El presupuesto comunitario : problemas presentes y retos futuros

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO: PROBLEMAS PRESENTES Y RETOS FUTUROS

CRISTINA SERRANO LEAL

Dykinson S.L.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO: PROBLEMAS PRESENTES Y RETOS FUTUROS CRISTINA SERRANO LEAL

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO: PROBLEMAS PRESENTES Y RETOS FUTUROS

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ÍNDICE Pág. PRÓLOGO .....................................................................................

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I. EL PRESUPUESTO COMUNITARIO............................................

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1. Introducción al presupuesto comunitario ...............

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1.1. El presupuesto comunitario. Análisis introductorio ............................................................. 1.2. Descripción del presupuesto comunitario y de las finanzas de la UE.........................................

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2. Objetivos del presupuesto comunitario ...................

36

21

2.1. Funciones del presupuesto: asignación, distribución, estabilización, y su aplicación al presupuesto comunitario....................................... 2.2. Carácter político del presupuesto: la importancia del juego político en el diseño del presupuesto ................................................................

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3. Federalismo fiscal y presupuesto comunitario........

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36

3.1. La teoría del federalismo fiscal: el caso particular de la UE y sus diferencias con los Estados federados ........................................................... 3.2. El criterio de eficiencia y la atribución de competencias en la UE: el principio de subsidiariedad .. 3.3. Clasificación de los gastos en el presupuesto comunitario desde la óptica del federalismo fiscal 3.4. Clasificación de los ingresos comunitarios ......

48 52

4. Funciones del presupuesto y su aplicación al presupuesto comunitario en el marco de la UEM ........

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4.1. La paradoja de la integración y la reducción del presupuesto comunitario en la UEM: factores explicativos........................................................

56

43 45

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Pág. 4.2. Función asignativa en una unión económica y monetaria .......................................................... 4.3. Función estabilizadora y el presupuesto comunitario................................................................ 4.4. La función distributiva en el presupuesto y la justicia presupuestaria......................................

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II. EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO ......................

75

1. Evolución del presupuesto y reformas presupuestarias: la evolución del presupuesto comunitario como reflejo del proceso de integración comunitaria........

75

1.1. Poder financiero en la UE: el nuevo orden de prioridades ........................................................

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2. Evolución de los ingresos y de los gastos del presupuesto comunitario ...................................................

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2.1. Evolución de los ingresos del presupuesto comunitario .......................................................... 80 2.2. Evolución de los gastos del presupuesto comunitario................................................................ 106 3. El presupuesto comunitario y perspectivas de futuro 3.1. Los nuevos condicionantes de la política presupuestaria de la UE ......................................... 3.2. Mercado Único y Política Fiscal ....................... 3.3. La tercera fase de la UEM ................................. 3.4. La aplicación de las nuevas perspectivas financieras y las implicaciones de la Ampliación al Este de la UE ..................................................... 3.5. La Conferencia Intergubernamental y el presupuesto comunitario........................................... 3.6. Las alternativas de reforma del presupuesto .... ANEXO II.1.

125 125 126 127

128 129 133

CÁLCULO DEL CHEQUE BRITÁNICO ........... 135

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Pág. III. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN LA UE. CARACTERÍSTICAS ECONÓMICAS Y PRINCIPALES PROBLEMAS. 137 1. El presupuesto comunitario ..................................... 137 1.1. El presupuesto comunitario: principios generales .................................................................. 137 1.2. Base legislativa .................................................. 142 1.3. El ciclo presupuestario: interacción entre el Consejo y el Parlamento.................................... 144 2. La estructura de ingresos del presupuesto comunitario ............................................................................ 148 2.1. Exacciones agrícolas......................................... 2.2. Derechos de aduana .......................................... 2.3. Tercer Recurso o Recurso IVA (Impuesto sobre el Valor Añadido)............................................... 2.4. El Cuarto Recurso o Recurso PNB ................... 2.5. Reparto de los recursos propios por Estados....

149 149 150 150 152

3. La estructura de gastos ............................................. 154 3.1. Gasto agrícola: la PAC como categoría principal del presupuesto comunitario ...................... 3.2. Gasto estructural. Los elementos distributivos del presupuesto comunitario ............................ 3.3. Políticas internas ............................................. 3.4. Políticas externas ............................................. 3.5. Gastos administrativos y reservas .................... 3.6. Operaciones Extrapresupuestarias ...................

156 156 157 158 159 161

4. La Agenda 2000. La programación plurianual de las perspectivas financieras y su interrelación con el presupuesto anual ..................................................... 164 5. Las perspectivas financieras 2007-2014 y la propuesta de un mecanismo generalizado de correcciones presupuestarias ............................................. 170 6. Problemas de las finanzas comunitarias ................. 177

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Pág. 6.1. Problemas del sistema de recursos propios ...... 179 6.2. Problemas del presupuesto comunitario: la problemática del gasto............................................ 185 6.3. El problema de los saldos netos excesivos y el planteamiento de un nuevo modelo presupuestario. Una introducción .................................... 201 IV. FUNCIÓN REDISTRIBUTIVA DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO: EL PROBLEMA DE LOS SALDOS NETOS PRESUPUESTARIOS (I). ASPECTOS METODOLÓGICOS .................................................. 205 1. Introducción .............................................................. 205 1.1. Equidad en una Unión Monetaria: la redistribución de la renta a través del presupuesto comunitario ...................................................... 1.2. La función redistributiva en el presupuesto de la UE: las políticas de gasto .............................. 1.3. Impacto regional de la política de redistribución nacional y necesidad de una política comunitaria ................................................................... 1.4. Saldos netos y UEM .......................................... 1.5. El principio del «justo retorno». Consecuencias del debate sobre los saldos netos para el futuro de Europa .......................................................... 1.6. El principio del «flujo de recursos» y la solidaridad en el presupuesto ..................................... 1.7. Características del debate comunitario sobre la equidad. Problemas en la aplicación del principio de beneficio y de capacidad de pago ...........

205 207

212 213

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2. Cálculo de los saldos netos. Concepto y dificultades de estimación............................................................. 223 2.1. Concepto de saldo neto presupuestario ............ 223 2.2. Estimación de los saldos presupuestarios ajustados .................................................................. 227

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Pág. 2.3. Estimación de los saldos netos a partir de los datos del Tribunal de Cuentas ........................... 229 3. Problemas metodológicos de los saldos netos ......... 231 3.1. La insuficiencia conceptual de los saldos netos como medida de los costes y beneficios de pertenecer a la UE .................................................. 232 3.2. Problemas estadísticos y de cálculo: el «efecto Rotterdam»........................................................ 234 4. Otras medidas de saldos netos ................................. 240 4.1. La «incidencia presupuestaria» ........................ 240 4.2. Saldos ajustados por las ganancias fiscales ..... 241 5. Estimación de los saldos netos a partir de los datos de la Balanza de Pagos.............................................. 243 5.1. Los saldos netos obtenidos de la Balanza de Pagos de la UE: diferencias metodológicas con los saldos presupuestarios ................................ 246 5.2. Clasificación geográfica de los saldos de la balanza de transacciones corrientes y de capital......... 248 6. Conclusiones.............................................................. 253 ANEXO IV.1.

ESTIMACIÓN DEL GASTO OPERATIVO ......... 255

V. FUNCIÓN REDISTRIBUTIVA DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO: EL PROBLEMA DE LOS SALDOS NETOS PRESUPUESTARIOS (II). MECANISMOS DE COMPENSACIONES...................................... 261 1. Análisis de los saldos netos presupuestarios en la UE 261 1.1. Comparaciones de distintas medidas de saldos netos: saldos netos presupuestarios absolutos, per cápita y en porcentaje del PNB ................... 262 1.2. Evolución de los saldos netos: la aparición del «grupo de los contribuyentes netos»................. 268 1.3. La riqueza relativa como criterio de equidad: análisis de los saldos netos comparados con la renta per cápita ................................................. 273

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Pág. 2. Análisis de la equidad de las contribuciones brutas al presupuesto............................................................ 278 3. Evaluación de los desequilibrios presupuestarios o saldos netos excesivos ............................................... 282 3.1. Indicadores compuestos y ordenación de Estados miembros.................................................... 283 3.2. Relación de los saldos netos presupuestarios con la riqueza relativa. Estimación del «saldo neto ideal» ......................................................... 291 4. Sistemas de compensaciones generalizadas de saldos netos presupuestarios......................................... 294 4.1. Antecedentes: El Informe Padoa-Schioppa....... 4.2. Propuestas de la Comisión Europea para la discusión de la Agenda 2000: Comparación de las opciones de modificación del sistema de recursos propios ........................................................ 4.3. Impacto de las modificaciones en la financiación del cheque británico derivadas de la Agenda 2000 4.4. Propuesta de compensación total de la financiación del cheque británico a cargo de Alemania, Austria, Suecia y Países Bajos................... 5. Conclusiones respecto a los saldos netos presupuestarios...................................................................

294

295 300

302 306

VI. FUTURO DE LOS RECURSOS PROPIOS. NUEVOS INGRESOS PARA EL PRESUPUESTO COMUNITARIO ............................................ 309 1. Introducción. La necesidad de reformar los ingresos 309 1.1. Teoría del Federalismo Fiscal. Principales conclusiones y su aplicación al caso particular de la UE ................................................................. 310 1.2. Nuevos recursos y ampliación: aspectos políticos y poder de voto ............................................ 315 2. Nuevos ingresos para el presupuesto comunitario . 319 2.1. Nuevos ingresos en el marco de la UEM .......... 321

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Pág. 2.2. Un nuevo impuesto basado en el IVA ............... 325 2.3. Otras propuestas de futuros impuestos comunitarios .............................................................. 341 2.4. Conclusiones ..................................................... 347 3. Reforma del sistema actual de recursos propios: la propuesta de un recurso progresivo......................... 348 4. La ampliación y el futuro de los ingresos comunitarios .......................................................................... 352 VII. EL FUTURO DE LOS GASTOS DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO Y LAS FUTURAS PERSPECTIVAS FINANCIERAS. ANÁLISIS DE LOS SALDOS NETOS PRESUPUESTARIOS PARA LA UE-15................ 355 1. Introducción .............................................................. 355 1.1. El marco financiero posterior a la Agenda 2000 y a la ampliación............................................... 357 1.2. Antecedentes: los gastos en una Unión Monetaria en la teoría y en la práctica....................... 358 2. Perspectivas financieras futuras: la reforma de la política agrícola común ............................................ 364 2.1. Gasto de la PAC: posibles líneas de reforma ..... 367 2.2. Coste de la ampliación para el presupuesto agrícola .................................................................... 369 2.3. Hipótesis para las futuras perspectivas financieras ................................................................. 373 3. Perspectivas financieras futuras: reforma de la política estructural........................................................... 376 3.1. Contenido de la reforma de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión ....................... 377 3.2. Hipótesis de dotación financiera de las acciones estructurales ............................................... 388 3.3. Cambios institucionales: la precondición para la reforma .......................................................... 391 4. Perspectivas financieras futuras: otras políticas ..... 393

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ÍNDICE

Pág. 5. Simulación de las futuras perspectivas financieras 2007-2013. Impacto sobre los saldos presupuestarios de la Unión Europea de distintas hipótesis de gasto ........................................................................... 395 5.1. Hipótesis subyacentes a las simulaciones ........ 5.2. Estimación de los saldos netos resultantes de la Agenda 2000...................................................... 5.3. Simulación del impacto de la nueva Decisión de Recursos Propios .......................................... 5.4. Resultados de la simulación de los saldos netos 5.5. Resultados en términos del PNB....................... 5.6. Conclusiones de las simulaciones e implicaciones para el futuro .............................................. 5.7. Otras extensiones del estudio............................

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6. El futuro de Europa y el presupuesto comunitario: los gastos extrapresupuestarios o la otra vía para avanzar....................................................................... 442 6.1. Financiación de la PESC .................................. 443 6.2. Cooperaciones reforzadas ................................. 446 7. Conclusiones.............................................................. 453 ANEXO VII.1. INFORMACIÓN ADICIONAL. CUADROS DE DETALLE DE LAS SIMULACIONES ............. 455 VIII.EL PRESUPUESTO COMUNITARIO. RESUMEN Y CONCLUSIONES 481 1. El caso particular del presupuesto comunitario. ¿Qué nos dicen las teorías del federalismo fiscal? (Capítulo I)................................................................. 2. La evolución del presupuesto comunitario como reflejo del proceso de construcción europea (Capítulo II) ........................................................................ 3. Los problemas actuales del presupuesto comunitario (Capítulo III) ........................................................ 4. Los problemas metodológicos de los saldos netos presupuestarios (Capítulo IV)...................................

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ÍNDICE

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5. Valoración de los saldos netos presupuestarios y dificultades para establecer mecanismos de compensaciones (Capítulo V) .......................................... 491 6. El futuro de los ingresos: la necesidad de un nuevo recurso basado en el IVA (Capítulo VI) .................... 494 7. Futuro de los gastos en una Unión ampliada. Estimación de los saldos netos presupuestarios resultantes de reformas en los gastos (Capítulo VII)....... 500 7.1. Modelo de simulaciones de los saldos presupuestarios en una Unión Ampliada y efectos financieros de la ampliación. Resultados ......... 500 7.2. Futuro de los gastos del presupuesto: nuevas competencias en defensa y utilización de cooperaciones reforzadas........................................ 509 8. Conclusiones: El futuro del presupuesto comunitario ............................................................................... 510 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................... 515

Prólogo

Cincuenta años después de su nacimiento, la Unión se encuentra en una encrucijada, en un punto de inflexión de su existencia, tal y como declararon en diciembre de 2001 los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en Laeken al término de la Presidencia belga. En los últimos años, enfrentada la Unión a una ampliación sin precedentes y a una necesaria reforma de instituciones y políticas, hemos vivido una auténtica reactivación del debate europeo. Es bien sabido que en la historia de la integración la necesidad de lograr el consenso y alcanzar acuerdos técnicos ha primado generalmente sobre el debate ideológico y la reflexión constitucional, en un intento de evitar que las discusiones terminológicas y las consabidas querellas entre supranacionalistas y partidarios de la cooperación intergubernamental obstaculizasen la toma de decisiones. Sin embargo, desde el inicio del nuevo siglo el debate europeo se ha desarrollado, y no sólo en el seno de la Convención Europea, con más fuerza que nunca. Lejos de limitarse a los cuatro motivos de reflexión apuntados en Laeken, el objeto del nuevo debate emprendido ha sido prácticamente ilimitado: valores y objetivos de la Unión, competencias, instrumentos jurídicos, marco institucional, procedimientos, políticas… La Convención ha constituido, en palabras de su Presidente, Valery Giscard d’Estaign, la primera ocasión desde la Conferencia de Messina en 1955, en la que los responsables europeos se dotan de medios y de plazos para llevar a cabo una reflexión profunda sobre el futuro de la Unión. En este nuevo contexto, y con ocasión del debate en torno a la simplificación de las competencias comunitarias, algunos han cuestionado, después de tantos años, políticas como la agrícola o la regional, que concentran la mayor parte del gasto comunitario, habiéndose propuesto incluso su renacionalización. En realidad, el presupuesto comunitario se ha convertido recientemente en objeto de intenso debate, estando sujeto en estos momentos a fuertes críticas por parte de determinados contribuyentes netos, cuya situación económica general, y presupuestaria en particular, está condicionada por un clima de crisis y de menor crecimiento económico. Críticas que son la expresión de un problema profundo de insatisfacción con el reparto de cargas financieras, y que se derivan del actual modelo presupuestario.

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PRÓLOGO

Con la última ampliación, la Unión ha aumentado su población y territorio en un 30 %, mientras que su PIB solo lo ha hecho en un 5 %, lo que ha modificado profundamente el equilibrio entre contribuyentes y receptores netos propio del pasado. En este contexto, también los Estados receptores netos de fondos comunitarios han manifestado su preocupación en torno a la política de cohesión europea, recordando que ésta es aún bastante limitada, especialmente si se compara con la existente en los Estados Federales, en los cuales las políticas de solidaridad se asumen como la contrapartida necesaria al beneficio que la existencia de un mercado único comporta para las regiones más competitivas y desarrolladas. Por otra parte, en los Estados federales, la existencia de impuestos y de un importante presupuesto centralizado produce un efecto automático de cohesión que apenas se produce en la Unión, donde no existe un impuesto directo comunitario y el presupuesto es aún muy limitado. Pero además, en los últimos años se ha puesto de manifiesto la existencia de un problema adicional que la Comisión Europea ha denominado efecto automático de exclusión. Con la ampliación recién concluida, como consecuencia del ingreso de países menos desarrollados, se podría producir una disminución estadística de la media comunitaria que incrementaría, automáticamente, los niveles relativos de renta de los otros Estados miembros y de sus regiones. Se produciría, por lo tanto, una aceleración artificial del proceso de convergencia de aquellos Estados y regiones que, en la UE a quince, se situaban por debajo de la media comunitaria. Esta convergencia no sería, de hecho, una convergencia real, sino el simple resultado de un efecto de convergencia estadística, consecuencia directa de la ampliación. Varias regiones españolas podrían perder su derecho a los fondos, sin que en la práctica se haya producido una convergencia real. Por estos motivos, desde algunos Estados de la Unión se recuerda que la política de cohesión es uno de los pilares fundamentales de la construcción europea, que habrá de mantenerse y fortalecerse pues la nueva Unión ampliada contiene más disparidades regionales y exige un mayor volumen de recursos. De entre las muchas reformas que afronta en la actualidad el proceso de integración europeo la revisión del sistema presupuestario es sin duda una de las más relevantes y delicadas. La financiación de la Unión es además un tema importante para el futuro inmediato puesto que para el año 2006 habrá que tener negociado

PRÓLOGO

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el nuevo marco financiero para el periodo 2007-2013, lo que generará derechos y obligaciones para los socios comunitarios y abrirá consecuentemente posibilidades de cambios. En estas circunstancias, resulta especialmente apropiado el análisis detenido de las finanzas de la Unión Europea, un ejercicio de profundización en los problemas económicos actuales que se derivan del sistema de financiación de la Unión, y en concreto del problema redistributivo de los saldos presupuestarios. Pese a su actualidad e importancia, lo cierto es que el tema aquí abordado ha sido relativamente poco estudiado en la literatura reciente, muy en particular en comparación con el tema de la Unión Económica y Monetaria, analizado en profundidad en los últimos años. Los últimos estudios encargados por la Comisión Europea respecto al futuro de las finanzas comunitarias se remontan al año 1993, aún bajo el enfoque de la creación de una Unión Económica y Monetaria. El presente libro, además de establecer los rasgos esenciales de las finanzas europeas, abarca las perspectivas de futuro de este sistema, que se desarrolla en el marco de la reciente ampliación de la Unión Europea, y de la plena realización de la UEM. A lo largo de este libro se ha tratado de identificar el problema fundamental del presupuesto: la existencia de saldos netos presupuestarios considerados excesivos y la posibilidad de que aumenten en el próximo periodo de Perspectivas Financieras, como consecuencia de la ampliación. Creemos que el valor añadido del presente análisis consiste, precisamente, en estudiar con detalle esta cuestión, especialmente sus aspectos metodológicos y de cálculo, y realizar un ejercicio de simulación centrado en cómo evolucionarán los saldos netos presupuestarios de los actuales socios de la UE en el próximo periodo de programación financiera 2007-2013 de la UE ampliada, bajo una serie de hipótesis respecto al comportamiento futuro de los gastos. De esta manera se llega a una serie de conclusiones acerca de las futuras Perspectivas Financieras, que complementan las conclusiones derivadas del propio análisis del presupuesto, en su vertiente de ingresos y gastos. Para ello se parte de una constatación inicial relevante: no existe en este momento un consenso teórico que proponga cambios en el sistema de las finanzas comunitarias para los próximos años, dada la imposibilidad de seguir las conclusiones derivadas de las teorías del federalismo fiscal, que, como se analiza, no son aplicables al caso particular de la UE. En concreto, las recomendaciones

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PRÓLOGO

de los estudios realizados en la década de los 90 proponían un fuerte aumento del presupuesto comunitario en una Unión Económica y Monetaria avanzada, lo que no se ha producido. No obstante, existe un problema distributivo entre Estados y existen nuevos condicionantes, lo que hace necesario plantear de nuevo la pregunta de si es necesario modificar el presupuesto comunitario, y en qué línea. De este modo, el libro se plantea como una forma de dar respuesta al interrogante siguiente: resolver si se necesitan o no modificaciones en el presupuesto comunitario en tres aspectos principales: primero, el reparto de las cargas financieras entre países (o saldos presupuestarios) desde el punto de vista de la equidad del sistema (capítulos 4 y 5); segundo, el problema de la suficiencia y eficiencia de los recursos propios actuales (capítulo 6); y tercero, la estructura futura de los gastos en el contexto de una Unión ampliada, considerando el impacto financiero de la ampliación sobre los saldos netos presupuestarios (capítulo 7). Respecto a la estructura del libro, la parte I se ha dedicado a la presentación de lo que es el presupuesto y sus problemas en la actualidad (capítulo 3), desde el planteamiento de marco teórico que ofrece el federalismo fiscal (capítulo 1), y con los antecedentes que es necesario conocer de la evolución anterior de las finanzas comunitarias (capítulo 2). En la segunda parte se examina el futuro del presupuesto en cuanto a reparto de cargas o saldos presupuestarios (capítulos 4 y 5), ingresos (capítulo 6) y gastos (futuras Perspectivas Financieras —capítulo 7—). En el capítulo 8 se resumen los principales resultados y las conclusiones. Es un placer prologar este magnífico libro de Cristina Serrano, Técnico Comercial y Economista del Estado familiarizada con las negociaciones financieras comunitarias y quizás una de las mejores conocedoras en nuestro país del presupuesto de la Unión. El Instituto de Estudios Europeos de la Universidad San Pablo-CEU inicia así, con esta importante publicación, una nueva Colección de Estudios Europeos e Internacionales a través de la cual trataremos de promover la investigación y la reflexión en torno al proceso de integración europea y otros aspectos de las relaciones internacionales. José María Beneyto Director Instituto de Estudios Europeos de la Universidad San Pablo-CEU

I.

El presupuesto comunitario

1. Introducción al presupuesto comunitario 1.1.

El presupuesto comunitario. Análisis introductorio

El presupuesto comunitario, objeto central de nuestro estudio, es el medio financiero principal de que goza la Unión Europea (UE) para llevar a cabo sus prioridades en cuanto a las políticas comunitarias, y alcanzar por esta vía los objetivos fijados en el Tratado de Roma de 1957, y posteriormente en el Tratado de Maastricht de 1992. En él se incluyen todos los ingresos estimados y los gastos previstos necesarios para la realización de las políticas comunitarias1. El presupuesto es el medio principal pero no el único de la actuación financiera de la Comunidad2. Existen otros instrumentos, de cuantía financiera inferior y en muchos casos complementarios, como son los siguientes. Primero, las ayudas al sector del carbón y del acero se presupuestan en el presupuesto operacional de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), separado del presupuesto de las Comunidades Europeas hasta la expiración del Tratado CECA en el año 2002. Por otro lado, la ayuda oficial al desarrollo de la UE a los países ACP (Africa, Caribe y Pacífico) se canaliza a través del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) que se financia con contribuciones presupuestarias de los Estados. Por último, hay que citar las actividades de préstamo y empréstito de la UE que se realizan a través del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y cier1

Los objetivos de la Unión Europea (UE) figuran en el Título I. art. B del Tratado de la UE y los de la Comunidad Europea (CE) en el Título II, artículo 2 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. 2 Al utilizar el término Unión Europea (UE) nos estaremos generalmente refiriendo, en sentido estricto, al ámbito de la Comunidad Europea, ya que nuestro análisis abarca fundamentalmente el Primer Pilar del Tratado UE. La Unión Europea, como Ente político, abarca los tres Pilares del Tratado UE (incluyendo la Política Exterior y de Seguridad Común —Segundo Pilar— y la Cooperación Justicia y Asuntos de Interior —Tercer Pilar comunitario—. La institución de integración económica —Primer Pilar— se denomina Comunidad Europea.

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tos préstamos de la UE a países terceros que no son objeto de tratamiento presupuestario. Las finanzas comunitarias, conviene aclarar, sólo nos informan parcialmente sobre la actividad de la Comunidad, al existir actuaciones de carácter legislativo que no se traducen directamente en partidas presupuestarias al tratarse de normas de regulación que se trasponen en los Estados miembros por medio de leyes nacionales. Guardando íntima relación con el presupuesto comunitario se encuentran las Perspectivas Financieras, cuadro de programación financiera plurianual resultado de la negociación política, que determinan el marco financiero general en el que se mueve el presupuesto anual, y que son objeto de una negociación por consenso entre los Estados miembros de la UE cada siete años3. En el estudio de la financiación de la Unión Europea hay que hacer por ello referencia también a las Perspectivas Financieras resultantes del Consejo Europeo de Berlín, que cubren el periodo 2000-2006, cuadro en el que se fijan techos máximos a la evolución de los ingresos y gastos de la UE, de acuerdo con las prioridades políticas establecidas. Las Perspectivas Financieras, actualmente sujetas a negociación, se presentan como un cuadro financiero anexo a un Acuerdo Interinstitucional sobre la Disciplina Presupuestaria y el Funcionamiento del Procedimiento Presupuestario, y mantienen una estrecha relación con el presupuesto anual, puesto que son el punto de partida, mediante una serie de ajustes técnicos y ajustes a la inflación, para la determinación de las cifras del anteproyecto de presupuesto. Un aspecto básico a tener en cuenta en el estudio del presupuesto comunitario es que no se puede hablar de la existencia de una política fiscal o presupuestaria propiamente dicha en el ámbito de la UE, en el sentido en que se entiende la política fiscal en las economías nacionales, esto es en cuanto a su tamaño o importancia y en cuanto a sus funciones. Esto es así debido al carácter esencialmente sui géneris del presupuesto comunitario, lo que determina sus peculiares características económicas, que se resumen 3

La literatura disponible sobre el presupuesto comunitario trata de forma muy tangencial a las Perspectivas Financieras, aunque tanto su estructura como su contenido determinan enormemente las cifras presupuestarias anuales.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

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básicamente en el reducido tamaño de la actividad financiera comunitaria y en especial del presupuesto, cercano al 1% del PNB de la UE, la ausencia de una función estabilizadora de la renta (inexistencia de un déficit público) y sus especiales consecuencias redistributivas entre Estados. Podemos adelantar dos conclusiones básicas que sirven como punto de partida para nuestro análisis: primera, el presupuesto de la UE tiene todavía un carácter relativamente subsidiario para los gobiernos nacionales en comparación con el volumen de fondos que manejan los presupuestos nacionales (Molinier, 1999: 46), si bien el ámbito de una Unión Económica y Monetaria (UEM) las relaciones financieras con la UE ocupan un lugar fundamental en la agenda de los representantes políticos y en el proyecto político europeo. En segundo lugar, veremos que no existe una correspondencia entre el proceso de integración monetaria (el denominado federalismo monetario) que ha avanzado rápidamente y la situación actual del federalismo fiscal en la UE, limitada a un instrumento reducido y alejado del modelo federal. Estas premisas plantean la necesidad de estudiar si hay que modificar el actual sistema financiero comunitario y en qué medida. Objetivos del análisis El estudio de las implicaciones de la UEM sobre el presupuesto comunitario se planteó ya durante el año 1993, en varios estudios dirigidos por la Comisión Europea (1993 a y 1993 b), aunque las principales recomendaciones que se derivaban de los análisis (entre ellas aumentar el tamaño del presupuesto hasta el 2-3% del PNB e introducir un sistema de recursos progresivo) no se han convertido en realidad. Esta constatación, junto con las dos conclusiones anteriores, es el punto de partida desde el que planteamos nuestro análisis. En los primeros capítulos —capítulo introductorio, capítulo dedicado a la evolución y capítulo tercero de descripción del presupuesto y sus problemas— procedemos a situarnos y a conocer con profundidad cuál es el estado actual del presupuesto, qué funciones cumple y cuáles son sus principales problemas. El análisis se realiza desde la perspectiva de extender las consideraciones de eficiencia, estabilización y equidad propias a todo sistema presupuestario

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de un país al ámbito de un presupuesto comunitario de carácter supranacional, poniendo de manifiesto los principales problemas que plantea el presupuesto comunitario, tanto en lo que se refiere a los ingresos como a los gastos. En concreto veremos el problema de la de redistribución de la renta entre países, problema de los saldos netos presupuestarios, que constituye un tema fundamental del presupuesto comunitario en una Unión Económica y Monetaria, en el que las restricciones presupuestarias cobran especial relevancia. Adicionalmente la negociación de las próximas perspectivas financieras 2007-2013 resalta la preocupación suscitada por el coste financiero que implica el desarrollo de la Unión Europea y su próxima ampliación. Nos centraremos, por lo tanto, en una parte de la función redistributiva del presupuesto: la que se realiza como consecuencia de los flujos de renta entre los Estados y la Hacienda europea. Analizaremos también las perspectivas de futuro del presupuesto, desde el punto de vista de la composición de los ingresos, y de los gastos, procediendo a una estimación del impacto que pueden tener las futuras reformas de los gastos del presupuesto sobre los saldos netos presupuestarios, en el contexto de la ampliación4. Con este planteamiento general, podemos analizar las características económicas del instrumento que nos ocupa: el presupuesto. Tamaño reducido del presupuesto y límite legal En primer lugar la cuantía del presupuesto comunitario es muy reducida en comparación con los presupuestos nacionales: en 2002 el presupuesto, en términos de gasto comunitario, alcanza el 1,04 % del Producto Nacional Bruto (PNB) de la UE, lo que contrasta con 4

Al centrarnos en el análisis de los saldos netos y la redistribución derivada del presupuesto no incluiremos en el ámbito de nuestro análisis otros temas de gran importancia para el futuro del presupuesto como puede ser el análisis de la función estabilizadora (necesidad o no de un mecanismo estabilizador) o el proceso de reforma política de la Unión (próxima Conferencia Intergubernamental), que incide directamente sobre el tipo de políticas comunitarias que se financian y por lo tanto sobre el tamaño y contenido del presupuesto comunitario.

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los porcentajes cercanos al 40% que se alcanzan en los Estados miembros (y con la media del 38,3% como previsión para 1999 en los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Esta cuantía es superior al tamaño de los presupuestos de las organizaciones internacionales, pero indudablemente inferior a la de los Estados federales (en esto coincide Fernández-Alvarez (1998: 103)) a pesar de cierto parecido con los sistemas de finanzas federales (ob.cit. pp.103). Si añadimos los otros instrumentos financieros de la UE, el tamaño de la actuación financiera global de la UE se situaría en 1997 en el 1,68% del PNB comunitario (Molinier, 1999:45). La dimensión del presupuesto se halla limitada por ley mediante un tope fijado en la Decisión de recursos propios de 1994. Este tope teórico de ingresos regula el máximo nivel para los recursos propios de la Comunidad. Se fija en el 1,27% del PNB de la UE, para el año1999, y se mantiene a partir de ese año invariable mientras no se modifique de nuevo la Decisión. Como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo Sistema Europeo de Cuentas Nacionales SEC-95 que modifica al alza el cálculo del PNB comunitario, esta cifra, a partir del año 2002, pasa a situarse en el 1,24%. Este límite es, sin embargo puramente teórico —actúa «como una previsión o indicador y no como objetivo a alcanzar» (Fernández-Alvarez, 1998: 105)—, ya que en los últimos ejercicios presupuestarios los gastos, y por lo tanto los ingresos, se han situado muy por debajo de esta cifra, como consecuencia de la tendencia al llamado presupuesto cero o presupuesto de tasa de crecimiento cero que ha tendido a congelar en términos reales el presupuesto con relación al PIB. Para el año 1999 los ingresos presupuestados alcanzan únicamente el 1,09% del PNB comunitario, como resultado de los pequeños aumentos en el presupuesto en los últimos años, cercanos al 1% y por debajo del nivel de inflación lo que ha supuesto descensos reales.

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Cuadro 1.1. Gasto Público Total % del PIB B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total UE-15 Zona Euro

Tamaño del Presupuesto Comunitario y de los Presupuestos Nacionales. Año 2000 Presupuesto Comunitario millones de euros % del PIB Presupuesto Perspectivas Presupuesto 2000 Financieras 2000

49,5 54,1 45,9 48,3 (pagos) 39,8 52,5 32,6 46,9 (compromisos) 40,3 45,4 52,8 44,3 48,6 57,7 36,9 45,7 47,1

Perspectivas Financieras

89441

91482

1,05

1,07

93323

93952

1,09

1,10

Fuente: EUROSTAT (2002) y elaboración propia.

Ausencia de efecto estabilizador y redistribución indirecta de la renta El presupuesto comunitario, a diferencia de los presupuestos nacionales, lleva a cabo fundamentalmente una función de tipo asignativo correspondiente en proporcionar un tipo especial de bien público: las políticas comunitarias. Dicho de otra forma, no existe una función deliberada de distribución de la renta individual, aunque si existen efectos distributivos por el lado del gasto de las políticas comunitarias, fundamentalmente de la política estructural, donde se producen efectos de redistribución interregional de la renta, al destinarse transferencias a determinadas zonas y regiones. Sin embargo, mientras que en los presupuestos nacionales la política redistributiva se lleva a cabo fundamentalmente por el lado de los ingresos, en el presupuesto comunitario esta función está ausente.

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En el presupuesto comunitario el sistema de ingresos es grosso modo proporcional por lo que no hay cabida para efectos de redistribución importantes, aunque sí existen excepciones como el caso del cheque británico (compensación específica para el Reino Unido en la que se devuelve gran parte de la aportación que realiza este país, a cambio de incrementar la aportación del resto de los Estados). Existen también posibilidades de variar la distribución de aportaciones entre Estados miembros mediante modificaciones del sistema (por ejemplo, como veremos sustituyendo el recurso IVA por recurso PNB). Equilibrio presupuestario: ausencia de déficit público comunitario En tercer lugar el presupuesto de la UE es un presupuesto que está siempre equilibrado, y no existe la posibilidad de endeudamiento, es decir, no existe deuda pública comunitaria5. Se trata de un presupuesto de gasto, un presupuesto determinado por el lado del gasto, que no tiene como objetivo autónomo aumentar la recaudación ni mejorar la elasticidad de los ingresos con objeto de cubrir un posible déficit; al contrario, los ingresos se adaptan a las previsiones de gasto que están prefijadas y muy condicionadas por los techos de gasto de las Perspectivas Financieras. Los ingresos del presupuesto denominados recursos propios de la UE son transferencias desde los Tesoros de los Estados miembros hasta la cantidad necesaria para cubrir el nivel de gasto anual, existiendo un recurso de cierre o de cuantía variable, el llamado recurso PNB, que permite directamente el equilibrio presupuestario. Como analizaremos, las modificaciones por el lado de los ingresos en el presupuesto comunitario, muy limitadas en el tiempo y escasamente novedosas, han ido generalmente rezagadas y derivadas de la necesidad de adaptar los ingresos a las mayores necesidades de gasto que son a su vez función de los condicionantes políticos de cada etapa de integración. En el ámbito de la UE, debido a la especial configuración de los ingresos comunitarios no existe una política impositiva común ligada al presupuesto. Las decisiones de lo que se conoce como política 5

El Tratado de la Comunidad Europea consagra el principio de la financiación integral del presupuesto con cargo a los recursos propios en su artículo 201.

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impositiva (elevación de tipos, creación de impuestos) recaen en el ámbito de la soberanía de los Estados, si bien en el marco de las Directivas de armonización fiscal impulsadas por la UE, que afectan principalmente a los impuestos indirectos (IVA, impuestos especiales)6. Las decisiones sobre asuntos fiscales siguen un proceso de aprobación por unanimidad, y en general se limitan a la fijación de mínimos o umbrales impositivos, y a la armonización de bases imponibles, exenciones y deducciones y a la reglamentación de procedimientos de recaudación. Estas medidas de armonización decididas por el Consejo, a diferencia de las medidas de política impositiva de los presupuestos nacionales, no repercuten directamente sobre el volumen de ingresos del presupuesto comunitario, puesto que no se refieren a un impuesto específico afectado al mismo, lo que hace que se limite enormemente la autonomía. Por ejemplo, la elevación de los tipos del IVA no afecta a la recaudación del recurso IVA del presupuesto ya que este no es un porcentaje sobre la recaudación real del IVA de cada país sino un recurso basado en un cálculo teórico, aplicando un tipo uniforme sobre una base imponible armonizada mediante una Directiva del año 1976. Importancia de los aspectos institucionales y poder presupuestario bicéfalo: la interacción del Consejo y el Parlamento En cuarto lugar, el mecanismo de discusión, aprobación y control del presupuesto (aspectos institucionales) difiere del procedimiento presupuestario nacional, dadas las diferencias y peculiaridades de la UE como institución supranacional: es mucho más largo y mucho mas complejo, abarca prácticamente todo el año, y se basa en una doble lectura por parte del Consejo y el Parlamento, con distinta atribución de responsabilidades respecto a los gastos, lo que, 6

La armonización impositiva se regula en los artículos 90 al 93 del Tratado CE (TCE). Desde la tercera fase de la UEM la posibilidad de competencia fiscal en impuestos directos se ha hecho más evidente ante la mayor movilidad de los factores, especialmente del capital, y se ha iniciado un proceso de cooperación reforzada del ámbito de la fiscalidad directa: Código de Conducta Fiscal (Ecofin de diciembre de 1997), Directiva sobre intereses y cánones, Directiva sobre Fiscalidad del Ahorro.

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como veremos, implica que el resultado final dependa básicamente de la capacidad de negociación de cada institución y mucho menos de los condicionantes económicos reales7. A diferencia de los Presupuestos nacionales, en el presupuesto de la UE no se da tanta importancia al sistema de análisis coste beneficio, ni tampoco suele funcionar la utilización de una base incrementalista, sino que las grandes sumas de gastos están ya fijadas, al menos en su importe máximo, en las Perspectivas Financieras o dependen de las decisiones legislativas que se hayan aprobado y que den lugar a gastos. Este sería el caso de la financiación de la política exterior y de seguridad común, iniciada en 1993 y cuyo carácter presupuestario se ha reforzado con la aprobación del Tratado de Amsterdam o de la dotación de los Fondos Estructurales (FFEE), instrumento de la política regional, que son objeto de una planificación plurianual bastante precisa. Relación con la programación financiera plurianual Por último, cono ya hemos visto, la política presupuestaria de la UE está íntimamente relacionada con la fijación de un marco financiero plurianual: el cuadro de las Perspectivas Financieras (PF). En este cuadro, anexo al Acuerdo Interinstitucional sobre la Disciplina y la Mejora del Procedimiento Presupuestario, el gasto comunitario se clasifica en siete grandes categorías. En él se fijan las prioridades políticas para un periodo de 7 años y su traducción en términos financieros, como compromisos de gasto límites a asumir cada año por categoría de gasto, salvo en el caso de las acciones estructurales donde se trata de objetivos de gasto y por ello se presupuestan en su totalidad en el presupuesto de cada año8. 7

Los autores ya señalados coinciden en que el proceso de elaboración del presupuesto y la participación de los Gobiernos condicionan enormemente las características económicas del presupuesto comunitario. Véase Martín C. (1997: 242) y Fernández-Alvarez (1998: 112). 8 En el Acuerdo Interinstitucional (AII) se incluye asimismo el acuerdo sobre Bases Legales al que se llegó en el Consejo de Presupuestos de noviembre de 1998, y sustituye al acuerdo de 1997 relativo a la financiación de la PESC y a la Declaración común de 1996 sobre la mejora de la información de la autoridad presupuestaria sobre los acuerdos de pesca.

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Por otro lado, el objetivo del Acuerdo Interinstitucional es la aplicación de la disciplina presupuestaria y la mejora del desarrollo del procedimiento presupuestario anual. El nuevo Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento, Consejo y Comisión —AII— de 6 de mayo de 1999 (Consejo de la UE, 1999 a), sobre la disciplina y la mejora del procedimiento presupuestario, incluye como Anexo los cuadros de Perspectivas Financieras para el periodo 2000-2006 y debe reflejar las conclusiones del Consejo Europeo de Berlín, así como la posibilidad de incluir una disposición que introduzca cierta flexibilidad. El Acuerdo que entra en vigor el uno de enero del 2000 sustituye al anterior Acuerdo Interinstitucional de 29 de octubre de 1993 y al cuadro de Perspectivas 1993-1999. El Acuerdo consta de dos partes: una primera sobre la definición y las normas de desarrollo de las Perspectivas Financieras 2000-2006, y una segunda sobre la colaboración institucional en el procedimiento presupuestario, en la que se establece el procedimiento de concertación entre las dos ramas de la autoridad presupuestaria, con participación de la Comisión. La práctica anual del presupuesto, especialmente en lo que se refiere a la discusión del Anteproyecto se inscribe en el marco financiero de las Perspectivas y debe ser compatible con el mismo como se establece en el Acuerdo Interinstitucional; compatibilidad que se refiere a que la suma de todas las líneas presupuestarias que corresponden a una determinada categoría de gasto de las Perspectivas Financieras no puede sobrepasar la cuantía establecida en el cuadro de perspectivas. Esto significa que la evolución prevista en las últimas P.F, en este caso las acordadas en el Consejo Europeo de Berlín (marzo de 1999), en lo referente a grandes líneas de gasto se refleja en el presupuesto, con las matizaciones y adaptaciones debidas a la gestión efectiva de los pagos y a la existencia de créditos de carácter plurianual. La primera matización hace referencia a que las perspectivas establecen compromisos de gasto para un año dado pero no la previsión efectiva de los pagos que se efectuarán, mientras que el presupuesto contará con la doble previsión de compromisos y de pagos. Los créditos de carácter plurianual explican precisamente que la cifra de pagos sea distinta, aunque en una proporción relativamente fija, de la de compromisos.

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1.2. Descripción del Presupuesto comunitario y de las finanzas de la UE Ingresos y gastos del presupuesto: panorámica general El presupuesto comunitario se compone de ingresos y gastos derivados de las políticas comunitarias, que se analizan con detalle en el capítulo 3. Los rasgos principales de la composición del presupuesto comunitario son los siguientes: 1º) Los ingresos son desde 1970 recursos propios que pertenecen a la Comunidad, pero, en la práctica, siguen siendo, como hemos dicho, contribuciones o transferencias desde los Estados hacia la hacienda comunitaria, puesto que la Comunidad no se encarga de recaudar sus ingresos y delega esta función en los Estados miembros. Los recursos propios son cuatro: los llamados recursos propios tradicionales que, con el 12,2% del total en el año 2004, agrupan los ingresos derivados del arancel comunitario así como los derechos agrícolas (prélèvements o exacciones variables agrícolas) y cotizaciones del azúcar e isoglucosa; el denominado recurso IVA (14,4% del total) consistente en un tipo fijo negociado aplicable sobre la base imponible armonizada de cada país, y el cuarto recurso o recurso PNB (73,4% del total) que actúa como recurso variable o de cierre y que se calcula como un tipo implícito aplicable al PNB de cada Estado miembro. 2º) Por el lado de los gastos el presupuesto se compone de los siguientes gastos, los derivados de las políticas comunitarias contenidas en los Tratados, que se corresponden con las categorías de las Perspectivas Financieras, y se recogen en la Sección III de la Comisión parte B del presupuesto: — el gasto agrícola derivado de la Política Agrícola Común (PAC) y de las acciones de desarrollo rural (estas desde el año 2000) recogido en la Categoría 1 de las Perspectivas Financieras que absorbe en términos presupuestarios el 42,1% del presupuesto de 2004, — el gasto en acciones estructurales (36,9% del total del gasto) que agrupa las políticas de los Fondos Estructura-

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—

—

—

—

les y del Fondo de Cohesión (correspondientes a la Categoría 2); el gasto en políticas internas (Categoría 3), el 7,8% del total, que en el 2000 agrupa la política educación, juventud y cultura con un 0,9% del total del gasto, energía (absorbe el 0,2% de los créditos), política de consumidores (1,3%), Industria y Redes de Transporte Transeuropeas, y política tecnológica e I+D, (con un 3,9% del total); las acciones exteriores (agrupadas en la Categoría 4) con un 8,7% del gasto en 2000, y un 4,6% en 2004, una vez que la parte del gasto exterior previstopara la ampliación se ha reasigando en cada una de las categorías correspondientes. En esta rúbrica se incluye la financiación otorgada por la UE en el marco de la política comercial y acuerdos de cooperación con los países terceros, los gastos en ayuda humanitaria y alimentaria, la ayuda preadhesión, los derivados de acuerdos pesqueros internacionales, y otros gastos de cooperación, a las que se añaden los gastos de la PESC, (Política Exterior y de Seguridad Común destinada a la defensa común de las fronteras exteriores de la Unión y a la actuación coordinada frente a terceros dotada con aproximadamente el 0,1%). la Categoría 5 agrupa los gastos administrativos de las instituciones (Sección III Comisión parte A y otras secciones) que absorben el 5,6% del gasto presupuestario en 2000, incrementado al 7% en 2004 como consecuencia de la ampliación. por último la Categoría 6 (reservas), dotada con el 0,2% del total en 2000, establece tres reservas presupuestarias: reserva monetaria (dotada con 500 millones de ecus hasta el año 2002), destinada a contrarrestar las variaciones del tipo de cambio del dólar que afectan a la fijación de los precios agrícolas, la reserva de ayudas de emergencia y la reserva de garantías para préstamos concedidos por el BEI y la Comunidad a terceros. Asimismo, en el presupuesto del 2004 se añaden las compensaciones previstas a los nuevos Estados miembros como consecuencia de la ampliación, para evitar que se conviertan en contribuyentes netos en los primeros años de su adhesión, por un importe de 1.409 meuros.

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Cuadro 1.2.

Estructura relativa de los ingresos del presupuesto 2000

2004 Meuros

Meuros

%

%

Recursos Propios Tradicionales Recurso IVA Recurso PNB Devolución al Reino Unido Total Recursos Propios

15.267,1 35.192,5 37.580,4 –70,8 87.969,2

17,3 40 42,7 –0,1 100

11.373,8 14.324,13 73.220,77 — 98.918,7

11,5 14,5 74,0 — 100

Otros ingresos Total

4.755,3 92.724,4

— —

805,66 99.724,39

— —

Fuente: Presupuesto 2004, Comisión Europea (2004) y Comisión Europea (2002), Allocation of EU Operating Expenditure, Table 5b Nota: 2000, dato de ejecución; 2004 es dato de presupuesto. La compensación británica prevista es de 4.659,8 meuros.

Cuadro 1.3.

Estructura relativa de los gastos del presupuesto Meuros

2000 %

2004 Meuros

%

FEOGA-Garantía Fondos Estructurales Políticas interiores Medidas exteriores Gastos administrativos Compensaciones/otros

40.505,9 27.590,8 5.360,8 5.230,7 4.643,0 —

48,6 33,1 6,4 6,3 5,6 —

46.781,2 41.035,0 8.683,8 5.176,5 7.772,1 1851,5

42,1 36,9 7,8 4,6 7,0 1,6

Total incremento

83.331,2 3,8

100,0 —

111.300,1 11,5

100,0 —

Fuente: Presupuesto 2004, Comisión Europea (2004) y Comisión Europea (2002), Allocation of EU Operating Expenditure, Table 5b Nota: 2000, dato de ejecución; 2004 es dato de presupuesto.

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Cuadro 1.4.

Gastos del presupuesto 2000

millones de euros

A. sección III Comisión (parte B) 1. FEOGA Garantía 2. Medidas estructurales 3. Formación, juventud, cultura, audiovisual, información 4. Energía y medioambiente 5. Protección consumidores, mercado interior, industria y redes transeuropeas 6. Investigación y desarrollo tecnológico 7. Medidas exteriores 8. PESC 9. Garantías, reservas y compensaciones Subtotal parte B B. sección III Comisión (parte A) C. secciones I,II,IV, V y VI (otras instituciones) Total de los gastos

Importe

%

% sección III

41.493,90 32.811,60

44,5 35,2

46,83 37,03

841,60 211,20

0,9 0,2

0,95 0,24

1.211,70

1,3

1,37

3.630,00 8.147,80 47,00

3,9 8,7 0,1

4,10 9,20 0,05

203,00 88.597,70 3.069,30

0,2 94,9 3,3

0,23 100,00

1.656,00 93.323,10

1,8 100,0

Fuente: Comisión Europea (2000), Vademécum Presupuestario, Cuadro 20 y elaboración propia.

Interrelación entre el presupuesto comunitario y los presupuestos nacionales La clasificación de los ingresos y gastos comunitarios está realizada desde la óptica de la Unión Europea como un ente económico definido que tiene su propio presupuesto. Este análisis se puede complementar desde la óptica, inversa, de los presupuestos nacionales. La interrelación entre el presupuesto comunitario y el presupuesto nacional puede analizarse desde dos puntos de vista: 1º) Desde la tipología de ingresos y gastos, esto es, su clasificación en gastos o ingresos corrientes y de capital. Los ingresos comu-

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nitarios son una partida de gasto en los presupuestos nacionales, puesto que son una transferencia a la hacienda comunitaria, y son también una partida de balanza de pagos correspondiente a pagos corrientes al exterior. En concreto en un modelo de hacienda nacional como puede ser la española, los ingresos al presupuesto de la UE es un gasto del presupuesto del Estado, lo que implica que el Estado corre con la totalidad de la carga presupuestaria. Por el contrario los gastos del presupuesto se reparten entre los distintos Estados de la UE y son ingresos para los presupuestos nacionales, que pueden ser ingresos corrientes en el caso de las partidas de gasto agrario y políticas internas, fundamentalmente, o ingresos de capital, en el caso de las partidas de gasto correspondiente a acciones estructurales (excepto determinadas transferencias del FSE consideradas transferencias corrientes) que supondrán una inversión. Esta clasificación en transferencias corrientes y de capital se aprecia también en su clasificación en la Balanza de Pagos, si bien los criterios metodológicos de la Balanza son distintos de los aplicados en Contabilidad Presupuestaria. En el capítulo 4 de nuestro estudio profundizamos precisamente en la información que proporciona la Balanza de Pagos respecto a las relaciones financieras con la Unión Europea. 2º) Desde la óptica de la distribución interna de competencias. En el caso de los gastos y a diferencia de lo que ocurre con los ingresos, no todos los gastos que se derivan del presupuesto comunitario son ingresados por el presupuesto del Estado sino que contablemente se asignan también a los presupuestos regionales de las Comunidades autónomas y ciertos pagos van directamente a manos del sector privado —empresas o consumidores— que reciben subvenciones directas de la UE, y por tanto no se reflejan dentro de la cuenta de las Administraciones Públicas. Esta interacción entre las finanzas nacionales y la comunitaria tiene implicaciones importantes en cuanto al tamaño y al crecimiento del presupuesto común, puesto que para los países contribuyentes netos al presupuesto se genera un efecto contable de aumento de déficit público que en el marco de un proceso de disciplina presupuestaria, puede generar una reacción contraria al aumento del tamaño de las finanzas comunes, que se perciben como una carga para los contribuyentes. Este problema está en la base de la discusión actual acerca del justo retorno del presupuesto o saldos netos excesivos y, en el fondo, de la tendencia a una estabilización real del gasto de las Perspectivas Financieras y del presupuesto

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anual, que se percibe desde 1998 y se ha confirmado en el nuevo cuadro de perspectivas. 2. Objetivos del Presupuesto Comunitario A continuación planteamos qué funciones desarrolla el presupuesto comunitario y cuál es la importancia de los aspectos políticos en el diseño del mismo. 2.1. Funciones del presupuesto: asignación, distribución, estabilización, y su aplicación al presupuesto comunitario Como hemos señalado, la reducida cuantía del presupuesto comunitario condiciona enormemente la realización de las funciones de asignación, redistribución y estabilización asociadas al presupuesto según Musgrave (1986), de modo que, el presupuesto comunitario es, en su origen y concepción, básicamente un presupuesto asignativo-operativo destinado a la realización de las políticas comunes, entre las que destacan cuantitativamente la política agrícola común que absorbe casi el 46% del gasto y la política regional con un 37% del gasto total. La función económica del presupuesto, se produce en gran medida por la función reguladora de los mercados, más que por la prestación de bienes públicos (Martín, 1997: 245). Según este argumento, las políticas comunitarias tendrían en sentido estricto un carácter limitado de bien público, centrado fundamentalmente en la política regional y en la de investigación y desarrollo y transportes (Redes Transeuropeas). En muchos otros casos la «política comunitaria» es en realidad una actividad reguladora de la Unión, como ocurre en la PAC o en medidas de mercado interior. Las funciones de distribución y estabilización quedan condicionadas a un segundo lugar. La función de distribución interregional de los gastos se produce a través de la denominada política de cohesión, pero este es sólo un aspecto concreto de la redistribución9. 9

La política de cohesión económica y social se deriva del Título V del Tratado de la Comunidad Europea, y se refleja en términos económicos en la dotación de la categoría de gasto de acciones estructurales (categoría 2 de las Perspectivas Financieras) que se corresponde con los gastos de los Fondos Estructurales y Fondo de Cohesión.

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Recientemente se ha introducido en el debate sobre el presupuesto el concepto de «saldo neto» presupuestario definido como la diferencia entre las aportaciones que realiza cada país al presupuesto y los pagos que obtiene como consecuencia de las políticas comunitarias. A partir de estos saldos se puede analizar la función de redistribución de recursos a nivel internacional implícita en el presupuesto comunitario, al darse una diferencia entre países contribuyentes netos y países perceptores netos, y al variar la cuantía de los saldos cada año. La función de estabilización es prácticamente inexistente en estos momentos, y su planteamiento deberá hacerse desde la óptica del proceso de Unión Económica y Monetaria. Para Requeijo (1998: 174) existen dos razones que llevarán a un instrumento común que incorpore funciones estabilizadoras frente a perturbaciones asimétricas: en primer lugar, la propia cesión de soberanía económica que implica la moneda única lleva a la exigencia de una protección común prevista en el Informe Werner y en el Informe Mac-Dougall; en segundo lugar como medida que evite los posibles movimientos migratorios originados por las perturbaciones asimétricas (que pueden producir divergencias salariales y en las tasas de desempleo desencadenando este tipo de ajuste)10. El presupuesto en su estado actual no es un instrumento de política de estabilización económica (Martín, 1997, Martín, 1998: 241; Muñoz de Bustillo-Bonete, 1997:82). Se necesitaría incrementar su tamaño y permitir de alguna forma la posibilidad de déficit conforme a las necesidades de la política de estabilización. La escasa magnitud del presupuesto comunitario contrasta con su carácter ambicioso como elemento fundamental de la integración económica de la UE y en principio podría limitar enormemente su capacidad de servir de elemento de política económica a nivel europeo. En un presupuesto que buscara la estabilización debería haber un aumento del tamaño con objeto de maximizar su incidencia económica. Por otro lado, un aumento del tamaño con la estructura de gasto actual significa un mayor volumen de gastos estructurales y por tanto una mayor función de redistribución de la renta regional. Pero al mismo tiempo, dado que 10

Véase REQUEIJO, Jaime (1998), El euro y la economía española, esperanzas e inquietudes, Madrid, 1998, Ed. Marcial Pons. En el libro se señala la importancia de que exista un instrumento de estabilización automática a nivel comunitario que minimice el efecto de los shocks asimétricos que se pueden producir en una área monetaria como la del euro.

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hay que financiar estos gastos se produce una redistribución de recursos entre contribuyentes y perceptores netos. Existe como vemos una interrelación de funciones, que implica que la dotación de un instrumento de estabilización ligado a un mayor tamaño del presupuesto no se podrá hacer sin una reforma del sistema de financiación y gastos que minimice los efectos distributivos no deseados. Las posibilidades de una función estabilizadora del presupuesto y su relación con el tamaño óptimo que debería tener exceden del objetivo de nuestro análisis, por lo que este tema no será considerado, salvo en lo que se refiere a las consideraciones generales de este capítulo introductorio, y las que realizaremos en el capítulo 311. Por otro lado, el presupuesto no responde directamente a un planteamiento de trade off económico, sino que responde más bien a un trade off político entre los intereses de los países participantes que buscan maximizar los beneficios que obtienen de su pertenencia a la UE, y en este sentido puede interpretase la negociación dentro de la UE como un juego, o como una maximización de los beneficios de pertenecer a la UE condicionada a la financiación de las políticas comunitarias (lo que equivale a minimizar el coste de financiación de dichas políticas). Las negociaciones de la Agenda 2000 han reflejado que el interés nacional se traduce en la búsqueda de la maximización de los retornos netos o saldos netos de cada país dentro de los límites de la legislación comunitaria y las políticas existentes. Esto da lugar a un resultado del tipo juego de suma cero, en el que el derecho de veto y la unanimidad garantizan un resultado más o menos uniforme entre Estados, y en el que la restricción presupuestaria cobra cada vez más importancia. 2.2. Carácter político del presupuesto: la importancia del juego político en el diseño del presupuesto Una de las características fundamentales del presupuesto comunitario es el carácter sui géneris del mismo debido al gran compo11

Para un análisis detallado véase MAJOCCHI, A., y REY, M. (1993) «A special financial support scheme in EMU, need and nature» en The Economics of Community Public Finance, European Economy-Reports and Studies, núm. 5-1993, Luxembourg.

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nente político que domina su elaboración. Se trata de un presupuesto de un organismo supranacional, formado por las voluntades políticas de los Estados miembros con capacidad de ceder soberanía en el ámbito de la política económica, lo cual va más allá de cualquier otro organismo internacional. Este carácter especial político-económico del presupuesto ha sido analizado por varios autores —Strasser (1990), Faiña-Vazquez (1990: 108), Fernandez-Alvarez (1998)— y puede caracterizarse por lo siguiente: 1º) Se trata de un modelo a mitad de camino entre el presupuesto de un Organismo Internacional12, de tipo fundamentalmente operativo, y el de un estado federal, que representa un alto grado de integración económica. Los créditos destinados a las políticas comunitarias (créditos operativos) representan más del 95% del total de créditos consignados, lo que confirma su carácter distinto a la generalidad de Organizaciones Internacionales, tanto a nivel cuantitativo como en cuanto a la distribución de funciones. Por otro lado, frente a las federaciones, el parecido con estas se limitará dos rasgos menores: la transferencia de ingresos de tipo federal y a la asunción de algunos gastos típicos de las federaciones. 2º) En segundo lugar el carácter especial del presupuesto se traduce en que es el resultado de la interacción de las voluntades de los Estados miembros de la UE, en una continua cesión de soberanía nacional hacia la Comunidad. Por ello algunos autores lo llaman el «barómetro del grado de compromiso europeo»(Martín C. 1997: 243), en cuanto que se plantea un problema de competencias y un debate entre el concepto de subsidiariedad y el de unidad. Según esta interpretación, mayor gasto comunitario reflejaría mayor com12

La Organizaciones Internacionales (como la ONU y el sistema de Naciones Unidas, la OCDE, la OMC, etc.) suelen disponer de un presupuesto que cubre básicamente gastos administrativos, con una financiación a través de cuotas de cada participante. En el caso concreto de la Política Exterior y de Seguridad Común europea y de La Cooperación En Asuntos de Justicia e Interior, segundo y tercer pilar del Tratado de la Unión, la financiación de los gastos administrativos se integra en el presupuesto general mientras que las acciones comunes son objeto de financiación aparte mediante contribuciones de los Estados miembros sobre la base de una clave PNB, tal y como está fijado en el artículo 199 del Tratado.

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promiso europeo y menor subsidiariedad. Esta interpretación, valida durante el periodo 1993-1999, no está tan clara en la nueva negociación de la Perspectivas Financieras 2000-2006, donde el avance en la integración no se corresponde con un aumento de gasto13. La interacción de fuerzas en el procedimiento presupuestario es además doble: a nivel nacional y a nivel comunitario. En primer lugar, las fuerzas nacionales interactúan en el seno del Consejo en la distribución de los recursos disponibles entre categorías o tipos de gastos, en el momento de la negociación de las Perspectivas Financieras y también año a año en la discusión presupuestaria. El presupuesto es así un equilibrio entre países y prioridades nacionales, dentro de los límites impuestos por la tradición (las políticas ya comprometidas), por el ciclo económico (en momentos de crisis suele haber reticencias a ceder recursos a la UE, mientras que en expansión el aumento de gastos es más fácil) y por la propia prioridad política en el Consejo que marca el carácter expansivo o restrictivo general. Las finanzas comunitarias mantienen así un «carácter marcadamente dinámico» (Muñoz de Bustillo-Bonete, 1997: 79), y de equilibrio entre los deseos de los Estados miembros, manifestados en el seno del Consejo, y las necesidades de financiación que proponen la Comisión y el Parlamento; equilibrio que está en estos momentos en un punto de ruptura como consecuencia del denominado «problema alemán» o problema de los desequilibrios presupuestarios planteado en las negociaciones de la Agenda 2000. Este equilibrio está también amenazado por los problemas que se dan en las organizaciones internacionales donde la posibilidad del free-rider o viajero sin billete existe y donde hay una tendencia a la subcontribución por parte de los Estados y, consecuentemente, una tendencia a que los miembros más grandes e influyentes y con 13

Esta aplicación de las Teorías del Ciclo político al presupuesto comunitario se ve corroborada por lo ocurrido en las Perspectivas de 1992, en Edimburgo, cuando se dio un fuerte impulso a las políticas estructurales y al gasto comunitario, lo que se utilizó por algunos países como argumento electoral interno. Las nuevas Perspectivas Financieras sin embargo propugnan un descenso del gasto, lo que contradice la teoría. Una explicación es que en el debate electoral comunitario y nacional está dominando el tema distributivo (la lucha por los retornos netos del Presupuesto) que interesa fundamentalmente a Alemania, Holanda Suecia y Austria, y no el tema asignativo. Véase la ampliación de este punto en los capítulos 4 y 5.

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mayores intereses en la unión tiendan a asumir proporciones mayoritarias de los costes. Esta teoría vendría a apoyar las pretensiones de aquellos países contribuyentes netos que en las negociaciones de la Agenda desean pagar menos y al mismo tiempo reducir el tamaño del presupuesto14. En segundo lugar, el presupuesto es el reflejo de la lucha de poderes interinstitucional. En él se refleja la interacción entre las tres instituciones comunitarias y la lucha de poder entre estas, dentro del marco de los artículos 203 y siguientes del Tratado que dictan el procedimiento presupuestario y, muy especialmente, dentro del marco del Acuerdo Interinstitucional. El Acuerdo Interinstitucional establece las reglas del juego interinsitucional, y limita la tendencia a la «irresponsabilidad» (Faiña-Vazquez, 1990: 107) que se deriva de un procedimiento que genera una dinámica de crecimiento continuo y de especialización en transferencias, lo que lo convierte en un ejemplo de sistema de búsqueda de rentas y de confluencia de grupos de interés. Por ello, el presupuesto, una vez aprobado, aparece también como una solución de compromiso o de equilibrio entre el Consejo, la Comisión y el Parlamento en el complejo juego presupuestario de intereses nacionales y comunitarios que se entremezclan a varios niveles. 3. Federalismo fiscal y presupuesto comunitario El estudio del presupuesto comunitario puede enfocarse también desde la teoría del federalismo fiscal. A continuación realizaremos un resumen de las principales conclusiones que se derivan de aplicar la teoría del federalismo fiscal al estudio del caso concreto de las finanzas de la UE, y veremos cómo se justifica, desde un criterio de eficiencia, la existencia de políticas comunitarias y su financiación mediante un sistema de ingresos. Debemos partir de la consideración de que las características constitucionales y de organización políticas especiales de la CE hacen que mucha de la literatura tradicional sobre federalismo fis14

El trabajo clásico de OLSON y ZECKHAUSER, An Economic Theory of Alliances, versión española en A. Cashuga (ed.), Democracia y Economía Política, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1980, pp. 485-518; citado en Faiña-Vazquez (1990: 109), señala esta conclusión fundamental.

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cal sea de limitada aplicación directa al presupuesto comunitario. Asimismo, existen otros temas, como la integración monetaria o los problemas comerciales de la integración, que hacen que este tipo de literatura aplicada al presupuesto comunitario sea de menor interés (Walsh, 1993: 13)15. Esta limitación se explica por dos razones según Walsh (1993: 14). Primera, la teoría está concebida para uniones federales maduras equipadas con instituciones democráticas en todos los niveles de gobierno, condición que no se da en la UE. Segundo: la teoría ofrece poca explicación a un problema de determinar en qué momento una determinada política o bien pasa a decidirse a nivel comunitario y no nacional, y por tanto, en qué casos debe aplicarse el principio básico de subsidiariedad, que gobierna las relaciones entre las competencias nacionales y las competencias comunitarias. A pesar de estas razones, el futuro de las finanzas comunitarias, es uno de los grandes temas pendientes para la UE a nivel político —y aquí es preciso ser ambicioso en la reforma de los Tratados16—, y debe serlo también desde el punto de vista teórico, por no existir un único enfoque ni unas conclusiones que generen consenso. En estos momentos, el estudio teórico de las propuestas de futuro sobre la financiación europea, que tuvo un importante desarrollo en los años 1991-1993, se halla relativamente estancado y sujeto a la discusión política sobre dos grandes temas: la justicia del presupuesto y la limitación de gastos (estabilización), por lo que es necesario reexaminar la teoría existente y llegar a nuevas conclusiones. 15

Los argumentos señalados a continuación provienen de WALSH, CLIFF, REICHENBACH, HORST Y MEIKLEJOHN, RODERICK, «Synopsis: Fiscal Federalism and its implications for the European Community» en European Economy Reports and Studies núm. 5/93. El artículo proporciona un survey extenso de la literatura internacional sobre el federalismo fiscal, destacando la obra de Oates, Wallace (Fiscal Federalism, 1972) y el Informe Mac-Dougall de 1977 en lo que se refiere a la CE. 16 El proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución Europea, resultado de los trabajos de la Convención Europea en julio de 2003 no ha logrado avanzar significativamente en este tema al mantener el principio básico de la unanimidad para las decisiones que afecten a la composición del presupuesto.

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3.1. La teoría del federalismo fiscal: el caso particular de la UE y sus diferencias con los Estados federados Las características de la economía a la que se aplican los modelos de federalismo fiscal suele ser las siguientes: economía bajo una UEM con plena libertad de movimiento de los factores trabajo y capital y mercados competitivos, aunque con fallos de mercado como son la existencia de bienes públicos de carácter local y externalidades. Por esta razón, el marco general de una UEM, en la que la movilidad de factores y la competencia es mayor, es el más adecuado para un sistema federal (Van Rompuy et al.,1991:109) y la cuestión del federalismo fiscal cobra importancia en una UEM. Existen diversos estudios dedicados a este tema realizados entre 1991 y 1993, en el momento de relanzamiento de la tercera fase de la UEM, cuando era necesario aportar elementos teóricos sólidos a favor de la UEM también desde el punto de vista de las finanzas comunitarias. En esta línea, la teoría fiscal de Oates (1972 y 1977) inspiró en gran medida el informe Mac Dougall, y sus conclusiones fundamentales siguen siendo aplicables en la actualidad en términos teóricos: existen ganancias de la centralización de decisiones a nivel comunitario, y hay necesidad de una función redistributiva y estabilizadora17. Sin embargo, a pesar de que es posible analizar las finanzas comunitarias desde la teoría del federalismo fiscal no hay que olvidar la especial naturaleza de la UE, y de su entidad económica, la Comunidad Europea, señalada por numerosos autores (Walsh (1993), Costello (1993) y Spahn (1993)). Dada esta naturaleza sui generis, las principales conclusiones generales de la teoría del federalismo fiscal, tal y como se recogen en Oates (1972), Musgrave (1986 reed.) y Walsh (1991), no son aplicables al caso de la UE. La razón fundamental, de orden conceptual, es la existencia de una asimetría en su aplicación a la CE: la teoría del federalismo fiscal se aplica a la asignación de bienes locales colectivos y a la distribución de competencias entre la administración nacional/central, que parte de una situación con numerosas competencias, mientras que la administración local va asumiendo las competencias que le marca la teoría. 17

Véase OATES (1972), Fiscal Federalism, Edición española del Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid.

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En el caso de la CE nos encontramos con un reparto de competencias entre la administración supranacional, carente en su inicio de competencias exclusivas propias, que podemos asimilar a la administración central de la teoría federalista, y las administraciones nacionales, con numerosísimas competencias propias, que tienen que asimilarse de administraciones locales. Por lo tanto, mientras que en la teoría del federalismo fiscal se examinan fundamentalmente las razones para la descentralización, en el caso particular del federalismo aplicado a la UE lo que se buscan son las razones para la centralización. Adicionalmente, como señalan Forte (1977) y Vanheukelen (1993), en el caso comunitario la división de competencias no alcanza a aspectos económicos claves como son la política de defensa (escasamente centralizada a nivel comunitario y muy centralizada a nivel de Estados), la política de estabilización (inexistente a nivel de la CE, en contra de lo que sugiere la teoría del federalismo que señala su carácter centralizado) o la política de redistribución (realizada de forma indirecta por parte de la CE y con otros mecanismos distintos a los que aplican los Estados). En estos aspectos, las competencias de la UE difieren de las que se derivarían de la aplicación directa de la teoría del federalismo fiscal, que proclama la centralización de estas competencias en el estado federado. Finalmente, otra diferencia radica en el hecho de que la teoría del federalismo fiscal adopta el supuesto de una democracia representativa a todos los niveles de decisión (estatal, regional, local) lo que no es perfectamente aplicable al caso de la UE, en el que existe el poder de veto del Consejo en determinados casos, que rompe la situación democrática apoyada en la regla de la mayoría18, lo que dificulta la toma de decisiones a nivel federado y es un argumento más a favor de mantener la descentralización, como se demuestra en los temas de fiscalidad, en los que la armonización es limitada y los avances son lentos. A pesar de estas diferencias la aplicación de la teoría del federalismo fiscal al marco de las finanzas de la UE puede hacerse con 18

Si bien el Acta Unica instauró el principio general de la votación mayoritaria (voto ponderado en el Consejo), la unanimidad rige en los temas de fiscalidad, libre circulación de personas, derechos sociales y ampliación de la UE. El Tratado de Amsterdam ha intentado avanzar hacia la mayoría pero siguen subsistiendo estos ámbitos.

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determinados matices, de modo que la división de competencias entre la CE y los Estados se fundamenta en el argumento básico de la búsqueda de una mayor eficiencia. 3.2. El criterio de eficiencia y la atribución de competencias en la UE: el principio de subsidiariedad En la teoría del federalismo fiscal los argumentos para la centralización suele estar basados en la existencia de externalidades y fallos en la consecución de acuerdos entre las instancias locales de gobierno. La traducción jurídica del principio de eficiencia económica es el principio de subsidiariedad, básico para el funcionamiento de la UE, y que podemos definir a continuación: las funciones se asignan al nivel de gobierno más bajo posible a no ser que se obtengan ganancias de eficiencia al asignarlos a una institución más centralizada19. De la definición de este principio en el Tratado se deducen, en realidad, no uno sino dos argumentos distintos para justificar la acción de la Comunidad: primero, la efectividad de la subsidiariedad (lograr objetivos de forma suficiente cuando estos no puedan ser alcanzados por los Estados miembros) y segundo, la eficiencia (logra mejor los objetivos a nivel centralizado que a nivel descentralizado). Precisamente, el análisis de la subsidiariedad en el marco de una UEM es el objeto del estudio de P.Van Roumpy, F. Abraham y D. Heremans (1991: 107-134), cuyos principales conclusiones son recogidas por Van Heukeulen (1993), y que reflejaremos a lo largo de este epígrafe. 19 El principio de subsidiariedad es un principio básico para el funcionamiento de la UE y está recogido en el Tratado de la CE, antiguo art. 3B y actual art. 5: «La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que este le asigna». «En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva la Comunidad intervendrá sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y por consiguiente puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado.»

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Razones para la descentralización de las competencias: el poder predominante de los Estados La conclusión fundamental de las estudios del federalismo fiscal en una UEM es que, para la maximización del bienestar conjunto, la atribución de competencias de política económica debe hacerse a nivel nacional (regional) fundamentalmente, y de forma subsidiaria a nivel comunitario (centralizado) (Van Roumpy et. al, 1991). Esto implica una conclusión opuesta a la del federalismo fiscal clásico que asignaba las funciones de política económica —distribución y estabilización— al nivel centralizado. Esta conclusión, que implica un carácter subsidiario para las políticas comunitarias, se justifica básicamente en dos argumentos: primero, la satisfacción eficiente de las preferencias locales —de los Estados miembros— se da al nivel de asignación local —y por tanto nacional— de esos de los bienes públicos locales; y el mayor control democrático del gobierno es el ejercido a nivel nacional, frente a la posibilidad de un gobierno comunitario, con mayor déficit democrático. Desarrollando este argumento, la atribución de funciones a nivel comunitario no sería del todo eficiente, en cuanto que no existe una votación directa de los temas comunitarios, ni tampoco una responsabilidad directa del Ejecutivo comunitario frente a los ciudadanos. Normalmente los encargados de transmitir las preferencias nacionales son los Jefes de Estado o de gobierno, que pueden usar la estrategia en la negociación y que pueden limitar la información que transmiten a los otros gobiernos, con lo que la negociación se realiza bajo condiciones de información imperfecta. El sistema de votación por unanimidad permite el veto y el bloqueo de determinados temas, y la mayoría cualificada favorece que existan free-rider en la negociación. Todo ello complica enormemente la difícil asignación de competencias y favorece, al final, un reparto político, alejado de las consideraciones de eficiencia defendidas por la teoría. Razones para la centralización a nivel comunitario: la existencia de las políticas comunitarias y su reforma mediante los Tratados Frente a estos argumentos existen, sin embargo, algunas razones de eficiencia y de equidad para la centralización de funciones a un nivel supranacional.

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Un primer caso es que no sea posible una coordinación voluntaria de las políticas nacionales, debido a que no se den alguna de las siguientes condiciones que son necesarias para la negociación eficiente: conocimiento perfecto de las preferencias respectivas de cada país, ausencia de comportamiento estratégico, fallos de información —azar moral y free-rider en la negociación (Van Roumpy et. al, 1991). Si aplicamos estas condiciones a la negociación entre Estados, veremos que estas no se cumplen en determinados casos, lo que abre la vía a la centralización de ciertas funciones o políticas: así puede ocurrir en el caso de la Política Agrícola Común, donde una negociación fuera del sistema comunitario podría ser mucho más difícil e incluso inviable (tenemos los ejemplos de las negociaciones agrícolas de la pasada Ronda Uruguay en la OMC), o en el caso de la política regional comunitaria, donde la mera negociación directa no sería capaz de establecer umbrales de actuación comunes ni un enfoque global para toda la Unión, puesto que cada país perseguiría sus intereses nacionales por encima de los generales. En estos ejemplos vemos que existen externalidades sociales a cada país que justifican una actuación conjunta y centralizada para poder ofrecer el nivel de gasto deseado por la colectividad, y que no se consigue mediante la coordinación. Existen otros tres casos en los que la Comunidad puede realizar funciones específicas con ganancias de eficiencia: 1. En el caso de existencia de externalidades transfronterizas, ya citadas, o cuando existe interrelación entre los efectos de las políticas económicas nacionales, lo que da lugar a un resultado sub-óptimo en ausencia de coordinación (recordemos los ejemplos en la PAC o la política regional de ayudas). En ese caso, la CE deberá coordinar las políticas nacionales e internalizar las externalidades, y esta función se desarrolla a medida que aumenta la integración europea y aumenta el campo de coordinación. 2. En el caso de la existencia de economías de escala o indivisibilidades que implican que exista una ganancia de eficiencia con la centralización de las políticas, como puede ser el caso de la política de Investigación y Desarrollo o de apoyo a las grandes infraestructuras (Redes Transeuropeas). Asimismo, en el ámbito de la negociación comercial e internacional la UE puede tener un mayor peso específico y conseguir mejores resultados,

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al actuar como un país grande en el comercio, lo que le permite un mayor poder de negociación y un comportamiento de tipo monopólico, al influir en la determinación de los precios internacionales y de la relación real de intercambio. 3. Por último, existen razones de equidad: favorecer cambios en la distribución de la renta, que pueden responder a motivos económicos, como evitar el retraso de las zonas más desfavorecidas en el caso de la política regional o a motivos puramente políticos, como la «igualdad del ciudadano europeo». Bajo estos tres criterios, siguiendo a Vanheukelen (1993:32-34), se puede realizar una asignación eficiente de funciones entre la CE y los Estados nacionales —respetar en términos políticos el principio de subsidiariedad—, asignación que da lugar al concepto de política comunitaria. Entre las políticas comunitarias enumeradas por primera vez en el Tratado de Roma (Tratado CE. art.3), posteriormente modificado por el Acta Unica, Tratado de Maastricht y Tratado de Amsterdam, se incluyen: la política agrícola común (PAC), la política de transportes, la política comercial, la política de competencia y de libre circulación de factores, y la creación de un Fondo Social Europeo. Estas políticas comunes cedidas a la Comunidad, al interés general de los socios comunitarios, estaban orientadas a la consecución de un mercado común, y se completaban con la cooperación en política económica y de balanza de pagos. Posteriormente, con el Acta Unica y el Tratado de Masstricht se han completado con: la política de cohesión económica y social, incluyendo la política de ayudas regionales, la política de medioambiente, la política de I+D, de salud y educación, de protección a los consumidores. Con el nuevo Tratado de Amsterdam se establece una política común de empleo, que es básicamente una política de coordinación de las políticas nacionales, y el Tratado de Niza incorpora la política de defensa y exterior (PESD) y la política de inmigración y asilo. 3.3. Clasificación de los gastos en el presupuesto comunitario desde la óptica del federalismo fiscal Los criterios de atribución de competencias anteriormente descritos pueden aplicarse a los tres instrumentos de política fiscal de

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que dispone la Comunidad, que son: la reglamentación o regulación, la política de gastos e ingresos en el presupuesto comunitario, y el mecanismo financiero de préstamos de la UE. 3.3.1. Los gastos en el presupuesto comunitario: una clasificación Siguiendo la clasificación de Walsh (1993:39-43), Spahn (1993:71-82) y Costello (1993: 103) los gastos de la autoridad central de un sistema federal se clasifican en dos tipos: los gastos de consumo e inversión publica comunitaria, (dedicados a la compra o producción de bienes y servicios), y los gastos de subvenciones o transferencias. En el caso particular de la UE, son los gastos de subvenciones los más importantes, limitándose la producción o compra de bienes y servicios a los gastos administrativos y de funcionamiento de las instituciones y algunos proyectos de ayuda exterior. Las subvenciones se clasifican en diversas categorías, siendo en el caso del presupuesto comunitario fundamentalmente de carácter específico: — subvenciones, bien de carácter específico o bien de carácter general incondicionadas, siendo estas ultimas las destinadas a reducir los desequilibrios verticales en la distribución de la renta —desequilibrios de la renta personal dentro de un país—. Este tipo de subvención, existente en otros sistemas federales, es inexistente en el caso de la UE. Las subvenciones de gasto de la UE son exclusivamente subvenciones específicas o condicionadas a un objetivo, como es el caso de las subvenciones de los Fondos Estructurales (FFEE) y de Cohesión (destinadas a los objetivos de la política estructural) o el caso de las subvenciones de la PAC destinadas a un producto y mercado concreto. Partiendo de esta situación, Gretschmann (1998) propone que existan subvenciones de tipo general: en el caso concreto de las acciones estructurales, el presupuesto comunitario repartiría un dinero a cada Estado, que lo utilizaría libremente para subvencionar aquellas acciones que considere más necesarias. Esta es la justificación teórica al principio de renacionalización de esta política defendido por Reino Unido y Países Bajos con motivo de

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las negociaciones en curso sobre el futuro marco financiero 20072013. En esta idea de introducir subvenciones generales se fundamentan, como veremos, los mecanismos de cheques o de correcciones generalizadas de los saldos presupuestarios excesivos, que en esencia implican devolver a los Estados contribuyentes netos al presupuesto una parte de su contribución. — subvenciones de participación cofinanciadas, como son las de los FFEE, que condicionan el comportamiento del beneficiario al generar un gasto adicional por su parte, frente a las subvenciones totales sin cofinanciación, como ocurre en la PAC. Para evitar la sustitución de gasto nacional por gasto comunitario suelen ir ligadas al cumplimiento del principio de adicionalidad (caso de los FFEE), según el cual, después de recibir la ayuda comunitaria se debe mantener el nivel de inversión pública nacional previa a la concesión de esta ayuda20. La aplicación de este tipo de subvención de participación, que supone un uso más eficiente del dinero comunitario, a otro tipo de gastos ha inspirado las propuestas de cofinanciación de la PAC por parte de los presupuestos nacionales (Comisión Europea 1998), que analizamos en el capítulo 2, y que tiene además importantes efectos redistributivos entre países debido a las distintas participaciones relativas de éstos en los gastos de la PAC y en los ingresos comunitarios necesarios para financiarlos. 3.3.2. El mecanismo de préstamo supranacional El tercer instrumento de gasto de la teoría del federalismo fiscal es el instrumento de préstamo propio o préstamo a nivel supranacional. Este instrumento no existe como tal ligado al presupuesto, puesto que el Tratado CE prohibe la existencia de déficit y por tanto de 20

Este principio se recoge en el Reglamento (CE) núm. 1260/1999 del Consejo de 21 de junio de 1999 por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales.

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endeudamiento de la UE. La UE, como ente supranacional, no puede obtener un préstamo de mercado para financiar sus políticas comunes, sino que estas políticas, y todos sus gastos, deben financiarse por recursos propios. Existe, en cambio, la posibilidad de que la Comunidad Europea y la CECA recurran al endeudamiento internacional y se conviertan en prestamistas a empresas. Nos referimos a la llamada facilidad Ortoli o Nuevo Instrumento Comunitario (NIC), destinado a financiar proyectos de pequeñas y medianas empresas, y los préstamos CECA, destinados a reducir la carga de intereses de la deuda de las empresas de sector del carbón y del acero. La posibilidad de endeudamiento y préstamo corresponde claramente al BEI o Banco Europeo de Inversiones, que no es en sí una institución comunitaria, por ser una entidad de carácter independiente, aunque sí un instrumento financiero de la UE. Los préstamos del BEI gozan de la garantía del presupuesto comunitario bajo una serie de condiciones determinadas reglamentariamente, y mediante la constitución de una reserva de garantía en el presupuesto anual y en las Perspectivas Financieras de carácter plurianual, lo que implica que la posibilidad de préstamo se encuentra autolimitada por condicionantes políticos, característica que, hemos visto, es común a todo el ámbito financiero de la UE21. Sería por ello, desde nuestro punto de vista más eficiente, que el BEI actuara como una auténtica entidad privada en los mercados internacionales, sin contar con la garantía del presupuesto comunitario. Este cambio es, no obstante, difícil mientras el banco cuente, como ocurre actualmente, con un capital suscrito por los gobiernos nacionales y su presidente sea objeto de elección por el Consejo, lo que implica su vinculación directa con las decisiones de los Estados miembros. Además, el BEI otorga préstamos en virtud de un mandato que le da el Consejo de la UE para actuar, por lo que en la práctica sus grandes líneas vienen marcadas por éste. 21

Reglamento del Consejo 1149 de 25 de mayo que modifica el Reglamento 2728/94 del Fondo de Garantía de Acciones Exteriores, reduce del 10 al 9% el porcentaje de fondo destinado a cobertura de préstamos y por el que se dota una reserva de acciones exteriores de 200 millones de euros anuales para el periodo 2000-2006.

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Otro instrumento de préstamo del que dispone la UE es el mecanismo de apoyo a las balanzas de pagos, previsto en el art. 109 antiguo del Tratado CE. Su objetivo es la estabilización macroeconómica en situaciones de crisis de balanzas de pagos para lo cual se moviliza un procedimiento de préstamos bilaterales o multilaterales entre países miembros —caso de la crisis italiana de la lira en octubre de 1992. Por último hay que tener en cuenta la ayuda macrofinanciera y presupuestaria, que se otorga a países terceros con dificultades económicas dentro del capítulo presupuestario de acciones exteriores, y que puede también adoptar la forma de préstamos del BEI, además de donaciones directas del presupuesto comunitario. 3.4. Clasificación de los ingresos comunitarios Dentro del ámbito de las finanzas de la UE existen dos tipos fundamentales de acciones respecto a los ingresos públicos: la acción directa, a través de los recursos propios del presupuesto comunitario, y la acción indirecta o reguladora, que implica la centralización a nivel comunitario del diseño de la legislación fiscal aplicable a nivel nacional, esto es, la armonización de los impuestos nacionales (Vanheukelen, 1993: 34). Pasamos a considerar ambos tipos y a analizar con detalle el caso de los recursos propios. 1. Acción directa: En el caso de la acción directa, el federalismo fiscal se ocuparía de analizar dos cuestiones: por un lado, cuál es el grado óptimo de descentralización de cada tipo de recurso propio, y por otro, cuál sería el recurso comunitario más eficiente. En este ámbito, resulta muy difícil decidir qué constitución fiscal necesita la UE, ya que, como hemos señalado, el sistema financiero comunitario se encuentra a mitad de camino entre un sistema supranacional con autonomía propia y un sistema de cooperación intergubernamental en el que se mantiene la soberanía fiscal de cada país. Esta ambigüedad lleva a que no exista un modelo único o correcto de financiación comunitaria. 2. Acción indirecta: En el caso de la acción indirecta, la armonización se establece, principalmente en los impuestos indirectos con objeto de evitar la competencia fiscal desleal en

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un mercado interior, en el que las diferencias injustificadas de tipos impositivos, al afectar a los costes de producción y a la rentabilidad neta de los factores, darían lugar a migraciones transfronterizas de estos factores de producción, y con ellos, de las bases de imposición. En último caso esto podría dar lugar a una competencia fiscal destructiva del tipo de la competencia de «beggar thy neighbour» a través de devaluaciones competitivas, lo que equivale a la existencia de externalidades negativas, y justifica, por tanto, la acción comunitaria. La armonización fiscal se ha centrado en el IVA, que desde 1979 figura como recurso propio comunitario, y en los impuestos especiales. Desde el Consejo de Luxemburgo de diciembre de 1997, los intentos de armonización —mejor dicho, de coordinación— se han orientado hacia los impuestos directos, en especial hacia la fiscalidad del ahorro, dada la elevada movilidad del capital en una UEM. Se avanza en la coordinación en el ámbito del impuesto sobre la renta y de sociedades y no tanto en una armonización, que implicaría importantes pérdidas de soberanía fiscal y de ingresos nacionales en algún caso, así como la cesión de un instrumento de política económica potente con efectos estabilizadores sobre el ciclo. Diversos autores consideran que el paso hacia la plena armonización de los impuestos directos sólo podrá darse cuando exista una unión política completa o en el marco de una federación de Estados (Requeijo 1999), lo que implica, desde otro punto de vista, que los avances en la armonización de los impuestos directos permiten incorporar avances en la futura configuración política de la UE, en un proceso de mutua interacción entre avances económicos de la integración y avances políticos o institucionales. Los recursos propios desde la óptica del federalismo fiscal Existen dos formas de obtener recursos para las finanzas comunitarias: una primera, mediante impuestos de tipo europeo a los agentes económicos o a las transacciones, que denominamos fiscalidad centralizada; y una segunda, mediante transferencias incondicionadas de los Estados, en función generalmente del nivel de renta

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y prosperidad, y que denominamos fiscalidad descentralizada (Vanheukelen, 1993: 35). El actual sistema comunitario es un sistema descentralizado puesto que los llamados recursos propios responden en un 90% a transferencias directas de los Estados miembros a la CE, mientras que el elemento de imposición propia, aunque de gestión descentralizada, corresponde a los llamados recursos tradicionales, que son propiedad de la UE si bien gestionados en aduana por los Estados. En función del reparto vertical de las competencias fiscales y por orden decreciente de autonomía fiscal nacional podemos distinguir, siguiendo la clasificación de la Comisión Europea (1993 a), las siguientes categorías de recursos, que aplicamos al caso de la UE: — impuestos exclusivos: los de competencia exclusiva de la UE. Son los derechos de aduanas y las exacciones agrícolas. — impuestos concurrenciales donde concurren o compiten distintas administraciones que establecen impuestos sobre una misma transacción. Este sería el caso de un hipotético impuesto IVA con dos tipos diferenciados uno nacional y otro comunitario, sistema utilizado en federaciones o competencias autonómicas (ej. España). Sus inconvenientes son los elevados costes administrativos y la dificultad de su gestión (si hay una única gestión se debe proceder al reparto posterior mientras que dos gestiones diferenciadas suponen mayores trámites que incitan al fraude). — Impuestos compartidos en la base o sobreimpuestos aplicados por los entes regionales. El caso del recurso IVA comunitario actual, como se ha señalado y contrariamente a lo que se piensa, no responde ni a un impuesto concurrencial ni a un impuesto compartido, ya que se trata de una transferencia directa a la CE. El tipo IVA común se aplica sobre una base imponible armonizada ficticia puesto que se calcula estadísticamente para cada Estado miembro siguiendo unas normas comunes. Podemos concluir que el recurso IVA comunitario no es, ni un tipo centralizado sobre transacciones individuales (impuesto centralizado), ni tampoco un sistema de participación directa real en la base IVA recaudada de cada país (sistema de participación o

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impuesto común), ni tampoco un sistema concurrencial o compartido. — Impuestos comunes o participación en los ingresos fiscales: en este caso hay un reparto de los impuestos recaudados por la administración central, reparto que se realiza entre los entes regionales en función de unas claves de reparto determinadas de tipo territorial (población, superficie) o con elementos progresivos. Basándose en la experiencia de Alemania, este es el sistema defendido por Spahn (1993: 71, 97) quien argumenta que la participación en los ingresos (sistema de tax sharing) es el único que puede evitar una sobre explotación competitiva de las bases fiscales. Sin embargo, puede tener el inconveniente de favorecer el desarrollo de una administración regional sobredimensionada, que demanda cada vez más competencias y más ingresos. En el caso comunitario, el sistema de impuestos comunes, sería el caso más avanzado de transferencia total de la competencia fiscal a la UE, quien luego repartiría entre los distintos países. Se trataría de un sistema radicalmente inverso al que existe en la actualidad, donde es la Hacienda comunitaria la que de forma indirecta participa en los ingresos nacionales, por la vía de las transferencias que se hacen al presupuesto comunitario. Es por ello, en estos momentos, una opción escasamente viable, en nuestra opinión. Como vemos, el sistema de ingresos de la UE no responde a las modalidades que propone la teoría del federalismo fiscal, puesto que se trata de un sistema de transferencias a la hacienda comunitaria. En un primer análisis muy somero, el IVA parece ser el impuesto con más posibilidades de adaptación a un sistema federal. Conclusiones En conclusión, la teoría del federalismo fiscal parece afirmar la importancia de las transferencias directas de renta por parte de la administración central, así como la necesidad de una cierta centralización en los ingresos y una mayor descentralización en los gastos. Estas dos tendencias, no obstante, son, en estos momentos, con-

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trarias a la realidad del presupuesto comunitario y a su evolución prevista en las perspectivas financieras. En este sentido, tras un periodo 1993-1999 en el que la teoría del federalismo fiscal tuvo una influencia decisiva en el desarrollo de nuevas competencias de gasto (nuevas políticas como la cohesión económica y social) y de ingreso (creación del cuarto recurso PNB), desde 1999 el presupuesto comunitario parece evolucionar de espaldas a lo que proclama la teoría del federalismo fiscal. 4. Funciones del Presupuesto y su aplicación al presupuesto comunitario en el marco de la UEM Hemos señalado que nuestro trabajo se va a centrar en analizar un aspecto concreto de la función redistributiva del presupuesto comunitario: el problema de los saldos netos presupuestarios. No obstante, en este capítulo introductorio daremos una visión general de las otras dos funciones que debe cumplir un presupuesto en el marco de la UE: la función asignativa y la función de estabilización. Partiendo de la clasificación de las funciones del presupuesto establecida por Musgrave (1956), asignación, distribución y estabilización, podemos llevar a cabo un análisis de la aplicación de estas tres funciones al caso particular del presupuesto comunitario en la actualidad22. 4.1. La paradoja de la integración y la reducción del presupuesto comunitario en la UEM: factores explicativos Si bien los estudios de los primeros años 90, realizados bajo la perspectiva del mercado interior, recomendaban dotar a la UE de amplias funciones de tipo asignativo y aumentar el tamaño del presupuesto comunitario, en la realidad el presupuesto se ha reducido coincidiendo con el momento de entrada en funcionamiento de la 22

ob.cit.

Seguimos el planteamiento resumido por Vanheukelen (1993: 41-55)

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UEM y con el mayor avance en la integración económica, lo que podría resultar paradójico. La explicación a este comportamiento es que se han reunido una serie de factores que, contrarios a lo que pronosticaba la teoría han avanzado en la línea de reducir el peso relativo de las finanzas comunitarias. Estos factores pueden resumirse en los siguientes: 1º) los esfuerzos nacionales por conseguir la convergencia presupuestaria y la estabilización de las finanzas públicas han acentuado cierta «miopía nacional». Esta «miopía nacional» considera, por un lado, que la aportación al presupuesto comunitario es un gasto más que empeora el déficit nacional y que conviene reducir esta aportación al mínimo. En segundo lugar, implica un efecto contagio hacia las finanzas públicas comunes, que deben estar también sujetas a la disciplina y el rigor presupuestario.23 2º) el desarrollo de una política de control y lucha contra el fraude, que ha dado lugar a un debate político, escasamente riguroso en el que se ha magnificado la existencia de fraude en las finanzas comunitarias, y se ha propuesto como solución el reducir al mínimo los gastos del presupuesto comunitario. 3ª) la necesidad de generar ahorros presupuestarios para la ampliación al Este, que ha producido unas Perspectivas Financieras para el 200-2006 subordinadas a este objetivo, y con reducciones reales de los gastos agrícolas y los gastos estructurales que componen conjuntamente más del 80% del presupuesto. 4º) la aplicación estricta del principio de subsidiariedad enunciado en Maastricht, que en aras de la eficiencia limita enormemente la acción vía gastos del presupuesto y tiene como consecuencia la inexistencia de ingresos comunitarios propios suficientemente potentes, flexibles y autónomos. 5º) la reorientación de preferencias desde el problema de la asignación de recursos comunes, como ocurrió en los inicios de la integración y con el Acta Unica, hacia el problema de los saldos netos pre23

Como así se señala en el párrafo 3 de las Conclusiones del Consejo Europeo de Berlín (24 y 25 de marzo de 1999), así como por la Comisión Europea en el prólogo del Anteproyecto de Presupuesto del 2000 (COM (1999)200-ES), y en los prólogos de los presupuestos para los años 97,98 y 99.

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supuestarios y de la denominada justicia presupuestaria. Para algunos países, se enfocaría la financiación de la integración como un juego de ganadores y perdedores, donde los ganadores son los receptores netos del presupuesto comunitario y los perdedores los contribuyentes netos al presupuesto. Bajo esta perspectiva del «justo retorno», como veremos más adelante, la contribución justa sería una contribución igual a los retornos del presupuesto, lo que podría implicar, llevando el razonamiento a sus últimas consecuencias, la eliminación de la necesidad de financiar en común la política comunitaria y avanzar hacia la renacionalización de estas políticas, eliminando toda función redistribuidora de renta del presupuesto, y reduciendo su tamaño. 4.2. Función asignativa en una unión económica y monetaria A partir del impulso dado por el Acta Unica en el año 1987 y por el Tratado de Maastricht en el año 1992 podemos definir a la CE como una unión económica formada por un mercado único en vías de completa realización, una política común de defensa de la competencia y una coordinación multilateral en el seno del Consejo de las políticas económicas nacionales fiscales monetarias y de oferta. El día 1 de enero de 1999 se constituye una unión monetaria para once de los quince Estados miembros de la UE, formada por una moneda común, el euro y una política monetaria única. Para los doce Estados pertenecientes actualmente a la Eurozona, se trata de un área de integración económica avanzada que se apoya sobre dos ejes: el mercado interior y la moneda única. Al analizar las funciones del presupuesto en una UEM haremos un supuesto simplificador como es suponer que todos los países de la UE pertenecen a la unión monetaria, dado que el presupuesto y el sistema de financiación comunitario es en estos momentos, común para todos los países. En un análisis más avanzado cabría considerar si sería necesario proponer cambios en el sistema de financiación sólo para los países de la unión monetaria, que serían un paso más respecto a las disposiciones existentes en el Tratado sobre cooperación reforzada24. 24

La cooperación reforzada se define en el Tratado de Amsterdam (arts. 43-45 del Tratado de la Unión Europe). En el Tratado existen dispo-

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Desde el punto de vista de la asignación, existen dos tipos de funciones o aspectos en el presupuesto comunitario: en primer lugar determinar, según un criterio de eficiencia, qué gastos debe financiar el presupuesto, y en segundo lugar, cómo se articula el sistema de ingresos. Asignación y políticas de gasto: las políticas comunitarias sectoriales Siguiendo a Costello (1993: 112-116), pasamos enumerar los cuatro ámbitos principales en los que la CE debería intervenir : 1º) la política de medio ambiente: recogida en el Tratado de Maastricht en 1992, se trata de un tipo de externalidad producida por la ausencia de derechos de propiedad sobre este bien, el medio ambiente. Los principales instrumentos de actuación de la CE son la reglamentación por medio de directivas y reglamentos, las normas de la Agencia Europea del Medioambiente y la asignación directa de gasto a través del instrumento LIFE (Fund for Environment). Asimismo se está desarrollando una política impositiva de tributación al medioambiente a través del gravamen de productos contaminantes, como son los productos energéticos. 2º) la política de infraestructuras de carreteras, ferroviaria, de telecomunicaciones y de energía, que combina tanto acciones reguladoras del mercado, como inversiones con fondos comunitarios por la vía de aportaciones presupuestarias (dotación de las Redes Transeuropeas o TEN´s , inversiones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, FEDER) o con financiación extrapresupuestaria, fundamentalmente con préstamos del Banco Europeo de Inversiones BEI. 3ª) política de investigación y desarrollo, con una dotación presupuestaria plurianual para el V Programa Marco de Investigación y Desarrollo. 4º) la educación superior o formación, con programas de intercambio de estudiantes y funcionarios. siciones sobre la financiación de las acciones de cooperación reforzada que, en el caso de gastos comunes, se financian basándose en una clave PNB.

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Esta clasificación no es sin embargo exhaustiva, y a ella se añadirían los nuevos campos de actuación abiertos por el Tratado de Amsterdam, como son: la Política Exterior y de Seguridad Común, PESC, y la nueva política de Justicia y Asuntos de Interior, JAI, que supera el ámbito de la cooperación intergubernamental para conformarse como una política comunitaria. Asimismo, no se deben olvidar otros ámbitos de actuación de la CE, como son la política agrícola común y la política del sector CECA, que responden principalemente a objetivos de redistribución de rentas, combinando fallos de mercado. La principal política comunitaria en términos presupuestarios, la PAC, respondería a la existencia de fallos de los mercados agrarios (problemas de información, riesgo e incertidumbre), lo que justificaría su carácter comunitario a pesar de la ineficiencia que conlleva derivada del mecanismo de intervención de precios y del mecanismo de protección frente al exterior. No obstante, la PAC responde fundamentalmente, lo hemos dicho, a consideraciones redistributivas (como es el mantenimiento de las rentas de un sector concreto), y políticas (no hay que olvidar el lobby francés agrario), por lo que a pesar de pasar de un 70% del presupuesto, a comienzos de los años 80, a un 43% en la actualidad, su reducción es muy difícil. En cuanto a la política de la CECA de protección al sector del carbón y del acero, Vanheukelen (1993: 43) la cita, junto con la PAC, como un ejemplo de política de asignación ligada a factores políticos en momentos de penuria económica y de escasa producción de alimentos y necesidad de control de la producción de carbón y acero. En parte por esta razón podemos señalar el hecho de que en el año 2002 expire el Tratado CECA y sus funciones se integren en el presupuesto general de la UE. La política comunitaria de ayuda al desarrollo y la futura «presupuestarización» del FED Otro ámbito de actuación comunitaria es la política de ayuda al desarrollo a países terceros, en la que existen dos motivos básicos para su centralización desde el punto de vista teórico (Comisión Europea 1993 a: 107), lo que inspira la reciente propuesta de incluir el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) en el presupuesto:

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— la existencia de externalidades positivas entre donantes (ej. El control de los flujos migratorios o el aumento del comercio por la mayor riqueza); que hace que el nivel de ayuda individual nacional sea inferior al óptimo social. — aumenta la capacidad de negociación frente a terceros y ofrece incentivos para que los beneficiarios cumplan con su parte del contrato lo que implica un control del agente por parte del principal, en términos de teoría de la agencia. Estos argumentos de eficiencia apoyan una mayor centralización en el nivel comunitario —comunitarización en el argot comunitario— de la ayuda oficial al desarrollo (AOD), a cambio del coste político de pérdida de influencia nacional en los retornos y pérdida, por ello, de un instrumento indirecto de subvención nacional a la exportación. El problema para la UE se da en la puesta en práctica de esta recomendación: el grueso de la ayuda comunitaria se otorga vía FED, convenio multilateral entre países de la UE y países de Africa, Caribe y Pacífico (ACP), que en estos momentos está fuera del presupuesto comunitario, con sus recursos limitados de forma estatutaria y, en general, con un distribución relativa de donantes distinta a la de los contribuyentes al presupuesto comunitario. La inclusión en el presupuesto permitiría, posiblemente, que aumentaran sus recursos en línea con el aumento del presupuesto de la UE, pero presenta el inconveniente grave, de que se alterarían las tasas de participación actuales en la financiación del fondo y su relación con los retornos, por lo que se produce una redistribución indirecta de renta entre los donantes. Ante las resistencias a la integración del FED en el presupuesto se están desarrollando otras líneas futuras de actuación entre las que destaca la participación del FED en operaciones de condonación de la deuda a nivel multilateral como es la Iniciativa para la Reducción de la Deuda de los países más endeudados, si bien la actual negociación de perspectivas financieras puede revertir estas resistencias25. 25

La Comisión ha presentado su comunicación de 26.10.99 sobre contribución comunitaria a la reducción de la deuda de los países más endeudados en la que propone destinar los recursos sobrantes del FED a operaciones de recompra de deuda para los países ACP.

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Cuadro 1.5.

Contribuciones al FED y al presupuesto de la UE Ejercicio 1999

millones de euros B DK D GR E F IRL 1 L NL A P FIN S UK Total

FED * 3,96 2,07 25,96 1,22 5,90 24,37 0,55 12,96 0,19 5,57 — 0,88 — — 16,37 100

Presupuesto** 3,90 2,00 25,50 1,60 7,60 17,00 1,30 13,00 0,20 6,20 2,50 1,50 1,50 2,80 13,40 100

Diferencia 0,06 0,07 0,46 –0,38 –1,70 7,37 –0,75 –0,04 –0,01 –0,63 –0,62 2,97 0

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2000), Vademécum Presupuestario, Cuadro 36 y Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 4 f. Nota: * contribuciones en el año 1999, antes de la aprobación del 9° FED,** en Recursos propios totales, un signo positivo implica que el país contribuye en mayor proporción al FED que al presupuesto comunitario, un signo negativo implica que el país contribuye en menor proporción al FED que al presupuesto.

4.3. Función estabilizadora y el presupuesto comunitario Al considerar la función estabilizadora de un presupuesto estamos refiriéndonos al efecto que puede tener el presupuesto en la minimización de las desviaciones cíclicas de la renta o producto de carácter temporal, así como a las derivadas de los shocks de carácter estructural o permanente. Una primera distinción es la referida a la estabilización global o estabilización de la renta en toda la UE, frente a la estabilización de tipo regional de la renta de un país o región, (Vanheukelen,1993: 41-59).

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Estabilización goblal: la inoperancia del presupuesto comunitario Una primera observación demuestra que la teoría del federalismo fiscal no se aplica de nuevo en el caso comunitario en lo que se refiere a la estabilización global. En los Estados federales avanzados es el presupuesto central el que se encarga de asumir la función de estabilización económica global para toda la federación (y en muchos casos también la estabilización regional), mientras que en el caso de la UE ocurre lo contrario: la política de estabilización comunitaria se encuentra descentralizada a nivel presupuestario y se realiza, apoyada en el principio de subsidiariedad, mediante la coordinación de las políticas fiscales nacionales a través de instrumentos como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y las disposiciones del Tratado de supervisión multilateral de los déficits excesivos (arts. 103 y 104 del Tratado CE). El Pacto de Estabilidad consta de dos Reglamentos y una Resolución: El Reglamento número 1467/97 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, que establece el mecanismo de las sanciones en caso de incumplimiento del Pacto se basa en este art.104 (se considera que existe un déficit excesivo cuando este sea mayor al 3% del PIB salvo en el caso de una grave recesión económica con descenso del PIB igual o superior al 1%); el Reglamento 1466/97 sobre el procedimiento de examen de los programas de estabilidad y convergencia, que establece el contenido y el examen de los programas, se basa en el artículo 99 de supervisión multilateral de las políticas económicas; por último, la Resolución del Consejo Europeo de Amsterdam sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento establece el compromiso político. El presupuesto comunitario, a diferencia de los presupuestos nacionales, no cumple las condiciones necesarias para poder llevar a cabo esta función de estabilización de la renta, a pesar de que diversos autores la consideran necesaria —Grahl (2001: 29-41), considera que es uno de los principales problemas de la UE junto con el de la falta de legitimidad democrática del BCE, que tiende a «debilitar» la UEM. Las condiciones que debería cumplir el presupuesto comunitario para llevar a cabo una estabilización global de la renta serían las siguientes:

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1º) existencia de una política monetaria común, condición que se da únicamente desde el 1 de enero de 1999 y no para todos los Estados, sino únicamente para los doce Estados pertenecientes al área euro. 2º) un tamaño suficiente del presupuesto comunitario, que permitiera contrarrestar los movimientos autónomos de los presupuestos regionales y la existencia de reglas comunes a estos presupuestos regionales26. En el presupuesto actual sólo se cumpliría la segunda parte de esta condición, la referida a las reglas, puesto que el tamaño actual del presupuesto comunitario no parece suficiente como para influir en el tamaño de la fluctuación del PIB comunitario y mucho menos de forma contracíclica, como debe actuar una política estabilizadora. 3º) flexibilidad suficiente de ingresos y de gastos en su respuesta al ciclo económico, es decir, existencia de estabilizadores automáticos en las partidas presupuestarias, como son los impuestos directos y sobre el valor añadido, los gastos en desempleo y las transferencias de seguridad social. El presupuesto comunitario no cuenta en estos momentos con ingresos flexibles, puesto que se financia con transferencias de los presupuestos nacionales, en un porcentaje fijo del PNB comunitario y de manera proporcional a los PIB nacionales sin que existan recursos autónomos. Por el lado de los gastos veremos que tampoco existen gastos directamente ligados a la situación económica. El Informe Mac Dougall (1987) había ya señalado que, incluso si se doblaba el tamaño del presupuesto comunitario, serían necesarios cambios importantes en la tipología de los ingresos y los gastos para obtener un efecto anticíclico apreciable. 4º) la experiencia histórica previa es también un factor determinante en el caso de la UE, puesto que es difícil romper con un modelo de comportamiento que lleva más de cincuenta años funcionando. 26

Un ejemplo sería el caso español donde además de contar el presupuesto central con un tamaño importante, existe un marco de acuerdo sobre la evolución de la política fiscal entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

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A pesar de su inexistencia, parece claro que la necesidad de un instrumento de estabilización es cada vez mayor en el marco de una UEM, al perderse la autonomía de la política monetaria nacional y de tipo de cambio, como señala la literatura de las «zonas monetarias óptimas». Es preciso recordar las discusiones teóricas mantenidas en la literatura acerca de las ventajas e inconvenientes de una unión monetaria o zona monetaria óptima (ZMO), como es la zona euro. Citemos como ventaja fundamental la estabilidad monetaria y la credibilidad de los Bancos Centrales que solventa posibles problemas de inconsistencia temporal, según el modelo de Barro-Gordon (recogido en De Grauwe, 1955). Como inconveniente, lo fundamental es la pérdida del instrumento de tipo de cambio nominal en situaciones de shocks asimétricos, lo que implica la necesidad de una coordinación o de un instrumento de estabilización común27. Estabilización regional y efectos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento Los estudios manejados sugieren que la estabilización derivada de un presupuesto comunitario podría ser tener efectos significativos a nivel regional, afectando por tanto a la renta de los Estados miembros de la UEM. En el marco de la UEM avanzada, en la que se aplica el Pacto de Estabilidad y Crecimiento por el que las posiciones presupuestarias deben acercarse al equilibrio, se limita la posibilidad de utilizar las políticas fiscales de forma anticíclica. En este contexto, ante una estabilización insuficiente a nivel nacional, la función de estabilización podría llevarse a cabo por el instrumento fiscal centralizado: el presupuesto comunitario. Esta afirmación queda sin embargo matizada por dos argumentos que demuestran que la capacidad nacional de reacción no queda totalmente anulada: primero, el propio cumplimiento del Pacto de Estabilidad permite partir de situaciones presupuestarias saneadas, con déficits cercanos a cero, por lo que se genera un margen de 27

Una revisión de las características de las ZMO se encuentra en De Grauwe (1994). En contra de la UE como una ZMO podemos citar a KRUGMAN (1993), Policy problems of a Monetary Union, citado en De Grauwe (1993); a favor, en cambio, Buiter (1998).

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actuación en situaciones de crisis de ámbito nacional; y segundo, las sanciones que impone el Pacto ante un incumplimiento no son automáticas, sino que existe un lapsus de tiempo para actuar que puede ser suficiente en el caso de perturbaciones temporales que desaparezcan al cabo de un tiempo breve. Este segundo argumento se demuestra con la situación presupuestaria de Alemania y Francia, que han superado, en un momento de recesión, los límites marcados por el Pacto. Como decimos, el Pacto de Estabilidad obliga en principio a la rápida corrección del desequlibrio presupuestario que se produzca, puesto que si este se perpetúa en los dos años siguientes, el depósito se convierte en multa (si se registrara un déficit del 5% del Producto Interior Bruto (PIB) en un año determinado, se efectuaría un depósito del 0,4% del PIB). Sin embargo, el calendario previsto para la imposición de la sanción es de unos 10 meses, de forma que el Estado miembro dispondrá de esta tiempo para poner en marcha las medidas correctoras —una elevación inmediata de impuestos o un recorte presupuestario extraordinario— antes de ser objeto formalmente de la sanción. Por ello, el proceso para la adopción de las sanciones no es inmediato y permite un margen de actuación para que el país incumplidor rectifique su situación de desequilibrio. Sin embargo, y a pesar de lo comentado, la estabilización de la economía a través de un presupuesto comunitario sí podría ser necesaria en el caso de un shock estructural, como proponen Goodhart (1993: 415-417) y Majocchi y Rey (1993: 457-481), dado que los instrumentos de ajuste que subsisten a nivel nacional (las variaciones de los salarios reales y la migración de factores entre zonas y países, migración que en el caso de la UE puede sustituirse por la libre prestación de servicios en la zona euro) pueden ser insuficientes. Estos mecanismos de ajuste resultarían insuficientes en el caso de la UE, lo que puede ocurrir por los siguientes motivos: primero, la movilidad del factor trabajo en el UE es muy baja debido a las diferencias culturales y lingüísticas y por la escasa diferencia de renta relativa entre países. En segundo lugar pueden darse incrementos salariales no coordinados que dificulten la flexibilidad de los salarios reales en caso de shock, ante la inexistencia de una verdadera política de coordinación salarial —aunque las Orientaciones Generales de Política Económica del Consejo, GOPES, cada vez

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apuntan más hacia la necesidad de controlar los crecimientos salariales28—. En el caso de que fallen los mecanismos de ajuste se plantea la necesidad de contar con un instrumento de estabilización regional comunitario, respecto al cual hay opiniones diversas. La teoría del federalismo fiscal apoya básicamente la tesis de la intervención en la estabilización regional, a través de comparaciones con otros Estados federales, especialmente EEUU, en los que la capacidad estabilizadora del gobierno central, que actúa vía fiscalidad directa y transferencias de Seguridad Social, es muy importante, al contrarrestar variaciones de la renta regional: del orden del 20 al 30% de la renta primaria según Goodhart y Smith (1993: 457), del 17% según Pisani-Ferry, Italiener y Lescure (1993: 514) en el caso de Estados Unidos. En el caso de Alemania, estos estudios demuestran que el efecto puede alcanza el 40% de la pérdida de renta del Land afectado gracias a un sistema de compensación-reequilibrio horizontal de rentas o perecuación fiscal horizontal (Finanzausgleich). Diversos autores han señalado mecanismos alternativos al presupuesto que permitirían el ajuste de las economías: ligar al presupuesto comunitario a los sistemas nacionales de desempleo (señalado ya por el Comité Marjolin en1975) o facilitar el mecanismo de préstamo comunitario, de forma que se subvencionen los préstamos al sector privado necesarios para remontar las crisis. Pero la mayor parte de la teoría respalda lo propuesto en el Informe Mac-Dougall. Goodhart y Smith (1993: 415-457) analizan las ventajas e inconvenientes de un sistema de estabilización regional comunitario como el propuesto por el Informe Mac-Dougall en 1977: la creación de un fondo de desempleo comunitario financiado por la transferencia de parte de las cotizaciones a la Seguridad Social a la Comunidad Europea, que financiaría a su vez parte de las prestaciones de desempleo a los desempleados. Otra propuesta similar a ésta con28

La Comisión adopta, en abril, las Orientaciones de Política Económica que se aprueban en el Ecofín y se elevan posteriormente, al Consejo Europeo. En ellas se establecen las líneas que deben seguir las políticas económicas de los Estados miembros, en lo relativo a disciplina presupuestaria, control de la inflación y reforma de los mercados de bienes y de factores. El tema del empleo ha cobrado importancia recientemente desde la adopción de un nuevo título de empleo en la CIG y de la Resolución sobre crecimiento y empleo.

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sistiría en proponer un trasvase de recursos del presupuesto comunitario desde las regiones con equilibrio de empleo hacia las regiones con desempleo, manteniendo la neutralidad presupuestaria (sistema de transferencias federales europeas). Las ventajas principales de estos sistemas son dos: primera su efectividad inmediata en el sostenimiento de la demanda de la zona o país afectada derivada de su automatismo y simplicidad, y segunda, producen un reparto del riesgo económico sobre todos los países de la UE, incluyendo aquellos fuera del euro. Sin embargo, las propuestas presentan diversos inconvenientes como son: 1º. Se necesita un tamaño del presupuesto comunitario mayor al actual, en el que las cotizaciones sociales comunitarias tuvieran un peso significativo sobre el PIB, lo que parece prematuro desde el punto de vista político. Pocos países estarían dispuestos a ceder una parte de su soberanía fiscal, especialmente aquellos con poco nivel de desempleo y con incentivo escaso a utilizar el mecanismo de estabilización. 2º. Puede haber inconvenientes microeconómicos y de gestión. Courchene (1993) señala la existencia de azar moral en el comportamiento de los Estados que pueden hacerse menos cuidadosos en su gestión presupuestaria y en su política económica, al contar con esta red de seguridad, y retrasar así el ajuste real necesario en los mercados de factores para superar el shock. Como alternativa y dadas estas dificultades, el federalismo fiscal plantea otro tipo de instrumento que consistiría en un mecanismo de asistencia mutua limitada y discrecional contra los shocks económicos significativos, mediante transferencias en bloque unidireccionales hacia el país afectado, es decir mediante subvenciones explícitas, que pueden ser más efectivas y de mayor control. Conclusiones respecto a la función estabilizadora del presupuesto En conclusión, en la práctica, en el presupuesto comunitario y, en general en las finanzas de la UE, no se cuenta con ningún instrumento estabilizador. Existen argumentos que apuntan a que el

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Pacto de Estabilidad permite un margen suficiente de actuación a las políticas fiscales nacionales, si bien las teorías del federalismo fiscal avanzan en la línea de considerar algún tipo de instrumento, aunque no hay acuerdo sobre qué tipo de instrumento. 4.4. La función distributiva en el presupuesto y la justicia presupuestaria La mayor parte de nuestro estudio se va a centrar en analizar un aspecto concreto de la función redistributiva del presupuesto: la redistribución ex-post de la renta entre países, como desarrollamos en los capítulos 4 y 5, y en la estimación del capítulo 7. Pasamos por ello a plantear, primeramente, en qué consiste en términos generales la función redistributiva en el presupuesto comunitario. 4.4.1. Equidad y federalismo fiscal En un estado pre-federal —como es la UE— hay que recordar que la solidaridad aparece como un elemento esencial del contrato que implícita o explícitamente se establece entre los Estados federados y el estado federal, en cuanto que los Estados federados renuncian a sus instrumentos de política económica (en el caso de la UE: el tipo de cambio, la política monetaria, la política fiscal anticíclica) a cambio del acceso a determinados mecanismos de redistribución de renta del presupuesto federal (las políticas comunitarias como la PAC o la política estructural en el caso comunitario). El modelo pre-federal de la UE presenta, en el punto relativo la solidaridad, algunas diferencias respecto a los sistemas federales desarrollados, como se desarrolla en Comisión Europea (1993 a: 3537). A pesar de que la solidaridad es un principio básico de la Unión como se señala en el preámbulo del Tratado CE, existen características especiales de la UE que hacen que la puesta en práctica de elementos explícitos de solidaridad interpersonal se vea entorpecida: 1º) las barreras lingüísticas y culturales que limitan la movilidad de la mano de obra salvo en capas sociales muy altas o muy bajas, hacen que se limiten también las demandas sociales de equiparación de las rentas y de los estándares de

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vida y prestaciones sociales, al existir aún falta de conciencia de pertenecer a una Unión más amplia que un mercado común. 2º) existe aún una falta de conciencia y homogeneidad política en la UE. El poder político transferido al Parlamento Europeo es aún limitado y persiste el problema del déficit democrático en las instituciones europeas, lo que impide que las cuestiones de justicia social europea se debatan abiertamente a nivel comunitario. 3º) la integración monetaria y económica sigue dejando un margen importante a los presupuestos nacionales para que realicen sus funciones de transferencia de rentas. Siguen existiendo los sistemas fiscales nacionales y al ser las bases fiscales de los impuestos sobre la renta y sociedades relativamente poco móviles, existe margen para que continúe la financiación de los presupuestos nacionales en volumen suficiente para realizar funciones redistributivas. Desde otro punto de vista, este argumento implica que la ausencia de impuestos autónomos comunitarios es un factor que limita enormemente la capacidad de financiar cualquier planteamiento de una futura política social distributiva comunitaria, como podría ser un subsidio de desempleo europeo o una ayuda familiar europea. Por ello en el capítulo 6 trataremos las diversas opciones para establecer un impuesto comunitario. En conclusión, la función redistributiva interpersonal no está a cargo del presupuesto comunitario ya que se considera un bien público local, y dado que no existe un impulso político suficiente ni medios financieros autónomos. Existe no obstante cierta redistribución de tipo interregional que se deriva de la aplicación de la política de gasto en acciones estructurales, fundamentalmente, y mantiene su importancia dentro del marco de integración monetaria actual (Vanheukelen 1993: 53). 4.4.2. La redistribución a través de la política estructural La función distributiva del presupuesto comunitario se encuentra directamente ligada al concepto de cohesión económica y social

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introducida en el Acta Unica y ratificada en el Tratado de Maastricht, que impulsa el desarrollo del gasto en acciones estructurales desde el 15,6% en el año 1988 al 35,8% que representa en los pagos del presupuesto de 1999. El gasto en acciones estructurales también llamado gasto de la política regional (aunque incorrectamente pues el Fondo de Cohesión es un fondo de carácter nacional), abarca una doble función: por un lado tiene una función de asignación de recursos a las regiones y países menos favorecidos (función asignativo-distributiva), y por otro tiene una función reguladora de defensa de las normas de competencia y de armonización en ayudas de estado de tipo regional. Este gasto estructural respondería así a un concepto de distribución ligado a la eficiencia, al contener normas de control de las ayudas, y no sólo a un concepto de equidad, como podría implicar la mera transferencia de rentas interregionales. Su objetivo, como señala Vanheukelen (1993: 51) es buscar la igualación de oportunidades, restableciendo las condiciones de competencia leal, y no la igualación de los resultados de renta. Una vez identificada su función, se plantea la pregunta respecto a su efectividad real como instrumento de redistribución. La forma de evaluar los efectos distributivos del gasto comunitario es mediante el análisis de la evolución de las disparidades de renta entre las regiones y entre distintos Estados miembros, con objeto de detectar si ha habido un efecto significativo ligado a estas transferencias comunitarias, y asilarlo de la propia convergencia regional que se deriva de la mayor integración económica y realización del mercado interior. En este punto las teorías del crecimiento económico mantienen predicciones diferentes según la escuela: la teoría neoclásica señala que la integración lleva a la convergencia de rentas, mientras que la nueva teoría del crecimiento indica que bajo competencia imperfecta la integración puede agravar las disparidades iniciales de renta29. En este sentido, el desarrollo de la política comunitaria estructural se ha apoyado en las teorías modernas del crecimiento y en la necesidad de contrarrestar los fenómenos de divergencia de rentas 29

Para un survey completo de las teorías del crecimiento, se remite al lector a Sala-I-Martí (1993).

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que se pueden producir entre las zonas ricas y las zonas desfavorecidas, como consecuencia de la tercera fase de la UEM. 4.4.3. Teoría del justo retorno y justicia en el presupuesto comunitario A pesar de los argumentos expuestos anteriormente que señalan la necesidad de continuar con la función redistributiva en el marco de una UEM avanzada, la entrada en la tercera fase de la UEM ha coincidido con el planteamiento de un nuevo debate acerca de la «equidad del propio sistema presupuestario europeo», también conocido como debate sobre el «justo retorno» o sobre las «contribuciones presupuestarias excesivas», acepción esta última recogida en las Conclusiones sobre la Agenda 2000 del Consejo Europeo de Berlín de 23 y 24 de marzo de 1999 (Consejo Europeo, 1999). Como analizaremos en el capítulo 4, este nuevo razonamiento, que se apoya principalmente en las tesis de teóricos y políticos alemanes (Gretschmann, 1999), plantea, en su versión «dura» que debe existir un equilibrio entre las ganancias obtenidas por pertenecer a la UE y los costes que genera esta pertenencia, bajo el supuesto de que se miden estos beneficios y costes por las aportaciones al presupuesto comunitario por recursos propios y los retornos del presupuesto que se destinan al país en cuestión. Según este argumento la situación deseable sería presentar, como mínimo un saldo neto derivado de los flujos financieros con la UE, cercano al equilibrio, esto es un saldo neto cero30. En su versión «blanda», esta teoría señalaría la existencia de saldos netos presupuestarios excesivos para determinados Estados contribuyentes netos al presupuesto comunitario, donde el término excesivo está aún por delimitar, pero que podría asimilarse a un determinado porcentaje del PIB; es el caso de Alemania, Suecia, Austria y Países Bajos, países que presentan saldos netos superiores al 0,3% de sus PIB. 30

Se define saldo neto presupuestario como la diferencia entre las aportaciones por recursos propios al presupuesto y los retornos derivados de las políticas de gasto que se destinan a un determinado Estado. Véase el capítulo 3 y los capítulos 4 y 5.

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La teoría del justo retorno lleva directamente a la propuesta de un sistema de compensación automática de los desequilibrios presupuestarios excesivos, planteado por primera vez por PadoaSchioppa (1987: 104-108) y retomado como hemos señalado por los teóricos alemanes, y en cierta medida por Cechinni (1998) durante las negociaciones de la Agenda 2000 en los años 1998 y 1999. Críticas a la teoría del justo retorno La teoría del justo retorno presenta numerosos inconvenientes teóricos, siendo el fundamental la asunción de que puedan medirse los beneficios y costes de ser socio comunitario por sus flujos presupuestarios con el presupuesto UE. Por encima de su justificación o no teórica, este enfoque plantea consecuencias negativas para la ejecución práctica de las decisiones presupuestarias comunitarias al suponer un freno al proceso federalista de cesión de competencias a la UE y al limitar la aprobación de nuevas políticas y acciones comunitarias, las cuales pasan a evaluarse principalmente según sus repercusiones presupuestarias sobre los saldos netos, y no en virtud del interés general común. Este ha sido el caso de algunas propuestas de la Agenda 2000 (cofinanciación de ayudas directas de la PAC, estabilización del gasto estructural) que se han propuesto con un objetivo puramente redistributivo, de «ahorro» presupuestario para los principales países contribuyentes netos. En nuestra opinión, se estaría así obviando el carácter de bien público que presentan las políticas comunitarias, que responde a preferencias agregadas (suma de las preferencias individuales), para proceder a su asignación en función de las preferencias individuales de un grupo de países contribuyentes netos. Una segunda crítica se refiere al concepto de justicia o equidad que se está asumiendo en esta teoría, y que puede no ser el generalmente aceptado, ni por supuesto el único. Podríamos proponer otro concepto de equidad vertical definida por la existencia de progresividad en el sistema de ingresos del presupuesto que llevaría a conclusiones radicalmente distintas: en ese caso los beneficios netos de la pertenencia a la UE, supuestamente asimilables a los saldos netos positivos de los países receptores netos deberían estar

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en relación directa con el nivel de renta real per cápita respecto a la media comunitaria (Comisión Europea 1993 a:105). Otra extensión de la defensa de la progresividad del presupuesto comunitario, por contraposición a la de los saldos presupuestarios excesivos, sería, en esta línea, la propuesta de introducir la progresividad en el sistema de recursos propios mediante la modificación del recurso PNB para que refleje la relación de renta per cápita respecto a la media comunitaria, que será analizada detalladamente en el capítulo seis. En conclusión, el debate respecto a los saldos netos presupuestarios no está en absoluto cerrado, sino que, muy al contrario, se ha convertido en el principal tema de discusión del presupuesto comunitario. Por ello, en los próximos capítulos, seguiremos desarrollando este tema, en toda su extensión e implicaciones para el futuro del presupuesto y de las finanzas de la UE.

II.

Evolución del presupuesto comunitario

1. Evolución del presupuesto y reformas presupuestarias: la evolución del presupuesto comunitario como reflejo del proceso de integración comunitaria El presupuesto comunitario ha estado en continua evolución y ha reflejado en cada momento los avatares políticos y económicos ligados a la construcción de Europa. En esta idea del presupuesto comunitario como espejo o reflejo del proceso de construcción europea han incidido la mayor parte de los estudiosos de las finanzas comunitarias. En el marco de este proceso evolutivo de integración económica y política, el presupuesto se ha constituido en instrumento o campo de batalla de las luchas de poder de las instituciones y de los Estados. Como señala Strasser (1993:19), la lucha por el poder presupuestario se ha desarrollado a dos niveles al mismo tiempo: por un lado, entre los Estados miembros y las instituciones comunitarias para determinar los recursos necesarios para la financiación de la Comunidad, y por otro lado, entre las instituciones entre sí, para saber cuál ejercería el poder presupuestario. De esta forma, la evolución del presupuesto configura una síntesis de la historia de la integración europea, en la que podemos distinguir tres grandes fases: una primera en la que, en el primer momento de formación de un ente supranacional de integración, el poder presupuestario se atribuyó a la primera institución supranacional, la Alta Autoridad de la CECA; más adelante el poder presupuestario pasa al Consejo que representa la síntesis o compromiso de las voluntades nacionales, y, finalmente, se produce la intervención del Parlamento Europeo, que representa el poder democrático en la configuración del presupuesto. En estos momentos, la lucha por el poder presupuestario se produce anualmente entre el Parlamento y el Consejo, en el momento de aprobación del presupuesto, con la Comisión como árbitro más o menos imparcial que propone las cifras de partida. La lucha Consejo-Parlamento se deriva de las distintas atribuciones en materia de aprobación de gastos que confiere el Tratado a cada una de las dos ramas del poder presupuestario, y en concre-

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to, como analiza Régnier-Heldamaier (1994: 94-102) y como se explica en el capítulo 3, por la distinción entre gastos obligatorios (sobre los que tiene capacidad de decisión el Consejo) y gastos no obligatorios (sobe los que decide el Parlamento), mientras que la Comisión juega un papel mucho más activo, en el despliegue de su carácter supranacional, en el momento de la negociación de las Perspectivas Financieras. Christophersen (1987) incide en este mismo tema: cómo en el presupuesto se puede observar la lucha de las fuerzas que se debaten por alcanzar la dirección de la sociedad comunitaria. En este ejercicio de dirección de los destinos de Europa el control de las finanzas se convierte en un elemento clave, desde el punto de vista de una estrategia que tiende a progresar hacia un objetivo último de unificación política europea, objetivo, sin embargo, aún alejado y poco definido, al que se va llegando lentamente, y en el que la existencia de un presupuesto común fuerte juega un papel fundamental. Como hemos ya señalado, en estos momentos, a comienzos del periodo 2000-2006, el presupuesto quizás vaya por detrás del nivel actual de integración económica, a diferencia de lo que ha ocurrido en otros momentos de la integración donde los avances en la integración venían acompañados de avances en el ámbito presupuestario, en cuanto a sus funciones y en cuanto a su tamaño. Así ocurrió por ejemplo con las Reformas de Bruselas y con las dos Reformas Delors I y II, cuando se potenciaron los recursos propios y se crearon y dotaron financieramente nuevas políticas comunitarias, principalmente la política de cohesión económica y social. En cambio, en la etapa actual, caracterizada por la creación de una unión monetaria selectiva entre doce países, la creación de una Política de Defensa Europea común, y la perspectiva de una nueva oleada de ampliación europea, el presupuesto ha reducido su tamaño en lo que puede ser un signo de involución (y no de evolución), ha limitado su función redistributiva al perder peso relativo la categoría 2 de acciones estructurales, sigue sin plantearse la necesidad de un instrumento de estabilización económica en una UEM, sin poder endeudarse en los mercados, y únicamente ha mostrado signos de anticipación en cuanto a la creación de una nueva política de preadhesión para los países candidatos que tiende a potenciar la política exterior y a convertir a la UE en un generoso donante, a costa de restringir a límites financieros estrechos el proceso de integración de los ya miembros.

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Paralelamente, como se analizará en el capítulo 3, subsisten algunos problemas en el presupuesto, tanto en los ingresos como en los gastos, lo que para algunos autores podría llevar a que un tema aparentemente cerrado como son las Perspectivas Financieras para el 2000-2006 pueda reabrirse antes de final de periodo, como proponen Begg et. al. (1999: 157), dado el insuficientes tamaño del presupuesto. A lo largo de este capítulo trataremos de contrastar esta valoración: la posible falta de adecuación general actual del presupuesto a las necesidades de la integración, así como la necesidad de dotar a la Unión de un auténtico poder financiero y no sólo de un poder estrictamente presupuestario. 1.1. Poder financiero de la UE: el nuevo orden de prioridades El presupuesto es, con sus políticas de gasto e ingresos, uno de los instrumentos más importantes de política económica que puede utilizar una organización internacional política o económica para cumplir sus objetivos (Jovanovic, 1999: 87). La mayor parte de las organizaciones internacionales tiene un presupuesto limitado a financiar gastos de administración, mediante contribuciones aportadas por los miembros de la organización, pero la Unión Europea tiene un presupuesto que permite la intervención en la economía y que redistribuye el 96% de sus ingresos a través de las políticas comunitarias. Esto es debido al carácter especial de la Unión Europea, a su status de sistema de integración pre-federal alejado del funcionamiento de las organizaciones internacionales. A diferencia de estas organizaciones, el presupuesto comunitario ha desarrollado una serie de políticas comunitarias y un sistema de recursos propios que lo financia: es decir ha desarrollado un poder presupuestario, y de forma limitada un poder financiero. En sentido estricto, el poder presupuestario definido según Strasser (1993: 27) comprende estrictamente cuatro derechos: crear el ingreso, consentir el gasto, aprobar el presupuesto y controlar su ejecución. En sentido amplio, como algo distinto del poder presupuestario, podemos definir lo que denominaremos poder financiero, que reflejaría competencias más amplias que las del poder presupuestario como son: la facultad de endeudarse y conceder préstamos, la facultad de afectar deliberadamente a la redistribución de la renta entre países y a nivel interpersonal, la facultad de incidir

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sobre la política económica de un país y sobre su renta y variables macroeconómicas (es decir la estabilización), y, por último, la facultad de llevara a cabo una programación previa plurianual de las prioridades de gasto. El poder financiero refleja las funciones económicas del presupuesto y las funciones políticas, en cuanto que la programación plurianual de las Perspectivas Financieras es el reflejo de decisiones políticas del proceso de integración. A lo largo de su evolución la Comunidad Europea, primero y la Unión después, ha pasado de tener un poder presupuestario a tener cada vez más un poder financiero, e ir asumiendo nuevas funciones. Los rasgos fundamentales que caracterizan esta evolución son los siguientes: 1.º) aumento del tamaño del presupuesto hasta finales de los años 90: desde un 0,03% del PIB comunitario en el año 1960 hasta el 1,14% del presupuesto del 2000 (después de un descenso en los años 1998 y 1999, a niveles del 1,11). En términos reales la tasa de crecimiento se dispara en 1969 y durante los primeros años 70: desde el 0,3% de media entre 1960 y 1968 al 36% de crecimiento entre 1969 y 1973. A partir de entonces el gasto crece a tasas superiores al 4% en media, de forma continuada y con fuertes impulsos en determinados años (en 1983, en 1988, en 1991 y en 1996), aunque también con descensos reales, en los años de crisis económica: 1974,1980, y 1994, entre otros. 2.º) las políticas comunes han aumentado en número y en tamaño: a partir de 1968, diez años después de la constitución de la UE, hacen su aparición la política regional del Fondo Europeo de Desarrollo, la política de Investigación y Desarrollo y las Acciones Exteriores, pero la Agricultura sigue absorbiendo el 77% del gasto consolidado comunitario (en el que incluimos al FED y a la CECA). Veinte años después, en 1988 las acciones estructurales alcanzan el 18,8%, y en la actualidad más del 35%; pero la PAC sigue absorbiendo el 45% de los fondos financieros. 3.º) en términos políticos, pero también económicos, el presupuesto anual y su legislación conexa (Reglamento Financieros) han ido perdiendo relevancia frente a la discusión de las Perspectivas Financieras y a la negociación del Acuerdo Interinstitucional, es decir, frente a una planificación o programación plurianual algo más enfocada a objetivos: al objetivo de disciplina presupuestaria o de crecimiento cero de los gastos (desde 1998), a los objetivos de refor-

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ma de la PAC y de los Fondos Estructurales, así como al objetivo de financiar la próxima ampliación. Podemos afirmar que las Perspectivas han supuesto una ruptura en el sistema de presupuestación de tipo incrementalista y por funciones, para avanzar hacia un presupuesto que es directamente dependiente de una programación financiera previa. Asimismo el cuadro de Perspectivas Financieras (P.F. en adelante) surge ligado a la aprobación de las primeras reformas en las políticas de gasto: las P.F. 1992-99 se negocian ligadas a la reforma de los Fondos Estructurales y a la creación de la política de cohesión económica y social, continuación de la reforma de 1988 y de las P.F. 1988-91; por su parte, las P.F. 2000-2006 se negocian en función de la tercera reforma de los Fondos Estructurales que ha supuesto su reducción relativa como consecuencia de los principios de la misma (concentración y eficiencia), en función de una nueva reforma de la agricultura y en función, sobretodo, de la próxima ampliación, por lo que se crean tres nuevos fondos pre-adhesión. 4.º) Paralelamente la Comunidad Europea ha ido desarrollando actividades financieras fuera del presupuesto como son las actividades de préstamo del Banco Europeo de Inversiones, así como las actividades de préstamo y empréstito realizadas por la Comisión Europea y el Consejo, incluyendo la concesión de ayuda macrofinanciera y presupuestaria a terceros países1. El presupuesto de la Comunidades se ha ampliado para acoger los presupuestos descentralizados de las Agencias Comunitarias (como la Agencia del Medicamento, la Oficina de Patentes y Marcas entre otras), que reciben subvenciones del presupuesto general junto a sus ingresos de actividades; pero, paradójicamente, se reduce a partir del 2001 con la expiración del Tratado CECA, y de forma más general por la aplicación desde 1993 del principio de subsidiariedad que hemos visto en el capítulo 1. En resumen, la asunción de mayor poder financiero por parte de la UE no es sino el reflejo del avance en la integración y de las suce1 Para una exposición de la situación actualizada consultar COMISIÓN EUROPEA (1999), Examen del mecanismo único de ayuda financiera a medio plazo a las balanzas de pago de los Estados miembros. COM (1999) 628 final, 26.11.99, Bruselas; así como COMISIÓN EUROPEA (1999), Informe sobre las actividades de empréstito y préstamo de la Comunidad en 1998, COM (1999)322 FINAL, 30.06.1999, Bruselas.

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sivas ampliaciones que introducen nuevos condicionantes económicos y nuevas estructuras económicas. Existe un nuevo rasgo en la utilización de este poder financiero: se ha invertido el orden de prioridades en la formación de las políticas comunitarias. Hasta hoy, la historia de la integración era una historia en la que la integración avanzaba por delante de la financiación, en la que lo político (las ideas) precedían lo económico (los medios financieros disponibles) y obligaban a buscar nuevos recursos. En la actualidad la financiación pasa a preceder al objetivo de las políticas de gasto (primero se decide la financiación prevista y el coste que se desea asumir y luego se encajan las políticas y se desarrollan los reglamentos), la decisión económica respecto al coste de la integración antecede a la decisión política de las ventajas de la integración, y así ha ocurrido con la próxima ampliación, que, antes de contar con fecha tenía ya decididos los fondos disponibles. De esta forma, las Perspectivas Financieras, que en su inicio eran una garantía del avance de las nuevas políticas comunitarias (puesto que representaban el compromiso de un gasto futuro) pasan a convertirse principalmente en un corsé financiero en el que se estaría autolimitando de alguna forma la evolución de la integración europea; o visto de otro modo: el presupuesto, está quedando otra vez por detrás de las necesidades del proceso de construcción europea. Pasamos a analizar de forma general las principales fases en la evolución del presupuesto comunitario hasta la actualidad, que pueden resumirse en tres etapas bien diferenciadas: la etapa inicial impulsada por el Consejo de Fontainebleau, las dos Reformas Delors I y II, y la última reforma de la Agenda 2000. En estos momentos nos encontramos en la fase de preparación de la próxima negociación financiera para el periodo 2007-2013. 2. Evolución de los ingresos y de los gastos del presupuesto comunitario 2.1. Evolución de los ingresos del presupuesto comunitario Hasta 1970 la Comunidad Económica Europea no contaba con un sistema de recursos propios y se financiaba mediante contribuciones nacionales de los Estados miembros, como establecía el Tra-

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tado de Roma en su artículo 200 —artículo 201 del Tratado EURATOM o Comunidad Económica de la Energía Atómica—, un sistema que, como hemos señalado, es el propio de los organismos e instituciones internacionales, y que no presuponía ninguna cesión clara de poder económico hacia el ente supranacional creado. Estas contribuciones financieras se calculaban en función de una clave PNB, con un cálculo específico para las del Fondo Social Europeo. Sin embargo, el artículo 201 del Tratado de Roma de 1957 (actual artículo 260 del Tratado CE) preveía la utilización de recursos propios que serían decididos por unanimidad por el Consejo mediante una decisión específica de recursos propios, y que contaría, en todo caso, con los ingresos de la tarifa exterior común. Esta Decisión de Recursos Propios se adoptó finalmente en 1970 (Decisión de 21 de abril de 1970), cuando el desarrollo de las políticas comunitarias exige un sistema de financiación con mayor autonomía respecto a las decisiones de los Estados miembros. Hasta esa fecha la Comunidad Económica Europea se caracteriza desde el punto de vista de sus recursos financieros por dos rasgos esenciales: su ausencia de autonomía financiera y su multiplicidad de instrumentos financieros, rasgos que demuestran la cautela en lo que se configuraba como un largo proceso de integración económica. La CEE había evolucionado, en lo que a autonomía financiera se refiere, muy por detrás de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la CECA que tenía un régimen presupuestario «ejemplar» en el que se dotaba de amplias competencias al órgano supranacional, la Alta Autoridad (Strasser, 1977: 29). La Alta Autoridad tiene la facultad de exigir un impuesto (la exacción CECA, con un tipo máximo del 1%) y de gestionar directamente sus gastos sin necesidad de un presupuesto, ni un control político del mismo2. Por otro lado, hasta 1965 —fecha de la firma del Tratado de Fusión de los Ejecutivos que constituye un Consejo y una Comisión únicos para las Comunidades Europeas— subsisten diversos instrumentos financieros o presupuestos: la CECA mantenía su presupuesto de operaciones y su presupuesto administrativo, al igual que el EURATOM (presupuesto de investigación y presupuesto de funcionamiento); y la Comunidad (CEE) en cambio un único presu2

Constituida por el Tratado de París de 18 de abril de 1951, firmado por Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos, Alemania, Francia, e Italia.

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puesto que englobaba los gastos administrativos y de funcionamiento u operacionales relativos a las políticas comunes. Desde 1956 se integran en el presupuesto CEE los presupuestos administrativo y de funcionamiento de la CECA y el EURATOM; y desde 1970, con el Tratado de Luxemburgo, se integra también el presupuesto de investigaciones del EURATOM. Como consecuencia a esta unificación de instrumentos y al mayor desarrollo de las políticas comunitarias se establece también el sistema de recursos propios. Subsiste hasta hoy el presupuesto de operaciones de la CECA, que se integrará totalmente en el presupuesto general a partir del año 2002, tras la expiración del Tratado CECA el 18 de abril de 2001 Cuadro 2.1.

Presupuesto de operaciones de la CECA

1. Gastos Administrativos

5

2. Ayudas a readaptación

61

3. Ayudas a investigación 4. Ayudas a reconversión

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5. Medidas sociales sector carbón 6. Medidas sociales sector siderurgia 7. Total

31 178

1. Recursos Corrientes 1.1. Exacciones al tipo del 0,00% p.m. 1.2. Saldo neto 54 1.3. Multas recargos e intereses de demora p.m. 1.4. Varios 4 2. Anulación de compromisos que no se utilizarán 37 3. Recursos sin utilizar del ejercicio anterior 83 4. Total 178

Fuente: Comisión Europea (2000), Vademécum presupuestario año 2000, Cuadro 35. p.m: pro memoria. Nota: El tipo de exacción se fijó en el 0% a partir de 1998 dado que se consideraron suficientes las provisiones consignadas en el balance CECA. La parte esencial del presupuesto procede del "saldo neto" de operaciones financieras anuales, en particular de los intereses de los préstamos sobre fondos propios.

El Acuerdo de Luxemburgo y La Decisión de Recursos Propios de 1970: La autonomía de los ingresos comunitarios El Tratado CE no define los recursos propios, aunque la característica fundamental de los mismos es su autonomía: se trata de ingresos destinados a la UE, de forma automática sin depender de

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las decisiones anuales de las autoridades presupuestarias nacionales (Padoa Schioppa, 1987). Esta autonomía es relativa, en cuanto que cualquier modificación del sistema de recursos propios pasa por la modificación de la Decisión de Recursos Propios que requiere unanimidad de todos los miembros de la UE y la posterior ratificación de los Parlamentos nacionales, en un proceso que dura entre uno y dos años. Existen, por tanto, obstáculos relativamente fuertes a la modificación de la Decisión de recursos propios, por lo que esta Decisión sólo se ha modificado en dos ocasiones en 30 años (en 1994 y en 2000), y el sistema de recursos propios se ha tenido que ir adaptando por la vía de conclusiones de Consejos Europeos, sin grandes cambios, salvo la introducción del recurso PNB del año 1988. Como señalan Begg y Grimwade (1999: 40), el primer acontecimiento que impulsó la propuesta de establecer recursos propios, además de los recursos tradicionales previstos en el Tratado de Roma, fue la creación de la Política Agrícola Común en 1962. Pero no fue hasta 1970 y el Acuerdo de Luxemburgo, cuando fue posible la puesta en marcha de un sistema de recursos propios, tras la ratificación por los Estados miembros de este acuerdo y de la Decisión de Recursos Propios 2/71. La Decisión de Recursos Propios de 1971 establece un sistema constituido por tres tipos de recursos: — Los derechos agrícolas, establecidos sobre los intercambios con terceros países en el marco de la PAC, e incluyendo las cotizaciones o derechos previstos en el marco de la organización común del azúcar. Las exacciones agrícolas se trasladaron inmediatamente a la hacienda comunitaria, mientras que los ingresos de la TEC y el tercer recurso fueron trasladándose progresivamente. — Los derechos de aduana derivados de la aplicación del arancel aduanero común o tarifa exterior común (TEC) a las importaciones de terceros países. — Preveía la utilización de ingresos que provendrían de otros impuestos que serían instituidos dentro del marco de una política común. Se estaba refiriendo al tercer recurso o recurso IVA: un porcentaje negociado fijado inicialmente en el 1% como máximo sobre la base imponible armonizada del Impuesto sobre el Valor Añadido, que no entra en vigor hasta

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el año 1979, cuando se consigue la armonización de dicho impuesto y de su base impositiva, gracias a la 6ª Directiva IVA 77/3888 aprobada el 13 de junio de 1977 (DOCE 145 y 149). De esta forma, el sistema de recursos propios definido por la Decisión de 1970 no se aplica plenamente hasta diez años después, y hasta entonces se mantienen las contribuciones nacionales basadas en el PNB, aunque de forma subsidiaria. Críticas a la Decisión de Recursos Propios y al recurso IVA La Decisión refleja, en todo caso, la timidez del sistema de recursos de un área de integración económica que avanzaba hacia el mercado común, una vez conseguida la unión aduanera en el año 1968. Esta timidez está presente en los recursos que se establecen: el primero y el segundo, se derivan directamente de lo previsto en el Tratado en 1957, y se limitan a aprovechar la cesión de soberanía de los recursos arancelarios nacionales al crearse una unión aduanera. En cuanto al recurso IVA, la armonización de este impuesto, básico para la creación de un mercado único sin distorsiones fiscales en frontera, permite crear un recurso comunitario que es una «copia formal» del verdadero impuesto IVA pero que no tiene las características de un verdadero impuesto, ni de un «verdadero recurso propio» (Strasser, 1979:211): no refleja el principio de proporcionalidad, puesto que las modificaciones de los tipos nacionales del IVA en los Estados no tenían una incidencia apreciable sobre el recurso IVA comunitario, configurado más como una transferencia teórica basada en la estimación contable de bases imponibles homogéneas, que como un verdadero tributo supranacional, cosa que no era. Sin embargo, la ventaja de crear el recurso IVA radicaba en el impacto psicológico positivo que se formaba al utilizar como recurso «común» al primero de los impuestos que fue armonizado3. 3 Como veremos en el capítulo 3, el recurso IVA se calcula mediante la estimación previa de las bases imponibles de cada país, que a su vez se calculan dividiendo la recaudación real por un tipo imponible medio ponderado de cálculo estadístico a partir de estimación de las variables macroeconómicas. El Tribunal de Cuentas (1999) ha señalado en numerosas ocasiones la complejidad en el cálculo del recurso IVA.

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El recurso IVA se implantó basándose en el «método de ingresos» (Begg, 1999: 41), según el cual la base imponible de cada país se calculaba dividiendo la recaudación del año anterior por un tipo impositivo ponderado, calculado para ese año (en el que las ponderaciones se estimaban según las bases imponibles teóricas de cada tipo del impuesto). Este procedimiento, que se ha mantenido hasta hoy, implicaba la realización de numerosos cálculos estadísticos y supuso inmediatamente la desconexión de este tercer recurso de la verdadera recaudación por IVA de cada Estado. Desde su nacimiento, llevó a la falta de vinculación entre los contribuyentes y la Hacienda Europea, aspecto ya señalado entonces por el Parlamento Europeo —Begg (1999: 42)—, y que ha vuelto a ser criticado por el Tribunal de Cuentas en 1999. Frente a estas deficiencias, el sistema de recursos propios de 1970 supone la garantía de financiación para el presupuesto comunitario al evitar que un país se oponga o retrase sus entregas como ocurre en otros organismos (Shackleton 1990: 1). Esta es su principal ventaja: la «independencia», —señalada ya por Ehlermann (1982: 585)—, si prescindimos de la discusión de si los recursos que lo componen son o no «auténticos» recursos propios. o más bien contribuciones nacionales «asignadas» al presupuesto comunitario4. Como inconveniente, además de su escaso carácter integrador, hay que decir que el sistema no intentaba reflejar la capacidad económica de los Estados, esto es el principio de capacidad de pago. Esto se corregirá parcialmente en 1984 con el Acuerdo de Fontainebleau y en 1988 con la introducción del recurso PNB que supone una vuelta hacia el sistema de contribuciones nacionales basadas en el peso económico, pero que sigue sin reflejar adecuadamente el esfuerzo fiscal de los países, ni incorpora ningún elemento de progresividad, como analizaremos al final de este apartado y en el capítulo seis con más detalle5. 4

Ehlerman en su artículo «The financing of the Community : The distinction between financial contributiona and own resources», Common Market Law Review, vol. 19, —4, 1982, The Hage, analiza las condiciones para que existan los «recursos propios» pero se equivoca al concluir que «a tax on Member States.... in the form of taxing of the gross national product cannot become an oewn resource. It will always remain a financial contribution of the member state». El cuarto recurso (el recurso PNB) sería precisamente el siguiente recurso propio. 5 Definimos esfuerzo fiscal como la recaudación fiscal (en nuestro caso, aportación por recursos propios) dividida por el PIB per cápita. La

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Esfuerzo fiscal y contribución por recursos propios En los cuadros siguientes presentamos un cálculo del esfuerzo fiscal de los países de la UE en el sistema de recursos propios, así como del reparto de la carga fiscal. Podemos extraer las siguientes conclusiones al analizar la distribución de la carga fiscal calculada en función del PIB y con datos del año 2000, después de deducir el cheque británico: 1. Existen 4 países que están gravados por debajo de la media, en los que la relación impuestos pagados-recursos propios es inferior a la relación de su renta respecto al total. Se trata de Reino Unido, Luxemburgo, Italia y Finlandia, donde Reino Unido resulta el más favorecido gracias al descuento del que se beneficia. Estos países están mejor tratados por el sistema de recursos propios. 2. Los países «peor tratados» son Bélgica, Holanda, y en menor medida Grecia y Alemania. Este resultado podría justificar las quejas de Bélgica y Holanda, que se consideran «agraviados» al tener una relación de aportación por recursos propios tradicionales muy superior a la media (el «efecto Rotterdam» que analizamos en el capítulo 4). Los resultados que se derivan de la utilización del PNB, en vez del PIB, son similares en cuanto a ordenación relativa, excepto en dos casos: Grecia e Irlanda resultan en este caso favorecidos en la comparación (gravados por debajo de la media). Portugal y Holanda resultan más favorecidos y en cambio Suecia presentaría una contribución relativa más elevada que si se utilizara el PIB. carga fiscal o de grupo (C ) se define como la presión fiscal P, (recaudación relativa a la renta total), ponderada por el cociente entre las relaciones impuestos pagados por el grupo frente a impuestos totales (qt) y renta del grupo frente a renta total (qr). C = t/T*R/r*T/R = P* (qt/ qr ). Si la relación de impuestos pagados por el grupo (qt ) es mayor que la relación renta del grupo frente a renta total (qr ) entonces el grupo estará gravado por encima de la media (C>P).

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En cuanto al esfuerzo fiscal, las cifras obtenidas son muy variables, puesto que el sistema de recursos propios está relacionado con la renta y no con la población, de modo que al introducir la variable renta per cápita la dispersión es muy elevada. Oscilan entre 4.200 euros en el caso de Luxemburgo hasta 958.600 en el caso de Alemania. Con relación al esfuerzo fiscal «medio» se encuentran penalizados Alemania, Reino Unido, Italia y Francia, (países de «esfuerzo alto») frente a otros países de renta per cápita similar o incluso superior, como Luxemburgo, que contribuyen con cantidades inferiores (en este extremo inferior se encuentran Dinamarca, Grecia, Irlanda, Austria, Finlandia). En la zona intermedia, con una esfuerzo de tipo «medio» estaría España, Suecia y Bélgica, entre otros. Cuadro 2.2. Presión fiscal y esfuerzo fiscal de los países de la UE, en relación con el sistema de recursos propios (I) Esfuerzo fiscal en miles de euros en relación a la media

B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

144,4 57,8 958,6 116,0 439,8 665,8 40,0 579,9 4,2 224,0 88,8 116,4 51,9 111,5 573,9 4.177,0

Presión fiscal

Carga fiscal

en % del PNB

en I del PNB

1,11

1,41 1,08 1,17 1,10 1,12 1,12 1,06 1,01 0,97 1,41 1,10 1,16 1,00 1,26 0,96 1,11

0,5 0,2 3,4 0,4 1,6 2,4 0,1 2,1 0,0 0,8 0,3 0,4 0,2 0,4 2,1

qt t/T

qr r/R

qt/qr

0,04 0,02 0,25 0,02 0,07 0,16 0,01 0,13 0,00 0,06 0,02 0,01 0,01 0,03 0,16 1,00

0,03 0,02 0,24 0,02 0,07 0,16 0,01 0,14 0,00 0,05 0,02 0,01 0,02 0,03 0,18 1,00

1,27 0,98 1,05 0,99 1,01 1,01 0,95 0,91 0,88 1,27 0,99 1,05 0,90 1,13 0,87 1,00

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 4 f, EUROSTAT (2001), Economic Data Pocket Book 5/2001, Tabla 2, y EUROSTAT (2002), Eurostat Yearbook 2001, pág.3.

88

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 2.3. Presión fiscal y esfuerzo fiscal de los países de la UE, en relación con el sistema de recursos propios (II) Esfuerzo fiscal en miles de euros

B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

141,0 51,0 880,0 115,3 419,5 612,4 39,4 544,1 4,0 216,9 82,4 110,1 48,0 94,5 539,3 3.891,5

Presión fiscal

qt t/T

qr r/R

qt/qr

0,04 0,02 0,25 0,02 0,07 0,16 0,01 0,13 0,00 0,06 0,02 0,01 0,01 0,03 0,16 1,00

0,03 0,02 0,24 0,01 0,07 0,17 0,01 0,14 0,00 0,05 0,02 0,01 0,02 0,03 0,18 1,00

1,33 0,93 1,04 1,06 1,03 1,00 1,01 0,91 0,90 1,32 0,98 1,06 0,90 1,03 0,88 1,00

en % del PIB

1,03

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 4 f, EUROSTAT (2001), Economic Data Pocket Book 5/2001, Tabla 2, y EUROSTAT (2002), Eurostat Yearbook 2001, pág. 3.

La reforma de Fontainebleau de junio de 1984: el cheque británico o la introducción de una excepción al sistema Aunque el sistema de recursos propios anteriormente descrito funcionó plenamente, en 1980 tuvo que enfrentarse, paradójicamente, a un déficit de recursos, que podemos denominar estructural. Este déficit se explica por un lado por el crecimiento constante de los gastos de la PAC, sin limitaciones, sino sólo dependiente de previsiones de factores externos como los precios internacionales y la cotización del dólar (Spaventa-Koopmans, 1986: 13), y, por otro, por el desarrollo de los gastos de acciones estructurales a partir de 1988. En el año 1983 el presupuesto creció en términos reales el 10,6%, y entre 1980 y 1983 las tasas de crecimiento nominal se sitúan en el 11,4, 12,6, 15 y 19,4% respectivamente; en tan sólo cuatro

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

89

años el presupuesto gana catorce puntos respecto al PIB comunitario pasando del 0,8 % en 1980 al 0,94% en 1983. Por otro lado, comienza a detectarse ya la tendencia decreciente de los recursos propios tradicionales (RPT), en relación al total de recursos propios, como resultado de la ganancia de importancia del recurso IVA y de dos tendencias que irán reafirmándose: la caída de los aranceles en las sucesivas rondas de negociación del GATT y el descenso en el volumen de importaciones resultado de la política de autoabastecimiento agrícola y del mercado interior. Adicionalmente, la necesidad de recursos era precisa para hacer frente a las próximas ampliaciones de la CEE a España y Portugal, países relativamente pobres que resultarían ser importantes receptores netos de fondos comunitarios, por lo que existía un claro incentivo político para la reforma del sistema. Tras las crisis presupuestarias de 1984 y 1985, donde hubo que recurrir a aportaciones suplementarias de los socios y a posponer gastos hacia años sucesivos, el Acuerdo de Fontainebleau se perfila como una solución parcial. Las principales medidas se toman por el lado de los ingresos al elevar el techo del tipo máximo del IVA del 1% al 1,4%, mientras que en los gastos, se limita el crecimiento del gasto agrícola: indicativamente a la tasa de crecimiento de los ingresos (anticipando la futura línea directriz agrícola) y se introduce la tasa máxima de crecimiento a los gastos no obligatorios (TMA). Parecía claro que mientras no se solucionara el problema de los gastos, especialmente los agrícolas, no había posibilidad real de aumentar los recursos (Shackleton, 1990:10), y así ha ocurrido que cada reforma de ingresos ha venido acompañada de una reforma más o menos ambiciosa de la PAC. La compensación británica y el Acuerdo de Fontainebleau Sin embargo lo más significativo del acuerdo de Fontainebleau no es el intento de solucionar la crisis presupuestaria sino la concesión de una situación de excepción al Reino Unido a través del denominado «cheque británico» o compensación británica, que en esencia suponen una devolución parcial al Reino Unido de parte de su aportación neta al presupuesto comunitario (calculada como diferencia entre aportación y retornos). Desde el momento de su ingreso en la Comunidad, el Reino Unido, que calificó de injusto el siste-

90

CRISTINA SERRANO LEAL

ma de contribuciones al presupuesto, exigió la creación de un mecanismo de corrección que tuviera en cuenta su situación particular, derivada de su estructura económica (con escaso peso de la agricultura) y de su balanza comercial. El Consejo Europeo de Fontainebleau reconoció en 1984 el derecho del Reino Unido a beneficiarse de una compensación financiera, dada su «excesiva» contribución al presupuesto comunitario. Las conclusiones de Fontainebleau, establecen la posibilidad de acordar una corrección presupuestaria a condición de que un Estado miembro soporte una carga presupuestaria «excesiva» en relación con su prosperidad relativa, concepto bastante indefinido que trataba de evitar situaciones de regresividad en el presupuesto, y que dada su indefinición ha sido retomado dieciséis años después en el Consejo de Berlín de marzo de 1999 para justificar la reducción de las aportaciones de los países mayores contribuyentes netos. Con una argumentación técnica, Ardy (1988: 403-429) realiza un estudio en el que llega a la conclusión de que el presupuesto es injusto como consecuencia fundamentalmente del excesivo peso de la PAC, lo que lleva a que no exista una relación en ese momento entre la distribución de los gastos por países y la distribución de las rentas per capita nacionales, por lo que justifica la existencia del cheque británico y de la posibilidad de correcciones. Este argumento de «injusticia» derivada de la PAC se ha mantenido hasta nuestros días, en los que la reforma de la PAC vuelve a plantearse no sólo por motivos económicos sino también por motivos presupuestarios, como veremos en el capítulo 7. La introducción del cheque británico supuso una complicación inmediata en el cálculo del recurso IVA. Da lugar a un tipo «efectivo» de contribución distinto del tipo nominal, tipo efectivo que se calcula una vez deducido el cheque británico de la contribución general por recurso IVA y aumentada la contribución IVA del resto de Estados miembros, situándose actualmente en el 0,3151% frente al 0,5% de tipo nominal. El cheque británico se ha mantenido prácticamente sin cambios desde su introducción, a pesar de las progresivas reformas de la PAC —y de su pérdida de peso en el presupuesto comunitario— y del cambio en la estructura económica del Reino Unido. La reforma del cheque se ha planteado únicamente con la Agenda 2000 y como consecuencia de la próxima ampliación y de los cambios en el sistema de recursos propios, (que aumentarían el tamaño del cheque) para

91

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

neutralizar las posibles ganancias para Reino Unido. En todo caso, la reforma es mínima, consolida la existencia de la compensación y mantiene la neutralidad financiera para el Reino Unido6. Podemos concluir que la introducción del cheque ha sido, más que una excepción, un precedente que puede servir de base para la introducción, en el futuro, de un sistema generalizado de correcciones inspiradas en el cálculo del cheque, que respondan a todo tipo de exigencias arbitrarias respecto a supuestas cargas presupuestarias excesivas. La reforma de Fontainebleau no ha servido realmente para avanzar hacia la progresividad del sistema de recursos propios, sino para casi veinte años después permitir avances hacia nuevas formas posibles de arbitrariedad. Cuadro 2.4.

Evolución de los recursos propios (I)

Millones de euros 1971

1984

1989

1993

1999

2000

2001

2002

2.950,0

2.397,7

1.929,9

2.151,7

2.038,4

1.967,7

1.703,4

Exacciones 713,8 agrícolas Derechos 582,3 de aduana Recurso IVA Recurso PNB Diversos 1.033,2

7.234,6

10.312,9

11.055,6

11.705,9

11.665,3

13.632,8

14.189,3

13.691,0

26.293,4

34.489,9

31.163,4

34.048,6

30.691,4

36.603,9

4.519,0

16.517,9

37.509,8

37.805,1

35.177,9

41.147,6

2.369,7

2.376,8

1.679,5

4.372,7

3.883,2

12.310,2

2.010,6

Total

25.729,2

45.899,8

65.672,7

86.903,5

89.440,6

93.780,0

95.654,8

2.329,3

Fuente: Comisión Europea (2000), vademécum Presupuestario, Cuadro 4 y Comisión Europea (2002), Presupuesto General de la UE para el año 2002. Resumen de datos, pág. 23. Nota: Varios incluye excedentes del año anterior. Para el año 2002 son cifras de presupuesto (no de ejecución). 6 Véase CONSEJO DE LA UE (2000), Documento de trabajo de la Comisión sobre el método de cálculo del cheque británico, de 21 de septiembre de 2000, para una explicación detallada del actual sistema de cálculo teniendo en cuenta la corrección presupuestaria concedida a Alemania, Austria, Suecia y Países Bajos. Se puede consultar también directamente la Decisión de Recursos Propios del año 2000.

92

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 2.5.

Evolución de los recursos propios (II)

En porcentaje total 1971

1984

Exacciones 30,6 agrícolas Derechos 25,0 de aduana Recurso IVA Recurso PNB Diversos 44,4 Total 100

1989

1993

1999

2000

2001

2002

11,3

5,2

2,9

2,2

2,3

2,1

1,8

29,2

22,5

16,8

13,9

13,0

14,5

14,8

55,8

57,3 9,8 5,2 100

52,5 25,2 2,6 100

35,5 45,9 2,5 100

38,1 42,3 4,3 100

32,7 37,5 13,1 100

38,3 43,0 2,1 100

3,6 100

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del cuadro 2.3. Nota: El dato de recurso PNB del año 2001 es atípico ya que se debe al alto excedente procedente del ejercicio anterior.

Gráfico 2.1.

Evolución de los recursos propios

100 %

80%

60% Diversos R ecurso P NB R ecurso IVA Derech os de adua na Exacc iones agrícolas 40%

20%

0% 1971

1984

1989

1993

1999

F uente: E labo rac ión propia a partir de datos de los cuad ros 2. 4. y 2.5.

2000

2002

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

93

La creación del recurso PNB en 1988 o el impulso al sistema de ingresos Desde el primer año de su funcionamiento la reforma de Fontainebleau estaba agotada (Begg et al., 1999: 42). En ese primer año se utilizó toda la elevación del tipo máximo del IVA al 1,4%, y se puso de manifiesto la insuficiencia de la reforma. En 1984 el presupuesto comunitario creció un 3,7% en términos reales, pero en 1986 y en 1988 se disparó de nuevo al 17,6% y al 12,3 % respectivamente; era imposible que la base impositiva del recurso IVA , el principal recurso, creciera a estas tasas reales, y los otros recursos no eran capaces de ofrecer crecimientos tan elevados, ni de cubrir esta «explosividad» de los gastos. Ante esta situación, la Comisión propuso una nueva reforma del presupuesto, que actuaba tanto por el lado de los gastos (controlando el gasto agrícola a través de la línea directriz, y de la reforma de la PAC) como, fundamentalmente, por el lado de los ingresos. Ya hemos señalado además cuales eran los problemas del presupuesto: agotamiento del sistema de recursos propios, falta de equidad, y problemas institucionales. A estos problemas intenta dar respuesta la reforma de Bruselas creando un nuevo ingreso: el recurso PNB o cuarto recurso, que supone la vuelta a una contribución variable basada en el PNB de cada Estado miembro, en función de un tipo a determinar cada año, al tratarse de un recurso de cierre que permite el equilibrio presupuestario. Su tamaño será igual, por tanto, a la diferencia entre los recursos existentes y el volumen de gasto en créditos de pago acordado. Esta solución implica tomar el camino más fácil para atajar el problema de la insuficiencia, al institucionalizar como recurso propio un procedimiento usado hasta el año 1980: las contribuciones nacionales. El recurso PNB, aparentemente reflejo de la capacidad de pago, no está exento de críticas, si bien presenta ventajas apreciables7. Como ventajas podemos señalar: su flexibilidad al ser un recurso variable, basado en un componente fácilmente medible y con un cálculo inmediato, que permite desligar a los recursos de las varia7

Para profundizar en los problemas actuales del recurso PNB, consultar el capítulo 3.

94

CRISTINA SERRANO LEAL

ciones que imponía el cheque británico. Asimismo refleja de algún modo el principio de capacidad de pago, si asumimos que el PNB refleja correctamente esta capacidad de pago, pero en todo caso lo refleja mejor que los recursos tradicionales (afectados por la estructura comercial de cada país y de consumo interno), o que el recurso IVA, acusado repetidamente de regresivo —autores como Begg (1999: 56) asumen esta tesis sin demostrarla. Como inconvenientes, el recurso PNB supone un paso atrás en la autonomía del presupuesto comunitario y en las propuestas de creación de nuevos recursos realmente propios y autónomos y de carácter tributario, como se señala por el Parlamento Europeo —Barón Crespo (1987) citado en Begg (1999: 46)—. Por otro lado, no deja de ser un recurso estrictamente proporcional al PNB, sin ningún carácter progresivo, ni tampoco capacidad estabilizadora. Su sucesiva ganancia de peso conduce a que, actualmente, el sistema de contribuciones nacionales sea la forma fundamental de financiación, si consideramos, además, que los límites establecidos al recurso IVA lo asemejan en la práctica a un «segundo» recurso PNB. Desde ese punto de vista, fundamentalmente crítico, el recurso PNB supone una renacionalización del sistema de recursos propios que condiciona la evolución futura del presupuesto y limita la financiación de nuevas políticas. Junto con la creación del cuarto recurso la principal medida en los ingresos fue la modificación del IVA: mantenimiento del tipo uniforme del IVA en el 1,4%, y limitación de la base nacional por este recurso al 55% del PNB del Estado miembro, lo que favorecía a Irlanda, Luxemburgo y Reino Unido en 1988 y a Portugal y Grecia en 1989 (Begg, 1999: 47). Otra novedad importante introducida en Bruselas fue la fijación de un límite global a los recursos propios que se elevaba hasta alcanzar un límite máximo del 1,2% del PNB de la CEE en el año 1992. En términos de créditos de compromiso el límite se situaba en el 1,3%. Esta medida de disciplina presupuestaria, aparentemente poco sofisticada, ha sido de gran eficacia puesto que, al mantenerse en la siguiente reforma (la de Edimburgo) e introducirse en la Decisión de Recursos Propios adquiere un carácter constitucional e inamovible, que limita automáticamente cualquier nuevo intento de aumentar el presupuesto por encima de ese límite. Desde 1988, gracias al límite pactado y al Acuerdo Interinsitucional firmado se entra en una etapa de paz presupuestaria, que per-

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

95

mite relajar el problema de la financiación del presupuesto y concentrar los esfuerzos en las políticas de gastos. Sin embargo, siguen quedando pendientes dos aspectos en relación con el sistema de ingresos: la distribución de los ingresos por países y la suficiencia del sistema de financiación, que debe hacer frente a gastos previstos crecientes. Redistribución y limitación de los recursos del presupuesto. La reforma de Edimburgo (Delors II) de 1992 La Comisión Europea (1992) planteó el problema de la distribución enfocado desde el punto de vista de los países de menor renta, (y además receptores netos de fondos) en parte como reacción al antecedente creado por el cheque británico, y en parte como consecuencia de la firma del Protocolo sobre la cohesión económica y social del nuevo Tratado de Maastricht, que señalaba la necesidad de corregir los componentes regresivos del sistema de recursos propios, en referencia al IVA8. Paradójicamente, siete años después, en un informe similar, la Comisión Europea (1998) propondrá un enfoque inverso de la redistribución hacia los países de mayor renta y contribuyentes netos. Los principales resultados del Consejo de Edimburgo en el tema de la redistribución fueron la continuación en la reducción del tipo del recurso IVA y la limitación de su base, acercándolo al concepto del recurso PNB. El segundo aspecto que fue objeto de acuerdo en Edimburgo fue el de la suficiencia de los recursos propios, o mejor dicho, el de la limitación a su crecimiento previsto (que en aquel momento parecía más bien una garantía de financiación suficiente). Se acuerda elevar el techo de recursos propios de forma sucesiva hasta un máximo del 1,27% del PNB de la UE (los créditos de compromiso correspondientes podrían alcanzar el 1,33%), y este límite se recoge como un artículo dentro de la Decisión de Recursos Propios de 1994, por lo que se le otorga un carácter de permanencia. 8

En su Informe sobre el Sistema de Recursos Propios (COM (92) 81 final, Bruselas 10 de marzo de 1992).

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CRISTINA SERRANO LEAL

La elevación del techo de recursos propios, que se pretendía fuera efectiva, se quedó sin embargo en algo meramente teórico, o, mejor dicho, simbólico, puesto que los presupuestos anuales quedaron por debajo de este límite, y a partir de 1997, con la introducción de la idea de la disciplina presupuestaria, se buscó deliberadamente dejar un margen importante por debajo de este límite. Se estaba preparando así lo que luego sería el resultado de las negociaciones de la llamada Agenda 2000: la financiación de la próxima ampliación mediante ahorros presupuestarios, sin superar el límite del 1,27% y sin modificar en esencia el sistema de recursos propios. Cuadro 2.6.

Techo de recursos propios y presupuesto comunitario

En porcentaje del PNB de la UE (hasta 1996: UE-12) 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Techo de 1,20 recursos Presupuesto

1,20

1,21

1,22

1,24

1,26

1,27

1,27

1,27

1,27

1,12

1,09

1,06

1,11

1,08

1,03

Fuente: Comisión Europea (2000), Vademécum Presupuestario, Comisión Europea (2002), Presupuesto General de la UE para el ejercicio 2002, y elaboración propia.

Como se observa en el cuadro anterior el porcentaje de ahorro o de «no-gasto» respecto al máximo previsto en el cuadro de perspectivas es del 0,17% del PNB de la UE. Esta cifra puede interpretarse, desde un punto de vista crítico, como el grado de retroceso en la integración financiera comunitaria en unos años de grandes avances en la integración monetaria, fundamentada ésta en un trasvase de competencias sin contrapartida financiera que no ha tenido un impacto sobre el presupuesto. Los años de creación de la UEM han sido los años de menor crecimiento del presupuesto comunitario, y desde este punto de vista podemos concluir que, a partir de 1999 entramos en una nueva etapa de las finanzas comunitarias distinta a todas las anteriores, donde lo importante es no gastar y aplicar el principio de subsidiariedad al máximo en la formulación de las políticas y en su financiación. Por primera vez desde el inicio del presupuesto, la UE consigue de forma deliberada gastar menos de lo previsto, y reducir el tama-

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

97

ño del presupuesto en términos reales, al mismo tiempo que desarrolla una política de cohesión económica y social que ha sido la prioridad del gasto en los años 93-99 (se trata de un gasto privilegiado en el sentido de que es objetivo de gasto y, por tanto, de presupuestación obligada). Todo ello, sin problemas financieros gracias a la aplicación del recurso PNB, un recurso de cierre, variable, que cumple su función de transferir recursos desde los Tesoros nacionales a la caja comunitaria. Podría parecer que la UE había conseguido por fin solucionar uno de sus eternos problemas, el de la financiación, y que ya no iban a ser necesarias propuestas como la de la Comisión (1992), apoyada por el Parlamento (Langes, 1994) de crear nuevos recursos autónomos —un tipo de IVA comunitario, o un recurso basado en la imposición del C02 por citar dos ejemplos—, para obtener más ingresos y así financiar nuevas políticas. En efecto, la UE ha conseguido en 1999 solucionar sus problemas de financiación: el límite de recursos propios se respeta escrupulosamente, la filosofía del ahorro y de crecimiento cero del presupuesto anual es la imperante en estos momentos, y las sucesivas reformas de la PAC y de los Fondos Estructurales permiten controlar los gastos. Por el lado de los ingresos las cosas funcionaban razonablemente bien. Sin embargo, en la preparación de las negociaciones de la Agenda 2000, a partir de 1997, resurge un tema antiguo en una interpretación nueva: la distribución de los ingresos comunitarios entre países, comienza a plantearse desde la óptica de los mayores contribuyentes al presupuesto, que obtienen una ganancia financiera de cada euro que dejan de aportar, al tener una tasa de participación relativa en los recursos propios superior a la tasa de participación en los gastos. El problema distributivo, redenominado «problema de los saldos netos» que debía haberse enfocado por el lado de los gastos, como proponían las conclusiones de Fontainebleau, se plantea en la Agenda 2000 desde el lado de los ingresos. La Reforma de los recursos propios en la Agenda 2000: el primer paso hacia las compensaciones presupuestarias Los resultados del Consejo Europeo de Berlín en relación con la reforma de los recursos propios han sido bastante limitados si lo

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comparamos con el importante debate que se produjo acerca de la justicia en el presupuesto y con las distintas propuestas que se plantearon durante la negociación, desde junio de 1997 hasta marzo de 1999. La Agenda 2000 de la Comisión señalaba que, en el caso de que fuera necesario aumentar los recursos por encima del actual límite del 1,27% del PNB, podría considerarse una reforma de carácter general que llevara a un mecanismo generalizado de correcciones, que incluiría también los problemas del Reino Unido. Este modelo de mecanismo general fue propuesto expresamente en el Informe sobre el funcionamiento de los recursos propios9. Asimismo, la Comisión proponía que el mecanismo de compensación británico se reconsiderara inmediatamente después de la primera oleada de adhesiones, para tener en cuenta los ajustes necesarios que se derivan de la ampliación. Un problema que ha surgido en relación con la ampliación es que el cheque inglés aumente considerablemente, dado que una serie de gastos actualmente considerados como gastos externos pasarán a ser gastos internos (que entran en el cálculo del gasto repartido y reducen el porcentaje de participación del Reino Unido en los gastos de la Unión), por lo que el Consejo Europeo de Berlín decidió en sus conclusiones modificar el cheque británico. Los principales puntos de la discusión reciente sobre los recursos se han centrado en los siguientes: 1º) El planteamiento de la Comisión Europea a favor de la justicia en el sistema de recursos propios: En la Comunicación de la Comisión al Consejo, «Agenda 2000» (1997), la Comisión vuelve a señalar la necesidad de reexaminar el sistema de recursos propios, con un nuevo enfoque. Ya no insiste en la creación de un quinto recurso, aunque se analizan diversas opciones en su Informe sobre el funcionamiento del sistema de recursos propios, y acaba proponiendo la sustitución de los recursos tradicionales y el recurso IVA por un único recurso PNB. En cambio, se llama la atención sobre la justicia relativa del sistema, aun recono9

Un análisis detallado de las posibilidades de un sistema generalizado de correcciones se realiza en el capítulo 6.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

99

ciendo la equidad creciente de las contribuciones nacionales en relación con la capacidad contributiva como consecuencia de las reformas de 1988 y 1992, y se habla de contribuciones «globalmente justas» (Comisión Europea, 1997 a: 3). Detrás de esa afirmación subyace no obstante la idea de que sí existen situaciones particulares «injustas», como estaban defendiendo cuatro países Alemania, Austria, Suecia y Países Bajos, para los que su aportación bruta al sistema de recursos se consideraba «excesiva» en relación con su prosperidad relativa, medida esta por el PNB calculado según paridades del poder adquisitivo. 2º) Los modelos de correcciones presupuestarias generalizadas: generalicemos el cheque británico La idea propuesta por Alemania, junto Austria, Holanda y Suecia, de un mecanismo general de corrección de las cargas presupuestarias netas excesivas, se enmarca en el debate abierto sobre el sistema de financiación de la UE y la Agenda 2000. Esta propuesta tiene como antecedente el Memorándum del Gobierno de Baviera sobre las propuestas de la Agenda 2000, así como el estudio de la Comisión presentado por el Presidente Santer al Consejo ECOFIN de 13 de octubre de 1997, en el que se analizaban las contribuciones presupuestarias de los EEMM10. Alemania, considera que su aportación al presupuesto es excesiva, y que debería reducirse su aportación neta. Propone un modelo de compensaciones que es la concreción, en una fórmula teórica general, de un deseo político. Esta compensación, recogida por la Comisión Europea (1998 b), se establece como un determinado porcentaje de la diferencia entre la contribución neta actual y lo que Alemania llama carga propia exigible. La carga propia exigible, que se calcularía como un determinado porcentaje de su PIB, es en definitiva, la aportación 10

Según esta propuesta la aportación alemana al presupuesto comunitario es excesiva, si se compara con la participación de Alemania en el PNB de la UE, y lo es aún más si el PNB se valora utilizando paridades del poder de compra en vez de tipos de cambio corrientes. La propuesta es reducir la aportación neta (la diferencia entre la aportación al presupuesto comunitario según el sistema de recursos propios, y los retornos que obtiene Alemania como consecuencia de las políticas comunitarias).

100

CRISTINA SERRANO LEAL

neta que Alemania considera justa (y que por tanto es inferior a la actual). 11 Una vez establecida la compensación para Alemania, y con objeto de que esto no suponga una disminución de los recursos propios del presupuesto comunitario, la cuantía de la compensación se reparte entre el resto de los Estados miembros, en proporción a sus respectivos PNB (eximiéndose al país beneficiario de financiar su propio descuento), siguiendo el precedente del cheque británico. El planteamiento del modelo de contribuciones generalizadas supone un giro en las discusiones sobre los recursos propios por dos razones: 1.ª) Hasta ese momento se había interpretado que una situación de menor prosperidad relativa, esto es, con una renta per cápita inferior a la media comunitaria, como era y es el caso del Reino Unido, era el factor que permitía poder considera una carga presupuestaria como excesiva y propiciar una corrección. A partir de ahora el concepto de contribución excesiva se desliga de la situación de renta per cápita12. 11

La definición de la fórmula alemana es la siguiente:

(aportación neta-carga propia exigible) * porcentaje de compensación = importe de compensación. La carga propia exigible es la aportación neta considerada «justa». Evidentemente, a igualdad de porcentaje de compensación (p), el importe de la compensación será mayor cuanto más pequeña sea la carga propia exigible (cpe). Si p=0 no hay compensación. Como ejemplo, una cpe del 0,3% del PIB, con un porcentaje de 2/3, hubiese dado lugar a un descuento aproximado del 0,28% del PIB, en el año 1997. 12 Generalmente la situación de prosperidad relativa se mide utilizando el PIB per cápita en paridades de poder de compra, en relación con la media comunitaria. Las paridades de poder de compra se utilizan, en sustitución de los tipos de cambio corrientes, para poder sumar cantidades que vienen expresadas inicialmente en moneda distinta, ya que se considera que reflejan mejor la capacidad de compra de cada país y por tanto su prosperidad per cápita. Con datos de 1995, sólo Finlandia (junto con Reino Unido) tiene una renta per cápita inferior a la media comunitaria (utilizando paridades del poder de compra), por lo que sería el único potencial beneficiario (Suecia estaría situada en la media comunitaria con un 101%).

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

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2.ª) Se plantea así un elemento de discusión sobre lo que es la justicia relativa en el presupuesto y sobre cómo medirla. Un primera interpretación es que sólo la posición de riqueza o prosperidad relativa —que se mide mediante la renta per cápita frente a la media comunitaria permitiría hablar de justicia y por tanto de correcciones presupuestarias, como lo reconocía la Comisión Europea (1997 a: 3)— y como se señalaba en las conclusiones del Consejo Europeo de Fontainebleau, pero esta interpretación ya no es la única. El modelo de correcciones plantea numerosos inconvenientes que hicieron que fuera rechazado durante las negociaciones. Para algunos países el modelo es contrario al principio de solidaridad que subyace las finanzas comunitarias, en especial, al principio de que no hay una relación directa entre ingresos y gastos por país. El modelo alemán podría aplicarse, en principio, a todos los contribuyentes netos, (según cifras de 1995 eran todos los Estados miembros excepto Dinamarca, Grecia, España, Irlanda, y Portugal), por lo que se penalizaría especialmente a los países más pobres. Se daría también un problema de sostenibilidad de la financiación: en función de la cuantía de la compensación esta carga podría llegar a no ser asumible por el resto de Estados. En este sentido, el modelo alemán adolecía de falta de definición ya que no establecía cuál sería la cuantía de la carga propia exigible, en primer lugar, ni del porcentaje de compensación, en segundo lugar, si bien esta situación se subsanó poco después por la Comisión Europea (1998 b), que ofreció en su Informe sobre los recursos propios ejemplos de simulaciones concretas, suponiendo una carga propia exigible del 0,3% del PNB y del 0,4% del PNB13. La propuesta citada tenía, sin embargo, la ventaja de que no implica una modificación de los elementos que configuran los recursos propios, sino que directamente hace un enfoque dirigido a los saldos netos y propone una corrección financiera (o cheque), que 13

Partiendo de la fórmula y haciendo un supuesto extremo, se ve lo siguiente: si la carga propia exigible fuera cero (es decir en el supuesto de que Alemania, en justicia debería tener un saldo financiero cero) y el porcentaje de compensación el 66%, el modelo alemán se convierte en el modelo de funcionamiento del cheque británico.

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reduzca su aportación neta, por lo que se trata en definitiva de un sistema muy similar al del cheque inglés. 3º) La propuesta alemana de utilizar paridades del poder adquisitivo para calcular el recurso PNB Previamente al planteamiento del modelo generalizado de contribuciones algunos países justificaron la existencia de un nuevo concepto «la carga propia exigible« inferior a la aportación neta, apoyándose en los razonamientos utilizados en el Memorándum Bávaro que proponían la utilización de las paridades del poder adquisitivo para medir el peso de los recursos propios sobre el PNB, puesto que para determinados países al utilizar paridades del poder adquisitivo se elevaba el PNB y por tanto la aportación teórica o ideal —en relación al PNB a paridades de poder adquisitivo— resultaba menor que la aportación real —medida por la participación en el total de recursos propios. Estos argumentos aplicados al ejemplo de Alemania son lo siguientes: en 1996, la contribución de Alemania en concepto de recursos propios era aproximadamente del 30% del total de los recursos propios en 1996, acorde con su participación en el PNB de la UE-15, expresado en ecus, que se sitúa en 1996 en el 27,4%14. Si en esta comparación se utilizaran los PNB calculados en paridades de poder de compra o PPA's, —en vez de utilizar los tipos de cambio corrientes o las paridades fijas desde enero de 1999 para realizar la conversión que permite calcular el PNB de la UE—, su participación en el PNB de la UE-15 se reduciría del 27,2% al 24,2% (reducción del 11%); lo que daría pie a Alemania para exigir una reducción de su contribución en al menos un 11%, hasta alcanzar un porcentaje relativo similar en los recursos propios15. 14

Según consta en la Comunicación de la Comisión Agenda 2000 COM(97)2000 final. 15 No existe una relación inmediata entre la posición económica relativa de un país en términos de PIB y la aportación por recursos propios al presupuesto comunitario, sino a través del recurso PNB, que se calcula como un tipo uniforme, igual para todos, aplicado sobre el PNB de cada Estado miembro calculado según criterios homogéneos del SEC (Sistema Europeo de Cuentas Nacionales). Para realizar la conversión a ecus se utilizaban los tipos de cambio de cada moneda con el ecu, y desde enero de 1999 los tipos fijos de conversión.

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4º) La propuesta española de un recurso progresivo como respuesta a la teoría de la injusticia presupuestaria En contraposición con el modelo alemán, España defendió durante las negociaciones de la Agenda 2000 la inclusión de un nuevo recurso progresivo que analizaremos con más detalle en el capítulo 6. Una posible propuesta podría derivarse mediante la transformación del actual recurso PNB, multiplicando la base PNB por un índice relativo de renta per cápita, lo que evidentemente favorece a aquellos países con renta per cápita inferior a la media comunitaria (Grecia, España, Irlanda, Portugal, Suecia, Finlandia y Reino Unido, si se utilizan paridades del poder de compra del año 1997), y perjudica al resto de países con renta per cápita superior a la media. 5º) La propuesta de cofinanciación de la PAC: una modificación en los gastos con efectos distributivos inmediatos Ante las posturas opuestas que se plantearon en las negociaciones en el tema de los recursos propios y las mayores dificultades para proceder a una modificación de la Decisión de recursos propios, la Comisión, planteó también una posible solución que vendría por la vía del gasto, retomando así las ideas del canciller Schröder y del primer ministro de Luxemburgo, Juncker (1999), que hablaban de una modificación de las actuales reglas de financiación de la PAC, idea inspirada en análisis teóricos de 1986 (Spaventa y Koopmans, 1986)16. La propuesta planteaba una sustitución parcial de la actual financiación comunitaria por financiación procedente de los Estados miembros, de forma que el Estado miembro se haría cargo directamente de un porcentaje de los gastos del FEOGA-Garantía —en concreto un porcentaje cercano al 20%, en la propuesta Juncker—, mientras que la otra alternativa, la propuesta Schröder abogaba por que las ayudas a las rentas de los agricultores, que suponen en torno al 55%-60% del total de gastos del FEOGA, fueran financiadas por cada Estado miembro en su territorio. 16

En el Informe de la Comisión Europea (1998) citado se recogen varias simulaciones sobre las ganancias y pérdidas por país con la cofinanciación y con las otras opciones comentadas.

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Evidentemente, las propuestas favorecen a aquellos países que participan en una mayor proporción en la aportación al presupuesto comunitario respecto a la proporción en que reciben gastos dentro del total del FEOGA-Garantía. Sin embargo, como calculó la Comisión Europea (1998 b: 31) las propuestas tenían implicaciones negativas financieras para Francia, principal receptor de los gastos de la PAC, y también a España —coste neto de más de 800 mecus por año, la mitad de lo que en 1999 recibía España por el Fondo de Cohesión—; y a los países de la cohesión y Dinamarca17. Presentaba además inconvenientes adicionales: podían plantear problemas de competencias a los Parlamentos nacionales al tratarse de un gasto obligatorio; y se alejaba de las propuestas de ligar las contribuciones a la riqueza relativa. Ante los numerosos inconvenientes y la férrea oposición de los países más agrícolas, la propuesta fue abandonada. Sin embargo, no se excluye en absoluto que vuelva a plantearse en el futuro como parte de un paquete global de reforma de la PAC, incluyendo alguna modificación posible, como un tratamiento diferenciado para los países de la cohesión —los más perjudicados—: que la tasa de cofinanciación comunitaria de los pagos a estos países fuera suficientemente elevada, cercana al 100% actual, para neutralizar así los efectos financieros negativos, o bien excluyendo de la cofinanciación determinados tipos de cultivos. 6º) El resultado del Consejo Europeo de Berlín: una paz transitoria. En el Consejo Europeo de Berlín, tras el arduo debate previo, se acordaron finalmente pequeñas modificaciones al sistema de recursos propios, y se dejaron para la próxima discusión, una vez realizada la ampliación, las reformas más importantes. La mini-reforma acordada en Berlín se compone de lo siguiente: 1º) Se aprueba la opción de sustituir el recurso IVA por recurso PNB, sin suprimir los recursos tradicionales, mediante la reducción del tipo máximo de IVA al 0,75% en el año 2002 y 17

El presupuesto español debería hacerse cargo de más de la mitad del gasto del FEOGA-Garantía en nuestro país, con un coste neto de más de 800 millones de euros (meuros) por año, esto es la mitad de lo que en 1999 recibirá España por el Fondo de cohesión.

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a 0,50% en el 2004 (párrafo 71), a través de la revisión de la Decisión de Recursos Propios. Esta solución sigue las recomendaciones del Tribunal de Cuentas, pero no es neutral desde el punto de vista financiero —el principal beneficiario es Alemania, al tener una participación relativa en el recurso IVA inferior a su participación en el recurso PNB; el principal perdedor es Italia, al ocurrir lo contrario. 2º) Se aumenta el porcentaje retenido por los Estados miembros (EEMM) en los recursos propios tradicionales al 25% para favorecer a los Países Bajos, que argumentaban el problema del «efecto Rotterdam» debido a su participación excesiva en la recaudación por recursos tradicionales, al ser un importante puerto de entrada de mercancías importadas en la UE. 3º) Se mantiene la compensación británica que se modifica de tres formas: — para tener en cuenta los gastos de la ampliación, mediante un ajuste para reducir el total de los gastos asignados comunitarios (en la cuantía de la ampliación), de forma que se mantenga la participación relativa del Reino Unido en estos gastos asignados, como hasta ahora, y por lo tanto, se mantenga también la base de cálculo del cheque británico. — para compensar los «windfall-benefits» o «ganancias de una sola vez», derivadas de la reducción progresiva del tipo IVA y del incremento en el porcentaje retenido por recursos propios, que hubiesen hecho aumentar el cheque británico si no se hiciera esta modificación. — como solución de compromiso al problema de los saldos netos se modifica la financiación del cheque británico para favorecer a los principales contribuyentes netos: reduciendo al 25% de su nivel anterior la parte de financiación del cheque británico correspondiente a cuatro países Alemania, Austria, Suecia y Holanda. El ajuste se efectuará mediante un ajuste de las bases del PNB a partir de la entrada en vigor de la nueva Decisión de recursos propios a principios del 200218. La modificación de la 18

Esta reducción le puede suponer a Alemania en torno a los 600 meuros al año y a España un coste de 80 meuros al año.

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financiación del cheque británico implica dar una corrección financiera encubierta, aunque limitada, negociada y en cierto modo excepcional, frente a las alternativas de generalizar la excepción británica. El resultado de los acuerdos de Berlín viene a ser únicamente una tregua transitoria, un paréntesis en el debate de la financiación del presupuesto. Como veremos en el capítulo 3 subsisten prácticamente los mismos problemas que antes del Consejo y se ha creado uno nuevo: el de la situación de los contribuyentes netos excesivos, a los que se les otorga un tratamiento excepcional, pero al mismo tiempo, un tratamiento que implica un precedente a tener en cuenta en la nueva discusión de la Decisión de Recursos Propios prevista para el 2006. De hecho, la Comisión Europea propone para esta negociación la creación de un mecanismo generalizado de compensaciones presupuestarias, ideado sobre el método de cálculo del cheque británico. 2.2. Evolución de los gastos del presupuesto comunitario La evolución del gasto comunitario ha estado presidida por la atención dedicada a la política agrícola común (PAC), que fue la principal política comunitaria hasta que en 1993 toma el relevo la política estructural, y que sigue siendo la principal política de gasto en términos cuantitativos. Este apartado explicará la evolución principal del gasto siguiendo las grandes categorías de las Perspectivas Financieras y centrándonos en los determinantes de su evolución, así como en aclarar porqué ha crecido el gasto comunitario y cómo evolucionará previsiblemente. Podemos partir, además, de una constatación preliminar: en cada etapa de la evolución del gasto se ha manifestado un problema distinto asociado al presupuesto comunitario. Así, el problema de la insuficiencia presupuestaria que predominó durante los años 70 y hasta finales de los 80 fue debido al fuerte crecimiento del gasto agrícola financiado por el FEOGA-Garantía que reclamaba recursos crecientes y dificultaba el desarrollo de otras políticas comunitarias. A partir de 1993, en cambio, el énfasis se situará en financiar las políticas estructurales de desarrollo de las regiones y zonas menos favorecidas, una vez solucionados los problemas de insuficiencia de recursos y de control del gasto agrícola.

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Existen una serie de acuerdos fundamentales que han marcado la evolución del gasto comunitario: el Tratado de Roma, que estableció una serie de políticas comunes, el Acuerdo de Luxemburgo de 1970, que al fusionar los ejecutivos comunitarios permitió un desarrollo mayor, el Acuerdo de Fontainebleau, y el Acuerdo de Edimburgo, que supuso un importante cambio en la estructura del gasto comunitario. Los tres acuerdos mencionados inciden sobre la evolución del gasto principal, el gasto agrícola, mientras que Edimburgo consolida el nuevo gasto estructural. A estos se añade el Acuerdo de Berlín, que inaugura una etapa de recesión en el gasto agregado y contempla las previsiones máximas para la próxima ampliación, y crea una nueva tipología: el gasto de la adhesión (que aglutina el gasto de pre-adhesión y el gasto de la adhesión propiamente dicho). Cuadro 2.7.

Evolución del gasto comunitario

Millones de euros, datos de ejecución 1958 1. Agricultura 2. Acciones estructurales 3. Investigación. Desde 1988, Políticas internas 4. Acciones Exteriores 5. Administración 6. Reembolsos y otros, Reservas Total presupuesto general FED CECA CEEA (*) TOTAL GASTOS COMUNITARIOS

7,3

7,3

70,3 3,7 81,3

1971

1984

2.485,6 136,9

18.330,4 322,0

1989

1993

1997

2002*

76,7

1.660,0

1.517,5

2.240,8

2.981,6

6.557,81

71,8 173,6 178,1

996,5 1.212,9 1.661,6

1.044,3 2.070,7 2.335,2

2.857,3 2.988,3 961,2

3.822,6 4.171,3 1.886,4

4.803,0 5.176,8 676,0

25.844,3 34.678,4 40.423,0 44.505,1 7.945,1 20.478,5 26.285,1 33.838,0

3.122,3 27.081,4 40.757,1 64.204,5 79.819,1 98.634,7 131,5 51,0

703,0 255,2

3.304,8

28.039,6

1.297,1 229,9

1.353,6 596,4

1.810,0 265,5

s.n. -

42.284,1 66.300,5 84.951,6 98.634,7

Fuente: Comisión Europea (2000), Vademécum Presupuestario, Cuadro 1; Comisión Europea (2002), Presupuesto General de la UE para el ejercicio 2002, página 7, y elaboración propia. Notas: (*) Se integró en el presupuesto general en 1969, 2002*es dato de Presupuesto.

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Cuadro 2.8.

Evolución del gasto comunitario

En porcentaje del total Feoga garantía Acciones estructurales Investigación-Políticas internas Acciones Exteriores Administración Reembolsos y otros Total presupuesto general FED CECA CEEA (*) TOTAL GASTOS COMUNITARIOS

1958

1971

1984

1989

1993

1997

2002

0,0 0,0 0,0

75,2 4,1 2,3

65,4 1,1 5,9

61,1 18,8 3,6

52,3 30,9 3,4

47,6 30,9 3,5

45,1 34,3 6,6

0,0 9,0 0,0 9,0 0,0 86,5 4,6 100,0

2,2 5,3 5,4 94,5 4,0 1,5 0,0 100,0

3,6 4,3 5,9 96,6 2,5 0,9 0,0 100,0

2,5 4,9 5,5 96,4 3,1 0,5 0,0 100,0

4,3 4,5 1,4 96,8 2,0 0,9 0,0 100,0

4,5 4,9 2,2 94,0 2,1 0,3 0,0 100,0

4,9 5,2 0,7 100,0 0,0 0,0 0,0 100,0

Fuente: Comisión Europea (2000), Vademécum Presupuestario, Cuadro 1; Comisión Europea (2002), Presupuesto General de la UE para el ejercicio 2002, página 7, y elaboración propia. Notas: (*) Se integró en el presupuesto general en 1969, 2002* es dato de Presupuesto.

Primera Etapa (1968-1988): El gasto agrícola de la PAC y la insostenibilidad del presupuesto. Los problemas del gasto agrícola: la necesidad de la reforma El Tratado de Roma estableció la PAC como una de las políticas comunes y rápidamente la política agrícola se convirtió en la principal política con implicaciones presupuestarias. En 1970 el 88,5% del presupuesto común se dedicaba a la política agrícola en su vertiente fundamental de política de precios y de mercados, que gestionaba el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola FEOGA en su sección de Garantía de precios. En esas fechas la PAC abarcaba el 0,74% del PNB comunitario. A partir de 1973, con la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, FEDER, y la ampliación al Reino Unido, comienza a desarrollarse la política regional comunitaria que, junto con la

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política social, pasará a denominarse política estructural a partir de 1988 y que va absorbiendo fondos crecientes del presupuesto, a través de tres instrumentos: el FEDER, el gasto del Fondo Social Europeo y el FEOGA sección Orientación, destinado al desarrollo rural de zonas agrícolas menos favorecidas. Aún así, en 1980 la PAC de garantía de precios absorbía el 70 % de los fondos presupuestados. Desde la creación de la CE habían pasado doce años, pero la Comunidad no había sido capaz de limitar el fuerte crecimiento del gasto agrícola que avanzaba imparable, a tasas de crecimiento muy elevadas, de forma que parecía dificultar el desarrollo de otras políticas como la política estructural, que se mantenía en el entorno del 15% del presupuesto comunitario durante los años 1980-1988, o las políticas internas (fundamentalmente la política de investigación) y las políticas externas de acuerdos comerciales, ambas situadas por debajo del 5% del presupuesto cada una. En esta primera etapa, y hasta 1988, el gasto agrícola era el responsable del crecimiento de los gastos de la Comunidad, de modo que estos no pudieron ser cubiertos por un aumento paralelo de la base impositiva, y fue necesario aumentar el tipo impositivo del recurso IVA (hemos visto ya como en 1983 y 1984 los ingresos se mostraron insuficientes para financiar la ejecución del presupuesto). Para Spaventa y Koopmans (1986: 5) el problema principal del presupuesto en ese momento era la insostenibilidad del gasto agrícola, dados los recursos existentes, y puesto que, recordemos, no se contaba aún con el recurso PNB. Desde poco después de sus comienzos el gasto agrícola de garantía de precios resultó problemático por varias razones: 1º) su crecimiento constante, que ahogaba el presupuesto y llevó a una crisis presupuestaria en 1983 y en 1984, se explica por la propia definición de la política que, al garantizar precios mínimos de intervención o compra en el mercado interno (los precios de garantía) y en el externo (los precios umbrales de exportación), obligaba a un gasto creciente en compras de productos excedentarios, los cuales, a su vez se producían en mayores cantidades gracias a los aumentos de productividad agrícola y a las inversiones generadas por el mantenimiento de las rentas, así como a la política de proteccionismo que anulaba la competencia exterior. En esta situación, los precios agrícolas intervenidos dejaban de enviar señales de merca-

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do respecto a la escasez relativa de los bienes, el exceso de oferta se multiplicaba y el presupuesto comunitario asumía la compra y la acumulación y posterior destrucción de los excedentes. Como vemos, la propia naturaleza de estas medidas generaba una retroalimentación del gasto: excepto en el caso de las accisas que forman parte del sistema de recursos propios, el resto de instrumentos generaba un gasto directo en el capítulo destinado a la agricultura, influido por el descenso de los preciso internacionales que aumentaba el tamaño de los subsidios. Se producía un problema claro de control presupuestario puesto que no existían mecanismos dentro del presupuesto que limitaran el crecimiento de un gasto impulsado por un sistema de garantía de precios agrícolas, en el que influían decisivamente variables exógenas, como el tipo de cambio frente al dólar y los precios internacionales de los alimentos. Debido al desarrollo de la PAC una considerable parte del gasto, (casi tres cuartas partes eran FEOGAGarantía), no estaba sujeto a limitación alguna, y las diferencias entre el gasto previsto y el gasto real dependía crucialmente de factores externos no controlables. Aunque existían otros factores que explicaban el crecimiento del presupuesto, como el desarrollo de nuevas funciones y las nuevas adhesiones (fundamentalmente la de Grecia en 1981), el factor principal era la política de sostenimiento de precios agrícolas de la PAC. Spaventa y Koopmans (1986:5) señalaban ya en 1986 que no parecía posible un progreso de la Comunidad hasta que no se controlara el crecimiento explosivo del gasto agrícola. 2º) junto al problema presupuestario se generaba un problema distributivo, en cuanto que el modelo de garantía agrícola favorecía a determinados productos de tipo continental (con garantía total de precios) frente a la agricultura mediterránea de productos perecederos (con garantía parcial de precios) y favorecía también a las grandes explotaciones agrícolas de alta productividad y gran capacidad de producción, localizadas preferentemente en los países de mayor renta (Alemania, Francia). Por otro lado, sin embargo, la distribución del gasto agrícola per cápita era muy desigual entre países y está en la base del problema de justicia presupuestaria del Reino Unido, y en menor medida explicaba también parte de la importante contribución financiera de Alemania, que al ser el país más rico asumía la mayor parte en la financiación del presupuesto.

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3º) por último, el modelo comunitario de agricultura generaba un problema de competencia en los mercados mundiales y en el comercio internacional, por lo que las sucesivas rondas de negociación del GATT insistían en su reforma, lo que aumentaba la presión interna comunitaria para la reforma del sistema (la Ronda Uruguay de 1993 logró un primer acuerdo de «arancelización» de la PAC, para sustituir las tasas variables a la importación de productos por aranceles). Estos tres bloques de problemas: financiero, distributivo y de competencia, impulsaron las sucesivas reformas de la PAC que se iniciaron en 1985 en el Consejo Europeo de Stuttgart, y se presentaron en el paquete de medidas de reforma de la cumbre de Bruselas en 1988. El crecimiento del gasto agrícola implicaba también enormes reticencias respecto a la creación de nuevos recursos propios puesto que los Estados miembros se mostraban reticentes a otorgar financiación a una política tan problemática que absorbía todos los aumentos de recursos, como indica Begg et al. (1999: 83), idea ya señalada por Spaventa y Koopmans (1986:25). Por esta razón, se condicionó desde un principio la creación de nuevos recursos al establecimiento de un límite al crecimiento del gasto agrícola, límite que se establecería a priori en el momento de la elaboración del presupuesto y que vendría acompañado de las correspondientes reformas del mecanismo de funcionamiento del sistema de garantía de precios. Las propuestas teóricas del momento proponían reformas radicales: la aplicación de un «principio de segmentación» (Spaventa y Koopmans (1986: 5) que implicaría la separación del presupuesto en dos presupuestos: uno agrícola y otro no agrícola, que incluiría el gasto en desarrollo rural del FEOGA-Orientación, lo que anticipaba la asignación que efectivamente se hizo en la reforma de 1988. La completa separación del presupuesto de gastos del FEOGAGarantía del resto del presupuesto implicaría que se financiara con sus propios recursos asignados, que podrían ser los recursos propios tradicionales, más una parte, la que fuera necesaria, del recurso IVA (en concreto sería suficiente un tipo uniforme del 0,5% dejando el 0,75% restante para financiar el otro presupuesto). La propuesta de segmentación se completaba por tres tipos de medidas extraordinarias: un mecanismo de feed-backs de los precios agrícolas (que se adoptó en la reforma de Stuttgart bajo el nombre

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de estabilizadores automáticos); la utilización de la cofinanciación de gastos agrícolas, siguiendo el ejemplo de los sectores del azúcar y la leche, donde se introdujeron en 1985 tasas de corresponsabilidad que venían a ser un tipo de multa —al sobrepasar una determinada cuota de producción—; y en tercer lugar, para situaciones de emergencia se proponía recurrir a fuentes de financiación específicas (como un impuesto agrícola específico, recargos en otros recursos o transferencias directas de los presupuestos nacionales, sistema que preferían por desarrollar más la responsabilidad de los gobiernos y del Consejo). En la práctica, sin embargo, las reformas acordadas no fueron tan radicales, dada la importancia política del sector agrícola y del voto de los agricultores en muchos países que impedían poner en cuestión una política fundamental para la existencia de la Comunidad, por lo que el proceso de reforma de la PAC está aún inacabado. Las propuestas del grupo de expertos de 1986 no cayeron en el olvido —actualmente existe un férreo sistema de control del gasto agrícola con indicadores mensuales en la ejecución—, y tuvieron influencia en las sucesivas medidas adoptadas. Un primer intento de control se realizó en el Consejo de Fontainebleau, donde se limitan indicativamente los gastos del FEOGA a la tasa de crecimiento de los ingresos. Sin embargo, estas «Orientaciones» aprobadas en Fontainebleau no fueron suficientes puesto que, aplicadas por primera vez en el presupuesto de 1986, no suponían ninguna obligatoriedad legal, y políticamente resultaba más fácil reducir otras partidas del presupuesto. Un segundo paso más ambicioso se produce con la reforma de Bruselas y con la introducción de la «línea directriz agraria» (LDA) que obligaba a la limitación del crecimiento de los gastos del FEOGA-Garantía al 74% del crecimiento del PNB, formalizada por una Decisión del Consejo. Adicionalmente, se adoptaron otras medidas de reforma de la agricultura, que tendrían implicaciones presupuestarias: la introducción de una tasa de corresponsabilidad agraria en determinados productos, la creación de una reserva monetaria por oscilaciones de tipo de cambio, y la introducción de estabilizadores automáticos en los precios de intervención (que se reducían automáticamente ante un exceso de oferta). La línea directriz agraria supuso el acierto principal. Por primera vez se establecía una limitación a priori al crecimiento de un gasto y se asumía así un prin-

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cipio importante: la disciplina financiera implícita en el cuadro de perspectivas y en la firma del Acuerdo Interinstitucional, en las finanzas comunitarias, del mismo modo que en las finanzas nacionales se era consciente de los problemas que pueden implicar los déficits públicos. Gráfico 2.2.

Evolución del gasto comunitario

100%

90%

80%

70%

60% Reembolsos y otros Administración

50%

Acciones Exteriores InvestigaciónPolíticas internas Acciones estructurales Feoga garantía

40%

30%

20%

10%

0% 1958

1971

1984

1989

1993

1997

2002*

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Cuadro 2.8.

Segunda Etapa (1988-1999): El Consejo de Edimburgo y el desarrollo del gasto estructural. La nueva política de cohesión económica y social. A partir de 1987, con la forma del Acta Unica se da un impulso político al desarrollo de la política de cohesión económica y social o política estructural (definida en un nuevo título del Tratado y un nuevo artículo el 130 B), que se concretará en la Reforma de los FFEE en 1988, y también a la creación de nuevas políticas: la política medioambiental, la política de investigación y desarrollo, la

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política de protección al consumidor y la política de educación comenzarán a absorber fondos comunitarios, especialmente a partir de 1993, con la ratificación del nuevo Tratado de Maastricht. En este contexto se hace necesario contener de nuevo el gasto agrícola y «hacer un hueco» a estas nuevas prioridades siguiendo el principio de «suficiencia de medios» (la adopción de una política común exige que existan medios financieros para su desarrollo). A partir de 1993 la prioridad del gasto cambia claramente y se orienta hacia la política estructural o de cohesión, a la que se considera la otra cara de la moneda, en el marco del proceso de introducción de la moneda única y de necesaria convergencia real en el que se centran las economías de la UE. El Consejo de Edimburgo, hemos visto, adoptó ciertas medidas que continúan la reforma de la PAC pero la reforma Mac-Sharry (nombrada en honor del Comisario impulsor de la misma en 1992) no resolvía de inmediato los problemas presupuestarios; todo lo contrario, el paso a las ayudas directas a las rentas de los agricultores implicaba pequeños aumentos en el gasto en los años posteriores a la reforma, de forma que el gasto agrícola redujo ligeramente su participación desde el 53,9% del presupuesto en 1993 al 47,8% en 1999, pero parecía muy difícil bajar del 45% del presupuesto. En este contexto, en 1993 el Consejo de Edimburgo decidió dar un impulso a la política estructural, que pasa a consolidarse como la segunda política comunitaria en importancia cuantitativa y cualitativa. Las principales decisiones de Edimburgo por el lado de los gastos fueron cuatro: — impulsar la política de cohesión económica y social: las Perspectivas Financieras fijaron los créditos de compromiso para la categoría 2 de acciones estructurales, créditos que son al mismo tiempo objetivos de gasto, a diferencia del resto de categorías, donde actúan como límites de gasto. El compromiso derivado de Edimburgo consistía en la duplicación en términos reales de las cantidades destinadas a la cohesión de los cuatro países menos desarrollados (Irlanda, España, Grecia y Portugal), acompañada de la reforma de los Reglamentos de los Fondos Estructurales para sistematizar sus acciones en 5 objetivos e incrementar su eficacia, al tiempo que se otorgaba prioridad a la financiación de infraestructuras de transportes y medioambiente.

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Para contribuir a este objetivo se crea el Fondo de Cohesión, destinado a financiar proyectos de medioambiente e infraestructuras en estos países cuya renta per cápita es inferior al 90% de la media comunitaria. También se crea el IFOP (Instrumento Financiero de Orientación Pesquera) para impulsar el desarrollo de las zonas pesqueras en declive. — la reforma de la PAC: con el objetivo de reducir el crecimiento del gasto agrícola e introducir un comportamiento más liberal y eficiente en los mercados agrícolas. El gasto agrícola sigue sometido a la línea directriz agraria y las reformas de acompañamiento de la PAC (las llamadas mediadas de acompañamiento: ayudas por jubilación anticipada, por reforestación y a jóvenes agricultores) se incluyen también en la categoría 1. — creación de redes de infraestructura de transporte, telecomunicaciones y energía, con objeto de incrementar la productividad de la UE frente a EEUU y Japón y contribuir a una mayor integración del mercado único. En esta línea, se potencia el gasto en I+D mediante la firma del 4º Programa Marco plurianual 1992-1997. — potenciar las ayudas exteriores y la ayuda humanitaria, especialmente en lo que se refiere a ayuda a los países de Europa Central y del Este ex-comunistas y a la ex-URSS, mediante la creación del programa PHARE destinado a la reconstrucción y asistencia de estos países, y los Acuerdos Europeos de Asociación firmados entre la UE y diez de estos países europeos. Asimismo existen una serie de gastos no presupuestarios, que gozan de garantías del Presupuesto, como son las garantías a los préstamos de ayuda financiera macroeconómica del BEI, y la financiación compartida con el BEI de las redes transeuropeas. En conclusión, los acuerdos de Edimburgo significaron la consolidación del sistema presupuestario común, y parecían la prueba de que el presupuesto comunitario debía crecer de forma ordenada e ir abarcando nuevas políticas comunes. Sin embargo, como hemos señalado ya, las recientes perspectivas de Berlín probarían lo contrario y pueden interpretarse como una continuación de las actitudes «defensivas» de algunos miembros del Consejo ante la posible pérdida de poder nacional por la ampliación al Este, actitudes que comenzaban a aflorar (Stirk, 1996: 204).

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CRISTINA SERRANO LEAL

Tercera Etapa (2000-2006): hacia una nueva filosofía en el gasto comunitario a partir del 2000; la prioridad es la ampliación de la UE Las Perspectivas Financieras para el periodo 2000-2006 (P.F) han sido todo un ejemplo de fina ingeniería financiera y política que ha conseguido un resultado que, en un principio, parecía casi imposible: financiar la ampliación a países del Este y Centro de Europa (PECOS), de renta per cápita muy baja, mantener el esfuerzo relativo de la política estructural en la Unión ampliada, limitar el gasto agrícola y no superar el límite de partida de los recursos propios situado en 1999 en el 1,27% del PNB de la UE; todo ello con una previsión de dejar márgenes importantes respecto a este límite19. La solución al problema que planteaba la financiación de la ampliación se ha conseguido gracias a que las P.F dan prioridad al denominado «gasto de la ampliación», el cual, por primera vez en la historia de las ampliaciones comunitarias, se clasifica en una rúbrica separada: la nueva categoría 8 en la que se establecen los importes máximos que se podrán destinar a las políticas principales aplicadas a los nuevos miembros durante el periodo de duración de las P.F. Asimismo, se crea una nueva categoría o rúbrica 7 que agrupa el nuevo gasto pre-adhesión derivado de la creación de nuevos instrumentos de financiación y ayuda a estos países (tanto al primer grupo de candidatos como al resto) durante los años previos a las adhesiones. Como consecuencia de este carácter prioritario, se ha fijado a priori una cantidad máxima de 79.000 meuros a precios de 1999, para todo el periodo, destinada al gasto en ampliación y de preadhesión, cantidad muy similar a la que propuso la Comisión Europea en la presentación de la comunicación «Agenda 2000» en julio 19

El Consejo Europeo de Colonia (junio de 1999) decidió la apertura de negociaciones con un primer grupo de países candidatos denominados «pre-ins» o «ins», que son los siguientes: Polonia, Hungría, República Checa, Estonia, Eslovenia y Chipre. El segundo grupo de países «new-ins», clasificado así por el Consejo de Helsinki (diciembre de 1999), agrupa al segundo grupo de países que han solicitado ingresar en la UE: Lituania, Letonia, Eslovaquia, Rumanía, Bulgaria, Albania. Este grupo de 10 países se incoporó a la UE en el año 2004, quedando Bulgaria y Rumanía para el año 2007. Datos macroeconómicos actualizados se encuentran en Eurostat (2002), Eurostat Yearbook 2001.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

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de 1997, y que no está argumentada en un ejercicio serio de simulaciones de impactos de la ampliación, sino que responde a un ejercicio voluntarista de fijar una cifra general compatible con el resto de las políticas a 15 y con el límite pre-establecido del 1,27%. Esta cantidad será objeto de una adaptación a partir del año 2004, propuesta por la Comisión Europea (2002 a) para tener en cuenta la nueva situación configurada por más candidatos (10 en vez de 5) y menos años de financiación (periodo 1994-2006). No vamos a entrar en este epígrafe a analizar si esta cifra es o no adecuada o suficiente, puesto que esto se hará en el capítulo 7 que analiza el futuro del gasto comunitario en detalle. Para una primera visión general de los posibles impactos de la adhesión, Baldwin (1994) ofrece cifras indicativas. Una vez identificado el importe del gasto de la ampliación y señalados los márgenes de garantía correspondientes a respetar (que alcanzan para el último año cifras muy apreciables, y que se establecen adicionalmente al margen ya existente en los anteriores cuadros de Perspectivas Financieras fijado en el 0,03% del PNB comunitario) era necesario encajar las principales categorías de gasto para los 15: el gasto agrícola de la categoría 1 y el gasto de las acciones estructurales, de la categoría 2. Analicemos brevemente las tendencias en los principales gastos: 1º) Respecto al gasto agrícola, se ha acordado un volumen de gastos para el total del período de 297.740 meuros (la Agenda 2000 proponía 325.270 meuros), con una tasa de crecimiento real media del 0,3 %. Un aspecto fundamental ha sido el mantenimiento reforzado de la disciplina presupuestaria, y la reformulación de la Línea Directriz Agrícola (LDA), mediante un nuevo Reglamento de Disciplina Presupuestaria, con el objetivo de evitar que la ampliación produzca un aumento incontrolado del gasto agrícola. Para ello, se acepta un subtecho dentro de la LDA y de la categoría 1, de forma que quedan separados los gastos de la PAC y las medidas de desarrollo rural y complementarias, y además se establece que los gastos pre-adhesión del instrumento agrícola y el gasto de la adhesión agrícola deberán respetar el limite de la LDA. Salvo la ampliación de su cobertura, la LDA no sufrirá modificaciones sustanciales, aunque antes de la primera ampliación se revisará por mayoría sobre la base de un informe de la Comisión. La redefinición del límite al gasto agrícola intenta establecer,

118

CRISTINA SERRANO LEAL

además, nuevos elementos de automatismo y de corrección automática en el caso de que el gasto real sobrepase lo previsto, mediante penalizaciones financieras como las ya existentes, y con una nueva propuesta de cofinanciación nacional de los gastos excesivos, que pretende que los presupuestos nacionales asuman temporalmente los excesos de gasto producidos (excesos que luego serán reembolsados por el presupuesto comunitario). Paralelamente, se acuerda la reforma de la PAC en determinados cultivos donde se reducen de nuevo los precios de intervención así como en la organización de la leche. 2º) En el caso del gasto estructural a 15, el resultado es un descenso real medio anual del –1,32 %, justificado por el llamado «principio de concentración de los recursos» introducido en la nueva reforma de los Reglamentos de los FFEE. Este descenso se compensa por el crecimiento del gasto estructural para los países del Centro y Este de Europa (PECOS) que crece a una tasa media del 34,6%, hasta alcanzar en el último año del periodo un porcentaje del 32% del gasto estructural de los 15. Globalmente el porcentaje del gasto estructural a 21 miembros se reduce respecto al periodo anterior, pero especialmente importante es la alteración en la distribución de dicho gasto a favor de los nuevos países. 3º) El resto de categorías no presenta grandes variaciones respecto al periodo anterior: las políticas internas de la categoría 3 crecen el 0,8% en tasa media anual y las políticas externas el 0,2%, ambas por debajo del crecimiento previsto para el PNB a 15 (del 2% medio anual real). Los gastos administrativos en cambio crecen el 2% en media y mantienen su peso relativo en el PNB, ya que se prevé un aumento importante de la administración comunitaria como consecuencia de la ampliación a 21 miembros, y el uso de mayor número de lenguas oficiales.

2001 42.800 38.480 4.320 31.455 28.840 2.615 5.950 4.560 4.600 900 500 200 200 3.120 520 1.040 1.560 93.385 91.070 1,12%

91.070 1,12% 0,15% 1,27%

2000 40.920 36.620 4.300 32.045 29.430 2.615 5.900 4.550 4.560 900 500 200 200 3.120 520 1.040 1.560 91.995 89.590 1,13%

89.590 1,13% 0,14% 1,27%

2003 43.770 39.430 4.340 30.285 27.670 2.615 6.050 4.580 4.800 400 — 200 200 3.120 520 1.040 1.560 93.005 94.740 1,11% 6.710 2.030 4.680 101.450 1,19% 0,08% 1,27%

Fuente: Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Berlín, 24 y 25 de marzo de 1999, Anexo.

créditos para compromisos Millones de euros - precios de 1999 1. AGRICULTURA Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural) Medidas de desarrollo rural y complementarias 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES Fondos estructurales Fondo de Cohesión 3. POLÍTICAS INTERNAS 4. ACCIÓN EXTERIOR 5. ADMINISTRACIÓN 6. RESERVAS Reserva monetaria Reserva de ayuda de emergencia Reserva de Garantía 7. AYUDA DE PREADHESIÓN Agricultura Instrumento estructural de preadhesión PHARE (países candidatos) TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS TOTAL DE CRÉDITOS PARA PAGOS Créditos para pagos en porcentaje del PNB DISPONIBLE PARA LA ADHESIÓN (créditos para pagos) Agricultura Otros gastos LÍMITE MÁXIMO DE CRÉDITOS PARA PAGOS Límite máximo de créditos para pagos en porcentaje del PNB Margen Límite máximo de recursos propios 2002 43.900 39.570 4.330 30.865 28.250 2.615 6.000 4.570 4.700 650 250 200 200 3.120 520 1.040 1.560 93.805 94.130 1,13% 4.140 1.600 2.540 98.270 1,18% 0,09% 1,27%

2004 42.760 38.410 4.350 29.595 27.080 2.515 6.100 4.590 4.900 400 — 200 200 3.120 520 1.040 1.560 91.465 91.720 1,05% 8.890 2.450 6.640 100.610 1,15% 0,12% 1,27% 2005 41.930 37.570 4.360 29.595 27.080 2.515 6.150 4.600 5.000 400 — 200 200 3.120 520 1.040 1.560 90.795 89.910 1,00% 11.440 2.930 8.510 101.350 1,13% 0,14% 1,27% 2006 41.660 37.290 4.370 29.170 26.660 2.510 6.200 4.610 5.100 400 — 200 200 3.120 520 1.040 1.560 90.260 89.310 0,97% 14.220 3.400 10.820 103.530 1,13% 0,14% 1,27%

Consejo Europeo de Berlín: perspectivas financieras para la UE quince

CUADRO A: PERSPECTIVAS FINANCIERAS PARA LA UE DE LOS QUINCE

Cuadro 2.9.

45.400 12.410 33.190 685.870

TOTAL 297.740 267.370 30.370 213.010 195.010 18.000 42.350 32.060 33.660 4.050 1.250 1.400 1.400 21.840 3.640 7.280 10.920 644.710 640.470

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

119

2001 4,6 5,1 0,5 –1,8 –2,0 0,0 0,8 0,2 0,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,5 1,7 1,12%

1,7 1,12% 0,15% 1,27%

2000 40.920 36.620 4.300 32.045 29.430 2.615 5.900 4.550 4.560 900 500 200 200 3.120 520 1.040 1.560 91.995 89.590 1,13%

89.590 1,13% 0,14% 1,27%

7,9 1,18% 0,09% 1,27%

2002 2,6 2,8 0,2 –1,9 –2,0 0,0 0,8 0,2 2,2 –27,8 –50,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4 3,4 1,13%

2006 –0,6 –0,7 0,2 –1,4 –1,6 –0,2 0,8 0,2 2,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 –0,6 –0,7 0,97% 24,3 16,0 27,1 2,2 1,13% 0,14% 1,27%

2005 –1,9 –2,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,8 0,2 2,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 –0,7 –2,0 1,00% 28,7 19,6 28,2 0,7 1,13% 0,14% 1,27%

2004 –2,3 –2,6 0,2 –2,3 –2,1 –3,8 0,8 0,2 2,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 –1,7 –3,2 1,05% 32,5 20,7 41,9 –0,8 1,15% 0,12% 1,27%

2003 –0,3 –0,4 0,2 –1,9 –2,1 0,0 0,8 0,2 2,1 –38,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 –0,9 0,6 1,11% 62,1 26,9 84,3 3,2 1,19% 0,08% 1,27%

Fuente: Elaboración propia a partir del cuadro incluido en Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Berlín, 24 y 25 de marzo de 1999, Anexo.

Tasa de crecimiento interanual Millones de euros - precios de 1999 1. AGRICULTURA Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural) Medidas de desarrollo rural y complementarias 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES Fondos estructurales Fondo de Cohesión 3. POLÍTICAS INTERNAS 4. ACCIÓN EXTERIOR 5. ADMINISTRACIÓN 6. RESERVAS Reserva monetaria Reserva de ayuda de emergencia Reserva de Garantía 7. AYUDA DE PREADHESIÓN Agricultura Instrumento estructural de preadhesión PHARE (países candidatos) TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS TOTAL DE CRÉDITOS PARA PAGOS Créditos para pagos en porcentaje del PNB DISPONIBLE PARA LA ADHESIÓN (créditos para pagos) Agricultura Otros gastos LÍMITE MÁXIMO DE CRÉDITOS PARA PAGOS Límite máximo de créditos para pagos en porcentaje del PNB Margen Límite máximo de recursos propios

CUADRO A: PERSPECTIVAS FINANCIERAS PARA LA UE DE LOS QUINCE

Cuadro 2.10. Crecimiento de los gastos en las perspectivas financieras 2004-2006, Marco financiero UE-15

120 CRISTINA SERRANO LEAL

1,12% 0,15% 1,27%

93.385 91.070

2001 42.800 38.480 4.320 31.455 28.840 2.615 5.950 4.560 4.600 900 500 200 200 3.120 520 1.040 1.560 2002 43.900 39.570 4.330 30.865 28.250 2.615 6.000 4.570 4.700 650 250 200 200 3.120 520 1.040 1.560 6.450 1.600 3.750 730 370 100.255 98.270 4.140 1,14% 0,13% 1,27% 2003 43.770 39.430 4.340 30.285 27.670 2.615 6.050 4.580 4.800 400 – 200 200 3.120 520 1.040 1.560 9.030 2.030 5.830 760 410 102.035 101.450 6.710 1,15% 0,12% 1,27%

Fuente: Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Berlín, 24 y 25 de marzo de 1999, Anexo.

CUADRO B: MARCO FINANCIERO PARA LA UE DE VEINTIÚN MIEMBROS créditos para compromisos Millones de euros - precios de 1999 2000 1. AGRICULTURA 40.920 Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural) 36.620 Medidas de desarrollo rural y complementarias 4.300 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES 32.045 Fondos estructurales 29.430 Fondo de Cohesión 2.615 3. POLÍTICAS INTERNAS 5.900 4. ACCIÓN EXTERIOR 4.550 5. ADMINISTRACIÓN 4.560 6. RESERVAS 900 Reserva monetaria 500 Reserva de ayuda de emergencia 200 Reserva de Garantía 200 7. AYUDA DE PREADHESIÓN 3.120 Agricultura 520 Instrumento estructural de preadhesión 1.040 PHARE (países candidatos) 1.560 8. AMPLIACIÓN Agricultura Intervenciones estructurales Políticas internas Administración TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS 91.995 LÍMITE MÁXIMO DE CRÉDITOS PARA PAGOS 89.590 de los cuales, destinados a la ampliación Créditos para pagos en porcentaje del PNB 1,13% Margen 0,14% Límite máximo de recursos propios 1,27% 2004 42.760 38.410 4.350 29.595 27.080 2.515 6.100 4.590 4.900 400 – 200 200 3.120 520 1.040 1 .560 11.610 2.450 7.920 790 450 103.075 100.610 8.890 1,11% 0,16% 1,27% 2005 41.930 37.570 4.360 29.595 27.080 2.515 6.150 4.600 5.000 400 – 200 200 3.120 520 1.040 1.560 14.200 2.930 10.000 820 450 104.995 101.350 11.440 1,09% 0,18% 1,27% 2006 41.660 37.290 4.370 29.170 26.660 2.510 6.200 4.610 5.100 400 – 200 200 3.120 520 1.040 1.560 16.780 3.400 12.080 850 450 107.040 103.530 14.210 1,09% 0,18% 1,27% TOTAL 297.740 267.370 30.370 213.010 195.010 18.000 42.350 32.060 33.660 4.050 1.250 1.400 1.400 21.840 3.640 7.280 10.920 58.070 12.410 39.580 3.950 2.130 702.780 685.870 45.390

Cuadro 2.11. Conclusiones del Consejo Europeo de Berlín: perspectivas financieras para la UE ampliada

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

121

1,14% 0,13% 1,27%

1,12% 0,15% 1,27%

1,09% 0,18% 1,27%

1,11% 0,16% 1,27%

1,15% 0,12% 1,27%

1,09% 0,18% 1,27%

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 18,2 16,0 20,8 3,7 0,0 1,9 2,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 22,3 19,6 26,3 3,8 0,0 1,9 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 28,6 20,7 35,8 3,9 9,8 1,0 –0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 40,0 26,9 55,5 4,1 10,8 1,8 3,2

Fuente: Elaboración propia a partir del cuadro incluido en Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Berlín, 24 y 25 de marzo de 1999, Anexo.

7,4 7,9

1,5 1,7

2006 –0,6 –0,7 0,2 –1,4 –1,6 –0,2 0,8 0,2 2,0 0,0 2005 –1,9 –2,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,8 0,2 2,0 0,0

2004 –2,3 –2,6 0,2 –2,3 –2,1 –3,8 0,8 0,2 2,1 0,0

CUADRO B: MARCO FINANCIERO PARA LA UE DE VEINTIÚN MIEMBROS créditos para compromisos Millones de euros - precios de 1999 2000 1. AGRICULTURA 40.920 Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural) 36.620 Medidas de desarrollo rural y complementarias 4.300 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES 32.045 Fondos estructurales 29.430 Fondo de Cohesión 2.615 3. POLÍTICAS INTERNAS 5.900 4. ACCIÓN EXTERIOR 4.550 5. ADMINISTRACIÓN 4.560 6. RESERVAS 900 Reserva monetaria 500 Reserva de ayuda de emergencia 200 Reserva de Garantía 200 7. AYUDA DE PREADHESIÓN 3.120 Agricultura 520 Instrumento estructural de preadhesión 1.040 PHARE (países candidatos) 1.560 8. AMPLIACIÓN Agricultura Intervenciones estructurales Políticas internas Administración TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS 91.995 LÍMITE MÁXIMO DE CRÉDITOS PARA PAGOS 89.590 de los cuales, destinados a la ampliación Créditos para pagos en porcentaje del PNB 1 13% Margen 0,14% Límite máximo de recursos propios 1 27% 2003 –0,3 –0,4 0,2 –1,9 –2,1 0,0 0,8 0,2 2,1 –38,5

Cuadro 2.12. Crecimiento de los gastos en las perspectivas financieras 2004-2006, marco financiero UE-21

2002 2,6 2,8 0,2 –1,9 –2,0 0,0 0,8 0,2 2,2 –27,8 –50,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

CRISTINA SERRANO LEAL

2001 4,6 5,1 0,5 –1,8 –2,0 0,0 0,8 0,2 0,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

122

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

123

Agenda 2000 (I). Valoración de los resultados de las nuevas Perspectivas Financieras 2000-2006 A partir del análisis que hemos efectuado es fácil observar que se ha producido un trasvase de recursos hacia los nuevos Estados miembros, pero se trata de un trasvase limitado. Detrás de esa limitación está el miedo a que la ampliación fuera excesivamente costosa, principalmente para los mayores contribuyentes al presupuesto comunitario, en un contexto en el que existe incertidumbre respecto a las fechas de las adhesiones y sus modalidades, y en el que la financiación a Europa tiene cada vez un coste de oportunidad mayor, ya que los recursos presupuestarios nacionales se convierten, cada vez más, en un bien escaso como consecuencia de la obligación de restricción presupuestaria que impone el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Agenda 2000 (II). El futuro del gasto agrícola: hacia el desarrollo rural, el control del gasto y la reducción de las ayudas En la actualidad parte del problema generado por la agricultura se ha reducido gracias a las reformas de la PAC, que han alterado la forma en que se daba respuesta a los dos objetivos fundamentales de esa política: el mantenimiento de precios agrícolas y el mantenimiento de rentas. Frente a la política de garantía absoluta de los precios (e indirectamente de las rentas) se avanza hacia una política de sostenimiento directo de las rentas agrarias, mediante ayudas directas desvinculadas de la producción, y por tanto de los precios, por lo que el nivel de estas ayudas pasa a ser una decisión política controlable por el Consejo cada año. Además, el mantenimiento de las rentas ya no es el principal problema distributivo de la CE puesto que desde 1988 se cuenta con la política estructural que actúa directamente sobre las zonas de baja renta (incluyendo las agrícolas) lo que supone otra vía de obtención de recursos, que cada vez cobra mayor importancia20. 20

Hasta la reforma de los FFEE de 1999 existían tres medidas de apoyo a las zonas agrícolas: la ayuda por regiones objetivo 1, financiada por el FEDER y el FEOGA-Orientación, y las ayudas por zonas Objetivo 5.a (ayudas a la modernización y a la comercialización de cultivos) y para zonas Objetivo 5.b (zonas rurales atrasadas), ambas financiadas con el

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El cambio de prioridades que se está dando dentro de la PAC permite que se desarrollen mecanismos de disciplina presupuestaria agrícola y lucha contra el fraude y la mala gestión de los recursos a través de distintos instrumentos como son: la obtención de márgenes respecto a la línea directriz agrícola en el presupuesto anual, la presupuestación de gastos inferiores a los esperados que se revisan con una carta rectificativa en otoño del año de ejecución (como ocurre desde 1999), y aumento de las actuaciones de control en el ámbito de la lucha contra el fraude agrícola. La disciplina se ha reforzado también por el proceso de disciplina del presupuesto nacional derivado de la Tercer Fase de la Unión Monetaria, y la reticencia a ceder recursos a la hacienda comunitaria, lo que ha hecho que, como hemos visto, se rescataran propuestas de cofinanciación de los gastos agrícolas inspiradas en los trabajos de Spaventa y Koopmans de 1986. Con la Agenda 2000 y las nuevas prioridades para el próximo periodo de Perspectivas Financieras se vuelve a discutir de nuevo la reforma de la PAC. En términos financieros sus implicaciones son muy reducidas en cuanto que no se generarán ahorros significativos. Al contrario, se prevé un gasto que sobrepase lo previsto en las perspectivas por lo que, en el nuevo Reglamento de Disciplina Presupuestaria se redefine y refuerza la línea directriz, al incluir el gasto previsto de los países futuros adherentes en concepto de adhesión y de pre-adhesión, y se introduce un mecanismo de sanciones si se sobrepasa el gasto anualmente previsto. Otro resultado importante del Consejo Europeo de Berlín es que se rechazaron las propuestas de cofinanciación de la PAC (propuesta alemana) y de degresividad de las ayudas directas (propuesta francesa), además de la propuesta de estabilización del gasto de la PAC al nivel medio del período anterior, defendida principalmente por Holanda, Alemania, Francia y Reino Unido. Estas propuestas, destinadas a reducir el futuro crecimiento del gasto agrícola, tenían importantes implicaciones redistributivas entre países. FEOGA-Orientación. Desde el año 2000, desaparecen los objetivo 5.a y 5.b: las ayudas del Objetivo 5.a pasan a integrarse en el FEOGA-Garantía (en la categoría 1 de las Perspectivas Financieras, por lo que se clasifican como gasto agrícola), y el antiguo Objetivo 5.b, se integra dentro del nuevo Objetivo 2 de los FFEE, aunque la financiación de sus acciones proviene también del FEOGA-Garantía

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Hemos comentado previamente la propuesta de cofinanciación de la PAC, señalemos ahora brevemente qué se entiende por degresividad de las ayudas. La propuesta francesa de degresividad de las ayudas directas, según figura en la nota del Consejo de la UE (1999 b) proponía una descenso de un 3% en las ayudas directas a herbáceos y del 1% en el resto, con exención del recorte a los pequeños agricultores, que equivalen al 17% del total de las ayudas directas; el 25% de los ahorros se destinan a medidas de desarrollo rural. Esto permitía un ahorro neto según datos franceses de 7.875 meuros en el período 2000-2006 (2.475 meuros en el año 2006). La Comisión reaccionó con una alternativa: la degresividad de un 3% anual a partir del 2002, en las ayudas directas a todos los cultivos —2004 para vacuno y 2006, lácteos—, y el 25% del ahorro se destinaría a desarrollo rural, eximiendo del recorte a los pequeños agricultores. Las propuestas de degresividad de la PAC no han sido aceptadas, pero son una indicación de hacia dónde va el futuro de la financiación de la agricultura comunitaria: hacia un recorte de las ayudas comunitarias y su posible sustitución por ayudas nacionales, tema que analizamos con más detalle en el capítulo 7. A pesar de todos estos comentarios, el presupuesto agrícola es aún muy importante, acumula el peso de muchos años de funcionamiento y una mentalidad proteccionista difícil de cambiar. Bajo esta restricción es difícil plantear cambios importantes en las prioridades para las políticas comunitarias sin acometer reducciones en el gasto agrícola o en el gasto estructural. A pesar de que en la Agenda 2000 la reducción más significativa ha sido la del gasto estructural de los 15, en previsión de los futuros gastos estructurales para los nuevos Estados miembros , el gasto agrícola por primera vez se ha recortado. Parece inevitable que la reducción del gasto agrícola sea un proceso que debe continuar. 3. El Presupuesto Comunitario y perspectivas de futuro 3.1. Los nuevos condicionantes de la política presupuestaria de la UE Hemos analizado como el presupuesto se ha desarrollado en función de condicionantes políticos y no ha buscado intencionadamente una intervención directa en la economía, salvo en los aspec-

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tos que se refieren al gasto agrícola de garantía de precios que afecta a los mercados (Jovanovic, 1999: 93). En el ámbito de los ingresos, los condicionantes políticos han sido también decisivos y sólo desde 1988 se ha introducido un recurso que refleje el principio de capacidad de pago. El presupuesto ha evolucionado hasta el año 2000 mediante un sistema de interacción: se han ido creando nuevas políticas que inicialmente se tenían que adaptar a los fondos limitados existentes, y que al desarrollarse han impulsado las modificaciones en los recursos propios. Este sistema de avance no ha tenido continuidad clara en la última modificación de 1999, la denominada Agenda 2000, que no ha sido una reforma en sentido estricto. Por primera vez se ha mantenido el sistema de recursos propios prácticamente estable, salvo la redistribución que se ha producido entre países con objeto de reducir la carga de los contribuyentes netos; mientras que por el lado de los gastos, hemos visto cómo se han liberado los recursos necesarios permitiendo incluso una reducción en el total de pagos en relación al PNB. La evolución reciente del Presupuesto Comunitario viene determinada por los nuevos condicionantes a los que se enfrenta la política comunitaria como son la consecución de la tercera fase de la UEM —que impone restricciones a los presupuestos nacionales e indirectamente al presupuesto comunitario—, el perfeccionamiento del mercado único y la aplicación de la denominada Agenda de Lisboa, la revisión de la política regional, las futuras modificaciones del Tratado y la próxima ampliación hacia los países de Europa Central y del Este (PECOS) que coincide con la aplicación de las nuevas Perspectivas Financieras para el periodo 2000-2006. Un punto con entidad propia lo constituye la disciplina en la ejecución presupuestaria derivada del programa SEM 2000 (Sound Economic Management), y el problema del fraude en el presupuesto, que analizamos de forma separada. 3.2. Mercado Único y Política Fiscal El Mercado Único entra en funcionamiento el 1 de enero de 1993, y desde entonces se ha continuado en la línea de conseguir el pleno desarrollo de las cuatro libertades (libertad de circulación de personas, bienes, servicios y capitales). Especialmente en lo que se

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refiere a circulación de bienes y capitales, la armonización fiscal juega un papel importante, puesto que hemos visto que los tipos impositivos no armonizados son un factor que afecta a la circulación del capital al incidir directamente en coste de uso del mismo, (los impuestos directos afectan también al coste del factor trabajo). La armonización fiscal no es un proceso que afecte directamente a las competencias presupuestarias de la Unión. Se trata de un proceso desligado del presupuesto comunitario y unido a la plena realización del mercado interior. Sin embargo, indirectamente, los avances en la armonización fiscal son importantes por estas razones: 1º. La armonización de los impuestos nacionales es un primer requisito para un futuro impuesto europeo que pudiera ser un próximo recurso propio del presupuesto, y para establecer un sistema de participación en los ingresos de tipo federal entre los países de la UE. 2º. La armonización facilita enormemente la coordinación de las políticas fiscales nacionales y es una cesión de soberanía hacia la UE en un ámbito, la soberanía fiscal en el que los avances son muy limitados. Por estas razones los avances en la armonización fiscal, especialmente en el ámbito de los impuestos directos —y en concreto en el impuesto de sociedades—, son un requisito importante para el futuro desarrollo pleno del sistema financiero comunitario y para la introducción de un esquema de federalismo fiscal. Este aspecto se analizará en el capítulo 6 dedicado al futuro de los ingresos. 3.3. La tercera fase de la UEM El principal efecto que tendrá la tercera fase de la UEM sobre las finanzas de la UE es el de continuar con la restricción presupuestaria derivada de los esfuerzos de consolidación fiscal que tienen que hacer los Estados miembros en virtud de los Programas de estabilidad y de convergencia. Puesto que la reducción de los déficits presupuestarios nacionales va a seguir siendo un imperativo con la introducción del euro, es de prever que los Estados se resistan a que se aumente su aporta-

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ción al Presupuesto Comunitario. Al contrario, los Estados miembros contribuyentes netos abogarán por la reducción de sus contribuciones, como hemos visto durante las negociaciones de la Agenda 2000. Un tema importante durante la UEM será, por lo tanto, la distribución en el presupuesto comunitario. Un segundo efecto a tener en cuenta es la sustitución del ecu como unidad de cuenta del Presupuesto por el euro, sustitución que se ha hecho de forma inmediata, puesto que ya en el presupuesto de 1999 se expresó en euros, y que no ha tenido consecuencias significativas sobre las finanzas comunitarias. 3.4. La aplicación de las nuevas Perspectivas Financieras y las implicaciones de la Ampliación al Este de la UE El problema fundamental que se plantea en relación con la próxima ampliación es el de la financiación de la adhesión, en lo referente al coste agrícola, —ya que se trata en gran parte de países eminentemente agrícolas—, y a las acciones estructurales, puesto que al tener una renta per cápita muy inferior a la de la media en la UE, la aplicación de los actuales criterios de reparto haría que los nuevos candidatos absorbieran una buena parte de fondos disponibles. Las adhesiones tendrán sin duda efectos financieros importantes, pero dependerán de la posible fijación de periodos transitorios —en el caso de la PAC— y del tratamiento que se de a la aportación por recursos propios y a la posibilidad de compensaciones. Todos estos aspectos se analizarán en el capítulo 7. Con objeto de evitar un coste excesivo, Baldwin (1994:197) propone una primera solución simple en la que se establezcan largos periodos transitorios que resguarden el status-quo que mantienen los actuales socios durante un largo periodo de tiempo en la política agrícola común y en la política estructural, si bien argumenta los inconvenientes de posibles complicaciones políticas derivadas de la exclusión de derecho de voto en aquellas cuestiones de las que se excluyera a los nuevos socios. Existe una tendencia a pensar que el coste real de las nuevas adhesiones puede ser muy costoso, aunque la mayor parte de los estudios realizados señalan cifras asumibles. Respecto al gasto agrícola, los estudios realizados en el Parlamento Europeo cifraban, en 1996, el impacto del coste agrícola de los PECOS-10 en unos 12000

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millones de euros (meuros) para el año 2000, bajo plena integración, mientras que la Comisión estima que serán necesarios en torno a 7000 meuros anuales de media. En cuanto a las acciones estructurales, Courchene et. al. (1993 ) señalaban una cifra de 6.000 meuros al año para los nuevos socios, cifra que se acerca a la aprobada en Berlín (7.900 meuros al año a precios de 1999). La limitación en este caso se ha establecido a priori en los nuevos Reglamentos de los FFEE, donde se señala que las asignaciones por Fondos Estructurales y de Cohesión no podrán sobrepasar el 4% del PIB nacional del país beneficiario, para evitar así que una aplicación directa de los Reglamentos llevara a desviar enormes cantidades hacia los nuevos socios21. Un segundo problema derivado de la ampliación es el denominado «efecto estadístico» o efecto de la convergencia estadística que se deriva de la aplicación de estadísticas a 21 miembros en vez de las actuales estadísticas a 15 y de un inmediato descenso de la media comunitaria. EUROSTAT (1999). Como veremos este efecto tiene consecuencias inmediatas sobre la elegibilidad de las regiones Objetivo 1 y de determinados países del Fondo de Cohesión. 3.5. La Conferencia Intergubernamental y el presupuesto comunitario Otro de los nuevos temas que se abren para las finanzas comunitarias es la cuestión referida a qué implicaciones puede tener una reforma de los Tratados destinada a facilitar el funcionamiento de una Unión ampliada, reforma que se ha discutido en el marco de las Conferencia Intergubernamentales (CIG) de los años 2000 y 2004, concluyendo en una Constitución Europea. Los temas principales que se ha abordado la primera CIG son los siguientes: reponderación de los votos del Consejo y número de Comisarios, la reforma institucional de la Comisión para adaptar sus funciones al nuevo 21 La elección de la cifra del 4% se basa en que se aproxima a la cantidad máxima que se ha destinado por FFEE, en media, a los principales beneficiarios (Grecia e Irlanda) durante el periodo anterior 1993-1999. Para el periodo 2000-2006 la cantidad total prevista en el cuadro de Perspectivas Financieras es de 39.850, que se sitúa en torno al 3,4% del PIB de los diez Países de Europa Central y Oriental, estimado para 1999.

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número de miembros, la generalización del voto por mayoría cualificada a gran número de temas actualmente sujetos a unanimidad, y la discusión sobre la composición de los Consejos y sobre otras instituciones como el Tribunal de Cuentas, el Comité de las Regiones o el Comité Económico y Social, donde existe representación nacional22. La discusión de la CIG 2000 y de la CIG 2004, preparada por los trabajos de la Convención en el año 2002, podría haber tenido importantes efectos derivados sobre el futuro desarrollo del presupuesto comunitario, al modificar el sistema institucional en el que se desarrolla la discusión y adopción de las decisiones presupuestarias y financieras. Las consecuencias pueden venir por vía directa o por una vía más indirecta. De forma directa, existen dos aspectos que incidirían sobre el presupuesto: la discusión sobre los artículos que pasan a mayoría cualificada y la modificación de la base jurídica referida al control financiero. En el primer caso, se produce el paso a la mayoría cualificada del artículo 279 en los aspectos referidos al Reglamento Financiero, cambio que pudo hacerse sin demasiadas consecuencias negativas, y que probablemente facilitaría la adopción rápida de decisiones que afecten a la gestión del presupuesto23. La Comisión no propuso el paso del artículo 269 —(antiguo art. 201): unanimidad del Consejo para adoptar las disposiciones relativas a recursos propios— a la mayoría cualificada, con el argumento de que se trata de un artículo de «carácter constitucional básico» (Comisión Europea, 1999 d), pero en la Constitución Euro22

Véase Dimitrakopoulos/Leinen (2000), Resolución del Parlamento Europeo sobre la Agenda y el método de la CIG, cuyo texto viene recogido en el Boletín Europe 2163, Anexo Europe Documents, de 26 de noviembre de 1999, Bruselas. 23 Los tres elementos fundamentales contemplados en el artículo 279 son los siguientes: 1) adopción por unanimidad de los reglamentos financieros que habrán de especificar, en particular, las modalidades de adopción y ejecución del presupuesto así como las referentes a la rendición y censura de cuentas; 2) fijación por unanimidad de las modalidades y procedimiento de puesta a disposición de la Comisión de los ingresos presupuestarios y medidas para hacer frente a las necesidades de tesorería y 3) se determinan por unanimidad las normas y control de la responsabilidad de los interventores, ordenadores de pago contables.

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pea se adopta el paso a la mayoría en las modalidades de aplicación de los recursos propios, a pesar de la oposición de Reino Unido. En nuestra opinión, es en este punto donde un cambio en la toma de decisiones podría favorecer el desarrollo de un futuro modelo de financiación federalista de la UE, al permitir la creación de un impuesto europeo. La eliminación del poder de veto obligaría a llegar a resultados negociados sobre nuevos recursos propios, que podrían implicar transformaciones importantes respecto al sistema actual. Mientras se mantenga el veto es poco probable que los países estén dispuestos a discutir grandes cambios en los recursos propios. Sin embargo, frente a estos deseos, el artículo 279 se considera un artículo con disposiciones de naturaleza constitucional, por lo que, finalmente, la unanimidad se ha mantenido. Mantener la unanimidad permite salvaguardar los intereses nacionales y la soberanía en el ámbito de la política fiscal, pero limita claramente el proceso de integración y de asunción de competencias por la estructural supranacional comunitaria. Recordemos que en el marco de la UEM —al menos para 12 países— puede ser necesario avanzar más deprisa en la cesión de competencias, y en la creación de una verdadera política fiscal comunitaria y en dotar realmente un presupuesto común con mayores competencias y políticas. Como veremos en el capítulo 7, una posibilidad es que los avances se consigan en el futuro por la vía de la cooperación reforzada, limitada únicamente a un grupo de países. En segundo lugar, desde un enfoque más indirecto, durante la negociación ha habido reticencias a la creación de base jurídica que permita reforzar las competencias comunitarias en la lucha contra el fraude en su concepción penal del término, a pesar de que crear una verdadera política común antifraude, combinando medidas del Primer Pilar y del Tercer Pilar (la Cooperación en Justicia y Asuntos de Interior), es otro de los requisitos necesarios para el desarrollo de un sistema presupuestario federalista y de un presupuesto de mayor tamaño y funciones estabilizadoras y redistributivas explícitas. Si no está garantizada la buena gestión de los recursos comunes es difícil que los Estados se presten a aumentar sus contribuciones a la Hacienda Comunitaria y a ceder mayores competencias que impliquen transferencias financieras. En esta línea, el Parlamento Europeo, principal impulsor de la creación de la OLAF y del modelo federalista comunitario, había soli-

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citado la creación de un Fiscal General Europeo para las infracciones penales cometidas por miembros y funcionarios de las instituciones y órganos comunitarios, que se encargaría de dirigir las investigaciones de la OLAF (Bösch, 2001); y había solicitado también la modificación del artículo 280, para facilitar la labor de las autoridades judiciales nacionales en la investigación del fraude comunitario (Van Hulten, 2000: 11-13). Estas propuestas refrendan las recomendaciones del Comité de Expertos independientes (presidido por el Sr. André Middelhoek) que presentó sus informes el 15.3.1999 y el 10.9.1999. Las principales recomendaciones de este Comité, defendidas por el Parlamento son, entre otras: la revisión completa del Reglamento Financiero, el refuerzo de los controles en los gastos estructurales por parte de la Comisión y de los Estados —compartido por Van Hulten (2000: 30), quien opina que la nueva reforma de los reglamentos es un paso adelante en esta dirección—, y el establecimiento de un servicio de auditoría independiente y de una Fiscalía Europea de delitos financieros. Es poco probable, sin embargo, que las recomendaciones se lleven a la práctica de forma rápida, puesto que los avances en este ámbito implican importantes cesiones de soberanía por parte de los Estados. Como vemos, de nuevo llegamos a la conclusión de que las decisiones institucionales tienen gran importancia en la configuración del sistema financiero comunitario. En cuanto a los ingresos, la regla de la unanimidad tiende al mantenimiento del status quo, y, como hemos comprobado, el sistema de ingresos ha experimentado cambios muy limitados desde la creación de la UE y tiende a una situación de estancamiento respecto a la búsqueda de nuevos recursos. Por el lado de los gastos las decisiones institucionales son también importantes en cuanto a la disciplina presupuestaria. Von Hagen (1992: 53-54) encuentra evidencia empírica a nivel nacional de que el proceso institucional presupuestario tiene importantes implicaciones para el grado de disciplina presupuestaria de un país: específicamente, señala que un proceso en el que el primer ministro o el ministro del Tesoro tienen una posición de dominio estratégico sobre los otros ministerios de gasto, y en el que se limitan los poderes de enmienda del Parlamento así como las modificaciones en la ejecución presupuestaria, puede llevar a una disciplina fiscal (definida en el caso de un país como déficits reducidos y deuda pública pequeña).

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Evidentemente, no es posible trasladar al ámbito de la UE estas conclusiones directamente, pero si podemos afirmar que en el proceso de aprobación del presupuesto comunitario la posición de preeminencia del Consejo sobre el Parlamento (por la doble lectura, y por la existencia de un cuadro de Perspectivas Financieras) ha sido uno de los elementos limitadores del tamaño del presupuesto comunitario. 3.6. Las alternativas de reforma del presupuesto: el mecanismo generalizado de corrección de saldos presupuestarios En este apartado planteamos únicamente la pregunta, que intentaremos responder a lo largo de nuestro trabajo: ¿cómo se debe reformar el presupuesto? Hasta el momento, las últimas reformas han sido muy limitadas, y han abandonado la búsqueda de progresividad que se inició con el Consejo de Edimburgo en el año 1992, debido al problema distributivo y a las nuevas aspiraciones de los contribuyentes netos, que rechazan cualquier cambio que aumente sus contribuciones. De este modo, las reformas en los gastos se han destinado a generar ahorros presupuestarios para poder financiar la ampliación sin costes excesivos respecto a la situación actual. El futuro parece avanzar por esta línea, dado que ya se ha formado un bloque de seis países contribuyentes netos (Alemania, Países Bajos, Suecia, Austria, Reino Unido, y Francia) que han expresado públicamente mediante carta su deseo de que el gasto comunitario no supere el 1% del PNB, en las próximas perspectivas financieras, situándose por debajo de la propuesta realizada por la Comisión Europea (2004 a) de situar el gasto en el 1,24%, propuesta que, de momento, cuenta con el apoyo de España, Bélgica, Grecia, Portugal y buena parte de los nuevos Estados miembros. La propuesta de la Comisión no obstante, presentada importantes elementos de reforma en lo que se refiere al límite de recursos propios, dado que, si bien respeta la normativa actual que establece dicho límite en el 1’24% de la RNB, por primera vez, propone incluir dentro del presupuesto de la Unión, y por ende, del techo de recursos propios, el Fondo Europeo de Desarrollo (FED). Ello implica que, a efectos prácticos, dicho límite queda rebajado al 1’21% dado que el FED representa aproximadamente un 0’03% de la RNB de la UE.

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Por el lado de los ingresos, entre los intentos de modificar el sistema de recursos propios cabe citar, a modo de introducción, las siguientes propuestas: primera, introducción de un quinto recurso armonizado para todos los Estados miembros como puede ser algún indicador de renta per cápita, o bien un nuevo impuesto armonizado de tipo medioambiental; segunda, hacer más progresivo el quinto recurso actual modulando la aportación de cada país por un índice de riqueza relativa; tercera, traspasar íntegramente los recursos tradicionales al ámbito de la Hacienda Comunitaria; cuarta, introducir un impuesto IVA comunitario o un recargo sobre el IVA, único impuesto Comunitario plenamente armonizado. La Comisión no propondrá la introducción de un nuevo recurso para el presupuesto para las próximas negociaciones financieras, de acuerdo con la opinión de la mayoría de los países, que no desean introducir nuevos impuestos o recursos comunitarios, pero, propone, en cambio, la creación de un mecanismo generalizado de correcciones a los saldos netos excesivos, íntimamente relacionado con el problema de los saldos netos y con las pretensiones políticas de los países que son los mayores contribuyentes al presupuesto comunitario, como analizamos en el siguiente capítulo.

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ANEXO II.1. CÁLCULO DEL CHEQUE BRITÁNICO La compensación británica (o cheque británico) fue regulada inicialmente en la «Decisión de 7 de mayo de 1985, relativa al sistema de Recursos Propios», y posteriormente modificada e incluida en la «Decisión de Recursos Propios de 24 de junio de 1988». El cheque británico se mantuvo sin ningún cambio en la «Decisión de Recursos Propios de 1994», siendo modificado en la nueva Decisión de Recursos Propios consecuencia del Consejo Europeo de Berlín, con objeto de tener en cuenta los beneficios de la ampliación, y para otorgar compensaciones presupuestarias a cuatro países contribuyentes netos. Hasta su adaptación el importe de la compensación se calcula —en un enfoque simplificado— de la siguiente forma: 1º) Se parte de la diferencia existente, en términos porcentuales, entre la participación del Reino Unido en los ingresos comunitarios (con exclusión de los recursos tradicionales) y la participación del Reino Unido en el «gasto repartido» de la Comunidad. El gasto repartido de la Comunidad se calcula excluyendo del mismo todos aquellos gastos relativos a la cooperación al desarrollo y gastos que beneficien a terceros países, y que por lo tanto no benefician directamente al Reino Unido. Esta diferencia (expresada en términos porcentuales) viene a reflejar la aportación neta del Reino Unido, teniendo en cuenta únicamente los beneficios que obtiene de las políticas comunitarias que le afectan. 2º) Se aplica el diferencial de participación obtenido sobre el importe del «gasto repartido» total de forma que se obtiene la cifra absoluta de aportación neta teórica del Reino Unido a la financiación de la UE. 3º) Se multiplica la cifra absoluta obtenida por 0,66 y de este modo se obtiene el importe de la compensación. Este cálculo equivale, de forma intuitiva a reducir la aportación neta del Reino Unido en, aproximadamente, 2/3 de la misma. 4º) Reparto de la financiación del cheque inglés entre el resto de Estados miembros: El cheque británico se reparte entre el resto de los Estados miembros mediante una clave PNB, si

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bien Alemania gozaba hasta el año 2000 de un trato favorable al ver reducida su contribución en 1/3, cantidad que es asumida de forma suplementaria por el resto de los Estados miembros. Desde el año 2000, el descuento de un 75% en la financiación del cheque se otorga a Alemania, Países Bajos, Austria y Suecia. Evidentemente el Reino Unido no se hace cargo de la financiación de su propio cheque. 5º) La compensación o corrección británica, calculada para el ejercicio n en base a las previsiones de la Comisión, se traduce en una reducción de sus ingresos por recurso IVA en el ejercicio n+1. En ejercicios ulteriores se introducen las correcciones necesarias para ajustar la compensación inicialmente prevista por la Comisión a los resultados reales derivados de la ejecución presupuestaria. Tabla 2.1.

Cálculo del cheque britanico

Ejemplo aproximado del cálculo del cheque británico, para el año 1998 1. 2. 3. 4.

participación del R.U en los ingresos de la UE: 12,75% participación del R.U. en el gasto repartido de la UE: 8,5% diferencia de participación: 4,25% diferencia en términos absolutos (dado un total de gasto repartido de 75.550 mecus en 1998): 4,25%*75.550 = 3.210 mecus. Esta cifra se ajusta en 52 mecus para tener en cuenta la ventaja que obtiene el Reino Unido del nuevo sistema de recursos propios y otros ajustes 5. cálculo de la compensación: 0,66* (3.210 -52) = 2.066 mecus aproximadamente Fuente: Elaboración propia a partir de información del Presupuesto de la Unión Europea 1998, pp. 24-27, y de la Decisión de Recursos Propios 94/728/CE, Euratom, arts. 4 y 5, p. 9.

III. Situación actual de las finanzas públicas en la UE. Características económicas y principales problemas

1. El Presupuesto Comunitario 1.1. El presupuesto comunitario: principios generales Como hemos señalado en el capítulo 1, el Presupuesto comunitario tiene un carácter pre-federal, anual, subordinado al gasto gracias a la existencia del cuarto recurso, y que se presenta formalmente equilibrado sin que registre déficit o superávit presupuestario. Estas características distintivas del presupuesto comunitario se traducen en una adecuación particular a los principios presupuestarios de la Hacienda Clásica, si bien el Tratado CE impone al presupuesto los principios de anualidad, unidad, especialidad y equilibrio1: 1.º) el principio de unidad (art. 268 del Tratado de la Comunidad Europea, CE) no se cumple perfectamente al quedar fuera del documento presupuestario el Presupuesto operacional de la CECA hasta el año 2002, los llamados instrumentos financieros extrapresupuestarios: el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y las operaciones de empréstito y préstamo de la Comunidad. También quedan fuera parte de las operaciones de la Política Exterior Común (PESC) y de las acciones de cooperación en Justicia e Interior (JAI), puesto que en estas acciones el Tratado UE, en sus artículos K8 y J11, establece que se financiarán presupuestariamente los gastos administrativos, y los gastos operativos sólo en el caso de que así se decida por el Consejo. Estas excepciones no alcanzan en conjunto el 7% del 1 Los principios de la Hacienda Clásica vienen comentados en FUENTES QUINTANA (1977): Hacienda Pública. Una aplicación muy detallada y actualizada de los mismos al Presupuesto de la UE se recoge en REGINER-HELDMAIER et al.(1999: 295-300), Les finances de l´ Union Européenne, en una obra de obligada consulta. Mas resumido se encuentra en Comisión Europea (1995: 58-91.), y en manuales como el de Muñoz del Bustillo-Bonete (1997:81-82).

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total de los gastos consignados en el presupuesto general, lo que demuestra su limitada dotación financiera. Por su propia naturaleza, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y sus operaciones no se integran en el presupuesto comunitario, aunque sí las garantías a los préstamos concedidos por el BEI . 2.º) el principio de universalidad (Reglamento Financiero art. 4 y 27), en su doble vertiente de «no contracción o compensación» y «no afectación» de ingresos y gastos, tampoco se cumple, ya que existen: algunos programas de gastos específicos (por ejemplo programas complementarios de investigación del EURATOM) que se financian con contribuciones de aquellos Estados miembros participantes, según decisión del Consejo; los ingresos afectados a un gasto determinado como las donaciones y legados; los ingresos por prestaciones a cuenta de terceros, o las multas procedentes del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que son objeto de una derogación específica en el Reglamento Financiero. Asimismo, hay afectación de las contribuciones financieras de los países de la Asociación Europea de Libre Cambio (European Free Trade Association o EFTA) a determinadas políticas comunitarias en virtud del Acuerdo del Espacio Económico Europeo de 1994; contribuciones y gastos que no se inscriben en el presupuesto salvo para información. Otra excepción al principio de no compensación de gastos por ingresos, son las tasas de corresponsabilidad agrícola, que se consignan con un importe negativo en los gastos de la PAC, así como los gastos de recaudación de los recursos propios, que se consideran un «ingreso negativo». 3.º) el principio de anualidad en la ejecución prevé la aprobación previa por parte del Parlamento Europeo, lo que no siempre se ha conseguido a tiempo (en el año 1987 el Parlamento no aprobó el Presupuesto). En ese caso, el Presupuesto del año anterior se prorroga mediante doceavas provisionales. Una excepción la constituyen los programas plurianuales (como los Programas Marco de I+D) cuya financiación se prolonga más allá del año, así como la posibilidad de prorrogar créditos de un año a otro siempre que no sean gastos de personal (art.271 del TCE). Otras excepciones más técnicas se señalan en Regnier-Heldmaier et al. (1999: 282-5). El respeto de la regla de la anualidad, por una parte, junto con la necesidad de llevar a cabo gastos de carácter plurianual, por otra,

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ha dado lugar desde 1978 a la noción de crédito disociado, con una duración plurianual, que se descompone en créditos de compromiso y créditos de pago. En cambio, los créditos no disociados no presentan esta duración plurianual y se destinan a cubrir operaciones cuya ejecución se realiza en su totalidad, sea en compromisos o en pagos, dentro del año. Es preciso distinguir entre los créditos de compromiso, que consignan las obligaciones jurídicas de gastos que se contraen en un ejercicio y cuyo pago se realiza más allá del año presente, y los créditos de pago, que se refieren a los gastos comprometidos (correspondientes al ejercicio actual o a anteriores) ejecutados y gastados en el año, y que siguen, por tanto, un criterio de caja. La distinción es importante, ya que las Perspectivas Financieras se establecen en términos de compromisos únicamente, mientras que en el Presupuesto aparecen compromisos y pagos para cada línea presupuestaria. El total de créditos de pago al que se añade un margen de reserva (de un 0,2 % del PNB Comunitario para 1999) coincide con el total de recursos propios, sujetos al límite determinado —el 1,27% del PNB comunitario—. La distinción entre estos dos tipos de créditos es un elemento que complica la discusión presupuestaria y dificulta la medición del tamaño real del gasto comunitario, puesto que, a su vez los créditos de compromiso y de pago presupuestados no coinciden con los créditos ejecutados2. Sin embargo, este problema no está tratado por ninguno de los autores consultados, entendemos que por tratarse de un problema de gestión presupuestaria al que no se le ha otorgado suficiente atención. 4.º) el principio de equilibrio presupuestario aparece señalado en el artículo 268 del Tratado CE. En términos económicos este principio se consigue desde 1988 gracias al cuarto recurso. Hasta esta fecha, en años de crisis presupuestaria los recursos se mostraban claramente insuficientes para cubrir unos gastos crecientes, y fueron necesarios anticipos reembolsables y no reembolsables por parte de los Estados miembros. 2

A pesar de alguna similitud existe una diferencia conceptual entre el concepto de pagos (criterio de caja) y obligaciones reconocidas (criterio de devengo) utilizados en el presupuesto nacional; y los compromisos y pagos del presupuesto comunitario. En general se estima que los pagos son un porcentaje estable de los compromisos.

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Desde un punto de vista técnico hay que distinguir entre el cumplimiento de este criterio ex ante, en el momento de la autorización del presupuesto (cuando se manejan previsiones) y el incumplimiento del mismo ex post, en el momento de la ejecución, cuando se observan diferencias entre las previsiones y las cifras ejecutadas, lo que puede dar lugar a la existencia de un superávit que se consignará como un ingreso del año siguiente, o la existencia de un déficit, que exigirá la dotación del gasto correspondiente en el ejercicio posterior. 5.º) el principio de especificación o especialidad (art. 271 del TCE) de los créditos por artículos y capítulos admite algunas excepciones: así, se permiten transferencias entre capítulos y dentro del mismo capítulo, con lo que el grado de flexibilidad es apreciable. Este se ha visto reforzado con la creación del instrumento de flexibilidad, en el Acuerdo Interinstitucional de mayo de 2000. También se ha señalado ya la existencia de Presupuestos Rectificativos y Suplementarios, que suelen producirse a lo largo del año de ejecución. Los rectificativos hacen frente a las variaciones en la realidad económica frente a las previsiones que se utilizaron; y los suplementarios son necesarios para adaptar la actividad financiera a nuevas necesidades de gasto (como las derivadas de una ampliación de la Comunidad o insuficiencias en la política agraria). 6.º) principio de publicidad: tras su aprobación por el Parlamento, el Presupuesto comunitario, así como los presupuestos rectificativos y suplementarios, se publica en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, por lo que cumple el principio de transparencia aplicable a los presupuestos nacionales. Sin embargo, uno de los inconvenientes es que del presupuesto comunitario no se puede deducir la asignación que recibe cada país de los distintos tipos de gastos, y por tanto no se dispone del saldo presupuestario de cada país, aunque sí de la aportación por recursos propios estimada. Hasta 1998 no se ha contado con una publicación de los saldos presupuestarios, que ha sido proporcionada por la Comisión Europea, a partir del desglose de gastos por país que efectúa el Tribunal de Cuentas en sus Informes Anuales. Es por ello que la transparencia de las cuentas comunitarias es aún parcial y en proceso de mejora. Por último, hay que señalar que el presupuesto se expresa en una unidad de cuenta común, ecus hasta 1999, lo que implicaba una serie de características especiales.

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Utilización del ecu. Problemas y soluciones derivadas de la introducción del euro Hasta 1999 el presupuesto se expresaba en ecus y desde 1999 en euros, esto es en una unidad de cuenta común. Hasta la tercera fase de la UEM, la existencia de un riesgo de cambio entre el ecu y las monedas nacionales ha dado lugar a diversos problemas analizados por la Comisión Europea (1995: 81-82). Los problemas se reducen fundamentalmente a tres: 1.º) en la preparación del presupuesto del año n (que se prepara durante el año n-1) se utilizaban los tipos de cambio a fecha 1 de enero del año n-1, que no coincidirán con los tipos de cambio que se coticen en el año n. En la ejecución de los ingresos a lo largo del año n se producirá una diferencia, lo que dará lugar a ajustes a final de año. Este problema de variación de tipos de cambio desaparece en el presupuesto del año 2000 para once países con la introducción del euro y los contravalores fijos entre estas monedas, pero sigue existiendo para el resto de países y seguirá manifestándose con la ampliación a nuevos socios que no entrarán a formar parte de la unión monetaria. 2.º) el deflactor en ecus del PNB de la UE que se utilizaba en la actualización de las cifras de las Perspectivas Financieras, con objeto de expresarlas en precios del año presupuestario, no se correspondía con la media de los deflactores nacionales de los países, ya que no coincidía la ponderación de cada moneda en el ecu con la participación de cada país en el PNB de la UE (ponderación esta última que se utilizaría para calcular la media de los deflactores de la UE). Con la introducción del euro el problema se reduce, al utilizarse la media de los deflactores nacionales en el caso de los países euro. 3.º) se producen variaciones en el poder de compra en moneda nacional de los gastos y créditos presupuestarios que son fijados en ecus en el momento de la aprobación del presupuesto: esto afecta fundamentalmente a los gastos de la PAC, en los que se utiliza un «ecu verde» teórico para la fijación de los precios agrícolas y posteriormente se expresan los créditos disponibles en ecus. Una devaluación de la moneda nacional frente al ecu implicará un mayor contravalor en moneda nacional de los gastos de la PAC destinados a los agricultores de ese país. Con el euro este problema también

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desaparece y, actualmente, los precios se expresan en euros directamente, por lo que las devaluaciones sólo afectan a las restituciones a la exportación de productos con un precio internacional expresado en dólares. Desde el año 2000 desaparece también la reserva monetaria agrícola existente en las Perspectivas Financieras. 1.2. Base legislativa. Novedades en la Constitución Europea Hasta 1970 no se puede hablar de un único presupuesto comunitario. En dicho año, con el Tratado de Luxemburgo queda establecido el Presupuesto General de las Comunidades Europeas, que integra los Presupuestos administrativos de las tres instituciones (CEE, CECA y EURATOM) así como los Presupuestos operativos de la CEE y el EURATOM, quedando fuera el Presupuesto de operaciones de la CECA. Existen también operaciones de ámbito no presupuestario ya señaladas como son las del BEI y del FED. El presupuesto se rige por una serie de textos legislativos que configuran la constitución financiera comunitaria (Regnier-Heldmaier et al., 1999: 17), compuesta por el derecho primario (los Tratados y la Decisión de Recursos Propios) y el derecho derivado (el resto de textos legislativos). Destacan los Tratados de las Comunidades Europeas (desde 1992 Tratado de la Unión) como legislación básica, en especial el artículo 272, —203 antiguo— que regula el procedimiento presupuestario y las relaciones entre el Consejo y el Parlamento. Las disposiciones financieras se establecen en el Título II (artículos 199 al 209 A antiguos, artículos 268 a 280 del Tratado). En estos artículos se recogen los principios presupuestarios que hemos comentado, y el artículo 280 -209 A antiguo- se refiere a las disposiciones de protección de intereses financieros y lucha contra el fraude3. La Constitución Europea recoge, en la Parte I el Título VII relativo a las finanzas de la Unión en el que se incluyen, por primera vez las perspectivas financieras en el Tratado (artículo-55 relativo al 3

Con la aprobación del Tratado de Amsterdam que reúne los Tratados consolidados y la reforma del Tratado de la Unión se ha realizado una renumeración de los artículos del antiguo Tratado CE del Tratado de la Unión, por lo que la referencia antiguo se refiere a ese, mientras que nuevo u omisión de referencia se refiere al Tratado en vigor.

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marco financiero plurianual), se mantiene el principio de presupuesto equlibrado y la unanimidad respecto a los recursos propios. Las disposiciones que regulan el procedimiento presupuestario, que se propone simplificar a una única lectura, son las contenidas en el artículo III-404. Otros textos destacados son: — la Decisión de Recursos Propios de 21 de abril de 1970, la Decisión de Recursos Propios de 31 de octubre de 1994 (Decisión 94/728/CE, Euratom), y la Decisión 2000/597/CE Euratom de 29 de septiembre de 2000, actualmente en vigor, adoptada por el Consejo por unanimidad a propuesta de la Comisión y tras informe del Parlamento, y ratificada por los Parlamentos nacionales, regula el actual sistema de recursos de la UE — el Acuerdo Interinstitucional de Disciplina Presupuestaria y Mejora del Procedimiento Presupuestario de 1988 (Reforma de Bruselas), el Acuerdo Interinstitucional de 29 de octubre de 1993 que incluye las Perspectivas Financieras para el periodo 1993-1999, sustituido por el nuevo Acuerdo Interinstitucional de 5 de mayo de 1999 y un nuevo cuadro de Perspectivas para el 2000-2006, actualmente en vigor. — el Reglamento Financiero de 1977, modificado por Reglamentos 2333/95, 2334/95 y 2335/95, que regula la práctica presupuestaria y de ejecución, y sustituidos todos ellos por el nuevo Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, adoptado en junio de 20024. Asimismo, habría que tener en cuenta aquella normativa relativa al Tribunal de Cuentas (art. III-384 y 385 de la Constitución), al BEI (art. III-393 y 394), así como las disposiciones específicas de algunos reglamentos que tienen implicaciones para la gestión del 4

Pendiente de publicación en el DOCE. Se puede consultar en Consejo de la UE (2002 a), Reglamento (CE, CECA, Euratom) del Consejo por el que se aprueba el Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas Expediente interinsitucional 2000/0203 (CNS), doc. 9897/02, 18 de junio de 2002, Bruselas.

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presupuesto, como el Reglamento del Consejo 1149/99 de 25 de mayo que modifica el Reglamento 2728/94 estableciendo un Fondo de garantía de acciones exteriores, y la Decisión de Disciplina Presupuestaria Agrícola de 1985, sustituida por un Reglamento de Disciplina Presupuestaria adoptado en el 2000. 1.3. El ciclo presupuestario: la interacción entre el Consejo y el Parlamento El ciclo presupuestario mantiene importantes similitudes con el ciclo del presupuesto nacional, pero también notorias diferencias: primero, existen dos instituciones presupuestarias el Consejo y el Parlamento con diferentes atribuciones legislativas y, segundo, se da un proceso de doble lectura por parte de estas instituciones, lo que permite mayor margen a la utilización de la estrategia y de la politización de las decisiones, en cuanto que el Parlamento puede modificar el proyecto de presupuesto aprobado por el Consejo. La complejidad del proceso se combina con un sistema de freno recíproco a los poderes del Parlamento y del Consejo, dado que el Consejo tiene la última palabra sobre los gastos denominados obligatorios —los gastos agrícolas, y acuerdos internacionales de pesca— y el Parlamento sobre el resto de los gastos, que hace que en la práctica el resultado final se asemeje bastante a lo que presenta la Comisión en su Anteproyecto al elaborar el documento presupuestario. En esta situación, han existido conflictos frecuentes entre Consejo y Parlamento durante los años 80 que hicieron necesaria la aparición de un Acuerdo Interinstitucional y un cuadro de programación previa plurianual. El ciclo presupuestario consta al igual que en el caso de los presupuestos nacionales de tres fases: elaboración y aprobación, ejecución y control. La presentación del Anteproyecto configura la primera fase del procedimiento presupuestario, y se produce después de un primer debate de orientación general hacia el 30 de enero y después de una serie de reuniones del triálogo presupuestario (Comisión, Parlamento y Consejo) en las que se produce la adaptación técnica de las Perspectivas Financieras a la inflación y la adaptación de las mismas a las condiciones de ejecución de los ejercicios precedentes (Muñoz del Bustillo-Bonete, 1997: 80).

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Una vez presentado el anteproyecto de Presupuesto al Consejo se desarrollan tres fases sucesivas de interrelación de los poderes del Parlamento y Consejo que son: 1º) lectura y aprobación del Proyecto de Presupuesto por parte del Consejo por mayoría cualificada, durante el mes de julio y antes del 1 de septiembre (generalmente el Consejo de Presupuestos se celebra en torno al 24 o 26 de julio) ; una vez preparada la discusión en el COREPER 2ª Parte, de Embajadores. Previamente el Comité Presupuestario, desde el mes de mayo, habrá discutido las previsiones de las pequeñas instituciones y se habrá producido la concertación «ad-hoc» sobre el volumen de gastos obligatorios a través del diálogo tripartito. 2º) primera lectura del Parlamento Europeo y aprobación por éste del Proyecto en la segunda quincena de octubre. El Parlamento puede modificar el proyecto que le presenta el Consejo: las modificaciones a los gastos obligatorios se aprueban por mayoría absoluta de los votos emitidos, y las enmiendas a gastos no obligatorios por mayoría absoluta. Una vez realizadas las modificaciones y enmiendas el documento vuelve al Consejo. 3º) segunda lectura del Consejo durante el mes de noviembre, durante la cual el Consejo fija el importe final de los gastos obligatorios. 4º) segunda lectura del Parlamento: dedicada a la discusión sobre los gastos no obligatorios sobre los que el Parlamento tiene la última palabra y a la modificación de aquellas enmiendas cambiadas por el Consejo y referidas a estos gastos así como aprobación en la sesión plenaria del mes de diciembre, por 3/5 de los votos emitidos. Gastos obligatorios y gastos no obligatorios Como se aprecia, toda la discusión presupuestaria aparece dominada por la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios, distinción de tipo jurídico y no económico, que delimita el ámbito de poder de cada institución y que refleja la herencia histórica del presupuesto y los inicios, en los que casi el 85% del gasto era obligatorio y por tanto sujeto a decisión del Consejo. Actualmente, el volumen de cada tipo de gasto es prácticamente igual, lo que refle-

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ja el aumento de poder del Parlamento Europeo y el desarrollo de nuevas políticas comunitarias distintas de la política agrícola (Molinier, 1999: 50). Los gastos obligatorios fundamentales son en sentido estricto los destinados a la PAC y a los Acuerdos Internacionales de Pesca, así como los gastos administrativos. El Tratado CE los define en su art. 272 como «los gastos que resulten obligatoriamente del Tratado o de los actos adoptados en virtud de este», que la autoridad presupuestaria debe inscribir en el presupuesto para permitir a la Comunidad respetar sus obligaciones internas o externas, y sobre ellos tiene la decisión final el Consejo. El resto de gastos son los no obligatorios, entre los que destacan, por su cuantía, el gasto en acciones estructurales, las acciones exteriores y las políticas internas. Los gastos obligatorios se elevaron en 1997 al 49,5% del Presupuesto de gastos, y los gastos no obligatorios alcanzan el 51,5% restante. La distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios está detallada en el nuevo Acuerdo Interinstitucional que presenta por primera vez un anexo de clasificación de gastos obligatorios para clarificar aquellos que se consideraban dudosos y que eran objeto de discusión año a año, como era el caso de los Acuerdos internacionales de pesca. Es en la fase de primera lectura donde el Parlamento pone de manifiesto su poder presupuestario actuando directamente sobre los gastos, con un especial interés en los gastos no obligatorios puesto que, incluso si son de nuevo modificados por el Consejo, puede el Parlamento en su segunda lectura rechazar la ultima decisión del Consejo o volver a modificarla por mayoría de sus miembros y 3/5 de los votos emitidos. De esta forma, como hemos señalado, el Parlamento tiene la última palabra sobre prácticamente el 50% del presupuesto. En cambio, en los gastos obligatorios, el Parlamento puede en su primera lectura modificar lo aprobado por el Consejo, pero este último tiene la potestad de rechazar las modificaciones del Parlamento y fijar otro importe que será el definitivo. Respecto a los gastos no obligatorios existe asimismo una limitación: la tasa máxima de aumento (TMA) fijada en función de la evolución del PNB y la media de aumento de los presupuestos nacionales, que implica la tasa máxima de crecimiento del conjunto de estos gastos. El Parlamento dispone de un margen de maniobra equivalente a la mitad de la TMA, (que se añadiría a la tasa de

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aumento decidida por el Consejo cuando esta sea superior a la mitad de la tasa máxima), y que permitirá al Parlamento superar, en teoría, la TMA. Sin embargo, este margen de maniobra teórico no opera en la práctica, ya que el Consejo mantiene su propuesta por debajo del nivel que hace operativo la facultad especial del Parlamento, inutilizando su capacidad de aumento presupuestario. Por esta razón el Parlamento ha exigido lo que se conoce como flexibilidad que permite que el Parlamento proponga aumentos de gasto hasta el límite de las Perspectivas Financieras, dentro del ejercicio anual, pudiendo utilizar los créditos no gastados hasta en los dos años posteriores, y excluyendo de la misma al gasto agrícola. En conclusión, el procedimiento se puede caracterizar por dos rasgos básicos: primero, la importancia de la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios, que es reflejo de la tensión de poderes entre el Consejo partidario actualmente de una contención del gasto, y el Parlamento defensor de mayores gastos; y segundo, el aumento en el papel que juega el Parlamento Europeo en la discusión y aprobación y posterior control de las cuentas comunitarias, lo que tiende a contrarrestar el déficit democrático de la institución. Por último, el presupuesto está sujeto a una fase de ejecución y de control interno y externo. La fase de ejecución corresponde a la Comisión, y el control interno recae, en primer lugar, sobre el Parlamento, que debe otorgar la descarga a la Comisión y ratificar la Declaración de Fiabilidad de Cuentas (Déclaration d´Assurance o DAS) elaborada por el Tribunal de Cuentas y presentada por la Comisión al Consejo y al Parlamento. El Parlamento puede aprobar la descarga con recomendaciones a la Comisión (la cual debe cumplir estas recomendaciones) o bien puede rechazar la descarga, como ha ocurrido en los años 1984, 1998 y 1999, por mayoría absoluta de sus miembros. El rechazo en estos dos últimos años, fundamentado en la existencia de irregularidades en la gestión, ha tenido importantes consecuencias políticas al desembocar, tras un primer informe de un Comité de Expertos independientes en una moción de censura a la Comisión y en la dimisión de ésta en marzo de 1999 (artículos 276 y posteriores del Tratado CE). El Tribunal de Cuentas, confirmado como institución comunitaria desde el Tratado de Maastricht, es el órgano encargado del control externo, y presenta su informe anual sobre la ejecución del pre-

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supuesto, una vez examinados la totalidad de los ingresos y de los gastos5. Así mismo el Tribunal de Cuentas es el encargado de verificar la regularidad de ingresos y gastos y asegurar la buena gestión financiera por parte de las instituciones comunitarias y de supervisar el buen uso de los fondos comunitarios en los Estados miembros. Su labor de control se ha visto desde 1999 complementada por la creación de la Oficina comunitaria de Lucha contra el Fraude (OLAF), que inicia una nueva etapa en el control de las finanzas comunitarias. 2. La estructura de ingresos del presupuesto comunitario La Unión dispone de recursos propios para financiar sus gastos. Estos recursos o ingresos de la Unión se definen como ingresos de naturaleza fiscal asignados definitivamente a la Comunidad, que le corresponden de acuerdo a derecho, sin que deba mediar una decisión ulterior de las autoridades nacionales. Los recursos propios alcanzan el 94,9% del total de los ingresos del presupuesto en el año 2000, mientras que el 5,1% restante corresponde a otros ingresos. El término recursos propios debe entenderse en un sentido político, de autonomía de decisión una vez aprobada la norma comunitaria que regula el sistema. No existe, sin embargo, una verdadera autonomía económica, como señala Cecchini (1998:1), para quien el sistema de recursos propios de la UE es una «exageración semántica» ya que «sólo la tarifa exterior común puede considerarse realmente un recurso propio de la UE». El resto de recursos son en realidad transferencias de los Estados miembros a la Comisión. El sistema de recursos, de carácter básicamente proporcional, se encuentra en este momento sujeto a numerosas críticas y en proce5

El Tribunal de Cuentas publica su Informe Anual en el que examina la gestión del presupuesto del año vencido (generalmente dos años antes), y publica también otros informes específicos. En el Informe anual se publica un desglose de los gastos por países, información que no proporciona el presupuesto comunitario, donde sólo aparecen los gastos de la Unión y también la aportación por recursos propios de cada país. Los saldos presupuestarios por países no se publicaban hasta el Informe de la Comisión sobre Recursos Propios (1998).

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so de revisión6. Como se aprecia en el cuadro a continuación, está actualmente constituido por: 2.1. Exacciones agrícolas Los derechos agrícolas y las cotizaciones del azúcar y la isoglucosa tienen un carácter aleatorio y marginal (1,2% del total de recursos en el año 2004). Los denominados derechos agrícolas sustituyen a las exacciones reguladoras agrícolas percibidas hasta el 31 de junio de 1995, constituidas por aquellos gravámenes y primas (prélévements) variables, montantes suplementarios de adhesión y demás derechos establecidos sobre las operaciones de importación de terceros países en el marco de la PAC, con objeto de igualar los precios mundiales y los precios comunitarios interiores en aplicación del principio de preferencia comunitaria, por lo que están sujetos a las variaciones de los tipos de cambio. Tras los acuerdos aprobados en el seno de la Ronda Uruguay del GATT, las exacciones reguladoras son sustituidas en gran parte por derechos de aduana. Las cotizaciones del azúcar y la isoglucosa son cotizaciones impuestas a los productores en el marco de la OCM del azúcar, y su cuantía es muy pequeña. 2.2. Derechos de aduana Procedentes de la aplicación de la Tarifa Exterior Común a las mercancías importadas procedentes de terceros países. Actualmente se sitúan en el 10,2% del total de recursos propios del año 2004. Su importancia tiende a ser decreciente, o como mínimo constante, como consecuencia de los sucesivos acuerdos de liberalización comercial no compensados por el aumento del comercio comunitario. Estos 6

Véase COMISIÓN EUROPEA (1998), Financiación de la UE, Informe sobre el funcionamiento del sistema de recursos propios, octubre de 1998, para una crítica al sistema y el planteamiento de distintas opciones de modificación. El informe de la Comisión introduce por primera vez el debate de los saldos netos presupuestarios desde un punto de vista técnico, complementando así el debate político iniciado por Alemania en 1998 para reducir su aportación al presupuesto.

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acuerdos son los suscritos por la Comunidad en el seno de la OMC (Ronda Uruguay 1986-94), y fuera de este marco (los Acuerdos Europeos, Espacio Económico Europeo, Convenio de Lomé, entre otros). Los derechos de aduana y derechos agrícolas descritos se conocen como Recursos Propios Tradicionales (RPT), que son consecuencia directa del proceso de integración, y «resultado natural» del mismo. En general la opinión común es que dada la creación de un mercado común, los aranceles a la importación deben ser por derecho y por naturaleza un recurso de la Comunidad —Muñoz de Bustillo-Bonete (1998:3), Cecchinni (1998), Molinier (1999: 46)—. Por las razones antes señaladas, la pérdida de peso de los RPT en el total de la financiación es una constante desde los años ochenta, pasando del 29,1% en 1988 al 17% aproximadamente en 2000, y al 10% en 2004. 2.3. Tercer Recurso o Recurso IVA (Impuesto sobre el Valor Añadido) Aporta en torno al 14,4 %, del total de recursos propios en 2004, si bien su importancia ha sido mucho mayor en años recientes —con cerca del 70% en 1992 y casi el 40 % en el 2000—. Consiste en la aplicación de un porcentaje limitado —desde 1988 es el 1,4% y se reduce progresivamente hasta el 1% en 2000 y al 0,5% en 2002—, sobre la base imponible uniforme del IVA en cada uno de los Estados miembros, definida según la normativa comunitaria y limitada asimismo al 50% de su PNB nacional. De esta recaudación se deduce el importe bruto de la compensación en favor del Reino Unido o «cheque inglés». Como consecuencia, el tipo implícito por el que se determina la contribución nacional o tipo uniforme es menor que el tipo máximo fijado legalmente, y la diferencia de un 0,2% aproximadamente, depende de la corrección concedida al Reino Unido (Comisión Europea, 1998:4 y anexo núm. 4). Esto hace que el tipo efectivo para cada país por recurso IVA sea distinto en función de lo que contribuya a financiar la corrección británica, lo que constituye una de las críticas a este recurso. 2.4. El Cuarto Recurso o Recurso PNB Se establece en 1988 con la reforma de Bruselas y se compone de un porcentaje negociado sobre el PNB de los Estados miem-

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bros, con lo que intenta reflejar de alguna manera la «capacidad de pago» de cada país. Su cuantía es del 73,4% de los recursos propios en 2000 (42,7% en 2000), y ha crecido de forma muy dinámica a medida que los otros recursos tradicionales y el IVA han perdido importancia, cuadriplicando en diez años su participación. Se le conoce también como el recurso complementario, ya que permite equilibrar el presupuesto; el tipo aplicado varía oscilando entre el 0,339% de 1995 y el 0,534% estimado para 1999. Cumple así según la Comisión Europea (1998:4) una función de «amortiguador» al igualar ingresos y gastos, lo que puede querer decir que este recurso, al conseguir el equilibrio presupuestario, amortigua cualquier posibilidad de déficit o superávit previsto y por tanto de efecto anticíclico del presupuesto comunitario. En su ejecución el recurso PNB se ve reducido por la existencia de pequeños superávits de caja del año anterior, o por una evolución más dinámica de la base IVA en épocas de expansión. Cuadro 3.1.

Estructura de los recursos propios en la UE en 1999, 2000 y 2004

Millones de euros

1992 2000 2004

Recursos Propios Tradicionales (Derechos de aduana y Exacciones agrícolas)

Recurso IVA

Recurso PNB

13.280,2 (23,6%) 15.267,1 (17,3%) 11.373,8 (12,2%)

34.763,2 (61,8%) 35.192,5 (40%) 14.324,13 (14,4%)

8.168,2 (14,5%) 37.580,4 (42,7%) 73.220,77 (73,4%)

Fuente: Comisión Europea (2004), General Budget of the European Union, The figures, table 14; Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 5b; Comisión Europea (1998); Financiación de la UE, Cuadro 3b del Anexo 8, y elaboración propia.

Al conjunto de estos ingresos se le añaden otros ingresos adicionales de menor importancia como los siguientes, alcanzando el

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0,8% del total en 2004: las contribuciones de la CECA para los gastos de funcionamiento administrativo, que desde 1997 tienen un tipo cero, y las contribuciones para actividades del Espacio Económico Europeo; las retenciones sobre los salarios de los funcionarios comunitarios; los intereses de demora y multas; los anticipos reembolsables que pudieran ser necesarios en caso de desequilibrio presupuestario extraordinario, —como ocurriera en 1984 en un momento de crisis financiera—; el remanente del año anterior si se produce, como consecuencia de la ejecución del Presupuesto; y las rentas obtenidas por operaciones de préstamo realizadas por la Comisión. 2.5. Reparto de los recursos propios por Estados El cuadro siguiente muestra el reparto de los recursos propios por Estado miembro así como el peso de la contribución al presupuesto en términos del PNB. Debido a la importancia del recurso PNB y a la correlación entre la base IVA y el PNB, el reparto de las aportaciones al Presupuesto de ingresos por parte de los países miembros está directamente relacionada con el peso económico de cada uno de ellos, lo que se conoce como proporcionalidad del sistema de ingresos. Así, según datos de la Comisión Europea (2003), referidos al ejercicio 2002, Alemania es el principal contribuyente con un 22,6% del total seguida de Francia (18,2%) e Italia (14,5%) y Reino Unido (13,1%, una vez descontado el cheque británico). A España le corresponde aportar el 8,4 %, en línea con su participación en el PNB comunitario. Países Bajos aporta el 5,7% del total, seguido de Bélgica (3,9%), Suecia (2,7%) y Austria (2,3%). Por debajo del 2% se sitúan Portugal (1,5%), Finlandia (1,5%), Grecia (1,7%) e Irlanda (1,3%). Como se aprecia al analizar las contribuciones totales en términos del PNB y como veremos en el capítulo 5, el sistema no es estrictamente proporcional, al influir la base IVA y los recursos propios tradicionales. Debido a los problemas que se plantean en el mismo, el sistema de ingresos de la UE se halla en una fase de debate y de transición probable hacia un sistema prácticamente basado en el PNB, sin que existan de momento elementos directos de progresividad en el mismo. Si se acepta el criterio de justicia propuesto por la Comisión

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y defendido por otros autores como Cecchini (1998), lo más justo sería volver a un sistema único de contribuciones proporcionales al PNB, a pesar de que resulta paradójico, cuando menos, que en un momento de avance en la integración económica y monetaria de Europa se deba renunciar a un sistema autónomo de ingresos para la UE, proceso iniciado con el Tratado de Roma y los Recursos Propios Tradicionales, que ha supuesto el objetivo de las reformas sucesivas del sistema. La explicación, sobre la que se profundizará más adelante, y a la conocemos: radica en que la discusión sobre los Recursos Propios se ha desviado hacia el nuevo debate sobre los saldos netos supuestamente excesivos y hacia una óptica de equidad supuesta, alejada de las consideraciones de eficiencia de la Teoría del Federalismo Fiscal y de la búsqueda de nuevos recursos. Cuadro 3.2.

Distribución de los recursos propios por Estado Miembro. Año 2002 Millones de euros

% del total

% del PNB

B DK D GR E F IRL 1 L NIA P FIN S UK

3.017,9 1.687,9 17.582,2 1.337,5 6.551,2 14.152,3 1.018,8 11.279,5 183,8 4.467,4 1.808,7 1.187,3 1.184,5 2.086,2 10.152,8

3,9 2,2 22,6 1,7 8,4 18,2 1,3 14,5 0,2 5,7 2,3 1,5 1,5 2,7 13,1

1,18 0,92 0,83 0,94 0,95 0,91 0,97 0,90 0,94 1,04 0,88 0,94 -0,83 0,81 0,59

Total

77.698,0

100,0

0,92

Fuente: Comisión Europea (2003), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 4 f; y elaboración propia. Nota: Datos en términos de caja, incluyendo saldos de años anteriores.

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3. La estructura de gastos La estructura de gastos de la UE en el presupuesto presenta dos características: la primacía del gasto agrícola, por una parte, y la no existencia de una asignación directa en el presupuesto comunitario a cada uno de los Estados miembros, por otra parte. A partir de 1988, el debate presupuestario se ha centrado en la distribución de los gastos y ha dejado de lado los ingresos (Calvo, 1997: 115). El gasto destinado a cada país es el resultado de la aplicación de las políticas negociadas (Reglamentos agrícolas de Organizaciones Comunes de Mercado, reglamentos estructurales y programas financieros diversos, que contienen claves de reparto entre Estados), sin que exista una clave explícita de reparto entre Estados del gasto total en el presupuesto anual. Una vez fijadas las Perspectivas Financieras para un periodo y los Reglamentos que determinan la política agrícola y estructural, —y por tanto la participación de cada Estado—, la cuota de retornos de cada país resulta, no obstante, bastante estable en ese periodo. Por este motivo, hay que resaltar la importancia que tiene la negociación de las Perspectivas Financieras, puesto que permite hacerse una idea bastante precisa de lo que cada país aportará y recibirá, como máximo, de la UE en un periodo de siete años, si bien la realidad vendrá también condicionada por la negociación anual del presupuesto, que puede rebajar las cifras fijadas en las Perspectivas, y por la verdadera ejecución que luego se realice del presupuesto aprobado. Dada esta falta de información a priori, los saldos presupuestarios de los Estados no son una información contenida en el presupuesto, sino que debe estimarse, generalmente con un desfase de dos años, según la información que proporcione cada Estado miembro a la Comisión y al Tribunal de Cuentas. Los cuadros siguientes reflejan la estructura del gasto comunitario y el peso relativo de los retornos comunitarios a cada país en porcentaje de su PNB.

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Cuadro 3.3. Estructura del gasto comunitario en 1992, 2000 y 2004

FEOGA-Garantía Fondos Estructurales Políticas interiores Medidas exteriores Gastos administrativos Compensaciones/Otros* Total

1992 Meuros %

2000 Meuros %

31.234,3 17.748,8 4.008,3 1.857,5 2.900,9 876,6 58.626,6

40.505,9 27.590,8 5.360,8 5.230,7 4.643,0 — 83.331,1

53,3 30,3 6,8 3,2 5 1,5 100,0

48,6 33,1 6,4 6,3 5,6 — 100,0

2004* Meuros % 46.781,2 41.035,0 8.683,8 5.176,5 6.039,8 3.141,8 111.300,2

42,1 36,9 7,8 4,7 5,7 2,8 100,0

Fuente: Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 5 a; Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadro 3 a del Anexo 8, y elaboración propia. Comisión Europea (2004), General Budget of the European Union, The figures, p.9. El dato del año 2004 son créditos de compromiso. * incluye el gasto preadhesión por importe de 1732,3 millones de euros en 2004.

Cuadro 3.4. Distribución del gasto comunitario por estado miembro B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total UE No UE ** Total

Meuros * 4.492,6 1.472,1 11.685,3 4.694,4 15.216,8 12.223,6 2.599,9 8.240,6 974,8 1.591,1 1.553,6 3.872,8 1.202,5 1.245,3 6.167,8 7.7233,1 7.911,4 85.144,5

% 5,3 1,7 13,8 5,5 18,0 14,4 3,1 9,7 1,2 1,9 1,8 4,6 1,4 1,5 7,3 90,7 9,3 100

%PNB 1,75 0,80 0,55 3,31 2,21 0,78 2,47 0,66 4,98 0,37 0,76 3,08 -0,84 0,48 0,36 0,91 0,09 1,00

Fuente: Comisión Europea (2003), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 5 a; y elaboración propia. Nota: Datos en términos de caja, incluyendo saldos de años anteriores * Rúbrical-rúbrica7de las perspectivas financieras, criterio de caja ** Gasto efectuado fuera de la UE, garantías y reservas, más ciertas cantidades menores que no pueden distribuirse.

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El presupuesto se divide en dos grandes secciones: la sección A (gastos de funcionamiento de las instituciones) y la sección B (gastos operativos de las políticas) y en las correspondientes subsecciones, capítulos y subcapítulos. Los componentes del gasto comunitario son, en el ejercicio 2002, a partir de la información de la Comisión Europea (2001 y 2003): 3.1. Gasto agrícola: la PAC como categoría principal del presupuesto comunitario

-

El gasto agrícola ha jugado un papel básico en la historia de la UE. La subsección B1 engloba el gasto ejecutado por el FEOGAGarantía que se encarga de llevar a cabo la política de precios y mercados de las OCM (Organizaciones Comunes de Mercado). Actualmente el gasto agrícola se eleva aproximadamente al 42,1% del total de gastos, si bien hace una década y antes de que se acometiera la reforma de la PAC iniciada en 1985, dicho gasto abarcaba casi el 70% del Presupuesto de la Unión, con lo que dejaba muy escaso margen para otras políticas. El problema del crecimiento insostenible del gasto agrícola se ha visto anulado por la existencia de las sucesivas reformas de la PAC, y especialmente por la disciplina presupuestaria y la creación de la línea directriz agrícola que limita el crecimiento de esta rúbrica al 75% del crecimiento del PNB comunitario. 3.2. Gasto estructural. Los elementos distributivos del presupuesto comunitario El gasto estructural de la subsección B2 de acciones estructurales. En ella se incluye principalmente la financiación otorgada por los Fondos Estructurales (FEDER, FSE, FEOGA-Orientación e IFOP), destinada a promover la cohesión económica y social entre las regiones de la Unión, y por el Fondo de Cohesión, dirigido a aumentar la convergencia real de los países con un PNB per cápita inferior al 90% de la media comunitaria. Se incluye también parte de las políticas internas como la política de transporte y acciones ligadas al establecimiento del Espacio Económico Europeo en 1994 (la Comunidad se hace cargo de la cuantía correspondiente a los tres nuevos miembros Suecia, Austria y Finlandia, ex-participantes en el

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EEE). Las acciones estructurales representan el 36,9% del Presupuesto de la UE, esto es, algo más de un tercio del mismo7. Para el periodo 2000-2006 se ha aprobado una nueva reforma de los Reglamentos estructurales, que implica cambios en el número de objetivos de actuación de los Fondos estructurales (que pasan de 5 objetivos a 3 objetivos de actuación) y en la naturaleza del gasto estructural agrícola, puesto que la financiación del desarrollo agrícola que antes se financiaba con Fondos Estructurales pasa a financiarse por el fondo agrícola FEOGA-Garantía. Asimismo, la reforma implica una reducción de la cuantía relativa de las acciones estructurales siguiendo el «principio de concentración de los recursos» y la filosofía de estabilización de los gastos del presupuesto resultante del Consejo Europeo de Berlín8. Otros gastos del presupuesto se corresponden con la financiación destinada a la realización de otras políticas comunitarias internas y externas; así como los gastos administrativos (bajo la rúbrica A de créditos de funcionamiento de las instituciones) y las reservas constituidas y compensaciones (fundamentalmente la reserva monetaria de la PAC destinada a contrarrestar las oscilaciones de tipos de cambio que afectaran negativamente a los precios agrarios). 3.3. Políticas internas (7,8% del total) Las políticas internas se organizan en varias subsecciones, siendo la principal la política de Investigación y Desarrollo (I+D): 7

Un análisis detallado de la política estructural se encuentra en Moussis (1997:151-157). Para resultados financieros anuales por país y tipo de actuación, véase COMISIÓN EUROPEA (2001), D.G. V, Informe Anual de los Fondos Estructurales e Informe Anual del Fondo de Cohesión. La Comisión publica también informes de ejecución de los créditos de los Fondos Estructurales y de Cohesión. 8 En el periodo 1994-1999 se contaba con: Objetivo 1 de regiones más desfavorecidas, Objetivo 2 de zonas industriales en declive, Objetivo 3, paro de larga duración, Objetivo 4: otras acciones en materia de desempleo, Objetivo 5.a de modernización de estructuras agrícolas y Objetivo 5.b, zonas rurales y pesqueras atrasadas. Con la reforma de 1999 estos cinco objetivos se reducen a tres; el Objetivo 1, el Objetivo 2 de desarrollo industrial, rural, urbano, y pesquero, y el Objetivo 3 de educación, formación y empleo.

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— subsección B3, educación y juventud, cultura —nueva política desde el Tratado de Maastricht—, y sector audiovisual e información con un 0,9% del total del gasto. — subsección B4, energía y medioambiente (el 74% de la subsección), incluyendo el Presupuesto de operaciones del EURATOM, absorbe el 0,3% de los créditos. — subsección B5, política de consumidores (desde el Tratado de Maastricht), Industria y Redes de Transporte Transeuropeas impulsadas con el Libro Blanco de Delors como una de las acciones de carácter Comunitario destinado a fomentar la competitividad y el desarrollo que alcanzan el 57% del total de la subsección. Se incluyen también las acciones de política de cooperación en materia judicial y de asuntos de interior (8%) y las acciones de lucha contra el fraude (0,4%). Dotación de únicamente el 1% del total del gasto. — subsección B6, política tecnológica e I+D, con un 3,9% del total del gasto comunitario, obtiene una importante dotación en línea con su carácter prioritario (de nuevo, la búsqueda de la mayor capacidad de competir frente a EE.UU y Japón en términos de tecnología punta y comercio diferenciado), e incluye la dotación del 6º Programa Marco de I+D 200022005, que absorbe el 92,8% de los créditos de la subsección y el 55% de la categoría de políticas internas. 3.4. Políticas externas (6,2% incluyendo la ayuda preadhesión) En cuanto a las políticas exteriores hay que destacar: — subsección B7 de acciones exteriores, que incluye la financiación otorgada por la UE en el marco de la política comercial y acuerdos de cooperación con los países mediterráneos (programa MEDA de reformas estructurales asociado a la política mediterránea alcanzando el 14% de la subsección), con los países de Asia, Africa e Iberoamericanos (el 11%). Se incluyen también los gastos en ayuda y alimentaria, humanitaria (en torno al 11%), los derivados de acuerdos pesqueros internacionales, y otros gastos de cooperación. Hay que destacar, muy especialmente, la financiación otorgada a los países de Europa Central y del Este a través de la estrategia

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pre-adhesión creada en el año 2000, que agrupa la financiación del programa de desarrollo PHARE, del instrumento estructural para la adhesión ISPA, y del instrumento de desarrollo rural SAPARD, cuya importancia se ha reducido en el año 2004, por ser el primer año con un presupuesto para la UE ampliada. Incluye la ayuda a Bulgaria y Rumanía así como la ayuda a Turquía con 809,7 millones de euros. Por pimera vez Turquía recibirá 7,4 meuros de la línea financiera TAIEX englobada en el instrumento PHARE. — subsección B8; PESC, (Política Exterior y de Seguridad Común destinada a la defensa común de las fronteras exteriores de la Unión y a la actuación coordinada frente a terceros); segundo pilar del Tratado de la Unión, que recibe, con 47 millones de euros, el 0,1% de los gastos, como corresponde a su carácter incipiente y reciente. Las acciones comunes de cooperación se financian mediante contribuciones de los Estados según una clave PNB, salvo que el Consejo decida su financiación con cargo al presupuesto. Con el Tratado de Amsterdam, y desde 1999, tanto la PESC como las acciones JAI se incluyen dentro del primer pilar como políticas comunitarias. 3.5. Gastos administrativos y reservas El resto de gastos administrativos, reservas y compensaciones ascienden al 5,7 %del total. Los gastos administrativos de las instituciones se destinan básicamente al refuerzo de efectivos de las direcciones generales o servicios y, muy especialmente en el marco de la ampliación, al aumento del servicio de traducción/interpretación de la Comisión. Corresponden principalmente a la Comisión, con el 65,2%, el 20,7% corresponde al Parlamento y el 7,5 % al Consejo; el resto se reparte entre Tribunal de Justicia (2,8%), Tribunal de Cuentas (1,5%) y Comité Económico y Social y Comité de las Regiones (2,3%). En cuanto a las garantías y reservas (subsección B0), su utilización está prevista sólo si fuera necesario, y para ello se establecen en las Perspectivas Financieras tres tipos de reservas: 1. reserva monetaria relacionada con gastos del FEOGA-Garantía (dotada con 500 millones de euros en el Presupuesto de

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2000), destinada a contrarrestar las variaciones del tipo de cambio del dólar que afectan a la fijación de los precios agrícolas, se elimina a partir del año 2003. 2. reserva de ayuda de emergencia (221 meuros en el 2004). 3. reserva de garantías para préstamos (221 meuros en el 2004): creada en las Perspectivas Financieras 1993-1999, esta reserva se utiliza para financiar el Fondo de Garantía de Operaciones Exteriores con el que se dotan las eventuales necesidades de garantía de los préstamos concedidos por el BEI y la Comunidad a terceros países. El mecanismo del Fondo de Garantía cumple una doble función de prevención frente a un impago de préstamo y de disciplina presupuestaria, ya que un aumento del mismo tiene un coste directo sobre los Estados miembros al aumentar la reserva y el tamaño del presupuesto9. Otro tipo de gastos son las subvenciones destinadas a financiar aquellos «presupuestos satélites» destinados a centros o agencias descentralizadas con autonomía financiera. Los «presupuestos satélites» son de tres tipos: la Agencia de suministro de EURATOM, que funciona como un servicio de la Comisión; las agencias de primera generación creadas en 1975 como son el CEDEFOP (Centro europeo para la formación profesional) y la Fundación Europea para la mejora de las condiciones de vida y de trabajo (Dublin); otras agencias de creación reciente como la Agencia Europea del Medio Ambiente (Copenhague), Fundación Europea para la Formación (Turín), Observatorio Europeo de las Drogas (Lisboa), Agencia para la Seguridad y Salud en el Trabajo (Bilbao), Oficina de Armonización del Mercado Interior (Alicante), Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos (Londres), Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales (Anegas), Centro de Traducción de los Organos de la UE (Luxemburgo)10. 19 Reglamento del Consejo (CE, EURATOM) acordado en el Consejo ECOFIN de 1.12.98 y en el Consejo Europeo de Viena, que modifica el Reglamento (CE, EURATOM) núm. 2728/94 instituyendo un Fondo de Garantía relativo a acciones exteriores. 10 Los Informes Anuales del Tribunal de Cuentas referentes a los organismos descentralizados, ejercicio de 1997 ofrecen los datos acerca de su financiación. (Véase la publicación en el DOCE, del documento del Consejo versión 14256/98 FIN 4888). Las subvenciones de la Comisión son una parte pequeña de su cuenta de explotación, que cuenta con ingresos derivados de los servicios que ofrecen.

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3.6. Operaciones Extrapresupuestarias Al margen de las operaciones presupuestarias ya señaladas quedarían por analizar aquellas operaciones de ámbito extrapresupuestario como son: 1º) Las actividades del BEI (Banco Europeo de Inversiones), cuyo capital social está constituido por aportaciones de los Estados miembros y de la Comisión: creado en 1957 obtiene financiación ajena en los mercados financieros y otorga préstamos en condiciones ventajosas para proyectos vinculados a inversiones de desarrollo regional (por ejemplo en el marco de la iniciativa comunitaria INTERREG), energético o de transporte. El BEI también concede préstamos con garantía comunitaria a países terceros, destinados a los países mediterráneos, a los países de Centro y Este de Europa y a países de América Latina y Asia, en virtud de las Decisiones del Consejo 971/256/CE y 2000/24/CE que otorgan el mandato de concesión. En el año 2000 los préstamos concedidos ascienden a 1600 millones de euros (Comisión Europea, 2002 f) y recientemente se ha facilitado ayuda financiera a Moldavia, Kosovo y Montenegro. 2º) El Nuevo Instrumento Comunitario. Desde 1978 el BEI gestiona el Nuevo Instrumento Comunitario mediante el cual se puede endeudar en nombre de la Comisión en los mercados de capitales para, de esta forma, obtener financiación destinada fundamentalmente a las pequeñas y medianas empresas (sector productivo), y en menor medida a proyectos de infraestructuras (un 26,5% de los recursos) y a energía (un 20,7%). El NIC se ha utilizado en cuatro tramos: en 1978, 1980, 1983 y 1987, aumentando sucesivamente el límite inicial fijado en 1.000 meuros, hasta los 6.830 meuros de importe máximo autorizado. Desde 1991 no se han realizado nuevas operaciones de préstamo. El saldo vivo de los empréstitos se situaba a 30.6.1998 en un valor de 194,9 millones de euros, mientras que los préstamos ascienden a 6.197,1 millones de euros11. 11 Las decisiones 83/200/CEE (art.6) y 87/182/CEE del Consejo relativas a la financiación del NIC vigentes establecen la obligatoriedad de que la Comisión presente un informe semestral sobre el ritmo de utilización del instrumento NIC. Para una situación actualizada a fecha 30.06.1998 consultar el Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo COM (1998)661 final.

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3º) El Fondo Europeo de Desarrollo, con origen en la Convención de Lomé y financiado por contribuciones de los Estados, otorga ayuda oficial al desarrollo a setenta países ACP. El 9º FED (Acuerdo de Cotonú) ha sido dotado con 13.500 millones de euros y firmado el 23 de junio de 2000 en Cotonú entrando en vigor tras su ratificación por todos los firmantes. El FED se financia mediante contribuciones según la siguiente clave de reparto: Bélgica, 3.8%, Dinamarca, 2,1%, Alemania 22,8%, Grecia, 1,2%, España 5,7%, Francia 23,8%, Irlanda 0,6%, Italia 12,3%, Luxemburgo 0,2%, Países Bajos 5,1%, Portugal 1%, Reino Unido 16,4%, Austria 2,6%, Finlandia 1,5% y Suecia 2,7%. Sus operaciones de financiación se clasifican en subvenciones a programas de desarrollo nacionales y regionales (6.262 meuros del 8º FED), préstamos de capital riesgo (1.000 meuros) y ayuda específica de cinco instrumentos: el fondo STABEX para compensar ingresos de exportaciones de productos agrícolas (1.800 meuros), el fondo SYSMIN para ayudar a las industrias mineras (580 meuros), la ayuda de urgencia y emergencia (260 meuros), la ayuda a refugiados y las bonificaciones de intereses a préstamos del BEI. Hay dos cuestiones principales que se debaten en torno al FED, que ya hemos señalado en el capítulo 1: 1. Su carácter extrapresupuestario, que puede cambiar si el Consejo decide incluirlo en el presupuesto siguiendo la recomendación del Parlamento, apoyado por la Comisión en su Informe sobre las posibilidades y modalidades de presupuestación del FED ( SEC (94) final), y siguiendo la propuesta de la Comisión (2004) relativa a las próximas perspectivas financieras. Evidentemente, se alterarían los porcentajes de contribución financiera por lo que interesará a ciertos Estados y a otros no. 2. La utilización de los importantes remanentes de Fondos anteriores (del 5º, 6º y 7º FED) que no han sido aún ejecutados después de más de 6 años y que alcanzan casi los 13.000 meuros, es decir, una cuantía similar a la prevista en la dotación del 9º FED. Los excedentes pueden utilizarse para dotar fondos por 1.000 meuros a la reducción de la deuda de países más endeudados, y podrían también transferirse progresivamente a los fondos sucesivos para, de esta forma, reducir las contribuciones futuras.

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4º) Presupuesto operacional de la CECA (Comunidad Europea del Carbón y del Acero) que se financiaba a través de un gravamen inicialmente del 1% sobre la producción del carbón y del acero y que, en proceso de reducción, se situaba en torno al 0,4% en el año 2000. Su importancia ha sido decreciente dada la reconversión operada en los años 80 en el sector, y al expirar el Tratado de la CECA en el año 2002, sus operaciones se han incluido en el Presupuesto General. Asimismo la CECA puede conceder préstamos al sector del carbón y del acero, y endeudarse en los mercados de capitales, como se ha señalado en el capítulo 112. Por último, hay que citar otras operaciones de préstamo y empréstito realizadas por la UE, además de las propias del BEI. Estas operaciones de préstamo y empréstito no estaban previstas para la Comunidad Económica Europea inicialmente en el Tratado de Roma y se desarrollan a partir del Tratado de la UE. Las operaciones son: — Instrumentos de carácter macroeconómico: en primer lugar está el mecanismo de apoyo financiero a la Balanza de pagos (derivado de la creación del Sistema Monetario Europeo, SME) por el que se concedió ayuda a Francia en 1983, a Grecia en 1986 y a Italia en 1993, en plena crisis del SME y ante los problemas derivados de mantener la cotización de la lira y responder a los ataques especulativos se concedieron 8000 millones de ecus13. — Además hay que citar las operaciones de préstamo y ayuda financiera a Rusia y a los países ex-comunistas y otros países terceros (Decisiones del Consejo de concesión de ayuda a Hungría, Checoslovaquia, Bulgaria, Rumanía, Argelia, Israel y los tres Estados bálticos Estonia, Letonia y Lituania), encomendadas al BEI. 12

La expiración del Tratado CECA ha dado lugar a distintos problemas derivados de la devolución de las reservas aportadas por los Estados miembros en el momento de la creación de la CECA. Por acuerdo de ECOFIN de 1997, se ha decidido encomendar la gestión de las mismas a la Comisión para la dotación de un Fondo de Investigación y Desarrollo para las empresas del sector. 13 Reglamento del Consejo núm. 1969/88, dotado entonces con 14000 millones de ecus.

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— Instrumentos sectoriales: Constitudios por: 1. los préstamos de la CECA a las empresas del sector del carbón y del acero, financiados mediante empréstitos hasta 1997, año en el que cesó la actividad de concesión de préstamos sobre empréstitos. La Alta Autoridad puede conceder tres tipos de prestamos: préstamos para inversiones, préstamos para reconversión y préstamos para la financiación de construcción de viviendas sociales. Desde 1990 la facultad de conceder préstamos se ha extendido a Polonia y a Hungría para financiar proyectos de empresas comunes, (Comisión Europea, 2001 l: 146). En 1999 la CECA percibió 560 meuros por reembolsos de préstamos concedidos y cobro de intereses y destinó 609 meuros a reembolso de empréstitos y pago de intereses14. 2. Los préstamos de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, operativos desde 1958, utilizados recientemente para financiar operaciones de seguridad nuclear en determinados países terceros de Europa Central y Oriental y de Rusia. Repecto al reparto del gasto por Estado miembro, excluyendo el gasto en acciones exteriores y otro gasto no repartido, hay que destacar el importante peso de España (28%), Francia (14,4%) y Alemania (13,8%), como consecuencia de los importantes retornos de las acciones estructurales (caso de España) y de la PAC (caso de Francia, y en menor medida, Alemania). Les siguen Italia (9, 7%), y Reino Unido (7,3%), y el resto de países a gran distancia. 4. La Agenda 2000. La programación plurianual de las Perspectivas Financieras y su interrelación con el Presupuesto anual La UE es la única institución económica que dispone de una programación financiera plurianual obligatoria, de carácter previo y con rango de ley: el cuadro de Perspectivas Financieras anexo al Acuerdo Interinstitucional. Se trata además de una programación que antece14

El saldo vivo a 31 de diciembre de 1998 es de 2.806 meuros de empréstitos y 2.833 meuros de préstamos, según consta en Comisión de las CCEE: Proyecto de Presupuesto Operativo de la CECA para el 2000, SEC (1999) 803 final, Bruselas 9.6.1999.

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de a la elaboración del presupuesto y que lo condiciona enormemente hasta el punto de que mucho más importante que la discusión presupuestaria anual es la discusión del cuadro de Perspectivas Financieras y del Acuerdo Interinstitucional (AII) en el que se inscribe. Podemos afirmar que la discusión del cuadro de Perspectivas Financieras es la verdadera discusión presupuestaria de la Comunidad en la que se deciden las prioridades de los gastos y su justificación económica y en la que de alguna forma se hace política económica. El cuadro de Perspectivas Financieras es el resultado de buscar una solución a la complejidad del procedimiento presupuestario. Las primeras Perspectivas Financieras y el AII del año 1988 supusieron el fin de la guerra presupuestaria o conflicto que enfrentaba cada año al Consejo y al Parlamento como consecuencia del reparto de competencias presupuestarias que se deriva del Tratado, en función de los tipos de gastos (obligatorios y no obligatorios) y de la fijación del crecimiento de los gastos no obligatorios (utilización de la TMA o tasa máxima de aumento). En resumen, la complejidad del sistema presupuestario y las luchas de poder entre el Consejo y el Parlamento habían llevado entre 1978 y 1987 a más de una docena de conflictos interinstitucionales serios —para Colom (1999: 25-27) el procedimiento presupuestario es además asimétrico e impreciso en la definición de competencias del Consejo y el Parlamento—, y especialmente en 1987 el conflicto impidió la aprobación del presupuesto para 1988. Por ello el Consejo Europeo extraordinario de Bruselas de 11-13 de febrero de 1988 llegó a una solución: la aprobación de un Acuerdo entre las instituciones con un cuadro plurianual donde se planificaba el gasto presupuestario y reuniones entre las instituciones (los triálogos entre el Consejo, Parlamento y Comisión), lo que significó un gran acuerdo político y la garantía de un funcionamiento presupuestario sin contratiempos. Las perspectivas significan por ello un compromiso interinstitucional y estatal, entre los Estados miembros, que limita enormemente los enfrentamientos interinstiucionales. Los límites al presupuesto comunitario establecidos en las Perspectivas Financieras Como señalamos en el capítulo 1, el cuadro de perspectivas refleja de forma sintética la evolución de las grandes categorías de gasto

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de la Comunidad a lo largo de varios años. Constituyen además el elemento central y la razón de que exista el Acuerdo Interinstitucional, con forma de declaración común de las tres instituciones, en el que las instituciones se ponen de acuerdo sobre la forma de ejercer sus competencias presupuestarias y aceptan una «autolimitación de su poder de decisión» (Régnier et al, 1999: 92)15. Este carácter limitativo de las perspectivas se desarrolla en varios planos: 1º. Limitación al volumen de los gastos: los importes consignados en cada categoría son importes máximos en créditos de compromiso. Las perspectivas actúan por ello como un techo o límite al gasto de cada categoría e indirectamente al gasto presupuestario anual. En el caso de la categoría 2 de acciones estructurales la limitación es algo más relajada puesto que estos créditos tienen un carácter privilegiado y se consideran, no solo techo, sino también objetivo de gasto por lo que se presupuestan en su totalidad en el presupuesto anual. 2º. Limitación absoluta de los recursos propios en un triple sentido: primero, en el cuadro de Perspectivas se establece un límite, en porcentaje del PNB comunitario, al total de los recursos anualmente. Para los próximos siete años 2000-2006 este límite se establece en el 1,27% del PNB comunitario, lo que da ya una idea de que el presupuesto comunitario no experimentará cambios importantes en sus funciones, y que en estos momentos no se está pensando en crear instrumentos estabilizadores o redistributivos nuevos que impliquen aumentos en su tamaño. Este límite se ratifica de nuevo en la nueva Decisión de Recursos Propios, donde se transforma en el 1,24% como consecuencia del cambio metodológico en el cálculo del PNB comunitario, y del mantenimiento de la limitación en términos absolutos de créditos de las Perspectivas Financieras. Segundo, en el cuadro de perspectivas se deja un margen obligatorio importante entre los créditos de pago y el techo de recursos propios, superior al 0,03% del PNB, que tiene una doble función: 15

En esta obra de Regnier-Heldmaier et al. (1999: 63-162) se describe de manera precisa el contenido y las reglas de funcionamiento del Acuerdo Interinstitucional y del cuadro de Perspectivas Financieras.

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amortiguar las consecuencias de un crecimiento económico inferior al previsto que redujera el montante de recursos disponibles y permitir la revisión de las Perspectivas Financieras en caso necesario. Tercero, en las perspectivas 2000-2006 hay un segundo cuadro de Perspectivas Financieras a 21 miembros en el que se prevé, en una nueva categoría número 8, el importe máximo disponible para la adhesión prevista durante el periodo, de forma que se limita de entrada el futuro aumento de gasto comunitario 3º. Limitación temporal: la prórroga de las Perspectivas Financieras está restringida al caso en el que no se haya conseguido un nuevo cuadro de Perspectivas y salvo que exista denuncia expresa de las mismas por alguna de las ramas del poder presupuestario. 4º. Limitación en cuanto a su revisión: el Acuerdo establece requisitos estrictos para la revisión del cuadro de perspectivas que se aprueba por unanimidad del Consejo y mayoría simple del Parlamento. Si la prórroga es inferior a la cuantía del 0,03% del PNB de la UE, la decisión se tomará por mayoría, y si es superior se requiere la unanimidad. Junto a su carácter de limitación, la programación financiera plurianual tiene un carácter a medio plazo y presenta tres características básicas (Molinier, 1999:49): primero, un carácter general que abarca tanto las decisiones de todos los gastos agrupados en grandes categorías de gasto, como todos los recursos propios; segundo, es precisa o, mejor dicho, detallada puesto que fija para cada año y para cada categoría de gastos los importes máximos que se pueden disponer en créditos de compromiso; y tercero, es jurídicamente obligatoria, en cuanto que las instituciones presupuestarias y la Comisión se comprometen a respetar los diferentes techos de gasto en todas las fases del presupuesto, incluyendo su ejecución. Por lo tanto las Perspectivas Financieras, inscritas en el Acuerdo Interinstitucional son el marco dentro del cual se desenvuelve el procedimiento presupuestario anual, manteniendo el respeto a todas las competencias previstas en el procedimiento presupuestario del Tratado. Características básicas de las Perspectivas Financieras 2000-2006 Las características principales del cuadro de Perspectivas Financieras 2000-2006, que responden a los principios enunciados más

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arriba y que complementan lo ya señalado en el capítulo 2, son las siguientes: 1. Estabilización del gasto: el total de gastos comunitarios reflejado por los créditos para pagos se reduce en porcentaje del PNB. La categoría 1 (Agricultura) y la categoría 2 (Acciones Estructurales) decrecen anualmente, mientras que el resto de categorías presenta un crecimiento leve, como máximo similar al crecimiento del PNB. 2. Ahorros presupuestarios para financiar la ampliación: la cantidad disponible para la ampliación (categoría 8) y para el proceso pre-adhesión (categoría 7) se obtiene sin aumentar el techo total de recursos propios e incluso se genera un margen importante disponible como reserva por si fuera necesario revisar las perspectivas. A partir del año 2004 desaparece la categoría 8 y el gasto destinado a la ampliación se reparte en cada rúbrica correspondiente. 3. Flexibilidad: en el Acuerdo Interinstitucional se señala que el Parlamento podrá incrementar hasta 200 meuros en un año el gasto por encima del límite de una rúbrica (salvo en las rúbricas 1 y 2), sin que se considere que hay una revisión de las perspectivas. 4. Doble cuadro de Perspectivas Financieras: por primera vez se contabiliza el coste de las futuras adhesiones lo que da lugar a un primer cuadro a 15 y otro cuadro a 21 miembros, como hipótesis de trabajo. Finalmente el cuadro se adapta a 25 miembros. 5. Principio de estanqueidad o de separación de los gastos a 15 y de los gastos de la adhesión: se prohiben las transferencias entre los gastos para los 15 y los gastos previstos para la adhesión. 6. Actualización con la inflación: las perspectivas se establecen a precios del año 1999 y se actualizan a la inflación de acuerdo con el procedimiento previsto en el AII. Las categorías 1 y 2 se actualización un deflactor fijo del 2%. 7. Establecimiento de la subcategoría de desarrollo rural y redefinición de la Línea Directriz agrícola (LDA), que no coincide por primera vez con el límite de la categoría 1 en el cuadro de perspectivas. La LDA se define en una propuesta de Reglamento de disciplina presupuestaria e incluirá el desarrollo rural y el gasto agrícola de la ampliación.

940 106.501 103.840 1,06% 0,18% 1,24%

1.173 104.938 101.600 1,06% 0,18% 1,24%

1.273 102.935 100.800 1,08% 0,16% 1,24% 1,10% 0,14% 1,24%

Fuente: Comisión Europea (2003), Propuesta de Decisión de Ajuste de las Perspectivas a la Ampliación COM (2003), 11-02-03.

2006 45.606 39.622 6.183 37.940 32.608 5.332 7.972 4.610 5.712 400 200 200 3.120 2005 45.675 39.611 6.064 36.502 31.835 4.667 7.908 4.600 5.558 400 200 200 3.120 2004 44.657 38.737 5.920 35.665 30.533 5.132 7.827 4.590 5.403 400 200 200 3.120

2003 43.770 39.430 4.340 30.285 27.670 2.615 6.050 4.580 4.800 400 200 200 3.120 520 1.040 1.560 93.215 94.880

Perspectivas financieras 2000-2006 adaptadas en función de la ampliación

CUADRO 1 a: PERPECTIVAS FINANCIERAS UE 25 ADAPTADAS EN FUNCIÓN DE LA AMPLIACIÓN Millones de euros -precio de 1999- créditos para compromisos 2002 2001 2000 1. AGRICULTURA 40.920 42.800 43.900 Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural 36.620 38.480 39.570 Medidas de desarrollo rural y complementarias 4.330 4.320 4.330 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES 32.045 31.455 30.865 Fondos estructurales 29.430 28.840 28.250 Fondos de Cohesión 2.615 2.615 2.615 3. POLÍTICAS INTERNAS 6.000 5.980 5.900 4. ACCIÓN EXTERIOR 4.570 4.550 4.550 5. ADMINISTRACIÓN 4.700 4.600 4.560 6. RESERVAS 650 900 900 Reserva monetaria 250 500 500 Reserva de ayuda de emergencia 200 200 200 Reserva de Garantía 200 200 200 7. AYUDA DE PREADHESIÓN 3.120 3.120 3.120 Agricultura 520 520 520 Instrumento estructural de preadhesión 1.040 1.040 1.040 PHARE (países candidatos) 1.560 1.560 1.560 8. COMPENSACIONES TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS 92.025 93.475 93.955 TOTAL DE CÉREDITOS PARA PAGOS 89.600 91.110 94.220 Límite máximo de créditos para pagos en porcentaje del PNB 1,08% 1,07% 1,11% Margen 0,16% 0,17% 0,13% Límite máximo de recursos propios 1,24% 1,24% 1,24%

Cuadro 3.5.

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5. Las perspectivas financieras 2007-2014 y la propuesta de un mecanismo generalizado de correcciones presupuestarias Las perspectivas 2007-2013, cuya negociación acaba de iniciarse formalmente con la presentación de la Comunicación de la Comisión Europea (2004), establecen las nuevas prioridades políticas y los medios financieros necesarios para el periodo 2007-2013. La Comunicación establece nuevas prioridades políticas para la utilización de estos recursos, que quedarán recogidas en una nueva clasificación por categorías del prepuesto comunitario. Así, los tradicionales objetivos de la Unión, contemplados en los Tratados (Mercado Único, Cohesión económica y social y Unión Económica y Monetaria) quedan subordinados a tres nuevas prioridades políticas, claramente identificadas, como son: la necesidad de garantizar el desarrollo sostenible de la Unión, la Ciudadanía Europea, reflejo del deseo de incorporar una dimensión político-social al proyecto comunitario, y la prioridad de Europa como «Socio Global», que hace referencia, junto con las acciones exteriores a lo que, hasta ahora, había sido el «Segundo Pilar» de la Unión, la política exterior y de seguridad común (PESC). Los aspectos fundamentales de las nuevas perspectivas financieras se resumen en los siguientes: 1º) Límite de recursos propios: En primer lugar, la Comisión propone un límite de recursos propios del 1,24% de la RNB comunitaria, que incluye por primera vez el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), que supone el 0’03% de la RNB, y el Fondo de Solidaridad (un 0’01% de la RNB). Hasta ahora el FED venía siendo gestionado por la Comisión al margen del procedimiento presupuestario anual, mientras que el Fondo de Solidaridad creado a raíz de las inundaciones del año 2002 en Alemania y Europa central, estaba concebido como un instrumento de flexibilidad no reflejado en el cuadro de perspectivas. 2º) Total de compromisos: el límite global de los créditos de compromiso se situará, como media durante el periodo, en el 1,26% de la RNB comunitaria, mientras que el límite de los créditos de pago se establece en el 1’14% . 3ª) Esfuerzo de la cohesión: este importe permitirá situar el esfuerzo de cohesión, relativo a los gastos en acciones estructurales

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incluyendo desarrollo rural y pesquero, en torno al 0’46% —aproximadamente 336.000 millones de Euros a precios 2004—. Se mantiene, por tanto, el esfuerzo actual en el marco de una UE ampliada a 27 miembros. 4ª) Nuevas categorías presupuestarias: la nueva clasificación incluye un número más reducido de rúbricas, reflejo de los objetivos más amplios y ambiciosos de las políticas comunitarias. En esta clasificación se integran las siguientes rúbricas, como se refleja en el siguiente cuadro.

Fuente: Comisión Europea (2004).

Millones de € a precios de 2004 CRÉDITOS DE COMPROMISO 1. Crecimiento sostenible 1a. Competitividad para crecimiento y empleo 1b. Cohesión para crecimiento empleo 2. Conservación y gestión de los recursos naturales De ello: Agricultura (gastos de mercado ayudas directas) 3. Ciudadanía, Libertad, Seguridad, Justicia 4. La UE como socio global 5. Administración Compensación TOTAL CRÉDITOS COMPROMISO TOTAL CRÉDITOS PAGO Créditos pago en % RNB Margen disponible Techo Recursos propios en % RNB 2008 62.795 14.390 48.405 57.900 43.673 2.015 12.175 3.815 138.700 136.500 1,23% 0,01% 1,24%

2007 59.675 12.105 47.570 57.180 43.500 1.630 11.400 3.675 133.560 124.600 1,15% 0,09% 1,24% 143.140 127.700 1,12% 0,12% 1,24%

2009 65.800 16.680 49.120 58.115 43.354 2.330 12.945 3.950

2011 70.660 21.250 49.410 57.850 42.714 2.970 14.495 4.225 150.200 132.400 1,11% 0,13% 1,24%

2010 68.235 18.965 49.270 57.980 43.034 2.100 8.297 8.122 144.734 126.000 1,08% 0,16% 1,24%

Perspectivas financieras 2007-2013

2006(a) 47.582 8.791 38.791 56.015 43.735 1.381 11.232 3.436 1.041 120.687 114.740 1,09% 0,15% 1,24%

Cuadro 3.6.

154.315 138.400 1,14% 0,10% 1,24%

2012 73.715 23.540 50.175 57.825 42.506 3.295 15.115 4.365 158.450 143.100 1,15% 0,09% 1,24%

2013 76.785 25.825 50.960 57.805 42.293 3.620 15.740 4.500

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1. Desarrollo sostenible: bajo esta categoría se incluyen dos subrúbricas de distinto contenido. Por una parte, la Competitividad para el Crecimiento y el Empleo (subrúbrica 1a) incluye los recursos presupuestarios asignados a las políticas comunitarias dirigidas a conseguir los objetivos de Lisboa y Gotemburgo: I+D+i, Empleo, promoción de la competitividad de las Empresas, Redes Transeuropeas, Educación y formación y Política social. Es la subrúbrica que registra la mayor tasa de crecimiento, respecto a los niveles del 2006 (a precios del 2004), situándose alrededor del 200%, alcanzando una participación de aproximadamente el 13% sobre el total de créditos de compromisos. La subrúbrica 1b, con un crecimiento del 30% respecto a 2006, y una participación del 32%, corresponde a la Cohesión para el Crecimiento y el Empleo abarca toda la política regional o de cohesión, —Fondos Estructurales, Fondo de Cohesión y Fondo de Solidaridad—, sin incluir el desarrollo rural y las acciones del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) que se asignan a la categoría 2 relativa a la agricultura. 2. Gestión Sostenible y Protección de los Recursos Naturales, que incluirá el gasto de la Política Agrícola Común (PAC) —ayudas directas y otras medidas—, el desarrollo rural y de la política de pesca, así como el gasto relacionado con acciones medioambientales. Su participación se reduce desde el 46% en el 2006 al 36% en el 2013. Asimismo, el total de las ayudas directas y gasto de mercado de la PAC, se reduce del 36% en 2006 al 27% en 2013 en cumplimiento de los acuerdos del Consejo Europeo de Bruselas de octubre de 2002 . 3. Ciudadanía, Libertad, Seguridad y Justicia: incluirá las acciones relacionadas con la protección de fronteras, la política en materia de asilo, la participación de los ciudadanos, el reforzamiento de las Instituciones, el acceso a los bienes públicos, la salud pública y protección de los consumidores, la cultura y el sector audiovisual, la juventud, la información y el diálogo con los ciudadanos. El volumen global de recursos asignados en esta categoría, muy inferior al de otras partidas en términos absolutos, experimenta un crecimiento muy significativo respecto a las actuales perspectivas financieras (alrededor del 162%) y se sitúa en el 2% del total en el año 2013. 4. UE como «Socio Global»: engloba todas las actuaciones de la política exterior de la UE: instrumentos pre-adhesión, política de vecindad, cooperación al desarrollo y gestión y prevención de crisis

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civiles, a lo que se añadiría la dotación del FED. Esta partida crece aproximadamente un 40%, alcanzando el 10% del total del presupuesto. 5. Gastos residuales administrativos: incluye otros gastos para instituciones distintas de la Comisión (Parlamento Europeo, Tribunal de Justicia, etc.), dado que el gasto administrativo gestionado por la Comisión se incluirá directamente en las correspondientes rúbricas. El cuadro 3.7 refleja la evolución de las distintas categorías a lo largo del periodo 2007-2013.

Fuente: Comisión Europea (2004)

-1% 10% 4% 3% 3%

0% 11% 4% 3% 3%

-1% 12% 6% 3% 2%

-1% 14% 6% 4% 2%

-1°/a 16% 6% 4% 3%

0% 24% 7% 4% 4%

-1% 18% 1% 7% 11%

43.735 1.381 11.232 3.436 1.041 120.687

2011 4% 12% 0% 0%

2009 5% 16% 1% 0%

2008 5% 19% 2% 1%

2007 25% 38% 23% 2%

Tasa de crecimiento real 2012 2013 4% 4% 11% 10% 2% 2% 0% 0%

2006(a) 47.582 8.791 38.791 56.015 2010 4% 14% 0% 0%

Evolución de las perspectivas financieras 2007-2013

Millones de euros a precios de 2004 CREDITOS DE COMPROMISO 1. Crecimiento sostenible 1a. Competitividad para crecimiento y empleo 1b. Cohesión para crecimiento empleo 2. Conservación gestión de los recursos naturales de los cuales: Agricultura-Gastos relacionados con el mercado y ayudas directas 3. Ciudadanía, Libertad, Seguridad, Justicia 4. La UE como socio global 5. Administración 6. Compensación Total de créditos de compromiso

Cuadro 3.7.

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La presentación de la propuesta de perspectivas financieras por parte de la Comisión debe entenderse como un compromiso entre las aspiraciones de los países contribuyentes netos y las de los receptores netos, y esto en dos sentidos (Serrano et al., 2004 a) : a) en primer lugar, por la diferencia tan importante entre el volumen de los compromisos y el volumen de los pagos. b) en segundo lugar, por la propuesta de nuevos mecanismos de flexibilidad destinados a «reciclar» los fondos no gastados en la política de cohesión hacia la categoría 1a de crecimiento. En efecto, los nuevos mecanismos de flexibilidad que vendrán a sustituir a los dos instrumentos de flexibilidad actualmente vigentes. (el Instrumento de flexibilidad del punto 24 del Acuerdo Interinstitucional de 6 de mayo de 1999 y el Instrumento de flexibilidad para la financiación del Fondo de solidaridad). La Comisión propone dos instrumentos: En primer lugar, el nuevo instrumento de flexibilidad en materia de reasignación de créditos («reallocation flexibility») que reemplazaría al instrumento de flexibilidad existente y que permitiría reasignar créditos entre distintas rúbricas, a excepción de los créditos destinados a la cohesión y al desarrollo rural para los programas plurianuales, debido a que, desde el comienzo del periodo, están preasignados a los Estados miembros. En segundo lugar, se propone la creación de un Fondo de Ajuste para el Crecimiento («Growth Adjustment Fund»), con una dotación máxima de 1.000 Meuros anuales, imputados a la subrúbrica 1a, a los que se podrá añadir, hasta un límite de otros 1.000 Meuros anuales, el remanente de fondos no ejecutados del FEDER y/o del FSE de la subrúbrica 1b (regla n+2). Por último, una de las principales novedades de la Comunicación hace referencia a la creación de un mecanismo generalizado de corrección de saldos netos excesivos, que parece vendría a sustituir el actual cheque británico, así como las bonificaciones de algunos Estados en la financiación de dicho cheque. Este mecanismo se plantea por como una alternativa al mantenimiento de un cheque británico de cuantía creciente —como consecuencia de los mayores gastos de la ampliación, que pasan a engrosar el gasto repartido, reduciendo el retorno relativo de Reino Unido—. La Comisión Europea (2004 a) propone la corrección, mediante la devolución parcial, de aquellos saldos presupuestarios

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de los Estados miembros contribuyentes netos que superen un determinado porcentaje de su RNB respectivo, mecanismo que está directamente inspirado en la propuesta alemana de la Agenda 2000. La introducción de este mecanismo requiere, definir previamente una serie de parámetros, que serán objeto de negociación, y de los que depende enormemente el efecto financiero del mecanismoy su distribución por países: 1. Las categorías de gastos que se incluyen en el cálculo del saldo presupuestario (si se incluyen o no los gastos administrativos, gastos de cohesión, etc., lo que altera el tamaño de los saldos netos y perjudica o beneficia a determinados países más sensibles a este tipo de gastos). 2. El umbral (expresado en % de la RNB) a partir del cual un saldo neto se considera excesivo y entra en funcionamiento el mecanismo de compensación. Un umbral bajo (por debajo del 0,3% del PNB) favorecería que se beneficiara un mayor número de países, lo que llevaría a una cuantía desproporcionada. La Comisión propone el 0,35%. 3. El porcentaje de saldo presupuestario que se corrige (cuanto más bajo, menor es la compensación). La Comisión propone compensar el 66%. 4. Las normas de financiación correspondientes. La Comisión señala que las compensaciones deben de ser financiadas por todos los Estados miembros. El futuro mecanismo de compensaciones es un tema crucial para la próxima negociación, que puede tener importantes repercusiones financieras para los Estados miembros y que está directamente ligado a la existencia de un problema, el problema de los saldos netos presupuestarios, que analizaremos detalladamente en los próximos capítulos. 6. Problemas de las finanzas comunitarias Los problemas actuales del presupuesto y las finanzas comunitarias se pueden clasificar de varias formas. En primer lugar podemos hablar de problemas antiguos frente a problemas nuevos. Los problemas antiguos están relacionados con

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los gastos del presupuesto, mientras que los problemas nuevos se ligan a los ingresos y a la redistribución de recursos. Los problemas antiguos o tradicionales son los siguientes: — La suficiencia: el aumento incontrolado del gasto, o problema «presupuestario» originado por el carácter errático y explosivo del gasto agrícola, que hasta los años 80 crecía de manera descontrolada e hipotecaba el desarrollo de otras políticas comunitarias. Desde el establecimiento de la línea directriz agraria, que limita legalmente el crecimiento de los gastos agrícolas, el techo al presupuesto comunitario viene determinado de forma doble: por el tamaño que debe tener en el marco de la UEM y por los recursos necesarios para la ampliación16. En términos prácticos, en estos momentos no existe miedo a una crisis presupuestaria y el tamaño del presupuesto es fijo debido a las limitaciones existentes por el lado de los ingresos y al establecimiento de límites legales a los recursos propios. — La eficiencia del presupuesto y la función que cumplen los Fondos Estructurales, que han ido ganando peso en el presupuesto de forma muy dinámica. La función de los Fondos estructurales ha sido precisamente fomentar la convergencia real entre las regiones de la UE. Los problemas nuevos en cambio se centran en los temas siguientes: — El problema de los saldos netos «excesivos» o la controversia sobre el reparto de la carga presupuestaria. — La búsqueda de nuevos impuestos comunitarios y la reforma del sistema de ingresos, que analizaremos en el capítulo 6. 16 La LDA o línea directriz agraria se estableció en las Conclusiones del Consejo de Bruselas de 1988, y se desarrolla en la Decisión del Consejo 88/377/CEE de 24 de junio de 1988 relativa a la disciplina presupuestaria. Según esta línea directriz el crecimiento de la Categoría 1 de las Perspectivas Financieras (Gasto agrícola) debe limitarse como máximo al 74% del crecimiento del PIB de la Comunidad.

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— La necesidad o no de un instrumento de estabilización económica. — La cuestión del tamaño óptimo del presupuesto y de la eficiencia en la asignación, esto es de la composición de las políticas de gasto y sus necesidades de reforma. Otra clasificación distinguiría entre los problemas por el lado de los gastos y los problemas por el lado de los ingresos, o problemas del sistema de recursos propios. Los problemas de los gastos agruparían básicamente los temas relativos a la asignación eficiente de las políticas y la función estabilizadora del presupuesto (necesidad o no de un instrumento estabilizador). Los problemas de los ingresos, en cambio, se estudian desde la óptica de la equidad en el sistema de recursos propios y la necesidad o no de nuevos impuestos comunitarios. A esta clasificación se añadiría desde 1997 el problema de los saldos netos o saldos presupuestarios, que relacionan ingresos y gastos del presupuesto así como presupuestos nacionales y presupuesto comunitario. 6.1. Problemas del sistema de recursos propios Problemas generales del sistema de recursos propios Los problemas del sistema de recursos propios se pueden resumir en cinco aspectos fundamentales: 1º) Falta de autonomía financiera: los ingresos comunitarios se basan cada vez más en transferencias de los Tesoros de los Estados miembros, con lo que se retrocede de esta forma a la situación existente antes de que se iniciara el sistema de recursos propios, cuando lo que existían eran contribuciones nacionales. Cecchini (1998) es aún más crítico y señala que no existe autonomía financiera y que la denominación recursos propios es «literaria». En efecto los recursos tradicionales son el único recurso propio auténtico, gestionado directamente por la Comisión, pero su importancia está disminuyendo año a año. La falta de autonomía financiera se considera la causa de ciertos inconvenientes del sistema. Los Estados miembros tratan de rentabilizar al máximo en el presupuesto sus aportaciones (Comisión

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Europea, 1998 a: 9) lo que da lugar a luchas por la asignación de gastos y a largas negociaciones en la aprobación de las Perspectivas Financieras. La Comisión (1998 a: 9) y Gretschmann (1998) consideran que existe una relación directa entre el volumen de gastos de la UE, el recurso PNB y el gasto nacional, de forma que, debido principalmente al recurso PNB los problemas de financiación de la UE se entremezclan con las políticas presupuestarias y financieras internas. Sin embargo, a pesar de que es cierto que un aumento del presupuesto comunitario implica un aumento de los pagos de los Estados miembros (y por tanto de sus gastos nacionales), no se puede inferir esta relación automática entre gasto comunitario y gasto nacional, al menos por dos razones. Primero, debido a la escasa cuantía de las aportaciones nacionales al presupuesto comunitario que no alcanzan en media el 5% del presupuesto nacional, por lo que su impacto económico es marginal respecto a otros gastos nacionales. Segundo, puesto que existen países contribuyentes y receptores netos, un aumento del gasto comunitario puede suponer un aumento neto de retornos para un país receptor neto y por tanto una mejora de su presupuesto nacional, mientras que generalmente supondrá un coste neto para el presupuesto del país contribuyente neto; en términos agregados, si se trata de un gasto comunitario interno (no destinado a terceros países), estos flujos se compensarán entre sí y habrá habido una transferencia internacional de recursos financieros que analizaremos al tratar el tema de los saldos netos. En este segundo caso y obviando los efectos por el lado de las aportaciones al presupuesto que financiarían este aumento de gasto comunitario, es posible concluir, al contrario que los autores mencionados, que un aumento del presupuesto comunitario no tiene efectos simétricos sobre los gastos nacionales. Por ello, la falta de autonomía financiera que se suele criticar al presupuesto comunitario no debería utilizarse para justificar exclusivamente la política de austeridad financiera que impera en las finanzas comunitarias desde los años ochenta. Precisamente, esta austeridad en el gasto comunitario, derivada en parte de los compromisos presupuestarios nacionales (criterios de convergencia y Pacto de Estabilidad), hace que el problema de autonomía financiera sea menos importante. Con un gasto limitado en 1999 al 1,1%

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del PNB comunitario hay menos incentivos para proporcionar recursos autónomos a la Comunidad y para crear nuevos impuestos comunitarios, tal y como ha sido resultado de la cumbre de Berlín de 24 y 25 de marzo de 1999, donde se ha pospuesto una auténtica reforma del sistema de ingresos para más adelante, a partir del año 2006. 2º) Falta de transparencia: debido a la existencia del mecanismo de corrección a favor del Reino Unido o cheque británico, que reduce la correlación entre contribuciones brutas y capacidad contributiva, puesto que supone eximir de parte de su aportación al Reino Unido, repartiendo este coste entre el resto de Estados. Además, el cheque aumenta la complejidad de cálculo de los recursos propios de cada país y por tanto de los saldos presupuestarios (Comisión Europea, 1998 a: 10). 3º) Falta de simplicidad: el sistema de recursos propios se compone de cuatro recursos. Dos de ellos, los llamados Recursos Tradicionales, son de recaudación directa; los otros dos (el recurso IVA y el recurso PNB) se estiman previamente de forma teórica. En concreto, el recurso IVA se calcula a partir de una estimación teórica de la base IVA, es decir, del valor añadido computable a efectos de IVA en cada Estado según una metodología armonizada17. El recurso IVA se convierte, en la práctica, en una contribución financiera muy similar al recurso PNB, lo que se refleja por el hecho de que cuatro Estados miembros tienen su base nivelada en 1998 al 50% del PNB. Por estas razones, entre otras, y para evitar el fraude en el cálculo de la base IVA el Tribunal de Cuentas ha propuesto la progresiva sustitución del recurso IVA por un único recurso PNB 17 El cálculo de la base imponible armonizada se hace a partir de los datos macroeconómicos de Contabilidad Nacional referentes a aquellas partidas del valor añadido (Consumo) que están sujetas a IVA. Hay que hacer ajustes para tener en cuenta los bienes exentos de IVA y aquellos no sujetos, como las ventas de las Administraciones Públicas y las inversiones productivas (en cambio la inversión en inmuebles sí está sujeta). A partir de estas estimaciones se obtiene un tipo medio ponderado teórico (distinto para cada Estado que refleja la estructura de tipos IVA y de base IVA). Dividiendo la recaudación real del año anterior por el tipo medio ponderado se obtiene la base IVA armonizada del año en curso, que se comunica a la Comisión para el cálculo del recurso IVA a pagar.

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(Tribunal de Cuentas, 1999 y 1998: 38-39) puesto que, como señala el recurso IVA sólo tendría sentido si se basara efectivamente sobre la base imponible declarada real, afirmación que se asemeja a las propuestas del Parlamento Europeo. Reflejando esta crítica del Tribunal de Cuentas y respondiendo a otras ventajas financieras para determinados Estados interesados, entre ellos Alemania, se ha producido la sustitución del recurso IVA por recuso PNB de manera «sui generis» mediante la disminución progresiva del tipo uniforme del recurso IVA del 1% al 0,5% en dos fases, comenzando en el año 2002 (Consejo Europeo de Berlín, 1999). 4º) Falta de responsabilidad democrática en relación con los ingresos presupuestarios: no existe una relación directa entre los ciudadanos y los impuestos pagados al presupuesto comunitario, de forma que el ciudadano no es consciente del coste de las políticas comunitarias. Este problema de déficit democrático aplicado al presupuesto comunitario, ha sido señalado por la Comisión Europea (1998: 9) y por el Parlamento Europeo en repetidas ocasiones. Para Bardong (1996: 3), los Estados creen, erróneamente, que, al recaudar los recursos propios estos son de su competencia, y al tener que votar en los presupuestos nacionales la línea de transferencias por recursos propios, pueden considerar que están votando una «contribución» a una organización internacional. Asimismo la inexistencia de verdaderos recursos autónomos europeos lleva a que los Estados hagan comparaciones mecánicas de lo que reciben del presupuesto comunitario y lo que aportan al presupuesto comunitario, lo que favorece una actitud «egoísta» que está en la base del planteamiento de la exigencia de un «justo retorno» y de las limitaciones de los saldos presupuestarios excesivos. Como vía de solución, el Parlamento, basándose en los estudios de Bardong (1996: 7), Langes (1994) y Haug (1999: 6) propone la creación de nuevos impuestos estrictamente comunitarios (un IVA modulado, y un impuesto comunitario sobre el CO2 entre otros). 5º) Falta de elasticidad de los ingresos comunitarios: hasta 1980 cuando se establece el recurso IVA, la elasticidad de los ingresos respecto al PNB es muy baja. Desde ese momento y especialmente con el recurso PNB, los ingresos pasan a crecer de forma acompasada con el PNB nominal.

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Problemas específicos de cada recurso Junto a estos problemas generales existen problemas específicos de cada recurso. 1º) Problemas de los recursos propios tradicionales: presentan problemas de falta de simplicidad, escaso rendimiento económico y falta de elasticidad: la Comisión (1998: 9) y el Tribunal de Cuentas han señalado la existencia de un número significativo de irregularidades y fraude en los recursos propios tradicionales (un 3,5% del total en el año 2000). Asimismo, su administración es engorrosa y su rendimiento muy bajo, ya que hay que descontar de los mismos la compensación a los Estados por los gastos de recaudación y gestión en aduanas, establecida en un 10%, que se elevará a partir del año 2000 al 25%. La alternativa de una recaudación en aduanas «comunitaria» resulta complicada de momento, dada la dificultad en la armonización del control aduanero, tema que se mezcla con consideraciones de política policial, fraude y contrabando. En los últimos años el nivel de los RPT se ha estancado en términos absolutos y relativos en el 16,1% del total (2,2% los derechos agrícolas y 13,9% los derechos de aduana) y en el caso de los derechos agrícolas, la variabilidad de los precios internacionales dificulta la planificación anticipada y la correcta presupuestación (Martín, 1998: 253). 2º) Problemas del Recurso IVA: presenta los inconvenientes de falta de equidad, falta de transparencia y falta de legitimidad democrática. Por otro lado, sus ventajas son: la armonización de este recurso a nivel comunitario, su amplia base impositiva y su evolución acompasada con el PIB. De hecho, el recurso IVA se ha convertido en la práctica, y haciendo abstracción del cheque británico, en un recurso PNB al tener un tipo fijo y su base nivelada al 50% del PNB desde 1994. El problema de falta de equidad o regresividad del recurso IVA, en el que coinciden numerosos autores y la propia Comisión (1998: 6 nota 2), y motivado porque los países con menor renta suelen presentar una base IVA superior que los países de mayor renta, se ha ido corrigiendo recientemente. El Tratado de Maastricht reconoce en el Protocolo de la Cohesión (Protocolo núm. 9 del TUE, 1992) la base jurídica para eliminar la regresividad del IVA, y eliminar, por

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tanto, la asimetría en el tratamiento de los Estados miembros más pobres (Grecia, Portugal, Irlanda y España). La falta de transparencia derivada del cheque británico produce también asimetrías entre Estados, ya que hace que el tipo efectivo por Estado miembro varíe cada año, incluso si el tipo máximo del recurso IVA se mantiene constante. Además, el cálculo teórico del recurso IVA, ya señalado, puede dar lugar a un fraude considerable en la estimación de la base IVA, que se separa de la base de recaudación considerablemente. Entre 1991 y 1993 la diferencia entre el recurso IVA teórico y el recurso IVA realmente recaudado puede haber llegado al 1% del PNB de los nueve países tomados en la muestra, lo que es una indicación de la posibilidad de fraude, que además ha aumentado desde el año 1980, como reflejan los estudios del Tribunal de Cuentas (Tribunal de Cuentas, 1998: 35). Por último, Cecchini (1998) señala la falta de legitimidad de este recurso ya que no es realmente un impuesto sobre el valor añadido, como podría ser un IVA modulado con un tipo comunitario, sino una transferencia calculada a partir de la base IVA estimada. Sin embargo, hay que reconocer cierto efecto psicológico positivo que asocia este recurso con el único impuesto comunitario completamente armonizado. 3º) Problemas del recurso PNB: existen numerosos problemas metodológicos y de cálculo del recurso como son la diferencia en el cálculo del PNB de cada país, y el hecho de que hasta el año 2000 haya existido un cálculo específico del PNB a efectos fiscales utilizado para las contribuciones PNB del presupuesto. Estas diferencia se ha eliminado en la nueva Decisión de Recursos Propios donde se elimina el cálculo específico del PNB a efectos fiscales y se propone utilizar el PNB definido según el SEC 95, esto es, la Renta Nacional Bruta en su nueva definición. A partir de entonces se habla de el Recurso RNB o PNB, indistintamente18. 18

Según el Reglamento del Consejo 222396, 1999 DOCE L 310, 30 noviembre 1996; que regula el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales revisado (SEC 95), el PNB pasa a definirse como la Renta Nacional Bruta, que se calcula con un elemento nuevo: los impuestos y las transferencias netas al exterior por transferencias con la UE. Este efecto neto altera el volumen del PNB nacional reduciendo el PNB de aquellos países contribuyentes netos y aumentando el PNB de aquellos contribuyentes netos como España, en torno al 0,03% de su PNB, como muestra un documento de trabajo de EUROSTAT de noviembre de 1999. (Véase EUROSTAT, 1999 a).

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El recurso PNB adolece también de falta de progresividad. Se trata de un recurso estrictamente proporcional que no tiene en cuenta las diferencias de renta per cápita entre países, alejándose del concepto de redistribución de la renta a través del sistema de ingresos, presente en los sistemas presupuestarios nacionales. La introducción de progresividad podría hacerse de forma sencilla introduciendo una modulación de los PNB nacionales que sirven de base de cálculo al recurso, en función de coeficientes que reflejen la renta per cápita de cada país frente a la media comunitaria. Este sistema equivale a establecer tipos impositivos diferenciados para cada país (o grupo de países) en sustitución del actual tipo único. Una opción de estas características, simple desde el punto de vista técnico, plantea numerosos inconvenientes de tipo político puesto que aumentaría la contribución de aquellos países que ya son contribuyentes netos y que desean reducir sus aportaciones, argumentando que «pagan demasiado». Como ventajas del recurso PNB se pueden citar: su transparencia y simplicidad en el cálculo, así como su calificativo de «justo» bajo un criterio de equidad-proporcionalidad (Comisión Europea, 998: 8). Puede también considerarse óptimo, puesto que no impone un sistema fiscal comunitario sino que permite a cada Estado decidir la mejor manera en que obtiene los recursos que luego transfiere a la Comunidad. 6.2. Problemas del presupuesto comunitario: la problemática del gasto El análisis del presupuesto comunitario desde el lado de los gastos permite identificar tres grandes temas o áreas de investigación: la necesidad de una función estabilizadora, los problemas de cada tipo de gasto y sus posibles reformas, y la cuestión del tamaño global del presupuesto comunitario. 6.2.1. Presupuesto Comunitario y UEM: La falta de una función estabilizadora del Presupuesto Comunitario en una UEM Al contrario que la mayoría de las uniones monetarias el área del euro no tendrá inicialmente una autoridad fiscal central ni un pre-

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supuesto fuerte. El reducido presupuesto comunitario está destinado fundamentalmente a la PAC y a la política estructural, desde una óptica de asignación de recursos a grupos de rentas (agricultores o regiones de renta baja). En el sistema actual la competencia fiscal sigue siendo competencia de los EEMM en aras del principio de subsidiariedad, ya que hasta el momento no han existido razones suficientemente claras para una mayor transferencia de poder presupuestario a la UE. Sin embargo, la situación puede modificarse con la Unión Monetaria (UM) por varias razones relacionadas con los problemas inherentes al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y el problema de los shocks asimétricos19: a) Problemas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento: la falta de margen de maniobra. Las políticas presupuestarias nacionales están destinadas a la consecución del equilibrio presupuestario y a evitar déficits excesivos, según el Pacto. En éste se considera situación de déficit «excesivo» un déficit que supere el 3% del PIB, salvo en situaciones excepcionales y temporales, y se insta a mantener el equilibrio presupuestario o conseguir superávits en las fases normales del ciclo, dejando margen a que actúen los estabilizadores automáticos en las fases de recesión. En la práctica, puede no existir margen suficiente para que funcionen los estabilizadores automáticos porque no se consiga mantener el objetivo de equilibrio presupuestario a medio plazo, por lo que no se podría aumentar el déficit en fase de recesión. Asimismo, puede ocurrir que, ante situaciones inesperadas de recesión profunda, el Pacto no sea lo suficientemente flexible como para aplicar la cláusula de excepcionalidad, especialmente si esto ocurre durante el inicio de la U.M y, por tanto, se produce un problema de credibilidad del Pacto. En esta situación, la inexistencia de una autoridad fiscal fuerte o de un mecanismo presupuestario comunitario específico destinado a la estabilización (un Fondo de estabilización) puede agravar los problemas. 19

Seguimos en este punto el capítulo III del Informe sobre Perspectivas de la Economía Mundial del FMI, octubre de 1997, pp.60-88. Una definición y análisis del Pacto de Estabilidad y Crecimiento se encuentra en dicho capítulo pp. 66-67, recuadro 3.

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Hasta el momento la alternativa a este Fondo de estabilización es, desde el punto de vista del Consejo, la mejor coordinación de políticas fiscales (Consejo de Luxemburgo, 1997, conclusiones). Sin embargo, los instrumentos de coordinación (las GOPES o recomendaciones generales de política económica del Consejo, según el art. 103 del TUE) no son obligatorias y además están sujetas a la mayoría cualificada de todo el Consejo, y no sólo a la decisión de los países euro. Por ello existirían dos alternativas: o bien crear un instrumento de estabilización como propone el Parlamento Europeo (1999), o bien reformar la coordinación en el seno del Consejo informal Euro-12 mediante instrumentos adecuados que garanticen una política de estabilización diferenciada por país. b) El mecanismo de ajuste en una U.M. y los shocks asimétricos: necesidad de un Fondo de estabilización En un contexto de perturbaciones económicas asimétricas, cuyos efectos varían de un país a otro, la política económica del área del euro se enfrenta a varios problemas. Por un lado, es más probable que la política monetaria común no pueda ofrecer una respuesta satisfactoria a los shocks asimétricos con distintos efectos según zonas o países; pensemos, por ejemplo, en un descenso de los tipos de interés conjunto que no puede resolver una situación de recesión en una zona y expansión en otra. La falta de adecuación será mayor si los shocks son permanentes, y no temporales (OCDE, 1998), si no existen margen de maniobra de la política fiscal, por lo que el peso del ajuste rece sobre la política monetaria, y si los mercados de factores y bienes no son suficientemente flexibles. En el caso de shocks permanentes de oferta, se requerirá además una modificación de los precios relativos y no una simple estabilización fiscal; mientras que con shocks temporales la situación se asemeja a la ocurrida en el SME, donde únicamente Alemania tenía autonomía monetaria, lo que dio lugar a inconsistencias entre la política económica y la situación económica y facilitó la ruptura del sistema monetario europeo. Por otro lado, se ha perdido otro instrumento de política económica: no existe la política de tipo de cambio para responder a las perturbaciones asimétricas de gran duración (recordemos las devaluaciones en el SME), los mecanismos de ajuste serán los ajustes salariales y la movilidad del trabajo. Ahora bien, la movilidad del trabajo en la UE es reducida comparada con la de los EEUU (ejem-

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plo de unión monetaria), y además la flexibilidad salarial podría ser insuficiente. Ventajas de un mecanismo de estabilización centralizada Con independencia de la necesidad de reforma los mercados de trabajo para conseguir una mayor flexibilidad, existen argumentos que apoyan la creación de un instrumento o sistema de estabilización. La experiencia de EEUU y otros sistemas federales podría avalar la eficacia potencial de esta función estabilizadora común, instrumentada mediante un sistema centralizado de estabilizadores, en un contexto de excesiva limitación fiscal derivada del Pacto de Estabilidad (Grahl, 2001: 29). De esta forma, el esfuerzo fiscal estabilizador de un país se vería complementado, e incluso sustituido, por el mecanismo o fondo de estabilización comunitario que transferiría renta a la región o país deprimido cuando la perturbación temporal en este país fuera más grave o más frecuente que la media. 20 Como hemos señalado, la aplicación estricta del Pacto de Estabilidad puede llevar a una situación subóptima en la que en una situación de crisis, y ante inexistencia de margen de actuación fiscal frente a los objetivos del Pacto, los países reaccionen reduciendo aún más su déficit o incrementando sus superávit, con lo que se produciría un agravamiento de la crisis —precisamente en estos momentos, desde el primer semestre de 2002 asistimos a un movimiento favorable a la relajación del Pacto de Estabilidad debido a la situación de bajo crecimiento en Francia y Alemania y a sus elevados niveles de déficits públicos—. Si la aplicación flexible del Pacto es insuficiente o no creíble, la optimalidad requeriría un mecanismo centralizado de estabilización, aunque este sea más difícil de negociar y gestionar. En conclusión, el mecanismo de estabilización centralizado debería crearse bajo dos condiciones. Primera condición necesaria: debe existir un riesgo efectivo de perturbaciones asimétricas 20

Para una comparación de la incidencia de los shocks asimétricos en la UE, zona euro y EEUU véase el survey del recuadro núm. 4 del World Economic Outlook del FMI, octubre de 1997.

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de demanda —que serían en principio menos frecuentes dado el contexto europeo integrado y sin fluctuaciones cambiarias ni monetarias—, o bien para el caso de fluctuaciones de oferta. Segunda condición —suficiente—: no debe funcionar el mecanismo de ajuste vía estabilizadores automáticos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La estabilización centralizada cuenta con la ventaja doble de, por un lado, compartir los riesgos de la política entre la autoridad local y la central, y por otro, de internalizar los efectos secundarios de las políticas estabilizadoras —como pueden ser los efectos negativos derivados de un aumento del gasto público—, pero no está exenta de críticas (OCDE, 1997:170-184), como analizamos a continuación21. Inconvenientes del mecanismo de estabilización centralizada Podrían existir razones que desaconsejaran el mecanismo de estabilización y que explican el hecho de que hasta ahora no se cuente con esta función en el presupuesto comunitario. En primer lugar, el mecanismo no es necesario si se cuenta con cierto margen de la política cambiara y fiscal (como ha ocurrido hasta enero de 1999). La OCDE (1998) concluye que los mecanismos de estabilización existentes pueden ser suficientes ya que la autonomía fiscal limitada existe, el tamaño del sector público de las economías europeas es grande y cuentan con el impuesto sobre la renta progresivo con efecto estabilizador sobre la renta (a diferencia de los recursos propios comunitarios donde no hay progresividad); mientras que en otras federaciones los Estados regionales cuentan con bases fiscales más estrechas y mayores limitaciones fiscales. Los estudios del modelo INTERLINK demuestran que el efecto de los estabilizadores automáticos en los principales países comunitarios (Alemania, Francia, Italia, Reino Unido) es similar al que existe en EEUU o Canadá (esto es estabilización de entre un 20% y un 40% de las fluctuaciones). En opinión de la OCDE, el acceso a 21

En este punto seguimos a la OCDE en su Perspectives Economicques de octubre de 1997, donde analiza la función estabilizadora en la zona euro.

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los mercados mundiales de capitales es un sustituto al mecanismo centralizado de aseguramiento entre regiones22. En segundo lugar, un mecanismo centralizado puede llevar a problemas de riesgo moral que incentiven a los países a relajar su ajuste económico estructural y fiscal, al contar con una red de seguridad en el presupuesto comunitario. Sensu contrario, si no existe un mecanismo comunitario y el presupuesto se mantiene de magnitud reducida, el incentivo al ajuste en los mercados de trabajo y en las cuentas públicas es mucho mayor, con objeto de poder contar con algún instrumento nacional (política de oferta o margen fiscal), máxime en un contexto donde el grado de bondad en la restricción fiscal y en la tradición inflacionista ha variado mucho históricamente entre países —diferencias entre Alemania y Grecia o Italia—. Este argumento es el que subyace en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en la filosofía comunitaria hasta el momento. Conclusiones preliminares: la creación del Fondo de Estabilización está sujeta a numerosas condiciones En conclusión, a pesar de las diversas opiniones, existen en principio argumentos teóricos suficientes que justifican la creación de un mecanismo estabilizador específico en el presupuesto comunitario, si bien bajo ciertas condiciones de difícil cumplimiento, como son: — su aplicación a los casos de shocks asimétricos suficientemente importantes, o en determinados casos de shocks simétricos, siempre que no funcionen los mecanismos de estabilización automática del Pacto de Estabilidad23. 22

Los resultados del estudio se reflejan en la tabla IV.7 del Perspectives Economiques de la OCDE de octubre de 1998. 23 Los shocks simétricos con efectos similares en toda el área cuentan con la política monetaria y cambiaria centralizada y con la coordinación fiscal del área del euro. Sin embargo, podrían darse también problemas en el mecanismo de transmisión de las medidas monetarias o debido a la filtración externa de la estabilización fiscal no coordinada que podría agravar la crisis (por ejemplo vía una caída de las exportaciones de los países comunitarios y dado el alto grado de comercio intraeuropeo; más de un 70% de las exportaciones nacionales tiene destino intracomunitario).

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— la necesidad de solucionar los problemas de riesgo moral inherentes a cualquier tipo de mecanismo de seguro — que sea un mecanismo de cuantía suficiente, pero cuya financiación no sea incompatible con el cumplimiento del Pacto de Estabilidad. Es decir, que se financie mediante una financiación extrapresupuestaria respecto a la Decisión de Recursos Propios, como puede ser el endeudamiento comunitario, o la asignación de un impuesto específico o de los recursos propios tradicionales (OCDE, 1998), con lo que se otorga un nuevo argumento para modificar el sistema de recursos propios. Estos aspectos de necesidad del mecanismo, efectividad y tamaño del mismo exceden el ámbito de nuestro trabajo y no serán tratados. 6.2.2. Problemas en la asignación: La necesidad de reformas en los gastos La composición y estructura del presupuesto, en el que más del 70% del gasto se concentra en la PAC y la política estructural, plantea el interrogante de determinar si se trata de una estructura óptima, que maximiza el bienestar de los ciudadanos europeos, especialmente en el contexto de una Unión ampliada a 25 Estados, como tendremos ocasión de analizar detalladamente en el capítulo 7. El problema de la insostenibilidad de los gastos que tanto preocupó durante los años 80 es un problema controlado, actualmente inexistente, puesto que el principio que guía la elaboración del presupuesto es la disciplina presupuestaria paralela a la disciplina nacional, de forma que el crecimiento del gasto comunitario no supere el crecimiento del gasto real de la media de la UE. La discusión se centra actualmente en la composición óptima del presupuesto y en el peso relativo y contenido de las rúbricas o partidas presupuestarias. El cuadro aprobado en Berlín implica reformas en la agricultura y en la política estructural, que reducen en ambos casos su tamaño relativo. En el primer caso, esta reforma responde a los problemas de competencia internacional (cumplimiento de normas OMC) y de eficiencia interna (agricultura subvencionada ineficiente con exceso de producción y que favorece a menos del 10% de la población comunitaria). En el segundo caso, la reforma responde a una mayor efectividad de la acción estructu-

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ral mediante el principio de concentración de los recursos allá donde sea más necesario. El resto de políticas, con una importancia cuantitativa menor, presentan una evolución paralela al PNB, excepto en el caso de las nuevas políticas de pre-adhesión destinadas a preparar la ampliación. Los problemas fundamentales de cada tipo de gasto en el presupuesto y las posibles líneas de reforma son los siguientes: 1º) Gasto agrícola y reforma de la PAC: las alternativas frente a los problemas del gasto agrícola La configuración actual de la PAC sigue presentando problemas que implican su reforma en la línea de una mayor aplicación del principio de subsidiariedad y de las leyes del mercado y desregulación. En primer lugar, la regulación de precios mínimos puede llevar a una imperfecta asignación de recursos ya que los precios no indican las condiciones de oferta y demanda, sino que se subordinan a la función distributiva de mantener las rentas agrícolas. El resultado han sido los excesos de oferta impulsados por el crecimiento de la productividad agrícola. En segundo lugar, la intervención en el comercio exterior para garantizar la preferencia comunitaria mediante subvenciones a la exportación y tasas a la importación ha supuesto un sobrecoste para el presupuesto y para los consumidores europeos que pagan precios superiores a los internacionales, sin tener en cuenta el posible coste del aparato burocrático de intervención. En tercer lugar la PAC continúa el problema redistributivo citado en el capítulo 2. Las subvenciones priman a las explotaciones de gran tamaño y alto rendimiento, generalmente situadas en los países más desarrollados donde se desarrolla una agricultura continental con productos de garantía total de precios (cereales, vacuno) frente a los productos y explotaciones menos rentables de países menos desarrollados (frutas y hortalizas sin garantía total de precios). Asimismo la tasa de ayuda directa introducida con la Reforma del 92 es creciente con la producción (tasa por hectárea o cabeza de ganado), por lo que se subvenciona a los grandes productores eficientes frente al pequeño productor24. 24

Memorándum de Portugal al Consejo de Agricultura de marzo de 1999, proponiendo la modulación de las ayudas directas en función del tamaño de la explotación.

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Por último, cabe la posibilidad de que las subvenciones no lleguen a los grupos objetivo necesitados al destinarse en numerosos casos a los exportadores intermediarios o a los procesadores de producto, a lo que habría que añadir cierto problema de fraude cifrado en el 1,2% del gasto gestionado (con casi un 6% en el caso de Italia) en 2000 (Comisión Europea, 2001). Por estos motivos, podemos concluir que la PAC se enfrenta a una nueva reforma en la que se busque dar mayor peso al mercado, de forma que en el medio-largo plazo sean los principios de mercado los que regulen todos los aspectos de la producción, aunque a corto plazo se mantenga la protección exterior para evitar un desplome drástico de los precios internos al nivel de los precios internacionales; posteriormente, la libertad comercial se acompañaría de ayudas directas a los agricultores de baja renta. En el capítulo 7 analizamos con detalle las propuestas de reforma. Existe otro problema financiero, derivado de la propia reforma. Las implicaciones financieras de la reforma de la PAC para el periodo 20002006, apuntan, al igual que ocurrió con la reforma de 1992, a un aumento de gasto en los primeros años, como consecuencia del aumento de las ayudas directas a cambio del descenso de precios, mientras que a largo plazo se obtendrán ahorros consecuencia de la caída en las restituciones a la exportación y de las compras de productos excedentarios. El problema se produce debido a que los ahorros se van a producir demasiado tarde como para poder financiar el coste adicional de la ampliación, por lo que una nueva reforma de la PAC, en la que se mezclará la eficiencia económica con los aspectos distributivos, se planteará a partir del año 2003, como analizaremos en el capítulo 7. 2º) La eficiencia de los Fondos estructurales y de cohesión: propuestas de reforma. Los FFEE son el instrumento financiero de la política estructural y combinan en sus objetivos la ayuda a regiones de baja renta (regiones Objetivo 1) o con problemas de escaso desarrollo (zonas industriales del antiguo Objetivo 2, zonas rurales del antiguo Objetivo 5b), con otros objetivos específicos como es la lucha contra el desempleo. Para ello se utiliza el mecanismo de subvención de hasta un 50% del coste del proyecto. En el caso del Fondo de Cohesión la subvención alcanza el 80% del coste de proyectos destinados a los sectores concretos de medioambiente e infraestructuras, en los países menos desarrollados elegibles por tener un PNB per capita inferior al 90% de la media comunitaria.

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Los fondos regionales son en su mayor parte subvenciones condicionadas al nivel de renta, o bien destinadas a un segmento concreto de la población (desempleados en el caso del Objetivo 3, agricultores y pescadores en el caso del Objetivo 2, zonas rurales y pesqueras). Además de las ayudas de los Fondos comunitarios, y de forma complementaria, los países tienen cierto margen para otorgar otras ayudas públicas a sectores en declive o por causas específicas según los arts. 92.3 a) y b) del Tratado de la Unión, por lo que la política regional comunitaria no es el único instrumento de ayuda o subvención regional. Esta coexistencia de distintos tipos de subvenciones plantea dos problemas: Un primer problema se centra en la medición de la eficacia de la política regional y en la superposición existente de las ayudas nacionales con las ayudas comunitarias, lo que crea confusión, y problemas de asignación. En segundo lugar, existe otro problema debido a la coexistencia de una función asignativa y una función distributiva en los Fondos Estructurales, de forma que esta política comunitaria mezcla las consideraciones distributivas (como el criterio de definición de región menos desarrollada, aquella cuya renta regional per cápita no supera el 75% de la media comunitaria), con las consideraciones asignativas en cuanto a la subvención de determinadas obras de infraestructuras. Propuesta de una subvención global incondicionada como solución al problema de la redistribución Si buscamos la solución a estos problemas desde el punto de vista del principio de subsidiariedad, autores como Gretschmann (1998: 60) proponen una modificación que consistiría en dar una subvención global o en bloque a los países con problemas de desarrollo regional, («no-strings-attached policy»), en vez de la política vertical, ligada a objetivos, que se sigue actualmente. En este esquema, la subvención global se repartiría en función de la gravedad del problema y de la capacidad de gasto del país en otorgar el mismo ayudas, dejando libertad para que el país gestionara esos fondos internamente y los destinara a sus regiones necesitadas. Según este enfoque, se obtienen dos tipos de ventajas: primero, se minimizaría el problema de la superposición de ayudas nacionales y ayudas comunitarias a una misma zona u objetivo. Segundo,

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se separarían las funciones distributivas y asignativas, ya que esta confusión se considera como el problema fundamental de la UE —como señala Heinemann (1999: 13)—, y su falta de solución puede traer, en su opinión, dificultades para la próxima ampliación y presiones para introducir nuevos recursos comunitarios (aunque nosotros no vemos qué relación hay entre ambas cosas). La ventaja de la asignación global, que compartimos con Gretshmann (1998), es que el país tiene libertad para realizar el mismo su asignación de recursos según su problemática concreta, lo que permite la maximización del bienestar de forma cercana al óptimo, y dentro de un marco de control por parte de las autoridades comunitarias. La Comisión realizaría la función de control de esta asignación («monitoring» de los programas de FFEE), así como la de defensa de la competencia en el mercado único de forma que las ayudas regionales no supongan una distorsión a la libre competencia. De esta forma, el sistema de transferencia de recursos o renta se haría directamente entre los países, de países ricos (y por tanto regiones ricas) a países pobres (y por tanto regiones pobres). Como segunda ventaja, la propuesta implica separar claramente las funciones distributiva y asignativa que actualmente confluyen en los FFEE, puesto que la política comunitaria se limita a la distribución entre Estados de una bolsa de fondos, y no a la asignación de bienes como infraestructuras, educación, política de empleo. La separación de funciones se haría de la forma siguiente: se establecería la función asignativa mediante la financiación de la dotación de infraestructuras a la zona o región, o a toda la UE (ejemplo política de RTE), o bien mediante una política de empleo horizontal, en aplicación del nuevo Tratado de Amsterdam25. 25 La política comunitaria de empleo se introduce en el título VI bis «Empleo» del Tratado de Amsterdam, artículos 109 N al 109 S. Junto a las orientaciones generales de empleo y a la coordinación de políticas nacionales, se prevén medidas específicas para el fomento del empleo, que en principio deben financiarse con cargo a la categoría de políticas internas y no vía Fondos Estructurales. Sin embargo la nueva reforma de los FFEE potencia el nuevo objetivo 3 destinado al empleo, que se incrementa en un 30% respecto a la dotación del periodo anterior 1994-1999. Véase Tratado de Amsterdam, firmado en Amsterdam el 2 de octubre de 1997, 97/C·/340/01, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, serie C 340, de 10 de noviembre de 1997, Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas, Luxemburgo.

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Una tercera ventaja, por otro lado, es que la función redistributiva de renta, consistente en transferir renta a las regiones más pobres, menos desarrolladas, para que puedan salir de esta situación, quedaría separada de la función asignativa mediante la constitución de un Fondo de Compensación Interregional, destinado a transferencias horizontales, de forma que sean las preferencias de los individuos de la región o zona, las que por medio de la descentralización decidan qué tipo de acción desean hacer y financiar. Heinemann (1999:13), propone también un Fondo de compensación y la renacionalización de la política agraria y estructural. Una política pura de redistribución de este tipo, podría en opinión de ambos autores, suponer un ahorro de costes de gestión, al evitar duplicidades entre la administración nacional y la comunitaria, y una asignación más eficiente, al evitar el posible exceso de infraestructuras —este argumento se utiliza por Gretschmann (1998) para criticar el Fondo de Cohesión. Sin embargo, las propuestas de Gretschmann (1998) y Heinemann (1999) plantean diversos problemas. Primero, se enfrenta a la dificultad de elegir los criterios de referencia de reparto del fondo de redistribución, que tendrían que ser a nivel nacional y no comparando las regiones entre sí. Este reparto a nivel nacional, dejando libertad al Estado para que reparta a sus regiones, puede producir la paradoja de que se dé dinero a las regiones pobres de un país relativamente rico que obtiene asignación, siendo estas regiones más desarrolladas que las regiones ricas de un país pobre, mientras que la comparación respecto a la media comunitaria, como existen en el sistema actual, evita este problema al homogeneizar el nivel de comparación. En segundo lugar, esta propuesta tendría importantes efectos financieros, y alteraría enormemente la distribución actual de los saldos netos presupuestarios entre países, por lo que debe ser evaluada con cautela. En la práctica el funcionamiento del modelo de FFEE actual se acerca algo a este sistema «ideal», puesto que en las decisiones de reparto de los FFEE primero se hace el reparto del volumen global por país y luego se buscan los proyectos concretos que se pueden financiar con ese volumen total, respondiendo a los criterios comunitarios establecidos. El proceso es complejo, no obstante, y los criterios comunitarios y nacionales se entremezclan, de forma que el resultado final acaba respondiendo a una amalgama de criterios generales y específicos, intereses comunes e intereses nacionales.

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Por estas razones la propuesta de Gretschmann, que rechazamos como solución a corto plazo, tendría la virtud de racionalizar el sistema aún a costa de implicar cierta renacionalización de la política regional comunitaria que puede ser contraria a las disposiciones sobre la cohesión económica y social establecidas en el Tratado y que habría que estudiar con detalle, para tener en cuenta también sus posibles implicaciones presupuestarias . Fondos Estructurales y estabilización regional de la renta Por último, los FFEE no cumplen la función de ser un mecanismo anti-shock, ya que su programación plurianual es independiente del ciclo presupuestario. Por ello, cuando se produce una crisis no hay ningún tipo de flexibilidad que permita ajustar las transferencias regionales a las necesidades específicas y coyunturales de la región en crisis, sino que los FFEE actúan a posteriori, con un retardo de hasta siete años, sobre el problema de renta baja o desempleo de la región que ha perdido renta o empleo como consecuencia de la crisis. La lista de regiones Objetivo 1, por ejemplo, se establece una vez cada siete años, y con la nueva reforma lo mismo ocurre con la lista de regiones Objetivo 2. (en el periodo precedente se pudo modificar a los tres años), por lo que la rigidez frente a variaciones coyunturales de renta es absoluta, y la función estabilizadora no es automática ni flexible. La posibilidad de introducir mecanismos estabilizadores automáticos en los FFEE es muy compleja e implicaría una reforma importante. Parece en principio más factible y eficiente la creación de un fondo estabilizador específico, que se destine a esa función en exclusiva, desligado de otros condicionantes de tipo distributivo o asignativo como es el caso de los FFEE y, muy especialmente, del Fondo de Cohesión. 3º) Políticas internas: la distorsión de la competencia Uno de los problemas en las políticas internas es la necesidad de limitar determinados gastos en subvenciones, por ejemplo, los gastos de Investigación y Desarrollo, a un nivel de mercado que evite que se falsee la competencia mediante la subvención de monopolios tecnológicos o empresas con ventaja tecnológica, frente a otras empresas que no disponen de ese tipo de subvención. En este caso, el tema más general es valorar adecuadamente la necesidad de una política estratégica, como bien público, y para hacer frente a la competencia industrial de otras empresas subvencionadas como las de

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EEUU o Japón. En general, el problema de las políticas internas se enmarca dentro del debate sobre la subsidiariedad y el reparto de los gastos en un sistema federal, que hemos comentado en el capítulo 1. 4º) Gasto administrativo: los problemas derivados de la ampliación El acuerdo general es que debe reducirse al mínimo, puesto que se trata de un gasto corriente con escasa rentabilidad económica y social, pero las necesidades derivadas de la ampliación impondrán previsiblemente su crecimiento en línea, con el crecimiento del PNB o incluso por encima, como se apuntó ya en las discusiones presupuestarias para el año 2003 (Consejo de la UE, 2002 b). 5º) Lucha contra el fraude y transparencia en el presupuesto comunitario: la política de información sobre las finanzas comunitarias La exigencia de un gasto riguroso y limitado (Consejo Europeo de Berlín 1999) debe acompañarse de un control eficaz y de una información sobre las finanzas comunitarias clara y completa. Junto con la existencia del programa SEM 2000-Finanzas Sanas de la Comunidad, existen distintas propuestas de cambios en la estructura actual del presupuesto, destinados a facilitar su gestión y su transparencia. Cechinni (1998) y Gretschmann (1998) proponían la integración del FED en el presupuesto comunitario, y proponen también la integración de otras operaciones extrapresupuestarias, como son el presupuesto operativo de la CECA y las actividades de préstamo y empréstito de la Comisión (NIC). Otro problema relacionado con la falta de transparencia es la poca sistematización de la información referida a las finanzas comunitarias, especialmente en lo que se refiere a la información por país. La fuente básica de información es el Presupuesto de la UE publicado en el DOCE, acompañado de los documentos del Consejo relativos a su aprobación, que suelen estar disponibles en la segunda lectura del Consejo. Estos documentos no son públicos, al igual que ocurre con la información de tesorería que elabora la Dirección General XIX de la Comisión mensualmente y a final de año. En cuanto a los gastos por país, la información se obtiene de los informes del Tribunal de Cuentas que se publican en el DOCE comunitario, si bien estos datos, por su metodología de elaboración, no suelen coincidir con los datos de flujos de caja de los Tesoros nacionales, ya que los flujos financieros de los créditos de pago ejecutados no recogen la totalidad de los retornos efectuados, y además reflejan pagos y no compromisos.

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Por ello, sería útil contar con una estimación contable oficial comunitaria de los gastos por país efectuados en el año, y no con el retraso de dos años que utiliza el Tribunal de Cuentas y, desde 1999 la Comisión, al estimar los saldos netos. En los ingresos, el problema no existe ya que el Presupuesto anual recoge las aportaciones por recursos propios previstas por país, y las aportaciones reales se encuentran en los documentos destinados al Comité presupuestario. A pesar de los esfuerzos por mejorar la información —la Comisión publica con un desfase temporal de un año los resultados de la ejecución del presupuesto (las Cuentas Anuales de las Comunidades Europeas) y publica una cuenta consolidada del ejercicio y un balance financiero a 31 de diciembre (en el Informe Financiero)— hay que señalar la enorme dispersión de las fuentes de información financiera y presupuestaria, y la inexistencia de una clasificación económica de los ingresos y de los gastos (según ingresos y gastos corrientes y de capital, así como activos y pasivos) así como de una cuenta de las administraciones públicas comunitarias, como existe en la contabilidad nacional. Esta es una línea de investigación abierta, que se refiere a la interpretación metodológica de los ingresos y gastos del presupuesto. Desde el ejercicio 2004 hay que recordar que la Comisión presentará el presupuesto de acuerdo únicamente con una clasificación por actividades, siguiendo la división por temas políticos: asuntos económicos y financieros, empresas, competencia, empleo y asuntos sociales, agricultura y desarrollo rural, energía y transporte, medioambiente, investigación, sociedad de la información, pesca, política regional, educación y cultura, medios comunicación, salud y consumidores, justicia y asuntos de interior, acciones exteriores, relaciones exteriores, comercio y desarrollo con países ACP, ampliación, ayuda humanitaria, lucha contra el fraude, administración, presupuesto y control financiero, estadísticas, pensiones y reservas. 6.2.3. Conclusiones: El futuro del gasto comunitario y el tamaño del presupuesto comunitario Las cuestiones anteriormente analizadas plantean directamente un interrogante sobre el tamaño óptimo del presupuesto comunitario. Si se asignan nuevas funciones al presupuesto de la UE, como son la función estabilizadora, parece difícil mantener constante el tamaño. El informe de la Comisión Europea, (1993), One Market, One

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Money, consideraba necesario, sobre la base del Informe Mac Dougall (1977), un presupuesto que alcanzara entre el 2 y 3% del PNB comunitario para poder llevar a cabo una función estabilizadora. Pero incluso sin esta función, un argumento adicional es la necesidad de desarrollar nuevas políticas, en aplicación de la función asignativa: la nueva política de defensa europea (PESC) aún por desarrollar, o bien nuevas políticas europeas estratégicas y de tecnología. Por último, la propia función redistributiva puede necesitar mayores recursos en el futuro, debido a las necesidades crecientes de los nuevos países adherentes que tienen niveles de renta per cápita muy inferiores a la media comunitaria. A pesar de estos argumentos, el Consejo Europeo de Berlín aprobó unas perspectivas para el próximo periodo en las que bajo el concepto nuevo de la estabilización del gasto no existía un aumento del presupuesto comunitario, y se mantiene el límite máximo a los recursos propios. Existen dos argumentos fundamentales para este comportamiento restrictivo: primero, la dificultad de encontrar un sistema adecuado de financiación que sea justo para todos los países y que no imponga cargas adicionales que interfieran con el cumplimiento del Pacto de Estabilidad en los países contribuyentes netos; y segundo, el problema de la confianza en la gestión de los recursos, en un contexto de inestabilidad política, acusaciones de fraude en la Comisión y próxima reforma institucional. El primer problema, el de la financiación está ligado a otro problema, el de los saldos netos y la justicia en las contribuciones de cada país al presupuesto, y su solución solamente puede enfocarse de dos formas. De forma explícita, mediante un sistema de compensaciones negociado que permita deducciones a algunos países (como ha ocurrido en la Agenda 2000). O bien, de forma implícita, como resultado de las reformas en ingresos y en gastos. En ingresos, mediante la introducción de un nuevo recurso comunitario desligado de los presupuestos nacionales: un impuesto comunitario per-se, y no la tímida reforma aprobada en Berlín que supone en la práctica un retroceso hacia el sistema de transferencias nacionales. Esto implicaría una reforma en profundidad del sistema de recursos propios actual que se haría ya en el contexto de una Comunidad ampliada y en el marco de una mayor unión política e instituciones. En los gastos, como consecuencia de las reformas en las principales categorías: política agrícola y regional. Es evidente que en el caso de la solución implícita, no podemos conocer

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el resultado ex ante, pero intentaremos hacer nuestra propia simulación en el capítulo 7. En cuanto al problema de la confianza en las instituciones comunitarias, su solución es fundamentalmente política, pero a ello ayudará una eficaz división de funciones y la correcta aplicación del principio de subsidiariedad, así como la minimización del aparato burocrático y la búsqueda de soluciones en cuanto a la toma de decisiones de cara a la ampliación. 6.3. El problema de los saldos netos excesivos y el planteamiento de un nuevo modelo presupuestario. Una introducción Recientemente el presupuesto comunitario se ha analizado desde un punto de vista nuevo: el de los saldos financieros netos que son consecuencia de las relaciones financieras entre cada país y la Unión Europea. Los saldos presupuestarios, saldos netos, o contribuciones netas se definen (Comisión Europea, 1998 a: 17) como la diferencia entre los pagos al presupuesto de la UE (que son las contribuciones brutas o aportaciones al presupuesto comunitario) y el gasto de la UE en cada Estado miembro (retornos del presupuesto comunitario). Se distingue así entre contribuciones o aportaciones brutas —lo que contribuye cada país a la financiación de los gastos de la UE según establece la Decisión de Recursos Propios—, y contribuciones o aportaciones netas, que son el resultado de deducir a las contribuciones brutas los retornos que recibe el país por su participación en las políticas comunitarias, esto es, por su participación en los gastos comunitarios. El término más usual, desde 1999, es el de saldos presupuestarios netos o, simplemente, saldos netos, que según esta definición pueden ser positivos (cuando el país es contribuyente neto al presupuesto comunitario) o negativos (cuando el país es receptor neto). La Comisión Europea, sin embargo en su Informe sobre el funcionamiento de los recursos propios define los saldos de esta forma aunque los calcula a la inversa: es decir, restando las contribuciones a los retornos, 26 La Comisión Europea realiza por primera vez el cálculo y la publicación de los saldos netos, siguiendo una metodología que plantea en el anexo 3 del Informe, y que permite distinguir tres tipos de saldos: saldos netos contables, saldos netos de operaciones y saldos netos tipo «corrección Reino Unido». Véase COMISIÓN EUROPEA (1999), Informe sobre el funcionamiento del sistema de recursos propios, Anexo 3, y Anexo estadístico.

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de forma que los contribuyentes netos tienen un saldo con signo negativo y los receptores netos, un saldo con signo positivo26. Como analizaremos con detalle en el capítulo 4, existe un amplio consenso en que los saldos netos no pueden interpretarse como los beneficios o los costes para un país de su participación en la UE, puesto que esta cuantificación de beneficios y costes es incompleta (Comisión Europea 1998 a:17; Gretschmann, 1999; Cechinni, 1999) Sin embargo, los saldos netos presupuestarios, pueden interpretarse como la cuantificación monetaria de las «ganancias monetarias» o los «costes monetarios» derivados de las relaciones país-Unión Europea, o mejor dicho Tesoro Nacional-Unión Europea, en cuanto que las aportaciones al presupuesto de la UE son un pago para los presupuestos nacionales (y un ingreso para la UE), y los retornos son un ingreso para los presupuestos nacionales (y un pago para la UE). Cuadro 3.8.

Contribuciones netas al presupuesto comunitario

En % del PNB

B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

1997

1998

1999

2000

2001

2002

–0,52 0,03 –0,60 4,12 1,27 –0,08 4,82 –0,02 –0,35 –0,73 –0,41 3,11 0,04 –0,59 –0,15 –0,05

–0,23 –0,04 –0,47 4,31 1,37 –0,12 3,69 –0,18 –0,52 –0,50 –0,38 3,15 –0,14 –0,45 –0,34 –0,05

–0,18 0,03 –0,49 3,20 1,31 –0,05 2,50 –0,12 –0,55 –0,57 –0,38 2,79 –0,22 –0,47 –0,26 –0,05

–0,13 0,10 –0,47 3,61 0,86 –0,10 1,83 0,06 –0,35 –0,44 –0,27 1,93 0,17 –0,50 –0,25 –0,05

–0,25 –0,14 –0,34 3,52 1,23 –0,14 1,15 –0,17 –0,74 –0,54 –0,26 1,53 –0,11 –0,43 0,04 0,00

–0,10 –0,09 –0,24 2,39 1,29 –0,14 1,50 –0,23 –0,25 –0,51 –0,11 2,14 0,00 –0,29 –0,17 0,00

Fuente: Comisión Europea (2001) y (2003) Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6; Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, cuadro 5, y elaboración propia. Nota: 1997, saldos presupuestarios de operaciones de los Estados de la UE (después del cheque británico). Para los años 98,99 y 2000 con datos de saldos de operaciones según la definición del Signo (–) contribuyente neto, signo (+) receptor neto.

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Características generales de los saldos netos presupuestarios de los Estados de la UE El cuadro anterior analiza la situación de los saldos netos presupuestarios calculados a partir de las contribuciones brutas y los retornos por país, en términos relativos. La conclusión primera es que los saldos netos en relación al PIB varían dentro de cada grupo de contribuyentes netos (con saldos negativos) y perceptores netos (con saldo positivo). La distinción entre contribuyentes y perceptores implica, lógicamente, que existe una función de redistribución internacional de renta entre los países de la comunidad. Si analizamos la composición de los gastos vemos que la distribución se origina básicamente por la política estructural. Se aprecian las siguientes características en el análisis de los saldos presupuestarios por país: 1.ª) los perceptores netos se corresponden con los llamados países de la cohesión, aquellos que tienen un PNB per cápita inferior al 90% de la media comunitaria (España, Portugal, Grecia, Irlanda), que reciben transferencias importantes de los Fondos Estructurales y de Cohesión. España es el principal perceptor neto en términos absolutos. 2.ª) la política agrícola común también afecta a la distribución de los recursos, debido a la diferencia existente entre las tasas de participación relativa en los gastos agrícolas comunitarios —países agrícolas con alta participación relativa, como Alemania, frente a países no agrícolas como Reino Unido—, y las tasas de participación relativa en los recursos propios. Esta diferencia de participación relativa en ingresos y gastos explica el signo y tamaño de los saldos netos y es la razón por la que cambios marginales en el gasto agrícola tienen importantes efectos redistributivos. Por ello, las propuestas de cofinanciación nacional de las ayudas directas de la PAC que son el 50% del gasto agrícola, o de estabilización de la categoría 1, agricultura, alteran el tamaño de los saldos presupuestarios entre países y producen un «beneficio» o retorno neto a aquellos países con una menor participación relativa en el gasto agrícola, en relación con su participación en los recursos propios. 3.ª) El resto de políticas afecta marginalmente a la distribución de los fondos comunitarios, al tener un escaso peso en el total del gasto comunitario, a pesar de las diferencias existentes en los retor-

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nos a los distintos países —Países Bajos, Alemania y Francia son los principales receptores de créditos del Programa Marco de I+D. 4.ª) El sistema de ingresos no es el responsable de la redistribución de renta entre países, puesto que es fundamentalmente proporcional, con algunas excepciones, como se ha señalado (casos de Italia, Reino Unido). La conclusión de este análisis apunta que en el saldo neto de un país influye principalmente la participación en el gasto estructural y agrícola de la Unión, siendo el sistema de recursos propios básicamente neutral en la distribución. La consecuencia lógica es que para alterar la distribución una primera opción es afectar al sistema de gastos, bien alterando las participaciones relativas de las políticas, bien alterando la distribución por país de las gastos de las políticas. Por esta razón, el debate sobre los saldos netos óptimos en el presupuesto comunitario ha derivado en un debate acerca de la reforma del sistema de recursos propios y está implícito en muchas de las propuestas de reformas de los gastos, puesto que ningún cambio en el presupuesto es neutral respecto a la distribución.

IV. Función redistributiva del presupuesto comunitario: el problema de los saldos netos presupuestarios (I). Aspectos metodológicos

1. Introducción La función redistributiva del presupuesto central o federal en una unión económica y monetaria adquiere un carácter amplio, abarcando diversos aspectos como son la redistribución personal, la redistribución interrregional y la redistribución internacional por la vía de los saldos presupuestarios. En este capítulo, nos vamos a centrar en el debate sobre la «equidad» o la «justicia» del propio sistema presupuestario de la UE, y no tanto en los efectos distributivos de las políticas comunitarias, como es el caso de la política regional, que pueden tener un efecto de redistribución regional de las rentas. Previamente planteamos una serie de consideraciones generales respecto a la función redistributiva del presupuesto comunitario en una Unión Monetaria. 1.1. Equidad en una Unión Monetaria: la redistribución de la renta a través del presupuesto comunitario Una de las conclusiones básicas de los «modelos federalistas» es que el Estado central o federal debe asumir las funciones de redistribución de la renta. Esta conclusión se basa en tres hipótesis como son: la estabilidad geográfica de la federación, la perfecta movilidad de los factores entre jurisdicciones, y la existencia de impuestos federales sobre la renta de las personas y las sociedades. Como señala Oates (1972) y (1977: 304), estas características o hipótesis básicas, no se cumplen en el caso de la UE, donde existe más bien un modelo de tipo «con-federal»: en el que la autoridad central no tiene capacidad para establecer una imposición a las «personas», sino que establece unos Recursos Propios aplicados a los Estados de la confederación. En segundo lugar, en el caso de la UE la estructura geográfica es cambiante, por lo que una medida

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impopular podría llevar a la escisión de un miembro y, en tercer lugar, la movilidad de las bases impositivas de trabajo y capital empresarial no es perfecta, al existir aún obstáculos en las legislaciones fiscales y en las prácticas nacionales. Estos obstáculos limitan enormemente la posibilidad de que la UE lleve a cabo una redistribución personal de la renta, por ejemplo, vía un teórico impuesto negativo sobre la renta comunitaria, o vía transferencias directas de una futura seguridad social comunitaria. En estos momentos, a pesar de contar con una unión monetaria completa, no se dan las condiciones necesarias para que sea óptimo el que la UE lleve a cabo una función distributiva de la renta interpersonal. En definitiva, no existe a nivel comunitario una función centralizada de distribución de la renta de las personas, y podemos asumir que aún faltan varios años para que esto ocurra, dado que no parece probable en el corto y medio plazo, mientras no exista una auténtica unión política. A pesar de estas limitaciones, lo que sí puede realizar la UE, y de hecho, realiza es una función de redistribución de la renta a nivel inter-regional, hacia las administraciones nacionales, quienes a su vez lo tramitan a las administraciones regionales. Si bien no existe un sistema específico de per-ecuación presupuestaria, las transferencias entre países se realizan fundamentalmente a través de la PAC y de las acciones estructurales, y en menor medida a través de las políticas internas. En el caso de las subvenciones agrícolas, y estructurales, el Estado central nacional las traslada a su vez a los entes regionales o locales, como consecuencia de la aplicación de las políticas comunitarias. Por lo tanto, se deduce de este análisis que, en la UE, no se trata, como en la redistribución dentro de un país, de garantizar un mínimo de servicios públicos o colectivos mediante la transferencia de renta a una región, sino que en la transferencia de renta se mezclan distintos objetivos comunitarios que responden a la política común, (por ejemplo, transferir rentas directas a los agricultores, o, bien, renta en especie a los desempleados, en forma de inversión en capital humano, como hace el Fondo Social Europeo). En otras palabras, en la UE no hay un objetivo explícito de redistribución exante, sino que la redistribución, de carácter expost, es el resultado indirecto de los objetivos políticos que han ido surgiendo y que se han plasmado en determinadas políticas comunita-

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rias (PAC, cohesión económica y social, empleo). La función redistributiva «tradicional», en el sentido antes mencionado, sigue siendo una cuestión de las autoridades nacionales, una cuestión de subsidiariedad. De esta forma, la UE soluciona aparentemente su dilema entre eficiencia económica y justicia: prevalece la eficiencia económica y la justicia es un elemento que correspondería a la esfera de la decisión nacional, ligado a los gobiernos nacionales. En conclusión, dado el carácter especial de la redistribución de la renta en la UE, como señala Oates (1977: 309), y hemos comentado, las especiales características de la UE explican: 1º) que la redistribución debe ser una compensación para las pérdidas que puede tener un país con la integración: de hecho esto ocurría con la PAC (al renunciar el país a dar ayudas a su agricultura y a establecer aranceles a sus productos agrícolas de forma determinada), y muy claramente con la política estructural desarrollada con la entrada de España y Portugal y dirigida a «cohesionar» las zonas más desfavorecidas y que «podían perder con la UEM»; 2º) que la autoridad federal central no cuenta por el momento con vías para afectar a la redistribución personal de la renta y que, a diferencia de lo que ocurre en los Estados Federados sean los Estados miembros (los entes regionales) los que llevan a cabo la redistribución personal de la renta. 1.2. La función redistributiva en el Presupuesto de la UE: las políticas de gasto Como hemos apuntado, el objetivo de redistribución está presente en las políticas de gasto de la UE pero no de una manera explícita: 1. En el caso de la Política Agrícola Común, el Tratado de la UE dice que, el objetivo básico es garantizar la renta de los agricultores. En la práctica, por la vía del presupuesto comunitario se produce una transferencia indirecta de renta desde los individuos ocupados en los otros sectores que financian la UE hacia los agricultores, si tenemos en cuenta que el sector agrícola implica una población ocupada de sólo el 4,5% del total, como refleja el cuadro siguiente:

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Cuadro 4.1.

Estructura sectorial del empleo en la UE-15

En miles de empleados En porcentaje del total

Agricultura

Industria

Servicios

6.898 4,45%

45.400 29,3%

102.690 66,25%

Fuente: Eurostat (2002), Eurostat Yearbook 2001, pag.12.

Cuadro 4.2. PIB per capita

B DK D GR E F IRL 1 L NIA P FIN S UK EUR-15

Gasto agrícola, gasto estructural y PIB. año 2000 Gasto Gasto FEOGA-Garantía FEOGA-Garantía

UE-15=100 Meuros 111 382,6 120 126,7 105 3.765,3 68 2.798,2 81 5.114,7 98 2.520,7 118 830,8 102 5.159 192 10,4 117 478,2 110 260,8 74 2.400,1 103 542,6 102 232,2 104 2.964,1 100 27.586,5

(%PIB) 0,16 0,07 0,19 2,29 0,84 0,18 0,81 0,44 0,05 0,12 0,13 2,11 0,41 0,09 0,19 0,32

Gasto Estructural

Gasto Estructural

Meruos 957,3 1.309,1 5.674,9 2.598,2 5.498,6 9.005,8 1.682,3 5.048,3 21,2 1.441,9 1018,7 657,2 727,8 798,1 4.061,7 40.501,1

(%PIB) 0,39 0,74 0,28 2,13 0,91 0,64 1,63 0,43 0,11 0,36 0,49 0,58 0,55 0,32 0,26 0,48

Gasto estructural

PIB

en % total en % total 1,4 2,9 0,5 2,1 13,6 23,9 10,1 1,4 18,5 7,1 9,1 16,5 3 1,2 18,7 13,7 0 0,2 1,7 4,7 0,9 2,4 8,7 1,3 2 1,6 0,8 2,9 10,7 18,0 100 100,0

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla la y EUROSTAT (2001), EC Economic Data Pocket Book.

La redistribución de la renta se produce de manera indirecta por la siguiente vía: primero se realiza la recaudación general de impuestos nacionales, lo que afecta a todos los sectores; segundo se produce la aportación en concepto de recursos propios al presupuesto comunitario; y tercero, se efectúa el pago de las transferencias de la PAC como retorno a los agricultores. Se trata, así, de una redistribución indirecta que: primero, sustituye, en parte, la función redistributiva que haría el presupuesto nacional; segundo, en muchos casos

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es más ventajosa la que podría hacer el presupuesto nacional (sería el caso de los países, como España, cuya participación en gastos agrícolas es superior a la participación en la financiación del presupuesto comunitario); y tercero, es suplementaria a la que se realiza internamente vía impuestos y subvenciones en cada país. Si analizamos la relación entre el gasto agrícola del FEOGAGarantía y el PIB per cápita para el año 2000 (gráfico 1), llegamos a la conclusión de que, medido en términos absolutos, el gasto agrícola no tiene un carácter redistributivo hacia los países de menor renta, excepto en el caso de Francia y España. Esta comparación es, no obstante, parcial puesto que lo relevante son las ayudas agrícolas que recibe cada país en relación a su renta. A partir de los datos absolutos de la Comisión Europea (2001) se observa que para países de renta per cápita similar, en el entorno de la media comunitaria, las diferencias en retornos valorados en millones de euros, derivados del gasto estructural son muy importantes: Francia, con un 98% de la media comunitaria, recibe la mayor cantidad (2520,7 meuros), que duplica lo que recibe Reino Unido (104% de la media), y es muy superior a lo que reciben Italia (102%) y Alemania (102%). Por otro lado, los países de baja renta per capita, como Grecia y Portugal, reciben cantidades más pequeñas que Reino Unido o Italia, en términos absolutos, pero mayores en términos relativos al PIB. Si analizamos, en cambio, los retornos por gasto agrícola en porcentaje del PIB de cada país, podemos concluir que hay cierta redistribución de la renta como consecuencia del gasto agrícola, hacia los países de menor renta per-cápita (Grecia, España, y Francia, Italia y Finlandia, siendo el caso de Portugal una excepción), mientras que los países de mayor renta per cápita (Dinamarca y Luxemburgo y Holanda) se benefician poco de retornos del FEOGA. 2. En el caso de la política estructural, por la vía de los fondos estructurales y el fondo de cohesión, la redistribución es también de tipo sectorial, mezclada con una redistribución hacia aquellas regiones de renta baja (Objetivo 1). Además, se dirige a determinados proyectos de infraestructuras en el sector servicios y también en el sector agrícola; y a aquellas regiones con alta tasa de paro o pesquera industrial, paro agrícola o determinadas zonas urbanas. La redistribución derivada de los Objetivos 1 y 2 afecta a determinados sectores productivos: la industria, la pesca, la agricultura de nuevo. En las regiones Objetivo 3, en cambio, la redistribución es de tipo personal, destinadas a personas desempleadas o con necesidades de formación.

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Podemos concluir, análogamente a lo realizado con la PAC y en un análisis estático (gráfico 2), que la política estructural tiene un carácter parcialmente redistributivo hacia los países de menor renta per cápita, en el caso de España, Grecia y Portugal, aunque el caso de Irlanda, con un 118% de PIB per cápita respecto a la media es una clara excepción1. La relación entre gasto estructural y PIB per cápita, no se cumple en los casos de Dinamarca (118% respecto a la media) y Austria (110%), que obtienen retornos excesivos, si lo comparamos con otros países de menor renta como Italia (102%), Reino Unido (104%) y Alemania (105%). En cambio, si analizamos la relación entre los retornos por acciones estructurales y el PIB, en porcentaje del total, podemos llegar a la conclusión de que lo que se demuestra es cierta proporcionalidad en este tipo de ayudas, crecientes con la renta del país, excepto en los casos de España (18,5% del gasto estructural), Grecia (13,6%) e Italia (18,7%) (donde se mantendría la relación inversa y el carácter por tanto, redistributivo). Gráfico 4.1.

1

Gasto agrícola y PIB per capita. Año 2000

En el caso de Irlanda la gran diferencia que existe entre su PIB per cápita y su PNB per cápita, que es mucho menor, y que es el criterio de referencia para la ayuda del Fondo de Cohesión, explica parte de esta paradoja.

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Gráfico 4.2.

Gasto estructural y PIB per capita. Año 2000

Gráfico 4.3. Relación gasto estructural y PIB. Año 2000

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1.3. Impacto regional de la política de redistribución nacional y necesidad de una política comunitaria La política redistributiva de los Estados miembros altera la distribución de la renta entre las personas, de forma que la Renta Personal Disponible (definida como la renta deducidos impuestos y cotizaciones y añadidas subvenciones) es muy diferente de la renta antes de impuestos y prestaciones y por tanto del producto o PIB. Esta diferencia se da a nivel personal, pero también a nivel regional. El impacto que tiene la política de redistribución nacional, de la renta sobre las regiones ha sido objetivo de diversos análisis. La Comisión Europea (1997 b: 55) cifra el efecto de las transferencias netas a las regiones entre un 4% del PIB de las regiones donantes y un 8% del PIB de las regiones receptoras. Como vemos, estas cifras son muy superiores al impacto que tienen los saldos netos presupuestarios en los países donantes y receptores de la UE un máximo del 0,6% del PIB del país donante (Austria) y un máximo del 3,7% del PIB del receptor (Grecia), con datos referidos a 1997. En términos de reducción de disparidades, los presupuestos nacionales reducen entre un 20% y un 40% las disparidades de los PIB regionales. En conclusión, la política distributiva nacional contribuye en gran medida a la convergencia de la renta disponible de las regiones, pero esta política nacional es insuficiente para garantizar plenamente esta convergencia por varios motivos: 1.º) no se hace referencia a un «estándar europeo» o a una «media comunitaria», de forma que regiones con un mismo nivel de PIB regional puedan ser donantes o receptoras netas según el modelo de distribución nacional; y a la inversa, regiones que reciben un mismo volumen relativo de transferencias en dos países distintos pueden tener PIB regionales muy distintos. Se pierde por tanto la óptica europea en la redistribución de la renta. 2.º) no actúa sobre las causas de las diferencias, es decir sobre los PIB regionales. Para conseguir la convergencia real de los PIB per cápita es preciso alterar la dotación de factores (capital y trabajo) de cada región y/o aumentar la productividad de los mismos; y para ello son necesarias medidas como inversiones en infraestructuras o en capital humano, para compensar la falta de atracción que

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tiene la región, su desventaja de partida y sus restricciones de desarrollo. En este caso, debe ser una política comunitaria, como es la política estructural de la UE, la que se ocupe de esta función redistributiva de la renta regional. 3.º) la política nacional actúa principalmente redistribuyendo renta disponible y aumentando las capacidades de consumo de los individuos —Comisión Europea (1997 b: 57)— y no aumentando el gasto de inversión; aunque en algunos países existen mecanismos o «Fondos de Compensación de rentas» (como el Fondo de Compensación Interterritorial en España) destinados a subvencionar inversiones productivas mediante transferencias condicionadas. 4.º) en los Estados económicamente más débiles es más difícil dedicar una proporción elevada del presupuesto nacional a los gastos que son factores de crecimiento y de convergencia, como son los gastos de inversión en infraestructuras, en I+D, en formación y «educación», etc. Por todas estas razones estaría justificada la actuación de la política estructural comunitaria, con un efecto de redistribución de renta hacia las regiones y colectivos más desfavorecidos. La política comunitaria tiene en este caso un carácter de bien público ,sustitutivo del gasto público nacional, en los países con desventajas de partida y con mayores restricciones financieras en sus presupuestos nacionales. 1.4. Saldos netos y UEM Un primer problema que se plantea en la hora de aumentar las contribuciones del presupuesto comunitario en la UEM, es que, cualquier intento de aumento del presupuesto comunitario es visto por algunos Estados miembros como «incompatible» con el proceso de reducción de los déficits nacionales al que obliga el Pacto de Estabilidad (Badre, 1998: 38, 39), ya que por una parte aumentan las contribuciones a la UE que son un gasto del presupuesto nacional, y por otra, la necesidad de cofinanciación de ciertos gastos estructurales vuelve a aumentar los gastos nacionales. Para los principales contribuyentes netos este «efecto tijera» implica que la contribución de la UE pasaría a tener un carácter psi-

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cológico de «impuesto» para sus ciudadanos. Según este argumento, defendido principalmente desde Alemania y Francia, la UEM llevaría necesariamente a la reducción del tamaño del presupuesto, y así ha comenzado efectivamente la 3ª fase de la UEM, en la que el presupuesto comunitario se ha mantenido en niveles de mínimos históricos. Un segundo aspecto ligado a la UEM es el de los desequilibrios presupuestarios, que analizaremos en este artículo. Las soluciones basadas en el «justo retorno», como veremos, son criticables en cuanto que: primero, son contrarias al principio de solidaridad, y segundo, pueden ser inasumibles financieramente por los Estados miembros que deberían financiar los recortes de aquellos Estados favorecidos. Por otra parte, la aplicación del cheque británico a otros cinco Estados miembros llevaría a que la corrección pasara de los 2,9 mil millones de euros, a 12,4 miles de meuros, lo que equivale al 22% de los recursos IVA y PNB, cantidad que debería finalmente ser financiada por aquellos Estados miembros con menores rentas, (Tribunal de Cuentas, 1998), que son los que no se beneficiarían de la generalización del cheque. A pesar de este coste, la Comisión Europea (2004) ha propuesto recientemente aplicar un sistema generalizado de correcciones presupuestarias, inspirado en el cheque británico, que actuaría a partir de un umbral determinado de saldo presupuestario (el 0,3% o el 0,4% del PIB), y que debería ser financiado por todos los Estados miembros. Evidentemente, esta medida que favorece a los principales contribuyentes netos, implicaría costes importantes para los países que no se beneficiarían del sistema, entre los que estarían Italia, España, Grecia, Portugal, los 10 nuevos Estados y, previsiblemente, Francia. Algunos teóricos critican también que existan posibilidades de mejorar la justicia por la vía de los ingresos, de modo que la propuesta española planteada en 1998 de crear un recurso PNB progresivo estaría trasladando erróneamente a la esfera UE una regla de progresividad que únicamente debería aplicarse a los individuos (Badre, 98: 42). Una primera conclusión, si asumimos esta línea de pensamiento, es que la justicia se debe, entonces, mejorar por la vía del gasto en el presupuesto, dedicando más fondos a acciones que aumenten la convergencia real de las economías y mediante gastos de inversión, que tienen mayor repercusión sobre el creci-

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

215

miento económico, frente a gastos corrientes. En esa línea parece apuntar también la Comisión Europea, al enfocar las nuevas perspectivas financieras bajo el objetivo global del desarrollo sostenible y la competitividad, si bien la concreción financiera está por decidir. Por otro lado, la Comisión sigue insistiendo en el problema de falta de competitividad y sugiere que los Fondos estructurales se reorienten a los objetivos de Lisboa (Comisión Europea, 2004). Según esta lógica sería preferible aumentar las acciones comunitarias de gasto de carácter estructural o de inversiones, a liberar recursos para el presupuesto nacional por la vía de una menor aportación al presupuesto de la UE, y esta es una idea interesante que debería tener desarrollo en los futuros debates sobre el marco financiero de la UE, pero que no responde a las pretensiones inmediatas de los principales contribuyentes netos. 1.5. El principio del «justo retorno». Consecuencias del debate sobre los saldos netos para el futuro de Europa El objetivo de este capítulo es analizar con detalle el problema de la equidad del presupuesto comunitario que desde sus inicios se asoció al tema del «justo retorno». No existe, sin embargo, una única definición de la teoría del «justo retorno». — Para la Comisión Europea (1993 a: 103) el «justo retorno» se refiere al estudio de los saldos presupuestarios netos de los Estados miembros y a su equidad en relación con la renta nacional por habitante. — Más recientemente para países como Alemania y Países Bajos, se ha asociado la necesidad de un «justo retorno» con la existencia de un saldo financiero equilibrado entre el país y la UE, o un saldo neto de flujos financieros cero o cercano a cero. Como señala la Comisión Europea (1997: 17), no se puede utilizar la medida del saldo neto de un país en sus relaciones financieras con la UE como un reflejo de los beneficios y/o costes de la pertenencia a la UE; dado que existen numerosos beneficios intangibles (apertura de mercados, aumento de explotaciones y sinergias,

216

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ganancias de la estabilidad macroeconómica) sin reflejo presupuestario, por lo que su utilización como medida de «equidad» es muy discutible. Sin embargo, la propia Comisión sí que denomina «desequilibrio presupuestario» al hecho de que un país presente un saldo neto desfavorable en el que aporte «mucho» más de lo que recibe, sin que tampoco se especifique con qué criterios se debe valorar ese «mucho» más. El debate sobre los saldos netos ha estado presente, como decimos, desde el origen de la U.E., pero se potenció especialmente con la creación del cheque británico y la aceptación del concepto de «desequilibrio presupuestario» en las Conclusiones de Fontainebleau (1984)2. Recientemente, este tema ha vuelto a ser objeto de estudio por parte de la Comisión Europea (1997 y 1998 ), Begg y Grimwade (1998: 86-98), y Gretschmann (1998), coincidiendo con la negociación de las perspectivas financieras 2000-2006, en las que Alemania mantuvo desde el principio una posición beligerante a favor de generalizar el sistema de compensación británica y obtener así una reducción de su saldo o aportación neta a la UE. Esta posición ha incidido decisivamente en la propuesta de la Comisión de plantear un sistema generalizado de correcciones presupuestarias para el futuro marco 2007-2013. En definitiva, se trata de un tema eminentemente político en el que es muy difícil tratar la barrera entre lo que es «justo» y lo que no lo es, y en el que se cuenta además, con un precedente, que condiciona cualquier análisis, como es el cheque británico. El tema, como señalamos, tiene importantes implicaciones sobre el futuro desarrollo del presupuesto comunitario. Si existe una percepción mayoritaria por parte de los Estados miembros de que el sistema actual no es «justo», éstos serán reacios a aceptar nuevos recursos propios y nuevas políticas de gasto que puedan agravar su situación de contribuyentes netos como de hecho, parece estar ocurriendo en la incipiente negociación sobre las PPFF. Esta situación puede llevar a un impass en la evolución del presupuesto de la que es únicamente posible salir de las siguientes formas: 2

Decisión de 7 de mayo de 1985, por la que se crea la compensación británica, actualmente regulada por el documento de trabajo de la Comisión siguiente (documento núm. 10646/00 del Consejo, ADD2 de 21.9.200).

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

217

a) modificando el sistema de ingresos para favorecer a los mayores contribuyentes netos: es el caso de la reforma de 1999 del sistema de recursos propios, donde la sustitución parcial de recurso IVA por recurso PNB favorece a Alemania, principal contribuyente (Comisión Europea (1997: 8, cuadro 3b), y perjudica fundamentalmente a Italia, seguido de Francia y España. Esta opción es poco probable en esta negociación. b) modificando el sistema de gastos: a través del desarrollo de nuevas políticas de las que obtengan retornos financieros los contribuyentes netos. —ej.: Política de Investigación y Desarrollo como señalaban Badre (1998: 39) y la Comisión Europea (1993: 8)—, y como se plantea en el cuadro de perspectivas financieras propuesto por la Comisión en el que esta política crece un 200%. c) estableciendo un sistema generalizado de compensaciones presupuestarias, bajo el modelo del cheque británico, opción que también se plantea en la reciente comunicación de la Comisión. Esta sería posiblemente la peor de las opciones puesto que rompe el principio de «solidaridad» financiera de la UE al hacer recaer la carga financiera sobre los países de menor renta per cápita. En todo caso, todas estas opciones, especialmente la última, irían en contra de lo que ha sido la evolución de la C.E. hasta hoy, y de las sucesivas reformas que han ido favoreciendo la progresividad —o al menos proporcionalidad de los ingresos y de los gastos— vía la política de cohesión económica y social, y la aceptación del principio del «flujo de recursos» (Comisión Europea, 1993 a: 103), común a todas las federaciones. 1.6. El principio del «flujo de recursos» y la solidaridad en el presupuesto Según este principio, que ha guiado la formación del sistema presupuestario comunitario desde mis inicios, en una federación debe existir un flujo de recursos desde los Estados más prósperos hacia los Estados miembros menos prósperos. En términos políticos este sería el principio de la «solidaridad». El principio del «flujo de recursos» «solidaridad» se ha cumplido en términos generales dentro de la UE, especialmente desde el mayor impulso a la política de cohesión económica y social.

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Si analizamos la relación entre los «saldos netos presupuestarios de operaciones» relativos al PNB, y el PNB per cápita para el año 1997, año representativo del impacto máximo de la política estructural, podemos observar lo siguiente3: 1.º) Los países de menor renta per cápita (Grecia, Portugal, España e Irlanda, por ese orden en 1997) son los mayores receptores de fondos comunitarios netos en porcentaje del PNB (4,12%, 3,11%, 1,27% y 4,82% de sus PNB, respectivamente). 2.º) Los países de mayor renta per cápita son contribuyentes netos, pero en situaciones bastante desiguales: — Luxemburgo4, el de mayor renta per cápita (176,2% de la media –UE-15 en 1997) es contribuyente neto con un 0,35% de su PNB; Dinamarca (112,5% de renta per cápita) es en cambio receptor neto (0,03% del PNB) — Alemania, Austria y Holanda son los mayores contribuyentes netos (0,6% PNB, 0,41% PNB, 0,73% PNB), junto con Suecia, aunque no son los de mayor renta per cápita (109,4%, 112,6% y 106% de la media UE). Suecia se encuentra por debajo de la media comunitaria 3.º) Existen algunas excepciones: Italia y Reino Unido. Italia, con una renta per cápita superior a la media presenta un saldo prácticamente equilibrado (0,02%) y Reino Unido, con una renta igual a la media comunitaria presenta una contribución neta mayor (–0,17%) pero muy inferior a la que le correspondería de no existir el cheque británico, por el cual se compensa aproximadamente dos tercios de su saldo neto.

3

Para una explicación de este concepto véase Comisión Europea (1998 a) y el próximo epígrafe. 4 Los gastos administrativos tienen una enorme influencia en el saldo neto de Luxemburgo. Su inclusión como retorno le convierten en receptor neto en un volumen amplio (en torno al 4% de su PIB).

219

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 4.3.

Evolución de los saldos netos en porcentaje del PNB

%PNB

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998*

1999*

2000*

B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total EUR 15

–0,16 0,27 –0,62 4,65 0,60 –0,14 5,84 –0,03 –0,59 –0,34 – 2,91 – – –0,29 –0,07

–0,25 0,30 –0,72 5,16 0,73 –0,11 6,54 –0,14 –0,74 –0,49 – 3,42 – – –0,38 –0,12

–0,47 0,18 –0,78 4,61 0,78 –0,23 4,42 –0,29 –0,52 –0,63 – 2,48 – – –0,13 –0,20

–0,18 0,25 –0,72 3,98 1,69 –0,14 4,45 –0,09 –0,43 –0,65 –0,49 3,06 –0,15 –0,53 –0,56 –0,15

–0,30 0,16 –0,58 4,19 1,34 –0,03 4,84 –0,13 –0,26 –0,76 –0,12 3,40 0,08 –0,35 –0,24 –0,04

–0,52 0,03 –0,60 4,12 1,27 –0,08 4,82 –0,02 –0,35 –0,73 –0,41 3,11 0,04 –0,59 –0,17 –0,05

–0,23 –0,04 –0,47 4,31 1,37 –0,12 3,69 –0,18 –0,52 –0,50 –0,38 3,15 –0,14 –0,45 –0,34 –0,05

–0,18 0,03 –0,49 3,20 1,31 –0,05 2,50 –0,12 –0,55 –0,57 –0,38 2,79 –0,22 –0,47 –0,26 –0,05

–0,13 0,10 –0,47 3,61 0,86 –0,10 1,83 0,06 –0,35 –0,44 –0,27 1,93 0,17 –0,50 –0,25 –0,05

Fuente: Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadro 5 del Anexo 8, Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6 y elaboración propia. Nota: Periodo 1992-1997, saldos presupuestarios de operaciones de los estados de la UE (después del cheque británico) Para los años 98,99 y 2000 con datos de saldos de operaciones según la definición del cheque británico.

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CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 4.4.

Evolución del producto nacional bruto per cápita

EPA, porcentaje respecto a la media UE–15

B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK EUR–15

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

111,8 100,5 109,6 63,8 77,4 110,8 71,3 104,8 191,8 101,8 109,0 65,6 84,0 96,7 98,0 100,0

116,7 107,0 109,1 65,3 78,3 108,5 73,0 102,4 188,2 104,0 112,3 68,7 87,5 95,5 99,2 100,0

116,6 108,5 110,6 66,2 75,7 106,8 77,3 103,1 183,9 104,6 112,0 70,3 87,8 95,5 99,0 100,0

115,7 110,8 110,4 66,5 76,8 106,7 80,5 103,7 181,6 106,8 111,1 70,0 93,6 97,3 96,4 100,0

115,2 111,6 110,5 68,1 77,3 104,6 80,0 103,2 175,8 105,6 113,1 68,9 93,2 95,2 98,8 100,0

115,3 112,5 109,4 69,0 77,7 104,3 82,4 102,6 176,2 106,0 112,6 69,6 96,4 93,7 100,3 100,0

115,3 112,7 109,1 69,1 78,8 104,4 84,8 102,5 175,0 106,3 112,5 70,5 98,4 93,8 99,4 100,0

115,2 112,9 108,8 69,8 79,8 104,3 86,8 102,7 174,9 106,2 112,4 71,2 99,4 93,8 98,6 100,0

Fuente: Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadro 9 del Anexo 8. Datos de 1999 son previsiones.

1.7. Características del debate comunitario sobre la equidad. Problemas en la aplicación del principio de beneficio y de capacidad de pago Existen una serie de características que han precedido el debate sobre la «equidad» del presupuesto comunitario, y que hay que considerar: 1. No existe un único concepto de «equidad» presupuestaria: la equidad sería para algunos la aplicación de la teoría del «justo retorno» y para otros la continuidad del principio de «flujo de recursos»; y el desarrollo de «unión política» es aún insuficiente como para permitir aclarar normativa o constitucionalmente, este concepto (Comisión Europea, 1993: 103). 2. Se identifican problemas en la definición de la noción de equidad como son:

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

221

— que se trata de un problema de «segundo óptimo» en el que cualquier cambio «justo» introduce distorsiones de otro tipo, que pueda perjudicar. — problemas de «azar moral»: si existen mecanismos automáticos de compensación de rentas, éstos pueden incitar a los Estados a no avanzar en nuevas políticas comunitarias que puedan alterar la distribución de saldos que cada país considera óptima (Comisión Europea 1993: 106). Asimismo, con estos mecanismos se incentiva un comportamiento «expansivo» contrario al rigor presupuestario. 3. En tercer lugar, no se pueden aplicar los principios tradicionales de determinación de la carga tributaria como son «el principio del beneficio» y el «principio de la capacidad de pago», ya que existen problemas en ambos casos. En la aplicación del principio del beneficio, los problemas se resumen en lo siguiente: en primer lugar, no se pueden identificar monetariamente los beneficios de una determinada política comunitaria, ni individualizarlos por país, por lo que no es posible un pago diferenciado por país y política; en segundo lugar, la revelación de preferencias es imperfecta (al no existir un sistema democrático perfecto), y su distribución muy variable entre Estados, por lo que el reparto de los beneficios es también muy diverso. Respecto al principio de «capacidad de pago», las limitaciones son las siguientes: no ha sido aplicado al sistema de ingresos plenamente hasta fechas muy recientes (reforma del sistema de ingresos de 1992 en el que se eliminen elementos regresivos del sistema); deja sin determinar la política de gastos, y presenta problemas de medición de esta «capacidad de pago» (¿Qué indicador se debe utilizar, el PIB o el PIB per cápita?) El principio de «capacidad de pago» se introduce en el presupuesto comunitario con la creación del «recurso PNB» en 1989. Hasta entonces tanto los recursos tradicionales como el recurso IVA guardaban una relación débil con la renta nacional como medida de la «capacidad de pago» del país, y atendían a consideraciones prácticas de otro tipo, como eran básicamente el grado de «armonización» o «de concepción de ingreso común». La reforma del sistema de ingresos de 1992 también favorece la aplicación del principio «capacidad de pago» y va más allá de la in-

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terpretación que se hacía de asociar «capacidad de pago» con «proporcionalidad», al tratar de evitar los elementos regresivos (como el IVA) y avanzar hacia la progresividad, aunque en este caso, por el lado de los gastos por la vía de las acciones estructurales, tendencia esta que se trunca con las negociaciones de la Agenda 2000 y el marco financiero 2000-2006 y que continúa en la actualidad. Las últimas reformas de los ingresos se han alejado de la aplicación de este principio al primar la corrección de las cargas financieras de los países más prósperos. En sentido estricto el principio de capacidad de pago sólo puede aplicarse al sistema de recursos: «pagar en función de la capacidad, medida por la renta y la riqueza», pero, en el caso de la UE, las dificultades para su aplicación, en especial la aplicación de la idea de progresividad, ha hecho necesario avanzar por el lado de los gastos. Por ello, se ha avanzado, como hemos visto, según un principio paralelo de «necesidad de recibir», de modo que los países económicamente más débiles han sido los mayores receptores de gastos estructurales, lo que ha generado cuantiosos saldos presupuestarios a su favor y, paralelamente, menores retornos netos a otros países. Es por ello preocupante la tendencia de algunos países a recortar el gasto estructural. Por último, hay que tener en cuenta la dificultado en medir la «capacidad de pago» con un único indicador, lo que también complica la aplicación práctica de este principio al sistema de ingresos comunitario: Se plantean básicamente dos opciones: a) el PNB (o en su defecto el PIB) sería el indicador más sencillo, y es el que sirve de base teórica al recurso PNB. b) el PIB o PNB per cápita introduce elementos de progresividad; la medida se hace a nivel de «renta por habitante» lo que permite una comparación más cercana al concepto de «riqueza» o capacidad de gasto individual. De hecho, la renta per cápita es la medida usual de las clasificaciones internacionales de países según su riqueza (OCDE, UE, etc.). Paralelamente, hay que tener en cuenta si se está utilizando tipos de cambio corrientes para efectuar las conversiones entre distintas unidades monetarias y poder comparar los PNB en moneda común (en euros) o si se utilizan las «paridades de poder adquisitivo» que vienen a ser los tipos de cambio implícitos derivados de los dife-

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

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renciales de precios al consumo y que reflejan la verdadera capacidad de compra de la moneda. Por último, el principio de capacidad de pago puede interpretarse como «regresividad», «proporcionalidad» o «progresividad» de las aportaciones, en función de cómo evolucionen las aportaciones (o contribuciones brutas) al aumentar la capacidad de pago y la base imponible, o PIB, lo que llevaría a estudiar el sistema de recursos propios de la UE bajo esta óptica, como veremos en el capítulo 5. 2. Cálculo de los saldos netos. Concepto de saldo neto y dificultades de estimación 2.1. Concepto de saldo neto presupuestario Existen diversas definiciones de los «saldos netos presupuestarios». Desde 1998 (Comisión Europea, 1998: anexo 3) las utilizadas y publicadas son las siguientes: saldos presupuestarios contables, saldos presupuestarios de operaciones y saldos tipo «corrección Reino Unido». La definición más utilizada, en la que coinciden, con matices, el Tribunal de Cuentas y la Comisión Europea, es la de los «saldos netos de operaciones». Ninguna definición es neutral respecto a los resultados contables, debido a las diferencias metodológicas. Las definiciones que se pueden utilizar son las siguientes5: a) saldos presupuestarios «contables»: Su principal inconveniente es que, en el cálculo, los gastos administrativos de las instituciones se asignan al lugar en el que se efectúa el pago: de esta forma Bélgica y Luxemburgo se benefician de unos retornos «extras» (al tener la sede de casi todas las instituciones comunitarias) que convierten a Bélgica en importante receptor neto, y reducen apreciablemente la contribución de Luxemburgo. Por esta razón su uso es poco riguroso, ya que, en rigor los gastos administrativos de las instituciones son «comunes» a todos los países, por lo que habría que repartirlos (y aquí aparece el problema ¿cómo?), o bien, para evitar el problema, simplemente elimi5

Véase Comisión Europea (1998 a) Anexo 3 y Anexo 8.

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narlos del cálculo. Al eliminar los gastos de la parte A del presupuesto (gastos administrativos) y de las instituciones de la UE obtenemos lo que se conoce como «gasto de operaciones», que junto con los recursos propios por país, permiten obtener el «saldo neto presupuestario de operaciones6». b) saldos presupuestarios «de operaciones»: Este saldo es el más utilizado y se obtiene partiendo de los datos en términos de caja, no considera los gastos administrativos y contabiliza lo que se conoce como «gastos asignados» por país. Asimismo el total de los saldos por país no totaliza cero. En los gastos se contabilizan los «gastos de operaciones asignados». Se parte para ello del concepto de «gastos asignados» o aquel gasto que se destina realmente a los socios comunitarios, y que excluye, por lo tanto, los gastos exteriores de la UE en terceros países que se pagan fuera de la Unión y serían difícilmente asignables a los socios, así como otros gastos de difícil asignación, como las transferencias de la UE al Fondo Europeo de Inversiones o los gastos de misión de los funcionarios de la UE. Los «gastos asignados» representan en torno al 94% del gasto total. Eliminando los gastos administrativos, como hemos señalado antes, se obtienen los «gastos de operaciones asignados». Por el lado de los recursos, en este concepto de saldos, se asignan los recursos propios tradicionales al país que los transfiere a la UE, siguiendo por tanto el principio de caja. Este tratamiento es discutible por la propia naturaleza de estos recursos que son «comunes» y pertenecen a la UE y no al país que los recauda; así mismo denotan el problema del «efecto Rotterdam» que penaliza a los países con puertos de entrada importantes. Sin embargo en nuestra opinión lo más correcto es mantener el concepto de flujo de caja. La utilización de datos de caja afecta también a la cuantía de las contribuciones IVA y PNB así como a la del cheque británico. Su medición en términos de caja hará que difieran significativamente de los datos presupuestados inicialmente para el año en curso, basados en estimaciones estadísticas iniciales que luego difieren de las estadísticas más actuales. 6

Se excluyen los gastos del Parlamento Europeo, el Cargo; el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas, el ECOSOC y el Comité de las Regiones.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

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c) saldos presupuestarios «tipo corrección Reino Unido»: El saldo presupuestario se calcula en este caso siguiendo un procedimiento inspirado en el procedimiento de cálculo del «cheque o corrección británica» (Comisión Europea, 1998). En este caso, las estimaciones totalizan cero; se tienen en cuenta los «gastos asignados», los saldos se computan en términos de caja (sin considerar los excedentes de años anteriores) y los recursos propios tradicionales se reasignan en función de la proporción de pagos por IVA y PNB de cada país7. La Comisión Europea (1998) presenta estas estimaciones desde el año 1999 referidas al ejercicio 1997, y en su opinión esta definición al estar basada en el Acuerdo de Fontainebleau y en el cálculo del cheque británico es «la única que tiene reconocimiento formal». En nuestra opinión se trata de un concepto bastante artificial y complejo que no ofrece ninguna ventaja de rigor respecto al «saldo de operaciones», pero que, desde el año 1999 vuelve a ser retomado por la Comisión Europea en el cálculo del saldo de operaciones, de modo que en la práctica, desde entonces el saldo de operaciones pasa a repartirse según este método de cálculo. En efecto, la Comisión Europea, a partir de 1999, comienza a utilizar esta definición de saldos tipo corrección del Reino Unido en la definición del gasto de operaciones «asignado» o «repartido». Partiendo del gasto de operaciones, el reparto se realiza según el método de cálculo del cheque británico, pero excluyendo los gastos administrativos (que sí forman parte del cheque) y utilizando términos de caja y no compromisos. Se produce así una primera ruptura en la primera serie publicada, con datos desde el año 1992 hasta 1997, y en los datos posteriores8. La tabla siguien7

Nuevo concepto que incluye los gastos administrativos de las instituciones, pero excluye los gastos exteriores de difícil asignación (en torno al 6% del total de los gastos). Sin embargo, a partir del año 1999, la Comisión ha variado esta definición y publica, en su Informe sobre el gasto operativo de la UE, los saldos netos «operativos tipo corrección del Reino Unido», en los que partiendo del saldo»tipo Reino Unido» elimina los gastos administrativos. Se trata de una definición intermedia entre el saldo operativo y el saldo tipo Reino Unido que no es estrictamente comparable con ninguna de las definiciones anteriores. Los datos de saldos netos para los años 98,99 y 2000 siguen esta definición. Para 2001 y 2002 el total es cero. 8 Nuestro criterio a la hora de presentar las series largas ha sido man-

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te resume las principales características de cada definición de saldos netos presupuestarios. Tabla 4.2.

Comparación de las definiciones de saldos netos Tratamiento RPT

Criterio gastos

Gastos administrativos

Totalización a cero

devengo

se asignan al país que recauda

gastos asignados

incluidos en el país donde se realiza el pago

no

Saldos netos de operaciones

caja

se asignan al país que recauda

gastos de operaciones asignados

se excluyen

no

Saldos netos "tipo corrección R. Unido"

caja

según clave IVA–PNB

gastos asignados

se incluyen

sí

Saldos netos de operaciones sobre la base de la definición de la corrección británica

caja

según clave IVA–PNB

gastos de operaciones asignados

se excluyen

sí (desde 2002)

Definición

devengo/caja

Saldos netos "contables"

Fuente: Elaboración propia a partir de la información de Comisión Europea (1998 y 2003).

tener hasta 1997 los saldos de operaciones publicados en 1998, y añadir a esta serie los nuevos datos desde 1998, siendo conscientes del cambio de metodología. De esta forma mantenemos el dato original que se utilizó en cada momento de la negociación.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

227

2.2. Estimación de los saldos presupuestarios ajustados Hemos visto que la suma de los saldos presupuestarios por país no totaliza cero como consecuencia del método de cálculo que excluye ciertos gastos del reparto. Esto tiene importantes implicaciones en la interpretación de los saldos netos: no se puede afirmar que lo que recibe un país en términos netos («receptor neto») es pagado por otro país «contribuyente neto»; es decir los «contribuyentes netos» no están financiando a los «receptores netos» en las cuantías calculadas, a pesar de que algunos Estados alegan transferir a otros Estados los recursos que han aportado, en términos netos a la UE. La Comisión Europea (1998 a, Anexo 3) propone realizar ciertos ajustes para que los saldos totalicen cero, si bien la realización de estos ajustes introduce ciertas distorsiones, por lo que no se suelen utilizar. El primer método es el de reducir el nivel de contribuciones al nivel de los gastos asignados por Estado miembro; manteniendo constante el nivel de participación relativa de cada estado miembro El segundo método consiste en aumentar los gastos asignados para que coincidan con el nivel real de contribuciones (lo que equivale a asumir que los gastos no asignados se reparten en la misma proporción que los no asignados). Esta asunción es la que se utiliza en el método de cálculo de los saldos «tipo devolución Reino Unido». Otra propuesta para totalizar cero sería la de redistribuir el saldo neto restante mediante una clave basada en el porcentaje de contribuciones brutas de cada país, asumiendo que estos gastos no asignados se reparten en función a lo que contribuye cada estado. Alternativamente, se puede repartir según una clave PNB. En el cuadro siguiente se realiza una estimación de los saldos netos presupuestarios ajustados, para que totalicen cero, repartiendo el gasto no asignado en función de la participación de cada país en los recursos propios totales, con lo que indirectamente se está reflejando la capacidad de pago medida por el PNB. Contar con unas cifras de saldos presupuestarios ajustadas permite, con todas las cautelas, realizar una comparación más correcta de lo que se redistribuye entre Estados por la vía del presupuesto comunitario, si bien los resultados alteran apreciablemente las magnitudes de los saldos netos sin ajustar. En términos generales, se produce un aumento en los retornos, al asignar el gasto no repartido por país en función de su cuota en

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el total de los recursos propios (por lo que los países con mayor PNB relativo se ven más beneficiados). Como consecuencia se produce una reducción de las contribuciones netas y un aumento de los retornos netos, alterándose así mismo la distribución de los saldos y sus cuantías. Cuadro 4.5.

Saldos presupuestarios ajustados

Millones de euros 1992

1993

B –118,1 DK 347,9 D –8.421,7 GR 3.633,3 E 3.033,6 F –635,6 IRL 2.139,5 I 318,1 L –62,3 NL –588,8 A P 2.173,7 FIN S UK –1.819,6 Total 0,0

–210,8 459,8 –9.766,6 4.192,5 3.536,7 88,9 2.447,5 –127,3 –72,3 –873,0 2.536,0 –2.217,8 0,0

1994

1995

–410,9 –5,9 441,0 489,8 –9.665,3 –10.368,9 4.037,2 3.656,5 4.007,9 7.733,2 –299,2 –41,6 1.875,5 1.996,1 –1.011,3 140,0 –34,0 –32,7 –1.019,5 –1.362,2 –619,6 2.055,1 2.550,1 –14,6 –675,6 23,6 –3.435,4 0,0 0,0

1996

1997

1998*

–529,7 –991,5 267,9 111,5 –9.855,2 –10.019,5 4.113,4 4.419,8 6.262,8 6.177,0 166,1 –316,0 2.332,1 2.697,6 –892,4 277,8 –31,8 –44,9 –2.201,6 –2.077,4 –153,5 –630,9 2.871,4 2.763,3 112,3 94,8 –595,6 –1028,5 –1.860,5 –1.436,8 0,0 0,0

–363,9 11,2 –8.008,2 4.737,1 7.147,7 –859,2 2.383,4 –1.397,6 –75,4 –1.480,5 –629,2 3.020,4 –101,0 –773,1 –3.615,7 0,0

1999*

2000*

–279,1 –171,4 125,5 245,1 –8.516,1 –8.281,6 3.816,0 4.433,9 7.377,7 5.347,8 1,3 –755,5 1.979,6 1.722,6 –769,4 1.213,2 –86,7 –57,1 –1.780,1 –1.489,8 –631,2 –447,5 2.858,6 2.168,0 –196,2 272,9 –898,9 –1057,4 –3.000,9 –3.142,9 0,0 0,0

Fuente: Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadro 5 del Anexo 8, Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6 y elaboración propia. Nota: Ajuste realizado en función de la participación en el total de recursos propios. Nota: Periodo 1992–1997, saldos presupuestarios de operaciones de los estados de la UE (después del cheque británicc Para los años 98,99 y 2000 con datos de saldos de operaciones según la definición del cheque británico.

229

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 4.6. Saldos presupuestarios ajustados en porcentaje del PNB en % del PNB B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998*

1999* 2000*

–0,07 0,34 –0,55 4,72 0,68 –0,06 5,93 0,03 –0,52 –0,24 0,00 3,00 0,00 0,00 –0,23 0,00

–0,11 0,42 –0,60 5,29 0,87 0,01 6,70 –0,02 –0,58 –0,33 0,00 3,55 0,00 0,00 –0,28 0,00

–0,21 0,38 –0,56 4,82 0,99 –0,03 4,72 –0,12 –0,25 –0,36 0,00 2,78 0,00 0,00 0,00 0,00

0,00 0,39 –0,56 4,14 1,81 0,00 4,67 0,02 –0,23 –0,45 –0,35 3,22 –0,02 –0,40 –0,41 0,00

–0,25 0,20 –0,54 4,24 1,38 0,01 4,89 –0,09 –0,22 –0,71 –0,09 3,44 0,12 –0,31 –0,21 0,00

–0,46 0,08 –0,55 4,17 1,33 –0,03 4,88 0,03 –0,30 –0,65 –0,35 3,17 0,09 –0,53 –0,13 0,00

–0,16 0,01 –0,42 4,52 1,46 –0,07 4,12 –0,13 –0,48 –0,44 –0,33 3,31 –0,09 –0,38 –0,29 0,00

–0,12 0,08 –0,43 3,47 1,42 0,00 3,11 –0,07 –0,52 –0,50 –0,32 2,94 –0,17 –0,42 –0,23 0,00

–0,07 0,16 –0,44 3,66 0,93 –0,06 1,70 0,11 –0,30 –0,38 –0,23 2,01 0,22 –0,51 –0,22 0,00

Fuente: Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadro 5 del Anexo 8, Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6 y elaboración propia. Nota: ajuste realizado en función de la participación en el total de recursos propios. Nota: Periodo 1992–1997, saldos presupuestarios de operaciones de los estados de la UE (después del cheque británico Para los años 98,99 y 2000 con datos de saldos de operaciones según la definición del cheque británico. PNB para el año 2000 es estimado. Signo (–) contribuyente neto, signo (+) receptor neto.

2.3. Estimación de los saldos netos a partir de los datos del Tribunal de Cuentas Antes de que la Comisión Europea publicara en 1998 su Informe sobre los Recursos Propios con las primeras series sobre saldos netos presupuestarios, el cálculo de los saldos netos se realizaba de manera no oficial a partir de los datos del Tribunal de Cuentas, quien realizaba una asignación de los gastos del presupuesto por país y realizaba también una contabilización de las aportaciones de cada país al Presupuesto a partir de los datos ex-post de ejecución del Presupuesto Comunitario y diferentes, por tanto, de la asignación prevista en el Presupuesto de la UE de cada año. El principal problema que planteaba la utilización de los datos publicados por el Tribunal de Cuentas radica en el desfase temporal

230

CRISTINA SERRANO LEAL

con el que se hacían públicos, más de dos años, de modo que en el Informe del año 2000 se presentaban los datos referidos al año 1998. A partir de los datos de Tribunal de Cuentas podemos obtener los saldos netos presupuestarios por diferencia entre los retornos y las aportaciones al presupuesto, saldos que denominaremos «aportaciones netas presupuestarias», como figura en el cuadro siguiente. Los saldos netos estarán reflejando una distribución de aportaciones y de retornos determinada, que también se refleja en el cuadro anexo: Cuadro 4.7. estimación de los saldos netos presupuestarios a partir de datos del tribunal de cuentas. Año 1998

País

Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido Diversos TOTAL

Total Recursos Propios 3.731,0 1.694,7 20.632,9 1.310,2 5.752,4 13.584,2 984,9 10.581,5 216,7 5.104,5 2.085,8 1.104,4 1.145,9 2.382,6 12.537,4 82.249,2

Saldo Neto Total (pagos del Pagos del Presupuesto Presupuesto menos aportación por R. propios 1.703,5 1.502,4 10.167,2 5.876,5 12.235,0 11.865,9 3.119,7 8.470,9 83,0 2.057,9 1.263,4 3.928,8 917,3 1.260,1 6.878,4 5.163,6 76.493,6

–2.027,5 –192,3 –10.465,7 4.566,3 6.482,6 –1.718,3 2.134,8 –2.110,6 –133,7 –3.046,6 –822,4 2.824,4 –228,6 –1.122,5 –5.659,0 5.163,6

Recursos Propios %PNB

Pagos del Presupuesto %PNB

1,59% 1,11% 1,04% 1,19% 1,11% 1,02% 1,55% 0,97% 1,30% 1,45% 1,06% 1,14% 1,01% 1,12% 0,96%

0,73% 0,99% 0,51% 5,34% 2,35% 0,89% 4,90% 0,77% 0,50% 0,58% 0,64% 4,04% 0,81% 0,59% 0,53%

Saldo Neto antes de deducir el cheque %PNB –0,87% –0,13% –0,53% 4,15% 1,25% –0,13% 3,35% –0,19% –0,80% –0,86% –0,42% 2,91% –0,20% –0,53% –0,43%

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al año 1998, Cuadro 1.2., y gráfico VI del Anexo; EUROSTAT (2000), Eurostat Yearbook Notas: El Total de Recursos se refiere a los recursos propios efectivos en 1998, teniendo en cuenta los excedentes de recursos IVA y PNB anteriores y las restituciones hechas a cada estado miembro por variación del tipo de cambio y reestimación definitiva. El Total de pagos efectuados en 1998 son los pagos con créditos de 1998 más pagos con prórrogas de 1997. El reparto geográfico corresponde al lugar donde se haya efectuado el pago. Diversos está constituido fundamentalmente por aquellos gastos de cooperación exterior que se gastan fuera del territorio de la UE Signo (–) es contribuyentes neto, signo (+) es receptor neto.

231

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 4.8. Participación de cada estado miembro en los recursos propios y en los pagos del presupuesto. Año 1998 País Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido Diversos Total

Total Recursos Propios % por país 4,54 2,06 25,09 1,59 6,99 16,52 1,20 12,87 0,26 6,21 2,54 1,34 1,39 2,90 15,24 100,00

Total Pagos recibidos % por país 2,23 1,96 13,29 7,68 15,99 15,51 4,08 11,07 0,11 2,69 1,65 5,14 1,20 1,65 8,99 6,75 100,00

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al año 1998, Cuadro 1.2., y gráfico VI del Anexo.

3. Problemas metodológicos de los saldos netos En el capítulo 3 hemos señalado el principal problema de los saldos netos: no reflejan los beneficios y costes totales de pertenecer a la UE y por lo tanto no pueden utilizarse como un indicador adecuado/completo de «justicia distributiva». La Comisión Europea (1998: 17) y Gretschmann (1998: 30) son suficientemente críticos en este punto. En conjunto existen tres tipos de problemas metodológicos: a) problemas de insuficiencia conceptual al no recoger los efectos externos positivos y negativos de la pertenencia a la UE, los saldos netos no reflejan adecuadamente los costes y beneficios de pertenecer a la UE a pesar de que en las negociaciones políticas de la

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CRISTINA SERRANO LEAL

Agenda 2000 se han utilizado (y se siguen utilizando) de esta forma. b) problemas estadísticos y de cálculo en cuanto a la asignación de gastos por países, la asignación de los gastos administrativos y la asignación de los recursos propios tradicionales (Efecto «Rotterdam» y cheque británico). c) otros problemas: los datos de caja y la totalización a los que nos hemos referido en el punto anterior. La solución más general, en este último caso, como hemos dicho, es la de aceptar que los saldos netos no totalicen cero. Pasamos a analizar con detalle estos problemas metodológicos. 3.1. La insuficiencia conceptual de los saldos netos como medida de los costes y beneficios de pertenecer a la UE Parece evidente que una verdadera medida de las ventajas o desventajas de pertenecer a la UE debe ir más allá de sus implicaciones meramente financiero-contables, ya que éstas son sólo una parte. Frente a los defensores de la utilización de los saldos netos como medida de las cargas supuestamente «injustificadas» que soportan algunos países contribuyentes netos (como Alemania, Suecia, Austria y Países Bajos), se debe señalar que en esta medida no se están teniendo en cuenta los beneficios de pertenecer a la UE puesto que son difícilmente cuantificables. Los beneficios de pertenecer a la UE deberían tener en cuenta al menos tres componentes como son: 1º) los beneficios del mercado único europeo derivados de: — el aumento del comercio intra-europeo, que beneficia a las industria exportadoras (especialmente las de los países más ricos, contribuyentes netos) (Gretschmann (1998: 38). — el aumento de la renta en toda la UE y especialmente en las regiones y países más pobres (fenómeno de la convergencia regional), favorecido por las transferencias en acciones estructurales, implica una mayor demanda de importaciones, que favorece también a los contribuyentes netos, y que debería tenerse en cuenta en el saldo neto.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

233

— el crecimiento del empleo, y el descenso en las tasas de desempleo supone un beneficio social y un ahorro de recursos presupuestarios (menores prestaciones por desempleo, mayores impuestos) que favorece la reducción del déficit público. En 1998 el empleo en la UE creció el 1,2%; en España el 3,4% y en Irlanda el 6,9%. — la difusión de la tecnología y del conocimiento a través del comercio y de los procesos de liberalización de los mercados (telecomunicaciones, energía, electricidad, servicios financieros), lo que implica economías de escala en ciertos sectores y un mayor valor añadido. Entre 1990-97, los servicios representaron el 85% del crecimiento del Valor Añadido Bruto de la UE-15 (Eurostat, 1999). — consecuencias positivas para la Hacienda pública: mayor recaudación de impuestos gracias al aumento de la renta, el empleo y las exportaciones netas. Según Gretschmann (1998: 39) este efecto favorece más a los contribuyentes netos. En porcentaje del PIB, los ingresos totales han pasado del 41,9% en 1990 al 44,9% en 1997 para la UE-15. 2º) los beneficios de la moneda única para los países participantes como son (Comisión Europea, 1990): ahorro de costes de transacción, menores tipos de interés nominales y reales (con su consiguiente aumento en la inversión) como consecuencia de la desaparición de las primas por riesgo de cambio, y descensos en la inflación a niveles mínimos (1,1% en 1998 para UE-11) lo que implica aumentos reales del poder adquisitivo de los consumidores. 3º) ahorro de los costes de oportunidad de no pertenecer a la UE, como pueden ser: — las ventajas de contar con una política agrícola común subvencionada por la UE, y una política estructural de importantes dimensiones; así como con los retornos financieros de los programas de ayuda exterior, e I+D9. — ventajas del tipo político o intangibles: paz duradera, mayor relevancia en foros internacionales, mayor capacidad de negociación de la UE (frente a la negociación individual), la 9

Parece poco probable pensar que políticas nacionales hubiesen permitido niveles de ayuda estructural del 3 y 4% del PIB (Grecia, Irlanda 1997).

234

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coordinación de políticas económicas y el efecto «anuncio» de las políticas adoptadas a nivel comunitario. Un análisis coste-beneficio detallado proporcionaría probablemente una serie de beneficios netos tanto a contribuyentes como a receptores netos, que alteraría la distribución de los saldos presupuestarios que estamos manejando. Esta sería una línea de investigación interesante que permitiría centrar el debate sobre los saldos netos en su medida adecuada. 3.2. Problemas estadísticos y de cálculo: el «efecto Rotterdam» Los problemas estadísticos en el cálculo de los saldos netos presupuestarios se ponen de manifiesto por el lado de los recursos propios y por el lado de los gastos, y algunos ya han sido señalados. 3.2.1. Problemas en los ingresos: el efecto Rotterdam Por el lado de los recursos el principal problema es el llamado «efecto Rotterdam-Antwerp» referido al perjuicio financiero que se produce para algunos países por efecto de la contabilización de los ingresos derivados del arancel exterior común y de las accisas agrícolas; que se asignan al país en el que se encuentran los puertos de entrada, sin tener en cuenta el lugar de consumo final de los bienes10. La consecuencia de este efecto es que determinados países (Holanda fundamentalmente, si bien también Portugal, R. Unido e Irlanda) transfieren a la UE más recursos propios tradicionales que otros países, y para algunos autores (Gretschmann, 1998:34) puede haber una sobrestimación de sus saldos, al ser su participación relativa en los recursos netos tradicionales, lógicamente muy superior a su participación relativa en el total de recursos. 10 El efecto Rotterdam se descompone a su vez de dos tipos de efectos: el más conocido que hemos explicado «efecto de entrada en primera ronda» (first-round gateway-effect) y un segundo efecto en el caso de mercancías que se importan para la reelaboración y reexportación (los recursos o aranceles se asignan al país en el que tiene lugar la reelaboración). Véase Gretschmann (1998: 34).

235

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 4.9.

B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S U.K. TOTAL

Participación relativa de cada país en los recursos propios por tipo de recurso. Año 1999 R.P.T.

IVA

PNB

CHEQUE BRITANICO

TOTALR. PROPIOS

8,2 2,1 23,3 1,2 5,1 11,2 1,6 8,7 0,1 11,5 2,0 1,2 0,9 2,8 20,2 100

2,6 1,7 26,6 1,5 6,9 17,1 0,9 11,2 0,2 4,7 2,7 1,4 1,3 2,7 18,5 100

3,0 2,0 25,3 1,4 6,7 17,0 0,8 14,0 0,2 4,5 2,5 1,3 1,4 2,8 17,2 100

4,1 2,8 20,4 2,0 9,2 23,5 1,1 19,3 0,3 6,3 3,5 1,7 2,0 3,8 –100 0

3,0 2,0 27,0 1,6 7,2 18,3 0,9 13,8 0,2 5,0 2,8 1,4 1,5 2,9 12,3 0

Fuente: Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, cuadros 2a–2f del Anexo 8.

En nuestra opinión existen argumentos a favor de minimizar el «problema» del efecto Rotterdam, por lo que no sería necesario hacer ningún ajuste en el cálculo de los saldos netos presupuestarios: 1º) los países que transfieren una mayor proporción de recursos propios reciben una compensación mayor (en términos absolutos) por los costes de recaudación en aduana. Esta compensación (de un 10%) se ha elevado en la nueva Decisión de Recursos Propios al 25%, a partir del año 2001. 2º) sería muy complicado establecer un sistema que permitiera compensar el efecto Rotterdam, puesto que cualquier reducción de las contribuciones de determinados países supone un aumento en las contribuciones del resto, sin que exista un criterio claro de reparto. 3º) es de suponer que una proporción elevada de los productos importados se consume en estos países. Para Gretschmann (1998:

236

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34) que cita un estudio de 1997, el efecto Rotterdam afectaría sólo al 31% de todos los aranceles de Bélgica y al 27% de los de Países Bajos. 4º) existe un efecto contrario conocido como «efecto inverso» («inverse gateway effect») que se refiere al pago de las restituciones a las exportaciones agrícolas en los puertos de salida (de Bélgica y Holanda principalmente), por lo que se recolecta como un ingreso ficticio en estos países (ya que en realidad corresponden y se transfieren a los productores). Si bien no es probable que el efecto sea suficiente para cancelar el volumen del efecto Rotterdam, hay que tenerlo en cuenta. 5º) por último, los R.P.T. tienen una proporción decreciente respecto al total (desde un 23,6% en 1992, a un 16,1% en 1999), que seguirá disminuyendo, como hemos anticipado en el capítulo 3. Además son los únicos recursos con carácter «realmente comunitario» por lo que no deberían identificarse con contribuciones nacionales (como la contribución IVA o PNB). Con objeto de poder valorar el impacto máximo que supondría compensar financieramente todo el efecto Rotterdam en los casos de Bélgica y Países Bajos, realizaremos una estimación de los saldos presupuestarios que denominaremos «ampliados» resultantes de la compensación de los recursos propios tradicionales en estos dos países, y posterior reparto de los costes entre los quince Estados en proporción a su participación en los recursos propios. De este modo la compensación para Bélgica y Países Bajos no sería total, pero sí importante. Los resultados obtenidos demuestran que la compensación del efecto Rotterdam beneficia enormemente a los dos países compensados Bélgica y Países Bajos, en cantidades próximas al 0,46% y 0,40% del PNB en el año 2002, respectivamente. Estas ganancias deberían ser financiadas por el resto de Estados por lo que aumentaría la contribución neta de Alemania, en un 0,07% del PNB en el año 2000, así como de forma significativa la de Francia, Austria, Suecia y Reino Unido, pero en todos los casos hay un coste en términos absolutos que no es despreciable y que está en relación con el peso económico del país. En dos casos excepcionales, Grecia e Irlanda, en los años 1998 y 1999, los resultados en términos del PNB no reflejan el coste de la financiación y el descenso en los retornos netos.

237

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 4.10. Millones 1992 de euros B 513,2 DK 232,8 D –10.352,9 GR 3.550,2 E 2.483,7 F –1.831,4 IRL 2.088,4 I –621,9 L –75,1 NL 463,4 A P 2.077,8 FIN S UK –2.580,5 Total

Estimación de saldos presupuestarios ampliados para compensar el efecto Rótterdam

1993

1994

1995

1996

328,7 –74,6 515,6 248,3 288,2 158,2 260,8 166,6 –12.458,4 –14.374,3 –14.152,7 –11.411,6 4.048,0 3.825,1 3.475,8 4.028,1 2.805,1 2.961,5 7.082,5 5.921,7 –1.537,0 –3.056,8 –2.150,4 –766,7 2.366,2 1.734,0 1.875,6 2.278,7 –1.572,5 –2.722,4 –1.004,8 –1.569,3 –99,4 –76,4 –68,8 –42,5 28,7 –406,0 –469,7 –922,8 –932,9 –292,1 2.409,6 1.786,4 2.393,4 2.807,5 –171,3 37,7 –964,8 –744,9 –3.292,7 –1.390,5 –5.074,2 –2.478,8

1997 –197,0 –18,9 –11.859,4 4.315,4 5.713,8 –1.457,7 2.638,9 –472,5 –58,0 –766,5 –813,6 2.671,9 3,4 –1.230,8 –2.213,2

1998*

1999*

2000*

469,5 596,2 783,5 –118,4 –4,4 112,6 –9.634,6 –10.172,0 –10.010,9 4.633,5 3.712,1 4.329,3 6.694,1 6.884,1 4.838,8 –1.928,4 –1.102,6 –1.906,1 2.305,7 1.895,2 1.638,9 –2.233,5 –1.613,5 341,6 –94,8 –99,7 –71,0 –284,9 –593,4 –174,5 –791,2 –793,5 –614,9 2.936,2 2.761,2 2.070,4 –191,7 –293,6 175,3 –961,0 –1.080,7 –1.266,6 –4.600,6 –3.871,0 –4.244,7

Fuente: Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadro 5 del Anexo 8, Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6 y elaboración propia. Nota: compensación realizada en función de la participación en el total de recursos propios. Nota: Periodo 1992–1997, saldos presupuestarios de operaciones de los estados de la UE (después del cheque británico). Para los años 98,99 y 2000 con datos de saldos de operaciones según la definición del cheque británico.

238

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 4.11. En % del PNB B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK

1992 0,30 0,23 –0,68 4,61 0,56 –0,18 5,79 –0,07 –0,63 0,19 0,00 2,87 0,00 0,00 –0,32

Estimación de saldos presupuestarios ampliados en porcentaje del PNB 1993

0,18 0,26 –0,76 5,11 0,69 –0,15 6,48 –0,19 –0,80 0,01 0,00 3,37 0,00 0,00 –0,41

1994

1995

1996

1997

1998*

1999* 2000*

–0,04 0,14 –0,83 4,56 0,73 –0,28 4,36 –0,32 –0,57 –0,14 0,00 2,42 0,00 0,00 –0,16

0,24 0,21 –0,77 3,94 1,66 –0,18 4,39 –0,12 –0,48 –0,16 –0,53 3,02 –0,18 –0,57 –0,60

0,12 0,13 –0,62 4,15 1,30 –0,06 4,78 –0,17 –0,30 –0,30 –0,16 3,36 0,04 –0,39 –0,27

–0,09 –0,01 –0,65 4,07 1,23 –0,12 4,77 –0,05 –0,39 –0,24 –0,45 3,07 0,00 –0,64 –0,20

0,21 –0,08 –0,51 4,42 1,37 –0,15 3,98 –0,21 –0,61 –0,09 –0,42 3,22 –0,18 –0,48 –0,37

0,25 0,00 –0,51 3,37 1,32 –0,08 2,98 –0,15 –0,60 –0,17 –0,40 2,84 –0,26 –0,51 –0,30

0,33 0,07 –0,54 3,57 0,84 –0,15 1,61 0,03 –0,37 –0,04 –0,32 1,92 0,14 –0,61 –0,29

Fuente: Comisión Europea (1998),Financiación de la UE, Cuadro 5 del Anexo 8, Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6 y elaboración propia.

Cuadro 4.12. Millones de euros B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK

1992

1993

793,4 787,0 –42,2 –44,5 –707,3 –698,7 –30,4 –37,5 –201,4 –189,9 –438,0 –422,0 –18,7 –21,1 –344,3 –375,1 –4,7 –7,0 1.307,5 1.323,1 –35,1

–32,8

–278,7

–279,0

Ganancias y pérdidas por la compensación del efecto Rotterdam 1994

1995

1996

1997

1998*

848,3 896,8 884,7 940,6 977,9 –50,1 –50,7 –49,3 –55,5 –53,5 –834,3 –837,5 –757,8 –783,2 –671,9 –37,6 –40,0 –41,5 –44,4 –42,8 –185,4 –144,0 –166,1 –197,2 –187,4 –488,6 –466,8 –454,2 –486,0 –441,7 –25,1 –26,7 –26,0 –25,0 –32,1 –303,2 –253,4 –329,6 –319,4 –345,3 –7,5 –8,0 –5,2 –5,6 –8,0 1.381,5 1.493,0 1.448,4 1.550,7 1.431,4 –69,3 –67,5 –77,8 –66,9 –47,6 –34,7 –31,1 –38,9 –34,8 –34,7 –36,3 –38,9 –37,5 –64,0 –72,7 –86,1 –77,6 –250,5 –362,7 –301,0 –330,5 –406,9

1999* 2000* 1022,6 –54,4 –693,1 –43,5 –206,6 –462,0 –35,3 –353,3 –5,4 1.420,8 –67,9 –40,8 –40,8 –76,1 –364,2

1110,8 –56,5 –737,7 –44,6 –217,1 –490,8 –35,7 –371,8 –5,9 1.563,2 –71,4 –41,6 –41,6 –89,2 –470,0

Fuente: Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadro 5 del Anexo 8, Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6 y elaboración propia.

239

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 4.13. Ganancias y pérdidas por la compensación del efecto Rotterdam (porcentaje del PNB) En %s del PNB B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998*

1999* 2000*

0,42 –0,04 –0,05 –0,04 –0,03 –0,04 –0,06 –0,03 –0,05 0,49 –0,04 –0,04 –0,03 –0,04 –0,04

0,42 –0,03 –0,04 –0,04 –0,04 –0,03 –0,06 –0,04 –0,04 0,46 –0,04 –0,04 –0,04 –0,04 –0,03

0,43 –0,04 –0,05 –0,05 –0,04 –0,04 –0,05 –0,03 –0,04 0,49 –0,04 –0,04 –0,04 –0,05 –0,05

0,44 –0,04 –0,04 0,11 0,00 –0,03 0,29 –0,03 –0,09 0,41 –0,04 0,07 –0,04 –0,03 –0,03

0,43 –0,03 –0,02 0,17 0,01 –0,03 0,48 –0,03 –0,05 0,40 –0,02 0,05 –0,04 –0,04 –0,04

0,46 –0,04 –0,06 –0,04 –0,04 –0,04 –0,05 –0,04 –0,04 0,53

0,43 –0,04 –0,04 –0,05 –0,04 –0,04 –0,06 –0,05 –0,06 0,50

0,43 –0,04 –0,05 –0,05 –0,05 –0,05 –0,06 –0,03 –0,05 0,49

–0,04

–0,05

–0,06

–0,03

–0,03

–0,03

0,46 –0,03 –0,07 –0,04 –0,02 –0,05 –0,22 –0,03 –0,02 0,40 –0,05 –0,01 –0,03 –0,11 –0,04

Fuente: Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadro 5 del Anexo 8, Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6 y elaboración propia.

Nota: Signo (–) significa pérdida, signo (+) significa ganancia.

3.2.2. Problemas en los gastos: dificultades en la asignación Por el lado de los gastos ya hemos señalado en el capítulo 3 que los principales problemas son de dos tipos: dificultades en la asignación de determinados gastos, y problemas en el tratamiento de los gastos administrativos. 1º) dificultades en la asignación de determinados gastos: En el presupuesto comunitario no existe una asignación de los gastos de las distintas secciones y líneas por estado miembro. Esta asignación la realiza el Tribunal de Cuentas (en sus informes anuales), y recientemente la Comisión Europea, siguiendo el criterio general del lugar en el que se ejecuta el gasto. Las dificultades de asignación se dan principalmente en los gastos de I+D, restituciones agrícolas a la exportación y a las acciones exteriores donde el criterio general es el de eliminar estos gastos en acciones exteriores, que suponen en torno al 5,7% del gasto total en 1997.

240

CRISTINA SERRANO LEAL

2º) respecto al tratamiento de los gastos administrativos nos hemos referido ya a los problemas que se derivan de mantener su asignación a los países sedes de instituciones comunitarias. Lo más correcto es eliminarlos también (equivalen a un 5,2% del gasto total). En conclusión, los saldos netos presupuestarios que sirven de base a las comparaciones entre países no se corresponden con los flujos de caja reales que se producen entre la Hacienda Comunitaria y el Estado miembro debido a los ajustes contables que es preciso realizar tanto en los recursos como en los gastos del presupuesto UE para proceder a una correcta interpretación («saldos de operaciones»). En resumen, los saldos netos de operaciones son un concepto incompleto, ya que no recogen ciertos gastos del presupuesto UE (administrativos, acciones exteriores) y no reflejan los beneficios y costes de pertenecer a la UE. Además vienen afectados por los saldos excedentarios de ejercicios anteriores. Por todo ello, deben interpretarse con mucha cautela. 4. Otras medidas de saldos netos Como hemos visto, las medidas o indicadores «contables» de los saldos presupuestarios no tienen en cuenta los beneficios y costes no financieros que se derivan de la pertenencia a la UE. En otras palabras, se necesitaría algún tipo de medida más amplia. Una de estas medidas es la de «incidencia presupuestaria». 4.1. La «incidencia presupuestaria» El concepto de «incidencia presupuestaria» (Ardy 1988) se deriva de efectuar una serie de ajustes a las estimaciones publicadas de los saldos presupuestarios, para tener en cuenta básicamente las ventajas que obtienen los Estados miembros del comercio intracomunitario. En primer lugar, se tiene en cuenta las ventajas del comercio agrícola entre Estados, efectuado en precios «umbral» o de intervención que exceden a los precios internacionales (por lo que los exportadores netos agrícolas obtienen una ganancia financiera). En

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

241

segundo lugar, tiene en cuenta las ganancias derivadas del comercio preferencial en la zona comunitaria (a precios superiores a los internacionales a los que se establece un arancel común). Ardy (1988) señaló también la existencia de un «efecto Rotterdam inverso», también denominado «inverse gateway effect». En conclusión, demostró que con esos ajustes y en términos per cápita, los saldos netos o «incidencia presupuestaria» no guardaba relación con la riqueza nacional. El problema del cheque británico no era único, sino que otros países como Bélgica-Luxemburgo, Alemania y Francia podrían tener derecho a una compensación. El análisis de Ardy (1998) es interesante pero sus conclusiones se basan en la situación existente a mediados de los ochenta, por lo que deben matizarse: desde entonces las sucesivas reformas de ingresos y gastos (introducción del recurso PNB y aumento de las dotaciones de gastos estructurales, reforma de la PAC) han alterado la situación a favor de los países más pobres y hacia una mayor relación con la riqueza nacional. Es preciso volver a analizar esta comparación con cifras más actuales, como haremos en el capítulo 5. 4.2. Saldos ajustados por las ganancias fiscales Determinados estudios, entre la que cabe citar el de (Gretschmann 1998: 41-57), han tratado de superar las limitaciones de los saldos netos incorporando a su cálculo el efecto positivo que, en términos fiscales, se deriva del aumento en el comercio internacional intracomunitario y extracomunitario consecuencia de la incorporación a la UE. En concreto se trata de calcular el beneficio fiscal de la pertenencia a la UE multiplicando el valor añadido generado por estas transacciones por un coeficiente impositivo (el porcentaje de ingresos fiscales nacionales respecto al PIB). Para ello se calcula la elasticidad del comercio exterior (intracomunitario), antes y después de la adhesión a la UE, como porcentaje del total de exportaciones. A partir de ahí se calcula el volumen de exportaciones «nocionales» que hubiesen tenido lugar si no hubiese habido adhesión (teniendo en cuenta la relación pre-adhesión) y se compara con el verdadero volumen de exportaciones (el cociente entre ambos conceptos da lugar a un «factor de integración). Una vez calculadas las exportaciones adicionales se

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CRISTINA SERRANO LEAL

obtiene la ganancia fiscal que se incorpora al cálculo de los saldos netos. Los resultados que obtiene Gretschmann muestran que los principales contribuyentes netos obtienen una mejora en sus saldos presupuestarios en niveles absolutos (especialmente Alemania y Reino Unido), lo que también ocurre con los principales receptores netos. Cuadro 4.14.

Saldos netos corregidos

Saldos netos contables 1996 (Comisión Europea) D F I NL B/LUX UK IR DK GR E P A S FIN

–1.0528 –138 –1.153 –2.332 2.204 –2.106 2.316 248 4.081 6.114 2.850 –214 –657 88

Saldos netos 1996 "corregidos" Gretschmann (1998) –3.397 8.940 3.071 5.504 9.822 14.191 10.409 7574 4.580 12.362 4.888 –1.727 –927 88

Diferencia –7.131 –9.078 –4.224 –7.836 –7.618 –16.297 –8.093 –7.326 –499 –6.248 –2.038 1.513 270 0

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de: Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, cuadro 4 del Anexo 8, y Gretschmann (1998: 49).

Criticas al modelo de Gretschmann (1998) Además de las limitaciones de estos cálculos señaladas por el propio autor (Gretschmann, 1998: 49), se da la paradoja de que todos los países presentan una mejora en sus saldos netos excepto Austria y Suecia. Este resultado parece poco explicable y se deriva del hecho de que Gretschmann ha medido el efecto de las exportaciones totales, pero hubiese sido más correcto medir el efecto de las exportaciones netas intracomunitarias, que son realmente las que

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

243

aumentan el valor añadido. Calcular únicamente el efecto de las exportaciones en cada país supone ignorar que esas exportaciones van destinadas a otros Estados, como importaciones, y lo que es significativo es el efecto neto. Una extensión posible del trabajo de nuestro estudio consistiría, precisamente, en aplicar la metodología de Gretschmann a los datos más recientes. 5. Estimación de los saldos netos a partir de los datos de la Balanza de Pagos Otra forma de considerar los flujos presupuestarios entre la UE y los Estados miembros es a través de la contabilización de esos flujos monetarios como transacciones con el exterior; siguiendo las definiciones contables del FMI y del Sistema Europeo de Cuentas Integradas (SEC). Desde ese punto de vista, los flujos presupuestarios son la contrapartida monetaria de operaciones de compra-venta de bienes y servicios o de transferencias corrientes y de capital que tienen lugar entre las «Instituciones de la UE» y los «Países miembros de la Comunidad» así como «Otros países terceros y Organizaciones Internacionales» (ambas categorías se unifican en lo que sería el «Resto del Mundo»). Obtendríamos así la «Balanza de Pagos de las Instituciones de la UE», que publica EUROSTAT (1999 b) conjuntamente con la Comisión Europea (1999), de lo que los saldos netos serían una «subbalanza» formada por las operaciones entre las Instituciones de la UE y los países miembros. Características de los saldos de la Balanza de Pagos La información de esta Balanza de Pagos proporciona una aproximación distinta al concepto de saldo neto que hemos manejado hasta el momento (estimaciones del Tribunal de Cuentas y de la Comisión): 1º) Es un concepto más amplio de saldo presupuestario ya que incluye junto a las unidades presupuestarias del Presupuesto General (Comisión, Parlamento, Consejo, Tribunal de Cuentas y Tribunal de Justicia) otras unidades como son: en primer lugar, el Banco

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CRISTINA SERRANO LEAL

Europeo de Inversiones, B.E.I, que se considera una unidad que dispone de contabilidad completa y autonomía de gestión (criterios utilizados por el SEC), en segundo lugar, unidades asimiladas: como la CECA, y el F.E.D., que se consideran unidades autónomas y separadas, y con relaciones financieras con los países de la UE; y se incluyen en el concepto «Instituciones de la UE». Por último, el Banco Central Europeo, siendo una unidad independiente, no ha sido considerada en el estudio de EUROSTAT (1999 b: 6).11 Las «Instituciones de la UE» consideradas en la definición (Presupuesto General, BEI, CECA y FED) se clasifican según el 5º Manual de Balanza de Pagos del FMI como una «organización internacional», compuesta de un sector «Administración» y un sector «Otras instituciones de crédito», en el que se clasificaría el BEI. La amplitud en la definición considerada se traduce en que el volumen de créditos de la Balanza de Pagos (cuenta corriente y de capital) representó en 1998 el 1,35% del PIB de la UE, frente a cifras cercanas al 1,1% que representó el Presupuesto General de la UE en dicho año. Por tanto, los saldos netos que se deriven de esta contabilización tendrán un mayor volumen al incluir las operaciones del BEI y del FED, y son un indicador más adecuado del «impacto financiero» de la UE con los Estados miembros. 2º) Se incluyen las operaciones financieras realizadas por el BEI, así como los flujos de intereses derivados de las mismas que se registran en la balanza de transacciones corrientes. Las operaciones predominantes son en todo caso las transferencias (corrientes y de capital), tanto en: ingresos (transferencias corrientes procedentes de los Estados miembros en concepto de recursos propios), como en: gastos: (transferencias corrientes y de capital hacia los Estados miembros y terceros países). Las operaciones ligadas a bienes y servicios son muy reducidas y corresponden, en la parte A del presupuesto de la UE, a las actividades de las Instituciones como productoras de servicios no destinados a la venta. Las operaciones se clasifican en: 11

Un área de investigación supondría estimar los saldos netos teniendo en cuenta el impacto financiero del BCE, con los Estados miembros, aunque es de suponer que se trate de una partida de pequeño valor.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

245

a) compra de bienes y servicios: incluye la compra de servicios por las Instituciones, el reembolso de los costes en compensación por la recolección de los recursos propios, y los costes de construcción o alquiler de inmuebles de las instituciones. Incluye también todas las compras de servicios ligadas a la política de I+D (gasto en políticas internas), lo que significa una buena parte de esta categoría presupuestaria. b) remuneración de asalariados: remuneraciones pagadas a los empleados de las instituciones de la UE (incluyendo cotizaciones sociales e impuestos así como prestaciones sociales), según el criterio geográfico de residencia (por tanto se imputa a Bélgica y Luxemburgo, salvo en el caso de los parlamentarios que residen en su país de origen). c) ingresos de inversiones: intereses pagados o recibidos ligados a préstamos y empréstitos de la UE y el BEI. En el caso del BEI, el resultado neto (o beneficios) se imputa a cada uno de los Estados miembros de la UE. d) transferencias: que incluyen tanto las transferencias recibidas en concepto de contribuciones de los Estados miembros, como las transferencias pagadas como son las transferencias de la PAC, las transferencias por acciones estructurales y las ayudas al desarrollo y otras transferencias al exterior. A su vez, hay que distinguir entre transferencias corrientes y de capital. Se consideran transferencias de capital las que se derivan de las acciones de los fondos estructurales ligadas a la adquisición o cesión de un activo fijo, es decir las subvenciones a la inversión. Si bien hay algunos casos de duda (por ejemplo las subvenciones o ayudas a la reconstrucción), se consideran transferencias de capital las que provienen esencialmente de operaciones del FEDER, FEOGA-Orientación, IFOP y Fondo de Cohesión (exceptuando ayudas a luchar contra el Fraude), mientras que el FSE se considera transferencia corriente en su totalidad. Hay que señalar que esta clasificación no tiene en cuenta la reforma en la financiación del desarrollo rural que se produce con la Agenda 2000. Desde el año 2000 acciones estructurales de desarrollo rural que antes financiaba el FEOGA-Orientación pasan a ser financiadas por el FEOGA-Garantía; por lo que dejarán de ser clasificadas como «política agrícola común». e) operaciones financieras: principalmente del BEI, y en menor medida de préstamos y empréstitos de la Comisión y de la CECA. Se clasifican en la cuenta financiera.

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A partir de esta presentación pasamos a analizar la información que ofrece EUROSTAT (1999 b) y (2000 b) referida a: la balanza de pagos de la UE y el significado de su saldo, y los saldos de balanza de pagos en cada estado miembro y su significado. 5.1. Los saldos netos obtenidos de la Balanza de Pagos de la UE: diferencias metodológicas con los saldos presupuestarios Respecto a la Balanza de pagos de las instituciones de la UE, las principales características son las siguientes: — representa el 1,35% del PNB de la UE en 1998, y el 1,24% en 1999. — registra un excedente de 3,3 y 4,4 miles de millones de euros en 1998 y 1999 respectivamente, lo que implica un aumento de los activos exteriores de las instituciones comunitarias, originado fundamentalmente por un aumento de las contribuciones basadas en el PNB y de otras transferencias corrientes recibidas; mientras que se han reducido las subvenciones del FEOGA-Garantía, principal componente de los gastos (y de los pasivos), (Eurostat, 1999: 18). — respecto a la cuenta financiera, los préstamos del BEI representan el volumen más importante de activos (90%), con una contrapartida de pasivos en forma de empréstitos emitidos. Las actividades de préstamo y empréstito de la Comisión y de la CECA se encuentran, en cambio, en retroceso12. Existen ciertas analogías entre la clasificación del presupuesto y la de la balanza de pagos: la estructura de los flujos crediticios y deudores de la balanza de transacciones corrientes se corresponde con la estructura de los ingresos y gastos del presupuesto comunitario, si bien hemos visto que se siguen otros criterios de contabi12 Las actividades de la Comisión se refieren a: sostenimiento de balanza de pagos, préstamos EURATOM, Nuevo instrumento comunitario (NIC) y asistencia a países terceros (fundamentalmente PECO, ex-URSS, Israel y Argelia). Los préstamos de la CECA finalizaron en 1998 y se destinaban fundamentalmente a países UE (y en pequeño volumen autorizado a Polonia y Rumanía).

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EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

lización; y, a diferencia de los datos de presupuesto, se incluyen las contribuciones al FED y a la CECA, así como otros ingresos. Estas diferencias metodológicas conducen a que el peso de las contribuciones basadas en el PNB sea inferior en la Balanza de transacciones corrientes que en el caso del presupuesto, y en cambio se de más importancia al recurso IVA. Respecto a los gastos de las instituciones de la UE, se pueden dividir en nueve componentes que abarcan tanto operaciones corrientes como operaciones de capital. Destaca la importancia de las transferencias del FEOGA-Garantía (39%), seguidas de las operaciones de capital que recogen básicamente operaciones financiadas por Fondos Estructurales y de Cohesión. En este caso, las diferencias de clasificación son importantes y no existe un paralelismo definido con la estructura de gastos funcional del presupuesto. En conjunto, la clasificación económica de la Balanza de Pagos presenta mayor subdivisión y una asignación distinta de los gastos del FSE, de las políticas de I+D y de los gastos administrativos. Cuadro 4.15. Estructura de los créditos de la balanza de transacciones corrientes en 1999 En porcentaje del total Balanza C. Corriente 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Derechos de aduana IVA Contribuciones PNB Otras transferencias corrientes Ingresos de inversiones Bienes y Servicios

TOTAL

12,9 30,9 37,1 9,1 9,8 0,2 100

Presupuesto 16,8 37,9 45,4 –0,2

100

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de EUROSTAT (2000), Balance of Payments of EU Institutions, Tabla 2, y de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 5b. Nota: La suma de los conceptos 1, 2, 3 y 4 compone las Transferencias corrientes (90% del total).

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Cuadro 4.16. Comparación de los flujos deudores de la cuenta corriente y de capital y la estructura del presupuesto en 1999 En porcentaje del total Clasificación de la Balanza de pagos – Servicios prestados y recibidos por las administraciones públicas – Servicios de I+D – Otros bienes y servicios 1. Total bienes y servicios – Remuneración asalariados – Rentas de inversiones 2. Total rentas – FEOGA-Garantía – FSE – Otras transferencias corrientes 3. Total transferencias corrientes 4. Cuenta de capital

EUROSTAT

Presupuesto 1998

2,3 2,5 0,9 5,7 3,3 9,9 13,2 41,2 7,5 13,4

5,6 49,5

1. Gastos administrativos 2. FEOGA-Garantía

11,7

3. Políticas interiores y exteriores

52,1 19,0

33,2

4. Fondos estructurales y de cohesión incluido el FSE 5. Compensaciones a Estados miembros

0,0 TOTAL

Clasificación del presupuesto

100

100

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de EUROSTAT (2000), Balance of Payments of EU Institutions, Tabla 3, y de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 5a.

5.2. Clasificación geográfica de los saldos de la balanza de transacciones corrientes y de capital: un concepto más amplio que los datos presupuestarios La información que proporciona la Balanza de Pagos respecto a la clasificación geográfica de los saldos de las transacciones corrientes y de capital nos muestra el saldo acreedor o deudor que presentan las instituciones de la UE con los Estados miembros. Salvando las distancias metodológicas, estaríamos hablando de un equivalente de los «saldos netos presupuestarios», en un concepto más amplio y globalmente económico, que tiene en cuenta, no el «gasto opera-

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

249

tivo asignado» sino todos los flujos monetarios entre la UE y los Estados miembros. En 1999, la UE registró un saldo excedentario (acreedor) con los siguientes países por orden de importancia: Alemania, Reino Unido, Países-Bajos, Italia, Francia, Suecia, Austria, Dinamarca y Finlandia. La UE se mostraba deficitaria, en cambio respecto a: España, Grecia, Portugal, Irlanda, Luxemburgo, Bélgica y países terceros. En la comparación de los datos de la Balanza de Pagos y de los saldos netos por país podemos señalar las características siguientes: 1º) se mantiene la clasificación de países contribuyentes netos y receptores netos, excepto el caso de Luxemburgo y Bélgica que pasan a ser receptores netos según los datos de la Balanza de Pagos. 2º) se altera la magnitud de los saldos netos presupuestarios; solamente de forma significativa en el caso de tres países: Bélgica, Luxemburgo y Reino Unido. Para el resto de los países, sorprendentemente, la magnitud absoluta y relativa es muy similar. La explicación se fundamenta en las siguientes razones: primero, la fuente de datos es la misma, se trata en ambos casos de datos de ejecución presupuestaria; y segundo, las diferencias metodológicas no implican cambios cuantitativos importantes. El efecto de incluir los intereses derivados de préstamos del BEI, así como el desglose de sus beneficios no afecta excesivamente; y análogamente ocurre con las operaciones corrientes y de capital ligadas al FED. Hay que recordar que no estamos considerando las operaciones de la cuenta financiera (préstamos y empréstitos del BEI) que sí podría afectar al volumen de saldos netos, si se incluyera en ese caso el volumen de préstamos de las instituciones de la UE a los países comunitarios, el resultado de los saldos netos cambiaría. El caso de Bélgica y Luxemburgo, que es especial, se explica por la inclusión de los gastos administrativos de las instituciones de la UE como una transferencia corriente de rentas a estos dos países, lo que favorece su condición de receptor neto de fondos. Comprobamos, de nuevo, que para estos países, la elección de un criterio u otro en cuanto al tratamiento de los gastos administrativos es fundamental.

250

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Cuadro 4.17. Comparación entre el saldo de la cuenta corriente y de capital y el saldo neto presupuestario por país en 1999. millones de euros País Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido Extra UE–15 TOTAL

saldo cuenta corriente y capital *

saldo neto presupuestario **

saldo cuenta corriente y capital * %PNB

saldo neto presupuestario * %PNB

–1.102 133 11.702 –3.683 –6.732 951 –1.812 1.807 –760 3.356 807 –2.698 296 1.200 5.393 –4.738

426,4 –50 9478,9 –3755,6 –7090,7 640,6 –1930,5 1260,2 94,3 2014,2 725,6 –2802 252,8 1004,6 3506,8 3775,7

–0,47 0,09 0,59 –3,34 –1,30 0,07 –2,84 0,17 –4,57 0,95 0,41 –2,78 0,26 0,56 0,41 0,00

0,18 –0,03 0,49 –3,20 –1,31 0,05 –2,50 0,12 0,55 0,57 0,38 –2,79 0,22 0,47 0,26 0,05

4.091

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6 y EUROSTAT (2000), Balance of Payments of EU Institutions, Tabla 4 Nota *: un signo positivo indica un saldo excedentario de la UE respecto al país (el país es contribuyente neto), un signo negativo indica un saldo deficitario de la UE (el país es receptor neto) Nota* *: un signo positivo indica que el país es contribuyente neto, un signo negativo indica que el país es receptor neto, datos del Tribunal de Cuentas Estos signos son contrarios a los convenidos para los saldos presupuestarios por la Comisión (98), pero se mantienen para facilitar la comparación con los datos de Balanza de Pagos.

251

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 4.18. Estructura geográfica del saldo de las transacciones corrientes y de capital de las instituciones de la UE en 1999. millones de euros País Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido Extra UE–15 TOTAL

Saldo –1.102 133 11.702 –3.683 –6.732 951 –1.812 1.807 –760 3.356 807 –2.698 296 1.200 5.393 –4.738

Saldo %PNB –0,47 0,09 0,59 –3,34 –1,30 0,07 –2,84 0,17 –4,57 0,95 0,41 –2,78 0,26 0,56 0,41

4.091

Fuente: Elaboración propia a partir de EUROSTAT (2000), Balance of Payments of Eu Institutions, Tabla 4 Nota: un signo positivo indica un saldo excedentario de la EU respecto al país (el país es contribuyente neto). Un signo negativo indica un saldo deficitario de la UE (el país es receptor neto). Estos signos son contrarios a los convenidos para los saldos presupuestarios.

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CRISTINA SERRANO LEAL

Gráfico 4.4. Saldos de balanza de pagos y saldos netos 1999

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del cuadro 4.17.

Gráfico 4.5. Comparacion saldos netos y saldos balanza de pagos en porcentaje del PNB en 1999

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del cuadro 4.17.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

253

6. Conclusiones En este capítulo hemos llevado a cabo un análisis metodológico del concepto de los saldos netos presupuestarios, así como de su cálculo, a partir de la primera publicación de cifras de saldos que realiza la Comisión Europea en el año 1998, y de su actualización en los años 1999-2001. Podemos concluir que existen distintas definiciones de saldos netos presupuestarios, siendo la definición de «saldo neto de operaciones» la que presenta un significado económico más claro y mayores ventajas respecto a su cálculo e interpretación. Asimismo, en el punto 4.3, se han desarrollado los problemas metodológicos de los saldos presupuestarios, por el lado de los ingresos y por el lado de los gastos del presupuesto, y su imposibilidad de ser utilizados como expresión cuantificada de los beneficios de pertenecer a la UE. Hemos realizado tres tipos de estimaciones propias para calcular: 1º) los saldos netos presupuestarios ajustados para que totalicen cero, lo que mejora la situación financiera neta de todos los Estados. 2º) los saldos netos presupuestarios ampliados para tener en cuenta la hipótesis de una compensación del efecto Rotterdam: el resultado es un empeoramiento de la situación financiera en términos absolutos (millones de euros) de todos los Estados excepto Bélgica y Países Bajos, que se mantiene también en líneas generales en términos del PNB. 3ª) los saldos netos presupuestarios de operaciones a partir de la información que proporciona el Tribunal de Cuentas, en sus Informes Anuales, una vez realizada la fiscalización del presupuesto. Por último, hemos analizado detalladamente la información que proporciona el saldo de la Balanza de Pagos de las instituciones de la UE, como indicador del saldo neto presupuestario de operaciones, señalando las diferencias conceptuales, de cálculo e interpretación, así como sus limitaciones para el análisis. Como resultado importante destacamos la analogía que existe, si exceptuamos los casos de Bélgica y Luxemburgo —afectados por los gastos administrativos—, entre las mediciones de saldos según los datos proporcionados por el Tribunal de Cuentas, y según la

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CRISTINA SERRANO LEAL

información de la Balanza de pagos; mientras que las diferencias con las estimaciones de gasto operativo de la Comisión son mayores en ambos casos. El cuadro siguiente presenta una comparación de las distintas medidas que analizamos en este capítulo respecto a los saldos netos, lo que permite apreciar las dificultades de medición y la inexistencia de una única contabilización de este concepto13. Cuadro 4.19.

Resumen de las distintas estimaciones de saldos netos presupuestarios 1998

En % PNB

Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido TOTAL

Comisión Europea

Tibunal de Cuentas

EUROSTAT Saldo balanza c/corriente y de capital

–0,23 –0,04 –0,47 4,31 1,37 –0,12 3,69 –0,18 –0,52 –0,50 –0,38 3,15 –0,14 –0,45 –0,34 –0,05

–0,9% –0,1% –0,5% 4,1% 1,2% –0,1% 3,4% –0,2% –0,8% –0,9% –0,4% 2,9% –0,2% –0,5% –0,4% 0,0%

0,21 –0,26 –0,51 3,95 1,22 –0,15 3,31 –0,22 4,77 –0,81 –0,40 2,68 –0,15 –0,54 –0,41 0,00

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, EUROSTAT (1999), Balance of Payments of EU Institutions, Tribunal de Cuentas (1999), Informe del Tribunal de Cuentas 1998. Nota: signo (–) es contribuyente neto, signo (+) receptor neto. Se ha cambiado el signo a los saldos de la Balanza de Pagos.

13

Los casos de Bélgica y Luxemburgo, en el saldo de la Balanza de Pagos reflejan la existencia de importantes retornos derivados de los gastos de las administraciones de la UE, que no están incluidos en las otras dos mediciones.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

ANEXO V.1.

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ESTIMACION DEL GASTO OPERATIVO

Para obtener una estimación del gasto operativo por estado miembro es preciso clasificar los gastos comunitarios de acuerdo con las rúbricas de las perspectivas financieras y eliminando el gasto en acciones exteriores, de modo que se obtiene una clasificación del gasto operativo asignado por país14. El cálculo de los gastos operativos se puede realizar de acuerdo con la metodología de la Comisión, o bien, partir de los datos que proporciona el Tribunal de Cuentas15. 1. Estimación según la metodología de la Comisión. El gasto operativo se define como el gasto de las políticas gestionadas por la Comisión de la parte B del presupuesto, lo que excluye los gastos administrativos de la parte A y los gastos de las instituciones (Parlamento Europeo, Consejo, Tribunal de Justicia, Tribunal de Cuentas, ECOSOC y Comité de las Regiones). El gasto asignado es el gasto operativo que se asigna a los países o Estados miembros de la UE, exceptuando el gasto que se destina a beneficiarios de fuera de la Unión, principalmente el gasto en la política exterior, y aquel gasto de difícil asignación a los Estados miembros. El gasto asignado operativo alcanzó en 1998, 71934.8 meuros, que alcanza el 94.0% del gasto total ejecutado. Entre los gastos de difícil asignación que no se tienen en cuenta en el cálculo del gasto asignado se encuentran: — los gastos de algunas políticas internas (si bien la asignación del gasto de estas políticas se realiza en el 95.6% del mismo) 14

La estructura del presupuesto viene definida en el art. 19.1 del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 (DOCE núm. 1 356) modificado por el Reglamento núm. 2779/98 de 17 de diciembre de 1995 (DOCE núm. 2 347 de 23-12-98) y sustituidos ambos por el Reglamento Financiero aprobado en junio de 2002 (Capítulo 2, artículos 40 a 47). 15 Para ello contamos con los datos de la Comisión Europea en su Informe sobre «Allocation of the 1998 Operating Expenditure by Member State», Brussels, 23 une 1999.

256

CRISTINA SERRANO LEAL

como políticas de formación, juventud, cultura, audio-visual e información (95%); política energética y medioambiental (96.8%); protección de consumidores, industria y R.T.E. (redes transeuropeas) (92.3%), política de I+D (96.2%) y otras políticas internas (98.6%). — Los gastos comunitarios en acciones exteriores, así como las garantías y reservas se excluyen totalmente del gasto asignado (incluyendo en esta exclusión al la PESC). Las razones por las que es difícil o poco operativo asignar determinados gastos de políticas internas entre los Estados miembros son las siguientes: 1º) porque es un gasto que beneficia a terceros países, como los pagos a países no comunitarios en concepto de acciones de información, de cooperación energética o de investigación (hasta un 1% del gasto de I+D). 2º) porque no se han firmado aún los contratos de ejecución de determinados pagos correspondientes al Fondo Europeo de Inversiones (F.E.I.) ligado a la facilidad de garantías a PYMES, y 3º) porque existen dificultades conceptuales que impiden la identificación final de los pagos (en un 0.12% del gasto operativo), en el caso de iniciativas comunitarias transnacionales, o acciones de cooperación regional y de cooperación en I+D, en las que participan empresas de distintos países como beneficiarios en forma de consorcios o agrupaciones. En cuanto al criterio geográfico de asignación, se sigue el criterio de asignar el gasto al Estado Miembro en el que reside el beneficiario principal o donde tiene su sede la Agencia Comunitaria beneficiaria. En el caso de pagos de la PAC éstos se asignan al país al que se hacen los pagos, que no necesariamente es el mismo en el que produce el agricultor receptor (aunque sí en un alto porcentaje, excepto en el caso de países con grandes puertos como Bélgica y Países Bajos).Un segundo problema radica en el caso de pagos a consorcios de empresas, que se asignan al contratista principal, y a su país de residencia, cuando en la práctica estos pagos se redistribuyen a su vez a otros contratistas o empresas.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

257

2. Diferencias con la asignación del Tribunal de Cuentas Las diferencias entre los datos de la Comisión y los del Tribunal de Cuentas se producen en todas las categorías excepto en la de la PAC donde el criterio es idéntico. El Tribunal de Cuentas, además, ofrece los subtotales agrupados por rúbricas presupuestarias, y considera, a diferencia de la Comisión, ciertos gastos de acciones exteriores como «asignables» a los Estados.

103,5 45,4 88,9 19,1 35,5 67,1 6,0 53,5 266,7 83,9 548,8 68,4 171,2 425,9 47,2 396,1 7,3 2,4 16,3 7,5 28,0 17,5 9,3 26,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1.688,1 1.481,1 10.275,3 5.943,4 12.424,511.859,3 3.209,6 8.395,4

B D It Al G E Fr Ir 859,7 1.155,0 5.556,7 2.557,4 5.304,6 9.014,3 1.633,7 4.183,2 302,2 160,0 3.979,6 3.232,5 6.825,2 2.240,0 1.480,2 3.671,7 48,8 40,6 735,3 288,3 858,7 660,6 241,1 369,5 96,8 11,9 1.837,4 1.852,1 2.748,7 505,3 492,1 2.151,4 84,1 63,4 1.027,5 478,7 1.526,8 829,8 357,4 926,4 0,0 0,0 0,0 476,9 1.064,3 0,0 236,1 0,1 72,6 44,2 379,0 136,5 626,7 244,1 153,6 224,4 526,1 166,1 739,0 153,5 294,7 604,9 95,6 540,5 133,6 12,2 64,9 30,6 48,7 76,5 28,7 54,9 14,8 22,2 9,9 20,2 7,9 11,2 17,9 4,5 Au P Fin 843,2 639,6 576,4 340,7 3.219,2 256,8 106,7 376,6 35,0 60,0 1.325,5 102,9 104,7 703,5 74,3 0,0 670,0 0,0 67,2 143,4 44,5 94,3 136,2 90,8 16,6 21,9 12,6 7,4 4,2 3,0 S 770,9 375,8 62,4 73,3 180,1 0,0 60,0 148,4 15,2 9,1

R.U TOTAL 4.322,6 38.809,7 1.879,9 28.360,9 80,1 3.926,8 461,7 11.794,5 1.044,7 7.602,9 0,0 2.447,4 293,4 2.589,4 679,0 4.651,4 63,7 616,0 18,1 160,5

38,7 50,5 16,6 52,4 17,0 20,0 67,1 681,3 10,2 209,5 51,2 42,6 56,9 97,5 501,4 2.977,5 1,1 36,2 2,5 15,0 1,3 6,6 29,6 206,7 0,0 0,0 35,0 0,0 33,0 31,0 0,0 99,0 126,5 2.058,2 1.313,1 3.995,0 957,0 1.326,1 6.882,3 71.934,9

L H 17,7 1.374,7 44,1 353,0 5,9 17,2 1,2 74,2 3,1 198,4 0,0 0,0 35,9 63,9 54,6 327,7 11,4 24,5 3,4 6,7

Asignación del gasto operativo por sector y estado miembro

Fuente: Comisión Europea (1999), Allocation of EU Operating Expenditure, Cuadro 1a.

Agricultura Acciones Estructurales FEOGA–0 FEDER FSE F. COHESION Otros Políticas Internas Eduación juventud Energia Mercado Interior industria, redes I+D Otros Reembolsos TOTAL

(1998 – millones de Ecus)

Cuadro 4.20. 258 CRISTINA SERRANO LEAL

D 78,0 10,8 2,7 0,8 4,3 0,0 3,0 11,2 0,8 1,5

6,1 3,1 15,8 5,7 0,4 0,2 0,0 0,0 100,0 100,0

B 50,9 17,9 2,9 5,7 5,0 0,0 4,3 31,2 7,9 0,9 G 43,0 54,4 4,9 31,2 8,1 8,0 2,3 2,6 0,5 0,1

0,9 0,3 5,3 1,2 0,2 0,1 0,0 0,0 100,0 100,0

Al 54,1 38,7 7,2 17,9 10,0 0,0 3,7 7,2 0,6 0,2 Fr 76,0 18,9 5,6 4,3 7,0 0,0 2,1 5,1 0,6 0,2 Ir 50,9 46,1 7,5 15,3 11,1 7,4 4,8 3,0 0,9 0,1

0,3 0,6 0,2 1,5 1,4 3,6 0,2 0,1 0,3 0,0 0,0 0,0 100,0 100,0 100,0

E 42,7 54,9 6,9 22,1 12,3 8,6 5,0 2,4 0,4 0,1 0,6 4,7 0,3 0,0 100,0

It 49,8 43,7 4,4 25,6 11,0 0,0 2,7 6,4 0,7 0,1 H 66,8 17,2 0,8 3,6 9,6 0,0 3,1 15,9 1,2 0,3

30,6 2,5 8,1 10,2 0,9 1,8 0,0 0,0 100,0 100,0

L 14,0 34,9 4,7 0,9 2,5 0,0 28,4 43,2 9,0 2,7 1,3 3,9 0,2 2,7 100,0

Au 64,2 25,9 8,1 4,6 8,0 0,0 5,1 7,2 1,3 0,6 1,3 1,8 1,1 5,9 0,4 0,1 0,0 3,4 100,0 100,0

P Fin 16,0 60,2 80,6 26,8 9,4 3,7 33,2 10,8 17,6 7,8 16,8 0,0 3,6 4,6 3,4 9,5 0,5 1,3 0,1 0,3 1,5 1,0 7,3 7,4 0,5 0,4 2,3 0,0 100,0 100,0

0,9 4,1 0,3 0,1 100,0

S R.U TOTAL 58,1 62,8 54,0 28,3 27,3 39,4 5,5 4,7 1,2 5,5 6,7 16,4 13,6 15,2 10,6 3,4 0,0 0,0 4,3 3,6 4,5 6,5 11,2 9,9 0,9 0,9 1,1 0,2 0,7 0,3

Participación relativa de cada gasto en el total por Estado Miembro

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (1999), Allocation of EU Operating Expenditure, Cuadro 1 a.

Agricultura Acciones Estructurales FEOGA–0 FEDER FSE F. COHESION Otros Políticas Internas Eduaciónjuventud Energía Mercado Interior industria, redes I+D Otros Reembolsos TOTAL

(En porcentaje del total)

Cuadro 4.21.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

259

3,0 0,6 1,0 0,1 0,8 0,0 1,7 3,6 2,0 13,8 6,7 2,8 1,2 0,0 2,1

B 2,2 1,1 1,2 0,8 1,1 0,0 2,8 11,3 21,7 9,2

15,2 9,0 3,5 0,0 2,3

D

13,0 18,4 7,9 0,0 14,3

Al 14,3 14,0 18,7 15,6 13,5 0,0 14,6 15,9 10,5 12,6 2,8 2,3 3,6 0,0 8,3

6,6 11,4 7,3 15,7 6,3 19,5 5,3 3,3 5,0 4,9

G

5,2 5,7 13,5 0,0 17,3

E 13,7 24,1 21,9 23,3 20,1 43,5 24,2 6,3 7,9 7,0 9,8 14,3 8,5 0,0 16,5

Fr 232 7,9 16,8 4,3 10,9 0,0 9,4 13,0 12,4 11,2 0,9 1,6 4,5 0,0 4,5

Ir 4,2 5,2 6,1 4,2 4,7 9,6 5,9 2,1 4,7 2,8 7,9 13,3 12,6 0,0 11,7

It 10,8 12,9 9,4 18,2 12,2 0,0 8,7 11,6 8,9 6,2 5,7 0,3 0,5 0,0 0,2

L 0,0 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 1,4 1,2 1,9 2,1 7,4 7,0 17,5 0,0 2,9

H 3,5 1,2 0,4 0,6 2,6 0,0 2,5 7,0 4,0 4,2 2,4 1,7 1,2 35,4 1,8

Au 2,2 1,2 2,7 0,5 1,4 0,0 2,6 2,0 2,7 4,6 7,7 1,4 7,3 0,0 5,6

2,5 1,9 0,6 33,3 1,3

P Fin 1,6 1,5 11,4 0,9 9,6 0,9 11,2 0,9 9,3 1,0 27,4 0,0 5,5 1,7 2,9 2,0 3,6 2,0 2,6 1,9 2,0 1,3 1,6 0,6 2,4 0,0 2,3 3,2 2,5 5,7 2,9 3,3 3,2 31,3 1,8

S

9,8 16,8 14,3 0,0 9,6

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

R.U TOTAL 11,1 100,0 6,6 100,0 2,0 100,0 3,9 100,0 13,7 100,0 0,0 100,0 11,3 100,0 14,6 100,0 10,3 100,0 11,3 100,0

Participación relativa de cada estado miembro en el total de gastos

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (1999), Allocation of EU Operating Expenditure, Cuadro 1 a,

1998 Agricultura Acciones Estructurales FEOGA–0 FEDER FSE F, COHESION Otros Políticas Internas Eduación juventud Energía Mercado Interior industria, redes I+D Otros Reembolsos TOTAL

Cuadro 4.22. 260 CRISTINA SERRANO LEAL

V. Función redistributiva del presupuesto comunitario: el problema de los saldos netos presupuestarios (II). Mecanismos de compensaciones

1. Análisis de los saldos netos presupuestarios en la UE En el capítulo 4 hemos planteado el concepto y la metodología de cálculo de los saldos netos presupuestarios. En este capítulo, a partir de la información que proporcionan los datos publicados por la Comisión Europea profundizaremos en la interpretación de los saldos presupuestarios. Basándonos en diversos cuadros comparativos, analizaremos en este capítulo distintas medidas de comparación de los saldos netos presupuestarios por país en un intento de delimitar la posible equidad o inequidad del sistema. Desde el punto de vista de la metodología de nuestro análisis seguiremos los siguientes pasos: primero compararemos los saldos netos por país en términos absolutos (millones de euros) y relativos (per cápita, en términos del PNB) para un año determinado y obtendremos una serie de conclusiones acerca de quienes son los principales contribuyentes y receptores netos. Este análisis de equidad se referirá también a las contribuciones brutas. A continuación, valoraremos esa información mediante el análisis que ofrecen la evolución en el tiempo de los saldos netos presupuestarios. Por último, tras la revisión histórica de las propuestas de modificaciones que se han hecho, propondremos un sistema para valorar la equidad del sistema presupuestario de la UE mediante la información que proporcionan los saldos por país, con el propósito de descubrir si se detecta una situación de inequidad y si es necesario un mecanismo de compensaciones general1. 1

Nos centramos en un análisis muy concreto. Para una estimación cuantitativa de la función redistributiva de los gastos e ingresos de la UE, véase Domenech et al. (2000), que llega a la conclusión de que existe una función redistributiva en los gastos del presupuesto mientras que el sistema de ingresos resulta proporcional.

262

CRISTINA SERRANO LEAL

1.1. Comparaciones de distintas medidas de saldos netos: saldos netos presupuestarios absolutos, per cápita y en porcentaje del PNB La comparación de las distintas medidas relativas a los saldos netos presupuestarios se realiza a partir de los datos de la Comisión Europea. En el momento en que se plantea el debate sobre los saldos presupuestarios en las negociaciones de la Agenda 2000, los primeros datos disponibles que publicó la Comisión eran los referidos al año 1997 y anteriores, desde el año 1992. Posteriormente la Comisión ha ido publicando los datos de los años 1998, 1999 y 2000. Del análisis de los datos de los saldos netos presupuestarios para el año 1999 podemos deducir lo siguiente2: 1º) respecto a los saldos en términos absolutos (millones de euros) Alemania es el principal contribuyente neto (–9478,9) y España es el principal receptor neto (7090,7). Por orden de importancia los contribuyentes netos son en 1999: Alemania, Países Bajos, Reino Unido, Italia, Suecia, Francia, Bélgica, Austria3. 2º) en términos relativos al PNB esta situación se altera: Países Bajos pasa a ser el principal contribuyente neto (con un saldo equivalente al 0,57% de su PNB, 0,73% en el año 1997) seguido de Alemania (0,49%), Suecia (0,47%), y Austria y Reino Unido (los casos de Bélgica y Luxemburgo, que aparecen como contribuyentes netos importantes están distorsionados por el hecho de que no se tiene en cuenta el gasto de las instituciones europeas que radican en estos países, por lo que no los incluiremos en el análisis). En cuanto a los receptores netos, Grecia ocupa el primer puesto (3,2%) (desplazando a Irlanda que ocupaba el primer puesto en 1997 con el 4,82%), segui2

Elegimos el año 1999 como representativo de la situación existente en el momento de adoptar la Agenda 2000 y porque los datos referidos al año 2000 no son del todo representativos de la situación generada por las anteriores perspectivas financieras, ni tampoco reflejan todavía la situación consolidada para el periodo 2000-2006 al tratarse del primer año del nuevo periodo de programación financiera. 3 En análisis anteriores (Spaventa y Koopmans, 1985:43) ya se señalaba el problema «alemán» y el problema del Reino Unido, citándose como causa de la injusticia presupuestaria el elevado gasto del FEOGA-Garantía que se distribuía de manera inequitativa en términos per cápita.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

263

do de Portugal (2,78%), Irlanda (2,5%), y España (1,31%). España por tanto pasa a situarse en cuarto lugar en la clasificación. 3º) Si analizamos los datos per cápita, obtendremos una clasificación completamente distinta a la del análisis en términos absolutos: la contribución alemana per-cápita (–115 meuros) es inferior a la de Países-Bajos (–127,8), aunque sigue siendo superior a la de Suecia (–112,2), y vemos que Luxemburgo, con las cautelas ya mencionadas, presenta una altísima contribución per-cápita. En cambio Austria (–89,2) y Reino Unido (–59,1) presentan contribuciones más reducidas, menos de la mitad de las de Países Bajos y Alemania. De forma análoga, España pasa a ocupar un lugar rezagado con unos retornos per cápita muy inferiores a los de Irlanda (con un retorno de euros por habitante casi tres veces superior al español, seis veces superior en 1997), Grecia (dos veces superior al español) y Portugal (casi dos veces superior). La comparación en términos per cápita puede resultar sorprendente, puesto que altera enormemente los resultados de los saldos netos en términos del PIB que son los que se suelen manejar más corrientemente. Las conclusiones generales que hemos extraído del análisis se mantienen con ciertas variaciones al referirnos a los datos para el año 2000, teniendo en cuenta que el resultado para España es inferior al del año 1999, debido a que el año 2000, al ser el primer año del periodo de programación de las acciones estructurales, no refleja realmente los retornos medios que se obtendrán a lo largo del periodo; y algo similar ocurre con el resto de países beneficiarios de estos fondos. En conclusión del análisis comparativo podemos llegar a dos conclusiones importantes que condicionan cualquier tipo de valoración. — En primer lugar, no es fácil señalar si el sistema actual es justo o injusto y con qué países lo es. Lo que está claro es que Irlanda es el principal beneficiario de los fondos comunitarios en términos relativos y Países Bajos el principal contribuyente, seguido de Alemania. Suecia, al contar con una renta per cápita inferior a la media comunitaria también presenta una elevada contribución relativa. — En segundo lugar no es correcto utilizar medidas absolutas de los saldos netos, que distorsionan la verdadera magnitud de los flujos. Cualquier medida absoluta debe acompañarse de datos en función de la capacidad económica del país, esto es datos en términos del PIB o del PNB.

264

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 5.1.

Saldos presupuestarios de operaciones en la UE

Millones de euros 1992 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

1993

1994

1995

1996

1997

1998*

1999*

2000*

–280,2 –458,3 –922,9 –381,2 –636,4 –1137,6 –508,4 –426,4 –327,3 275 332,7 208,3 311,5 215,9 36,6 –64,9 50 169,1 –9.645,6 –11.759,7 –13.540 –13.315,2 –10.653,8 –11.076,2 –8.962,7 –9.478,9 –9273,2 3.580,6 4.085,5 3.862,7 3.515,8 4.069,6 4.359,8 4.676,3 3.755,6 4.373,9 2.685,1 2995 3.146,9 7.226,5 6.087,8 5.911 6.881,5 7.090,7 5.055,9 –1.393,4 –1.115 –2.568,2 –1.683,6 –312,5 –971,7 –1.486,7 –640,6 –1.415,3 2.107,1 2.387,3 1.759,1 1.902,3 2.304,7 2.663,9 2.337,8 1.930,5 1.674,6 –277,6 –1.197,4 –2.419,2 –751,4 –1.239,7 –153,1 –1.888,2 –1.260,2 713,4 –70,4 –92,4 –68,9 –60,8 –37,3 –52,4 –86,8 –94,3 –65,1 –844,1 –1.294,4 –1.787,5 –1.962,7 –2.371,2 –2.317,2 –1.716,3 –2.014,2 –1737,7 – – – –863,6 –224,6 –735,8 –724,3 –725,6 –543,5 2.112,9 2.442,4 1.834 2.428,1 2.838,6 2.710,8 2.971 2.802 2.112 – – – –136,6 74 42,3 –154,2 –252,8 216,9 – – – –900,8 –672,2 –1.144,7 –883,4 –1.004,6 –1177,4 –2.301,8 –3.013,7 –1.140 –4.711,5 –2.177,8 –1.882,7 –4.193,7 –3.506,8 –3774,7 –4052,5 –6.688,2 –11.635,7 –9.383,1 –2.735 –3.747,1 –3.802,9 –3.775,7 –3998,5

en % del PNB B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

–0,16 0,27 –0,62 4,65 0,6 –0,14 5,84 –0,03 –0,59 –0,34 – 2,91 – – –0,29 –0,07

–0,25 0,3 –0,72 5,16 0,73 –0,11 6,54 –0,14 –0,74 –0,49 – 3,42 – – –0,38 –0,12

–0,47 0,18 –0,78 4,61 0,78 –0,23 4,42 –0,29 –0,52 –0,63 – 2,48 – – –0,13 –0,2

–0,18 0,25 –0,72 3,98 1,69 –0,14 4,45 –0,09 –0,43 –0,65 –0,49 3,06 –0,15 –0,53 –0,56 –0,15

–0,3 0,16 –0,58 4,19 1,34 –0,03 4,84 –0,13 –0,26 –0,76 –0,12 3,4 0,08 –0,35 –0,24 –0,04

–0,52 0,03 –0,6 4,12 1,27 –0,08 4,82 –0,02 –0,35 –0,73 –0,41 3,11 0,04 –0,59 –0,15 –0,05

–0,23 –0,04 –0,47 4,31 1,37 –0,12 3,69 –0,18 –0,52 –0,50 –0,38 3,15 –0,14 –0,45 –0,34 –0,05

–0,18 0,03 –0,49 3,2 1,31 –0,05 2,5 –0,12 –0,55 –0,57 –0,38 2,79 –0,22 –0,47 –0,26 –0,05

–0,13 0,1 –0,47 3,61 0,86 –0,1 1,83 0,06 –0,35 –0,44 –0,27 1,93 0,17 –0,5 –0,25 –0,05

Fuente: Comisión Europea (2001) Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6; Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, cuadro 5, y elaboración propia. Notas: Periodo 1992-1997, saldos presupuestarios de operaciones de los estados de la UE (después del cheque británico). Signo (–) contribuyente neto, signo (+) receptor neto. *: Datos de la Comisión Europea (2000) , saldos de operaciones basados en la definición del cheque británico.

265

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 5.2.

Saldos presupuestarios per capita de operaciones de los estados de la UE

Euros por habitante 1992 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK

1993

1994

1995

1996

1997

1998*

1999*

2000*

–37,6 59,6 –163,1 336,3 184,3 –29,0 528,3 –13,1 –148,3 –127,0 –107,3 246,6 –26,7 –101,8 –80,4

–62,7 41,0 –130,1 388,9 155,0 –5,4 635,6 –21,6 –89,7 –152,8 –27,9 287,7 14,4 –75,5 –37,0

–111,7 6,9 –135,0 414,5 150,3 –16,6 727,6 –2,7 –124,5 –148,5 –91,0 274,5 8,2 –128,4 –31,9

–49,8 –12,2 –109,0 442,4 174,8 –25,3 632,5 –32,8 –203,8 –109,4 –89,3 300,5 –29,9 –98,9 –70,9

–41,7 9,4 –115,0 353,5 180,1 –10,8 517,6 –21,8 –218,3 –127,8 –89,2 283,1 –48,9 –112,2 –59,1

–32,0 31,7 –112,9 414,7 128,2 –23,9 443,4 12,4 –149,3 –109,5 –67,1 211,2 41,9 –132,9 –63,3

–27,9 53,2 –119,7 346,9 68,8 –24,3 592,7 –4,9 –179,6 –55,6

–45,4 64,1 –144,9 393,6 76,6 –19,3 668,0 –21,0 –232,2 –84,7

–91,2 40,0 –166,3 370,5 80,4 –44,4 490,5 –42,3 –170,5 –116,2

214,9

248,2

186,4

–39,7

–51,8

–19,5

Fuente: Comisión Europea (2001) Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6; EUROSTAT (2002), Eurostat Yearbook, p Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, cuadro 5, y elaboración propia. Notas: Periodo 1992–1997, saldos presupuestarios de operaciones de los estados de la UE (después del cheque británico). Signo (–) contribuyente neto, signo (+) receptor neto. *: Datos de la Comisión Europea (2000), saldos de operaciones basados en la definición del cheque británico.

266

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 5.3. Ordenación de mayor a menor contribuyente neto 1999 Saldo neto Meuros D UK NL I S A F B FIN L DK IRL P GR E

–9478,9 –3506,8 –2014,2 –1260,2 –1004,6 –725,6 –640,6 –426,4 –252,8 –94,3 50,0 1930,5 2802,0 3755,6 7090,7

Saldo neto %PNB NL– L D S A UK FIN B I F DK E IRL P GR

–0,57 –0,55 –0,49 –0,47 –0,38 –0,26 –0,22 –0,18 –0,12 –0,05 0,03 1,31 2,50 2,79 3,20

Saldo neto euros per cápita L NL D S A UK FIN B I F DK E P GR IRL

–218,3 –127,8 –115,0 –112,2 –89,2 –59,1 –48,9 –41,7 –21,8 –10,8 9,4 180,1 283,1 353,5 517,6

Fuente: Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6, EUROSTAT (2002), Eurostat Yearbook, pág.3, y elaboración propia.

Cuadro 5.4. Ordenación de mayor a menor contribuyente neto 1997 Saldo neto Meuros D NI– UK S B F A I L DK FIN IRL P GR E

–11.076,2 –2.317,2 –1.882,7 –1.144,7 –1.137,6 –971,7 –735,8 –153,1 –52,4 36,6 42,3 2.663,9 2.710,8 4.359,8 5.911,0

Saldo neto %PNB NL D S B A L UK F I DK FIN E P GR IRL

–0,73 –0,60 –0,59 –0,52 –0,41 –0,35 –0,17 –0,08 –0,02 0,03 0,04 1,27 3,11 4,12 4,82

Saldo neto ecus per cápita NL D S L B A UK F I DK FIN E P GR IRL

–148,5 –135,0 –128,4 –124,5 –111,7 –91,0 –31,9 –16,6 –2,7 6,9 8,2 150,3 274,5 414,5 727,6

Fuente: Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadros 5, 10 y 11 del Anexo 8 y elaboración propia.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Gráfico 5.1.

Gráfico 5.2.

267

Saldos netos presupuestarios 1999

Saldos netos presupuestarios 1999 en porcentaje del PNB

268

CRISTINA SERRANO LEAL

Gráfico 5.3.

Saldos netos presupuestarios 1999, per capita

1.2. Evolución de los saldos netos: la aparición del «grupo de los contribuyentes netos» Desde 1992, la tendencia en la evolución de los saldos netos se caracteriza por lo siguiente: 1º) la magnitud del saldo presupuestario ha aumentado tanto para los contribuyentes netos, como para los receptores netos, como consecuencia del aumento del tamaño del presupuesto comunitario previsto en las perspectivas financieras de Edimburgo (hasta 1999 se producen aumentos reales, si bien en los últimos años el presupuesto inicia una tendencia a su estancamiento en términos de PIB). 2º) el aumento ha sido muy significativo en tres casos que se identifican con el «grupo de los mayores contribuyentes netos» o «banda de los cuatro»4: es el caso de Alemania, entre los años 1992 4

Denominación utilizada en lenguaje diplomático y periodístico durante las negociaciones de la Agenda 200 entre los años 1998 y 1999, y que se ha mantenido.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

269

y 1995; de Países Bajos (continuadamente durante todo el período) y para Austria y Suecia, desde 1995, año de su incorporación a la UE. Paralelamente, han aumentado los retornos netos de Irlanda y Portugal, desde 1994, así como de Grecia y España (muy importante el aumento de los años 1993 y 1994). Reino Unido, en cambio, ha visto reducida su contribución neta, una vez aplicado el cheque británico. Si analizamos el ranking de los mayores contribuyentes netos, entre 1992 y 1999 (ver cuadros adjuntos) lo más destacable es la consolidación de Países Bajos y Suecia como los principales contribuyentes netos a la UE, junto con Alemania, especialmente en términos relativos al PNB y a la población. Ya hemos señalado también como Irlanda ocupa el primer puesto de los receptores netos de fondos comunitarios en términos relativos, mientras que España permanece en peor posición que el resto de los países de la cohesión, a pesar del aumento en el volumen absoluto de recursos recibidos. La conclusión de este análisis es, de nuevo, que paralelamente al aumento del presupuesto comunitario desde 1992, se ha producido un aumento del volumen de transferencias netas de fondos entre la UE y los Estados, pero no es posible afirmar que haya habido un empeoramiento global de la justicia del presupuesto comunitario.

270

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 5.5.

Estados ordenados según su riqueza relativa (PNB per capita)

EPA, porcentaje respecto a la media UE–15 1992 L B F D A I NL DK UK S FIN E IRL P GR EUR–15

191,8 111,8 110,8 109,6 109 104,8 101,8 100,5 98 96,7 84 77,4 71,3 65,6 63,8 100,0

1999 L B DK A DK NL F I FIN UK S IRL E P GR EUR–15

174,9 115,2 112,9 112,4 108,8 106,2 104,3 102,7 99,4 98,6 93,8 86,8 79,8 71,2 69,8 100,0

Fuente: Comisión Europea (1998), Financiación de la (JE, Cuadro 11 del Anexo 8 y elaboración propia. Nota: Dato de 1999 es previsión.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 5.6.

271

Estados ordenados de mayor a menor contribuyente neto

Millones de euros 1992 D UK F NL B I L DK IRL P E GR A FIN S Total

–9.645,6 –2.301,8 –1.393,4 –844,1 –280,2 –277,6 –70,4 275 2.107,1 2.112,9 2.685,1 3.580,6 – – – –4.052,5

1999 D UK NL I S A F B FIN L DK IRL P GR E

–9.478,9 –3.506,8 –2.014,2 –1.260,2 –1.004,6 –725,6 –640,6 –426,4 –252,8 –94,3 50 1.930,5 2.802 3.755,6 7.090,7

Fuente: Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadro 5 del Anexo 8, Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6 y elaboración propia.

272

Cuadro 5.7.

CRISTINA SERRANO LEAL

Estados ordenados de mayor a menor contribuyente neto (saldos en porcentaje del PNB)

Porcentaje del PNB 1992 D L NL UK B F I DK E P GR IRL A FIN S

–0,62 –0,59 –0,34 –0,29 –0,16 –0,14 –0,03 0,27 0,6 2,91 4,65 5,84 – – –

1999 NL L D S A UK FIN B I F DK E IRL P GR

–0,57 –0,55 –0,49 –0,47 –0,38 –0,26 –0,22 –0,18 –0,12 –0,05 0,03 1,31 2,5 2,79 3,2

Fuente: Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadro 5 del Anexo 8, Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6 y elaboración propia.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 5.8.

273

Estados ordenados de mayor a menor contribuyente neto (saldos per cápita)

Euros por habitante 1992 L D NL B F I DK E P GR IRL A FIN S UK

–179,6 –119,7 –55,6 –27,9 –24,3 –4,9 53,2 68,8 214,9 346,9 592,7 – – – –39,7

1999 L NL D S A UK FIN B I F DK E P GR IRL

–218,3 –127,8 –115,0 –112,2 –89,2 –59,1 –48,9 –41,7 –21,8 –10,8 9,4 180,1 283,1 353,5 517,6

Fuente: Comisión Europea (1998), Cuadro 5 del Anexo 8; Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6, EUROSTAT (2002), Eurostat Yearbook, pág.3, y elaboración propia.

1.3. La riqueza relativa como criterio de equidad: análisis de los saldos netos comparados con la renta per cápita Partiendo de la consideración de la riqueza relativa como elemento para valorar la equidad del sistema presupuestario de la UE, proponemos comparar la evolución de los saldos netos relativos al PNB con la evolución del PNB per cápita, a partir de un indicador que expresa el cociente de ambas variables, para cada año y, utilizando como año de referencia el primer año de la serie de datos, el año 1992, que tomamos como numerario. Un valor mayor que 1, en la evolución de la relación saldos-riqueza, implicará que el saldo presupuestario neto relativo al PNB ha crecido más que el PNB per cápita, respecto al año 1992, por lo que resulta más «costoso» o

274

CRISTINA SERRANO LEAL

«menos favorable» para el país en cuestión su relación financiera con la UE. Proponemos utilizar el siguiente criterio: si los saldos netos crecen más que el PNB per cápita se podría considerar que la contribución neta se convierte en «excesiva» en relación con la evolución que presenta la riqueza, medida por el PNB per cápita. A partir de los cuadros siguientes, en un primer análisis entre los años 1992 y 1999 destacan los siguientes países: España, Italia y Suecia, para los que se altera significativamente la relación de partida entre su saldo neto y su nivel de renta per cápita: — España: aumenta su saldo de receptor neto por encima de su aumento de riqueza, lo que significa que se ha podido beneficiar «excesivamente» en términos relativos, o más que Grecia, Irlanda y Portugal, si bien hay que tener en cuenta el impacto de la crisis económica de 1995 sobre la renta per cápita. — Uno de los países más beneficiados ha sido Irlanda (ha aumentado su renta per cápita del 71.3% de la media en 1992 al 82.4% en 1997, lo que no ha impedido el mantenimiento de su saldo favorable con la UE como principal receptor), seguido de Portugal. Grecia presenta a partir del año 1995 un empeoramiento notable de la relación saldosriqueza. — Italia, sería el contribuyente neto más perjudicado entre 1993 y 1999, dado que su saldo neto relativo se incrementa mucho más que su PNB per cápita (en el año 1999 dobla su contribución a pesar de que no aumenta mucho su riqueza). Esta situación se corrige únicamente en el año 1997. — Suecia también sería un contribuyente neto «excesivo» según este criterio, al igual que Bélgica y muy especialmente, Holanda. — En cambio Austria y Alemania han mantenido bastante estable su relación entre contribuciones y riqueza, concretamente en los últimos años, cuando el crecimiento de su saldo neto se reduce frente al crecimiento de su riqueza, y Francia y Reino Unido presentan una evolución relativamente estable, con mejoras en el año 1999.

275

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Por lo tanto, el criterio que podemos sugerir para valorar el carácter progresivo y redistributivo del sistema presupuestario de la UE entre Estados miembros es la comparación entre su saldo neto relativo al PNB y su nivel de renta per cápita o riqueza, medida por el PNB per cápita. La progresividad en la evolución del sistema presupuestario se conseguiría si se dieran dos condiciones: primera, la relación saldos-riqueza debería ser positiva (aumentos en contribuciones netas —o descensos en retornos netos— se corresponden con aumentos de la riqueza); y, segunda, esta relación debería ser mayor en los países de mayor renta per cápita (a mayor renta per cápita, mayor contribución neta o menor retorno neto). Cuadro 5.9. B DK D GR E F IRL I L NL A p FIN S UK EUR–15

Saldos netos (%PNB) y PNB per capita

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

–0,14 0,27 –0,57 7,29 0,78 –0,13 8,19 –0,03 –0,31 –0,33

–0,21 0,28 –0,66 7,90 0,93 –0,10 8,96 –0,14 –0,39 –0,47

–0,40 0,17 –0,71 6,96 1,03 –0,22 5,72 –0,28 –0,28 –0,60

4,44

4,98

3,53

–0,30

–0,38

–0,13

–0,16 0,23 –0,65 5,98 2,20 –0,13 5,53 –0,09 –0,24 –0,61 –0,44 4,37 –0,16 –0,54 –0,58

–0,26 0,14 –0,52 6,15 1,73 –0,03 6,05 –0,13 –0,15 –0,72 –0,11 4,93 0,09 –0,37 –0,24

–0,45 0,03 –0,55 5,97 1,63 –0,08 5,85 –0,02 –0,20 –0,69 –0,36 4,47 0,04 –0,63 –0,17

–0,20 –0,04 –0,43 6,24 1,74 –0,11 4,35 –0,18 –0,30 –0,47 –0,34 4,47 –0,14 –0,48 –0,34

–0,16 0,03 –0,45 4,58 1,64 –0,05 2,88 –0,12 –0,31 –0,54 –0,34 3,92 –0,22 –0,50 –0,26

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadros 5 y 9 del Anexo 8, Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6. Signo negativo: país contribuyente neto, signo positivo: receptor neto.

276

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 5.10.

Saldos netos (%PNB) y PNB per capita

Normalizados respecto al año 1992 1992 1993 1994 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK

–1,0 1,0 –1,0 1,0 1,0 –1,0 1,0 –1,0 –1,0 –1,0

–1,5 1,0 –1,2 1,1 1,2 –0,8 1,1 –4,8 –1,3 –1,4

–2,8 0,6 –1,2 1,0 1,3 –1,7 0,7 –9,8 –0,9 –1,8

1,0

1,1

0,8

–1,0

–1,3

–0,4

1995

1996

1997

1998

1999

–1,1 0,8 –1,2 0,8 2,8 –1,0 0,7 –3,0 –0,8 –1,8 –1,0 1,0 –1,0 –1,0 –2,0

–1,8 0,5 –0,9 0,8 2,2 –0,2 0,7 –4,4 –0,5 –2,2 –0,2 1,1 0,5 –0,7 –0,8

–3,2 0,1 –1,0 0,8 2,1 –0,6 0,7 –0,7 –0,6 –2,1 –0,8 1,0 0,3 –1,2 –0,6

–1,4 –0,1 –0,8 0,9 2,2 –0,9 0,5 –6,1 –1,0 –1,4 –0,8 1,0 –0,9 –0,9 –1,2

–1,1 0,1 –0,8 0,6 2,1 –0,4 0,4 –4,1 –1,0 –1,6 –0,8 0,9 –1,4 –0,9 –0,9

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadros 5 y 9 del Anexo 8, Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 6. Nota: dato mayor que 1 implica que los saldos netos crecen más que el PNB per cápita, respecto al año base (1992). Signo negativo: país contribuyente neto, signo positivo: receptor neto.

Gráfico 5.4.

Saldos netos (% del PNB) y riqueza relativa

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Gráfico 5.5.

277

Saldos netos en relación con la riqueza relativa.

Conclusiones y Criterios para valorar la equidad de los saldos netos presupuestarios La conclusión de este análisis es, de nuevo, coincidente con la del punto anterior: la valoración de la justicia o no del sistema presupuestario de la UE en su conjunto, teniendo en cuenta ingresos y gastos, debe hacerse a partir de varios indicadores combinados que serían: a) el volumen de saldos netos presupuestarios en términos del PNB o PIB: reflejaría el volumen financiero de recursos netos pagados o recibidos en relación con la capacidad de pago del país. b) el volumen de saldos netos per cápita, que reflejaría la aportación o recepción de recursos por habitante, y que tiene en cuenta la variable población a la hora de valorar el volumen de la contribución neta, por lo que se alteran en gran medida los resultados obtenidos con otros indicadores. c) un nuevo indicador en el que se incluiría la riqueza del país medida por el PNB o PIB per cápita en paridades del poder adquisitivo.

278

CRISTINA SERRANO LEAL

La riqueza se puede poner en relación con los saldos anteriores, como hemos visto en los cuadros y en el análisis efectuado, y la propondríamos como un indicador de la capacidad real de compra que se deriva de la renta de un país (esto es de su capacidad adquisitiva o riqueza). Al relacionar los saldos netos presupuestarios con el PNB per cápita estaríamos ofreciendo una medida de si el pago efectuado a la UE guarda relación o no con la riqueza del país ( y no sólo con su renta como en el caso del indicador saldos en relación al PNB). Como conclusión, no hay una interpretación única y no sería correcto calificar de «injusta» una situación basada en el volumen absoluto de la contribución neta (caso de Alemania), a pesar de que en la práctica éste ha sido el argumento más utilizado. 2. Análisis de la equidad de las contribuciones brutas al presupuesto Otra opción para valorar la equidad del presupuesto es, como utiliza la Comisión Europea (1993 a: 6), centrarse únicamente en la equidad de las contribuciones brutas, es decir, del sistema de recursos propios, dejando de lado la distribución de los gastos. Denominamos contribuciones brutas de los Estados miembros a sus aportaciones anuales en concepto de recursos propios. La Comisión interpreta que «equidad significa proporcionalidad de las contribuciones brutas con la renta de los Estados miembros», (Comisión Europea, 1993 a: 6), midiendo la renta nacional por el PNB, y nosotros asumiremos en principio esta interpretación de la «equidad», si bien otros autores previamente habían interpretado «equidad» como la introducción de un sistema progresivo, que faltaría en la UE (Spaventa y Koopmans, 1985:41). Según el análisis de la Comisión (1993), la equidad ha mejorado gracias a la introducción y aumento de importancia del recurso PNB, y el principal factor que distorsiona una mayor equidad es el uso de los Recursos Propios Tradicionales: hemos visto el problema del efecto Rotterdam y cómo algunos países como Países Bajos, Bélgica y Reino Unido presentan una participación en los Recursos Tradicionales superior a su participación en el recurso PNB. El recurso IVA sería otra fuente de distorsión puesto que la base de dicho recurso no evoluciona directamente relacionada con el

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

279

PNB, y debido a los problemas conceptuales y de estimación señalados en el capítulo tercero. Si analizamos el cuadro siguiente podemos señalar que, en 1999: a) Países Bajos y Reino Unido presentan una aportación relativa por RPT muy superior a la de otros Estados. b) Italia y Alemania presentan una aportación relativa por recurso IVA inferior a su aportación relativa por recurso PNB, lo que es un signo, dada la elevada renta per cápita de estos países de que todavía existe cierta «regresividad» en el recurso IVA. A la inversa, países relativamente «pobres» como España, Grecia y Portugal presenta participaciones relativas de IVA superiores a las del recurso PNB. c) si comparamos la participación en los recursos propios con la participación en el PNB, para cada Estado, podemos deducir que el sistema es «globalmente justo», entendiendo «justicia» como «proporcionalidad» del sistema a pesar de que existen ciertas excepciones, en los casos de Alemania, Países Bajos (relativamente perjudicados), por un lado y Reino Unido e Italia por otro lado, (relativamente favorecidos). Sin embargo frente al criterio seguido por la Comisión es posible anteponer otro criterio de equidad: «la proporcionalidad de las contribuciones brutas respecto al PNB o rentas per cápita», esto es, respecto a la riqueza relativa de cada país. Este criterio lleva a conclusiones básicamente distintas al poner de manifiesto la «injusticia» respecto a los países más pobres. En el capítulo seis, al tratar la propuesta de un recurso progresivo profundizamos en el tema.

280

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Cuadro 5.11. Proporcionalidad en los recursos propios del presupuesto comunitario. Año 1999 Participación en el total País Holanda Bélgica Irlanda Portugal Alemania Austria Suecia Dinamarca Grecia España Francia Luxemburgo Finlandia Italia Reino Unido *

Presupuesto (a)

PNB (b)

coeficiente de proporcionalidad a/b

5,9 3,8 1,0 1,4 27,7 2,6 2,9 2,0 1,6 6,7 17,5 0,2 1,4 13,4 11,9

4,6 3,0 0,8 1,3 26,2 2,5 2,8 2,0 1,6 6,7 17,5 0,2 1,4 14,3 15,1

1,28 1,27 1,25 1,08 1,06 1,04 1,04 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,94 0,79

Fuente: Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 4 f, y elaboración propia. Nota: el coeficiente a/b refleja el grado de proporcionalidad del presupuesto comunitario. Un mayor valor indica que el pais está peor tratado puesto que aporta más que lo que indica su peso económico. * una vez deducido el cheque británico.

281

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 5.12.

Principales contribuyentes al presupuesto y riqueza relativa. Año 1999 Recursos Propios (%PIB)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Irlanda Bélgica Holanda Luxemburgo Greca Portugal Suecia Dinamarca España Austria Alemania Finlandia Franca Italia Reino Unido

1,70 1,66 1,53 1,38 1,25 1,21 1,18 1,18 1,18 1,11 1,09 1,07 1,07 1,02 1,01

PNB per capita UE15=100 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Luxemburgo Bélgica Dinamarca Austria Alemania Holanda Francia Italia Finlandia Reino Unido Suecia Irlanda España Portugal Grecia

174,9 115,2 112,9 112,4 108,8 106,2 104,3 102,7 99,4 98,6 93,8 86,8 79,8 71,2 69,8

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 4 f, y Corrisión Europea (1998), Cuadro 9. Nota: PNB 1999 es previsión, en EPA.

Gráfico 5.6.

Relación entre el PNB y la aportación por recursos propios 1999

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del cuadro 5.11.

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Gráfico 5.7.

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Relación entre la aportacion por recursos propios y el PNB per capita 1999

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del cuadro 5.12.

3. Evaluación de los desequilibrios presupuestarios o saldos netos excesivos Hemos visto previamente en este capítulo que no es automático determinar si existe o no un desequilibrio presupuestario, puesto que los resultados dependen del indicador utilizado (si es absoluto, relativo al PNB o en términos per cápita). Debemos comenzar por definir «desequilibrio presupuestario» como aquella situación en la que un saldo presupuestario neto, positivo o negativo, se considera «excesivo» en relación con una serie de indicadores entre los que se encuentra básicamente la riqueza del país. Por lo tanto, la noción de desequilibrio presupuestario no afectaría sólo a los contribuyentes netos sino también a los receptores netos de fondos, que podrían también estar recibiendo cantidades «excesivas» en comparación con otros países en situación similar. Este enfoque global es el que permite una solución también global y un reparto de los costes del mecanismo.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

283

3.1. Indicadores compuestos y ordenación de Estados miembros Como hemos comentado en el anterior capítulo, los saldos netos no pueden utilizarse como una cuantificación monetaria de los beneficios que obtiene un país por pertenecer a la UE. Existen otras ventajas de carácter no financiero relacionadas con la pertenencia a la UE, como pueden ser las ganancias comerciales o la mayor estabilidad macroeconómica derivada de la coordinación de políticas económicas, que no se suelen medir y que no tienen una cuantificación inmediata en términos monetarios. Por otro lado, hemos visto que existen numerosas medidas de saldos netos presupuestarios, lo que dificulta las comparaciones. Un primer intento para poder valorar desde un punto de vista amplio el posible desequilibrio presupuestario de un país sería intentar elaborar un indicador «sintético» o compuesto, a partir de varias medidas de saldos netos presupuestarios, de modo que reflejara los cambios en la ordenación de países contribuyentes netos y receptores netos, según el orden de importancia de sus saldos. Este indicador de los «beneficios financieros» derivados de la UE trataría de reflejar de forma sintética la ordenación de Estados miembros, según la importancia de sus saldos, bajo el criterio de que el país receptor neto estaría contabilizando una «ganancia monetaria o financiera», mientras que el país contribuyente neto tendría, en este caso una no-ganancia o pérdida monetaria-financiera. Este tipo de ordenación se refleja en el cuadro A. En él se recogen los Estados ordenados de más beneficiado (mayor receptor neto) a menos beneficiado (mayor contribuyente neto), combinando distintas medidas de saldos netos presupuestarios para el año 1998, a partir de datos de la Comisión Europea (1999): saldos netos de operaciones, saldos netos tipo Reino Unido después de deducir el cheque, los saldos netos presupuestarios en términos del PNB, y los saldos netos en términos per cápita. Otra forma de tener en cuenta las ganancias no financieras asociadas a la pertenencia a la UE sería la de ordenar a los Estados miembros en función de los resultados que han obtenido en variables nominales que reflejan el proceso de convergencia nominal y los avances en la estabilidad macroeconómica. Para ello realizaremos la ordenación, a partir de distintas variables nominales que reflejan las ganancias de la estabilidad macroe-

284

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conómica que obtiene el país por pertenecer a la UE y participar en el proceso de convergencia, en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en el proyecto de Unión Económica y Monetaria: descenso de los tipos de interés a corto y a largo plazo entre 1993 (año en el que se inicia el proceso de convergencia) y 1999 (inicio de la tercera fase de la UEM), descenso en la inflación medida por el IPC entre 1993 y 1999, la tasa de crecimiento del PIB en 1999 comparada con la tasa de crecimiento media del periodo 1991-1995, y descenso del déficit público en ese periodo de tiempo. Los resultados de la ordenación, comparados con la ordenación que se deriva de la medida de saldos netos presupuestarios en términos del PNB, se presentan en el cuadro B. El cuadro C presenta la comparación entre la ordenación del cuadro 1 (supuestos «beneficios financieros» indicados por los saldos presupuestarios) y la ordenación del cuadro B (indicadora de los beneficios cualitativos asociados a la UE). La ordenación se ha realizado a partir de ponderaciones iguales para cada una de las variables consideradas (saldos y variables macroeconómicas), de modo que el número de orden refleje únicamente el resultado de una clasificación. Los resultados principales son los siguientes — Cuadro A: lo más destacable es que existen algunas diferencias en la ordenación al agrupar distintas medidas, frente a la utilización de una única medida como sería el saldo neto en porcentaje del PNB. La ordenación compuesta refleja que Alemania es el país más perjudicado financieramente, por delante de Holanda y Luxemburgo, para el año 1998, puesto que alcanza la última posición en dos de las cuatro medidas utilizadas, y en las otras dos está en el puesto núm. 13. Por detrás de Alemania, como principales contribuyentes, según el indicador compuesto estarían Países Bajos, Reino Unido y Suecia. Italia empeora según la información compuesta por varias variables, mientras que Finlandia, Francia, Dinamarca, se mantienen en los puestos 5 a 7 en ambas clasificaciones. Grecia aparece como el país más beneficiado en términos financieros, seguido de España, (al utilizar varias variables gana dos posiciones), Irlanda y Portugal. En resumen, la ordenación a partir de varias medidas de saldos netos presupuestarios no refleja cambios sustanciales respecto a la

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

285

clasificación resultante de utilizar los saldos netos en porcentaje del PNB; por lo que, partir del análisis previo efectuado en este capítulo, podemos concluir que se trata de la mejor forma de valorar los saldos presupuestarios. — Cuadro B: curiosamente, al tener en cuenta las ganancias de la estabilidad macroeconómica llegamos a la conclusión de que los principales receptores netos son también los países que más se han beneficiado de proceso de convergencia nominal, o, mejor dicho, los que más esfuerzos han realizado para alcanzar la convergencia nominal. Al partir de peores posiciones en cuanto a inflación, déficit y tipos de interés, las ganancias de estabilidad macroeconómica han sido más acusadas en Grecia, Portugal, España, y también en Italia, e Irlanda. En cambio Francia y Países Bajos son los que menos avances han tenido en cuanto a convergencia nominal, junto con Austria y Reino Unido, mientras que Alemania, en posición 11, ha avanzado menos en la convergencia nominal que Dinamarca o Suecia (posición 6). Este resultado podría dar lugar a una interpretación de que los mayores esfuerzos en cuanto a la convergencia nominal (y por tanto los mayores logros en cuanto a estabilidad macroeconómica consecuencia de la preparación para la UEM) han correspondido a los países receptores netos de fondos, tal y como se observa también en el cuadro C que resume los resultados anteriores. Para completar esta interpretación, quedaría por investigar en qué medida las transferencias netas procedentes del presupuesto comunitario han contribuido también a la convergencia real, paralelamente al proceso de convergencia nominal que se ha producido, de modo que esta evolución se tuviera también en cuenta en la valoración. En conclusión, al tener en cuenta los avances en la convergencia nominal y los resultados económicos, podemos completar el análisis de los saldos netos presupuestarios en la UE. En términos generales coinciden países receptores netos con aquellos que han tenido mayores avances en cuanto al proceso de convergencia nominal, y Alemania, principal contribuyente neto según las distintas medidas de saldos presupuestarios, refleja también ganancias de estabilidad macroeconómica superiores a las de Países Bajos, Reino Unido o Austria.

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Cuadro 5.13.

Cuadro A: comparación de resultados financieros de pertenecer a la UE. Año 1998

(1) Resultados financieros (saldos netos) IRL P DK FIN F B A I L S UK NL D

n° orden 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

(2) Saldo neto en % del PNB P E DK F FIN I B UK A S D NL L

n° orden 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2000), Allocation of EU Operating Expenditure. (1)Indicador compuesto de distintas medidas de saldos netos (en meuros, en porcentaje del PNB y per capita) Nota: País más favorecido es el de menos puntuación, país menos beneficiado es el de mayor puntuación.

287

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 5.14.

Cuadro B: ganancias derivadas de la estabilidad macroeconómica

(1) Ganancias de estabilidad macroeconómica

(2) Saldos netos en % PNB

GR I P E IRL S DK B L FIN D UK A F

n° orden 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

GR IRL P E DK F FIN I B UK A S D NL

n° orden 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

NL

15

L

15

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2000), Allocation of EU Operating Expenditure, Comisión Europea (2002), Economic Forecasts, Spring 2002. Nota: País más favorecido es el de menos puntuación, país menos beneficiado es el de mayor puntuación. (1) Descenso de tipos de interés a corto y largo plazo, descenso en el déficit público, descenso en la inflación y crecimiento del PIB.

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Cuadro 5.15.

Cuadro C: resultados financieros y ganancias de la estabilidad macroeconómica

(1) Resultados financieros (saldos netos) GR E IRL P DK FIN F B A I L S UK NL D

n° orden 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

(2) Ganancias de estabilidad macroeconómica GR I P E IRL S DK B L FIN D UK A F NL

n° orden 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2000), Allocation of EU Operating Expenditure, Comisión Europea (2002), Economic Forecasts, Spring 2002. Nota: País más favorecido es el de menos puntuación, país menos beneficiado es el de mayor puntuación. (1) Indicador compuesto de distintas medidas de saldos netos (en meuros, en porcentaje del PNB y per capita) (2) Descenso de tipos de interés a corto y largo plazo, descenso en el déficit público, descenso en la inflación y crecimiento del PIB.

–2.027,5 –192,3 –1.0465,7 4.566,3 6.482,6 –1.718,3 2.134,8 –2.110,6 –133,7 –3.046,6 –822,4 2.824,4 –228,6 –1.122,5 –5.659

saldos netos de operaciones. Millones de euros 1998 saldos netos en %PNB 1998 –0,23 –0,04 –0,47 4,31 1,37 –0,12 3,69 –0,18 –0,52 –0,50 –0,38 3,15 –0,14 –0,45 –0,34

saldos netos per capita Meuros 1998 –49,8 –12,2 –109,0 4.42,4 174,8 –25,3 632,5 –32,8 –203,8 –109,4 –89,3 300,5 –29,9 –98,9 –70,9

saldos netos tipo R.U.* Meuros 1998

–508,4 –64,9 –8.962,7 4.676,3 6.881,5 –1.486,7 2.337,8 –1.888,2 –86,8 –1.716,3 –724,3 2.971 –154,2 –883,4 –4.193,7

5,1 7,1 4,2 13,5 8,7 5,6 6,3 7,2 5,1 3,9 4,2 10,3 4,8 5,5 0,4

descenso tipos de interés a corto plazo diferencia 1993–1999 2,4 2,4 2 16,8 5,5 2,2 3,1 6,4 2,2 1,8 2 6,4 4,1 3,5 2,5

5,3 5,5 1,5 9,8 4,5 2,9 4,4 7,3 1,9 3,9 1,6 2,8 6,9 9,1 6,8

1,5 2 2 1,2 1,3 1,1 4,7 1,3 5,4 2,1 1,9 1,8 –1,7 0,6 1,6

descenso tipos de descenso en crecimiento interés a largo déficit público anual del PIB (%PIB) (media 91–95)– plazo diferencia 1999 1993–1999 1993–1999 1,7 –1,2 3,8 11,8 2,3 1,6 –0,2 2,9 2,6 0,4 3 4,4 1 2,5 0,8

1993–99

descenso en IPC

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2000), Allocation of EU Operating Expenditure, Comisión Europea (2002), Economic Forecasts, Spring 2002, Comisión Europea (2000), Estadísticas de otoño, EUROSTAT (2000), Eurostat Yearbook 2000. Nota: * después de descontar el cheque británico al Reino Unido.

B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK

Saldos netos presupuestarios y resultados macroeconómicos

Datos comparativos referidos a los saldos netos presupuestarios y resultados macroeconómicos

Cuadro 5.16.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

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Cuadro 5.17.

Resultados financieros por pertencer a la UE

saldos netos de saldos netos tipo saldos netos per operaciones Reino Unido antes capita B DK D GR E F IRL I L NI– A p FIN S UK

11 6 15 2 1 10 4 12 5 13 8 3 7 9 14

8 5 15 2 1 11 4 13 6 12 9 3 7 10 14

9 5 13 2 4 6 1 8 15 14 11 3 7 12 10

saldos netos en %PNB

puntuación total

9 5 13 1 4 6 2 8 15 14 11 3 7 12 10

37 21 56 7 10 33 11 41 41 53 39 12 28 43 48

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2000), Allocation of EU Operating Expenditure. Nota: ordenacón a partir de diversas medidas de saldos netos presupuestarios (véase Comisión Europea (1999), Informe sobre los recursos propios). Nota: puntuación 1 corresponde al país más beneficiado en el criterio señalado, puntuación 15 al menos beneficiado.

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EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 5.18.

Indicadores de ganancias estabilidad macroeconómica

descenso tipos de descenso tipos de descenso en crecimiento interés a corto plazo interés a largo déficit público anual del PIB plazo (% PIB) B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK

8 5 11 1 4 9 2 6 12 14 13 3 10 7 15

9 10 13 1 4 11 7 2 12 15 14 3 5 6 8

7 6 15 1 8 11 9 3 13 10 14 12 4 2 5

9 4 5 12 10 13 2 11 1 3 6 7 15 14 8

descenso en IPC 9 15 3 1 8 10 14 5 6 13 4 2 11 7 12

puntuación total 42 B 40 DK 47 D 16 GR 34 E 54 F 34 IRL 27 I 44 L 55 NL 51 A 27 P 45 FIN 36 S 48 UK

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2000), Allocation of EU Operating Expenditure, Comisión Europea (2002), Economic Forecasts, Spring 2002. Nota: puntuación 1 corresponde al país más beneficiado en el criterio señalado, puntuación 15 al menos beneficiado.

3.2. Relación de los saldos netos presupuestarios con la riqueza relativa. Estimación del «saldo neto ideal» El segundo enfoque que vamos a considerar para valorar el posible «desequilibrio presupuestario» consiste en estudiar la relación entre los saldos netos —en términos del PIB o PNB— y la renta per cápita mediante la siguiente regresión: Sn* = a + b (PNB pc –PNB pc medio) Donde: — Sn es el saldo neto presupuestario — PNB pc es la renta per cápita — PNB pc medio es la renta per cápita media en la UE

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Si asumimos que el saldo neto debe guardar una determinada relación con la renta per cápita, de esta recta de regresión se derivaría el saldo neto que denominaríamos «ideal», entonces: — un país con una renta per capita en la media comunitaria debería tener un saldo neto cercano a cero, — un país con renta per capita superior a la media, tendría un saldo positivo (contribuyente neto), — un país con renta per capita inferior a la media tendría un saldo negativo (receptor neto). Comparando los datos reales con la recta de regresión se podría ver si el saldo neto en cuestión se aleja de manera «excesiva» del saldo neto «ideal» estimado, según el criterio que se defina (por ejemplo en un 25%), y en esos casos estaría justificada la corrección, en la cuantía de la diferencia entre el saldo neto real y el saldo neto estimado. No vamos a entrar en realizar una estimación propia, puesto que podemos referirnos a los resultados de De la Fuente y Domenech (2000: 5), quienes han estimado la relación entre los saldos netos presupuestarios, en términos per cápita, y el PNB per cápita, para el año 1998. Llegan a la conclusión de que existe una relación entre ambas variables y de que el presupuesto comunitario tiene efectos redistributivos, con un coeficiente de redistribución de 0,056, lo que indica que para un ciudadano Europeo típico, su contribución neta al presupuesto es equivalente a un tipo impositivo del 5,6% aplicado a la diferencia sobre su renta bruta y la renta media comunitaria. A partir de este resultado, se propone adoptar una regla fiscal según la cual se vincularán de forma explícita y negociada los saldos netos presupuestarios per cápita a la renta per cápita de cada Estado (De la Fuente y Domenech, 2000: 13). Para ello, la negociación financiera se debería realizar por etapas, fijando primero el volumen de ingresos disponibles del presupuesto; a continuación, se fijarían los gastos de las políticas comunitarias (excepto la política estructural), se calcularían los saldos resultantes, y finalmente se utilizaría la política estructural —a modo de Fondo de Compensación— para ajustar los saldos resultantes a los saldos objetivo previamente establecidos. Si bien esta propuesta resulta atractiva desde un punto de vista teórico, su aplicación presenta numerosos inconvenientes:

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1. Inconveniente en su aplicación: el nuevo sistema equivale a una ruptura radical con el sistema de negociación presupuestaria y con el delicado equilibrio institucional sobre el que se apoya el presupuesto, como hemos analizado previamente. Habría que redefinir las competencias del Consejo y el Parlamento en este nuevo sistema, y es previsible que el Parlamento se negara a subordinar la financiación de las políticas comunitarias a los resultados de la distribución, lo que equivale a condicionar el futuro político de la UE —futuro que se desarrolla a través de la realización de políticas comunitarias— a los intereses nacionales de cada país. Por esta razón cualquier tipo de compensación debería realizarse de forma ex post, o bien con un sistema similar al del cheque británico. 2. Inconveniente en su concepción: este tipo de ajustes son en realidad una distorsión profunda de la labor asignativa que realiza el presupuesto comunitario. Implica subordinar la función asignativa de los «bienes públicos» comunitarios, función que debe realizar el presupuesto comunitario, a una función de redistribución, que debe ser realizada dentro de cada país. Hemos visto que no existen argumentos de eficiencia que justifiquen que sea el presupuesto comunitario el que realice la función de redistribución de la renta. Si bien el problema de los desequilibrios presupuestarios domina el escenario de la negociación de las perspectivas financieras, parece dudoso que establecer un mecanismo de compensación basado en un modelo a priori sea la solución, puesto que puede introducir más problemas de los que elimina. Parece más realista continuar con el modelo actual de presupuesto, en el que la negociación en los gastos y en los ingresos determina el resultado final, y donde los ajustes son limitados (como el resultado de la Agenda 2000), basados en la subsidiariedad, y producto de una negociación global. Las críticas que realizamos coinciden con los comentarios que se hicieron, ya en 1985, en el análisis de Spaventa y Koopmans (1985: 43), quienes señalaban entonces la necesidad de establecer un «acuerdo de transferencias mínimas hacia un esquema óptimo de los saldos netos prenegociado», en el que se negociaría primero el nivel óptimo de los saldos netos.

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Sin embargo, debido a los problemas que plantea esta solución (¿cómo se establece el nivel óptimo?), estos autores plantean una segunda opción que sería la de dividir el presupuesto en dos secciones: una sección que agruparía los bienes públicos (la defensa, la política de I+D, la regulación y la política medioambiental y energética), a financiar por el sistema general de ingresos, y otra sección de los gastos que no son bienes públicos (la PAC), con una financiación separada en función de una fórmula que consideraría el peso de la agricultura en el PIB. Llegamos de nuevo a la conclusión de que una modificación en la PAC podría resolver parte del problema 4. Sistemas de compensaciones generalizadas de saldos netos presupuestarios La propuesta de establecer un sistema de compensaciones presupuestarias para mitigar las situaciones de «contribuciones netas excesivas» resurge con fuerza durante las negociaciones de la Agenda 2000, inspirada en la existencia del cheque británico. Las compensaciones tendrían el objetivo de compensar aquellas situaciones de desequilibrio que se considerarían excesivas, valoradas desde un criterio determinado. 4.1. Antecedentes: El Informe Padoa-Schioppa Como se indicó en el capítulo segundo, el principal antecedente práctico de un mecanismo de compensación de los saldos presupuestarios excesivos es el denominado «cheque británico» o «compensación británica», que se sigue manteniendo en la actualidad con alguna modificación prevista derivada de los acuerdos de la cumbre de Berlín de 1999, recogidos en la nueva Decisión de Recursos Propios aprobada en octubre de 2000. Con posterioridad al inicio del cheque británico, en 1987 la Comisión Europea encomendó un estudio a un grupo de economistas presidido por Padoa-Schioppa (1987) en el que se analizaba, entre otros puntos la «equidad». del sistema presupuestario de la Comunidad, y en concreto de las contribuciones brutas. La definición del concepto de equidad, como ya hemos señalado, no es única, ni tampoco fácil.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

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En este informe se asocia equidad claramente al concepto de progresividad fiscal, entendido como «sacrificio igual entre sujetos pasivos con rentas diferentes». Esta interpretación implicaría una mayor imposición o aportación por recursos propios a aquellos Estados con mayor renta per cápita, y no a aquellos Estados con mayor renta absoluta, criterio éste que sería el del sistema actual. Sin embargo, el informe no propone reformas por el lado de los ingresos del presupuesto sino por el lado de los gastos, mediante la redistribución de los gastos hacia los fondos estructurales, a costa del gasto agrícola, tal y como se produjo en la Reforma de Bruselas de ese año. Como importante novedad el informe proponía establecer un mecanismo de salvaguarda que garantizara la equidad. Este mecanismo, que no queda diseñado sino únicamente planteado como idea, partiría de los saldos netos presupuestarios calculados para cada país que se ligarían de forma progresiva a la renta per cápita. 4.2. Propuestas de la Comisión Europea para la discusión de la Agenda 2000: Comparación de las opciones de modificación del sistema de recursos propios En el capítulo segundo hemos señalado algunas de las opciones de reforma del sistema de recursos propios en búsqueda de una mayor equidad, planteadas con ocasión del debate de la Agenda 2000. Durante las discusiones este tema fue uno de los más importantes hasta el punto de que otros objetivos importantes de las discusiones (como la reforma de la PAC o la financiación de la ampliación) fueron dejados de lado, relativamente, ante la importancia política que cobró este tema para algunos países y básicamente para Alemania (Nuñez Ferrer y Emerson, 2000: 21). Podemos resumir en el siguiente cuadro los efectos presupuestarios de las distintas propuestas, según estimaciones de la Comisión Europea (1998 a, Anexos 6 y 8):

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Cuadro 5.19.

Opciones de modificación del sistema de recursos propios (I)

Millones de euros, coste anual en 1999, cifras redondeadas

B DK D G E F IRL I L

Sustitución por Recurso PNB

Sustitución recurso IVA por recurso PNB

Cofinanciación de la PAC (25% Ayudas directas)*

+299 –66 +303 –36 –292 –816 +132 –2048 –2

–266 –71 +708 +20 +98 +159 +8 –1236 +7

+110,7 –100,6 +678 –451,7 –528 –648 –195 +134,5 +11,6

Mecanismo corrección tipo compensación total saldos netos –334 –222 +5118 –159 –742 –1484 –90 –1058 –23,7

Mecanismo compensación Eliminación cheque parcial (modelo británico alemán) –5,6 –3,7 +2676 –2,5 –12 –31,6 –1,5 –26 –0,4

+162,9 +108,1 +800,1 +77,5 +362,1 +925 +44,1 +759,5 +11,6

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadros 4 y 8; Cuadros 1 y 2 del Anexo 6, y Cuadro 2d del Anexo 8.

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Cuadro 5.20.

Opciones de modificación del sistema de recursos propios (II)

Millones de euros, coste anual en 1999, cifras redondeadas

NL A P FIN S UK

Sustitución por Recurso PNB

Sustitución recurso IVA por recurso PNB

Cofinanciación de la PAC (25% Ayudas directas)*

Mecanismo corrección tipo compensación total saldos netos

Mecanismo compensación Eliminación cheque parcial (modelo británico alemán)

+1094 –42 +48 –113 +17 +1521

+42 +93 +79 –45 +72 +332

+168,8 +43,8 –23,9 +22,8 +82,3 +430

+422,5 +240,6 –140,4 –77,2 +373,1 –1825

+188 +188,7 –2,3 –2,7 +239 –3133

+246,6 +137,1 +68,5 +78,5 +149,7 –3931

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (1998), Financiación de la UE, Cuadros 4 y 8; Cuadros 1 y 2 del Anexo 6, y Cuadro 2d del Anexo 8. Notas: — un signo positivo (+) significa una ganancia neta para el país; un signo negativo (–) significa una perdida neta para el país. — sustitución por recurso PNB: de los Recursos Tradicionales y Recurso IVA. – *cofinanciación PAC: efectos se refieren al año 2006. — modelo compensación total de saldos netos positivos, equivale a la generalización el cheque británico. — modelo compensación limitada saldos netos o modelo alemán: se compensan sólo los saldos netos positivos que superan el 0,3% del PNB de cada país.

Como se observa en los cuadros anteriores, las distintas opciones no son neutrales sino que producen beneficios o pérdidas financieras diferentes según los países, en función de su distinta participación en ingresos y en gastos. En esencia las opciones que planteaba la Comisión como punto de partida para una discusión se reducirían a las siguientes: 1º) sustitución de todos los recursos propios actuales por un único recurso PNB lo que implicaría en la práctica volver al sistema de contribuciones nacionales previo al sistema de recursos propios. La principal ventaja radica en la simplicidad de cálculo unida a la transparencia y la homogeneidad en el trato nacional en estricta aplicación del principio de capacidad de pago. El principal inconveniente es el retroceso que supone respecto al objetivo de buscar auténticos recursos propios con autonomía financiera para la UE.

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En términos de la justicia o equidad implica establecer la estricta proporcionalidad en el sistema respecto al PNB. Los principales perdedores de este cambio serían Italia, Francia y España, cuya participación relativa en el total de recursos (incluyendo IVA) es inferior a su participación en el PNB de la UE. Los principales ganadores: Reino Unido, Países Bajos y Alemania, con altas participaciones relativas en el recurso IVA. 2º) sustitución del recurso IVA por el recurso PNB, opción recomendada por el Tribunal de Cuentas (1999), es una opción más moderada de la opción anterior. Una versión reducida fue aprobada en la cumbre de Berlín donde se decidió reducir el tipo aplicable progresivamente desde el 1% al 0,5%, lo que ha beneficiado a Alemania fundamentalmente, y perjudicado a Italia. 3º) cofinanciación de la PAC: mediante la cofinanciación nacional en un 25% de las ayudas directas, como hemos descrito brevemente en el capítulo 2. Esta opción favorecería a aquellos países con una participación relativa en el gasto agrícola inferior a la que presentan en los recursos propios, como son, en el momento de la negociación de la Agenda 2000, Alemania, Países Bajos, Suecia, Austria e Italia, y perjudica a Francia, España y Portugal. Gráfico 5.8.

Participación relativa en el Feoga-Garantía y en los recursos propios

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (1998), Cuadro 1ª y 2f del Anexo 8.

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A pesar de sus inconvenientes, esta opción no debería descartarse en el contexto general de la reforma de la PAC, aunque no debe plantearse con el principal objetivo de solucionar los problemas distributivos del presupuesto. Las ventajas que conlleva esta opción serían las siguientes: 1º) permitiría reducir la Línea Directriz Agrícola y, a medio plazo, el peso del gasto agrícola en el presupuesto, liberando recursos para otro tipo de gastos, siempre que no se redujera el límite de los recursos propios, a diferencia de lo que propone la Comisión Europea (1998 a: 32), para quien sería una forma de reducir este techo. 2º) una aplicación modulada de este principio en función de los distintos tipos de cultivos permitiría neutralizar los efectos negativos distributivos y mantener la ventaja de hacer copartícipe al Estado en la financiación de un gasto de elevado coste, contribuyendo así a una mayor eficiencia en el uso de las subvenciones agrícolas. 3º) mecanismo de corrección tipo compensación total de los saldos netos: partiendo de una propuesta alemana la Comisión Europea (1998 a: 34) propone generalizar el cheque británico a todos aquellos países contribuyentes netos (Reino Unido, Alemania, Holanda, Austria, Suecia, Francia e Italia). Se trata de una opción muy costosa, valorada en 12.384 meuros de 1996 y, en la práctica, financieramente inviable, puesto que implica dar la vuelta completamente a la distribución actual de saldos presupuestarios: los países más pobres que son el 17% del PNB de la UE financiarían este cheque que es más del 7% de los recursos propios, además de sus propias contribuciones. Se trata, por tanto, de una opción claramente regresiva que en nuestra opinión no debe considerarse. 4º) mecanismo de corrección tipo compensación parcial a partir de un umbral de saldo neto que represente el 0,3% del PNB nacional: la reducción favorecería a Alemania, Holanda, Austria y Suecia, corriendo la financiación a cargo de Reino Unido básicamente. 5º) eliminación del cheque británico: la eliminación del cheque solucionaría gran parte del problema de Alemania como contribuyente neto pero haría recaer la totalidad del coste sobre

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un único país, el Reino Unido, por lo que es muy difícil que desaparezca el cheque sin ningún tipo de compensación para el Reino Unido5. En el Consejo Europeo de Berlín se ha decidido reducir la participación de los cuatro países contribuyentes netos citados en un 25% en su financiación del cheque británico, con costes para el resto de países, de forma que el cheque se está utilizando de manera encubierta para llevar a cabo compensaciones presupuestarias que serían difíciles de realizar mediante otro sistema. 4.3. Impacto de las modificaciones en la financiación del cheque británico derivadas de la Agenda 2000 A partir de los datos que proporciona la Comisión Europea para el año 2000, y bajo una serie de hipótesis simplificadoras, hemos estimado el impacto que tendrían las modificaciones de Berlín en millones de euros del año 2000. En la simulación se reproduce el efecto del descenso en un 75% en las contribuciones de Alemania, Países Bajos, Austria y Suecia, y esa cantidad es repartida de modo que se financia por el resto de Estados (incluido el Reino Unido) en proporción a sus Productos Nacionales Brutos. Los resultados se presentan en los cuadros siguientes y permiten extraer estas conclusiones: — Los países beneficiados tienen un descuento de 918 meuros, que equivale casi al 28% del total del cheque. Alemania es el país más beneficiado, con un descenso de su participación por importe de 498,5 millones de euros, seguido de Países Bajos (163,2) Suecia (101,25) y Austria (84,2). — El resto de países son perdedores, destacando, en términos absolutos y en millones de euros Reino Unido (bajo la hipótesis de que no aplicaría de nuevo su cheque sobre este sobrecoste), seguido de Francia e Italia. En términos relativos al PNB el principal perdedor sería Luxemburgo, seguido de Irlanda, Portugal, Grecia y Finlandia. 5

El cheque británico supone el 25,3% de la contribución del Reino Unido, un 0,1% de total de recursos propios, con datos de 1998.

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EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 5.21.

Estimación de nuevo reparto del cheque británico

hipotesis estimación año 2000 con nuevo reparto (Decisión R.P) Millones de euros B DK D GR E F IRL 1 L NL A P FIN S UK Total

193,3 136,4 166,2 110,3 418,5 954,8 86,8 784,3 40,7 54,4 28,1 100,7 111,5 33,8 –3.290,6 –70,8 3.149,0

hipotesis sin cambios Año 2000 % 5,9 4,1 5,0 3,4 12,7 29,0 2,6 23,8 1,2 1,7 0,9 3,1 3,4 1,0 –100,0

Millones de euros 138,2 90,5 664,7 69,0 325,8 779,4 48,2 632,8 10,4 217,6 112,3 60,3 69,3 135,0 –3424,6 –70,8

% 4,0 2,6 19,4 2,0 9,5 22,8 1,4 18,5 0,3 6,4 3,3 1,8 20,0 3,9 –100,0 –2,1

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 4 d.

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Cuadro 5.22.

CRISTINA SERRANO LEAL

Nuevo reparto del cheque británico. ganancias y pérdidas, año 2000 Millones de euros

B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

–55,1 –45,9 498,5 –41,3 –92,7 –175,4 –38,6 –151,5 –30,3 163,2 84,2 –40,4 –42,2 101,3 –134,0 0,0

%PNB –0,022 –0,027 0,025 –0,034 –0,016 –0,012 –0,042 –0,013 –0,163 0,041 0,042 –0,037 –0,033 0,043 –0,009

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 4 d.

4.4. Propuesta de compensación total de la financiación del cheque británico a cargo de Alemania, Austria, Suecia y Países Bajos La utilización del cheque británico como un mecanismo encubierto de compensación presupuestaria tiene el inconveniente básico de su falta de transparencia, pero presenta la ventaja de partir de un instrumento ya existente, y del precedente que se ha creado con la decisión de la Agenda 2000. Podemos realizar un ejercicio de simulación para determinar cual sería el importe máximo de compensación que se podría otorgar a los cuatro países beneficiados por el descuento en la Agenda 2000: Alemania, Países Bajos, Austria y Suecia, dado que no es nada improbable que en la próxima negociación de perspectivas financieras, si no se llega a un acuerdo de crear un mecanismo específico de compensaciones, se acabe por utilizar la misma fórmula que se utilizó en la Agenda 2000.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

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El resultado de la simulación pone de manifiesto lo siguiente: — El ahorro máximo que obtendrían los cuatro países mencionados oscilaría entre el 0,034% del PNB en el caso de Alemania y el 0,057% para Suecia, con una media en el entorno del 0,05%. — Se alteraría la distribución de la financiación del cheque de modo que el principal financiador pasaría a ser Francia, con el 31%, seguido de Italia, con el 25,7%, y, en tercer lugar España, con el 13,9%. Estos tres países serían los que podrían mostrar mayor oposición a este cambio, aunque no son los más perjudicados en términos relativos. — En términos del PNB el principal perjudicado es Luxemburgo, (con una pérdida del 0,2% de su PNB) seguido de Irlanda (0,055%), de Portugal (0,048%) y de Grecia (0,045%). A España la compensación a los contribuyentes netos le costaría el 0,021% de su PNB, 121 millones de euros del año 2000. Conclusiones En conclusión, la opción de introducir un sistema de compensaciones limitada dentro del cheque británico tiene efectos financieros para los contribuyentes netos equivalentes a los que tendría la desaparición del cheque británico, y en cambio presenta costes para el resto de países que no se benefician de la compensación. Podemos afirmar que si se eliminara el cheque se estaría eliminando parte del problema de los contribuyentes netos (con un ahorro de 665 millones de euros para Alemania, lo que equivale al 7,7% de su contribución neta), pero no se podrían alterar los saldos presupuestarios, en términos del PNB de manera relevante. Es evidente que la utilización de descuentos en la financiación del cheque tiene limitaciones importantes, y a medio plazo esta será una opción que se agotará, por lo que si no se producen ahorros en el gasto (derivados de reformas en la PAC y en la política regional) que permitan acomodar el sobrecoste derivado de la ampliación, la reivindicación de un mecanismo de compensación generalizado volverá a plantearse. En nuestra opinión, la eliminación del cheque británico, en la medida en que supone una excepción al sistema de financiación

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de la UE sería la opción first-best, desde el punto de vista de la eficiencia del sistema, opción que permitiría «aliviar» el problema de los saldos presupuestarios excesivos, dentro de unos límites (alcanzaría sólo el 0,05% del PNB de estos países). Otras propuestas de mecanismos de compensación son opciones secondbest. El problema que plantea la eliminación del cheque británico es un problema político derivado de que un único país correría con todo el coste de la modificación del sistema, por lo que su eliminación debería hacerse de manera progresiva en el tiempo y dentro de una reforma más general del sistema de gastos de la Unión, que afectara también a la PAC. Cuadro 5.23.

Estimación de nuevo reparto del cheque británico con compensación total (D, A, S, PB)

hipotesis estimación año 2000 con nuevo reparto (Decisión R.P) Millones de euros B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

210,2 150,5 0,0 123,0 447,1 1008,7 98,6 830,9 50,0 0,0 0,0 113,1 124,5 0,0 –3.227,6 –70,8 3.086,0

hipotesis sin cambios 2000 % 6,5 4,7 0,0 3,8 13,9 31,3 3,1 25,7 1,5 0,0 0,0 3,5 3,9 0,0 –100,0

Millones de euros 138,2 90,5 664,7 69 325,8 779,4 48,2 632,8 10,4 217,6 112,3 60,3 69,3 135 –3.424,6 –70,8

% 4 2,6 19,4 2 9,5 22,8 1,4 18,5 0,3 6,4 3,3 1,8 20 3,9 –100 –2,1

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 4 d del Anexo 8.

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Cuadro 5.24. Reparto de cheque británico con compensación total (A D, A, S, PB). Ganancias y pérdidas, año 2000

B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

Millones de euros

%PNB

–72,04 –60,04 664,70 –54,03 –121,27 –229,33 –50,43 –198,12 –39,62 217,60 112,30 –52,83 –55,23 135,00 –196,96 0,00

–0,029 –0,036 0,034 –0,045 –0,021 –0,016 –0,055 –0,017 –0,213 0,055 0,056 –0,048 –0,043 0,057 –0,013

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 4 d del Anexo 8.

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Cuadro 5.25. Saldos netos presupuestarios con compensacion total en cheque británico (A D, A, S, PB). Año 2000 Saldos netos año 2000 Millones de euros B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

–327,30 169,10 –9.273,20 4.373,90 5.055,90 –1.415,30 1.674,60 713,40 –65,10 –1.737,70 –543,50 2.112,00 2.16,90 –1.177,40 –3.774,70 –3.998,50

%PNB

Saldos netos con Total compensación Millones de euros

%PNB

–0,13 0,1 –0,47 3,61 0,86 –0,1 1,83 0,06 –0,35 –0,44 –0,27 1,93 0,17 –0,5 –0,25 –0,05

–399,34 109,07 –8.608,50 4.319,87 4.934,63 –1.644,63 1.624,17 515,28 –104,72 –1520,10 –431,20 2.059,17 161,67 –1.042,40 –3.971,66 –3.998,50

–0,16 0,06 –0,44 3,57 0,84 –0,12 1,77 0,04 –0,56 –0,38 –0,21 1,88 0,13 –0,44 –0,26 –0,05

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 4 d, Tabla 5 del Anexo 8.

5. Conclusiones respecto a los saldos netos presupuestarios Como conclusión a todo este análisis, podemos anunciar que el problema de la distribución del presupuesto seguirá ocupando un lugar destacado en la agenda comunitaria, ya que a pesar de las modificaciones introducidas en la cumbre de Berlín, no se ha dado solución al problema de los saldos netos, sino que tan sólo se han realizado pequeños retoques que permiten mantener la situación hasta su próxima revisión en el año 2006. El problema de los saldos netos es sin duda, «el problema» del presupuesto comunitario, dado que si no se soluciona es previsible que siga existiendo una reticencia a aumentar el tamaño del presupuesto y por tanto a financiar nuevas políticas, y esta situación se agrava con la ampliación de la Unión Europea especialmente a partir del año 2007, año de inicio de las nuevas perspectivas financieras.

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A partir de esta consideración hemos analizado en este capítulo la posibilidad de considerar la necesidad de un sistema de compensaciones, contrastando así la posible propuesta de la Comisión Europea para la próxima reforma del sistema, como vimos en el capítulo 3. Para ello debemos partir de la hipótesis de que pueden existir situaciones de algún tipo de «injusticia» en el sistema presupuestario de la UE que requieran algún tipo de mecanismo de ajuste o compensador, en otras palabras, que pueden existir «desequilibrios presupuestarios». Según nuestro análisis no existe una única medición del desequilibrio presupuestario. El indicador más adecuado es la medición de los saldos netos presupuestarios de operaciones en porcentaje del PNB o del PIB, pero existe un grado de subjetividad a la hora de cuantificar el grado del desequlibrio y si este es excesivo o no. Una primera alternativa, consistente en relacionar los saldos presupuestarios con el PNB per cápita, daría lugar a la aplicación de una regla mecánica con numerosos inconvenientes prácticos en cuanto a su aplicación, y con el resultado de alterar profundamente el delicado equilibrio institucional en el que se basa la negociación presupuestaria. Consideramos más oportuno valorar de forma conjunta, y mediante el uso de varios indicadores de saldos netos, la situación de cada país en cada momento, de modo que podamos hacer una valoración cualitativa de la situación, aunque no cuantitativa. Según este criterio hemos procedido a agrupar las distintas medidas de saldos presupuestarios de forma conjunta, con el resultado de clasificar a los Estados de mayor a menor contribuyente neto «excesivo». La introducción de ponderaciones concretas en nuestro sistema de ordenación podría dar pie a seleccionar a los contribuyentes netos y receptores netos «excesivos», entre los que se situarían claramente Alemania y Países Bajos, por el lado de los contribuyentes, y Grecia e Irlanda por el lado de los receptores. Reino Unido se clasifica también como contribuyente neto que soporta una carga mayor que Italia o Francia, argumento esgrimido por este país en defensa de la existencia del cheque británico. En resumen, nuestro análisis se ha descompuesto en dos fases: 1º) la evaluación del grado de desigualdad o desequlibrio presupuestario existente entre países, asumiendo que el mero cálculo de los saldos netos contables en términos absolutos es una medida

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claramente incompleta. La medida más adecuada son los saldos netos presupuestarios de operaciones en términos del PNB o PIB. 2º) establecer un posible mecanismo compensador general y un sistema de reparto de sus costes que provoque las mínimas distorsiones. Se trata de nuevo de un problema de «second-best» en el que la solución de una distorsión introduce nuevas distorsiones en el sistema. Por esta razón establecer un sistema de compensaciones como el que propone la Comisión Europea (2004 a) no significa devolver la eficiencia al sistema. Nuestra propuesta más inmediata consiste en seguir utilizando la posibilidad encubierta de reducciones en la financiación del cheque británico hasta el límite, es decir eximiendo a los principales contribuyentes netos Alemania, Países Bajos, Austria y Suecia de la financiación del cheque. La simulación que hemos realizado da como resultados ahorros muy modestos del 0,05% del PNB como máximo, por lo que este modelo tenderá a agotarse si la situación de los contribuyentes sigue empeorando en los próximo años, como consecuencia de los mayores gastos derivados de la ampliación. Las posibilidades de explorar modificaciones por el lado de los ingresos y por el lado de los gastos, que alteren la distribución de los saldos se estudiarán en los próximos capítulos: en el capítulo 6 analizamos con detalle el sistema de ingresos y en el capítulo siete se plantea el futuro de los gastos del presupuesto y se analiza qué repercusiones teóricas tendría la ampliación y las futuras reformas de los gastos agrícola y regional sobre los saldos netos presupuestarios.

VI. Futuro de los recursos propios. Nuevos ingresos para el presupuesto comunitario

1. Introducción. La necesidad de reformar los ingresos El planteamiento sobre el futuro de los recursos propios en la UE es un planteamiento esencialmente práctico que responde a dos necesidades fundamentales: en primer lugar, a la necesidad recaudatoria, y en segundo lugar al debate sobre la justicia de las contribuciones. En otras palabras, la modificación del sistema de recursos propios viene impulsada básicamente por las nuevas necesidades de gastos derivadas de la ampliación y de la profundización en la integración europea (nuevas políticas), pero también como forma de alterar la distribución de los saldos netos entre países. La discusión no se plantea en estos momentos desde el lado teórico de las teorías del federalismo fiscal puesto que, recordemos, un análisis crítico de sus principales recomendaciones llevaba a la conclusión de que no es necesario en la UE una centralización de funciones fiscales, ni por motivos de eficiencia ni por motivos de equidad. La futura creación de un nuevo sistema de ingresos, que debería conllevar la creación de un impuesto europeo, vendrá obligada por las exigencias de financiar una mayor integración y por el carácter limitado del sistema actual que en la práctica es, como sabemos, un sistema de contribuciones nacionales basadas en el PNB. En este capítulo analizaremos las distintas posibilidades de reforma del sistema de ingresos de la UE, reforma orientada a la introducción de un nuevo recurso que reemplace total o parcialmente al sistema actual. Este nuevo recurso podría ser un impuesto comunitario, que permita una financiación directa de la UE, gravando las bases impositivas directamente, pero se han planteado también otro tipo de recursos, ligados a la UEM (el impuesto sobre los beneficios del Banco Central, las sanciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento) o de tipo progresivo. Nuestra contribución consistirá en plantear el tema desde una óptica de crítica a la teoría del federalismo fiscal, teniendo en cuenta la realidad práctica económica y política de la UE en estos

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momentos de encrucijada en cuanto a su futuro. Daremos una importancia especial a analizar la propuesta que consideramos más realista: la futura introducción de un impuesto IVA comunitario. Para ello recordaremos en primer lugar las principales conclusiones de la teoría del federalismo fiscal en su aplicación a la UE. En segundo lugar, analizaremos las distintas opciones, con un análisis más detallado del impuesto basado en el IVA, y un apartado específico para la progresividad. Por último concluiremos con recomendaciones de reforma para el futuro. 1.1. Teoría del Federalismo Fiscal. Principales conclusiones y su aplicación al caso particular de la UE. En el capítulo 1 hemos expuesto las principales conclusiones teóricas de la teoría del federalismo fiscal respecto a la necesidad de centralizar los impuestos cuando existen externalidades negativas entre Estados o regiones. En este apartado señalamos algunos argumentos adicionales, y llegaremos de nuevo a la conclusión de que las teorías del federalismo fiscal no pueden aplicarse al caso de la UE y de que no existen razones poderosas para una centralización de la recaudación o acción directa de la UE. Podemos añadir a los argumentos del capítulo 1 los dos argumentos señalados por Oates (1974: 20-23) a favor de un gobierno centralizado: 1. Argumento referido a la estabilización: un gobierno centralizado tendría mayor capacidad en una UEM para mantener niveles altos de empleo con precios estables. Es obvio, señala Oates (1974: 18) que deberá existir una centralización en la política monetaria en el caso de la UE ya que es la única forma de evitar una inflación en continuo crecimiento. Esto no es tan obvio en el caso de la política fiscal, si bien Oates defiende esta centralización por dos motivos: primero, por efectividad: para mantener la autonomía fiscal (que se vería muy reducida en el caso de economías muy abiertas). En segundo lugar, como mecanismo de estabilización: dada la interconexión entre las jurisdicciones de los Estados federados, los shocks regionales se transmiten rápi-

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damente y se convierten en un problema de amplia dimensión que puede tratarse más fácilmente por políticas centralizadas. Sin embargo, los argumentos de Oates aplicados al caso comunitario no son razones para transferir las funciones de recaudación a la UE. Al contrario, estos mismos argumentos bastarían para mantener el sistema actual de la UE puesto que: primero, la política monetaria común podría transformarse en una política anticíclica en el caso de shocks simétricos, y segundo, la disciplina del Pacto de Estabilidad y Crecimiento limita la posibilidad de que aparezcan los problemas de shocks de tipo asimétrico, al contribuir a la estabilidad macroeconómica. En consecuencia, estos argumentos a favor de la centralización no se deben aplicar necesariamente a la centralización de la política fiscal en la UE, donde podría seguir funcionando el actual sistema de coordinación de las políticas fiscales descentralizadas, como hemos visto en el capítulo 3. 2. Respecto a la equidad Oates (1974: 23) señala que el principal argumento para la centralización es la posibilidad de que las bases fiscales «emigren» hacia jurisdicciones en las que la carga fiscal sea más reducida; esto es el problema del «freerider1». Este argumento, como ya hemos señalado, tampoco se puede aplicar a la UE dado el reducido grado de movilidad de las personas, que son las que financian en un 60% los impuestos nacionales. En el caso de las rentas del capital con una adecuada coordinación, desarrollada por la propuesta de Directiva de Fiscalidad del Ahorro, se pretende establecer un sistema común de retención en origen o intercambio de información, que limite la «huida» del capital hacia las zonas de menor gravamen2. 1 Véase BUCHANAN James (1965), The Demand and Supply of Public Goods, Chicago. 2 COMISIÓN EUROPEA (2001), COM 2001-400, Propuesta de Directiva del Consejo destinada a garantizar la imposición efectiva de los rendimientos del ahorro en forma de intereses en la Comunidad, julio 2001, Bruselas.

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Asimismo, los avances hacia la armonización fiscal, o, al menos, la aproximación de legislaciones de impuestos directos (ya hemos citado al Código de Conducta) es una realidad que prospera de forma lenta pero segura, con lo que los incentivos a la «emigración» por motivos fiscales se verán reducidos en el futuro. Según este contra-argumento, la función redistributiva básica inter-personal puede quedar en manos de los entes «regionales», en nuestro caso, de los Estados miembros de la UEM. Podemos concluir que por el lado de la estabilización y de la equidad no se deducen argumentos sólidos a favor de una centralización de las funciones fiscales en el gobierno comunitario, por lo que esta centralización puede venir más fácilmente ligada a la función asignativa del presupuesto, es decir para financiar gastos crecientes, eliminando tensiones entre los principales contribuyentes. Cuadro 6.1.

Porcentaje de ingresos del Gobierno Central sobre el total de ingresos 1996 B DK D GR E F IRL I L NIA P FIN S UK

59,30 – 49,00 53,00 47,00 83,30 69,00 – 56,30 53,70 – 50,10 47,40 83,70

Fuente: Eurostat (2001), Eurostat Yearbook 2000, pág.235. Comunidad, julio 2001, Bruselas.

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Cuadro 6.2.

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Porcentaje de ingresos de los Gobiernos Locales sobre el total de ingresos 1996 B DK D GR E F IRL I L NL A p FIN S UK

13,90 – 15,10 – 28,30 18,50 30,80 31,90 – 28,60 34,20 – 33,60 36,20 29,00

Fuente: Eurostat (2001), Eurostat Yearbook 2000, pág.235. Nota: * Incluye administraciones locales y regionales. No se incluye la Administración de la Seguridad Social.

Federalismo fiscal en la práctica: el reparto de gastos e ingresos en las federaciones avanzadas y el caso particular de la Unión Europea Como consecuencia de la preparación de la Conferencia Intergubernamental para la reforma de los Tratados, está resurgiendo en la UE el debate acerca del futuro del presupuesto comunitario en el marco de una futura federación europea. Algunos comentarios van en la línea de criticar el tamaño actual del presupuesto comunitario y señalar la necesidad de contar con un impuesto comunitario, como han señalado el presidente de la Comisión Romano Prodi (2001) 3 y el ministro francés de asuntos europeos Moscovici (2001), 3

PRODI Romano (2001): «Pour une Europe forte, dotée d´un grand projet et de moyens d´action», Discurso del presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi en el Instituto de Estudios Políticos de París el 29 de mayo de 2001, Serie Europe/Documents núm. 2240, 6.06.2001.

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recuperando así las conclusiones de los estudios clásicos sobre el federalismo fiscal aplicado a la UE4. El primer informe que analiza el tema de un presupuesto en una Europa federal es el informe Mac Dougall de 1977 encargado por la Comisión. El Informe Mac Dougall (1977) asume que el tamaño mínimo para el presupuesto central de una Europa federal sería el 2-2,5% del PIB comunitario, en un periodo que denomina de «integración pre-federal». Posteriormente, en un estado ya de federación, el gasto debería alcanzar niveles del 5-7% del PIB (7,5%-10% si se incluye el gasto en defensa). El estudio de la Comisión del año 1993, (Comisión Europea, 1993 a), sitúa el objetivo de gasto comunitario en los primeros diez-quince años posteriores a la moneda única en un modesto 2% del PIB comunitario5. Un tamaño del presupuesto en el entorno del 2%, es decir el doble del actual, no requiere necesariamente un impuesto comunitario que financie el presupuesto, puesto que podría continuar el sistema actual de transferencias desde los Estados. Sin embargo, el aumento del tamaño sí puede agravar las luchas presupuestarias entre los Estados, por lo que es un argumento que indirectamente puede llevar a modificar el sistema actual (dicho de otro modo, para aumentar el tamaño de forma importante parece necesario modificar el actual sistema de ingresos). En cualquier caso, el tamaño futuro del presupuesto comunitario en el medio plazo resulta muy inferior al del presupuesto federal de las federaciones avanzadas, en las que sí es necesario por motivos de financiación la centralización de los principales impuestos. La Comisión Europea (1993 a) señala que en las federaciones avanzadas como Alemania o EEUU, el gasto público total alcanza niveles cercanos al 47,4% en Alemania y el 36,4% en EEUU. Los gastos del Estado federal (gasto centralizado), neto de las subvenciones a los Estados federados, alcanzan niveles cercanos al 28% del PIB (Alemania) o al 21% (caso de EEUU) e incluyen el gasto público en 4 Conferencia del Ministro delegado encargado de Asuntos Europeos, Pierre Moscovici, en la Universidad Carlos de Praga, Praga el 25 de junio de 2001, discurso recogido por la Embajada de España en París (nota interna de la Embajada de España en París, junio 2001). 5 COMISION EUROPEA (1993), Las finanzas públicas de la Comunidad en el marco de la UEM, Bruselas.

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administración, seguridad social, defensa, relaciones exteriores e intereses de la deuda pública, funciones que alcanzan las tres cuartas partes del gasto total centralizado. En general, en torno al 50% del gasto total está en manos de los niveles inferiores de la Administración, que se hacen cargo de las funciones de enseñanza, sanidad, vivienda y transporte por carretera, mientras que los gastos de seguridad social corresponden al poder federal. Respecto al reparto de los ingresos entre el Estado federal y los entes federados hay gran cantidad de prácticas y no hay una única norma (países como EEUU comparten los principales impuestos, IRPF e impuesto de sociedades, entre las dos administraciones; otros, como Alemania mantienen el control de estos dos impuestos por el Estado federal). En general, se suelen ceder a los Estados federados los impuestos sobre la riqueza, mientras que las cotizaciones sociales y los derechos de aduana suelen ser financiación del Estado federal. Si aplicamos estas conclusiones al presupuesto comunitario deducimos que sólo se cumple una: la centralización de los derechos de aduana. No existe centralización total o parcial de las cotizaciones sociales, de los impuestos sobre la renta o de los impuestos sobre sociedades, ni siquiera de los impuestos indirectos puesto que, recordemos, el recurso IVA es una transferencia de renta en una clave PNB. De nuevo, la Unión Europea se encuentra aún muy lejos de convertirse en un estado federal o confederal, tanto en el plano político como, más aún, en el plano económico. 1.2. Nuevos recursos y ampliación: aspectos políticos y poder de voto El ámbito de la fiscalidad europea es un ámbito importante, que puede condicionar la evolución del presupuesto. Es evidente que si no se cuenta con recursos autónomos que graven a los ciudadanos y empresas (directamente a los factores) y que permitan cierta flexibilidad, no se va a plantear un aumento importante del presupuesto comunitario, puesto que ya hemos dicho que el modelo actual de financiación vía transferencias se percibe como una carga financiera para los presupuestos nacionales de los contribu-

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yentes netos, que son además los países «grandes» de mayor peso político. Con el modelo actual de financiación no será posible aumentar el tamaño del presupuesto sin equilibrar paralelamente la situación de los contribuyentes netos, ya que estos se opondrán sistemáticamente a aumentos en sus contribuciones6. La ampliación implicará un empeoramiento de la situación de los contribuyentes netos y de los actuales receptores netos, por el aumento previsible de las transferencias a los nuevos adherentes (en concepto de Fondos Estructurales, agrícolas y otros gastos derivados de la ampliación), lo que origina la redistribución de los fondos presupuestarios hacia estos países, y su consiguiente financiación por parte de los anteriores socios, en gran medida, por la vía fundamentalmente del recurso PNB, que es el más importante. A pesar de la reponderación de votos en el Consejo decidida en Niza en diciembre de 20007 y de la solución acordada en la Constitución Europea, la situación de equilibrio de poder político, en el que los países grandes tienen mayor peso en el Consejo, se ha mantenido con la ampliación. Los nuevos candidatos que pasarán a ser receptores netos serán en su mayoría países «pequeños», a excepción de Polonia, por su tamaño y población; país que obtuvo, según Niza, un trato de país «mediano-grande» similar al de España, con 27 votos en el nuevo Consejo. Rumanía también recibía, según Niza, un tratamiento favorable con 14 votos, uno más que Países Bajos. Con la nueva solución acordada en la Constitución Europea, se mantiene la importancia de Francia y Alemania, y se recorta algo el peso de los votos de España y Polonia, frente a lo acorda6

No todos los contribuyentes netos son países grandes. Hasta la entrada en vigor del Tratado de Niza, sí lo son Alemania, Francia e Inglaterra que cuentan de momento con 10 votos en el Consejo y más de 87 diputados en el Parlamento. Otros contribuyentes netos importantes son Suecia (4 votos), Austria (4 votos), Países Bajos (5 votos), de tamaño medio en cuanto a importancia política, pero alto PIB per cápita. 7 Tratado de Niza, texto aprobado por la Conferencia Intergubernamental sobre la reforma institucional, SN 533/1/00 REV1, 22 de diciembre de 2000, Bruselas.

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do en el Tratado de Niza, si bien el mecanismo, complejo permite garantizar un poder de veto suficiente apoyado en al menos cuatro Estados miembros, lo que da juego a alianzas formadas por al menos un país mediano-grande y varios pequeños. En concreto la fórmula acordada a mediados de junio de 2004, que surtirá efecto el 1 de noviembre de 2009, dice así: la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55% de los miembros del Consejo que incluya al menos a 15 de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población de la Unión. Cuadro 6.3.

Alemania Francia R. Unido Italia España Grecia Portugal Bélgica P. Bajos Austria Suecia Dinamarca Irlanda Finlandia Luxemburgo TOTAL

Relación entre votos y distribución del presupuesto (1997) n° votos (1997)

n° de votos (2004)

saldo neto (% PIB) (1997)

10 10 10 10 8 5 5 5 5 4 4 3 3 3 2 82

29 29 29 29 27 12 12 12 13 10 10 7 7 7 4

–0,60 –0,08 –0,17 –0,02 1,27 4,12 3,11 –0,52 –0,73 0,41 –0,59 0,03 4,82 0,04 –0,35

Fuente: Tratado de la UE (1992), artículo 205; Tratado de Niza (2000), Declaración relativa a la ampliación, Anexo II, Comisión Europea (1998), Cuadro 5 del Anexo 8. Notas: Adopción de un acuerdo con el Tratado de Amsterdam: 62 votos, Minoría de bloqueo: 21 votos. E + P +GR + IRL = 21 votos (minoría de bloqueo, receptores netos). Al + RU +Sue = 24 votos (minoría de bloqueo, contribuyentes netos).

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Cuadro 6.4.

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Relación entre votos y distribución del presupuesto (Tratado de Niza) n° votos (2004)

Alemania Francia R. Unido Italia España Polonia Rumania P. Bajos Grecia R. Checa Bélgica Hungría Portugal Suecia Bulgaria Austria Eslovaquia Dinamarca Finlandia Irlanda Lituania Letonia Eslovenia Estonia Chipre Luxemburgo Chipre TOTAL

29 29 29 29 27 27 14 13 12 12 12 12 12 10 10 10 7 7 7 7 7 4 4 4 4 4 3 333

saldo neto (% PIB) (2000) –0,13 0,1 –0,47 –0,1 0,86 –0,35 3,61 0,06 1,83 –0,27 –0,44 1,93 –0,5 0,17

–0,25 –0,05

Fuente: Tratado de la UE (1992), artículo 205; Tratado de Niza (2000), Declaración relativa a la ampliación, Anexo II, Comisión Europea (1998), Cuadro 5 del Anexo 8. Notas: En una UE a 15: adopción de un acuerdo: 169 votos– Minoría de bloqueo: 69 votos. En una UE a 27: adopción de un acuerdo: 255 votos– Minoría de bloqueo: 91 votos. E + P +GR + IRL+FIN+ POL = 92 votos (minoría de bloqueo receptores netos). Al + RU +FR o IT+ LUX = 91 votos (minoría de bloqueo contribuyentes netos).

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2. Nuevos ingresos para el presupuesto comunitario En el capítulo 2 y en el capítulo 3 hemos señalado diversas posibilidades que se han barajado en un momento o en otro, respecto a la creación de nuevos ingresos para el presupuesto comunitario, tema recurrente en la historia comunitaria. En estos momentos resurge en relación con tres aspectos, siendo el tercero el más importante: — a corto plazo, el problema general que subyace al presupuesto comunitario de necesidad de recursos frente a las necesidades crecientes y a los costes netos de la ampliación, aspecto destacado en Calvo Hornero (2001:150), quien señala problemas de suficiencia, equidad y eficiencia (en nuestra opinión estos dos últimos son problemas previos a la ampliación). En esta línea iría la propuesta del presidente de la Comisión Romano Prodi (2001) de introducir un impuesto europeo para contribuir a financiar la ampliación, con objeto de evitar el rechazo de los principales contribuyentes netos a cualquier aumento del presupuesto y de las perspectivas financieras. Sin embargo, si bien es cierto que la ampliación generará costes (en torno a 75.000 meuros en los siete años que van del 2000-2006) no son costes tan elevados que hagan imposible su financiación según el sistema actual, pues dejando aparte el problema de los contribuyentes netos bastaría con aumentar el recurso PNB, hasta agotar el margen existente entre la dotación del total de las perspectivas financieras y el límite a los recursos propios, margen que en el año 2001 es del 0,20% del PNB de la UE. — como continuación del debate, no finalizado, planteado en la Agenda 2000 acerca de la «justicia» de las contribuciones presupuestarias y el problema de los saldos presupuestarios de los principales contribuyentes netos. A esta preocupación pueden responder las declaraciones del Ministro alemán Eichel y de la Comisaria Schreyer en el diario económico alemán Handelsablatt, con la idea de que un cambio hacia un verdadero impuesto europeo pueda generar ahorros en la contribución alemana a la UE. De nuevo, esta segunda razón es poco poderosa ya que es difícil que el cambio del sistema

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de recursos propios, que debe hacerse por unanimidad, se haga de forma que beneficie sólo a Alemania8. — ligado al inicio del debate sobre el futuro de Europa y como la necesaria reforma para poder avanzar en el proceso de construcción europea sin bloqueos, otorgando un mayor poder financiero a las instituciones europeas. En esta línea avanzarían las propuestas de Bélgica y el Benelux y del grupo socialista europeo del Parlamento, así como la de la ponente Haug (2001) del Parlamento Europeo quien, en su Informe sobre los Recursos Propios de la UE, relanza la idea de crear un impuesto europeo. También la Comisión Europea estaría en esta línea: para Prodi el futuro de los recursos europeos es una parte del debate sobre la subsidiariedad en la UE, de modo que cada nivel decisorio (UE, países y entes sub-nacionales) debe contar con los recursos proporcionales a las misiones que se han confiado. La discusión de este tema se encuentra en estos momentos en un estado muy preliminar y en el Consejo Ecofin de 10 de julio de 2001, las manifestaciones fueron mayoritariamente contrarias a modificar en estos momentos el sistema actual, pero el tema se ha reabierto de nuevo, y es muy posible que se quiera introducir alguna modificación al sistema de recursos propios con ocasión de la revisión de los Tratados en la próxima CIG del año 2004. Esta modificación se orientaría a desarrollar el nuevo sistema a partir del año 2007, modificando de nuevo la decisión de recursos propios, con una entrada en vigor que podría producirse a partir del año 2010, haciendo una hipótesis de fechas9. 8

HUBER Bernd (2001), «Impuesto europeo, ¡no gracias¡», artículo del Handelsblatt, 10 de julio de 2001. Este tema se trata también en un artículo de WILLIAMSON, EHRLICH Y HULVERSHELDT (2001), «Eichel issues call for Europe-wide tax», Financial Times, de 15 de junio de 2001, en el que se muestran a favor de un impuesto basado sobre la energía y sobre las empresas para el futuro, pero antes consideran necesario mayor coordinación y armonización. 9 Véase nota de prensa del Consejo Ecofin de 10 de julio de 2001: Consejo de la UE (2001): Nota de prensa del Consejo Ecofin, 10240/01 (Presse 262), 10-07-01, Bruselas. http://ue.eu.int/Newsroom.

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En este apartado analizaremos las propuestas de nuevos ingresos para el presupuesto que se han planteado hasta el momento ordenados de la siguiente forma: — ingresos posibles relacionados con la creación de la UEM, que no hubiera podido plantearse si no es en este contexto, como son las sanciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el impuesto sobre los beneficios del Banco Central Europeo. — la utilización del IVA como un impuesto comunitario, una de las propuestas más debatidas, que vuelve a resurgir en estos momentos en el marco de la ampliación y la discusión de la próxima Conferencia Intergubernamental para el año 2004. — otras propuestas de ingresos, entre las que se encontrarían aquellas relacionadas con las empresas y la renta de los particulares. Cada propuesta se analizará de forma crítica atendiendo al cumplimiento de los siguientes criterios: la suficiencia para proporcionar recursos, su eficiencia económica y de funcionamiento, su equidad, su transparencia y viabilidad institucional. Como veremos, no hay ningún nuevo recurso que cumpla todos los requisitos aquí establecidos. 2.1. Nuevos ingresos en el marco de la UEM La Comisión Europa (1993 a), en su estudio sobre las finanzas públicas en el marco de la UEM, propone cambiar el sistema de financiación comunitaria para introducir un impuesto europeo basado en la imposición sobre el CO2 o en la imposición sobre las sociedades, e incluir también los beneficios del Banco Central Europeo como financiación de la UE. En este punto analizamos únicamente dos de estas propuestas. 2.1.1. Sanciones en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Un primer nuevo ingreso lo constituyen las posibles sanciones a los países incumplidores del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que hemos planteado en el capítulo 1. Se trata de un ingreso afecto a un gasto; esto es se reparte entre los países que son cumplidores del Pacto, por lo que en ningún caso se considera un recurso propio.

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Su imposibilidad para convertirse en una verdadera fuente de ingresos queda manifestada por lo siguiente: 1º) su carácter ocasional o incluso inexistente: es cuestionable si las sanciones del Pacto llegaran a aplicarse en algún momento o si se configurasen tan sólo como una «amenaza creíble» cuyos efectos pueden ser que no se recurra a ella. En 1999 no se han detectado países incumplidores a los que se pudiera aplicar una posible sanción, e incluso en el caso de que algún país se acerque a los límites establecidos (caso de Alemania o Francia en el año 2002), es dudoso que se llegue a hacer uso de las sanciones. 2º) su escasa cuantía, incluso si se recurriera a aplicar las sanciones, por lo que no podría constituirse en un ingreso estable del presupuesto. 3ª) su carácter de ingreso afectado a un gasto, puesto que el importe de las sanciones se repartiría entre los países «cumplidores» del Pacto de Estabilidad en un esquema de premio-castigo, lo que imposibilita en estos momentos su utilización para fines generales, y requeriría una reforma. Por estas razones, no parece posible que las sanciones se constituyan en una fuente de ingresos significativa que pueda plantearse como alternativa de financiación. 2.1.2. Impuesto sobre los Beneficios del Banco Central Europeo El impuesto sobre los beneficios del Banco Central Europeo (BCE) se justifica por la existencia del «señoriaje» derivado del monopolio de emisión de moneda del BCE, monopolio que se transfiere de los bancos centrales nacionales al Banco Europeo10. A su vez los bancos centrales nacionales participan en los beneficios del BCE, al ser sus accionistas (véase el art. 33 del Protocolo sobre los estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales). 10 Se define señoriaje como el ingreso de origen monetario derivado del rendimiento de los activos remunerados que constituyen la contrapartida a la base monetaria. Se trata pues de una parte de la contrapartida a la base monetaria. Para un estudio actualizado véase BUITER et al. (1998): Financial Markets and European Monetary Cooperation, The Lessson of the 1992-93 Exchange Rate Mechanism Crisis, Cambridge University Press.

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El señoriaje ha tenido importancia en las épocas de inflación, si tenemos en cuenta su concepto amplio que incluye el «impuesto inflacionario» derivado de la imposición sobre bases fiscales nominales elevadas11. En momentos de inflación reducida, como los años 98 y 99 y 2000 (con tasas de inflación para la UE del 1,3%, 1,2% y 2,1% respectivamente), también se reduce el importe del señoriaje y como consecuencia, los beneficios que obtiene el BCE por la colocación de sus reservas y activos. En esta situación de baja inflación, el importe de un impuesto sobre beneficios del BCE sería más reducido12. También se reduciría la participación en los beneficios netos del BCE de los accionistas que son los EEMM y entre los que se reparten el 80% de estos beneficios netos; el 20% restante, como máximo, se transferirán al fondo de reserva general con un límite del 100% de su capital13. El volumen de ingresos que se generaría para el presupuesto comunitario depende del concepto de «señoriaje» y de «impuesto» que utilicemos: 1º) Para la Comisión Europea (1998 a), los ingresos podrían alcanzar el 0,2% del PNB de la UE (partiendo de una tasa de inflación del 2% y de un efectivo del 10% del PNB de la UE), si aceptamos el concepto de impuesto inflacionario amplio como «erosión de los saldos reales» causada por la inflación. Sin embargo estudios de Rovelli (1994: p.41, cuadro 6) sitúan esta cifra entre un margen de oscilación muy amplio: el 0,004% del PIB y el 0,3% del PIB, lo 11

Según la COMISIÓN EUROPEA (1993), European Economy núm. 53, cuadro 32 pag. 97 los datos del señoriaje para 12 países para 1998 darían una media del 0,38% del PIB nacional. (No se tiene a cuenta la última ampliación de la CE). GROS, D (1990): «Segnoriage and EMS Discipline», ch.7 en DE GRAUWE y PAPADEMOS (eds.), The European Monetary System en the 1990’s CEPS-Longman; cuantifica el importe del señoriaje que alcanzó un máximo del 5,86% del PIB de Portugal en 1982, pero solo el 0,80% del PIB en 1993. A mediados de los años 90 el señoriaje máximo de los países más inflacionistas se situaba en el 0,90% para Grecia, 0,75% para Italia y 0,91% para España; Alemania tendría un 0,52%, siempre en el año 1993. 12 Para el año 2001 la previsión de la Comisión Europea es cercana al 2,3% en la UE y al 2,6% en la Eurozona. 13 Artículo 33 del Protocolo sobre los estatutos del, SEBC y DEL BCE, Tratado de la UE.

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que equivaldría a una cifra comprendida entre los 340.000 euros y los 25,53 millones de euros para el año 2000. Como se observa, la cifra es muy variable y depende enormemente de la tasa de inflación y de las pertenencias por la liquidez del público, ambas son variables que tienden a disminuir; la primera por la acción decidida del BCE (cuyo objetivo es luchar contra la inflación) y la segunda por el desarrollo del proceso de innovación financiera14. 2º) incluso en su concepto «reducido», como impuesto o participación en los beneficios del BCE, tampoco está clara su suficiencia. Según las propias cifras del BCE, en 1998, el IME (antecesor del BCE) no tuvo ninguna ganancia neta ya que obtuvo una pérdida del ejercicio de 22.026.863 ecus, que fue exactamente compensada por el giro contra el Fondo General de Reserva de 4.401.643 ecus y las Contribuciones de los bancos centrales de la UE por importe de 17.625.220 euros (Banco Central Europeo, 1998: 140). Lógicamente no se había producido aún la unificación monetaria, y el señoriaje no había hecho su aparición. En 1999, la cuenta de pérdidas y ganancias del BCE registró una pérdida de 247.281.223 euros, como consecuencia fundamentalmente de las minusvalías no realizadas en activos y posiciones financieras por el descenso de los precios de los valores (Banco Central Europeo, 1999: 154). Estas pérdidas se cubren en gran parte por una aportación directa de los Estados miembros, de acuerdo con el artículo 33.2 de los Estatutos del BCE: Parece claro que habría que esperar a finales del año 2002, momento de la puesta en circulación física de los billetes y monedas en euros, para comprobar si esta tendencia de pérdidas puede invertirse y si el concepto de «señoriaje» se refleja de forma práctica en un saldo con beneficios, lo que hasta ahora no ha ocurrido. Otros dos inconvenientes de este posible recurso son, por una lado, su escasa transparencia para los ciudadanos, y por otro, su carácter de «impuesto silencioso, opaco» y poco coherente con el objetivo del BCE de reducir la inflación, por considerarla un «mal económico». No parece lógico que el BCE y el Consejo se esfuercen 14

ROVELLI, R (1994), «Reserve requirements, Seignoriage and the Financing of the Government in an Economic and Monetary Union», citado en COMISIÓN DE LAS CCEE (1994) Applying Market Principles to Government Borrowing: growth and Employment, the Scope for a European Initiative», European Economy, Reports and Studies.

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por reducir la inflación en la zona euro para garantizar así la estabilidad de la moneda, y al mismo tiempo la Hacienda Comunitaria (la Comisión) obtenga unos recursos poco transparentes, directamente crecientes con la tasa de inflación. Todos estos argumentos conducen a que desde el punto de vista «institucional» de la UE, la aprobación de este impuesto sería muy complicada, podría requerir el cambio o reforma del tratado (al afectar a las competencias del BCE fijadas en el Protocolo, parte del mismo) y posiblemente generaría una lucha institucional entre el BCE, la Comisión y el Parlamento. En conclusión, desde nuestro punto de vista y a diferencia de la opinión de la Comisión Europea (1993 (a): 101) quedaría descartado el recurso al impuesto inflacionario como fuente de ingresos comunitaria y sus presumibles ventajas (base armonizada y costes de gestión mismos) no merecen que se plantee un debate real sobre esta cuestión. 2.2. Un nuevo impuesto basado en el IVA para el presupuesto comunitario La utilización del IVA como nuevo recurso propio en el marco de la UEM, como un auténtico impuesto y no como una transferencia, se enfrenta a numerosos inconvenientes a pesar de su atractivo teórico y su defensa por parte del Parlamento Europeo como alternativa al sistema actual de recursos propios. Recientemente, tanto la Comisión Europea (1998) como la comisaria Schreyer defienden la futura introducción de un impuesto basado en el IVA que cumpliría los criterios de neutralidad económica, uniformidad de base imponible, y transparencia, al tratarse de un impuesto ya existente, conocido y con larga experiencia15. 15

Recordemos que en el capítulo 2 decíamos que como vía de solución a los problemas de los recursos, el Parlamento, basándose en los estudios de Bardong (1996: 7), Langes (1994) y Haug (1999: 6) ha propuesto la creación de nuevos impuestos estrictamente comunitarios, como pueden ser un IVA modulado (con la aplicación de un tipo de IVA comunitario suplementario al tipo nacional) entre otros. En el Informe Langes (1994) se proponía la utilización de dos tipos diferenciados uno reducido (1,5%) y otro más elevado (3%), así como la existencia de un mecanismo de nivelación o compensación para evitar los efectos regresivos.

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Al hablar de un impuesto IVA comunitario se trataría de introducir un tipo impositivo comunitario que sustituiría parcialmente al tipo nacional —para evitar así un aumento de la presión fiscal y los efectos inflacionistas— y que, aplicado sobre los mismos productos que el IVA nacional y mediante un sistema de recaudación diferenciada, proporcionaría una recaudación que se transferiría directamente a las arcas de la UE desde los Tesoros nacionales. Según el Informe del Parlamento Europeo (Informe Langes, 1994), correspondería al Parlamento nacional determinar el tipo de IVA nacional y al Parlamento Europeo determinar el tipo de IVA comunitario, si bien para nosotros esta propuesta resulta excesivamente controvertida a la otorgar en exclusiva al Parlamento el poder fiscal. Sus principales ventajas son las siguientes: — «bajos costes de introducción y transparencia» —en esto coinciden prácticamente todos los autores como Comisión Europea (1998 a: 8), Gretschmann (1998: 86) y otros— es un impuesto ya existente, conocido y con una base imponible armonizada lo que hace que sus costes de introducción, tanto administrativos como psicológicos sean más reducidos que en otros impuestos nuevos que hubiera que crear. El ciudadano podría aceptar fácilmente la existencia de un tipo de IVA comunitario. — «suficiencia»: gran capacidad recaudatoria. Hasta el año 2000, momento del cambio en los recursos propios, con un recurso IVA con un tipo uniforme del 1% y contando con una base imponible limitada al 50% del PNB, se estaba recaudando en torno al 35,9% del total del presupuesto comunitario. En cuanto a los inconvenientes pueden resumirse en: — carácter regresivo como reconoce la Comisión Europea (1998 a: 10), si bien Gretschmann (1998:86) lo niega argumentando que no existe una relación decreciente entre el Consumo y el PNB. Se asume que al tratarse de un impuesto sobre el Consumo tiene un carácter regresivo, con lo que penalizaría a los países de menor renta. Para corregir la regresividad sería preciso introducir algún mecanismo compensador, al

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estilo del existente en el recurso IVA comunitario, (adaptando la recaudación al PNB) lo que dificultaría la gestión y la transparencia. — A pesar de su alto grado de armonización, ésta no es total y además queda por desarrollarse aún el sistema definitivo de IVA en origen. — Plantea un problema de competencias en las instituciones comunitarias (BCE y autoridad presupuestaria en un nivel, Consejo y Parlamento en otro nivel) y puede dar lugar a problemas de gestión macroeconómica e incompatibilidad de objetivos por su carácter de impuesto que incide directamente sobre la inflación. — Puede no ser aceptado por los contribuyentes netos puesto que tienen una base IVA elevada en términos absolutos según argumenta Gretschmann (1998:86). Un primer inconveniente de orden práctico es el retraso del programa de implantación de un sistema de IVA en origen, planteado por la Comisión en 1987 y retrasado desde 1993. Este programa ha sido sustituido por una Nueva estrategia destinada a mejorar el funcionamiento del sistema IVA en el marco del mercado interior, (Comisión Europea, 2000 e)16. El sistema común en origen proporciona lo siguiente: armonizar la estructura fiscal en dos categorías de tipos y dentro de unas horquillas definidas; un sistema de imposición en origen y un mecanismo financiero de compensaciones fiscales entre países como consecuencia de la pérdida de ingresos fiscales. En la nueva estrategia, la Comisión reconoce que el sistema común del IVA definitivo no está por llegar, y probablemente, creemos que no llegue nunca a implantarse, al menos hasta que no se cree una verdadera federación política que centralice la recaudación impositiva en la Unión Europea (es decir, que absorba todas las competencias recaudatorias y de gestión en materia de IVA, que en estos momentos ostentan las Haciendas Nacionales). 16

El documento de la Comisión (2000) propone mejorar el funcionamiento de las Directivas ya existentes, limitando las posibles exenciones y excepciones, y desarrollar otras normas nuevas que cubran una serie de campos de imposición abiertos como son el comercio electrónico, la radiodifusión y teledifusión, los servicios financieros y los servicios postales.

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El reconocimiento de que no se va a avanzar hacia el complicado sistema de IVA definitivo puede interpretarse como un retroceso en el proceso de integración fiscal comunitario, e, indirectamente, en el desarrollo de los recursos propios de la UE, en cuanto que el recurso IVA ha sido uno de los recursos básicos. Sin embargo puede ser también una oportunidad para desligar ambas cuestiones: el IVA nacional, y lo que sería un IVA comunitario en forma de recarga o suplemento, que habría que definir de forma que cumpliera con los requisitos de suficiencia y equidad. Pasamos a continuación a analizar con más detalle sus problemas y ventajas. Problemas del impuesto IVA comunitario: equidad y suficiencia El impuesto IVA comunitario presenta ciertos problemas de ámbito teórico siendo los más importantes su regresividad y su impacto sobre la inflación. Respecto a la equidad, habría que tener en cuenta los dos problemas siguientes. Primero, si se introdujera un impuesto IVA con un tipo en principio idéntico para cada país; al no existir aún plena armonización de tipos nacionales, esto implicaría distintos esfuerzos fiscales en relación a los tipos de partida de cada país, de forma que los aumentos relativos para el consumidor no serían homogéneos por países. Este inconveniente podría salvarse seleccionando aquellos tipos de productos donde la armonización entre países fuera mayor, o bien, modificando los tipos del IVA comunitario aplicable a cada país, para tener en cuenta un mismo aumento relativo en cada país, aunque en este caso el problema principal es que a igualdad de bases imponibles, la recaudación por países, y por tanto la carga fiscal variaría lo que no se consideraría «justo». Segundo, tradicionalmente se ha considerado el IVA como un impuesto «regresivo»(Comisión Europea, 1998: anexo 2 p.8) al gravar la base imponible del Consumo, que representaría una mayor proporción respecto al PIB en aquellos países de menor renta, y así se ha recogido en la reforma del recurso IVA del año 1992. Por ello, asumiendo esta hipótesis, sería necesario introducir un mecanismo de compensación o de nivelación basado en un tope a la base imponible por país en función del PNB, como existe en estos momentos para el recurso IVA del presupuesto (Parlamento Europeo, informe de 1994 y Comisión Europea, 1998)). Este mecanismo de compen-

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sación implicaría un exceso de intervención administrativa y restaría eficacia al impuesto. La suficiencia no debe ser un problema, si bien hay que tener en cuenta que la introducción del recurso IVA no debe generar un aumento adicional de la carga fiscal nacional, por lo que debería compensarse con descensos en los IVA nacionales y con la correspondiente anulación de la aportación por recursos propios. Por ello sería preciso hacer un cálculo preciso de cuánto aumentaría la carga fiscal con el IVA comunitario, a qué productos afectaría y si se puede compensar totalmente o no ese aumento. El problema de los efectos inflacionistas del IVA Otro problema es el de los efectos inflacionistas que genera y su interacción como mecanismo de estabilización económica, lo que lleva a plantear la pregunta de cuál debe ser el papel estabilizador de una futura política fiscal europea (de manejo de los ingresos europeos), ahora inexistente. Probablemente la instauración de un recargo comunitario de IVA llevaría a una competencia fiscal entre países en cuanto a sus tipos nacionales, para evitar pérdidas adicionales de competitividad agregada (debido a los impactos inflacionistas que esta medida tendría y que sería el principal obstáculo a salvar). En el caso de que el IVA comunitario afectara a la inflación podría producir un efecto escalón que se repetiría cada vez que se produjera un aumento del tipo de este impuesto. El aumento de la inflación tiene consecuencias muy negativas: disminuye la competitividad precio de las exportaciones, afecta negativamente a la cotización del euro, es regresivo y puede generar espirales de precios-salarios. Cualquier impuesto comunitario, por lo tanto, debe introducirse con suma cautela y valorando sus efectos sobre los precios. El conflicto de objetivos y el futuro de la política fiscal europea Crear un impuesto comunitario basado en el IVA supondría otorgar un poder importante a la Comisión y al Consejo frente a la autoridad del Banco Central Europeo y crear un conflicto de objetivos (entre recaudación y estabilidad de precios), que en estos momentos no existe.

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En última instancia, el tema de la financiación del presupuesto comunitario con verdaderos impuestos propios (y no con transferencias) implica abrir un debate respecto al papel de la futura política fiscal comunitaria frente a la política monetaria comunitaria, en un plano de igualdad entre ambas, cosa que en estos momentos no ocurre. Actualmente, según el Tratado de la UE, existe una subordinación de las políticas fiscales nacionales a la política monetaria del BCE: las políticas fiscales nacionales están sujetas por el Pacto de Estabilidad, por un lado; y por otro lado, por el control de la Comisión en cuanto al control de ayudas fiscales y a la elaboración de Directivas armonizadoras en el campo de la imposición indirecta y al Código de Conducta en el campo de la imposición directa. No está claro qué papel se quiere ofrecer a la política fiscal comunitaria en el futuro. Posiblemente se desee mantener el sistema actual de coordinación de las políticas nacionales, lo que evita entrar en el debate sobre cuál debe ser el «policy mix» adecuado entre la política monetaria común y una hipotética política fiscal común. Con la situación actual, la política fiscal nacional queda subordinada a la política monetaria común, y no existe una política fiscal europea. Sin embargo, en el marco de un futuro sistema de carácter federal y de una futura unión política parece imprescindible para avanzar en la construcción europea contar con un impuesto de carácter comunitario que sirva de recurso propio y que además de una función recaudatoria permita una función estabilizadora, si fuera necesario. La función estabilizadora de los ingresos. Aspectos estabilizadores del recurso IVA El futuro mecanismo de estabilización que consideramos en el capítulo 5 no tiene que venir necesariamente por el lado de los gastos, especialmente si ahora se está discutiendo la configuración futura del sistema de recursos propios. Oates (1977: 287-301) defendía ya en 1977 la utilización del recurso IVA como instrumento estabilizador mediante su transformación en un verdadero impuesto anticíclico. Para ello, se añadiría un tipo o recargo de IVA comunitario sobre el tipo de IVA nacional, recargo que se podría ajustar periódicamente en función de las fluctuaciones económicas.

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La utilización de un tipo de IVA comunitario tendría las siguientes ventajas: 1º) desde una visión puramente keynesiana para Oates (1977: 296) el IVA es un instrumento estabilizador efectivo, ya que su elevación incide sobre un aumento de precios, lo que tiende a restringir la demanda y a aumentar el ahorro frente al consumo (proceso de sustitución intertemporal estabilizadora). 2º) simplicidad: sería un sistema claro y transparente, alejado de la complicación de cálculo que presenta el actual recurso IVA, y que se basa en un impuesto de amplia base y armonizada en toda la Comunidad. Oates plantea un modelo clásico de estabilización a través de la demanda agregada, que presenta en nuestra opinión en su posible aplicación actual diversos inconvenientes: 1º) la interrelación con los tesoros nacionales: si se mantiene el carácter de recurso propio, un descenso de IVA federal o comunitario supone un descenso de los recursos propios que hay que compensar con un mayor recurso PNB, esto es con un aumento de transferencias nacionales al presupuesto comunitario, por lo que esto afecta a su vez de nuevo al déficit público nacional, que aumentaría por esta doble vía. No hay que olvidar que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento limita la evolución del déficit. 2º) de nuevo, los efectos inflacionistas: el IVA es un impuesto «inflacionista», cuya elevación lleva directamente a un aumento de la tasa de inflación comunitaria, y por tanto, en una UEM el Banco Central reaccionaría elevando los tipos de interés y potenciando así el efecto contractivo de la medida. Esto podría anular los intentos de utilizar los aumentos del recargo IVA de manera selectiva según regiones o países (o productos), al existir una política monetaria común. De este análisis, podemos concluir que la utilización del recurso IVA como instrumento estabilizador plantea más inconvenientes que ventajas y mezcla en un mismo instrumento dos funciones: la función recaudatoria de ingresos, con la función estabilizadora. En nuestra opinión sería más adecuado tratar de conseguir que primero el IVA se convirtiera efectivamente en un nuevo recurso

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autónomo para el presupuesto de la UE, asegurando en primer lugar la función de recaudación suficiente, independientemente del problema de la distribución y de los saldos netos, y del problema de la estabilización. Según nuestra propuesta, este impuesto comunitario se mantendría estable independientemente de las fluctuaciones económicas por lo que no tendría una función anticíclica deliberada (salvo el efecto de estabilizador automático). A continuación, y de forma autónoma, se podría plantear un mecanismo de estabilización por el lado de los gastos, a nivel regional o a nivel nacional, separado del sistema de ingresos. Implicaciones del paso al sistema definitivo de IVA sobre el presupuesto comunitario. El sistema «definitivo» del IVA o sistema común de imposición en origen fue ideado a mediados de los años 90 (Informe Scrivener) de forma muy ambiciosa, con la idea de que pudiera implantarse coincidiendo con la plena realización del mercado único a partir de enero de 1993, previsión muy ambiciosa que no se ha cumplido. Este sistema presenta numerosos inconvenientes, entre ellos, el principal es que se produce una alteración de la recaudación real en cada país debido a que las importaciones dejan de gravarse en el país de destino (país del importador) y pasan a gravarse en el país de origen (país del exportador): las exportaciones intracomunitarias, lejos de estar exentas como ahora, pasan a gravarse en origen como una renta nacional más. De hecho, la terminología de las leyes de IVA desde 1993 habla de «adquisiciones» y «ventas» intracomunitarias y no de «importación» o «exportación». De esta forma, los países importadores netos de bienes y servicios sujetos a IVA tienen una pérdida recaudatoria frente a los exportadores netos, por lo que se necesitaría una «Cámara o Sistema de Compensación» entre Administraciones Fiscales comunitarias, que debería llevar a cabo la labor de estimar los ingresos perdidos por cada país para restituírselos, lo que implica bastante complejidad. Por esta razón, la Comisión propone ahora esperar hasta que se haya avanzado en la unificación de los sistemas y administraciones fiscales nacionales para volver a plantear el paso al sistema definitivo de IVA.

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El sistema definitivo, así descrito y una vez que llegara a implantarse, algo de lo que dudamos en nuestro estudio, tendría un impacto directo sobre el recurso IVA del presupuesto comunitario, cuya estimación se basa en la recaudación real de cada país —elemento necesario para calcular la base imponible armonizada, al dividir esta recaudación por el tipo medio ponderado—. Podemos suponer que los países con pérdidas de recaudación (antes de compensaciones) pasarían a contribuir menos por recurso IVA, y más, aquellos con ganancias netas de recaudación (a igualdad de tipos impositivos). Este elemento complicaría aún más el ya de por sí complicado cálculo del recurso IVA, y puede ser una de las razones que están influyendo en el paso progresivo desde el recurso IVA a un recurso PNB más amplio (como hemos visto en el capítulo 3 y como recomienda el Tribunal de Cuentas, 1999). En conclusión, el futuro del recurso IVA del presupuesto es poco alentador. O bien tenderá a ser sustituido por el recurso PNB plenamente, o bien necesitará una reformulación radical hacia un auténtico recurso propio como hemos apuntado previamente, reformulación que no necesita de la implantación de un sistema de IVA en origen, sino que puede y debe coexistir con el sistema actual. Propuesta de un impuesto europeo basado en el IVA La introducción de un impuesto comunitario basado en el IVA podría hacerse a través de un tipo impositivo comunitario común para todos los países que se aplicaría a las bases impositivas nacionales, acompañado del descenso correspondiente de los tipos nacionales y de la eliminación del recurso propio IVA actual. A pesar de no ser totalmente justo, este sistema es el más sencillo, proporciona ingresos suficientes, y evita parte de los efectos inflacionistas que tendría el establecimiento de un recargo impositivo. El principal problema que habría que resolver es el descenso de la recaudación nacional, a compensar con la devolución de la aportación por recursos propios, aunque esta compensación previsiblemente no sería exacta puesto que el actual recurso IVA del presupuesto se estima en función de unos parámetros que dan lugar a una base impositiva distinta de la real.

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Estimación del tipo impositivo El IVA representa aproximadamente el 25% de los ingresos no financieros de los presupuestos nacionales, equivalente al 11,2% del PIB nacional (caso de España)17. Si el IVA comunitario debe financiar el 1,1% del PIB comunitario ( es decir prácticamente la totalidad del presupuesto comunitario), bastaría con una recaudación equivalente al 10% de la recaudación nacional por IVA para financiar todo el presupuesto comunitario. Esto significa, dado un tipo medio nacional entre el 10% y el 15%, ceder del mismo entre el 1% y el 1,5% como tipo comunitario. Este tipo comunitario se aplicaría a todos los productos gravados por IVA (tanto a los de tipo normal como reducido) y conllevaría la reducción pareja del tipo nacional. Si el objetivo fuera financiar el 50% del presupuesto actual, bastaría un tipo comunitario entre el 0,5% y el 0,7%. La regresividad del IVA Una de las críticas más comunes acerca de cualquier impuesto comunitario basado en el IVA es su carácter regresivo, bajo el argumento de que los países de menor renta presentan una propensión media a consumir mayor. El siguiente cuadro relaciona el PNB de cada país con la Base IVA utilizada en el cálculo del recurso IVA comunitario —expresada en proporción al PNB— y con el PIB per cápita. La Base IVA refleja aquellas partidas macroeconómicas sujetas al impuesto, como el Consumo y las Importaciones. El cumplimiento de la hipótesis de regresividad implicaría que el Consumo medio (Consumo/PNB) debería ser decreciente, por lo que también la relación Base IVA/PNB debería ser decreciente a medida que el PNB aumen17

Estimaciones basadas en el caso del presupuesto español para el año 2001, como representativo de la media de la UE. Fuente: MINISTERIO DE HACIENDA (2001), Presentación del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2001, Secretaría General Técnica del MEH, Centro de Publicaciones, diciembre 2000, Madrid. Los datos de EUROSTAT (2000) cifran los impuestos a la producción y a la exportación en una horquilla entre el 10% y el 15,5% del PIB para el año 1997, dependiendo según países.

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tara. Los resultados que obtenemos demuestran que no queda contrastada la hipótesis de la regresividad a nivel general, pero sí que se dan algunos casos (Portugal, España, Grecia, Irlanda) de países que con un PNB menor tienen una Base IVA relativa mayor que la de otros países de mayor renta (como Alemania, Francia, Italia, Bélgica, o Reino Unido) Cuadro 6.5.

Regresividad del IVA. Año 2002

En porcentaje

P L E GR IRL UK NL F D A S FIN B DK I

Base IVA/PNB

PIB per cápita, respecto a la media *

PNB

0,64 0,63 0,58 0,57 0,55 0,51 0,51 0,51 0,49 0,48 0,44 0,42 0,42 0,39 0,39

74 192 81 68 118 104 117 98 105 110 102 103 111 120 102

123.685,2 21.657,9 660.619,9 138.712,4 115.702,7 1.647.586,8 444.897,3 1.477.564,8 2.133.823,9 218.693,9 239.538,5 139.704,2 274.899,1 177.227,5 1.251.002,5

Fuente: Elaboración propia a partir del Presupuesto de la UE 2002, Cuadro 1; EUROSTAT (2001), EC Economic Data Pocket Book, Tabla 3. Notas: dato de PNB está expresado en millones de euros, * es dato del año 2000

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Gráfico 6.1.

Regresividad (I). Relación entre la base IVA y el PIB per capita. Año 2002

Gráfico 6.2.

Regresividad (II). Relación entre la base IVA y el PNB. Año 2002

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Otra forma de analizar la posible regresividad que tendría un impuesto basado en el IVA, y las pérdidas que se pueden dar para algunos Estados, es calcular las diferencias que se dan entre los distintos países en cuanto a la financiación comunitaria de acuerdo con tres posibilidades: mediante un recurso IVA nivelado (con la base IVA nivelada al 50% del PNB), mediante un recurso IVA sin nivelar (lo que equivale a la introducción de un impuesto basado en el IVA) y mediante el recurso PNB. Para ello, partiendo de los datos de la base IVA nivelada y no nivelada para el año 2002, hacemos la hipótesis de la financiación del presupuesto mediante un tipo del 1% aplicado a cada una de las tres bases impositivas. En el caso de un tipo de un 1% aplicado a la base IVA sin nivelar estaríamos ante el caso de la financiación del presupuesto mediante un impuesto basado en el IVA, en el segundo caso se trataría del actual recurso IVA y, en el tercer caso, estaríamos comparando con la financiación según el recurso PNB. Las diferencias en la participación porcentual de los distintos Estados miembros se presentan en el cuadro siguiente.

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Cuadro 6.6. Efectos de la utilización de un impuesto IVA respecto al actual recurso IVA y al recurso PNB para financiar el presupuesto de la UE Porcentaje de cada país en la financiación del total del presupuesto 1% B. IVA sin nivelar (impuesto IVA) B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2,61 1,58 23,60 1,78 8,63 16,92 1,45 10,96 0,31 5,14 2,38 1,79 1,33 2,39 19,14 100,00

1% PNB (recurso PNB) 3,03 1,96 23,54 1,53 7,29 16,30 1,28 13,80 0,24 4,91 2,41 1,36 1,54 2,64 18,17 100,00

1% B.IVA nivelada (recursoIVA) 2,66 1,61 24,05 1,65 7,82 17,25 1,28 11,17 0,25 5,24 2,43 1,46 1,35 2,43 19,33 100,00

Diferencias recurso PNBimpuesto IVA (1)

Diferencias IVA nivelado-impuesto IVA (2)

0,42 0,37 –0,06 –0,25 –1,34 –0,62 –0,17 2,84 –0,07 –0,24 0,03 –0,42 0,21 0,26 –0,97

0,05 0,03 0,46 –0,13 –0,81 0,33 –0,17 0,21 –0,06 0,10 0,05 –0,32 0,03 0,05 0,19

Fuente: Presupuesto de la UE 2002, Cuadro 1 y elaboración propia Nota: (1) Pierden todos los países menos B,DK, I, FIN, S. (2) Pierden GR,E,IRL,L,P.

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Año 2004. Porcentaje de cada país en la financiación del total del presupuesto 1% B. IVA sin nivelar (impuesto IVA) B CZ DK DE EE EL ES FR IE IT CY LV LT LU HU MT NL A PL P SI SK FI SE UK TOTAL

2,43 0,60 1,61 20,23 0,07 1,92 9,79 16,22 1,41 11,80 0,14 0,06 0,11 0,34 0,54 0,04 4,75 2,28 1,38 1,80 0,21 0,20 1,37 2,59 18,10 100,00

1% PNB (recurso PNB) 2,85 0,53 1,95 21,92 0,05 1,66 7,92 16,28 1,19 13,48 0,08 0,06 0,11 0,22 0,49 0,03 4,65 2,31 1,23 1,33 0,17 0,21 1,49 2,82 16,95 100,00

1% B.IVA nivelada (recursoIVA) 2,49 0,58 1,65 20,77 0,06 1,81 8,62 16,65 1,30 12,11 0,09 0,06 0,11 0,24 0,54 0,03 4,88 2,34 1,33 1,45 0,19 0,21 1,41 2,66 18,43 100,00

Diferencias recurso PNBimpuesto IVA (1)

Diferencias IVA nivelado-impuesto IVA (2)

0,43 –0,07 0,34 1,69 –0,02 –0,26 –1,86 0,06 –0,22 1,68 –0,05 0,00 0,01 –0,12 –0,05 –0,01 –0,11 0,03 –0,16 –0,47 –0,03 0,01 0,11 0,23 –1,16 0,00

0,06 –0,02 0,04 0,54 –0,01 –0,11 –1,17 0,43 –0,11 0,31 –0,05 0,00 0,00 –0,10 0,00 –0,01 0,13 0,06 –0,05 –0,35 –0,02 0,01 0,04 0,07 0,33 0,00

Fuente: Comisión Europea (2004), Presupuesto Rectificativo n° 8 para el año 2004 y elaboración propia. Nota: (1) Pierden todos los países menos B, DE, DK, FR, I, A, SE. (2) Pierden E, GR, IRL, P y todos los nuevos Estados miembros excepto HU, LV, LT.

La conclusión de este resultado es el siguiente: — La introducción de un impuesto basado en el IVA implicaría pérdidas para los países de menor renta per-cápita como son España, Grecia, Irlanda y Portugal, así como para Luxemburgo, con datos de 2002, y para todos los nuevos Estados

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miembros (excepto Hungría, Letonia y Lituania con datos de 2004). Por lo tanto, puede calificarse de regresivo y exigiría una compensación, que puede oscilar entre el 0,13 y el 0,81% del total de la cantidad a financiar. — La opción de financiar el presupuesto con un impuesto IVA sin nivelar respecto a la opción de financiar el presupuesto mediante un recurso proporcional al PNB implica, con datos de 2002, pérdidas para todos los países miembros excepto para Bélgica, Dinamarca, Italia, Finlandia y Suecia (con datos de 2004, beneficia también a Francia y Alemania, y no a Finlandia). Por lo tanto, parece complicado que una impuesto basado en el IVA obtenga un respaldo mayoritario dentro de la UE; ya que se trata de una medida que va en sentido contrario a las recientes reformas (última Decisión de Recursos Propios aprobada en el año 2000), y no es apoyada por los estudios recientes (recordemos que el Tribunal de Cuentas proponía eliminar incluso el actual recurso IVA del presupuesto y sustituirlo por recurso PNB). Para que la introducción de un impuesto tenga éxito es necesario llevarla a cabo en un momento de reforma de los gastos, que permita compensar a los países más perjudicados por el cambio. Podríamos hablar, a modo de hipótesis, del año 2013, final del próximo periodo de perspectivas financieras, y año de negociación de las siguientes perspectivas. — Sin embargo, financiar la UE con un recurso proporcional al PNB, que parece ser el camino hacia el que estamos avanzando, tampoco es una buena opción. Ya hemos dicho que esto implica volver al pasado, a un sistema de cuota PNB, como si se tratara de financiar una organización internacional y no una Unión política entre Estados. Por mucho que se intente negar la Unión necesita recursos auténticamente propios, necesita disponer de impuestos tal y como los entendemos en las economías nacionales. El siguiente apartado hace una breve recapitulación de las opciones principales que se presentan como posible impuesto europeo. Como veremos no hay una opción perfecta ni una solución ideal: todas presentan ventajas e inconvenientes.

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2.3. Otras propuestas de futuros impuestos comunitarios Numerosos autores han analizado las distintas posibilidades de creación de impuestos comunitarios, entre los que se encuentran los de la Comisión Europea (1998), Begg y Grimwade (1999) y el dirigido por Gretschmann (1998), así como el de Spahn (1994). Más recientemente Jonckheer (2000) analiza las reformas impositivas en los distintos Estados y extrae conclusiones respecto a un posible impuesto comunitario Estos estudios analizan las distintas ventajas e inconvenientes y logran llegar a una clasificación de impuestos más o menos ventajosos, a partir de otorgar ponderaciones a estas características positivas o negativas. Begg et al. (1999: 144) se manifiesta a favor de un impuesto basado en el IVA modulado, opinión que mediante un razonamiento propio compartimos en nuestro estudio, mientras que como segunda opción propone un impuesto basado en las comunicaciones (terrestres y telemáticas), algo que nosotros rechazamos como opción, principalmente porque encarecería directamente estos servicios estratégicos y de desarrollo prioritario y alto valor añadido. Gretschmann (1998:76-94) avanza sobre los estudios anteriores al analizar el reparto de la carga fiscal y las consecuencias sobre los contribuyentes netos, y propone un impuesto de sociedades, seguido, como segunda opción, del impuesto sobre el CO2 y de los beneficios del Banco Central Europeo (opción que nosotros hemos descartado ya) y desaconseja la introducción de un IVA europeo por sus efectos negativos sobre los contribuyentes netos. Como conclusión, del análisis comparativo entre las distintas opciones y desde una óptica de aplicabilidad práctica, sugerimos que sea el IVA modulado la opción más sencilla de introducir, si bien como hemos visto no está exenta de problemas. A continuación analizaremos muy brevemente las principales propuestas, señalando sus ventajas e inconvenientes más relevantes. Para un análisis más detallado se puede consultar Comisión Europea (1998) o Begg et al. (1999). Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas — Forma: se trataría de que un porcentaje de la base del impuesto se destinara a financiar a la UE (Comisión Europea, 1998; y Biehl, 1990). En la práctica podría traducirse en un porcentaje

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de la recaudación del IRPF (modelo de cesión de impuestos). — Ventajas: gran capacidad recaudatoria, capacidad estabilizadora potente, estaría justificado como impuesto centralizado por su función redistributiva, pero esta función no es aplicable a la UE, como vimos en el capítulo 1 (Spahn, 1993 a). — Inconvenientes: desde el punto de vista de la eficiencia no hay motivos para centralizar ya que la base no es móvil; en segundo lugar, hay un problema político de pérdida de autonomía para los Estados. Pero el principal problema es el de la justicia: se daría un problema de equidad individual en la medida en que los impuestos varían enormemente en cada país y sería necesario primero armonizar las bases. Para Begg (1999:110) y para Gretschmann (1998: 76) hay también un problema de reparto de la carga entre Estados, ya que al tratarse de un impuesto progresivo en función de la renta, dará lugar a mayores pagos de los países más ricos actuales contribuyentes netos, por lo que éstos no aceptarán el cambio. A nivel nacional, además, existe una tendencia hacia la reducción de las cargas sobre el trabajo, que es contraria al nuevo impuesto (si bien los impuestos y cotizaciones siguen representando en torno al 49,9% de los ingresos impositivos en 1997). Impuesto sobre el capital Se propone en dos formas distintas: 1. Como una retención comunitaria a las rentas del capital que iría directamente a las arcas comunitarias, con la ventaja de tener una sencillez conceptual y práctica y un carácter progresivo, como señala la Comisión Europea (1998: anexo 2, p.22). La progresividad podría ser un inconveniente desde el punto de vista de su aplicación (Gretschamann, 1998: 85), puesto que la carga fiscal sería menor en países con escasa propensión al ahorro como Suecia, Reino Unido, España y Grecia, por lo que los mayores contribuyentes netos se opondrían. Tendría además numerosos inconvenientes que lo hacen inaplicable: el principal es el escaso poder recaudatorio; el incentivo a la evasión fiscal hacia países terceros —Jonckheer (2000: 6) señala que la Directiva sobre Fiscalidad del Ahorro necesitaría 10 años para ser efectiva—; y la falta

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de justificación por criterios de eficiencia, puesto que bastaría un sistema de información adecuada para de gravar la renta mundial de los residentes y permitir el funcionamiento del mercado interior18. 2. Un impuesto comunitario sobre la riqueza, similar al impuesto sobre el patrimonio o sucesiones y donaciones; también se podría pensar en ceder estos impuestos a la UE pero sería necesaria, en este caso, una armonización previa, que se prevé complicada. Se desaconseja por varios motivos: su escasa potencia recaudatoria —los impuestos sobre la riqueza actúan en los Estados fundamentalmente como control de los impuestos sobre la renta y se sitúan en menos del 2% del PIB en numerosos países, comparado con el 3,5% de EEUU, (Jonckheer, 2000: 6)—, la movilidad de sus bases y la facilidad para la evasión, así como por los altos costes de gestión y administración (Comisión Europea, 1993 a: 94, y Spahn, 1993 b). Impuesto de sociedades comunitario La creación de un impuesto de sociedades o sobre las empresas de carácter comunitario ha sido defendida por varios autores debido a su suficiencia (la recaudación estaría entre el 2,4% y el 6% del PIB según países, dato de 1995), y a su eficiencia económica puesto que permite evitar la competencia fiscal perniciosa y responde al principio del beneficio en cuanto que las empresas se benefician del mercado interior. Sin embargo bastaría con una armonización suficiente combinada con los avances en el control de ayudas estatales y en el Código de Conducta fiscal para evitar la competencia fiscal y ahorrar así costes de gestión importantes y problemas prácticos19. El principal problema para la creación de un impuesto comunitario es la interacción con los impuestos sobre la renta nacionales 18 Así se contempla en la propuesta de Directiva sobre Fiscalidad del Ahorro que propone un sistema de obligación de intercambio de información (o alternativamente de retención mínima), y cuya adopción está prevista para diciembre de 2002. 19 Como propone el Informe Ruding de la COMISIÓN EUROPEA (1992), Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation, marzo de 1992, citado en Comisión Europa (1998).

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en cuanto al tratamiento de la doble imposición de dividendos en un sistema en el que existen grandes diferencias en los tipos impositivos (Comisión Europea, 1993 a: 95, Jonckheer, 2000: 6, tema tratado con detalle en Begg et al., 1999: 117). Para evitar esta situación, Spahn (199 a), secundado posteriormente por Albi et al. (1997), propone un impuesto sobre el cash-flow, pero no existen precedentes en la práctica de este tipo de impuestos por lo que sería demasiado arriesgado introducirlo a nivel comunitario20. Asimismo, el impuesto tendría poca visibilidad política y gran complejidad técnica —Keen (1995) y Begg (1999: 117) señalan, por ejemplo, el tratamiento de los precios de transferencia. En conclusión, a pesar de que el impuesto de sociedades ocupa una parte muy importante en los ingresos federales de las federaciones avanzadas de la OCDE (en torno al 30-100%), su aplicación práctica como impuesto de la UE es difícil en estos momentos si bien en el futuro podría ser una buena alternativa a la idea de un impuesto IVA comunitario. En esta línea se pronuncia la Comisión Europea (2001:14), quien señala los beneficios de avanzar hacia una base de imposición para actividades de sociedades a nivel comunitario, lo que podría permitir un impuesto de sociedades europeo, obligatorio para las grandes multinacionales, que fuera recaudado por la UE y parcialmente reembolsado a los Estados miembros21. Impuesto sobre el CO2 y la energía — Forma: La utilización de un impuesto sobre el CO2 para financiar la UE es una idea que se inicia a partir de la propuesta de Directiva presentada en 1991, y de nuevo en 1995, sin llegar a acuerdos (Comisión Europea, 1998: anexo 2, p.5)22. Actualmente la discusión sobre la imposición energé20

ALBI, E., PAREDES, R., CORONA, E. (1997): Corporate Tax as a possible fifth own ressource. How much harmonisation is necessary?, estudio de la Unidad XIX/BI/)9602 para la Comisión Europea, D.G. XIX, junio de 1997, citado en Comisión Europea (1998). 21 En su informe sobre la imposición de las sociedades en el mercado único: COMMISSION OF THE EC (2001), Company Taxation in the Internal Market, COM (2001)582 final, 23.10.2001, Brussels. 22 COMISION EUROPEA (1994): Libro Blanco sobre el crecimiento la competitividad y el empleo, Luxemburgo.

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tica (Propuesta de Directiva sobre imposición de productos energéticos presentada en 1997) está totalmente desvinculada de la financiación de la UE y en estos momentos se excluye que pueda haber a corto plazo un impuesto comunitario energético que sirva de recurso propio. — Ventajas: el impuesto se justifica por su eficiencia ya que permitiría internalizar las externalidades negativas, y podría tener suficiente potencia recaudatoria, pero a cambio de una fiscalidad muy gravosa que debería ser creciente para compensar los descensos en la base producidos por el desincentivo a la utilización de la energía, dándose un problema de azar moral. Un impuesto energético suficiente exigiría un tipo impositivo de 10 dólares por barril de petróleo, como señalan la Comisión Europea (1998) y Begg et al. (1999: 131). — Inconvenientes: en su versión de imposición sobre la energía, debido a su elevado nivel de imposición y a su alto impacto en precios, el impuesto sería inflacionista y con efectos más acusados en aquellos países menos desarrollados, y con mayor dependencia del petróleo o de la energía (caso de España), por lo que también puede tener un carácter regresivo (Comisión Europea, 1998: anexo 2, p.5)23. Este problema requeriría la posibilidad de exenciones a determinadas industrias o productos lo que podría acabar. — En su versión de un impuesto sobre el CO2, o de imposición sobre productos contaminantes, afectaría más a aquellos países con un mayor nivel relativo de emisiones de CO2, como Portugal (Gretschmann, 1998: 89). Otros Los estudios manejados proponen otras dos alternativas. La primera, en la línea del impuesto energético sería la cesión de los impuestos especiales sobre el tabaco, el alcohol y los hidrocarburos, cuya base ya está armonizada y que cuentan con ingresos estables 23

Jarass y Obermaier (1999: 7), citados en Jonckheer (2000) estiman que se necesitaría aumentar los impuestos medioambientales hasta que alcanzaran el 18% de los ingresos totales para poder recaudar el 1% del PIB. Se propone afectar esta recaudación a financiar las actividades de I+D o de promoción de empleo.

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y suficientes —a favor se manifiestan Gretschmann (1998) y Comisión Europea (1998)—. Desde nuestro punto de vista la cesión de estos impuestos a la UE no se justifica desde la subsidiariedad y el respeto a las preferencias nacionales, y al tener un carácter regresivo, como apunta Begg (1999: 133) no parece un buen ejemplo de recurso propio comunitario. En segundo lugar estaría la propuesta de introducir un régimen impositivo en el sector de las comunicaciones que afectaría a telefonía móvil y fija, al transporte por carretera en razón de la congestión existente y al transporte aéreo, defendida por los tres estudios mencionados —Begg et. al (1999), Comisión Europea (1998, anexo 2, p.6) y Gretschmann (1998)—, que sustituiría parcialmente al sistema actual. En nuestra opinión se trata de una opción a descartar, puesto que al elevar el precio de estos sectores de alto valor añadido y claves para el desarrollo económico, se está perjudicando la competitividad de la economía y su crecimiento potencial. Habría que esperar, quizás, a que se produjera un descenso de precios, consecuencia de la mayor competencia en estos sectores, que dejara un margen para introducir una tasa. En todo caso, su potencia recaudatoria es muy limitada, si consideramos la totalidad de las tasas en España para el año 2000, son el 1,9% del presupuesto total de ingresos y el 0,37% del PIB, lo que da una idea del potencial recaudatorio que pueden tener las tasas en general. Impuesto Tobin Una propuesta novedosa, recientemente recuperada por el Consejo Ecofin de 22 de noviembre del año 2001, como instrumento de financiación al desarrollo y no al presupuesto comunitario, es la del «impuesto o tasa Tobin»24. Se trata de establecer un impuesto sobre las transacciones internacionales de capitales, de un tipo del 0,5-1% ad valorem sobre el valor nominal de la transacción, lo que proporcionaría ingresos suficientes. Gretschmann (1998) da una cifra de entre 150.000 y 500.000 millones de dólares anuales si se aplicara a nivel mundial, y de entre 24

Para un detalle de sus ventajas e inconvenientes véase OCDE (1995).

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30 y 80.000 millones de euros aplicado a nivel europeo, lo que implica entre el 40 y el 95% del presupuesto comunitario. En nuestra opinión, la aplicación práctica del impuesto Tobin conlleva más inconvenientes que ventajas y es prácticamente «ilusoria»: frenaría inmediatamente el comercio mundial, las inversiones a corto plazo y el crecimiento económico, alteraría los tipos de cambio, dificultaría la transparencia en el sistema financiero, etc. En conclusión, este impuesto no presenta ninguna base ligada a la teoría del federalismo fiscal ni se justifica por motivos de eficiencia económica, por lo que en estos momentos debe ser descartado como ingreso comunitario. 2.4. Conclusiones Los criterios que en nuestra opinión deben guiar la elección del futuro impuesto comunitario deben ser por orden de importancia los siguientes: primero, que sea operativo (posibilidad de realización práctica a bajos costes de introducción, tanto costes financieros como costes políticos); segundo, la suficiencia (que su rendimiento compense los costes que conlleva); tercero, la eficiencia económica en su utilización; cuarto, la visibilidad y aceptación por los ciudadanos, y quinto, la equidad en el reparto de la carga (este criterio es de muy difícil valoración puesto que cualquier cambio respecto a la situación actual implica ganadores y perdedores). No compartimos la tesis de que el nuevo impuesto deba introducirse para resolver los problemas de los contribuyentes netos, si bien un requisito para que se introduzca y se acepte por los Estados es que se haya resuelto el problema de algunos contribuyentes netos por la vía de algún mecanismo de compensación o, mediante la reforma de los gastos. Aplicando estos criterios, consideramos que un impuesto comunitario basado en el IVA sería la mejor opción a corto plazo, puesto que es un impuesto ya existente, conocido y armonizado en su base, en el que los costes de creación serían muy bajos (bastaría con transferir la recaudación generada por el tipo de IVA comunitario a la Hacienda comunitaria). La gestión correspondería a la Comisión y el poder fiscal de determinar el tipo y la recaudación debería, según nuestra propuesta, ser decidido por el Consejo y Parlamento, a propuesta de la Comisión, durante el ciclo presupuestario, por mutuo acuerdo.

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Esta opción no implica realmente crear un nuevo impuesto comunitario, se trataría más bien de la cesión parcial de un impuesto nacional ya existente, con su capacidad normativa (un impuesto compartido en la base), acompañado si fuera necesario, durante un periodo transitorio de un mecanismo de compensación a los países que fueran perjudicados con el cambio —un mecanismo que compensara durante algún tiempo el carácter supuestamente regresivo y el efecto de la eliminación de la limitación a la base imponible del actual recurso IVA. Como alternativa a medio-largo plazo, la UE debería comenzar a pensar en un impuesto nuevo que podría ser un impuesto sobre las sociedades europeas, entidades jurídicas nuevas que agrupan a las empresas con sedes de actuación en varios países, o bien un impuesto medioambiental selectivo. En este último caso habría que complementar el sistema con transferencias nacionales, por lo que estaríamos hablando de un sistema mixto de impuestos y transferencias25. Como última conclusión debemos señalar que para un presupuesto limitado al 1% del PIB comunitario, y en un momento de ampliación de la UE hacia el Este y por tanto de incertidumbre institucional y de diferencias económicas entre países, no es necesario introducir nuevos impuestos y se podría mantener el sistema actual de recursos propios, con modificaciones, como mínimo diez años más, quizás incluso otros 30 años; el tiempo necesario para que la unión política lleve realmente a un aumento del presupuesto y a un verdadero federalismo fiscal, que sitúe el presupuesto comunitario en los niveles del 10-20% del PIB, en los que cobra importancia la elección de un impuesto europeo. 3. Reforma del sistema actual de recursos propios: la propuesta de un recurso progresivo La reforma del sistema actual de recursos propios se ha iniciado tímidamente con los acuerdos de Berlín y la Agenda 2000, que hemos analizado en el capítulo 2 y 3. En estos momentos la refor25

Estas sociedades se desarrollan a través del Reglamento de la Sociedad Europea CE 2157/2001 y del Estatuto de la Sociedad Europea (Directiva 2001/86/UE), adoptados el 8 de octubre de 2001.

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ma avanza, como sabemos hacia aumentar el papel del recurso PNB e ir reduciendo progresivamente el peso del recurso IVA y de los Recursos Propios Tradicionales. Avanzamos de esta forma hacia un sistema de contribuciones nacionales, alejado de lo que sería un federalismo fiscal avanzado que debería corresponder a los avances políticos de la Unión. Una de las opciones, rechazada durante la discusión de la Agenda 2000, fue la de establecer un recurso progresivo basado en el actual recurso PNB.. Se trataba de una iniciativa de España, que ya había sido comentada por algunos autores en años anteriores y que conocía la Comisión26. El Agraa (1983) proponía ya en 1983 la utilización de algún tipo de recurso progresivo, idea que fue retomada por Biehl (199 y 1992). Este recurso se establecería en dos etapas: en la primera se calcularía la aportación de cada país en función del PIB per cápita, lo que equivale a la modificación del actual recurso PNB; en la segunda, se financiaría esta aportación mediante un sobreimpuesto uniforme —un tipo añadido— sobre los impuestos sobre la renta de las personas físicas de cada Estado —lo que equivale a establecer un impuesto europeo. Modelo de Recurso PNB modulado Centrándonos en el recurso PNB modificado, el modelo de «recurso PNB modulado» progresivo más sencillo consistiría en reflejara la situación relativa de prosperidad relativa multiplicando el actual recurso PNB por un coeficiente que refleja la situación de cada país en renta per cápita respecto a la media comunitaria (medida por el PIB per cápita expresado en paridades de poder de compra). Este coeficiente podría reflejar la situación relativa de cada país respecto a la media comunitaria, en su totalidad o de forma parcial. Por medio de este coeficiente se reduciría la base PNB para aquellos países que tienen una riqueza inferior a la media comunitaria (al multiplicar por un número menor que 1), y aumentaría 26

Esta propuesta, fue presentada formalmente a la Comisión mediante carta conjunta de los Ministros de Economía y Hacienda y de Asuntos Exteriores de fecha 1.7.98.

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dicha base PNB para los que tienen una riqueza superior a la media comunitaria (al multiplicar la base por un número mayor que 1). R = t. (PNB1 . a1 + PNB2 . a2 + ... +PNB15 . a15 ) Donde R = Recurso PNB Progresivo t = tipo uniforme PNB i = PNB de cada Estado Miembro i =1......15 ai = índice de PIB pc PPCi (situación en relación a la media comunitaria), donde, ai = 1 si PIB pcPPCi= PIBpcPPCmedio ai<1 si PIB pcPPCi< PIBpcPPCmedio ai>1 si PIB pcPPCi> PIBpcPPCmedio, i = 1......15 Si el recurso PNB aumenta o disminuye en la misma proporción en que lo hace la renta per cápita del país respecto a la media comunitaria, se estaría reflejando un grado de progresividad muy importante (el coeficiente de progresividad sería de 1-1). Begg y Grimwade (1999:110) califican este grado de progresividad total de «excesiva» y proponen en cambio que se utilice un ratio de progresividad «limitada» de 1/10 (coeficiente de progresividad 1-0,1) de forma que un aumento del 1% del PIB per cápita nacional respecto a la media se tradujera únicamente en un aumento del 0,1% del recurso. Resultados de la introducción de un recurso progresivo A partir de los datos del recurso PNB actual para el año 1999 hemos calculado cuál sería el resultado para cada país si introdujéramos un recurso progresivo en sus dos modalidades progresividad total 1-1 y progresividad limitada 1-0,1:

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Cuadro 6.7.

Resultado de la introducción de un recurso progresivo. Año 1999

Millones de euros Recurso PNB

B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

1.243,6 825,4 10.503,8 591,6 2.764,1 7.061,2 336,3 5.798,3 88,5 1.883,0 1.046,7 523,1 599,2 1.142,8 7.122,8 41.530,4

%

3,0 2,0 25,3 1,4 6,7 17,0 0,8 14,0 0,2 4,5 2,5 1,3 1,4 2,8 17,2 100,0

Diferencias Progresividad 1-1

(%)

–189,0 –106,5 –924,3 178,7 558,3 –303,6 44,4 –156,6 –66,3 –116,7 –129,8 150,7 3,6 70,9 99,7 0,0

–0,5 –0,3 –2,2 0,4 1,3 –0,7 0,1 –0,4 –0,2 –0,3 –0,3 0,4 0,0 0,2 0,2 0,0

Recurso PNB progresivo índice 1-1 1.432,6 931,9 11.428,1 412,9 2.205,8 7.364,8 291,9 5.954,9 154,8 1.999,7 1.176,5 372,4 595,6 1.071,9 7.023,1 41.530,4 Diferencias Progresividad 1-0,1 –18,7 –10,7 –94,5 17,7 55,3 –28,2 1,0 –17,4 –6,6 –11,3 –12,6 15,2 0,6 6,9 7,1 0,0

%

3,4 2,2 27,5 1,0 5,3 17,7 0,7 14,3 0,4 4,8 2,8 0,9 1,4 2,6 16,9 100,0

Recurso PNB progresivo índice 1-0,1

%

1.262,3 836,1 10.598,3 573,9 2.708,8 7.089,4 335,3 5.815,7 95,1 1.894,3 1.059,3 507,9 598,6 1.135,9 7.115,7 41.530,4

3,0 2,0 25,5 1,4 6,5 17,1 0,8 14,0 0,2 4,6 2,6 1,2 1,4 2,7 17,1 100,0

(%) –0,04 –0,03 –0,23 0,04 0,13 –0,07 0,00 –0,04 –0,02 –0,03 –0,03 0,04 0,00 0,02 0,02 0,00

Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (2001), Allocation of EU operating Expenditure, Tabla 4c.

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La conclusión principal de este análisis es que todos los países pasan a tener una contribución más elevada, excepto Grecia, España, Irlanda, Portugal, Finlandia, Suecia y Reino Unido. En el caso de los llamados países de la cohesión esta conclusión es bastante lógica, pero en el caso de Reino Unido parece poco aceptable puesto que Reino Unido está ya contribuyendo menos de lo que le corresponde gracias a su cheque británico. Suecia y Finlandia se beneficiarían de este tratamiento aunque en menor medida que los otros. El principal beneficiado en términos absolutos sería España que reduciría su contribución por recurso PNB de un 6,7% a un 5,3% del total (por ser el país más grande de los beneficiarios), seguido de Grecia. El país más perjudicado en cuanto a aumentos en su aportación sería Alemania que aumentaría en 2,2 puntos su participación en el total del recurso, con gran diferencia sobre el resto de contribuyentes. Por esta razón, una medida de este tipo resultaría enormemente impopular entre los contribuyentes netos. Valoración del recurso progresivo Las ventajas de un recurso de este tipo son las siguientes: refleja el esfuerzo fiscal de cada país y la capacidad de pago del país medida por su riqueza relativa, se puede interpretar como más «justo» si asumimos que justicia equivale a progresividad, y su cálculo es sencillo. Una propuesta es este tipo es desde el punto de vista conceptual radicalmente opuesta a las propuestas de compensar los saldos netos presupuestarios excesivos y a las teorías del «justo retorno», puesto que implica un aumento de las contribuciones de los países más ricos y principales contribuyentes netos y por esta razón es casi imposible que, en estos momentos, se avance por esta línea de mayor progresividad en los recursos propios. 4. La ampliación y el futuro de los ingresos comunitarios Hasta aquí todo nuestro análisis se ha realizado bajo el supuesto simplificador de que todos los países de la UE se encuentran en un mismo nivel de integración económica y de que la creación de nuevos impuestos podría llevarse a cabo gracias a la armonización

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fiscal existente. Uno de los factores que puede tener influencia sobre el futuro del sistema de ingresos de la UE es la ampliación a los diez países del Centro y del Este de Europa que pasan a formar parte de la UE a partir del año 2004. Veamos cómo afectaría la ampliación a este escenario27. La ampliación afectará al futuro de los ingresos con dos impulsos contrarios: 1. Podría retrasar la puesta en marcha de las propuestas de reforma radical del sistema de recursos propios, por dos motivos. Primero, estos países, al ser receptores netos con el sistema actual tendrán pocos incentivos para cambiar una situación que en principio les favorece; se trataría éste de un motivo estratégico-político. Segundo, la mayor parte de ellos han solicitado medidas transitorias durante un periodo de tiempo o derogaciones en cuanto a la adecuación al acervo fiscal de la UE (especialmente en IVA; impuestos especiales), lo que puede retrasar su plena incorporación al sistema de armonización fiscal comunitaria28. 2. Por otro lado, la ampliación de la UE establece la exigencia de llevar a cabo una revisión en profundidad del sistema de recursos propios antes del año 2006, como se señala en la Decisión de Recursos Propios. La UE aumenta en cuanto a número de socios, pero estos socios son de muy distinto nivel de desarrollo y el grado de integración económica difiere también dentro de la UE. En la próxima UE ampliada van a coexistir dos tipos de zonas económicas, o quizás tres: una primera que sería la zona euro, zona de unión económica y monetaria en la que la coordinación de políticas económicas es cada vez mayor, una segunda zona de países «pre-in» o cercanos a la UEM, como son los excluidos de la moneda única (Reino Unido, Dinamarca y Suecia), pero con un funcio27 Se trataría de: Polonia, República Checa, Hungría, Eslovenia, Eslovaquia, Estonia, Letonia, Lituania, Malta y Chipre. 28 Un examen de las peticiones realizadas y del examen de situación del capítulo a fecha 12 de junio de 2001 se encuentra en COMISION EUROPEA (2001), Chapter Monitoring Table, documento interno de la Comisión (no publicado), ENLARGEMENT, MD 640/01 de 5.06.01.

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namiento integrado en el mercado interior; y en tercer lugar los nuevos socios, que van a mantener una situación de integración limitada durante los primeros años y que tardarán aún un tiempo en participar en el euro. Una cuestión que se plantea es si sería posible avanzar en la creación de un impuesto europeo de manera restringida, por ejemplo, sólo para los países de la zona euro en los que el nivel de integración económica es mayor. Se trataría de aplicar una cooperación reforzada entre estos países, en un sentido más amplio que el recogido por los Tratados. Estaríamos hablando en este caso de profundizar en la UEM mediante una mayor integración o federalismo fiscal, restringido sólo a los países de la zona euro, y destinada a financiar determinados gastos de tipo social, restringidos también a los países de la zona euro. Esta propuesta implicaría dividir el presupuesto comunitario en dos partes, con los problemas políticos e institucionales que conlleva, pero sería una forma de avanzar en el federalismo fiscal a corto plazo. De lo contrario, contando con el escenario de la ampliación para el 2004 (y de los compromisos asumidos también de incorporación con Rumanía y Bulgaria a partir del año 2007) corremos el riesgo de que el proyecto de creación de un impuesto europeo o de un federalismo fiscal quede pospuesto a un horizonte temporal de más de 30 años, salvo que se proponga la introducción de un impuesto basado en el IVA, que es el que goza de un mayor grado de armonización y posibilidad de aceptación.

VII. El futuro de los gastos del presupuesto comunitario y las futuras perspectivas financieras. Análisis de los saldos netos presupuestarios para la UE-15

1. Introducción A lo largo de nuestro estudio hemos analizado los ingresos en el presupuesto comunitario así como el problema de la distribución y de los saldos netos, en los capítulos 4 y 5, y en los capítulos 2 y 3 hemos planteado los principales problemas por el lado de los gastos. En este capítulo procederemos a una visión general del marco financiero para los gastos de la Unión Europea, y señalamos posibles líneas de avance para el futuro período de programación financiera 2007-2013, pero sin hacer una análisis detallado de las consecuencias que sobre el lado de los gastos del presupuesto tendrá la ampliación de la Unión Europea, en cuanto a los cambios que se producirían en el contenido y en los objetivos de las políticas comunitarias, lo que constituiría otro trabajo distinto. Sin entrar a desarrollar este punto, hay que hacer mención en esta introducción a que existe, desde los últimos cinco años aproximadamente, toda una literatura dedicada a analizar las posibles implicaciones para la Unión Europea de la ampliación. Algunos de los títulos hacen referencia a las consecuencias financieras de la ampliación, que sería el punto concreto que nos interesa, si bien muchos de los estudios han quedado desfasados. Entre estos primeros estudios cabe citar los de Baldwin (1994) y Le Cacheux (1996), así como los de la Comisión (1998) preparatorios de la Agenda 2000. Posteriormente, a partir del impulso que reciben las negociaciones de ampliación en los años 2001 y 2002, la Comisión Europea (2001 d) se ha ocupado del tema de la ampliación, centrándose fundamentalmente en analizar las consecuencias de tipo macroeconómico, y especialmente las consecuencias sobre el comercio exterior1. 1

Los aspectos macroeconómicos son tratados también en Breuss (2001:4) quien señala la existencia de ganancias comerciales para Alemania, Austria y Países Bajos, frente al impacto negativo para España y Reino Unido.

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Dentro de aquellas publicaciones referidas a la ampliación, los aspectos financieros han sido tratados más recientemente y preferentemente por estudios nacionales como los del DIW —Instituto de Investigaciones Económicas— alemán, (Weise et al., 2001), y el IBO (2001) holandés, con el objetivo de ofrecer conclusiones orientadas a la defensa de los intereses nacionales, como veremos en los apartados 2 y 3. Paralelamente, la Comisión Europea (2002 a) ha presentado sus propuestas para el marco financiero de la ampliación en el periodo 2004-2006, pero no ha avanzado ninguna simulación respecto al marco financiero futuro post-2006. Por otro lado, también es preciso citar aquellos estudios y publicaciones que señalan las consecuencias de la ampliación para un país particular. Entre ellos están los estudios encargados por la Comisión Europea-Dirección General de Ampliación (2001), así como los estudios referidos a España realizados por Martín (2002), Martín et al. (2002) y el coordinado por el Círculo de Empresarios (2001), junto con otros artículos2. En estos estudios se expone brevemente las principales características del proceso de ampliación y de los nuevos Estados miembros, aspecto que está recogido en la mayor parte de los estudios. Recordaremos únicamente algunos de los datos más significativos como punto de referencia: — Tamaño de los países candidatos e impacto de la ampliación: los 10 nuevos Estados miembros tienen un peso económico relativamente pequeño respecto a la Unión Europea, al representar sus PIB aproximadamente el 4% del PIB comunitario (el 5% en el caso de los 12 países, incluyendo a Rumanía y Bulgaria). En términos de PIB per cápita en paridades del poder adquisitivo en el año 2000, los 12 candidatos (incluyendo Bulgaria y Rumanía) presentan una renta per cápita media del 35,2% de la media comunitaria, si bien existen grandes diferencias entre ellos: Chipre está en el 83% y Eslovenia presenta una renta per cápita del 71,6% de la media, 2

Véase Jordán Gandulf (2001), Cuadrado Roura (2001) e Iglesias Suárez (2001) para un análisis de las implicaciones de la ampliación —y en concreto de sus efectos sobre la política regional— para España. Véase también Carrasco Morales (2001), para un planteamiento general de la ampliación.

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mientras que Bulgaria se sitúa en el 24%. En un reciente estudio de la Comisión Europea (2001 c: 22) se analiza la situación de los candidatos en términos de convergencia real y se elaboran distintos escenarios de aproximación de rentas. Los resultados en términos del número de años necesarios para alcanzar el 75% de la renta per cápita media en una Unión ampliada a 27 miembros oscilan entre 0 años para Eslovenia y Chipre, (y 6 y 7 años para República Checa y Hungría) y los 33 años que necesitarían Polonia o Rumanía3. — En cuanto a población y superficie, Herce et al. (2001) señalan que la ampliación a 12 nuevos Estados conllevaría el aumento de la superficie de la Unión en un 60%; de su población en un 40% y de su PIB en un 16%, pero la renta per cápita media se reduciría en un 18% como señala la Comisión Europea (2001 a). 1.1. El marco financiero posterior a la Agenda 2000 y a la ampliación En este capítulo planteamos la siguiente pregunta: ¿cómo podría modificarse el marco financiero actual para poder acomodar los costes adicionales derivados de la ampliación a partir del año 2006? Para responder a esta pregunta, en los apartados 2, 3 y 4 haremos un resumen general de las propuestas en estos momentos se están planteando respecto a las reformas de los gastos comunitarios. Bajo una serie de hipótesis respecto al resultado final de las próximas Perspectivas Financieras (apartado 5), simularemos el impacto que se deriva sobre los saldos netos presupuestarios de los quince Estados miembros, aislando el efecto de la ampliación. Si bien la Comisión ha planteado ya su propuesta de marco financiero (como señalamos en el capítulo 3) es muy probable que durante la negociación, y hasta principios del año 2006 se produzcan modificaciones en estas cifras, previsiblemente a la baja. Una segunda pregunta, distinta de la anterior, relacionada tam3

Como señala la COMISIÓN EUROPEA – EUROPEAN COMMISSION, Directorate general for Economic and Financial Affairs (2001 c) en su publicación Real Convergence and Candidate Countries, 16 November 2001, Brussels.

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bién con el futuro de los gastos, sería la siguiente: ¿qué tipo de gastos puede necesitar la Unión Europea para el futuro próximo, en función de sus necesidades económicas y políticas y en el contexto de una Unión monetaria plena? El análisis de este tema se realiza brevemente en el apartado 6. 1.2. Antecedentes: los gastos en una Unión Monetaria en la teoría y en la práctica Los estudios realizados en los años 92 y 93 (Comisión Europea 93: 61-77) proponían un aumento del presupuesto comunitario muy importante, siguiendo las teorías del federalismo fiscal, hasta alcanzar niveles cercanos al 2% del Producto Interior Bruto comunitario. Este aumento derivaba de la recomendación fundamental de reducir el gasto de la política agrícola común casi a la mitad, desde un 45% a un 26% del presupuesto, mantener estables los fondos de acciones estructurales, en el 26% del presupuesto, e impulsar dos políticas comunitarias: la nueva política de Investigación y Desarrollo (I+D) introducida en Amsterdam, y la política de acciones exteriores y de ayuda al desarrollo. Ésta última debería desarrollarse enormemente para incluir en una misma categoría de gasto un aumento considerable de la ayuda oficial al desarrollo, incluyendo el FED, así como un paquete financiero sustancial de ayuda a los países del Este y a Rusia, en un momento de profundos cambios históricos y de transición del comunismo al sistema capitalista. En contraposición a los resultados de estos estudios teóricos, la realidad ha demostrado ser mucho menos ambiciosa que la teoría. En estos momentos, a pesar de contar con la Unión Económica y Monetaria plenamente realizada en 12 países y con una nueva ampliación, el presupuesto comunitario refleja una estructura bastante similar a la que presentaba hace diez años, alejada de las propuestas de reforma avanzadas que hemos comentado, tanto por el lado de los gastos como por el lado de los ingresos. La distribución del gasto comunitario financieras acordado en la Agenda 2000, en porcentaje del total de gasto y en porcentaje del PNB, por rúbricas de perspectivas se observa en los cuadros siguientes. La política agrícola común sigue siendo la política principal en términos financieros, mientras que la política de cohesión económica y social o política estructural ha aumentado su participación

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

359

hasta un 32% del total del gasto. La ayuda a los países del este y de centro Europa se ha concentrado en la rúbrica separada (ayuda preadhesión) limitada al 0,03% del gasto total, mientras que los gastos previstos para la ampliación se han agrupado en una categoría ocho de gastos para la ampliación. Respecto al gasto comunitario en Investigación y Desarrollo, se encuentra limitado a la denominada su sección B.6 del presupuesto que totalizó 3630 millones de euros en el año 2000. El gasto en Investigación y Desarrollo junto con el gasto en medio ambiente y redes transeuropeas de transporte alcanza el 4,6% del presupuesto en dicho año lo que equivale al 0,05% del Producto Interior Bruto comunitario, una cifra minúscula, que aumentará en el futuro, tal y como preven las nuevas propuestas de la Comisión para el futuro marco financiero. En cuanto a la ayuda exterior se aprecia diferencias con la propuesta realizada en el estudio del año 93 citado, puesto que del año 2000 alcanza en torno al 11,3% del total, incluyendo el gasto en pre-adhesion. Por el lado de los ingresos de que dispone la UE, la situación es de estancamiento. El límite de los recursos propios se mantiene en el 1,27% del Producto Nacional Bruto de la Unión, cifra que a partir del año 2002 pasa a situarse en el 1,24%, como consecuencia de la entrada en vigor de la nueva Decisión de Recursos Propios y del nuevo Sistema Europeo de Cuentas Nacionales SEC-95, pero el real presupuestado para el año 2002 es muy inferior al límite máximo de los recursos propios, y se situá en el 1,04% del Producto Nacional Bruto, según datos del presupuesto aprobado para el año 2002.

11.440 2.930 8.510 101.350 1,13% 0,14% 1,27%

8.890 2.450 6.640 100.610 1,15% 0,12% 1,27% 6.710 2.030 4.680 101.450 1,19% 0,08% 1,27% 4.140 1.600 2.540 98.270 1,18% 0,09% 1,27%

14.220 3.400 10.820 103.530 1,13% 0,14% 1,27%

2006 46,2 41,3 4,8 32,3 29,5 2,8 6,9 5,1 5,7 0,4 0,0 0,2 0,2 3,5 0,6 1,2 1,7 100,0 89.310 097%

Fuente: Elaboración propia a partir del cuadro incluido en Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Berlín, 24 y25 de marzo de 1999, Anexo.

2005 46,2 41,4 4,8 32,6 29,8 2,8 6,8 5,1 5,5 0,4 0,0 0,2 0,2 3,4 0,6 1,1 1,7 100,0 89.910 1,00% 2004 46,8 42,0 4,8 32,4 29,6 2,7 6,7 5,0 5,4 0,4 0,0 0,2 0,2 3,4 0,6 1,1 1,7 100,0 91.720 1,05% 2003 47,1 42,4 4,7 32,6 29,8 2,8 6,5 4,9 5,2 0,4 0,0 0,2 0,2 3,4 0,6 1,1 1,7 100,0 94.740 1,11%

2002 46,8 42,2 4,6 32,9 30,1 2,8 6,4 4,9 5,0 0,7 0,3 0,2 0,2 3,3 0,6 1,1 1,7 100,0 94.130 1,13%

Perspectivas financieras 2000-2006 para la UE-15 en porcentaje del total

Millones de euros –precio de 1999– créditos para compromisos, en porcentaje del total 2001 2000 1. AGRICULTURA 45,8 44,5 Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural) 41,2 39,8 Medidas de desarrollo rural y complementarias 4,6 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES 33,7 34 8 Fondos estructurales 30,9 32,0 Fondo de Cohesión 2,8 2,8 3. POLÍTICAS INTERNAS 6,4 6,4 4. ACCIÓN EXTERIOR 4,9 4,9 5. ADMINISTRACIÓN 4,9 50 6. RESERVAS 1,0 1,0 Reserva monetaria 0,5 0,5 Reserva de ayuda de emergencia 0,2 0,2 Reserva de Garantía 0,2 0,2 7. AYUDA DE PREADHESIÓN 3,3 3,4 Agricultura 0,6 0,6 Instrumento estructural de preadhesión 1,1 1,1 PHARE (países candidatos) 1,7 1,7 TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS 100,0 100,0 TOTAL DE CRÉDITOS PARA PAGOS 89.590 91.070 Créditos para osen porcentaje de¡ PNB 1,12% 1,13% DISPONIBLE PARA LA ADHESIÓN (créditos para pagos) Agricultura Otros gastos LIMITE MÁXIMO DE CRÉDITOS PARA PAGOS 89.590 91.070 Limite máximo de créditos para pagos en porcentaje del PNB 1,12% 1,13% Margen 0,15% 0,14% Límite máximo de recursos propios 1,27% 1,27%

Cuadro 7.1. 360 CRISTINA SERRANO LEAL

2002 0,53 0,48 0,05 0,37 0,34 0,03 0,07 0,05 0,06 0,01 0,00 0,00 0,00 0,04 0,01 0,01 0,02 1,13 1,13 0,00 0,05 0,02 0,03 1,18 1,18% 0,09% 1,27% 0,37 0,41

2003 0,51 0,46 0,05 0,35 0,32 0,03 0,07 0,05 0,06 0,00 0,00 0,00 0,00 0,04 0,01 0,01 0,02 1,09 1,11 0,00 0,08 0,02 0,05 1,19 1,19% 0,08% 1,27% 0,35 0,39

2004 0,49 0,44 0,05 0,34 0,31 0,03 0,07 0,05 0,06 0,00 0,00 0,00 0,00 0,04 0,01 0,01 0,02 1,05 1,05 0,00 0,10 0,03 0,08 1,15 1,15% 0,12% 1,27% 0,34 0,37

2005 0,47 0,42 0,05 0,33 0,30 0,03 0,07 0,05 0,06 0,00 0,00 0,00 0,00 0,03 0,01 0,01 0,02 1,01 1,00 0,00 0,13 0,03 0,09 1,13 1,13% 0,14% 1,27% 0,33 0,36

2006 0,45 0,41 0,05 0,32 0,29 0,03 0,07 0,05 0,06 0,00 0,00 0,00 0,00 0,03 0,01 0,01 0,02 0,98 0,97 0,00 0,15 0,04 0,12 1,12 1,13% 0,14% 1,27% 0,32 0,35

Fuente: Elaboración propia a partir del cuadro incluido en Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Berlín, 24 y 25 de marzo de 1999, Anexo.

1,12 1,12% 0,15% 1,27% 0,39 0,43

2001 0,53 0,47 0,05 0,39 0,35 0,03 0,07 0,06 0,06 0,01 0,01 0,00 0,00 0,04 0,01 0,01 0,02 1,15 1,12 0,00

Perspectivas financieras 2000-2006 para la UE-15 en porcentaje del PNB

En porcentaje del PNB de la UE–precio de 1999– créditos para compromisos– 2000 1. AGRICULTURA 0,52 Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural) 0,46 Medidas de desarrollo rural complementarias 0,05 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES 0,40 Fondos estructurales 0,37 Fondo de Cohesión 0,03 3. POLÍTICAS INTERNAS 0,07 4. ACCIÓN EXTERIOR 0,06 5. ADMINISTRACIÓN 0,06 6. RESERVAS 0,01 Reserva monetaria 0,01 Reserva de ayuda de emergencia 0,00 Reserva de Garantía 0,00 7. AYUDA DE PREADHESIÓN 0,04 Agricultura 0,01 Instrumento estructural de preadhesión 0,01 PHARE (países candidatos 0,02 TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS 1,16 TOTAL DE CRÉDITOS PARA PAGOS 1,13 Créditos para pagos en porcentaje del PNB 0,00 DISPONIBLE PARA LA ADHESIÓN (créditos para pagos) Agricultura Otros gastos LÍMITE MÁXIMO DE CRÉDITOS PARA PAGOS 1,13 Límite máximo de créditos para pagos en porcentaje del PNB 1,13% Margen 0,14% Límite máximo de recursos propios 1,27% TOTAL ACCIONES ESTRUCTURALES UE–15 0,40 TOTAL acc.estruct UE–15 preadhesión 0,44

Cuadro 7.2.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

361

2003 42,9 38,6 4,3 29,7 27,1 2,6 5,9 4,5 4,7 0,4 0,0 0,2 0,2 3,1 0,5 1,0 1,5 8,8 2,0 5,7 0,7 0,4 100,0 101.450 6.710 1,15% 0,12% 1,27%

2004 41,5 37,3 4,2 28,7 26,3 2,4 5,9 4,5 4,8 0,4 0,0 0,2 0,2 3,0 0,5 1,0 1,5 11,3 2,4 7,7 0,8 0,4 100,0 100.610 8.890 1,11% 0,16% 1,27%

2005 39,9 35,8 4,2 28,2 25,8 2,4 5,9 4,4 4,8 0,4 0,0 0,2 0,2 3,0 0,5 1,0 1,5 13,5 2,8 9,5 0,8 0,4 100,0 101.350 11.440 1,09% 0,18% 1,27%

2006 38,9 34,8 4,1 27,3 24,9 2,3 5,8 4,3 4,8 0,4 0,0 0,2 0,2 2,9 0,5 1,0 1,5 15,7 3,2 11,3 0,8 0,4 100,0 103.530 14.210 1,09% 0,18% 1,27%

Fuente: Elaboración propia a partir del cuadro incluido en Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Berlín, 24 y 25 de marzo de 1999, Anexo.

2002 43,8 39,5 4,3 30,8 28,2 2,6 6,0 4,6 4,7 0,6 0,2 0,2 0,2 3,1 0,5 1,0 1,6 6,4 1,6 3,7 0,7 0,4 100,0 98.270 4.140 1,14% 0,13% 1,27%

Perspectivas financieras 2000-2006 para la UE-21 en porcentaje del total

Millones de euros –precio de 1999– créditos para compromisos, en porcentaje del total 2001 2000 1. AGRICULTURA 45,8 44,5 Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural) 41,2 39,8 Medidas de desarrollo rural y complementarias 4,6 4,7 2 INTERVENCIONES ESTRUCTURALES 33,7 34,8 Fondos estructurales 30,9 32,0 Fondo de Cohesión 2,8 2,8 3. POLÍTICAS INTERNAS 6,4 6,4 4. ACCIÓN EXTERIOR 4,9 4,9 5. ADMINISTRACIÓN 4,9 5,0 6. RESERVAS 1,0 1,0 Reserva monetaria 0,5 0,5 Resepa de ayuda de emergencia 0,2 0,2 Reserva de Garantía 0,2 0,2 7. AYUDA DE PREADHESIÓN 3,3 3,4 Agricultura 0,6 0,6 Instrumento estructural de preadhesión 1,1 1,1 PHARE (países candidatos) 1,7 1,7 8. AMPLIACIÓN 0,0 0,0 Agricultura Intervenciones estructurales Politicas intemas Administración TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS 100,0 100,0 TOTAL DE CRÉDITOS PARA PAGOS 89.590 91.070 de los cuales, destinados a la ampliación: Créditos para pagos en porcentaje del PNB 1,12% 1,13% Margen 0,15% 0,14% Límite máximo de recursos propios 1,27% 1,27%

Cuadro 7.3. 362 CRISTINA SERRANO LEAL

2002 0,51 0,46 0,05 0,36 0,33 0,03 0,07 0,05 0,05 0,01 0,00 0,00 0,00 0,04 0,01 0,01 0,02 0,07 0,02 0,04 0,01 0 ,00 1,16 1,14 0,05 1.14% 0,13% 1.27% 0,36 0,39 0,40 044

2003 0,50 0,45 0,05 0,34 0,31 0,03 0,07 0,05 0,05 0,00 0,00 0,00 0,00 0,04 0,01 0,01 0,02 0,10 0,02 0,07 0,01 0,00 1,16 1,15 0,08 1.15% 0,12% 1,27% 0,34 0,38 0,41 044

2004 0,47 0,42 0,05 0,33 0,30 0,03 0,07 0,05 0,05 0,00 0,00 0,00 0,00 0,03 0,01 0,01 0,02 0,13 0,03 0,09 0,01 0,00 1,14 1,11 0,10 1.11% 0,16% 1,27% 0,33 0,36 0,41 0,45

2005 0,45 0,40 0,05 0,32 0,29 0,03 0,07 0,05 0,05 0,00 0,00 0,00 0,00 0,03 0,01 0,01 0,02 0,15 0,03 0,11 0,01 0,00 1,13 1,09 0,12 1.09% 0,18% 1,27% 0,32 0,35 0,43 0.46

2006 0,44 0,39 0,05 0,31 0,28 0,03 0,07 0,05 0,05 0,00 0,00 0,00 0,00 0,03 0,01 0,01 0,02 0,18 0,04 0,13 0,01 0 00 1,13 1,09 0,15 1.09% 0,18% 1.27% 0,31 0,34 0,43 0,47

Fuente: Elaboración propia a partir del cuadro incluido en Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Bedín, 24 y 25 de marzo de 1999, Anexo.

1.12% 0,15% 1,27% 0,39 0,43 0,39 0,43

1,12

2001 0,53 0,47 0,05 0,39 0,35 0,03 0,07 0,06 0,06 0,01 0,01 0,00 0,00 0,04 0,01 0,01 0,02 0,00 0,00 0,00

Perspectivas financieras 2000-2006 para la UE-21 en porcentaje del PNB

En porcentaje del PNB de la UE–precio de 1999– créditos para compromisos– 2000 1. AGRICULTURA 0,52 Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural) 0,46 Medidas de desarrollo rural complementarias 0,05 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES 0,40 Fondos estructurales 0,37 Fondo de Cohesión 0,03 3. POLÍTICAS INTERNAS 0,07 4. ACCIÓN EXTERIOR 0,06 5. ADMINISTRACIÓN 0,06 6. RESERVAS 0,01 Reserva monetaria 0,01 Reserva de ayuda de emergencia 0,00 Reserva de Garantía 0,00 7. AYUDA DE PREADHESIÓN 0,04 Agricultura 0,01 Instrumento estructural de preadhesión 0,01 PHARE (países candidatos 0,02 8. AMPLIACIÓN 0,00 Agricultura 0,00 Intervenciones estructurales 0,00 Políticas internas Administración TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS TOTAL DE CRÉDITOS PARA PAGOS 1,13 de los cuales, destinados a la ampliación: Créditos para pagos en porcentaje del PNB 1.13% Margen 0,14% Límite máximo de recursos propios 1.27% TOTAL ACCIONES ESTRUCTURALES UE–15 0,40 TOTAL acc.estruct UE–15 preadhesión 0,44 TOTAL acc.estruct UE–21 0,40 TOTAL acc estruct UE 21 y preadhesión 0,44

Cuadro 7.4.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

363

364

CRISTINA SERRANO LEAL

En la Tabla 7.1. podemos apreciar la diferencia entre la estructura del gasto comunitario previsto en el estudio de la Comisión del año 1993 y el gasto real para el año 2000. Tabla 7.1. Gasto comunitario previsto y real en la Unión Económica y Monetaria Gasto Previsto en la UEM (Comisión Europea, 1993) % Presupuesto %PIB UE PAC Acciones Estructurales I+D, Medioambiente, RTE Ayuda Exterior (Con FED) Ayuda a PECOS Diversos Total

Gasto Real, Presupuesto 2000 % Presupuesto

% PIB UE

26 26 11

0,4–0,5 0,4–0,5 0,15–0,2

42,7 34,1 4,6

0,48 0,39 0,05

30

0,3

11,3

0,10

7,3 100

0,03 0,08 1,13

6 100

0,2–0,25 0,1 1,55–1,9

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Europea (1993), Les Finances Publiques de la Communauté dans la Perspective de FUEM, Tabla 1, y Comisión Europea (2000), Vademécum Presupuestario, Cuadro 19.

Partiendo de la constatación de que la alteración de la estructura del presupuesto comunitario es el resultado de cambios políticos y no sólo de necesidades económicas, pasamos analizar en el siguiente apartado cuál sería el posible marco financiero para el próximo periodo 2007-2013, y qué reformas se exigirían respecto a los gastos. 2. Perspectivas financieras futuras: la reforma de la política agrícola común En este apartado trataremos de hacer una hipótesis sobre las grandes cifras del presupuesto de la Unión Europea para el próximo periodo financiero. Necesidad de una reforma de la PAC En un primer análisis destaca el importante peso de la política agrícola común con el 0,45% del Producto Nacional Bruto comuni-

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

365

tario del año 2006, en la que el desarrollo rural juega un papel cada vez más importante alcanzando el 0,05% del Producto Nacional Bruto. Existen varios indicios que apuntan a la necesidad de reformar la política agrícola común será y reducir su importancia financiera. Estos indicios son los siguientes 1. Primero, la obligación de efectuar un análisis a medio camino o un mid-term review de la política agrícola común, tal y como se prevé en las conclusiones del Consejo Europeo de Berlín (1999), puede ser el primer paso para iniciar un debate sobre las necesidades de reformas profundas en la actual política agraria comunitaria, y en especial en el sistema de ayudas directas introducido desde el año 1992 por la reforma Mc.Sharry. 2. Segundo, el deseo de redistribuir la carga financiera por parte de los principales países contribuyentes netos. Varios países contribuyentes netos: Países Bajos, Alemania y Reino Unido fundamentalmente, están interesados en reducir los gastos de la política agrícola común, y de esta forma, bien por la vía de una mayor cofinanciación o bien mediante la renacionalización directa, reducir sus aportaciones netas al presupuesto comunitario, en la línea que ya hemos planteado en los capítulos 2 y 6. Un argumento adicional es el de la necesidad de liberar recursos financieros para otras prioridades futuras de la UE como podría ser el apoyo a los sectores de alta tecnología o las inversiones en Investigación y Desarrollo (Harrop, 2000: 314-315). 3. Tercero, el nuevo condicionante que para el funcionamiento la política agrícola común implica la ampliación de la Unión Europea. Los antiguos países candidatos, recién incorporados, incorporan nuevas necesidades de financiación al tratarse sus casos de países que tienen un sector agrícola amplio que emplea todavía en casos como el de Polonia a cerca del 21,8% la población activa, frente al 4,5% de la Unión Europea (Sumpsi, 2002: 240), y que necesita en determinados sectores una reestructuración profunda, por lo que la aplicación directa del modelo actual de ayudas directas puede ser costoso e ineficiente. 4. Diversos estudios, entre los que podemos citar al IBO (2001: 15 y 25) y el de Pelkmans y Núñez Ferrer (2001: 147) demuestran que el coste de aplicar la política agrícola común actual

366

CRISTINA SERRANO LEAL

a los nuevos miembros de la Unión sería muy importante, en torno a 5.000-9.000 millones de euros extra al año. Este sobrecoste incide directamente sobre las aportaciones de los principales contribuyentes netos sobrecargando el saldo financiero, por lo que la plena aplicación de la PAC a los nuevos socios ha sido rechazada por parte de los estudios encargados y financiados por estos países, como es el caso el estudio holandés interdepartamental, IBO (2001) y del estudio encargado a Pelkmans et al. (2000). Por lo tanto, la «presión financiera» se convierte en una de las razones para financiar la PAC, en un escenario que algunos consideran de ampliación «costosa» y que podría llevar a la consolidación de un modelo de PAC caro, ineficiente y contraria a los intereses comerciales de países como EEUU y a la nueva Ronda de negociaciones comerciales (IFO Institute, 2002: 88). Existe un segundo argumento contrario a la plena participación de estos países en la actual política agrícola común y es el ya mencionado de la ineficiencia económica. La aplicación de la política agrícola común a los candidatos puede ser causa de distorsiones importantes en el mercado, como señalan Pelkmans et al. (2001: 148), y como reconoció la Comisión Europea en sus estudios del año 1995 y 1998, (Buckwell, 1995). La ineficiencia se produce fundamentalmente por el hecho de que el nivel de precios agrícolas de los candidatos ha descendido a niveles cercanos a los precios de intervención de la Unión Europea, por lo que conceder ayudas directas en esta situación implicaría elevar directamente los niveles de renta de los agricultores de forma artificial y excesiva comparado con otros sectores económicos, sin que exista una justificación de compensación de los descensos de precios como existía en el caso de las ayudas directas compensatorias introducidas por la reforma de la PAC en el año 1992. Los estudios de la Comisión Europea citados analizan estos problemas y proponen un enfoque específico, hacia la agricultura de los nuevos Estados miembros, que tiende a limitar la aplicación del esquema de ayudas directas compensatorias de los descensos de precios. Precisamente, en la negociación de los Tratado de Adhesión, y como se acordó en el Consejo Europeo de Bruselas (2002) se ha adoptado un periodo transitorio para la ayudas directas a los nuevos países, de modo que sólo a partir del año 2013 cobrarán el 100% de estas ayudas.

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2.1. Gasto de la PAC: líneas de reforma En esencia las líneas básicas para una reforma en profundidad de la política agrícola común son las que se derivan de los estudios de la Comisión Europea (1998 y 2002), Nuñez y Emerson (2001) y Pelkmans et al (2001). Todos estos estudios tienen en común una propuesta de reducción gradual del volumen actual de ayudas directas y de transformación de la actual política agrícola común en un horizonte de transición, propuesta que se combina con la existencia de un periodo transitorio en la adhesión para los nuevos Estados miembros, de forma que la reforma quedaría completada hacia el 2012-2013. Algunos de estos elementos han sido ya anticipados (caso de la propuesta francesa de degresividad durante las negociaciones de la Agenda 2000) e incorporados a la reforma aprobada por la Comisión en junio de 2003, y completada con la reforma del olivo, el algodón y el azúcar en el 2004. Los elementos propuestos en los estudios teóricos son: 1. Primero, otorgar pagos directos desvinculados de la producción —para evitar el exceso de producción—, que se concederían únicamente para aquellos agricultores que ya los recibieran antes de la reforma. Esto se combinaría con la introducción de un sistema de eliminación gradual o degresivo en los pagos directos, propuesta en la que coinciden Nuñez y Emerson (2000: 12) y el estudio holandés IBO (2001: 15), el cual señala que el punto de partida sería el presupuesto del año 2006, en el que los pagos directos absorben aproximadamente 75% del presupuesto agrícola. Mayhew (2002: 21) coincide en que la reforma de la PAC, con reducción de los pagos directos llevará a que el gasto total agrícola se reduzca en porcentaje del PNB, a pesar de la ampliación. En la práctica la reciente reforma de la PACe introduce la desvinculación parcial de las ayudas a la producción, y se mantiene por lo tanto una disciplina presupuestaria, con un techo a la evolución de los pagos directos que crecerán un 1% en términos nominales entre el año 2007 y el 2013. 2. Segundo, eliminación de todo pago directo, desde el momento de la reforma, para los nuevos agricultores que se acojan al sistema y eliminación también de los subsidios a la exportación, acompañado de un descenso sustancial de los precios de

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intervención. Este elemento no ha sido inclcuido en la reforma de junio de 2003. 3. Tercero, condicionar de los pagos directos a la mejora del medio ambiente o de las condiciones socioestructurales lo que permitiría hacerlos aceptables para la Organización Mundial de Comercio, dejando de ser un instrumento de protección arancelaria para pasar a ser un instrumento de desarrollo estructural. 4. Cuarto, aumento de la ayuda financiera para proyectos de desarrollo rural, lo que permite desarrollar servicios alternativos y empleos alternativos en las zonas agrícolas, frente a los cultivos tradicionales, y mantiene a la población ligada a la zona rural evitando así éxodos indeseados a las ciudades. La idea de fomentar el desarrollo rural está ya implícita en las decisiones tomadas en la Agenda 2000 y había sido ya planteada por la Comisión y por el Tribunal de Cuentas (1998: 38)4, y finalmente adoptada en junio de 2003: el dinero que se ahorra por la modulación (reducción) de las ayudas en las grandes explotaciones se destina a aumentar fondos para el desarrollo rural. 5. Quinto, reforma del sistema de cuotas lecheras orientada a la eliminación de dichas cuotas que resultan especialmente costosas en el caso de países como Polonia, y que se sustituiría por un sistema de ayudas decrecientes en el tiempo, propuesta defendida por Nuñez y Emerson (2000: 22) y por el estudio holandés IBO (2001: 34). En consecuencia, la reciente reforma ha tenido el efecto de reducir el porcentaje de gasto de la agricultura de modo que, por primera vez en la historia, al final del próximo periodo financiero, el gasto agrícola en porcentaje del PIB y en términos absolutos (42.293 meuros en 2013) resulta inferior al gasto estructural (50.960 meuros). 4

El Tribunal de Cuentas (1998: 38) en su dictamen sobre las propuestas de la Agenda 2000 expone ya los problemas de la PAC (entre ellos que el sistema de ayudas directas sigue sin prestar atención a las explotaciones pequeñas y a la rentabilidad), critica las interferencias de los gastos agrícolas con el sistema de ingresos al existir «gastos negativos» derivados de multas, y propone una política de desarrollo rural que integre consideraciones agrícolas, medioambientales, comerciales y de competencia.

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2.2. Coste de la ampliación para el presupuesto agrícola Desde el punto de vista financiero los estudios citados llegan a la conclusión básica de que los ahorros en la PAC derivados de la reforma son necesarios para poder financiar cómodamente el coste suplementario derivado de la ampliación a diez Estados, tanto en el periodo hasta el 2006, como muy especialmente a partir del 2007, cuando entra en escena también la ampliación a Bulgaria y Rumanía. Hay que tener en cuenta que para el periodo 2004-2006, la Comisión (2002) ha estimado un coste máximo para el gasto agrícola de la ampliación cifrado en 9.577 millones de euros para el periodo (una media de 3.192 millones de euros al año), incluyendo el desarrollo rural. En esta previsión no se incluye la aplicación total de las ayudas directas sino únicamente una aplicación parcial derivada de un phasing-in o aplicación gradual, por lo que el importe de las ayudas directas que se concederían asciende a sólo 2.591 millones de euros en el periodo. Con estos datos, la ampliación no plantea problemas financieros durante estos primeros años, gracias al retraso previsto en dos años respecto a la hipótesis de la Agenda 2000. Este retraso permite asumir un desplazamiento de las necesidades de gasto previstas inicialmente en los años 2002 y 2003 hacia los años 2004 y 2005 lo que genera un margen respecto a los créditos previstos en la categoría 8. Parte de este margen se utiliza para introducir las ayudas directas, que no estaban previstas explícitamente en el marco financiero de Berlín5. Respecto al futuro periodo de programación financiera, que se inicia en el año 2007, y que presuponemos llegará hasta el año 2013, los estudios relativos al coste de la PAC derivado de la ampliación a diez candidatos (sin incluir ni Bulgaria ni Rumanía) han ido centrando sus resultados en un entorno de 6.000-12.000 millones de euros anuales. La plena aplicación de la PAC a los diez candidatos, según estimaciones del informe IBO (2001: 12) puede incrementar el gasto agrícola a partir del año 2007 en 9.000 millones de euros anuales, respecto al último año de las Perspectivas Financieras, llegando hasta el 0,52% del PIB comunitario en el año 2007. Este cálculo podría ser algo exagerado, si nos guiamos por la propuesta de la 5

A pesar de ser impecable desde el punto de vista financiero, el planteamiento de la Comisión se enfrenta al problema básico de la oposición de algunos Estados en cuanto a otorgar ayudas directas a los candidatos.

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Comisión Europa (2002 a: 4) para el periodo 2004-2006, en la que el coste del phasing-in en pagos directos junto con las ayudas de mercado, es de aproximadamente 1.500 millones de euros anuales en media (iniciándose el phasing-in en el 25% en el 2004, llegaría al 30% en el año 2005 y al 35% en el año 2006). El gasto en desarrollo rural se situaría en cerca de 1.662 millones de euros anuales, en media, durante estos tres primeros años. A partir de estos datos proporcionados por la Comisión Europea, manteniendo constante el gasto rural para los nuevos socios a partir del año 2007, y asumiendo la aplicación plena de ayudas directas (esto es en un porcentaje del l00%), podemos estimar que la plena aplicación se calcularía entre 6.000 y 6.600 millones de euros anuales. Esta estimación propia implícita en los datos presentados por la Comisión Europea (2002 a), coincide con el cálculo de Nuñez y Emerson (2001: 24), quienes consideran que la plena aplicación de la PAC (con ayudas directas) implicaría un coste adicional de 6.000 o 7.000 millones de euros. A diferencia de nuestra estimación, el informe IBO (2001) estima un coste mayor para la plena aplicación de la PAC, cercano a los 9.000 millones de euros anuales, lo que permite justificar que es una carga financiera costosa para el presupuesto comunitario, y concretamente para los contribuyentes netos como Países Bajos. Swinnen (2002: 9) resume las estimaciones ofrecidas por el IBO y por el informe del DIW alemán, cifrando el impacto presupuestario en aproximadamente 10.000 millones de euros anuales, y entre 13.805 y 14.950 millones de euros en el caso de incorporar a Bulgaria y Rumanía. Por otro lado, Swinnen (2002: 9) al resumir las propuestas del IBO y del DIW señala que el desarrollo rural, en el año 2013 en una UE ampliada a 12 miembros con Bulgaria y Rumanía, podría alcanzar en la UE ampliada el 0,25%-0,30% del gasto total destinado a los candidatos, correspondiendo el 0,66-0,50% a ayudas directas. Otros estudios, citados por Sumpsi (2002: 249), entre ellos, el del Ministerio de Agricultura español, ofrecen cifras similares, en torno a los 9.000 millones de euros anuales bajjo la hipótesis de ausencia de reformas6. 6

En el estudio de la Friedrich Ebert Stiftung, del año 1996 se muestra un cuadro recapitulando los estudios realizados hasta ese momento, con proyecciones muy superiores, excepto en el caso del estudio de la Comisión Europea del año 1995 (Buckwell 1995).

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Si asumimos nuestra estimación de un coste adicional de 6.000 millones de euros anuales, derivado de la ampliación, para mantener constante, en términos reales el gasto de la PAC —mercados en una Unión ampliada habría que reducir la dotación actual para UE—15 en esa cantidad, lo que implica una disminución del 16% anual, tomando como referencia el año 2006 (gasto previsto de 39.570 millones de euros sin tener en cuenta el desarrollo rural). Este argumento ha sido utilizado, a favor de la cofinanciación de las ayudas directas, por Reino Unido, Países Bajos y los estudios de Weise et al. (2001) e IBO (2001). Respecto al impacto de las futuras reformas en términos del PIB, el primer estudio del DIW —Weise et al.(2001: 12)—, encargado en Alemania, considera dos escenarios, uno de reformas moderadas, en el que el gasto agrícola se situaría en el 0,33% del PNB en el año 2013, y otro de reforma en profundidad en el que el gasto agrícola se reduciría al 0,28% en el 2013, cifras que tomaremos como referencia para formular nuestras propias hipótesis de simulaciones. Precisamente, de la propuesta de la Comisión (2004), se deduce una dotación para la PAC del 0,339 % del PNB. Tabla 7. 2 Principales hipótesis respecto al coste de la ampliación en el capítulo agrícola Millones de euros/año, valores aproximado Comisión Europea (1995) Comisión Europea (2002) Ministerio de Agricultura (MAPA) 1130 (2001) DIW (Weise et al., 2002) Núñez et al. (2001) Hipótesis propia

2004-2006

2007-2013 9.000

3.192 9.000 9.000 10.000 6.000 - 7.000 6.000 - 6.600

Fuente: Elaboración propia.

Siguiendo este razonamiento puramente financiero, se puede sacar la siguiente conclusión: si los contribuyentes netos principales no quieren aumentar su contribución bruta y neta al presupues-

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to comunitario en el periodo 2007-2013 en una Unión ampliada, habrá que buscar fórmulas que reduzcan o mantengan constante el gasto agrícola en términos reales. Las principales opciones para reducir el gasto agrícola de la política de ayudas y mercados radican en: 1. La cofinanciación, con las ventajas e inconveniente expuestas en el capítulo 2, que dificilmente podría lograr un consenso7. 2. La degresividad de las ayudas, entendida como una disminución gradual de las mismas, según la propuesta francesa (Consejo de la UE, 1999 b). Swinnen (2002: 9) propone una degresividad del 10% anual que compensaría los costes de la ampliación (por la aplicación total del acervo y de las ayudas directas), al generar ahorros de cerca de 13.000 millones de euros anuales en el año 2015. La reforma del 2003 avanza por esta línea incluyendo la modulación de las ayduas para los productos de países más desfavorecidos 3. La renacionalización de parte de las ayudas directas: enfoque defendido en los estudios IBO (200: 12), y en el informe del IFO (2002: 89) por que implica dejar fuera del sistema PAC determinados cultivos, lo que lleva a un descenso del gasto comunitario y a un cambio en la gestión y en última instancia a romper el modelo de «mercado común agrario regulado» que impone la PAC. Este tema no ha sido planteado por la Comisión Europea hasta el momento, como recuerdan Begg y Grimwade (1998: 85)8. 7 Para un análisis crítico de la cofinanciación con diversos argumentos jurídicos y financieros véase el artículo de MASSOT, Albert (1999), «Un nuevo sistema de recursos propios vs una nueva política agrícola común», Boletín de Información Comercial Española, BICE 2604 del 25 al 31 de enero de 1999.pp. 37-45. En él se acusa a la cofinanciación de atentar contra los principios básicos de la integración (p.41). 8 El European Economic Advisory Group del Ifo Institute for Economic Research, Munich, Alemania, (2001: 89), encuentra argumentos para defender la renacionalización —administración nacional o subnacional— de los esquemas de ayudas de tipo medioambiental, dentro del límite que establezcan las ayudas estatales y propone una reforma en un plazo de 5 años que sigue las líneas mencionadas arriba, similares a las analizadas en Pelkmans (2001: 147).

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2.3. Hipótesis para las futuras Perspectivas Financieras A partir de estos elementos que pueden inspirar la reforma, podemos hacer una hipótesis de lo que será la PAC en el futuro dentro del presupuesto comunitario. La situación actual (política agrícola para la UE-15 dotada en el 0,45% del PNB comunitario, en la que el desarrollo rural alcanza el 11,1% del total del gasto agrícola), puede modificarse en el periodo 2007-2013. Podemos plantear las siguientes hipótesis: 1. Hipótesis 1: El gasto de la PAC se reduce de forma gradual hasta alcanzar el 0,25% del PNB comunitario en el año 2013 y el desarrollo rural aumenta su participación hasta el 50% del gasto agrícola en dicho año. Si bien calificamos esta hipótesis de «reforma moderada» se trata de una reducción muy importante, pues aunque se realiza de forma gradual, el efecto final es una reducción del 45% del gasto total9. 2. Hipótesis 2: Reducción del gasto de la PAC desde el año 2007 en adelante, situándose en el 0,30% del PNB comunitario: Esta hipótesis podría darse como consecuencia de una cofinanciación importante, superior al 25%, en línea de lo planteado por el IBO (2001). 3. Hipótesis 3: una reforma radical: que redujera el gasto agrícola a más de la mitad, esto es al 0,20% del PNB comunitario. Se trata de una hipótesis que en estos momentos puede ser demasiado ambiciosa pero que utilizaremos en la simulación, con objeto de analizar los efectos puramente financieros, y como contraargumento para los defensores de la renacionalización de la PAC. Otra de las posibilidades que se dan, en teoría, es la de una reforma de carácter «continuista», en la que se mantuviera la situación relativa a las ayudas directas y al desarrollo rural de la Agenda 2000. Bajo esta hipótesis, se mantendría constante en la cifra actual de UE-15 el gasto agrícola de la Unión ampliada en términos del PNB. Esta hipótesis se considera poco probable, dadas las perspectivas de 9

A un ritmo constante de disminución del 2,8% del PNB anualmente, reduciendo 20 puntos en 7 años. En el año 2013 el gasto agrícola se sitúa en el 28% del presupuesto, en el total del periodo 2007-2103 su participación es del 34% del presupuesto total.

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reforma de la política, y en esto coinciden tanto el Parlamento (1996) como la Comisión Europea (2002 g) por lo que no la vamos a tener en cuenta en nuestras simulaciones del apartado 510. La mid-term review de la PAC y los avances hacia la eliminación de las ayudas directas Partiendo de las consideraciones ya mencionadas ha habido un interés de los países contribuyentes netos por vincular las negociaciones de adhesión con la revisión a mitad de camino de la política agrícola común prevista en las conclusiones del Consejo Europeo de Berlín, a pesar de que ésta sólo debe implicar, una revisión de los precios y supuestos utilizados para adecuar las previsiones que se hicieron en el año 1999 a la realidad de los mercados, y poder así actualizar correctamente los datos necesarios en la preparación del presupuesto para el año 2004, primer año de la futura Unión ampliada (Consejo (2002 b)11. En la Comunicación adoptada en julio de 2002, que ha sido la base para la reforma del 2003, la Comisión Europea (2002 g) esboza una serie de propuestas, que alteran de forma profunda el panorama actual. Las propuestas que tienen implicaciones financieras son las siguientes: introducción de una ayuda única a la renta por explotación desvinculada de la producción y condicionada al cumplimiento de criterios medioambientales; reducción de los precios de intervención en cereales y arroz; y refuerzo de la política de desarrollo rural que se dotará con los fondos que provendrán de la reducción de las ayudas directas en un 3% anual, con una reducción acumulada máxima del 20% en siete años, y bajo un criterio de modulación de ayudas para no perjudicar a las explotaciones de menor tamaño. Respecto a los efectos financieros, como se deduce, la magnitud de la degresividad aplicada a las ayudas directas es reducida, y el 10

En el Informe Christodoulu del Parlamento Europeo, ya en 1996, se señalaba que entre las opciones estratégicas que consideraba la Comisión Europea, la opción de mantener el satus quo «entra en el ámbito de lo utópico» (p.51). 11 Véase Bulletin Europe: 11 de febrero 2002, punto 3, y Bulletin Europe, 11 de julio de 2002, punto 9 «La Commission propose d´introduire une nouvelle philosophie des aides directes et les ajustements nécessaires dans certains secteurs».

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ahorro generado se cifra por la Comisión en cerca de 200 millones de euros anuales, a partir del año 2003. Esta magnitud no permite utilizar estos ahorros para acomodar la totalidad del sobrecoste derivado de la ampliación, aunque sí genera cierto margen de maniobra, al impedir que el gasto agrícola siga creciendo y al dejar márgenes respecto al límite de las Perspectivas Financieras, por un valor de 1000 millones de euros anuales aproximadamente. Podemos concluir que la reciente reforma de la PAC ha sido un «ensayo» de lo que podría ser una futura gran reforma de la PAC, reforma impulsada por Estados como Reino Unido, Alemania, Suecia, Países Bajos y Dinamarca. Los motivos que llevan a estos países a proponer la reducción progresiva e incluso la eliminación de las ayudas directas en la política agrícola común son distintos en cada caso, pero están en función de la importancia del sector agrícola y de las repercusiones financieras de la PAC en cada país. Para Reino Unido, la política agrícola común representa una carga financiera, puesto que su participación en los retornos, un 10%, es bastante inferior a su aportación, un 15,8% en el año 2000, pero se trata además de un problema filosófico o de concepción del mercado. Reino Unido tiene una sector agrícola de escasa importancia, por lo que no está interesado en otorgar subsidios a la agricultura de los nuevos Estados miembros, subsidios que consideran además ineficientes desde el punto de vista económico. Por otro lado, Países Bajos ha dejado de beneficiarse recientemente de las subvenciones a la exportación y presenta una participación en los retornos de la política agrícola común también reducida en relación con su aportación (cercana al 6% del total). En el caso de Alemania, por último, el objetivo es básicamente reducir su contribución neta al presupuesto, objetivo compartido por Austria. La importancia económica del sector agrícola es un factor que incide en la posición de cada Estado respecto a la próxima reforma de la PAC. Con datos de EUROSTAT (2001 a) los países de la Unión Europea se pueden clasificar en tres grupos. Un primer grupo de países con incidencia alta del sector agrícola común son España, Grecia, y Portugal en los que la agricultura representa el 3,3% de su Producto Interior Bruto. Un segundo grupo de incidencia agrícola media constituido por Francia (2,6% de su Producto Interior Bruto), Italia (2,5%), Finlandia (3,1%), Dinamarca (2,3%) y Países Bajos (2,4%). El tercer grupo son países en los que el sector agrícola tiene baja incidencia económica: Reino Unido (sólo el 0, 9 ciento de su

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Producto Interior Bruto), Alemania (1%), Suecia (1,6%) Austria (1,9%) y Bélgica (1,2%). Lógicamente los países con un sector agrícola más reducido son los que defienden la reforma en profundidad de la PAC, mientras que los países de incidencia alta que obtienen retornos importantes de la política actual defenderán una reforma limitada y continuista respecto la situación actual. Tabla 7.3. % del total B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

Retornos de la PAC y aportacion al presupuesto comunitario en el año 2000 Retornos FEOGA

Aportación R. Propios

2,4 3,2 14 6,4 13,6 22,2 4,2 12,5 0,1 3,6 2,5 1,6 1,8 2 10 100

3,9 1,9 24,8 1,5 7,3 16,5 1,2 12,5 0,2 6,2 2,4 1,4 1,4 3 15,8 100

Fuente: Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla l a y elaboración propia.

3. Perspectivas financieras futuras: la reforma de la Política estructural La reforma de la política estructural o política de cohesión económica y social responde a dos condicionantes: uno interno y otro externo. El condicionante interno es la propia obligación de revisión antes del 31 de diciembre de 2006 que establecen los Reglamentos que regulan el funcionamiento de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión. El condicionante externo se refiere a la necesidad de adaptar esta política a las características específicas de los nuevos socios y

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a la restricción presupuestaria en la que se desenvuelve el gasto estructural como consecuencia del problema de los contribuyentes netos. En este sentido, la reforma de la política estructural está estrechamente ligada en la práctica a la reforma de la PAC: avances sustanciales en la reforma de la PAC dejan más margen de maniobra para la política estructural futura, mientras que si no se producen resultados apreciables, los contribuyentes netos presionarán en mayor medida hacia una reducción del gasto estructural. 3.1. La reforma de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión: el Tercer Informe sobre la Cohesión Económica y Social Existe una interrelación evidente entre el contenido de la futura política estructural y su dotación financiera: una política similar a la actual con tres objetivos y un Fondo de Cohesión (equivalente al 11% del total y cercano a 18% en el caso de los países beneficiarios del mismo) que determinan el 70% del gasto, requeriría unas necesidades financieras como mínimo similares a las actuales o ligeramente superiores. Se producirán dos fuerzas contrarias: por un lado algunas regiones dejarán de ser elegibles por su propio crecimiento «natural» al superar los umbrales de elegibilidad del Objetivo 1 y del Fondo de Cohesión (por ejemplo, Irlanda a partir de 2004), lo que permitirá reducir el gasto; por otro, se incorporarán las nuevas regiones y territorio de los nuevos socios, con un aumento importante en cuanto a población (20 %) y territorio (23%). Asimismo, el gasto aumentará si se decide compensar financieramente el denominado «efecto estadístico» de la ampliación12. 12

Utilizaremos la terminología «política estructural» para referirlos a las actuaciones de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión. Aunque es de uso común utilizar también el término «política regional» creemos que no son sinónimos y que puede dar lugar a confusión (por ejemplo el Fondo de Cohesión es un fondo nacional y no regional) por otro lado el término política de cohesión económica y social es más amplio que el utilizado previamente (política estructural) ya que en la cohesión económica y social es un objetivo del Tratado que está presente también en otras políticas comunitarias como podría ser la política de empleo o la política de transportes y no sólo en las actuaciones de las acciones estructurales. Las acciones estructurales engloban tanto a los Fondos Estructurales como al Fondo de Cohesión.

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La ampliación de la Unión Europea tendrá un impacto muy importante sobre la política regional de la Unión en su configuración actual. En primer lugar se duplicará la población que viven las regiones del Objetivo 1, de 71 millones a 174 millones de personas; con referencia a la media UE-15, se pasa por tanto de un 19% de la población total de la Unión Europea a 15 miembros a un 36% de la población de la Unión Europea ampliada a 27 miembros. El aumento es al 26% en la UE ampliada si se toma como criterio de referencia para calcular la elegibilidad, la nueva media UE-27, que es inferior, por lo que habría menos regiones elegibles (Comisión Europea, 2001 a: 9). En segundo lugar, aumentará la amplitud de las disparidades regionales o lo que es lo mismo de la diferencia de renta per cápita entre las distintas regiones europeas, puesto que las regiones más pobres de los nuevos Estados miembros tienen un Producto Interior Bruto per cápita medio equivalente al 37% de la media europea frente al 65% del promedio que alcanzan las actuales regiones Objetivo 1 en la Unión Europea a 15 Estados (Comisión Europea, 2001 a: 9)13. El proceso de convergencia de renta per cápita se prevé también lento: la Comisión Europea, en la misma publicación, estima que se necesitarían al menos 20 años para que los nuevos Estados miembros llegaran a 90% de la renta per cápita media comunitaria bajo una hipótesis de fuertes tasas de crecimiento, por encima de la media comunitaria. Impacto de la ampliación El impacto de la ampliación tenderá, por tanto, a incrementar las disparidades regionales, por lo que la necesidad de contar con un Objetivo 1 importante y bien dotado aparece claramente justificada (Comisión Europea, 2001 a y 2002 b). Actualmente, las regiones menos desarrolladas de la UE15 (regiones Objetivo 1) presentan una RNB que se sitúa entre el 60 y el 75% de la media 13

Según el estudio llevado a cabo por el GEPE (2001), en Bélgica, más del 90% de la población de los 10 PECOS sería elegible para el Objetivo 1 en el año 2007.

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comunitaria. En el futuro, con una UE27, estas regiones no alcanzarán el 40% de la riqueza media de la Unión. Otro argumento adicional reconocido también por la Comisión Europea (2002 b: 21) es la justificación del Objetivo 1 como objetivo de carácter regional, que se apoya directamente en el Tratado de la Unión y en la propia filosofía de la cohesión económica y social recogida en el artículo 161 del Tratado de la Unión. No obstante, y frente a esta hipótesis de carácter continuista (mantenimiento de un Objetivo 1 fuerte) cabe la posibilidad de que se produzca una reforma sustancial a partir del año 2007, con implicaciones de contenido, pero también financieras. Ampliación y «efecto estadístico» Un segundo tema a destacar es el llamado «efecto estadístico». Con la ampliación se produce un efecto de riqueza de carácter estadístico denominado «efecto estadístico», que implica que determinadas regiones dejarán de cumplir el criterio de elegibilidad del Objetivo 1 como consecuencia del cambio en la base estadística derivado de la incorporación de los nuevos Estados miembros. Al disminuir automáticamente la renta per cápita media de la Unión en el momento de la ampliación en un 13%, según la Comisión Europea (2001 a: 2), algunas de las regiones registrarán un aumento en su nivel de renta per cápita en relación con la media comunitaria, equivalente a un enriquecimiento relativo de manera artificial14. Este problema, reconocido por la Comisión Europea (2001 a) en el Segundo Informe de la Cohesión y suscitado formalmente por España a través de un memorándum, apoyada por Grecia y Portugal, no ha sido aún cuantificado por la Comisión, aunque sí ha propuesto avanzar en tres posibles soluciones (Comisión Europea, 2002 b, p. 27, y 2001 a: 34, conclusiones y recomendaciones)15. Las posibles 14 La renta per cápita media de la Unión Europea medida en términos del Producto Interno Bruto per cápita se reduce un 18% al pasar de una Unión Europea a quince miembros a una Unión Europea a 27 miembros, y un 13% al pasar a una Unión Europea a 25 miembros, con datos del año 1999, como señala la Comisión Europea (2002 b: 2) en su Primer Informe de Etapa sobre la Cohesión.

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soluciones serían las siguientes: primera, establecer de modo análogo a lo que se hizo en la Agenda 2000 un período de transición y de reducción progresiva de ayudas a las regiones afectadas (phasing-out); segunda, elevar el umbral de elegibilidad actual del 75% de la renta per cápita media comunitaria al 80% para evitar la exclusión de las regiones afectadas; tercero, la utilización de dos niveles de elegibilidad distintos: uno para las actuales regiones y otro para regiones de los candidatos, lo que tiene el inconveniente de ofrecer dos tratamientos separados, vulnerando el principio de igualdad horizontal16. La posibilidad de seguir utilizando en el próximo periodo de Perspectivas Financieras la base estadística de una media de quince Estados, tal y como se utilizará para calcular la elegibilidad de las regiones de los candidatos para el periodo 2004-2006, queda prácticamente descartada, en cuanto que obliga a una modificación del acervo existente y a adoptar un criterio específico y nuevo, con implicaciones financieras que benefician relativamente a los principales países receptores de fondos, por lo que cuenta con la oposición de los países contribuyentes netos, a los que el «efecto estadístico» favorece al permitir menores gastos en política estructural (Comisión Europea, 2001 d). Debido al precedente con que cuenta el sistema de salida transitoria phaising-out en la Agenda 2000, así como su facilidad de cálculo y aplicación, esta ha sido elegida y defendida por la Comisión en el momento de presentar las propuestas de reforma de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión para el próximo periodo 2007-2013 (Comisión Europea 2004 b). Las otras dos opciones, quizás más correctas técnicamente, requieren una modificación expresa los reglamentos e incluso del Tratado, si se aplicara la modificación de umbrales de elegibilidad al Fondo de Cohesión, y es más 15

Memorándum del presidente del gobierno español, abril de 2001. Conclusiones del Consejo de asuntos generales de la Unión Europea de 11 de junio de 2001 (Consejo de la UE (2001), Outcome of Proceedings, General Affairs Council Conclusions on Enlargement. 9705/01, 12 june 2001, Brussels) 16 Si bien la Comisión no ha realizado un cálculo, se estima que sería necesario un aumento hasta el 80% como mínimo para contrarrestar el efecto que tendría sobre la renta de las regiones españolas afectadas, de acuerdo con los datos ofrecidos por la Comisión (2002) en el Informe de Etapa-Anexo estadístico).

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difícil que cuenten con el apoyo necesario. A partir de esta situación que plantea la ampliación, se ha iniciado el debate sobre el futuro de la política regional con la presentación del Segundo informe de la cohesión y su discusión en el Foro de la cohesión celebrado en mayo de 2001 y en el Consejo informal de política regional en Bélgica en Namur en julio de 2001. Respecto al debate sobre la futura política regional señalaremos dos grandes enfoques: el enfoque continuista y el denominado enfoque nacional, y describiremos a continuación las líneas propuestas en marzo de 2004 por la Comisión Europea. La continuación de la política actual: Segundo Informe de la Cohesión Económica y Social e Informe de etapa de la cohesión La Comisión Europea (2001 y 2002) ha avanzado su postura sobre las grandes líneas de la futura política estructural. Las dos principales líneas de carácter continuista respecto a la situación actual se refieren a: primero, señalar la importancia de la política de cohesión de una UE ampliada y la necesidad de dedicar como mínimo el 0,45% del PIB de la UE a las acciones estructurales, y segundo, a defender la relevancia del Objetivo 1 dentro de los objetivos de la política estructural (al señalar que la política de cohesión debe continuar a dedicarse a las regiones más desfavorecidas). Si bien, como decimos, la Comisión parece defender el mantenimiento en términos generales la actual política estructural, en el Primer Informe de Etapa sobre la Cohesión la Comisión plantea ya la existencia de un debate sobre un futuro «enfoque nacional» de la política de cohesión, según el cual habría que repartir las ayudas de acuerdo con el criterio de la renta per cápita nacional, como en el Fondo de Cohesión, y no según criterios de renta regional. Aunque no se apoya este enfoque, el hecho de incluir esta referencia puede considerarse como un indicio de que se tendrá de alguna forma en cuenta para el futuro en el momento de presentar las propuestas de reglamentos. La Comisión Europea (2001 a) avanza de momento pocas líneas de cambio radical, aunque comienza introducir nuevos conceptos como son la necesidad de incrementar el esfuerzo financiero en investigación y desarrollo, o el requisito de que las futuras acciones de los Fondos Estructurales proporcionen un « alto valor añadido»,

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frase que permite diversas interpretaciones pero que tiene en nuestra opinión a trasladar el objetivo de los Fondos Estructurales hacia actuaciones con un mayor impacto del sector servicios, que es el de mayor valor añadido, y por tanto en zonas más desarrolladas y no únicamente en las denominadas regiones más desfavorecidas del Objetivo 117. Al igual que en la mayor parte de la literatura un punto importante es que la Comisión incide sobre la necesidad de una mayor eficiencia de los Fondos Estructurales y de establecer una responsabilidad compartida regiones-Estados-Comisión. Este es uno de los puntos que goza de mayor acuerdo entre los Estados pero que en función de su interpretación puede dar lugar a diversos resultados, e incluso puede ser esgrimido como argumento a favor de la renacionalización defendida por Alemania18. Como enfoque alternativo, hay que destacar también la propuesta defendida por Países Bajos en el estudio del IBO (2001: 2946) que completa en la línea de recomendaciones del estudio Pelkmans et al. (2000:) y de Nuñez y Emerson (2001). Este estudio es importante porque ha introducido un nuevo concepto en el debate: el enfoque «nacional» de la política estructural, concepto que significa una ruptura radical con la actual política19. El enfoque «cohesión» como propuesta de reforma de la política estructural Si bien el debate sobre el futuro de la política de cohesión se encuentra a un nivel de desarrollo muy preliminar, debemos tener 17 Véase al respecto la opinión de la Conferencia de Regiones Periféricas Marítimas (CRPM) (2002), que señala la importancia de dotar un Objetivo 2 «ambicioso» dedicado a la política de competitividad regional, incluyendo el fomento de la I+D, programas de reconversión económica, e inversión en educación y formación. 18 Véase la entrevista al líder político alemán Sr. Stoiber en el diario El País de 22 de febrero de 2002. 19 En el Informe de Etapa se resumen las principales aportaciones nacionales al debate sobre el futuro de la política regional, extraídas del Foro de la Cohesión organizado en Bruselas (15 .04.01), y del Consejo de Política Regional de Namur (Bélgica, julio 2001).

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en cuenta algunas aportaciones de ciertos estudios, que introducen un nuevo enfoque en la política estructural, destinado a hacer compatible los desafíos que se derivan de la ampliación (mayores necesidades financieras, reorientación de las necesidades hacia estos países), con la defensa de ciertos intereses nacionales (interés en reducir la aportación neta al presupuesto, existencia de relaciones comerciales y económicas intensas con los candidatos). Las principales aportaciones a este respecto son las de los estudios holandeses del IBO (2001) y del WRR o Scientific Council for Government Policy (2001), tratándose en el primer caso de un estudio que cuenta con el respaldo político del gobierno holandés. Según este enfoque, (IBO, 2001: 29-46), la reforma de la política estructural se basa en el argumento de que con la ampliación aumentarán las disparidades nacionales entre Estados más que las regionales dentro de un mismo país, lo que le lleva a dar prioridad a un tipo de ayuda destinada a países y no a regiones, y por tanto con criterios de elegibilidad de tipo agregado o nacional, (como el PNB per cápita del país) frente a los criterios regionales utilizados ahora en la elegibilidad de los Objetivos de los Fondos Estructurales (PIB per cápita de las regiones, población de la región, empleo regional, entre otros). En esencia, la propuesta consiste en minimizar o incluso eliminar el actual Objetivo 1 de ayuda a las regiones más desfavorecidas. Un escenario en el que el Objetivo 1 absorbe la mayor cantidad de recursos no favorece a los países de renta elevada, como Países Bajos o Alemania, que no tendrían regiones de esas características (especialmente cuando los Länder alemanes queden excluidos del Objetivo 1), y por tanto no recibirían retornos financieros mientras que sí deberían costear, con sus contribuciones, esta nueva política. Se contemplan diversas opciones de reforma entre las que destacan dos: la renacionalización y el enfoque cohesión. La renacionalización implica devolver a los Estados las competencias financieras y legislativas sobre la política regional, con consecuencias financieras inmediatas positivas para el grupo de contribuyentes netos), de modo similar a como se maneja la hipótesis de una renacionalización de la política agrícola común. En nuestra opinión esta opción no cuenta con una justificación teórica ni económica e ignora los beneficios positivos de la política regional comunitaria. El «enfoque cohesión» consiste en otorgar financiación sólo a aquellos Estados con renta per cápita inferior a la media comunitaria, en

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función de este criterio de renta nacional. Se trata de la opción preferida como conclusión del informe. Como resultado de las simulaciones de saldos netos que se estiman en el estudio, se propone adoptar el enfoque cohesión, al que se acogerían según sus cálculos España, Portugal y Grecia así como los nuevos socios, complementado con un phasing-out transitorio para aquellos países que tuvieran que dejar de percibir ayudas por no ser elegibles. Es claro que el enfoque cohesión alteraría enormemente la estructura de la actual política de cohesión: países como Francia, Alemania, Reino Unido, Italia dejarían de recibir Fondos Estructurales. En algunos casos esto les puede compensar financieramente (siempre que su aportación relativa al presupuesto sea mayor que su porcentaje de retornos derivados de las acciones estructurales), pero en otros casos puede implicar la pérdida de fondos y el que determinadas regiones atrasadas se vean privadas de inversiones productivas fundamentales para su desarrollo. En un análisis más detallado pueden encontrarse también puntos de conexión entre este enfoque y el enfoque seguido por Pelkmans et al. (2000: 47), aparentemente contradictorio, en el que se propone suprimir el Fondo de Cohesión para los actuales beneficiarios. La propuesta del IBO avanza en la línea de que la política estructural se convierta básicamente en ayuda a los nuevos Estados miembros, con importantes necesidades, por lo que el Fondo de Cohesión «desaparece» en el sentido de que se convierte en la única política estructural para impulsar la inversión en los países más pobres. En una línea similar, la Comisión Europea (2002 a: 5), en sus previsiones financieras, se muestra partidaria de otorgar mayor importancia al Fondo de Cohesión para los nuevos Estados miembros en el periodo 2004-2006, dada su mayor tasa de cofinanciación y su facilidad de gestión, comparada con los programas de los Fondos Estructurales, dotándolo con casi un tercio del total de fondos. El Tercer Informe de la Cohesión y la futura política regional La Comisión Europea ha planteado las principales líneas que propone para la reforma de la política regional (Serrano et. al., 2004 c):

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1º. En primer lugar considera necesario reforzar la política de cohesión en una Unión ampliada, para lo cual propone dotarla con 336.000 millones de euros en el periodo, alcanzando, si incluimos el desarrollo rural y la pesca (imputados a la nueva categoría 2), el esfuerzo del 0,46% del PNB comunitario, análogo al del periodo financiero actual. 2º. Así mismo, incorpora las nuevas prioridades políticas de la Unión, de acuerdo con los compromisos asumidos en la Estrategia de Lisboa y Gotemburgo. Por ello propone cambiar su denominación a una subcategoría 1 b de «cohesión para el crecimiento y el empleo» integrada en la categoría 1a, como señalamos en el capítulo 3. De esta forma se mantiene la financiación para deficiencias estructurales en factores clave para la competitividad, que persisten, (insuficiente dotación de capital humano, financiero y medioambiental, por ejemplo) así como en determinadas regiones de la Unión (zonas montañosas, islas, regiones ultraperiféricas (RUP),…). Todo ello se inscribe dentro de la filosofía de crear un nuevo partenariado entre todos los agentes implicados (comunitarios, estatales, regionales y locales) que permita mejorar su gestión. La Comisión Europea (2004 b) propone introducir tres nuevos objetivos que sustituirán a los actuales: 1. Convergencia, crecimiento y competitividad destinada a promover el crecimiento y la creación de empleo en los Estados miembros y regiones menos desarrollados, manteniéndose el umbral de elegibilidad en la renta per cápita inferior en un 75% a la media comunitaria. Incluiría una solución de phasing-out temporal para aquellas regiones que resultarían elegibles en una Unión a quince pero que quedan excluidas por el llamado efecto estadístico de la ampliación. En concreto, el Informe propone una ayuda decreciente durante un período transitorio que finalizará en el 2013, con un nivel medio de ayuda de alrededor del 67%. Este mismo objetivo permitirá, así mismo, proporcionar financiación a los Estados beneficiarios del Fondo de Cohesión, utilizando el mismo criterio de elegibilidad (renta inferior al 90% de la media comunitaria), establecido en el Tratado de la UE. Este objetivo se financiará por tres instrumentos: el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión. Al objetivo de convergencia se destinará el 78% del presupuesto global de cohesión, distribuyéndose en una proporción de 42% para los ante-

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riores Estados miembros y un 58% para los Estados candidatos. Se mantendrá no obstante el límite actual para el total de fondos asignados a un país en el 4% de su PIB.. 2. El objetivo de Competitividad regional y empleo, con el 18% de los recursos de cohesión, destinado a las regiones que no estén comprendidos en el objetivo anterior de «convergencia» pero que pueden presentar importantes de competitividad y/o de empleo. Así, con el fin de promover, por una parte, la competitividad regional, y por otra, la estrategia europea de empleo (EEE), considera a todas las regiones comunitarias como potencialmente beneficiarias de la política regional. Abarcará dos tipos de programas, correspondientes a dos objetivos: un primer objetivo «regional», destinado a anticipar y promover el cambio económico en las zonas industriales, urbanas y rurales, y financiado con cargo al FEDER. Estaría destinado a dos tipos de regiones: regiones que abandonan por el crecimiento natural el objetivo de convergencia («phasingin»), con un volumen de aydua similara al establecido en Berlin en 1999: nivel medio de ayuda durante el periodo transitorio del 35%, y, potencialmente el resto de regiones, no beneficiarias del objetivo de convergencia, sin que exista un zoning a priori. En segundo lugar, a través de los programas nacionales se destinará a las prioridades de políticas de la Estrategia Europea de Empleo (EEE), sosteniendo políticas de pleno empleo, mejorando la calidad y la productividad en el trabajo y la inclusión social. Los programas nacionales estarían cofinanciados por el FSE. 3. Por último, el objetivo de Cooperación territorial europea, con el 4% de los fondos pretende fomentar la cooperación transfronteriza y transnacional. aprovechando la experiencia de la Iniciativa INTERREG. Las actuaciones se centrarán en las siguientes fines: a) Cooperación transfronteriza: serían elegibles todas las regiones (NUTS III) que se encuentren a lo largo de las fronteras internas y externas tanto terrestres como marítimas. b) Cooperación transnacional: las regiones elegibles se deberán acordar entre los Estados miembros y la Comisión. Sus actuaciones se centrarían en prioridades estratégicas, tales como: I+D, medio ambiente, prevención de riesgos y gestión integrada de aguas.

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c) Cooperación interregional, que debería integrase en los programas regionales de convergencia, competitividad regional y empleo. d) Cooperación externa, articulada por medio de un nuevo instrumento de Vecindad que financieramente se nutriría de los Fondos Estructurales y de los fondos de la categoría de Ayuda exterior. Finalmente, el Informe contiene, asímismo, una propuesta para los problemas específicos de las Regiones ultra periféricas (RUP) (recogidos en el Artículo 299.2 del Tratos CE), consistente en la creación de un Fondo específico, con una dotación aproximada de 1.100 Meuros anuales, dentro del objetivo de competitividad regional y empleo. Para las regiones con «handicaps permanentes» (islas, zonas de montaña y regiones escasamente pobladas) la Comisión propone un incremento de las tasas máximas de cofinanciación. Las propuestas del Informe de Cohesión serán objeto de negociación, siguiendo el calendario previsto hasta finales del 2005, con objeto de que puedan entrar en vigor el 1 de enero de 2007. El futuro del Fondo de Cohesión: pieza clave de la financiación La propuesta de la Comisión, desde su gestación, (Comisión Europea, 2001 a) no hace referencia a la necesidad de dar solución al efecto de la convergencia estadística sobre el Fondo de Cohesión, que tendrá importantes implicaciones financieras para España. A partir del año 2007 es muy posible que en una Unión ampliada España no pudiera ser elegible por superar el 90% del Producto Nacional Bruto per cápita medio comunitaria. Martín et al (2002: 60) realizan una estimación de las consecuencias para el caso español, en una Unión a 27 Estados, con el resultado de que únicamente Andalucía y Extremadura serían elegibles para el Objetivo 1 y no se cumplirían los requisitos para acceder al Fondo de Cohesión20. 20

En estos momentos, se parte de una cifra para el año 2003 de Producto Interior Bruto per cápita del 87% de la media comunitaria, según EUROSTAT(2001), y la cifra de PNB per cápita se sitúa cercana al 86%. España podría quedar excluida del Fondo de Cohesión como consecuencia del efecto estadístico a partir del año 2007.

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Al ser España el principal receptor absoluto y relativo del Fondo de Cohesión (55% del total), la ausencia de participación es una pieza clave en el futuro reparto financiero, puesto que permitiría liberar recursos financieros que quedarían disponibles para otros países, donde Polonia pasaría ser el principal receptor, teniendo en cuenta el criterio de distribución basado en la población que se ha utilizado para repartir el Fondo de Cohesión en otras ocasiones y en el último reparto de la Agenda 2000. Partiendo de esta hipótesis, en un enfoque cohesión, el criterio de renta per cápita nacional sería determinante para el reparto de los recursos comunitarios. Si se combina esta situación hipotética por otra hipótesis de reducción de la asociación otorgan al Objetivo 1 es previsible que la pérdida de recursos por España sea muy importante, teniendo en cuenta que en estos momentos recibimos más del 25% del total del Objetivo 1 y en 1999 llegamos a recibir el 27,6% del total de la categoría de acciones estructurales. 3.2. Hipótesis de dotación financiera de las acciones estructurales Al realizar una hipótesis sobre la futura dotación financiera de la actual categoría 2 de acciones estructurales, resultante de la poróxima negociación de las próximas Perspectivas Financieras, es preciso tener en cuenta, como hemos señalado previamente, los efectos de la futura reforma de los Reglamentos. Nos encontramos ante un escenario muy cambiante, con una gran probabilidad de que finalmente la dotación financiera de las acciones estructurales esté constituida por una cantidad reducida y muy concentrada en los nuevos candidatos. Este escenario beneficiaría los principales contribuyentes netos, (Balsameda y Sebastián, 2001: 73), que tienen importantes intereses económicos y comerciales en el área centroeuropea constituida por los nuevos Estados miembros, pero se trata de un escenario que podría perjudicar relativamente a los países actualmente receptores netos de acciones estructurales y fundamentalmente al grupo de los países cohesión, y entre ellos al principal receptor absoluto de los mismos: España. La hipótesis de una cantidad más reducida que la del periodo actual para el gasto en acciones estructurales esté presente en los estudios del instituto alemán DIW (Weise et al., 2001), del gobier-

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no holandés, estudio IBO (2001), así como en Carrasco (2001: 39). Con la reforma de la PAC comentada previamente y de las acciones estructurales propuestos por Weise et al. (2001) el presupuesto comunitario se reduciría del 1,02% de la UE ampliada miembros en el año 2006 al 0,57% del PNB, lo que implica retroceder en el proceso de integración comunitaria desde el punto de vista financiero. Una hipótesis diferente, consistente en mantener como mínimo el esfuerzo de cohesión actual en el 0,45% del Producto Interior Bruto es la defendida por la Comisión Europea (2001 a), con el apoyo de tres países España, Portugal, y Grecia.21 En la Agenda 2000 el esfuerzo de cohesión, cifrado en el 0,45% del Producto Interior Bruto europeo (el 0,47% del PNB en el año 2006), se define agrupando las dotaciones financieras de las acciones estructurales para los actuales quince miembros junto con las dotaciones en gastos de pre-adhesión (categoría 7), así como los recursos previstos para acciones estructurales para ampliación, (categoría 8). Si tomamos como cifra de referencia únicamente la dotación en acciones estructurales para los actuales miembros se comprueba que parte de una cifra del 0,40% del PNB y tiene una senda decreciente desde el año 2000 hasta el año 2006, como podemos apreciar en el cuadro 7.4. Si analizamos la evolución implícita en la Agenda 2000, en el cuadro 7.2., se observa que en el año 2006 el gasto para la Unión Europea de quince Estados, en porcentaje del Producto Nacional Bruto se sitúa en el 0,31%, aumentando al 0,43% si se añade lo previsto para adhesión y llegando al 0,47% incluyendo el gasto en preadhesión. Proponemos, a partir de estas consideraciones, plantear dos hipótesis de escenarios: 1. Hipótesis 1: escenario de máximos: el gasto situaría en un entorno del 0,43-0,45% del PNB comunitario, cantidad que se repartiría entre los 25 Estados miembros. Esta es la opción defendida por la Comisión Europea. 21

En el Segundo Informe sobre la Cohesión económica y social (2001) y en el Primer informe de etapa sobre la cohesión (2002) que actualiza el anterior.

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2. Hipótesis 2: escenario de mínimos: el gasto total de acciones estructurales se situaría en el entorno del 0,30% del PNB comunitario, cercano a lo que supone el gasto para los actuales miembros. Es muy posible que las reformas futuras de la política estructural se orienten a un nivel cercano al entorno del 0,30% del PNB, equivalente al 27% del presupuesto actual, debido a la necesidad de contener los gastos y de no empeorar la situación de los contribuyentes netos. Bajo esta hipótesis no aumentaría la contribución a los gastos de la política estructural para los actuales miembros, en relación con el periodo 200-2006, y se contaría además con la contribución de los nuevos Estados miembros al presupuesto estimada en aproximadamente el 1% de sus PNB, equivalente al 0,05% del Producto Nacional Bruto de la Unión Europea actual, lo que contribuiría a rebajar ligeramente el coste de la actual política estructural. Como contrapartida, se plantearía la necesidad de repartir un volumen constante de fondos entre un mayor número de países y con necesidades crecientes por lo que con la reforma se crearía un grupo de perdedores, frente a un posible grupo de ganadores formado por los principales contribuyentes al presupuesto. Proponemos la hipótesis 2 de que el gasto en acciones estructurales que finalmente resulte, se sitúe en el 27% del presupuesto de la Unión Europea en media anual para el próximo periodo 2007 2013, lo que equivale al 0,30% del Producto Nacional Bruto de la Unión ampliada. Éste importe se complementaría con las cantidades de pre-adhesión previstas para Bulgaria y Rumania que podría llegar a alcanzar el 0,5% del presupuesto comunitario, si tenemos en cuenta su Producto Interior Bruto relativo al de los 10 nuevos Estados miembros. La dotación financiera de la futura política regional es un elemento clave para determinar los retornos de cada país, y por lo tanto su saldo financiero. Los enfoques más restrictivos son los de los documentos de Países Bajos y Alemania, de Weise e al. (2001) e IBO( 2001) que se proponen aproximadamente 174.200 o 200.000 millones de euros para el periodo 2007-2013, a precios del año 1999, comparados con los 275.000 millones de euros del periodo actual 2000-2006 que figuran como dotación para categoría 2 en la UE-15.

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Estas cantidades propuestas en estos estudios equivalen a aproximadamente el 0,26% del PNB comunitario en la hipótesis más generosa o al 0,23% en la hipótesis más reducida22. Un enfoque más generoso que parece proponer la Comisión Europea (2001 a) es dotar el 0,45% del Producto Interior Bruto de la UE ampliada lo que llevaría a una cifra estimada entre 340.000 y 300.000 millones de euros para el próximo periodo, lo que podría ser defendido por los actuales países de la cohesión principales beneficiarios y por los candidatos. 3.3. Cambios institucionales: la precondición para la reforma La modificación del marco institucional es un factor a tener en cuenta respecto a la futura política estructural. El Tratado de Niza ha introducido una primera modificación al cambiar, bajo ciertas condiciones, la regla de la unanimidad del artículo 161, que regula las normas generales de funcionamiento de los Fondos Estructurales, por la mayoría cualificada, lo que tiene el efecto de impedir el derecho de veto por parte de los países más beneficiados actualmente en relación con un futuro cambio o reforma profunda de la política regional. Esta concesión otorgada en Niza es fundamental ya que posibilitará un cambio de concepción profunda en esta política que se decidirá a través de sistema de mayoría en el que tendrán peso importante los intereses de los nuevos Estados miembros liderados por Polonia, país grande en cuanto a número de votos (34 votos como España) y en cuanto a población, países que se unirán a otros países grandes de la Unión como Alemania Reino Unido Francia e Italia, para obtener la mayoría cualificada23. 22

El estudio del DIW (2001) establece un escenario con ampliación y reformas profundas, aplicando el enfoque cohesión en el que se dotarían 274.200 meuros para el periodo 2007-20013. Un escenario de reforma moderada sería de 212. 735 meuros. El estudio IBO (2001) maneja cifras cercanas a los 200.000 meuros tanto para un enfoque «cohesión» como en un «enfoque mixto»(combinando ayudas algunas regiones y también a Estados en función de su nivel de renta per cápita). 23 Véase De la Dehesa (2002) para un análisis de las implicaciones del Tratado de Niza.

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Otro factor que entrará en juego partir del año 2004 es la reforma de los Tratados y la firma de la Constitución Europea. En el año 2002 se ha constituido una Convención Europea que ha preparado los trabajos de la Conferencia Intergubernamental para la reforma de los tratados y en la que los cambios de carácter institucionalpolítico tendentes a impulsar el poder político e internacional de la futura UE, mencionados por Hughes (2002: 25) y Philippart (2002: 3) —como la adopción de una futura Constitución Europea— predominan sobre otros cambios de contenido económico, a diferencia de lo ocurrido con otras reformas de Tratados. A partir de las posiciones contenidas en los documentos de estudio IBO (2001) y del WRR (2001) y en Weise et al. (2001), del enfoque de la Comisión (2001), y de las hipótesis que hemos avanzado previamente, podemos identificar una serie de posibilidades de reforma con implicaciones institucionales: 1º) Cambios hacia un enfoque nacional. En primer lugar el enfoque «cohesión, y la pérdida de importancia del actual Objetivo 1 de los Fondos Estructurales podría impulsar la reforma del Protocolo sobre cohesión económica y social, para darle más importancia e incorporarlo como principal elemento de la futura política de cohesión, y podría llevar a ampliar el tipo de acciones cubiertas por el Fondo de Cohesión, con una modificación del art.161 (que señala su existencia y objetivos) y el Protocolo del Tratado. El proyecto de Constitución Europea ha modificado la denominación de la sección correspondiente y del Protocolo sobre la Cohesión Económica, Social incluyendo el añadido «y Territorial» con objeto de ampliar su ámbito futuro, a aspectos de ordenación del territorio, respondiendo al interés de Francia, fundamentalmente. 2º) Cambios en la estructura y organización de los Fondos Estructurales. En segundo lugar, una modificación en profundidad de la política regional que pudiera llevar a la supresión de algún fondo estructural afectaría a afectar también, además de los artículos ya mencionados, al art. 159 en el que se establecen los actuales fondos con finalidad estructural (FEOGA-Orientación, FEDER y FSE), al art.160, relativo a las funciones del FEDER, y al art. 162 de normas de decisión en los FFEE. La Constitución no suprime fondos expresamente pero introduce un artículo III-119 por el que se prevé la posibilidad de agrupación de fondos.

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3º) Mayor importancia del desarrollo rural. Una segunda línea de reforma podría ser la de fomentar el desarrollo rural, como alternativa a la actual política agrícola común, añadiéndole un componente estructural y medioambiental. En la situación actual, en el marco de la política estructural existen dos tipos de acciones de desarrollo rural: las que se realizan en zonas Objetivo 1, que se financian por el FEOGA-Orientación y las que se realizan en zonas Objetivo 2, que reciben financiación del FEOGA-Garantía y por tanto de la categoría 1 de las Perspectivas Financieras, en la que se incluye la subcategoría desarrollo rural. Parece lógico pensar, a partir de las aportaciones antes comentadas (IBO, 2001: 34), (Pelkmans et al, 2000), que esta división debería desaparecer y avanzar, como hemos señalado anteriormente, hacia una agrupación de todo el desarrollo rural dentro de la categoría destinda a la agricultura y hacia un único Fondo. La hipótesis de una eventual supresión del FEOGA Orientación en el marco de una reforma de la PAC orientada al desarrollo rural, permitiría subsanar la actual división de los gastos agrícolas en dos fondos, simplificaría el tratamiento que tiene el desarrollo rural en estos momentos, y estaría en consonancia con la nueva propuesta de estructura presupuestaria de la Comisión Europea (2004 a). Sin embargo, la Constitución recoge, por el momento, la existencia del FEOGA-Orientación. 4. Perspectivas financieras futuras: otras políticas Durante las próximas Perspectivas Financieras 2007-2013 las políticas internas pueden experimentar cambios. Estos cambios estarán en función de los resultados de los trabajos de la Convención para la modificación de los Tratados y de la eventual modificación de los mismos que pueda producirse. Un segundo condicionante es la presencia de los nuevos Estados miembros, y la necesidad de incidir en los objetivos de competitividad de las Agendas de Lisboa y Gotemburgo. A pesar de estos posibles cambios de contenido, los principales documentos y publicaciones analizadas centran sus análisis en la reforma de la política agrícola común y de la política estructural pero, a excepción de la reciente propuesta de la Comisión Europea (2004 a) que duplica el gasto en I+D, no proponen reformas para las

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políticas internas con implicaciones financieras significativas. El resultado de la negociación de perspectivas es aún incierto en lo relativo a la dotación de estas políticas que podrían recortarse a la baja, sobre la propuesta de la Comisión, dadas las dificultades que plantea la absorción de créditos de I+D para los nuevos Estados y los países menos desarrollados. De cara a nuestras simulaciones, hacemos inicialmente la hipótesis de que las políticas internas se mantienen, en cuanto a dotación en créditos de compromiso, constantes respecto al Producto Interior Bruto. Análogamente, la categoría 4 de acciones exteriores se mantendrá constante en términos del PIB, puesto que no se prevé un aumento significativo, teniendo en cuenta la ayuda destianda a la adhesión de Bulgaria y Rumanía. Respecto a un posible aumento de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) como recomendaban las teorías del federalismo fiscal (Teutemann, 1993: 292), hay que señalar que existen dificultades para aumentar la ayuda a nivel nacional, como se ha demostrado con ocasión del Consejo Europeo de Barcelona el 15 de marzo de 2002 y con motivo de la celebración de la Conferencia de Financiación al Desarrollo de Monterrey (19 de marzo de 2002), y no se ha planteado en ningún momento una mayor financiación comunitaria al desarrollo. No existen razones económicas claras que demuestren las ventajas de la presupuestarización del FED, ni tampoco está claro el resultado de la negociación, por lo que de cara a nuestras simulaciones, para simplificar, no vamos a considerar que exista un impacto financiero sobre la categoría 4. Respecto al resto de categorías o rúbricas de las Perspectivas Financieras: — La ayuda preadhesión se reduce al financiar únicamente a Bulgaria y Rumanía, que equivalen en términos del PIB a un 14% del PIB de los diez nuevos Estados (y esta proporción es la utilizada en la proyección). — La categoría 8 de gastos para la ampliación se limita a los posibles gastos para una hipotética incorporación de Bulgaria y Rumanía en el año 2011, si bien es posterior a la manejada por la Comisión Europea (2001 a) que considera el año 2007. Un adelanto en la fecha al 2007 no afecta significativamente a las simulaciones ya que equivaldría a cambiar la

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ayuda preadhesión y destinarla a los gastos de la adhesión (categoría 8). Respecto al límite de los recursos propios, hay que señalar que se produce un cambio. A partir del año 2003, al haber entrado en vigor la nueva Decisión de Recursos Propios (Decisión 2000/ 597/CE, Euratom) que recoge la aplicación del nuevo sistema europeo de cuentas SEC-95, el porcentaje que se establece como límite máximo de los recursos propios el 1,27% del PNB de la UE se convierte en el 1,24% de la Renta Nacional Bruta24. Como consecuencia de la aplicación del artículo 2.7 de la citada Decisión, se entiende por PNB la Renta Nacional Bruta a precios de mercado calculada según el SEC-95. El techo de recursos propios se adapta de modo que se mantenga intacto, tras la aplicación del nuevo SEC-95, el montante total de recursos financieros puestos a disposición de las Comunidades. En la práctica este nuevo porcentaje viene a establecer una mayor limitación al crecimiento del presupuesto comunitario al reducir aún más la «barrera o límite psicológico » en el que se mueve el total de gastos25. 5. Simulación de las futuras Perspectivas Financieras 2007-2013. Impacto sobre los saldos presupuestarios de la Unión Europea de distintas hipótesis de gasto A lo largo de este capítulo hemos desarrollado las principales opciones de reforma futura para los gastos del presupuesto comunitario. Como dijimos en la introducción, estas reformas se acele24

Véase COMISIÓN EUROPEA (2002 d), Comunicación relativa al ajuste técnico de las Perspectivas Financieras para el año 2003, COM (200), 86 final, 19 de febrero de 2002, Bruselas. 25 Hemos considerado el PNB de la Unión ampliada a diez Estados, teniendo en cuenta la participación de estos nuevos Estados (el 4,28% del PNB de la UE en el 2000), proyectado con una tasa de crecimiento media del 3 % en términos reales, en línea con la hipótesis que manejó la Agenda 2000 para los años 2004-2006. Incorporamos a partir del año 2011 el impacto de Bulgaria y Rumanía, que supone un 0,61% del PIB de la UE 25 en el año 2000.

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ran como consecuencia de la ampliación de la UE, pero no es la ampliación el único factor causante sino que responden también a otros condicionantes derivados de los problemas que presenta el presupuesto comunitario y que se han expuesto en nuestro estudio (necesidad de mayor eficiencia en el gasto, problemas de distribución o de saldos presupuestarios, etc.). En este apartado, se realizará un ejercicio de simulación basado en dos hipótesis de marco financiero futuro, para el periodo 2007-1013, correspondiente a las próximas Perspectivas Financieras, con la finalidad de obtener los saldos netos presupuestarios que se derivarían de estas nuevas dotaciones financieras para los anteriores quince Estados miembros. El análisis se ha efectuado con carácter previo a las recientes propuestas de la Comisión Europea, y se sigue, por lo tanto, la actual clasificación de las perspectivas financieras. Restringimos nuestro análisis a los quince Estados miembros y no incluiremos a los entonces países candidatos (nuevos Estados miembros desde el 1 de mayo de 2004) en el ejercicio de simulación de saldos netos, lo que excedería el ámbito de este trabajo, aunque sí debemos tener en cuenta qué cantidades, del total de las distintas categorías de gasto, podrían ir destinadas a los nuevos socios, para poder aislar adecuadamente las cantidades que recibirán los anteriores Estados miembros. Análogamente, de los recursos totales a financiar se deducirá aquella parte del total de gastos que correrá a cargo de los nuevos Estados miembros (para simplificar estimaremos su contribución total en función de sus PNB). El objetivo buscado es conocer en qué medida un marco financiero distinto del actual, resultado de reducciones financieras en la política agrícola común y en la política estructural, puede incidir sobre los saldos netos presupuestarios de los anteriores quince Estados Miembros. 5.1. Hipótesis subyacentes a las simulaciones Las principales hipótesis que subyacen a las simulaciones son las siguientes:

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

397

HIPÓTESIS 1 Modelo de reformas moderadas — Recursos propios: estimación de las participaciones de cada Estado en los recursos propios (base: año 2000)

Aplicación de la nueva Decisión de Recursos Propios: — reducción del tipo del recurso IVA al 0,5%. — aumento porcentaje de recaudación de los recursos propios al 25%. — cambios en la financiación del cheque británico: reducción de la parte de Alemania, Países Bajos, Austria y Suecia al 25% de su participación previa a la reforma. — límite de recursos propios: 1,24% RNB.

— Rúbrica 1:

— se reduce del 0,42% del PNB comunitario en 2006 al 0,25% en 2013 — por diferencia entre el total y el gasto en desarrollo rural. — aumenta progresivamente del 0,06% del PNB en 2006 al 0,12% (la mitad de la categoría 1) en 2013. De este total, en torno a 6.000 millones de euros al año en términos reales se destinarán a los nuevos socios (hipótesis de plena aplicación del acervo).

— gastos PAC (ayudas directas) — Desarrollo rural

— Rúbrica 2: acciones estructurales — FFEE — Fondo de Cohesión

— se mantiene constante en el 0,45% del PNB comunitario. Los nuevos socios reciben el 4% de sus PIB. — 2/3 del total. — se eleva del 11% actual a 1/3 del total a partir del año 2007.

— Rúbrica 3: políticas internas

— se mantiene constante en términos del PNB (teniendo en cuenta las nuevas necesidades de los futuros Estados Miembros), y entre el 7 % y el 8,2% del presupuesto. Los nuevos socios reciben el 13,6% del total, según lo previsto en el marco financiero 2004-2006.

— Rúbrica 4: acciones exteriores

— se mantiene constante en términos del PNB, y entre el 4,45% y el 5,26% del presupuesto.

— Rúbrica 5: gastos administrativos

— aumentan un 5% en el 2007 y luego se mantienen constantes en términos del PNB; en torno al 5% del presupuesto.

398

CRISTINA SERRANO LEAL

— Rubrica 6: reservas

— constantes en términos reales.

— Rubrica 7: ayuda preadhesión

— se reduce en relación con el peso relativo del PIB de Bulgaria y Rumanía.

— Rubrica 8: ampliación

— a partir del año 2011 se introduce, en relación con el peso relativo de Bulgaria y Rumanía.

HIPÓTESIS 2 Modelo de reformas en profundidad — Recursos propios: estimación de las participaciones de cada Estado en los recursos propios (base: año 2000)

Aplicación de la nueva Decisión de Recursos Propios26: — reducción del tipo del recurso IVA al 0,5%. — aumento porcentaje de recaudación de los recursos propios al 25%. — cambios en la financiación del cheque británico: reducción de la parte de Alemania, Países Bajos, Austria y Suecia al 25% de su participación previa a la reforma. — límite de recursos propios: 1,24% RNB.

— Rúbrica 1:

— se reduce del 0,42% del PNB comunitario en 2006 al 0,3% durante todo el periodo 2007-2013 — por diferencia entre el total y el gasto en desarrollo rural — aumenta progresivamente del 0,06% del PNB en 2006 al 0,17% (la mitad de la categoría 1) en 2013. — De este total, en torno a 6.000 millones de euros al año en términos reales se destinarán a los nuevos socios (hipótesis de plena aplicación del acervo).

— gastos PAC (ayudas directas) — Desarrollo rural

26

Nota Metodológica: Asumimos también que la previsible ampliación a Bulgaria y Rumanía no afectará a los ingresos del presupuesto comunitario durante esos primeros años, por suponer que se concede algún tipo de periodo transitorio en los recursos propios. Respecto a la estimación del PNB a partir del año 2007, se parte de una estimación del PNB de la UE a 25 miembros para el año 2004, estimando a continuación el dato de PNB del año 2007, y proyectándolo a la tasa de crecimiento implícita en el cuadro de la Agenda 2000, un 3%.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

— Rúbrica 2: acciones estructurales — FFEE — Fondo de Cohesión

399

— se reduce al 0,30% del PNB comunitario. Los nuevos socios reciben el 4% de sus PIB. — se elevan a 2/3 del total. — se eleva del 11% actual a 1/3 del total a partir del año 2007.

— Rúbrica 3: políticas internas

— se mantiene constante en términos del PNB (teniendo en cuenta las nuevas necesidades de los futuros Estados Miembros), y entre el 9,2 % y el 9,4% del presupuesto. Los nuevos socios reciben el 13,6% del total, según lo previsto en el marco financiero 2004-2006.

— Rúbrica 4: acciones exteriores

— se mantiene constante en términos del PNB, y entre el 5,9 % y el 6,0 % del presupuesto

— Rúbrica 5: gastos administrativos

— aumentan un 5% en el 2007 y luego se mantienen constantes en términos del PNB; entre el 5,7% y el 6,8% del presupuesto.

— Rubrica 6: reservas

— constantes en términos reales

— Rubrica 7: ayuda preadhesión

— se reduce en relación con el peso relativo del PIB de Bulgaria y Rumanía

— Rubrica 8: ampliación

— a partir del año 2011 se introduce, en relación con el peso de Bulgaria y Rumanía.

Por último, consideramos una variante de esta última hipótesis, que llamaremos HIPÓTESIS 3 reformas radicales, en la que se va más allá en la reducción del gasto agrícola, que se establece en el 0,2% del PNB comunitario anualmente, manteniéndose el resto de supuestos idénticos a la hipótesis 2. Respecto a la estimación que efectuamos de los gastos destinados a los nuevos Estados miembros podemos señalar lo siguiente: La cifra destinada a gasto agrícola se justifica por las estimaciones del coste de la plena aplicación de las ayudas directas de la PAC realizadas por el IBO (2001) y Nuñez-Ferrer (2000). Se trata de un orden de magnitud orientativo, indicativo de una reforma importante. Respecto a las dotaciones de acciones estructurales se asume que se agotara el límite establecido por los Reglamentos de los Fondos

400

CRISTINA SERRANO LEAL

Estructurales en el 4% del PIB del país receptor, lo que da lugar a una dotación en torno a 18.000 millones de euros al año, cifra superior a la prevista en la Agenda 2000 para el año 2006 (12.000 millones de euros), pero inferior a las hipótesis que se habían realizado en años anteriores por Baldwin (1994), que estimaba cerca de 27.000 millones de euros, o en otros estudios —la Comisión Europea daba una cifra de 26.000 millones de euros en el año 1992tal y como se recoge en Le Cacheux (1996: 331). 5.2. Estimación de los saldos netos resultantes de la Agenda 2000 Los saldos netos resultantes para cada país para los años 20072013 se compararán con los saldos estimados para el periodo 20002006. En la estimación de los saldos netos resultantes de la Agenda 2000, para los años 2000-2006 realizamos las siguientes hipótesis de trabajo: — Aplicamos los porcentajes de participación en los gastos referidos al año 2000 para lo relativo a las categorías 1, 2 y 3. — Aplicamos al total de los créditos de pago los nuevos porcentajes de participación en recursos propios que hemos estimado bajo la hipótesis de plena aplicación de la Decisión de Recursos Propios. — Supuesto simplificador: suponemos que en los primeros años de su adhesión podemos despreciar la contribución por recursos propios de los nuevos socios. A los nuevos socios se les otorgará un mecanismo de compensaciones presupuestarias para evitar un deterioro respecto a las cantidades que reciben en el año anterior a su adhesión. Dado que no es posible en estos momentos estimar la cuantía de estas compensaciones, al no conocer aún los repartos por país de los gastos destinados a la ampliación, podemos asumir que estas compensaciones presupuestarias equivaldrían al importe de sus contribuciones por recursos propios. Se trata de una hipótesis que implica un alza en las contribuciones por recursos propios de los quince Estados miembros, pero que se justifica en aras de la simplicidad y la operatividad.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

401

— No entramos, por motivos de simplicidad en modificar las Perspectivas Financieras para tener en cuenta las propuestas de la Comisión para el marco financiero 2004-2006, pero sí tendremos en cuenta que no se dispondrá de las cantidades previstas para los años 2002 y 2003, por lo que se genera un ahorro para los actuales socios y se reduce la cuantía de los gastos de la ampliación en las cantidades previstas para los años 2002 y 2003. Las propuestas de la Comisión, si se consideraran, alterarían la distribución anual de los gastos previstos para la ampliación, retrasando los primeros pagos a los nuevos socios al año 200427. Como consecuencia del calculo de los saldos netos resultantes de la Agenda 2000 veremos (como se refleja en los cuadros a continuación) que estos saldos varían mucho cada año y que en términos generales empeoran a partir del año 2003, por efecto de los gastos crecientes para la ampliación que deben ser asumidos por los quince Estados. Los saldos empeoran especialmente en el año 2006, año en que el coste de la ampliación es mayor. A título de ejemplo Alemania pasa de una contribución neta de 10.501,2 millones de euros en el año 2000 a una contribución neta de 14.089 millones de euros en el año 2006, y España de ser receptor neto por importe de 5214 millones de euros en 2000 a unos retornos netos de 3771 millones de euros en 2006. Si en vez de comparar los saldos resultantes respecto al año 2006, la comparación se realizara respecto al año 2001, año en el que no se ha asumido todavía el coste de la ampliación, las ganancias por los recortes en los gastos, serían para los contribuyentes netos algo menores. Sin embargo, consideramos que es más realista la base de comparación del año 2006, puesto que el escenario más probable, si no se produjeran las reformas, sería una continuación de la situación del año 2006.

27

Como consecuencia los resultados de las simulaciones se distribuirían de otra forma, al concentrarse el coste de la ampliación en los últimos años.

402

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.5.

Saldos netos estimados 2000-2006, agenda 2000

Millones de euros-precios de 1999-créditos para compromisos 2000 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2001

2002

2003

2004

2005

2006

TOTAL

–1.276,0 –1.289,7 –1.294,1 –1.322,2 –1.663,2 –1.705,4 –1.795,1 –141,8 –112,9 –94,1 –111,6 –311,8 –351,6 –404,9 –10.501,2 –10.665,8 –10.764,3 –10.997,7 –13.191,8 –13.477,9 –14.089,1 46.72,4 4.711,9 4.712,8 4.638,4 4.378,8 4.315,9 4.223,6 5.310,5 5.348,8 5.335,0 5.166,8 4.297,8 4.133,1 3.858,4 –2.132,7 –2.009,9 –1.938,4 –2.112,9 –3.751,3 –4.051,0 –4.504,5 1.657,1 1.700,6 1.720,6 1.691,0 1.526,1 1.482,8 1.432,2 –135,9 –202,2 –269,1 –468,0 –1.805,9 –2.002,3 –2.399,6 –90,0 –91,0 –90,9 –91,8 –112,1 –114,0 –118,9 –2.840,8 –2.866,3 –2.877,3 –2.923,8 –3.445,9 –3.515,8 –3.656,7 –636,6 –628,1 –622,2 –643,5 –863,3 –900,1 –960,0 2.353,6 2.312,6 2.269,8 2.210,3 2.016,5 1.994,2 1.923,0 174,9 176,0 174,0 152,2 –0,5 –25,3 –70,0 –1.382,5 –1.391,8 –1.395,0 –1.418,4 –1.684,4 –1.721,3 –1.792,9 –5.752,4 –5.853,7 –5.917,9 –6.080,3 –7.540,0 –7.732,4 –8.141,6 –10.725,0 –10.865,0 –11.055,0 –12.315,0 –22.155,0 –23.675,0 –26.500,0

–10345,7 –1528,6 –83.687,9 31.653,7 33.450,5 –20.500,7 11.210,4 –7.283,1 –708,6 –22.126,6 –5.253,7 15.079,9 581,4 –10.786,3 –47.018,4 –117.290,0

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.1. –7.4., y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla la. Nota: signo negativo es contribución neta, signo positivo es retorno neto.

403

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.6.

Saldos netos estimados 2000-2006, en porcentaje del PNB

% del PNB B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

–0,53 –0,09 –0,56 3,85 0,92 –0,17 1,63 –0,01 –0,47 –0,73 –0,33 2,18 0,14 –0,66 –0,40 –0,14

–0,52 –0,07 –0,56 3,79 0,90 –0,15 1,63 –0,02 –0,47 –0,72 –0,32 2,09 0,14 –0,65 –0,40 –0,13

–0,51 –0,06 –0,55 3,70 0,88 –0,14 1,61 –0,02 –0,45 –0,70 –0,31 2,00 0,14 –0,63 –0,39 –0,13

–0,51 –0,07 –0,55 3,55 0,83 –0,15 1,55 –0,04 –0,45 –0,70 –0,31 1,90 0,12 –0,63 –0,39 –0,14

–0,63 –0,18 –0,64 3,28 0,67 –0,26 1,36 –0,15 –0,53 –0,80 –0,41 1,70 0,00 –0,73 –0,48 –0,25

–0,63 –0,20 –0,64 3,14 0,63 –0,28 1,29 –0,16 –0,53 –0,80 –0,42 1,63 –0,02 –0,73 –0,47 –0,26

–0,64 –0,22 –0,65 3,00 0,57 –0,30 1,22 –0,19 –0,54 –0,81 –0,43 1,54 –0,05 –0,74 –0,49 –0,29

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.1. –7.4., y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla la. Nota: signo negativo es contribución neta, signo positivo es retorno neto.

El resultado de simular las próximas Perspectivas Financieras 2007-2013 aplicando las hipótesis mencionadas se refleja en los cuadros siguientes. Los primeros se refieren a las Perspectivas Financieras 2007-2013 bajo la hipótesis 1 o hipótesis de reformas moderadas, expresados en millones de euros y en porcentaje del PNB de la UE. Los otros cuadros se refieren a las Perspectivas Financieras 20072013 bajo la hipótesis 1 o hipótesis de reformas profundas, expresados en millones de euros y en porcentaje del PNB de la UE.

Cuadro 7.7.

103.861 100.746 1,03% 0,21% 1,24%

102.954 99.866 1,00% 0,24% 1,24%

2008 38.955 31.963 6.992 6.350 32.605 44.948 29.965 14.983 16.980 27.968 7.518 1.027 6.492 4.810 5.355 900 500 200 200 468 78 156 234

102.734 99.652 0,98% 0,26% 1,24%

2009 37.752 29.589 8.163 6.408 31.344 45.915 30.610 15.305 17.346 28.569 7.680 1.049 6.631 4.914 5.355 650 250 200 200 468 78 156 234

101.427 98.385 0,94% 0,30% 1,24%

2010 35.437 26.057 9.380 6.469 28.968 46.902 31.268 15.634 17.719 29.184 7.845 1.071 6.774 5.020 5.355 400 0 200 200 468 78 156 234

2011 33.207 22.495 10.712 6.536 26.671 48.204 32.136 16.068 18.210 29.993 8.014 1.094 6.920 5.128 5.355 400 0 200 200 468 78 156 234 2.517 510 1.812 128 68 103.292 100.193 0,94% 0,30% 1,24% 2012 30.639 18.602 12.037 6.602 24.037 49.241 32.827 16.414 18.602 30.639 8.186 1.118 7.068 5.238 5.355 400 0 200 200 468 78 156 234 2.517 510 1.812 128 68 102.043 98.982 0,90% 0,34% 1,24% 2013 27.944 14.531 13.413 6.671 21.274 50.300 33.533 16.767 19.002 31.298 8.362 1.142 7.221 5.351 5.355 400 0 200 200 468 78 156 234 2.517 510 1.812 128 68 100.697 97.676 0,87% 0,37– 1,24% TOTAL 245.002 178.438 66.564 45.328 199.674 329.510 219.673 109.837 124.482 205.029 54.966 7.506 47.461 35.169 37.485 4.050 1.250 1.400 1.400 3.276 546 1.092 1.638 7.551 1.530 5.436 383 203 717.009 695.499

Fuente: Elaboración propia a partir del cuadro incluido en Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Berlín, 24 y 25 de marzo de 1999, Anexo.

TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS TOTAL DE CRÉDITOS PARA PAGOS Créditos para pagos en porcentaje del PNB Margen Límite máximo de recursos propios

1. AGRICULTURA Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural) Medidas de desarrollo rural y complementarias cc–10 UE–15 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES Fondos estructurales Fondo de Cohesión cc–10 UE–15 3. POLÍTICAS INTERNAS cc–10 UE–15 4. ACCIÓN EXTERIOR 5. ADMINISTRACIÓN 6. RESERVAS Reserva monetaria Reserva de ayuda de emergencia Reserva de Garantía 7. AYUDA DE PREADHESIÓN Agricultura Instrumento estructural de preadhesión PHARE (países candidatos) 8. AMPLIACIÓN Agricultura Intervenciones estructurales Políticas internas

2007 41.068 35.201 5.867 6.293 34.775 44.001 29.334 14.667 16.623 27.379 7.360 1.005 6.355 4.709 5.355 900 500 200 200 468 78 156 234

Hipótesis 1: Reformas moderadas. Marco financiero para la UE-15

Millones de euros –precio de 1999– créditos para compromisos

404 CRISTINA SERRANO LEAL

2008 37,84 31,05 6,79 6,17 31,67 43,66 29,11 14,55 16,49 27,16 7,30 1,00 6,31 4,67 5,20 0,87 0,49 0,19 0,19 0,45 0,08 0,15 0,23 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 100,00 97,00 2009 36,75 28,80 7,95 6,24 30,51 44,69 29,80 14,90 16,88 27,81 7,48 1,02 6,45 4,78 5,21 0,63 0,24 0,19 0,19 0,46 0,08 0,15 0,23 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 100,00 97.00 2010 34,94 25,69 9,25 6,38 28,56 46,24 30,83 15,41 17,47 28,77 7,73 1,06 6,68 4,95 5,28 0,39 0,00 0,20 0,20 0,46 0,08 0,15 0,23 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 100,00 97.00

2011 32,15 21,78 10,37 6,33 25,82 46,67 31,11 15,56 17,63 29,04 7,76 1,06 6,70 4,96 5,18 0,39 0,00 0,19 0,19 0,45 0,08 0,15 0,23 2,44 0,49 1,75 0,12 0,07 100,00 97.00 2012 30,03 18,23 11,80 6,47 23,56 48,25 32,17 16,08 18,23 30,03 8,02 1,10 6,93 5,13 5,25 0,39 0,00 0,20 0,20 0,46 0,08 0,15 0,23 2,47 0,50 1,78 0,12 0,07 100,00 97,00 2013 27,75 14,43 13,32 6,62 21.13 49,95 33,30 16,65 18,87 31.08 8,30 1,13 7,17 5,31 5,32 0,40 0,00 0,20 0,20 0,46 0,08 0,15 0.23 2,50 0,51 1,80 0,13 0,07 100,00 97.00 TOTAL 34,17 24,89 9,28 6,32 27.85 45,96 30,64 15,32 17,36 28.59 7,67 1,05 6,62 4,90 5,23 0,56 0,17 0,20 0,20 0,46 0,08 0,15 0.23 1,05 0,21 0,76 0,05 0,03 10000 97.00

Fuente: Elaboración propia a partir del cuadro incluido en Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Berlín, 24 y 25 de marzo de 1999.

2007 39,54 33,89 5,65 6,06 33,48 42,37 28,24 14,12 16,00 26,36 7,09 0,97 6,12 4,53 5,16 0,87 0,48 0,19 0,19 0,45 0,08 0,15 0,23 0,00 0,00 0,00 0,00 0 ,00 100,00 97,00

Hipótesis 1: Reformas moderadas. Marco financiero para la UE-15

En porcentaje del total de gasto Precios de 1999 1. AGRICULTURA Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural) Medidas de desarrollo rural y complementarias cc–10 U E–15 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES Fondos estructurales Fondo de Cohesión cc–10 UE–15 3. POLÍTICAS INTERNAS cc–10 UE–15 4. ACCIÓN EXTERIOR 5. ADMINISTRACIÓN 6. RESERVAS Reserva monetaria Reserva de ayuda de emergencia Reserva de Garantía 7. AYUDA DE PREADHESIÓN Agricultura Instrumento estructural de preadhesión PHARE aíses candidatos 8. AMPLIACIÓN Agricultura Intervenciones estructurales Políticas intemas Administración TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS TOTAL DE CRÉDITOS PARA PAGOS

Cuadro 7.8.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

405

Cuadro 7.9. 2008 29.965 22.973 6.992 6.350 23.616 29.965 19.977 9.988 16.980 12.985 7.518 1.027 6.492 4.810 5.355 900 500 200 200 468 78 156 234

78.982 76.613 0,77% 0,47% 1,24%

77.461 75.137 0,77% 0,47%

80.286 77.878 0,76% 0,48% 1,24%

2009 30.610 22.447 8.163 6.408 24.202 30.610 20.407 10.203 17.346 13.264 7.680 1.049 6.631 4.914 5.355 650 250 200 200 468 78 156 234

81.624 79.175 0,76% 0,48% 1,24%

2010 31.268 21.888 9.380 6.469 24.799 31.268 20.845 10.423 17.719 13.550 7.845 1.071 6.774 5.020 5.355 400 0 200 200 468 78 156 234

2011 32.136 21.424 10.712 6.536 25.600 32.136 21.424 10.712 18.210 13.926 8.014 1.094 6.920 5.128 5.355 400 0 200 200 468 78 156 234 2.517 510 1.812 128 68 86.153 83.569 0,78% 0,46% 1,24% 2012 32.827 20.790 12.037 6.602 26.225 32.827 21.885 10.942 18.602 14.225 8.186 1.118 7.068 5.238 5.355 400 0 200 200 468 78 156 234 2.517 510 1.812 128 68 87.818 85.184 0,78% 0,46% 1,24% 2013 33.533 20.120 13.413 6.671 26.862 33.533 22.355 11.178 19.002 14.531 8.362 1.142 7.221 5.351 5.355 400 0 200 200 468 78 156 234 2.517 510 1.812 128 68 89.519 86.834 0,78% 0,46% 1,24% TOTAL 21.9673 153.110 66.564 45.328 174.345 219.673 146.449 73.224 124.482 95.192 54.966 7.506 47.461 35.169 37.485 4.050 1.250 1.400 1.400 3.276 546 1.092 1.638 7551 1.530 5.436 383 203 581.844 564.389

Fuente: Elaboración propia a partir del cuadro incluido en Condusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Berlín, 24 y 25 de marzo de 1999.

1. AGRICULTURA Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo Medidas de desarrollo rural y cc–10 UE–15 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES Fondos estructurales Fondo de Cohesión cc–10 UE–15 3. POLÍTICAS INTERNAS cc–10 UE–15 4. ACCIÓN EXTERIOR 5. ADMINISTRACIÓN 6. RESERVAS Reserva monetaria Reserva de ayuda de Reserva de Garantía 7. AYUDA DE PREADHESIÓN Agricultura Instrumento estructural de preadhesión PHARE (países candidatos 8. AMPLIACIÓN Agricultura Intervenciones estructurales Políticas intemas Administración TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS TOTAL DE CRÉDITOS PARA PAGOS Créditos para pagos en porcentaje del PNB Margen Limite máximo de recursos propios

2007 29.334 23.467 5.867 6.293 23.041 29.334 19.556 9.778 16.623 12.712 7.360 1.005 6.355 4.709 5.355 900 500 200 200 468 78 156 234

Hipótesis 2: Reformas profundas. Marco financiero para la UE-15

Millones de euros –precio de 1999– créditos para compromisos

406 CRISTINA SERRANO LEAL

2008 37,94 29,09 8,85 8,04 29,90 37,94 25,29 12,65 21,50 16,44 9,52 1,30 8,22 6,09 6,78 1,14 0,63 0,25 0,25 0,59 0,10 0,20 0,30 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 100,00 97.00 2009 38,13 27,96 10,17 7,98 30,14 38,13 25,42 12,71 21,60 16,52 9,57 1,31 8,26 6,12 6,67 0,81 0,31 0,25 0,25 0,58 0,10 0,19 0,29 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 100,00 97.00 2010 38,31 26,82 11,49 7,93 30,38 38,31 25,54 12,77 21,71 16,60 9,61 1,31 8,30 6,15 6,56 0,49 0,00 0,25 0,25 0,57 0,10 0,19 0,29 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 100,00 97.00

2011 37,30 24,87 12,43 7,59 29,71 37,30 24,87 12,43 21,14 16,16 9,30 1,27 8,03 5,95 6,22 0,46 0,00 0,23 0,23 0,54 0,09 0,18 0,27 2,92 0,59 2,10 0,15 0,08 100,00 97.00 2012 37,38 23,67 13,71 7,52 29,86 37,38 24,92 12,46 21,18 16,20 9,32 1,27 8,05 5,96 6,10 0,46 0,00 0,23 0,23 0,53 0,09 0,18 0,27 2,87 0,58 2,06 0,15 0,08 100,00 97.00 2013 37,46 22,48 14,98 7,45 30,01 37,46 24,97 12,49 21,23 16,23 9,34 1,28 8.07 5,98 5,98 0,45 0,00 0,22 0,22 0,52 0,09 0,17 0,26 2,81 0,57 2,02 0,14 0,08 100,00 97.00 TOTAL 37,75 26,31 11,44 7,79 29,96 37,75 25,17 12,58 21,39 16,36 9,45 1,29 8.16 6,04 6,44 0,70 0,21 0,24 0,24 0,56 0,09 0,19 0,28 1,30 0,26 0,93 0,07 0 03 100 00 97.00

Fuente: Elaboración propia a partir del cuadro incluido en Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Berlín, 24 y 25 de marzo de 1999, Anexo.

2007 37,87 30,30 7,57 8,12 29,75 37,87 25,25 12,62 21,46 16,41 9,50 1,30 8,20 6,08 6,91 1,16 0,65 0,26 0,26 0,60 0,10 0,20 0,30 0,00 0,00 0,00 0,00 0 ,00 100.00 97,00

Hipótesis 2: Reformas profundas. Marco financiero para la UE-15

En porcentaje del total de gasto Precios de 1999 1. AGRICULTURA Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural) Medidas de desarrollo rural ycomplementadas cc–10 UE–15 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES Fondos estructurales Fondo de Cohesión cc–10 UE–15 3. POLÍTICAS INTERNAS cc–10 UE–15 4. ACCIÓN EXTERIOR 5. ADMINISTRACIÓN 6. RESERVAS Reserva monetaria Reserva de ayuda de emergencia Reserva de Garantía 7. AYUDA DE PREADHESIÓN Agricultura Instrumento estructural de preadhesión PHARE (países candidatos 8. AMPLIACIÓN Agricultura Intervenciones estructurales Políticas internas Administración TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS (TOTAL DE CRÉDITOS PARA PAGOS

Cuadro 7.10.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

407

Cuadro 7.11. 2008 19.977 12.985 6.992 6.350 13.627 29.965 19.977 9.988 6.980 12.985 7.518 1027 6.492 4.810 5.355 900 500 200 200 468 78 156 234

68.994 66.924 0,67% 0,57% 1,24%

67.683 65.652 0,67% 0,57% 1.24%

70.083 67.981 0,67% 0,57% 1,24%

2009 20.407 12.244 8.163 9 6.408 13.998 30.610 20.407 10.203 17.346 13.264 7.680 1049 6.631 4.914 5.355 650 250 200 200 468 78 156 234

71.201 69.065 0,66% 0,58% 1,24%

2010 20.845 11.465 .380 6.469 14.376 31.268 20.845 10.423 17.719 13.550 7.845 1.071 6.774 5.020 5.355 400 0 200 200 468 78 156 234

2011 21.424 10.712 10.712 6.536 14.888 32.136 21.424 10.712 18.210 13.926 8.014 1.094 6.920 5.128 5.355 400 0 200 200 468 78 156 234 2.517 510 1.812 128 68 75.441 73.178 0,68% 0,56% 1.24% 2012 21.885 9.848 12.037 6.602 15.283 32.827 21.885 10.942 18.602 14.225 8.186 1.118 7.068 5.238 5.355 400 0 200 200 468 78 156 234 2.517 510 1.812 128 68 76.876 74.570 0,68% 0,56% 1,24% 2013 22.355 8.942 13.413 6.671 15.685 33.533 22.355 11.178 19.002 14.531 8.362 1.142 7.221 5.351 5.355 400 0 200 200 468 78 156 234 2.517 510 1.812 128 68 78.342 75.991 0,68% 0,56% 1,24% TOTAL 146.449 79.885 66.564 45.328 10.1121 21.9673 14.6449 73.224 12.4482 95.192 54.966 7.506 47.461 35.169 37.485 4.050 1.250 1.400 1.400 3.276 546 1.092 1.638 7.551 1.530 5.436 383 203 508.620 493.361

Fuente: Elaboración propia a partir del cuadro incluido en Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Bedín, 24 y 25 de marzo de 1999, Anexo.

1. AGRICULTURA Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural) Medidas de desarrollo rural y complementadas cc–10 UE–15 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES Fondos estructurales Fondo de Cohesión cc–10 UE–15 3. POLÍTICAS INTERNAS cc–10 UE–15 4. ACCIÓN EXTERIOR 5. ADMINISTRACIÓN 6. RESERVAS Reserva monetaria Reserva de ayuda de emergencia Reserva de Garantia 7. AYUDA DE PREADHESIÓN Agricultura Instrumento estructural de preadhesión PHARE (países candidatos) 8. AMPLIACIÓN Agricultura Intervenciones estructurales Políticas intemas Administración TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS TOTAL DE CRÉDITOS PARA PAGOS Créditos para pagos en porcentaje del PNB Margen Límite máximo de recursos propios

2007 19.556 13.689 5.867 6.293 13.263 29.334 19.556 97.78 16623 1 12.712 7.360 1005 6.355 4.709 5.355 900 500 200 200 468 78 156 234

Hipótesis 3: Reformas radicales. Marco financiero para la UE-15

Millones de euros –precio de 1999– créditos para compromisos

408 CRISTINA SERRANO LEAL

2008 28,95 18,82 10,13 9,20 19,75 43,43 28,95 14,48 24,61 18,82 10,90 1,49 9,41 6,97 7,76 1,30 0,72 0,29 0,29 0,68 0,11 0,23 0,34 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 100,00 97,00 2009 29,12 17,47 11,65 9,14 19,97 43,68 29,12 14,56 24,75 18,93 10,96 1,50 9,46 7,01 7,64 0,93 0,36 0,29 0,29 0,67 0,11 0,22 0,33 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 100,00 97,00 2010 29,28 16,10 13,17 9,09 20,19 43,92 29,28 14,64 24,89 19,03 11,02 1,50 9,51 7,05 7,52 0,56 0,00 0,28 0,28 0,66 0,11 0,22 0,33 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 100,00 97,00

2011 28,40 14,20 14,20 8,66 19,73 42,60 28,40 14,20 24,14 18,46 10,62 1,45 9,17 6,80 7,10 0,53 0,00 0,27 0,27 0,62 0,10 0,21 0,31 3,34 0,68 2,40 0,17 0,09 100,00 97,00 2012 28,47 12,81 15,66 8,59 19,88 42,70 28,47 14,23 24,20 18,50 10,65 1,45 9,19 6,81 6,97 0,52 0,00 0,26 0,26 0,61 0,10 0,20 0,30 3,27 0,66 2,36 0,17 0,09 100,00 97,00 2013 28,54 11,41 17,12 8,51 20,02 42,80 28,54 14,27 24,26 18,55 10,67 1,46 9,22 6,83 6,84 0,51 0,00 0,26 0,26 0,60 0,10 0,20 0,30 3,21 0,65 2,31 0,16 0,09 100,00 97,00 TOTAL 28,79 15,71 13,09 8,91 19,88 43,19 28,79 14,40 24,47 18,72 10,81 1,48 9,33 6,91 7,37 0,80 0,25 0,28 0,28 0,64 0,11 0,21 0,32 1,48 0,30 1,07 0,08 0,04 100,00 97,00

Fuente: Elaboración propia a partir del cuadro incluido en Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Berlín, 24 y 25 de marzo de 1999, Anexo.

2007 28,89 20,23 8,67 9,30 19,60 43,34 28,89 14,45 24,56 18,78 10,87 1,48 9,39 6,96 7,91 1,33 0,74 0,30 0,30 0,69 0,12 0,23 0,35 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 100,00 97,00

Hipótesis 3: Reformas radicales. Marco financiero para la UE-15

En porcentaje del total Precios de 1999 1. AGRICULTURA Gasto PAC (excluidas las medidas de desarrollo rural) Medidas de desarrollo rural y complementarias cc–10 UE–15 2. INTERVENCIONES ESTRUCTURALES Fondos estructurales Fondo de Cohesión cc–10 UE–15 3. POLÍTICAS INTERNAS cc–10 UE–15 4. ACCIÓN EXTERIOR 5. ADMINISTRACIÓN 6. RESERVAS Reserva monetaria Reserva de ayuda de emergencia Reserva de Garantía 7. AYUDA DE PREADHESIÓN Agricultura Instrumento estructural de preadhesión PHARE (países candidatos) 8. AMPLIACIÓN Agricultura Intervenciones estructurales Políticas internas Administración TOTAL DE CRÉDITOS PARA COMPROMISOS TOTAL DE CRÉDITOS PARA PAGOS

Cuadro 7.12.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

409

410

CRISTINA SERRANO LEAL

5.3. Simulación del impacto de la nueva Decisión de Recursos Propios En el capítulo 2 señalamos los principales resultados de las decisiones tomadas en Berlín en cuanto a los recursos propios del presupuesto. A partir del 1 de enero de 2003 entra en vigor la nueva Decisión de Recursos Propios, por lo que las disposiciones de esta norma comienzan a aplicarse en el cálculo de las aportaciones nacionales al presupuesto. En estos momentos no contamos todavía con datos que cuantifiquen el efecto en todo el periodo 2000-2006 de la aplicación de las modificaciones que resultan de la nueva Decisión, y por este motivo procedemos a una estimación del impacto de estas modificaciones, partiendo de los datos correspondientes al año 2000, y lo proyectamos al periodo 2007-2013. Los resultados de la simulación se presentan en los siguientes cuadros y son los siguientes: — El resultado fundamental de la simulación es que los países más beneficiados son los principales contribuyentes netos: Alemania, Países Bajos, Austria y Suecia, por ese orden, si bien con ganancias modestas, alrededor del 0,03%-0,04% del PNB. Destacan los cuatro países que obtuvieron un «descuento encubierto» por la vía de la reducción de sus aportaciones a la financiación del cheque británico, especialmente Países Bajos, que es el principal ganador. — Italia resulta especialmente perjudicada, en términos absolutos, pero menos en términos de PNB, y es seguida por Dinamarca, Francia, Finlandia y España. — En términos del PNB destacan las pérdidas que se producen para el grupo de países «cohesión» o de renta per cápita más baja: Grecia, Portugal, España e Irlanda. — En conjunto, la reforma de los recursos propios de la Agenda 2000 se puede calificar de regresiva, puesto que perjudica relativamente a los países de menor renta per cápita, y beneficia a los de mayor renta. Este resultado es consecuencia fundamentalmente de la concesión del descuento en la financiación del cheque británico. Una vez obtenidos los nuevos porcentajes de participación en los recursos propios, procedemos a proyectar las futuras aportaciones

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para el periodo 2007-2013. Debemos señalar que, en aras de la simplicidad, nuestra hipótesis hace abstracción del impacto que tendrá la ampliación sobre estas participaciones, y que estimamos el nuevo reparto de los ingresos, manteniendo constante la cifra total correspondiente al año 2000. La estimación para el periodo 2007-2013 se realiza manteniendo constantes las tasas de participación obtenidas en la simulación, aplicadas a las cifras totales de gasto para la UE15, para todos los años del periodo 2007-201328.

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Nota metodológica: Lógicamente se reducirían los porcentajes de participación en la medida en que estos Estados comiencen a aportar aproximadamente el 0,05% del PNB comunitario, al representar estos países menos del 5% del PNB comunitario, y bajo la hipótesis de un presupuesto aproximado del 1% del PNB. Se puede reestimar las participaciones en recursos propios, haciendo una parte global para los candidatos, o bien alternativamente, aplicar las participaciones ya estimadas de los quince a la parte de presupuesto que financian, tal y como hacemos nosotros.

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Cuadro 7.13.

Simulacion del impacto de la nueva decisión de recursos propios

Millones de euros Estimación de nueva distribución para el año 2006 cheque RPT IVA PNB modificado TOTAL B 1018,2 461,4 DK 262,9 278,8 D 2782,0 4397,3 GR 167,4 263,9 E 761,8 1292,3 F 1365,3 3038,6 IRL 165,3 202,7 I 1231,8 1920,1 L 20,0 37,3 NL 1450,5 871,8 A 224,1 409,1 P 152,0 252,5 FIN 104,2 237,2 S 323,4 482,1 UK 2643,0 3451,5 Total 12671,7 17596,3 ajustes Total 12671,7 17596,3

Distribución año 2000 %total

1692,6 1107,2 13780,0 822,9 4023,6 9238,1 648,3 7752,4 117,4 2748,5 1373,1 778,6 855,3 1759,0 11075,1 57772,1

193,3 136,4 166,2 110,3 418,5 954,8 86,8 784,3 40,7 54,4 28,1 100,7 111,5 33,8 –3290,6 –70,8

3365,5 1785,2 21125,4 1364,5 6496,1 14596,7 1103,0 11688,6 215,5 5125,2 2034,3 1283,8 1308,3 2598,1 13878,9 87969,2

3,8 2,0 24,0 1,6 7,4 16,6 1,3 13,3 0,2 5,8 2,3 1,5 1,5 3,0 15,8 100,0

57772,1

–70,8

87969,2

100,0

total

%total

3388,6 3,9 1684,8 1,9 21774,9 24,8 1333,8 1,5 6445,4 7,3 14510,9 16,5 1074,4 1,2 10999,9 12,5 185,4 0,2 5496,7 6,2 2093,6 2,4 1255,0 1,4 1225,7 1,4 2632,9 3,0 13867,0 15,8 87969,2 100,0

Fuente: Estimación propia a partir de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 2a. Nota: Estimación de nueva distribución resultante para el año 2006, sobre la base de cifras del 2000, alterando la distribución por recursos según la nueva Decisión de Recursos Propios (2000).

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Cuadro 7.14. Ganancias y perdidas por la aplicación de la decisión de recursos propios Millones de euros, datos año 2000 RPT B DK D GR E F IRL 1 L NL A P FIN S UK

–208,56 –53,84 –569,81 –34,29 –156,03 –279,63 –33,86 –252,30 –4,10 –297,09 –45,90 –31,13 –21,34 –66,23 –541,33

IVA

PNB

cheque

–461,35 –278,75 –4397,25 –263,90 –1292,25 –3038,60 –202,65 –1920,05 –37,30 –871,80 –409,05 –252,50 –237,20 –482,05 –3451,45

591,56 386,96 4816,18 287,61 1406,25 3228,75 226,58 2709,51 41,05 960,62 479,91 272,14 298,95 614,77 3870,81

55,10 45,92 –498,53 41,32 92,75 175,40 38,57 151,52 30,30 –163,20 –84,23 40,41 42,24 –101,25 133,98

TOTAL –23,25 100,38 –649,50 30,75 50,73 85,91 28,63 688,68 29,96 –371,47 –59,27 28,92 82,66 –34,76 12,01

%total

%PNB

0,03 –0,11 0,74 –0,03 –0,06 –0,10 –0,03 –0,78 –0,03 0,42 0,07 –0,03 –0,09 0,04 –0,01

0,02 0,03 –0,03 0,03 0,02 0,01 0,04 0,01 0,16 –0,04 –0,04 0,04 0,03 –0,04 0,01

Fuente: Estimación propia a partir de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 2a. Nota: Estimación según nueva distribución resultante para el año 2006, sobre la base de cifras del 2000, alterando la distribución por recursos según la nueva Decisión de Recursos Propios (2000). Signo negativo es una ganancia (descenso en su contribución), signo positivo es pérdida.

Cuadro 7.15.

Estimación de la nueva estructura de los recursos propios

2000 Millones de euros RPT IVA PNB Devolución UK Total RP

15267,1 35192,5 37580,4 –70,8 87969,2

%total 17,3 40 42,7 –0,1 100

2006* Millones de euros 12671,7 17596,3 57772,1 –70,8 87969,2

%total 14,4 20,0 65,7 –0,1 100,0

Fuente: Estimación propia a partir de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 2a. Nota: 2006* son datos del año 2000 estimados según cambios en la Decisión de Recursos Propios (2000).

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5.4. Resultados de la simulación de los saldos netos Los saldos netos resultantes de la proyección se obtienen a partir de las participaciones en los recursos propios, y a partir de las participaciones en los gastos operativos, definidos como la agrupación de los retornos por FEOGA-Garantía, Acciones estructurales y políticas internas (sin incluir los gastos administrativos). Se definen como la diferencia entre la aportación por recursos propios y el gasto operativo repartido, en cada país. En nuestra simulación, hacemos el supuesto «caeteris paribus» de que la ampliación no modificará los porcentajes de participación existentes en las actuales políticas, respecto a la cantidad que prevemos van a recibir los actuales Estados, cantidad que «aislamos del total» para poder aplicar unas tasas de participación de 15 Estados y no de los 25 . Lógicamente estas participaciones variarán por la reforma de las políticas y de sus contenidos pero consideramos, a efectos de la simulación, que la cantidad que resulte a distribuir entre los quince se reparte de la misma forma que en la actualidad (año 2000 en el caso de los gastos). Recordemos que únicamente estamos valorando el impacto financiero de una alteración en la cantidad de fondos destinados a las políticas comunitarias sin analizar los cambios en el contenido de la política. Con este sistema, al pre-asignar una cantidad a los nuevos Estados Miembros, y separar la cantidad a repartir para los quince Estados actuales, podemos operar sin necesidad de calcular las nuevas tasas de reparto de gastos para los nuevos Estados, ni tampoco necesitamos estimar sus participaciones en los ingresos. Esta estimación daría lugar a otro ejercicio diferente de estimación del impacto detallado de la ampliación que no pretendemos realizar y que excede del ámbito de nuestro análisis. Nuestro objetivo es responder a la siguiente pregunta: con motivo de la ampliación y de cara a las próximas Perspectivas Financieras algunos países están defendiendo reducciones sustanciales del gasto agrícola y del gasto estructural ¿Cuál sería el impacto de reducciones importantes en el gasto agrícola y en el gasto estructural para los quince Estados de la UE? ¿ Qué conclusiones podemos obtener de los resultados que se derivan para los saldos netos presupuestarios en estos casos? Las respuestas se deducen a continuación a partir de los resultados de las simulaciones para los años 2007-2103, resultado que comparamos con los saldos netos estima-

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dos resultantes de la Agenda 2000, es decir del actual cuadro de Perspectivas Financieras. Hipótesis 1( reformas moderadas). Resultados Este escenario es el que es más continuista en relación con la situación actual reflejada en la Agenda 2000, puesto que mantiene la dotación en términos relativos de las acciones estructurales y contempla una reducción progresiva y moderada del gasto agrícola. Sin embargo, los resultados en términos de saldos presupuestarios no son más favorables que los de la Agenda 2000, puesto que se introduce la financiación del coste de la ampliación en una situación de plena participación en las políticas comunitarias: Una buena parte de las acciones estructurales, el 37,8% del total, y también el 18% del gasto agrícola se destina a los nuevos socios, por lo que los retornos son, en todo caso, inferiores a los de la Agenda 2000 y la aportación por recursos propios es mayor. Con este escenario no se presentan ganancias financieras para ningún país respecto al escenario de la Agenda 2000: todos tendrán que pagar más o recibir menos en términos netos para financiar el coste neto de la ampliación. Si comparamos los resultados anuales respecto a los saldos del año 2006, en los primeros años del periodo 2007-2013 hay ganancias inicialmente para algunos países contribuyentes netos que se benefician de los ahorros que se generan por el descenso en los gastos de la PAC, pero en los últimos años del periodo, el aumento en las acciones estructurales y en el gasto total a financiar hacen que los saldos vuelvan a niveles iguales o superiores a los del año 2006. Respecto a los volúmenes totales de la Agenda 2000, y comparando los totales previstos en el periodo 2007-2103, los principales perjudicados en términos relativos son: Finlandia que pasa a ser contribuyente neto, Italia y Dinamarca, que más que duplican su contribución; y Francia, que aumenta su contribución en un 102%. España y Austria reducen sus retornos en cerca del 42% y 44% respectivamente, y de forma análoga, Portugal. El resto de países, entre los que están Alemania y Países Bajos aumentan su contribución neta o reducen sus retornos netos entre un 15% y un 19% ( caso, este último, de Reino Unido).

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A partir de estos resultados resulta corroborada en cierta medida las tesis que califican de «costosa» la ampliación y que proponen la reforma de la PAC para «compensar» este sobrecoste. Con la plena aplicación de las ayudas directas, y bajo una hipótesis relativamente conservadora en cuanto al coste de la plena aplicación, el resultado total, en términos acumulados para todo el periodo, es de pérdidas financieras para los quince Estados miembros, en relación con los saldos derivados de las actuales Perspectivas Financieras, a pesar de la reducción de las dotaciones globales para la agricultura. En términos anuales, comparando con el año 2006, hay, de manera general, ganancias para los contribuyentes netos (excepto Francia e Italia) en los primeros años del periodo 2007-2013, y pérdidas todos los años para los receptores netos. Hipótesis 2 (reformas profundas). Resultados Este escenario presenta la variación fundamental de que las acciones estructurales reducen su participación del 0,45% del PNB de la UE al 0,30%, es decir más de un tercio. Este cambio permite que se generen ahorros presupuestarios para algunos contribuyentes netos que no se benefician relativamente de esta política, de forma que Bélgica, Alemania, Luxemburgo, Países Bajos y Suecia presentan descensos en sus contribuciones totales respecto a la Agenda 2000, y anualmente respecto al año 2006. En el caso de Alemania el descenso es de un 18% aproximadamente en la primera parte del periodo respecto al año 2006, si bien en los años posteriores se contrarresta algo, de forma que en términos totales y respecto a la Agenda 2000 la ganancia es del 1,5%. Para Países Bajos la ganancia es apreciable anualmente respecto al 2006 (un 25% el primer año), pero en términos globales es más reducida (un 7%), y algo similar ocurre con Austria mientras que Suecia mejora tanto en términos anuales (entre el 24% y el 12%) como en la comparación de agregados (5,6%). El resto de países, en cambio, presenta pérdidas: deberá costear el coste de la ampliación y además sufrir el efecto de las reformas y los descensos en el gasto agrícola y en el gasto estructural. Las pérdidas financieras afectan fundamentalmente a los países de la cohesión por el lado de los beneficiarios netos de fondos, junto con Finlandia, y a Italia como contribuyente neto, seguido de Francia.

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— España presenta pérdidas en sus retornos netos del 87% respecto al total de la Agenda 2000 y del 80% anualmente respecto al año 2006. — Grecia, Portugal e Irlanda se sitúan detrás con pérdidas del 55%, 67% y 62% respectivamente respecto al total de la Agenda 2000. — Italia empeora enormemente (más del 200%) respecto a la Agenda 2000 con pérdidas del 50-70% al año (comparados con el 2006). Este empeoramiento se produce al pasar Italia de una situación relativamente equilibrada, con una contribución neta muy pequeña, a una situación de contribuyente neto importante, que financia el coste de la ampliación en una proporción relativamente alta (dado su PNB) y que recibe menos retornos de Fondos Estructurales. — Finlandia es el país más afectado negativamente y su saldo empeora espectacularmente, pasando de ser receptor neto a contribuyente neto, en relación con el total esperado derivado de la Agenda 2000. Hipótesis 3 (reformas radicales). Resultados Esta hipótesis da como resultado mayores ganancias financieras para los contribuyentes netos y amplía el número de estos, al ser beneficiados por descensos en sus contribuciones netas, gracias a mayores descensos en el gasto agrícola. Si comparamos respecto a los retornos globales de la Agenda 2000, los «ganadores» son Bélgica, Alemania; Países Bajos, Luxemburgo, Suecia y Reino Unido29. El resto de Estados miembros aumentarán sus contribuciones o reducirán sus retornos y deberán financiar el coste adicional generado por la ampliación. Si comparamos respecto al año 2006 Austria aparece también como país ganador, y en este caso los resultados varían en función del año considerado: 29

Consideramos país «ganador» al que reduce su contribución neta o aumenta sus retornos netos. País «perdedor» es el que aumenta su contribución neta o reduce sus retornos. La ganancia o pérdida es puramente financiera.

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— Alemania reduce sus contribuciones en torno al 20% de media anual respecto al año 2006 (y un casi un 6% respecto al total de la Agenda 2000), y Suecia y Países Bajos muestran ganancias apreciables cercanas al 20% de media anualmente respecto a 2006, si bien en términos globales comparados con el periodo 2006 no resultan tan apreciables (un 10-12%). — En el otro extremo, España se convierte en contribuyente neto, (sus retornos netos se reducen cerca del 100% respecto al año 2006, y en términos totales), y Grecia, Portugal e Irlanda empeoran en torno al 65%, 67% y al 80% respectivamente. — Francia aumenta su contribución neta de manera significativa, duplicándola en términos totales del periodo respecto a la Agenda 2000, y hasta un 40% anualmente respecto al año 2006; e Italia, de nuevo, se ve perjudicada financieramente de manera muy sustancial (un 270% aumenta su contribución neta total respecto al total de la Agenda 2000 y un 50% respecto al 2006). — El peor resultado es para Finlandia que dejaría de tener retornos suficientes y pasaría de ser receptor neto en el año 2000 a contribuyente neto a partir de 2007. — Bélgica y Luxemburgo se benefician también de los recortes en el gasto, mientras que Reino Unido, obtiene también ganancias apreciables año tras año entre el 10-20% pero que, en términos acumulados del periodo, y respecto al total de la Agenda 2000, no se manifiestan. 5.5. Resultados en términos del PNB Se pueden expresar los resultados obtenidos en términos del PNB de cada año, de acuerdo con las estimaciones que realizamos. Los principales resultados son los siguientes: Escenario de referencia de la Agenda 2000. Resultados en porcentaje del PNB En general los saldos empeoran sustancialmente como consecuencia de la ampliación en los últimos tres años del periodo. Para España se trata de un empeoramiento sustancial, de más del 0,3% de su PNB (del 0,90% al 0,6%), y algo similar ocurre con Grecia (pasa del –3,85% al 3%), Irlanda (del –1,63% –1,22%) y Por-

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tugal (–2,88% a –1,54%). Los países de la cohesión se ven afectados fundamentalmente por el descenso en términos reales de las acciones estructurales en el periodo, combinado con la asunción de los costes de la ampliación en el 2004-2006. En el grupo de los contribuyentes netos, el efecto final en el periodo, teniendo en cuenta los costes de la ampliación, es menor, puesto que se benefician simultáneamente del recorte en las acciones estructurales. Entre el año 2000 y el 2006, Alemania empeora un 0,10 % de su PNB, Holanda y Austria el 0,8%, Suecia el 0,7%, Reino Unido el 0,9%. Los países más afectados son: Finlandia, que se convierte en contribuyente neto a partir del año 2004, y Dinamarca, que empeora un 0,13%, al igual que Francia, e Italia con un 0,17%. Partiendo de estos resultados es evidente que las comparaciones que realicemos en las distintas hipótesis, respecto al año 2006 van a ofrecer ganancias mucho menos importantes para los contribuyentes netos que en el caso de realizar la comparación respecto al año 2001. Sin embargo que nos parece más realista tomar como base de comparación el año 2006, por lo que sólo comentaremos ese resultado. Hipótesis 1 (reformas moderadas). Resultados en porcentaje del PNB En porcentaje del PNB de cada año, las ganancias para Alemania, respecto al año 2006, son modestas, cifradas en cerca del 0,02% de su PNB, y las ganancias máximas para Reino Unido, Países Bajos y Suecia no superan el 0,03% (si bien Austria se beneficia más hasta un 0,09%). Los receptores netos de fondos, especialmente los países de la cohesión, excepto Portugal, se ven en cambio muy perjudicados financieramente: en torno al 0,55% del PNB es la pérdida financiera máxima para Grecia, el 0,20% de pérdida máxima para España, el 0,47% para Irlanda30. 30

Hay que tomar estos resultados con las cautelas necesarias, propias a toda simulación caeteris paribus. Parte de las pérdidas para los países de la cohesión y otros beneficiarios de fondos debería descontarse para tener en cuenta el efecto de crecimiento natural de las regiones y de los estados, lo que, en el caso de que se mantuviera la actual política estructural, reduciría la elegibilidad En el caso concreto de Irlanda es muy probable que perdiera el Fondo de Cohesión en el próximo periodo por lo que el resultado real sería algo inferior.

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Perdedores son también Francia (con el 0,14% de su PNB, como pérdida máxima) e Italia (0,05% solamente, a pesar de que en términos absolutos su saldo más que se duplica). Tampoco Finlandia empeora tanto como indicaban los resultados en términos absolutos y en tasas de variación, sólo un 0,09% de máximo, mientras que Dinamarca se ve más afectada con el 0,19% de pérdida máxima. Hipótesis 2 (reformas en profundidad). Resultados en porcentaje del PNB El escenario de reformas profundas tiene presenta unos resultados que van en la línea del escenario anterior, aunque aumenta su magnitud. Las pérdidas para los países de la cohesión se duplican en los casos de España (0,48% de pérdidas máximas), Grecia (1,64%) y Portugal (0,99%), pero se contienen para Irlanda. En general las pérdidas se concentran al inicio del periodo, ya que a medida que avanzan los años se ponen de manifiesto de manera más importante las ganancias por los ahorros en la aportación por recursos propios. Francia e Italia duplican también sus pérdidas (0,06% de perdida máxima en el primer caso y 0,12% en el segundo caso), lo que convierte a Italia en «perdedor» importante. En un caso similar, duplicando la pérdida financiera se encuentra Finlandia, seguida de Dinamarca. Luxemburgo en cambio presenta ganancias sustanciales del 0,27% del PNB. El resto de ganadores son: Alemania (0,13%), Suecia(0,18%), Austria (0,05%), Países Bajos (0,2%), Reino Unido (0,08%), pero en todos los casos las ganancias financieras máximas no sobrepasan el 0,2% del PNB, mientras que como hemos visto, las pérdidas para los receptores netos, y para Italia, son muy sustanciales. Hipótesis 3 (reformas radicales). Resultados en porcentaje del PNB A pesar de tratarse de un escenario de menor gasto total, esta hipótesis no proporciona ganancias financieras sustanciales para los principales contribuyentes netos respecto al escenario anterior, y en cambio empeora aún más la situación de los receptores netos y también a Francia.

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En el grupo de los beneficiados principales Alemania alcanza una ganancia máxima respecto al año 2006 del 0,16% del PNB, superada por Suecia, con el 0,20% y Países Bajos con el 0,23%, y seguida de Austria (0,04%, entrando en pérdidas a partir del año 2011), y Reino Unido (0,11%). Las ganancias se sitúan por tanto en el entorno del 0,2%, y son Países Bajos y Suecia, al igual que en el caso anterior los más favorecidos financieramente por esta hipótesis de gasto reducido. Bélgica y Luxemburgo, por su parte, son los países más beneficiados, con ganancias superiores a la de los principales contribuyentes netos. En cuanto a los países de la cohesión, aumentan las pérdidas máximas para España (0,58% de su PNB), y muy especialmente para Grecia (1,98%), Irlanda (0,97%) y Portugal (1,01%). Es de destacar que Francia e Italia se igualan como «perdedores» en términos del PNB (con un 0,10% y un 0,12% de pérdida máxima respectivamente), formando un bloque con Dinamarca y Finlandia, que se sitúan en cifras ligeramente superiores. 5.6. Conclusiones de las simulaciones e implicaciones para el futuro A partir de este análisis podemos extraer las siguientes implicaciones de cara a la futura negociación de las Perspectivas Financieras: 1. La ampliación es costosa: los países candidatos aportan menos de lo que recibirán en el periodo 2007-20013, por lo que existe un coste neto de 153.077 millones de euros (en el caso de la hipótesis 1) para el periodo, equivalente a 21.868 millones de euros en media anual, que se debe financiar por el resto de Estados, es decir por los quince. El coste bruto de la ampliación, esto es, las cantidades del presupuesto destinadas a los 10 nuevos socios, 181.687 millones de euros en el periodo (25.955 millones de euros al año) es muy superior, en un 82%, a la cantidad media anual prevista por el cuadro de Berlín para el periodo 2004-2006 (14.196 millones de euros), de forma que para el próximo periodo el coste bruto de la ampliación casi se duplica. Este coste podría estar infravalorado puesto que hemos asumido una participación en los gastos de la PAC relativamente reducida (en el entorno de 6.000

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millones de euros anuales), en un rango de las hipótesis más conservadoras, de acuerdo con los resultados de las negociaciones de ampliación. Bajo hipótesis de un coste mayor, cercano a los 9.000 millones de euros anuales, —o incluso de 12.000 millones de euros en los últimos años, como asume Quaisser (2002: 4)—, el coste de la ampliación aumentaría y se modificarían los saldos netos31. También podría aumentar el coste de las acciones estructurales si se elevara el límite del 4% del PIB establecido en los Reglamentos o si se elevara el PIB de los diez nuevos estados que hemos utilizado como base de proyección. En todo caso, la ampliación es posible dentro del marco de las actuales Perspectivas Financieras y dentro del límite del 1,24 %, como también han señalado la Comisión Europea (2002 a) y el ponente del Parlamento Böge (2002: 18). Para conseguir mejoras significativas en la contribución neta de Alemania, dado que es el principal contribuyente a los recursos propios, es necesario que se produzcan recortes muy importantes en el gasto agrícola y en el gasto de acciones estructurales, que superan el 30%. Esta situación generaría costes importantes para España y los países de la cohesión, de modo que España se convertiría en país contribuyente neto, así como, muy especialmente, para Italia y para Francia. Si las reformas en el gasto son moderadas ningún país registra ahorros globales en sus saldos respecto a las cantidades que se derivan de la Agenda 2000, aunque si pueden generarse ahorros anuales respecto al año 2006, en los primeros años del periodo. Hay que destacar el empeoramiento de la situación contribuidora de Italia y de Francia, en todas las hipótesis, y muy

Como hemos señalado previamente realizamos una hipótesis conservadora respecto a los gastos agrícolas para los nuevos Estados, sobre la base de dos consideraciones: primero, habrá una tendencia a que la plena aplicación de las ayudas sea lo menos generosa posible, dentro de los límites del acervo, dado que se considera «costosa» y «negativa» por una mayoría de países; en segundo lugar los nuevos Estados se incorporarán a partir de 2007 a una PAC reformada en la que el nivel de las ayudas total habrá disminuido. Para un cálculo alternativo consultar Quaisser (2002), quien estima un coste de 8.516 meuros en 2008 y 12.037 meuros en 2013.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

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especialmente en la hipótesis 2 y en la 3. Estos países, que mantienen una posición intermedia, podrían acabar aliándose con los países de la cohesión y con Finlandia y quizás Dinamarca para evitar descensos excesivos del gasto total que pueda perjudicarles.32 6. Se pueden distinguir dos bandos en la UE-15 en relación con la reducción del presupuesto comunitario: por un lado estarían los cuatro contribuyentes netos principales (Alemania, Países Bajos, Suecia y Austria), junto con Reino Unido, que defenderían reformas radicales de reducción del gasto; y por otro estarían los cuatro países de la cohesión (E, GR, P, IRL), junto con Italia y Francia, Dinamarca y Finlandia, a los que se unirían en el futuro los actuales Estados miembros, que no se beneficiarán previsiblemente de descensos del gasto. 7. En conclusión, en un análisis estático y salvo que las reformas de contenido en el gasto (en cuanto a la PAC y a los objetivos de los Fondos Estructurales y de Cohesión) alteren de forma importante los porcentajes de participación actuales de cada país en las políticas comunitarias, de forma que se pudieran equilibrar esta distribución de ganancias y pérdidas, parece muy difícil lograr el consenso necesario para una reforma radical del presupuesto comunitario que llevara a una reducción significativa del gasto total. Lo más probable es que el presupuesto, en el que se incluyen los gastos para la ampliación, se mantenga finalmente en niveles cercanos a los actuales para las próximas Perspectivas Financieras, lo que permite mantener el status quo y que se avance hacia modificaciones en los ingresos o hacia mecanismos de compensaciones específicas, que permitan limitar los avances reformistas de los países contribuyentes netos.

32

De hecho, con posterioridad a la realización de las simulaciones, se ha comprobado que Francia ha defendido el gasto agrícola para las próximas perspectivas financieras.

424

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.16. Saldos netos 2007-2013. Hipótesis 1 —reformas moderadas— Millones de euros-precios de 1999 2007 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2008

2009

2010

2011

2012

2013

TOTAL

–1694,74 –1689,67 –1686,65 –1671,28 –1763,51 –1755,20 –1745,93 –12006,98 –484,54 –529,15 –557,45 –600,80 –700,29 –752,63 –807,07 –4431,93 –13566,11 –13566,03 –13589,66 –13525,05 –14129,38 –14108,68 –14081,85 –96566,77 3717,68 3656,16 3644,26 3578,09 3491,12 3410,86 3325,29 24823,46 3118,70 3004,35 2969,01 2859,12 2579,45 2436,53 2285,61 19252,77 –4989,92 –5258,13 –5429,83 –5679,03 –6381,13 –6692,80 –7016,16 –41446,99 1181,02 1120,45 1090,47 1026,76 935,35 861,12 783,10 6998,28 –2633,84 –2667,68 –2669,98 –2674,91 –3024,31 –3062,27 –3101,30 –19834,30 –106,02 –104,08 –102,74 –100,01 –104,36 –101,92 –99,34 –718,47 –3511,70 –3522,39 –3537,12 –3532,85 –3693,74 –3701,00 –3707,18 –25205,98 –980,72 –1007,31 –1025,75 –1048,57 –1135,68 –1165,80 –1196,85 –7560,69 1766,38 1800,25 1840,56 1878,99 1892,82 1929,22 1966,21 13074,42 –120,67 –132,41 –136,96 –146,26 –193,95 –207,96 –222,58 –1160,80 –1730,09 –1739,52 –1749,41 –1751,62 –1837,56 –1846,08 –1854,29 –12508,57 –7878,14 –7879,25 –7888,29 –7847,94 –8242,87 –8232,64 –8219,02 –56188,15 –27916,51 –28518,17 –28833,31 –29239,08 –32311,80 –32992,99 –33695,06 –213506,92

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b. HIPÓTESIS: plena aplicación decisión recursos propios, no se considera impacto nuevos estados (aislado el efecto ampliación). Nota: signo positivo es contribución neta, signo negativo es retorno neto.

425

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.17.

Saldos netos 2007-2013 en porcentaje del PNB. Hipótesis 1

% del PNB B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total*

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

–0,59 –0,26 –0,61 2,58 0,45 –0,33 0,98 –0,20 –0,47 –0,76 –0,43 1,38 –0,08 –0,70 –0,46 –0,30

–0,58 –0,28 –0,60 2,49 0,43 –0,34 0,91 –0,20 –0,45 –0,75 –0,44 1,38 –0,09 –0,69 –0,45 –0,30

–0,57 –0,29 –0,59 2,43 0,41 –0,34 0,87 –0,20 –0,44 –0,73 –0,43 1,38 –0,09 –0,68 –0,44 –0,29

–0,55 –0,31 –0,57 2,33 0,39 –0,35 0,80 –0,19 –0,42 –0,72 –0,43 1,38 –0,09 –0,66 –0,43 –0,29

–0,57 –0,35 –0,59 2,23 0,35 –0,38 0,71 –0,21 –0,42 –0,73 –0,46 1,36 –0,12 –0,68 –0,44 –0,32

–0,55 –0,37 –0,57 2,13 0,32 –0,39 0,64 –0,21 –0,41 –0,72 –0,46 1,36 –0,13 –0,67 –0,43 –0,32

–0,54 –0,39 –0,56 2,03 0,29 –0,40 0,57 –0,21 –0,39 –0,71 –0,46 1,35 –0,14 –0,66 –0,42 –0,32

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla l b.

426

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.18. Saldos netos 2007-2013. Hipótesis 2 —reformas profundas— Millones de euros-precios de 1999 2007 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2008

2009

2010

2011

2012

2013

TOTAL

–1244,24 –1263,97 –1275,27 –1287,04 –1405,59 –1427,36 –1449,63 –9353,10 –435,99 –440,11 –439,65 –439,31 –492,02 –496,68 –501,48 –3245,25 –11317,52 –11517,64 –11666,48 –11819,87 –12643,45 –12863,08 –13087,60 –84915,65 1865,50 1912,77 1964,59 2017,38 2046,51 2097,99 2150,51 14055,26 575,37 608,42 659,17 710,49 587,95 623,60 659,85 4424,84 –4850,93 –4915,51 –4943,21 –4972,57 –5439,89 –5511,51 –5584,93 –36218,56 555,49 572,44 592,63 613,13 607,82 626,20 644,94 4212,65 –3586,53 –3635,95 –3655,72 –3676,72 –4048,65 –4103,25 –4159,18 –26866,00 –57,73 –58,57 –58,85 –59,16 –66,47 –67,39 –68,34 –436,51 –2755,74 –2804,34 –2840,51 –2877,79 –3078,60 –3131,97 –3186,54 –20675,49 –839,23 –852,20 –860,10 –868,32 –939,09 –953,40 –968,04 –6280,38 660,27 677,70 698,87 720,41 709,97 728,97 748,37 4944,56 –260,71 –262,90 –261,70 –260,57 –297,96 –300,43 –302,98 –1947,24 –1358,17 –1381,83 –1399,18 –1417,06 –1517,56 –1543,56 –1570,14 –10187,49 –6753,88 –6870,06 –6952,23 –7037,06 –7558,83 –7686,44 –7816,92 –50675,42 –29806,88 –30234,64 –30440,58 –30657,04 –33539,00 –34011,53 –34495,41 –223185,08

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla l b. HIPÓTESIS: plena aplicación decisión recursos propios, no se considera impacto nuevos estados (aislado el efecto ampliación). Nota: signo positivo es contribución neta, signo negativo es retorno neto.

427

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.19.

Saldos netos 2007-2013 en porcentaje del PNB. Hipótesis 2

% del PNB B DK D GR E F IRL I L NL A p FIN S UK Total

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

–3,66 –0,24 –0,51 1,30 0,08 –0,32 0,46 –0,28 –0,26 –0,60 –0,37 0,52 –0,18 –0,55 –0,40 –0,32

–3,65 –0,23 –0,51 1,30 0,09 –0,31 0,47 –0,27 –0,25 –0,59 –0,37 0,52 –0,18 –0,54 –0,39 –0,31

–3,63 –0,23 –0,50 1,31 0,09 –0,31 0,47 –0,27 –0,25 –0,59 –0,36 0,52 –0,17 –0,54 –0,39 –0,31

–3,61 –0,22 –0,50 1,32 0,10 –0,30 0,48 –0,27 –0,25 –0,58 –0,36 0,53 –0,17 –0,54 –0,39 –0,31

–3,74 –0,25 –0,52 1,31 0,08 –0,33 0,46 –0,29 –0,27 –0,61 –0,38 0,51 –0,19 –0,56 –0,41 –0,33

–3,73 –0,24 –0,52 1,31 0,08 –0,32 0,47 –0,28 –0,27 –0,61 –0,38 0,51 –0,19 –0,56 –0,40 –0,33

–3,72 –0,24 –0,52 1,32 0,08 –0,32 0,47 –0,28 –0,27 –0,61 –0,38 0,51 –0,18 –0,56 –0,40 –0,32

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b.

428

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.20.

Saldos netos 2007-2013 Hipótesis 3 —Reformas radicales—

Millones de euros-precios de 1999 2007 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2008

2009

2010

2011

2012

2013

TOTAL

–1131,71 –1149,02 –1157,85 –1167,09 –1282,31 –1301,43 –1321,00 –8510,41 –564,68 –571,57 –573,93 –576,48 –633,00 –640,69 –648,59 –4208,95 –10506,44 –10689,12 –10820,13 –10955,32 –11754,91 –11955,43 –12160,43 –78841,77 1380,50 1417,34 1458,51 1500,41 1515,19 1555,25 1596,09 10423,29 –84,13 –65,27 –29,01 7,52 –134,53 –114,43 –94,05 –513,90 –5505,65 –5584,31 –5626,39 –5670,45 –6157,14 –6244,19 –6333,37 –41121,50 258,62 269,19 282,85 296,70 282,60 293,99 305,58 1989,52 –3602,58 –3652,34 –3672,47 –3693,83 –4066,23 –4121,21 –4177,52 –26986,18 –45,28 –45,85 –45,86 –45,88 –52,83 –53,46 –54,11 –343,27 –2578,96 –2623,77 –2656,05 –2689,37 –2884,94 –2934,15 –2984,46 –19351,70 –873,74 –887,45 –896,12 –905,11 –976,90 –992,02 –1007,49 –6538,84 636,29 653,20 673,85 694,85 683,70 702,14 720,96 4764,99 –301,71 –304,78 –304,48 –304,27 –342,87 –346,31 –349,85 –2254,28 –1285,61 –1307,71 –1323,46 –1339,71 –1438,06 –1462,35 –1487,19 –9644,10 –6299,46 –6405,86 –6478,05 –6552,68 –7061,01 –7177,92 –7297,46 –47272,42 –30507,01 –30949,83 –31171,16 –31403,33 –34306,00 –34795,03 –35295,76 –228428,13

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b. HIPÓTESIS: plena aplicación decisión recursos propios, no se considera impacto nuevos estados (aislado el efecto ampliación). Nota: signo positivo es contribución neta, signo negativo es retorno neto.

429

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.21.

Saldos netos 2007-2013 en porcentaje del PNB. Hipótesis 3

% del PNB B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total*

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

–0,40 –0,31 –0,47 0,96 –0,01 –0,36 0,21 –0,28 –0,20 –0,56 –0,39 0,50 –0,21 –0,52 –0,37 –0,32

–0,39 –0,30 –0,47 0,96 –0,01 –0,36 0,22 –0,28 –0,20 –0,56 –0,38 0,50 –0,21 –0,52 –0,37 –0,32

–0,39 –0,30 –0,47 0,97 0,00 –0,35 0,23 –0,27 –0,19 –0,55 –0,38 0,50 –0,20 –0,51 –0,36 –0,32

–0,38 –0,29 –0,46 0,98 0,00 –0,35 0,23 –0,27 –0,19 –0,55 –0,37 0,51 –0,20 –0,51 –0,36 –0,31

–0,41 –0,32 –0,49 0,97 –0,02 –0,37 0,22 –0,29 –0,21 –0,57 –0,40 0,49 –0,22 –0,53 –0,38 –0,33

–0,41 –0,31 –0,49 0,97 –0,02 –0,37 0,22 –0,29 –0,21 –0,57 –0,39 0,49 –0,21 –0,53 –0,38 –0,33

–0,41 –0,31 –0,48 0,98 –0,01 –0,36 0,22 –0,28 –0,21 –0,57 –0,39 0,50 –0,21 –0,53 –0,38 –0,33

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b.

430

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.22.

Ganancias y pérdidas respecto al año 2006. Hipótesis 1

Millones de euros-precios de 1999 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

B 100,33 DK –79,69 D 523,03 GR –505,96 E –739,70 F –485,46 IRL –251,21 I –234,20 L 12,84 NL 145,00 A –20,68 P –156,60 FIN –50,69 S 62,78 UK 263,41 Total –1416,51

105,40 –124,29 523,11 –567,48 –854,05 –753,67 –311,78 –268,05 14,78 134,31 –47,27 –122,73 –62,43 53,35 262,31 –2018,17

108,42 –152,60 499,48 –579,38 –889,39 –925,37 –341,76 –270,34 16,12 119,58 –65,72 –82,41 –66,98 43,46 253,27 –2333,31

123,79 –195,94 564,09 –645,55 –999,28 –1174,57 –405,48 –275,27 18,85 123,85 –88,54 –43,99 –76,28 41,24 293,61 –2739,08

31,56 –295,43 –40,24 –732,52 –1278,95 –1876,66 –496,88 –624,68 14,50 –37,03 –175,65 –30,16 –123,97 –44,69 –101,31 –5811,80

39,87 –347,77 –19,54 –812,78 –1421,87 –2188,33 –571,11 –662,63 16,94 –44,30 –205,77 6,24 –137,97 –53,21 –91,08 –6492,99

49,14 –402,21 7,29 –898,35 –1572,79 –2511,69 –649,14 –701,67 19,51 –50,48 –236,82 43,23 –152,59 –61,42 –77,47 –7195,06

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Nota: signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida

431

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.23.

Ganancias y pérdidas respecto al año 2006. Hipótesis 2

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL– A P FIN S UK Total

2007

2008

2009

2010

2011

–8630,90 –31,13 2771,62 –2358,14 –3283,03 –346,47 –876,75 –1186,89 61,12 900,97 120,80 –1262,70 –190,73 434,70 1387,68 –3306,88

–8830,98 –35,26 2571,50 –2310,87 –3249,98 –411,05 –859,79 –1236,31 60,29 852,36 107,84 –1245,28 –192,91 411,04 1271,50 –3734,64

–8996,89 –34,79 2422,66 –2259,05 –3199,23 –438,75 –839,61 –1256,09 60,01 816,19 99,93 –1224,10 –191,71 393,69 1189,33 –3940,58

–9167,21 –34,45 2269,27 –2206,26 –3147,91 –468,11 –819,10 –1277,09 59,70 778,91 91,71 –1202,57 –190,58 375,81 1104,50 –4157,04

–9822,61 –87,16 1445,69 –2177,13 –3270,45 –935,43 –824,41 –1649,02 52,39 578,11 20,94 –1213,01 –227,97 275,31 582,73 –7039,00

2012

2013

–10041,75 –10265,64 –91,82 –96,62 1226,06 1001,54 –2125,65 –2073,13 –3234,81 –3198,55 –1007,05 –1080,47 –806,03 –787,30 –1703,62 –1759,54 51,46 50,52 524,73 470,16 6,64 –8,01 –1194,00 –1174,60 –230,45 –233,00 249,31 222,73 455,11 324,63 –7511,53 –7995,41

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b. Nota: signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida.

432

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.24.

Ganancias y pérdidas respecto al año 2006. Hipótesis 3

Millones de euros-precios de 1999 2007 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

663,4 –159,8 3582,7 –2843,1 –3942,5 –1001,2 –1173,6 –1202,9 73,6 1077,7 86,3 –1286,7 –231,7 507,3 1842,1 –4007,0

2008 646,0 –166,7 3400,0 –2806,3 –3923,7 –1079,8 –1163,0 –1252,7 73,0 1032,9 72,6 –1269,8 –234,8 485,2 1735,7 –4449,8

2009 637,2 –169,1 3269,0 –2765,1 –3887,4 –1121,9 –1149,4 –1272,8 73,0 1000,6 63,9 –1249,1 –234,5 469,4 1663,5 –4671,2

2010 628,0 –171,6 3133,8 –2723,2 –3850,9 –1166,0 –1135,5 –1294,2 73,0 967,3 54,9 –1228,1 –234,3 453,2 1588,9 –4903,3

2011 512,8 –228,1 2334,2 –2708,5 –3992,9 –1652,7 –1149,6 –1666,6 66,0 771,8 –16,9 –1239,3 –272,9 354,8 1080,5 –7806,0

2012 493,6 –235,8 2133,7 –2668,4 –3972,8 –1739,7 –1138,2 –1721,6 65,4 722,6 –32,0 –1220,8 –276,3 330,5 963,6 –8295,0

2013 474,1 –243,7 1928,7 –2627,6 –3952,5 –1828,9 –1126,7 –1777,9 64,7 672,2 –47,5 –1202,0 –279,9 305,7 844,1 –8795,8

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla l b. Nota: signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida

433

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.25.

Ganancias y pérdidas porcentuales. Hipótesis 1

En porcentaje respecto al año 2006 2007 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

–5,6 19,7 –3,7 –12,0 –19,2 10,8 –17,5 9,8 –10,8 –4,0 2,2 –8,1 72,4 –3,5 –3,2 5,3

2008

2009

–5,9 30,7 –3,7 –13,4 –22,1 16,7 –21,8 11,2 –12,4 –3,7 4,9 –6,4 89,2 –3,0 –3,2 7,6

–6,0 37,7 –3,5 –13,7 –23,1 20,5 –23,9 11,3 –13,6 –3,3 6,8 –4,3 95,7 –2,4 –3,1 8,8

2010 –6,9 48,4 –4,0 –15,3 –25,9 26,1 –28,3 11,5 –15,9 –3,4 9,2 –2,3 109,0 –2,3 –3,6 10,3

2011

2012

2013

TOTAL*

–1,8 73,0 0,3 –17,3 –33,1 41,7 –34,7 26,0 –12,2 1,0 18,3 –1,6 177,1 2,5 1,2 21,9

–2,2 85,9 0,1 –19,2 –36,9 48,6 –39,9 27,6 –14,2 1,2 21,4 0,3 197,1 3,0 1,1 24,5

–2,7 99,3 –0,1 –21,3 –40,8 55,8 –45,3 29,2 –16,4 1,4 24,7 2,2 218,0 3,4 1,0 27,2

16,1 189,9 15,4 –21,6 –42,4 102,2 –37,6 172,3 1,4 13,9 43,9 –13,3 –299,7 16,0 19,5 82,0

cn cn cn rn rn cn rn cn cn cn rn cn cn cn cn cn

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b. Nota: un signo negativo implica que disminuye el saldo inicial del 2006 sea una contribución neta (cn) o una recepción neta (rn) de fondos. * total de retornos 2007–2013 respecto al periodo 2000–2006.

434

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.26.

Ganancias y pérdidas porcentuales. Hipótesis 2

En porcentaje respecto al año 2006 2007 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

–30,7 7,7 –19,7 –55,8 –85,1 7,7 –61,2 49,5 –51,4 –24,6 –12,6 –65,7 272,5 –24,2 –17,0 12,5

2008

2009

–29,6 8,7 –18,3 –54,7 –84,2 9,1 –60,0 51,5 –50,7 –23,3 –11,2 –64,8 275,6 –22,9 –15,6 14,1

–29,0 8,6 –17,2 –53,5 –82,9 9,7 –58,6 52,3 –50,5 –22,3 –10,4 –63,7 273,9 –22,0 –14,6 14,9

2010 –28,3 8,5 –16,1 –52,2 –81,6 10,4 –57,2 53,2 –50,2 –21,3 –9,6 –62,5 272,3 –21,0 –13,6 15,7

2011

2012

2013

TOTAL*

–21,7 21,5 –10,3 –51,5 –84,8 20,8 –57,6 68,7 –44,1 –15,8 –2,2 –63,1 325,7 –15,4 –7,2 26,6

–20,5 22,7 –8,7 –50,3 –83,8 22,4 –56,3 71,0 –43,3 –14,3 –0,7 –62,1 329,3 –13,9 –5,6 28,3

–19,2 23,9 –7,1 –49,1 –82,9 24,0 –55,0 73,3 –42,5 –12,9 0,8 –61,1 332,9 –12,4 –4,0 30,2

–9,6 112,3 1,5 –55,6 –86,8 76,7 –62,4 268,9 –38,4 –6,6 19,5 –67,2 –434,9 –5,6 7,8 90,3

cn cn cn rn rn cn rn en cn cn rn cn cn cn cn cn

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla l b. Nota: un signo negativo implica que disminuye el saldo inicial del 2006 sea una contribución neta (en) o una recepción neta (rn) de fondos. * total de retornos 2007–2013 respecto al periodo 2000–2006.

435

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.27.

Ganancias y pérdidas porcentuales Hipótesis 3

En porcentaje respecto al año 2006 2007 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK

–37,0 39,5 –25,4 –67,3 –102,2 22,2 –81,9 50,1 –61,9 –29,5 –9,0 –66,9 331,1 –28,3 –22,6

2008 –36,0 41,2 –24,1 –66,4 –101,7 24,0 –81,2 52,2 –61,4 –28,2 –7,6 –66,0 335,5 –27,1 –21,3

2009 –35,5 41,8 –23,2 –65,5 –100,8 24,9 –80,3 53,0 –61,4 –27,4 –6,7 –65,0 335,1 –26,2 –20,4

2010 –35,0 42,4 –22,2 –64,5 –99,8 25,9 –79,3 53,9 –61,4 –26,5 –5,7 –63,9 334,8 –25,3 –19,5

2011

2012

2013

–28,6 56,4 –16,6 –64,1 –103,5 36,7 –80,3 69,5 –55,6 –21,1 1,8 –64,4 389,9 –19,8 –13,3

–27,5 58,3 –15,1 –63,2 –103,0 38,6 –79,5 71,7 –55,0 –19,8 3,3 –63,5 394,8 –18,4 –11,8

–26,4 60,2 –13,7 –62,2 –102,4 40,6 –78,7 74,1 –54,5 –18,4 4,9 –62,5 399,9 –17,0 –10,4

TOTAL* –17,7 175,4 –5,8 –67,1 –101,5 100,6 –82,3 270,5 –51,6 –12,5 24,5 –68,4 –487,7 –10,6 0,5

cn cn rn rn cn rn cn cn cn rn cn cn cn cn cn

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla l b. Nota: un signo negativo implica que disminuye el saldo inicial del 2006 sea una contribución neta (en) o una recepción neta (rn) de fondos. * total de retornos 2007–2013 respecto al periodo 2000–2006.

436

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.28.

Ganancias y pérdidas (%PNB). Hipótesis 1

% PNB B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

0,04 –0,04 0,02 –0,35 –0,11 –0,03 –0,21 –0,02 0,06 –0,03 –0,01 –0,12 –0,03 0,03 0,02 –0,02

0,04 –0,07 0,02 –0,39 –0,12 –0,05 –0,25 –0,02 0,06 0,03 –0,02 –0,09 –0,04 0,02 0,02 –0,02

0,04 –0,08 0,02 –0,39 –0,12 –0,06 –0,27 –0,02 0,07 0,02 –0,03 –0,06 –0,04 0,02 0,01 –0,02

0,04 –0,10 0,02 –0,42 –0,14 –0,07 –0,32 –0,02 0,08 0,03 –0,04 –0,03 –0,05 0,02 0,02 –0,03

0,01 –0,15 0,00 –0,47 –0,17 –0,11 –0,38 –0,04 0,06 –0,01 –0,07 –0,02 –0,08 –0,02 –0,01 –0,06

0,01 –0,17 0,00 –0,51 –0,19 –0,13 –0,43 –0,05 0,07 –0,01 –0,08 0,00 –0,09 –0,02 0,00 –0,06

0,02 –0,19 0,00 –0,55 –0,20 –0,14 –0,47 –0,05 0,08 –0,01 –0,09 0,03 –0,09 –0,02 0,00 –0,07

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Nota: signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida, respecto al saldo del año 2001. Las ganancias o pérdidas monetarias se expresan en porcentaje del PNB de cada año.

437

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.29.

Ganancias y pérdidas (%PNB). Hipótesis 2

% PNB B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

0,19 –0,02 0,13 –1,64 –0,48 –0,02 –0,73 –0,09 0,27 0,20 0,05 –0,99 –0,13 0,18 0,08 –0,04

0,18 –0,02 0,11 –1,57 –0,46 –0,03 –0,70 –0,09 0,26 0,18 0,05 –0,95 –0,13 0,16 0,07 –0,04

0,17 –0,02 0,10 –1,50 –0,45 –0,03 –0,67 –0,09 0,25 0,17 0,04 –0,92 –0,13 0,15 0,07 –0,04

0,17 –0,02 0,10 –1,44 –0,43 –0,03 –0,64 –0,09 0,25 0,16 0,04 –0,88 –0,12 0,14 0,06 –0,04

0,13 –0,04 0,06 –1,39 –0,44 –0,06 –0,63 –0,12 0,21 0,11 0,01 –0,87 –0,14 0,10 0,03 –0,07

0,12 –0,04 0,05 –1,33 –0,42 –0,06 –0,60 –0,12 0,20 0,10 0,00 –0,84 –0,14 0,09 0,02 –0,07

0,11 –0,05 0,04 –1,27 –0,41 –0,06 –0,58 –0,12 0,20 0,09 0,00 –0,81 –0,14 0,08 0,02 –0,07

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b . Nota: signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida, respecto al saldo del año 2001. Las ganancias o pérdidas monetarias se expresan en porcentaje del PNB de cada año.

438

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.30.

Ganancias y pérdidas (%PNB). Hipótesis 3

% PNB B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

0,23 –0,09 0,16 –1,98 –0,58 –0,07 –0,97 –0,09 0,33 0,23 0,04 –1,01 –0,16 0,20 0,11 –0,04

0,22 –0,09 0,15 –1,91 –0,56 –0,07 –0,95 –0,09 0,32 0,22 0,03 –0,97 –0,16 0,19 0,10 –0,05

0,21 –0,09 0,14 –1,84 –0,54 –0,07 –0,91 –0,09 0,31 0,21 0,03 –0,94 –0,16 0,18 0,09 –0,05

0,21 –0,09 0,13 –1,78 –0,53 –0,07 –0,88 –0,09 0,30 0,20 0,02 –0,90 –0,15 0,17 0,09 –0,05

0,17 –0,11 0,10 –1,73 –0,53 –0,10 –0,88 –0,12 0,27 0,15 –0,01 –0,89 –0,17 0,13 0,06 –0,08

0,16 –0,12 0,09 –1,67 –0,52 –0,10 –0,85 –0,12 0,26 0,14 –0,01 –0,86 –0,17 0,12 0,05 –0,08

0,15 –0,12 0,08 –1,61 –0,51 –0,10 –0,82 –0,12 0,25 0,13 –0,02 –0,83 –0,17 0,11 0,04 –0,08

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b. Nota: signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida, respecto al saldo del año 2006.Las ganancias o pérdidas monetarias se expresan en porcentaje del PNB de cada año.

439

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.31.

Ganancias y pérdidas totales. Hipótesis 1

Millones de euros-precios de 1999 Total 2007–2013 B DK D GR E F IR I L NL A P FIN S UK

–1661,31 –2903,37 –12878,86 –6830,29 –14197,68 –20946,27 –4212,17 –12551,24 –9,85 –3079,37 –2307,01 –2005,48 –1742,19 –1722,22 –9169,78

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b . Nota: signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida, respecto al total del periodo 2000–2006.

440

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.32.

Ganancias y pérdidas totales. Hipótesis 2

Millones de euros-precios de 1999 Total 2007–2013 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK

992,6 –1716,7 –1227,7 –17598,5 –29025,6 –15717,8 –6997,8 –19582,9 272,1 1451,1 –1026,7 –10135,3 –2528,6 598,9 –3657,1

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7-7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla l b . Nota signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida, respecto al total del periodo 2000–2006.

441

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.33.

Ganancias y pérdidas totales. Hipótesis 3

Millones de euros-precios de 1999 Total 2007–2013 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK

1835,3 –2680,4 4846,1 –21230,5 –33964,4 –20620,8 –9220,9 –19703,1 365,4 2774,9 –1285,2 –10314,9 –2835,7 1142,2 –254,1

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7-7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla l b. Nota signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retomo neto), signo negativo es pérdida respecto al total del periodo 2000–2006.

5.7. Otras extensiones del estudio Al margen de estas conclusiones que hemos obtenido, el trabajo llevado a cabo permite diversas extensiones y profundización: — Se podría analizar parcialmente los cambios en la rúbrica de agricultura o e la de acciones estructurales y obtener saldos netos «agrícolas» o saldos netos «estructurales» parciales (definidos como las aportaciones de recursos propios correspondientes a esos gastos y los retornos generados). — Se podría analizar el impacto del cambio en la decisión de recursos propios con más detalle, en cada país, y distinguiendo por tipo de recurso, y simulando distintas alternativas de financiación del cheque británico. Se podrían simular así distintas hipótesis de futuras reformas en los recursos propios.

442

CRISTINA SERRANO LEAL

— Se podría derivar una estimación del coste de la ampliación y de su reparto entre los distintos países de la UE-15 por diferencia entre saldos netos antes y después de la ampliación (tras la ampliación se reduce el valor del gasto a repartir para los quince). Asimismo se podría realizar una comparación del coste de la ampliación estimado en este ejercicio con el de otros estudios recientes que están apareciendo. Junto con los ya señalados del IBO (2001) y del DIW (2001) podemos citar los de Martín et al. (2002) y Quaisser (2002) entre otros. El análisis del coste de la ampliación y sus consecuencias detalladas sobre el presupuesto excede, no obstante, el ámbito de nuestro trabajo, más limitado al análisis del presupuesto comunitario en la actualidad. 6. El futuro de Europa y el presupuesto comunitario: los gastos extrapresupuestarios o la otra vía para avanzar En el escenario para las futuras Perspectivas Financieras que hemos descrito en este capítulo se prevé una restricción presupuestaria importante sobre los gastos del presupuesto comunitario debido la presión que genera la financiación de la ampliación. Bajo estas circunstancias, en las que obtener financiación para nuevas actuaciones parece complicado, podemos pensar en plantear otra línea de avance para las finanzas de la UE como sería avanzar por la vía extrapresupuestaria en determinadas acciones a financiar. Nos referimos en este caso a la financiación de las futuras acciones de cooperación reforzada y a los futuros gastos de una política de defensa comunitaria, puesto que se trata en ambos casos de temas de reciente aparición pero que pueden tener un desarrollo a medio o largo plazo. Desde la reforma del Tratado de la UE en Amsterdam ha cobrado relevancia en la discusión política sobre el futuro de Europa lo que se denomina «cooperaciones reforzadas»: la posibilidad de avanzar en determinadas políticas comunitarias de forma reservada únicamente a algunos Estados. Paralelamente ha surgido con fuerza una nueva política comunitaria: la política europea de seguridad y defensa (PESD), en el marco de la política exterior de seguridad común (PESC), que tímidamente comienza a convertirse en una política defensa común.

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

443

Estas dos líneas de futuro para el presupuesto comunitario tienen una característica común: su financiación básicamente extrapresupuestaria. Por el momento se trata de acciones en una fase incipiente, incluso inexistentes como es el caso de la cooperación reforzada, pero que pueden dar lugar a instalar el principio de la financiación extrapresupuestaria en un momento de tensiones en la financiación de los gastos dentro del presupuesto europeo. Analicemos brevemente cuál es la situación y que conclusiones podemos obtener. 6.1. Financiación de la PESC Desde el Tratado de Amsterdam la política exterior y de seguridad común (PESC) es una política comunitaria recogida en el título cinco del Tratado de la Unión Europea. Esto quiere decir que sus gastos correrán en términos generales a cargo del presupuesto comunitario si bien existen excepciones en lo relativo a los gastos de defensa. La política exterior y de seguridad común incluye la definición progresiva de una política de exterior y de defensa común que aún no está plenamente desarrollada por lo que en estos momentos está excluida del presupuesto comunitario33. La financiación de los gastos que la política exterior y de seguridad común se han mantenido en estos primeros años a niveles muy reducidos: en el año 2000 la dotación, de 47 millones de euros en créditos de compromiso en la rúbrica B-8 no llega al 0,1% del gasto total. El sistema de financiación es el siguiente. Por un lado, los gastos administrativos derivados de esta política que afecten a las instituciones se establecen a cargo del presupuesto general de la Unión. Por otro lado, en el caso de los gastos operativos, es decir, los gastos 33 En el artículo 28 del Tratado de la Unión Europea se hace referencia a las disposiciones financieras a aplicar a la PESC. La definición de la política exterior y de seguridad común, en el artículo 11 del Tratado de la Unión Europea, abarca la realización de acciones comunes y la adopción de estrategias comunes y de posiciones comunes de la UE en el ámbito de la seguridad. La PESC incluirá la definición progresiva de una política de defensa común (art.17 del TUE).

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generados por la realización de acciones comunes existen dos casos. En el caso general éstos corren a cargo del presupuesto de la Unión Europea. La otra posibilidad se refiere a las operaciones que tengan repercusiones en el ámbito militar o de la defensa y en los casos en los que el Consejo lo decida por unanimidad, casos en los que los gastos no correrán a cargo del presupuesto general sino a cargo de los Estados miembros participantes en la operación, de acuerdo con una clave de reparto basada en el Producto Nacional Bruto (salvo que por unanimidad se decida otra clave de reparto, algo bastante improbable). En resumen, las operaciones militares de defensa no están incluidas en el presupuesto general de la UE y tienen una dimensión extra presupuestaria, lo que se justifica por el coste extra que se generaría para el presupuesto y por el escaso nivel de integración política y de defensa de la UE. Dado que la mayor parte de las operaciones militares o de defensa son relativamente costosas, se prevé su financiación directa por parte de los Estados Miembros participantes. A medio plazo, sin embargo, existen argumentos teóricos y prácticos que hacen previsible el que se desarrolle una futura política común de defensa, integrada en el Tratado como política comunitaria, lo que tendría la consecuencia de integrar su financiación dentro del presupuesto general, si no totalmente, al menos parcialmente. Desde el punto de vista de la teoría económica Teutemann (1994: 285) analiza los argumentos para la centralización de esta política a nivel nacional o supranacional: primero, la defensa se considera un bien público puro con problemas de free-rider, y, por tanto, su provisión a nivel subnacional suele ser insuficiente e ineficiente; segundo, se producen externalidades positivas si se provee a nivel supranacional y se generan economías de escala, lo que fomenta las alianzas en este campo. Desde el punto de vista práctico el Tratado de Amsterdam y el Tratado de Niza han sentado las bases para su desarrollo. Este es un camino que se desarrollará lentamente puesto que, primero, es preciso definir el tipo de acciones que se desean llevar a cabo. El Consejo Europeo de Feira de 19 y 20 de junio del 2000 establece la creación de un cuerpo militar común de gestión rápida de crisis (fuerza de intervención rápida), que podría alcanzar los 60.000 efectivos, y de un cuerpo de policía comunitario.

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La financiación de estas acciones se realizaría mediante las contribuciones nacionales de los Estados de la Unión Europea así como de los otros países participantes con objeto de asegurar la gestión corriente de una operación de gestión militar de una crisis34. De manera análoga, el desarrollo del cuerpo común de policía de unos 5000 efectivos para las operaciones de gestión de crisis se financiaría también con contribuciones voluntarias35. Impacto presupuestario de una política comunitaria de política exterior y de defensa En conclusión, a corto plazo y mientras no se avance suficientemente en la Unión política es difícil hacer una previsión de grandes aumentos en la dotación futura de la PESC. No es previsible que los gastos de la política exterior y de seguridad común consignados en el presupuesto comunitario, sobrepasen el 0,5 %-1% del total del gasto, lo que implicaría multiplicar por 5 como mínimo su dotación actual. Un mayor desarrollo de esta política exterior que incluyera la creación de una futura política de defensa comunitaria, incluida en los Tratados y financiada con cargo al presupuesto comunitario, no podría llegar a alcanzar los niveles del gasto en defensa en los presupuestos nacionales puesto que plantearía problemas importantes de financiación para el presupuesto comunitario. Si tenemos en cuenta que los gastos de defensa nacionales oscilan en torno una media del 2,5% del Producto Interior Bruto, comparada con el 5,5% de EEUU, una transferencia completa de las políticas de defensa nacionales hacia la Unión Europea exigiría un presupuesto comu34

Teutemann (1994: 288) realiza un cálculo aproximado del coste de la fuerza de intervención rápida, partiendo de los gastos per cápita de Reino Unido (100 millones de euros por 1000 soldados) y EEUU (150 millones), y estimando un coste de entre 6.000 y 9.000 meuros anuales. En términos del presupuesto del año 2001 podemos calcular que equivale al 6,5%-9,7% del presupuesto y entre el 0,06% y el 0,09% del PIB comunitario. 35 Véase: CONSEJO DE LA UE (2000), Informe sobre el refuerzo de la política exterior y de seguridad común, del Consejo de Asuntos Generales al Consejo Europeo de Feira, Europe Documents 2198/2199, veintinueve de junio de 2000.

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nitario de alrededor del 2,5% del PIB comunitario, como señala Teutemann (1994: 287). Incluso en el caso de que la UE se hiciera cargo únicamente de las contribuciones nacionales a la OTAN el impacto sobre el presupuesto comunitario sería, según Teutemann (1994), del 0,05% del PNB de la UE, lo que equivale al 5% del total del presupuesto, e implica multiplicar por más de 100 la dotación actual de los gastos operativos (en el año 2001 se dotaron 36 millones de euros en créditos de pago, el 0,039 % del presupuesto). A partir de este análisis, llegamos a la conclusión de que aumentar significativamente los gastos de política exterior y de defensa para la Unión Europea requeriría contar con un cambio del sistema de los recursos propios, en el caso de que se otorgara financiación comunitaria, —por ejemplo mediante un impuesto específico afectado a ese gasto, en lo que coincide Tabellini (2002: 1)—, o bien profundizar en un sistema de financiación específica extra presupuestaria basado en contribuciones nacionales ad-hoc. A corto plazo, es previsible que aumente la importancia de las acciones PESC dentro del total del presupuesto comunitario puesto que las acciones que seguirán desarrollando se apoyarán en las instituciones creadas como son el Alto Representante Permanente de la Unión Europea y Secretario General, y generarán gastos administrativos o acciones comunes operativas con cargo al presupuesto general. 6.2. Cooperaciones reforzadas El concepto de cooperación reforzada se introduce por primera vez en el Tratado de Amsterdam en el año 1994, con el objetivo de permitir a una mayoría de Estados Miembros avanzar más rápidamente que el resto en determinados aspectos de la integración europea, mediante el impulso de determinadas políticas o acciones, y evitando el veto de otros Estados. Es un concepto, por esta razón, muy ligado al sistema comunitario de toma de decisiones en el cual existen numerosos aspectos sometidos todavía a la regla de la unanimidad: este es el caso de las decisiones en política fiscal, algunos aspectos de los Fondos Estructurales (si bien este tema ha cambiado con el Tratado de Niza), y las decisiones financieras.

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Principios de financiación de las acciones de cooperación reforzada La cooperación reforzada se establece como un procedimiento general por el artículo 43 y el título séptimo del Tratado de Amsterdam. El procedimiento de cooperación reforzada se permite únicamente para las acciones del Tratado de la Comunidad Europea (TCE) y en el ámbito del título sexto del Tratado de Amsterdam, Cooperación en Justicia y Asuntos de Interior, artículo 40. El Tratado de Niza ha modificado estas disposiciones, unificando los principios generales en los artículos 43, 43 A y 43 B del TUE, para facilitar el uso de las cooperaciones reforzadas y para extenderla bajo ciertas condiciones al ámbito de la PESC. Las acciones que se deriven de una cooperación reforzada en virtud del TCE se financiarán en cuanto a los aspectos administrativos e institucionales con cargo al presupuesto general de la Unión Europea, y sus aspectos o gastos operativos con cargo a los Estados miembros participantes, salvo que el Consejo decida otra cosa por unanimidad, (artículos 43.4 y 40.4 del TCE). En el caso de las cooperaciones reforzadas en justicia y asuntos de interior se especifica que el reparto se establece de acuerdo con una clave PNB. Se trata de un sistema similar al establecido en el caso de la PESC, aplicable a aquellos gastos que no se derivan directamente de las políticas comunes. Hasta el momento no se ha desarrollado ningún ejemplo de cooperación reforzada según los artículos del Tratado, por lo que no se cuenta con una cuantificación de lo que puede suponer en términos presupuestarios. Esto es así puesto que en su configuración actual, hasta la reforma del Tratado de Niza, la cooperación reforzada en el ámbito del TCE exige el cumplimiento de una serie de condiciones restrictivas que prácticamente imposibilitan su desarrollo, y que están delimitadas en el artículo 43 del Tratado de la Unión Europea y en el artículo 11 del Tratado de la Comunidad Europea. Las condiciones del Tratado de Amsterdam para la realización de una cooperación reforzada son las siguientes: primero, deben participar una mayoría de Estados miembros (artículo 43.d); segundo, no debe referirse a aquellos ámbitos de exclusiva competencia de la comunidad (artículo 11.a), a lo que conocemos como políticas comunitarias; tercero, no debe afectar a las políticas acciones o programas comunitarios ni a los temas de ciudadanía de la Unión (artículo 11 b y c); cuarto, no debe constituir una discriminación ni una

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restricción del comercio entre los Estados ni falsear las condiciones de competencia entre ellos (artículo 11 e); quinto, debe utilizarse como último recurso y no afectar al acervo comunitario ni a las competencias derechos obligaciones e intereses de los Estados no participantes en la cooperación reforzada (artículo 43 c, e y f). Por último debe estar abierta en cualquier momento a que participen otros Estados miembros (artículo 43 e)36. Es difícilmente imaginable, con todas estas condiciones, alguna acción que cumpla todos y cada uno de los requisitos establecidos y pueda por tanto considerarse una cooperación reforzada, todo ello al margen de los aspectos procedimentales para su dotación establecidos en el artículo 43 del Tratado de la Unión Europea, que también deben ser respetados37. Por ello, la Constitución Europea relaja las condiciones del artículo 11a, excluyendo únicamente el mercado interior y la cohesión económica y social de este ámbito. Desde que se presenta la posibilidad de utilizar este procedimiento, han existido intentos para llevar por la vía de la cooperación reforzada algunos temas que no conseguían la unanimidad en el Consejo. Este ha sido el caso de la directiva sobre fiscalidad de la energía, donde algunos países como Francia y Alemania planteaban la posibilidad de avanzar parcialmente en algunos aspectos de manera restringida. Sin embargo, en nuestra opinión, y como señaló el servicio jurídico del Consejo, no es posible aplicar la cooperación reforzada en este caso, ya que, al referirse a aspectos de carác36

El Tratado de Niza suaviza algunas de estas condiciones: elimina la prohibición relativa a la ciudadanía de la Unión y elimina el artículo 11 a) a cambio de establecer que la cooperación reforzada no deberá afectar al mercado interior ni a la cohesión económica y social. Para mayor detalle se puede consultar los siguientes textos: MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, SECRETARIA DE ESTADO DE ASUNTOS EUROPEOS (2001), El Tratado de Niza, Imprenta de la OID, Ministerio de Asuntos Exteriores, año 2001, pp. 71; y MENDEZ DE VIGO y SEGURO (ponentes) (2001), Informe de la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo sobre el Tratado de Niza y el futuro de la UE, documento de sesión PE 294.755, 4 de mayo de 2001, Bruselas, pp.38. 37 Comisión Europea (1997 c), Orientaciones de la Comisión Europea respecto a las condiciones y de las modalidades de los instrumentos de cooperación reforzada, boletín Europe número 2022, 29 de enero de 1997.

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ter fiscal que incluyen la fijación de tipos impositivos, se podrían falsear las condiciones de competencia y afectar al mercado interior. Desde un punto de vista mucho más amplio se podría considerar que la propia Unión Económica y Monetaria y el proceso de introducción del euro son una cooperación reforzada de carácter informal dentro de la Unión Europea, al igual que el convenio de Schengen sobre fronteras interiores de la UE, puesto que en estos casos se trata de una política que no afectar la totalidad de los Estados, pero que sí está abierta a la incorporación de aquellos países que en éstos momentos no participan. Estos dos precedentes de acciones de integración de un número de socios limitados, se utiliza como antecedente para intentar flexibilizar los estrictos requisitos de la cooperación reforzada definida en el Tratado. Por ello, CIG2004 vuelve a tratar este tema, tal y como desea Alemania, quien plantea las coooperaciones reforzadas como un primer paso hacia la consecución de la unión política y la «federación de estados naciones» defendida por el ministro alemán de asuntos exteriores Fischer (2000). Según este planteamiento, existirían diversas posibilidades de cooperación reforzada: una mayor unión económico-política para los países del Eurogrupo, acciones de protección medioambiental, acciones comunes de políticas de inmigración y asilo y acciones de política exterior y de seguridad. Respecto a las posibilidades de futuro, el debate institucional sobre la cooperación reforzada es un debate complicado y en ningún modo inacabado, que incide directamente sobre el modelo futuro de la UE y sobre la posibilidad de contar o no con distintos modelos de desarrollo en la integración dentro de la propia UE. La cooperación reforzada es algo que afecta no sólo a los Estados miembros, sino también a las competencias entre las distintas instituciones. A modo de ejemplo resumimos las tesis que plantean dos informes del Parlamento Europeo38. El informe de José María Gil Robles (2000), señala la conveniencia de prohibir la cooperación reforzada en aquellos artículos de mayoría cualificada, lo implica evitar que el uso de la cooperación reforzada lleve a una situación de desintegración en la Unión Europea, según menciona. En nuestra opinión se trataría también de sal38

Véase los Informes del Parlamento Europeo respecto a las cooperaciones reforzadas, contenidos en el Boletín Europe de 17 de octubre de 2000.

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vaguardar las competencias del Parlamento Europeo que perdería poder —no sólo presupuestario sino también legislativo— en el caso de una «Europa a la carta», o a distintos niveles de integración. El informe Duhamel (2000), por otra parte, propone la necesidad de establecer una constitución europea, idea también defendida por las tesis federalistas alemanas y francesas. Para ello en una primera etapa se procedería a una refundición de los Tratados en uno «corto» que contendría las disposiciones de naturaleza constitucional, como los temas institucionales, y las políticas comunes se establecerían en protocolos anexos. En una segunda etapa se constituiría una Constitución Europea en la que quedan reflejados los fines de la integración europea, las instituciones, el reparto de las competencias, etc. que debería ser adoptada antes de las elecciones europeas de junio de 2004. Este modelo, simplificado, se ha seguido con la constituición de la Convención Europea para la reforma de los Tratados y la CIG-2004, que ha concluido facilitano el recurso a las cooperaciones reforzadas, tal y como han defendido fundamentalemente Francia, Alemania, Luxemburgo e Italia frente a la postura más conservadora mantenida hasta el final por España y Reino Unido39. Esta posibilidad es comprensible si tenemos en cuenta el cambio de escenario institucional económico y político que se produce con la ampliación a los países del este y centro de Europa, y que tiene como consecuencia un aumento de las diferencias de desarrollo económico, culturales e institucionales en el seno de la Unión, por lo que aumenta el atractivo de posibilitar los avances a determinados países que se encuentran en una mejor posición de partida o más preparados para aumentar su integración. Otra posibilidad distinta de la anterior sería la de avanzar con cooperaciones de carácter informal fuera del Tratado de la Unión, con implicaciones financieras separadas también del presupuesto de la UE, como ocurre en éstos momentos con la ayuda al desarrollo establecida en el convenio de Cotonu y en el Fondo Europeo de Desarrollo. En ambos casos, las implicaciones financieras serían similares: financiación fuera del presupuesto de la UE. 39

Véase Europe Documents 2215, Supplement: texte de la proposition de l´Allemagne et de l´Italie sur les dispositions á insérer dans le Traité de Nice á propos de la coopération renforcée, (popuestas de Alemania e Italia para el Tratado de Niza).

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Futuro de Europa y cambios en el presupuesto: conclusiones respecto al futuro del presupuesto comunitario en una UE «avanzada» La importancia que pueda tener la cooperación reforzada se irá definiendo en el futuro a medida que se avance también en el debate abierto sobre el futuro político de Europa. Una primera vía de avance podría ser la de dar algún paso hacia la Europa federalista, lo que responde a las tesis del ministro de asuntos exteriores de Alemania, Fischer (2000) que habla de distintos centros de gravedad en Europa, o hacia una Europa cuasi-federalista, que responde en a la idea de la federación de Estados soberanos descendida por Francia40. No es nuestro objetivo entrar a comentar las distintas ideas y posiciones nacionales acerca del debate sobre el futuro de Europa, lo que sobrepasa el ámbito de nuestro estudio. Queremos únicamente llamar la atención sobre éste tema en la medida en que el resultado de la nueva reforma de los Tratados puede implicar nuevas obligaciones financieras para la Unión Europea, como es el caso de la inclusión de nuevas políticas comunes como una política de defensa comunitaria o una nueva política de desarrollo sostenible, de acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de Gotemburgo (junio de 2001), lo que afectaría al presupuesto comunitario. Por otro lado, y paralelamente, la imposibilidad de llegar a un acuerdo respecto a futuro modelo de Europa y la imposibilidad, por tanto, de avanzar rápidamente en el modelo federalista o cuasifederalista podría tener la consecuencia de impulsar nuevas acciones de carácter extrapresupuestario y de romper la unidad del presupuesto comunitario. Esta hipótesis podría darse en el caso de que un determinado núcleo de países, los más avanzados en la integración quisieran establecer su propio sistema de financiación para aquellas acciones que fueran de su interés, avanzando por la vía de las cooperaciones reforzadas. A partir de todos estos condicionantes, la primera pregunta que cabe plantear respecto al futuro es la siguiente: ¿puede funcionar 40

Véase el artículo del diario El País, «Europa busca su constitución», por Walter Oppenheimer, 18 de junio de 2000. Véase asimismo discurso del Presidente de la República Francesa, Jacques Chirac (2000), ante el Bundestag pronunciado el 27 de junio de 2000, y el del Ministro alemán de Asuntos Exteriores, Fischer, pronunciado el 12 de mayo de 2000 en la Universidad Humboldt de Berlín.

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una Unión Europea, que podemos denominar de UE «avanzada», formada por más de 25 Estados miembros con distintos niveles de desarrollo económico y de integración —algunos Estados pertenecen a una zona de integración monetaria, mientras que otros se mantienen fuera—? En principio nuestra contestación sería afirmativa, siempre que se llegué a una solución en cuanto a los temas institucionales y de funcionamiento de la Unión, y se mantenga una política de cohesión económica y social que permita la convergencia real de las economías menos desarrolladas. Bajo estas condiciones mínimas la UE seguiría existiendo con escasos cambios políticos e institucionales, sin necesidad de grandes transformaciones. En segundo lugar la pregunta sería: ¿Cómo debe ser el presupuesto en este caso? ¿Debe seguir siendo un presupuesto único o debe dividirse en dos presupuestos: uno para los países más avanzados en la integración (aquellos que hagan uso de las cooperaciones reforzadas como puede ser el caso de los países de la zona Euro), y otro para el resto de los países? Respecto a esta segunda pregunta nuestra respuesta es negativa. Puesto que la alternativa de establecer una división en la financiación no cuenta con ningún antecedente histórico del ámbito comunitario y supondría de hecho la ruptura del modelo de Unión Europea actual, creemos que el futuro modelo de presupuesto comunitario será básicamente similar al actual, aunque se facilitarán las acciones de cooperación reforzada en el marco del Tratado dotadas de una financiación específica, y se permitiría por ejemplo que los países de la Eurozona avanzaran más deprisa en la coordinación de políticas económicas, planteando incluso la creación de algún mecanismo o fondo de estabilización económica, como ha recordado recientemente Delors (2002)41. Este tipo de proceso llevaría inevitablemente a cambios en el presupuesto actual. En esta línea, el sistema futuro de recursos propios debería dividirse en dos: por una parte, y como sistema fundamental estaría el sistema de recursos propios de la Unión Europea de acuerdo con el modelo actual modificado, por otro lado, se plantearía un sistema extrapresupuestario creciente destinado a proporcionar recursos específicos, por la vía de contribuciones nacionales, planteados para acciones específicas que beneficien únicamente algunos Esta41

Citado por RICCARDI, Ferdinando (2002), «Au-delà de l´Information», Bulletin Quotidien Europe , 17/04/02, Agence Europa Press.

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dos, como podría ser el caso de acciones de cooperación reforzada en cuanto a la seguridad, la inmigración, la justicia y lucha contra el fraude o la mayor coordinación de políticas económicas. 7. Conclusiones Como conclusiones fundamentales a este capítulo se pueden señalar las siguientes: — La Unión Económica y Monetaria no ha estado acompañada de un aumento en el presupuesto comunitario como proponían las teorías del federalismo fiscal y los estudios encargados por la Comisión Europea (1993 a y b) en el año 1993. Desde el punto de vista de la asignación de recursos, el presupuesto comunitario sigue cumpliendo con sus funciones de financiar las políticas comunes, en un marco de subsidiariedad, dentro de unos niveles reducidos en el entorno del 1% del PIB comunitario. — Recientemente hay que contar con un nuevo condicionante como es la ampliación a diez países del Este y Centro Europa a partir del 1 de mayo de 2004, y la posterior ampliación a Bulgaria y Rumanía. La ampliación es costosa para la actual UE, que tendrá que financiar los gastos en política agrícola, estructural y en políticas internas destinados a los nuevos miembros. Este coste adicional, combinado con los deseos de los principales contribuyentes netos de reducir sus aportaciones al presupuesto, y con las necesidades que plantean los nuevos socios en cuanto a política estructural y posiblemente también en cuanto a ayudas para la agricultura, están conduciendo a un planteamiento de reforma de las principales políticas de gasto con el objetivo de, primero reducir el volumen total del gasto comunitario, y segundo redistribuirlo de otra forma entre los Estados Miembros. — El ejercicio de simulación llevado a cabo, mediante la proyección de Perspectivas Financieras para el periodo 20072013, permite la obtención de saldos netos estimados para los países de la UE a 15 y permite analizar el impacto de reducciones en los gastos. No obstante esta afirmación, y como hemos señalado previamente, parece muy difícil lograr el

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consenso necesario para una reforma radical del presupuesto comunitario que llevara a una reducción significativa del gasto total. — Lo más probable es que el presupuesto se mantenga en niveles cercanos a los actuales, para las próximas Perspectivas Financieras, lo que implicará un ligero emperoamiento de la situación financiera neta de los anteriores quince Estados Miembros, quienes en aras de la «solidaridad» pagarán la factura de la ampliación. No prevemos tras este análisis una reforma radical del presupuesto comunitario, si bien pueden existir nuevas líneas de avance como un aumento en el gasto de defensa de la UE o el desarrollo de medidas específicas de cooperación reforzada limitadas a algunos Estados, siempre bajo el respeto al principio de subsidiariedad.

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ANEXO VII.1. INFORMACIÓN ADICIONAL CUADROS DE DETALLE DE LAS SIMULACIONES Cuadro 7.34.

Resultados respecto al año 2001. Hipótesis 1

Millones de euros-precios de 1999 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

B –405,1 DK –371,7 D –2900,3 GR –994,2 E –2230,1 F –2980,0 IRL –519,6 I –2431,6 L –15,1 NL –645,4 A –352,7 p –546,2 FIN –296,7 S –338,3 UK –2024,4 Total –17051,5

–400,0 –416,3 –2900,2 –1055,7 –2344,5 –3248,2 –580,2 –2465,4 –13,1 –656,1 –379,2 –512,3 –308,4 –347,7 –2025,5 –17653,2

–397,0 –444,6 –2923,8 –1067,6 –2379,8 –3419,9 –610,2 –2467,7 –11,8 –670,8 –397,7 –472,0 –313,0 –357,6 –2034,5 –17968,3

–381,6 –487,9 –2859,2 –1133,8 –2489,7 –3669,1 –673,9 –2472,7 –9,1 –666,6 –420,5 –433,6 –322,3 –359,8 –1994,2 –18374,1

–473,8 –587,4 –3463,5 –1220,8 –2769,4 –4371,2 –765,3 –2822,1 –13,4 –827,5 –507,6 –419,8 –370,0 –445,8 –2389,1 –21446,8

–465,5 –639,8 –3442,8 –1301,0 –2912,3 –4682,9 –839,5 –2860,0 –11,0 –834,7 –537,7 –383,4 –384,0 –454,3 –2378,9 –22128,0

–456,3 –694,2 –3416,0 –1386,6 –3063,2 –5006,2 –917,5 –2899,1 –8,4 –840,9 –568,8 –346,4 –398,6 –462,5 –2365,3 –22830,1

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla l b . Nota: signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida

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Cuadro 7.35. Resultados respecto al año 2001 (%PNB). Hipótesis 1 % PNB B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

–0,14 –0,20 –0,13 –0,69 –0,33 –0,19 –0,43 –0,19 –0,07 –0,14 –0,16 –0,43 –0,20 –0,14 –0,12 –0,18

–0,14 –0,22 –0,13 –0,72 –0,33 –0,21 –0,47 –0,19 –0,06 –0,14 –0,16 –0,39 –0,21 –0,14 –0,12 –0,18

–0,13 –0,23 –0,13 –0,71 –0,33 –0,21 –0,49 –0,18 –0,05 –0,14 –0,17 –0,35 –0,21 –0,14 –0,11 –0,18

–0,13 –0,25 –0,12 –0,74 –0,34 –0,22 –0,53 –0,18 –0,04 –0,14 –0,17 –0,32 –0,21 –0,14 –0,11 –0,18

–0,15 –0,29 –0,14 –0,78 –0,37 –0,26 –0,58 –0,20 –0,05 –0,16 –0,21 –0,30 –0,23 –0,16 –0,13 –0,21

–0,15 –0,31 –0,14 –0,81 –0,38 –0,27 –0,63 –0,20 –0,04 –0,16 –0,21 –0,27 –0,24 –0,16 –0,13 –0,21

–0,14 –0,33 –0,14 –0,85 –0,39 –0,29 –0,67 –0,20 –0,03 –0,16 –0,22 –0,24 –0,24 –0,16 –0,12 –0,21

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b . Nota: signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida, respecto al saldo del año 2001. Las qanancias o pérdidas monetarias se expresan en porcentaje del PNB de cada año.

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EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.36.

Resultados respecto al año 2001. Hipótesis 2

Millones de euros-precios de 1999 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

B 45,4 DK –323,1 D –651,7 GR –2846,4 E –4773,5 F –2841,0 IRL –1145,1 I –3384,3 L 33,2 NL 110,5 A –211,2 P –1652,3 FIN –436,7 S 33,6 UK –900,1 Total –18941,9

25,7 –327,2 –851,8 –2799,1 –4740,4 –2905,6 –1128,2 –3433,7 32,4 61,9 –224,1 –1634,9 –438,9 9,9 –1016,3 –19369,6

14,4 –326,8 –1000,6 –2747,3 –4689,7 –2933,3 –1108,0 –3453,5 32,1 25,8 –232,0 –1613,7 –437,7 –7,4 –1098,5 –19575,6

2,6 –326,4 –1154,0 –2694,5 –4638,3 –2962,6 –1087,5 –3474,5 31,8 –11,5 –240,3 –1592,2 –436,6 –25,3 –1183,3 –19792,0

–115,9 –379,2 –1977,6 –2665,4 –4760,9 –3430,0 –1092,8 –3846,4 24,5 –212,3 –311,0 –1602,6 –474,0 –125,8 –1705,1 –22674,0

–137,7 –383,8 –2197,2 –2613,9 –4725,2 –3501,6 –1074,4 –3901,0 23,6 –265,7 –325,3 –1583,6 –476,5 –151,8 –1832,7 –23146,5

–160,0 –388,6 –2421,8 –2561,4 –4689,0 –3575,0 –1055,7 –3956,9 22,6 –320,3 –340,0 –1564,2 –479,0 –178,4 –1963,2 –23630,4

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operatina Expenditure, Tabla l b . Nota: signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida

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Cuadro 7.37.

Resultados respecto al año 2001 (%PNB). Hipótesis 2

% PNB B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

0,02 –0,18 –0,03 –1,98 –0,70 –0,19 –0,95 –0,26 0,15 0,02 –0,09 –1,29 –0,30 0,01 –0,05 –0,20

0,01 –0,17 –0,04 –1,90 –0,68 –0,19 –0,92 –0,26 0,14 0,01 –0,10 –1,25 –0,30 0,00 –0,06 –0,20

0,00 –0,17 –0,04 –1,83 –0,66 –0,18 –0,88 –0,25 0,14 0,01 –0,10 –1,21 –0,29 0,00 –0,06 –0,20

0,00 –0,17 –0,05 –1,76 –0,63 –0,18 –0,85 –0,25 0,13 0,00 –0,10 –1,17 –0,28 –0,01 –0,06 –0,20

–0,04 –0,19 –0,08 –1,70 –0,64 –0,21 –0,83 –0,27 0,10 –0,04 –0,13 –1,15 –0,30 –0,05 –0,09 –0,22

–0,04 –0,19 –0,09 –1,63 –0,62 –0,21 –0,80 –0,27 0,09 –0,05 –0,13 –1,11 –0,30 –0,05 –0,10 –0,22

–0,05 –0,19 –0,10 –1,57 –0,60 –0,21 –0,77 –0,27 0,09 –0,06 –0,13 –1,08 –0,29 –0,06 –0,10 –0,22

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b . Nota: signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida, respecto al saldo del año 2001.Las ganancias o pérdidas monetarias se expresan en porcentaje del PNB de cada año.

459

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.38.

Resultados respecto al año 2001. Hipótesis 3

Millones de euros-precios de 1999 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

B 158,0 DK –451,8 D 159,4 GR –3331,4 E –5433,0 F –3495,7 IRL –1442,0 I –3400,3 L 45,7 NL 287,3 A –245,7 P –1676,3 FIN –477,7 S 106,2 UK –445,7 Total –19642,0

140,6 –458,7 –23,3 –3294,5 –5414,1 –3574,4 –1431,4 –3450,1 45,1 242,5 –259,4 –1659,4 –480,8 84,1 –552,1 –20084,8

131,8 –461,1 –154,3 –3253,4 –5377,8 –3616,5 –1417,8 –3470,2 45,1 210,2 –268,1 –1638,7 –480,5 68,3 –624,3 –20306,2

122,6 –463,6 –289,5 –3211,5 –5341,3 –3660,5 –1403,9 –3491,6 45,1 176,9 –277,0 –1617,7 –480,3 52,1 –698,9 –20538,3

7,4 –520,1 –1089,1 –3196,7 –5483,4 –4147,2 –1418,0 –3864,0 38,1 –18,7 –348,8 –1628,9 –518,9 –46,3 –1207,3 –23441,0

–11,8 –527,8 –1289,6 –3156,6 –5463,3 –4234,2 –1406,6 –3919,0 37,5 –67,9 –364,0 –1610,4 –522,4 –70,6 –1324,2 –23930,0

–31,3 –535,7 –1494,6 –3115,8 –5442,9 –4323,4 –1395,1 –3975,3 36,8 –118,2 –379,4 –1591,6 –525,9 –95,4 –1443,7 –24430,8

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla l b. Nota: signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida.

460

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.39.

Resultados respecto al año 2001 (%PNB). Hipótesis 3

% PNB B DK D GR E F IRL I L NL A p FIN S UK Total

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

0,06 –0,25 0,01 –2,32 –0,79 –0,23 –1,20 –0,26 0,20 0,06 –0,11 –1,31 –0,33 0,04 –0,03 –0,21

0,05 –0,24 0,00 –2,24 –0,77 –0,23 –1,16 –0,26 0,20 0,05 –0,11 –1,27 –0,32 0,03 –0,03 –0,21

0,04 –0,24 –0,01 –2,17 –0,75 –0,23 –1,13 –0,26 0,19 0,04 –0,11 –1,23 –0,32 0,03 –0,04 –0,21

0,04 –0,24 –0,01 –2,09 –0,73 –0,22 –1,09 –0,25 0,19 0,04 –0,11 –1,19 –0,31 0,02 –0,04 –0,20

0,00 –0,26 –0,05 –2,04 –0,73 –0,25 –1,08 –0,27 0,16 0,00 –0,14 –1,17 –0,33 –0,02 –0,06 –0,23

0,00 –0,26 –0,05 –1,97 –0,72 –0,25 –1,05 –0,27 0,15 –0,01 –0,14 –1,13 –0,32 –0,03 –0,07 –0,23

–0,01 –0,26 –0,06 –1,91 –0,70 –0,25 –1,02 –0,27 0,14 –0,02 –0,15 –1,10 –0,32 –0,03 –0,07 –0,23

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla l b . Nota: signo positivo es una ganancia (menor contribución neta o mayor retorno neto), signo negativo es pérdida, respecto al saldo del año 2001. Las ganancias o pérdidas monetarias se expresan en porcentaje del PNB de cada año.

461

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.40.

Hipótesis 1: Aportación por recursos propios

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

3687,9 1956,6 23155,8 1495,6 7120,1 15999,1 1208,9 12812,2 236,1 5616,7 2229,9 1407,1 1434,0 2848,0 15212,9 96424,7

3655,7 1939,6 22953,5 1482,5 7057,9 15859,3 1198,3 12700,3 234,1 5567,6 2210,5 1394,8 1421,5 2823,1 15080,1 95582,6

2009 3647,9 1935,4 22904,3 1479,3 7042,7 15825,3 1195,8 12673,1 233,6 5555,7 2205,7 1391,8 1418,4 2817,0 15047,7 95377,6

2010

2011

2012

2013

TOTAL

3601,5 1910,8 22613,1 1460,5 6953,2 15624,1 1180,6 12512,0 230,6 5485,0 2177,7 1374,1 1400,4 2781,2 14856,4 94164,9

3667,7 1945,9 23028,9 1487,4 7081,0 15911,4 1202,3 12742,0 234,8 5585,9 2217,7 1399,4 1426,1 2832,4 15129,6 95896,3

3623,4 1922,4 22750,4 1469,4 6995,4 15719,0 1187,7 12587,9 232,0 5518,4 2190,9 1382,5 1408,9 2798,1 14946,6 94736,8

3575,6 1897,0 22450,2 1450,0 6903,1 15511,6 1172,1 12421,9 228,9 5445,5 2162,0 1364,2 1390,3 2761,2 14749,4 93486,8

25459,7 13507,8 159856,3 10324,7 49153,5 110449,8 8345,7 88449,4 1630,1 38774,8 15394,5 9713,9 9899,6 19661,0 105022,8 665669,7

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b .

462

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.41.

Hipótesis 1: Retornos por gastos del FEOGA-Garantía

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

834,6 1112,8 4868,4 2225,6 4729,3 7685,2 1460,5 4346,8 34,8 1251,9 869,4 556,4 625,9 695,5 3477,5 34774,6

782,5 1043,4 4564,7 2086,7 4434,3 7205,7 1369,4 4075,6 32,6 1173,8 815,1 521,7 586,9 652,1 3260,5 32605,2

2009 752,3 1003,0 4388,1 2006,0 4262,8 6927,0 1316,4 3918,0 31,3 1128,4 783,6 501,5 564,2 626,9 3134,4 31343,9

2010

2011

2012

2013

TOTAL

695,2 927,0 4055,6 1854,0 3939,7 6402,0 1216,7 3621,0 29,0 1042,9 724,2 463,5 521,4 579,4 2896,8 28968,2

640,1 853,5 3734,0 1707,0 3627,3 5894,4 1120,2 3333,9 26,7 960,2 666,8 426,7 480,1 533,4 2667,1 26671,4

576,9 769,2 3365,1 1538,4 3269,0 5312,1 1009,5 3004,6 24,0 865,3 600,9 384,6 432,7 480,7 2403,7 24036,7

510,6 680,8 2978,3 1361,5 2893,2 4701,5 893,5 2659,2 21,3 765,9 531,8 340,4 382,9 425,5 2127,4 21273,6

4792,2 6389,6 27954,3 12779,1 27155,6 44127,9 8386,3 24959,2 199,7 7188,3 4991,8 3194,8 3594,1 3993,5 19967,4 199673,7

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla l b .

463

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.42.

Hipótesis 1: Retornos por acciones estructurales

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

383,3 136,9 3723,5 2765,2 5147,2 2491,5 821,4 5119,8 0,0 465,4 246,4 2381,9 547,6 219,0 2929,5 27378,6

391,5 139,8 3803,6 2824,7 5257,9 2545,0 839,0 5229,9 0,0 475,4 251,7 2433,2 559,4 223,7 2992,5 27967,5

2009 400,0 142,8 3885,4 2885,5 5371,0 2599,8 857,1 5342,4 0,0 485,7 257,1 2485,5 571,4 228,6 3056,9 28569,1

2010

2011

2012

2013

TOTAL

408,6 145,9 3969,0 2947,5 5486,5 2655,7 875,5 5457,3 0,0 496,1 262,7 2539,0 583,7 233,5 3122,6 29183,6

419,9 150,0 4079,1 3029,3 5638,8 2729,4 899,8 5608,8 0,0 509,9 269,9 2609,4 599,9 239,9 3209,3 29993,4

428,9 153,2 4166,8 3094,5 5760,1 2788,1 919,2 5729,4 0,0 520,9 275,7 2665,6 612,8 245,1 3278,3 30638,6

438,2 156,5 4256,5 3161,1 5883,9 2848,1 938,9 5852,7 0,0 532,1 281,7 2722,9 626,0 250,4 3348,8 31297,6

2870,4 1025,1 27883,9 20707,9 38545,4 18657,6 6150,9 38340,3 0,0 3485,5 1845,3 17837,5 4100,6 1640,2 21938,1 205028,5

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operatinq Expenditure, Tabla 1 b .

464

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.43. Hipótesis 1: Retornos por gastos de políticas internas Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

TOTAL

775,3 222,4 997,7 222,4 362,2 832,5 108,0 711,8 95,3 387,7 133,5 235,1 139,8 203,4 927,8 6355,0

792,0 227,2 1019,2 227,2 370,0 850,4 110,4 727,1 97,4 396,0 136,3 240,2 142,8 207,7 947,8 6491,7

809,0 232,1 1041,1 232,1 378,0 868,7 112,7 742,7 99,5 404,5 139,3 245,4 145,9 212,2 968,2 6631,3

826,4 237,1 1063,5 237,1 386,1 887,4 115,2 758,7 101,6 413,2 142,3 250,6 149,0 216,8 989,0 6773,9

844,2 242,2 1086,4 242,2 394,4 906,5 117,6 775,0 103,8 422,1 145,3 256,0 152,2 221,4 1010,3 6919,6

862,4 247,4 1109,8 247,4 402,9 926,0 120,2 791,7 106,0 431,2 148,4 261,5 155,5 226,2 1032,0 7068,5

880,9 252,7 1133,6 252,7 411,6 945,9 122,7 808,7 108,3 440,5 151,6 267,2 158,9 231,1 1054,2 7220,5

5790,2 1661,1 7451,3 1661,1 2705,3 6217,3 806,8 5315,6 711,9 2895,1 996,7 1756,0 1044,1 1518,7 6929,2 47460,5

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operatinq Expenditure, Tabla 1 b .

465

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.44.

Hipótesis 1: Gasto operativo repartido por Estado

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

1993,2 1472,1 9589,7 5213,2 10238,8 11009,1 2389,9 10178,4 130,1 2105,0 1249,2 3173,5 1313,3 1117,9 7334,8 68508,2

1966,1 1410,4 9387,5 5138,7 10062,2 10601,2 2318,8 10032,6 130,0 2045,2 1203,2 3195,1 1289,1 1083,6 7200,8 67064,4

2009 1961,2 1377,9 9314,7 5123,6 10011,7 10395,5 2286,2 10003,1 130,8 2018,6 1180,0 3232,4 1281,5 1067,6 7159,5 66544,3

2010

2011

2012

2013

TOTAL

1930,2 1310,0 9088,0 5038,6 9812,3 9945,1 2207,3 9837,0 130,6 1952,2 1129,1 3253,1 1254,1 1029,6 7008,5 64925,8

1904,2 1245,6 8899,5 4978,5 9660,5 9530,3 2137,6 9717,7 130,5 1892,2 1082,0 3292,2 1232,2 994,8 6886,7 63584,5

1868,2 1169,8 8641,7 4880,2 9432,0 9026,2 2048,9 9525,7 130,1 1817,4 1025,1 3311,7 1200,9 952,0 6714,0 61743,8

1829,6 1090,0 8368,4 4775,3 9188,7 8495,4 1955,2 9320,6 129,6 1738,4 965,1 3330,4 1167,7 906,9 6530,4 59791,7

13452,8 9075,8 63289,5 35148,1 68406,2 69002,8 15344,0 68615,1 911,6 13568,8 7833,8 22788,3 8738,8 7152,4 48834,7 452162,8

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operatinq Expenditure, Tabla l b .

466

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.45.

Hipótesis 2: Aportación por recursos propios

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

2750,5 1459,3 17269,7 1115,4 5310,2 11932,2 901,6 9555,5 176,1 4189,0 1663,1 1049,4 1069,5 2124,0 11345,9 71914,3

2804,5 1487,9 17609,0 1137,3 5414,5 12166,6 919,3 9743,1 179,6 4271,2 1695,8 1070,0 1090,5 2165,8 11568,8 73326,9

2009 2850,8 1512,5 17899,8 1156,1 5503,9 12367,5 934,5 9904,0 182,5 4341,8 1723,8 1087,7 1108,5 2201,5 11759,8 74537,7

2010

2011

2012

2013

TOTAL

2898,3 1537,7 18198,0 1175,4 5595,6 12573,6 950,1 10069,1 185,6 4414,1 1752,5 1105,8 1127,0 2238,2 11955,8 75779,7

3059,1 1623,0 19207,7 1240,6 5906,1 13271,2 1002,8 10627,8 195,9 4659,0 1849,7 1167,2 1189,5 2362,4 12619,1 79984,4

3118,3 1654,4 19579,0 1264,5 6020,2 13527,7 1022,2 10833,2 199,6 4749,1 1885,5 1189,7 1212,5 2408,1 12863,0 81530,3

3178,7 1686,5 19958,2 1289,0 6136,9 13789,8 1042,0 11043,0 203,5 4841,1 1922,0 1212,8 1236,0 2454,7 13112,2 83109,4

20660,3 10961,4 129721,4 8378,3 39887,4 89628,6 6772,4 71775,6 1322,8 31465,3 12492,4 7882,7 8033,4 15954,7 85224,7 540182,7

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b .

467

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.46.

Hipótesis 2: Retornos por gastos del FEOGA-Garantía

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

553,0 737,3 3225,7 1474,6 3133,6 5092,0 967,7 2880,1 23,0 829,5 576,0 368,7 414,7 460,8 2304,1 23040,9

566,8 755,7 3306,2 1511,4 3211,7 5219,1 991,9 2952,0 23,6 850,2 590,4 377,9 425,1 472,3 2361,6 23615,6

2009 580,8 774,5 3388,2 1548,9 3291,4 5348,6 1016,5 3025,2 24,2 871,3 605,0 387,2 435,6 484,0 2420,2 24201,6

2010

2011

2012

2013

TOTAL

595,2 793,6 3471,9 1587,1 3372,7 5480,6 1041,6 3099,9 24,8 892,8 620,0 396,8 446,4 496,0 2479,9 24799,1

614,4 819,2 3584,0 1638,4 3481,6 5657,6 1075,2 3200,0 25,6 921,6 640,0 409,6 460,8 512,0 2560,0 25600,2

629,4 839,2 3671,5 1678,4 3566,6 5795,8 1101,5 3278,2 26,2 944,1 655,6 419,6 472,1 524,5 2622,5 26225,2

644,7 859,6 3760,7 1719,2 3653,3 5936,6 1128,2 3357,8 26,9 967,0 671,6 429,8 483,5 537,2 2686,2 26862,5

4184,3 5579,0 24408,3 11158,1 23711,0 38530,3 7322,5 21793,2 174,3 6276,4 4358,6 2789,5 3138,2 3486,9 17434,5 174345,2

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b .

468

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.47.

Hipótesis 2: Retornos por acciones estructurales

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

178,0 63,6 1728,8 1283,9 2389,8 1156,7 381,3 2377,1 0,0 216,1 114,4 1105,9 254,2 101,7 1360,1 12711,5

181,8 64,9 1766,0 1311,5 2441,2 1181,6 389,5 2428,2 0,0 220,7 116,9 1129,7 259,7 103,9 1389,4 12984,9

2009 185,7 66,3 1803,9 1339,7 2493,7 1207,0 397,9 2480,4 0,0 225,5 119,4 1154,0 265,3 106,1 1419,3 13264,2

2010

2011

2012

2013

TOTAL

189,7 67,7 1842,7 1368,5 2547,3 1233,0 406,5 2533,8 0,0 230,3 121,9 1178,8 271,0 108,4 1449,8 13549,5

195,0 69,6 1893,9 1406,5 2618,0 1267,2 417,8 2604,1 0,0 236,7 125,3 1211,5 278,5 111,4 1490,0 13925,5

199,2 71,1 1934,6 1436,7 2674,3 1294,5 426,8 2660,1 0,0 241,8 128,0 1237,6 284,5 113,8 1522,1 14225,1

203,4 72,7 1976,2 1467,6 2731,8 1322,3 435,9 2717,3 0,0 247,0 130,8 1264,2 290,6 116,2 1554,8 14531,0

1332,7 476,0 12946,1 9614,4 17896,1 8662,5 2855,8 17800,9 0,0 1618,3 856,7 8281,7 1903,8 761,5 10185,5 95191,8

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operatinq Expenditure, Tabla 1 b .

469

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.48. Hipótesis 2: Retornos por gastos de políticas internas Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

TOTAL

775,3 222,4 997,7 222,4 362,2 832,5 108,0 711,8 95,3 387,7 133,5 235,1 139,8 203,4 927,8 6355,0

792,0 227,2 1019,2 227,2 370,0 850,4 110,4 727,1 97,4 396,0 136,3 240,2 142,8 207,7 947,8 6491,7

809,0 232,1 1041,1 232,1 378,0 868,7 112,7 742,7 99,5 404,5 139,3 245,4 145,9 212,2 968,2 6631,3

826,4 237,1 1063,5 237,1 386,1 887,4 115,2 758,7 101,6 413,2 142,3 250,6 149,0 216,8 989,0 6773,9

844,2 242,2 1086,4 242,2 394,4 906,5 117,6 775,0 103,8 422,1 145,3 256,0 152,2 221,4 1010,3 6919,6

862,4 247,4 1109,8 247,4 402,9 926,0 120,2 791,7 106,0 431,2 148,4 261,5 155,5 226,2 1032,0 7068,5

880,9 252,7 1133,6 252,7 411,6 945,9 122,7 808,7 108,3 440,5 151,6 267,2 158,9 231,1 1054,2 7220,5

5790,2 1661,1 7451,3 1661,1 2705,3 6217,3 806,8 5315,6 711,9 2895,1 996,7 1756,0 1044,1 1518,7 6929,2 47460,5

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operatinq Expenditure, Tabla l b .

470

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.49.

Hipótesis 2: Gasto operativo repartido por Estado

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

1506,3 1023,3 5952,2 2980,9 5885,6 7081,3 1457,1 5968,9 118,4 1433,2 823,9 1709,7 808,8 765,9 4592,0 42107,4

1540,5 1047,8 6091,3 3050,1 6022,9 7251,1 1491,8 6107,2 121,0 1466,9 843,6 1747,7 827,6 783,9 4698,7 43092,2

2009 1575,6 1072,9 6233,3 3120,7 6163,1 7424,3 1527,1 6248,3 123,7 1501,3 863,7 1786,6 846,8 802,3 4807,6 44097,2

2010

2011

2012

2013

TOTAL

1611,3 1098,4 6378,1 3192,7 6306,1 7601,0 1563,2 6392,3 126,4 1536,3 884,2 1826,2 866,4 821,1 4918,7 45122,6

1653,6 1131,0 6564,3 3287,1 6494,0 7831,3 1610,6 6579,1 129,4 1580,4 910,6 1877,2 891,5 844,8 5060,3 46445,4

1690,9 1157,7 6715,9 3362,5 6643,8 8016,2 1648,4 6729,9 132,3 1617,1 932,1 1918,7 912,1 864,5 5176,6 47518,7

1729,0 1185,0 6870,6 3439,6 6796,7 8204,8 1686,9 6883,8 135,2 1654,5 954,0 1961,2 933,0 884,6 5295,3 48614,0

11307,2 7716,1 44805,7 22433,6 44312,3 53410,1 10985,1 44909,6 886,3 10789,8 6212,0 12827,3 6086,2 5767,2 34549,3 316997,6

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operatinp Expenditure, Tabla l b .

471

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.50.

Hipótesis 3: Aportación por recursos propios

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

2403,3 1275,1 15089,7 974,6 4639,9 10426,0 787,8 8349,2 153,9 3660,2 1453,2 916,9 934,5 1855,9 9913,7 62836,3

2449,8 1299,8 15382,1 993,5 4729,8 10628,0 803,1 8511,0 156,9 3731,1 1481,3 934,7 952,6 1891,9 10105,8 64053,7

2009 2488,5 1320,3 15625,0 1009,2 4804,4 10795,8 815,7 8645,4 159,3 3790,0 1504,7 949,5 967,6 1921,7 10265,3 65065,1

2010

2011

2012

2013

TOTAL

2528,2 1341,4 15874,3 1025,3 4881,1 10968,0 828,8 8783,3 161,9 3850,5 1528,7 964,6 983,1 1952,4 10429,1 66103,2

2678,8 1421,2 16819,5 1086,3 5171,8 11621,1 878,1 9306,3 171,5 4079,8 1619,8 1022,1 1041,6 2068,7 11050,1 70039,4

2729,7 1448,3 17139,4 1107,0 5270,1 11842,2 894,8 9483,3 174,8 4157,3 1650,6 1041,5 1061,4 2108,0 11260,3 71371,4

2781,8 1475,9 17466,1 1128,1 5370,6 12067,9 911,9 9664,1 178,1 4236,6 1682,0 1061,4 1081,6 2148,2 11475,0 72732,1

18060,2 9581,9 113396,1 7323,9 34867,6 78349,0 5920,1 62742,7 1156,3 27505,4 10920,3 6890,7 7022,4 13946,8 74499,3 472201,2

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b .

472

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.51.

Hipótesis 3: Retornos por gastos del FEOGA -Garantía

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

318,3 424,4 1856,8 848,8 1803,7 2931,1 557,0 1657,9 13,3 477,5 331,6 212,2 238,7 265,3 1326,3 13262,8

327,1 436,1 1907,8 872,1 1853,3 3011,6 572,3 1703,4 13,6 490,6 340,7 218,0 245,3 272,5 1362,7 13627,2

2009 336,0 447,9 1959,8 895,9 1903,8 3093,6 587,9 1749,8 14,0 503,9 350,0 224,0 252,0 280,0 1399,8 13998,4

2010

2011

2012

2013

TOTAL

345,0 460,0 2012,7 920,1 1955,2 3177,2 603,8 1797,1 14,4 517,6 359,4 230,0 258,8 287,5 1437,6 14376,4

357,3 476,4 2084,4 952,8 2024,8 3290,3 625,3 1861,0 14,9 536,0 372,2 238,2 268,0 297,8 1488,8 14888,3

366,8 489,1 2139,6 978,1 2078,5 3377,5 641,9 1910,4 15,3 550,2 382,1 244,5 275,1 305,7 1528,3 15282,9

376,4 501,9 2195,9 1003,8 2133,1 3466,3 658,8 1960,6 15,7 564,7 392,1 251,0 282,3 313,7 1568,5 15684,8

2426,9 3235,9 14156,9 6471,7 13752,4 22347,7 4247,1 12640,1 101,1 3640,3 2528,0 1617,9 1820,2 2022,4 10112,1 101120,8

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla 1 b .

473

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.52.

Hipótesis 3: Retornos por acciones estructurales

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

178,0 63,6 1728,8 1283,9 2389,8 1156,7 381,3 2377,1 0,0 216,1 114,4 1105,9 254,2 101,7 1360,1 12711,5

181,8 64,9 1766,0 1311,5 2441,2 1181,6 389,5 2428,2 0,0 220,7 116,9 1129,7 259,7 103,9 1389,4 12984,9

2009 185,7 66,3 1803,9 1339,7 2493,7 1207,0 397,9 2480,4 0,0 225,5 119,4 1154,0 265,3 106,1 1419,3 13264,2

2010

2011

2012

2013

TOTAL

189,7 67,7 1842,7 1368,5 2547,3 1233,0 406,5 2533,8 0,0 230,3 121,9 1178,8 271,0 108,4 1449,8 13549,5

195,0 69,6 1893,9 1406,5 2618,0 1267,2 417,8 2604,1 0,0 236,7 125,3 1211,5 278,5 111,4 1490,0 13925,5

199,2 71,1 1934,6 1436,7 2674,3 1294,5 426,8 2660,1 0,0 241,8 128,0 1237,6 284,5 113,8 1522,1 14225,1

203,4 72,7 1976,2 1467,6 2731,8 1322,3 435,9 2717,3 0,0 247,0 130,8 1264,2 290,6 116,2 1554,8 14531,0

1332,7 476,0 12946,1 9614,4 17896,1 8662,5 2855,8 17800,9 0,0 1618,3 856,7 8281,7 1903,8 761,5 10185,5 95191,8

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operatinq Expenditure, Tabla l b .

474

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.53. Hipótesis 3: Retornos por gastos de políticas internas Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

TOTAL

775,3 222,4 997,7 222,4 362,2 832,5 108,0 711,8 95,3 387,7 133,5 235,1 139,8 203,4 927,8 6355,0

792,0 227,2 1019,2 227,2 370,0 850,4 110,4 727,1 97,4 396,0 136,3 240,2 142,8 207,7 947,8 6491,7

809,0 232,1 1041,1 232,1 378,0 868,7 112,7 742,7 99,5 404,5 139,3 245,4 145,9 212,2 968,2 6631,3

826,4 237,1 1063,5 237,1 386,1 887,4 115,2 758,7 101,6 413,2 142,3 250,6 149,0 216,8 989,0 6773,9

844,2 242,2 1086,4 242,2 394,4 906,5 117,6 775,0 103,8 422,1 145,3 256,0 152,2 221,4 1010,3 6919,6

862,4 247,4 1109,8 247,4 402,9 926,0 120,2 791,7 106,0 431,2 148,4 261,5 155,5 226,2 1032,0 7068,5

880,9 252,7 1133,6 252,7 411,6 945,9 122,7 808,7 108,3 440,5 151,6 267,2 158,9 231,1 1054,2 7220,5

5790,2 1661,1 7451,3 1661,1 2705,3 6217,3 806,8 5315,6 711,9 2895,1 996,7 1756,0 1044,1 1518,7 6929,2 47460,5

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operatinq Expenditure, Tabla l b .

475

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.54.

Hipótesis 3: Gasto operativo repartido por Estado

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

1271,6 710,4 4583,3 2355,1 4555,7 4920,3 1046,4 4746,7 108,6 1081,2 579,4 1553,2 632,8 570,3 3614,2 32329,3

1300,8 728,2 4693,0 2410,8 4664,5 5043,7 1072,2 4858,7 111,0 1107,3 593,9 1587,9 647,8 584,2 3699,9 33103,8

2009 1330,7 746,4 4804,8 2467,7 4775,4 5169,4 1098,6 4972,9 113,5 1133,9 608,6 1623,3 663,1 598,3 3787,3 33893,9

2010

2011

2012

2013

TOTAL

1361,1 764,9 4918,9 2525,7 4888,6 5297,6 1125,5 5089,5 116,0 1161,1 623,6 1659,5 678,8 612,7 3876,4 34699,9

1396,5 788,2 5064,6 2601,5 5037,2 5464,0 1160,7 5240,1 118,7 1194,8 642,8 1705,8 698,7 630,6 3989,1 35733,4

1428,3 807,6 5184,0 2662,2 5155,7 5598,0 1188,8 5362,1 121,3 1223,2 658,5 1743,6 715,1 645,6 4082,4 36576,4

1460,8 827,3 5305,7 2724,2 5276,5 5734,5 1217,4 5486,6 124,0 1252,1 674,5 1782,3 731,8 661,0 4177,5 37436,3

9549,8 5372,9 34554,3 17747,2 34353,7 37227,5 7909,7 35756,5 813,0 8153,7 4381,4 11655,7 4768,1 4302,7 27226,8 243773,1

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.7–7.13. y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operatinq Expenditure, Tabla l b .

476

CRISTINA SERRANO LEAL

CUADROS DE DETALLE ESTIMACIÓN SALDOS NETOS DE LA AGENDA 2000 (2000-2006) Cuadro 7.55.

Agenda 2000 (2000-2006). Aportación por recursos propios

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

3426,5 1818,0 21514,5 1389,6 6615,4 14865,0 1123,2 11904,1 219,4 5218,6 2071,9 1307,4 1332,4 2646,1 14134,6 89590,0

3483,1 1848,0 21869,9 1412,5 6724,7 15110,6 1141,8 12100,7 223,0 5304,8 2106,1 1329,0 1354,4 2689,8 14368,1 91070,0

2009 3511,8 1863,2 22050,0 1424,1 6780,0 15235,0 1151,2 12200,4 224,8 5348,5 2123,5 1339,9 1365,5 2712,0 14486,5 91820,0

2010

2011

3534,8 3848,0 1875,4 2041,6 22194,1 24160,8 1433,5 1560,5 6824,4 7429,1 15334,6 16693,5 1158,7 1261,4 12280,1 13368,3 226,3 246,4 5383,4 5860,5 2137,3 2326,7 1348,7 1468,2 1374,4 1496,2 2729,7 2971,6 14581,1 15873,3 92420,0 100610,0

2012

2013

TOTAL

3876,3 3959,7 2056,6 2100,8 24338,5 24862,1 1572,0 1605,8 7483,7 7644,7 16816,3 17178,0 1270,7 1298,0 13466,7 13756,3 248,2 253,5 5903,6 6030,6 2343,8 2394,3 1479,0 1510,8 1507,2 1539,7 2993,4 3057,8 15990,0 16333,9 101350,0 103530,0

25640,3 13603,5 160989,8 10397,9 49502,0 111233,0 8404,9 89076,6 1641,6 39049,8 15503,6 9782,8 9969,8 19800,4 105767,5 670390,0

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.1. –7.4., y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla la.

477

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.56.

Agenda 2000. Retornos por gastos del FEOGA-Garantía

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

982,1 1309,4 5728,8 2618,9 5565,1 9043,3 1718,6 5115,0 40,9 1473,1 1023,0 654,7 736,6 818,4 4092,0 40920,0

1027,2 1369,6 5992,0 2739,2 5820,8 9458,8 1797,6 5350,0 42,8 1540,8 1070,0 684,8 770,4 856,0 4280,0 42800,0

2009 1053,6 1404,8 6146,0 2809,6 5970,4 9701,9 1843,8 5487,5 43,9 1580,4 1097,5 702,4 790,2 878,0 4390,0 43900,0

2010

2011

2012

2013

TOTAL

1050,5 1400,6 6127,8 2801,3 5952,7 9673,2 1838,3 5471,3 43,8 1575,7 1094,3 700,3 787,9 875,4 4377,0 43770,0

1026,2 1368,3 5986,4 2736,6 5815,4 9450,0 1795,9 5345,0 42,8 1539,4 1069,0 684,2 769,7 855,2 4276,0 42760,0

1006,3 1341,8 5870,2 2683,5 5702,5 9266,5 1761,1 5241,3 41,9 1509,5 1048,3 670,9 754,7 838,6 4193,0 41930,0

999,8 1333,1 5832,4 2666,2 5665,8 9206,9 1749,7 5207,5 41,7 1499,8 1041,5 666,6 749,9 833,2 4166,0 41660,0

7145,8 9527,7 41683,6 19055,4 40492,6 65800,5 12505,1 37217,5 297,7 10718,6 7443,5 4763,8 5359,3 5954,8 29774,0 297740,0

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.1. –7.4., y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Exoenditure. Tabla la.

478

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.57.

Agenda 2000. Retornos por acciones estructurales

Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

448,6 160,2 4358,1 3236,5 6024,5 2916,1 961,4 5992,4 0,0 544,8 288,4 2787,9 640,9 256,4 3428,8 32045,0

440,4 157,3 4277,9 3177,0 5913,5 2862,4 943,7 5882,1 0,0 534,7 283,1 2736,6 629,1 251,6 3365,7 31455,0

2009 432,1 154,3 4197,6 3117,4 5802,6 2808,7 926,0 5771,8 0,0 524,7 277,8 2685,3 617,3 246,9 3302,6 30865,0

2010

2011

2012

2013

TOTAL

424,0 151,4 4118,8 3058,8 5693,6 2755,9 908,6 5663,3 0,0 514,8 272,6 2634,8 605,7 242,3 3240,5 30285,0

414,3 148,0 4024,9 2989,1 5563,9 2693,1 887,9 5534,3 0,0 503,1 266,4 2574,8 591,9 236,8 3166,7 29595,0

414,3 148,0 4024,9 2989,1 5563,9 2693,1 887,9 5534,3 0,0 503,1 266,4 2574,8 591,9 236,8 3166,7 29595,0

408,4 145,9 3967,1 2946,2 5484,0 2654,5 875,1 5454,8 0,0 495,9 262,5 2537,8 583,4 233,4 3121,2 29170,0

2982,1 1065,1 28969,4 21514,0 40045,9 19383,9 6390,3 39832,9 0,0 3621,2 1917,1 18531,9 4260,2 1704,1 22792,1 213010,0

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.1. –7.4., y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla la.

479

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Cuadro 7.58. Agenda 2000. Retornos por gastos de políticas internas Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK Total

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

TOTAL

719,8 206,5 926,3 206,5 336,3 772,9 100,3 660,8 88,5 359,9 123,9 218,3 129,8 188,8 861,4 5900,0

725,9 208,3 934,2 208,3 339,2 779,5 101,2 666,4 89,3 363,0 125,0 220,2 130,9 190,4 868,7 5950,0

732,0 210,0 942,0 210,0 342,0 786,0 102,0 672,0 90,0 366,0 126,0 222,0 132,0 192,0 876,0 6000,0

738,1 211,8 949,9 211,8 344,9 792,6 102,9 677,6 90,8 369,1 127,1 223,9 133,1 193,6 883,3 6050,0

744,2 213,5 957,7 213,5 347,7 799,1 103,7 683,2 91,5 372,1 128,1 225,7 134,2 195,2 890,6 6100,0

750,3 215,3 965,6 215,3 350,6 805,7 104,6 688,8 92,3 375,2 129,2 227,6 135,3 196,8 897,9 6150,0

756,4 217,0 973,4 217,0 353,4 812,2 105,4 694,4 93,0 378,2 130,2 229,4 136,4 198,4 905,2 6200,0

5166,7 1482,3 6649,0 1482,3 2414,0 5547,9 720,0 4743,2 635,3 2583,4 889,4 1567,0 931,7 1355,2 6183,1 42350,0

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.1. –7.4., y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of EU Operating Expenditure, Tabla la.

480

CRISTINA SERRANO LEAL

Cuadro 7.59. Agenda 2000 (2000-2006). Gasto operativo repartido Millones de euros-precios de 1999 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S LIK Total

2007

2008

2150,5 1676,2 11013,2 6061,9 11925,9 12732,3 2780,3 11768,2 129,4 2377,8 1435,3 3660,9 1507,3 1263,6 8382,2 78865,0

2193,5 1735,1 11204,0 6124,4 12073,5 13100,7 2842,4 11898,5 132,1 2438,5 1478,0 3641,5 1530,4 1298,0 8514,4 80205,0

2009 2217,7 1769,1 11285,6 6137,0 12115,0 13296,6 2871,8 11931,3 133,9 2471,1 1501,3 3609,7 1539,5 1316,9 8568,6 80765,0

2010

2011

2012

2013

TOTAL

2212,6 1763,8 11196,4 6071,8 11991,2 13221,7 2849,7 11812,1 134,5 2459,6 1493,9 3559,0 1526,7 1311,3 8500,8 80105,0

2184,8 1729,8 10969,0 5939,2 11726,9 12942,2 2787,5 11562,5 134,3 2414,6 1463,5 3484,6 1495,8 1287,2 8333,3 78455,0

2171,0 1705,0 10860,7 5887,9 11616,9 12765,3 2753,5 11464,3 134,2 2387,7 1443,8 3473,2 1481,9 1272,2 8257,6 77675,0

2164,6 1696,0 10772,9 5829,4 11503,1 12673,5 2730,2 11356,7 134,7 2373,9 1434,2 3433,8 1469,7 1265,0 8192,4 77030,0

15294,6 12075,0 77301,9 42051,6 82952,5 90732,3 19615,3 81793,6 933,0 16923,2 10249,9 24862,7 10551,2 9014,1 58749,2 553100,0

Fuente: Estimación propia a partir de los Cuadros 7.1. –7.4., y datos de Comisión Europea (2001), Allocation of ELI Operating Expenditure, Tabla 1a.

VIII.

El presupuesto comunitario. Resumen y conclusiones

A lo largo de nuestro estudio hemos planteado dos cuestiones básicas: primera, identificar los problemas actuales del presupuesto comunitario por el lado de los ingresos y por el lado de los gastos, y segunda: dar respuesta a los retos futuros que plantea la próxima ampliación de la Unión Europea, y sus necesidades financieras, así como la realización plena de la UEM. Para ello, basándonos en el análisis económico, hemos identificado el problema fundamental del presupuesto: la existencia de saldos netos presupuestarios considerados excesivos y la posibilidad de que aumenten en el próximo periodo de Perspectivas Financieras como consecuencia de la ampliación. Hemos estudiado con detalle este tema, en sus aspectos metodológicos y hemos realizado una simulación centrada en cómo evolucionarán los saldos netos presupuestarios de los actuales socios de la UE en el futuro periodo de programación financiera 2007-2013 de la UE ampliada, bajo una serie de hipótesis respecto al comportamiento futuro de los gastos. Exponemos a continuación los principales resultados de nuestro análisis, por capítulos, de los que se derivan las conclusiones finales. 1. El caso particular del presupuesto comunitario. ¿Qué nos dicen las teorías del federalismo fiscal? (Capítulo I) En este capítulo introductorio realizamos un análisis comparativo de las principales líneas de contenido de las Teorías del Federalismo Fiscal y las aplicamos al caso concreto del presupuesto comunitario y de la Unión Europea. Podemos concluir, tras analizar los rasgos económicos básicos que caracterizan al presupuesto comunitario lo siguiente: — Los rasgos fundamentales del presupuesto se pueden reducir a dos: uno económico, y otro, político. Primero, la reducida cuantía del presupuesto comunitario, así como su carácter de presupuesto de gastos, condiciona enormemente la realización de las funciones de asignación, redistribución y estabilización. De este modo, el Presupuesto Comunitario es, en su

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CRISTINA SERRANO LEAL

origen y concepción, básicamente un Presupuesto asignativo-operativo destinado a la realización de las políticas comunes, entre las que destacan cuantitativamente la política agrícola común, que absorbe casi el 60% del gasto, y la política regional, con un 37% del gasto comunitario. Segundo, dado su carácter político, el presupuesto, una vez aprobado, representa una solución de compromiso o de equilibrio entre el Consejo, la Comisión y el Parlamento, en el marco del complejo juego presupuestario de intereses nacionales y comunitarios que se entremezclan a varios niveles. — Una primera conclusión a destacar en el análisis general de las finanzas de la UE es que la Unión Europea se encuentra en una situación de integración de tipo pre-federal en la que no existe una unión política y social completa como la que caracteriza a los Estados federados y unitarios, por lo que las conclusiones de la teoría del federalismo fiscal en una UEM no son plenamente aplicables. En este sentido, tras un periodo de años (1993-1999), en el que la teoría del federalismo fiscal tuvo una influencia decisiva en el desarrollo de nuevas competencias de gasto (nuevas políticas como la cohesión económica y social) y de ingreso (creación del cuarto recurso PNB), a partir de 1999 el presupuesto comunitario parece evolucionar de espaldas a lo que proclama la teoría del federalismo fiscal. — Si bien los estudios de los primeros años 90, realizados bajo la perspectiva del mercado interior, recomendaban dotar a la UE de amplias funciones de tipo asignativo y aumentar el tamaño del presupuesto comunitario, en la realidad el presupuesto se ha reducido, coincidiendo con el momento de entrada en funcionamiento de la UEM y con el mayor avance en la integración económica, lo que podría resultar paradójico. Esto se explica por una serie de factores que analizamos, como son: la traslación del principio de disciplina presupuestaria nacional al ámbito de las finanzas comunitarias coincidiendo con la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y la aplicación estricta del principio de subsidiariedad, la sobrevaloración del problema del fraude en la UE, y el trasvase del énfasis en los problemas de asignación (creación de nuevas políticas comunitarias) a los problemas de dis-

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tribución de los saldos presupuestarios entre Estados, lo que bloquea los crecimientos del presupuesto. — La limitada aplicación de las teorías del federalismo fiscal al caso de la UE se explica por el carácter especial del proceso de integración comunitaria. En el caso de la UE nos encontramos con un reparto de competencias entre dos entes: primero, la administración supranacional, carente en su inicio de competencias exclusivas propias, que podemos asimilar a la administración central de la teoría federalista, y segundo, las administraciones nacionales, con numerosísimas competencias propias, que equivalen a las administraciones locales. De este modo, mientras que en la teoría del federalismo fiscal se examinan fundamentalmente las razones para la descentralización, en el caso particular del federalismo aplicado a la UE lo que se buscan son las razones para la centralización. — Función asignativa: la aplicación de las teorías del federalismo fiscal al caso de la UE lleva al principio general de asignación eficiente a nivel de los Estados (descentralización) y de la aplicación del principio de subsidiariedad. Sin embargo, a pesar de los problemas de la centralización a nivel comunitario, la teoría del federalismo fiscal ofrece tres casos en los que la Comunidad puede realizar funciones específicas con ganancias de eficiencia: en el caso de existencia de externalidades, en el caso de existencia de economías de escala, y por razones de equidad. Estas razones justifican la existencia de las políticas comunitarias, y su financiación mediante recursos comunitarios. El sistema de ingresos de la UE, sin embargo, no responde a las modalidades de impuestos que propone la teoría del federalismo fiscal para la Hacienda central, puesto que se trata de un sistema descentralizado de transferencias a la Hacienda comunitaria en el que los recursos propios responden en un 90% a transferencias directas de los Estados miembros a la CE, mientras que el elemento de imposición propia, aunque de gestión descentralizada, corresponde a los recursos tradicionales, que son propiedad de la UE, aunque gestionados en aduana por los Estados. — Podemos señalar que existen argumentos de eficiencia a favor de una mayor centralización en el nivel comunitario de la

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ayuda oficial al desarrollo (AOD), y de una presupuestación del FED, pero hay costes distributivos que pueden compensar estas ganancias. — Respecto a la función estabilizadora: en la práctica en el presupuesto comunitario no actúa como instrumento estabilizador de la renta, ni a nivel global de toda la UE, ni a nivel de los Estados miembros. Existen argumentos que apuntan a que el Pacto de Estabilidad permite un margen suficiente de actuación a las políticas fiscales nacionales, en cuanto a la estabilización, si bien las teorías del federalismo fiscal parten de la insuficiencia potencial de este mecanismo y avanzan en la línea de considerar algún tipo de instrumento comunitario centralizado, aunque no hay acuerdo sobre qué tipo de instrumento. — Función distributiva: en conclusión, la función redistributiva interpersonal no está a cargo del presupuesto comunitario ya que se considera un bien público local (los presupuestos nacionales cumplen esta función) y ya que no existe un impulso político suficiente, ni medios financieros autónomos, para llevarla a cabo. Existe, no obstante, cierta redistribución de tipo interregional que se deriva de la aplicación de la política de gasto en acciones estructurales por un lado, y una redistribución ex-post agregada a nivel de países, por otro, que se da a través de los saldos netos presupuestarios, derivados de la diferencia entre aportaciones y retornos del presupuesto. 2. La evolución del presupuesto comunitario como reflejo del proceso de construcción europea (Capítulo II) Podemos concluir con una serie de observaciones que se han puesto de manifiesto en el estudio de la evolución del presupuesto comunitario: 1. El presupuesto comunitario ha estado en continua evolución y ha reflejado en cada momento los avatares políticos y económicos ligados a la construcción de Europa. 2. Las finanzas de la UE se encuentran en un momento complicado y sujetas a una delicada contradicción. Por un lado, la

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futura ampliación de la UE al Este y la plena consecución del mercado único ligada a la introducción del euro exigen, al menos en teoría, un esfuerzo suplementario de financiación, además de un fuerte impulso político. Los nuevos países adherentes, eminentemente agrícolas y con una renta per cápita muy inferior a la media comunitaria tenderán a absorber cantidades crecientes de las arcas comunitarias en concepto de gasto agrícola y estructural, mientras que sus aportaciones serán más limitadas, generándose un coste neto que deben asumir los 15 Estados miembros. Por otro lado, el presupuesto Comunitario se encuentra en un periodo restrictivo, condicionado por la austeridad fiscal de los Presupuestos nacionales ligada a la consecución de la convergencia nominal entre países, situación que se prolonga con el Pacto de Estabilidad. Los Estados miembros son reacios a aumentar sus contribuciones netas al presupuesto y pretenden, en cambio, reducir ciertas políticas prioritarias actualmente, como las acciones estructurales o las acciones exteriores, para, de esta forma, ir generando un margen creciente entre los gastos anuales del presupuesto y el límite de recursos propios de las Perspectivas Financieras. 3. Una conclusión fundamental, que ya hemos adelantado en el capítulo 1, es que el presupuesto comunitario tiene un carácter eminentemente político y una casuística técnica complicada en cuanto a su ejecución y programación, pero en ningún caso puede asimilarse a los presupuestos nacionales, ni en sus funciones (asignativo-política en el caso de la UE; distributiva en el nacional), ni en su procedimiento (sujeto a una complicada doble lectura y concertación interinstitucional en el de la UE), ni en su volumen (muy pequeño en comparación con los nacionales), ni en lo que se refiere a su carácter federal y subordinado a unos gastos que deben decidirse ahora entre 25 países. Por ello es difícil pensar que a corto plazo se pueda avanzar en propuestas innovadoras de reforma en los ingresos, y, más bien, al contrario se puede hablar de una tendencia a la renacionalización de los temas presupuestarios en general y de ciertas políticas comunitarias, en particular, como puede ser la PAC.

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4. Todo ello plantea un mosaico complicado en el que los problemas del presupuesto comunitario se resumen en su incapacidad para hacer frente a los retos que se le plantean: su ausencia de función estabilizadora en el marco de una unión monetaria, su escasa autonomía respecto a los presupuestos nacionales, en un momento de desarrollo en la integración, y sus efectos distributivos poco claros. 3. Los problemas actuales del presupuesto comunitario (Capítulo III) Del análisis en profundidad del contenido del presupuesto comunitario podemos señalar una serie de rasgos distintivos: 1. Respecto al procedimiento presupuestario podemos concluir que éste se caracteriza por dos rasgos básicos: primero, la importancia de la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios, que es reflejo de la tensión de poderes entre el Consejo, partidario actualmente de una contención del gasto, y el Parlamento, defensor de mayores gastos; y segundo, el aumento de la importancia del Parlamento Europeo en la discusión, aprobación y posterior control de las cuentas comunitarias, lo que tiende a contrarrestar el déficit democrático de la institución. 2. Respecto a los ingresos hemos identificado cinco problemas generales: falta de autonomía financiera, de simplicidad, de transparencia, de responsabilidad democrática y de elasticidad de los ingresos; así como problemas específicos en cada recurso. La conclusión básica es que el IVA presenta más problemas que el recurso PNB, y por ello está justificada la reforma hacia un sistema basado en el PNB. No obstante, el recurso PNB no puede ser el futuro del presupuesto, ya que implica la vuelta a un sistema de transferencias nacionales. La falta de alternativas claras parece apuntar hacia la necesidad de introducir auténticos recursos propios, como sería un impuesto basado en el IVA. 3. El término recursos propios debe entenderse en un sentido político, sin que exista una verdadera autonomía de decisión económica. Excepto en el caso de la tarifa exterior común y exacciones agrícolas, la parte fundamental de los recursos son en

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realidad transferencias de los Estados miembros a la Comisión, siendo este un problema importante de cara al futuro. El sistema de recursos propios no es estrictamente proporcional (al influir la base IVA y los Recursos Propios Tradicionales —RPT—), como se aprecia en nuestro análisis de las contribuciones totales en términos del PNB, pero tampoco se disciernen elementos de progresividad, ni un interés por introducirlos, dado que la discusión se ha desviado hacia los saldos netos supuestamente excesivos y hacia una óptica de equidad supuesta, alejada de las consideraciones de eficiencia de la Teoría del Federalismo Fiscal y de la búsqueda de nuevos recursos. Respecto a los gastos, la conclusión fundamental es que nos encontramos en un momento de encrucijada donde los estudios teóricos plantean la necesidad clara de reducir el peso del gasto agrícola y de reformar el gasto estructural para mejorar la eficiencia. Nosotros, sin embargo, no encontramos argumentos suficientes para cambiar el sistema de subvenciones condicionadas de los fondos regionales hacia un nuevo sistema de subvención general incondicionada complementada con un fondo de compensación, bajo el argumento de separar las funciones de asignación y distribución. Consideramos que el sistema actual de subvenciones no es ineficiente y que debe desligarse del problema distributivo. Prevemos un crecimiento importante del gasto administrativo, como consecuencia de la ampliación. El principal problema del presupuesto, en la práctica, es el problema de la existencia de contribuyentes netos excesivos o problema de los saldos netos presupuestarios que está bloqueando toda la evolución futura del presupuesto. El presupuesto comunitario evoluciona de espaldas al avance político, debido a un problema de financiación. La solución, puede ser explícita, mediante un sistema de compensaciones expresamente negociado (lo que tiene importantes inconvenientes), o bien implícita, como resultado de las reformas de los gastos en el próximo periodo de Perspectivas Financieras, y de las posibles reformas en ingresos y eventual introducción de un impuesto comunitario. Consideramos más probable la solución implícita, dados los inconvenientes de un mecanismo ad-hoc de compensación.

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4. Los problemas metodológicos de los saldos netos presupuestarios (Capítulo IV) En este capítulo hemos llevado a cabo un análisis metodológico del concepto de los saldos netos presupuestarios, así como de su cálculo. Hemos puesto de manifiesto que existen distintas definiciones de saldos netos presupuestarios siendo la definición de «saldo neto de operaciones» la que presenta un significado económico más claro y mayores ventajas respecto a su cálculo e interpretación. Asimismo, se han desarrollado los problemas metodológicos de los saldos presupuestarios, por el lado de los ingresos (con el efecto Rotterdam) y por el lado de los gastos del presupuesto (problemas de asignación), y se ha llegado a la conclusión fundamental de su imposibilidad de ser utilizados como expresión cuantificada de los beneficios de pertenecer a la UE. 1. El principal problema de los saldos netos es el siguiente: no reflejan los beneficios y costes totales de pertenecer a la UE y por lo tanto no pueden utilizarse como un indicador adecuado-completo de «justicia distributiva 2. Con carácter previo a este análisis, y tras comparar los retornos por país con su renta y riqueza relativas (expresadas por el PIB y el PIB per cápita) hemos extraído las siguientes conclusiones respecto al carácter redistributivo de los dos principales componentes de gasto, el gasto agrícola y el gasto estructural: — Podemos concluir que hay cierta redistribución de la renta como consecuencia del gasto agrícola, hacia los países de menor renta per cápita (Grecia, España, y Francia, Italia y Finlandia, siendo el caso de Portugal una excepción), mientras que los países de mayor renta per cápita (Dinamarca, Luxemburgo y Holanda) se benefician relativamente poco de los retornos del FEOGA-Garantía. — Podemos concluir que la política estructural tiene un carácter parcialmente redistributivo hacia los países de menor renta per cápita, en el caso de España, Grecia y Portugal, aunque el caso de Irlanda, con un 118% de PIB per cápita respecto a la media, es una clara excepción. La relación no se cumple en los casos de Dinamarca (118%

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respecto a la media) y Austria (110%), que obtienen retornos excesivos, si lo comparamos con otros países de menor renta como Italia (102%) y Reino Unido (104%) y Alemania (105%). La relación entre los retornos por acciones estructurales y el PIB sí confirma que hay cierta proporcionalidad en este tipo de ayudas, que son crecientes con la renta del país, excepto en los casos de España (18,5% del gasto estructural y 7% del PIB comunitario), Grecia (13,6%) e Italia (18,7%). 3. Estimaciones propias de saldos netos presupuestarios ajustados y saldos netos ampliados Profundizando en el análisis del concepto y la forma de cálculo de los saldos netos nuestra aportación ha consistido en realizar tres tipos de estimaciones propias para calcular: 1º) los saldos netos presupuestarios ajustados para que totalicen cero, lo que mejora la situación financiera neta de todos los Estados. Contar con unas cifras de saldos presupuestarios ajustadas permite, con todas las cautelas, realizar una comparación más correcta de lo que se redistribuye entre Estados por la vía del presupuesto comunitario, si bien los resultados alteran apreciablemente las magnitudes de los saldos netos sin ajustar. En términos generales, se produce un aumento en los retornos, al asignar el gasto no repartido por país en función de su cuota en el total de los recursos propios, por lo que los países con mayor PNB relativo se ven más beneficiados. Como consecuencia, se produce una reducción de las contribuciones netas y un aumento de los retornos netos, alterándose así mismo la distribución de los saldos y sus cuantías 2º) los saldos netos presupuestarios ampliados para tener en cuenta la hipótesis de una compensación del efecto Rotterdam —deducción de los Recursos Propios Tradicionales a Bélgica y Países Bajos—: el resultado es un empeoramiento de la situación financiera en términos absolutos de todos los Estados, excepto Bélgica y Países Bajos, a quienes beneficiaría en cantidades próximas al 0,46% y 0,40% del PNB en el año 2000, respectivamente. Estas ganancias financieras deberían ser financiadas por el resto de Estados, por lo que aumenta-

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ría la contribución neta de Alemania, en un 0,07% del PNB en el año 2000, así como de forma significativa la de Francia, Austria, Suecia y Reino Unido, pero en casi todos los casos, hay un coste en términos absolutos que no es despreciable y que está en relación con el peso económico del país. 3ª) los saldos netos presupuestarios de operaciones a partir de la información que proporciona el Tribunal de Cuentas, en sus Informes Anuales, una vez realizada la fiscalización del presupuesto, que son un resultado alternativo a los datos publicados por la Comisión. 4. La información de la Balanza de Pagos de las instituciones comunitarias, una alternativa para el análisis: hemos analizado detalladamente la información que proporciona el saldo de la Balanza de Pagos de las instituciones de la UE, —a través de la contabilización de esos flujos monetarios como transacciones con el exterior, siguiendo las definiciones contables del FMI y del Sistema Europeo de Cuentas Integradas (SEC)—, como indicador del saldo neto presupuestario de operaciones, señalando las diferencias conceptuales, de cálculo e interpretación, así como sus limitaciones para el análisis. La conclusión fundamental es que se trata de otra forma de considerar los flujos presupuestarios entre la UE y los Estados miembros, que proporciona una aproximación distinta al concepto de saldo neto que hemos manejado hasta el momento (estimaciones del Tribunal de Cuentas y de la Comisión). Es un concepto más amplio de saldo presupuestario ya que, junto a las unidades presupuestarias del Presupuesto General (Comisión, Parlamento, Consejo, Tribunal de Cuentas y Tribunal de Justicia) incluye las operaciones de otras unidades como son el BEI, la CECA y el FED, por lo que los saldos netos que se deriven de esta contabilización tendrán un mayor volumen, y son un indicador más adecuado del «impacto financiero» de la UE con los Estados miembros. 5. Como principal conclusión final, señalamos las dificultades de medición y la inexistencia de una única contabilización del concepto de saldo neto presupuestario, si bien nosotros preferimos el concepto de saldo neto de operaciones presupuestarias, tal y como lo define la Comisión Europea en el año 1998.

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Al comparar las distintas medidas respecto de saldos netos que hemos analizamos en el capítulo, obtenemos el siguiente resultado importante: la analogía que existe, si exceptuamos los casos de Bélgica y Luxemburgo (afectados por los gastos administrativos), entre las mediciones de saldos según los datos proporcionados por el Tribunal de Cuentas, y según la información de la Balanza de pagos, mientras que las diferencias con las estimaciones de gasto operativo de la Comisión son mayores en ambos casos. 5. Valoración de los saldos netos presupuestarios y dificultades para establecer mecanismos de compensaciones (Capítulo V) Como resultado del análisis comparativo de los datos de saldos netos presupuestarios en términos absolutos, en porcentaje del PNB y en términos per cápita, podemos llegar a dos afirmaciones importantes que condicionan cualquier tipo de valoración. — En primer lugar, no es fácil señalar si el sistema actual es justo o injusto y con qué países lo es. De la evolución en las pasadas Perspectivas Financieras (1992-1999) se deduce que Irlanda es el principal beneficiario de los fondos comunitarios en términos relativos y Países Bajos el principal contribuyente, seguido de Alemania. Suecia, al contar con una renta per cápita inferior a la media comunitaria también presenta una elevada contribución relativa. España permanece en peor posición que el resto de los países de la cohesión, a pesar del aumento en el volumen absoluto de recursos recibidos. No es posible afirmar que haya habido un empeoramiento global de la justicia del presupuesto comunitario. — En segundo lugar, no es correcto utilizar medidas absolutas de los saldos netos, que distorsionan la verdadera magnitud de los flujos. Cualquier medida absoluta debe acompañarse de datos en función de la capacidad económica del país, esto es, datos en términos del PIB o del PNB. Nuestra aportación ha consistido en realizar, primero, una valoración de los saldos netos presupuestarios, y, en segundo lugar, en analizar las posibilidades de compensación que se plantean, simu-

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lando la compensación máxima que se podría obtener. Podemos concluir lo siguiente: 1. A pesar de las modificaciones introducidas en la cumbre de Berlín, no se ha dado solución al problema de los saldos netos, sino que tan sólo se han realizado pequeños retoques que permiten mantener la situación hasta su revisión probable en el año 2006. Por lo tanto, el problema de la distribución del presupuesto seguirá ocupando un lugar destacado en la agenda comunitaria. 2. El problema de los saldos netos es el principal problema del presupuesto comunitario ya que ocasiona una reticencia a aumentar el tamaño del presupuesto y por tanto a financiar nuevas políticas, y esta situación se agrava con la ampliación de la Unión Europea, especialmente a partir del año 2007. 3. Según nuestro análisis no existe una única medición del desequilibrio presupuestario. El indicador más adecuado es la medición de los saldos netos presupuestarios de operaciones en porcentaje del PNB o del PIB, pero existe un grado de subjetividad a la hora de cuantificar el grado del desequlibrio y si este es excesivo o no. 4. Consideramos más oportuno valorar de forma conjunta, y mediante el uso de distintos indicadores, la situación de cada país en cada momento, de modo que podamos hacer una valoración cualitativa de la situación, aunque no cuantitativa. Según este criterio, como aportación, hemos procedido a agrupar las distintas medidas de saldos presupuestarios de forma conjunta en un indicador sintético, con el resultado de clasificar a los Estados de mayor a menor contribuyente neto «excesivo», en términos de ordenación en una escala de 1 a 15. Lo más destacable es que existen diferencias en la ordenación, frente a la utilización de una única medida, como sería el saldo neto en porcentaje del PNB. Procedemos a seleccionar los contribuyentes netos y receptores netos que calificamos de «excesivos», entre los que se situarían Alemania y Países Bajos, por el lado de los contribuyentes, y Grecia e Irlanda por el lado de los receptores. Reino Unido sería también un país contribuyente neto que soporta una carga mayor que Italia o Francia. Al tener en cuenta los avances en la convergencia nominal y los resultados económicos, es posible matizar la información

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que nos proporcionan los saldos netos presupuestarios. En términos generales, coinciden los países receptores netos con aquellos que han tenido mayores avances en cuanto al proceso de convergencia nominal. Alemania, principal contribuyente neto según las distintas medidas de saldos presupuestarios, refleja también ganancias de estabilidad macroeconómica superiores a las de Países Bajos, Reino Unido o Austria. 5. Se han analizado dos propuestas de solución explícita para el problema de los saldos presupuestarios, sin que se llegue a una solución adecuada. a) Una primera solución, consistente en relacionar los saldos presupuestarios con el PNB per cápita, daría lugar a la aplicación de una regla mecánica con numerosos inconvenientes prácticos en cuanto a su aplicación, y con el resultado de alterar profundamente el delicado equilibrio institucional en el que se basa la negociación presupuestaria. b) Una segunda solución se refiere a la propuesta de compensación total de la financiación del cheque británico a cargo de Alemania, Austria, Suecia y Países Bajos. Hemos realizado un ejercicio de simulación para determinar el importe máximo de compensación que se podría otorgar a los cuatro países beneficiados por el descuento en la Agenda 2000: Alemania, Países Bajos, Austria y Suecia, dado que no es nada improbable que en la próxima negociación de Perspectivas Financieras, si no se llega a un acuerdo de crear un mecanismo específico de compensaciones, se acabe por utilizar la misma fórmula que se utilizó en la Agenda 2000. El resultado de esta simulación «de compensación total» pone de manifiesto lo siguiente. Primero, el ahorro máximo que obtendrían los cuatro países mencionados oscilaría entre el 0,034% del PNB en el caso de Alemania y el 0,057% para Suecia, con una media en el entorno del 0,05%. Segundo, se alteraría la distribución de la financiación del cheque de modo que el principal financiador pasaría a ser Francia, con el 31%, seguido de Italia, con el 25,7%, y, en tercer lugar España, con el 13,9%. Estos tres países serían los que podrían mostrar

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mayor oposición a este cambio, aunque no son los más perjudicados en términos relativos. Tercero, en términos del PNB el principal perjudicado es Luxemburgo, (con una pérdida del 0,2% de su PNB) seguido de Irlanda, Portugal y de Grecia. A España la compensación a los contribuyentes netos le costaría el 0,021% de su PNB, 121 millones de euros del año 2000. 6. La solución explícita se resume en establecer un posible mecanismo compensador general y un sistema de reparto de sus costes que provoque las mínimas distorsiones, pero se trata de nuevo de un problema de «second-best» en el que la solución de una distorsión introduce nuevas distorsiones en el sistema. Por esta razón, establecer un sistema de compensaciones no significa devolver la eficiencia al sistema. 7. Nuestra propuesta, una vez descartadas las opciones anteriores, consiste en seguir utilizando la posibilidad encubierta de reducciones en la financiación del cheque británico hasta el límite: eximiendo a los principales contribuyentes netos Alemania, Países Bajos, Austria y Suecia de la financiación del cheque. La simulación que hemos realizado da como resultados ahorros para estos países muy modestos del 0,06% del PNB como máximo. Por esta razón, este modelo tenderá a agotarse si la situación de los contribuyentes sigue empeorando en los próximo años, como consecuencia de los mayores gastos derivados de la ampliación. En consecuencia, hemos de estudiar las posibilidades de modificaciones por el lado de los ingresos y por el lado de los gastos, que alteren la distribución de los saldos. 6. El futuro de los ingresos: la necesidad de un nuevo recurso basado en el IVA (Capítulo VI) El problema actual de los recursos propios es un problema doble: de insuficiencia económica (y no de ineficiencia económica), y de dependencia política. 1. Dependencia política del sistema de ingresos de la UE: Un sistema de transferencias incondicionadas hacia la Hacienda central, como el que existe actualmente, puede ser eficiente al estar complementado con un proceso de armonización de

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la legislación fiscal, pero puede no ser sostenible a largo plazo, como consecuencia de la dependencia financiero-política de la UE respecto a los gobiernos nacionales, los cuales asumen la transferencia a la UE como una «carga financiera» sin contrapartida inmediata. 2. Insuficiencia económica: Desde comienzos de los años 90, además, coincidiendo con la aplicación de políticas nacionales de austeridad presupuestaria y con el inicio de las protestas de los principales contribuyentes netos, el tamaño del presupuesto se estanca, y se genera una insuficiencia económica, dada la resistencia a transferir los recursos que la UE necesita para financiar nuevos gastos, como es el caso de la ampliación. En estos momentos, el margen que existe respecto al límite legal máximo de los recursos propios es de un 0,26 % del PNB comunitario, que equivale a un 25% del presupuesto de la UE. Estas son las dos razones principales para ceder capacidad normativa y ejecutiva a la UE e introducir un nuevo recurso: un impuesto comunitario, que al recaer directamente sobre la actividad productiva o las rentas, no tenga una asignación «nacional» o por país y permita cierta autonomía de funcionamiento a la UE, aspecto que no permite el actual sistema. A partir de estas premisas llegamos a las siguientes consideraciones: 1. Para financiar las políticas actuales en el marco de la ampliación, en el corto plazo, con unos gastos suplementarios que no superan el 20% del presupuesto actual, no es imprescindible modificar el sistema actual que acaba de ser adoptado en el año 2000 (nueva Decisión de Recursos Propios). 2. En un horizonte algo más alejado, a partir del año 2013 sería suficiente con un impuesto europeo basado en el IVA —con un tipo IVA comunitario y la transferencia inmediata de esa recaudación a la Hacienda europea— que gozara de aceptación también para los nuevos candidatos. El futuro recurso IVA requeriría un tipo impositivo entre el 11,5% que sustituiría parcialmente a los correspondientes tipos impositivos nacionales. No compartimos la tesis de que el nuevo impuesto deba introducirse para resolver los proble-

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mas de los contribuyentes netos, si bien un requisito para que se introduzca y se acepte por los Estados es que se haya suavizado el problema de algunos contribuyentes netos por la vía de algún mecanismo de compensación o, mediante la reforma de los gastos. La gestión del nuevo impuesto correspondería a la Comisión y el poder fiscal de determinar el tipo y la recaudación debería, según nuestra propuesta, ser decidido por el Consejo y Parlamento, a propuesta de la Comisión, durante el ciclo presupuestario, por mutuo acuerdo. 3. Como alternativa a medio-largo plazo, la UE debería comenzar a pensar en un impuesto nuevo que podría ser un impuesto sobre las sociedades europeas, o bien un impuesto medioambiental selectivo, completado por transferencias nacionales. 4. Este nuevo impuesto comunitario basado en el IVA no podrá introducirse si no se cumplen dos condiciones: primera, que haya un avance claro hacia una unión de tipo federal o confederal, puesto que la cesión de poder recaudatorio significa ceder un instrumento importante de política económica y, por tanto, de poder político, y segunda, que se dé paralelamente un reequilibrio de los gastos a favor de los principales contribuyentes netos, de forma que se acceda a aumentar el tamaño del presupuesto comunitario y a soportar una presión fiscal «comunitaria» que se compensaría por una descenso en la presión fiscal nacional y en los ingresos impositivos nacionales. Este reequilibrio, que se inició en la Agenda 2000 se producirá previsiblemente por la vía de los gastos. 5. En este capítulo, hemos comparado las propuestas de nuevos ingresos para el presupuesto que se han planteado hasta el momento, y hemos llegado a las siguientes conclusiones: — no hay ningún nuevo recurso que cumpla todos los requisitos establecidos (estamos ante un problema de «second best»). — no existen razones suficientes que justifiquen la introducción de ingresos posibles relacionados con la creación de la UEM como son las sanciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el impuesto sobre los beneficios del Banco Central Europeo.

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— otras propuestas de ingresos, entre las que se encontrarían aquellas relacionadas con las empresas y la renta de los particulares, no permiten ofrecer alternativas a corto plazo. — la utilización del IVA como un impuesto comunitario es posible técnicamente y se justifica por razones de suficiencia y simplicidad principalmente, pero presenta también problemas de asignación eficiente debido a su interacción con la política monetaria, y problemas de equidad, derivados de los costes que generaría su introducción. 6. Resultados de la simulación de la introducción de un impuesto basado en el IVA: a partir de nuestro análisis confirmamos la hipótesis de que financiar el presupuesto comunitario con un impuesto basado en el IVA tendría carácter regresivo. Analizando la relación de la Base IVA con el PNB, llegamos a la conclusión de que: no queda suficientemente contrastada la hipótesis de la regresividad a nivel general, pero sí se dan algunos casos (Portugal, España, Grecia, Irlanda) de países que con un PNB menor tienen una Base IVA relativa mayor que la de otros países de mayor renta (como Alemania, Francia, Italia, Bélgica, o Reino Unido). Analizando la introducción de un impuesto basado en el IVA para financiar todo el presupuesto frente a la opción de continuar con el recurso PNB o de continuar con el recurso IVA actual: la introducción de un impuesto basado en el IVA (sin nivelación en la base) implicaría pérdidas para los países de menor renta per-cápita como son España, Grecia, Irlanda y Portugal, y la mayoría de los nuevos Estados miembros, por lo que podría calificarse de «regresivo» y exigiría una compensación, que puede oscilar entre el 0,13 y el 0,81% del total de la cantidad total a financiar. La utilización del actual recurso IVA, frente a la opción de financiar el presupuesto mediante un recurso proporcional al PNB implica pérdidas para todos los países miembros excepto para Bélgica, Dinamarca, Italia, Finlandia y Suecia, y Alemania y Francia (más recientemente). A partir de estos resultados, parece complicado que un impuesto basado en el IVA obtenga un respaldo mayoritario

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dentro de la UE. Para que la introducción de un impuesto tenga éxito es necesario llevarla a cabo en un momento de reforma de los gastos, que permita compensar a los países más perjudicados por el cambio. Avanzar por la línea de aumentar el recurso PNB, como ha ocurrido en la Agenda 2000 no es una buena opción a medio plazo al acentuar el problema de dependencia política, y porque supone una involución frente a la evolución que caracteriza el presupuesto. 7. Resultados de la simulación de la introducción de un recurso PNB progresivo: la introducción de un recurso PNB progresivo, que hemos simulado a partir de la modificación del actual recurso PNB mediante un coeficiente que refleje la renta per cápita nacional respecto a la media comunitaria, beneficia a los países de menor renta per cápita (Grecia, Portugal, Irlanda; Finlandia) y especialmente a España. Perjudica a aquellos países con una renta per cápita superior a la media comunitaria, por lo que es una opción escasamente viable. 8. La introducción de impuestos a largo plazo está vinculada a la necesidad de reformas en los gastos y a la consecución de un modelo federalista. — A largo plazo —dentro de 20-30 años, una vez se consolide la ampliación de la UE durante los próximos dos periodos de Perspectivas Financieras de siete años cada uno— es posible plantear un modelo de tipo federalista en el que se dé la plena cesión de una parte de los impuestos nacionales a la Hacienda comunitaria, compartiendo las bases fiscales como ocurre en las federaciones avanzadas, con objeto de financiar nuevos gastos que deberían corresponder al Estado federal (gasto en defensa, en justicia y en seguridad social). — Dependiendo de las competencias que asuma la UE en el futuro, tendremos un modelo u otro de ingresos: así, por ejemplo, si se asumen las competencias de gasto en pensiones —supondría aumentar el presupuesto al 15% del PIB de la UE—, sería lógica la cesión parcial de las cotizaciones sociales; si en cambio la UE asume únicamente competencias en defensa y justicia, siguiendo el proceso

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ya iniciado, el volumen a financiar será mucho menor, y quizás se pueda financiar con un impuesto comunitario tipo IVA como el propuesto1. Se observa cómo la cesión parcial de gastos sociales, como el gasto en pensiones, implica multiplicar por 15 o 20 los gastos actuales, lo que es un cambio estructural revolucionario en la historia y la naturaleza de la UE, cambio que no necesariamente se deriva de la unión monetaria sino que responde a un planteamiento político. Sólo un cambio de esta naturaleza que permitiera aumentar el tamaño del presupuesto comunitario a niveles del 10% del PNB comunitario o superiores generaría el impulso suficiente para provocar un cambio radical en el sistema de ingresos y la cesión a la Hacienda Europea de competencias importantes. En estos momentos parece difícil que el modelo europeo, llegue a un grado de federalismo como el de federaciones como EEUU o Alemania, donde la mayor parte de la recaudación corresponda a la administración federal 2 . Actualmente la financiación del presupuesto comunitario representa en media un 1/40 de los ingresos de las administraciones públicas agregadas de los países de la UE3. Queda aún mucho camino por recorrer hasta que la Hacienda Europea alcance el lugar que le correspondería

La principal política de los presupuestos nacionales es en estos momentos la política de gastos sociales (seguridad social) con un 27,7% del PIB de la UE-15 en 1998, según EUROSTAT (2000), que incluye los gastos en sanidad (con el 26,8% del total de la categoría), exclusión social (1,6% del total), pensiones de invalidez (8,3%), pensiones de vejez (40,6%), pensiones de supervivencia (5,1%), asistencia familiar (8,3%), desempleo (7,2% del total), alojamiento y vivienda (2,1%). Las cotizaciones sociales se sitúan en el 21,1% del PIB de la UE en 1997. 2 Actualmente en la UE los impuestos locales oscilan, con datos de EUROSTAT (2000) para el año 1997 entre el 14,3% y el 57,3% del total de ingresos, siendo en España del 28,3%. 3 Por poner un ejemplo, en España la aportación a la UE es el 0,08% del PIB español para el 2001, mientras que los impuestos se sitúan en el 35,5% del PIB.

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en un modelo federalista, y es también posible que no lo llegue a alcanzar nunca, sino que se mantenga el modelo actual de fuerte descentralización de los impuestos. — El impulso que podría dar la introducción de un impuesto europeo en un plazo corto (a 10 años), incluso con un presupuesto limitado al 1-1,5% del PIB comunitario, sería un salto cualitativo en la historia de la integración europea y el siguiente paso a dar tras la introducción del euro. 7. Futuro de los gastos en una Unión ampliada. Estimación de los saldos netos presupuestarios resultantes de reformas en los gastos (Capítulo VII) En este capítulo hemos planteado la pregunta sobre el futuro de los gastos de la UE en una Unión ampliada. Las respuestas a esta pregunta se han desarrollado en dos vías: una primera respuesta se ha obtenido a través de una simulación del futuro marco financiero 2007-2013, con reducciones en las dotaciones de las principales políticas por efecto de las reformas previsibles de la PAC y la política estructural; en segundo lugar, hemos intentado profundizar en las posibilidades de desarrollo de nuevos gastos con financiación extrapresupuestaria (futura política común de defensa y utilización del mecanismo de cooperaciones reforzadas). 7.1. Modelo de simulaciones de los saldos presupuestarios en una Unión Ampliada y efectos financieros de la ampliación. Resultados Como respuesta a la pregunta con la que iniciamos el capítulo, hemos desarrollado una simulación del futuro marco de Perspectivas Financieras 2007-2013, bajo tres hipótesis de reforma: una hipótesis 1 conservadora (reformas moderadas), en la que se mantiene el volumen relativo de acciones estructurales para los veinticinco Estados, pero se reduce el gasto agrícola progresivamente hasta llegar al 0,25% del PNB en el año 2013; una hipótesis 2 de reformas más avanzadas —profundas—, tanto en el gasto agrícola como también en el gasto estructural que se reduce (ambos se establecen en el 0,3% del PNB de la UE); y una tercera hipótesis 3 de reformas más impor-

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tantes —radicales—, en las que el gasto agrícola se reduce fuertemente desde el 2007 al 0,2% del PNB comunitario. El segundo paso ha sido simular el nuevo resultado, en cuanto a participación en los recursos propios, derivado de las reformas de la Agenda 2000 para el periodo 2000-2006. Obtenidas las nuevas participaciones, combinando las hipótesis de partida y bajo el supuesto de no alteración en las participaciones nacionales en los gastos del presupuesto, hemos obtenido los resultados de futuros saldos netos presupuestarios en una Unión ampliada con un presupuesto limitado, lo que nos permite extraer diversas conclusiones respecto al impacto financiero de la ampliación. Los resultados de este ejercicio de simulación son las siguientes: 1. Simulación de los saldos netos de la Agenda 2000: El coste de la ampliación en el periodo de programación 2000-2006 tiene un impacto financiero negativo sobre los saldos presupuestarios de los actuales Estados miembros, coste que se hace patente desde el primer año de la adhesión —año 2004. La simulación de los saldos resultantes de la Agenda 2000 lleva a la conclusión de que los saldos varían mucho cada año, y en términos generales empeoran a partir del año 2003, por efecto de los gastos crecientes para la ampliación que deben ser asumidos por los actuales Estados. Los saldos empeoran especialmente en el año 2006, año en que el coste de la ampliación es mayor. En general los saldos empeoran sustancialmente como consecuencia de la ampliación en los últimos tres años del periodo. Para España se trata de un empeoramiento sustancial, de más del 0,3% de su PNB y algo similar ocurre con Grecia, Irlanda y Portugal. Los países de la cohesión se ven afectados fundamentalmente por el descenso en términos reales de las acciones estructurales en el periodo, combinado con la asunción de los costes de la ampliación en el 2004-2006. En el grupo de los contribuyentes netos, el efecto final en el periodo, teniendo en cuenta los costes de la ampliación es menor, puesto que se benefician simultáneamente del recorte en las acciones estructurales. Entre el año 2000 y el 2006, Alemania empeora un 0,10 % de su PNB; Holanda y Austria el 0,8%; Suecia, el 0,7%; Reino Unido, el 0,9%. Los países más afectados son: Finlandia, que se convierte en contribuyente neto a

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partir del año 2004, y Dinamarca, que empeora un 0,13%, al igual que Francia, e Italia con un 0,17%. 2. Simulación de los efectos de la nueva Decisión de Recursos Propios: concluimos que, con datos del año 2000, los países más beneficiados son los principales contribuyentes netos, lo que indica una reforma de carácter regresivo: Alemania, Países Bajos, Austria y Suecia, por ese orden (con ahorros cuantificados entre el 0,03% y el 0,04% del PNB). Destacan estos cuatro países que obtuvieron un «descuento encubierto» por la vía de la reducción de sus aportaciones a la financiación del cheque británico. Adicionalmente, Alemania, y Reino Unido se han visto beneficiados como consecuencia del cambio consistente en una aumento del peso del recurso PNB y la progresiva reducción del tipo IVA y de los Recursos Propios Tradicionales, mientras que Luxemburgo e Italia resultan especialmente perjudicados en términos absolutos, seguidos de Dinamarca, Francia, Finlandia y España. En términos del PNB el cambio perjudica a los países de menor renta per cápita: España, Grecia, Irlanda y Portugal. 3. Resultados de las simulaciones de saldos netos presupuestarios en una Unión ampliada (2007-2013). Se agrupan en generales y específicos por país. Resultados generales e implicaciones para el futuro A partir del análisis de los resultados de las simulaciones podemos extraer las siguientes implicaciones de cara a la futura negociación de las Perspectivas Financieras: — La ampliación es costosa, de forma que para el próximo periodo el coste bruto de la ampliación casi se duplica: los países candidatos aportan menos de lo que recibirán en el periodo 2007-2013, por lo que existe un coste neto de 153.077 meuros (en el caso de la hipótesis 1) para el periodo, equivalente a 21.868 meuros en media anual, que se debe financiar por el resto de Estados, es decir por los anteriores 15. El coste bruto estimado de la ampliación, esto es, las cantidades del presupuesto destinadas a los 10 nuevos socios,

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181.687 meuros en el periodo (25.955 meuros al año) es muy superior, en un 82%, a la cantidad media anual prevista por el cuadro de Berlín para el periodo 2004-2006 (14.196 meuros). El coste de las acciones estructurales podría aumentar si se elevara el límite del 4% del PIB establecido en los Reglamentos o si se elevara el PIB de los diez candidatos que hemos utilizado como base de proyección. En todo caso, la ampliación es posible dentro del marco de las actuales Perspectivas Financieras y dentro del límite del 1,24%, como también han señalado la Comisión Europea (2002 a) y el Parlamento (Böge, 2002). Para conseguir mejoras significativas en la contribución neta de Alemania, dado que es el principal contribuyente a los recursos propios, es necesario que se produzcan recortes muy importantes en el gasto agrícola y en el gasto de acciones estructurales, que superan el 30% (llegando incluso a un recorte del 60% en el caso de la PAC). Esta situación generaría costes importantes para España y los países de la cohesión (España se convertiría en contribuyente neto), y, muy especialmente, para Italia y para Francia. Si las reformas en el gasto son moderadas ningún país registra ahorros en sus saldos acumulados en el nuevo periodo 2007-2013 respecto a los saldos acumulados que se derivan de la Agenda 2000 (periodo 200-2006) aunque sí pueden generarse ahorros anuales respecto al año 2006, en los primeros años del nuevo periodo financiero. Hay que destacar el empeoramiento de la situación de contribuyentes netos de Italia y de Francia, en todas las hipótesis, y muy especialmente en la hipotesis 2 y en la 3. Estos países podrían acabar aliándose con los países de la cohesión y con Finlandia y quizás Dinamarca para evitar descensos excesivos del gasto total que pueda perjudicarles. Se pueden distinguir, consecuentemente, dos bandos en la UE-15 en relación con las implicaciones de la reducción del presupuesto comunitario: por un lado estarían los cuatro contribuyentes netos principales (D, NL, S, A), junto con Reino Unido, Bélgica y Luxemburgo, que defenderían reformas radicales de reducción del gasto, y por otro esta-

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rían los tres países de la cohesión más Italia y Francia, a los que se unirían en el futuro los nuevos Estados miembros, que no se beneficiarán previsiblemente de descensos del gasto. En conclusión, en un análisis estático y salvo que las reformas de contenido en el gasto, en cuanto a la PAC y a los objetivos de los Fondos Estructurales y de Cohesión, alteren de forma importante los porcentajes de participación actuales de cada país en las políticas comunitarias, parece muy difícil lograr el consenso necesario para una reforma radical del presupuesto comunitario que llevara a una reducción significativa del gasto total. Lo más probable es que el presupuesto, en el que se incluyen los gastos para la ampliación, se mantenga en niveles cercanos a los actuales, para las próximas Perspectivas Financieras, lo que permite mantener el status quo y se avance hacia modificaciones en los ingresos o hacia mecanismos de compensaciones específicas, que permitan limitar los avances reformistas de los países contribuyentes netos. Los resultados de las simulaciones se pueden valorar en términos monetarios a partir de su comparación con los saldos del año 2006, y en términos del PNB de cada año. Principales resultados detallados de las simulaciones, por país Los resultados por país confirman lo expuesto anteriormente: — Hipótesis 1 (reformas moderadas). Resultados detallados: En este escenario, a pesar de su carácter continuista, observamos que los resultados en términos de saldos presupuestarios no son más favorables que los de la Agenda 2000, puesto que se introduce la financiación del coste de la ampliación en una situación de plena participación en las políticas comunitarias. Una buena parte de las acciones estructurales, el 37,8% del total, y también el 18% del gasto agrícola, se destina a los nuevos socios por lo que los retornos son, en todo caso, inferiores a los de la Agenda 2000 y la aportación por recursos propios es mayor.

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En términos anuales, comparando con el año 2006, hay, de manera general, ganancias en los primeros años del periodo 2007-2013, para los contribuyentes netos —excepto Francia e Italia—, que se benefician de los ahorros que se generan por el descenso en los gastos de la PAC, y pérdidas todos los años para los receptores netos (E, P, GR, IR). En los últimos años del periodo, el aumento en las acciones estructurales y en el gasto total a financiar implica que los saldos vuelvan a niveles iguales o superiores a los del año 2006. Respecto a los volúmenes totales de la Agenda 2000, y comparando los totales previstos en el periodo 2007-2103, los principales perjudicados en términos relativos son: Finlandia, que pasa a ser contribuyente neto, Italia, Dinamarca y Francia. España y Austria reducen sus retornos en cerca del 42% y 44% respectivamente, y de forma análoga, Portugal. El resto de países, entre los que están Alemania y Países Bajos aumentan su contribución neta o reducen sus retornos netos entre un 15% y un 19% (Reino Unido). Bélgica y Luxemburgo obtienen ganancias anuales moderadas. A partir de estos resultados resulta corroborada en cierta medida las tesis que califican de «costosa» la ampliación y que proponen la reforma de la PAC para «compensar» este sobrecoste. — Hipótesis 2 (reformas en profundidad). Resultados detallados: La reducción de las acciones estructurales del 0,45% del PNB de la UE al 0,30%, —es decir más de un tercio— permite que se generen ahorros presupuestarios para algunos contribuyentes netos, que no se benefician relativamente de esta política. De esta forma, Bélgica, Luxemburgo, Alemania, Países Bajos y Suecia presentan descensos en sus contribuciones totales respecto a la Agenda 2000 (que oscilan entre un 1,5% de Alemania y el 7% de Países Bajos) y anualmente respecto al año 2006 (en torno a un 18%, caso de Alemania, y un 25% para Países Bajos, Austria y Suecia). El resto de países, en cambio, presenta pérdidas: deberá costear el coste de la ampliación y además el efecto de las reformas y los descensos en el gasto agrícola y en el gasto estructural.

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Las pérdidas financieras afectan fundamentalmente a los países de la cohesión por el lado de los beneficiarios netos de fondos, junto con Finlandia, y a Italia seguido de Francia por el lado de los contribuyentes netos. España presenta pérdidas en sus retornos netos del 87% respecto al total de la Agenda 2000 y del 80% anualmente respecto al año 2006. Grecia, Portugal e Irlanda se sitúan detrás con pérdidas del 55%, 67% y 62% respectivamente respecto al total de la Agenda 2000, e Italia empeora enormemente (con pérdidas del 50-70% al año, respecto al año 2006).4 — Hipótesis 3 ( reformas radicales). Resultados detallados: Esta hipótesis da como resultado mayores ganancias financieras para los contribuyentes netos y amplía el número de países contribuyentes netos beneficiados por descensos en sus contribuciones netas, incluyendo a Reino Unido, gracias a los mayores descensos en el gasto agrícola. Comparando los resultados respecto a los retornos globales de la Agenda 2000, los «ganadores» son Bélgica, Alemania, Países Bajos, Luxemburgo, Suecia y Reino Unido. Comparando respecto al año 2006, Alemania reduce sus contribuciones en torno al 20% de media anual, mientras que Suecia y Países Bajos experimentan ganancias apreciables cercanas al 20% de media anualmente respecto a 2006. Por el lado de los receptores netos, España se convierte en contribuyente neto, (sus retornos netos se reducen cerca del 100% respecto al año 2006, y en términos totales); y Grecia, Portugal e Irlanda empeoran en torno al 65%, 67% y al 80% respectivamente. Francia aumenta su contribución neta de manera significativa, hasta un 40% anualmente respecto al año 2006; e Italia, de nuevo, se ve perjudicada financieramente de manera muy sustancial (un 4 El empeoramiento en la situación de Italia se produce al pasar de una situación relativamente equilibrada, con una contribución neta muy pequeña, a una situación de contribuyente neto importante, que financia el coste de la ampliación en una proporción relativamente alta, dado su PNB y que recibe menos retornos de fondos estructurales. También Finlandia es afectado negativamente y pasa de ser receptor neto a contribuyente neto.

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50% respecto al 2006). El peor resultado es en este caso para Finlandia, que dejaría de tener retornos suficientes y pasaría de ser receptor neto en el año 2000 a contribuyente neto a partir de 2007. Resultados de las simulaciones en términos del PNB La conclusión básica es que los principales resultados que se obtienen señalan la escasa magnitud de las ganancias para los contribuyentes netos, que no superan el 0,2% del PNB, frente a las pérdidas para los países de la cohesión (Grecia llega a perder más del 1% de su PNB, España el 0,5%), para Francia y para Italia. — Hipótesis 1 (reformas moderadas), resultados en porcentaje del PNB: En porcentaje del PNB de cada año, las ganancias para Alemania, respecto al año 2006, son modestas, cifradas en cerca del 0,02% de su PNB, y las ganancias máximas para Reino Unido, Países Bajos y Suecia no superan el 0,03% (si bien Austria se beneficia más hasta un 0,09%). Los receptores netos de fondos, especialmente los países de la cohesión, excepto Portugal, se ven en cambio muy perjudicados financieramente: en torno al 0,55% del PNB es la pérdida financiera máxima para Grecia, el 0,20% de pérdida máxima para España, el 0,47% para Irlanda. Perdedores son también Francia (con el 0,14% de su PNB, como pérdida máxima) e Italia (0,05% solamente, a pesar de que en términos absolutos su saldo más que se duplica). Tampoco Finlandia empeora tanto como indicaban los resultados en términos absolutos y en tasas de variación, sólo un 0,09% de máximo, mientras que Dinamarca se ve más afectada con el 0,19% de pérdida máxima. — Hipótesis 2 (reformas profundas), resultados en porcentaje del PNB: La conclusión básica es que en todos los casos las ganancias financieras máximas no sobrepasan el 0,2% del PNB, mientras que como hemos visto, las pérdidas para los receptores netos, y para Italia, son muy sustanciales. El escenario de reformas profundas tiene presenta unos resultados que van en la línea del escenario anterior, aunque aumenta su magnitud.

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Las pérdidas para los países de la cohesión se duplican respecto a la hipótesis 1 en los casos de España (0,48% del PNB de pérdidas máximas), Grecia (1,64%) y Portugal (0,99%), pero se contienen para Irlanda. En general las pérdidas se concentran al inicio del periodo, ya que a medida que avanzan los años se ponen de manifiesto de manera más importante las ganancias por los ahorros en la aportación por recursos propios. Francia e Italia duplican también sus pérdidas (0,06% de perdida máxima en el primer caso) y 0,12% en el segundo caso, lo que convierte a Italia en «perdedor» importante. En un caso similar, duplicando la pérdida financiera se encuentra Finlandia, seguida de Dinamarca. Luxemburgo en cambio presenta ganancias sustanciales del 0,27% del PNB. El resto de ganadores son: Alemania (0,13%), Suecia(0,18%), Austria (0,05%), Países Bajos (0,2%), y Reino Unido (0,08%). — Hipótesis 3 (reformas radicales), resultados en porcentaje del PNB: A pesar de tratarse de un escenario de menor gasto total, esta hipótesis no proporciona ganancias financieras sustanciales para los principales contribuyentes netos respecto al escenario anterior, y en cambio empeora aún más la situación de los receptores netos y también de Francia. En el grupo de los beneficiados principales Alemania alcanza una ganancia máxima respecto al año 2006 del 0,16% del PNB. Las ganancias se sitúan por tanto en el entorno del 0,2%, y son Países Bajos y Suecia, al igual que en el caso anterior, los más favorecidos financieramente por esta hipótesis de gasto reducido. Bélgica y Luxemburgo, por su parte, son los países más beneficiados, con ganancias superiores a la de los principales contribuyentes netos. En cuanto a los países de la cohesión, aumentan las pérdidas máximas para España (0,58% de su PNB), y muy especialmente para Grecia (1,98%), Irlanda (0,97%) y Portugal (1,01%). Es de destacar que Francia e Italia se igualan como «perdedores» en términos del PNB (con un 0,10% y un 0,12% de pérdida máxima respectivamente), formando un bloque con Dinamarca y Finlandia, que se sitúan en cifras ligeramente superiores.

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7.2. Futuro de los gastos del presupuesto: nuevas competencias en defensa y utilización de cooperaciones reforzadas En relación con el segundo aspecto considerado seleccionamos las siguientes consideraciones principales: — La introducción en el presupuesto de nuevos gastos —y nuevas políticas comunitarias— resulta complicado en el escenario para las futuras Perspectivas Financieras que hemos descrito, en el que se prevé una restricción presupuestaria importante debido a la presión que genera la financiación de la ampliación. Bajo estas circunstancias, otra línea de avance para las finanzas de la UE sería la posible vía extrapresupuestaria en determinadas acciones a financiar, como sería el caso de futuras acciones de cooperación reforzada y de los futuros gastos de una política de defensa comunitaria. — A corto plazo y mientras no se avance suficientemente en la Unión política es difícil hacer una previsión de grandes aumentos en la dotación futura de la PESC. No es previsible que los gastos de la política exterior y de seguridad común consignados en el presupuesto comunitario, sobrepasen el 0,5 %-1% del total del gasto, lo que implicaría multiplicar por 5 como mínimo su dotación actual. — Un mayor desarrollo de esta política exterior que incluyera la creación de una futura política de defensa comunitaria, incluida en los Tratados y financiada con cargo al presupuesto comunitario, plantearía problemas importantes de financiación para el presupuesto comunitario. La transferencia completa de las políticas de defensa nacionales hacia la Unión Europea exigiría un presupuesto comunitario de alrededor del 2,5% del PIB comunitario, lo que es muy costoso. Por ello, sería necesario, o bien contar con algún tipo de recurso impositivo para su financiación, en el caso de que se otorgara financiación comunitaria, o bien profundizar en un sistema de financiación específica extrapresupuestaria basado en contribuciones nacionales ad-hoc. A corto plazo, no obstante, es previsible que aumente la importancia de las acciones PESC, que generarán gastos administrativos o acciones comunes operativas con cargo al presupuesto general.

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— Respecto a las cooperaciones reforzadas, de acuerdo con el impuso de la nueva Contribución Europea, su importancia se irá definiendo en el futuro a medida que se avance también en el debate abierto sobre el futuro político de Europa (hacia una Europa federalista o cuasi-federalista). 8. Conclusiones: El futuro del presupuesto comunitario Las conclusiones generales más importantes que hemos obtenido a lo largo del libro, se resumen en las siguientes ocho: 1. El presupuesto comunitario evoluciona de espaldas a lo que recomendaban las teorías del federalismo fiscal y tiene en estos momentos 3 tipos de problemas: un problema de insuficiencia de recursos a medio plazo, al estar limitado su potencial crecimiento al límite del 1,24% del PNB comunitario y no contar con impuestos autónomos; un problema de asignación, dado que se plantea por motivos de eficiencia reformar las principales políticas de gasto (fundamentalmente la PAC), y, por último, un problema de distribución en cuanto que existen países contribuyentes netos que consideran que están financiando en exceso el presupuesto y que desean reducir el importe de sus contribuciones netas en un momento de gasto creciente, como consecuencia de la próxima ampliación a diez países antes de que finalice el actual periodo de programación financiera 2000-2006. 2. El problema de los saldos netos presupuestarios del presupuesto comunitario es el problema fundamental en estos momentos. A pesar de su utilización en la práctica, los saldos presupuestarios no pueden utilizarse como una valoración de los beneficios de pertenecer a la UE y presentan numerosos problemas metodológicos, de interpretación y de cálculo. La definición más correcta es la de saldo neto presupuestario de operaciones. 3. La determinación de la existencia o no de un desequilibrio presupuestario no tiene una valoración única y depende del tipo de medida del saldo presupuestario que se utilice. Lo más correcto es utilizar los saldos netos en relación al PNB, complementados con la información que proporcionan los saldos

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netos per cápita. Alemania y Países Bajos son los mayores contribuyentes netos, mientras que Grecia e Irlanda son los mayores receptores netos. La utilización del cheque británico como forma de otorgar una compensación presupuestaria encubierta presenta limitaciones cuantitativas a corto plazo, por lo que el problema de definir compensaciones presupuestarias se volverá a plantear en la próxima negociación, salvo que la reforma de los gastos contribuya a solucionar el problema. No encontramos argumentos de peso para apoyar un sistema de compensaciones ligado al PNB per cápita y establecido a priori. El coste bruto de la ampliación casi se duplica en el periodo 2007-2013 respecto al periodo 2000-2006, pero no justifica recortes radicales en las actuales políticas comunitarias. El resultado de las simulaciones de los saldos netos presupuestario que efectuamos a partir unas Perspectivas Financieras para el periodo 2007-2013 para la Unión ampliada demuestra que las ganancias financieras para los contribuyentes netos (fundamentalmente para Alemania, Países Bajos, Suecia y Austria) derivadas de recortes sustanciales, superiores al 30%, en las principales políticas —la política agrícola y las acciones estructurales— no son tan importantes como para compensar las pérdidas que se producen para otros países (en especial para los actuales receptores netos de fondos —Grecia, Irlanda, España y Portugal— seguidos de Italia y Francia). Hemos tenido en cuenta el impacto que han tenido los cambios recientes de la Agenda 2000 sobre el sistema de ingresos, cambios que han favorecido principalmente a Alemania, Austria, Países Bajos y Suecia (en cuantías cercanas al 0,04% del PNB), por lo que lo calificamos de regresivos. Como consecuencia, cobra fuerza la tesis de que la próxima reforma de perspectivas financieras no supondrá un cambio radical respecto a las perspectivas actuales, aunque sí un descenso acumulado cercano al 10% en el gasto agrícola y una estabilización real del gasto estructural de la UE ampliada, lo que implica recortes para los anteriores 15 Estados miembros. Conclusiones respecto a los ingresos: No existen suficientes razones, ni de eficiencia, ni de necesidad financiera que justifiquen cambios importantes en cuanto al sistema de recur-

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sos propios, pero a medio plazo, a partir del año 2013, una vez finalizadas las adhesiones y mejorada la situación de los principales contribuyentes netos, recomendamos que se plantee la introducción de un recurso autónomo, que, a pesar de sus inconvenientes y del coste financiero que conlleva para algunos países, debería ser un impuesto basado en el IVA. 8. Conclusiones respecto a los gastos: El futuro del presupuesto comunitario por el lado de los gastos, en el medio plazo, debería considerar la posibilidad de introducir nuevos gastos derivados de una política común de defensa, de los avances a través del mecanismo de cooperaciones reforzadas y, a largo plazo, aumentar el gasto comunitario mediante la cesión de parte de los gastos sociales que son actualmente de exclusiva competencia nacional. En el contexto de un presupuesto amplio, en el entorno del 2% del PNB es cuando cobra sentido la introducción de impuestos autónomos comunitarios que financien el presupuesto. 9. Consideraciones finales: El futuro modelo de presupuesto comunitario. A partir de todos estos condicionantes, podemos afirmar que, de cara al futuro, y bajo una serie de condiciones previas, —como son conseguir una solución en cuanto a los temas institucionales de la Unión, y mantener una política de cohesión económica y social fuerte que permita la convergencia real de las economías menos desarrolladas—, la UE seguiría manteniendo su modelo financiero actual sin necesidad de grandes transformaciones, a pesar de contar con más de veinticinco Estados miembros con distintos niveles de integración. En segundo lugar: pensamos que en el futuro se mantendrá un único presupuesto, pero, el sistema futuro de ingresos debería dividirse en dos: por una parte, y como sistema fundamental, estaría el sistema de recursos propios de la Unión Europea de acuerdo con el modelo actual modificado. Por otro lado, sería necesario un sistema extrapresupuestario de contribuciones nacionales, para financiar acciones específicas, cooperación reforzada en cuanto a la seguridad, la inmigración, la justicia y lucha contra el fraude o la mayor coordinación de políticas económicas. Respecto al impacto que tendrá la ampliación sobre este modelo presupuestario, ya hemos señalado que la ampliación

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se utiliza como excusa para proponer reformas de la Política Agrícola Común y a la Política Estructural, que tendrían implicaciones financieras importantes de descenso de gasto, con objeto de compensar de este modo el coste para los contribuyentes netos que tendría la plena aplicación de ambas políticas a los nuevos candidatos. El resultado fundamental de nuestro análisis viene a demostrar que las ganancias en términos de saldos presupuestarios derivadas de reformas profundas son, primero, limitadas y, segundo, producen una serie de pérdidas financieras importantes para otros Estados, por lo que es poco previsible que cuenten con el apoyo necesario para su realización. Se está exagerando, quizás de manera intencionada por un grupo pequeño de contribuyentes netos, el coste financiero de la ampliación. No cabe duda de que los ahorros que buscan los contribuyentes netos se producirán gracias a cambios en el contenido de las políticas que logren alterar la distribución existente e inclinar los fondos a su favor, pero esta lucha presupuestaria coincidente con la próxima ampliación no debe utilizarse como excusa para limitar el crecimiento del presupuesto comunitario en el futuro, ni para evitar introducir un impuesto comunitario destinado a financiar nuevas políticas, ya que esto significaría frenar indirectamente el proceso de integración política y económica de la Unión Europea.

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CRISTINA SERRANO LEAL

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