Handbuch zur deutschen Außenpolitik

Siegmar Schmidt · Gunther Hellmann · Reinhard Wolf (Hrsg.) Handbuch zur deutschen Außenpolitik

Siegmar Schmidt Gunther Hellmann Reinhard Wolf (Hrsg.)

Handbuch zur deutschen Außenpolitik

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1. Auflage Januar 2007 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2007 Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: MercedesDruck, Berlin Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-13652-6

Inhalt

Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inhalt

11

I. Einleitung Gunther Hellmann / Reinhard Wolf / Siegmar Schmidt Deutsche Außenpolitik in historischer und systematischer Perspektive . . . . . . . . . . .

15

II. Konzepte Thomas Risse Deutsche Identität und Außenpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

Rainer Baumann Deutschland als Europas Zentralmacht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

Hanns W. Maull Deutschland als Zivilmacht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

Michael Staack Deutschland als Wirtschaftsmacht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

III. Rahmenbedingungen Birgit Schwelling Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit . . . . . . . . . . .

101

Werner Weidenfeld Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

112

Werner Link Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen . . . .

125

Wolfgang Wagner Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union . . . . . . .

143

6

Inhalt

IV. Institutionen und innerstaatliche Akteure Rüdiger Wolfrum Grundgesetz und Außenpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

157

Michael Jochum Bundespräsident . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

169

Wolfgang Ismayr Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

175

Thomas Fischer Bundesländer und Bundesrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

192

Karl-Rudolf Korte Bundeskanzleramt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

203

Christoph Weller Bundesministerien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

210

Reinhard Bettzuege Auswärtiger Dienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

225

Johannes Varwick Bundeswehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

246

Hans-Georg Wieck Geheime Nachrichtendienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

259

Torsten Oppelland Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

269

Sebastian Bartsch Politische Stiftungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

280

Werner Bührer Wirtschaftsverbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

290

Wolfgang Schroeder Gewerkschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

296

Gero Erdmann Kirchen und NRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

304

Hans Rattinger Öffentliche Meinung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

313

Ulrich Sarcinelli / Marcus Menzel Medien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

326

Martin Thunert Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

336

Inhalt

7

V. Staaten und Regionen Stephen F. Szabo Vereinigte Staaten von Amerika: politische und Sicherheitsbeziehungen . . . . . . . . . .

353

Andreas Falke Die deutsch-amerikanischen Wirtschaftsbeziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

367

Ulrike Guérot Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

375

William Paterson / James Sloam Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

391

Basil Kerski Polen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

405

Michael Dauderstädt Mittel- und Osteuropa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

422

Angela Stent Russland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

436

Ellen Bos Die GUS-Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

455

Marie-Janine Calic Ex-Jugoslawien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

468

Heinz Kramer Türkei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

482

Udo Steinbach Naher und Mittlerer Osten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

494

Michael Wolffsohn / Thomas Brechenmacher Israel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

506

Tobias Schumacher Maghreb-Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

521

Siegmar Schmidt Afrika südlich der Sahara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

532

Manfred Mols Lateinamerika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

545

Jürgen Rüland Südostasien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

559

Christian Wagner Indien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

572

8

Inhalt

Sebastian Heilmann Volksrepublik China . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

580

Nadine R. Leonhardt / Hanss W. Maull Japan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

591

VI. Politikfelder Gunther Hellmann Sicherheitspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

605

Reinhard Rode Deutsche Außenwirtschaftspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

618

Peter Nunnenkamp Internationale Finanzpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

630

Erwin Häckel Energie- und Rohstoffpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

639

Michael Brzoska Rüstungsexportpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

650

Jutta Bakonyi / Cord Jakobeit Internationale Kriminalität/internationaler Terrorismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

660

Franz Nuscheler Entwicklungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

672

Dietrich Thränhardt Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

684

Wolfgang S. Heinz Menschenrechtspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

692

Tanja Brühl Umweltpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

703

Horst Harnischfeger Auswärtige Kulturpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

713

VII. Internationale Organisationen Manfred Knapp Vereinte Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

727

Josef Janning Europäische Union und deutsche Europapolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

747

Johannes Varwick Nordatlantische Allianz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

763

Inhalt

9

Ralf Roloff Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . .

779

Bernhard Stahl / Florian Lütticken Welthandelsorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

788

Bernhard May G7/G8-Gruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

802

VIII. Außenpolitikforschung Dirk Peters Ansätze und Methoden der Außenpolitikanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

815

Anhang Gesamtliteraturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

837

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

905

Kommentierte Linkliste zur deutschen Außenpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

948

Verzeichnis politikwissenschaftlicher Nachschlagewerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

951

Register . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

952

Vorwort

Dieses Handbuch hat eine lange Entstehungsgeschichte. Auch wenn wohl kaum ein Projekt von diesem Umfang zum vorgesehenen Termin erscheint, so haben doch die fast fünf Jahre, die seit den ersten Überlegungen vergangen sind, die Belastbarkeit aller Beteiligten stark strapaziert. Für diese Verzögerungen, die vor allem die Geduld der Autoren auf eine harte Probe gestellt haben, sind viele Widrigkeiten verantwortlich. Beigetragen hat sicherlich auch ein personeller Wechsel auf Seiten der Herausgeber. Wir möchten daher allen Autoren, die diesen Band von Beginn unterstützten, herzlich für die Geduld und die Bereitschaft danken, z.T. mehrfach Aktualisierungen vorzunehmen. Bei jenen Autoren, die in der ersten Phase des Projekts einen Beitrag verfasst hatten, angesichts der eingetretenen Verzögerungen aber nicht mehr in der Lage waren, notwendige Überarbeitungen vorzunehmen, können wir uns auch an dieser Stelle nur entschuldigen. Dass, bedingt durch diese Verzögerungen, der Untersuchungszeitraum in einzelnen Beiträgen bis zum Ende der rot-grünen Bundesregierung verlängert werden konnte, war ein unbeabsichtigter, aber keineswegs unglücklicher Zufall. Jedes Buch ist Produkt einer gemeinschaftlichen Anstrengung. Dies gilt umso mehr für ein Großprojekt wie dieses Handbuch, für das wir von vielen Seiten tatkräftige und wohlwollende Unterstützung erhalten haben. Herbert Dittgen, anfangs Mitherausgeber des Handbuches, hat ganz entscheidend an der Konzeption dieses Handbuches mitgewirkt und ihm verdankt dieses Projekt zahlreiche wertvolle Ideen und Impulse. An dieser Stelle sei vor allem Frau Ingrid Breining, M.A. gedankt, die das Handbuch-Projekt über Jahre – gerade auch in schwierigen Zeiten – mit großem Einsatz redaktionell betreute. Unser Dank gilt ferner Christian Weber und Irene Opaterny in Frankfurt sowie Steffi Krohn und Beatrice Dähler in Greifswald. Für die großzügige finanzielle Unterstützung dieses Projekt danken wir der Robert Bosch Stiftung. Ohne sie wäre dieses Handbuch nicht möglich gewesen. Abschließend gilt unser Dank Frank Schindler vom Verlag für Sozialwissenschaften, der nie den Glauben an dieses Projekt verlor und es mit großem Engagement förderte. Siegmar Schmidt Gunther Hellmann Reinhard Wolf

I. Einleitung

Deutsche Außenpolitik in historischer und systematischer Perspektive

Deutsche Außenpolitik Einleitung Gunther Hellmann / in Reinhard historischer Wolf und / Siegmar systematischer Schmidt Perspektive

1. Überblick Ein Handbuch, so umschreibt das Deutsche Wörterbuch der Gebrüder Grimm den Begriff, ist ein „buch von mäszigem umfang, zum leichten gebrauch, entweder um hineinzuschreiben oder darin zu lesen“. „In neuerer zeit“ (womit wohl die Zeit um die Mitte des 19. Jahrhunderts gemeint war) werde der Begriff aber auch „häufig verwandt zur bezeichnung eines buches das in knapper fassung das hauptsächlichste einer lehre gibt“. Diese Funktion haben Handbücher auch noch heute: Sie sollen der schnellen Orientierung in einem großen, schwer überschaubaren Feld dienen. Von „mäszigem Umfang“ (oder gar von der zu Grimms Zeiten noch gängigen Verniedlichungsform, also dem „Handbüchlein“) kann heute aber schon deshalb nicht mehr die Rede sein, weil heute im Unterschied zum 19. Jahrhundert selbst die knappste Zusammenfassung des Hauptsächlichen fast notgedrungen zum Enzyklopädischen tendiert. Ein Handbuch zur deutschen Außenpolitik macht hier angesichts der Vielzahl der Politikfelder, Institutionen und Akteure keinen Unterschied – und dies selbst dann nicht, wenn, wie im vorliegenden Band, gar nicht beansprucht wird, einen langen historischen Bogen zu spannen, sondern der Schwerpunkt auf die Entwicklungen seit der Vereinigung der beiden deutschen Staaten 1990 gelegt wird. Damit wird ein großer Teil „bundesdeutscher“ Außenpolitik, nämlich die Phase zwischen Mitte der 1970er und Anfang der 1990er Jahre nur knapp gestreift. Für die Zeit bis zu den 1970er Jahren dient nach wie vor das von Hans-Peter Schwarz herausgegebene „Handbuch zur deutschen Außenpolitik“ (Schwarz 1975) als einschlägige Referenz. Seitdem haben sich allerdings sowohl Kontext, Rahmenbedingungen und Herausforderungen deutscher Außenpolitik wie auch die Art der wissenschaftlichen Beschäftigung mit dem Gegenstand verändert. Unter der Rubrik veränderter Rahmenbedingungen sind hier nicht nur die Folgen der Vereinigung und die zunehmende Europäisierung der deutschen Außenpolitik zu nennen, sondern auch die neue geografische Ausrichtung, die Multiplizierung involvierter staatlicher wie auch gesellschaftlicher Akteure sowie die Verdrängung alter und die Herausbildung neuer äußerer Bedrohungen und innerer Herausforderungen. Alles zusammen hat bewirkt, dass deutsche Außenpolitik heute diffuser und unübersichtlicher, in mancher Hinsicht auch alltäglicher erscheint als noch vor wenigen Jahrzehnten. Zumindest die Unübersichtlichkeit spiegelt sich auch im wissenschaftlichen Umgang mit dem Gegenstand, stehen hier doch nicht selten höchst unterschiedliche Herangehensweisen nebeneinander. Dieses Handbuch will zumindest einen kleinen Beitrag dazu leisten, die Übersichtlichkeit des Feldes zu erhöhen. Was zum „Hauptsächlisten“ einer „Lehre“ der deutschen Außenpolitik

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Einleitung

gehört, wird dabei wohl stets strittig sein. Nach unserer Auffassung gehört dazu neben den Beiträgen selbst, die den Kern des Handbuches ausmachen, eine Verortung des Gegenstandes in einem größeren Kontext. Vier Dimensionen scheinen uns für eine solche Verortung wichtig zu sein. Im Rahmen dieser Einleitung werden wir sie kurz beleuchten. (1) Unser Verständnis deutscher Außenpolitik verweist notgedrungen auf Wissensbestände über die Praxis von Außenpolitik im allgemeinen. Dass Außenpolitik eine über Jahrhunderte hinweg historisch gewachsene und damit veränderbare Praxis des Politischen ist, wird wohl kaum bestritten, aber in seiner Bedeutung nicht immer hinreichend gewürdigt. Ähnlich gilt, dass Außenpolitik in höchst unterschiedlicher Weise konzeptionalisiert und damit eben auch in theoretischer und empirischer Hinsicht analysiert werden kann. Inwiefern dies für die Analyse deutscher Außenpolitik von Belang ist, wird im nachfolgenden Abschnitt 2 erörtert. Mögliche Implikationen einer theoretisch reflektierten Analyse werden im Beitrag von Dirk Peters thematisiert. (2) So wie die Praxis der Außenpolitik im allgemeinen historisch gewachsen ist, so ist auch die Außenpolitik je konkreter Staaten pfadabhängig. Sie lässt sich also nur verstehen, wenn man sie in den Kontext früherer Entscheidungen einordnet, die bestimmte Optionen erst eröffneten, dabei aber notgedrungen auch andere Optionen verschlossen. Für die deutsche Außenpolitik nach 1990 gilt dies in besonderem Maße, denn einerseits lag es aus verschiedenen Gründen nahe, die Außenpolitik eines vereinten Deutschland als Fortsetzung der Außenpolitik der Bonner Republik zu begreifen. Andererseits galten insbesondere ausländischen Beobachtern die machtpolitischen Veränderungen in Europa als so einschneidend, dass der Gedanke an eine Renaissance früherer „machtstaatlicher“ Traditionen nicht allzu fern zu liegen schien. Insofern ist es für ein solches Handbuch auch angezeigt, die Grundlinien deutscher Außenpolitik seit dem Kaiserreich nachzuzeichnen, wie sie sich der historischen Forschung als teils konsensuale, teils kontroverse Einschätzung darstellen (Abschnitt 3). (3) Ein selbstkritischer Zugriff auf den Gegenstand deutsche Außenpolitik erfordert drittens eine Vergewisserung darüber, wie andere Politikwissenschaftlerinnen und Politikwissenschaftler in vergangenen Jahrzehnten den Gegenstand deutscher Außenpolitik betrachtet haben. Denn auch wenn es zu diesem Projekt nach unserer Kenntnis nur einen vergleichbaren Vorläufer gibt (Schwarz 1975), so bedeutet dies natürlich nicht, dass nicht auch in anderer Weise versucht wurde, deutsche Außenpolitik umfassender zu analysieren. Welche Untersuchungen in dieser Hinsicht als besonders einschlägig gelten können und wie sich die wissenschaftliche Betrachtungsweise des Gegenstandes über Zeit verändert hat, wird im 4. Abschnitt erörtert. (4) Mit diesen drei vorbereitenden Schritten wäre sodann das Terrain bereitet, um die Entstehung dieses Handbuchs näher zu erläutern. Im 5. Abschnitt werden daher neben den Auswahl- und Gliederungsprinzipien auch die Leitlinien vorgestellt, aufgrund derer die Autoren ihre Beiträge erstellen sollten.

Deutsche Außenpolitik in historischer und systematischer Perspektive

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2. Außenpolitik: Begriff und historische Entwicklung 2.1 Begriffsklärung Was meinen wir, wenn wir „deutsche Außenpolitik“ sagen? Offensichtlich werden hier zwei Arten von Begriffen verknüpft: ein Begriff, der ein Einzelnes („Deutschland“) und ein Begriff, der ein Allgemeines („Außenpolitik“) umschreibt. In diesem Abschnitt wollen wir den Begriff der Außenpolitik und die damit bezeichnete politische Praxis genauer betrachten.1 Dies ist nicht zuletzt deshalb wichtig, weil selbst unter Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, die sich seit Jahrzehnten mit der Analyse von Außenpolitik beschäftigen, nach wie vor eine große Unzufriedenheit über die begrifflichen Unschärfen vorherrscht. So meinen etwa bekannte US-amerikanische Politikwissenschaftler, die im Feld der Außenpolitikanalyse zu den angesehensten Forschern zählen, dass trotz intensivster Forschungen noch immer Unklarheit darüber bestehe, was wir eigentlich meinen, wenn wir „Außenpolitik“ sagen (Hermann 1978; vgl. auch Rosati/Sampson/Hagan 1994: 5). Auf den ersten Blick mutet diese Einschätzung befremdlich an, denn wenn wir – einer gängigen Konvention folgend – vom Gebrauch des Begriffs auf seine Bedeutung schließen, scheint sowohl im Blick auf die Alltagssprache wie auch auf die Wissenschaftssprache einigermaßen klar, was mit „Außenpolitik“ gemeint ist. In der Alltagssprache wird der Begriff zumeist im Zusammenhang mit weitgehend routinisierten Handlungen von herausgehobenen Politikern gegenüber anderen Staaten und deren Repräsentanten gebraucht: beispielsweise wenn der Bundespräsident einen Staatsbesuch in Israel absolviert und dabei eine Rede vor dem israelischen Parlament hält oder wenn die Bundeskanzlerin nach Beratungen mit den Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union eine Übereinkunft über die Zukunft der Finanzierung der EU bekannt gibt. In den eingespielten Formen der medialen Darstellung dieser Handlungen zeigt sich, womit (deutsche) Außenpolitik im breiteren öffentlichen Diskurs im Allgemeinen assoziiert wird. Wissenschaftliche Vorschläge zur Klärung des Begriffs sind von diesem Verständnis nicht weit entfernt. Zwar überwiegen (wie bei allen wissenschaftlichen Begriffsklärungen) abstrakte Kategorien, aber auch wenn verschiedene Wissenschaftler unterschiedliche Kategorien gebrauchen, scheint Übereinstimmung über einige wesentliche Elemente zur Kennzeichnung von „Außenpolitik“ zu bestehen (vgl. Grewe 1985: 439; Carlsnaes 2002: 335; Seidelmann 2004: 1). Zwei Aspekte sind hervorzuheben: (a) Außenpolitik wird „gemacht“ von individuellen oder kollektiven Akteuren, die legitimerweise in Vertretung eines durch territoriale Hoheitsgrenzen identifizierbaren Staates handeln können; (b) Handlungen dieser Akteure gegenüber anderen (staatlichen oder nicht-staatlichen) Akteuren jenseits dieser Hoheitsgrenzen. Außenpolitik bezeichnet in diesem Sinne also jene Handlungen staatlicher Akteure, die auf die Ermöglichung und Herstellung kollektiv bindender Entscheidungen in den internationalen Beziehungen abzielen (vgl. hierzu die allgemeine Politik-Definition bei Luhmann 1984: 103). Wie bei Definitionen üblich, ist damit ein grober Rahmen abgesteckt. Er ist allerdings konkretisierungsbedürftig, denn insbesondere welche Akteure und welche Handlungen im Mittelpunkt außenpolitischer Analyse stehen sollen, ist damit noch nicht hinreichend geklärt. Im Blick auf die Akteure können beispielsweise die herausragenden politischen Entscheidungsträger eines Staates, also die Regierungschefs, eher ausführende Organe (Diplomaten) oder auch 1 Dieser Abschnitt greift auf die Kapitel 1 und 2 von Hellmann 2006a zurück.

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Einleitung

Parlamentarier gemeint sein. Alle sind entsprechend ihrer Kompetenzen in unterschiedlichen Funktionen an der Formulierung bzw. Umsetzung von Außenpolitik beteiligt. Manchmal steht auch nur ein Kürzel (wie etwa „Deutschland“ oder „Berlin“) für einen imaginären kollektiven außenpolitischen Akteur. Im Blick auf die Handlungen können konkrete außenpolitische Entscheidungen (vgl. Haftendorn 1990: 403–404), umfassendere außenpolitische Konzepte für Teilbereiche der Außenpolitik eines Staates (wie etwa die „Ostpolitik“ Willy Brandts) oder gar die gesamte Außenpolitik eines Staates umfassende Strategien gemeint sein (wobei natürlich die bewusste Unterlassung bestimmter Handlungen auch Teil einer solchen Strategie sein kann). Ein Beispiel hierfür wäre die häufig mit dem Konzept der „Einbindung“ bezeichnete Strategie der alten Bundesrepublik, sich mit seinen Nachbarn in Ost und West in ein Netzwerk unterschiedlich dichter, stets aber wechselseitig verpflichtender Vertragswerke einbinden zu lassen, um damit ein Höchstmaß an wechselseitiger Erwartungsverlässlichkeit zu erzielen. In beiden Dimensionen (Akteure und Handlungen) sind also sehr unterschiedliche räumlich-zeitliche Ausdehnungen denkbar. Am einen Ende des Kontinuums steht die Entscheidung eines Einzelnen (ob Regierungschefin oder nachgeordneter Diplomat) zu einem genau identifizierbaren Zeitpunkt. Am anderen Ende steht ein sich aus einer Vielzahl einzelner Entscheidungen zusammensetzender Handlungszusammenhang eines kollektiven Akteurs (z.B. eben „Deutschland“), der sich über eine Zeitspanne mehrerer Jahre oder gar Jahrzehnte hinziehen kann. Nicht selten wird der Begriff „Außenpolitik“ gebraucht, um beides zu bezeichnen – und dies in beiden Fällen auch mit einer gewissen Berechtigung.

2.2 Außenpolitik als historisch gewachsene Praxis Das Konzept „Außenpolitik“ lebt von einer grundlegenden Unterscheidung – der Unterscheidung zwischen einem Innen und einem Außen, einer Grenze, die zwischen jenen, die zu „uns“ gehören, und „Fremden“ eine Trennlinie zieht. Dies gilt selbst für die Gegenwart deutscher Außenpolitik. Das „Außen“ hat dabei über die Jahrhunderte in der Wahrnehmung derjenigen, die Außenpolitik betrieben, vor allem zwei Qualitäten angenommen: generell handelt es sich bei Außenpolitik um eine Aktivität, die in einer Sphäre betrieben wird, die nach anderen Regeln funktioniert als die Sphäre der Innenpolitik. In den Internationalen Beziehungen hat es sich eingebürgert, hier zwischen hierarchisch und anarchisch strukturierten Systemen zu unterscheiden (vgl. Waltz 1979: 102–116). Während Herrschaft im innerstaatlichen Bereich in der Regel hierarchisch geordnet ist und eine klare Aufteilung der Kompetenzen zwischen Einheiten vorliegt, die sich durch Spezialisierung auszeichnen, ist sie im internationalen Bereich (zumindest prinzipiell) anarchisch strukturiert, denn jenseits der Staaten gibt es hier erstens keine allseits anerkannte zentrale Autorität, die über die Legitimation und die Fähigkeit verfügt, Regeln durchsetzen, und zweitens ist (weitgehend als Folge der fehlenden zentralen Autorität) das Maß an Spezialisierung zwischen Staaten, die nach ähnlichen Organisationsprinzipien aufgebaut sind, weit weniger ausgeprägt als dies im innerstaatlichen Bereich der Fall ist. Zwischen Deutschland oder China auf der einen Seite und Luxemburg oder Liberia auf der anderen gibt es sicherlich gewichtige Unterschiede hinsichtlich Staatsform, militärischem Machtpotenzial oder der Fähigkeit ihrer Regierungen, sich gegenüber ihren jeweiligen Gesellschaften durchzusetzen. Trotzdem überwiegen ihre funktionellen Gemeinsamkeiten, wenn man sie in ihrem Verkehr untereinander sowie gegenüber ihren Gesellschaften kontrastiert mit der Art und Weise wie die Akteure innerhalb dieser Staaten zueinander stehen und

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interagieren. Dieser Sphärenunterschied zwischen internationaler und innerstaatlicher Politik hat daher unter anderem zur Folge, dass die Akteure, denen Außenpolitik gegenüber steht, eine andere Qualität haben als jene in der Innenpolitik: sie gelten prinzipiell als Fremde – als Gemeinschaften und/oder Individuen, die nicht zu „uns“ gehören, also nicht mit „uns“ ein Gemeinwesen teilen, das (zumindest prinzipiell) nach den Regeln hierarchischer Herrschaftsorganisation regiert werden kann. Dies gilt in der Gegenwart in mancherlei Hinsicht selbst für solche Formen zwischen- bzw. überstaatlicher Zusammenarbeit wie etwa die Europäische Union, in denen die starke Trennung zwischen „Innen“ und „Außen“ zunehmend verschwimmt. Allein der Verweis auf die Europäische Union zeigt bereits, dass die für Außenpolitik konstitutiven Merkmale eines prinzipiellen Unterschieds der Sphären und der Akteure keine ahistorischen, irgendwie „immer schon“ bestehenden Gegebenheiten darstellen. Vielmehr sind sie historisch gewachsen als Ergebnis politischer Prozesse, die über mehrere Jahrhunderte hinweg zur Herausbildung moderner Staaten und Nationen und zu dem geführt haben, was wir heute als „internationales System“ bezeichnen. Vor allem die Ausdehnung der grundlegenden sozialen „Unterscheidung zwischen ,uns‘ und ,denen da‘“ (vgl. Z. Bauman 2000: 56–101, Zitat S. 60) auf den Verkehr zwischen Staaten in der Form einer neuen Praxis der Außenpolitik ist eine Erfindung der frühen Neuzeit, die bis in die Gegenwart hinein wirksam ist. Zwei Faktoren haben zu ihrer Entwicklung wesentlich beigetragen: die Herausbildung einer „europäischen internationalen Gesellschaft“ aus der vorangehenden „christlichen internationalen Gesellschaft“ (Bull 1977: 24–38) sowie, damit zusammenhängend, die Herausbildung eines modernen Staatensystems seit dem 14./15. Jahrhundert. Drei Prozesse waren hierfür entscheidend: (1) die Herausbildung der Idee eines „souveränen“ Staates, (2) die Durchsetzung der Idee des Mächtegleichgewichts und der Gegenmachtbildung in den Beziehungen zwischen diesen Staaten sowie (3) die Verdrängung des Naturrechts durch ein modernes Völkerrecht. In ihrer wechselseitigen Verkoppelung etablierten diese Prozesse neue Formen des zwischenstaatlichen Umgangs. Im ausgehenden Mittelalter führten sie insofern zunächst zu einer „Entfremdung“ (Der Derian 1987) zwischen den neu entstehenden politischen Einheiten, als sie die zuvor geltenden universalistischen Vorstellungen einer christlichen internationalen Gesellschaft zugunsten einer stärker nach rationalistischen Prinzipien organisierten europäischen (Staaten-)Gesellschaft verdrängten. Die damit einhergehende Überhöhung staatlicher Macht und Gewalt und die Institutionalisierung zwischenstaatlicher Rivalität (Mächtegleichgewicht) erforderten daher auch neue Formen der Konfliktregulierung, die sich ganz wesentlich in der Institution der modernen Diplomatie (als der zweiten wesentlichen Ausdrucksform moderner Außenpolitik neben der Institution des Krieges) manifestierte (vgl. Aron 1986: 13–17).

2.3 Ausprägungen moderner Außenpolitik Krieg und Diplomatie kommt auch im gegenwärtigen internationalen System nach wie vor eine herausragende Bedeutung als den beiden Kerninstrumenten der Außenpolitik zu. Unter dem Einfluss systemischer Prozesse hat sich allerdings moderne Außenpolitik insbesondere im 20. Jahrhundert erheblich verändert. Dazu zählen vor allem jene Prozesse, die unter den Begriffen Demokratisierung, Europäisierung sowie Transnationalisierung und Globalisierung subsumiert werden – Prozesse, die auch und gerade für deutsche Außenpolitik von besonderer Bedeutung sind.

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Demokratisierung: Außenpolitik bleibt auch in der Gegenwart zuvörderst eine Domäne der Exekutive. Selbst in den hoch entwickelten Demokratien sind die Parlamente von vielen wichtigen internationalen Verhandlungen und Entscheidungsprozessen weiterhin ausgeschlossen (¡ Grundgesetz; Bundeskanzleramt; Bundesministerien; Bundestag). Trotzdem ist nicht zu übersehen, dass sich die Außenpolitik im vergangenen Jahrhundert immer stärker öffnen und auch öffentlich rechtfertigen musste. Der Erste Weltkrieg und in seiner Folge das 14-Punkte-Programm des US-amerikanischen Präsidenten Woodrow Wilson, in dem die Praxis zwischenstaatlicher Geheimverträge und ganz generell klassischer Großmachtdiplomatie heftig kritisiert wurden, markierten hier zumindest ideell einen Durchbruch zu einer stärkeren Transparenz von Außenpolitik, Wenn Demokratisierung verstanden wird als Öffnung der Sphäre des Außenpolitischen für eine Teilhabe des Souveräns an außenpolitischen Entscheidungen, die jener in der Innenpolitik entspricht, dann hat es eine solche Öffnung im vergangenen Jahrhundert in der Tat gegeben. Insbesondere die parlamentarischen Mitspracherechte sind ausgebaut worden (¡ Grundgesetz, Bundestag). Trotzdem reichen sie noch immer nicht an jene Teilhabe heran, die in Demokratien für das Feld der Innenpolitik üblich ist. Dies hängt erstens damit zusammen, dass sich auch die politischen Eliten in entwickelten Demokratien mit einem exklusiven Zugriffsrecht auf die Außenpolitik „ein Arkanum, einen Raum [bewahren können], den die Gesellschaft kaum kontrollieren kann“ (Czempiel 1999: 36). Denn auf dem Feld der Außenpolitik können „Staatsmänner“ nicht nur glänzen, sondern – nicht zuletzt wegen ihres größeren Informationsvorsprunges (Dahl 1994) – auch freier schalten und walten als dies in der Innenpolitik üblich ist. Hinzu kommt, dass diese Exklusivität der Sphäre des Außenpolitischen als Prärogative der Exekutive auch von den Verfassungshütern moderner Demokratien für angemessen erachtet wird. Selbst in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in der im Vergleich zu anderen westlichen Demokratien weitreichende Beteiligungsrechte des Bundestages eingeräumt werden, wird trotzdem eine „grundsätzliche Zuordnung der Akte des auswärtigen Verkehrs zum Kompetenzbereich der Exekutive“ vorgenommen. Begründet wird sie mit der pragmatischen Annahme, dass „institutionell und auf Dauer typischerweise allein die Regierung in hinreichendem Maße über die personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten verfügt, auf wechselnde äußere Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren und so die staatliche Aufgabe, die auswärtigen Angelegenheiten verantwortlich wahrzunehmen, bestmöglich zu erfüllen“ (BVerfGE 68, 1 [87]). Drittens schließlich scheinen die Öffentlichkeiten der westlichen Demokratien mit diesem Arrangement weitgehend einverstanden zu sein. Ein Aufbegehren gegen mögliche Benachteiligungen in der Teilhabe an der Außenpolitik ist nicht zu beobachten. Das Interesse an außenpolitischen Problemen scheint zwar höher als dies gemeinhin angenommen wird (vgl. Güllner 2003), aber gleichzeitig belegen nahezu sämtliche Umfragen für alle westlichen Demokratien, dass die Außenpolitik zumeist den niedrigsten Stellenwert hat, wenn es um ihre Wichtigkeit im Vergleich zu anderen innenpolitischen Themen geht (¡ Öffentliche Meinung). Wenig problematisch erscheint dieses (tatsächliche oder vermeintliche) Demokratiedefizit wohl unter anderem deshalb, weil sich in den modernen Mediendemokratien Mechanismen ausgebildet haben, die eine offensichtliche oder gar dauerhafte Missachtung von außenpolitischen Mehrheiten in der Öffentlichkeit durch politische Entscheidungsträger höchst unwahrscheinlich machen. Die neuere Forschung hat hier verschiedene indirekte und informelle Mechanismen identifiziert, die eine Rückkoppelung zwischen den durch Meinungsumfragen ermittelten Überzeugungen des Souveräns auf der einen Seite und den Überzeugungen der au-

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ßenpolitischen Entscheidungsträger auf der anderen sicherstellen (¡ Öffentliche Meinung; Medien; vgl. ferner Risse-Kappen 1991; Page/Shapiro 1992; Brettschneider 1998; Shiraev 2000). In den letzten Jahren häufen sich allerdings auch prominente Beispiele dafür, dass die Medien verstärkt als eigenständige Akteure in der Definition außenpolitisch wichtiger Themen („agenda setting“) und manchmal sogar als Verstärker vermeintlicher oder tatsächlicher Stimmungen in nationalen Öffentlichkeiten auftreten. Der Irak-Krieg 2003 ist hier ein herausragendes neueres Beispiel. Unabhängig davon, wie man diese Entwicklung politisch bewerten mag, erscheint unstrittig, dass sich hier neben den formellen außenpolitischen Willensbildungsprozessen bedeutsame informelle ausgebildet haben, die die Praxis der Außenpolitik verändern. Europäisierung: Ein zweiter Prozess mit weitreichenden Veränderungen für die Außenpolitik einer besonders prominenten Gruppe von Staaten, der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, lässt sich mit dem Begriff der Europäisierung umschreiben. In einem breiteren Verständnis ist damit „die Erweiterung des Wahrnehmungshorizontes und des politischen Handlungsraumes um die europäische Dimension“ gemeint (Kohler-Koch 2000: 22). Diese Erweiterung des Wahrnehmungshorizontes um eine den Nationalstaat übergreifende Dimension hat zuerst zur Folge, dass jene grundlegenden Identitätsfragen, die mit Vergesellschaftungsbzw. Vergemeinschaftungsprozessen immer einhergehen, anders beantwortet werden, als dies in einem ausschließlich auf den Nationalstaat fixierten Kontext der Fall ist. So zeigt eine ganze Reihe von Untersuchungen, dass für die meisten EU-Bürger Nationalstaat und Europäische Union nicht nur keine Gegensätze darstellen, sondern sich zunehmend ergänzen. Deutschland ragt in dieser Hinsicht trotz erlahmenden Europa-Enthusiasmus noch immer hervor (vgl. Hellmann 2002 und 2006b). Diese weit in die Gesellschaften der Europäischen Union hineinreichenden Wahrnehmungsveränderungen sind natürlich nicht folgenlos für die Praxis der Außenpolitik, gründet diese doch auf einer starken Unterscheidung zwischen Innen und Außen. Zwei Effekte sind daher besonders wichtig: Erstens verschwimmt die starke „Innen-Außen“-Unterscheidung innerhalb der Union und zweitens bildet sich eine neue „Innen-Außen“-Unterscheidung gegenüber anderen politischen Gemeinschaften außerhalb der Union. Beide Identitätsverschiebungen finden mittlerweile auch ihren Niederschlag in der institutionellen Struktur klassischer nationalstaatlicher Außenpolitik wie auch in der institutionellen Struktur der Europäischen Union. Innerhalb der meisten EU-Mitgliedsstaaten wird in der Organisation der außenpolitischen Entscheidungsstrukturen zwischen den „Außen“-Beziehungen zu den EU-Partnern und jenen mit dem Rest der Welt systematisch unterschieden. Im Auswärtigen Amt ist etwa die „Europaabteilung“ nicht nur für eine ganze Reihe „innenpolitischer“ Politikfelder innerhalb der Europäischen Union, sondern auch für die (klassischen) „bilateralen Beziehungen“ zu den EU-Partnern zuständig (¡ Auswärtiger Dienst). Davon sind andere internationale Politikfelder bzw. bilaterale Beziehungen organisatorisch deutlich abgesetzt. Ein weiteres Indiz für den Strukturwandel der Außenpolitik unter dem Einfluss der Europäisierung ist die Tatsache, dass die zentrale Koordinierung aller „europapolitischen“ Felder zwar in den meisten Staaten noch immer im Außenministerium angesiedelt ist, es aber nicht selten zwischen diesem Ministerium und konkurrierenden Fachministerien bzw. der Dienststelle des Regierungschefs zu Auseinandersetzungen über Zuständigkeiten kommt (¡ Bundesministerien; Europäische Union; vgl. ferner Hoyer 1998). Die sich zunehmend herausbildende neue „Innen-Außen“-Unterscheidung gegenüber anderen politischen Gemeinschaften außerhalb der Union findet ihren institutionellen Nieder-

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schlag in der so genannten „Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP, ¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Betrachtet man die GASP vor dem Hintergrund der weitreichenden Integration anderer Politikfelder ist besonders auffällig, dass die institutionelle Struktur und die Entscheidungsregeln weitgehend intergouvernemental gestaltet sind, d.h. Gemeinschaftsorganen wie Kommission, Parlament und Gerichtshof relativ wenig Mitwirkungskompetenzen einräumen. Zudem können die Staaten letztlich immer noch auf ein Vetorecht zurückgreifen, wenn sie staatliche Kerninteressen tangiert sehen. Die Außenpolitik der Union ist insofern viel stärker durch die gewachsene nationalstaatliche Praxis der Außenpolitik geprägt als die meisten anderen Felder der Union, in denen häufig Mehrheitsentscheidungen dominieren. Betrachtet man die ausgefeilten institutionellen Mechanismen und Verfahren der GASP allerdings streng durch die Brille der klassischen Außenpolitik, ist es bemerkenswert wie weit diese Verfahren – trotz der Tatsache, dass über weite Strecken das Prinzip der Regierungszusammenarbeit vorherrscht – die Praxis nationalstaatlicher Außenpolitik bereits verändert haben. Auffällig ist hier nicht nur das engmaschige Kommunikations- und Interaktionsnetz zwischen den nationalstaatlichen Außenministerien, sondern auch der stetige, wenn auch langsame Ausbau der außen- und sicherheitspolitischen Kompetenzen auf der Ebene der Union. Transnationalisierung und Globalisierung: Eine weitere Dimension systemischer Veränderungen wird mit den Begriffen Transnationalisierung und Globalisierung umschrieben. Wenn Demokratisierung von Außenpolitik als ein Aufbrechen innerstaatlicher außenpolitischer Entscheidungsstrukturen aufgrund gesellschaftlicher Veränderungen und Europäisierung von Außenpolitik als eine primär gouvernementale Reaktion auf neue Anforderungen des Regierens in einem zunehmend integrierten Europa zu verstehen ist, dann kann man Transnationalisierung und Globalisierung als grenzüberschreitende Veränderungen fassen, die unter anderem jene exklusiven zwischenstaatlichen Kommunikationsverbindungen aufbrechen, die die Institution der Diplomatie bis weit in das 20. Jahrhundert hinein prägten. Exklusiv waren diese Kommunikationsverbindungen früher in zweierlei Hinsicht: zum einen hinsichtlich der Herkunft und Zugehörigkeit einer „kosmopolitischen Bruderschaft“ bzw. einer „aristokratischen Internationalen“ von professionellen Diplomaten (vgl. Jönsson 2002: 215; Craig/Gilbert 1953), die die Grenzen zwischen den Staaten, die sie repräsentierten, umso mehr betonen mussten, als sie sich ansonsten kaum noch unterschieden. Exklusiv waren diese Kommunikationsverbindungen aber auch in dem Sinne, dass es ausschließlich den „Botschaftern“ eines Staates erlaubt war, für diesen zu handeln. Transnationalisierung und Globalisierung beschreiben Prozesse, die diese regierungszentrischen Kommunikationsformen deshalb als veraltet erscheinen lassen, weil sie (zumindest in ihrer Ausschließlichkeit) den zeitgenössischen transnationalen bzw. globalen Problemlagen nicht mehr angemessen sind. Mit dem älteren Begriff der Transnationalisierung bzw. der transnationalen Politik wird eine Entwicklung beschrieben, die durch eine enorme Zunahme grenzüberschreitender Beziehungen und Interaktionen gekennzeichnet ist, bei denen mindestens ein nicht-staatlicher Akteur involviert ist (vgl. Kaiser 1969; Keohane/Nye 1971; Risse 2002). Unstrittig ist dabei, dass diese neuen Akteure in manchen Politikfeldern mittlerweile beträchtlichen Einfluss auf staatliche Politik (einschließlich der Außenpolitik) gewonnen haben. Weit weniger erforscht ist demgegenüber die Frage, inwieweit die Transnationalisierung die Strukturen nationalen bzw. internationalen Regierens (und insofern auch der Außenpolitik) verändert hat (vgl. Risse 2002: 268). Mit diesen Fragen hat sich die mittlerweile unübersichtliche Globalisierungsliteratur weit mehr beschäftigt. Die Wurzeln dieser Forschung reichen wie jene der Transnationalisierungs-

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forschung auf den klassischen Gegenpol zum Realismus, den „Idealismus“, zurück. In der Analyse wachsender zwischenstaatlicher Interdependenz in den 1970er Jahren trafen beide zusammen. Im Unterschied zur transnationalen Politik, bei der der Nationalstaat häufig noch den Bezugsrahmen abgibt, wird dieser Rahmen in der neueren Globalisierungsdiskussion deutlicher zurückgelassen (vgl. Überblick bei Zürn 2002). Kernbeobachtung ist hier, dass sich die Konfiguration der internationalen Beziehungen grundlegend gewandelt hat. Die „nationale Konstellation“, die durch nationale Problemlagen, national-staatliches Regieren, nationalstaatlich gebündelte Ressourcen und nationale Legitimierungsprozesse geprägt war, ist in den letzten Jahrzehnten zumindest in der so genannten OECD-Welt (d.h. im Kreis der hoch entwickelten marktwirtschaftlichen Demokratien des „Westens“) zusehends durch eine „postnationale Konstellation“ ersetzt worden, in der die Geltungsräume kollektiv bindender Entscheidungen immer weniger mit der räumlichen Ausdehnung gesellschaftlicher Interdependenzbeziehungen übereinstimmen (vgl. Habermas 1998; Zürn 1998; Zangl/Zürn 2003: 149–171). Für die Außenpolitik ist dabei vor allem der veränderte Ausgangspunkt von Bedeutung – die Tatsache, dass sich Staaten heute einer Reihe von neuartigen Problemlagen ausgesetzt sehen, die zumindest Anpassungen, wenn nicht gar gravierende strukturelle Veränderungen erfordern. Solche weitreichenden Verschiebungen der Problemlagen haben bereits im Zweiten Weltkrieg mit dem Atomwaffeneinsatz begonnen, als mit dem beginnenden Nuklearzeitalter die Irrationalität einer modernen Kriegführung, die die wechselseitige Auslöschung heraufbeschwor, allen bewusst wurde und neue Formen der Drohung („Abschreckung“) und der Kommunikation („heißer Draht“) erfunden wurden (vgl. Der Derian 1987: 202–207 sowie Jervis 1989). Sie zeigt sich in einer ganzen Serie von eher „weichen“ globalen Herausforderungen wie Klimawandel, Währungskrisen, Bevölkerungswachstum oder der Ausbreitung von Seuchen wie AIDS oder der Vogelgrippe, Prozessen also, die zu neuen, häufig auch in internationalen Organisationen dauerhaft institutionalisierten Formen der staatenübergreifenden Regulierung geführt haben (vgl. Rittberger/Zangl 2003: 49–87). In ihrer vorerst radikalsten Ausprägung zeigt sich nicht zuletzt in den neuen Formen des Terrorismus, der sich nicht nur transnational organisiert, sondern auch durch die Selektion der Opfer jenseits nationaler Vergemeinschaftungsformen eine klassische nationalstaatliche Antwort als völlig inadäquat erscheinen lässt (vgl. Daase 2002). In allen diesen Bereichen ist es offensichtlich, dass das klassische Repertoire nationalstaatlicher Außenpolitik zumindest nicht mehr ausreicht, um adäquate Problemlösungen sicherzustellen. Entsprechend haben sich in Teilbereichen neue Formen des Regierens bereits durchgesetzt. Auch Staaten unterliegen zunehmend „einer permanenten Qualitätskontrolle – einer Art Staaten-TÜV“ (Zangl/Zürn 2003: 166), der von der Einhaltung bestimmter Menschenrechtsstandards (Amnesty International) oder Umweltstandards (Greenpeace) über Bonitätseinstufungen durch privatwirtschaftliche Unternehmen oder suprastaatliche Qualitätssiegel (IWF oder Europäische Kommission zum Haushaltsgebaren) reicht. Selbst nach traditionellen Kriterien „mächtige“ Staaten müssen mit spürbaren Kosten rechnen, wenn sie solche Standards verletzen. Sie können sich Qualitätsprüfungsverfahren zwar leichter als kleine Staaten entziehen, aber selbst sie können den Folgen der Nicht-Einhaltung bestimmter Regeln nicht völlig ausweichen. Die frühere Bundesregierung von Gerhard Schröder hat dies Ende 2001/Anfang 2002 erfahren, als sie einen „Blauen Brief“ der Europäischen Kommission wegen ihres offenkundigen Verstoßes gegen die sogenanten „Maastricht-Kriterien“ verhindern wollte. Die USA hat solche Folgen nach ihrem Irak-Alleingang am UN-Sicherheitsrat vorbei im Frühjahr 2003 zu spüren bekommen, als sie später dessen Unterstützung brauchten.

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Diese Veränderung der zunehmenden Legitimierung staatlicher (Außen-)Politik durch externe, teilweise nicht-staatliche Akteure wird noch übertroffen durch die sukzessive Aushöhlung des Prinzips der Souveränität, das für das „westfälische“ Staatensystem konstitutiv war. Das Prinzip der Nicht-Einmischung in die inneren Angelegenheiten, ein Grundpfeiler der auf prinzipieller Gleichheit beruhenden internationalen Gesellschaft, verliert nicht nur zusehends an Gültigkeit, sondern wird in mancherlei Hinsicht geradezu in sein Gegenteil verkehrt, wenn nicht nur in Fällen wie etwa dem Völkermord in Ruanda im Jahr 1994, sondern auch als Antwort auf den internationalen Terrorismus sogar eine moralische Pflicht zur Intervention abgeleitet wird (Brown 2004). Wie die Staatenwelt bzw. die Weltgesellschaft mit diesen Herausforderungen mittelfristig umgehen wird, ist derzeit ungewiss. Sicher scheint allerdings, dass sich die Praxis der Außenpolitik weiter verändern wird – sei es nun entlang eines Entwicklungspfades, der die Zunahme informeller horizontaler „Regierungsnetzwerke“ nicht nur als Trend der Gegenwart konstatiert, sondern auch gutheißt (Slaughter 2004), oder sei es entlang einer Konstitutionalisierung des Völkerrechts (Habermas 2004). Unabhängig davon, welche Trends sich mittelfristig durchsetzen werden, die deutsche Außenpolitik wird davon nicht unberührt bleiben. Manchen Beobachtern gilt sie aufgrund ihrer „semi-souveränen“ Prägung unter den Bedingungen der deutschen Teilung (Katzenstein 1987: 9; Green/Paterson 2005) geradezu als Musterbeispiel einer Politik, die auf die „postnationale Konstellation“ besser vorbereitet ist als der Durchschnitt der Staaten. Andere sehen in den letzten Jahren eher eine Renaissance außenpolitischer Praktiken, die stärker an die nationalstaatliche Vergangenheit erinnern. Für eine systematische Verortung deutscher Außenpolitik in einem größeren Kontext lassen es solche Kontroversen naheliegend erscheinen, die Geschichte deutscher Außenpolitik auf bestimmte Grundlinien hin zu befragen, die für Gegenwart und Zukunft bedeutsam sein könnten.

3. Grundlinien deutscher Außenpolitik seit der Gründung des Kaiserreichs Seit der Gründung eines deutschen Nationalstaats im Jahre 1871 haben die Rahmenbedingungen, Zielsetzungen und Strategien deutscher Außenpolitik tief greifende Veränderungen erfahren.2 Gewiss gibt es auch Kontinuitätslinien: Bis zum heutigen Tag strebten fast alle deutschen Regierungen nach Gleichrangigkeit mit den etablierten Großmächten des Westens, versuchten sie Deutschland zu einer „normalen Macht“ in Europa zu machen – auch wenn sie im Zusammenhang mit „Normalität“ oft ganz unterschiedliche außenpolitische Rollenmuster vor Augen hatten. Deutlich gewandelt haben sich jedoch die Ordnungsvorstellungen deutscher Entscheidungsträger, ihr Entscheidungsspielraum gegenüber internen und externen Akteuren und vor allem die präferierten Instrumente deutscher Außenpolitik. Grob vereinfachend könnte man von einer Entwicklung sprechen, die von einer auf militärische Stärke und Status fixierten unabhängigen Großmachtpolitik eigenständiger außenpolitischer Eliten zu einer gesellschaftlich eingebundenen Politik ziviler internationaler Verflechtung führte. Im Zuge einer wachsenden Integration in internationale Arbeitsteilung, multilateraler Organisationen und demokratische Entscheidungsprozesse ist deutsche Außenpolitik zunehmend „do2 Dieser Abschnitt greift zurück auf Wolf 2004.

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mestiziert“ worden – und das in mehrfacher Hinsicht: sie wurde nicht nur stärker verrechtlicht und dadurch verlässlicher, berechenbarer und weniger bedrohlich für die europäischen Nachbarn; sie wurde insgesamt auch der Innenpolitik immer ähnlicher im Hinblick auf die maßgeblichen Akteure, Entscheidungsprozesse, Zielsetzungen und eingesetzten Mittel (vgl. auch Harnisch 2006).

3.1 Im Anfang war Bismarck Am Beginn des Nationalstaats stand eine Außenpolitik, die in vieler Hinsicht exemplarisch für die traditionelle „Realpolitik“ europäischer Großmächte ist. Geleitet wurde sie von einem Kanzler, der die wichtigsten Gespräche und Verhandlungen noch persönlich führte. Wie sein militärisches Pendant, der Chef des Generalstabs, schuldete Bismarck in seinen außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen dem Reichstag keine Rechenschaft, sondern nur dem Monarchen als Souverän. Da ihm Wilhelm I. zumeist freie Hand ließ, konnte Bismarck die Außenpolitik des Reiches weitgehend nach seinen persönlichen Vorstellungen gestalten. Diese richteten sich vor allem auf das Ansehen des Hauses Hohenzollern und (eng damit verbunden) die Sicherung der kürzlich erkämpften Machtposition in Europa. Auch in der Hochzeit des europäischen Nationalismus konnte Bismarck noch offen Deutschland für saturiert erklären und eine bewusste Status quo-Politik verfolgen. Außenwirtschaftliche Verflechtungen beeinträchtigten seine Diplomatie noch wenig, sondern ließen sich bei Bedarf immer noch für die „hohe Politik“ im Rahmen der europäischen Pentarchie instrumentalisieren. Dem Dränen nach kolonialer Expansion gab der Kanzler letztlich nur nach, solange er sich davon güns tige Rückwirkungen auf die Beziehungen zu England und Frankreich versprach (Hildebrand 1995: 86–94; Nipperdey 1992: 445–453; Ullrich 1999: 92–99). Im Vordergrund seiner Politik stand immer das Bestreben, das revisionistische Frankreich in Europa zu isolieren. Deutschlands Position sollte nicht ausgebaut, sondern nur gesichert werden, indem das Reich zu allen übrigen Großmächten bessere Beziehungen unterhielt als sein westlicher Nachbar. Wenn es sein musste, nahm Bismarck dafür nicht nur komplizierte Vermittlungsrollen, sondern auch internationale Abmachungen in Kauf, die Deutschlands diplomatischen Spielraum einengten. Davon zeugte nicht nur das Bündnis mit Wien sondern auch der (geheime) Rückversicherungsvertrag mit Russland. Die Außenpolitik des Wilhelminischen Reiches knüpfte in mancher Hinsicht an Bismarcks Vorgehensweise an, vor allem was die Abschottung gegenüber demokratischer Kontrolle anbelangte. In vieler Hinsicht wurden jedoch Akzente verschoben, sowohl im Hinblick auf Zielsetzungen als auch hinsichtlich der eingesetzten Strategien und Instrumente. Auffällig und letztlich auch verhängnisvoll war insbesondere die Veränderung der außenpolitischen Zielsetzungen. Während sich Bismarck noch zufrieden gegeben hatte mit der Sicherung einer inoffiziellen Position als „primus inter pares“ unter den europäischen Kontinentalmächten, strebten Wilhelm II. und seine Kabinette unverhohlen nach einer Rolle als führende Weltmacht. Das britische Empire wurde zum Vorbild und Maßstab. Der internationale Status und der überseeische Einfluss des Reiches sollten nicht länger hinter seiner dynamischen Wirtschaftsentwicklung und seinen wissenschaftlichen Höchstleistungen zurückstehen müssen. Berlin wollte nicht länger im Schatten etablierter Weltmächte wie England, Frankreich oder Russland stehen, sondern bestand ganz offen auf seinem „Platz an der Sonne“ (Reichskanzler Bülow 1897). Dieses Verständnis von „Normalität“ entsprach nicht nur dem Statusdenken des Kai-

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sers und seiner außenpolitischen Eliten, es kam auch den nationalistischen Ambitionen weiter Kreise der Bevölkerung entgegen, bis in die Arbeiterschaft hinein. Der enge Kreis außenpolitischer Entscheidungsträger, der unter Bismarck noch weitgehend autonom hatte agieren können, wurde so über die Jahre zunehmend zum Gefangenen seiner eigenen weltpolitischen Rhetorik.

3.2 Revisionismus als Staatsräson Deutschlands revisionistische Ausrichtung wirkte sich nachhaltig auf die außenpolitischen Instrumente, Methoden und Strategien aus. Da gegen Ende des 19. Jahrhunderts der Großteil der globalen Landmasse schon längst unter den anderen Kolonialmächten aufgeteilt war, konnte das Reich nur noch zu einer erstrangigen Welt- und Kolonialmacht aufsteigen, wenn es in den folgenden Jahren weit überproportionale Zugewinne verzeichnete. Dazu musste es entweder bei der Verteilung der letzten unbesetzten Gebiete deutlich bevorzugt werden oder versuchen, zu seinen Gunsten eine Umverteilung kolonialer Besitztümer durchzusetzen. Es musste sich in Krisen gleichsam „nach vorne drängen“ und natürlich auch darauf hinarbeiten, dass es überhaupt zu Krisen kam, in denen die etablierte territoriale Aufteilung in Frage gestellt werden konnte. Berlin wurde so zu einem notorischen Unruhestifter, zu einem opportunistischen Parvenü, der sich in immer mehr außereuropäischen Regionen einmischte und fast überall seine Ansprüche anmeldete (Nipperdey 1992: 630–632, 651–662; Hildebrand 1995: 153–162, 172–189). Diesem Streben nach Statusgewinn und nach der dazu erforderlichen „Auflockerung“ der internationalen Ordnung entsprach eine wachsende Abneigung gegenüber internationalen Abmachungen. Im Gegensatz zu Bismarck verfolgten seine Nachfolger in Reichskanzlei und Auswärtigem Amt bewusst eine „Politik der freien Hand“. Sie wollten sich zum einen alle diplomatischen Optionen offen halten. Feste Abmachungen mit England oder Russland schienen keine Eile zu haben. Den Rückversicherungsvertrag mit Russland lies Berlin einfach auslaufen und die Bündnissondierungen mit London wurden eher halbherzig durchgeführt. Angesichts der bekannten kolonialen Gegensätze zwischen diesen beiden Weltmächten und der enormen Wirtschaftsexpansion Deutschlands war es scheinbar nur eine Frage der Zeit, bis London oder St. Petersburg um die Gunst Berlins wetteifern würden – und letzteres dafür einen noch höheren Preis einfordern könnte. Bei übereilten Absprachen lief man hingegen Gefahr, frühzeitig auf koloniale Arrangements festgelegt zu werden, die den Zugewinn in Krisen womöglich nur unnötig begrenzt hätten. Dies betraf insbesondere mögliche Abmachungen mit London. Solche Festlegungen hätte Berlin allenfalls dann akzeptiert, wenn sich die britische Regierung gleichzeitig zur Neutralität in einem europäischen Krieg verpflichtet hätte, wozu London wiederum nicht bereit war. Aus Sicht der deutschen Regierung bot Whitehall immer nur Übereinkünfte an, die Deutschland zum britischen Juniorpartner gemacht hätten. Und das war natürlich ein zweiter gewichtiger Grund, der das geltungsbewusste Berlin von bindenden Abmachungen abhielt (Hildebrand 1995: 172–182; Nipperdey 1992: 656–661; Massie 1993). Dezidiert abgelehnt wurden schließlich auch multilaterale Einschränkungen von Rüstungspolitik und Handlungsfreiheit in Krisen. Auf der Haager Konferenz von 1907 demonstrierte Deutschland wie kaum eine andere Macht, dass ihm sein Prestige und machtpolitischer Handlungsspielraum weit wichtiger war als die Aussicht auf Abrüstung oder internationale Schiedsgerichtsbarkeit: „Die Idee einer Außenpolitik der internationalen Koopera-

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tion, der Multilateralität, des guten Willens hatte demgegenüber kaum Chancen“ (Nipperdey 1992: 651). Sichtbarstes Zeichen des neuen deutschen Geltungsstrebens war jedoch zweifellos die expansive Flottenpolitik, die kurz vor der Jahrhundertwende in Angriff genommen wurde. Angesichts ihrer durchaus begrenzten Reichweite eignete sich die deutsche Hochseeflotte zwar kaum für eine überseeische Expansionspolitik oder den militärischen Schutz des deutschen Fernhandels. Sie musste der britischen Weltmacht aber unmissverständlich vor Augen führen, dass deren maritime Vormachtstellung nicht länger hingenommen wurde und dass im Falle eines Krieges gegen Deutschland der Fortbestand des Empires auf dem Spiel stehen könnte. Die deutsche „Risikoflotte“ war aus britischer Sicht somit eine ernsthafte Bedrohung, die im Unterschied zur deutschen Heeresrüstung keinem unmittelbaren Sicherheitsinteresse diente. Berlin erhoffte sich von der „Risikoflotte“ hingegen britisches Wohlverhalten in einem kontinentalen Krieg. Insofern war sie nicht nur ein prestigeträchtiges Symbol sondern auch ein Instrument dessen, was man Jahrzehnte später als „Abschreckungspolitik“ bezeichnen sollte. In jedem Fall stand sie aber für eine Außenpolitik, die Deutschlands Sicherheit weniger durch diplomatische Abmachungen sondern durch die Demonstration militärischer Stärke, wenn nicht gar den Versuch offener Einschüchterung gewährleisten wollte (Massie 1993; Hildebrand 1995: 200–227). Mit ihrer revisionistischen Geltungssucht und ihrer unilateralen, sprunghaften Machtpolitik trug „die nervöse Großmacht“ (Ullrich) ganz wesentlich dazu bei, dass das gefährliche Gemisch aus europäischem Nationalismus, instabilen Vielvölkerstaaten und machtpolitischer Rivalität letztlich in einen großen Krieg mündete. In seinem Verlauf zeigte sich einmal mehr, dass Eliten ebenso wie der Großteil der Bevölkerung Deutschlands internationale Stellung nahezu ausschließlich mit einseitiger Machtentfaltung absichern wollten. Eine Rückkehr zum Status quo ante zu vereinbaren war für sie ausgeschlossen (Fischer 1961). Exponenten eines Verständigungsfriedens fanden höchstens dann etwas Gehör, wenn der angestrebte Durchbruch zur europäischen Hegemonie militärisch gerade in weite Ferne gerückt schien. (Ullrich 1999: 441). Solange deutsche Waffen es zuließen, sollte eine europäische Nachkriegsordnung durchgesetzt werden, die Deutschlands Position auf Dauer unangreifbar gemacht hätte (Hildebrand 1995: 322).

3.3 Die Außenpolitik der Weimarer Republik zwischen Revisionismus und Verständigungspolitik Der Zusammenbruch von 1918 veränderte die Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik auf radikale Weise. Die grundlegenden Ziele blieben jedoch die gleichen, und selbst die außenpolitischen Methoden entsprachen zumeist noch denen tradierter Realpolitik. Eliten und Bevölkerung waren sich einig darin, dass das Reich möglichst schnell wieder den Status und die Machtposition einer europäischen Großmacht erlangen sollte. Dazu mussten vor allem die umfangreichen Beschränkungen und Auflagen des Versailler Friedensvertrages überwunden werden. Die Revision des „Versailler Diktats“ wurde zu einer der wenigen Gemeinsamkeiten, welche die ständigen innenpolitischen Spannungen der Weimarer Republik zu überbrücken half. Die Reparationszahlungen sollten nach Möglichkeit eingestellt werden, die Rüstungsbeschränkungen waren aufzuheben, die Besetzung des Rheinlands möglichst bald zu beenden, und auch was die territorialen Verluste anbelangte, so erschien allenfalls die Abtretung von El-

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sass-Lothringen hinnehmbar. Die Kolonien und die verlorenen Gebiete im Osten wurden hingegen zurückgefordert (Salewski 1980; Krüger 1985; Michalka 1987; Winkler 2000a: 402f.). Weil sich die Deutschen weithin als Opfer von rachsüchtigen Feinden sahen und kaum als Opfer ihrer destabilisierenden Vorkriegspolitik, traten sie auch nicht für eine grundlegende Umorientierung außenpolitischer Strategien und Methoden ein. Gewiss machte die erzwungene Abrüstung es erforderlich, statt militärischer Mittel andere Instrumente, allen voran wirtschaftliche, einzusetzen (Hildebrand 1995: 459, 471f., 539). Eine Politik der Verständigung, der Zusammenarbeit oder des Multilateralismus fand indes weiterhin wenig Zustimmung. Berlin setzte zunächst unverändert auf faits accomplis, Geheimdiplomatie und andere unilaterale Vorgehensweisen. Es versuchte Russland durch geheime Militärkooperation und den überraschenden Rapallo-Vertrag auf seine Seite zu ziehen, Frankreich und England gegeneinander auszuspielen, die Reparationslieferungen einseitig zu kürzen und Polen wirtschaftlich unter Druck zu setzen (Michalka 1987). Erst der gescheiterte „Ruhrkampf“ von 1923 machte vielen Deutschen deutlich, dass zumindest im Westen eine kooperativere Außenpolitik geboten war. Die „Verständigungspolitik“, die Außenminister Stresemann nach dem Abbruch des passiven Widerstandes einleitete, zielte nach wie vor auf die Revision des Versailler Systems, bedeutete jedoch in strategischer Hinsicht einen deutlichen Wandel (Krüger 1985: Kap. IV). Deutschlands Diskriminierung sollte nicht länger frontal bekämpft werden, weil dies einstweilen aussichtslos erschien. Stattdessen beabsichtigte man den Status quo durch vertragliche Vereinbarungen und den Abbau von Misstrauen kooperativ zu überwinden. Der Vertrag von Locarno, Deutschlands Aufnahme in den Völkerbund (als ständiges Ratsmitglied), multilaterale Lösungen für die Reparationsfrage und bilaterale Übereinkünfte mit Frankreich sollten dazu beitragen, dass das Reich möglichst bald wieder zu einer in jeder Hinsicht gleichberechtigten Großmacht würde (Hildebrand 1995: 456–458). In gewisser Weise nahm die Verständigungspolitik damit Elemente der westdeutschen Außenpolitik nach 1949 vorweg. Zumindest für Teile der politischen Eliten ging diese Neuorientierung einher mit einem geänderten außenpolitischen Rollenverständnis. Besonders im Auswärtigen Amt gewannen Entscheidungsträger wie Staatssekretär von Schubert an Einfluss, die Deutschland nicht mehr so sehr als selbstbezogene Großmacht sahen, sondern zunehmend als verantwortliches Mitglied eines neuen europäischen Konzerts der vier Locarno-Mächte (Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien). Im Unterschied zu ihren Vorgängern nahmen sie Deutschland als integralen Bestandteil eines komplexen größeren Systems wahr, bei dem jede außenpolitische Maßnahme unweigerlich zahlreiche – beabsichtigte oder unbeabsichtigte – Folgewirkungen zeitigen musste. Insofern konnte aus ihrer Sicht Stabilität nur erreicht werden, wenn faits accomplis und Drohgebärden Platz machten für eine multilaterale Politik, die auf das Völkerrecht, internationale Schiedsgerichtsbarkeit und engere Beziehungen zu den Westmächten setzte (Krüger 1985: Kap. IV; Hildebrand 1995: 463, 467, 475). In dieser Hinsicht entsprach sie durchaus auch dem gewandelten innenpolitischen Klima, das nach den Jahren der Revolution, Umsturzversuche, Ruhrbesetzung und Hyperinflation erstmals vergleichsweise stabile parlamentarische Verhältnisse und wirtschaftliche Erholung verzeichnete. Allerdings war diese Westpolitik längst nie so konsequent, wie dies für die Nachkriegspolitik der Bundesrepublik gelten sollte. Sie war bei aller Verständigungsbereitschaft primär immer noch eine nationale Revisionspolitik, eine Art „Revisionismus mit anderen Mitteln“. Die

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Präferenz für multilaterale Übereinkünfte mündete auch für Stresemann und seine engsten Mitarbeiter nie in eine echte Integrationspolitik, die auf das effektive Poolen von Souveränität abzielte (Krüger 1985: 207–218; Heß 1977; Hildebrand 1995: 483, 503). Für eine derart weitreichende Abkehr vom deutschen Nationalismus hätte es auch keinerlei innenpolitische Basis gegeben. Die große Mehrheit der Deutschen hielt unverändert an der alten Rollenkonzeption fest und beurteilte die Verständigungspolitik unter rein instrumentellen Gesichtspunkten. Multilaterale Vertragspolitik war für sie keineswegs ein Selbstzweck, sondern ihr Wert hing letztlich immer davon ab, inwieweit sie das Reich von den Versailler Restriktionen befreien konnte (Hildebrand 1995: 475–478; Krüger 1985: 371–375). Eine Reichsregierung, die – nunmehr auch in der Außenpolitik – von einer Mehrheit im Reichstag abhängig war, konnte diese Einstellung schwerlich ignorieren. Vor diesem Hintergrund konnte es kaum überraschen, dass die Verständigungspolitik schnell aufgegeben wurde, als Frankreich nicht länger Zugeständnisse bei den deutschen Rüstungsbeschränkungen und der Räumung der besetzten Gebiete anbieten wollte. Die 1929 einsetzende Weltwirtschaftskrise verstärkte dann noch die Zweifel am Nutzen wirtschaftlicher Verflechtung und multilateraler Zusammenarbeit. Die verbliebenen Exponenten der Verständigungspolitik – Stresemann selbst war 1929 verstorben – wurden rasch wieder von den Anhängern der realpolitischen Großmachtmethoden verdrängt. Die neue Regierung Brüning knüpfte konsequent an die unilateralen Traditionen an, indem sie den Austritt aus dem Völkerbund und die einseitige Einstellung der Reparationszahlungen androhte und mit dem überraschenden Projekt einer deutsch-österreichischen Zollunion alte Überrumpelungsmethoden wieder aufgriff. Brüning und auch die beiden folgenden Präsidialkabinette ebneten damit bereits den Weg für die kompromisslose Revisionspolitik des Naziregimes (Krüger 1985: Kap. V; Hildebrand 1995: 509–559).

3.4 Rassenideologie und Welteroberungsphantasien: Die NS-Außenpolitik und ihre Folgen Hitlers Außenpolitik konnte so zunächst wie eine härtere Variante Weimarer Revisionspolitik erscheinen, wenn auch wie eine weitaus erfolgreichere. Mit einer Mischung aus Friedensversprechungen, rhetorischen Drohungen und einseitigen Schritten gelang es Hitler tatsächlich die Versailler Restriktionen weitgehend zu überwinden – unter stillschweigender Duldung der Westmächte und gelegentlich sogar mit ihrer offenen Zustimmung: Die Reparationszahlungen wurden eingestellt, das Rheinland zunächst von den französischen Truppen geräumt und wenige Jahre später von Deutschland einseitig remilitarisiert, die allgemeine Wehrpflicht wurde wieder eingeführt, ein Flottenabkommen mit London geschlossen, Österreich wurde „heim ins Reich geholt“, das Sudetenland annektiert – lediglich die ehemaligen Kolonien und die an Polen verlorenen Gebiete konnten einstweilen nicht zurückgewonnen werden. Insofern war es kein Wunder, dass diese Außenpolitik sowohl bei der Bevölkerung als auch bei den alten Eliten in Militär, Wirtschaft und Aristokratie großen Anklang fand (Recker 1992; Jarausch 1979). In Wirklichkeit verbarg sich hinter diesen Kontinuitätslinien ein radikaler Bruch mit wesentlichen Traditionen deutscher Großmachtpolitik. In der Wahl ihrer Mittel war die Politik des Naziregimes nur anfangs vorsichtig, mit zunehmender Machtenfaltung dann aber präzedenzlos. Gewiss hatte auch das Kaiserreich im Weltkrieg und im Zuge der kolonialen Expan-

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sion einige verbrecherische Exzesse zu verantworten gehabt. Die planmäßige Ermordung und/ oder Vertreibung von vielen Millionen jüdischer und slawischer „Untermenschen“ war indes ohne Beispiel (Winkler 2000b: 77–98). Auch die Zielsetzung war neuartig, ging es doch nicht mehr um die Sicherung einer Großmachtposition oder die Erringung kontinentaler Hegemonie, sondern um die gewaltsame Eroberung eines weltumspannenden Imperiums. Und schließlich hatte sich – zumindest in den Augen der Verantwortlichen – auch das Subjekt der auswärtigen Politik fundamental verändert: In der Perspektive Hitlers und seiner ideologischen Parteigänger stand nicht länger Deutschland oder „das Reich“ im Zentrum ihrer Ambitionen, sondern die „nordische Rasse“: „Für die Nationalsozialisten erhielt Deutschland daher funktionalen Charakter. Es war bestenfalls Kernland und Ausgangsbasis für das zu bauende ,Großgermanische Reich‘, wesentliches Mittel zu seiner Realisierung. Das Deutsche Reich und die deutsche ,Volksgemeinschaft‘ steuerten nur die personellen und materiellen Hilfsquellen bei“ (Gruner 1993: 202; vgl. auch Hildebrand 1995: 563–573, 703, 839–842; Graml 1992; Winkler 2000b: 63–64). Auch in dieser Hinsicht sprengte Hitlers Politik gleichsam den überkommenen Rahmen deutscher Außenpolitik – ein Umstand, der allerdings nichts daran änderte, dass die große Mehrheit der deutschen Bevölkerung die anfänglichen Erfolge bejubelte und dem Regime auch nach desillusionierenden Niederlagen bis zuletzt loyal diente (Steinert 1992; Gellately 2002; Hildebrand 1995: 835–842).

3.5 Integrationsbereitschaft als Schlüssel erfolgreicher außenpolitischer Resozialisierung in der Bonner Republik Nach der politischen, militärischen und moralischen Katastrophe des nationalsozialistischen Deutschland war an eine Außenpolitik Deutschlands nicht zu denken. Es gab kein Deutschland mehr3, das Land war besetzt und geteilt, und selbst nachdem zwei deutsche Teilstaaten gegründet worden waren, sahen sich diese kaum zu einer eigenen Außenpolitik im Stande. Für die DDR galt dies mit gewissen Abstrichen sogar fast bis zu ihrer Auflösung. Im Rahmen des „sozialistischen Internationalismus“ blieb ihr wenig Raum für eigene außenpolitische Initiativen und Standpunkte – und schon gar nicht für solche, die der Generallinie der sowjetischen Führung zuwiderliefen (Kleßmann 1997: 431–437). Selbst nach Beginn der DeténtePhase musste die DDR-Führung zur Kenntnis nehmen, dass die wirklichen Entscheidungen in Moskau getroffen wurden: Parteichef Ulbricht musste 1971 seinen Platz auch deshalb räumen, weil er sich geweigert hatte, auf den sowjetischen Entspannungskurs einzuschwenken. Auch sein Nachfolger Honecker musste ein gutes Jahrzehnt später erkennen, dass Ost-Berlin gegen den Willen der Moskauer Führung auch keine eigenständige Entspannungspolitik verfolgen konnte: Seinen Versuch, angesichts der Raketenstationierungen zu beiden Seiten des „Eisernen Vorhangs“ eine Politik diplomatischer „Schadensbegrenzung“ zu betreiben, musste er bald schon wieder ergebnislos einstellen (Garton Ash 1993: 155f.). Kaum besser war es zunächst um den Handlungsspielraum der Bundesrepublik bestellt. Die Außenvertretung des Teilstaats oblag zunächst den drei westlichen Kommissaren und auch sonst fehlten ihm zahlreiche Attribute der Souveränität. Nicht zuletzt war die Republik militärisch besetzt. Unter diesen Bedingungen musste jede Regierung sich zunächst einmal darum 3 So stand in der 1968 veröffentlichten Ausgabe des Random House Dictionary of the English Language zum Stichwort „Germany“ die lapidare Erläuterung: „a former country in Central Europe“ (Garton Ash 1994: 70).

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bemühen, gegenüber den Alliierten außenpolitischen Gestaltungsraum zurückzugewinnen. Der erste Kanzler, Konrad Adenauer, versuchte dies mit einer konsequenten Politik der Westintegration. Wie vor ihm schon die Verantwortlichen der Weimarer Republik, so strebte auch Adenauer, wenn auch unter ungleich schwierigen Bedingungen, insbesondere danach, (West-) Deutschlands volle Souveränität und Gleichrangigkeit wiederherzustellen. Multilaterale Integration war ihm anfangs eher ein Mittel hierfür und weniger Selbstzweck (Schwarz 1986: 843, 873, 888f.). Im Unterschied zu den meisten Weimarer Außenpolitikern (und Oppositionsführer Kurt Schumacher) war dem ersten Bundeskanzler jedoch bald schon klar, dass ein deutscher Staat Vertrauen erst wieder geduldig erwerben musste, bevor er eines fernen Tages wieder autonom würde handeln können. Bis dahin würden die Alliierten nicht auf ihre rechtlichen und materiellen Kontrollmöglichkeiten verzichten wollen. Einstweilen blieb also nur die Option einseitige Kontrollen in multilaterale Regime zu überführen. Außenpolitischer Gestaltungsraum und der Anschein von Gleichrangigkeit konnten nur durch Integration zurückgewonnen werden (Hanrieder 1995: Kap. 5; Schwarz 1986: 671–879; Schöllgen 1999: Kap. 2). Adenauers Bundesregierung und alle nachfolgenden westdeutschen Kabinette trugen diesen Beschränkungen vor allem dadurch Rechnung, dass sie den westlichen Teilstaat konsequent in westeuropäische Institutionen einbrachten. Bonn wurde über die Jahre zu einem der konsequentesten (und großzügigsten) Fürsprecher westeuropäischer Vergemeinschaftung. Wichtige Wegmarken hierbei waren die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (1952), die Gründung der EWG und von Euratom (1957), die Anfänge der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (1970), die Vereinbarung des Europäischen Währungssystems (1979), das Binnenmarktprojekt im Rahmen der Einheitlichen Europäischen Akte (1986) und das Projekt einer Europäischen Währungsunion, das noch vor dem Mauerfall in Angriff genommen und 1992 im Maastrichter Vertrag beschlossen wurde. Mit all diesen Integrationsschritten konnte Bonn unter Beweis stellen, dass es die Zusammenarbeit mit den westlichen Nachbarn diesmal dauerhaft anlegte und die machtpolitische Instrumentalisierung seiner wachsenden Wirtschaftskraft nicht länger in Erwägung zog. Durch den Verzicht auf hoheitliche Kompetenzen konnte die Bundesrepublik allmählich wieder zu einem gleichrangigen und gesuchten Verhandlungs- und Kooperationspartner werden, ja sogar in wachsendem Maße zu einem respektierten Ideengeber, der in enger Abstimmung mit dem französischen Partner die Richtung für weitere Integrationsschritte wies. Integrationspolitik verlor so immer mehr den Anschein von erzwungener Selbstfesselung und wurde zu einem unhinterfragten Instrument der multilateralen Gestaltung eines westeuropäischen Verflechtungsraumes, von dessen fortschreitender Verrechtlichung nicht zuletzt die exportstarke Wirtschaft der Bundesrepublik profitierte (Haftendorn 2001: Kap. II, VIII; Moravcsik 1998) Ihre sicherheitspolitische Entsprechung fand die europäische Integrationspolitik in der Einbindung in die NATO. Nachdem das Projekt einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft 1954 am Widerspruch der französischen Nationalversammlung gescheitert war, setzte die Regierung Adenauer konsequent auf den Beitritt zum nordatlantischen Bündnis (1955). Der zeitgleiche Beitritt zur Westeuropäischen Union (WEU) diente lediglich der Rückversicherung der europäischen Partner gegen eine schrankenlose deutsche Aufrüstung. Sicherheit gegenüber militärischer Einschüchterung und Gewaltanwendung seitens der Sowjetunion suchte die Bundesrepublik durch die militärische Mitwirkung in der NATO, die vor allem die nukleare Abschreckungskapazität der USA für den Schutz der Bundesrepublik sichern sollte. Angesichts der alles dominierenden Konfrontation der Supermächte in Europa versuchte Bonn

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erst gar nicht an die unglückseligen Traditionen eigenständiger Großmachtpolitik anzuknüpfen, sondern verzichtete einseitig sowohl auf den Erwerb von Massenvernichtungs- und Offensivwaffen als auch auf die eigenständige operative Führung durch einen nationalen Generalstab. Die westdeutschen Streitkräfte wurden konsequent in die Militärstruktur der NATO integriert. Die politische und strategische Gestaltung bundesdeutscher Sicherheitspolitik wurde infolgedessen weitgehend in die multilateralen Gremien der westlichen Alliierten verlagert, in denen die Bundesrepublik über die Jahre – nicht zuletzt dank ihres beachtlichen konventionellen Militärbeitrages – zu einem einflussreichen Mitspieler aufstieg (Haftendorn 1983). Sicherheitspolitisch fest im Westen verankert konnte Bonn im Laufe der Jahrzehnte zunehmend eigenständige Akzente in der Entspannungspolitik setzten. Adenauers Politik zielte zunächst noch darauf ab, die Westbindung der Bundesrepublik unumkehrbar zu machen. Diplomatische Offerten aus dem Osten betrachtete er in diesem Kontext eher als Störmanöver, die er mit dem Hinweis abwies, eine echte Entspannung könne es erst nach einer deutschen Wiedervereinigung geben. Abgrenzung gegenüber östlichen Einflüssen und die internationale Isolierung der DDR gingen zunächst vor (Hanrieder 1995: Kap. 5; Haftendorn 1983: 104f., 711f.; Kleßmann 1997: 85, 94) . In den sechziger Jahren zeigten sich seine Nachfolger Erhard und Kiesinger etwas flexibler. Die deutsche Westintegration war nunmehr endgültig vollzogen, die Einflusssphären in Europa abgesteckt und die Notwendigkeit von spannungsmindernden Vereinbarungen nach der Kuba-Krise auf die Tagesordnung gesetzt worden. Das Bonner Junktim mit der Wiedervereinigung traf deshalb auch bei den westlichen Verbündeten auf immer weniger Verständnis (Haftendorn 1983: 278–319; Hanrieder 1995: Kap. 5). Bonns Rolle als „entspannungspolitischer Bremsklotz“ gab indes erst die sozialliberale Regierung Brandt/Scheel auf. Sie stellte Adenauers deklaratorische Doktrin vom Kopf auf die Füße. Nunmehr galten pragmatische Entspannungsschritte als Wegbereiter für eine eventuelle Wiedervereinigung in ferner Zukunft. Die Bundesrepublik agierte sowohl in der Deutschlandpolitik als auch in der Rüstungskontrolle und bei den wirtschaftlichen Beziehungen zunehmend als Vorreiter der Ost-West-Kooperation. Ungeachtet aller Loyalität gegenüber den USA und den anderen Alliierten – erinnert sei lediglich an den Boykott der Moskauer Olympiade (1980) oder die Anregung und spätere Umsetzung des höchst umstrittenen NATO-Doppelbeschlusses (1977–1983) – geriet sie zeitweilig sogar in den Verdacht die feine Linie zwischen Entspannungs- und Beschwichtigungspolitik zu überschreiten (Garton Ash 1993). Noch im Frühjahr 1989 musste der damalige Außenminister Genscher Verdächtigungen entgegentreten, seine Priorität für Abrüstungsverhandlungen basiere auf einer naiven Überschätzung von Gorbatschows Reformbereitschaft (Staack 2000: 138–160; Genscher 1995: Kap. 15). Dass Bonner Entscheidungsträger ihre Bündnistreue immer etwas deutlicher demonstrieren mussten als die übrigen NATO-Mitglieder lag nicht zuletzt daran, dass die Bundesrepublik ungeachtet des vergleichsweise niedrigen öffentlichen Profils ihrer Diplomatie eben doch hartnäckig ihre eigene Agenda beibehalten hatte. Der „politische Zwerg“ mochte sein wachsendes Wirtschaftspotential nicht konsequent als Machtinstrument verwenden; er ließ jedoch nie wirklich von seiner Absicht ab, die europäische Landkarte nachhaltig zu seinen Gunsten zu verändern. Wie das Deutsche Reich vor ihm war der westdeutsche Teilstaat keine Status quoMacht, sondern trat stets für eine umfassende Revision der europäischen Nachkriegsordnung ein, in deren Rahmen die Vereinigung mit dem ostdeutschen Pendant realisiert werden sollte. Stellt man dies in Rechnung, muten die zahlreichen Wortmeldungen ausgesprochen merkwürdig an, die in der Propagierung (oder gar erstmaligen „Entdeckung“) „nationaler Interessen“ ein neues Phänomen deutscher Außenpolitik nach der Vereinigung sahen.

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Grundlegend gewandelt hatten sich in der Bundesrepublik im Vergleich zu ihren Vorgängern jedoch die diplomatischen Praktiken und Mittel deutscher Revisionspolitik. Der militärische Zusammenbruch des „Dritten Reiches“ und die moralische Katastrophe, die ihm vorausgegangen war, bereiteten den Weg für eine grundlegende Abwendung von der realpolitischen Großmachtidentität des deutschen Nationalstaats. Diplomatische Alleingänge, Überrumpelungsmanöver, rhetorisches Säbelrasseln, Einschüchterungsmaßnahmen, Erpressungsversuche oder Gewaltanwendung waren nicht länger akzeptierte Mittel der Politik. Wie bereits Kaiserreich und Weimarer Republik vor ihr wollte die Bundesrepublik vor allem (wieder) eine „normale Macht“ in Europa werden. Sie suchte diese Normalität indes nicht länger, indem sie den gleichen machtpolitischen Status wie die europäischen Kolonialmächte anstrebte, sondern indem sie die außenpolitischen Praktiken der westeuropäischen Nachbarn nicht nur imitierte, sondern sogar zu übertreffen suchte: Die Bonner Republik verschrieb sich mit wachsendem Nachdruck den Normen, die für die Außenpolitik liberaler Demokratien besonders angemessen erschienen: allen voran der friedlichen Konfliktbearbeitung, dem Multilateralismus, dem Ausbau internationaler Zusammenarbeit, deren Verrechtlichung in internationalen Institutionen sowie dem Eintreten für Demokratie und Menschenrechte (Berger 1998; Maull 1990–91; Staack 2000). Mit dieser Umorientierung fuhr die alte Bundesrepublik erstaunlich gut. Gemessen an klassischen machtpolitischen Kategorien ging sie zwar einher mit einem niedrigeren außenpolitischen Profil, die grundlegenden Ziele und Interessen wurden auf diese Weise jedoch in einem Maße realisiert, das nicht nur alle Erwartungen übertraf, sondern Bonn letztlich sogar als einen späten Sieger des Ost-West-Konflikts erscheinen ließ. Westdeutschland konnte – wenn auch im Schatten einer nuklearen Bedrohung – nicht nur seine territoriale Integrität wahren, seine innen- und außenpolitische Handlungsfreiheit zunehmend wiederherstellen und ausweiten, seinen materiellen Wohlstand auf ein nie gekanntes Niveau steigern, verspieltes Vertrauen zurückerlangen und zu einem geachteten Partner heranreifen.4 Es gelang ihm sogar die internationale Zustimmung zur friedlichen Revision von deutscher Teilung und europäischer Nachkriegsordnung zu gewinnen. Angesichts dieser Erfolgsbilanz war es eigentlich nicht verwunderlich, dass im wiedervereinigten Deutschland zunächst niemand Veranlassung dazu sah, diese Praktiken zu modifizieren.

3.6 Kontinuität oder Wandel? Die deutsche Außenpolitik seit der Vereinigung 3.6.1 Die Diskussion um Kontinuität und Wandel nach der Vereinigung Die Einschätzungen im Expertendiskurs entsprachen dieser Kontinuitätserwartung weitestgehend. Zwar gab es schon mit den ersten Andeutungen, dass ein Vereinigung der beiden deutschen Staaten Realität werden könnte, auch erste Assoziationen über ein neu erstehendes „Viertes Reiches“ in einer stark an die Nazi-Zeit erinnernden machtstaatlichen Beschreibung. 4 Diese internationale Rehabilitierung glückte in weit größerem Maße, als es den Deutschen bis heute bewusst ist. Das Pew Research Center spricht in diesem Zusammenhang sogar von einem deutschen „popularity paradox“: „Only about half (51%) of Germans say their country is generally liked and nearly as many (43%) say it is generally disliked. But it turns out that the Germans do not have an accurate fix on how the rest of the world sees them. They are much too self-deprecating. In fact, other Western Euopean nations give Germany the highest global favourability ratings of any of the five leading nations (U.S., France, China, Japan and Germany) covered by the survey“ (Pew Research Center 2005: 14).

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Die wissenschaftliche Debatte bewegte sich allerdings in einem deutlich engeren Spektrum zwischen einer von deutschen Wissenschaftlern dominierten Gruppe einerseits, die im Kern eine Kontinuitätsthese entlang klassisch liberaler Vorstellungen vertrat, und einer kleineren, zumeist von ausländischen Beobachtern getragenen Gruppe andererseits, die eine an realistischen Argumentationsmustern orientierte These des Wandels vertrat. „Die Außenpolitik Deutschlands wird weitgehend der der Bundesrepublik entsprechen“ (Bredow/Jäger 1991: 37) – dies war, unmittelbar nach der Vereinigung der beiden deutschen Staaten im Oktober 1990, die deutlichste Formulierung der Erwartung außenpolitischer Kontinuität. Innerhalb Deutschlands dominierte diese These bis in das neue Jahrtausend hinein. Die Referenzpunkte zu ihrer Begründung lagen allerdings auf ganz unterschiedlichen Ebenen. Fünf Argumente stachen heraus: erstens der Verweis auf die institutionelle Einbindung Deutschlands in ein eng geflochtenes Netz internationaler Institutionen und die damit einhergehende Abhängigkeit von bzw. Prägung durch andere internationale Akteure (Katzenstein 1991; Markovits/Reich 1991); damit zusammenhängend zweitens der Verweis auf die korporatistische Struktur der Bundesrepublik im Innern, die ganz generell strukturelle Barrieren gegen jegliche Form von Veränderung bereit hielt (Katzenstein 1991: 69; Kohler-Koch 1991: 607–608); drittens der Verweis auf einen bestimmten Typus von Staat, den so genannten „Handelsstaat“, dem die Außenpolitik der alten Bundesrepublik geradezu idealtypisch zu entsprechen schien. Da diese Art von „Handelsstaatlichkeit“ in den vorangehenden Jahrzehnten zum neuen Kern der außenpolitischen Identität der Bundesrepublik geworden war, schien „eine machtpolitische Kehrtwende im vereinten Deutschland“ schon deshalb unwahrscheinlich, weil diese „sehr schnell an legitimatorische Grenzen stoßen würde“ (Rittberger 1992: 224; vgl. auch Rode 1991: 243–244; ¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht). Verstärkt würde diese Prädisposition viertens durch begleitende strukturelle Veränderungen im internationalen Umfeld im Sinne einer zunehmenden Entgrenzung bislang territorial verfasster Politik. Diese Veränderungen würden eine „dauerhafte Grundlage für eine Fortsetzung jenes ,liberal-kooperativen Internationalismus‘“ darstellen, der für den außenpolitischen Stil der Bundesrepublik geradezu charakteristisch war (Kohler-Koch 1991: 606–607; vgl. auch Maull 1990/91: 93). Selbst wenn man in diesem Zusammenhang zugestehen würde, dass für das vereinte Deutschland damit ein Mehr an Verantwortung einherginge, müsste dies nicht zwangsläufig bedeuten, dass damit das „Bild einer überkommenen Weltmacht“ den einzigen Maßstab abgeben würde (K. D. Wolf 1991: 255). Vielmehr könnte Deutschland (ähnlich wie Japan) als „Prototyp einer vielversprechenden Zukunft“ (Maull 1990/91: 93) agieren und als „alternative zivile ,Weltmacht‘ (...) ein neues Rollenverständnis verkörpern und Akzente setzen für den kooperativen, auf Interessenausgleich bedachten Umgang mit internationalen Konflikten“ (K. D. Wolf 1991: 256, Hervorhebung im Original). All dies schien schließlich fünftens auch vor dem Hintergrund der über Jahrzehnte gewachsenen, stabilen politischen Kultur der Bundesrepublik höchst wahrscheinlich. Die politischen, wirtschaftlichen und intellektuellen Eliten hatten dieser Auffassung zufolge in den vorangehenden Jahrzehnten ein dermaßen stark ausgeprägtes Bewusstsein hinsichtlich der historischen Fehlentwicklungen früherer deutscher Außenpolitik ausgebildet, dass es gravierender neuer Erfahrungen und längerfristiger Lernprozesse bedurfte, um hier eine Neuausrichtung zu begründen (Markovits/Reich 1991: 4–5). Die These, dass sich Europa und der Rest der Welt eher auf Veränderungen in der Außenpolitik Deutschlands einstellen müssten und mithin „das deutsche Problem“ in neuer Form wiedererstehen würde, machten insbesondere angelsächsische Beobachter bereits vor der Vereinigung an der Beobachtung fest, dass ein vereintes Deutschland nahezu unausweichlich in

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eine dominante Rolle hineinwachsen würde. Die europäischen Nachbarn müssten sich daher zusammenschließen, „um den deutschen Gulliver zu fesseln“ (Carr 1989: 13, 32; Krauthammer 1989). Unter wissenschaftlichen Beobachtern sahen vor allem Vertreter des Realismus im Ende des Kalten Krieges eine entscheidende strukturelle Veränderung, die auch zu einer veränderten Rolle Deutschlands in der internationalen Politik führen würde (¡ Ansätze und Methoden der Außenpolitikanalyse). Deutschland, so dieses erste realistische Argument für eine starke Erwartung außenpolitischen Wandels, würde angesichts seiner wachsenden Macht, vor allem aber angesichts erhöhter multipolarer Unsicherheit nicht nur auf eine Abschaffung der NATO dringen (Mearsheimer 1990: 5–6), sondern (ähnlich wie Japan in Asien) auch „seine alte Rolle in Osteuropa“ wieder übernehmen wollen (Waltz 1990: 219 und 221; Mearsheimer 2001: Kap. 10). Dadurch würde es sowohl sein ökonomisches Potential weiter ausbauen wie auch den Horizont seiner Interessen ausweiten. Die Folge wäre, dass es auch „immer tiefer in die Weltpolitik verstrickt“ würde (Waltz 1990: 219). Und da diese nach den Regeln eines Selbsthilfesystems funktionierte, käme es „einer strukturellen Anomalie“ gleich, wenn sich eine wirtschaftliche Großmacht wie Deutschland letzten Endes nicht auch Nuklearwaffen beschaffen wollte (Waltz 1990: 220; Mearsheimer 1990: 37–40). Kurzum: die machtpolitischen Verschiebungen in seinem Umfeld würden enormen Druck auf das vereinte Deutschland ausüben, wieder die Rolle einer traditionellen europäischen Großmacht zu übernehmen. Ein zweites realistisches Argument machte die Erwartung außenpolitischen Wandels weniger an machtpolitischen Verschiebungen im internationalen Umfeld als an veränderungsresistenten außenpolitischen Praktiken europäischer Staaten, einschließlich Deutschlands selbst, fest. Institutionen wie die Europäische Union oder die NATO (¡ Nato) waren in dieser Vorstellung nicht unbedingt nebensächlich. Allerdings würden sie auch für Deutschland primär ein Vehikel darstellen, um „nationale Politik unter dem Deckmantel des Multilateralismus zu betreiben“ (Hampton 1992: 302). Eine absehbare Folge dieser Entwicklung wäre, dass sich die deutsche Außenpolitik dem Sozialisierungsdruck wiederauferstehender realistischer Außenpolitikpraktiken früher oder später bereitwillig ergeben würde (Hampton 1992: 322). Für diese Erwartung sprach nicht zuletzt die Tatsache, dass die NATO-Verbündeten, allen voran die USA (¡ Vereinigte Staaten), seit dem Ende des Kalten Krieges verstärkt darauf drangen, dass die Bundesrepublik mehr „internationale Verantwortung“ übernahm. Weil sie rein humanitäre oder finanzielle Beiträge dafür nicht länger als ausreichend erachteten, wurde das eher zögerliche Bonn gerade von seinen Alliierten sehr dazu ermuntert, das militärische Instrument in seiner Außenpolitik aufzuwerten. So unterschiedlich die Kontinuitätsthese und die These des außenpolitischen Wandels auch sein mochten, sie hatten doch zweierlei gemein. Ihre Referenzpunkte waren erstens zumeist in einer von zwei konkurrierenden Theorietraditionen verortbar: entweder verwiesen sie eher auf strukturelle Faktoren, also beispielsweise auf das Herrschaftssystem im Innern, geopolitische Machtverschiebungen oder zwischenstaatliche Interdependenz; oder aber sie hoben auf gewisse typische Akteurdispositionen ab, wie z.B. ein zu bestimmten Handlungsmustern neigender Typus von Staat („Handelsstaat“ oder „Machtstaat“), vermeintliche Charaktereigenschaften „der“ Deutschen oder Zwänge einer realpolitischen Resozialisierung nach dem Wegfall besonderer Rahmenbedingungen. Zweitens stand zumindest implizit fast immer ein konkretes historisches Modell deutscher Außenpolitik als Referenzmaßstab im Hintergrund: die machtstaatliche Tradition einerseits wie sie in unterschiedlichen Ausprägungen für die Zeit vom Kaiserreich bis zum Dritten Reich maßgeblich war, oder das Modell der Bonner Außenpolitik.

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3.6.2 Veränderungen nach 1990 – „Normalisierung“ deutscher Außenpolitik? Wenn man vor dem Hintergrund der Ausgangserwartungen unmittelbar nach der Vereinigung 1990 die Entwicklungen der letzten fünfzehn Jahre Revue passieren lässt, dann sticht insbesondere ins Auge wie stark sich jene Grundthemen deutscher Außenpolitik aus den vorangehenden Jahrzehnten auch in dieser Phase wieder finden. „Normalität“ und „Gleichberechtigung“ wurden gewiss unter anderen Grundvoraussetzungen diskutiert als etwa in der Wilhelminischen Zeit, der Weimarer Republik oder der frühen Bundesrepublik. Aber beide waren als Grundthema mit neuen Akzenten präsent. An zwei Entwicklungen lässt sich dies anschaulich machen: (a) einer zunehmend statusbewussten Außenpolitik, die die frühere „Kultur der Zurückhaltung“ verdrängte und die sich nirgends klarer manifestierte als in dem Bestreben, einen ständigen nationalen Sitz im UN-Sicherheitsrat zu erlangen; (b) einer damit zusammen hängenden, schleichenden und zunehmend instrumentell verstandenen Neuausrichtung multilateraler deutscher Außenpolitik. Während es über Jahre hinweg geradezu ein Kernanliegen bundesrepublikanischer Außenpolitik gewesen war, sich als internationaler politischer Akteur nicht allzu sehr in den Vordergrund zu spielen, forcierte die deutsche Diplomatie schon bald nach der Vereinigung den Anspruch, dass Deutschland „ein natürlicher Kandidat für eine ständige Mitgliedschaft im UNSicherheitsrat“ sei (Stellungnahme 1993). Auch wenn die politische Führung diesem Ansinnen anfangs bestenfalls halbherzig folgte (vgl. Andreae 2002), symbolisiert die zunehmende Prominenz dieses Projekts auf der außenpolitischen Agenda wie wenige andere, wie sehr der außenpolitischen Elite an einer formellen Aufwertung ihres internationalen Status gelegen war. Vergleichsmaßstab waren nicht mehr (wie in den früheren Jahrzehnten der westdeutschen Bundesrepublik) europäische Partner in der EU wie etwa Italien oder die Benelux-Staaten, sondern die ehemaligen westlichen Siegermächte. Da es sich bei ihnen unstrittig um reife Demokratien handelte, war dieser Normalitäts- und Gleichberechtigungsmaßstab auch weitgehend immun gegenüber Anwürfen, mit der zunehmenden Bereitschaft zur Entsendung der Bundeswehr in europäische und außereuropäische Krisenregionen werde eine „Militarisierung“ deutscher Außenpolitik betrieben (vgl. Berndt 1997). Von einer Instrumentalisierung der Politik durch das Militär konnte angesichts der Sparmaßnahmen für die Bundeswehr schwerlich die Rede sein. Vielmehr ging es – neben der Erfüllung alliierter Erwartungen – auch um die Eröffnung von Mitspracherechten und Einflussmöglichkeiten im engsten Kreis der Großmächte, die zuvor aufgrund erzwungener außenpolitischer Abstinenz oder selbst gewählter Zurückhaltung nicht konsequent eingefordert werden konnten. Die zunehmende Beteiligung Deutschlands an Ad-hoc-„Kontaktgruppen“ (etwa auf dem Balkan) und diversen Dreier-Gipfeln (teils mit Frankreich und Großbritannien im Rahmen der EU, teils mit Frankreich und Russland während und nach der Irak-Krise) belegen, dass dieser größere Geltungsanspruch durchaus mit Erfolg geltend gemacht werden konnte, auch wenn höchst zweifelhaft ist, ob sich das ambitionierteste Ziel, der nationale ständige Sitz im UN-Sicherheitsrat, in absehbarer Zeit erreichen lässt. Das Beispiel des seit dem Frühjahr 2004 erneut forcierten Strebens nach einem solchen ständigen Sitz zeigt jedenfalls, dass die aktuelle Variante eines außenpolitischen deutschen Revisionismus im Kontrast zu ihren historischen Vorläufern weitgehend unter Rückgriff auf subsystemische und weniger auf systemische Variablen zu erklären ist. Ausschlaggebend für die Forcierung dieses nationalen Alleingangs und die damit einhergehende Abkehr von der zuvor propagierten Alternative eines gemeinsamen EU-Sitzes waren letzt-

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lich starke bürokratische Interessen im Auswärtigen Amt, die zudem mit Bundeskanzler Schröder erstmals die seit langem geforderte höchste politische Unterstützung erhielten. Die Kehrseite dieses vermehrten Einflussstrebens zeigt sich in der schleichenden und zunehmend instrumentell verstandenen Neuausrichtung des deutschen Multilateralismus (vgl. R. Baumann 2006). Gewiss: „Revisionismus“ à la Schröder war ungleich sanfter als die revisionistische Machtpolitik der untergegangenen Reiche und der Weimarer Republik. Bei aller „Selbstbewusstseins“-Rhetorik blieb die derart „normalisierte“ neue deutsche Außenpolitik für die Nachbarn und Partner Deutschlands trotz mancher Eigenmächtigkeiten (Irak, Stabilitätsund Wachstumspakt) alles in allem erträglich – genauso erträglich eben, wie jene Politik, die vor allem die kleineren EU-Mitgliedsstaaten seit langem von Frankreich und Großbritannien gewohnt waren. Aber aus theoretischer Perspektive wurde dieser außenpolitische Wandel im Sinne einer Hinwendung zu einer stärker eigenständigen und machtorientierten Politik nicht selten als unter den neuen Rahmenbedingungen unausweichlich begriffen (Schwarz 1994, 2005; Hacke 2003; Schöllgen 2004). Dem Realismus gegenüber eher kritisch oder zumindest skeptisch eingestellte Wissenschaftler kamen dagegen, wie bereits oben skizziert, in ihren Untersuchungen lange zu dem Schluss, dass Deutschlands Außenpolitik auch nach der Vereinigung in hohem Maße von Kontinuitätsmerkmalen geprägt sei (Banchoff 1999; Berger 1998; Duffield 1998; Harnisch/Maull 2001; Katzenstein 1997; Rittberger 2001). Die Kontinuitätsthese ließ sich allerdings in den letzten Jahren immer seltener mit den tatsächlichen Entwicklungen vereinbaren. In dem Maße, in dem Deutschland verstärkt an informellen internationalen Koordinierungsmechanismen beteiligt wurde, schwand sein Interesse an langwierigen, eher formell institutionalisierten Verfahren im großen Kreis. Solche Klagen sind in den letzten Jahren sowohl aus dem Umfeld der Vereinten Nationen wie auch aus der EU zu vernehmen. Prestigeorientierte Statuspolitik und instrumenteller Multilateralismus in der Schröder/Fischer-Ära summieren sich sicherlich nicht zu einer Wiedererstehung eines deutschen „Machtstaates“. Doch zeigt sich im gegenwärtigen Diskurs eine gewisse Konvergenz hinsichtlich einer Position, die stärker machtorientierte Veränderungen zumindest einräumt (Bredow 2004; Link 2004; Masala 2004; Maull 2004; Risse 2004), auch wenn die weitergehende These einer grundlegenderen „machtpolitischen Resozialisierung“5 deutscher Außenpolitik auf eine gewisse Skepsis stößt. Was einzelnen Beobachtern als „sanfte“ Machtpolitik (Bredow 2004: 21; Maull 2004: 60) oder auch als positiv konnotierte „moderne machtpolitische Perspektive“ (Volmer/Brozus 2005: 95) erscheint, lässt sich vor diesem Hintergrund auch als eine moderne Form des Revisionismus in multilateraler Einbettung und Abstimmung begreifen. Unabhängig davon, wie diese neueren Tendenzen im einzelnen beschrieben und bewertet werden, herrscht mittlerweile jedenfalls Konsens, dass sich die gegenwärtige deutsche Außenpolitik im Vergleich zur alten westdeutschen Bundesrepublik in beachtlichem Maße verändert hat.

3.6.3 „Selbstbewusste Bescheidenheit“: Erste Konturen der Außenpolitik der Großen Koalition Auffällig an diesen Debatten ist, dass sie meist stillschweigend voraussetzten, dass es entscheidend darauf ankäme, ob Deutschland gewillt sei, eine weitaus prominentere Rolle zu übernehmen als dies in der Vergangenheit der Fall war. Dass es ressourcenmäßig dazu in der Lage sein 5 Vgl. Hellmann 2004, die in den nachfolgenden Heften Nr. 43–46 von „WeltTrends“ daran anknüpfende „Debatte ,Großmächtiges Deutschland‘“ sowie Hellmann 2005.

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würde, galt in den neunziger Jahren noch weithin als selbstverständlich. Tatsächlich haben sich aber die ökonomischen Rahmenbedingungen in den letzten Jahren deutlich verschlechtert: War Deutschland in den achtziger Jahren noch eines der wohlhabendsten Länder der Welt, so lag es 2005 beim nach Kaufkraft bereinigten Pro-Kopf-Einkommen nur noch auf Platz 17 der Weltrangliste. Die Ursachen für diesen wirtschaftlichen Abstieg im Verhältnis zu den europäischen Nachbarn sind vielfältig, komplex und werden kontrovers diskutiert (Siebert 2005; Sinn 2004, 2005; skeptisch Bofinger 2005): Nach wie vor sind die Lasten der deutschen Vereinigung sehr hoch. Die Transferleistungen belasten insbesondere die westdeutschen Bundesländer. Ein Durchbruch zu einem selbst tragenden Aufschwung in den neuen Bundesländern ist nicht in Sicht. Hinzu kommen strukturelle Probleme wie Marktrigiditäten und eine im Vergleich sehr ungünstige demographische Entwicklung. Die zunehmende Überalterung der Gesellschaft führt in Verbindung mit strukturell bedingter hoher Arbeitslosigkeit zwischen vier und fünf Millionen zu einer prekären Lage der öffentlichen Haushalte in Bund, Ländern und Kommunen. Einzig der florierende Export – die Bundesrepublik ist wiederholt „Exportweltmeister“ gewesen – verhindert, dass das ganze Ausmaß der Krise voll zum Tragen kommt. Die Entscheidungsträger sehen sich mit höchst unpopulären Reformzwängen für das Gesundheits- und Sozialwesen insgesamt konfrontiert. Wie tief die einstige Leitökonomie Europas vom „Modell Deutschland“ (H. Schmidt) zum „Sanierungsfall“ (A. Merkel) gesunken ist, demonstriert der mehrmalige Verstoß gegen den Stabilitätspakt, der sogar zu einem „blauen Brief“ der EU-Kommission geführt hat. Bei der Einführung des Euro war es gerade die Bundesrepublik, die sich für einen möglichst strengen Stabilitätspakt stark gemacht hatte. Angesichts dieser innenpolitischen Probleme, die mentalitätsbedingt durch eine weitverbreitete Kultur des Pessimismus noch gravierender erscheinen, ist die zunehmende Fokussierung der politischen Akteure auf Wirtschafts- und Sozialpolitik etc. kaum überraschend. Außenpolitik spielt mit Ausnahme spektakulärer Krisen und der Instrumentalisierung im Wahlkampf 2002, als es Bundeskanzler Schröder mit seinem kategorischen Nein zum Irak-Krieg gelang, Wähler zu mobilisieren, keine große Rolle in der öffentlichen Diskussion. Außenpolitisch wird deshalb Vieles davon abhängen, wie die Große Koalition und ihre eventuellen Nachfolger mit den wirtschaftlichen, sozialen und demographischen Problemen der Bundesrepublik umgehen werden. Die Dominanz interner Problemlagen könnte zum einen dazu führen, dass Berlin seine außenpolitischen Ambitionen eher wieder zurücknimmt und die auswärtigen Beziehungen bewusst in den Dienst der inneren Regeneration nimmt. Bei dieser Prioritätensetzung käme der Außenpolitik eine entlastende Funktion zu: Sie würde sich in ihren originären Geltungs- und Gestaltungsansprüchen zurückhalten und eher darauf abzielen, möglichst viele Partner in die Stabilisierung des deutschen Umfeldes einzubinden. Berlin würde mehr vermitteln und materielle Beiträge der Partner einwerben als selber mit prestigeträchtigen Initiativen hervorzutreten. Zum anderen könnte die Bundesregierung aber auch versucht sein, wirtschafts- und sozialpolitische Missstände durch außenpolitische Prestigeprojekte zu überdecken. Gerade bei dauerhaften innenpolitischen Reformblockaden könnte die „Flucht in die Außenpolitik“ eine verlockende Option darstellen – selbst wenn sie angesichts einer stagnierenden Ressourcenbasis eher die Form rhetorischer Prestigediplomatie annehmen müsste (Hellmann/Wolf 2004; Wolf 2005). Derzeit hat es den Anschein, dass die Bundesregierung die erste Option bevorzugt. Wenngleich es zum gegenwärtigen Zeitpunkt (April 2006) noch zu früh für eine Bewertung der Außenpolitik der Großen Koalition ist, lassen sich doch erste Konturen erkennen: Erstens unterscheiden sich Stil und Rhetorik der Außenpolitik deutlich von der Vorgängerregierung. Selbst

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der neue Außenminister und frühere enge Mitarbeiter Gerhard Schröders, Frank-Walter Steinmeier, hebt die Bedeutung einer neuen „Bescheidenheit“ hervor, wenn er nach den Unterschieden zur Vorgängerregierung gefragt wird (Steinmeier 2006). Der Stil der neuen Regierung ist insofern unstrittig sachlicher, zurückhaltender und tendenziell stärker auf Ausgleich und Kooperation bemüht, ohne allerdings Interessengegensätze zu verleugnen. Zweitens scheint die Außenpolitik der Großen Koalition weniger einseitig auf einige wenige Partner (Frankreich, Russland) fixiert, sondern bemüht zu sein, eine vermittelnde Rolle und, damit zusammenhängend, eine Verbesserung der Beziehungen zu den kleineren EU-Partnerstaaten und den USA zu erreichen. Die Europäische Union und das transatlantische Verhältnis gelten wieder als die beiden wichtigsten Bezugsrahmen deutscher Außenpolitik, die zwar in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen, deren Vermittlung allerdings zu den wichtigsten Aufgaben deutscher Außenpolitik gerechnet wird. Neben beiden bleibt jedoch auch das Verhältnis zu Russland von großer Bedeutung – nicht zuletzt aufgrund der Energieabhängigkeit. Im Hinblick auf die Europäische Union sind drittens sogar Anzeichen einer Wiederkehr traditioneller Muster deutscher Europapolitik zu beobachten. So ermöglichte Bundeskanzlerin Merkel im Dezember 2005 durch ihre Bereitschaft, einen höheren finanziellen Beitrag zu leisten, den Haushaltskompromiss der EU für die Jahre 2007–2013. Ob es sich hierbei allerdings tatsächlich um eine Rückkehr des alten bundesrepublikanischen Integrationskurses handelt oder ob sich die in den letzten Jahren in der deutschen Europapolitik durchsetzenden und von allen Parteien zumindest mitgetragenen Tendenzen einer schleichenden „Ent-Europäisierung“ (Hellmann 2006c) fortsetzen, ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt ungewiss. Die Bundesregierung dürfte allerdings ihren Kurs einer Stärkung der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik selbst dann fortsetzen, wenn sich die in den letzten Jahren erkennbare intergouvernmentalistische (anstelle der klassischen supranationalen) Präferenz weiter stärken sollte. Denn selbst dann wird es ein herausragendes deutsches Interesse geben, die EU als handlungsfähigen Akteur zu stärken (vgl. Heusgen 2005 und Heusgen/Edthofer 2004). Dies zeigt sich gegenwärtig unter anderem bei der Unterstützung der Afrikapolitik der EU, bei der sich die Bundesregierung trotz zahlreicher kritischer Stimmen im Regierungslager bereit erklärt hat, sogar die führende Rolle im Rahmen einer militärisch gestützten Wahlbeobachtungsmission in der DR Kongo zu übernehmen. Die Projektion einer aktiven Rolle der EU gilt aber noch weit mehr im globalen Maßstab. Denn in der Konkurrenz der gewichtigsten Akteure der Weltpolitik (USA, China, Indien, Russland), deren Außenpolitiken sich immer mehr in Asien kreuzen, wird keiner der EU-Mitgliedstaaten (auch nicht die Großen Drei Deutschland, Frankreich und Großbritannien) als einzelner mithalten können. Insofern zeichnen sich weitere Änderungen, denen sich deutsche Außenpolitik in den nächsten Jahren stellen muss, bereits ab. Welche Formen diese Änderungen annehmen werden, ist dabei ungewiss. Sicher scheint allerdings, dass die Gemeinsamkeiten mit der Außenpolitik der westdeutschen Bundesrepublik weiter abnehmen werden.

4. Deutsche Außenpolitik als Gegenstand wissenschaftlicher Betrachtungen Im Vergleich zu innenpolitischen Themen liegen zur deutschen Außenpolitik zumindest bis zu den 1990er Jahren weitaus weniger politikwissenschaftliche Untersuchungen vor. Vor allem die Anzahl an Gesamt- und Überblicksdarstellungen in Form von Monographien (vgl.

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Haftendorn 1983; Hacke 1988; Hanrieder 1989), mehrbändigen Bestandsaufnahmen (Scheuner 1971, 1972; Löwenthal 1972) oder Handbüchern ist relativ begrenzt. An Handbüchern ist lediglich das bereits 1975 von Hans-Peter Schwarz herausgegebene Handbuch zu nennen, auf das im Folgenden noch detaillierter eingegangen werden wird. Bemerkenswert ist gerade im Vergleich zu anderen europäischen Ländern und insbesondere zu den USA darüber hinaus, dass es lange Zeit mit Ausnahme einer Einführung von Frank Pfetsch (1981) und eines Studienbuchs von Helga Haftendorn und Mitarbeitern (1982) so gut wie keine auf den universitären Lehrbetrieb zugeschnittenen Lehr- und Studienbücher zur deutschen Außenpolitik gab. Die Gründe für die vergleichsweise geringe Beschäftigung mit dem Thema der deutschen Außenpolitik in der deutschen Politikwissenschaft sind vielfältig. Neben wissenschaftsinternen Ursachen (Themenkonjunkturen etc.), erschwerten Recherchemöglichkeiten in dem von der Exekutive dominierten und stärker restritiv behandelten Felde dürfte ein weiterer Grund auch im Gegenstand selbst liegen: Aufgrund der festen Einbindung der Bundesrepublik in westliche institutionelle Strukturen (NATO, EWG/EG) war deutsche Außen- und vor allem Sicherheitspolitik zu Zeiten des Ost-West-Konfliktes vergleichsweise fest gefügt und von wenigen Phasen – wie der Zeit der Wiederbewaffnung in den 1950er oder der Ostpolitik Anfang der 1970er Jahre – abgesehen auch auf Seiten der Eliten wenig umstritten. Hinzu kommt eine relativ schwach ausgebildete Traditionslinie. Im von Bleek/Lietzmann (1998) herausgegebenen Sammelband zur Geschichte der deutschen Politikwissenschaft finden sich nur wenige Ausführungen zum Profil der politikwissenschaftlichen Forschung über internationale Politik und Außenpolitik. Und lediglich die an der 1920 gegründeten Deutschen Hochschule für Politik in Berlin institutionalisierte „Auslandswissenschaft“ stellte so etwas wie eine Traditionslinie dar (Buchstein 1998). Im Bereich der Staatslehre, der politischen Philosophie und der Analyse politischer Systeme hingegen waren solche Traditionslinien weitaus stärker ausgeprägt als in den Internationalen Beziehungen. Das in den ersten Nachkriegsjahrzehnten dominierende Verständnis von Politikwissenschaft als Demokratiewissenschaft markierte insofern auch eine gewisse Marginalisierung der Teildisziplin Internationale Beziehungen, die erst im Verlaufe der 70er und 80er Jahre überwunden werden konnte, die dann allerdings dazu führte, dass diese politikwissenschaftliche Teildisziplin schnell Anschluss an die internationale Forschung fand (Zürn 2003). Im Folgenden soll ein kurzer Überblick über Tendenzen und Charakteristika der wissenschaftlichen Beschäftigung mit deutscher Außenpolitik gegeben werden (vgl. zu den theoretischen Ansätze der Außenpolitikanalyse im Allgemeinen das Kapitel von Dirk Peters in diesem Band (¡ Ansätze und Methoden der Außenpolitikanalyse)). Ziel ist es, einige Grundlinien der bisherigen Forschung zu identifizieren und mit ausgewählten Werken exemplarisch zu illustrieren. Will man das Feld der Forschung zur deutschen Außenpolitik strukturieren, so lassen sich grob drei Stränge benennen: Der quantitativ wichtigste und älteste Strang besteht aus Studien, die dichte, historisch fundierte Darstellungen deutscher Außenpolitik oder einzelner Phasen davon liefern. Ein expliziter theoretischer Anspruch, wie er für die moderne deutsche Politikwissenschaft mittlerweile üblich ist (vgl. Zürn 2003: 28–29), prägt diese Studien noch nicht. Zumindest implizit dient hier jedoch die realistische Tradition als Orientierungs- und Strukturierungsmaßstab. Am anderen Ende stehen Arbeiten, die explizit theoriegeleitet sind, indem sie entweder bestehende Theorien anwenden oder testen oder vor dem Hintergrund bestimmter Beobachtungen aus dem Bereich der deutschen Außenpolitik gar neue Theorien bilden wollen. Dies ist der insbesondere seit den 1990er Jahren beobachtbare neueste Strang. Zwischen beiden liegt eine Kategorie von Arbeiten, die einerseits zwar in der historischen Dar-

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stellung ein wichtiges Analyseprinzip sieht, die dies aber stärker als in der ersten Gruppe (und zumeist auch explizit) an entweder selbständig entwickelte oder von anderen übernommene theoretische Konzepte rückkoppelt.

4.1 Der historisch-deskriptive Zweig deutscher Außenpolitikforschung Die größte Gruppe von Gesamtdarstellungen deutscher Außenpolitik zeichnet sich durch einen historischen Zugriff auf den Gegenstand aus, der implizit zumeist durch ein realistisches Grundverständnis über die Triebkräfte der internationalen Politik geprägt ist. Im Zentrum der Analyse stehen zumeist entweder Staaten als einheitliche Akteure oder individuelle politische Führer an deren Spitze. Die von Waldemar Besson bereits 1970 vorgelegte Darstellung über deutsche Außenpolitik seit 1945 kann hier stellvertretend für eine ganze Reihe weiterer Werke genannt werden. Das Ziel des von Besson (1970: 14) gewählten historischen Zugangs ist es, eine zeitgeschichtlich informierte Grundlage für eine Theorie der westdeutschen Außenpolitik zu liefern. Seine empirisch-deskriptive Bestandsaufnahme der deutschen Außenpolitik konzentriert sich stark auf die Rolle führender Politiker in den 1950er und 1960er Jahren. Daneben erscheinen Besson die historische Vorbelastung der deutschen Außenpolitik durch den Nationalsozialismus, der Ost-West-Konflikt und vor allem die Bindung zu den USA als herausragende Triebfedern der deutschen Außenpolitik. Diese politischen Rahmenbedingungen und historischen Erfahrungen dienen Besson auch als Grundlage für einen gewichtigen, analytisch-normativen Schritt: aus ihnen leitet er ab, was ihm die „Staatsräson“ der Bundesrepublik zu sein scheint: ein Staat, der fest an den „Westen“ mit seiner Basis EWG und der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft mit den USA im Rahmen der NATO gebunden ist, der aber nicht minder auf den Ausgleich mit Osteuropa bzw. der Sowjetunion angewiesen ist (Besson 1970: 445–454). Die zentralen analytischen Begriffe – Staat, Macht, Gegenmacht etc. – orientieren sich an Grundannahmen realistischer Theorie internationaler Beziehungen. Wie sehr sich bestimmte Grundthemen des außenpolitischen Diskurses trotz sich verändernder Rahmenbedingungen über Zeit hielten, unterstreicht eine Warnung Bessons (1970: 458– 459) vor drei „Versuchungen“: Der Vorstellung einer „kleinstaatlichen Oase“ bzw. der „Verschweizerung“ deutscher Außenpolitik (458), einer revisionistischen Kehrtwende oder auch der Vorstellung, dass Deutschland in einer Weltmacht Europa aufgehen könne. Besson plädierte statt dessen dafür, die Staatsräson des „mittleren Staates“ Deutschlands bei anhaltender Bindung an die USA, dem Wille zur Wiedervereinigung und dem Interessenausgleich mit der Sowjetunion aufrechtzuerhalten. Diese realistisch inspirierte zeitgeschichtliche Tradition in der Forschung zur deutschen Außenpolitik ist bis in die Gegenwart stark vertreten und wird gerade in der breiteren Öffentlichkeit wie auch den Medien stark rezipiert. Hohe Verkaufszahlen und teilweise mehrere Neuauflagen belegen ihre Attraktivität. Andere Arbeiten, die zu dieser Traditionslinie zu rechnen sind, sind u.a. Arnulf Baring (1969), Wilfried von Bredow (2006 sowie bereits Bredow/ Jäger 1991), Christian Hacke (1988, 2003), der Historiker Gregor Schöllgen (1999, 2003) oder Hans-Peter Schwarz (1994; 2005).

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4.2 Theoretisch informierte Außenpolitikforschung Eine Zwischenkategorie zwischen einer explizit theoriegeleiteten und die historische Rekonstruktion eher zurückdrängenden Forschung spiegelt sich in den Arbeiten einer Generation von Forscherinnen und Forschern, die in ihrer eigenen Ausbildung einerseits noch stark durch die Geschichtswissenschaft geprägt waren, die allerdings gleichzeitig eine Öffnung hin zu neueren Ansätzen aus den (insbesondere angelsächsisch dominierten) International Relations vollzogen. Zu dieser Kategorie zählen u.a. die Veröffentlichungen von Wolfram Hanrieder (1989, 1995), Helga Haftendorn (1983, 2001) und Werner Link (1987, 2004). Die Arbeiten dieser Autoren kennzeichnet im Unterschied zu den vorrangig mit der historischen Methode arbeitenden Wissenschaftlern ein stärker explizit konzeptioneller Zugriff auf den Gegenstand unter Rückgriff auf die breitere Theoriediskussion der Internationalen Beziehungen. Von seiner theoretischen Affinität zum Realismus her noch am stärksten mit der ersten Gruppe verwandt zeigt sich hierbei Werner Link (1987). Sein expliziter Bezug sowohl auf deutsche Klassiker wie Meinecke wie auch den modernen systemischen Realismus von Kenneth Waltz setzen ihn jedoch bereits von einer bestenfalls impliziten Verwendung ab. Ähnliches gilt auch für die Arbeiten Helga Haftendorns, die sich bereits in ihrem früheren Werk über die Sicherheitspolitik der Bundesrepublik zumindest implizit an den Erkenntnissen der „Interdependenzforschung und der außenpolitischen Entscheidungstheorie“ (Haftendorn 1983: 15) orientierte. Auch ihre neuere Überblickdarstellung (Haftendorn 2001) ist weniger auf eine bloße Rekonstruktion außenpolitischen Handelns auf deutscher Seite als vielmehr darauf fokussiert, „die Wechselwirkungen zwischen den Impulsen, die vom internationalen System ausgingen und den Reaktionen der handelnden Politiker in Deutschland“ zu rekonstruieren (Haftendorn 2001: 14). Ein bewussterer Umgang mit theoretischem Gedankengut spiegelt sich auch in der einflussreichen Studie zur Außenpolitik der Bundesrepublik von Hanrieder (1989; 1995): Einerseits verzichtet er auf einen expliziten theoretischen Rahmen mit der Begründung, dass dadurch die Forschungsperspektive allzu sehr eingeengt werden könnte (Hanrieder 1995: XIII). Andererseits verweist Hanrieder auf die Notwendigkeit einer „analytischen Syntax“ (Hanrieder 1989: xi), um die Geschichte deutscher Außenpolitik angemessen rekonstruieren zu können. Zu diesem Zweck verweist er auf die Verflochtenheit zwischen drei Ebenen, der territorial-geopolitischen, nuklearstrategischen und der ökonomisch-interdependenten. Hanrieders in zweimaliger Auflage (1989; 1995) erschienene Gesamtdarstellung löst sich damit zumindest partiell aus der Fixierung auf realistische Grundannahmen und integriert systematisch Annahmen der Interdependenz-Theorie. Kennzeichnend für seine wie u.a. auch Haftendorns Analyse ist der Rekurs auf zumeist implizite institutionalistische Annahmen, die stärker als ihre realistischen Vorgänger auf die Verflechtung Deutschlands in Europa und im internationalen System verweisen und daraus auch gewisse Handlungsmöglichkeiten deutscher Außenpolitik ableiten. Die Gegenstände ähneln allerdings weitgehend der ersten Gruppe von Forschern: Fast ausnahmslos geht es auch hier um die prioritären Bezüge deutscher Außenpolitik, also das atlantische Bündnis und Europa, insbesondere Frankreich und die Beziehungen zu Russland bzw. Osteuropa. Andere Regionen bleiben zumeist außen vor. Der Blickwinkel ist häufig auf die Sicherheitspolitik zuungunsten anderer Politikfelder (u.a. Außenwirtschaftspolitik) fixiert.

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4.3 Theoriegeleitete Außenpolitikanalyse Ein neuer Akzent in der Forschung über deutsche Außenpolitik wird im Laufe der 1990er Jahren sichtbar. Die Parallelität eines gravierenden außenpolitischen Einschnitts (deutsche Vereinigung, Ende des Ost-West-Konflikts) auf der einen Seite und das enorm ansteigende internationale Interesse am „Fall“ Deutschland wie auch die zunehmende disziplinäre Professionalisierung im politikwissenschaftlichen Zweig der Internationalen Beziehungen führen zu einem beträchtlichen Schub einer stärker theoriegeleiteten Außenpolitikanalyse (Harnisch 2003). Im Unterschied zu den beiden zuvor genannten Strängen steht also weniger die historische Rekonstruktion als eine Konzentration auf bestimmte Erklärungsvariablen (wie z.B. die Erforschung des Einflusses innergesellschaftlicher Kräfte sowie die Prägekraft von Normen und Werten) im Mittelpunkt des Interesses. Sie umfasst dabei sowohl die Überprüfung von Hypothesen der traditionellen Großtheorien der Internationalen Beziehungen – z.B. Realismus/Neorealismus – wie auch die Anwendung neuerer, im weitesten Sinne konstruktivistischer Ansätze auf Gegenstände aus dem Bereich der deutschen Außenpolitik. Der Realismus bzw. Neorealismus dient hierbei zumeist als Folie. Im Hinblick auf die Frage, inwieweit neorealistische Annahmen einen Beitrag zur Erklärung der deutschen Außenpolitik nach 1990 leisten können, wurden beispielsweise von Volker Rittberger und seinem Forschungsteam in einem umfangreichen Projekt seit 1997 einige neorealistische Hypothesen anhand von Fallstudien überprüft (Rittberger 2001). Ohne auf die Ergebnisse im Einzelnen hier eingehen zu können, kann festgestellt werden, dass sich die neorealistischen Annahmen lediglich in geringem Ausmaß bestätigten. Zwar ließ sich in den Fallstudien ein (begrenztes) Autonomiestreben Deutschlands nachweisen, doch von einer konsequenten Machtausdehnungspolitik konnte nicht die Rede sein. Erklärungskräftiger erwiesen sich demgegenüber konstruktivistische Ansätze, die davon ausgehen, dass ideelle Faktoren wie Überzeugungen, Werte und Normen zu einer spezifischen Identität beitragen, die für die Herausbildung von Interessen maßgebend ist. Interessen sind dabei nicht exogen (etwa durch eine bestimmte Positionierung im internationalen System) vorgegeben, wie der Neorealismus postuliert, sondern entstehen bzw. verändern sich im Prozess der Interaktion. Unter den Arbeiten, die diesen Ansatz prominent entwickelt haben, stechen neben dem Tübinger Projekt innerhalb Deutschlands vor allem das Trier Projekt um Hanns Maull hervor. Maull untersuchte im Rahmen eines größeren Forschungsprojektes die Anwendung des von ihm konzipierten Rollenmodells einer „Zivilmacht“6. Dieses Modell ließ sich empirisch in einigen Fallstudien bestätigen (vgl. Kirste 1998; Harnisch/Maull 2001). Auch der aus einem DFG-Projekt hervorgegangene, stärker die Veränderungen deutscher Europapolitik thematisierende interaktionistische Ansatz einer Frankfurter Forschergruppe lässt sich dieser Forschungsrichtung zuordnen, auch wenn er theoriegeschichtlich stärker an pragmatistische Vorläufer des Konstruktivismus anschließt (Hellmann 2006b). Wichtige Anstöße für die Erforschung der deutschen Außenpolitik aus einem konstruktivistischen Blickwinkel haben ferner einige Arbeiten in den USA ergeben, darunter insbesondere Katzenstein (1997), Berger (1998), Duffield (1998) und Banchhoff (1999). Die unterschiedlichen Forschungsperspektiven, die sich auf einem Spektrum zwischen historisch-deskriptiven Studien einerseits und einer explizit theoriegeleiteten Forschung andererseits spiegeln, finden sich auch in den aktuellen wissenschaftlichen Kontroversen über die zu6 Vgl. auch den Beitrag von Hanns Maull zum Rollenmodell der Zivilmacht in diesem Handbuch.

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künftige Entwicklung deutscher Außenpolitik wider. Diese lebhaften Debatten, die vor allem in Zeitschriften wie u.a. Welttrends, Blätter für deutsche und internationale Politik, Aus Politik und Zeitgeschichte und Internationale Politik auch unter Beteiligung von außenpolitisch Handelnden geführt werden, zeigen, dass der Prozess der Neuausrichtung deutscher Außenpolitik noch längst nicht abgeschlossen ist.

4.4 Vorläufer dieses Handbuches Weit heterogener als Gesamtdarstellungen einzelner Autoren oder fokussierte Forschungsprojekte kleiner Forschergruppen fallen notgedrungen Überblicksdarstellungen aus, die sich aus einer Vielzahl von Autoren zusammensetzen. Der Vorläufer des vorliegenden Bandes, das Handbuch der deutschen Außenpolitik (Schwarz 1975a), fällt auf jeden Fall in diese Kategorie. Es enthält auf über 800 Seiten 71 Beiträge sehr unterschiedlicher Länge von 54 Autoren, die aus verschiedenen Wissenschaftsdisziplinen und zu einem kleineren Teil aus der Journalistik oder mit Außenpolitik befassten Institutionen stammen. Das Handbuch ist in vier Abschnitte (A-D) eingeteilt, die sich in ihrer Länge deutlich voneinander unterscheiden: Der Teil A umfasst die Darstellung erstens der mit der konkreten Formulierung und Umsetzung von Außenpolitik beschäftigten Institutionen sowie zweitens zentraler Akteure („politische Kräfte“ – Parteien, Kirchen etc.). In dieser Breite waren Institutionen und Akteure, die in der deutschen Außenpolitik direkt oder indirekt eine Rolle spielen, zuvor nicht dargestellt worden. Abschnitt B widmet sich den ausgewählten bilateralen Beziehungen zu Staaten sowie der Außenpolitik gegenüber Regionen. Der umfangreichste Abschnitt C ist mit „Problemkreisen“ überschrieben. Hier wird auf so unterschiedliche Bereiche wie die Beziehungen zu internationalen Organisationen, Akteure (die Bundeswehr), allgemeine Fragen wie Souveränitätsprinzip und Nationalstaat sowie in einem mit 100 Seiten sehr umfangreichen Teil zur Deutschen Frage eingegangen. Teil D beinhaltet nur einen Beitrag zur Außenpolitik der DDR. Der primäre Anspruch des Handbuches lag dabei in der Erläuterung der Bedingungen und Probleme deutscher Außenpolitik in den 1970er Jahren sowie der sie ermöglichenden historischen Entwicklung „im ersten Vierteljahrhundert der Bundesrepublik“ (Schwarz 1975b: 24). Angesichts der Notwendigkeit, fundiertes Wissen in Form von Handbüchern zur Verfügung zu haben, und der Tatsache, dass der Wissensstand eines jeden (Hand-)Buches nach einer gewissen Zeit zumindest teilweise von der fortschreitenden Entwicklung überholt ist, ist es überraschend, dass über lange Zeit keine weiteren Versuche unternommen worden sind, ein Handbuchprojekt zu starten. Zwischen 1994 und 1998 startete allerdings die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) mit der vierbändigen Reihe „Deutschlands neue Außenpolitik“ ein zweites Großprojekt mit Anspruch „einer Bestandsaufnahme zur neuen deutschen Außenpolitik“ (Kaiser/Maull 1994: XV). Im Sinne der stark praktischen d.h. politikberatenden Funktion der DGAP wurde hier mit einer Vielzahl von ausgewiesenen Autoren der Versuch unternommen, zukünftige Herausforderungen, Schwerpunkte und Handlungsmöglichkeiten deutscher Außenpolitik auszuloten, die sich durch die Zeitenwende nach 1990 ergeben hatten. Im ersten Band (Kaiser/Maull 1994) reicht das Spektrum der Beiträge von der Analyse deutscher Politik in multilateralen Handlungszusammenhängen, über die Wertgrundlagen deutscher Außenpolitik, ihre regionale Verflechtung in Europa bis zu einer historisch angelegten Betrachtung des „deutschen Dilemmas“. Der zweite Band (Kaiser/Maull 1995) beschrieb die Herausforderungen in verschiedenen Regionen und auf verschiedenen Politikfel-

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dern. Der dritte Band (Kaiser/Krause 1996) nahm die im ersten Band begonnene Bestimmung deutscher Interessen wieder auf und konkretisierte sie in verschiedenen bilateralen Beziehungen, multilateralen Handlungszusammenhängen und Regionen. Der abschließende vierte Band (Eberwein/Kaiser 1998) beschäftigte sich u.a. mit den wichtigsten Institutionen deutscher Außenpolitik, dem außenpolitischen Entscheidungsprozess und gesellschaftlichen Akteuren sowie der Bedeutung von Medien und öffentlicher Meinung. Auch wenn sich die vier Bände thematisch in erster Linie auf die zentralen bilateralen Beziehungen und die entsprechenden regionalen Bezugssysteme Europa und den transatlantischen Raum konzentrieren, so werden andere Regionen und weniger zentrale Politikfelder (Umweltpolitik) zumindest überblickartig berücksichtigt. Dem entsprechend haben sich diese vier Bände im letzten Jahrzehnt als wichtigster Referenzpunkt erwiesen, wenn es darum ging, auf grundlegende Analysen zur deutschen Außenpolitik zurückzugreifen.

5. Entstehung und Ziele des Handbuchs 5.1 Anspruch und Ziel Das Ziel dieses Handbuches besteht darin, einen umfassenden und fundierten Überblick über die Außenpolitik Deutschlands zu geben. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Darstellung und Analyse deutscher Außenpolitik im Zeitraum von der Vereinigung 1990 bis 2005. Die meisten Beiträge reichen bis zum Ende der rot-grünen Bundesregierung im September 2005. Die Außenpolitik der seit November 2005 amtierenden Großen Koalition wurde in der Regel nicht mehr berücksichtigt. Mit den drei aufs Engste verflochtenen Ereignissen der Vereinigung, dem Ende des OstWest-Konfliktes und dem Zerfall der Sowjetunion waren 1990/1991 in historisch extrem kurzer Zeit völlig neue internationale Rahmenbedingungen für die deutsche Außenpolitik entstanden. Vor diesem Hintergrund eines fundamentalen Wandels im äußeren Umfeld bestand eine zentrale Aufgabe der Autoren darin, Kontinuitäten und Wandel der deutschen Außenpolitik zu untersuchen. Um Veränderungen feststellen zu können, bedarf es zunächst einer Beschreibung der Ausgangsbasis. Daher beginnen die meisten Beiträge mit einer Darstellung der Grundzüge deutscher Außenpolitik in dem jeweiligen Themenfeld vor 1990. Wird in einem Beitrag eher auf die Kontinuität der deutschen Außenpolitik abgehoben, kann die Darstellung der Zeit vor 1990 etwas mehr Gewicht haben. In Beiträgen, in denen ein stärkerer Wandel der deutschen Außenpolitik konstatiert wird, wird hingegen der Darstellung des Neuen mehr Platz eingeräumt. Zudem waren die Autorinnen und Autoren gebeten worden, sich auf längerfristige Grundlinien zu konzentrieren, da es nicht das Ansinnen eines Handbuchs sein kann, mit der tagesaktuellen Berichterstattung der Medien zu konkurrieren. Das Handbuch richtet sich an einen breiten Leserkreis. Es beansprucht ein Nachschlagewerk sowohl für Fachleute aus Wissenschaft, Politik, Politikberatung und Medien wie auch für Studierende der Politikwissenschaft und ihrer Nachbardisziplinen sowie für den politisch interessierten Bürger zu sein. Um diesem keineswegs einfach einzulösenden Anspruch gerecht zu werden, wurden zusätzliche Hilfen bereit gestellt, die auch dem Laien die Orientierung im Feld der deutschen Außenpolitik erleichtern sollten: Neben einem detaillierten Register finden sich im Anhang eine ausführliche Chronologie der wichtigsten außen- bzw. weltpolitischen Ereignisse seit 1989 sowie eine Liste mit einschlägigen Internetseiten, die den Lesern so-

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wohl zusätzliche aktuelle wie auch fundierte Informationen und Analysen rund um das Themengebiet deutsche Außenpolitik liefern. Um die Vertiefung der einzelnen Themenfelder zu erleichtern, finden sich zudem am Ende jedes Beitrags Hinweise auf empfehlenswerte weiterführende Literatur, die auch kurze Kommentare zu den Akzentsetzungen dieser Veröffentlichungen einschließen.

5.2 Aufbau des Handbuchs Dem Aufbau dieses Handbuches liegt weder ein expliziter, aus den „Großtheorien“ der Teildisziplin Internationale Beziehungen abgeleiteter theoretischer Zugang noch ein spezifischer Ansatz der Außenpolitikforschung zugrunde. Für den an der Theorie der Außenpolitikforschung interessierten Leser werden verschiedene theoretische Ansätze der Außenpolitikforschung in einem umfangreicheren Beitrag am Ende des Handbuchs vorgestellt. Gewisse Grundthemen der breiteren Theoriedebatte der Internationalen Beziehungen finden sich in einer für einzelstaatliche Außenpolitik relevanten Ausprägung in den ersten vier Beiträgen des Teils II („Konzepte“). Bezüge auf ausgewählte „Großtheorien“ wie z.B. den „Realismus“ (im Beitrag über „Deutschland als Zentralmacht“), den „Liberalismus“ („Deutschland als Handelsstaat“) und den „Konstruktivismus“ („Deutsche Identität und Außenpolitik“ sowie „Deutschland als Zivilmacht“) sind hier zwar unmittelbar erkennbar, sie haben allerdings im Vergleich zur Theoriediskussion auf der Ebene des internationalen Systems nicht zuletzt deshalb eine eher nachgeordnete Bedeutung, weil sich das Feld der („subsystemischen“) Außenpolitik stärker gegen jene Theoretisierungsversuche sträubt, die auf der „systemischem“ Ebene (der internationalen Politik) üblich sind. Im III. Teil behandeln vier Beiträge wichtige historische, geopolitische und institutionelle Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik. Dazu gehören die Bedeutung der Vergangenheit (insbesondere der nationalsozialistischen Diktatur), die neuen Ausgangsbedingungen aufgrund des im Zuge der Vereinigung geschlossenen „Zweiplus-Vier“-Vertrags sowie die Einbindung Deutschlands in den europäischen und den transatlantischen Bezugsrahmen. In den umfangreichen Teilen IV und V werden in siebzehn bzw. achtzehn Beiträgen im Blick nach innen die zentralen Regierungsinstitutionen und wichtigsten gesellschaftlichen Akteure deutscher Außenpolitik sowie im Blick nach außen die Beziehungen zu ausgewählten Staaten und den verschiedenen Weltregionen vorgestellt. Die Teile VI und VII betrachten sodann die deutsche Außenpolitik nochmals aus einer anderen Perspektive, indem sie spezifische Politikfelder bzw. Internationale Institutionen in den Blick nehmen. Neben den klassischen Feldern der Sicherheits-, Außenwirtschafts- und Entwicklungspolitik werden hier auch neuere Felder berücksichtigt, die unter den sich verändernden weltpolitischen Rahmenbedingungen erst in den letzten Jahren bzw. Jahrzehnten stärker ins Blickfeld gerückt sind. Dazu zählen u.a. die internationale Kriminalität und der internationale Terrorismus, aber auch die schon etwas ältere globale Umweltproblematik. Auf vielen dieser Politikfelder zeigt sich, wie wichtig die EU als zentraler Bezugsrahmen für die Erweiterung von Handlungsspielräumen und wirksame Interessenvertretung deutscher Außenpolitik geworden ist. Der abschließende Teil VIII gibt einen Überblick über die Vielfalt theoretischer Ansätze in der Außenpolitikforschung, die in den einzelnen Beiträgen dieses Handbuchs zwar in der einen oder anderen Form implizit, aufgrund des begrenzten Raumes aber nicht explizit zum Tragen kommen.

II. Konzepte

Deutsche Identität und Außenpolitik

Deutsche Risse Konzepte Thomas Identität und Außenpolitik

1. Außenpolitik und Identität 1.1 Forschungsansätze und Identität Was hat nationale Identität mit der deutschen Außenpolitik zu tun? Der traditionellen Außenpolitikanalyse sind Bezüge zu kulturellen Sinnkonstruktionen, wie sie Identitätsvorstellungen darstellen, fremd. Die deutsche Außenpolitik ließe sich danach im Großen und Ganzen aus den deutschen „nationalen“ Interessen ableiten, wobei diese Interessen entweder aus den Gegebenheiten der internationalen Handlungsumwelt abgeleitet werden (realistischer Ansatz, siehe Baumann u.a. 2001) oder aus den Anforderungen und Koalitionsbildungsprozessen im gesellschaftlichen Umfeld (liberale Theorie, vgl. Freund und Rittberger 2001). In beiden Fällen sind diese Interessen und Präferenzen mehr oder weniger objektiv vorgegeben, sie werden kaum problematisiert. Was im deutschen außenpolitischen Interesse ist, bestimmt sich nach realistischer Sicht aus den machtpolitischen Realitäten im internationalen System. Verändern sich diese, wie etwa nach dem Ende des Ost- West-Konfliktes, dann wandeln sich auch die deutschen Interessen. Nach dieser Analyse hätte man nach dem Ende des Kalten Krieges und der Wiedervereinigung (mit dem entsprechenden Machtgewinn) einen grundsätzlichen Wandel der deutschen Außenpolitik prognostiziert. Dazu kam es nicht. Nach wie vor überwiegt in fast allen Sachbereichen die Kontinuität der (west-)deutschen Außenpolitik vor den Veränderungen. Dies bestätigen die meisten Analysen der deutschen Außenpolitik nach der Wiedervereinigung (u.a. Haftendorn 2001; Hacke 1997; Rittberger 2001; Harnisch und Maull 2001; Katzenstein 1997; vgl. aber jetzt Hellmann 2002). Selbst die deutschen Militäreinsätze außerhalb des NATO-Gebiets im ehemaligen Jugoslawien und in den Krisengebieten des Vorderen Orient im Rahmen der Bekämpfung des internationalen Terrorismus bedeuten keinen Bruch mit der Außenpolitik einer Zivilmacht, wie Hanns Maull überzeugend argumentiert hat (vgl. Maull 2001) (¡ Deutchland als Zivilmacht). Sogar der deutsch-amerikanische Konflikt über den Irak-Krieg, den viele als Bruch mit der Außenpolitik der „alten“ Bundesrepublik interpretiert haben, kann im Rahmen des Zivilmacht-Konzeptes gedeutet werden. Etwas fündiger wird man bei der Erklärung der Kontinuität der deutschen Außenpolitik, wenn man liberale Ansätze der internationalen Politik hinzuzieht, die Außenpolitik „von innen nach außen“ analysieren, d.h. mithilfe der politisch-gesellschaftlichen Institutionen und der Politikprozesse im gesellschaftlichen Umfeld und im politischen System. Das Institutionengefüge der Bundesrepublik und die grundlegenden gesellschaftlichen Anforderungen an die deutsche auswärtige Politik haben sich auch nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes nur wenig geändert. Auch die Analyse der außenpolitischen Debatten der 1990er Jahre zeigt, dass sich das Lager derjenigen nur unwesentlich vergrößert hat, die eine stärker macht- statt koope-

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rationsorientierte Außenpolitik fordern (vgl. Hellmann 1996; Peters 2001). Institutionalistische Theorien schließlich verweisen darauf, dass die deutsche Außenpolitik in vielfältige internationale Organisationen und Regime eingebunden sei – von der Europäischen Union (EU) über die Nordatlantische Allianz (NATO) zu den Vereinten Nationen und der Welthandelsorganisation (WTO). Diese internationalen Institutionen haben einen tief greifenden Einfluss auf die außenpolitischen Interessen und das Verhalten der Bundesrepublik (vgl. z.B. Katzenstein 1997). Auch hier dominiert Kontinuität statt Wandel. Welchen Erkenntnisgewinn verspricht die Untersuchung des Verhältnisses von nationaler Identität und Außenpolitik gegenüber liberalen und institutionalistischen Ansätzen? Zunächst einmal macht es nur dann Sinn, nationalen Identitäten einen Einfluss auf außenpolitische Interessen und entsprechendes Verhalten zuzubilligen, wenn man diese Interessen nicht als „objektiv“ durch die internationale Umwelt und das gesellschaftliche Umfeld vorgegebene betrachtet, sondern als im gesellschaftlichen und politischen Prozess konstruiert und damit veränderbar. Nur wenn man Wahrnehmungen und Sinnkonstruktionen der Akteure einen unabhängigen Stellenwert zubilligt, kann die Analyse nationaler Identitäten bei der Untersuchung von Außenpolitik zusätzliche Erklärungskraft bekommen. Dabei kann auf die Theorieangebote des sozialen Konstruktivismus zurückgegriffen werden, insbesondere zur Rolle der politischen Kultur und kollektiver Sinndeutungen in der internationalen Politik (vgl. z. B. Jetschke und Liese 1998; Boekle u.a. 2001; Risse 1999). Sowohl liberale als auch institutionalistische Ansätze können durch den Bezug auf nationale Identitäten und damit verbundene Sinnkonstruktionen bereichert werden. Denn damit lässt sich u.a. erklären, wie Akteure ihre internationale und innenpolitische Handlungsumwelt wahrnehmen und welche Konsequenzen sie daraus für die Formulierung der eigenen Interessen und Präferenzen ziehen. Allerdings fallen nationale Identitäten weder vom Himmel noch werden sie mit der Muttermilch eingesogen, sondern wachsen historisch und werden in den vielfältigen Auseinandersetzungen von politischen und gesellschaftlichen Akteuren eines Landes geformt. Außerdem gilt, dass die Eingebundenheit eines Staates in vielfältige internationale Institutionen dessen nationale Identität tief greifend beeinflussen kann. Wie anders ist die Aussage führender deutscher Politiker zu verstehen, die europäische Integration gehöre zur „Staatsräson“ der Bundesrepublik Deutschland? Der folgende Beitrag stellt zunächst die Frage, was unter nationaler Identität zu verstehen ist und was diese zur Erklärung außenpolitischen Verhaltens beitragen kann. Daran anschließend wird auf außenpolitisch relevante Bestandteile der deutschen Identität und ihrer Entwicklung im Nachkriegsdeutschland eingegangen. Im dritten Teil des Beitrags wird auf den Einfluss der deutschen Identität auf die Außenpolitik anhand von empirischen Beispielen eingegangen. Erstens geht es um die Kontinuität der deutschen Europapolitik, zweitens um den Wandel der deutschen Sicherheitspolitik, insbesondere um die Einsätze der Bundeswehr außerhalb des NATO-Bündnisgebietes. Schließlich wird gefragt, ob die Opposition der Schröder-Regierung gegen die Irak-Politik der USA als Bruch mit der außenpolitischen Identität der „alten“ Bundesrepublik gedeutet werden kann.

1.2 Zum Begriff der außenpolitischen Identität Wie erwähnt, sind kollektive Identitäten gesellschaftliche Konstruktionen, und zwar auch dann, wenn sie als vermeintlich unveränderliche soziale Attribute von Individuen und Grup-

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pen ausgegeben werden – wie dies häufig bei ethnischen oder rassischen Identitäten geschieht. Eine deutsche Rasse findet sich ebenso wenig in den Genen deutscher Staatsbürger wie das christliche Abendland oder „typisch deutsche“ Charaktereigenschaften wie Fleiß und Pünktlichkeit. Aber was zeichnet kollektive Identitäten positiv aus? Drei Merkmalsdimensionen sozialer Identitäten lassen sich unterscheiden. Erstens definieren soziale Identitäten die Mitgliedschaft von Individuen in sozialen Gruppen. Identitäten beschreiben das, was uns gemeinsam ist und was uns auszeichnet, unsere gemeinsame Geschichte ebenso wie unsere kollektiven Visionen für die Zukunft. Nationale Identitäten definieren die Charakteristika einer Nation als „imaginärer Gemeinschaft“ (Anderson 1991); imaginär deshalb, weil wir nur einen Bruchteil der Mitglieder unserer nationalen Gemeinschaft persönlich kennen. Darüber hinaus beinhalten nationale Identitäten kollektiv geteilte Vorstellungen über eine gute politische und soziale Ordnung. Zweitens kennzeichnen soziale Identitäten, was uns von anderen unterscheidet. Das Gemeinsame, das uns als Nation charakterisiert, grenzt uns gleichzeitig von anderen Nationen ab. Soziale Identitäten definieren daher immer auch eine „Innen/Außen-Grenze“, d.h. sie bestimmen, wer zur Gemeinschaft dazugehört und wer nicht. In vielen Fällen führt dies zur Abwertung und Geringschätzung der anderen, wie dies vor allem von der sozialpsychologischen Theorie Sozialer Identität hervorgehoben wurde (Abrams und Hogg 1990; Turner 1987). Je größer die wahrgenommenen Differenzen zwischen „uns“ und den „anderen“ im Vergleich zu den perzipierten Unterschieden zwischen den Mitgliedern der eigenen sozialen Gruppe, desto stärker ist die kollektive Identität einer Gruppe. Je ähnlicher wir uns als Deutsche wahrnehmen und je mehr wir uns als anderen Nationen überlegen sehen, desto intoleranter und überheblicher werden wir gegenüber den anderen. Die Nationalismen des 19. und des 20. Jahrhunderts haben diesen Mechanismus sozialer Identitätsbildung weidlich ausgenützt, was in der vom Nationalsozialismus verbreiteten Wahnvorstellung einer deutschen „Herrenrasse“ kulminierte. In diesem Zusammenhang verweisen Eisenstadt und Giesen auf drei Typen von Identitätskonstruktionen im Hinblick auf die Bewertung der Innen/Außen-Differenz (Eisenstadt und Giesen 1995; Giesen 1999): Primordiale Identitätskonstruktionen (z.B. ethnisch-rassistische Konstruktionen, etwa die deutsche „Herrenrasse“) stellen die eigene Gruppe als überlegen dar, ohne dass die „Fremden“ zur eigenen Gruppe übertreten können. Völkermord, ethnische Säuberungen und die Unterdrückung der „Fremden“ sind logische Folge solcher primordialer Konstruktionen. Sakrale Konstruktionen (wie z.B. die amerikanische Vorstellung der „shining city on the hill“ oder die französische Vision einer „mission civilisatrice“) bezeichnen die eigene Gruppe ebenfalls als überlegen, aber sie sind nicht exklusiv. Nicht-Mitglieder der Gemeinschaft können zum „wahren Glauben“ übertreten. Das ist nicht unbedingt religiös gemeint; so beinhalten auch Grundwerte wie Demokratie und Menschenrechte sakrale Identitätskonstruktionen. Zivile Konstruktionen schließlich nehmen die eigene Gruppe zwar als positiv wahr, die Abgrenzung von den „anderen“ ist aber nicht mit negativen Konnotationen verbunden. Vorstellungen einer friedlichen Koexistenz oder Sicherheitspartnerschaft von Staaten unterschiedlicher Gesellschaftsordnungen, wie sie beispielsweise die deutsche Ostpolitik der siebziger und achtziger Jahre kennzeichneten, beruhen auf solchen zivilen Identitäten. Ein drittes Charakteristikum sozialer Identitätskonstruktionen besteht darin, dass Individuen über vielfältige und unterschiedliche Identitäten verfügen und dass diese jeweils im Zusammenhang mit spezifischen sozialen Kontexten aktiviert werden. Weil ich mich höchst unterschiedlichen sozialen Gruppen zugehörig fühle, kann ich mich auch mit sehr verschiedenen

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Gemeinschaften identifizieren. Ich bin Deutscher, Mann, Universitätsprofessor, Rheinländer, Europäer, und so weiter. Dabei koexistiert meine nationale Identität im Allgemeinen problemlos mit meinen anderen sozialen Identitäten. Aus Umfragen wissen wir beispielsweise, dass sich eine Mehrheit der Deutschen sowohl als Deutsche als auch als Europäer fühlen, wobei eine starke regionale Identifizierung hinzukommt. Was den Nationalstolz angeht, so liegen die deutschen Staatsbürger allerdings weit unter dem europäischen Durchschnitt (Eurobarometer Nr. 52, 2000). Zusammengefasst kann also nationale Identität als das Zusammengehörigkeitsgefühl einer imaginären Gemeinschaft in einem konkreten territorialen Raum bezeichnet werden, das beschreibt, was diese Gemeinschaft auszeichnet und was sie von anderen Gruppen unterscheidet und abgrenzt. Diese nationale Identität steht in vielfältigen Beziehungen zu anderen Identitäten der Individuen. Was hat nun nationale Identität mit der Außenpolitik eines Nationalstaates zu tun, was kann damit erklärt werden? Einerseits konstituieren nationale Identitätsvorstellungen außenpolitisches Handeln dergestalt, dass sie den Rahmen dessen abstecken, was als möglich und im Einklang mit dieser Identität befindlich für vorstellbar gehalten wird. Kollektive Identitäten definieren also den Raum möglichen außenpolitischen Handelns. Eine deutsche Außenpolitik, die sich nicht um die Interessen der Nachbarn und Verbündeten schert und die eigenen Präferenzen unilateral ohne Rücksicht auf die Partner durchzusetzen versucht, ist nicht nur rational gesehen wenig sinnvoll, sie widerspräche auch elementaren Bestandteilen der deutschen Identität. Wenn Deutschland doch einmal unilateral handelt, wie z.B. im Zusammenhang mit der diplomatischen Anerkennung Kroatiens und Sloweniens zu Beginn der 90er Jahre geschehen, dann beeilen sich die politischen Eliten, dies entweder als Ausnahme von der Regel darzustellen oder sie leugnen schlichtweg, es habe sich um eine unilaterale Aktion gehandelt (vgl. etwa Genscher 1995: 960–968). Man vergleiche dies mit der Nonchalance, mit der die USRegierung zum Teil unilaterale Entscheidungen trifft. Der Hinweis auf das Machtgefälle zwischen Deutschland und USA ist hier fehl am Platze, denn auch die Bundesrepublik hätte „objektiv“ sehr viel mehr Spielraum für unilaterales Handeln, als sie sich selbst zugesteht. Nationale Identität ist also insofern für Außenpolitik konstitutiv, als sie die Wahrnehmung außenpolitischer Probleme steuert und die grundlegenden „nationalen Interessen“ definiert. Das bedeutet jedoch nicht, dass jede außenpolitische Einzelentscheidung sich mit dem Rückgriff auf die nationale Identität erklären ließe. Es geht um grundlegende Orientierungen und den Rahmen dessen, was als angemessenes Verhalten bestimmt wird, nicht um konkrete Einzelentscheidungen. Andererseits hat die konkret betriebene Außenpolitik Rückwirkungen auf die Vorstellungen der nationalen Identität, insofern sie diese reproduziert in der Alltagspraxis. Der Multilateralismus der deutschen Außenpolitik und die Aktivitäten innerhalb vielfältiger internationaler Institutionen wie der EU (¡ EU), der NATO (¡ NATO) und in zunehmendem Maße auch der UN (¡ Vereinte Nationen) sind nicht nur Ausdruck einer bestimmten politischen Identität, sie reproduzieren und verstärken diese. Mehr als vierzig Jahre Förderung der europäischen Integration entsprechen nicht nur deutschen ökonomischen Interessen als Exportnation, sondern sie verfestigen auch eine deutsche Identität, die sich als europäische begreift. Wir haben es also mit einem Rückkopplungsprozess zwischen außenpolitischem Handeln und nationaler Identität zu tun. Für die konkrete Analyse der deutschen Außenpolitik bedeutet das, dass man zum einen den Einfluss nationaler Identitätskonstruktionen auf das Handeln der Bundesrepublik in ihrer

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internationalen Umwelt untersuchen muss. Zum anderen sind aber auch die Rückwirkungen der Außenpolitik selbst auf die Weiterentwicklung der nationalen Identität zu analysieren. Denn diese ist nicht statisch und ein für allemal festgelegt, sondern entwickelt sich in den politisch-gesellschaftlichen Auseinandersetzungen zwischen den einzelnen Akteuren. Dabei macht es einen großen Unterschied, ob wir es mit einer Periode zu tun haben, in der kollektive Identitäten mehr oder weniger konsensual sind oder nicht. Je größer der nationale Konsens über die eigene Identität, desto eher wird man Identitätsvorstellungen zur Erklärung (außen-) politischen Handelns heranziehen können. Seit Ende der fünfziger Jahre hat sich beispielsweise die Erkenntnis unter den politischen Eliten durchgesetzt, dass europäische Identität konstitutiver Bestandteil deutscher Nachkriegsidentität ist. Umgekehrt gilt, dass in Zeiten, in denen die nationale Identität umstritten ist oder in denen es zu tief greifenden Identitätskrisen kommt, Identitätsvorstellungen nur am Rande zur Erklärung konkreter Außenpolitik herangezogen werden können. Stattdessen können konkrete außenpolitische Erfahrungen in solchen Situation erklären, warum sich bestimmte Identitätskonstruktionen am Ende konsensual durchsetzen. In den 50er Jahren während der politischen Auseinandersetzungen um Westintegration und Wiederbewaffnung ging es beispielsweise auch darum, die Identität der Bundesrepublik in der internationalen Umwelt der Nachkriegszeit und des kalten Krieges neu zu bestimmen – nach der Katastrophe des Nationalsozialismus und des Zweiten Weltkrieges. (¡ Außenpolitik und deutsche Vergangenheit) Die Debatten um NATO-Beitritt und um die europäische Einigung waren immer auch Auseinandersetzungen um die deutsche Identität. Der Erfolg der Adenauerschen Politik der Westintegration erklärt zu einem großen Teil, warum sich seine Identitätskonstruktion eines modernen Deutschlands in Westeuropa auch beim politischen Gegner, den Sozialdemokraten, konsensual durchsetzte.

2. Außenpolitik und die deutsche Nachkriegsidentität: Zivilmacht, Multilateralismus, Europaorientierung Wie bereits erwähnt, ist die deutsche nationale Identität nach 1945 ohne die doppelten Katastrophen des Nationalsozialismus und des Zweiten Weltkrieges nicht zu erklären (siehe auch Markovits und Reich 1997; Banchoff 1999b; Berger 1998) (¡ Außenpolitik und deutsche Vergangenheit). Wenn je ein Land eine tief greifende Identitätskrise durchgemacht hat mit der Notwendigkeit, mit der alten nationalistischen und militaristischen Vergangenheit umfassend zu brechen, dann war es die Bundesrepublik Deutschland. Die politischen Eliten, die für die Politik der Bundesrepublik nach 1949 verantwortlich waren – von Konrad Adenauer bis Kurt Schumacher – teilten bei allen Differenzen im Detail folgende Grundüberzeugungen: Konstitutiv für die neue Bundesrepublik war die Orientierung an Menschenwürde, Rechtsstaat und Demokratie – und damit die Zugehörigkeit zum Westen. Mit anderen Worten, in der deutschen Nachkriegsidentität waren von vornherein innenpolitische und außenpolitische Aspekte ineinander verwoben. Westorientierung und innere Ordnung gehörten zusammen – und zwar unabhängig von den anfänglichen Debatten der 50er Jahre um Wiederbewaffnung und die europäische Integration. Die „anderen“ in dieser Identitätskonstruktion waren zum einen die eigene Vergangenheit des „alten“ nationalistischen und militaristischen Deutschland, zum anderen der Kommunismus sowjetischer Prägung, wobei letzterer durch die deutsche Spaltung ebenfalls eine innere Komponente bekam. Auch hier gilt, dass die identitätspo-

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litische Abgrenzung zwischen „uns“ und den „anderen“ die Trennung von Innen- und Außenpolitik aufhob.

2.1 Verzicht auf traditionelle Machtpolitik Für die außenpolitische Identität des Nachkriegsdeutschland im engeren Sinne hatte diese Konstellation folgende Konsequenzen: Erstens war nach den Katastrophen des Zweiten Weltkriegs und des Nationalsozialismus nur noch die „post-nationalistische“ Außenpolitik einer Zivilmacht möglich (vgl. Maull 1990) (¡ Deutchland als Zivilmacht) – mit ihren Komponenten der Zivilisierung der internationalen Beziehungen im Sinne der Friedensorientierung, der Bereitschaft zur Übertragung nationaler Souveränität auf supranationale Institutionen und der aktiven Förderung internationaler Interdependenz. Man könnte sogar argumentieren, dass Zivilmacht die übergreifende außenpolitische Identität der Bundesrepublik ausmacht. Europaorientierung und Multilateralismus wären dann Bestandteile einer zivilmächtigen Identität in der Mitte Europas. Ich benutze hier einen etwas engeren Begriff von Zivilmacht, der sich vor allem auf die Sicherheitspolitik (¡ Sicherheitspolitik) bezieht. Die Kontroversen um den (west-)deutschen Militärbeitrag waren insofern immer auch Debatten um die nationale Identität der Bundesrepublik als Zivilmacht – von den Auseinandersetzungen um die Wiederbewaffnung und die Ausstattung der Bundesrepublik mit nuklearen Trägerwaffen in den 50er Jahren über die Diskussionen um die „Nachrüstung“ in den frühen 80er Jahren (Risse-Kappen 1988) bis zu den Debatten um die deutsche Beteiligung an humanitären Interventionen in den 90er Jahren (Philippi 2001). Wenn man unter Machtpolitik vor allem die Durchsetzung traditioneller egoistischer Interessen auf ökonomischem und sicherheitspolitischem Gebiet versteht, dann gehört „Machtvergessenheit“ in der Tat zur außenpolitischen Staatsräson der Bundesrepublik Deutschland (Schwarz 1985).

2.2 Multilaterale Außenpolitik Die zweite Konsequenz aus der Verarbeitung historischer Erfahrungen war die Orientierung an einer kooperativen und multilateral angelegten Außenpolitik. Multilateralismus ist ebenfalls eine wesentliche Komponente der deutschen außenpolitischen Identität. Diese wurde zunächst gegenüber dem Westen und seinen Institutionen (NATO, EG) praktiziert, später mit der westdeutschen Ostpolitik gegenüber den Staaten des ehemaligen Warschauer Paktes sowie mit dem UN-Beitritt und der Neuorientierung der deutschen Entwicklungspolitik seit Mitte der 60er Jahre auch gegenüber den Ländern des Südens (¡ Vereinte Nationen, Entwicklungspolitik). Mit der Ostpolitik der sozialliberalen Koalition beendete die westdeutsche Außenpolitik den Sonderkonflikt mit Osteuropa und der Sowjetunion. Die innenpolitische Kontroverse um die Entspannungspolitik (Hacke 1975) hatte insofern eine identitätsbezogene Komponente, als es um die Reichweite einer kooperativen und multilateral angelegten Außenpolitik ging. Auch hier setzte sich die Kooperationsorientierung als Teil der außenpolitischen Identität schließlich durch.

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2.3 Die Westorientierung Schließlich ist die Europa- und West-Orientierung konstitutiver Bestandteil der deutschen Nachkriegsidentität (Katzenstein 1997; Banchoff 1999a; Engelmann-Martin 2002). „Wir wollen kein deutsches Europa, sondern ein europäisches Deutschland,“ dieses Zitat Thomas Manns fasst die kollektive Identität der deutschen Eliten nach dem Zweiten Weltkrieg prägnant zusammen. Ein „guter Deutscher“ zu sein bedeutet danach auch immer zugleich, ein „guter Europäer“ zu sein. Gleichzeitig beinhaltet Westorientierung die Zugehörigkeit zur transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft und zum Bündnis mit den Vereinigten Staaten, dessen identitätspolitische Komponente gerade nach den terroristischen Anschlägen des 11. September 2001 immer wieder beschworen wurde (¡ Überwindung der Spaltung Europas). Die Vision der europäischen Einigung bestimmt als Zielvorgabe die deutsche Europapolitik seit den 50er Jahren, und seitdem ist die europäische Integration Teil des außenpolitischen Konsens der Bundesrepublik. Europaorientierung als Teil der deutschen Identität erklärt zu einem nicht unerheblichen Teil (und in großem Unterschied zu Frankreich und Großbritannien), warum die Übertragung nationaler Souveränität auf europäische Institutionen für die Bundesrepublik nie problematisch war. Interessanterweise hat es seit der Kontroverse um den Beitritt Westdeutschlands zur Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) Anfang der 50er Jahre nie mehr grundlegende Auseinandersetzungen um die Europapolitik gegeben. Hier zeigt sich, wie stark die Europavorstellung in der deutschen Identität verankert ist. Allerdings muss an dieser Stelle zwischen Eliten- und Bevölkerungseinstellungen unterschieden werden. Dem deutschen Elitenkonsens in der Europapolitik steht eine zunehmende Skepsis der Bevölkerung über die europäische Integration gegenüber, die in den 1990er Jahren zugenommen hat (European Commission 2002). Zivilmacht, Multilateralismus und Europaorientierung können also als die drei konstitutiven Bestandteile der deutschen außenpolitischen (Eliten-)Identität beschrieben werden. Alle drei Bestandteile sind eng aufeinander bezogen, sie bildeten sich in den Debatten der Nachkriegszeit in der Auseinandersetzung mit der deutschen Vergangenheit heraus, und sie verknüpfen innere und äußere Aspekte der nationalen Identität. Dass Deutschland eine kooperativ und multilateral angelegte Außenpolitik betreibt, hängt eng mit der inneren Verfasstheit des Landes zusammen, die Peter Katzenstein als „demokratischen Korporatismus“ bezeichnet hat (Katzenstein 1987). So entspricht die kooperative Aufhebung des Klassenkonfliktes in der spezifisch deutschen Version der sozialen Marktwirtschaft dem Multilateralismus in der deutschen Außenpolitik. Insofern lassen sich also auch bei der Analyse der deutschen nationalen Identität Innen- und Außendimensionen kaum voneinander trennen, sondern sind aufeinander bezogen. Dabei wäre es abwegig zu argumentieren, die deutsche Außenpolitik der Nachkriegszeit hätte nichts mit konkreten ökonomischen und sicherheitspolitischen Interessen zu tun, sondern sei allein mit der deutschen Identität zu erklären. Aus konstruktivistischer Perspektive ist es irreführend, von einer Dichotomie von „Interessen“ und „Identität“ auszugehen. Was ich will, also meine Interessen und Präferenzen, hängt eng damit zusammen, wer ich bin, also meiner Identität (Wendt 1999). Je konsensualer die nationale (außenpolitische) Identität, desto eher definiert sie den Rahmen dessen, was Entscheidungsträger und politische Eliten als angemessene ökonomische und sicherheitspolitische Interessen wahrnehmen und mit welchen Mitteln sie diese verfolgen. Dieser Zusammenhang gilt auch für die deutsche Außenpolitik, wie im Folgenden erläutert werden soll.

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3. Nationale Identität und die Außenpolitik der Berliner Republik Zum Abschluss dieses Beitrages soll der Frage nachgegangen werden, ob die viel beschworene Kontinuität der deutschen Außenpolitik nach der Wiedervereinigung mittels nationaler Identität erklärt werden kann. Denn auch aus dieser Sichtweise steht man zunächst vor einem empirischen Rätsel: Man hätte erwarten können, dass das mit dem Ende des Ost-West-Konfliktes, dem Zusammenbruch der Sowjetunion und der deutschen Vereinigung verbundene „Erdbeben“ der internationalen Politik auch zu einer Identitätskrise der deutschen Außenpolitik führt. Wenn die französische Identität nach dem Ende des kalten Krieges in eine tiefe Krise geriet (Flynn 1995), so hätte man dies auch für die Bundesrepublik Deutschland erwarten können, die ja von dem Ende des bipolaren internationalen Systems mit am stärksten betroffen war. Interessanterweise kam es aber zu einer Bestätigung und Verstärkung statt einer Veränderung der drei Komponenten der deutschen außenpolitischen Identität – Zivilmacht, Europaorientierung, Multilateralismus. Wie ist dies zu erklären? Zunächst zeigt sich, dass nicht jede tief greifende Veränderung in der internationalen Handlungsumwelt eines Staates automatisch zu Identitätskrisen führen muss. Im Falle der Bundesrepublik könnte man argumentieren, dass die deutsche Vereinigung als Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) zur Bundesrepublik Deutschland zunächst an den bestehenden internationalen Verpflichtungen Deutschlands nichts änderte. Wobei der Zwei-plusVier-Vertrag (¡ „Zwei-plus-Vier“-Vertrag) die internationalen Aspekte der deutschen Vereinigung multilateral regelte. Was nun die (west-)deutsche Nachkriegsidentität angeht, so wurde sie durch das Ende des Ost-West-Konfliktes und die deutsche Vereinigung eher bestätigt als in Frage gestellt (Risse 1999). Man befand sich auf der „Siegerseite“ der Geschichte, und es bestand daher nur wenig Anlass, die eigenen Identitätskonstruktionen kritisch zu hinterfragen. Man konnte sogar argumentieren, mit der kooperativen Außenpolitik nach Westen und Osten zum Ende des kalten Krieges beigetragen zu haben. Hinzu kommt, dass die zivilmächtigen, europäischen und multilateralen Grundorientierungen der deutschen Außenpolitik auch in den 90er Jahren den deutschen Interessen in der internationalen Umwelt entsprachen, insofern die Absage an Machtbalance und Vormachtdenken (Hellmann 1999) dazu führte, Ängste und Besorgnisse der deutschen Nachbarn zu besänftigen. Mit anderen Worten und im Unterschied zur Situation nach 1945, die Zeitenwende von 1989/90 führte nicht zu einer Krisenerfahrung, die Auslöser einer Identitätskrise hätte sein können. Wenn sich also die außenpolitische Identität der Berliner im Vergleich zur Bonner Republik nur unwesentlich veränderte, wie lassen sich damit Kontinuität und Wandel der deutschen Außenpolitik nach 1990 erklären? Dabei müsste sich der Einfluss außenpolitischer Identitäten nachweisen lassen, wenn es um grundsätzliche Weichenstellungen geht. Dies soll zum Abschluss anhand dreier Beispiele erfolgen, der deutschen Entscheidungen für die Einführung einer europäischen Währung, der Beteiligung der Bundeswehr an humanitären Interventionen außerhalb des NATO-Gebietes sowie schließlich der deutschen Opposition gegen die Irak-Politik der USA 2002–2004.

3.1 Die Zustimmung zur Wirtschafts- und Währungsunion Wie ist es zu erklären, dass die Bundesregierung unter Helmut Kohl im Rahmen des Maastrichter Vertrages dazu bereit war, die Deutsche Mark als Symbol des deutschen wirtschaftli-

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chen Wiederaufbaus zugunsten einer gemeinsamen Währung aufzugeben, und dass er bei dieser Entscheidung kaum auf nennenswerte innenpolitische Opposition traf (zum Folgenden Risse u.a. 1999; Engelmann-Martin 2002). Andrew Moravcsik hat nachgewiesen, dass die weit verbreitete Interpretation eines deutsch-französischen Quid-pro-quo – französische Zustimmung zur Wiedervereinigung gegen deutsche Aufgabe der D-Mark – nicht zutrifft, weil die entscheidenden Weichenstellungen alle vor der deutschen Vereinigung erfolgten (Moravcsik 1998: 386–404). Allerdings trifft seine eigene, an ökonomischen Präferenzen ausgerichtete Interpretation nur insoweit zu, als die deutsche Zustimmung zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) von Anfang an von bestimmten Konditionen abhing (Konvergenzkriterien sowie Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank) (¡ EU, Außenwirtschaftspolitik). Erklärungsbedürftig bleibt, warum die wirtschaftliche Zentralmacht Europas dem mit der Aufgabe der eigenen Währung verbundenen Souveränitätsverlust ohne größere innenpolitische Kontroversen hinnahm bzw. warum Bundeskanzler Kohl ihn sogar aktiv betrieb und unterstützte. Eine identitätspolitische Erklärung vermag das Rätsel eher zu lösen als andere Interpretationen. Wie erwähnt, ist die Europaorientierung konstitutiver Bestandteil der deutschen außenpolitischen Identität seit den 1950er Jahren. Es besteht ein Elitenkonsens, der durch die wirtschaftlichen Vorteile, die die europäische Integration für Deutschland erbringt, im Laufe der Zeit weiter verstärkt wurde. Die deutsche Vereinigung änderte an diesem Konsens nichts, im Gegenteil. Je konsensualer aber eine Identitätsvorstellung ausfällt, desto eher kann sie von Entscheidungsträgern instrumentell genutzt werden. In diesem konkreten Falle wurde die deutsche europäische Identität von Kanzler Kohl und anderen dazu benutzt, eine potentielle Opposition zum Euro und gegen die Aufgabe der D-Mark zum Schweigen zu bringen. Überspitzt ausgedrückt konstruierte Kohl (darin unterstützt von seinem Vorgänger Helmut Schmidt), der die gemeinsame Währung zur Frage von Krieg und Frieden in Europa erklärte, eine identitätspolitische Gleichung, die in etwa so aussah: Wer den Euro unterstützt, befürwortet die europäische Integration, ist damit sowohl ein „guter Europäer“ als auch ein „guter Deutscher“ und lehnt die deutsche militaristische und nationalistische Vergangenheit ab. Wer – wie etwa seinerzeit Edmund Stoiber oder Gerhard Schröder (als er noch niedersächsischer Ministerpräsident war) – Zweifel an der gemeinsamen Währung artikulierte, musste demgegenüber im politischen Diskurs zunächst deutlich machen, dass er ein glühender Anhänger der europäischen Integration war, bevor er den Euro kritisieren konnte. Eine solch differenzierte Position war der Öffentlichkeit kaum zu vermitteln – trotz der weit verbreiteten Skepsis in der Bevölkerung vor Einführung der gemeinsamen Währung. Die deutsche europäische Identität erklärt also nicht nur die Entscheidung der Bundesregierung in diesem Fall, sondern auch das Ausbleiben einer umfassenden innenpolitischen Debatte – etwa im Unterschied zu Frankreich oder Großbritannien.

3.2 Zivilmacht und humanitäre Intervention Was kann die Betonung kollektiver Identität dazu beitragen, die deutsche Beteiligung an humanitären Interventionen im ehemaligen Jugoslawien (¡ Ex-Jugoslawien) und anderswo zu erklären? Hier geht es um den wohl wichtigsten Fall außenpolitischen Wandels nach der deutschen Vereinigung. Auf den ersten Blick widerspricht dies einer identitätspolitischen Erklärung, die ja im Falle der Bundesrepublik eher auf Kontinuität statt Veränderung gerichtet ist.

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Bedeutet der deutsche Einsatz im Kosovo oder die Beteiligung an der Terrorismusbekämpfung außerhalb des Bündnisgebietes der NATO also eine Abkehr von der Außenpolitik einer Zivilmacht (vgl. dazu Maull 2001)? (¡ Deutchland als Zivilmacht) Einen Wandel außenpolitischer Identität nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes? Zunächst ist zu betonen, dass die Außenpolitik einer Zivilmacht nicht zu verwechseln ist mit einer pazifistischen Politik, die grundsätzlich auf die Drohung oder den Einsatz militärischer Mittel verzichtet. Seit der Wiederbewaffnung in den 1950er Jahren hat die Bundesrepublik die pazifistische Option abgelehnt. Dass es erst in den 1990er Jahren zu militärischen Einsätzen der Bundeswehr (¡ Bundeswehr) kam, liegt in erster Linie daran, dass die Kriegsverhütung während des kalten Krieges durch Abschreckung und Entspannung funktioniert hat – aus welchen Gründen im Einzelnen auch immer. Hinzu kommt auch in den 1990er Jahren, dass die deutsche Außenpolitik am Vorrang diplomatischer und politischer vor den militärischen Mitteln festgehalten hat, entsprechend der deutschen Identität als Zivilmacht (siehe auch Duffield 1998). Allenfalls ließe sich im Falle des Kosovo-Krieges 1999 kritisieren, dass der Einsatz ohne UN-Mandatierung erfolgte, was nur schwer mit der multilateralen Orientierung der deutschen Außenpolitik in Einklang zu bringen ist. Der Kosovo-Einsatz war dann aber eingebettet in ein ganzes Bündel politischer und friedensfördernder Maßnahmen, etwa den Balkan- Stabilitätspakt, der auf deutsche Initiative zustande kam (¡ Vereinte Nationen, Ex-Jugoslawien). Ähnliches lässt sich im Hinblick auf die Terrorbekämpfung zu Beginn des 21. Jahrhunderts sagen. Bei aller Solidarität mit dem amerikanischen Verbündeten hielt die Bundesregierung von Anfang an am Vorrang politischer vor den militärischen Mitteln des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus fest (¡ Internationale Kriminalität, internationaler Terrorismus). Insoweit herrscht selbst in diesem Fall Kontinuität statt Wandel vor. Die Veränderung besteht nicht so sehr in der Teilnahme an militärischen Einsätzen per se, sondern im Gebrauch militärischer Mittel außerhalb des NATO-Bündnisgebiets. Mir scheint es dabei in erster Linie um die Anpassung der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik an die veränderte internationale Umwelt zu gehen als um eine Veränderung in ihren Grundorientierungen und ihrer kollektiven Identität. Und selbst diese Anpassung erfolgte nur zögerlich und war bis zuletzt von tiefgreifenden innenpolitischen Kontroversen begleitet (Philippi 2001; Baumann 2001). Damit wird hier nicht behauptet, dass die deutsche außenpolitische Identität diesen Wandel in der Sicherheitspolitik erklärt. Es geht mir lediglich darum zu zeigen, dass die deutsche Beteiligung an out-of-area-Einsätzen in Form und Inhalt keinen Bruch mit der außenpolitischen Identität einer Zivilmacht und mit dem kooperativen Multilateralismus darstellt, sondern damit kompatibel bleibt (¡ Sicherheitspolitik, Bundeswehr).

3.3 Außenpolitische Identität und die Irak-Politik der rot-grünen Bundesregierung 2002 und 2003 entschied die rot-grüne Bundesregierung, sich unter keinen Umständen an der geplanten Irak-Intervention der US-Regierung zu beteiligen. Es kam zu einer der heftigsten transatlantischen Auseinandersetzungen der Nachkriegszeit. Viele interpretieren die Haltung der Schröder/Fischer-Regierung als eklatanten Bruch mit der Außenpolitik der „alten“ Bundesrepublik und ihrer außenpolitischen Identität der West- bzw. Bündnisorientierung.

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Aber hat die rot-grüne Bundesregierung sich mit ihren Entscheidungen wirklich außerhalb des Rahmens der außenpolitischen Identität der Bundesrepublik bewegt, wie sie oben mit den Begriffen Friedens- und Zivilmachtorientierung, Multilateralismus und Westorientierung gekennzeichnet wurde? Eher lässt sich argumentieren, dass der Irak-Fall zu einem Konflikt zwischen grundlegenden und identitätsrelevanten Normen der deutschen Außenpolitik führte, bei der sich am Ende friedenspolitische und zivilmächtige Prinzipien durchgesetzt haben. Eine Beteiligung der Bundesrepublik an der Irak-Intervention hätte zwar im Einklang mit der West- und Bündnisorientierung gestanden, sie hätte aber eine eklatante Verletzung friedenspolitischer Normen und des Zivilmachts-Prinzips bedeutet. Der von außen hervorgerufene gewaltsame Regimewechsel im Irak ließ sich trotz aller Repression und Menschenrechtsverletzungen durch Saddam Hussein kaum als humanitäre Intervention zur Abwendung eines im Gange befindlichen oder unmittelbar drohenden Völkermords rechtfertigen. Auch eine Intervention zur Durchsetzung von UN-Resolutionen, die dem Irak die Produktion von Massenvernichtungsmitteln verboten, konnte solange nicht gerechtfertigt werden, wie sich UN-Inspektoren im Lande befanden. Dass sich die Bundesregierung hier gegen den Bündnispartner USA und für das Zivilmachts-Prinzip entschieden hat, kann man kritisieren. Man kann es aber nicht zum Bruch mit der deutschen außenpolitischen Identität stilisieren. Wenn man überhaupt von einer Abkehr der Schröder-Regierung von der außenpolitischen Tradition der Bundesrepublik sprechen kann, dann kann es allenfalls darum gehen, dass der damalige Bundeskanzler auch dann die Beteiligung Deutschlands am Irak-Krieg abgelehnt hätte, wenn der UN-Sicherheitsrat diese durch eine Resolution legitimiert hätte. Diesen Punkt kann man als Verletzung des Prinzips des Multilateralismus betrachten, die wohl vor allem wahlkampftaktischen Überlegungen geschuldet war. Allerdings wurde diese Haltung der Bundesregierung denn auch innenpolitisch scharf kritisiert, und zwar gerade unter identitätspolitischen Gesichtspunkten. Sie wurde aufgrund des unilateralen Kurses der US-Regierung jedoch zu keinem Zeitpunkt wirklich auf die Probe gestellt, denn die Frage einer UN-Resolution zur Legitimation der Irak-Intervention stellte sich nicht. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Opposition der Bundesregierung zur Irak-Politik der USA kaum als Bruch mit der deutschen außenpolitischen Identität gewertet werden kann. Es kam hier zu einem Konflikt zwischen grundlegenden Bestandteilen dieser Identität, den die rot-grüne Bundesregierung zugunsten der Friedenspolitik und Zivilmachtorientierung auflöste. Dies macht allerdings ebenfalls deutlich, dass außenpolitische Identität in diesem Falle nicht zur Erklärung der deutschen Außenpolitik taugt. Denn auch eine deutsche Beteiligung an der Irak-Intervention hätte sich im Einklang mit dieser Identität befunden, in diesem Falle der West- und Bündnisorientierung. Die Beispiele zeigen somit sowohl die Möglichkeiten als auch die Grenzen der Interpretation außenpolitischer Entscheidungen mithilfe des Identitätskonzeptes auf. Im Falle des Euro entsprach die Entscheidung exakt der deutschen europäischen Identität, und wichtige Bestandteile dieser Entscheidung wie auch der (fehlenden) innenpolitischen Debatte lassen sich nur identitätspolitisch erklären. Was die deutsche Beteiligung an humanitären Interventionen außerhalb des NATO-Bündnisgebietes sowie das Nein zur Irak-Politik der US-Regierung 2002–2004 angeht, so kommt hier die identitätspolitische Interpretation an ihre Grenzen, wie oben erläutert. Beide Fälle des außenpolitischen Wandels befinden sich zwar im Einklang mit grundlegenden Werten, Prinzipien und Normen der deutschen Außenpolitik und damit mit der außenpolitischen Identität der Bundesrepublik. Die Veränderungen selbst können aber nicht mithilfe des Identitätskonzepts erklärt werden. Denn dazu hätte sich die außenpolitische

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Identität der Bundesrepublik ebenfalls verändern müssen, was ja – wie hier argumentiert wurde – eben nicht der Fall war. Hier zeigt sich, dass Verweise auf Identitätskonstruktionen im Allgemeinen nicht dazu taugen, außenpolitische Einzelentscheidungen ursächlich zu erklären. Vielmehr stecken sie den Rahmen ab, innerhalb dessen konkrete außenpolitische Handlungen erfolgen. Identitätskonstruktionen werden außerdem häufig zur Legitimation außenpolitischen Handelns herangezogen und dienen dazu, die innenpolitische Unterstützung für die Außenpolitik einer Demokratie herzustellen. Bei der deutschen Beteiligung an militärischen Einsätzen im ehemaligen Jugoslawien und im Rahmen des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus kann der Verweis auf außenpolitische Identität und deren Veränderung den Wandel selbst nicht erklären. Dieser Fall ist eher ein Beispiel dafür, dass eine gegebene und konsensuale außenpolitische Identität durchaus unterschiedliche Praktiken zulässt, die diese Identität aktivieren und reproduzieren. Beide Fälle verdeutlichen aber den Beitrag einer konstruktivistischen Interpretation zur Außenpolitik-Analyse.

Weiterführende Literatur Banchoff, Thomas (1999), German Identity and European Integration, in: European Journal of International Relations 5/3: S. 259–289. Berger, Thomas U. (1998), Cultures of Antimilitarism. National Security in Germany and Japan. Baltimore – London: Johns Hopkins University Press. Diese Studie vergleicht die antimilitaristischen politischen Kulturen Japans und Deutschlands, die sich in der Auseinandersetzung mit den historischen Erfahrungen des japanischen Militarismus einerseits und des deutschen Nationalsozialismus andererseits in beiden Ländern herausgebildet haben. Diese Erfahrungen prägten die kollektiven nationalen Identitäten beider Länder in der Nachkriegszeit und erklären, warum beide Länder eine friedens- und kooperationsorientierte Sicherheitspolitik betreiben. Duffield, John S. (1998), World Power Forsaken. Political Culture, International Institutions, and German Security Policy after Unification. Stanford CA: Stanford University Press. Duffield analysiert die Sicherheitspolitik der Bundesrepublik nach der Wiedervereinigung vor dem Hintergrund der strategischen Kultur des Landes. Ähnlich wie Berger kommt er zu dem Ergebnis, dass die deutsche Sicherheitspolitik der 90er Jahre nur zu erklären ist, wenn man die in der politischen Kultur verankerten historischen Erfahrungen und die Auseinandersetzungen mit der eigenen Geschichte berücksichtigt. Harnisch, Sebastian/Maull, Hanns (Hrsg.) (2001), Germany as a Civilian Power? The Foreign Policy of the Berlin Republic. Manchester: Manchester University Press. Dieser Sammelband der Trierer Studiengruppe um Hanns Maull geht der Frage nach, ob die Außenpolitik der Berliner Republik immer noch dem Verhalten einer Zivilmacht entspricht. Die Autoren beleuchten im Einzelnen das Wechselverhältnis zwischen einer am Rollenverständnis einer Zivilmacht orientierten deutschen Außenpolitik und der Eingebundenheit Deutschlands in NATO und EU. Katzenstein, Peter J., (Hrsg.) (1997), Tamed Power. Germany in Europe. Ithaca, NY: Cornell University Press. Dieser Sammelband untersucht das Verhältnis zwischen Deutschland und der EU nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes. Katzenstein und seine Mitautoren argumentieren, dass die spezifische multilaterale Einbindung der deutschen Macht in die europäischen Institutionen tief greifende Auswirkungen auf die deutschen außenpolitischen Interessen und die nationale Identität gehabt hat. Markovits, Andrew/Reich, Simon (1997), The German Predicament. Ithaca NY: Cornell University Press. Markovits und Reich untersuchen den Einfluss historischer Erfahrungen, insbesondere des Nationalsozialismus, auf die Außenpolitik der Bundesrepublik nach der Wiedervereinigung. Sie erklären die Kluft zwischen dem deutschen (ökonomischen) Einfluss in der Welt und der liberalen und friedensorientierten „Machtvergessenheit“ (H.-P. Schwarz) der deutschen Eliten mit dieser Verarbeitung historischer Erfahrungen.

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Risse, Thomas/Engelmann-Martin, Daniela/Knopf, Hans Joachim/Roscher, Klaus (1999), To Euro or Not to Euro. The EMU and Identity Politics in the European Union, in: European Journal of International Relations 5/2: S. 147–187. Risse, Thomas/Engelmann-Martin, Daniela (2002), Identity Politics and European Integration: The Case of Germany, in: Anthony Pagden (Hrsg.), The Idea of Europe, Cambridge: Cambridge University Press. Diese Beiträge untersuchen, wie sich die deutsche europäische Identität auf die Europapolitik der Bundesrepublik ausgewirkt hat. Dabei wird gezeigt, dass alternative Erklärungen die Frage nach der Kontinuität der deutschen Europapolitik nicht hinreichend beantworten können.

Deutschland als Europas Zentralmacht

Deutschland Konzepte Rainer Baumann als Europas Zentralmacht

1. Einleitung Der Machtbegriff hat in der internationalen Politik eine eigenartige Doppelfunktion. Ist im landläufigen Verständnis Macht etwas, das ein Akteur besitzt oder durch Handlungen gegenüber anderen Akteuren ausübt, so gibt es hier noch eine zweite Verwendung: Ein Staat hat nicht nur Macht oder setzt sie ein, der Staat selbst ist eine Macht. Und während Macht eigentlich etwas Unzählbares ist, so haben wir es hier mit einer, zwei oder vielen Mächten zu tun. Die Proliferation dieses Macht- oder Mächtebegriffes ist so weit gediehen, dass er sogar in das Zivilmachtkonzept eingeflossen ist, obwohl es Macht durch eine Zivilmachtrolle als gezähmt (wenn auch keineswegs vollständig verschwunden) ansieht (¡ Deutschland als Zivilmacht). Seine eigentliche Heimat hat die Bezeichnung von Staaten als Mächte jedoch in der Denktradition des Realismus, der die Großmächte als Machtpole in der internationalen Politik ins Zentrum der Betrachtung rückt. Auch das Konzept der Zentralmacht kann seine realistischen Wurzeln nicht leugnen. Vor diesem Hintergrund werden im Folgenden die Perspektive, die Deutschland als die europäische Zentralmacht charakterisiert, und die sich daraus ergebenden Überlegungen zur Deskription und Präskription deutscher Außenpolitik, vorgestellt und kritisch beleuchtet. Nach einer kurzen Begriffsdiskussion soll der Begriff der Zentralmacht theoretisch eingebettet werden. Zusätzlich zu seiner Herkunft aus dem schon erwähnten Realismus ist dabei seine geopolitische Komponente zu beachten. Danach wird die Position der Bundesrepublik Deutschland vor der Vereinigung aus der Zentralmachtperspektive beschrieben und mit der Position des vereinten Deutschland verglichen. Besonderes Augenmerk gilt dabei der Frage, welche Aspekte der deutschen Außenpolitik die Zentralmachtperspektive besonders gut erhellen kann. Abschließend sollen jedoch auch die Grenzen und die grundlegenden Schwächen dieser Perspektive zur Sprache kommen.

2. Der Zentralmachtbegriff und seine theoretische Einbettung Die Formulierung des Begriffes der Zentralmacht und damit zusammenhängend die Charakterisierung Deutschlands mit diesem Begriff geht auf den Diplomatiehistoriker Arnold Hermann Ludwig Heeren (1760–1842) zurück. Heeren bezeichnete im Jahre 1809 das Heilige Römische Reich deutscher Nation, drei Jahre nachdem es in den Napoleonischen Kriegen sein Ende fand, als Europas „Centralstaat“. Ohne diesen Zentralstaat hätte sich, so Heeren, das ganze europäische Staatensystem kaum ausbilden können. Und doch sei seine Lage prekär, da er – wenn er ein starker Staat wäre, der auf alle Kräfte Deutschlands zurückgreifen kann – in

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Versuchung stünde, nach der europäischen Vorherrschaft zu greifen und seine Nachbarn gegen sich aufzubringen (Heeren 1816: 10–11). In der Debatte über die deutsche Außenpolitik wurde der Begriff vor allem von Hans-Peter Schwarz verwendet und propagiert. Schwarz betonte, dass Deutschland durch die Vereinigung von 1990 und die europäischen Umwälzungen infolge des Zusammenbruchs des Ostblocks (wieder) zur Zentralmacht Europas wurde. Damit ist mehr gemeint als eine europäische Großmacht, wie es etwa Frankreich oder Großbritannien sind, denn das vereinte Deutschland, so Schwarz, sei das Land in der geographischen Mitte Europas, es sei bevölkerungsstärker als seine Nachbarn, habe die gewichtigste Ökonomie und eine enorme kulturelle Ausstrahlung, vor allem nach Ost- und Südosteuropa (Schwarz 1994: 10–11). Hier wird deutlich, dass sich das Zentralmachtkonzept aus verschiedenen, wenngleich miteinander verwandten theoretischen Quellen speist. Schon der Begriff „Zentralmacht“ selbst legt dies nahe, verweist er doch in seinen Komponenten „Macht“ und „Zentral“ sowohl auf eine machtstrukturelle als auch auf eine territoriale Verortung des so bezeichneten Staates. Wenn wir uns die theoretische Einbettung des Zentralmachtkonzepts ansehen, ist es daher erstens notwendig, auf den (Neo-)Realismus mit seiner Betonung von Machtverteilung als dem wesentlichen strukturellen Rahmen außenpolitischen Handelns einzugehen. Zweitens ist diese Betrachtung zu ergänzen durch einen Blick auf den geopolitischen Aspekt des Konzepts.

2.1 Neorealismus Die neorealistische Theorie (Waltz 1979) greift die Grundüberzeugung des klassischen Realismus (Morgenthau 1948) auf, wonach die Beziehungen zwischen den Staaten vor allem von Macht geprägt sind, und gibt ihr eine neue und veränderte Grundlage. Morgenthau ging von einem eher pessimistischen Menschenbild aus und begründete seine These vom unabänderlichen Machtstreben der Staaten mit der menschlichen Natur. Waltz jedoch glaubt, für eine Theorie der internationalen Politik ohne solch weitreichende Annahmen über den Menschen und auch ohne eine Betrachtung innerstaatlicher Herrschaftsverhältnisse auszukommen. Er konzentriert sich ganz auf die Analyseebene, die nach der von ihm selbst geprägten Terminologie als „third image“ bezeichnet wird.1 Ausgangspunkt ist eine systemtheoretische Betrachtung der internationalen Politik: die Staaten sind die Einheiten in einem System, das durch eine bestimmte Struktur gekennzeichnet ist. Die Systemstruktur ist, dem Strukturbegriff Emile Durkheims folgend, durch drei Eigenschaften charakterisiert: ein Ordnungsprinzip, die funktionale Differenzierung der Einheiten und die Verteilung von (Macht-)Mitteln unter ihnen. Das Ordnungsprinzip des internationalen Systems sieht Waltz in der Anarchie. Im Gegensatz zur hierarchischen Struktur im innerstaatlichen Bereich gibt es im anarchischen internationalen System keine funktionale Über- und Unterordnung (etwa in Form einer Weltregierung). Zu einer funktionalen Diffe1 In seinem Werk „Man, the State, and War“ (Waltz 1954) unterscheidet Waltz drei Analyseebenen, auf denen Ursachen für Phänomene der internationalen Politik, wie etwa zwischenstaatlicher Krieg, gesucht werden können: die individuelle Ebene („first image“), die staatliche Ebene („second image“) und schließlich die Ebene des internationalen Systems („third image“). Er gesteht allen drei Ebenen einen Beitrag zur Erklärung des Phänomens „Krieg“ zu. Auch in seinem 25 Jahre später erschienen Hauptwerk (Waltz 1979) bestreitet Waltz nicht, dass die individuelle und die staatliche Ebene zu unserem Verständnis der internationalen Politik beitragen können. Er betont aber, dass eine systemische Theorie der internationalen Politik, wie er sie formulieren möchte, ohne weitreichende Aussagen über diese beiden subsystemischen Ebenen auskommen könne und sogar müsse.

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renzierung zwischen Staaten kommt es Waltz zufolge daher nicht – das internationale System ist ein Selbsthilfesystem. Die Staaten können aber unterschieden werden mithilfe des dritten Strukturmerkmals, der Verteilung der Machtmittel. Macht basiert nach realistischem Verständnis vor allem auf materiellen Ressourcen wie Bevölkerung, Territorium, ökonomischer und militärischer Stärke. Sie ist keine absolute, sondern eine relative Größe. Die Macht eines Staates ergibt sich nicht aus seinen Machtmitteln selbst, sondern aus dem Verhältnis seiner Machtmittel zu denen der anderen Staaten. Die einzige explizite Annahme, die Waltz über das Verhalten der Staaten trifft, ist, dass sie überleben wollen. Allerdings erfordert das Überleben in einem anarchischen Selbsthilfesystem ganz bestimmte Verhaltensmuster von den Staaten: da keine übergeordnete Instanz die Staaten voreinander schützt und die Einhaltung von Regeln überwacht, sind die Staaten zum Selbstschutz und zu gegenseitigem Misstrauen angehalten. Für die Staaten heißt das, dass dauerhafte Sicherheit kaum erreichbar ist. Den besten Schutz bieten noch die Sicherung und eventuell der Ausbau der eigenen Machtposition sowie die temporäre Kooperation zur Gegenmachtbildung gegen besonders mächtige und bedrohliche dritte Staaten. Während im defensiven Neorealismus (Walt 1979; Grieco 1990) lediglich argumentiert wird, dass Staaten im internationalen System am Erhalt ihrer Machtposition interessiert sein werden, geht der offensive Neorealismus (Mearsheimer 2001) davon aus, dass die anarchische Struktur die Staaten zu Machtmaximierung zwingt, weil Macht noch die beste Überlebenssicherheit biete und es daher töricht für einen Staat wäre, nicht nach so viel Macht zu streben wie ihm nur möglich ist. Daniel Markey hat darüber hinaus überzeugend dargelegt, dass in der realistischen Denktradition den Staaten nicht nur das Streben nach Sicherung und Maximierung ihrer materiellen Machtressourcen zugeschrieben wird, sondern auch das Streben nach Prestige und damit nach einem nicht-materiellen Gut (Markey 2000). Strittig ist die Frage, ob aus diesem Theorieansatz auch Schlussfolgerungen für die Außenpolitik eines einzelnen Staates gezogen werden können. Waltz selbst hat das vehement verneint (Waltz 1996), da seine Theorie nur Aussagen über das internationale System und nicht über das Verhalten einzelner Staaten in ihm mache. Aus der unbestreitbaren Tatsache, dass eine Theorie der internationalen Politik etwas anderes ist als eine Außenpolitiktheorie, lässt sich jedoch nicht ableiten, dass auf der Basis der Waltzschen Theorie nicht neorealistische Außenpolitiktheorien2 formuliert werden können (vgl. Elman 1996a; 1996b). Andere Neorealisten, wie etwa John Mearsheimer (1990; 2001) formulieren sehr klar, dass die Systemvorgaben sich auch in einzelstaatliches Verhalten umsetzen. Die Frage ist deshalb wichtig, weil wir nur dann von Deutschlands Machtposition Schlüsse auf seine Außenpolitik ziehen können, wenn es zwischen der Ebene des internationalen Systems und der Ebene einzelstaatlicher (hier: deutscher) Außenpolitik eine Verknüpfung gibt, die die systemischen Rahmenbedingungen in Handlungsimperative oder zumindest -anreize für einzelne im System positionierte Staaten übersetzt. Ganz ohne eine solche Verknüpfung kommt der Neorealismus nicht aus, denn sonst könnte er seine Aussagen etwa über Gegenmachtbildung oder die Hürden für zwischenstaatliche Kooperation nicht aufrechterhalten. Eine starke Verknüpfung würde die Rationalitätsannahme etablieren, wonach Staaten als an ihrem Eigennutz orientierte Akteure die systemischen Rahmenbedingungen nicht nur kennen, sondern ihr außenpolitisches Handeln auch ganz und in jedem Falle daran ausrichten. Die Machtposition eines Staates determinierte dann seine Außenpolitik (vgl. Baumann/Rittberger/ 2 Für eine Möglichkeit, eine solche Theorie zu formulieren, vgl. Baumann/Rittberger/Wagner 1999.

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Wagner 1999: 248–249). Auch wenn die Rationalitätsannahme von vielen Vertretern des Neorealismus zum Kernbestand der Theorie gezählt wird (vgl. Grieco 1995: 27; Mearsheimer 2001: 31), wären andere Neorealisten mit dieser starken Verknüpfung von System und einzelstaatlicher Außenpolitik nicht einverstanden, da Strukturen zwar prägend, nicht aber determinierend wirkten (Waltz 1986; vgl. auch Schwarz 1994). Schwach verbunden wären Struktur und Außenpolitik hingegen über einen Evolutionsmechanismus, der den Staaten bessere Überlebenschancen bietet, die sich systemadäquat verhalten, und der Machtpolitik dadurch stabilisiert, dass sich anders verhaltende und damit an die systemischen Bedingungen der Anarchie weniger gut angepasste Staaten diesen Bedingungen über kurz oder lang zum Opfer fallen. Diese Auffassung kann nicht überzeugen, schon weil die „Sterberate“ unter den Staaten dann erheblich höher sein müsste als sie es tatsächlich ist. Am angemessensten ist wohl die zwischen Rationalität und Evolution liegende Auffassung, wonach das internationale System den Staaten Anreize für ein den machtpolitischen Realitäten entsprechendes Verhalten setzt, die von den Staaten auch erkannt werden können. Die Systemstruktur hat damit eine sozialisierende Wirkung, ohne damit schon die Außenpolitik der Staaten zu determinieren. Die relative Machtposition eines Staates ist ein wesentlicher Faktor für seine Außenpolitik, doch dem Staat bleibt auch die Möglichkeit, sich nicht entsprechend seiner Machtposition zu verhalten, was aus Sicht der Theorie jedoch höchst unklug wäre, da das Handeln wider die Systemlogik mittel- und langfristig erhebliche Nachteile für den Staat mit sich brächte. Für das vereinte Deutschland sind diese theoretischen Überlegungen insofern bedeutsam, als sich durch den strukturellen Umbruch in Europa und durch die deutsche Vereinigung die Machtposition Deutschlands insgesamt verbessert hat. Ich werde weiter unten darauf noch detaillierter eingehen.

2.2 Geopolitik Durch die geopolitische Komponente des Zentralmachtkonzepts wird die Bedeutung der Konfiguration der Mächte im System noch stärker hervorgehoben. Nicht nur die Verteilung der Machtressourcen und der Anteil des Staates daran bestimmen seine Lage. Auch Faktoren wie die Zahl seiner Nachbarn und seine territoriale Nähe zu anderen (großen) Mächten sind von Bedeutung. Bezogen auf Deutschland zeigt sich dieser Gedanke nicht nur in der Charakterisierung als Zentralmacht Europas, sondern auch in dem Hinweis auf Deutschlands so genannte „Mittellage“. Diese ist zum einen geographisch zu verstehen: Deutschland liegt in der Mitte Europas und grenzt an neun Staaten. Es hat mithin mehr europäische Nachbarn als jeder andere Staat Europas. Die Zuschreibung der Mittellage geht aber zweitens über die Geographie hinaus, denn sie spielt auch auf die prekäre Situation an, die sich für Deutschland aufgrund dieser Lage ergibt. Deutschland ist demnach zu schwach, um dem Kontinent als Hegemon seine Ordnungsvorstellungen unilateral zu oktroyieren. Zugleich ist es aber zu mächtig, um in eine Kleinstaatenrolle entfliehen zu können. Sein Handeln hat stets Auswirkungen auf seine Nachbarn und ruft entsprechende Reaktionen hervor. „Mittellage“ kann also auch als in der Mitte zwischen Hegemon und Kleinstaat stehend interpretiert werden. Für Hans-Peter Schwarz folgt aus solchen Überlegungen, dass Deutschland in Europa eine Gestaltungsaufgabe hat. Während sich der Neorealismus US-amerikanischer Provenienz überwiegend als rein positive Theorie versteht, die zumindest nicht explizit normative Annahmen formuliert oder Schlüsse zieht, können wir bei Schwarz und anderen deutschen Vertretern ei-

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ner realistischen oder zumindest am Realismus orientierten Analyse zumeist eine bewusste Verschränkung positiver und normativer Aussagen beobachten. Hier wird erneut deutlich, dass es unangemessen wäre, im Rahmen dieser Analyse deutscher Außenpolitik einen deterministischen Zusammenhang zwischen Systemstruktur und außenpolitischem Handeln Deutschlands zu postulieren. Deutschlands Position als Zentralmacht Europas ist demnach ein Faktum und keine Wunschvorstellung, und sie hängt auch nicht von Deutschlands Außenpolitik ab, sondern allein von den erläuterten machtstrukturellen und geopolitischen Gegebenheiten (vgl. Schwarz 1994: 11). Die Klugheit legt Deutschland vor dem Hintergrund dieser faktischen Gegebenheiten eine gestaltende und zugleich führende und auf europäischen Ausgleich bedachte Außenpolitik nahe. Deutschland kann diese Gestaltungsaufgabe meistern, es hat aber auch die Möglichkeit, ihr, etwa durch Isolationismus einerseits oder Hegemonialstreben andererseits, nicht gerecht zu werden.3

3. Die Bundesrepublik Deutschland im europäischen Machtgefüge vor der Vereinigung Nach der deutschen Niederlage im Zweiten Weltkrieg, der Bildung der vier Alliierten Besatzungszonen und bald darauf der Gründung zweier deutscher Teilstaaten war die Macht Deutschlands enorm geschwächt. Ein wesentliches Ziel der bundesdeutschen Außenpolitik musste darin liegen, schrittweise außenpolitische Handlungsmöglichkeiten zurück zu gewinnen und wieder eine signifikante ökonomische Machtbasis aufzubauen. Die Entwicklung der westdeutschen Außenpolitik ist vor dem Hintergrund dieser Situation zu verstehen. Die Bundesrepublik entwickelte in den Nachkriegsjahren eine Außenpolitik, die später mit den Begriffen Westbindung, Multilateralismus und Zurückhaltung beim Einsatz militärischer Mittel schlagwortartig beschrieben wurde. Dabei darf jedoch nicht übersehen werden, dass der westdeutsche Teilstaat damit keineswegs altruistisch und sich nur an Prinzipien statt an nationalen Interessen orientierend handelte. Es handelte sich vielmehr um eine Politik der Selbstbehauptung durch Selbstbeschränkung (vgl. Haftendorn 2001), die danach trachtete, Machtressourcen, Prestige und darauf aufbauend Handlungsmöglichkeiten zurück zu gewinnen und später auszubauen. Dass dies nicht mit dem Instrumentarium der Machtpolitik geschah, war der fragilen Machtposition des semi-souveränen westdeutschen Teilstaats geschuldet. Diese Politik war letztlich sehr erfolgreich, was einen Beobachter wie Hans-Peter Schwarz Mitte der 1980er Jahre jedoch nicht davon abhielt, den Westdeutschen vorzuwerfen, sie hätten den Bogen überspannt und seien vom Extrem der Machtversessenheit ins Extrem der Machtvergessenheit gefallen (Schwarz 1985).

3 Das jüngste Buch von Hans-Peter Schwarz (2005), das eine in Teilen scharfe Kritik an der (Außen-)Politik des vereinten Deutschland enthält, legt den Schluss nahe, dass Schwarz der Auffassung ist, dass Deutschland dieser Gestaltungsaufgabe überwiegend nicht gerecht geworden ist. Zu einer erheblich positiveren Einschätzung insbesondere rot-grüner Außenpolitik kommt, aus ähnlicher theoretischer Position argumentierend, Gregor Schöllgen (2004).

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4. Das vereinte Deutschland als europäische Zentralmacht 4.1 Die Veränderung der deutschen Position in Europa Die deutsche Vereinigung kam für alle Beteiligten unerwartet, doch sie veränderte die Lage Deutschlands in Europa aus der hier beschriebenen Perspektive nachhaltig. Dabei sind es drei Faktoren, die Deutschlands Position gestärkt haben. Erstens erfuhr Deutschland einen absoluten und, was wichtiger ist, einen relativen Zuwachs an Machtmitteln. Das Hinzukommen Ostdeutschlands bedeutete eine Vergrößerung des deutschen Territoriums und eine Zunahme der Bevölkerung. Hatte Westdeutschland mit etwa 60 Millionen Einwohnern noch mit Frankreich, Großbritannien und Italien in etwa gleich gelegen, so setzt sich das vereinte Deutschland mit über 80 Millionen Bürgern von diesen Staaten nun deutlich ab. Deutschlands militärische Machtmittel sind allerdings kaum gestiegen. Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag und der im gleichen Zeitraum verhandelte Vertrag über die Konventionellen Streitkräfte in Europa (KSE) schoben einen ersten Riegel vor, und der nachfolgende Rückgang deutscher Militärausgaben verstärkte diese Entwicklung eher noch (¡ Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag; Sicherheitspolitik). Auch die optimistischen Projektionen künftiger deutscher Wirtschaftskraft, die Anfang der 1990er Jahre noch weit verbreitet waren, haben sich nicht bewahrheitet. Dennoch ist, bei allen Krisensymptomen, die ökonomische Stärke des vereinten Deutschland noch immer beträchtlich. Es ist wichtig, im Auge zu behalten, dass Macht eine relative Größe ist. Die deutschen Machtressourcen müssen also verglichen werden mit den Machtressourcen anderer Staaten. Aus realistischer Sicht interessieren dabei vor allem die Großmächte. Da der Fokus dieser Betrachtung auf Deutschlands Rolle in Europa liegt, bietet es sich daher an, den Vergleich mit Staaten wie Frankreich, Großbritannien oder Russland zu suchen. Hier fällt vor allem auf, dass die Machtressourcen Russlands im Vergleich zu denen der Sowjetunion zu Zeiten der Blockkonfrontation deutlich gesunken sind. Schon allein dadurch ergibt sich ein relativer Machtzuwachs für Deutschland, allerdings auch für seine europäischen Nachbarn. Wenn man hingegen Deutschlands Machtressourcen mit denen Frankreichs und Großbritanniens vergleicht, so kann daraus kaum ein Machtzuwachs abgeleitet werden, vor allem weil sich die Projektionen von der künftigen ökonomischen Hegemonialmacht Europas nicht bewahrheitet haben. Dennoch liegt das deutsche Bruttoinlandsprodukt deutlich vor dem seiner beiden Partner. Im Jahr 2003 etwa betrug das BIP für Deutschland 2.128 Mrd. Euro gegenüber 1.591 Mrd. Euro für das Vereinigte Königreich und 1.557 Mrd. Euro für Frankreich (Statistisches Bundesamt 2004: 439). Bei den Exporten – nach wie vor einer besonderen Stärke der deutschen Wirtschaft – liegt Deutschland sogar weit vor den anderen europäischen Staaten (2003: Deutschland 661,8 Mrd. EUR; Frankreich 341,9 Mrd. EUR; Vereinigtes Königreich 270,2 Mrd. EUR (ebd.: 444); ¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht). Neben dem deutschen Anteil an materiellen Ressourcen müssen zweitens die tatsächlichen Handlungsmöglichkeiten Deutschlands betrachtet werden. Durch die Vereinigung gewann Deutschland seine volle außenpolitische Souveränität zurück. Die alliierten Vorbehaltsrechte für Deutschland als Ganzes sowie für Berlin endeten hingegen mit dem Inkrafttreten des „Zwei-plus-Vier“-Vertrages (¡ Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag). Außerdem reduzierte sich mit dem Ende der Blockkonfrontation die deutsche Angewiesenheit auf die westliche Vormacht USA. Insgesamt hat in dieser Hinsicht wohl kein Land Europas so sehr von den Umbrüchen von 1989/90 profitiert wie Deutschland.

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Drittens schließlich wuchs Deutschland auch durch die bald folgenden Erweiterungsrunden der Europäischen Union nach Norden und nach Osten in die Rolle einer Zentralmacht hinein. Zusammen mit der Osterweiterung der NATO veränderten sie die Position Deutschlands von dem am östlichen Rand der westlichen Gemeinschaft liegenden Staat zu einem im Zentrum Europas und seiner Institutionen liegenden Land (¡ Europäische Union; Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen). Insgesamt rechtfertigen diese Veränderungen es aus dem Blick der hier vorgestellten theoretischen Position, Deutschland als Zentralmacht Europas anzusehen. Zuschreibungen wie die einer neuen Supermacht, wie sie zu Beginn der 1990er Jahre zum Teil zu finden waren (Bergner 1991), sind jedoch weit übertrieben.

4.2 Folgen für die deutsche Außenpolitik Wie wirkte sich diese in ihrer Summe wesentliche Veränderung von Deutschlands Position in Europa nun auf seine Außenpolitik aus? Hat Deutschland seine Zentralmachtrolle angenommen und die Politik einer europäischen Großmacht betrieben? Wenn man sich die deutsche Außenpolitik der letzten fünfzehn Jahre ansieht, dann spricht auf den ersten Blick mehr gegen als für eine solche Einschätzung. Westbindung, Multilateralismus, eine gewisse Zurückhaltung beim Einsatz militärischer Gewalt – diese Grundelemente der Außenpolitik der „alten“ Bundesrepublik gelten im Wesentlichen auch für das vereinte Deutschland fort. Erst bei genauerem Hinsehen werden einige Entwicklungen deutlich, die im Einklang mit der Erwartung der Zunahme deutscher Machtpolitik stehen. Am deutlichsten ist dies bei der Frage des Einsatzes militärischer Gewalt. Die „alte“ Bundesrepublik hatte vor dem Auslandseinsatz der Bundeswehr zurückgeschreckt. Eine entsprechende Verfassungsinterpretation, wonach das Grundgesetz einen solchen Einsatz jenseits von Landes- und Bündnisverteidigung nicht erlaube, stützte diese Haltung, und die Tatsache, dass der Bedarf an solchen Einsätzen vergleichsweise gering war, erleichterte sie (vgl. aber Bentinck 1986; Stuart/Tow 1990). Als die USA die Bundesrepublik 1987 in ihren wiederholten militärischen Scharmützeln mit dem Iran im Persischen Golf um militärischen Beistand bat, lehnte die Bundesregierung mit Verweis auf das Grundgesetz ab. Zu mehr als einer temporären Entlastung der Amerikaner in der Mittelmeerregion, also innerhalb des NATO-Territoriums, war sie nicht bereit (vgl. Baumann 2001: 169). Nach der Vereinigung veränderte sich die deutsche Haltung zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr sehr rasch (¡ Sicherheitspolitik; NATO). Am Golfkrieg 1991 nahm Deutschland noch nicht teil, sondern beschränkte sich wie gewohnt auf logistische sowie erhebliche finanzielle Unterstützung der Alliierten (vgl. Hellmann 1997: 167–172). Die insbesondere von den Unionsparteien und von Teilen der Medien als für das vereinte Deutschland nicht mehr als akzeptabel angesehene Absenz in einem solchen Konflikt markierte aber bereits den Beginn der so genannten „out-of-area“-Debatte der nächsten Jahre, die zu einem weitreichenden Abbau der Restriktionen für deutsche Beteiligungen an internationalen militärischen Einsätzen führte. Deutschland ging dabei schrittweise vor: von der Teilnahme am UN-Einsatz in Kambodscha mit Sanitätssoldaten 1992 über die Entsendung von Nachschub- und Transporteinheiten nach Somalia 1993 bis 1995, die Teilnahme an der NATO-geführten IFOR in Bosnien Herzegowina 1995 bis 1996 mit in Kroatien stationierten Bodentruppen, die vollwertige Teilnahme an der Nachfolgeoperation SFOR ab 1996 bis hin zur deutschen Teilnahme am

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Kosovo-Krieg 1999 sowie, nach dem 11. September 2001, an ISAF in Afghanistan und dem die USA unterstützenden Anti-Terror-Einsatz „Enduring Freedom“ (vgl. Baumann/Hellmann 2001; Longhurst 2004). Deutschland hat sich dabei sichtlich schwer damit getan, seine Politik in der Frage von militärischen Einsätzen so fundamental zu verändern. Der Prozess verlief schrittweise, ging in der Rückschau jedoch erstaunlich zügig vonstatten. 1990/91 war eine aktive Beteiligung Deutschlands am Golfkrieg noch undenkbar, ein knappes Jahrzehnt später nahm Deutschland an Luftangriffen gegen Serbien-Montenegro im Kosovo-Krieg teil, obwohl dieser Krieg nicht einmal zweifelsfrei völkerrechtlich legitimiert war. Die gesellschaftlichen Widerstände gegen eine, wie sie von ihren Gegnern gesehen wurde, „Militarisierung“ der deutschen Außenpolitik können wohl eher mit Verweis auf eine gewachsene politische Kultur des Antimilitarismus (Berger 1998; Duffield 1998) oder mit Verweis auf die gewachsene deutsche Identität (¡ Deutsche Identität und Außenpolitik) erklärt werden. Dass Deutschland diesen Wandel vollzog, fügt sich jedoch eher in die hier vorgestellte, dem Realismus folgende Deutung deutscher Außenpolitik ein. Auch das deutsche Nein zu einer Beteiligung am Irak-Krieg von 2003 spricht keineswegs dagegen, denn es kann nicht als eine deutsche Rückkehr zur Kultur der Zurückhaltung gedeutet werden. Vielmehr war es so, dass die Bundesrepublik Deutschland mit diesem Nein zum ersten Mal in einer derart wichtigen Frage den offenen Konflikt mit den USA suchte (¡ Vereinigte Staaten von Amerika). Darüber, ob die Haltung der Regierung Schröder-Fischer neben der genuinen Skepsis gegenüber der Möglichkeit, einen derartigen Konflikt mit militärischer Gewalt zu bearbeiten sowie neben eventuellen wahltaktischen Überlegungen auch vom Streben nach Gegenmachtbildung gegen die Vereinigten Staaten geprägt war, lässt sich trefflich streiten. Das Gleiche gilt für die Frage, ob das deutsch-französische Tandem seine europäische Führungsrolle im Irak-Konflikt klug und verantwortungsvoll gespielt hat oder nicht (¡ Frankreich). Klar ist jedoch, dass Deutschlands Nichtteilnahme weniger ein Schritt zurück zur Politik der „alten“ Bundesrepublik war als vielmehr ein weiterer Schritt hin zur Politik eines Landes mit dem Anspruch einer europäischen Großmacht (vgl. dazu Schöllgen 2004: 101–157). Hier kann eingewandt werden, dass fast ausnahmslos alle Auslandseinsätze der Bundeswehr in einem multilateralen Rahmen stattfanden: zumeist abgedeckt durch eine Resolution des Weltsicherheitsrates oder eine andere völkerrechtliche Autorisation und eingebunden in Strukturen einer internationalen Institution wie den VN, der NATO oder der WEU. Dies widerspricht aber höchstens einer sehr weitreichenden und wohl überzogenen realistischen Interpretation der Lage des vereinten Deutschland. Auch als europäische Zentralmacht bleibt Deutschland in seinen Möglichkeiten weit entfernt von den Vereinigten Staaten. Unilaterale militärische Einsätze im größeren Rahmen, etwa als Teil einer eigenständigen deutschen Balkan-Politik, würden auch das vereinte Deutschland weit überfordern. Die Tatsache, dass Deutschland vorwiegend im Rahmen multilateraler Operationen versucht hat, Einfluss auszuüben, anstatt durch unilaterale Politik seine Autonomie zu wahren, steht also durchaus im Einklang mit der Zentralmachtperspektive. Ein weiteres Element einer solchen „machtpolitischen Resozialisierung“ liegt im deutschen Anspruch auf einen ständigen Sitz im Weltsicherheitsrat (Hellmann 2004a, 2004b). Bereits 1992 erhob der damals neu ins Amt gekommene Außenminister Klaus Kinkel diese Forderung, doch fand er vor allem bei Bundeskanzler Helmut Kohl wenig Unterstützung für diesen Vorschlag. Ein gutes Jahrzehnt später jedoch ziehen fast alle deutschen Außenpolitiker in dieser Sache an einem Strang. Mit den anderen Aspiranten Japan, Brasilien und Indien schloss Deutschland sich sogar zur so genannten G4 zusammen, die eine regelrechte, inzwischen aller-

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dings gescheiterte internationale Kampagne für ihr Anliegen startete. Bei den ständigen Sitzen handelt es sich um eine wesentliche Einflussressource und zugleich um das wohl höchste Statusgut innerhalb der Vereinten Nationen. Ein ständiger Sitz im gewichtigsten Gremium der Vereinten Nationen bietet also sowohl Macht als auch Prestige. Aus realistischer Sicht kann es daher nicht überraschen, wenn ein Staat wie das vereinte Deutschland einen solchen Sitz anstrebt. Der Kern des Multilateralismus, der in der Nicht-Diskriminierung und der Unteilbarkeit von Rechten und Pflichten im Rahmen internationaler Kooperation liegt (vgl. Ruggie 1993), wird damit freilich unterlaufen. Die Forderung nach einem nationalen ständigen Sitz für Deutschland anstelle der Forderung nach einer Aufweichung der ungleichen Repräsentation der Staaten oder zumindest nach einem gemeinsamen europäischen ständigen Sitz, ist daher von einer Zentralmacht Deutschland zu erwarten, kaum jedoch von einer Zivilmacht Deutschland oder von einem Deutschland mit europäisierter Identität (¡ Deutschland als Zivilmacht; Deutsche Identität und Außenpolitik). Auch die Entwicklung der deutschen Europapolitik kann zumindest in Teilen mit einer realistischen Perspektive in Einklang gebracht werden (¡ Europäische Union). Das Ziel einer Auflösung des deutschen Nationalstaates in den Vereinigten Staaten von Europa, das bis Anfang der 1990er Jahre als Wunschvorstellung vertreten wurde, hat die deutsche Europapolitik längst aufgegeben. Schon auf der Regierungskonferenz von Amsterdam 1996/97 berief sich Deutschland zum Teil auf dezidiert nationale Interessen, die im Gegensatz zur europäischen Integration standen. In den kommenden Jahren hat sich diese Entwicklung eher noch verstärkt. Aus dem europäischen „Musterknaben“ (Le Gloannec 1998: 21) wurde in manchen Feldern ein Nachzügler (vgl. Hellmann 2006). Damit zusammenhängend ist schließlich festzustellen, dass die Einstellung der deutschen Außenpolitiker zum Konzept des „nationalen Interesses“ sich im Laufe der letzten fünfzehn Jahre fundamental gewandelt hat. Wurde der Begriff in den späten 1980er und frühen 1990er Jahren überhaupt verwendet, dann fast nur, um entweder das Verfolgen nationaler Interessen als überholt und unangemessen zu brandmarken, oder um von europäischen Interessen zu sprechen, von denen nationale deutsche Interessen gar nicht mehr getrennt werden könnten (Baumann 2005: 167–175). Ende der 1990er Jahre hingegen propagierte Bundeskanzler Gerhard Schröder bereits eine „Politik des aufgeklärten Eigeninteresses“ (Schröder 1999: 575), und das Konzept des nationalen Interesses wird immer häufiger in affirmativer Weise verwendet. Aus Sicht des Realismus sind solche Diskursverschiebungen für sich zwar kein besonders ernstzunehmender Indikator. Dennoch fügen sie sich ein in das Bild eines vereinten Deutschland, das als Nationalstaat auf „die Weltbühne“ (Schwarz 1994; Schöllgen 2004) zurückgekehrt ist und dort den Platz für sich reklamiert, der einer europäischen Zentralmacht zustünde.

5. Grenzen der Zentralmachtperspektive Die Interpretation der Situation des vereinten Deutschland als einer europäischen Zentralmacht und die daraus abgeleiteten Erwartungen über seine Außenpolitik weist jedoch auch grundlegende Schwächen auf. Empirisch fällt zum einen auf, dass trotz der hier genannten machtpolitischen Tendenzen in der neueren Außenpolitik von einer Rückkehr einer Großmacht oder Zentralmacht Deutschland, die ihr außenpolitisches Handeln allein an den Machtverhältnissen und den geopolitischen Realitäten entspringenden nationalen Interessen

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ausrichtet, insgesamt bestenfalls in Ansätzen gesprochen werden kann. Die Zentralmachtperspektive kann hier einen Beitrag zum Verständnis der Entwicklung der deutschen Außenpolitik leisten, doch sie steht allenfalls neben anderen theoretisch fundierten Perspektiven (¡ Deutsche Identität und Außenpolitik; Deutschland als Zivilmacht; Deutschland als Wirtschaftsmacht). Zum anderen ergibt sich bei genauerem Blick auf die machtpolitischen Tendenzen ein Paradoxon für Realismus und Zentralmachtperspektive. Diese Tendenzen wurden vor allem seit den späten 1990er Jahren stärker und fallen damit in eine Zeit, in der es zu einer gewissen Erosion der deutschen Machtposition in Europa gekommen ist, da Deutschland gegenüber seinen Nachbarn ökonomisch eher zurückgefallen ist. Zudem ist der deutsche Anspruch auf eine prominente Rolle in der internationalen Politik zwar gewachsen, er wird aber tendenziell immer weniger durch den Einsatz entsprechender Ressourcen gedeckt (Hellmann 2003). Eine deutsche „Machtpolitik ohne Macht“ (Maull 2004) ist jedoch nicht das, was aus realistischer Sicht zu erwarten wäre. Ein grundlegendes Problem mit dem Denkansatz liegt auch darin, dass der Zusammenhang zwischen dem strukturellen Rahmen materieller Machtverteilung und der deutschen Außenpolitik nicht hinreichend klar ist. Versteht man den Ansatz als positive Theorie, so kann diese die deutsche Außenpolitik nach der Vereinigung, wie wir sehen konnten, nur in einigen Facetten erklären. Versteht man sie hingegen – und wohl eher im Sinne ihrer deutschen Vertreter wie Hans-Peter Schwarz oder auch Christian Hacke und Gregor Schöllgen – stärker als normative Theorie, die darlegen kann, welche Art von Außenpolitik für Deutschland klug wäre, so eignet sie sich, wenn nicht zur Erklärung, so doch zumindest für eine Kritik deutscher Außenpolitik. Allerdings unterminiert die Theorie dann ihren eigenen Geltungsanspruch: wenn Deutschland die Wahl hat, sich nicht seiner Zentralmachtposition entsprechend zu verhalten, wenn also strukturelle Einwirkungen auf die Außenpolitik eher schwach sind, so muss das analog auch für andere Staaten gelten. Dann jedoch bleibt von den angeblichen machtpolitischen Realitäten in der internationalen Politik wenig übrig; Interaktionsmuster, die die Machtpolitik überwinden, wären dann, ganz entsprechend der konstruktivistischen Kritik am Realismus, möglich. Zugleich wäre auch der Kritik an einer deutschen Außenpolitik, die sich nicht primär an jenen machtpolitischen Realitäten orientiert, zu einem erheblichen Teil der Boden entzogen.

Weiterführende Literatur Schwarz, Hans Peter (1994), Die Zentralmacht Europas. Die Rückkehr Deutschlands auf die Weltbühne, Berlin. Die grundlegende Entfaltung des Arguments, das vereinte Deutschland habe die Position der europäischen Zentralmacht inne, sowie der daraus abgeleiteten Folgerungen und Forderungen. Mearsheimer, John J. (2001), The Tragedy of Great Power Politics, New York/London. Die klarste und auf ihre Weise beste Formulierung des offensiven Realismus, der allen Staaten Machtmaximierung und Dominanzstreben zuschreibt und dies auf die anarchische Struktur des internationalen Systems zurückzuführen trachtet. Baumann, Rainer/Rittberger, Volker/Wagner, Wolfgang (1999), Macht und Machtpolitik. Neorealistische Außenpolitiktheorie und Prognosen über die Außenpolitik des vereinten Deutschland, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 6: 2, 245–286. Der Aufsatz entwickelt eine neorealistische Außenpolitiktheorie, die von gestiegener Macht auf eine Zunahme von Machtpolitik im Sinne der Erweiterung von Autonomie und Einfluss schließt, und wendet sie auf das vereinte Deutschland an.

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Haftendorn, Helga (2001), Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbehauptung, 1945–2000, Stuttgart. Fundierte Darstellung der Entwicklung der deutschen Außenpolitik von der Teilung Deutschlands bis zur Gegenwart. Schöllgen, Gregor (2004), Der Auftritt. Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne, Berlin. In eher impliziter Anknüpfung an die realistische Tradition argumentiert der Autor, dass Deutschland in der IrakKrise zur Gegenmacht der USA geworden sei und damit zu sich selbst gefunden habe.

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Deutschland Konzepte Hanns W. Maull als Zivilmacht

Einleitung Wie jede Außenpolitik ist auch die Außenpolitik der Bundesrepublik geprägt durch bestimmte außenpolitische Grundorientierungen und Leitlinien. Diese werden häufig mit Begriffen wie „grand strategy“ oder „außenpolitische Staatsräson“ umschrieben; eine analytisch präzisere Begrifflichkeit spricht von „außenpolitischen Rollenkonzepten“ (grundlegend dazu Walker 1987; vgl. auch Kirste/Maull 1996).

1. Das Konzept der Zivilmacht Das außenpolitische Rollenkonzept der Bundesrepublik lässt sich – vor und nach der Vereinigung – als das einer Zivilmacht kennzeichnen. Dieses spezifische Rollenkonzept, das bestimmte außenpolitische Grundorientierungen in Abgrenzung zu anderen Rollenkonzepten beschreibt (wie etwa demjenigen der Supermächte USA und Sowjetunion oder der Großmächte China, Frankreich und Großbritannien (Le Prestre 1997)), wird in der Literatur vor allem auf die BRD (Maull 1990/91, 1992; Kirste/Maull 1997; Szabo 2001), aber auch auf Japan bezogen (Maull 1990/91; Funabashi 1991, 1994; Hughes 1999).

1.1 Ursprünge des Konzeptes Der Begriff der Zivilmacht basiert auf den Untersuchungen des Soziologen Norbert Elias zu historischen Zivilisierungsprozessen in den europäischen Gesellschaften des Mittelalters und der beginnenden Moderne (Elias 1976). Elias stellte fest, dass gewaltsame Formen der Konfliktaustragung im Verlauf der Entstehung moderner Gesellschaften durch die Herausbildung des staatlichen Gewaltmonopols, durch Institutionalisierung alternativer Formen der Konfliktaustragung und durch die Verinnerlichung des Gewaltverbotes zunehmend eingehegt und zurückgedrängt wurden. Dies erlaubte die Entfaltung der Entwicklungspotenziale gesellschaftlicher Arbeitsteilung, die auf Berechenbarkeit und Gewaltfreiheit sozialer Beziehungen angewiesen ist. Diese Überlegungen gelten grundsätzlich auch für gesellschaftliche Zusammenhänge jenseits des Nationalstaates, und es liegt nahe, derartige Zivilisierungsprozesse in regionalen und globalen Zusammenhängen jenseits des Nationalstaates insbesondere im Kontext der jüngsten Entwicklungen einer dramatischen (wenngleich unausgewogenen) Verdichtung internationaler Verflechtungen zu vermuten (Albert/Brock/Wolf 2000). Zugleich lassen sich die empiri-

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schen, wertfreien Beobachtungen Elias’ auch normativ wenden. Insbesondere Dieter Senghaas hat das Zivilisierungskonzept von Elias in diesem Sinne normativ gewendet (Senghaas 1997). Das von ihm entwickelte „zivilisatorische Hexagon“ beschreibt programmatisch die Elemente eines „mehrfachen Komplexprogramms“ zur Gestaltung eines „positiven Friedens“ (J. Galtung). Die sechs interdependenten Zieldimensionen des „mehrstufigen Komplexprogramms“ Zivilisierung umfassen > die Entprivatisierung von Gewalt, > die Kontrolle des Gewaltmonopols und die Herausbildung von Rechtsstaalichtkeit, > die Schaffung von Interdependenzen und Affektkontrolle, > Formen demokratischer Beteiligung, > soziale Gerechtigkeit und eine > konstruktive politische Konfliktkultur (Senghaas 1997: 20ff.). Das Rollenkonzept der Zivilmacht beschreibt nun eine außenpolitische Grundorientierung, die auf die Zivilisierung der Politik insgesamt und der internationalen Beziehungen im Besonderen abzielt. Zivilmächte sind demnach Staaten, die sich dem Ziel einer Zivilisierung der Politik verpflichtet fühlen und dementsprechend handeln. Der Begriff „Macht“ beschreibt in diesem Zusammenhang a) Akteure, nämlich Staaten, mit b) einem Gestaltungsanspruch, also der Bereitschaft, die eigenen Ziele notfalls auch gegen Widerstand durchzusetzen und c) bestimmte Formen der Durchsetzung, also spezifische Strategien und Instrumente der Außenpolitik (Maull 1990/91). Das Rollenkonzept der Zivilmacht fand in die Außenpolitik der Bundesrepublik in den 90er Jahren in doppelter Hinsicht Eingang: Als empirisch-analytisches Konzept zur wissenschaftlichen Beschreibung und Erklärung der Außenpolitik der Bundesrepublik und als normative Orientierungsvorgabe.

1.2 Die analytische Dimension Ausgangspunkt der wissenschaftlichen Analyse der bundesdeutschen Außenpolitik mit Hilfe des Rollenkonzepts der Zivilmacht ist die empirische Erhebung des außenpolitischen Selbstverständnisses der Entscheidungsträger, der Eliten und der Bevölkerung auf der Grundlage einer Auswertung von außenpolitischen Grundsatz-Dokumenten und Reden, Interviews und Umfragedaten. Dieser empirische Befund lässt sich anhand eines idealtypisch konzipierten Zivilmachts-Rollenkonzepts zuordnen und bewerten (inwieweit entspricht das empirische Rollenkonzept den idealtypischen Anforderungen?). Diese Herangehensweise an die Analyse deutscher Außenpolitik weist offensichtliche Ähnlichkeiten mit dem analytischen Konzept der außenpolitischen Kultur eines Staates als Erklärungsansatz zum Verständnis von Außenpolitik auf (¡ Deutsche Identität und Außenpolitik). Allerdings ist der Fokus im letzteren Falle zugleich breiter und enger: Er ist breiter, weil er auf Einstellungen und Orientierungen in der Bevölkerung insgesamt abhebt; er ist aber auch enger, weil er die Erwartungen anderer Akteure an die Außenpolitik Deutschlands sowie die spezifischen Gegebenheiten außenpolitischer Entscheidungssituationen nicht berücksichtigt. Der Rollenkonzept-Ansatz vermag demgegenüber sowohl die Erwartungen anderer Akteure (alter part des Rollenkonzeptes) wie auch spezifische Entscheidungsbedingungen (etwa in Form außenpolitischer Konzepte für bestimmte Politikbereiche oder bestimmte Entscheidungssitua-

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tionen) systematisch zu berücksichtigen. Der Ansatz ist meta-theoretisch als konstruktivistisch einzuschätzen, weil er Außenpolitik als Ergebnis sozialer Konstrukte der Wirklichkeit begreift (Kirste/Maull 1996); zugleich ist er jedoch offen für realistische, liberale oder institutionalistische Erklärungsansätze, soweit diese in das jeweilige außenpolitische Rollenkonzept Eingang finden. Konstitutiv für diesen Ansatz ist allerdings die systematische Einbeziehung von Ideen und Wertvorstellungen: Rollenkonzepte werden auch in diesem Zusammenhang verstanden als soziale Konstrukte, in denen sich Annahmen über die Wirklichkeit (Sein) mit Vorgaben über angemessenes Verhalten (Sollen) verbinden.

1.3 Die normativ-politische Dimension Mit dem Vollzug der Vereinigung Deutschlands 1990 und dem Zusammenbruch des Ost-West-Gegensatzes entstand für die deutsche Außenpolitik ganz offensichtlich eine neue Lage (¡ Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag, Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen). Die dadurch ausgelöste Debatte um die Neubestimmung der außenpolitischen Identität Deutschlands wurde sowohl in der Politikwissenschaft wie in der Politik selbst geführt (Hellmann 1997); dabei spielte das Rollenkonzept der Zivilmacht als normative Orientierung ein wichtige Rolle (Maull 1992; Volmer 1998).

2. Deutschland als Zivilmacht: Bis zur Vereinigung In der deutschen Außenpolitik spielte das Zivilmachts-Konzept vor 1989 weder in der wissenschaftlichen Analyse noch in der politischen Diskussion um die Ausrichtung der deutschen Außenpolitik eine Rolle. Der Begriff wurde ursprünglich Anfang der 70er Jahre von François Duchêne für die Rolle der Europäischen Gemeinschaft in der Weltpolitik geprägt (Duchêne 1973) und erstmals 1989 auf die deutsche Außenpolitik bezogen (Maull 1990: 182f.). Dies bedeutet allerdings keineswegs, dass die mit dem Begriff gekennzeichneten Orientierungen der bundesdeutschen Außenpolitik nicht schon seit längerer Zeit bestanden hätten. Faktisch befand sich die BRD von Anfang an auf dem Weg zur Zivilmacht – als Ergebnis unabweisbarer außenpolitischer Handlungszwänge, aber auch aufgrund der freiwilligen Neuorientierung der außenpolitischen Entscheidungsträger und insbesondere Konrad Adenauers, der die deutsche Außenpolitik wie kein anderer führender Politiker der Nachkriegszeit prägte (Bierling 1999; Hanrieder 1989; Haftendorn 2001).

2.1 Die Grundlagen der Zivilmachtsorientierung Die Grundlagen der Zivilmachtsorientierung der BRD nach 1949 finden sich > in den Gegebenheiten des Ost-West-Gegensatzes und der deutschen Teilung, > in politischen Vorgaben der westlichen Alliierten, und > in der Entschlossenheit der deutschen Nachkriegselite, mit der Vergangenheit des Nationalsozialismus zu brechen und grundlegend neue Wege der Politik zu beschreiten (Winkler 2000: 142ff.) (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit).

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Nach der Gründung der Bundesrepublik aus den drei westlichen Besatzungszonen 1949 war das wichtigste Ziel der Außenpolitik zunächst die Ablösung des Besatzungsstatuts und die Wiederherstellung voller staatlicher Souveränität. Dies setzte das Vertrauen insbesondere der westlichen Alliierten Deutschlands voraus. Um dieses Vertrauen zu gewinnen, setzte die neue deutsche Außenpolitik unter Konrad Adenauer auf die konsequente Eingliederung der BRD in westeuropäische und atlantische Institutionen und den Verzicht auf Souveränität nicht zuletzt im Bereich der Sicherheitspolitik: Die militärische Sicherheit der BRD sollte nicht national, sondern multinational gewährleistet werden, um eine nationale Wiederaufrüstung Deutschlands und damit auch eine erneute Gefährdung der europäischen Stabilität zu verhindern. Die wichtigsten Schritte zur Umsetzung dieser Orientierungen waren der Beitritt der Bundesrepublik zu den Europäischen Gemeinschaften (Montanunion seit 1951, EWG seit 1956) und zur NATO (1955), die Wiederbewaffnung unter den Vorzeichen der Integration der Bundeswehr in das westliche Bündnis (1956) und der Verzicht auf Massenvernichtungswaffen (1955 im Rahmen des WEU-Beitritts der Bundesrepublik und 1969/1974 im Kontext des Atomwaffen-Sperrvertrages) sowie schließlich die Einleitung einer eigenständigen Ostund Entspannungspolitik ab 1969 (Bierling 1999; Hanrieder 1989; Haftendorn 2001).

2.2 Die Ausprägung der Zivilmachtsorientierung vor 1989 Anfang der 70er Jahre war das neue außenpolitische Rollenkonzept der Bundesrepublik bereits weitgehend entfaltet und zugleich auch schon in hohem Maße verinnerlicht (Schweigler 1985). Der empirische Befund ergibt im Einzelnen folgendes Bild über die wesentlichen Grundorientierungen der deutschen Außenpolitik in diesem Zeitraum bis hin zur Vereinigung (Maull 2001): > Ablehnung der Politik des Nationalsozialismus in allen Aspekten und das Bekenntnis zur außenpolitischen Bewältigung der deutschen Vergangenheit (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit), > Westwendung und Westbindung Deutschlands und die Verankerung der Bundesrepublik in der Gemeinschaft der westlichen Demokratien, > Ausrichtung der Außenpolitik auf normative Grundprinzipien der westlichen Demokratien, > Überwindung des Nationalismus durch Integration und Souveränitätsverzicht, > Streben nach Berechenbarkeit und Verlässlichkeit der deutschen Außenpolitik gegenüber den Partnern, > Skepsis gegenüber militärischer Macht und militärischen Mitteln der Außenpolitik, > Orientierung auf wirtschaftliches Wachstum und gesellschaftlichen Wohlstand statt territorialer Expansion, Machtgewinn und Großmachtstatus als gesamtgesellschaftliche Zielvorgaben (¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht), und > Offenhalten der deutschen Frage für eine Wiedervereinigung. Diese Grundorientierungen des außenpolitischen Rollenkonzeptes der Bundesrepublik fanden ihren Niederschlag in spezifischen normativen Vorgaben des Grundgesetzes (¡ Grundgesetz und Außenpolitik) wie das Verbot des Angriffskriegs, die Verpflichtung auf die europäische Integration und Systeme kollektiver Sicherheit und die Orientierung der deutschen Außenpolitik am Völkerrecht (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union, Vereinte Nationen). Sie wurden ergänzt durch spezifische, zivilmachts-typische Ver-

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fahrensregeln (etwa die Präferenz für multilaterale, institutionalisierte und verrechtlichte Problemlösungen, für Verhandlungen und Kompromisse sowie notfalls wirtschaftliche Sanktionen statt militärischer Zwangsmaßnahmen und für vermittelnde Politiken des „Sowohl-alsAuch“ (also: enge Zusammenarbeit mit den USA und Frankreich, Engagement für die Europäische Integration und die NATO, Abschreckung und Entspannung). Hinzu kam eine von Bonn sorgsam gepflegte außenpolitische „Kultur der Zurückhaltung“.

3. Deutschland als Zivilmacht: Nach der Vereinigung Die Vereinigung Deutschlands 1989/90 stellte die Krönung der außenpolitischen Erfolgsbilanz der Zivilmacht Bundesrepublik dar: Mit ihr konnte die BRD auch ihr letztes offenes außenpolitisches Ziel verwirklichen. Die Ausgestaltung der Vereinigung in ihren außenpolitischen Dimensionen (¡ Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag) war weitgehend das Werk der bundesdeutschen und der amerikanischen Diplomatie, die die Chancen der Neuorientierung der sowjetischen Politik unter Mikhail Gorbatschow in enger Abstimmung entschlossen und umsichtig nutzten (Zelikov/Rice 1997; Weidenfeld 1998). Wesentlich für die erfolgreiche Umsetzung der Vereinigung und ihre gelungene Einbettung in ein neues Europa waren dabei der Vertrauensvorschuss, den sich die bundesdeutsche Außenpolitik durch ihre konsequente Zivilmachtsorientierung bis 1989 erworben hatte, und die Bereitschaft Bonns, die Vereinigung – wie bereits zur Zeit der Wiedererlangung der Souveränität der alten Bundesrepublik 1955 – durch freiwillige Selbstbeschränkungen und Selbstbindungen in eine gesamteuropäische Ordnung einzubetten. So bekräftigte Bonn mehrfach sein grundsätzliches Bekenntnis zum Gewaltverzicht und die Anerkennung des territorialen Status Quo in Europa. Deutschland blieb auch weiterhin eingebunden in die westlichen Institutionen, insbesondere in die Europäische Gemeinschaft und die NATO, und es zeigte sich bereit, diese Einbindung durch die Fortentwicklung der europäischen Integration, insbesondere durch die Aufgabe der D-Mark im Rahmen der Europäischen Währungsunion, weiter zu vertiefen. Hinzu kam die Bekräftigung des Verzichtes auf Massenvernichtungswaffen und die Selbstbeschränkung der konventionellen militärischen Stärke der Bundeswehr sowie die Beibehaltung ihrer Integration in Bündnisstrukturen (¡ Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag, Sicherheitspolitik, Bundeswehr). Damit waren völkerrechtlich wie institutionell wesentliche Voraussetzungen für außenpolitische Kontinuität geschaffen. Dennoch bestanden nach 1990 in Deutschland selbst wie auch im Ausland erhebliche Zweifel daran, ob die „Berliner Republik“ den außenpolitischen Grundorientierungen der alten Bundesrepublik treu bleiben werde. Viele Beobachter erhofften oder befürchteten (je nach Perspektive) eine „Normalisierung“ der deutschen Außenpolitik im Sinne einer Abkehr von Westintegration und Souveränitätsverzicht zugunsten nationaler Interessenpolitik (Hellmann 1997). Diese Stimmen prophezeiten unter anderem, Deutschland werde erneut die Vorherrschaft in Europa anstreben und in diesem Zusammenhang auch seinen Verzicht auf Kernwaffen (als dem Statussymbol der Großmächte und einer wesentlichen Voraussetzung autonomer nationaler Verteidigungsfähigkeit) revidieren (Mearsheimer 1990; Waltz 1993; Jeffery/Paterson 2001).

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3.1 Die christlich-liberale Koalition: Kontinuität und Wandel Diese Erwartungen bzw. Befürchtungen erwiesen sich dann in der Praxis allerdings als unbegründet. Die deutsche Außenpolitik blieb nicht nur in ihrer Rhetorik, sondern auch in ihrem Verhalten den Grundorientierungen der Zivilmacht treu: > In der Europäischen Integration steuerte die christlich-liberale Koalition unter Kohl/Genscher bzw. Kohl/Kinkel (gegen erheblichen innenpolitischen Widerstand und ungünstige äußere Einflüsse wie die Krise des Europäischen Währungssystems von 1992/3) einen entschlossenen Kurs der Vertiefung durch die fristgerechte Realisierung der Währungsunion (¡ Außenwirtschaftspolitik). Die deutsche Politik versuchte sogar, diese Vertiefung durch den Übergang zu einer Politischen Union weiter voranzutreiben, scheiterte aber mit ihrer Junktimspolitik zwischen Währungsunion und Politischer Union (Bulmer et al. 2000). > Auch innerhalb der NATO setzte die deutsche Außenpolitik auf eine konsequente Fortführung der alten Integrationslogik unter neuen Vorzeichen. Hierzu gehörte insbesondere die Neugestaltung der integrierten Militärstruktur unter den veränderten Vorzeichen des Endes der Ost-West-Konfrontation (Duffield 1994; Longhurst 2000) (¡ Bundeswehr, Nordatlantische Allianz). > Die Stabilisierung einer gesamteuropäischen Friedensordnung sowie die Verregelung und Verrechtlichung der zwischenstaatlichen Beziehungen in Europa betrieb die deutsche Diplomatie durch eine geschickt austarierte Mischung aus Erweiterungs- und Kooperationsinitiativen (¡ OSZE). So setzte sich die deutsche Diplomatie früh für eine Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft um die drei mittelosteuropäischen Länder Polen, Ungarn und Tschechoslowakei (bzw. Tschechien) sowie für die Aufnahme dieser Länder in die NATO ein (Tewes 2002). Zugleich bemühte sich Deutschland jedoch um eine enge Anbindung Russlands an die westlichen Institutionen und die Intensivierung der kooperativen Sicherheitspolitik mit Moskau, nicht zuletzt auch seitens der NATO. > Wenngleich der Schwerpunkt der deutschen Diplomatie in der Phase 1990 bis 1998 eindeutig in Europa lag, wurde die Kontinuität der Zivilmachtsorientierung doch auch in globalen Zusammenhängen immer wieder deutlich. So trug die deutsche Diplomatie durch ihre Vermittlung zwischen den USA und Frankreich zum erfolgreichen Abschluss der Uruguay-Runde bei. Dies ermöglichte die Etablierung der Welthandelsorganisation WTO und damit wichtige Fortschritte bei der Verregelung und Verrechtlichung der internationalen Handelsbeziehungen (¡ Welthandelsorganisation). Auch in der Menschenrechtspolitik (¡ Menschenrechtspolitik) erwies sich die deutsche Außenpolitik nach 1990 im Wesentlichen als zivilmachtsorientiert. Bedeutsam war in diesem Zusammenhang insbesondere das konsequente Eintreten für eine internationale Strafgerichtsbarkeit (Pfeil 2000). Grundlegend neue Entwicklungen waren in der deutschen Außenpolitik seit 1990 zunächst eigentlich nur in zwei Bereichen zu verzeichnen: In der Politik gegenüber der Krise und dem gewaltsamen Zerfall der „Föderativen Sozialistischen Republik Jugoslawien“ (Maull 1995/6, 2000) (¡ Deutschland und die Konflikte im ehemaligen Jugoslawien) sowie in der Bereitschaft zum Einsatz der Bundeswehr außerhalb des NATO-Bündniskontextes der kollektiven Selbstverteidigung (Philippi 1996). Allerdings zeigte sich auch in diesen beiden Politikbereichen, die oft als Paradebeispiele für eine „Normalisierung“ der deutschen Außenpolitik zitiert wurden, bei genauerem Hinsehen eher eine Bestätigung der Zivilmachtsorientierung als ihre Revision. In ihrer Politik gegenüber dem ehemaligen Jugoslawien ließ sich die deutsche Diplomatie vor allem von dem Bestreben leiten, Gewaltanwendung und massive Menschen-

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rechtsverletzungen zu verhindern bzw. einzudämmen. Dabei übte Bonn zwar zeitweilig massiven Druck auf seine Partner aus („assertiveness“), um so eine gemeinsame europäische Anerkennung Kroatiens und Sloweniens durchzusetzen, es stellte damit aber den Grundsatz des Multilateralismus niemals ernsthaft in Frage und handelte lediglich beim Vollzug der gemeinsam beschlossenen Anerkennung unilateral (Maull 1995/6, 2000; Philippi 1996). Bereits im Golfkrieg 1991 war die Bundesrepublik von ihren Verbündeten kritisiert worden, weil sie sich einer Beteiligung an den Militäroperationen entzog. Die deutsche Sicherheitspolitik unternahm deshalb unter Verteidigungsminister Rühe ab 1992 (Beteiligung an der UN-Mission in Kambodscha) eine schrittweise Ausweitung deutscher Beiträge zur internationalen Friedenserhaltung und Friedenserzwingung. Diese Neuorientierung der deutschen Militärpolitik (¡ Sicherheitspolitik) war 1995 im Wesentlichen 1995 abgeschlossen, als sich Tornado-Kampfflugzeuge der Bundeswehr an den NATO-Kampfeinsätzen gegen die serbischen Positionen in Bosnien beteiligten (Philippi 1996). Bereits 1994 hatte das Bundesverfassungsgericht die politische Auseinandersetzung um die Verfassungskonformität von Bundeswehr-Einsätzen in UN-Friedensmissionen und multilateralen Kampfeinsätzen zugunsten breiter Beteiligungsmöglichkeiten unter der Voraussetzung beendet, dass ein entsprechendes Mandat des Bundestages vorliege (¡ Grundgesetz und Außenpolitik). Allerdings entsprang dieser Politikwechsel keineswegs dem Bestreben, nationale Handlungsspielräume auszuweiten, sondern der Einsicht, dass sich wesentliche Ziele der deutschen Zivilmachts-Konzeption unter den Bedingungen im ehemaligen Jugoslawien nicht ohne den Einsatz kollektiver militärischer Zwangsmaßnahmen durchsetzen ließen (Maull 2000). Insgesamt lässt sich daher für die deutsche Außenpolitik unter der christlich-liberalen Koalition bis 1998 auch weiterhin von einem ausgeprägt zivilmachtsorientierten Rollenkonzept und einem entsprechenden Rollenverhalten sprechen. Dieses Rollenkonzept wurde dabei aber veränderten außenpolitischen Gegebenheiten angepasst und dementsprechend modifiziert (Harnisch/Maull 2001).

3.2 Die rot-grüne Koalition: Kontinuität und Wandel Auch unter der rot-grünen Koalition unter Kanzler Gerhard Schröder und seinem Vizekanzler und Außenminister Joschka Fischer blieb die deutsche Außenpolitik den Zivilmachts-Orientierungen und somit der Kontinuität der außenpolitischen Traditionen im Wesentlichen treu. Allerdings begann die Ära der rot-grünen Außenpolitik zunächst mit einem scheinbar dramatischen Kontinuitätsbruch: Die neue Koalition sah sich schon vor Amtsantritt veranlasst, einer Beteiligung der Bundeswehr an einem NATO-Kampfeinsatz im Zusammenhang mit den eskalierenden Kampfhandlungen und ethnischen Säuberungen Serbiens in Kosovo zuzustimmen. Nach dem Scheitern diplomatischer Vermittlungsbemühungen kam es dann im Frühjahr 1999 – ohne ausdrückliche Ermächtigung des UN-Sicherheitsrates, aber mit seiner stillschweigenden Duldung – zum NATO-Luftkrieg gegen Serbien. Die Bundeswehr beteiligte sich an den Angriffen mit vier Tornado-Kampfflugzeugen zur Niederhaltung der jugoslawischen Luftabwehr und kam damit zwar nicht zum ersten Mal seit 1955, aber zum ersten Male in größerem Umfang in Kampfhandlungen zum Einsatz. Die Motive hinter dieser Entscheidung der neuen Regierung waren zudem mit dem Zivilmachtskonzept kompatibel und stellten insofern keine grundsätzliche Kurskorrektur, sondern lediglich eine Modifikation des al-

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ten außenpolitischen Rollenkonzeptes im Lichte neuer Gegebenheiten dar: Maßgeblich war das Bestreben, Verlässlichkeit und Berechenbarkeit gegenüber den Partnern zu demonstrieren und eine erneute Welle der ethnischen Säuberungen im ehemaligen Jugoslawien zu verhindern (Maull 2000; Jeffery/Paterson 2001: 202ff.). Dies zeigte sich nicht zuletzt an den energischen – und erfolgreichen – Bemühungen der deutschen Diplomatie um eine politische Beilegung des Konfliktes im Rahmen der Vereinten Nationen (Krause 2000) (¡ Vereinte Nationen). Stellte die Beteiligung der Bundeswehr an den NATO-Kampfeinsätzen im Kosovo also faktisch eine Fortführung der außenpolitischen Kontinuitätslinien unter veränderten Vorzeichen (und damit in neuen Formen) dar, so versuchte die rot-grüne Außenpolitik in anderen Bereichen zunächst, neue Akzente zu setzen – wenngleich sie dabei stets betonte, dass die grundlegenden Linien deutscher Außenpolitik nicht korrigiert, sondern nur fortgeschrieben werden sollten. Diese neuen Akzente fanden sich etwa in der deutschen Europapolitik, in der Sicherheitspolitik (Stichworte: Bundeswehr-Reform, Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen, Stärkung der Konfliktprävention und des „Gewaltmonopols“ des Sicherheitsrates) und in der Entwicklungspolitik (Maull 2002) (¡ Entwicklungspolitik). In fast allen Fragen, in denen die rot-grüne Außenpolitik zunächst versuchte, neue Wege zu beschreiten, sah sie sich allerdings rasch mit Sachzwängen und Reaktionen konfrontiert, die zu einer schrittweisen Rückführung der Neuansätze auf die Kontinuitätslinien deutscher Außenpolitik bis in die Details führten. Diese zeigte sich in der Vertiefung der Europäischen Integration (so etwa in den finanziellen Vereinbarungen der Agenda 2000) (Jeffery/Paterson 2001: 199ff.); oder bei den Bemühungen der rot-grünen Außenpolitik um eine Reform der europäischen Institutionen (Lippert 2003), aber auch bei der Politik mit Blick auf die Erweiterung der EU (¡ Mittel- und Osteuropa), in der Russland-Politik (¡ Russland), der Ostasienpolitik, der Menschenrechtspolitik, in den deutsch-französischen (¡ Frankreich) sowie den deutsch-amerikanischen Beziehungen (¡ Vereinigte Staaten) und nicht zuletzt auch in der außenpolitischen Aufarbeitung der deutschen Vergangenheit, der sich auch die erste Bundesregierung der „Nachgeborenen“ nicht entziehen konnte (Maull/Harnisch/Grund 2003). Selbst in der Sicherheitspolitik und insbesondere bei der Bundeswehr-Reform und der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (¡ Die Außen-, Sicherheitsund Verteidigungspolitik der Europäischen Union), vielleicht dem außenpolitischen Bereich mit den gewichtigsten neuen Akzenten, blieb die Politik im Ergebnis kontinuitätsbestimmt (Maull 2002). So reduzierte sich das „Neue“ an der rot-grünen Außenpolitik im Verlauf der ersten Amtszeit auf die Fortschreibung und Anpassung bekannter und bewährter Orientierungen und Ausrichtungen unter veränderten inneren und äußeren Gegebenheiten und auf einen in seiner politischen Bedeutung schwer fassbaren „neuen außenpolitischen Stil“.

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4. Kontinuität oder krisenhafter Umbruch? 4.1 Innenpolitische Verankerung und außenpolitische Erfolge des Zivilmachtskonzeptes Die bemerkenswerte Kontinuität der deutschen Außenpolitik über innenpolitische Machtwechsel und weltpolitische Umbrüche hinweg erklärte sich zum einen aus dem hohen Ausmaß an wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Interdependenzen und institutionellen Einbindungen der deutschen Außenpolitik in ein dichtes Gewebe regionaler und internationaler Zusammenhänge in europäischen, transatlantischen und globalen Kontexten. Zum anderen war das außenpolitische Rollenkonzept der alten Bundesrepublik inzwischen in den außenpolitischen Eliten wie auch in der Bevölkerung 1989 längst tief verwurzelt, und es entsprach auch unter den veränderten Rahmenbedingungen nach 1990 sowohl dem Selbstverständnis, der Identität (¡ Deutsche Identität und Außenpolitik) des „neuen“ Deutschlands (die ja im Wesentlichen die alte geblieben war) als auch den außenpolitischen Anforderungen der neuen Lage. Diese Verankerung des außenpolitischen Rollenkonzeptes der Zivilmacht in der außenpolitischen Kultur der Bundesrepublik und damit im Bewusstsein von Eliten und Bevölkerung entsprang zum einen den normativen Vorgaben des Grundgesetzes zur Außenpolitik (Link 1987; Bierling 1999) und völkerrechtlichen und institutionellen Selbstbindungen, die sich die alte Bundesrepublik in vielfältiger Weise selbst auferlegt hat (Haftendorn 2001). Zum anderen konnte sich das Rollenkonzept über Sozialisierungsprozesse der außenpolitischen Eliten und dann der Bevölkerung wohl nicht zuletzt deshalb so eindeutig durchsetzen, weil es sich als überaus erfolgreich erwiesen hatte. Wie Meinungsumfragen und Untersuchungen zu den außenpolitischen Einstellungen in der Bevölkerung immer wieder zeigen (Rattinger 1995; Noelle-Neumann 2000) (¡ Öffentliche Meinung), blieb dieser Grundkonsens insgesamt auch über die Vereinigung hinaus ausgeprägt stabil, wenngleich dies gewichtige Modifikationen in einzelnen Aspekten – etwa in der Frage von Auslandseinsätzen der Bundeswehr – nicht ausschloss (Maull 2001). Diese vollzogen sich allerdings bezeichnenderweise als Lernprozesse über längere Zeiträume hinweg. Auch dies spiegelte die solide Verankerung des außenpolitischen Rollenkonzeptes der Zivilmacht.

4.2 Das Krisenjahr 2003: Bruch mit dem Zivilmachts-Konzept? Die Neuorientierung der amerikanischen Außenpolitik im Gefolge der Terroranschläge des 11. September 2001 mit der Konsequenz, dass Washington seit November 2001 systematisch auf einen militärisch erzwungenen Regimewechsel im Irak hinarbeitete, bedeutete für die deutsche Außenpolitik eine schwierige Herausforderung: Sie sah sich nunmehr konfrontiert mit Erwartungen und Anforderungen eines ihrer engsten Verbündeten, die sich mit den normativen Grundorientierungen des Zivilmachts-Konzeptes nicht mehr vereinbaren ließen (Rudolf 2005). Diese amerikanische Politik – und die Reaktionen der europäischen Verbündeten darauf – führten schließlich 2002/2003 über den Krieg in Irak zu einer schweren Krise im deutsch-amerikanischen Verhältnis (¡ Vereinigte Staaten), in der NATO und in der Europäischen Union.

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In dieser Krise agierte Berlin in einer Weise, die zentralen Elementen des Zivilmachts-Konzeptes widersprach. So verfügte Berlin über kein tragfähiges Konzept, wie der Autorität des UN-Sicherheitsrates gegenüber den systematischen Verstößen des Irak Geltung verschafft werden konnte, und auf dem Höhepunkt der Krise verweigerte sich die Bundesregierung explizit Zwangsmaßnahmen gegen den Irak selbst für den Fall, dass diese durch eine UN-Sicherheitsratsresolution legitimiert würden – eine eindeutig unilateralistische Politik, die Deutschland in Gegensatz nicht nur zu den USA, sondern auch zu vielen seiner europäischen Partner brachte (Szabo 2004) (¡ Vereinte Nationen). Das Verhalten der deutschen Außenpolitik in dieser Krise entsprang freilich in vieler Hinsicht einer amerikanischen Politik, der sich Deutschland als Zivilmacht nicht anschließen konnte. Insofern lässt sich argumentieren, dass auch das Verhalten der deutschen Außenpolitik in dieser Krise als Beleg für außenpolitische Kontinuität im Sinne des Zivilmachtskonzeptes gelten konnte (Rudolf 2005); unilateralistische Abweichungen von diesem Konzept wären aus dieser Sicht situativ bedingte Ausnahmen, einmalige Entgleisungen also, die die Gültigkeit des Zivilmachtskonzeptes nicht grundsätzlich in Frage stellen.

5. Zukunftsperspektiven des Zivilmachts-Konzeptes für die deutsche Außenpolitik Vieles spricht in der Tat für diese Bewertung, zumal die deutsche Außenpolitik auch diesmal (wie schon 1991 im ehemaligen Jugoslawien) die negativen Auswirkungen eines Abrückens von ihren traditionellen Orientierungen zu spüren bekam und sich dementsprechend veranlasst sah, auf Kontinuitätskurs zurückzuschwenken. Andererseits zeigte diese Episode, die in ihren Folgen derzeit (2005) noch nicht abschließend zu bewerten ist, doch auch, dass Veränderungen der außenpolitischen Orientierung Deutschlands nicht völlig auszuschließen, ja in mancher Hinsicht auch schon deutlich erkennbar sind.

5.1 Der innenpolitische Kontext Welche innenpolitischen Veränderungen könnten die Zivilmachts-Orientierung Deutschlands in Frage stellen? Elitenwandel wohl kaum, wie die Erfahrungen des Machtwechsels von 1998 zeigten. Eher schon denkbar sind grundlegende Einstellungsveränderungen in der politischen Klasse oder auch in der Bevölkerung im Blick auf die anspruchsvollen normativen Grundlagen dieses Rollenkonzeptes und die damit verbundenen Kosten und Lasten (denen freilich unter dem Strich erheblich größere, wenngleich oft diffuse Gewinne gegenüberstehen). Anzeichen hierfür gibt es seit Längerem im nachlassenden Engagement der deutschen Außenpolitik – sieht man einmal von den Krisensituationen des ersten Halbjahres 1999 in Kosovo sowie des Jahres 2003 und einigen wenigen Ausnahmen wie dem deutschen Einsatz für eine europäische Verfassung oder für einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat ab, stellte sich diese Politik seit Mitte der 90er Jahre im Wesentlichen mehr als „verwaltend“ denn als „gestaltend“ dar. Hinzu kam die wachsende Neigung, Außenpolitik für spezifische innenpolitische Interessen (etwa diejenigen der Bundesländer oder bestimmter Industrien wie die der Automobilbranche), aber auch für partei-, wahl- und koalitionstaktische Ziele zu instrumenta-

Deutschland als Zivilmacht

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lisieren, wie dies insbesondere bei den Bundestagswahlen 2002 der Fall war, als die Koalitionsregierung aus SPD und Grünen ihren erfolgreichen Wahlkampf vor allem mit der Opposition gegen den Irak-Krieg führten. In eine ähnliche Richtung könnten Veränderungen im Politikprozess wirken, die sich auch in der Außenpolitik verstärkt abzeichnen. Damit ist zum einen die wachsende Bedeutung der medialen Aufbereitung und Präsentation von Politik (¡ Medien) gemeint, die symbolische Politik und Politik als Inszenierung zu Lasten der Substanz der Politik stark macht bzw., umgekehrt, die Substanz der Außenpolitik aushöhlt oder doch auszuhöhlen droht. Zum anderen betrifft dies die Qualität der außenpolitischen Entscheidungsträger. Zu denken ist hier etwa an die Tatsache, dass die Spezialisierung auf Außenpolitik unter jüngeren Abgeordneten immer weniger populär ist, weil sie die politische Karriere eher behindert als befördert. Ein dritter Aspekt betrifft die materiellen Grundlagen der deutschen Außenpolitik, die durch die anhaltenden wirtschaftlichen Belastungen der Vereinigung und einen generellen Verlust an Dynamik und Leistungsfähigkeit der deutschen Volkswirtschaft negativ betroffen werden (Hellmann/Wolf 2004). Dies zeigt sich am offensichtlichsten an den Haushaltsansätzen des außenpolitischen Sektors, aber auch daran, dass Deutschland längst nicht mehr im selben Maße wie noch in den 1990er Jahren in der Lage ist, sein europäisches „Milieu“ im eigenen Sinne zu gestalten (Bulmer/Jeffery/Paterson 2000). Dies könnte sowohl für die Fähigkeit Deutschlands wie auch für seine Bereitschaft Konsequenzen haben, sich auch weiterhin am außenpolitischen Rollenkonzept der Zivilmacht zu orientieren.

5.2 Der außenpolitische Kontext Außenpolitisch ist die Bundesrepublik als Zivilmacht vor allem auf Partner und auf einen zivilmachts-kompatiblen internationalen Kontext angewiesen. Dies heißt: Die deutsche Außenpolitik braucht – insbesondere in Paris und in Washington – Gegenüber, die das außenpolitische Rollenkonzept Deutschlands akzeptieren und unterstützen, ja, sich selbst zumindest gewisse Elemente dieses Rollenkonzeptes zu Eigen machen. Für die USA trifft dies seit 2002 aber nicht mehr eindeutig zu, auch wenn sich die amerikanische Außenpolitik in der zweiten Amtszeit von Präsident George W. Bush wieder stärker auf multilaterale Kooperation zu orientieren schien. Ebenso bedarf das Rollenkonzept der Zivilmacht eines internationalen Umfeldes, das durch intensive Verregelung, Verrechtlichung und Institutionalisierung für das Agieren von Zivilmächten günstige Voraussetzungen bietet.

Weiterführende Literatur Bierling, Stefan (1999), Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland, Normen, Akteure, Entscheidungen, München: Oldenbourg Wissenschaftsverlag (= Lehr- und Handbücher der Politikwissenschaft). Solide Einführung in die Thematik der deutschen Außenpolitik, gute Überblicksdarstellung, kein spezifischer Zivilmachtsbezug. Bulmer, Simon/Jeffery, Charlie/Paterson, William E. (2000), Germany’s European Diplomacy, Shaping the Regional Milieu, Manchester: Manchester University Press. Standardwerk auf durchgehend hohem Niveau, verfasst von einem bewährten Team von britischen Deutschland-Experten.

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Konzepte

Haftendorn, Helga (2001), Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbehauptung, 1945 – 2000, Stuttgart/München: DVA. Standardwerk auf hohem Niveau, kein spezifischer Zivilmachtsbezug. Hanrieder, Wolfram F. (1989), Germany, America, Europe, Forty Years of German Foreign Policy, Newhaven, Ct: Yale University Press (Deutsch in einer erweiterten Ausgabe als: Deutschland, Amerika, Europa, Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland, 1949 bis 1994, Paderborn: Schöningh 1995). Harnisch, Sebastian/Maull, Hanns W. (Hrsg.) (2001), Germany as a Civilian Power? The Foreign Policy of the Berlin Republic, Manchester: Manchester University Press. Umfassende Darstellung des Ansatzes und Analyse der deutschen Außenpolitik in den 1990er Jahren. Kirste, Knut/Hanns W. Maull (1996), Zivilmacht und Rollentheorie, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 3(2), S. 283–312. Grundlegende theoretische Darstellung des Zivilmachtsansatzes. Maull, Hanns/Harnisch, Sebastian/Grund, Constantin (Hrsg.) (2003), Deutschland im Abseits? Rotgrüne Außenpolitik, 1998 – 2003, Baden-Baden: Nomos. Umfassende Analyse der Außenpolitik der ersten rot-grünen Koalition. Tewes, Henning (2002), Germany, Civilian Power and the New Europe, Enlarging NATO and the European Union, New York: Palgrave. Gute Darstellung der deutschen Politik im Kontext der Osterweiterung von NATO und EU, basierend auf dem Zivilmachts-Ansatz.

Deutschland als Wirtschaftsmacht

Deutschland Konzepte Michael Staack als Wirtschaftsmacht

1. Einführung Seit der Vereinigung agiert das vereinte Deutschland politisch und wirtschaftlich als europäische Macht mit globalen Interessen und globaler Bedeutung. Die Zielsetzung, den nationalen Wohlstand zu sichern und zu vermehren, stellt den wichtigsten Bestimmungsfaktor für seine Innen- und Außenpolitik dar. Als „Weltwirtschaftsmacht“ (Kloten 1994: 63) bestimmt die deutsche Volkswirtschaft die globalen Waren- und Dienstleistungsströme, die Geld- und Kapitalmärkte sowie den Zahlungsverkehr entscheidend mit und auf dieser Grundlage verfügt auch das politische System über die Fähigkeit zur zielgerichteten Einflussnahme auf weltwirtschaftliche Rahmenbedingungen, Strukturen und Prozesse. Mit einem Anteil von 9 bis 10% an den Weltausfuhren rangiert Deutschland global wechselweise an erster (so 1986–88, 1990, 2003–05) oder an zweiter (1991–2002) Stelle der Exportnationen, verfügt – nach den USA und Japan – über das drittgrößte Bruttosozialprodukt und repräsentiert innerhalb der Europäischen Union die weitaus stärkste Wirtschaftskraft. Dementsprechend groß ist sein Gewicht in den internationalen Finanzinstitutionen wie der Weltbank, dem Internationalen Währungsfonds (IWF) oder der Welthandelsorganisation (WTO) oder bei den G 8-Treffen der wichtigsten Industrienationen. Dennoch kann Deutschland das mit seiner Wirtschaftsmacht einhergehende Gestaltungspotenzial erst durch die Politikkoordinierung im Rahmen der Europäischen Union (EU) voll ausschöpfen. Auf sich allein gestellt, ist es zu klein, um die weltwirtschaftliche Entwicklung entscheidend mitgestalten oder gar strukturbildend wirken zu können. Diese Feststellung gilt auch in Bezug auf die Deutsche Mark, der – bei aller Bedeutung als „Ankerwährung“ des „Europäischen Währungssystems“ (EWS) seit 1978 – nie die Rolle einer gleichberechtigten zweiten Weltreservewährung neben dem US-Dollar zugekommen ist. Erst im Rahmen der EU gewinnt die Bundesrepublik Deutschland das Gewicht als gleichberechtigter „global player“ in der Triadenkonkurrenz mit den Vereinigten Staaten und Ostasien. Weitaus stärker als diese Staaten oder vergleichbare Industrieländer ist Deutschland vom Export abhängig: während in Japan jeder siebte und in den USA nur jeder zehnte Arbeitsplatz von der Außenhandelsentwicklung abhängig ist, gilt dies in der Bundesrepublik für jeden dritten Arbeitsplatz (Henkel 1995: 61). Diese Export- und Weltmarktabhängigkeit wirkt sich in Stagnations- oder Rezessionsphasen der Weltwirtschaft oder ihrer bedeutendsten Teilnehmerstaaten unmittelbar auf die deutsche Volkswirtschaft aus. Die ausgeprägte Weltmarktintegration erhöht aber auch die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft, begünstigt Wachstum und trägt damit wesentlich zum Erreichen zentraler gesamtwirtschaftlicher Ziele bei. Aus diesen Rahmenbedingungen ergeben sich Deutschlands Interessen in Bezug auf die Gestaltung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen: es befürwortet eine inhaltliche Vertie-

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Michael Staack

Abbildung 1: Entwicklung von Ex- und Import (BRD Gesamt) 800 700 100 Mio. EUR.

600 500

Import Export Saldo

400 300 200 100 0 1990

1995

2000

2004

Quelle: Statistisches Bundesamt.

fung und räumliche Erweiterung der Europäischen Union, eine liberale Welthandelsordnung sowie stabilitätsfördernde Rahmenbedingungen der Weltwirtschaft und ihrer Institutionen: „Diese ... Anforderungen schließen sich nicht aus, sondern ergänzen sich. Die Reihenfolge, erst die Hausaufgaben in Europa, dann die globalen Aufgaben, ist aber nicht umkehrbar“ (Rode 1995: 41). Als Wirtschaftsmacht besaß bereits die alte Bundesrepublik großen Einfluss, und zwar schon zu einem Zeitpunkt, bevor ihr politischer Wiederaufstieg begann. Schon in den 1950er und 1960er Jahren vollzog sich nach der ökonomischen Erholung ihre Entwicklung zur regionalen Leitökonomie in Westeuropa, die in den 70er Jahren abgeschlossen war. Außen- und sicherheitspolitisch in ihrer Handlungsautonomie durch den Ost-West-Konflikt im Allgemeinen, die Teilung Deutschlands und die Sonderrechte der Alliierten im Besonderen eingeschränkt, verfügte sie im wirtschaftlichen Bereich über einen weitaus größeren Handlungsspielraum. Dieser mit der Formel vom „wirtschaftlichen Riesen und politischen Zwerg“ frühzeitig beschriebene Primat der Ökonomie vor der Politik führte zur Herausbildung eines spezifischen Außenpolitikstils, in dessen Rahmen nicht nur wirtschaftliche, sondern auch politische Ziele durch den Einsatz der Machtwährung Ökonomie erreicht bzw. befördert werden sollten. Dieser Politikstil (vgl. den folgenden Abschnitt 2) wurde nach der Einheit durch die schrittweise Übernahme „internationaler Verantwortung“ auch durch Auslandseinsätze der Bundeswehr ergänzt bzw. erweitert (¡ Bundeswehr; Vereinte Nationen). Diese „Normalisierung“ erfolgte nicht national, sondern im Rahmen von NATO, EU und VN. Auch die Fähigkeit zu erweiterter militärischer Machtprojektion soll multilateral, im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) aufgebaut werden. Deutschlands Kurs im Irak-Konflikt folgte den Prämissen einer handelsstaatlichen Weltordnungspolitik (Staack 2004). Durch die seit Anfang 2002 vollzogene Aufgabe der nationalen Währung Deutsche Mark zugunsten der EU-Einheitswährung Euro unterstrich die Bundesrepublik ihre fortgesetzte Bereitschaft zur „Diffusion“ deutscher Macht im europäischen Rahmen. Die deutsche Vereinigung hat seit 1990 zu enormen Belastungen für die gesamte Volkswirtschaft geführt. Die

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weitgehende Finanzierung des „Aufbaus Ost“ durch Kreditaufnahmen und die Belastung der sozialen Sicherungssysteme wird den Staatshaushalt noch auf lange Zeit belasten und hat Deutschland zum Nettokapitalimporteur werden lassen. Der Schuldenstand des Bundes hat sich, nach der Vereinigung, unter der Regierung Kohl (1990–1998) um 185% von 260 auf 743 Mrd. Euro erhöht; unter der Regierung Schröder (1998–2004) wuchs der Schuldenstand nochmals auf ca. 860 Mrd. Euro (Die Zeit: 2005: 23). Es kommt hinzu, dass die Bundesrepublik als Folge der ökonomischen Globalisierung seit den frühen 1990er Jahren einem verschärften Wettbewerbsdruck ausgesetzt ist. Wie das traditionell durch Sozialpartnerschaft, ein hohes Sozialstaatsniveau und einen stark regulierten Arbeitsmarkt gekennzeichnete „Modell Deutschland“ auf diese Herausforderung antworten und sich durch diese wandeln wird, lässt sich noch nicht beantworten, denn die jahrelang verzögerten Reformen beginnen erst. Auch in dieser Hinsicht beeinflusst die Veränderung der weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen das außenpolitische Gewicht Deutschlands.

2. Der Politikstil des Handelsstaates Auch nach der deutschen Vereinigung bilden Integrations- und Kooperationsbereitschaft, ein den Multilateralismus bevorzugender Politikstil und eine immer noch vergleichsweise nachgeordnete Bedeutung des Faktors militärische Macht die Charakteristika für die Außenpolitik der größer gewordenen Bundesrepublik. Rosecrance (1986) hat für dieses Verhaltensmuster den Begriff der Handelsstaatlichkeit geprägt. Ein Handelsstaat verzichtet darauf, außenpolitische Autonomie oder ökonomische Autarkie erreichen zu wollen, weil diese Zielsetzungen in einem durch vielfältige Interdependenzen gekennzeichneten internationalen System nahezu unerreichbar geworden sind. Dementsprechend stellt die funktionale Differenzierung (internationale Arbeitsteilung) der Staatenwelt für den nach Wohlstandsmaximierung strebenden Handelsstaat auch keine Bedrohung, sondern eine wesentliche, die Integrations- und Kooperationsbereitschaft fördernde Bedingung für seine Kosten-Nutzen-Optimierung dar. Daraus ergeben sich außerdem Konsequenzen für die Innenpolitik, denn die Loyalität der Gesellschaft beschränkt sich, gefördert durch transnationale Vernetzungen, nicht mehr ausschließlich auf das eigene Staatswesen. Sie ist zugleich an der Prosperität der Partnerstaaten interessiert und deshalb bereit, Interdependenzen zu akzeptieren und supranationale Integration zu unterstützen. Diesem Ziel dient auch das Streben nach einer die Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit politischen Handelns erhöhenden „Verrechtlichung der Außenbeziehungen“ (Müller 1998: 34) im internationalen System. In diesem Kontext muss allerdings auch die – von Rosecrance vernachlässigte – „Schattenseite“ der Handelsstaatlichkeit erwähnt werden. Weit davon entfernt, „altruistisch“ zu sein, begünstigt die innenpolitisch bedingte Ausrichtung an der Wohlstandsmaximierung eine Politik „globalpolitischer Defizite“ (Rittberger 1990: 19), in deren Bezugssystem weltweite Herausforderungen (z.B. Umwelt- bzw. Klimaschutz, Energie- oder Wasserknappheit) ebenso vernachlässigt werden wie die Interessen der selbst bei abgestimmtem Handeln kaum gleichberechtigt kooperationsfähigen Entwicklungsländer. Weil der Handelsstaat unter den Rahmenbedingungen komplexer Interdependenz agiert, treten die ökonomischen und gesellschaftlichen Bedingungsfaktoren der Außenpolitik in den Vordergrund. Der Nationalstaat als Akteur in der internationalen Politik hat „gesellschaftliche“ und „ökonomische“ Konkurrenz bekommen; sein im 19. und bis weit ins 20. Jahrhun-

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dert hinein fast vollständiges Monopol auf die Gestaltung der Außenbeziehungen existiert nicht mehr. Czempiel (1993) hat diesen Prozess mit seinem Vorschlag für eine analytische Dreiteilung zwischen Staatenwelt, Gesellschaftswelt und Wirtschaftswelt auf den Punkt gebracht. Bildete die europäische Aristokratie im 18. und 19. Jahrhundert die tragende Gesellschaftsschicht einer staatszentrierten internationalen Kooperation, so haben mittlerweile die transnational agierende Wirtschaft und staatenübergreifend handelnde gesellschaftliche Akteure – so neuerdings auch die Globalisierungskritiker – Beziehungen entwickelt, die die traditionellen Staatenbeziehungen und die Reichweite ihrer Gestaltungsfähigkeit beeinflussen, überlagern oder in ihrer Bedeutung relativieren. Wie stark die Bedeutung der wirtschaftlichen Machtwährung und der entsprechenden Akteure gewachsen ist, illustriert am nachdrücklichsten die Zunahme des gesamten Welthandelsvolumens zwischen 1950 und dem Ende des 20. Jahrhunderts um das 70fache (Henkel 1995: 8). Ohne die Kenntnisnahme dieser Realität lässt sich auch Deutschlands Außenpolitik, seine Rolle als Wirtschaftsmacht und Handelsstaat nicht angemessen erfassen.

3. Die Entwicklung der Bundesrepublik zum Handelsstaat Die Entwicklung der jungen Bundesrepublik zur Wirtschaftsmacht wurde durch die beginnende europäische Integration wesentlich gefördert. Obwohl die europäische Integration mit der Unterstellung der westdeutschen Schwerindustrie unter die Kontrolle der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) 1952 ihren Anfang nahm, war das wirtschaftliche Motiv zunächst nicht handlungsleitend für die Integrationspolitik. Nach den Erfahrungen der beiden Weltkriege sollte eine verfestigte supranationale Zusammenarbeit in Westeuropa dazu dienen, internationale Anarchie einzuhegen und damit nationalstaatliche Funktionsdefizite zu überwinden. In diesem Zusammenhang war beabsichtigt, Westdeutschland in einen neuartigen europäischen Kontext einzuordnen – erst recht, nachdem sich abzeichnete, dass der Westen im Globalkonflikt mit der Sowjetunion auf das Potenzial des neuen westdeutschen Staates nicht verzichten konnte und wollte. Doch erst nachdem mit der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) 1954 die ursprünglich sehr weitreichenden außen- und sicherheitspolitischen Zielsetzungen gescheitert waren, rückte die Ökonomie ganz in den Vordergrund. Die Wirtschaft war das Instrument, mit dem das Ziel der Politikintegration erreicht werden sollte. Innerhalb der Bundesrepublik war die wirtschaftspolitische Bindungsbereitschaft nach Westen nicht selbstverständlich und demzufolge politisch heftig umstritten. Zwar hatte Deutschland nach 1945 seine östlichen und südosteuropäischen Märkte bzw. Handelspartner weitestgehend eingebüßt, diesen Verlust aber noch nicht durch eine eindeutige außenwirtschaftliche Westorientierung ersetzt. Tatsächlich wickelte Westdeutschland zum Zeitpunkt der Gründung der EWG (1957) erst 22% seines Außenhandels mit den neuen Partnern ab. Nachdem der westdeutsche Binnenmarkt weitgehend gesättigt war, stieg diese Ziffer in den 1960er Jahren allerdings ebenso schnell wie beständig auf ca. 45% an und erreichte in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre einen Wert von etwa 50% des gesamten Außenhandelsvolumens (Rittberger 1990: 12). Angesichts dieser Entwicklung wurde die Zugehörigkeit der Bundesrepublik zur europäischen Integration rasch als Erfolgsgeschichte perzipiert. Augenfälliger als innerhalb der Atlantischen Allianz mit ihrer hegemonialen Führungsmacht USA ließ sich hier, in der sich heraus-

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Abbildung 2: Gesamtstruktur der deutschen Importe nach Ländergruppen 350 300

Mrd. EUR

250

1993 1998 2004

200 150 100 50 0 EU

USA

MOE-Staaten (inkl. GUS)

Asien

Afrika

EU-Angaben 1993 und 1998: EU-15; 2004: EU-25 Quelle: Statistisches Bundesamt.

Abbildung 3: Gesamtstruktur der deutschen Exporte nach Ländergruppen 500 450 400 Mrd. EUR.

350 300

1993

250

1998

200

2004

150 100 50 0 EU

USA

MOE- Staaten (inkl. GUS)

Asien

Afrika

EU-Angaben 1993 und 1998: EU-15; 2004: EU-25 Quelle: Statistisches Bundesamt.

bildenden Wohlfahrtsgemeinschaft demokratischer Handelsstaaten, Gleichberechtigung erreichen und demonstrieren. Die Schutzgarantie der Vereinigten Staaten (¡ Vereinigte Staaten) diente Westdeutschland als entlastendes „Sicherheitsnetz“ (Haftendorn 1983: 34–37), um sich selbst ganz auf Ökonomie und Diplomatie konzentrieren zu können. Dort, wo die der Bundesrepublik auferlegten „Fesseln“ am wenigsten sichtbar waren, nämlich im wirtschaftli-

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Konzepte

chen Bereich, vollzog sich ihr Aufstieg am schnellsten. Abelshauser (Abelshauser 1983) u.a. haben die Entwicklung Westdeutschlands zu einer exportorientierten Ökonomie überzeugend herausgearbeitet. Auch in diesem Bereich erfolgte 1945 ein Strukturbruch, verbunden mit dem Abgehen von spezifischen, im 19. und frühen 20. Jahrhundert vorherrschenden außenwirtschaftspolitischen Traditionen. Dafür gab es hauptsächlich zwei Gründe: 1. Mit den Ostgebieten hatte der ostelbische Großgrundbesitz seine ökonomische und politische Machtbasis verloren. Diese gesellschaftliche Gruppe hatte im Kaiserreich und in der Weimarer Republik sehr wirkungsvoll eine anti-demokratische, anti-westliche und gegen den Freihandel gerichtete Politik unterstützt und stattdessen autoritäre Regierungsformen, eine außenpolitische Ost-Orientierung, Protektionismus und agrarische Autarkie befürwortet. Bei dem bundesrepublikanischen „Rest“ des Deutschen Reiches handelte es sich um den auch vor 1945 schon am relativ stärksten in den Weltmarkt integrierten und nach Westen ausgerichteten Teil der deutschen Volkswirtschaft. Im neuen westdeutschen Staat konnte diese Orientierung nun dominant werden. 2. Nach dem Zweiten Weltkrieg existierten weitaus günstigere Bedingungen für die Entwicklung eines freien Welthandels als in der Zeit zwischen den Weltkriegen. Dafür war vor allem die Interessenlage der Vereinigten Staaten von Amerika als neuer Weltführungsmacht verantwortlich. Um eine Wiederholung der nach 1929 einsetzenden „großen Depression“ auszuschließen, sollten nach ihrem Willen die Wirtschaftsgrenzen durch globale Integration überwunden werden. Zielstrebig begannen die USA damit, ein ihren Interessen entsprechendes Weltwirtschaftssystem aufzubauen. Dieses System sollte auf dem Dollar als Leitwährung beruhen und durch neue Institutionen wie das Welthandelsabkommen GATT, den Internationalen Währungsfonds, die Weltbank und die Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC) gewährleistet werden. Die neue Ausrichtung der US-amerikanischen Außenwirtschaftspolitik entsprach den deutschen Interessen (Knapp 1984). Nur für den kurzen Zeitraum zwischen 1945–1947 bestimmte das Modell der Zwangswirtschaft die westliche Besatzungspolitik. Nach der Ankündigung des Marshall-Plans (5. Juni 1947) setzte sich die Auffassung der USA durch, die zunächst die Westzonen in das liberale Weltwirtschaftssystem einbeziehen wollten. Die neue Bundesrepublik war auf Exporte angewiesen, um die für ihre Industrie notwendigen Einfuhren bezahlen zu können. Bereits während der wirtschaftlichen Aufbauphase in den 1950er Jahren nutzte die westdeutsche Volkswirtschaft die neu eröffneten Möglichkeiten zur ausfuhrgestützten Expansion. Ihr Anteil an der Weltausfuhr stieg von 3,5% (1950) auf 10,1% (1960) und bewegt sich seitdem auf einem vergleichbaren Niveau (Kloten 1994: 64). Als Folge des Exportwachstums und der europäischen Wirtschaftsintegration konnte sich das preisbereinigte Pro-Kopf-Einkommen in der alten Bundesrepublik zwischen 1949 und 1989 vervierfachen. Der ökonomische Aufstieg der Bundesrepublik vollzog sich sehr viel zügiger, als es die Deutschen nach 1945 oder auch nach der Währungsreform 1948 erwartet hatten. Seit den 1970er Jahren nahm die Volkswirtschaft Westdeutschlands innerhalb der EG-Integration die Stellung einer „économie dominante“ (Kreile 1978) ein, die einen ungleich stärkeren Einfluss auf ihre Partner ausüben konnte als dies umgekehrt der Fall war. Aus der wirtschaftlichen Gleichrangigkeit der 1950er und 1960er Jahre erwuchs eine ökonomische Führungsrolle, die sich – durch den deutsch-französischen Bilateralismus gedämpft – auch auf die Außenpolitik auszuwirken begann. Auch wenn die Bundesrepublik dies gewollt hätte, wäre es ihr unter den Bedingungen des Ost-West-Konflikts nicht möglich gewesen, die ökonomische Macht ungebrochen in politi-

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sche Macht umzusetzen. Allerdings wurde eine solche Politik auch gar nicht angestrebt. Als Ergebnis eines kollektiven Lernprozesses hatten die politischen, wirtschaftlichen und geistigkulturellen Eliten inzwischen erkannt, dass sich durch Bindungsbereitschaft und supranationale Interessenbündelung ein höherer Nettomachtgewinn erzielen ließ als durch jede andere Strategie (Deutsch 1967). Die Verfolgung politischer Interessen durch ökonomische Strategien war für die deutsche Außenpolitik nicht neu. Bereits Gustav Stresemann, von 1923 bis zu seinem Tode 1929 Außenminister der ersten deutschen Republik, bezeichnete „die Benutzung weltwirtschaftlicher Zusammenhänge, um mit dem einzigen, womit wir noch Großmacht sind, mit unserer Wirtschaftsmacht, Außenpolitik zu machen“, als vorrangiges Instrument der deutschen Diplomatie (Turner 1967: 434). Im Gegensatz zur damaligen, als demütigend empfundenen Beschneidung der deutschen Macht durch den Vertrag von Versailles wurde die nach 1945 erfolgte „Fesselung der Macht“ (Katzenstein 1991) von den Deutschen in der Bundesrepublik aber als in ihrem Eigeninteresse liegend akzeptiert. „Versailles“ blieb ein „Diktat“, während sich die Westbindung von einem auferlegten Kontrollinstrument zur freigewählten Staatsräson der Bonner Republik entwickeln konnte. Die Konzentration auf die Ökonomie blieb nicht Not, sondern wurde zur Tugend. Nach dem Zweiten Weltkrieg lagen die Mittel des Machtstaates ohnehin außerhalb des deutschen Zugriffs. Sie wurden ersetzt durch Ziele, Strategien und Verhaltensweisen, die für die neue Welt der Handelsstaaten kennzeichnend sind. Überspitzt formuliert, trat „Welfare“ an die Stelle von „Warfare“. Der Weg militärischer Machtprojektion kam für Westdeutschland nicht mehr in Frage, weder im Rahmen des Bündnisses und erst recht nicht national. Stattdessen setzte es auf die Instrumente der „soft power“ (Nye 1990a, 1990b: 25–35), die ihm seit den 1960er Jahren in wachsendem Maße zur Verfügung standen: wirtschaftliche und technologische Kompetenz, soziale Stabilität, Kompromissbereitschaft, Anpassungs- und Innovationsfähigkeit und die Fähigkeit, auch angesichts unterschiedlicher Interessen zur Regelung internationaler Problemlösungen beizutragen. Diese „gelungene deutsche Verbindung von wirtschaftlicher Prosperität und friedlichen Außenbeziehungen“ (Markovits/Reich 1998: 65) wurde noch verstärkt durch die zunehmende Globalisierung bzw. Internationalisierung zahlreicher Politikbereiche, von der die vielfältig verflochtene Bundesrepublik besonders betroffen ist. Vor allem Bundeskanzler Helmut Schmidt (1974–1982) und der langjährige Außenminister Hans-Dietrich Genscher (1974–1992) perfektionierten in der politischen Praxis der 1970er und 1980er Jahre die Ausschöpfung des handelsstaatlichen Instrumentariums. Die erfolgreiche Nutzung dieser „Spezialisierungsvorteile“ (Kreile 1996: 11) und der damit verbundenen Strategien wurde zur kollektiven Lernleistung der „alten“ Bundesrepublik. Dabei konnte von „Machtvergessenheit“ (Schwarz 1985) nicht die Rede sein (¡ Deutschland als Zentralmacht), denn auch durch „soft power“ ließen sich deutsche Interessen wirkungsvoll vertreten. Die der Bundesrepublik zur Verfügung stehenden Instrumente wurden zugleich immer prägender für die Gestaltung der Beziehungen zwischen den demokratischen Industriestaaten: Neben „harte“ Machtwährungen wie militärisches Potenzial und wirtschaftlich-technologische Leistungsfähigkeit ist zunehmend die „weiche“ oder „kooptive“ Macht getreten, d.h. die Fähigkeit, durch Wahrnehmung einer politischen Führungsrolle oder Moderatorenfunktion eine bestimmte politische Agenda so zu bestimmen, dass sich andere Staaten daran orientieren. Zu den „weichen“ Machtwährungen gehören auch kulturelle und politische Ausstrahlungskraft sowie die „gesellschaftliche Außenpolitik“ von Stiftungen, Wirtschaftsverbänden und anderen Nicht-Regierungsorganisationen. Außenpolitik bildete sich zunehmend als ein Verfahren zur

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Konzepte

„Steuerung des permanenten Kompromisses“ (Czempiel 1995: 40) heraus und näherte sich damit immer mehr den Prozessen der Aushandlung und Konsensfindung an, die für das Akteurshandeln in der Innenpolitik charakteristisch sind und eine „Politik des mittleren Weges“ (Schmidt 1987) zur Folge haben. Tatsächlich findet Deutschlands Bereitschaft zur Beschränkung von Autonomiefähigkeit in der Außenpolitik ihre innenpolitische Entsprechung in einer weit gehenden Machtteilung als Folge von Föderalismus, Koalitionsregierungen und Sozialpartnerschaft, die Katzenstein mit dem Begriff der „doppelten Fesselung der Macht“ (Katzenstein 1991: 68 ff.) prägnant bezeichnet hat. Aus der Erfahrung mit der Machtstreuung im politischen System folgt eine strukturelle Disposition zu Gunsten ähnlicher Strategien und Lösungsansätze im internationalen System. Diese Entwicklung war in der „alten“ Bundesrepublik besonders weit fortgeschritten und setzte sich auch im vereinten Deutschland fort, wie nicht zuletzt die komplizierten Entscheidungsprozesse bzw. zu überwindenden innenpolitischen Hürden bei der Beantwortung neuer außenpolitischer Herausforderungen (Auseinanderbrechen Jugoslawiens, KosovoKrieg) gezeigt haben (vgl. Staack 2000b: 170–177).

4. Europäische Integration und deutsche Wirtschaftsmacht Die wirtschaftlichen Gründe für Deutschlands fortgesetztes Interesse an der europäischen Integration sind offensichtlich, denn als exportabhängiges Land ist es auf eine möglichst große Zone ökonomischer Prosperität sowie auf freien Handelsaustausch angewiesen. Die deutsche Volkswirtschaft als regionale Leitökonomie mit globaler Bedeutung bleibt auf Europa orientiert. Allein auf die EU-Partner entfiel im Durchschnitt der 1990er Jahre mehr als 55% des gesamten Außenhandelsvolumens, auf Gesamteuropa über 70%, nach der Erweiterung sind es 64% (Institut der deutschen Wirtschaft 2005: 41). Acht der zehn wichtigsten Handelspartner sind ebenfalls EU-Mitglieder. Für die bundesdeutsche Volkswirtschaft stellt die EG/EU seit den 1960er Jahren – mit beständig etwa 50% der Direktanlagen – auch das bevorzugte Investitionsgebiet dar. Seit 1973 liegt die Zuständigkeit für die Handelspolitik auf europäischer Ebene, so dass die Positionen der Mitgliedsstaaten bei internationalen Verhandlungen in der Europäischen Union aufeinander abgestimmt werden müssen. Abbildung 4: Wichtigste Handelspartner Deutschlands Salden im Warenverkehr mit den zehn wichtigsten Partnerländern der BRD 2004 (in Mrd. €) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Frankreich USA Vereinigtes Königreich Spanien Italien Österreich Belgien Schweiz Schweden Griechenland

Quelle: Statistisches Bundesamt.

23,1 24,5 26,8 19,5 17,4 15,2 12,7 6,6 4,8 (2003) 4,5

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Nur im Rahmen der Europäischen Union kann die Bundesrepublik ihre wirtschaftliche und technologische Wettbewerbsfähigkeit erhalten und die Globalisierung gestalten. Hierin liegt auch das tiefere ökonomische Rational für die Einführung des Euro als gemeinsamer Währung. Dennoch waren für die Durchsetzung dieses Projekts politische Gründe in weitaus stärkerem Maße handlungsleitend als wirtschaftliche. Vom damaligen Bundesaußenminister Genscher (1988) vorgeschlagen, um die EG-Integration durch eine Einheitswährung auch politisch voranzutreiben, gewann dieser Prozess nach dem Fall der Mauer (1989) und der Vereinigung Deutschlands (1990) eine zusätzliche Bedeutung und inhaltliche Qualität. Nun diente die Währungsunion dazu, den EG-Partnern – allen voran Frankreich – die Irreversibilität der deutschen Integrationspolitik zu beweisen. Mit der Bereitschaft, auf die Deutsche Mark zu verzichten, stellte die Bundesrepublik einen Kernbereich ihrer Souveränität zur Disposition. Im Gegenzug erreichte sie im Verhandlungsverlauf die Übertragung ihrer Währungspolitik auf die EG/EU-Ebene: eine unabhängige Europäische Zentralbank (EZB) nach deutschem Vorbild, strikte Kriterien für die Teilnahme an der Währungsunion und schließlich auch die – symbolisch bedeutsame – Ansiedlung der EZB am bisherigem Sitz der Deutschen Bundesbank in Frankfurt am Main. Die wirtschaftliche Räson des Projekts – stärkere Bündelung der weltwirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit, weitere Vereinheitlichung der Wirtschafts- und Finanzpolitik der EU-Länder über das Regelwerk des Binnenmarkts hinaus, Wegfall von Transaktionskosten, Konkurrenzfähigkeit gegenüber der internationalen Leitwährung US-Dollar – spielte im politischen Entscheidungsprozeß lediglich eine nachgeordnete Rolle – im Gegensatz zur zunächst heftigen innenpolitischen Debatte über das Vertragswerk von Maastricht, das dennoch (1993) mit der Zustimmung der überwältigenden Mehrheit der Mitglieder des Deutschen Bundestages in Kraft treten konnte. Im Ergebnis ging die deutsche Wirtschaftsmacht in einem weiteren zentralen Politikfeld in europäischen Institutionen auf, die inhaltlich dem deutschen Modell folgten (vgl. Staack 2000a: 350– 461).

5. Die wirtschaftliche Bedeutung Osteuropas Nach dem Zerfall der staatssozialistischen Regime richtete sich das deutsche Interesse an einer räumlichen Erweiterung der europäischen Integration auf Osteuropa. Dieses Interesse umfasst eine wirtschaftliche und eine politische Dimension und ist durch die geographische Nähe sowie die Vergangenheit zusätzlich motiviert. Nach den ersten, besonders schwierigen Jahren des Umbruchs entwickelten sich die mittel- und osteuropäischen Reformstaaten immer stärker zu einem zukunftsträchtigen Wachstumsmarkt. 1996 überrundete der Handel mit dieser Gesamtregion erstmals den deutschen Außenhandel mit den USA. Auch die Handelsintegration zwischen Ost- und Westeuropa, insbesondere mit Deutschland, ist mittlerweile weit vorangeschritten. Politisch bedeutsam sind dabei die regionalen Unterschiede als Folge divergierender Rahmenbedingungen, vor allem für die Rechtssicherheit des Auslandskapitals. Während sich das deutsche Exportvolumen in die drei fortgeschrittenen Reformstaaten Polen, Tschechische Republik und Ungarn von 13,5 Mrd. Euro (1994) über 29,7 Mrd. Euro (1998) auf 49,1 Mrd. Euro (2004) steigerte und auch die Netto-Direktinvestitionen von 1,001 (1993) auf 13,1 Mrd. Euro (1998) und 29,8 Mrd. Euro (2004) zunahmen, blieb der Umfang des Exports (1994: 5,5 Mrd.; 1998: 7,4 Mrd.; 2004: 14,97 Mrd. Euro) und der Nettotransfer von Direktinvestitionen (1993: 69 Mill. Euro; 1998: 540 Mill. Euro; 2004: 2,1 Mrd. Euro)

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Konzepte

Abbildung 5: Entwicklung von Export nach Polen, Tschechische Republik, Russische Föderation und Ungarn 20 18 16

Mrd EUR

14 Polen

12

Tschechische Republik

10

Russische Föderation

8

Ungarn

6 4 2 0 1993

1999

2002

2004

Quelle: Statistisches Bundesamt.

Abbildung 6: Entwicklung von Import nach Polen, Tschechische Republik, Russische Föderation, und Ungarn

18 16

Mrd. EUR

14 12

Polen

10

Tschechische Republik

8

Russische Föderation

6

Ungarn

4 2 0 1993

1999

2002

2004

Quelle: Statistisches Bundesamt.

in die Russische Föderation vergleichsweise gering (eigene Berechnungen: nach Statistisches Bundesamt, Deutsche Bundesbank). In Bezug auf Mittel- und Osteuropa gehen wirtschaftliches und politisches Interesse Hand in Hand (vgl. Kreile 1999). In mittel- bis langfristiger Perspektive soll die Friedenszone der OECD-Welt auf der Grundlage demokratischer Herrschaftsstrukturen, ziviler Gesellschaften und funktionsfähiger sozialer Marktwirtschaften so weit wie möglich nach Osten ausgedehnt werden. Anknüpfend an das alte Konzept einer „gesamteuropäischen Friedensordnung“ geht es dabei um „nichts weniger (...) als (um) eine neue, den Frieden produzierende Figur des eu-

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Abbildung 7: Entwicklung von Ex- und Import in die MOE-Staaaten 90 80 70

Mrd. EUR

60 50

Export

40

Import

30 20 10 0 1994

1998

2001

2003

Quelle: Statistisches Bundesamt.

ropäischen Staatensystems“ (Czempiel 1996). Diesem Kurs liegt die Überzeugung zugrunde, dass eine bilateral ausgerichtete deutsche Politik gegenüber seinen mittelost- und osteuropäischen Nachbarn vermutlich ähnliche Probleme wie in der Vergangenheit (z.B. politische Dominanz der deutschen Wirtschaftsmacht) hervorrufen und dadurch sogar die westliche Integration (Furcht der Partner vor deutschen Alleingängen) destabilisieren könnte (Spaulding 1991; Markovits/Reich 1998: 183–200). Daraus ergibt sich ein strukturelles Interesse Deutschlands, die im Westen fortschreitende Integrationspolitik schrittweise auch auf den Osten auszuweiten (¡ Mittel- und Osteuropa). So verstanden, erfüllt die Ausdehnung der Integration nach Osten eine wichtige Funktion in Bezug auf die Rolle Deutschlands in Europa, denn durch sie wird seine im Westen bereits vollzogene, multilaterale Einbindung vollendet und parallel dazu die politische und wirtschaftliche Stabilitätszone des Westens über die deutsche Ostgrenze hinaus erweitert. Nach dem Kosovo-Krieg (1999) verfolgt Deutschland mit dem auf seine maßgebliche Initiative begründeten „Stabilitätspakt“ einen parallelen Ansatz für die Balkan-Region. Auch in Bezug auf Südosteuropa stimmen politische und wirtschaftliche Zielsetzungen überein.

6. Deutsche Wirtschaftsmacht und Globalisierung Die Integration der deutschen Volkswirtschaft in die weltwirtschaftliche Arbeitsteilung hat zu vielfältigen Vorteilen geführt, aber auch zu einer zunehmenden Abhängigkeit von der Weltwirtschaft. Deren zyklenhafte Entwicklung bestimmt die ökonomische Lage selbst eines wirtschaftlich so starken Landes wie Deutschlands unmittelbar mit, denn diese lässt sich von nationalstaatlicher, aber auch von supra- oder international koordinierter Politik nur noch sehr eingeschränkt lenken. Stattdessen wurde die Weltwirtschaft selbst zu einem „eigenen motorischen Zentrum der wirtschaftlichen Entwicklung – (sogar) für die immer noch stark auf die eigene Wirtschaft hin orientierten USA“ (Kloten 1994: 68). Vor diesem Hintergrund lassen sich das Interesse an der beschleunigten Erschließung von Wachstumsmärkten und an der Er-

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Konzepte

haltung weltwirtschaftlicher Stabilität nur eingeschränkt auf einen Nenner bringen. Der Prozess der ökonomischen Globalisierung hat auch in Deutschland zu Kritik geführt, vor allem in Bezug auf die künftige Gestaltungsfähigkeit des Nationalstaates sowie auf die Nord-Süd-Dimension der Weltwirtschaftspolitik (Eppler 2005). Die Gefahr, dass die Belange der ärmsten Länder der Welt durch den Globalisierungsprozess weiter in den Hintergrund gedrängt werden, ist ebenso real wie von der Globalisierung erzwungene, äußert schmerzhafte binnenwirtschaftliche Anpassungsprozesse. Im Rahmen des Nord-Süd-Dialogs drängte die Bundesrepublik stets auf die Beibehaltung und den Ausbau eines liberalen Weltwirtschaftssystems und lehnte Forderungen nach einer „Neuen Weltwirtschaftsordnung“ ab. Parallel dazu war sie jedoch bereit, eigene Beiträge zur Reduzierung des Gegensatzes von Arm und Reich im Weltmaßstab zu leisten und trat insbesondere für ein Entgegenkommen beim Verschuldungsproblem der Entwicklungsländer ein (¡ Entwicklungspolitik). So setzte die Bundesregierung Schröder/Fischer bei der G 8-Gipfelkonferenz in Köln (Juni 1999) eine Initiative zur Entschuldung der ärmsten Staaten der Welt durch und knüpfte damit an die führende Mitwirkung der Bundesrepublik bei vergleichbaren Lösungsansätzen in den 1980er Jahren an (Baker-Plan 1985, Brady-Plan 1989). Dessen ungeachtet ging der Anteil der öffentlichen Entwicklungshilfe am Bruttosozialprodukt im zurückliegenden Jahrzehnt kontinuierlich von 0,42% (1990) auf 0,26% (1999) zurück (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 2001). Nach den terroristischen Anschlägen von New York und Washington am 11. September 2001 wurde der entsprechende Haushaltsansatz zwar um 500 Mill. DM aufgestockt und soll über 0,51% (2010) nun bis zum Jahr 2010 auf das international vereinbarte 0,7%-Ziel steigen. Ob damit eine Trendwende erreicht ist, bleibt abzuwarten. Weitaus wichtiger wäre ohnehin eine großzügige Öffnung des deutschen bzw. EU-Binnenmarkts für Produkte der Entwicklungsländer. Eine solche Marktöffnung würde eine große Zahl von Ländern des Südens in die Lage versetzen, ihre Wirtschaftskraft aus eigener Kraft zu stärken. Gegenwärtig gibt es für diese Option aber nur äußerst geringe Möglichkeiten der politischen Durchsetzung. Die relative Vernachlässigung der Süd-Dimension in der Entwicklungszusammenarbeit wurde nicht zuletzt durch die Konzentration auf die europäischen bzw. post-sowjetischen Transformationsstaaten herbeigeführt. In diesen Regionen führte die bi- bzw. multilaterale finanzielle und technische Hilfe zur Modernisierung der Produktionsapparate, zum Aufbau bzw. zur Verbesserung von Infrastruktur und von Wissenskapital in kurzer Zeit zur Erschließung neuer Wachstumsmärkte. Bei diesen Hilfsprogrammen ist Deutschland der wichtigste Geldgeber. Diese, durch die Finanzierungslasten der deutschen Einheit noch verschärfte Verteilungskonkurrenz wird für längere Zeit fortbestehen. Für eine moderierende oder sogar fördernde Rolle der Bundesrepublik im Nord-Süd-Verhältnis wäre folglich eine entschlossene, vom „aufgeklärten Eigeninteresse“ geleitete Prioritätensetzung der Politik erforderlich, denn Wirtschaftsinteressen sind an dieser Stelle nicht handlungsleitend. Auch in der voraussehbaren Zukunft wird sich das Gestaltungspotenzial der deutschen Wirtschaftsmacht inhaltlich auf die Rahmensetzungen der internationalen Finanzinstitutionen, regional auf Gesamteuropa, auf den transatlantischen Raum und zunehmend auf die asiatischen Wachstumsmärkte konzentrieren.

Deutschland als Wirtschaftsmacht

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Weiterführende Literatur Abelshauser, Werner (1983), Wirtschaftsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland 1949–1980, Frankfurt am Main: Suhrkamp. Ausgezeichnete Überblicksdarstellung zur Wirtschaftsgeschichte in den ersten drei Jahrzehnten der Bundesrepublik. Hanrieder, Wolfram F. (1991), Deutschland, Europa, Amerika. Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland 1949–1989, Paderborn: Schöningh. Gesamtdarstellung der Verbindungen zwischen Außen-, Sicherheits- und Außenwirtschaftspolitik im europäischen und transatlantischen Rahmen. Kreile, Michael (1992), The Political Economy of the New Germany, in: Stares, Paul (Hrsg.), The New Germany and the New Europe, Washington, D.C.: Brookings Institution, S. 55–92. Guter Überblick zur wirtschaftlichen Gestaltungsmacht – und deren Grenzen – des vereinten Deutschland. Rosecrance, Richard (1986), The Rise of the Trading State. Commerce and Conquest in the Modem World, New York: Simon and Schuster. Grundlegung des theoretischen Ansatzes „Handelsstaat“. Staack, Michael (2000), Handelsstaat Deutschland. Deutsche Außenpolitik in einem neuen internationalen System, Paderborn: Schöningh. Analyse der deutschen Außenpolitik im Jahrzehnt vor und nach 1989 aus handelsstaatlicher Perspektive. Zürn, Michael (1998), Regieren jenseits des Nationalstaats. Globalisierung und Denationalisierung als Chance, Frankfurt am Main: Suhrkamp. Kritische Diskussion der begrenzten Handlungsmacht des Nationalstaates und internationaler Kooperation als Lösungsstrategie.

III. Rahmenbedingungen

Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit

Die Außenpolitik Rahmenbedingungen Birgit Schwellingder Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit

1. Einleitung Warschau, 7. Dezember 1970. Bundeskanzler Willy Brandt stattet Polen einen offiziellen Besuch ab. Zweck dieser ersten Reise eines deutschen Kanzlers nach Warschau ist die Unterzeichnung des „Warschauer Vertrages“, mit dem ein erster Schritt in Richtung Normalisierung der Beziehungen zwischen Polen und der Bundesrepublik vollzogen werden soll. Der Zweite Weltkrieg liegt erst fünfundzwanzig Jahre zurück, die Kriegsgeneration bestimmt das öffentliche Leben und Polens Sicht auf Deutschland ist nach wie vor von den Erinnerungen an das nationalsozialistische Unrechtsregime geprägt. Die Stadt Warschau ist dabei ein besonders sensibler Ort für eine solche Begegnung, wurde sie doch, nachdem deren Einwohner den nationalsozialistischen Besatzungsbehörden fünf Jahre lang unterworfen waren und nach zwei verzweifelten Aufständen, nahezu dem Erdboden gleichgemacht. Wenige Stunden nach der Unterzeichnung des Vertrages, in dessen Präambel Polen als erstes Opfer des Zweiten Weltkriegs benannt und mit dem die Westgrenze Polens anerkannt wird, erweist die deutsche Delegation den Opfern des Warschauer Ghettos mit einem Besuch des Denkmals für die Helden des Ghetto-Aufstandes ihre Referenz. Für alle völlig überraschend kniet Willy Brandt nach der Kranzniederlegung vor dem Denkmal nieder, das zur Erinnerung an den Aufstand der jüdischen Bevölkerung im Jahr 1943 nur wenige Jahre nach Beendigung des Zweiten Weltkriegs errichtet worden war. Über dreißig Sekunden verharrt Brandt in dieser fast religiösen Demutshaltung, die als Schuldeingeständnis sofort zum Symbol wird. Sein besonderes Gewicht erhält der Kniefall von Warschau dadurch, dass gerade Brandt, der in der Zeit des Nationalsozialismus selbst zu den Opfern zählte, sich für sein Land und dessen Geschichte zu diesem Eingeständnis von Schuld bereit findet. Dass der Kniefall des Bundeskanzlers zunächst weder in Polen noch in Deutschland zum Durchbruch bei der Verbesserung der deutsch-polnischen Beziehungen führt (¡ Polen), hat viele Gründe. Zuallererst ist dies darauf zurückzuführen, dass sich Polen und Deutsche, was ihre Beziehungen angeht, fünfundzwanzig Jahre nach Beendigung des Zweiten Weltkriegs noch auf sehr dünnem Eis bewegen. Das Misstrauen Polens gegenüber Deutschland ist nach wie vor groß, und trotz der verordneten „Freundschaft“ mit der DDR herrscht eine weitgehend antideutsche Stimmung vor (Krzeminski 2001). Aber auch für die deutsche Öffentlichkeit ist der Kniefall eine Herausforderung. Eine Spiegel-Umfrage von Dezember 1970 zeigt, dass nur eine Minderheit der Westdeutschen, nämlich 41 Prozent aller Befragten, die spontane Geste Willy Brandts für angemessen hält, während 48 Prozent sie als übertrieben bezeichnet (Der Spiegel Nr. 51, 14.12.1970: 27). Und kaum einer wird sich im Jahr 1970 vorgestellt haben, dass dreißig Jahre später, am 6. Dezember 2000, auf

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Rahmenbedingungen

dem Platz der Helden des Warschauer Ghetto-Aufstandes, in Sichtweite des Denkmals, vor dem Willy Brandt niederkniete, im Beisein des polnischen Premiers Jerzy Buzek und von Bundeskanzler Gerhard Schröder ein Denkmal zur Erinnerung an den Kniefall enthüllt und ein Teil des weiten Platzes in Willy-Brandt-Platz umbenannt wird. Was dreißig Jahre zuvor als Schuldeingeständnis eines deutschen Staatsoberhauptes begonnen hatte, wird nun zu einer bedeutsamen polnischen Versöhnungsgeste. Anhand des Kniefalls lässt sich exemplarisch verdeutlichen, wie umfassend die außenpolitischen Beziehungen der Bundesrepublik von der Vergangenheit, in erster Linie der nationalsozialistischen, geprägt sind. Mehr noch: Ohne Kenntnis dieser Vergangenheit lässt sich die Außenpolitik der Bundesrepublik nicht verstehen. Mit Blick auf den Kniefall und die weitere Bezugnahme auf dieses Ereignis lässt sich aber auch aufzeigen, dass das Misstrauen gegenüber der Bundesrepublik im Verlauf der Jahrzehnte abgebaut werden konnte. Die nationalsozialistische Vergangenheit ist in den außenpolitischen Beziehungen nach wie vor präsent, aber ihr Stellenwert hat sich verändert. Diese Veränderungen, die sich nicht nur in den verbesserten Beziehungen zu denjenigen Staaten zeigen, die zu den Opfern des nationalsozialistischen Unrechtsregimes zählen, sondern sich seit der Epochenwende 1989 auch an anderen Phänomenen beobachten lassen – u.a. an der Beteiligung der Bundeswehr an der Kosovo-Intervention im Jahr 1999 und der darüber geführten Debatte –, sind Gegenstand der folgenden Ausführungen. Bevor jedoch auf den Wandel im Spannungsfeld „Außenpolitik und Vergangenheit“ näher eingegangen wird, soll im Folgenden zunächst ein kurzer Blick auf die deutsche Außenpolitik vor 1989 geworfen werden. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Außenpolitik der Bundesrepublik (zur Außenpolitik der DDR vgl. Muth 2000, Siebs 1999).

2. Außenpolitik und Vergangenheit vor 1989 Die politischen Konsequenzen, die aus dem Nationalsozialismus resultierten, haben nach 1945 die Koordinaten der deutschen Außenpolitik bestimmt. Dies galt sowohl für die Außenpolitik der Bundesrepublik vor 1989 als auch für diejenige der DDR. Gemeinsam war beiden deutschen Teilstaaten die Abtretung der außenpolitischen Souveränität, wobei für die Bundesrepublik die Zugehörigkeit zum westlichen, für die DDR die zum östlichen Bündnis kennzeichnend war. Anders aber als die Bundesrepublik hat die DDR sich nicht als Rechtsnachfolgerin des Deutschen Reiches verstanden und somit auch in der Außenpolitik keine Verantwortung für die Folgen der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft übernommen, sieht man einmal von den erzwungenen Reparationszahlungen an die Sowjetunion ab. Was für den jeweiligen Umgang der beiden deutschen Teilstaaten mit der nationalsozialistischen Vergangenheit insgesamt kennzeichnend war, besaß tendenziell auch in der Außenpolitik Gültigkeit: Während die Bundesrepublik den Nationalsozialismus „internalisiert“, d.h. in einer langen und konfliktreichen Auseinandersetzung so in das Selbstbild integriert hat, dass er zu der zentralen negativen Bezugsgröße wurde, war für den Umgang der DDR mit dem Nationalsozialismus eine „Universalisierung“ und damit Externalisierung dieser Vergangenheit zu einer Systemfrage des Kapitalismus kennzeichnend (Lepsius 1993). Neben der Integration in das westliche Bündnis und der Abtretung von Souveränität zeichnete sich die Außenpolitik der Bundesrepublik bis 1990 vor allem durch einen zurückhaltenden außenpolitischen Stil, durch militärische Abstinenz, die feste Einbindung in inter- und

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supranationale Organisationen und die damit verbundene Absage an jede Form von nationaler Großmachtpolitik sowie an alle „Sonderwege“ aus. Diese Eckpunkte, die sich angesichts des Zweiten Weltkriegs und seiner Folgen, der nationalsozialistischen Verbrechen und der Teilung des Landes herauskristallisiert hatten, besaßen bis zur Beendigung des Kalten Krieges und zur Vereinigung beider deutscher Staaten Gültigkeit. „Kultur der Zurückhaltung“ (Katzenstein 2000: 57), „Strategie der Selbsteinbindung“ (Korte 1998: 4), „Strategie der Selbstbeschränkung“ (Zoellick 1998: 22), „Machtvergessenheit“ (Schwarz 1985), „schützende Passivität“ (Jeismann 2001: 42) sind nur einige der Schlagworte, mit denen die Außenpolitik der Bundesrepublik bis 1989 umschrieben wurde. Diese eingehegte Position bedeutete jedoch nicht, dass es keine Handlungsspielräume gegeben hätte. Kennzeichnend für die Situation bis 1989 war eher eine „aktive Anpassung“ an die Hauptlinien der internationalen Politik und ein „gestaltend-steuernder Nachvollzug“ der internationalen Lage (Korte 1998: 3). Ein wichtiger Bestandteil bundesdeutscher Außenpolitik war dabei immer auch das Bemühen, jenen durch den Zweiten Weltkrieg geschädigten zwischenstaatlichen Beziehungen ein neues Fundament zu geben und Schäden, die die nationalsozialistische Gewaltherrschaft verursacht hatte, zu kompensieren. Insofern war die Außenpolitik der Bundesrepublik bis 1989 immer auch der Versuch, die Folgen der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft zu überwinden. Wichtige Schritte in diesem Zusammenhang waren in der Ära Adenauer der Beginn der Aussöhnung mit Frankreich und das sogenannte „Wiedergutmachungsabkommen“ als erster Schritt auf dem langen und schwierigen Weg einer Annäherung zwischen Israel und der Bundesrepublik. Konrad Adenauer förderte während seiner Amtszeit als Bundeskanzler auch die solidarische Einbindung der Bundesrepublik in eine europäische Gemeinschaft, um das Vertrauen der benachbarten Staaten gegenüber Deutschland zurückzugewinnen. Mit der Ostpolitik der Ära Brandt verband sich der Versuch, eine neue Phase in den Beziehungen zur Sowjetunion und zu den Nachbarländern im Osten herzustellen. Und die Außenpolitik in der Ära Kohl/Genscher war unter anderem durch eine traditionell orientierte nationalstaatliche Versöhnungspolitik geprägt, die in Symbolen wie etwa dem Händedruck des damaligen Kanzlers Helmut Kohl mit Frankreichs Präsidenten François Mitterand im Jahr 1984 vor den Massengräbern Verduns zum Ausdruck kam. Obwohl sich durch die Wiederherstellung der nationalen Einheit und Souveränität Deutschlands, das Ende des Ost-West-Konflikts und den Zusammenbruch des Sowjetimperiums die Rahmenbedingungen nachhaltig verändert haben, wird für die Außenpolitik der Bundesrepublik nach 1989 häufig eine weitgehende Kontinuität konstatiert (u.a. Haftendorn 2001), sieht man von der im Zusammenhang mit der Kosovo-Intervention 1999 stehenden Zäsur in der Militärpolitik ab (¡ Deutschland als Zivilmacht, Deutschland als Wirtschaftsmacht). Das Primat der Westbindung, die Einbindung in inter- und supranationale Organisationen und die Absage an nationale Großmachtpolitik sind wesentliche Bestandteile deutscher Außenpolitik geblieben. Richtet man den Fokus auf das Spannungsfeld von Außenpolitik und Vergangenheit, gelangt man jedoch zu einem anderen Urteil. Deutlich werden auf diese Weise tiefgreifende Veränderungsprozesse, die sich in den 1990er Jahren abzuzeichnen beginnen und gegen Ende des Jahrzehnts deutlichere Konturen gewinnen. Diese Entwicklungen sollen im folgenden Abschnitt näher beleuchtet werden.

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3. Außenpolitik und Vergangenheit nach 1989 Worin bestehen diese Verschiebungen im Spannungsfeld von Außenpolitik und Vergangenheit? > Erstens lässt sich beobachten, dass die Konsequenzen, die die Bundesrepublik im Bereich der Außenpolitik aus der Besinnung auf die nationalsozialistische Vergangenheit gezogen hat, seit Beginn der 1990er Jahre zusehends an Eindeutigkeit verlieren. Diese nachlassende Orientierungskraft lässt sich nicht nur an den innerdeutschen Debatten um die Gestaltung der Außenpolitik ersehen, sondern zeichnet auch die Veränderungen in der Haltung der Nachbarn und Bündnispartner gegenüber der deutschen Außenpolitik und bezüglich Deutschlands Rolle in der internationalen Politik aus. > Zweitens ist zu erkennen, dass sich der Trend einer Europäisierung nationaler Politik auch im Bereich der kollektiven Erinnerung niederschlägt. Der seit Beginn der 1990er Jahre zu beobachtende Prozess der „Europäisierung“ der Erinnerung an den Holocaust verändert dabei sowohl die Selbst- als auch die Fremdwahrnehmung der Bundesrepublik in ihrer Rolle als politischer Akteur. Beide Verschiebungen haben eine rhetorische bzw. deklamatorische Dimension, bringen aber auch handfeste außenpolitische Konsequenzen mit sich. Ohne den Epochenwandel von 1989 als Voraussetzung und Rahmenbedingung hätten die beiden genannten Entwicklungen vermutlich nicht in dieser Form eingesetzt. Gleichwohl spielen in den genannten Prozessen noch andere Faktoren eine entscheidende Rolle: Die nachlassende Orientierungskraft der nationalsozialistischen Vergangenheit ist auch auf das nahende Ende der Zeitzeugenschaft und den damit verbundenen Übergang vom kommunikativen zum kulturellen Gedächtnis zurückzuführen. Ein Aspekt dieser Verschiebung ist, dass in der Bundesrepublik wie auch in anderen Ländern in den 1990er Jahren erstmals Personen Regierungsverantwortung übernommen haben, für die die Zeit des Nationalsozialismus keine erlebte Vergangenheit ist. Im Zusammenhang mit der „Europäisierung“ des Holocaust spielen vor allem die Bemühungen um eine fortschreitende europäische Einigung und die damit verbundene Suche nach einem europäischen Gründungsmythos eine Rolle.

3.1 Das Schwinden der Eindeutigkeit Seit Beginn der 1990er Jahre zeichnet sich ab, dass die Konsequenzen, welche die Bundesrepublik im Bereich der Außenpolitik aus der Auseinandersetzung mit der nationalsozialistischen Vergangenheit gezogen hat, mehr und mehr an Eindeutigkeit verlieren. Ein Bereich, in dem sich diese nachlassende Orientierungskraft deutlich zeigt, ist die Militär- und Sicherheitspolitik. Bis 1989 stand außer Frage, dass die Bundeswehr ihre Legitimität aus der Aufgabe der Landesverteidigung bezog und sich nicht an darüber hinausgehenden militärischen Einsätzen beteiligen sollte. Darüber herrschte sowohl innerhalb der alten Bundesrepublik als auch bei den Bündnispartnern und Nachbarn ein weitgehender Konsens. „Nie wieder Krieg“ war das Gebot, das die Außenpolitik der Bundesrepublik seit 1945 leitete. Dieser sich aus der deutschen Geschichte begründende Konsens wurde im Verlauf der 1990er Jahre zusehends brüchiger. An seine Stelle traten plurale Deutungen der Konsequenzen, die aus nationalsozialistischer Gewaltherrschaft und militärischer Aggression für die Militärpolitik der

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Bundesrepublik zu ziehen seien. Im Zusammenhang mit der Kosovo-Krise 1999 wurde die deutsche Vergangenheit zum tragenden Argument für eine Beteiligung Deutschlands an der militärischen Intervention im ehemaligen Jugoslawien (Q: Ex-Jugoslawien, Bundeswehr), während diese bisher als Argument gegen Auslandseinsätze der Bundeswehr genutzt wurde. Die Befürworter der Intervention argumentierten, dass Deutschland gerade aufgrund seiner Geschichte die moralische Pflicht habe, im Kosovo zu intervenieren. Aber auch die Gegner einer Intervention bezogen sich nach wie vor auf die Vergangenheit. Der Bezugspunkt war bei beiden Positionen der Nationalsozialismus, allerdings mit einem Unterschied. Das Argument der Gegner einer Intervention lautete „Nie wieder Krieg“, das der Befürworter „Nie wieder Auschwitz“ (Schwab-Trapp 2002). Unter Berufung auf den Nationalsozialismus konnte man demnach 1999 sowohl zum Bellizisten als auch zum Pazifisten werden. Der Bezug auf die Vergangenheit führte damit nicht mehr automatisch zur Ablehnung des Militäreinsatzes, sondern war zur „vielfältig einsetzbaren Chiffre geworden, mit der politische Argumente unterschiedlichster Art“ (König 2003: 158) unterfüttert werden konnten. In der öffentlichen Debatte über die Beteiligung deutscher Soldaten an der Kosovo-Intervention im Jahr 1999 und in der Entscheidungsfindung in dieser Angelegenheit haben sich schließlich die Befürworter durchgesetzt. „Nie wieder Auschwitz“ war von Vertretern aller Parteien, mit Ausnahme der PDS, und von namhaften Intellektuellen als Argument für die Beteiligung an diesem Krieg ins Feld geführt worden. Nur wenige Jahre zuvor waren allerdings die Gegner der Beteiligung deutscher Soldaten an Kriegseinsätzen noch in der Überzahl. Helmut Kohl hatte als Bundeskanzler im Jahr 1991 eine Beteiligung Deutschlands am Golfkrieg mit dem Verweis auf die nationalsozialistische Vergangenheit abgelehnt und fand sich dabei im Einklang mit der öffentlichen Meinung. Und 1995 hatte die damalige Opposition heftig gegen die Entsendung deutscher Tornados nach Jugoslawien opponiert. Der damalige Fraktionsvorsitzende der Grünen, Joschka Fischer, der 1999 als Außenminister zu den Befürwortern der deutschen Beteiligung an der Kosovo-Intervention zählte, stellte noch im Juni 1995 in einer Bundestagsdebatte fest: „Wir werden doch nach wie vor Verständnis dafür finden, daß unsere Hauptaufgabe als Bundesrepublik Deutschland [...] 50 Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges, die ist zu begreifen, daß gebranntes Kind Feuer zu scheuen hat.“ (Plenarprotokoll v. 30.06.1995, zit. nach Schwab-Trapp 2001: 255) Und der damalige Vorsitzende der SPD-Bundestagsfraktion Rudolf Scharping, der vier Jahre später als Verteidigungsminister die Öffentlichkeit mit Bildern von serbischen Lagern und dem Vergleich mit den Konzentrationslagern der Nationalsozialisten von der Notwendigkeit des Eingreifens im Kosovo zu überzeugen suchte, verwies in derselben Debatte darauf, dass zur Souveränität auch gehöre, sich gegen den Einsatz deutscher Soldaten entscheiden zu können (ebd.). Diese Entwicklung vom breiten antimilitärischen Konsens, der noch zur Zeit des Golfkriegs 1991 zu beobachten war, hin zur Befürwortung der Beteiligung Deutschlands an der militärischen Intervention im Kosovo lässt sich nicht nur in den Debatten der politischen und intellektuellen Eliten nachvollziehen, sondern zeigt sich auch in den Einstellungen einer breiteren Öffentlichkeit. Anders als während des Golfkriegs fanden zu Beginn der Luftangriffe im Kosovo keine größeren Demonstrationen gegen den Krieg und keine umfangreichen Debatten über dessen Legitimität statt. Die Intervention insgesamt und die deutsche Beteiligung daran stießen auf weitgehende Akzeptanz in der Öffentlichkeit. Der Befund eines breiten nationalen Konsenses in dieser Frage muss allerdings insofern eingeschränkt werden, als sich die Bürger

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der neuen Bundesländer mehrheitlich gegen die Intervention aussprachen. Nach einer Umfrage der Forschungsgruppe Wahlen wurden die Nato-Luftangriffe nur von 40 Prozent der Ostdeutschen, aber von 64 Prozent der Westdeutschen befürwortet (Schwab-Trapp 2002: 310). Die vor allem in den neuen Ländern populäre PDS war auch die einzige Partei, die in den Bundestagsdebatten um die Intervention aus dem parteiübergreifenden Konsens ausscherte. (¡ Parteien) Wie ist diese Entwicklung zu erklären? Warum stieß die Beteiligung deutscher Soldaten an einer militärischen Intervention, die nur sieben Jahre zuvor nahezu undenkbar schien, auf eine derart breite Zustimmung? Zum einen ist dies sicherlich der sich erst allmählich durchsetzenden Einsicht geschuldet, dass der Ost-West-Konflikt und damit die Nachkriegszeit definitiv zu Ende gegangen sind, und dass damit die Neuorientierung der deutschen Außenpolitik notwendig geworden ist. Dass sich diese Erkenntnis in den 1990er Jahren erst allmählich durchzusetzen begann, ist Zeichen dafür, dass die Koordinaten der bundesdeutschen Außenpolitik im Verlauf der Jahre zu einem wesentlichen Bestandteil der politischen Kultur geworden waren, die nicht ohne weiteres und nicht ohne konfliktreiche Auseinandersetzung einfach ad acta gelegt werden konnten. In diese Richtung deuten auch Umfrage-Ergebnisse, die zeigen, dass im Verlauf der 1990er Jahre innerhalb einer breiteren Öffentlichkeit die Zahl jener zunahm, die Deutschland in der Außenpolitik „selbstbewußter“ und „ohne schlechtes Gewissen wegen der deutschen Vergangenheit“ auftreten sehen wollen (Hellmann 1999: 123ff.). Beeinflusst wird dieser Prozeß auch von einer veränderten Erwartungshaltung der Bündnispartner, die, nach anfänglich zum Teil erheblicher Skepsis vor allem von britischer und französischer Seite (Jeismann 2001: 78) (¡ „Zwei-plus-Vier“-Vertrag), eine breitere Beteiligung Deutschlands an militärischen Interventionen an der Seite ihrer Verbündeten und insgesamt mehr Übernahme von Verantwortung auf dem internationalen Parkett einfordern (u.a. Zoellick 1998). Zum anderen lässt sich diese bereitwilligere Akzeptanz einer aktiveren außenpolitischen Rolle Deutschlands mit der im Verlauf der 1990er Jahre sich abzeichnenden Zäsur des kollektiven Gedächtnisses in Verbindung bringen. Mit dem nahenden Ende der Zeitzeugenschaft geht einher, dass die Erinnerung an Krieg und Nationalsozialismus vom „kommunikativen“ in das „kulturelle“ Gedächtnis übergehen (Assmann 1992). Das kommunikative Gedächtnis, das die Erinnerungen aufbewahrt, die Individuen mit ihren Zeitgenossen teilen, vergeht mit ihren Trägern und weicht, sofern Vorkehrungen zur Sicherung der jeweiligen Erinnerungen getroffen werden, dem Modus des kulturellen Gedächtnisses. Die Erinnerung ist nach dem Übergang vom kommunikativen in das kulturelle Gedächtnis nicht mehr Sache der sozialen Interaktion, sondern bedarf fester Objektivationen in Gestalt etwa von Ritualen oder Mythen. Zwar bewahrt auch das kommunikative Gedächtnis vergangene Erfahrungen nicht bruchlos auf. Auch für diesen Modus des Gedächtnisses ist eine Dialektik von Erinnern und Vergessen kennzeichnend. Aber durch die Ablösung des kommunikativen durch das kulturelle Gedächtnis wird Erfahrung in Geschichte transformiert, wodurch die Vergangenheit einen deutlich anderen Stellenwert erhält. Betrachtet man nun den Prozess der Enttabuisierung der deutschen Beteiligung an militärischen Einsätzen im Verlauf der 1990er Jahre vor dem Hintergrund des aufgezeigten Erklärungsmusters, scheint der Übergang vom kommunikativen zum kulturellen Gedächtnis auch dazu beizutragen, dass Deutungsangebote, die sich auf eine bestimmte, bisher weitgehend tabuisierte bzw. im Fall der Artikulation heftig kritisierte Weise der Vergangenheit bedienen, nicht mehr automatisch unter Verdacht gestellt werden. Helmut Kohl wurde während seiner

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Amtszeit als Bundeskanzler häufig der Vorwurf des Geschichtsrevisionismus entgegengebracht. In den Debatten um die Kosovo-Intervention vorgebrachte Deutungsangebote, die Milosevic als Hitler bezeichneten, den Kosovo mit Auschwitz verglichen oder vom Faschismus der Serben sprachen, wären in der Ära Kohl in dieser Form nicht denkbar gewesen oder aber auf erhebliche Widerstände gestoßen. Erst die Regierung Schröder konnte – auch aufgrund der Tatsache, wie der Großteil der Bevölkerung in den 1990er Jahren, selbst der Nachkriegsgeneration anzugehören – mit solchen Vergleichen enorme Legitimationspotentiale entfalten. Sie stand außer Verdacht, damit Geschichtsrevisionismus betreiben zu wollen (Schwab-Trapp 2002: 250f.). Der Generationenwandel der 1990er Jahre und der damit in Verbindung stehende Übergang im kollektiven Gedächtnis hatten nicht nur Auswirkungen auf die Legitimität bestimmter politischer Aussagen und Handlungen, sondern wurden im politischen Diskurs selbst zum Argument. Vor allem Gerhard Schröder bediente sich immer wieder dieses Arguments. In seiner Regierungserklärung vom 10. November 1998 hat Schröder den Gedanken des Generationenwandels aufgegriffen, indem er den Regierungswechsel als Übergang von der vergangenheitsfixierten 1945er Generation zur zukunftsorientierten 1968er Generation interpretierte. „Selbstbewusstsein einer erwachsenen Nation“, „Normalität“ und „deutsche Interessen“, die nachdrücklicher als bisher im EU-Rahmen vertreten werden sollten, waren zentrale Schlüsselbegriffe in der Regierungserklärung des neu gewählten Kanzlers (zit. nach Mertes 2000: 3). In Stellungnahmen forderte Schröder auch danach immer wieder eine umfassende „Normalisierung“ ein. Die „Befangenheit“, die bei der vorangehenden Generation überwogen habe, sei, so Schröder, durch die Überzeugung verdrängt worden, dass das deutsche Volk „schon lange“ ein „normales Volk“ sei, so dass die neue Generation „ohne Schuldkomplexe“ in die Zukunft blicken und „unbefangener die eigenen Interessen vertreten“ könne (zit. nach Hellmann 2002: 24). Diese offensiv vorgetragene Forderung nach „konstruktiv-gelassener Normalität einer unbefangenen Nation“ (Korte 1998: 6) und die damit einhergehende „Umcodierung der Vergangenheit“ (Frei 2005: 17) war erst mit dem Übergang vom kommunikativen zum kulturellen Gedächtnis möglich geworden.

3.2 Die Europäisierung der Erinnerung an den Holocaust Der zweite Wandlungsprozeß im Spannungsfeld von Außenpolitik und Vergangenheit, der in den 1990er Jahren beginnt, lässt sich als „Universalisierung“ der Erinnerung an den Holocaust kennzeichnen (Jeismann 2001; Levy/Sznaider 2001). Durch diesen Prozess verändert sich nicht nur die Wahrnehmung Deutschlands im Ausland, sondern auch die deutsche Sicht auf die eigene Vergangenheit, was wiederum Konsequenzen im Bereich der Außenpolitik mit sich bringt. Was ist mit „Universalisierung“ der Holocaust-Erinnerung gemeint? Darunter wird das Heraustreten der Erinnerung an den Holocaust aus den jeweiligen „nationalen Containern“ (Levy/Sznaider 2001: 18) verstanden. Das Gedenken an die Vernichtung der europäischen Juden ist nicht mehr ausschließlich Teil der verschiedenen nationalen Erinnerungskulturen, sondern ist zum Bestandteil internationaler (Gedenk-)Politik und Rhetorik geworden. Dieser Prozess lässt sich nicht ausschließlich, aber besonders intensiv auf europäischer Ebene beobachten. „Auschwitz“ wird in diesem Prozess der „Europäisierung“ der Erinnerung an den Holocaust zum universalen Orientierungspunkt und zu einem Losungswort, das unterschiedliche

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Funktionen erfüllen soll. In erster Linie geht es dabei um die Formulierung eines Wertekatalogs, der nicht nur auf der symbolischen Ebene Anknüpfungspunkte bieten, sondern auch praktische Politik anleiten soll. Ein wichtiges Ereignis in diesem Zusammenhang war das „Stockholm International Forum on the Holocaust“, zu dem sich im Januar 2000 fünfundzwanzig überwiegend europäische Regierungschefs, weitere hochrangige Politiker, Historiker und Journalisten in der schwedischen Hauptstadt zusammen fanden. Während der dreitägigen Konferenz, deren Teilnehmer sich u.a. mit neuen Erkenntnissen der Holocaust-Forschung auseinandersetzten, legten die anwesenden Staatschefs, mit Ausnahme des israelischen Premiers, jeweils ihr nationales Bekenntnis der Schuld und der Reue ab. Dies war verbunden mit dem Versprechen, in Zukunft verstärkt gegen Gewalt vorzugehen und Genozide zu verhindern. Der Konferenz vorausgegangen waren die seit den 1980er Jahren in zahlreichen europäischen Ländern einsetzenden Debatten um die jeweils eigenen Verstrickungen in die Vernichtungspolitik der Nationalsozialisten. Frankreichs Debatte um die Kollaborationspolitik des Vichy-Regimes, die Diskussion um die Rolle der Schweizer Banken im Zusammenhang mit dem sogenannten „Raubgold“ und die Entdeckung, dass es auch schwedische SS-Freiwillige gegeben hat, sind nur einige Beispiele für diese Tendenz. Mit der Abschlusserklärung von Stockholm wurde der Versuch unternommen, den Holocaust „offiziell“ im europäischen Gedächtnis zu verankern. Verschiedene europäische Länder begannen nach diesem Ereignis, den 27. Januar zum nationalen Gedenktag an den Holocaust zu erklären und mit eigenen Veranstaltungen zu begehen. Die Vermutung, dass Europa im Zuge des zunehmenden Zusammenwachsens der Nationalstaaten auf der Suche nach einem Gründungsmythos mit der Erinnerung an den Holocaust fündig geworden ist, liegt angesichts dieses in Stockholm veranstalteten Forums nahe. War es am Beginn des Prozesses der europäischen Einigung die Kriegserfahrung, die als negativer Referenzpunkt diente, scheint diese nun zusehends der Erinnerung an die Vernichtung der europäischen Juden zu weichen. Nach dem Ende des Kalten Krieges beginnt Europa, die Erinnerung an den Holocaust als neuen europäischen Gründungsmoment und als moralisch-historische Grundlage zu nutzen. Dass diese Entwicklung nicht nur reinen Symbolcharakter hat, zeigte sich einige Wochen nach dem Zusammentreffen in Stockholm. Die bilateralen Maßnahmen von vierzehn EUMitgliedsstaaten gegen Österreich aufgrund der Beteiligung der damals von Jörg Haider geführten rechtspopulistischen FPÖ an der österreichischen Regierung, sprechen für die Annahme, dass die europäischen Staaten die Erinnerung an den Holocaust als Grundlage nicht nur einer gemeinsamen Erinnerungssymbolik, sondern auch als gemeinsame Basis für konkretes politisches Handeln zu nutzen beginnen. Ohne dass konkrete Menschenrechtsverletzungen vorgelegen hätten oder die gerade erst ins Amt gekommene Regierung gegen zentrale Prinzipien der EU verstoßen hätte, wurde der Versuch eines Boykotts gegen Österreich unternommen, der sich allerdings schnell als haltlos herausstellte und von daher schließlich eingestellt wurde (Jeismann 2001: 147). In der öffentlichen Debatte um die Sanktionen gegen Österreich fanden sich zahlreiche Stellungnahmen, in denen der Boykott unter Rückbezug auf den Holocaust befürwortet und dieser als Beginn einer gemeinsamen europäischen Politik auf historischer Grundlage interpretiert wurde. Dan Diner etwa merkte in diesem Zusammenhang an, dass sich mit den heftigen Reaktionen auf die Regierungsbildung in Österreich Konturen einer europäischen Innenpolitik mit einem gemeinsamen Wertekatalog ausbildeten. Seinen Ursprung finde dieser Wertekatalog in einem zunehmenden europäischen Gedächtnis, dessen Zentrum von der Erinnerung

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an den Holocaust eingenommen werde. Vor diesem Hintergrund würde die Reaktion auf die Regierungsbildung einem „Schutzreflex“ gleichkommen, mit dem sich Europa gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit wehre. Dass „alle europäischen Gemeinwesen sich der um den Holocaust angereicherten Katastrophe der europäischen Vergangenheit als Gründungsereignis eines ihnen zukünftig gemeinsamen Weges anschließen“, sei für „das neue und politisch werdende Europa konstitutiv“ (Diner 2000: 11). Diese Entwicklung ist für die Bundesrepublik und deren Außenpolitik von besonderer Bedeutung, denn schließlich ist ihr Selbstverständnis in besonderem Maße von der nationalsozialistischen Vergangenheit geprägt. Wenn sich nun auf europäischer Ebene eine neu gestaltete Bezugnahme auf diese Vergangenheit findet, in der die Täter-/Opfer-Dichotomie aufbricht, die Betonung der deutschen Schuld am Holocaust an Relevanz verliert, und die Erfahrung des Holocaust als Ausgangspunkt einer gemeinsamen Politik gewählt wird, kann dies als Indiz dafür gedeutet werden, dass die Vorstellung dieser Vergangenheit als einer spezifisch deutschen in Zukunft tatsächlich der Vergangenheit angehören wird. Insofern liegen die möglichen Ergebnisse dieses Prozesses einer Europäisierung der Erinnerung auf einer Linie mit den „Normalisierungs-“Bestrebungen der Regierung Schröder. Nun sind es derzeit sicherlich hauptsächlich Politiker und Intellektuelle, die für eine Europäisierung der Erinnerung plädieren. Und gerade in jüngster Zeit lässt sich beobachten, dass die Erinnerung an die nationalsozialistische Gewaltherrschaft und den Zweiten Weltkrieg nach wie vor deutlich national geprägt ist. Die britischen Reaktionen auf die Studie des Historikers Jörg Friedrich zum Bombenkrieg der Alliierten (Friedrich 2002, Kettenacker 2003) und die Kritik an einem geplanten Zentrum gegen Vertreibungen in Berlin von polnischer Seite haben dies deutlich gezeigt (u.a. Bartoszewski 2003, Kolakowski 2003). Doch gerade auch im Streit um das geplante Zentrum zeigt sich, dass die nationale Perspektive zunehmend dem Ruf nach einem europäischen Konzept weichen muss. In Forderungen wie etwa der des früheren polnischen Außenministers, Wladyslaw Bartoszewski, „dass Art und Weise des Gedenkens den Anforderungen des 21. Jahrhunderts und der in der Europäischen Union bestehenden Gemeinschaft zu entsprechen haben“ (Bartoszewski 2003: 9), zeigt sich dieser Trend hin zu einer europäischen Perspektive sehr deutlich.

4. Die Zukunft der Vergangenheit in der Außenpolitik Ob die Verschiebung von der nationalen Kriegserinnerung zur europäischen Erinnerung an den Holocaust dazu führen wird, dass die Besinnung auf die nationalsozialistische Gewaltherrschaft in der deutschen Außenpolitik schließlich vollständig an Bedeutung verliert, ist heute offen. Gerhard Schröder hat zu diesem Bedeutungsverlust während seiner Amtszeit als Bundeskanzler mit seinen außen- und sicherheitspolitischen Kurskorrekturen, in deren Zusammenhang er im Irak-Konflikt einen „deutschen Weg“ proklamierte, auf einem Ständigen Sitz im Sicherheitsrat beharrte und in der Normandie aus Anlass des 60. Jahrestages der alliierten Invasion das „endgültige“ Ende der Nachkriegszeit verkündete, sicherlich beigetragen. Es finden sich einige Hinweise darauf, dass es eine zweite Vergangenheit sein könnte, die nun die Erfahrung des Nationalsozialismus als normativer Instanz abzulösen beginnt. Gemeint ist die vergangene Zeit des Kalten Krieges, die nun als historischer Referenzpunkt in den Vordergrund zu rücken beginnt. Heute ist nicht mehr die Erfahrung des Nationalsozialismus Gegenstand des kommunikativen Gedächtnisses, sondern die des Kalten Krieges und sei-

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ner Folgen für die internationale Politik. Vielleicht wird sie es sein, die als historische Bezugsgröße zukünftig die Gestaltung der Außenpolitik bestimmt. Wenn die deutsche Außenpolitik derzeit tatsächlich vor einer tiefgreifenden Neuorientierung steht, dann wäre die Dekade seit der Beendigung des Kalten Krieges als Transformationsphase zu begreifen, in deren Verlauf die Außenpolitik der Bundesrepublik allmählich neu justiert wurde. Was 1989 zunächst als Fortsetzung der Außenpolitik der alten Bundesrepublik begann, wäre dann als Phase zu begreifen, in der das Alte zunächst beibehalten wurde, weil der durch die veränderten Rahmenbedingungen notwendig gewordene Prozeß der Neuorientierung noch nicht abgeschlossen war. In dieser Transformationsphase fände sich der Übergang vom nationalen Kriegsgedächtnis zur gemeinsamen europäischen Erinnerung an den Holocaust und der Beginn einer „Normalisierung“ der Rolle Deutschlands in den internationalen Beziehungen. Am Ende dieser Phase des Übergangs würde dann der Beginn einer veränderten Außenpolitik stehen, die sich auch durch die Ablösung der nationalsozialistischen Vergangenheit durch eine neue „Referenz“-Vergangenheit auszeichnete. Die nationalsozialistische Vergangenheit, deren Orientierungskraft sich 60 Jahre nach der Zerschlagung des Dritten Reiches erschöpft hat, würde ersetzt werden durch die Vergangenheit des Kalten Krieges, die nun die im kommunikativen Gedächtnis virulente Vergangenheit darstellt. Verschiedene Szenarien sind dabei denkbar: Die Zeit des Kalten Krieges könnte als Phase der Bedrohung und „Fremdbestimmung“ interpretiert werden, nach deren Ende erst ein emanzipiertes, souveränes Europa mit einem gemeinsamen Wertekatalog und einer daraus begründeten gemeinsamen europäischen Innen- und Außenpolitik entstehen konnte. Die Gefährdung der Stabilität des transatlantischen Bündnisses durch die Regierung Schröder/Fischer (Hacke 2005) und vor allem die damit verbundene Rhetorik des „Friedenskanzlers“ deuteten in diese Richtung. In der Bezugnahme auf die Vergangenheit des Kalten Krieges könnte aber auch weiterhin die Rolle der USA und deren Unterstützung positiv herausgestellt und unterstrichen werden. Die ersten außenpolitischen Schritte von Bundeskanzlerin Angela Merkel weisen eher darauf hin. Wie genau die Bezugnahmen auf die Zeit des Ost-West-Konflikts nach dem skizzierten Übergang auf längere Sicht inhaltlich ausgefüllt sein werden, ist heute offen.

Weiterführende Literatur Brochhagen, Ulrich (1994), Nach Nürnberg. Vergangenheitsbewältigung und Westintegration in der Ära Adenauer, Hamburg: Junius. Brochhagen untersucht, wann und inwieweit in den 1950er Jahren der Umgang mit Personen, die während der Jahre 1933–1945 Verantwortung trugen oder an Verbrechen beteiligt waren, zum Problem in den außenpolitischen Beziehungen der Bundesrepublik zu den Westmächten wurde. Jeismann, Michael (2001), Auf Wiedersehen Gestern. Die deutsche Vergangenheit und die Politik von morgen, Stuttgart/München: Deutsche Verlags-Anstalt. Jeismann vertritt die These, dass die Epoche der „Vergangenheitsbewältigung“ in der Bundesrepublik in den 1990er Jahren zu Ende gegangen ist. Illustriert wird diese These an zahlreichen Beispielen, u.a. aus dem Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik. Levy, Daniel/Sznaider, Nathan (2001), Erinnerung im globalen Zeitalter: Der Holocaust, Frankfurt a.M.: Suhrkamp. Levy und Sznaider untersuchen am Beispiel der Erinnerung an den Holocaust den Wandel von nationalen zu kosmopolitischen Erinnerungskulturen und zeigen in diesem Zusammenhang auf, dass die Holocaust-Erinnerung zur Grundlage für globale Menschenrechtspolitik wird.

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Markovits, Andrei S./Reich, Simon (1998), Das deutsche Dilemma. Die Berliner Republik zwischen Macht und Machtverzicht, Berlin: Alexander Fest Verlag. Markovits und Reich widmen sich der Frage, inwieweit die Geschichte Deutschlands Aktivitäten und Handlungsmöglichkeiten vor allem europäischer Staaten in der Außenpolitik beeinflusst. Ein Teil ihrer Untersuchung beschäftigt sich mit den Reaktionen auf die deutsche Vereinigung und den Bedenken, die diese in Israel, den USA und in verschiedenen europäischen Staaten ausgelöst hat. Schwab-Trapp, Michael (2002), Kriegsdiskurse. Die politische Kultur des Krieges im Wandel 1991– 1999, Opladen: Leske + Budrich. Im Mittelpunkt der Untersuchung von Schwab-Trapp stehen die Stellungnahmen führender Akteure der politischen Öffentlichkeit für oder gegen eine deutsche Beteiligung an militärischen Interventionen in den 1990er Jahren.

Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag

Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag Rahmenbedingungen Werner Weidenfeld

1. Geschichte im Zeitraffer Die Jahre 1989/90 bilden eine tiefe Zäsur in der deutschen Geschichte: Nach dem Fall der Berliner Mauer am 9. November 1989 erlebten die Deutschen in atemberaubendem Tempo die Vollendung der Einheit. Über vier Dekaden lang hatte die Teilung der Nation in zwei Staaten mit gegensätzlichen politischen Systemen das Bewusstsein bestimmt. Mit der Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte durch den „Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland“ („Zwei-plus-Vier-Vertrag“) vom 12. September 1990 gehörte diese ohne jede Vorwarnung der Vergangenheit an. Die Bundesrepublik Deutschland erlangte ihre volle Souveränität und wurde zum völlig gleichberechtigten Partner im internationalen System. Zeitgleich haben sich die internationalen Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik grundlegend geändert. Neben den klassischen Zielsetzungen nationalstaatlicher Außenpolitik – der Gewährleistung von Sicherheit und Wohlfahrt für ein politisches Gemeinwesen – hatten für die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland von 1949 bis 1990 zwei weitere Ziele im Mittelpunkt gestanden: Die gleichberechtigte Wiedereingliederung in die Völkergemeinschaft und die Überwindung der deutschen Teilung. Die Vollendung der deutschen Einheit bot den Deutschen die Chance, mit sich als Nation ins Reine zu kommen, die Möglichkeit zur Versöhnung mit sich selbst. Doch mit der Beendigung der deutschen Sonderrolle ist der Diskussionsbedarf über die Bestimmungsfaktoren und Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik nicht geringer geworden. Auch mehr als sechzehn Jahre nach dem Fall der Mauer prägt die Debatte um das außenpolitische Selbstverständnis die politische Diskussion im vereinten Deutschland. Wesentliche Weichen für die neu gewonnene Handlungsfreiheit wurden mit dem in Moskau unterzeichneten Zwei-plusVier-Vertrag gestellt, vor dessen Abschluss umfangreiche Gespräche und Verhandlungen mit den vier Siegermächten zu führen waren. Noch Mitte 1989 hätte sich niemand träumen lassen, dass ein knappes Jahr später die letzten Hindernisse für eine rasche Vereinigung der beiden deutschen Staaten aus dem Weg geräumt sein würden. Plötzlich und unerwartet rückte die deutsche Einigung auf die Tagesordnung der internationalen Politik. Bei einigen Nachbarländern löste die Geschwindigkeit des Einigungsprozesses Vorbehalte aus. Die kleineren europäischen Staaten fürchteten eine sich weiter ausdehnende wirtschaftliche Übermacht und politische Dominanz eines vereinten Deutschlands in Europa. Auch in Paris, vor allem aber in London formierten sich spürbare Widerstände. Doch die Verantwortung der vier Siegermächte des Zweiten Weltkrieges für „Deutschland als Ganzes“ und Berlin machte eine enge Abstimmung über die Bedingungen einer Vereinigung unter Berücksichtigung der Interessen der Nachbarstaaten notwendig.

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Nach einer Skizzierung der rechtlichen Ausgangslage sollen im Folgenden die deutschlandpolitischen Positionen der an der Herstellung der deutschen Einheit beteiligten Staaten sowie Gegenstand und Verlauf der Zwei-plus-Vier-Gespräche dargestellt werden. In Anknüpfung an die im Zwei-plus-Vier-Vertrag festgehaltenen Verhandlungsergebnisse wird auf den Wandel der Bestimmungsfaktoren und Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik eingegangen. Dabei wird neben der doppelten Integration im Zuge der deutschen Einheit auch die Suche der Bundesrepublik nach ihrer neuen weltpolitischen Rolle thematisiert. Es wird die These untermauert, dass sich die Bundesrepublik Deutschland nach 1990 außenpolitisch immer noch im Prozess der Orientierungssuche befindet.

2. Die deutsche Frage und die Siegermächte – die „Zwei-plus-Vier-Gespräche“ 2.1 Rechtliche Ausgangslage Nach der bedingungslosen Kapitulation des Deutschen Reiches hatten die vier Siegermächte des Zweiten Weltkrieges – die USA, die Sowjetunion, Großbritannien und Frankreich – mit ihrer Berliner Erklärung vom 5. Juni 1945 zunächst die oberste Regierungsgewalt in Deutschland übernommen (Sandrisser 1990: 135). In dieser Erklärung und dem so genannten Potsdamer Abkommen (2. August 1945) waren die Vier Mächte von einer Fortexistenz des Staates „Deutschland als Ganzes“ ausgegangen und behielten sich die Rechte und Entscheidungen in Bezug auf Gesamtdeutschland bis zu einer friedensvertraglichen Regelung vor. Die Verfassungsgeber der Bundesrepublik Deutschland wurden vor die Aufgabe gestellt, die konstitutionelle Grundlage für eine politische Ordnung zu schaffen, die sich aufgrund der Nachkriegsbedingungen in Deutschland lediglich auf den Westteil des Territoriums des Deutschen Reiches beziehen konnte (¡ Grundgesetz und Außenpolitik). Der auf den Rechten der Alliierten beruhende Vier-Mächte-Status blieb auch durch die verschiedenen Verträge, die im Lauf der Zeit zwischen den Siegermächten, zwischen diesen und den deutschen Staaten sowie zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR ausgehandelt wurden, unberührt.

2.1.1 Die Bundesrepublik und das Ziel der deutschen Einheit Die Bundesrepublik Deutschland war so 1949 bewusst als staatliches Provisorium konzipiert und das Ziel der Einheit in Freiheit zur verfassungsmäßigen Staatszielbestimmung erhoben worden. Die verfassungsrechtliche Position zur deutschen Frage war in der Präambel des Grundgesetzes festgeschrieben: „Das gesamte Deutsche Volk bleibt aufgefordert, in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden.“ Jahrzehntelang war das Bekenntnis zur Vereinigung damit fester Programmsatz deutscher Außenpolitik. Der erste Bundeskanzler Konrad Adenauer versuchte, die außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik durch eine konsequente Westbindung zu verwirklichen, um das Vertrauen der Verbündeten in die Bundesrepublik zu stärken und schrittweise eine Gleichberechtigung zu erreichen (Weidenfeld 1975). Die Westintegration der Bundesrepublik bildete die Grundlage für die dauerhafte Etablierung und Akzeptanz der Demokratie in Deutschland. Sie manifestierte sich über die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen, vor allem der NATO

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und der Europäischen Gemeinschaft. Fest in die westliche Wertegemeinschaft verankert konnte die Bundesrepublik ihre politischen und wirtschaftlichen Interessen verfolgen, ohne bei den Nachbarn Befürchtungen vor einem wieder erstarkenden, unberechenbaren Deutschland zu wecken. Der partielle Verzicht auf Souveränität durch die Aufgabe von Souveränitätsrechten innerhalb der europäischen Integration war eine entscheidende Voraussetzung dafür, den außenpolitischen Spielraum der Bundesrepublik allmählich zu erweitern. Wichtige Wegmarken dieses Zugewinnes an Handlungsspielraum war zum einen der Deutschlandvertrag zwischen der Bundesrepublik und den Drei Mächten vom 26. Mai 1952 (Neufassung 1954), der am 5. Mai 1955 im Rahmen der Pariser Verträge in Kraft trat. Er verlieh der Bundesrepublik in Artikel 1 „die volle Macht eines souveränen Staates über ihre inneren und äußeren Angelegenheiten“ (März 1996: 86) und änderte den Status der Besatzungsstreitkräfte in „Streitkräfte von Partnern“. Das Besatzungsstatut erlosch, die Alliierte Hohe Kommission löste sich auf. Die Unterzeichnerstaaten verpflichteten sich auf das gemeinsame Ziel der deutschen Einheit. Obwohl den beiden 1949 gegründeten deutschen Staaten weite Teile ihrer Souveränität bis Mitte der fünfziger Jahre zurückgegeben wurden, behielten die Alliierten ihre Vorbehaltsrechte mit Blick auf einen abschließenden Friedensvertrag und in allen Angelegenheiten, die Berlin und Deutschland als Ganzes betrafen. Einen weiteren wichtigen Schritt zur Emanzipation der Bundesrepublik stellte die Neue Ostpolitik der Regierung Brandt Anfang der siebziger Jahre dar. In einem Klima der Entspannung zwischen den beiden Supermächten USA und Sowjetunion normalisierte sie die Beziehungen zu den Staaten des Warschauer Paktes (¡ Mittel- und Osteuropa) und stellte diese auf eine vertragliche Grundlage. Ziel der sozial-liberalen Koalition war es gewesen, durch eine Öffnung nach Osten eine Politik des „Wandels durch Annäherung“ zu initiieren und damit die Folgen der deutschen Teilung durch menschliche Erleichterungen abzumildern. Im Gegenzug dafür gab die Bundesrepublik ihren auf eine Isolierung der DDR zielenden Alleinvertretungsanspruch auf. Beide deutsche Staaten wollten sich nunmehr als unabhängig und selbständig (zwei Staaten – eine Nation) respektieren. Letztlich war aber auch die Ostpolitik Brandts nur unter den Bedingungen der festen Westintegration vorstellbar.

2.1.2 Die DDR und die Deutschlandfrage Während sich auf Seiten der Bundesrepublik Deutschland das Ziel der deutschen Einheit wie ein roter Faden durch verschiedene Dokumente und Erklärungen zog, gab es in der DDR keine von Anfang an konstante Position zur Deutschlandfrage. Vielmehr vollzogen sich hier mehrere verfassungsrechtliche Positionswechsel (Weidenfeld/Korte 1999: 193). Die erste DDR-Verfassung beanspruchte gesamtdeutsche Geltung und erweckte den Eindruck, als ob sie das Produkt einer Verfassungsgebung des gesamten deutschen Volkes in allen Besatzungszonen darstellte. Weil die deutsche Einheit aus dieser Sicht fortbestand, gab es keinen Anlass für ein Ziel der Wiedervereinigung. In ihrer Gründungsphase sah sich die DDR identisch mit dem 1945 nicht untergegangenen deutschen Staat. Sie fasste ihre eigene Staatsordnung als Kern des wieder zu organisierenden deutschen Staates auf. Eine Neuorientierung erfolgte ab Mitte der fünfziger Jahre. Die DDR ging nunmehr von der Existenz zweier deutscher Staaten aus und bezeichnete sie als Nachfolger des – nach der eigenen neuen Rechtsauffassung – nicht mehr bestehenden Deutschen Reiches. 1955 wurde die DDR Gründungsmitglied des Warschauer Paktes und erhielt von der Sowjetunion im selben

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Jahr ihre Souveränität zurück. Doch auch diese war mit Blick auf die weiter bestehenden Rechte der Sowjetunion in der Frage der politischen Finalität Deutschlands eingeschränkt. Ende der 50er Jahre verlagerte die DDR-Führung die deutsche Frage auf die völkerrechtliche Ebene. Nach dieser Interpretation konnte die deutsche Teilung nur durch die Bildung einer Konföderation aufgehoben werden. Kurzzeitig wurde die Überwindung der Teilung Deutschlands als Staatszielbestimmung in die neue DDR-Verfassung von 1968 integriert. Doch im Zuge der Verfassungsänderung vom 7. Oktober 1974 wurden alle Bezüge und Hinweise auf die deutsche Nation aus den Verfassungstexten gestrichen. Die „Zwei-Staaten-Theorie“ sollte nun durch eine „Zwei-Völker-Theorie“ ergänzt werden, derzufolge es zwei Staatsvölker in den beiden deutschen Staaten gebe. Der Grundlagenvertrag zwischen der Bundesrepublik und der DDR vom 8. November 1972 wurde entgegen dessen Wortlaut und der Position der Bundesrepublik – die damit eine faktische, aber keine völkerrechtliche Anerkennung der DDR bekräftigt hatte – als definitive völkerrechtliche Regelung zwischen beiden Staaten angesehen. Für die Bundesregierung war der Grundlagenvertrag ein Tauschgeschäft: westdeutsche Anerkennung im Gegenzug für die Zustimmung der DDR zu einem geregelten modus vivendi. Doch die Rechte und Zuständigkeiten der Vier Mächte blieben auch von der Bereitschaft der beiden deutschen Staaten, sich nunmehr als gleichberechtigt zu betrachten, unberührt.

2.2 Internationale Einbettung: Die „Zwei-plus-Vier-Verhandlungen“ 2.2.1 Positionen in der Deutschlandfrage Mit dem Fall der Berliner Mauer – in ihrer Undurchlässigkeit das Symbol für die europäische Nachkriegsordnung, die deutsche Teilung und den SED-Staat – am 9. November 1989 und den lauter werdenden Protesten regimekritischer Demonstranten in der DDR nahmen die auf die deutsche Einheit zielenden Forderungen zu: Aus dem Ruf „Wir sind das Volk“ wurde nun die Parole „Wir sind ein Volk“. Die Regierung Kohl wurde von den schnellen Entwicklungen in der DDR überrascht. Sie besaß zunächst keine operativen Konzepte zur Frage der deutschen Einheit. In Bonn bemühte man sich sofort um eine vorsichtige Beruhigungsstrategie, um die chaotische Lage nicht noch weiter zu dramatisieren (Weidenfeld 1998: 26). In seinem improvisierten Zehn-Punkte-Programm vom 28. November 1989 stellte Helmut Kohl den Weg zur deutschen Einheit als längeren Etappenweg dar, der zunächst von Sofortmaßnahmen im Bereich des Reiseverkehrs und von einem Ausbau der Zusammenarbeit eingeleitet werden sollte. In der mittelfristigen Zielperspektive sah der Plan die Schaffung gemeinsamer Institutionen und konföderativer Strukturen vor. Der Prozess der Annäherung sollte unter Einbettung in einen gesamteuropäischen Prozess und unter Verstärkung der KSZE-Bemühungen erfolgen. Zwar nannte Kohl als zehnten Punkt das langfristige Ziel einer Wiedervereinigung, ganz in der seit Jahrzehnten praktizierten Tradition, das Ziel der deutschen Einheit in wichtigen Reden zu erwähnen. Doch aus Sicht der Regierung Kohl war mit einer Verwirklichung der deutschen Einheit erst in einem Zeitraum von mehreren Jahren zu rechnen (Grosser 1999: 305). Zum Jahreswechsel 1989/90 vollzog sich allerdings sowohl in der Regierung Kohl als auch in der DDR ein Gesinnungswandel. Bei seinem Besuch in Dresden am 19. Dezember 1989 wurde Bundeskanzler Kohl stürmisch gefeiert und mit Rufen wie „Deutschland – einig Vater-

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land“ konfrontiert. Für Kohl war dies das entscheidende Ereignis, um auf das Ziel der Einheit hinzuschreiten. Hatten sich die Protestkundgebungen bislang fast ausschließlich gegen den Führungsanspruch der SED gerichtet und politische Reformen oder Freiheiten angestrebt, wurden nun verstärkt Forderungen nach Vereinigung der beiden deutschen Staaten laut. So bekannte sich die erste Leipziger Montagsdemonstration vom 8. Januar 1990 mehrheitlich zur deutschen Einheit (Lehmann 2000: 385). Anfang 1990 waren somit nicht nur die politischen Führungen der beiden deutschen Staaten, sondern auch die der Vier Mächte vom Tempo des Einigungsprozesses überrascht. Aufgrund der sich überstürzenden Veränderungen innerhalb der DDR und der daraus entstehenden deutschlandpolitischen Konsequenzen wurde auf der ersten gemeinsamen Tagung der ehemals verfeindeten Militärbündnisse NATO und Warschauer Pakt in Ottawa am 13. Februar 1990 die Einrichtung der so genannten „Zwei-plus-Vier-Konferenzen“ unter Beteiligung der beiden deutschen Regierungen und der vier Siegermächte vereinbart. Auf diesen Konferenzen sollten die „äußeren Aspekte der Herstellung der deutschen Einheit“ sowie Sicherheitsfragen mit Blick auf die Nachbarn erörtert werden. Entstanden war die Idee zur Sechsmächtekonferenz in den USA, in denen die Bundesrepublik von Anfang an auch ihren wichtigsten Fürsprecher für die deutsche Einheit fand (¡ Vereinigte Staaten). Die Entscheidung für die „Zwei-plus-Vier-Formel“ war von der Bundesregierung favorisiert worden, um die Gleichberechtigung der beiden deutschen Staaten in den Verhandlungen zu untermauern und eine Verbannung an den „Katzentisch“ zu verhindern. Das historische Trauma, wonach die Siegermächte des Zweiten Weltkrieges über den Kopf der Deutschen hinweg entschieden, sollte sich nicht wiederholen. Aus Bonner Sicht waren eine Begrenzung der regelmäßigen Teilnehmer auf die Bundesrepublik, die DDR und die Vier Mächte sowie die Gleichberechtigung der deutschen Staaten am Verhandlungstisch wichtige Ausgangsvoraussetzung für einen erfolgreichen Verlauf der Gespräche. Zudem strebte die Bonner Regierung einen völkerrechtlichen Vertrag, nicht aber einen Friedensvertrag an, da ein solcher die Beteiligung von über einhundert ehemaligen Kriegsgegnern und wahrscheinlich Reparationsforderungen zur Folge gehabt hätte. Zugleich sollte verhindert werden, dass Restbestände der Vier-Mächte-Rechte erhalten blieben. Drei Ziele standen im Mittelpunkt: die ersatzlose Ablösung des Vier-Mächte-Status, die uneingeschränkte Souveränität für Deutschland zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung ohne Diskriminierung oder Sonderstatus sowie der Abzug aller sowjetischen Streitkräfte innerhalb einer zu bestimmenden Frist. Die Zwei-plus-Vier-Formel wurde von Frankreich und Großbritannien zunächst reserviert bis skeptisch aufgenommen, da diese eine Übereinkunft der Vier Mächte favorisiert hatten. In Frankreich herrschte mit Blick auf eine mögliche Vereinigung der beiden deutschen Staaten Besorgnis und Zurückhaltung. Mit seiner Reise in die DDR hatte Staatspräsident Mitterrand noch im Dezember 1989 versucht, die Regierung Modrow aufzuwerten und deren Vorschlag einer Vertragsgemeinschaft zwischen der Bundesrepublik und der DDR zu unterstützen. Zudem brachte Mitterrand die Idee einer gesamteuropäischen Konföderation wieder auf, die aber in allen westlichen Staaten und der Sowjetunion auf Ablehnung stieß. Im Gegensatz zur politischen Führung war die französische Bevölkerung gegenüber einer Vereinigung Deutschlands mehrheitlich positiv eingestellt (Bruck 2003) (¡ Frankreich). In Großbritannien hatte man seit dem Deutschlandvertrag über Jahrzehnte das Ziel der Wiederherstellung der deutschen Einheit unterstützt. Doch vor dem Hintergrund der aktuellen Geschehnisse wurde die Aussicht auf ein wiedervereinigtes Deutschland von den Verant-

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wortlichen in London nicht mehr begrüßt. Premierministerin Thatcher äußerte Befürchtungen vor einer Destabilisierung Europas durch eine Dominanz Deutschlands und gar den Sturz Gorbatschows, sollte es zu einer deutschen Vereinigung kommen (¡ Großbritannien). Durch den engen Schulterschluss der Regierungen Kohl und Bush gelang es allerdings bald, die Vorbehalte der Briten und schließlich auch der Franzosen zu überwinden. Nach anfänglichen Irritationen unterstützen somit beide Staaten ab dem Frühjahr 1990 aktiv den deutschen Einigungsprozess. Als besonders schwierig erwiesen sich die Verhandlungen mit der Sowjetunion, die mit ihrer Zustimmung zur deutschen Einheit den Fortbestand der DDR – und damit ihren westlichen Sicherheitspfeiler – aufgeben musste. Solange die Sowjetunion an der selbständigen Existenz der DDR festhielt, war der Weg zur Einheit blockiert. Die Grundhaltung der Sowjetunion bestand in Bemühungen um eine Stabilisierung des Status quo, da Gorbatschow von einer Destabilisierung in Europa negative Rückwirkungen auf seine eigene Reformpolitik befürchtete. Aus diesem Grund wurde eine gewaltsame Niederschlagung der Demonstrationen in der DDR von der sowjetischen Führung abgelehnt. Das sowjetische Denken war zudem geprägt von der Sorge um die Frage der Sicherheit der sowjetischen Soldaten in der DDR und der rechtlichen Garantien der europäischen Grenzen. Erst allmählich öffnete Gorbatschow seine Position zur deutschen Frage. In einer Unterredung mit Kohl am 10. Februar 1990 wies er überraschend auf das Selbstbestimmungsrecht der Deutschen in der Frage der Einheit und das Prinzip der freien Wahl hin. Möglich war dieses sowjetische Einlenken, weil sich Gorbatschow im Frühjahr 1990 auf dem Höhepunkt seiner Macht befand (Bierling 1999: 268). Damit war die Jahrzehnte lang gültige Maxime sowjetischer Deutschlandpolitik – die Annahme von der unveränderlichen Existenz zweier deutscher Staaten – endgültig zu Grabe getragen worden (¡ Russland). Der Weg für die innere Aushandlung der deutschen Einheit war geebnet. Nach wie vor strittig blieben allerdings die äußeren Aspekte der Einheit, vor allem die Frage nach der Bündniszugehörigkeit des vereinten Deutschland. Die Vorschläge der Sowjetunion hierzu reichten von einer Doppelmitgliedschaft in NATO und Warschauer Pakt über eine deutsche Nato-Mitgliedschaft nach französischem Vorbild – also politischer Mitgliedschaft bei Austritt aus der militärischen Integration – bis hin zu einer Neutralität Deutschlands. In den USA verwies man auf das Selbstbestimmungsrecht der Deutschen und deren Entscheidungsfreiheit in Bündnisfragen. Bundeskanzler Kohl und US-Präsident Bush bekräftigten ihr gemeinsames Interesse an der Nato-Mitgliedschaft des zukünftig vereinten Deutschlands, wobei die berechtigten Sicherheitsinteressen der anderen Staaten, insbesondere der Sowjetunion und Polens, gewahrt werden sollten. Aus Sicht der USA sollte die Entstehung eines machtpolitischen Vakuums in der Mitte Europas mit Blick auf die Restrisiken durch die Militärapparate der UdSSR verhindert werden. Für Westmächte war die weitere Mitgliedschaft Deutschlands in NATO und EG, und damit die fortwährende Einbindung in die westlichen Institutionen von entscheidender Bedeutung.

2.2.2 Gegenstand und Verlauf der „Zwei-plus-Vier-Konferenzen“ Nach mehreren Vorbereitungstreffen auf Beamtenebene fand am 5. Mai 1990 in Bonn die erste von insgesamt vier „Zwei-plus-Vier-Konferenzen“ statt. Als Hauptproblempunkt erwies sich dabei der Versuch des sowjetischen Außenministers Schewardnadse, die Rechte der Vier Mächte über die deutsche Einheit hinaus wirken zu lassen und so eine Entkoppelung von in-

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nerer und äußerer Einheit durchzusetzen. Ohne diese Frage abschließend zu klären, einigten sich die Außenminister auf die Tagesordnung für die weiteren Treffen und erkannten das Recht der Deutschen auf eine rasche Vereinigung an. So sollten neben Grenzfragen auch politisch-militärische Fragen unter Berücksichtigung der Stärkung der europäischen Sicherheit erörtert werden. Alle sechs Staaten bekundeten ihr Einverständnis zur unverzüglichen Herstellung der staatlichen Einheit Deutschlands mit Übergangsregelungen im sicherheitspolitischen Bereich. Zwischenzeitlich hatten die NATO-Außenminister mit der Botschaft von Turnberry vom 8. Juni 1990 die Wende im Verhältnis der NATO zur Sowjetunion und den WarschauerPakt-Staaten eingeleitet. Am 22. Juni 1990 wurde die zweite Verhandlungsrunde der Zweiplus-Vier-Gespräche der Außenminister in Ost-Berlin eröffnet. Inhalt und Verlauf des zweiten Treffens der Außenminister entsprachen den Konstellationen in dieser Zeit: Die Gespräche über Deutschlands Vereinigung fanden, wie ein enger Mitarbeiter von US-Außenminister James Baker feststellte, in einem „Zirkus mit mehreren Manegen“ statt. Dabei hatte allerdings niemand zu irgendeinem Zeitpunkt alle „Manegen“ gleichzeitig im Blick. Verhandelt wurden die äußeren Aspekte der deutschen Einheit auf verschiedenen Ebenen (Colschen/Weigl/von Hoyer 2002): auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs, der Außenminister und der Beamten, teilweise zeitgleich im selben Gebäude auf verschiedenen Etagen. Die Westmächte und die beiden deutschen Staaten stimmten überein, dass mit der deutschen Einheit die Wiederherstellung der vollen deutschen Souveränität einhergehen müsse. Nach der sowjetischen Position sollte der Rückzug der Siegermächte aus dem vereinten Deutschland dagegen etappenweise erfolgen und die Frage der Souveränität um mindestens fünf Jahre verschoben werden. Auf diese Weise sollte zugleich der Fortbestand der Militärbündnisse für diesen Zeitraum sichergestellt werden. Der sowjetische Vorschlag enthielt zahlreiche Einzelforderungen, die von der Festschreibung der Enteignungen in der sowjetisch besetzten Zone vor 1949 bis zur Verpflichtung Deutschlands zur Entschädigung von Zwangsarbeitern reichte. Die Verwirklichung dieser Bedingungen sollte Voraussetzung für einen zweiten Vertrag sein, zu dessen Aushandlung sich die Beteiligten 21 Monate nach einer gesamtdeutschen Regierungsbildung in einer Überprüfungskonferenz zusammenfinden sollten. Die Idee einer Entkoppelung der inneren von der äußeren Einheit – also der vollständigen Herstellung der deutschen Souveränität – war nicht neu. Der sowjetische Außenminister hatte sie bereits im Mai in Bonn vorgestellt. Inzwischen war man in Bonn und Washington allerdings aufgrund zahlreicher bilateraler Treffen von einer Aufgabe dieser Position ausgegangen. Die Aushandlung eines Konsenses wurde, wie so oft, auf die Ebene der Politischen Direktoren der Außenministerien verlagert, die weiter an jenen Punkten arbeiten sollten, bei denen bereits Gemeinsamkeiten bestanden. In einer weiteren Liste sollten die umstrittenen Punkte zusammengefasst werden, mit denen sich die Minister dann bei ihrem nächsten Treffen am 17. Juli in Paris selbst befassen würden. Die Londoner Erklärung des NATO-Gipfels vom 5./6. Juli über die „Allianz im Wandel“, mit der die Zusammenarbeit mit den Warschauer-Pakt-Staaten und die Bereitschaft zu gegenseitigen Gewaltverzichtserklärungen bekundet worden war, hatte den Weg für die sowjetische Zustimmung zur Mitgliedschaft des geeinten Deutschlands im Nordatlantischen Bündnis geebnet. Ihre endgültige Zustimmung zum Verbleib Gesamtdeutschlands in der NATO gab die Sowjetunion beim Treffen zwischen Staatspräsident Gorbatschow und Bundeskanzler Kohl am 15. Juli 1990 in Moskau. Hier wurden auch die wesentlichen Vereinbarungen zwischen Kohl, Gorbatschow und Schewardnadse ausgehandelt, die später in den Zwei-plus-Vier-Ver-

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trag Eingang fanden. Prinzipielle Interessengegensätze, insbesondere im politisch-militärischen Bereich, waren aufgehoben. Durch diesen historischen Durchbruch bei der außenpolitischen Absicherung des deutschen Einigungsprozesses war die letzte Hürde für den Abschluss der Zwei-plus-Vier-Gespräche über den künftigen Status Deutschlands genommen. Unter Teilnahme des polnischen Außenministers Skubiszewski wurde auf dem dritten Treffen der Zwei-plus-Vier-Serie am 17. Juli in Paris beschlossen, die Oder-Neiße-Linie in einem separaten Vertrag zwischen Deutschland und Polen als endgültige Grenze zu bestätigen, nachdem Bundestag und Volkskammer in identischen Entschließungen bereits die Endgültigkeit der Grenze mit Polen bekräftigt hatten. Alle noch offenen Fragen sollten in einem abschließenden völkerrechtlichen Dokument geregelt werden. Auf dem letzten Außenministertreffen der Zwei-plus-Vier-Gespräche am 12. September 1990 in Moskau wurde schließlich das Abschlussdokument von den deutschen Außenministern Genscher und de Maizière sowie dem amerikanischen Außenminister Baker, dem sowjetischen Außenminister Schewardnadse und den Außenministern Großbritanniens und Frankreichs, Hurd und Dumas, unterzeichnet. In gemeinsamen Verhandlungen mit den Vier Mächten hatten die Bundesregierung unter Helmut Kohl und die im März 1990 neu gewählte Regierung der DDR unter Lothar de Maizière somit die außenpolitischen Bedingungen zur Herstellung der deutschen Einheit geschaffen.

2.3 Das Abschlussdokument: Der Zwei-plus-Vier-Vertrag Die Präambel des Vertrages verweist auf die Rechte und Verantwortlichkeiten der Siegermächte für Berlin und Deutschland als Ganzes, die mit der Unterzeichnung des Vertrages durch die sechs Länder für beendet betrachtet werden. Sie bekräftigt die Bereitschaft zur Festigung des Weltfriedens in Übereinstimmung mit der UN-Charta und würdigt die Vereinigung Deutschlands in freier Selbstbestimmung als Beitrag zu Frieden und Stabilität in Europa. Die Außengrenzen des vereinten Deutschlands entsprechen endgültig den Grenzen der Bundesrepublik und der DDR. Das vereinte Deutschland verpflichtete sich, keinerlei Gebietsansprüche gegenüber anderen Staaten zu erheben und die Oder-Neiße-Linie als Grenze mit Polen in einem separaten völkerrechtlich verbindlichen Vertrag zu bestätigen. Beide deutschen Regierungen erklären, dass von deutschem Boden nur Frieden ausgehen wird und bekräftigen ihren schon 1954 deklarierten Verzicht auf Herstellung und Besitz von atomaren, biologischen und chemischen Waffen. Die deutschen Streitkräfte werden gemäß der Erklärung der beiden deutschen Staaten vom 30. August 1990 in Wien im Rahmen der KSE-Verhandlungen innerhalb von drei bis vier Jahren auf eine Stärke von 370.000 Mann reduziert. Sie dürfen nur in Übereinstimmung mit der Verfassung des vereinten Deutschlands und der Charta der Vereinten Nationen eingesetzt werden. Mit der Sowjetunion wurde der Abzug der sowjetischen Streitkräfte bis zum Ende des Jahres 1994 vereinbart. Bis zum Abschluss des Truppenabzugs durften auf dem Gebiet der ehemaligen DDR und Berlins ausschließlich deutsche Verbände der Territorialverteidigung stationiert werden, die nicht in die Bündnisstrukturen integriert sind. Ausländische Streitkräfte durften in diesem Zeitraum nicht stationiert werden oder andere militärische Tätigkeiten dort ausüben. Die Streitkräfte der Westmächte blieben für dieselbe Dauer in Berlin stationiert. Nach Vollendung des sowjetischen Abzugs bleibt die Stationierung oder Verlegung von Atomwaffen und ausländischen Streitkräften auf dem Gebiet der ehemali-

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gen DDR untersagt. Der „Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland“ gibt Deutschland mit der vollen Souveränität über seine inneren und äußeren Angelegenheiten auch das Recht, frei über seine Bündnismitgliedschaft zu entscheiden. Somit konnte das vereinte Deutschland Mitglied der NATO bleiben. Damit waren drei wesentliche Verhandlungsziele der Bundesrepublik erreicht: freie Bündniswahl für das vereinigte Deutschland, die endgültige Ablösung der Vier-Mächte-Rechte und der schrittweise Abzug der sowjetischen Streitkräfte aus Deutschland. Obwohl der Vertrag durch die verbleibenden fünf Vertragsparteien erst in den darauf folgenden Monaten bis März 1991 ratifiziert wurde, hatten sich die Siegermächte in der so genannten „Zwei-plus-Vier-Suspendierungserklärung“ vom 1. Oktober bereit erklärt, Deutschland mit dem Tag der Vereinigung am 3. Oktober 1990 als uneingeschränkt souverän zu betrachten.

3. Wandel der Rahmenbedingungen und Bestimmungsfaktoren für die deutsche Außenpolitik 3.1 Deutsche Einheit und doppelte Integration Der 3. Oktober 1990 markiert den Tag, an dem die letzten Vorbehaltsrechte der Alliierten abgelöst und der außenpolitische Status des künftig vereinten Deutschlands vertraglich festgelegt wurde. Nach der formalen Wiedererlangung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit am 5. Mai 1955 durch die Aufhebung des Besatzungsstatuts und der Aufnahme der Bundesrepublik und der DDR in die Gemeinschaft der UNO-Mitglieder am 18. September 1973 wurde damit der letzte Etappenschritt auf dem Weg der Wiedereingliederung der Bundesrepublik in die internationale Gemeinschaft erreicht. Der Prozess der deutschen Einheit mündete – keineswegs so selbstverständlich, wie heute ein flüchtiger, vom Nebel der Legendenbildung verstellter Blick glauben lassen könnte – in der doppelten Integration: mit dem Beitritt der fünf Länder der ehemaligen DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes und mit der Einbettung des vereinten Deutschlands in einer sich vertiefenden europäischen Gemeinschaft. Jahrzehntelang war die europäische Integration forciert worden, um Deutschland fester in bewährte Strukturen einzubinden und möglichen Alleingängen vorzubeugen. Im Einigungsprozess bekannte sich Deutschland zur Fortführung und Beschleunigung der europäischen Integration. Die deutsche Einheit wirkte seitdem als eine Art Katalysator für Fortschritt und Vertiefung der Integration. Die damalige Zwölfer-Gemeinschaft machte substanzielle Fortschritte wie seit der Einheitlichen Europäischen Akte nicht mehr: Der Maastrichter Vertrag von 1992, mit dem der qualitative Sprung von der Europäischen Gemeinschaft zur Europäischen Union gelang, war auch ein Kind der deutschen Einheit. Im Sinne der von Frankreich favorisierten „Lokomotivtheorie“, die in der Währungsunion einen Schrittmacher für die wirtschaftliche und politische Union sah, wurde die Einführung einer gemeinsamen Währung von Bonn beschleunigt, um die Ernsthaftigkeit des Integrationsversprechens zu verdeutlichen (Weidenfeld/Wagner/Bruck 1998: 145). Die Öffnung nach Osten wurde beschlossen und eingeleitet, und der Vertrag von Amsterdam vertiefte die politische Integration – wenn auch in vorsichtigen Schritten. In der kommenden Dekade wurde das größere Europa mit wachsender Ausdehnung zugleich ambivalenter; es

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rückt näher zusammen und wird damit konfliktträchtiger. Die Anforderungen an die Vermittlungsrolle Deutschlands als Brücke zwischen den gegenwärtigen, den neuen und den zukünftigen Mitgliedstaaten werden damit erheblich wachsen. Die alten Beschreibungen der deutschen Rolle in Europa und der Welt greifen nicht mehr, denn die internationalen Kulissen haben sich geändert, die Aufgaben Europas sind gestiegen. Europa muss heute außenpolitische Handlungsfähigkeit beweisen und diese durch die Effektivierung der ESVP und entsprechender militärischer Kapazitäten untermauern. Die Wahrung der transatlantischen Partnerschaft muss dabei im Interesse der EU gewährleistet bleiben (Weidenfeld 2005). Durch die Entwicklung der ESVP haben Deutschland und seine Partner bereits einen ersten Schritt zu Übernahme größerer Verantwortung getan. Die Weiterentwicklung der Krisenreaktionsfähigkeit kommt voran (¡ Sicherheitspolitik, Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Trotz der Verwerfungen im Kontext des Irak-Krieges und der aktuellen Krise um die Europäische Verfassung muss die EU den Weg zu einer tatsächlichen Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik weiter vorantreiben. Durch eigene militärische Handlungsfähigkeit muss sowohl die Europäische Union als auch die transatlantische Allianz gestärkt werden, da Europa damit für die USA zu einem interessanten sicherheitspolitischen Partner wird, der sich aus seiner bisherigen Rolle als Sekundant befreit. Durch die Wiedergewinnung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit im Rahmen des Einigungsprozess hat sich Deutschland selbst vom langjährigen Importeur zum neuen Exporteur von Sicherheit gewandelt (Bierling 1999: 305).

3.2 Außenpolitik nach 1990: Deutschlands Suche nach einer neuen weltpolitischen Rolle Nach der Verwirklichung der deutschen Einheit, dem Zerfall des Warschauer Pakts und der Sowjetunion hat sich die Nachkriegsordnung in Europa fundamental verändert. Zwei wesentliche Determinanten des europäischen Nachkriegssystems, der Ost-West-Konflikt und die Teilung Deutschlands, haben sich in atemberaubender Geschwindigkeit aufgelöst. Die Rolle des vereinigten Deutschlands unterscheidet sich grundlegend von der Rolle der alten Bundesrepublik. Wie kein anderer Staat in Europa hat Deutschland von der Überwindung des OstWest-Konflikts profitiert. Das überragende Ziel von vierzig Jahren deutscher Außenpolitik, die eigene Sicherheit an der Nahtstelle der verfeindeten Blöcke zu garantieren, ist entfallen und hat einen Zugewinn an Handlungsspielraum nach sich gezogen. Deutschland hat nicht nur die Souveränitätsvorbehalte der Alliierten überwunden. Es ist geographisch, politisch und wirtschaftlich in die Mitte Europas gerückt. Es unterstützte mit Nachdruck die Erweiterung und Vertiefung der europäischen Integration und die Stabilisierung der mittel- und osteuropäischen Staaten. Die nach der Vereinigung neugefasste Präambel des Grundgesetzes verpflichtet die Bundesrepublik „als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen“. Durch das Ende des Ost-West-Konflikts wurde zwar die Spaltung Europas aufgehoben, doch zeitgleich ist der Krieg als Mittel der Politik nach Europa zurückgekehrt. Zeugnisse dieser Entwicklung liefern die blutigen Konflikte im ehemaligen Jugoslawien zu Beginn der 90er Jahre, in Kosovo und Mazedonien. Trotz der gestiegenen Bereitschaft zur Übernahme internationaler Verantwortung hat sich an der prinzipiellen deutschen Strategie, außenpolitischen

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Einfluss im multilateralen Verbund mit anderen auszuüben, nichts geändert. Auch weiterhin ist die Außenpolitik der Bundesrepublik durch Multilateralismus, Westbindung, europäische Integration und die deutsch-französische Freundschaft geprägt. Jenseits dieser Kontinuitäten hat sich allerdings im Zuge einer neuen Verfassungsinterpretation die Form geändert, in der die Bundesrepublik nach 1990/91 ihrer internationalen Verantwortung gerecht geworden ist. Herrschte zu Zeiten der Blockkonfrontation noch parteipolitischer Konsens darüber, die Bundeswehr außerhalb der eigenen Grenzen nur zu humanitären Maßnahmen einzusetzen, wurde die Mitwirkung deutscher Streitkräfte an internationalen Friedenseinsätzen nach der deutschen Einheit und dem Golfkrieg von 1991 allmählich und beständig ausgeweitet. Wegweisend wirkte hier das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 (¡ Bundesverfassungsgericht, Vereinte Nationen), das die Beteiligung der Bundeswehr an Auslandseinsätzen unter dem Dach der UNO, NATO oder WEU für verfassungsrechtlich vereinbar erklärte. Es wurde klar gestellt, dass die Ermächtigung zum Eintritt in ein System kollektiver Sicherheit auch die Übernahme von Pflichten umfasse. Allerdings hat das Verfassungsgericht aus Sicht der Exekutive eine zusätzliche Hürde geschaffen: die Zustimmung des Bundestages als Voraussetzung eines Einsatzes deutscher Streitkräfte (Müller 2001: 16). Seitdem waren deutsche Soldaten an militärischen Maßnahmen der internationalen Friedenstruppen in Bosnien-Herzegowina, im Kosovo, Mazedonien und zuletzt in Afghanistan beteiligt. Mit dem Neuen Strategischen Konzept der NATO, das sich das Bündnis vor dem Hintergrund des Kosovo-Krieges im April 1999 gegeben hat, hat sich das mögliche Einsatzgebiet deutscher Soldaten durch die ausdrückliche Möglichkeit von out-of-area-Einsätzen – Einsätzen außerhalb des Bündnisgebietes – erheblich erweitert. Damit haben Deutschland und seine Verbündeten den neuen sicherheitspolitischen Bedrohungen Rechnung getragen. Das vereinte Deutschland sieht sich in dieser Hinsicht mit neuen Fragen und Herausforderungen konfrontiert. So hat die Schwierigkeit der Regierung, die Koalitionsparteien auf die Kriegslinie einzuschwören und eine Beteiligung der Bundeswehr am Anti-Terror-Krieg an der Seite Amerikas durchzusetzen, Zweifel und Distanzierung zum Ausdruck gebracht, die in der Gesellschaft vorhanden sind. Die Schaffung eindeutiger Rechtsgrundlagen, wie das Bundesverfassungsgericht sie 1994 gefordert hat, wurde von der Gesetzgebung noch nicht realisiert. Sie berührt als Teil der innenund außenpolitischen Standortsuche die Tiefendimension gesellschaftlicher Befindlichkeiten. Diese Standortsuche vollzieht sich vor dem Hintergrund der aktuellen politisch-kulturellen Bedingungen von Außenpolitik. Heute wird eine deutsche Beteiligung an UN-Missionen wie selbstverständlich diskutiert. Ein Grund ist in der neuen Generation zu sehen, die Deutschland nun von Berlin aus regiert. Sie ist ohne die prägenden Erfahrungen der Aufbauepoche. Sie hat den Krieg nicht mehr bewusst miterlebt, nicht mehr die Zeit, in der aus den westlichen Besatzungsmächten Schutzmächte geworden sind. Die Biographien der jetzt regierenden Politiker sind nicht mehr geprägt vom Miterleben der hybriden, totalitären Schreckensherrschaft der Nationalsozialisten und den Gräueln des Zweiten Weltkrieges. Ihre politische Sozialisation verlief in den fünfziger und sechziger Jahren im jugendlichen Aufbegehren gegen die Versteinerungen der Adenauer-Zeit. In dieser Perspektive verlieren etwa die transatlantischen Bindungen ihre Selbstverständlichkeit. Nach den Terrorakten des 11. September in New York und Washington versicherte Schröder noch die „uneingeschränkte Solidarität“ mit den USA. Doch die Präventivstrategie der Regierung Bush und der kontroverse Irak-Krieg führte zu einem beispiellosen Bruch zwischen Deutschland und Amerika (Maull/Harnisch/ Grund 2003: 31), der auch die Beziehungen der europäischen Staaten untereinander schwer belastete. Die Bundesrepublik definiert ihre Interessen unabhängiger.

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Trotzdem ist Deutschland noch nicht soweit, sich selbst als Militärmacht wahrzunehmen. Die Anpassung an die gewandelten Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik vollzieht sich in vorsichtigen Schritten.

4. Von der Orientierungssicherheit zur verunsicherten Republik Für Deutschland hat eine neue Zeitrechnung begonnen, die neue Fragen aufwirft. Mit dem Abschied von der alten Ordnung der Weltpolitik 1989/90 verbindet sich zugleich der Abschied vom deutschen Provisorium. Berührt werden nicht nur die Oberfläche politischer Rhetorik, sondern auch die tieferen Schichten der Selbstwahrnehmung – drinnen wie draußen. Die innen- und außenpolitische Perspektive muss heute – ohne die Stütze eines Gegenbildes – neu formuliert werden (Weidenfeld 2001: 33). Der außenpolitische Standort verlangt nach neuer Begründung. So will Europa, will die Welt wissen, wie die Bundesrepublik als voll souveräner Staat ihre neue Zukunft zu gestalten gedenkt. Wohin treibt das wiedervereinigte Deutschland? Wie werden die Deutschen ihren Standort definieren? In welchen Bereichen und in welchem Maß werden sie weltpolitische Verantwortung übernehmen? Die bis heute andauernde Suche nach Antworten auf diese Fragen ist die zentrale politisch-kulturelle Herausforderung an das vereinigte Deutschland, zu deren Bearbeitung es nur seine historischen Erfahrungen heranziehen kann. Gegenwart und Zukunft werden geprägt durch reflektierte Vergangenheit und dem sich daraus entwickelten Geschichtsbewusstsein (¡ Deutsche Außenpolitik und Vergangenheit). Die Debatte um den künftigen Standort und die Rolle Deutschlands in der internationalen Politik wurde in den letzten zwei Jahren mit besonderer Intensität geführt. Dieses Nachdenken hat schon in der Vergangenheit eine Fülle von Dispositionen zu Tage gefördert: Westwendung, Ostorientierung, Sonderweg, Mittellage, Vermittlerrolle zwischen Ost und West sind hier nur einige beispielhaft zu benennende Varianten. Die geistigpolitischen Standortbestimmungen der Deutschen haben immer oszilliert.

Weiterführende Literatur Albrecht, Ulrich (1992), Die Abwicklung der DDR. Die „2+4-Verhandlungen“. Ein Insider-Bericht, Berlin: Westdeutscher Verlag. Ein Blick auf den außenpolitischen Prozess zur deutschen Einheit aus der Sicht des damaligen Beraters von DDR-Außenminister Markus Meckel. Fröhlich, Stefan (2001), Auf den Kanzler kommt es an – Helmut Kohl und die deutsche Außenpolitik, Paderborn: Schöningh. Analyse des Regierungshandelns und des Regierungsstils Helmut Kohls u.a. anhand der Deutschlandpolitik in den 80er Jahren. Glaab, Manuela (1998), Deutschlandpolitik in der öffentlichen Meinung. Einstellungen und Regierungspolitik 1949 bis 1990, Opladen: Leske und Budrich. Umfassende Aufarbeitung der Einstellungen zur deutschen Einheit und zum Zusammenhang zwischen politischen Orientierungen und Regierungshandeln. Haftendorn, Helga/Riecke, Henning (Hrsg.) (1996), Die volle Macht des souveränen Staates. Die alliierten Vorbehaltsrechte als Rahmenbedingungen westdeutscher Außenpolitik 1949–1990, Baden-Baden: Nomos. Eine präzise Analyse der Frage, welchen Einfluss die Vier Mächte mittels der ihnen vorbehaltenen Rechte und Verantwortlichkeiten auf die beiden deutschen Staaten ausübten. Kaiser, Karl (1991), Deutschlands Vereinigung – Die internationalen Aspekte, Bergisch-Gladbach: Lübbe. Mit den wichtigsten Dokumenten zur deutschen Einheit.

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Von Münch, Ingo (Hrsg.) (1991), Dokumente der Wiedervereinigung Deutschlands. Stuttgart: Kröner. Enthält zahlreiche Quellentexte zum Prozess der Wiedervereinigung von der Ausreisewelle aus der DDR über Ungarn, die CSSR und Polen im Spätsommer 1989 bis zum Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes im Oktober 1990. Von Plato, Alexander (2003), Die Vereinigung Deutschlands – ein weltpolitisches Machtspiel. Bush, kohl, Gorbatschow und die geheimen Moskauer Protokolle, Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung. Darstellung des internationalen Prozesses zur deutschen Einheit, die maßgeblich auf einer Auswertung von sowjetischen Dokumenten beruht. Teltschik, Horst (1991), 329 Tage. Innenansichten der Einigung, Berlin: Siedler. Tagebuchaufzeichnungen eines beteiligten Akteurs, des damaligen Leiters der Abteilung 2 (Auswärtige und innerdeutsche Beziehungen; Entwicklungspolitik; äußere Sicherheit) im Bundeskanzleramt. Weidenfeld, Werner (1998), Außenpolitik für die deutsche Einheit. Die Entscheidungsjahre 1989/90, Stuttgart: Deutsche Verlags-Anstalt (Geschichte der deutschen Einheit; Bd. 4). Umfassender Analyseband auf der Grundlage zahlreicher Hintergrundgespräche und mehr als 150 Interviews mit beteiligten Akteuren. Weidenfeld, Werner/Korte, Karl-Rudolf (Hrsg.) (1999), Handbuch zur deutschen Einheit 1949 – 1989 – 1999, Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung. Dieses Nachschlagewerk verbindet die verschiedenen Aspekte (innere, äußere, ökonomische, rechtliche usw.) des Einigungsprozesses anhand einzelner Stichwort-Artikel. Zelikow, Philip/Rice, Condoleezza (1997): Sternstunde der Diplomatie. Die deutsche Einheit und das Ende der Spaltung Europas, Berlin: Propyläen. Detaillierte Schilderung der Diplomatiegeschichte der Wiedervereinigung aus der Sicht zweier Mitglieder des Nationalen Sicherheitsrates der Bush-Administration.

Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen

Die Überwindung Rahmenbedingungen Werner Link der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen

1. Die ordnungspolitische Grundproblematik in historischer Perspektive In der Ära des Ost-West-Konflikts und der weltpolitischen Bipolarität waren die transatlantischen Beziehungen strukturell geprägt von der Spaltung Europas, die zugleich die Teilung Deutschlands beinhaltete, die Außenpolitik des deutschen Kern- und Weststaates konditionierte und die Außenpolitik des Oststaates determinierte. Der Zusammenbruch des bipolaren Weltsystems hat die Wiedervereinigung Deutschlands ermöglicht und die Überwindung der Spaltung Europas zur zentralen politischen Aufgabe gemacht. Damit ist die zweifache ordnungspolitische Grundproblematik, die sich an den Knotenpunkten der neueren europäische Geschichte immer wieder stellte, in den neunziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts neuerlich aktuell geworden – nämlich (1) wie Deutschland und Europa zu organisieren ist, dass Deutschland in Europa friedlich existieren und sich entfalten kann, ohne einen bestimmenden Einfluss (= Hegemonie, nach der Definition von Heinrich Triepel 21974) zu erlangen bzw. ausüben zu können; und (2) ob und gegebenenfalls wie die europäisch-asiatische Macht Russland und die atlantischpazifische Macht USA in eine derartige europäische Ordnung einzubeziehen sind. Die jeweilige Regelung der innereuropäischen Beziehungen war also stets von größter Bedeutung für die Entwicklung der transatlantischen und der eurasischen Beziehungen et vice versa. Was Europa und die transatlantischen Beziehungen (die im Mittelpunkt dieses Beitrags stehen) anbelangt, so existiert dieser wechselseitige Zusammenhang spätestens seit Anfang des 20. Jahrhunderts, als die USA zur Großmacht im internationalen Staatensystem aufgestiegen waren. Das „alte“, primär europäische internationale System war – wie Ludwig Dehio (21974) dargetan hat – gekennzeichnet durch Hegemonialstreben und Gleichgewichtspolitik zwischen den europäischen Großmächten. Im Ersten Weltkrieg zeigte sich, dass Großbritannien nicht mehr in der Lage war, gestützt auf sein Empire als „balancer“ zu fungieren. Die USA traten an seine Stelle. Durch ihre kriegsentscheidende Militärintervention 1917/18 verhinderten sie (zusammen mit den Westmächten und Russland) die Errichtung einer deutschen Hegemonie; anschließend verhinderten sie durch wirtschafts- und währungspolitische Interventionen eine französische Hegemonie, und schließlich stifteten sie auf der Londoner Konferenz 1924 den „economic peace“, wodurch der Versailler Friedensvertrag de facto revidiert und die USA ökonomisch zum Stabilisator, sanktionspolitisch zum Schiedsrichter in Europa wurden (Link 1970). Als die neue Friedensordnung infolge der Weltwirtschaftskrise zerbrach und das natio-

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nalsozialistische Deutschland den europäischen Kontinent militärisch unterwarf, intervenierten die USA erneut – zusammen mit Großbritannien und der Sowjetunion. Die gemeinsame Bedrohung überlagerte den bereits bestehenden Konflikt zwischen den beiden unvereinbaren Tendenzen einer demokratisch-kapitalistischen und einer diktatorisch-sozialistischen Ordnung und begründete eine „antagonistische Kooperation“ zwischen den Hauptrepräsentanten der beiden Ordnungen. Nach dem gemeinsamen Sieg über die Achsenmächte wurde dieser ordnungs- und machtpolitische Konflikt weltpolitisch handlungsbestimmend (Link 21988). Die eurasisch-kommunistische Macht hatte infolge des Zweiten Weltkrieges ihren Einfluss und ihre Herrschaft bis in die Mitte Europas ausdehnen können und warf nunmehr ihren machtpolitischen Schatten auf Westeuropa, im Zeichen ihres weltpolitischen Hegemonialstrebens. In dieser Situation organisierten die USA zusammen mit den unmittelbar bedrohten westeuropäischen Staaten jene militärische Gegenmacht, die 1949 in der Gründung der NATO ihren Ausdruck fand. Die USA folgten ihrer säkularen Sicherheitsdoktrin (vgl. Link 1995), dass die Beherrschung des europäischen Kontinents und ihrer atlantischen Gegenküste durch einen feindlichen Staat oder eine feindliche Staatengruppierung verhindert werden müsse. Sie brauchten Westeuropa, um der weltpolitischen Herausforderung durch die Sowjetunion begegnen zu können. Die westeuropäischen Staaten benötigten die USA, um ihr schieres Überleben in Freiheit zu sichern. Amerikanische Führungsmacht und westeuropäische Bereitschaft zur Gefolgschaft entsprachen sich gegenseitig. Parallel zum Aufbau der transatlantischen Verteidigungsorganisation vollzog sich die Neuorganisation der Beziehungen zwischen den westeuropäischen Staaten nach dem innovativen friedensstiftenden Konzept der Integration. Dass das westeuropäische Sicherheitsproblem im Blick auf die externe sowjetische Bedrohung transatlantisch gelöst wurde, hatte einen positiven Entlastungseffekt für die westeuropäische Integration, für die Weiterentwicklung der Montanunion zur EWG/EG. Im wirtschaftlichen Bereich wurde das Problem einer potentiellen deutschen Hegemonie im Sinne eines integrativen Gleichgewichtes, d.h. durch die Europäische Gemeinschaft, gelöst. Sicherheitspolitisch fungierten die USA zwischen den westeuropäischen Staaten mittels der NATO als „balancer“ und „pacifier“. Aus der Sicht des Allianzführers USA bot die europäische Wirtschaftsgemeinschaft die Möglichkeit, „Hegemonie durch Integration“ zu fördern (Conze 1995). Aber es wurde strukturell auch ein Spannungsverhältnis zwischen westeuropäischer und transatlantischer Organisation begründet. Dieses Spannungsverhältnis wurde akut, als Westeuropa im Zuge der Integration erstarkte (also das Binnenverhältnis der Allianz sich änderte) und als gleichzeitig in der Machtrelation zwischen der NATO und dem Warschauer Pakt aufgrund der forcierten sowjetischen Rüstung eine gravierende Verschiebung zugunsten der Sowjetunion entstand, nämlich eine nukleare Pattsituation aufgrund der Erlangung der sowjetischen Zweitschlagfähigkeit in den sechziger Jahren. Daraus resultierte im Binnenverhältnis der transatlantischen Allianz die Tendenz zur „Europäisierung“ und im Außenverhältnis zur Gegenallianz die Tendenz zur Détente bzw. Entspannungspolitik. Wie sich die transatlantischen Beziehungen an diese Tendenzen anpassten, kann an dieser Stelle außer Betracht bleiben (vgl. Link 1995: 112–130). Wichtig ist das Ergebnis, dass nämlich die hegemoniale Stellung der USA erhalten, aber abgeschwächt wurde – ebenso wie die Bipolarisierung in Europa erhalten, aber abgeschwächt wurde. So konnte 1975 in der ersten Détente-Phase mit der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) ein die weltpolitische Systemgrenze in Europa übergreifender Kooperationsprozess in Gang gesetzt werden, aus westlicher Sicht mit dem langfristigen Ziel, „eine gerechte und dauerhafte

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Friedensordnung in Europa“ zu errichten (Harmel-Bericht 1967; zit. nach NATO 71990: 433). Solange der Ost-West-Konflikt andauerte, blieb aber die KSZE abhängig von dem Verhältnis zwischen den beiden Allianzen bzw. Allianzführungsmächten. Und innerhalb des „Westens“ musste die Politik der EG-Staaten jeweils mit der NATO, vor allem mit den USA, abgestimmt werden (¡ NATO). Zwischen den beiden allianzpolitischen Gruppierungen stand die Gruppe der nicht-gebundenen und neutralen Staaten als dritte Kraft. Die „harten“ sicherheitspolitischen Fragen wurden bezeichnenderweise außerhalb der KSZE, im MBFRRahmen, direkt zwischen den beiden Allianzen beraten. Diese Verhandlungen waren erst erfolgreich, als sich das Ende des Ost-West-Konflikts abzeichnete. Obwohl der „Vertrag über die konventionellen Streitkräfte in Europa“ (KSE) in den KSZE-Rahmen eingefügt, auf der KSZE-Gipfelkonferenz in Paris im November 1990 unterzeichnet und als Grundlage der künftigen gesamteuropäischen Ordnung gewertet wurde, ging er ausdrücklich vom Fortbestand der beiden Allianzen aus. Allerdings erklärten die 22 Mitgliedstaaten der NATO und des Warschauer Paktes, „daß sie in dem anbrechenden neuen Zeitalter europäischer Beziehungen nicht mehr Gegner sind, sondern neue Partnerschaften aufbauen und einander die Hand zur Freundschaft reichen wollen“ (Gemeinsame Erklärung, 19.11.1990, zit. nach EA, 45, 1990: D 654). Die Staats- und Regierungschefs der KSZE-Staaten verabschiedeten gleichzeitig die „Charta von Paris für ein neues Europa“, die den KSZE-Prozess institutionalisierte und inhaltlich ausweitete (¡ OSZE). Die Stärkung und Vertiefung des KSZE-Prozesses war das gesamteuropäische Leitmotiv zur Zeit der weltpolitischen Wende.

2. Gesamteuropäische Neuordnung durch KSZE/OSZE oder durch Osterweiterung der transatlantischen und westeuropäischen Organisationen Der Zusammenbruch des Warschauer Paktes und der Sowjetunion änderte die Machtverteilung und die ordnungspolitischen Bedingungen grundlegend. Dass die NATO nicht das Schicksal des Warschauer Paktes teilte und auch die EG erhalten blieb, ist in der wissenschaftlichen Literatur kontrovers diskutiert und unterschiedlich erklärt worden (vgl. u.a. Hellmann und Wolf 1993). Ausschlaggebend für den Fortbestand der westlichen Strukturen dürfte (neben einer Reihe anderer Faktoren) die allseits als notwendig und unersetzlich erachtete Funktion der NATO und EG gewesen sein, das wiedervereinigte, größere Deutschland wie die „alte“ Bundesrepublik weiterhin „einzubinden“; also Gesamtdeutschland integrativ zu balancieren und zugleich ein Gegengewicht gegenüber Russland zu erhalten, um so zuverlässig zu verhindern, dass künftig in Mitteleuropa eine neue antiwestliche Machtzusammenballung entstünde. Deshalb sollten die EG und die Mitgliedschaft Deutschlands in ihr erhalten und die europäische Integration vertieft werden – vor allem durch die Währungsunion (¡ Europäische Union). Und deshalb sollten die NATO und die Mitgliedschaft Deutschlands in ihr erhalten bleiben (¡ NATO; Sicherheitspolitik). Nicht nur die angelsächsischen Mächte USA und Großbritannien, sondern auch das NATO-kritische Frankreich sahen 1990 darin die unabdingbare Sicherheitsgarantie; der Zusammenhalt der NATO müsse – so führte Staatspräsident Mitterrand am 19.4.1990 in einem CNN-Interview aus – „zunächst einmal“ gewährleistet und „die Notwendigkeit der amerikanischen Präsenz in Europa betont“ werden. Bekanntlich glaubte auch die politische Klasse Deutschlands, nur durch doppelte Einbindung in

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NATO und EG die deutschen Sicherheitsinteressen wahren sowie der Gefahr einer Gegenmachtbildung vorbeugen zu können. Vor allem aber erkannten die USA, dass sie nur durch die NATO eine „europäische Macht“ waren und künftig bleiben würden – mit der Möglichkeit, die Entwicklung der gesamteuropäischen Ordnung maßgebend zu beeinflussen. Der Fortbestand der NATO und die führende Rolle der USA in dieser transatlantischen Allianz entsprachen am besten ihrer oben genannten säkularen Sicherheitsdoktrin, die auch nach dem Ost-West-Konflikt als gültig erachtet wurde. In diesem Sinne erklärte Präsident Bush im Frühjahr 1990: „Während des Großteils dieses Jahrhunderts war es für die Vereinigten Staaten ein lebenswichtiges Interesse, keiner gegnerischen Macht oder Gruppe von Mächten die Herrschaft über die eurasische Landmasse zu überlassen. Dieses Interesse bleibt bestehen“ (Bericht zur nationalen Sicherheitsstrategie, 28.3.1990, zit. nach Amerika Dienst, 28.3.1990). Später kam dann noch die Intention hinzu, die NATO gegebenenfalls als „global player“ einzusetzen (was nur bedingt im europäischen Interesse liegt).

2.1 Die Konkurrenz zwischen KSZE/OSZE und NATO Nachdem das Überleben von NATO und EG als sicher gelten konnte, stellte sich die Frage, ob die Neuordnung des mittel-osteuropäischen Raumes primär durch die Weiterentwicklung der ebenfalls fortbestehenden, auf der Pariser Konferenz institutionalisierten gesamteuropäischen KSZE oder bzw. und durch die Osterweiterung der westlichen Organisationsstrukturen erfolgen solle. In der KSZE waren und sind die USA und Russland gleichberechtigte Mitglieder. Dies galt und gilt als Vorteil einer an der KSZE orientierten gesamteuropäischen Ordnung. Von den beiden Allianzen der ehemaligen Antagonisten war in der Charta von Paris jedoch nicht die Rede. Dass sie bzw., nach Auflösung des Warschauer Paktes, die NATO, irrelevant werden sollten bzw. sollte, wurde freilich nur von der Sowjetunion und nach deren Auflösung von Russland angestrebt. Die Sowjetunion bzw. Russland wollte ein „System kollektiver Sicherheit und Stabilität in Europa unter der Ägide der KSZE“ aufbauen (Brüsseler Rede des russischen Verteidigungsministers Gratschow vom 25.5.1994, zit. nach EA, 49, 1994, S. D 500 f.), dem die NATO klar untergeordnet werden sollte. Da auch die neue KSZE an dem Konsensprinzip festhalten sollte (nur die geringfügige Modifikation „Konsens minus eins“ schloss die Mitwirkung des Normbrechers aus), würde in einer neuen europäischen KSZE-Ordnung Russland (wie auch jedem anderen Mitgliedstaat) eine Blockademacht und mitbestimmender Einfluss auf die NATO eingeräumt werden. Anders als die UdSSR bzw. Russland plädierten zwar alle europäischen Staaten für eine Funktionsausweitung, Institutionalisierung und Effektivitätssteigerung der KSZE, wie sie mit der Charta von Paris begonnen und auf den folgenden Konferenzen fortgesetzt wurden – bis hin zur neuen Bezeichnung „Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“ (OSZE). Aber keine Regierung glaubte, dass die KSZE/ OSZE verteidigungspolitisch-militärisch die NATO ersetzen könnte oder auch nur sollte, noch dass die NATO ihr unterzuordnen sei. Das hat es den USA erleichtert, nach einigem Zögern eine positive Einschätzung der KSZE/OSZE vorzunehmen und an dem institutionellen Ausbau und der ergänzenden Nutzung ihrer nichtmilitärischen Möglichkeiten mitzuwirken. Entscheidend war letztlich, dass sich im militärisch-sicherheitspolitischen Bereich der Primat der NATO durch ein Netz von bilateralen Verträgen allmählich durchsetzen ließ. Die Verträge über „Partnerschaft für den Frieden“ (PfF) mit den ehemaligen Staaten des War-

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schauer Paktes und der Sowjetunion dehnten indirekt und flexibel die Sicherheitsfunktion der NATO auf den gesamten euro-asiatischen Raum aus. Damit wurde zumindest Mittel/Osteuropa tendenziell zur amerikanischen Einflusszone und die Wiederherstellung einer russischen Einflusszone praktisch ausgeschlossen. Der NATO-Kooperationsrat, 1997 in Euro-Atlantischer Partnerschaftsrat (EAPR) umbenannt, wird inzwischen von 20 Partnerstaaten als Konsultationsgremium mit den 26 Bündnisstaaten genutzt – ein multilaterales Gremium, das die bilateralen PfF-Programme übergreift. Der EAPR-Aktionsplan für 2000–2002 umfasst auch Konsultations- und Kooperationsregelungen für die regionalen Angelegenheiten in Südosteuropa und im Kaukasus. Um der herausragenden Bedeutung Russlands Rechnung zu tragen, wurde mit Russland (und mit der Ukraine) ein gesonderter, erweiterter Partnerschaftsvertrag vereinbart – mit dem NATO-Russland-Rat als Konsultationsgremium, wodurch freilich Russland ein substantielles Mitentscheidungsrecht oder gar ein Vetorecht bezüglich der Osterweiterung der NATO nicht eingeräumt wurde.

2.2 Die Osterweiterung der NATO Die direkte Osterweiterung der NATO war nach der Wende zunächst primär ein Anliegen der mittel/osteuropäischen Staaten, auf das die Allianz mit Rücksicht auf Russland nur sehr zurückhaltend reagierte, bis die amerikanische Regierung aus innen- und außenpolitischen Gründen (offenbar auch mit Rücksicht auf den Wunsch Deutschlands, nicht östlicher Grenzstaat des Bündnisses zu bleiben) dem Drängen nachgab und die Chance nutzte, nicht nur über Partnerschaftsverträge, sondern direkt, d.h. durch die Übernahme der Beistandsverpflichtung nach Artikel 5 des NATO-Vertrages, eine Ordnungsfunktion in Gesamteuropa auszuüben. Auf die erste Erweiterungsrunde von 1999 (Polen, Ungarn, Tschechien) sind weitere Runden gefolgt. Inzwischen hat die NATO 26 Mitglieder. Ob die Ausdehnung der NATO bis an die Grenzen Russlands mit dem Kooperationskonzept des NATO-Russland-Rates zu vereinbaren ist, wurde (auch in den NATO-Staaten) kontrovers diskutiert (insbesondere bezüglich der NATO-Mitgliedschaft der baltischen Staaten). Die vermutlichen Rückwirkungen auf den Allianzcharakter und auf die Glaubwürdigkeit der Beistandsgarantie (Art. 5) einer gesamteuropäischen NATO sind schwer einzuschätzen. Die Erweiterung könnte sich als Überdehnung erweisen; es könnte – wider Willen der Beteiligten – zu einer „OSZEisierung“ des Verteidigungsbündnisses kommen. Die Eröffnung einer Beitrittsperspektive für Russland, die gelegentlich (insbesondere nach der amerikanisch-russischen Annäherung infolge des 11. Septembers) diskutiert wird, würde eine derartige Entwicklung zweifellos fördern. Seit der „neuen Strategie“ (1999) ist die NATO zwar nach wie vor ein Bündnis zur Verteidigung des Bündnisterritoriums, aber zugleich auch ein Bündnis für die Krisenintervention in der Peripherie des Bündnisses. Solange die NATO in ihrem verteidigungspolitischen Kern intakt bleibt und in der Lage ist, in Europa ihre Strategie umzusetzen, ist eine Art Arbeitsteilung zwischen NATO und OSZE im gesamteuropäischen Raum charakteristisch für die neue Ordnung. Auf dem Balkan (in Bosnien, im Kosovo und in Mazedonien) ist diese Arbeitsteilung modellhaft entwickelt worden: militärische Intervention und militärische Sicherung durch die NATO, zivile Ordnungsaufgaben durch die OSZE. Dabei ist die asymmetrische gegenseitige Abhängigkeit zugunsten der NATO evident. Auch als Mandatgeberin für Zwangsmaßnahmen der NATO kommt die OSZE nicht in Frage. Denn nur der UN-Sicherheitsrat könnte seiner-

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seits die OSZE beauftragen, und es ist unwahrscheinlich, dass er dann nicht direkt die NATO ermächtigt. Dass die NATO notfalls auch ohne UN-Mandat militärisch intervenieren kann, ist im Kosovo-Krieg demonstriert worden. Selbst widerstrebende europäische Bündnisstaaten haben dem zugestimmt – auch die rot-grüne Regierung Deutschlands, die eigentlich die OSZE und die UNO aufwerten wollte, aber nun die NATO-Mitgliedschaft zur deutschen „Staatsräson“ erhob. Dass sich im Wettbewerb zwischen NATO und OSZE der sicherheitspolitische Primat der NATO bei der gesamteuropäischen Neuordnung gegen den externen Widerstand Russlands und gegen die internen Bedenken Frankreichs durchgesetzt hat, ist letztlich dem Sachverhalt geschuldet, dass die mittel/osteuropäischen Staaten von Anfang an und mit bemerkenswerter Ausdauer die WEU-Alternative als unzureichend für ihre Sicherheit werteten (obwohl sie in Assoziationsbeziehungen zur WEU traten). Auch die EG/EU mit ihrer gemeinsamen Außenund Sicherheitspolitik und europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (¡ Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union) galten und gelten ihnen nicht als Alternative zur NATO, weder gestern noch heute. Sie sind – aufgrund ihrer Nachbarschaft zu Russland – dezidiert pro-atlantisch.

2.3 Die Osterweiterung der Europäischen Union Im Unterschied zur NATO-Osterweiterung war und ist die Osterweiterung der EG/EU weniger umstritten, zumal dadurch die Vollendung der Europäisierungstendenz zu erwarten ist. Gleichwohl gab es zunächst auch in der Frage der EG/EU-Osterweiterung unterschiedliche Vorstellungen. Vor allem Frankreich fürchtete, dass die Ausdehnung der EG auf Kosten der Vertiefung der Integration gehen werde und zudem zur „Peripherisierung“ Frankreichs führen könne (¡ Frankreich). Mitterrands Plan einer gesamteuropäischen Konföderation (1990) zielte darauf ab, die EG/EU als westeuropäischen Integrationsverbund zu erhalten und zu vertiefen – als „socle“ (Außenminister Dumas) einer alle europäischen Staaten umfassenden Konföderation, die ihrerseits im größeren euro-atlantischen Rahmen der KSZE mit den nordamerikanischen Staaten und Russland verbunden sein sollte. Hingegen vertrat Großbritannien nachdrücklich die Osterweiterung der EG, und zwar gerade in der Hoffnung, dass eine erweiterte EG sich in Richtung auf eine große Freihandelszone entwickeln würde (¡ Großbritannien). Die französische Konföderationsidee scheiterte letztlich deshalb, weil die mittel/osteuropäischen Staaten ihren Beitritt zur EG/EU als unverzichtbar betrachteten. Ferner sahen sie in dem französischen Plan einer europäischen Konföderation den Versuch, den Einfluss der USA in Europa einzuschränken, während sie ihn ja gerade ausweiten und für ihre eigene Sicherheit nutzen wollten, parallel zur europäischen Integration. Mit anderen Worten: Die direkte Mitgliedschaft in der EG war und ist aus der Sicht der mittel/osteuropäischen Staaten aus ökonomischen und politischen Gründen von vitalem Interesse; sie wird als Besiegelung ihrer „Rückkehr nach Europa“ und als Unterpfand ihrer Modernisierung bewertet. Die EG hat zunächst mit diversen Übergangsprogrammen und mit Assoziationsverträgen geantwortet („Europa-Verträge“), sah sich aber bald mit der Forderung der mittel/osteuropäischen Staaten konfrontiert, formelle Beitrittsverhandlungen aufzunehmen. Deutschland hat sich gemäß seiner eigenen Interessenlage zum Fürsprecher der Beitrittskandidaten gemacht. Es ist in seine europäische Mittellage zurückgekehrt, will aber nicht die traditionelle Mitteleuro-

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papolitik betreiben, sondern sein wachsendes wirtschaftliches Engagement in Mittel/Osteuropa durch die Europäisierung dieses Raumes gegen den „Germanisierungs-Verdacht“ schützen. Und Deutschland will – wie die Regierung Kohl/Kinkel ausdrücklich erklärt hat (Regierungserklärung vom 10.3.1994, zit. in: EA 49, 1994, D 307–309) – durch die EU-Erweiterung „die Gemeinschaft innerlich stärker ausbalancieren“ und die „Balance Europas“ wiederherstellen. Dementsprechend war Deutschland schon bei der ersten Erweiterungsrunde im Norden und Osten (Schweden, Finnland und Österreich) die treibende Kraft. Und die Entscheidung, sechs Monate nach Abschluss des Amsterdamer Vertrages (1997) definitiv die weiteren Beitrittsverhandlungen zu eröffnen, fiel bezeichnenderweise unter deutscher Präsidentschaft auf dem EU-Gipfel in Essen (Dezember 1994). Nach langen Verhandlungen sind am 1. Mai 2004 mit einem „big bang“ acht mittelosteuropäische Staaten (denen bis 2007 Bulgarien und Rumänien folgen werden) und Malta und Zypern der EU beigetreten. Die Osterweiterung wurde also – dem Balanceinteresse Frankreichs und Spaniens folgend – mit einer neuen Süderweiterung verbunden. Die Balkanländer sollten durch den „Stabilitätspakt“ und durch Assoziationsabkommen schrittweise an die EU herangeführt werden. Indem in Helsinki auch der Türkei, in Revision der negativen Luxemburger Entscheidung, der Status eines Beitrittskandidaten zuerkannt und am 3. Oktober 2005 Beitrittsverhandlungen aufgenommen wurden, zeichnete sich sogar die Einbeziehung des vorderasiatischen Vorfeldes ab, wodurch nicht nur die Heterogenität der so erweiterten EU zusätzlich und in prekärer Weise erhöht, sondern auch die direkte Angrenzung der EU an das Krisengebiet des Mittleren Ostens bewirkt würde. Die mit der großen Osterweiterung zusammenhängenden Probleme, die für beide Seiten und für die EU insgesamt erheblich sind, können an dieser Stelle nicht näher behandelt werden. Mit der EU-27 ist bzw. wird aus der westeuropäischen eine gesamteuropäische Integration, durch die die Spaltung Europas mittelfristig überwunden würde. Aber diese erweiterte EU ist zweifellos ein anderes Gebilde als die alte EG, die EU-12 oder die EU-15. Um das integrative Gleichgewicht zu erhalten und die EU erweiterungs- und dann handlungsfähig zu machen, hat der Nizza-Vertrag (nach dem unzulänglichen Amsterdamer Vertrag) eine neue Stimmgewichtung für die qualifizierten Mehrheitsentscheidungen vorgenommen. Entgegen einer weitverbreiteten Kritik ist dieses Ergebnis durchaus positiv zu werten (vgl. Link: 2001): Für die EU-27 ist das „integrative Gleichgewicht“ neu tariert und abgesichert worden. Zugleich wird eine flexible konsortiale Führung (mit Minderheitenschutz) ermöglicht und die Hegemonie eines Staates (etwa Deutschlands) strukturell ausgeschlossen. Zudem ist die „verstärkte Zusammenarbeit“ in einzelnen Politikbereichen erleichtert worden; sie kann von mindestens der Hälfte der Mitgliedstaaten (ohne Veto-Recht der anderen Staaten!) beschlossen werden. Der „Vertrag über eine Verfassung für Europa“, der am 29. Oktober 2004 in Rom unterzeichnet wurde, enthält zwar wichtige Verbesserungen gegenüber dem Nizza-Vertrag, würde aber (falls er wider Erwarten doch noch in Kraft träte) die EU nicht in eine Föderation transformieren. Realistisch betrachtet, markiert die große Osterweiterung das Ende des Traums von den „Vereinigten Staaten von Europa“. In der älteren politikwissenschaftlichen Theorie ist immer wieder betont worden, dass Föderationen nur funktionieren, wenn sie von einer relativ kleinen Zahl homogener Staaten gebildet werden. Die moderne Konflikttheorie lehrt, dass eine Integration, die nicht dem realen Mischungsverhältnis aus Gemeinsamkeiten und Gegensätzen entspricht, kontraproduktiv ist. Und aus der Organisationssoziologie stammt die Einsicht: „Wenn der angestrebte Grad der Organisation dem Anwachsen derjenigen Elemente

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der Weltgesellschaft, die die Organisation nachhaltig stützen, vorauseilt, wird mit Sicherheit der Zusammenbruch folgen.“ Diese Feststellung, die Harold Lasswell (1946) für die Organisation der Weltgesellschaft getroffen hat (zit. nach Link 21988: 53), dürfte analog für die Organisation Gesamteuropas gelten. Die westeuropäische EG war eine Konfliktlösungs- und Präventionsstrategie durch partielle Integration, eine Mischung aus integrativ-vergemeinschafteten und kooperativ-intergouvernementalen Elementen. Diese Mischung ist auch für die EU nach Maastricht, Amsterdam und Nizza charakteristisch. Die föderalistischen Vorschläge zur „konstitutionellen Neugründung Europas“ des „Flötenspielers“ Fischer (so titulierte ihn sein französischer Amtskollege Védrine) waren vielleicht gut gemeint, aber im Endeffekt verhängnisvoll (vergleichbar dem Effekt des Flötenspielers von Hameln)! Bezeichnenderweise hatte Fischer seine Europa-Rede an der Humboldt-Universität (12.5.2000) als „Privatmann“ gehalten. Als Außenminister musste er einsehen und eingestehen: Persönlich befürworte er das Modell eines Föderalstaates nach deutschem Vorbild, sehe aber nicht, dass das zu seinen Lebzeiten auch nur in Ansätzen realisierbar sei (FAZ, 19.5.2001). Kurzum, die Integration des heterogenen Gesamteuropas, mit etwa 30 Staaten, wird nur dann praktikabel sein, wenn sie mit Differenzierung verbunden ist („differenzierte Integration“). Mit den „Euro-Ländern“ (Währungsbereich), den „Schengen-Ländern“ (Bereich der Polizei- und Justizpolitik) und den Eurokorps-Ländern (Sicherheitspolitik) sind bereits entsprechende differente Gruppierungen vorhanden. Die neue „Eingreiftruppe“ der EU wird durch die freiwilligen Beiträge einer Reihe von Staaten aufgebaut (falls diese Länder die entsprechenden finanziellen Mittel tatsächlich bereitstellen). D.h. die europäische Sicherheitsund Verteidigungspolitik wird machtpolitisch durch differenzierende intergouvernementale Zusammenarbeit unterfüttert, und zwar nach dem Prinzip der „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ (¡ Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Falls die EU eine eigenständige Sicherheits- und Verteidigungspolitik in Zukunft tatsächlich betreibt, wird die gesamteuropäische Ordnung komplettiert. Die ESVP ist zwar problematisch im Verhältnis zur NATO bzw. zu den USA (s. unten); aber sie eröffnet auch zum ersten Mal die Möglichkeit, nicht nur die Spaltung Europas, sondern langfristig auch die sicherheitspolitische Abhängigkeit Europas von den USA zu überwinden und eine ausgewogene Partnerschaftsbeziehung zu entwickeln.

3. Die Transformation der transatlantischen Beziehungen Dass parallel zu den beschriebenen Prozessen in Europa eine Transformation der transatlantischen Beziehungen versucht wird, ist nur verständlich, wenn man sich die neue Machtverteilung im globalen System vergegenwärtigt. An die Stelle der Bipolarität ist eine Kombination aus Unipolarität und Multipolarität getreten (vgl. Link 32001: 127–132). Die USA sind im militärisch-sicherheitspolitischen Bereich die einzige Supermacht mit der Fähigkeit zu weltweiten Machtprojektionen. Im gesamtpolitischen multipolaren Beziehungszusammenhang der großen Mächte und im tripolaren Weltwirtschaftssystem („Triade“) haben sie eine herausragende Stellung inne. Sie haben den Prozess der Globalisierung, der nach der weltpolitischen Wende im Zuge der technologischen Revolution eine eminente Dynamik gewonnen hat, auf allen Gebieten am besten genutzt – auch und gerade auf militärischem Gebiet, um dort eine „das gesamte Spektrum abdeckende Dominanz“ (full spectrum dominance) zu erhalten (so das Pentagon-Dokument „Joint Vision 2010“, zit. nach Bacevich 1999: 12). Das Konzept, ein

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Raketenabwehrsystem aufzubauen, fügt sich in diese Politik ein. Aus der herausgehobenen Machtposition resultiert der weltweite Führungsanspruch (dem die Tendenz zum Unilateralismus innewohnt). Angesichts dieser Sachverhalte hat sich bei einigen europäischen Staaten zunehmend die Einsicht durchgesetzt, dass sie nur durch die europäische Integration den Herausforderungen der Globalisierung und der amerikanischen „Übermacht“ begegnen können und nur vermittelt über die EU ein gleichgewichtiger Akteur im multipolaren Weltsystem sind bzw. werden können. Insbesondere Frankreich hat durch autoritative Erklärungen seiner Spitzenpolitiker diese Position nachdrücklich vertreten (Zitate bei Link 32001: 137f. und 165f.). Bundeskanzler Schröder hat sich das französische Konzept des „Europe puissance“ ausdrücklich zu eigen gemacht und für die deutsche Politik verbindlich erklärt (s. u.a. die Rede Schröders vor der französischen Nationalversammlung am 30.11.1999). Und Premierminister Blair hat in seiner Warschauer Rede (6.10.2000) in ähnlicher Weise die politische Ratio der europäischen Integration beschrieben: in einer „Welt mit der Macht der USA“ müsse Europa zu einer „Superpower“ werden; drei Jahre später hat er allerdings diese Auffassung revidiert (s. unten). In Italien und Spanien sowie in den kleineren EU-Staaten wird die europäische Integration ebenfalls als Antwort auf die Herausforderungen der Globalisierung und der neuen Machtverteilung begründet. Das Streben nach einer größeren Eigenständigkeit Europas ist im Laufe der neunziger Jahre immer deutlicher zutage getreten. Eine dementsprechende Politik ist (wenngleich nicht ohne innere Widersprüchlichkeiten und Unzulänglichkeiten) allmählich in Gang gekommen und hat die transatlantischen Beziehungen schrittweise transformiert – mit deutlichen Differenzierungen im ökonomischen und sicherheitspolitischen Bereich. Im ökonomischen Bereich, wo bereits seit den 70er und 80er Jahren eine ausgewogene europäisch-amerikanische Beziehung besteht, war die Bereitschaft der USA am größten, in Anerkennung des ökonomischen Gewichts der EG einen neuen transatlantischen Kooperationsrahmen zu schaffen. Nach dem Wegfall der gemeinsamen militärischen Bedrohung schien im nunmehr wichtiger werdenden Bereich der Wirtschaft und Politik ein „new transatlantic bargain“ im beiderseitigen Interesse zu liegen. So vereinbarten die USA und die EG schon 1990, dass sie sich „einander in allen wichtigen Fragen von gemeinsamem Interesse sowohl politischer als auch wirtschaftlicher Art unterrichten und konsultieren, um ihre Positionen unter Wahrung ihrer jeweiligen Unabhängigkeit soweit wie möglich anzunähern“. Die amerikanisch-europäischen Konsultationen wurden institutionalisiert: halbjährliche beziehungsweise jährliche Treffen zwischen den Präsidenten des Europäischen Rates und der EG-Kommission einerseits und dem US-Präsidenten andererseits; zwischen dem Rat der EG-Außenminister und dem US-Außenminister und in Ad-hoc-Kommissionen. Daraus entwickelte sich in den folgenden Jahren der „Transatlantische Dialog“, der durch die „Neue Transatlantische Agenda“ (1995) inhaltlich strukturiert wird und seit 1998 als „Transatlantic Economic Partnership“ figuriert. Die intergouvernementale Zusammenarbeit wird auf transnationaler Ebene durch den „Transatlantic Business Dialogue“ ergänzt. In dieser institutionalisierten Kooperationsbeziehung tritt also Europa als einheitlicher Akteur auf; die EG/EU und die USA sind gleichberechtigte und gleichgewichtige Partner. Aber sie bleiben im Wettbewerbssystem Konkurrenten, die allerdings ihre wirtschaftlichen Konflikte (die bekanntlich immer wieder – vor allem im Agrarhandelssektor – aufbrechen) integrativ zu regeln versuchen. Da der Wettbewerb weitergeht, ist auch die Balance dynamisch. Als Antwort auf den technologischen Vorsprung, den die USA in den neunziger Jahren gewonnen haben, hat sich z.B. die EU auf ihrem Lissaboner Gipfel (2000) das „neue strategische Ziel“ gesetzt, die USA im technologischen Sektor einzuholen. Die Europäische Währungsunion (deren binneneuropäische Ratio

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die Einbindung der D-Mark und die Förderung der europäischen Integration ist) soll die „amerikanische Hegemonie“ (Chirac) im Weltwährungssystem beseitigen. Wenn der Euro auch international zu einem Erfolg wird, entstünde ein „währungspolitisches Duopol“, würde also die europäisch-amerikanische Wirtschaftsbalance komplettiert. Fred Bergsten (1997) hat diese Einschätzung auf die Berechnung des ökonomischen Gewichts Gesamteuropas gestützt. EU-Osterweiterung und transatlantische Transformation sind also aufeinander bezogen. Im ökonomischen Bereich besteht schon jetzt eine kooperative Balancebeziehung zwischen der EU und den USA, und wenn beide geoökonomischen Mächte gemeinsame Positionen erarbeiten und gemeinsam vorgehen, können sie global einen entscheidenden Einfluss ausüben, wie dies in der WTO (trotz bilateraler Auseinandersetzungen) wiederholt zu beobachten ist. Im sicherheitspolitischen Bereich war und ist hingegen die Transformation des transatlantischen Verhältnisses weitaus schwerer zu bewerkstelligen. Eine gemeinsame europäische Sicherheitspolitik ist wegen der innereuropäischen Meinungsverschiedenheiten (lange Zeit wegen der britischen Blockade, die Premierminister Blair erst 1998 bei seinem Treffen mit Staatspräsident Chirac in St. Malo aufgehoben hat) nur zögerlich zustandegekommen. Noch wichtiger war, dass die USA das europäische Eigenständigkeitsbestreben im Lichte ihrer Interessen kritisch betrachteten. In der Wendezeit hat Samuel Huntington (1991: 12 f.) die amerikanische Ablehnung mit undiplomatischer Offenheit formuliert: „The political integration of the European Community, if that should occur, would also bring into existence an extraordinarily powerful entity which could not help but be perceived as a major threat to American interests.“ Deshalb liege es im amerikanischen strategischen Interesse, „to promote evolution of the European Community in the direction of looser, purely economic entity with broader membership rather than tighter political entity with an integrated foreign policy“. Diese Auffassung lag evidentermaßen ganz in der Kontinuität der säkularen Maxime amerikanischer Europapolitik, die Präsident Bush 1990 als weiterhin gültig bestätigte (s. oben). In der praktischen Politik gab es deutliche Spuren dieser Orientierung. Die Regierung Bush sen. opponierte vehement gegen die deutsch-französische Initiative, die WEU zum verteidigungspolitischen Arm der EU und ein Euro-Korps zum Kern einer unabhängigen europäischen Militärstruktur zu machen. In einer nicht veröffentlichten diplomatischen Note vom 21. Februar 1991 wurde zwar die Aussicht auf die Stärkung der „transatlantic partnership on security affairs with a more confident and united Europe“ begrüßt, aber dann in offener Direktheit gewarnt: „In our view, efforts to construct a European pillar by redefining and limiting NATO’s role, by weakening its structure, or by creating a monolithic bloc of certain members would be misguided. We would hope such efforts would be resisted firmly“ (Kopie im Besitz des Verfassers). Wenig später hieß es ähnlich in der ersten Fassung der Defense Planning Guidance for Fiscal Years 1994 to 1999: „While the United States support the goal of European integration, we must seek to prevent the emergence of European-only security arrangements which would undermine NATO, particularly the Alliance’s integrated command structure.“ Unter Präsident Clinton hat sich ein kompromissbereiterer Pragmatismus durchgesetzt. Als Frankreich zu erkennen gab, dass es bereit sein könnte, in die integrierte Militärstruktur der NATO zurückzukehren, wenn strukturell und personell die europäische Komponente stärker zur Geltung komme, zeigten schließlich auch die USA ein bedingtes Entgegenkommen: Auf dem Brüsseler NATO-Gipfel (1994) wurde das Konzept der „Combined Joint Task Forces“ (CJTF) aus der Taufe gehoben, das nach dem Prinzip „separable but not separate“ die NATO so umstrukturieren sollte, dass die europäischen Staaten unter WEU-Ägide ohne Beteiligung der USA ihre NATO-Streitkräfte und die Logistik der NATO für eigenständige militärische Aktionen ein-

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setzen könnten. Für einen derartigen Einsatz bedarf es jedoch eines Beschlusses des NATORats; das heißt, die USA würden, weil der NATO-Rat nur einstimmig beschließen kann, ein Vetorecht haben und auch bei dem „Monitoring“ solcher Einsätze mitwirken. Dieses Konzept ist auf der Berliner NATO-Ministerratstagung (1996) bestätigt und 2003 im „Berlin Plus Agreement“ zwischen NATO und EU präzisiert worden. Bei der Neuordnung der NATOKommandostruktur beharrten die USA jedoch auf der Besetzung des Süd-Kommandos durch einen Amerikaner. Die Entscheidung der EU, eine gemeinsame Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu entwickeln (Amsterdamer Vertrag, 1997), und die konkreten Beschlüsse der EUGipfel von Berlin (1999) bis Nizza (2001) über die Aufstellung einer europäischen Eingreiftruppe sind hier nicht im einzelnen zu beschreiben (¡ Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Für unsere Fragestellung ist bedeutsam, dass dadurch die Transformation der transatlantischen Beziehungen im sicherheitspolitischen Bereich einen Schritt vorangebracht wird. Die EU bestätigt zwar, dass die NATO „das Fundament der kollektiven Verteidigung“ bleibt. Für das breite Spektrum der Krisenverhütung und Krisenbewältigung (die sogenannten Petersberg-Aufgaben) sehen die EU-Beschlüsse nunmehr aber konkrete Schritte vor, um die „Fähigkeit zu autonomem Handeln, gestützt auf glaubwürdige militärische Fähigkeiten“, schrittweise zu verwirklichen (Anhang III zu den Schlussflolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates am 3. und 4. Juni 1999 in Köln, zit. nach: Internationale Politik, 54: 133), wobei die EU von Fall zu Fall entscheiden will, ob sie die von ihr geführten Operationen unter Rückgriff auf Mittel und Fähigkeiten der NATO durchführt. Das heißt, alternativ oder komplementär zum NATO-Konzept der CJTF werden von der EU (in die die WEU integriert wird) eigenständige europäische Entscheidungs- und Kommandostrukturen und entsprechende militärische Fähigkeiten aufgebaut (Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee, Militärausschuss, Militärstab, Planungs- und Führungszelle). Weitere bereits eingeleitete Schritte sind: die Kooperation und Fusion der europäischen Luft- und Raumfahrtindustrie, die Produktionsentscheidung für ein europäisches Transportflugzeug, die Entwicklung einer europäischen Luft-Luft-Rakete, die deutsch-französische Vereinbarung zur Beschaffung eines Aufklärungssatelliten und neuerdings die Errichtung der Europäischen Verteidigungsagentur. Innereuropäisch ist die kritische Frage, ob die Beschlüsse angesichts der finanzpolitischen Engpässe tatsächlich implementiert werden. Im transatlantischen Verhältnis ist die Kompromissbereitschaft der USA der kritische Punkt. Die Clinton-Regierung hat versucht, vom bisherigen Primat der NATO soviel wie möglich zu retten. Und Präsident Bush hat in seiner Warschauer Rede (15.6.2001) erklärt: „Wir begrüßen eine angemessene in die NATO integrierte größere Rolle der EU bei der europäischen Sicherheit“ (Hervorh. durch den Verf.). Die wiederholt bekräftigte Formel lautet „3 D“: Es gelte, eine europäische Sicherheitsund Verteidigungspolitik zu verhindern, die Europa von den USA abkopple („decouple“), die NATO-Strukturen dupliziere („duplicate“) und die Nicht-EU-Staaten der NATO diskriminiere („discriminate“). Was die letztgenannte Bedingung anbelangt, so unterstützen die USA speziell die Mitentscheidung der Türkei. Sie bestehen generell darauf, dass im Krisenfall zunächst die NATO zu fragen ist, ob sie (also vor allem die USA) tätig werden und die militärischen Operationen führen will; nur dann, wenn die USA sich nicht direkt engagieren wollen, sollen die europäischen Gremien zum Zuge kommen. Vor allem Frankreich besteht auf einer umgekehrten „Sequenz“, also auf einer echten Entscheidungsautonomie der EU bei allen Krisenfällen außerhalb der direkten kollektiven Bündnisverteidigung. Die Autonomie- und Sequenzfrage ist der zentrale grundsätzliche Streitpunkt. Seine praktische Relevanz dürfte aber in

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absehbarer Zukunft gering sein. Selbst wenn die EU-Beschlüsse planmäßig umgesetzt werden und mithin dann „autonome Fähigkeiten“ bestehen, ist kein großes Krisenszenario wahrscheinlich, bei dem die EU ohne vorherige Vergewisserung der NATO-Unterstützung (und damit der Zustimmung der USA) handeln wollte oder könnte. In diesem Sinne hat Zbigniew Brzezinski (2000) – mit einem guten Schuss von „Arroganz der Macht“ und Zynismus gegenüber dem amerikanischen „de facto militärischen Protektorat“ Europa – die amerikanischen Bedenken gegen die EU-Beschlüsse zu zerstreuen versucht und der amerikanischen Regierung größere Gelassenheit empfohlen: „if the crisis is serious, the European reaction will not be independent; if the reaction is independent, the crisis will not be serious“. Für beide Fälle gibt es inzwischen praktische Beispiele: Ende 2004 ging in Bosnien die SFOR-Mission von der NATO auf die EU über (EUFOR), in Anwendung der Kooperationsvereinbarung „BerlinPlus“. Die erste autonome EU-Krisenintervention (Operation Artemis) erfolgte im Sommer 2003 im Ostkongo, mandatiert von den Vereinten Nationen. In Anbetracht des immensen militärischen und technologischen Vorsprungs der USA und der innereuropäischen Schwierigkeiten und Meinungsverschiedenheiten ist zu erwarten, dass die in Gang gekommene Transformation der transatlantischen Beziehungen im sicherheitspolitischen Bereich ein langwieriger Prozess bleibt, mit vielen Zwischenschritten und retardierenden Momenten, eventuell auch mit Rückschritten. Lediglich im ökonomischen Bereich ist eine gleichgewichtige europäisch-amerikanische Beziehungsstruktur etabliert worden, die im Falle einer erfolgreichen EU-Osterweiterung zugunsten Europas vermutlich gefestigt würde.

4. Entwicklungsperspektiven Der europäische Neuordnungsprozess und die transatlantische Transformation sind also aufeinander bezogen und beeinflussen sich wechselseitig. Mit der Osterweiterung der EU wird die Spaltung Europas politisch, insbesondere wirtschaftspolitisch, mittelfristig überwunden, obwohl das tatsächliche „Zusammenwachsen“ von West- und Osteuropa ein schwieriger Prozess sein wird. Wenn er gelingt, wird sich das geo-ökonomische Gewicht Europas gegenüber den USA deutlich erhöhen (was – vermittelt über die EU – auch Deutschland zugute kommen wird). Im sicherheitspolitischen Bereich wird mit der Osterweiterung der NATO direkt und durch den Euro-Atlantischen Kooperationsrat indirekt der gesamte europäische Raum bis an die Grenzen Russlands von der euro-atlantischen Allianz unter Führung der USA stabilisiert, künftig unter Umständen verbunden mit einem eigenständigen EU-Beitrag. Damit wird die Idee eines „Zwischeneuropa“ obsolet. Wegen der unmittelbaren Angrenzung an Russland wird die Festigung der Kooperationsbeziehungen der EU und der NATO zu Russland zur notwendigen Voraussetzung für das Gelingen der Stabilisierungspolitik im eurasischen Raum. Das Europa der erweiterten EU wird vermutlich nach dem Prinzip der „differenzierten Integration“ strukturiert sein. In den verschiedenen Bereichen der „verstärkten Zusammenarbeit“ bzw. der „ständigen strukturierten Zusammenarbeit“ werden in der Regel die großen EUStaaten Mitglieder der jeweiligen „Pioniergruppe“, „Avantgarde“ oder Kerngruppe sein. Sie werden gemeinsam eine ad-hoc-Führung, mit variablen Gruppierungen der Mitgliedstaaten, auszuüben versuchen. Eine informelle „konsortiale Führung“ ist in den neunziger Jahren bereits praktiziert worden (Hewel 1999). Im Zusammenhang mit den Beratungen über einen Verfassungsvertrag hatte die britische Regierung sogar eine Formalisierung der gemeinsamen Führung der großen EU-Staaten angeregt – im Sinne eines „Direktoriums“ oder eines analog

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zum UN-Sicherheitsrat strukturierten EU-Gremiums (Financial Times, 21.2.2002). Es sei dahingestellt, ob über die weitere Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen und über informelle Führungsgremien eine hinreichende Akzeptanz in der heterogenen, erweiterten EU besteht oder herbeigeführt werden kann. Auf jeden Fall werden Differenzierung und Flexibilisierung, in welcher Konkretisierung auch immer, die notwendige Voraussetzung für Handlungsfähigkeit sein. Das dürfte ähnlich auch für eine erweiterte und transformierte NATO gelten. Länderspezifische Differenzierungen existieren bereits und dürften in Folge der Erweiterung Platz greifen. Herausbilden könnte sich eine informelle „neue Kerngruppe“ (Haftendorn 2005). Fallspezifisch werden sich „coalitions of the willing“ bilden, die gegebenenfalls die „separierbaren“ NATO-Strukturen nutzen. In dem Maße, wie komplementär zu den NATO-Strukturen autonome europäische militärische Fähigkeiten (wie die NATO Response Force und die EUEingreiftruppe) entwickelt werden, könnte das seit den fünfziger Jahren bestehende strukturelle Spannungsverhältnis zwischen europäischer Integration und transatlantischer Sicherheitsorganisation (s. oben) entschärft werden. Die sicherheitspolitische Abhängigkeit Westeuropas von den USA war ja aufgrund der Spaltung Europas im Ost-West-Konflikt entstanden. Erst mit einer gewissen sicherheitspolitischen Unabhängigkeit Gesamteuropas wären die Folgen der Spaltung Europas gänzlich überwunden.

5. Der neue ordnungspolitische Dissens Dieser Entwicklungsprozess wird freilich negativ beeinflusst, seit die hegemoniale Politik der USA imperial gesteigert wurde und dadurch eine neue und neuartige Spaltung im europäischen und transatlantischen Beziehungszusammenhang hervorgerufen hat. Solange der „Krieg gegen den Terrorismus“ zwar als umfassender „langer Feldzug“ konzipiert, aber eindeutig darauf beschränkt war, global operierende islamistische Terrorgruppen und Staaten, die sie unterstützten oder beherbergten, zu bekämpfen und zu besiegen, bestand ein breiter Konsens zwischen den USA und den europäischen Staaten. Der NATO-Rat setzte nach dem 11. September 2001 die Beistandszusage des Vertragsartikels 5 (erstmalig!) in Kraft, und auch die EU unterstützte förmlich das Selbstverteidigungsrecht der USA. Bei den europäischen Verbündeten entstand allerdings die Befürchtung, dass die NATO marginalisiert und ihr Potential nur als „Werkzeugkasten“ von den USA genutzt würde, weil die Regierung Bush nicht auf die multilaterale Gesamtorganisation zurückgriff, um eine unbeschränkte Führung ausüben zu können. So wurde die „Koalition der Willigen“ durch einen additiven Bilateralismus gebildet, d. h. durch bilaterale Vereinbarungen über die militärische Beteiligung an der „Operation Enduring Freedom“. Dass auch die europäischen Staaten gemäß ihrer Fähigkeiten im Kampf gegen das Taliban-Regime und gegen Al Qaida an der Seite und unter dem Oberbefehl der USA kämpften und z.T. noch kämpfen, war aber trotz der genannten Irritationen unbestritten und ist es noch heute. Der Wiederaufbau und die Neuordnung Afghanistans ist ebenfalls einvernehmlich von den USA und den europäischen Staaten arrangiert worden; und die Führung der von den Vereinten Nationen mandatierten Sicherungstruppe (ISAF) wurde schließlich der NATO übertragen. Der transatlantische Dissens begann, als Präsident Bush Anfang 2002 die Feinddefinition auf sogenannte Schurkenstaaten und die „Achse des Bösen“ (Irak, Iran und Nord-Korea) ausdehnte, also die Bekämpfung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen in den AntiTerror-Krieg einbezog. Der Dissens spitzte sich zu einem ordnungspolitischen Konflikt zu, als

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die neue Nationale Sicherheitsstrategie vom September 2002 diese Politik des Counterterrorismus und der Counterproliferation mit der Doktrin der präemptiven Intervention, die in Wirklichkeit eine Präventivkriegsdoktrin ist, verband und somit eine neue Gesamtstrategie begründete – „a neoimperial grand strategy“ (Ikenberry 2002). Indem die USA die Autorität beanspruchen, „zu entscheiden, wann souveräne Rechte verwirkt sind, und indem sie dies antizipierend zu tun gedenken“ (Ikenberry), setzen sie an die Stelle des neuzeitlichen Ordnungsprinzips, der Nebenordnung der Staaten und der Koordination der Willen, die Über- bzw. Unterordnung – „preemption and the end of Westphalia“ (Kissinger 2002). Im Krieg gegen den Terrorismus geht es – wie Henry Kissinger bereits vor dem Irak-Krieg in seinem Buch „Die Herausforderung Amerikas“ (2002) argumentiert hat – nicht nur darum, Terroristen aufzuspüren, sondern vor allem sich die außerordentliche Gelegenheit nicht nehmen lassen, das internationale System umzugestalten. In der Nationalen Sicherheitsstrategie ist ganz ähnlich vom „moment of opportunity“ die Rede und vom „Angriff als beste Verteidigung“. Die Bush-Doktrin und ihre Anwendung im Irak-Konflikt (der hier nicht im einzelnen zu behandeln ist) spalteten die EU und die NATO. Während sich Großbritannien schon 2002 eindeutig auf die amerikanische Seite stellte (in Fortsetzung der gemeinsamen Luftangriffe), verweigerten Deutschland und Frankreich die Gefolgschaft. Noch bevor ein Sondergipfel den Versuch machen konnte, eine gemeinsame EU-Position zu finden, wurde zur einseitigen Unterstützung der US-Politik am 30. Januar 2003 jener (in den USA angeregte) „Brief der Acht“ veröffentlicht, der die Spaltung in das „alte“ und „neue“ Europa manifest machte. Die Regierungschefs von Großbritannien und Spanien hatten den Brief konzipiert; die Staats- bzw. Regierungschefs von Dänemark, Italien, Polen, Portugal, Tschechien und Ungarn hatten ihn mitunterzeichnet. Die anderen mittelosteuropäischen Staaten der Vilnus-Gruppe schlossen sich an. Hingegen betrieben Frankreich und Deutschland (die übrigens über den Brief der Acht nicht vorab informiert worden waren) eine Politik des „soft balancing“ und eine „Strategie der Delegitimierung“ (Walt 2005) im UN-Sicherheitsrat, zusammen mit Russland und China. Es ging also bei dieser Auseinandersetzung um mehr als um einen taktischen Dissens, sondern um die grundsätzliche Frage, „ob es eine einzelne Macht gibt [d.h. geben soll], die die Dinge in der Welt bestimmt, oder ob wichtige Fragen von der internationalen Gemeinschaft entschieden werden“ (so Bundeskanzler Schröder vor dem SPD-Bundesvorstand am 10. Februar 2003, zit. nach Westdeutsche Allgemeine Zeitung, 11.2.2003). So wie die amerikanische Irak-Politik Ausdruck des imperialen Anspruchs der USA war, war die deutsch-französische Irak-Politik Ausdruck des Anspruchs, ein „Europe puissance“ mit der EU als Machtpol zu schaffen – in einer multipolaren Welt. Die gemeinsamen deutsch-französisch-russischen Erklärungen dokumentieren, dass diese multipolare Ordnungsvorstellung die Grundlage für die „Gelegenheitskoalition“ zwischen diesen Staaten im Irak-Fall war. Premierminister Blair hat sich hingegen in dieser Situation – in radikaler Abkehr von seiner Warschauer Rede (s. oben) – gegen eine multipolare Weltordnung ausgesprochen und für „einen Pol der Macht“, der von Amerika und Europa gemeinsam gebildet werden sollte (Financial Times, 28. April 2003), votiert. Im Unterschied zur Spaltung zwischen den europäischen Regierungen hat – wie die großen Demonstrationen und die Meinungsumfragen zeigen – der Irak-Krieg die europäischen Bürgerinnen und Bürger eher in ihrer anti-imperialen Einstellung geeint. Auf intergouvernementaler Ebene und in den EU-Gremien hat der Irak-Krieg – ebenso wie zuvor der Kosovo-Krieg – als Katalysator für die Verstärkung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen

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gewirkt. Die Anregungen des kleinen Gipfels der Kriegsgegner in Brüssel/Tervuren im April 2003 (einst von den Atlantikern als Pralinengipfel verspottet), eine Verteidigungsunion zu schaffen, sind auf dem deutsch-britisch-französischen Gipfel in Berlin im September 2003 aufgegriffen, in „triangulärer Führung“ modifiziert und dann von der Gesamt-EU im Dezember 2003 akzeptiert worden; sie werden seitdem in die Praxis umgesetzt (s. oben). Parallel dazu ist es der EU – ungeachtet der internen Differenzen über den Irak-Krieg – gelungen, nach monatelangen Beratungen am 12. Dezember 2003 eine eigene Europäische Sicherheitsstrategie zu verabschieden. In der Bedrohungsanalyse bestehen weitgehende Übereinstimmungen mit der amerikanischen Nationalen Sicherheitsstrategie vom September 2002. Die Verbindung von Terrorismus und Proliferation von Massenvernichtungswaffen wird als die größte Gefahr angesehen. Die Proliferation soll aber vor allem durch die Stärkung internationaler Organisationen (wie die IAEA), durch Export- und Erwerbskontrollen und durch politischen und wirtschaftlichen Druck und Anreiz verhindert werden. Zur Bekämpfung des Terrorismus wird die Kombination von geheimdienstlichen, polizeilichen, juristischen, militärischen und anderen Mitteln als notwendig erachtet. Die angestrebte „strategische Kultur“ soll notfalls auch eine „robuste Intervention“ fördern – aber eben als letztes Mittel. Im deutlichen Gegensatz zur amerikanischen imperialen Strategie der Präemption bzw. Prävention und des Unilateralismus werden ein „effektiver Multilateralismus“ und die Legitimierungsfunktion der Vereinten Nationen zur Richtlinie des europäischen Krisenmanagements gemacht. Das transatlantische Verhältnis wird als unersetzbar bezeichnet, aber explizit wird eine „balanced partnership“ als Ziel genannt. Mit der Europäischen Sicherheitsstrategie unterstützt die EU also weder die imperiale Strategie der USA, noch will sie sich selbst auf den Weg zur Errichtung eines eigenen Imperiums begeben. Die gemeinsame und eigenständige Iran-Politik ist gewissermaßen die erste Anwendung dieser Europäischen Sicherheitsstrategie, und zwar unter konsortialer Führung Deutschlands, Frankreichs und Großbritanniens. Zusammen mit dem GASP-Beauftragten Solana verhandeln die Außenminister der EU-3 seit dem Oktober 2003 mit der iranischen Regierung, um mit „objektischen Garantien“ die Entwicklung eines militärischen Nuklearprogramms zu verhindern. Ob diese europäische Mission erfolgreich sein wird, ist eine offene Frage. Sie demonstriert aber die eigenständige Handlungsfähigkeit der EU und ist eine klare Alternative zur amerikanischen Politik der Isolierung und der Sanktionen. Präsident Bush hat die EU-3 gewähren lassen, aber bei seinem Treffen in Brüssel im Februar 2005 die EU zu der Zusage veranlasst, im Falle des Scheiterns die amerikanische Politik, den UN-Sicherheitsrat einzuschalten, zu unterstützen. Ob dann Frankreich und Deutschland ihre Strategie der Delegitimierung der amerikanischen Präventivpolitik wiederholen können und wollen, ist fraglich. Im Iran und bei anderen Krisen könnte jedoch der „Konflikt über den künftigen Nomos der Erde“ (Angelo Bolaffi, FAZ, 19. Mai 2003) wieder aktuell werden. Der Irak-Krieg und die desaströse Besatzungspolitik haben den unbeabsichtigten Effekt gehabt, dass dieses Land (dessen diktatorisches Regime entgegen der Behauptung Bushs Al Qaida nicht unterstützt hatte und keine nuklearen Waffen besaß) zu einem neuen Zentrum des islamistischen Terrorismus und zu einem Stützpunkt von Al Qaida geworden ist. Diese Entwicklungen haben die amerikanische Regierung dazu veranlasst, ihre unilaterale Politik partiell zu modifizieren und die Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen und mit den europäischen Kriegsgegnern zu suchen, ohne freilich den bestimmenden Einfluss aufzugeben. Die opponierenden europäischen Staaten haben ihrerseits versucht, den transatlantischen Konflikt zu entschärfen, ohne ihre prinzipielle ordnungspolitische Opposition aufzugeben. Je mehr die

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USA künftig von ihrer imperialen Ordnungspolitik Abstand nehmen und Europa handlungsfähig wird, desto größer werden die Chancen sein, dass Europa auf der Basis seiner Eigenständigkeit mit Amerika (wie auch mit den anderen Weltmächten) auf die destabilisierenden Herausforderungen regionaler Konflikte und des islamistischen Terrorismus eine gemeinsame Antwort findet und gemeinsames Krisenmanagement betreiben kann (so wie es beispielhaft im sogenannten Nahost-Quartett versucht wird).

6. Schlussbemerkungen Die Überwindung der „alten“ Ost-West-Spaltung Europas und die Entstehung neuer Strukturen in Gesamteuropa und im transatlantischen Beziehungszusammenhang erfolgten – wie gezeigt wurde – in einem langen, über mehr als ein Jahrzehnt dauernden Prozess, der noch nicht abgeschlossen ist. Die Herausforderungen der Globalisierung fördern die gesamteuropäische Integration und die geoökonomische Balance zwischen Europa und den USA. Ob die islamistisch-terroristischen Herausforderungen mittelfristig die europäischen Integrations- und die transatlantischen Kooperationsbeziehungen oder die hegemonial-imperiale Politik der USA fördern werden, ist gegenwärtig nicht abzusehen, weil die Entwicklung des Terrorismus und des gegen ihn geführten „langen Feldzuges“ nicht zu prognostizieren ist. Selbst dann, wenn tatsächlich das „Zeitalter muslimischer Kriege“ (Huntington 2002) angebrochen sein sollte, wäre eine dauerhafte Akzeptanz einer imperial gesteigerten US-Hegemonie nicht zu erwarten; denn die Konflikte mit der muslimischen Welt sind unterschiedlich und weder zwischen den muslimischen Staaten noch zwischen den westlichen Staaten und Gesellschaften wirken sie vereinheitlichend. Eher ist – solange keine große islamistische Staatenkoalition entsteht – eine Differenzierung der Interessen und der Perzeptionen hier wie dort zu erwarten. Ob die Herausforderung der amerikanischen Vormacht und der ordnungspolitische Dissens, der aus der imperialen Reaktion der USA auf die Anschläge des 11. September 2001 entstanden ist, strukturbildende Wirkungen im euro-atlantischen Raum zeitigen werden, ist ungewiss. Die Erfahrungen mit der Bush-Doktrin und die grundsätzlichen Unterschiede in den Sicherheitsstrategien Amerikas und Europas könnten Hinweise auf eine solche Entwicklung sein. Die gesamteuropäischen und die transatlantischen Beziehungen befinden sich in einem „fließenden Wandel“ (Meinecke 31963). Nur wenn die erweiterte und sich noch erweiternde Europäische Union intern das integrative Gleichgewicht wahrt, extern ein handlungsfähiger Akteur wirtschafts- und handelspolitisch bleibt und sicherheitspolitisch wird, kann in Gesamteuropa die (differenzierte) Integration Bestand haben und können zwischen Europa und den USA sowie zwischen Europa und Russland ausgewogene bifokale Kooperationsbeziehungen entstehen, mit der OSZE als „Forum des Ausgleichs zwischen den drei Gravitationszentren“ (EU, USA, Russland) (so Roloff in diesem Handbuch). Indes, es ist nicht auszuschließen, dass eine überdehnte EU nur eine Konföderation oder ein „Europäisches Commonwealth“ (Garton Ash, in: Süddeutsche Zeitung, 7.10.2005) sein wird oder gar zur bloßen Freihandelszone degeneriert. Ebenso könnte die Transformation der transatlantischen Allianz misslingen; die NATO könnte politisch weiter marginalisiert oder obsolet werden. In der Literatur differieren die Einschätzungen. Gregor Schöllgen (2005) konstatiert das „Ende der transatlantischen Epoche“. François Heisbourg (2005) urteilt: „Die NATO hat nicht die Breite und nicht die Tiefe, um als Drehscheibe zwischen Europa und den USA zu fungieren“; während Helga Haften-

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dorn (2005) meint, das Atlantische Bündnis könne, wenn es sich anpasse, sogar als „Transmissionsriemen zwischen Europa und Amerika“ dienen. Eine ausgewogene, balancierte transatlantische Beziehung ist die neo-realistische Alternative; sie wäre das zu erwartende Ergebnis einer „kooperativen Gleichgewichtspolitik“ oder des „soft balancing“ (Walt 2005), wie es ansatzweise bereits zu erkennen ist (s. oben). Auf jeden Fall werden sich die europäischen Staaten als Antwort auf die herausragende Macht der USA und ihre hegemonial-imperiale Politik zwischen den Varianten von Opposition und Anpassung (s. Walt 2005) entscheiden müssen, wobei sich eine Mischung zwischen mehreren Varianten ergeben mag. Das Scheitern sowohl der differenzierten Integration Europas als auch der Transformation der NATO wäre das denkbar schlechteste Zukunftsszenario. Denn dann würden sich in Europa und im transatlantischen Verhältnis die Machtrelation und die Gruppierung der Staaten gravierend verändern. Die Macht Deutschlands würde nicht mehr im integrierten Gleichgewichtssystem der EU und in der transatlantischen Allianz balanciert werden; die EU wäre kein internationaler Machtfaktor in einer multipolaren Weltkonfiguration und Europa könnte kein eigenständiger Partner der USA in einer ausgewogenen transatlantischen Allianz werden. Dann würde sich die eingangs skizzierte ordnungspolitische Grundproblematik in Europa völlig neu stellen. Eine Wiederkehr der alten antagonistischen Hegemonie- und Gleichgewichtspolitik in Europa wäre – mit welchen Varianten auch immer – nicht auszuschließen. Das läge weder im Interesse Deutschlands noch in dem der anderen Staaten im euro-atlantischen Raum.

Weiterführende Literatur Brimmer, Esther/Fröhlich, Stefan (Hrsg.) (2005), The Strategic Implications of European Union Enlargement, Washington, D. C.: Johns Hopkins University. Europäische und amerikanische Mitglieder eines Forschungsprojekts erörtern alle wichtigen Aspekte und Probleme der EU-Erweiterung, der EU-Nachbarschaftspolitik und deren Auswirkungen innerhalb der EU und auf die EU-Außenbeziehungen. Jäger, Thomas/Höse, Alexander/Oppermann, Kai (Hrsg.) (2005), Transatlantische Beziehungen. Sicherheit, Wirtschaft, Öffentlichkeit, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Die im Untertitel genannten Bereiche werden aus europäischer und amerikanischer Perspektive in Einzelaufsätzen und Berichten (Reports) analysiert. Kupchan, Charles (2003), Die europäische Herausforderung. Vom Ende der Vorherrschaft Amerikas, Berlin: Rowohlt. Das Buch analysiert den Aufstieg Europas und die Tendenz zur Multipolarität sowie deren Konsequenzen, nämlich das Ende der amerikanischen Hegemonialpolitik und ein neues partnerschaftliches Verhältnis zwischen Europa und den USA. Link, Werner (2006), Auf dem Weg zu einem neuen Europa, Baden-Baden: Nomos Verlag. Der Essay vertieft die Argumentation des Handbuch-Beitrags des Autors. Lippert, Barbara (Hrsg.) (2000), Osterweiterung der Europäischen Union – die doppelte Reifeprüfung, Bonn. Informative Beiträge zur Problematik der Osterweiterung aus der Perspektive der mittelosteuropäischen Staaten und der EU (vor dem Beitritt im Jahre 2004). Meier-Walser, Reinhard C./Luther, Susanne (Hrsg.) (2002), Europa und die USA. Transatlantische Beziehungen im Spannungsfeld von Regionalisierung und Globalisierung, München: Olzog Verlag. Europäische und amerikanische Autoren behandeln die Perspektiven der Nationalstaaten in Europa, der EU und der transatlantischen Beziehungen. Walt, Stephen M. (2005), Taming American Power. The Global Response to U. S. Primacy, New York/ London: Norton & Co. Der Autor, ein prominenter amerikanischer Neo-Realist, ordnet die europäische Antwort auf die amerikanische Macht in das weltweit zu beobachtende Muster von Opposition und Anpassung ein.

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Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (32004), Europa-Handbuch, Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung. Umfassendes Werk zur EU und zur Staatenwelt Europas; die Beiträge von Stephan Bierling „Die Europäische Union und die USA“ und von Michael Kreile „Die Osterweiterung der Europäischen Union“ sind für die Thematik dieses Beitrages besonders relevant.

Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union

Die Außen-,Wagner Rahmenbedingungen Wolfgang Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union Seit den Anfängen der europäischen Integration in den 1950er Jahren hat sich die Europäische Union (bzw., bis 1993, die Europäische Gemeinschaft) zu einer zunehmend bedeutsamen Rahmenbedingung deutscher Außenpolitik entwickelt. Mittlerweile gibt es kaum einen Bereich der deutschen Außenbeziehungen mehr, dessen Behandlung in den europäischen Institutionen nicht möglich oder gar erforderlich wäre. Ihren Ausgangspunkt nahm diese Europäisierung der deutschen Außenbeziehungen in der Außenwirtschaftspolitik, in der die Europäische Kommission früh umfangreiche Kompetenzen erhalten hatte (Abschnitt 1). Seit den siebziger Jahren weitete sich die Europäisierung auf die Außenpolitik (Abschnitt 2.1) und seit den neunziger Jahren auch auf die Sicherheits- und Verteidigungspolitik aus (Abschnitt 2.2). Zwischen deutscher und europäischer Außenpolitik hat sich seit den siebziger Jahren ein symbiotisches Verhältnis entwickelt (Abschnitt 3). Die Bundesrepublik hat stets zu den Befürwortern einer vertieften europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik gehört (Abschnitt 3.1). Gleichzeitig hat sich der Rahmen einer europäischen Außenpolitik gerade in der Osteuropa- und Nahostpolitik für die Bundesrepublik als sehr vorteilhaft erwiesen (Abschnitt 3.2). Die Erweiterung der EU auf nunmehr 25 Mitgliedstaaten sowie wachsende Schwierigkeiten Deutschlands, die militärpolitischen Zielsetzungen umzusetzen, haben jedoch zu Rissen in diesem symbiotischen Verhältnis geführt (Abschnitt 4).

1. Außenwirtschaftspolitik Spürbar wurde der Einfluss der EG/EU für die deutsche Außenpolitik zunächst im Bereich der Außenwirtschaftspolitik, denn die Europäische Gemeinschaft hatte schon in den Gründungsverträgen für wichtige Bereiche des Außenhandels ausschließliche Kompetenzen erhalten (¡ Außenwirtschaftspolitik). Bereits in der so genannten Dillon-Runde (1960–61) des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) verhandelte die Bundesrepublik nicht direkt mit den anderen Staaten. Vielmehr lag die Verhandlungsführung bei der Europäischen Kommission. Zwar behielten die EG-Mitglieder die Zuständigkeit für die Definition des Verhandlungsmandats, überwachten die Verhandlungsführung der Kommission durch einen eigens eingerichteten Ausschuss und mussten ein von der Kommission ausgehandeltes Ergebnis ratifizieren (vgl. auch den Beitrag von Lütticken/Stahl in diesem Band). Da die Mitgliedstaaten über Mandat und Verhandlungsergebnis jedoch mit qualifizierter Mehrheit abstimmten, blieben der Kommission erhebliche Spielräume (vgl. Pollack 2003). In den 1950er und 1960er Jahren deckten die ausschließlichen Kompetenzen der Kommission noch die gesamte handelspolitische Agenda des GATT ab. Dies änderte sich jedoch seit

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den 1970er Jahren, als u.a. Handelsaspekte des geistigen Eigentums und Regelungen für Direktinvestitionen auf die Tagesordnung des GATT kamen. Die Kommission konnte sich nicht mit dem Vorschlag durchsetzen, ihr auch in diesen Feldern die ausschließliche Zuständigkeit zu übertragen. Drittstaaten müssen seitdem sowohl mit der Kommission als auch mit den einzelnen Mitgliedstaaten Verhandlungen führen. In den Bereichen, in denen die Europäische Kommission an Stelle der Mitgliedstaaten die Verhandlungen führte, konnten die Interessen der EU-Staaten besonders effektiv vertreten werden, weil die EU-Staaten von den Verhandlungspartnern im GATT nicht mehr so leicht gegeneinander ausgespielt werden konnten und weil sie untereinander zur Kompromissfindung gezwungen waren. Insbesondere die Bundesrepublik profitierte von dieser Europäisierung der Außenhandelspolitik stark, weil ihre eigenen Handelsinteressen im allgemeinen dem Durchschnitt der Mitgliedstaaten entsprachen, so dass sie in den innereuropäischen Verhandlungen selten unter Anpassungsdruck geriet. Die von der EU vertretene Verhandlungslinie, die einerseits für eine generelle Liberalisierung des Welthandels eintrat, andererseits aber insbesondere die Liberalisierung des Agrarhandels zu verhindern suchte, entsprach weitgehend den handelspolitischen Interessen der Bundesrepublik. Weniger greifbare Vorteile hat hingegen die Entwicklungspolitik der EG für die Bundesrepublik mit sich gebracht (¡ Entwicklungspolitik). Diese war auf französisches Drängen hin in die Gründungsverträge aufgenommen worden und konzentrierte sich auf die ehemaligen Kolonialgebiete, insbesondere in Afrika. Demgegenüber wurden Lateinamerika oder Asien, die in der deutschen Entwicklungspolitik eine wichtige Rolle spielten, von der EG eher nachrangig behandelt. Allerdings schränkte die EG den Spielraum der deutschen Entwicklungspolitik nicht ein, weil es sich um eine die nationalen Politiken ergänzende, nicht diese ersetzende europäische Politik handelte.

2. Gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik 2.1 Von der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft zur Gemeinsamen Außenund Sicherheitspolitik Unter dem Eindruck des Korea-Krieges und amerikanischer Forderungen nach einer Wiederbewaffnung der Bundesrepublik hatte der französische Premierminister René Pleven im Oktober 1950 einen Plan der Wiederbewaffnung Deutschlands unter der Ägide einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft vorgeschlagen. Vier Jahre später lehnte die französische Nationalversammlung jedoch die daraufhin ausgehandelte Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) ab. Infolgedessen spielte die Europäische Gemeinschaft bis zum Ende des Ost-WestKonflikts im Kernbereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik keine Rolle mehr (¡ Europäische Union). Anstelle der EVG wurde die NATO der wichtigste institutionelle Rahmen, innerhalb dessen die Bundeswehr als Bündnisarmee aufgestellt wurde. Gleichzeitig kam der Westeuropäischen Union (WEU), der die Bundesrepublik 1954 ebenfalls beitrat, eine Rolle bei der Kontrolle der deutschen Rüstung zu (¡ NATO). 1970 begannen die Mitgliedstaaten allerdings regelmäßige Konsultationen „in allen wichtigen Fragen der Außenpolitik“ (Luxemburger Bericht, zitiert nach Auswärtiges Amt 1994: 34). Bis zu ihrem Übergang in die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) durch den Vertrag von Maastricht war diese Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) von einer

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steigenden Frequenz von Treffen auf einer wachsenden Zahl von Ebenen (Außenminister, Leiter der politischen Abteilungen, so genannte Politische Korrespondenten und Referatsleiter in themenbezogenen Arbeitsgruppen) und einer vorsichtigen Annäherung an die EG und ihre supranationalen Institutionen gekennzeichnet. Nach dem Scheitern der EVG setzten die EUStaaten allerdings nicht mehr auf durchsetzungsfähige gemeinsame Institutionen, weil zu viele Mitgliedstaaten der Ansicht waren, dass die damit verbundene Einschränkung der Souveränität in diesem Bereich nicht zu akzeptieren sei. Statt dessen setzten die Mitgliedstaaten auf eine allmähliche Annäherung der Standpunkte als Ergebnis regelmäßiger und vertraulicher Konsultationen. Als wichtigste Errungenschaft galt bald der „Koordinationsreflex“, der die Suche nach möglichen Gemeinsamkeiten dokumentierte. Darüber hinaus vertrat die rotierende Präsidentschaft in der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) gemeinsame Positionen im Namen der damals neun Mitgliedstaaten. In anderen Feldern der internationalen Politik kamen die EG-Staaten jedoch oft nicht über den kleinsten gemeinsamen Nenner hinaus. Insbesondere das Verhältnis zu den USA blieb innerhalb der EG kontrovers, wobei auf europäische „Selbständigkeit“ und „Unabhängigkeit“ bedachte französische Regierungen und nach enger Anlehnung an die USA strebende britische Regierungen die beiden Pole markierten (für gute Überblicksdarstellungen vgl. Nuttall 1992 und 2000 sowie Smith 2003). Der Vertrag von Maastricht, der die GASP an die Stelle der EPZ setzte, signalisierte vor allem eine Erhöhung europäischer Ambitionen (vgl. Hill 1993). Allerdings bestimmte schon bald darauf die Ohnmacht der EU angesichts der jugoslawischen Bürgerkriege das öffentliche Bild der GASP. Obwohl die Europäer selbstbewusst ihre Zuständigkeit für den westlichen Balkan erklärt hatten, scheiterten ihre diplomatischen Versuche, die eskalierende Gewalt einzudämmen. Erst das Engagement der USA und der NATO beendete den bosnischen Bürgerkrieg (¡ NATO, Ex-Jugoslawien). In der europäischen Außenpolitik hinterließ das diplomatische Scheitern zweierlei Spuren: Zum einen schien das Scheitern der Europäer und der Erfolg der NATO die Bedeutung glaubwürdiger militärischer Kapazitäten zu unterstreichen. Zu einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik sollte dies jedoch erst nach dem britischen Regierungswechsel einige Jahre später führen (siehe unten). Zum anderen demonstrierte die Krise die Schwerfälligkeit europäischer Diplomatie und führte zu verstärkten Bemühungen, das Krisenmanagement zu verbessern und um eine langfristig angelegte Krisenpräventionspolitik zu ergänzen. Tatsächlich konnte die EU sich in der Mazedonien-Krise 2001 als erfolgreiche Krisenmanagerin profilieren. Nachdem Anfang 2001 die Spannungen zwischen slawischer Bevölkerungsmehrheit und albanischer -minderheit in Mazedonien zugenommen hatten, übermittelten der Hohe Repräsentant Solana, der EU-Sonderbeauftragte für den Balkan Hombach und Außenkommissar Patten in enger Abstimmung untereinander die doppelte Botschaft, dass die Terrorakte albanischer Rebellen verurteilt werden, die mazedonische Regierung jedoch einen Dialog über politische Reformen einleiten sollte (vgl. Schneckener 2001: 46). Gleichzeitig sagte die EU umfangreiche Hilfeleistungen zu. Das im August 2001 unterzeichnete Abkommen von Ohrid, das die Einheit des mazedonischen Staates bewahrt, die Situation der albanischen Bevölkerung jedoch entscheidend verbessert, wurde mit erheblichem Druck von der EU gegen die hardliner beider Seiten durchgesetzt. Es hat entscheidend dazu beigetragen, ein gewaltsames Auseinanderbrechen des jugoslawischen Nachfolgestaates zu verhindern. Auch nach weiteren institutionellen Reformen durch die Verträge von Amsterdam (1997) und Nizza (2000) ist die GASP im Gegensatz zur wirtschaftlichen Integration im Wesentli-

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chen intergouvernemental geblieben. Die Kommission teilt sich das Initiativrecht mit den Mitgliedstaaten, Europäisches Parlament und Europäischer Gerichtshof spielen allenfalls marginale Rollen und Mehrheitsabstimmungen sind nur in eng begrenzten Bereichen möglich, wo sie allerdings auch nur in Ausnahmefällen zur Anwendung kommen. Allerdings wurde der Generalsekretär des Rates zu einem „Hohen Repräsentanten für die GASP“ aufgewertet. Der erste Amtsinhaber, der frühere spanische Außenminister und NATO-Generalsekretär Solana, hat die in diesen Posten gesetzten Erwartungen erfüllt und der EU „Gesicht und Stimme“ verliehen.

2.2 Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik Eine sicherheits- und verteidigungspolitische Rolle der EU schien erst nach dem Ende des Ost-West-Konflikts wieder in den Bereich des Möglichen zu rücken, zumal die NATO zunächst zögerte, sich Aufgaben der Friedenssicherung anzunehmen (¡ NATO). Allerdings genoss die Fortsetzung des amerikanischen Engagements in Europa und eine entsprechende Anpassung der NATO an neue Aufgaben für einige EU-Staaten eine so hohe Priorität, dass für die EU lediglich eine komplementäre Funktion konsensfähig sein konnte. Erst nach dem Regierungswechsel in Großbritannien von Major zu Blair 1997 und einer erneuten europäischen Ohnmachtserfahrung angesichts der eskalierenden Krise im Kosovo 1998/99 setzten sich innerhalb der EU diejenigen durch, die der europäischen Diplomatie einen „militärischen Arm“ verleihen wollten. Auf dem Europäischen Rat in Köln (Juni 1999) beschlossen die Staats- und Regierungschefs, die Union müsse „die Fähigkeit zu autonomem Handeln, gestützt auf glaubwürdige militärische Fähigkeiten, sowie die Mittel und die Bereitschaft besitzen, dessen Einsatz zu beschließen“ (Schlußfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat (Köln), 3. und 4. Juni 1999, Anhang III (Erklärung des Europäischen Rates zur Stärkung der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik). Auf dem Gipfel in Helsinki konkretisierten sie dieses Ziel sechs Monate später in Richtung auf das „headline goal“, „spätestens im Jahr 2003 [...] in der Lage [zu] sein, innerhalb von 60 Tagen Streitkräfte im Umfang von 50.000 bis 60.000 Personen, die imstande sind, den Petersberg-Aufgaben in ihrer ganzen Bandbreite gerecht zu werden, zu verlegen und dafür zu sorgen, daß diese Kräfte für mindestens ein Jahr im Einsatz gehalten werden können“ (Schlußfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat (Helsinki), 10. und 11. Dezember 1999, Punkt 28). Um dieses Ziel zu erreichen, haben die Mitgliedstaaten in „capabilities commitmemt conferences“ angegeben, welche Beiträge sie zum headline goal leisten können, haben die verbleibenden Defizite (die insbesondere in den Bereichen des Langstreckentransportes, der Aufklärung, der Führung und der Kommunikation liegen) identifiziert und begonnen, die Anstrengungen zu ihrer Behebung zu koordinieren. Durch die Formulierung eines „headline goals 2010“ wird dieser Prozess verstetigt, was den langen Zeithorizonten in der Rüstungsbeschaffungspolitik, insbesondere angesichts knapper Verteidigungshaushalte, Rechnung trägt. Zwar hat die EU mit der NATO ein Abkommen ausgehandelt, das ihr den Zugriff auf einige ihrer Fähigkeiten sichern und somit kostspielige Duplizierungen vermeiden helfen soll. Dennoch ist das Ausmaß europäischer Unabhängigkeit von bzw. Komplementarität zur NATO und den USA Gegenstand von Auseinandersetzungen innerhalb der EU geblieben. Um europäische Einsätze führen zu können, hat die EU im Jahr 2000 das Politische Komitee zum Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee (PSK) auf Botschafterebene in Brüssel

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aufgewertet und einen Militärausschuss sowie einen Militärstab eingerichtet. Im Januar 2003 übernahm die EU mit der Polizeimission in Bosnien ihren ersten out of area-Einsatz. Für die ebenfalls 2003 stattgefundenen Einsätze in Mazedonien und im Norden der Demokratischen Republik Kongo blieb sie allerdings auf Ressourcen der NATO bzw. eines größeren Mitgliedstaates (wie Frankreich im Kongo) angewiesen. Mit der Übernahme der SFOR von der NATO Ende 2004 hat die EU ihr Ziel erreicht, neben einer Führungsrolle beim ökonomischen Wiederaufbau und der politischen Transformation auch die Hauptverantwortung für die militärische Friedenssicherung auf dem Balkan zu übernehmen.

3. Deutsche und europäische Außenpolitik Bevor im Folgenden einige typische Formen beschrieben werden, in denen deutsche und europäische Außenpolitik miteinander interagieren, wird die deutsche Politik gegenüber dem Projekt einer europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik dargestellt, denn die Bundesrepublik hat mit ihrer Politik die europäischen Rahmenbedingungen, unter denen sie ihre Außenpolitik betreibt, wesentlich mitbestimmt.

3.1 Der deutsche Beitrag zur europäischen Außenpolitik Die Initiative zur außen- und sicherheitspolitischen Zusammenarbeit war zu Beginn des europäischen Integrationsprozesses vor allem von Frankreich ausgegangen, das auf diese Weise nicht zuletzt die Kontrolle und Einbindung einer zunehmend selbstbewussten deutschen Politik anstrebte. Die Bundesrepublik machte sich diese Logik jedoch schnell zu eigen und betrachtete die außen- und sicherheitspolitische Selbsteinbindung als willkommenes Mittel, Vertrauen in und Unterstützung für die eigene Außenpolitik erhalten zu können. Vor allem während der Regierungskonferenzen zu den Verträgen von Maastricht (1990/91) und Amsterdam (1996/97) setzten gemeinsame deutsch-französische Initiativen die Stärkung der gemeinsamen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik auf die Agenda und konnten zumindest Schritte in Richtung dieser Zielsetzung durchsetzen. Attraktiv erschien die außenpolitische Zusammenarbeit darüber hinaus aufgrund des Einflussgewinns, der allen EU- Staaten durch eine Bündelung ihrer Ressourcen in der internationalen Politik zugute kam, und aufgrund der Verminderung von Reibungen zwischen der wirtschaftlichen Integration und der Heterogenität mitgliedstaatlicher Außenpolitiken. Nicht zuletzt entsprach das Ziel einer europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik dem Leitbild der EU als Bundesstaat, das die deutsche Europapolitik über Parteigrenzen hinweg inspirierte (Jachtenfuchs 2002). Aus dieser Perspektive erschien der Binnenmarkt als „unvollendeter Bundesstaat“ (Hallstein), der um eine außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Dimension ergänzt werden musste. Auch die stark europäisierte nationale Identität Deutschlands (vgl. Risse et al. 1999; ¡ Deutsche Identität und Außenpolitik) begünstigte den Einsatz für eine Stärkung der europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Als die Reform der außenpolitischen Zusammenarbeit in den neunziger Jahren breitere Aufmerksamkeit erfuhr, zeigte sich etwa in den Ratifizierungsdebatten im Bundestag, dass zwischen nationalen und europäischen Interessen kaum unterschieden wurde (Wagner 2002: 206–228). Auch in Meinungsumfragen zeigt sich eine breite Unterstützung für eine ge-

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meinsame Außenpolitik und eine gemeinsame Verteidigungspolitik. Seit die Kommission 1990 regelmäßig nach der Unterstützung für beide Kernprojekte fragte, sprachen sich in Deutschland durchschnittlich 70% für eine gemeinsame Außenpolitik und durchschnittlich 77% für eine gemeinsame Verteidigungspolitik aus. Nur durchschnittlich 16% bzw. 12% lehnten diese Projekte ab. Die Unterstützung in Deutschland lag damit stets über dem europäischen Durchschnitt von 65% bzw. 72%.1 Die Erweiterung der europäischen Integration um eine außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Dimension wurde somit früh in den Zielkatalog deutscher Europapolitik aufgenommen. Von Beginn an verfolgte die Bundesrepublik dabei „eine Strategie des dynamisch-konstruktiven Pragmatismus, demzufolge das wünschbare Ideal einer europäischen Außen- und Sicherheitspolitik als langfristige Orientierung diente, wohingegen das vor dem Hintergrund der Haltungen der übrigen Partnerstaaten Machbare als Richtschnur für die Verwirklichung konkreter Einigungsfortschritte war“ (Schmalz 2002: 520, für einen Überblick vgl. auch Wagner 2002: 80–86). Zu den institutionellen Zielvorstellungen für eine europäische Außen- und Sicherheitspolitik gehörten eine bedeutende Rolle für die Europäische Kommission und das Europäische Parlament, denen zunächst eine nur marginale Rolle zugewiesen war. Darüber hinaus setzte sich Deutschland für Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit ein, um die Entscheidungsfindung im Rat zu erleichtern. Nachdem verschiedene andere Mitgliedstaaten allerdings grundsätzliche Vorbehalte gegenüber Mehrheitsabstimmungen in der Außen- und Sicherheitspolitik vorgebracht hatten, warb die Bundesregierung erfolgreich für Kompromisse, wonach der Rat einstimmig Grundsatzbeschlüsse trifft, aber über Durchführungsmaßnahmen mit qualifizierter Mehrheit abstimmen kann. Gemäß dem Bundesstaats-Leitbild wurden diese Zielsetzungen in einer supranationalen Rhetorik verpackt, die die GASP/ESVP weniger als eigenständiges Regime außerhalb der EG, sondern stets als Kern einer untrennbar mit der ökonomischen Union verbundenen „politischen Union“ verstand. Weil diese deutschen Zielsetzungen im zunehmend heterogenen Kreis der EU-Staaten wenig Aussicht auf Erfolg hatten, begann die Bundesregierung Ende der neunziger Jahre, für die Möglichkeit „verstärkter Zusammenarbeit“ im Bereich der GASP/ESVP zu werben. Wie in der Währungs- und Grenzpolitik sollten Mitgliedstaaten, die zu weiter gehenden Integrationsschritten bereit und in der Lage sind, von den anderen EU-Staaten nicht aufgehalten werden können. Den umfassendsten Vorstoß in diese Richtung unternahm die Bundesregierung zusammen mit der französischen Regierung im Verfassungskonvent 2002/2003. Die vorgeschlagene „Europäische Sicherheits- und Verteidigungsunion“ würde das Mittel der verstärkten Zusammenarbeit auf multinationale Streitkräfte, auf die Rüstungszusammenarbeit sowie auf die bislang im WEU-Vertrag festgelegten Beistandspflichten im Verteidigungsfall anwenden. Während die Bundesrepublik diese „verfassungspolitischen“ Zielsetzungen stets zu einer Priorität in intergouvernementalen Verhandlungen über Vertragsreformen gemacht hat, setzte sie im Alltagsgeschäft der EPZ/GASP einen Schwerpunkt auf die Stärkung der EU als „Zivilmacht“. So ging Anfang der siebziger Jahre die Einführung des politischen Dialogs als Instrument europäischer Diplomatie auf einen Vorschlag Außenminister Genschers zurück. Indem die EU die arabischen Staaten nach dem Yom-Kippur-Krieg und der Ölkrise zum politischen Dialog einlud, setzte sie deutlich andere Akzente in der Nahostpolitik als die USA, die eine konfrontativere Politik verfolgten. Der politische Dialog, nicht zuletzt mit so genannten „Schurkenstaaten“ wie dem Iran, ist seitdem zu einem Markenzeichen europäischer Außenpo1 Eigene Berechnungen auf der Grundlage der Daten von Eurobarometer (vgl. http://europa.eu.int/comm/public_opinion/standard_en.htm) (August 2005).

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litik avanciert. Nachdem die britische Regierung Ende 1998 den Weg zu einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik frei gemacht hatte, nutzte die Bundesregierung die Zeit ihrer Präsidentschaft 1999, um dieses militärpolitische Projekt um eine zivile Dimension zu erweitern. Dem Ziel einer militärischen Eingreiftruppe wurde dabei das Ziel an die Seite gestellt, auch Polizeieinheiten, Richter und Staatsanwälte in Krisenregionen entsenden zu können. Bei der Ausarbeitung einer Europäischen Sicherheitsstrategie 2004 erreichte die Bundesregierung, dass das ursprünglich vorgesehene Konzept der Präemption, das in der amerikanischen Sicherheitsstrategie eine wichtige Rolle spielt, durch das Konzept der Prävention ersetzt wurde. Außerdem setzte sie sich erfolgreich für eine stärkere Betonung der Vereinten Nationen ein (¡ Vereinte Nationen). Mit dem Vorschlag, den Einsatz militärischer Gewalt nur auf Grundlage der VN-Charta vorzusehen, konnte sie sich allerdings nicht durchsetzen (Sieg 2005: 10). Die deutsche Position zu einer sicherheits- und verteidigungspolitischen Komponente der GASP war traditionell von dem Bemühen geprägt, sowohl mit Frankreich als auch mit den USA enge und vertrauensvolle Beziehungen zu pflegen und nicht zwischen amerikanischem Führungsanspruch und französischem Unabhängigkeitsstreben wählen zu müssen (vgl. Overhaus 2004). Dieses Bemühen übersetzte sich in die Unterstützung europäischer Institutionen als Ergänzung transatlantischer Strukturen und, nach Ende des Ost-West-Konflikts, als einer Rückversicherung gegen einen möglichen Rückzug der USA aus Europa (¡ Sicherheitspolitik). Im Vordergrund stand dabei vor allem das Ziel, eine Renationalisierung der Sicherheitsund Verteidigungspolitiken in Europa zu verhindern. Konsequenterweise lagen die Schwerpunkte deutscher Politik in diesem Bereich in der Schaffung und Unterstützung multilateraler Institutionen. Charakteristisch für die deutsche Politik ist die Begründung des Eurocorps, das als integrierte multinationale Einheit Renationalisierungstendenzen entgegenwirkt. Ins Leben gerufen wurde es 1991 von Bundeskanzler Kohl und dem französischen Staatspräsidenten Mitterrand. Verteidigungspolitiker waren an der Entscheidung nicht beteiligt bzw. wurden von den Staats- und Regierungschefs Deutschlands und Frankreichs bewusst auf Distanz gehalten, um das politische Projekt eines integrierten Korps nicht an Zweifeln an der militärischen Machbarkeit scheitern zu lassen. Bezeichnend ist schließlich auch, dass das Eurokorps für interessierte Staaten offen ist und dass es sowohl im Rahmen der NATO als auch der ESVP einsetzbar ist. Seitdem jedoch die britische Regierung Ende der neunziger Jahre die ESVP als Möglichkeit entdeckt hat, die Modernisierung der europäischen Streitkräfte in Richtung einer Interventionsarmee voranzutreiben und gleichzeitig europapolitische Führungsfähigkeit zu demonstrieren, ist die Bundesregierung im Bereich der ESVP zunehmend ins Hintertreffen geraten. Dies zeigt sich zunächst daran, dass von britisch-französischen Treffen mittlerweile mehr Impulse für die Weiterentwicklung der ESVP ausgehen als von deutsch-französischen, die bis weit in die neunziger Jahre die Rolle eines Schrittmachers inne hatten. Zwar hat die Bundesregierung im Rahmen der Capabilities Commitment Conferences 13.500 Bodentruppen gemeldet und damit alle anderen EU-Staaten zahlenmäßig übertroffen (Giegerich/Wallace 2004: 174), doch bestand mit Blick auf das Helsinki Headline Goal gerade an Bodentruppen ohnehin kein Mangel. Dagegen kann von einer führenden Rolle Deutschlands bei der Behebung der als besonders dramatisch empfundenen Defizite keine Rede sein. Im Unterschied zu Frankreich und Großbritannien besaß die Bundeswehr ohnehin keine nennenswerten Interventionsfähigkeiten, so dass hier der Aufholbedarf von vornherein besonders groß war. Dieser

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wird jedoch zusätzlich durch einen knappen Verteidigungshaushalt und dessen Aufteilung erschwert: Am Bruttosozialprodukt gemessen hat sich der Verteidigungshaushalt in Deutschland von über 3% in den achtziger Jahren auf 1,5% Ende der neunziger Jahre halbiert (¡ Sicherheitspolitik). Das Festhalten an der Wehrpflicht und die damit verbundenen Kosten für Ausbildung und zahlreiche Standorte führt darüber hinaus dazu, dass ein großer Teil des Haushalts für Personalkosten aufgewendet wird, so dass gerade der Investitionsanteil besonders stark gesunken ist. Die deutschen Haushaltsprobleme brachten eines der zentralen Anschaffungsvorhaben für die Europäische Eingreiftruppe, den für den Truppentransport über längere Strecken ausgerichteten A 400-M, an den Rand des Scheiterns, als die Bundesregierung ihre ursprüngliche Order von 73 Flugzeugen auf 60 reduzieren musste.

3.2 Europäische Außenpolitik als Rahmen deutscher Außenpolitik Die herausragende Funktion europäischer Außenpolitik besteht für alle Mitgliedstaaten darin, europäischen Positionen in der internationalen Politik größeres Gewicht zu verleihen. Wie in der Außenhandelspolitik konnten durch eine Bündelung nationaler Ressourcen Skaleneffekte erzielt werden, die einen europäischen Einfluss erst ermöglichten. Für einzelne Mitgliedstaaten erscheint ein europäischer Rahmen immer dann besonders gewinnbringend, wenn es gelingt, europäische Unterstützung für ein Anliegen von spezifisch nationalem Interesse zu mobilisieren wie dies bei Frankreichs Afrikapolitik, Spaniens Lateinamerika-Politik oder Griechenlands Zypernpolitik der Fall war. Eine Europäisierung der nationalen Politik war dabei allerdings immer nur unter der Voraussetzung möglich, dass keines der anderen Mitglieder entgegengesetzte Interessen vertrat, die angesichts von Konsenszwängen eine Entscheidung verhindert hätten. Besonders ausgeprägt sind die Gestaltungsmöglichkeiten für einzelne Mitgliedstaaten während jener sechs Monate, in denen sie die Präsidentschaft innehaben und die EU gemeinsam mit dem Hohen Repräsentanten und dem Kommissar für Außenbeziehungen gegenüber Dritten repräsentieren. So nutzte Deutschland jeweils seine Präsidentschaft, um 1994 eine konkrete Heranführungsstrategie für die beitrittswilligen Länder Mittel- und Osteuropas und um 1999 mit dem Balkan-Stabilitätspakt eine längerfristige politische Lösung für die Region zu beschließen (Regelsberger 2002: 35). Für die Bundesrepublik war die Politik gegenüber Mittel- und Osteuropa der bedeutendste Bereich, der erfolgreich europäisiert werden konnte (¡ Mittel- und Osteuropa). Von der Entspannungspolitik der siebziger Jahre bis zur Osterweiterung 2004 erhielt die Bundesrepublik aus Brüssel umfassende Unterstützung für das Ziel eines stabilen, demokratischen und wirtschaftlich prosperierenden Mittel- und Osteuropa, das ihr schon aufgrund ihrer unmittelbaren Nachbarschaft besonders am Herzen liegen musste. Darüber hinaus gelang es im europäischen Verbund leichter, auch zu Zeiten konfrontativer amerikanischer Ostpolitik am entspannungspolitischen Instrumentarium festzuhalten, das auf Wandel durch Dialog und Handel setzt. Durch die Europäisierung der Ostpolitik wurde schließlich erreicht, dass die finanziellen und materiellen Aufwendungen, insbesondere seit dem Ende des Ost-West-Konflikts zum Teil durch die EU bestritten wurden und die Bundesrepublik in dieser Hinsicht entlastet wurde. Bedeutsamer aber war die politische Unterstützung, die die Bundesrepublik im Rahmen einer europäisierten Ostpolitik erhielt. Gerade die Entspannungspolitik der siebziger Jahre wurde durch ihre Einbettung in die EPZ in zweifacher Hinsicht abgesichert: Zum einen konnten so Befürchtungen unter den westlichen Partnern, allen voran in Frankreich und den USA, aufge-

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fangen werden, Deutschland könnte seine Westbindung zugunsten einer Annäherung an die Staaten des Warschauer Paktes lockern. (Auf französischer Seite war der Wunsch, ein institutionalisiertes Mitspracherecht bei der deutschen Ostpolitik zu erhalten, sogar ein Motiv zur Begründung der außenpolitischen Zusammenarbeit 1969.) Zum anderen erschien es der Bundesregierung oftmals leichter, mit den ehemaligen Opfern der nationalsozialistischen Aggression nicht als Rechtsnachfolger des Dritten Reiches, sondern als Teil einer europäischen Institution verhandeln zu können. Mit der Aufnahme von Verhandlungen über einen EU-Beitritt wurde die deutsche Außenpolitik gegenüber Mittel- und Osteuropa nach dem Ende des Ost-West-Konflikts weitest gehend in europäische Innenpolitik transformiert und der Europäisierungsprozess der deutschen Ostpolitik zum Abschluss gebracht. Die besondere Legitimationsfunktion, die die EPZ/GASP für Deutschland gerade aufgrund seiner nationalsozialistischen Vergangenheit hatte, spielte auch in der Nahostpolitik eine herausragende Rolle (¡ Israel; Naher und Mittlerer Osten). Angesichts des Holocausts bemühte sich die Bundesrepublik in erster Linie um gute Beziehungen zum Staat Israel, was für öffentliche Kritik an dessen Palästinapolitik nur wenig Raum ließ. Auch innerhalb der EG gehörte Deutschland in den sechziger und siebziger Jahren zu den entschiedensten Fürsprechern Israels. Gleichzeitig strebte die Bundesregierung seit dem Regierungswechsel 1969 nach einer „ausgewogeneren“ Nahostpolitik und sah in der EPZ einen geeigneten Rahmen, eine solche Kurskorrektur im Konzert mit den anderen EU-Staaten vorzunehmen. Ohne den in der EPZ gefundenen und in der „Erklärung von Venedig“ öffentlich gemachten Konsens der EG-Staaten wäre die Bundesregierung kaum dazu übergegangen, das Selbstbestimmungsrecht der Palästinenser anzuerkennen und die PLO als Verhandlungspartner zu akzeptieren (Aggestam 2000: 70; Smith 2004: 117). Verglichen mit den zahlreichen Fällen, in denen Deutschland und andere Mitgliedstaaten die EU erfolgreich als „Resonanzboden“ ihrer Außenpolitik nutzen konnten, gibt es vergleichsweise wenig Fälle, in denen Mitgliedstaaten im Rahmen der europäischen Außenpolitik unter Druck gesetzt wurden, Korrekturen in ihrer Außenpolitik vorzunehmen. Der intergouvernementale Charakter der EPZ/GASP, der Mehrheitsabstimmungen nur in äußerst begrenzten Bereichen vorsieht und bei Regelverstößen keinerlei Sanktionen kennt, soll derartige „Eingriffe“ in den außen- und sicherheitspolitischen Kernbereich nationaler Souveränität gerade verhindern helfen. Hinzu tritt eine von den Mitgliedern geteilte Auffassung, dass den Mitgliedstaaten so genannte domaines réservées zugestanden werden sollten, die aus dem Zuständigkeitsbereich der GASP herausfallen (vgl. hierzu Smith 2000: 616). So blieb beispielsweise der gesamte Bereich der innerdeutschen Beziehungen während des Ost-West-Konflikts ebenso aus der EPZ ausgeklammert wie der Prozess der deutschen Vereinigung nach dessen Ende (Rummel 1996: 43). Zu den wenigen Fällen, in denen die deutsche Außenpolitik in einen direkten Konflikt mit europäischen Positionen geriet, gehörte die Anerkennung Sloweniens und Kroatiens als unabhängige Staaten 1991 (vgl. u.a. Crawford 1996; Lüdeke 2002: 264–290). Zu Beginn diesen Jahres hatten sich die EG-Staaten darauf verständigt, gegenüber den nach Unabhängigkeit strebenden jugoslawischen Nachfolgestaaten eine gemeinsame Linie einzunehmen, die auf den Erhalt der jugoslawischen Föderation zielte und dafür sogar die EG-Mitgliedschaft für Jugoslawien in Aussicht stellte (¡ Ex-Jugoslawien). Nachdem Slowenien und Kroatien im Juni 1991 jedoch ihre Unabhängigkeit erklärt hatten, mehrten sich in der Bundesrepublik schnell die Forderungen, beide als selbständige Staaten anzuerkennen. In den folgenden Monaten näherten sich die anderen EG-Staaten der deutschen Position an, bemühten sich aber gleichzei-

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tig, die Anerkennung an die Einhaltung von Menschen- und Minderheitenrechten zu knüpfen. Ein Mitte Dezember 1991 gefundener Kompromiss bot die Anerkennung Sloweniens und Kroatiens für Mitte Januar 1992 auf der Grundlage einer Beurteilung der Menschen- und Minderheitenrechtslage durch eine Schiedskommission an. Deutschland vollzog jedoch die Anerkennung bereits am 23.12.1991, d.h. noch bevor ein Urteil der Schiedskommission überhaupt vorlag. Trotz erheblichen Drucks der anderen EG-Staaten, einen deutschen Alleingang zu verhindern, hatte sich die Bundesregierung für eine vorzeitige Anerkennung entschieden. Da dieser Alleingang Befüchtungen vor einer unilateraleren Neuausrichtung der Außenpolitik des vereinigten Deutschland zu bestätigen schien, war die Anerkennungspolitik für die Bundesrepublik mit erheblichen politischen Kosten verbunden. Diese Kosten, die zweifellos höher ausgefallen sind als bei vergleichbaren Alleingängen Frankreichs oder Großbritanniens, haben ex negativo den hohen Wert der GASP für die deutsche Außenpolitik bestätigt und in der Folgezeit Bemühungen um gemeinsame europäische Positionen eher verstärkt. Der Unilateralismus in der Anerkennungspolitik ist daher „als einmaliges Fehlverhalten im damaligen ,Selbstfindungsprozess‘ der deutschen Außenpolitik“ (Regelsberger 2002: 33) eingestuft worden. Natürlich gab es auch nach dem Konflikt um die Anerkennung Sloweniens und Kroatiens außenpolitische Meinungsverschiedenheiten zwischen Deutschland und den EU-Partnern. Während der Auseinandersetzung um eine angemessene europäische Reaktion auf die amerikanische Konfrontationspolitik gegenüber dem Irak 2002/03 sind diese Meinungsverschiedenheiten in einem bis dahin unbekanntem Maß in öffentlicher Konfrontation ausgetragen worden. Im Unterschied zum Anerkennungskonflikt handelte die Bundesrepublik dabei jedoch in der Irak-Politik in enger Abstimmung mit Frankreich. Ein isoliertes deutsches Vorpreschen, das gegen einen Konsens der anderen EU-Staaten gerichtet war, hat es seit der Anerkennungskrise nicht gegeben.

4. Ausblick Seit den Anfängen der europäischen Integration haben sich Initiativen zur Stärkung der außen-, sicherheits- und verteidigungspolitischen Dimension auf die Unterstützung der Bundesrepublik verlassen können. Auch nach dem Ende des Ost-West-Konflikts und der deutschen Vereinigung wenden sich deutsche Außen- und Sicherheitspolitiker reflexhaft nach Brüssel, wenn sie nach Antworten für internationale Probleme bzw. nach Partnern für ihre Vorhaben suchen. Begünstigt wird dieser Europäisierungsreflex deutscher Außenpolitik zum einen durch die weit über die Zirkel der Entscheidungsträger hinausreichende Wertschätzung multilateraler Diplomatie und europäischer Integration. Zum anderen entsprechen die Ziele und Instrumente europäischer Außenpolitik, für die der Begriff „Zivilmacht“ einst geprägt wurde (vgl. Dûchene 1973), den außenpolitischen Überzeugungen in Deutschland, das dementsprechend ebenfalls gerne als „Zivilmacht“ charakterisiert wird (vgl. den Beitrag von Hanns Maull in diesem Handbuch). Dadurch erscheint das europäische Instrumentarium, das sich insbesondere auf Handelsbeziehungen, politischen Dialog und ein abgestuftes System der Anbindung an die EG/EU stützt, für die deutsche Außenpolitik stets attraktiv. Umgekehrt bezog die Bundesrepublik für ihre Ausrichtung als Zivilmacht aus Brüssel Unterstützung und Festigung. Zwischen deutscher und europäischer Außenpolitik konnte sich so ein nahezu symbiotisches Verhältnis entwickeln.

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Allerdings zeichnen sich Risse in diesem symbiotischen Verhältnis ab, die über stets auch vorhandene Differenzen, beispielsweise in der Anerkennunspolitik gegenüber Slowenien und Kroatien, hinausgehen. Diese ergeben sich zunächst aus der Erweiterung der EU auf nunmehr 25 Mitglieder. Die Erweiterung macht nicht nur den außenpolitischen Konsensfindungsprozess generell mühsamer. Darüber hinaus zeichnet sich eine Verschiebung der Gewichte innerhalb der EU zu Ungunsten deutsch-französischer Gestaltungsambitionen ab, die während des Irak-Konflikts deutlich geworden sind. Weitere Spannungen zwischen deutscher und europäischer Außenpolitik bringt die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik mit sich. Zwar ist sie ein willkommener Rahmen für die über Parteigrenzen hinweg angestrebte Normalisierung von Bundeswehreinsätzen out of area. Gleichzeitig ist jedoch nicht zu übersehen, dass die ehrgeizigen militärpolitischen Ziele der EU mit den außenpolitischen Überzeugungen Frankreichs oder Großbritanniens wesentlich besser harmonieren als mit denen der Bundesrepublik, die noch dazu durch das Absinken des Verteidigungshaushalts und ihr Festhalten an der Wehrpflicht wachsende Schwierigkeiten bekommen hat, die eingegangenen Verpflichtungen auch erfüllen zu können (Miskimmon/Paterson 2003: 338ff.). An die Stelle der gewohnten Rückendeckung für die eigenen (außen)politischen Grundsätze könnten daher zunehmend Erwartungshaltungen treten, die unter deutschen Außenpolitikern auf wenig Gegenliebe stoßen (vgl. Wagner 2006).

Weiterführende Literatur Bretherton, Charlotte/Vogler, John (Hrsg.) (2006), The European Union as a Global Actor, London: Routledge. Über die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik hinaus werden die europäische Außenwirtschaftspolitik, die Entwicklungspolitik und die internationale Umweltpolitik in jeweils eigenen Kapiteln behandelt. Gnesotto, Nicole (Hrsg.) (2004), Die Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU. Die ersten fünf Jahre, Paris: Institute for Security Studies. Sicherheitspolitiker der wichtigsten EU-Institutionen und Wissenschaftler der EU-Denkfabrik für Sicherheitspolitik geben einen aktuellen Überblick über Entstehung und Funktionsweise der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Schwerpunkte sind unter anderem die ersten Militäreinsätze, das Verhältnis zur NATO und die Rüstungspolitik. Nuttall, Simon (2000), European Foreign Policy, Oxford: Oxford University Press. Der ehemalige britische Diplomat und Beamte der Europäischen Kommission nutzt seine Insiderkenntnisse für eine detaillierte Darstellung der Entwicklung europäischer Außenpolitik von der Einheitlichen Europäischen Akte bis zur Mitte der 1990er Jahre. Schwerpunkte sind die Verhandlungen über den Maastrichter Vertrag und die Jugoslawienpolitik der Gemeinschaft. Regelsberger, Elfriede (2004), Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP). Konstitutionelle Angebote im Praxistest 1993–2003, Baden-Baden: Nomos. Das Buch führt in die hochkomplexen Entscheidungsprozesse der europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik ein und zeigt, wie sie in der praktischen Umsetzung funktionieren. Schmalz, Uwe (2004), Deutschlands europäisierte Außenpolitik. Kontinuität und Wandel deutscher Konzepte zur EPZ und GASP, Wiesbaden: VS Verlag. Die Wahrnehmung und Definition außenpolitischer Interessen Deutschlands im Rahmen von EPZ und GASP zeigt zahlreiche Kontinuitätslinien und interessante Veränderungen seit der Vereinigung. Das zeigt die Analyse der Diskussionen in den politische Parteien und in den Expertenzirkeln von den Anfängen der EPZ bis zum Ende der Regierung Kohl. Smith, Karen E. (2003), European Union Foreign Policy in a Changing World, Cambridge: Polity Press. Als „Zivilmacht“ orientiert sich die EU außenpolitisch an der Förderung von Menschenrechten, Demokratie, „good governance“, regionaler Kooperation und Konfliktprävention. Das Buch zeigt, wie sich diese Zielsetzungen herausgebildet haben und diskutiert kritisch, inwieweit die EU diesen selbtgesteckten Zielen gerecht wird.

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Smith, Michael E. (2000), Conforming to Europe, in: Journal of European Public Policy 7. Jg., H. 4, S. 613–631. Aus der theoretischen Perspektive des Sozialkonstruktivismus werden die Kausalmechanismen aufgezeigt, durch die sich die Europäisierung der mitgliedstaatlichen Außenpolitiken vollzogen hat. Wagner, Wolfgang (2002), Die Konstruktion einer europäischen Außenpolitik. Deutsche, französische und britische Ansätze im Vergleich, Frankfurt/Main: Campus. Rationalistische und konstruktivistische Ansätze werden miteinander verbunden, um die Kontinuität deutscher Unterstützung für die Vertiefung des europäischen Außenpolitikregimes zu erklären. Dafür werden Parlamentsdebatten einer qualitativen Inhaltsanalyse unterzogen.

IV. Institutionen und innerstaatliche Akteure

Grundgesetz und Außenpolitik

Institutionen Grundgesetz Rüdiger Wolfrum und und Außenpolitik innerstaatliche Akteure

1. Vorbemerkung Das Grundgesetz enthält sowohl materiellrechtliche als auch verfahrensrechtliche Vorgaben für die Gestaltung der Außenpolitik. Materiellrechtliche Vorgaben enthalten Einschränkungen für die Politikgestaltung, während verfahrensrechtliche Regeln bestimmen, welche Staatsorgane für außenpolitische Handlungen zuständig sind und mit welchen anderen Staatsorganen sie in dieser Hinsicht zusammenwirken müssen. In Bezug auf den letztgenannten Punkt bestehen potentielle Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Ländern bzw. zwischen Bundesregierung und Bundestag oder Bundesrat. Allerdings enthält das Grundgesetz keine abschließenden Regeln zur Kompetenzverteilung; insbesondere die Abgrenzung zwischen den Kompetenzen des Bundestages und der Bundesregierung werfen in der Praxis Probleme auf. In der Realität versucht der Deutsche Bundestag in Einzelfällen auch immer wieder Einfluss auf tagespolitische Entscheidungen zu nehmen, obwohl nach der herrschenden Meinung und mehrfach vom Bundesverfassungsgericht bestätigt, die Gestaltung der auswärtigen Beziehungen im Grundsatz bei der Bundesregierung liegt. Die materiellrechtlichen Bindungen für die Außenpolitik ergeben sich zum einen aus Art. 23 – 26 GG, zum anderen aus den Grundrechten. Einen besonderen Stellenwert nehmen vor allem die sich aus Art. 23 GG ergebenden Schranken für die auswärtige Gewalt ein; sie sind sowohl verfahrensrechtlicher als auch materiellrechtlicher Natur. Insgesamt ist zu berücksichtigen, dass durch die zunehmende Verflechtung der Staaten die Erledigung der staatlichen Aufgaben europäisiert beziehungsweise internationalisiert wird. Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass der Einzelne in zunehmendem Umfang durch europäische und internationale Rechtsnormen berechtigt und verpflichtet wird (vgl. Wolfrum 1997, 2000; Tomuschat 1978). Dies führt dazu, dass die traditionellen Unterschiede zwischen Innen- und Außenpolitik verschmolzen werden und letztere in immer größerem Umfang Gegenstand des innerstaatlichen Entscheidungsprozesses wird. Diese Entwicklung verstärkt das Spannungsverhältnis zwischen Exekutive und Legislative.

2. Gestaltungsformen der auswärtigen Beziehungen und der Verteidigungspolitik Die Gestaltung der auswärtigen Beziehungen erfolgt über unterschiedliche völkerrechtliche Handlungsformen, nämlich durch den Abschluss von Verträgen, die Teilnahme an Vertragsoder programmatischen Konferenzen, die Mitarbeit in internationalen Organisationen, durch andere völkerrechtlich relevante Akte (einseitige Rechtsakte) und durch die Mitwirkung bei der Entwicklung internationaler Integrationsgemeinschaften, wie insbesondere der Europä-

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ischen Union. Die staatliche Wahrnehmung der genannten Handlungsformen ist Ausdruck der auswärtigen Gewalt, ohne dass dadurch eine eigenständige Typologie von Staatsaufgaben mit einem eigenen Platz in der Gewaltenteilungslehre angesprochen wäre (vgl. Wolfrum 1997). Die Gestaltung der auswärtigen Beziehungen erfolgt jedoch nicht nur über völkerrechtsförmliches Handeln, sondern auch über Verhalten, das nicht zu einer Rechtsnorm erstarkt. Das Grundgesetz reflektiert die verschiedenen völkerrechtlichen Handlungsformen zur Gestaltung der auswärtigen Beziehungen nicht in dieser Diversität. Ausdrücklich angesprochen werden nur völkerrechtliche Verträge (Art. 59 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG), Integrationsverträge (Art. 24 GG) sowie die Mitwirkung bei der Entwicklung der Europäischen Union (Art. 23 GG). Dieses Auseinanderklaffen von Völkerrecht und Verfassungsrecht ist darauf zurückzuführen, dass traditionell der völkerrechtliche Vertrag als entscheidendes Instrument zur Gestaltung der auswärtigen Beziehungen angesehen wurde und die innerstaatliche Relevanz anderer Gestaltungsformen erst später in den Blick getreten ist.

3. Die Ausübung der auswärtigen Gewalt nach der Kompetenzverteilung durch das Grundgesetz 3.1 Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern Die Zentralnorm für die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern im Bereich der auswärtigen Gewalt, Art. 32 Abs. 1 GG, wonach die Pflege der Beziehungen zu anderen Staaten (zu interpretieren als Völkerrechtssubjekte) grundsätzlich beim Bund liegt, entspricht dem Verständnis aller Bundesstaaten. Die Besonderheit des Grundgesetzes liegt darin, dass es Anhörungsrechte der Länder statuiert, soweit durch den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages deren besondere Verhältnisse berührt werden (Art. 32 Abs. 2 GG), beziehungsweise ein Vertragsabschlussrecht der Länder begründet, soweit diese für die Gesetzgebung zuständig sind (Art. 32 Abs. 3 GG). Diese Regelung wird durch die Lindauer Absprache von 1957 zwischen Bund und Ländern konkretisiert. Bis zum Inkrafttreten des neuen Art. 23 GG waren Beteiligungsrechte der Länder an Rechtssetzungsakten der Europäischen Union nicht ausdrücklich im Grundgesetz geregelt. Ob die Länder zu beteiligen waren, bestimmte sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 70 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 24 Abs. 1 GG und dem Verfassungsgrundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens. Ergänzt werden diese Regeln durch Art. 23 Abs. 4 – 6 GG. Sie erfassen diejenigen Fälle, in denen die Bundesregierung an der Fortentwicklung des europäischen Gemeinschaftsrechts auf Gebieten mitwirkt, die in die Zuständigkeit der Länder fallen oder wo Interessen der Länder berührt sind. Sie führen zu einer deutlichen Verstärkung der Ländermitwirkung an der Gestaltung der auswärtigen Beziehungen im Bereich des Europarechts (¡ Bundesländer und Bundesrat). Eine weitere Ergänzung erfahren die Länderkompetenzen zudem durch Art. 24 Abs. 1 a GG. Danach können die Länder (mit Zustimmung der Bundesregierung) Hoheitsrechte auf grenznachbarschaftliche Einrichtungen übertragen, soweit sie dafür entsprechende Verwaltungskompetenzen besitzen.

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3.2 Kompetenzverteilung zwischen Exekutive und Legislative Hinsichtlich der Kompetenzverteilung der auswärtigen Gewalt zwischen Regierung und Parlament stehen sich im Schrifttum zwei Auffassungen gegenüber. Danach gehört die Wahrnehmung der auswärtigen Gewalt grundsätzlich zum Bereich der Regierung und Verwaltung (vgl. Grewe 1988) oder ist eine kombinierte Gewalt (vgl. Kewenig 1975), die Regierung und Parlament gesamthänderisch übertragen ist. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die es bis zum Nachrüstungsurteil uneingeschränkt aufrechterhalten hat, geht grundsätzlich davon aus, dass die Gestaltung der auswärtigen Beziehungen bei der Bundesregierung liegt (BVerfGE 1, 351 (369); 372 (395); 68, 1 (LS. 4); 90, 286 (357)). Erst das Urteil zum Einsatz der Streitkräfte in Somalia und zu AWACS-Aufklärungsflügen über der Adria fordert für einen an sich dazugehörenden Teilbereich – die Entscheidung über den Auslandseinsatz der Bundeswehr – eine verstärkte parlamentarische Mitwirkung an der Ausübung der auswärtigen Gewalt, wobei aber weiter von der grundsätzlichen Zuordnung der auswärtigen Gewalt zur Regierung ausgegangen wird (BVerfGE 90, 286) (¡ Bundeswehr, Sicherheitspolitik). Dieser dogmatische Streit ist nur von eingeschränkter praktischer Relevanz. Ausschlaggebend ist zunächst die konkrete Ausgestaltung der gewaltenteilenden Verfassung. Das Grundgesetz hat positiv eine Mitwirkung der Legislative an der Ausübung der materiellen auswärtigen Gewalt in bestimmten Bereichen vorgesehen: Bei der Weiterentwicklung der Europäischen Union (Art. 23 GG), bei der Übertragung von Hoheitsrechten an internationale Organisationen (Art. 24 GG), beim Abschluss bestimmter völkerrechtlicher Verträge (Art. 59 Abs. 2 GG), hinsichtlich der Feststellung des Verteidigungsfalles (Art. 115 a GG) sowie dem Abschluss von Friedensverträgen (115 l Abs. 3 GG). Zudem steht dem Bundestag die Gesetzgebungskompetenz für bestimmte Sachbereiche zu, die auswärtige Angelegenheiten berühren. Zu verweisen ist insoweit auf Art. 73 Ziff. 1, 3, 5; Art. 74 Ziff. 4, 10, 17, 21 GG (vgl. Bernhardt 1957; Weiß 1971). Soweit keine ausdrückliche Zuweisung der auswärtigen Gewalt an die Exekutive beziehungsweise die Legislative durch das Grundgesetz erfolgt, lassen sich Anhaltspunkte für diese aus der Verteilung der Kompetenzen zwischen Regierung und Bundestag gewinnen. So ist Art. 23, 24, 59 Abs. 2, 1. Alternative und Art. 115 a und Art. 115 l GG zu entnehmen, dass die eigentlichen staatsleitenden Entscheidungen in der Außenpolitik vom Parlament in Form eines Beschlusses oder Gesetzes beziehungsweise in Form eines Zustimmungsaktes mitgestaltet werden müssen (vgl. Ehrenzeller 1993: 187). Zudem ist zu berücksichtigen, dass unter dem Gesichtspunkt des Gesetzesvorbehaltes beziehungsweise der sogenannten Wesentlichkeitstheorie (vgl. BVerfG 49, 89 (126f.)) das Gebot einer parlamentarischen Mitwirkung an einer Gestaltung der auswärtigen Beziehungen umso mehr besteht, je stärker das Völkerrecht beziehungsweise das Europarecht Auswirkungen auf die Rechtsstellung des einzelnen gewinnt beziehungsweise wesentliche innerstaatliche Regelungsmaterien erfasst. Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings die Anwendung der Wesentlichkeitstheorie auf die Ausübung der auswärtigen Gewalt eingeschränkt (vgl. Wolfrum 1987, 1988 sowie Streinz 1996, Art. 59, R. 27). Das Grundgesetz sieht verschiedene Formen für die Kontrolle der Bundesregierung bei der Gestaltung der auswärtigen Beziehungen durch die Legislative vor. Neben die allgemeinen Maßnahmen der parlamentarischen politischen Kontrolle (vgl. Patz 1976: 105ff.) treten verschiedene Formen des Zusammenwirkens von Bundesregierung und Bundestag beziehungs-

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weise Bundesrat bei dem Abschluss völkerrechtlicher Verträge, dem Beitritt zu internationalen Organisationen, der Feststellung des Verteidigungsfalles etc. Die Intensität des Zusammenwirkens, vor allem die Gestaltungsmöglichkeiten des Bundestages sind durchaus unterschiedlich. Der Abschluss der in Art. 59 Abs. 2 GG genannten völkerrechtlichen Verträge (Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln, beziehungsweise die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen) erfolgt im Zusammenwirken zwischen der Bundesregierung und den gesetzgebenden Körperschaften in der Form eines Vertragsgesetzes. Das gleiche Verfahren gilt für die vertragliche Änderung zustimmungsbedürftiger Verträge (vgl. Rojahn 1995: Art. 59, Rn. 44) sowie, wie das Bundesverfassungsgericht betont hat, für konkludent geschlossene Änderungsverträge (BVerfGE 90, 286 (360f.)). Problematisch ist dies für eine dynamische Interpretation eines Vertrages und eine hierauf gestützte Praxis der Vertragsparteien. Hier billigt das Bundesverfassungsgericht der Regierung zumindest bei Organisationsverträgen (z.B. NATO-Vertrag) einen weiten Spielraum zu (BverfGE, Urteil vom 22. November 2001, Leitsatz 2). Eine trennscharfe Abgrenzung zwischen Vertragsänderung und dynamischer Vertragsauslegung ist im Völkerrecht indes nicht immer möglich. Der Grund hierfür liegt in zwei Phänomenen. Zum einen ist das konsensuale Element (Interpretationskonsens beziehungsweise Änderungskonsens) des Vorgangs nicht immer einer Analyse auf der Basis objektiver Kriterien zugänglich. Zum anderen sind für bestimmte völkerrechtliche Verträge Mechanismen geschaffen worden, die auf eine dynamische Fortentwicklung des Vertragswerks angelegt sind, ohne dass damit eine Vertragsänderung bezweckt sein soll (vgl. Wolfrum 1997: 54). Bei internationalen Organisationen, insbesondere solchen, die auf eine sich fortentwickelnde Integration angelegt sind, stellt sich die Frage nach der Notwendigkeit beziehungsweise der Möglichkeit einer begleitenden Kontrolle in verstärktem Umfang. Das Bundesverfassungsgericht hatte sich in mehreren Entscheidungen mit dieser Frage auseinanderzusetzen. Die Lösung für diese Problematik ist allein aus dem Grundgesetz zu entwickeln; nicht ausschlaggebend sind dagegen die Äußerungen von Vertragsparteien. Die Notwendigkeit parlamentarischer Kontrolle und Mitwirkung bestimmt sich nach Art. 24 Abs. 1 GG beziehungsweise Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG. Beide verlangen die Deckungsgleichheit von völkerrechtlichen Verpflichtungen und parlamentarischer Zustimmung. Entscheidend ist dabei, ob – gemessen an dem Übertragungsrespektive Zustimmungsgesetz – Pflichten für die Bundesrepublik Deutschland entstehen, die von der ursprünglichen Zustimmung noch nicht erfasst wurden. Der Umfang der Zustimmung wird dabei wesentlich davon bestimmt, ob das betreffende völkerrechtliche Übereinkommen Mechanismen der Fortentwicklung vorsah und die generelle Linie der weiteren Entwicklung erkennen ließ. Ist dies der Fall, so erfasst die antizipierte Zustimmung des Bundestages auch die aus dieser Entwicklung neu erwachsenden Pflichten Deutschlands. Damit sind der Fortentwicklung völkerrechtlicher Verträge ohne einen entsprechenden Entwicklungsmechanismus engere Grenzen gesetzt als denjenigen von internationalen Organisationen oder insbesondere von Integrationsorganisationen. Die parlamentarische Kontrolle in der Form eines Vertragsgesetzes hat eine doppelte Funktion: Die Kontrolle der Regierung in der Form einer Ermächtigung zum völkerrechtlich verbindlichen Vertragsschluss (vgl. Geiger 1994: 154f.) und die Sicherung des innerstaatlichen Vertragsvollzugs (vgl. Streinz 1996: Art. 59, Rn. 60). Bei politischen Verträgen, soweit sie nicht gleichzeitig innerstaatlich vollzogen werden müssen, beschränkt sich die parlamentarische Mitwirkung auf die Kontrolle. Bei den innerstaatlich zu vollziehenden völkerrechtlichen

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Verträgen tritt neben die Kontrollfunktion des Vertragsgesetzes dessen innerstaatlicher Rechtsanwendungsbefehl (vgl. Steinberger 1988). Eine trennscharfe Kategorie der „politischen Verträge“ hat sich seit Entstehung des Grundgesetzes nicht herausgebildet. Es muss sich nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts um Verträge handeln, die „die Existenz des Staates, seine territoriale Integrität, seine Unabhängigkeit, seine Stellung oder sein maßgebliches Gewicht in der Staatengemeinschaft“ berühren (BVerfGE 1, 372 (381); vgl. auch 90, 286 (359)). Maßgeblich ist neben dem politischen Gewicht des entsprechenden Vertrages für die Bundesrepublik Deutschland, dass der Vertrag selbst eine Regelung von politischen Beziehungen zu auswärtigen Staaten enthält oder bezweckt, also nicht nur eine unbeabsichtigte oder in Kauf genommene Auswirkung auf diese Beziehungen hat (vgl. Rojahn 1995: Art. 59, Rn. 22; Streinz 1996: Art. 59, Rn. 29). Bei Verträgen, welche sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, handelt es sich um solche, in denen der Bund Verpflichtungen übernimmt, deren Erfüllung allein durch den Erlass eines Bundesgesetzes möglich ist. Über die parlamentarische Mitwirkung wird sichergestellt, dass die Bundesregierung keine völkerrechtlichen Pflichten eingeht, die nicht ohne Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften erfüllt werden können. Wann eine völkerrechtliche Verpflichtung allein durch Bundesgesetz erfüllt werden kann, richtet sich nach den verfassungsrechtlichen Grundsätzen zum Gesetzesvorbehalt. Demgemäß sind alle Verträge zustimmungspflichtig, die unmittelbar Rechte und Pflichten für den einzelnen begründen, aufheben oder modifizieren, sowie Verträge, die innerstaatliche Gesetze ändern. Die bereits angesprochene steigende Tendenz des Völkerrechts, auf Rechte und Pflichten des einzelnen einzuwirken, führt zwangsläufig zu einer Intensivierung parlamentarischer Mitwirkungskompetenzen. Mit Rücksicht auf die Haushaltskompetenzen des Bundestages gehören hierzu auch alle Verträge, die zu finanziellen Belastungen führen. Die parlamentarische Mitwirkung beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge ist allerdings in seiner sachlichen Wirkung begrenzt. Die Begrenzung des gestalterischen Einflusses des Bundestages auf die auswärtigen Beziehungen ergibt sich aus verschiedenen Faktoren. Die Initiative zur Aufnahme von Vertragsverhandlungen und deren Durchführung liegt grundsätzlich in der Verantwortung der Bundesregierung. In der Praxis nimmt der Bundestag allerdings für sich ein Initiativrecht in Anspruch, um ein parlamentarisches Zustimmungsverfahren zu einem ausgehandelten Vertrag einzuleiten. Über völkerrechtliche Verträge kann nur en bloc abgestimmt werden; Änderungsanträge zum Vertragstext sind nicht zulässig. Zulässig sind aber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Änderungen zum Zustimmungsgesetz (BVerfGE 77, 170, 231). Dies stärkt die parlamentarischen Mitwirkungsrechte, ist aber rechtspolitisch problematisch, da völkervertragliche Verpflichtung und deren innerstaatliche Umsetzung dadurch auseinanderfallen können. Der Vorbehalt des förmlichen Gesetzes in Art. 59 Abs. 2 GG sichert jedoch ein Mindestmaß parlamentarischer Mitwirkung, indem er einer Delegation der parlamentarischen Zustimmungskompetenzen enge Grenzen setzt (vgl. Müller 1994: 41). Diese hat das Bundesverfassungsgericht in der ersten Eurocontrol-Entscheidung (BVerfGE 58, 1) in Anlehnung an die Kriterien der Wesentlichkeitstheorie bestimmt. Die Rechtsprechung wurde in den Entscheidungen zur Stationierung von Pershing Raketen und Cruise Missiles (BVerfGE 68, 1, 89ff., 121) und zur Stationierung von C-Waffen (BVerfGE 77, 170, 232) fortgeführt. Mit Art. 59 Abs. 2 GG vereinbar ist eine antizipierte Zustimmung des Bundestages zum Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages. In der Praxis führt dieses Verfahren zu einer Verbesserung der parlamentarischen Mitgestaltungsmöglichkeiten, denn es zwingt die Bundesre-

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gierung dazu, den Bundestag vor Abschluss des Vertrages umfassend zu informieren und gibt diesem die Möglichkeit, auf die noch laufenden Vertragsverhandlungen Einfluss zu nehmen. Eine derartige antizipierte Zustimmung liegt in dem Erlass eines Gesetzes, welches die Bundesregierung zum Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages und zu dessen innerstaatlichen Vollzug mittels Rechtsverordnung ermächtigt. Voraussetzung für die Verfassungsmäßigkeit eines derartigen Gesetzes ist es, dass die Wahrnehmung der Kontrollfunktion durch den Bundestag gewährleistet bleibt. Die Gründung internationaler Organisationen gem. Art. 24 Abs. 1 GG beziehungsweise der Beitritt Deutschlands zu diesen geschieht, wenn die Organisation mit Hoheitsrechten ausgestattet wird, in einem engen Zusammenwirken von Exekutive und Parlament, – durch Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages und die parlamentarische Zustimmung hierzu in Gesetzesform (Vorbehalt des förmlichen Gesetzes). Mit Hoheitsrechten ausgestattet sind internationale Organisationen, wenn Rechtsakte der Organisationsorgane unmittelbar in den staatlichen Hoheitsbereich hineinwirken und für Rechtssubjekte verbindlich sein sollen. Mit dem Vorbehalt des förmlichen Gesetzes weist Art. 24 Abs. 1 GG die Letztverantwortung für die Übertragung von Hoheitsrechten an internationale Organisationen und die damit verbundene Souveränitätseinbuße, wie das Bundesverfassungsgericht in der Maastricht-Entscheidung ausgeführt hat, dem Bundestag zu; die Übertragung erhält erst durch das Übertragungsgesetz ihre demokratische Legitimation (BVerfGE 89, 155, 184). Gleichzeitig stellt die Mitwirkung des Bundestages an der Gründung beziehungsweise dem Beitritt zu internationalen Organisationen eine verfassungsorganisatorische Kompensation für die dem Bundestag durch die Überlassung an überstaatliche Organe entzogene Regelungsgewalt dar. Aus Art. 24 Abs. 1 GG ergibt sich ein Delegationsverbot; die Zustimmung zu einem Übertragungsakt muss zwingend in Form eines Gesetzes ergehen – ein schlichter Parlamentsbeschluss ist nicht ausreichend. Im Übrigen erfolgt der Beitritt zu internationalen Organisationen gemäß Art. 59 Abs. 2 GG. In der völkerrechtlichen Praxis kommt Beschlüssen internationaler Organisationen eine unterschiedliche rechtliche Relevanz zu. Sie können rein empfehlenden Charakter haben, sie vermögen die Mitgliedstaaten zu verpflichten, soweit diese der Bindungswirkung nicht widersprechen, sie können für die Staaten unmittelbare Rechtsverbindlichkeit erlangen oder unmittelbar für den einzelnen Rechte und Pflichten begründen. Grundsätzlich sind derartige Beschlüsse im Rahmen internationaler Organisationen Akte körperschaftlicher Willensbildung, bei denen jedes Mitglied des Organs sein Recht auf Mitgestaltung wahrnimmt. Keiner parlamentarischen Mitwirkung bedürfen Beschlüsse internationaler Organisationen nach Art. 24 Abs. 1 GG, die in Deutschland unmittelbar rechtsverbindlich werden. Die Rechtsverbindlichkeit derartiger Beschlüsse ist durch das Zustimmungsgesetz legitimiert. Eine Sonderregelung gilt gemäß Art. 23 Abs. 2 – 7 GG für Rechtssetzungsakte der Europäischen Union. Beschlüsse mit rein empfehlendem Charakter erfordern unter keinem denkbaren Gesichtspunkt eine parlamentarische Mitwirkung, auch wenn ihre Bedeutung für die Gestaltung des Völkerrechts teilweise beträchtlich ist. Problematisch sind hingegen Beschlüsse internationaler Organisationen, die, ohne in Deutschland unmittelbare Rechtsverbindlichkeit zu erlangen, gemäß ihrer Satzung für Deutschland rechtlich verbindlich sind, oder, falls kein entsprechender Widerspruch eingelegt wird, verbindlich werden können. Zumindest soweit eine nationale Umsetzung derartiger Organisationsbeschlüsse erforderlich ist, besteht für den Bundestag die Möglichkeit, seine Kontrollrechte wahrzunehmen – bei Erlass eines Gesetzes unmittelbar, bei einer Rechtsverordnung durch Verabschiedung einer entsprechenden Ermächtigungsgrundla-

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ge mittelbar. Hierbei handelt es sich um eine antizipierte Zustimmung, die es dem Bundestag erlaubt, seine Kontrollrechte auszuüben. Durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts über Bundeswehreinsätze (BVerfGE 90, 286ff.) wurde eine parlamentarische Mitwirkung bei der nationalen Umsetzung dieser Beschlüsse statuiert. Das Gericht spricht von einer vorherigen konstitutiven Zustimmung (BVerfGE 90, 286, 381ff.). Das Bundesverfassungsgericht entwickelt den Parlamentsvorbehalt für einen Einsatz der Streitkräfte im Rahmen von kollektiven Sicherheitssystemen allerdings aus einer Gesamtschau der Wehrverfassung (BVerfGE 90, 286, 387). Damit charakterisiert das Bundesverfassungsgericht den Einsatz der Streitkräfte als einen nicht unter den Gesichtspunkt der auswärtigen Gewalt zu subsumierenden Fall, so dass die bisherige Rechtsprechung zur Verteilung der auswärtigen Gewalt zwischen Regierung und Bundestag aufrecht erhalten werden konnte. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts enthält keine eindeutige Aussage dazu, ob sich die parlamentarische Mitwirkung mit dem konstitutiven Zustimmungsbeschluss erschöpft, oder ob der Bundestag seine Zustimmung wieder zurücknehmen kann. Da sich die Begründung des Parlamentsvorbehalts in Bezug auf den Auslandseinsatz von Bundeswehreinheiten u.a. auf Art. 115 a Abs. 1 GG stützt, ist ein analoger Rückgriff auf Art. 115 l Abs. 2 S. 1 GG konsequent. Danach kann der Bundestag jederzeit einen Verteidigungsfall für beendet erklären. Eine sonstige Einflussnahme auf die Modalitäten des Auslandseinsatzes von Bundeswehreinheiten ist dem Bundestag jedoch verwehrt. Insgesamt besteht die Gefahr, dass durch die zunehmende völkervertragliche Bindung Deutschlands die parlamentarischen Gestaltungskompetenzen ausgehöhlt werden. Insbesondere die zunehmende Bedeutung internationaler Organisationen für die Fortentwicklung des Völkerrechts verstärkt eine derartige Tendenz. Dem kann der Bundestag durch Ausschöpfung seiner allgemeinen Kontrollbefugnisse entgegenwirken (¡ Bundestag). Das Bundesverfassungsgericht hat in der Nachrüstungsentscheidung zu Recht darauf verwiesen, dass Frage-, Debatten- und Entschließungsrechte sicherstellen, dass objektiv wesentliche Entscheidungen nicht am Bundestag vorbei getroffen werden. Es ist aber zweifelhaft, ob dies wirklich als ausreichend anzusehen ist. Das Völkerrecht kennt eine Vielzahl einseitiger Akte, die unmittelbare oder mittelbare völkerrechtliche Wirkung haben. Dazu gehören u.a. die Anerkennung, der Verzicht, der Protest und die Inanspruchnahme der Erweiterung von Meereszonen. Die überwiegende Meinung des Schrifttums verneint die parlamentarische Zustimmungsbedürftigkeit dieser einseitigen Rechtsakte unter Berufung auf den Wortlaut von Art. 59 Abs. 2 GG. Dem ist das Bundesverfassungsgericht gefolgt (BVerfGE 68, 1, 83f., 88). Dabei wird die potentielle politische und rechtliche Bedeutung einseitiger Akte verkannt. Hinsichtlich der parlamentarischen Mitwirkung ist daher eine differenzierende Betrachtung geboten. Problematisch war unter diesem Gesichtspunkt die Zustimmung der Bundesregierung vom 14. Dezember 1979 zur Stationierung von Mittelstreckenraketen. Diese Erklärung, die den sog. NATO-Doppelbeschluss bestätigte, ist als ein einseitiger Rechtsakt zu qualifizieren, da dem NATO-Doppelbeschluss nur empfehlender Charakter zukam. Soweit das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidung darauf stützt, Art. 59 Abs. 2 GG erfasse einseitige Rechtsakte und damit diese Erklärung der Bundesregierung nicht, wird dies Sinn und Zweck von Art. 59 Abs. 2 GG nicht gerecht. Der neu geschaffene Art. 23 GG sieht eine Mitwirkung des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union vor. Sein Ziel ist es, hierüber den integrationsbedingten Verlust an

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legislativen Kompetenzen auszugleichen. Dabei greift er die Schranken auf, die das Bundesverfassungsgericht hinsichtlich einer Übertragung von Hoheitsrechten unter Art. 24 GG entwickelt hatte. Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG hat die Bundesregierung den Bundestag (und den Bundesrat) über alle Vorhaben der Europäischen Union, die für Deutschland von Interesse sein könnten, umfassend und zum frühstmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten. Art. 23 Abs. 3 GG regelt die Mitwirkung des Bundestages an Verordnungen und Richtlinien sowie Beschlüssen des Rates gleicher Rechtsqualität. Die in diesem Verfahren vom Bundestag abgegebenen Stellungnahmen sind von der Bundesregierung zu berücksichtigen. Zwar bleibt damit die Kompetenz, wie die Bundesregierung im Rat entscheidet, letztlich bei dieser, sie ist aber verpflichtet, die Stellungnahme in den Verhandlungsprozess soweit möglich einzubringen und durchzusetzen. Dies hat verfahrensrechtliche Konsequenzen. Die Beteiligung des Bundestages an der Mitwirkung der Bundesregierung an Rechtssetzungsakten der Europäischen Union stellt eine spezielle Ausprägung des Demokratieprinzips unter Art. 20 GG dar; sie formuliert entsprechende Pflichten für Bundesregierung wie Bundestag. Art. 23 Abs. 3 GG erfasst auch die Vorbereitung von Maßnahmen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, obwohl er nur von Rechtssetzungsakten spricht. Denn Beschlüsse im Rahmen dieser beiden Säulen der Europäischen Union können in Rechtssetzungsakte münden beziehungsweise verbindlich werden.

3.3 Zusammenwirken von Bundesregierung und Bundesrat bei der Fortentwicklung der Europäischen Union Parallel zu den Mitwirkungsrechten des Bundestages begründen Art. 23 Abs. 2 Satz 1 sowie Abs. 4 und 5 GG Mitwirkungsrechte der Länder durch den Bundesrat beziehungsweise des Bundesrates selbst (¡ Bundesländer und Bundesrat). Ziel dieser Norm ist die Sicherung der Rechte der Bundesländer an der Mitgestaltung der Staatswillensbildung, mit anderen Worten, die Gewährung eines Ausgleichs für Kompetenzverluste, die durch die Europäisierung bestimmter Regelungsbereiche bedingt sind. Bei der Bestimmung der Mitwirkungsrechte des Bundesrates sind zwei Gesichtspunkte maßgebend: Die innerstaatliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern und die Mitwirkungsrechte des Bundesrates an einer entsprechenden innerstaatlichen Maßnahme. Demnach ist der Bundesrat immer dann an der Willensbildung des Bundes in Angelegenheiten der Europäischen Union zu beteiligen, wenn die innerstaatliche Maßnahme in der Form eines Gesetzes zu erlassen gewesen wäre. Die Stellungnahme des Bundesrates ist gemäß Art. 23 Abs. 5 GG zu berücksichtigen, soweit im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes durch Rechtssetzungsakte der Europäischen Union Interessen der Länder berührt werden. Gleiches gilt für Rechtssetzungsakte im Bereich der konkurrierenden und der Rahmengesetzgebungskompetenz (Art. 23 Abs. 5 Satz 1, 2. Alternative GG). Die Bundesregierung hat die Argumente des Bundesrates zur Kenntnis zu nehmen, sich mit ihnen auseinanderzusetzen und zu entscheiden, ob und inwieweit sie diese in den Verhandlungsprozess einbringt. In diesem Fall bleiben die Mitwirkungsmöglichkeiten des Bundesrates hinter denjenigen zurück, die ihm gem. Art. 77 GG

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im Gesetzgebungsverfahren zustehen. Eine volle Kompensation des durch die europäische Rechtssetzung bedingten Kompetenzverlustes erfolgt mithin nicht. Die Auffassung des Bundesrates ist bei der Willensbildung des Bundes gemäß Art. 23 Abs. 5 Satz 2 GG „maßgeblich“ zu berücksichtigen, „wenn im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, die Einrichtung ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren betroffen sind ...“ Damit kommt dem Bundesrat in diesem Bereich das Letztentscheidungsrecht zu (vgl. Randelzhofer 2004: Art. 24 Abs. 1, Rn. 108). Gesetzgebungsbefugnisse der Länder bestehen, wenn eine ausdrückliche Kompetenzzuweisung an den Bund fehlt oder wenn eine konkurrierende oder Rahmenkompetenz des Bundes zwar besteht, er aber wegen fehlender Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG kein Recht zur Gesetzgebung hat. Unklar ist, ob nach Art. 23 Abs. 5 Satz 2 GG eine Stellungnahme des Bundesrates maßgeblich zu berücksichtigen ist, wenn die Europäische Union in einer Materie tätig werden soll, für die es noch keine bundesgesetzliche Regelung gibt, das Bedürfnis für eine solche jedoch begründet werden könnte. Entscheidendes Kriterium ist das theoretische Recht des Bundes zur Gesetzgebung; bei noch nicht ausgeübten konkurrierenden und Rahmengesetzgebungskompetenzen ist also eine hypothetische Bedürfnisprüfung entscheidend dafür, ob dem Bundesrat das Letztentscheidungsrecht gemäß Art. 23 Abs. 5 Satz 2 GG zusteht oder nicht. Das Letztentscheidungsrecht des Bundesrates ist allerdings in verschiedener Hinsicht eingeschränkt; es untersteht mehreren Vorbehalten, mit denen die Kompetenzen von Bundesregierung und Bundesrat gegeneinander abgewogen werden sollen. Für den Fall, dass durch die europäische Maßnahme im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen sind, soll die Vertretung Deutschlands durch einen Vertreter der Länder wahrgenommen werden, den der Bundesrat bestellt. Die Zulassung von Ländervertretern bedeutet eine Durchbrechung des Außenvertretungsrechts des Bundes nach Art. 32 Abs. 1 GG; sie erscheint aus der Sicht von Art. 146 EGV problematisch. Die Regelung der Mitwirkung des Bundesrates am europäischen Einigungsprozess als Treuhänder der Länderinteressen ist nicht dazu geeignet, die Kompetenzverluste der Länder wirklich auszugleichen. Zwar können die Länder ihre Rechte gegenüber dem Bund wahren, unberücksichtigt bleibt aber der Kompetenzverlust auf Seiten der Landesparlamente. Den in Art. 23 Abs. 6 GG vorgesehenen Ländervertretern fehlt zudem eine umfassende parlamentarische Legitimation. Letztlich wurde damit eine Sicherung föderaler Prinzipien durch einen Verlust an demokratischer Legitimation erkauft. Auf der Basis seiner bisherigen Rechtsprechung wird sich das Bundesverfassungsgericht mit dieser Problematik auseinandersetzen müssen.

3.4 Materiellrechtliche Bindungen der auswärtigen Gewalt Aussagen zur materiellen Bindung der auswärtigen Gewalt enthalten die Art. 23 – 26 GG. Die Übertragung von Hoheitsrechten an die Europäische Union ist nach Art. 23 GG an bestimmte materiellrechtliche Voraussetzungen geknüpft – auf die verfahrensrechtliche Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat wurde bereits verwiesen – sie darf nur erfolgen, wenn ein dem Stand der Integration entsprechender Grad an Rechtsstaatlichkeit, Bundesstaatlichkeit, Grundrechtsschutz und Sozialstaatlichkeit auf europäischer Ebene verwirklicht ist (vgl. Di Fabio 1993: 191, 209). Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG nennt als absolute Schranke der Integration Art. 79 Abs. 3 GG. Verlangt wird durch Art. 23 Abs. 1 GG allerdings von der Europäischen

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Union weder eine Homogenität noch eine Deckungsgleichheit mit den Grundprinzipien des Grundgesetzes, sondern die Erfüllung von rechtsstaatlichen, demokratischen und föderalen Anforderungen an die Ausübung der hoheitlichen europäischen Gewalt, wie sie der gesamteuropäischen Rechtskultur entspricht. Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Ansatz im Maastricht-Urteil hinsichtlich des Demokratieprinzips bestätigt (BVerfGE 89, 155, 182). Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in einer frühen Entscheidung festgestellt, dass die Grundrechte auf Sachverhalte mit Auslandsbezug grundsätzlich anwendbar seien (BVerfGE 6, 290, 295). Diese letztlich auf Art. 1 Abs. 3 i.V.m. Art. 19 Abs. 4 GG basierende Rechtsprechung hat das Gericht in der Folgezeit bestätigt. So hat es darauf verwiesen, dass die Grundrechte die deutschen Staatsorgane umfassend binden und in Grundzügen auch deren Verhalten zu der Staatengemeinschaft bestimmten. Letztlich nimmt das Bundesverfassungsgericht bei der Bestimmung der Reichweite der Grundrechte in Hinblick auf die Außenpolitik eine Abwägung zwischen der gebotenen Verantwortung deutscher Staatsorgane und den aus dem Völkerrecht sich ergebenden Restriktionen vor. Dabei unterscheidet es verschiedene Fallgruppen. Hinsichtlich völkerrechtlicher Verträge kommen die Grundrechte in doppelter Hinsicht zum Tragen, nämlich bei den Vertragsverhandlungen und bei der Auslegung der Verträge anlässlich ihrer innerstaatlichen Anwendung. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht darauf hingewiesen, dass im außenpolitischen Bereich den zum Handeln berufenen Stellen ein weiter Ermessensspielraum zustehe, und sich bei Vertragsverhandlungen der Kreis der möglichen Verhandlungsergebnisse auf das dem Verhandlungspartner gegenüber politisch Erreichbare reduziere. Die Einschätzung der Verhandlungssituation durch die Regierung ist jedoch nicht völlig unbegrenzt; nicht pflichtgemäß handelt die Regierung zumindest dann, wenn es sich ihr aufdrängen muss, dass sie von falschen Voraussetzungen ausgeht (BVerfGE 94, 12, 35). Zudem hat das Bundesverfassungsgericht dargetan, dass die grundrechtlichen Maßstäbe die innerstaatliche Auslegung und Handhabung bestimmen, allerdings müsse der von den Vertragsparteien intendierte Zweck möglichst umfassend zur Geltung kommen. Einen vergleichbaren Ansatz vertritt das Bundesverfassungsgericht auch hinsichtlich des diplomatischen Schutzes. Es hat festgestellt, dass es keinen grundrechtlichen Anspruch auf diplomatischen Schutz, sondern lediglich auf fehlerfreie Ermessensausübung gebe. Begründet wurde dies mit der Notwendigkeit der Regierung, einen außenpolitischen Spielraum zu erhalten. Im Solange I-Beschluss hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass der Grundrechtsteil des Grundgesetzes ein verfassungsrechtliches Essential sei, das nicht mittels der Übertragung von Hoheitsrechten relativiert werden dürfe. Diese Rechtsprechung wurde aber in dem Solange II-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 73, 339, 387) modifiziert. Es wird zwar festgestellt, dass die Übertragung von Hoheitsrechten auf internationale Organisationen verfassungsrechtliche Grenzen habe. Gleichzeitig betonte das Bundesverfassungsgericht aber es werde seine Gerichtsbarkeit nicht ausüben, solange ein adäquater Grundrechtsschutz gegeben sei. Hieran hat das Bundesverfassungsgericht in späteren Entscheidungen festgehalten (Beschluss, BVerfG 2 BvL 1/97 vom 7.6.2000, Absatz-Nr. 60, http://www.bverfg.de). Schließlich hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass die Vorschriften des deutschen Internationalen Privatrechts und die Anwendung des betreffenden ausländischen Rechts in Deutschland an den Grundrechten zu messen seien (BVerfGE 92, 26, 42).

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3.5 Die Kontrolle der auswärtigen Gewalt durch das Bundesverfassungsgericht Das Grundgesetz nimmt die Ausübung der auswärtigen Gewalt nicht von der richterlichen Kontrolle aus. Prüfungsgegenstand ist das jeweilige Zustimmungsgesetz beziehungsweise die jeweilige Handlung oder ein Unterlassen der Bundesregierung. Das Bundesverfassungsgericht hat es unter Berufung auf Art. 19 Abs. 4 GG sowohl abgelehnt, die Ausübung der auswärtigen Gewalt als justizfreie Hoheitsakte zu qualifizieren, als auch sich die political question doctrine des U.S. Supreme Court zu eigen zu machen. Es hat allerdings mehrfach betont, dass es sich hinsichtlich der Überprüfung der auswärtigen Gewalt eine richterliche Selbstkontrolle auferlege (vgl. Hailbronner 1997: 12f.). Diese Selbstbeschränkung dokumentiert sich in der Anerkennung eines Einschätzungs-, Prognose- oder Ermessensspielraums. Die Ausführungen des Gerichts hierzu sind allerdings wenig aussagekräftig, vor allem ergibt sich aus ihnen nicht, wie die Reichweite dieses Spielraums definiert wird. Sie gehen de facto in die Richtung einer Anerkennung eines justizfreien Hoheitsaktes.

4. Zusammenfassung und Ausblick Die zunehmende Einflussnahme, die das Europarecht und das Völkerrecht auf die Rechte und Pflichten des einzelnen haben, und die zunehmende Erfassung von Lebenssachverhalten, deren Regelung bei der Legislative lag, zwingen zu einer Neuorientierung hinsichtlich der Verteilung der auswärtigen Gewalt zwischen Legislative und Exekutive sowie der materiellen Schranken für deren Ausübung. Die Änderungen des Grundgesetzes durch das 38. Änderungsgesetz (Art. 23 und 24 Abs. 1 a GG), die durch eine entsprechende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vorbereitet worden sind, tragen dem für einen Teilbereich Rechnung. Sie basieren auf einem gemeinsamen Prinzip, wonach die Schaffung von völkerrechtlichen beziehungsweise europarechtlichen Normen auf Gebieten, für die eine parlamentarische Zuständigkeit besteht, nicht zu Lasten der parlamentarischen Kompetenzen erfolgen darf, und eine Internationalisierung beziehungsweise Europäisierung dieser Materien eine Kompensation des Funktionsverlusts auf Seiten des Bundestages beziehungsweise der Länder durch Verfahrensbeteiligung verlangt. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts reflektiert die faktische Verschiebung der Gewichte zwischen Exekutive und Legislative zu Lasten der letzteren allerdings nur unvollkommen. Sie geht weiterhin von einem Primat der Regierung hinsichtlich der Gestaltung der auswärtigen Beziehungen aus, wobei sie in mehrfacher Hinsicht Beschränkungen für eine parlamentarische Kontrolle sieht. Nach dieser Rechtsprechung kann der Bundestag Mitgestaltungsrechte nur geltend machen, wenn ein völkerrechtlicher Vertrag oder eine formelle Vertragsänderung gegeben ist, wobei gleichzeitig die Voraussetzungen von Art. 59 Abs. 2 GG eng ausgelegt werden. Dies belegt insbesondere die Entscheidung zum NATO-Einsatz in Jugoslawien (¡ Sicherheitspolitik, Bundeswehr). Nur für zwei Sachkomplexe hat sich das Bundesverfassungsgericht im Sinne einer stärkeren Parlamentarisierung geöffnet, nämlich hinsichtlich der Mitwirkung an der Fortentwicklung der Europäischen Union und hinsichtlich der Auslandseinsätze der Bundeswehr. Im letztgenannten Fall ist aber der Ausgangspunkt die „Wehrverfassung“ und nicht die Verteilung der auswärtigen Gewalt zwischen Bundesregierung und Bundestag.

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Den Regeln zur Ausübung der auswärtigen Gewalt ist zu entnehmen, dass die eigentlichen staatsleitenden Entscheidungen in der Außenpolitik durch parlamentarische Zustimmungsakte mitverantwortet werden müssen. Diese müssten bei der Übernahme völkerrechtlicher Pflichten von Substanz einsetzten; nicht entscheidend kann dagegen sein, ob entsprechende Pflichten vertraglich übernommen werden.

Weiterführende Literatur Geiger, Rudolf (Hrsg.) (2000), Völkerrechtlicher Vertrag und staatliches Recht vor dem Hintergrund zunehmender Verdichtung internationaler Beziehungen: Symposium vom 28. bis 30. Januar 1999 in Leipzig, Baden-Baden. Enthält Beiträge zu den wesentlichen Fragen dieses Komplexes aus verfassungsrechtlicher Sicht. Geiger, Rudolf (2002), Grundgesetz und Völkerrecht, die Bezüge des Staatsrechts zum Völkerrecht und Europarecht, 3. Aufl., München. Umfassende Darstellung der Schnittstellen zwischen Völkerrecht und Staatsrecht. Tomuschat, Christian (1978), Der Verfassungsstaat in Geflecht der internationalen Beziehungen, Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer Bd. 36, 7ff. Würdigung des Komplexes auswärtige Gewalt unter Berücksichtigung von Globalisierungstendenzen. Wolfrum, Rüdiger (1997), Kontrolle der auswärtigen Gewalt, Veröffentlichungen der Vereinigung deutscher Staatsrechtslehrer Bd. 56, 38ff. Plädiert für eine stärkere Parlamentarisierung der auswärtigen Gewalt.

IV. Institutionen und innerstaatliche Akteure

Bundespräsident

Institutionen Michael Bundespräsident Jochum und innerstaatliche Akteure

1. Einführung Obwohl der Bundespräsident in der Außenpolitik nicht mehr zu sagen hat als auf anderen Gebieten, haben doch viele seiner Aktivitäten außenpolitische Bezüge. Dabei gilt auch und gerade für die Außenpolitik, dass an der Spitze der Bundesrepublik ein Mann steht, der nach einer vielzitierten Formulierung „nur über wenig potestas verfügt, der aber immerhin die Aussicht hat, durch persönliche auctoritas in etwa auszugleichen, was ihm an potestas fehlt“ (Eschenburg 1963: 650). Statt „potestas“ könnte man moderner auch Hard Power sagen, statt „auctoritas“ auch Soft Power. In jedem Fall steht das erste für die Fähigkeit, notfalls auch widerwillige Gefolgschaft zu erzwingen, das zweite für die Fähigkeit, freiwillige Zustimmung zu gewinnen. Der Bundespräsident hat in der gewachsenen Verfassungspraxis und unter normalen Bedingungen nahezu keine Hard Power, aber gerade deshalb beträchtliche Soft Power. Er ist kraft Verfassung zur „Tatenlosigkeit“ verdammt – eine machtpolitische Schwäche, die zugleich eine spezifische Stärke ausmacht. Denn als nahezu einziger deutscher Spitzenpolitiker ist der Bundespräsident zum straflosen „Nur-Reden“ befugt: Nicht die praktische Bewährung seiner Worte, sondern ihre theoretische Zustimmungsfähigkeit begründet sein Image von intellektueller Souveränität und überparteilicher Gemeinwohlorientierung. So kann er durch die Praxis nicht widerlegt werden. Erst seine Machtlosigkeit bewahrt ihn vor „Entzauberung“; erst sie sichert jene „Soft Power“, die eine zentrale Bedingung präsidialer Integrationsfähigkeit ist.

2. Verfassungsrechtliche Kompetenzen und verfassungspraktische Entwicklung Das Grundgesetz (¡ Grundgesetz und Außenpolitik) hat die Entwicklung des deutschen Staatsoberhaupts zum Soft Power-Akteur in vielerlei Hinsicht gefördert – unausweichlich gemacht hat es sie nicht. Zwar setzt es dem Einfluss des Bundespräsidenten auf die Regierungsbildung und die Parlamentsauflösung enge Grenzen (Art. 63 Abs. 4 und Art. 68 Abs. 1 GG): Die Befugnisse bezüglich des Gesetzgebungsnotstands nach Artikel 81 GG sind auf ein Minimum reduziert und alle präsidialen Anordnungen und Verfügungen bedürfen der Gegenzeichnung des Bundeskanzlers oder des zuständigen Bundesministers (Art. 58 GG). Anders als der Weimarer Reichspräsident wird der Bundespräsident auch nicht mehr vom Volk, sondern durch ein spezielles, nur zu diesem Zweck zusammentretendes Gremium, die Bundesversammlung, gewählt (Art. 54 GG). Dennoch geht die heute erreichte (und allgemein akzeptierte) Machtarmut des Bundespräsidenten noch deutlich über das bereits vom Grundgesetz vorgegebene Ausmaß hinaus. Sie ist

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die historische Folge eines aus eigener Kraft zu stabilen Parlamentsmehrheiten fähigen Parteiensystems und eines ersten Bundespräsidenten (Theodor Heuss), der sich vom ersten Bundeskanzler (Konrad Adenauer) entmachten ließ. Das beinhaltet kein Werturteil, dass sich Heuss unter den gegebenen Umständen besser nicht hätte entmachten lassen sollen, wohl aber die Feststellung, dass sich die machtpolitische Entleerung des Präsidentenamtes erst in der zwischen 1949 und 1959 eingeübten Verfassungspraxis durchsetzte und nicht schon durch die Verfassung selbst programmiert war. Die außenpolitische Rolle des Bundespräsidenten ergibt sich aus Artikel 59 Absatz 1 GG. Dort heißt es: „Der Bundespräsident vertritt den Bund völkerrechtlich. Er schließt im Namen des Bundes die Verträge mit auswärtigen Staaten. Er beglaubigt und empfängt die Gesandten.“ Formell ist der Bundespräsident also der einzige völkerrechtliche Repräsentant der Bundesrepublik. Er verkörpert die Staatsgewalt nach innen und außen. Die deutschen Botschafter im Ausland sind „seine“ Botschafter. In einem Grundgesetzkommentar aus der Frühphase der Bundesrepublik ist deshalb zu lesen, „dass der Bundeskanzler die Richtlinien der auswärtigen Politik nicht unabhängig vom BP, sondern nur in ständiger Fühlungnahme mit diesem aufstellt und sie auch im Einvernehmen mit ihm fortentwickelt“ (von Mangoldt 1953: 317). Ähnliches muss Konrad Adenauer für möglich gehalten haben, als er im Frühjahr 1959 erwog, seinen bestimmenden Einfluss auf die Leitlinien deutscher Außenpolitik dadurch zu sichern, dass er die Nachfolge von Theodor Heuss als Bundespräsident antrat. „Die Stellung, die Aufgabe und die Arbeit des Bundespräsidenten“, so begründete Adenauer seine Überlegungen, „wird in der deutschen Öffentlichkeit und damit in der internationalen Öffentlichkeit zu gering eingeschätzt. Sie ist viel größer als man schlechthin glaubt“ (Archiv der Gegenwart 1958: 7645). Auch wenn Adenauer von seinen Präsidentschaftsplänen wieder abrückte und spätere Auflagen des oben erwähnten Verfassungskommentars den zitierten Passus nicht mehr enthielten, zeigen beide Beispiele doch deutlich, dass expansivere Auslegungen der außenpolitischen Rolle des Bundespräsidenten in den Anfangsjahren der Bundesrepublik durchaus denkbar erschienen. Es war die von Bundeskanzler Adenauer und Bundespräsident Heuss vorgelebte Praxis, die dem Präsidentenamt potenzielle Hard Power-Kompetenzen entzog und seine Inhaber zur machtpolitischen Randerscheinung werden ließ: Wiederholt verlor Heuss exemplarische Kraftproben mit Adenauer – beim Oberbefehl über die Bundeswehr genauso wie bei der Mitsprache in Fragen der Kabinettsbildung oder bei der Teilnahme an Kabinettssitzungen (Pikart 1976). Alle drei Rechte hatte Heuss ursprünglich für sich reklamiert, alle drei hat Adenauer ihm verweigert, alle drei schrieb Heuss schließlich ab – und dabei blieb es. Denn das von Heuss und Adenauer gegebene Beispiel wirkte normbildend – um so mehr, als der Parlamentarismus der Bundesrepublik im Gegensatz zu dem der Weimarer Republik reibungslos funktionierte. Dadurch kamen die vom Grundgesetz vorgesehenen Reservefunktionen des Bundespräsidenten bei der Regierungsbildung nach Artikel 63 und 68 GG und bei der Gesetzgebung nach Artikel 81 GG nicht zum Tragen. Ein starkes Staatsoberhaupt wurde also nicht vermisst, ganz im Gegenteil: Der fehlende Dualismus zwischen Staatsoberhaupt und Regierungschef erwies sich als Segen – er ersparte der Republik lähmende Machtkämpfe. Seither liegt die Verantwortung für die deutsche Außenpolitik nach inzwischen einhelliger Meinung bei der Bundesregierung bzw. dem Bundeskanzler, der nach Artikel 65 Absatz 1 GG die Richtlinienkompetenz innehat. Letztere impliziert auch, dass der Bundespräsident mit etwaigen eigenen außenpolitischen Äußerungen im Rahmen der Regierungspolitik bleiben muss. Zwar unterliegen seine entsprechenden Reden, Namensartikel und Interviews bisher

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nicht der Gegenzeichnungspflicht nach Art. 58 GG. Theoretisch könnte die Bundesregierung aber wohl auch dies beim Bundesverfassungsgericht durchsetzen, wenn die Loyalität des Bundespräsidenten zur (Außen-)Politik der Bundesregierung nur so sicherzustellen wäre. Die in Artikel 59 GG geregelte völkerrechtliche Vertretung der Bundesrepublik durch den Bundespräsidenten ist insofern nur formaler Art. Ob Vertragsratifizierungen oder Botschafterernennungen – das deutsche Staatsoberhaupt besiegelt, was andere entschieden haben. Aus diesem Grund ist der Bundespräsident gelegentlich auch als „Staatsnotar“ bezeichnet worden – ein Begriff, der dem Amt trotz seiner vielen formal-zeremoniellen Komponenten letztlich aber doch nicht gerecht wird. So offenkundig Heuss nämlich das machtpolitische Potenzial des Präsidentenamtes verspielte, so eindeutig begründete er auch dessen hohes Ansehen als überparteilich integrierendes Verfassungsorgan. Er erreichte dies, indem er die politisch-psychologischen „Marktlücken“ füllte, die Adenauer ihm ließ: Konsequent wich er auf diejenigen Felder aus, die der Kanzler vernachlässigte; beispielhaft verkörperte er Werte, die die übrigen Verfassungsorgane aufgrund ihrer zwangsläufigen Beteiligung am tagespolitischen Streit nicht gleichwertig vermitteln konnten: parteipolitische Unabhängigkeit, vorbildhafte persönliche Integrität, väterlichen Weitblick und Güte. Auf diese Weise versöhnte Heuss wichtige Gruppen mit der zweiten deutschen Demokratie, die Adenauers kämpferischer Politikstil eher abschreckte. Faktisch kam es zu einer Arbeitsteilung zwischen Regierungs- und Staatschef: Der erste führte, der zweite integrierte. Der eine war für Konflikt zuständig, der andere für Konsens; der Kanzler repräsentierte die parlamentarische Mehrheit, der Präsident die demokratische Gesamtheit. Diese Rollenverteilung hat sich bis heute gehalten; sie gilt nach innen wie nach außen. Zwar haben einige Bundespräsidenten sporadisch den Versuch unternommen, das von Heuss verspielte Hard Power-Terrain zurückzuerobern – auch Bundespräsident Köhlers prononcierte öffentliche Äußerungen zu verschiedenen aktuellen Themen wurden von einigen Medien in diese Richtung interpretiert. Zu einer grundlegenden Revision des von Heuss geprägten Soft Power-Verständnisses des Amtes kam es aber nicht – und es ist auch für die Zukunft unwahrscheinlich, solange der Bundespräsident nicht als „Notstromaggregat“ bei der Regierungsbildung oder Gesetzgebung gebraucht wird. Auch in der Außenpolitik hat es spätestens seit Walter Scheel, der vor Beginn seiner Präsidentschaft im Juli 1974 fünf Jahre lang Bundesaußenminister gewesen war, kein Bundespräsident mehr ernsthaft darauf angelegt, durch eine extensive Auslegung verfassungsrechtlicher Kompetenzen praktischen Einfluss zu nehmen. Alle haben sie – mal mit größerem, mal mit bescheidenerem, insgesamt aber doch mit bemerkenswertem Erfolg – darauf gesetzt, jenseits geschriebener Rechte und Pflichten persönliche Autorität zu gewinnen, um mit dieser Autorität öffentlich wie nicht-öffentlich an der deutschen Außenpolitik mitzuwirken.

3. Faktische außenpolitische Wirkungsweise heute Wie sonst nur der Bundeskanzler und der Bundesaußenminister trifft der Bundespräsident im Laufe einer Amtsperiode die Staats- oder Regierungschefs, zumindest aber führende Regierungsvertreter, der Mehrzahl der Staaten, zu denen Deutschland diplomatische Beziehungen unterhält. Zur Vorbereitung dieser Besuche und Gespräche wird der Bundespräsident schriftlich und mündlich über die jeweils aktuelle Agenda der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und dem entsprechenden Gegenüber „gebrieft“. Der deutsche Botschafter im betref-

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fenden Ausland, dessen Botschafter in Deutschland, der zuständige Staatssekretär, Abteilungsoder Referatsleiter im Auswärtigen Amt (¡ Der Auswärtige Dienst) und eine theoretisch beliebige Zahl unabhängiger Fachleute stehen dem Bundespräsidenten als Experten, Informanten und Ratgeber zur Verfügung. Wenn der Bundespräsident Wert darauf legt, wird ihn der Bundeskanzler oder ein Bundesminister auch persönlich unterrichten. Außerdem erhält der Bundespräsident bei aus- wie eingehenden Staatsbesuchen vom Auswärtigen Amt länderspezifische „Informations- und Gesprächsmappen“, die u.a. so genannte „Gesamt“- und „Einzelgesprächsführungsvorschläge“ der Bundesregierung enthalten. Diese Vorschläge sind nach „aktiven“ und „reaktiven“ Gesprächsführungsoptionen gegliedert und werden üblicherweise von Überschriften wie „Wir wollen“ oder „Wir wollen nicht“ eingeleitet. Wann und wozu ein Bundespräsident Staatsbesuche und andere auswärtige Kontakte politisch nutzen kann, hängt naturgemäß vom jeweiligen Kontext ab: Pflegen die ausländischen Gesprächspartner enge und gute Beziehungen zu den Spitzen der Bundesregierung oder gibt es auf der aktuellen Agenda mit Deutschland wenig Grundsatzthemen, wird der Bundespräsident die verbleibenden tagespolitischen Fragen in der Regel nicht entscheidend beeinflussen. Haben seine auswärtigen Gegenüber aber nur sporadisch Kontakt zu den Hard Power-Akteuren der Bundesrepublik oder steht eine Frage auf der Tagesordnung, die Deutschlands politisch-moralische Grundpositionierung (¡ Deutsche Identität und Außenpolitik; Deutschland als Zivilmacht; Menschenrechtspolitik) berührt, kann dem Bundespräsidenten schlagartig eine Schlüsselrolle zufallen. Letzteres geschah zum Beispiel am 8. Mai 1985, als Bundespräsident von Weizsäcker vor dem Deutschen Bundestag eine Rede zum 40. Jahrestag des europäischen Kriegsendes hielt – drei Tage, nachdem US-Präsident Reagan und Bundeskanzler Kohl unter heftiger internationaler Kritik einen Bitburger Soldatenfriedhof besucht hatten, auf dem auch Angehörige der Waffen-SS begraben sind. Innerhalb weniger Wochen vor Weizsäckers Rede war „Bitburg“ zu einer der schwersten Krisen der Reagan-Präsidentschaft und zur ungewollten Belastungsprobe für die deutsch-amerikanischen, die deutsch-israelischen und die deutsch-jüdischen Beziehungen eskaliert. Nahezu über Nacht schien der internationale Kredit, den sich die Bundesrepublik nach Kriegsende erworben hatte, ernstlich gefährdet zu sein. In dieser Situation war der Bundespräsident als die autoritative Stimme der Deutschen gefordert, vor der versammelten Weltöffentlichkeit klarzustellen, was die „wahre“ Einstellung deutscher Demokraten zu sich und ihrer Geschichte war. Bundespräsident von Weizsäcker wurde dieser Verantwortung nach weit überwiegender Meinung in beeindruckender Weise gerecht. Generell fällt auf, dass es inhaltlich oft um die Verbrechen der Nationalsozialisten und die sich daraus ergebende Folgeverantwortung Deutschlands (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit) ging, wenn bisherige Bundespräsidenten erkennbaren Einfluss auf das außenpolitsche Erscheinungsbild der Bundesrepublik ausübten: Von Theodor Heuss’ Besuch der „Fosse Ardeatine“ 1957, dem Schauplatz eines der größten deutschen Kriegsverbrechen in Italien, bis zu Richard von Weizsäckers besagter „8. Mai“-Rede im Jahr 1985; von Roman Herzogs an Polen gerichteter „Bitte um Vergebung“ im August 1994 bis zu Horst Köhlers Rede vor der israelischen Knesset im Februar 2005 – Johannes Rau hatte bereits fünf Jahre zuvor dort gesprochen –: die Gegenwart der Nazi-Vergangenheit beschäftigte die Bundespräsidenten stärker als andere deutsche Spitzenpolitiker. Dass dies zumindest inzwischen vereinbar ist mit einer demonstrativ patriotischen Haltung zur eigenen Nation, stellte Bundespräsident Köhler noch vor Amtsantritt klar, als er am 23. Mai 2004 nach seiner Wahl in der Bundesversammlung bekannte: „Ich liebe dieses Land.“ Auch weiterhin – und zwangsläufig – bewegen sich deutsche Politiker hier aber auf hochsensi-

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blem Terrain. Der selbst im heutigen Polen geborene Köhler, der seinen ersten Auslandsbesuch demonstrativ in Polen machte (statt wie sonst üblich in Frankreich), lässt in seiner bisherigen Amtsführung denn auch ebensowenig Zweifel wie frühere Bundespräsidenten: Die politisch-moralische Identität (¡ Deutsche Identität und Außenpolitik) und die außenpolitische Staatsräson der Bundesrepublik sind in hohem Maße durch die Erinnerung an Deutschlands nationalsozialistische Vergangenheit und die Anerkennung einer daraus resultierenden Verantwortung für die Gegenwart geprägt. Vor allem im Verhältnis zu den am schwersten betroffenen Nazi-Opfern und ihren Nachkommen bleiben Weltkrieg und Holocaust eine Erblast, zu der sich die höchsten Repräsentanten der Bundesrepublik immer wieder eindeutig erklärt haben, um den Weg ins Jetzt und Hier frei zu machen (¡ Israel; Polen). Dass diese wichtige Aufgabe bisher oft den Bundespräsidenten zufiel, deutet im Sinne des oben erläuterten „Marktlücken“-Prinzips" darauf hin, dass die jeweiligen Bundeskanzler den Bedarf nicht ausreichend deckten. Taten sie es doch – wie etwa Willy Brandt bei seinem Warschauer Kniefall im Dezember 1970 –, ging die öffentliche Aufmerksamkeit für vergleichbare Gesten des Bundespräsidenten, damals Gustav Heinemann, zeitweise zurück.

4. Fazit Während ein substanzielles außenpolitisches Mitspracherecht des Staatsoberhaupts in der Frühphase der Bundesrepublik keineswegs ausgeschlossen erschien, akzeptierte in der Praxis schon Bundespräsident Heuss die alleinige außenpolitische Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers. Bis heute repräsentieren die Bundespräsidenten im internationalen Umfeld eher die außenpolitischen Grundwerte der Bundesrepublik als dass sie den Standpunkt der Bundesregierung in konkreten Interessens- und Entscheidungsfragen mitbestimmen. Entsprechend ihrem komparativen Vorteil als Soft Power-Akteur konzentrieren sie sich auf „große“ Linien und Ziele, auf prinzipielle Orientierungsmarken, auf Gemeinsamkeiten jenseits des Trennenden. Sie integrieren, indem sie nach innen und außen repräsentieren, wofür deutsche Demokraten insgesamt stehen – oder stehen sollten.

Weiterführende Literatur Hartmann, Jürgen/Kempf, Udo (1989), Staatsoberhäupter in westlichen Demokratien. Strukturen, Funktionen und Probleme des „höchsten Amtes“, Opladen. Interessanter, aber aktualisierungsbedürftiger politikwissenschaftlicher Vergleich des deutschen Präsidentenamtes mit den Staatsoberhäuptern anderer westlicher Demokratien in Theorie und Praxis. Herzog, Roman, in: Theodor Maunz/Günter Dürig/Roman Herzog, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 54–61, Loseblatt-Ausgabe, München. Kommentierung der das Präsidentenamt betreffenden Grundgesetz-Artikel durch den Verfassungsrechtler und siebten deutschen Bundespräsidenten Roman Herzog. Der verfassungs- bzw. staatsrechtliche Blickwinkel dominiert. Dennoch handelt es sich um die wohl beste Ausgangsbasis für eine vertiefende Beschäftigung mit dem deutschen Präsidentenamt – zumal im Vergleich mit anderen GG-Kommentaren und teilweise aufschlussreichen Akzent-Verschiebungen zwischen verschiedenen Auflagen. Jochum, Michael (2000), Worte als Taten: Der Bundespräsident im demokratischen Prozess der Bundesrepublik Deutschland. Gütersloh. Sehr knappe Analyse der präsidialen Praxis im Anschluss an eine teilnehmende Beobachtung der Amtsführung von Bundespräsident Herzog.

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Scholz, Günther/Süskind, Martin E. (2004), Die Bundespräsidenten: von Theodor Heuss bis Horst Köhler, München, 5. Aufl. Historisch-beschreibende Darstellung der bisherigen Bundespräsidenten und ihrer Amtszeiten in personenbezogenen, allgemeinverständlichen und überwiegend gut lesbaren Porträts.

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InstitutionenIsmayr Wolfgang Bundestag und innerstaatliche Akteure Ungeachtet spezifischer Einschränkungen bestimmen die Stellung des Deutschen Bundestages im politischen System und die Funktionsweise des parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems in erheblichem Maße auch die Rolle des Parlaments in der Außenpolitik. Dies gilt umso mehr angesichts der zunehmenden Verflechtung außen- und innenpolitischer Willensbildungsprozesse und Entscheidungen im Zuge der Globalisierung und Europäisierung der Politik.

1. Struktur und Funktionen des Deutschen Bundestages Der 1948/49 mit der Ausarbeitung einer (provisorischen) Verfassung beauftragte Parlamentarische Rat hat die zentrale Rolle des Parlaments im parlamentarisch-demokratischen System der Bundesrepublik unterstrichen. Als einziges zentralstaatliches Organ direkt vom Volk gewählt, ist der Bundestag in bevorzugter Weise demokratisch legitimiert und verantwortlich. Im Unterschied zu den meisten anderen parlamentarischen Demokratien wird der Regierungschef (Bundeskanzler) formell vom Parlament gewählt (Art. 63 GG). Zudem kann der Bundestag den Bundeskanzler und damit die Regierung als ganze – nicht einzelne Minister – stürzen, was allerdings nur dadurch möglich ist, dass er mit absoluter Mehrheit einen neuen Kanzler wählt („Konstruktives Misstrauensvotum“ gem. Art. 67 GG). Mit den genannten Bestimmungen wurden die verfassungsmäßigen Grundlagen eines parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems geschaffen, in dem die Regierung nicht nur in ihrer Aktionsfähigkeit, sondern auch in ihrem Bestand vom Vertrauen der Parlamentsmehrheit abhängig ist. Als verfassungspolitische Konsequenz dieser Grundentscheidung gilt unter parteienstaatlich-pluralistischen Bedingungen eine enge Verbindung der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit. Aufgabe der Opposition(sfraktionen) ist es dann, die Regierung und die mit ihr verbundenen und sie unterstützende(n) Mehrheitsfraktion(en) öffentlich zu kontrollieren, sie zu kritisieren und zur Politik der Regierungsmehrheit Alternativen zu formulieren. Entgegen dem in Deutschland traditionellen „klassischen“ Dualismus von Parlament und Regierung setzte sich auch in der Parlamentspraxis der Bundesrepublik bis zu einem gewissen Grad dieser „neue Dualismus“ von Regierungsmehrheit und Opposition(sfraktionen) durch. Allerdings wäre es weder analytisch noch normativ angemessen, die Modellvorstellungen des britischen „Westminster-Systems“ auf das politische System der Bundesrepublik schematisch zu übertragen. Die auf Bundesebene übliche Existenz von Koalitionsregierungen, die stark hervorgehobene Stellung des Bundesverfassungsgerichts, das föderative System sowie die spezifische Rolle des Bundesrates und zunehmend auch die Verlagerung von Kompetenzen zur Europäischen Union bedingen vielfältige Aushandlungsprozesse, die das Parteienkonkurrenzsystem zum Teil relativieren.

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Die Willensbildung des Bundestages ist geprägt durch eine starke parteipolitische Orientierung mit den Merkmalen eines „Fraktionenparlaments“. Die Abgeordneten einer Partei schließen sich bei der Konstituierung des Bundestages zu Fraktionen zusammen, wobei 1969 eine Mindeststärke von fünf Prozent der Abgeordneten festgelegt wurde (§ 10 Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages [GOBT]). Ihre Rechte können sie überwiegend nur als Mitglieder einer Fraktion (wirksam) ausüben. Seit der „Kleinen Parlamentsreform“ 1969/70 zunehmend eingestellt auf die Funktionsbedingungen des parlamentarischen Regierungssystems, wurden die Minderheitenrechte schrittweise ausgebaut. Die Stärkung der Opposition vollzog sich dabei im Wesentlichen über einen Ausbau von Fraktionsrechten, womit den Bedingungen eines Mehrparteienparlaments Rechnung getragen wird. Hingegen sind den einzelnen Abgeordneten nach der GOBT nur wenige Rechte geblieben. Von Änderungsanträgen abgesehen, bedürfen alle Initiativen (Vorlagen) der Unterstützung durch eine Fraktion oder eine entsprechende Anzahl von Abgeordneten (§§ 75, 76 GOBT). Um der Vielfalt und Komplexität der Gesetzgebungs- und Kontrollaufgaben gerecht zu werden, haben Bundestag und Fraktionen strikt arbeitsteilige Strukturen ausgebildet. Die Kompetenzverteilung der Fachausschüsse und der korrespondierenden Arbeitsgruppen der Fraktionen entspricht dabei weitgehend der Ressortgliederung der Bundesregierung. Mit zunehmender fachlicher Spezialisierung nahm der Koordinationsbedarf zu, um eine konzeptionelle Abstimmung der vielfältigen Aktivitäten zu sichern (Ismayr 2001: 95ff.; Schüttemeyer 1998). Formell sind die Fraktionsversammlungen die zentralen Wahl- und Beschlussorgane. Die Komplexität der politischen Themen, Zeitdruck und die Größe der Fraktionen bringen es allerdings mit sich, dass die Entscheidungen der Fraktionsversammlung auf den verschiedenen Stufen des hierarchisch strukturierten Willensbildungsprozesses präformiert werden (Ismayr 2001: 118ff.). Zudem sind die Regierungs- und Fraktionsebene durch verschiedene informelle Koalitionsgremien miteinander verklammert. Neben und vor das Bundeskabinett tritt – jedenfalls phasenweise – als „faktisches Entscheidungszentrum“ (Rudzio 1991: 136f.) die Große Koalitionsrunde (seit 1998: „Koalitionsausschuss“). Die Regierungs-, die Fraktions- und die Parteiebene sind in diesem „informellen“ Gremium mit ihren führenden Vertretern beteiligt (Ismayr 2001: 142ff.). Funktionen des Parlaments sind, neben der Bestellung und Abberufung der Regierung, die Gesetzgebung einschließlich der Haushaltsbestimmung, die Kontrolle von Regierung und Verwaltung, die Repräsentation und Artikulation der Interessen und politischen Positionen sowie die Publizität und Transparenz der politischen Willensbildung. In der Praxis lassen sich allerdings Kompetenzen und Aktivitäten zumeist nicht nur einer Teilfunktion zuordnen. Der Entscheidungsprozess nicht nur des Plenums, sondern auch der Ausschüsse ist vornehmlich vom Gegenüber von Regierungsmehrheit und Opposition geprägt. Die Geschlossenheit bei Abstimmungen wird nicht nur gefordert, sondern auch in hohem Maße eingehalten. Auch in den Bundestagsausschüssen stimmen vor allem die Mehrheitsfraktionen in aller Regel so ab, wie es zuvor in den Fraktionsgremien abgesprochen und entschieden worden ist. Die Oppositionsfraktionen haben nicht nur bei eigenen Initiativen kaum Chancen, von den Regierungsfraktionen unterstützt zu werden. Auch bei der Beratung von Gesetzentwürfen und anderen Vorlagen der Regierung(smehrheit) in den Ausschüssen kann von einer parlamentarischen Mitregierung der Oppositionsfraktionen kaum die Rede sein. Die Einflussmöglichkeiten der Oppositionsparteien verbessern sich allerdings entscheidend, wenn sie auf „ihre“ Mehrheit im Bundesrat setzen und bereits bei der Entwicklung zustimmungsbedürftiger Ge-

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setze Einwände geltend machen können, wie dies in der Zeit der sozialliberalen Koalition und überwiegend seit 1990/91 der Fall war.

2. Verfassungsrechtliche Kompetenzen und faktische Rolle des Bundestages in der Außenpolitik Die dargestellten Funktionsbedingungen des parlamentarischen Regierungssystems bestimmen auch die Rolle des Bundestages in der Außenpolitik in hohem Maße. Anknüpfend an eine „traditionelle Staatsauffassung“ (BVerfGE 104, 115, 207) und ein enges Verständnis von Außenpolitik geht allerdings das Bundesverfassungsgericht und mit ihm ein noch immer erheblicher Teil der Staatsrechtslehrer davon aus, dass die auswärtigen Angelegenheiten eine Domäne der Bundesregierung seien und zum „Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung“ gehörten (BVerfGE 68, 1, 85f.), in die das Parlament nur aufgrund gesonderter verfassungsrechtlicher Bestimmungen (Art. 59 Abs. 1 GG) eingreifen dürfe. Auch in einem jüngsten Urteil wird der Bundesregierung im Bereich der auswärtigen Politik ein „weit bemessener Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung“ zugesprochen, während das Parlament neben der Kompetenz der Ratifikation von Vertragsgesetzen vornehmlich auf die mögliche Wahrnehmung der Kontrollrechte verwiesen wird (BVerfGE 104, 151, 207). Diese weitgehende Zuordnung der Außenpolitik zur Regierung wird schon aus staatsrechtlicher Sicht zunehmend in Frage gestellt, entspricht erst recht nicht den oben aufgezeigten Funktionsbedingungen des parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems und lässt den Wandel außenpolitischer Entscheidungsprozesse und insbesondere die zunehmende Verflechtung von Außen- und Innenpolitik offenbar außer Acht. Die Außenpolitik ist immer umfangreicher und komplexer geworden. Sie reicht – unter den Bedingungen der Globalisierung – weit über die klassischen außenpolitischen Felder der Friedens-, Sicherheits- und Außenhandelspolitik sowie der Entwicklungspolitik hinaus und umfasst immer mehr einstmals rein innenpolitische Fragen (vgl. Krause 1998: 137). In nahezu allen Politikbereichen wurden grenzüberschreitende Aktivitäten entwickelt, die auf Regierungsebene weitgehend bei den Fachressorts liegen. So sind in den Bundesministerien 336 Referate mit internationalen Aufgaben befasst, davon 279 mit Problemstellungen, die auch über die „europäische Innenpolitik“ hinausreichen (Stand: 2001). Die Außenbeziehungen der Fachressorts sind nicht nur quantitativ erheblich gewachsen, zentrale Zukunftsthemen der Weltpolitik werden „entscheidend von Fachressorts und nur begleitend oder unterstützend von den klassischen außenorientierten Ministerien Auswärtiges Amt und Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit gestaltet“ (Messner 2001). Entsprechend haben sich auch die außenpolitischen Aktivitäten des Bundestages ausgeweitet und ausdifferenziert. Neben dem Auswärtigen Ausschuss sowie dem Ausschuss für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und dem Verteidigungsausschuss sind auch fast alle anderen Fachausschüsse mit außenpolitischen Themen befasst. Angesichts dieser Entwicklung wird die traditionelle Bestimmung einer – vornehmlich der Exekutive zuzuordnenden – „auswärtigen Gewalt“ immer fragwürdiger (vgl. BVerfGE 1, 351, 369; BVerfGE 1, 372, 394; BVerfGE 68, 1, 84f.). Das Grundgesetz (¡ Grundgesetz und Außenpolitik) kennt diesen – missverständlichen – Begriff nicht, an dem das Bundesverfassungsgericht bis heute festhält. Eine „auswärtige Gewalt“ gibt es „weder als grundsätzlich bei der Regierung konzentriertes Entscheidungsmonopol“ noch „vom Sachgebiet her als außerordentliche, atypische Staatsaufgabe oder gar als eigenständige Funktion“ (Ehrenzeller 1993: 189;

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vgl. Kewenig 1975). Das im zentralen Art. 20 Abs. 2 GG im Kontext des Demokratieprinzips festgelegte Prinzip der Gewaltenteilung, demzufolge die Staatsgewalt „durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung“ ausgeübt wird, ist offensichtlich nicht auf die Innenpolitik beschränkt und gilt somit auch für den auswärtigen Bereich. Diese zum unveränderlichen Verfassungskern gehörende Bestimmung beansprucht allgemeine Geltung. Demgegenüber handelt es sich bei den einzelnen Verfassungsbestimmungen, die den auswärtigen Bereich betreffen (insbesondere Art. 24, 23, 59 Abs. 2 und Art. 115 a und 115 l GG) um Sonder- oder Teilkompetenznormen (Ehrenzeller 1993: 179f.). Das Grundgesetz beinhaltet keine generelle Kompetenzvermutung zugunsten der Regierung. In der Frage der Abgrenzung sind demnach nicht die Sachbereiche, sondern die „Handlungsweisen, Verfahren und Strukturen der Funktionsträger von ausschlaggebender Bedeutung“ (Hitzel-Cassagnes 2000: 72; vgl. Ehrenzeller 1993: 25). Nach der Verfassung liegt die politische Führung (Staatsleitung) bei Parlament und Regierung gemeinsam, primär allerdings bei dem durch unmittelbare Wahl legitimierten Bundestag, der die Regierung ins Amt bringt und über die (Letzt-)Entscheidungskompetenz bei der Gesetzgebung und Haushaltsbestimmung verfügt (BVerfGE 33, 125, 158; Schäfer 1982). Über die ihm im Grundgesetz ausdrücklich zugewiesenen Einzelkompetenzen hinaus kommt ihm die „Gesamtaufgabe demokratischer Gesamtleitung, Willensbildung und Kontrolle“ zu (Hesse 1995: 245). So steht die politische Prärogative nicht mehr der Regierung, sondern dem Parlament zu (Mössle 1986: 136). Die Führungskompetenz der Regierung als Verfassungsorgan beschränkt sich demnach auf die Entscheidungsvorbereitung (Programmentwicklung) sowie die Verwaltungsführung beim Vollzug (Ismayr 2001: 35). Diese Funktionszuschreibung gilt grundsätzlich auch für den außenpolitischen Bereich. In der Konsequenz des parlamentarischen Regierungssystems liegt es allerdings, dass die politische Führung von Kabinett und Mehrheitsfraktionen gemeinsam ausgeübt wird (Herzog 1989), und dies gilt grundsätzlich auch für (bedeutsame) außenpolitische Entscheidungen. Eine grundsätzliche Grenzziehung zwischen Außen- und Innenpolitik ist auch in dieser Hinsicht weder sinnvoll noch durchführbar, da die tatsächlichen Einwirkungsmöglichkeiten der Parlamentarier von der Bedeutung abhängen, die einem Thema von der politischen Führung – auch der Fraktionen – zugemessen wird.

2.1 Übertragung von Hoheitsbefugnissen und Einsatz bewaffneter Streitkräfte Ausdrücklich verfassungsrechtlich normiert ist die Entscheidungsbefugnis des Bundestages bei Vertragsgesetzen (Art. 59 Abs. 2 GG), bei der Übertragung von Hoheitsrechten sowie im Verteidigungsfall und beim Friedensschluss (Art. 115a und Art. 115 l GG). Die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen erfolgt nach Art. 24 Abs. 1 GG durch ein einfaches Gesetz ohne Zustimmung des Bundesrates, was bis 1992 auch für die Europäische Gemeinschaft galt. Diese Bestimmung gilt als Ausdruck der völkerrechtsfreundlichen Einstellung des Grundgesetzes und öffnet den Weg zur Schaffung überstaatlicher Organe im Interesse einer „friedlichen und dauerhaften Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt“ (Art. 24 Abs. 2 GG; vgl. Stern 1980; Schweisfurth 1984: 195ff.). Artikel 24 GG erleichtert somit die Übertragung staatlicher Hoheitsrechte auf internationale Organisationen, für die angesichts der damit verbundenen Änderung der Verfassungslage ansonsten eine verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit von Bundestag und

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Bundesrat gemäß Art. 79 Abs. 2 GG erforderlich wäre. Hatte das Bundesverfassungsgericht 1971 grundsätzlich festgestellt, dass bei wesentlichen Änderungen des Integrationsziels und -programms eine erneute Zustimmung erforderlich ist (BVerfGE 58, 1, 35ff.), blieben spätere überaus exekutivfreundliche Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts kritikwürdig. So entschied das Bundesverfassungsgericht im Falle der Zustimmung zur Stationierung amerikanischer Mittelstreckenraketen durch die Bundesregierung, „dass diese Hoheitsrechtsübertragung ihre Grundlage im Beitritt zum NATO-Vertrag habe beziehungsweise im Gründungsvertrag schon angelegt und ein erneutes Gesetz daher nicht notwendig sei“ (Hitzel-Cassagnes 2000: 79; BVerfGE 68, 1, 94; abweichende Meinung des Richters Mahrenholz in: BVerfG 68, 1, 111ff.). Entsprechend vertritt das Gericht in seinem Urteil vom 22.11.2001 unter Verweis auf einen von ihm dem Grundgesetz zugeschriebenen „weit bemessenen Spielraum der Regierung zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung“ die Auffassung, dass die – zweifellos gravierende – Veränderung der NATO-Strategie angesichts neuartiger sicherheitspolitischer Herausforderungen „noch als Fortentwicklung und Konkretisierung der offen formulierten Bestimmungen des NATO-Vertrages zu verstehen“ sei. Grundsätzlich stellt das Gericht immerhin fest, dass der Bundestag in seinem Recht auf Teilhabe an der „auswärtigen Gewalt“ dann verletzt werde, „wenn die Bundesregierung die Fortentwicklung des Systems jenseits der ihr erteilten Ermächtigung“ betreibt (BVerfGE 104, 151, 209f.; vgl. Paesch 2002: 70). Aufgrund des unter dem Druck der Länder (zeitgleich mit der Ratifizierung des Maastrichter Vertrages 1992) eingefügten „Europa-Artikels“ des Grundgesetzes (Art. 23 Abs. 1 GG) bedarf die Übertragung von Hoheitsrechten an Institutionen der Europäischen Union entsprechend der Regelung für Verfassungsänderungen einer Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Bundestages und der Stimmen des Bundesrates. Ob dies (entsprechend der Auffassung des Bundesrates und der Gemeinsamen Verfassungskommission) für alle Hoheitsrechtsübertragungen auf die EU gilt (Fischer 1993: 32, 39; BT-Drs. 12/3338), oder ob Art. 23 Abs. 1 Satz 3 eine einschränkende Bedeutung zukommt, ist angesichts der unklaren Formulierung von Art. 23 Abs. 2 umstritten (Hauck 1999: 122ff.; Geiger 1995). In jedem Fall bedürfen sie – im Unterschied zur Regelung in Art. 24 GG – der Zustimmung des Bundesrates. Hoheitsrechtsübertragungen auf die Europäische Union finden überdies nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts insoweit ihre Grenzen, als dem deutschen Gesetzgeber „Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht“ verbleiben müssten (BVerfGE 89, 155, 156; vgl. Sturm/Pehle 2005: 40). Gestärkt hat das Bundesverfassungsgericht die Stellung des Bundestages insoweit, als es in einem viel beachteten Urteil zum Adria-, AWACS- und Somaliaeinsatz der Bundeswehr feststellt, das Grundgesetz verpflichte die Bundesregierung, für jeden Einsatz bewaffneter Streitkräfte – grundsätzlich vorher – die konstitutive Zustimmung des Bundestages einzuholen (BVerfGE 90, 286ff., 363ff.; entsprechend BVerfGE 104, 151, 191). Das Bundesverfassungsgericht leitet diesen Parlamentsvorbehalt rechtsfortbildend aus einer seit 1918 gewachsenen Verfassungstradition und einer Reihe 1956 in das Grundgesetz eingefügter wehrrechtlicher Vorschriften ab, die eine verstärkte parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte und des Regierungshandelns im militärischen Bereich vorsehen – so die Verankerung des Verteidigungsausschusses mit den Rechten eines Untersuchungsausschusses (Art. 45a), der Wehrbeauftragte (Art. 45b) und die Bestimmung des Art 87a Satz 2 (s.u.). Insbesondere bezieht es sich auf Art. 115a Abs. 1 GG, wonach die zugleich zum Einsatz der Streitkräfte ermächtigende Feststellung des Verteidigungsfalles der Zustimmung des Bundestages mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages be-

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darf (BVerfGE 90, 286, S. 385ff.). Allerdings begnügt sich das Bundesverfassungsgericht damit, die einfache parlamentarische Mehrheit zu verlangen, während in Gesetzentwürfen Anfang der 1990er Jahre insbesondere bei friedensschaffenden Einsätzen die Zustimmung einer qualifizierten Mehrheit – etwa entsprechend der Regelung im Verteidigungsfall – für erforderlich gehalten wurde (vgl. z.B. BT-Drs. 12/3014 vom 2.7.1992; vgl. Riedel 1995: 141). Während auf eine entsprechende Grundgesetzänderung verzichtet wurde, beschloss der Bundestag nach zehnjähriger Praxis ohne gesetzliche Grundlage im Dezember 2004 das von den Koalitionsfraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen eingebrachte „Gesetz über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz)“ (BGBl. I, 23.4.2005, S. 775f.; vgl. Wiefelspütz 2005). Das Gesetz sieht gewisse Einschränkungen vor, weshalb einige Abgeordnete der Koalitionsfraktionen nur mit Bedenken zustimmten und diese mit persönlichen Erklärungen zum Ausdruck brachten (BT-Plenarprotokoll 15/146/3.12.2004, S. 13780). Demnach bedarf der Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte der Zustimmung des Bundestages mit einfacher Mehrheit (!), wenn Soldaten der Bundeswehr „in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind oder eine Einbeziehung in eine bewaffnete Unternehmung zu erwarten ist“ (§ 2 Abs. 1). Vorbereitende Maßnahmen und Planungen sowie humanitäre Hilfsdienste und Hilfsleistungen der Streitkräfte, bei denen Waffen lediglich zum Zweck der Selbstverteidigung mitgetragen werden, sind kein Einsatz im Sinne dieses Gesetzes (§ 2 Abs. 2). Bei Einsätzen von geringer Intensität und Tragweite (die im Gesetz näher eingegrenzt werden), kann die Zustimmung in einem vereinfachten Verfahren erteilt werden, wobei allerdings jede Fraktion oder fünf Prozent der Abgeordneten eine Befassung des Bundestages verlangen kann. Für bestimmte, allerdings schwer eingrenzbare Ausnahmesituationen (Gefahr im Verzug) sieht das Gesetz eine nachträgliche Zustimmung vor (§ 5). Wie bei der Ratifizierung völkerrechtlicher Verträge ist eine Änderung des Antrags durch den Bundestag nicht möglich (§ 3 Abs. 3). Einvernehmlich festgelegt wurde die Möglichkeit des Bundestages, die Zustimmung zu einem Einsatz bewaffneter Streitkräfte zu widerrufen (Rückholrecht, § 8). Seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1994 hat es etwa 40 Entscheidungen über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland gegeben, wobei die Zustimmung des Bundestages zumeist mit breiter Mehrheit erfolgte (vgl. Biermann 2004: 614ff.; Meyer 2004ff.). Dass allerdings auch unter Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems bei gravierenden Entscheidungen die Zustimmung der Regierungsfraktionen nicht selbstverständlich gesichert ist, zeigte die Bundestagsabstimmung über den Einsatz deutscher Streitkräfte bei der NATO-Aktion „Essential Harvest“ zur Entwaffnung der aus der albanischen Minderheit rekrutierten Widerstandsbewegung in Mazedonien am 29.8.2001, bei der die Regierung auf Stimmen der Opposition angewiesen war und vor allem bei der Entscheidung über die Beteiligung am Anti-Terror-Einsatz „Enduring Freedom“ am 16.11.2001, die Bundeskanzler Gerhard Schröder mit der Vertrauensfrage verbunden hatte. Obwohl die Zustimmung des Bundestages angesichts des grundsätzlichen Einverständnisses der Oppositionsfraktionen CDU/ CSU und FDP nicht in Frage stand, setzte Schröder durch dieses spektakuläre Verfahren mit dem Ziel einer – damit auch erreichten – „eigenen“ Mehrheit jene Abgeordneten der Koalitionsfraktionen erfolgreich unter Druck, die einen Bundeswehreinsatz ablehnen wollten (vgl. Harnisch 2005: 42ff.).

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2.2 Völkerrechtliche Verträge Während der Bundestag seine öffentlichkeitswirksamen Kontrollmittel in außen- und sicherheitspolitischen Fragen ähnlich einsetzen kann wie bei innenpolitischen Themen, ist er bei Vertragsgesetzen eingeschränkt. Nach Artikel 59 Abs. 2 GG bedürfen Verträge mit auswärtigen Staaten und ähnliche Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der Form eines Bundesgesetzes und damit der Zustimmung des Bundestages. Gemäß der insoweit traditionell restriktiven Interpretation des Bundesverfassungsgerichts sind „politische Verträge“ im Sinne dieses Grundgesetzartikels nicht alle internationalen Übereinkünfte, die sich auf öffentliche Angelegenheiten beziehen, sondern nur solche, durch die die „Existenz des Staates, seine territoriale Integrität, seine Unabhängigkeit und sein maßgebliches Gewicht in der Staatengemeinschaft berührt werden“. Dazu gehörten nicht allein, aber namentlich Verträge, die darauf gerichtet seien, „die Machtstellung des Staates anderen Staaten gegenüber zu behaupten, zu befestigen und zu erweitern“ (BVerfGE 1, 372, 381; BVerfGE 90, 286, 359; BVerfGE 68, 1, 85f.). Demgegenüber liegt es rechtlich angesichts der Leitentscheidungskompetenz des Bundestages und funktional unter Bedingungen des parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems letztlich am Parlament, die Kriterien festzulegen und „im Zweifelsfalle festzustellen, wann es einen Vertrag für politisch wichtig hält“ (Ehrenzeller 1993: 196), wobei auch Minderheitspositionen (Opposition) zu beachten wären. Entgegen dem normalen Gesetzgebungsverfahren liegt bei Vertragsgesetzen die Initiative formell alleine bei der Regierung (Art. 59 Abs. 2 GG), die entscheidet, wann sie einen ausgehandelten Vertrag dem Parlament zur Zustimmung unterbreitet. Der Bundesrat, der sich (wie im „normalen“ Gesetzgebungsverfahren im sog. „ersten Durchgang“) noch vor dem Bundestag mit der Regierungsvorlage befasst, verzichtet bei Vertragsgesetzen ganz überwiegend auf eine Stellungnahme. Im Unterschied zum „normalen“ Gesetzgebungsverfahren" werden Verträge laut Geschäftsordnung des Bundestages „grundsätzlich in zwei Beratungen und nur auf Beschluss des Bundestages in drei Beratungen“ (§ 78 Abs. 1 GOBT) behandelt – was höchst selten geschieht. Der Hauptunterschied ist jedoch, dass Änderungsanträge nicht zulässig sind (§ 82 Abs. 2 GOBT) und entsprechend im Ganzen abgestimmt wird (§ 81 Abs. 4 GOBT), womit der Bundestag selbst eine – sachlich nicht zwingende – Selbstbeschränkung vorgenommen hat. Der Wortlaut des Art. 59 Abs. 2 GG spricht nicht gegen die Möglichkeit einer Teilgenehmigung (Ehrenzeller 1993: 202ff.), die angesichts des üblichen Zusammenhalts der Regierungsmehrheit kaum zu erwarten, aber nicht schon verfahrensrechtlich ausgeschlossen werden müsste. In der parlamentarischen Praxis betreffen etwa ein Fünftel der Gesetzentwürfe völkerrechtliche Verträge. Entsprechend ihrer Thematik und ihrer Erarbeitung in den Fachressorts der Bundesregierung (Bundesministerien) werden nur etwa jedes zehnte Vertragsgesetz federführend vom Auswärtigen Ausschuss (13./14. WP: 20 bzw. 11 Vertragsgesetze) und nur wenige vom Verteidigungsausschuss oder vom Ausschuss für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung behandelt. Nur etwa bei der Hälfte der Vertragsgesetze ist der Auswärtige Ausschuss in die Beratung mit einbezogen, überwiegend nur mitberatend (Münzing/Pilz 2004: 17). Der Schwerpunkt liegt beim Wirtschaftsausschuss (64/24) und beim Verkehrsausschuss (44/27), und auch der Rechtsausschuss (23/15), der Finanzausschuss (16/16), der Innenausschuss (16/9), der Umweltausschuss (16/13) und der Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung

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(12/11) sind häufiger mit Verträgen federführend befasst (Anzahl jeweils nach GESTA 1999 und GESTA 2003 für die 13. und 14. Wahlperiode). Hinzu kommt die mitberatende Tätigkeit – auch bei jenen Ausschüssen, bei denen selten oder nie die federführende Beratung von Verträgen liegt, so insbesondere auch dem EU-Ausschuss. Nach ihrer – oft einstimmigen oder mit breiter Mehrheit erfolgten – Verabschiedung im Plenum des Bundestages (regelmäßig entsprechend der Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses) wird der Vertragsgesetzentwurf dem Bundesrat zugeleitet, dessen Zustimmung bei einem beachtlichen Anteil der Vertragsgesetze (so etwa im Verkehrsbereich) erforderlich ist (GESTA 2003). Ein breiter politischer Konsens bei einem Großteil der völkerrechtlichen Verträge kommt auch darin zum Ausdruck, dass nur über etwa jedes zehnte Vertragsgesetz in zweiter Lesung eine Plenardebatte stattfindet, während dies bei „normalen“ Gesetzen in mehr als der Hälfte der Fälle geschieht (Ismayr 2001: 285).

2.3 Außen- und sicherheitspolitischer Einfluss durch Haushaltskontrolle Einen wirksamen Hebel auch außenpolitischer Einflussnahme stellt die Haushaltsgesetzgebung und -kontrolle insbesondere bei verteidigungs- und rüstungspolitischen Entscheidungen dar – worauf auch das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich verwiesen hat (BVerfGE 90, 286, 364). In gleicher Weise wie bei innenpolitischen Ausgaben liegt die Letztentscheidungskompetenz für den von der Bundesregierung eingebrachten Haushalt in Form eines Gesetzes beim Bundestag. Zudem ist der Haushaltsausschuss bei allen Entscheidungen mit finanziellen Folgewirkungen (§ 96 GOBT) und insbesondere in allen Phasen der Haushaltsgestaltung und -kontrolle einflussreich beteiligt: Bei der Aufstellung und Feststellung des Haushalts, beim Haushaltsvollzug und bei der nachträglichen Kontrolle, wobei auch die Hilfe des Bundesrechnungshofes in Anspruch genommen wird (Ismayr 2001: 359ff.). Mit dem Haushaltsentwurf befassen sich die Berichterstatter aus allen Fraktionen nicht erst nach dessen Einbringung. Bereits zu einem frühen Zeitpunkt informiert nach langjähriger Tradition der Finanzminister den Haushaltsausschuss über Trends und Schwerpunkte des geplanten Haushaltsentwurfs. Besonders in Zeiten „knapper Kassen“ kann der koalitionsinterne Einfluss der Haushälter beträchtlich sein, wo es um die Verhinderung oder zumindest Eindämmung von Beschlüssen geht, die Mehrausgaben zur Folge haben. Die begleitende Kontrolle (auch der außenpolitischen) Regierungstätigkeit durch Aktivitäten der Bundestagsausschüsse (Nachfragen, Prüfaufträge, Berichtsanforderungen) bezieht selbstverständlich die finanzielle Seite mit ein. Wichtigstes Instrument der begleitenden Kontrolle des Haushaltsausschusses ist der qualifizierte Sperrvermerk. Nach § 22 der Bundeshaushaltsordnung kann durch „Sperrvermerk bestimmt werden, dass die Leistung von Ausgaben oder die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen der Einwilligung des Bundestages bedarf“. Der Haushaltsausschuss kann die Freigabe bewilligter, aber noch gesperrter Mittel „von der Vorlage eines besseren Konzeptes abhängig machen“ (Gerster 1984: 29; vgl. Tomuschat 1980: 13). Diese Möglichkeit der Einflussnahme wird zunehmend genutzt, insbesondere bei Beschaffungsprogrammen (von Rüstungsgütern), die Haushaltsmittel auch in künftigen Jahren binden. So weigerten sich im März 2002 wegen verfassungs- und haushaltsrechtlicher Bedenken nicht nur die Mitglieder der Oppositionsfraktionen, sondern auch die des kleineren Koalitionspartners Bündnis 90/ Die Grünen, der Entsperrung der ersten Tranche von 5,1 Milliarden Euro für 40 AirbusTransportflugzeuge der Bundeswehr zuzustimmen (Süddeutsche Zeitung, 12.3.2002 und

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20.3.2002). Wenn bei gewichtigeren haushaltsrelevanten Entscheidungen die Mehrheitsfraktionen die Regierungsposition nicht mitzutragen bereit sind, wird dies allerdings nicht von den Haushaltspolitikern dieser Fraktionen alleine entschieden, sondern von den Regierungsfraktionen unter Einbeziehung ihrer fachlich zuständigen Arbeitsgruppen – und üblicherweise vor der formellen Einbringung des Haushalts oder eines finanzwirksamen Gesetzes signalisiert. Ungeachtet des spezifischen Selbstverständnisses der Mitglieder des Haushaltsausschusses werden – wie im Fraktionenparlament üblich – auch die fraktionsintern getroffenen (Vor-)Entscheidungen im Haushaltsausschuss von der Regierungsmehrheit üblicherweise durchgesetzt (Ismayr 2001: 363; Sturm 1988).

2.4 Plenardebatten und öffentliche Kontrolle Neben der Haushaltskontrolle spielen auch alle anderen formellen Kontrollinstrumente des Bundestages bei außen-, sicherheits- und europapolitischen Fragen eine Rolle – allerdings bei einer gegenüber innenpolitischen Themen unterschiedlichen Gewichtung. Der schrittweise Ausbau der – von einer parlamentarischen Minderheit einsetzbaren – Kontrollinstrumente seit den 1960er Jahren kommt vornehmlich der Opposition zugute, deren Kontrollprobleme angesichts zunehmender Staatstätigkeit und damit einhergehender Expansion der Ministerialverwaltung freilich auch gewachsen sind. Seit dem Einzug der Grünen in den Bundestag (1983) ist die Anzahl der Kontrollinitiativen erheblich angestiegen. Sie werden ganz überwiegend von den Oppositionsfraktionen genutzt (Ismayr 2001: 299ff.). Außenpolitische und internationale Themen machen einen beträchtlichen Anteil der Plenardebatten des Bundestages aus (Krause 1998: 140). Die Großen Anfragen sind das wohl wichtigste Instrument der Opposition zur Durchsetzung größerer Plenardebatten (auch) über außenpolitische Themen (vgl. § 102 GOBT). Häufig und wirksam nutzen die (Oppositions-) Fraktionen auch die 1965 geschaffene und 1980 erheblich erweiterte Möglichkeit, kurzfristig eine Aktuelle Stunde mit kurzen Debattenbeiträgen zu aktuellen Themen durchzusetzen (Anl. 5 GOBT). Etwa ein Viertel bzw. ein Siebentel der – fast durchweg von Oppositionsfraktionen gestellten bzw. beantragten – Großen Anfragen und Aktuellen Stunden sind außen- und europapolitischen Themen gewidmet (Feldkamp 2005: 617ff. und DIP-Datenbank des Deutschen Bundestages). Vielfältig eingesetzte Medien politischer Kontrolle sind Sachanträge in Form von selbständigen Anträgen sowie Entschließungsanträge (zu Großen Anfragen, Regierungserklärungen u.a.), mit denen ein „schlichter“ Parlamentsbeschluss herbeigeführt werden kann. Meist wird zu Sachanträgen auch eine Plenardebatte geführt. Ein ansehnlicher Teil der Anträge ist außenpolitischen Fragen gewidmet. Angesichts der eingeschränkten Mitwirkungsmöglichkeiten des Bundestages bei Vertragsgesetzen verwundert es nicht, dass viele Sachanträge darauf abzielen, die Bundesregierung in ihrem außen- und sicherheitspolitischen Kurs gegenüber anderen Staaten und bei internationalen Verhandlungen festzulegen. Der Bundestag ist hierbei keinen restriktiven Verfassungsbestimmungen und -auslegungen unterworfen. Oppositionelle Anträge haben nur dann eine gewisse Chance, von der Mehrheit akzeptiert zu werden, wenn es um humanitäre und formale Fragen geht (Ismayr 2001: 402ff.). Gelegentlich dienen mit breiter Mehrheit unterstützte (interfraktionelle) Sachanträge dazu, eine von Bundestag und Bundesregierung gemeinsam getragene Position in internationalen Angelegenheiten zu unterstreichen und gegebenenfalls in die betroffene Region hineinzuwirken – so der interfraktionelle Antrag

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„Für die demokratische Entwicklung Pakistans“ (BT-Drs. 14/5684; vgl. Münzing/Pilz 2004: 19). Anlass für Plenardebatten sind auch die in großer Zahl vorgelegten Berichte der Bundesregierung (14. WP: 261), von denen etwa jeder fünfte primär außen-, sicherheits- und entwicklungspolitische Themen behandelt (Feldkamp 2005: 339ff.; Ismayr 2001: 396ff.). Sie werden ganz überwiegend auf Verlangen des Bundestages, nur in einem von zehn Fällen auf Initiative der Bundesregierung erstattet. Druck auf Regierung und Ministerialverwaltung kann vor allem von zeitlich festgelegten (periodischen) Berichtspflichten ausgehen. Anlass für Plenardebatten sind – wie erwähnt – selbstverständlich auch Vertragsgesetze, allerdings nur in knapp einem Zehntel der Fälle. Die genannten Kontrollinitiativen erfüllen meist mehrere Funktionen, allerdings mit unterschiedlicher Gewichtung. Sie dienen dazu, Regierung und Verwaltung zu veranlassen, Sachinformationen zu unterbreiten, Defizite, Absichten und Prioritäten der Regierungspolitik offen zu legen, Regierungs- und Verwaltungshandeln im Detail wie konzeptionell zu überprüfen und (öffentlich) der Kritik auszusetzen sowie nicht zuletzt alternative Positionen zu präsentieren und zu begründen. Entscheidendes Kriterium ihrer Wirksamkeit ist die öffentliche Resonanz. Während die Kontrollinitiativen vornehmlich den Oppositionsfraktionen zur Durchsetzung von Plenardebatten dienen, macht die Regierung häufig von der Möglichkeit Gebrauch, gem. Art. 43 Abs. 2 GG jederzeit vor dem Bundestag eine Regierungserklärung abgeben zu können, an die sich regelmäßig eine – meist „große“ – Debatte anschließt. Dabei dominiert die Außenund Europapolitik, zu der – zumeist durch den Bundeskanzler oder den Außenminister – mehr als die Hälfte aller Regierungserklärungen abgegeben werden (Feldkamp 2005: 320ff.). Zunehmende Bedeutung kommt auch Regierungserklärungen zu globalen Umweltproblemen durch den Bundesumweltminister zu. Von den Massenmedien werden Regierungserklärungen und die Plenardebatten dazu stark beachtet (Ismayr 2001: 352). Ein regelmäßiger Anlass für große Plenardebatten zum gesamten Spektrum der Außen-, Sicherheits- und Europapolitik sind schließlich die Beratungen der Einzelpläne des Bundeskanzlers und der zuständigen Bundesminister (Haushaltsdebatte). Während eine Vielzahl spezialisierter Fachdebatten oft vornehmlich von Fachöffentlichkeiten wahrgenommen wurden, fanden einige große Debatten breite öffentliche Aufmerksamkeit, bei denen es um außenpolitische Weichenstellungen ging: u.a. NATO-Beitritt und Westintegration, neue Ostpolitik, NATO-Doppelbeschluss, Auslandseinsätze der Bundeswehr, Begründung der Europäischen Union, Eintritt in die dritte Phase der Wirtschafts- und Währungsunion. Dabei reichte das argumentative Spektrum von der harten und grundsätzlichen Kontroverse zwischen den politischen Lagern bis hin zum weitgehenden Konsens (vgl. Krause 1998: 140ff.). Inwieweit diese Debatten und die bei wichtigen Themen oft mehrfach genutzten Kontrollinstrumente die Haltung der Regierung(smehrheit) kurz- oder längerfristig beeinflusst und geprägt haben, ist angesichts der vielfältigen informellen Vorgänge schon für den Einzelfall schwer nachweisbar und entzieht sich erst recht einer generalisierenden Beurteilung. Der unterschiedlich wirksame kontrollierende und gestaltende Einfluss der Regierungsfraktionen und ihrer Abgeordneten wird vornehmlich „intern“ ausgeübt (vgl. Ismayr 2001: 99ff., 446f.).

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2.5 Die Rolle der Bundestagsausschüsse und Fraktionsgremien Der Schwerpunkt der parlamentarischen Arbeit liegt bei den derzeit 23, in aller Regel nichtöffentlich tagenden Ständigen Ausschüssen, deren Beschlussempfehlungen an das Plenum des Bundestages faktisch zumeist Entscheidungscharakter haben. Wie bereits erwähnt, werden außen- und europapolitische Themen nicht nur vom Auswärtigen Ausschuss sowie dem Verteidigungsausschuss, dem EU-Ausschuss (vgl. Kap. 3) und dem Ausschuss für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, sondern von so gut wie allen Fachausschüssen behandelt. Die Positionen der Fraktionen im Ausschuss werden weitgehend in den Fraktions- und Koalitionsgremien, insbesondere in den korrespondierenden Arbeitsgruppen bzw. Arbeitskreisen der Fraktionen festgelegt. Dies gilt insbesondere bei der Behandlung überwiesener Vorlagen und somit verstärkt für die sog. Gesetzgebungsausschüsse. Seit 1969 haben die Ausschüsse auch das Recht, sich mit nicht überwiesenen Fragen aus ihrem Geschäftsbereich zu befassen (§ 62 GOBT). Dieses Selbstbefassungsrecht stärkt die Kontrollkompetenz gegenüber Regierung und Ministerialbürokratie im Sinne einer vorhergehenden und begleitenden Kontrolle. Es ist vor allem für jene Ausschüsse bedeutsam, die wenig mit Gesetzgebung befasst sind – wie der Auswärtige Ausschuss und der Ausschuss für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Der Auswärtige Ausschuss ist traditionell durch sein spezifisches Selbstverständnis geprägt. Die Befassung mit den zahlreichen Vorlagen (Anträge etc.) nimmt nur den geringeren Teil der Ausschusstätigkeit in Anspruch. Etwa zwei Drittel der Sitzungszeit beansprucht der außenpolitische Dialog mit der Bundesregierung bzw. ausländischen Gästen. In fast jeder Sitzung lassen sich die Abgeordneten über aktuelle Entwicklungen in bestimmten Ländern und Regionen sowie laufende internationale Verhandlungen unterrichten. Die Unterrichtung erfolgt in der Regel durch die Staatssekretäre im Auswärtigen Amt oder die beiden Staatsminister, nicht selten auch durch den Außenminister (Münzing/Pilz 2004: 20f.). Für die Abgeordneten ist dabei vor allem die Auswahl und die Bewertung der Informationen durch die Vertreter der Bundesregierung interessant. Inwieweit der kontinuierliche außenpolitische Dialog im Ausschuss oder auch fraktionsinterne und informelle Kontakte zwischen Abgeordneten insbesondere der Regierungsfraktionen und Regierungsvertretern die außenpolitischen Entscheidungen prägen, ist schwer abschätzbar. Die üblicherweise notwendige Rücksichtnahme auf die Stimmung in den Regierungsfraktionen wie auch das bei außenpolitischen Angelegenheiten ausgeprägtere Interesse der politischen Akteure an einem möglichst breiten Konsens bis hin zur Stärkung der deutschen Verhandlungsposition bei internationalen Angelegenheiten begünstigten allerdings die Wirkungschancen des Auswärtigen Ausschusses. Der gründlicheren Beratung von Themen dient die Einrichtung von Unterausschüssen, so beim Auswärtigen Ausschuss den drei Unterausschüssen „Abrüstung und Rüstungskontrolle“ (seit 5. WP), „Vereinte Nationen“ und „Globalisierung und Außenwirtschaft“ (15. WP). Der bisherige Unterausschuss „Menschenrechte und Humanitäre Hilfe“ wurde in der 14. Wahlperiode zu einem eigenständigen Ausschuss (Voß 2000). Der (regierungsunabhängigen) Informationsbeschaffung wie auch der wechselseitigen Einflussnahme dienen vielfältige Gespräche mit ausländischen und internationalen Politikern und Repräsentanten bei Ausschusssitzungen, Sitzungen von Fraktionsgremien und im kleinen Kreis sowie zahlreiche Delegationsreisen des Ausschusses und Auslandsreisen einzelner Abgeordneter im Auftrag der Fraktion (Münzing/Pilz 2004: 23).

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Die im internationalen Vergleich bedeutsamen öffentlichen Anhörungen werden vom Auswärtigen Ausschuss und vom Verteidigungsausschuss eher sparsam eingesetzt, vergleichsweise häufig hingegen vom Ausschuss für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (14. WP: 8 Anhörungen). Eine Minderheit von einem Viertel der Ausschussmitglieder kann bei überwiesenen Vorlagen seit der „Kleinen Parlamentsreform“ 1969 eine öffentliche Anhörung durchsetzen. Soll hingegen eine Anhörung aufgrund des Selbstbefassungsrechts erfolgen, ist die Zustimmung der Ausschussmehrheit erforderlich. Seither werden zu fast allen bedeutenden Gesetzentwürfen und auch zu anderen Vorhaben öffentliche Anhörungen von Sachverständigen und Interessenvertretern durchgeführt, vornehmlich auf Initiative der Opposition. Außen- und sicherheitspolitische Bedeutung hatten auch einzelne Untersuchungsausschüsse wie z.B. der U-Boot-Untersuchungsausschuss der 11. Wahlperiode (1987–90), der sich mit der Frage der beabsichtigten – illegalen – Lieferung von Unterseebooten an die Republik Südafrika befasste. Da Untersuchungsausschüsse förmlich von einer Minderheit von einem Viertel der Bundestagsmitglieder durchgesetzt werden können (Art. 44 Abs. 1 GG), wurden sie vergleichsweise häufig eingesetzt (bisher: 35). Sie dienen vornehmlich der Aufklärung von Missständen, wobei sie überwiegend von der Opposition beantragt und als „Kampfinstrumente“ zur politischen Profilierung genutzt wurden. Allerdings stießen sie trotz spezifischer Kontrollbefugnisse nicht selten auf ein restriktives Verhalten der Bundesregierung bei der Herausgabe von Akten. Auf dem Gebiet militärischer Verteidigung kann – auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder – nur der Verteidigungsausschuss eine Angelegenheit zum Gegenstand einer Untersuchung machen (Art. 45a GG), wobei dieser die Rechte eines Untersuchungsausschusses hat. Mit bisher 12 Untersuchungsverfahren hat der Verteidigungsausschuss nur selten von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Die Gründe liegen wohl in einem langjährigen Grundkonsens in verteidigungspolitischen Fragen, der unter den Mitgliedern des Verteidigungsausschusses noch deutlicher ausgeprägt war als in der jeweiligen Gesamtfraktion (Ismayr 2001: 367ff.). Über den binnenstaatlichen Bereich hinaus reichten auch die Themen mehrerer EnqueteKommissionen, so z.B. der Kommissionen „Schutz der Erdatmosphäre“ (11., 12. WP), „Schutz des Menschen und der Umwelt“ (12., 13. WP) und „Globalisierung der Weltwirtschaft“ (14. WP). In Enquete-Kommissionen beraten Wissenschaftler und andere Sachverständige mit Abgeordneten gleichberechtigt und beschließen Berichte an das Plenum (§ 56 GOBT). Seit ihrer Einführung 1969 haben sich diese grundsätzlich diskurs- und problemlösungsorientiert angelegten Kommissionen insgesamt bewährt, insbesondere auch bei Themen von globaler Bedeutung. Dies gilt vor allem dann, wenn man nicht nur die – oft bescheidenen – unmittelbaren Reaktionen des Bundestages auf die Kommissionsberichte zum Maßstab nimmt, sondern die durch Stimulierung der öffentlichen Diskussion ausgelösten indirekten Wirkungen einbezieht (Ismayr 2001: 426f.).

3. Umsetzung von EU-Richtlinien und Beratung von EU-Vorlagen im Bundestag Die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft hat zu einer umfangreichen Verlagerung von Rechtsetzungskompetenzen auf die Gemeinschaft (EG/EU) geführt. Vorangetrieben wurde dieser Prozess in jüngster Zeit vor allem durch die Einheitliche Europäische Akte (1986/ 87), den die Europäische Union begründenden Vertrag von Maastricht (1992/93) sowie des-

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sen Modifikationen durch die Verträge von Amsterdam (1997) und Nizza (2003). „Die Rechtsakte der EU-Institutionen sind auf ein Niveau der Regelungsdichte angestiegen, das auf vielen Politikfeldern der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten gleichkommt und zunehmend den nationalen Rechtsraum überlagert“ (Wessels 2003: 808). Die durch diese Entwicklung bedingten Kompetenzeinbußen der nationalen Parlamente führten zu einem von Politikern wie Wissenschaftlern seit langem beklagten schwerwiegenden demokratischen Defizit, das seit der Einheitlichen Europäischen Akte durch beachtliche Kompetenzzuwächse des Europäischen Parlaments bei der Rechtsetzung – gegenüber dem als legislativem Entscheidungsorgan noch immer dominierenden Rat – und verstärkte Informations- und Mitwirkungsrechte der nationalen Parlamente im Kontext des „Maastrichter Vertrages“ allerdings abgemildert wurde (Wessels 2003, 2006). Die schon bisher große Zahl der dem Bundestag zugeleiteten EG/EU-Vorlagen ist in den letzten zehn Jahren weiter angestiegen (14. WP 1998–2002: 3137; Feldkamp 2005: 605; Schindler 1999: 2590). Politische Bedeutung und (Wechsel-)Wirkungen der einzelnen EUVorlagen sind oft schwer einzuschätzen. Das Schwergewicht liegt bei der EG-„Gesetzgebung“, wobei Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen zu unterscheiden sind. Verordnungen des Rats der EU haben allgemeine und unmittelbare Geltung in jedem Mitgliedstaat und sind in allen ihren Teilen verbindlich; sie sind legislative Rechtsakte entsprechend nationalen Gesetzen (oder Verordnungen). Entscheidungen sind für diejenigen Mitgliedstaaten, Unternehmen und Individuen verbindlich, die sie bezeichnen. Richtlinien setzen für alle oder bestimmte Mitgliedstaaten verbindliche Ziele fest, überlassen jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel der Umsetzung (Art. 249 EG-Vertrag). Bei der Umsetzung der – oft detaillierten – EG-Richtlinien durch Gesetze (und Verordnungen) der Mitgliedstaaten ergaben sich nicht selten Schwierigkeiten. Dies ist insoweit auch verständlich, als den nationalen Parlamentariern eine wirkungsvolle Einflussnahme bei der Abfassung der Richtlinien jedenfalls bis in die jüngste Zeit versagt blieb, während sie den Bürgern ihres Landes gegenüber die Verantwortung für deren Inhalt übernehmen (Bleckmann 1997). Insgesamt wird etwa ein Drittel aller verabschiedeten Bundesgesetze durch einen europäischen Impuls beeinflusst; etwa die Hälfte davon werden durch Richtlinien veranlasst. Mit ca. 70 % liegt der Anteil in den Ressorts bzw. Sachgebieten Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft sowie Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit besonders hoch (Feldkamp 2005: 601f.; Töller 2004: 33). Durch die Bestimmungen der zeitlich mit der Ratifizierung des Maastrichter Vertrages beschlossenen Art. 23 (n.F.) und Art. 45 des Grundgesetzes ist neben dem Bundesrat auch die Stellung des Bundestages gegenüber der Bundesregierung im europapolitischen Willensbildungsprozess deutlich gestärkt (vgl. Abschn. II.1). Die Bundesregierung hat den Bundestag „umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union, die für Deutschland von Interesse sein können“ (§ 3 EUZBBG) zu unterrichten und dessen Stellungnahmen zu EU-Vorlagen (vor ihrer Mitwirkung an Rechtsetzungsakten der EU) zu „berücksichtigen“, was bisher schon aus Zeitgründen nur sehr begrenzt der Fall war (Töller 1995: 65ff.; Ismayr 1992: 329). Im „Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union“ (=EUZBBG vom 12.3.1993) wird das Verfahren präzisiert und in einer Ressortabsprache über die Unterrichtung des Bundestages sowie in der Verfahrensordnung des EU-Ausschusses detailliert festgelegt (EU-Ausschuss 1998: 21).

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Das nationale Parlament soll so frühzeitig in die Beratungen einer europapolitischen Vorlage eintreten können, dass es diese noch inhaltlich beeinflussen kann. Am Ende eines oft jahrelangen Abstimmungs- und Kompromissfindungsprozesses ist dies kaum mehr möglich. Nach früherer Überweisungspraxis hatte der EG-Ministerrat häufig bereits entschieden, wenn sich der Fachausschuss des Bundestages oder das Plenum damit befasste. Dies lag oft an der knappen Terminierung oder war dadurch bedingt, dass sich der federführende und/oder mitberatende Ausschuss wegen Überlastung mit anderen Vorlagen oder mangelnden Interesses an der Materie erst verspätet damit befasste (Hänsch 1986: 191ff.). Insbesondere die letztgenannten Probleme, aber auch die verspäteten Informations- und Reaktionsmöglichkeiten in dringenden Fällen, bestehen auch nach der Neuregelung (vgl. Hölscheidt 2000: 37). Mit dem Amsterdamer Vertrag wurde eine Selbstbindung des Rates der EU festgelegt, frühestens sechs Wochen nach Vorlage durch die Kommission zu entscheiden, um den nationalen Parlamenten ein Minimum an Zeit für Beratungen und Interventionen zu sichern (Protokoll über die Rolle der einzelstaatlichen Parlamente in der EU, in: Europarecht 2005: 54f.; Pöhle 1998: 78). Die Regelung des Art. 23 Abs. 3 GG präzisierend legt § 5 des EUZBBG fest, dass die Bundesregierung vor ihrer Zustimmung zu Rechtsetzungsakten der EU dem Bundestag ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme geben muss. Ist eine zeitgerechte Befassung des Bundestages nicht möglich, so kann die Bundesregierung dem Rechtsakt in Brüssel nicht zustimmen und muss einen sog. Parlamentsvorbehalt im Ministerrat der EU einlegen – was sich in der Praxis offenbar bewährt hat. Nachdem der Bundestag Gelegenheit zur Stellungnahme hatte, kann die Bundesregierung in der folgenden Sitzung des Ministerrates den Parlamentsvorbehalt aufheben und unter Berücksichtigung der Stellungnahme die Verhandlungen fortsetzen (EU-Ausschuss 1998: 11). Bei der Behandlung von EU-Vorlagen in den Ausschüssen ist der prozessuale, begleitende Charakter der Einflussnahme und Kontrolle aufgrund des überaus komplexen und oft langwierigen Rechtsetzungsverfahrens besonders ausgeprägt. Die Mehrheitsverhältnisse bedingen auch bei der Behandlung von EU-Vorlagen, dass üblicherweise keine förmlichen Stellungnahmen mit einer Bindungswirkung im Sinne des Art. 23 Abs. 3 GG beschlossen werden, welche die Bundesregierung bei den Verhandlungen zu „berücksichtigen“ hat. Die Europapolitik rechtzeitig durch richtunggebende, konzeptionell-anregende und korrigierende Aktivitäten in Abstimmung mit Europa-Parlamentariern mitzugestalten, ist für den Bundestag angesichts zunehmender Kompetenzen der EU und eingeschränkter Wirkungsmöglichkeiten des Europäischen Parlaments dringender geboten denn je, sollen weitere Legitimationsverluste vermieden werden (BVerfGE 89, 155ff.). Die Konzentration der EU-Angelegenheiten in einem als Querschnittsausschuss angelegten Europaausschuss soll dies begünstigen. Zwar wurde nach mehreren Vorstufen erstmals im September 1991 ein Europaausschuss eingesetzt, doch konnte erst der mit Beginn der 13. Wahlperiode eingerichtete „Ausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Union“ (EU-Ausschuss) aufgrund der neuen (verfassungs)rechtlichen Bestimmungen und der erst im Dezember 1994 beschlossenen Änderung der GOBT wirkungsvoll(er) arbeiten. Die Einsetzung des EU-Ausschusses liegt nicht mehr im Belieben des Bundestages, sondern ist mit Art. 45 GG im Grundgesetz vorgeschrieben. Die derzeit 36 Mitglieder des EUAusschusses sind in der Regel zugleich Mitglieder eines Fachausschusses des Bundestages. Dem EU-Ausschuss gehören (gem. § 93 Abs. 6 GOBT) entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen im Europäischen Parlament (EP) zudem 14 mitwirkungsberechtigte Mitglieder des EP an, die allerdings über kein Stimmrecht verfügen. Schon aus Termingründen ist deren Präsenz gering.

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Der EU-Ausschuss ist einmal „Integrationsausschuss“, in dem richtungweisende Stellungnahmen des Bundestages zur Entwicklung der europäischen Integration vorbereitet werden (Fuchs 2004: 13). Zudem ist er als Querschnittsausschuss mit Vorhaben befasst, die unterschiedliche Politikfelder vereinen. Schließlich wird er – typischerweise mitberatend – als Fachausschuss für europäische Angelegenheiten bei Vorlagen tätig, die integrationspolitische Bedeutung haben. Gegenstand der Erörterung im EU-Ausschuss ist das in der Entwicklung begriffene EU-Recht. Hingegen ist die Umsetzung bereits verabschiedeter EU-Richtlinien Sache der zuständigen Fachausschüsse. Um angesichts der oft knappen Terminierung eine zeitnahe Behandlung der EU-Vorlagen zu ermöglichen, kann der Bundestag nach Art. 45 GG durch Plenarbeschluss den EU-Ausschuss ermächtigen, für eine bestimmte EU-Vorlage die Rechte des Bundestages gegenüber der Bundesregierung wahrzunehmen – eine einzigartige Ausnahmeregelung. Der Bundestag hat von dieser – ohnehin nicht unumstrittenen – Möglichkeit einer Einzelermächtigung bisher allerdings keinen Gebrauch gemacht. Vereinzelt genutzt wurde hingegen die Möglichkeit nach § 93a Abs. 3 Satz 2 GOBT, auch ohne gesonderte Ermächtigung durch das Plenum verbindliche Stellungnahmen zu EU-Vorlagen gegenüber der Bundesregierung abzugeben, wenn das Einvernehmen mit den beteiligten Ausschüssen hergestellt wurde (Fuchs 2004: 15; Hölscheidt 2000: 35). EU-Vorlagen (Unionsvorlagen) werden unmittelbar dem EU-Ausschuss zugeleitet. Nach § 93 Abs. 3 GOBT legt der Vorsitzende des EU-Ausschusses dem Bundestagspräsidenten in Abstimmung mit den Fachausschüssen einen Überweisungsvorschlag für die eingegangenen Unionsvorlagen vor. Der Präsident überweist die Unionsvorlagen und -dokumente im Benehmen mit dem Ältestenrat an einen Ausschuss federführend und an andere beteiligte Ausschüsse zur Mitberatung, wobei in der Regel dem Vorschlag des EU-Ausschussvorsitzenden gefolgt wird. Beim EU-Ausschuss liegt die Federführung nur selten. „Öffentlich“ ist dieses Verfahren nur minimal, indem die Titel der EU-Vorlagen in eine Sammelübersicht aufgenommen werden, die verteilt wird (§ 93 Abs. 4 GOBT). Nur für einen kleinen Teil der EU-Vorlagen geben die federführenden Ausschüsse eine Beschlussempfehlung ab – in der 14. Wahlperiode (1998–2002) bei ca. drei Prozent. Zumeist werden diese auch auf die Tagesordnung des Plenums gesetzt, doch wird auf eine Debatte dazu meist verzichtet (14. WP: in 2 % der Fälle). Das Plenum folgt regelmäßig der Ausschussempfehlung. Änderungsanträge dazu sind bei EU-Vorlagen sehr selten. Insgesamt zeigen diese Daten, dass es sich hier in der Regel um eine zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktionen wenig strittige, zumeist nur Spezialisten zugängliche Materie handelt, deren Behandlung – trotz der nicht wirkungslosen Verfahrensreform – nicht nur in der Öffentlichkeit, sondern auch im parlamentarischen Prozess vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit findet und bei der Regierung und Ministerialverwaltung nach wie vor dominieren (vgl. Sturm/Pehle 2005: 76ff.). Schwer nachweisbar ist insgesamt der Einfluss, der von europapolitisch relevanten Plenardebatten und der Behandlung und Diskussion europapolitischer Themen in Bundestagsausschüssen sowie den entsprechenden Fraktionsgremien in Anwesenheit von Regierungsmitgliedern und fachlich zuständigen Ministerialbeamten ausgeht (vgl. Hölscheidt 2000). Inwieweit die dargestellten Neuregelungen angesichts umfangreicher Kompetenzübertragungen und bei einer sukzessiven Erweiterung der EU tatsächlich zu einer dauerhaften, legitimationsfördernden Stärkung der Rolle des Bundestages im europapolitischen Willensbildungsprozess führen wird, bleibt abzuwarten. Immerhin wurden wichtige verfahrensrechtliche

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Voraussetzungen für frühzeitigere, vertiefte Information und Einflussnahme geschaffen und durch Einrichtung des EU-Ausschusses ein entwicklungsfähiges europapolitisches Forum eingerichtet. Dem EU-Verfassungsvertrag (EVV) zufolge soll über die bisherigen Regelungen hinaus die Beteiligung der nationalen Parlamente in der Europapolitik deutlich gestärkt werden. Dies soll im Bereich der Gesetzgebung erstmals durch eine direkte Information und Konsultation der nationalen Parlamente durch die EU-Organe geschehen. Als wichtigstes Kontrollinstrument der nationalen Parlamente sieht der Verfassungsvertrag einen „Frühwarnmechanismus“ vor, wonach die Europäische Kommission ihre Vorschläge für Rechtsakte gemäß Art. I-32 des EVV in einer Art erster „Lesung“ direkt den nationalen Parlamenten zuleitet. Diese können dann innerhalb von sechs Wochen eine Stellungnahme zu der Frage abgeben, ob der Vorschlag gegen das Subsidiaritätsprinzip verstößt (hierzu Maurer/Becker 2004). Ob der EU-Verfassungsvertrag in absehbarer Zeit in Kraft treten wird, ist derzeit jedoch ungewiss (Stand: 10/ 2005).

4. Fazit und Ausblick Die Funktionsbedingungen des parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems bestimmen auch die außenpolitischen Aktivitäten des Bundestages in hohem Maße, die sich im Zuge der Globalisierung und Europäisierung deutlich ausgeweitet und ausdifferenziert haben. So machen außenpolitische und internationale Themen einen beträchtlichen Teil der Plenardebatten des Bundestages und der Kontrolltätigkeit des Bundestages und seiner Ausschüsse aus. Der verbesserten Wahrnehmung insbesondere der Kontroll- und Kommunikationsfunktion des Bundestages auch bei außenpolitischen Aktivitäten dient die schrittweise Stärkung der Minderheitenrechte seit Ende der 1960er Jahre, die insbesondere von den Oppositionsfraktionen genutzt werden. Hingegen sind bei Vertragsgesetzen die formellen Wirkungsmöglichkeiten des Bundestages nicht nur gemäß Art. 59 Abs. 2 des Grundgesetzes und der Geschäftsordnung des Bundestages, sondern auch aufgrund der restriktiven Interpretation des Bundesverfassungsgerichts nach wie vor deutlich eingeschränkt. In der politischen Praxis ist die Bundesregierung bei wichtigen Vertragsgesetzen jedoch zumeist schon im Vorfeld einer Entscheidung bemüht, die Unterstützung der Mehrheitsfraktionen zu sichern. Ungeachtet der dargestellten Wandlungsprozesse, knüpft das Bundesverfassungsgericht auch in jüngsten Urteilen an eine traditionelle Staatsauffassung an und ordnet Außenpolitik weitgehend der Regierung zu. Nicht nur aus politikwissenschaftlicher, sondern auch aus staatsrechtlicher Sicht ist dies umstritten. Mit der schrittweise übernommenen neuen Rolle in der Außen- und Sicherheitspolitik seit der deutschen Vereinigung (¡ Deutschland als Zivilmacht, Bundeswehr) wuchs dem Bundestag allerdings durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1994 die Kompetenz zu, über jeden Einsatz bewaffneter Streitkräfte zu entscheiden. Zudem setzten Bundesrat und Bundestag Anfang der 1990er Jahre durch, dass die Übertragung von Hoheitsrechten an Institutionen der EU einer qualifizierten Mehrheit bedarf. Allerdings geschah dies im Zusammenhang mit der Ratifizierung des Maastrichter Vertrages, der zu einer weiteren Verlagerung der Rechtsetzungskompetenzen auf die EG/EU führte. Ob die ebenfalls verbesserte Information des Bundestages bei EU-Angelegenheiten diesen Kompetenzverlust ausgleichen konnte, ist

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fraglich. Zudem ist derzeit die Ratifikation des EU-Verfassungsvertrags ungewiss, der eine Ausweitung der Mitwirkungsrechte der nationalen Parlamente bringen sollte. Generell gilt, dass der Einfluss des Bundestages und insbesondere der Regierungsfraktionen auf die außen- und europapolitischen Vorhaben der Bundesregierung umso erfolgversprechender ist, je früher er einsetzt.

Weiterführende Literatur Ehrenzeller, Bernhard (1993), Legislative Gewalt und Außenpolitik: eine rechtsvergleichende Studie zu den parlamentarischen Entscheidungskompetenzen des deutschen Bundestages, des amerikanischen Kongresses und der schweizerischen Bundesversammlung im auswärtigen Bereich, Basel/Frankfurt: Helbig und Lichtenhain. Grundlegende rechtswissenschaftliche Untersuchung zur Rolle des Bundestages in der Außenpolitik, die sich kritisch mit überholten „exekutivischen“ Positionen auseinander setzt. Ismayr, Wolfgang (22001), Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen: UTB/Leske + Budrich. Für Studienzwecke eingerichtete, aktualisierte und überarbeitete Fassung des 1992 erschienenen umfangreichen Standardwerkes „Der Deutsche Bundestag. Funktionen, Willensbildung, Reformansätze“. Münzing, Ekkehard/Pilz, Volker (2004), Auswärtiger Ausschuss, Berlin: Deutscher Bundestag (Stichwort-Reihe). Instruktive Darstellung der Rolle des Auswärtigen Ausschusses des Bundestages. Sturm, Roland/Pehle, Heinrich (22005), Das neue deutsche Regierungssystem, Opladen: UTB/VS Verlag für Sozialwissenschaften. Grundlegende Darstellung zur „Europäisierung von Institutionen, Entscheidungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland“ mit einem instruktiven Kapitel zur Rolle des Bundestages.

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Institutionen Bundesländer Thomas Fischer und und innerstaatliche Bundesrat Akteure

1. Außenpolitik im deutschen Bundesstaat: Das Souveränitätsproblem Die ausschließliche Zuständigkeit der Bundesebene für die Außenpolitik gilt in der Staatsrechtslehre als klassisches Unterscheidungsmerkmal des Bundesstaates zum reinen Staatenbund. Entsprechend erklärt auch Artikel 32 als Schlüsselnorm des deutschen Grundgesetzes (GG) (¡ Grundgesetz) zur Kompetenzverteilung auf dem Gebiet der auswärtigen Gewalt (Magiera 1997: 99) in seinem ersten Absatz, dass die Pflege der Beziehungen zu anderen Staaten grundsätzlich „Sache des Bundes“ ist. Noch bis in die jüngste Zeit wurde aus dieser Verfassungsbestimmung die Absicht des Grundgesetzgebers herausgelesen, „die mehrstufige Staatlichkeit des Bundesstaates nach außen hin souverän und impermeabel zu gestalten“ (Isensee 1987: 657).

1.1 Internationale Länderpräsenz und Souveränitätsverständnis des Grundgesetzes Im Grunde genommen schimmert hier die Vorstellung durch, dass der Nationalstaat in den internationalen Beziehungen als absolut geschlossene Handlungseinheit auftritt. Der bundesstaatlichen Verfassungswirklichkeit entspricht diese Sichtweise allerdings längst nicht mehr. Tatsächlich hat inzwischen auch die internationale Präsenz, die die Länder zeigen, beeindruckende Ausmaße erreicht. So unterhalten sie weltweit rund 130 Büros, die vorrangig der Vertretung ihrer außenwirtschaftlichen Interessen und der politischen Informationsbeschaffung dienen. Dazu zählen die Brüsseler Vertretungen aller sechzehn Länder bei der Europäischen Union (EU) ebenso wie die über 20 Außenvertretungen in den USA. Weitere Schwerpunkte liegen in Asien, Russland und den Staaten Mittel- und Osteuropas (Kaiser 2000: 9). Hinzu kommen noch die zahlreichen Kontakte, die die Länder im Rahmen ihrer Mitwirkung an interregionalen und grenzüberschreitenden Kooperationen auf subnationaler Ebene unterhalten (Brunn/Schmitt-Egner 1998), sowie die rege Reisediplomatie von Landespolitikern (Schönfelder 2000: 79). Schon dieses dicht gewobene Geflecht individueller Auslandsaktivitäten der einzelnen Länder ist mit der Vorstellung eines nach außen hin impermeablen Souveränitätspanzers der Bundesrepublik schwerlich vereinbar. Vollends zu verflüchtigen scheint er sich jedoch, wenn zusätzlich die verschiedenen Formen kollektiver Beteiligung berücksichtigt werden, über die die Länder inzwischen an internationalen Angelegenheiten und vor allem an der Europapolitik mitwirken.

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Angesichts dieser fortschreitenden „Föderalisierung auswärtiger Angelegenheiten“ ist – vor allem mit Blick auf die Europapolitik – immer wieder vor den Gefahren einer „Neben-Außenpolitik“ der Länder gewarnt worden (Nass 1986). Durch sie drohe die wirksame Vertretung deutscher Interessen in einer Kakophonie unterschiedlicher Stimmen unterzugehen oder gar ein Rückfall Deutschlands in staatenbündische Zustände (Everling 1992). Eben diese Gefahr zu großer Vielstimmigkeit ist es aber, die schon der Grundgesetzgeber sah, als er auf dem Gebiet der auswärtigen Beziehungen mit Art. 32 GG eine generelle Zuständigkeitsvermutung zugunsten des Bundes begründete (Grewe 1988: 959). Zugrunde liegt dieser herrschenden Lesart in der Staatsrechtslehre ein reduziertes Souveränitätsverständnis, das schlicht auf den Erhalt der vollen Handlungsfähigkeit des Staates im völkerrechtlichen Verkehr abstellt (Sturm/Pehle 2001: 35) – ohne damit einen absoluten Anspruch der Bundesebene auf die Alleinvertretung deutscher Interessen nach außen zu begründen.

1.2 „Offene Staatlichkeit“ Deutschlands und Europäisierung des Bundesstaates Wie weit die Väter und Mütter des Grundgesetzes von dem rigiden Souveränitätsverständnis einer strikten Zuständigkeitstrennung zwischen den Sphären der Innen- und der Außenpolitik entfernt waren, macht schon ihre Verpflichtung auf den Verfassungsgrundsatz der „offenen Staatlichkeit“ Deutschlands (Randelzhofer 1992: Rdnr. 1) deutlich. Mit Art. 24 Abs. 1 GG, der den Bund ermächtigt, durch einfache Einspruchsgesetze Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen zu übertragen, war die Souveränitätshülle der Bundesrepublik von Anfang an sehr durchlässig. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Solange II-Beschluss von 1986 festgestellt hat, erlaubt es diese Verfassungsbestimmung, „die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland derart zu öffnen, dass der ausschließliche Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland für ihren Hoheitsbereich zurückgenommen und der unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit eines Rechts aus anderer Quelle innerhalb dieses Hoheitsbereichs Raum gelassen wird“ (BVerfGE 73, 339 (374) vom 22.10.1986). Ziel dieser Grundgesetznorm war vor allem die verfassungsrechtliche Ermöglichung und Absicherung der Beteiligung Deutschlands an der europäischen Einigung (Müller-Graff/Lenk 2001: 301). Bis zu den Verfassungsänderungen im Jahr 1992, als der neue „Europa-Artikel“ 23 in das Grundgesetz aufgenommen wurde, war es der „Integrationshebel“ des Art. 24 Abs. 1 GG, der dem europäischen Gemeinschaftsrecht innerstaatlich Geltung verschaffte. In den Grenzen von Art. 79 Abs. 3 und Art. 20 GG verfügte der Bund dabei auch über das Recht, Länderzuständigkeiten an die europäische Ebene zu übertragen. Obwohl es sich bei diesen Kompetenztransfers um materielle Verfassungsänderungen handelt, sieht Art. 24 GG dafür weder die Zustimmung des Bundesrates noch Zwei-Drittel-Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat vor (Schwarze 2000: 131f.). Für die Europapolitik gilt, dass dort die klassischen Konzepte nationalstaatlicher Souveränität mit ihrer Unterscheidung zwischen inneren und äußeren Angelegenheiten nicht mehr greifen. Gleichzeitig erweisen sich die föderalen Gewichtsverschiebungen, die sich aus der zunehmenden Europäisierung des deutschen Bundesstaates ergeben, aber als ein entscheidender Faktor für die Mobilisierung außenpolitischer Länderaktivitäten.

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2. Triebkräfte des internationalen Engagements der Länder Die Entgrenzung nationalstaatlicher Politik durch die Prozesse der Europäisierung und Globalisierung und die Stärkung der Länder in ihrer Rolle als Akteure der Außenpolitik bilden zwei Seiten einer Münze. Zum einen hat die Einbindung des föderalen Systems der Bundesrepublik in das politische Mehrebenensystem der EU institutionelle Anpassungsstrategien der Länder erforderlich gemacht, um innerstaatlichen Machtverschiebungen zugunsten des Bundes auf dem unablässig wachsenden Feld der Europapolitik entgegenzuwirken (Börzel 2000). Gleichzeitig bedingt vor allem die fortschreitende ökonomische Integration im europäischen und globalen Maßstab einen tiefgreifenden Wandel moderner Staatlichkeit. Die Regionen treten als Wirtschaftsstandorte im internationalen Wettbewerb gegeneinander an und erfahren dadurch einen Bedeutungszuwachs als außen(wirtschafts)politische Handlungseinheiten (Knodt 2001: 67f.).

2.1 Einbindung in das politische Mehrebenensystem der EU Die Länder sahen sich durch die fortschreitende Vertiefung des europäischen Einigungsprozesses vor allem in dreierlei Hinsicht betroffen (Hrbek 2001: 271): a) In wachsendem Maße wurden Aufgaben in ihrer Zuständigkeit, wie u.a. die regionale Wirtschaftsförderung, die Landwirtschafts- und Fischereipolitik von europäischen Regelungen erfasst, die unter Mitwirkung der Bundesregierung im Ministerrat – als zentralem Gesetzgebungsorgan der Gemeinschaft – zustande gekommen waren. b) Gleichzeitig nehmen die Belastungen ihrer Verwaltungen und deren Kontrolle durch Behörden der Bundes- und EU-Ebene zu, weil es die Länder sind, die aufgrund der funktionalen Aufgabenverteilung im deutschen Bundesstaat für den Gesetzesvollzug und damit auch für die Durchführung eines Großteils des europäischen Gemeinschaftsrechts zuständig sind. c) Und schließlich drohte auch durch die fortschreitende Übertragung von Bundeskompetenzen auf die europäische Ebene letztlich ein Verlust an Mitsprache über den Bundesrat. Auf die damit verbundene Gefahr einer sukzessiven Aushöhlung ihrer Eigenstaatlichkeit reagierten die Länder zunächst, indem sie sich um eine Stärkung ihrer innerstaatlichen Mitwirkungsrechte an der Europapolitik bemühten. Wichtige Etappen auf diesem Weg, der schließlich 1992 in die Aufnahme des neuen „Europa-Artikels“ 23 in das Grundgesetz mündete, sind die Einführung des Beobachters der Länder bei den Europäischen Gemeinschaften („Länderbeobachter“) im Jahr 1956, das Zustimmungsgesetz zu den Römischen Verträgen von 1957, das „Neue Länderbeteiligungsverfahren“ von 1979 und Artikel 2 des Gesetzes zur Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 (Blume/Rex 1998; Morawitz/Kaiser 1994). Bis Mitte der achtziger Jahre konzentrierten sich die Länder weitestgehend auf diese Strategie der „Kompensation durch Partizipation“, d.h. des schrittweisen Ausbaus ihrer innerstaatlichen Mitwirkungsrechte in europäischen Angelegenheiten als Ausgleich für erlittene Kompetenzverluste (Börzel 2000: 238f.). Dieses Vorgehen änderte sich erst als der Integrationsprozess mit der Einheitlichen Europäischen Akte und dem Programm zur Vollendung des Binnenmarktes erneute Schubkraft erhielt und die europäische Regulierungsdichte nochmals deutlich zunahm. Zum einen forcierten die Länder ihre Beteiligungsansprüche, in dem sie eine Anpassung ihrer Einflussmöglichkeiten auf europäische Rechtsetzungsaktivitäten an ihre

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Mitwirkungsrechte an der nationalen Gesetzgebung forderten. Zur Begründung führten sie an, dass der Gesamtkomplex europäischer Gemeinschaftspolitiken im verfassungsrechtlichen Sinn keinesfalls länger als Teil der „Außenpolitik“ betrachtet werden könne, sondern vielmehr als „europäische Innenpolitik“ zu gelten habe (Bulmer/Jeffery/Paterson 1998: 34–36). Zum anderen strebten sie vor diesem Hintergrund aber erstmals größere direkte Mitsprachemöglichkeiten in Brüssel an. Im Zuge der Verhandlungen um den Maastrichter Vertrag sollte sich diese Doppelstrategie der Länder als äußerst erfolgreich erweisen. Durch den neuen Artikel 23 GG werden nicht nur ihre innerstaatlichen Beteiligungsrechte erweitert. Vielmehr verfügen sie nun durch den neu gegründeten Ausschuss der Regionen und die Möglichkeit zur direkten Mitwirkung im Ministerrat über unmittelbare Zugänge zu den EU-Entscheidungsverfahren. Durch diese „Parallelschaltung“ der Außen- und Innenpolitik in EU-Angelegenheit (Magiera 1997: 106) ist den Ländern faktisch die „Erweiterung des kooperativen Föderalismus auf die Europapolitik“ (Bulmer/Jeffery/Paterson 1998: 38) gelungen. Seit Anfang der neunziger Jahre verfolgen die Länder allerdings eine andere Stoßrichtung. Auch vor dem Hintergrund der innerdeutschen Föderalismusdebatte besteht seit einigen Jahren ihr Hauptanliegen darin, die Kompetenzen im EU-Mehrebenensystem deutlicher abzugrenzen und autonome Handlungsspielräume zurückzugewinnen. Nicht zuletzt auf Druck der deutschen Länder hin wurde im Maastrichter Vertrag das Subsidiaritätsprinzip als vertragliche Kompetenzausübungsregel verankert (Hilz 1998: 76–86). Gut zehn Jahre später haben sie durch die konsequente Fortsetzung des damals eingeschlagenen Weges einen weiteren wichtigen Teilerfolg errungen. Ihr Einfluss war maßgeblich dafür, dass in der künftigen Verfassung Europas nun auch eine Klarstellung der Kompetenzverteilung im europäischen Mehrebenensystem erfolgt, indem eine neue Aufgabensystematik eingeführt wird, die explizit zwischen ausschließlichen EU-Zuständigkeiten, geteilten Zuständigkeiten sowie reinen EU-Unterstützungs- bzw. -Ergänzungsmaßnahmen unterscheidet (Leonardy 2001; Große Hüttmann/ Knodt 2003: 9–13). Mit ihrem Kurswechsel ist den Ländern ein echter Durchbruch als „Agenda-Setter“ für EUVertragsreformen gelungen. Bemerkenswert ist die Neubestimmung ihrer europapolitischen Prioritäten aber auch insofern als der Fokus – anders als bei der Strategie der „Kompensation durch Partizipation“ – nicht mehr auf der Stärkung der Länder als „kollektiver Akteur“ liegt. Gekoppelt an die Reform des deutschen Föderalismus wollen die Länder stattdessen eigenständige Gestaltungsspielräume zurückgewinnen. In letzter Konsequenz könnte dies auf ein Mehr an Wettbewerb zwischen den Ländern und eine stärkere Betonung der Pflege ihrer individuellen Außenbeziehungen hinauslaufen.

2.2 Ursachen der aktiven Regionalpolitik: Regionen als internationale Akteure im Standortwettbewerb Jenseits ihrer kollektiven Einflussmöglichkeiten auf die Europapolitik unterhalten die einzelnen Länder eine Vielzahl von Kontakten inner- und außerhalb Europas. Wie vor allem die vergleichende Föderalismusforschung in Nordamerika und Europa seit Beginn der neunziger Jahre zeigt, stehen sie damit keineswegs alleine da. Unter dem Begriff der „Paradiplomatie“ (Duchacek 1990: 32) wird dort seitdem verstärkt das Phänomen diskutiert, dass die interna-

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tionalen Aktivitäten von föderalen Einzelstaaten und Regionen generell zugenommen haben (Hocking 1986; Aldecoa/Keating 1999; Hrbek 2003). Eine Schlüsselvariable zur Erklärung dieses Phänomens ist der Wandel von Staatlichkeit, der aufgrund von Globalisierung und Europäisierung gegenwärtig zu beobachten ist. Eine besondere Rolle spielt dabei die weltweite Integration von Märkten, die sich seit der zweiten Hälfte der achtziger Jahre erheblich beschleunigt hat. Durch beide Prozesse nimmt die Bedeutung angebotsorientierter Wirtschaftspolitik auf mesopolitischer Ebene zu, was unmittelbar eine Aufwertung der Region als politischer und ökonomischer Handlungseinheit im internationalen Standortwettbewerb bedingt (Deeg 1996; Renzsch 1997: 104). Auch auf regionaler Ebene hängt der Erfolg politischer Steuerung mehr und mehr von der Fähigkeit ab, Netzwerke zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren auch über staatliche Grenzen hinweg zu etablieren, in denen politische Gestaltung als Aushandlungsprozess stattfindet (Keating 2001: 12). Bezogen auf die EU schlägt sich diese Entwicklung in der Kurzformel eines „Europas der Regionen“ oder – besser – eines „Europas mit den Regionen“ nieder. Die Regionen reagieren auf diese Herausforderungen, indem sie sich zur Verteidigung ihrer Autonomie und zur Sicherung von Wettbewerbsvorteilen neue Handlungsspielräume in Gestalt von „intermestic politics“ erschließen. Sie beginnen damit, ihre internationalen Beziehungen (international relations) auszubauen und mit ihren innerstaatlichen Kompetenzen (domestic affairs) zu verknüpfen (Gress 1996). Neben vielen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren treten auch Regionen und föderale Gliedstaaten immer häufiger als individuelle Akteure in Erscheinung. Zu Recht wird vor diesem Hintergrund darauf hingewiesen, dass auch die Bundesebene in Deutschland schlicht überfordert wäre, müsste sie heute noch die Pflege der auswärtigen Beziehungen in ihrer ganzen Bandbreite alleine verantworten (Magiera 1997: 113).

3. Europa- und außenpolitische Aktivitäten der Länder im Überblick Die diversen europa- und außenpolitischen Aktivitäten der Länder können in ihrem Verhältnis zur Politik des Bundes größtenteils zwei Grundtypen zugeordnet werden (Fischer 2002: 375–389; Knodt 1998: 155–166): a) einem Kooperationsverhältnis zwischen beiden Ebenen, das über gemeinsame Entscheidungsprozesse ein abgestimmtes oder gemeinsames Handeln von Bund und Ländern in der auswärtigen Politik ermöglicht. Dies ist der Regelfall, wenn die Länder als „kollektiver Akteur“ institutionell in den Entscheidungsprozess eingebunden werden. Von herausragender Bedeutung sind dabei zum einen die europapolitischen Mitwirkungsbefugnisse der Länder über den Bundesrat auf der Grundlage des neuen „Europa-Artikels“ 23 GG; zum anderen aber die Einbeziehung der Länder beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge (Art. 32 GG) nach dem Lindauer Bund-Länder-Abkommen von 1957, das unter anderem zur Einrichtung der Ständigen Vertragskommission der Länder geführt hat. b) einem moderaten Wettbewerbsverhältnis durch paralleles Handeln, von dem die jeweils andere Ebene zwar Kenntnis nimmt und das in der Regel ergänzenden Charakter hat, das aber gleichzeitig von den jeweiligen spezifischen Interessen geprägt ist. Derartige Formen parallelen Handelns liegen meist vor, wenn die Länder als individuelle Akteure in Erscheinung treten – sei dies nun auf dem Gebiet der Regionalkooperation, der außenwirtschaftlicher

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Interessenvertretung, ihrer auswärtigen Bildungs- und Kulturarbeit oder durch Auslandsbesuche von Landespolitikern. Was ihr entwicklungspolitisches Engagement anbelangt, so trägt es angesichts der Bund-Länder-Koordinierungsausschüsse für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklungszusammenarbeit zumindest gewisse Züge eines Kooperationsverhältnisses mit dem Bund. Umgekehrt gilt, dass die Einrichtung eigener Brüsseler Vertretungen bei der EU durch die Länder ebenso wie der Abschluss einzelner Verträge zur grenzüberschreitenden Kooperation zwar ebenfalls noch der Kategorie parallelen Handeln zugerechnet werden können. Zumindest zeitweise waren sie aber durch relativ starke Konflikte mit dem Bund geprägt. Nach diesem Überblick werden sich die folgenden Ausführungen auf die wichtigsten Formen europapolitischen Länderengagements konzentrieren, d.h. ihre Mitwirkungsbefugnisse über den Bundesrat, die direkte Vertretung ihrer Einzelinteressen in Brüssel sowie die grenzüberschreitende und interregionale Zusammenarbeit.

3.1 Die europapolitischen Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrates nach Art. 23 GG Stark verkürzt sieht der neue „Europa-Artikel“ des Grundgesetzes die folgenden „kollektiven“ Mitwirkungsrechte der Länder über den Bundesrat vor (Morawitz/Kaiser 1994: 71–132; Müller-Graff/Lenk 2001: 303–308): > Die deutsche Zustimmung zu Änderungen des europäischen Vertragsrechts ist nun von einer Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundesrat abhängig (Art. 23 Abs. 1 GG). > Die Länder wirken über den Bundesrat generell in Angelegenheiten der EU mit (Art. 23 Abs. 2 GG) und an der Willensbildung des Bundes zu beteiligen, soweit sie innerstaatlich zuständig sind (Art. 23 Abs. 4 GG). Sind von geplanten europäischen Rechtsakten im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, die Einrichtung ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren betroffen, so muss die Bundesregierung die Auffassung des Bundesrates „maßgeblich berücksichtigen“. In diesen Fällen verfügt der Bundesrat faktisch über ein Letztentscheidungsrecht in der Frage, welche Position der deutsche Vertreter im Ministerrat der EU einnimmt. Wenn ansonsten Interessen der Länder berührt sind, muss die Stellungnahme des Bundesrates durch die Bundesregierung zumindest „berücksichtigt“ werden (Art. 23 Abs. 5 GG). > Schließlich gilt in Fällen, in denen die ausschließliche Ländergesetzgebung betroffen ist, dass die Verhandlungsführung für Deutschland im Ministerrat durch einen vom Bundesrat benannten Landesminister zu erfolgen hat (Art. 23 Abs. 6 GG). Alles in allem lassen die bisherigen Erfahrungen mit der Anwendung dieser Mitwirkungsrechte der Länder auf eine gute Zusammenarbeit mit dem Bund schließen. Dennoch überrascht es kaum, dass wiederholt Meinungsverschiedenheiten bei den Fragen aufgetreten sind, wessen Zuständigkeiten im Schwerpunkt berührt sind bzw. ob und in welcher Form (Verhandlungsführung) die Teilnahme von Regierungsmitgliedern der Länder an den Brüsseler Beratungssitzungen des Ministerrates geboten ist (Wartenberg 1998). Auch in der Abstimmung der Länder untereinander ist ein hohes Maß an Entscheidungsfähigkeit gegeben, weil durch die Zwischenschaltung des Bundesrates die Möglichkeit besteht, die jeweilige Haltung der Länder zu Einzelfragen mit Mehrheit zu beschließen. Nichtsdestoweniger resultieren gerade aus der relativ reibungslos verlaufenden Zusammenarbeit institutio-

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nelle Engpässe beim Bundesrat sowie in den Verwaltungen vor allem der kleineren Länder. Zum einen bedeutet alleine die Zahl von ca. 450 zu benennenden Bundesratsbeauftragten für rund 300 Gremien beim Rat und der Europäischen Kommission einen immensen personellen Aufwand. Zum anderen ist die gewaltige Materialienflut kaum zu bewältigen, die von der Bundesregierung über den Bundesrat an die Länderverwaltungen weitergeleitet wird. Von den Tausenden an Dokumenten der EU, die den Bundesrat jährlich durchlaufen, werden immerhin durchschnittlich etwa 200 Vorlagen beraten. (Hrbek 2001: 275; Knodt 1998: 158f.). Angesichts der relativ zeitaufwendigen Arbeitsweise dieses Verfassungsorgans ist es dabei kaum nachvollziehbar, weshalb die schon seit den achtziger Jahren bestehende Europa-Kammer, die im Gegensatz zu den anderen Bundesratsausschüssen voll beschlussfähig ist und das Verfahren deutlich beschleunigen würde, seit 1993 nur dreimal getagt hat (Sturm/Pehle 2001: 83). Erschwerend kommt noch hinzu, dass neben dem Bundesrat eine Reihe weiterer innerstaatlicher Koordinierungsgremien der Länder bestehen, die sich ebenfalls mit europapolitischen Fragen befassen und Beschlüsse nur einstimmig fassen können, u.a. die diversen Fachministerkonferenzen, die Ministerpräsidentenkonferenz sowie schließlich die 1992 gegründete Ständige Konferenz der Europaminister der Länder. de sich untereinander und mit dem Bundesrat entschieden zu wenig rückkoppeln (Kalbfleisch-Kottsieper 2001: 182). Gerade in diesen Gremien zeigt sich aber auch, dass die Interessendivergenzen zwischen den Ländern seit der deutschen Vereinigung in europapolitischen Grundfragen von primär verteilungspolitischer Bedeutung zugenommen haben. In Bereichen wie der europäischen Strukturpolitik, der Wettbewerbspolitik standen sich immer öfter auf der einen Seite des Spektrums das Lager der „großen Drei“ – Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen – und am anderen Rand die ostdeutschen Länder gegenüber (Engel 2000). Etwas zugespitzt kann diese Lagerbildung so erklärt werden, dass sich die ostdeutschen Länder die von den reichen Ländern geforderte Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips für die Aufgabenverteilung in der EU nicht leisten können. Speziell in verfassungspolitischen Fragen kommen jedoch unterschiedliche parteipolitische Standpunkte und Integrationsleitbilder hinzu, die nicht zuletzt angesichts der zunehmenden Politisierung der deutschen Europadebatte in den letzten Jahren an Gewicht gewonnen haben. Besonders deutlich ist diese relativ neue Entwicklung geworden, als es den Ländern im Oktober 2003 nicht gelungen ist, Einvernehmen über ihre Nachbesserungsvorschläge für den EUVerfassungsentwurf des Europäischen Konvents zu erzielen. Eine Verstetigung dieser unterschiedlichen Interessenlagen könnte auf Dauer einen europapolitischen Gewichtsverlust der Länder im Rahmen ihrer über den Bundesrat kanalisierten Beteiligungsrechte zur Folge haben (Bulmer/Jeffery/Paterson 1998: 33–40; 72–77).

3.2 Die direkte Vertretung von Länderinteressen auf europäischer Ebene Alle Länder vertreten in Brüssel ihre spezifischen Einzelinteressen gegenüber der EU direkt vor Ort. An erster Stelle sind in diesem Kontext die Informationsbüros der Länder zu nennen, die sich zwar über gemeinsame Arbeitskreise koordinieren, primär jedoch für das jeweilige Land direktes Lobbying bei der Europäischen Kommission betreiben. Naturgemäß fällt es den großen und reicheren Ländern aufgrund ihrer deutlich überlegenen Personal- und Ressourcenausstattung erheblich leichter, ein umfassendes Netz an Außenkontakten zu etablieren.

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Bei der Unterhaltung der Brüsseler Büros handelt sich um eine Form parallelen europapolitischen Handelns der Länder gegenüber dem Bund, die relativ konfliktbehaftet ist. Zunächst hatte die Einrichtung der Länderrepräsentanzen heftige Kritik auf Bundesebene ausgelöst und gipfelte in dem Vorwurf, die Länder betrieben „Neben-Außenpolitik“ (Nass 1986). Obwohl die Informationsbüros eine bundesgesetzliche Grundlage 1992 erhielten, flackert dennoch das Misstrauen der Bundesregierung immer wieder auf. So führte die Entscheidung von mittlerweile acht Ländern, ihre Büros – in auffälliger Nähe zu der immerhin mit diplomatischem Status ausgestatteten Ständigen Vertretung der Bundesrepublik – in „Vertretungen“ umzubenennen, erneut zu einigen Irritationen im Auswärtigen Amt (Schönfelder 2000: 79).

3.3 Die Zusammenarbeit der Länder mit anderen europäischen Regionen Bei den Regionalzusammenschlüssen, an denen deutsche Länder beteiligt sind, muss zunächst zwischen zwei Grundformen unterschieden werden: a) In der grenzüberschreitenden Kooperation mit Gebietskörperschaften benachbarter Staaten steht das Ziel im Vordergrund, durch die wirksame Bewältigung gemeinsamer „Alltagsprobleme“ Grenzräume stärker zu integrieren, die durch nationale Grenzen durchschnitten werden, dabei aber erhebliche geographische, historisch-kulturelle oder sozio-ökonomische Gemeinsamkeiten aufweisen. b) Im Gegensatz dazu dient interregionale Kooperation zwischen nicht-benachbarten Regionen nicht dem Zweck der Integration, sondern primär der Vernetzung zum gegenseitigen politischen oder ökonomischen Nutzen. Zu Recht wurde mit Blick auf die grenzüberschreitende Zusammenarbeit konstatiert, dass „benachbarte Regionen, auch über Ländergrenzen hinweg, oft mehr gemeinsame Interessen als weit entfernt liegende Regionen einer Nation (haben).“ (Jann 1993: 188) Die grenznachbarschaftlichen Kooperationsformen, die aus diesen natürlichen Gemeinsamkeiten resultieren, decken das ganze Spektrum der deutschen Länderzuständigkeiten ab (Brunn/Schmitt-Egner 1998: 17). Allerdings entfalten sich Aktivitäten in diesen Aufgabenfeldern an den Grenzen der Bundesrepublik keineswegs nur auf Ebene der Länder. Im Gegenteil stehen gerade die sogenannten Euroregionen idealtypisch für die zahllosen Fälle interkommunaler Zusammenarbeit. Daneben existieren Mischformen, wie im Falle der Großregion Saar-Lor-Lux (Schmitt-Egner 2001 und 2002) oder der Oberrhein-Kooperation (Rausch 2000), wo Bund, Länder und kommunale Gebietskörperschaften vertreten sind. Beispiele wie die ARGE Alp oder die ARGE Adria, wo tatsächlich vorrangig die Länder als Akteure auftreten, stellen nach wie vor nicht den Regelfall dar. Die Einführung des neuen Art. 24 Abs. 1a GG mit den Grundgesetzänderungen von 1992 könnte aber gerade in diesem Punkt weitreichende Auswirkungen haben. Den Ländern wird durch ihn das Recht eingeräumt, mit Zustimmung des Bundes eigene Hoheitsrechte auf „grenznachbarschaftliche Einrichtungen“ zu übertragen. Das Karlsruher Abkommen zwischen der Bundesrepublik, Frankreich, Luxemburg und der Schweiz ist der erste Fall, in dem explizit auf diese Regelung verwiesen wird (Halmes 2000). Von besonderem Interesse ist das Karlsruher Abkommen aber auch insofern als es symptomatisch für die seit Beginn der neunziger Jahre fortschreitende Tendenz ist, für Formen grenzüberschreitender Kooperation gesicherte rechtliche Grundlage zu schaffen. Diese zunehmende Verrechtlichung berührt unmittelbar die Frage der Reichweite der Vertragsschluss-

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kompetenz des Bundes. Gerade die verschiedenen Abschlussmodalitäten des Isselburger (1991), Karlsruher (1996) und Mainzer (1996) Abkommens deuten darauf hin, dass die Bundesregierung der wachsenden Zahl direkter grenzüberschreitender Außenbeziehungen von Ländern und Kommunen durchaus grundsätzliche Bedeutung im Hinblick auf die Zuständigkeitsverteilung in der Außenpolitik beimisst. In allen drei Fällen konnten sich die Länder zwar auf ihre ausschließliche Gesetzgebungskompetenz im Kommunalrecht berufen. Dies hielt die Bundesregierung aber nicht davon ab, ihre prinzipielle Zuständigkeit für die Außenpolitik geltend zu machen, und führte letztlich zu drei unterschiedlichen Verfahren (Beyerlin 1998). Der potentielle Konflikt bezüglich der grenzüberschreitenden Kooperation besteht hingegen nicht für die interregionale Kooperation mit nicht-benachbarten Partnern. Sie kann in zwei Untergruppen eingeteilt werden. Zunächst einmal zählen politische Beratungsgremien zu dieser Kategorie, wie die Versammlung der Regionen Europas (VRE) oder den Kongress der Gemeinden und Regionen in Europa (KGRE) beim Europarat. Generell scheint sich inzwischen bei den deutschen Ländern eine gewisse Ernüchterung eingestellt zu haben, was den Mehrwert einer Mitarbeit in all diesen Gremien betrifft. Lediglich die erst im Jahr 2000 gegründete „RegLeg“-Initiative, die darauf abzielt, speziell die EU-Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen enger miteinander zu vernetzen, bildet dabei eine Ausnahme. Insgesamt kooperieren unter dem Dach von RegLeg „konstitutionelle“ Regionen aus acht EU-Mitgliedstaaten, deren Verfassungen eine besonders starke Stellung für ihre subnationalen Gliederungen vorsehen. Vorreiter auf deutscher Seite waren dabei wiederum die „großen Drei“ Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen (Wiedmann 2002). Das Hauptziel des Netzwerkes, eine stärkere Rolle der gesetzgebenden Regionen im EU-Entscheidungsprozess durchzusetzen, hat RegLeg im Laufe der Konventsberatungen und der Regierungskonferenz zur neuen EU-Verfassung mit beachtlichem Erfolg vertreten. Fortschritte aus deutscher Ländersicht, wie die neue EU-Aufgabensystematik oder das Frühwarnsystem für die Subsidiaritätskontrolle, das in Deutschland auch durch den Bundesrat ausgelöst werden kann, sind nicht zuletzt den erfolgreichen Lobbying-Aktivitäten dieser Initiative zuzuschreiben. Besteht das Ziel interregionaler Kooperation dagegen nicht vorrangig in der Durchsetzung gemeinsamer politischer Interessen, so dient sie meist als Instrument zur gegenseitigen Verbesserung der internationalen Wettbewerbsposition. Das klassische Beispiel für eine Zusammenarbeit mit dieser Zielrichtung bildet die Arbeitsgemeinschaft „Vier Motoren für Europa“, in der sich mit Baden-Württemberg, Katalonien, der Lombardei, Rhônes-Alpes sowie – in assoziierter Form – Wales ausgesprochen starke bzw. zukunftsträchtige europäische Regionen mit ähnlichen Wirtschaftsstrukturen zusammengetan haben (Knodt 2000; Zimmermann-Steinhart 2001). Einen besonderen Impetus hat dieser Typus interregionaler Zusammenarbeit erst jüngst in den deutsch-französischen Beziehungen erhalten. Auf Initiative von Premierminister Raffarin und Bundeskanzler Schröder fand Ende Oktober 2003 in Poitiers die erste deutsch-französische Regionalkonferenz statt, die bestehende Partnerschaftsbeziehungen zwischen einzelnen Ländern und Regionen vertiefen und neue Kooperationsabkommen, wie im Falle Mecklenburg-Vorpommerns und der Region Poitou-Charente, anstoßen sollte.

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4. Abschließende Bewertung Der Verfassungsgrundsatz der „offenen Staatlichkeit“ der Bundesrepublik und das reduzierte Souveränitätsverständnis des Grundgesetzes tragen dazu bei, dass sich die Zusammenarbeit entlang der vertikalen Achse der Bund-Länder-Beziehungen relativ problemlos gestaltet. Am Beispiel des Lindauer Abkommens von 1957 zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge nach Art. 32 GG wird deutlich, dass die Zeichen hier schon sehr früh auf pragmatischer Kooperation standen. Konflikte zwischen beiden Ebenen scheinen vor allem in Fällen zu entstehen, in denen der Parteienwettbewerb in die Außenpolitik hineingetragen wird oder das auswärtige Handeln einzelner Länder Züge annimmt, die aus Sicht der Bundesregierung das einheitliche Auftreten der Bundesrepublik im völkerrechtlichen Verkehr ernsthaft gefährden. Diese Konstellation war vor allem bei den Brüsseler Länderbüros sowie bei Vertragsabschlüssen im Rahmen der grenzüberschreitenden Regionalkooperation zu beobachten. Die jüngeren Entwicklungen entlang der horizontalen Achse der individuellen Auslandsaktivitäten der Länder weisen aufgrund verstärkter internationaler Standortkonkurrenz in die Richtung zunehmender Konkurrenz der Länder untereinander. Wie jüngere Forschungen zeigen, profitieren schon heute einzelne Bundesländer, wie Baden-Württemberg, Bayern und Nordrhein-Westfalen erheblich von ihrer strukturellen Überlegenheit beim Aufbau innerstaatlicher und internationaler Netzwerke (Kohler-Koch 1998). Sofern die EU-Verfassung in Kraft tritt, könnten sie die Hauptnutznießer der größeren Handlungsspielräume sein, die diese den Ländern und Regionen eröffnet. Gerade aufgrund dieser Überlegenheit ist für sie in einer zunehmend entgrenzten Welt die Versuchung groß, im Rahmen ihrer individuellen Außenaktivitäten verstärkt auf die internationale Bühne „auszuweichen“, um spezifische wirtschaftliche und politische Interessen zu verfolgen. Ein solches Verhalten gewissermaßen im Sinne einer „Sinatra-Doktrin“ – „I do it my way“ – ist mit der politikverflochtenen, auf Solidarität und breiten Konsens angelegten Funktionslogik unseres kooperativen Bundesstaates nur begrenzt in Einklang zu bringen (Jeffery 1998). Die von Bundestag und Bundesrat Mitte Oktober 2003 eingerichtete gemeinsame Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, die noch im Jahr 2004 ihre Vorschläge zur deutschen Föderalismusreform vorlegen wird, könnte diesen europäischen Anpassungszwängen Rechnung tragen. Alleine mit Reformen der Bundesratsmitwirkung nach Art. 23 GG ist es nicht getan. Auch die Europafähigkeit des deutschen Bundesstaates wird vielmehr davon abhängen, dass eine substantielle Aufgaben- und Finanzentflechtung gelingt, die den Ländern größere eigenständige Handlungsspielräume eröffnet (Fischer 2003).

Weiterführende Literatur Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.) (2000, 2001, 2002 und 2003), Jahrbuch des Föderalismus 2000, 2001, 2002 und 2003, Baden-Baden: Nomos. Die vier bislang erschienenen Bände des Jahrbuchs für Föderalismus sind insbesondere für diejenigen eine Fundgrube, die sich für aktuelle Entwicklungen im Europäisierungsprozess des deutschen Bundesstaates sowie der regionalen Kooperation in Europa interessieren.

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Knodt, Michèle (1998), Auswärtiges Handeln der deutschen Länder, in: Eberwein, Wolf-Dieter/Kaiser, Karl (Hrsg.), Deutschlands neue Außenpolitik, Band 4: Institutionen und Ressourcen, München: Oldenburg Verlag, S. 153–166. Der Beitrag von Michèle Knodt liefert einen knappen und doch umfassenden Gesamtüberblick über die verschiedenen Auslandsaktivitäten der deutschen Länder und setzt sie in Bezug zu aktuellen Entwicklungstendenzen im deutschen Föderalismus. Kohler-Koch, Beate (1998), Interaktive Politik in Europa: Regionen im Netzwerk der Integration, Opladen: Leske + Budrich. In verschiedenen Beiträge dieser Monographie werden die Faktoren herausgearbeitet, die letztlich entscheidend sind für die Fähigkeit einer Region zur strategischen Interaktion und Vernetzung im EU-Mehrebenensystem. Sturm, Roland/Pehle, Heinrich (2005), Das neue deutsche Regierungssystem. Die Europäisierung von Institutionen, Entscheidungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland, 2. Auflage, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Das große Verdienst dieser Darstellung des deutschen Regierungssystems besteht darin, dass die beiden Autoren systematisch die Rückwirkungen des Europäisierungsprozesses auf die Institutionen, Entscheidungsprozesse und einzelne Politikfelder der Bundesrepublik untersuchen. Hochinformativ sind dabei die beiden Kapitel zum Bundesrat sowie zum europapolitischen Handeln der Landesregierungen und Landtage.

Bundeskanzleramt

Institutionen und Karl-Rudolf Bundeskanzleramt Korte innerstaatliche Akteure

1. Einleitung Auswärtiges Amt, Bundesverteidigungsministerium und Bundeskanzleramt sind die zentralen Schaltstellen außenpolitischer Entscheidungsprozesse in der Bundesrepublik Deutschland. Dass die Geschäftsordnung der Bundesregierung die zentrale Kompetenz dem Auswärtigen Amt zuordnet, täuscht über die tatsächliche Machtfülle und Kompetenzaneignung durch das Bundeskanzleramt hinweg. Die starke verfassungsmäßige Stellung des Bundeskanzlers (BK), aber auch der Reiz der Außenpolitik, innenpolitischen Niederungen und Hemmnissen ausweichen zu können sind nur einige der nachfolgend dargestellten Aspekte, die die außenpolitische Bedeutung des Bundeskanzleramts veranschaulichen. Zunächst wird hier unter „Funktion und Aufgabe“ kurz der historische Entstehungsprozess des Bundeskanzleramtes dargestellt, um anschließend über den Dreiklang „Führen, koordinieren, Strippen ziehen“ Funktion und Aufgaben aufzuzeigen. Im folgenden Abschnitt werden „Organisation und Arbeitsweise“ des Bundeskanzleramtes vorgestellt und die Leitungs- und Arbeitsebenen sowie die Verzahnung mit anderen Ministerien erläutert. Abschnitt 4 befasst sich mit der Bedeutung von Kabinett und Kabinettausschüssen innerhalb der „Koordination der außenpolitischen Regierungstätigkeit“. Schließlich wird erläutert und gewichtet, warum und inwiefern die „Außenpolitik als Machtressource der Bundeskanzler im Bundeskanzleramt“ gelten kann.

2. Funktion und Aufgabe Man kann die Errichtung des Bundeskanzleramts auf den 16.09.1949 datieren (Busse 2005: 23). Bundeskanzler Adenauer lehnte es damals ab, die Vorgängerin des Bundeskanzleramts, die Frankfurter Direktorialkanzlei des Verwaltungsrates des Vereinigten Wirtschaftsgebietes (Bizone) zu übernehmen. Kraft seiner Organisationsgewalt formulierte Adenauer in seiner ersten Regierungserklärung am 20.09.1949: „Deutschland ist infolge Besatzung, Ruhrstatut, Marshallplan usw. enger mit dem Ausland verflochten als jemals zuvor. Diese Angelegenheiten werden in einem im Bundeskanzleramt zu errichtenden Staatssekretariat zusammengefasst werden“ (Korte 2002: 279). Deutsche Außenpolitik entstand inhaltlich und institutionell bis 1955 im Bundeskanzleramt. Das lag auch darin begründet, dass der Bundeskanzler die Funktion des Außenministers bis 1955 mit übernahm. Für die deutsche Außenpolitik blieb das Bundeskanzleramt zunächst politische Führungszentrale.

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Im Vorwort zum Haushaltsplan des Bundeskanzlers und des Bundeskanzleramts heißt es: „Zur Durchführung seiner Aufgaben bedient sich der Bundeskanzler des Bundeskanzleramts, das vom Chef des Bundeskanzleramts geleitet wird. Das Bundeskanzleramt hat den Bundeskanzler über die laufenden Fragen der allgemeinen Politik und die Arbeit in den Bundesministerien zu unterrichten. Es hat die Entscheidungen des Bundeskanzlers vorzubereiten und auf ihre Durchführung zu achten“ (BGBl.1 v.7.6.1950: 199). Im Grundgesetz hingegen bleibt die Suche nach den Aufgabenbereichen des Bundeskanzleramts vergebens. Das faktische Aufgabenfeld reicht vom Sekretariat bis zur Regierungszentrale. „Führen, Koordinieren, Strippen ziehen“ (Mertes 2001: 62 und Gros 1998: 97–109) sind die Merkmale, die auch für die Außenpolitik des Bundeskanzleramts zutreffen. „Führen“: Grundgesetz und Geschäftsordnung der Bundesregierung geben dem Bundeskanzler eine starke Stellung (¡ Grundgesetz und Außenpolitik). Der Begriff „Kanzlerdemokratie“ umschreibt die Machtfülle und den Führungsanspruch dieses Amtes, der sich aus dem Kanzlerprinzip ableiten lässt, wonach der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik bestimmt. Kraftvoll wird es angereichert durch das Kabinettsbildungsrecht (Art. 64 Abs.1 GG), die Leitungskompetenz (Art. 65 Satz 4 GG) und die aus beiden hergeleitete Organisationsgewalt des Bundeskanzlers. Doch wie der Bundeskanzler die Richtlinienkompetenz ausübt, hängt von seiner konkreten und individuellen Führungsleistung, seinem Regierungsstil, ab. Der eigentliche Kern dieser Führungsleistung ist weder durch die Verfassungsnormen noch durch Geschäftsordnung oder Kapazität des Bundeskanzleramts zu erfassen. Längst ist man dazu übergegangen, stärker die strukturellen Fragen der Regierbarkeit zu betrachten. Außenpolitischen Führungsanspruch dokumentierten die Bundeskanzler häufig in ihren Regierungserklärungen. Adenauer verwies vor der Ernennung des ersten Außenministers Heinrich von Brentano 1955 ausdrücklich darauf, dass die Richtlinien in der Europapolitik sowie der Politik gegenüber den USA und der Sowjetunion weiterhin strikt beim Bundeskanzler verbleiben sollten. In der Ostpolitik spielte das Bundeskanzleramt unter Brandt seine zentralisierte Stellung ebenso aus wie bei Schmidt im Bereich der Außenwirtschaftspolitik oder bei der Deutschland- und Europapolitik Kohls. „Koordinieren“: Die Koordinationsfunktion des Bundeskanzleramts besteht vor allem bezüglich der Zusammenarbeit der Fachressorts. Für die Außenpolitik kommen hierbei besonders dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) eine dominante Rolle zu. Nach § 11 der Geschäftsordnung der Bundesregierung hat das Auswärtige Amt zwar die zentrale Kompetenz bei der Führung der auswärtigen Angelegenheiten. Diese Generalkompetenz ist jedoch sachlich durch die verfassungsrechtlich starke Stellung des Bundeskanzlers und seiner außenpolitischen Mitarbeiter im Bundeskanzleramt sowie die Zuständigkeiten des BMVg, BMWi, BMWZ, BMFT und BMFi aufgeweicht. In der Regel ist die ursprüngliche Generalkompetenz des Auswärtigen Amts in der Praxis zu einer Mitzeichnungskompetenz verkümmert (Krause/Wilker 1982: 40). Das Ressortprinzip wird grundsätzlich darin deutlich, dass innerhalb der Richtlinien des Bundeskanzlers jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und eigenverantwortlich leitet (Art. 65 Satz 2 GG). Das ergänzende Kollegialprinzip bestimmt, dass bestimmte Entscheidungen der Bundesregierung als Kollegialorgan vorbehalten sind. Art. 65 Satz 3 GG erwähnt ausdrücklich dabei nur den Fall der Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministerien. Außerdem sind alle Angelegenheiten von Bedeutung – darunter auch die außenpolitischen – der Bundesregierung zur Beratung und Beschlussfassung zu unterbreiten (gemäß § 15 GOBReg.).

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„Strippen ziehen“: Operative Planung, taktisches Koordinieren oder zentrale Steuerung nutzen dem politischen Generalstab des Bundeskanzlers wenig, wenn nicht auch Koalitions- und Parteiprinzip mitbedacht werden (Korte 2001a: 517–523 und Mertes 2001: 67f.). Was als Kanzlermacht durch institutionelle Regelungen oder durch die „Mitregierungen“ an Macht abhanden gekommen ist, kann durch Parteimacht in Zusammenspiel mit der Bundestagsfraktion kompensiert werden. „Strippen ziehen“ bezieht sich jedoch auch auf den kleineren, aber unentbehrlichen Koalitionspartner. Dieser stellte nicht nur seit 1963 den Vizekanzler, sondern seit 1966 auch den Außenminister. Das ohnehin schon beträchtliche politische Gewicht des Auswärtigen Amtes gegenüber dem Bundeskanzleramt nahm seit dieser Zeit deutlich zu. Die Koalitionsdemokratie hat nicht nur die Regierungspraxis insgesamt stabilisiert, sondern auch die Wege der politischen Entscheidungsfindung geprägt. Informelle Entscheidungsmuster sind zum Kennzeichen des durch Bundeskanzler und Bundeskanzleramt organisierten Führungsstils geworden (Korte/Fröhlich 2004: 173ff.). Regelmäßige Koalitionsrunden konnten zum „quasi-staatlichen Entscheidungsorgan“ (Schreckenberger 1992: 13) aufsteigen – besonders ausgeprägt unter Bundeskanzler Kohl. Das Bundeskanzleramt ist insofern das Drehkreuz des Kanzler-, Ressort-, Kollegial-, Parteiund Koalitionsprinzips. Es ist im Verhältnis zum Kabinett ein Sekretariat der Bundesregierung, stellt aber gegenüber den Ressorts kein „Überministerium“ dar. Das Bundeskanzleramt hat kein Weisungsrecht gegenüber den Fachministerien. Und: Das Bundeskanzleramt ist auch kein „Sonderministerium“ (Busse 2005: 44–63). Im Verhältnis zum Bundestag und zum Bundesrat hat das Bundeskanzleramt die gleichberechtigte Kompetenz der Einbringung von Gesetzesentwürfen gemäß Art. 76 GG. Für die Zuleitung dieser Gesetzesentwürfe der Bundesregierung ist das Bundeskanzleramt zuständig. Zwei Sonderaufgabenfelder lassen sich zusätzlich für das Bundeskanzleramt im Umfeld der Außenpolitik benennen: die Zuständigkeit für den Bundesnachrichtendienst (¡ Geheime Nachrichtendienste) und bis 1990 auch das operative Geschäft der Deutschlandpolitik (Weidenfeld/Korte 1999). Deutschlandpolitik war zu jeder Zeit „Chefsache“ (Korte 1998a). Die Zahl der Akteure und vermeintlichen Mitgestalter in diesem exekutiven Feld des Regierungshandelns war nie groß. Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers erstreckte sich auch auf wichtige operative Details, wie die operative und normative, monopolartige Beziehungsgestaltung zur DDR. Es war Schaltzentrale und Hauptgesprächspartner der DDR. Die hierarchische Autorität der Regierungszentrale gegenüber den Ressorts blieb deutschlandpolitisch unangetastet. Durch Organisationserlass vom 25.04.1974 hatte Bundeskanzler Brandt gemäß § 9 der Geschäftsordnung der Bundesregierung angeordnet, dass die Zuständigkeit für die Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der DDR dem Chef des Bundeskanzleramts zugewiesen wurde, dem damit auch deutschlandpolitisch eine herausragende Koordinationsaufgabe zufiel. In der Regel waren die Chefs des Bundeskanzleramts damit auch gleichzeitig innerdeutsche Topmanager des Bundeskanzlers, was in besonderer Weise unter Bundeskanzler Kohl – mit den Kanzleramtsministern Schäuble und Seiters – sichtbar wurde. Sie führten nicht nur die Geheimverhandlungen, sondern koordinierten auch die Treffen der s.g. Bonner Vierergruppe – des Viermächte-Botschafterlenkungsausschuss (Korte 1998: 56f.) – zur Abstimmung mit den westlichen Verbündeten. Unter den Bundeskanzlern Brandt und Schmidt spielten die Bonner Ständigen Vertreter in Ost-Berlin (Gaus, Bräutigam) bzw. die Staatssekretäre beim Bundeskanzler (Bahr, Wischnewski) eine deutschlandpolitisch vergleichbar wichtige Rolle.

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Auch die berlinspezifischen Fragen zog das Bundeskanzleramt an sich. Nach dem VierMächte-Abkommen sollte die Bundesregierung „in den Westsektoren Berlin bei den Behörden der drei Regierungen und beim Senat durch eine ständige Verbindungsbehörde vertreten sein“. Das erfolgte durch den s.g. Bevollmächtigen der Bundesregierung in Berlin (Korte 1998a: 47) nach dem Erlass vom 02.06.1972, der auch dem Bundeskanzleramt zugeordnet war.

3. Organisation und Arbeitsweise Im Bundeskanzleramt arbeiten zurzeit etwa 500 Personen (Stand 09.2005). Jeder politische Machtwechsel (Korte 2001b: 23–64) hatte personalpolitische Konsequenzen. Zu einer sichtbaren Ausweitung und Partei-Politisierung des Personalbestandes kam es unter dem Kanzleramtschef Horst Ehmke (SPD, 1969–1972) in der ersten Amtszeit von Bundeskanzler Brandt, mit der Ehmke sich eine striktere Planungsmöglichkeit des Regierens erhoffte (Seemann 1975: 33ff.). Eine Ausweitung setzte auch im Zuge der deutschen Einheit nach 1990 ein (König 2001; Derlien 2001) sowie nach dem kompletten Machtwechsel von 1998. Das Bundeskanzleramt gliedert sich in einen Leitungsbereich und so genannte Arbeitsebenen (Fröhlich 2001: 51–63; Korte 1998a: 31–48; Bierling 2005: 37–52; Knoll 2004). Zum Leitungsbereich gehören neben dem Bundeskanzler, die jeweiligen Staatsminister sowie die ihnen zugeordneten Leitungsstäbe und Büros (Busse 2005: 117–124). Die Leitung des Bundeskanzleramts nimmt der Chef des Bundeskanzleramts im Schnittpunkt von Verwaltung und Politik wahr. An seinem Aufgabenbereich kann man die Doppelfunktion des Bundeskanzleramts ablesen: Zentrale und Sekretariat der Bundesregierung und des Kabinetts sowie gleichzeitig Behörde des Bundeskanzlers. Die §§ 16 und 21 der Geschäftsordnung der Bundesregierung beschreiben die Aufgaben des Chefs des Bundeskanzleramts. Dieser nimmt eine Schlüsselstellung ein: Er bereitet die Kabinettsitzungen vor, an denen er auch teilnimmt. Er setzt die Tagesordnung fest und organisiert Beschlussfassung und Durchführung der Regierungsarbeit. Er ist für die Gesamtkoordinierung der Aufgabenerledigung zuständig und eine Art Frühwarnsystem für den Bundeskanzler: Je mehr der Chef des Bundeskanzleramts auch in der Partei und in der Fraktion verankert war, desto eher konnte er den Bundeskanzler rechtzeitig darüber informieren, wann Themen politisch brisant wurden und akuter Entscheidungsbedarf bestand. Die s.g. Arbeitsebene des Bundeskanzleramts besteht aus sechs Abteilungen. Diese sind jeweils in Gruppen und diese wiederum in Referate gegliedert. Der Aufbau orientiert sich sowohl spiegelbildlich an den jeweiligen Ressorts als auch querschnittsmäßig an ressortübergreifenden Fragen. Für die Außenpolitik zeichnet die Abteilung 2 verantwortlich. Hier werden die Bereiche Auswärtige Beziehungen, Entwicklungspolitik, Europapolitik und Sicherheitspolitik bearbeitet. Viele der Mitarbeiter dieser Abteilung entstammen dem Auswärtigen Amt und wurden für begrenzte Zeit vom Auswärtigen Amt ins Bundeskanzleramt versetzt. Dieses Rotationsverfahren wurde 1970 eingeführt (Busse 2005: 134). Der fast spiegelbildliche Aufbau der Gruppen gegenüber dem Auswärtigen Amt vereinfacht Zugriffsmöglichkeiten auf Informations- und Organisationsstrukturen (Siwert-Probst 1998: 16). Die Abteilung 2 kann auf Grund der knappen personellen Besetzung keine selbständige Aufarbeitung aller außenpolitischen Komplexe leisten. Eine enge Verzahnung mit dem Auswärtigen Amt durch administrative Interaktionsprozesse ist zwingend erforderlich.

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Die meisten Bundeskanzler starteten als Innenpolitiker und waren somit auf den internen Sachverstand von Beginn an in höchstem Maße angewiesen. Spannungen zum Auswärtigen Amt resultierten jedoch nicht nur aus dieser Beraterkonstellation. Vielmehr pochten die Bundeskanzler gerade in der Außenpolitik auf die Durchsetzung des Kanzlerprinzips gegenüber dem Ressortprinzip, um Steuerungsmöglichkeiten des Regierens freizusetzen. Außerdem wollte der Bundeskanzler in der Regel nicht dem kleineren Koalitionspartner das außenpolitische Terrain als Profilierungsfläche alleine überlassen. Im Auswärtigen Amt blickt man häufig mit Misstrauen auf die eigensinnigen, zunehmend einflussreichen Ansprechpartner im Bundeskanzleramt. Bundeskanzler Kohl brach 1982 mit der Tradition einen Diplomaten aus dem Auswärtigen Amt zum Abteilungsleiter zu machen (Korte 1998a: 37f.). Horst Teltschik war kein Berufsdiplomat, sondern Leiter des Bundestagsbüros von Kohl. Die Wahl Teltschiks war ein Signal, mit dem Kohl von Beginn an Anspruch auf ein außenpolitisches Eigenprofil erhob. Konzeptionelle Weichenstellungen verbinden sich mit einigen dieser Kanzlerberater so z.B. Egon Bahr in der Ost- und Deutschlandpolitik und Horst Teltschik im Zwei-Plus-Vier-Verhandlungskontext. Für den außenpolitisch ebenfalls unerfahrenen Bundeskanzler Schröder sicherte Michael Steiner zwischen 1998 und 2001 einen selbstbewussten und unbefangenen Stil in der deutschen Außenpolitik der Berliner Republik (Korte 1998b). Besonders im Bereich deutscher Europapolitik tritt das Bundeskanzleramt als zentraler Akteur auf (Bulmer u.a. 1998: 26–30; Fröhlich 2001: 187–258; Gaddum 1998). Zunächst spielt das Bundeskanzleramt eine Schlüsselrolle bei allen bilateralen Beziehungen mit den EU-Partnern (z.B. das s.g. „Schröder-Blair-Papier“), besitzt zweitens strategische Bedeutung bei der Vorbereitung der Treffen der Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat und unterstützt drittens jede europapolitische Initiative, die der Bundeskanzler ohne Rücksicht auf besondere Ressortzuständigkeiten immer wieder ergreift.

4. Koordination der außenpolitischen Regierungstätigkeit 4.1 Kabinett In der Regel findet einmal wöchentlich eine Kabinettsitzung statt. Dies sind intensiv vorbereitete Sitzungen der Bundesregierung als Kollegialorgan. Der Chef des Bundeskanzleramt legt in Abstimmung mit den beamteten Staatssekretären des Ressort die Tagesordnung fest. Formal stellt das Kabinett das wichtigste Entscheidungsorgan der Exekutive dar. Kabinettsreife erhalten die Beschlussvorlagen nur, wenn alle abstimmenden Koordinationen zwischen den Ressorts und den Koalitionspartnern zum Beschluss im Vorfeld einvernehmlich abgeschlossen sind. Außenpolitische Themen tauchen an zwei Punkten in den Kabinettsitzungen regelmäßig auf: Der wöchentlich auf der Tagesordnung stehende Punkt „Internationale Lage“ gibt dem Bundeskanzler die Möglichkeit einer außenpolitischen Lageeinschätzung, der sich im Grundduktus dann auch die Kabinettsmitglieder anzuschließen haben. Häufig wurde auch unter Punkt „Verschiedenes“ die mündliche Erörterung deutschlandpolitischer Sachfragen vorgenommen (Korte 1998a: 50). Das Kabinett ist zwar in erster Linie Beschlussorgan. Aber besonders im außenpolitischen Umfeld dient es auch der Festlegung einer politischen Sprachregelung.

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4.2 Kabinettsausschüsse Ursprünglich dienten die Kabinettsausschüsse dem Bundeskanzler bei politisch prioritären Anliegen als ressortübergreifendes Koordinierungs- und Steuerungsinstrument (Schwarz 1987: 71–74). Der Bundeskanzler ist nominell Vorsitzender der Kabinettsausschüsse. Sie sind eine für die Kabinettsitzungen beratend-vorbereitende Instanz. Faktisch haben die Kabinettsausschüsse jedoch seit den 70er Jahren an Bedeutung verloren. So fallen die ressortspezifischen Vorklärungen zunehmend in informellen koalitionspolitischen Gremien bzw. durch horizontale Selbstkoordinierung innerhalb der Ministerialbürokratie. Für die auswärtigen Beziehungen sind der Kabinettsausschuss für Europapolitik und der Bundessicherheitsrat mit zuständig. Die Beteiligung von immer mehr Ministerien hat faktisch den 1973 gebildeten Kabinettsausschuss für Europafragen, dem im Kern zunächst die Minister für Auswärtiges, Finanz-, Wirtschafts- und Agrarfragen angehörten, durch eine je nach Problemlage zusammengestellte Ministerrunde, oft unter Leitung des Bundeskanzlers, verdrängt (Gaddum 1998: 72). Aufgewertet wurde hingegen der 1963 gebildete Ausschuss der Staatssekretäre für Europafragen als Clearingstelle. Unter Bundeskanzler Kohl hat der Staatsminister im Auswärtigen Amt in seiner Funktion als Vorsitzender dieses Staatssekretärs-Ausschusses für Europafragen regelmäßig an den Kabinettsitzungen teilgenommen. Er nahm somit einen Sonderstatus ein, um den Bundeskanzler über Europafragen regelmäßig zu unterrichten (Fröhlich 2001: 35). Im Bundeskanzleramt befindet sich auch das Sekretariat des Bundessicherheitsrats als eigenständige Unterabteilung (Gruppe 23) der außenpolitischen Abteilung. Besonders geheimhaltungsbedürftige außen- und sicherheitspolitische Fragen werden hier erörtert. Wer zu den ständigen Mitgliedern zählt, wurde noch einmal in einem Kabinettsbeschluss vom 16. Dezember 1998 festgelegt: der Bundeskanzler als Vorsitzender, die Bundesminister des Auswärtigen, der Verteidigung, des Inneren, der Justiz, der Finanzen, der Wirtschaft, und der Entwicklungszusammenarbeit. Im Einzelfall kann der Bundeskanzler weitere Mitglieder der Bundesregierung hinzuziehen. Hinzu kommen drei Beamte, darunter der Kanzleramtsstaatssekretär und der Leiter der Abteilung 2. Der Bundessicherheitsrat ist nicht zu verwechseln mit diversen Krisenstäben, welche die Bundeskanzler je nach sicherheitspolitischer Herausforderung ad hoc bildeten (Busse 1994: 94). Diese Krisenkabinette sind allerdings in keiner Geschäftsordnung geregelt.

5. Außenpolitik als Machtressource der Kanzler im Kanzleramt Die Entscheidungsdynamik und die Entscheidungskompetenz ist im Bereich der Außenpolitik in allen politischen Systemen personenzentriert auf die Staats- und Regierungschefs ausgerichtet. Die Außenpolitik unterliegt zumeist anderen Dynamiken als die Innenpolitik, da sie weniger in innerstaatliche „checks“ und „balances“ eingebunden ist und maßgeblich von internationalen Rahmenbedingungen geprägt wird – sie stellt ein Reservat der Exekutive dar. Da der Bundeskanzler in der Domäne der Außenpolitik wie nirgends sonst außerhalb des alltäglichen Parteienstreits im Rampenlicht steht, gelingt die Mobilisierung öffentlicher Zustimmung besonders leicht (Korte/Fröhlich 2004: 254ff.). Bei all dem muss das Bundeskanzleramt als Regierungszentrale die Koordinationsinstanz bleiben. Entscheidend für die Bedeutung des Bundeskanzleramts als Machtquelle in der Außenpolitik ist nicht allein das außenpolitische

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Klima, das einmal zupackende und weichenstellende Entscheidungen verlangte (wie etwa im Umfeld der Anti-Terrorkoalition nach dem 11.09.2001) oder ein anderes mal eher die stille Alltagsdiplomatie. Hinzukommen muss aber immer die besondere machtpolitische Konstellation innerhalb der Koalition. Ein doppeltes Spannungsverhältnis ist eingebaut: zum einen zwischen Bundeskanzler und Ressortminister und zum anderen zwischen den Koalitionsparteien (Haftendorn 1983: 3). Mal überließ das Bundeskanzleramt in der Vergangenheit fast unbeteiligt große Politikfelder – wie z. B. den KSZE-Prozess (in der Ära Kohl) – dem Außenministerium. Mal stellte es – wie beim 10-Punkte-Programm (Weidenfeld 1998: 97–110) – auch den Außenminister vor vollendete Tatsachen und drängte ihn in eine Nebenrolle (¡ „Zwei-plus-Vier“-Vertrag). Das Management der Macht zentrierten die Bundeskanzler aber immer im Bundeskanzleramt. Dabei zogen alle Bundeskanzler je nach Führungsstil (Korte 2001c) mal außenpolitische Berater aus dem Bundeskanzleramt oder informelle Berater aus dem persönlichen Netzwerk zur Entscheidungsfindung mit hinzu.

Weiterführende Literatur Baring, Arnulf (1969), Außenpolitik in Adenauers Kanzlerdemokratie, München/Wien: R. Oldenbourg. Die Anfänge der deutschen Außenpolitik auch unter administrativen-institutionellen Gesichtspunkten sind hier anschaulich beschrieben. Busse, Volker (2005), Bundeskanzleramt und Bundesregierung. Aufgaben, Organisation, Arbeitsweise, Heidelberg: Hüthig. Systematischer Überblick über Arbeitsweise, Funktion, Organisation und historische Entwicklungslinien des Bundeskanzleramtes. Fröhlich, Stefan (2001), „Auf den Kanzler kommt es an“ – Helmut Kohl und die deutsche Außenpolitik. Persönliches Regiment und Regierungshandeln vom Amtsantritt bis zur Wiedervereinigung, Paderborn u.a.: Schöningh. Rechtliche Stellung, Organisation, Arbeitsweise des Bundeskanzleramtes werden an den Themenfeldern der Europapolitik, Deutschlandpolitik und der Rüstungspolitik für die Kanzlerschaft Kohls gezeigt. Hirscher, Gerhard/Korte, Karl-Rudolf (Hrsg.) (2003), Information und Entscheidung – Kommunikationsmanagement der politischen Führung, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. Der Sammelband beleuchtet den langen Weg der Entscheidungskette in der Politik. Dabei werden Funktionsweisen, Entscheidungsgrundlagen und der Einfluss administrativer und persönlicher Faktoren in Partei- und Regierungszentralen und bei Spitzenpolitikern untersucht. Knoll, Thomas (2004), Das Bonner Bundeskanzleramt. Organisation und Funktionen von 1949 – 1999. Systematische und funktionale Analyse des Kanzleramtes von Adenauer bis Schröder, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Korte, Karl-Rudolf (1998 a), Deutschlandpolitik in Helmut Kohls Kanzlerschaft. Regierungsstil und Entscheidungen 1982–1989, Stuttgart: DVA. Am Beispiel der Deutschlandpolitik zeigt der Autor, wie Kohl aus dem Kanzleramt heraus seinen Führungsanspruch erkämpfte, wie er Entscheidungen durchsetzte und welchen unverwechselbaren Führungsstil er dabei pflegte. Die Funktionsmechanismen des „System Kohls“ werden hierbei erstmals systematisch dargestellt. Korte, Karl-Rudolf/Fröhlich, Manuel (2004), Politik und Regieren in Deutschland, Paderborn: Schöningh/UTB. Dieser Band stellt nicht nur eine moderne Einführung in das Regieren im politischen System der Bundesrepublik Deutschland dar. Auch werden Kenntnisse über das Politikmanagement vermittelt. Ein eigenes Unterkapitel widmet sich dem Bundeskanzleramt. Korte, Karl-Rudolf (2005), Bundestagswahlen 2005 – Die Republik im vorgezogenen Wahlkampf. In: Balzer, Alex/Geilich, Marvin/Shamim, Rafat (Hrsg.): Politik als Marke, Berlin: LIT. Weidenfeld, Werner mit Peter M. Wagner/Elke Bruck (1998), Außenpolitik für die deutsche Einheit. Die Entscheidungsjahre 1989/90, Stuttgart: DVA. Am Themenfeld der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik der Jahre 1989/99 wird der Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß innerhalb der Bundesregierung und des Bundeskanzleramtes rekonstruiert.

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InstitutionenWeller Christoph Bundesministerien und innerstaatliche Akteure

1. Die Bundesregierung in der internationalen Politik Die administrative Zuständigkeit für die deutsche Außenpolitik liegt nicht nur im Auswärtigen Amt (AA) (¡ Auswärtiger Dienst) und seinen Auslandsvertretungen, sondern auch bei den internationalen Abteilungen und Referaten der anderen Fachministerien. Diese institutionelle Zersplitterung ist ein weiteres Indiz dafür, dass die Vorstellung, in den auswärtigen Beziehungen eines Staates würden – primär von einem Außenministerium – sogenannte „nationale Interessen“ vertreten, entweder naiv oder politisch motiviert ist. Im politischen Diskurs dient der Bezug auf ein „nationales Interesse“ dazu, „politische Verhaltensweisen zu rechtfertigen, zu verurteilen oder anzubieten“ (Woyke 1989: 590). Wissenschaftlich erweist sich das Konzept in der Außenpolitik-Analyse aber aus gleich mehreren Gründen als nicht (mehr) tragfähig (Wolf 2000: 35–60). Die Ausdifferenzierung des regierungsadministrativen Akteursfelds liefert ein weiteres Argument dafür, warum die Rede von „nationalen Interessen“ mehr verdeckt als erhellt. Die teilweise gegensätzlichen Interessenlagen von Fachministerien sind offensichtlich und allseits vertraut; sie verschwinden nicht automatisch dadurch, dass politische Entscheidungen auf internationaler Ebene verhandelt und abgestimmt werden sollen. Die internationale Verflochtenheit politischer Problemstellungen lässt deren nationale Bearbeitung nicht mehr zu, wodurch konfligierende Zielorientierungen in noch größerer Zahl aufeinander treffen. Diese internationale Dimension politisch-administrativer Arbeit macht heute vor keinem Fachministerium mehr Halt und findet zugleich unter aufmerksamer Beobachtung des AA statt. Doch ist dieses nicht mehr in der Lage, die internationale Arbeit der Fachministerien zu steuern. Aus diesem Grund ist auch eine Unterscheidung von fachministeriellen „Außenbeziehungen“ (Andreae/Kaiser 1998: 31) auf der einen und einer „Außenpolitik“, die von Kabinett, Kanzler und AA verantwortet wird, auf der anderen Seite, kaum tragfähig, denn angesichts vielschichtiger und differenzierter interministerieller Koordination (s.u.) sind nahezu alle internationalen Beziehungen der Regierung untrennbar miteinander verflochten. Alle Fachministerien nehmen heute in erheblichem Maße Aufgaben der auswärtigen Beziehungen der Bundesregierung wahr und sind damit mehr denn je aktiv an der Außenpolitik Deutschlands beteiligt. Während die außenpolitischen Grundlinien in der Koalition oder im Kabinett abgestimmt werden, verteilt sich die außenpolitische Sacharbeit inzwischen auch auf internationale Abteilungen oder Referate der Fachministerien. Das AA bleibt auf der Grundlage der Geschäftsordnung der Bundesregierung (s.u.), durch seine Auslandsvertretungen und die Zuständigkeit für alle diplomatischen Angelegenheiten sowie aufgrund des politischen Gewichts seines Ministers zumeist als Vizekanzler ein herausgehobener Akteur deutscher Außenpolitik. Doch sind heute in den Fachministerien (ohne BMVg) weit mehr Referate angesiedelt, die sich mit internationalen Aufgaben beschäftigen (über 250) als im AA, das insgesamt

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über ca. 100 Referate verfügt. Über 200 Referate in den Fachministerien (ohne AA und BMVg) nehmen internationale Aufgaben wahr, die über den EU-Rahmen hinausgehen (siehe Tabelle 1). Insbesondere das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (BMWA), das Bundesministerium der Finanzen (BMF) und das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) sind für bedeutende Felder internationaler Politik mitverantwortlich. Mit Ausnahme zweier Ministerien (des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend sowie des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen) besitzen alle Fachministerien der Bundesregierung inzwischen eine ganze Abteilung oder zumindest eine Unterabteilung für EU- und internationale Aufgaben. Daneben existieren in allen Ministerien auch noch in anderen Abteilungen einzelne Referate, die – schwerpunktmäßig oder in erheblichem Umfang – internationale Aufgaben wahrnehmen (Eberlei/Weller 2001: 39). Knapp 300 der insgesamt etwa 1.200 Referate aller Bundesministerien (ohne BMVg) sind mit internationalen, über den EU-Rahmen hinausgehenden Aufgaben befasst. Tabelle 1: Arbeitseinheiten mit internationalen Aufgaben in den Fachministerien; Veränderung zwischen 1999 und 2005

BMBF BMF BMFSFJ BMG BMI BMJ BMU BMVBW BMVEL BMVg2 BMWA BMZ

Abteilungen mit erheblichen internationalen Aufgaben1

Unterabteilungen mit erheblichen internationalen Aufgaben1

Referate mit erheblichen internationalen Aufgaben1

1 1 0 1 1 1 1 0 2 – 2 3

0 4 0 0 2 0 1 0 0 – 6 8

9 27 5 10 22 14 15 10 6 – 48 35

Veränderung zwischen 1999 und 2005 – + ± + + + + ± – – + –

1 1 0 5 1 2 3 0 3

Ref. Ref., + 1 UAbt. Ref. Ref., + 1 UAbt. Ref. Ref., + 1 Abt. Ref., + 1 Abt.

5 Ref., + 2 UAbt. 13 Ref., – 1 Abt.

1 In vielen Fällen beschäftigen sich Arbeitseinheiten in Ministerien, die internationale Aufgaben übernehmen, sowohl mit europäischen als auch außereuropäischen Fragen. In dieser Tabelle werden alle Arbeitseinheiten aufgeführt, die sich zu einem erheblichen Teil mit außereuropäischen/internationalen Aufgaben befassen. 2 Für das BMVg liegen entsprechende Organigramme nicht vor.

Quelle: Eigene Berechnung, vgl. auch Eberlei/Weller (2001: 53).

Die zwischenstaatliche Abstimmung und Koordination politischer Maßnahmen und Entscheidungen findet für Deutschland vornehmlich im Rahmen der Europäischen Union statt. Dafür hat jedes Ministerium seine eigenen Referate für EU-Angelegenheiten (insgesamt über 50). Doch alle Fachministerien sind zugleich in darüber hinausreichende internationale Beziehungen eingebunden, im Rahmen der Vereinten Nationen, anderer multilateraler Vereinbarungen, bilateraler Beziehungen oder transnationaler Zusammenhänge. So ist jedes Bundesministerium heute mehr denn je zugleich ein „Außenministerium“ seines Themenfelds.

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2. Der strukturelle Wandel der auswärtigen Beziehungen Die Notwendigkeit zur internationalen Abstimmung der Fachpolitiken ist nicht erst mit der Globalisierung entstanden. Schon 1975 stellte Hans-Peter Schwarz bei seiner Begriffsbestimmung der „Auswärtigen Gewalt“ fest: „Während früher nur ein sehr begrenzter Teil der allgemeinen Staatsaufgaben auch nach außenpolitischer Aktivität verlangte, gibt es heute praktisch keinen Bereich staatlicher Betätigung, in dem nicht zumindest eine mehr oder minder intensive Abstimmung auf internationaler Ebene unabdingbare Voraussetzung für eine erfolgreiche Innenpolitik ist“ (Schwarz 1975: 37). Hinzu kommt im Zeitalter der Globalisierung die massive Zunahme und steigende Bedeutung transnationaler Beziehungen, also grenzüberschreitender gesellschaftlicher Interaktionen. Internationaler Handel, Personenverkehr, Kommunikation, Finanztransfers, Umweltgefährdungen, Terrorismus, organisierte Kriminalität, humanitäre Probleme, Medien, Migration etc., all dies steigert die internationalen Interdependenzen zwischen Staaten und wirft Fragen nach Regelung und ggf. Steuerungsversuchen dieser transnationalen Beziehungen auf (Messner et al. 2003). Die Globalisierung hat die Außenpolitik verändert und auch die Fachministerien zu wichtigen Akteuren von Global Governance werden lassen (Eberlei/Weller 2001). Die ständige Ausweitung der fachministeriellen Aufgabenfelder resultiert also sowohl aus den gewandelten Anforderungen innerstaatlicher Problembearbeitung, die ohne internationale Zusammenarbeit in vielen Feldern nicht mehr wirksam ist (z.B. Umweltschutz, Verkehrspolitik, Kriminalitätsbekämpfung, Wirtschaftspolitik, Lebensmittelsicherheit etc.), als auch aus den wachsenden internationalen Anfragen und Anforderungen von Politikkoordination. Diese ergeben sich nicht nur durch die Vertiefung der europäischen Integration, sondern auch durch die zunehmende Institutionalisierung internationaler Politik (Forschungsgruppe Weltgesellschaft 1996), durch Anpassung oder thematische Erweiterung internationaler Vereinbarungen und Aktivitäten internationaler Organisationen. Besonders die UN-Weltkonferenzen der 1990er Jahre trugen dazu bei, dass immer mehr innenpolitische Themen auf globaler Ebene diskutiert und verhandelt wurden (Eberlei 2001; Fues/Hamm 2001). Abgesehen von neuen Problemstellungen, welche seit dem Ende des Ost-West-Konflikts auf die internationale Agenda gekommen sind, bildet die Zäsur von 1990 und die Vereinigung der beiden deutschen Staaten keinen besonderen Einschnitt für die internationale Arbeit der Fachministerien. Diese nimmt kontinuierlich weiter zu und betrifft alle Fachministerien. Am deutlichsten wird dies von außen erkennbar an der steigenden Zahl internationaler Referate sowie an der Aufwertung der Arbeitseinheiten mit internationalen Aufgaben (Unterabteilung statt einzelner Referate, Abteilung statt Unterabteilung). Neben AA, BMZ und BMVg haben sieben weitere Ministerien inzwischen Abteilungen mit einem erheblichen Umfang an internationalen Aufgaben eingerichtet. Die Fachministerien übernehmen dabei in steigendem Maße auch selbst operative Aufgaben in internationalen Zusammenhängen, etwa die vermehrte Teilnahme an internationalen Gremien, Mitarbeit in internationalen Organisationen, Institutionen und Regimen. Dies geschieht durch entsprechenden Personalaustausch, Teilnahme an Konferenzen oder Gremiensitzungen, durch Delegationsreisen und schriftliche oder telefonische Kommunikation mit ausländischen Akteuren. Ein bemerkenswertes Beispiel für die fachministerielle Mitarbeit bei der Bewältigung globaler Problemstellungen sind die Weltkonferenzen der Vereinten Nationen in den 1990er Jahren (Fues/Hamm 2001). Alle Bundesministerien waren jeweils an mehreren dieser Konferenzen beteiligt. Zu einzelnen Konferenzen (z.B. Weltfrauenkonferenz Pe-

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king 1995) reisten deutsche Delegationen mit Vertretern/innen aus allen Bundesministerien an. Die Delegationsleitungen waren – mit einer Ausnahme (Menschenrechte 1993) – nicht im AA, sondern in den thematisch zuständigen Fachministerien angesiedelt.

2.1 Die Unterscheidung zwischen Innen- und Außenpolitik Als Konsequenz des beschriebenen Wandels sind die auswärtigen Beziehungen der Bundesregierung am Beginn des 21. Jahrhunderts nicht mehr im Kontext einer „Staatenwelt“ (Czempiel 1992: 86ff.) zu verstehen, sondern als Außenpolitik in der Weltgesellschaft (Forschungsgruppe Weltgesellschaft 1996; Albert 2002). Die Forderungen gesellschaftlicher Akteure und die Aktivitäten von Nichtregierungsorganisationen (¡ Kirchen und NRO) betreffen vermehrt auch die Außenpolitik (Czempiel 1992; Weller 2000) und versuchen zudem, transnational politischen Einfluss zu nehmen (z.B. Demonstrationen gegen den Irak-Krieg 2003). Viele „innenpolitische“ Entscheidungen haben auch außerhalb der staatlichen Grenzen Auswirkungen und können zu inter- und transnationalen Reaktionen führen. Entsprechend wird die internationale Dimension politischer Entscheidungen ständig mit ins Kalkül gezogen. Zugleich werden die gesellschaftlichen Lebensbedingungen und politischen Handlungsmöglichkeiten in Deutschland durch Entscheidungen in anderen Staaten mitbestimmt. Hierauf Einfluss zu nehmen – etwa im Rahmen internationaler Institutionen etc. – gehört klassischerweise ins Feld der Außenpolitik, zielt aber möglicherweise primär auf innenpolitische Erfordernisse und Auswirkungen. Die klassische Unterscheidung von Innen- und Außenpolitik erweist sich am Beispiel der „Außenpolitik der Fachministerien“ als nicht mehr angemessen (Eberlei/Weller 2001: 4–8; Messner 2000). Diese Unterscheidung, so Niklas Luhmann (2000: 244f.), „führt irre, weil Außenpolitik immer auch Innenpolitik ist und innenpolitische Aktivitäten der Staaten zunehmend auch weltpolitisch beobachtet, kritisiert und gegebenenfalls korrigiert werden.“ Vor nunmehr über vierzig Jahren hatte Ekkehart Krippendorff in einem vielbeachteten Aufsatz die Frage „Ist Außenpolitik Außenpolitik?“ (Krippendorff 1963; 1997) gestellt. Er unternahm dabei den Versuch, die Unterscheidung zwischen Innen- und Außenpolitik als unhaltbar auszuweisen. Zwar bediene sich die Außenpolitik – so Krippendorff – spezifischer Instrumente (Diplomatie, Propaganda, Wirtschaft, Militär, Untergrund und informeller Aktivitäten), aber seiner Auffassung nach stimmen innen- wie außenpolitische Aktionen der politischen Führung in ihrer eigentlichen Zielrichtung überein: Es herrscht das Primat der Systemerhaltung, es geht um die „Erhaltung einer spezifischen Organisationsform, von identifizierbaren Machtpositionen“ (Krippendorff 1963: 248). Deshalb müsse sich die Analyse der Außenpolitik von jener der Innenpolitik nicht grundlegend unterscheiden. Diese Perspektive auf die administrativen und gesellschaftlichen Grundlagen von Außenpolitik konnte sich allerdings lange Zeit gegen die in der Außenpolitik-Forschung dominierende Rede von den „nationalen Interessen“ nicht recht behaupten. Zwar wurde mit den Studien von Allison (1971) und Haftendorn et al. (1978) gerade im Politikfeld der Sicherheitspolitik die Bedeutung administrativer Strukturen und Akteure auf die staatliche Außenpolitik herausgearbeitet, aber neben der ausführlichen Darstellung von Schwarz (1975: 43–112) zur Verflochtenheit der gesamten Bundesregierung in die auswärtigen Beziehungen hat die Außenpolitik der deutschen Fachministerien kaum wissenschaftliche Beachtung gefunden. Erst im Zuge der Globalisierungs-Diskussion wurde den internationalen Verflechtungen verschiede-

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ner politisch-administrativer Akteure neue Aufmerksamkeit geschenkt (Messner 2000; Wessels 2000; Eberlei/Weller 2001).

2.2 Handlungsbeschränkungen unter den Bedingungen der Globalisierung Die neueren Studien zu Global Governance und internationaler Politik beschäftigen sich mit der These, dass Nationalstaaten aufgrund ökonomischer, politischer und kultureller Globalisierung ihre Handlungsfähigkeit langfristig verlieren werden und auch heute schon in erheblichem Maße eingebüßt haben. Durch die Transnationalisierung gesellschaftlicher Interaktionen werde die politische Handlungsfreiheit in der Innen- wie der Außenpolitik eingeschränkt, weshalb Regierungen für ihre politischen Steuerungsversuche vermehrt auf die Ebene internationaler Vereinbarungen auswichen. Die Internationalisierung nahezu aller Politikfelder im Rahmen von internationalen Organisationen und Institutionen wird dann als Reaktion der politischen Systeme auf die sog. Globalisierung verstanden. Dabei wird jedoch nicht davon ausgegangen, dass einzelstaatlicher Außenpolitik aus den international verzahnten Entscheidungsprozessen eine Steuerungsfunktion für das internationale System zuwächst, wie dies Haftendorn (1978: 16f.) angenommen hatte, sondern dass Staaten ihre politische Autonomie und darüber an Handlungsfähigkeit, sowohl nach innen wie auch in ihrer Außenpolitik, verlieren. Zwar könne durch inter- und supranationale Institutionen eine gewisse Steuerungsfähigkeit im Sinne des „Regierens jenseits des Nationalstaates“ (Zürn 1998) zurückgewonnen werden, aber nur um den Preis, dass sich auf diese Weise das demokratische Dilemma internationaler Politik spürbar verschärft (Weller 1999), wodurch die Legitimation von Politik insgesamt gefährdet werden könnte (Wolf 2000). Nichtsdestotrotz lassen sich in den genannten Wandlungsprozessen auch erweiterte Möglichkeiten politischer Problembearbeitung in einer globalisierten Welt erkennen, auf die in der Global-Governance-Debatte (Messner/Nuscheler 1997; Brand et al. 2000; Nuscheler 2000; Weller 2003) hingewiesen wird. Vor allem aber wird auf diesem Wege erneut die Einebnung der Differenzen zwischen Innen- und Außenpolitik konstatiert, nun aber mit anderen Argumenten: „Hinsichtlich dieser Entwicklungen – Ausweitung der Sachbereiche, in denen regiert wird, steigende Wissensintensität und Aufstieg privater Akteure – unterscheiden sich die internationalen Beziehungen nicht prinzipiell von der innerstaatlichen Politik, sondern lediglich graduell. Es gibt deshalb auch keinen Grund, im Hinblick auf die genannten Faktoren für internationale und innerstaatliche Politik grundlegend andere Annahmen und Erklärungsansätze zu verwenden“ (Jachtenfuchs 2003: 504). Kontext und Bezugsrahmen für Innen- wie Außenpolitik ist heute die Weltgesellschaft, und dies schlägt sich auch in den Analyseansätzen nieder (Albert 2003; Harnisch 2003).

2.3 Deutsche Außenpolitik in der Weltgesellschaft Während die Anforderungen für die internationale Arbeit der Fachministerien somit sowohl von „innen“ wie von „außen“ kommen können, ist bei der deutschen Bundesregierung zu beobachten, dass bei diesen Aufgaben ein reaktives Handlungsmuster vorherrscht: Die Ministerien kommen den aus der internationalen Zusammenarbeit entstehenden Erwartungen und Anforderungen nach, sind aber kaum in der Lage, selbst Initiativen für Global-Governance-

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Prozesse zu ergreifen. Darin aber liegt im Zeitalter der Globalisierung die zentrale Herausforderung für staatliche Außenpolitik (Messner 2005), gerade eines exportabhängigen und Rohstoffe importierenden Landes, das auch noch den Anspruch erhebt, ständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat zu werden. Eine an den globalen Problemstellungen orientierte aktive Gestaltung von Global Governance durch die Bundesregierung wird von gleich mehreren Faktoren begrenzt oder teilweise gar verhindert (vgl. ausführlicher Eberlei/Weller 2001: 38f.): > Die deutsche Außenpolitik war in den vergangenen fünfzehn Jahren – vor allem durch die Vereinigung der beiden deutschen Staaten und die Vertiefung der europäischen Integration – einer erheblichen Dynamik ausgesetzt mit großen Herausforderungen für das AA, denen dieses nur sukzessive und im Rahmen eng begrenzter Ressourcen nachkommen konnte. > Für die Leitungsebene der Fachministerien sind internationale Aufgabenstellungen hinter Außendarstellung und Krisenmanagement nur ein in der Regel unbedeutender Nebenaspekt ihrer Arbeit. Zwar wachsen die entsprechenden Anforderungen kontinuierlich, aber die dafür erforderlichen Kapazitäten und Ressourcen werden nicht im gleichen Maße gesteigert bzw. dafür bereitgestellt. > Eine internationale Initiative eines Fachministeriums kann leicht interministerielle Konflikte schaffen, die unter gleich mehreren Gesichtspunkten kontraproduktiv wirken können: Für die Außendarstellung der Bundesregierung, die internationale Wahrnehmung einer uneinheitlichen deutschen Position, die Erhöhung des interministeriellen Koordinationsbedarfs und die Atmosphäre in einer Koalitionsregierung, wenn interministerielle Konflikte auf der Leitungsebene behandelt werden müssen. > Die in allen Ministerien anzutreffende Arbeitsüberlastung internationaler Referate (u.a. durch den hohen Koordinationsbedarf) behindert außerdem deutsche Initiativen für die Gestaltung internationaler Verhandlungsprozesse, für die Entwicklung gemeinsamer europäischer Positionen oder für neue, problemadäquate Formen von Global Governance.

3. Der institutionelle Rahmen fachministerieller Außenpolitik Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland weist die Zuständigkeit für die Außenpolitik der Bundesregierung zu: „Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist Sache des Bundes“ (GG, Art. 32, 1). Darauf aufbauend betont die Geschäftsordnung der Bundesregierung in Artikel 1, dass die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers „für die innere und äußere Politik gilt“. Sie legt außerdem fest: „Verhandlungen mit dem Ausland oder im Ausland dürfen nur mit Zustimmung des AA, auf sein Verlangen auch nur unter seiner Mitwirkung geführt werden“ (§ 11 GOBReg). Bekräftigt wird diese Regel durch eine heute noch gültige Verwaltungsanordnung des Bundeskanzleramts von 1953, nach der „die Delegationsleitung bei internationalen Verhandlungen – unbeschadet der ressortmäßigen Federführung und Zuständigkeit – ausschließlich beim AA liegt, soweit dieses nicht die Delegationsleitung einem anderen Ressort überträgt“ (Eberlei 2001: 232) – „in der Praxis verhält es sich meist so, dass jenes Ministerium, das auf einer Konferenz oder Verhandlung ranghöher vertreten ist, die Delegationsleitung stellt“ (Andreae/Kaiser 1998: 32). Doch auch die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) in ihrer neuen Fassung vom 26.7.2000 hebt in Abschnitt 8 zu den „Völkerrechtlichen Übereinkünften und Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union“ die besondere Rolle des AA hervor:

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„Vor Aufnahme von Verhandlungen und Teilnahme an Konferenzen über völkerrechtliche Übereinkünfte mit auswärtigen Staaten, ihren Organen und mit internationalen Organisationen hat das federführende Bundesministerium das AA rechtzeitig zu unterrichten und seine Zustimmung einzuholen, soweit keine besondere Regelung getroffen wurde“ (§ 72, 2 GGO). Darüber soll eine kohärente und abgestimmte Außenpolitik ermöglicht werden. Dem AA obliegt die Koordination der auswärtigen Beziehungen, sowohl innerhalb der Bundesregierung als auch darüber hinaus (¡ Auswärtiger Dienst). Hierfür liefert das Gesetz über den Auswärtigen Dienst (GAD) in seiner Aufgabenbeschreibung wichtige Hinweise: „(1) Der Auswärtige Dienst nimmt die auswärtigen Angelegenheiten des Bundes wahr. Er pflegt die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu auswärtigen Staaten sowie zwischenstaatlichen und überstaatlichen Einrichtungen. [...] (2) Aufgabe des Auswärtigen Dienstes ist es insbesondere, – die Interessen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland zu vertreten, – die auswärtigen Beziehungen, insbesondere auf politischem, wirtschaftlichem, entwicklungspolitischem, kulturellem, wissenschaftlichem, technologischem, umweltpolitischem und sozialem Gebiet zu pflegen und zu fördern, [...] – und die außenpolitische Beziehungen betreffenden Tätigkeiten von staatlichen und anderen öffentlichen Einrichtungen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland im Rahmen der Politik der Bundesregierung zu koordinieren“ (§ 1, GAD). Die Ausweitung der internationalen Arbeit der Fachministerien bedeutet für das AA eine kaum zu bewältigende Herausforderung. Die Beteiligung des eigentlich für alle auswärtigen Angelegenheiten zuständigen AA geschieht vielfach nur noch durch parallel geschaltete Informationskanäle. Das AA wird damit aus seiner Perspektive zum „Mitleser“ – d.h. Vorlagen, Papiere, Stellungnahmen der Fachministerien, die in den internationalen Raum hineinwirken, werden vom AA bestenfalls noch zur Kenntnis genommen. Bei internationalen Delegationsreisen ist das AA zwar stets beteiligt, in vielen Fällen jedoch inzwischen „in der zweiten Reihe“, während die Fachministerien die Federführung (und damit z.B. praktisch die Delegations- und Verhandlungsführung) besitzen. Damit entsteht ein ständig steigender Koordinationsbedarf, der in internationalisierten Politikfeldern im Vergleich zu innerstaatlicher Politik verdoppelt erscheint: Neben die intra- und interministerielle Koordination, die Einbeziehung des Parlaments und die Abstimmungsprozesse mit Interessengruppen treten bilaterale Koordinationsprozesse, Absprachen und Vereinheitlichungsprozesse auf EU-Ebene, die Zusammenarbeit mit und innerhalb von internationalen Organisationen sowie die Einbeziehung transnationaler Akteure wie etwa internationaler Nicht-Regierungs-Organisationen (INROs) oder von transnationalen ExpertInnen-Netzwerken. Angesichts der Zunahme und Ausdifferenzierung grenzüberschreitender Beziehungen staatlicher wie nicht-staatlicher Akteure im Zeitalter der Globalisierung ist kaum vorstellbar, wie eine solche Koordination im Hinblick auf die auswärtigen Beziehungen leistbar sein könnte. Innerhalb der Bundesregierung lassen sich jedoch bestimmte Muster interministerieller Koordination auswärtiger Politik erkennen (Eberlei/Weller 2001: 41f.): > Keine Koordination erfolgt in zumeist sehr technischen Detailfragen, die tatsächlich nur einem Ministerium zuzuordnen sind bzw. die so unbedeutend sind, dass keine Abstimmungsnotwendigkeit besteht bzw. gesehen wird.

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> Informelle Koordination zwischen Ministerien gehört bei Routineaufgaben zum Tagesgeschäft. Die Kommunikation mit Arbeitseinheiten anderer Ressorts geschieht durch Telefon, Fax, Briefe oder – zunehmend – durch E-Mail (letzteres hat die informelle Koordination erheblich ausgeweitet). > Formalisierte, aber unregelmäßige bzw. nicht-institutionalisierte Koordination geschieht durch im Einzelfall einberufene Ressortbesprechungen (z.B. vor einer internationalen Konferenz) oder durch Vorlagen, zu denen schriftliche Stellungnahmen anderer Ressorts eingeholt werden. > Formalisierte und institutionalisierte Koordination: Dazu dienen vor allem die interministeriellen Ausschüsse (IMA), z.B. für Ausfuhrbürgschaften. Dies sind feste Gremien mit in der Regel klar festgelegter Mitgliedschaft, Aufgabenstellung, Kompetenz und Verfahrensweise. Aber auch die gemeinsame Federführung ist inzwischen ein institutionalisierter Koordinationsmechanismus (Beispiel: Rio-Prozess). > Neben die horizontale Koordination zwischen Fachministerien tritt – in einem Teil der Fälle – die vertikale Koordination durch das AA, das formal für die auswärtigen Beziehungen zuständig ist. In politisch besonders wichtigen Bereichen erfolgt die Koordination oder Entscheidungsvorbereitung durch das Kanzleramt; dies kann informell oder formell geschehen. Interministerielle Koordination wird in den Fachministerien dann als erfolgreich betrachtet, wenn sie auf möglichst niedriger Hierarchiestufe gelingt und die internationale Arbeit keine zusätzlichen Konflikte in die Bundesregierung bringt. Dies hat teilweise zur Folge, dass keine fachministerielle Aktivität entwickelt wird, die in der Gefahr stehen könnte, interministerielle Konflikte heraufzubeschwören. So kann die globale Problembearbeitung vom Ziel der interministeriellen Harmonie dominiert werden. Die vordringlichste Aufgabenstellung in diesem Bereich wird letztlich darin gesehen, eine kohärente Außenpolitik der Bundesregierung sicherzustellen. Dies wird auch in Zukunft immer neue Fragen institutioneller Ausgestaltung und ministerieller Zuständigkeiten aufwerfen (Eberlei 2001: 255–259; Messner 2002: 18–23), denn die Anforderungen an die Internationalisierung der fachministeriellen Arbeiten werden weiter wachsen.

4. Fallstudie: Fachministerielle Nebenaußenpolitik des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Außenpolitische Aufgaben werden inzwischen von allen Fachministerien wahrgenommen. Dies geschieht jedoch in sehr unterschiedlichem Umfang, weshalb nur teilweise in diesen Zusammenhängen von einer „Nebenaußenpolitik“ gesprochen wird. In besonders starkem Maße trifft dies auf das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) zu. Dies hat mehrere Gründe: > Zwischen AA und BMZ spiegelte sich jahrzehntelang die Parteienkonkurrenz innerhalb der Koalitionsregierungen wider. Da das BMZ in aller Regel vom „großen“ Koalitionspartner besetzt wurde, weil der kleine Partner das AA für sich beanspruchte, bot das BMZ der Kanzler-Partei die Möglichkeit, eigene außenpolitische Akzente zu setzen.

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> Das BMZ verfügt – gerade im Gegensatz zum AA – über operative Mittel in erheblicher Höhe und kann mit diesen über verschiedene Durchführungsorganisationen (DED, DEG, GTZ, InWEnt, KfW) in Entwicklungsländern politisch tätig werden. > Das BMZ unterhält aufgrund seiner Aufgabenstellung laufende Kontakte zu vielen Staaten und Regierungen sowie zu einer großen Zahl wichtiger internationaler Organisationen. > In der rot-grünen Bundesregierung ab 1998 hatte das BMZ eine politische Aufwertung erfahren, was sich auch darin ausdrückt, dass die Leitung des BMZ seither auch Mitglied im Bundessicherheitsrat ist (¡ Entwicklungspolitik). > Abgesehen vom AA ist das BMZ nach der am Ende der rot-grünen Koalition wieder erfolgten Trennung von BMA und BMWi jenes Fachministerium mit den meisten Referaten, die internationale Aufgaben wahrnehmen. In der Frühphase der Bundesrepublik Deutschland gab es noch kein BMZ. Entwicklungspolitische Aufgaben wurden von unterschiedlichen Stellen, aber unter Führung des AA und des Bundesministeriums für Wirtschaft wahrgenommen. Dies erforderte erheblichen Koordinationsaufwand, der angesichts der sehr unterschiedlichen Ziele, die mit Entwicklungspolitik erreicht werden sollten (Umsetzung der Hallstein-Doktrin, Sicherung von Auslandsmärkten etc.), sehr konfliktreich war (Nuscheler 1995: 378–393). Als 1961 eine Koalitionsregierung aus CDU und FDP gebildet wurde und die Partner sich in ihren außenpolitischen Vorstellungen nicht ganz einig waren, zielte die FDP auf eine partielle Mitgestaltung der Außenpolitik. Der FDP-Politiker Walter Scheel wurde so 1961 erster Minister des neuen „Ministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit“ (Glagow/Stucke 1989). Während das BMZ in seinen ersten Jahren vornehmlich Koordinationsfunktionen übernahm, erhielt es 1964 die Zuständigkeit für Grundsätze und Programme der Entwicklungszusammenarbeit und der Technischen Zusammenarbeit sowie 1972 die Verantwortung für bi- und multilaterale Finanzhilfen (Stockmann 1990). In diesem Entwicklungsprozess konnte sich das BMZ zunehmend der starken Einflussnahme anderer Ressorts entziehen, wenngleich es weiterhin drei zentrale und auch mächtige Partner in der Bundesregierung hat: AA, Bundesministerium für Wirtschaft und das Bundesfinanzministerium. Zugleich ist die Expansion internationaler Referate und Abteilungen in den anderen Ministerien (s.o.) eine wachsende Konkurrenz für eine eigenständige Nebenaußenpolitik durch das BMZ. Mit seiner Zuständigkeit für die Vielzahl an internationalen Organisationen, die im Themenfeld Entwicklungspolitik tätig sind, für die bilaterale Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und die multilateralen Maßnahmen der Nord-Süd-Kooperation ist das BMZ vornehmlich mit Aufgaben der Außen- und internationalen Politik befasst. Nach einer im Jahr 2003 durchgeführten Reorganisation des Ministeriums ist es heute deutlich schlanker und straffer organisiert als etwa 1999 (s.o. Tabelle 1). In seinen insgesamt 53 Referaten, gegliedert in drei Abteilungen, beschäftigt es mehr als 600 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (BMZHomepage). > Abteilung 1 ist zuständig für Verwaltungsaufgaben sowie die Zusammenarbeit mit den gesellschaftlichen Kräften im Inland. > Abteilung 2 ist zuständig für die Entwicklungszusammenarbeit mit Ländern und Regionen, für die Bereiche Friedenssicherung, Demokratisierung, Menschenrechte und Vereinte Nationen sowie außerdem für die Entwicklungszusammenarbeit mit Ländern in Asien, Lateinamerika und Europa. > Abteilung 3 ist zuständig für die multilaterale Entwicklungspolitik (EU, Geberkoordinierung, internationale Organisationen), für globale und sektorale Aufgaben (Wirtschaft und

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Finanzsysteme, Umwelt und nachhaltige Ressourcennutzung, Armutsbekämpfung und soziale Entwicklung) sowie für die Entwicklungszusammenarbeit mit den Ländern Afrikas und des Nahen Ostens. Der erste Dienstsitz des BMZ ist weiterhin in Bonn, doch einzelne Arbeitsbereiche, die eine besonders enge Zusammenarbeit mit anderen Ministerien erfordern, sind in Berlin angesiedelt. Etwa 10 Prozent seines Personals entsendet das BMZ in deutsche Auslandsvertretungen, zu internationalen Organisationen oder in konkrete Entwicklungsvorhaben. In der rot-grünen Bundesregierung seit 1998 hat das BMZ im Vergleich zu den vorherigen Regierungen eine Aufwertung erfahren. Entwicklungspolitik wurde als politische Querschnittaufgabe verankert und als Bestandteil einer „globalen Strukturpolitik“ betrachtet. Deren Umsetzung ist nicht selten auf entwicklungspolitische Maßnahmen angewiesen (z.B. Kölner Entschuldungsinitiative, Nutzung erneuerbarer Energien in Entwicklungsländern, Krisenprävention und Friedenskonsolidierung). Andererseits ist der Erfolg der Entwicklungspolitik auch von den Entscheidungen anderer Ministerien abhängig (z.B. Sicherheitspolitik, wirtschaftliche Exportinteressen, Agrarpolitik, Rüstungsexporte), weshalb dem BMZ heute im Rahmen der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) ein erweitertes entwicklungspolitisches Prüfungsrecht eingeräumt wird. Diese Entwicklungen bringen einen weiter wachsenden interministeriellen Koordinationsbedarf mit sich, bei dem immer neu entschieden werden muss, welches Politikfeld und welche Interessen Priorität in der deutschen Außenpolitik genießen sollen, wenn konfligierende Ziele, Interessen und Maßnahmen aufeinander treffen (könnten). Hierbei spielen die oben erwähnten Muster interministerieller Koordination eine wichtige Rolle, insbesondere unter der Maßgabe, (potenzielle) Konflikte auf möglichst niedriger Hierarchiestufe auszugleichen und beizulegen.

5. Forschungsstand und Forschungsdefizite Die transnationalen Einflüsse auf einzelstaatliche Außenpolitik sowie die inner- wie inter-administrativen Koordinations- und Aushandlungsprozesse oder die „Nebenaußenpolitik“ von Fachministerien kommen in der Außenpolitik-Analyse nur sehr selten in den Blick (vgl. etwa Harnisch 2003). Ihre größte Beachtung fanden die institutionellen Bedingungen außenpolitischer Entscheidungsprozesse im Modell der „bureaucratic politics“ (Allison 1971; Allison/Zelikow 1999). Bezogen auf die bundesdeutsche Außenpolitik wurde zwar Ende der 1970er Jahre darauf hingewiesen, dass die eigentlichen außenpolitischen Akteure in der Bonner Ministerialbürokratie und in internationalen Sekretariaten sitzen (Haftendorn et al. 1978: 7). Doch die damit verbundenen Fragestellungen, etwa nach der Gewichtsverteilung zwischen AA und Fachministerien in den unterschiedlichen Politikfeldern oder nach dem institutionellen Wandel der Außenpolitik (Eberlei/Weller 2001: 45f.), konnten sich bis heute nicht in der Außenpolitik-Forschung etablieren.

5.1 Aktueller Forschungsstand Die institutionellen Verflechtungen außenpolitischer Entscheidungsprozesse gewannen in den letzten Jahren allerdings im Rahmen der Globalisierungs-Forschung oder unter der Themen-

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stellung „Regieren in entgrenzten Räumen“ (Kohler-Koch 1998; Jachtenfuchs 2003) bzw. „Global Governance“ (Messner/Nuscheler 1997, 2003; Messner 2005) vermehrte Aufmerksamkeit. Weitgehend unberücksichtigt bleiben bei diesen Perspektiven aber nahezu immer die gesamten innerstaatlichen Koordinationsprozesse auswärtiger Beziehungen, die sich intra- und interministeriell, mit Parlamenten und gesellschaftlichen Interessengruppen etc. beobachten lassen (Eberlei/Weller 2001: 34–48), sowie deren Zusammenspiel mit inter- bzw. transnationalen Akteurskonstellationen. Außenpolitik im Zeitalter der Globalisierung hat zu einer Zersplitterung staatlicher Zuständigkeiten für internationale Politik geführt, so dass die vielfach noch dominierende Betrachtung internationaler als zwischenstaatlicher Politik nur einen Teil dessen erfassen kann, was für internationale politische Entscheidungen und die Gestaltung von Global Governance relevant ist. Dies unterstreicht auch die eindrucksvolle Studie von Wolfgang Wessels (2000), dessen Interesse der Funktionsweise moderner Nationalstaaten und deren Verwaltungen gilt und ihn zu dem Ergebnis führte: „Ein ,bürokratischer Instinkt‘ lässt alle Verwaltungseinheiten Zugang und Einfluss im zwischenstaatlichen Interaktionsraum suchen. In allen Untersuchungsfeldern sind dabei nicht nur nationale Diplomaten, sondern auch Beamte anderer Ministerien aktiv. Von einem ,Monopol‘ oder auch nur ,Primat‘ des Außenministeriums kann bei grenzüberschreitenden Interaktionen nicht mehr ausgegangen werden. Die mit der Souveränitätsthese verbundenen Erwartungen eines geschlossenen Staates entsprechen auch und gerade bei staatlichen Verwaltungen nicht mehr dem administrativen Alltag“ (Wessels 2000: 11). Diese „Öffnung des Staates“ (Wessels 2000) beschreibt auch Michael Giese (2003) in seinem Beitrag zum „Politikfeld Außenpolitik“ im Rahmen einer aktuellen Darstellung von Verwaltungshandeln (Grunow 2003): „Da die fachliche Kompetenz aber weiterhin bei den jeweiligen Fachministerien verortet wird, agieren diese nun zunehmend als außenpolitische Akteure in globalisierten Politikfeldern“ (Giese 2003: 299). Damit löst sich der Alleinvertretungsanspruch des AA für die staatliche Außenpolitik auf, weshalb Walter Eberlei (2001) bei seiner Analyse der aktuellen Funktionen des AA in der Bundesregierung zu dem Ergebnis gelangt: „Das Auswärtige Amt spielt im Regierungshandeln der Bundesrepublik Deutschland in globalisierten Politikfeldern nicht mehr die Rolle des zentralen Akteurs“ (Eberlei 2001: 233). Diese Entwicklungen im institutionellen Apparat der deutschen Außenpolitik haben sich inzwischen auch in den institutionenkundlichen Darstellungen niedergeschlagen. So liefert der Band zu „Institutionen und Ressourcen“ von „Deutschlands neuer Außenpolitik“ (Eberwein/Kaiser 1998) auch eine Darstellung zur „,Außenpolitik‘ der Fachministerien“ (Andreae/ Kaiser 1998), die jedoch vor allem unter der Fragestellung debattiert wird, ob sie den „übergeordneten nationalen Interessen“ bzw. den „staatlichen Gesamtinteressen“ dient und wie sie „allgemeinen außenpolitischen Zielen und Leitlinien“ untergeordnet werden könnte. Eine systematische Darstellung der internationalen Arbeit der Bundesministerien bietet die Studie „Deutsche Ministerien als Akteure von Global Governance“ (Eberlei/Weller 2001). In ihr werden die internationalen Zuständigkeiten und die institutionellen Strukturen international tätiger Arbeitseinheiten in allen Bundesministerien dargestellt. Die dabei sichtbar werdenden Zusammenhänge zwischen außenpolitischer Bearbeitung globaler Problemstellungen und administrativer Diversifikation der Außenpolitik (Eberlei/Weller 2001: 43f.) lassen sich bisher jedoch nur vorläufig beurteilen, weil weder in der Globalisierungs-Forschung noch in der Außenpolitik-Analyse der internationalen Arbeit der Fachministerien die ihr gebührende Aufmerksamkeit geschenkt wird.

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5.2 Forschungsdefizite Trotz einiger Texte und Studien zur Außenpolitik der Fachministerien aus den letzten Jahren bleiben große Forschungslücken bestehen, die aufgrund der anhaltenden Tendenz zur Internationalisierung politischer Problembearbeitung einer dringenden Bearbeitung bedürfen, sowohl aus politisch-praktischen wie aus analytischen Gründen. Als wichtigste Forschungsdefizite seien hier abschließend genannt: > Ungeklärt sind die Zusammenhänge zwischen den Globalisierungsprozessen und dem institutionellen Wandel in der Regierungsadministration als Form administrativer Diversifikation der Außenpolitik. > Unbearbeitet blieb bisher die Frage, unter welchen Bedingungen es positive, unter welchen negative Zusammenhänge zwischen internationaler Problembearbeitung und administrativer Diversifikation der Außenpolitik gibt. > In Länder vergleichenden Studien wäre zu prüfen, ob Nationalstaaten durch vermehrte fachministerielle Außenpolitiken ihre Handlungsfähigkeit in einzelnen Politikfeldern eher erhalten können oder ob dies noch schneller zum Verlust staatlicher Handlungsfähigkeit führt. > Mit Blick auf die Bundesregierung sollte zudem untersucht werden, ob andere Regierungssysteme bessere und effizientere Möglichkeiten besitzen als die deutsche Regierungsadministration, auf die Internationalisierung der Politik zu reagieren. > Die Internationalisierung fachministerieller Arbeit vergrößert das demokratische Dilemma internationaler Politik und damit zugleich den Forschungsbedarf in Bezug auf neue Legitimationsquellen für (fachministerielle) Außen- und internationale Politik. Abschluss des Manuskripts: Anfang September 2005. Für hilfreiche Anmerkungen zu einer früheren Fassung dieses Beitrags danke ich Dipl. Soz.-Wiss. Michael Giese, VLR I Dr. Otto Lampe und Prof. Dr. Siegmar Schmidt.

Weiterführende Literatur Eberlei, Walter (2001), Globalisierte Politikfelder mitgestalten: Das Auswärtige Amt vor neuen Herausforderungen, in: Fues, Thomas/Hamm, Brigitte I. (Hrsg.), Die Weltkonferenzen der 90er Jahre: Baustellen für Global Governance, Bonn: Dietz, S. 225–261. Vor dem Hintergrund der zunehmenden internationalen Arbeit der Fachministerien fragt der Beitrag nach der aktuellen und zukünftigen Rolle des Auswärtigen Amtes in globalisierten Politikfeldern. Eberlei, Walter/Weller, Christoph (2001), Deutsche Ministerien als Akteure von Global Governance. Eine Bestandsaufnahme der auswärtigen Beziehungen der Bundesministerien (INEF-Report 51), Duisburg: Institut für Entwicklung und Frieden (http://inef.uni-due.de/page/documents/report51. pdf ). Das Arbeitspapier bietet anhand von Profilen der internationalen Arbeit aller Fachministerien eine systematische Bestandsaufnahme der auswärtigen Beziehungen der Bundesregierung und beschreibt die sich daraus ergebenden Forschungsperspektiven; mit zahlreichen Tabellen. Haftendorn, Helga/Karl, Wolf-Dieter/Krause, Joachim/Wilker, Lothar (Hrsg.) (1978), Verwaltete Außenpolitik. Sicherheits- und entspannungspolitische Entscheidungsprozesse in Bonn, Köln: Verlag Wissenschaft und Politik. Dieser Sammelband beinhaltet zahlreiche Einzelstudien zur nationalen wie internationalen Verflechtung außen- bzw. sicherheitspolitischer Entscheidungsprozesse der Bundesregierung und seiner Strukturprobleme in den 1970er Jahren.

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Messner, Dirk (1998), Die Transformation von Staat und Politik im Globalisierungsprozess, in: Messner, Dirk (Hrsg.), Die Zukunft des Staates und der Politik. Möglichkeiten und Grenzen politischer Steuerung in der Weltgesellschaft, Bonn: Dietz, S. 14–43. Der Beitrag erläutert die Notwendigkeit und die Möglichkeiten von Global Governance angesichts der Transformation der Politik im Globalisierungsprozess. Messner, Dirk (2000), Ist Außenpolitik noch Außenpolitik ... und was ist eigentlich Innenpolitik? Die Transformation der Politik in der „Ära des Globalismus“, in: Prokla. Zeitschrift für kritische Sozialwissenschaft 30: 118, S. 123–150. Im Zuge der Globalisierung verliert staatliche Außenpolitik ihre Gestaltungsmacht, sowohl an internationale Institutionen als auch an Akteure der „Weltgesellschaft“; internationale Politik wandelt sich zu Global Governance. Schwarz, Hans-Peter 1975: Die Bundesregierung und die auswärtigen Beziehungen, in: Schwarz, HansPeter (Hrsg.), Handbuch der deutschen Außenpolitik, München: Piper, S. 43–112. Mit besonderer Aufmerksamkeit für institutionelle Fragen beschreibt der sehr ausführliche Handbuchartikel das Verschwimmen der Unterscheidung zwischen Außen- und Innenpolitik schon Anfang der 1970er Jahre. Wessels, Wolfgang (2000), Die Öffnung des Staates. Modelle und Wirklichkeit grenzüberschreitender Verwaltungspraxis 1960 – 1995, Opladen: Leske + Budrich. Die Internationalisierung der Politik wird in dieser großen Studie mit Blick auf die unterschiedlichsten Formen zwischenstaatlichen Regierungs- und Verwaltungshandelns vor dem Hintergrund unterschiedlicher Staatsbilder analysiert. Wolf, Klaus Dieter (2000), Die Neue Staatsräson – Zwischenstaatliche Kooperation als Demokratieproblem in der Weltgesellschaft, Baden-Baden: Nomos. In diesem Buch wird die These expliziert, dass sich nationale Regierungen durch internationale Vereinbarungen auch Handlungsspielräume gegenüber ihren eigenen Gesellschaften verschaffen wollen.

Quellen, Dokumente, Internetadressen Bestandsaufnahme der auswärtigen Beziehungen der deutschen Bundesministerien: http://inef.uni-due.de/page/documents/report51.pdf Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien: http://www.staat-modern.de/Anlage/original_563644/Moderner-Staat-Moderne-VerwaltungGemeinsame-Geschaeftsordnung-der-Bundesministerien-GGO.pdf Geschäftsordnung der Bundesregierung: http://www.bundesregierung.de/Regierung/-,8084/Geschaeftsordnung-der-Bundesre.htm Gesetz über den Auswärtigen Dienst: http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/infoservice/download/pdf/dokumente/6-1ah.pdf Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland: http://www.bundestag.de/parlament/gesetze/gg_07_02.pdf Organigramm des Auswärtigen Amtes: http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/infoservice/download/pdf/organigramm.pdf Organigramm des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung: http://www.bmz.de/de/ministerium/dokumente/organisationsplan.pdf

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Wichtige Bundesministerien für die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland: Auswärtiges Amt: Bundesministerium der Finanzen: Bundesministerium des Innern: Bundesministerium der Verteidigung: Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie:: Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung:

http://www.auswaertiges-amt.de http://www.bundesfinanzministerium.de http://www.bmi.bund.de http://www.bmvg.de http://www.bmwi.de http://www.bmz.de

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Institutionen Auswärtiger Reinhard Bettzuege Dienst und innerstaatliche Akteure In 227 deutschen Auslandsvertretungen arbeiten heute rund 8.000 Bedienstete des Auswärtigen Dienstes. Sie agieren in einer sich rasant wandelnden globalisierten Welt. Mehr denn je muss der Auswärtige Dienst Präsenz, Kompetenz und Effizienz beweisen. Die außenpolitischen Rahmenbedingungen haben sich in den letzten Jahren nicht nur für Deutschland nachhaltig verändert. Die Bundesrepublik muss sich mehr als jemals zuvor ihrer internationalen Verantwortung stellen. Der Auswärtige Dienst muss daher für das 21. Jahrhundert gewappnet sein. Sicherheit, Freiheit und Wohlstand Deutschlands hängen immer stärker von Entwicklungen jenseits deutscher Grenzen ab. Eine andauernde Reform bemüht sich deshalb darum, den Auswärtigen Dienst modern und leistungsfähig zu erhalten. Die größten Herausforderungen im Bereich der Außenpolitik in der nächsten Dekade sind die neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen, einschließlich des Terrorismus, die Bekämpfung der Armut, die Multilateralisierung, die Europäisierung, die Globalisierung, der weltweite gesellschaftliche Wandel, der technologische Fortschritt, die veränderten internationalen Machtpotentiale, die ökologischen Herausforderungen sowie die schrumpfenden Ressourcen. Wie vermeiden wir Konflikte um begrenzte Ressourcen? Wie bewahren wir das globale Ökosystem? Wie überwinden wir den wachsenden Gegensatz zwischen arm und reich? Wie gestalten wir die Globalisierung? Wie gewährleisten wir Entwicklungschancen für alle? Wie verhindern wir globale Konflikte? Ein effektiver Multilateralismus erfordert aktives Handeln auf dem Balkan, in Afghanistan oder auch beim Aufbau des Irak. Längst ist der out-of-area-Einsatz in der NATO die Regel geworden, noch vor wenig mehr als zehn Jahren war das für die Bundeswehr undenkbar. Multilaterales Handeln erfordert aber vor allem gemeinsame Überzeugungen und gemeinsames Handeln auf transatlantischer wie europäischer Ebene. Differenzen wie über den Irakkrieg haben den transatlantischen Graben verbreitert, Europa gespalten, die NATO in ihrer Existenz gefährdet und die Vereinten Nationen international diskreditiert. Angesichts der bereits absehbaren globalen Herausforderungen, dem Aufwachsen neuer Weltmächte wie China und Indien, der Bekämpfung der Armut, dem Kampf gegen die Proliferation von Massenvernichtungswaffen ist mehr denn je der Ruf nach der Entwicklung einer wirklichen Weltinnenpolitik vonnöten, die klassische nationale Außenpolitiken ablöst. Dies wird nur gelingen, wenn es zu einer nachhaltigen Reform internationaler Organisationen kommt, insbesondere der Vereinten Nationen; wenn die NATO als wirkliches transatlantisches Forum zur Diskussion strategischer Fragen gemacht wird; wenn Europa ernst macht mit einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und von Achsenbildung in seinem Inneren, wie in der Irak-Krise 2002/2003, abrückt. Der Europäisierung der deutschen Außenpolitik muss die Europäisierung des Auswärtigen Dienstes folgen, dieser muss insbesondere auf den künftigen Europäischen Diplomatischen Dienst vorbereitet sein. Multilaterale Außenpolitik muss mehr deutsche Diplomaten als heute

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in internationalen Schaltstellen sehen. Bislang ist die Bilanz hier unbefriedigend. Der unaufhaltsame und sich stetig beschleunigende Prozess der Globalisierung braucht außenpolitische Gestaltung. Dem Auswärtigen Dienst fällt es hier zu, die notwendige Kohärenz national wie international herzustellen. Er muss auch mehr als jemals zuvor den Wertedialog mit anderen Gesellschaften fördern. Deshalb darf die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik nicht länger im finanziellen Schatten stehen (¡ Auswärtige Kulturpolitik). Wenn die klassische Außenpolitik immer mit der Triade Friedenspolitik, Menschenrechtspolitik und Entwicklungspolitik beschrieben wurde, so müssen finanzielle Ressourcen zur Verfügung stehen, die diesem Anspruch gerecht werden. Das gilt für die Sicherheitspolitik und damit für die Ausrüstung der Bundeswehr ebenso wie für die Erfüllung der „Millennium Goals“, der sozialen wie moralischen Magna Charta unserer Zeit (¡ Sicherheitspolitik; Entwicklungspolitik). Botschaften und Konsulate arbeiten an der Schnittstelle von Politik und Wirtschaft. Der Erfolg deutscher Unternehmen ist eine wichtige Quelle für unseren Wohlstand und die Schaffung von Arbeitsplätzen in Deutschland. Außenwirtschaftsförderung ist deshalb mehr denn je das Gebot der Stunde. Das wichtigste Ziel in den vor uns liegenden Jahren aber muss es sein, die Inhalte der gemeinsam verabschiedeten Europäischen Sicherheitsstrategie umzusetzen (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union): Die EU muss sich frühzeitig gegenüber Bedrohungen, die nicht nur militärischer Natur sind, engagieren. Sie muss Sicherheit in der unmittelbaren europäischen Nachbarschaft schaffen und sie muss sich für eine Weltordnung auf der Grundlage wirksamen multilateralen Handelns einsetzen. Dafür muss die EU die Zusammenarbeit mit ihren erklärten strategischen Partnern stärken, nicht schwächen. Diese Partner sind die Vereinigten Staaten, Russland, Japan, China, Indien und Kanada. Sie muss dabei das Verhältnis NATO – EU spannungsfrei halten, auch im Interesse der neunzehn Staaten, die heute zugleich der EU wie der NATO angehören. Sicherheitspartnerschaft setzt offenen Dialog voraus, wenn europäische Werte gefährdet sind, das muss gerade auch für bedeutende Partner wie Russland gelten. Nur eine abgestimmte EU-Außenpolitik wird in der Lage sein können, zur Transformation im Nahen und Mittleren Osten in Richtung Modernisierung, Demokratie und gemeinsamer Sicherheit beizutragen. Schließlich wird das im Oktober 2004 verabschiedete sogenannte „Haager Programm“ zur „Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ im Kampf gegen den Terrorismus umzusetzen sein. Die neue Bundesregierung der Großen Koalition wird auf die Außenpolitik Deutschlands als dem größten europäischen Land ein besonderes Augenmerk richten müssen. Zuviel hängt für unser Land von störungsfreien Beziehungen vor allem zu unseren Nachbarländern ab. Der Ratschläge gibt es genug: Die Neuausrichtung der Europapolitik nach dem Scheitern des Verfassungsvertrages sowie die Pflege der transatlantischen Beziehungen werden sicher die wichtigste außenpolitische Priorität sein; das Sich-Einstellen auf aufkommende Weltmächte wie China und Indien, und der politische Wille zu einer neuen Handelspolitik nach Cancun; die Neu-Entdeckung von Abrüstung und Rüstungskontrolle; die NATO als wichtigstes transatlantisches Diskussions- und Entscheidungsforum mit neuem Leben zu füllen sowie eine Agenda zur Stabilisierung scheiternder Staaten aufzustellen – all dies wird grösste Bedeutung haben. Vielleicht wäre es auch an der Zeit, neben einem neuen „Weißbuch“ zur Verteidigungspolitik auch ein solches zur Außenpolitik aufzulegen, um damit einen Anstoß zu geben für eine intensivere Diskussion über außenpolitische Ziele, eine angemessene Strategie wie auch die erforderlichen Mittel zu ihrer Verwirklichung. Das alles sind mehr Aufgaben, als der deut-

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sche Auswärtige Dienst sich wünschen könnte. Wie das Instrumentarium aussieht, das ihm zur Erfüllung dieser Aufgaben zur Verfügung steht, wie er sich organisiert und wie er agiert, das soll der folgende Überblick leisten. Zu Beginn soll ein kurzer Blick auf die Geschichte des Auswärtigen Amtes geworfen werden.1

1. Die Geschichte des Auswärtigen Amts: Von Berlin über Bonn nach Berlin Zum 1. Januar 1870 wurde in Berlin das Preußische Ministerium der auswärtigen Angelegenheiten (gegr. 1808) zusätzlich mit den Aufgaben des Auswärtigen Amts des Norddeutschen Bundes, ab 1871 des Deutschen Reiches, beauftragt. Es gab zunächst zwei Abteilungen: die Politische Abteilung (Abt. I bzw. später I A) und die zweite für alle nichtpolitischen Angelegenheiten (Abt. II), z.B. Außenhandel, Recht und Konsularwesen. Im Laufe der nächsten Jahrzehnte entstanden 1879 die Zentralabteilung für Personal-, Kassen- und Verwaltungssachen (Abt. I B), 1885 die Rechtsabteilung (Abt. III) und 1890 die Kolonialabteilung (Abt. IV), die 1907 als Reichskolonialamt verselbständigt wurde. Innerhalb der Abteilungen erhielten die Vortragenden Räte (Referenten) für bestimmte Regionen oder Sachgebiete feste Zuständigkeiten in den bis heute üblichen Arbeitseinheiten (Referate). Im Auswärtigen Dienst war die eigentliche diplomatische Laufbahn von der konsularischen und der rechtskundigen Dolmetscher, der Dragomane, in „orientalischen“ Ländern, zu denen man auch die Staatenwelt Ost- und Südostasiens zählte, streng getrennt. Das Auswärtige Amt hatte seinen Sitz in dem bescheidenen Palais Wilhelmstraße 76, in dem bis 1945 trotz vielfacher Umbauten, Zukäufe und Anmietungen eine drangvolle Enge herrschte. – Im Laufe der Zeit mussten immer neue Gebäudekomplexe hinzugekauft oder angemietet werden, so dass das Amt 1942 auf nicht weniger als 30 Liegenschaften in Berlin verteilt war. – 1914 gab es lediglich neun Botschaften (in London, Paris, St. Petersburg, Wien, Rom – Quirinal, Konstantinopel, Madrid, Washington und Tokio), 30 Gesandtschaften und weitere diplomatische Vertretungen, 33 Generalkonsulate und etwa hundert Berufskonsulate. Sie und die Berliner Zentrale beschäftigten in der Zeit von 1871 bis 1914 nicht einmal 1.000 Bedienstete. Nach dem Ersten Weltkrieg wurde das Auswärtige Amt umgestaltet. Es entstand aus der bisherigen diplomatischen und der konsularischen Laufbahn der einheitliche auswärtige Dienst, so wie er formal noch heute besteht und in die Laufbahnen des einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienstes unterteilt ist. Die Laufbahn der Dragomane entfiel. Unter Außenminister Gustav Stresemann (1923–1929) und seinen etwa 2.000 Mitarbeitern wurde in der Zeit der Weimarer Republik eine Politik des friedlichen Ausgleichs und der Völkerversöhnung betrieben. Im Kontrast dazu wurde der Auswärtige Dienst unter dem Nationalsozialismus nach und nach in das Unrechtsregime verwickelt. Die Abteilung Inland mit den sogenannten „Judenreferaten“ waren daran in besonderem Maße beteiligt. Auf diese Weise ist der Auswärtige Dienst nicht nur in die Kriegspolitik, sondern auch in den von den Nationalsozialisten betriebenen planmäßigen Völkermord verwickelt worden. Unter den damaligen Diplo1 Der Autor bedankt sich bei zahlreichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Auswärtigen Dienstes, die ihn bei der Zusammenstellung der Beschreibungen der einzelnen Abteilungen unterstützt haben. Die nachfolgende kurze Geschichte des Auswärtigen Amtes hat Ludwig Biewer, Leiter des Politischen Archivs des AA, verfasst.

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maten leisteten nur wenige aktiven Widerstand gegen das NS-Regime. Die meisten von ihnen mussten dafür mit ihrem Leben bezahlen. Stellvertretend seien genannt: Albrecht Graf v. Bernstorff, Eduard Brücklmeier, Ulrich v. Hassell, Otto Kiep, Rudolf von Scheliha, FriedrichWerner Graf v. der Schulenburg und Adam v. Trott zu Solz.2 In der Bundesrepublik Deutschland, die zunächst noch nicht souverän war, wurde am 15. März 1951 das Auswärtige Amt mit 330 Planstellen in der Zentrale und 433 Planstellen für die Auslandsvertretungen wiedergegründet. Schon vorher waren in London, New York und Paris Generalkonsulate eröffnet worden. Es folgten Generalkonsulate in Istanbul, Amsterdam, Brüssel, Rom und Athen. Ab 1951 wurden zielstrebig zahlreiche weitere Auslandsvertretungen eingerichtet. Seinen Dienstsitz in Bonn erhielt das Auswärtige Amt in einem Neubau am Rhein an der heutigen Adenauerallee. In den folgenden Jahren wurden die Bundesrepublik Deutschland und ihr auswärtiger Dienst konsequent und erfolgreich in die westliche, demokratische Welt und ihre internationalen Organisationen integriert. 1976 belief sich der Personalbestand des Auswärtigen Amts auf insgesamt rund 6.500, 1990, im Jahr der Vereinigung der beiden deutschen Staaten, auf etwa 7.800 Mitarbeiter. 214 diplomatische und konsularische Vertretungen arbeiteten im Ausland. Aufgrund von Haushalts- und Stellenkürzungen ist die Mitarbeiterzahl heute in etwa wieder auf dem Stand von 1990. Die formale Gliederung des Auswärtigen Amts der Bundesrepublik Deutschland ähnelte zunächst der des früheren Amts. Der sich ändernden Weltlage wurde nach und nach durch Schaffung einer Abrüstungsabteilung (1981), einer Europaabteilung (1993) und einer Abteilung Globale Fragen (Vereinte Nationen, Menschenrechte und humanitäre Hilfe, 1995) Rechnung getragen. Strukturen und Organisation wurden und werden überprüft und gestrafft, so dass am Ende des 20. Jahrhunderts – der Umzug des Auswärtigen Amts von Bonn nach Berlin fand 1999/2000 statt – das über 125 Jahre alte Auswärtige Amt in zeitgemäßer, junger und schlanker Gestalt an seinen Ursprungsort Berlin zurückkehren konnte.

1.1 Die Europaabteilung Die Europaabteilung des Auswärtigen Amtes ist seit dem 1. April 1993 federführend bei Konzeption und Gestaltung der Europapolitik der Bundesregierung in enger Abstimmung mit den anderen Bundesministerien. Ihre eigene Zuständigkeit umfasst Fragen der Außenbeziehungen der EU, die institutionellen Fragen einschließlich der Grundsatz- und Rechtsfragen, die Fragen der Erweiterung und Vertiefung der EU sowie die bilateralen Beziehungen zu den Mitgliedstaaten. Wichtige europapolitische Verhandlungen, etwa über den künftigen Finanzrahmen der EU, werden durch das Auswärtige Amt koordiniert. Die Europaabteilung befasst sich mit den folgenden Schwerpunkten: > Vorbereitung, Realisierung und Begleitung europapolitischer Vorhaben und Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung, etwa zur Erweiterung und Vertiefung > Koordinierungsfunktion innerhalb der Bundesregierung für die europäischen Räte

2 Im Sommer 2005 setzte Außenminister Joschka Fischer eine unabhängige Historikerkommission ein, die die Rolle des Auswärtigen Dienstes in der Zeit des Nationalsozialismus, den Umgang mit dieser Vergangenheit nach der Wiedergründung des Auswärtigen Amts 1951 und die Frage personeller Kontinuität bzw. Diskontinuität nach 1945 erforschen sollte; vgl die entsprechende Pressemitteilung vom 11.7.2005 unter http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/ausgabe_archiv?archiv_id=7361 [8.12.2005].

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> Pflege und Entwicklung der bilateralen Beziehungen zu den Mitgliedstaaten der EU, insbesondere zu Frankreich

> Fragen der Gestaltung und Entwicklung der Außenbeziehungen der EU einschließlich der Entwicklungspolitik und der Mitwirkung der EU in multilateralen Gremien

> Sprachenfragen in der EU > Europapolitische Öffentlichkeitsarbeit > Pflege der Bund-Länder-Beziehungen mit Blick auf die EU.

Diese Arbeit teilen sich neun Referate, die EU-Koordinierungsgruppe, der Arbeitsstab Frankreich und der Arbeitsstab EU-Finanzperspektiven. Die EU-Koordinierungsgruppe koordiniert die Weisungen für die Sitzungen des Ausschusses der Ständigen Vertreter in Brüssel. Der Arbeitsstab Frankreich ist zuständig für die bilateralen Beziehungen zu Frankreich und unterstützt den Beuftragten für die deutsch-franzöische Zusammenarbeit bei der Koordinierung der Frankreich-Politik der Bundesregierung. Die Länderreferate der Europaabteilung betreuen die bilateralen Beziehungen zu den Partnerstaaten in der EU sowie zu den Beitrittsländern Bulgarien und Rumänien. Den bilateralen Beziehungen zwischen den Partnern in der Union kommt trotz enger Zusammenarbeit im EU-Rahmen unverändert hohe Bedeutung zu: seit der EU-Erweiterung um zehn neue Mitglieder im Mai 2004 ist der regelmäßige bilaterale Austausch noch wichtiger geworden. Es hat sich gezeigt, dass Europapolitik und bilaterale Beziehungen sich gegenseitig bedingen: europäische Zusammenarbeit kann nur gedeihen, wenn sie von problemfreien bilateralen Beziehungen der Mitgliedstaaten untereinander getragen wird. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die kleineren Länder der Gemeinschaft. Andere Referate betreuen die Beziehungen zum Europäischen Parlament und zu den Europäischen Parteien, sind zuständig etwa für Fragen des Lissabon-Prozesses, den EU-Binnenmarkt oder die EU-Wirtschafts-, Währungs- und Finanzpolitik, befassen sich mit allen Rechtsfragen der EU oder den Fragen der Erweiterung und der Außenbeziehungen.

1.2 Die Politische Abteilung 2 Die Politische Abteilung 2 analysiert, plant, gestaltet und koordiniert die deutsche Außenpolitik gegenüber den Staaten Europas, Nordamerikas und Zentralasiens; sie ist außerdem für die Mitgestaltung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) und alle Aspekte der europäischen und transatlantischen Sicherheitsbeziehungen zuständig. Leiter der politischen Abteilung ist der Politische Direktor. Er vertritt das Auswärtige Amt bei bilateralen und multilateralen Konsultationen. Innerhalb der Abteilung 2 wird der Politische Direktor von einem Beauftragten für Stabilitätspolitik in Südosteuropa sowie von einem Beauftragten für Russland, den Kaukasus und Zentralasien unterstützt. Der stellvertretende Politische Direktor ist gleichzeitig zuständig für Sicherheitspolitik und multilaterale Aufgaben. Zur Koordinierung aller mit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU zusammenhängenden Themen steht dem Politischen Direktor die Arbeitseinheit des „Europäischen Korrespondenten“ zur Seite, die eine zentrale und koordinierende Aufgabe in der Abteilung 2 wahrnimmt. Mit seinen Mitarbeitern ist der Europäische Korrespondent für Grundsatzfragen und die Koordinierung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU einschl. der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) mit EU-Partnern und im Auswärtigen Amt verantwortlich. Außenpolitische Themen werden zunehmend in

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Brüssel im Rahmen der GASP diskutiert, dort werden auch kurz-/mittelfristige Reaktionen auf Krisensituationen entwickelt. Die jeweils auf der Agenda stehenden Themen sind Schwerpunkte der Arbeit und können sich je nach weltpolitischer Lage schnell ändern. Die sicherheitspolitischen Leitlinien für die GASP sind in der Europäischen Sicherheitsstrategie zusammengefasst, die von einer Reihe thematischer und regionaler Strategien ergänzt wird. Den Referaten obliegt die Beobachtung und Analyse der Innen- und Außenpolitik der USA und Kanada sowie die Beratung der Amtsleitung bei Konzeption und Umsetzung deutscher Interessen gegenüber beiden nordamerikanischen Staaten, wobei die transatlantischen und insbesondere die deutsch-amerikanischen Beziehungen zu den Grundpfeilern deutscher Außen- und Sicherheitspolitik gehören. Im Rahmen der G8 – der sieben größten Industrienationen und Russlands – wirkt Deutschland an der Meinungsbildung zu politischen und weltwirtschaftlichen Grundsatzfragen mit. Die Referate sind auch zuständig für die Grundsatzfragen der Verteidigungs- und Sicherheitspolitik. Den operativen Schwerpunkt bildet dabei das Atlantische Bündnis. Arbeitsschwerpunkte sind die militärischen Auslandseinsätze der Bundeswehr, die Ausgestaltung der Partnerschaftsbeziehungen der NATO, der NATO-Russland-Rat, die NATO-Ukraine-Kommission, der Mittelmeer-Dialog und die strategischen Fragen des Bündnisses. Die Referate betreuen ferner die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), deren Ziel es ist, die Handlungsfähigkeit der Europäischen Union als Akteur im Bereich des zivilen und militärischen Krisenmanagements weiter zu steigern (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Ein Arbeitsschwerpunkte ist daher die konzeptionelle und institutionelle Weiterentwicklung der ESVP, die sich auch institutionell stark weiterentwickelt hat, etwa durch die Einrichtung der Europäischen Verteidigungsagentur, die Aufstellung von Gefechtsverbänden für die schnelle Krisenreaktion („Battle Groups“) oder die Beschlüsse zur Planung und Führung autonomer militärischer Operationen der EU. Ein zweiter Schwerpunkt liegt auf den zivilen Missionen und militärischen Operationen, die die Europäische Union seit 2003 durchführt. Die mit ca. 7.000 Soldaten bisher größte EU-Operation wird seit 2005 in Bosnien und Herzegovina durchgeführt. Weitere ESVP-Missionen finden derzeit etwa in der Demokratischen Republik Kongo oder in Indonesien statt. Die Politische Abteilung 2 ist auch zuständig für die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), das Zentrum für internationale Friedenseinsätze (ZIF) sowie für Kontakte zu jüdischen Organisationen in Deutschland. Die OSZE spielt als einzige gesamteuropäische Organisation eine entscheidende Rolle bei Rüstungskontrolle, vorbeugender Diplomatie, Wahlbeobachtung und dem Aufbau demokratischer Strukturen (¡ OSZE). Der OSZE-Raum, der sich „von Vancouver bis Wladiwostok“ spannt, umfasst 55 Mitgliedstaaten, zu denen alle Staaten in Europa, die Nachfolgestaaten der Sowjetunion sowie die USA und Kanada zählen. Andere Referate sind für die Beziehungen zum Europarat, zur Schweiz, Liechtenstein, Island und Norwegen zuständig. Der Europarat wurde 1946 als erste der europäischen Nachkriegsinstitutionen gegründet und umfasst mit seinen 46 Mitgliedstaaten ganz Europa bis auf Belarus. Der Europarat ist insbesondere auch durch das Wirken des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs der Hüter der Menschenrechte in Europa. Deutschland unterhält eine Ständige Vertretung beim Europarat in Straßburg. Eine weitere Aufgabe ist die Pflege der ausgesprochen engen und vertrauensvollen bilateralen Beziehungen mit den EWR-Ländern Norwegen, Island, Schweiz und Liechtenstein.

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Hinzu kommt das Tätigkeitsfeld des Beauftragten für Russland, Kaukasus und Zentralasien. Arbeitsschwerpunkte sind hier die Gestaltung der bilateralen Beziehungen zu den Ländern Russland, Ukraine, Belarus, Moldau und GUS und ihrer Beziehungen zur Europäischen Union, insbesondere im Bereich Außen- und Sicherheitspolitik. Auch die bilateralen Beziehungen zu den Ländern des Südkaukasus (Armenien, Georgien, Aserbaidschan) und Zentralasiens (Kasachstan, Kirgisistan, Usbekistan, Tadschikistan, Turkmenistan) sowie die EU-Beziehungen zu diesen Ländern werden in der Abteilung 2 betreut (¡ Russland; Mittel- und Osteuropa; GUS-Staaten). Stabilität im Südkaukasus sowie die demokratische und wirtschaftliche Entwicklung dieser Region liegt im europäischen und deutschen Interesse. Die friedliche Lösung der Regionalkonflikte in Abchasien und Südossetien (Georgien) sowie in Berg-Karabach ist eine weitere wichtige Aufgabe deutscher Außenpolitik, ebenso wie eine dauerhafte Stabilisierung der fünf zentralasiatischen Staaten Kasachstan, Kirgisistan, Usbekistan, Tadschikistan und Turkmenistan. Der Beauftragte für Stabilitätspolitik in Südosteuropa verfolgt eine Politik der politischen und wirtschaftlichen Stabilisierung, die darauf gerichtet ist, neue Konflikte zu verhindern und den Ländern der Region eine Integration in die euro-atlantischen Strukturen zu ermöglichen. Der Rückblick auf die vergangenen Jahre zeigt eine beeindruckende Bilanz der Stabilisierungsbemühungen in den Ländern des westlichen Balkans (¡ Ex-Jugoslawien). Nicht mehr das Krisenmanagement, das die Agenda des vergangen Jahrzehnts bestimmt hat, steht dabei im Vordergrund, sondern die politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Transformation in Richtung einer Integration in die Europäische Union. Die Rolle der Europäischen Union ist eine doppelte: Die EU tritt einerseits sozusagen als „Dienstleister“ auf, der mit seinem breit gefächerten Instrumentarium, das von finanziellen Hilfen bis zu Polizei- und Militäreinsätzen reicht, Konfliktmanagement betreibt, andererseits ist sie als „Reformmotor“ entscheidende Antriebskraft für die Transformation der Region. Für die Beziehungen zur Türkei gibt es ein eigenes Referat: Deutschland und die Türkei verbinden vielfältige und intensive Beziehungen, die viele Jahrhunderte zurückreichen. Sie werden in der Gegenwart durch vier Faktoren bestimmt: strategisch durch die wachsende Bedeutung der Türkei für Europas Sicherheit, politisch durch die deutsche Unterstützung für den politischen und gesellschaftlichen Reformprozess in der Türkei, an dessen Ende ein möglicher Beitritt zur Europäischen Union stehen wird, menschlich durch ca. 2,5 Mio. in Deutschland lebende Menschen türkischer Abstammung sowie durch einen rasch wachsenden Wirtschaftsaustausch, der Deutschland zum wichtigsten Handelspartner der Türkei gemacht hat. Aufgabe der politischen Abteilung des Auswärtigen Amtes ist es, diese Beziehungen zu pflegen und zu intensivieren und so dazu beizutragen, die Türkei als politisch stabile und moderne Demokratie in ihrer geostrategischen Schlüssellage zu festigen (¡ Türkei).

1.3 Der Beauftragte der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle Die heutigen globalen Sicherheitsrisiken stellen auch Deutschland vor besondere Herausforderungen: Die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und ihrer Trägermittel sowie die Gefahr, dass Terroristen sich Zugriff auf solche Waffen verschaffen könnten, stellen große Risiken für die internationale Sicherheit dar. Aber auch die Existenz umfangreicher Arsenale konventioneller Waffen führt zu regionalen strategischen Ungleichgewichten, die die interna-

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tionale Stabilität und Sicherheit bedrohen können. International koordinierte Nichtverbreitungsmaßnahmen und Maßnahmen zur Abrüstung und Rüstungskontrolle, insbesondere für Massenvernichtungswaffen und ihre Trägermittel, bilden daher ein zentrales Aufgabenfeld deutscher Außen- und Sicherheitspolitik . In der Bundesregierung ist das Auswärtige Amt federführend zuständig für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle, einschließlich der Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen und ihrer Trägermittel. Mit Blick auf die enge Verknüpfung der Bemühungen um die Wiedervereinigung Deutschlands und der Abrüstungsverhandlungen der Großmächte wurde bereits Anfang der 60er Jahre im Auswärtigen Amt eine eigene Abrüstungsabteilung unter Leitung des mit Botschafterrang ausgestatteten „Beauftragten der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle“ geschaffen. Der Beauftragte für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle setzt die Ziele und Prioritäten der Bundesregierung in abrüstungs-, rüstungskontroll- und nichtverbreitungspolitischen Fragen um. Er handelt stets in Abstimmung mit den EU-Mitgliedsstaaten, Bündnispartnern und anderen Partnerländern. Dabei bildet vor allem die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU und die am 12. Dezember 2003 verabschiedete „EU-Strategie zur Verhinderung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen“ einen zentralen Bezugsrahmen. Im Rahmen der internationalen Ordnungspolitik haben die Vereinten Nationen eine zentrale Rolle. Sie bilden den Rahmen für eine globale Koalition zur Bewältigung der Sicherheitsherausforderungen des 21. Jahrhunderts. Der Beauftragte für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle arbeitet deshalb in intensivem Kontakt mit den VN und ihren Unter- und Sonderorganisationen für eine Stärkung und Weiterentwicklung der bestehenden multilateralen Abrüstungs-, Rüstungskontroll- und Nichtverbreitungsregime. Daneben arbeitet der Beauftragte in den Entscheidungsgremien der internationalen Abrüstungs-, Rüstungskontrollund Nichtverbreitungsregime bei der Umsetzung und Vertiefung der entsprechenden internationalen Verträge mit (NVV, IAEO, CTBT, CWÜ, BWÜ usw.). In konkreten Fällen von Verstößen gegen internationale Vereinbarungen zur Nichtverbreitung, etwa im Falle Irans, setzt sich die Bundesregierung mit allen verfügbaren diplomatischen Mitteln im Abrüstungs- und Nichtverbreitungsbereich für die Durchsetzung der internationalen Normen ein. Die Bundesregierung unterstützt durch ihren Beauftragten für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle auch in regionalen Organisationen Bemühungen um Stärkung der regionalen Sicherheit. So arbeitet er beispielsweise im OSZE-Raum u.a. bei der Implementierung von KSE-Vertrag, Vertrag über den Offenen Himmel und Wiener Dokument aktiv mit. In Südosteuropa unterstützt der Beauftragte im Namen der Bundesregierung die verstärkte Kooperation der Staaten untereinander und ermutigt sie in ihrem Bemühen um Integration in europäische Strukturen. Hier werden insbesondere Maßnahmen zur kooperativen Sicherheit und zur Vertrauensbildung durchgeführt. Er vertritt die Bundesregierung auch in Ad-hoc-Zusammenschlüssen gleichgesinnter Staaten, die ein besonderes Interesse an der Stärkung der internationalen Bemühungen um Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen und ihren Trägermitteln haben. So ist Deutschland z.B. aktives Mitglied in der von den USA initiierten Proliferation Security Initiative (PSI). Im Rahmen der von den G8 gegründeten Global Partnership finanziert die Bundesregierung die Sicherung radioaktiven Materials gegen Entwendung, die Entsorgung ausgemusterter Atom-U-Boote und die Zerstörung von Chemiewaffen in Russland.

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1.4 Die Abteilung für Globale Fragen, Vereinte Nationen, Menschenrechte und Humanitäre Hilfe Die Abteilung für Globale Fragen, Vereinte Nationen, Menschenrechte und Humanitäre Hilfe – im AA-Sprachgebrauch kurz „Abteilung GF“ genannt – entstand spiegelbildlich zu einigen wesentlichen weltpolitischen Veränderungen seit 1989: Das Ende des West-Ost-Konflikts lenkte den Blick auf die globalen Herausforderungen an die Zukunft der Menschheit und schuf neue Freiräume für deren multilaterale Bewältigung, allen voran in den Vereinten Nationen. Krisenprävention, Friedenserhaltung und der wirtschaftliche, soziale und institutionelle Wiederaufbau von konfliktgeschädigten Staaten gewannen in der praktischen politischen Arbeit ebenso an Bedeutung wie der Schutz und die Förderung der Menschenrechte, Armutsbekämpfung und der Erhalt der natürlichen Ressourcen. Eine Reihe multilateraler Konferenzen, die im Jahre 2000 in den Millenniums-Gipfel einmündeten, legten die programmatischen Grundlagen für intensiviertes staatliches und multilaterales Bemühen zur Bewältigung der globalen, eng miteinander verwandten Herausforderungen: Die Förderung von Frieden, Entwicklung und Gerechtigkeit in rechtsstaatlichen, die Menschenrechte achtenden Gemeinwesen. Nach dem 11. September 2001 rückten die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Terrorismus und internationaler organisierter Kriminalität zusätzlich ins Zentrum der politischen Aufmerksamkeit. Vier Referate der Abteilung GF beschäftigen sich im engeren Sinne mit den VN, ihren Organen und Sonderorganisationen. > Referat GF-01 ist zuständig für Grundsatzfragen der VN sowie den Sicherheitsrat und die Umsetzung seiner Entscheidungen. Dazu gehören die Teilnahme Deutschlands an internationalen Friedensmissionen unter Führung der Vereinten Nationen durch Entsendung von Soldaten der Bundeswehr und Zivilpolizisten des Bundes und der Länder („Blauhelme“) und die Umsetzung von Sanktionen, die der Sicherheitsrat verhängt hat. > Referat GF-02 befasst sich mit Krisenprävention und Krisen-Nachsorge, einschließlich der Vermittlung ziviler Experten in friedenserhaltende Missionen. Große praktische Bedeutung für die Arbeit von GF-02 hat der im Jahre 2004 von der Bundesregierung beschlossene Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“. Seit seiner Bestellung im Jahre 2004 leitet der „Beauftragte für Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ den im Aktionsplan vorgesehenen Ressortkreis „Zivile Krisenprävention“. > Für Grundsatzfragen der Generalversammlung sowie für allgemeine, institutionelle und systemübergreifende Fragen in den VN, u.a. des Wirtschafts- und Sozialrates (ECOSOC) und einiger VN-Sonderorganisationen (ILO, WHO, UNESCO), ist Referat GF-03 zuständig. > Referat GF-04 koordiniert die Zusammenarbeit mit den VN im wirtschaftlichen und Entwicklungsbereich und damit die deutsche Mitwirkung im Zweiten Ausschuss der VN-Generalversammlung und im Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC). Dort liegen die Zuständigkeiten für die Entwicklungshilfeorganisation der VN (UNDP), die Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD), den Fonds für Bevölkerungsfragen (UNFPA), die Landwirtschaftsorganisation der VN (FAO), das Welternährungsprogrammm (WEP) sowie weitere VN-Institutionen im Entwicklungsbereich. Außerdem ist bei GF-04 die Zuständigkeit für Haushalts-, Verwaltungs- und Personalfragen der VN angesiedelt. GF04 ist auch verantwortlich für den VN-Standort Bonn.

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Referat GF-08 – weiterhin auch unter seinem früheren Namen „Arbeitsstab Menschenrechte“ bekannt – ist zuständig für Grundsatzfragen der Menschenrechtspolitik in den auswärtigen Beziehungen, für die menschenrechtlichen Gremien und Mechanismen der VN und für UNICEF. Referat GF-07, der Arbeitsstab Humanitäre Hilfe, ist zuständig für Konzeption, Koordinierung und Finanzierung der humanitären Hilfe der Bundesregierung im Ausland. Hier verfolgen rund 20 Mitarbeiter die humanitäre Lage weltweit und entscheiden über die Verwendung der für die humanitäre Hilfe zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel. Die wichtigsten Partner des Auswärtigen Amts sind die deutschen Hilfsorganisationen, die Hilfsorganisationen der Vereinten Nationen und das Internationale Komitee vom Roten Kreuz. 2005 standen dem Auswärtigen Amt für die humanitäre Hilfe, einschließlich Sondermittel für die Opfer des Tsunami vom Dezember 2004 und für die Hilfe in den Ländern des Balkan, rund 75 Mio. Euro zur Verfügung. Hinzu kommen rund 16,6 Mio. Euro für Projekte des humanitären Minenräumens. Eine weitere Aufgabe ist die Mitarbeit an den internationalen Bemühungen zur Verbesserung der Katastrophenvorsorge. Die Referate GF-07 und GF-08 unterstützen außerdem die Arbeit des „Beauftragten der Bundesregierung für Menschenrechtspolitik und Humanitäre Hilfe“. Zwei Referate haben seit Ende 2001 erheblichen Auftrieb erfahren: Der Arbeitsstab für Internationale Terrorismusbekämpfung und -prävention (Referat GF-10) und der Arbeitsstab zur Bekämpfung Organisierter Kriminalität (Referat GF-11). Sie kümmern sich um die Bereiche Terrorismusbekämpfung und Krisenprävention, einschließlich Polizeiaufbau in Afghanistan und Irak. In der Ausweitung dieser beiden Referate spiegelt sich wider, dass die internationale Zusammenarbeit in diesen Fragen im Rahmen der VN, der EU und der G-8 zuletzt stark an Bedeutung gewonnen hat. Die beiden Referate werden vom „Beauftragten für Internationale Terrorismusbekämpfung und -prävention“ koordiniert.

1.5 Regionalabteilungen Die vier Regionalabteilungen sind die früheren Unterabteilungen der ehemaligen Politischen Abteilung 3 des AA, die, für viele unverständlich, im Zuge der letzten Reform aufgelöst wurde, ihres Leiters enthoben und heute auf dem Niveau der sogenannten Regionalbeauftragten im Rang von Unterabteilungsleitern, direkt dem Staatssekretär unterstellt, geführt werden: für die Betreuung aufkommender Weltmächte wie China und Indien ein bemerkenswerter „Reform“-Ansatz. Deren Zuständigkeitsbereiche sind Nah- und Mittelost/Maghreb, SubsaharaAfrika, Lateinamerika/Karibik sowie Australien/Ozeanien. Bei den Regionalbeauftragten fließen alle Informationen aus den Regionen zusammen, dort werden sie analytisch aufgearbeitet und politisch bewertet. Zu ihrem Aufgabenkatalog gehört die Beratung der Bundesregierung in Fragen der Aussenpolitik für die Regionen, Wahrnehmung von Bundestagsausschüssen, Auslandsreisen zur Pflege der bilateralen Beziehungen, Leitung aktueller Krisenstäbe, Betreuung der politischen Regionalkonzepte der Bundesregierung.

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1.6 Abteilung für Wirtschaft und nachhaltige Entwicklung Die Außenwirtschaftsförderung, und damit der Einsatz für deutsche Wirtschaftsinteressen, ist eine Kernaufgabe der deutschen Außenpolitik. Das AA engagiert sich mit seiner Zentrale in Berlin und weltweit über 200 Auslandsvertretungen für die deutsche Wirtschaft als Dienstleister, Türöffner und – wo nötig – als politischer Flankierer. Es setzt sich für die Verbesserung der Rahmenbedingungen für deutsche Wirtschaftsaktivitäten im Ausland ein, sowohl multilateral, z.B. bei internationalen Organisationen und Konferenzen, wie auch bilateral, z.B. durch Abschluss von Investitionsförderungs- und Schutzverträgen. Das AA wirbt proaktiv für Deutschland als Wirtschafts- und Investitionsstandort, um Arbeitsplätze im Inland zu schaffen und zu sichern. Innerhalb des Systems der deutschen Außenwirtschaftsförderung, bestehend aus Auslandsvertretungen, Auslandshandelskammern und der Bundesagentur für Außenwirtschaft (bfai), arbeiten die Wirtschaftsdienste der Botschaften und Konsulate an der Schnittstelle von Politik und Wirtschaft. Die Auslandsvertretungen bilden ein weltumspannendes Netz von außenwirtschaftspolitisch engagierten Ansprechpartnern, die deutschen Unternehmen mit Rat und Tat zur Seite stehen. Wirtschaftliche Globalisierung einerseits, die Gestaltung ihres internationalen Ordnungsrahmens und das – gerade nach dem 11. September 2001 – erweiterte Verständnis von Sicherheit haben die Grenzen zwischen den Handlungsfeldern von Außen-, Sicherheits-, Wirtschaftspolitik einerseits und Entwicklungspolitik andererseits verwischt. Handel wird als Schlüssel zu wirtschaftlicher Entwicklung erkannt (so in der Doha-Entwicklungsrunde der WTO; ¡ Außenwirtschaftspolitik); Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik stimmen sich in Nachkonfliktsituationen und fragilen Staaten zu Strategie und Mitteleinsatz ab (z.B. in Afghanistan). Die Wahrung der Kohärenz insbesondere zwischen außen- und entwicklungspolitischem Handeln und Instrumenteneinsatz gewinnt dadurch für das Auswärtige Amt zusätzlich an Bedeutung. Auch Umweltschutz und Bioethik werfen zentrale Fragen für die Zukunft der Menschheit auf, die nur im Rahmen internationaler Zusammenarbeit erfolgreich gelöst werden können. Hier besteht grenzüberschreitender Regulierungsbedarf, der sich in der Herausbildung eines substantiellen neuen Völker- und Europarechts niederschlägt. Das AA leistet hierzu sowohl konzeptionelle wie auch operative Beiträge. Es gestaltet so zusammen mit den Fachministerien die deutsche Umweltaußenpolitik und sorgt für die Kohärenz dieses Gebiets mit der deutschen Außenpolitik insgesamt. Energie- und Rohstofffragen werden im Rahmen der Europäischen Union wie in verschiedenen internationalen Organisationen beraten. Innerhalb der Europäischen Union geht es dabei unter anderem um den Binnenmarkt für Strom und Gas sowie um gemeinsame Ansätze zu Energieeffizienz oder zu erneuerbaren Energien. Sowohl auf europäischer wie auf internationaler Ebene sind Fragen der Versorgungssicherheit von besonderer Bedeutung. Das AA wirkt an europäischen und internationalen Abstimmungsprozessen mit, bringt außenpolitische Expertise, auch über das Netzwerk der Auslandsvertretungen, ein und analysiert Entwicklungen im Energie- und Rohstoffsektor und deren Wechselwirkungen mit wirtschafts- und außenpolitischen Interessen. Wissenschaftliche Forschung und technologische Entwicklung sind Grundlage unserer wirtschaftlichen Entwicklung. Sie leben seit jeher von grenzüberschreitender Zusammenarbeit. Die Kooperation in Wissenschaft und Technologie zu fördern ist eine weitere wichtige Aufgabe deutscher Außenpolitik. Die Bundesregierung wirkt im Rahmen der EU und bei europä-

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ischen Forschungseinrichtungen bei der Gestaltung europäischer Wissenschafts-, Forschungsund Technologiepolitik mit. Das AA fördert die internationale Kooperation in Wissenschaft und Technologie durch ihre Mitarbeit in UNESCO und anderen internationalen Organisationen. Beispiele sind Informations- und Kommunikationstechnologiepolitik, aber auch Raumfahrtpolitik und jüngst der koordinierte Aufbau eines Tsunami-Frühwarnsystems für den Indischen Ozean. Das AA wird dabei durch sein Netz von Wissenschaftsreferenten an den deutschen Auslandsvertretungen unterstützt. Deutschland hat als eine der führenden Exportnationen und als wichtiges Transitland überragendes Interesse an leistungsfähigen, nachhaltigen Verkehrssystemen. Sie sind eine entscheidende Voraussetzung für die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft, für die Ansiedlung von Unternehmen und für die Schaffung von Arbeitsplätzen. So engagiert sich Deutschland als wichtige Schifffahrtsnation für einen freien Seeverkehr auf gesicherten Seewegen, für Schiffssicherheit, Meeresumweltschutz und Terrorismusprävention. Mit 19 internationalen Verkehrsflughäfen und einer starken Luftverkehrsbranche spielt Deutschland auch im internationalen Luftverkehr eine maßgebliche Rolle. Nach dem 11. September 2001 hat das AA zahlreiche Initiativen und Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit im Flugverkehr unterstützt. Das AA hat Anteil daran, dass die Wettbewerbsfähigkeit des Luftverkehrsstandorts Deutschland gestärkt wird, was u.a. durch die kontinuierliche Weiterentwicklung eines Netzes von rd. 140 bilateralen Luftverkehrsabkommen geschieht. Die Nichtverbreitung von Kernwaffen ist ein zentrales Anliegen deutscher Außenpolitik. Die Bundesregierung setzt sich daher in verschiedenen internationalen Foren für höchstmögliche Sicherheits- und Sicherungsstandards bei kerntechnischen Anlagen und radioaktiven Materialien ein. In enger Zusammenarbeit mit seinen Partnern unterstützt Deutschland Initiativen, vor allem im Rahmen der EU, der IAEO und der G8, die die Verbreitung sensitiver Technologien des nuklearen Brennstoffkreislaufs einschränken und Proliferationsrisiken vorbeugen. Diese Aufgaben werden durch das AA in enger Zusammenarbeit mit dem BMWA, BMU und BMBF wahrgenommen. Das AA hat ferner im deutschen Rüstungsexportkontrollsystem, für das das BMWA federführend zeichnet, substantielle Beteiligungsrechte. Auf Grundlage der gesetzlichen Bestimmungen (insbesondere Außenwirtschaftsgesetz und Kriegswaffenkontrollgesetz), des Verhaltenskodex der Europäischen Union für Waffenausfuhren und der restriktiven Politischen Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern wird in jedem Einzelfall sichergestellt, dass Rüstungsexporte im Einklang mit außenpolitischen Zielen (Achtung der Menschenrechte, Wahrung regionaler Stabilität, Beachtung von Waffenembargos der Vereinten Nationen etc.) stehen (¡ Rüstungsexportpolitik). Exporte von Kriegswaffen in Länder außerhalb von NATO, EU und NATO-gleichgestellten Ländern werden grundsätzlich nur bei Vorliegen eines besonderen außenpolitischen Interesses genehmigt.

1.7 Die Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts Das Recht ist ein prägendes Element sowohl in den vielfältigen Beziehungen zwischen Staaten als auch im Verhältnis des Staates zu seinen Bürgern. Die Herrschaft des Rechts (rule of law) auf internationaler Ebene dient sowohl der Friedenssicherung als auch dem Ziel, für Probleme auf politischem, wirtschaftlichem, sozialem, kulturellem und anderen Gebieten durch interna-

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tionale Zusammenarbeit nicht nur politische, sondern wo möglich auch verlässliche rechtliche Lösungen zu finden. Die dabei zu bewältigenden Herausforderungen haben angesichts der Globalisierung in den letzten Jahren zugenommen. Vor diesem Hintergrund umfasst die Arbeit der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts mit ca. 150 Mitarbeitern eine große Bandbreite rechtlicher Themen, wobei sich sechs Arbeitseinheiten völkerrechtlichen Fragen widmen und acht Arbeitseinheiten für Fragen des nationalen Rechts zuständig sind, d.h. insbesondere konsularische Dienstleistungen im Zusammenhang mit Öffentlichem, Straf-, Zivil-, Ausländer-, Sozial- und Konsularrecht. Dem Leiter der Rechtsabteilung, der zugleich die Funktionsbezeichnung Völkerrechtsberater trägt, unterstehen neben den genannten Arbeitseinheiten ein Stellvertreter und ein Beauftragter für Migrations-, Asyl- und Visafragen.

1.7.1 Völkerrechtliche Fragen Das Völkerrecht ist ureigene Materie der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts als dem für auswärtige Beziehungen innerhalb der Bundesregierung federführenden Ressort. Die Rechtsabteilung begutachtet internationale Sachverhalte vor dem Hintergrund bestehender völkerrechtlicher Normen und trägt durch ihre Praxis sowie durch Teilnahme an der Aushandlung neuer Verträge zur Weiterentwicklung des Völkerrechts bei. Ein Schwerpunkt ihrer Arbeit liegt dabei auf der Prüfung sämtlicher für die Bundesrepublik Deutschland geschlossener völkerrechtlicher Verträge auf Übereinstimmung mit dem internationalen Vertragsrecht sowie den innerstaatlichen Organisationsnormen und der Unterstützung von der Verhandlungsaufnahme über die Unterzeichnung und Ratifikation bis hin zur Bekanntmachung oder Veröffentlichung und Registrierung. Die Rechtsabteilung ist auch zuständig für Rechtsfragen der diplomatischen und konsularischen Beziehungen zwischen Staaten und zu internationalen Organisationen. Sie unterstützt das deutsche Engagement im Kampf gegen Straflosigkeit bei international relevanten Verbrechen und für eine starke internationalen Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Strafrechts. Sie wird beratend bei der Formulierung der deutschen Politik im Hinblick auf Fragen internationaler Gerichtsbarkeit tätig und unterstützt die Tätigkeit der internationalen Strafgerichtshöfe wie z.B. der Internationalen Tribunale für das ehemalige Jugoslawien und für Ruanda, des Internationalen Strafgerichtshofs und des Tribunals für Sierra Leone sowie des noch im Aufbau befindlichen Tribunals für Kambodscha. Darüber hinaus obliegt ihr die Beurteilung von Fragen der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit sowie die Organisation der Vertretung Deutschlands in Verfahren vor dem Internationalen Gerichtshof in Den Haag (z.B. wegen des Kosovo-Einsatzes der NATO). Im Rahmen der Stiftung „Erinnerung, Verantwortung und Zukunft“ wirkt die Rechtsabteilung auch bei Fragen der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts zugunsten ehemaliger Zwangsarbeiter mit. Weitere Rechtsfragen betreffen Völkerrechtsgebiete wie das Rechtsregime in der Antarktis, das Seerecht, das Luft- und Weltraumrecht sowie das Recht des internationalen Umweltschutzes und der internationalen Flüsse und Seen.

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1.7.2 Fragen des nationalen Rechts und konsularische Dienstleistungen Die Rechtsabteilung koordiniert die konsularische Arbeit der weltweit über 220 Botschaften und Generalkonsulate und steht Bundesregierung, Parlament, auswärtigen Staaten, internationalen Organisationen und Privaten mit Rat und Tat bei Rechtsverhältnissen mit grenzüberschreitendem Bezug zur Seite. Für konsularische Tätigkeiten der Auslandsvertretungen seien beispielhaft genannt die Erteilung von Visa, die Beschaffung ausländischer Dokumente, Beglaubigungen und Beurkundungen, die Ausstellung von Pässen für im Ausland lebende Deutsche oder von Rückkehrausweisen für deutsche Touristen. Im Rahmen der Fürsorgepflicht der Bundesrepublik Deutschland gegenüber den ihrer Personalhoheit unterstehenden deutschen Staatsangehörigen leistet die Rechtsabteilung Hilfe für im Ausland in Not geratene Deutsche. Sie wird unterstützend bei der Suche nach Vermissten und bei Todesfällen im Ausland tätig, assistiert in Krisen und Katastrophen und vermittelt in Fällen grenzüberschreitender Kindesentziehungen. Sie betreut die im Ausland inhaftierten Deutschen, vermittelt ihnen bei Bedarf rechtliche Unterstützung und befasst sich mit Fällen von Auslieferungs- und Vollstreckungshilfe. Des Weiteren ermöglicht sie in Zusammenarbeit mit dem Bundeswahlleiter den im Ausland ansässigen Deutschen die Teilnahme an Bundestags- und Europawahlen. Auch bei Aufgaben „des nationalen Rechts“ arbeitet die Rechtsabteilung im Hinblick auf die angestrebte Verbesserung der konsularischen Betreuung von EU-Bürgern und der Rechtsharmonisierung innerhalb der EU eng mit den europäischen Partnern zusammen.

2. Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik 2.1 Grundlagen und Ziele Die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik (AKBP) ist integraler Bestandteil der deutschen Außenpolitik. Sie ist den gleichen Zielen und Grundwerten verpflichtet, wie die Außenpolitik insgesamt, ohne dabei das Selbstverständnis von der Autonomie von Kunst und Wissenschaft in Frage zu stellen. Sie spiegelt das außenpolitische Interesse Deutschlands wider, Reichtum und Vielfalt seiner künstlerischen und kulturellen Tradition im Ausland zu präsentieren und ein zeitgemäßes Deutschland-Bild in all seinen Facetten zu vermitteln. Darüber hinaus leistet sie einen wichtigen Beitrag zu Friedenssicherung, Konfliktprävention, Stärkung von Demokratie und Menschenrechten und dem Schutz natürlicher Ressourcen. Die Chancen und Gefahren der Globalisierung unterstreichen die Bedeutung dieser Aufgabe täglich aufs Neue. Die Terroranschläge des 11. September 2001 und jüngst wieder in Madrid, Ägypten und London haben auf dramatische Weise gezeigt, dass tragfähige internationale Beziehungen ohne einen langfristig angelegten kulturellen Dialog nicht auskommen. Wo es mit Hilfe der AKBP gelingt, zivilgesellschaftliche Strukturen aufzubauen, hat auch Sicherheitspolitik gute Chancen, nachhaltig erfolgreich zu sein. Deshalb sieht auch der „Aktionsplan Zivile Krisenprävention“, den die Bundesregierung im Sommer 2004 verabschiedet hat, eine starke Einbeziehung der AKBP beim internationalen Krisenmanagement vor. Ein Beispiel dafür liefert das erfolgreiche deutsche Engagement in Afghanistan, wo Deutschland parallel zu militärischen und politischen Stabilisierungsmaßnahmen nach über 20 Jahren Krieg und Bürgerkrieg Dialogveranstaltungen organisiert, Schulen und Universitäten aufbaut

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sowie Lehrer und Hochschuldozenten ausbildet. Im engen Zusammenspiel mit der Pflege der auswärtigen politischen Beziehungen und der Außenwirtschaftsförderung kommt der AKBP die Aufgabe zu, Menschen und Kulturen einander näher zu bringen und die kulturellen Grundlagen der Zusammenarbeit zu festigen. Das Auswärtige Amt mit seiner Kultur- und Bildungsabteilung und seinen über 200 Auslandsvertretungen ist seit Jahrzehnten der zentrale Akteur auf dem Feld der AKBP. Von den ca. 1,1 Mrd. €, die der Bundeshaushalt 2005 für auswärtige Kulturarbeit vorsieht, fielen etwas über die Hälfte, nämlich 546 Mio. €, auf den Haushalt des Auswärtigen Amts; der Rest teilt sich auf verschiedene Bundesministerien und den Bundesbeauftragten für Kultur und Medien auf.3 Ein neues Arbeitsfeld der AKBP bildet der Tätigkeitsbereich des Beauftragten für den „Dialog mit der islamischen Welt“. Die islamische Welt und insbesondere der Nahe und Mittlere Osten – verstärkt durch die terroristischen Ereignisse in der westlichen Welt seit dem 11. September 2001 – rücken als Raum gegenwärtiger und zu erwartender Krisen und Konflikte immer mehr ins Blickfeld der öffentlichen Aufmerksamkeit und haben auch in der europäischen und deutschen Außenpolitik an Bedeutung zugenommen. Unter den Europäern hat Deutschland zwar im Nahen und Mittleren Osten ein hohes Ansehen. Gestiegenes Misstrauen bis hin zu offener Feindseligkeit gegenüber den USA und mitunter pauschal dem „Westen“ in islamischen Ländern bzw. muslimischen Gesellschaften wirken sich jedoch auch auf unsere bilaterale Außenpolitik aus. Die Muslime in der Welt registrieren im übrigen aufmerksam „schlechte“ Nachrichten, die die muslimische Bevölkerung in Europa betreffen. Dabei dominiert gelegentlich in den Herkunftsländern der Eindruck, dass die muslimischen „Brüder und Schwestern“ in ihren westlichen Aufenthaltsländern diskriminiert werden. Die Perzeption einer Kluft zwischen einer muslimisch geprägten Welt auf der einen und „den USA“ oder „dem Westen“ auf der anderen Seite droht angesichts der Bedrohung durch islamistisch motivierten Terrorismus und die Massnahmen gegen diesen Terror, für die auch viele Muslime durchaus Verständnis aufbringen, stärker zu werden. Die deutsche Außenpolitik ist gefordert, angesichts wachsender Vorurteile konfrontativen Politikansätzen gegenzusteuern. In diesem Kontext bewegt sich präventive Dialogpolitik. Um dieser Herausforderung Rechnung tragen zu können, wurde Anfang 2002 das Amt des Beauftragten für den Dialog der Kulturen/den Dialog mit der islamischen Welt geschaffen. Er ist zuständig für die Koordinierung dialogbezogener Politikbereiche, außerdem im Rahmen des Stabilitätspaktes Afghanistan für die Koordinierung des kulturellen Wiederaufbaus von Afghanistan. Ihm arbeitet die zu diesem Zweck neu eingerichtete Arbeitseinheit für den Dialog mit der islamischen Welt zu. Zu den Kernaufgaben des Dialogbeauftragten gehören Kontakte mit Multiplikatoren durch Vorträge im In- und Ausland, eine engagierte Reisediplomatie sowie Fehldeutungen und Interpretationen in der wechselseitigen Perzeption i.S. einer präventiven Dialogpolitik gegenzusteuern. Denn auch im Zeitalter der elektronischen Medien gilt: direkte persönliche Kontakte zu den relevanten gesellschaftlichen Gruppen in der arabischen und islamischen Welt können durch virtuelle Kommunikation nicht ersetzt werden. Als Instrument verfügt der Arbeitsbereich über ein „Netz“ von Referenten, die an etwa 20 deutschen Auslandsvertretungen tätig sind und folgende Kernaufgaben erfüllen sollen: > Beobachtung relevanter innenpolitischer Vorgänge; > Kontakte zu den wichtigen Akteuren der Zivilgesellschaft einschließlich der Medien; > Initiierung, Intensivierung und Steuerung von Dialogprojekten. 3 Eine ausführlichere Darstellung findet sich im Beitrag Auswärtige Kulturpolitik in diesem Handbuch.

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Sowohl der Dialogansatz als auch die Themenbereiche sind für die Auslandsvertretungen nicht neu. Die Auswärtige Kulturpolitik Deutschlands ist traditionell dialogisch ausgerichtet, Menschenrechtslage und eine akzentuierte Hinwendung zu den Zivilgesellschaften, „gender“Fragen gehören seit langem zum politischen Alltag deutscher Botschaften. Mit dem gezielten Einsatz und der Koordinierung spezifisch für diese Aufgaben vorgesehener Referenten soll die Auseinandersetzung mit gesellschaftspolitischen Entwicklungen künftig jedoch noch intensiver und kompetenter erfolgen. Mit den Mitteln für den „Europäisch-Islamischen Kulturdialog“ (EIK) werden dialogfördernde Projekte finanziert. Die Maßnahmen zielen darauf ab, gegenseitiges Verständnis und gegenseitigen Respekt zu verbessern, Toleranz zu verstärken. Dies auch als konkreter Beitrag zur Krisenprävention und Ursachenbekämpfung des islamistisch begründeten Terrorismus. In erster Linie wird mit diesen Mitteln die Projektarbeit der Kultur-Mittler-Organisationen (DAAD, Goethe-Institut, IfA) in der islamischen Welt gefördert.

2.2 Abteilung Kommunikation Die Abteilung Kommunikation des AA ist zuständig für die Politische Öffentlichkeitsarbeit im In- und Ausland. Sie soll zur Vermittlung eines wirklichkeitsgerechten, dynamischen und zukunftsorientierten Deutschlandbildes im Ausland beitragen und flankiert das außenpolitische Engagement der Bundesregierung. Deutschlands innovative Industrie, die Qualität seiner Produkte und die sprichwörtliche deutsche Zuverlässigkeit haben den Slogan „Made in Germany“ weltweit zu einem Markenzeichen gemacht. Deutschland ist aufgrund seiner wirtschaftlichen und kulturellen Angebote, seines politischen Potentials, der Leistungsfähigkeit seiner Menschen, aber auch aufgrund seiner touristischen Reize ein Land, das weltweit Ansehen genießt. Für Deutschland, dessen wirtschaftlicher Erfolg wesentlich vom Export abhängt, ist daher eine innovative Öffentlichkeitsarbeit unerlässlich. Die wichtigsten Zielgruppen der „Public Diplomacy“, die vor Ort durch das Netz der 220 Auslandsvertretungen umgesetzt werden, sind in erster Linie Multiplikatoren, d.h. Journalisten führender Medien, Politikwissenschaftler, hochrangige Vertreter von Parteien und Organisationen der Zivilgesellschaft, Repräsentanten der Universitäten und wissenschaftlichen Einrichtungen sowie Entscheidungsträger aus allen gesellschaftlichen Bereichen. Besonders wichtig sind die jungen Eliten. Die wichtigsten Instrumente der Auslands-Öffentlichkeitsarbeit sind: a) Internet Das Internet hat sich zum schnellsten und effizientesten Medium der Public Diplomacy entwickelt. Das Auswärtige Amt bietet umfassende aktuelle Informationen auf seiner viersprachigen Website an. Zusätzlich sind fast alle Auslandsvertretungen mit eigenen Websites vertreten. Sie versorgen Internetnutzer weltweit mit aktuellen Nachrichten aus Deutschland, Hintergrundinformationen und Serviceangeboten. An den Botschaften in Washington, Paris, Moskau und Kairo wurden Informationszentren geschaffen, die speziell die englisch-, französisch-, russisch- und arabischsprachigen Regionen bedienen. b) Printmedien Das Handbuch „Tatsachen über Deutschland“ (400.000 Exemplare, 13 Sprachfassungen), die Auslandszeitschrift „Deutschland“ (6 Ausgaben im Jahr mit je 400.000 Exemplaren in elf Sprachfassungen) sowie der Tischkalender (150.000 Exemplare, zwölf Sprachfassungen) sind zentrale Instrumente der Public Diplomacy. Durch Online-Auftritte der Zeit-

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schrift „Deutschland“ und des Handbuchs „Tatsachen über Deutschland“ konnte die Reichweite der Printprodukte erheblich gesteigert werden. Rund 1 Mio. Online-Nutzer verzeichnet die Zeitschrift, von 1,2 Mio. wird das Handbuch online jährlich genutzt. c) Besucherprogramm/Mediendialoge Im Rahmen des Besucherprogramms der Bundesrepublik Deutschland werden jährlich ca. 1.200 ausländische Journalisten und wichtige Persönlichkeiten aus allen gesellschaftlichen Bereichen nach Deutschland eingeladen. Maßgeschneiderte Themenangebote beispielsweise zum Wirtschaftsstandort Deutschland oder zum Umweltschutz ermöglichen eine zielgerichtete Kommunikation mit wichtigen deutschen Entscheidungsträgern. Ein weiteres wichtiges Medium zur Vermittlung eines modernen Deutschlandbildes sind die Mediendialogveranstaltungen mit verschiedenen Regionen, die beispielsweise deutsche und arabische Journalisten und Medienwissenschaftler zusammen bringen. Die Abteilung K ist auch zuständig für die Öffentlichkeitsarbeit des Auswärtigen Amts in Deutschland. Mit Ausstellungen, Printmedien, Filmen, Diskussionsveranstaltungen sowie mit einem modernen Besucherzentrum, das jährlich von ca. 30.000 Menschen besucht wird, informiert die Abteilung Kommunikation über aktuelle außenpolitische Themen und vermittelt dem deutschen Bürger einen Eindruck über die Arbeitsweise des AA in Berlin und der 220 Vertretungen weltweit.

2.3 Das Protokoll Berlin als Hauptstadt Deutschlands im geographischen Herzen der erweiterten Europäischen Union ist ein attraktives Reiseziel: konnten im Jahr 2000 161 offizielle Besuche gezählt werden, so waren dies im Jahr 2004 bereits 282. Die Aufgaben des Protokolls hierbei sind vielfältig. Als Protokoll der Bundesregierung sorgt es nicht nur für den reibungslosen Ablauf von Besuchen ausländischer Gäste auf der Ebene Staatsoberhäupter, Regierungschefs und Außenminister, sondern betreut auch die Auslandsreisen des Bundespräsidenten, Bundeskanzlers und des Außenministers und deren Teilnahme an Konferenzen im In- und Ausland. Ziel der protokollarischen Arbeit ist, den Rahmen für den erfolgreichen Verlauf von politischen Gesprächen zu schaffen. Ein weiterer wichtiger Teilbereich des Protokolls des Auswärtigen Amtes ist darüber hinaus die Betreuung diplomatischer und konsularischer Vertretungen sowie Internationaler Organisationen in Deutschland. Das Protokoll des Auswärtigen Amtes gliedert sich in fünf Referate mit unterschiedlichen Aufgaben: Organisation von Staatsbesuchen: Ein Staatsbesuch ist ein besonders herausgehobener Besuch eines Staatsoberhauptes, dem bei dieser Gelegenheit alle protokollarischen Ehren gewährt werden. Hierzu gehört eine Vielzahl von zeremoniellen Elementen. Neben Staatsbesuchen betreut das Protokoll auch Offizielle Besuche, Arbeits- und Terminbesuche von Staatsoberhäuptern, Regierungschefs und Außenministern und gleichartiger Besuche wie z.B. des EU-Kommissionspräsidenten und des Generalsekretärs der Vereinten Nationen. Neben eingehenden Besuchen bereitet das Protokoll auch Reisen des Bundespräsidenten, des Bundeskanzlers und des Außenministers in das Ausland vor. Im Jahr 2004 hat das Protokoll 282 eingehende Besuche ausländischer Gäste und 156 ausgehende Reisen des Bundespräsidenten, Bundeskanzlers und Bundesminister des Auswärtigen durchgeführt.

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Multilaterale Diplomatie: Zu Beginn des 21. Jahrhunderts stellt die multilaterale Diplomatie das Protokoll vor neue Herausforderungen. Das Ende der bipolaren Welt, die europäische Integration und die Erweiterung der EU sowie das stärkere Gewicht von Regionalorganisationen und eine Serie von „Weltgipfeln“ der VN führen zu einer Hochkonjunktur internationaler Konferenzen, multilateraler „Serien-Gipfel“ und informeller Treffen der Regierungschefs. An diesen Veranstaltungen nehmen nicht mehr nur Regierungsvertreter und Diplomaten, sondern oftmals auch Mitglieder zivilgesellschaftlicher Gruppen und Vertreter transnationaler Unternehmen teil. Regierungskonferenzen werden häufig mit Fachtagungen verbunden. Das Protokoll hat dabei für die Organisation und angemessene Betreuung aller Teilnehmer zu sorgen, ohne dabei Funktionsunterschiede und Statusfragen zu vernachlässigen. Die Betreuung diplomatischer und konsularischer Vertretungen: Das Protokoll ist die erste Anlaufstelle der Betreuung für 183 Botschaften (141 Botschaften in Berlin, elf in Bonn, 31 mit Sitz im Ausland), 30 Internationale Organisationen, 171 berufskonsularische Vertretungen und 479 honorarkonsularische Vertretungen in Deutschland. Entsprechend breit ist die Palette der Aufgaben. Sie reichen von der Registrierung des Personals an den Vertretungen, der Genehmigung von Einreisevisa und der Erteilung von Protokollausweisen über Akkreditierung von Botschaftern und der Exequaturerteilung (Zulassung) von Konsuln und Honorarkonsuln, Fragen des Schutzes diplomatischer und konsularischer Vertretungen, Status- und Gegenseitigkeitsfragen, Straftaten und Ordnungswidrigkeiten bis hin zur Vermittlung bei Forderungsangelegenheiten. Der Ordensaustausch bei Staatsbesuchen wird vorbereitet und die Ordensvorschläge für Ausländer und Deutsche mit Verdiensten im Ausland bearbeitet. Ferner ist das Protokoll an der Vorbereitung von Veranstaltungen für das Diplomatische Corps wie dem alljährlichen Neujahrsempfang des Bundespräsidenten, dem Weihnachtsempfang des Bundeskanzlers und den jährlichen Feierlichkeiten zum Tag der Deutschen Einheit beteiligt. Das Protokoll betreut statusmässig die Bediensteten von diplomatischen und konsularischen Vertretungen und Internationalen Organisationen in Deutschland (über 20.000 Personen) und ist u.a. zuständig für alle Fragen der persönlichen Privilegien. Ein wichtiger Aspekt war und ist die Unterstützung der noch in Bonn verbliebenen Botschaften (11), Außenstellen von Botschaften (24) und Generalkonsulaten in Bonn und Köln (15), die von der Außenstelle des Protokolls in Bonn betreut werden. Das Protokoll berät und unterstützt die VN-Organisationen und die anderen Internationalen Organisationen in Deutschland. Am VN-Standort Bonn haben sich bisher zwölf VN-Organisationen mit zur Zeit über 500 Mitarbeitern angesiedelt. Ab Ende des Jahres 2005 werden alle Bonner VN-Organisationen den nach einem Beschluss der Bundesregierung vom 28. Mai 2003 neu eingerichteten VN-Campus im Bereich des früheren Deutschen Bundestages beziehen.

2.4 Die Abteilung 1 – Zentralabteilung Abteilung 1 ist die zentrale Management- und Service-Einrichtung für die Zentrale und die 226 Auslandsvertretungen. Dieser größten Abteilung des Auswärtigen Amts obliegt es, Infrastruktur und Logistik zur Sicherung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung bereit zu stellen und neuen Herausforderungen anzupassen.

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Das Spektrum der Arbeitsbereiche ist groß: > allgemeine Personalverwaltung, Rekrutierung, Betreuung und Entwicklung des Personals sowie der Aus- und Fortbildung > Personalfürsorge für die durch Rotation und Auslandsaufenthalte besonders geforderten Beschäftigten und ihre Familien, auch mithilfe des Gesundheitsdienstes des Auswärtigen Amtes; > Aufbau- und Ablauforganisation und deren strategische Weiterentwicklung. > Zentrale Dienstleistungen wie Schreib- und Registraturdienst sowie der Sprachendienst mit Dolmetscher-, Übersetzungs- und Terminologiedienst sowie dem Sprachlernzentrum. > Ressourcen- und Liegenschaftsverwaltung der Zentrale wie der Auslandsvertretungen. > Entwicklung und Betreuung der Informationstechnologie > Politisches Archiv > Organisationsberatung und Inspektionswesen. Die Zentralabteilung stellt damit für die vielfältigen politischen Aufträge des Auswärtigen Amtes die angemessene Unterlegung mit qualifiziertem Personal und mit Sachmitteln sicher. Durch lineare Stelleneinsparungen in der Bundesregierung seit 1993 hat das Auswärtige Amt über 600 Stellen verloren. Mit weniger Personal als vor der deutschen Einigung bewältigt der Auswärtige Dienst heute nicht nur die mit der Wiederherstellung der Einheit Deutschlands im internationalen Rahmen entstandenen zahlreichen neuen Aufgaben; er stellt sich darüber hinaus auch den neuen globalen Herausforderungen wie etwa der Terrorismusbekämpfung, der Konfliktprävention und einer Vielfalt von neuen internationalen Strukturen zu deren Bewältigung. Die Aus- und Fortbildungsstätte (1-AF) mit ca. 70 Mitarbeiter/innen, darunter acht Rechts- und acht Sprachdozenten arbeitet mit einem Haushalt von knapp vier Millionen Euro, allein eine Million Euro wird für die Fortbildung und IT-Fortbildung ausgegeben. Sitz der Ausbildungsstätte, im Volksmund auch „Diplomatenschule“ genannt, war nach dem Kriege zunächst Speyer, dann ab 1972 Bonn-Ippendorf und mit dem Jahr 2006 wird es die Villa Borsig in Berlin sein. Bis heute verfügt die Bundesregierung aber nicht über eine Diplomatische Akademie, obwohl sie auch ausländische Diplomaten regelmäßig ausbildet.

2.5 Personalrekrutierung und Laufbahnen Höherer Dienst: Das AA stellt jedes Jahr rund 45 Hochschulabsolventen als Attaché(é)s ein, die in der Ausbildungsstätte eine einjährige Ausbildung erhalten. Das Auswahlverfahren ist mehrstufig: von den über 2.000 Bewerberinnen und Bewerbern werden ca. 1.000 zu einem eintägigen schriftlichen Auswahlverfahren zugelassen. Aus diesen werden dann die 120 bis 140 Bestplatzierten ausgewählt, die zu einem eintägigen mündlichen Auswahlverfahren eingeladen werden. Der jeweils im Mai beginnende Vorbereitungsdienst hat praktische und theoretische Abschnitte. Nach einer Einweisung im AA und einem zweiwöchigen Praktikum stehen zunächst Seminare in Geschichte und Politik, Volkswirtschaftslehre, Völker- und Europarecht sowie Rechts- und Konsularwesen auf dem Ausbildungsplan. Begleitet wird dies durch Sprachunterricht in Englisch und Französisch, Rhetorikkurse, Planspiele, Personalführungsund Medienseminare sowie Studienfahrten. Nach Abschluss dieses neunmonatigen Ausbildungsabschnitts folgt ein zweimonatiger Auslandsaufenthalt zur Vertiefung von Sprachkenntnissen. Alternativ können Praktika bei der EU, bei Internationalen Organisationen oder in

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fremden Außenministerien abgeleistet werden. Die Ausbildung endet nach einem Jahr mit der Laufbahnprüfung und der Ernennung zum/zur Legationssekretär/in. Gehobener Dienst: Die Anwärter/innen des Gehobenen Dienstes werden zu Beamten/innen auf Widerruf ernannt und sind gleichzeitig für drei Jahre Studierende an der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung (FH Bund), Fachbereich Auswärtige Angelegenheiten. Die Ausbildung schließt mit dem akademischen Grad Diplomverwaltungswirt/in ab. In drei Jahrgängen werden regelmäßig über 120 Anwärter/innen ausgebildet. Schwerpunkt der Ausbildung liegt im Bereich des Rechts- und Konsularwesens, daneben wird öffentliches Finanzund Haushaltwesen, Volks- und Betriebswirtschaft, Entwicklungszusammenarbeit, Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik sowie Presse- und Öffentlichkeitsarbeit und Englisch und Französisch unterrichtet. Die Ausbildung gliedert sich in 22 Monate Theorie und 14 Monate Praxis. Die praktische Ausbildung findet fünf Monate in der Zentrale statt, neun weitere Monate an Auslandsvertretungen. Die Ausbildung endet mit der Ernennung zum/zur Konsulatssekretär/in. Mittlerer Dienst: Die Ausbildung des mittleren Dienstes ist auf den administrativen Bereich ausgerichtet und umfasst Schriftgutverwaltung, öffentliches Haushalt- und Rechnungswesen sowie Organisations- und Geschäftskunde, daneben Rechts- und Konsularwesen. Die Ausbildung der jährlich rund 25 bis 30 Bewerber dauert derzeit 21 Monate, ab 2006 zwei Jahre. Sie besteht aus fachtheoretischem Unterricht (elf Monate) und Praktika im In- und Ausland (zehn Monate). Internationale Diplomatenausbildung: Die Internationale Diplomatenausbildung im AA gibt es seit 1992, sie folgte der Bitte der jungen Demokratien in Mittel- und Osteuropa nach Aufbauhilfe für deren neu zu schaffende auswärtige Dienste. Seither besuchen junge Diplomaten aus diesem Raum zweimal pro Jahr das AA für deutschsprachige dreimonatige Lehrgänge. Dabei unternehmen sie Studienreisen zur Europäischen Union und zur NATO und absolvieren mehrwöchige Hospitationen in den Fachreferaten des AA. Die Bedeutung dieses Programms, das geradezu zur Einrichtung einer Diplomatischen Akademie einlädt, hat sich von der anfänglichen Ausbildungshilfe zu einer vertrauensbildenden Maßnahme gewidmet. Neben Qualifizierungsmaßnahmen stehen Führungs-, Sprach-, Medien- und Managementkompetenz im Vordergrund sowie die Vorbereitung auf neue Posten. Das Team der Fortbildung bereitet auch die jährlich stattfindende Konferenz der Leiter/innen der Auslandsvertretungen vor. Sprache für in Berlin akkreditierte junge Diplomaten aus Mittel- und Osteuropa zum Aufbau professioneller Kontakt- und Vertrauensnetze.

Weiterführende Literatur Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Dokumente von 1949 bis 1994, hrsg. von Reinhard Bettzuege, Köln, 1994. Eine Sammlung zentraler Dokumente deutscher Außenpolitik zwischen 1949 und 1994 einschließlich einer umfangreichen Chronologie. Bettzuege, Reinhard (2005), Der deutsche Militärattachédienst. Von den Anfängen der Bundeswehr bis heute, Verlag der Wissenschaften, Dresden. Der Band beschreibt die Entstehung und Entwicklung des Deutschen Militärattachédienstes aufgrund extensiver Quellenauswertung und zahlreicher Interviews. Böckenförde, Stephan (Hrsg.) (2005), Chancen der deutschen Außenpolitik. Analysen-PerspektivenEmpfehlungen. TUDpress, Dresden. Eine Sammlung policy-orientierter Beiträge zur Lage und zu den Perspektiven deutscher Außenpolitik im Wahljahr 2005.

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Brandt, Enrico/Buck, Christian (Hrsg.) (2002), Auswärtiges Amt. Diplomatie als Beruf, Opladen. Der Sammelband besteht aus Beiträgen deutscher Diplomaten, die unterschiedlichste Facetten des Tagesgeschäfts der Diplomatie von einer ansonsten selten beleuchteten Seite betrachten. Döscher, Hans-Jürgen (2005), Seilschaften. Die verdrängte Vergangenheit des Auswärtigen Amts, Berlin. Der Band (eine mit einigen Aktualisierungen versehene Zusammenfassung zweier früherer Bücher Döschers) wirft ein kritisches Licht auf die Vergangenheit und personelle Kontinuität deutscher Diplomatie zwischen Drittem Reich und Bundesrepublik. Kernanliegen des Autors ist es, das vermeintliche Selbstbild des Auswärtigen Amtes, während des Dritten Reiches als Gegenpol zur Gewalt-, Kriegs- und Vernichtungspolitik der Nationalsozialisten gewirkt zu haben, als Mythos zu entlarven. Döschers Arbeiten haben Zustimmung wie auch heftigen Widerspruch erfahren. Ploetz, Hans Friedrich von (1998), Der Auswärtige Dienst vor neuen Herausforderungen, in: Kaiser, Karl/Eberwein, Wolf-Dieter (Hrsg.), Deutschlands neue Außenpolitik, Band 4, Institutionen und Ressourcen, München, S. 59–74. Der Beitrag diskutiert die Lage und Perspektiven deutscher Diplomatie vor dem Hintergrund neuer globaler Herausforderungen wie auch neuer Anforderungen vor dem Hintergrund der deutschen Vereinigung.

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Institutionen Johannes Bundeswehr Varwick und innerstaatliche Akteure

Einleitung Der Wandel der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik seit 1990 zeigt sich wohl nirgends so deutlich wie im Bereich des veränderten Aufgabenprofils und Tätigkeitsbereichs ihrer Streitkräfte. War die Bundeswehr seit ihrer Gründung im November 1955 eine in die NATO nahezu vollständig integrierte Bündnisarmee, deren Aufgabe vor allem in der Abschreckung bestand und deren potentieller Gegner der Warschauer Pakt war, sollen deutsche Streitkräfte in Zukunft auch „über längere Zeiträume mobil, flexibel einsetzbar, überlebens- und durchhaltefähig sein“, die „erfolgreiche Durchführung eigener sowie bündnisgemeinsamer oder europäischer Einsätze ebenso sicherstellen wie Einsätze im Rahmen von Ad-hoc-Koalitionen“ und am „Wiederaufbau der gesellschaftlichen Ordnung und der Infrastruktur in Krisengebieten mitwirken“ können (Bundesminister der Verteidigung 2000: Rd. 28). Nach Wiedererlangung der vollen Souveränität, so der damalige Bundeskanzler Schröder (2001: 6ff.) in einer Regierungserklärung vor dem Deutschen Bundestag, habe sich Deutschland in einer neuen Weise der internationalen Verantwortung zu stellen. Dies schließe die „Beteiligung an militärischen Operationen zur Verteidigung von Freiheit und Menschenrechten, zur Herstellung von Stabilität und Sicherheit ausdrücklich ein“. Die Bereitschaft, „auch militärisch für Sicherheit zu sorgen“, sei ein „wichtiges Bekenntnis zu Deutschlands Allianzen und Partnerschaften“. Dies bedeute „ein weiter entwickeltes Selbstverständnis deutscher Außenpolitik“. International Verantwortung zu übernehmen und „dabei jedes unmittelbare Risiko zu vermeiden kann und darf nicht die Leitlinie deutscher Außen- und Sicherheitspolitik sein“. Die Bundeswehr hat in den vergangenen Jahren einen vollkommen neuen Auftrag erhalten und sich zu einer Armee im Einsatz entwickelt. Dabei reichte das Einsatzspektrum von klassischen Friedenssicherungseinsätzen der Vereinten Nationen (¡ Vereinte Nationen) über VNmandatierte NATO-Einsätze zur Friedenserzwingung bis hin zu Kampfeinsätzen ohne eindeutiges Mandat der VN. Mit dieser Veränderung hat die deutsche Sicherheitspolitik einen langen, innenpolitisch äußerst umstrittenen Weg zurückgelegt. Die Rolle militärischer Macht in der Sicherheitspolitik wurde neu bewertet und der Weg für eine aktivere Rolle Deutschlands beschritten. Die in Fachkreisen bereits seit längerem diskutierte Umorientierung von einem „bedrohungsorientierten“ zu einem „fähigkeitsorientierten“ Denken hat sich langsam, aber stetig auch in der deutschen Regierungspolitik durchgesetzt. Dabei geht es nicht mehr nur um allgemeine Fähigkeiten der Streitkräfte, sondern um die Fähigkeit zur schnellen und geographisch unbegrenzten Reaktion auf Krisen sowie um die Fähigkeit zur Wirksamkeit im Einsatz. Beides stellt die Bundeswehr und die deutsche Sicherheitspolitik vor neuartige Herausforderungen. Wurden 1998 noch rd. 180 Millionen Euro jährlich für die Auslandseinsätze der

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Bundeswehr ausgegeben, belief sich die Summe 2002 auf rd. 1,7 Milliarden Euro und hat sich damit verzehnfacht. Deutschland ist nach den USA weltweit der zweitgrößte Truppensteller für Auslandseinsätze und hat seit 1998 mehr als 100.000 deutsche Soldaten in Auslandseinsätze geschickt. Dieser Beitrag analysiert den veränderten Auftrag der Streitkräfte als Instrument deutscher Außenpolitik vor dem Hintergrund von Entstehung und Entwicklung der Bundeswehr, stellt Neuorientierung und Reform dar und verortet die Bundeswehr in der Debatte um die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik (¡ Sicherheitspolitik).

1. Entstehung, grundgesetzliche Verankerung und Konzeption 1.1 Die Bundeswehr im Ost-West-Konflikt Nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches und der Niederlage der Wehrmacht im Mai 1945 entschieden sich die Siegermächte des Zweiten Weltkriegs zunächst für die vollständige Entmilitarisierung des in vier Besatzungszonen aufgeteilten Deutschland. Deutsche Streitkräfte schienen angesichts der Erfahrungen mit deutschem Militär als nicht vereinbar mit einer stabilen und friedlichen Nachkriegsordnung. Doch die weltpolitische Entwicklung im Zeichen zunehmender Ost-West-Spannungen führte bereits kurz nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland im Mai 1949 dazu, dass Pläne für einen westdeutschen Verteidigungsbeitrag erarbeitet wurden. Auch in der im Oktober 1949 gegründeten DDR entstanden Streitkräfte, die sich bereits seit 1948 unter wechselnden Bezeichnungen formierten und von März 1956 bis zur Auflösung im Oktober 1990 als Nationale Volksarmee (NVA) bezeichnet wurden. Als Frontarmeen der beiden Blöcke standen sich damit von 1955–1990 in der Gesamtstärke von insgesamt bis zu 650.000 Soldaten zwei deutsche Streitkräfte gegenüber. Zwar lehnte der Bundestag in seiner ersten außenpolitischen Debatte im November 1949 eine nationale Wiederbewaffnung ab, ein Jahr später stimmten aber die damaligen Regierungsparteien (CDU/CSU, FDP und DP) gegen heftigen Widerstand der SPD und weiter Teile der Bevölkerung einem deutschen Verteidigungsbeitrag im Rahmen der geplanten Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) zu, der insbesondere von den USA gefordert wurde. Die EVG sah eine möglichst weitgehende militärische Integration bis hin zu kleinen Einheiten vor. Das so genannte „Amt Blank“ (benannt nach dem späteren Verteidigungsminister Theodor Blank) sollte den deutschen Verteidigungsbeitrag innerhalb der geplanten integrierten europäischen Armee vorbereiten, für den es nach damaliger Auffassung keiner Grundgesetzänderung bedurfte. Nach dem Scheitern der EVG in der französischen Nationalversammlung im August 1954 wurden wenige Monate später in den Pariser Verträgen der deutsche Beitritt zur NATO und zur Westeuropäischen Union sowie die Gründung der Bundeswehr festgelegt. Im Juli 1955 wurde das „Amt Blank“ in das Bundesministerium für Verteidigung umgewandelt, und im Bundestag wurde gegen die Stimmen der SPD das Freiwilligengesetz verabschiedet, das die Einstellung von zunächst 6.000 Freiwilligen vorsah. Die ersten Freiwilligen der Streitkräfte mit einer geplanten Höchststärke von 12 Divisionen (etwa 500.000 Mann) erhielten im November 1955 ihre Ernennungsurkunden. Ende 1958 umfasste die Bundeswehr 174.000 Soldaten (davon 45.000 Wehrpflichtige), bis 1966 stieg die Zahl auf 454.000 (217.000 Wehrpflichtige), Ende der 1980er Jahre pendelte sie sich auf plus/minus 480.000 Soldaten ein (rund 225.000 Wehrpflichtige). Alle Zahlen beziehen sich auf den so

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genannten Friedensumfang, zu dem im Spannungs- bzw. Verteidigungsfall die Aufwuchskräfte hinzukommen.

1.2 Verfassungsregelungen und Führungsgrundsätze Obwohl zum Zeitpunkt des Inkrafttreten des Grundgesetzes (¡ Grundgesetz und Außenpolitik) am 23. Mai 1949 noch keine deutschen Streitkräfte bestanden, wurde bereits eine Reihe von Regelungen aufgenommen, die die Rolle von Streitkräften betrifft (u.a. das Recht auf Kriegsdienstverweigerung, Möglichkeit zur Beteiligung an Systemen kollektiver Sicherheit, Verbot eines Angriffskrieges, Genehmigungspflicht zur Herstellung von Kriegswaffen). Die Voraussetzungen für die Wiederbewaffnung der Bundesrepublik wurden dann ab 1954 mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat durch diverse Verfassungsänderungen geschaffen. Insbesondere die einer Wiederbewaffnung kritisch gegenüberstehende SPD setzte eine Reihe von Regelungen durch, die sicherstellten, dass das Parlament besondere Kompetenzen zur Kontrolle der Streitkräfte erhielt und sich die Bundeswehr grundlegend vom bisherigen Typus deutschen Militärs unterschied (¡ Bundestag). Dem Bund wurde die ausschließliche Gesetzgebung über die Verteidigung zugewiesen, und mit dem 7. und 17. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom März 1956 bzw. Juni 1968 wurden die verfassungsrechtlichen Bestimmungen geschaffen, die den Rahmen für Aufstellung, Auftrag und Befugnisse der bundesdeutschen Streitkräfte bildeten. Mit einfacher Mehrheit (d.h. gegen die Stimmen der SPD) wurde im Juli 1956 die Einführung der allgemeinen Wehrpflicht für Männer beschlossen, die seitdem – wenn auch mit Änderungen hinsichtlich der Dienstzeit – besteht. Durch eine Grundgesetzänderung im Oktober 2000 ist auch Frauen der Dienst an der Waffe erlaubt, sie dürfen aber dazu nicht verpflichtet werden. Die Bundeswehr taucht im Grundgesetz nicht in einem eigenen Abschnitt, sondern an zahlreichen Stellen auf (u.a. Art. 4, 12, 17a, 24, 26, 45a, 45b, 53a, 65a, 73, 80a, 87a, 87b, 96, 115a, 115), womit die Einbindung in die gesamte Verfassungsordnung und die Vermeidung einer Sonderrolle unterstrichen werden soll. Die Eingliederung in den demokratischen Verfassungsstaat soll durch eine ganze Reihe von Regelungen gewährleistet werden. Zunächst liegt die politische Führungsrolle eindeutig bei dem zivilen Bundesverteidigungsminister, der in Friedenszeiten den Oberbefehl über die Streitkräfte ausübt (der wiederum im Kriegsfall auf den Bundeskanzler übergeht). Über das Haushaltsrecht unterliegen alle Ausgaben einer vollständigen parlamentarischen Kontrolle. Die Bundeswehrverwaltung ist nicht Teil der Streitkräfte, sondern eine bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau. Der im Grundgesetz zwingend vorgeschriebene Verteidigungsausschuss des Deutschen Bundestags hat weitgehende Kontrollrechte (¡ Bundestag) und die Institution des Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestags unterstützt die parlamentarische Kontrolle der Bundeswehr und sichert auch einzelnen Soldaten ein Beschwerderecht zu. Aus den Erfahrungen mit deutschem Militär resultierten zudem einige kulturell-institutionelle Besonderheiten, die die Bundeswehr zu einer im internationalen Vergleich „besonderen“ Armee machen (siehe Punkt 3.1). Weiteres wichtiges Merkmal der Bundeswehr war und ist die umfangreiche multinationale Integration. So hat Deutschland seine Streitkräfte nahezu vollständig in die NATO integriert (¡ Nordatlantische Allianz) Mit Ausnahme des IV-Korps in Potsdam sind zudem alle deutschen Großverbände des Heeres multinational eingebunden und u.a. am Eurokorps (Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg, Spanien), am deutsch-niederländischen Korps, am

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Multinationalen Korps Nord-Ost (Deutschland, Dänemark, Polen), an zwei deutsch-amerikanischen Korps und am Alliierten Schnellen Eingreifkorps (13 NATO-Staaten) beteiligt. Auch für die Luft- und Seestreitkräfte stellt die multinationale Integration auf verschiedenen Stufen die Regel dar. Bereits die Gründung der Bundeswehr war mithin nur im Kontext ihrer Einbindung in multilaterale Strukturen zu verstehen. Die Streitkräfte waren von Anfang an Beschränkungen unterworfen, die den nationalen Entscheidungsspielraum bestimmten. Sie zeigten sich u.a. in dem völkerrechtlich verbindlich erklärten Verzicht auf die Herstellung von ABC-Waffen und in der Unterstellung der bundesdeutschen Einheiten unter den Befehl der NATO. Zwar war die militärische Integration nicht so weitgehend wie bei der gescheiterten EVG, die Bundeswehr war gleichwohl nicht als nationale Armee konzipiert, sondern als deutscher Beitrag zur Verteidigung im Bündnis. Eine eigenständige militärische Handlungsfähigkeit Deutschlands sollte es bewusst nicht geben.

2. Neuorientierung und Reform der Bundeswehr 2.1 Die Bundeswehr nach der Vereinigung im Oktober 1990 Unmittelbare Folge des Endes des Ost-West-Konflikts und der dadurch möglich gewordenen Vereinigung der beiden deutschen Staaten war nicht nur die komplette Veränderung des strategischen Umfelds, sondern auch die notwendig gewordene Integration der NVA in die Bundeswehr. Deutschland hatte sich bei Zusage des Rechts auf freie Bündniswahl vertraglich verpflichtet, die deutschen Streitkräfte (die 1990 auf knapp 600.000 Mann angewachsen waren) bis 1994 auf eine Obergrenze von 370.000 Soldaten Friedensumfang zu reduzieren. Die NVA-Einheiten wurden aufgelöst und Truppenteile der Bundeswehr aus Angehörigen der Bundeswehr und der ehemaligen NVA neu aufgestellt. Von den 90.000 Soldaten, die sich am 2. Oktober 1990 noch im Dienst der NVA befanden, wurden nach einer Übergangsphase rund 9.000 Soldaten in die Bundeswehr übernommen. Schon bald nach der Vereinigung stellte sich zudem die Frage, ob die Bundeswehr über ihren bisherigen Auftrag hinaus auch außerhalb des Bündnisgebiets eingesetzt werden sollte. Nachdem von der Bundesregierung mit Verweis auf die Verfassungslage ein unmittelbares militärisches Engagement im Golfkrieg 1990/91 noch abgelehnt worden war, beteiligte sich die Bundeswehr ab 1991 an zahlreichen Auslandseinsätzen. Dabei handelte es sich allerdings zunächst um rein humanitäre Aktionen bzw. logistische Unterstützungsmaßnahmen von Missionen der Vereinten Nationen (Kambodscha 1992, Somalia 1993) sowie um multinationale Überwachungsmaßnahmen (Flugverbot über Bosnien-Herzegowina und Embargoüberwachung in der Adria) (¡ Ex-Jugoslawien). Das „Weißbuch zur Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und zur Lage und Zukunft der Bundeswehr“ vom April 1994 wies der Bundeswehr neben der Fähigkeit zur Landes- und Bündnisverteidigung im Rahmen der NATO auch die Fähigkeit zur Mitwirkung im Rahmen der multinationalen Krisenbewältigung von NATO, WEU, Vereinten Nationen und KSZE zu. Dazu wurde die Bundeswehr in Hauptverteidigungskräfte (HVK) zur Landes- und Bündnisverteidigung, Krisenreaktionskräfte (KRK) zur Krisenbewältigung bzw. Beteiligung an Friedensmissionen in der Größenordnung von rund 60.000 Soldaten sowie eine Militärische Grundorganisation (MGO) zur Führung, Betrieb und Ausbildung der Streitkräfte unterteilt. Diese Neuorientierung war politisch und rechtlich außerordentlich umstritten. Kritiker – neben der außerparlamentarischen Friedens-

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bewegung insbesondere Bündnis 90/Die Grünen und Teile der SPD – warfen der Bundesregierung eine „Militarisierung“ der Außenpolitik vor. Dabei wurde diese politische Streitfrage letztlich dahingehend zu einer juristischen Streitfrage umdefiniert, als dass zu entscheiden war, ob und, wenn ja, unter welchen Voraussetzungen das Grundgesetz Einsätze der Bundeswehr auch jenseits der Landes- und Bündnisverteidigung zulässt. Zu einer rechtlichen Klärung der zukünftigen Einsatzspektren der Bundeswehr außerhalb des NATO-Gebiets kam es erst durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts am 12. Juli 1994 (¡ Grundgesetz und Außenpolitik). Gegen die von der Bundesregierung verantwortete Zustimmung zu Bundeswehreinsätzen außerhalb des Bündnisgebiets hatte u.a. die oppositionelle SPD-Fraktion geklagt (Dau/Wöhrmann 1996). Im Ergebnis entschied das höchste deutsche Gericht, dass die Teilnahme an allen Einsatzarten im Rahmen von Systemen kollektiver Sicherheit (zu denen neben den Vereinten Nationen auch NATO und Westeuropäische Union gezählt wurden) zulässig ist. Im Umkehrschluss bedeutet das auch, dass rein nationale Einsätze ohne Bezug zu Systemen kollektiver Sicherheit nicht verfassungsgemäß sind. Die Vorraussetzung für alle Einsätze ist grundsätzlich die vorherige konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestags mit einfacher Mehrheit (¡ Bundestag). Auf eine vorherige Zustimmung kann nur dann verzichtet werden, wenn Gefahr im Verzug ist; dann muss die Bundesregierung das Parlament allerdings umgehend damit befassen und im Falle der Ablehnung die Soldaten zurückrufen. Obwohl das Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1994 zahlreiche Fragen offen ließ und in Wissenschaft und Politik kontrovers diskutiert wurde, war damit der Weg für eine aktivere Beteiligung der Bundeswehr an Auslandseinsätzen frei. Dabei reichte das Einsatzspektrum von klassischen Friedenssicherungseinsätzen der Vereinten Nationen über VN-mandatierte NATO-Einsätze zur Friedenserzwingung bis hin zu Kampfeinsätzen ohne eindeutiges Mandat der VN. Mit der Ausnahme von einzelnen Rettungs- und Evakuierungseinsätzen (so im März 1997 der Einsatz zur Evakuierung deutscher Staatsbürger aus Albanien) wurden alle Einsätze im Verbund mit Partnerstaaten der NATO bzw. der EU durchgeführt. Zu den größeren Einsätzen seit 1994 zählt die Teilnahme an den Friedenstruppen für Bosnien-Herzegowina (IFOR/SFOR), Mazedonien (Extraction Force, Essential Harvest und Amber Fox), Kosovo (KFOR) und Afghanistan (ISAF), die Kampfeinsätze in Jugoslawien (Allied Force) sowie die Unterstützung an den weltweiten Einsätzen gegen den internationalen Terrorismus (Enduring Freedom). In Mazedonien (Amber Fox) trat Deutschland im September 2001 erstmals als Führungsnation eines multilateralen Einsatzes auf. Im Oktober 2002 hat die Bundesregierung den Vereinten Nationen angeboten, zusammen mit den Niederlanden im Rahmen des Deutsch-Niederländischen Korps die Führung der ISAF-Truppe in Afghanistan zu übernehmen. Mitte 2005 befanden sich rund 6.200 deutsche Soldaten in neun parallel laufenden Auslandseinsätzen. Im März 2005 trat das so genannte „Parlamentsbeteiligungsgesetz“ in Kraft, wonach einerseits der Handlungsspielraum der Regierung erweitert und andererseits das Recht des Parlaments gestärkt wird. Über den Einsatz von Erkundungsteams oder einzelnen Soldaten für internationale Operationen können demnach künftig die Regierung und die Vorsitzenden der Fraktionen sowie der Ausschüsse für Außen und Verteidigung entscheiden. Damit sollen Sondersitzungen des Bundestags insbesondere in sitzungsfreier Zeit bei unstrittigen Auslandseinsätzen vermieden werden. Ein bewaffneter Einsatz der Bundeswehr liegt vor, wenn Soldaten in bewaffnete Unternehmungen einbezogen werden. Ausgenommen sind Maßnahmen wie humanitäre Hilfeleistungen, bei denen Waffen lediglich dem Zweck der Selbstverteidigung

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dienen. Hier muss der Bundestag vorab zustimmen. Bei Einsätzen von geringer Intensität greift ein vereinfachtes Verfahren. Solch ein Einsatz liegt vor, wenn die Zahl der eingesetzten Soldaten gering ist und es sich nicht um die Beteiligung an einem Krieg handelt. Hier gilt die Zusage als erteilt, wenn sieben Tage nachdem das Parlament informiert wurde, keine Fraktion verlangt, dass sich der Bundestag mit dem Einsatz beschäftigt. Ist Gefahr im Verzug oder muss die Bundeswehr Menschen aus besonderer Gefahrenlage retten, kann das Parlament nachträglich zustimmen. Tut es das nicht, muss der Einsatz abgebrochen werden. Der Bundestag kann jeden Einsatz der Bundeswehr beenden, indem er die Zustimmung widerruft.

2.2 Reformbedarf und Strukturveränderungen Trotz erheblicher Veränderungen in den 1990er Jahren blieb die Reform der Bundeswehr ein politisches Dauerthema. Der Neudefinition des militärischen Aufgabenkatalogs im Zuge des vollkommen veränderten Kriegsbildes folgte nur sehr zögerlich die Neuorganisation der Streitkräfte (Varwick 2000). Die größte Armee Westeuropas ist nach weitgehend einvernehmlicher Einschätzung von Experten nicht mehr voll bündnisfähig, noch nicht europafähig und nicht in der Lage, die an sie gestellten Anforderungen zu erfüllen (Meiers 2005). Die politischen Auseinandersetzungen kreisen dabei um das Einstreichen einer vermeintlichen „Friedensdividende“ in Folge des sicherheitspolitischen Umbruchs Anfang der 1990er Jahre vor dem Hintergrund neuartiger, kostspieliger Konfliktformen. Es geht des Weiteren um den Stellenwert der „alten“ Aufgaben im Spektrum kollektiver Verteidigung angesichts der „neuen“ Aufgaben im Spektrum kollektiver Sicherheit und Krisenmanagement, und es geht um Streitkräfte als Instrument staatlicher Sicherheitspolitik versus Zurückhaltung in diesem Bereich (¡ Deutschland als Zivilmacht). Nicht zuletzt steht auch die Wehrpflicht zur Debatte, an der zwar in allen amtlichen Reformplänen festgehalten werden soll, die aber auch im Zuge der Einführung von Berufsarmeen in wichtigen Partnerländern zunehmend in Frage gestellt wird (siehe Punkt 3.1). Der politisch definierte Auftrag der Bundeswehr ist breit und vergleichsweise unpräzise festgelegt. Die Bundeswehr „schützt Deutschland und seine Staatsbürger vor politischer Erpressung und äußerer Gefahr, verteidigt Deutschland und seine Verbündeten, trägt zur Sicherung von Frieden und Stabilität im euro-atlantischen Raum bei, fördert den Weltfrieden und die internationale Sicherheit im Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen, hilft bei Katastrophen, rettet aus Notlagen und unterstützt humanitäre Aktionen“ (Bundesminister der Verteidigung 2000: 8). Die Bundesregierung kann in unregelmäßigen Abständen ein so genanntes „Weißbuch zur Sicherheitspolitik“ vorlegen und das Verteidigungsministerium veröffentlicht „Verteidigungspolitische Richtlinien“ (VPR). Das derzeit (Mitte 2005) immer noch aktuelle Weißbuch wurde im Jahr 1994 noch von der CDU/CSU/FDP-Regierung vorgelegt, in Verantwortung der rot-grünen Bundesregierung hat der Verteidigungsminister allerdings im Mai 2003 neue Verteidigungspolitische Richtlinien (VPR) erlassen. Dort wird ausgeführt, dass zwar derzeit und auf absehbare Zeit eine Gefährdung des deutschen Territoriums durch konventionelle Streitkräfte nicht gegeben, das internationale Umfeld Deutschlands aber nicht frei von militärischen wie nicht-militärischen Risiken sei, „die die Sicherheit und Stabilität gefährden und bedrohen“ (Rd. 17). Die Risikoanalyse legt komplexer gewordene Gefährdungssituationen zu Grunde, die sich durch Stichworte wie internationaler Terrorismus (¡ Internationale Krimi-

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nalität/Internationaler Terrorismus), Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie regionale Krisen und Konflikte innerhalb und außerhalb Europas mit Auswirkungen auf deutsche Interessen charakterisieren lassen. Die neuen „sicherheitspolitischen Chancen und die komplexen Risiken erfordern eine deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die auf die Verhütung von Krisen und Konflikten ausgerichtet ist, das gesamte Spektrum sicherheitspolitisch relevanter Instrumente und Handlungsoptionen umfasst und gemeinsam mit den Verbündeten und Partnern in NATO und EU organisiert ist. Ihr Ziel ist, vorbeugend und eindämmend Gewalt zu verhindern“ (Rd. 39). Oberstes Ziel deutscher Sicherheitspolitik, so die Analyse in den aktuellen VPR, ist es, die Sicherheit und den Schutz seiner Bürgerinnen und Bürger zu gewährleisten. Deutsche Sicherheitspolitik sei „umfassend angelegt und berücksichtigt politische, ökonomische, ökologische, gesellschaftliche und kulturelle Bedingungen und Entwicklungen“. Sicherheit könne „weder vorrangig noch allein durch militärische Maßnahmen gewährleistet werden. Vorbeugende Sicherheitspolitik (¡ Sicherheitspolitik ) umfasst politische und diplomatische Initiativen sowie den Einsatz wirtschaftlicher, entwicklungspolitischer, rechtsstaatlicher, humanitärer und sozialer Maßnahmen“ (Rd. 37). Damit orientiert sich Deutschland an einem erweiterten Begriff von Sicherheit. Gleichwohl seien „die politische Bereitschaft und die Fähigkeit, Freiheit und Menschenrechte, Stabilität und Sicherheit notfalls auch mit militärischen Mitteln durchzusetzen oder wiederherzustellen, unverzichtbare Voraussetzung für die Glaubwürdigkeit eines umfassenden Ansatzes von Sicherheitspolitik“ (Rd. 37). Nach den Beschlüssen der Bundesregierung vom Sommer 2000 und dem Gesetz zur Neuausrichtung der Bundeswehr vom Juli 2001 sollte der Umfang der Bundeswehr bis 2006 ursprünglich auf 282.000 Soldaten verringert werden, von denen 202.000 Zeit- und Berufssoldaten und 80.000 Wehrdienstleistende sein sollten. Diese Zahlen sind aber inzwischen deutlich korrigiert worden. Die Eckpunkte der von Verteidigungsminister Struck im Januar 2004 beschlossenen Transformation der Bundeswehr (Bundesminister der Verteidigung 2004) sehen nunmehr vor, dass der militärische Personalumfang bis 2010 von 285.000 auf 252.500 Soldaten verringert wird (davon 195.000 Zeit- und Berufssoldaten, 55.000 Wehrpflichtige sowie 2.500 Wehrübungsplätze). Die Zahl der Zivilbeschäftigten soll auf 75.000 zurückgehen. Die Einteilung in Krisenreaktionskräfte und Hauptverteidigungskräfte wird abgeschafft und dafür werden drei streitkräftegemeinsame Kräftekategorien gebildet. Dies sind die Eingreifkräfte für Operationen hoher Intensität und kürzerer Dauer (35.000 Soldaten), die Stabilisierungskräfte für Operationen niedriger und mittlerer Intensität und längerer Dauer (70.000 Soldaten) sowie Unterstützungskräfte für Logistik und Gewährleistung des Grundbetriebs und der Ausbildung (147.500 Soldaten). In allen Kategorien enthalten sind die Teilstreitkräfte Heer (rd. 107.000), Luftwaffe (47.000) und Marine (20.000), zudem nimmt die neue Streitkräftebasis (53.000) Querschnittsaufgaben insbesondere der Einsatzführung, Aufklärung und Unterstützung wahr. Hinzu kommt der Zentrale Sanitätsdienst (18.000). Rund 8.000 Soldaten arbeiten in anderen Bereichen wie z.B. in der Vorbereitung auf einen zivilen Beruf gegen Ende der Dienstzeit. Allen fünf Teilstreitkräften steht ein Inspekteur vor, der höchster truppendienstlicher Vorgesetzter in seinem jeweiligen Organisationsbereich ist. Ein Generalinspekteur als ranghöchster Soldat der Bundeswehr fungiert als oberster militärischer Berater der Bundesregierung. Sie alle wirken an der Gesamtkonzeption der Verteidigungspolitik mit, sind aber dem Inhaber der Befehls- und Kommandogewalt (also dem Verteidigungsminister bzw. dem Kanzler) verantwortlich.

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Neben zahlreichen Strukturveränderungen (u.a. neuartige Zusammenarbeit mit der Wirtschaft in Beschaffung und Unterhalt, neues Ausrüstungs- und Materialkonzept, Neuordnung der Laufbahnstrukturen, Öffnung aller Laufbahnen für Frauen) ist die Entscheidung, Struktur, Ausrüstung und Ausrichtung der Armee stärker als bisher von der Verteidigung auf die Krisenbewältigung „out of area“ auszurichten, die einschneidenste Veränderung. Beispiele sind die Schaffung eines Einsatzführungskommandos mit Sitz in Potsdam, das alle Einsätze steuern und führen soll. Der so genannte „Blankeneser Erlass“ von 1970, nach dem der Generalinspekteur keine Kommandogewalt für den Einsatz der Streitkräfte hat, wurde im Herbst 2002 bzw. noch mal im Frühjahr 2005 dahingehend geändert, als dass dem Generalinspekteur größere Befugnisse eingeräumt wurden. Er steht dem Einsatzführungskommando vor und ist auch für die Bundeswehrplanung und Ausstattung zuständig. Der bisherige Führungsstab der Streitkräfte soll – wie in anderen NATO-Staaten auch – zu einem Generalstab aufgewertet werden und am Berliner Sitz des Verteidigungsministeriums angesiedelt werden. Zwar bleiben Landes- und Bündnisverteidigung für Umfang und Struktur der Bundeswehr bestimmend, Konfliktverhütung und Krisenbewältigung werden aber in ihrer Intensität und Komplexität weitgehend mit der kollektiven Verteidigung gleichgesetzt. Die Bundeswehr soll über die Fähigkeiten verfügen, die das gesamte Einsatzspektrum abdecken: von kollektiver Verteidigung über Einsätze in der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung bis hin zu Einsätzen zur Unterstützung humanitärer Aktionen, Hilfeleistung bei Katastrophen und Rettung aus Notlagen.

2.3 Internationale Verpflichtungen und Finanzausstattung Das den Planungen zu Grunde gelegte Fähigkeitsprofil deutscher Streitkräfte soll sich damit an den geänderten sicherheitspolitischen Bedingungen, den rechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes und den internationalen Verpflichtungen orientieren, die Deutschland eingegangen ist. Bewaffnete Einsätze der Bundeswehr sollen gemäß der Verteidigungspolitischen Richtlinien – mit Ausnahme von Evakuierungs- und Rettungsoperationen – nur gemeinsam mit Verbündeten und Partnern im Rahmen von VN, NATO und EU stattfinden. So wurde im Zusammenhang mit dem neuen Strategischen Konzept der NATO (¡ Nato) vom April 1999 vereinbart, die Fähigkeiten in den Schlüsselbereichen Verlegefähigkeit und Mobilität, Durchhaltefähigkeit und Logistik, Überlebensfähigkeit und Führung nachhaltig zu verbessern. Im Zusammenhang mit der sicherheitspolitischen Aufwertung der EU hat der Europäische Rat im Dezember 1999 beschlossen, verbindliche Streitkräfteziele für den Aufbau eines europäischen Krisenreaktionskorps vorzugeben (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union), und im Zusammenhang mit der erklärten Absicht der Bundesregierung, die Vereinten Nationen zu stärken, sind Kontingente für Stand-by-forces der VN zugesagt worden (¡ Vereinte Nationen). An der im Jahr 2002 von der NATO beschlossenen Response Force beteiligt sich Deutschland mit rd. 5.000 Soldaten, für die von der EU im Jahr 2004 beschlossenen Battle Groups stellt Deutschland ebenfalls Truppen (Meiers 2005a). Eng mit der Debatte um die eingegangenen internationalen Verpflichtungen hängt die Frage der Finanzierung der deutschen Streitkräfte zusammen. Insbesondere wird Deutschland von den Verbündeten vorgeworfen, zu wenig Geld für den militärischen Teil der Sicherheitspolitik auszugeben und die falschen Schwerpunkte in den Bereichen Ausrüstung, Personalumfang und strategische Ausrichtung zu setzen. Die Bundeswehr gilt in Anbetracht der immer neuen Aufgabenzuweisungen als chronisch unterfinanziert (Meiers 2005). So gab Deutschland

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für militärische Verteidigung 2004 in absoluten Zahlen (23,8 Mrd. Euro) trotz höherer Bevölkerungszahl und Wirtschaftsleistung rund 5 Milliarden Euro weniger als Frankreich und 10 Milliarden weniger als Großbritannien aus. Bezogen auf das Bruttosozialprodukt liegt Deutschland mit rund 1,4 Prozent im unteren Drittel der NATO-Staaten. Für Investitionen in militärisches Gerät werden mit etwa 22 Prozent der Verteidigungsausgaben weit weniger als bei den Verbündeten ausgegeben (GB: 44, F: 45 Prozent), und Deutschland hat inzwischen Schwierigkeiten, sich an Aktionen der Partner zu beteiligen. Andere weisen darauf hin, dass der Verteidigungshaushalt (nach den Posten Arbeit und Soziales, Zinsen auf Bundesschuld und Verkehr) immerhin viertgrößter Ausgabenposten des Bundeshaushalts ist und nach NATO-Kriterien (die auch einige Infrastruktur- und Personalaufwendungen zu den Verteidigungsausgaben zählen) gut 12 Prozent des Etats ausmacht. Zudem habe sich auch der Wehretat den allgemeinen Sparzwängen und dem Ziel einer Konsolidierung der Staatsfinanzen unterzuordnen. Nicht zuletzt müsse man die vielfältigen Ausgaben Deutschlands im nichtmilitärischen Bereich – etwa besondere Leistungen zur Unterstützung Mittel- und Osteuropas (¡ Mittel- und Osteuropa) und Russlands (¡ Russland) – in die Bilanz mit einbeziehen.

3. Die Bundeswehr in der politischen Auseinandersetzung 3.1 Bundeswehr und Gesellschaft Wichtigstes Element zur Einbindung der Bundeswehr in die Gesellschaft ist das Prinzip der Bindung der Streitkräfte bei der Erfüllung ihrer Aufträge an die Werte des Grundgesetzes, das sich einerseits auf die internen Führungsgrundsätze und andererseits auf die Rolle der Streitkräfte in der Gesellschaft bezieht. Wichtiger Ausdruck dieser Einbindung ist das Prinzip der „Inneren Führung“ und des „Staatsbürgers in Uniform“, das insbesondere mit dem Namen Wolf Graf von Baudissin verbunden ist (Ebeling/Seiffert/Senger 2002). Beide Prinzipien, die freilich unter dem Gesichtspunkt der militärischen Effizienz nie unumstritten waren und im Zuge der Multinationalisierung weiter unter Druck geraten, zielen darauf ab, die Bundeswehr in bewusster Abgrenzung zu Reichswehr und Wehrmacht als demokratiefähige Streitkräfte zu konzipieren, die auch im Inneren nach demokratischen Grundsätzen funktionieren. Damit soll dem Problem der Demokratiekompatibilität von Streitkräften begegnet werden und Soldaten nicht als Fremdkörper der Demokratie sondern vielmehr als Teil der demokratischen Gesellschaft verstanden werden. In Deutschland liegt der Stellenwert sicherheitspolitischer Themen in der Öffentlichkeit (¡ Öffentliche Meinung) nicht auf den vordersten Plätzen. Die Bundeswehr als Institution wird gleichwohl mehrheitlich eher positiv beurteilt. Auch die gewandelten Aufgaben der Bundeswehr werden über alle Aufgabenbereiche mehrheitlich akzeptiert, wobei einzelne Einsätze durchaus umstritten sind (Collmer 2004). Die Umwandlung der Bundeswehr von einer Verteidigungsarmee zu einer interventionsfähigen Streitkraft ist innenpolitisch erstaunlich reibungslos vonstatten gegangen (wenngleich sich die anhaltend hohe Zahl an Kriegsdienstverweigerern – sie liegt seit Jahren bei über 100.000 jährlich – durchaus als Protest der männlichen Jugend gegen diesen Kurs interpretieren ließe). In der öffentlichen Wahrnehmung spielt die Frage der allgemeinen Wehrpflicht eine übergeordnete Rolle, obgleich eine Berufsarmee in den bisherigen Planungen nicht vorgesehen ist. Die Argumente gegen die Wehrpflicht lassen sich wie folgt zusammenfassen. Weil sich die si-

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cherheitspolitische Lage grundlegend verändert habe und eine unmittelbare Bedrohung des Territoriums nicht in Sicht sei, sei die Wehrpflicht nicht nur nicht länger notwendig, sondern den zwangsverpflichteten jungen Männern auch nicht mehr zuzumuten. Der Trend geht zudem in fast allen NATO-Staaten zu schlagkräftigen, hochmobilen, kleinen Berufsarmeen (Belgien, Frankreich, Großbritannien, Italien, Kanada, Luxemburg, Niederlande, Portugal, Spanien, USA), Deutschland solle sich in dieser Frage nicht isolieren. Mit einer Berufsarmee ginge zudem eine Professionalisierung der Streitkräfte einher, die dann für Einsätze im Spektrum der Krisenbewältigung besser geeignet seien. Dieser neue Soldatentyp sei nicht im Rahmen einer kurzen Ausbildungszeit auf seine Aufgaben vorzubereiten, weshalb es nicht zu verantworten wäre, Wehrpflichtige für solche Einsätze heranzuziehen. Vereinzelt wird angeführt, dass eine Freiwilligenarmee billiger sei, wobei die Berechnungsgrundlagen hierfür umstritten sind. Schließlich sei keine Wehrgerechtigkeit mehr gegeben, wenn bei einer reduzierten Armee aufgrund geringerer Personalerfordernis nur noch ein geringer Teil eines Jahrgangs eingezogen werden kann. Die Befürworter der Wehrpflicht argumentieren anders. Neben grundsätzlichen Erwägungen wie dem Argument der demokratischen Einbettung der Streitkräfte in die Gesellschaft durch die Heranziehung von Menschen, die sonst möglicherweise nicht mit der Armee in Kontakt kommen würden (der „Bürgersoldat“ als Ausdruck einer demokratischer Armee) wird darauf hingewiesen, mit einer Wehrpflichtarmee sei eine zusätzliche Bremse für „out of area-Abenteuer“ eingezogen, weil eine Berufsarmee möglicherweise eher eingesetzt werden könnte als eine Armee mit Wehrpflichtigen. Die Wehrpflicht sichere zudem die sogenannte Aufwuchsfähigkeit in einer Krise, die wichtiges Element der internationalen Stabilität sei. Schließlich sei die Wehrpflicht erforderlich, um qualifizierte Zeit- und Berufssoldaten zu gewinnen. Vereinzelt werden auch sachfremde Argumente wie der Hinweis auf die Notwendigkeit des Zivildienstes als Gegenstück zur Wehrpflicht oder die mögliche Aufweichung durch das Urteil des Europäischen Gerichtshofes zum Militärdienst von Frauen herangezogen. Während es innerhalb der Parteien zwischen den verschiedenen Flügeln durchaus unterschiedliche Nuancen gibt, fordern Bündnis 90/Die Grünen, FDP und die PDS in ihren offiziell verabschiedeten Beschlüssen die Abschaffung der Wehrpflicht. SPD, CDU und CSU sprechen sich dagegen bisher mehrheitlich für den Erhalt der Wehrpflicht aus, ohne sich allerdings in der konkreten Ausgestaltung einig zu sein. Differenzen zwischen den Parteien sind in dem für notwendig erachteten Umfang und der Finanzierung der Bundeswehr sowie in der Grundausrichtung der Sicherheitspolitik festzustellen. Insbesondere CDU und CSU sind für eine Verstetigung bzw. Erhöhung des Verteidigungshaushalts, Bündnis 90/Die Grünen setzen sich für eine Verkleinerung der Bundeswehr und einen Sparkurs ein. Unterschiedliche Akzente in grundsätzlichen sicherheitspolitischen Fragen werden insbesondere zwischen Bündnis 90/Die Grünen und CDU/CSU sichtbar. So legen die Grünen den Schwerpunkt auf Fähigkeiten zur Krisenprävention und wollen keine Bundeswehr als Instrument der Machtprojektion oder globalen militärischen Interessendurchsetzung. Die FDP will Früherkennung und Verhinderung von Konflikten zwar höchste Priorität einräumen, sieht aber in der abschreckenden Wirkung schlagkräftiger und einsatzbereiter Streitkräfte die nach wie vor entscheidende Rolle bei der Konfliktverhinderung. Für die CDU trägt eine angemessene militärische Fähigkeit zur Bestimmung des außenpolitischen Handlungsspielraums bei, beeinflusst das Gewicht in internationalen Organisationen und ermöglicht den Schutz vitaler deutscher Interessen. Die CSU hält die These für falsch, dass klassische militärische Bedrohungen nicht mehr vorstellbar seien. Deshalb müsse die Fähigkeit erhalten bleiben, den verbleibenden Gefahren angemessen entgegenzutreten, was auch außerhalb Europas der Fall sein könne.

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Ein weiterer Streitpunkt ist die strikte Arbeitsteilung zwischen Bundeswehr und Polizei. Infolge der Anschläge vom 11.9.2001 in den USA gewann auch die Debatte um den Einsatz der Bundeswehr im Inneren an Intensität. Das Grundgesetz sieht vor, dass die Bundeswehr im Inneren nur in eng umrissenen Ausnahmefällen, bei denen Polizeikräfte nicht ausreichen, zum Einsatz kommen darf. Während Teile der CDU/CSU neue Einsatzmöglichkeiten für die Bundeswehr fordern, halten SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP diese strikte Trennung zwischen Polizei und Militär weiterhin für sinnvoll und argumentieren zudem, dass in Ausnahmefällen auch bisher schon Bundeswehreinsätze zur Gefahrenabwehr im Inneren möglich sind (Knelangen/Irlenkaeuser 2004).

3.2 Defizite in der Reformdebatte In der derzeitigen Debatte um die Reform der Bundeswehr sind insbesondere zwei Problembereiche auffallend. Erstens ist die Frage, welche Bundeswehr für welche Aufgaben notwendig ist, nicht hinreichend diskutiert. Eine breite und gründliche Debatte über die Bedingungen und Ziele von Bundeswehreinsätzen sowie über die Konfliktformationen und -regionen, in denen die Bundeswehr eingesetzt werden soll, hat es weder innerhalb der Bundeswehr, noch innerhalb der Gesellschaft in hinreichendem Maße gegeben. Vielmehr wird meistens lediglich anhand von konkreten Einsätzen diskutiert. Zu fragen ist, ob Fähigkeit, Struktur und Umfang primär aus der Eignung zu Kriseneinsätzen abzuleiten sind und mit diesen Kräften auch die Bündnisverteidigung zu leisten ist, oder ob die Planung weiterhin auch auf den unwahrscheinlichen Fall der Landes- und Bündnisverteidigung abzielen sollte. Die Finanzierung der Strukturreform ist zudem weitgehend ungeklärt und insofern ein Geschäft mit ungedeckten Schecks. Die Aufgabenausweitung im Zuge der Beteiligung an internationalen Kriseneinsätzen hat jedenfalls keine Zuweisung entsprechender Finanzmittel nach sich gezogen und findet zudem in einer Reformphase statt, die naturgemäß zunächst Ressourcen intern bindet. Die Weizsäcker-Kommission hatte den im Vergleich zum Haushaltsansatz des Jahres 2000 zusätzlichen Finanzierungsbedarf in den kommenden zehn Jahren auf rund 1,3 Milliarden Euro jährlich beziffert, rechnete aber auf einer Basis von lediglich 240.000 Soldaten. Wie mit gut 252.500 Soldaten, einem Haushalt von rund 24 Milliarden Euro jährlich (inklusive der Sondermittel für die Terrorbekämpfung) und sinkendem Budget gemäß der mittelfristigen Finanzplanung die Reform finanziert werden und die internationalen Verpflichtungen erfüllt werden können, bleibt eine offene Frage. Ob jedoch die Öffentlichkeit und das Parlament davon überzeugt werden können, mehr Geld für den militärischen Teil der Sicherheitspolitik auszugeben, ist fraglich. Bei Meinungsumfragen zu sicherheitspolitischen Themen fällt auf, dass dieses Thema als wenig dringlich wahrgenommen wird und zudem der Sicherheitsbegriff kaum noch einen militärischen Charakter hat. Ob sich jemand sicher fühlt oder nicht, hat mit Streitkräften offenbar nur noch wenig zu tun. Zudem konkurrieren andere, im weiten Sinne ebenfalls sicherheitspolitische Aufgaben mit den Ressourcen für die Bundeswehrreform. Diese beziehen sich unter anderem auf die Herausforderungen im Spektrum des erweiterten Sicherheitsbegriffs (¡ Sicherheitspolitik). Damit geht zweitens es um die grundsätzliche Rolle von Streitkräften in der internationalen und deutschen Politik. Bei den neuen Einsatzformen vermischen sich einerseits traditionelle Rollen der Soldaten in Richtung einer Verquickung militärischer mit polizeilichen und zivilen Verwaltungsfunktionen. Neben Deeskalationsstreitkräften, die darauf ausgerichtet sind, Ge-

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walt zwischen Konfliktparteien einzudämmen und die zeitweise am Wiederaufbau staatlicher Ordnungsstrukturen mitwirken, bleiben aber andererseits Aufgaben wie Abschreckung und Kriegsführung bestehen (wobei letztere für die Bundeswehr eine vergleichsweise neue Erfahrung ist). Das militärische Aufgabenspektrum der Bundeswehr hat sich also enorm erweitert. Dies bedeutet in der Konsequenz, dass deutsche Streitkräfte flexibler, professioneller und anders ausgebildet werden müssen. Sie verlieren damit nicht an Bedeutung, sondern erlangen mit der Übernahme neuer Rollen sogar eher eine politische Aufwertung. Damit zusammenhängend unterliegt derzeit das gesamte Militärwesen einem dramatischen Wandel. „Postmoderne Kriegsführung“, „revolution in military affairs“, „Cyberwar“, „information warfare“ sind hierbei die Schlagwörter. Kleinere, schnellere, mobiler und unabhängiger operierende Verbände dürften zunehmend das Bild künftiger Kriege prägen. Dass ein Bereithalten von Militärpotentialen und notfalls auch militärische Einsätze jedoch nicht in das bekannte Sicherheitsdilemma mitsamt Rüstungswettläufen und gegenseitigem Misstrauen führen, ist glaubwürdig nur möglich, wenn Streitkräfte von Instrumenten nationaler oder alliierter Macht zu Instrumenten der gemeinsamen Friedenswahrung werden, die nur Friedensbrecher, nicht aber beliebig gewählte oder gewachsene Feinde ausgrenzen oder bedrohen. Insofern bleibt es schwer objektivierbar und bedarf kritischer Begleitung durch die Fachöffentlichkeit, zwischen notwendiger Modernisierung auf der einen Seite und Instabilität induzierender Verstärkung des Militärpotentials auf der anderen Seite zu unterscheiden.

4. Bilanz: Konsequenzen für das Verhältnis Militär und Sozialwissenschaften in Deutschland In den Sozialwissenschaften wird kontrovers diskutiert, welche Konsequenzen sich aus der veränderten Bedeutung des militärischen Faktors für die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik ergeben. Einerseits wird eine „Militarisierung“ der deutschen Sicherheitspolitik befürchtet, die sich möglicherweise auch in einem wachsenden Einfluss der militärischen Führung und einer Relativierung des „Primats der Politik“ äußern könnte. Andererseits wird beklagt, dass die deutsche Politik und Gesellschaft unzureichend auf diese neue Dimension vorbereitet sei. Das Desinteresse an sicherheits- bzw. militärpolitischen Fragestellungen mag angesichts der Erfahrungen mit deutschem Militär im 20. Jahrhundert berechtigt sein. Der unproduktive Streit zwischen „Bellizisten“ und „Pazifisten“ jedoch sollte ad acta gelegt werden und einem konstruktiv-kritischen Diskurs im Umgang mit militärpolitischen Fragestellungen weichen. Dabei könnten folgende, zwar recht allgemeine, aber doch zutreffende Aussagen des früheren Bundeskanzlers Schröder als Richtschnur dienen: Zum Sturz der Hitler-Diktatur, so Schröder, „brauchte es Patrioten und Soldaten. Weil wir Deutsche das wissen, sind wir keine Pazifisten. Wir sind aber auch nicht leichthin bereit, zu militärischen Mitteln zu greifen. Wo militärisches Eingreifen jedoch nötig war und ist, entzieht sich Deutschland seiner Verantwortung für Frieden und Menschenrechte nicht“ (Schröder 2004). Auch der ehemalige Außenminister Fischer (2003: 12) sieht die Grenzen des deutschen militärischen Engagements lediglich „durch unsere Fähigkeiten und Kapazitäten bestimmt“, aber nicht mehr durch grundsätzliche Vorbehalte gegenüber dem militärischen Instrument als Mittel der Politik determiniert. Wenn über diese grundlegende Richtung Konsens zu erzielen ist, bleibt genügend Raum für die Auseinandersetzung darüber, wann zur Wahrnehmung der deutschen Verantwortung Militär notwendig ist und wann nicht. War in der Phase 1990 bis 2001 noch eine gewisser „vorauseilen-

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der Gehorsam“ in der deutschen Sicherheitspolitik dergestalt feststellbar, dass eine Nichtbeteiligung an Militäreinsätzen der Partner immer unter dem Verdacht stand, eine (ungewünschte) Sonderrolle einzunehmen, so hat sich auch in dieser Frage eine Änderung vollzogen. Zur Normalisierung (¡ Deutschland als Zivilmacht) gehört dann, nach Abwägung der eigenen Interessen und Möglichkeiten von Fall zu Fall auch „nein“ sagen zu können.

Weiterführende Literatur Bald, Detlef (2005), Die Bundeswehr. Eine kritische Geschichte 1955–2005, München 2005. Studie zum 50-jährigen Bestehen der Bundeswehr, die sich erstmals in einem lesbaren Band der Geschichte der Bundeswehr von ihren Anfängen bis zur Gegenwart widmet. Bredow, Wilfried von (2000), Demokratie und Streitkräfte. Militär, Staat und Gesellschaft in der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. Studienbuch über die Rolle der deutschen Streitkräfte mit Darstellung der historischen, verfassungsrechtlichen, politischen und militärischen Aspekte. Gareis, Sven Bernhard/Klein, Paul (Hrsg.) (2004), Handbuch Militär und Sozialwissenschaft, Wiesbaden 2004. Umfassendstes Handbuch zur Bundeswehr mit 50 lexikonartigen Einzelbeiträge, die sich der sozialwissenschaftlichen Analyse militärischer Fragen widmen. Kommission „Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr“ (2000), Bericht der Kommission an die Bundesregierung vom 23.5.2000, Berlin: ohne Verlagsangabe. Abschlussbericht der von der Bundesregierung im Frühjahr 1999 eingesetzten so genannten „Weizsäcker-Kommission“ mit zahlreichen Vorschlägen zur Neuausrichtung der Bundeswehr. Krause, Joachim/Irlenkaeuser, Jan (Hrsg.) (2006), Bundeswehr – die nächsten 50 Jahre. Anforderungen an die deutschen Streitkräfte im 21. Jahrhundert, Opladen: Budrich-Verlag 2006. Kritische Bestandsaufnahme der Anforderungen an die deutschen Streitkräfte aus militärischer, politischer und wissenschaftlicher Sicht. Philippi, Nina (1997), Bundeswehr-Auslandseinsätze als außen- und sicherheitspolitisches Problem des geeinten Deutschland, Frankfurt/M. u.a.: Peter Lang. Studie über die politischen und juristischen Aspekte der Auslandseinsätze der Bundeswehr von 1987 bis 1996.

Geheime Nachrichtendienste

Institutionen Geheime Hans-Georg Nachrichtendienste und Wieck innerstaatliche Akteure

1. Einleitung Die Relevanz geheimer Nachrichtendienste für die Außenpolitik eines Landes, und zwar nicht nur für die Belange der äußeren und inneren Sicherheit, liegt auf der Hand: Die möglichst lückenlose Kenntnis innerer, nach außen hin abgeschirmter Entscheidungsprozesse anderer Länder bei bi- und multilateralen Verhandlungen, die militärischen Potenziale und internationalen Absichten anderer, vor allem konkurrierender oder eigenen Interessen entgegenstehenden Länder ist für die Entscheidungsfindung der eigenen Regierung unverzichtbar. Geheime Nachrichtendienste sammeln nicht nur solche Informationen, sie stellen auch Länder- oder problembezogene Lagebeurteilungen her und überprüfen die Relevanz von Informationen, die in der Öffentlichkeit oder auf dienstlichem Wege der eigenen Regierung bekannt werden. Solche Lagebeurteilungen sollten ressortübergreifend ausgerichtet sein. Das ist in Deutschland der Fall, aber kaum in anderen Ländern. Die Zusammenarbeit zwischen den für die äußere und den für die inneren Aufklärungsbereiche zuständigen geheimen Nachrichtendiensten ist von größter Bedeutung für die Sicherheit eines Landes. Gleichwohl sollten diese Ämter gesetzlich von einander getrennt existieren und operieren, um den Machtmissbrauch und die Manipulation von Informationen zu verhindern und die parlamentarische sowie regierungsseitige Kontrolle zu ermöglichen. Diese Trennung gab es in den kommunistischen Ländern des Sowjetblocks und anderen totalitären Staaten nicht – zum Nachteil der Bürgerinnen und Bürger dieser Staaten. Nach einleitenden Bemerkungen zur Rolle des geheimen Auslandsnachrichtendienstes (BND) in der Bundesrepublik während des Kalten Krieges (1945–1990, Abschnitt II) und nach einigen Hinweisen auf die von den USA in Deutschland unmittelbar nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges (also schon vor der Gründung der Bundesrepublik Deutschland) aufgestellte und informell sowie später auch offiziell unterstützte „Organisation Gehlen“, der Vorläufer-Organisation des BND (Abschnitt III), wird die auch aus der Sicht der Bundesregierung gewachsene Bedeutung des geheimen Auslandsnachrichtendienstes in der neuen Phase der deutschen Außenpolitik beleuchtet (Abschnitt IV). Angesichts der gesetzlich verankerten Vollmacht der geheimen Nachrichtendienste in Deutschland, zur Erfüllung ihrer Aufgaben unter bestimmten Voraussetzungen und unter Beachtung bestimmter Verfahrensregeln nachrichtendienstliche Mittel – z.B. gefälschte Pässe, technische Abhöreinrichtungen und Agenten – einzusetzen, ist die gesetzliche Regelung für die Festlegung der Aufklärungsaufträge, die Ausübung der Kontrolle durch die Regierung sowie der Regierung durch die Parlamente in kritischen Bereichen von essentieller Bedeutung für einen demokratisch verfassten Staat (Abschnitt V). Im gleichen Atemzuge ist daran zu erinnern, dass Spionage zugunsten einer anderen Macht in jedem Land der Erde strafrechtlich

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verfolgt wird. In internationalen Rüstungskontrollabkommen wird allerdings bei Überprüfungskonferenzen die Vorlage von Informationen aus nachrichtendienstlichen Quellen zugelassen. In den abschließenden Abschnitten werden ungelöste Gegenwarts- und Zukunftsfragen der geheimen Nachrichtengewinnung und adäquaten Auswertung angesprochen. Solche Probleme ergeben sich z.B. auf Grund des verdeckten grenzüberschreitenden Vorgehens der nichtstaatlichen terroristischen Organisationen, aber auch im Zusammenhang mit der Entwicklung der Gemeinsamen Europäischen Außen- und Sicherheitspolitik (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidungspolitik der Europäischen Union).

2. Die umstrittene Stellung der Geheimen Nachrichtendienste in Deutschland Bei den Entscheidungen der Bundesregierung über ihr politisches und militärisches Engagement in der internationalen Politik steht viel auf dem Spiel: ihre Glaubwürdigkeit gegenüber den eigenen Bürgern, das internationale Ansehen der Bundesrepublik Deutschland und die Verantwortung für das Leben der Soldaten und anderer Gruppen, die die Bundesregierung in den Einsatz schickt. Dies zeigt sich nirgends deutlicher als im Umgang mit den vielfältigen Gefahrenherden für die äußere und innere Sicherheit Deutschlands, im Einsatz für den Frieden und gegenüber nicht-staatlichen, grenzüberschreitenden Herausforderern der global ausgelegten friedlichen Zusammenarbeit der Staaten und Nationen, insbesondere in ihrer neueren Erscheinungsform, also des internationalen Terrorismus. Das Risiko etwa, das mit der Entsendung von militärischen Einheiten nach Afghanistan einhergeht, muss in quantitativer und qualitativer Hinsicht festgestellt und immer wieder neu eingeschätzt werden. Heute ist dies weitgehend akzeptiert. Spätestens beim Einsatz von Bundeswehreinheiten auf dem Balkan im Zusammenhang mit dem Ringen um Frieden, demokratische Ordnungen und Respekt für die Menschenrechte hat die politische Elite Deutschlands Abschied von der lange gehegten inneren Distanz zu den geheimen Nachrichtendiensten der Bundesrepublik Deutschland nehmen müssen – allerdings mehr nolens als volens. Das ist eine wichtige Korrektur im Umgang der Regierung der Bundesrepublik Deutschland mit ihrem Auslandsnachrichtendienst und zur Herstellung der nationalen und internationalen Handlungsfähigkeit, welche die Bundesregierung angesichts der vielfältigen Risiken benötigt, mit denen die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik immer wieder aufs neue konfrontiert wird. Es ist zudem die wichtigste Veränderung, die im Entscheidungsprozess auf außenpolitischem Gebiet gegenüber der Lage der alten Bundesrepublik Deutschland im Kalten Krieg eingetreten ist. Die politische Elite der alten Bundesrepublik genoss Fehlleistungen der geheimen Nachrichtendienste als Bestätigung ihrer Distanz zu diesen Einrichtungen, die nach Möglichkeit soweit wie möglich von Bonn (Pullach, Köln) entfernt bleiben sollten. Viele charakterisierten damals den Auslandsnachrichtendienst als „Vorposten“ der amerikanischen Dienste, hatten doch die USA bei der Errichtung des Vorläufers des Bundesnachrichtendienstes, der „Organisation Gehlen“ im Jahre 1947 und schon davor, Pate gestanden (Gehlen 1971, Reese 1990). Abschätzige Bemerkungen sind vielfach verbürgt. Genüsslich wurden etwa die angeblich schwachen Leistungen des BND im Vergleich zu den vermuteten Erfolgen des DDR-Auslandsnachrichtendienstes unter dem „sagenumwobenen“ Markus Wolf vor und nach der

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Wende 1989 registriert. In einem anderen Fall legte ein leitender Mitarbeiter des Bundeskanzlers dem Chef des BND Ende der achtziger Jahre nahe, an einer gemeinsamen deutsch-amerikanisch-israelischen Veranstaltung in New York nicht teilzunehmen, weil es sich beim BND doch um eine Nachfolgeorganisation des Sicherheitshauptamtes des Hitler-Regimes handle. Abgesehen von der Unerhörtheit einer solchen Assoziation war dem Mitarbeiter des Bundeskanzlers offenbar die enge Zusammenarbeit zwischen den deutschen und den israelischen Diensten nicht bewusst. Noch nach der deutschen Vereinigung meinte der damalige Bundeskanzler behaupten zu können, dass ihm die schlechte Lage der DDR-Wirtschaft nicht bekannt gewesen sei. Diese Aussage ist falsch. Die kritische Lage der DDR Wirtschaft war der Bundesregierung aus eigener Einschätzung und auf Grund der BND-Berichterstattung in vollem Umfang bekannt. Diese Einschätzung hatte ja auch zur Bereitstellung eines Beistandskredits deutscher Banken in Höhe von einer Milliarde DM mit einer Garantie der Bundesregierung geführt.

3. Geheimdienste während des Kalten Krieges Ungeachtet der vielfach demonstrierten Reserviertheit gegenüber den Geheimdiensten war die Bundesregierung während des Kalten Krieges, also der militärischen, politischen und ideologischen Konfrontation mit der Sowjetunion und ihren Verbündeten, wie auch mit den Strukturen des weltweit operierenden sowjetischen Geheimdienstapparates und der Instrumente des internationalen Kommunismus auf die Arbeit der deutschen geheimen Dienste angewiesen. Zu diesen zählten der Bundesnachrichtendienst (BND), das Bundesamt für Verfassungsschutz (BFV) und der Militärische Abschirmdienst (MAD). Ziele geheimdienstlicher Aufklärung im Ausland waren vor allem das gegnerische militärische Potential und dessen Weiterentwicklung, die Beschaffung von Gerät und Kommunikationsmittel einschließlich der Chiffriersysteme, die militärischen und geheimdienstlichen Einsatzpläne und die politischen Absichten der Opponenten, ihre Verhandlungsziele und ihre ideologischen Orientierungen. Angesichts des fundamentalen Charakters der Gegensätze und der Konfrontation opponierender Interessen und militärischer Kräfte in Europa, deren zentrales Element seit den vierziger und fünfziger Jahren die über vierzig Jahre andauernde gewaltsame Teilung Europas war, hatten die Geheimdienste die Aufgabe in Ergänzung zu anderen offiziellen und Medien gestützten Informationen, solche Erkenntnisse zu beschaffen, welche in einer akuten Spannungslage einen Krieg aus Missverständnis verhindern könnten. Es galt also, die strategischen und die taktischen Absichten der Gegner zweifelsfrei auszuforschen – zugegebenermaßen eine äußerst schwierige Aufgabe. Sie konnte nur bewältigt werden, weil auch im Falle des Fehlens aktueller Erkenntnisse aus dem gegnerischern Entscheidungszentrum selbst, im Wege eines verfeinerten Indikatoren-Schemas Erkenntnisse im Wege von Rückschlüssen aus anderen Bereichen der staatlichen und nichtstaatlichen Strukturen und ihrer Maßnahmen gewonnen werden konnten.

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4. Das neue Verständnis der Rolle von Geheimdiensten in Deutschland nach 1990 Die nicht nur unterschwellig wirksame negative Grundbeziehung zwischen der politischen Elite in Bonn und dem Auslandsgeheimdienst gehört der Vergangenheit an und kann daher mit umso größerer Klarheit registriert werden. Deutschland agiert seit dem Ende des Kalten Krieges außen- und sicherheitspolitisch nicht nur im Beziehungsgeflecht eines auf Europa und die Selbstverteidigung gegen Aggressionen hin optimierten Bündnisses, sondern auch im Rahmen von VN-Missionen und gemeinsamen militärischen Aktionen der europäischen und transatlantischen Partner unter Einschluss dritter Staaten wie der Russischen Föderation, der Ukraine und der weder der EU noch der NATO angehörenden anderen europäischen Länder. Unter solchen Umständen ist es zwingend notwendig, kontinuierlich aktuell gehaltene integrierte Lagefeststellungen und Lagebeurteilungen über die Gebiete zu erhalten, in denen die westlichen Regierungen unter Einschluss militärischer, finanzieller und wirtschaftlicher Mittel eine Politik der Friedenssicherung, Konfliktbewältigung und Wiederherstellung von friedlichen und zukunftsgerichteten Perspektiven betreiben. Deutschland ist heute tiefgreifend in globale und regionale Zusammenhänge involviert. In diesem Geflecht haben der geheime Auslandsnachrichtendienst (BND) und das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) wichtige Aufgaben zu erfüllen. Sie nehmen diese Aufgabe auf der Grundlage von eigenen Erkenntnissen und von solchen befreundeter Partnerdienste wahr. Daher besitzen die der Bundesregierung zugeleiteten Erkenntnisse und Analysen eine solide Grundlage und erhebliche Aussagekraft. Allerdings wurde die Leistungsfähigkeit des BND durch überdurchschnittliche Mittelkürzungen in den neunziger Jahren erheblich eingeschränkt. Das mindert die Wertigkeit des BND in der internationalen Zusammenarbeit. Im Rahmen des Ende 2001 verabschiedeten Sicherheitspakt der Bundesregierung zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus ist in begrenztem Umfang eine Korrektur vorgenommen worden (rund 250 zusätzliche Planstellen). Die Teilnahme der Bundesrepublik Deutschland am internationalen, risikoreichen Krisenmanagement hat den Stellenwert des Auslandsnachrichtendienstes auch in Deutschland angehoben (¡ NATO). Es hat den Anschein, dass es aber auch eine vom Pragmatismus bestimmte Veränderung im politischen Klima des Landes gibt, die den geheimen Nachrichtendienst in einem anderen Licht erscheinen lässt, als das noch in der Kohl-Ära der Fall war.

5. Strukturen und Auftrag Geheimer Nachrichtendienste in der Außenpolitik 5.1 Die Rechtslage In dem am 20. Dezember 1990 in Kraft getretenen Gesetz über den Bundesnachrichtendienst, der immerhin schon seit 1956 als solcher unter deutscher Kontrolle besteht, nachdem er schon seit 1947 unter US-amerikanischer Betreuung als „Organisation Gehlen“ geheimdienstliche Aufklärung in Osteuropa betrieben hatte, heißt es: „Der Bundesnachrichtendienst sammelt zur Gewinnung von Erkenntnissen über das Ausland, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland sind, die erforderlichen Infor-

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mationen und wertet sie aus“ (Bundesgesetzblatt 1990, Teil I, S. 2979–2981, hier § 1(2)). Der Bundesnachrichtendienst unterliegt seit 1956 der Dienstaufsicht des Bundeskanzleramtes und ist, wie das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) und der Militärische Abschirmdienst (MAD) ermächtigt, nachrichtendienstliche Mittel zur Gewinnung von Informationen (also z. B. technische Erfassungsmittel sowie geheime Nachrichtenbeschaffer) einzusetzen. Allerdings unterliegt die Sammlung und Auswertung von mit technischen nachrichtendienstlichen Mitteln gewonnenen Informationen – Fernmeldeaufklärung genannt – gesetzlich geregelten Verfahren. Das parlamentarische Ermächtigungs- und Kontrollgremium (G 10 Gremium) wurde durch das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses vom 13. August 1968 in der Fassung vom 28. Oktober 1994 ermächtigt, unter bestimmten Voraussetzungen im Einzelfall das Brief- , Post- und Fernmeldegeheimnis gemäß Artikel 10 GG vorübergehend einzuschränken (BGBl 1994, Teil I, S. 3186–3198). Eine weitere wichtige gesetzliche Rahmenbedingung mit gewissen Sonderbestimmungen für die geheimem Nachrichtendienste ist mit dem Gesetz über den Datenschutzgesetz vom 20. Dezember 1990 geschaffen worden, das nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1983 zum Volkszählungsgesetz notwendig geworden war. Der Deutsche Bundestag übt die politische Kontrolle über die Tätigkeit der Bundesregierung auf geheimdienstlichem Gebiet in erste Linie durch das „Parlamentarische Kontrollgremium“ (PKG) aus, dessen derzeit neun Mitglieder vom Deutschen Bundestag mit absoluter Mehrheit gewählt werden. Das Gremium tagt in geheimer Sitzung und berichtet innerhalb einer Legislaturperiode mindestens zweimal an das Plenum des Deutschen Bundestages. Es kann Akteneinsicht nehmen und Sachverständige hinzuziehen. Das Gremium hat auch Funktionen auf den Gebieten der Wirtschaftspläne der Geheimdienste und der Einschränkung des gemäß Artikel 10 des Grundgesetzes geschützten Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses mit dem Ziel der strategischen Gefahrenabwendung (Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes vom 11. April 1978 (BGBl. 1, S. 453), zuletzt geändert durch das Gesetz des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses vom 26. Juni 2001 (BGBl. I, S. 1254)). Jahrzehnte hindurch herrschte in Deutschland und anderen europäischen Ländern die Auffassung vor, dass es inopportun sei, in einem Gesetz anzuerkennen, dass die Regierung mit nachrichtendienstlichen Mitteln und auf geheimdienstlichen Wege Informationen über das Ausland sammelt und auswertet. Seit einigen Jahren werden jedoch in internationalen Rüstungskontrollabkommen Erkenntnisse bei der Feststellung der Umsetzung der eingegangenen Verpflichtungen zugelassen, die in nationaler Kompetenz, auch mit nachrichtendienstlichen Mitteln gewonnen worden sind. Geheimdienstliche Aufklärung wird zunehmend als mit den Zielen und der Ethik demokratischer Außenpolitik vereinbar anerkannt. Daher ist es auch in anderen demokratisch verfassten Staaten üblich geworden, gesetzliche Regelungen für Geheimdienste zu schaffen. Die USA hatten dies schon mit der Gründung der „Central Intelligence Agency“ (CIA) im Jahre 1947 getan. Demokratie-Forderungen auf rechtliche und parlamentarische Einbindung der Regierung gerade auf dem schwierigen geheimdienstlichen Gebiet und der personenbezogene Datenschutz haben seit einigen Jahren auch in Europa zu dem Wandel, zu der Weiterentwicklung des Rechtsverständnisses der Geheimdienstfragen beigetragen. Gleichwohl bleibt natürlich nach den nationalen Gesetzen in allen Staaten geheimdienstliche Tätigkeit gegen das eigene Land strafbar.

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5.2 Auftrag und Auftragserfüllung Im Inland benötigen Regierung und Staatsanwälte Erkenntnisse über verfassungswidrige und terroristische Aktivitäten, die verdeckt geführt und damit ohne Einsatz von geheimdienstlichen Mitteln nicht wahrgenommen werden können. Dies betrifft etwa die Bemühungen grenzüberschreitender terroristischer Organisationen, sich Zugang zur Technologie auf den Gebieten der nuklearen, chemischen und biologischen Kampfführung zu beschaffen. Im Inland stehen den Regierungen und der Justiz auch die Ermittlungsorgane der „normalen“ Verwaltung und Strafverfolgungsbehörden zur Verfügung. Das sieht jenseits der eigenen Grenzen anders aus. Unter verbündeten Staaten, also beispielsweise unter den Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder der NATO, bedarf es keiner Auslandsaufklärung. Aber in allen anderen Regionen, in denen sich die Bundesregierung im Krisenfall politisch, finanziell und militärisch engagieren könnte oder müsste – im Verbund mit anderen Mitgliedstaaten der EU, NATO oder der Vereinten Nationen. – und bei der Umsetzung von internationalen Rüstungskontrollabkommen gibt es ein umfangreiches Anforderungsprofil der Bundesregierung, vor allem der Streitkräfte sowie der mit Außenbeziehungen befassten Ressorts an die Berichterstattung des Nachrichtendienstes – und das heißt: an die Beschaffung von genuinen Erkenntnissen mit nachrichtendienstlichen Mitteln. Der BND soll seine nachrichtendienstlichen Mittel dort einsetzen, wo die erforderlichen Informationen für die Gesamtlage eines Landes, einer Region oder spezifischer Komponenten anderer Länder nicht auf diplomatischem Wege oder aus den Medien zuverlässig gewonnen werden können. Er zeichnet sich dabei im Unterschied zu den Geheimdiensten in fast allen Ländern durch eine Besonderheit in der Auswertung aus: Er erarbeitet aus allen offiziellen, öffentlichen und geheimen Informationen kontinuierlich ressortüberschreitend ein Lagebild jedes Landes oder einer Problemstellung, über welche die Bundesregierung oder einzelne Ressorts spezifische Informationen suchen. Der Bundesnachrichtendienst arbeitet auf allen Gebieten, den militärischen wie den politischen, wirtschaftlichen, technologischen und anderen spezifischen Gebieten wie internationaler Drogenhandel und Geldwäsche (¡ Internationale Kriminalität und internationaler Terrorismus). In den meisten anderen Ländern sind die militärische Nachrichtengewinnung und die militärische Auswertung in den Verteidigungsministerien konzentriert. Daraus ergeben sich oft Spannungen zwischen den nationalen Geheimdiensten.

5.3 Von einem notwendigen Übel zu einem unentbehrlichen Partner Die Erkenntnisse des Bundesnachrichtendienstes finden ihren Weg in die Entscheidungsprozess durch schriftliche Berichte, die auf technischem Wege übermittelt werden, und in persönlichen Gesprächen mit den Experten des Dienstes. Im Vergleich zur Vergangenheit, als die bestehenden Strukturen und die Reserviertheit der politischen Eliten einem effizienten Informationsaustausch vielfach im Wege standen, hat sich in den letzten Jahren eine praxisnahe und professionelle Arbeitsbeziehung entwickelt. Schrittweise wird der Bundesnachrichtendienst auch an den Sitz der Bundesregierung nach Berlin verlegt – eine Zusammenlegung, die Jahrzehnte hindurch zwischen Regierung und Bundesnachrichtendienst strittig war. An die Stelle von Informationsbriefen, die mit Kurieren nach Bonn gebracht wurden, ist die Übermittlung der Berichte mit modernen Kommunikationsmitteln unter Beifügung aktuellen Kartenmaterials getreten. Die Fähigkeit der Regierung zum professionellen Krisenmanagement rund um

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die Uhr hat im Vergleich zur Vergangenheit zugenommen (¡ Bundeskanzleramt; Bundesministerien). Infolge der veränderten internationalen Lage ist ressort- und grenzüberschreitendes Krisenmanagement ständig gefordert. Gespräche über akute Fragen auf den verschiedensten Ebenen der Regierung sind zur Regel geworden. Berichterstattung erreicht im Bedarfsfall in aller Regel in kürzester Zeit die Regierungsmitglieder und die zuständigen Mitarbeiter der Ressorts. Defizite ergeben sich aus den Schwierigkeiten der Beschaffung von zuverlässigen geheimen Nachrichten und aus Gründen der engen Haushaltslage, die nach dem Abbau der letzten Jahre als kritisch zu bezeichnen ist. Im Wege enger Zusammenarbeit mit befreundeten Diensten werden die Fähigkeiten und die Erkenntnisse aller an dieser Zusammenarbeit beteiligten Partnerdienste zum Nutzen der Abnehmer in den verschiedenen Hauptstädten optimiert. Im Laufe der Operationen der Streitkräfte verschiedener Länder unter gemeinsamem Kommando in den Nachfolgestaaten der Jugoslawischen Föderation sind beispielsweise die Aufklärungsanforderungen an die Nachrichtendienste in erheblichem Masse gewachsen. Sie beziehen sich heute nicht nur auf die militärischen Potentiale, sondern auch und vor allem auf die politischen Orientierungen und Entwicklungen in den von Unruhen und Bürgerkriegen bestimmten Regionen. Die Abstimmung des lang-, mittel- und kurzfristigen Aufklärungsauftrags erfolgt regelmäßig unter dem Vorsitz des Bundeskanzleramtes und unter Hinzuziehung aller relevanten Ressorts (¡ Bundeskanzleramt). Darüber hinaus findet eine Feinabstimmung auf Arbeitsebene zwischen den Ressorts und dem BND direkt und unmittelbar statt. Auch die Bewertung der Erkenntnisse erfolgt unter Vorsitz des Bundeskanzleramts mit Beteiligung der Ressorts. Nach dem Ende des Kalten Krieges setzte überall der drastische Abbau von geheimdienstlichen Kapazitäten ein, die nicht mehr benötigt wurden. Verlagerungen traten ein z.B. mit Blick auf neue Anforderungen zur Überwachung von Rüstungskontrollabkommen, wie dem Vertrag über die Begrenzung konventioneller Streitkräfte in Europa (KSE). Größere Aufmerksamkeit wurde den expandierenden grenzüberschreitenden Aktivitäten der internationalen Mafia und organisierten Kriminalität (OK) zuteil. Auch die Ereignisse des 11. September 2001 in New York haben nicht nur diese Bereiche der internationalen Aufklärungsarbeit, sondern auch die Zusammenarbeit der Nachrichtendienste, etwa im Zusammenhang mit den militärischen Aktionen verbündeter Länder unter der Führung der USA in Afghanistan, verstärkt. Besonders deutlich wurde dies in diversen Operationen gegen die Terrororganisation Al Qaida unter Osama Bin Laden und gegen das Taliban-Regime, das Bin Laden Operationsfreiheit in Afghanistan gewährte. Ähnliches gilt für die unter VN-Kontrolle (VN-Schutztruppe Afghanistan) stehende internationale militärische Zusammenarbeit mit der als Interim-Regierung agierenden afghanischen Regierung Karsai in Kabul und Umgebung. In den letzten Jahren bedurfte es großer Anstrengungen, um Teile der politischen Führungsschicht in Berlin von der Notwendigkeit zu überzeugen, die geheimdienstlichen Aktivitäten zu reorientieren, also nicht nur einfach abzubauen. Die operative Seite eines Auslandsnachrichtendienstes bezieht sich – von ganz wenigen Ausnahmen abgesehen – immer auf die Informationsgewinnung, also nicht auf die Umsetzung von operativen Zielen der Bundesregierung selbst. Diese Beschaffungstätigkeit gilt es, dem sich verändernden Bedarf anzupassen und die Qualität der integrierten Auswertung auf einem hohen Niveau zu erhalten. Die Erfüllung des heutigen Anforderungsprofils der Regierung an den Dienst setzt auch die Nutzung moderner, bislang nur in begrenztem Umfang zugänglicher technischer Möglichkeiten, z. B. von Aufklärungssatelliten voraus, für die es heute erste europäische Komponenten gibt, aber auch eine substantielle Zusammenarbeit mit anderen Partnern.

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6. Geheime Nachrichtendienste in einer globalen Kommunikationswelt und ihre Herausforderer Grundsätzlich hat die Bundesrepublik Deutschland mit dem Instrument des Bundesnachrichtendienstes eine optimale geheimdienstliche Struktur für die Auslandsaufklärung. Zwei Kennzeichen sind dabei vor allem hervorzuheben. Erstens wird die operative und technische Beschaffung auf allen für die Bundesregierung und andere Organe des Bundes und der Länder wichtigen Gebieten innerhalb eines Dienstes nach den Vorgaben (Anforderungsprofil) der Bundesregierung vorgenommen – d.h. es gibt keine Konkurrenzsituation zwischen nachrichtendienstlichen Beschaffungsstellen verschiedener Regierungsstellen. Die Bundeswehr hat von Zeit zu Zeit den Versuch unternommen, sich im Bereich der militärischen Aufklärung vom BND zu trennen und zu verselbständigen (¡ Bundeswehr). Dies ist verhindert worden und sollte auch zukünftig unterbunden werden. Heute gibt es sogar Pläne, auch die taktische militärische Lage in Krisenzonen durch den Bundesnachrichtendienst aufklären zu lassen. Zweitens erfolgt die Auswertung aller nachrichtendienstlich gewonnenen Erkenntnisse auf allen Gebieten, auf denen Information und Analyse gefordert werden, in einer ressortübergreifenden Abteilung des Bundesnachrichtendienstes. Ressortspezifische Interessen werden integriert, nicht in Konkurrenz miteinander gebracht, wie es bei ressortbezogenen Auswertungsabteilungen von Nachrichtendiensten in anderen Staaten zwangsläufig der Fall ist. Um dieses Instrument in seiner Leistungsfähigkeit auch in Zukunft erhalten zu können müssen insbesondere zwei Fragen beantwortet werden: zum einen wie die internationale Zusammenarbeit auf den Gebieten der kontinuierlichen Erforschung des internationalen Terrorismus – analog der im NATO-Rahmen Jahrzehnte hindurch praktizierten Kooperation mit militärischer und militärpolitischer Lageeinschätzung – intensiviert werden kann; zum anderen wie die Aktivitäten der „Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ der Europäischen Union nachrichtendienstlich abgesichert werden können (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidungspolitik der Europäischen Union). Angesichts unangemessener Haushalts-Kürzungen in den vergangenen Jahren gerät der BND gegenwärtig allerdings in die Gefahr, seine hohe Wertigkeit in der Zusammenarbeit mit anderen leistungsfähigen Auslandsdiensten einzubüssen. Erst durch die enge Zusammenarbeit mit hochleistungsfähigen Diensten befreundeter Länder kann eine Optimierung der Erkenntnisgewinnung und der Absicherung der Auswertung zum Nutzen des Nutznießers, also der Bundesregierung erreicht werden. Verstärkte Anstrengungen sind hier insbesondere im Bereich der technischen und der Satelliten-gestützten Aufklärung, einschließlich der systematischen Nutzung kommerziell betriebener Satellitennetzwerke erforderlich. Neben der Gefährdung durch das Aggressionspotenzial von Staaten – de facto verzeichnen wir derzeit eine abnehmende Tendenz auf diesem Gebiet – wächst das Bedrohungspotential aus nichtstaatlichen Strukturen rasch an (¡ Internationale Kriminalität/Internationaler Terrorismus). Aufklärung und Auswertung sind auf diesem Gebiet ungleich schwieriger als im Bereich der klassischen staatlichen Bedrohungsprofile zu bewerkstelligen und verlangen hohe Investitionen (z.B. beim Chiffrierwesen). Deutschland ist auf diesen Gebieten nicht mehr hinreichend leistungsfähig. Die Haushaltsmittel können aus grundsätzlichen Erwägungen nicht immer über den Haushalt des Bundeskanzleramtes gesichert werden, sondern müssen in anderen Ressorts verankert und ausgewiesen werden. Das war schon immer beim militärischen Anteil des Verteidigungsministeriums im BND der Fall. Diese Praxis kann als Orientierungshilfe

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für die Absicherung von Finanzmitteln für die nichtmilitärische Anti-Terrorismusaufklärung des BND in den Haushaltsansätzen anderer Ressorts dienen. Angesichts der grenzüberschreitenden Natur der internationalen Terrorismus-Organisationen sowie von Mafia- und anderen kriminellen, auch mit politischen Strukturen kooperierenden Kräften ist die noch engere Vernetzung von Teilen nationaler Auslandsnachrichtendienste wünschenswert und mittelfristig unumgänglich. Eine Orientierungshilfe für diese Vorgehensweise bieten die europäischen Netzwerke der nationalen polizeilichen Ermittlungsbehörden innerhalb der Europäischen Union (EUROPOL) sowie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union (GASP) und die über Jahrzehnte gewachsene militärische sowie militärpolitische Kooperation innerhalb des Nordatlantischen Bündnisses (¡ NATO). Nur so kann Früherkennung erreicht werden – die unverzichtbare Voraussetzung für die Verhinderung des Ernstfalls (11. September 2001) und für die erfolgreiche Bekämpfung der internationalen Terrorismus-Netzwerke. Um all dies zu erreichen ist ein Umzug des Bundesnachrichtendienstes von Pullach nach Berlin, also an den Sitz der Bundesregierung und des Deutschen Bundestages unabdingbar. Der Umzug ist eine beschlossene Sache, wird aber von einigen politischen Kräften weiterhin prinzipiell in Frage gestellt. Die Auswertungsabteilung und die Abteilung „Internationaler Terrorismus“ befinden sich bereits in Berlin. Der Umzug muss mit hoher Priorität weiter betrieben werden, Nur so kann die erforderliche Praxisnähe seiner Arbeit in Zukunft sichergestellt werden.

Weiterführende Literatur Dunn, Myriam/Wigert, Isabelle (2004), Critical Information Infrastructure Protection, in „International CIIP Handbook“ (Editor Andreas Wenger and Jan Metzger), Zürich. Die wissenschaftliche Aufarbeitung des Informationszeitalters unter dem Gesichtspunkt des Gefahrenpotentials durch internationalen Terrorismus ist noch in den Anfängen und deutet auf ein weiteres wichtiges Aktionsfeld nachrichtendienstlicher Aufklärung hin. Das Handbuch enthält Länder-Bestandaufnahmen. Foertsch, Volker/Lange, Klaus (Hrsg.) (2005), Islamischer Terrorismus, Bestandsaufnahme und Bekämpfungsmöglichkeiten, Berichte & Studien Bd. 86, Hanns-Seidel-Stiftung, Akademie für Politik und Zeitgeschehen, München (verfügbar unter http://www.hss.de/downloads/TerrorGesamt.pdf ). Der Sammelband thematisiert unterschiedliche Aspekte der Bekämpfung des islamistischen Terrorismus wobei unter anderem die folgenden Fragen im Mittelpunkt stehen: auf welchem Wege mit nachrichtendienstlichen Mitteln Früherkennung von terroristischen Anschlägen gelingen könnte (Hans-Georg Wieck), welche Defizite die geheimen Nachrichtendienste in Verbindung mit den Al Qaida-Anschlägen gegen das World Trade Centre in New York vom 11. September 2001 und bei der Aufklärung der Massenvernichtungswaffen im Irak aufwiesen und welche Rolle die Nachrichtendienste im Allgemeinen (V. Foertsch) und der Bundesnachrichtendienst im Besonderen (M. Hildebrandt) in Zukunft spielen können. Gormley, Dennis (2004), The Limits of Intelligence: Iraq’s Lesson,in Survival, The IISS Quarterly, Volume 46, Number 3, Herbst. Der Aufsatz beleuchtet am Beispiel der US-Entscheidung zum Präventivkrieg gegen Irak die Spannungen zwischen der US-Regierung und den US Geheimdiensten (vor allem der CIA), die sich in den Jahre 2001/1003 bei der Beurteilung des irakischen Potentials an Massenvernichtungswaffen ergeben hatten. Jakob, Bernd (1999), Geheime Nachrichtendienste und Globalisierung, Europäische Hochschulschriften Reihe 31, Politikwissenschaften, Bd. 380, Frankfurt/Main. Die Arbeit befasst sich mit den Rahmenbedingungen der Globalisierung und der Informationsgesellschaft für die Auftragsgestaltung und -erfüllung von geheimen Nachrichtendiensten.

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Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (2004), Herausforderung Terrorismus – Die Zukunft der Sicherheit, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Die Beiträge von Christoph Gusy („Die Vernetzung innerer und äußerer Sicherheitsinstitutionen in der Bundesrepublik Deutschland“) und von Eckart Wertebach („Idealtypische Organisation innerer und äußerer Sicherheit“) analysieren die verschiedenen Möglichkeiten, um in einem demokratisch verfassten Staat äußere und innere Sicherheit wirksam gegen grenzüberschreitende terroristischen Bedrohungen durch verdeckt arbeitende nichtstaatliche Strukturen – Gewaltpotentiale – zu gewährleisten. Wolf, Markus (1997), Spionagechef im Geheimen Krieg – Erinnerungen, München/Leipzig: List-Verlag. Markus Wolf gibt seinen persönlichen Bericht über die Ziele des DDR-Geheimdienstes und beleuchtet damit einen wichtigen Aspekt des Ost-West-Konflikts zwischen 1945 und 1990.

Parteien

Institutionen Torsten Parteien Oppelland und innerstaatliche Akteure

1. Parteien und Außenpolitik: ein doppelter Zusammenhang Das politische System der Bundesrepublik Deutschland lässt sich als eine stark parteienstaatlich organisierte, parlamentarische Demokratie beschreiben (Stöss 1997). Die politischen Parteien wirken also einerseits direkt über ihre Fraktionen im Bundestag – nur die im Bundestag vertretenen Parteien werden im Folgenden behandelt – an der außenpolitischen Willensbildung mit und haben andererseits die Funktion, die in der Bevölkerung vorhandenen Meinungen, Einstellungen und Interessen auch im Bereich der Außenpolitik zu bündeln, zu repräsentieren und in den politischen Prozess einzubringen (Bartsch 1998: 167f.). Es ist zwar zweifellos richtig, dass die Exekutive in der Durchführung der Außenpolitik einen kaum einzuholenden Informationsvorsprung hat und dass parlamentarische Kontrolle fast immer nur nachträglich erfolgen kann. Aber dabei sollte nicht übersehen werden, dass im parlamentarischen System die Regierung von Parteien getragen wird, sie also nicht langfristig gegen die Grundwerte und -überzeugungen der sie unterstützenden Partei agieren kann, ohne die Grundlagen ihrer Tätigkeit zu zerstören. Ein Beispiel für diesen Zusammenhang ist der Niedergang der Regierung von Bundeskanzler Helmut Schmidt zu Beginn der achtziger Jahre, als dessen Außen- und Sicherheitspolitik in seiner eigenen Partei, der SPD, immer weniger Unterstützung fand (Jäger/Link 1987: 200f. bzw. 340f.). Parteien sind insofern auch in der Außenpolitik unbestreitbar wichtige Akteure (Roth 1973: 29), deren Wirken freilich mehr die grundsätzlichen Richtungsentscheidungen als die tägliche Durchführung der Außenpolitik betrifft (Link 2000a: 64). Nur solche Grundfragen der außenpolitischen Orientierung interessieren den Großteil der Bevölkerung auch so weit, dass dies ein für den Parteienwettbewerb lohnender Bereich ist (Schmidt 1992: 80). Nur in relativ seltenen Fällen lassen sich tagespolitische Fragen der auswärtigen Politik auch direkt innenpolitisch zu Wahlkampfzwecken instrumentalisieren. Ein solcher Fall war im Bundestagswahlkampf 2002 zu beobachten, als Bundeskanzler Gerhard Schröder die Entscheidung, dass sich die Bundesrepublik Deutschland unter keinen Umständen an einem Krieg einer von den USA geführten internationalen Koalition gegen den Irak beteiligen werde, zu einem Zeitpunkt traf und werbewirksam inszenierte, als einerseits noch gar nicht feststand, ob es zu einem solchen Krieg überhaupt kommen werde, und andererseits der Wahlkampf der Regierungsparteien angesichts schlechter Umfragewerte ein derartig mobilisierendes Thema dringend benötigte (¡ Öffentliche Meinung). Alle außenpolitischen Richtungsentscheidungen in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland waren von heftigen parteipolitischen Auseinandersetzungen begleitet. In den fünfziger Jahren wurde die von der bürgerlichen Koalition unter der Führung von Bundeskanzler Konrad Adenauer betriebene Politik der Westbindung und der Wiederbewaffnung von der SPD-Opposition zum Teil im Zusammenwirken mit außerparlamentarischen Kräften

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bekämpft. Über die Frage, ob die Bundesrepublik ihre Außenpolitik stärker europäisch als atlantisch ausrichten solle, wurde dagegen in der ersten Hälfte der sechziger Jahre vorwiegend innerhalb der Unionsparteien mit großer Schärfe gestritten (Oppelland 2002a: 562ff.). Diese wiederum fanden zu ihrer Einigkeit weitgehend zurück, als sie in den siebziger Jahren mit allen einer parlamentarischen Opposition zur Verfügung stehenden Mitteln die „neue Ostpolitik“ der sozialliberalen Koalition unter Willy Brandt und Walter Scheel bekämpften. Nach dem erneuten Regierungswechsel von 1982 erlebte die Bundesrepublik den Kampf der Friedensbewegung, der sich große Teile der SPD und die neu formierte, zum Teil aus der Friedensbewegung hervorgegangene Partei der Grünen angeschlossen hatten, gegen die Politik der NATO-Nachrüstung, die trotz aller Widerstände von der Regierung Kohl/Genscher durchgesetzt wurde (Schmidt 1992: 80f.) (¡ Sicherheitspolitik). Interessant ist an diesen parteipolitischen Auseinandersetzungen um außenpolitische Richtungsentscheidungen darüber hinaus die Tatsache, dass die jeweiligen Oppositionsparteien über kurz oder lang die einmal getroffene Entscheidung akzeptierten und sie, an die Macht gekommen, keineswegs revidierten, sondern die Politik kontinuierlich weiterführten (Schmidt 1992: 82). Dies gilt für die Politik der SPD im Hinblick auf die NATO und die EWG/EG ebenso wie für die Unionsparteien und die Ostpolitik. Der Grund dafür liegt im doppelten Zusammenhang zwischen Partei- und Außenpolitik (Roth 1973: 77f.). Zum einen wirken die Parteien, wie beschrieben, an der außenpolitischen Willensbildung mit, zum anderen wirken die Anforderungen des internationalen Systems aber auch auf die Parteien zurück. Letzteres gilt in besonderem Maße für die jeweiligen Regierungsparteien, deren Führung sehr viel direkter als die jeweiligen Oppositionsparteien mit den Anforderungen der internationalen Umwelt konfrontiert wird und die Beschränkungen der Handlungsspielräume deutlicher erfährt. Regierungsparteien treten als eigenständige Akteure meist nur wenig hervor. Ihr außenpolitisches Handeln erschöpft sich im Prinzip darin, die Regierung zu tragen und deren Politik den Wählern gegenüber zu vertreten (Link 1970: 369f.), auch wenn es durchaus immer wieder zu innerparteilichen Konflikten und gelegentlichem abweichenden Stimmverhalten von einzelnen Abgeordneten kommt. Die Oppositionsparteien dagegen müssen ihrer politischen Rolle entsprechend Alternativen zur Regierungspolitik entwickeln, wobei sie sich in erster Linie an den Grundwerten und -überzeugungen der Partei orientieren. Aber je größer die Aussichten einer Partei sind, Regierungsverantwortung zu übernehmen, desto stärker erfährt sie die „normative Kraft des Faktischen“. Es ist nicht immer möglich, die Außenpolitik nach den Wünschen, den Werten und den Überzeugungen der Partei auszurichten, sondern als Regierungspartei ist man gezwungen, sich an die Wirklichkeit der internationalen Umwelt anzupassen. Dies kann dazu führen, dass politische Ziele, die scheinbar in der „Identität“ der Partei fest verankert waren, nach einer Übergangszeit aufgegeben oder bis zur Unkenntlichkeit modifiziert werden. Die Entwicklung innerhalb der Oppositionsparteien der neunziger Jahre, SPD und Grünen (wenn im Folgenden abkürzend von den Grünen die Rede ist, ist die Partei BÜNDNIS 90/Die Grünen gemeint), war durch derartige allmähliche Anpassungsprozesse geprägt.

Parteien

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2. Weitgehender Konsens bei Grundüberzeugungen Wenn bisher eher von Parteienkonflikten und der überraschenden, aber erklärbaren Kontinuität der Außenpolitik die Rede war, so sollte darüber nicht übersehen werden, dass die angesprochenen Anpassungsprozesse im linken und im rechten Lager auch dazu geführt haben, dass es ein bemerkenswert hohes Maß an Übereinstimmung zwischen den Parteien in außenpolitischen Grundorientierungen gibt. Dies zeigt eine notwendig knappe Analyse der Grundsatzprogramme der Parteien, in denen sich die Grundwerte und -überzeugungen sowie die politischen Prioritäten auch im Bereich der Außenpolitik ausdrücken (Bartsch 1998: 171; Boekle/Rittberger/Wagner 1999: 29f.). Die im Bundestag vertretenen Parteien haben fast alle auf die weltpolitischen Veränderungen zwischen 1989 und 1991, auf das Ende des Ost-West-Konflikts und die deutsche Wiedervereinigung, mit neuen Grundsatzprogrammen reagiert. Lediglich die SPD hatte im Dezember 1989 gerade ein neues, von einer Programmkommission unter der Leitung von Oskar Lafontaine ausgearbeitetes Grundsatzprogramm verabschiedet, wodurch das bis dahin gültige Godesberger Programm von 1959 abgelöst wurde. Bisher wurde das „Berliner Programm“ nur geringfügig ergänzt, aber mit einem Parteitagsbeschluss vom Januar 1999 begann die Arbeit an einem neuen Programm. Die Grünen haben 1993 im Zuge der Vereinigung der Grünen mit dem ostdeutschen Bündnis 90 einen ausführlichen „Grundkonsens“ formuliert, der die Werte und Grundüberzeugungen auch in Fragen der Außenpolitik wiedergab und bis 1998 für die Haltung der Grünen zur Außenpolitik maßgeblich blieb. Nach langen Diskussionen auf mehreren Regionalkonferenzen wurde auf der Bundesdelegiertenkonferenz im Wahljahr 2002 ein Vorstandsentwurf für ein neues Grundsatzprogramm, das das erste Parteiprogramm von 1980 ersetzen sollte und das den Erfahrungen der ersten Legislaturperiode in Regierungsverantwortung Rechnung trug, weitgehend im Konsens angenommen. Im 1994 verabschiedeten CDU-Grundsatzprogramm „Freiheit in Verantwortung“ steht als Punkt 120: „Wir arbeiten im Rahmen unserer Möglichkeiten am Aufbau einer stabilen internationalen Ordnung, die allen Menschen die Chance eines menschenwürdigen Lebens in Freiheit und Frieden ermöglicht. Unsere Ziele sind die weltweite Achtung der Menschen- und Bürgerrechte und grundlegender ethischer Normen, die Durchsetzung von Freiheit und Demokratie, die Verbesserung wirtschaftlicher und sozialer Entwicklungsmöglichkeiten, die Sicherung von Frieden und Recht sowie die Bewahrung der Schöpfung.“ Dieser Wertekatalog für die deutsche Außenpolitik könnte mehr oder weniger wortgleich in fast jedem anderem Parteiprogramm stehen. Zwar ist die Reihenfolge, d.h. die Priorität der genannten Werte nicht überall dieselbe, die Werte werden auch nicht von allen Parteien in gleicher Weise begründet, aber dennoch kommen Frieden, Freiheit, Demokratie, Menschenrechte und Solidarität als das außenpolitische Handeln legitimierende Grundwerte überall vor. Im Grundkonsens der Grünen und Bündnis 90 wurde dieser Wertekatalog um das Ziel der Gleichberechtigung der Frauen, die auch international durchgesetzt werden soll, erweitert. Das Ziel des Friedens war zugleich konkreter und prinzipieller als Gewaltfreiheit definiert. Im neuen Grundsatzprogramm von 2002 wurde von der Utopie einer gewaltfreien Welt aufgrund der Regierungserfahrung seit 1998 mehr oder weniger sang- und klanglos Abschied genommen. Stattdessen wurde die Anwendung von militärischer Gewalt, sofern diese rechtsstaatlich und völkerrechtlich legitimiert sei, nicht mehr ausgeschlossen. Insgesamt wurde der Schwerpunkt grüner Außenpolitik stärker auf die Konfliktprävention verschoben. Damit näherte sich

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auch diese ehemals fundamental pazifistische Partei dem Wertekonsens der politischen Eliten in Deutschland weitgehend an. Die Grundsatzprogramme von SPD und FDP fallen etwas aus dem Rahmen. Die SPD weist in ihrem noch 1989 unter den Bedingungen des Ost-West-Konfliktes formulierten Programm dem Frieden eine alles überragende Bedeutung zu und will den Systemkonflikt durch eine Kultur des Streits und eine Sicherheitspartnerschaft überwinden. Die Wiesbadener Grundsätze der FDP „Für die liberale Bürgergesellschaft“ von 1997 dagegen sind wesentlich knapper gehalten und beziehen die Außenpolitik mit in das Konzept der Bürgergesellschaft ein; diese „denkt kosmopolitisch, handelt europäisch [und] wurzelt in nationaler und regionaler Identität.“ Die Universalität der Menschenrechte bildet in diesem Konzept die normative Grundlage. Darüber hinaus brauche die „liberale Weltgesellschaft“ eine „globale Rechtsordnung“, insofern wohnt diesem Konzept eine starke Tendenz zur Verrechtlichung der internationalen Beziehungen inne. Die europäische Integration der Bundesrepublik Deutschland, eine der wichtigsten außenpolitischen Richtungsentscheidungen, ist zwischen den Parteien kaum umstritten. Der weitreichende Konsens kam in der politischen Wirklichkeit unter anderem darin zum Ausdruck, dass die Opposition gegen die Einführung des Euro in erster Linie von außerparlamentarischen Kleinparteien ausging. Im Bundestag wurde die Einführung des Euro von einem breiten Konsens getragen. Ähnliches gilt für den Europäischen Verfassungsvertrag, der im Bundestag im Mai 2005 mit einer überwältigenden Mehrheit ratifiziert wurde. Interessant ist indes, woher die 23 Gegenstimmen kamen. Die beiden Abgeordneten der PDS, die im 15. Bundestag nur mit zwei direkt gewählten Abgeordneten vertreten war, Christian Ströbele und eine weitere Abgeordnete vom linken Flügel der Grünen und der SPD haben ebenso dagegen gestimmt wie einige Mitglieder vom rechten Flügel der CDU/CSU-Fraktion. Der CSU-Politiker Peter Gauweiler hat sogar erfolglos versucht, die Ratifizierung des EVV durch eine Klage beim Bundesverfassungsgericht zu verhindern. Wenn man bedenkt, dass auch die in einigen Landtagen vertretenen rechtsextremen Parteien, wie die NPD und die DVU, die europäische Verfassung ablehnen, so scheint es, dass der Konsens über die Politik der europäischen Integration an den Rändern des Parteienspektrums zu bröckeln beginnt. Die weitaus größte Bedeutung wird dem europäischen Integrationsprozess im Grundsatzprogramm der CDU zugemessen; schon 1994 wurde dort eine Verfassung für Europa gefordert, die einen Grund- und Menschenrechtskatalog enthalten – inzwischen mit der Grundrechtscharta weitgehend verwirklicht – und Entscheidungsverfahren und Zuständigkeiten innerhalb der EU festlegen solle. Zwar erklärt auch die CDU die Subsidiarität zum Grundprinzip der europäischen Einigung, aber die CSU als bayerisch-föderalistische Regionalpartei geht in der Verteidigung der Rechte der Regionen weiter. Die CSU tritt deutlicher für ein „Europa der Nationen“ ein als die CDU, deren Forderungen und Ziele in die Richtung eine europäischen Bundesstaates weisen. Hier ist die Übereinstimmung der CDU mit der FDP und sogar der SPD größer als mit der Schwesterpartei. Wie alle übrigen Parteien treten auch die Grünen und die PDS für eine Stärkung der Demokratie in Europa ein, was generell durch eine Ausweitung der Kompetenzen des Europäischen Parlamentes geschehen soll. Diese beiden Parteien beurteilen in ihren Grundsatzdokumenten zwar die Wirklichkeit des europäischen Integrationsprozesses kritischer als die übrigen Parteien, das Grundprinzip der europäischen Einbindung Deutschlands wird jedoch geteilt. Alle Parteien unterstützten darüber hinaus die Erweiterung der EU um die post-kommunistischen Länder Ostmitteleuropas (¡ Mittel- und Osteuropa).

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Alle Bundestagsparteien bekennen sich zum Frieden und zum institutionellen Garanten des Weltfriedens, den Vereinten Nationen (¡ Vereinten Nationen), deren Rolle in den internationalen Beziehungen sie alle gestärkt sehen wollen. Alle Parteien von der CSU bis zur PDS sprechen in ihren Grundsatzdokumenten in diesem Zusammenhang von der „Einen Welt“ (CDU) oder einer „Weltinnenpolitik“ (CSU, SPD) oder der „Weltgesellschaft“ (FDP, Grüne, PDS). Die Hauptunterschiede bestehen in der Beurteilung der Weltwirtschaftsordnung. Während zwar auch die bürgerlichen Parteien für eine Verbesserung der Lage der so genannten Dritten Welt durch Entwicklungszusammenarbeit (¡ Entwicklungspolitik), verstanden als Hilfe zur Selbsthilfe, eintreten, sehen die linken Parteien eine mehr oder weniger fundamentale Reform der Weltwirtschaftsordnung als Voraussetzung für eine gerechtere, solidarischere und sozialere Welt an, in der sich die entwicklungspolitischen Ziele erst verwirklichen ließen (Thierse 2003: 80). Bei allen Parteien, die sich Anfang der neunziger Jahre neue Programme gaben, – und auch dies ist eine signifikante Gemeinsamkeit – ist die Außenpolitik im Vergleich zu früheren Programmen sehr weit nach hinten gerückt, was auf eine geringeres Gewicht, eine abnehmende Priorität außenpolitischer Fragen in dieser Zeit hindeutet. Lediglich die PDS, die in ihrem ein Jahr nach der Wahlniederlage von 2002 verabschiedeten neuen Grundsatzprogramm „Freiheit, Gleichheit, Gerechtigkeit und Solidarität“ als die auch den internationalen Beziehungen zugrunde liegenden Werte definierte, fällt aus dem Parteienkonsens in der Außenpolitik etwas heraus, obwohl diese Werte den von der CDU formulierten ganz ähnlich klingen. Aber die Konkretisierung jener sehr abstrakten Werte, die von allen anderen Parteien unterschrieben würden, zeigt, wie oberflächlich der Wertekonsens in ihrem Falle ist. Stärker noch als im vorherigen Grundsatzprogramm von 1993 wird in der Analyse der gegenwärtigen Welt ein konkretes Feindbild herausgearbeitet: die Regierung der USA, die „mit ihrer imperialistischen Politik, mit politischer und wirtschaftlicher Erpressung und mit Aggressionskriegen das geostrategische Ziel einer weltweiten Vorherrschaft“ verfolge. Der Kampf gegen „eine Politik der kapitalistischen Globalisierung“, als deren weltweite Führungsmacht die USA verstanden werden und die als Ursache für fast alle Übel der Welt ausgemacht wird, wird als einigendes Band einer heterogenen Partei beschrieben. Die PDS versucht, innerstaatlich die im Parteienwettbewerb von den Grünen und der SPD hinterlassene pazifistische Lücke zu füllen und so ein besonders in Ostdeutschland starkes Wählerpotential zu gewinnen bzw. zu behaupten und zugleich Anschluss an die internationale Bewegung der Globalisierungsgegner zu finden. Die PDS bildet insofern noch immer und in gewisser Weise mehr denn je eine Ausnahme des außenpolitischen Parteienkonsenses in der Bundesrepublik, auch wenn die PDS-Position in einigen außenpolitischen Bereichen mit denen der anderen Parteien deckt. Die beabsichtigte Fusion der 2005 in Linkspartei.PDS umbenannten PDS mit der 2004 gegründeten Wahlalternative Soziale Gerechtigkeit wird, soweit es sich derzeit beurteilen lässt, kaum zu einer Änderung der außenpolitischen Grundpositionen führen. Bevor auf den Konflikt der neunziger Jahre über eine neue Richtungsentscheidung der deutschen Außenpolitik, der den Kernbereich der Sicherheitspolitik betrifft, näher eingegangen wird, sollen die Konsensbereiche noch einmal zusammengefasst werden. Die Hypertrophierung nationalstaatlicher Machtpolitik im Nationalsozialismus hatte schon in der Entstehungsphase der Bundesrepublik zu einer Delegitimierung eben dieser Machtpolitik geführt, wie an den Grundgesetzartikeln, in denen die normativen Grundlagen der deutschen Außenpolitik definiert werden, leicht erkennbar ist (Link 2000a: 63f.). Daran hat sich über die Zäsur von 1989/90 wenig geändert. Dies kommt in einem erheblichen Parteienkonsens über den norma-

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tiven Gehalt der Außenpolitik und der grundsätzlichen Übereinstimmung der Parteien hinsichtlich der Integration Deutschlands in multilaterale Strukturen und besonders in ein vereinigtes Europa sowie das Eintreten für die Stärkung der Vereinten Nationen als Hüterin des Weltfriedens – trotz gewichtiger Differenzen in der konkreten Ausgestaltung der Politik – zum Ausdruck (Boekle/Rittberger/Wagner 1999: 32f.). Parteienkonsens zeigt sich darüber hinaus darin, was nicht in den Programmen steht. Nirgends werden Schlüsselbegriffe der realistischen Außenpolitiktheorie wie Macht, Hegemonie oder Gleichgewicht, die im außenpolitischen Diskurs anderer westlicher Länder durchaus eine große Rolle spielen, auch nur erwähnt (es sei denn mit heftiger Ablehnung, wie bei der PDS hinsichtlich der USA). Die deutschen Parteien sind fern davon, die Bundesrepublik Deutschland etwa wie Hans-Peter Schwarz als „Zentralmacht Europas“ (¡ Deutschland als Europas Zentralmacht) zu begreifen oder eine Hegemonialpolitik auch nur in Erwägung zu ziehen – und dies keineswegs nur wegen der zu erwartenden Widerstände gegen eine solche deutsche Außenpolitik (Link 1999: 139). Dieser gewissermaßen negative Konsens bedeutet jedoch keineswegs, dass man sich über die Rolle, die das vereinigte Deutschland in den internationalen Beziehungen spielen sollte, einig gewesen wäre.

3. Parteienkonflikte über die Richtungsentscheidung der neunziger Jahre 3.1 Divergierende Haltungen zu Militäreinsätzen Die Veränderungen im internationalen System in den Jahren zwischen 1989 und 1991 stellten eine Zäsur in der außenpolitischen Lage der Bundesrepublik Deutschland dar. Der Fortfall aller Souveränitätsbeschränkungen, weitgehende Reduzierung der Bedrohung sowie der Zugewinn an Territorium und Bevölkerung durch die Wiedervereinigung (¡ „Zwei-plusVier“-Vertrag), dies alles werde, so die damalige Perspektive, mittelfristig trotz der damit einhergehenden Beanspruchung der finanziellen und wirtschaftlichen Ressourcen zu einem Machtgewinn Deutschlands führen und so wurde es auch von außen wahrgenommen. Aus dieser Wahrnehmung entstanden insbesondere bei den verbündeten Staaten erheblich veränderte Erwartungen an das außenpolitische Verhalten des vereinigten Deutschlands im Sinne einer Übernahme von mehr Verantwortung. Bereits unmittelbar nach der Vereinigung wurde die deutsche politische Elite auf geradezu dramatische Weise mit diesen gestiegenen Erwartungen konfrontiert. Denn als die USA nach der irakischen Invasion Kuwaits im Sommer 1990 begannen, die Anti-Saddam-Koalition zu schmieden, erwarteten sie, nicht zuletzt weil sie die deutsche Wiedervereinigung auf der internationalen Ebene wie kein anderes Land unterstützt hatten, dass Deutschland sich daran beteiligen würde (¡ Vereinigte Staaten von Amerika). Obwohl die Aggression des Iraks völlig offensichtlich war und ein UNO-Mandat für eine militärische Aktion gegen den Aggressor vorlag, war die Frage der militärischen Beteiligung Deutschlands an einer Befreiung Kuwaits in der deutschen Öffentlichkeit und zwischen den Parteien leidenschaftlich umstritten. Insofern war der Golfkrieg die Geburtsstunde eines neuen Richtungskonfliktes über den Kurs der deutschen Außenpolitik. Die Führung der Unionsparteien war grundsätzlich bereit, den amerikanischen Erwartungen zu entsprechen, konnte sich aber in der Koalition nicht durchsetzen. Denn die FDP hatte sich seit den achtzi-

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ger Jahren die Verfassungsinterpretation zu Eigen gemacht, dass ein Bundeswehreinsatz außerhalb des NATO-Bereichs nicht mit dem Grundgesetz vereinbar wäre. Zwar war die FDP bereit, einer den Einsatz ermöglichenden Grundgesetzänderung zuzustimmen, dies war jedoch ohne die Zustimmung der größten Oppositionspartei, der SPD, aussichtslos. Die SPD aber hatte sich wie auch die Grünen und die PDS die Kritik der Friedensbewegung am Vorgehen der USA am Golf und die grundsätzliche Ablehnung aller Auslandskampfeinsätze der Bundeswehr zu Eigen gemacht (Philippi 1997: 68ff.). Der Parteiendissens in dieser Frage spiegelt sich auch in den Grundsatzprogrammen wider. In den Programmen von CDU und CSU ist explizit von der „gewachsenen Verantwortung“ des vereinigten Deutschlands die Rede; konkret gemeint ist damit auch die Beteiligung des Bundesrepublik „im Rahmen der Charta der Vereinten Nationen an Aktionen der UNO, NATO, WEU und KSZE zur Wahrung und Wiederherstellung des Friedens“ (CDU-Grundsatzprogramm, Punkt 129). Der Schlüsselbegriff ist die „Wiederherstellung des Friedens“, die über „Blauhelm“-Einsätze hinausgeht und Kampfeinsätze außerhalb des Bundesgebietes und des NATO-Gebietes einschließt. Dazu gehört auch das Bekenntnis zur Herstellung einer eigenständigen militärischen Handlungsfähigkeit der EU, die mit der Erwähnung der WEU bereits angedeutet ist. Die CSU vertritt in ihrem Grundsatzprogramm dieselbe Auffassung wie die CDU und auch die FDP hatte sich 1997 in den Wiesbadener Grundsätzen zu einer Befürwortung friedenswiederherstellender Einsätze durchgerungen. Ganz anders sahen die Positionen der Parteien links der Mitte aus, bei denen pazifistische, von der Friedensbewegung beeinflusste Positionen in dieser Frage vorherrschten. Die SPD verwarf 1993 in einem grundsätzlichen Parteitagsbeschluss zu den „Perspektiven einer neuen Außen- und Sicherheitspolitik“ sowohl die „Militarisierung der Europäischen Union“ als auch die Beteiligung der Bundeswehr an Einsätzen, die über friedenserhaltende „Blauhelm“-Missionen hinausgingen (in Auszügen gedr. bei Gerster 1994: 157–171, Zitat 163). Selbst für diese beschränkten Einsätze hielt die SPD eine Verfassungsänderung für erforderlich; eine Verfassungsänderung freilich, die nur Blauhelmeinsätze der Bundeswehr ermöglichen würde, wurde von den Unionsparteien grundsätzlich abgelehnt und war insofern aufgrund der Mehrheitsverhältnisse aussichtslos. Während auch im Grundkonsens von Grünen und Bündnis 90 von der Bereitschaft zu einer deutschen Beteiligung an friedenserhaltenden Maßnahmen die Rede war, sprach sich die PDS in ihrem Programm von 1993 ebenfalls für eine Verfassungsänderung aus. Allerdings sollte diese ein völliges und eindeutiges Verbot aller Bundeswehreinsätze außerhalb der Landesgrenzen beinhalten. Dies war insofern konsequent, als sich die PDS auch dafür einsetzte, NATO und WEU unmittelbar aufzulösen. Soweit wollten SPD und Grüne nicht gehen; sie traten lediglich für eine langfristige Ablösung der NATO durch Strukturen kollektiver Sicherheit in Europa, also KSZE bzw. OSZE, ein (¡ OSZE). Diese Frage der Auslandseinsätze der Bundeswehr, bezogen in erster Linie auf die Frage friedenschaffender Aktionen, also Kampfeinsätze, ist nur scheinbar eine Detailfrage. Dahinter verbirgt sich ein Grundsatzkonflikt über die außenpolitische Rolle des vereinten Deutschlands, der in seiner Dimension durchaus mit den früheren Konflikten über fundamentale Richtungsentscheidungen zu vergleichen ist. Sollte Deutschland sein außenpolitisches Verhalten „normalisieren“, d.h. dem der anderen europäischen Mittelmächte angleichen, auch was den Einsatz militärischer Mittel betraf? Oder sollte es aufgrund der spezifischen historischen Erfahrungen von Nationalsozialismus und Zweitem Weltkrieg eine völlig neue Rolle einnehmen, sich für eine „Zivilisierung der internationalen Beziehungen“ einsetzen? Der Begriff, (nach Link 2000b: 40) „das außenpolitische Erkennungswort der Linken“, taucht noch 1998

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im rot-grünen Koalitionsvertrag auf. Mit der Beteiligung der Bundeswehr an den militärischen Kampfeinsätzen gegen Serbien im Kosovo-Krieg 1999 – unter einer rot-grünen Regierung – und der im November 2001 von Bundeskanzler Schröder mit Hilfe der Vertrauensfrage gegen Widerstände in den Koalitionsfraktionen durchgesetzten Beteiligung am Krieg gegen den Terror in der Folge der Anschläge auf New York und Washington vom 11. September 2001 ist diese Richtungsentscheidung offensichtlich gefallen. Zwar bleibt die Konfliktprävention, auch der präventive Einsatz der Bundeswehr wie in Mazedonien im Spätsommer 2001, der eine Eskalation zum vollen ethnischen Bürgerkrieg verhinderte, das von SPD und Grünen präferierte Modell (Vollmer 2002), aber die Möglichkeit des Kampfeinsatzes der Bundeswehr zur Friedenswiederherstellung – auch mit zweifelhaftem UNO-Mandat – ist nunmehr eine auch von diesen Parteien mehrheitlich akzeptierte Handlungsoption. Lediglich die PDS tritt noch für eine rein pazifistische Position ein, was der Mehrheitshaltung der Bevölkerung in den neuen Länder, der primären Wählerbasis der PDS, entspricht (Oppelland 2002b: 194). Der Wandel der sozialdemokratischen und grünen Positionen bleibt jedoch noch zu erklären. Die beiden wesentlichen Begründungszusammenhänge zur Erklärung des Wandels bei den rot-grünen Koalitionsparteien – die Gewöhnung an die Anwendung militärischer Gewalt und die Hilflosigkeit angesichts massiver Menschenrechtsverletzungen – werden im Folgenden erläutert.

3.2 Die Gewöhnung an militärische Maßnahmen Zwischen 1991 und dem Regierungswechsel 1998 hat die Koalition von CDU/CSU und FDP Fakten geschaffen, die sich nicht ohne erheblichen außenpolitischen Schaden für die Bundesrepublik Deutschland hätten rückgängig machen lassen. Unter dem Eindruck der verbalen Attacken auf die Bundesrepublik, vor allem in der amerikanischen Öffentlichkeit wegen der Beschränkung der deutschen Hilfe auf finanzielle Zuwendungen im Golfkrieg, hat die Regierung Kohl die militärische Beteiligung der Bundeswehr an Auslandseinsätzen sukzessive ausgeweitet (¡ Vereinte Nationen, Bundeswehr). Bereits während des Golfkrieges wurden 1991 Kampfflugzeuge zur Verteidigung des türkischen NATO-Partners in die Türkei verlegt, die allerdings noch nicht an Kampfhandlungen teilnahmen; im Anschluss an den eigentlichen Golfkrieg wurden Einheiten der Bundesmarine im Persischen Golf zum Minenräumen eingesetzt. Wichtige weitere Stationen wurden der Einsatz der Bundeswehr im Rahmen der UNMission in Somalia 1992/93, vor allem aber die Beteiligung der Luftwaffe und der Marine an der Durchsetzung des von der UNO verhängten Flugverbotes und des Handelsembargos gegen Jugoslawien im Rahmen des Bosnien-Krieges. Diese Einsätze waren nicht nur deshalb wichtig, weil sie die deutsche Öffentlichkeit allmählich an Auslandseinsätze der Bundeswehr gewöhnten, sondern auch weil sie durch die Klagen der SPD- und der FDP-Fraktion beim Bundesverfassungsgericht zu einer Klärung der Verfassungslage führten. Dass die FDP als Regierungspartei mit als Kläger in Erscheinung trat, hatte vorwiegend innerparteiliche Gründe, da die neue Parteiführung nur nach einer Entscheidung des Verfassungsgerichtes eine neue Interpretation des Grundgesetzes gegen interne Widerstände durchsetzen konnte. Indem das Bundesverfassungsgericht im Juli 1994 (¡ Grundgesetz) sowohl friedenserhaltende wie auch friedenschaffende Einsätze der Bundeswehr im Rahmen von Systemen kollektiver Sicherheit, zu denen das Gericht entgegen der in der Politikwissenschaft üblichen Begrifflichkeit auch NATO und WEU zählte, als im Einklang mit dem

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Grundgesetz stehend beurteilte und lediglich die „konstitutive Zustimmung“ des Bundestages zur Bedingung für derartige Einsätze machte, wurde den Oppositionsparteien ebenso wie der Parteiminderheit in der FDP das legalistische Argument gegen „out-of-area“-Einsätze der Bundeswehr aus der Hand genommen (Philippi 1997: 42ff.). In der direkten Folge des Urteils kamen im Zusammenhang mit der Durchsetzung des Friedensabkommens für Bosnien-Herzegowina weitere Auslandseinsätze der Bundeswehr hinzu. Die Beteiligung am Kosovo-Krieg 1999 unmittelbar nach dem Regierungswechsel in Deutschland lag in der Konsequenz dieser Entscheidungen, die jeweils zu einem Test der Bündnissolidarität und -fähigkeit des vereinten Deutschlands stilisiert wurden, und ein dramatischer Kurswechsel hätte gravierende Folgen für die deutsche Stellung sowohl in der NATO als auch in den Vereinten Nationen gehabt, die gerade eine neu gewählte Regierung kaum riskieren konnte. In den neunziger Jahren wurden auf der europäischen Ebene ebenfalls geradezu unumkehrbare Fakten geschaffen. Insbesondere die im Vertrag von Amsterdam (1997) geschaffene Europäische Sicherheits- und Verteidigungsidentität beinhaltete eben jene zuvor von den Oppositionsparteien kritisierte „Militarisierung“ des europäischen Integrationsprozesses. Indem die neue rot-grüne Bundesregierung in beiden Bereichen die vorherige Politik praktisch bruchlos fortführte, stand sie in der eingangs beschriebenen Tradition auch früherer neu gewählter Regierungen, die Kontinuität der Außenpolitik trotz vorheriger Kritik zu wahren. In einem langwierigen Prozess hatten sowohl innerhalb der SPD wie auch bei den Grünen innerparteiliche, sich anfänglich klar in der Minderheit befindende Gruppen eine allmähliche Akzeptierung der geschaffenen Fakten durchgesetzt (Gerster 1994: 70ff.; Volmer 1998: 529ff.). Je näher die Regierungsbeteiligung rückte, desto stärker wurde die Position dieser innerparteilichen Avantgarde.

3.3 Der Wertekonflikt zwischen Menschenrechten und Frieden Erleichtert wurden die Positionsgewinne dieser Parteiminderheiten durch einen fundamentalen Wertekonflikt, der die pazifistische Argumentationslinie weitgehend untergrub. Bereits während des Golfkrieges ist es im Milieu der Friedensbewegung, ausgelöst durch die Raketenangriffe des Irak auf Israel, zu heftigen Auseinandersetzungen zwischen den „Bellizisten“ (u.a. Wolf Biermann) und den Pazifisten gekommen. Erstere stellten angesichts der Gefährdung des jüdischen Staates und der historisch bedingten deutschen Verantwortung gegenüber Israel eine pazifistische Haltung in diesem Konflikt radikal in Frage. Dieser Konflikt zweier Grundwerte setzte sich während des Bosnien-Konfliktes fort (¡ Ex-Jugoslawien). Insbesondere das praktisch unter den Augen von UNO-Friedenstruppen durch bosnisch-serbische Truppen begangene Massaker von Srebrenica (1995) hatte hier eine Katalysatorfunktion. Joschka Fischer hat die Bedeutung dieses Schlüsselerlebnisses in zahlreichen Äußerungen betont; es galt aber für die SPD-Linke nicht minder. Angesichts derartig gravierender Menschenrechtsverletzungen wurde das einseitige Postulat der Gewaltfreiheit immer stärker delegitimiert und der Einsatz militärischer Mittel im selben Maße legitimiert. In der moralisch aufgeladenen Rechtfertigung des Einsatzes deutscher Kampfflugzeuge im Kosovo-Krieg durch die neuen Regierungsparteien spiegelt sich dieser Wertekonflikt zwischen Frieden auf der einen und Menschenrechten auf der anderen Seite wider (Link 2000b: 40).

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Zugleich kommt darin eine Umdeutung der Lehren aus der deutschen Geschichte durch SPD und Grüne zum Ausdruck. Wurde das historische Erbe von Nationalsozialismus und Zweitem Weltkrieg vorher als Begründung für die Politik der Zivilisierung der internationalen Beziehungen herangezogen (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit) (Volmer 1998: 493f.), so galt Deutschland nunmehr als geradezu verpflichtet, weltweit die Menschenrechte, zur Not auch mit militärischen Mitteln, zu schützen. In ähnlicher Weise hatte man schon Mitte der neunziger Jahre den Wert der Einbindung der Bundesrepublik in die europäischen und transatlantischen Sicherheitsstrukturen als Bollwerk gegen das „Risiko Deutschland“ (Fischer 1994) entdeckt und gerechtfertigt – wie Adenauer bereits in den fünfziger Jahren. Unter anderem deshalb spricht der Historiker Heinrich August Winkler von der „posthumen Adenauerschen Linken“ (Winkler 2001: 17f.). Da SPD und Grüne sich spätestens mit der Regierungsübernahme an die bis dahin geschaffenen Realitäten angepasst, die Richtungsentscheidung der neunziger Jahre nachvollzogen hatten und ihre Politik in deren Bahnen fortsetzten, blieben gravierende außenpolitische Auseinandersetzungen zwischen den Bundestagsparteien – stets mit der Ausnahme der PDS – in der letzten Legislaturperiode weitgehend aus. Auch die Beteiligung der Bundeswehr 2001 am „Krieg gegen den Terror“ in Afghanistan war bis auf einige Abweichler aus den Regierungsfraktionen und die PDS weitgehend unumstritten. Ähnliches gilt für die Beteiligung der Bundeswehr an der Operation Artemis im Kongo, die in der Öffentlichkeit und bei den Parteien vergleichsweise wenig Beachtung fand (¡ Afrika südlich der Sahara).

4. Ausblick Die Irak-Krise, die sich vom Sommer 2002 bis zum Ende des Irak-Krieges im Frühjahr 2003 hinzog, hat nicht nur gravierende Risse im transatlantischen Verhältnis und zwischen den europäischen Staaten offenbart, sie hat darüber hinaus ein Licht darauf geworfen, dass parteipolitische Konflikte über Richtungsentscheidungen der deutschen Außenpolitik immer mehr der Vergangenheit angehören könnten. Denn der Konflikt dreht sich seitdem weniger um die Ausrichtung der deutschen Politik im engeren Sinne als darum, welche Rolle Europa als einheitlicher Akteur in der Weltpolitik spielen soll und insofern mittelbar darum, wie Deutschland sich bei dieser Entscheidung positionieren soll (Bredow 2003; Maull 2003). Die umstrittenste Frage ist in diesem Zusammenhang zweifellos die nach dem Verhältnis dieses zunehmend einheitlichen Akteurs zu den Vereinigten Staaten von Amerika. Die SPD unter der Führung ihres damaligen Vorsitzenden, Bundeskanzler Gerhard Schröder, hat dabei die klare Position eingenommen, im Falle eines inhaltlichen Dissenses auch eine Politik ohne bzw. sogar gegen die USA zu betreiben. Dementsprechend zielt die sozialdemokratische Europapolitik, die von den Grünen weitgehend unterstützt wird, darauf, die EU zu einem auch militärisch unabhängig handlungsfähigen Akteur zu machen, der im Bedarfsfall in der Lage wäre, eine Art „Gegenmacht“ zu den USA darzustellen. Die PDS ist bei allem Anti-Amerikanismus, der eine gewisse Sympathie für diese Politik erwarten ließe, allerdings strikt gegen eine „Militarisierung“ der EU. Die Unionsparteien haben sich nach einigem wahlkampfbedingtem Zögern – angesichts der überwältigenden öffentlichen Ablehnung des amerikanischen Vorgehens im Irak – unter der Führung von Angela Merkel für eine kooperative Haltung zu den USA ausgesprochen und sich insofern deutlich gegen jede europäische Gegenmachtpolitik positioniert. Angesichts der europapolitischen Traditionen der Unionsparteien kann man jedoch da-

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von ausgehen, dass diese Position innerparteilich nicht überall geteilt wird. Weil die rot-grüne Bundesregierung den Konflikt mit den USA über die Irakpolitik seit Ende 2003 entschärft hat und weil innenpolitische Themen die öffentliche Diskussion in Deutschland beherrschen, hat sich Frage des europäisch-amerikanischen Verhältnisses bisher nicht zu einem mit früheren außenpolitischen Richtungskonflikten vergleichbaren Streit ausgewachsen. Bezeichnend für den relativ geringen Stellenwert der Außenpolitik im derzeitigen Parteienwettbewerb ist, dass außenpolitische Fragen im Bundestagswahlkampf 2005 kaum eine Rolle gespielt haben und dass es kaum Schwierigkeiten gab, bei den Koalitionsverhandlungen zwischen SPD und den Unionsparteien im Anschluss an die Wahl in Fragen der Außenpolitik zu einer Einigung zu kommen.

Weiterführende Literatur Die Grundsatzprogramme der Parteien sowie der Grundkonsens von BÜNDNIS 90/Die Grünen sind auf den jeweiligen Homepages veröffentlicht. Bartsch, Sebastian (1998), Außenpolitischer Einfluß und Außenbeziehungen der Parteien, in: Eberwein, Wolf-Dieter/Kaiser, Karl (Hrsg.), Deutschlands neue Außenpolitik, Bd. 4: Institutionen und Ressourcen, München: R. Oldenbourg Verlag. Der Artikel behandelt eher strukturelle Fragen des Parteieneinflusses auf die Außenpolitik als die substantiell-inhaltlichen Positionen der Parteien. Gerster, Florian (1994), Zwischen Pazifismus und Verteidigung. Die Sicherheitspolitik der SPD, Baden-Baden: Nomos. Knapper Rückblick auf die sicherheitspolitischen Vorstellung der SPD einschließlich der Diskussion der frühen neunziger Jahre; mit Dokumentenanhang. Philippi, Nina (1997), Bundeswehr-Auslandseinsätze als außen- und sicherheitspolitisches Problem des geeinten Deutschland, Frankfurt/M. u.a.: Peter Lang. Die Trierer Studie geht ausführlich auf die Positionen der Parteien im Streit um die Bundeswehr-Auslandseinsätze ein. Roth, Reinhold (1973), Parteiensystem und Außenpolitik. Zur Bedeutung des Parteiensystems für den außenpolitischen Entscheidungsprozeß in der BRD, Meisenheim a. Gl: Verlag Anton Hain. Eine der wenigen systematisch-sozialwissenschaftlichen Untersuchungen über den Zusammenhang zwischen Parteiund Außenpolitik; allerdings sind die typologischen Überlegungen zum deutschen Parteiensystem naturgemäß nicht mehr aktuell. Volmer, Ludger (1998), Die Grünen und die Außenpolitik – ein schwieriges Verhältnis. Eine Ideen-, Programm- und Ereignisgeschichte grüner Außenpolitik, Münster: Westfälisches Dampfboot. Eine beispielhafte Fallstudie für den Zusammenhang von Partei- und Außenpolitik am Beispiel der Grünen von einem beteiligten Akteur, von 1998–2002 Staatsminister im Auswärtigen Amt und dem Flügel der „Regierungslinken“ zuzurechnen.

Politische Stiftungen

Institutionen Politische Sebastian Stiftungen Bartsch und innerstaatliche Akteure

1. Einleitung In Deutschland gibt es sechs politische Stiftungen, die neben ihrer Arbeit im Inland auch international tätig sind und damit für das nach außen gerichtete Handeln der Bundesrepublik eine Rolle spielen: die SPD-nahe Friedrich-Ebert-Stiftung (FES), die CDU-nahe KonradAdenauer-Stiftung (KAS), die der F.D.P. nahestehende Friedrich-Naumann-Stiftung (FNSt), die CSU-nahe Hanns-Seidel-Stiftung (HSS), die Bündnis 90/Die Grünen nahestehende Heinrich-Böll-Stiftung (HBS) sowie die PDS-nahe Rosa-Luxemburg-Stiftung (RLS). Ihr Bekanntheitsgrad in der Öffentlichkeit ist allerdings gering, und auch die Politikwissenschaft hat sich bislang bestenfalls sporadisch mit ihnen befasst. Dabei ist ihre internationale Arbeit einzigartig: Weltweit, in über 100 Ländern sind sie mit Bildungs-, Beratungs- und Dialogprogrammen tätig, meist langfristig, mit einer kontinuierlichen Präsenz von aus Deutschland entsandten Repräsentanten am Ort. Sie sind ein wichtiger Teil der politischen Kultur der Bundesrepublik: politisch geprägte Organisationen, strukturell, ideell und personell eng mit den politisch gestaltenden Kräften in Deutschland verbunden, und sie teilen mit den im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien, denen sie nahestehen, politische Grundwerte und Zielvorstellungen (¡ Parteien). Für die entwicklungspolitische Arbeit erwachsen ihnen daraus spezifische Handlungsmöglichkeiten, Einflusskanäle und Zugänge zu wichtigen Akteuren des politischen Wandels (¡ Entwicklungspolitik), während der zweite, außenpolitische Pfeiler der internationalen Stiftungsarbeit die Mitgestaltung und Festigung der Beziehungen zu den wichtigsten Partnern in der Europäischen Union (EU) und des transatlantischen Verhältnisses durch die Organisation eines intensiven, kontinuierlichen Dialogs zwischen den politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Eliten und relevanten Gruppen umfasst.

2. Internationale Akteure sui generis In die gängigen Schubladen zur Klassifizierung internationaler Akteure passen die politischen Stiftungen nicht hinein. Sie verbinden zentrale Merkmale von Zivilgesellschaftlichkeit mit nahezu vollständiger staatlicher Finanzierung sowie mit der ihnen wesensgemäßen Nähe zu den politischen Parteien. Zum Verständnis dessen, was sie als Teil des komplexen Akteursnetzes deutscher außenorientierter Politik leisten, ist diese für manche irritierende Ambivalenz ein Schlüssel. Bei aller Unschärfe des Begriffs der Zivilgesellschaft lässt sich der zivilgesellschaftliche und damit letztlich auch nichtstaatliche Charakter der politischen Stiftungen deutlich erkennen.

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Das Wirken der Stiftungen ist nicht auf die Eroberung von oder Teilhabe an staatlicher politischer Macht und auch nicht auf privatwirtschaftliche Gewinnerzielung ausgerichtet. Konkreter als durch dieses formale Zuordnungskriterium wird ihre Zivilgesellschaftlichkeit konstituiert durch die ihre Arbeit prägende gesellschaftspolitische Dimension der Interessenvertretung und politischen Einflussnahme zugunsten emanzipatorischer Ziele wie Frieden, Gerechtigkeit, Menschenrechte und Demokratie. Die Nichtstaatlichkeit der politischen Stiftungen wird allerdings von manchen Kritikern mit einem Fragezeichen versehen, schon weil ihre Finanzmittel nahezu ausschließlich aus öffentlichen Zuwendungen bestehen. 2005 wurden ihnen allein aus dem Budget des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) über 180 Mio. Euro zur Verfügung gestellt. Insgesamt haben die Stiftungen aus dem Haushalt dieses Ministeriums seit Beginn der Förderung in den sechziger Jahren mehr als 4 Mrd. Euro erhalten. Das BMZ finanziert damit den Löwenanteil – bis zu 90 Prozent – des internationalen Stiftungsengagements, und zwar Programme und Projekte in Entwicklungs- und Transformationsländern. Demgegenüber machen die finanziellen Zuwendungen des Auswärtigen Amts (AA) kaum 10 Prozent aus (2005: rund 18 Mio. Euro). Im Vordergrund steht dort die Förderung von Maßnahmen des internationalen Dialogs in Ländern mit entwickelter Demokratie und Marktwirtschaft. Auch Stipendienprogramme der Stiftungen für Studienaufenthalte von Ausländern in Deutschland werden aus dem Haushalt des AA finanziert. Die Bundesförderung macht jedoch aus den politischen Stiftungen keine staatlichen Organisationen, auch keine Auftragsempfänger der Bundesregierung – so wie auch die vielen privaten und kirchlichen Träger der deutschen Entwicklungszusammenarbeit oder auch der Notund Katastrophenhilfe auch dann Nichtregierungsorganisationen (NRO) bleiben, wenn sie öffentliche Mittel in Anspruch nehmen (¡ Kirchen und NRO). Entscheidend ist hierfür, dass die Bundesregierung solche Organisationen nicht fördert, um sie mit dem Hebel finanzieller Abhängigkeit beliebig als Hilfstruppen instrumentalisieren zu können, sondern weil sie Leistungen erbringen, die im öffentlichen Interesse liegen, vom Staat selbst jedoch nicht erbracht werden können. Diesen Zweck können die politischen Stiftungen, wie auch kirchliche Hilfswerke und private Träger, nur dann erfüllen, wenn sie eigenverantwortlich und frei von steuernden Einzeleingriffen, politischen Vorgaben und Auflagen tätig sein können. Die Grenzen ihrer Handlungsfreiheit sind freilich abgesteckt durch das Erfordernis der Genehmigung von Programmen und Projekten. Dabei entscheidet das AA unter Einschaltung der Botschaft im jeweiligen Zielland über die außenpolitische Unbedenklichkeit eines jeden Vorhabens der Stiftungen – auch der BMZ-finanzierten Projekte. Zum offenen Konflikt oder zur strikten Untersagung eines Vorhabens kommt es jedoch nur selten, vor allem weil man bei den Stiftungen, im BMZ und im AA ein gemeinsames Grundverständnis von den – keineswegs eng gesteckten – Grenzen des politisch Sinnvollen und Tolerierbaren entwickelt hat. Vereinzelte Meinungsverschiedenheiten werden geräuschlos hinter den Kulissen ausgeräumt. Das prominenteste Merkmal der politischen Stiftungen ist ihre Nähe zu den im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien. Mit ihnen teilen sie politische Grundwerte und Zielvorstellungen. Die damit verbundene weltanschauliche Konkretisierung des Wertbezugs (sozialdemokratisch, konservativ, liberal etc.) macht jede politische Stiftung unverwechselbar und impliziert einen Wettbewerb der Werte und Ideen, Konzepte und Politiken, bei dem sich die einzelnen Stiftungen ergänzen. Dies spiegelt sich in der Auslandsarbeit in der Substanz des Programm- und Projektangebots ebenso wider wie in der Wahl der Kooperationspartner, bei der ideelle und programmatische Affinität eine wichtige Rolle spielt. Personelle Verbindungen

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zwischen Stiftungen und Parteien bestehen durch die Präsenz einzelner Bundes- und Landespolitiker in den Leitungsgremien der Stiftungen sowie durch die Einbeziehung von Stiftungsvertretern in Fach- und Beratungsgremien der Parteien. Trotz dieser Nähe handelt es sich bei den politischen Stiftungen eher um „Tendenzbetriebe“ als um „Regiebetriebe“ der Parteien (Wewer 1987: 216). Dies gilt gerade auch für die internationale Arbeit, wo sie ihre Aufgaben zwar auch im Interesse der Parteien wahrnehmen, aber vor allem ihre eigenen politischen Agenden verfolgen. Dementsprechend verfehlt ist die hier und da immer noch anzutreffende Vorstellung, die politischen Stiftungen seien so etwas wie inoffizielle Außen- und Entwicklungsministerien der Parteien. Art und Ausmaß der Übereinstimmung, und zwar sowohl hinsichtlich einzelner Vorhaben als auch in bezug auf die strategische Verzahnung von Parteizielen und Stiftungsaktivitäten, variieren von Stiftung zu Stiftung sowie im Zeitverlauf. Vorübergehend können sogar deutliche Differenzen und Irritationen entstehen – so geschehen beispielsweise im Verhältnis zwischen der seinerzeitigen Regierungspartei Bündnis 90/Die Grünen auf der einen und der HBS sowie deren Partnern im Ausland auf der anderen Seite anlässlich des umstrittenen Kurses der rot-grünen Bundesregierung in der Frage einer deutschen Beteiligung am militärischen Eingreifen im Kosovokonflikt im Frühsommer 1999.

3. Rollenvorteile Interessanterweise ist es gerade die aus der Kombination von Parteinähe, staatlicher Finanzierung, Nähe zu den außenorientierten Entscheidungsstrukturen der Bundesregierung und Zivilgesellschaftlichkeit resultierende Mehrdeutigkeit, die den politischen Stiftungen auf der internationalen Bühne Rollenvorteile verschafft. Als zivilgesellschaftliche, dem offiziellen zwischenstaatlichen Beziehungsgeflecht nicht direkt zurechenbare Akteure können sie in politischen Bereichen tätig werden, in denen „offizielle“ Aktivitäten der Bundesregierung und eindeutig staatlicher Organisationen wenig sinnvoll, politisch riskant oder gar kontraproduktiv wären. Dies gilt in Entwicklungs- und Transformationsländern vor allem für die Zusammenarbeit mit politischen Parteien und Gewerkschaften, aber auch für die Unterstützung weiterer zivilgesellschaftlicher Strukturen. Die engen Verbindungen mit den staatlichen politischen Institutionen der Bundesrepublik, insbesondere mit den außenorientierten Entscheidungsstrukturen der Bundesregierung, verleihen den politischen Stiftungen im Ausland wiederum ein politisches Gewicht, das „staatsfernere“ NRO so nicht haben. Zudem verfügen die Stiftungen über erheblich größere Finanzmittel als die allermeisten NRO. Über eine transparente Interessenanbindung mit einer vergleichsweise klaren gesellschaftspolitischen Grundausrichtung verfügen die politischen Stiftungen durch ihre Nähe zu weltanschaulich unterschiedlichen Parteien. Dies erhöht die Authentizität ihrer Beratungs- und Kooperationsangebote und macht es Partnern im Ausland einfacher, auf der Basis von politischer Übereinstimmung Vertrauensbeziehungen aufzubauen. Dabei ist im Prinzip jede politische Stiftung für ein anderes Segment gesellschaftlicher und politischer Kräfte in den Zielländern attraktiv. In der Summe addiert sich dies zu einem breiten, pluralistischen Dialogangebot, das weltanschaulich neutrale Organisationen oder auch eine manchmal kurzsichtig als Alternative ins Spiel gebrachte überparteiliche „Bundesstiftung“ so nicht machen könnten. Darüber hinaus spiegelt sich in der parallelen Tätigkeit von sechs parteinahen politischen Stiftungen eine

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Grundüberzeugung, die das politische System der Bundesrepublik prägt: dass die offene Auseinandersetzung zwischen den verschiedenen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Interessen und Organisationen, aber auch die Konsens- und Koalitionsmöglichkeiten zwischen ihnen sowie der Wettbewerb der von ihnen repräsentierten Wertesysteme, unverzichtbare Bestandteile demokratischer politischer Willensbildung sind. In der Summe führt dies dazu, dass die politischen Stiftungen als „Grenzgänger zwischen Staatenwelt und Gesellschaftswelt“ (Bartsch 1998) unter sehr unterschiedlichen politischen Rahmenbedingungen im Ausland erfolgreich tätig sein können. Je nach deren Blickwinkel und Interessenlage können sie für staatliche und nichtstaatliche Akteure in den Zielländern als regierungsnahe oder regierungsferne, primär parteinahe oder zivilgesellschaftliche Partner attraktiv sein. Jedoch kann diese Vieldeutigkeit auch Angriffsflächen bieten für politisch konstruierte Kampagnen gegen die Stiftungen – so geschehen 2002/03, als sie vor dem Staatssicherheitsgericht der Türkei als vermeintlich geheimdienstlich-subversive, gegen die Sicherheit und Einheit des Landes arbeitende Organisationen angeklagt, aber schließlich freigesprochen wurden.

4. Umfang und Inhalt des internationalen Engagements Während die politischen Stiftungen ursprünglich als Institutionen der politischen Bildung und Demokratieförderung im Inland entstanden waren und internationale Ziele zunächst nicht im Vordergrund standen, ist die Auslandsarbeit dennoch zu einem zentralen Bestandteil ihrer Tätigkeit geworden, dessen Ausgabenvolumen heute über dem der Inlandsarbeit liegt. Als Stiftung mit dem weltweit dichtesten Kontaktnetz ist die FES in über 100 Ländern tätig, davon in rund 90 mit eigenen Auslandsbüros. Die Zahl der KAS-Tätigkeitsländer liegt annähernd gleich hoch, die der KAS-Auslandsbüros jedoch niedriger (65). Die kleineren und finanziell schwächeren Stiftungen koordinieren über eine deutlich geringere Anzahl von Büros (FNSt und HSS je rund 40; HBS: 16) Projekte und Programme in jeweils 50 bis 60 Ländern. Die erst seit 2000 geförderte RLS hat zu Beginn des Jahres 2003 ihre ersten vier Auslandsbüros errichtet. Diese unmittelbare Präsenz und der direkte Dialog mit Partnern vor Ort sind entscheidend für die Qualität der Stiftungsarbeit, denn vor allem hieraus entsteht die Fähigkeit, Veränderungspotentiale und politische „windows of opportunity“ zu erkennen und reaktionsschnell die passenden Kooperationsangebote zu machen. Insofern ist die kontinuierliche Präsenz von mit dem jeweiligen deutschen politischen Spektrum verbundenen Auslandsmitarbeitern das größte Kapital der politischen Stiftungen. Als weiße Flecken auf der Weltkarte verbleiben neben Klein- und Zwergstaaten allenfalls international extrem isolierte Länder sowie Staaten, in denen Krieg und Rechtlosigkeit ein Engagement nicht zulassen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die politischen Stiftungen um Länder mit sehr schwierigen politischen Rahmenbedingungen einen Bogen machten – im Gegenteil: Gerade dort ist ihr Engagement von besonderem Wert, weil der staatlichen Zusammenarbeit mit diesen Ländern enge Grenzen gesetzt sind. So gibt es beispielsweise Kontakte und Vorhaben einzelner Stiftungen an so diffizilen politischen Schauplätzen wie Simbabwe, der Demokratischen Republik Kongo, Sudan und Myanmar. Eine explizite regionale Arbeitsteilung besteht nicht; in vielen Ländern ist mehr als eine Stiftung aktiv. Ein Vergleich des Mitteleinsatzes lässt regionale Schwerpunkte erkennen. So ent-

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fällt auf Lateinamerika der größte Anteil der finanziellen Aufwendungen bei der KAS und bei der HBS. Ähnlich dominant ist Asien in der Arbeit der HSS. Bei der FES und der FNSt ist der regionale Mitteleinsatz insgesamt ausgeglichener. Auf Mittelost-, Südost-, Osteuropa und die asiatischen Teile der früheren Sowjetunion entfallen inzwischen bei allen Stiftungen 15 bis 20 Prozent der Ausgaben für die Auslandsarbeit. Zur vereinfachenden Übersicht über die sehr vielfältige internationale Stiftungsarbeit bietet sich eine funktionale Unterscheidung zwischen der Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern einerseits und der Mitgestaltung der Beziehungen zu anderen Ländern andererseits an (Kloke-Lesch 2000). Hinzu kommen als ein drittes, an Bedeutung immer mehr zunehmendes Aufgabenfeld die Mitgestaltung globaler Vernetzung sowie viertens die Rückkopplung der internationalen Erfahrungen ins Inland.

4.1 Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern Das weite, aber aufgrund seiner politischen Implikationen auch sensible Aktionsfeld der Förderung von Demokratie und Good Governance mit dem ihm eigenen Anspruch auf Mitwirkung an den politischen und gesellschaftlichen Gestaltungsaufgaben, die sich in klassischen Entwicklungsländern einschließlich der Schwellenländer, aber auch in den Ländern Mittelund Osteuropas sowie der ehemaligen Sowjetunion stellen, decken die politischen Stiftungen in bemerkenswerter Breite ab. Ihre Arbeit umfasst zum einen die Unterstützung für die Herausbildung, die Stärkung und die Professionalisierung der Schlüsselinstitutionen und -verfahren eines demokratischen politischen Systems, zum anderen die Unterstützung der Formierung und Anreicherung eines offenen und kompetitiven demokratisch-politischen Raumes. Ersteres zielt vor allem auf Wahlen und Parlamente, Verfassungen und Gesetzgebung, während sich letzteres auf die Stärkung von Zivilgesellschaft, Selbsthilfe- und Interessengruppen, Parteien, Gewerkschaften, Verbänden und Medien bezieht. Hinzu kommen stärker auf Statebuilding und Staatshandeln bezogene Governance-Bereiche. Hierzu zählen Dezentralisierung und Verwaltungsmodernisierung, die Förderung des Rechtsstaats sowie die Reform des Sicherheitssektors und seiner Organe. Neue Aufgaben sind den politischen Stiftungen zudem im Bereich der Krisenprävention, der zivilen Konflikt- und Kriegsfolgenbewältigung und der Friedensentwicklung zugewachsen. Auf all diesen Gebieten gestalten die Stiftungen einen umfangreichen Wissenstransfer und Erfahrungsaustausch, teils mit explizitem Beratungscharakter, teils stärker dialogorientiert. Dies geschieht durch Konferenzen, Seminare und Workshops, durch wissenschaftliche Untersuchungen, Erstellung von Lehrmaterialien und anderen Publikationen, Personal- und Sachmittelförderung, Entsendung von Kurzzeitexperten, Stipendienprogramme sowie Besuchsund Informationsreisen für ausländische Partner nach Deutschland. Vor Ort wird die Fülle der Ansatzpunkte freilich eingeschränkt von den vorhandenen politischen, sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen. Je nach politischem Entwicklungsstand im Zielland verlangt Demokratieförderung spezifische Maßnahmen. Dies gilt insbesondere für die Unterstützung zivilgesellschaftlicher Akteure, da Funktionen und Strukturen der Zivilgesellschaft sich in den verschiedenen Phasen einer demokratischen Transformation wandeln (vgl. Klein 2001: 81–96). Wenn etwa in einer Phase beginnender Liberalisierung eines autoritären Systems die Ausprägung von Ansätzen der Zivilgesellschaft vor allem in Opposition und Konfrontation zum Staat geschieht, verlangt dies von einer politischen Stiftung andere For-

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men von Unterstützung als in den fortgeschritteneren Phasen von Demokratisierung und Konsolidierung, in denen der Aufbau demokratischer politischer Institutionen stärker in den Vordergrund rückt und die Zivilgesellschaft mehr als Gestaltungsmacht denn als Gegenmacht auftritt. Ob eine Stiftung versucht, in einem besonders schwierigen, konflikthaltigen politischen Umfeld zivilgesellschaftliche Akteure direkt zu stärken, wird unter anderem von ihren Erfahrungen und von ihrer politischen Risikobereitschaft abhängen. Falls nicht, dann bleibt ihr statt eines vollständigen Rückzugs als Ausweg ein Engagement im „vorpolitischen“ Raum, mit dem sie wenigstens „einen Fuß in der Tür“ behält und günstigstenfalls Vertrauen sowie Kontakte zu gesellschaftspolitisch relevanten Personen und Gruppen aufbauen kann. Beschränkungen in den Handlungsmöglichkeiten und inhaltliche Unterschiede zwischen den einzelnen Stiftungen ergeben sich auch daraus, dass zum einen die Grenzen der finanziellen Spielräume unterschiedlich gesteckt sind, zum anderen jede Stiftung gemäß ihrer weltanschaulichen Ausrichtung gewisse Akzentsetzungen im Hinblick auf Partnerorganisationen und Themen vornimmt. Die finanziellen Zuwendungen an die Stiftungen erfolgen nach einem Verteilungsschlüssel, der sich an den Wahlergebnissen der Parteien in den letzten Legislaturperioden orientiert und vom Haushaltsausschuss des Bundestages im Einvernehmen mit den Stiftungen festgelegt wird. Danach beträgt der Anteil der FES gegenwärtig (2005) 35 und der der KAS 31,5 Prozent, während FNSt, HSS und HBS je 11,16 Prozent erhalten. Der finanzielle Aufwuchs der RLS findet vorerst außerhalb dieses Schlüssels statt. Neben vielen gemeinsamen Betätigungsfeldern (z.B. Maßnahmen der politischen Bildung, freilich mit je spezifischen Partnerorganisationen) existieren mit Ausnahme der KAS, die in einem sehr breit gefächerten Spektrum tätig ist, bei den Stiftungen bestimmte Bereiche, in denen sie sich besonders profilieren. Die FES hat zum Beispiel einen ausgeprägten Schwerpunkt in der internationalen Gewerkschaftsförderung. Bei der HBS ist der Frauenförderung und Geschlechterdemokratie rund die Hälfte aller internationalen Projekte zugeordnet. Die Schwerpunktbereiche der HSS – Verwaltungsförderung, Managementtraining und berufliche Bildung – wird man hingegen, sofern nicht vermittelt über die Frauenförderung, im Programm der grünnahen Stiftung vergeblich suchen, während die RLS ihre Kooperationsangebote an dezidiert linke sowie sozial benachteiligte Gruppen richtet. Ein spezielles Feld ist aufgrund der Verwandtschaft der politischen Stiftungen mit den deutschen Parteien die Zusammenarbeit mit Parteien im Ausland – wobei ihnen eine Direktfinanzierung und die Förderung von Wahlkämpfen allerdings untersagt ist. Auch hier zeigen sich Unterschiede zwischen den einzelnen Stiftungen und von Land zu Land. Die beiden großen Stiftungen haben aufgrund der weltweiten Stärke der sozialdemokratischen bzw. christdemokratisch-konservativen Grundströmung in diesem Bereich die größten Möglichkeiten, während die HSS sich als kleinere Stiftung oft im selben politischen Spektrum bewegt wie die KAS. Eher dünn gesät sind in den Ländern des Südens liberale Parteien, die sich als Partner der FNSt eignen würden. Die beiden jüngeren Stiftungen unterscheiden sich deutlich in ihrer Haltung zur Zusammenarbeit mit Parteien: Während die HBS darin für sich – nicht zuletzt aufgrund des weitgehenden Fehlens „grüner“ Parteien in den Ländern Afrikas, Asiens und Lateinamerikas – kein relevantes Betätigungsfeld sieht, strebt die RLS Kooperationsbeziehungen zu dezidiert linken demokratischen Parteien an. Die Auswahl an Partnern ist für sie freilich dadurch begrenzt, dass in diesem politischen Spektrum die FES viele Claims längst abgesteckt hat und die RLS die Zusammenarbeit mit nichtreformierten ehemaligen kommunistischen Parteien ablehnt.

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Fragen ergeben sich in letzter Zeit immer wieder daraus, dass politische Zieldimensionen in zunehmendem Masse auch die staatliche Entwicklungszusammenarbeit prägen und staatliche Durchführungsorganisationen wie insbesondere die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) ihr Leistungsangebot dementsprechend auf die Unterstützung der Partnerländer bei der Gestaltung und Verbesserung der politischer Rahmenbedingungen ausdehnen. Die Schnittmenge ähnlicher bis identischer Handlungsfelder von politischen Stiftungen und GTZ ist dadurch eindeutig größer geworden, wenngleich beide jeweils eigene Stärken und Limitierungen haben, die auf unterschiedlichen Erfahrungshintergründen, Organisationskulturen und Rollenzuweisungen beruhen. Dies führt vereinzelt zu Reibungen, bietet vor allem aber Chancen: indem ein Wettbewerbsmoment entsteht, Suchprozesse nach Antworten auf komplexe Fragen aus verschiedenen Richtungen initiiert und komparative Vorteile unterschiedlicher Organisationsformen genutzt werden können.

4.2 Mitgestaltung der Beziehungen zu anderen Ländern Die Mitgestaltung der Beziehungen zu anderen Ländern, ihre Fundierung und Festigung durch die Organisation eines möglichst intensiven, kontinuierlichen Dialogs zwischen den politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Eliten und relevanten Gruppen ist der zweite, außenpolitische Pfeiler der internationalen Stiftungsarbeit. Er ist im Verhältnis zu den wichtigsten Partnern in der Europäischen Union (EU) und im transatlantischen Verhältnis am stärksten ausgeprägt. Führende Repräsentanten der politischen Parteien auf nationaler Ebene und in den europäischen Parteienföderationen, nationale Regierungsvertreter und Beamte der Europäischen Kommission, Abgeordnete und Fraktionen nationaler Parlamente und des Europäischen Parlaments, Unternehmens-, Gewerkschafts- und Verbandsvertreter, Vertreter gesellschaftlicher Gruppen sowie Nachwuchspolitiker und Journalisten werden im Rahmen von Konferenzen, Gesprächsrunden, Vortragsveranstaltungen und Besuchsprogrammen zusammengeführt. Seit den neunziger Jahren haben solche Maßnahmen vermehrt der unterstützenden oder auch kritischen Begleitung deutscher und europäischer außenpolitischer Großprojekte gedient, z.B. der Vertiefung und Erweiterung der EU, der Wirtschafts- und Währungsunion, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, der Euromediterranen Partnerschaft, dem Balkan-Stabilitätspakt oder der Osterweiterung der NATO (¡ Ex-Jugoslawien; NATO). Doch auch im Verhältnis zu den Entwicklungs- und Transformationsländern ist das Element der Mitgestaltung der Beziehungen in der Stiftungsarbeit enthalten. Die politischen Stiftungen stärken und verbreitern die ideellen und personellen Fundamente der bilateralen Beziehungen der Bundesrepublik zu diesen Ländern insbesondere dadurch, dass sie gegenwärtige oder zukünftige politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Entscheidungsträger und relevante Gruppen in stetigen Kontakt zu deutschen Institutionen bringen und auf diese Weise ein für die deutsche Außenpolitik ausgesprochen wertvolles, vertrauensbasiertes Vernetzungsmilieu schaffen. Der staatlichen Politik kann sich aufgrund der Kontakte der Stiftungen nach Regime- oder Regierungswechseln ein erleichterter Zugang zu den personell veränderten politischen Entscheidungsebenen anderer Staaten eröffnen. Zudem sind die Grenzen zwischen der Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern und der Mitgestaltung der Beziehungen zu anderen Ländern überall dort fließend, wo die Stiftungsarbeit die politischen Rahmenbedingungen in einem anderen Land so verbessern hilft, dass auch eine neue Qualität der Beziehungen Deutschlands zu diesem Land möglich wird.

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4.3 Mitgestaltung globaler Vernetzung Als eine dritte Komponente halten neuerdings immer stärker Themen und Programme in die Stiftungsarbeit Einzug, die sich sowohl vom traditionellen europäischen und transatlantischen Elitendialog als auch von der konventionellen entwicklungspolitischen Arbeit abheben. Dabei handelt es sich um von den Stiftungen unterstützte, mitunter auch von ihnen angeregte und moderierte Dialogprozesse zu Themen wie Armutsbekämpfung und soziale Entwicklung, Umwelt und nachhaltige Ressourcennutzung, Welthandel und internationale Finanzarchitektur, die sich nur noch im Kontext von Akteurs- und Handlungszusammenhängen erfolgversprechend bearbeiten lassen, die von der lokalen bis zur globalen Ebene vernetzt sind und Regierungen und private Akteure gleichermaßen einschließen. Entwicklungspolitisch ist dieses Engagement nicht nur aufgrund der Entwicklungsrelevanz der genannten Themen bedeutsam. Ein mindestens ebenso wichtiges Ziel ist es, zivilgesellschaftliche Organisationen des Südens und Ostens gleichberechtigt in den Dialog einzubeziehen, sie im Sinne von thematischem und politisch-strategischem Capacity Development zu stärken und an transnationale Strukturen und globale Politiknetzwerke sowie an die Koordinierungs-, Verhandlungs- und Entscheidungsstrukturen zentraler europäischer Institutionen, der internationalen Finanzinstitutionen und der Vereinten Nationen heranzuführen. Dass Brüssel und Washington Orte mit besonders starker Präsenz der Stiftungen sind, hat auch mit dem zunehmenden Stellenwert dieser globalen Vernetzung zu tun. In diesen Zusammenhang gehört ferner, dass die politischen Stiftungen auch mit ihnen ähnlichen, parteinahen Einrichtungen in der jeweiligen transnationalen Parteienfamilie kooperieren sowie mit Mehrparteienstiftungen wie z.B. dem niederländischen Institute for Multiparty Democracy oder der britischen Westminster Foundation. Auch in den weltweiten Netzwerken der Demokratieförderung sind die deutschen politischen Stiftungen gesuchte Partner.

4.4 Rückkopplung der internationalen Erfahrungen ins Inland Ein weiteres Element der internationalen Arbeit der politischen Stiftungen ist schließlich die Rückkopplung der „draußen“ gewonnenen Erfahrungen in die politischen Institutionen und Debatten im Inland. Ihre Kenntnisse der innenpolitischen Szenerien in anderen Staaten, der politischen Entwicklung einzelner Regionen sowie ihre Erfahrungen mit spezifischen Arbeitsund Projektansätzen bringen sie in die konzeptionelle und politische Arbeit der interessierten Ministerien, aber auch der ihnen nahestehenden Parteien ein, sei es durch Berichte, sei es durch formelle und informelle Gespräche (¡ Politikberatung). Indem sie in öffentlichen Veranstaltungen in Deutschland aktuelle internationale Themen aufgreifen und aufbereiten, tragen sie darüber hinaus auch zum Dialog zwischen Politik und Gesellschaft zu diesen Fragen bei. Gleichwohl werden ihre analytischen Potentiale und Erfahrungen insgesamt nicht optimal genutzt (Hofmeister 2001), auch weil sie selbst mitunter zu wenig tun, um ihre große konzeptionelle und praktische Kompetenz einzubringen. Dabei wäre gerade in einer Zeit, in der in Deutschland die Versuchung zugenommen hat, weitreichende außen-, sicherheits- und bündnispolitische Entscheidungen primär innenpolitisch und wahltaktisch auszurichten, das Wissen der Stiftungen um die Wichtigkeit von Vertrauen und Verlässlichkeit in der internationalen Politik als Korrektiv besonders gefragt.

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5. Veränderungen und Perspektiven Der tiefgreifende politische Wandel seit Ende der achtziger Jahre, das Ende des Ost-WestKonflikts, die Vereinigung Deutschlands, vor allem aber auch die vielfältigen politischen, ökonomischen und sozialen Ausprägungen und Folgen der Globalisierung sind für die Auslandsarbeit der politischen Stiftungen folgenreich gewesen. Nicht nur, dass die Rahmenbedingungen dieses Engagements verändert worden sind: die Veränderung selbst ist in gewisser Weise zum Dauerzustand geworden. Dies bedeutet eine Dynamisierung und Verkomplizierung des Handlungsumfeldes, die in den nicht ungefährlichen, aber in der Rückschau übersichtlicher wirkenden Zeiten der Block- und Systemkonkurrenz kaum vorstellbar gewesen war. Rein formal betrachtet betreiben die politischen Stiftungen über weite Strecken weiterhin dasselbe Geschäft. Da sie aber von den politischen Rahmenbedingungen sowohl abhängig sind, als auch diese selbst gestalten wollen, hat sich in ihrer Arbeit sehr viel verändert. Die Stiftungsfamilie selbst ist in den Jahren seit 1990 auf sechs Mitglieder angewachsen: die HBS hat ihren langwierigen Auf- und Umbau abgeschlossen, und die RLS erhält seit 1999 Bundesmittel, seit 2000 auch für internationale Projekte. In beiden Fällen war der Weg dorthin schwierig. Die Grüne Partei, seit 1983 im Bundestag, hatte erst Ende der achtziger Jahre begonnen, eine parteinahe Stiftungsstruktur aufzubauen, nachdem sie ihren Kampf gegen das etablierte Modell der öffentlichen Finanzierung politischer Stiftungen vor dem Bundesverfassungsgericht verloren hatte. Demgegenüber hatte die PDS frühzeitig, 1990, den Nukleus einer eigenen parteinahen Stiftung gegründet. Sie musste allerdings bis nach der Bundestagswahl 1998 warten, bevor ihr von der neuen, rot-grünen Parlamentsmehrheit die gleichberechtigte öffentliche Förderung ihrer Stiftung zugestanden wurde. Nach anfänglicher Skepsis bei manchen in den etablierten Stiftungen und in den Ministerien ist heute unstrittig, dass die beiden Neuen das Dialogangebot der politischen Stiftungen bereichern. Als Ausdruck gesellschaftlicher und politischer Veränderungen in der Bundesrepublik verfügen sie über eigenständige Profile, die es ihnen im Ausland ermöglichen, Verbindungen zu Organisationen und Milieus herzustellen, die von den anderen Stiftungen nicht in gleichem Maße erreicht werden. Die einst unzugänglichen Staaten Mittel-, Ost- und Südosteuropas und die Nachfolgestaaten der Sowjetunion sind seit den neunziger Jahren zu einer neuen Schwerpunktregion der internationalen Arbeit der politischen Stiftungen geworden. Heute gibt es zwischen Tallinn und Tirana, Prag und Almaty praktisch keine Hauptstadt mehr, in der sie nicht mit Auslandsbüros und Projekten vertreten sind. Allein die FES verfügt in diesem Raum über rund 30 Auslandsbüros. Dieser Aufbau hat nicht nur die Heranbildung und Rekrutierung spezieller Expertise sowie die Bewältigung logistischer Herausforderungen erforderlich gemacht, sondern auch inhaltliche Klärungsprozesse über neue Prioritäten. Inzwischen haben sich die Entwicklungspfade in diesen Ländern und Regionen sehr viel stärker aufgefächert, als dies anfänglich erwartet worden war. Entsprechend vielfältig sind die Anforderungen, die sich jeweils vor Ort ergeben. In Ländern ohne substantielle Transformationsfortschritte, wo sich Demokratisierungsdefekte, Reformstau und Entwicklungsrückstände gegenseitig verstärken, enthält die Stiftungsarbeit viele Elemente, die den Aktivitäten in den armen Ländern des Südens ähneln. Gegenüber den EU- und NATO-Beitrittsländern kommen hingegen immer stärker jene Kooperationsformen und Dialogansätze zum Tragen, die die Arbeit der Stiftungen seit jeher im transatlantischen und westeuropäischen Kontext prägen. Wiederum andere Aufgaben sind auf dem Balkan zu bewältigen, wo die politischen und sozialen Verwerfungen infolge von Krieg und Zerstörung und ein weiterhin hohes Konflikt-

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potential spezifische Arbeitsansätze erforderlich machen. In Zentralasien schließlich ist die Arbeit seit den terroristischen Anschlägen vom 11. September 2001 – unter anderem auch mit Mitteln aus dem Anti-Terror-Paket (ATP) der Bundesregierung – ausgeweitet und mit einem sicherheitspolitischen Motiv verbunden worden, das die meisten der dortigen Dialog- und Beratungsaktivitäten auf längere Zeit dominieren dürfte. Weitere Anpassungsanforderungen ergeben sich aus der fortgesetzten Entstehung neuer oder politisch neu akzentuierter Aufgabenfelder wie der begleitenden Unterstützung der Beitritts- und Heranführungsstrategien für EU-Kandidatenländer, der Krisenprävention und Konfliktbewältigung, der Gefahren und Realitäten von fragilen Staaten sowie der Terrorismusbekämpfung. Nicht weniges von dem, was die Stiftungen ohnehin tun, ist dabei anschlussfähig. Doch werden auch neue Dialogangebote und Arbeitsansätze auf der Basis überdachter politischer und diskursiver Strategien entwickelt. Dies gilt aktuell vor allem für den Dialog und die kritische Auseinandersetzung mit der islamischen Welt sowie allgemeiner für den Zusammenhang zwischen Kultur, Religion, Politik. In mehr als vier Jahrzehnten haben die politischen Stiftungen einen Erfahrungsschatz erworben, der auch in Zukunft für das nach außen gerichtete Handeln der Bundesrepublik unersetzbar sein wird. Ihre Expertise und besonderen Stärken auch unter sich wandelnden Bedingungen und Erfordernissen optimal in Wert zu setzen, ist gemeinsame Verantwortung der Politischen Stiftungen, der politischen Parteien, des Bundestages und der Bundesregierung.

Weiterführende Literatur Bartsch, Sebastian (2001a), Political Foundations: Linking the Worlds of Foreign Policy and Transnationalism, in: Eberwein, Wolf-Dieter/Kaiser, Karl (Hrsg.), Germany’s New Foreign Policy: Decision-Making in an Interdependent World, London: Palgrave, S. 206–219. Analyse der Relevanz der politischen Stiftungen für das Gesamtsystem des nach außen gerichteten Handelns der Bundesrepublik. Kloke-Lesch, Adolf (2000), Mitgestalten in anderen Ländern: Die Funktionen von Entwicklungspolitik im Rahmen von Global Governance, in: epd-Entwicklungspolitik, H. 14–15, S. 32–37. Funktionale Positionierung der Entwicklungspolitik im Gesamtsystem des nach außen gerichteten Handelns der Bundesrepublik. Nielinger, Olaf (1998), Demokratie und Good Governance in Afrika: Internationale Demokratisierungshilfe als neues entwicklungspolitisches Paradigma? Hamburg: LIT. Einordnung der Stiftungsarbeit in den übergreifenden konzeptionellen Kontext von „Good Governance“. Optenhögel, Uwe (2002), Die politischen Stiftungen, in: Bertram, Christoph/Däuble, Friedrich (Hrsg.), Wem dient der Auswärtige Dienst? Erfahrungen von Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Opladen: Leske + Budrich 2002, S. 125–140. Auf Neuerungen und künftige Herausforderungen ausgerichtete Darstellung der internationalen Arbeitsfelder der politischen Stiftungen sowie ihrer Verbindungen mit den staatlichen Außenstrukturen der Bundesrepublik. Pogorelskaja, Swetlana W. (2002), Die parteinahen Stiftungen als Akteure und Instrumente der deutschen Außenpolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, H. 6–7, S. 29–38. Differenzierte Analyse des Stellenwerts der internationalen Arbeit der politischen Stiftungen für die deutsche Außenpolitik.

IV. Institutionen und innerstaatliche Akteure

Wirtschaftsverbände

Institutionen Werner Wirtschaftsverbände Bührer und innerstaatliche Akteure Über den Einfluss der Wirtschaftsverbände auf die deutsche Außenpolitik gehen die Ansichten beträchtlich auseinander: Während insbesondere Vertreter der Spitzenverbände davon überzeugt sind, dass ihnen nicht nur auf außenwirtschaftlichem, sondern auch auf außenpolitischem Terrain eine wichtige Rolle zukomme, überwiegen in der einschlägigen Forschung gegenteilige Ansichten. Generalisierende Aussagen verbieten sich jedoch schon wegen der zahlreichen Faktoren, die außenpolitische Entscheidungsprozesse beeinflussen; deshalb lässt sich der Anteil wirtschaftlicher Interessen an solchen Entscheidungen höchstens im konkreten Einzelfall einigermaßen präzise und verlässlich bestimmen. Im Folgenden werden zunächst die außenpolitisch relevanten Verbände vorgestellt, anschließend die verschiedenen Methoden, Instrumente und Felder ihrer Einflussnahme. Zum Schluss werden anhand einiger konkreter Beispiele Möglichkeiten und Grenzen verbandlicher „Außenpolitik“ erörtert.

1. Zentrale Akteure Das größte Gewicht in außenpolitischen Angelegenheiten haben zweifelsohne die verschiedenen zwischen 1949 und 1951 gegründeten Dachverbände. Unter ihnen nimmt, gemessen am politischen Einfluss, der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) nach wie vor den ersten Rang ein. Nach eigenem Verständnis steht der industrielle Dachverband, der über dreißig Branchenspitzenorganisationen in sich vereinigt, aufgrund der engen „Verflechtung von Außenpolitik und Außenwirtschaft ... zwangsläufig mitten im Spannungsfeld zwischen Wirtschaft und Politik“ (BDI-Jahresbericht 1963/64, 33). Der BDI bekannte sich deshalb von Anfang an auch zu seiner „außenpolitischen Verantwortung“, die insbesondere der von 1949 bis 1971 amtierende Präsident Fritz Berg im Sinne einer nahezu uneingeschränkten und energischen Unterstützung der Politik Konrad Adenauers, vor allem seines Kurses der Westintegration, wahrnahm. Die prinzipielle Zustimmung zur europäischen Einigung und zur engen Zusammenarbeit mit den USA zählt seither zum Kernbestand der außenpolitischen „Doktrin“ des BDI, wie zuletzt das klare Votum für die europäische Wirtschafts- und Währungsunion und die Bemühungen um eine Entkrampfung der deutsch-amerikanischen Beziehungen verdeutlichten. Dagegen fiel es dem Verband anfangs nicht leicht, im Verhältnis zur Sowjetunion und den anderen Ostblockstaaten politisch-ideologische Überzeugungen und wirtschaftliche Interessen auf einen Nenner zu bringen. Erst im Gefolge der Neuen Ostpolitik Willy Brandts vermochte der BDI diesen Gegensatz zugunsten einer vorrangig ökonomisch bestimmten Linie zu überwinden. Zur Erörterung außenpolitischer Fragen richtete die Verbandsspitze Anfang der fünfziger Jahre eigens einen „Ausschuss für internationale Beziehungen“ ein, der, hochrangig besetzt und von einer besonderen „Abteilung für internationale Beziehungen“ in

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der Hauptgeschäftsführung unterstützt, bis Mitte der 1960er Jahre aktiv blieb; heute kümmern sich vor allem die Abteilungen „Europapolitik“ und „Außenwirtschaftspolitik“ sowie der „Ausschuss Außenwirtschaft“ um Angelegenheiten dieser Art. Der Deutsche Industrie- und Handelstag (DIHT) als Zusammenschluss der etwa 80 regionalen, auf dem Prinzip der Zwangsmitgliedschaft fußenden Industrie- und Handelskammern, der neuerdings unter dem Namen Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK) firmiert, gilt im Gegensatz zum BDI als eine eher unpolitisch-beratende und stärker den Interessen der mittelständischen Industrie verpflichtete Organisation. Sein Selbstverständnis gründet zum einen auf dem quasi-hoheitlichen Charakter bestimmter Kammertätigkeiten, zum anderen auf dem Serviceauftrag gegenüber den Mitgliedsfirmen. Auf dem Gebiet der auswärtigen Beziehungen tritt der DIHT/DIHK seit jeher als Anwalt eines grundsätzlich freien Welthandels auf und nahm in diesem Sinne etwa zur Europapolitik und zum Ost-West-Verhältnis Stellung. Als Foren zur Diskussion entsprechender Fragen dienten lange Zeit die beiden Ausschüsse für Außenwirtschaft und für Integrationsfragen, die 1962 zusammengelegt wurden. Heute zeichnen dafür die Europaabteilung der Hauptgeschäftsführung und der Ausschuss für Außenwirtschaftsfragen verantwortlich. Unter den besonderen Bedingungen des ersten Jahrzehnts nach dem Zweiten Weltkrieg hatten sich Repräsentanten einzelner Industrie- und Handelskammern sogar als Ersatzdiplomaten und Wegbereiter für Kontakte zwischen deutschen und ausländischen Politikern betätigt. Verglichen insbesondere mit dem BDI traten die übrigen Dachverbände des Industrie- und Dienstleistungssektors auf außenpolitischem Gebiet nur punktuell und meist weniger energisch in Erscheinung: Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA), die knapp 50 Branchen- und 15 Landesarbeitgeberverbände in Fragen der Sozialpolitik und der industriellen Beziehungen in der Bundesrepublik vertritt, reagiert mit entsprechenden Vorschlägen und Aktivitäten auf die wachsende Internationalisierung bzw. Europäisierung der Sozialpolitik. Ihre Bemühungen konzentrierten sich deshalb auf die Arbeiten der „International Labour Organisation“ und auf die EWG/EG/EU. Innerhalb der Geschäftsführung liegt die Zuständigkeit bei der Abteilung „Europäische Union und Internationale Sozialpolitik“, der „Ausschuss für Sozialpolitik in der Europäischen Union“ bietet den Mitgliedern die Möglichkeit, Positionen abzustecken. Der Bundesverband des Deutschen Groß- und Außenhandels (BGA) setzt sich vor allem für die Liberalisierung des Außenhandels und die Ex- und Importinteressen mittelständischer Unternehmen ein, während für den Bundesverband deutscher Banken währungs-, finanz- und kreditpolitische Fragen im Vordergrund stehen und die Deutsche Bundesbank neben der Bundesregierung deshalb als Hauptadressat seiner Wünsche und Forderungen fungiert. Daneben griffen und greifen auch einzelne Branchenspitzenverbände wie die Wirtschaftsvereinigung Stahl, der Verband der Chemischen Industrie, der Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau oder der Verband der Automobilindustrie gelegentlich ins außenpolitische Geschehen ein, sofern die Belange „ihres“ Industriezweigs tangiert sind; dies gilt insbesondere für den gesamten Bereich der Europapolitik, aber auch für handels-, verkehrs- oder umweltpolitische Fragen. Eine bedeutende Rolle spielt schließlich seit jeher der Deutsche Bauernverband (DBV), der im Unterschied zu den Industrieorganisationen bei der Vertretung der wirtschafts- und standespolitischen Interessen seiner Klientel gerade nach „außen“ eine Monopolstellung einnimmt. Einfluss übt er besonders auf die Gemeinsame Agrarpolitik der EWG/EG/EU aus, und zwar sowohl auf nationaler Ebene über die Bundesregierung als auch auf europäischer

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Ebene direkt sowie über den europäischen Dachverband. Ungeachtet der erzwungenen Pionierrolle der Landwirtschaft im europäischen Einigungsprozess verfolgte der DBV stets einen protektionistischen, auf den Schutz der eigenen Bauern bedachten Kurs, der ihn wiederholt in Gegensatz zu jenen Teilen der Industrie brachte, die aus Sorge um den Export ihrer Erzeugnisse für eine Ausweitung der Agrarimporte votierten.

2. Methoden, Instrumente und Felder der Einflussnahme Bei ihren Versuchen, die Außenpolitik zu beeinflussen, bedienen sich die Wirtschaftsverbände sowohl direkter als auch indirekter Methoden. Erstere umfassen alle außen- und außenwirtschaftspolitischen Aktivitäten, die zu unmittelbaren Kontakten mit ausländischen Regierungen oder internationalen Organisationen führen. Zu den Instrumenten, die dabei zum Einsatz gelangen, zählen vor allem Auslandsreisen von Unternehmer- und Verbandsdelegationen bzw. Treffen mit ausländischen Regierungsvertretern in der Bundesrepublik, Handelsverträge und Investitionen (Weisert 1973, 14–22). Das Mittel der „Besuchsdiplomatie“ erwies sich in der Vergangenheit insbesondere dann als hilfreich, wenn die Bundesregierung zu dem betreffenden Staat keine oder keine normalen diplomatischen Beziehungen unterhielt oder wenn diese Beziehungen anderweitig belastet waren oder sind, wie beispielsweise das Verhältnis zu den USA vor und während des zweiten Irakkrieges. Solche Besuche dienen oft dazu, das Terrain für politische Kontakte zu sondieren. Eng verwandt ist die „Vertragsdiplomatie“, die allerdings insofern einen Schritt weiter geht, als feste vertragliche Regelungen für den Handels- und Zahlungsverkehrs eingegangen werden, die häufig eine Vorstufe zu offiziellen diplomatischen Beziehungen bildeten. Deutsche Direktinvestitionen schließlich können, von rein wirtschaftlichen Interessen der beteiligten Firmen abgesehen, dazu beitragen, die Empfängerländer an die Bundesrepublik zu binden – eine Möglichkeit, welche alle Bundesregierungen etwa während des Ost-West-Konflikts zu nutzen versuchten. Neben solchen zeitlich terminierten Aktivitäten stellen institutionalisierte bi- oder multilaterale Zusammenkünfte – etwa die regelmäßigen Treffen des BDI mit ausländischen Spitzenverbänden oder die Kontakte im Rahmen der Internationalen Handelskammer oder der EG/EU – sowie die Auslandshandelskammern weitere wichtige Instrumente direkter außen- und außenwirtschaftspolitischer Einflussnahme dar. Bei den indirekten Methoden der Beeinflussung des außenpolitischen Entscheidungsprozesses verdienen an erster Stelle die Versuche genannt zu werden, auf den Bundeskanzler, den Außenminister und andere Ressortchefs oder auf die Ministerialbürokratie einzuwirken. BDIPräsident Berg etwa verfügte über einen privilegierten Zugang zu Adenauer, während der Bauernverband seine Interessen seit jeher vor allem über den jeweiligen Landwirtschaftsminister zu Gehör bringt. Als Druckmittel dient den Unternehmerverbänden in erster Linie der Entzug finanzieller Zuwendungen, welche bis in die 1970er Jahre ausschließlich an „bürgerliche“ Parteien und Politiker flossen, oder der propagandistisch-publizistischen Unterstützung; der DBV konnte vor allem in der Vergangenheit zusätzlich das Stimmenpotential seiner Klientel ins Feld führen. Weitere Möglichkeiten zur Einflussnahme eröffnen die Teilnahme an einschlägig aktiven Beiräten, Bundestagsmandate oder Parteimitgliedschaften von Verbandsfunktionären. Auch transnationale Dachorganisationen wie die Union of Industrial and Employers’ Confederations of Europe (UNICE), EUROCHAMBRES, der europäische Dachverband der Industrie- und Handelskammern, oder der Zusammenschluss der Bauernverbände, das

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Comité des Organisations Professionelles Agricoles (COPA), eignen sich als Plattformen der außenpolitischen Mitsprache. Mitunter wurden solche Dachorganisationen sogar genutzt, um die Bundesregierung zu beeinflussen: So versuchte der BDI beispielsweise Anfang der 1950er Jahre auf dem Umweg über den Dachverband der Unternehmerorganisationen aus den künftigen Mitgliedsländern der so genannten Montanunion die Bonner Europapolitiker für seine intergouvernemental ausgerichtete Integrationskonzeption zu gewinnen. Grundsätzlich beanspruchen Wirtschaftsverbände auf all jenen Feldern Mitsprache- und Mitentscheidungsmöglichkeiten, auf denen ihre Interessen tangiert sind. Naturgemäß gilt dies an erster Stelle in der Außenwirtschaftspolitik (¡ Außenwirtschaftspolitik), also bei der Handels- und Zollpolitik, bei Zahlungs- und Währungsabkommen. Aufgrund der engen Verzahnung wirtschaftlicher und politischer Interessen zählten die Spitzenverbände der Industrie, des Handels und der Landwirtschaft überdies die Europa- und die Entwicklungspolitik von Anfang an zu ihren Aufgaben; das Gleiche gilt, zumindest für die Industrie, für die Sicherheitspolitik. Da mittlerweile die Internationalisierung fast aller Politikfelder weiter zugenommen hat, erstreckt sich ihr Partizipationsanspruch heute auch auf solche Bereiche wie die Umwelt-, Sozial-, Verkehrs-, Technologie- oder Energiepolitik, die früher überwiegend der Innenpolitik zuzurechnen waren. Die Außenpolitik im engeren Sinne erkennen die meisten Verbände zwar als Domäne der Bundesregierung an, doch hinderte dies, wie erwähnt, insbesondere den BDI wegen der wirtschaftlichen Implikationen guter oder schlechter Beziehungen nicht nur zu den wichtigen Handelspartnern nie daran, als Akteur in außenpolitischen Angelegenheiten aufzutreten. Daran hat sich auch nach der Wiedervereinigung und dem weltpolitischen Umbruch 1989 nichts geändert, sieht man davon ab, dass die mittlerweile erreichte Normalität der Beziehungen zu den ehemaligen Ostblockstaaten mit einem Bedeutungsverlust der Verbände als Sondierungsagenturen in dieser Region einherging.

3. Fallbeispiele verbandlicher „Außenpolitik“ Die Chancen, die offizielle Außenpolitik mitzubestimmen, waren und sind paradoxerweise dann am größten, wenn, aus welchen Gründen auch immer, die Bundesregierung zu einem anderen Staat keine außenpolitischen Beziehungen unterhält oder wenn sie sich noch nicht festgelegt hat. Wirtschaftverbände können aber auch hilfreiche Dienste leisten, wenn normalerweise gute Beziehungen zeitweise getrübt sind. Obwohl die Verbände meist in Richtung „Osten“ aktiv wurden, beschränkte sich ihr Engagement keineswegs auf diese politische Himmelsrichtung. Ein erstes Beispiel für eine solche von Wirtschaftsverbänden getragene „Ersatzdiplomatie“ stellt das deutsch-französische Verhältnis nach dem Zweiten Weltkrieg dar: Verbandsvertreter und Industrielle beider Länder sondierten seit 1947/48 Möglichkeiten einer auch politischen Zusammenarbeit. Selbst als diese Zusammenarbeit Mitte der fünfziger Jahre, also deutlich nach der Aufnahme diplomatischer Beziehungen, wegen Differenzen in der Saarfrage und des künftigen Kurses in der europäischen Integrationspolitik in eine Sackgasse zu geraten drohte, loteten die beiden Spitzenverbände der Industrie im Auftrag ihrer Regierungschefs die Möglichkeiten einer Verständigung aus. Die Europapolitik bietet zugleich auch ein Beispiel für die Grenzen verbandlichen Einflusses: Obwohl der BDI und andere Wirtschaftverbände in der zweiten Hälfte der fünfziger Jahre dem Konzept einer westeuropäisch-atlantischen Zusammenarbeit eindeutig den Vorzug gaben vor der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, konn-

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ten sie Adenauer nicht von seiner dezidiert „kleineuropäischen“ Linie abbringen. In der Entwicklungspolitik herrschte hingegen im Großen und Ganzen Konsens. Hier bemühten sich die Wirtschaftsverbände, die vom Bund übernommenen Exportbürgschaften, die nach der entsprechenden Kreditversicherungsgesellschaft benannten „Hermes-Bürgschaften“ (¡ Außenwirtschaftspolitik, Entwicklungspolitik), im Interesse der deutschen Exportindustrie zu nutzen, während die Bundesregierungen mit der Exportförderung umgekehrt außenpolitische Ziele verfolgten. Der wohl am besten erforschte Bereich außenpolitischer Einflussversuche einzelner Industrieverbände und Unternehmen ist der Osthandel. Der 1952 mit Zustimmung der Bundesregierung gegründete „Ost-Ausschuß der Deutschen Wirtschaft“, dem neben dem BDI und dem DIHT vier weitere Spitzenverbände des Handels und der Banken angehörten, agierte gewissermaßen als „Notamtsträger“ (Wittkämper, zit. n. Tudyka, 1978: 88) der Bonner Ostpolitik oder, mit den Worten des langjährigen Vorsitzenden Otto Wolff von Amerongen, als „Brückenbauer“ nach Osteuropa, in die Sowjetunion und nach China. Als „quasi-amtliches Organ in den internationalen Beziehungen“ (Tudyka, 1978: 91) verhandelte er eigenständig, wenngleich in Absprache mit dem Auswärtigen Amt, dem Bundesministerium für Wirtschaft und anderen einschlägigen Ressorts mit Repräsentanten ausländischer Regierungen. Insbesondere die Auseinandersetzungen um das Röhrenembargo 1962/63, die sowohl eine deutschsowjetische als auch eine deutsch-amerikanische Dimension aufwiesen, zeigen aber erneut die Grenzen der außenpolitischen Durchsetzungsfähigkeit der Wirtschaft: Den Entschluss der Bundesregierung, ungeachtet gültiger Verträge ein Embargo gegen die Lieferung von Großröhren in die Sowjetunion zu verhängen, vermochten die betroffenen Stahlkonzerne und die ihnen sekundierenden Verbände nicht zu verhindern. In jüngster Zeit hat sich der BDI als Gastgeber amerikanischer Kongressabgeordneter und deutscher Wirtschaftsbosse beispielsweise im Rahmen des zweiten „US-German Round Table“ um einen Dialog zwischen amerikanischen Politikern und deutschen Wirtschaftskreisen bemüht mit dem Ziel, die transatlantischen Differenzen wegen des Irakkrieges rasch zu überwinden (BDI Info-Service Nr. 4 v. 25.3.2003, 1–2). Da die deutschen Wirtschaftsverbände seit jeher aus handels-, aber auch aus sicherheitspolitischen Erwägungen an guten Beziehungen zur westlichen Supermacht interessiert waren, ist auf diesem Feld mit zunehmenden Konflikten zu rechnen, sollte die Bundesregierung an ihrer kritischen Haltung gegenüber der amtlichen Außen- und Sicherheitspolitik der USA festhalten. Diese Beispiele verdeutlichen: Die Wirtschaftsverbände haben auf unterschiedlichen Wegen und mit unterschiedlichem Erfolg versucht, auf die Außenpolitik der Bundesregierungen Einfluss zu nehmen. Gegen den erklärten außenpolitischen Willen einer Bundesregierung konnten sie sich allerdings bislang noch nie durchsetzen.

Weiterführende Literatur BDI Info-Service (zu abonnieren über www.bdi-online.de). Eine unverzichtbare, aktuelle Quelle für die Untersuchung der außenwirtschafts- und außenpolitischen Aktivitäten des BDI, aber auch anderer Spitzenverbände – verständlicherweise der Sicht des BDI verpflichtet. Heintzen, Markus (1989), Private Außenpolitik. Eine Typologie der grenzüberschreitenden Aktivitäten gesellschaftlicher Kräfte und ihres Verhältnisses zur staatlichen Außenpolitik, Baden-Baden: Nomos. Die empirisch-rechtswissenschaftlich angelegte Arbeit informiert auf knappem Raum über Konvergenzen und Konflikte zwischen amtlicher Außenpolitik und privaten Interessen.

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Raithel, Roland (1984), Wirtschaft und Außenpolitik. Der Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. als Faktor im außenpolitischen Entscheidungsprozess der Bundesrepublik Deutschland, Diss. Erlangen-Nürnberg. Eine gründliche politikwissenschaftliche Arbeit über Möglichkeiten und Grenzen verbandlicher Einflussnahme auf die Außenpolitik der Bundesrepublik am Beispiel des BDI. Tudyka, Kurt P. (1978), Gesellschaftliche Interessen und auswärtige Beziehungen. Materialien zur Außenwirtschaftspolitik der Ära Adenauer, Nijmegen: Selbstverlag. Eine umfassende, theoretisch reflektierte und zugleich überaus materialreiche Studie über die „Außenpolitik“ der wichtigsten Interessenverbände, allerdings beschränkt auf den Zeitraum 1949–1963.

Gewerkschaften

InstitutionenSchroeder Wolfgang Gewerkschaften und innerstaatliche Akteure Die deutschen Gewerkschaften, womit hier die im DGB zusammengeschlossenen Einzelgewerkschaften mit ihren etwa sieben Millionen Mitgliedern gemeint sind, befassen sich in vielfältiger Weise mit außenpolitischen Themen. Neben der Außenpolitik im engeren Sinne zählen dazu Aktivitäten in den Ressorts Wirtschaft, Entwicklungshilfe, Arbeit und Verteidigung. An der Vielzahl der Bezugspunkte zeigt sich, dass die deutschen Gewerkschaften nicht nur aufgrund ihrer tarif-, betriebs- und sozialpolitischen Interessenlagen außenpolitische Themen bearbeiten, sondern auch als politischer Verband mit einem eigenen öffentlichen Einflussanspruch. Da die Gewerkschaften primär national ausgerichtete Akteure sind, spielen außenpolitische Fragen im organisationspolitischen Alltag in aller Regel nur eine untergeordnete Rolle. Gleichwohl können zentrale außenpolitische Weichenstellungen (bspw. NATO-Doppelbeschluss) auch von heftigen innerorganisatorischen Konflikten begleitet werden. Infolge der veränderten weltpolitischen Konstellation haben sich neue Anforderungen an die grenzüberschreitende Handlungsfähigkeit der Gewerkschaften ergeben. Von besonderer Brisanz für ihre Interessen sind die Abwanderung von Arbeitsplätzen ins Ausland, die wachsende Macht transnationaler Konzerne und der abnehmende Einfluss nationaler Regierungen. Unter funktionalen Gesichtspunkten lassen sich folgende Einflussfelder unterscheiden: I. Handlungen, die direkt die deutsche Außenpolitik beeinflussen; II. Positionen und Interventionen im Kontext der Europapolitik; III. Reaktionen auf staatliche Außenhandelspolitik und private Unternehmen; IV. Mitgliedschaft in internationalen Gewerkschaftsverbänden; V. Mitarbeit in internationalen Organisationen.

1. Einfluss auf zentrale Weichenstellungen der deutschen Außenpolitik Die außenpolitischen Vorstellungen der deutschen Gewerkschaften orientieren sich an geschichtlichen Erfahrungen, innen- und außenpolitischen Herausforderungen sowie Handlungsspielräumen. In der Adenauer-Ära waren ihre außenpolitischen Optionen in starkem Maße von einer antikommunistischen, pro-amerikanischen und westintegrativen Perspektive geprägt (Link 1978). Den zentralen außenpolitischen Weichenstellungen, wie dem Marshallund Schuman-Plan, der Integration in die NATO sowie der Wiederbewaffnung standen die Gewerkschaften zwar positiv gegenüber. Gleichwohl war insbesondere der Aufbau der Bundeswehr innerhalb der Gewerkschaften umstritten (¡ Bundeswehr). Eine dezidierte programmatische Anerkennung der Bundeswehr erfolgte erst durch die Rede des DGB-Vorsitzenden H. O. Vetter vor der Führungsakademie der Bundeswehr im Jahr 1976. Dass viele Gewerkschafter bis hin zu maßgeblichen Teilen des Funktionärskörpers sich in den diversen Friedensbewegungen der Bundesrepublik engagierten, unterstreicht die ambivalente Haltung zur Bun-

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deswehr innerhalb der Gewerkschaften (Strutz 1997). Diese Ambivalenz konnte die Gewerkschaftsspitze nutzen, um für ihr Ja zur Wiederbewaffnung die adenauersche Zustimmung zur paritätischen Mitbestimmung in der Montanindustrie einzutauschen (Baring 1969). Bis Mitte der 60er Jahre praktizierte der DGB gegenüber den osteuropäischen Gewerkschaften eine Politik der Abgrenzung. Erst 1966 beschloss der DGB-Bundeskongress die Aufnahme von Kontakten (Schroeder 1993). Mit dieser Politik sollte die regierungsamtliche Entspannungspolitik flankiert werden. Phasenverzögert wurden seit 1973 auch Kontakte mit den DDR-Gewerkschaften (FDGB) aufgenommen, was zwischen 1973 und 1989 zu fast 100 Begegnungen führte. Auf diese Weise sollten menschliche Erleichterungen und ein „authentischer“ Informationsaustausch ermöglicht werden, um die Entspannungspolitik auch gesellschaftlich zu verankern. Mit dem Auftreten der polnischen „Solidarnosc“ (1980) zeigte sich jedoch, dass diese Art der Begegnungen weniger die Entspannungspolitik stützte als die dortigen Herrschaftsregime. Als 1989 der Zusammenbruch kommunistischer Herrschaft einsetzte und die deutsche Spaltung überwunden werden konnte, unterstützten die DGB-Gewerkschaften den Aufbau marktwirtschaftlicher und sozialstaatlicher Strukturen in den MOE-Ländern. Nachdem Deutschland mit dem Abschluss der „Zwei-plus-vier-Gespräche“ die volle Souveränität erlangte, plädierten sie für eine defensive Rolle Deutschlands in der Welt. Im 2. Golfkrieg sprachen sie sich gegen eine gewaltsame Lösung aus und propagierten am 18.1.1991 „fünf Schweigeminuten für den Frieden“. Auf der größten Friedensdemonstration der 90er Jahre trat der DGBVorsitzende Hans Werner Meyer als Hauptredner auf. Eine Reform von UNO und NATO sollte die Voraussetzung dafür schaffen, dass sich deutsche Soldaten außerhalb der Landesverteidigung bei friedenssichernden und -schaffenden Aktivitäten beteiligen können. Nach den Terrorattentaten vom 11. September 2001 versicherten auch die Gewerkschaften den USA ihre Solidarität und unterstützten mehrheitlich die militärischen Aktionen in Afghanistan. Den zweiten Irak-Krieg im Frühjahr 2003 lehnten sie jedoch ebenso entschieden ab wie die Regierung und die Mehrheit der Bevölkerung.

2. Einfluss auf Europapolitik Als primärer außenpolitischer Inhalt gewerkschaftlicher Politik setzte sich die Unterstützung der europäischen Integration durch. Einerseits sehen sie darin die Basis, um den deutschen Nationalismus zu überwinden und Deutschland als gleichberechtigten Staat supranational zu integrieren; andererseits wird darin eine adäquate Antwort auf die enge ökonomische Verflechtung gesehen. Schneller als die Sozialdemokratie konnten die Gewerkschaften den europäischen Einigungsprozess positiv besetzen, was zugleich auch direkte personelle Einflussmöglichkeiten sicherte (Köpper 1982). So war es möglich, dass bis in die 90er Jahre hinein meist ein deutscher Kommissar in der Brüsseler Kommission aus den Reihen der Gewerkschaften kam. Zuletzt war dies die ehemalige ÖTV-Vorsitzende Monika Wulff-Mathies (1994–1999). Ausgehend von der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS, 1951) sahen sich die Gewerkschaften darin bestätigt, dass Spill-over-Effekte möglich sind, die zu einer funktionalistischen Integration führen, womit letztlich die ökonomische Integration durch eine eigene Sozialdimension ergänzt wird. Mit der Implementierung des „sozialen Dialogs“, der Europäischen Betriebsräte und der Europäischen Aktiengesellschaften sahen sie sich darin bestätigt. Die wohl wichtigste Entscheidung des Maastricht-Prozesses, die Einführung einer

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gemeinsamen Währung, unterstützten sie in dem Bewusstsein, dass schwankende Wechselkurse und DM-Aufwertungen der deutschen Exportwirtschaft geschadet und zu Wachstums- und Beschäftigungsverlusten geführt haben. Damit durch den Euro tatsächlich bessere Rahmenbedingungen entstehen, fordern sie eine beschäftigungspolitische Verantwortung der europäischen Steuerungsinstrumente, insbesondere auch von der Europäischen Zentralbank (EZB). Da die Politik keine eigenen Initiativen entwickelte, um die neuen lohnpolitischen Herausforderungen zu steuern, schufen die europäischen Gewerkschaften eine selbst verantwortete zwischengewerkschaftliche Tarifkoordination, um sich vor einem wechselseitigen Sozialdumping zu schützen und einer wettbewerbsorientierten Tarifpolitik entgegenzuwirken (Schroeder/ Weinert 2003). Durch die forcierte EU-Integration, welche durch die Osterweiterung eine weitere Zuspitzung erfährt (Schroeder 2003), erhält auch die gewerkschaftliche Tarif- und Sozialpolitik eine außenpolitische Dimension, indem es gewissermaßen zur Aufhebung von Innen- und Außenpolitik kommt. Die Erweiterung der EU bejahen die deutschen Gewerkschaften, wenngleich zwischen ihnen unterschiedliche Vorstellungen hinsichtlich der Übergangsfrist bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit bestanden. Mit dem Prinzip flexibler Übergangsfristen konnte diesen Interessendivergenzen Rechnung getragen werden. Bei der Reform der EU präferieren sie eine demokratischere und transparentere Institutionenordnung, die sich an den Prinzipien der europäischen Grundrechtscharta orientieren soll; konkret wird eine Aufwertung des EU-Parlaments sowie eine europäische Verfassung mit einschlägigen sozialen Normen und ausdrücklichen Rechten für die Gewerkschaften gefordert.

3. Einfluss auf staatliche Außenhandelspolitik und private Unternehmen Unternehmen, die in Branchen wirken, die sich gegenüber der internationalen Konkurrenz nicht alleine behaupten können, suchen nicht nur beim Staat, sondern manchmal auch bei den Gewerkschaften, sofern sie stark sind, Unterstützung. Bei umstrittenen Projekten, wie z.B. im Energie-, Verkehrs- und Rüstungsbereich, kann gewerkschaftliche Unterstützung fördernd wirken. Gewerkschaften können ein existentielles Interesse daran haben, dass solche von ihnen geforderten Projekte zustande kommen, wenn dadurch Arbeitsplätze gesichert oder geschaffen werden. Die Gewerkschaften vertreten eine Politik der Exportbeschränkung für Rüstungsgüter in Krisenregionen (¡ Rüstungsexportpolitik). Mit diesem Anliegen sahen sie sich in spektakulärer Weise bestätigt, als 1991 öffentlich wurde, dass der Irak mit deutschem Giftgas die israelische Bevölkerung bedrohte. Mithin können sich brisante Zielkonflikte ergeben, wenn einerseits friedenspolitische Ziele avisiert und andererseits arbeitsmarktpolitische Ziele verfolgt werden. Deshalb sind in den 70er Jahren Aktivitäten gestartet worden, um das Abrüstungsziel nicht durch negative beschäftigungspolitische Konsequenzen zu konterkarieren: betriebliche „Konversionsarbeitskreise“ und regionale „Innovations- und Beratungsstellen“. In der IG Metall wurde 1978 der Gesprächskreis: „Wehrtechnik und Arbeitsplätze“ gegründet. Wie notwendig dies war, zeigte sich spätestens 1981, als Kieler Werftarbeiter aus Angst vor dem Verlust von Arbeitsplätzen in den Streik traten und dies indirekt auch gegen ihre eigene Gewerkschaft.

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Einer der Schwerpunkte der internationalen Solidaritätsarbeit der Gewerkschaften lag bis in die 90er Jahre in Südafrika (¡ Afrika südlich der Sahara). Aber auch nach dem Ende der Apartheidpolitik suchte man die dortigen Gewerkschaften zu unterstützen. Dabei setzten die deutschen Gewerkschaften während der Apartheidphase nicht auf Konsum- und Investitionsboykott, sondern auf bessere Arbeitsbedingungen und ausreichende Mitbestimmungsrechte. Ganz konkret wurden und werden diese Forderungen an die Tocherfirmen deutscher Konzerne gestellt. Gewerkschaftliche Maßnahmen waren finanzielle und logistische Unterstützung, Aus- und Weiterbildungsprogramme sowie der personelle Austausch von Gewerkschaftern zwischen Deutschland und Südafrika (Schmidt 1989; Adler 2000). Besonders pointiert wirkte bspw. ein 14-Punkte-Plan der IG Metall von 1987, der Mindeststandards und rechtlich gesicherte Grundlagen für die gewerkschaftliche Arbeit in Südafrika legte und zugleich die Weiterentwicklung industrieller Beziehungen in Südafrika inspirierte (IG Metall 1988, Kiausch 1988). Ein weiteres bedeutendes Ereignis der Zusammenarbeit ist die (Mitbe-)Gründung der Metallgewerkschaft NUMSA (National Union of Metalworkers of South Africa), die nach dem deutschen Vorbild der Einheits- und Industriegewerkschaft organisiert und heute eine der mitgliederstärksten und einflussreichsten Gewerkschaften darstellt (Loeser 1995). Ähnliche gewerkschaftliche Strategien lassen sich in den Ländern Brasilien oder Nicaragua wieder finden, deren Erfolge aber grundsätzlich von der innenpolitischen Stabilität des jeweiligen Staates abhängen. Da Gegenmachtbildung über internationale Organisationen und Verträge nur begrenzt wirksam sind, versuchen die Gewerkschaften seit den 90er Jahren verstärkt direkt auf multinationale Unternehmen (MNK/MNC) Einfluss zu nehmen. Dabei geht es vor allem um die Etablierung weltweit gültiger Verhaltenskodizes („Codes of Conduct“) zwischen Arbeitnehmervertretungen/Gewerkschaften und Geschäftsführungen transnationaler Unternehmen, mit denen die Einhaltung von Konventionen der International Labour Organization (ILO) (Arbeitsbedingungen, Arbeitnehmerrechte und allgemeine soziale Mindeststandards) auch bei den Tochterbetrieben und Zulieferern in Übersee festgezurrt werden soll, um soziale Mindeststandards für einen „fairen Handel“ zu ermöglichen. Erreicht werden soll zudem, dass die Beschäftigten von Multis nicht gegeneinander ausgespielt werden. Deshalb versucht man transnationale bzw. so genannte „Welt-Betriebsräte“ einzurichten, wie bspw. bei VW oder bei Opel, wo Streiksolidarität, Verhinderung von Entlassungen und Werkschließungen über diesen Weg erreicht werden konnten.

4. Mitarbeit in internationalen Gewerkschaftsverbänden Die deutschen Gewerkschaften gehören zu den mitglieder- und beitragsstärksten sowie einflussreichsten Verbänden in der Gewerkschaftswelt. Seit 1949 sind sie kontinuierlich in den leitenden Gremien der internationalen Branchenverbände und im Internationalen Bund freier Gewerkschaften (IBFG) vertreten. Der 1949 gegründete IBFG (daneben: christlich-sozialer „Weltverband der Arbeit“ u. kommunistisch orientierter „Weltgewerkschaftsbund“) repräsentierte als größter Weltverband im Jahre 2005 etwa 145 Mio. Arbeitnehmer in mehr als 230 Verbänden und 150 Ländern. Über diesen Verband können die deutschen Gewerkschaften den Aufbau einer gerechten Weltwirtschaftsordnung, Entwicklungspolitik, frauenpolitische Forderungen, Verteidigung von Menschen- und Gewerkschaftsrechten sowie Maßnahmen zur Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz – vor allem – in den Ländern der Dritten Welt

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fordern und versuchen, Gegenmachtbildung zu den multinationalen Konzernen zu leisten. Im Vordergrund stehen Hilfen für Gewerkschaften in Entwicklungs- und MOE-Ländern in Form von Bildungs- und Projektförderung. Zugleich geht es um einen Austausch von Informationen und Erfahrungen sowie um Lobbyarbeit bei den UN-Organisationen. Gleichwohl ist der IBFG alles andere als ein international schlagkräftiger Dachverband, sondern eher ein loser Zusammenschluss mit wenig Einfluss auf die Politik seiner Mitglieder. Parallel zum IBFG existieren verschiedene Branchenverbände. Der bedeutendste unter ihnen ist der Internationale Metallarbeiterbund (1893 gegründet), dem ca. 200 Gewerkschaften aus 100 Ländern mit ca. 25 Mio. Mitgliedern angehören. Im europäischen Raum dominiert der 1973 gegründete Europäische Gewerkschaftsbund (EGB), der mit 76 Dachverbänden aus 34 Ländern (60 Millionen Mitglieder) als zentraler Ansprechpartner gegenüber der Kommission, dem Parlament und den Arbeitgebern agiert. Jenseits von Koordination und Lobbyarbeit ist der EGB über den „sozialen Dialog“ unmittelbarer Akteur in der Brüsseler Arena. Weitere Verbände durch die die deutschen Gewerkschaften ihre Interessen artikulieren können, sind die Branchenverbände und die interregionalen Gewerkschaftsräte (seit 1976). Letztere befassen sich insbesondere mit der Grenzgängerproblematik. Im Kontext des Maastricht-Prozesses haben die deutschen Gewerkschaften ihre Lobbyarbeit in Brüssel leicht verstärkt.

5. Mitwirkung in internationalen Organisationen Besonders wichtig ist für die DGB-Gewerkschaften die europäische Institutionenordnung. In den vergangenen Jahrzehnten kam meist ein deutscher Kommissar der EU-Kommission aus ihren Reihen. Im Wirtschafts- und Sozialausschuss besetzen sie ein Drittel der Sitze. Nach demselben Proporz sind die Gewerkschaften auch in der ILO in Genf vertreten. Da die von der ILO verfochtene Politik, internationale Mindeststandards auf freiwilliger Basis durchzusetzen, unzureichend ist, fordern die deutschen Gewerkschaften seit 1994, elementare Arbeitnehmerrechte als Sozialklauseln in Handelsverträgen zu verankern (Scherrer 1996). Auch bei der OECD haben die Gewerkschaften einen direkten Zugang durch das „Trade Union Advisory Committee“ (TUAC). Bei diesem handelt es sich um einen mit Beratungskompetenz ausgestatteten Gewerkschaftsverband, dem gegenwärtig 55 Landeszentralen aus 29 OECD-Ländern angeschlossen sind. Die deutschen Gewerkschaften fordern eine vergleichbare gewerkschaftliche Beteiligung bei der WTO und dem IMF, um eine weitere Liberalisierung des Welthandels ohne Sozialstandards zu verhindern.

6. Institutionelle Verknüpfung mit der deutschen Außenpolitik Direkte Einflussmöglichkeiten auf außenpolitische Entscheidungen gibt es für die Gewerkschaften eigentlich nicht. Gleichwohl bestehen informelle Kontakte ins Kanzleramt und die anderen Ministerien. Es bestehen aber auch formelle Beteiligungen über Arbeitskreise in den Ministerien, die Teilnahme an internationalen Delegationen des Kanzlers oder einzelner Minister. Eine unmittelbare Verknüpfung zwischen Außenministerium und Gewerkschaften besteht durch die sogenannten Sozialreferenten. 1950 vereinbarten der damalige DGB-Vorsitzende

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Hans Böckler und Bundeskanzler Konrad Adenauer, dem amerikanischen Vorbild folgend (Link 1978: 47), an deutschen Botschaften die Stelle eines Sozialreferenten einzurichten. Die ersten Stellen konnten in Paris und London besetzt werden, wo ehemalige Emigranten aus dem Gewerkschaftsbereich durch ihre Beziehungen zu den dortigen Regierungen eine wertvolle Ergänzung des deutschen diplomatischen Korps darstellten, das durch Jahre der Isolierung und teilweise der Verstrickung geschwächt war. Sukzessive wurden diese Stellen ausgeweitet. Seit 1993 werden die Sozialreferenten nicht mehr direkt vom DGB dem Auswärtigen Amt vorgeschlagen, sondern es werden alle Stellen beim Auswärtige Amt (AA) intern ausgeschrieben; parallel dazu werden DGB und BDA benachrichtigt. Die gewerkschaftlichen Vorschläge werden seither vom AA im Einvernehmen mit dem DGB ausgesprochen. In der Position des Sozialreferenten drückt sich auch die gesellschaftliche und soziale Dimension der Außenpolitik aus. Je nach Situation des Gastlandes stehen eine oder mehrere Aufgaben im Mittelpunkt: Erstens die Berichtsfunktion nach Deutschland, zweitens die Informationsfunktion über Deutschland und die Beratung für die Gastländer und drittens die Verbindungsfunktion zwischen Regierungen, Sozialverwaltungen und Verbänden. In einer Zeit konkurrierender Sozialsysteme können die Analysen der Sozialreferenten einen Beitrag leisten, um die jeweiligen Modelle realistischer bewerten zu können.

7. Akteure gewerkschaftlicher Außenpolitik Es gibt in den deutschen Gewerkschaften kein eigenes Vorstandsressort für Außenpolitik. Meist haben die Vorsitzenden einen Ressourcen- und Informationsvorsprung, mitunter eine personengebundene „Richtlinienkompetenz“. Diese baut auch auf exklusiven Kontakten zur Regierung auf, womit eine relativ rasche Reaktion auf außenpolitische Entscheidungen möglich ist. Häufig sind die Vorsitzenden zugleich auch Präsidenten internationaler Verbände, woraus sich Schwerpunkte ihrer internationalen Arbeit ergeben. Mit welchen Organisationen Kontakte gepflegt und welche Inhalte vereinbart werden, ist angesichts konkurrierender Gewerkschaften innerhalb vieler Länder auch eine politisch-strategische Frage, die primär die Vorsitzenden entscheiden. Unterstützt werden sie häufig durch eigene „internationale Abteilungen“, die bei den kleineren Gewerkschaften meist nur aus einer Person bestehen. In allen deutschen Gewerkschaften sind zusammen etwa 20 politische Referenten in den internationalen Abteilungen beschäftigt. Nach 1990 wandelte sich die internationale Arbeit von einer primär auf politische Kontrolle angelegten „Chefsache“ zu einer stärker politikfeldbezogenen Arbeit im europäischen Kontext: Dieser Prozess, der sich als „Entdiplomatisierung“ charakterisieren lässt, führt dazu, dass die Aktivitäten auf mehr Abteilungen und Personen verteilt sind. Dem Charakter des politischen Verbandes entspricht es jedoch, dass die Aufgabentrennung bei Fragen, die das politische Selbstverständnis der Gewerkschaften betreffen, nicht akzeptiert wird und Stellungnahmen – mitunter gegensätzlicher Natur – aus den Gliederungen der Organisationen abgegeben werden. Eine besondere Rolle kommt in diesem Prozess auch der Gewerkschaftspresse zu. Weiterhin existieren betriebliche Akteure und vor allem gewerkschaftliche Jugendgruppen, die sich als Teil der Dritte-Welt-Bewegung verstehen. Motivierend wirken für sie die politischen Konjunkturzyklen (Anti-Apartheidbewegung, Nicaragua und Brasilien); sicher aber auch die Expansion deutscher Multis, vor allem in der Chemie- und Metallindustrie, in den Schwellenländern. Diese Gruppen organisieren konkrete Solidaritätsprojekte wie Arbeitsbriga-

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den, die Förderung von Ausbildungsprojekten oder den Bau von Gewerkschaftsschulen. Mit dem 1987 gegründeten „Nord-Süd-Netz des DGB-Bildungswerkes“ bekam die „Solidaritätsarbeit von unten“ eine festere Koordinierungsstruktur, womit auch betriebliche Aktivitäten eine überregionale Perspektive erhielten. Seit vielen Jahrzehnten ist auch die Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) in der internationalen Gewerkschaftsarbeit engagiert (¡ Politische Stiftungen), vor allem in Entwicklungs- und MOE-Ländern: Ihre finanziellen Kapazitäten für internationale Gewerkschaftsarbeit sind größer als die sämtlicher DGB-Organisationen zusammen. Schwerpunkte sind der Auf- und Ausbau von Arbeitnehmerorganisationen, die Vermittlung gewerkschaftlicher Grund- und Fachkenntnisse, die Förderung von wirtschafts- und sozialpolitischer Kompetenz, die Ausbildung von Führungskräften, die regionale und internationale Gewerkschaftskooperation sowie die Arbeit mit Zielgruppen wie Frauen und Jugendlichen. Zwischen den deutschen Gewerkschaften und der FES besteht ein spezifisches Verhältnis; so ist der stellvertretende Vorsitzende der FES immer ein Gewerkschafter, und die FES besitzt ein internationales Mandat der deutschen Gewerkschaften. Gleichwohl gibt es auch Kritik an dieser Quasi-Auslagerung, denn damit verzichten die DGB-Gewerkschaften in der internationalen Arbeit nicht nur auf eigene Kompetenz und Einfluss, sondern ebenso auf demokratische Kontroll- und Gestaltungsmöglichkeiten (Brinkmann/Gersterkamp 1993). Als Fazit kann festgehalten werden: Das Verhältnis der Gewerkschaften zur Außenpolitik ist prinzipiell defensiv und reaktiv. Insgesamt kann von einer ambivalenten Pendelbewegung zwischen Kooperation und Konflikt gesprochen werden: Während ihre Haltung zur westeuropäischen Integration stärker kooperativ ausgerichtet war, war sie zum Wehrbeitrag und zum NATO-Doppelbeschluss stärker konfliktiv geprägt (Köpper 1982: 333).

Weiterführende Literatur Zur Rolle und Funktion der Gewerkschaften in der deutschen Außenpolitik liegen insgesamt nur wenige politikwissenschaftlich fundierte Studien vor, für einen Einstieg in die Thematik eignen sich die folgenden Studien: Brinkmann, Manfred/Gersterkamp, Thomas (1994), Internationale Gewerkschaftsarbeit – am Ende der Tagesordnung?, in: Die Mitbestimmung, H. 11, S. 73–78. Diese Skizze von Brinkmann/Gersterkamp bietet trotz ihrer kursorischen Herangehensweise einen guten Überblick über die Probleme des gewerkschaftlichen Internationalismus. Köpper, Ernst-Dieter (1982), Gewerkschaften und Außenpolitik. Die Stellung der westdeutschen Gewerkschaften zur wirtschaftlichen und militärischen Integration der Bundesrepublik, Frankfurt/M.: Campus. In dieser Studie wird die Haltung der Gewerkschaften zu den Eckpunkten der deutschen Außenpolitik in der Adenauer-Ära auf der Basis einer quellengesättigten Arbeit substantiell und umfassend bearbeitet. Strutz, Stefan (1997), Der fremde Freund. IG Metall und Friedensbewegung vom NATO-Doppelbeschluß bis zum Bosnienkrieg, Frankfurt: Verlag neue Wissenschaft. Stefan Strutz befasst sich in seiner Studie mit dem Verhältnis zwischen der IG Metall und der Friedensbewegung vom NATO-Doppelbeschluss bis zum Bosnienkrieg. Leider ist diese Arbeit einerseits unzureichend empirisch gefestigt und andererseits stark normativ gebettet.

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Internetadressen www.dgb.de www.cosatu.org.za www.etuc.org www.fes.de www.icftu.org (www.global-unions.org) www.igmetall.de www.ilo.org www.imfmetal.org www.tuac.org

Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB) Congress of South African Trade Unions European Trade Union Confederation (Europäischer Gewerkschaftsbund/ EGB) Friedrich-Ebert-Stiftung International Confederation of Free Trade Unions (Nationaler Bund freier Gewerkschaften/IBFG); siehe auch für Regionalorganisationen: „Global Unions“ Industriegewerkschaft Metall International Labour Organization (Internationale Arbeits-Organisation) International Metalworkers’ Federation (Internationaler Metallgewerkschaftsbund/IMB) Trade Union Advisory Committee to the OECD (Gewerkschaftlicher Beratungsausschuss bei der OECD)

Kirchen und NRO

Institutionen Kirchen und NRO und* innerstaatliche Akteure Gero Erdmann Kirchen und Nichtregierungsorganisationen (NRO) sind kein klassisches Thema der Außenpolitikforschung. Im Handbuch zur deutschen Außenpolitik von 1976 (Scheuner 1975; Gotto 1975) befassten sich zwei Artikel mit den beiden großen Kirchen, während die NRO kein Thema waren. Zudem verstanden sich die Kirchen kaum als außenpolitischer Akteur. Dies hat sich inzwischen deutlich geändert. Allerdings: Die Rolle von Kirchen/NRO in der deutschen Außenpolitik ist bisher kaum wissenschaftlich bearbeitet worden. Ansatzweise wurden sie als „transnationale Akteure“ (Risse-Kappen 1995, 1999) oder als „Mittlerorganisationen (Kaiser/Mildenberger 1998) ins Blickfeld genommen. Als Forschungsgegenstand weisen die NRO besondere Schwierigkeiten auf, die sich z.T. aus der Heterogenität der NRO selbst und ihren unterschiedlichen Interessen und Einflussmöglichkeiten ergeben. Daneben stellt sich das Problem, wie ihr Einfluss in einem höchst komplexen Geflecht unterschiedlicher Akteure und verschiedener Politikebenen (national/international), unter denen sie die eher schwächeren und zumeist nur indirekt wirksamen darstellen, analytisch in den Griff zu bekommen ist. Die Rolle der Kirchen/NRO in der Außenpolitik lässt sich – ähnlich wie die „transnationalen Akteure“ – sinnvoll wohl nur im Rahmen von einzelnen Politikfeldern (Menschenrechte, Entwicklungs-, Umweltpolitik) untersuchen. Im Folgenden wird zunächst das geänderte außenpolitische Selbstverständnis der Kirchen und der NRO in den 90er Jahren skizziert (Kap. 1 – 3), anschließend die entsprechende Politik des AA gegenüber diesen Organisationen (Kap. 4) und schließlich der Versuch einer Bewertung vorgenommen (Kap. 5).

1. Der Aufstieg der NRO zu außenpolitischen Akteuren Im Unterschied zu den Kirchen haben neue soziale Bewegungen und NRO die Außenpolitik und die internationalen Beziehungen – von einzelnen Ausnahmen wie Amnesty International (AI) abgesehen – vermehrt erst in den 90er Jahren als ein Betätigungsfeld entdeckt. Dies gilt für die internationale Umwelt-, Entwicklungs-, Finanz-, und Menschenrechtspolitik, auch wenn nicht alle Bereiche in gleicher Weise davon betroffen sind. Diese „Entdeckung“ der Politik im Sinne einer gezielten Hinwendung zu Öffentlichkeits- und Lobbyarbeit zeigte sich * Der Autor dankt zahlreichen Gesprächspartnern, ohne deren großzügige Bereitschaft im Jahr 2003 dieser nahezu literaturfreie Bereich der Außenpolitik kaum darstellbar gewesen wäre; v.a. gilt dies für (in ihren damaligen Funktionen): Thomas Gebauer (Medico International), Jürgen Hambrink (GKKE), Reinhard Hermle (Misereor/ VENRO), Barbara Lochbihler (Amnesty International), Werner Lottje (†) (Diakonisches Werk/Forum Menschenrechte), Peter Molt (Care Deutschland/VENRO), Ulrich Pöner (Bereich Weltkirche und Migration der Deutschen Bischofskonferenz), Barbara Unmüßig (WEED/Forum Umwelt & Entwicklung), Ludger Volmer (Staatsminister im AA), Brita Wagener (AA).

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u.a. darin, dass in den 90er Jahren folgende große NRO-Zusammenschlüsse und Verbände gegründet wurden: > Forum Umwelt & Entwicklung (1992) > Forum Menschenrechte (1994) > Verband Entwicklungspolitik deutscher Nicht-Regierungsorganisationen, VENRO (1996) (vgl. Kap. III.) Daneben wurden auch einzelne Lobbyvereine aus dem Spektrum der sozialen Bewegungen gegründet, die in der Vergangenheit, etwa im Rahmen internationaler Solidaritätsbewegung, eine eher konfrontative Politik gegenüber der offiziellen deutschen Politik verfolgt hatten. An diesen Prozessen waren die Hilfswerke der beiden großen Kirchen maßgeblich beteiligt; sie sind in den drei Vereinigungen nicht nur als Mitglieder vertreten, sondern haben teilweise die Gründung derselben entscheidend mit befördert. Die Hilfswerke wie auch andere kirchliche Institutionen, die ohnehin schon länger und sehr viel stärker als die meisten NRO der offiziellen Politik zugewandt waren, haben sich in dieser Zeit verstärkt um eine eigene Lobbyarbeit bemüht und sie entsprechend institutionell verankert. Bezeichnender Weise wurden die genannten NRO-Vereinigungen im Gefolge von internationalen Konferenzen gegründet. Damit versuchten auch die deutschen NRO und Kirchen sich den gewandelten Verhältnissen der internationalen Politik (Stichwort „Globalisierung“) anzupassen. Diese Vereinigungen treten dabei nicht nur auf der nationalen Ebene in Erscheinung, um die internationale Politik der Bundesregierung zu beeinflussen, sondern auch als eigenständige Akteure zusammen mit anderen NRO in den internationalen Beziehungen. Sie verkörpern damit die Differenzierung deutscher Interessen in der internationalen Politik. Mit den teils neuen, teils nur verstärkten Aktivitäten der Kirchen und NRO haben die so genannten „weichen“, wertorientierten Interessen: Frieden, Freiheit, Demokratie und Umwelt, in der deutschen Außenpolitik eine stärkere Lobby gewonnen, die sich neben den etablierten „harten“ Interessen für Sicherheit, Wohlstand und Macht, wie sie von einer Vielzahl von Lobbyisten und lange auch vom AA als selbstverständlich vertreten wurden, etablieren können.

2. Außenpolitische Aktivitäten der Kirchen Die Kirchen zeigten bis in die 80er Jahre nur wenig außenpolitisches Profil, abgesehen von einem klaren Engagement in der Entwicklungspolitik zur Beseitigung des Elends in der Welt. Im Hinblick auf die engere Außen- und Entwicklungspolitik gab es zwischen der katholischen und evangelischen Kirche kaum grundlegende Differenzen. Allerdings wurde die Westintegration der Bundesrepublik Deutschland von der katholischen vorbehaltloser als von der eher reservierten evangelischen Kirche unterstützt. In der Frage der Wiederbewaffnung hatte der Rat der Evangelischen Kirche Deutschlands (EKD) nur anfangs ablehnende Stellungnahmen abgegeben, die alsbald von vorsichtiger Zustimmung abgelöst wurde, ohne dass der Streit in der Synode damit beendet werden konnte. Mit der breit diskutierten Denkschrift „Die Lage der Vertriebenen und das Verhältnis des deutschen Volkes zu seinen östlichen Nachbarn“ (1965) leistete die EKD einen Beitrag zur politischen Öffnung und Versöhnungspolitik gegenüber Osteuropa, ohne dann in den heftigen Kontroversen zur Ostpolitik nach 1969 noch einmal offiziell Stellung zu beziehen. Die Schwerpunkte der kirchlichen Interessenpolitik liegen im Bereich der Menschenrechts-, Friedens- (bes. Rüstungsexportkontrolle) und Entwicklungspolitik (¡ Entwicklungspolitik).

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Neben ihrer engen Einbindung in die NRO-Netzwerke und -vereinigungen treten jeweils die katholische und evangelische Kirche und ihre Hilfswerke als eigenständige Akteure im Kontext der Außenpolitik auf. Zusammen unterhalten beide Kirchen ein Netz verdichteter Kommunikation zu den Beteiligten der Außenpolitik, zu den zuständigen Parlamentsausschüssen, zur politischen und administrativen Ebene im AA, BMZ u.a. Ministerien.

2.1 Katholische Kirche Auf katholischer Seite wird die Lobby- und Öffentlichkeitsarbeit gegenüber dem AA vor allem durch Justitia et Pax, ein Zusammenschluss katholischer Organisationen, und durch das Katholische Büro vertreten. Das Katholische Büro agiert direkt im Auftrag der Deutschen Bischofskonferenz und ist die zentrale Kontaktstelle zur Bundespolitik, das die Begegnung von Repräsentanten der Kirche mit Politikern (Abgeordnete, Minister und Ausschüsse) und Ministerialbeamten organisiert. Für die Entwicklungspolitik ist Misereor seit dem Jahr 2000 mit einem eigenen Lobbyisten in Berlin präsent, und die Päpstlichen Missionswerke, Missio, haben für ähnliche Aufgaben eine „Fachstelle Menschenrechtsfragen“ eingerichtet.

2.2 Evangelische Kirche Die politische Repräsentanz der evangelischen Kirche wird vor allem durch das Evangelische Büro des Bevollmächtigten des Rates der Evangelischen Kirche Deutschlands wahrgenommen. Dieses nimmt die gleichen Aufgaben wie das Katholische Büro wahr. Eine besondere Institution, die für die Lobbyarbeit in der Außenpolitik zuständig wäre, hat weder das Büro noch gibt es eine solche Zuständigkeit beim evangelischen Kirchenamt. Der 2001 neu formierte Evangelische Entwicklungsdienst (EED), in dem die für die Entwicklungspolitik zuständigen Werke – ausgenommen „Brot für die Welt“ – gebündelt wurden, soll politische Lobbyarbeit zugunsten einer kohärenten Nord-Süd-Politik verstärken, die früher von der Ev. Zentralstelle für Entwicklungshilfe (EZE) wahrgenommen wurde. Deutlicher als bisher soll der EED in die Öffentlichkeit und in die offizielle Politik hinein wirken.

2.3 Kirchliche Friedenspolitik Beide Konfessionen haben im Grunde eine gemeinsame, aus der christlichen Lehre abgeleitete Position zu einer dem „gerechten Frieden“ gewidmeten Friedenspolitik. In ökumenischer Gemeinsamkeit sind sie der christlichen Friedensethik verpflichtet. In der allgemeinen Auseinandersetzung um die Auslandseinsätze der Bundeswehr wurden die Positionen in verschiedenen öffentlichen Erklärungen deutlich, die sich im Kern kaum voneinander unterscheiden (Rat der Evangelischen Kirche in Deutschland 2001; Deutsche Bischofskonferenz 2000). Beide betonen den Vorrang einer langfristigen Beseitigung von Konfliktursachen und den Einsatz nicht-militärischer Instrumente zur Friedenssicherung. Beide setzen sich für eine zivile Konfliktbearbeitung und für zivile Friedensdienste ein. Militärische Einsätze kommen nur als „Anwendung von Gegengewalt“, nur als „ultima ratio“ für beide Kirchen in ihren offiziellen Stellungnahmen in Betracht. Humanitäre militärische Interventionen werden nicht völlig ausge-

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schlossen, aber verlangen nach „strengen ethischen Kriterien“ und bedürfen der völkerrechtlichen Legitimierung durch die UN. Legitime militärische Gewaltanwendung muss minimal, „zielführend“ und „verhältnismäßig“ und mit einer politischen Perspektive verbunden sein (¡ Bundeswehr, Vereinte Nationen). Trotz dieser Einschränkungen, ist Krieg selbst als ultima ratio, als Grenzfall der Friedensethik, in den Kirchen zudem keineswegs unumstritten. Ferner haben beide Kirchen die NATO als Instrument der kooperativen Sicherheit in Europa anerkannt. Die neue, umfassendere Aufgabenstellung der NATO, wie sie seit dem Strategischen Konzept von 1999 formuliert wurde, wird allerdings mit Skepsis gesehen (¡ NATO). Gewarnt wird vor einer unsachgemäßen Ausweitung des militärischen Zuständigkeitsbereichs der NATO. Gegebene sicherheitspolitische Risiken, die vielfach in politischer und sozialer Ungerechtigkeit ihren Ursprung haben, könnten nicht in erster Linie von einem militärischen Bündnis angegangen werden. In beiden oben genannten Stellungnahmen wie auch in anderen öffentlichen Erklärungen zu Militäreinsätzen werden grundlegende Probleme einer einheitlichen Politikformulierung beider Kirchen deutlich: In beiden „Volkskirchen“ ist ein fast ähnlich breites Meinungsspektrum wie in der Gesamtbevölkerung vertreten. Jede politische Erklärung ist nur über einen schwierigen internen Verhandlungsprozess zu finden, der nur ein Kompromiss sein kann. Dies manifestiert sich etwa in zeitweilig widersprüchlichen Stellungnahmen zu Bundeswehreinsätzen im Ausland. Unterschiedliche Haltungen sind auch zwischen den verschiedenen kirchlichen Organisationen erkennbar, wobei der „föderale“ Charakter der Evangelischen Kirche öffentliche Divergenzen eher begünstigt als der katholische „Zentralismus“. Aufgrund ihrer großen ethischen und politischen Übereinstimmung versuchen die beiden Kirchen in der Gemeinsamen Konferenz Kirche und Entwicklung (GKKE), auch als Ausdruck der Ökumene, eine gemeinsame Lobbypolitik für eine kohärente Nord-Süd-Politik zu inszenieren, die mehr ist als nur Entwicklungspolitik. Ein weiterer wichtiger Themenschwerpunkt der GKKE ist die kritische Auseinandersetzung mit der Rüstungsexportpolitik, zu der ein jährlicher Bericht herausgegeben wird (¡ Rüstungsexportpolitik).

3. Die „weiche“ Außenpolitik der Nichtregierungsorganisationen (NRO) 3.1 Überblick über die wichtigsten Organisationen Bei den für die internationale Politik relevanten NRO handelt es sich um ein sowohl thematisch als auch organisatorisch höchst heterogenes Spektrum, dessen Breite hier kaum hinreichend anzudeuten ist. Es sind dies Organisationen, die in der Umwelt-, Entwicklungs-, Friedens-, Nothilfe- und Menschenrechtspolitik engagiert sind und sehr kleine, mehr oder weniger schlagkräftige Vereine mit nur wenigen haupt- und ehrenamtlichen Mitgliedern sowie auch große, international eingebundene Mitgliederorganisationen. In dieser Heterogenität lag u.a. die fehlende Präsenz dieser gesellschaftlichen Gruppen in der Außenpolitik bis in die 90er Jahre hinein begründet; dazu beigetragen haben ferner die „weichen“ Themen sowie politischen Berührungsängste der oft von hohem Idealismus getragenen Gruppen mit den alltäglichen Realitäten der offiziellen Politik. Mit den Zusammenschlüssen der NRO zu thematischen Foren und Verbänden in den 1990er Jahren hat sich dies zumindest partiell verändert.

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In der Pioniervereinigung dieser Art, dem Forum Umwelt & Entwicklung, das im Anschluss an die Weltumweltkonferenz in Rio de Janeiro 1992 gegründet wurde, arbeiten inzwischen rund 50 Organisationen, darunter als Träger VENRO und der Deutsche Naturschutzring, zahlreiche Einzelvereine und Verbände aus dem Umwelt- und Entwicklungsbereich sowie eine Reihe kirchlicher Organisationen. Ziel des Zusammenschlusses ist es, die Beschlüsse der Umweltkonferenz von Rio, vor allem die Agenda 21 (¡ Umweltpolitik), umzusetzen und entsprechend die nationale und internationale Politik zu beeinflussen. Dem 1995 gegründeten Verband Entwicklungspolitik deutscher Nicht-Regierungsorganisationen (VENRO) gehören inzwischen über 100 NRO an, darunter alle bekannten großen Entwicklungsorganisationen. Mitglieder sind auch eine Reihe von NRO-Landesnetzwerken, die ihrerseits rd. 2000 NRO vertreten, sowie die wichtigsten NRO der humanitären Hilfe. VENRO koordiniert die verschiedenen Gruppen und betreibt aktive Lobbyarbeit in der Öffentlichkeit, im Bundestag und bei internationalen Organisationen. Der Dachverband setzt sich erstens dafür ein, der Entwicklungspolitik einen höheren Stellenwert zu verleihen, zweitens für mehr Kohärenz mit anderen Politikbereichen, drittens für einen Schuldenerlass für die ärmsten Entwicklungsländer und versucht viertens auch in der Friedenspolitik (Konfliktbewältigung und -prävention) Akzente zu setzen. Das Forum Menschenrechte setzt sich als eine „themenbezogene Arbeitsgemeinschaft“ von über 40 NRO seit 1996 für einen umfassenden Menschenrechtsschutz ein. Mitglieder sind, neben bekannten Menschenrechtsorganisationen wie Amnesty International (AI), eine Reihe kleinerer Menschenrechts-NRO sowie kirchliche Organisationen, politische Stiftungen und die Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN). Aufgabe des Forums ist die Abstimmung der Interessen der deutschen Menschenrechts-NRO in der internationalen Politik sowie gegenüber der Bundesregierung und dem Parlament, wobei das Verhalten der Regierung auf nationaler und internationaler Ebene kritisch beobachtet werden soll. Zu diesen NRO-Vereinigungen zählen auch die v.a. von kirchlichen Basisorganisationen getragene „Erlassjahrkampagne 2000“ (seit 2001: „Bündnis Entwicklung braucht Entschuldung“) sowie das „Forum Weltsozialgipfel“, das von Entwicklungsorganisationen und von deutschen Wohlfahrtsverbänden getragen wird. Adressaten der Lobbyarbeit von VENRO und des Forum Umwelt & Entwicklung sind nicht nur Parteien, Parlament und die jeweiligen „weichen“ Fachministerien, BMZ und BMU, sondern auch an die „harten“ Ministerien wie das BMWi (Handelspolitik) und BMF (Verschuldung, Haushalt), soweit sie mit internationaler Politik befasst sind. Außerdem wenden sich die beiden Vereinigungen direkt an die beiden Bratton Woods Organisationen (Weltbank und IWF) und andere internationale Institutionen (WTO, G8). Für VENRO ist außerdem durch die humanitäre Hilfe auch das AA von Bedeutung. Im Bereich der Menschenrechtspolitik ist das Forum unter den NRO neben AI zum wichtigsten Ansprechpartner für das AA geworden. Zu den Erfolgen des Menschenrechtsforums zählt die Gründung des Deutschen Instituts für Menschenrechte in Berlin. Eine Ausnahmestellung unter den NRO nehmen Greenpeace (ca. 550.000 Fördermitglieder, die mindestens 25 € pro Jahr beitragen) und Amnesty International (AI 40.000 Mitglieder.) ein, die auch alleine versuchen können, über eigene medienwirksame Kampagnen Politik zu beeinflussen. Darüber hinaus unterhält AI im Rahmen ihrer Lobbyarbeit vielfältige routinemäßige Kontakte ins AA und BMZ auf ganz unterschiedlichen Arbeitsebenen (Minister, Länderbeauftragte, Botschafter). Durch konzertierte Lobby- und Kampagnenarbeit verschiedener nationaler AI-Sektionen gegenüber ihren jeweiligen Regierungen, etwa im Rahmen der

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EU, versucht AI auch indirekt Einfluss auf Resolutionen der UN-Menschenrechtskommission zu nehmen.

3.2 Handlungsmöglichkeiten und -restriktionen von NRO Die Zusammenschlüsse haben den NRO und ihren Anliegen einen neuen Stellenwert in der Politik gegeben. Dadurch konnten die für die politische Arbeit verbreiteten Schwächen, wie sie bei einzelnen NRO anzutreffen sind, teilweise überwunden werden: geringe finanzielle und personelle Ressourcen und damit fehlende Professionalität, bisweilen idealistische und utopische Ziele, die mit moralischer Selbstgerechtigkeit und überzogenen Erwartungen einher gehen mögen; Spezialisierung auf Einzelthemen, die politisch-strategische Kurzsichtigkeit unter Ignoranz von Zielkonflikten provozieren kann. So werden die Dachvereinigungen teilweise auch als Instrument gesehen, die Lobbyarbeit der Mitglieder zu professionalisieren. Nicht zu übersehen ist, dass ohne den beträchtlichen personellen und finanziellen Aufwand kirchlicher Organisationen die genannten Vereinigungen in ihrer gegenwärtigen Form und mit ihrem Einfluss nur schwer vorstellbar sind. Indessen wirft der Zusammenschluss von NRO unterschiedlicher Größe und verschiedener politisch-kultureller Milieus Koordinierungsprobleme auf. Während einzelne Vereine relativ klare politische Profile haben, sind diese bei den großen Vereinigungen nur schwer zu identifizieren. Gemeinsame politische Stellungnahmen erfordern unter den heterogenen Mitgliedern oft langwierige Verhandlungsprozesse und sind daher eher selten. Einem Teil der Mitglieder sind die NRO-Vereinigungen bei weitem noch zu „unpolitisch“. Sie fordern dezidiert eine stärkere politische Orientierung, obwohl hier vorsichtige Veränderungsprozesse zu verzeichnen sind, appellierte VENRO an den Bundestag 2001 gegen den Mazedonien-Einsatz der Bundeswehr zu votieren). Innerhalb der NRO gibt es weiterhin eine Diskussion über die politische Strategie, d.h. um die Nähe bzw. Distanz zu den staatlichen Institutionen. Dabei wird befürchtet, durch zu große Nähe in der Lobbyarbeit von staatlicher Seite kooptiert zu werden, und dass durch die Beteiligung am „Herrschaftswissen“ des Staatsapparates NRO-Profil und -Identität verloren gehen, die eigenen Ziele korrumpiert werden. Die Gefahr einer Rollenverwischung wird von Seiten der NRO betont und sie wird bisweilen auch in den Ministerien beklagt, nämlich dahingehend, dass auf NRO-Seite manchmal vergessen werde, wer die legitimen Entscheidungsträger sind.

4. Die NRO als kooperative Akteure in der Außenpolitik Während es im Bereich der Entwicklungspolitik – verstanden als Teil deutscher Interessenpolitik – lange schon eine Zusammenarbeit zwischen dem BMZ, den NRO und kirchlichen Werken gab, hat sich das AA erst in jüngster Zeit den NRO geöffnet und diese als Akteure für die Außenpolitik akzeptiert. Dem lag im AA die Erkenntnis zugrunde, dass die internationale Politik längst nicht mehr die alleinige Domäne des nominell zuständigen AA ist. Ein erster formeller Öffnungsschritt gegenüber NRO war 1992 erfolgt, als der „Gesprächskreis Humanitäre Hilfe“ als Diskussions- und Koordinationsgremium gegründet wurde. An dem Gesprächskreis sind neben Vertretern aus anderen Ministerien (BMVg, BMI, BMZ, BMV,

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BMG) (¡ Bundesministerien) alle größeren NRO und kirchlichen Hilfswerke beteiligt, die mit der Sofort- und Flüchtlingshilfe befasst sind. Aus dem Gesprächskreis ist 1994 der „Koordinierungsausschuss Humanitäre Hilfe“ hervorgegangen, der alle zwei Monate zusammentritt. In diese Zeit fallen indessen noch Versuche des AA, die Aktivitäten von NRO zu behindern, etwa im Falle der Landminenkampagne von Medico International, die offenbar auf Betreiben des AA zeitweilig keine EU-Förderung mehr erhalten hatten. Die rot-grüne Bundesregierung hat die Zusammenarbeit mit den NRO und damit ihre Akzeptanz bewusst erweitert und intensiviert. Dabei standen zwei Problembereiche im Mittelpunkt: Globalisierung und Menschenrechte. Zum ersten wurde das „Forum Globale Fragen“ als Gesprächskreis mit NRO, Kirchen, Stiftungen, Wirtschaftsverbänden und Wissenschaft eingerichtet (1999), das sich mit verschiedenen Themen in Unterforen und bei Expertentreffen befasst. Bis Ende 2001 hat es bereits fünf solcher Expertenforen zu verschiedenen Themen gegeben. In der Menschenrechtspolitik des AA (¡ Menschenrechtspolitik) wurden NRO insofern aufgewertet, als für die „Asyllageberichte“ nicht nur die amtlichen Beurteilungen der Botschaften, sondern auch informell eingeholte Stellungnahmen von bekannten MenschenrechtsNRO berücksichtigt werden (u.a. Amnesty International). Ferner besuchte Außenminister Joschka Fischer zweimal jährlich das Forum Menschenrechte zu einem offiziellen Dialog, der bereits von seinem Vorgänger Klaus Kinkel begonnen worden war. Schließlich konsultiert das AA das Forum zur Vorbereitung der jährlichen Sitzung der UN-Menschenrechtskommission in Genf, wo es dann wieder regelmäßig Kontakte zwischen dem Vertreter des Forums und der AA-Delegation gibt. Vor allem die Kontakte zwischen der Arbeitsebene des AA und den NRO sind in den vergangenen Jahren zur Routine geworden, zumal sich mit dem Forum Menschenrechte ein zentraler Ansprechpartner für das AA etabliert hat, durch den ein kontinuierlicher Austausch erleichtert wird. Mit der Akzeptanz, die private und kirchliche NRO während der 1990er Jahre auf der nationalen Ebene erfahren haben, wurde nur nachvollzogen, was auf der internationalen Bühne von UN-Organen vorgezeichnet und im Rahmen der UN-Weltkonferenzen realisiert wurde: die NRO als eigenständige Akteure der internationalen Politik und damit der Außenpolitik anzuerkennen. Damit ist ein Prozess forciert worden, der als „Vergesellschaftung der Außenpolitik im Sinne einer Emanzipation der Gesellschaft gegenüber der exekutiven Dominanz in ihren Außenbeziehung“ (Weller 1999: 438) beschrieben wird. Dem liegen auf Seiten des AA mehrere Motive zugrunde, die der Erkenntnis von der Komplexität der Außenbeziehungen einer demokratisch formierten Industriegesellschaft und der begrenzten Steuerungsmöglichkeiten einzelstaatlicher Politik durch die Fachadministration gerecht werden soll. Die Zusammenarbeit mit den NRO erfüllt für das AA teils eher „technische“, teils direkt politische Funktionen: > Erwerb zusätzlicher Sachkompetenz, > Verbesserung der Problemfindungskompetenz, > politisches Frühwarnsystem, das rechtzeitig Probleme identifiziert, wodurch adäquater auf sie reagiert werden kann, > verbesserte gesellschaftliche Verankerung der Außenpolitik.

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5. Der Einfluss von NRO auf die Außenpolitik Die Bewertung der politischen Wirksamkeit von Kirchen/NRO unterscheidet sich je nach politischer und wissenschaftlicher Perspektive. Sie schwankt zwischen romantischer Überschätzung, über „lästige Störer“, bis hin zu Geringschätzung. Im AA wird ihr Einfluss eher herunter gespielt; sie werden als „komplementär“ verstanden, d.h., dass sie Einfluss nur geltend machen können, wenn die Anliegen auch vom AA geteilt werden. Allenfalls könnten Kirchen/NRO zu vorsichtigen Korrekturen innerhalb einer vorgegebenen Politik beitragen. Konfrontativ sei kaum Einfluss zu gewinnen. Die enge Zusammenarbeit mit den Hilfswerken bei der humanitären Hilfe wird hoch geschätzt, zumal das AA nicht über entsprechende eigenen Instrumente verfügt, die diese internationale Arbeit in gleichem Umfang leisten könnten. Andere sehen einen weiter reichenden Einfluss. Aus einer traditionellen sicherheitspolitischen Perspektive „beeinträchtigten“ die Aktivitäten von Kirchen/NRO die Politik der Regierung etwa im Golfkrieg, in Bosnien und in Somalia; der Handlungsspielraum der Regierungen werde durch sie „eingeschränkt“, die „Legitimation eines militärischen Eingreifens erschwert“ (Rühl 1998: 96). Tatsächlich lassen sich spektakuläre Fälle aufzählen, die auf einen hohen Einfluss der NRO hinweisen: die von Greenpeace angeführte Auseinandersetzung um die Shell-Ölplattform „Brent Spar“ oder die „Landminenkampagne“, die von Medico International innerhalb weniger Jahre – damals gegen den Widerstand des AA – zur internationalen Ächtung von Landminen geführt und mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet wurde. Dabei handelt es sich jedoch um Einzelfälle, die jeweils von einem internationalen NRO-Netzwerk getragen waren und wie bei der Landminenkampagne auch von geschickt ausgenutzten Zufällen im Rahmen der Lobbyarbeit und durch Fehleinschätzungen auf offizieller Seite außerordentlich begünstigt wurden. NRO-Lobbyisten sehen ihren Einfluss i.d.R. sehr viel begrenzter. Sie vergleichen ihre Arbeit eher mit dem bekannten, langwierigen „Bohren dicker Bretter“: Erzeugen von Gegenöffentlichkeit, die sich bisweilen zu, wenn auch schwacher „Gegenmacht“ anwachsen kann. VENRO etwa schreibt sich die Erhöhung des BMZ-Haushaltes 2002 als Erfolg zu. Auch die Kölner Schuldeninitiative von 1999 wird als NRO-Erfolg der „Erlassjahrkampagne“ bewerte. Grundsätzlich fehlen jedoch systematische wissenschaftliche Analysen, die eine genauere Bewertung der Wirkungen von Kirchen/NRO erlauben würden. Festzuhalten ist, dass Kirchen/ NRO zumeist dann Erfolge verzeichnen, wenn sie in einem möglichst breiten Bündnis verschiedener Organisationen arbeiten, wobei die internationale Vernetzung die Erfolgschancen noch einmal erhöht, und dabei ein breites Instrumentarium von Öffentlichkeits-, Kampagnen- und Lobbyarbeit eingesetzt wird. Dabei sind wohl einzelne Korrekturen an der Außenpolitik möglich. Grundsätzliche Richtungsänderungen im Sinne ihrer „weichen“ Interessen können sie allein jedoch nicht herbeiführen. Zum immer wieder geäußerten Zweifel an der Legitimation des Einflusses der NRO ist folgendes anzumerken: Tatsächlich verfügen NRO nicht über die demokratische Legitimation wie ein Abgeordneter des Deutschen Bundestages. Aber: die Legitimationsfrage gilt für alle anderen bekannten Verbände und ihren Lobbyismus in gleicher Weise, nur wird sie dort nicht gestellt. Wirtschaftsverbände unterhalten – viel länger schon als NRO, zudem in zumeist wenig öffentlicher Form – wohl etablierte Verbindungen in die Ministerien, ins Parlament und direkt ins Kanzleramt. Die (¡ Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften) direkte, auch personelle Verfilzung der Agrarlobby mit dem zuständigen Ministerium reicht bis ins letzte

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Institutionen und innerstaatliche Akteure

Jahrhundert zurück. Zudem vertreten viele der Verbandslobbyisten aus der Wirtschaft ihre branchentypischen Partikularinteressen, während die Kirchen/NRO weniger ihr besonderes Eigeninteresse, sondern viel stärker gemeinwohlorientiert agieren. Die Vielzahl und Heterogenität der NRO und ihrer Vereinigungen macht deutlich, welche gesellschaftliche Pluralität sich durch die Kirchen/NRO artikuliert. Meinungsumfragen zeigen nach wie vor eine hohe Wertschätzung der NRO in der Bevölkerung; eine breite Mitgliedschaft und hohe Spendenaufkommen geben vielen Kirchen und NRO eine eigene informelle Legitimation bzw. Anerkennung ihrer Arbeit. Schließlich entscheiden Kirchen/NRO über keine Politik, sondern wirken nur im pluralen Konzert unterschiedlicher gesellschaftlicher Interessen bei ihrer Formulierung mit. Während die Kirchen und ihre Führung insgesamt die Generallinie der deutschen Außenpolitik unterstützten, steht die Dritte-Welt- bzw. Solidaritätsbewegung, zu der auch etliche kirchliche Gruppen gehören, traditionell in kritischer Distanz zur deutschen Außenpolitik und versucht, diese allenfalls indirekt durch Aufklärung, gelegentliche Kampagnen und Demonstrationen zu beeinflussen.

Weiterführende Literatur Teilweise isoliert von der Fachdisziplin existiert eine Fülle von Literatur, die sich mit international agierenden NRO im Rahmen von UN-Konferenzen und der Globalisierung befasst. Drei Titel, die zumindest ansatzweise das ansonsten weitgehend vernachlässigte Thema behandeln: Altvater, Elmar/Brunnengräber, Achim (2002), NGOs im Spannungsfeld von Lobbyarbeit und öffentlichem Protest, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 6–7, S. 6–14. Eberlei, Walter (2002), Entwicklungspolitische Nicht-Regierungsorganisationen in Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 6–7, S. 23–28. Klein, Ansgar (2002), Überschätzte Akteure? Die NGOs als Hoffnungsträger transnationaler Demokratisierung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 6–7, S. 3–5.

Öffentliche Meinung

Institutionen Öffentliche Hans Rattinger Meinung und innerstaatliche Akteure

1. Einleitung Wenn man über „öffentliche Meinung“ (ÖM) spricht, ist man als erstes mit der Frage konfrontiert, was unter ÖM verstanden werden soll. Zur Auswahl stehen: 1. Die Verteilung der Meinungen zu einem Thema unter den Bürgern einer politisch verfassten Gemeinschaft, wie sie in Meinungsumfragen gemessen werden, 2. die Meinungen von an dem Thema besonders interessierten Bürgern und von damit in verschiedenen Rollen befassten politischen und gesellschaftlichen Eliten, 3. schließlich die im öffentlichen Raum durch die Medien vertretenen Auffassungen, also die „veröffentlichte Meinung“. Aus Platzgründen wird die Frage, welcher Begriff von „ÖM“ sich wofür besser eignet, nicht behandelt. Der Begriff wird hier überwiegend in der erstgenannten Bedeutung verwandt, während erforderliche Bezüge zu den beiden anderen an geeigneter Stelle hergestellt werden. Um die ÖM in dieser ersten Bedeutung zu kennen, muss man Daten über dieselbe verfügbar haben. Die sozialwissenschaftliche Meinungsforschung wurde ab den 30er Jahren des letzten Jahrhunderts in den Vereinigten Staaten systematisch eingesetzt. Fragen der Außenpolitik spielten dabei zunächst kaum eine Rolle. Ursache dafür war die Auffassung, dass die ÖM sinnvollerweise nur zu Themen erhoben und interpretiert werden sollte, zu denen die Bürger über ein gewisses Ausmaß an Information verfügen und an denen sie persönlich halbwegs interessiert sind. Beides wurde für die USA noch in den 50er Jahren überwiegend verneint – eine Betrachtungsweise, für die sich die Bezeichnung „Almond-Lippmann-Konsens“ durchgesetzt hat (Lippmann 1922, Almond 1950). Sie geht davon aus, dass die meisten Bürger sich für die komplexen Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik – verglichen mit anderen Politikfeldern – nur wenig interessieren, dass ihnen diese Dinge persönlich nicht sehr wichtig sind und sie deshalb wenig einschlägige Kenntnisse haben. Daraus wurde abgeleitet, dass die einschlägige ÖM gekennzeichnet sei durch kognitiv wenig fundierte, augenblickliche Stimmungen und durch starke, kurzfristige Veränderungen angesichts spektakulärer Ereignisse und Entwicklungen („moods and cycles“). In dieser Sichtweise wurde es als normal betrachtet, wenn etwa eine starke isolationistische Grundströmung der ÖM angesichts äußerer Herausforderungen und Krisen schnell in die Befürwortung von Intervention übergeht, um bei unangenehmen Begleiterscheinungen des Konfliktaustrags (ausbleibender rascher Erfolg, hohe Verluste und Kosten usw.) rasch wieder in Isolationismus umzuschlagen. Eine praktische Konsequenz dieser Betrachtungsweise lautete, dass man die ÖM zur Außenpolitik auf Grund ihrer Sprunghaftigkeit nicht ernst nehmen müsse, dass man sie für die Formulierung von Außenpolitik vernachlässigen könne. Eine Relativierung dieser Position fand statt im Rahmen des „Linkage-Politics“-Ansatzes von Rosenau (1961, 1969). Im Rahmen dieses theoretischen Zugriffs gehört die ÖM zusammen mit Institutionen, Eliten, Medien usw.

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zu den relevanten Akteuren für die Gestaltung von Außenpolitik, wobei nicht nur die ÖM im eigenen Land als relevant betrachtet wird, sondern auch diejenige in anderen Staaten, mit denen eine Nation sich in strategischer Interaktion befindet. Es wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, Unterstützung der eigenen ÖM für die eigene Außenpolitik zu mobilisieren und Grenzen der Akzeptanz zu beachten, die der eigenen Außenpolitik durch die ÖM gesetzt werden. Ferner wird die Möglichkeit betont, die Handlungsoptionen von Kontrahenten in der Interaktion durch Beeinflussung der dortigen ÖM zu verändern. Überdies wird die Möglichkeit gesehen, die eigene ÖM als Instrument in der strategischen Interaktion mit anderen Staaten dergestalt einzusetzen, dass man bestimmte Konfliktlösungen usw. im Hinblick auf ihre Akzeptanz in der eigenen Öffentlichkeit als nicht akzeptabel erklärt. Noch weiter von dem geschilderten Konsens, dass die ÖM zur Außenpolitik wegen ihrer Unbeständigkeit meist ignoriert werden kann, hat sich die „Demokratisierungsthese“ entfernt. Nach dieser These ist die Einbeziehung der ÖM in die Formulierung von Außenpolitik der Schlusspunkt einer über Jahrhunderte andauernden Entwicklung, immer mehr gesellschaftliche Bereiche der Kontrolle durch die Bürger zu unterwerfen. Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik blieben am längsten ein Reservat der Exekutive, die sich um die ÖM dazu wenig zu kümmern brauchte. Dass diese letzte Bastion vordemokratischer „Kabinettspolitik“ geschleift wird und auch Fragen dieses Politikfelds der Mitbestimmung der Bürger unterliegen, ist nach dieser Sichtweise Ergebnis des säkularen Prozesses der Demokratisierung von Politik. Ausschlaggebend für die Entstehung dieser Betrachtungsweise waren u.a. die Opposition gegenüber dem Vietnamkrieg in den Vereinigten Staaten oder später die Stärke der Friedensbewegungen in vielen europäischen Ländern (Russett 1990). Dieser Beitrag wird zur ÖM zur Außenpolitik in der Bundesrepublik trotz der gewählten Definition keine Verteilungen von Meinungen präsentieren. Solche tabellarischen oder grafischen Darstellungen würden entweder den Rahmen sprengen oder stark selektiv und illustrativ sein müssen. Stattdessen werden drei Punkte von theoretischer und praktischer Bedeutung angesprochen und erläutert: Zuerst geht es um die wichtigsten Problemfelder der ÖM zur Außenpolitik in Deutschland und die Charakterisierung ihrer Entwicklung. Danach wird auf Struktur und Stabilität der ÖM zu diesem Politikbereich eingegangen. Drittens befassen wir uns mit der Frage, wie die Entwicklung der einschlägigen ÖM erklärt werden kann.

2. Phasen und Problemfelder der ÖM zur Außenpolitik in der Bundesrepublik 2.1 Öffentliche Meinung in der bipolaren Weltordnung Um die Beschäftigung der ÖM in der Bundesrepublik mit Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik in den ersten vier Jahrzehnten ihrer Existenz zu verstehen, muss man Ausgangslage und Rahmenbedingungen beachten. Zentral sind die vernichtende Niederlage im Zweiten Weltkrieg und die daraus resultierende Spaltung Europas durch den Eisernen Vorhang, die Teilung Deutschlands und der Kalte Krieg. In einer großen vergleichenden Untersuchung von Einstellungen zu solchen Fragen in westeuropäischen Staaten und den Vereinigten Staaten wurde zur Klassifikation der ÖM ein Begriffsraster entwickelt, welches zwischen Vorstellungen erstens über die Sicherheit, zweitens über die Gegner und drittens über die Verbündeten

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unterscheidet (Flynn/Rattinger 1985). Im ersten Komplex geht es darum, wie man das Ziel der Sicherheit am besten erreicht, also um die Rolle des Militärs, Unilateralismus oder Multilateralismus, Kooperation und Integration gegenüber Neutralität und Isolation. In der zweiten Kategorie geht es um die Einschätzungen der potentiellen Gegner, also insbesondere der Bedrohungslage. Solche Wahrnehmungen setzen sich vor allem zusammen aus Beurteilungen der Fähigkeiten der potentiellen Gegner und ihrer Absichten. Im dritten Komplex schließlich geht es um die Fähigkeiten der Verbündeten, ihre Verlässlichkeit und die Art der Beziehung zu ihnen, also Unterordnung gegenüber Gleichberechtigung. In der ÖM zu unserem Themenbereich in Deutschland spielten immer wieder die Dimensionen von Pazifismus und Neutralismus eine Rolle. Dies begann in den 50er Jahren mit der Debatte um Wiederbewaffnung und Westintegration, die eine dramatische Abkehr bedeuteten von der Entmilitarisierung, welche die Siegermächte auferlegt hatten. Auch in der Diskussion um eine mögliche nukleare Rolle der Bundeswehr waren diese Dimensionen wirksam. Sie erlebten Neuauflagen in der Opposition gegen den Krieg in Vietnam und dann ganz besonders im Rahmen der Nachrüstungsdebatte zu Beginn der 80er Jahre, die dem Doppelbeschluss der NATO folgte. Ohne diese Mobilisierung der ÖM durch die Friedensbewegung wäre es möglicherweise nicht zur Veränderung des deutschen Parteiensystems durch dauerhafte Erfolge der Grünen an den Wahlurnen gekommen.

2.2 Einstellungen zur Europäischen Union Ein zweiter Aspekt der Westintegration war die wirtschaftliche Integration im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft. Wie in anderen europäischen Ländern auch wurde die Haltung der deutschen Öffentlichkeit dazu als ein „permissiver Konsens“ (Lindberg/Scheingold 1970) bezeichnet. Darunter ist zu verstehen, dass die Integration nicht von der ÖM aktiv gefordert wurde, sondern dass ein großer Teil der Bevölkerung die Integration auf wirtschaftlichem Gebiet passiv tolerierte. An dieser Einstellung zur ökonomischen Integration änderte sich über mehrere Jahrzehnte nur wenig. Erst mit den Bemühungen um Vertiefung und Erweiterung der Europäischen Union ab 1992 kam es zu neuen Entwicklungen. Diese lassen sich vereinfachend dergestalt zusammenfassen, dass die wirtschaftliche und sicherheitspolitische Integration überwiegend befürwortet wurden, während hinsichtlich der EU-Erweiterung unübersehbare Skepsis besteht, die gegenüber der gemeinsamen Währungspolitik noch stärker ausgeprägt war – zumindest bis zur endgültigen Einführung der Gemeinschaftswährung.

2.3 Einstellungen zur Ost- und Deutschlandpolitik Weitere zentrale Aspekte der ÖM zur Sicherheit des Landes waren bis zur Wiedervereinigung die beiden eng verflochtenen Bereiche der innerdeutschen und der Ostpolitik. Für die Bevölkerung eines geteilten Landes war die Frage, wie man mit der Teilung umgeht, von großer Bedeutung. Dies galt noch mehr nach dem Mauerbau 1961. Eine umfassende Analyse der Bevölkerungseinstellungen zur Deutschlandpolitik und zur Ostpolitik führt zu folgender Phaseneinteilung (Glaab 1999): Von der Gründung der Bundesrepublik bis in die frühen 60er Jahre herrschte in der Deutschlandpolitik Unbeweglichkeit vor, weil man mit der außenpolitischen Neuorientierung beschäftigt war. Deutschlandpolitik war eine Politik der Nicht-Bezie-

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hungen und spielte für die ÖM keine zentrale Rolle. Unter den Kanzlern Erhard und Kiesinger fand eine Phase des Überganges statt, in der nach neuen Lösungen der Beziehungen zum anderen deutschen Staat und den Ländern des Warschauer Pakts gesucht wurde. Nach dem Regierungswechsel 1969 kam es im Zuge der neuen Ostpolitik (¡ Mittel- und Osteuropa) und der in ihrem Rahmen erzielten Vereinbarungen zu einer Aufbruchstimmung in der Bevölkerung, die jedoch in den späteren Jahren der sozial-liberalen Koalition der Ernüchterung wich. Die letzten Jahre der deutschen Teilung nach dem erneuten Regierungswechsel 1982 waren in der ÖM von pragmatischem Arrangement mit den Gegebenheiten gekennzeichnet. Die Ereignisse zwischen November 1989 und Oktober 1990 überschlugen sich dann so schnell (¡ „Zwei-plus-Vier“-Vertrag), die diversen vorgetragenen Lösungsansätze für die deutsche Frage wurden durch die tatsächliche Entwicklung so rasch zur Makulatur, dass eine Formierung der ÖM (oder gar eine Stabilisierung) gar nicht möglich war. Was die Vorstellungen über die potentiellen Gegner anbelangt, waren zumindest die drei Jahrzehnte von 1960 bis 1990 von einer relativ konstanten Beurteilungslage in der ÖM gekennzeichnet. Die Sowjetunion und ihre Verbündeten wurden als größte Bedrohung für die Sicherheit der Bundesrepublik wahrgenommen – und zwar sowohl unter dem Aspekt ihrer militärischen Macht als auch unter demjenigen ihrer Bereitschaft, diese auch einzusetzen. Immer wieder lieferte die Sowjetunion durch Aktionen und Interventionen wie in Ungarn, Kuba, der Tschechoslowakei oder Afghanistan neue Nahrung für diese Bedrohungsvorstellungen in der Bevölkerung. Erst durch die Politik der inneren Reformen in der Sowjetunion unter Gorbatschow kam es zu einem Rückgang dieser deutlich ausgeprägten Bedrohungsvorstellungen in der deutschen Öffentlichkeit.

2.4 Einstellungen zur NATO Auf der anderen Seite der Alliierten wurden nach der Durchsetzung gesellschaftlicher Akzeptanz für politische, militärische und wirtschaftliche Westintegration in diesen dreißig Jahren die Vereinigten Staaten und die NATO von sehr großen Teilen der ÖM als Garanten der Sicherheit der Bundesrepublik wahrgenommen (¡ NATO). Die deutsche Mitgliedschaft in der NATO und die Präsenz amerikanischer Truppen in Deutschland fanden große Unterstützung. Dass man sich trotz der militärischen Überlegenheit des Warschauer Pakts und trotz der Lage der Bundesrepublik an vorderster Front halbwegs sicher fühlen konnte, lag an dem Glauben an die Wirksamkeit des amerikanischen atomaren Abschreckungsschirms. Die ÖM hing in ihrer Mehrheit in diesen Jahrzehnten nicht der Überzeugung an, dass das westliche Bündnis einen Krieg, wenn er je ausbrechen würde, gewinnen könnte. Vielmehr fühlte man sich sicher, weil man glaubte, dass Krieg wegen der funktionierenden Abschreckung nicht ausbrechen könnte. Die ÖM in Deutschland hatte gewissermaßen die NATO-Doktrin der flexiblen Vergeltung internalisiert – und zwar nicht in ihrer Interpretation als Kriegführungsstrategie, sondern in ihrer Interpretation als Eskalationsstrategie, wonach der potentielle Gegner durch die Androhung der nuklearen Eskalation von militärischen Abenteuern abgehalten wird. Auch hier bewirkte erst die Politik der inneren Reformen in der Sowjetunion gegen Ende der 80er Jahre eine Veränderung von über viele Jahre hinweg sehr stabilen Einstellungsmustern (Rattinger 1996a). Allerdings veränderten sich durch diesen Auslöser zunächst die Bedrohungsvorstellungen sehr viel stärker als die Unterstützung für die sicherheitspolitischen und bündnispoliti-

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schen Vorkehrungen, auf die sich die Bundesrepublik über die Jahrzehnte hinweg verlassen hatte. Die ÖM verhielt sich mindestens bis zur Wiedervereinigung ausgesprochen konservativ, nahm also den Rückgang der äußeren Bedrohung dankbar wahr, ohne jedoch parallel dazu eine Neubewertung der bisherigen Sicherheitsvorkehrungen vorzunehmen.

2.5 Einstellungen zu Out-of-Area-Einsätzen nach 1990 Nach der Wiedervereinigung und dem Ende des Kalten Krieges wurde die ÖM in der Bundesrepublik zur Außenpolitik mit völlig neuen Problemen konfrontiert. Die alten Bedrohungen waren verschwunden, gewohnte Feindbilder konnten aufgegeben werden. Aber auch der Bevölkerung wurde schnell klar, dass das Ende des Ost-West-Konflikts nicht den Frieden auf Erden gebracht hatte. Neue Bedrohungen und damit Aufgaben für das Land ließen nicht auf sich warten. Wenige Monate nach der Wiedervereinigung wurde der Golfkrieg geführt, und die Bundeswehr (¡ Bundeswehr) stationierte als eher symbolischen Beitrag Kampfflugzeuge in der Türkei, Flotten-Verbände im Mittelmeer und stellte Besatzungsmitglieder für elektronische Aufklärungsflugzeuge. Damit war das Thema vorgegeben, das die ÖM zur Sicherheitspolitik seither beschäftigt: Out-of-Area-Einsätze der Bundeswehr, Teilnahme an friedenserhaltenden und friedenschaffenden Maßnahmen im Rahmen der NATO und/oder der UN (¡ Vereinte Nationen). Angesichts der Regelungen im Grundgesetz war es unvermeidlich, dass sich das Bundesverfassungsgericht (¡ Bundesverfassungsgericht) mit der Zulässigkeit solcher Einsätze befassen musste, was 1994 geschah. Während der kurze Einsatz in Somalia noch als überwiegend humanitär definiert werden konnte, ging es auf dem Balkan um viel weitergehende militärische Aktionen wie Seeblockade, Entwaffnung, militärische Kontrolle, Besetzung und Verwaltung von Landstrichen bis hin zu Angriffsoperationen. Dass die ÖM in Deutschland diese neuen Aufgaben und Einsätze der Bundeswehr mehrheitlich unterstützte (wenn auch meist eher nur knapp), hängt wohl vor allem damit zusammen, dass die deutsche Rolle in diesen Operationen, auch wenn es sich (wie gegen Serbien) um Kampfeinsätze handelte, eher unterstützend war (Aufklärung, Logistik) und demzufolge Verluste der deutschen Streitkräfte nur in sehr geringem Umfang zu beklagen waren. Parlamentarische Mehrheiten und Bevölkerungsmehrheiten sind zweierlei, worauf später noch einzugehen sein wird. Das Ausmaß an Skepsis auch in der ÖM gegenüber dieser neuen Rolle der Bundesrepublik wurde spätestens Ende 2001 deutlich, als es der Vertrauensfrage durch den Bundeskanzler bedurfte, um die parlamentarische Mehrheit für den Einsatz der Bundeswehr gegen den internationalen Terrorismus zu sichern – und das trotz des Schocks des 11. September.

2.6 Unterschiede zwischen alten und neuen Bundesländern Seit der Wiedervereinigung haben sich nicht nur die Themen radikal geändert, mit denen sich die ÖM zur Außenpolitik in Deutschland auseinandersetzen muss, sondern es ist auch eine neue Strukturierungsdimension für diese Bevölkerungseinstellungen aufgetreten. Es handelt sich dabei um stabile Einstellungsunterschiede zwischen den alten und neuen Bundesländern. Aufgrund der unterschiedlichen Sozialisationserfahrungen und der Zugehörigkeit zu feindlichen Paktsystemen über viele Jahrzehnte hinweg bestehen in den Einstellungen zur Außen-

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und Sicherheitspolitik nach wie vor deutliche Diskrepanzen zwischen beiden Landesteilen. Die Bürger im Osten sind insgesamt deutlich neutralistischer und pazifistischer eingestellt als diejenigen im Westen, Bedrohungsvorstellungen gegenüber den Staaten des ehemaligen Warschauer Pakts sind fast überhaupt nicht vorhanden, dafür werden die etablierten Instrumente der westdeutschen Sicherheitspolitik wesentlich skeptischer beurteilt als in den alten Bundesländern, also die NATO, die deutsche Mitgliedschaft in der NATO, die Vereinigten Staaten und ihre militärische Präsenz in Deutschland und in Europa usw. (Juhász 2000). Auch gegenüber den seit der Wiedervereinigung neu hinzugekommenen Aufgaben der Bundeswehr herrscht im Osten deutlich größere Zurückhaltung als im Westen. Angleichungstrends sind bis Ende 2002 kaum sichtbar gewesen. Allein zur europäischen Integration haben sich die Einstellungen der Ostdeutschen denen in Westdeutschland im letzten Jahrzehnt erheblich angenähert, wobei dies keine Angleichung an die ÖM in den alten Bundesländern darstellt. Vielmehr sind die Einstellungen in Ostdeutschland mit wachsender Vertrautheit mit der europäischen Integration positiver geworden, während die Westdeutschen skeptischer geworden sind, so dass man sich von beiden Seiten aus aufeinander zu bewegt hat.

3. Stabilität und Struktur der ÖM zur Außenpolitik Da das früher vorherrschende Verständnis war, dass die ÖM zur Außenpolitik widersprüchlich und kurzfristigen Fluktuationen unterworfen ist, wurde immer wieder die Frage aufgeworfen, ob diese Beschreibung nach wie vor zutreffend ist. Widersprüche in den Bevölkerungseinstellungen zu diesem Politikfeld konnte man immer wieder feststellen. So lässt sich etwa für viele Länder, auch die Bundesrepublik, zeigen, dass meist eine Mehrheit der Bevölkerung der Notwendigkeit zustimmt, das eigene Land gegen einen Angriff militärisch zu verteidigen, dass aber ebenfalls große Mehrheiten sich dafür aussprechen, Einsparungen im Verteidigungshaushalt vorzunehmen. Ähnlich ließ sich in Deutschland auch feststellen, dass die Grundidee der Abschreckung, also die Androhung von unakzeptablem Schaden für den Fall eines militärischen Übergriffs, mehrheitlich akzeptiert, während gleichzeitig alles, was mit Kernwaffen zu tun hat, besonders ihre Stationierung auf deutschem Boden, abgelehnt wurde. Solche Widersprüche bereits auf der Ebene der aggregierten ÖM unterstreichen die Vermutung, dass für erhebliche Bevölkerungsteile Informationsstand und Interesse hinreichend gering sind, um solche Widersprüche entweder überhaupt nicht wahrzunehmen oder damit leicht leben zu können. Durch solche Befunde wurden Forschungen zur Strukturierung der einschlägigen Einstellungen auf der Individualebene angestoßen. Besonders intensiv befasste sich Wittkopf (z.B. 1990) mit der Frage nach Einstellungsstrukturen. Durch Faktorenanalysen ermittelte er für das amerikanische Publikum zwei zentrale und voneinander unabhängige Einstellungsdimensionen, nämlich eine Internationalismus-Isolationismus- und eine Militarismus-Dimension. Seine Analysen wurden vergleichend auch auf europäische Länder angewendet, wobei als zusätzliche Dimension die von Unilateralismus gegenüber Multilateralismus identifiziert wurde (Ziegler 1987). Während diese Vorgehensweise Einzeleinstellungen in der Bevölkerung zur Außenpolitik gewissermaßen alle auf einer Ebene ansiedelt, differenziert die neuere Suche nach hierarchischen Einstellungsstrukturen zwischen verschiedenen Abstraktionsebenen. Solche von der kognitionspsychologischen Schematheorie (Conover/Feldman 1984) angeleitete Untersu-

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chungsansätze gehen davon aus, dass es zu jedem Thema in der Bevölkerung Teile geben wird, die dazu Informationen haben, die sich dafür interessieren und denen es wichtig ist und andere Bevölkerungssegmente, in denen das nicht der Fall ist. Während im jeweiligen „Themenpublikum“ ein relativ hohes Ausmaß von Strukturierung der Einzeleinstellungen und Widerspruchsfreiheit erwartet und beobachtet werden kann, ist das bei Personen, die nicht zum „Themenpublikum“ gehören, nicht unbedingt der Fall. Die Frage für letztere lautet: Wie können Personen zu halbwegs strukturierten Weltbildern zu einem Politikfeld gelangen, von dem sie wenig wissen und das sie kaum interessiert? Die Antwort lautet, dass sie ihre Ansichten zu konkreten Themen ableiten können aus ganz allgemeinen Vorstellungen zu diesem Bereich. Wenn man es etwa auf der Ebene allgemeiner moralischer Wertüberzeugungen mit einem Pazifisten zu tun hat, dann wird man für die nachgeordnete Ebene des Einsatzes außenpolitischer Instrumente, etwa Militär oder Diplomatie, eine starke Präferenz für letztere erwarten können. Daraus folgen dann weiter „passende“ Bewertungen konkreter Politik, also etwa des Einsatzes von Streitkräften oder ihrer finanziellen und technischen Ausstattung usw. Nach dieser Sicht sind Menschen, die sich für Außenpolitik nicht sehr interessieren und nicht viele Detailkenntnisse haben, nicht dazu verurteilt, unstrukturierte und zufällige Einzelansichten zu haben. Vielmehr genügt es, wenn sie über allgemeine Überzeugungen verfügen, die sich auf das fragliche Politikfeld anwenden lassen (Hurwitz/ Peffley 1991; Rattinger 1996b). Man muss allerdings skeptisch anmerken, dass diese neue Sichtweise von Einstellungsstrukturen zur Außenpolitik nicht notwendig das hergibt, was die Vertreter der „Demokratisierungsthese“ behaupten, dass nämlich immer weniger unstrukturierte, inkonsistente und zufällige Meinungen zu unserem Politikfeld in der Bevölkerung anzutreffen sind. Die Forschung über hierarchische Einstellungsstrukturierung zeigt nur, dass es neben der in der konventionellen Sicht in den Vordergrund gestellten Konsistenz zwischen Einzeleinstellungen auch andere interessante Definitionen von Einstellungskonsistenz gibt. Wichtiger ist die Untersuchung des Anteils des außenpolitischen „Themenpublikums“ an der Bevölkerung, die hierzu vorliegenden Befunde für die Bundesrepublik rechtfertigen nicht die Aussage, dass eine dramatische Zunahme des Anteils der Bevölkerung erfolgt ist, der sich in Fragen der Außenpolitik kenntnisreich und interessiert zeigt (s. das Datenmaterial in Rattinger/Behnke/Holst 1995). Ähnlich skeptisch muss man Versuche betrachten, den Nachweis zu führen, dass die in der klassischen Literatur beschriebene Sprunghaftigkeit der ÖM zur Außenpolitik abgelöst worden sei durch hohe Stabilität über die Zeit hinweg. Wie bei der Strukturierung von Einstellungen ist auch hier genau zu unterscheiden zwischen der Aggregat- und der Individualebene. Auf der ersteren haben insbesondere Page und Shapiro (1992) eine viel beachtete Arbeit vorgelegt, in der sie eine Vielzahl von Einstellungsindikatoren für die Vereinigten Staaten über mehrere Jahrzehnte hinweg untersuchen und zu dem Ergebnis kommen, dass größere Veränderungen im Aggregat nur relativ selten aufgetreten sind – und wenn, dann immer dann, wenn irgendwelche größeren Veränderungen der politischen Rahmenbedingungen eine solche Veränderung plausibel erscheinen lassen (zum Beispiel Rückgang der Bedrohungsvorstellungen nach Zerfall des Warschauer Pakts und der Sowjetunion). Aus dieser Beobachtung schließen sie, dass die ÖM zur Außenpolitik ein „Rational Public“ kennzeichne, dessen Ansichten über die Zeit hinweg stabil bleiben und sich in „vernünftiger“ Form Veränderungen der außenpolitischen Lage anpassen.

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Solche Untersuchungen sind für eine Reihe anderer Länder wiederholt worden, und die Ergebnisse stimmen überwiegend mit denjenigen für die Vereinigten Staaten überein (s. z.B. Isernia/Juhász/Rattinger 2002). So wurde auch hier für die Bundesrepublik berichtet, dass etwa die Vorstellungen von kommunistischer Bedrohung oder die Befürwortung von Verteidigung, Abschreckung, NATO und amerikanischer Präsenz über drei Jahrzehnte hinweg ziemlich konstant blieben, während nach 1990 deutliche Veränderungen erfolgten. Allerdings ist Einstellungsstabilität zunächst einmal ein Konzept auf der Individualebene, also für einzelne Bürger. Der Nachweis, dass sich über einige Jahrzehnte hinweg in der Anteilsverteilung zu einer bestimmten außenpolitischen Frage wenig geändert hat, sagt wenig darüber, ob viele Individuen ihre diesbezüglichen Meinungen über die Zeit hinweg wirklich beibehalten haben – oder ob nicht hinter der Aggregatstabilität ein erhebliches Ausmaß von individueller Fluktuation und Instabilität steht. Um diese Frage zu untersuchen, reichen die von den Autoren der neueren „Rational-Public“-Literatur herangezogenen Aggregatverteilungen nicht aus. Die individuelle Stabilität von Einstellungen lässt sich nur durch wiederholte Messung bei identischen Probanden über die Zeit hinweg erheben, also im Rahmen von so genannten Panel-Studien. Solche sind jedoch zu außenpolitischen Einstellungen äußerst selten (s. z.B. Rattinger 1996b). Diese skeptischen Bemerkungen zum Forschungsstand sollen nicht negieren, dass es möglicherweise heute mehr Menschen gibt als vor fünfzig Jahren, die sich für Außen- und Sicherheitspolitik interessieren, sie kenntnisreich verfolgen und über strukturierte, widerspruchsfreie und stabile Weltbilder zu diesem Politikfeld verfügen. Die zentrale Frage lautet allerdings, genau in welchem Umfang dieses „Themenpublikum“ zugenommen hat. Bei den Vertretern der These vom „Rational Public“ auf der Grundlage von Aggregatstabilität und vertikaler Einstellungsstrukturierung wird man manchmal den Verdacht nicht los, dass der Wunsch Vater des Gedankens ist. Weil man eine „Demokratisierung“ von Außenpolitik wünscht, also eine stärkere Kontrolle durch die ÖM zu diesen Themen, bescheinigt man der ÖM ein Ausmaß von Strukturiertheit und Stabilität, das die Forderung nach Demokratisierung trägt. Übergangen wird dabei, dass man mit einem anderen Strukturbegriff arbeitet und sich bei der Messung von Stabilität auf die wenig aussagekräftige Aggregatebene beschränkt.

4. Zur Erklärung von Bevölkerungseinstellungen zur Außenpolitik Versuche der Erklärung, warum Bürger bestimmte Meinungen zur Außenpolitik haben, sind so alt wie die Beschäftigung der Meinungsforschung mit außenpolitischen Fragen. Dabei gab es schon immer konkurrierende Erklärungsansätze; die Zurückführbarkeit solcher Einstellungen auf einen einzigen Komplex von Bedingungsfaktoren hat man nur selten behauptet, allerdings haben sich die Gewichte in den letzten Jahrzehnten doch deutlich verschoben, die auf bestimmte Erklärungsansätze gelegt werden. In den 50er und 60er Jahren wurde bei der Erklärung von Einstellungen zur Außenpolitik noch relativ stark auf individualpsychologische Faktoren abgehoben, also auf Dimensionen wie Autoritarismus, Ich-Stärke, Unsicherheit usw. (Kelmann 1965). Auch für die Bundesrepublik wurde etwa gezeigt, dass sich außenpolitische Weltbilder zwischen Personen mit einer eher optimistischen oder einer eher pessimistischen Persönlichkeitsstruktur deutlich unterscheiden (Röder 1982). Spätestens mit den Protesten gegen den Vietnamkrieg und noch stär-

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ker dann angesichts des Erstarkens der europäischen Friedensbewegungen zu Beginn der 80er Jahre wurden sozialstrukturelle Faktoren in den Vordergrund gestellt – weniger wichtig das Geschlecht, ganz zentral aber das Alter, das überwiegend im Sinne der Ersetzung von Generationen interpretiert wurde. Der Erfolg der Friedensbewegungen und ihre Konzentration in jüngeren Altersjahrgängen wurde interpretiert als eine Abkehr neuer, junger Generationen von den Sicherheitsarrangements, welche die älteren Generationen in den ersten Nachkriegsjahrzehnten etabliert hatten (Szabo 1983). Die Parallelen zur damals ebenfalls laufenden Diskussion um den generational bedingten Wertewandel vom Materialismus hin zum Postmaterialismus sind unübersehbar. Allerdings hatte diese Erklärung eine Schwäche. Die Veränderungen in der ÖM – nicht nur in Deutschland – nach dem Doppelbeschluss der NATO erfolgten viel zu schnell, um durch Ersatz von Generationen erklärbar zu sein, denn dabei handelt es sich um einen relativ langsamen Prozess. Deshalb wurde nach anderen Erklärungen gesucht, die zusätzlich eine Rolle spielen mussten. Zu denken war dabei an die Medien (¡ Medien), die Struktur des politischen Systems sowie an Konflikte über diese Fragen zwischen Eliten, insbesondere zwischen den politischen Parteien. Die politische und parteipolitische Bearbeitung des jeweiligen außenpolitischen Problems wird immer von den Medien mittransportiert. Je weniger eigene Erfahrungen, Kenntnisse, Informationen und auch Interesse Bürger zu einem außenpolitischen Problem haben desto höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass sie ihre Meinung dazu an dem orientieren, was sie in den Medien als Position der Eliten wahrnehmen, denen sie auch ansonsten (aus anderen Gründen) mehr oder weniger vertrauen. Deshalb ist parteipolitische Polarisierung über außenpolitische Fragen dazu angetan, zu paralleler Polarisierung der Anhängerschaften zu führen. Dementsprechend konnte man besonders nach dem Regierungswechsel von 1982 immer stärker beobachten, dass die parteipolitische Polarisierung der ÖM deutlich stärker war als diejenige nach Alterskohorten. Die Meinungsverschiedenheiten in der Öffentlichkeit spiegelten vorwiegend diejenigen zwischen den politischen Parteien wider, die sich nach dem Ausscheiden der SPD aus der Bundesregierung deutlich verstärkten, weil die Partei nun keine Rücksicht mehr auf den in den Doppelbeschluss der NATO involvierten Bundeskanzler Schmidt nehmen musste. Die Überlegenheit dieser Erklärung der Polarisierung der ÖM zur Außenpolitik durch Polarisierung zwischen den Parteien gegenüber derjenigen durch Ersetzung von Generationen zeigte sich nicht zuletzt daran, dass diese Polarisierung nach der deutschen Vereinigung deutlich zurückging – und noch viel weiter nach dem Regierungswechsel 1998. Wenn Sozialdemokraten und Grüne Auslandseinsätze der Bundeswehr mit Unterstützung der bürgerlichen Parteien beschließen und Politiker einer rot-grünen Koalition die Verantwortung dafür tragen, wird der Elitendissens notwendigerweise erheblich reduziert – und damit auch die Polarisierung innerhalb der Öffentlichkeit. Nach der Generationenthese hätte es eine immer stärker zunehmende Auseinanderentwicklung zwischen älteren und jüngeren Generationen in ihren Ansichten zur Außenpolitik geben müssen. In Wirklichkeit hat die ÖM viel stärker die Diskussionen auf der Ebene der politischen Eliten nachvollzogen. Auch die öffentliche Reaktion auf das Irak-Thema im Wahlkampf 2002 fällt in dieses Schema eliteninduzierter Polarisierung. Die Festlegung gegen eine Teilnahme Deutschlands an jeglichen militärischen Operationen appellierte einerseits an Friedensliebe und den Wunsch nach Vermeidung jeglicher Kriegshandlungen – in der Bevölkerung kaum umstrittene Positionen. Andererseits appellierte sie aber auch implizit an latent vorhandenen Antiamerikanismus, der (aus sehr unterschiedlichen Gründen) über alle Generationen hinweg eine gewisse Tradition in Deutschland hat und

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immer ein Polarisierungspotential darstellt. Angesichts des sehr knappen Wahlergebnisses kann man argumentieren, dass dieser letztere Appell und die dadurch hervorgerufene Polarisierung über die Einschätzung der weltweiten Rolle der USA (die bis heute anhält) letztlich wahlentscheidend war. Allerdings darf man diese Kausalitätsrichtung, nach der Elitendiskussionen über die Medien in die ÖM getragen werden, nicht exklusiv sehen. Daneben besteht sicher auch ein Effekt in umgekehrter Richtung, wobei dieser wesentlich schwieriger zu untersuchen und zu belegen ist. In der Literatur ist davon die Rede, dass die zuvor geschilderte „Top-Down“- durch eine „Bottom-Up“-Perspektive ergänzt werden muss. Damit ist gemeint, dass die ÖM für das Handeln der außenpolitischen Eliten Grenzen setzt. Selbst bei weitgehendem parteipolitischem Konsens unter den Eliten ist nicht jeder außenpolitische Kurs gegenüber der ÖM durchsetzbar. Es gibt Akzeptanzgrenzen, wobei aber sehr schwer zu definieren ist, wo diese genau liegen. Die bis auf Kant zurückverfolgbare These vom „demokratischen Frieden“ beansprucht etwa, für Demokratien einen solchen öffentlich zulässigen Aktionsradius ableiten und nachweisen zu können (Risse-Kappen 1994; Gowa 1999). Während man die Reaktion der Öffentlichkeit auf Kontroversen zwischen den Parteien relativ eindeutig nachverfolgen kann, ist es im Einzelfall sehr schwierig nachzuweisen, dass eine bestimmte außenpolitische Entscheidung so oder anders durch die Wahrnehmung der ÖM durch politische Entscheidungsträger beeinflusst worden ist. Natürlich gibt es Beispiele, bei denen man einen starken Einfluss der ÖM auf außenpolitische Entscheidungen vermuten kann. So war etwa in der zweiten Hälfte der 60er Jahre in der Bundesrepublik die ÖM im Hinblick auf Tolerierung der deutschen Zweistaatlichkeit wohl etwas weiter als die artikulierten Positionen der Parteien, so dass für die Politik klar war, dass ein Spielraum zur Annäherung an den Warschauer Pakt bestand, der unter der Kanzlerschaft Erhards und von der großen Koalition genutzt wurde. Auch die Friedensmission in Somalia ist ein Beispiel für Effekte „Bottom-Up“. In der amerikanischen Presse und Öffentlichkeit wurde die Bürgerkriegsituation zuerst dominant als humanitäre Katastrophe dargestellt und empfunden, so dass nach Aktion durch die eigene Regierung verlangt wurde. Sobald die humanitäre Aktion jedoch als zu verlustreich empfunden wurde, drehte sich die öffentliche Einschätzung sehr schnell wieder und forderte ein Ende der Intervention. Diese Kausalitätsrichtung von der ÖM zu außenpolitischen Entscheidungen ist jedoch sehr viel schwieriger zu untersuchen als die entgegengesetzte. Für letzteres benötigt man „nur“ kontinuierlich erhobene Umfragedaten. Um den Effekt der ÖM auf konkrete außenpolitische Entscheidungen aufzudecken, bedarf es intensiver Fallstudien unter Heranziehung von (oft noch nicht verfügbarem) Aktenmaterial, Memoirenliteratur, Hintergrundgesprächen mit Entscheidungsträgern usw. Diese Art von Forschung zum Zusammenhang zwischen ÖM und Außenpolitik wird zwar oft gefordert, wegen ihrer Schwierigkeiten aber nur selten praktiziert. Fest steht jedoch, dass ÖM, Medien, politische Parteien und die mit der Formulierung und Ausführung von Außenpolitik befassten Institutionen einen Regelkreis darstellen (s. Abbildung), in dem alle vier Akteure die anderen je nach Ausgangslage mehr oder weniger stark (direkt, indirekt – oder teils auch nur indirekt) beeinflussen können. Eine allgemeingültige Antwort auf die in diesem Zusammenhang oft formulierte Frage „who leads whom“ wird aber wohl nie gegeben werden können. Häufiger ist es wohl so, dass die politischen Eliten in den Parteien und der Administration die Führung innehaben und die öffentlichen Diskussionen nachfolgen, wobei aber stets der Aktionsradius der politischen Akteure durch die Grenzen öf-

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Abbildung 1:

Parteien

Außenpolitische Entscheidungsträger

ÖM

Medien

Die Abwesenheit eines direkten Pfeils von außenpolitischen Entscheidungsträgern zur ÖM signalisiert, dass letztere Informationen und Wertungen zur Außenpolitik in aller Regel über die Medien oder Parteien vermittelt erhält.

fentlicher Akzeptanz abgesteckt wird, deren präzise Lage aber erst dann sichtbar wird, wenn diese Grenzen überschritten werden.

5. Datenmaterial Umfragedaten über die Einstellungen in Deutschland zur Außen- und Sicherheitspolitik werden seit dem Zweiten Weltkrieg erhoben und stehen in Form von Berichten, zusammenfassenden Veröffentlichungen oder maschinenlesbaren Originaldaten zur Verfügung. Unmittelbar nach Kriegsende begann die amerikanische Militärverwaltung (OMGUS) mit Bevölkerungsbefragungen im besetzten Deutschland, deren Ergebnisse von Merritt und Merritt (1970, 1995) ausgewertet wurden. Nach der Gründung der Bundesrepublik übernahm diese Aufgabe die United States Information Agency USIA (bzw. ihre Vorläuferorganisationen). So wurden über die Jahrzehnte hinweg weit mehr als 100 Umfragen in Deutschland zu den Einstellungen der Bevölkerung zur Außenpolitik durchgeführt. In dem Datenhandbuch von Rattinger, Behnke und Holst (1995) ist ein großer Teil dieser Studien dokumentiert, zahlreiche deskriptive Befunde sind auf den mit dem Buch gelieferten Disketten enthalten. Neben vielen kleineren Erhebungen führt das Bundesverteidigungsministerium seit über 30 Jahren eine jährliche regelmäßige große Bevölkerungsumfrage zur „wehrpolitischen Lage“ durch. Seit einiger Zeit werden die wichtigsten Ergebnisse der jeweiligen Befragungen auf der Internet-Seite des Ministeriums veröffentlicht. Daneben finden sich wichtige und aufschlussreiche Informationen in den regelmäßigen Berichten der großen Meinungsforschungsinstitute über ihre politischen Erhebungen. Ferner wurden immer wieder punktuell Erhebungen der ÖM in Deutschland zur Außenpolitik für die verschiedensten Auftraggeber durchgeführt, von Presseorganen über Parteistiftungen bis hin zu ausländischen „Think Tanks“. Während die regelmäßigen Erhebungen der größeren Meinungsforschungsinstitute zwar leicht zugänglich sind, gehen ihre Standarderhebungen

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hinsichtlich außenpolitischer Fragestellungen in der Regel nicht sehr ins Detail. Umgekehrt verhält es sich bei den ad hoc durchgeführten großen Studien für wechselnde Auftraggeber: Ihr Fragenkatalog ist oft sehr umfangreich, dafür sind sie für den Neueinsteiger in das Gebiet fast nur über die Sekundärliteratur auffind- und erschließbar. Für die eigene Sekundäranalyse aufbereitete maschinenlesbare Datensätze zu den Bevölkerungseinstellungen in Deutschland zur Außen- und Sicherheitspolitik hat in großer Zahl das Zentralarchiv für empirische Sozialforschung an der Universität Köln (http://www.gesis.org/ZA/) verfügbar. Dort lagern inzwischen praktisch alle seit den 50er Jahren von der USIA in Deutschland zu diesen Themen durchgeführten Umfragen, ferner sind dort die „Eurobarometer“ (seit 1970) und die monatlichen Erhebungen des „Politbarometer“ (seit 1977) verfügbar, in denen immer wieder außenpolitische Fragestellungen thematisiert werden. Darüber hinaus verfügt das Zentralarchiv auch über einen nicht unbeträchtlichen Bestand von ad-hoc-Studien zur Thematik – so ist etwa eine dreiwellige Wiederholungsbefragung, die der Verfasser Anfang der 90er Jahre in Ost- und Westdeutschland mit Mitteln der Deutschen Forschungsgemeinschaft zur deutschen Außenpolitik durchführen konnte, inzwischen für jedermann zugänglich im Zentralarchiv archiviert.

Weiterführende Literatur Eichenberg, Richard (1989), Public Opinion and National Security in Western Europe. Consensus Lost?, Ithaca: Cornell University Press. Klassische vergleichende Studie über ÖM und Sicherheitspolitik in Europa in den 80er Jahren. Everts, Philip/Isernia, Pierangelo (Hrsg.) (2001), Public Opinion and the International Use of Force, London: Routledge. Aktueller Sammelband zur ÖM zur Rolle des Militärs in der Welt nach dem Kalten Krieg mit zahlreichen Länderstudien. Flynn, Gregory/Rattinger, Hans (Hrsg.) (1985), The Public and Atlantic Defense, Totowa: Rowman & Allanheld. Grundlegende vergleichende Bestandsaufnahme der ÖM zur Sicherheitspolitik vom Zweiten Weltkrieg bis Anfang der 80er Jahre in Europa und den USA. Glaab, Manuela (1999), Deutschlandpolitik in der Öffentlichen Meinung. Einstellungen und Regierungspolitik in der Bundesrepublik Deutschland 1949 bis 1990, Opladen: Leske + Budrich. Standardwerk zur ÖM in Deutschland zur Ost- und Deutschlandpolitik bis zur Vereinigung. Holst, Christian (1998), Sicherheit und Bedrohung. Determinanten subjektiver Sicherheit in der Bundesrepublik zu Beginn der neunziger Jahre, Hamburg: Dr. Kovac. Empirische Analyse zur Sicherheitswahrnehmung in Deutschland in der Umbruchphase nach der Vereinigung. Holsti, Ole R. (1996), Public Opinion and American Foreign Policy, Ann Arbor: University of Michigan Press. Standardwerk zum Zusammenhang zwischen ÖM und Außenpolitik in den USA. Rattinger, Hans/Munton, Don (Hrsg.) (1991), Debating National Security. The Public Dimension, Frankfurt am Main: Peter Lang. Sammelband mit mehreren theoretisch grundlegenden Kapiteln und Länderstudien über Europa und Nordamerika. Rattinger, Hans/Behnke, Joachim/Holst, Christian (1995), Außenpolitik und öffentliche Meinung in der Bundesrepublik. Ein Datenhandbuch zu Umfragen seit 1954, Frankfurt am Main: Peter Lang. Datenhandbuch zur Dokumentation von über 100 Umfragen in Deutschland zur Außenpolitik von den 50er zu den 90er Jahren mit umfassenden Tabellen zu Meinungsverteilungen auf Disketten. Rattinger, Hans/Holst, Christian (1998), Strukturen und Determinanten außen- und sicherheitspolitischer Einstellungen in der Bundesrepublik. Textband und vier Dokumentenbände, Bamberg: Elektronische Publikation: http://web.uni-bamberg.de/sowi/polsociology/forschung/publications/ textband.pdf. Umfassende Auswertung von über 100 Umfragen in Deutschland zur Außenpolitik von den 50er zu den 90er Jahren, Textband mit vier Dokumentenbänden.

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Weller, Christoph (2000), Die öffentliche Meinung in der Außenpolitik. Eine konstruktivistische Perspektive, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. Aktuelle Bestandsaufnahme der Forschung unter besonderer Berücksichtigung der Einflüsse der ÖM auf die Außenpolitik. Wittkopf, Eugene (1990), Faces of Internationalism. Public Opinion and American Foreign Policy, Durham: Duke University Press. Standardwerk zur Strukturierung von Bevölkerungseinstellungen zur Außenpolitik.

Medien

Institutionen Ulrich Medien Sarcinelli und innerstaatliche / Marcus Menzel Akteure

1. Einleitung Für die Willensbildung und Entscheidungsfindung demokratischer Staaten ist freie Meinungsbildung konstitutiv. Dabei kommt den Massenmedien die maßgebliche Rolle zu. Sie stellen Öffentlichkeit her, definieren Themen, strukturieren Entscheidungen für das politische System und vermitteln diese an das Publikum. Dies gilt nicht nur für die Innenpolitik. Auch in der Außen- und Internationalen Politik sind die Massenmedien für Darstellung und Wahrnehmung politischer Wirklichkeit eine entscheidende politische „Arena“ geworden. In ihr bewegen sich die außenpolitischen Akteure und von der „Galerie“ des nationalen und internationalen Medienpublikums werden sie beobachtet (Gerhards/Neidhardt 1993). Was nicht auf der Medienbühne sichtbar ist, hat es schwer, überhaupt als Wirklichkeit wahrgenommen zu werden. In dem Maße, wie politische Systeme durch Politikverflechtungen im Innern und durch Interdependenzen auf der internationalen Ebene an Handlungsautonomie verlieren, gewinnen Medien an Bedeutung. Der politische Souveränitätsverlust wird durch kommunikationsrelevante Aktivitäten zu kompensieren versucht. Medienkompetenz ist deshalb auch in der Außenpolitik zum mit entscheidenden Faktor geworden. Dass inzwischen Kriege medial in Szene gesetzt werden, Fernsehbilder die öffentliche Meinung mobilisieren und außenpolitisches Handeln erzwingen können, dass die weltweit kaum kontrollierbare Nachrichtenübermittlung Regime zum Einsturz bringen kann, dafür gibt es zahlreiche Beispiele und auch spezielle Studien. Demgegenüber ist die systematische Untersuchung der Bedeutung von öffentlicher Meinung und Medien für die deutsche Außenpolitik bemerkenswert defizitär. Im Kontext der politischen Kommunikationsforschung (Jarren/Sarcinelli/Saxer 1998; Jarren/Donges 2002; Sarcinelli 2005) spielt die deutsche Außenpolitik nach wie vor eine untergeordnete Rolle. Für den Beitrag hat das zur Folge, dass weniger Befunde referiert und bilanziert, als vielmehr Zusammenhänge und Problemstellungen aufgezeigt werden, die zu Forschungen anregen sollen.

2. Massenmedien und Globalisierung Internationalisierung, Kommerzialisierung und Entpolitisierung sind globale Entwicklungstrends, für die dem Kommunikationsbereich zugleich eine Medium- und Faktorfunktion zukommt. Denn Massenmedien bieten nicht nur die Plattform für den Transport von Informationen und Meinungen, sie sind selbst auch Generator und Machtfaktor für die Durchsetzung politischer Positionen. Schon in den 60er Jahren gebraucht Marshall McLuhan ein Bild, das

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nicht als Hoffnung aus der anarchischen Grundstruktur der internationalen Beziehungen missverstanden werden sollte. Durch die elektronischen Medien und insbesondere durch satellitengestützte Fernsehtechnik würden die real vorhandenen Entfernungen aufgehoben, die Welt wachse zusammen zu einem global village ohne Grenzen (McLuhan). Tatsächlich ermöglicht die Satellitentechnik eine Übertragungsgeschwindigkeit, die bis zur Darstellung eines Krieges in „Echtzeit“ führen kann. Daneben verstärkt die Kommerzialisierung des Medienbetriebs den Wettbewerbsdruck mit der Folge, dass politische Akteure mit Anbietern vielfältiger Informations- und Unterhaltungsware um das knappe Gut öffentlicher Aufmerksamkeit konkurrieren. Parallel zur Vermischung von Information und Unterhaltung („Infotainment“) lässt sich eine Tendenz zur Fiktionalisierung beobachten: Fakten über Ereignisse werden mit Fiktionen vermischt. Schließlich treibt die Internationalisierung die Kommerzialisierung voran. Große Medienunternehmen agieren transnational, über Sprach- und Kommunikationsgrenzen hinweg. Insgesamt führen die Beschleunigung der Kommunikation und das Vordringen privat-kommerzieller Handlungslogik bei den Medien zu einem Verlust staatlicher bzw. nationaler Kommunikationskontrolle (Wilke 1996: 6–7). Zwar ist die Exekutive nach wie vor der Ort politischer Initiative und außenpolitischer Themensetzung. Insofern gelten die Außenund Sicherheitspolitik immer noch als gouvernementale Domäne. Unter den Bedingungen moderner Mediengesellschaften schwächt sich diese jedoch mehr und mehr ab, weil sich inzwischen auch nichtstaatliche Akteure (NGOs) in der internationalen Politik mediale Beachtung zu verschaffen wissen. Insofern ist auch für das medienöffentliche Geschehen in der Außenpolitik eine Art „Vergesellschaftung“ (Czempiel 1994: 2–5) kennzeichnend. Das Aufkommen des World Wide Web in den 90er Jahren hat diese Tendenzen verstärkt. Versuche nichtdemokratischer Länder, Zeitungen und Radiostationen zu schließen und freien Journalismus zu verbannen, werden unterlaufen, weil Informationen via websites, chat-rooms und E-Mail ihre Adressaten finden. So gilt der Kosovo-Konflikt als erster „Internet-Krieg“, in dem es dem Regime in Belgrad nicht gelang, den Informationsfluss an die Weltöffentlichkeit zu kontrollieren (Nacos u.a. 2000: 2). Kann die technologisch ermöglichte Individualisierung von Information und Kommunikation auch in der „internetionalen Politik“ (Schweigler) durchaus friedensfördernde Wirkung entfalten und die Verbreitung westlicher Werte stützen, so provoziert sie allerdings Konflikte in Systemen, für deren Existenz freie Meinungsbildung eine Gefahr darstellt. Insgesamt bleibt aber auch im Zeitalter der Kommerzialisierung, Liberalisierung und des Internets der Staat der Hauptakteur in der internationalen Kommunikation. Das gilt für außenpolitisches Handeln im engeren Sinne ebenso wie für die staatliche Imagepflege in Form regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit.

3. Öffentliche Meinung, Medien und Außenpolitik 3.1 Legitimität und außenpolitisches Handeln Die Legitimität außenpolitischen Handelns bemisst sich nicht allein am außenpolitischen Interesse und am demoskopisch bilanzierten aktuellen „empirischen Volkswillen“ (Fraenkel). So war die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland durchweg exekutiv- und elitenlastig und wichtige Entscheidungen wurden nicht selten gegen den Willen der Bevölkerungsmehrheit durchgesetzt. Das gilt für zahlreiche außenpolitische Weichenstellungen. Westintegration

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und Wiederbewaffnung, die deutschlandpolitische Funktionalisierung der Außenpolitik, die Ost- und Entspannungspolitik und auch die außen- und sicherheitspolitische Neuorientierung nach dem 11. September 2001 wurden jeweils von heftigen innenpolitischen Kontroversen begleitet. Der Legitimität deutscher Außenpolitik im Repräsentativsystem der parlamentarischen Mehrheitsdemokratie tat dies keinen Abbruch. Gleiches gilt in jüngerer Zeit für die Einführung des Euro oder auch für die Entscheidung über die Beteiligung der Bundeswehr an Out-of-Area-Einsätzen, beides außenpolitische Richtungsentscheidungen, die heute allenfalls noch von einer Minderheit in Frage gestellt werden. Ganz abgesehen vom geringen außenpolitischen Interesse sogar bei Parlamentariern dürfte auch das Fehlen einer relevanten „strategic community“ mit ursächlich dafür sein, dass eine kontinuierliche öffentliche Debatte über außenpolitische Grundsatzfragen in Deutschland nicht stattfindet. Es bleibt deshalb eine Aufgabe demokratisch verantworteter Außenpolitik, die ständige Kommunikation mit den Bürgern zu suchen. Dabei sind die Massenmedien das wichtigste öffentliche Forum (Gerhards/Neidhardt 1993: 66). Mangels unmittelbarer politischer Erfahrung und fehlenden Wissens konstituieren Massenmedien in der Außenpolitik mehr noch als in der Innenpolitik eine Art exklusives Politikbild (Dietz 2000). Zugleich betrachten Politiker die durch die Massenmedien „veröffentlichte Meinung“ als Indikator für die öffentliche Meinung (¡ Öffentliche Meinung). Indem Entscheidungsträger die Medien nutzen, um zu erfahren, was das allgemeine Publikum weiß, übernehmen die Medien eine Orientierungsfunktion für die Bürger ebenso wie für die Entscheidungsträger (Wittkämper u.a. 1986). So wird es in der modernen Mediengesellschaft schwieriger, längere Zeit Politik gegen die veröffentlichte Meinung zu machen. Denn die Zustimmung der Öffentlichkeit zu haben, verleiht Legitimität. Voraussetzung dafür ist, dass überhaupt Öffentlichkeit hergestellt wird, dass aus außenpolitischen Themen Nachrichten werden.

3.2 Nachrichtenwerte in der Außenpolitik Der Nachrichtenwert außenpolitischer Ereignisse hängt vom Grad persönlicher oder kollektiver Betroffenheit ab, von der Beteiligung sog. Elitenationen oder führender politischer Repräsentanten, von der Möglichkeit der Anschlusskommunikation an Ereignisse im Inland, vom Ausmaß der Überraschung, der kulturellen, politischen und ökonomischen Nähe oder Distanz, von der Möglichkeit, das Ereignis zu personalisieren sowie von der Chance, das Thema ausreichend zu visualisieren. Nicht selten ist es erst die Bildberichterstattung aus Krisen-, Katastrophen- oder Kriegsgebieten, die öffentliches Problembewusstsein und damit auch außenpolitischen Handlungsdruck erzeugt. Kriegerische Ereignisse weisen normalerweise Faktoren auf, die sich zu einem hohen Nachrichtenwert addieren. Zugleich sind Kriege internationale Ereignisse, die mit erschwerter Informationsbeschaffung, gezielter Desinformation, Zensur und oft auch Informationsverhinderung (Wilke 1995: 27) verbunden sind oder auch mangels internationalem Interesse zu „vergessenen Kriegen“ (Livingston 1997) werden können. Weniger wichtige Staaten finden dann – und nur dann – kurzzeitig Beachtung, wenn Natur- oder Hungerkatastrophen, Bürgerkriege oder Staatsstreiche zu vermelden sind. So erzielte die Krise in Somalia zwar erhebliche mediale Aufmerksamkeit. Diese sank aber nach Abzug der westlichen Blauhelmsoldaten rapide ab. Der Bürgerkrieg in Angola im Jahre 1993 fand sogar weitgehend unter Ausschluss der Weltöffentlichkeit statt (Jäger 1998: 521).

Medien

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3.3 Agenda-Setting in der Außenpolitik Jede Berichterstattung steht unter dem Zwang zur Selektion von Ereignissen. Medien bestimmen damit nicht, was Menschen denken, aber sie beeinflussen, worüber sie denken. Wie die Agenda-Setting-Forschung gut belegen kann, stufen Rezipienten Themen, Ereignisse und Personen als besonders wichtig ein, wenn die Medien häufig und an prominenter Stelle darüber berichten. Zudem hat die Rangordnung innerhalb der Berichterstattung Einfluss darauf, welche Themen von der Bevölkerung als wichtig bzw. weniger wichtig angesehen werden. Eine Schlüsselrolle in der außenpolitischen Berichterstattung spielen die Presseagenturen. Bei den deutschsprachigen Agenturen sind dies die Deutsche Presseagentur (dpa), der Allgemeine Deutsche Nachrichtendienst (ddpADN) sowie die deutschsprachigen Dienste von Associated Press (AP), Reuters und Agence France-Press (AFP). Tatsächlich beruht die überwiegende Mehrheit der internationalen Informationen auf diesen wenigen Quellen. Die von Auslandskorrespondenten verfassten Nachrichten werden von der Zentralredaktion nochmals selektiert und an die Kunden (Redaktionen in Print- und Funkmedien) weitergegeben, die dann über die Veröffentlichung entscheiden. So lag beispielsweise der Anteil der Auslandsberichterstattung an der gesamten politischen Information zwischen 1986 und 1993 bei öffentlichrechtlichen Fernsehanbietern zwischen 15 und 20 Prozent. Kommerzielle Anbieter (RTL, SAT 1) reduzierten im selben Zeitraum das Angebot von 10 auf 5 Prozent. Bei regionalen Printmedien, die täglich über 70 Prozent der Bundesbürger erreichen, hat die außenpolitische Berichterstattung einen Umfang von ca. 30 Prozent, bei der überregionalen Qualitätspresse von knapp 50 Prozent der politischen Gesamtberichterstattung (Brettschneider 1998: 218). Bundesdeutsche Nachrichtenmedien konzentrieren sich vorwiegend auf die eigene Nation, international orientieren sie sich an den USA. Des Weiteren gibt es einen „Kommunikationsmagnetismus“: einige Länder berichten reziprok über Ereignisse im jeweiligen anderen Staat, wohingegen andere Nationen unberücksichtigt bleiben. Zudem befinden sich einige geografische Regionen stärker im Nachrichtenfokus als andere. Dies hängt mit der kulturellen und räumlichen Nähe zusammen oder ist auf politische und ökonomische Interessenlagen zurückzuführen (Kamps 1998: 283). Aus Nachrichtenzentren wie den USA, Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Russland wird permanent und mit einer hohen Themenvarianz berichtet, während für Afrika und Lateinamerika wenig Raum ist. So kann zumindest bis in die neunziger Jahre konstatiert werden: „Die Weltbilder, welche die Nachrichtenagenturen entwerfen, orientieren sich offenbar mehr denn je an der Perspektive westlicher Industrieländer. Dies ging erneut auf Kosten der ,Dritte-Welt-Berichterstattung‘“ (Weischenberg 1995: 198). Auch wenn die Berichterstattung nach wie vor eurozentrisch ausgerichtet sein dürfte, so haben doch inzwischen weite Teile der islamischen Welt – allerdings mit dem Framing Terrorismus – hohen Nachrichtenwert in der außenpolitischen Berichterstattung.

3.4 Priming und Framing außenpolitischer Themen Wahrnehmung und Meinungsbildung werden nicht allein durch Thematisierung (Agenda Setting), sondern mehr noch durch priming- und framing-Effekte beeinflusst. Während Agenda-Setting den Einfluss der Berichterstattung auf die Bedeutungszuweisung eines Themas herausstellt, wird der Einfluss zur Beurteilung politischer Akteure als „priming-Effekt“ bezeichnet. Die Zuschreibung politischer Verantwortung hängt ab von der Art und Weise,

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wie Medien Themen setzen und gewichten. Wird die Medienagenda beispielsweise stark innenpolitisch akzentuiert (z.B. Arbeitslosigkeit, Rentenreform etc.), so werden die politischen Leistungen von Spitzenakteuren (z.B. der Kanzlerin oder des Kanzlers) auch an der Kompetenz im Umgang mit diesen Problemen gemessen. Ändert sich die Agenda, etwa durch die Beteiligung Deutschlands an einer militärischen Intervention und wird diese zum zentralen Thema der Berichterstattung, so werden zur Beurteilung des Regierungschefs oder anderer Spitzenakteure primär Kategorien herangezogen, die mit diesem Ereignis in Verbindung stehen (Iyengar 1994: 133ff.). Außenpolitische Ereignisse stellen zunächst also lediglich „Rohinformationen“ dar, die durch Medienberichterstattung in vorhandene Interpretationsschemata (Frames) eingebettet werden. „Framing“, das von politischen Akteuren ebenso wie von den Medien selbst betrieben werden kann, ist demnach der Versuch, politische Ereignisse oder Vorhaben an gesellschaftlich anerkannte Interpretationsschemata anzubinden. Framing gibt den Medien Einfluss darauf, wie über ein politisches Ereignis gedacht wird. Eine Analyse von „framing“-Strategien ist hinsichtlich der Rolle der Medien im Zusammenhang mit Deutschlands erster Beteiligung an militärischen Einsätzen nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs durchgeführt worden. Obwohl die entsprechende parlamentarische Debatte von einem breiten parteiübergreifenden Konsens gekennzeichnet war, musste angesichts der deutschen Verpflichtung zu militärischer Zurückhaltung und angesichts der Erfahrungen mit zahlreichen Protesten während des Golfkriegs 1991 damit gerechnet werden, dass die Entscheidung für den Krieg in der Öffentlichkeit auf Kritik stoßen würde. In ihrer Analyse der fünf führenden überregionalen Tageszeitungen (Die Welt, Frankfurter Allgemeine Zeitung/ FAZ, Süddeutsche Zeitung/SZ, Frankfurter Rundschau/FR, Tageszeitung/taz) kommen Eilders und Lüter (2000) jedoch zu dem Ergebnis, dass die Legitimität des Kosovo-Krieges kaum in einer dieser Zeitungen kritisch hinterfragt wurde. Kontrovers war die Berichterstattung lediglich bezüglich prozeduraler Aspekte des Einsatzes. Die meinungsführenden Printmedien reflektierten den hohen Grad an Konsens zwischen Regierung und Opposition. Interesse verdienen diese Befunde im Hinblick auf die Erwartung einer außenpolitischen Kontrollfunktion der Medien. Die Ergebnisse stützen die These, dass es keine mediale Kritik gibt, wenn wenig Dissens innerhalb des politischen Systems herrscht. Die Medien gaben sich im angegebenen Falle mit einer Rolle als „watchdog“ zufrieden und beschränkten sich auf Kritik am Verfahren der Entscheidung über diese außenpolitischen Weichenstellungen.

4. Medien und außenpolitische Entscheidungen: Medienmacht oder Medienohnmacht? Im Verhältnis von medialer Berichterstattung und außenpolitischer Entscheidung lassen sich – sehr vereinfacht – zwei Forschungsperspektiven unterscheiden, die jeweils von starken bzw. schwachen Medien ausgehen. Im einen Falle wird unterstellt, Medien „machten“ Außenpolitik. Im zweiten Falle wird dies bestritten. Nach der „Medienmacht-These“ sind die Medien eigenständige Akteure, die außenpolitische Entscheidungen provozieren können, ohne Regierungen Zeit für Überlegungen zu lassen. Diese Frage wurde vor allem im Kontext der CNNEffekt-Debatte geführt. Nach der „Medienohnmacht-These“ nutzen außenpolitische Entscheidungsträger Medien für ihre Zwecke. Dieser Forschungsstrang analysiert die Rolle von Public Relations und Public Diplomacy in der Außenpolitik. Danach kontrollieren politische

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Akteure die außenpolitische Berichterstattung mehr oder weniger stark. Beide Forschungsperspektiven können Plausibilität beanspruchen und bedürfen der empirischen Überprüfung im jeweiligen außenpolitischen Kontext. Die „Medienmacht-These“ unterstellt ein erhebliches Einflusspotenzial der Medien. Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts gehe ein außenpolitischer Steuerungsverlust einher. Zugleich verändere sich Öffentlichkeit zu einem „global media space“ (Shaw 2000). Die metaphorische Bemerkung des UN-Generalsekretär Kofi Annan, die Medien seien das „16. Mitglied im Sicherheitsrat“ soll dabei die Fähigkeit des ersten globalen Fernsehnetzwerkes – gemeint war CNN – unterstreichen, die (Welt-)Öffentlichkeit schnellstens und dauerhaft über internationale Ereignisse zu informieren und dadurch nationale Entscheidungsträger zu kurzfristigen, oft unüberlegten Reaktionen zu zwingen. Aktuelle Ereignisse, die in der Berichterstattung thematisiert bzw. Live übertragen werden, könnten Reaktionen von staatlicher Seite provozieren, weil es der Druck der veröffentlichten Meinung mehr oder weniger gebietet. Dies könne schließlich dazu führen, dass Medien etwa die Dynamik bewaffneter Konflikte oder außenpolitischer Entscheidungen maßgeblich beeinflussen. Die Vorstellung, deutsche Medien „machten“ Außen- oder Sicherheitspolitik wird jedoch der Komplexität politisch-medialer Interaktion nicht gerecht. Sie bedarf zudem einer Differenzierung dahingehend, dass nicht nur der Wandel des Mediensystems im Zeitverlauf, sondern auch die jeweiligen politisch-situativen Bedingungen berücksichtigt werden müssen. So konnte unter den politisch-medialen Bedingungen der ersten Nachkriegsjahrzehnte gezeigt werden, dass sich die Medien und die Exekutive geradezu meinungskonformistisch ergänzten und Medienberichterstattung die Politik verstärkte. Dies galt beispielsweise im Falle des Vietnamkrieges der USA, des Algerienkrieges Frankreichs sowie der Ostpolitik gegenüber der Sowjetunion (Noack 1975). Hier schlossen sich die Medien dem offiziellen außenpolitischen Kurs der Bundesregierung weitestgehend an. Für spätere Phasen und damit unter ganz anderen medialen Wettbewerbsbedingungen ist diese Synchronisierung zwischen außenpolitischem Regierungskurs und Medienberichterstattung hingegen nicht nachweisbar. Exemplarisch dafür ist die Zeit des Golfkrieges 1991 (Oldhaver 2000), während dem ein gegenläufiger Medientenor den außenpolitischen Regierungskurs nicht ändern konnte. Ferner verdeutlicht Crawford (1996) am Beispiel der Anerkennung von Kroatien und Slowenien, dass die bundesdeutschen Printmedien diese Reaktion nicht provoziert haben konnten, da es zwar eine issue-Fokussierung (Eilders/Lüter 2000), aber keine einheitliche Berichterstattung in Richtung Anerkennung gab (¡ Ex-Jugoslawien). Zugleich wird die Auffassung vertreten (z.B. Beham 1996), die bundesdeutschen Massenmedien hätten die Anerkennung Kroatiens und Sloweniens provoziert, wodurch der Bürgerkrieg überhaupt erst entstehen konnte. Insgesamt gehen die Einschätzungen zur außenpolitischen „Medienmacht“ weit auseinander. Sie reichen von der Unterstellung einer positiven aufklärerischen Wirkung (Rotberg/ Weiss 1996) über die Infragestellung eines CNN-Faktors (Wilke 1996) bis hin zur Stigmatisierung der Medien als Konflikt verschärfende Brandstifter (Beham 1996). Offensichtlich sind generalisierbare Aussagen kaum möglich. Stattdessen muss der jeweilige außenpolitische Kontext ebenso wie die spezifisch mediale Konstellation in den Blick genommen werden. In der Perspektive der „Medienohnmacht-These“ werden die Medien letztlich zum Instrument in der Hand der Politik. So waren und sind Massenmedien für die Diplomatie und für die außenpolitischen Handlungsträger zum einen eine wichtige Informationsquelle, zum anderen nutzen politische Akteure die Medien für ihre Zwecke. Dabei kann zwischen einer pas-

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siv-rezeptiven und einer aktiv-instrumentalisierenden Nutzung der Medien durch politische Entscheidungsträger unterschieden werden (Wilke 1993: 181). Mit Medienberichten verfügen politische Akteure über Informationsquellen und Kommunikationsmöglichkeiten, die den konventionellen bürokratischen Kanälen in einer Krise an Schnelligkeit oftmals überlegen sind. Weder zur außenpolitischen „Medienmacht“ noch zur „Medienohnmacht“ passt die von anderen Autoren konstatierte Entwicklung zu einer „mediatisierten Außenpolitik“ infolge einer stärkeren Anpassung der Außenpolitik an die mediale Handlungslogik (Kunczik 1990). Dies ist jedoch keine Erfindung der modernen Mediendemokratie und lässt sich bereits im Rahmen der außenpolitischen Öffentlichkeitsarbeit (Public Relations) in den ersten Jahren des Bestehens der Bundesrepublik beobachten (Hoffmann 1991). Dabei handelt es sich um Versuche, Leistungsdefizite staatlicher Politik durch außenpolitische Öffentlichkeitsarbeit bzw. Public Relations zu kompensieren. Tatsächlich setzen Regierungen auch in der Außenpolitik auf symbolische Politik. Symbolische Politik fungiert dabei als Politikdarstellungs- und Steuerungsinstrument für das politische Management. Sie zielt weniger auf die „rationale“ Überzeugung, als vielmehr auf die Mobilisierung des Medienpublikums zur Unterstützung der eigenen politischen Vorhaben. Symbolische Politik kann prägnant mit verbalen oder optischen Mitteln auf einen Problemzusammenhang verweisen. Sie kann aber auch als Politikdarstellungsmittel weitgehend von der politischen Wirklichkeit ablenken (Sarcinelli 1987, 2005: 124ff.) und damit Konflikte hervorrufen, weil das Publikum „Diskrepanzen zwischen symbolisch vorgetragener Politik und tatsächlichen Konsequenzen politischer Handlungen“ feststellt „und so z.B. Glaubwürdigkeit verloren geht“ (Bentele 1993: 139). So lancierten führende Militärs und viele Agentur- und Fernsehjournalisten die Fehlinformation, dass während des Golfkrieges 1991 schon der erste Bombenangriff der Alliierten 80 Prozent des irakischen Kriegsgeräts zerstört hätte. Der Irakkrieg 2003 wurde schließlich dahingehend öffentlich gerechtfertigt, dass der Irak über Massenvernichtungswaffen verfüge und es eine Verbindung zwischen Al Kaida und Saddam Hussein gäbe. Fehlinformationen, die mangels Informationszugang erst spät korrigiert werden konnten. Dennoch ist es insgesamt wesentlich leichter, symbolische Politik ohne „Diskrepanzerfahrung“ (Bentele) in Politikfeldern wie der Außenund Sicherheitspolitik zu betreiben, die – zumal in Zeiten eines Krieges mit Zensur und Informationsblockaden – der direkten Beobachtung kaum zugänglich sind. Tatsächlich ist davon auszugehen, dass Medien und Öffentlichkeit künftig verstärkt mit militärischen Instrumentalisierungs- und politischen Manipulationsversuchen konfrontiert werden. Der Irakkrieg zeigt hier eine neue Qualität, da Konzepte der Medienkriegsführung von Beginn an integraler Teil der militärischen Planungen waren (Bussemer 2003).

5. Außenpolitische Krisenkommunikation Über ein weitgehendes Informationsmonopol verfügt die Exekutive vor allem in außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungsprozessen während Krisenzeiten. Für die Bundesrepublik liegen zu diesem Forschungskomplex einige Analysen zu jüngeren außenpolitischen Krisenphasen – z.B. während des Golfkriegs 1991 und während des Kosovo-Konflikts – vor. In diesen Konflikten waren die Kriegsberichterstatter („Fallschirmjournalisten“) abhängig von jenen Ereigniszugängen und Informationen, die politische Akteure im Ausland anbieten bzw. inszenieren. Kritische Berichterstattung wird dabei vor allem dann erschwert, wenn Journalis-

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ten zu „Hotel-Kriegern“ (Fialka) degradiert werden. So zeitigte etwa im Golfkrieg 1991 die Abhängigkeit des Journalismus von der Wirklichkeitskonstruktion der kriegsführenden Mächte das bizarre Ergebnis, dass sich Medien entgegen ihrem Selbstverständnis als kritische Instanz zu Gunsten einer umfassenden Instrumentalisierung „selbst entfunktionalisierte(n)“ (Imhof/Schulz 1995: 8). Mit einer „gelenkte(n) Berichterstattung“ (Frey/Renz 2001) und Übernahme vorgegebenen Vokabulars ließen sich die internationalen Massenmedien gerade im Golfkrieg 1991, und im Kosovokrieg zum unreflektierten Sprachrohr der Militärs machen. Um im Irakkrieg 2003 unabhängige Berichterstattung zu verhindern, setzten die USA dann vor allem auf das Prinzip des „Embedding“, wonach einzelne Journalisten ganzen Truppenteilen zugeordnet wurden. Embedding sieht zwar eine freiere Berichterstattung vor, doch sollen Journalisten aus den „richtigen“ Quellen schöpfen, denn auf keinen Fall wollten Regierung und Militär die interpretative Hoheit über die Fakten verlieren. Folglich wurden diejenigen Berichterstatter bevorzugt, die sich loyal gegenüber der US-Politik verhielten (Bussemer 2003: 26). Begründet wird das Versagen der Medien mit den ausgefeilten PR-Strategien der Regierungen, in denen Gegner dämonisiert werden, vielfach mit Behauptungen, die mangels Zugang zum Krisengebiet nicht bestätigt werden können. Beispielhaft dafür war die Behauptung, es gäbe für Kosovo-Albaner KZs in Jugoslawien (Meyn 2001: 305). Als weitere Gründe werden die starke Konkurrenz auf dem Medienmarkt und die „massive Bedeutungszunahme des Faktors Zeit“ (Frey/Renz 2001: 911) angeführt. So wurde während des Golfkriegs 1991 CNN bevorzugt, das ZDF und die ARD landeten nur auf den hinteren Plätzen. Dennoch boten die öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten täglich Sondersendungen an, obwohl sie über keine eigenen Bilder von den Ereignissen vor Ort verfügten (Meyn 2001: 306). Im Irakkrieg 2003 schließlich sollte die gewaltige Medienmacht der großen amerikanischen Sender bzw. der BBC mit Hilfe des Embedding den unabhängigen arabischen Sendern Al Jazeera und Al-Arabija entgegenwirken (Bussemer 2003: 26). Wollen die Medien berichten, so müssen sie mit Regierungen kooperieren. Damit wird aber objektive Berichterstattung insbesondere in Krisengebieten erschwert, wenn nicht gar unterbunden. Zugleich macht die fortschreitende Ausdehnung politischer Public Relations Journalismus anfällig für Außensteuerung. Beispielhaft dafür ist die Einrichtung eines Media Operations Centre (MOC) innerhalb der NATO, welches auch in Friedenszeiten Öffentlichkeitsarbeit betreibt und damit den Journalismus versorgt. Besonders in Krisenzeiten haben administrativ vorgegebene Sprachregelungen, vorgefertigte Ansprachen und Pressemitteilungen Hochkonjunktur und lassen aufgrund von Wettbewerbs- und Zeitdruck wenig Spielraum für Nachrecherchieren. So können Medien zum „Sprachrohr“ der amtlichen Außen- und Sicherheitspolitik werden. Bei aller Kritik an Verlusten von Medienautonomie stellt dies wiederum die Wirkung eines CNN-Faktors in Frage und macht zugleich deutlich, dass eine „rationale“ Außenpolitik möglich ist, die nicht von Stimmungen des Augenblicks und von einer ignoranten Öffentlichkeit abhängt.

6. Fazit Die These, dass ein kausaler Zusammenhang zwischen Berichterstattung und außenpolitischer Entscheidung – etwa durch eine Art CNN-Faktor – bestehe, kann in dieser Pauschalität in-

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zwischen als widerlegt gelten. Mit Bezug auf die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik finden sich Beispiele sowohl für die eine als auch für die andere Position. Auch wenn grundsätzlich von einer wachsenden Bedeutung der Medien für die Politik ausgegangen werden muss, so ist der mediale Einfluss in der Außenpolitik jedoch kontingent, d.h. die konkrete Wirkung der Medien ist situationsabhängig. Es gibt Belege dafür, dass mediale Berichterstattung in einigen Fällen außenpolitisches Handeln nach sich zieht (Strobel 1996). Typisch dafür ist die Reaktion der internationalen Staatengemeinschaft auf die Ereignisse in Somalia. In anderen Konflikten, wie beispielsweise der Darfur-Krise, hat ausführliche internationale Berichterstattung nicht zu einem Eingreifen dritter Akteure in den Konflikt geführt (Jäger/Viehrig 2005: 9). Ähnliches gilt für die kriegerischen Auseinandersetzungen in Ruanda und Tschtschenien, denn auch hier konnten Medienberichte keine außenpolitische Wirkung entfalten. Der Einfluss der Medien auf die Politik scheint dann hoch zu sein, wenn Regierungen noch keinen klaren außenpolitischen Kurs gefunden haben, wenn nur periphere geopolitische Interessen bedroht sind, und wenn Medienberichte eine bestimmte politische Linie vorgeben. Der „CNN-Effekt“ kann dann als „Agenda-Setter“, als Hindernis für außenpolitische Ziele oder auch als Beschleuniger für bestimmte Politiken fungieren, ohne dass ein direkter Kausalzusammenhang angenommen werden muss (Livingston 1997). Oldhaver (2000: 239) zeigt am Beispiel des Golfkrieges 1991, dass sich die Bundesregierung trotz aggressiver Berichterstattung und trotz des Vorwurfs der Passivität und mangelnder außenpolitischer Klarheit nicht von den Medien zu überhasteten Aktionen bezüglich der Beteiligung der Bundeswehr an Out-of-Area-Einsätzen hat drängen lassen. Die Medien konnten hier zwar Orientierungshilfe geben und eine klare Freund-Feind-Ordnung herstellen. Der mediale Einfluss auf außenpolitische Entscheidungen in der Bundesrepublik war jedoch gering. Umgekehrt wurde eher eine mangelnde außenpolitische Selbstdarstellung der Bundesregierung registriert (Oldhaver 2000: 241), die ihre Ziele und konsequente Haltung nicht überzeugend zu vermitteln wusste. Darüber hinaus erwies sich die veröffentlichte Meinung als gespalten. Immer dann, wenn sich schon innerhalb der Regierung ein Konsens herausgebildet hat, ist der Einfluss der Medien eher gering (Robinson 1999). Daher können Medien Handlungsrelevanz haben, sie müssen es aber nicht. Für die moderne Mediendemokratie gilt deshalb auch im Felde der Außenpolitik das Diktum der Medien als zunehmend unberechenbare Größe. Mag die außen- und sicherheitspolitische Kommunikation auch als „Staatsaufgabe“ (Prayon) angesehen werden, so orientiert sich das Mediensystem doch in erster Linie an der Medienlogik und nicht an der außenpolitischen Entscheidungslogik. Auch für das Feld der Außenpolitik gilt, dass Aufmerksamkeit ein knappes Gut ist, das sich mit der Dauer eines Konfliktes verbraucht und mediales Desinteresse hervorruft. Dabei gleicht der außenpolitische Diskurs in politischen Normallagen eher einem Elitendiskurs. Deshalb bleibt die Einbeziehung einer breiten Öffentlichkeit ein normatives Gebot gerade auch für die Außenpolitik.

Weiterführende Literatur Imhof, Kurt/Schulz (Hrsg.) (1995), Medien und Krieg – Krieg in den Medien. Mediensymposium Luzern, Band 1, Zürich: Seismo. Analysiert die Bedeutung und Vermittlung des Themas Krieg in den Medien und der Öffentlichkeit.

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Jarren, Otfried/Sarcinelli, Ulrich/Saxer, Ulrich (Hrsg.) (1998), Politische Kommunikation in der demokratischen Gesellschaft. Ein Handbuch mit Lexikonteil, Opladen: Leske + Budrich. Umfassender Überblick über die politische Kommunikationsforschung in Deutschland, mit Beiträgen zur Außen- und Sicherheitspolitik. Kunczik, Michael (1990), Die manipulierte Meinung. Nationale Image-Politik und internationale Public Relations, Köln/Wien: Böhlau. Analyse der Imagepflege von Nationen als Bestandteil internationaler Kommunikation. Nacos, Brigitte/Shapiro, Robert/Isernia, Pierangelo (Hrsg.) (2000), Decision-making in a Glass House: Mass Media, Public Opinion, and American and European Foreign Policy in the 21st Century, Lanham: Rowman & Littlefield. Analysiert, wie nach dem Ende des Kalten Krieges neue Kommunikationstechnologien die Medienberichterstattung, die öffentliche Meinung und außenpolitische Entscheidungen in den USA und Europa beeinflussen. Oldhaver, Matthias (2000), Öffentliche Meinung in der Sicherheitspolitik. Untersuchung am Beispiel der Debatte über einen Einsatz der Bundeswehr im Golfkrieg, Baden-Baden: Nomos. Untersucht am Beispiel der Debatte über eine Beteiligung deutscher Soldaten am Golfkrieg die entscheidende Bedeutung affektiver Komponenten in der öffentlichen Meinung zu sicherheitspolitischen Fragen. Robinson, Piers (1999), The CNN Effect: Can the News Media Drive Foreign Policy?, in: Review of International Studies, 25. Jg., H. 2, S. 301–309. Kritische, theoretische Studie zur Wirkungsweise des CNN-Effekts.

Politikberatung

Institutionen Martin Politikberatung Thunert und innerstaatliche Akteure

1. Politikberatung Wie andere Politikfelder kommt auch die Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik immer weniger ohne wissenschaftlich fundierte Beratung aus (vgl. Mols 1998). Der Hauptgrund für den gesteigerten Beratungsbedarf liegt in der zunehmenden Komplexität der internationalen Politik und den daraus wachsenden außen- und sicherheitspolitischen Aufgabenstellungen für die Bundesrepublik Deutschland. Mit Politikberatung ist das institutionalisierte oder punktuelle Liefern wissenschaftlich erhobener und aufbereiteter Informationen an politisch Handelnde gemeint (Krevert 1993; Thunert 2001a). Häufig erfolgt Außenpolitikberatung nach Aufforderung durch staatliche Stellen, insbesondere durch die Ministerialbürokratie oder durch den Bundestag. Gleichwohl hat die unaufgeforderte Beratung während der vergangenen Dekade beachtliche Ausmaße erreicht. Niemals zuvor war die Zahl der Akteure, die aus eigenem Impuls die internationale Politik analysieren und Politik, Wirtschaft, Verbandswelt, Nichtregierungsorganisationen und selbst die „breite“ Öffentlichkeit unaufgefordert beraten sowie in der Wahl von Politikzielen und Politikinstrumenten beeinflussen wollen, größer als heute. Es macht Sinn, die außenpolitisch relevanten Beratungseinrichtungen in regierungs- und parlamentsinterne Ressourcen einerseits und externe Beratungsakteure andererseits zu unterscheiden. Bei einigen der internen Ressourcen handelt es sich sowohl um Beratungsgeber – im Verhältnis zur Leitungsebene in Regierung und Parlament – als auch um Beratungsnehmer – insbesondere in ihrem Verhältnis zu den externen Beratungseinrichtungen. Zu den Hauptakteuren der externen außenpolitischen Beratung in Deutschland gehören neben einigen professoralen „Beratungssolisten“, einige wenige Fachjournalisten und Intellektuelle sowie eine Handvoll ehemaliger Militärs und Diplomaten und die als „Denkfabriken“ oder „Think Tanks“ bezeichneten wissenschaftlichen, aber zugleich politiknahen Forschungsinstitute.

2. Interne Beratungsressourcen der Außenpolitik 2.1 Regierungsebene Die Bundesregierung bleibt einerseits die wichtigste Abnehmerin außenpolitischer Beratung, da der Grad des Unbekannten für den einzelnen Politiker und Spitzenbeamten ungleich größer ist als in den meisten übrigen Politikfeldern, andererseits produziert sie selbst außenpolitisches Fachwissen durch Diplomatischen Dienst, Militär und Geheimdienste. Zu den wichtigsten Merkmalen der außenpolitischen Beratung der Exekutive gehören u.a. ein vergleichs-

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weise geringer Institutionalisierungsgrad, die Dominanz ressortbezogener Beratung, die häufig mangelnde Transparenz der Beratungsprozesse und der aufgrund interner Produktion von Fachwissen (noch) vergleichsweise geringe öffentliche Druck, sich durch externe wissenschaftliche Beratung ausweisen zu müssen. Zudem fallen Verbände, Interessengruppen und Lobbyisten als Informationsbeschaffer weitgehend weg. Während sich in anderen klassischen Politikfeldern wie Finanzen, Arbeit/Soziales und Wirtschaft eine institutionalisierte Form der Politikberatung durch wissenschaftliche Beiräte, Sachverständigenräte und Gemeinschaftsgutachten wissenschaftlicher Institute seit den späten 50er Jahren entwickelte, gilt dies in der Außenpolitik nur bedingt. An Stelle des andernorts blühenden Beirats- und Sachverständigenwesens findet man im Politikfeld Außenpolitik diverse Formen der „Ad-hoc“-Beratung (1.1), die ressorteigene Beratung durch hausinternen Sachverstand sowie durch Fachbeiräte (1.2), durch Planungsstäbe, Arbeitskreise, mitunter durch interministerielle Arbeitsgruppen und Sonderbeauftragte und (1.3) die Zusammenarbeit von Beamten mit den aus Bundesmitteln finanzierten außenpolitischen Forschungsinstituten.

2.1.1 Ad-hoc-Beratung Ad Hoc Beratung ist durch informelle Strukturen und relative Geräuschlosigkeit gekennzeichnet. Die punktuelle Heranziehung von außenpolitischen Fachleuten und Praktikern zu Gesprächs- und Kaminrunden oder zu Küchenkabinetten, ihre Mitarbeit in Projektgruppen („Task Forces“) der Ministerien oder die Vergabe von Gutachten bleibt einer breiteren Öffentlichkeit verborgen und entzieht sich in der Regel der empirischen Überprüfung von außen. Dennoch nimmt gerade der informelle Austausch eine immer zentralere Stellung in der Außenpolitikberatung ein (vgl. Segbers 1999: 33). Da die informellen Beratungsgespräche zwischen Theoretikern, Praktikern und Analysten der internationalen Politik nicht nur geplant stattfinden, sondern kurzfristig anberaumt werden oder sich häufig am Rande von Tagungen, Vorträgen und anderen Veranstaltungen ohne Vorbereitung ergeben, sind sie quantitativ wie qualitativ nur schwer messbar und in ihrer Wirkung kaum einschätzbar.

2.1.2 „Hausinterne“ Beratung: Planungsstäbe, Fachbeiräte und Sonderbeauftragte Die ressortinternen Beratungseinrichtungen mit Scharnierfunktion zwischen Theorie und Praxis sind teils ständige und teils temporäre Einrichtungen. Zu letzteren gehören im Auswärtigen Amt diverse Arbeitskreise einzelner Abteilungen, die mit Wissenschaftlern und Beamten sowie gemischt besetzt sind wie z.B. das Forum für globale Fragen, Arbeitskreise zu Dritter Welt-Politik, Friedens- und Konfliktforschung, zu Afrika und anderen Weltregionen, ehemals zur Ost-West-Problematik, heute zu Nord-Süd-Fragen. Zu den Dauereinrichtungen gehören u.a. der völkerrechtswissenschaftliche Beirat, der Vereinte Nationen-Beirat, sowie in AA und BMVg die jeweiligen Planungsstäbe.

> Planungsstab des Auswärtigen Amtes Der Planungsstab des Auswärtigen Amtes gilt als die persönliche Denkfabrik des Ministers. Der Stab wurde bereits 1963 als Arbeitseinheit im Leitungsbereich des Auswärtigen Amtes eingerichtet. Zu keinem früheren Zeitpunkt seit der Großen Koalition 1966–69 unter Außenminister Brandt war die Vordenkfunktion des Stabes jedoch sichtbarer als unter dem ehem.

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grünen Bundesaußenminister Joschka Fischer (1998–2005), wozu nicht zuletzt der Internetauftritt des Planungsstabes (www.auswaertiges-amt.de/www/de/planungsstab/index_html) beiträgt. Der Planungsstab befasst sich mit der kurz- und mittelfristigen Planung in außenpolitisch wichtigen Fragen. Er bereitet Themen auf, die für die Arbeit des Außenministers von Interesse sind. Zudem werden längerfristige außenpolitische Entwicklungen analysiert und außenpolitische Konzeptionen erarbeitet – nicht erst unter Fischer mit einem erkennbaren Schwerpunkt auf Fragen der Europapolitik. Zu weiteren Hauptaufgaben gehört z.B. die Erarbeitung von Grundsatzreden des Ministers. Der aus zwölf bis 15 Personen bestehende Stab setzt sich aus Karrierediplomaten, extern rekrutierten Fachleuten und aus für spezifische Projekte abgeordneten Wissenschaftlern und Wirtschaftsvertretern zusammen. Ihm gehören häufig eine Reihe enger Vertrauter des Ministers an. Regionale Zuständigkeiten bestimmen in der Regel die Struktur des Referentenstabes. Der Planungsstab arbeitet eng mit wissenschaftlichen Instituten, Stiftungen, politikberatenden Instituten und mit den Planungsstäben befreundeter Staaten zusammen. Die Forschungsbeauftragte des Stabes widmet sich der Forschungskoordinierung innerhalb des interministeriellen Ausschusses der Bundesregierung sowie der Koordinierung der von der Bundesregierung geförderten politikberatenden Forschung. Ebenfalls obliegt ihr die Koordination mit den innerhalb des AA institutionalisierten Arbeitskreisen, z.B. dem Arbeitskreis Friedens- und Konfliktforschung. Ein weiterer Referent unterhält den Kontakt zu den im Bundestag vertretenen Parteien und begleitet das Kabinett und den Bundestag in außenpolitischen Fragen.

> Planungsstab des Bundesministeriums für Verteidigung Der Planungsstab des Bundesverteidigungsministeriums – im Ressortjargon als PlStab bezeichnet – gehört zu den Leitungsstäben des BMVg. Er unterstützt den Bundesminister der Verteidigung in der Wahrnehmung seiner Aufgaben unmittelbar. Er berät zu allen Entscheidungsvorschlägen der militärischen und zivilen Abteilungen des Ministeriums, er begleitet die Umsetzung der Entscheidungen des Ministers und setzt seine politischen Vorgaben in Konzeptionen, Reden und Artikel um. Der Planungsstab ist aufgabenorientiert in acht Arbeitsbereiche gegliedert. AB 1: Zentrale Aufgaben, AB2: Transatlantische Sicherheitspolitik und NATO, AB 3: Europäische Sicherheitspolitik, AB4: Internationale Lage, Vereinte Nationen, Krisen und Konflikte, AB 5: Personal, Innere Führung und Ausbildung, AB 6: Rüstung, Logistik, AB 7: Haushalt, Soziales, Recht und Wehrverwaltung, AB 8: Bundeswehrplanung und Kontrolle. > Koordinatoren im Auswärtigen Amt Im Auswärtigen Amt werden seit längerer Zeit „Koordinatoren“ und „Beauftragte“ für geographische und thematische Schwerpunkte eingesetzt. Zu den ältesten dieser Posten gehören die Koordinatoren für deutsch-französische (1963 eingerichtet) und deutsch-amerikanische (1981 eingerichtet) Beziehungen. Koordinatoren wirken im Rahmen der öffentlichen Diplomatie, beraten aber auch ihr Sachgebiet jenseits der operativen Politik. Die Aufgabe des Koordinators ist es, die Beziehungen zu Frankreich und zu USA/Kanada zu stärken oder ein quer zu den bürokratischen Strukturen liegendes Thema (z.B. Menschenrechte) zu organisieren und zu betreuen. Politikberaterisch wirken die Koordinatoren insbesondere bei der Entwicklung der parlamentarischen, wissenschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Kontakte.

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2.1.3 Zusammenarbeit mit bundesfinanzierten Forschungseinrichtungen Bei der Heranziehung externen Sachverstands sind die Arbeitsebenen der Bundeseinrichtungen aus Kostengründen angewiesen, eng mit den aus Bundesmitteln finanzierten Instituten zusammenzuarbeiten. Aus diesem Grund nimmt die 1962 gegründete Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), die ihren Sitz bis zum Umzug nach Berlin Ende 2000 im Isartal bei München hatte und daher als „Ebenhausen“ bekannt war, eine Sonderstellung ein. Einerseits wird die Stiftung seit ihrer Gründung nahezu vollständig aus dem Etat des Bundeskanzleramtes finanziert. Als Stiftung untersteht die SWP jedoch nicht der direkten Weisungsbefugnis eines Ministeriums oder des Kanzleramts. Im Stiftungsrat der SWP sind hohe Vertreter des Kanzleramts, des Auswärtigen Amtes und anderer außenpolitisch relevanter Fachressorts, zusammen mit Bundestagsrepräsentanten und Wissenschaftlern vertreten. Aufgrund dieser spezifischen Konstruktion ist es angemessen, die SWP nicht unter die Rubrik Ressortforschung, sondern in die Kategorie der externen politikberatenden Forschungsinstitute einzuordnen (vgl. Zunker 1994). Zu den weiteren Kooperationseinrichtungen der Bundesregierung, die von ihr finanzielle Zuschüsse erhalten und sowohl punktuell für die Beratung als auch für die Politikvermittlung zuständig sind, gehören das Berliner Zentrum für internationale Friedenseinsätze (ZiF), die Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN), die Deutsche Gesellschaft für Osteuropakunde (DGO), die Deutsche Stiftung Friedensforschung (DSF), die Gesellschaft für Auslandskunde und das Institut für Menschenrechte (¡ Menschenrechtspolitik). Weitere Einrichtungen dieser Art wie die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), das Forschungszentrum für OSZE-Studien (Core) oder die im Deutschen ÜberseeInstitut (DUI) zusammengefassten Institute werden an anderer Stelle vorgestellt.

2.1.4 Außenpolitische Beratung weiterer Regierungsstellen

> Bundeskanzleramt Innerhalb des Bundeskanzleramts erfüllen institutionell der Leiter des Bundeskanzleramtes, der Geheimdienstkoordinator und der Abteilungsleiter Außenpolitik eine wichtige beratende Schnittstellenfunktion. Letzterer erfüllt seit der Abteilungsleitung durch Horst Teltschik 1990 de facto die Funktion eines Außen- und Sicherheitsberaters des Bundeskanzlers. Der Leiter der Abteilung Wirtschaft kann insofern eine bedeutende internationale Beratungsfunktion einnehmen, als er häufig in Personalunion die Rolle des „Sherpas“ des Bundeskanzlers bei der Vorbereitung der internationalen Wirtschaftsgipfel der G8-Gruppe übernimmt. Mitunter übernimmt diese Aufgabe jedoch einer der beamteten Staatssekretäre des Bundeswirtschaftsministeriums. Insgesamt unterscheidet sich der Beratungsbedarf einzelner Bundeskanzler z.T. erheblich. Ihnen gemein ist, dass es das Amt ermöglicht, die eigene bevorzugte Beratungsumgebung flexibel zusammenzustellen. Unter Bundeskanzler Gerhard Schröder (1998–2005) arbeitete im Bundeskanzleramt z.B. Brigitte Sauzay zeitweise als „Beraterin des Bundeskanzlers für deutsch-französische Beziehungen“. > Bundespräsident Das Beratungsprofil des Bundespräsidenten ist primär auf ad hoc Beratung durch externe Berater und mündliche Beratungsformen wie Konferenzen und Gesprächsforen abgestellt. Über amtsinterne institutionalisierte Beratung mit außenpolitischer Dimension verfügt der Bundespräsident nicht. Es ist daher kaum überraschend, dass sich der ehemalige Bundespräsident

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Herzog mehrmals nachdrücklich für den Aufbau einer vitalen externen, an den USA orientierten, außenpolitischen Beratungslandschaft aussprach (vgl. Herzog 1996).

2.2 Außenpolitikberatung für den Bundestag Verfügte die Bundesregierung in den beiden ersten Jahrzehnten der BRD über ein de-factoBeratungsmonopol, so nahm die Institutionalisierung der Parlamentsberatung in den späten 60er Jahren ihren Aufschwung. Die seit dieser Zeit eingerichteten parlamentsinternen Beratungsressourcen (wissenschaftliche Dienste, Fraktionsdienste, Enquete-Kommissionen, Büro für Technikfolgenabschätzung) wirken sich in den eher innenpolitisch ausgerichteten Politikfeldern nachhaltiger aus als im Bereich der außenpolitischen Beratung.

> Wissenschaftliche Dienste Die wissenschaftlichen Dienste (Abteilung W) des Deutschen Bundestages sollen den Informationsvorsprung der Exekutive reduzieren und die Eigenständigkeit und Unabhängigkeit des Parlaments stärken, indem sie einzelne Abgeordnete wie Ausschüsse beraten (vgl. Schick/ Hahn 1995). Die Wissenschaftlichen Fachdienste (WF) bieten Beratungsleistungen für die Ausschüsse an und erstellen Gutachten in eng umrissenen Wissensgebieten, während die Wissenschaftliche Dokumentation (WD) Materialien zusammenstellt und Recherchen durchführt. Die wissenschaftlichen Dienste können individuelle außenpolitische Wissenslücken derjenigen Abgeordneten schließen, die geringen Zugang zu den Informationsquellen der Fraktionen besitzen. Entscheidungsvorbereitende Analysen mit Handlungsempfehlungen gehören jedoch nicht zum Metier der Dienste. Dies liegt weniger an der Qualifikation der Mitarbeiter der Dienste als an Aktualitäts- und Verwendungsanforderungen der außenpolitischen Arbeitsebene und an der – etwa im Vergleich zum Congressional Research Service (CRS) der US-Legislative – eher bescheidenen Ausstattung mit Personal und Finanzen. Der Forschungsdienst des amerikanischen Kongresses CRS unterhält sieben Forschungsabteilungen mit jeweils ca. 50 Mitarbeitern, die auf eigene Initiative, nicht allein auf Anforderung der Abgeordneten, pro Jahr etwa 1.000 Studien über Themen anfertigen, die während der näheren Zukunft vermutlich im Kongress zur Debatte und zur Entscheidung anstehen werden. 25 bis 30 Prozent dieser Themenhefte haben außenpolitische Bezüge. Während der Congressional Research Service den Mitgliedern von US-Repräsentantenhaus und Senat konkrete Entscheidungshilfen anbietet, lassen die Ressourcen der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages häufig nur Materialaufbereitung und Schließung von Informationslücken zu. > Fraktionsdienste und persönliche Mitarbeiter Die persönlichen Mitarbeiter und die Fachspezialisten der Fraktionen stehen nur den Abgeordneten einer Partei bzw. einzelnen Abgeordneten oder auch nur der Fraktionsführung zur Verfügung. Bei dieser Beratungsressource mischen sich inhaltlich-sachliche, organisatorische und politisch-strategische Beratungsleistungen. Der Typus des reinen Wissenschaftlers ist weniger gefragt als der des Wissenschafts- und Informationsmanagers. Außenpolitisches Wissen muss nicht nur verwendungsspezifisch aufbereitet werden, sondern sollte möglichst mit einem Vermittlungsvorschlag garniert sein. > Ad-hoc-Beratungsforen: Kommissionen, Hearings Zu den parlamentarischen Beratungsinnovationen der vergangenen Jahrzehnte gehören zuvorderst die paritätisch mit Abgeordneten und von den Parteien nominierten Wissenschaftlern

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besetzten Enquete-Kommissionen, die sich eher mittel- und langfristig relevanten Themengebieten widmen und daher für die kurzfristig ausgerichtete Beratung von geringerer Bedeutung sind. Klassische Themen der Außen- und Sicherheitspolitik waren bisher nicht Gegenstand von Enquete-Kommissionen, wohl aber Themen der internationalen Umwelt- und Klimapolitik sowie der Weltwirtschafts- und Globalisierungspolitik. Von einem auch nur annähernden Gleichgewicht der internen außenpolitischen Beratungsressourcen von Regierung und Parlament kann in Deutschland keine Rede sein. Umso bedeutungsvoller für die an Außenpolitik interessierten Abgeordneten – insbesondere des Auswärtigen Ausschusses, des Europa- und des Verteidigungsausschuss, aber auch aus den Fraktionsführungen – wird daher der Rückgriff auf die externen Anbieter außenpolitisch relevanten wissenschaftlichen Sachverstands.

3. Externe Beratungsakteure 3.1 Außenpolitikberatung durch wissenschaftliche Institute In Deutschland arbeiten ca. 30 bis 40 politikbezogene Institute und Stiftungen zu Fragen der Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik. Ein Kern von einem Dutzend Instituten widmet sich nahezu ausschließlich diesen Politikfeldern. Zählt man z.B. die internationale Dimension der Wirtschafts- und Umweltpolitik hinzu, erhöht sich die Zahl der relevanten Institute um weitere 20. Dazu kommen die außenpolitischen Abteilungen der sechs parteinahen Stiftungen sowie 30 bis 40 Lehrstühle zur Internationalen Politik an Universitäten, mehrere Dutzend universitärer Regionalforschungseinrichtungen sowie eine unbekannte Zahl völkerrechtlicher und weltwirtschaftlicher Professuren. Schätzungen zufolge (Messner 2001: 29; Mols 1998) arbeiten in Deutschland ca. 250 bis 300 wissenschaftliche Politikberater im weiten Feld der Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik. Aus dem Bundeshaushalt werden für die politikberatende Forschung im Bereich Außenund Sicherheitspolitik zu Beginn des 21. Jahrhunderts jährlich insgesamt ca. 16,5 Mio. Euro ausgegeben. Mit einem in diese Summe nicht eingerechneten Stiftungsvermögen von ca. 25,5 Mio. Euro – zahlbar in drei Raten – stattete der Bund am 1.10.2000 die Deutsche Stiftung Friedensforschung aus, zu deren Aufgaben u.a. der effiziente Transfer der Forschungsergebnisse zu den politischen Entscheidungsträgern gehört (vgl. Hellmann 2000: 1240). Die Beteiligung der Länder an der außenpolitikrelevanten Forschung dürfte maximal bei 5 bis 8 Mio. Euro liegen, die in die Finanzierung einschlägiger Institute der Leibniz-Gemeinschaft sowie in die Friedensforschung fließen. Die privaten Aufwendungen lassen sich noch schwerer quantifizieren, dürften aber 5 bis 10 Mio. Euro auch bei großzügigen Messkriterien kaum überschreiten. Damit reichen die personellen und finanziellen Ressourcen bei weitem nicht an die der wirtschaftspolitischen Beratung zur Verfügung stehenden Mittel und Humanressourcen heran. Allein die sechs großen Wirtschaftsforschungsinstitute der Leibniz-Gesellschaft verfügen über mindestens 300 bis 400 Wissenschaftler und einen Etat von ca. 40 bis 50 Mio. Euro. Im innereuropäischen Vergleich kann sich die deutsche außenpolitische Beratungslandschaft jedoch sehen lassen, verfügt sie doch mit der „neuen“ SWP über das mit Abstand größte Institut seiner Art in Europa. Ganz anders der Vergleich mit den USA: allein in der RAND Corporation – mit ca. 1.000 Mitarbeitern der größte Think Tank der Welt – beschäftigen sich knapp 600 Forscher mit außen- und sicherheitspolitisch relevanten Fragen. In den USA be-

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läuft sich die Gesamtzahl der Beratungsexperten in diesem Politikfeld auf mehrere Tausend Personen. Nicht alle im Bereich Internationale Politik tätigen Experten fallen bei der Politikberatung gleichermaßen ins Gewicht. Zu den etabliertesten und/oder personell wie finanziell am besten ausgestatteten außenpolitischen Denkfabriken in Deutschland zählen die folgenden Institute:

3.1.1 Institute, die ein breites Spektrum der internationalen Politik abdecken Kein Forschungsinstitut ist in der Lage, die Gesamtsbreite der internationalen Politik abzudecken, doch einige wenige Institute bearbeiten ein breites Themenspektrum. Zu dieser Gruppe gehört auch das Centrum für Angewandte Politikforschung (CAP), das aufgrund seiner Schwerpunktsetzung auf Fragen der europäischen Politik bei den europapolitischen Instituten aufgeführt wird.

> Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (http://www.dgap.org) Die DGAP wurde 1955 nach dem Vorbild des Londoner Royal Institute for International Affairs (Chatham House) und des New Yorker Council of Foreign Relations gegründet. Nach deren Modell unterhält sie diverse thematische Studiengruppen, in denen sich Vertreter von Exekutive und Legislative mit Wissenschaftlern ohne Öffentlichkeit austauschen. Präsident der DGAP ist Hans-Dietrich Genscher. Bekannte Publikation ist die Zeitschrift Internationale Politik, die ehemals unter dem Namen Europa-Archiv firmierte. Die DGAP erhält weniger als ein Drittel ihrer Einnahmen aus staatlichen Quellen und finanziert sich weitgehend durch Projektförderung. Das Forschungsinstitut der DGAP wurde Anfang der 70er Jahre von Prof. Dr. Karl Kaiser aufgebaut, geleitet und 1999 in sein neues Quartier im Berliner Bezirk Tiergarten überführt. Dort arbeiten heute unter der Leitung von Kaisers Nachfolger Prof. Dr. Eberhard Sandschneider mehr als ein Dutzend wissenschaftliche Mitarbeiter/innen. Sie führen – in der Regel auf Projektbasis – Forschungsvorhaben durch. Zu den inhaltlichen Schwerpunkten gehören die Arbeitsstellen zu Russland/GUS und Mittelosteuropa, Projekte zur europäischen Außenpolitik, zur Rolle der USA in der neuen Weltpolitik, zu Reaktionen auf die Globalisierung. In Bonn war das Forschungsinstitut der DGAP über Jahrzehnte das einzige seiner Art, das sich direkt am Sitz von Regierung und Parlament befand. Seit Anfang 2001 teilt es sich diese Rolle mit dem europaweit größten außenpolitischen Think Tank. > Stiftung Wissenschaft und Politik – Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit (www.swp-berlin.org) Die 1962 gegründete SWP finanziert sich überwiegend aus Titeln des Bundeshaushalts (Haushalt des Kanzleramts) sowie in eher geringem Maße durch Drittmittel. Mit ca. 50 wissenschaftlichen Mitarbeitern (von derzeit 146 Planstellen) ist die SWP die größte praxisbezogene außen- und sicherheitspolitische Forschungseinrichtung in Europa. Die SWP betreibt praxisbezogene Forschung zu den Themenschwerpunkten internationale Sicherheit, Außenpolitik und internationale Wirtschaftsbeziehungen. Hauptadressat der SWP ist insbesondere die Arbeitsebene von Parlament und Regierung. Weiteres Anliegen: Aufbau und Pflege internationaler Expertennetzwerke. Zwischen 1998 und dem Jahr 2001 befand sich die SWP in einer Phase des Umbruchs. Von 1998 bis zu seiner Pensionierung 2005 leitete der ehemalige ZEITRedakteur Dr. Christoph Bertram das Forschungsinstitut der SWP. Seit Jahresbeginn 2001 sind die Fusion mit dem Bundesinstitut für Internationale und Ostwissenschaftliche Studien (BIOSt), das zwischen 1961 und 2000 als Ressortforschungseinrichtung des Bundesinnenmi-

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nisteriums in Köln arbeitete und der mehrfach aufgeschobene Umzug beider Einrichtungen nach Berlin abgeschlossen. Mit dem Nahostexperten Dr. Volker Perthes wurde die Direktorenstelle der SWP im Herbst 2005 zum ersten Mal mit einem hausinternen Wissenschaftler besetzt.

3.1.2 Institute mit Länder- und Regionalexpertise Regionalforschungsinstitute gibt es an fast allen Universitäten der Bundesrepublik Deutschland, doch die wenigsten betreiben aktive Politikberatung. Neben den nachstehend genannten Einrichtungen nehmen z.B. die in Berlin und München angesiedelten Ost- und Südosteuropa-Institute Politikberatungsaufgaben wahr.

> Deutsches Übersee-Institut (DUI) (www.duei.de) Zweck des 1964 gegründeten und in Hamburg ansässigen Instituts ist die Beobachtung und Untersuchung der sozialen, ökonomischen und politischen Verhältnisse und Entwicklungen in den überseeischen Ländern. Dazu bedient sich das DÜI des ihm eigenen Instituts für Allgemeine Überseekunde sowie der Regionalinstitute zu Afrika, Asien, Iberoamerika und dem Orient. Ingesamt verfügt die Dachorganisation DÜI über ein wissenschaftliches Personal von mehr als 40 Personen. Als Einrichtung der Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibniz wird das Institut zu je der Hälfte aus Bundes- und Landesmitteln (Hamburg) finanziert. > Deutsch-Französisches Institut (www.dfi.de) Das im südwestdeutschen Ludwigsburg angesiedelte DFI wurde 1948 von Theodor Heuss, Carlo Schmid, Fritz Schenk und anderen als unabhängiges Forum für den Dialog mit Frankreich auf allen Gebieten des intellektuellen und öffentlichen Lebens gegründet. Sein französisches Gegenstück ist das Centre d’Information et de Recherche sur l’Allemagne Contemporaine in Paris. Das DFI beschäftigt 20 Mitarbeiter, darunter 5 Wissenschaftler und wird mit ca. 1,4 Mio Euro vom Auswärtigen Amt, dem Sitzland Baden-Württemberg und der Stadt Ludwigsburg finanziert. 3.1.3 Institute der Europaforschung Europa-Forschungsinstitute existieren an mehreren deutschen Universitäten (Hamburg, Berlin Leipzig, Mannheim, Marburg) sowie an einigen außeruniversitären Einrichtungen und Studiengruppen wie z.B. am Wissenschaftszentrum Nordrhein-Westfalen. Einen expliziten Politikberatungsanspruch haben die folgenden Institute:

> Institut für Europäische Politik, Berlin (www.iep-berlin.de) Das 1959 gegründete IEP zählt zu den ersten europapolitischen Forschungseinrichtungen der Bundesrepublik. Das IEP betätigt sich außer in der europäischen Integrationsforschung in der europapolitischen Bildung und in der Förderung des europäischen Dialogs. Im Jean-MonnetHaus in Berlin sind ca. 30 Mitarbeiter in den Bereichen Forschung, politische Bildung und Training/Veranstaltungen tätig.

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> Centrum für Angewandte Politikforschung, München (www.cap.uni-muenchen.de) Das 1995 von Prof. Dr. Werner Weidenfeld an der Universität München gegründete Centrum betreibt Europa-, Einstellungs-, Deutschland und Zukunftsforschung mit praktischer Ausrichtung. Außenpolitisch tritt das CAP zum einen durch die Bertelsmann-Forschungsgruppe Politik, die sich mit sämtlichen Aspekten europäischer Politik und mit den transatlantischen Beziehungen befasst, und der Forschungsgruppe Europa, die sich der EU-Integration widmet, in Erscheinung. Die Forschungsgruppen und Projekte des auf ca. 80 Mitarbeiter/innen angewachsenen CAP verbinden international und interdisziplinär angelegte Analyse mit Vorschlägen für die politische Praxis. Zu den wichtigsten Kooperationspartnern des CAP gehören die Bertelsmann-Stiftung, deren Vorstand Weidenfeld angehört, die Europäische Kommission, die Frankfurter Aventis Foundation (ehemals Hoechst) und der German Marshall Fund. > Zentrum für europäische Integrationsforschung, Bonn (www.zei.de) Das ZEI wurde 1995 als selbstständige Forschungseinrichtung an der Universität Bonn gegründet. Zusammen mit seinem Schwesterinstitut, dem Zentrum für Entwicklungsforschung (ZEF) bildet es das Internationale Wissenschaftszentrum Bonn. „Fundierte“ Politikberatung sowie Dialoge zwischen Wissenschaft und Praxis gehören zu seinen Kernaufgaben. Das ZEI integriert europarechtliche, wirtschaftliche, politische und kulturelle Fragestellungen in neun Forschungsgruppen, die ca. 50 wissenschaftliche Mitarbeiter beschäftigen. 3.1.4 Sicherheitspolitik sowie Friedens- und Konfliktforschung Neben der SWP und den nachstehend vorgestellten Einrichtungen gibt es einige kleinere politikberatende sicherheitspolitische Institute wie das Institut für strategische Analysen, Siegburg. Zu den Friedensforschungsinstituten mit Politikberatungsanspruch gehören Einrichtungen wie die Forschungsstätte der Evangelischen Studiengemeinschaft (FEST) in Heidelberg, das Bonn International Center for Conversion (BICC), das Schleswig-Holsteinische Institut für Friedenswissenschaften (SCHIFF) in Kiel, die Stiftung Entwicklung und Frieden (SEF) in Bonn, die Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung (AKUF) in Hamburg, die das weltweite Kriegsgeschehen dokumentiert und vor allem die beiden größeren Institute in Frankfurt und Hamburg. Das jährliche Friedensgutachten der Friedensforschungsinstitute HSFK, IFSH und FEST dient der öffentlichkeitswirksamen Beratung und weist in der Form seiner regelmäßigen Präsentation durchaus Ähnlichkeiten mit dem Gemeinschaftsgutachten der Konjunkturforschungsinstitute auf, ohne jedoch ein offizielles Mandat zu besitzen.

> Hessische Stiftung für Friedens- und Konfliktforschung, Frankfurt (www.hsfk.de) Die 1970 auf Initiative Marburger Studenten und Wissenschaftler sowie der Hessischen Landesregierung in Frankfurt am Main gegründete Stiftung finanziert sich überwiegend aus den Mitteln ihres Namensgebers, dem Land Hessen. Das Forschungsinteresse der ca. 35 Mitarbeiter/innen, davon 20 im wissenschaftlichen Bereich, ist insbesondere seit dem Ende des OstWest-Konflikts darauf ausgerichtet, Ursachen von internen und internationalen Konflikten zu erkennen, um Möglichkeiten für eine präventive Bearbeitung entwickeln und Schritte zu einem Konfliktaustrag ohne militärische Gewalt fördern zu können. Die Frankfurter Forscher/ innen untersuchen die Rollen von OSZE, NATO, WEU und EU bei der politischen Neuordnung Europas, bei Verteilungsproblemen der Weltwirtschaft, bei der Entwicklung und Nationenbildung in Ost- und Südosteuropa, bei der Erforschung der Durchsetzungsbedingungen

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weltweiter Rüstungskontrollen und Abrüstung. Die Entwicklung von Strategien zur NichtWeiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen brachte der HSFK und ihrem Direktor, Prof. Dr. Harald Müller besondere Anerkennung. International ist die HSFK als Peace Research Institute Frankfurt (PRIO) bekannt.

> Institut für Sicherheits- und Friedenspolitik an der Universität Hamburg (www.ifsh.de) Das ISFH wurde 1971 als Stiftung bürgerlichen Rechts gegründet und hat sich satzungsgemäß im Rahmen der Friedensforschung insbesondere mit sicherheitspolitischen Problemen zu befassen. Das von Wolf Graf Baudissin gegründete und lange Jahre von Egon Bahr geführte Institut wird nach dem frühen Tod von Bahr-Nachfolger Prof. Dr. Dieter Lutz heute von Dr. Michael Broszka geleitet. Zu den aktuellen Schwerpunkten der ca. 15 bis 20 Hamburger Forscher gehören neben Osteuropa, die Arbeit an einem gesamteuropäischen Sicherheitssystem sowie zunehmend nicht-militärische Bedrohungen. Ziel der Forschung und der praxisorientierten Begleitung der Politik ist die Erarbeitung kooperativer Strategien der Konfliktlösung und Gewaltvorbeugung in besonderer Ausrichtung auf die Handlungsoptionen der Bundesrepublik Deutschland. Seit Anfang 2000 entstand aus einem Projektbereich des IFSH heraus das Zentrum für OSZE-Forschung (CORE), das mit ca. 40 Mitarbeitern die Grundlagenforschung über zentrale Aspekte der Entwicklung der OSZE mit nachfrage-orientierten Analysen aktueller Probleme und praktischen Dienstleistungen verknüpfen will. 3.1.5 Entwicklungspolitik

> Institut für Entwicklung und Frieden, Duisburg (www.inef.uni-duisburg.de) Das INEF ist seit 1990 eine Einrichtung des sozialwissenschaftlichen Fachbereichs der Universität Duisburg und wurde zur wissenschaftlichen Begleitung der zuvor von Willy Brandt gegründeten Stiftung für Entwicklung und Frieden (Bonn) gegründet. In Kooperation beider Einrichtungen erscheint das Jahrbuch „Globale Trends“. Dem von Prof. Dr. Franz Nuscheler und Dr. Dirk Messner geleiteten Institut gehören 12 weitere Wissenschaftler/innen an, die über Zusammenhänge von Entwicklung und Frieden in der 3. Welt und über globale Interdependenzen von Sicherheit, Wirtschaft und Umwelt forschen. Ziel des Instituts ist es, über globale Zusammenhänge öffentlich aufzuklären sowie in den Dialog mit den politisch Handelnden zu treten und Handlungsanweisungen zu geben. Das INEF wird vom Land NRW getragen und erhält darüber hinaus Drittmittel von Stiftungen, Ministerien, internationalen Organisationen und kirchlichen Kreisen. > Think Tanks mit Bezügen zur Außenpolitik Die Zahl der Think Tanks, deren Arbeit indirekt außenpolitische Bezüge aufweist, ist groß. Im Bereich der Außenwirtschaftspolitik sind zu nennen das Kieler Institut für Weltwirtschaft und das Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim. Im transatlantischen Politikdialog spielen das Aspen-Institut Berlin und die ebenfalls in der Hauptstadt ansässige American Academy, der Council of Public Policy, Bayreuth, der German Marshall Fund oder das Berliner Informationszentrum für transatlantische Sicherheitspolitik eine wichtige Rolle. In der Sicherheitspolitik existieren neben den genannten Einrichtungen die Bundessicherheitsakademie in Berlin-Pankow, RAND-Europe in Berlin oder das Institut für strategische Analysen in Siegburg. Den internationalen Politikdialog pflegen Einrichtungen wie die Alfred Herrhausen Gesellschaft in Frankfurt, die Quandt-Stiftungen in Bad Homburg und Mün-

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chen sowie die jährlich stattfindende Internationale Sicherheitskonferenz (ehemals Wehrkundetagung) in München.

> Bertelsmann-Stiftung (www.bertelsmann-stiftung.de) Die Bertelsmann-Stiftung existiert seit 1977. Stiftungsgründer und langjähriger Stiftungsleiter war Bertelsmann-Patriarch Reinhard Mohn. Nachdem Mohns Nachfolger im Stiftungsvorsitz, Gunter Thielen, am 1.8.2002 zum Vorstandvorsitzenden der Bertelsmann AG ernannt wurde, wurde die Stiftung zwischen 2002 und 2005 von dem emeritierten Münsteraner Marketing-Professor Heribert Meffert geführt. Mit einem Stab von ca. 300 Mitarbeitern und Eigenmitteln von jährlich ca. 70 Millionen Euro, die aus den Dividenden des Mutterkonzerns Bertelsmann AG stammen, ist die Gütersloher-Stiftung üppiger ausgestattet als jede andere operative, sich ihre Themen selbst aussuchende und Projekte eigenständig durchführende Stiftung und jedes andere politikberatende Institut in Deutschland. Außenpolitisch relevante Themen bearbeitet im Themenfeld „Politik“ der Bereich „Internationale Politik“ unter der Leitung von Josef Janning. Sie nehmen dabei einen kleineren, aber wichtigen Teil der ca. 180 Stiftungsprojekte ein. Aufgrund ihrer Ressourcenstärke und ihrer Eigenständigkeit ist die Stiftung in den Bereichen Europapolitik und transatlantische Beziehungen sowie in der internationalen Elitenvernetzung ein wichtiger Anbieter außenpolitischer Beratung in Deutschland. Der Arbeitsbereich „internationale Verständigung“ ist einer von fünf Schwerpunktfeldern der Stiftung. > Global Public Policy Institute (www.globalpublicpolicy.net) Ein junges Institut mit Sitz in Genf und Berlin. Direktor Wolfgang Reinicke hat lange Zeit bei Brookings und der Weltbank gearbeitet. Fokus der Arbeit ist das Thema Global Governance, also Fragen, wie Regierungen und in internationale Organisationen mit NGOs und Unternehmen zusammenarbeiten können. 3.2 Außenpolitikberatung durch parteinahe Stiftungen Die parteinahen Stiftungen Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) (SPD), Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) (CDU), Friedrich-Naumann-Stiftung (FNS) (FDP), Hanns-Seidel-Stiftung (HSS) (CSU), Heinrich-Böll-Stiftung (HBS) (Bündnis90/Die Grünen) und Rosa-Luxemburg-Stiftung (PDS) sind sowohl Akteure als auch Berater der bundesdeutschen Außenpolitik (¡ Politische Stiftungen). Die politikberaterische Arbeit der Stiftungen ist nach regionalen Schwerpunkten sowie nach Adressatenkreis verschieden gewichtet und sehr unterschiedlich finanziert, umfasst aber zumeist drei Bereiche: 1. Praxisbezogene außenpolitische Forschung in der Stiftungszentrale im Inland. Diese ressourcenaufwendige Art der Politikberatung leisten insbesondere die FES, KAS und HSS. 2. Organisation von internationalen Politikdialogen im Heimatland und – überwiegend – an den Stiftungsstandorten, die in den Industrieländern liegen. Hier geht es in erster Linie darum, deutsche sowie europäische Positionen in die internationale Debatte einzubringen. 3. Die Projektarbeit vor Ort mit den jeweiligen ausländischen Partnern in Transitions- und Entwicklungsländern. Drei Bereiche stehen hier im Vordergrund: Stärkung der zivilgesellschaftlichen Strukturen (insbesondere weltanschaulich verwandter Gruppierungen) Hilfe bei der Entwicklung rechtsstaatlicher und demokratischer Strukturen sowie Förderung der regionalen und kommunalen Verwaltung.

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4. Entwicklungen und Perspektiven der außenpolitischen Beratung 4.1 Wissenschaftliche Distanz und kommunikative Nähe zur Politik Zur Wahrung ihrer Unabhängigkeit pflegten die politikberatenden Think Tanks in Deutschland über Jahrzehnte eine große wissenschaftliche – und mitunter auch räumliche und mentale – Distanz zur außenpolitischen Praxis. Dies trug der Think Tank-Forschung von Seiten der Abnehmer häufig den Vorwurf der theoretischen Verspieltheit und mangelnden Praxistauglichkeit ein (vgl. Klaiber 1996). Mindestes zwei Entwicklungen der späten neunziger Jahre könnten dazu beitragen, die kommunikative Nähe von politikberatender Wissenschaft und Praxis zu erhöhen: (i) die Konzentration außenpolitischer Think Tanks, Berater und Dialogeinrichtungen in räumlicher Nähe zu den Abnehmern in Berlin bzw. die Zusammenlegung entwicklungspolitischer Einrichtungen in Bonn. (ii) die gewollte Praxisorientierung und die Professionalisierung von in den 90er Jahren neu gegründeten oder neu strukturierten Think Tanks wie CAP, Bertelsmann Stiftung, Zentrum für europäische Integrationsforschung, SWP, BICC usw. Die zu einer gleichermaßen wissenschaftlich fundierten, aktuellen, aber nicht Tagespolitik betreibenden, praxisnahen, aber nicht regierungshörigen und am politisch Durchsetzbaren orientierten Politikberatung notwendigen „Wissenspools“ können nur sehr begrenzt durch den Aufbau entsprechender personeller Ressourcen in den Ministerien geschaffen werden. Eine interministerielle Arbeitsgruppe unter Leitung des Bundeskanzleramts erarbeitete zwischen 1997 und 2000 Leitlinien für eine moderne politikberatende Forschung auf dem Gebiet der Außenpolitik. Zusammen mit anderen Reformvorschlägen ergibt sich das folgende Bild: Entscheidend ist das Schnittstellenmanagement zwischen Ministerien und Wissenschaft. Ein verbesserter Personal- und Informationsaustausch zwischen Praxis und Forschung wird ebenso angemahnt wie eine Bevorzugung der Projektförderung gegenüber der institutionellen Förderung. Um diese Ziele zu erreichen, müssten sich z.B. mehr Bereiche von Politik und Verwaltung der temporären Verwendung von Wissenschaftlern öffnen, neue Formen der politikorientierten Zusammenarbeit zwischen Ministerien und Wissenschaft wie der Aufbau politikorientierter Task Forces, in denen Wissenschaftler und Praktiker auf Zeit zusammenarbeiten, wären zu erproben. Der Grundwiderspruch der externen Beratung – die kurzatmige Politik möchte kurzfristige Lösungshilfen, Wissenschaft liefert längerfristige Überlegungen – wird sich jedoch nicht vollständig auflösen lassen, es sei denn, man reduzierte die politikberatende Forschung auf einen weisungsgebundenen Zulieferbetrieb. Dass sich außenpolitische Beratung dann schwer tut, wenn sie Empfehlungen vertritt, die nicht dem Credo der politischen Praxis entsprechen (vgl. Schmillen 2002) ist genauso bedauerlich wie unabänderlich.

4.2 Schriftliche und mündliche Beratungsformen Politikberatung ist traditionell schriftliche Beratung in Form von Gutachten, Fachbüchern und Aufsätzen in wissenschaftlichen Zeitschriften. Mittlerweile nehmen Kurzanalysen, Positions- und Strategiepapiere einen breiteren Raum in der Produktpalette der Institute ein. Selbst dort, wo die Beratung in mündlicher Form verabreicht wird – etwa bei Auftritten von

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außenpolitischen Experten in Sachverständigenanhörungen, bei Expertengesprächen und Kolloquien bei Planungsstäben usw. – beruht das gesprochene Wort meist auf kurzen schriftlichen Ausführungen. Gleichwohl erfährt die informelle mündliche Beratungsform als besonders effektive Konsultationsform auch in Deutschland eine hohe Wertschätzung und gilt als besonders ertragreich. Das Internet hat dazu beigetragen, die Vorlaufszeit einiger Formen der schriftlichen Beratung deutlich zu verkürzen, während das räumliche Zusammenrücken der Berater in Berlin die Voraussetzungen für mündliche Beratung im Politikfeld Außenpolitik stark verbessert hat, zumal die nicht in Berlin ansässigen Think Tanks und Stiftungen ihre Hauptstadt-Aktivitäten seit 1999 deutlich verstärkt haben.

4.3 Öffentlichkeits- und Medienorientierung der Beratung Da die direkte Politiker- und Verwaltungsberatung unter der Zeitknappheit der Entscheider und der Abschottung der Ministerialbürokratie leidet, erfreut sich die indirekte Form der Politikberatung in Gestalt der an die breitere Öffentlichkeit und die Facheliten gerichteten Beratung wachsender Beliebtheit. Das wahrscheinlich wichtigste Forum dieser Beratungsform sind die für Gastautoren zugänglichen offenen Kommentar- und Meinungsseiten der großen Tages- und Wochenzeitungen. Außenpolitische Experten mit der Fähigkeit zur knappen, aber präzisen Analyse und allgemeinverständlichen Formulierung, mitunter auch eloquente ehemalige Militärs sind sichtbare und gern gesehene Kommentatoren in tagesaktuellen Brennpunktund Spezialsendungen während weltpolitischer Krisen sowie in Rundfunksendungen zum aktuellen Zeitgeschehen. Die Nachfrage wuchs in der zweiten Hälfte der 90er Jahre aufgrund der Einführung von Spartenkanälen zu Nachrichten und Dokumentation in Funk und Fernsehen (N24, NTV, Phoenix) sowie aufgrund der gestiegenen Erklärungsbedürftigkeit der internationalen Politik. Dennoch bieten nur wenige „Eliten- und Spartenmedien“ im Printbereich die Gelegenheit für ein nachhaltiges, konfliktantizipierendes und differenziertes außenpolitisches Agenda-Setting durch wissenschaftliche Beratungsakteure. Die Heranziehung der Experten gerade durch die audiovisuellen Medien verläuft häufig tagesaktuell, ereignis- und krisenorientiert.

4.4 Internationalisierung und Europäisierung Aufgrund von Globalisierung und Internationalisierung bleibt Beratung nicht länger auf die klassischen „auswärtigen“ Ressorts und Abteilungen beschränkt, sondern addressiert sich an die immer zahlreicheren Abteilungen für auswärtige, europäische und transnationale Angelegenheiten in anderen Ressorts und Behörden (vgl. Eberlei/Weller 2001). Damit wird der Wettbewerb der Beratungsanbieter um Mittel und Gehör nicht nur intensiver, sondern auch internationaler. Vertreter ausländischer und internationaler Think Tanks suchen Berliner Institutionen zu Gesprächen auf, deutsche Institute beraten die Europäische Kommission. Einerseits sind deutsche Außenpolitikinstitute heute integraler Bestandteil transnationaler Beratungsnetzwerke, wie das Beispiel des Conflict Prevention Network verdeutlicht. Der 1997 gegründete internationale Netzwerk-Think Tank mit Sitz in Berlin – unter der Obhut des SWP –, der sich für die jeweiligen Forschungsthemen weltweit entsprechende Spitzenfachleute sucht, berät die Europäische Kommission in sicherheitspolitischen Fragen. Deutschland ist

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zudem Ausrichter von renommierten Veranstaltungen des internationalen Politikdialogs wie z.B. die Münchener Konferenz zur Sicherheitspolitik (früher: Wehrkundetagung), deutsche Berater spielen eine immer wichtigere Rolle bei der Vorbereitung von Politik und Diplomatie – etwa im Europa-Asien Dialog (vgl. May 2000). Doch dies ist nicht genug: Ein modernes, über die Beratung von Politikern und Ministerialbeamten hinausreichendes Verständnis von Politikberatung zielt nicht zuletzt auf die Erzeugung von transnationaler Definitions-, Deutungs- und Konsensmacht. Der Export transnational oder gar global wirksamer Deutungsangebote wie Ideen, Orientierungen und Leitbilder stellt neben den klassischen „harten“ Machtfaktoren eine erhebliche „weiche“ Machtquelle dar – insbesondere für eine an der Verbindlichkeit internationaler Normen interessierte Zivilmacht wie Deutschland. Erkennen der Problemkonstellationen der Zukunft, handlungsorientiertes Interpretieren derselben, Wissen, um Kooperation zu organisieren, lauten die strategischen Beratungsaufgaben der Zukunft, die mehr sind als wissenschaftliche Informationsdienstleistung.

Weiterführende Literatur Eisermann, Daniel (1998), Außenpolitik und Strategiediskussion: Die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik 1955 bis 1972, München: Oldenbourg. Detailreiche, auf intensivem Quellenstudium beruhende Dissertation zur Entwicklung der DGAP während des Kalten Krieges. Herzog, Roman (1996), Überlegungen zum Verhältnis von Wissenschaft und Politik. Ansprache des Bundespräsidenten vor der Stiftung für Wissenschaft und Politik am 13.3.1996 in Ebenhausen, in: Bulletin der Bundesregierung 3.4.1996. Klassische Rede des ehemaligen Bundespräsidenten, in der eine vitalere außenpolitische Beratungslandschaft nach amerikanischem Muster anmahnt. Janning, Josef (1996), Anforderungen an die Denkfabriken, in: Internationale Politik, 51. Jg., H. 9, S. 65–67. Der Leiter der Forschungsgruppe Politik der Bertelsmann-Stiftung formuliert kurz und prägnant einen Anforderungskatalog, den politikberatende Institute seiner Meinung nach erfüllen müssen, um relevant zu bleiben. Kielinger, Thomas (1995), Die deutsche Außenpolitik – schlecht beraten. Essay über Bonn und das Land Kakanien, in: Internationale Politik, 50. Jg., H. 4, S. 38–44. Nicht das Vorliegende, sondern das Vorausliegende der Politik muss die außenpolitische Elite unseres Landes beschäftigen, fordert der Großbritannien-Korrespondent der Tageszeitung „Die Welt“. Kein neues Gesamtkonzept tut Not, vielmehr eine Gesamtkultur, die die Besten zusammenführt zu gezielter Arbeit an politikfähigen Vorlagen. Kielinger plädiert für eine effiziente Politikberatung ohne bürokratische Ängstlichkeit. Klaiber, Klaus-Peter (1996), Zielvorgabe: Aktualität, Praxisnähe und Durchsetzbarkeit, in: Internationale Politik, 51. Jg., H. 9, S. 63–64. Der ehemalige Leiter des Planungsstabes des AA unter Außenminister Klaus Kinkel (1992–1998) formuliert Desiderate außenpolitischer Forschungsprioritäten aus der Sicht des Praktikers. Krevert, Peter (1993), Funktionswandel der wissenschaftlichen Politikberatung in der Bundesrepublik Deutschland: Entwicklungslinien, Probleme und Perspektiven im Kooperationsfeld von Politik, Wissenschaft und Öffentlichkeit, Münster: LIT-Verlag. Umfassende Studie der Entwicklung der wissenschaftlichen Politikberatung während der Bonner Republik. Maull, Hanns W. (1994), Call Girls in the Old World: Of Multilateral Think Tanks, Dialogue Programs and Other Promiscuous Activities In and Around Europe, in: Evans, Paul M. (Hrsg.), Studying Asia Pacific Security: The Future of Research, Training and Dialogue Activities, Toronto: Joint Centre for Asia Pacific Studies, S. 275–295. Eine kurze Bilanz der Aktivitäten der politikberatenden Außenpolitikforschung in Europa zwischen 1960 und 1994. Messner, Dirk (2001), Globalisierungsanforderungen an Institutionen deutscher Außen- und Entwicklungspolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 18–19, S. 21–29. Der Autor geht der Frage nach, ob die Organisationsformen und das Management der deutschen Außen- und Entwicklungspolitik den Anforderungen der Globalisierung entsprechen und unterbreitet Reformvorschläge.

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Institutionen und innerstaatliche Akteure

Mols, Manfred (1998), Politikberatung im außenpolitischen Entscheidungsprozess, in: Eberwein, WolfDieter/Kaiser, Karl (Hrsg.), Deutschlands neue Außenpolitik, Bd. 4: Institutionen und Ressourcen, München, S. 251–264. Fundierte Bestandsaufnahme der außenpolitischen Beratung bis Mitte der 90er Jahre durch einen in der Lateinamerika-Beratung aktiven Wissenschaftler. Schmillen, Achim (2002), Politikberatung in der Außenpolitik, in: Kümmel, Gerhard (Hrsg.), Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Erkundungen zu einem schwierigen Verhältnis, Strausberg, S. 101–113. Der ehemalige Planungschef von Ex-Außenminister Fischer gibt einen Einblick in die Arbeit des AA-Planungsstabes und der Zusammenarbeit mit der Wissenschaft. Thunert, Martin (2000), Players Beyond Borders? German Think Tanks as Catalysts of Internationalisation?, in: Global Society, 14. Jg., H. 2, S. 191–212. Bestandsaufnahme internationaler Vorbilder und internationaler Aktivitäten deutscher Politikforschungsinstitute. Wallace, William (1995), Between Two Worlds. Think-tanks and Foreign Policy, in: Hill, Christopher/ Beshoff, Pamela (Hrsg.), Two Worlds of International Relations. Academics, Practitioners and Trade in Ideas, London/New York: Routledge und LSE, S. 139–163. Der englische Europa-Experte und liberal-demokratische Oberhausabgeordnete Lord Wallace kontrastiert Länder vergleichend die „zwei Welten“ der universitären und der praxisbezogenen außenpolitischen Forschung.

V. Staaten und Regionen

Vereinigte Staaten von Amerika: politische und Sicherheitsbeziehungen*

Staaten und Vereinigte Stephen F.Staaten Regionen Szabovon Amerika: politische und Sicherheitsbeziehungen

1. Einleitung Die deutsch-amerikanische Sicherheitsbeziehung stand im Kern einer breiteren bilateralen Beziehung. Der Kalte Krieg drehte sich vorrangig um Deutschland, wer es kontrollierte, welche Richtung es in der Außen- und Sicherheitspolitik einschlagen würde und wie die Teilung enden würde. Nach der deutschen Einheit war Europa nicht länger strategisch geteilt. Die formelle Wiedervereinigung Deutschlands am 3. Oktober 1990 markierte das Ende des alten Bündnisses und den Beginn von etwas ganz anderer Art. Deutschlands grundlegendes außenpolitisches Ziel war erreicht, und ein neuer Strategieansatz wurde nach diesem großen Erfolg erforderlich. Deutsche und Amerikaner bewegten sich schrittweise von dem engen Bündnis des Kalten Krieges weg, hin zu einer distanzierteren Beziehung in der Mitte der ersten Dekade des neuen Jahrhunderts. Die Beziehung durchlief mehrere Phasen. Die erste Phase war eine der Anpassung und Konsolidierung. Während dieser Phase versuchten beide Länder, das enge Arbeitsbündnis, das in den diplomatischen Verhandlungen über die deutsche Wiedervereinigung gegipfelt hatte, nach den neuen Verhältnissen in Europa nach dem Kalten Krieg und dem Ende der Sowjetunion auszurichten und so zu erhalten. Deutsche und amerikanische Führungsriegen behielten die NATO im Zentrum ihrer Sicherheitsstrategien, indem sie das atlantische Bündnis an neue Herausforderungen und Aufgaben anglichen sowie dessen Mitgliederzahl vergrößerten. Diese Periode (Erhaltung und Anpassung: die 1990er) begann während der Zwei-plus-Vier-Verhandlungen 1990 (¡ Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag) und dauerte bis zum Ende der Balkankriege 1999 an. Der Regierungsantritt in Berlin 1998 und in Washington 2001 sowie die terroristischen Angriffe auf Washington und New York am 11. September 2001 markierten das Ende dieser Phase und den Beginn eines reinigenden Bruchs im Zusammenhang mit dem amerikanischen Krieg im Irak (Überquerung des Rubikon). Während dieser Periode von nur zwei bis drei Jahren wurden viele Fundamente des bilateralen Sicherheitsbündnisses schwer erschüttert. Eine dritte Phase (vom Bündnis zur unverbindlichen Koalition), die mit der zweiten Amtszeit der Bush-Regierung 2005 und der Wahl einer christlich-demokratisch geführten Regierung in Berlin begann, markierte einen Umschwung in den neuen Beziehungen und den Beginn des Versuchs, eine neue, realistische Beziehung aufzubauen jenseits von Bündnis und Rivalität.

* Der Autor bedankt sich für den Recherchebeitrag von Julia Amelia Pfundt zu diesem Kapitel.

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2. Erhaltung und Anpassung: die 1990er 2.1 Ein neues Gefahrenumfeld Das Ende des Kalten Krieges brachte ein radikal verändertes Gefahrenumfeld und die Anfänge neuer strategischer Kulturen in Deutschland und den USA mit sich (¡ Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen). Während des Kalten Krieges und der Teilung Deutschlands stellte die Grenze zwischen den beiden Teilen Deutschlands auch die am stärksten militarisierte Trennungslinie in der Konfrontation der beiden Blöcke dar. Deutschland war existenziell von der amerikanischen Sicherheitsgarantie und den strategischen Entscheidungen Amerikas abhängig. Nach der Wiedervereinigung war Deutschland umgeben von befreundeten und schwächeren Staaten, welche entweder schon den westlichen Politik- und Sicherheitsinstitutionen angehörten (hauptsächlich zur Europäischen Union und der NATO) oder diesen so bald wie möglich beitreten wollten. Die sowjetische Bedrohung befand sich im Prozess der Auflösung. Der Abzug der letzten russischen Truppen erfolgte bis 1994. Keine andere direkte militärische Bedrohung erschien in der Zukunft plausibel. Russlands militärische Macht implodierte, und neue Gefahren hingen eher mit seiner Schwäche als mit einer Aussicht auf Gewaltanwendung zusammen. Darüber hinaus hätte es viele Jahre der Vorwarnung gegeben, falls sich eine dieser Bedrohungen eingestellt hätte. Diese bedeutende Veränderung der geostrategischen Position Deutschlands begann sich in der veränderten Beziehung zu den Vereinigten Staaten widerzuspiegeln. Die alte Sorge um einen Krieg an der zentralen Front der östlichen Grenze Deutschlands wurde abgelöst von der Instabilität an den Grenzen Europas und im Mittleren Osten. Der Golfkrieg 1991 brach kurz nach der deutschen Wiedervereinigung aus, und so beschränkte sich die Rolle Deutschlands auf eine Scheckbuchdiplomatie, in der Deutschland neun Milliarden US-Dollar von insgesamt 61,1 Milliarden US-Dollar Kriegskosten zur Verfügung stellte (Financial Times 2002). Als sich die Situation im Balkan jedoch verschlechterte und Deutschland zur Beteiligung an Blauhelmmissionen aufgefordert wurde, stieg der Druck, die strategische Kultur anzugleichen und sich von den legalen Restriktionen des Einsatzes deutscher Streitkräfte zu lösen (¡ Ex-Jugoslawien; Bundeswehr). Während die Vereinigten Staaten die NATO anspornten, ihre Rolle den neuen Anforderungen der frühren 90er Jahre anzupassen, beginnend mit dem neuen Strategiekonzept vom November 1991, drängten sie kontinuierlich eine Reihe von deutschen Regierungen, ihre auf Landesverteidigung ausgerichteten Streitkräfte zu einer mobilen Streitmacht umzuformen, welche sich für Kriseninterventionen eignet (Haftendorn 2001: 390– 400). Begrüßt wurde dieser Druck vom Verteidigungsministerium und von Verteidigungsminister Volker Rühe, der die Umgestaltung der Bundeswehr als Basis für die Legitimierung ihrer Rolle und ihres Budgets sah. Eine zusehends erbitterte Debatte setzte mit dem Golfkrieg sowohl innerhalb Deutschlands als auch zwischen Deutschland und seinen Verbündeten ein. Diese Debatte spaltete schließlich die Koalition der amtierenden Regierung aus Christdemokraten und Freien Demokraten. Die letzteren brachten (zusammen mit der Opposition der Sozialdemokraten) die Frage vor das Bundesverfassungsgericht, ob die Bundeswehr jenseits der territorialen Verteidigung des Landes operieren dürfe. In seiner Entscheidung vom Juli 1994 (¡ Grundgesetz und Außenpolitik) gab das Gericht grünes Licht für die Beteiligung Deutschlands an multilateralen Militäroperationen unter folgenden Voraussetzungen:

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> Sie sollten letztlich einem friedlichen Ziel dienen, > sie sollten von kollektiven Sicherheitsorganisationen ausgeführt werden (einschließlich der NATO und der WEU)

> und durch eine einfache Mehrheit im Bundestag bewilligt werden. Diese Entscheidung beantwortete die allgemeine Frage, ob deutsche Streitkräfte außerhalb des Verteidigungsrahmens des Bündnisses eingesetzt werden könnten. Sie entfernte die selbst auferlegte künstliche Beschränkung und lief darauf hinaus, dass Deutschland sich nicht länger hinter seiner Verfassung verstecken konnte, wenn Hilfe von seinen Partnern gefordert wurde. Während aber das Gericht nicht festlegte, dass ein UN-Sicherheitsmandat eine notwendige Vorbedingung für eine deutsche Beteiligung an militärischen Aktionen sei, blieb unklar, ob es militärische Interventionen ohne ein solches Mandat stillschweigend dulden würde.

2.2 NATO-Erweiterung und ESDI (European Security and Defense Identity) Die neue Dekade brachte auch neue Wahlmöglichkeiten für die deutsche Strategie. Diese Wahl bestand zwischen dem Beibehalten der NATO und der transatlantischen Beziehung als zentraler Säule der deutschen Sicherheitspolitik und den Bestrebungen hin zu einem unabhängigeren europäischen Ansatz, der auf die Europäische Union fokussiert war. Deutsche Entscheidungsträger versuchten, eine Entscheidung zwischen den beiden Institutionen zu vermeiden und taten alles, um die beiden Optionen miteinander vereinbar zu machen. Somit arbeitete Deutschland aktiv sowohl an einer Erweiterung der NATO als auch an der Entwicklung eines europäischen Militärpotenzials, das mit der NATO verbunden werden würde, aber immer noch eine eigene Säule im Bündnis bilden würde. Die CDU/FDP-Regierung unter Helmut Kohl drängte somit auf eine Erweiterung der NATO, um die Schlüsselstaaten aus Zentral- und Osteuropa aufzunehmen. Sie tat dies, um Amerika an der europäischen Sicherheit weiterhin zentral zu beteiligen und ein multilaterales Sicherheitssystem auf die ehemaligen Mitgliedsstaaten des Warschauer Pakts zu erweitern. Zur selben Zeit engagierte sich die Regierung Kohl verstärkt für die europäische Integration und warb für den Maastrichter Vertrag, eine politische Union, die Währungsunion, die EU-Erweiterung und für eine stärkere Verteidigungsrolle der EU. Die Koalition aus CDU und FDP war gespalten zwischen dem Verteidigungsminister Volker Rühe und dem Außenministerium unter der Leitung von Klaus Kinkel (FDP). Bundeskanzler Kohl spielte die Rolle eines Vermittlers, der gleichzeitig Rühe darin bestärkte, eine NATO-Erweiterung zu fordern, während er auf eine Erweiterung drängte, die sowohl von Russland akzeptiert werden als auch eine stärkere europäische Sicherheitsidentität nicht unterhöhlen würde. Kohl arbeitete mit dem französischen Präsidenten François Mitterrand daran, ein separates französisch-deutsches Korps zu gestalten, das später zum Euro-Korps erweitert wurde. Diese Schritte erregten in Washington den Verdacht, dass Frankreich Deutschland von der NATO wegzöge hin zu einer eher gaullistischen europäischen Alternative. Die Regierung Kohl unternahm es daraufhin, das Euro-Korps in die NATO zu integrieren, blieb aber maßgeblich an der Gestaltung einer europäischen Verteidigungssäule in der NATO beteiligt. Dies gipfelte in den so genannten Berlinund Berlin-Plus-Vereinbarungen, die es in Fällen, in denen die NATO (d.h. die Vereinigten Staaten) nicht eingreifen wollen, den EU-Truppen erlaubten, mit NATO-Mitteln zu operieren.

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Der Beginn der Balkankriege unterhöhlte die EU-Alternative und bestätigte nochmals die zentrale Stellung der NATO in der amerikanisch-deutschen Beziehung. Die gescheiterten europäischen Bemühungen, die multiplen Krise im Balkan zu lösen, erzeugten eine Chance für die amerikanische Führungsriege. Die Lösung des Bosnienkrieges im Dayton-Abkommen von 1995 und das Ende des Krieges im Kosovo erfolgten jeweils unter der Leitung der Vereinigten Staaten. Allerdings markierten die verschiedenen Lehren, die Washington und Berlin aus dem Kosovo zogen, das Ende des engen deutsch-amerikanischen Bündnisses. Der Krieg wurde durch die Amerikaner geleitet und weitgehend von ihren Streitkräften geführt. Die Strategie betonte die Rolle amerikanischer Kräfte und die politische Aversion gegenüber Verlusten. Das Ergebnis war ein Luftkrieg, der aus größer Höhe mit präzisionsgesteuerten Waffen geführt wurde. In den 78 Tagen des Konflikts flog die Operation „Allied Force“ der NATO insgesamt 38.004 Einsätze, von denen zwischen 75 und 80 Prozent von amerikanischen Streitkräften ausgeführt wurden. Etwa 35 Prozent aller verwendeten Waffen waren präzisionsgesteuerte Munition, mehr als dreimal so viel wie im Ersten Golfkrieg. Währenddessen sollte die Zielauswahl durch das Bündnis erfolgen und nicht durch Amerika allein. Amerikanische Entscheidungsträger zogen aus dem Krieg die Erkenntnis, dass künftige Kriege nicht mehr von „war by committee“ geführt werden sollten. Die stets wachsende Kluft zwischen amerikanischen und europäischen Fähigkeiten war allen, die in den Kosovokonflikt verwickelt waren, dramatisch deutlich geworden. Sämtliche amerikanischen Beurteilungen des Konfliktes stellten heraus, dass Europa in der „Revolution in Military Affairs“ (RMA) weit hinter den Vereinigten Staaten zurückblieb, da es europäischen Luftkräften an Technologie und Training mangelte, um eine anspruchsvolle Angriffsmission bei Nacht oder bei schlechtem Wetter durchzuführen. Zudem deckte der Krieg den Mangel an Führungsfähigkeiten bei den europäischen Streitkräften auf. Die allgemeine amerikanische Meinung war, dass Europa seine Streitkräfte modernisieren müsse und dass die USA Wege finden müssten, die relativ geringen technischen Kapazitäten in ihre eigenen zu integrieren (Bacevich/Cohen 2001: 25; Cordesman 1999: 10; Joetze 2001: 192f.). Die neue deutsche Koalition aus Sozialdemokraten und Grünen unter der Leitung von Gerhard Schröder und Joschka Fischer entsandte deutsche Truppen und Kampfflugzeuge in den Krieg, und deutsche Flugzeuge nahmen an Bombardierungen teil – die erste Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an militärischen Operationen seit dem Zweiten Weltkrieg. Allerdings lehnte die Regierung Schröder es ab, den Einsatz von Landstreitkräften in Erwägung zu ziehen, und es ist fraglich, ob Deutschland in der Koalition geblieben wäre, wenn Luftschläge allein den Krieg nicht hätten entscheiden können (Joetze 2001; Daalder/O’Hanlon 2001; Bacevich/Cohen 2001: 1–37). Joschka Fischer spielte eine wichtige Rolle als Vermittler bei einer Lösung des Konfliktes, und den deutschen Streitkräften kam nach dem Ende der Feindseligkeiten eine friedenssichernde Rolle im Kosovo zu. Während es Wohlgefallen und vielleicht etwas Erstaunen hervorrief, dass die neue deutsche Regierung eine solch vorgewagte Rolle im Krieg spielen würde, beobachtete man aufmerksam die dramatische Senkung der deutschen Verteidigungsausgaben und Ressourcen in den 1990ern Jahren und die weite Kluft zwischen den deutschen Streitkräften und denjenigen von Großbritannien und Frankreich (Cordesman 1999: 10). Deutsche und europäische Entscheidungsträger zogen die Lehre aus dem Krieg, dass die Europäer ihre militärischen Fähigkeiten ausbauen müssten, damit sie in zukünftigen europäischen Konflikten nicht länger von der amerikanischen Leitung und Strategie abhängig sein würden. Auf dem EU-Gipfeltreffen im Juni 1999 in Köln unterstützte Deutschland die Bil-

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dung einer schnellen Eingreiftruppe (Rapid Reaction Force), und auf dem Treffen des Europäischen Rates in Helsinki im Dezember einigte sich die EU darauf, eine schnelle Eingreiftruppe als gemeinsames Planziel bis 2003 zu aufzustellen, welche fähig sein sollte, 50.000 bis 60.000 Soldaten für Petersberg-Operationen zur Friedenssicherung oder Friedenserzwingung einzusetzen. Diese Phase der Anpassung und Konsolidierung der deutsch-amerikanischen Beziehung an die neuen Bedingungen der Periode nach dem Kalten Krieg endete irgendwann zwischen dem Ende des Kosovokrieges und dem Regierungsantritt der Regierung unter George W. Busch im Jahr 2001.

3. Überschreitung des Rubikon Seit dem Antritt der neuen amerikanischen Administration häuften sich Anzeichen von Schwierigkeiten für die deutsch-amerikanische Beziehung. Diese Phase, die spätestens mit den terroristischen Angriffen am 11. September 2001 begann und sich während des Sommers 2002 beschleunigte, war eine Phase des Bruchs und der Transformation der deutsch-amerikanischen Beziehung. Bis der Bruch im Jahr 2005 überwunden war, hatte sich die Beziehung grundlegend verändert, und eine neue musste entwickelt werden. Dieser Bruch war das Ergebnis dreier großer Faktoren: der revolutionären Veränderungen im internationalen System, des wechselnden Kontexts der Innenpolitik sowohl in Deutschland als auch in den Vereinigten Staaten und der Persönlichkeiten in der deutschen und amerikanischen Führung.

3.1 Ein neues internationales System Die Veränderungen in der Struktur des internationalen Systems, die durch das Ende des Kalten Krieges ausgelöst worden waren, wurden durch die Terrorattacken vom 11. September 2001 in New York und Washington beschleunigt. Die amerikanische Antwort auf die Angriffe veranschaulicht das Wesen dieser Veränderungen. Erstens bedeutete die Dominanz der amerikanischen Macht, dass die USA nun als das Symbol der neu entstehenden globalen Ordnung gesehen werden würden und zum Ziel für solche Mächte werden würden, die diese Ordnung ablehnten. Zudem musste jede Herausforderung asymmetrisch sein, da kein Gegner Amerika direkt in einem konventionellen militärischen Konflikt besiegen konnte. So griff ein globales transnationales Terroristennetzwerk, Al Qaida, das Herz der amerikanischen Macht mit Verkehrsflugzeugen an, mit einem minimalen Aufwand an Personal und Mitteln. Die nationale Sicherheitsstrategie, die von der Regierung Bush in der Folge der Angriffe veröffentlicht wurde, formulierte es wie folgt: „Feinde benötigten in der Vergangenheit große Armeen und große industrielle Ressourcen, um Amerika in Gefahr zu bringen. Jetzt kann ein schattenhaftes Netzwerk von Individuen großes Chaos und Leid über unser Land bringen, und es kostet sie weniger als die Anschaffung eines einzigen Panzers“ (The National Security Strategy of the United States 2002: 15). Zweitens signalisierten die Angriffe, dass die gefährlichsten Bedrohungen für die amerikanische Sicherheit nun aus dem Mittleren Osten kamen, und dass, auch vor dem Hintergrund von Chinas Aufstieg zu einer Großmacht, Europa nicht länger der zentrale strategische Schwerpunkt für die Vereinigten Staaten war. Ferner wurde die Bedrohung durch den Terro-

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rismus in Amerika intensiver wahrgenommen als in Deutschland. Das implizierte, dass die strategische Verbindung, welche die Beziehung während des Kalten Krieges zusammengehalten hatte, nun durch eine diffuse Bedrohung erschüttert worden war, die in Washington und Berlin unterschiedlich bewertet wurde. Drittens markierte die unilaterale Antwort der Bush-Administration auf die Angriffe, welche effektiv von dem Angebot einer Rolle der NATO im Krieg gegen Afghanistan ablenkte, die Fortsetzung eines Trends weg von der NATO als einem integrierten militärischen Bündnis, hin zu einem Ansatz der Koalition der Willigen, der die NATO als Werkzeugkiste der amerikanischen Politik ansah. Die große Kluft zwischen den militärische Ressourcen, die schon während des Kosovokrieges sichtbar geworden war, brachte die USA zu der Auffassung, es sei besser, weitgehend allein zu agieren, als an Bündnispartner (mit Ausnahme von Großbritannien) gebunden zu sein, die nicht viel zu einer realen militärischen Operation beitragen konnten. Schließlich bedeutete das Fehlen eines gleichrangigen Konkurrenten auf der internationalen Bühne seit dem Ende der Sowjetunion, dass viele amerikanische Entscheidungsträger meinten, die amerikanische Ausnahmestellung und die einzigartige Rolle der amerikanischen Macht gäbe ihnen das Recht und würde ihnen die Pflicht auferlegen, diese Macht unilateral zu nutzen. Viele begannen, Macht mit Weisheit zu verwechseln, als die Hybris einseitiger Machtdominanz wuchs und sich mit einem ungewohnten Gefühl der Verwundbarkeit verknüpfte, welches durch die Angriffe auf amerikanisches Heimatland verursacht worden war (Hassner 2002).

3.2 Die innenpolitische Situation Während sich das internationale System fraglos grundlegend geändert hatte, ließen die Fluidität der neuen Bedingungen viel Raum für Entscheidungen auf innenpolitischer Ebene. Auf der deutschen Seite war die anfängliche Reaktion der Regierung Schröder auf die Angriffe eine der „uneingeschränkten Solidarität“. Der Bundeskanzler gewann die Vertrauensfrage im Bundestag im November 2001 und entsandte Bundeswehrtruppen nach Afghanistan. Diese Reaktion entsprach dem Zivilmachtsansatz (¡ Deutschland als Zivilmacht) mit seiner Betonung multilateraler Vorgehensweisen und internationaler Mandate. In diesem Fall verfolgte die Regierung Bush eine gezielte Strategie, die sich auf eine Reaktion auf die Gruppe von Terroristen und ihren Unterstützern in Afghanistan konzentrierte, welche einen unprovozierten Angriff auf Zivilisten in amerikanischen Städten verübt hatten. Das Bündnis mit den Vereinigten Staaten brach grundlegend im Jahr 2002, als die Regierung Bush ihre Rhetorik und ihre Vorbereitungen auf einen Krieg gegen den Irak ausweitete. Der Ansatz Bushs war sorgfältig im nationalen Sicherheitsstrategiedokument und in zahlreichen Reden ausgearbeitet. Die erste Amtszeit Bushs stellte eine Revolution in der amerikanischen Außenpolitik dar. Die wichtigsten Elemente dieser Revolution waren: > ein Wandel von Abschreckung zu Präemption und von Balance zu Überlegenheit, in Verbindung mit einer veränderten Wahrnehmung von Bedrohungen, die großen Fokus auf die Gefahren des transnationalen katastrophenartigen Terrors legte, wobei Terror mit Massenvernichtungswaffen in Verbindung gebracht wurde; > eine Kombination von Geopolitik und demokratischer Ideologie, die auf das hinauslief, was als „Wilsonismus mit Stiefeln“ bezeichnet wurde (Hassner 2002);

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> eine anhaltende Verschiebung des Fokus der amerikanischen Sicherheitspolitik von Europa hin zum Mittleren Osten und Ostasien;

> eine Form des unilateralen Führungsstils, der Bündnisse aufbrach und amerikanische Handlungsfreiheit in den Vordergrund stellte;

> ein starkes Vertrauen in die Nutzung oder die Drohung mit der Nutzung militärischer Macht in seiner Diplomatie (Daalder/Lindsay 2003: Kap. 1 und 3; Gordon/Shapiro 2004). Dieser Ansatz erzeugte einen Kulturkonflikt mit dem Zivilmachtansatz der deutschen Strategiekultur und besonders mit der Politik der rot-grünen Regierung. Die Regierung in Berlin bewertete die Situation anders und war von einer grundsätzlich anderen politischen Konstellation geprägt als die in Washington. Deutschland bevorzugte, wie auch die meisten anderen europäischen Mitglieder der NATO, Abschreckung und Eindämmung gegenüber Präemption und einer Politik des Regierungswechsels. Die Regierung Bush hatte als Reaktion auf das, was sie als revolutionäre neue strategische Situation ansah, in ihrer ersten Amtsperiode unversehens die Spielregeln verändert, wohingegen deutsche Entscheidungsträger und ebenso die Öffentlichkeit in ihrem Strategieansatz den Status quo klar bevorzugten. Die Außenpolitik in der ersten Amtszeit Bushs war ein Produkt des 11. September und der ideologischen Natur der zentralen Entscheidungsträger der Regierung. Nach den Angriffen auf New York und Washington setzte eine Koalition aus entschiedenen Nationalisten (unter der Leitung von Vizepräsident Cheney und Verteidigungsminister Rumsfeld) zusammen mit einer Gruppe Neokonservativer (unter der Leitung von Paul Wolfowitz und John Bolton) einen Ansatz und eine Agenda durch, die ohne die Terrorattacken nicht möglich gewesen wären. Eine dritte Gruppe von traditionellen Realisten um Colin Powell, die das Establishment von Geheimdiensten und Pentagon einschloss, wurde ausmanövriert und war nicht in der Lage, den Präsidenten hinsichtlich der allgemeinen Richtung der Außenpolitik für sich zu gewinnen (Daalder/Lindsay 2003; Kap. 1 und 3; Szabo 2004: Kap. 4). In Berlin hatte die rot-grüne Regierung die Rolle Deutschlands in Afghanistan gegen den Widerstand vieler parlamentarischer Gruppierungen durchgedrückt. Dies spiegelte ein erhebliches Misstrauen gegenüber der amerikanischen konservativen Regierung durch eine deutsche Regierung links von der Mitte wider, das durch den Unilateralismus Bushs und seine Ablehnung einer Reihe von Initiativen in Fragen der internationalen Ordnung, wie zum Beispiel des Kyoto-Protokolls, des Internationalen Strafgerichtshofs sowie einer Reihe von Rüstungskontrollinitiativen verstärkt wurde. Der Schritt zum Krieg im Irak wurde in Berlin nicht in Verbindung mit der Operation in Afghanistan und dem Kampf gegen den Terrorismus gesehen. Zudem hielt man es für wahrscheinlich, dass er die Instabilität im Mittleren Osten vergrößern würde, besonders angesichts der als einseitig empfundenen Position Bushs im Nahost-Konflikt (Szabo 2004: 134). Ebenso wichtig war der Prozess, in dem die Irakpolitik formuliert wurde. In Washington lief die Dominanz des Büros des Vizepräsidenten und des Pentagon über das Außenministerium angesichts der überwiegend neutralen oder konfliktscheuen Position der Mitarbeiter des Nationalen Sicherheitsrates auf eine Niederlage der Realisten hinaus. Ein ähnliches Muster war in Berlin zu beobachten. Das Bundeskanzleramt dominierte über das Auswärtige Amt. Und innerhalb des Bundeskanzleramtes spielten politische Berater, insbesondere Frank Walter Steinmeier und Franz Müntefering, Schlüsselrollen zum Nachteil der professionellen AA-Mitarbeiter unter der Leitung von Dieter Kastrup. Außenminister Joschka Fischer versuchte den Konflikt zu begrenzen, indem er mit seinem Pendant in Washington, Außenminister Colin

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Powell, zusammenarbeitete, aber beide waren im Wesentlichen von den Hauptentscheidungen ausgeschlossen. In dieser Ära nach dem Kalten Krieg waren offenbar „high politics“-Fragen der Außenpolitik von „low politics“-Angelegenheiten wie Wahlen und innerstaatlichen Machtkämpfe verdrängt worden. Jenseits der Besonderheiten der Angelegenheit lag ein Konflikt zwischen der 68er-Generation in Deutschland, vertreten durch Schröder und Fischer, und den neuen Neokonservativen, die in Amerika Außenpolitik betrieben (Szabo 2004). Die 68er in Deutschland, die während der Vietnamkrieg-Ära und Watergate erwachsen geworden waren, waren der amerikanischen Macht gegenüber misstrauisch, während die amerikanischen Neokonservativen und Nationalisten das, was sie für deutsche Schwäche und eine Tendenz zu Beschwichtigungspolitik hielten, verachteten. Wie Gerhard Schröder in seiner ersten Regierungserklärung als Kanzler 1998 betonte, stellte seine Regierung einen „Generationswechsel im Leben unserer Nation“ dar. Sowohl er selbst als auch sein Außenminister waren darauf bedacht zu demonstrieren, dass Deutschland bereit war, mehr internationale Verantwortung zu tragen, einschließlich solche militärischer Art, wobei seine Regierung im Gegenzug dafür aber ein effektives Mitspracherecht erwartete. Viele Stimmen aus Berlin während der Hochzeit der Irak-Krise bezogen sich auf das Recht Deutschlands, ernst genommen und von den Vereinigten Staaten nicht wie ein Satellitenstaat behandelt zu werden. Es folgten Äußerungen, dass deutsche Außenpolitik in Berlin gemacht werde und dass Deutschland ein Recht auf einen Sitz im UN-Sicherheitsrat habe. Diese Auffassung der „neuen Normalität“ wurde nicht nur von der 1968er Generation, sondern sogar von den folgenden Generationen verstärkt geteilt (Ross 2005). Diese neue deutsche Einstellung und Politik überraschte die meisten der Entscheidungsträger in der Regierung Bush. Man hatte immer angenommen, dass Deutschland letztendlich die USA unterstützen und eine Isolation von Washington fürchten würde. Und man war verblüfft, dass Schröder sich nicht nur energisch früheren politischen Positionen widersetzte, sondern auch, nachdem die Krise nachgelassen hatte, sich weigerte, „in den Schoß der Familie“ zurückzukehren.

3.3 Führungskonflikte Der letzte Bestandteil dieser Auseinandersetzung war der Konflikt zwischen George W. Bush und Gerhard Schröder. Es überraschte kaum, dass die beiden Politiker in Anbetracht ihrer grundlegenden Gegensätzlichkeit nie miteinander vertraut geworden waren. Ideologisch waren sie voneinander weit entfernt, und ihre persönlichen Biographien hätten nicht unterschiedlicher sein können. Als Schröder das Thema Irak für den deutschen Wahlkampf 2002 zu nutzen begann, verwendet er Wörter, die bei Bush Verstimmung hervorriefen – einschließlich der Hinweise auf militärische Abenteuer. Als seine Justizministerin Däubler-Gmelin Bush mit Hitler verglich und er nur ein mildes Erklärungsschreiben an Bush richtete, war die persönliche Beziehung irreparabel beschädigt. Bush, der ideologische Politiker, der großen Wert auf persönliche Loyalität legt, kollidierte mit dem Realisten und Opportunisten Schröder, der alles tat, um die Wahl zu gewinnen und anschließend von Bush ausgegrenzt wurde.

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Obwohl der Bush-Schröder-Konflikt Teil einer langen Tradition von deutsch-amerikanischen Meinungsverschiedenheiten war, war er aufgrund der Fluidität der internationalen und innenpolitischen Umfelder folgenreicher. Das Ende des Kalten Krieges und die strukturellen Veränderungen, die in Amerika nach dem 11.9. und in der Berliner Republik nach dem 11.9. stattfanden, zeigten deutlich, dass die alten Stabilisatoren, welche die Auswirkungen vergangener Führungskonflikte gedämpft hatten, schwach geworden waren. Den Persönlichkeiten von Staatsoberhäuptern kommt größere Bedeutung zu, wenn das Umfeld in Bewegung ist. Keiner der Machthaber wollte einen ersten Schritt machen und zugeben, einen Fehler begangen zu haben. Schröder wollte den Gang nach Canossa vermeiden und nicht tagelang vor der Tür des „Papstes“ ausharren, bevor ihm letztendlich vergeben würde. Bush wiederum rühmte sich, Entscheidungen getroffen zu haben und bei diesen geblieben zu sein, und seine Regierung war nicht dafür bekannt zuzugeben, dass sie Fehler gemacht hatte.

3.4 Das Erbe von Rot-Grün Diese Phase des Bruchs und der Transformation in der bilateralen Beziehung endete schließlich mit der Niederlage der rot-grünen Regierung bei den Bundestagswahlen am 18. September 2005. Das Erbe dieser Phase wird aber den Abschied von Gerhard Schröder und Joschka Fischer vom Bundeskanzleramt bzw. vom Außenministerium überdauern.

3.4.1 Der Aufstand gegen Amerika und die Entscheidung für Paris Der Bruch mit der Bush-Administration über den Irak war das dramatischste Ereignis der rotgrünen Jahre. Nach fünfzig Jahren des Atlantizismus in der Außenpolitik verließ Deutschland seine traditionelle mittlere Position zwischen Paris und Washington zugunsten einer deutlichen Ausrichtung auf die gaullistische Regierung in Frankreich. Europa ersetzte die transatlantischen Beziehungen als zentralen Stützpfeiler der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik. Die NATO verlor ihre zentrale Stellung für die deutschen Entscheidungsträger, während EU und ESDP (European Security and Defense Policy) an Bedeutung gewannen. Obwohl die deutsche Politik Europa nicht als Gegengewicht zu Amerika benutzen wollte und Multilateralismus der Multipolarität vorzog, war der Bundeskanzler zumindest verführt von der Multipolarität und schloss sich eng an die politische Linie Jacques Chiracs an. Schröders Herausforderung der Irakpolitik Bushs blieb äußerst populär, und die deutsche Öffentlichkeit begegnete dem amerikanischen Präsidenten weiterhin mit großem Misstrauen. Die Öffentlichkeit und der Großteil der Eliten schienen ihre Präferenz von den transatlantischen Beziehung auf Europa verlagert zu haben und bevorzugten jetzt ein Europa, das in seiner Politik und Identität unabhängiger von Amerika ist. Die Umfrage „Transatlantic Trends“, die vom German Marshall Fund im Juni 2005 durchgeführt wurde, ergab, dass 83 Prozent der befragten Deutschen die internationalen Strategien von Präsident Bush missbilligten und 60 Prozent die US-Führung für nicht wünschenswert hielten (Transatlantic Trends: Key Findings 2005). Eine andere Umfrage des Pew Centers im Juni 2005 stellte ebenso fest, dass 59 Prozent der befragten Deutschen glaubten, Europa solle

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unabhängiger von der USA werden, während 39 Prozent meinten, die amerikanisch-europäischen Beziehungen sollten eng bleiben, und 73 Prozent glaubten, es wäre besser, wenn eine andere Macht mit den USA militärisch gleichziehen würde (Pew Global Attitudes; Knowlton 2005; Sachs 2004). Die Hinwendung zu Paris verursachte allerdings Spannungen zwischen Deutschland und seinen neuen Verbündeten und Partnern in Mittelosteuropa, insbesondere Polen, und führte dort zu Bedenken über ein neues Kondominium von Paris, Berlin und Moskau, das auf ihre Kosten gehen würde. Die Teilung zwischen „altem und neuem“ Europa, die aus dem Irakkonflikt resultierte, beschädigte Deutschlands Ruf als ehrlicher Makler in Europa und ließ die deutsche Politik als zu abhängig von der Politik des französischen Präsidenten erscheinen. Das Projekt der EU-Erweiterung, das zentral für Deutschland gewesen war, schien am Ende der Ära Schröder geschwächt.

3.4.2 Normalisierung der Außenpolitik Gerhard Schröder und Joschka Fischer entsandten deutsche Truppen in den Kosovo und nach Afghanistan, und zwei sozialdemokratische Verteidigungsminister formten das Grundprinzip deutscher Sicherheitspolitik um, indem sie erklärten, dass deutsche Sicherheitspolitik sich jetzt bis zum Hindukush erstrecke. Man begann auch entschlossen mit der Transformation der Bundeswehr von einem Instrument der Landesverteidigung in mobile Einsatzkräfte, die zu Krisenreaktion und Intervention imstande sind (Meiers 2005: 153–166). Dennoch unterhöhlte die Geltendmachung deutscher Interessen und Souveränität Deutschlands Stellung in Washington. Es stimmt, dass Gerhard Schröder innenpolitisch zu einem hohen Grad als Sieger aus der Auseinandersetzung mit der Regierung Bush hervorging, ohne einen sichtbaren Preis gezahlt zu haben. Schröder wurde 2002 wiedergewählt, und als sich die Wogen nach dem Irakkrieg geglättet hatten, besuchte Bush auf seiner zweiten Reise nach Europa auch Deutschland. Trotzdem ging Deutschland aus den sieben Jahren rot-grüner Regierung eher als Vetospieler, denn als eine gestaltende Macht hervor. Das Deutschland, das nein sagen konnte, schien eher bereit, sich nicht gewollten Veränderungen entgegenzustellen, als ein aktives Programm durchzusetzen (Maull 2006). Dies ist Teil eines größeren Problems eines Deutschlands, das scheinbar politischem Opportunismus eher folgte als einer durchdachten strategischen Vision. Es war im Inland durch politischen und ökonomischen Stillstand blockiert und im Ausland oftmals irrelevant und in der Defensive. Normalisierung schien, entgegen den Hoffnungen von Gerhard Schröder, ein isolierteres und unsicheres Deutschland zur Folge zu haben.

4. Vom Bündnis zur unverbindlichen Koalition Die Phase, die mit der Bildung einer schwarz-roten Großen Koalition begann, leitete eine Umgestaltung der deutsch-amerikanischen Beziehung ein, weg vom alten Bündnis des Kalten Krieges hin zu etwas zwischen Partnerschaft und Ad-hoc-Koalitionen. Die Bedingungen dafür wurden durch Veränderungen in Washington sowie in Berlin bestimmt.

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4.1 Thermidor der Bush-Revolution Zu Beginn der zweiten Amtszeit von Präsident Bush im Jahr 2005 gab es Anzeichen für das Entstehen einer neuen Koalition aus Nationalisten und Realisten auf Kosten der Neokonservativen. Die Ernennung von Condoleeza Rice zur Außenministerin und die Wahl von Robert Zoellick als ihrem Stellvertreter, die Entsendung von John Bolton zu den Vereinten Nationen (in einer Position, die der Außenministerin untergeordnet ist) und von Paul Wolfowitz zur Weltbank – all das waren Anzeichen dafür, dass die Neokonservativen ihr Ansehen bei Bush verloren hatten. Die Schwächung des amerikanischen Konsenses über den Irak-Krieg erzeugte zusammen mit den Haushalts- und Handelsbilanzdefiziten und dem üblichen Nachlassen des revolutionären Eifers in der zweiten Amtszeit einer Regierung einen Umschwung der BushRevolution. Bis Mitte 2005 war die Hochzeit der Bush-Revolution in der Außenpolitik vorüber, und man kehrte zu einem eher realistisch orientierten Ansatz zurück. Die Regierung Bush bemühte sich, die Beziehungen mit Europa zu stabilisieren. Sie tat dies im Wesentlichen, um etwas von ihrer verlorenen Legitimität wiederzuerlangen und in der Hoffnung, von den Europäern wirksame Unterstützung bei einigen der Bürden der Welt nach dem 11. September zu erhalten. Der Versuch einer Wiederannäherung an Deutschland, der mit dem Deutschland-Besuch Bushs im Februar 2005 begann, sollte dabei den Anfang bei einen Umgestaltung der Beziehungen zu Deutschland machen. Aufgrund der großen Veränderungen in der strategischen Konstellation, die aus dem Ende des Kalten Krieges und den Auswirkungen des 11. September resultierten, unterschied sich diese neue Beziehung vollständig von derjenigen vor dem 11. September. Der Graben zwischen Amerika und Europa musste sich öffnen angesichts des Endes der zentralen Bedeutung, welche das amerikanisch-europäischr Bündnis in der Ära des Kalten Krieges gehabt hatte. Diejenigen, die vorhergesehen hatten, dass diese grundlegende Änderung im internationalen System bedeutende Konsequenzen für das transatlantische Bündnis haben würde, behielten Recht. Und diejenigen, welche Änderungen in den inneren Grundlagen der politischen Kulturen hervorgehoben hatten, argumentierten ebenso zu Recht, dass Staatsoberhäupter in dieser eher plastischen internationalen Umwelt mehr Spielraum haben würden (Mearsheimer 1990; Harries 1993; Hellmann/Wolf 1993; Walt 1997; McCalla 1996). In diesem Sinne war die Bush-Revolution ein Katalysator für eine Veränderung, die ohnehin gekommen wäre, obschon diese nun auf eine beschleunigte und unnötig schmerzhafte Art stattgefunden hatte. Nicht nur Amerika, sondern auch Europa und insbesondere Deutschland hatten sich geändert.

4.2 Die NATO und die Sicherheitsbeziehungen Obgleich die konzeptionelle Arbeit der Transformation der deutschen Streitkräfte getan war (Verteidigungspolitische Richtlinien 2003), blieb noch der schwere Teil, nämlich die Finanzierung dieser neuen Einheiten, zu bewältigen. Die Verteidigungsausgaben sollten nach den bisherigen Planungen nicht erhöht werden. Deutschland sollte weiterhin an dem EU-Kampfgruppenprojekt, das die anspruchsvolleren headline goals als gemeinsames Planziel ersetzt, und an der NATO Reaktionskraft (NRF) beteiligt sein. Bis zu dem prognostizierten Ende der ersten Amtszeit der großen Koalition 2009 wird die Bundeswehr Teil einer europäischen Truppe sein, mit begrenztem Lufttransport, eigenen Satellitensystemen und mehr präzisions-

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gesteuerten Waffensystemen. Man wird jedoch von den USA im Hinblick auf Langstreckentransporte und Aufklärungsfähigkeiten abhängig bleiben. Ohne eine grundlegende und dauerhafte Aufstockung des Verteidigungsbudgets wird die Bundeswehr der „hohle Kern“ sowohl der NATO als auch der ESDP bleiben und wird so wahrscheinlich der Verwirklichung einer echten ESDP-Streitmacht im Wege stehen. Die neue Richtung in der deutschen Sicherheitspolitik wurde in Washington, das deutsche Regierungen seit vielen Jahren gedrängt hatte, eine größere sicherheitspolitische Rolle zu übernehmen und seine militärische Reichweite und seine Ressourcen zu erhöhen, begrüßt. Dieses amerikanische Interesse an der Bundeswehrreform basierte auf einer Reihe von maßgeblichen Überlegungen: > Erstens wird eine erfolgreiche Reform der Bundeswehr als entscheidend angesehen, wenn Deutschland und die Alliierten die derzeitigen Verpflichtungen, welche die NATO und die EU übernommen haben, ausführen sollen, ganz zu schweigen von der Übernahme zusätzlicher Verpflichtungen in der Zukunft. Deutschland ist nicht irgendein Land; der Umfang seiner Wirtschaft und seines Militärs machen es zu dem Schlüsselstaat, der in Europa eine wesentliche Rolle zu spielen hat. Wenn das deutsche Militär unfähig ist, seinen Verpflichtungen nachzukommen, dann können die NATO und das ESDP nicht erfolgreich sein. Die Rolle Deutschlands in der neuen NATO-Reaktionskraft (NRF) wird diesbezüglich als bedeutend bewertet. > Zweitens ist in politischer Hinsicht die Fähigkeit Deutschlands zu einer erfolgreichen Transformation seines Militärs ein wichtiger Schrittmacher und ein Barometer für Europas politischen Willen und für seine Entschlossenheit, sich zu einem aktiveren Spieler in Verteidigungsfragen zu entwickeln. Großbritannien und Frankreich haben eine Veränderung bereits vollzogen bzw. vollziehen eine Veränderung hin zu kleineren professionellen Truppen, die zu einem breiteren Spektrum an Einsätzen fähig sind, einschließlich der Planung militärischer Aktionen jenseits ihrer Grenzen. Deutschlands Fähigkeit, diesem Trend zu folgen, würde politisch im Hinblick auf die Definition einer neuen europäischen Grundausrichtung eine kritische Masse erzeugen. Viel zu oft waren europäische Nationen froh, sich hinter Deutschland verstecken zu können bei der Frage, warum sie mehr für die Verteidigung ausgeben sollten, um schwierige und zum Teil kontroverse Reformen durchzusetzen, wenn einer der Hauptverbündeten Washingtons dies nicht tat. > Drittens wird Deutschland – obgleich es in seiner Bemühung, eine gleichberechtige europäische Macht zu werden, es hinsichtlich der Verteidigungspolitik Großbritannien und Frankreich nie gleichtun wird – das Entstehen einer globaleren europäischen Strategieperspektive sowie die Bereitschaft und Fähigkeit, mit dem USA zusammenzuarbeiten, fördern, wenn gemeinsame Interessen auf dem Spiel stehen. > Schließlich wird, viertens, eine erfolgreiche Bundeswehrreform dazu beitragen, dass infolge der Schließung der Fähigkeitslücken zwischen amerikanischen und deutschen Truppen in Deutschland beide häufiger für gemeinsame Aufträge eingesetzt werden können. Die Ausweitung der Fähigkeitslücke würde sonst auch eine Ausweitung der Einflussdiskrepanz bedeuten. Obwohl die amerikanische Regierung die Neuformulierung der deutschen Sicherheitsstrategie und die Restrukturierung der deutschen Truppen begrüßte, war sie unzufrieden mit der Unterfinanzierung der Verteidigung und der daraus resultierenden Lücke zwischen Ambitionen und Fähigkeiten. Dies musste zwangsläufig die bilateralen politisch-militärischen Beziehungen weiter schwächen, da deutsche Truppen als weniger fähig bewertet wurden, einen signifikan-

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ten Beitrag zu Koalitionsoperationen unter amerikanischer Führung zu leisten. Dadurch wurden innerhalb der USA die Stimmen bestärkt, die behaupteten, dass Deutschland weniger relevant als Verbündeter war. Die amerikanische Militärpräsenz in Deutschland wird weiterhin zurückgehen. Die geplante globale Rekonfigurierung der amerikanischen Streitkräfte, bekannt als das BRAC (Base Realignment and Closure 2005), wird einen wesentlichen Einfluss auch auf die amerikanischdeutschen Militärbeziehungen haben. Die Präsenz von US-Truppen in Europa ist von insgesamt 248.000 Mann im Jahr 1989 auf 109.000 in 2002 reduziert worden. Die große Mehrheit dieser Soldaten, etwa 80.000, war in Deutschland stationiert. Derzeitige Planungen sehen eine weitere Reduzierung dieses Niveaus vor, so dass bis zum Jahre 2010 nur etwa 50.000 in Deutschland bleiben werden. Obgleich diese Umgruppierung negative ökonomische Konsequenzen für die Ortschaften in Südwestdeutschland hat, die eine große Zahl an amerikanischem Militärpersonal beherbergen, bedauert nur ein Viertel der befragten Deutschen den Abzug, während 49 Prozent einen weiteren Abbau befürworten (Fields 2003: 12). Obwohl der entscheidende Luftstützpunkt in Rammstein als logistischer Knotenpunkt der US-Truppen in Europa weiterbestehen wird, werden die Armee und andere Landstreitkräfte eher das Personal zwischen USA und Europa periodisch wechseln, als es dort mit ihren Familien zu stationieren. Dies wird das Ende einer Ära markieren, in der über 12 Millionen amerikanische Militärmitarbeiter und ihre Angehörigen in Deutschland lebten. Der Abzug dieser Truppen wird zwangsläufig zur Lockerung weiterer amerikanisch-deutscher Militärzusammenarbeit führen. Die Rolle Deutschlands in der NATO bleibt eine Schlüsselfrage für die Zukunft. Gerhard Schröder brachte das Thema der Relevanz der NATO als Strategieforum angesichts ihrer Marginalisierung im Irakkrieg zur Sprache (Rede zur 41. Münchner Konferenz für Sicherheitspolitik). Die neue Koalitionsregierung unter der Leitung Merkels sprach von der Notwenigkeit, sich ernsthaft um eine Wiederbelebung der NATO zu bemühen, und von der Erfordernis eines neuen Strategiekonzeptes für das Bündnis (Kamp 2005: 29). Doch ohne die Bereitschaft, die deutschen militärischen Fähigkeiten merklich auszubauen, ist es unwahrscheinlich, dass die neue deutsche Regierung ausreichende Anreize anbieten kann, um das Bündnis wiederzubeleben. Es wird wahrscheinlich in Afghanistan aktiv bleiben, aber sogar diese Präsenz könnte reduziert werden, da die neue Bundeskanzlerin davon gesprochen hat, die Bundeswehr für Anti-Terror-Operationen im Inland zu benutzen. Die Regierung Merkel wird alles tun, um den „Mythos der NATO am Leben zu erhalten“, aber es ist unwahrscheinlich, dass man in substanzieller Hinsicht viel unternehmen wird, um dieses Ziel zu erreichen.

4.3 Deutschland unter Merkel: Veränderungen im Inland, Einschränkungen im Ausland Der Außenpolitik wurde von der neuen Regierung Merkel aufgrund der Schwierigkeiten der Konsensfindung innerhalb der Großen Koalition im Bereich der innen- und wirtschaftspolitischen Reformen zunächst eine hohe Priorität eingeräumt. Dennoch wird die neue Bundeskanzlerin sich vor allem den gewaltigen Aufgaben in den Bereichen Wirtschaft, Demographie und soziale Erneuerung widmen müssen.

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Dies wird ein langfristiges Projekt und wird mindestens in der ersten Amtszeit all ihre Aufmerksamkeit und Energie erfordern. Sie wird auch davon beansprucht sein, einen Konsens über einschneidende Reformen in ihrer eigenen Koalition herzustellen. Obwohl ein sanfter Ton gegenüber Washington, Warschau und London erwartet werden kann und eventuell auch ein zurückhaltenderer Ansatz gegenüber Paris und Moskau verfolgt werden wird, bleibt es offen, ob Deutschland vom Trittbrettfahrer in der Außenpolitik zum aktiven Mitgestalter avanciert. Das Ende der Bush-Revolution könnte auch Merkel von der Erwartung entlasten, stets beweisen zu müssen, dass Deutschland eine gute Beziehung mit Washington haben kann, ohne sein Vasall sein zu müssen. Was bleibt, ist eine reparaturbedürftige deutsch-amerikanische Beziehung. Vieles wird davon abhängen, welche Entwicklung die amerikanische Politik im Gefolge des Irak-Debakels nimmt. Aber wenn die Regierung Bush die Kurskorrektur weiterverfolgt, die sie mit dem Amtsantritt von Condoleezza Rice im Außenministerium begann, dann ist eine Reparatur möglich. Es wird jedoch kein Zurück geben zu der alten Sonderbeziehung mit Washington, und es wird keine Rede sein von einer Partnerschaft in der Führung.

Weiterführende Literatur Daalder, Ivo H./O’Hanlon, Michael (2000), Winning Ugly, Washington DC: Brookings Institution Press. Das Standardwerk zur Geschichte des Kosovokrieges und seiner Auswirkungen auf die amerikanisch-europäischen Beziehungen. Gordon, Philip/Shapiro, Jeremy (2004), Allies at War: America, Europe and The Crisis over Iraq, New York: McGraw Hill. Ein umfassender Bericht und Analyse der diplomatischen Wechselbeziehungen zwischen den Vereinigten Staaten und den entscheidenden westeuropäischen Staaten bezüglich des Iraks. Joetze, Günter (2001), Der letzte Krieg in Europa? Das Kosovo und die deutsche Politik, München: Deutsche Verlags Anstalt. Die beste erhältliche Darstellung der deutschen Rolle im Kosovokrieg. Stanley Sloan (2002), NATO, the European Union and the Atlantic Community, Boulder: Rowman and Littlefield. Ein hervorragender historischer Überblick der Entwicklung der NATO und der EU hinsichtlich der europäischen Sicherheit seit dem Ende des Kalten Krieges. Szabo, Stephen F. (2004), Parting Ways: The Crisis in German-American Relations, Washington: Brookings Institution Press. Eine detaillierte Beschreibung der deutsch-amerikanischen Beziehungen während des Irakkrieges und eine Analyse der langfristigen Trends, welche die Zukunft der Beziehung prägen werden.

Die deutsch-amerikanischen Wirtschaftsbeziehungen

Staaten Die Andreas deutsch-amerikanischen und Falke Regionen Wirtschaftsbeziehungen

1. Einleitung Die deutsch-amerikanischen Wirtschaftsbeziehungen waren in den 90er Jahren von einer zunehmenden Verflechtung gekennzeichnet, wobei sich sowohl die Handelsströme wie die Direktinvestitionen in beiden Richtungen intensiviert haben. Gleichzeitig gab es Asymmetrien, die sich in einem permanenten Handelsbilanzdefizit der USA und in einem überproportional hohen deutschen Investitionsbestand in den USA niederschlugen. Die realwirtschaftliche Verflechtung muss als äußerst eng bezeichnet werden. Sie ist eine wesentliche Basis für die politischen und gesellschaftlichen Beziehungen beider Länder, die diesen auch angesichts tagespolitischer Konflikte Stabilität verleiht. Das Ende des Kalten Krieges und der Systemkonkurrenz hatten auf die deutsch-amerikanischen Wirtschaftsbeziehungen keine gravierenden Auswirkungen (¡ Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen). Sie waren weitgehend von den sicherheits- und außenpolitischen Beziehungen abgekoppelt nach dem Grade der engen wirtschaftlichen Verflechtung. Etwaige Rücksichtnahmen oder Begünstigungen, wie sie aus der Frühzeit des Kalten Krieges in den 50er Jahren üblich waren, waren nicht mehr festzustellen. Die Wirtschaftsbeziehungen gehorchten ihren eigenen Gesetzmäßigkeiten und Konfliktlinien. Dennoch wurden sie besonders von der deutschen Seite als wichtiger Bestandteil einer verdichteten Beziehung verstanden. Gleichwohl waren die wirtschaftspolitischen Beziehungen und die gegenseitigen wirtschaftspolitischen Perzeptionen beider Länder in den 90er Jahren starken Schwankungen unterworfen. Der Vereinigungsprozess hatte zunächst hohe Erwartungen an die deutsche Wirtschaftskraft ausgelöst und dazu geführt, das Angebot von Präsident George H.W. Bush zu einer „partnership in leadership“ auf den Wirtschaftsbereich auszudehnen. Doch wurden diese Erwartungen enttäuscht, da die wirtschaftlichen Schwierigkeiten Deutschlands, die die Vereinigung mit sich brachte, den deutschen Handlungsspielraum einschränkten (¡ Außenwirtschaftspolitik). Deutschland konzentrierte sich zumal stärker auf die europäische Integration und das französische Verhältnis (¡ Frankreich). Zudem gab es eine Reihe von bilateralen Marktzugangs- und regulatorischen Konflikten, die mit der Offenheit des vereinigten Deutschlands als Investitionsstandort zusammenhingen. Aber auch auf deutscher Seite gab es Beschwerden über gesetzliche Zugangsbeschränkungen zum amerikanischen Telekommunikations- und Logistikmarkt. Seit der zweiten Hälfte der 90er Jahre sind die Strukturschwächen der deutschen Wirtschaft stärker in das Bewusstsein der wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger in den USA gedrun-

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gen. Angesichts des amerikanischen Wirtschaftsbooms der 90er Jahre wird der Bundesrepublik mangelnde Flexibilität der Arbeits-, Kapital- und Gütermärkte bescheinigt, um voll von den Strukturen der „New Economy“ profitieren zu können. Die Schwächen der Unternehmensverfassung und des Finanzsektors werden als Hindernisse für eine größere Dynamik der deutschen Wirtschaft interpretiert. Das Ende der „Deutschland AG“ hat zwar Deutschland offener für Unternehmenskäufe und -übernahmen gemacht, doch gilt Deutschland wegen seiner Strukturprobleme nicht als interessanter Markt. Auf politischer Ebene hat sich der Fokus der USA von Deutschland weg auf die EU verlagert. Eine wirtschaftspolitische Sonderbeziehung Deutschland-USA ist auch wegen des Verlustes der Währungssouveränität außer Reichweite geraten. Die deutsch-amerikanischen Wirtschaftsbeziehungen gehen zunehmend in den transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen auf, die auf der Ebene Washington-Brüssel gemanagt werden.

2. Das Ausmaß wirtschaftlicher Verflechtung Die wirtschaftliche Verflechtung zwischen den USA und Deutschland nahm in den 90er Jahren rapide zu. Diese Intensivierung fand im Schatten von Wachstumsdifferenzen zwischen Deutschland und den USA statt: Im Zeitraum von 1990 bis 2001 konnten die USA einen Wachstumsvorsprung von 8,6 Prozentpunkten für sich verbuchen. Gleichzeitig erhöhte sich die deutsche Abhängigkeit von der Wirtschaftsentwicklung der USA. Deutschland ist in seiner Exportentwicklung stärker vom amerikanischen Markt abhängig als die USA von Deutschland. Zwischen 1990 und 2001 erhöhte sich der Anteil deutscher Exporte in die USA am deutschen Gesamtexport von 7 auf 10 Prozent. Der Anteil amerikanischer Importe am deutschen Gesamtimport stieg von 6 auf 8 Prozent. Ab Mitte der 90er Jahre ist jedoch eine deutliche Divergenz von Exporten zu Importen zugunsten deutscher Exporte festzustellen, die auf die Aufwertung des Dollars, das ungewöhnlich starke Wirtschaftswachstum in den USA und die hohe Importelastizität zurückzuführen ist. Zwischen 1990 und 2001 haben sich die Exporte in die USA mehr als verdoppelt, während der deutsche Gesamtexport nur um 40 % zunahm. Gleichzeitig ist auf beiden Seiten eine Verschiebung zu hochwertigen Industriewaren festzustellen. Etwa 50 % dieser hochwertigen Exporte machten Fahrzeuge, Maschinen und Anlagen aus. Eine große Rolle spielt hier auch der firmeninterne Handel, der auf die deutschamerikanische Verflechtung bei Direktinvestitionen verweist. Auch der Dienstleistungshandel zwischen beiden Ländern ist in den 90er Jahren überproportional gestiegen, wobei die deutschen Dienstleistungsexporte um 50 Prozent, die amerikanischen um 100 Prozent stiegen. Insbesondere bei unternehmensnahen Dienstleistungen konnten die USA um 252 % zulegen, was die Grundlage für einen Überschuss in der Dienstleistungsbilanz von $ 4,2 Mrd. 2001 war. Bei der Leistungsbilanz erzielte die Bundesrepublik 2001 einen Überschuss von $ 19,6 Mrd. und bei der Handelsbilanz von $ 29,7 Mrd., was die Abhängigkeit der deutschen Wirtschaft vom amerikanischen Markt dokumentiert (Römer 2003). Als zunehmend wichtigere Schiene der wirtschaftlichen Verflechtungen erweisen sich die gegenseitigen Direktinvestitionen. Die deutsche Wirtschaft hat ihre Direktinvestitionen in den USA in den 90er Jahren fast verfünffacht, die USA diejenigen in Deutschland immerhin verdoppelt. War der Investitionsbestand 1990 mit $ 28,2 Mrd. bzw. $ 27,6 Mrd. 1990 fast gleich, so überstieg der deutsche Bestand an Direktinvestitionen 2001 mit $ 152,8 Mrd. den amerikanischen Bestand in Deutschland von $ 61,4 Mrd. um das Zweieinhalbfache. In diesen

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Zahlen kommt der dramatische, wenn auch nicht immer stetige Anstieg der deutschen Unternehmenskäufe, -übernahmen und -neugründungen in den USA zum Ausdruck, deren wirtschaftliche Dynamik und Attraktivität zunehmend deutsche Unternehmen anzog. Spektakuläre Transaktionen stellten dabei die Übernahme von Chrysler durch Daimler (1998) und der Kauf von Voicestream (2001) durch die Deutsche Telekom dar. Umgekehrt wuchsen die amerikanischen Direktinvestitionen in Deutschland nur langsam. An Stromgrößen gemessen hatten die USA an den durchschnittlichen jährlichen Abflüssen aus Deutschland in Höhe von $ 14 Mrd. einen Anteil von fast einem Drittel. Der US-Anteil an den durchschnittlichen jährlichen Zuflüssen betrug dagegen nur 13% (Römer 2003). Deutschland ist aufgrund seiner Strukturprobleme (hohes Lohn- und Steuerniveau, hohe Regulierungsdichte, insbesondere auf dem Arbeitsmarkt) und eines relativ geschlossenen Investitionsregimes kein attraktiver Investitionsstandort für amerikanische Investoren. Erst ab dem Jahr 2000 ist ein Ansteigen der amerikanischen Investitionen festzustellen, was auf die Öffnung deutscher Unternehmensstrukturen und die verstärkte Tätigkeit privater amerikanischer Kapitalgruppen (private equity groups) zurückzuführen ist (Financial Times 2003). Die enge wirtschaftspolitische Verflechtung wirkt einerseits dämpfend bei wirtschafts- und handelspolitischen Konflikten. Andererseits schafft sie bei unterschiedlichen Systemstrukturen, divergierenden tagespolitischen Konstellationen und asymmetrischen Interdependenzen auch erhebliche Reibungsflächen. Dies machte sich etwa bei der Übernahme von Voicestream durch die deutsche Telekom, bei dem Versuch amerikanischer Investoren, das Kabelnetz der Telekom zu kaufen, wie auch bei der Frage der Kompensation von Zwangsarbeitern bemerkbar (Eizenstat 2003). Insbesondere die extraterritoriale Reichweite amerikanischen Rechtes macht deutsche Unternehmen in den USA anfällig für politischen und gesellschaftlichen Druck amerikanischer Akteure.

3. Eine deutsch-amerikanische wirtschaftspolitische Achse? Die deutsche Wiedervereinigung, ihr administrativ reibungsloser Vollzug und die Entstehung eines Wirtschaftsraumes mit 80 Millionen Konsumenten weckte auf amerikanischer Seite die Erwartung, dass Deutschland zur wirtschaftlichen Supermacht sowohl im europäischen wie im globalen Maßstab und damit auch zu dem neben Japan wichtigsten Konkurrenten aufsteigen würde (Garten 1992). Die damit verbundenen Erwartungen und Befürchtungen erfüllten sich nicht. Die erste Bush-Administration suchte die enge diplomatische Kooperation, die sich bei der Herstellung der deutschen Einheit ergeben hatte, auf die Wirtschaftsbeziehungen auszudehnen. In der Annahme gleicher ordnungspolitischer Vorstellungen hoffte die amerikanische Seite, mit Deutschland ein Duopol zum Management der transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen und der Weltwirtschaft zu bilden. Implizit stand hier das Modell erfolgreicher Kooperation im Rahmen der G-7-Treffen (¡ G7/G8-Gruppe) in den 70er Jahren unter der Kanzlerschaft von Helmut Schmidt Pate (Falke 2000). Doch schon der erste Testfall für den Duopol, der Abschluss der GATT-Verhandlungen in der Uruguay-Runde Anfang der 90er Jahre, scheiterte. In der kritischen Frage des Agrarhandels unterstützte die Kohl-Regierung die französische Position, die sich einer Liberalisierung des Agrarhandels widersetzte, selbst als die Bedenken deutscher Bauern durch die Einführung von Direktzahlungen in der Reform der EU-Agrarpolitik ausgeräumt waren. Bundeskanzler Kohl deckte sogar den französischen Wunsch nach Modifikation des Blair-Haus-Abkommens

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von 1992, mit dem die amerikanische Regierung und die EU den Agrarkonflikt lösen wollten. Statt eines deutsch-amerikanischen Duopols etablierte die Uruguay-Runde die „French Connection“ (einen engen Schulterschluss zwischen Deutschland und Frankreich) in der deutschen Handelspolitik. Sie setzte sich sogar in der Frage der Reform der Bananenmarktordnung durch, wo amerikanische und deutsche Interessen ursprünglich im Gleichklang waren und Deutschland ein Interesse am fortgesetzten zollfreien Bezug von Dollarbananen hatte (Falke 2005). Das Verhältnis zu Frankreich als Motor der europäischen Integration (¡ Frankreich) hatte Vorrang vor den deutsch-amerikanischen Wirtschaftsbeziehungen. Die Idee eines Duopols scheiterte zudem an dem mangelnden wirtschaftspolitischen Interesse von Kanzler Kohl, an der zunehmenden Absorption Deutschlands durch die wirtschaftlichen Folgen des Vereinigungsprozesses und an der Fokussierung der deutschen Politik auf die Vertiefung der europäischen Integration (¡ Europäische Union und deutsche Europapolitik). Aber auch auf amerikanischer Seite gab es divergierende Tendenzen. Die Clinton-Administration verschrieb sich in ihrer ersten Amtszeit einer Politik der Wiedergewinnung wirtschaftlicher Wettbewerbsfähigkeit durch Stärkung der inneren Wirtschaftskräfte. Gleichzeitig versuchte man der Herausforderungen des japanischen Industrie- und Handelssystems Herr zu werden. Asien wurde als größere Herausforderung verstanden. Marktöffnungsstrategien gegenüber Deutschland wurden nicht mit gleicher Intensität verfolgt (Bergsten/Noland 1993).

4. Bilaterale Handels- und Wirtschaftskonflikte Der ökonomische Wiederaufbau Ostdeutschlands ließ Deutschland kurzfristig als Investitionsstandort für die USA interessant werden. Das Bundeswirtschaftsministerium warb zudem offensiv in den USA für Investitionen in den neuen Bundesländern. Die USA wurden zum größten ausländischen Investor in den neuen Ländern, auch wenn viele Investitionen von den schon bestehenden Tochtergesellschaften in Deutschland und Europa getätigt wurden. Prominent darunter sind die Ansiedlung von Opel in Eisenach, Corning Glas in Sachsen-Anhalt und die Mikroprozessor-Produktion von AMD und Motorola in Dresden. Keines dieser Projekte kam jedoch ohne erhebliche Subventionen aus. Der Wiederaufbau führte allerdings auch zu einem der heftigsten bilateralen Konflikte zwischen den USA und der Bundesrepublik. Angeregt durch die Investitionsoffensive der Bundesregierung, bemühten sich amerikanische Kraftwerkbauer wie General Electric und Westinghouse um Aufträge für die Modernisierung des Kraftwerkbestandes in den neuen Ländern, unterlagen aber in den öffentlichen Vergabeverfahren, die erforderlich waren, da die ostdeutschen Kraftwerke noch in Treuhandbesitz waren, den europäischen Unternehmen Siemens bzw. ABB. Die amerikanischen Unternehmen machten Vergabeverfahrensfehler geltend und beriefen sich auf die Rechte bei öffentlichen Ausschreibungen aus dem WTO-Abkommen und der europäischen Beschaffungsrichtlinie (Decker 2002: 174–176). Sie verwiesen vor allem auf das Fehlen der rechtlichen Überprüfung von Vergabeverfahren im deutschen Recht, was nach der EU-Vergaberichtlinie erforderlich ist. Die amerikanische Regierung übte starken Druck auf die Bundesregierung aus, eine rechtliche Prüfung zuzulassen. Das Berliner Kammergericht stellte in einem Verfahren zwar formale Vergabefehler fest, doch da eine Vergabeentscheidung nach deutschem Recht als unanfechtbar galt und zudem fraglich war, ob GE substanziell das bessere Angebot unterbreitet hatte, konnte die Entscheidung nicht mehr zugunsten von GE revidiert werden. Westinghouse dagegen verzichtete auf eine Klage, da das Un-

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ternehmen selbst nicht ein offenes Vergabeverfahren bestritten hatte. Der Konflikt führte jedoch dazu, dass die Bundesrepublik die europäische Vergaberichtlinie schließlich mit einem gerichtlichen Überprüfungsverfahren umsetzte. Interessanterweise zogen hier die amerikanische Regierung und die EU-Kommission an einem Strang. Ähnliche Konflikte wiederholten sich in anderen öffentlich regulierten, aber der Marktöffnung unterworfenen Bereichen wie der Telekommunikation und dem öffentlichen Medienbereich. Diese Konflikte waren keine traditionellen Handelskonflikte mehr, sondern betrafen die Auswirkung öffentlicher Regulierung (bzw. das Fehlen effektiver öffentlicher Regulierung) auf die Marktzugangschancen ausländischer Unternehmen. So kritisierten amerikanische Telekommunikationsunternehmen die Barrieren der Deutschen Telekom AG, die den Netzzugang für amerikanische Anbieter erschwerte. Allerdings trafen diese Barrieren ebenso die einheimischen und andere Anbieter. Doch der Grund, warum kein amerikanisches Mobilfunkunternehmen auf dem deutschen Markt Fuß fassen konnte, lag an den unterschiedlichen Standards in den USA. Der amerikanische Anbieter von Kinderprogrammen, Nickelodeon, verlor in Nordrhein-Westfalen seine Kabellizenz zugunsten des öffentlichen Anbieters „Kika“, weil die Rundfunkgesetze nicht-werbefinanzierten Kinderprogrammen Vorrang gaben. Amerikanische Express-Dienstanbieter fühlten sich durch das Monopol der Deutschen Post AG im Paketund Briefdienst behindert und monierten die schleppende Deregulierung dieser Märkte. Die meisten dieser Fälle lagen unterhalb der rechtlichen GATT/WTO-Verpflichtungen, so dass sie nicht judiziell zu lösen waren. Gleichwohl fiel die aggressive Herangehensweise der amerikanischen Regierung auf, die ihre Unternehmen vorbehaltlos unterstützte, was jedoch auf deutscher Seite wegen der fehlenden Rechtsgrundlage auf weitgehendes Unverständnis stieß. Alle diese Konflikte verstärkten in Washington jedoch die Wahrnehmung, dass der deutsche Markt in allen öffentlich regulierten und administrierten Bereichen nicht offen für ausländische Investitionen sei. Dies bekamen dann deutsche Unternehmen wie die Exmonopolisten Deutsche Telekom AG und Deutsche Post AG bei ihrem Engagement auf dem amerikanischen Markt zu spüren. Die Übernahme des amerikanischen Mobilfunkanbieters Voicestream durch die Deutsche Telekom AG drohte am Einspruch des Kongresses zu scheitern, der die Federal Communication Commission dazu veranlassen wollte, die Übernahme wegen des noch bestehenden hohen staatlichen Aktienbesitzes an der Telekom und den damit vermuteten Wettbewerbsverzerrungen zu verweigern. Ähnlich ging es der Deutschen Post beim Erwerb des Expressdienstes DHL, der nach amerikanischer Auffassung gegen das Verbot der ausländischen Mehrheitsbeteiligung an amerikanischen Luftverkehrsunternehmen verstieß. Häufig jedoch lag die Ursache dieser Konflikte darin, dass amerikanische Konkurrenten durch intensives Lobbying politische Widerstände in Kongress und Administration aufzubauen suchten. Während die hier angesprochenen Konflikte bilateraler Natur waren, ist die Bundesrepublik bei der großen Mehrzahl der Handels- und Wirtschaftskonflikte nicht mehr der direkte Interaktionspartner, weil sie durch die Vergemeinschaftung handelspolitischer Kompetenzen zu genuin amerikanisch-europäischen Konflikten transformiert worden sind. Als größter Mitgliedsstaat der EU spielt die Bundesrepublik in diesen Konflikten eine Rolle, sie ist jedoch nicht mehr der Hauptakteur.

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5. Die Bundesrepublik und EU-US Handelskonflikte In transatlantischen Handelskonflikten zwischen der EU und den USA spielt die Bundesrepublik keine tragende, sondern nur eine mittelbare Rolle. Direkte Verhandlungspartner sind die amerikanischen Regierungsstellen (in der Regel der United States Trade Representative oder das Department of Commerce) und die Kommission (überwiegend die Generaldirektion I). Die Kommission besitzt zudem eine Agenda-setting-Funktion, die es ihr erlaubt, die generelle Linie in der Handelspolitik vorzugeben. Mitgliedsstaaten wie die Bundesrepublik können zwar über den Rat und den so genannten 133er-Ausschuss (die Vertretung der höchsten nationalen handelspolitischen Beamten) versuchen, die Linie der Kommission zu beeinflussen, doch ist diese Möglichkeit abhängig von dem jeweiligen nationalen Engagement und der generellen Europastrategie eines Landes (Meunier/Nicolaïdis 1999). Die Bundesrepublik hat jedoch in den 90er Jahren erhebliches Profil in der Handelspolitik verloren und ihre handelspolitischen Interessen allzu häufig ihrer übergreifenden Integrationsstrategie und ihrem Verhältnis zu Frankreich untergeordnet (Falke 2005). Selbst in Konflikten, wo die deutsche Position näher an der amerikanischen lag als im Bananenkonflikt, verhielt sich die Bundesrepublik kommissionstreu. Das galt auch für WTO-Konflikte wie den Fall der Foreign Sales Corporation (Hufbauer 2002), wo deutsche Interessen kaum berührt waren und den verlorenen Rindfleisch-Hormon-Fall, wo die Kohl-Regierung durchaus Interesse an der Umsetzung der WTO-Entscheidung signalisierte. Als besondere Belastung für die deutsch-amerikanischen Wirtschaftsbeziehungen erwies es sich, dass keine Bundesregierung die Kommission drängte, sich in verlorenen Fällen WTOkonform zu verhalten, obwohl die deutsche Industrie bei WTO-konformen Sanktionen wegen der hohen wirtschaftlichen Verflechtung besonders stark betroffen ist. Diese Situation verschärfte sich noch mit dem Amtsantritt der rot-grünen Bundesregierung und der Zunahme der handelspolitischen Konflikte, die Umwelt- und Lebensmittelregulierung im Agrarbereich betrafen. Hierzu zählt der WTO-Rindfleisch-Hormon-Konflikt und die an Bedeutung gewinnende Auseinandersetzung über den Handel mit genetisch veränderten Organismen (GMOs) (Decker 2002: 150–156; Paarlberg 2003). In diesen Fällen hat die rotgrüne Bundesregierung ausdrücklich für den Vorrang von umweltschutz- und lebensmittelrechtlichen Regulierungen plädiert, auch wenn diese augenscheinlich nicht WTO-konform waren oder keine überzeugende wissenschaftliche Rechtfertigung für sich in Anspruch nehmen konnten. Hierin spiegelt sich auch ein wachsender Einfluss der grünen Ministerien in der deutschen Regierung und von NGOs (¡ Kirchen und NRO) gegenüber dem in der Handelspolitik bisher unangefochtenen Wirtschaftsministerium wider. Die Politik der Bundesregierung verschärfte hier eher den Gegensatz zwischen der EU und den USA. Die Unterordnung der Bundesrepublik unter die Strategien der Kommission, die Konturenlosigkeit der deutschen Handelspolitik und die umweltpolitische Wende in der Handelspolitik haben dazu geführt, dass die Bundesrepublik immer weniger eine Vermittlerrolle zwischen den USA und Europa bzw. Frankreich spielen kann, eine Rolle, die sie bis Ende der 80er Jahre etwa auf G-7-Gipfeln in Verbindung mit ihrem währungspolitischen Einfluss zu spielen pflegte (¡ Außenwirtschaftspolitik). Dieser Verlust wird zum Teil dadurch ausgeglichen, dass die Bundesrepublik durch ihre Einbindung in den EU-Rahmen nicht mehr direkt Zielscheibe amerikanischen Druckes werden kann.

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6. Die Zunahme wirtschaftspolitischer Asymmetrien und der internationale wirtschaftspolitische Einflussverlust Deutschlands Die sich seit Mitte der 90er Jahre offenbarende Struktur- und Wachstumsschwäche der deutschen Wirtschaft hat sich auch auf die Wirtschaftsbeziehungen zu den USA ausgewirkt. 2002 betrug der Unterschied im Pro-Kopf-Einkommen zwischen den USA und der Bundesrepublik nach Kaufkraftparitäten (PPP) $ 10.200 (OECD 2003). Trotz des Einbruches der „New Economy“ in den USA und der Finanzskandale bei großen amerikanischen Unternehmen gilt das Wirtschaftssystem der Bundesrepublik nicht mehr als wettbewerbsfähig oder vorbildlich. Schwächen offenbarte die Bundesrepublik vor allem in hochinnovativen, technologieintensiven Sektoren, die flexible und risikoorientierte Produktionssysteme voraussetzen (Informationstechnologie, Biotechnologie, Medizin- und Nukleartechnik) sowie im gesamten fortgeschrittenen Dienstleistungssektor (Abelshauser 2003: 177–191). Aufgrund des wirtschaftlichen Misserfolges und des Globalisierungsdruckes sieht sich das auf Langfristigkeit und Kooperation angelegte deutsche Produktionssystem in den Dimensionen Arbeitsverfassung, Finanzierung und Branchen-System den Herausforderungen des amerikanischen Systems, das auf offener Konkurrenz kurzfristiger Renditeorientierung beruht, ausgesetzt. Dieses setzt unter den Bedingungen der Globalisierung und wissensbasierten Produktion zunehmend den Maßstab für die weltweite Organisation der Wirtschaft und wird somit zur Grundlage der Kritik des deutschen Systems (Abelshauser 2003: 93–102). So setzten sich in einem Diffusionsprozess über deutsche weltmarktorientierte Management-Eliten zunehmend die Elemente des amerikanischen Systems wie flexible Belegschaften, deregulierte Arbeitsmärkte, Risikofinanzierung, kürzere Zeithorizonte, eine am Shareholder Value orientierte Unternehmensverfassung, bessere Möglichkeiten für feindliche Unternehmensübernahmen, ein stärkerer technologischer Wettbewerb (statt brancheninterner Abstimmung) und eine pluralistischere Interessenpolitik durch. Die Wachstumsschwäche und Strukturprobleme im Bankensektor haben das Wirtschaftssystem Deutschlands zunehmend zum Gegenstand der Kritik angloamerikanischer Wirtschaftskreise werden lassen. Diese Kritik ist intern wirksam, doch kommt es dabei häufig zu starken Verzerrungen und Überzeichnungen. Sowohl die Probleme werden überzeichnet wie auch Reformen und Veränderungen nicht ausreichend gewürdigt. Auch werden die Stärken des deutschen Systems unterbewertet (Hall/Soskice 2001). Deutsche Kapitalgesellschaften unterwerfen sich zunehmend der Disziplin internationaler Kapitalmärkte, akzeptieren internationale Rechnungslegungsstandards nach dem amerikanischen Modell und streben engere Beziehungen zu Investoren an. Die geschlossene Deutschland AG gehört zunehmend der Vergangenheit an (Achleitner 2002). Wirtschaftliche Schwäche und Strukturkritik hat Deutschlands wirtschaftspolitisches Prestige in den Augen amerikanischer Entscheidungsträger erheblich geschwächt. Dies ist nirgendwo deutlicher geworden als in der Auseinandersetzung um die Besetzung des Postens des geschäftsführenden Direktors des Internationalen Weltwährungsfonds (¡ Internationale Finanzpolitik). Die Amerikaner konnten den von der rot-grünen Koalition favorisierten Staatssekretär Koch-Weser verhindern und zwangen die Bundesregierung, den ehemaligen CDUStaatssekretär Horst Köhler zu nominieren (Kahler 2001: 30–42). Auch in Fragen der Reform der internationalen Finanzarchitektur im Gefolge der asiatischen und russischen Finanzkrisen konnte sich die Bundesregierung nicht gegen die Clinton-Administration durchsetzen (Deutsch 2001). Auf die Einführung des Euros, die sowohl von der Kohl- als auch von der

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Schröder-Regierung als entscheidender Faktor zur Stärkung europäischer Wirtschaftskraft gegenüber den USA angesehen wurde, reagierten die Amerikaner mit Indifferenz. Der internationale wirtschaftspolitische Einfluss Deutschlands ist aufgrund seiner Wirtschaftsschwäche, der zunehmenden Bedeutung der europäischen Ebene und mangelnder internationaler Profilbildung und Kompetenz geschrumpft. Hier spielt vor allem der Verlust der währungspolitischen Souveränität durch die europäische Währungsunion eine Rolle. Aus diesen Gründen ist die Bundesrepublik nicht mehr einer der prioritären Ansprechpartner in den transatlantischen Wirtschaftbeziehungen. Das Pendel schlägt immer stärker nach Brüssel aus. Das kann sich nur ändern, wenn Deutschland seine Strukturkrise meistert und sich in der EU zum Fürsprecher einer verstärkten transatlantischen politischen Wirtschaftskooperation macht, die der tiefen realen Verflechtung entspricht.

Frankreich

Staaten und Ulrike Frankreich Guérot Regionen Frankreich ist Deutschlands größter und wichtigster Nachbar. Darum werden die deutschfranzösischen Beziehungen als „Tandem“ und „Motor“ der europäischen Integration fast schon mystifiziert. Die Erfolgsgeschichte der Aussöhnung zwischen beiden Staaten ist exemplarisch: drei verwüstende Kriege (1870, 1914 und 1939) in 70 Jahren, die den Nationalismus ins Extreme haben gleiten lassen, hatten über mindestens drei Generationen nicht nur perpetuierte Feindbilder zementiert, sondern auch immer wieder beide Länder wirtschaftlich wie demographisch ausgeblutet. Territoriale Besitzansprüche (Elsaß-Lothringen, Saar) bestimmten das Denken auf beiden Seiten (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland und die deutsche Vergangenheit). Vor dem Hintergrund dieser Erfahrungen hatte sich der Schutz vor Deutschland zum Grundmuster der französischen Deutschlandpolitik entwickelt. Es grenzt schon an ein kleines politisches Wunder, dass nur 18 Jahre nach Ende des zweiten Weltkrieges der „Elysée-Vertrag“ gelang, den Konrad Adenauer und Charles De Gaulle 1963 unterschrieben. Getragen vom Instrument des Jugendaustausches begründete er die Tradition der Aussöhnungspolitik. Inzwischen haben die deutsch-französischen Beziehungen Vorbildcharakter für Nachbarschaftsbeziehungen mit anderen Staaten, z.B. für die deutschen Beziehungen mit Polen, bekommen (Schwarz 1990, Loth 1997, Woyke 2000); und sogar andere Staaten (China/Japan) versuchen, die Impulse der deutsch-französischen Beziehungen zu nutzen. Frankreich und Deutschland haben sich nicht nur ausgesöhnt; die durch die Aussöhnung generierte Energie floss auch in die europäische Integration, die etwa zeitgleich mit dem Vertrag von Rom (1957) Gestalt gewann, und wurde über vier Jahrzehnte zu ihrer wesentlichsten Stütze. Daraus erwuchs die Motorrolle Deutschlands und Frankreichs in Europa, deren Kraft gerade darin lag, dass – hatten sich Deutschland und Frankreich erst einmal auf einen Kompromiss ihrer oft gegenläufigen Positionen verständigt – dieser meist die Grundlage für eine europäische Einigung bilden konnte. Der geheimnisvolle Wirkungsmechanismus der deutschfranzösischen Beziehungen lag gerade in der Symbiose von Antipoden. Charakteristikum des Motors war es immer, durch „kreative Missverständnisse“ die europäische Integration voranzutreiben. Frankreich und Deutschland hatten für verschiedene Integrationsprojekte, z.B. die Wirtschafts- und Währungsunion, immer unterschiedliche Motive. Solange aber das Ziel, d.h. die „finalité“ des europäischen Projektes stets ein bisschen im Dunkeln blieb, solange ließen sich beide Staaten auf verschiedene Integrationssprünge verpflichten. Von jeher waren die Beziehungen zwischen beiden Staaten von verschiedenen Dichotomien gekennzeichnet: so pflegten Deutschland und Frankreich ein sehr unterschiedliches Verhältnis zu den USA: Deutschland dezidiert transatlantisch, Frankreich dezidiert auf Unabhängigkeit bedacht. Auch innereuropäisch waren die Reibungen stets groß: das intergouvernementale, süd-orientierte Frankreich und das föderale, nordost-orientierte Deutschland bzw. das wachstumsorientierte Frankreich und das stabilitätsorientierte Deutschland lagen in den unter-

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schiedlichsten Fragen der europäischen Integration (Beitritt Großbritanniens, Agrarpolitik, Währungsunion, Verfassung, Osterweiterung) meist diametral auseinander. Deshalb darf der Mythos des europapolitischen deutsch-französischen Motors nicht darüber hinweg täuschen, dass die deutsch-französischen Beziehungen – bis in die jüngste Vergangenheit hinein – immer wieder äußerst spannungsgeladen waren. Zahlreiche gegenseitige Traumata sind immer noch wirkungsmächtig: für die Franzosen seit der deutschen Vereinigung das große, erweiterte Deutschland und der Wirtschaftsriese, ferner die alt-neue Ostorientierung Deutschlands; für die Deutschen das politisch starke Frankreich mit Sitz im VN-Sicherheitsrat, der Autonomiedrang Frankreichs gegenüber den USA und seine Entschlossenheit, zur Durchsetzung französischer Interessen in der Europäischen Union notfalls auch Blockaden in Kauf zu nehmen. Zudem war die Motorrolle immer auch Bürde: ohne deutsch-französische Einigung kam Europa nicht voran, da die Blockadefähigkeit von Deutschland und Frankreich jeweils zu groß war; funktionierte der Motor indes, waren Deutschland und Frankreich oft dem Vorwurf eines „Diktates“ oder „Kondominiums“ durch andere europäische Staaten ausgesetzt. Die tektonischen Veränderungen der europäischen Landkarte durch den Fall der Mauer 1989 und vor allem die Erweiterung der Europäischen Union 2004 haben die deutsch-französischen Beziehungen indes schleichend verändert, ohne dass dies unmittelbar ins Bewusstsein rückte. Geändert hat sich zunächst seit 1989 die Zugkraft des Motors im erweiterten Europa: während ein deutsch-französischer accord lange Zeit notwendige und hinreichende Bedingung für Fortschritte in der Integration war, so ist er heute nur noch notwendige, nicht aber mehr hinreichende Bedingung. Einerseits ist im „großen“ Europa mindestens ein weiterer Partner, z.B. Großbritannien, nötig; andererseits bilden nur Deutschland und Frankreich nach wie vor „kritische Masse“ für Fortschritt. Geändert hat sich zweitens die Stoßrichtung des Tandems. Der offene Bruch mit den USA im Zuge des Irak-Krieges, die Ambitionen europäischer „Exklusivität“ in der größer werdenden Union, gepaart mit verschiedenen Initiativen, die vielleicht den Interessen Deutschlands und Frankreichs entsprachen, deren europäischer Nutzen indes infrage gestellt werden kann, haben die Mechanik des Tandems verändert und seine tragende Rolle für die europäische Architektur erschüttert (¡ Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen). Europäisierung und Globalisierung stellen drittens die Exklusivität der intensiven bilateralen Beziehungen überhaupt in Frage, zu einem Zeitpunkt, wo das Motiv der Aussöhnung sich im Erfolg aufgelöst hat. Fraglich ist daher, in welcher Weise die deutsch-französische Motorrolle im erweiterten Europa und seinem transatlantischen Kontext nach 2004 fortgeschrieben werden kann, und was Frankreich heute für Deutschland außenpolitisch ist oder sein sollte. Um diese Frage zu beantworten, soll nach einem kurzen Rückblick auf die Determinanten der deutsch-französischen Beziehungen zwischen 1945 und 1989 sowie auf die strukturellen Veränderungen durch die deutsche Wiedervereinigung (Abschnitt I.), die Degradierung der Beziehungen in den verschiedenen Politikfeldern in den 90er Jahren beschrieben werden (Abschnitt II.), um dann zu analysieren, welche Chancen die Wiederbelebung der deutsch-französischen Beziehung in den letzten Jahren der Regierung Schröder hatte bzw. welche dysfunktionalen Elemente sie enthielt. (Abschnitt III.). Ein besonderes Augenmerk soll dabei auf die durch die Irak-Krise provozierten Veränderungen in den deutsch-französischen und ihre Wechselwirkung auf die transatlantischen Beziehungen und die Idee eines deutsch-französischen „Kerneuropas“ gelegt werden.

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1. Deutschland und Frankreich zwischen 1945 und 1989 1.1 Parameter der deutsch-französischen Beziehungen Die französische Überzeugung, Deutschland zumindest teilweise politisch überlegen zu sein, war stets bestimmend für das französische Selbstwertgefühl. Auch hatte Frankreich in der Zeit der Neuordnung des Kontinents nach 1945 alles daran gesetzt, durch seine Politik des „démorcellements“ Deutschland klein zu halten. Das französische Sicherheitsinteresse vor Deutschland konnte erst im Zuge der fortschreitenden europäischen Integration überwunden werden (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland und die deutsche Vergangenheit). Das von Stanley Hofmann beschriebene „équilibre du désequilibre“ – Frankreich als politischer Riese, aber wirtschaftlicher Zwerg; Deutschland als wirtschaftlicher Riese und politischer Zwerg – war das Strukturelement der deutsch-französischen Beziehungen, und prägte natürlich auch das deutsche Verhalten gegenüber Frankreich. Für das bewusst multilaterale Deutschland, dessen außenpolitische Identität auf den zwei Grundpfeilern, einmal den transatlantischen Beziehungen, andererseits auf der europäischen Integration beruhte, waren die gaullistischen Allüren, der außenpolitische Geltungsdrang und die Autonomiebestrebungen Frankreichs immer problematisch. Sowohl Frankreichs unausgesprochene Absicht, via Europa Weltpolitik nach französischen Vorstellungen zu machen, als auch seine Blockadepolitik innerhalb Europas – z.B. die Politik des leeren Stuhls 1966 und der französische Widerstand gegen den Beitritt Großbritanniens – führten immer wieder zu einem deutschen Unwohlsein. Ein französisches, außenpolitisches Muster war es stets, Deutschland in eine autonome europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik einbinden zu wollen, die tendenziell hin zu mehr Autonomie gegenüber den USA gerichtet sein sollte. Für Deutschland war damit immer eine politische Gratwanderung verbunden (¡ Sicherheitspolitik). Frankreich war Deutschlands wichtigster Nachbar, insofern waren Aussöhnung und Kooperation eine dringende Notwendigkeit. Andererseits wollte sich Deutschland auf die französischen Ambitionen bezüglich einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik nie einlassen. 1955, nach dem Scheitern des französischen Vorschlags einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG), wählte Deutschland die NATO. Auf die französischen „Fouchet-Pläne“ von 1959/60, die auf ein europäisches sicherheitspolitisches Direktorium zielten, ließ sich Deutschland nicht ein. Den berühmten Elysée-Vertrag, der essentiell ein Vertrag über eine deutsch-französische Sicherheitsunion sein sollte, unterminierte der Bundestag in letzter Minute, indem er dem Vertrag eine absolut transatlantisch ausgerichtete Präambel voranstellte (Marcowitz 1996). Das änderte nichts daran, dass der Vertrag zu einer Grundlage der Aussöhnung werden konnte. Aber das eigentliche französische Politikziel, dass Deutschland sich sicherheitspolitisch auf Frankreich anstatt auf die USA verlässt, wurde nicht erreicht. So standen die französischen Pläne einer autonomen europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik mehrere Jahrzehnte im Raum, wurden aber von Deutschland nie richtig aufgegriffen. Erst nach 1989, und zwar erstens, durch den Fall der Mauer 1989 und, zweitens, durch den tragischen Terrorangriff auf das World-Trade Center 2001 hat sich die euro-atlantische Geostrategie dann so verschoben, dass genau dieses Realität wurde: Deutschland entschied sich mit Frankreich im Irak-Krieg 2003 gegen die USA (Schöllgen 2004).

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1.2 Die Wiedervereinigung und ihre Folgen Mit der deutschen Wiedervereinigung 1989/90 war zunächst die eingangs beschriebene „fruchtbare Asymmetrie“ der deutsch-französischen Beziehungen vorbei, und deshalb hatte Frankreich auch Angst davor. Auf dem Spiel für Frankreich stand nicht nur, dass Deutschland wirtschaftlich noch größer und stärker, sondern dazu auch noch einen politischen Machtzuwachs erfahren würde (¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht). Würde Deutschland Frankreich überhaupt noch brauchen? Würde es weiterhin auf die europäische Integration setzen? Bekannt ist der Ausspruch von François Mauriac: „Ich liebe Deutschland so sehr, dass ich froh bin, dass es zwei davon gibt“. Genau dies war mit der Wiedervereinigung zu Ende und Frankreich hatte seit dem Mauerfall sowie den politischen Umwälzungen von 1989 Schwierigkeiten, sich auf das größer gewordene Deutschland und auf eine neue Rolle Deutschlands in Europa einzustellen (Guérin-Sendelbach 1997). Insofern wurde Frankreich zu einem schwierigen Partner für Deutschland, denn es stand der Wiedervereinigung skeptisch und nicht wohlwollend gegenüber. Die Störungen konnten damals ins Lot gebracht werden, da Deutschland sich in diesem historischen Moment gleichzeitig konsequent für die Fortführung des europäischen Integrationsprozesses einsetzte. Entsprechend der außenpolitischen Philosophie Deutschlands seit Konrad Adenauer, dass die deutsche und die europäische Wiedervereinigung zwei Seiten derselben Medaille sind, hatte Deutschland unter Helmut Kohl damit unter Beweis gestellt, dass es nachdrücklich zu seinem europäischen Engagement stand, und konnte auf diese Weise in Frankreich aufkeimende Ängste über das große Deutschland zumindest einigermaßen kanalisieren. Dennoch waren Frankreich und Deutschland aus dem Tritt gekommen, und Frankreich reagierte empfindlich auf die deutschen Bestrebungen, außenpolitisch autonomer zu werden. Die einseitige Anerkennung Kroatiens durch Deutschland 1991 war der Ausgangspunkt für sehr divergierende Politiken gegenüber dem ehemaligen Jugoslawien, wo Frankreich zunächst deutlich die serbische Seite unterstütze. Von einer politischen Abstimmung in Kernfragen europäischer Außen- und Sicherheitspolitik konnte in den Umbruchjahren zwischen 1989 und 1992 also keine Rede sein. Ebenso wurde das frühe deutsche Eintreten für eine Beitrittsperspektive der Transformationsstaaten in die EU – Deutschland fungierte als „Anwalt“ Osteuropas – durch französische Pläne durchkreuzt. Mitterrands Vorschlag einer „Europäischen Konföderation“ von 1990 hatte das Ziel, die mittel- und osteuropäischen Staaten in einer Art „special relationship“ mit der Union zu verbinden, ihnen aber letztlich keine Beitrittsperspektive zu eröffnen. Letztlich konnte sich hier die deutsche Diplomatie durchsetzen, in dem auf dem Europäischen Rat in Kopenhagen 1992 der Weg zu einem EU-Beitritt der Transformationsstaaten grundsätzlich eröffnet wurde (¡ Mittel- und Osteuropa). Aber diese Beispiele zeigen, dass sich Deutschland wie Frankreich schwer daran taten, für das Europa nach 1989 gemeinsam eine umfassende geo-strategische Perspektive zu entwickeln. In gewisser Weise war der Maastrichter Vertrag von 1992 der letzte historische Moment, in dem es, nicht zuletzt durch die Weitsicht der zentralen Akteure – Helmut Kohl, Jacques Delors und François Mitterand – gelang, das aufbrechende, sich erweiternde Europa noch einmal zusammenzubinden und auf einen Integrationspfad zu verpflichten. Maastricht war der Versuch, Europa auch mit einem „großen“ Deutschland in der herkömmlichen Weise des Souveränitätstransfers zu konzipieren. Insofern war Maastricht auch der Versuch einer neuen Antwort auf die latente „deutsche Frage“, die durch 1989 wieder akut geworden war, nämlich ob

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nun ein „deutsches Europa“ oder ein „europäisches Deutschland“ entstehen soll (vgl. Keohane/Nye/Hoffmann 1993).

2. Die 1990er Jahre oder die schleichende Erosion der deutsch-französischen Beziehungen In der Retrospektive können die 1990er Jahre der deutsch-französischen Beziehungen als schleichende Erosion bezeichnet werden, in der Friktionen zum Ende des Jahrzehnts zu der vielleicht größten Krise in der Geschichte der Freundschaft führten. In drei Fragen, die zu den Kernbereichen der Beziehungen zählen und damit gewissermaßen exemplarisch für die deutsch-französischen Beziehungen sind, sind Deutschland und Frankreich im Bereich der Europapolitik aus dem Tritt geraten: zu den Auseinandersetzungen, erstens, über die Modalitäten der Währungsunion und, zweitens, Rückschlägen bei der Ausformulierung einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik – nachdem der französische Versuch einer Rückkehr in die politischen Strukturen der NATO 1996 gescheitert war – addierte sich ein zunehmender Gegensatz über die Frage, wie das politische Europa, die politische Union vor dem Hintergrund der Erweiterung weiter zu entwickeln sei. Die EU geriet zunehmend in den Sog eines starken politischen Drucks auf die Osterweiterung, und die institutionelle Reformdynamik erwies sich – maßgeblich auch aufgrund eines deutsch-französischen Disputs – als unfähig, damit Schritt zu halten. Seit dem Vertrag von Maastricht 1992 diskutierte Europa über seine Vertiefung, aber ein überzeugender deutschfranzösischer Vorstoß blieb aus. Im Gegenteil, viele „windows of opportunity“ wurden verpasst, weil entweder Deutschland oder Frankreich nicht zu einem Vertiefungssprung bereit war. Auch semantische Missverständnisse ließen die Diskussion über die politische Union in den 90er Jahren fruchtlos werden, einem „dialogue de sourds“ gleich. Deutschland wollte die Institutionen thematisiert sehen, Frankreich die Ziele der EU. Schon 1994 hatte Frankreich nicht auf die deutschen Vorschläge eines Kerneuropa (Lamers/Schäuble 1994) geantwortet, die in Richtung Föderalisierung der Union zielten; im Jahr 2000 zerstritt man sich über Stimmrechte im Rat. So schritt die Degradation der Beziehungen gegen Ende der 1990er Jahre rasch voran, bis es dann auf dem EU-Gipfel in Berlin im März 1999, auf dem das neue Finanzpaket der EU (die „Agenda 2000“) beschlossen wurde, sowie auf dem EU-Gipfel in Nizza, der die Union institutionell auf die Erweiterung vorbereiten sollte, jeweils zu einem Eklat kam. Selten waren die deutsch-französischen Beziehungen so zerrüttet wie in diesem Dezember 2000, der allen klar machte, dass Deutschland und Frankreich weder in institutioneller, noch in finanzieller Hinsicht ein klares Konzept hatten, wie das große Europa gestaltet werden sollte. Dem Paar war das Projekt ausgegangen: ungleich der Wirtschafts- und Währungsunion war die EU-Osterweiterung nie ein Schwerpunkt der französischen Europapolitik, und für ihre Vorbereitung waren die 90er Jahre eine unfruchtbare Dekade. Die Krise aber war gleichzeitig auch Geburtshelfer, und leitete einen systemischen und im Übrigen problematischen Wandel der deutsch-französischen Beziehungen mit Beginn des neuen Jahrhunderts ein. Das deutsch-französische Unvermögen, das erweiterte Europa finanziell wie institutionell zu denken und vorzubereiten, gepaart mit transatlantischen Verschiebungen im Zuge des Irak-Krieges, führten dann ab 2003 zu einer Konstellation, in dem das deutsch-französische Tandem gleichsam zur „Lokomotive ohne Anhänger“ in Europa wurde.

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Während der Streit sowohl um die WWU, als auch die GASP/ESVP noch weitgehend entlang des klassischen Beziehungsmuster verlief, in dem ein deutsch-französischer Streit einen Kompromiss generierte, der dann zur Vorlage für eine europäische Initiative werden konnte, führte der dritte Streit um die finanzielle und institutionelle Neugestaltung Europas de facto zur Singularisierung und zur Marginalisierung Deutschlands sowie Frankreichs in Europa, die aus Gründen, die noch dazulegen sein werden, ihre „Zugwirkung“ verloren hatten (Guérot 2003).

2.1 Spannungen bei der Realisierung der Wirtschafts- und Währungsunion Die Währungsunion war der Anker, durch den die Schaffung eines europäischen Deutschland gelingen sollte, indem – wie der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl immer wieder betonte – die europäische Integration unwiderruflich gemacht werden sollte. Die Währungsunion, der Prototyp des europäischen Integrationsprojektes schlechthin, sorgte allerdings fast über die gesamten 90er Jahre für deutsch-französische Spannungen. Dieser Auseinandersetzung lagen zwei völlig gegenläufige Vorstellungen von der Koordinierung der Wirtschaftspolitik zugrunde. Für Deutschland war die Währungsunion aus wirtschaftlichen Gründen notwendig, da mit Ende der 80er Jahre die Ankerrolle im Europäischen Währungssystem für Deutschland bzw. die D-Mark zu schwer geworden war (¡ Außenwirtschaftspolitik). Frankreich hingegen brauchte die Währungsunion aus wirtschaftlichen Gründen, weil es sich mit dem wirtschaftspolitischen Kurswechsel von 1982/83 und der Festlegung auf eine Politik des „franc fort“ freiwillig an die D-Mark und damit an die geldpolitischen Vorgaben der Bundesbank gekoppelt hatte. Die einzige Chance, aus dieser währungspolitischen Asymmetrie herauszukommen, bestand in der Schaffung einer Währungsunion und damit einer föderal strukturierten Europäischen Zentralbank (EZB), in der Frankreich eine Stimme haben, und damit gleichberechtigt neben Deutschland stehen würde. Trotz dieser unbestrittenen „win-win“-Situation führte die Währungsunion zwischen 1992 und 1998 zu großen Verwerfungen sowie Missverständnissen im deutsch-französischen Verhältnis (Guérot 1997) und Nachbeben dieser Diskussion sind noch heute spürbar, wenn es um die Ausgestaltung bzw. Einbehaltung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes geht. Noch immer betonen die Franzosen, dass der Pakt im Grunde genommen pro-zyklisch wirkt, in einer Rezession also noch zusätzlich belastend wird, und lehnen ihn daher in seiner Schärfe ab.Die französische Perzeption war es, in Sachen Währungsunion von Anfang an unter deutschem Diktat zu stehen. Denn die französische Sichtweise war eine andere. Was den Deutschen als geldpolitische Stabilität wichtig erschien, war für die Franzosen geldpolitische Rigidität, die letztlich in einer ohnehin angespannten Konjunktur nur zusätzlich Arbeitsplätze kostete. Das deutsche Pochen auf eine strikte Erfüllung des Defizitkriteriums führte dazu, dass die Franzosen fortan die wirtschaftspolitischen Komponenten der Währungsunion zu betonen versuchten. Im Juni 1997 weigerte sich die neue Regierung Jospin, den Amsterdamer Vertrag über die institutionelle Reform der EU zu unterzeichnen, wenn Deutschland nicht seinerseits einem Beschäftigungs- und Wachstumspakt zustimmen würde. Das Jahr 1997 kann darum durchaus als Wendepunkt in den deutsch-französischen Beziehungen bezeichnet werden. Die wohlwollende Rhetorik, die die Kohl-Jahre trotz der Spannungen noch gekennzeichnet hatte, war vorüber. Die Wahl von Gerhard Schröder zum Bundeskanzler 1998 brachte eine ganz neue, grundsätzliche Art der Verstimmung. Die beiden Re-

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gierungswechsel – 1997 in Frankreich, 1998 in Deutschland – hatten auch dazu geführt, dass auf Seiten der Administration viele persönliche Kontakte weggebrochen waren. Schröders Artikel im Sommer 1997 in Politique Internationale, in dem er den Euro als voreilige Kopfgeburt bezeichnete (Schröder 1997), löste Frankreich einen Sturm der Entrüstung aus. Frankreich fürchtete, Deutschland könne sich in letzter Minute nicht mehr an die währungspolitischen Abmachungen halten. Schröders Entscheidung, erstmalig am 11. November 1998 nicht an den französischen Feierlichkeiten zum Jahrestag der Schlacht von Verdun teilzunehmen, erhielt eine ungeahnte symbolische Bedeutung. Schließlich wurde die deutsche Politik gegenüber Frankreich auch davon bestimmt, dass Schröder nun eine Achse „Paris – London – Berlin“ anstrebte. Das französische Empfinden der Vernachlässigung würde noch dadurch gestützt, dass Schröder im Sommer 1999 zusammen mit Tony Blair ein Papier zur europäischen Wirtschaftspolitik und über den „Dritten Weg“ verfasste, ohne auch nur die französische Regierung vorab zu informieren. Andererseits hatte die französische Regierung zwei Jahre zuvor seine Wehrpflichtarmee auf eine Berufsarmee umgestellt, auch ohne den deutschen Partner zu informieren. Mitte der 1990er Jahre schien damit das uneingeschränkte Vertrauensverhältnis zwischen Deutschland und Frankreich gebrochen zu sein.

2.2 Die Schwierigkeiten in der GASP/ESVP Nicht nur die Währungsunion, auch die Neudefinition einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik bereiteten Deutschland und Frankreich nach den Umwälzungen von 1989 Probleme. Gerade im deutsch-französischen Verhältnis war und ist die Entwicklung der GASP/ESVP untrennbar verbunden mit der Frage nach der Rolle der NATO im neuen Europa „post 1989“ (¡ Die Außen-, Sicherheits und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Hier gab es schon zu Beginn der 90er Jahre eine Reihe von deutsch-französischen Auseinandersetzungen, die im Wesentlichen um die Frage kreisten, wie unabhängig das neue, große und wiedervereinigte Europa in seiner Sicherheits- und Verteidigungspolitik gegenüber den USA sein sollte (Bozo 1998). Das 1992 gegründete Eurocorps sollte in französischen Augen zu einem sicherheits- und verteidigungspolitischen Pfeiler außerhalb der NATO werden, während Deutschland es in die NATO-Strukturen einbauen wollte. Während die französische Diplomatie stark auf Unabhängigkeit setzte, und die Frage nach der Sinnhaftigkeit und der Rolle der NATO nach Ende des Ost-West-Konfliktes aufwarf, verteidigte Deutschland eine starke Rolle der NATO in Europa auch nach den Umwälzungen von 1989 und zielte vor allem darauf ab, eine Verdoppelung der sicherheitspolitischen Strukturen zwischen der EU einerseits und der NATO andererseits zu vermeiden (Gordon 1997/98). Frankreich setzte trotz deutschen Unmuts seine Politik in Richtung Eigenständigkeit durch. Dazu gehört die letzte Testserie der französischen Atomwaffen 1995 vor der Gültigkeit des Non-Proliferationsvertrags ebenso wie die Umstellung auf eine Berufsarmee. Von Deutschland begrüßt und unterstützt hingegen wurden die französischen Bemühungen einer Annäherung an die NATO. Im Verlauf des Bosnien-Krieges hatte Frankreich eingesehen, dass Europa die NATO doch noch brauchte, und nahm sukzessiv von seiner Forderung nach einer unabhängigen, außerhalb der NATO stehenden Struktur der ESVP Abstand. Die Rückkehr in die militärischen Strukturen der NATO scheiterte 1995 jedoch an der Tatsache, dass die USA den Franzosen in der Verteilung der Kommandostrukturen keinen herausragenden General zubilligen wollten.

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In der zweiten Hälfte der 90er Jahre wurde die deutsch-französische Kooperation im Rahmen der GASP/ESVP aber wieder fruchtbarer. Dennoch zeigte sich hier, dass wesentliche Schritte nach vorne nicht vom deutsch-französischen Paar alleine, sondern nur in Verbindung mit London getätigt werden konnten. Nach der französisch-britischen Erklärung von St. Malo vom 4. Dezember 1998 kam so Schwung in die GASP/ESVP. Auf dem Europäischen Rat in Köln im Frühjahr 1999 wurde auch auf deutsches Drängen hin die Einrichtung eines Hohen Repräsentanten für die Außen- und Sicherheitspolitik beschlossen. Der Vertrag von Nizza vom Dezember 2000 brachte institutionelle Verbesserungen im Bereich der ESVP. Allerdings gelang es trotz einer deutsch-französischen Initiative nicht, das Prinzip der „Verstärkten Zusammenarbeit“ für den Bereich der GASP/ESVP im Vertrag zu verankern, weswegen sicherheitspolitische Initiativen von nur einigen Unionsmitgliedern notwendigerweise außerhalb des Vertrags stehen und damit einer intergouvernementalen Dynamik unterliegen. Andererseits waren die sogenannten „Headline-goals“, d.h. der Aufbau einer europäischen Eingreiftruppe von 60.000 Mann bis zum Jahr 2003, wie sie auf dem EU-Gipfel in Helsinki beschlossen wurde, Ausdruck der neuen Ambitionen. Dennoch fehlten Deutschland und Frankreich alleine die Energie, Fortschritte zu erzielen. Es war im Wesentlichen die Tatsache, dass sich in diesem Politikfeld – bis dato eher untypisch für die deutsch-französische Kooperation – bereits abzeichnete, dass ein deutsch-französischer accord nicht mehr ausreichte; dass er zwar noch notwendige, aber nicht mehr hinreichende Bedingung für Fortschritt in Europa ist.

2.3 Die Konzeption des „großen“ Europas 2.3.1 Die Finanzierung der erweiterten EU Neben der WWU und der GASP/ESVP war das EU-Budget in den 90er Jahren deutsch-französischer Streitpunkt. Frankreich hat sich von Anfang an dagegen gewehrt, dass die seit 1992 geplante Osterweiterung das EU-Budget belastet. Für Frankreich war die Osterweiterung ein deutsches Ziel, für das es zu zahlen nicht bereit war. Am Frühesten zeigte sich dies auf dem Europäischen Rat in Essen im Dezember 1994, wo sich Frankreich weigerte, den Kandidatenstaaten umfassende Anpassungshilfen zu gewähren. Zu diesem Zeitpunkt bestand Frankreich darauf, den südlichen Mittelmeeranrainern der EU mindestens ebenso umfangreiche Finanzhilfen zukommen zu lassen. Allerdings konnte sich die deutsche Diplomatie mit der Formel durchsetzen, dass zwischen Ländern „mit Berufung, in die EU zu kommen“, und Ländern ohne eine solche Berufung unterschieden werden müsse. Das Thema stand dann ein paar Jahre ohnehin nicht oben auf der Agenda, da die Transformationsstaaten Zeit brauchten. Gegen Ende der 90er Jahre bestimmte es dafür aber umso mehr die politische Debatte. Im Frühjahr 1999, auf dem EU-Gipfel in Berlin, kam es zu einer deutsch-französischen Auseinandersetzung über die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Deutschland vertrat die Auffassung, die GAP müsse teilweise re-nationalisiert werden, um den GAP-Haushalt einzudämmen. Grundgedanke dabei war, dass die Kosten der GAP explodieren würden, wenn alle zehn Kandidatenstaaten zu geltenden Subventionsbedingungen in die GAP kämen. Frankreich indes weigerte sich, jeglicher Reform der GAP zuzustimmen. In der „Agenda 2000“, dem Finanzpaket der Union, blieb es daher im Grunde genommen bei einer Beibehaltung der Agrarpolitik und die Zahlen für die Mehrausgaben wurden so berechnet, als ob die Kandidatenstaaten im Zuge der Erweiterung keinen Zugang zu den Direktbeihilfen erhalten würden. Dies al-

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lerdings erwies sich als politisch nicht haltbar, denn natürlich bestanden die Kandidatenländer im Endspurt der Verhandlungen darauf, nicht als Europäer zweiter Klasse behandelt zu werden (Guérot 2002). Da die Finanzierung der Osterweiterung im Wesentlichen ungeklärt war, wurde sie zunehmend ein Stolperstein auf dem Weg der Erweiterung, und Frankreich versuchte nun gezielt, sehr zum Unwillen Deutschlands, die Erweiterung zu torpedieren, oder zumindest hinauszuzögern. In Frankreich regte sich im Winter 2001 noch einmal das Verlangen, „nein“ zur Erweiterung zu sagen. Für die Durch- und Umsetzung der Erweiterung war Frankreich also für Deutschland kein einfacher Partner. Deutschland war in der schwierigen Lage, die Osterweiterung weitaus mehr zu wollen als Frankreich, da es um die politische wie wirtschaftliche Stabilisierung seiner Ostgrenzen ging. Allerdings wollte es die finanzielle Bürde der Osterweiterung nicht alleine schultern. Frankreich war hier Deutschlands wichtigster Partner, da Deutschland die Osterweiterung im Wesentlichen durch eine Reform der Agrarpolitik finanzieren wollte. Frankreich aber, das die höchsten Rückflüsse im Rahmen der GAP erhält, war natürlich an einer Reform der GAP überhaupt nicht interessiert, sondern war ungehalten, dass es durch eine Reform der GAP quasi den Löwenanteil für die Erweiterung zahlen würde. In der Endphase versuchte Deutschland gegenüber Frankreich die Formel „no phasing-in without phasing out“ durchzusetzen. Gemeint war damit, dass man die Beitrittsländer wohl in die GAP integrieren könne, allerdings zu der Bedingung, dass dann die Mittel für alle 25 Staaten in der erweiterten Union linear gekürzt würden. Damit konnte sich Deutschland aber letztlich auf dem letzten Erweiterungsgipfel in Kopenhagen im Dezember 2002 nicht ganz durchsetzen. Im Vorfeld des Gipfels, am 24./25. Oktober 2002, wurde ein Kompromiss dahingehend gefunden, dass die Agrarausgaben in Zukunft nach der Erweiterung auf dem Niveau von 2006 eingefroren werden, abgesehen von einem 1%-tigen Inflationsausgleich. Da die Mittel nach der Erweiterung auch an die neuen Mitglieder fließen, werden sich die Landwirte in allen Staaten künftig auf niedrigere Subventionen einstellen müssen (Lippert 2003). In Kopenhagen wurde auf polnischen Druck hin der in Brüssel vereinbarte Plafond für die Agrarausgaben zwar geringfügig auf ca. 40 Milliarden erhöht, im Wesentlichen blieb es aber bei dem von Deutschland und Frankreich ausgehandelten Kompromiss. Immerhin haben Deutschland und Frankreich die historisch und politisch wichtigste Herausforderung für die Union, nämlich die Osterweiterung, nicht an der Agrarfrage scheitern lassen. Am Ende verzeichneten beide einen Erfolg: Jacques Chirac konnte seine Bauern vertrösten, dass bis zur Neufassung des Finanzrahmen im Jahr 2005 alles beim Alten bleibt. Und Gerhard Schröder konnte durchsetzen, dass die deutsche Nettobelastung durch die Erweiterung nicht ins Uferlose steigt, auch wenn die angestrebte Haushaltsneutralität für Deutschland nicht gelang (Weise 1997). Der Kompromiss ist insofern zu würdigen, als dass er die Erweiterung zunächst nicht verzögerte. Vergessen werden darf aber nicht, dass der deutsch-französische Vergleich die Probleme zunächst nur aufschiebt, und nicht löst (vgl. Weise 2002). Problematisch indes war, dass die anderen EU-Staaten die deutsch-französische Lösung als octroi empfunden haben. Im Jahr 2006 werden nach den zunächst gescheiterten Budgetverhandlungen im Juni 2005 erneut die 25 Staaten um das zukünftige EU-Budget streiten. Und es gilt, die Zukunftsfrage zu beantworten, nämlich wie viel Geld in der erweiterten Union noch für die Agrarpolitik ausgegeben werden soll – derzeit sind es fast 50% des gesamten Budgets – oder ob die EU die Mittel freimachen muss für andere Zukunftsaufgaben, z.B. gemeinsamen Grenzschutz oder den Aufbau einer Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

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2.3.2 Deutschland, Frankreich und die politische Union Neben dem Streit über die Währungsunion, die GASP/ESVP und den Haushalt belastete in den 1990er Jahren immer wieder die Diskussion über die politische Union das Verhältnis zwischen Deutschland und Frankreich. Im September 1994 hatte die CDU/CSU-Fraktion des deutschen Bundestags ein Papier mit dem Titel „Überlegungen zur europäischen Politik“ vorgelegt, indem im Wesentlichen die Föderierung der EU vorgeschlagen wurde. Zentrales Element des Papiers war es, die Kommission zu einer europäischen Regierung zu entwickeln. Frankreich und Deutschland sollten mit diesem Schritt vorausgehen. Diese Idee eines „Kerneuropas“ stieß in vielen Beitrittsländern, wie etwa Italien, auf Ablehnung. Aber auch Frankreich reagierte auf das Papier mit Misstrauen. Schon damals wehrten sich die Franzosen gegen eine starke Aufwertung der Kommission, und wollten eher die intergouvernementale Komponente, den Rat, stärken. Außerdem hatte die französische Regierung wenig Spielraum für eine institutionelle Vertiefung der EU. Das französische Referendum über den Vertrag von Maastricht 1992 hatte eine große europapolitische Kluft in den Parteien und der Bevölkerung aufgetan, so dass alle weiteren Integrationssprünge mit Vorsicht angegangen werden mussten. Die Franzosen lehnten es mithin ab, im Winter 1994, also noch vor der Norderweiterung um Schweden, Finnland und Österreich einer Vertiefung der EU zuzustimmen und stießen sich insbesondere an dem Wort „föderal“, das in Frankreich zentralistisch, und nicht subsidiär klang. Dabei ging es insbesondere um eine Verkleinerung der Kommission und eine Ausdehnung von Mehrheitsentscheidungen. Deutschland hingegen führte eine spiegelverkehrte Debatte. In Deutschland lag die Meinungsführerschaft bei denjenigen, die entsprechend der sogenannten „Krönungstheorie“ eine politische Union vor der Einführung der gemeinsamen Währung forderten. Eine gemeinsame Währung könne ohne eine politische Union keinen Bestand haben. Fast alle Fragen der institutionellen Gestaltung Europas, die im vergangenen Jahrzehnt zu Kontoversen zwischen Deutschland und Frankreich geführt haben, liegen in den unterschiedlichen Verfassungstraditionen gegründet: Auf der einen Seite steht das semi-präsidentiell regierte und zentralistisch organisierte Frankreich, auf der anderen Seite das parlamentarisch regierte und föderal organisierte Deutschland (¡ Grundgesetz). Nur vordergründig stritten sich beide Länder um Begriffe – Föderation oder Subsidiarität. De facto geht es um Demokratiekonzepte und die Frage, wie die europäischen Institutionen sui generis zu gestalten sind. Dementsprechend war zu erwarten, dass von dem Vertrag in Amsterdam 1997 kein großer Impuls ausgehen konnte. Die Zeit der großen Integrationssprünge war vorbei. Der Vertrag von Amsterdam schaffte es nicht, die drei großen Fragen – Neugewichtung der Stimmen im Rat, Ausdehnung von Mehrheitsentscheidungen und Reduzierung der Zahl der Kommissare – zu lösen. Die Reform war aufgeschoben, allerdings nicht aufgehoben. Zunächst auf Eis gelegt, sollte sich die institutionelle Debatte schnell wieder entzünden, je näher die Osterweiterung rückte. Auslöser war im Mai 2000 eine Rede von Außenminister Joschka Fischer (Fischer 2000), in der dieser wiederum von deutscher Seite eine Föderierung der EU vorschlug, allerdings, wenn nicht mit allen 15 Staaten möglich, dann in einer „Pioniergruppe“. Auch enthielt Fischers Rede Elemente, die den Franzosen gefallen sollten, wie z.B. die Einrichtung einer Kammer der nationalen Parlamente. Die französische Antwort bestand gleichsam in zwei Verfassungsentwürfen von französischen Parteien, einmal der UDF und einmal vom RPR, die jedoch Fischers Ideen nur sehr bedingt aufgriffen. Der Entwurf der gaullistischen RPR ging sogar klar in die andere Richtung einer weiteren Intergouvernementalisierung der Union.

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Deutschland und Frankreich hatten dezidiert unterschiedliche Ansichten über die Rolle des Rates. Genau darum wurde im Vorfeld des Vertrages von Nizza dann auch die Stimmenverteilung im Rat zu dem deutsch-französischen Streitpunkt schlechthin: Im Rahmen der neuen Stimmengewichtung forderte Deutschland unter Verweis auf seine größere Bevölkerung mehr Stimmen im Rat. Frankreich, bedacht auf seine institutionelle Symmetrie mit Deutschland, wies dies scharf zurück, und argumentierte, Deutschland habe bereits 1992 mehr Sitze im Europäischen Parlament zum Ausgleich für die größere Bevölkerung bekommen. Was eine Detailfrage hätte werden sollen, wuchs sich zu einem Spaltpilz aus. Der gesamte Gipfel in Nizza im Dezember 2000 wurde von dieser Frage überschattet (Guérot 2001). Am Ende konnte sich Frankreich in der Tat gegen den Widerstand fast aller Staaten durchsetzen, da es aus seiner Stimmengleichheit mit Deutschland eine Frage des nationalen Überlebens gemacht hatte. Aber insgesamt war der Vertrag von Nizza für die Franzosen eine herbe politische Niederlage, vor allem, da keine der institutionellen Kernfragen gelöst worden war. Die EU war immer noch nicht institutionell auf die Osterweiterung vorbereitet; weder war die Zahl der Kommissare in Nizza gesenkt noch die Mehrheitsentscheidungen in größerem Umfang ausgedehnt worden.

3. Die deutsch-französische „relance“ und ihre Kehrseite: vom „Motor“ zur „Marginalisierung“? 3.1 Deutschland, Frankreich und die Europäische Verfassung Aus der Not wurde indes eine Tugend gemacht. Die deutsch-französische Krise um den Vertrag von Nizza führte im Januar 2001 zur Aufnahme des sogenannten „Blaesheim-Prozesses“, in dessen Rahmen sich seither die Staatsoberhäupter Deutschlands und Frankreichs sowie die Außenminister in einem Sechs-Wochen-Rhythmus treffen, um die europapolitische Agenda vorzubereiten. Es ist Deutschland und Frankreich dann zunächst gelungen, trotz großer Spannungen die Verfassungsdiskussion zwischen 2001 und 2003 („Post-Nizza-Prozess“) zu beleben. In der institutionellen Annäherung lag indes zugleich der Keim einer Verschiebung der deutsch-französischen Beziehungen, deren Exklusivität von den anderen europäischen Partnerstaaten zunehmend misstrauisch beäugt wurde, zumal insbesondere Deutschland es versäumt hat, die kleineren EU-Staaten in seine Verfassungsüberlegungen einzubeziehen. Der deutsch-französische Ausgleich kann an dieser Stelle nur in großen kursorischen Strichen skizziert werden. Die Streitpunkte betrafen im Wesentlichen die Kompetenzverteilung zwischen der Union und den Mitgliedsstaaten und die Rolle der nationalen Parlamente in der institutionellen Architektur Europas. Frankreich reagierte angespannt auf zirkulierende Verfassungsentwürfe der SPD aber auch der CDU, die von Frankreich allesamt als „Renationalisierung“ und Aushebelung der „Gemeinsamen Politiken“, insbesondere der Agrarpolitik, interpretiert wurden. Auf der anderen Seite traf der deutsche Fokus der europäischen Verfassungsdiskussion in Frankreich auf Unverständnis. Für Deutschland stand 2001 die Kompetenzabgrenzung zwischen der Union und den Mitgliedsstaaten im Mittelpunkt der Auseinandersetzungen. In dieser Diskussion waren im Wesentlichen die Bundesländer die treibende Kraft (¡ Bundesländer und Bundesrat). Ähnlich stockte der Dialog über die Neugestaltung der Institutionen mit Blick auf mehr Legitimität, Demokratie und Transparenz. Während

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deutsche Parteien und Politiker mehrheitlich eine Aufwertung des Europäischen Parlamentes und die Wahl des Kommissionspräsidenten durch das EP favorisieren, hatte Frankreich traditionell gerade mit einer stärkeren Parlamentarisierung der EU bzw. „Politisierung“ der Kommission Probleme. Frankreich bevorzugte eine eher intergouvernementale Ausrichtung der EU durch eine Stärkung des Rates. So blieb die Verständigung trotz guten Willens schwierig. Immerhin reichten die Gemeinsamkeiten für eine gemeinsame Erklärung anlässlich des bilateralen Gipfels in Nantes am 23./ 24. November 2001, auf dem sich Deutschland und Frankreich zusammen für die Einberufung eines Verfassungskonvents aussprachen. Erstmalig gab es auch eine gemeinsame Erklärung der beiden Parlamente am 10. Dezember 2001. Auf dem EU-Gipfel in Laeken im Dezember 2001 gelang dann aufgrund dieser deutsch-französischen Initiative der Durchbruch. Die Staats- und Regierungschefs beschlossen die Einberufung eines Konvents, der im Februar 2002 seine Arbeit aufnahm. Die Verfassungsdiskussion hatte ein angemessenes Forum bekommen, aber Frankreich und Deutschland, beide durch bevorstehende Wahlen 2002 blockiert, waren nicht mehr Schrittmacher der Diskussion. Ein entscheidendes Papier zur Neugestaltung der EU-Ratspräsidentschaft wurde zu diesem Zeitpunkt von Tony Blair und José Maria Aznar vorgelegt. Der deutsch-französische Elan kam erst Ende 2002 zurück. Auslöser für eine Annäherung war eine Rede des französischen Außenministers, Dominique de Villepin, der erstmalig von französischer Seite eine Stärkung des Europäischen Parlamentes und der Kommission forderte. Bis dato hatte Deutschland ziemlich alleine gleichsam Rückzugsgefechte für eine Stärkung der Kommission geführt. Denn auch die kleinen Staaten waren zwar prinzipiell für eine Stärkung der Kommission, wollten aber auf ihren eigenen Kommissar nicht verzichten, was die deutschen Bemühungen um eine effizientere Kommission konterkarierte. Antrieb gab dann aber die Symbolik des bevorstehenden 40. Jahrestags des Elysée-Vertrags am 22. Januar 2003. Im Sog und Vorfeld dieses Datums formulierten Deutschland und Frankreich gleich vier wichtige gemeinsame Dokumente an die Adresse des Verfassungskonvents: Vorschläge zur Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, zur Innen- und Justizpolitik, zur economic governance der EU, sowie schließlich ein Vorschlag über eine Doppelspitze – ein gewählter Präsident des Rates und ein vom Europäischen Parlament gewählter Präsident –, der der Diskussion über die politische Führung der Union neuen Antrieb gab. Der Vorschlag ist ein Meisterstück deutsch-französischer Diplomatie und ein Bravourstück für die deutsch-französische Motorrolle, ist er doch der Kompromiss zweier auf den ersten Blick sehr unterschiedlicher und inkompatibler Vorstellungen. Frankreich akzeptierte nolens volens eine Stärkung der Kommission und eine Parlamentarisierung des politischen Systems der EU durch die Wahl des Kommissionspräsidenten durch das EP; im Gegenzug akzeptierte Deutschland einen gewählten, mehrjährigen Präsidenten des Rates. Das Ergebnis war ein Kompromiss, der sowohl die föderale als auch die intergouvernementale Komponente der europäischen Strukturen stärkt und damit das spezifische institutionelle Gleichgewicht der EUInstitutionen weder in die eine noch die andere Richtung verschiebt. Zentrale Aspekte des deutsch-französischen Vorschlags fanden sich im abschließenden Verfassungsentwurf vom Juli 2003 durchaus wieder. Andererseits hat der gesamte Verfassungsprozess durch die europäische Spaltung im Irak-Krieg sowohl an Dynamik und Intensität verloren. Insbesondere im Bereich der europäischen Verteidigungspolitik wurden im Frühjahr 2003 alle Vorschläge deutlich verwässert.

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3.2 Die Auswirkungen der Irak-Krise auf das deutsch-französische Tandem Die deutsch-französischen Vorschläge standen im Schatten der Turbulenzen, die die deutschfranzösische Erklärung zum Irak-Konflikt Mitte Januar 2003 auslöste. Anlässlich des 40. Jahrestages des Elysée-Vertrags hatten Deutschland und Frankreich im Januar 2003 auch eine gemeinsame Erklärung verabschiedet, in der sie sich gegen einen Krieg im Irak aussprachen. Deutlicher als bisher äußerte sich vor allem Frankreich gegen einen Krieg als letzte Option. Dies machte es möglich, dass unter französischer Führung eine „Anti-Kriegs-Allianz“ entstand, der sich neben Russland auch eine Reihe anderer Staaten anschlossen. Obgleich vielleicht nicht so intendiert, war der Eindruck entstanden, Frankreich und Deutschland hätten sich im Namen Europas geäußert. Die Folge war, dass nur wenige Tage später acht europäische Staaten in einem Überraschungscoup einen Brief veröffentlichten, in dem sie sich auf die Seite der USA stellten. Europa war in der Irak-Frage zutiefst gespalten, unabhängig davon, dass auf einem EU-Sondergipfel am 17. Februar versucht wurde, eine zumindest nach außen gemeinsame Position zu finden. Auf das Versagen der diplomatischen Bemühungen in der Irak-Krise, an dem beide Seiten – die USA und insbesondere Frankreich – Schuld tragen, soll und kann hier nicht im Einzelnen eingegangen werden (vgl. Gordon/Shapiro 2004). Aber die Irak-Krise bedeutet eine tektonische Verschiebung für den deutsch-französischen Motor in Europa und die transatlantischen Beziehungen. Der Motor hat insofern seine essentielle Funktion verloren, indem er andere europäische Staaten nicht mehr nach sich zieht. Lediglich Luxemburg und Belgien schlossen sich der deutsch-französischen Position an, als diese im April 2003 einen Sondergipfel – der den spöttischen Sitznamen „Pralinengipfel“ erhielt – einberiefen, um einer „Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsunion“ Gestalt zu verleihen (Grant/Guérot 2003). Alle anderen großen EU-Staaten, und viele kleine, standen auf der Seite der USA. Deutschland und Frankreich waren damit nicht mehr die treibende Kraft oder Lokomotive in dieser politischen Diskussion, sondern standen vielmehr gegen eine Mehrheit. Die Eskalation zeigte einmal mehr, dass Mehrheitsabstimmungen in der ESVP – im Verfassungskonvent durchaus gefordert – ein recht illusorisches Unterfangen sind. Zum anderen wurde deutlich, dass in der Frage, wie das Verhältnis Europas zu den USA ausgestaltet sein soll, Frankreich und Deutschland keine Führung anmelden konnten (¡ Die Außen-, Sicherheits und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Spektakulär an der deutsch-französischen Positionierung in der Irak-Frage war, dass sich Deutschland erstmalig in seiner europäischen Geschichte klar gegen die USA stellte und nicht mehr wie gewöhnlich eine Art Mittlerrolle zwischen Frankreich und den USA einnahm. Während früher transatlantische Beziehungen und europäische Integration immer zwei Seiten der gleichen Medaille waren, sah sich Deutschland auf einmal in der schwierigen Situation, gleichsam zwischen Frankreich und den USA wählen zu müssen. Nicht zu übersehen war der neo-gaullistische Zungenschlag in dieser Diskussion: nur vordergründig ging es um den Krieg im Irak. Dahinter verbarg sich eine Diskussion über die Vormacht- und Führungsposition der USA in der Weltpolitik, die es laut französischer Auffassung zu kanalisieren galt (¡ Vereinigte Staaten von Amerika). Damit aber gelang es Frankreich, die alte französische Vorstellung einer Europäischen Union als „Gegenmacht“ zu den USA wieder zu beleben. Jacques Chirac prägte in diesem Zusammenhang den Begriff einer „multi-polaren Weltordnung“. In dieser Diskussion führte Frankreich und Deutschland folgte. Die deutsche Position gegenüber Frankreich war schwach; Deutschland versäumte es, in dieser Diskussion eigene transatlanti-

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sche Vorstellungen geltend zu machen. Und so konnte es sein, dass die Irak-Krise der Ausgangspunkt für eine ganz eigenartige Dynamik der deutsch-französischen Beziehungen werden konnte, indem sich das Paar zunehmend marginalisierte.

3.3 Deutsch-französische Föderation und Kerneuropa: Flucht ins „alte“ Europa? Die Irak-Krise war sicherlich der Katalysator für eine Renaissance der Kerneuropa-Idee. Zeitgleich zu der deutsch-französischen Positionierung gegen die USA in der Irak-Frage gab es einige Artikel, die eine noch engere Kooperation zwischen Deutschland und Frankreich forderten, um den Nukleus für ein Kerneuropa zu schaffen. Im November 2003, im Vorfeld des EU-Rates vom Dezember 2003, auf dem die europäische Verfassung vom Rat gebilligt werden sollte, kursierten sogar Pläne zur Errichtung einer „Deutsch-französischen Union“, auch um den anderen EU-Staaten, besonders den osteuropäischen, zu signalisieren, dass Deutschland und Frankreich notfalls auch alleine eine engere Integration betreiben würden, wenn es nicht gelänge, alle Staaten auf einen Integrationskurs zu verpflichten. Politisch war diese verstärkte Kooperation bereits in der Erklärung zum 40. Jahrestag des Elysée-Vertrags angelegt. Ein wichtiges Element dieser Erklärung ist die Absicht, die Regierungskooperation zwischen beiden Staaten noch zu stärken. Französische Minister sollen künftig an deutschen Kabinetts-Sitzungen teilnehmen dürfen und umgekehrt. Um die Regierungskooperation zu flankieren, soll ein ständiges deutsch-französisches Generalsekretariat eingerichtet werden. Dies alles sind weitreichende Absichten. Andere Vorhaben beziehen sich auf eine vertiefte Zusammenarbeit in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik („Europäische Sicherheits- und Verteidigungsunion“), z.B. die Interoperabilität der deutschen und französischen Truppen, gemeinsame Kommandostrukturen und eine gemeinsame Rüstungspolitik. Die Idee ist, dass ein Kern damit beginnen soll, die Zusammenarbeit aber offen für andere Staaten ist. Jedoch kann dieser Kern kaum als Magnet fungieren, wenn sich hier gerade diejenigen Staaten zusammen tun, die in der Irak-Frage eine anti-amerikanische Haltung vertreten haben. Damit ist es den anderen Staaten fast unmöglich, diesem Nukleus einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik beizutreten. So barg die deutsch-französische Initiative die Gefahr, erstmalig in der Geschichte nicht der Motor, sondern der Spaltpilz der Union zu sein. Problematisch ist erstens die, wenn auch tabuisierte anti-amerikanische Ausrichtung dieses Kerns, und zweitens die Tatsache, dass ihr letztlich die Glaubwürdigkeit fehlt. Sollte diese Verteidigungsunion wirklich dazu dienen, Europa weltweit eine außenpolitische Rolle zu ermöglichen und diese notfalls eben auch militärisch zu stützen, dann müssten Deutschland und Frankreich voran große Anstrengungen unternehmen, um ihre Verteidigungsetats aufzustocken und ihre militärischen Fähigkeiten zu erweitern. Außerdem steht und fällt die Glaubwürdigkeit einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik mit einer Beteiligung von Großbritannien (¡ Die Außen-, Sicherheits und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Die Sicherheits- und Verteidigungspolitik war indes nicht das einzige Politikfeld, in dem Deutschland und Frankreich seit 2003 ihren moralischen Anspruch auf Führung in der EU einbüßen mussten. Die sehr schwache wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und das wiederholte Verletzen der Kriterien des Stabilitätspaktes haben den deutschen und französischen Ruf in der EU diskreditiert, die überzeugenderen Konzepte für die Gestaltung eines modernen Europas zu haben. Mehr und mehr gerieten Deutschland und Frankreich in die Position derjeni-

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gen Länder, die eben nicht reformfähig- und willig sind, und die damit im Grunde genommen den Transformationsstaaten im Osten hinterherhinken. Viele deutsch-französische Initiativen wurden darum gerade in diesen Ländern als „Abwehrmechanismen“ wahrgenommen (z.B. die deutsch-französische Initiative gegen eine Senkung der Unternehmensbesteuerung in Osteuropa). Die weitergehenden Integrationsabsichten von Deutschland und Frankreich mussten dann aber eine herbe Niederlage einstecken, als die EU-Verfassung ausgerechnet in Frankreich am 29. Mai 2005 in einem Referendum scheiterte, bevor es kurz danach auch ein niederländisches „nein“ gab. Nichts stellte so deutlich die deutsch-französische Führungsrolle in Europa in Frage, auch wenn das französische „nein“ nicht so sehr der Verfassung selbst – und damit einer weitergehenden Integration – sondern eher der Osterweiterung galt. Nur wenig später brachten die Wahlen zum Bundestag in Deutschland im September 2005 ein sehr unklares Ergebnis hervor, dass zumindest darauf schließen lässt, dass der Reformwille zur durchgreifenden Modernisierung und Öffnung Europas auch in Deutschland begrenzt ist. Ende 2005 muss daher das deutsch-französische Tandem als äußerst angeschlagen bezeichnet werden und es steht kaum zu erwarten, dass in dieser Situation von Deutschland oder Frankreich – zumal in Frankreich Präsidentschaftswahlen im Jahr 2007 anstehen – große Initiativen für Europa ausgehen dürften. Dies betrifft sowohl die Frage der Vertiefung nach innen, als auch die Frage der zukünftigen Erweiterung der EU, wo sich beide Staaten ganz besonders in einer recht rückwärtsgewandten Diskussion befinden.

3.4 Deutsch-französische Exklusivität versus europäischer Geo-Strategie Deutschland und Frankreich sind 2005 inzwischen diejenigen Staaten, die konzeptionell immer noch in der europäischen Integrationsdiskussion der 90er Jahre verhangen sind. In beiden Ländern, besonders aber in Frankreich, gibt es eine latente Ablehnung der bisherigen Erweiterung, die insbesondere unter wirtschaftlich negativem Vorzeichen diskutiert wird. Das französische Referendum hat deutlich gemacht, dass die Ablehnung offener Märkte im erweiterten Europa und die Furcht vor osteuropäischen „Billigarbeitern“ debattenbestimmend ist, obgleich die Osterweiterung beiden Ländern wirtschaftlich in der Gesamtschau nachweislich genutzt hat. Frankreich fürchtet zudem um seinen relativen politischen Einflussverlust in der erweiterten EU. Vor diesem Hintergrund verläuft gerade in diesen beiden Schlüsselstaaten der EU die Diskussion über zukünftige Erweiterungsrunden und die Gestaltung der europäischen Geo-Strategie – den Ausbau der europäischen Nachbarschaftspolitik – eher zögerlich. Dem bevorstehenden Beitritt Rumäniens und Bulgariens im Jahre 2007 stehen nicht nur konservative Kreise sowohl in Deutschland wie in Frankreich eher reserviert gegenüber. Gleichzeitig lehnt sowohl die CDU als auch große Teile der französischen UMP unter Führung des potentiellen Präsidentschaftskandidaten Nicolas Sarkozy eine Aufnahme von Verhandlungen mit der Türkei über eine EU-Vollmitgliedschaft ab, und fordern stattdessen eine „priviligierte Partnerschaft“ (¡ Türkei). Ebenso gibt es kaum kreatives Nachdenken in Deutschland und Frankreich über die Zukunft des Balkans (¡ Ex-Jugoslawien). Andere Länder, allen voran Großbritannien, aber auch Italien oder Polen, ganz zu schweigen von den neuen EU-Staaten in Osteuropa, haben hier dynamischere Diskussionen. Die große Frage wird also sein, ob sich das deutsch-französische Paar unter diesen Bedingungen wird dazu durchringen können, eine gestaltende Kraft im erweiterten Europa einzu-

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nehmen, und einen Beitrag dazu leisten wird, die Ausgestaltung einer regionalen, aber auch globalen Rolle der EU zu betreiben sowie die Stabilisierung der nachbarschaftlichen Räume weiterhin zu forcieren. Die Erweiterung wird bedeuten, dass sich die EU auch auf neue Themen und den Haushalt auf neue Ausgaben wird orientieren müssen, um mehr Verantwortung für die angrenzenden Staaten zu übernehmen, und zwar im eigenen Interesse, da die Stabilität, die Sicherheit, aber z.B. auch die Energiezufuhr davon abhängen wird. Das Europa der 25 kann dann nicht mehr auf der Gemeinsamen Agrarpolitik basieren. Diesen konzeptionellen Quantensprung der EU vorzunehmen, ist die Aufgabe des deutsch-französischen Paares in der kommenden Dekade. Wenn sich Deutschland und Frankreich hier vom Rest Europas absondern, hat die EU in ihrer bestehenden Form wenig Überlebenschancen. Ein „Kerneuropa“, zumal wenn auf Anti-Amerikanismus konzipiert, kann diese Aufgabe nicht leisten. Deutschland wird hier als tragender europäischer Mittelmacht eine zentrale Rolle zukommen, denn schon immer war Deutschland nicht nur Mittler zwischen Paris und Washington, sondern auch Brücke zu den kleineren EU-Staaten und den osteuropäischen Ländern (¡ Deutschland als Europas Zentralmacht). Nur wenn Deutschland diese Rolle wieder zurückerobert, und Frankreich dabei mitzieht, kann das große, erweiterte Europa in seinem transatlantischen Kontext gelingen!

Weiterführende Literatur Friend, Julius W. (2001), Unequal Partners. French-German relations 1989–2000, Praeger. Eine der wenigen guten Analysen, die die Veränderungen, welche sich nach der deutschen Wiedervereinigung in Bezug auf die deutsch-französischen Beziehungen und für Europa ergeben haben, unter die Lupe nimmt. Graham, Robert/Simonian, Haig (2003), Prospects for the Franco-German relationship. The ElyséeTreaty and after, Washington/AICGS. Eine eher journalistische jedoch fundierte Betrachtung der möglichen Zukunft deutsch-französischer Zusammenarbeit. Vor dem Hintergrund jüngster welt- und europapolitischer Ereignisse wird die Evolution der Beziehungen zwischen beiden Ländern hin zu einem offensichtlichen Erlahmen des ehemals für Europa entscheidenden deutsch-französischen Motors herausgearbeitet. Besonderes Interesse verdienen die aufgezeigten Wege aus dieser deutsch-französischen Krise. Hoffmann, Stanley (1968), Conditions of World Order, Boston. Ein früher und herausragender Essay des renommierten Frankreichkenners Hoffmann, der hier unter anderem die Bedeutung der deutsch-französischen Zusammenarbeit für das Nachkriegs-Europa als einer der ersten Politikwissenschaftler erkannte. Schild, Joachim (2003), „Ganz normale Freunde“ – Deutsch-französische Beziehungen nach 40 Jahren Elysée-Vertrag, Berlin, SWP. Ein kritisches Plädoyer zur Wiederbelebung des deutsch-französischen Motors in Europa anlässlich des 40. Jahrestages des Elysée Vertrages am 22. Januar 2003, das sowohl konkrete Wirkungsmöglichkeiten des couple franco-allemand in einer erweiterten EU als auch mögliche Felder der intensiveren bilateralen Zusammenarbeit aufzeigt. Woyke, Wichard (1987), Französische Außenpolitik von De Gaulle bis Mitterrand, Opladen. Eine umfangreiche Analyse, welche anschaulich die großen außenpolitischen Linien der fünften französischen Republik ab 1958 beleuchtet und verdeutlicht, welche Rolle Deutschland in der außenpolitischen raison Frankreichs spielt. Trotz seines Alters sicherlich ein Grundlagenwerk zum Verständnis französischer Außenpolitik in Hinblick auf Europa und Deutschland.

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Staaten und William Großbritannien Paterson Regionen / James Sloam

1. Einführung Das Verhältnis zwischen Deutschland und Großbritannien entwickelte sich von den späten 1980er Jahren bis zu den späten 1990er Jahren – im deutlichen Gegensatz zu den eher friedlichen Gewässern früherer Dekaden – auf vergleichsweise stürmischer See. Ausgelöst durch die Umbrüche des Jahres 1990 – die Vereinigung der beiden deutschen Staaten und die damit verbundenen Kosten, das Ende des Kalten Krieges und die Rückkehr Deutschlands in die alte „Mittellage“ – fand eine grundlegende Neubestimmung deutscher Interessen statt. Hinzu kamen der fortlaufende europäische Integrationsprozess und die fortschreitende ökonomische Globalisierung. All dies machte eine Neuausrichtung sowohl der deutschen als auch der britischen Politik notwendig. Der 11. September 2001 und die von den Vereinigten Staaten angeführte Invasion im Irak im Frühjahr 2003 fügten diesem Prozess eine dritte wichtige Komponente hinzu, die mit der Erneuerung der deutsch-französischen Partnerschaft einherging. Das vorliegende Kapitel wird die deutsch-britischen Beziehungen in diesem Kontext untersuchen. Dabei liegt der Schwerpunkt auf den Feldern der europäischen Integration, der äußeren Sicherheit und der Wirtschaftspolitik. Die weitreichenden Veränderungen in Deutschland in den Jahren 1989–1990 fanden zu einem Zeitpunkt statt, zu dem auch Großbritannien hinsichtlich seiner Rolle in den internationalen Beziehungen eine Art Identitätskrise durchlebte. Die Regierungspolitik wurde von einer mächtigen Allianz konservativer Euroskeptiker und weiten Teilen der Presselandschaft bedrängt. Die ohnehin heftige Auseinandersetzung um die Frage, wie man sich mit der europäischen Integration und der deutschen Einheit arrangieren könne, wurde dadurch noch intensiviert. Für die deutsch-britischen Beziehungen kam die in hohem Maße „Brüssel-kritische“ Position, die etwa Permierministerin Margaret Thatcher artikulierte, einem asteroidgleichen Einschlag gleich (Paterson 2001: 202). Großbritannien erschien als größter Quertreiber in Europa (George 1990). Sein Standpunkt war bestens dazu geeignet, ein Land wie Deutschland gegen sich aufzubringen, das sich durch einen starken Glauben an das Projekt der europäischen Integration auszeichnete und trotz der großen strukturellen Veränderungen die Kontinuität seiner Europa-, Sicherheits- und Wirtschaftspolitik betonte. Für die Ausgestaltung der deutsch-britischen Beziehungen nach 1990 avancierte die Europäische Union zum zentralen Politikfeld. Mit dem Inkrafttreten der einheitlichen Europäischen Akte (1987) sowie der Unterzeichnung der Verträge von Maastricht (1992) und Amsterdam (1997) schlugen europäische Aspekte immer stärker auf die Innenpolitik durch. Die Tatsache, dass die deutschen und britischen Positionen in Fragen der europäischen Integra* Übersetzung aus dem Englischen von Ulrich Roos, Dipl. Pol.

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tion nach 1990 oft genug völlig gegensätzlich ausfielen, war ein zentraler Grund für die herrschende Ambivalenz zwischen den beiden Ländern (vgl. Paterson 2001). Trotz anfänglicher Bedenken Großbritanniens hinsichtlich seines Stellenwerts (an zweiter Stelle hinter den USA) innerhalb der NATO, blieben die deutsche und britische Sicherheitspolitik weiterhin durch das Konzept der „stillen Allianz“ charakterisiert (vgl. Kaiser/Roper 1988). Lange Zeit hatte sie dazu beigetragen, Großbritannien und Deutschland eng aneinander zu binden. Diese politischen Gemeinsamkeiten lösten sich in der Folge des 11. Septembers zusehends auf. Obwohl beide Länder im Bereich der Wirtschaftspolitik wichtige Ziele, beispielsweise die Förderung des Freihandels, miteinander teilten, ergaben sich auch hier deutliche Divergenzen als Folge der unterschiedlichen sozio-ökonomischen Modelle. Dies galt (im europäischen Umfeld) vor allem für die Schlüsselbereiche öffentliche Ausgaben und Steuern. Trotzdem näherten sich die Modelle in den letzten Jahren immer weiter an. Dieser Beitrag beschäftigt sich mit der deutschen Außenpolitik aus der Perspektive der deutsch-britischen Beziehungen anhand dreier ausgewählter Politikbereiche. Dabei stehen vier Phasen der politischen Entwicklung im Anschluss an die Umwälzungen der späten 1980er und frühen 1990er Jahre im Mittelpunkt: (1) die unmittelbare Auswirkung der Vereinigung auf die deutsche und britische Politik unter Thatcher und Kohl (1990); (2) die deutsch-britischen Beziehungen in der Amtszeit von Major und Kohl (1990–1997), die eine deutliche Kontinuität zur Amtszeit von Margaret Thatcher aufwiesen; (3) die Verbesserung der Beziehungen unter Labour und der rot-grünen Regierung (1997–2002), die maßgeblich durch Annäherung und Partnerschaft geprägt wurde; (4) die Krise in den bilateralen Beziehungen, die durch die deutsche Positionierung im Irak-Konflikt ausgelöst wurde und die sogar auf die EU übersprang. Bezogen auf Deutschland wird dieses Kapitel erklären, wie die Vereinigung allmählich zum Rückzug vom Konzept des „übertriebenen Multilateralismus“ (vgl. Anderson 1997) und hin zur Verfolgung kurzfristiger, taktischer Überlegungen („Normalisierung“) geführt hat. Es wird andererseits zeigen, wie Großbritannien – nach mehr als einer Dekade des ideologischen Widerstands gegen die Idee der europäischen Integration – damit begann, einen eher pragmatischen Ansatz zu verfolgen, der die Verfolgung strategischer Ziele ermöglichte. Diese Entwicklungen in der deutschen und britischen Politik stellen gewissermaßen eine Annäherung hin zum Konzept des „multiplen Bilateralismus“ dar (Paterson 2001: 216–217) – einer offeneren Form der Zusammenarbeit innerhalb eines Geflechts von Bündnisbeziehungen, das gerade im deutsch-britischen Verhältnis eine engere Zusammenarbeit in Feldern wechselseitiger Interessen ermöglichte. Obwohl der Irak-Konflikt die deutsch-britischen Beziehungen kurzzeitig beschädigt hat, sorgt die langfristig-strategische und wechselseitige Abhängigkeit (innerhalb des Kontextes der europäischen Integration) dafür, dass das Schicksal beider Länder aneinander gebunden bleibt.

2. Die Auswirkungen der Vereinigung Die deutsche Vereinigung hatte unmittelbare Auswirkungen auf die Beziehungen zu Großbritannien. Sie stellte natürlich alle anderen Entwicklungen in den Schatten. Die Furcht vor einem Land, das nun hinsichtlich der Landmasse und des Bruttosozialproduktes um 50 Prozent größer war als Großbritannien selbst, berührte sowohl geschichtlich begründete Vorurteile, als auch die Unsicherheit im Hinblick auf die eigene Rolle in Europa und der Welt. Thatchers

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Versuch, den Vereinigungsprozess zu verlangsamen, ist nur so zu erklären. Gerade deshalb war die Bundesregierung aber auch bestrebt, Kontinuität in Bezug auf ihre Verpflichtungen im Rahmen multilateraler Institutionen und in den Beziehungen zu den engsten Verbündeten, Frankreich und den USA, zu wahren (¡ Frankreich; Vereinigte Staaten von Amerika). In dieser Hinsicht gab sich Bundeskanzler Kohl alle erdenkliche Mühe, die Einbindung Deutschlands in die Europäische Gemeinschaft zu unterstreichen. Dennoch braute sich in Großbritannien, unterstützt durch die Medien, ein fremdenfeindliches Gemisch zusammen. Nirgends äußerte sich das deutlicher als in den „Reflexionen“ über „den deutschen Charakter“ im Laufe des berüchtigten Chequers Seminars vom März 1990 (Young 1988: 359–361). Die durch die Vereinigung entstandenen Spannungen wurden durch den parallel stattfindenden Prozess der europäischen Integration noch zusätzlich verstärkt. Wenn man diese Situation durch die Linse der äußerst erfolgreichen Nachkriegsmuster deutscher Außenpolitik betrachtet, unterstützte Deutschland die Vertiefung der europäischen Integration in vollem Umfang. Obwohl es Kohl anfangs zu widerstreben schien, Mitterrands Pläne bezüglich einer Wirtschafts- und Währungsunion mit zu tragen, gründete diese ablehnende Haltung nicht auf einem Skeptizismus bezüglich der Europäischen Gemeinschaft selbst, sondern entsprang im Gegenteil der Überzeugung, eine Wirtschaftsunion müsse von einer politischen Union begleitet werden. In Wirklichkeit war der deutsche Kanzler davon überzeugt, die deutsche Einheit und die Vereinigung Europas wären zwei Seiten derselben Medaille. Obgleich die britische Regierung die Ideen des einheitlichen, gemeinsamen Marktes und des Freihandels im EG-Raum unterstützte, lehnte sie unumwunden jede weitere Vergemeinschaftung der Politiken ab. Während Kohl seine Unterstützung der fortschreitenden politischen Integration als Beweis für die Ernsthaftigkeit des deutschen Bekenntnisses zur multilateralen Kooperation wertete, interpretierten führende Figuren innerhalb der britischen Regierung (darunter die Premierministerin) dies als eine Bewerbung Deutschland um die Führungsrolle in Europa, oder – aus der Sicht von Nicholas Ridley – als deutsche „Masche“ (vgl. The Spectator vom 14.07.1990). Das Problem erscheint jedoch tiefgründiger zu sein, als diese Identitätsdebatten es nahe zu legen scheinen. Es basiert auf den fundamentalen Unterschieden zwischen den politischen Systemen des britischen Zentralismus einerseits und dem deutschen Föderalismus andererseits (vgl. Kaiser 1994). Bulmer (1997: 76) betont, dass das „auffallend gute Zusammenpassen“ der deutschen und EU-europäischen Institutionen im starken Kontrast zum Verhältnis zu den britischen Institutionen stünde, was dazu führe, dass die europäische Integration in Deutschland als „warmes Bad“, in Großbritannien hingegen als „kalte Dusche“ empfunden würde (Buller/Jeffery 2000: 129–133). Das Verhältnis von Deutschland und Großbritannien in sicherheitspolitischen Fragen war bis zur Vereinigung harmonisch gewesen. Beide wiesen eine feste Bindung zur NATO auf (¡ NATO). Großbritanniens starkes und beinahe bedingungsloses Bekenntnis zur NATO basierte auf der Überzeugung ein „spezielles Verhältnis“ zu den USA zu genießen. Die mit dem Ende des Ost-West-Konflikts einhergehenden Veränderungen, brachten zunächst eine zunehmende Unterstützung der NATO durch Deutschland mit sich. Dies kontrastierte mit der bisherigen deutschen Haltung, die – obwohl sie die NATO unterstützte – eine größere Rolle für die Vereinten Nationen und die OSZE für wünschenswert erachtete. Die nun einsetzende stärkere Hervorhebung der Allianz folgte Kohls politischer Leitlinie, die multilateralen Einbindungen (West-)Deutschlands nochmals deutlich zu bestätigen. Die Bundesregierung war ferner bestrebt, Deutschlands Rolle als gutmütige Militärmacht zu unterstreichen, indem sie die Größe der Streitkräfte um beinahe die Hälfte reduzierte. Aus britischer Perspektive, vom

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Konzept des „Machtgleichgewichts“ beeinflusst, musste die deutsche Einheit als sicherheitspolitische Bedrohung gelten. Obwohl Präsident Mitterrand ähnliche Sorgen plagten, stand Frankreich wenigstens die Option der europäischen Integration als Mittel zur Eindämmung der deutschen Macht zur Verfügung. Großbritannien hingegen war besorgt, dass Deutschland nach der Wiedererlangung der vollen Souveränität nun darum bemüht sein könnte, die Rolle des meistbegünstigten Verbündeten der USA zu erlangen und Großbritannien zu ersetzen. Solche Sorgen wurden zusätzlich durch das „partners in leadership“ Angebot von George Bush Senior angefacht. Doch die britischen Befürchtungen sollten sich recht bald, angesichts des ersten Golfkriegs, als grundlos herausstellen. Dort wurde offensichtlich, dass Deutschland in dieser Krisensituation wenig mehr als finanzielle Unterstützung anbieten konnte und selbst das erst reichlich spät. Eine dritte wichtige Dimension der deutsch-britischen Beziehungen ist die Wirtschaftspolitik. Obwohl die beiden Länder ähnliche Ansichten in Bezug auf den einheitlichen Markt und den Freihandel im Allgemeinen miteinander teilten, repräsentierten sie doch getrennte und trennende ökonomische Modelle. Während das Modell des Thatcherismus die Kürzung öffentlicher Ausgaben, Steuersenkungen und das Brechen der Gewerkschaftsmacht vorsah, offerierte das Rheinische Modell hohe Standards der öffentlichen Fürsorge, ein System der Tarifverhandlungen und eine umfassende soziale Verregelung. Zusätzlich musste die Bundesrepublik erhebliche Summen öffentlicher Mittel für die wirtschaftliche Genesung der neuen Bundesländer einsetzen. Die Quote der Staatsausgaben gemessen am Bruttosozialprodukt nahm in Deutschland zwischen 1991 und 1997 von 47,1 % auf 49,3 % zu, und nahm im gleichen Zeitraum in Großbritannien von 44 % auf 41 % ab (vgl. OECD 2004: Annex Table 26). Der Unterschied dieser Wirtschaftsmodelle verstärkte den britischen Widerstand gegen die deutschen Pläne zur Steuerharmonisierung und europäischen Sozialgesetzgebung, diese Differenzen erhielten aufgrund der engen Bindung der Konservativen Partei an neo-liberale Wirtschaftskonzepte zusätzliche Bedeutung.

3. Das ewig gleiche Lied Angesichts der stattfindenden grundlegenden Veränderungen der Rahmenbedingungen wies die deutsche Politik im Bereich der EG/EU und der äußeren Sicherheit in den Jahren nach der Vereinigung einen bemerkenswerten Kontinuitätsgrad auf. Der bestehende Konsens über das angemessene Verhalten deutscher Außenpolitik erwies sich unter der Regierung Kohl als äußerst stabil, es ergaben sich nur geringfügige Störungen. Zu den umfangreichsten Veränderungen kam es – in Folge der massiven Kosten des wirtschaftlichen Aufbaus-Ost – im Bereich der Wirtschaftspolitik. Im deutlichen Kontrast zur deutschen Regierung, befanden sich die Regierungen unter Premier Major hinsichtlich ihrer Außenpolitik in einer weit schwächeren Position. Die Agenda britischer Außenpolitik wurde vom Druck der Partei und Bevölkerung bestimmt und folgte den Argumenten der euroskeptischen Medien (Paterson 2002: 209). Im Kontext von Wirtschaftsflaute und vertiefter europäischer Integration gewannen innenpolitische Kalküle, trotz des Enthusiasmus des Kanzlers für europäische Belange, bei der Bestimmung deutscher Außenpolitik zunehmend an Bedeutung. Die deutsche Europapolitik nach 1990 hielt zwar an der starken Unterstützung der europäischen Institutionen fest, doch in der Bevölkerung selbst sank die Begeisterung für die Idee der europäischen Integration zusehends („Europamüdigkeit“). Eine erste offene Frage betraf den weit verbreiteten Skeptizis-

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mus hinsichtlich der Vorteile der einheitlichen europäischen Währung (im Jahr des Inkrafttretens des Maastricht-Vertrags unterstützten nur 32 % der Deutschen die Idee einer einheitlichen Währung; vgl. European Commission 1993: 59). Eine weitere Streitfrage war mit der „Scheckbuch-Diplomatie“ verbunden, wie sie von der Regierung Kohl praktiziert wurde. Der Fakt, dass Deutschland trotz der mit der Einigung verbundenen zusätzlichen Kosten, der mit Abstand größte Beitragszahler zum EU-Budget blieb, wurde zu „einem Stachel im Fleisch der deutschen Europapolitik (a thorn in the flesh of German European policy)“ (Sloam 2004: 93). Die Tatsache, dass deutsche Politiker zunehmend dazu bereit waren, diese Position grundsätzlich in Frage zu stellen, mußte unvermeidbar zu Spannungen mit Großbritannien in Bezug auf den britischen Beitragsrabatt führen (der größtenteils von deutschen Mitteln bezahlt wurde). Obwohl die deutsche Haltung offensichtlich mit der Idee der europäischen Integration stark verbunden blieb, warf die zunehmende „taktische“ Betrachtungsweise einzelner Belange aus Sicht einiger Kommentatoren die Frage auf: „is German European policy becoming more British?“ (Peter Hort, FAZ, 30.10.1997: 16). Ein Hauptgrund für den Niedergang von Frau Thatcher dürfte zweifelsohne die kompromisslose und undiplomatische Haltung gegenüber der Europäischen Gemeinschaft gewesen sein. Ihr Vermächtnis bestand aus der konzeptionellen Verschmelzung der Idee der europäischen Integration mit der Furcht vor deutscher Vorherrschaft sowie „historischen anti-deutschen Vorurteilen“ (Buller/Jeffery 2000: 136). Dieses Konzept schien sich jedoch in den frühen Jahren der Amtszeit von Major als Premierminister nicht durchzusetzen. Stattdessen sollte die Spaltung der Konservativen Partei durch die Verfolgung einer „pragmatischen“, an den ökonomischen Interessen Großbritanniens orientierten Politik, überwunden werden. 1991 erklärte Major, dass Großbritannien zukünftig zum Herzen Europas gehören werde und führte während eines Parteitags im Laufe des selben Jahres aus: „we can’t go on as we were in terms of Europe – we should be at the centre of Europe if we are going to properly defend our interests“ (Holmes 2002). Die größte Erschütterung ging jedoch von der Krise des europäischen Wechselkurssystems im Jahr 1992 aus. Die gewichtige Rolle der Deutschen Bundesbank in dieser Angelegenheit trübte die deutsch-britischen Beziehung erneut ein, da die Demütigung der britischen Regierungspolitik Majors versöhnlichen Ansatz innerhalb seiner Partei und gegenüber der Bevölkerung unhaltbar machte. Die Beziehungen zur EU sollten sich noch weiter verschlechtern, als die Briten 1996 eine Politik der „Nicht-Kooperation“ (als Resultat des Exportverbots für britisches Rindfleisch) im Ministerrat an den Tag legten – sehr zum Verdruss von Integrationsbefürwortern wie dem deutschen Kanzler. Angesichts eines „Zweifrontenkriegs“ (Buller/Jeffery 2000: 140) zwischen einerseits den Euroskeptikern im eigenen Land und andererseits den übrigen EU-Mitgliedsstaaten, kollabierte die britische Europapolitik. Das Thema äußere Sicherheit hingegen verband Deutschland und Großbritannien eher miteinander, als dass es sie trennte. Großbritannien blieb der größere Verfechter von NATOPolitiken, denn die Bundesregierung war entweder nicht gewillt oder nicht dazu in der Lage (angesichts der sozialdemokratischen Opposition und den Bedenken weiter Teile der Öffentlichkeit) die Teilnahme deutscher Streitkräfte in Kampfeinsätze zu unterstützen. Die größten Positionsunterschiede in den Sicherheitspolitiken der beiden Länder wurden im Kontext der Debatte um den sogenannten europäischen Pfeiler innerhalb der NATO ersichtlich. Deutschland schwärmte – beeinflusst von französischen Überlegungen – für den Aufbau autonomer europäischer Fähigkeiten im Rahmen der NATO (z.B. die Aufstellung des Eurokorps in 1994), obgleich zu diesem Zeitpunkt deren operative Zweckmäßigkeit noch nicht ersichtlich war. Großbritannien zog es dagegen vor, sich von diesen Entwicklungen zu distanzieren. Ei-

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nen weiteren Konfliktpunkt stellte die starke deutsche Überzeugung von der Notwendigkeit einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU dar, die auch die Koordination einer gemeinsamen europäischen Sicherheitspolitik umfassen sollte (¡ Die Außen-, Sicherheits und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Großbritannien wollte das Sicherheitskonzept für Europa stattdessen im NATO-Rahmen gestalten. Die Wirtschaftspolitiken Großbritanniens und Deutschlands blieben divergent. Dies äußerte sich nirgendwo besser als in der EWS-Krise. Die erhebliche Steigerung der öffentlichen Ausgaben hatte dazu geführt, dass die Bundesbank die Zinsrate nach oben korrigieren musste, um durch diese Maßnahme die Inflation im Griff zu behalten. Darauf einsetzende Währungsspekulationen machten es der britischen Regierung unmöglich, den Wert des britischen Pfunds im Rahmen der vereinbarten Wechselkursspanne zu halten. Darüber hinaus standen sowohl die deutsche, als auch die britischen Volkswirtschaften unter erheblichem Druck einer Rezession. Die zunehmende Bedeutung innenpolitischer Themen für die Gestaltung der auswärtigen Beziehungen (selbst im multilateralistisch geprägten Deutschland) führte in dieser Phase unvermeidlich zu größeren Spannungen in wirtschaftspolitischen Angelegenheiten zwischen den beiden Ländern, so zum Beispiel in der Frage der Steuerharmonisierung im EURaum.

4. Annäherung und Partnerschaft Die Regierungswechel der Jahre 1997 und 1998 in Großbritannien und Deutschland stellten einen kritischen Moment in den Beziehungen der beiden Länder dar. Auf ideologischer Ebene brachte dies eine zunehmende Annäherung der politischen Konzepte und eröffnete mehr Gelegenheiten für deutsch-britische Kooperationen, ja sogar des „Politiktransfers“ (Sloam 2004, 2005). Das „Blair-Schröder-Papier“ von 1999 präsentierte eine allgemeine Blaupause für die europäische Sozialdemokratie. Es warb u.a. für die Schaffung von „Bedingungen, die es ... Unternehmen ermöglichen, zu wachsen und sich erfolgreich anzupassen“ sowie für die „Modernisierung“ des Sozialstaats und ein „politisches ,benchmarking‘ in Europa“ (Blair/Schröder 2000: 163, 176–177). Trotz der Opposition zu diesem Papier aus Reihen der Sozialdemokratischen Partei (SPD), die auf die wesentlich radikaleren Auswirkungen des Papiers auf das bestehende deutsche Modell zurückzuführen waren, blieben beträchtliche Gemeinsamkeiten zwischen New Labour und SPD-Führung bestehen. Die Veränderungen in den deutsch-britischen Beziehungen, die solch eine enge Kooperation ermöglichten, hatten jedoch tiefere Beweggründe als ideologische Bänder zwischen den beiden Regierungen. Die engere Beziehung wurde durch einen flexibleren außenpolitischen Ansatz beider Länder untermauert. Im Zuge der Amtszeit von Margaret Thatcher tauschten die Labour Party und die Konservativen hinsichtlich der Europapolitik ihre Rollen. Die extremen Ansichten der Premierminsterin und der von der kontinentalen Sozialpolitik ausgehende Reiz versetzten die Labour-Führung zudem in die Lage, sich selbst als Partei für Europa zu positionieren. Auch wenn Blair und New Labour – angesichts des fortgesetzten EU-Skeptizismus in weiten Teilen der Medien und der Bevölkerung insgesamt – sehr behutsam agierten, wurde doch deutlich, dass die „Aufgeschlossenheit“ der Partei in Bezug auf europäische Angelegenheiten, erheblich mit der Haltung der Konservativen Partei kontrastierte. Dies wurde, sobald Labour die Regierungsverantwortung übernahm, durch die Vereinbarungen zur Vertiefung der europäischen Integration und das „Opting in“ Großbritanniens zur Sozial-Charta der EU bestätigt. Ferner

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setzte die neue Regierung mit ihren europäischen Partnern neue Akzente. Darunter fiel auch die Intensivierung bilateraler Beziehungen, was den Ausblick auf eine strategische Partnerschaft mit Deutschland eröffnete. Dies wurde durch das „Next Steps“-Papier des Jahres 1998 veranschaulicht, worin Premierminister Blair seiner Absicht Nachdruck verlieh, einen Weg „strategischer Allianzen“ einzuschlagen und zwar zuvorderst mit Deutschland und Frankreich (vgl. Grant 1998). Ein offenerer Ansatz ließ sich auch in Deutschland nach der Wahl der rot-grünen Koalition erkennen. Die zunehmende Bedeutung innenpolitischer Themen unter Schröder lief der einflussreichen Tradition der Kontinuität deutscher Außenpolitik entgegen. Schröder stellte bezeichnenderweise das Prinzip in Frage, Deutschlands Bindung an die Idee der europäischen Integration sei eine Angelegenheit von Krieg und Frieden: „Ich glaube, dass die Deutschen nicht deswegen Europäer geworden sind, weil sie es werden mussten, sondern weil sie es werden wollten“ (Financial Times vom 17.03.1997). Schröder trachtete danach, den „übertriebenen Multilateralismus“ durch das Konzept des „pragmatischen Multilateralismus“ als Leitidee deutscher Politik zu ersetzen (Sloam 2004). Diese Ansichten wurden auch zunehmend von der öffentlichen Meinung unterstützt. So nahm zwischen 1994 und 1997 der Prozentanteil der befragten Bürger, die den Stellenwert von „Freiheit und Frieden“ für die europäische Politik als wichtiger erachteten als den der „Wirtschaft“, von 41 % auf 27 % ab (vgl. Noelle-Neumann 1997: 1155). Das Auswärtige Amt war bestrebt, die Ecken und Kanten des Kanzlerkonzeptes durch die Fortführung eines versöhnlichen Stils der deutschen Diplomatie auszugleichen. Trotz der Tatsache, dass auch nach dem Regierungswechsel die deutschen und britischen Politiken einen großen Kontinuitätsgrad aufwiesen, lieferte die beidseitige Bereitschaft, sich den veränderten Rahmenbedingungen anzupassen den Anstoß, zukünftig ähnliche Ansätze in den internationalen Beziehungen zu verfolgen (pragmatischer Multilateralismus). Sie bot zugleich die Möglichkeit zur qualitativen Verbesserung der Partnerschaft (durch einen multiplen Bilateralismus). An manchen Stellen war die Konstellation deutscher Interessen nach der Vereinigung durchaus günstig für die Entwicklung der Beziehungen zu Großbritannien. So machte etwa die deutsche „Mittellage“ die Etablierung neuer Beziehungen zu den östlichen Nachbarn notwendig, was – in einem psychologischen Sinne – durch den Umzug von Bonn nach Berlin verstärkt wurde. Während sich naheliegenderweise die Franzosen über die mögliche Beeinträchtigung der Exklusivität der deutsch-französischen Partnerschaft sorgten, war die zunehmende Offenheit in Fragen bilateraler Beziehungen keine schlechte Voraussetzung für die Intensivierung der deutsch-britischen Kooperation. Die deutliche Verbesserung der Beziehungen wurde zusätzlich durch die Annäherung im Bereich der makroökonomischen Politik und – in einem eher strukturellen Sinn – durch die „Europäisierung der Innenpolitik“ in Großbritannien unterstützt. Diese Entwicklung wurde gefördert durch die radikale Reform der britischen Institutionen, die Dezentralisierung, die Akzeptanz der Europäischen Menschenrechtskonvention und die Unabhängigkeit der Bank of England (Buller/Jeffery 2000: 141–142). Mit der Dezentralisierung des britischen Staates nahm sowohl die „institutionelle Passförmigkeit“ mit den multilateralen Strukturen der EU zu als auch die Aussicht auf Kooperationen mit Deutschland bei der Verfolgung gemeinsamer Ziele. Durch das zunehmende Eindringen der EU-Politik in die britische Innenpolitik wurde immer offensichtlicher, dass der kurzfristig und taktisch orientierte Ansatz nicht sonderlich effektiv war. Die Labour Regierung – die nicht durch ähnlich schwerwiegendes ideologisches Gepäck belastet war wie die Konservative Partei – argumentierte, dass wenn Großbritannien Ein-

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fluss auf die Gestaltung der Union nehmen wolle, eine ganzheitliche Strategie notwendig sei. Der deutsche Kanzler hingegen sah angesichts der durch die Vereinigung entstandenen Belastungen die Notwendigkeit für einen eher taktischen Ansatz1, der die langfristige Gestaltungsstrategie der institutionellen Strukturen der EU ergänzen sollte. Unter den gegeben Bedingungen, wie dem fortgesetzten Fernbleiben Großbritanniens von zentralen Pfeilern der europäischen Integration (besonders der Währungsunion), bot sich die Gelegenheit zu engerer Kooperation vor allem in ausgewählten Politikbereichen. Der neue Stil der deutschen Außenpolitik unter Schröder wurde durch die deutlich vernehmbare Forderung nach einer erheblichen Reduktion der deutschen EU-Beiträge offensichtlich. Im Nullsummenspiel europäischer Budgetverhandlungen führte diese Haltung unvermeidbar zu Spannungen mit Frankreich über die Reform der gemeinsamen Agrarpolitik, die die Funktionstüchtigkeit des deutsch-französischen Motors empfindlich störten. Obgleich die Bundesregierung ihre harte Position während des Berliner Ratsgipfels 1999 modifizierte, um die EU-Erweiterung nicht zu gefährden, wurden nichtsdestotrotz Risse im Verhältnis zu Frankreich sichtbar. Doch die Schwächung der deutsch-französischen Beziehung trug zugleich das Potential in sich, zu einer beweglicheren Bündnisstruktur in Europa zu gelangen. Dies wurde dadurch demonstriert, dass Kanzler Schröder nach seiner Wiederwahl im Jahr 2002 mit der bisherigen Tradition brach und seinen ersten offiziellen Regierungsbesuch nicht dem französischen Präsidenten, sondern dem britischen Premierminister abstattete. Die Regierung Großbritanniens war bestrebt, die Beziehungen zur EU zu verbessern. Obwohl der Paradigmenwechsel die Ablösung von der Blockadementalität der Major Regierung ermöglichte (Paterson 2001), befand sich die – innerhalb enger innenpolitischer Zwänge arbeitende – Blair Regierung trotz alledem des öfteren in einer isolierten Position. Dies wurde unter anderem in Bezug auf die offenen Fragen der vertieften Integration und des EU-Budgets (Stichwort „britischer Beitragsrabatt“) deutlich. In dieser Hinsicht engte die euroskeptische Haltung der öffentlichen Meinung und der Presse die britische Politik weiterhin ein. Dabei überragte für den gesamten Zeitraum seit 1997 ein Problem alle anderen: die Frage nach der britischen Beteiligung an der Europäischen Währungsunion (EWU). Blair erkannte frühzeitig, dass die Nichtteilnahme an diesem Projekt wie auch im Rahmen des EURO-12 Treffens in Ecofin den britischen Einfluss verringerte und ein Hindernis für eine umfassendere Zusammenarbeit mit den europäischen Verbündeten (einschließlich Deutschlands) darstellte. Obwohl Teile der Parteiführung die Währungsunion unterstützten, stellte das Zugeständnis der Labour Partei, dass ein Referendum über diese Frage entscheiden sollte, vor dem Hintergrund der insgesamt deutlich negativen Einstellung der öffentlichen Meinung ein erhebliches Hindernis dar. Darüber hinaus führte die Formulierung strenger Kriterien – in Form der „fünf ökonomischen Prüfungen“ – für die britische Mitgliedschaft in der Eurozone dazu, dass in dieser Frage die Initiative in die Hände des britischen Schatzkanzlers, Gordon Brown, überging. Brown wurde dadurch – angesichts seiner negativen Bewertung der ökonomischen Entwicklung in der EU (vor allem in Frankreich und Deutschland) und seiner Betonung der Überlegenheit des britischen Modells – zum wichtigsten Gegner des Euro und Vetospieler innerhalb der Blair Regierung. Jedenfalls wurde das Unvermögen Großbritanniens, der EWU beizutreten als Schwierigkeit betrachtet, weshalb nach glaubwürdigen Alternativen Ausschau gehalten wurde. Daraus resultierte 1998 das Abkommen von St. Malo (siehe unten). 1 Schröder versprach „auf dem Boden der Tatsachen zu arbeiten, um dort die alltäglichen Probleme der europäischen Integration zu bewältigen“ (Lamers 1999).

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Die deutsch-britischen Beziehungen verbesserten sich auch aufgrund institutioneller Reformen in Großbritannien. Die oben erwähnten Entwicklungen führten dazu, dass sich das dogmatische Beharren auf uneingeschränkte Regelungskompetenz des britischen Parlaments abschwächte. Dies ermöglichte eine weitere Annäherung an die Strukturen der Europäischen Union. Blairs Rede in Warschau im Oktober 2000, in der er eine britische Vision der EU als „Supermacht“ formulierte, signalisierte das Ende des britischen Widerspruchs gegen das Prinzip der „vertieften Zusammenarbeit“. Die Kompatibilität mit der deutschen Idee eines „Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten“ war dabei von besonderer Bedeutung. Spätere Entwicklungen brachten die Akzeptanz der Idee einer EU-Verfassung mit sich, die das deutsche Ziel unterstützte, „eine klare Trennung von supranationalen und nationalen Kompetenzen vorzunehmen“ (Straw 12/10/02, S. 38). Die deutsche Europapolitik hatte sich lange Zeit in deutsch-französische Gewänder gekleidet. Doch die Vereinigung brachte unvermeidbar eine Neubewertung der deutschen Rolle in Europa mit sich. Wenn diese Tatsache zwischen 1990 und 1998 nicht mit größerer Klarheit ins Bewusstsein drang, so lag dies vor allem an der dominanten Rolle von Bundeskanzler Kohl in Fragen der Europapolitik. Der Ausdruck gestiegenen Selbstbewusstseins – wie es beispielhaft in der Rede von Außenminister Fischer in seiner im Mai 2000 an der Humboldt Universität gehaltenen Rede erkennbar wurde – war in Frankreich von vielen als Bedrohung des Modells der gemeinsamen Politikgestaltung empfunden worden. Die französischen Sorgen wurden durch weitere Demonstrationen eines neuen deutschen Selbstbewusstseins verstärkt. Dazu gehörte der – im Verlauf der Regierungskonferenz von Nizza im Jahr 2000 – vorgetragene Vorschlag, das deutsche Stimmengewicht im Ministerrat zu erhöhen, was die bisherige Parität mit Frankreich aufgehoben hätte. Auch im Hinblick auf institutionelle Reformen wurden Absetzbewegungen von der Idee der Vergemeinschaftung erkennbar. Eine im Jahr 2001 von der SPD veröffentlichte Kritik europäischer Politiken betonte die Notwendigkeit der Re-Nationalisierung im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik und der Strukturfonds, also bei den beiden wichtigsten Posten des EU-Budgets (vgl. SPD 2001). Obwohl die deutsche Haltung noch immer erheblich integrationsfreundlicher angelegt war als die britische Politik, kamen sich die Vorstellungen der beiden Länder bezüglich der Zukunft der EU näher als jemals zuvor. Dasselbe konnte man auch über die Zukunftsaussichten der deutsch-britischen Partnerschaft sagen, die durch ein gemeinsames Papier zur „Reform des Europäischen Rats“ (vgl. Schröder/Blair 2002) zusätzlich befördert wurde. Die deutsch-britische Kooperation hatte eine neue Qualität gewonnen, die noch fünf Jahre zuvor unvorstellbar gewesen wäre. Im Jahr 1988 schrieben Kaiser und Roper (vgl. Kaiser/Roper 1988: 297), dass die deutschbritische Verteidigungskooperation für eine bemerkenswert lange Zeitspanne ohne ernste Probleme funktioniert hatte. Obgleich die sicherheitspolitischen Beziehungen relativ stabil blieben, kam es dennoch in diesem Bereich der Zusammenarbeit aufgrund der Wahl zweier Mitte-Links-Regierungen in beiden Ländern zu substantiellen Änderungen. Die deutsch-britische Verteidigungskooperation hatte früher auf dem geopolitischen Modell zweier strategischer Dreiecke basiert (vgl. Kaiser/Roper 1988: 285–287). Das Dreieck der Atlantischen Allianz bestand aus Großbritannien, Deutschland und den USA an der Spitze, das zweite Dreieck bestand aus einer europäischen Kooperation gleichrangiger Partner, die neben Deutschland und Großbritannien auch Frankreich umfasste. In der Zeit vor Blairs Regierung ließ sich die Bindung Großbritanniens an das zweite Dreieck bestenfalls als lauwarm bezeichnen. Die Beteiligung an europäischen Sicherheitsinitiativen, wie beispielsweise dem Eurokorps, wurde weitestgehend vermieden. Als wichtiger Wendepunkt kann das französisch-britische Abkommen von

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St. Malo (1998) gelten. Durch die gemeinsame Initiative die „European Rapid Reaction Force“ (ERRF) aufzubauen, verpflichtete sich Großbritannien erstmals, einen signifikanten Beitrag zu einer europäischen Verteidigungskapazität zu leisten. Durch die Einwilligung der britischen Regierung zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) auf dem Gipfel von Amsterdam und durch die aktive Teilnahme beim Aufbau einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), wurde die sicherheitspolitische Zusammenarbeit zusätzlich verstärkt, auch wenn Großbritannien anfangs den Aufbau autonomer, von der NATO unabhängiger EU-Planungsstrukturen nicht unterstützte. In Bezug auf Militäreinsätze blieben Großbritannien und Frankreich allerdings die zentralen Akteure. Hier kamen zum einen ihre militärische Überlegenheit (unterstrichen durch ihre ständigen Sitze im UN-Sicherheitsrat) und ihre Bereitschaft, aktiv an Kampfeinsätzen teilzunehmen zum Tragen. Zum anderen setzte die fortgesetzte Aversion Deutschlands, an Militäraktionen teilzunehmen, wie auch die weiterhin starke britische Unterstützung der US-Sicherheitspolitik nach dem 11. September der Intensivierung der deutsch-britischen Zusammenarbeit enge Grenzen. Trotzdem ist unübersehbar, wie stark sich die deutsche Sicherheitspolitik nach 1990 gewandelt hat. Nach der Wiederherstellung der vollen Souveränität wurde die Bundeswehr von der Regierung langsam aber stetig (und anfangs auch kontrovers diskutiert) an militärische Operationen zusammen mit den Verbündeten herangeführt. Ähnlich wie die Labour Regierung in Großbritannien legitimierte die deutsche Regierung die Intervention im Kosovo gegenüber den sie tragenden Parteien und den Wählern mit dem Verweis auf die Wahrung der Menschenrechte. Die Bereitschaft, größere „internationale Verantwortung“ zu übernehmen (Schröder am 11.10.2001), wurde mit der Unterstützung krisenpräventiver Maßnahmen (z.B. die Initiative für einen Balkan-Stabilitätspakt) verbunden. Damit sollte signalisiert werden, dass das Rollenkonzept Deutschlands als einer „Zivilmacht“ noch immer handlungsleitend war. Obwohl die britische Regierung das Konzept der Krisenprävention durch ökonomische Stabilisierung ebenfalls unterstützte, blieb die Bereitschaft zur Anwendung militärischer Gewalt in der britischen Politik stärker eingebettet. Durch den britischen Wunsch, sich bilateral stärker zu engagieren – wie beispielsweise im Hinblick auf die EU-Politik – hatte sich die Wahrscheinlichkeit der bilateralen Koordinierung der deutschen und britischen Politiken erhöht. Die zunehmende Zahl und Intensität der Spitzengespräche zwischen beiden Regierungschefs rechtfertigte auch den Schluss, dass „Großbritannien und Deutschland enger zusammenarbeiten als jemals zuvor – sei es nun im Feld der Terrorismusbekämpfung, der Unterbindung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen oder der Erweiterung der NATO“ (Straw, 27.05.2002). Die deutsch-britische Partnerschaft profitierte allerdings auch von der schrittweisen Annäherung der ökonomischen Modelle der beiden Länder. Dies wurde im Bereich der Haushaltsund Wohlfahrtspolitik besonders deutlich (Sloam 2005). Im Anschluss an ihre erste Amtszeit versuchte die britische Labour Partei, die Staatsausgaben für öffentliche Dienstleistungen auf das durchschnittliche Niveau in Europa anzuheben und kündigte in ihrem Haushaltsentwurf vom April 2002 entsprechend große Ausgabenzuwächse in diesem Bereich an. Deutschland hingegen versuchte, Kürzungen an seinem eher großzügigen System staatlicher Leistungen vorzunehmen. Obwohl Deutschland angesichts der stark angewachsenen Neuverschuldung ein größeres Schuldenproblem aufwies als Großbritannien, verpflichteten sich beide Regierungen mittelfristig dazu, ausgeglichene Staatshaushalte vorzulegen.

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5. Deutsch-britische Beziehungen ... – ohne festen Anker Die stetige Verbesserung der deutsch-britischen Beziehungen seit 1997 wurde durch den IrakKonflikt und die zwischenzeitliche Unberechenbarkeit der deutschen Diplomatie erschüttert. Deutschland hatte mit der Entsendung eines großen Truppenkontingents nach Afghanistan ab 2002 einen beachtlichen Beitrag zum „Krieg gegen den Terror“ geleistet. Die deutsche Opposition gegen die USA im Irakkonflikt wurde jedoch von Kanzler Schröder als zentrales Thema der 2002 Bundestagswahlen benutzt. Blair hingegen band Großbritannien fest an den eingeschlagenen Weg der USA. In ihrer unverblümten Verpackung beschädigte die Position des Kanzlers nicht allein die deutsch-britischen Beziehungen. Das daran anschließende Beharren auf der französischen Position (also der Blockade einer zweiten UN-Resolution, welche die Intervention zusätzlich legitimiert hätte) unterminierte auch eine mögliche Vermittlung des britischen Premierministers zwischen den transatlantischen Partnern. Und dies wiederum ermöglichte es den Neokonservativen innerhalb der US-Administration, einen Keil zwischen ein „altes“ und ein „neues Europa“ zu treiben. Im Rückblick erscheinen allerdings vor allem die politischen Kosten hoch, die die LabourRegierung für ihre Unterstützung der USA tragen musste. Die Haltung Großbritanniens beschädigte besonders die Beziehungen zu Frankreich und Deutschland und rief Verdächtigungen hinsichtlich einer (politisch und wirtschaftlich motivierten) „angelsächsischen Agenda“ in der EU hervor. Trotz der Differenzen während des Irakkonflikts existiert im Rahmen der sich herausbildenden europäischen Außenpolitik das Potenzial für engere Bindungen zwischen Deutschland und Großbritannien. Die Koordination der EU-Politiken durch einen europäischen Außenminister eröffnet die Möglichkeit, eine gemeinsame Agenda zu entwickeln, die sowohl „harte Sicherheitsfragen“ (zum Beispiel die EU-Operationen in Bosnien) als auch „weiche Sicherheitsfragen“ (wie zum Beispiel die Milleniums-Entwicklungsziele der UNO) umfasst und von den Regierungen beider Länder unterstützt wird (vgl. Brown 24.11.2004; Germany Foreign Office, 2005). Die fortdauernde Zurückhaltung Großbritannien in Bezug auf den europäischen Integrationsprozess erschwerte bisher eine intensive Zusammenarbeit mit Deutschland. Hier kommt der Nichtteilnahme am Euro noch immer eine große Bedeutung zu. Aus innenpolitischen Gründen erschien es der britischen Regierung in den letzten Jahren immer schwieriger, die öffentliche Meinung und die europaskeptische Presse mit einer pointiert integrationsfreundlichen Haltung herauszufordern. So blockierte die Blair Regierung im Rahmen des EU-Verfassungsvertrags die Ausdehnung des Abstimmungsverfahrens per Qualifizierter Mehrheit auf die Bereiche der Steuergesetzgebung und der Sozialpolitik – beides berührte zentrale Interessen Deutschlands. Im Juni 2003 ließ Gordon Brown zudem wissen, dass noch nicht alle für die britische Unterstützung der EU-Verfassung notwendigen Vorbedingungen erfüllt seien und folglich ein mögliches Referendum zu dieser Frage verschoben würde. Darüber hinaus gab die britische Regierung dem Druck der Medien und der Opposition nach und stimmte einem Referendum zur EU-Verfassung zu – was wiederum Präsident Chirac so sehr unter Zugzwang setzte, dass er der Forderung nach einem Referendum in Frankreich ebenfalls nachgeben musste. Trotz der guten Absichten, die Tony Blair bei seinem Regierungsantritt mitbrachte, stellt sich die fortdauernde Unfähigkeit (oder der Widerwille), einen konstruktiven Beitrag zur europäischen Integration zu leisten, als größtes Hindernis für die Partnerschaft mit Deutschland wie auch anderen Mitgliedstaaten der EU dar.

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Ironischerweise sorgte das „selbstbewusstere“ Auftreten der deutschen Diplomatie unter Bundeskanzler Schröder dafür, dass Deutschland sich hinsichtlich seiner Europapolitik selbst ins Abseits drängte und aus diesem Grund zeitweise auf französische Führung angewiesen war. So blieb Schröder (auch aus eigennützigen innenpolitischen Erwägungen) beispielsweise nicht viel anderes übrig, als die Forderung Chiracs nach einer erneuten Überprüfung des britischen Beitragsrabatts zu unterstützen. Die britische Regierung konnte ein entsprechendes Abkommen in der ersten Jahreshälfte 2005 allerdings erfolgreich abwenden. Sie fühlte sich zudem durch die Ablehnung der EU-Verfassung in den französischen und holländischen Referenda in ihrer Haltung bestärkt und reklamierte im Vorfeld der eigenen Ratspräsidentschaft während des 2. Halbjahrs 2005 neben einer grundlegenden Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik auch eine Führungsrolle bei der anstehenden Wirtschaftsreform. Die Förderung des Freihandels innerhalb der EU und mit den Entwicklungsländern stand dabei im Vordergrund (vgl. Foreign and Commonwealth Office 2005). Im Glauben, dass die Stimmungslage für sein Anliegen günstig sei, wendete sich Blair sogar über die deutschen Medien – und über die Köpfe der deutschen Regierung hinweg – unmittelbar an die deutsche Bevölkerung. In einem Beitrag für die „Bild“-Zeitung (vgl. Bild vom 21.06.2005) argumentierte Blair, dass er zwar ein überzeugter Europäer sei, jedoch ein Budget ablehne, welches „weiterhin sieben Mal so viel für die Landwirtschaft ausgibt wie für Forschung und Entwicklung, Wissenschaft, Technologie, Bildung und Innovation zusammen“. In seiner Entgegnung in der „Bild“ des darauf folgenden Tages konterte Bundeskanzler Schröder: „Europa ist [...] mehr als nur ein Markt: Es ist ein erfolgreiches Gesellschafts- und Sozialmodell“. Zudem griff der Kanzler die britische Politik direkt an – einerseits wegen ihres „nationalen Eigensinns“ (Stichwort Beitragsrabatt), andererseits wegen ihrer Versuche, „die Europäische Union [zu] entkernen und sie auf eine Art Freihandelszone [zu] reduzieren“ (Bild vom 22.06.2005). Blair hielt dem wiederum in einer Rede vor dem EU-Parlament die rhetorische Frage entgegen, „was das wohl für ein Sozialsystem“ sei, das „20 Millionen Arbeitslose und im Vergleich zu den USA sinkende Produktivitätsraten“ aufweise (Blair am 23.06.2005). Im größeren historischen Kontext der deutsch-britischen Beziehungen war dieser Schlagabtausch gewiss nur eine Episode. Er verdeutlicht aber, dass Großbritanniens neues europäisches Selbstvertrauen vor allem die Probleme des deutsch-französichen „Motors“ bei der Gestaltung der Agenda des Europa der 25 offensichtlich werden lässt. Deutschlands Fähigkeit das „regionale Milieu“ zu gestalten (vgl. Bulmer/Jeffery/Paterson 2000) hat im selben Maße an Gestaltungskraft eingebüßt, wie sich die neue Logik einer EU mit „schrumpfendem Kern“ und „expandierender Peripherie“ entwickelte (vgl. Dyson/Goetz 2003). Im Europa der 25 ist die „positive Integration“ – im Sinne von Scharpf (1988) – ein noch komplizierterer Prozess geworden, weshalb die deutsch-französische Allianz eine erheblich defensivere Grundhaltung eingenommen hat (¡ Europäische Union). Trotz der kurzfristigen Auseinandersetzung um die EU-Agenda sind die Aussichten für eine deutsch-britische Kooperation, als Ergebnis der sich annähernden ökonomischen und sozioökonomischen Modelle, jedoch freundlicher als die oben erwähnten Ereignisse glauben lassen. Als deutliches Beispiel hierfür mag die Frage der Zukunft des Wohlfahrtsstaates und des Arbeitsmarkts dienen. Das nach der Wiederwahl 2002 aufgestellte rot-grüne Regierungsprogramm der Steuersenkungen, der Haushaltsdisziplin und der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die sogenannte „Agenda 2010“, spiegelt die meisten Konzepte von New Labour wider. Besonders die Umgestaltung des Systems der Sozialleistungen durch die Hartz-Reformen mittels einer Mischung aus neuen Anreizen und wirtschaftlichen Einbußen für die Arbeitslosen, gleicht

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dem New Labour Programm „Welfare to Work“. Umgekehrt war Großbritannien bestrebt, das Niveau der öffentlichen Ausgaben für Ausbildung und für das Gesundheitswesen auf EUStandard zu erhöhen. Die Summe der öffentlichen Ausgaben erhöhte sich in Deutschland zwischen 2001 und 2004 nur um 0,3 % (gemessen am Bruttosozialprodukt) auf 48,6 % (und das trotz beinahe negativer Wachstumsraten), während die Kennzahl in Großbritannien im gleichen Zeitraum um 2,5 % auf jetzt 42,8 % zugenommen hat (vgl. OECD 2004: Annex Table 26). Andererseits demonstrierte die deutsch-französische Opposition gegen die europäische „Dienstleistungsdirektive“ im März 2005, wie ambivalent Deutschland dem europäischen Binnenmarkt nach wie vor gegenüber steht. Dabei kommen auch die Schwierigkeiten der SPD zum Ausdruck, angesichts nachlassender Unterstützung aus den Reihen ihrer Stammwähler eine Freihandelsagenda zu unterstützen. Stattdessen wurden gelegentlich die Exzesse des Big Business an den Pranger gestellt, so zum Beispiel von Franz Müntefering, der Finanzinvestoren als „Heuschrecken“ bezeichnete (vgl. The Times 22.04.2005). Dieser Zwiespältigkeit liegt eine tiefe Verunsicherung zugrunde, worauf das deutsche Modell zukünftig abzielen sollte. Sicher scheint allerdings, dass das Potenzial für eine deutsch-britische Kooperation beträchtlich ist, wenn Deutschland die Logik des mit der Agenda 2010 begonnenen Reformprozesses akzeptiert und den Sozialstaat wirklich entscheidend zu sanieren beginnt.

6. Ausblick Am Anfang des neuen Jahrhunderts befinden sich die deutsch-britischen Beziehungen in einer neuen Phase der Unsicherheit. In europäischen Fragen haben sich die Beziehungen von 1997 an zwar sukzessive verbessert, viel hängt allerdings davon ab, ob Großbritannien sich in naher Zukunft für die gemeinsame Währung entscheiden kann. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU stellt ein zukunftsträchtiges Modell der Zusammenarbeit dar, doch auch hier bedarf es der stärkeren Bindung Großbritanniens an den europäischen Pfeiler der NATO und gleichzeitig eines weitsichtigeren Ansatzes Deutschlands in Bezug auf die Neugestaltung der transatlantischen Beziehungen. Letztlich wird im wirtschaftlichen Bereich die intensivere Zusammenarbeit davon abhängen, wie ernsthaft Deutschland den eigenen Reformprozess gestalten wird und ob es dazu bereit ist, die Zielsetzungen des Binnenmarkts auf europäischer Ebene konsequent zu verfolgen. Die Veränderungen der letzten Jahre haben zu einem besseren, wenn auch komplizierteren, Verhältnis zwischen Großbritannien und Deutschland geführt. Dabei wurden die Beziehungen zwischen den beiden Ländern in den 1980er und 1990er Jahren vor allem durch die britische Unsicherheit über die eigene Rolle in der Welt behindert. Während dieses Problem ein wenig in den Hintergrund getreten ist, wird die Beziehung ironischerweise nun durch die Identitätskrise Deutschlands hinsichtlich seiner Rolle in der Welt und die – im Kontext der Globalisierung – offene Frage belastet, für welches Sozialmodell es sich entscheiden wird. Die Veränderungen der britischen und deutschen Politiken sowie der internationalen Umwelt im Verlauf der vergangenen zehn Jahre lassen sich im Wesentlichen auf zwei Prozesse reduzieren – die Internationalisierung der britischen Innenpolitik und die Domestizierung der deutschen Außenpolitik. Eine – weniger starken Zwängen unterliegende – britische Regierung hat die Notwendigkeit strategischer Allianzen in Europa erkannt. Die aus diesen Entwicklungen resultierende beweglichere Bündnisstruktur fördert die Aussichten auf verbesserte deutsch-britische Beziehungen. Obwohl der Irakkonflikt zeitweise die Beziehungen ein wenig

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eintrübte und der Streit hinsichtlich des britischen Beitragsrabatts einen weiteren Dämpfer bedeutete, wird die zunehmende Interdependenz innerhalb der EU zu einer engeren Zusammenarbeit zwischen den beiden „Handelsstaaten“ führen – jedenfalls dann, wenn es beiden gelingt, eine größere Übereinstimmung in ihren Außenpolitiken zu entwickeln.

Weiterführende Literatur Die Literatur zu den deutsch-britischen Beziehungen spiegelt ihre nachrangige Bedeutung im Vergleich zu den deutsch-französischen Beziehungen. Die axialen Beziehungen Deutschlands zu den USA und Frankreich werden gestützt durch spezialisierte akademische Forschungsstätten, die sich systematisch und fortwährend mit ihrem Untersuchungsgegenstand befassen. Im Vergleich dazu ist die Literatur zu den deutsch-britischen Beziehungen nicht nur in quantitativer Hinsicht spärlich, sondern auch inhaltlich nicht selten verkrampft. Früher vermochte der Gegenstand noch das Interesse namhafter Wissenschaftler zu wecken (vgl. im Literaturverzeichnis die Arbeiten von Kaiser/Morgan 1970 sowie Kaiser/ Roper 1988). Heute sind die Beziehungen weitgehend zu einem Gegenstand der Historiker geworden (Mommsen 1999). Dieser Rückgang des Interesses an den Beziehungen erscheint allerdings paradox angesichts der Tatsache, dass man – auch wenn diese Sicht nicht von allen geteilt wird – durchaus argumentieren könnte, dass Deutschlands Macht abnimmt während Großbritanniens Macht wächst. Auf britischer Seite ist die Literatur umfangreicher, qualitativ aber höchst unterschiedlich. Zu den besonders erwähnenswerten zählt neben Nicholls (2000) und Larres/Meehan (2000) vor allem Young (1998), der eine herausragende Analyse dessen liefert, was Mitte der 1990er Jahre in Großbritannien als wachsende deutsche Macht wahrgenommen wurde. In der neueren Literatur lässt sich allerdings noch ein zweites Paradox feststellen: Es gibt kein deutsches Institut, das sich (wie etwa das Deutsche PolenInstitut in Darmstadt oder das Deutsch-Französische Institut in Ludwigsburg) prominent mit den deutsch-britischen Beziehungen beschäftigt. Allerdings gibt es seit 1994 das von der Bundesregierung finanzierte „Institute for German Studies“ an der University of Birmingham. Hinter dieser Entscheidung steckt die Annahme, dass die Beziehungen aus deutscher Sicht ein Problem darstellen und dass dieses Problem insbesondere in der britischen Haltung zu Europa und zu Deutschland zum Ausdruck komme. In beiden Fällen gelten die britischen Einstellungen, in mancherlei Hinsicht aber auch die britische Politik als anormal. Es überrascht vor diesem Hintergrund wenig, dass das IGS und die sogenannte „Birmingham School“ (Sperling 2004) ihr Hauptaugenmerk entweder explizit (Paterson 2001) oder eingebettet in umfassendere Überlegungen (Bulmer/Jeffery/Paterson 2000) auf die britische Politik gegenüber Deutschland und Europa gelegt haben.

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1. Einleitung. Historische Umbrüche und Krisen oder vom janusköpfigen Charakter der deutsch-polnischen Beziehungen nach 1989 Im Jahr 2004 wurden die Widersprüche der deutsch-polnischen Beziehungen seit dem Ende des Sowjetblocks deutlich sichtbar. In der Nacht vom 30. April auf den 1. Mai 2004 feierten auf der Brücke zwischen Frankfurt/Oder und Slubice der deutsche und der polnische Außenminister die historische Erweiterung der Europäischen Union um fünfzehn neue Mitglieder. Ein strategisches Ziel des deutsch-polnischen Tandems wurde nach jahrelangen Beitrittsverhandlungen erreicht. Doch nur wenige Wochen nach dem EU-Beitritt zeigte sich, wie brüchig die neue deutsch-polnische Harmonie sein kann. Der 10. September 2004 wurde zu einem Schwarzen Freitag in den jüngsten deutsch-polnischen Beziehungen. An diesem Tag beschloss das polnische Abgeordnetenhaus fast einstimmig mit nur einer Enthaltung – ohne Konsultationen mit der polnischen Regierung, geschweige denn mit dem Bundestag oder deutschen Diplomaten – eine Resolution, in der die Regierung aufgefordert wurde, Gespräche mit der Bundesregierung über Reparationszahlungen für polnische Verluste im Zweiten Weltkrieges zu führen. Diese Initiative war eine Antwort des polnischen Parlaments auf eventuelle Entschädigungsklagen deutscher Vertriebener und Spätaussiedler, die in Polen spätestens seit der Gründung der Vertriebeneninitiative „Preußische Treuhand“ gefürchtet werden. Die Bundesregierung und der Bundestag zeigten sich von der Sejm-Resolution irritiert, bezeichneten sie als Überreaktion polnischer Politiker auf Aktivitäten einer Minderheit von Ewiggestrigen. In Berlin war man tief enttäuscht darüber, dass die Versöhnungspolitik des vereinigten Deutschland, die zahlreichen Gesten guten Willens und der Distanzierung von jeglichen Vermögensansprüchen deutscher Vertriebener der Bundesregierung vom polnischen Parlament nicht ernst genommen wurden. Die Resolution des polnischen Parlaments blieb ohne Folgen, die damalige polnische Regierung von Ministerpräsident Marek Belka hat Reparationsforderung polnischer Parteien zurückgewiesen und wies auf den formellen Verzicht gegenüber der DDR 1953 und nach der Unterzeichnung des Warschauer Vertrages von 1970 mit der Bundesrepublik hin. Die beiden Ereignisse vom Mai und September 2004 zeigen das breite Spektrum der deutsch-polnischen Beziehungen seit 1989. Man könnte gar vom janusköpfigen Charakter der deutsch-polnischen Beziehungen sprechen. Erfolgreiche Kooperation sowie Misstrauen und die Unfähigkeit zur Partnerschaft lagen nach 1989 in den deutsch-polnischen Beziehungen dicht beieinander. Ernsthaften Belastungen wurden die deutsch-polnischen Beziehungen in den letzten Jahren vor allem durch den Europäischen Verfassungsentwurf, den Bau der deutsch-russischen Ostseegaspipeline und durch geschichtspolitische Debatten über den Zweiten Weltkrieg und sei-

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ne Folgen (¡ Außenpolitik und Vergangenheit) ausgesetzt. Vor allem seit dem EU-Beitritt Polens agieren beiden Länder nicht wie an einer gut abgestimmten Zusammenarbeit interessierte Partner. Die Wahl Lech Kaczynskis zum polnischen Staatspräsidenten im Herbst 2005 und der Erfolg seiner rechtspopulistischen Partei „Recht und Gerechtigkeit“ in den Parlamentswahlen haben diese Tendenz noch verstärkt. Immer wieder hat Kaczynski in den letzten Jahren mit einer distanzierten Haltung gegenüber Deutschland die Aufmerksamkeit der Medien auf sich zu lenken versucht. Eine höhere Priorität als die deutsch-polnischen Beziehungen hat für ihn und seine Partei das Verhältnis zu den USA, zum östlichen Nachbarn Ukraine sowie zu den integrationskritischen Briten. Der polnische Wahlkampf des Herbstes 2005 hat deutlich gemacht, dass nach dem EU-Beitritt der parteiübergreifende außenpolitische Konsens in Polen zerbrochen ist und dass viele Politiker der Verführung nicht widerstehen können, sich mit deutschland- oder europakritischen Stimmen als Patrioten zu profilieren. Die Belastung des deutsch-polnischen Verhältnisses durch populistische Reflexe war in den letzten Jahren aber keine polnische Spezialität. Auch Bundeskanzler Schröder sowie Bayerns Ministerpräsident Stoiber haben in den Bundestagswahlkämpfen 2002 und 2005 mit Sticheleien gegenüber dem polnischen Nachbarn ebenfalls das bilaterale Klima verschlechtert. Angesichts der Rückschläge der letzten Jahre ist das Ziel einer strategischen deutsch-polnischen Partnerschaft in einer erweiterten Europäischen Union heute eine utopische Wunschvorstellung und keine greifbare Perspektive. Bislang ist nicht erkennbar, dass die Zusammenarbeit zwischen den beiden Regierungen – ergänzt um Frankreich in einem „Weimarer Dreieck“ – sich zu einem neuen Schrittmacher für die Vertiefung der europäischen Integration entwickeln könnte. Trotz der Schwierigkeiten und Hindernisse sollte jedoch die grundsätzlich neue Qualität der deutsch-polnischen Beziehungen nach 1989 nicht übersehen werden: Seit Polens Beitritt zur NATO und zur EU symbolisiert das Verhältnis zwischen diesen beiden Ländern die Überwindung der Teilung Europas sowie die Verwandlung von historisch belasteten Beziehungen zwischen zwei großen europäischen Nationen hin zu einer friedlichen Nachbarschaft.

2. „Goldene Jahre“ des Aufbruchs? Deutsch-polnische Beziehungen in den neunziger Jahren 2.1 Deutsch-polnische Beziehungen in historischer Perspektive Der Zusammenbruch des Sowjetblocks im Herbst 1989 eröffnete die Chance zu einem Paradigmenwechsel in den deutsch-polnischen Beziehungen. Die neue demokratische Regierung Polens unter Ministerpräsident Tadeusz Mazowiecki nutzte die neuen Chancen des Wandels im Osten Europas. Mazowiecki und viele seiner Weggefährten aus der Solidarnosc-Bewegung und der kommunismuskritischen katholischen Intelligenz engagierten sich bereits in den sechziger Jahren für die deutsch-polnische Aussöhnung. Persönlichkeiten wie Mazowiecki, Wladyslaw Bartoszewski, Stanislaw Stomma, Jan Józef Lipski oder Bronislaw Geremek setzten sich noch vor dem Zusammenbruch des Sowjetblocks gegen die Instrumentalisierung antideutscher Stereotype durch die kommunistische Propaganda ein und gelangten in den achtziger Jahren zu der Überzeugung, dass ein vereinigtes, demokratisches Deutschland, das die OderNeiße-Grenze anerkennt, im Interesse eines souveränen und demokratischen Staates sei. Diese

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unabhängig denkenden Persönlichkeiten versuchten lange vor dem Zusammenbruch des Ostblocks gegen den Willen der kommunistischen Machthaber, vielschichtige Kontakte zu Kirchen, Parteien und gesellschaftlichen Initiativen in beiden deutschen Staaten zu knüpfen (Riechers/Schröter/Kerski 2005). Solche Verbindungen in die DDR herzustellen, war vor dem Mauerfall sehr schwierig, denn nach der Gründung der polnischen Gewerkschaft Solidarnosc – der ersten unabhängigen Arbeiterorganisation des Ostblocks – im Sommer 1980 hatte das Honecker-Regime die deutsch-polnischen Kontakte auf der gesellschaftlichen Ebene aus Angst vor der polnischen Freiheitsbewegung massiv eingeschränkt. Spätestens seit dieser Zeit waren die deutsch-polnischen Beziehungen stark auf die Bundesrepublik konzentriert. Bonn war für Warschau nicht nur ein ökonomisch viel attraktiverer Partner als die DDR. Die von Bundeskanzler Brandt und Außenminister Scheel 1970 eingeschlagene neue Ostpolitik führte nicht nur zur Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen Bonn und Warschau und der politischen Anerkennung der Oder-Neiße-Grenze durch die Bundesrepublik. Brandts Kniefall vor dem Denkmal für die Helden des Warschauer Ghettodenkmals im Dezember 1970 war die erste große Versöhnungsgeste eines westdeutschen Regierungschefs, die den Beginn eines – für die damaligen Verhältnisse des Ost-West-Gegensatzes beachtlich intensiven – westdeutsch-polnischen Dialogs über die Vergangenheit und das damalige Europa auslöste. Brandts Amtsnachfolger Helmut Schmidt setzte diesen Dialog fort und ergänzte ihn vor allem um die wirtschaftliche Komponente. Die Wahl des Polen Karol Wojtyla zum Papst im Herbst 1978 sowie die Entstehung der freien Gewerkschaft Solidarnosc im Sommer 1980 führten nicht nur zu einem Klimawandel in der Volksrepublik Polen, sondern steigerten auch in beiden deutschen Staaten das Interesse am östlichen Nachbarn. Die Niederschlagung der Solidarnosc-Bewegung durch die Einführung des Kriegsrechts im Dezember 1981 in Polen führte zwar zur spürbaren Abkühlung der offiziellen Beziehungen zwischen Bonn und Warschau (Bingen 1998). Das neu gewonnene Interesse vieler Deutscher für Polen nahm aber trotz der politischen Rückschläge in den achtziger Jahren nicht ab und äußerte sich vor allem in zahlreichen humanitären Aktionen. Die caritativen Hilfsmaßnahmen von Kirchen, Gewerkschaften und gesellschaftlichen Initiativen haben in den achtziger Jahren wesentlich zu einer positiven Veränderung des Bildes von Deutschen östlich der Oder beigetragen (Bender 2005). Angeregt von der bilateralen Annäherung der siebziger und achtziger Jahre forderte Polens neuer Außenminister Krzysztof Skubiszewski im Februar 1990 noch vor der deutschen Vereinigung die aktive Teilnahme Polens und Deutschlands am Aufbau eines einheitlichen Europas und die Umwandlung des historisch belasteten Verhältnisses in eine „deutsch-polnische Interessengemeinschaft“ (Ludwig 1991: 206ff.). Skubiszewskis Thesen waren zum Zeitpunkt ihrer Vorstellung nicht selbstverständlich, denn die deutsch-polnischen Beziehungen wurden gerade 1990 im Prozess der Vereinigung und ihrer internationalen Regelung auf eine harte Probe gestellt. Bundeskanzler Helmut Kohl versuchte, den unvermeidlich endgültigen Verzicht auf die ehemaligen Ostgebiete in einem Grenzvertrag mit Polen in die Zeit nach der Vereinigung hinauszuschieben. Als Reaktion auf Bonns Verzögerungstaktik forderte Mazowiecki die Beteiligung Polens an den Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen (¡ „Zwei-Plus-Vier“Vertrag) sowie die vertragliche Regelung der Grenzfrage noch vor der Vereinigung beider deutscher Staaten. Um die eigenen Interessen durchzusetzen, versuchte Warschau 1990, den deutschen Vereinigungsprozess zu verlangsamen, zu kontrollieren und zu internationalisieren. Bundeskanzler Kohl war sich natürlich bewusst, dass eine endgültige Anerkennung der polnischen Westgrenze unvermeidlich war, auch war er an einer Neugestaltung der Beziehungen mit dem demokratischen Polen interessiert, doch seine zögernde Politik war eine Geste in

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Richtung einer immer noch sehr aktiven und einflussreichen Lobby der Vertriebenenverbände in den Unionsparteien. Doch nicht nur die endgültige Regelung der internationalen Bedingungen des Vereinigungsprozesses erschwerte zu Beginn der neunziger Jahre die Umsetzung von Skubiszewskis Idee einer deutsch-polnischen Interessengemeinschaft. Es ist wichtig, daran zu erinnern, dass zum Zeitpunkt der deutschen Vereinigung Polen noch Mitglied des Warschauer Paktes war und sich Polen nach dem Abgang der kommunistischen Machthaber in einem wirtschaftlich katastrophalen Zustand befand. Eine unkontrollierte Finanzpolitik hatte Ende der achtziger Jahre in Polen eine Hyperinflation ausgelöst, die zur Rezession, einem rasanten Anwachsen des Schwarzmarktes und zur Verarmung breiter gesellschaftlicher Gruppen führte. Als das Solidarnosc-Lager an die Macht gelangte, stand Polen am Beginn eines sozial schmerzvollen Transformationsprozesses. Kurzum, der neue demokratische Nachbar im Osten war zwar politisch ein wichtiger neuer Partner, jedoch noch kein wirtschaftlich attraktiver.

2.2 Der Nachbarschaftsvertrag Trotz der Verstimmungen im Laufe des deutschen Vereinigungsprozesses dominierte Anfang der neunziger Jahre unter den Eliten beider Länder der Wille zu einer konsequenten Versöhnungspolitik, zur Schaffung neuer Grundlagen für die Entwicklung des bilateralen Verhältnisses. Diese neue Politik führte zur Unterzeichnung des Grenzvertrages im November 1990 sowie eines Nachbarschaftsvertrages im Juni 1991 (Deutsch-polnische Verträge im Internet: www.auswaertiges-amt.de/www/de/eu_politik/aktuelles/zukunft/d_pl_zusammenarbeit/ vertraege_html). Dieses Vertragswerk schaffte ein solides Fundament für die Entwicklung der Beziehungen in den neunziger Jahren. Der Nachbarschaftsvertrag verpflichtete beide Staaten zur Gründung gemeinsamer Institutionen, wie dem Deutsch-Polnischen Jugendwerk und der Stiftung für deutsch-polnische Zusammenarbeit. Des Weiteren erkannte Warschau zum ersten Mal offiziell die Existenz einer deutschen Minderheit östlich der Oder an, die Bundesregierung wiederum bekannte sich zu ihrer Verantwortung hinsichtlich der kulturellen Förderung der in Deutschland lebenden polnischsprachigen Bürger. Bedeutendes Kernelement des Vertrages war die Verpflichtung der Bundesregierung zur aktiven Unterstützung der Heranführung Polens an die Europäische Gemeinschaft. Auf den Grenz- und Nachbarschaftsvertrag folgte rasch eine größere Anzahl bilateraler Abkommen. Die Zahl der Kontakte auf Regierungs- und Parlamentarierebene war in den neunziger Jahren bemerkenswert intensiv. 1991 wurde die trilaterale Zusammenarbeit zwischen Deutschland, Polen und Frankreich aufgenommen („Weimarer Dreieck“). Seit 1997 finden deutsch-polnische Regierungskonsultationen nach westeuropäischem Vorbild statt. Gesten der Versöhnung seitens polnischer und deutscher Regierungs- und Staatsvertreter trugen wesentlich zum Anwachsen des Vertrauens bei. Als Meilensteine der deutsch-polnischen Versöhnungen werden heute vor allem die Rede von Bundespräsident Roman Herzog aus Anlass des 50. Jahrestages des Warschauer Aufstandes 1994 sowie die Rede von Außenminister Wladyslaw Bartoszewski vor dem Bundestag zum 50. Jahrestag des Weltkriegsendes 1995 genannt. Bundespräsident Herzog hatte in einer sensiblen Rede (Herzog 1994) an die Verbrechen des NS-Regimes in Polen erinnert und die Nachbarn um Vergebung gebeten. Bartoszewski wiederum hatte in seiner Ansprache die Folgen des Zweiten Weltkrieges für die

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deutsche Bevölkerung thematisiert und sein Bedauern angesichts der Vertreibung von Millionen Deutscher aus den Gebieten östlich der Oder geäußert (Bartoszewski 1995). Aber auch diese historischen Gesten waren nicht frei von deutsch-polnischen Verstimmungen. Bundestagspräsidentin Rita Süssmuth hatte Außenminister Bartoszewski nach Bonn eingeladen, weil die Bundesregierung sich bei den Gedenkfeiern zum Weltkriegsende nur auf Vertreter der alliierten Großmächte beschränken wollte. Kritische Stimmen in der deutschen und polnischen Öffentlichkeit gegen die Geschichtspolitik von Bundeskanzler Kohl waren Anlass für die Aussöhnungsinitiative der Bundestagspräsidentin.

2.3 Die Beziehungen der Gesellschaftswelt und der Konflikt um das „Zentrum gegen Vertreibungen“ Die positive Entwicklung der deutsch-polnischen Beziehungen war in den neunziger Jahren nicht nur das Ergebnis der Aktivitäten staatlicher Akteure, sie wurde auch begünstig von der Bereitschaft eines großen Teils der polnischen Gesellschaft, sich mit den schwierigen Kapiteln der polnischen Geschichte, u.a. mit der Vertreibung von Deutschen nach 1945, auseinanderzusetzen. In den ehemals deutschen Gebieten entstanden zahlreiche Initiativen, die den Kontakt zu den ehemals deutschen Bewohnern suchten. Diese neuen lokalen Initiativen versuchten, die Kontinuität der kollektiven Erinnerung in den neuen polnischen Provinzen durch die Zusammenarbeit mit deutschen Vertriebenen zu sichern. Die politische Kooperation wurde somit durch die kulturelle Kooperation bereichert. Erleichtert wurde dieser historische Dialog durch die Tatsache, dass zahlreiche polnische Familien ebenfalls infolge des Potsdamer Abkommens aus ihrer osteuropäischen Heimat vertrieben worden waren. Viele von ihnen fanden eine neue Heimat in den ehemals deutschen Gebieten. Das Schicksal deutscher Familien aus Schlesien, Pommern, West- und Ostpreußen war vielen polnischen Familien daher nicht fremd. Die gemeinsame Erfahrung der Grenzveränderungen und des Heimatverlustes schuf eine Basis für zahlreiche intensive Kontakte zwischen polnischen Gemeinden und deutschen Kriegsflüchtlingen und Vertriebenen. Es ist daher bedauerlich, dass diese Versöhnungsbereitschaft vieler Polen von einem Großteil der Funktionäre des Bundes der Vertriebenen (BdV) im Zuge der EU-Beitrittsverhandlungen missbraucht wurde, um Entschädigungsforderungen deutscher Vertriebener auf die deutsch-polnische Agenda zu setzten („Preußische Treuhand“). Das deutsch-polnische Klima wurde seit dem Ende der neunziger Jahre auch durch umstrittene historische Aussagen der BdV-Vorsitzenden Erika Steinbach belastet, die von polnischen und jugoslawischen Vernichtungslagern für Deutsche nach dem Krieg sprach, ein Wortschatz und Tonfall, der von vielen Polen als erneuter Versuch der Relativierung deutscher Schuld interpretiert wurde (Piskorski 2005: 42f.). Als die BdV-Präsidentin gemeinsam mit dem SPDPolitiker Peter Glotz Anfang dieses Jahrzehnts eine Initiative zum Bau eines „Zentrums gegen Vertreibungen“ in Berlin gründete, stieß dieses Projekt angesichts des gestörten Dialogs zwischen dem BdV-Präsidium und der polnischen Öffentlichkeit an der Weichsel fast nur auf Ablehnung. Die Unterstützung des Zentrumsprojekts durch prominente Politiker aus den Unionsparteien und der SPD sowie angesehener Intellektueller wie Ralph Giordano und Joachim Gauck weckte große Irritationen in Polen. Östlich der Oder breitete sich die Sorge aus, dass sich die Erinnerung an den Zweiten Weltkrieg und den NS-Terror in der Bundesrepublik zusehends allein auf den Holocaust und das Leid der deutschen Zivilbevölkerung konzentrieren und die anderen Opfer der NS-Ideologie, vor allem die polnische Nation, aus dem Ge-

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dächtnis der Deutschen verschwinden könne (Bömelburg 2005). Diese von vielen Polen geteilten Befürchtungen um die Entwicklung der kollektiven Erinnerung in Deutschland wurde in den letzten Jahren zunehmend von populistischen Medien und Politikern in Polen missbraucht, um die enge partnerschaftliche Zusammenarbeit mit der Bundesrepublik in Frage zu stellen.

2.4 Intensive Wirtschaftsbeziehungen Positiv auf die deutsch-polnischen Beziehungen wirkte sich in den neunziger Jahren die Modernisierung der polnischen Wirtschaft aus. Polen wurde nicht nur zu einem attraktiven Investitionsstandort für die deutsche Wirtschaft, sondern innerhalb kurzer Zeit auch zu einem bedeutenden Handelspartner (Romiszewska 2005). Zwischen 1995 und dem EU-Beitritt 2004 wuchs das Handelsvolumen jährlich im Schnitt zwischen 15 und 20 Prozent. Polen wurde in dieser Zeit hinter den USA und der Schweiz zum drittwichtigsten Handelspartner Deutschlands außerhalb der EU, wichtiger sogar als solche wichtigen Wirtschaftspartner wie Japan oder Indien. Für Polen wiederum ist die Bundesrepublik heute der wichtigste Handelspartner Polens. 30 Prozent der polnischen Exportgüter fanden im Jahr 2004 ihre Abnehmer auf dem deutschen Markt. Der deutsche Anteil an den Einfuhren belief sich demgegenüber auf 24,2 Prozent. Die größten Einzelposten unter den deutschen Exporten nach Polen sind Maschinen und Anlagen, Beförderungsmittel und Nichteisenmetalle. Polen hingegen exportierte vor allem Maschinen, Beförderungsmittel und Textilerzeugnisse nach Deutschland. Neben Frankreich, den Niederlanden und den Vereinigten Staaten zählt Deutschland ferner zu den größten Investoren in Polen. Große deutsche Unternehmen investierten bis Ende 2004 10,1 Milliarden US-Dollar in Polen. Darüber hinaus engagieren sich zahlreiche kleine und mittelständische Unternehmen in Polen, deren Investitionen von der offiziellen Statistik nicht berücksichtigt werden. Der Erfolg der polnischen Wirtschaftstransformation hat zwar das Wohlstandsgefälle zwischen beiden Gesellschaften nicht aufheben können, jedoch psychologisch dazu geführt, dass sich die Polen selbst nicht mehr nur als arme Nachbarn im Osten verstehen, sondern durch diesen Erfolg an Selbstbewusstsein gewonnen haben. Dieser Emanzipationsprozess ist zweifelsohne eine wichtige Bedingung für die Entwicklung einer gleichberechtigten deutsch-polnischen Partnerschaft. Die ökonomische Erholung nach dem Zusammenbruch des Kommunismus sowie die Demokratisierung Polens haben auch zum Entstehen zahlreicher gesellschaftlicher Initiativen, zum Teil auch auf der deutsch-polnischen Ebene, beigetragen. Die Dezentralisierung Polens wiederum hat Städte, Gemeinden, Landkreise und polnische Woiwodschaften außenpolitisch aktiviert und zur Herausbildung zahlreicher kommunaler deutsch-polnischer Partnerschaften geführt (Formuszewicz 2005).

2.5 Veränderungen in der Perzeption auf der polnischen Seite – „Stillstand“ der Wahrnehmung Polens in Deutschland Die Intensivierung der deutsch-polnischen Zusammenarbeit hat in Polen wesentlich dazu beigetragen, dass sich das Bild der Deutschen in Polen neutralisiert hat. Vor 1989 wurde der deutsche Nachbar lediglich aus der Perspektive negativer historischer Erfahrungen wahrge-

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nommen. Soziologische Untersuchungen zeigen in den letzten Jahre eine enorme Wandlung dieses Bildes hin zu einem entspannten, sogar positiven Bild des deutschen Nachbarn (Falkowski 2006; Dmitrów 2005; Niewiadomska-Frieling 2001). Diese positiven Entwicklungen haben selbst politische Konflikte oder grundsätzliche Meinungsunterschiede zwischen den Regierungen nicht stören können. Dagegen ist die Erkenntnis soziologischer Untersuchungen bedrückend, dass trotz der massiven Transformationserfolge in Polen sowie einer neuen Qualität der deutsch-polnischen Beziehungen sich das negative Polen-Bild der Deutschen nach 1989 kaum verändert hat. Am Vorabend der EU-Osterweiterung war die Mehrheit der Deutschen sogar gegen den Beitritt Polens in die Europäische Union. Historisch gewachsene negative Stereotype sowie die Angst vor der neuen Konkurrenz auf dem Dienstleistungs- und Arbeitsmarkt prägen immer noch das deutsche Polen-Bild. Diese Asymmetrie in der Wahrnehmung des Nachbarn ist ein großes Hindernis für die Entwicklung der bilateralen Beziehungen. Negative Stereotype können jederzeit von politischen Akteuren weiterhin abgerufen werden. Vor einem solchen Perzeptionshintergrund kann ein Gefühl der Nähe und Bindung auch zwischen politischen und gesellschaftlichen Eliten nur mühsam wachsen (Eberwein/EckerEhrhardt 2001).

3. Von der Euphorie in die Krise: die Ära Schröder-Fischer Nach dem Machtwechsel von 1998 in der Bundesrepublik hat die neue rot-grüne Bundesregierung die vom Kohl-Kabinett begonnene Politik der Annäherung mit Polen weiter fortgesetzt und sich ebenfalls als Anwalt polnischer EU-Ambitionen bewährt (Bingen 2005). In den ersten vier Jahren des rot-grünen Bündnisses, zwischen 1998 und 2002, konnte man den Eindruck gewinnen, als würde das Tandem Schröder/Fischer den deutsch-polnischen Beziehungen und den Interessen der EU-Beitrittskandidaten einen hohen Stellenwert beimessen. Eine der ersten Auslandsreisen führte Bundeskanzler Schröder Ende 1998 nach Warschau. Der Chef der rot-grünen Bundesregierung reiste damals gut vorbereitet nach Polen, ausgestattet mit der Kenntnis, dass vor allem viele Politiker des Solidarnosc-Lagers ein kritisches Verhältnis zur SPD hatten und den deutschen Sozialdemokraten anlasteten, sie hätten in den achtziger Jahren den Dialog mit den realsozialistischen Machthabern gesucht und seien der antikommunistischen Opposition aus dem Weg gegangen. Schröder ging gekonnt mit den Befindlichkeiten der Nachbarn um und verschaffte sich schnell Vertrauen. Gute Figur machte auf dem deutsch-polnischen Parkett anfangs auch Joschka Fischer. Polnische Partner beeindruckte Fischer mit kritischen Überlegungen zu den Traditionen deutscher Außenpolitik, in denen er vor den Gefahren einer einseitigen, exklusiven Partnerschaft mit Frankreich warnte. Mit Blick auf Gustav Stresemann betonte er noch im Jahre 2000 die Notwendigkeit einer gleichgewichtigen Nachbarschaftspolitik zwischen Frankreich und Polen. In den ersten Amtsjahren war in den Augen vieler Polen die Glaubwürdigkeit dieser Worte sehr hoch. Die rotgrüne Regierung agierte – ähnlich wie die Bundesregierung unter Kanzler Kohl – konsequent als Anwalt polnischer EU- und NATO-Ambitionen. Dank Schröders Fürsprache erreichte Polen finanziell günstige Beitrittsbedingungen sowie eine herausgehobene Stellung im Abstimmungsmodus des Nizza-Vertrages. Zudem trug Schröder wesentlich zur Lösung des Rechtsstreits zwischen deutschen Unternehmen und Opferverbänden um die symbolische Entschädigung der NS-Zwangsarbeiter bei. Als ehemaliger VW-Aufsichtsrat bewegte er sich auf diesem Themenfeld recht kompetent.

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Noch Anfang dieses Jahrzehnts wurde das Tandem Schröder/Fischer in Warschau für die außenpolitische Fähigkeit gelobt, an deutsche Interessen zu denken und gleichzeitig das europäische Mannschaftsspiel zu pflegen. Die EU-Erweiterungsverhandlungen waren ein gutes Bespiel für diese Strategie. Die rot-grüne Regierung trat nicht nur effektiv als Anwalt polnischer Beitrittsinteressen auf, ihr gelang es zugleich, den deutschen Arbeitsmarkt für polnische Arbeitnehmer in einer Übergangsphase zu schließen.

3.1 Defizite und Interessendivergenzen Trotz der großen Fortschritte in der Entwicklung der bilateralen Beziehungen wurden bereits im Zusammenhang mit dem NATO-Beitritt Polens 1999 Stimmen in beiden Ländern laut, die den Dialog zwischen den politischen Eliten Polens und Deutschlands als oberflächlich und ritualisiert bezeichneten. Begriffe wie „Versöhnungskitsch“ sowie „Ideen- und Sprachlosigkeit“ kursierten damals zum ersten Mal unter deutsch-polnischen Experten (Mildenberger 2001). Polen habe trotz der proklamierten Interessengemeinschaft keine große Bedeutung für Deutschland. Den meisten Deutschen sei nicht bewusst, welche Bedeutung Polen für die deutsche Wirtschaft habe, man nehme den Nachbarn nur als armen und lästigen Bittsteller wahr. Die deutsch-polnischen Beziehungen seien lediglich auf die Beendigung der EU-Beitrittsverhandlungen fixiert, es fehle an einer zukunftsweisenden Agenda. Es wurden neue Schwerpunktsetzungen gefordert, bilaterale Projekte in Schlüsselbereichen wie Jugend- und Elitenaustausch, Bildung, Technologieentwicklung, Sicherheitspolitik oder Modernisierung der Verkehrsverbindungen. Die enge wirtschaftliche und gesellschaftliche Verflechtung sollte auf hoher politischer Ebene durch Förderung solcher Schlüsselprojekte beschleunigt werden. Den Vorschlägen folgten jedoch keine politischen Taten, Unzufriedenheit über die Qualität der Beziehungen breitete sich aus. Wie treffend diese kritischen Einschätzungen waren, zeigte sich schon am Vorabend der EU-Osterweiterung. Der Beginn des Irak-Krieges 2003 wurde zur schweren Belastungsprobe für das deutsch-polnische Verhältnis. Die deutsch-polnischen Flitterwochen erwiesen sich nach Abschluss der EU-Beitrittsverhandlungen von nur kurzer Dauer. Der Irak-Konflikt deckte Meinungsunterschiede nicht nur in der Einschätzung der amerikanischen Außenpolitik, sondern vor allem in zentralen Fragen der Sicherheitspolitik auf. Den polnischen Nachbarn verunsicherten zudem die deutschen historischen Debatten um zivile Opfer des Zweiten Weltkrieges, um die alliierten Bombardierungen deutscher Städte und Vertreibungen aus dem Osten. Viele Polen fragten sich, ob im vereinigten Deutschland eine grundsätzliche Verschiebung der Optik auf den Zweiten Weltkrieg und seine Folgen stattfinde, die dazu führe, dass die Leiden des polnischen Volkes und anderer Nachbarn aus der Erinnerung getilgt würden. Im Laufe des Irak-Krieges verzahnten sich 2003 in Polen beide Debatten – die um die transatlantischen Beziehungen und die um die Erinnerung an den letzten Weltkrieg –, so dass sich zum ersten Mal seit Jahren eine starke Emotionalität der politischen Klasse in der Bewertung der Außenpolitik Deutschlands aufbaute. Deutsche Beobachter und deutsche Politiker quittierten diese mit Unverständnis, was wiederum die Abneigung auf der polnischen Seite vertiefte. Dieses Verhaltensmuster wurde deutlich erkennbar während der Debatte um die EU-Verfassung. Die Emotionalität der politischen Eliten Polens und das tiefe Unverständnis der Bundesregierung für die polnische Haltung trafen im Dezember 2003 in Brüssel direkt aufeinander und waren für das Scheitern des EU-Gipfels wesentlich verantwortlich. Die EU-Verfas-

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sung lag bis Juni 2004 auf Eis. Die deutsch-polnische Interessengemeinschaft versagte (Freudenstein 2004).

3.2 Reaktionen auf den Kurswechsel der deutschen Außenpolitik und der Wahlsieg der polnischen Postkommunisten 2001 In Warschau breitete sich in den letzten zwei Jahren des Schröder/Fischer-Kabinetts die Sorge aus, die rot-grüne Bundesregierung verabschiede sich vom europäischen Mannschaftsspiel und suche neue strategische Partner außerhalb der NATO und der EU. Schröders Kritik an der Außenpolitik Washingtons hatte zwei grundlegende Entwicklungen zur Folge: Sie kühlte das Verhältnis zur Bush-Regierung und vielen Partnern der westlichen Gemeinschaft ab; gleichzeitig aber sicherte die Emanzipation von den USA (¡ Vereinigte Staaten von Amerika) dem Kanzler in der Heimat und in vielen Ländern der Welt einen sehr hohen Ansehenszuwachs. Die Bundesregierung empfand die von den Partnern geforderte neue internationale Verantwortung des vereinigten Deutschland nicht mehr nur als Last, sondern entdeckte für die Bundesrepublik die Rolle einer „mittleren Friedensmacht“ auf der weltpolitischen Bühne. Nach vollzogener EU-Osterweiterung wandten sich Schröder und Fischer immer mehr von den amerikatreuen Mitteleuropäern ab. Die Beziehungen zu den Großmächten Russland und China (¡ China) bekamen eine neue, noch höhere Priorität. In beiden Ländern sah Schröder nicht nur einflussreiche Partner, sondern auch Zukunftsmärkte für die deutsche Exportwirtschaft. Deutsch-polnische Meinungsunterschiede in der Russland- oder der europäischen Verfassungspolitik haben diesen Perspektivwechsel der rot-grünen Außenpolitik nur vertieft. Die Ursache für Schröders und Fischers zunehmende Distanz zu Polen und den neuen EU-Europäern allein mit gewachsenen weltpolitischen Ambitionen der Berliner Republik zu erklären, wäre extrem einseitig. Dieser Perspektivwechsel hat zum Teil seine Gründe auch in der dilettantischen Außenpolitik der polnischen Regierung, vor allem in den Jahren zwischen 2001 und 2004 unter dem Postkommunisten Leszek Miller. Trotz enger Kontakte mit dem Bundeskanzler hatte Miller Gerhard Schröder nicht über die Unterzeichnung des proamerikanischen „Briefes der Acht“ informiert. Der Kanzler war über diesen Stil verärgert. Auch Polens Staatspräsident Kwasniewski hatte diesen Schritt im Rückblick scharf kritisiert und darauf hingewiesen. Miller verstand es nicht, die von Schröder ausgestreckte Hand zum Dialog über gemeinsame und unterschiedliche Interessen zu nutzen. Viele deutsche Sozialdemokraten waren entsetzt über den Opportunismus ihrer polnischen Parteifreunde. Zu Zeiten der liberal-konservativen BuzekRegierung (1997–2001) nutzen die polnischen Postkommunisten intensiv die Begegnungsmöglichkeiten mit deutschen SPD-Politikern, um im In- und Ausland zu demonstrieren, wie sehr sie sich von ihren autoritären Wurzeln entfernt hatten. Die Kontakte zur SPD waren für Miller und seine Parteifreunde attraktiv, weil sie viele Türen in Europa öffneten. Nach dem Wahlsieg der Postkommunisten 2001 nahm die Intensität der Kontakte zwischen der SPD und der SLD jedoch überraschend ab. Polens Postkommunisten entpuppten sich als eine kurzsichtige und unzuverlässige politische Kraft, die an der schnellen Nutzung der politischen Konjunktur und der Privilegien der Macht interessiert war. Konkret drückte sich dieses Politikverständnis in einer politischen Kultur der feudalen Machtausübung und in zahlreichen Korruptionsskandalen aus, die zu ei-

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nem enormen Ansehensverlust Millers und seiner SLD führten. Verlässlicher als Miller war ohne Zweifel sein Außenminister Wlodzimierz Cimoszewicz. Korruptionsaffären, nicht eingelöste soziale Versprechungen und die Krise auf dem Arbeitsmarkt haben schließlich die Regierungskoalition und die polnischen Sozialdemokraten gespalten. Die innenpolitischen Misserfolge hatten zur Vernachlässigung der Außenpolitik und der Beziehungen zu Deutschland geführt. Mithilfe einer Minderheitsregierung klammerte sich die SLD zuletzt an die Macht, ohne substanzielle innenpolitische und außenpolitische Ziele zu verfolgen. In dieser politischen Agonie bildete das kurze Interregnum des Cimoszewicz-Nachfolgers Adam Daniel Rotfeld, einem Holocaust-Überlebenden und erfahrenen Experten für internationale Beziehungen, eine äußerst positive Ausnahme. Innerhalb nur weniger Monate konnte der klug und diplomatisch agierende Rotfeld sich das Vertrauen und den Respekt seiner europäischen Amtskollegen erwerben. Das Ende der Schröder-Ära haben die meisten politischen Kommentatoren in Polen mit Erleichterung aufgenommen. Vor allem der außenpolitische Kurs Gerhard Schröders, die Pflege exklusiver Freundschaften mit Frankreichs Staatschef Chirac (¡ Frankreich) und Russlands Präsident Putin sowie die gegenüber den amerikanischen Verbündeten distanzierte Politik haben dazu beigetragen, dass der rot-grünen Bundesregierung in Warschau keine Träne nachgeweint wurde. Im Bundestagswahlkampf des Jahres 2005 hatte Schröder das Misstrauen des polnischen Nachbarn zusätzlich vertieft, als er im Zusammenhang mit dem deutsch-russischen Pipelineprojekt seinen Duzfreund Staatspräsident Aleksander Kwasniewski auf einer Wahlveranstaltung in Dortmund brüsk zurechtwies; dieser solle sich nicht in Fragen der deutschen Energiesicherheit einmischen. Warschau hatte mehrere Gründe, sensibel auf das Pipelineprojekt zu reagieren. Bekanntlich haben Polen ein langes Gedächtnis, und das Ostseeprojekt weckte unangenehme Erinnerungen: Schon Anfang der achtziger Jahre plante die Sowjetunion – als Reaktion auf die Entstehung der Solidarnosc im unliebsamen polnischen Bruderland – eine Ostseeleitung in die DDR. Das teure Projekt wurde ad acta gelegt, die Umgehung Polens über die damals berechenbare Tschechoslowakei beruhigte den Kreml. Auf das aktuelle deutsch-russische Projekt reagiert man in Polen nicht nur mit historischen Reflexen. Man ist sich in Warschau bewusst, dass die Energielieferungen Putin als einziges effektives Instrument für die Großmachtpolitik verblieben sind. Polens Wunsch nach energiepolitischer Abstimmung zwischen den EU-Mitgliedsländern mit dem Ziel, dem möglichen politischen Missbrauch der Energiewirtschaft durch den Kreml vorzubeugen, müsste daher eigentlich gemeinsames deutsch-polnisches Ziel sein. Schröders Verhältnis zu Putins Russland hat wesentlich dazu beigetragen, dass die rot-grüne Außenpolitik von den meisten polnischen Journalisten zuletzt sehr einseitig in grauen Farben gezeichnet und die deutsch-polnischen Beziehungen unter der Kohl-Ära idealisiert wurden.

4. Deutsch-polnische Beziehungen nach den Wahlen in beiden Ländern 2005 4.1 Wahlkampf und Wahlsieg der Partei „Recht und Gerechtigkeit“ (PiS) Der Doppelsieg der Kaczynski-Zwillinge bei den polnischen Parlaments- und Präsidentschaftswahlen im Herbst 2005 weckte in Deutschland die Sorge, die deutsch-polnischen Be-

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ziehungen könnten sich zu einer Dauerbelastung für Europa erweisen. Die Kaczynskis fielen den Deutschen in den letzten Jahren nicht nur als „Law-and-Order“-Politiker auf, die sich gegen Homosexuelle und für die Einführung der Todesstrafe eingesetzt hatten, sondern auch als zwei Politiker, die die deutsch-polnischen Gegensätze hochspielten, um aus ihnen politisches Kapital zu schlagen. Tatsächlich kritisierten sie und ihre Gefährten aus der Partei „Recht und Gerechtigkeit“ (PiS) mit Deutschen kooperierende polnische Politiker und Bürger, warnten vor einem neuen revisionistischen Geschichtsverständnis in Deutschland. Mit Entschädigungsforderungen für Kriegschäden bauten sie eine Drohkulisse auf. Unbemerkt blieb aber in Deutschland, dass die Mehrheit der polnischen Politiker, darunter auch die liberal-konservative Bürgerplattform (PO) um Donald Tusk und Jan Rokita, ähnliche außenpolitische Akzente setzte. Deutlich erkennbar war dies vor allem auf dem Feld der Europapolitik. Neben den Kaczynskis lehnten auch Tusk und Rokita die EU-Verfassung, vor allem wegen der Änderung des Abstimmungsmodus im Europäischen Rat hin zu einer stärkeren Berücksichtigung der Bevölkerungsverhältnisse und des Fehlens von Bezügen zur christlichen Wertegemeinschaft, entschieden ab. Seit Ende 2004 wurde in den aus dem Solidarnosc-Lager entstandenen konservativen Parteien PiS und PO eine außenpolitische Linie feststellbar, die der Politologe Piotr Buras als eine „Politik des Zeugnisablegens“ bezeichnet. Statt pragmatischer Ideen und Problemlösungen dominiert in dieser außenpolitischen Denkrichtung die Forderung nach intensiven Debatten über belastende Themen, wie deutsche Entschädigungen für den Krieg gegen Polen, Geschichtspolitik und das Verhältnis zu Russland. Pragmatische Ideen für die Zusammenarbeit mit Deutschen waren eher Mangelware in den Programmen der PiS und PO. Zwar entfernten sich Tusk und seine Bürgerplattform im Laufe des polnischen Wahlkampfes zunehmend von den deutschlandkritischen Tönen und plädierten für eine Belebung der deutsch-polnischen Beziehungen, doch dies änderte nichts an der grundsätzlichen Absage auch der PO an die EU-Verfassung und eines von vielen Unionspolitikern favorisierten Europäischen Zentrums gegen Vertreibungen in Berlin. Der Wechsel zum versöhnlicheren und pragmatischeren Tonfall brachte jedoch der Bürgerplattform und Donald Tusk keinen Erfolg. Je länger der Wahlkampf dauerte, umso mehr konnten sich die Kaczynski-Brüder mit europaund deutschlandkritischen Sprüchen als tapfere Patrioten gegenüber den smarten Liberalkonservativen profilieren. Doch ähnlich wie in Deutschland waren 2005 die außenpolitischen Themen nicht wahlentscheidend. Mit dem Versprechen, konsequent gegen Korruption vorzugehen, für mehr öffentliche Sicherheit und neue sozialpolitische Subventionen zu sorgen, überzeugten die Brüder viele vom langen Modernisierungsprozess ernüchterte Bürger. Die Herzen der SolidarnoscKombattanten wärmten die Kaczynskis mit einem neuen Lustrationsprogramm, das die alten kommunistischen Eliten aus dem politischen Leben verdrängen sollte, um so eine Grundlage für die Weiterentwicklung der jungen polnischen Demokratie in eine neue, nun die vierte, Republik zu schaffen.

4.2 Modernisierungskrise und Stimmungswechsel in Polen Die Kaczynskis profitieren von einer tiefen Identitätskrise, die durch den Globalisierungsprozess und den europäischen Aufholprozess Polen erfasst hat. Die Öffnung des Marktes, Reformen des Staates und des Wirtschaftssystems haben nicht nur einen enormen Modernisierungsprozess in Polen ausgelöst, sondern auch neue Probleme geschaffen. Immer deprimieren-

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der wirkt auf die meisten Polen die Erkenntnis, dass das Land längst den Anschluss an die moderne Konsumgesellschaft gefunden hat, diese Welt aber vielen – auch jungen und arbeitenden Menschen – verschlossen bleibt und dass Konjunkturboom in einer globalisierten Weltwirtschaft nicht automatisch zum breiten Wohlstand in den postkommunistischen Gesellschaften führt. Nicht nur international agierende Konzerne, sondern auch polnische Großinvestoren und Mittelständler zieht es in Richtung osteuropäische und asiatische Billiglohnländer. Immer mehr Polen fragen sich, ob ihr Traum von einem dauerhaften und sozialen Wirtschaftswunder, wie ihn in der unmittelbaren Nachkriegszeit viele Westeuropäer erleben durften, angesichts neuer globaler Wirtschaftsbedingungen eine Illusion bleibe. Verstärkt wird dieser Eindruck nicht nur durch die hohe Arbeitslosigkeit, vor allem unter Jugendlichen, sondern auch durch die zunehmende Vertiefung regionaler Entwicklungsunterschiede innerhalb Polens. Zwar sehnen sich die meisten Polen nach keiner radikalen Alternative zum eingeschlagenen Weg, der Transformationsprozess hat aber in den letzten Jahren an positiver Ausstrahlung verloren, der Modernisierungsweg bietet kaum Identifikationschancen. In einer solchen Atmosphäre erweist sich die Sprache polnischer Liberaler als kaum begeisterungsfähig. Vor allem auf dem Land und in den abseits der großen Investitionsströme liegenden Provinzen und Städten gelingt es den liberalen Köpfen nicht, verstanden zu werden. Den Kaczynski-Brüdern ist es am besten gelungen, in dieser Stimmung Wähler zu mobilisieren. Mit sozialen Versprechen haben sie eine breite politische Basis geschaffen; das Bündnis mit katholischen Aktivisten um das Radio Maryja soll die Zustimmung der traditionellen ländlichen Bevölkerung und der Provinz sichern und die Herzen der von der Moderne geplagten polnischen Katholiken erwärmen. Zwar waren in den Großstädten Donald Tusk und seine Bürgerplattform erfolgreich, dennoch sind die Kaczynskis als Großstädter und renommierte Juristen auch für die Eliten der Metropolen wählbar. Die Politiker der PiS kann man wahrlich nicht zu den Wendeverlierern zählen. Mit einem Rückzug vom Pfad der Modernisierung, gar einer neuen „Diktatur konservativer Eliten“ unter einer Kaczynski-Führung, glaubt kaum ein ernst zu nehmender politischer Beobachter in Polen. Was die PiS jedoch von den modernen konservativen Parteien Westeuropas unterscheidet, ist ihre Distanz zum Liberalismus. Der moderne europäische Konservatismus ist weniger traditionalistisch, als vielmehr pragmatisch. In den westeuropäischen Parteien christlicher Prägung dominiert die Bereitschaft, sich mit der Wirklichkeit der modernen Welt anzufreunden, statt die Welt durch eine konservative Revolution nach ihrer Vorstellung zu verändern. Auch im Bereich der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik ist die Kaczynski-Partei paternalistischer geprägt als die meisten europäischen Konservativen. Der westeuropäische und angelsächsische Konservatismus geht davon aus, dass der Staat dem Bürger die Grundlagen schaffen soll, damit dieser selbstständig agieren und möglichst viel Eigenverantwortung übernehmen kann. Der Konservatismus von Jaroslaw und Lech Kaczynski ist vor allem in ihren Vorstellungen vom Staat und der Wirtschaft noch stark vom realsozialistischen Erbe geprägt. Treffend hat der Publizist Adam Krzeminski die PiS mit der alten CSU und die KaczynskiBrüder mit Franz-Josef Strauss verglichen: schwer berechenbare Demokraten, die ein breites politisches Spektrum auf der Rechten ausfüllen wollen, ihre Partei autokratisch führen und als machtbewusste Antikommunisten selbst Bündnisse mit Realsozialismusnostalgikern schmieden können.

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4.3 Perspektiven der Kooperation, Lernerfahrung Ukraine Das große politische Ziel der Kaczynskis ist aber nicht – wie manche westlichen Beobachter fürchten –, Polen aus der Staatengemeinschaft der EU herauszuführen, sondern mit der Etablierung einer großen konservativen Volkspartei die politische Bühne der polnischen Demokratie zu dominieren. Insofern passt in diese politische Großstrategie die signalisierte Bereitschaft des neuen polnischen Staatspräsidenten Lech Kaczynski und der PiS-Regierung, weiterhin für partnerschaftliche Beziehungen mit dem deutschen Nachbarn einzutreten. Es ist durchaus vorstellbar, dass es unter der Kaczynski-Regierung auf bislang schwierigen Themenfeldern, wie dem Verhältnis zu Russland oder der Geschichtspolitik, zu einer engeren deutsch-polnischen Kooperation kommen könnte. Neue Chancen für eine Annäherung eröffnen vor allem die Evolution der Wahrnehmung Russlands und der Ukraine in der Bundesrepublik Deutschland sowie die Entwicklung des geschichtspolitischen Diskurses in Deutschland und Polen. Schon Anfang dieses Jahrzehnts erörterten deutsch-polnische Lobbyisten die Chancen einer Belebung der deutsch-polnischen Beziehungen auf dem Wege gemeinsamer ostpolitischer Initiativen. Die orangefarbene Revolution war 2004 eine Gelegenheit für das deutsch-polnische Tandem, sich international zu profilieren. In Kiew bewiesen die Staaten der EU, dass sie durchaus zu einer gemeinsamen Außenpolitik fähig sind. Polens Diplomaten hätten in Kiew keinen Erfolg erzielt ohne die Unterstützung seitens anderer europäischer Partner. Erst diese europäische Drohkulisse zwang Kutschma und seinen Kronprinzen Janukowytsch dazu, faire und freie Wahlen zuzulassen. Eine wichtige Rolle spielte in dieser Situation auch die Bundesregierung: die Solidarität Gerhard Schröders mit der Ukraine-Politik der EU überzeugte Putin, in die Auseinandersetzung zwischen Janukowytsch und Juschtschenko nicht mehr einzugreifen. Die Bedeutung der orangefarbenen Revolution für das deutsch-polnische Verhältnis bestand nicht nur darin, dass beide Länder die Erfahrung machen konnten, wie außenpolitisch effektiv eine deutsch-polnische Zusammenarbeit sein kann. Viele Polen machen seitdem auch die Erfahrung, dass die Kiewer Ereignisse den Erfahrungshorizont politischer Eliten in der Bundesrepublik erweitert haben. Vor der Revolution war die unabhängige Ukraine in dem Bewusstsein deutscher Journalisten und Politiker fast gar nicht präsent, Stimmen ukrainischer Demokarten und Intellektueller haben im Gegensatz zu Polen kaum jemanden am Rhein und der Spree interessiert. Die Perzeption der Ukraine ist intensiver geworden, zunehmend wird auch die polnische Osteuropakompetenz geschätzt. Das massive Engagement Putins für das Kutschma-Regime hat in der Bundesrepublik die kritische Berichterstattung über den autoritären Führungsstil der Kremlführung verstärkt. Der Schauprozess gegen Chodorkowski hat dieser Tendenz noch weiteren Auftrieb gegeben. Mit Genugtuung nehmen polnische politische Kommentatoren zur Kenntnis, dass auch deutsche Medien und Politiker Schröders Männerfreundschaft mit Putin deutlich kritisiert haben (¡ Russland). Die Stimmen, die für einen spezifisch russischen Umweg über ein autoritäres Regime hin zu einer modernen Demokratie plädieren, werden leiser. Diese Einschätzung ist sicherlich sehr idealisierend, man kann jedoch deutlich einen Lernprozess in Bezug auf Putins Russland und die Ukraine in der Bundesrepublik feststellen, einen Prozess, der im Bereich der europäischen Ostpolitik Deutsche und Polen angenähert hat. Das heißt natürlich noch lange nicht, dass die Bundesregierung ähnlich wie die Brüder Kaczynski und die Mehrheit von Polens politischen Eliten einen Beitritt der Ukraine in die EU in absehbarer Zeit wünschen.

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Der ostpolitische Wehrnehmungswechsel könnte auch davon profitieren, dass zunehmend das politische Leben Deutschlands von Politikern und Journalisten mit Lebenserfahrungen aus der ehemaligen DDR geprägt wird. Viele Polen verbinden mit dem Aufstieg Angela Merkels die Hoffnung, dass sie ihre Erfahrungen des Lebens in einer autoritären Gesellschaft und das Bewusstsein des Erbes der Spaltung Europas durch Jalta in die Politik einbringt und so der deutsch-polnische Dialog leichter fallen könnte. Eine interessante Dynamik ist ebenfalls auf dem Feld der Geschichtspolitik zu beobachten. Zwar stieß die Aufnahme des Projekts eines Berliner Zentrums gegen Vertreibungen in das CDU-Wahlprogramm auf massive Kritik aus Warschau. Die Befürworter eines intensiven historischen Dialogs zwischen beiden Ländern bekamen aber gleichzeitig eine unerwartet deutliche Unterstützung sowohl durch die katholische als auch die evangelische Kirche in Deutschland. Der Erzbischof von Berlin stoppte den Verkauf einer Berliner Kirche an Erika Steinbachs Stiftung „Europäisches Zentrum gegen Vertreibungen“. Unmittelbar nach dieser Entscheidung sprach sich der Vorsitzende der Deutschen Bischofskonferenz, Kardinal Karl Lehmann, für Formen der Erinnerung aus, die beide Nationen annähern und keine neuen Teilungen schaffen. Ähnlich äußerten sich Vertreter der evangelischen Kirche. Das Klima für die Initiierung gemeinsamer geschichtspolitischer Projekte ist zurzeit günstig. Mit der Gründung einer europäischen Stiftung „Erinnerung und Solidarität“ haben die Vorgängerregierungen eine gute Grundlage für gemeinsame Projekte auf diesem Feld geschaffen. Bundeskanzlerin Merkel unterstützt europäische Formen der Erinnerungspolitik und hat die große Koalition genutzt, um sich vom außenpolitischen Ballast des Steinbach-Projektes eines Berliner „Zentrums gegen Vertreibungen“ zu befreien. Nicht nur für die große Koalition ist die deutsch-polnische Geschichtspolitik eine Herausforderung, sondern auch für die polnische Seite. Sie muss beweisen, wie sie konkret dazu beitragen will, den historischen Diskurs in den beiden Ländern stärker miteinander zu verzahnen, gar anzunähern. Sicherlich muss die Geschichtspolitik der polnischen Demokratie Formen finden, die die Erfahrungen und den Standpunkt des Nachbarn stärker mitberücksichtigen, und beweisen, dass sie viel mehr ist, als nur der Versuch, Zeugnis über die polnischen Opfer und Mythen abzulegen. Dariusz Gawin, ein enger Berater des neuen polnischen Staatspräsidenten, hat in einer polnischen Diskussion zu diesem Thema treffend festgestellt, dass er sich nur eine moderne polnische Geschichtspolitik vorstellen kann, die im Hintergrund den Geist des polnischen Mythenzerstörers und Ironikers Witold Gombrowicz vernimmt. Es ist zu hoffen, dass die Politik der PiS von solchen Ansichten geprägt sein wird. Der Verlauf der Präsidentschaftskampagne gibt eher Anlass zur Sorge. Jacek Kurski, der Wahlmanager der PiS, warf Donald Tusk vor, er werde als Staatsoberhaupt polnische Interessen nicht glaubwürdig vertreten können. Seine These versuchte er dadurch zu untermauern, dass er Tusk in Sippenhaft nahm und ihm vorwarf, sein Großvater hätte sich als Volksdeutscher freiwillig zur Wehrmacht gemeldet. Zudem versuchte Kurski Tusks Integrität in Frage zu stellen, indem er auf seine Beteiligung an Danziger Projekten, die die Erinnerung an das deutsche und multikulturelle Erbe von Tusks Heimatregion wahren, hinwies. Kurskis Angriffe trafen auf starke Resonanz vor allem im ländlich geprägten Osten Polens sowie unter katholisch-patriotischen Aktivisten. Der Streit um die regionale Identität Tusks und seine Familiengeschichte hat leider die Sorge wachsen lassen, dass ein großer Teil der polnischen Eliten und der Bevölkerung weiterhin in den nationalistischen Mythen der Volksrepublik Polen verwurzelt ist, und dass ein Großteil der Menschen weit von einer kritischen und komplexen Refle-

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xion über die polnische, gar deutsch-polnische Geschichte entfernt ist. Von Gombrowicz’ Geist ist in der politischen Debatte Polens noch wenig zu spüren. Dennoch gaben die Präsidentschaftswahlen auch in dieser Frage neuen Anlass zu Hoffnung: Sie zeigten eine Evolution der kollektiven Erinnerung und des Verhältnisses zu Deutschen vor allem in den ehemals deutschen Gebieten, wo sich die Mehrheit von der Kampagne gegen Tusk nicht beeindrucken ließ. Das ist erstaunlich, denn auf den ehemals deutschen Gebieten leben heute mehrheitlich Polen, die erst nach dem Zweiten Weltkrieg vor allem aus den Ostgebieten gekommen sind. Diese Menschen haben sich bei den letzten Wahlen mehrheitlich immun gegenüber antideutschen Stereotypen gezeigt und eine ausgeprägte Identifikation mit der deutsch-polnischen Grenzlandschaft an den Tag gelegt, die für die meisten politischen Beobachter eine Überraschung war. Die geographische Nähe zu Deutschland kann eine solche Haltung nicht erklären. Wahrscheinlich ist in diesen Regionen eine neue komplexe Sicht auf die deutsch-polnische Beziehungsgeschichte gewachsen; kurzum, die komplizierte kaschubische Familiengeschichte von Donald Tusk hat diese Wähler weder überrascht noch abgeneigt. Es bleibt zu hoffen, dass diese positive Entwicklung von der neuen Regierung und dem neuen polnischen Staatspräsidenten nicht missachtet wird. Auch in diesem Zusammenhang ist es erfreulich, dass unmittelbar nach den Wahlen Lech Kaczynski den Kontakt zu deutschen Medien gesucht hat, um seine Offenheit gegenüber Deutschen und seine Verbundenheit mit der Europäischen Union zu unterstreichen. Bei seinem Antrittsbesuch im März 2006 in Berlin hat Staatspräsident Kaczynski seine Bereitschaft zur Belebung der deutsch-polnischen Beziehungen und zur Weiterentwicklung der Europäischen Union erneut signalisiert (vgl. Cichocki 2006). Zur Überraschung vieler deutscher Experten hat Kaczynski in Berlin dafür plädiert, die negativen Erfahrungen des Zweiten Weltkriegs endlich ad acta zu legen und den Blick nach vorne zu richten.

5. Bilanz Die Bilanz der deutsch-polnischen Beziehungen von 1989 bis Anfang 2006 fällt ambivalent aus. Deutschland und Polen haben in vielen Bereichen die Chancen genutzt, die sich aus der neuen Nachbarschaft ergaben. In nur kurzer Zeit sind beide Staaten zu Partnern in der NATO und in der Europäischen Union geworden. Das hohe Niveau der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit lässt die einstige Situation an der vor 1989 noch undurchlässigen Grenze vergessen (Formuszewicz 2005). Der wirtschaftliche Austausch zwischen beiden Staaten ist rasant gestiegen und hat beiden Seiten Vorteile gebracht. Die Quantität der kulturellen Kontakte hat ebenfalls in einem beeindruckenden Umfang zugenommen. Dennoch ist die Entwicklung der deutsch-polnischen Beziehungen ihren selbst gesteckten Ansprüchen nicht in jeder Hinsicht gerecht geworden. Die unterschiedlichen und streckenweise sogar entschieden konträren Positionen, die während des Irak-Krieges und in der Frage der Europäischen Verfassung deutlich wurden, zeigten, wie schwer es den politischen Eliten beider Länder fällt, in zentralen Politikfeldern Übereinstimmung zu erreichen. Im Zusammenhang mit dem IrakKrieg sah sich Deutschland mit Vorwürfen aus Polen konfrontiert, die Europäer gegen die USA in Stellung bringen zu wollen, während Polen sich dem Vorwurf aus Deutschland ausgesetzt sah, als „trojanisches Pferd“ der USA (abwertend war auch vom „trojanischen Esel“ die Rede) eine gemeinsame Position der Europäer zu unterminieren („Brief der Acht“). Verständnis für die jeweils gut begründete Position des anderen fehlte auf beiden Seiten. Ein weiteres

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Beispiel für den schwierigen Dialog ist die Debatte um die Europäische Verfassung. Auf deutscher Seite wurde die polnische Kritik an dem Verfassungsentwurf kaum ernst genommen. In Polen wurden Vorwürfe laut, die Verfassung diene in erster Linie deutschen und französischen Interessen und dazu, den Einfluss Polens in der EU zu schmälern. Festgemacht wurde dieser Vorwurf an der vorgesehenen – gegenüber den Beschlüssen von Nizza veränderten – Stimmverteilung im Rat. Insbesondere auf der politischen Rechten Polens wurden große Vorbehalte, wenn nicht sogar offene Ablehnung, gegenüber einem engen Zusammengehen mit Deutschland in der Europapolitik formuliert. Die deutsch-polnischen Beziehungen erinnerten in den Jahren zwischen 2003 und 2005 an eine Konfliktgemeinschaft in Europa. Trotz des in Berlin und Warschau vorherrschenden Willens zu einer spürbaren Verbesserung des bilateralen Klimas ist eine „strategische Partnerschaft“ zwischen Deutschland und Polen, die von einigen Publizisten und Politikern seit der EU-Osterweiterung (¡ Mittel- und Osteuropa) gefordert wird (Schwall-Düren 2005; Lang 2004), zurzeit nicht in Sicht. Viel realistischer scheint eine pragmatische Kooperation mit dem Charakter einer Zweckgemeinschaft, die wenige, aber wichtige Vorhaben umsetzt. Der Wille beider Regierungen, eine zukunftsweisende gemeinsame Agenda wichtiger deutsch-polnischer Vorhaben zu formulieren und umzusetzen, ist zurzeit nicht erkennbar.

Weiterführende Literatur Bingen, Dieter/Wolff-Poweska, Anna (Hrsg.), (2005), Nachbarn auf Distanz. Polen und Deutsche 1998–2004, Wiesbaden: Harrassowitz. Sammelband mit zahlreichen Beiträgen über die Entwicklungen der deutsch-polnischen Beziehungen am Vorabend der EU-Osterweiterung. Empirisch umfangreiche und analytisch vielschichtige Analyse des aktuellen Verhältnisses. Bingen, Dieter (2005), Die deutsch-polnischen Beziehungen nach 1945, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, H. 5–6, S. 9–17. Kurze und dichte Einführung in die Entwicklung der politischen Beziehungen nach dem Zweiten Weltkrieg, wobei die jüngsten Erfolge sowie Rückschläge den Schwerpunkt der Analyse bilden. Buras, Piotr/Tewes, Henning (2005), Polens Weg. Von der Wende bis zum EU-Beitritt, Stuttgart: Hohenheim. Gut lesbare Analyse der jungen polnischen Demokratie und Bilanz des polnischen Transformationsprozesses nach 1989. Eberwein, Wolf-Dieter/Kerski, Basil (Hrsg.), (2001), Die deutsch-polnischen Beziehungen 1949–2000. Eine Werte- und Interessengemeinschaft?, Opladen: Leske + Budrich. Sammelband über die Entwicklung der Beziehungen vor und nach 1989. Die Beiträge im Band ordnen die Substanz der deutsch-polnischen Beziehungen integrationstheoretisch und analysieren sie empirisch. Hajnicz, Artur (1995), Polens Wende und Deutschlands Vereinigung. Die Öffnung zur Normalität 1989–1992, Paderborn: Schöningh. Dichte Darstellung der deutsch-polnischen Beziehungen am Vorabend des Mauerfalls sowie im Laufe des deutschen Vereinigungsprozesses. De Autor, außenpolitischer Berater von Ministerpräsident Mazowiecki, versucht daneben die Entstehungsgeschichte des Nachbarschaftsvertrages von 1991 zu rekonstruieren. Lang, Kai-Olaf (2004), Pragmatische Kooperation statt strategische Partnerschaft. Zu Stand und Perspektiven der deutsch-polnischen Beziehungen, SWP-Aktuell (48), Oktober 2004. Kritische Analyse der Entwicklung der Beziehungen auf der Regierungsebene sowie der außenpolitischen Debatten in Polen zwischen 2003 und 2005. Lawaty, Andreas/Orlowski, Hubert (Hrsg.), (2003), Deutsche und Polen. Geschichte – Kultur – Politik, München: Beck. In über 60 Essays gehen polnische und deutsche Autoren der Frage nach, was Deutsche und Polen unterscheidet und worin sie sich ähneln. Der Vergleich deckt Konfliktpotenziale auf und zeigt die Stärken der Partnerschaft.

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Riechers, Albrecht/Schröter, Christian/Kerski, Basil (Hrsg.), (2005), Dialog der Bürger. Die gesellschaftliche Ebene der deutsch-polnischen Nachbarschaft, Osnabrück: Fibre. Umfangreicher Sammelband, der die historische und aktuelle Entwicklung der Beziehungen auf der nichtstaatlichen Ebene darstellt.

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Staaten und MittelMichael Dauderstädt Osteuropa Regionen Der Umbruch in Mittel- und Osteuropa definiert das Ende des kurzen Zwanzigsten Jahrhunderts. Internationale Politik, europäische Einigung und deutsche Außenpolitik erfuhren zwischen dem Solidarnosc-Wahlsieg im Sommer 1989 und der Auflösung der Sowjetunion Ende 1991 dramatische Veränderungen ihrer Grundlagen, Rahmenbedingungen und Ausrichtung. Viele der wichtigsten Akteure veränderten sich in ihren Kernmerkmalen wie Territorium, Bevölkerung, Rechtspersönlichkeit, Interessenlagen, Bündnisstrukturen, wirtschaftlichen Verflechtungen. Der vorliegende Aufsatz konzentriert sich auf Ungarn, die Tschechoslowakei und ihre beiden Nachfolgestaaten, sowie im geringeren Umfang auf das Baltikum, Bulgarien und Rumänien. Ausgeklammert wird die deutsche Außenpolitik gegenüber Polen, da ihr ein eigener Beitrag gewidmet ist (¡ Polen). Die Teilung Deutschlands, der Kalte Krieg und der Ost-West-Konflikt hatten die deutsche Politik gegenüber Mittel- und Osteuropa maßgeblich geprägt. Während die im Westen eingebundene Bundesrepublik Deutschland (BRD) nur langsam im Zuge der Entspannung ihre Beziehungen zu Mittel- und Osteuropa vertiefte, war die Deutsche Demokratische Republik (DDR) mit diesen Ländern eng wirtschaftlich und militärisch integriert, wobei in diesem Beitrag nicht auf die Außenpolitik der DDR gegenüber Ostmitteleuropa eingegangen wird. Mit der deutschen Einigung erfüllte sich ein zentraler außenpolitischer Verfassungsauftrag der alten Bundesrepublik und ihr wichtigstes außenpolitisches Ziel wurde erreicht. Ein neues Deutschland entstand in der Mitte Europas mit neuen Nachbarschaftsstrukturen, Problemen und Interessen. Das vereinigte Deutschland musste die Ängste der alten und neuen Nachbarn entkräften. Als wichtigster Wirtschaftspartner Ostmitteleuropas und neue „Zentralmacht“ (Schwarz 1994) (¡ Deutschland als Europas Zentralmacht) stand es vor der Aufgabe, beim Aufbau seiner bilateralen Beziehungen ebenso wie der multilateralen Strukturen den Erfolg der Westintegration der Bonner Republik zu wiederholen.

1. Kalter Krieg und Ostpolitik Vor dem historischen Umbruch 1989/90 stand die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland (BRD) gegenüber Ostmitteleuropa im Zeichen des Ost-West-Konflikts. Die BRD selbst war Ausfluss dieses Konflikts und der dadurch bedingten Teilung Europas und Deutschlands. Von Anfang an musste die deutsche Außenpolitik ihr wichtigstes Ziel, die deutsche Wiedervereinigung, mit den durch den Kalten Krieg geprägten Konfliktkonstellationen versöhnen. Insbesondere die SPD befürchtete, dass die von Adenauer verfolgte Westintegration der BRD und die darin implizierte Konfrontation mit der Sowjetunion die Wiedervereinigung verhindern würde.

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1.1 Kalter Krieg Im Ergebnis setzte sich die CDU/CSU mit ihrer Politik der Westintegration (Wiederaufrüstung, NATO-Beitritt, westeuropäische Einigung) durch, wobei die BRD innerhalb des Rahmens dieser Grundentscheidung immer versuchte, ihre spezifischen Ziele – u.a. Ausbau der deutsch-deutschen Beziehungen, Berlin-Status, Anerkennung der Grenzen von 1937, Vertriebenenproblematik, Rückkehr der Kriegsgefangenen – zu erreichen. Dabei ging es nicht nur um die Revision der Ergebnisse des Zweiten Weltkrieges, sondern zunehmend auch um die besonderen Probleme eines „Frontstaates“ im Kalten Krieg. Aber bis zum Beginn der „Ostpolitik“ Willy Brandts versuchte die christdemokratisch geführte bundesdeutsche Außenpolitik, auch diese spezifischen deutschen Interessen eher durch Konfrontation als durch Annäherung zu verfolgen. Unter Adenauer neigte die BRD dazu, „dem Osten“ gegenüber unnachgiebiger zu sein als viele ihre westlichen Verbündeten, ja sogar als die Vormacht USA während der Kennedy-Administration (Pittman 1992: 8). Die Beziehungen zu Ostmitteleuropa waren entsprechend gespannt. Die Hallstein-Doktrin, die zur Durchsetzung des Alleinvertretungsanspruches der BRD die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zu Ländern, die die DDR anerkannt hatten, untersagte, führte dazu, dass die BRD zunächst keine offiziellen Beziehungen zu den Staaten Mittel- und Osteuropas unterhielt. Auch die sonstigen wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen litten unter dem Konflikt. Die in der Vorkriegszeit bedeutsamen Handelsbeziehungen zwischen Deutschland und Mittel- und Osteuropa erreichten in den 50er Jahren einen Tiefstand (Baconnier 1995: 25–26). Im Jahr 1949 musste die junge BRD dem Co-ordination Committee on Multilateral Controls (Cocom) beitreten, das die Ausfuhren des Westens in den Ostblock mit dem Ziel überwachte, rüstungsrelevante Hochtechnologieexporte zu unterbinden. Nur zur Sowjetunion bestanden nach dem Besuch Adenauers seit 1955 diplomatische Beziehungen und seit 1958 ein Handelsabkommen. Erst nach Adenauers Rücktritt 1963 kam es unter der Regierung Erhard mit Gerhard Schröder als Außenminister zum Austausch von Handelsmissionen mit weiteren Ländern Ostmitteleuropas. Umgekehrt hatten auch die Länder Ostmitteleuropas als Teile des sowjetisch kontrollierten Ostblocks kaum eine Wahl, betrachteten aber teilweise auch aus nationalem Interesse die westdeutschen Revisionsziele als „revanchistisch“. Ihre Beziehungen zu Deutschland konzentrierten sich auf die DDR, mit der sie durch die gemeinsame Mitgliedschaft im Warschauer Pakt und im RGW verbunden waren, während die BRD als „imperialistische“ Bedrohung galt. Versuche zu Alleingängen wurden brutal unterdrückt (Ungarn 1956, Tschechoslowakei 1968). Lediglich Jugoslawien sowie später und schwächer ausgeprägt Rumänien (King 1993: 300–308) leisteten sich eine eigenständige Außenpolitik gegenüber dem Westen und Deutschland. Sie traten beide dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank bei. Die Regierung der Großen Koalition unter Kiesinger/Brandt nahm 1967 diplomatische Beziehungen mit Rumänien und 1968 mit Jugoslawien auf. Der Einmarsch des Warschauer Paktes in die Tschechoslowakei 1968 bremste jedoch diesen ersten Annäherungsversuch.

1.2 Entspannung und Ostpolitik Erst mit der Entspannungspolitik änderte sich die Lage grundsätzlich. Die westdeutsche Politik folgte und ergänzte dabei die von den USA getragene Entspannungspolitik, die sich vorsichtig nach dem Höhepunkt der Konfrontation Anfang der 60er Jahre (Bau der Mauer und

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Kubakrise) entwickelt hatte und Anfang der 70er Jahre unter Nixon an Dynamik gewann. Die Ostpolitik der neuen, seit 1969 von Willy Brandt geführten Bundesregierung, die sich auf eine Koalition von SPD und FDP stützen konnte, schuf durch ihre Anerkennung der Nachkriegsrealitäten bzw. -grenzen die Voraussetzung für eine tiefer greifende Entspannung, wobei wichtige deutsche Interessen wie der deutsch-deutsche Austausch und der Status von Berlin geregelt werden konnten (Vier-Mächte-Abkommen von 1971, Grundlagenvertrag 1972) (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit). Im Zuge der Ostpolitik normalisierten sich die Beziehungen der BRD zu den Staaten Ostmitteleuropas. Dem deutsch-sowjetischen Abkommen vom September 1970 folgte im Dezember desselben Jahres der Vertrag mit Polen. Im Vertrag mit der Tschechoslowakei von 1973 betrachteten beide Seiten das Münchener Abkommen von 1938 als nichtig. Der Vertrag schränkte jedoch die Rechtswirkungen für natürliche und juristische Personen stark ein und klammerte somit kritische Probleme wie die Frage der Entschädigung und Rechte deutscher Vertriebener aus. Ebenfalls Ende 1973 nahm die BRD diplomatische Beziehungen zu Ungarn und Bulgarien auf. Dieser bilaterale Entspannungsprozess wurde multilateral durch die Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) ergänzt (¡ OSZE). Die Entspannungspolitik erlebte nach dem sowjetischen Einmarsch in Afghanistan 1979 einen Rückschlag. Die US-Regierung unter Ronald Reagan verfolgte einen deutlich konfliktiveren Kurs gegenüber dem Ostblock, der die ideologischen Gegensätze wieder stärker betonte und den Rüstungswettlauf beschleunigte. Die BRD unter der SPD-Regierung Schmidt folgte diesem Kurs nur zögerlich, ab 1982 dann unter der CDU/FDP-Regierung etwas entschlossener, doch ebenfalls mit kritischer Distanz. Vor allem den wirtschaftlichen Boykottmaßnahmen der US-Regierung wollte man sich nicht anschließen. Mit dem sich beschleunigenden Reformprozess in der Sowjetunion unter Gorbatschow entspannten sich die Beziehungen wieder. In den 70er Jahren entwickelten sich auch die wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen, was umgekehrt von der deutschen Regierung als Stärkung ihrer politischen Entspannungsbemühungen gesehen und unterstützt wurde. Die BRD wurde zum wichtigsten westlichen Handelspartner der RGW-Länder. Sie importierte von dort vor allem rohstoffintensive Güter (z.B. sowjetische Gaslieferungen), später stärker arbeitsintensive Produkte und exportierte vor allem Investitionsgüter. Sie erzielte zunehmend Exportüberschüsse, die sie partiell durch Vergabe von Krediten finanzierte, wodurch die Verschuldung vor allem Polens und Rumäniens kritisch anwuchs. Sowohl aus politischen (US-Boykott) als auch aus wirtschaftlichen Gründen stockten Anfang der 80er Jahre die Wirtschaftsbeziehungen mit Ostmitteleuropa, als die Länder ihre Zahlungsbilanz und Verschuldung durch Importeinschränkungen zu sanieren versuchten. Insgesamt blieb der Anteil des RGW (ohne DDR) am deutschen Außenhandel mit unter 7,5% bescheiden, wenn auch deutlich höher als bei anderen westlichen Ländern (Ash 1993: 360–361; Pittman 1992: 169–175). Nach dem Umbruch wurde die deutsche Ostpolitik mit neuen Augen gesehen. Kritiker fragten, ob sie die kommunistischen Regime eher stabilisierte oder dazu beitrug, den ab 1989 sich vollziehenden Systemwandel voranzutreiben. Der Ostpolitik wurde vorgeworfen, die Interessen der kleineren Länder Ostmitteleuropas zugunsten guter Beziehungen zur Sowjetunion und die Interessen der in diesen Ländern für Demokratie und Menschenrechte eintretenden Oppositionskräfte (vor allem die polnische Solidarnosc) zugunsten guter Beziehungen zu den Regierungen vernachlässigt zu haben. Dieser Vorwurf (Ash 1993) galt besonders der SPD, die ab 1982 in der Opposition angesichts der erneut steigenden Ost-West-Spannung eine „neue

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Ostpolitik“ (Bender 1996) im Sinne einer Friedenspolitik betrieb. Dagegen ist zu halten, dass insgesamt die Entspannungspolitik sowohl einzelnen Ländern wie auch der inneren Opposition neue Spielräume eröffnet hat (Larrabee 1993: 207). Mit der Aufgabe deutscher Revisionsansprüche verlor der sowjetische Schutz für die betroffenen Länder an Bedeutung. Und der KSZE-Prozess war Anlass für zahlreiche „Helsinkigruppen“, in ihren kommunistischen Gesellschaften auf die Umsetzung der in der Schlussakte verbürgten Menschenrechte zu drängen.

2. Umbruch, Einigung und Öffnung Spätestens seit Beginn der 80er Jahre traten die wirtschaftlichen Schwächen der kommunistischen Planwirtschaft immer deutlicher hervor. Gleichzeitig wurde klar, dass die notwendigen Reformen, die auch innerhalb der kommunistischen Apparate diskutiert wurden, nicht ohne massive politische Veränderungen möglich waren. Die Sowjetunion leitete unter dem neuen Generalsekretär der KPdSU, Michail Gorbatschow, eine Politik der Transparenz und des Umbaus (Glasnost und Perestroika) ein. Auf rein wirtschaftlichem Gebiet hatte vor allem Ungarn frühzeitig mit Reformen in Richtung Dezentralisierung und außenwirtschaftliche Öffnung begonnen. Rumänien verband seinen außenpolitischen Sonderweg mit einer brutalen Sparund Entschuldungspolitik, die jedes denkbare Anpassungsprogramm des IWF in den Schatten stellte.

2.1 Das vereinigte Deutschland und das veränderte Ostmitteleuropa Für die Länder Ostmitteleuropas war jedoch die außenpolitische Kursänderung der Sowjetunion entscheidend, die dortigen kommunistischen Regime nicht mehr militärisch zu stützen, sondern eventuell auch einen Macht- und damit Systemwechsel zu tolerieren. An Runden Tischen, in mehr oder weniger freien Wahlen und von Demonstrationen (in Rumänien gewaltsamen Auseinandersetzungen) begleitet, vollzog sich in allen Ländern ein meist friedlicher Machtwechsel, der teils antikommunistische (Polen, Ungarn, Tschechoslowakei), teils reformkommunistische (Bulgarien, Rumänien) Kräfte an die Regierung brachte. Im Baltikum vollzog sich der Umbruch als Kampf um die nationale Unabhängigkeit. Nach dem gescheiterten Putsch in der Sowjetunion vollzogen die westlichen Staaten die förmliche Anerkennung und nahmen diplomatische Beziehungen auf. Deutschland eröffnete seine drei baltischen Botschaften am 2.9.91. Die für Deutschland unmittelbar wichtigste Auswirkung des Umbruchs war der Fall der Mauer. Er verdankte sich nicht zuletzt der Entscheidung der ungarischen Regierung, ihre Grenze nach Österreich am 10./11.9.1989 für DDR-Bürger zu öffnen. Auch über die Tschechoslowakei gelang es DDR-Bürgern, die sich in die Deutsche Botschaft in Prag geflüchtet hatten, nach schwierigen Verhandlungen in die BRD auszureisen. Gleichzeitig nahm die öffentliche Kritik im Innern der DDR immer weiter zu. Nach dem Fall der Mauer am 9.11.89 setzte eine Massenflucht nach Westen ein, die ein wesentliches Motiv für die Planung zunächst einer Wirtschafts- und Währungsunion und dann der Vereinigung war. Die sozialen und wirtschaftlichen Probleme der Einigung und des anschließenden „Aufbaus Ost“ (Migra-

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tion, gewaltige Transferleistungen) dürften die deutsche Wahrnehmung der Risiken der Transformationsprozesse in Ostmitteleuropa entscheidend geprägt haben (Tichy 1993: 108). Die Umgestaltung der Staatenwelt im östlichen Mitteleuropa war damit aber noch nicht abgeschlossen. Innerhalb der Tschechoslowakei nahmen die Spannungen zu – zumindest zwischen den slowakischen und tschechischen Eliten. Formelle Korrekturen wie die Änderung des Staatsnamen in Tschechoslowakische Föderative Republik (CSFR) am 20.4.1990 änderten daran wenig. Die beiden antikommunistischen Oppositionsbewegungen waren zerfallen und in den zweiten Wahlen Mitte 1992 siegte in der Slowakei die nationalpopulistische Bewegung für eine demokratische Slowakei (HZDS) von Vladimir Meciar und in der Tschechischen Teilrepublik die Demokratische Bürgerpartei (ODS) von Vaclav Klaus. Die beiden Führer hatten sich bezeichnender Weise gar nicht mehr um föderale Ämter beworben, sondern übernahmen die Ministerpräsidentschaft in ihren Republiken. Meciar, der mit dem Versprechen der Unabhängigkeit angetreten war, aber wohl eine konföderative Lösung vorgezogen oder doch akzeptiert hätte, konnte sich mit Klaus, der unnachgiebig auf Föderation oder Trennung bestand, nur auf die „Samtene Scheidung“ einigen. Der Makel der nationalistischen Spaltungspolitik blieb aber vor allem an der slowakischen Regierung haften. Trotz zahlreicher Bedenken und Kritik von innen und außen wurden die beiden Staaten zum 1.1. 1993 formell unabhängig. Das am 4.10.1990 eröffnete deutsche Generalkonsulat in Bratislava wurde zur Botschaft. Die außenpolitische Absicherung der Vereinigung bedurfte einer gewaltigen diplomatischen Anstrengung, bei der die Beziehungen zu den Ländern Ostmitteleuropas (außerhalb der Sowjetunion) zwar nur eine Nebenrolle, aber eine relativ wichtige spielten. Am wichtigsten war die Klärung der Ostgrenze mit Polen, die sowohl im Zwei-plus-Vier-Vertrag (¡ „Zwei-plusVier“-Vertrag) als auch im deutsch-polnischen Grenzvertrag erfolgte. Aber auch mit den übrigen postkommunistischen Staaten gab es Klärungsbedarf, vor allem mit der Tschechoslowakei, dem einzigen anderen unmittelbaren Nachbarn. So mussten alle völkerrechtlichen Verträge der DDR gemäß Art. 12 des Einigungsvertrages überprüft und ggf. gelöscht werden. Naturgemäß hatten gerade die kommunistischen Länder zahlreiche Abkommen mit der DDR. So erloschen nach entsprechenden mehrjährigen Konsultationen mit Bulgarien 65, mit Rumänien 50, mit der Tschechoslowakei 89 und mit Ungarn 86 Verträge (AA 1993: 446). In der Außenhandelspolitik erbat sich Deutschland von der EU Ausnahmeregeln für Importe aus Mittel- und Osteuropa in die ehemalige DDR (Anderson 1997: 92–94). Entsprechend veränderten sich die Außenbeziehungen. Deutschland eröffnete zwischen dem 3.10.1990 und Ende 1993 34 neue Auslandsvertretungen, davon 28 in Mittel- und Osteuropa, einschl. Kaukasus und Zentralasien (AA 1993: 445). Schließlich wurde auch die Verlegung der Hauptstadt und des Parlaments- und Regierungssitzes von Bonn nach Berlin als eine Hinwendung Deutschlands nach Ostmitteleuropa gesehen.

2.2 Das schwierige Nachbarschaftsverhältnis zur Tschechoslowakei Kompliziert gestalteten sich die Beziehungen zur Tschechoslowakei, dem einzigen Nachbarn beider deutscher Staaten. Alsbald zeigte sich, dass mit dem Ende des ideologisch geprägten Ost-West-Konflikts traditionell nationale Interessen – u.a. Minderheiten, Sprachpolitik – im Sinne einer „Realpolitisierung“ (Pradetto/Alamir 1997: 54) wieder stärker in den Vordergrund traten. Im Falle des deutsch-tschechoslowakischen Verhältnisses belastete vor allem die

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sudetendeutsche Frage die Entwicklung der freundschaftlichen Beziehungen. Dabei hatte die Tschechoslowakei auf die Klärung offener Fragen vor der Vereinigung im Zuge des Zweiplus-Vier-Prozesses verzichtet. Der gerade neu gewählte tschechoslowakische Präsident Vaclav Havel hatte gleich mutige Zeichen gesetzt, die ihm in seinem eigenen Land Ablehnung einbrachten. Er hatte als Ziele seines ersten Auslandsbesuches am 2.1.1990 München, den Ort des infamen Abkommens von 1937, und (Ost-)Berlin gewählt. Havel stellte sich offen zu der schwierigen Vergangenheit und bezeichnete die Vertreibung als ungerecht. Allerdings lehnte auch er eine Entschädigung ab. Auf deutscher Seite war man umgekehrt nicht bereit, auf mögliche Rechtspositionen zu verzichten – seitens der betroffenen Sudetendeutschen ohnehin kaum und seitens der Bundesregierung nicht, um zu vermeiden, seinerseits Ansprüche gegenüber den Betroffenen honorieren zu müssen, auf die man – gewissermaßen in deren Namen – als Staat verzichtet hätte. Vor allem die konservative Regierung des Freistaats Bayern, wo ca. eine Million sudetendeutsche Vertriebene lebten, vertrat eine harte Position. Von tschechischer Seite wurden umgekehrt Ansprüche von Opfern des Nationalsozialismus laut. Neue tschechische Entschädigungsgesetze der Jahre 1990 und 1991 schlossen die Wiedergutmachung vor dem 25.2.1948 begangenen Unrechts aus. Die betraf sowohl die Opfer des Nationalsozialismus (vor allem Juden) als auch der Vertreibung (Bren 1994). Der am 27.2.92 in Kraft getretene deutsch-tschechoslowakische Vertrag über „gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit“ bestätigte einerseits das Abkommen von 1973, insbesondere bezüglich der Nichtigkeit des Münchener Abkommens von 1937, schloss beiderseits Gebietsansprüche aus und definierte die Rechte der jeweiligen Minderheiten. Andererseits klammerte er aber eventuelle Vermögensansprüche der Vertriebenen im begleitenden Briefwechsel aus. Die Beziehungen zwischen den beiden konservativen Regierungen in Bonn und Prag blieben eher kühl, nicht zuletzt wegen der offenen Entschädigungsfragen. Auch teilte Vaclav Klaus weder Helmut Kohls Begeisterung für die europäische Einigung noch die für die soziale Dimension der Marktwirtschaft. Erst nach weiteren Initiativen kam es Ende 1996/Anfang 1997 zur deutsch-tschechischen „Deklaration über gegenseitige Beziehungen und ihre zukünftige Entwicklung“ und zur Einrichtung eines Zukunftsfonds, aus dem insbesondere tschechische Opfer des Nationalsozialismus entschädigt wurden – wenn auch in mittelbarer Form. Im Frühjahr 1999 erklärte der tschechische Premier Zeman, dessen sozialdemokratische Partei (CSSD) die Regierung Klaus abgelöst hatte, die Bénés-Dekrete für erloschen. Für die ebenfalls sozialdemokratisch geführte neue deutsche Regierung versicherte Bundeskanzler Schröder, die Regierung werde keine Vermögensforderungen gegen Tschechien unterstützen (Handl 2000: 239). Trotz der damit erreichten Entspannung bleibt die Vergangenheit ein latentes Problem in den deutsch-tschechischen Beziehungen, das insbesondere von bayerischen Politikern angesprochen wird. Bilaterale Probleme drohten auch, die Beitrittsfrage zu belasten, sei es, dass Vertriebene die Erfüllung ihrer Forderungen als Beitrittsvoraussetzung sahen, sei es, dass Sicherheitsbedenken bezüglich des gerade erst in Betrieb genommenen tschechischen Atomkraftwerks Temlin den Verhandlungsprozess beeinflussten (allerdings noch stärker auf Druck Österreichs). Das Verhältnis erfuhr zusätzliche Belastungen im doppelten Wahljahr 2002, als fast alle tschechischen Parteien antideutsche Ressentiments im Wahlkampf ausnutzten.

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Staaten und Regionen

2.3 Die neue Ostpolitik Gegenüber den übrigen Ländern Ostmitteleuropas bestand deutlich geringerer außenpolitischer Handlungsbedarf: > Mit Ungarn verband Deutschland ein tiefes Gefühl der Dankbarkeit wegen der Grenzöffnung 1989, das sich auch in Finanzhilfen ausdrückte. Ein Nachbarschaftsvertrag wurde am 6. Februar 1992 abgeschlossen. Die deutsche Minderheit in Ungarn erwies sich weder für die ungarische Innenpolitik, noch für die bilateralen Beziehungen als problematisch, so dass Deutschland ein Konsulat in ihrem Hauptsiedlungsgebiet, in Fünfkirchen (Pecs) eröffnete. > Gegenüber der Slowakei gestalteten sich die Beziehungen schwieriger, da die Regierung Meciar, die bis 1998 bis auf ein kurzes Interregnum durchgängig an der Macht war, eine umstrittene Politik gegenüber der ungarischen Minderheit und der Opposition in der Slowakei betrieb. Auch wenn die einzelnen Maßnahmen der slowakischen Regierung kaum offen internationalen Normen widersprachen, veranlassten Stil und Rhetorik Meciars die westliche Politik, die Beziehungen auf einem formellen Niveau einzufrieren und mehr oder weniger offen die Opposition zu unterstützen, die dann im Herbst 1998 Meciar stürzen konnte. Im Anschluss an den Machtwechsel in Bratislava intensivierten sich die Beziehungen spürbar. > In Rumänien lebte eine bedeutende deutsche Minderheit, die aus politischen wie wirtschaftlichen Gründen seit längerem das Land verlassen wollte. Im Zeitraum zwischen 1950 und 1990 konnten insgesamt 353.470 Rumäniendeutsche ausreisen. Fast ein Drittel dieser Aussiedlung fand 1990 statt, als innerhalb dieses Jahres 111.150 Deutsche emigrierten (AA 1991: 438; King 1993: 309). Am 21. April 1992 wurde ein bilateraler Vertrag abgeschlossen. > Mit Bulgarien stellten sich kaum spezifische bilaterale Probleme. Ein Kooperations- und Partnerschaftsvertrag wurde am 9. 10.1991 abgeschlossen. > Gegenüber dem Baltikum befand sich die deutsche Politik in einem Dilemma. Aus zahlreichen Gründen – u.a. aufgrund der sowjetischen Rolle bei der deutschen Einigung und der andauernden Truppenpräsenz – versuchte Deutschland eine Konfrontation mit der Sowjetunion zu vermeiden. Die baltischen Staaten wurden einerseits als Teil der UdSSR angesehen, hatten aber selbst schon die Unabhängigkeit erklärt. So erfolgte die diplomatische Anerkennung erst wenige Monate vor der Auflösung der Sowjetunion Ende 1992. Dieses Dilemma zwischen guten Beziehungen zur Sowjetunion bzw. Russland (¡ Russland) und der Unterstützung von Interessen der ostmitteleuropäischen Staaten, die mit den Interessen der UdSSR bzw. Russlands kollidierten, erforderte von der deutschen Außenpolitik häufig einen Balanceakt. Was sich während des Kalten Krieges als Abwägung zwischen den Bemühungen um Entspannung und Erleichterungen vor allem im deutsch-deutschen Verhältnis einerseits und der (eher moralischen als materiellen) Unterstützung antikommunistischer/antisowjetischer Kräfte andererseits darstellte, wurde nun zu einem außenpolitischen Zielkonflikt. Die deutsche Seite war und ist an guten Beziehungen sowohl zu Russland als auch zu den Ländern Ostmitteleuropas interessiert. Wenn die Interessen dieser beiden Partner konfligieren, kommt sie naturgemäß in ein Dilemma. Unmittelbar nach dem Umbruch schien zunächst eine Interessenharmonie zu bestehen, da es ja gerade der Wandel in der sowjetischen Politik war, der den Umbruch in Ostmitteleuropa und die deutsche Einigung ermöglichte. Die neuen Regierungen in Ostmitteleuropa waren aber aus ihrer antikommunistischen Oppositionstradition sowie aus noch älteren nationalen Unabhängigkeitsinteressen eher antisowjetisch eingestellt. Das nützte Deutschland insofern,

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als es sie in die Arme des Westens trieb, brachte aber auch das Risiko von neuen Spannungen mit Russland mit sich – am stärksten in der Frage des NATO-Beitritts (vgl. unten). Solange in der Sowjetunion auch noch das Risiko einer Rückkehr zu einem orthodoxen kommunistischen Regime mit entsprechend aggressiverer außenpolitischer Orientierung bestand, gab es auch ein starkes westliches und deutsches Interesse, die Loslösung der ostmitteleuropäischen Länder aus dem sowjetischen Machtbereich abzusichern, sowohl außenpolitisch als auch durch Konsolidierung des Transformationsprozesses. Die Auflösung der Sowjetunion, die langsame, aber doch stetige Demokratisierung Russlands, sowie seine anhaltende Schwäche und die daraus resultierende außenpolitische Kompromissbereitschaft reduzierten die ostmitteleuropäischen Ängste und entschärften dieses Dilemma der deutschen Politik (Reiman 1999). Umgekehrt befürchteten die ostmitteleuropäischen Länder, dass sie die sowjetische Vormacht gegen eine deutsche Hegemonie eintauschen würden (Willenz 1993: 62). Deutschland wurde durchaus mit Sorge betrachtet, zumal in seiner durch die Vereinigung gewachsenen Größe und Stärke, wobei letztere eher überschätzt wurde (Markovits/Reich 1998: 183–200). Die Integration in ein gemeinsames Europa bot sich für beide Seiten als beste Lösung für die Entschärfung dieser Ängste an.

2.4 Die wirtschaftlichen Beziehungen Die soziale und ökonomische Stabilisierung Ostmitteleuropas war und ist aus mehreren Gründen eines der wichtigsten Ziele deutscher Politik, da eine dauerhafte Krisensituation in vielfacher Hinsicht negative Auswirkungen auf Deutschland hätte. Anhaltende Armut und Arbeitslosigkeit könnten die Unterstützung für den Reformprozess untergraben. Unmittelbar nach dem Umbruch wäre mit den Reformen auch die neue Unabhängigkeit von der Sowjetunion gefährdet gewesen. Am nachhaltigen Reformprozess in Richtung auf Demokratie und Marktwirtschaft ist Deutschland sowohl aus politischen wie wirtschaftlichen Gründen interessiert. Aber es geht nicht nur um die grundsätzliche ordnungspolitische Orientierung. Soziale Krisen drohen nicht zuletzt den Auswanderungsdruck zu verstärken. Schließlich ist es auch im deutschen wirtschaftlichen Interesse (¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht), wenn sich in Ostmitteleuropa kaufkräftige Märkte, insbesondere für Investitions- und hochwertigere Konsumgüter entwickeln. Diese deutschen Ziele waren weitgehend mit denen der Nachbarn in Ostmitteleuropa komplementär. Die Reformer erwarteten vom Übergang zur Marktwirtschaft und von der außenwirtschaftlichen Öffnung eine rasche Verbesserung der Lage in ihren von der Planwirtschaft zerrütteten Ökonomien. Alle Länder Ostmitteleuropas liberalisierten daher alsbald ihre Außenwirtschaftsbeziehungen, indem sie die Staatshandelsmonopole auflösten, Handelsschranken abbauten und Auslandsinvestitionen zuließen und erleichterten (Dauderstädt 2000: 287– 290). Umgekehrt senkte die für den Außenhandel zuständige Europäische Gemeinschaft und damit auch Deutschland die bis 1989 hohen Handelsschranken gegen Importe aus Ostmitteleuropa (Katzenstein 1997b: 27–29), allerdings mit zahlreichen detailprotektionistischen Ausnahmen. Aufgrund seiner geographischen Nähe und wirtschaftlichen Größe war Deutschland alsbald der stärkste Nutznießer der wirtschaftlichen Öffnung. Der Anteil Mittel- und Osteuropas am

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deutschen Außenhandel wuchs extrem rasch von ca. 5% 1991 auf 9% 1997. Wie folgende Tabelle ausweist, exportierten die Beitrittsländer 2003 mehr als die USA nach Deutschland: Tabelle 1: Der deutsche Außenhandel mit ausgewählten Ländern Ostmitteleuropas Deutsche Einfuhren aus Land Polen Tschechien Slowakei Ungarn MOE USA Total

Mio DM

%

1990 6964 4423

573479

% 1998

1,21 0,77 0 0,78 2,76 6,49

4487 15874 37220

Mio €

100

423451

% 2003

1,98 2,07 0,72 1,76 6,55 8,24

8407 8785 3089 7458 27739 34924

Mio €

100

2,97 3,29 1,38 2,30 9,94 7,34

15785 17518 7334 12217 52854 39045 531969

100

Deutsche Ausfuhren nach Land Polen Tschechien Slowakei Ungarn MOE USA Total

1990 7653 6484 6060 20197 47006 680857

1998 1,12 0,95 0 0,89 2,96 6,90

100

12340 9583 3169 7806 32898 45888 488370

2003 2,52 1,96 0,64 1,59 6,73 9,39

100

16391 16720 5176 11869 50156 61669 661613

2,48 2,53 0,78 1,79 7,58 9,32 100

Quelle: Statistische Jahrbücher BRD 1993, 2002.

Deutschland baute umgekehrt seine Position als Wirtschaftspartner Ostmitteleuropas aus. Es ist in fast allen Ländern der mit Abstand wichtigste Handelspartner und größte Investor. Es nimmt auch die meisten Gastarbeiter auf. Auf wirtschaftlichem Gebiet realisierten sich somit die Erwartungen einer deutschen Dominanz (Katzenstein 1997b: 22f.; Jerabek/Zich 1997: 190). Die Abhängigkeit ist asymmetrisch, aber nicht einseitig. In Deutschland befürchten Beschäftigte in von Verlagerung und Importkonkurrenz betroffenen Sektoren sowie in Branchen mit hohem Beschäftigungsanteil von Migranten und Pendlern (Bauindustrie, Landwirtschaft, Gastronomie – vor allem im grenznahen Raum) den Verlust von Arbeitsplätzen und Einkommenseinbußen. Viele Unternehmen betonen dagegen die Chancen, die sich aus der Einbeziehung von nahen Niedriglohnstandorten in die Arbeitsteilung ergeben, nicht zuletzt für die Sicherung verbliebener hochqualifizierter Jobs in Deutschland.

2.5 Unterstützungsleistungen für die Transformation Sofort nach dem Umbruch begann auch die deutsche Zusammenarbeit mit Mittel- und Osteuropa, vor allem mit Polen und der Sowjetunion. Aber auch das übrige Ostmitteleuropa erhielt deutsche Hilfe zum Aufbau von Demokratie und Marktwirtschaft (Davis/Dombrowski 1997). Die Hilfe erfolgte teils bilateral, teils multilateral über internationale Organisationen (Dauderstädt 1996: 41):

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> Multilaterale Zusammenarbeit: So legte die EU 1989 das Hilfsprogramm PHARE (Poland Hungary Assistance for the Reconstruction/Restructuring of the Economy) auf, das rasch auch auf die übrigen Länder Ostmitteleuropas ausgedehnt wurde und bis heute Zuschüsse in Höhe von insgesamt mehreren Milliarden DM vergab (Dauderstädt 2000: 301). Die EG gewährte auch Zahlungsbilanzhilfen an die Tschechoslowakei, Ungarn, Bulgarien, Rumänien und die baltischen Staaten sowie Kredite der Europäischen Investitionsbank. Von all dem trug Deutschland als wichtigster Beitragszahler der EG etwa 28%. Die Bundesrepublik beteiligte sich auch am Kapital der neu gegründeten Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE/EBRD) in London mit 1,7 Milliarden DM. Letztlich war Deutschland indirekt auch an den Krediten der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds für ostmitteleuropäische Länder beteiligt. > Bilaterale Kredite: Sieht man vom Schuldenerlass für Polen ab, so lag der Löwenanteil der deutschen Hilfe jedoch im Bereich des Handels in Form von Krediten (Hermes-Ausfuhrgewährleistungen und Stundungen des Transferrubelsaldos der ehemaligen DDR) in Höhe von 25 Mrd. DM zwischen 1989 und 1993 (AA 1993: 456–457). Die Hilfe diente also im Wesentlichen der Exportförderung und damit der Beschäftigungspolitik in Deutschland. Sie erhöhte die Verschuldung der Empfängerländer, erlaubt ihnen jedoch zusätzliche Importe über ihre Exportkapazität hinaus. Inwieweit damit dem Transformationsprozess gedient war, hing im Wesentlichen von der inländischen Verwendung der so gewonnenen Ressourcen ab. > Beratungshilfe: Die bilaterale Hilfe in Form von Zuschüssen und unentgeltlichen Leistungen hielt sich dagegen in eher bescheidenem Rahmen (1989–1993: 1,4 Milliarden DM). Sie wurde zunächst weitgehend außerhalb der traditionellen deutschen Organisationen der Zusammenarbeit, also des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung abgewickelt, das zunächst lediglich die Hilfe für Rumänien und Jugoslawien verwalten konnte, die schon vor dem Umbruch als Entwicklungsländer anerkannt waren. Stattdessen beteiligten sich eine ganze Reihe von Fachministerien unter Koordinierung des Auswärtigen Amtes und des Wirtschaftsministeriums, in dem der „Beauftragte der Bundesregierung für die Beratung in Osteuropa“ das TRANSFORM-Programm koordinierte. Von dieser Beratungshilfe in Höhe von – in der Mitte der 90er Jahre – ca. 300 Millionen DM pro Jahr flossen etwa 27% in die hier betrachteten Länder Ostmitteleuropas (Bundesministerium für Wirtschaft 1998). Kritiker sahen in der Beratung eine Geldverschwendung, von der nur die deutschen Berater profitierten. Die Beratung umfasste primär wirtschaftliche Aktivitäten wie Privatisierung, rechtlicher und institutioneller Rahmen der Marktwirtschaft und Sektorpolitiken (z.B. Landwirtschaft). Mit der Vollendung der Transformation und ihrer Ablösung durch die Vorbereitung auf den EU-Beitritt wurden diese Programme in den fortgeschrittenen Beitrittsländern Ostmitteleuropas langsam zurückgefahren. Daneben trat eine (gesellschafts-)politische Zusammenarbeit, die auf die Konsolidierung der Demokratie und den Aufbau der Zivilgesellschaft abzielte und nicht zuletzt von den politischen Stiftungen (¡ Politische Stiftungen) mit Mitteln des Bundeshaushalts durchgeführt wurde (Phillips 2000: 119–173). Die gesamte deutsche Beratungshilfe diente nicht nur der Unterstützung der Transformation als solche, sondern auch deren spezifische Ausgestaltung nach deutschem „Muster“. Es war und ist im deutschen Interesse, das die Fülle der ohnehin notwendigen Neuregelungen in den Transformationsländern nicht nur irgendeinem EU-Standard entsprechen, sondern möglichst dem deutschen Konzept einer sozialen Marktwirtschaft nahe kommen. Dies er-

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leichtert die Wirtschaftsbeziehungen, vor allem für Investoren, und verhindert eine schärfere Standortkonkurrenz. Handel und Hilfe Deutschlands illustrieren, wie oben deutlich wurde, exemplarisch die Europäisierung der deutschen Politik, aber auch den zivilen Schwerpunkt der deutschen Einflussnahme (Tewes 1997). Umgekehrt ist die Reaktion Europas, also der EG/EU, von Deutschlands Hoffnungen und Sorgen, Interessen und Schwächen geprägt.

3. Die EU-Politik gegenüber Ostmitteleuropa und die Rolle Deutschlands 3.1 Deutschland als Anwalt Ostmitteleuropas Die deutsche Außenpolitik versuchte, einen gefährlichen Bilateralismus zu vermeiden (Katzenstein 1997a: 3) und Ängsten vor dem neuen, größeren Deutschland zu begegnen. Ein gerade wiedervereinigter deutscher Hegemon, der Ostmitteleuropa zu seinem Hinterhof (Eisfeld 1993; Kiss 1994: 24–25) machen würde, hätte nicht nur Ressentiments der östlichen, sondern auch der westlichen Nachbarn geweckt. Es galt, eine neue „Mittellage“ politisch zu vermeiden, die geographisch unvermeidlich war, und den Erfolg der Westintegration im Osten zu wiederholen, ohne dabei ihrerseits den Erfolg dieser Westintegration zu gefährden, indem man die EU überlasten und Konflikte mit wichtigen EU-Partnern auslösen würde. Die traumatischen Erfahrungen der deutschen Einigung legten auch eine Aufteilung der zu erwartenden Lasten bei der Stabilisierung der Nachbarregion nahe. Daher unterstützte die Bundesrepublik alle multilateralen, insbesondere europäischen Anstrengungen zur Einbindung und Stabilisierung Ostmitteleuropas. Deutschland setzte sich auch für die NATO-Osterweiterung (¡ Nordatlantische Allianz) ein, die nach längeren Zwischenphasen (NATO-Kooperationsrat, Partnerschaft für den Frieden, Euro-Atlantische Partnerschaft) in zwei Stufen erfolgte: 1999 um Polen, Ungarn und Tschechien und 2002 um die übrigen Beitrittsländer. Zum anderen unterstützte Deutschland die Integration Osteuropas in die EU. Mit starker deutscher Unterstützung, ja auf deutsche Initiative hin entwickelte die EG (ab 1993 die EU) frühzeitig ihr Beziehungsnetz zu den Nachbarländern Ostmitteleuropas (Katzenstein 1997b: 26–29). Das Grundmuster der Annäherung stellten die Assoziationsabkommen dar: Den Kern bildete die Handelsliberalisierung, die asymmetrisch erfolgen sollte, nämlich langsamer bei den ostmitteleuropäischen Ländern, schneller bei der EU, allerdings mit wichtigen Ausnahmen bei sensiblen Gütern wie Agrarprodukten, Stahl, Textil etc. Die EU sagte Hilfe bei der Transformation zu (PHARE-Programm). Der Politikdialog zwischen der EU und den assoziierten Mitgliedern sollten in strukturierter Form, im Rahmen einer Reihe von neuen Organen (z.B. Assoziationsrat) und regelmäßigen Treffen gepflegt werden. Der entscheidende Unterschied zu anderen Assoziationsabkommen lag allerdings in der Beitrittsperspektive, die auf Druck der ostmitteleuropäischen Seite in die Präambel aufgenommen wurde und den neuen Abkommen den Namen „Europaabkommen“ verlieh. Sie blieb aber zeitlich unbestimmt und erinnerte zunächst an eine ähnlich vage Zusage im Assoziationsabkommen mit der Türkei. Die meisten Assoziierten ließen aber keinen Zweifel daran, dass für sie der EU-Beitritt ein dringlicheres Ziel war. Die EU-Mitglieder, die an gutem Einvernehmen interessiert waren, al-

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len voran die deutsche Regierung, beeilten sich mit entsprechenden Zusagen und Versprechungen. Allerdings formulierte der Rat in Kopenhagen (1993) dazu eine Reihe von Bedingungen. Ein Beitrittskandidat müsse ein demokratischer Rechtsstaat und eine dem Wettbewerb im Binnenmarkt gewachsene Marktwirtschaft sein, also im Grunde die Transformation erfolgreich abgeschlossen haben. Der Beitritt dürfe auch die Integrationsfähigkeit der EU nicht überfordern. Der EU-Gipfel von Essen (1994) beschloss, dass eine Assoziierung zum Beitritt bei Erfüllung der Kopenhagener Kriterien berechtige. Die prominente Rolle Deutschlands bei der Herausführung an die EU wurde auch in der Übernahme des Erweiterungsportfolios in der EU-Kommission durch den deutschen Günter Verheugen deutlich. In manchen Bereichen, etwa der Außenhandelspolitik, lag die Kompetenz ohnehin bei ihr. Unklar war aber zunächst, welche Form die Beziehungen zwischen der EG und dem neuen Ostmitteleuropa annehmen sollte. Vor einer schnellen Erweiterung schreckten fast alle Mitgliedstaaten – wenn auch aus unterschiedlichen Gründen – zurück. Deutschland wollte ebenfalls die so erfolgreiche Westintegration nicht durch eine voreilige und unverdauliche Osterweiterung gefährden. Nicht zuletzt war die EG selbst in einer Phase schwerwiegender Veränderungen, nämlich der „Norderweiterung“ und der Wirtschafts- und Währungsunion, die als Schritt zur Einbindung des größeren Deutschland indirekt ebenfalls ein Ergebnis des Umbruchs in Mittel- und Osteuropa war (Deubner/Kramer/Thiel 1993). Und es gab kein Modell der Außenbeziehungen, das dieser spezifischen Herausforderung der Integration einer großen Gruppe geographisch naher Länder, die einen komplexen Transformationsprozess vor sich haben und potentiell Mitglieder der EU sind, angemessen gewesen wäre. Diese Dynamik blieb weitgehend erhalten. Zwischen 1994 und 1996 stellten alle assoziierten Länder Beitrittsanträge, die tschechische Regierung Klaus mit bezeichnender Europaskepsis Anfang 1996 als letztes der hier betrachteten Länder. Die Kandidaten bemühten sich, die gestellten Bedingungen zu erfüllen, indem sie ihre Gesetze entsprechend anpassten. Bis 1996 war dieser Prozess in Ostmitteleuropa auch von einer breiten Zustimmung der Bevölkerung getragen, die aber dann nachließ und in einigen Ländern zumindest zeitweise dazu führte, dass bei Umfragen keine Mehrheit für einen EU-Beitritt mehr vorhanden war (Dauderstädt 2004: 9, Tabelle 3). Ähnlich verhielt sich die EU (Mayhew 1998). Obwohl die Erweiterung in der Bevölkerung auf wenig Gegenliebe stieß und die Interessen einiger Mitgliedstaaten (Spanien, Portugal, Frankreich) offensichtlich negativ tangierte, blieb die EU offiziell auf einem raschen Erweiterungskurs. Auch die deutsche Bevölkerung zeigte sich bei Umfragen wenig erweiterungsbereit, am ehesten noch gegenüber Ungarn. Die deutsche Regierung unter Bundeskanzler Kohl mit ihrer starken europapolitischen Vision forderte diese Politik maßgeblich ein, sperrte sich aber gleichzeitig gegen notwendige Reformen, z.B. der Gemeinsamen Agrarpolitik (Bulmer/Jeffery/Paterson 2000: 107).

3.2 Schwierigkeiten und Konflikte auf dem Weg zum Beitritt Der Regierungswechsel in Bonn/Berlin 1998 änderte an der deutschen Politik trotz des angekündigten „neuen Realismus“, der vor allem bei einigen Kandidaten für Unruhe gesorgt hatte, wenig. Auf dem Gipfel von Berlin (März 1999) wurde die Agenda 2000 verabschiedet, die den finanziellen Rahmen für die Erweiterung abstecken sollte, aber schwierige Fragen wie die

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Reform der Agrar- und Strukturpolitik letztlich offen ließ (Janning/Giering 1997). Nicht zuletzt unter dem Eindruck des Kosovokonflikts beschloss der Gipfel von Helsinki (Dezember 1999) die Aufnahme der Beitrittsverhandlungen auch mit den übrigen mittel- und osteuropäischen Kandidaten Lettland, Litauen, Slowakei, Rumänien und Bulgarien. Mit dem Fortschritt der Beitrittsverhandlungen ließen sich die realen Interessenkonflikte immer weniger verdrängen. Die – vor allem institutionelle – Vorbereitung der EU selbst erwies sich beim Gipfel in Nizza (Dezember 2000) als ein extrem schwieriges Feld, das nur mangelhafte Kompromisse erlaubte. Die Beitrittskandidaten legten zahlreiche Wünsche für Ausnahme- und Übergangsregelungen vor. Auf Seiten der EU bestand vor allem Deutschland auf einer Übergangsfrist bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit, um einer befürchteten Zuwanderungswelle vorzubeugen. In der Agrar- und Strukturpolitik ging es um Lösungen aus, die eine einheitliche Politik in einer erweiterten EU ermöglichen, die weder die Neumitglieder diskriminiert noch von den betroffenen Altmitgliedern (vor allem Frankreich bei der Agrarpolitik und Spanien bei der Regionalpolitik) abgelehnt wurde. Dabei stand der größte Beitragszahler Deutschland Kompromissen ablehnend gegenüber, die das Dilemma durch Überschreitung der bisherigen EU-Budgetgrenzen lösen wollten. Auf dem EU-Gipfel in Kopenhagen im Dezember 2002 wurde in letzter Minute ein Kompromiss gefunden, der die Unterzeichnung der Beitrittsabkommen mit acht postkommunistischen Ländern im April 2003 in Athen ermöglichte. Der Endspurt zum Beitritt selbst gestaltete sich durch die in vielen Kandidatenländern anstehenden Referenden und durch die Irakkrise noch spannend. Doch stimmten die Wähler letztlich in allen Beitrittsländern – wenn auch oft mit schwacher Beteiligung – zu. Der schwere Konflikt um die Haltung zum Irakkrieg, bei dem Staats- und Regierungschefs nahezu aller Beitrittsländer die USA u.a. mit einem offenen Brief Anfang 2003 unterstützten, belastete die Beziehungen vor allem mit Deutschland und Frankreich. Allerdings hielt sich Deutschland im Gegensatz zu Frankreich mit Kritik an den Nachbarn sehr zurück. Trotzdem weckte die zeitweise aufscheinende Achse Paris-Berlin-Moskau bei vielen Ostmitteleuropäern alte Bedenken. In der Folge gestalteten sich die Beziehungen, etwa bei der abschließenden Formulierung des Verfassungsvertrags, zu dem der Konvent im Sommer 2003 einen Konsensentwurf vorgelegt hatte, schwierig. Weder der Europäische Gipfel von Rom im Oktober noch der von Brüssel im Dezember 2003 konnten sich auf eine Fassung einigen. Dies gelang erst im Juni 2004.

4. Fazit Für die deutsche Außenpolitik war die Osterweiterung der EU – nicht zuletzt angesichts der in den 1990er Jahren geweckten Erwartungen – die beste Strategie, Deutschlands Interessen an einer friedlichen Nachbarschaft zu sichern. Allerdings gilt es, die wirklichen Probleme ernsthaft anzugehen, nämlich die nachholende Modernisierung Ostmitteleuropas zu organisieren, dabei die Kohäsion auch innerhalb der alten EU zu erhalten und die erweiterte EU handlungsfähig zu machen. Weitere rasche und undifferenzierte Erweiterungen erleichtern die Lösung dieser Aufgaben nicht. Manche voreilig gemachten Hoffnungen stellen nun einen politischen Ballast dar, der den Zeitdruck und damit die Kosten erhöht. Dabei kann die deutsche Politik mit der Entwicklung in Ostmitteleuropa weitgehend zufrieden sein. Die Demokratien der Länder Ostmitteleuropas sind relativ stabil. Zwar hat sich kaum eine Regierung länger als eine Legislaturperiode gehalten, aber der Unmut der Bevölkerung über

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die schlechten sozialen Ergebnisse der Transformation kanalisierte sich überwiegend in demokratischen Alternativen und nicht in rechtsextremen oder orthodox kommunistischen Parteien. Deren relative und phasenweise Stärke und die Fragilität des Parteiensystems geben jedoch weiter Anlass zu Sorge und bestätigen Dahrendorfs Diktum, dass die endgültige Verankerung der Demokratie deutlich länger dauert als die Einführung der formalen Regelsystems der Marktwirtschaft und des Rechtsstaates (Dahrendorf 1990: 94). Wirtschaftlich hat die Transformationsrezession zwar länger gedauert und ist tiefer ausgefallen als erwartet, doch die meisten Ökonomien befinden sich inzwischen wieder auf einem Wachstumskurs. Aber das Wachstum ist unstetig, von Zahlungsbilanz- und Finanzkrisen unterbrochen und von erheblichen sozialen Problemen (wachsende Ungleichheit, Armut, Arbeitslosigkeit) begleitet. Diese Schwächen sind von Land zu Land sehr unterschiedlich ausgeprägt. Vor allem in den neuen Mitgliedstaaten scheint zumindest die Wachstumsschwäche erst einmal überwunden zu sein. Mit der doppelten Integration Ostmitteleuropas in die NATO und die EU sind die Bedingungen für eine friedliche und stabile Entwicklung geschaffen worden. Dabei hat sich Deutschland als eine „Zivilmacht“ mit „Gestaltungswillen“ erwiesen (¡ Deutschland als Zivilmacht) (Tewes 1997). Aber die Verantwortung gerade des größten und reichsten Landes in der Mitte Europas endet nicht bei bloßer Rahmensetzung, sondern umfasst die gesamte Palette seines Einflusses auf den Wohlstand und die Freiheit seiner Nachbarn. In der konkreten Ausgestaltung der Beziehungen gilt es, den langfristigen Stabilitäts- und Entwicklungsinteressen der Partnerländer Vorrang vor kurzsichtigen Eigeninteressen und symbolischen Erfolgen einzuräumen – eine Akzentuierung, die in der Vergangenheit nicht immer gelang.

Weiterführende Literatur Ash, Timothy Garton (1993), Im Namen Europas. Deutschland und der geteilte Kontinent, München/Wien: Carl Hanser. Es ist das wohl einflussreichste und umstrittenste Buch zur Rolle Deutschlands im europäischen Systemwandel. Es setzt sich vor allem kritisch mit der Ostpolitik bis 1989 auseinander. Blumenwitz, Dieter/Gornig, Gilbert H./Murswiek, Dietrich (1997), Der Beitritt der Staaten Ostmitteleuropas zur Europäischen Union und die Rechte der deutschen Volksgruppen und Minderheiten sowie Vertriebenen, Köln: Verlag Wissenschaft und Politik. Dieses eher technisch-juristische Werk erlaubt einen tieferen Einblick in die komplizierten rechtlichen Probleme der Minderheiten- und Vertriebenenproblematik. Handl, Vladimir/Hon, Jan/Pick, Otto (Hrsg.) (1999), Germany and East Central Europe since 1990, Prag: Institute for International Relations. Dieser sehr detaillierte Sammelband lässt vor allem die Perspektive der ostmitteleuropäischen Partner deutlich werden. Lippert, Barbara (Hrsg.) (2000), Osterweiterung der Europäischen Union – die doppelte Reifeprüfung, Bonn: Europa Union Verlag. Dieser Sammelband bietet einen umfassenden Überblick über die Anpassungsprozesse auf beiden Seiten, bei der EU und bei den Beitrittsländern in Mittel- und Osteuropa. Mayhew, Alan (1998), Recreating Europe. The European Union’s Policy towards Central and Eastern Europe, Cambridge: Cambridge University Press. Der ehemalige PHARE-Administrator kennt und präsentiert die Politik der EU (Handel, Hilfe, Assoziation, Beitrittsvorbereitung) seit 1989 mit großer Detailfülle, wobei allerdings der Betrachtungszeitraum 1997 endet und die Perspektive der Kandidatenländer weitgehend ausgeblendet bleibt.

Russland*

Staaten und Angela Russland StentRegionen

1. Einleitung Fünfzehn Jahre nach der Wiedervereinigung und dem Zusammenbruch der Sowjetunion müssen zwei zentrale Konflikte des zwanzigsten Jahrhunderts neu betrachtet werden: Der Zweite Weltkrieg und der Kalte Krieg repräsentieren in der sehr viel längeren Geschichte deutsch-russischer Kooperation eine Diskontinuität. Im letzten Jahrzehnt hat sich das traditionelle Muster deutsch-russischer Partnerschaft wieder verstärkt. Die post-kommunistischen deutsch-russischen Beziehungen können dabei nicht mehr mit den Labeln „Rapallo“ noch „Molotow-Ribbentropp-Pakt“ versehen werden, denn zum ersten Mal basiert diese Beziehung weder auf imperialen Träumen oder Rachegedanken, noch auf der Herrschaft über die Länder, die zwischen Deutschland und Russland liegen. Vielmehr gründet sich diese Partnerschaft auf eine konkrete wirtschaftliche Zusammenarbeit sowie auf Deutschlands Wunsch, Russland in Europa zu integrieren, ein Prozess, der durch die bolschewistische Revolution für ein Jahrhundert unterbrochen worden war. Weil Moskau die friedliche Vereinigung Deutschlands 1990 ermöglichte, fühlt sich Berlin zudem in besonderer Weise für Russland verantwortlich. Doch während Deutschland eine aktivere internationale Rolle übernimmt, kämpft Russland noch immer mit post-kommunistischen Identitätsproblemen und ist bemüht, seine Position in der Welt zu definieren, eine Position, die zumindest teilweise durch die Beziehungen zu Deutschland geprägt wird. Deutschlands post-kommunistische Ostpolitik ist das Ergebnis seiner wiedergewonnenen vollen Souveränität, seiner Führungsrolle in der EU bzw. dem Erweiterungsprozess sowie seiner Partnerschaft mit den USA und der NATO. Geographische und geschichtliche Bedingungen haben dafür gesorgt, dass Berlin eine entscheidende Rolle dabei spielen wird, ob die Integration Russlands in die euro-atlantischen Strukturen in den nächsten Jahrzehnten erfolgreich sein wird oder nicht.

2. Geschichte und Geografie Über die Jahrhunderte hinweg haben geschichtliche und geografische Umstände zu einer symbiotischen Beziehung zwischen Preußen (später Deutschland) und Russland geführt. Vor der bolschewistischen Revolution war Deutschland für Russlands wirtschaftliche und politische Entwicklung von zentraler Bedeutung. Von Peter dem Großen bis zu Wladimir Putin hat Deutschland für Russland schon immer technologischen Fortschritt und intellektuelle Inspira* Übersetzung aus dem Amerikanischen von Marcus Menzel, M.A.

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tion repräsentiert. Peter der Große, der erste große Modernisierer Russlands, hatte deutsche Immigranten ins Land gebracht, damit diese ihm beim Aufbau der Wirtschaft halfen. Unter seiner Nachfolgerin, Katharina der Großen (einer deutschen Prinzessin) entstand eine große Immigrantenkolonie entlang der Wolga, um den russischen Agrarsektor zu entwickeln. Zahlreiche Vertreter des deutschen Adels – insbesondere diejenigen, die in den baltischen Staaten lebten – bekleideten im russischen Imperium Regierungsämter. Im neunzehnten Jahrhundert waren ungefähr ein Drittel der hohen Regierungsposten mit Angestellten deutscher Abstammung besetzt, wohingegen der Anteil der Deutschen an der Gesamtbevölkerung im russischen Reich lediglich ein Prozent betrug (Laqueur 1990: 53). Deutsche Philosophie und politische Ideen aller ideologischen Prägungen übten zudem bedeutenden Einfluss auf die russische Intelligentsia aus. Im späten neunzehnten Jahrhundert sahen so Wladimir Lenin und seine Anhänger in der deutschen Sozialdemokratie den Hauptrivalen im Kampf um die Loyalität der internationalen Arbeiterklasse und das größte Hindernis für die Verwirklichung der Weltrevolution. Deutschland übte allerdings nicht nur Einfluss auf die innenpolitische Entwicklung in Russland aus, sondern prägte auch Russlands Evolution als europäische Macht (entscheidend) mit. Nach 1871 befand sich Deutschland im Zentrum Europas, in der Mittellage, und seine wachsende Industrieproduktion und militärische Stärke verstärkten Bismarcks expansionistische Ziele. Ebenso versuchte Russland, seinen Einfluss durch militärische Macht auszudehnen, allerdings blieb das Land wirtschaftlich rückständig. Zwischen diesen beiden ruhelosen Mächten lag Ostmitteleuropa, auf das beide Länder ihre Ambitionen richteten. Tatsächlich zielten in den beiden Weltkriegen des zwanzigsten Jahrhunderts konkurrierende russische und deutsche Interessen darauf ab, die Länder dieser Region zu beherrschen. Historisch betrachtet sicherten zwei Faktoren alternierende Phasen der Kooperation und Konfrontation zwischen den beiden Mächten. Erstens gab es keine natürlichen Grenzen für Deutschland und Russland, und zweitens ergänzten sich ihre (Volks-)Wirtschaften gegenseitig, denn Deutschland exportierte Fertigprodukte nach Russland im Austausch für russische Rohstoffe. Die deutsch-russischen Beziehungen prägten auf viele Arten das zwanzigste Jahrhundert. Als Rohstofflieferant behielt Russland seine zentrale Bedeutung und war außerdem in der Zwischenkriegszeit ein wichtiger Partner, als Deutschland nach 1918 von den anderen europäischen Mächten ausgegrenzt wurde. Deutschland wiederum spielte sowohl bei der Entstehung, als auch beim Zerfall der Sowjetunion eine wichtige Rolle. Durch den Rapallo-Vertrag von 1922, der zu diplomatischen Beziehungen zwischen beiden Staaten führte, gelang es der neu gegründeten Sowjetunion, in die Welt europäischer Diplomatie aufgenommen zu werden. Für die anderen Länder und Großmächte war Rapallo ein hinterlistiger Schachzug, da sich Deutschland mit der UdSSR verbündet hatte und so eine (potentielle) Bedrohung für die europäischen Nachbarstaaten entstanden war. Rapallo symbolisierte den separaten Frieden zwischen zwei Paria-Staaten und blieb für einen Großteil des zwanzigsten Jahrhunderts für die europäischen Nachbarstaaten ein Grund zur Besorgnis. Von noch größerer materieller Bedeutung hingegen war die geheime militärische Kooperation zwischen Deutschland und Russland, die 1921 begann und bis zu Hitlers Machtübernahme andauerte (Nekrich 1998). Dadurch konnte Deutschland die Restriktionen umgehen, die der Versailler Vertrag bezüglich seiner Wiederaufrüstung festlegte. Beispielsweise baute Deutschland Rüstungsfabriken in der UdSSR und bildete Truppen auf sowjetischem Boden aus, wovon auch die rückständigere Sowjetunion profitieren konnte.

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Als Hitler an die Macht kam, endete die militärische Zusammenarbeit, diese wurde aber 1939 wieder aufgenommen. Der Molotow-Ribbentropp-Nichtangriffspakt und dessen Geheimprotokolle führten einmal mehr zur Teilung Polands, dem „Bastard von Versailles“, wie der sowjetische Außenminister Wjatscheslaw Molotow dieses Land bezeichnete. So fielen Bessarabien und die baltischen Staaten der UdSSR zu. Die deutsche Invasion in die UdSSR beendete jedoch diese Phase der Kooperation, und nach der deutschen Niederlage 1945 entwickelte ein geteiltes Deutschland zwei ganz unterschiedliche Beziehungen zur Sowjetunion: Die von Moskau kontrollierte DDR versuchte vierzig Jahre lang erfolglos, sich als lebensfähiger Staat zu etablieren. Demgegenüber verfolgte in den ersten zwanzig Jahren ihres Bestehens eine in ihrer Souveränität eingeschränkte Bundesrepublik weitestgehend eine konfrontative Politik gegenüber der Sowjetunion. Später führte die neue Ostpolitik der Brandt-Scheel-Regierung zur Normalisierung der Beziehungen und begrenzter wirtschaftlicher und politischer Kooperation. Tatsächlich praktizierte Westdeutschland aufgrund der verbesserten Beziehungen zur Sowjetunion eine erfolgreichere Deutschlandpolitik. Der Zusammenbruch der DDR und die deutsche Vereinigung waren schließlich mit auslösend für den Zerfall der Sowjetunion (vgl. Stent 1999: Kap. 4,5). Deshalb war Deutschland nicht nur der Geburtshelfer des neuen Sowjetstaates im Jahre 1922, sondern auch dessen Totengräber 1990–1991. Das Vermächtnis aus Geografie und Geschichte ist daher mächtig, allerdings dürfen Deutschlands Beziehungen zu Russland nicht von einem historisch deterministischen Blickwinkel betrachtet werden. Die traditionellen deutsch-russischen Beziehungsmuster lassen drei zentrale Elemente erkennen: Erstens, die zentrale Bedeutung Deutschlands für die russische Entwicklung, sowohl in der Innen-, als auch in der Außenpolitik. Zwar hat Russland auch eine wichtige Rolle in der Entwicklung Deutschlands gespielt, aber historisch gesehen ist Deutschland für die russische Entwicklung wichtiger gewesen als umgekehrt. Der zweite Faktor bezieht sich auf die Kooperation zwischen beiden Staaten. Deutsch-russische Kooperation konnte bislang oft einen positiven Effekt auf Russland und dessen Nachbarstaaten entfalten. Tatsächlich hat Deutschland bei der Modernisierung Russlands insofern eine Schlüsselrolle gespielt, als Berlin mäßigend auf die russische Politik eingewirkt und versucht hat, Russland in Europa zu integrieren. Gleichwohl gibt es hier auch das Erbe einer schädlichen Form der Kooperation, wie beispielsweise die geheime militärische Kooperation in der Zwischenkriegszeit, Molotow-Ribbentropp und die sowjetische Kooperation mit der DDR, die die Unterdrückung der jeweiligen Bevölkerungen und die der anderen kommunistischen Staaten beinhaltete. Der dritte Faktor ist die deutsch-russische Feindschaft, die zu zwei Weltkriegen im zwanzigsten Jahrhundert führte und ein geteiltes Berlin zum spannungsgeladensten Vorposten des Kalten Krieges werden ließ. Das Europa nach der Vereinigung hat sich demgegenüber sehr verändert (¡ Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen), auch wenn es zwei Faktoren noch immer gibt: Die zentrale Bedeutung der deutsch-russischen Beziehungen für Europas Entwicklung sowie die Bedeutung deutsch-russischer Kooperation für Russlands Integration in Europa und die europäische Sicherheit und Stabilität.

3. Die neuen Rahmenbedingungen nach der Vereinigung Die deutsche Vereinigung veränderte substantiell den Kontext, in dem Deutschland seine Beziehung zu Russland führt. Bis 1990 hatte die Lösung der deutschen Frage, d.h. die Überwin-

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dung der deutschen Teilung, Bonns Politik zu Moskau dominiert. Gorbatschows Verzicht, mittels militärischer Gewalt die DDR-Führung an der Macht zu halten, ist immer noch ein wichtiger Faktor in der deutschen Politik. Ein wiedervereintes Deutschland, an dessen Grenzen keine sowjetischen Truppen mehr stationiert sind, sieht die Beziehungen zu Russland nunmehr aus einem ganz anderen Blickwinkel. Seither besteht nicht mehr die Notwendigkeit, die Abhängigkeit von den USA wegen deren Sicherheitsgarantien (¡ Vereinigte Staaten von Amerika) gegen die Abhängigkeit von der Sowjetunion wegen des Wunsches nach verbesserten Beziehungen zur DDR, gegeneinander auszutarieren. Die militärische Bedrohung durch die Sowjetunion ist ebenfalls verschwunden. Vielmehr ist ein sehr heterogener Kontext entstanden, der das deutsche Interesse, die friedliche demokratische Transformation Russlands zu unterstützen, mit dem Bedürfnis, Deutschland vor den potentiell destabilisierenden Auswirkungen russischer Schwäche zu schützen, miteinander verbindet. Auch die deutsch-russischen Wirtschaftsbeziehungen haben an Bedeutung gewonnen, und Deutschland ist in stärkerem Maße abhängig von russischen Energieimporten geworden. Die alten Sicherheitsbedrohungen aus der Sowjetunion – vor allem das nukleare und konventionelle militärische Drohpotenzial – sind durch neue Gefahren aus dem postsowjetischen Raum ersetzt worden – die Proliferation von Massenvernichtungswaffen, organisiertes Verbrechen, Umweltrisiken, Menschenund Drogenhandel sowie sich ausbreitende Epidemien. Deutschland hat außerdem eine zentrale Rolle dabei übernommen, die russischen Bedenken gegenüber der NATO- und EU-Erweiterung in den ehemaligen Ostblock hinein abzumildern. Das materielle Vermächtnis der Vereinigung sichert die Kontinuität in den deutsch-russischen Beziehungen, doch haben die neuen Machtverhältnisse die Art der Beziehung verändert. Seit der deutschen Wiedervereinigung und dem Kollaps der Sowjetunion befinden sich Deutschland und Russland in einem Prozess der Identitätsbestimmung, und beide suchen nach einer „verwendbaren Vergangenheit“. Dieser Prozess fällt Deutschland wesentlich leichter als Russland, denn die deutsche Vereinigung wurde in Zeiten von Frieden und Wohlstand realisiert und markierte den Höhepunkt einer erfolgreichen, jahrzehntealten Politik. Das Ende des Kommunismus hingegen brachte ein geschwächtes Russland hervor, das mit dem Gefühl der Niederlage leben muss. Aufgrund seiner eigenen Geschichte und Erfahrungen von Niederlage und Wiederaufbau kann Deutschland hier die russischen Probleme, insbesondere den plötzlichen Verlust des Großmachtstatus, besser als viele andere Staaten verstehen (vgl. Rahr 1995: 135). Im letzten Jahrzehnt hat Deutschland versucht, seine neue Rolle in Europa zu bestimmen. 1990 war Deutschland der am östlichsten gelegene Außenposten europäischer Stabilität und seither hat Berlin versucht, diese Grenze weiter nach Osten auszudehnen. Aufgrund der EUErweiterung bis zur polnisch-russischen Grenze (bei Kaliningrad) ist Deutschland nun nicht mehr Frontstaat. Zudem ist Deutschland seit 15 Jahren mit den enormen innenpolitischen Herausforderungen der Vereinigung bzw. mit der Integration der ehemaligen DDR in ein neues Deutschland beschäftigt. Diese Aufgaben sind mit gigantischen Kosten verbunden und haben sich in der Realisierung als wesentlich schwieriger als ursprünglich angenommen erwiesen. Die DDR, die eine Bevölkerungszahl von 17 Millionen Menschen aufwies, war dabei lediglich 40 Jahre lang dem Kommunismus ausgesetzt. Angesichts der enormen Probleme, die sich schon bei dieser Transformation ergeben, überraschen die Transitionsprobleme wirtschaftlich wesentlich schwächerer Länder wie Russland und anderer post-sowjetischer Staaten nicht. Im Wesentlichen beeinflussen zwei Überlegungen den Blick Deutschlands auf Russland: Die Gewährleistung, dass sich die zentraleuropäischen Nachbarstaaten in Richtung De-

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mokratie und Marktwirtschaft entwickeln sowie die Stabilisierung Russlands. Angesichts der enormen Belastung, die durch die Implementierung der Vereinigung entstanden ist, hat sich Deutschland darum bemüht, die Beziehungen zu Russland soweit wie möglich zu multilateralisieren, insbesondere im Rahmen der Europäischen Union. Die Einbindung der deutsch-russischen Beziehung in einen größeren europäischen Kontext ist so eine der Möglichkeiten, die historischen Perzeptionen eines Sonderwegs in den Beziehungen zu Russland, die gerade bei den Nachbarstaaten Bedenken auslösen, zu überwinden.

4. Das Erbe der Regierung Kohl 4.1 Bilaterale Themen Die internationalen Abkommen zur Realisierung der deutschen Vereinigung, sowohl die bilateralen Verträge zwischen Deutschland und der UdSSR, als auch die Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen im Jahre 1990 (¡ „Zwei-plus-Vier“-Vertrag) (Kaiser 1991), legten Deutschlands bilaterale Agenda mit Russland für die ersten Jahre nach der Vereinigung klar fest. Bis 1994 hatte der schnelle und komplette Abzug der sowjetischen Truppen aus dem Gebiet der ehemaligen DDR Priorität für Deutschland. Und obwohl in diesen Zeitraum der Untergang der Sowjetunion 1991 fiel, welcher den Rückzugsprozess hätte behindern können, wurden die sowjetischen Einheiten erstaunlich reibungslos abgezogen. Die effiziente deutsche Planung des Rückzugs, die Entscheidung Russlands zur kooperativen Gestaltung des Rückzugs sowie die deutsche Bereitschaft, „einige Probleme unter den Teppich zu kehren“ (Stent 1990: 160; vgl. auch Brandenburg 1993) waren für den Erfolg ausschlaggebend. Dabei zog sich ein Leitmotiv durch den Truppenabzug: In verschiedenen, entscheidenden Phasen verlangten die Russen mehr finanzielle Unterstützung von Deutschland, worauf sich Bonn immer einließ. Beispielsweise forderte Moskau nach dem Zerfall der UdSSR zusätzliche sieben Millionen D-Mark, um die Wohnkosten für die zurückkehrenden Soldaten bezahlen zu können (nach dem Zerfall mussten diese in die neu entstandenen Staaten zurückkehren, nicht mehr in die alte Sowjetunion), höhere Transitgebühren sowie Entschädigungen für Kasernen und Armeegelände, die in Deutschland zurückgelassen wurden. Deutschland gab diesen Forderungen nach, weil es durch weiterhin auf deutschem Boden stationierte sowjetische Truppen zu massiven Problemen hätte kommen können. Um den Abzug zu beschleunigen, verzichtete Deutschland außerdem auf Kompensationszahlungen für Schäden, die sowjetische Soldaten verursacht hatten. Deutschland bot Russland überdies eine neue Form der bilateralen militärischen Kooperation an, um den Russen den Rückzug zu erleichtern, denn dieser symbolisierte das Ende sowjetischer Macht in Deutschland. Insgesamt verließen so in einem Zeitraum von drei Jahren und acht Monaten 546.000 sowjetische Soldaten und ihre Angehörigen die ehemalige DDR. Doch Deutschland musste sich auch mit anderen Problemen beschäftigen. Vor dem Untergang der UDSSR hatte die (alte) Bundesrepublik die Emigration von Sowjetbürgern deutscher Abstammung befürwortet und Moskau hierfür finanzielle Anreize geboten. Dabei handelte es sich um ca. zwei Millionen Nachfahren der Siedler, die Katharina die Große einst nach Russland gebracht hatte. Die massiven finanziellen Probleme, die durch die Vereinigung entstanden waren, änderten die Situation jedoch dramatisch. Deutschland versuchte zunächst, den deutschstämmigen Russen finanzielle Anreize zu geben, damit diese auch weiterhin auf dem

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Gebiet der ehemaligen Sowjetunion wohnen blieben. Dort sollten sie sich in den Gegenden niederlassen, von denen Stalin sie in den 40er Jahren vertrieben hatte, und auf keinen Fall nach Deutschland auswandern, das sie nicht aufnehmen wollte. Zusätzlich führte das wiedererstarkte Nationalbewusstsein in der Russischen Föderation nach dem Ende des Kommunismus zur Gründung der Organisation Wiedergeburt, einer Lobbygruppe von ethnischen Deutschen, die sich für verbesserte Rechte in Russland einsetzen. Insgesamt gesehen war der Versuch, die Auswanderung von Russlanddeutschen zu begrenzen, nur wenig erfolgreich, denn viele sind in den letzten fünfzehn Jahren nach Deutschland gekommen. Sowohl vor, als auch nach der Wiedervereinigung, standen die Wirtschaftsbeziehungen weit oben auf der deutsch-russischen Agenda. Vor der Vereinigung war die DDR der wichtigste kommunistische und die Bundesrepublik der wichtigste kapitalistische Handelspartner der UdSSR. Für Moskau sollte Deutschland auch nach der Vereinigung zum wichtigsten Handelspartner werden. Außerdem sollte sich Deutschland bei den anderen westlichen Ländern dafür einsetzten, dass diese sich wirtschaftlich stärker in Russland engagieren. Der Großteil der Transformationshilfe für Russland nach der Wiedervereinigung stammte aus Deutschland. Als die UdSSR auseinderfiel, hatte sie 52,2 Milliarden Dollar von Deutschland erhalten, davon 23 Milliarden Dollar an Kredit- und Exportgarantien; 11,4 Miliarden Dollar an Subventionen, 10,7 Milliarden Dollar an Währungshilfen sowie humanitäre Zuwendungen (vgl. German Information Center 1992). Zudem hat Deutschland amerikanische Hilfsprogramme finanziell unterstützt, die die Abrüstung von Atomwaffen forcieren und die Risiken der nuklearen Proliferation verringern. Deutschland hat dabei stets versucht, diese Unterstützung zu multilateralisieren und andere westliche Regierungen davon zu überzeugen, die finanziellen Belastungen des russischen Transitionsprozesses mit den Deutschen zu teilen. Die Regierung Gorbatschow und nachfolgende Administrationen haben hohe Kredite von Deutschland aufgenommen und so wurde Deutschland zum größten Gläubiger Russlands, viel größer als jedes andere westliche Land. Dabei tauchte in Deutschland die Frage auf, inwieweit Russland für diese früheren (sowjetischen) Geldanleihen zur Verantwortung gezogen werden sollte. Einige westliche Länder, insbesondere die USA waren bereit, einen Teil der Schulden zu erlassen. Doch Deutschland blieb hartnäckig und forderte die komplette Rückerstattung, weil die deutschen Banken im Falle eines Schuldenerlasses sehr hohe Verluste hätten hinnehmen müssen. Nach der Entwertung des Rubels 1998 kam es aber zum wirtschaftlichen Aufschwung in Russland, zusätzlich brachten hohe Ölpreise unerwartet hohe Gewinne, weshalb Moskau einen Großteil der Schulden zurückzahlen konnte. Die deutsche Privatwirtschaft ist mittlerweile ebenfalls sehr stark in Russland vertreten, anfänglich allerdings wesentlich schwächer als von den Russen gewünscht. Dabei ist die komplementäre Struktur des deutsch-russischen Handels seit vielen Jahrzehnten gleich geblieben: Deutschland exportiert seine Fertigprodukte nach Russland und erhält im Gegenzug russische Rohstoffe, hauptsächlich Erdgas, Erdöl und andere Güter. Angesichts der chaotischen Bedingungen der Präsidentschaft Jelzins und fehlender rechtsstaatlicher Strukturen scheuten deutsche Firmen zunächst aber vor Investitionen zurück.

4.2 Multilaterale Probleme zwischen 1990 und 1998 Deutschland und Russland erkannten, dass nach der Vereinigung Deutschland besondere Verantwortung bei der Integration Russlands in neu entstehende europäische Strukturen

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übernehmen würde. Deutschland wollte dieses Unterfangen aber in Übereinstimmung mit den Vereinigten Staaten sowie seinen NATO- und EU-Partnern umsetzen. Nach dem Zerfall der UdSSR verfolgten Deutschland und die USA ähnlich grundlegende Ziele gegenüber Russland: Die Transformation in einen demokratischen, marktwirtschaftlich-orientierten Staat, frei von imperialen Ambitionen. Ebenso sahen sie die Notwendigkeit, den potentiell destabilisierenden Einfluss der Schwäche des russischen Staates auf seine Nachbarn einzudämmen. Nach 1992 konzentrierte sich die Regierung von Präsident Bill Clinton vor allem auf die innenpolitische Transformation in Russland, im Glauben, dass die innenpolitische Entwicklung auch die Außenpolitik entscheidend mitbestimmen werde. Bundeskanzler Kohl teilte diesen Fokus, war allerdings weniger bereit, sich für die von den USA propagierte neoliberale Wirtschaftspolitik einzusetzen. Deutschland konnte hier vermutlich seine Einflussmöglichkeiten auf die russische Innenpolitik realistischer einschätzen als die Amerikaner. Trotzdem waren die USA, Deutschland und die EU in dem Ziel vereint, Russlands Transformation in einen friedlichen und wirtschaftlich prosperierenden Staat zu unterstützen. Des Weiteren stellte für Deutschland und die USA das neu entstandene Sicherheitsvakkuum in der Mitte Europas eine potentielle Gefahr dar. Ohne den Warschauer Pakt war jedes ehemalige Mitglied auf sich alleine gestellt. Gerade die ostmitteleuropäischen Länder fürchteten das Aufflammen eines expansionistischen Russlands und suchten den Anschluss an westliche Sicherheitsstrukturen. Um das Sicherheitsnetz auszudehnen, unternahm der Westen zunächst den Versuch, ehemalige kommunistische Staaten im Dezember 1991 in den Nordatlantischen Kooperationsrat der NATO aufzunehmen. Doch dann wurde die Partnerschaft für den Frieden 1994 ins Leben gerufen, wobei es sich um ein Programm handelt, das jedem Mitgliedsland anbietet, sein eigenes Verteidigungs- und Militärabkommen mit der NATO abzuschließen. Deutschland und die USA hingegen wollten noch einen Schritt weiter gehen und auch ehemalige Mitglieder des Warschauer Pakts in die NATO aufnehmen, wenn sie die notwendigen Kriterien hierfür erfüllten. In der ersten Runde der NATO-Osterweiterung (1999) war Deutschland die treibende Kraft. Hier übernahm der damalige Verteidigungsminister Volker Rühe eine entscheidende Rolle, denn er sprach sich dafür aus, Polen und anderen zentraleuropäischen Länder, die große Fortschritte bei ihren Reformen verzeichnen konnten, die NATO-Mitgliedschaft anzubieten (vgl. Rühe 1993). Tatsächlich brachten deutsche Regierungsvertreter die Clinton-Regierung dazu, ernsthaft über die Aufnahme zentraleuropäischer Länder in die NATO nachzudenken. Die russische Reaktion auf die NATO-Erweiterung war weitestgehend negativ, obwohl Moskau ein eigenes Abkommen mit der NATO erhielt und der Ständige Gemeinsame NATO-Russland-Rat eingerichtet wurde. Obwohl russische Diplomaten hauptsächlich den Amerikanern und nicht den Deutschen die Schuld an der NATO-Erweiterung gaben, kam es dennoch auch zu Spannungen im deutsch-russischen Verhältnis. Die russische Seite brachte ihre Enttäuschung darüber zum Ausdruck, dass Deutschland das zur Zeit der deutschen Einigung gegenüber Gorbatschow gegebene Versprechen, die NATO nicht zu erweitern, nunmehr gebrochen hatte. Tatsächlich aber gibt es keine expliziten bzw. offiziellen Belege für ein solches Versprechen, weder auf Seiten der Deutschen noch der Amerikaner. Dennoch war man in Moskau der Ansicht, dass wenn man schon ein wiedervereintes Deutschland als NATOMitglied akzeptierte, die Allianz nicht ausgedehnt werden würde. Während Helmut Kohls Amtszeit war dessen persönliche Beziehung zu Boris Jelzin ein Hauptfaktor für die sich entwickelnden deutsch-russischen Beziehungen. Wie für Bill Clinton verfügte auch für Helmut Kohl Jelzin nur über begrenzte demokratische Führungsqualitäten.

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Doch auch Kohl unterstützte den russischen Präsidenten uneingeschränkt, denn die Alternative zu Jelzin wäre eine Rückkehr der Kommunisten gewesen, die unbedingt vermieden werden musste. Deutschland gewährte Jelzin daher bedingungslose Unterstützung bei dessen Konflikt mit dem russischen Parlament 1993. Insbesondere billigte Berlin das gewaltsame Vorgehen gegen des russischen Präsidenten gegen den Volksdeputiertenkongress im Oktober 1993, als die Deputierten Jelzins Reformprogramme blockieren wollten. Trotz der militärischen Intervention in Tschetschenien, Kritik hinsichtlich der Fairness des Wahlkampfs und sich verstärkenden Korruptionsgerüchten gegenüber Jelzins innerem Führungszirkel, unterstützte Deutschland – wie die USA – 1996 Jelzins erneute Präsidentschaftskandidatur. In der Tat unterstützte Kohl Jelzin stärker und expliziter als jeder andere westliche Regierungschef. Dies erklärt sich teilweise aus der Erbschaft der Vereinigung, denn Kohl, der die Einigung mit den Sowjets verhandelt hatte, war sich bewusst, wie viel Deutschland Russland verdankte. Deshalb unterstützte er Jelzin, den ersten demokratisch gewählten Präsidenten Russlands. Als aber Jelzins Verhalten unberechenbarer wurde und sich sein Gesundheitszustand verschlechterte, war die Kohl-Politik in stärkerem Maße der Kritik der Öffentlichkeit ausgesetzt. Auch die Clinton-Regierung kam wegen ihrer engen Beziehung zu Jelzin und dessen Wirtschaftsreformern, die in Russland und im Westen als eine neue Klasse von Oligarchen kritisiert wurden, innenpolitisch in eine ähnliche Situation. Kohl erkannte dabei die Asymmetrie im deutsch-russischen Verhältnis. Für Deutschland war Russland für die Vollendung des Transitionsprozesses nach der Vereinigung nämlich weniger wichtig als umgekehrt Deutschland für Russlands post-kommunistische Transformation.

5. Die Schröder-Fischer Jahre 5.1 Die bilateralen Beziehungen von 1998 bis 1999 Als die rotgrüne Koalition im September 1998 an die Regierung kam, verpflichtete sich Bundeskanzler Gerhard Schröder zu einer kritischen Neubewertung der deutsch-russischen Beziehungen. Schröder hatte Kohl für seine allzu persönliche Beziehung zu Jelzin kritisiert und distanzierte sich von der „Sauna-Diplomatie“ der Kohl-Jelzin-Ära. Gleichermaßen versprach Außenminister Fischer, eine „Normalisierung“ der deutsch-russischer Beziehungen anzustreben und stärkere Aufmerksamkeit auf die innenpolitische Probleme in Russland zu richten. Weil aber im August 1998 der Rubel zusammengebrochen war, musste sich die neue deutsche Regierung gleich zu Anfang mit einer schweren Krise in Russland auseinandersetzen. Russland, das noch 1996 als der vielversprechendste neue Markt galt, wurde von einer Kombination katastrophaler wirtschaftlicher Entwicklungen getroffen – die Asienkrise, fallende Ölpreise und innenpolitische Finanzprobleme. Die Regierung wertete den Rubel ab, konnte ihre Schuldenrückzahlungen nicht leisten, und es kam zu einer schweren Wirtschaftskrise in Russland. Während Helmut Kohl im wesentlichen nur mit einem Premierminister – Viktor Tschernomyrdin – verhandelte, musste sich die neue Regierung gleich mit fünf verschiedenen auseinandersetzen, die Jelzin zwischen März 1998 und August 1999 berufen und wieder entlassen hatte. Unter Kohl gab es eine gewisse Kontinuität in den Beziehungen, aber die rot-grüne Regierung musste sich mit schnell wechselnden und unterschiedlichen Amtsinhabern auseinandersetzen sowie mit der unberechenbaren Persönlichkeit Jelzins.

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Schröder und Fischer repräsentierten hier auch einen Generationenwechsel gegenüber Kohl. Sie gehörten zur ersten Generation von Politikern, die weder durch den Zweiten Weltkrieg noch durch die konflikthafteste Phase des Kalten Krieges (vor-)belastet waren. An den schwersten deutsch-sowjetischen Konfrontationen waren sie persönlich unbeteiligt. Von daher konnten sie die Beziehungen zu Russland von einer neuen Perspektive aufnehmen. Angesichts der sich verschlechternden wirtschaftlichen Lage in Russland und der Tatsache, dass im Jahre 1998 Russland Deutschland 75 Milliarden D-Mark schuldete, von denen 30,5 Milliarden Privatbanken gehörten, lehnte die neue deutsche Regierung die Vergabe weiterer Kredite ab. Doch trotz des neuen Tons, den Schröder und Fischer bei ihrem ersten Besuch in Russland im November 1998 anschlugen, sprachen sie sich gleichermaßen für die Kontinuität in den bilateralen und multilateralen Beziehungen aus. Für Fischer stellten die Einbindung Russlands in internationale Strukturen sowie der Aufbau einer Zivilgesellschaft die wichtigsten Ziele dar. Zudem traf sich die neue deutsche Führung mit vielen verschiedenen politischen Kreisen und sah im wirtschaftlichen Aufschwung eine Kernaufgabe für Russland. Insgesamt vermittelte die rot-grüne Regierung im ersten Jahr ihrer Amtszeit die Botschaft einer deutschen Ostpolitik, die pragmatischer war und sich weniger auf die Beziehungen zum gebrechlichen Präsidenten konzentrieren würde.

5.2 Die multilateralen Beziehungen Die multilaterale Dimension der deutsch-russischen Beziehungen verstärkte diese Distanzierung Anfang 1999. Der Kosovo-Krieg bedeutete hier eine schwere Belastung für Russlands Verhältnis zu Deutschland und Amerika. Kurz nachdem die NATO ihre neuen zentraleuropäischen Mitglieder aufgenommen hatte, provozierte der Luftangriff der Allianz auf Serbien eine harte russische Reaktion. Obwohl die russische Führung ihren Unmut vorwiegend gegen die Vereinigten Staaten richtete, war die Regierung von Deutschlands entschlossener Unterstützung der NATO-Operation sowie von der Teilnahme deutscher Einheiten am KosovoKrieg überrascht (¡ Ex-Jugoslawien). Augenscheinlich war Moskau der Ansicht, dass eine rot-grüne Regierung bzw. ein Außenminister, der sich einst gegen die NATO und militärische Interventionen ausgesprochen hatte, die Kosovo-Intervention nicht unterstützen würde. Nachdem die Russen einen Militärschlag der NATO gegen Milosevic abgelehnt hatten, versuchte Deutschland zwar einerseits, Russland zurück an den Verhandlungstisch zu bringen. Andererseits stellte Berlin die deutsche Unterstützung des militärischen Angriffs klar heraus, weil (nur) dadurch die ethnischen Säuberungen Milosevics aufgehalten werden konnten. Ein Jahrzehnt nach dem Fall der Berliner Mauer zeigte so der Kosovo-Konflikt, wie Deutschland zu „einer normalen Militärmacht geworden war“ (Daalder/O’Hanlon 1999: 137). Moskau musste sich nun mit diesem neuen, normalisierten Deutschland auseinandersetzen, das von einer Mitte-Links-Regierung geführt wurde und sich wesentlich kritischer als ihre Vorgängerin zu den innenpolitischen Entwicklungen in Russland äußerte. Die unilaterale russische Besetzung des Gebietes um den Flughafen von Pristina am Ende des Krieges, die nicht abgesprochen war und den Russen nicht zustand, zeigte, wie wenig Russland bereit war, die „Spielregeln“ im Umgang mit europäischen Konflikten einzuhalten. Russlands ambivalente Haltung gegenüber einer Kooperation mit der NATO verkomplizierte so die russische Integration in europäische (Sicherheits-)Strukturen – eine Aufgabe, derer sich vor allem die Kontaktgruppe für Jugoslawien angenommen hatte.

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Deutschland und seine Verbündeten erkannten diese Herausforderung und als Außenminister Fischer gefragt wurde, wie er Russlands Rolle in Europa nach Kosovo sieht, antwortete er: „Russland ist ebenfalls eine eigene Gewichtsklasse, wenn auch von anderer Art als die USA. Letztlich ist der diplomatische Erfolg aus der Dreieckskonstellation entstanden, dem Zusammenwirken von USA, Russland und Europa“ (Fischer 1999). Folglich hatten sich am Ende des Kosovo-Krieges die Beziehungen zwischen dem Westen (Deutschland eingeschlossen) und Russland deutlich verschlechtert. Westliche Regierungschefs brachten ihre Bedenken gegenüber der Wirtschaftskrise und der instabilen politischen Situation in Russland zum Ausdruck. Ohne eine klare russische Führung befürchteten sie den potentiell destabilisierenden Einfluss der Schwäche Russlands auf Europa, die in absehbarer Zeit nicht zu beheben war.

5.3 Auftritt Putin: „Der Deutsche im Kreml“ Die unerwartete Wahl Wladimir Putins, zunächst zum Premierminister im September 1999, und dann, nachdem Jelzin plötzlich am 31. Dezember 1999 zurückgetreten war, zum kommissarischen Präsidenten, warf im Westen viele Fragen auf. Als relativ unbekannter KGB-Offizier war Putin in der DDR (in Dresden) von 1985–1990 tätig gewesen. Kurz nachdem er an die Macht gekommen war, beschrieb Putin seine Arbeit in Dresden folgendermaßen: „Die übliche Geheimdienstarbeit: Informationen finden, auswerten und nach Moskau schicken“ (Putin 2000: 69). Es bleibt dabei unklar, wie gut die Bundesrepublik über Putins Aktivitäten informiert war (vgl. Rahr 2000: 56). Putin gab zudem an, dass der Fall der Berliner Mauer unvermeidbar war: „Ich habe nur bedauert, dass die Sowjetunion ihre Position in Europa verloren hatte. Ich habe aber verstanden, dass sich eine Position, die sich auf Mauern und Teilung gründet, nicht halten lassen wird. Doch hätte ich der Sowjetunion eine andere, neue Position gewünscht. Aber es gab keine Vorschläge und das schmerzt“ (Putin 2000: 80). Den Rückzug der Sowjetunion aus Osteuropa nach den traumatischen Ereignissen von 1990 bewertet Putin als übereilt. Deutschland zeigte, wie auch seine westlichen Partner, anfänglich eine zurückhaltende Haltung gegenüber Putins Amtsübernahme. Seit einigen Jahren verhielt sich Russland unberechenbar, und Berlin war sich nicht sicher, mit welcher Art von Regierungschef sie es zu tun haben wird. In der Tat war Putin nicht nur KGB-Offizier, sondern auch Berater des St. Petersburger Bürgermeisters Anatoli Sobtschak gewesen, einem Reformer. Putin gab als Ziel die Modernisierung und Effizienzsteigerung des russischen Staates an. Als Premierminister hatte er jedoch den zweiten Tschtschenienkrieg begonnen, um so eine Serie terroristischer Bombenattacken zu vergelten, und er gründete aus dem Stegreif eine neue politische Partei: „Einheit“. Einheit gewann die Mehrheit der Duma-Mandate bei den Wahlen im Dezember 1999. Dadurch konnte Putin mit einem gleichgesinnten Parlament zusammenarbeiten, als er im März 2000 die Präsidentschaft übernahm. Putin trat als Staatsmann auf, der sich für eine „managed democracy“, eine gelenkte Demokratie, einsetzte. Gleichzeitig gab sich Putin als Pragmatiker, der intensivere Beziehungen zum Westen anstrebte. Grundsätzlich begrüßte der Westen die Ziele Putins, durch ein effektiveres föderalistisches System, Russland in einen effizienteren Staat zu verwandeln sowie sein Vorhaben, die Korruption in Russland zu bekämpfen. Schon früh sah der russische Präsident in Deutschland einen wichtigen Gesprächspartner. Dabei strebte Putin nicht nur eine engere Kooperation mit der EU an, sondern er wollte auch die bilateralen Verbindungen zu EU-Schlüsselländern intensivieren, gerade zu Deutschland.

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Putin betonte die Notwendigkeit einer „multipolaren“ Weltordnung, in der Russland seinen Interessen in Asien und anderen Weltregionen legitim nachgehen konnte. Im letzten Jahr der Amtszeit Clintons verschlechterten sich die US-russischen Beziehungen, vor allem aufgrund der Diskussion über ein amerikanisches Raketenabwehrsystem, amerikanischer Bedenken bezüglich Russlands Unterstützung für „Schurkenstaaten“ wie Irak, Iran und Nordkorea sowie hinsichtlich der Risiken der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen. Deshalb konzentrierte sich Putin im Jahr 2000 hauptsächlich darauf, seine Beziehungen zu Europa und insbesondere zu Deutschland zu pflegen. Nach anfänglichem Zögern verfolgte die Schröder-Regierung stetig eine Politik der stärkeren Einbindung von Russland. Das Kanzleramt steuerte ursprünglich diese Politik und trat als Gegenspieler des Auswärtigen Amts auf. Doch bildete sich schließlich ein Konsens heraus: Zwar verfolgte Putin eine fragwürdige Politik im Innern, insbesondere der Tschetschenienkrieg, doch hatte er Russland stabilisiert, sich für die Reform der Wirtschaft eingesetzt und Entwicklungen waren nun besser vorherzusehen. Kanzler Schröder sah dies 2001 folgendermaßen: „Deutschland versteht sich aufgrund seiner Lage und Geschichte als ein Impulsgeber und Motor der Russlandpolitik der Europäischen Union“ (Schröder 2001). Für Schröder war zwar die deutsche Rolle für Russland nicht von der der Europäischen Union zu trennen, doch sah auch er für Deutschland eine besondere Funktion bei der Implementierung von Demokratie- und Rechtsstaatsprinzipien in Russland. Er charakterisierte das deutsch-russische Verhältnis als „bilaterale strategische Partnerschaft,“ die darauf abzielte, Russland in Europa zu integrieren und die gesellschaftlichen und kulturellen Kontakte „in den Herzen und Köpfen“ der beiden Völker stärker zu verankern. Tatsächlich hatte sich bis zum Jahr 2001 das Netz der gesellschaftlichen Kontakte signifikant verdichtet: Zwischen 160 russischen und deutschen Gemeinden waren Städtepartnerschaften entstanden; der Studentenaustausch war in vollem Gange und Putin und Schröder hatten den „Petersburg Dialog“ initiiert, ein Gesprächsforum zur Förderung der zivilgesellschaftlichen Kontakte. Von der frühen Kritik an überpersonalisierten Beziehungen zu Russland war nichts mehr zu spüren und Schröder betonte: „Ohne Präsident Putin geht in Russland wenig“ (Schröder 2001). Insgesamt gesehen verbesserte sich seit dem Amtsantritt Putins bis zum 11. September 2001 das deutsch-russische Verhältnis deutlich. Deutschland verpflichtete sich dazu, die russische Integration in die euro-atlantischen Strukturen voranzutreiben und sich für gute Beziehungen der EU zu Russland einzusetzen. Deutsche Wirtschaftsvertreter begrüßten Putins Verpflichtung zu Wirtschaftsreformen, warteten aber, bis diese Reformen auch tatsächlich initiiert wurden. Aufgrund seiner eigenen Erfahrungen nach dem Zweiten Weltkrieg wollte Deutschland Russland behilflich sein, das einen ähnlich schmerzhaften Wiederaufbau bewerkstelligen musste. Es blieb jedoch unklar, ob Putin dazu in der Lage bzw. bereit war, die von ihm anvisierten Reformen auch tatsächlich dauerhaft umzusetzen.

5.4 Der 11. September und seine Auswirkungen Die Terroranschläge auf die Vereinigten Staaten am 11. September 2001 hatten große Auswirkungen auf das russisch-europäische und russisch-amerikanische Verhältnis. Als George W. Bush Präsident wurde, hatte sich das Verhältnis zu Russland zunächst verbessert, denn Bush hatte eine Normalisierung der Beziehungen zu Beginn seiner Amtszeit versprochen. Putins Unterstützung der USA – der russische Präsident war der erste ausländische Staatsmann, der

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Bush am Tag der Anschläge anrief – verdeutlichte die strategische Entscheidung, sich im Kampf gegen den internationalen Terrorismus entschlossen auf die Seite des Westens zu stellen. Der Kreml-Chef hatte seit einiger Zeit die westlichen Gesprächspartner vor den Gefahren des internationalen Terrorismus gewarnt. Tatsächlich hatten Schröder und Putin diese Probleme bei ihren bisherigen Treffen ausgiebig besprochen und gemeinsame Anti-Terrormaßnahmen verabredet. Putins strategische Entscheidung, sich auf die Seite der USA zu stellen, sendete aber ein noch deutlicheres und wichtigeres Signal: Russland bekennt sich zum Westen. In Interviews nach den Anschlägen betonte Putin wiederholt, dass die Entscheidung für den Westen schon lange vor dem 11. September gefallen war, sie wurde nur nicht wahrgenommen. Einen Meilenstein in den deutsch-russischen Beziehungen markierte der Besuch Putins in Deutschland kurz nach den Terroranschlägen. Das Jahr hatte mit einem Besuch von Schröders Familie bei den Putins begonnen, um gemeinsam das russisch-orthodoxe Weihnachtsfest zu feiern. Im Oktober hielt dann Putin eine historische Rede im neu renovierten Berliner Reichstag, der jetzt mit historischer Symbolik verziert ist, inklusive Graffitis, die siegreiche sowjetische Soldaten am Ende des Krieges auf den Wänden hinterlassen hatten. Putin sprach auf deutsch und bedauerte, dass er den Westen nicht konkreter auf die Gefahr eines möglichen Terroranschlags hingewiesen hatte, versprach die Unterstützung Russlands für die Anti-Terrorkoalition und zog eine direkte Verbindung zwischen Al Kaida und den tschetschenischen Rebellen. Er wies wiederholt auf das Thema des historisch bedingten Schicksals hin, das Deutschland und Russland miteinander verband: „Russland hegte gegenüber Deutschland immer besondere Gefühle. Wir haben ihr Land immer als ein bedeutendes Zentrum der europäischen und der Weltkultur gesehen (...) Zwischen Russland und Amerika liegen Ozeane. Zwischen Russland und Deutschland liegt die große Geschichte (...) Ich möchte dazu feststellen, dass die Geschichte genauso wie die Ozeane nicht nur trennt, sondern auch verbindet (...) Heutzutage ist Deutschland der wichtigste Wirtschaftspartner Russlands, unser bedeutsamster Gläubiger, einer der Hauptinvestoren und maßgeblicher außenpolitischer Gesprächspartner“ (Putin 2001). Wie auch schon frühere deutsche und russische Staatschefs, behauptete auch Putin, ein neues Kapitel in der Geschichte der bilateralen Beziehung werde aufgeschlagen. Die deutsche Regierung begrüßte dabei zum einen sicherlich Putins Entscheidung, sich entschlossen auf die Seite des Westens nach dem 11. September zu stellen. Putins Deutschlandbesuch kurz nach den Anschlägen und sein offensichtlicher Wunsch nach engeren Beziehungen gab der deutschen Regierung die Möglichkeit, neue Initiativen, sowohl multilateral über die EU und die NATO, als auch bilateral zu verfolgen. Zum anderen war die Bundesregierung auch der Ansicht, dass weder die Reaktion Putins auf den 11. September die deutsch-russische Beziehung fundamental verändert hatte, noch dass eine „strategische Partnerschaft“ wahrscheinlicher würde. Es wäre verfrüht, von einer qualitativ neuen Beziehung zu sprechen, solange sich Russlands innenpolitische Situation nicht verbesserte (vgl. Meier/Timmermann 2001). Einem Experten zufolge stehen Deutschland drei Optionen in der Russlandpolitik offen: Die Beziehungen zu Russland marginalisieren; eine langfristige strategische Wirtschafts- und politische Partnerschaft mit Russland; eine sich allmählich auf mehreren Ebenen entwickelnde und sich ausdehnende, pragmatische Beziehung, die schließlich zu einer strategischen Partnerschaft führt (vgl. Meier 2002). Die erste Option ist nicht wünschenswert, die zweite ist wünschenswert, aber in absehbarer Zukunft nicht realisierbar – deshalb kann nur die dritte Option angestrebt werden. Tatsächlich erscheint eine realistische, pragmatische Beziehung zu einem russischen Staat, der sich der im-

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mensen Herausforderungen seines eigenen Transformationsprozesses bewusst ist, als die am meisten geeignete Strategie in der nächsten Zeit, die Berlin konsequent verfolgen werden wird.

6. Vom Irakkrieg zu Merkels Wahl – die russisch-deutschen Beziehungen intensivieren sich 6.1 Enge bilaterale Beziehungen Zwischen 2001 und 2005 erreichten die deutsch-russischen Beziehungen einen neuen Grad an Intensität, der über eine rein pragmatische Dimension hinausging. Schröder stellte dies deutlich heraus: „Niemals zuvor in unserer Geschichte waren die Beziehungen zwischen Deutschland und Russland so eng und stark wie heute: Unsere Positionen bei international wichtigen Fragen sind ähnlich und Deutschland ist Russlands wichtigster Handelspartner“ (Schröder 2004). Offensichtlich war in dieser Beziehung die persönliche Ebene besonders wichtig. Es gab viele Treffen zwischen den beiden Staatschefs und ihren Familien, und überdies adoptierten der Kanzler und seine Frau ein russisches Kind. Schröder und Putin waren gut befreundet und so konnte Schröder seine persönliche Beziehung dazu nutzen, Putin positiv zu beeinflussen. Beispielsweise setzte sich Schröder bei Putin dafür ein, die Spannungen, die sich durch die ukrainischen Wahlen 2004 ergaben, abzumildern. Der vom Kreml favorisierte Kandidat – Viktor Janukowitsch – gewann durch Wahlbetrug, weshalb sein Herausforderer, Viktor Juschtschenko, eine Neuwahl forderte. Putin lehnte dies ab, bis Schröder sich in die Angelegenheit einschaltete und ihn davon überzeugen konnte. Jedoch führte das persönliche Verhältnis Schröders zu Putin zu Differenzen mit einigen seiner EU-Kollegen, insbesondere dann, wenn die russische Regierung Maßnahmen ergriff, um die noch junge Demokratie zu unterwandern. Allerdings kritisierte Schröder Putin nicht, vielmehr erwiderte er auf folgende Frage in der ARD-Talkshow „Beckmann“: „Ist Putin ein lupenreiner Demokrat?“ „Ja, ich bin überzeugt, dass er das ist“ (Schröder 2004). Auch die deutschen Medien bzw. die Öffentlichkeit kritisierten Schröders Russlandpolitik. Im September 2004 etwa legten Professoren und Studenten der Universität Hamburg eine Petition vor, um gegen die Verleihung einer Ehrendoktorwürde an Putin zu demonstrieren, die während eines Regierungstreffens verliehen werden sollte. Gleichermaßen verurteilte die Opposition im Bundestag den ihrer Meinung nach inakzeptablen unkritischen Ansatz gegenüber Russland. So stellte der CDU-Außenpolitiker Friedbert Pflüger klar: „Ohne gemeinsame Werte sind dem Ausbau der Beziehungen Grenzen gesetzt“ (Pflüger 2004). Im Vorfeld des Irakkrieges kam die neue Qualität der deutsch-russischen Beziehung deutlich zum Vorschein. 2002 hatte Schröder die Bundestagswahl vor allem durch seine strikte Ablehnung eines Militärschlags gegen den Irak gewonnen. 2003 verbündete sich Schröder dann mit Putin und dem französischen Präsidenten Chirac, um sich einem amerikanisch geführten Angriff zu widersetzen. Sowohl Deutschland, als auch Russland kritisierten die Umgehung der Vereinten Nationen und die Kriegsentscheidung. Zu dieser Zeit vermuteten deshalb einige Beobachter, dass die deutsch-französisch-russische „coalition of the unwilling“ zu einem erneuten Bruch in den transatlantischen Beziehungen führen werde. Jedoch verlor dieses Bündnis nach dem militärischen Sieg der USA im Irakkrieg schnell an Bedeutung. Tatsäch-

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lich suchten die USA die Kooperation Russlands in anderen Politikfeldern und auch die Beziehungen zu Deutschland verbesserten sich allmählich. Während Putins erster Amtszeit und auch nach seiner Wiederwahl 2004 gaben die innenpolitischen Entwicklungen Moskaus westlichen Partnern immer stärkeren Anlass zur Sorge, Deutschland eingeschlossen. Putin hatte versprochen, Russland durch wirtschaftliche Reformen zu modernisieren, die Korruption zu bekämpfen und die Integration in den Westen zu forcieren. Demgegenüber warfen einige innenpolitische Entscheidungen die Frage auf, ob diese Ziele wirklich hoch auf seiner Agenda standen. Dazu gehörten unter anderem die Abschaffung der Regionalgouverneurswahlen, die Abschaffung von Einerwahlkreisen zugunsten von Parteilisten, die Behinderung von unabhängigen, elektronischen Medien sowie die staatliche Übernahme privater Ölfirmen, wie z.B. im Falle des Unternehmens Yukos. Russland kann daher auch als eine „managed democracy“ bezeichnet werden, da der Kreml die Exekutive, die Legislative, die Judikative sowie die Zivilgesellschaft unter seine Kontrolle bringen will. Die Korruption hat sich nicht verringert, sondern die symbiotische Beziehung zwischen den Wirtschafts- und politischen Eliten hat sich intensiviert. Ferner ging Putin nur selektiv gegen einige der Oligarchen vor und hat dadurch die Pressefreiheit beschnitten. Nur die Medienmogule Wladimir Gusinski und Boris Beresowski, deren Medienimperien die Politik Putins kritisierten, spürten dessen autoritäre Gangart der Antikorruptionspolitik. Ebenso verstärkte die Verhaftung des Yukos-Vorsitzenden Michail Khodorkowski und dessen Inhaftierung in einem weit entfernten Arbeitslager in Chita nahe der chinesischen Grenze den Eindruck eines selektiven Vorgehens gegen die Oligarchen, denn andere wurden strafrechtlich nicht belangt. Unter diesen Bedingungen mussten sich die westlichen Regierungen die Frage stellen, ob ihnen die gemeinsamen Interessen mit Russland und dessen Anbindung an den Westen wichtiger waren, als sich für die westlichen Werte Transparenz, Rechtsstaatlichkeit und Pluralismus in Russland einzusetzen. Generell verfolgte die Bundesrepublik einen realpolitischen Ansatz. Für Berlin ist Russlands Entwicklung zur Demokratie nur langfristig zu erreichen. In der Zwischenzeit konzentrierte sich Berlin auf die Kooperation in konkreten Bereichen – von denen es viele gibt – in der Hoffnung, dass diese pragmatische Kooperation auf lange Sicht zur umfassenden Modernisierung Russlands führen wird (vgl. Rahr 2004). Zwischen 2000 und 2005 schufen Schröder und Putin einen einzigartigen Mechanismus, mit dem sie die deutsch-russischen Beziehungen steuerten, die sog. „Schröder-Putin-Vertikale“ (Zagorsky 2005). Die Beziehungen wurden stark zentralisiert und operierten auf der Basis parallel arbeitender bzw. sich gelegentlich überlappender bürokratischer Strukturen: Unter der Leitung der beiden Regierungschefs fanden jährlich stattfindende Regierungskonsultationen statt. Dazu gehörten Treffen auf Ministeriumsebene in den Ressorts auswärtige Angelegenheiten, Inneres, Finanzen, Wirtschaft und Energie. Ebenso wurde eine ranghohe task force eingesetzt, die sich um die strategischen Themen der wirtschaftlichen und finanziellen Kooperation kümmerte. Komplettiert wurde die „Schröder-Putin-Vertikale“ durch den „Petersburger Dialog“ der Zivilgesellschaften. Viele der wichtigsten Themen in den deutsch-russischen Beziehungen müssen aber nicht nur im bilateralen, sondern auch im multilateralen Zusammenhang mit Deutschlands Rolle in der EU sowie anderen internationalen Organisationen gesehen werden. Dennoch gibt es auch einige bilaterale Probleme, die gelöst werden müssen. So bleibt der Status der ethnischen Deutschen in Russland ein umstrittener Punkt. Während Deutschland auch weiterhin die russische Regierung darin bestärkt, ein besseres Umfeld für ethnische Deutsche in Russland zu schaffen, akzeptiert es Berlin ebenfalls, dass die Emigration von Russlanddeutschen nach

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Deutschland weiter anhalten wird und dadurch das Problem langfristig möglicherweise gelöst wird. Ein weiteres zentrales Problem, das zurück zum Zweiten Weltkrieg datiert, ist die Rückgabe von Kulturschätzen, die sich die rote Armee bei der Besetzung Deutschlands am Ende des Krieges angeeignet hatte. Obwohl die Einigungsverträge die Rückgabe von unrechtmäßig erworbenen Kunstgegenständen vorsehen, verweigert es Russland bislang, die „gestohlene Kunst“ an Deutschland zurückzugeben. Aufgrund des hohen historischen Symbolwertes und der Fragen darüber, wer denn nun eigentlich den Krieg gewonnen hatte, ist dies ein sehr sensibles Thema für die Russen geworden. Kulturschätze sind einige der letzten, sichtbaren Überreste des Sieges der UdSSR über Nazi-Deutschland, ein Sieg in einem Krieg, in dem 27 Millionen Sowjets ihr Leben verloren hatten. Deshalb war Russland gegenüber Deutschland bisher auch weniger entgegenkommend, obwohl die deutsche Regierung ein Mosaik aus dem berühmten Bernsteinzimmer im vorrevolutionären St. Petersburg zurückgab. In den letzten Jahren entwickelte sich ein Netzwerk an Kontakten zwischen Deutschland und Russland, das beide Gesellschaften stärker zusammenführt. Dazu gehören verschiedene Foren, die zivilgesellschaftliche Gruppen ins Gespräch bringen. Diese „Zweite Säule“ der russisch-deutschen Beziehungen mit dem Bergedorfer Gesprächskreis (1961) begann und beinhaltet heute das Deutsch-Russische-Forum (1993), die Potsdamer Begegnung und, seit 2000, den Petersburger Dialog. Letzterer bringt Akademiker, Wirtschaftsvertreter, Politiker, Künstler und Regierungsvertreter zum Gespräch zusammen. Die Teilnehmer sind sich dabei der ungleichen Verteilung zwischen den deutschen und russischen Repräsentanten bewusst, nutzen den Dialog aber als Forum, um die nächste Generation an Gesprächspartnern zu etablieren (vgl. Meier 2003). Ein russischer Beobachter bezeichnet den Dialog hingegen als „bürokratische Imitation des sozio-politischen Dialogs“ (Zagorsky 2005). Aus politischen und wirtschaftlichen Gründen bleiben die wirtschaftlichen Kontakte zwischen Deutschland und Russland ein wichtiger Motor der Beziehung. Zwar ist Deutschland Russlands wichtigster Handelspartner, umgekehrt ist das jedoch nicht der Fall. Auf der Liste von Deutschlands wichtigsten osteuropäischen Handelspartnern landet Russland hinter Polen, Tschechien und Ungarn lediglich auf dem vierten Platz. Nach der russischen Finanzkrise von 1998 ging der bilaterale Handel zurück, stieg im Jahre 2004 aber wieder auf 32,9 Milliarden US-Dollar bzw. erzielte einen Anteil von 22,9 Prozent am gesamten Handel der EU mit Russland. Der deutsche Export erreichte Zahlen von 18,6 Milliarden Dollar die Importzahlen lagen bei 14,3 Milliarden US-Dollar. So hat sich seit einem Jahrhundert die Struktur der bilateralen Handelsbeziehung zwischen Deutschland und Russland nicht verändert – 75 Prozent der russischen Exporte bestehen aus Erdöl und Erdgas, Deutschland exportiert vor allem Maschinen, Ausrüstungsgegenstände, Autos und andere Fertigprodukte nach Russland. Zudem gibt es eine Vielzahl von joint ventures zwischen deutschen und russischen Firmen. Deutsche Unternehmen schrecken aber teilweise vor Investitionen in Russland zurück, hauptsächlich wegen fehlender gesetzlicher Strukturen, die Investitionen schützen. Während die deutschen Direktinvestitionen in Russland 2002 sich noch auf 363 Millionen US-Dollar beliefen, fielen diese 2003 auf 252 Millionen US-Dollar. Während die im Pariser Club zusammengeschlossenen staatlichen Kreditgeber und die im Londoner Club zusammengeschlossenen privaten Gläubigerbanken versuchen die Restrukturierung der alten sowjetischen Schulden und der Neuverschuldung auszuhandeln, bleibt Deutschland Russlands größter Gläubiger. Im Dezember 2005 verkündete Russland, dass es früher als geplant 12 Milliarden US-Dollar Schulden beim Paris Club zurückzahlen werde, allerdings nicht die 9 Milliarden US-Dollar an Deutsch-

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land (vgl. Radio Rossii, Moskau, 3. Dezember 2005). Deutschlands Hauptziel ist daher die Unterstützung der russischen Wirtschaftsreformen, vor allem durch technische und politische Hilfestellung, um so schließlich größere Investitionen der deutschen Privatwirtschaft zu erreichen (vgl. Meier 2002). Unter Präsident Putin ist die Bedeutung Russlands als Energielieferant für Europa, insbesondere für Deutschland, gestiegen. Deutschland bezieht seine Energie hauptsächlich von Russland, von dort stammen 40 Prozent der deutschen Gasversorgung. 2005 importierte Deutschland insgesamt 95 Milliarden Kubikmeter Erdgas, 40 Milliarden davon waren russische Importe. Im September 2005 unterzeichneten Schröder und Putin eine Absichtserklärung zum Bau einer sechs Milliarden Euro teuren-Ostsee-Erdgas-Pipeline, um Deutschland und andere europäische Länder mit russischem Erdgas zu versorgen. Im Dezember 2005 hat der Bau begonnen, die Inbetriebnahme der Pipeline soll 2010 erfolgen. Schröder wurde zum Vorsitzenden des Aufsichtsrats des Pipeline-Konsortiums „Nordeuropäische Gas-Pipeline“ (NEGP) gewählt, Vorstandschef ist Matthias Warnig von der Dresdner Bank, ein ehemaliger Stasi-Spitzel, den Putin mindestens schon seit seiner Tätigkeit für Bürgermeister Sobtschak in St. Petersburg kennt. Wenn die Osteseepipeline ihren Betrieb aufnimmt, wird Deutschland mindestens die Hälfte seines Erdgases von Russland beziehen. Die Pipeline umgeht dabei die baltischen Staaten, Polen und andere zentraleuropäische Länder, die sogar noch stärker von der russischen Gasversorgung abhängig sind (¡ Polen). Folglich sehen diese neuen EU-Länder in dieser Pipeline eine Bedrohung ihrer Interessen (vgl. Götz 2005). Es bedarf daher eines diplomatischen Balanceaktes von Deutschland, um die Bedenken dieser Staaten zu entkräften. Dies zeigte sich etwa bei Kanzlerin Merkels erstem Besuch in Polen im Dezember 2005, als sie den Polen versicherte, dass deren Energiesicherheit nicht durch das Abkommen gefährdet sei. Daneben wirft die Ostseepipeline die langfristige Frage nach den politischen Implikationen der steigenden Abhängigkeit Deutschland von russischer Energie auf. Die Probleme, die sich aus der deutschen und europäischen Abhängigkeit von russischem Erdgas ergeben können, kamen am 1. Januar 2006 deutlich zum Vorschein, als Russland der Ukraine den Gashahn zudrehte. Zwar wurden die Lieferungen kurze Zeit später wieder aufgenommen, nachdem Kiew bereit gewesen war, einen höheren Preis für russisches Erdgas zu bezahlen. Doch hat sich dadurch in Deutschland eine Debatte über die Notwendigkeit der Diversifizierung der Energieversorgung bzw. der Suche nach alternativen Anbietern entzündet (¡ Energie- und Rohstoffpolitik).

6.2 Die multilaterale Agenda In Deutschland steht die Integration Russlands in euro-atlantische Strukturen weit oben auf der Agenda. Auf EU-Ebene setzt sich vorwiegend Deutschland für Russland ein und befürwortet eine engere Kooperation im Rahmen des Partnerschaftsabkommen zwischen der EU und Russland (1994) sowie der Gemeinsamen Strategie für Russland (1999). Nach dem 11. September plädierte Deutschland auch für die verstärkte Nutzung des neuen Konsultationsmechanismus zwischen Russland und der EU in Fragen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Ebenso war vor der Aufnahme der Baltischen Staaten 2004 Deutschland die treibende Kraft bei den EU-Russland-Verhandlungen in der Kaliningrad-Frage. Deutschland versteht die russische Empfindsamkeit gegenüber Kaliningrad, eine russische Exklave, die Deutschland am Ende des Zweiten Weltkrieges an die UdSSR verloren hatte. Deutschland

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setzte sich vehement für eine Verbesserung der Lebensbedingungen in Kaliningrad ein, eine Region mit gravierenden ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Problemen. Brüssel befürchtete hier einen Anstieg illegaler russischer Einwanderer, denn diese könnten versuchen, über Kaliningrad in ein EU-Land einzureisen. Deshalb bestand die EU noch vor der Aufnahme von Polen und den Baltischen Staaten auf die Visumpflicht für die 1,5 Millionen Bürger von Kaliningrad, falls diese über Litauen nach Russland reisen wollten. Die Russen lehnten zunächst jegliche Restriktionen bezüglich der Reisefreiheit von und nach Kaliningrad ab. Nach zähen Verhandlungen konnte die EU jedoch einen Kompromiss mit Russland im November 2002 vereinbaren. Danach erhalten die Bewohner von Kaliningrad ein Dokument, das ihnen mehrfache Einreisemöglichkeiten nach Russland garantiert. Aber obwohl sich Deutschland für Russland in der EU einsetzt, so sind doch die deutsch-russischen Beziehungen wesentlich besser als die der EU zu Russland, hauptsächlich, weil letztere sich mit einem komplexeren Problembündel auseinandersetzen müssen. Wenn die EU und Russland ihr Partnerschafts- und Kooperationsabkommen 2006/07 erneuern müssen, wird es zu einem Härtetest kommen. Deutschland hat auch verbesserte Beziehungen zwischen Russland und der NATO befürwortet. Tatsächlich konnte sich der deutsche Botschafter in Moskau – Ernst-Jörg von Studnitz – in einer Stellungnahme nach den Anschlägen vom 11. September eine russische NATO-Mitgliedschaft eines Tages durchaus vorstellen (vgl. Interfax 2001). Deutschland konzentriert sich allerdings vorwiegend darauf, die NATO-Russland-Kooperation im Rahmen des NATO-Russland-Rates zu verbessern. Dazu gehören verstärkte militärische Kooperation, die Herausbildung einer positiveren russischen Sichtweise der NATO sowie die Entkräftung russischer Bedenken hinsichtlich der Erweiterung der NATO um die baltischen Staaten. Daneben gibt es andere, „neue“ Sicherheitsrisiken, die etwa im Mikrokosmos Kaliningrads sichtbar sind und auf Makroebene zwischen Deutschland und Russland auf bi- und multilateraler Ebene behandelt werden. Dazu gehören: Das organisierte Verbrechen (¡ Internationale Kriminalität/Internationaler Terrorismus), dessen Netzwerke sich von Russland nach Deutschland und anderen europäischen Ländern ausgedehnt haben; eng damit verknüpft ist der Frauen- und Kinderhandel von Russland in die anderen postsowjetischen Staaten, welcher auch in vielen europäischen Ländern ein großes Problem ist; eine Vielzahl ökologischer Probleme, z.B. ungeschützte russische Kernkraftwerke, eine Problematik, die Deutschland im Falle eines Störfalls direkt betreffen kann; sowie ein breites Spektrum an Krankheiten, insbesondere die sich ausbreitende Tuberkulose sowie die HIV/AIDS-Epidemie, die auch auf andere Regionen Europas übergreifen kann. Fügt man noch den Schmuggel mit nuklearen Material aus Russland der Liste hinzu, welches ein Problem für Deutschland ist, dann gibt es eine Reihe neuer bzw. transnationaler Sicherheitsbedrohungen aus dem post-sowjetischen Raum, die sich direkt und nachteilig auf die deutsche Gesellschaft auswirken. Diese – negativen und positiven – Verflechtungen sind vielfältig und verdichten sich.

6.3 Deutsch-russische Beziehungen in der Großen Koalition In den letzten fünfzehn Jahren hat die deutsche Russlandpolitik der konservativ-liberalen und der rotgrünen Regierungen ein hohes Maß an Kontinuität gezeigt. Als die neue Regierung unter Kanzlerin Angela Merkel im November 2005 ihre Arbeit aufnahm, betonte sie die Konti-

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nuität in den Beziehungen zu Russland. So stellt die Koalitionsvereinbarung zwischen der CDU/CSU und der SPD vom 11. November heraus: „Wir setzen uns gemeinsam mit unseren europäischen Partnern für eine strategische Partnerschaft mit Russland ein, die wir auf der Ebene der bilateralen Beziehungen und auf der Ebene der EU in allen Bereichen vorantreiben (...) Ziel bleibt ein Russland, das prosperiert und das – orientiert an den Werten, denen Europa verpflichtet ist ... den Wandel zu einer stabilen Demokratie erfolgreich bewältigt. Wir wollen den Handel ausbauen und eine langfristige Energiepartnerschaft ohne einseitige Abhängigkeiten schaffen.“ Obwohl sich die Kontinuität in den Beziehungen auch unter Merkel fortsetzen wird, könnte sich doch durch die Abwesenheit der Männerfreundschaft zwischen Schröder und Putin der Ton durchaus ändern. Merkel, die in der DDR aufgewachsen ist und russisch spricht, hat eine andere Einstellung gegenüber Russland als ihr Vorgänger. Sie sieht hier auch die Notwendigkeit, eng mit den neuen EU-Mitgliedern zusammenzuarbeiten, etwa mit Polen, dessen Beziehungen zu Russland belastet sind. Deutschlands enge wirtschaftliche Verbindungen zu Russland und die engen Beziehungen zu den Staaten, die zwischen Berlin und Moskau liegen, werden aber zu beträchtlicher Kontinuität in der Russlandpolitik beitragen. Es bleibt auch weiterhin Deutschlands Interesse, die Transformation Russlands in eine demokratischere, transparentere und marktwirtschaftlichere Gesellschaft zu unterstützen, eine Gesellschaft, die wiederum eine tiefere Integration in europäische Strukturen anstrebt. Die neue Bundesregierung könnte die Probleme der russischen Innenpolitik direkter ansprechen als die vorherige. Deutschland bleibt ebenfalls daran interessiert, den potentiell destabilisierenden Einfluss eines schwachen russischen Staates auf Deutschland und dessen Nachbarn einzudämmen. Nur eine Politik des konsequenten Engagements kann diese Ziele verwirklichen. Und so lange Putin an der Macht bleibt, wird er höchstwahrscheinlich engere Beziehungen zu Berlin anstreben. Deutschland wird weiterhin seine Russland-Politik mit der EU und den USA abstimmen, weil die Länder der euro-atlantischen Allianz gemeinsame Interessen gegenüber Russland verfolgen. Aber aufgrund der besonderen historischen Verknüpfungen und der sowjetischen Rolle bei der deutschen Vereinigung ist und wird Deutschlands Beitrag einzigartig bleiben. Wie stark haben sich die deutsch-russischen Beziehungen durch die Vereinigung geändert? Die Einheit beendete die deutsche Abhängigkeit von Russland bezüglich seiner wichtigsten nationalen Frage. Die Einheit löste auch die komplexe Beziehung zwischen der Bundesrepublik und der DDR auf, eine Beziehung, die zum großen Teil durch Moskaus Prioritäten bestimmt wurde. Die Hauptursache des Antagonismus zwischen den beiden Staaten wurde so beseitigt. Die Einheit ermöglichte Deutschland die Wiederaufnahme sämtlicher kooperativer Verbindungen zu Russland und unterstützt die langfristige Herausbildung einer umfassenden wirtschaftlichen und politischen Partnerschaft. Diesmal operieren beide Partner jedoch nicht mehr in einem Umfeld, in dem Deutschland und Russland um die Vormachtstellung in Zentraleuropa konkurrieren. Die Erweiterung der EU hat dieses Problem beseitigt. Deutschland ist eine europäische Großmacht, Russland eine ehemalige Supermacht, die sich noch an ihre gesunkene Bedeutung anpassen muss. Doch aufgrund seiner Größe, seiner Atomwaffen, seiner großen Bevölkerung und seinen materiellen Ressourcen bleibt Russland ein wichtiger europäischer Akteur. Für die absehbare Zukunft wird Deutschland Russland entscheidend dabei helfen können, seine neue Position zu akzeptieren und die Erbschaft des Kommunismus und des Kalten Krieges hinter sich zu lassen und sich schließlich zu einem modernen Staat entwickeln, der zu Europa gehört. Die Alternative – ein Russland, dessen wirtschaftliche und so-

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ziale Probleme sich weiterverstärken und das in autoritäre Strukturen zurückfällt – könnte die europäischen Nachbarstaaten destabilisieren. Deshalb wird sich die deutsche Politik auf zwei Ebenen konzentrieren: Erstens, die wirtschaftliche und politische Transformation Russlands und dessen Integration in Europa unterstützen; zweitens wird sich Deutschland sich darauf vorbereiten, die potentiellen Auswirkungen einer künftigen Krise in Russland einzudämmen, sollte sich die Situation im nächsten Jahrzehnt dort verschlechtern. Die Unsicherheit über Russlands Zukunft erfordert eine vorausblickende, aber vorsichtige Politik der Einbindung im 21. Jahrhundert.

Weiterführende Literatur Adomeit, Hannes (1998), Imperial Overstretch: Germany in Soviet Policy from Stalin to Gorbachev, Baden-Baden: Nomos. Eine detaillierte Analyse der deutsch-sowjetischen Beziehungen in der Nachkriegszeit, enthält Interviews mit Schlüsselakteuren und neues sowjetisches Archivmaterial. Laqueur, Walter (1990), Russia and Germany, New Brunswick: Transaction Publishers. Ein umfassender, historischer Überblick der deutsch-sowjetischen Beziehungen, der sich auf die Geschichte, Politik und Kultur erstreckt. Rahr, Alexander (2000), Wladimir Putin: Der „Deutsche“ im Kreml, München: Universitäts-Verlag. Rahrs Biografie betont Putins deutsche Wurzeln, seine Erfahrungen in Dresden und den daraus resultierenden Einfluss auf die deutsch-russischen Beziehungen. Stent, Angela (1983), Wandel Durch Handel? Die Politisch-Wirtschaftlichen Beziehungen Zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Sowjetunion, Köln: Verlag Wissenschaft und Politik. Analysiert, wie Deutschland wirtschaftlichen Druck zu nutzen versucht hat, um ein Einlenken der Sowjetunion in der deutschen Frage zu erreichen, stellt die hohe Bedeutung der wirtschaftlichen Faktoren in den deutsch-sowjetischen Beziehungen dar. Stent, Angela (2000), Rivalen des Jahrhunderts: Deutschland und Russland im neuen Europa, Berlin: Ullstein/Propyläen. Untersucht, wie und warum Gorbatschow der deutschen Einigung zugestimmt hat und betrachtet die deutsch-russischen Beziehungen unter Jelzin, enthält Interviews mit den wichtigsten Akteuren und Archivmaterial aus der DDR. Wallander, Celeste (1999), Mortal Friends, Best Enemies: German-Russian Cooperation after the Cold War, Ithaca: Cornell University Press. Eine theoretische Analyse der Faktoren, die zu verbesserter Sicherheitskooperation zwischen Deutschland und Russland geführt haben.

Die GUS-Staaten

Staaten Die Ellen GUS-Staaten Bos und Regionen

1. Einführung Im Zuge der Auflösung der Sowjetunion und der Herausbildung der ehemaligen Sowjetrepubliken zu souveränen Staaten entstand Ende 1991 die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS). Sie wurde am 8. Dezember 1991 durch eine Vereinbarung zwischen den Staatsoberhäuptern Russlands, der Ukraine und Weißrusslands ins Leben gerufen und am 21. Dezember durch den Beitritt acht weiterer früherer Unionsrepubliken (Armenien, Aserbaidschan, Kasachstan, Kirgistan, Tadschikistan, Turkmenistan, Usbekistan) förmlich gegründet. Nachdem im Jahr 1993 auch Georgien und die Republik Moldau in die GUS eintraten, sind heute mit Ausnahme der drei baltischen Staaten alle Nachfolgestaaten der Sowjetunion Mitglieder der Gemeinschaft. Obwohl die Gründung der GUS inzwischen mehr als ein Jahrzehnt zurückliegt, sind ihre Perspektiven nach wie vor ungewiss. Die GUS hat sich weder zu einer Konföderation fortentwickelt, noch ist sie – wie Pessimisten befürchteten – auseinandergebrochen. Sie stellt sich vielmehr als ein wenig homogener, loser Verbund unabhängiger Republiken dar. Innerhalb der GUS sind zwar nach und nach eine Reihe unterschiedlicher sicherheitspolitischer und ökonomischer Bündnisse sowie über 50 Organe und Institutionen entstanden, aber es ist nicht gelungen, effiziente Mechanismen der Kooperation zu etablieren (Götz/Halbach 1996: 20; Zagorski 1994: 25). Dies hatte zur Folge, dass die westlichen Staaten entgegen ihrer ursprünglichen Intention nicht die Zusammenarbeit mit der GUS suchten, sondern vorrangig bilaterale Beziehungen zu den einzelnen Nachfolgestaaten der Sowjetunion aufbauten. Der Bundesrepublik Deutschland kommt aufgrund ihres Wirtschaftspotentials und ihrer neuen außenpolitischen Position beim Ausbau der Partnerschaft des Westens mit Russland und den anderen GUS-Staaten eine Schlüsselposition zu. Im Gegensatz zu den Staaten Ostmitteleuropas ist in den ehemaligen Unionsrepubliken der Sowjetunion die Transformation zu Demokratie und Marktwirtschaft bislang nur schleppend in Gang gekommen. Nach dem Zusammenbruch des sozialistischen Systems und der Erlangung der Unabhängigkeit etablierten sich durchgängig Präsidialregime mit mehr oder weniger autoritärem Charakter. Typische Kennzeichen der GUS-Staaten sind über unverhältnismäßig große Kompetenzen verfügende Präsidenten, korrupte Bürokratien, dominierende Oligarchengruppen, fehlende Rechtsstaatlichkeit und kaum vorhandene politische Opposition sowie ebenso nur ansatzweise existierende unabhängige und kritische Medien. Neben den fehlenden oder nur ansatzweise vorhandenen demokratischen Strukturen behindern auch die gravierenden ökonomischen Probleme dieser Staaten eine zügige Vertiefung der politischen und wirtschaftlichen Beziehungen.

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Nach dem Untergang der Sowjetunion musste zunächst einmal das Problem der Staatenund Rechtsnachfolge geklärt werden. Umstritten war, ob Russland der alleinige Rechtsnachfolger und damit der „Fortsetzungsstaat“ der Sowjetunion war. Völkerrechtlich lässt sich argumentieren, dass alle Nachfolgestaaten der Sowjetunion als deren Rechtsnachfolger anzusehen waren. Allerdings traten diese nicht automatisch in die von der Sowjetunion abgeschlossenen Verträge ein, sondern nur, wenn sie dies erklärten und gleichzeitig entsprechende Willenserklärungen der jeweiligen Vertragspartner vorlagen (Seiffert 1994: 73). Die Außenminister der EG-Mitgliedsstaaten einigten sich am 16. Dezember 1991 auf „Richtlinien für die Anerkennung neuer Staaten in Osteuropa und in der Sowjetunion“ (Erklärung der Außenminister der EG-Mitgliedsstaaten v. 16.12.1991). Damit war der Weg für die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zu den Nachfolgestaaten der Sowjetunion geebnet. Zunächst erklärten die EG und ihre Mitgliedsstaaten am 23. Dezember 1991, man werde mit Russland „unter Berücksichtigung seines geänderten Verfassungsstatus“ auf der Basis der vertraglichen Beziehungen zur UdSSR weiterverkehren. Am 31. Dezember sprachen sich die EGStaaten dann auch für die Anerkennung der übrigen Nachfolgestaaten der UdSSR aus (Seiffert 1994: 78). Die Bundesrepublik Deutschland nahm am 26.12.1991 diplomatische Beziehungen zu Russland auf und erkannte gleichzeitig die Ukraine völkerrechtlich an. Bis März 1992 folgte die völkerrechtliche Anerkennung der anderen GUS-Staaten. Gleichzeitig nahm die Bundesrepublik in den ersten vier Monaten des Jahres 1992 mit allen GUS-Mitgliedern diplomatische Beziehungen auf, und zwar in folgender Reihenfolge: Ukraine (17.1.1992), Armenien (31.1.1992), Kirgistan (3.2.1992), Kasachstan (11.2.1992), Tadschikistan (28.2.1992), Turkmenistan und Usbekistan (6.3.1992), Belarus (13.3.1992), Aserbaidschan (20.3.1992), Georgien (12./13.4.1992), Republik Moldau (30.4.1992) (AA 1993: 17ff.). Für Deutschland ist Russland der mit Abstand wichtigste Partner im GUS-Raum (¡ Die GUS-Staaten). Die Entwicklung der politischen, ökonomischen und sicherheitspolitischen Partnerschaft mit Russland ist eines der vorrangigen Ziele deutscher Außenpolitik. Die deutsche Politik gegenüber den anderen GUS-Staaten wird deshalb immer unter Berücksichtigung der Interessen Russlands an seinem so genannten „nahen Ausland“ gestaltet. Dies führte etwa im Hinblick auf die Haltung der Bundesrepublik zu den autoritären Entwicklungen in diesem Gebiet zu eher zurückhaltenden Reaktionen. Daneben wird die bilaterale Zusammenarbeit der Bundesrepublik mit den Nachfolgestaaten der Sowjetunion immer durch die Europäische Union (EU) mitbestimmt (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Als größter Geber der GUS-Staaten beeinflusst die EU nicht nur die dort in Gang gesetzten Transformationsprozesse, sondern auch die deutschen Maßnahmen zur Unterstützung der politischen und ökonomischen Reformen.

2. Deutsche Interessen und Ziele im GUS-Raum Im Jahr 1994 formulierte der damalige deutsche Außenminister Klaus Kinkel folgende Prioritäten der deutschen Außenpolitik gegenüber den GUS-Staaten: Erstens müsse die Bundesrepublik die politischen und ökonomischen Reformen nachhaltig unterstützen, zweitens müsse die Integration der GUS-Staaten in die internationalen Institutionen gefördert werden und drittens mit Russland eine umfassende Partnerschaft aufgebaut werden. Als vierte Aufgabe bezeichnete Kinkel die Stabilisierung der Ukraine. Die Bundesrepublik sollte sich fünftens an

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der Lösung der Regional- und Nationalitätenkonflikte auf dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion beteiligen und sich sechstens auf den vielversprechenden Märkten der Region etablieren. Siebtens ginge es schließlich darum, die Beziehungen auf dem Gebiet der Kultur- und Medienpolitik auszubauen (Kinkel 2000).

2.1 Die Bundesrepublik und die osteuropäischen GUS-Staaten Die beiden osteuropäischen GUS-Staaten, die Ukraine und Belarus, sind aufgrund ihrer geographischen Nähe für die Bundesrepublik besonders wichtig. Dies gilt vor allem für die Ukraine. Da sich beide Staaten nach der EU-Osterweiterung im Mai 2004 in der direkten Nachbarschaft zur EU befinden, hat auch die EU ein hohes Interesse an ihrer Stabilisierung und am Erfolg politischer und ökonomischer Reformprozesse. Das wichtigste Instrument der Bundesrepublik zur Förderung von Demokratie- und Marktwirtschaft in Mittel- und Osteuropa war das im Jahr 2005 ausgelaufene Transform-Beratungsprogramm. In dieses waren die europäischen GUS-Staaten einbezogen. Seit Oktober 1998 lag die Federführung für das Transform-Programm beim Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Zwischen 1993 und Ende 1999 wurden im Rahmen des Transform-Programms insgesamt 1,8 Mrd. DM für Beratungsprojekte zur Verfügung gestellt. Die Ukraine erhielt dabei nach Russland das zweithöchste Mittelvolumen. Während in den Staaten Ostmitteleuropas der Bedarf an Transform-Unterstützung inzwischen deutlich zurückgegangen war, war er in der Ukraine und in Weißrussland unvermindert hoch. Da die Beratungsergebnisse in beiden Ländern auf der staatlichen Ebene nur unzureichend umgesetzt wurden, verlagerte sich der Schwerpunkt des Transform-Programms auf die Förderung des privaten Unternehmenssektors. In Weißrussland wurde aufgrund der politischen Entwicklung die Regierungsberatung völlig eingestellt. Hier werden nur noch Maßnahmen zur Förderung der Zivilgesellschaft unterstützt (BMZ 2000: 9). Im Transform-Programm wurden zunächst folgende Schwerpunkte festgelegt: > Wirtschaftspolitische Beratung zur Entstehung einer sozialen Marktwirtschaft und zum Aufbau mittelständischer Unternehmen > Hilfe zur betrieblichen Umstrukturierung und Privatisierung > Aufbau eines Steuer-, Zoll- und Haushaltswesens sowie eines Bank-, Börsen- und Versicherungswesens > Beratung in der Agrarwirtschaft > Aus- und Weiterbildung im Wirtschaftsbereich > Regierungs- und Rechtsberatung mit Schwerpunkt auf dem Wirtschaftsrecht > Hilfe beim Aufbau effizienter Verwaltungsstrukturen > Beratung in den Bereichen Arbeitsmarkt Sozial-, Umwelt-, Wohnungs- und Baupolitk. Da die dem Transform-Programm zugewiesenen Haushaltsmittel seit 1996 rückläufig waren, wurde 1998 eine inhaltliche Bündelung der Beratungsmaßnahmen vorgenommen. Diese legte drei Schwerpunktbereiche fest: > Verbesserung der für eine soziale Marktwirtschaft notwendigen Rahmenbedingungen > Förderung des Unternehmenssektors > Unterstützung des Beitritts der MOE-Staaten zur Europäischen Union

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Obwohl in den osteuropäischen GUS-Staaten nach wie vor in einer Vielzahl von Bereichen ein Beratungsbedarf gesehen wird, wurde aufgrund der knappen Haushaltsmittel auch hier eine Konzentration auf Schwerpunktthemen und wirtschaftsnahe Projekte vorgenommen (BMZ 2000: 8ff.). Im Jahr 2004 betrugen die Haushaltsmittel des Transform-Programms noch acht Mio. € (BMZ 2005d).

2.2 Die Bundesrepublik und die transkaukasischen GUS-Staaten Die Zusammenarbeit mit den transkaukasischen GUS-Staaten (Armenien, Aserbaidschan, Georgien) hatte zunächst weder für die Bundesrepublik noch für die EU prioritäre Bedeutung. Allerdings hat sich die Bundesregierung nach dem Zerfall der Sowjetunion von Anfang an im Kaukasus engagiert. So wurden im Laufe des Jahres 1992 in allen drei Staaten diplomatische Vertretungen eröffnet. Umgekehrt ist die Bundesrepublik für die kaukasischen Staaten ein begehrter Ansprechpartner. Dies ist zum einen darauf zurückzuführen, dass die Bundesrepublik nach der Vereinigung über eigene Erfahrungen bei der Transformation planwirtschaftlicher Systeme verfügt. Zum anderen spielt in diesem Zusammenhang eine Rolle, dass die Bundesrepublik als ein neutraler Vermittler in Konflikten gilt und zu den wichtigen Nachbarstaaten dieser Region (Russland, Türkei, Iran) gute Beziehungen pflegt. Ein wichtiger Faktor in den Beziehungen zwischen Deutschland und dem Kaukasus sind überdies die Deutschen, die dort ab der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts siedelten (Motika 1994). Die Hoffnungen der transkaukasischen Staaten auf eine aktive deutsche Kaukasuspolitik erfüllten sich nicht. Dem Ausbau der bilateralen Beziehungen der Bundesrepublik zu diesen Staaten stand die in allen drei Ländern in höchstem Maße angespannte innenpolitische Situation entgegen. Diese ist durch eine katastrophale wirtschaftliche Entwicklung und zahlreiche sowohl inner- als auch zwischenstaatliche Konflikte geprägt. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang insbesondere der Konflikt um die armenische Enklave Berg-Karabach in Aserbaidschan, der schließlich in einer kriegerischen Auseinandersetzung zwischen den beiden Staaten gipfelte. Weitere innenpolitische Probleme ergeben sich aus den Konflikten mit den im Kaukasus lebenden Minderheiten, die in Georgien den Charakter eines Bürgerkriegs annahmen (Motika 1994: 133ff.). Aufgrund der verschiedenen Konflikte sind die Bedingungen für eine aktive deutsche Außen- und Außenwirtschaftspolitik in dieser Region alles andere als günstig. Übergeordnetes Ziel der deutschen Politik im Kaukasus ist es, zur politischen Lösung der Regionalkonflikte beizutragen (Kinkel 1996: 58). Auf der bilateralen Ebene unterstützt die Bundesrepublik die transkaukasischen Staaten im Rahmen von entwicklungspolitischer Zusammenarbeit (¡ Entwicklungspolitik). Diese wurde mit der Kaukasus-Initative des BMZ vom 17. April 2001 auf eine neue Grundlage gestellt. Die Kaukasus-Initiative der Bundesrepublik, die im September 2004 aktualisiert wurde, will einen sichtbaren Beitrag zum Konfliktabbau und zur Krisenprävention leisten. Thematisch beruht die Initiative auf fünf Eckpfeilern: > Auf- und Ausbau des Rechtssystems und Stärkung der kommunalen Demokratie > Förderung des Energiesektors > Förderung der Privatwirtschaft > Unterstützung bei der Bekämpfung der Tuberkulose > Unterstützung beim Schutz von Bioreservaten

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Bis Ende 2004 betrugen die Gesamtzusagen für die Kaukasus-Initiative insgesamt 612 Mio. € (BMZ 2005a: 1). Die deutsche Kaukasus-Initiative ist der spezifische Beitrag der Bundesrepublik zu einer Stabilitätsinitiative der EU. Ausgangspunkt dieser Initiative war der Südkaukasus-Gipfel, der im Juni 1999 unter deutscher Ratspräsidentschaft stattfand. In der Gemeinsamen Erklärung des Gipfels wurden die Verbesserung der regionalen Kooperation, der Ausbau der Transportkorridore und Fortschritte bei der Konfliktlösung als gemeinsame Ziele hervorgehoben (AA 2001a). Im Februar 2001 folgte eine Reise der EU-Troika in die Region, mit der die EU ihre Bereitschaft zu einer aktiveren Kaukasus-Politik signalisierte (BMZ 2001a: Anlage). Die Aufnahme des Südkaukasus in die Europäische Nachbarschaftspolitik im Juni 2004 wurde von der Bundesregierung maßgeblich unterstützt (BMZ 2005a: 2).

2.3 Die Bundesrepublik und die zentralasiatischen GUS-Staaten Zentralasien war wie der Kaukasus zunächst für die Bundesrepublik Deutschland keine Region mit besonderer strategischer Bedeutung. Die Entwicklung in den mittelasiatischen Nachfolgestaaten der Sowjetunion (Kasachstan, Usbekistan, Kirgistan, Tadschikistan und Turkmenistan) wurde von der Bundesrepublik aber von Beginn der Unabhängigkeit an als wichtig eingeschätzt. Dies zeigte sich unter anderem in der frühen Eröffnung von Botschaften in allen Hauptstädten dieser Region. Die Bundesrepublik war bis zum September 2001 als einziges europäisches Land in allen zentralasiatischen Staaten mit Botschaften vertreten. Die deutschen Botschaften haben im Laufe der 1990er Jahre deshalb auch Aufgaben übernommen, „die über die nationale Interessenvertretung hinausgingen“ (Gumppenberg 2002: 16). Dies hatte zur Folge, dass der Bundesrepublik in der Wahrnehmung der zentralasiatischen Staaten eine besondere Bedeutung zukommt. Dieses ist verbunden mit der Hoffnung auf finanzielle Unterstützung und Investitionen der deutschen Wirtschaft. Außerdem setzt man auf deutsche Hilfe bei der angestrebten weiteren Annäherung an die EU. Ein wichtiger Faktor in den Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und den zentralasiatischen Republiken ist die dort lebende deutsche Minderheit (Gumpel 1994). Die Bemühungen der Bundesrepublik waren zunächst darauf gerichtet, die Lebensbedingungen der Deutschen zu verbessern und dadurch ihre Integration in Zentralasien zu erreichen. Diese Politik erwies sich allerdings als wenig erfolgreich. Bis zum Ende der 1990er Jahre hatten die Deutschen Zentralasien zum größten Teil verlassen. Im Jahr 1989 lebten in Kasachstan noch etwa 950.000 Deutsche, in Kirgistan etwa 100.000 und in Tadjikistan etwa 14.000. Im Jahr 2000 war die Zahl der Deutschen in Kasachstan auf etwa 350.000 zurückgeganen, in Kirgistan auf etwa 20.000 und in Tadjikistan auf etwa 1000 (Gumppenberg 2002: 15ff.). Beim Ausbau von bilateralen Beziehungen zu den zentralasiatischen Staaten ist die deutsche Politik an der Zielsetzung orientiert, demokratische und rechtsstaatliche Institutionen aufzubauen sowie ökonomische Reformen zu fördern (AA 2001b). Diese Ziele versucht die Bundesrepublik auf der Basis von entwicklungspolitischer Zusammenarbeit zu erreichen. Nach dem Zerfall der Sowjetunion hat sie zunächst vor allem Kasachstan, Kirgistan und Usbekistan bilateral unterstützt. Dagegen erhielt Tadschikistan erst im Jahr 2002 den Status eines Partnerlandes der bilateralen Zusammenarbeit. Bis dahin erhielt Tadschikistan im Wesentlichen nur Nahrungsmittelhilfe. Mit Turkmenistan wurde die begonnene Kooperation wegen der als unzureichend eingestuften politischen Rahmenbedingungen beendet. Der Schwerpunkt der

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Entwicklungszusammenarbeit liegt auf dem Aufbau marktwirtschaftlicher Strukturen und der Unterstützung von Reformen in den Bereichen Landwirtschaft, Transport und Energie. Darüber hinaus werden Rechtsberatung und Gesundheitsförderung im Rahmen überregionaler Projekte geleistet (BMZ 2001b). Bis Ende 2004 hat das BMZ für wirtschaftliche und Entwicklungszusammenarbeit in Zentralasien insgesamt 604 Mio. € zur Verfügung gestellt. Kasachstan wurden Mittel in Höhe von 111 Mio. € zugesagt, in Usbekistan waren es 223 Mio. €, in Kirgistan 162 Mio. € und in Tadschikistan 84 Mio. €. Hinzu kommen 21 Mio. € für überregionale Projekte und 3 Mio. € für Turkmenistan (BMZ 2005a: 2). Die deutsche Politik in Zentralasien ordnet sich wie im Kaukasus in die Aktivitäten der EU und der OSZE ein. Die EU hat Mitte der 90er Jahre Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PCAs) mit Kasachstan, Kirgistan, und Usbekistan vereinbart, die aber erst im Juli 1999 in Kraft traten. Das mit Turkmenistan im Mai 1998 abgeschlossene PCA ist noch nicht in Kraft getreten. In den Abkommen wurde zum einen eine umfassende politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit vereinbart, zum anderen verpflichtete sich die EU, die zentralasiatischen Staaten bei der Einführung von Demokratie und freier Marktwirtschaft zu unterstützen. Großes Gewicht wurde auf den politischen Dialog gelegt. So wurden jährliche bilaterale Treffen auf Ministerebene und Fachebene verabredet (Gumppenberg 2002: 11). Schwerpunktmäßig unterstützte die EU im Rahmen ihres TACIS-Programmes (Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States) Projekte im Bereich der technischen und entwicklungspolitischen Zusammenarbeit. Während sich die EU vor allem auf Projekte konzentrierte, die den Aufbau marktwirtschaftlicher Strukturen sowie Handel und Investitionen fördern sollen, wurde die Aufgabe der Demokratie- und Menschenrechtsförderung der KSZE/ OSZE übertragen (Gumppenberg 2002: 10ff.). Das deutsche und europäische Interesse an den zentralasiatischen Republiken richtet sich nicht zuletzt auf einen gesicherten Zugang zu den umfangreichen Energie- und Rohstoffressourcen in dieser Region. Da die EU davon ausgeht, dass es in Europa mittelfristig zu einem Versorgungsengpass bei Erdgas und Erdöl kommen wird, könnte Zentralasien mit seinen umfangreichen Rohstoffreserven zu einem für Europa strategisch wichtigen Energielieferanten aufsteigen (Müller 2002: 30ff.). Aus diesem Grund werden seit einiger Zeit Maßnahmen unterstützt, die langfristig eine ungehinderte Energiezufuhr nach Europa garantieren sollen. Hier sind insbesondere die Programme INNOGATE (Interstate Oil and Gas Transport to Europe) und TRACECA (Transport Corridor Europe Caucasus Central Asia) zu erwähnen, die den Aufbau einer länderübergreifenden Infrastruktur fördern und eine Basis für eine engere Anbindung Zentralasiens an den EU-Raum entwickeln sollen. Die EU hat außerdem eine Europäische Energiecharta initiiert, die zu einem Energiechartavertrag führte, der von allen zentralasiatischen Staaten unterzeichnet wurde (Müller 2002: 31). Seit den Terroranschlägen in den USA am 11. September 2001 und den darauf folgenden militärischen Einsätzen in Afghanistan erhöhte sich der Stellenwert der zentralasiatischen Staaten in der Weltpolitik. Bereits im Oktober 2001 wurden amerikanische und europäische Elitetruppen in Zentralasien stationiert. Von Usbekistan aus wurden außerdem Angriffe gegen die Taliban-Stellungen in Afghanistan gestartet. Seit Anfang 2002 wird der südusbekische Militärflughafen in Termez von der Bundeswehr im Rahmen der ISAF als Lufttransportstützpunkt genutzt. Im Jahr 2005 sind dort etwa 300 deutsche Soldaten stationiert, die für den Versorgungsnachschub der deutschen Truppen in Afghanistan zuständig sind (Gumppenberg 2002: 17; AA 2005a).

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Die Stabilisierung der zentralasiatischen GUS-Staaten wurde zu einem zentralen Ziel der deutschen Außenpolitik. Diese Zielsetzung hat die Bundesregierung im März 2002 in einem Zentralasien-Konzept konkretisiert, mit dem die deutsche Politik gegenüber den zentralasiatischen Staaten nach dem 11. September 2001 auf eine neue Grundlage gestellt wurde (Zentralasienkonzept der Bundesregierung 2002). Das Zentralasien-Konzept der Bundesregierung folgt im Wesentlichen dem im Dezember 2001 vom BMZ vorgelegten Zentralasien-Konzept. Das Konzept des BMZ geht von der Gefährdung der fünf Staaten dieser Region durch islamistische Gruppierungen sowie von den dort vorhandenen erheblichen sozio-ökonomischen und politischen Problemen aus. Konfliktprävention durch gezielte Struktur- und Friedenspolitik wird deshalb als Hauptaufgabe der deutschen Politik herausgestellt, die sich auf drei Bereiche konzentrieren soll (BMZ 2001b: 5ff.): > Festigung der demokratischen und rechtsstaatlichen Strukturen > Unterstützung der Wirtschaftsreformen und Armutsbekämpfung > Förderung der länderübergreifenden Zusammenarbeit Im Zentralasien-Konzept des BMZ wird angesichts der in den Ländern bestehenden Defizite vorgeschlagen, in Zukunft „Zentralasien insgesamt als Partnerregion zu betrachten und die vier Länder Kasachstan, Kirgisistan, Usbekistan und Tadschikistan in ihrer gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklung hin zu Demokratie und Marktwirtschaft zu unterstützen“ (BMZ 2001b: 4). Für Turkmenistan wird die Perspektive der Aufnahme in die Partnerschaft eröffnet, für den Fall, dass sich dort die politischen Rahmenbedingungen verbessern. Im Zentralasienkonzept der Bundesregierung wird angekündigt, dass die Bundesrepublik in Zukunft verstärkt Maßnahmen der EU, der VN und der OSZE in dieser Region fördern wird. Generell geht die deutsche Politik davon aus, dass die europäischen Interessen an Frieden, Entwicklung und Menschenrechten in dieser Region nicht durch nationale, sondern nur durch multilaterale Politik der EU und der OSZE zum Tragen gebracht werden können (Fischer 2001).

3. Die bilateralen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und den GUS-Staaten Da im Rahmen dieses Beitrages nicht alle GUS-Staaten behandelt werden können, konzentrieren sich die Ausführungen vor allem auf die Beziehungen der Bundesrepublik zur Ukraine, zu Belarus, Georgien und Kasachstan. Die Beziehungen zur Russländischen Föderation werden in diesem Sammelband in einem eigenen Beitrag behandelt (¡ Russland).

3.1 Die Beziehungen zur Ukraine Die Ukraine war nach Russland der zweite Nachfolgestaat der UdSSR, mit dem die Bundesrepublik nach der Auflösung der UdSSR diplomatische Beziehungen aufnahm (17.1.1992). Außerdem war Deutschland unter den ersten Staaten, die in Kiew eine Botschaft eröffneten. Allerdings fehlte der deutschen Regierung zunächst ein klares Konzept für die Entwicklung der politischen und ökonomischen Beziehungen zu dem neuen osteuropäischen Staat. Die Ukrai-

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ne wurde anfangs „vor allem als nukleares Proliferationsrisiko wahrgenommen“ (Lindner 2002: 300). In den Jahren 1992 und 1993 erfolgte dann eine klarere Positionsbestimmung der deutschen Außenpolitik gegenüber der Ukraine. Die bilateralen Beziehungen zwischen der Ukraine und Deutschland wurden in den folgenden Jahren ausgebaut und institutionalisiert. Dabei wurde von deutscher Seite immer wieder die besondere Bedeutung der Ukraine als „Schlüsselland für die Sicherheit und Stabilität Gesamteuropas“ (Kinkel 1996: 58) herausgestellt. Die Bedeutung der Ukraine für die Bundesrepublik schlägt sich in einer hohen Frequenz von Staatsbesuchen und Treffen auf den verschiedensten Ebenen nieder. Auch der frühe Besuch von Bundeskanzler Helmut Kohl im Juni 1993 in der Ukraine weist auf das Gewicht, das den Beziehungen zur Ukraine von der deutschen Regierung beigemessen wurde. Während des Besuches wurde am 9.6.1993 eine gemeinsame Erklärung über die Grundlagen der gegenseitigen Beziehungen unterzeichnet. Beide Staaten bekennen sich zu den Zielen und Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen und den Prinzipien und den Schlussbestimmungen der KSZE-Schlussakte von Helsinki sowie der Charta von Paris für ein neues Europa. Die Bundesrepublik „erklärt sich bereit, die Ukraine im Rahmen ihrer Möglichkeiten bei der Erfüllung ihrer Abrüstungsverpflichtungen zu unterstützen“ und ihr „Hilfestellung beim Ausbau des nationalen Exportkontrollsystems zu leisten“. Weiter findet sich in der Erklärung die Ankündigung, dass beide Seiten „Konsultationen zu Fragen gemeinsamen Interesses auf verschiedenen Ebenen pflegen“ und „unmittelbare Kontakte auf allen Ebenen einschließlich der kommunalen“ fördern werden. Außerdem bekunden die beiden Staaten, eine „umfassende wirtschaftliche und industrielle Zusammenarbeit“ anzustreben (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 2000). Neben der gemeinsamen Erklärung wurde zwischen Deutschland und der Ukraine noch eine Reihe wichtiger bilateraler Abkommen geschlossen. Diese beziehen sich u.a. auf die Bereiche wirtschaftliche Zusammenarbeit, Luft- und Straßenverkehr, wissenschaftlich-technische Kooperation, Umweltschutz und Sicherung von Atomkraftwerken und Kooperation im militärischen Bereich (AdG v. 11.6.1993 und v. 10.9.1993). Im Jahr 1998 wurden die deutsch-ukrainischen Regierungskonsultationen eingeführt, die seitdem in der Regel einmal im Jahr stattfinden. Die Ukraine gehört damit zu der kleinen Gruppe der Staaten, mit denen die Bundesrepublik regelmäßige Regierungskonsultationen unterhält. Die ersten deutsch-ukrainischen Regierungskonsultationen fanden im Mai 1998 in Bonn statt. Im Mittelpunkt der Verhandlungen standen die Wirtschaftskrise und die ökonomischen Reformen in der Ukraine sowie die Schließung des Kernkraftwerkes in Tschernobyl (AdG v. 28.5.1998). Zentrale Themen der folgenden Konsultationen waren die Atompolitik sowie die Zusammenarbeit in Bereichen wie Landwirtschaft und Technologie (AdG v. 1.7.1999). Während der vierten ukrainisch-deutschen Regierungskonsultationen, die im Dezember 2001 in Kiew stattfanden, bezeichnete Bundeskanzler Schröder die deutsch-ukrainischen Beziehungen als „problemfrei“ (Deutsche Botschaft Kiew 2001a). Auf der Tagesordnung standen der internationale Terrorismus und seine Bekämpfung, die Zusammenarbeit der Ukraine mit der NATO, die Annäherung der Ukraine an die Europäische Union, Themen der bilateralen Wirtschaftsbeziehungen sowie Fragen der Demokratisierung, des Rechtsstaats und der Pressefreiheit (Deutsche Botschaft Kiew 2001b). Die fünften und bisher letzten Regierungskonsultationen folgten erst im Februar 2004 in Berlin. Bei dieser Gelegenheit wurde das erste deutsch-ukrainische Regierungsabkommen zur wirtschaftlichen Zusammenarbeit unterzeichnet. Dieses beinhaltet finanzielle Zusagen der Bundesregierung in Höhe von 14

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Mio. €, die zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe, privater Unternehmen sowie des Finanzsystems im ländlichen Raum eingesetzt werden sollen. Weitere Themen des Treffens waren der von der Ukraine angestrebte WTO-Beitritt, ihre Anerkennung als Marktwirtschaft durch die EU sowie das Problem der Verfassungsreform in der Ukraine (Deutsche Botschaft Kiew 2005). Ein zentrales Interesse der Ukraine ist die weitere Annäherung an die EU und die NATO. Die Bundesrepublik wird dabei von der Ukraine als „Schlüsselpartner“ betrachtet, von dem sie Unterstützung bei ihren Integrationsbemühungen erwartet Tatsächlich hat die Bundesrepublik für die Ukraine die Rolle eines Anwaltes übernommen, der den Annäherungsprozess der Ukraine an das integrierte Europa und die NATO fördert. Insbesondere hat sich die Bundesrepublik von Anfang an maßgeblich für eine enge Anbindung der Ukraine an die EU eingesetzt. Das deutsche Engagement war insofern erfolgreich, als im März 1998 ein Partnerschafts- und Kooperationsabkommen der EU mit der Ukraine in Kraft trat. Dem Wunsch der Ukraine nach einer klaren Beitrittsperspektive kam die EU allerdings nicht nach. Im Dezember 1999 wurde auf dem EU-Gipfel in Helsinki zwar eine „Gemeinsame Strategie für die Ukraine“ verabschiedet, aber diese beschränkt sich darauf, die pro-europäische Wahl der Ukraine zu begrüßen und die auf die EU gerichteten Bestrebungen zu würdigen (Lindner 2002: 304). Der weiteren Annäherung an die EU standen vor allem die völlig unzureichende Umsetzung des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens sowie die zunehmenden Verstöße gegen demokratische und rechtsstaatliche Standards unter Präsident Leonid Kutschma entgegen. Im Rahmen der Nachbarschaftspolitik der EU erhielt die Ukraine im Jahr 2004 schließlich den Status eines Nachbarstaates ohne Beitrittsperspektive. Dennoch gehört auch für den neuen Präsidenten Wiktor Juschtschenko der Beitritt zur EU zu den wichtigsten Zielen seiner Außenpolitik (Schneider 2005: 2ff.). Gegen Ende der 1990er Jahre wurden die deutsch-ukrainischen Beziehungen mehr und mehr auch auf der gesellschaftlichen Ebene ausgebaut. So wurde im Februar 1999 das Deutsch-Ukrainische Forum gegründet, das als politischer und wirtschaftlicher Interessenverband inzwischen ebenfalls eine Säule der deutsch-ukrainischen Beziehungen darstellt (Lindner 2002: 313). Im Laufe der Zeit wurden außerdem mehr als 20 Städtepartnerschaften aufgebaut. In diesem Zusammenhang sind außerdem die Mitte der 90er Jahre eingerichtete Deutsche Beratergruppe für Wirtschaft bei der ukrainischen Regierung und das im Juni 2000 gegründete deutsch-ukrainische Institut für Wirtschaftsforschung und Politikberatung zu nennen (AA 2002). Im Juli 2005 konstituierte sich eine deutsch-ukrainische hochrangige Gruppe für Wirtschafts- und Finanzfragen, die konkrete Unternehmensprojekte vorantreiben soll (BMWA 2005). In den deutsch-ukrainischen Beziehungen spielen auch die in der Ukraine lebenden Deutschen eine wichtige Rolle. Ihre Zahl wird gegenwärtig auf etwa 33.000 geschätzt wird. Obwohl die deutsche Regierung für die in der Ukraine lebenden Deutschen im Zeitraum von 1992 und 1999 eine Summe von 67 Mio. DM zur Verfügung gestellt hat, reisen pro Jahr nach wie vor etwa 2.000 Angehörige der deutschen Minderheit nach Deutschland aus (Lindner 2002: 317; AA 2002; AA 2005b). Die Bundesrepublik ist für die Ukraine nach Russland der wichtigste Handelspartner (Bettzuege 2000: 475) und nach den USA und Kanada der größte bilaterale Geber wirtschaftlicher Hilfen. Für die bilaterale wirtschaftliche Zusammenarbeit der Bundesrepublik mit der Ukraine war das 2005 ausgelaufene Transform-Programm das Hauptinstrument. Seit 1993 erhielt die Ukraine im Rahmen des Programms Mittel in Höhe von insgesamt 115 Mio. € und damit

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nach Russland das zweithöchste Finanzvolumen (BMZ 2005b: 38). Die Schwerpunkte der rund 200 durchgeführten oder noch laufenden Projekte liegen auf folgenden Bereichen: makroökonomische Stabilisierung, Umstrukturierung und Deregulierung der Wirtschaft, Aufbau eines funktionsfähigen Bankensystems, Aufbau eines privaten Unternehmens- und Landwirtschaftssektors (BMZ 2000: 14ff.; AA 2002). Im Rahmen der 2002 aufgenommenen bilateralen entwicklungspolitischen Zusammenarbeit erhielt die Ukraine bisher 45 Mio. €. Im Jahr 2005 wurden Mittel in Höhe von 25 Mio. € zugesagt (AA 2005b).

3.2 Die Beziehungen zu Belarus Nach der Erlangung der Unabhängigkeit entwickelten sich die deutsch-weißrussischen Beziehungen zunächst positiv. Im August 1994 wurde von den Außenministern der beiden Staaten eine gemeinsame Erklärung über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Belarus unterzeichnet. In dieser wurde u.a. die bilaterale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität, des internationalen Terrorismus und des Schmuggels vereinbart. Der deutsche Außenminister kündigte an, die Bundesrepublik werde sich für das Zustandekommen des Partnerschafts- und Kooperationsabkommen zwischen Belarus und der EU einsetzen (AdG v. 26.8.1994). Unter der autoritären Präsidialherrschaft des 1994 ins Amt gewählten Präsidenten Lukaschenko verschlechterten sich die Beziehungen der Bundesrepublik zu Belarus dann aber kontinuierlich, Belarus entwickelte sich zum „Sorgenkind“ der deutschen Außenpolitik (Bettzuege 2000: 476). Ihren Tiefpunkt erreichten die bilateralen Beziehungen im Sommer 1998, als die Botschafter von insgesamt 22 Staaten gezwungen wurden, ihre Residenzen in Minsk zu räumen. Im Juni 1998 zogen die von der gegen völkerrechtliche Konventionen verstoßenden Aktion betroffenen EU-Staaten sowie die Vereinigten Staaten ihre Botschafter aus Protest ab (FAZ v. 30.11.1998). Erst im Januar 1999 wurde nach langwierigen Verhandlungen zwischen der EU und Weißrussland die Rückkehr der Botschafter ermöglicht. Für die Politik der Bundesregierung gegenüber Belarus ist ein Beschluss des Allgemeinen Rates der EU vom September 1997 maßgeblich, mit dem dieser auf die undemokratischen Entwicklungen in Belarus reagierte. Danach wird die EU die politischen Beziehungen zu Belarus solange einschränken, bis die weißrussische Führung zu den Prinzipien von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zurückkehrt. Entsprechend gibt es keine reguläre bilaterale staatliche Entwicklungszusammenarbeit zwischen Deutschland und Weißrussland. Auch innerhalb des Transform-Programms stellte die Bundesregierung die Beratung auf Regierungsebne ein. Unterstützt wurden nur noch Projekte, die die Entwicklung einer Zivilgesellschaft fördern. Zwischen 1993 und 2003 hat Weißrussland im Rahmen des Transform-Programms insgesamt Mittel in Höhe von etwa 40 Mio. € erhalten (AA 2005c). Schwerpunkte der Beratung lagen auf den Bereichen Förderung des privatwirtschaftlichen Unternehmenssektors, Unterstützung der Unternehmen bei der Einführung von Qualitätsmanagement, Förderung der Aus- und Weiterbildung von Fach- und Führungskräften, Förderung von Demokratie- und Bürgergesellschaft (BMZ 2000: 16ff.; AA 2001c). Nach dem Auslaufen des Transform-Programms unterstützt das BMZ Weißrussland seit 2002 im Rahmen des „Förderprogramms Belarus“. Ziel des mit einem Budget von 5 Mio. € ausgestatteten Förderprogramms ist der Aufbau eines pluralistischen und demokratischen Systems. Über die GTZ und das IBB (Internationales Bildungs- und Begegnungswerk) wird eine Vielzahl an Nichtregierungsorganisationen in den Be-

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reichen Sozialpolitik, Gesundheitsfürsorge, Zivilgesellschaft, Bildung und ökonomische Reformen gefördert (BMZ 2005b: 39f.). Eine Normalisierung der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Belarus und die Wiederaufnahme einer umfassenden Zusammenarbeit setzt voraus, dass in Belarus demokratische Reformen stattfinden und die Menschenrechte respektiert werden.

3.3 Die Beziehungen zu Georgien Die Bundesrepublik war das erste Land, das Georgien nach der Erlangung der Unabhängigkeit anerkannt und im Jahr 1992 eine Botschaft eröffnet hat. Die eskalierenden innenpolitischen Konflikte in Georgien standen aber zunächst einer Annäherung zwischen den beiden Staaten entgegen. Insbesondere nach dem Amtsantritt des westlich orientierten Präsidenten Michail Saakaschwili nach der so genannten „Rosenrevolution“ im Herbst 2003 wird die politische Entwicklung in Georgien im Hinblick auf die Einführung demokratischer Verfahren von der Bundesregierung positiv eingeschätzt. Da nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion die gesamtwirtschaftliche Produktion in Georgien um etwa 70 Prozent zurückging, gehört Georgien heute zur Gruppe der Länder mit geringem Einkommen. Im Jahr 2002 lebten 52 % der Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze. Die bilateralen Beziehungen der Bundesrepublik zu Georgien bewegen sich deshalb vor allem auf der Ebene der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit. Georgien ist als einziges Land der Region Kaukasus und Zentralasien ein Schwerpunktpartnerland der Bundesrepublik. Georgien ist deshalb auch ein zentraler Partner der Kaukasusinitiative der Bundesregierung (BMZ 2005c). Die Bundesrepublik ist für Georgien nach den USA der zweitgrößte Geber von Entwicklungshilfe. Bis Ende 2004 hat Georgien von Deutschland insgesamt 259 Mio. € erhalten, davon 194 Mio. in Form von finanzieller Zusammenarbeit und 41 Mio. in Form von technischer Zusammenarbeit. Hinzu kamen 24 Mio. für entwicklungsorientierte Nothilfe (BMZ 2005a: 1). Die Maßnahmen der finanziellen Zusammenarbeit konzentrierten sich auf den Energiesektor, insbesondere auf die Wiederherstellung einer Mindeststromversorgung. Weitere wichtige Bereiche der finanziellen Zusammenarbeit sind die Stärkung des Finanzsektors und die Förderung der privaten Wirtschaft (insbesondere der Kleinst-, Klein- und Mittelunternehmen), der Aufbau eines Grundbuchsystems sowie die Förderung des Umwelt- und Ressourcenschutzes (BMZ 2001d). Die Technische Zusammenarbeit richtet sich vor allem auf die Beratung der georgischen Regierung bei der Umstrukturierung von Wirtschaft und Gesellschaft. Dabei werden die Zusammenarbeit im Rechts- und Justizwesen, der Aufbau eines Grundbuchregisters für die Stadt Tiflis sowie die Unterstützung bei der Tuberkulosebekämpfung und der Behandlung leukämiekranker Kinder als besonders erfolgreich bewertet (BMZ 2001d). Für die Zukunft plant die Bundesregierung in folgenden Bereichen Schwerpunkte der Zusammenarbeit (BMZ 2005c): > Reform des Rechts- und Justizwesens > Förderung der Verwaltung > Dezentralisierung > Förderung der Zivilgesellschaft

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Grundsätzlich gelten die Beziehungen der Bundesrepublik zu Georgien als eng und vertrauensvoll. Die Qualität der Beziehungen schlägt sich in häufigen und hochrangigen Staatsbesuchen nieder. Die positive Grundeinstellung gegenüber Georgien auf der deutschen Seite ist vor allem darauf zurückzuführen, dass der frühere georgische Präsident Schewardnadse in seiner damaligen Funktion als sowjetischer Außenminister mit dazu beitrug, den Weg für die Vereinigung der beiden deutschen Staaten zu ebnen. Umgekehrt genießt die Bundesrepublik in Georgien aufgrund ihrer entwicklungspolitischen Leistungen und ihrer Bemühungen um eine Beilegung des regionalen Konfliktes in Abchasien hohes Ansehen (AA 2001d).

3.4 Die Beziehungen der Bundesrepublik zu Kasachstan Die politischen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Kasachstan haben sich nach 1992 gut entwickelt. Für Kasachstan ist Deutschland nach der EU insgesamt der wichtigste Partner in Westeuropa. Basis der Beziehungen ist die Gemeinsame Erklärung über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Kasachstan vom 22.9.1992. Daneben wurde im Laufe der Zeit eine Vielzahl von Verträgen und Abkommen zwischen den beiden Staaten vereinbart. Ein wichtiger Faktor in den bilateralen Beziehungen sind die in Kasachstan lebenden Deutschen. Allerdings ist deren Zahl in den vergangenen zehn Jahren sehr stark zurückgegangen. Während im Jahr 1989 in Kasachstan noch knapp eine Million Bürger deutscher Abstammung lebten, waren es im Jahr 2000 nur noch 500.000. Heute leben noch etwa 230.000 Deutschstämmige in Kasachstan (Gumppenberg 2002: 15ff.; AA 2005d). Für die Bundesrepublik ist Kasachstan unter den zentralasiatischen Staaten der bevorzugte Handelspartner. Umgekehrt ist Deutschland für Kasachstan ein wichtiger Handelspartner (Gumppenberg 2002: 18ff.). Im Jahr 2004 stiegen die Importe aus Kasachstan auf 2,02 Mrd. € an, wobei Erdöl, Metalle und chemische Vorerzeugnisse die wichtigsten Einfuhrgüter darstellten. Die Exporte nach Kasachstan entwickelten sich mit 0,89 Mrd. € ebenfalls positiv. Die wichtigsten deutschen Exportgüter sind Maschinen, elektronische Erzeugnisse, Eisenwaren und Fahrzeuge. Kasachstan steht damit im deutschen Außenhandel mit der GUS in Bezug auf die Einfuhren auf dem zweiten und im Hinblick auf die Ausfuhren auf dem vierten Platz (AA 2005d). Im Rahmen der 1993 aufgenommenen Entwicklungszusammenarbeit hat Kasachstan für Deutschland den Status eines Partnerlandes. Insgesamt wurden Kasachstan bis Ende 2004 Mittel in Höhe von 111 Mio. € zugesagt, davon 79 Mio. im Bereich der finanziellen und 32 Mio. im Bereich der Technischen Zusammenarbeit. Damit steht die Bundesrepublik unter den bilateralen Gebern Kasachstans nach den USA, Japan und der Türkei an vierter Stelle. Die finanzielle Zusammenarbeit der Bundesrepublik konzentrierte sich auf die Tuberkulosebekämpfung, die Förderung kleiner und mittlerer Unternehmer und die Verbesserung der Trinkwasserversorgung. Die technische Zusammenarbeit richtete sich u.a. auf die Beratung kleinerer und mittlerer Unternehmen sowie von Existenzgründungen (BMZ 2001c). Die letzten deutsch-kasachischen Regierungsverhandlungen fanden am 26. Mai 2005 in Astana statt (AA 2005d). Da Kasachstan über große Rohstoffressourcen – insbesondere Erdöl, Erdöl, Kohle und Buntmetalle – verfügt und entsprechend beachtliche Deviseneinkünfte erzielen kann, ist die Bedeutung der finanziellen Zuwendungen externer Geber eher rückläufig.

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4. Ausblick Der Bundesrepublik Deutschland kommt beim Auf- und Ausbau der Beziehungen des Westens zu den GUS-Staaten eine wichtige Rolle zu. Vordringliches Ziel der deutschen Politik gegenüber den GUS-Staaten ist deren Stabilisierung. Durch die Unterstützung politischer und ökonomischer Reformen sollen Frieden, Stabilität und Wohlstand in Europa langfristig gesichert werden. Unter den GUS-Staaten ist die Ukraine, die als Schlüsselland für die Sicherheit und Stabilität Gesamteuropas wahrgenommen wird, der nach Russland wichtigste Partner der Bundesrepublik. Die bilateralen Beziehungen Deutschlands zu den Staaten Zentralasiens und des Transkaukasus bewegen sich auf der Ebene der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit. Deutschland hat die Entwicklungen in diesen Staaten zwar von Anfang an als wichtig eingeschätzt, dort aber zunächst keine prioritären Interessen verfolgt. Erst in jüngster Vergangenheit hat sich die Einschätzung der südlichen GUS-Staaten verändert. Im internationalen Kampf gegen den Terrorismus spielen sie eine zentrale Rolle. Bedeutung kommt ihnen darüber hinaus bei der langfristigen Sicherung der Energiezufuhr nach Europa zu. Die Bundesrepublik setzt deshalb im Hinblick auf Zentralasien und den Transkaukasus verstärkt auf regionale und internationale Kooperation. Die weitere Annäherung der GUS-Staaten an Europa und die Vertiefung der Beziehungen zur Bundesrepublik wird maßgeblich vom Erfolg der Transformationsprozesse in Richtung von Demokratie und Marktwirtschaft abhängen.

Weiterführende Literatur Götz, Roland/Halbach, Uwe (1996), Politisches Lexikon GUS, München: Beck. Der Band enthält grundlegende Informationen zu allen Mitgliedstaaten der GUS. Meissner, Boris (Hrsg.) (1994), Die Außenpolitik der GUS-Staaten und ihr Verhältnis zu Deutschland und Europa, Köln: Wissenschaft und Politik. In dem Sammelband finden sich insbesondere Informationen zu den geschichtlichen Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und den GUSStaaten. Simon, Gerhard (Hrsg.) (2002), Die neue Ukraine. Gesellschaft – Wirtschaft – Politik (1991–2001), Köln u.a.: Böhlau Im Sammelband finden sich neben Beiträgen zur innenpolitischen Entwicklung der Ukraine auch mehrere zur ukrainischen Außenpolitik.

Ex-Jugoslawien

Staaten und Regionen Marie-Janine Ex-Jugoslawien Calic Die Bundesrepublik Deutschland hat beim Management der Jugoslawienkrise von Anbeginn eine aktive und zeitweise auch führende Rolle gespielt. Ihr Engagement in der Region stand im Kontext zweier wesentlicher Entwicklungen: dem strukturellen Wandel der internationalen Beziehungen nach dem Ende des Ost-West-Konflikts sowie der Neubestimmung der außenpolitischen Identität Deutschlands (¡ Deutsche Identität und Außenpolitik) nach der Wiedervereinigung. Der folgende Beitrag beleuchtet Motive, Interessen und Handlungsfelder deutscher Balkanpolitik seit Beginn der Zerfallskrise (1990/91). Gezeigt werden soll, wie der Jugoslawienkonflikt eine Neudefinition der außen- und sicherheitspolitischen Rolle Deutschlands im multilateralen Kontext bewirkte. Zudem wird der Paradigmenwechsel im regionalpolitischen Ansatz – vom reaktiven, lokal begrenzten Krisenmanagement zu langfristiger, präventiv orientierter Strukturentwicklung – beschrieben.

1. Determinanten deutscher Jugoslawienpolitik Während frühe Deutungen der deutschen Jugoslawienpolitik den Einfluss historischer und kultureller Faktoren betonten, hat sich mittlerweile eine stärker interessen- und rollenorientierte Deutung durchgesetzt (Calic 1996; Maull 1995–96; Kaiser/Krause 1996). Für Jugoslawien war die Bundesrepublik Deutschland ein bedeutender politischer und wirtschaftlicher Partner. Beide Staaten unterhielten gute und relativ enge Beziehungen zueinander. Vor Ausbruch des Krieges (1991) war die Bundesrepublik wichtigster Außenhandels- und Investitionspartner des Vielvölkerstaats: 1990 lieferte sie 18% seiner Importe und nahm 16% seiner Exporte ab. Deutsche Unternehmen hatten 1991 ca. 415 Millionen DM direkt in Jugoslawien investiert. In vielen Wirtschaftssektoren existierten langfristige Kooperationsprojekte, z.B. in der Auto- und Textilindustrie, Motorenherstellung und Werkzeugfertigung. Auch auf menschlicher Ebene gab es Anknüpfungspunkte. Mehr als zwei Millionen Deutsche verbrachten jährlich ihre Ferien in dem beliebten Urlaubsland, jeder dritte Tourist in Jugoslawien kam aus Deutschland. Zudem waren die beiden Länder durch die mehr als 700.000 in Deutschland lebenden jugoslawischen Gastarbeiter eng verbunden. Bonn honorierte Jugoslawien für sein relativ liberales und blockfreies System: Der Bundesstaat wurde politisch und wirtschaftlich unterstützt, sowohl bilateral als auch in den internationalen Organisationen. Für den früheren Außenminister Hans-Dietrich Genscher waren „enge Beziehungen zu Jugoslawien die beste Möglichkeit, zur Stabilität auf dem Balkan beizutragen“ (Eiff 2001: 2). Historische Belastungen spielten im deutsch-jugoslawischen Verhältnis kaum noch eine Rolle und mögen bestenfalls teilweise die deutsche Jugoslawienpolitik erklären, etwa die lange Zurückhaltung gegenüber einer deutschen Präsenz in Friedensmissionen auf dem Balkan.

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Nach dem deutschen Angriff am 6. April 1941 war Jugoslawien zerschlagen und in verschiedene Besatzungsgebiete sowie den (nur formal unabhängigen) faschistischen Staat Kroatien aufgeteilt worden. Angehörige der deutschen Volksgruppe, die vor dem Krieg rund 500.000 Menschen zählte, wurden in die Waffen-SS eingezogen und deswegen von den Kommunisten als „Fünfte Kolonne“ gebrandmarkt. Wehrmacht und Waffen-SS begingen auf jugoslawischem Boden schwerste Kriegsverbrechen. Die Volksdeutschen wurden von Hitler zum Teil noch vor Kriegsende ins Reich umgesiedelt, die Verbliebenen danach von den Kommunisten aus Jugoslawien vertrieben. Eine den Sudetendeutschen vergleichbare Lobby entwickelten die „Donauschwaben“ allerdings nicht. Das Engagement der Bundesregierung bei Aufkommen der Krise in Jugoslawien war von politischen, wirtschaftlichen, humanitären und sicherheitspolitischen Interessen und Motiven geleitet. Es folgte den bewährten Prinzipien deutscher Außenpolitik: einer stark normativen und werteorientierten Ausrichtung (Wahrung von Menschenrechten und Entwicklung des Völkerrechts), dem Ziel multilateraler Einbettung (wenn möglich in den Rahmen internationaler Institutionen) sowie einer Kultur der Zurückhaltung gegenüber dem Einsatz militärischer Gewaltmittel zur Konfliktlösung (Rudolf 2001: 131) (¡ Deutschland als Zivilmacht). Die Bundesregierung übernahm eine maßgebliche Rolle im Management der 1990/91 beginnenden Jugoslawienkrise. Aber sie zeigte sich ebenso wie alle anderen internationalen Akteure nur begrenzt handlungsfähig. Es waren in erster Linie strukturelle Gründe, die frühe und effektive Interventionen vor und zu Beginn des Konflikts auf bi- und multilateraler Ebene behinderten. Das Wohlergehen und die Stabilität Jugoslawiens lagen aufgrund der geographischen Nähe zur Bundesrepublik in genuinem deutschen Interesse. Das Ende des Ost-West-Konflikts reduzierte jedoch die geostrategische Bedeutung Südosteuropas und damit auch das Interesse des Westens an dieser Region. Der sich Mitte 1991 zusammenbrauende Krieg im ehemaligen Jugoslawien stellte keine klassische militärische Sicherheitsbedrohung dar und rückte deshalb nicht unmittelbar in den Vordergrund europäischen außenpolitischen Interesses. Die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) war mit wesentlichen anderen Projekten und Problemen beschäftigt, wie etwa der Vorbereitung von Maastricht, der Golf-Krise und den Folgen der Auflösung der Sowjetunion (Grabert 1996: 12). Zudem war bei Ausbruch der Jugoslawienkrise das Instrumentarium internationaler Friedenssicherung (von präventiver Diplomatie über Krisenmanagement bis zum Peacekeeping) erst schwach entwickelt. Zu Zeiten des Kalten Krieges wären derartige Maßnahmen überwiegend als unzulässige Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines dritten Staates betrachtet worden. Erst nach und nach wurde dieses Instrumentarium ausgefeilt, nicht zuletzt durch Lerneffekte im Zuge der Jugoslawienkrise. Begrenzte Handlungsspielräume ergaben sich für die deutsche Bundesregierung wegen der Wiedervereinigung im Oktober 1990. Die Überwindung der politischen, wirtschaftlichen und psychologischen Spaltung des Landes absorbierte erhebliche Ressourcen – das Management der Balkankrise erschien demgegenüber zunächst sekundär. Gleichzeitig weckte die Erfahrung wiedergewonnener Souveränität Sympathien für jene, die wie Slowenen und Kroaten das Selbstbestimmungsrecht für sich reklamierten. Die Bundesrepublik stand nichtsdestoweniger vor der Bestimmung ihrer außenpolitischen Identität und der Reformulierung ihrer Rolle auf der internationalen Bühne. Unmittelbar erschien die Frage auf der Agenda, in welchem Maße das größere politische und wirtschaftliche Gewicht des vereinigten Deutschlands auch wachsende Verantwortung in den auswärtigen

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Beziehungen, nicht zuletzt im militärischen Bereich, mit sich brachte (Calic 1996). Es gab Diskussionsbedarf darüber, welche Mittel Bonn im Krisenmanagement einsetzen durfte. Die Definition handlungsleitender nationaler Interessen gewann mit Fortschreiten des Konflikts immer schärferes Profil. Die Eskalation der Gewalt verletzte nicht nur das Interesse Deutschlands an Frieden und Stabilität in seiner unmittelbaren Nachbarschaft. Die mit den Kampfhandlungen einhergehenden massiven Menschenrechtsverletzungen und Völkerrechtsbrüche tangierten den Kernbereich deutschen Werteverständnisses. Ferner kamen durch den Jugoslawienkrieg wirtschaftliche und soziale Kosten auf die Bundesrepublik zu. Allein die 320.000 Flüchtlinge, die seit 1991 nach Deutschland kamen, kosteten 3 Milliarden DM im Jahr. Dazu wurden Leistungen für humanitäre Hilfe, Beiträge zu den Aktivitäten internationaler Organisationen und später auch Wiederaufbaumittel erforderlich. Eine Eindämmung der Gewalt war schon aus sozialökonomischen und humanitären Erwägungen angezeigt. Mit Fortschreiten des Konflikts gewannen auch institutionelle und bündnispolitische Motive stärkeres Gewicht. Wachsendes Flüchtlingselend und gravierende Menschenrechtsverletzungen wurden zum Symbol des Versagens der Staatengemeinschaft. Deutscher Außenpolitik musste es darum gehen, den Ansehensverlust der internationalen Institutionen im ehemaligen Jugoslawien aufzuhalten, ihre Autorität wiederherzustellen sowie ordnungspolitische und völkerrechtliche Prinzipien durchzusetzen (Kaiser/Krause 1996: 177). Je weiter die Kämpfe eskalierten, desto stärker wurde die Glaubwürdigkeit maßgeblicher Akteure beschädigt, vor allem von EG, UNO und OSZE. Weil das missglückte Krisenmanagement in der Frühphase des Konflikts nachhaltige Verstimmung unter westlichen Partnern auslöste, wurde immer wieder auch bündnispolitische Schadensbegrenzung notwendig (Kaiser/Krause 1996: 180). Belastungen des Verhältnisses zu Russland und der islamischen Welt mussten vermieden werden. Vor diesem Hintergrund kristallisierte sich das Leitmotiv deutscher Jugoslawienpolitik heraus: die Einbindung wichtiger Partner in eine gemeinsame Strategie der Schadensbegrenzung.

2. Der deutsche Alleingang bei der Anerkennung Sloweniens und Kroatiens Als sich 1989/90 die Auflösung Jugoslawiens abzeichnete, wurde die politische Zusammenarbeit in Europa auf eine harte Probe gestellt. Schon aufgrund der guten Beziehungen zu Jugoslawien sprach aus deutscher Sicht zunächst alles für den Erhalt des Bundesstaats. Seine Auflösung barg dagegen wegen der ethnischen Gemengelage in den meisten Teilrepubliken ein hohes Konfliktrisiko. Nachdem Slowenien und Kroatien 1989/1990 unilaterale Schritte zur Vorbereitung ihrer Unabhängigkeit unternommen hatten, hielt die Staatengemeinschaft einschließlich Deutschlands zunächst am Bestand des Gesamtstaates fest. Gemeinsam stand man auf dem Standpunkt, dass eine Lösung der Krise auf drei Prinzipien zu bauen sei: weitreichende Unabhängigkeit der Teilrepubliken, Bestandswahrung Jugoslawiens und Garantie von Minderheitenrechten. Der Kurswechsel in der Jugoslawienpolitik, der die Bundesregierung später aus dem europäischen Geleitzug ausscheren ließ, war jedoch vorgezeichnet. Am 8. Februar 1991 richtete Bundeskanzler Helmut Kohl ein Schreiben an den jugoslawischen Ministerpräsidenten Markoviç und die Präsidenten der sechs Teilrepubliken, in dem er die inneren Auseinandersetzungen in der Vielvölkerrepublik als Gefährdung für die europäische Stabilität charakterisierte. Er

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appellierte, eine friedliche und konsensuale Lösung zu finden. Aus dem Schreiben ging hervor, dass die Bundesregierung den Gesamtstaat nicht länger unterstützen werde, sollte die jugoslawische Armee gegen eine abtrünnige Teilrepublik intervenieren. Damit waren die Weichen dafür gestellt, das Ziel des Staatserhalts unter Umständen aufzugeben (Eiff 2001: 4f.). Folgerichtig bewirkte der Ausbruch militärischer Gewalt einen offenen Meinungsumschwung der politischen Klasse in Bonn zugunsten der Anerkennung der Teilrepubliken. In Slowenien und Kroatien, die sich am 25. Juni 1991 für unabhängig erklärten, kam es nach Intervention der jugoslawischen Volksarmee zu ersten Kampfhandlungen. Daraufhin entsandte die EG ihre Troika, um zwischen den Kontrahenten zu vermitteln. In der am 7./8. Juli verabschiedeten „Deklaration von Brioni“ verpflichteten sich Slowenien und Kroatien, ihre Unabhängigkeit für drei Monate auszusetzen, ohne dass dadurch der Gewalt aber ein Ende bereitet werden konnte. Außenminister Genscher kam unter Beschuss von Parlamentariern und Publizistik, darunter der damalige SPD Parteichef Björn Engholm und der außenpolitische Sprecher der CDU, Karl Lamers. Maßgebliche Politiker von Regierung und Opposition forderten die Anerkennung des Selbstbestimmungsrechts der in Jugoslawien beheimateten Völker (Axt 1993; Maull 1995–96: 102ff.). Bereits Anfang Juli 1991 vollzog die Bundesregierung die Wende. Helmut Kohl erklärte, dass Slowenien und Kroatien das Selbstbestimmungsrecht nicht verweigert werden dürfe. Deutschland solle die EG zur Anerkennung der beiden Republiken veranlassen (Grabert 1996: 12). Die deutsche Diplomatie stützte diese Haltung mit dem Argument, der Bundesstaat Jugoslawien sei faktisch in seine Bestandteile zerfallen. Deshalb müsse man nicht von einer völkerrechtswidrigen Sezession der Teilrepubliken ausgehen, sondern von der Auflösung eines zusammengesetzten Staates in seine Bestandteile. Die föderativen Einheiten Jugoslawiens könnten dagegen zu selbständigen Völkerrechtssubjekten erklärt werden. Die Anerkennung der Teilrepubliken, so glaubte man, sei ein probates Mittel, die jugoslawische Volksarmee von weiteren gewaltsamen Aktionen abzuschrecken. Denn durch die Internationalisierung der Krise werde der bislang innerstaatliche in einen zwischenstaatlichen Konflikt transformiert, was entsprechende Einwirkungsmöglichkeiten von Außen eröffne. Das Nichteinmischungsgebot war damit aufgehoben (vgl. ausführlich Libal 1997, 2002, 2004). In den übrigen europäischen Hauptstädten hielt sich dagegen die Auffassung, ein fait accompli in der Anerkennungsfrage werde den Zerfall Jugoslawiens beschleunigen und die Krise militärisch anheizen. Viele glaubten, die Staatengemeinschaft gebe mit der Anerkennung das einzige diplomatische Druckmittel für eine politische Gesamtlösung aus der Hand. Deutsche Diplomaten argumentierten dagegen, dass Serbien die Verhandlungen als Schutzschild für weitere Militäraktionen missbrauche. Auf deutschen Druck fanden sich die Außenminister der EG am 6. Oktober 1991 dazu bereit, die Unabhängigkeit der Teilrepubliken als Resultat eines Verhandlungsprozesses grundsätzlich in Erwägung zu ziehen (Korczynski 2005; Lüdeke 2002). Gegen den Rat des damaligen UNO-Generalsekretärs Javier Perez de Cuellar, des amerikanischen Präsidenten Bush und der Verhandlungsführer der Staatengemeinschaft, Lord Carrington und Cyrus Vance, kündigte Bonn im Dezember die unilaterale Anerkennung Sloweniens und Kroatiens an. Unter Druck des deutschen Alleingangs beschlossen die Außenminister der EG am 16. Dezember, alle Teilrepubliken, die dies wünschten, bis 15. Januar 1992 als unabhängige und souveräne Staaten anzuerkennen. Die am 17. Dezember 1991 verabschiedeten Richtlinien über die Anerkennung neuer Staaten verpflichteten die Kandidaten jedoch, die Menschen- und Minder-

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heitenrechte zu wahren, die bestehenden Grenzen zu respektieren und demokratische Prinzipien einzuführen. Ferner mussten sie Bereitschaft zur Teilnahme am weiteren Verhandlungsprozess zeigen. Zur Überprüfung dieser Bedingungen setzte die EG eine Kommission unter Leitung des französischen Verfassungsrechtlers Robert Badinter ein. Ihre Empfehlung wartete die Bundesregierung aber nicht ab. Am 23. Dezember 1991 erkannte sie Slowenien und Kroatien als unabhängige Staaten an. Für den Alleingang in der Anerkennungsfrage ist die Bundesregierung von ihren europäischen Partnern harsch kritisiert worden (Conversi 1998; Newhouse 1992). Mit Misstrauen wurde registriert, dass ein maßgeblicher Teil der Medien und auch Teile der politischen Klasse für Slowenien und Kroatien Partei ergriffen, dem ehemalig habsburgischen und katholischen Teil Jugoslawiens. Serbien wurde dagegen als rückständig und barbarisch, seine Ziele als illegitim gebrandmarkt. Erst als Ende 1992 der „Zweite Krieg“ zwischen Bosniaken und Kroaten ausbrach und die Präsidenten Kroatiens und Serbiens Anstalten machten, Bosnien-Herzegowina zwischen sich aufzuteilen, zerbröckelte das in Deutschland gepflegte, vorbehaltlos positive Image Kroatiens. Außerhalb Deutschlands hatte dies Erinnerungen an die Allianzen im Ersten Weltkrieg und Hitlers Bündnis mit dem kroatischen Ustascha-Staat wach gerufen. Manch einer befürchtete, das wiedervereinigte Deutschland werde sich in der Tradition deutscher Mitteleuropapläne und Großraum-Ideologie eine neue ökonomische Einflusssphäre in Südosteuropa aufbauen. Politik und öffentliche Meinung in Russland, Großbritannien und Frankreich schienen dagegen überwiegend auch Verständnis für das serbische Anliegen aufzubringen. Als im weiteren Verlauf des Krieges die Deutungen differenzierter wurden, näherten sich auch die Haltung der Staatengemeinschaft immer weiter aneinander an. Westliche Ansätze in der Südosteuropa-Politik sind heute weitgehend harmonisiert. Die deutsche Anerkennungspolitik bleibt dennoch bis heute umstritten. Denn zwar hatte sich Jugoslawien Mitte 1991 unwiderruflich aufgelöst, und die Konfliktparteien waren zur Gewalt entschlossen. Nicht zu leugnen ist jedoch auch, dass die Auswirkungen der frühzeitigen Anerkennung Sloweniens und Kroatiens in der Region, vor allem auf Bosnien-Herzegowina, Kosovo und Makedonien, nicht hinreichend durchdacht worden waren. Warum sollten Slowenen und Kroaten das Recht auf Selbstbestimmung wahrnehmen dürfen, nicht jedoch die Serben in Kroatien und Bosnien oder die Albaner im serbischen Kosovo? Die Ausweitung des Krieges auf andere Teilrepubliken durfte im Lichte der Ereignisse von 1991 nur als folgerichtig erscheinen. Aber Bonn war darauf nicht vorbereitet.

3. Die Multilateralisierung der deutschen Jugoslawien-Politik während des Bosnien-Krieges Nach dem Vorpreschen in der Anerkennungsfrage änderte sich das Auftreten und Vorgehen der deutschen Jugoslawien-Diplomatie. Hierfür waren zwei Faktoren ausschlaggebend: Die im April 1992 beginnende verheerende Ausweitung des Jugoslawienkrieges auf Bosnien-Herzegowina, die Millionen Flüchtlinge und Hunderttausende Tote und Verletzte produzierte, demonstrierte die Grenzen des bisherigen deutschen Ansatzes. Die Anerkennungspolitik erzielte nicht die erhoffte abschreckende Wirkung auf die zum Kampf entschlossenen Konfliktparteien. Ferner hatte der deutsche Unilateralismus zu ernsthaften Verstimmung zwischen den westlichen Verbündeten geführt. Einer weiteren Isolierung der deutschen Position sollte vor-

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gebaut werden. Die Lehre hieß: Bonn wollte in der Jugoslawien-Politik künftig nur noch im europäischen und transatlantischen Geleitzug fahren. Monatelang blieb die deutsche Diplomatie nach dem Schock der Anerkennung im Hintergrund internationaler Vermittlungsbemühungen. Bonn setzte auf Schadensbegrenzung und fokussierte seine Politik auf humanitäre Hilfe. Die diplomatische Initiative ging an die europäischen ständigen Mitglieder des UNO-Sicherheitsrates, Frankreich und Großbritannien, über. Beide hatten beträchtliche Kontingente für den 1992 beginnenden Blauhelmeinsatz der UNO (UNPROFOR) bereitgestellt, während Bonn aufgrund verfassungsrechtlicher Beschränkungen die Hände gebunden blieben. Da das Grundgesetz – wie weiter unten ausführlicher erörtert – einen militärischen Einsatz jedweder Form auszuschließen schien, befürwortete die Bundesregierung ökonomische und diplomatische Sanktionen. Am 30. Mai 1992 verhängte der UNO-Sicherheitsrat umfassende Embargomaßnahmen gegen Serbien und Montenegro, die international als Hauptschuldige für den Konflikt gebrandmarkt wurden. Erst im Herbst 1993 trat Bonn wieder deutlicher in Erscheinung. Im Rahmen einer deutsch-französischen Initiative schlugen die Außenminister Alain Juppé und Klaus Kinkel einen Stufenplan vor, um einen Waffenstillstand und später einen Friedensvertrag ins Werk zu setzen. Gleichzeitig unterstützte die Bundesregierung mit den amerikanischen Partnern eine Aufhebung des UNO-Waffenembargos gegen Bosnien-Herzegowina. Die Bosniaken sollten angesichts des militärischen Übergewichts der serbischen und kroatischen Streitkräfte die Möglichkeit zur Selbstverteidigung erhalten. Aber beide Initiativen verliefen im Sande. Erst das Jahr 1994 brachte einen Teilerfolg, als unter deutsch-amerikanischer Vermittlung der kroatisch-bosniakische „Krieg im Krieg“ beendet werden konnte und im März 1994 eine lose Föderation der Kontrahenten geschmiedet wurde. Ein wesentlicher Teil der Verhandlungen wurde in Deutschland geführt. Als Motor der Versöhnung wurde die geteilte Stadt Mostar einer einheitlichen EU-Administration unter Leitung des früheren Bremer Bürgermeisters Hans Koschnick unterstellt. Im Rahmen der im April/Mai 1994 gebildeten Kontaktgruppe (USA, Russland, Frankreich, Großbritannien und Deutschland) erhielt Bonn wieder stärkeres Gewicht und größere Sichtbarkeit in der internationalen Jugoslawien-Diplomatie. Die Kontaktgruppe wurde zum zentralen Steuerungsinstrument der Staatengemeinschaft auf dem Balkan. Erst durch einen langwierigen und heiklen diplomatischen Prozess unter Führung des amerikanischen Sondergesandten Richard Holbrooke konnte der Krieg in Bosnien-Herzegowina mit dem spektakulären Friedensabkommen von Dayton (21. November 1995) beendet werden. Zuvor hatte die NATO mit Zustimmung des UNO Sicherheitsrates serbische Stellungen in Bosnien-Herzegowina bombardiert. Die deutsche Delegation war maßgeblich an der Ausarbeitung des berühmten Friedens-Abkommens von Dayton beteiligt, vor allem der Annexe zu Flüchtlingsrückkehr und Rüstungskontrolle (Auswärtiges Amt 1998: 33ff.). Ebenso übernahm Deutschland einen wichtigen Part bei der Umsetzung. Der deutsche Vertreter in der Kontaktgruppe, Michael Steiner, wurde Stellvertreter des Hohen Repräsentanten der Staatengemeinschaft, also jener Instanz, die den zivilen Aufbauprozess in Bosnien-Herzegowina koordiniert und beaufsichtigt. Die Bundesregierung ist ferner durch Mitgliedschaft im Lenkungsausschuss des Peace Implementation Council, finanzielle Unterstützung in Geberkonferenzen sowie Kontingente innerhalb der SFOR (2002: 2.100 Mann) und internationalen Polizei der UNO (ca. 160) engagiert (www. auswaertiges-amt.de). Mit 1.100 Soldaten blieb sie bis 2006 größtes truppenstellendes Land.

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4. Reorientierung deutscher Sicherheitspolitik: Die Debatte um die deutsche Beteiligung an Militäreinsätzen Die deutsche Jugoslawien-Politik muss auch im Lichte der Tatsache gesehen werden, dass das Grundgesetz in Artikel 87a militärische Einsätze verbietet, die nicht entweder der reinen Landesverteidigung oder aber der Beteiligung an NATO-Missionen innerhalb ihres Vertragsgebietes dienen (Artikel 24, Paragraph 2). Enge Interpretationen des Grundgesetzes (¡ Grundgesetz und Außenpolitik) schlossen sogar die Teilnahme an Peacekeeping-Missionen der UNO aus. Politische Klasse und Öffentlichkeit hegten ein tiefes Misstrauen gegenüber militärischen Gewaltmassnahmen als Mittel der internationalen Politik (Meiers 1995). Neben der historischen Erfahrung begründete also auch das Grundgesetz Deutschlands partikulare außenpolitische Identität als „Zivilmacht“ (¡ Deutschland als Zivilmacht). Aber schon die Golfkrise hatte 1990/91 an den Grundfesten dieses Selbstverständnisses gerüttelt. Krieg und Vertreibung im nächsten geographischen Umfeld zogen die bekannten außenpolitischen Tabus weiter in Zweifel. Wie lange konnte und sollte die Bundesrepublik im Angesicht des Jugoslawienkrieges den „deutschen Sonderweg“ fortsetzen? Die regierenden Christdemokraten und Liberalen formulierten schon zu Beginn der 90er Jahre mehrheitlich den Standpunkt, dass sich die Bundesrepublik nicht nur an Friedensoperationen der UNO, sondern auch an alliierten Militäreinsätzen (sei es friedensschaffend oder -bewahrend) der NATO „out of area“ beteiligen dürfe, sofern sie auf einem klaren Völkerrechtsmandat beruhten. Andernfalls stünde ihre Bündnisfähigkeit und Glaubwürdigkeit in Frage: Der ökonomische Riese Deutschland dürfe nicht länger politisch ein Zwerg bleiben. Grüne und Sozialdemokraten blieben dagegen in diesen Fragen gespalten: War angesichts des Horrors des Jugoslawien-Krieges strikter Pazifismus noch angemessen? Würde das Grundgesetz die Beteiligung der Bundeswehr an UNO-Peacekeeping-Missionen zulassen? Sollte man nicht vielleicht sogar an (von der UNO mandatierten) Militär-Einsätzen „out of area“ im Sinne einer humanitären Intervention mitwirken? Dass Deutschland seine Soldaten einmal ohne klares Völkerrechtsmandat einsetzen würde, lag zu diesem Zeitpunkt noch völlig außerhalb der Vorstellungskraft. Wie in vielen westlichen Ländern verlief auch in Deutschland die Debatte über die richtige Jugoslawien-Politik hoch emotional (Philippi 1997, 2001). Aufgrund der deutschen militaristischen Vergangenheit erhielt sie jedoch eine besondere Note. Aber welche historische Lehre war die richtige? War das demokratische Deutschland aufgrund der Schrecken des Vernichtungskrieges zu militärischer Abstinenz verpflichtet, oder war nicht gerade im Gegenteil ein Eingreifen gegen schwere Menschenrechtsverletzungen aus Gründen der kollektiven Verantwortung moralisch geboten? Unabhängig von der anhaltenden Debatte über eine mögliche neue Rolle der Bundeswehr begann das Verteidigungsministerium bereits 1992 mit Planungen für eine spätere Beteiligung deutscher Soldaten an weltweiten Friedenseinsätzen. 1992–93 wurden erstmalig BundeswehrSanitäter zu einer Mission entsandt, der UN Transitional Authority in Kambodscha. Nach Somalia wurden 1993–94 weitere 1.700 Soldaten geschickt. Letztlich aber war es erst die Jugoslawien-Krise, die zur Rehabilitierung von deutschen Militäreinsätzen führte – verfassungsrechtlich, politisch und psychologisch. Die Reorientierung in der deutschen Sicherheitspolitik begann mit einem von der UNO geleiteten humanitären Einsatz im ehemaligen Jugoslawien. Im Rahmen UNPROFORs beteiligte sich die deutsche Luftwaffe seit Juli 1992 an der internationalen Luftbrücke nach Sarajevo,

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durch die die belagerte Stadt mit Hilfsgütern versorgt wurde. Ein Jahr später kam eine „enforcement“ Komponente hinzu: Seit Juli 1993 nahm die Bundeswehr an Maßnahmen zur Überwachung des Embargos gegen Serbien und Montenegro in der Adria sowie an NATO-Patrouillen des bosnischen Luftraumes teil. Zu Kampfeinsätzen kam es noch nicht. Im April 1993 ließen Liberale und Sozialdemokraten vom Verfassungsgericht in Karlsruhe klären, inwieweit ein solcher Einsatz mit dem Grundgesetz in Einklang steht. Die Richter sollten entscheiden, ob deutsche Soldaten an Missionen der NATO (Mandatierung durch die UNO vorausgesetzt) außerhalb ihres Vertragsgebietes teilnehmen durften. Am 12. Juli 1994 urteilte das Gericht, dass Deutschland auch ohne Verfassungsänderung an solchen Friedensmissionen mitwirken dürfe, da sie als Teil des von den Vereinten Nationen entwickelten Systems kollektiver Sicherheit anzusehen seien. Jeder Einsatz sei jedoch durch den Deutschen Bundestag mit einfacher Mehrheit vorab zu genehmigen. Dass die Bundesregierung 1992 und 1993 Soldaten ohne vorherige Konsultationen des Parlaments nach Somalia und in das ehemalige Jugoslawien entsandt habe, widerspreche dagegen dem Grundgesetz (¡ Grundgesetz und Außenpolitik). Bei einer Sondersitzung des Bundestages stimmten am 22. Juli 1994 nachträglich 424 Abgeordnete für die Beteiligung deutscher Streitkräfte an den laufenden Missionen. 48 Parlamentarier votierten dagegen, 16 enthielten sich der Stimme. Außenminister Klaus Kinkel stellte daraufhin klar, dass dieses Urteil nicht zu einer Militarisierung der deutschen Außenpolitik führen werde. Deutschland werde künftig häufiger „nein“ als „ja“ zu Bundeswehreinsätzen sagen. Im Dezember 1994 leitete die Anfrage der NATO, deutsche Tornado Jagd-Bomber für ihren Einsatz in Bosnien zu entsenden, eine neue Phase ein. Die Tornados sollten zur Durchsetzung der Flugverbotszone und zum Schutz von UNO-Blauhelm-Soldaten im Falle ihres Abzugs eingesetzt werden. Außenminister Kinkel und Verteidigungsminister Rühe äußerten zunächst Zurückhaltung, stimmten dann aber doch zu. Im Sommer 1995 flog die NATO ihren ersten Kampfeinsatz „out of area“ gegen bosnisch-serbische Stellungen. Im November desselben Jahres wurde der Bosnienkrieg durch den Vertrag von Dayton beendet.

5. Krieg und Frieden im Kosovo Hoffnungen, dass die Konferenz von Dayton den Balkan dauerhaft befriedet habe, zerschlugen sich, als 1997 in Kosovo Unruhen ausbrachen. In der vorwiegend von Albanern besiedelten serbischen Provinz Kosovo war schon bei Zerfall Jugoslawiens die Forderung nach Unabhängigkeit laut geworden. Zuvor hatte das serbische Parlament die Rechte der damals autonomen Provinz stark eingeschränkt. Vor dem Hintergrund einer gravierenden Missachtung der Menschenrechte und einer sich verschärfenden sozialökonomischen Krise trat 1996 die Untergrundorganisation „Kosovo-Befreiungsarmee“ in Erscheinung, die im bewaffneten Kampf die Unabhängigkeit der Provinz durchsetzen wollte. Belgrad ging seit 1997 mit Sonderpolizei und Armee massiv gegen die Rebellen vor, es kam zum Krieg. Obwohl die Kosovo-Krise seit Jahren schwelte, bewirkte erst das Aufflammen der Gewalt ein stärkeres Engagement der Staatengemeinschaft in diesem Konflikt. Seit Herbst 1997 befasste sich die Kontaktgruppe (USA, Frankreich, Deutschland, Großbritannien, Italien und Russland) mit dem Problem. Deutsche und internationale Politik traf jedoch auf einen Zielkonflikt: einerseits musste Kosovo aus völkerrechtlichen Gründen als innere Angelegenheit

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der BR Jugoslawien betrachtet werden, während andererseits schwere Menschenrechtsverletzungen und humanitäre Folgewirkungen eingedämmt werden sollten. Dies war operativ jedoch schwer umzusetzen. Der massive Einsatz von Militär und Sonderpolizei im Kosovo führte international einen Meinungswandel gegenüber dem jugoslawischen Präsidenten Slobodan Miloševiç und damit der Kosovo-Politik herbei. Miloševiç wurde nun nicht mehr vorrangig als Garant der Daytoner Friedensordnung betrachtet, sondern als Quelle neuer Instabilität auf dem südlichen Balkan (Krause 2000: 398). Gesucht wurde nach einer politischen Lösung, die den Kosovaren weitreichende Selbstregierung, jedoch keine formale Unabhängigkeit gewährte. Als Ende Februar/Anfang März 1998 die bewaffneten Auseinandersetzungen immer weiter eskalierten, rückte die Option einer militärischen Intervention zugunsten der bedrängten albanischen Bevölkerungsmehrheit immer weiter in den Vordergrund (Hofmann 1999: 17). Politiker betonten, dass ein „zweites Bosnien“ verhindert werden müsse, womit gemeint war, dass der Westen den gravierenden Menschenrechtsverletzungen auf dem Balkan nicht erneut tatenlos zuschauen dürfe. Insbesondere der Fall der UN-Schutzzone Srebrenica im Sommer 1995, bei dem unter den Augen der Friedenstruppen rund 8.000 Menschen massakriert worden waren, hat diesen Meinungsumschwung vorbereitet. Am 23. September 1998 verabschiedete der UNO Sicherheitsrat unter Kapitel VII die Resolution 1199, mit der ein sofortiger Waffenstillstand, der Rückzug von Armee und Sonderpolizei, Zugang für humanitäre Organisationen und Zusammenarbeit mit dem UNO-Tribunal in Den Haag gefordert wurde. Sie sollte später als völkerrechtliche Berufungsgrundlage für den Militäreinsatz dienen, obwohl sie nicht ausdrücklich Gewaltmittel androhte. Im Oktober 1998 ereilte die einen Monat zuvor ins Amt gewählte rot-grüne Bundesregierung die Anfrage, ob sie sich an möglichen Luftschlägen der NATO beteiligen werde. Unter starken amerikanischen Druck gesetzt (Rudolf 2001: 134) stimmten Bundeskanzler und Außenminister zu. Dabei war problematisch, dass Russland und China ihre Zustimmung zu einem entsprechenden Völkerrechtsmandat (einer UNO Resolution unter Kapitel VII) verweigern würden. Die Intervention würde auf zweifelhafter Grundlage stattfinden müssen. Die deutsche politische Klasse erschien in ihrer Mehrheit gleichwohl entschlossen, den deutschen Sonderweg zu verlassen und diesmal uneingeschränkte Bündnistreue zu den USA zu demonstrieren. In der Debatte des Bundestages am 16. Dezember 1998 votierte eine breite Mehrheit von 500 Abgeordneten für die Beteiligung der Bundeswehr an einem NATO-Einsatz. 62 Parlamentarier stimmten dagegen und 18 enthielten sich. Bundeskanzler Schröder hatte zuvor deutlich gemacht, man dürfe sich nicht von einem neuen UNO Mandat abhängig machen, wenn alle NATO-Regierungen einen Kriegs-Einsatz bejahten. Gleichzeitig forderte die Bundesregierung, die Suche nach einer politischen Lösung zu intensivieren. Als Anfang 1999 letzte Vermittlungsbemühungen der Kontaktgruppe im französischen Schloss Rambouillet scheiterten, sah sich die NATO zu militärischen Strafaktionen legitimiert. Belgrad sollte gezwungen werden, eine weitgehende Selbstregierung Kosovos und eine internationale Präsenz im Kosovo zu akzeptieren. Am 24. März 1999 begann die Operation „Allied Force“ gegen die BR Jugoslawien, an der sich auch die Bundeswehr mit 14 TornadoFlugzeugen beteiligte. Zudem wurden deutsche Soldaten für humanitäre Missionen in Albanien und Makedonien eingesetzt. In mehr als 250 Flügen wurden 2.800 Tonnen Hilfsgüter in die Krisenregion gebracht. Im Kosovo nahm die Bundeswehr nicht nur erstmalig in gewichtiger Form an einem Kampfeinsatz der NATO teil, sondern vor allem tat sie dies ohne eindeutige völkerrechtliche

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Absicherung (Loquai 2003; Friedrich 2005). Die Bundesregierung glaubte, den Krieg durch Einsatz militärischer Gewaltmittel rasch beenden zu können. Sie hatte die Beendigung schwerer Menschenrechtsverletzungen und humanitärer Notlagen im Kosovo in Blick, wobei nicht nur moralische Erwägungen eine Rolle spielten, sondern auch die Gefahr erneuter Flüchtlingszuwanderung nach Deutschland (Maull 2000: 5). Als weitere Motive für den Einsatz können Bündnistreue und der Wunsch nach Normalisierung der sicherheitspolitischen Rolle Deutschlands gelten. Westliche Partner begrüßten die deutsche Mitwirkung als längst überfällig (Krause 2000: 395). Zunächst entpuppte sich der Militärschlag jedoch als Desaster. Trotz (oder gerade wegen) massiver Angriffe der NATO setzten serbische bewaffnete Kräfte gröbste Menschenrechtsverletzungen ins Werk. Ziel war es offenbar, Kosovo in kürzester Zeit zu entvölkern, albanische Wohngebiete zu zerstören und die Provinz unwiderruflich dem serbischen Staat einzuverleiben. Rund 700.000 Menschen mussten ihre Heimat zeitweilig verlassen. Der Westen hatte nicht nur Belgrad völlig falsch eingeschätzt, sondern auch keinerlei Vorbereitungen für den Fall getroffen, dass die serbische Führung nicht nach wenigen Tagen nachgeben würde. Wesentlich erschütternder: auch die Flüchtlingswellen, die unmittelbar mit Beginn der Luftangriffe über die Nachbarstaaten Makedonien und Albanien hereinbrachen, trafen die Staatengemeinschaft unvorbereitet. Bis heute ist nicht bewiesen, ob Belgrad die vollständige Vertreibung der Kosovaren schon von langer Hand geplant hatte, wie die Regierungen der NATO-Mitgliedstaaten behaupteten. Berlin gab an, Kenntnis von einem angeblichen serbischen Vertreibungs-Plan, dem sogenannten „Hufeisen-Plan“ erhalten zu haben. Die Vorgänge im Kosovo wurden öffentlich mit der Hitler’schen Vernichtungspolitik parallelisiert, so dass die Intervention der NATO als notwendig und gerecht erschien (Schwab-Trapp 2002). Monate später musste die Regierung allerdings einräumen, dass dieser sogenannte „Hufeisen-Plan“ wahrscheinlich nie existiert hatte. Anders als erwartet gab die jugoslawische Führung nicht schon nach wenigen Tagen nach. Das wochenlange Bombardement Serbiens und Kosovos schürte das Unbehagen gegenüber dem Kriegseinsatz. Eine wachsende Zahl von Kritikern stellte nicht nur den Sinn, sondern auch die völkerrechtliche Legalität und moralische Legitimität der NATO-Bombardements in Frage. Insbesondere die Parteibasis von Grünen und Sozialdemokraten schwankte (Rudolf 2001: 137). In einer diplomatischen Meisterleistung verstand es die deutsche Diplomatie, die Legitimitäts-Krise im Kosovo einzufangen und die parallel laufenden internationalen Vermittlungsbemühungen auf eine neue Grundlage zu stellen. Unter geschickter Nutzung der Präsidentschaft von EU und G8 gelang es ihr, international Konsens im weiteren Vorgehen in der KosovoKrise herzustellen und dadurch Miloševiç vollständig zu isolieren. Berlin präsentierte am 14. April 1999 einen Friedensplan des Außenministers Joschka Fischer, der die Intervention auf eine klare völkerrechtliche Grundlage zurückführen wollte. Angestrebt wurde eine Übereinkunft der sieben führenden Industriestaaten und Russlands (der sogenannten G 8) zur Verabschiedung einer Sicherheitsratsresolution der Vereinten Nationen. Hierin sollten der Zeitpunkt des militärischen Abzugs und die Einrichtung einer internationalen Friedenstruppe unter Kapitel VII der UNO-Charta vereinbart werden. Bis zu einer endgültigen politischen Regelung sollte Kosovo einer Übergangsverwaltung der Vereinten Nationen unterstellt werden. Insgesamt dauerte es mehrere Wochen, bis sich zuerst die G-8-Staaten untereinander (am 6. Mai auf dem Petersberg) und dann auch der jugoslawische Präsident und die NATO (am 9. Juni 1999) auf Grundlage dieses Planes auf die Modalitäten des jugoslawischen Truppenrück-

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zuges und Einstellung der Luftangriffe einigen konnten. Entscheidend für den späten Sinneswandel der Führung in Belgrad waren wahrscheinlich die immensen Zerstörungen der jugoslawischen Infrastruktur und Industrie, die drohende Entscheidung zum Einsatz von Bodentruppen, der Verlust der Unterstützung Moskaus und die Anklage Miloševiçs beim Internationalen Jugoslawien-Tribunal in Den Haag gewesen. Insgesamt hatte es elf Wochen gedauert, bis die Bombardements eingestellt werden konnten. Auf Grundlage von UNO-Resolution 1244 vom 10. Juni 1999 sowie des Berichts des Generalsekretärs vom 12. Juni 1999 (S/1999/672) marschierte kurz darauf die NATO-geführte Kosovo Force (KFOR) in die Krisenprovinz ein. Die Vereinten Nationen begannen mit dem Aufbau ihrer zivilen Interimsverwaltung (UNMIK). An der KFOR-Friedenstruppe beteiligte sich Berlin mit ca. 5000 Soldaten, als Führungsnation in einem der Sektoren (Süd) und gleichberechtigt mit den USA, Frankreich, Großbritannien und Italien. Mit General Klaus Reinhardt stellte die Bundesrepublik den zweiten Kommandeur der Schutztruppe, mit Michael Steiner den dritten Chef der UNMIK-Verwaltung. Die Staatengemeinschaft legte ein Milliarden-Programm zum Wiederaufbau der zerstörten Provinz auf. Deutschland gab zudem allein im ersten Aufbaujahr (2000) ca. 100 Millionen DM bilaterale Unterstützung.

6. Stabilisierungsbemühungen auf dem südlichen Balkan Obwohl der Kosovo befriedet war und Hunderttausende in ihre Heimat zurückkehren durften, blieben wesentliche Kernprobleme auf dem Balkan ungelöst: in Belgrad war immer noch Slobodan Miloševiç an der Macht, und die Kosovaren strebten weiter nach Unabhängigkeit. Die überfällige Demokratisierung Serbiens erschien nun als oberste Priorität. Da militärische Gewaltmittel zum Sturz des serbischen Autokraten ausschieden, konzentrierte sich die Bundesregierung zusammen mit anderen westlichen Partnern auf die Unterstützung oppositionsregierter Städte und Gemeinden in der BR Jugoslawien. Ziel war es, den Machtwechsel von innen herbeizuführen. Die EU legte das Hilfs-Programm „Energy for Democracy“ auf, und die Bundesregierung förderte Städteprojektpartnerschaften in Serbien und Montenegro mit über 200 Maßnahmen. 17 deutsche Städte und viele Nichtregierungsorganisationen beteiligten sich an der Lieferung von Medikamenten, der Sicherung der Trinkwasserversorgung und anderen Hilfsmaßnahmen. Hinzu kam die Unterstützung von freien Medien. Im Herbst 2000 ging die Strategie des Westens endlich auf: der jugoslawische Präsident Slobodan Miloševiç wurde durch demokratische Wahlen gestürzt, sein Land schrittweise in die Staatengemeinschaft reintegriert. Im Juni 2001 wurde er auf Druck der internationalen Gemeinschaft an das Kriegsverbrechertribunal in Den Haag ausgeliefert. Der Westen feierte den demokratischen Regimewechsel in Belgrad euphorisch als Anbruch einer neuen Ära des Friedens auf dem Balkan. Diese Hoffnung erwies sich jedoch bald als trügerisch. Denn wenngleich der Kosovo-Konflikt durch die internationale Verwaltung befriedet war und in Belgrad nun demokratische Kräfte regierten, blieb die an seinem Ursprung liegende albanische Frage ungelöst. Im Süden Serbiens und in Makedonien regten sich Kräfte, die den Anschluss albanischer Siedlungsgebiete mit dem historischen Zentrum Kosovo betrieben. In Makedonien kam es im Frühjahr 2001 zu bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen albanischen bewaffneten Gruppen und makedonischer Polizei und Armee, die erst im August durch Vermittlung von EU und NATO beigelegt werden konnten. In Ohrid einigten sich die

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Kontrahenten auf ein Rahmenabkommen, das den Albanern mehr Rechte und verbesserte Repräsentation einräumte. Die NATO entsandte daraufhin die Mission „Essential Harvest“, die mit dem Einsammeln von Waffen beauftragt war. Unter den 14 Teilnehmerstaaten befand sich auch Deutschland. Kontroversen über Sinn und Rechtmäßigkeit eines solchen Einsatzes regten sich zu diesem Zeitpunkt selbst in Deutschland nicht mehr: militärische Friedenssicherung war längst ein Teil außenpolitischer Normalität geworden. Auch als nach Auslaufen des Mandats Deutschland die Führung einer Nachfolgemission übernahm, gab es außer von Seiten der PDS kaum noch Widerspruch. Am 27. September 2002 stimmte der Bundestag mit großer Mehrheit für das Mandat der neuen Mission „Amber Fox“. Die Bundesrepublik fungierte als „lead nation“ der 1000 Mann starken Operation (davon 600 Deutsche) zum Schutz ziviler Beobachter in Makedonien. Für den dreimonatigen Einsatz bewilligte die Bundesregierung eine überplanmäßige Finanzierung von 76 Millionen DM. Erstmals in ihrer Geschichte erhielt die Bundeswehr die Führungsrolle in einem internationalen Militäreinsatz.

7. Abkehr vom reaktiven Krisenmanagement: Elemente einer regionalen Gesamtstrategie für Südosteuropa Die Krisen in Jugoslawien wirkten nicht nur als Katalysator der deutschen, sondern auch der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik. Die EU traf am 10. Juni 1999, dem Tag, als der Kosovokrieg zu Ende ging, weitreichende Entschlüsse zur Weiterentwicklung ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (Friedrich/Ischinger/Scharping 2000: 41). Am selben Tag wurde auf deutsche Initiative der Stabilitätspakt für Südosteuropa aus der Taufe gehoben. Der bereits vor der NATO-Intervention erdachte Stabilitätspakt markiert einen Paradigmenwechsel in der deutschen Balkanpolitik: An die Stelle lokal begrenzter und reaktiver Kriseninterventionen sollte eine vorausschauende, auf langfristige Strukturentwicklung gerichtete Politik der Konfliktprävention und regionalen Stabilisierung treten. Kern der Strategie ist die Heranführung der Staaten Südosteuropas an die europäischen und transatlantischen Strukturen. Deutschland übernahm eine prominente Rolle und tragende Verantwortung für das Gelingen des Stabilitätspaktes und ernannte den früheren Kanzleramtsminister Bodo Hombach zum ersten Sonderkoordinator des Stabilitätspakts (gleichzeitig Sonderbeauftragter der EU). Ihm folgte im Januar 2002 der ehemalige österreichische Vize-Kanzler Erhard Busek im Amt nach (www.stabilitypact.org). Die Bundesregierung hat zudem bedeutende finanzielle Ressourcen, insgesamt 1,2 Milliarden DM Sondermittel, für den Stabilitätspakt bereit gestellt. Hinzu kommt bilaterale Hilfe im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit, die allein 2001 rund 100 Millionen DM betrug (vgl. ausführlich Calic 2001). Der Krieg im Kosovo hatte die hohen politischen und wirtschaftlichen Kosten und Risiken verpasster Präventionschancen überdeutlich vor Augen geführt. Krisenprävention und Strukturpolitik in Südosteuropa wurden zum Leitmotiv deutscher Balkanpolitik. Die bereits im Stabilitätspakt angelegte Strategie der Heranführung der Westbalkan-Staaten Kroatien, Bosnien-Herzegowina, Serbien-Montenegro, Makedonien und Albanien an die Europäische Union steht heute im Mittelpunkt der deutschen Südosteuropa-Politik, die von der Stabilisierung der Region zur Annäherung an die EU führen soll (Bericht 2004 und 2005). Bereits im Juni 2000 beschloss der Europäische Rat, dass diese Länder „potentielle Kandidaten für die EU-Mitgliedschaft“ sind – ein Versprechen, dass seither immer wieder bekräftigt

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wurde und durch den im Herbst 2000 geschaffenen Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP) umgesetzt wird. Es wird aber sicherlich noch Jahre dauern, bis alle Aspiranten der Region die Konditionen für eine Mitgliedschaft in der EU (Kopenhagener Kriterien) erfüllen werden. Vorerst ist Deutschland also weiter gefragt, bei der Bewältigung ausstehender Probleme mitzuwirken: der Lösung offener Statusfragen (Kosovo, Serbien-Montenegro), der Stabilisierung staatlicher Institutionen und der Förderung wirtschaftlicher Entwicklung in der Gesamtregion.

8. Fazit Die Bundesrepublik übernahm frühzeitig Verantwortung im internationalen Management der Jugoslawienkrise. Ihr Vorgehen war dabei primär von den bewährten Prinzipien deutscher Außenpolitik bestimmt: einer normativen und werteorientierten Zielrichtung, einem multilateralen Vorgehen sowie einer Bevorzugung politischer vor militärischen Instrumenten im Konfliktmanagement. Dabei spielten humanitäre, sozial-ökonomische und sicherheitspolitische Interessen eine starke Rolle. Die Jugoslawien-Krise hat in mehrfacher Hinsicht katalytische Wirkung auf die Reorientierung deutscher Außenpolitik gehabt. Der deutsche Beitrag zur internationalen Balkanpolitik hat zu einer schrittweisen Überwindung bestehender außenpolitischer und verfassungsrechtlicher Restriktionen geführt, bis die Bundesrepublik zum gleichberechtigten Partner im System internationaler Arbeitsteilung auf dem Gebiet der Friedenssicherung heranwuchs. Deutschland wurde in die Lage versetzt, voll und gleichberechtigt an friedensschaffenden und -sichernden Militäreinsätzen der NATO „out of area“ teilzunehmen. Die Abkehr vom „deutschen Sonderweg“ hat somit auch zur Rehabilitierung von militärischer Gewalt als außenpolitischem Instrument geführt. Die Erkenntnis verpasster Präventionschancen und der durch die Bundeswehreinsätze ausgelöste Kontinuitätsbruch in der Sicherheitspolitik stimulierten schließlich einen Paradigmenwechsel in der deutschen und internationalen Jugoslawienpolitik. An die Stelle des primär reaktiven Krisenmanagements der 90er Jahre traten Krisenprävention und Strukturförderung als Leitmotiv deutscher Balkanpolitik. Vor allem förderte sie die Erkenntnis, dass die südosteuropäische Staatenwelt mittelfristig in die Europäische Union integriert werden müsse. Die Jugoslawienkrise hat praktisch für alle wichtigen Politikfelder kritische Anstöße gegeben, insbesondere in Hinblick auf die Fortentwicklung des Multilateralismus, der deutscher Außenpolitik besonders am Herzen liegt: Die Europäische Union entwickelte und testete auf dem Balkan ihre Gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik; die Vereinten Nationen reformierten ihr friedenspolitisches Instrumentarium. Nicht zuletzt gaben die gravierenden Menschrechtsverletzungen in Ex-Jugoslawien den Ausschlag für die Ausformung der internationalen Strafgerichtsbarkeit. So erhielt das ehemalige Jugoslawien sowohl für die Gestaltung deutscher Außenpolitik als auch der internationalen Beziehungen an sich eine Bedeutung, die weit über den regionalen Kontext hinausweist.

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Weiterführende Literatur Biermann, Rafael (Hrsg.) (2002), Deutsche Konfliktbewältigung auf dem Balkan, Baden-Baden. Sammelband über verschiedene Aspekte deutscher Beiträge zur Friedenssicherung. Libal, Michael (1997), Limits of persuasion. Germany and the Yugoslav crisis, 1991–1992, Westport/London: Praeger. Darstellung der deutschen Anerkennungspolitik aus der Sicht eines beteiligten deutschen Diplomaten. Schwab-Trapp, Michael (2002), Kriegsdiskurse, Opladen. Analyse der innenpolitischen Diskurse im Umfeld der Jugoslawienkrise.

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Staaten Kramer Heinz Türkei und Regionen Die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zur Türkei sind durch ein komplexes Geflecht unterschiedlicher Motivations- und Interessenlagen und daraus resultierender bilateraler und multilateraler Politikfelder gekennzeichnet. Die bilateralen Beziehungen im engeren Sinn werden von den zahlreichen ungelösten Problemen der Integration der türkisch- und kurdischstämmigen Bevölkerungsgruppe in Deutschland dominiert. Die Wirtschaftsbeziehungen können als problemlos bezeichnet werden: Der deutsch-türkische Wirtschaftsaustausch nimmt aufgrund seines Umfangs im EU-Rahmen eine Sonderstellung ein, und deutsche Urlauber bilden den größten Teil der ausländischen Touristen in der Türkei. Eine wichtige intervenierende politische Variable in den bilateralen Beziehungen ist die Situation der Menschen- und Minderheitenrechte in der Türkei. Die öffentliche Wahrnehmung und Einschätzung dieser Faktoren bestimmt wesentlich das „Großklima“ der Beziehungen und schlägt sich im konkreten bündnis- oder europapolitischen Verhalten der Bundesregierung nieder. In jüngster Zeit ist die deutsche Türkeipolitik völlig von der, auch stark partei- und innenpolitisch beeinflussten, europapolitischen Kontroverse über einen eventuellen türkischen EU-Beitritt dominiert worden, und dieses Problemfeld, einschließlich seiner Rückwirkungen auf die innerdeutsche Integrationspolitik, wird auch künftig das wichtigste Element der deutsch-türkischen Beziehungen bilden. Im ersten Teil dieses Kapitels wird auf die verschiedenen Motive und Interessen deutscher Türkeipolitik eingegangen. Vor diesem Hintergrund werden dann im zweiten Teil die wesentlichen Handlungsfelder dieser Politik seit dem Ende des Ost-West-Konflikts behandelt. Die Analyse konzentriert sich in beiden Teilen auf die Bereiche der Bündnispolitik, der Ausländerund Migrationspolitik und der Europapolitik.

1. Motive und Interessen deutscher Türkeipolitik 1.1 Die historisch fundierte deutsch-türkische Freundschaft Die deutsche Türkeipolitik wurde auf offizieller Ebene lange Zeit noch als in der historischen Kontinuität deutsch-türkischer Beziehungen seit dem ausgehenden 19. Jahrhundert stehend dargestellt. Hierfür wurde von verschiedenen deutschen Regierungen immer wieder die Formel der „traditionellen deutsch-türkischen Freundschaft“ bemüht. Konkretisiert wurde diese Formel in Topoi wie der deutsch-türkischen Waffenbrüderschaft im Ersten Weltkrieg, der deutschen Wissenschaftleremigration in der Frühphase der türkischen Republik oder der gemeinsamen Zugehörigkeit zum Atlantischen Bündnis (Weick 2001: 30). Die Berufung auf die historische Kontinuität erlaubte der Bundesrepublik in den 1950er Jahren ein problemloses

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Wiederanknüpfen ihrer Beziehungen zu Ankara, die auch während der Naziherrschaft nie völlig abgerissen waren (Özren 1999). Deutsche wie Türken haben aus dieser traditionellen Bindung eine deutsche Sonderrolle als Mentor der Türkei in Europa abgeleitet. Diese Rolle hat die Bundesregierung des öfteren auch bereitwillig übernommen, zum Beispiel im Rahmen der internationalen Türkeihilfe der OECD Ende der 1970er und Anfang der 1980er Jahre (Weick 2001: 36–46). Die Mentorenrolle wurde deutscherseits aber auch für die mitunter recht deutliche offizielle Kritik an innenpolitischen Missständen der Türkei während der 1980er und 1990er Jahre bemüht. Der „historische Faktor“ spielt jedoch seit dem Ende der 1990er Jahre in den deutsch-türkischen Beziehungen keine Rolle mehr. Ursache hierfür war weniger die weltpolitische Zäsur durch das Ende des Kalten Krieges als vielmehr der negative Wandel des deutschen Türkeibildes infolge der türkischen Kurdenpolitik und der Defizite bei den Menschen- und Bürgerrechten. Auf türkischer Seite führte diese Kritik sowie die in den 1990er Jahren zunehmende Virulenz deutscher Ausländerfeindlichkeit, der auch türkische Bürger zum Opfer fielen, zu einer Revision des historisch überaus positiv gefärbten Deutschlandbildes (Refflinghaus 2002: 276– 296).

1.2 Bündnispolitische und sicherheitspolitisch-strategische Motive Die Zugehörigkeit der Türkei zur Atlantischen Allianz und ihre strategische Bedeutung für das Bündnis spielen für die deutsche Türkeipolitik eine große Rolle. Zur Zeit des Kalten Krieges sah es Deutschland auch als seine Aufgabe an, die türkische Funktion als „Riegel an der Südostflanke der NATO“ und „Hüterin der Meerengen“ aktiv zu unterstützen (¡ NATO). Dies geschah durch umfangreiche Verteidigungshilfe sowie die deutsche Unterstützung der türkischen EU-Assoziierung von 1964, mit der zwischen den beiden NATO-Staaten an der Ägäis das Gleichgewicht gewahrt werden sollte, nachdem Griechenland zuvor (1962) der Assoziationsstatus eingeräumt worden war (Ceylanoglu 2004: 192–197). EU-Außenbeziehungen in Europa hatten also schon zu dieser Zeit eine sicherheitspolitische Ergänzungsfunktion zum Bündnis. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts blieb die strategisch-sicherheitspolitische Motivation unverändert (¡ Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen). Doch orientierte sich das deutsche Interesse – im Gleichklang mit den anderen NATO-Mitgliedern – nun vorrangig an der wieder belebten geostrategischen Position der Türkei im Schnittpunkt wichtiger Regionen: Balkan/Schwarzmeerzone, Kaukasus/Zentralasien und Mittelost. Insbesondere nach den Anschlägen vom 11. September 2001 wurde der Türkei vermehrt eine Brückenfunktion zu Teilen der islamischen Welt zugesprochen, die häufig noch mit dem Wunsch verbunden ist, das Land solle als Modell eines moderaten, westlich orientierten islamischen Staates gegen eine befürchtete Ausbreitung fundamentalistischer Tendenzen dienen. Aus der geostrategischen Bedeutung der Türkei resultierte das Interesse der rotgrünen Bundesregierung, den Alliierten am Bosporus durch die Perspektive einer Mitgliedschaft in der EU zu einem wichtigen Element einer Politik der Stabilisierung und Konsolidierung der für höchst labil erachteten südöstlichen unmittelbaren Nachbarschaft der EU zu machen (Fischer 2005: 194f.).

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1.3 Europapolitische Interessen Alle Bundesregierungen waren aus vorwiegend strategisch-sicherheitspolitischen Motiven stets auch innerhalb der EG/EU Fürsprecherinnen einer allgemeinen türkischen Europa-Orientierung. Allerdings kollidierte dieses strategisch motivierte Anbindungsinteresse mit einem entgegen gesetzten, vorwiegend innenpolitisch motivierten Distanzierungsinteresse. Wegen der befürchteten Welle türkischer Zuwanderer nach Deutschland zeigten alle Bundesregierungen seit Mitte der 1970er Jahre ein deutliches Desinteresse am türkischen Wunsch nach Beitritt zur EG. So war es hauptsächlich die Bundesregierung, die nach der Verhängung des nationalen Anwerbestopps (1973) im Kreise der EG-Mitglieder eine Vorreiterrolle gegen die Umsetzung der im Assoziierungsvertrag vorgesehenen Freizügigkeit für türkische Arbeitnehmer übernahm (Refflinghaus 2002: 261–272). Ebenso wurde dem türkischen Europaminister im Frühjahr 1987 in Bonn eine deutliche Absage erteilt, als er die Aussichten eines türkischen Beitrittsantrages sondierte (Kramer 1988: 140f.). Dennoch hinderte diese deutliche Distanzierungshaltung die Bundesregierung nicht daran, andererseits im Kreis der EG/EU-Mitglieder für einen Ausbau der bestehenden Assoziierungsbeziehung mit Ankara einzutreten, die unterhalb der Schwelle der Mitgliedschaft blieb und an der Situation hinsichtlich der Freizügigkeit nichts änderte. Diese höchst ambivalente deutsche Haltung gegenüber den EG/EU-Türkeibeziehungen riefen in Ankara immer wieder Irritationen über die Verlässlichkeit des „deutschen Freundes“ hervor.

1.4 Innen- und ausländerpolitische Erwägungen Die längerfristigen Folgen der türkischen Arbeitsmigration nach Deutschland führten dazu, dass innen- und ausländerpolitische Interessen zunehmend Einfluss auf die deutsche Türkeipolitik gewannen. Überragend war hierbei das Interesse an einer Verhinderung weiteren Zuzugs. Doch wuchs die türkische Bevölkerungsgruppe in Deutschland, vor allem infolge des Familiennachzugs, kontinuierlich an. Daran konnten auch die in den 1980er Jahren unternommenen halbherzigen Versuche, das Nachzugsalter von Kindern zu senken oder die Rückkehrförderung finanziell zu unterstützen, nichts ändern. Denn die türkische Regierung äußerte zwar Verständnis für die deutsche Position, unternahm konkret aber nichts, um die Migration einzuschränken. Dafür war der Entlastungseffekt der Gastarbeiterüberweisungen für die türkische Zahlungsbilanz angesichts der häufig kritischen Wirtschaftslage viel zu wichtig (Weick 2001: 263–277). Die in Deutschland von allen maßgeblichen politischen Kräften geteilte Grundüberzeugung, dass Deutschland kein Einwanderungsland sei, hatte zur Folge, dass keine umfassende, zwischen Bund und Ländern abgestimmte Politik der Eingliederung der türkischen Migranten in die deutsche Gesellschaft stattfand (¡ Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik). Das begünstigte die Übertragung der gesellschaftlichen und innenpolitischen Lage der Türkei nach Deutschland. Dabei kamen hier wegen der offeneren Gesellschaft die in der Türkei staatlicherseits häufig unterdrückten gesellschaftlichen Friktionen viel deutlicher zum Ausdruck als im Herkunftsland. Auch dies trug zur andauernden Entfremdung zwischen der deutschen und türkischen Bevölkerungsgruppe bei. Latente Fremdenfeindlichkeit nahm zu. Die ungeklärte

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Frage der Integration der türkischen Bevölkerung in Deutschland wurde zunehmend zu einem Belastungsfaktor für die deutsch-türkischen Beziehungen.

1.5 Werte- und moralgebundene Faktoren Die Brisanz dieser Situation wurde bald nach 1980 in der deutschen Türkeipolitik spürbar. Insbesondere nach dem Militärputsch vom 12. September 1980 entwickelte sich in Deutschland eine weit in die Gesellschaft hineinreichende Kritik an den innenpolitischen Verhältnissen der Türkei (Demokratiedefizit, Verletzung der Menschen- und Minderheitenrechte). Auch aus den politischen Parteien heraus wurde die Berücksichtigung demokratischer Werte und Normen als Leitlinie für deutsche Politik gegenüber Ankara vermehrt betont. Die Bundesregierung kam nicht umhin, gegenüber dem türkischen Bündnispartner immer häufiger unter Verweis auf die gemeinsame Wertegrundlage der westlichen Allianz die Beseitigung bestehender Defizite einzufordern. Eine Triebkraft dieser innerdeutschen Türkeikritik waren die zahlreichen politischen und gesellschaftlichen Organisationen türkischer oppositioneller Gruppierungen in Deutschland, die im Laufe der Zeit enge Verbindungen zu gleich gesinnten deutschen Organisationen entwickelten. Seit Ende der 1980er Jahre wurde dieses Netz zunehmend um kurdische Gruppen ergänzt, unter denen Anhänger und Sympathisanten der von der türkischen Regierung bekämpften Arbeiterpartei Kurdistans (PKK) eine wichtige Rolle spielten, die mit Mitteln des gewaltsamen Kampfes für eine Abspaltung der Kurdengebiete vom türkischen Staatsverband eintrat (Falk 1998). Das offene Agieren dieser Gruppen in Deutschland und das wegen des damit verbundenen innenpolitischen Drucks zunehmende Eingehen der Bundesregierung auf die Türkeikritik stießen bei der türkischen Führung zunehmend auf Missfallen. Für die Bundesregierung wurde in der Folge die außenpolitische Balance zwischen strategisch motivierter Kooperationspolitik, europapolitisch bedingter Distanzierungspolitik und wertegebundener Kritik gegenüber dem „traditionellen Freund“ immer schwieriger.

2. Handlungsfelder deutscher Türkeipolitik in den 1990er Jahren 2.1 Verteidigungshilfe und Bündnissolidarität Zu Beginn der 1990er Jahre geriet das bis dahin relativ unbelastete Politikfeld der militärischen Zusammenarbeit in eine schwere Krise, die die Funktion der Verteidigungshilfe als Kompensation der europapolitischen Distanzierung und migrationspolitischen Abschottung dauerhaft beschädigen sollte (Weick 2001: 165–202). Es begann damit, dass während des Golfkrieges im Januar 1991 in Deutschland eine heftige öffentliche Auseinandersetzung über deutsche Bündnissolidarität im Fall eines Angriffs auf die Türkei ausgetragen wurde, die den Allianzpartner hochgradig verärgerte (¡ Naher und Mittlerer Osten). Durch sie wurde die beträchtliche deutsche Finanz- und Militärsonderhilfe, die der Türkei als Ausgleich ihrer Belastung durch den Golfkrieg gewährt wurde, völlig in den Hintergrund gedrängt. Seitdem hegen türkische politische Kreise grundlegende Zweifel an der Bereitschaft der Deutschen, dem türkischen Verbündeten in sicherheitspolitischen Krisenzeiten umstandslos beizustehen. Diese Zweifel wurden durch deutsche Politik auch immer wieder genährt – zuletzt als die Bundesre-

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gierung (zusammen mit der französischen) im Februar 2003 aus bündnisinternen Motiven vorsorgliche NATO-Planungen zum Schutz der Türkei für den Fall eines amerikanischen Krieges gegen Saddam Hussein erheblich hinauszögerte (Kramer 2003). Kaum war die seinerzeitige Verstimmung während des ersten Krieges gegen den Irak ausgestanden, führte im Laufe des Jahres 1992 die innerdeutsche Debatte über einen möglichen Missbrauch deutscher Militärgüter im Kampf gegen die PKK zu einem vorläufigen Stopp von Waffenlieferungen. Schon vorher musste Verteidigungsminister Stoltenberg zurücktreten, weil hohe Beamte seines Ministeriums einen Sperrvermerk des Haushaltsausschusses des Bundestages missachtet hatten, mit dem die Lieferung von 19 Kampfpanzern „Leopard I“ aus der Rüstungssonderhilfe von 1988 vorläufig ausgesetzt werden sollte, bis die Türkei ihren Kampf gegen die PKK so weit zivilisiert hatte, dass künftig keine Opfer in der Zivilbevölkerung zu beklagen waren (Refflinghaus 2002: 280–283). Der Lieferstopp vom März 1992 führte zu starken Protesten der Türkei, die sich von ihrem deutschen Alliierten im Kampf gegen die Bedrohung ihrer nationalen Sicherheit durch den kurdischen Separatismus im Stich gelassen sah. Die deutsche Sanktionspolitik lief weitgehend ins Leere, da Ankara sein auch in den Nordirak hinein reichendes militärisches Vorgehen gegen die PKK eher noch intensivierte. Im Trommelfeuer der Dauerkritik an ihrer Verteidigungshilfe für die Türkei wegen der Missachtung der Menschenrechte in den kurdischen Landesteilen und des anhaltenden widerrechtlichen Einsatzes deutscher Militärgüter beschloss die Bundesregierung schließlich, diese in der bisherigen Form der kostenfreien Lieferung von ausgemustertem Material mit dem Jahr 1995 zu beenden. Danach sollten nur noch kommerzielle Lieferungen gemäß den geltenden Richtlinien für Waffenexporte erfolgen (Weick 2001: 201f.). Mit der Entscheidung, die traditionelle NATO-Verteidigungshilfe gegenüber dem Verbündeten einzustellen, hat die Bundesregierung auf ein bewährtes Instrument zum Ausdruck ihres politischen Wohlwollens gegenüber der Türkei verzichtet. Auch in diesem Politikfeld hat somit die werteorientierte Fundierung deutscher Türkeipolitik die sicherheits- und bündnispolitische Motivation überlagert. Dies führte jedoch keineswegs zu einer leichteren Handhabung dieser Politik. Vielmehr wurden seitdem auch die militärischen Beziehungen zur Türkei zu einem Belastungs- und Irritationsfaktor. Dies zeigte sich besonders deutlich nach dem Amtsantritt der rot-grünen Koalition, die eine Verschärfung der Kriterien für Rüstungsexporte unter stärkerer Einbeziehung von menschenrechtlichen Gesichtspunkten in die Genehmigungspraxis vereinbart hatte (¡ Rüstungsexportpolitik). Es konnte nicht ausbleiben, dass damit Waffenexporte in die Türkei wieder ins Kreuzfeuer innenpolitischer Auseinandersetzungen gerieten. Nach einigem Vorgeplänkel entzündete sich die koalitionsinterne Kontroverse im Herbst 1999 an der Absicht, der Türkei einen Kampfpanzer „Leopard-II“ zu Testzwecken zu liefern. Hintergrund war das – inzwischen aufgegebene – Vorhaben des türkischen Militärs, die Panzerwaffe durch den Kauf bzw. die Koproduktion von 1.000 neuen Kampfpanzern zu modernisieren. In beiden Koalitionsparteien regte sich unter Hinweis auf die anhaltend schlechte Menschenrechtslage in der Türkei erheblicher Widerstand gegen die Lieferung des Testpanzers. Als der Bundessicherheitsrat im Oktober 1999 diese dennoch genehmigte, kam es zu erheblichen Verstimmungen in der Koalition, weil die Grünen sich vom Kanzler düpiert sahen (Kramer 2004: 93–97). Seitdem hat jedes militärische Liefervorhaben an die Türkei zu ähnlichen, öffentlich ausgetragenen Auseinandersetzungen in der Koalition geführt, bei denen sich in beiden Regierungsparteien „Realpolitiker“ und „Idealisten“ gegenüberstanden. Die einen wiesen auf die Bünd-

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niszugehörigkeit der Türkei und/oder auf wirtschafts- und industriepolitische Aspekte hin, während die anderen Menschenrechte und Demokratie zur Leitschnur der Entscheidung machen wollten. Beide Seiten beanspruchten dabei, den für die EU-Mitgliedschaft unerlässlichen innenpolitischen Reformprozess der Türkei zu fördern. Diese Debatte führte nicht nur in der Türkei zu Irritation und Missstimmung und gab der Opposition in Deutschland immer wieder Anlass, der Regierung eine inkonsistente Türkeipolitik vorzuwerfen. Sie wurde regelmäßig auch in der in Deutschland lebenden türkischen Gemeinschaft aufgegriffen und dadurch in ihrer Wirkung in der Türkei verstärkt.

2.2 Ausländer- und Migrationspolitik Das ungelöste politische und gesellschaftliche Problem der türkischen Migration nach Deutschland entwickelte sich insbesondere im Laufe der 1990er Jahre zu einem erheblichen Belastungsfaktor für die bilateralen Beziehungen (¡ Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik). Deutsche Ausländerpolitik und die besonders nach der Vereinigung angestiegene Fremdenfeindlichkeit, von der in erster Linie Türken betroffen waren, wurden zu einem Dauerthema türkischer Medien. Umgekehrt konzentrierte sich die deutsche Türkei-Berichterstattung auf die menschenrechtlichen Defizite, insbesondere die andauernde Unterdrückung der kurdischen Minderheit. Die innere Entwicklung in beiden Ländern wurde in einem für internationale Beziehungen ungewohnten Ausmaß zum politischen Thema in der jeweiligen anderen Öffentlichkeit. Deutsche und türkische Regierungen mussten die innenpolitischen Empfindlichkeiten in ihrem außenpolitischen Verhalten reflektieren und sahen sich in der Außenpolitik des anderen Staates mit der eigenen Innenpolitik konfrontiert. Höhepunkte dieser Entwicklung waren ohne Zweifel die Brandanschläge auf die Wohnungen türkischer Familien in Mölln (1992) und Solingen (1993), denen insgesamt acht Türkinnen zum Opfer fielen. Die türkische Regierung reagierte darauf im Wesentlichen mit Forderungen nach einem verbesserten Schutz ihrer Bürger in Deutschland. Die Verschärfung der staatlichen Maßnahmen gegen nationalistische und rechtsextreme Organisationen wirkte zwar auf die türkische Öffentlichkeit in Deutschland und in der Türkei beruhigend, konnte aber nicht verhindern, dass Anschläge auf türkische Einrichtungen auch danach immer wieder vorkamen (Weick 2001: 277–283). Türkische Politiker artikulierten deshalb bei ihren Deutschlandbesuchen vor allem Bedenken hinsichtlich der Lage ihrer Landsleute, und das zum Teil in recht aggressiver Weise. Sie wollten dadurch auch der offiziellen deutschen Kritik an den Zuständen in der Türkei die Spitze nehmen. Andererseits gab es schon seit Mitte der 1980er Jahre einen regelrechten „Menschenrechts- und Kurdentourismus“ deutscher Politiker und NGO-Vertreter, der, sehr zum Missfallen der türkischen Regierung, das verbreitete politische Negativimage der Türkei in der deutschen Öffentlichkeit wach hielt (Liebe-Harkort 1994). Dennoch vermieden es beide Regierungen lange Zeit, die Problematik zum Gegenstand ernsthafter politischer Bemühungen, national oder gemeinsam, zu machen. Die Bundesregierung hielt an der These fest, dass Deutschland „kein Einwanderungsland“ sei. Umgekehrt konnte sich die türkische Regierung nicht von der Vorstellung lösen, die längst zu einem dauerhaften Verbleib in Deutschland tendierende große Mehrheit der türkischen Bürger als Bestandteil der türkischen Nation und damit als explizites Aufgabenfeld und außenpolitisch instrumentalisierbare Manövriermasse anzusehen. Dies wurde zum Beispiel besonders deutlich,

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als der konservative Ministerpräsident Yιlmaz „seine Landsleute“, d.h. deutsche Staatsbürger türkischer Herkunft, im Herbst 1998 zur Wahl der SPD animierte, von der er sich ein größeres politisches Entgegenkommen erhoffte als von der in Ankara als „türkeifeindlich“ angesehenen CDU/CSU-geführten Regierung (Refflinghaus 2002: 306). Die Haltung beider Regierungen erschwerte die Integration der türkischen Minderheit in Deutschland und förderte bei Teilen derselben eine wachsende Tendenz zur ethnischen Segregation. Entsprechend große Aufmerksamkeit fand in der türkischen Minderheit und in der Türkei auch die deutsche Diskussion über eine Reform des Staatsangehörigkeitsrechtes, die von der rot-grünen Koalition betrieben wurde. Mit ihr sollte im Wesentlichen auf die unbefriedigende Integration der türkischen Bevölkerungsgruppe reagiert werden. Die unter dem starken Druck der christdemokratischen Opposition erheblich verwässerte Reform brachte ab Januar 2000 zwar ein deutliches Abrücken vom Abstammungsprinzip als Grundlage der deutschen Staatsbürgerschaft, verhinderte aber die von türkischer Seite gewünschte doppelte Staatsbürgerschaft als Regelfall (Uçar 2003). Dennoch wurde der deutsche Schritt von Ankara begrüßt, sah man doch keine besonderen Probleme, türkischen Bürgern in Deutschland, die ihren Pass zum Zweck des Erwerbs der deutschen Staatsbürgerschaft zurückgaben, diesen hinterher erneut auszustellen. Folglich haben inzwischen viele der eingebürgerten Türken entgegen der deutschen Intention zwei Staatsbürgerschaften. Das nach langen innenpolitischen Auseinandersetzungen und einem vorläufigen Scheitern beim Bundesverfassungsgericht am 1. Januar 2005 endlich im Wege eines Allparteien-/Bund-Länder-Kompromisses in Kraft getretene Zuwanderungsgesetzes blieb im deutsch-türkischen Verhältnis eher ein Randthema, nachdem sich abzeichnete, dass es weder bei der doppelten Staatsbürgerschaft noch bei der Integrationsförderung nennenswerte Fortschritte bringen würde. Der Kampf gegen politischen Extremismus und „Terrorismus“ ist der zweite Bereich anhaltender Wechselwirkung von Innen- und Außenpolitik in den deutsch-türkischen Beziehungen. Dabei zielte die Kritik der deutschen Öffentlichkeit und der politischen Kreise viel stärker auf die türkische Kurdenpolitik und damit verbundene Menschen- und Bürgerrechtsverletzungen als auf den zumindest seit Mitte der 1990er Jahre kaum weniger intensiv betriebenen türkischen Kampf gegen islamistische Bestrebungen. Dies hing sicher auch damit zusammen, dass kurdische Aktivisten gezielt versuchten, in deutschen Kreisen und Organisationen Sympathisanten zu gewinnen, während die kaum weniger aktiven islamistischen Gruppierungen ihre Aktivität strikt auf die eigenen Landsleute beschränkten (Mertens 2000; Trautner 2000). Außerdem war es einfacher, in der deutschen Gesellschaft Sympathien für verfolgte „Freiheitskämpfer“ zu wecken als für als „fremd“ empfundene Muslime. Die zunehmende Militanz der PKK in Deutschland, die nun auch hier immer öfter durch Gewalt gekennzeichnet war – ein Höhepunkt war die Besetzung des türkischen Generalkonsulats in München im Juni 1993 –, und der starke Druck der türkischen Regierung führten im November 1993 zu einem Verbot der Organisation. Dessen Durchsetzung erwies sich jedoch als außerordentlich schwierig, da vor allem viele Kommunal- und Länderverwaltungen wegen der befürchteten öffentlichen Unruhen vor einer strikten Umsetzung zurückschreckten. So kritisierte die Bundesregierung einerseits zwar die andauernde kurdische Gewalt „auf deutschen Straßen“ und forderte drastische Maßnahmen, wie Inhaftierung und Abschiebung von PKK-Aktivisten, unternahm andererseits aber nur zögerliche Versuche, den Widerstand vor allem der SPD-geführten Bundesländer gegen eine Abschiebung zu überwinden. Auch sie kam nicht daran vorbei, die den Abgeschobenen in der Türkei drohende Gefahr für Leib und Leben als Begründung für einen Abschiebestopp zu akzeptieren. Die türkische Regierung rea-

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gierte darauf zunächst mit Unverständnis und dem Vorwurf mangelnder deutscher Solidarität, sah sich aber in der Folge veranlasst, deutschen Forderungen nach rechtsstaatlichen Garantien für die Behandlung abgeschobener Kurden nachzukommen (Weick 2001: 283–330). Umso erstaunlicher ist es, dass sich auch nach dem mit der Türkei im März 1995 vereinbarten Abschiebeabkommen mit entsprechender Garantieerklärung des türkischen Innenministeriums die deutsche Praxis kaum änderte. Allerdings erklärte PKK-Führer Öcalan im Mai 1996 einen Strategiewechsel, mit dem die gewaltsame Militanz in Deutschland beendet wurde. Die danach eingetretene relative Ruhe an der deutschen PKK-Front war einer der Gründe, warum die gerade gewählte rot-grüne Regierung im November 1998 darauf verzichtete, den in Italien inhaftierten PKK-Chef nach Deutschland ausliefern zu lassen, obwohl hier ein Haftbefehl wegen Anstiftung zum Mord gegen ihn vorlag. Man fürchtete anhaltende, schwer zu kontrollierende Unruhen im Fall einer Auslieferung. Die Entscheidung traf auf eine entschiedene offizielle und öffentliche türkische Missbilligung, und eine nachhaltige Beschädigung des bilateralen Verhältnisses wurde wohl nur deshalb vermieden, weil sich der Zorn der türkischen Öffentlichkeit und Politik anschließend auf Italien konzentrierte, das sich mit Hinweis auf die Öcalan in der Türkei drohende Todesstrafe einem Auslieferungsersuchen Ankaras verweigerte (Kramer 2004: 90–93). Die nach der Verhaftung und Verurteilung Öcalans seit Ende 1999 zunehmende Normalisierung in den kurdischen Regionen der Türkei trug auch dazu bei, die Virulenz des PKK-Problems für die bilateralen Beziehungen deutlich zu vermindern. Zudem verlagerte sich mit dem fortschreitenden EU-Beitrittsprozess der Türkei „die Kurdenfrage“ von der bilateralen auf die europäische Ebene und wurde auch in Deutschland zunehmend ein Aspekt der Debatte über die Erfüllung der politischen Beitrittskriterien (Minderheitenschutz) durch die Türkei (Gürbey 2004). Doch könnte das Problem mit der seit Frühjahr 2005 wieder deutlich steigenden Terroraktivität der PKK in der Türkei in Verbindung mit den anhaltenden Bemühungen kurdischer Exilkreise in Europa, das Thema auf die offizielle Agenda der EU-Türkei Verhandlungen zu bringen, künftig auch wieder an Bedeutung für die deutsche Türkeipolitik gewinnen. Die in Deutschland relativ frei agierenden islamistischen Gruppen wie „Millî Görü¦“ (Seidel u.a. 2001) wurden mit Ausnahme der radikalen „Kalifatsstaat-Organisation“ von Cemaleddin Kaplan und seines Sohnes und Nachfolgers Metin (Schiffauer 2000) kaum Gegenstand deutscher Türkeipolitik, wenn man einmal von den regelmäßig vorgetragenen Klagen der Vertreter des türkischen Sicherheitsapparates absieht, die diesen Organisationen hier eingeräumte Freizügigkeit gefährde über deren Beziehungen zu gleichgesinnten türkischen Gruppierungen den Säkularismus der Türkei und damit eine der Grundlagen der Republik Atatürks. Auch in Deutschland wuchs nach den Anschlägen des 11. September 2001 das allgemeine Misstrauen gegenüber Muslimen und besonders gegenüber für islamistisch erklärten Organisationen. Doch belastete selbst der sich durch mehrere Rechtsinstanzen ziehende Streit um die Auslieferung des in Deutschland wegen Anstiftung zum Mord verurteilten Sektenführers Metin Kaplan, dem in der Türkei der Vorwurf des Hochverrats gemacht wurde, das deutsch-türkische Verhältnis eher am Rande. Diese Episode zeigte aber ebenso wie die wiederkehrenden deutsch-türkischen Meinungsverschiedenheiten über das Kurdenproblem, dass die nach wie vor erheblichen Unterschiede in der Auslegung rechtsstaatlicher und liberal-demokratischer Grundsätze in Minderheitenfragen und bei der Religionsfreiheit vor dem Hintergrund des internationalen Kampfes gegen den Terrorismus einen anhaltenden Irritationsfaktor in den Beziehungen zwischen Berlin und Ankara bilden.

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2.3 Europapolitik Nach der „Klärung“ der Freizügigkeitsregelung des Assoziierungsvertrages im Sinne deutscher Interessen im Dezember 1986 und der relativ deutlichen Zurückweisung, wenn auch nicht definitiven Ablehnung des türkischen Beitrittsantrags durch den Ministerrat der EG im Frühjahr 1989 (Bozkurt 1995: 100–149) konzentrierte sich die Bundesregierung im Rahmen der EU-Türkei-Beziehungen darauf, die Anbindung des Partners auf diesem Niveau zu konsolidieren und auszubauen. Zu diesem Zweck unterstützte Bonn das türkische Interesse an der Verwirklichung der im Assoziierungsvertrag vorgesehenen Zollunion. Kritisch hierfür war der innenpolitische Konsens in der Bundesrepublik: Nur wenn die deutschen Sozialdemokraten ihren Einfluss in der sozialistischen Fraktion des EP zum Tragen bringen konnten, war eine Mehrheit in Straßburg für das am 6. März 1995 nach längeren EU-internen Querelen zustande gekommene Abkommen über die Zollunion gesichert. Deshalb drang Bonn gegenüber der Türkei immer wieder auf eine Verbesserung der innenpolitischen Situation, vor allem auf eine politische Lösung des Kurdenproblems, sowie auf militärische Zurückhaltung gegenüber dem Nordirak. Die vorsichtige Reform des Anti-Terrorgesetzes und einige, eher zurückhaltende, Änderungen der Verfassung durch die türkische Nationalversammlung brachten zusammen mit dem Rückzug des Militärs aus dem Nordirak im Spätsommer 1995 die von Bonn gewünschte Konstellation. Nach der Zustimmung des EP am 13. Dezember 1995 konnte die Zollunion zum 1. Januar 1996 wie geplant in Kraft treten. Im komplexen Zusammenspiel von bilateralen Beziehungen, europäischen Institutionen, deutscher und türkischer Innenpolitik sowie türkischer Sicherheitspolitik konnte ein von der Bundesregierung dringend gewünschter Fortschritt in den Beziehungen der EU zur Türkei erzielt und dadurch die Anbindung der Türkei an Europa gefestigt werden (Kramer 1996). Dieser Erfolg wurde jedoch bald schon wieder gefährdet, als sich die Bundesregierung im Kreis ihrer EU-Partner dafür stark machte, die Türkei aus dem Mitte der 90er Jahre deutlich an Schwung gewinnenden Erweiterungsprozess der Union auszuklammern. Parteienübergreifend wurde die Auffassung vertreten, dass weder die innenpolitischen Verhältnisse noch die außenpolitischen Probleme mit Griechenland und das ungelöste Zypernproblem eine EUMitgliedschaft sinnvoll und wünschenswert machten (Weick 2001: 358–360). Hinzu kamen vor allem beim christdemokratischen Regierungspartner, öffentlich allerdings nur verhalten geäußerte, religiös-kulturell motivierte grundsätzliche Zweifel an der europäischen Identität der Türkei. Dennoch wurde gegenüber Ankara ständig betont, dass die Türkei im Prinzip für einen Beitritt in Frage käme, dieser auf lange Sicht durchaus nicht ausgeschlossen sei und dass Deutschland dem Partner dabei helfen wolle, dieses Ziel zu erreichen. Als deutlich wurde, dass Ankara auf den Zug der laufenden Osterweiterung aufspringen wollte, richtete sich die deutsche Politik im Rahmen der EU darauf, für die Türkei im Gesamtkontext der Erweiterungspolitik einen Sonderstatus festzulegen. Auch die USA konnten die Bundesregierung nicht zu einer Änderung ihrer Haltung bewegen. Die Sonderbehandlung der Türkei wurde mit der Verabschiedung der „Europäischen Strategie“ auf dem Europäischen Rat in Luxemburg im Dezember 1997 konkretisiert. Damit wurde die Türkei deutlich hinter die neuen mittel- und osteuropäischen Demokratien gesetzt, mit denen in der Folge Beitrittsverhandlungen aufgenommen werden sollten. Ankara wurde lediglich eine intensivierte Politik zur weiteren Beitrittsvorbereitung angeboten (Lippert 1998: 20–22). Die türkische Regierung bedachte diesen „Verrat“ ihres deutschen Freundes mit wütenden politischen und

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öffentlichen Reaktionen. Bundeskanzler Helmut Kohl wurde von Ministerpräsident Mesut Yιlmaz persönlich für die Haltung der Europäischen Union und den daraus folgenden Stillstand in den EU-Türkei- und in den deutsch-türkischen Beziehungen verantwortlich gemacht (Kramer 2000: 192–198). Der Regierungswechsel vom Oktober 1998 brachte dann eine Änderung der deutschen Politik gegenüber dem türkischen Beitrittsinteresse. Die rot-grüne Regierungskoalition warb bei den anderen EU-Mitgliedern eindringlich für eine Revision des Luxemburger Beschlusses. Sie sah jetzt, bei deutlichem Widerspruch der christdemokratischen Opposition, in der beitrittsorientierten Gleichbehandlung der Türkei den geeigneten Weg, folgende deutsche Interessen zum Tragen zu bringen: enge sicherheitspolitische Partnerschaft zur Stabilisierung der europäischen Peripherie, Begrenzung und Management von aus der Türkei nach Deutschland überschwappenden innenpolitischen Konfliktkonstellationen, Berücksichtigung übergeordneter bündnispolitischer Aspekte, d.h. Rücksichtnahme auf amerikanische Interessen (Volmer 2000). Die durch die Öcalan-Krise vom November/Dezember 1998 ausgelösten deutsch-türkischen Turbulenzen haben ebenso dazu beigetragen, die Bundesregierung in ihrem neuen Ansatz zu bestärken, wie der Kosovo-Krieg im Frühjahr 1999, der erneut eindrucksvoll die Gefährdung der südöstlichen EU-Peripherie unterstrich. Mit der Entscheidung des Europäischen Rates von Helsinki im Dezember 1999, der Türkei den Status eines gleichberechtigten Beitrittskandidaten einzuräumen, waren die deutschen Bemühungen von Erfolg gekrönt (Kramer 2004: 97–101). Die große Bedeutung wertegebundener Interessen in der Türkeipolitik wurde dabei erneut deutlich, da Ankara die direkte Aufnahme von Beitrittsverhandlungen verwehrt wurde, weil die Türkei weit davon entfernt war, die politischen Beitrittskriterien von Kopenhagen zu erfüllen, nämlich stabile Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Geltung der Menschrechte und Minderheitenschutz. In Berlin herrschte nach Helsinki die Ansicht, dass es nun an der Türkei liege, die Voraussetzungen für den Beginn der Verhandlungen zu schaffen, nachdem die deutsche und die europäische Seite zunächst einmal das Ihre getan hätten (Bundestag 1999). Als sich im Sommer 2002 abzeichnete, dass die Türkei trotz erheblicher innerer Widerstände rasche Fortschritte bei der Durchsetzung der von der EU geforderten umfassenden rechtlichen und politischen Reformen machte und vom Europäischen Rat in Kopenhagen im Dezember einen Bescheid über den Beginn von Beitrittsverhandlungen forderte, flammte in Deutschland die Diskussion über die grundsätzliche Richtigkeit einer türkischen EU-Mitgliedschaft erneut heftig auf. Dabei zeigte sich, dass auch die Bundesregierung und die sie tragenden Parteien den Beschluss von Helsinki 1999 nur halbherzig vertraten. Zwar wiesen sie in den entsprechenden Debatten des Bundestages die vehemente Kritik der CDU/CSU entschieden zurück (Bundestag 2002), doch enthielten sie sich gleichzeitig erkennbaren Bemühungen, die Öffentlichkeit vom Sinn und Zweck des türkischen Beitritts zu überzeugen. Die Furcht, mit den eigenen Argumenten gegen tief sitzende Vorbehalte und Vorurteile in der Bevölkerung nicht durchdringen zu können, ließ öffentliche Zurückhaltung angeraten sein, zumal im Vorfeld einer Bundestagswahl mit höchst ungewissem Ausgang. Da war es auch nur konsequent, dass Bundeskanzler Schröder sich mit dem französischen Staatspräsidenten Chirac darauf verständigte, die endgültige Entscheidung der EU auf Dezember 2004 zu vertagen. Im Vorfeld dieser Entscheidung des Europäischen Rates vom 16./17. 12. 2004 erlebte Deutschland die umfassendste und zugleich heftigste Türkei-Debatte der letzten vierzig Jahre. Verschiedene Landtagswahlkämpfe und die Europawahlen vom Mai 2004 verstärkten die partei- und innenpolitische Instrumentalisierung des Problems. Im politischen Feld standen sich

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rot-grüne Koalition und christdemokratische Opposition unversöhnlich gegenüber, seitdem letztere sich auf das Konzept der „Privilegierten Partnerschaft“ (Guttenberg 2004) als Alternative zu einem türkischen EU-Beitritt festgelegt hatte. In den Medien stritten sich Journalisten, Wissenschaftler und Intellektuelle (Leggewie 2004). Die deutsche Kontroverse wurde auch direkt in die Türkei getragen, als im Februar 2004 Oppositionsführerin Merkel und Bundeskanzler Schröder im Wochenabstand nach Ankara fuhren. Letztlich setzte sich die Regierung im Verein mit der Europäischen Kommission und anderen wichtigen EU-Partnerstaaten gegen die Widerstände und Bedenken durch, als der Europäische Rat den Beginn von Beitrittsverhandlungen mit Ankara auf den 3. Oktober 2005 festlegte. Hieran hielt die Bundesregierung trotz anhaltender öffentlicher Kritik auch fest, als im Vorfeld des Beginns der Verhandlungen im Herbst 2005 einige EU-Staaten erhebliche Anstrengungen unternahmen, den Beschluss vom Dezember 2004 noch einmal infrage zu stellen (Kramer 2005).

3. Fazit und Ausblick Die deutsche Außenpolitik gegenüber der Türkei ist außerordentlich komplex strukturiert. In ihr verbinden sich außen- und innenpolitische Politikfelder. Dies ist insbesondere seit dem dritten türkischen Militärputsch von 1980 der Fall, nach dem in der Bundesrepublik die kritische Sicht der innenpolitischen Lage in der Türkei zunehmend Einfluss auf das außenpolitische Verhalten gewann. Gleichzeitig wurde die gesellschaftspolitisch weitgehend unbewältigte Anwesenheit von über 2 Millionen Mitbürgern türkischer und kurdischer Herkunft in Deutschland ein gewichtiges Element der zwischenstaatlichen Beziehungen, das insbesondere für die deutsche Beurteilung des türkischen Wunsches nach engerer Integration in die Europäische Union eine wichtige Rolle spielt. Der Handlungsrahmen deutscher Türkeipolitik ist ferner stark multilateral geprägt. Bündnisinteressen waren während des Kalten Krieges eine wichtige Einflußgröße bei der Festlegung Bonner Politik gegenüber Ankara. Auch nach 1990 machte sich die NATO-Mitgliedschaft beider Staaten bemerkbar (¡ NATO). Das gilt sowohl für die deutschen Schwierigkeiten mit der Verteidigungshilfe für die Türkei als auch für die amerikanischen Versuche, insbesondere nach 1995, die ablehnende deutsche Position gegenüber einem türkischen EU-Beitritt aufzuweichen. Ferner haben die seit 1959 andauernden türkischen Bemühungen, Mitglied im europäischen Integrationsverbund zu werden, dazu geführt, dass deutsche Türkeipolitik ein wichtiger Teil europäischer Türkeipolitik wurde, insbesondere in der Frage der Arbeitnehmerfreizügigkeit, und umgekehrt der türkische Wunsch nach EU-Integration zuletzt das dominante Thema im bilateralen Verhältnis wurde. Der weltpolitische Umbruch von 1989/90 hat die Beziehungen Deutschlands zur Türkei nicht signifikant verändert. Die maßgeblichen Wirkungsfaktoren waren vorher entstanden und haben diese Zeitenwende weitgehend unverändert überdauert. Das gilt für die wesentlichen real- und moralpolitischen Motive der deutschen Türkeipolitik ebenso wie für das türkeipolitische Grundverhalten mit seinem erkennbaren Schwanken zwischen bündnispolitisch und strategisch-sicherheitspolitisch motivierter Annäherung und Anbindung auf der einen Seite und innen- und europapolitisch motivierter Distanzierung auf der anderen. Angesichts der trotz des Wechsels in der offiziellen Politik auch nach dem Dezember 1999 in deutschen politischen Kreisen und der Öffentlichkeit vorherrschenden großen Zurückhal-

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tung gegenüber dem türkischen Beitrittswunsch ist mit einer Änderung dieser Grundkonstellation deutscher Türkeipolitik nicht so rasch zu rechnen.

Weiterführende Literatur Faist, Thomas (Hg.) (2000), Transstaatliche Räume. Politik, Wirtschaft und Kultur in und zwischen Deutschland und der Türkei, Bielefeld: transcript Verlag. Sammelband mit Beiträgen, in denen für wichtige Politik- und Gesellschaftsbereiche die zwischen Deutschland und der Türkei bestehende Interdependenz analysiert wird .Gleichzeitig eine gute Einführung in wesentliche Themenbereiche deutscher Ausländer- und Migrationsproblematik. Leggewie, Claus (Hrsg.) (2004), Die Türkei und Europa. Die Positionen, Frankfurt/Main: Suhrkamp Verlag. Eine repräsentative und umfassende Zusammenstellung der wesentlichen Texte zur „Beitrittsdebatte“ in den deutschen Medien; vom Herausgeber sparsam eingeleitet und kommentiert. Özren, Can (1999), Die Beziehungen der beiden deutschen Staaten zur Türkei (1945/49–1963). Politische und ökonomische Interessen im Zeichen der deutschen Teilung, Münster u.a.: LIT Verlag. Umfassende, aktengestützte historische Untersuchung über die Entwicklung der Beziehungen unmittelbar nach dem 2. Weltkrieg. Die Berücksichtigung der DDR-Türkei-Beziehungen bringt eine interessante Horizonterweiterung. Weick, Curd-Torsten (2001), Die schwierige Balance. Kontinuitäten und Brüche deutscher Türkeipolitik, Münster u.a.: LIT Verlag. Die bisher umfassendste und systematischste Analyse der deutschen Türkeipolitik zwischen 1980 und 1995. Auf der Grundlage von Bundestags- und Parteidokumenten sowie einer umfangreichen Auswertung der Presseberichterstattung werden die wesentlichen Handlungsfelder deutscher Türkeipolitik (Menschenrechte, Kurdenfrage, Militärhilfe, Ausländer- und Migrationspolitik sowie EUBeitrittspolitik) im historischen Längsschnitt analysiert und die ganze Komplexität und Ambivalenz dieser Politik herausgearbeitet.

Naher und Mittlerer Osten

Staaten Naher Udo Steinbach und undMittlerer RegionenOsten

1. Geschichtliche Hintergründe 1) Unter dem „Nahen und Mittleren Osten“ werden hier der arabische Raum zwischen Ägypten und dem Indischen Ozean (¡ Israel), der Persische Golf und Iran sowie Afghanistan und Pakistan verstanden. Im geschichtlichen Überblick gehörte die Region nicht zu den dominierenden Feldern deutscher Außenpolitik (Goren 2003; Chubin 1992; Kaiser/ Steinbach 1981). Die Allianz Deutschlands mit dem Osmanischen Reich, die in der Reise Kaiser Wilhelms II. nach Konstantinopel und Palästina (1898) ein sichtbares Siegel erhielt, war wirtschafts- und machtpolitisch motiviert, kam jedoch spät im Vergleich zu der Nahostpolitik anderer europäischer Großmächte, insbesondere Englands und Frankreichs. Der Zusammenbruch des Deutschen und Osmanischen Reiches 1918 setzte dem deutschen Ehrgeiz, im Konzert europäischer Großmächte im Raum Mittelmeer und Naher/ Mittlerer Osten mitzuspielen, ein jähes Ende. Trotz vereinzelter Bemühungen um die Herstellung von Beziehungen zu Staaten in der Region und der Unterstützung insbesondere arabisch-nationalistischer Kräfte (gegen Großbritannien) nach 1933 kann auch in der Zeit der Weimarer Republik und des Dritten Reiches kaum von einer deutschen Nahostpolitik gesprochen werden. Auch am Wettlauf um die an Bedeutung gewinnenden ErdölRessourcen der Region beteiligte sich Deutschland bis 1945 nicht ernsthaft (Mejcher 1980, 1984: 27–59, 2003: 71–83). 2) Für die Bundesrepublik Deutschland stand die Gestaltung der Beziehungen zu Israel, das 1948 entstand, im Vordergrund einer Politik, die sich geographisch auf den Nahen Osten bezog. Die Beziehungen zu den meisten arabischen Staaten entwickelten sich zwar gut; als Absatzmarkt für deutsche Waren hatte der arabische Raum einen guten, zeitweilig – vor allem mit der Erhöhung der Rohölpreise nach 1970 – einen beachtlichen Stellenwert (Mattes 1988–2005; Alkazaz 1981; Maull 1992: 113–135; Perthes 2001: 158–173). Die Araber (und das gilt auch für Iraner und Afghanen) legten bis in die Gegenwart eine durchweg freundliche Haltung gegenüber Deutschland an den Tag. Gleichwohl war die Gestaltung der Beziehungen zur arabischen Welt keine Dimension sui generis im Kontext der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Sie blieb eine Funktion der Sonderbeziehungen zu Israel (Büttner 2003: 115–159; Scheffler 1991: 5–20; vgl. Jaeger 1997). Politische Konzepte und Sandkastenspiele im Kontext des arabisch-israelischen Konflikts, die auf Ablehnung Israels stießen, ließen sich im politischen Raum nicht umsetzen. 3) Das Schicksal der vom Europäischen Rat am 13. Juni 1980 in Venedig abgegebenen Erklärung zur Beilegung des israelisch-palästinensischen Konflikts ist ein signifikantes Beispiel dafür. Nicht zuletzt auf Einwirken von Bundesaußenminister Hans-Dietrich Genscher wurde in die im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) im

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Laufe der zweiten Hälfte der 70er Jahre abgegebenen Erklärungen zum israelisch-arabischen Konflikt mit zunehmender Deutlichkeit das Recht der Palästinenser auf Selbstbestimmung aufgenommen. In der „Venedig-Erklärung“ erreichte diese Politik der Deklarationen ihren Höhepunkt. In der Tat kam sie dem arabischen Wunsch nach Schaffung eines unabhängigen palästinensischen Staates entgegen. Das Selbstbestimmungsrecht der Palästinenser wurde anerkannt; zugleich wurde jedoch betont, dass alle Staaten der Region das Recht hätten, innerhalb sicherer und garantierter Grenzen in Frieden zu leben. Erstmals wurde von den Staaten der EG darüber hinaus offiziell die Einbeziehung der PLO in den nahöstlichen Friedensprozess verlangt. Israel wies die Erklärung scharf zurück; auch in Washington stieß der Versuch der EG, einen eigenen Weg zu gehen, auf Kritik. Damit war der umfassendste Versuch, im Nahen Osten eine eigenständige politische Initiative zu ergreifen, der nicht zuletzt auch die deutsche Handschrift trug, gescheitert (Robert 1988: 789–804). 4) Gleichwohl waren der Zeitpunkt und die politischen Umstände des Prozesses, der zur Erklärung von Venedig führte, für die deutsche Nahostpolitik bezeichnend. Anfang der 70er Jahre hatte die sozial-liberale Koalition (Bundeskanzler Willy Brandt, SPD, und Außenminister Walter Scheel, FDP) zum ersten Mal das Prinzip der „Ausgewogenheit“ als Grundlage einer Politik Deutschlands gegenüber dem Nahen Osten gefordert. Darin war impliziert, das Konzept einer deutschen Nahostpolitik zu entwickeln, das die Gesamtheit der Region ins Auge fassen und israelische wie zugleich auch arabische Interessen und Standpunkte in einen konzeptuellen Ansatz integrieren würde. Die neue Akzentuierung der Nahostpolitik der Bundesrepublik Deutschland ging mit Bemühungen im europäischen Rahmen einher, die Beziehungen zum Mittelmeerraum/Nahen Osten auf eine neue Grundlage zu stellen. Als Ende 1970 die sechs EG-Länder ihre Außenpolitiken zu koordinieren begannen, bot sich der Bundesregierung ein geeigneter Rahmen, in dem sie nahostpolitische Grundsätze verfolgen konnte, die sie Ende 1970 allein noch nicht öffentlich zu vertreten wagte. Am 13. und 14. Mai 1971 stimmten die sechs EG-Außenminister in Paris einem Arbeitspapier einstimmig zu, welches die gemeinsame Haltung der sechs zu den wichtigsten Fragen des Nahostkonflikts festlegte. Dieses Papier entsprach dem Prinzip der Ausgewogenheit, da es sowohl das Existenzrecht und sichere Grenzen für Israel forderte, als auch auf dem Rückzug Israels aus den im Juni-Krieg 1967 eroberten Gebieten bestand (Büttner/Hünseler 1981: 111–152; Neustadt 1983; Hünseler 1990). Mit dem Paradigmenwechsel innerhalb der deutschen Nahostpolitik verbesserten sich auch die Beziehungen zur arabischen Welt nachhaltig. Die arabischen Staaten begrüßten die Zustimmung der Bundesregierung zur Nahostpolitik der EG; einige gaben zu erkennen, dass nunmehr der Weg zur Aufnahme der diplomatischen Beziehungen, die 1965 als Reaktion auf die Aufnahme der diplomatischen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und Israel abgebrochen worden waren, frei sei. Mit der diplomatischen Normalisierung war auch der Weg für eine aktive Teilnahme Bonns am Euro-Arabischen Dialog (EAD) geebnet, der seit 1974 – eine Antwort auf den Oktober-Krieg von 1973, die Ölkrise und arabischen Druck auf die EG, zu einem verstärkten Engagement in der Palästina-Frage zu kommen – zwischen der EG und der Arabischen Liga geführt wurde. Dessen erstes und einziges Ergebnis war eine Konferenz im Rahmen der Arbeitsgruppe „Kultur, Arbeit und Soziales“, die im April 1983 in Hamburg ausgerichtet wurde. Mit der Venedig-Erklärung schien sich die europäische (deutsche) Nahostpolitik politisch übernommen zu haben. Für ein Jahrzehnt jedenfalls vermisst man nennenswerte politische In-

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itiativen mit Blick auf den Raum des israelisch-arabischen Konflikts. Auch hatte sich die politische Agenda verschoben. Im September 1980 hatte der Überfall des irakischen Diktators Saddam Hussein auf die Islamische Republik Iran einen Krieg losgetreten, der den arabischisraelischen Konflikt zeitweilig in den Hintergrund drängte. An die Spitze der politischen Agenda der westlichen Mächte und ihrer regionalen Verbündeten – selbst Saddam Hussein reihte sich in die gemeinsame Front ein – trat nunmehr die Eingrenzung der von dem revolutionären Iran ausgehenden islamistischen Gefahr. Und mit dem Überfall auf Kuwait seitens des irakischen Diktators am 4.8.1990 wurde das kollektive Bemühen, Kuwait zu befreien und dem Völkerrecht Geltung zu verschaffen, weltpolitische Priorität.

2. Wendepunkt Kuwait-Krise? 5) Für Deutschland markierte die Kuwait-Krise einen Umbruch. Zwei Monate nach dem Überfall des Irak auf seinen Nachbarn sollte die Wiedervereinigung vollzogen werden; ein verändertes Deutschland war im Entstehen. Gleichzeitig befand sich die Sowjetunion, auf die die Sicherheitspolitik der Bundesregierung von Anfang an ausgerichtet gewesen war, in einem Prozess des unaufhaltsamen Zusammenbruchs. Bei Ausbruch der Krise um Kuwait stellte die Bundesregierung klar, dass sie sich durch alle Resolutionen des Sicherheitsrates gebunden fühlte (Mattes 1988–2005; Steinbach 1990: 14). Als Präsident George Bush am 8.8.1990 ankündigte, er werde Truppen nach Saudi-Arabien entsenden, war damit auch die Frage nach einem deutschen Beitrag gestellt. Am 10.10.1990 entschied die Bundesregierung, einen Verband von Minenräumbooten in das östliche Mittelmeer zu entsenden, um dort an den Golf abgezogene alliierte Schiffe zu ersetzen. Dies löste in Deutschland eine Debatte darüber aus, ob eine solche Maßnahme verfassungsgemäß sei. Der alliierte Aufmarsch war von wachsender Sensibilisierung und Mobilisierung weiter Teile der deutschen Bevölkerung gegen einen möglichen Krieg begleitet. Mit Ausnahme des SechsTage-Kriegs im Juni 1967 hatte niemals zuvor ein Ereignis im Nahen Osten das öffentliche Interesse in solchem Maße erregt. Als die türkische Regierung im Dezember um die Entsendung von Verbänden der Allied Mobile Force (AMF), zu der auch die Bundeswehr Einheiten von Luftwaffe und Heer stellte, ersuchte, löste auch dieser Beitrag auf der Basis des NATO-Vertrags in den politischen Parteien, den Medien, im Militär selbst und in der Öffentlichkeit kontroverse Diskussionen aus. Der mangelnde militärische Beitrag wurde nach Abschluß des Konflikts mit 17,5 Milliarden DM kompensiert. Im Rückblick kann die deutsche Haltung in der Kuwait-Krise als sicherheitspolitische Wasserscheide zwischen der seit dem Beitritt der Bundesrepublik zur NATO im Jahre 1955 geltenden Sicherheitsdoktrin der ausschließlichen Verteidigung gegen einen unmittelbaren Angriff und einem sich seit Beginn der 90er Jahre ausbildenden neuen Sicherheitsbegriff gesehen werden, der auch in Beteiligungen an militärischen Operationen zur Wiederherstellung von Stabilität und Sicherheit außerhalb des „klassischen“ Nato-Verteidigungsbereichs einen Beitrag zur Wahrung der Sicherheit Deutschlands anerkennt (¡ Deutschland als Zivilmacht, Sicherheitspolitik). 6) Nicht zuletzt das Engagement in Afghanistan nach dem Sturz des Regimes der Taliban im Herbst 2001 bewies, in welchem Maße sich die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland im Prozess einer weitreichenden Neubestimmung ihres Platzes im internationalen System befand. Der Umbruch seit dem Beginn der 90er Jahre und die Wiederverei-

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nigung Deutschlands legten es der Außenpolitik auf, mehr als nur Anpassung an den in der Vergangenheit verfolgten Kurs vorzunehmen. Vielmehr hatten sich auch die Kategorien zu verändern begonnen, innerhalb derer außenpolitische Entscheidungen zu fällen waren. So wurde unter anderem die Frage nach den deutschen Interessen dringlicher gestellt. In die Richtung eines verstärkten Engagements und vertieften konzeptuellen Denkens wiesen dann auch die nicht geringe Zahl von Arbeitspapieren und programmatischen Auslassungen hin, die nach 1990 in den politischen Parteien, den politischen Stiftungen sowie verschiedenen Ministerien, vornehmlich dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit, mit Blick auf die „deutsche Rolle“ im Nahen Osten – sei es bilateral, sei es im Kontext der EU – erarbeitet worden sind (Steinbach 1996: 189–194, 1998: 25–38, 2003: 85–114; Perthes 2001; Weingardt 2002; Krämer 1995: 157–173; Müntefering 1992; Auswärtiges Amt 1994). In der politischen Wirklichkeit nahm sich der Stellenwert der Nahostpolitik im Rahmen der Außenpolitik Deutschlands dann freilich bescheidener aus, und ein Widerspruch zwischen den zum Teil weitreichenden Konzepten auf der einen und deutlicher Zurückhaltung, wenn es um eine interessengeleitete deutsche Politik im Nahen Osten ging, auf der anderen Seite war unübersehbar. Bemerkenswert blieben unter dem Strich lediglich ein paar neue Signale mit Blick auf das israelisch-arabische Verhältnis und – vor allem – auf die als „kritischer Dialog“ in den 90er Jahren gegen erheblichen Widerstand seitens der USA und Israels gepflegte Beziehung mit Iran. Eine auf die islamische Welt als ganze gerichtete Politik, die dem Faktor der Religion in der Außenpolitik einen höheren Stellenwert hätte geben sollen, ist über Anfänge nicht hinausgekommen. Verglichen mit den großen außenpolitischen Themen wie der Gestaltung des atlantischen Verhältnisses, der Ausgestaltung und der Erweiterung der EU sowie der Osterweiterung der NATO blieb die deutsche Politik im Mittelmeerraum und im Nahen Osten deutlich nachgeordnet. Erst in der Debatte um die Rolle Deutschlands angesichts der Vorbereitung eines Militärschlages zum Sturz des Regimes in Bagdad (2001/02) wurden neue Signale ausgesendet.

3. Engagement im Friedensprozess Mit dem Beginn des israelisch-arabischen Friedensprozesses Ende 1991, namentlich mit der Unterzeichnung der Declaration of Principles am 13. September 1993, wurden die Gestaltungsräume deutscher Politik mit Blick auf das israelisch-arabische Verhältnis größer. Der sich abzeichnende Ausgleich zwischen Israel und der PLO ließ das Nullsummenspiel, das die deutsche Nahostpolitik jahrzehntelang bestimmt hatte, dass nämlich jedes Zugehen auf arabischpalästinensische Positionen zulasten der deutsch-israelischen Beziehungen gehen bzw. in Israel auf Ablehnung stoßen könnte, in den Hintergrund treten. Im Verlaufe der folgenden Jahre erlaubte sich die deutsche Regierung sogar gelegentliche Kritik an der israelischen Politik – dies insbesondere an der Fortsetzung der Siedlungspolitik in den besetzten Gebieten. Bis zum Ausbrechen des palästinensischen Aufstandes im September 2000 war Palästinenserführer Yassir Arafat ein oft und gern gesehener Besucher in Bonn bzw. Berlin. Die deutsche Nahostpolitik weist bis in die Gegenwart bi- und multilaterale Aspekte auf. Das deutsche Engagement ordnete sich in ein europäisches Interessenprofil ein, nach dem die Herstellung von Frieden und Stabilität in der Region gemeinsames Interesse der der Region

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benachbarten EU sei. Wichtige politische Schritte wie vor allem die diversen diplomatischen Initiativen Außenminister Fischers (seit 1998) wurden auf europäischer Ebene abgestimmt. Insbesondere entwicklungspolitisch aber forcierte Deutschland auch bilaterale Initiativen (¡ Entwicklungspolitik). Um die deutsche Hilfe wirkungsvoll zu koordinieren, wurde im August 1994 in Jericho ein Büro des Auswärtigen Amtes eröffnet. Dass Deutschland das erste Land war, das einen solchen Schritt tat, wurde unter den Palästinensern, aber auch international, mit Aufmerksamkeit wahrgenommen. Der Besuch von Bundeskanzler Kohl in der Region im Sommer 1995 ließ neue Signale anklingen. Die politischen Hilfeleistungen seit 1992 seien „ein weiterer Beweis für das elementare Interesse, das man in Deutschland am Friedensprozeß im Nahen Osten“ habe (Steinbach 1998: 28), sagte der Kanzler bei einem Besuch bei Yassir Arafat in Gaza am 7.6.1995. Damit schien angedeutet, dass die Bundesregierung mit der wirtschaftlichen Hilfe mehr betreibe als die „Scheckbuchdiplomatie“ früherer Jahre. Die aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen seit Herbst 1998 gebildete Bundesregierung setzte darüber hinausgehend insofern andere Akzente, als insbesondere Außenminister Joschka Fischer stärker als seine Vorgänger eine Vermittlerrolle zwischen Israelis und Palästinensern zu spielen suchte. Dabei waren die Beziehungen während der Amtszeit von Ministerpräsident Benjamin Netanjahu (1996–1999) nicht frei von Irritationen (¡ Israel). Fischers Antrittsbesuch in Israel als deutscher Außenminister am 11.2.1999 war von diplomatischen Querelen begleitet. Regierungskreise in Israel machten keinen Hehl daraus, dass man die Haltung der EU als „pro-palästinensisch“ ansehe. Wenig später kam es zu einer neuerlichen Verstimmung. Ärgerlich reagierte die israelische Regierung auf die vom Berliner Gipfel vom 26.3.1999 verabschiedete Erklärung, in der die EU die Gründung eines palästinensischen Staates unterstützte. Als Teil des Bestrebens, auf Arafat einzuwirken, die für den 4. Mai 1999 geplante Proklamation des Staates „Palästina“ zu unterlassen, hieß es: „Die EU bekräftigt das dauerhafte und uneingeschränkte Recht der Palästinenser auf Selbstbestimmung einschließlich der Option für einen Staat und sieht einer baldigen Verwirklichung dieses Rechts erwartungsvoll entgegen“ (Mattes 1999: 15). Während die Regierung Netanjahu darin eine Gefährdung der Sicherheit sah, hieß es in der Erklärung, dass die Schaffung eines demokratischen, existenzfähigen und friedlichen palästinensischen Staates die beste Garantie für die Sicherheit Israels sei. Die EU sei bereit, eine Anerkennung dieses Staates „zu gegebener Zeit in Erwägung zu ziehen“ (ebd.). Die Reise von Bundeskanzler Schröder in den Nahen Osten Ende Oktober 2000 stand bereits im Zeichen der Gewalttätigkeiten, die am 28.9.2000 zwischen Israel und den Palästinensern ausgebrochen waren (Al-Aqsa-Intifada). Er wollte deutlich machen, dass die Rückkehr an den Verhandlungstisch „jetzt erst recht geboten“ sei, erklärte der Bundeskanzler vor seiner Abreise (Frankfurter Allgemeine Zeitung, 26.10.2000). Die Reise bot Anlass, die Rolle der Bundesrepublik Deutschland im Nahen Osten grundsätzlich zu reflektieren. Nachdrücklich wies der Bundeskanzler darauf hin, dass es keine eigene deutsche Nahostpolitik, sondern nur einen deutschen Beitrag zu einer europäischen Nahostpolitik geben werde. Angesichts der Eskalation des Konflikts zwischen Israel und den Palästinensern zeigte Bundesaußenminister Fischer in den Jahren 2001/2002 ein präzedenzlos hohes Profil bei seinen Versuchen, ein Ende der Gewalttätigkeit herbeizuführen. Dabei trug Fischer der Tatsache Rechnung, dass Deutschland auf beiden Seiten des Konflikts Respekt entgegengebracht wurde. Bei seinen Reisen in die Region blieb ihm aber ein dauerhafter Erfolg versagt. Dies gilt auch für Fischers im Jahre 2002 entwickelten Friedensplan. Immerhin aber wurde der Plan Teil der politischen Bemühungen, die das internationale „Quartett“ (USA, UNO, EU und

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Russland) im Verlaufe des Jahres 2002/3 unternahm, um ein Ende der Gewalt herbeizuführen und Perspektiven für die Aufnahme von politischen Verhandlungen mit Blick auf die Schaffung eines palästinensischen Staates zu eröffnen (Road Map).

4. Iran und Afghanistan Die Interdependenz von Entwicklungen in der Golfregion mit denen in anderen Subregionen des Nahen Ostens, vor allem im Kontext des arabisch-israelischen Konflikts, ist in der Vergangenheit immer wieder zu Tage getreten. Dies gilt sowohl für die Islamische Revolution und ihre Folgen als auch für den Konflikt, der mit der Besetzung Kuwaits durch den Irak am 2.8.1990 ausbrach. Auch Verlauf und Auswirkung der Irak-Krise 2002/3 haben den gesamten Nahen und Mittleren Osten tiefgreifend berührt. Die wirtschaftlichen Interessen Deutschlands in der Region und das Gewicht der Akteure mit Blick auf den gesamten Raum machen den Persischen Golf zum Bestandteil eines Konzepts von Nahostpolitik, das die ganze Region zwischen Zentralasien und Nordafrika im Blick haben sollte. Zwar sind die Handlungsspielräume einer deutschen Politik am Persischen Golf begrenzt. Dies gilt namentlich auch für die Arabische Halbinsel, wo die USA die dominierende Macht sind. In den Beziehungen zu Iran freilich wurden durch die deutsche Politik Akzente gesetzt, die Wandlungsprozesse im Land gestärkt und damit über die Golfregion hinaus zur Stabilisierung des Nahen Ostens beigetragen haben (Steinbach 1992: 210–225). Was seit 1992 als „kritischer Dialog“ in der Öffentlichkeit skeptisch diskutiert wurde, war zunächst nichts anderes als eine pragmatische Antwort auf die Frage nach einer Strategie, ein Regime in das internationale System zurückzuholen, das sich mit seiner revolutionär-islamistischen Ideologie ein neues Koordinatensystem für innen- und außenpolitisches Handeln geschaffen hatte. Insbesondere der Beitrag der deutschen Außenpolitik beim Zustandekommen des Waffenstillstands zwischen dem Irak und Iran (1987/88) war geeignet, zu weiteren Anstrengungen zu ermutigen, durch Kontakte, Zusammenarbeit und einen Dialog über Fragen und Forderungen, die vom westlichen Standpunkt aus an die iranische Führung zu stellen waren, einen Wandel des politischen Verhaltens herbeizuführen. Die Themen dieses Dialogs betrafen keine spezifisch deutschen Anliegen: Die Forderung nach Einhaltung der Menschenrechte und nach der Aufhebung der „Fatwa“ Ayatollah Khomeinis, den britischen Schriftsteller Salman Rushdie wegen dessen Roman „Die Satanischen Verse“ zu töten, die Beendigung des Exports von Terrorismus, die Sorge, Iran könne nuklear aufrüsten und damit zu einer Bedrohung der ganzen Region, vornehmlich Israels, werden, und schließlich die Bemühungen, Irans Widerstand gegen den arabisch-israelischen Friedensprozess zu beseitigen – all dies waren Anliegen, die von der internationalen Gemeinschaft weithin geteilt wurden. Dass der deutschen Seite bei der Ausgestaltung des Dialogs ein besonders hohes Profil bis zu dem Punkt zukam, dass der „kritische Dialog“ nahezu mit Deutschland identifiziert wurde, hat – neben anderem – wahrscheinlich mit der besonderen geschichtlichen Qualität der deutsch-iranischen Beziehungen und damit zu tun, dass die iranische Führung nach der deutschen Wiedervereinigung ihren Beziehungen mit Deutschland im Rahmen ihrer „Westpolitik“ einen besonderen Stellenwert einräumte. Schließlich stand der Dialog aber auch im Mittelpunkt einer kritischen Aufmerksamkeit wegen des „Mykonos-Prozesses“, in dem es aufgrund der von Anfang an bekannten Verwicklung des iranischen Geheimdienstes in

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die Ermordung von vier kurdischen Oppositionspolitikern in Berlin um einen Fall von Staatsterrorismus ging. Der „Kritische Dialog“ ließ einen europäisch-amerikanischen Dissens entstehen, der wiederum in den deutsch-amerikanischen Beziehungen mit besonderer Schärfe ausgetragen wurde. Der Politik des Dialogs setzte Washington eine Politik der Sanktionen und des Embargos entgegen, um Teheran zu einer Änderung seiner Politik zu bewegen. Die Verhängung eines vollständigen Handelsboykotts im April 1995 durch die amerikanische Regierung verschärfte auch den Druck auf die Bundesregierung, der amerikanischen Politik zu folgen. Mit bislang kaum gekannter Standfestigkeit hat die Bundesregierung in ihrer Iran-Politik Differenzen mit Washington in Kauf genommen. Dies fiel umso schwerer, als Israel die amerikanischen Positionen übernahm und auf vielfältige Weise versuchte, die deutsche Politik zu beeinflussen. Es kann als ein Symptom einer Versachlichung des deutsch-israelischen Verhältnisses bewertet werden, dass die Bundesregierung hart blieb. Die Bundesregierung hat bei der Gestaltung der deutsch-iranischen Beziehungen Realpolitik betrieben. Dabei hat sie sich über die öffentliche Meinung ebenso hinweggesetzt wie über die Einwände von Verbündeten und Freunden sowie die Kritik im Parlament (das ein Signal zu setzen suchte, als es Bundesaußenminister Klaus Kinkel am 10.11.1995 dazu zwang, den iranischen Außenminister Velayati von seiner für den 15./16. November geplanten spektakulären „Islam-Konferenz“ auszuladen, was den Bundesaußenminister veranlasste, die Konferenz insgesamt abzusagen, um Iran nicht zu brüskieren). Realpolitisch war auch die Reaktion auf das iranische Atomprogramm, das Anfang 2003 bekannt wurde. Gegen den Widerstand Washingtons setzten Berlin, Paris und London auf Gespräche. Wenn auch ein im Oktober 2003 erzielter Kompromiss in der Folge von Teheran wiederholt unterlaufen wurde, zeigten sich Ende 2005 beide Seiten – trotz radikaler Äußerungen des im Juni 2005 gewählten Präsidenten Ahmadinejad zu Israel – noch immer gesprächsbereit. Dabei ließ freilich die neue Bundesregierung unter Kanzlerin Angela Merkel nicht erkennen, dass sie die iranische Forderung nach vollständiger Beherrschung der friedlichen Nutzung der Kernenergie akzeptieren würde. Wie die Entwicklung des deutsch-iranischen Verhältnisses zeigte auch die Entwicklung des deutsch-afghanischen Verhältnisses nach dem Terrorattentat vom 11.9.2001, dass der Nahe und Mittlere Osten einen wachsenden Stellenwert in der Außenpolitik Deutschlands einnimmt. Mit der kommunistischen Revolution in Kabul vom April 1978 war eine aktive deutsche Afghanistan-Politik weitgehend zum Erliegen gekommen. Bis dahin hatte sich die Zusammenarbeit insbesondere in den Bereichen Entwicklungs-, Bildungs- und Kulturpolitik auf einem für das Entwicklungsland am Hindukusch relativ gehobenen Niveau bewegt. Die kollektive Erinnerung daran war einer der Gründe dafür, dass viele Afghanen, die während der 80er und 90er Jahre aus politischen Gründen gezwungen waren, das Land zu verlassen, in Deutschland Asyl suchten und fanden. Beim politischen und wirtschaftlichen Wiederaufbau Afghanistans engagierte sich die deutsche Regierung von Anfang an nachhaltig. Wenn auch der Zusammenhang nicht ausdrücklich hergestellt wurde, so war die Bereitstellung deutscher Soldaten gleichwohl im Zusammenhang mit der Afghanistan-Konferenz zu sehen, die am 27.11.2001 von Bundesaußenminister Fischer auf dem Petersberg bei Bonn eröffnet wurde. Die Wahl des Konferenzortes wurde auch vom Ausland als ein bedeutender Erfolg deutscher Außen- und Nahostpolitik vermerkt. Am 5. Dezember verständigten sich die afghanischen Delegierten unterschiedlicher politischer, ethnischer und religiöser Couleur auf ein Abkommen über „provisorische Arrangements bis zur Wiederherstellung permanenter staatlicher In-

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stitutionen“. Von Teilnehmern und Beobachtern erhielt Gastgeber Deutschland für seine Vermittlung Lob. Führende deutsche Politiker machten zugleich deutlich, dass Deutschland auch für die Zukunft Afghanistans ein weitreichendes Engagement übernehmen wolle. Dessen signifikanteste Komponente war die Beteiligung an der „Internationalen Sicherheits-Unterstützungstruppe“ (ISAF). Am 21.12.2001 beschloss das Bundeskabinett die Bereitstellung von 1.200 deutschen Soldaten. Deren Zahl stieg bis 2005 auf 2.200. Im Kontext der Bekämpfung des Taleban-Regimes und der Al-Qa’ida trat auch Pakistan stärker in das Blickfeld der deutschen Außenpolitik. Seit seiner Gründung war das Land von der deutschen Außenpolitik wirtschaftlich und politisch kaum wahrgenommen worden. Auch das Aufflackern des deutschen Interesses im Herbst 2002 stellte sich bald als kaum mehr als ein Strohfeuer heraus: Der Strom politischer Besucher, der auch Bundeskanzler Schröder am 28. Oktober – für nur wenige Stunden des Zwischenaufenthaltes auf einer Asien-Reise – nach Islamabad brachte, verebbte wieder. Das Land fiel in den Windschatten deutscher Politik zwischen Indien, Afghanistan und Zentralasien zurück.

5. Die arabischen Länder am Golf Im Gegensatz zu den profilierten Beziehungen mit Iran blieb die deutsche Politik gegenüber anderen Teilen der Golfregion relativ schwach. Was die konservativen Regierungen auf der Arabischen Halbinsel betrifft, waren die Beziehungen – über jenen „benign neglect“, den deutsche Regierungen herkömmlich gegenüber diesem Teil der Welt an den Tag gelegt haben (Moosbauer 2001: 88–98, 110–120), hinaus – durch die Tatsache geprägt, dass sich Deutschland nicht militärisch an der Golfallianz beteiligt hatte, die 1991 die Befreiung Kuwaits von der irakischen Besetzung erzwungen hatte. Gerade auch von den wirtschaftlichen Implikationen dieser Beziehungsschwäche konnte sich Deutschland nur langsam erholen. Es wäre ungerechtfertigt, festzustellen, dass die Beziehungen Deutschlands zum Irak – wenn davon überhaupt gesprochen werden kann – nur im Schatten der Beziehungen zum Nachbarland Iran gestanden haben. Die Sanktionspolitik der UNO sowie die Verletzbarkeit der deutschen Wirtschaft – einige Firmen waren über die Jahre beschuldigt worden, sich in den 80er Jahren am Aufbau eines Potentials chemischer Kampfstoffe im Irak beteiligt zu haben, was in einer gesteigerten Aufmerksamkeit der deutschen Justiz hinsichtlich der Einhaltung der Sanktionen resultierte – erlegten Politik und Wirtschaft eine extreme Zurückhaltung auf, gegenüber dem Irak Initiativen zu unternehmen, die nach einer Verletzung des Sanktionsregimes hätten aussehen können. Unabhängig davon aber war auch kaum zu verkennen, dass sich die Bonner Politik außerstande fühlte, angesichts des Widerstandes gegen den „kritischen Dialog“ mit Teheran in Sachen Irak gegenüber den USA gleichsam eine zweite Front zu eröffnen. Eine Reihe europäischer Länder, vor allem Frankreich, empfing nicht nur hochrangige irakische Gesprächspartner auf offizieller Ebene; vielmehr gaben sich auch Geschäftsleute aus zahlreichen Ländern (darunter vor allem auch aus Russland) in Bagdad die Klinke in die Hand, um die geschäftlichen Weichen für den Tag zu stellen, da die Sanktionen aufgehoben bzw. gelockert werden sollten. Deutschland enthielt sich dieser Art geschäftsmäßiger Annäherung: Politische Kontakte wurden weitgehend gemieden; dies galt für Besuche von deutschen Abgeordneten in Bagdad wie für die Wahrnehmung gelegentlicher irakischer Besucher in Bonn, denen die Türen der Büros von Spitzenpolitikern verschlossen blieben. Dies galt aber auch für die zurückhaltenden geschäftlichen Kontakte. Selbst die Lockerung der Sanktionen durch das

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Zugeständnis der UNO an den Irak, für einen begrenzten Betrag aus Öleinnahmen Lebensmittel und Medikamente einkaufen zu dürfen, hatte keine positiven Auswirkungen auf die deutsche Wirtschaft. Kein Wunder, dass die Stimme Bonns in der Krise zwischen Bagdad und Washington Ende 1997/Anfang 1998 kaum zu vernehmen war. Dabei ging es um nichts weniger als die Frage nach der Gerechtigkeit und politischen Sinnhaftigkeit eines Sanktionsregimes, das nach sieben Jahren deutliche Zeichen der Aushöhlung erkennen ließ. Dass es hierüber Divergenzen zwischen den USA auf der einen (unterstützt durch Großbritannien) und anderen Mitgliedern des Sicherheitsrates auf der anderen Seite gab, hatte Saddam Hussein einen Spielraum gegeben, über die Zusammensetzung der Rüstungs-Inspektionsteams das Sanktionsregime insgesamt herauszufordern. Einmal mehr tat sich dahinter mit Nachdruck die Frage auf, inwieweit Europa sich Washingtons Auslegung einer politischen Konstellation im Nahen Osten zu unterwerfen haben würde oder ob es sich demgegenüber nicht vielmehr in Stand setzen sollte, einen eigenen Standort und eine eigene Strategie zu formulieren, die es, aufbauend auf einer europäischen Sichtweise und europäischen Interessen, mit den USA partnerschaftlich und fair zu erörtern und abzustimmen gelte. Wenige Monate nach ihrem Amtseintritt sah sich die rot-grüne Regierung im Dezember 1998 mit dem massiven amerikanisch-britischen Bombardement des Irak vor eine Herausforderung gestellt. Dabei zeigten sich differenzierende Einschätzungen unter den Koalitionspartnern. Bundeskanzler Schröder erklärte, die deutsche Solidarität mit den Bündnispartnern stehe außer Frage. Außenminister Fischer appellierte an die internationale Staatengemeinschaft, mit aller Kraft auf die Aufhebung der Sanktionen und die Aufnahme des Irak in die internationale Staatengemeinschaft hinzuarbeiten. Den Worten aber folgten keine Taten. An einer Diskussion um die Zukunft des Sanktionsregimes im Sicherheitsrat der UNO, in der sich die USA auf der einen und Frankreich, Russland und China auf der anderen Seite gegenüberstanden, nahm Deutschland nicht teil. Nach wie vor wurde in Regierungskreisen die Einschätzung gehört, dass es sich bei dem Irak im Wesentlichen um ein „Einflussgebiet der USA“ handle.

6. Deutschland und der Krieg gegen den Irak Die Ankündigung Präsident George W. Bushs nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001, den Sturz des irakischen Diktators Saddam Hussein zu betreiben, konfrontierte die Berliner Regierung mit einer schwierigen Situation: Auf der einen Seite hatte Bundeskanzler Schröder dem amerikanischen Präsidenten „uneingeschränkte Solidarität“ zugesagt, was unter anderem in den folgenden Monaten zu einem auch erheblichen militärischen Engagement im Kontext des Kampfes gegen den Terror führte. So kündigte er am 6. November an, Deutschland werde zur Bekämpfung des Terrorismus Bundeswehreinheiten aller Waffengattungen, maximal 3.900 Mann, zur Verfügung stellen. Dabei berief er sich auf eine entsprechende Anfrage Washingtons und sprach von einer historischen Entscheidung für die deutsche Politik. Auf der anderen Seite regte sich in breiten Teilen der Bevölkerung und der politischen Klasse erheblicher Widerstand gegen eine Unterstützung Washingtons im Falle eines amerikanischen Angriffs gegen den Irak. Bei seinem Besuch in Berlin im Mai 2002 sagte der amerikanische Präsident Bundeskanzler Schröder zu, sich bei einem möglichen militärischen Vorgehen gegen den Irak mit den internationalen Verbündeten zu beraten. Während Bush betonte, die USA

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hielten sich alle Optionen offen, sagte der Bundeskanzler, der politische Druck auf den Irak müsse möglichst stark sein, damit wieder internationale Beobachter ins Land gelassen würden. In den folgenden Monaten freilich wurden die amerikanischen Vorbereitungen für ein militärisches Vorgehen immer unverhohlener vorangetrieben. Das Argument der Bundesregierung, man sei über Kriegsvorbereitungen nicht informiert und es lägen keine Anfragen diesbezüglich aus Washington vor, wurde immer weniger überzeugend. Offen wurde die Frage diskutiert, ob Deutschland sich an einer bewaffneten Operation beteiligen solle. Während die Bundesregierung mit zunehmender Deutlichkeit erkennen ließ, dass Deutschland dafür nicht zur Verfügung stehe, wollte die Opposition dies nicht ausschließen. Die Klärung des Bundeskanzlers kam schließlich mit dramatischem Akzent: In einer Wahlkampfveranstaltung am 4.8.2002 in Hannover machte Schröder deutlich, dass es mit ihm keine Beteiligung an einem Militäreinsatz gegen Bagdad geben werde; dies auch nicht in Form einer „Scheckbuchdiplomatie“. Deutschland leiste zwar Solidarität mit den Partnern, stehe aber „für Abenteuer nicht zur Verfügung“. Er werde die Frage einer deutschen Beteiligung auch zum Thema des Wahlkampfes machen. Im Verlauf der weiteren Diskussion erweiterte der Bundeskanzler die Weigerung Deutschlands auch auf den Fall, dass eine solche Militäraktion durch den Sicherheitsrat der UNO abgesegnet werden sollte. Diese Feststellung gewann an politischer Brisanz, als Präsident Bush sich am 12.9.2002 vor der Vollversammlung der UNO bereit erklärte, dem Inspektionsprozess auf der Grundlage einer Resolution des Sicherheitsrates eine letzte Chance zu geben. Nach langem Ringen wurde am 8. November die Resolution 1441 verabschiedet, die dem Irak für den Fall einer Verletzung der die Inspektionen betreffenden Auflagen der Resolution „schwerwiegende Konsequenzen“ androhte. Die Reaktionen auf Schröders Erklärung haben in den folgenden Wochen und Monaten weitreichende Implikationen erkennen lassen. Innenpolitisch hat der Standpunkt Schröders nicht unerheblich dazu beigetragen, der Koalition in den Wahlen vom 22. September wieder eine – knappe – Mehrheit zu sichern. Mit Bezug auf die USA war die Zukunft der Qualität der Beziehungen zwischen Berlin und Washington gestellt (¡ Vereinigte Staaten von Amerika). Und diese Frage war aufs engste mit der Perspektive einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik, insbesondere mit Blick auf den Nahen Osten und die islamische Welt verbunden. Aufgeworfen aber war auch die Frage nach der Rolle der UNO – und Deutschlands Position in ihr – im Rahmen eines sich verändernden internationalen Systems. Im arabischen Raum wurde die Rede vom „deutschen Weg“, der nicht mehr in jedem Falle nach Washington führt, mit unverhohlener Zustimmung aufgenommen. In der Wahrnehmung breiter Kreise der arabischen Öffentlichkeit (und darüber hinaus in der islamischen Welt) spielte Deutschland die Rolle, die man ihm seit langem zuschrieb. In Berlin war seither eine Intensivierung der politischen und kulturpolitischen Kontakte zu den arabischen Ländern zu beobachten. Der Kanzler vermehrte seine Besuche in arabischen Hauptstätten, wobei er zugleich als Promotor der deutschen Wirtschaft auftrat. Dass „Arabien“ zum Partner der Frankfurter Buchmesse im Oktober 2004 ausgewählt wurde, war ein besonders sichtbares Signal mit Blick auch auf den steigenden Stellenwert der arabischen Welt im Rahmen deutscher Außenpolitik.

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7. Gesellschaftliche und institutionelle Aspekte deutscher Nahostpolitik „Nahostpolitik“ hat in Gesellschaft und Öffentlichkeit nur eine verhältnismäßig schwache Verankerung erfahren – dies gilt auch trotz einer unübersehbar gesteigerten Aufmerksamkeit, die der Region insgesamt in den letzten Jahren zugewendet wurde. Dass Israel trotz des angedeuteten Trends noch immer durch vielfältige Instrumente und Maßnahmen erzeugte hohe Sichtbarkeit zukommt, bedarf keiner Erläuterung. Die arabische Welt oder Iran haben keine wirkliche „Lobby“. Die Deutsch-Arabische Gesellschaft führt eine Randexistenz; es ist bezeichnend für den geringen Stellenwert des „Arabischen“, dass bislang kein Bedarf empfunden wurde, nachhaltigere Versuche zu machen, ihr – entsprechend der Deutsch-Israelischen Gesellschaft – ein sichtbareres Profil zu verleihen. Afghanistan ist nicht zuletzt aufgrund der Präsenz deutscher Soldaten in dem Land verstärkt ins Blickfeld der Öffentlichkeit getreten. Das diplomatische Corps der hier betrachteten Staatenwelt ist – im Gegensatz zu der äußerst aktiven Lobbyarbeit der israelischen Botschaft in Berlin – unsichtbar und uneffektiv, wenn es darum geht, arabische Standpunkte in Politik und Öffentlichkeit zu vermitteln. Interessengruppen, wie sie auf vielfältigen Ebenen mit Bezug auf Israel bestehen, sind mit Blick auf den Rest des Nahen Ostens in Deutschland nicht zu erkennen. Auch die Wirtschaft hat bislang kaum ernsthafte Bemühungen unternommen, Einfluss auf die Nahostpolitik und die Öffentlichkeit im Sinne verstärkter Wahrnehmung deutscher Interessen in der Region zu nehmen. Auffallende Veränderungen haben sich in der Darstellung der Ereignisse im Nahen Osten von Seiten der Medien ergeben. Dies bezieht sich insbesondere auf die Darstellung des israelisch-arabischen Verhältnisses: Namentlich in den Printmedien und im Rundfunk hat größere Objektivität Platz gegriffen, die auch arabische Standpunkte deutlicher reflektiert als in der Vergangenheit (Lewan 2002). Ansonsten aber ist die Berichterstattung durch weiße Flecken gekennzeichnet – dies bezieht sich vor allem auf die Arabische Halbinsel. Anders als im Falle der „klassischen Kolonialmächte“ in der Region, England und Frankreich, hält sich auch die kulturpolitische Präsenz Deutschlands- von Ausnahmen abgesehen – in deutlichen Grenzen (¡ Auswärtige Kulturpolitik). Bei aller Beliebtheit „der Deutschen“ – die Gründe dafür freilich sind kaum eindeutig zu analysieren – ist die Kenntnis der deutschen Sprache (wie in anderen Teilen der Welt auch) rückläufig. Das gesteigerte politische Interesse an der Region wird andererseits durch die Verstärkung der Arbeit der politischen Stiftungen reflektiert. Vor allem in den mediterranen Teilen des Nahen Ostens (mit der Ausnahme Syriens), aber auch im Jemen und in Pakistan entfalten die Stiftungen aller Couleur (¡ Politische Stiftungen) eine breite Palette von gesellschaftspolitischen Aktivitäten. Nach Lage der Dinge haben sie auch begonnen, ihre Fühler in den Iran auszustrecken. Die Handlungsspielräume der Stiftungen sind je nach den politischen Rahmenbedingungen unterschiedlich groß. Bemerkenswert sind schließlich punktuelle Ansätze der deutschen Außenpolitik, die islamische Religion zu einer Facette deutscher Politik im Nahen Osten und in der islamischen Welt zu machen. Auf den Plan einer spektakulären Islam-Konferenz, die Bundesaußenminister Kinkel für den 15./16.11.1995 einzuberufen gedachte, ist bereits hingewiesen worden. Damit hätte ein Zeichen eines besonderen Respekts gegenüber Ländern gesetzt werden sollen, die von dieser Religion geprägt sind. Im gleichen Geist und in Besorgnis um die Zukunft eines gedeihlichen Verhältnisses zwischen dem Westen und der islamischen Welt unternahm im Herbst 1998 Bundespräsident Roman Herzog eine weitere Initiative, den Dialog mit der islamischen Welt zu intensivieren. Er konnte die Staatsoberhäupter bzw. Regierungschefs aus

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Ägypten, Finnland, Italien, Jordanien, Malaysia, Marokko, Norwegen und Spanien dafür gewinnen, Forschungsinstitute aus den genannten Ländern zu bitten, auf der Basis von Untersuchungen zu konkreten Arbeitsfeldern sowohl Gemeinsamkeiten zwischen westlichen und islamischen Kulturen herauszuarbeiten, als auch über die bestehenden Unterschiede aufzuklären. In einem weiteren Schritt wurden die Teilnehmer aufgerufen, praktische Empfehlungen zur Prävention und Entschärfung künftiger Konflikte zwischen Gesellschaften westlich und islamisch geprägter Kulturen vorzuschlagen. Die „Berliner Erklärung“, die am Ende einer Tagung mit Teilnehmern aus den genannten Ländern am 23.4.1999 (Bielefeldt 1999: 18–47; IfA 1997–1999; Heinz/Helm 1998; Friedrich Ebert Foundation 1995; Musa 1995; Weiss 1990: 207–226) in Schloss Bellevue, dem Amtssitz des Bundespräsidenten, verabschiedet wurde, bringt das Programm des „Dialogs der Kulturen“ zum Ausdruck. Auch Herzogs Nachfolger Johannes Rau hat sich zu Beginn seiner Amtszeit der „Berliner Erklärung“ verbunden gefühlt. Auch nach dem „11. September“ war der „Dialog der Kulturen“ im Munde zahlreicher Politiker. Besonders sensibilisiert zeigte sich das Auswärtige Amt. Heraus kam freilich eine – aus „Antiterror-Mitteln“ finanzierte – Initiative, in der sich die Bürokratie selbst zum wesentlichen Akteur dieses „Dialogs“ machte. Im Hause wurde eine stattliche Abteilung unter Leitung eines in der islamischen Welt erfahrenen Diplomaten geschaffen. Eine erhebliche Zahl zum Teil junger Absolventen der Islamwissenschaft wurde rekrutiert, um die Abteilung „Dialog mit der islamischen Welt“ zu besetzen und – vor allem als „Islam-Beobachter“ – an Botschaften vornehmlich in der islamischen Welt geschickt zu werden. Dort sollen sie über Entwicklungen in der „islamischen Szene“ berichten. Wenn zum Zeitpunkt des Abschlusses des Beitrags unklar bleibt, was aus dieser Initiative herauskommen soll, so hatte sie doch das positive Ergebnis, zahlreichen Absolventen der Islamwissenschaft den Einstieg in eine nützliche, mit ihrem Studium verbundene Tätigkeit verschafft zu haben. Im Übrigen schaltete das Auswärtige Amt das wesentlich aus seinen Mitteln finanzierte „Institut für Auslandsbeziehungen (IfA)“ in Stuttgart ein, um inhaltliche Schritte des Dialogs zu unternehmen.

Weiterführende Literatur Chubin, Shahram (Hrsg.) (1992), Germany and the Middle East: Patterns and Prospects, London: Pinter Publishers. Die überwiegende Zahl der Beiträge ist von nicht-deutschen Autoren verfasst. Das Buch spiegelt deshalb die Außensicht auf die deutsche Nahostpolitik wider. Goren, Haim (Hrsg.) (2003), Germany and the Middle East. Past, Present and Future, Jerusalem: The Hebrew University Magnes Press. Der Herausgeber ist israelischer Historiker; das Werk hat einen betont geschichtswissenschaftlichen Charakter, der das 19. und 20. Jahrhundert umfasst. Neben der politischen Geschichte sind auch die religiösen sowie die Beziehungen in den Gebieten Technik und Wirtschaft Gegenstand der Beiträge zu diesem facettenreichen Buch. Kaiser, Karl/Steinbach, Udo (Hrsg.) (1981), Deutsch-arabische Beziehungen. Bestimmungsfaktoren und Probleme einer Neuorientierung, München/Wien: R. Oldenbourg Verlag. Dieses grundlegende Werk ist noch nicht durch neuere Arbeiten obsolet gemacht bzw. ersetzt worden. Neben Politik und Wirtschaft wird insbesondere auf die Bereiche Kultur und Medien abgehoben. Perthes, Volker (Hrsg.) (2001), Deutsche Nahostpolitik, Interessen und Optionen, Schwalbach/Ts.: Wochenschau-Verlag. Der Band bietet eine umfassende Darstellung der neueren politischen und wirtschaftlichen Beziehungen zum Nahen Osten und leuchtet Deutschlands Rolle im Nahostkonflikt aus. Eine Reihe von Beiträgen wurde von seinerzeit aktiven Politikern mit besonderem Nahostinteresse verfasst. Sie reflektieren deshalb Handlungsspielräume und -grenzen deutscher Nahostpolitik besonders authentisch.

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Staaten und Michael Israel Wolffsohn Regionen/ Thomas Brechenmacher Die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Israel sind seit jeher von besonderer Natur gewesen: Sie gestalteten und gestalten sich vor dem historischen Hintergrund des nationalsozialistischen Völkermordes an den Juden Europas. In den verschiedenen Phasen der beiderseitigen Beziehungen nahm dieses säkulare Verbrechen jeweils wechselnden Stellenwert ein. Entscheidend für die Position der jungen Bundesrepublik, nicht nur Israel gegenüber, sondern in der Welt überhaupt, war die im Wesentlichen auf Konrad Adenauer zurückgehende politische Weichenstellung, durch die Annahme einer Pflicht zur „Wiedergutmachung“ als demokratischer Nachfolgestaat des verbrecherischen „Dritten Reiches“ Verantwortung zu übernehmen, im Gegensatz zur Politik der DDR, deren apodiktischer „Antifaschismus“ eine solche Verantwortung von sich wies. Auf der anderen Seite stand die Mahnung des Staatsgründers David Ben Gurion, Israel als „Staat der Opfer“ dürfe den Holocaust nicht instrumentalisieren, um handfeste politische Interessen der Bundesrepublik Deutschland gegenüber durchzusetzen (Wolffsohn 1998: 173f.). Beides ließ sich freilich, in unterschiedlicher Intensität, nicht vermeiden. Nach dem Ende der Ära Adenauer, insbesondere während der sozialliberalen Koalition der siebziger und frühen achtziger Jahre, nahm der Drang der Bundesregierung zu, die geschichtspolitischen Koordinaten im Verhältnis zu Israel zugunsten eher „realpolitischer“ – und das bedeutete in den Zeiten der Ölkrise: wirtschaftspolitischer – Koordinaten zurückzudrängen. Entsprechend scharf konterte im Gegenzug Israel mit geschichtspolitischer Polemik, wie sie im Schmidt-Begin-Konflikt des Jahres 1981 einen das beiderseitige Verhältnis stark belastenden Kulminationspunkt erreichte. Allerdings konnten derartige Missverständnisse die durch Ben Gurion und Adenauer begründete gegenseitige Wertschätzung zwischen beiden Ländern, wie sie in Politik und öffentlicher Meinung zum Ausdruck kommt, bisher nicht ernsthaft und auf Dauer gefährden. Weil freilich die „Normalität“ im deutschisraelischen Verhältnis in der Besonderheit liegt und unvermeidliche tagespolitische Differenzen, eben aufgrund der Vergangenheit, leicht zu unverhältnismäßigen Eintrübungen des politischen wie demoskopischen Klimas führen, bedurfte und bedarf diese Normalität stets besonderer Pflege. Die deutsch-israelischen Beziehungen lassen sich in acht Phasen unterteilen: 1. Wiedergutmachungsfragen (1949–1953). 2. Der schwierige Weg zur Aufnahme diplomatischer Beziehungen (1955–1965). 3. Beginnende Routinisierung (bis Herbst 1969). 4. Zwischen Ost- und Nahostpolitik (die Ära Brandt/Scheel). 5. Palästinenserfrage und Ölprobleme im Mittelpunkt (1973 bis 1977). 6. Der Schatten Begins (bis Herbst 1983). 7. Von der „Dritten Kraft“ zum Partner der USA (Herbst 1981 bis 1989) 8. Israel und das vereinte Deutschland (seit Herbst 1989/90). Zweifellos ließen sich inhaltliche Akzente auch anders setzen und damit andere Einschnitte wählen. Zu beachten ist, dass sich die verschiedenen Phasen teilweise überschneiden; der

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Übersichtlichkeit halber sind sie hier getrennt ausgewiesen. Um neben der Ebene der politischen Beziehungen auch die korrespondierende der gegenseitigen Wahrnehmung des jeweils anderen in der öffentlichen Meinung miteinzubeziehen, widmet sich ein abschließender Passus wichtigen Umfragedaten zum deutsch-israelischen Verhältnis.

1. Wiedergutmachungsfragen (1949–1953) Bereits am 11.11.1949 bekundete Bundeskanzler Adenauer in einem Interview mit dem Herausgeber der Allgemeinen Wochenzeitschrift der Juden in Deutschland die grundsätzliche Bereitschaft zu materieller Wiedergutmachung an den jüdischen Opfern des nationalsozialistischen Regimes (zur Wiedergutmachungspolitik allg. Goschler 2005). Im Januar 1951 beschloss die israelische Regierung, nicht zuletzt aufgrund ihrer schwierigen wirtschaftlichen Lage, mit der Bundesregierung indirekt zu verhandeln, und übergab am 12.3.1951 den vier Siegermächten des Zweiten Weltkrieges eine dementsprechende Note (Vogel 1987/I: 33–39). Verlangt wurden eine Milliarde Dollar von West-, 500 Millionen Dollar von Ostdeutschland. Die Sowjetunion beantwortete die Note nicht, die Westmächte verlangten direkte deutsch-israelische Verhandlungen. Der Weg hierzu wurde durch eine von Kanzler Adenauer im Bundestag am 27.9.1951 abgegebene Erklärung geebnet (Vogel 1987/I: 45–47). Anfang Januar 1952 stimmte die Knesset mit 60 gegen 51 Stimmen der Aufnahme direkter Verhandlungen zu, nachdem es während der Debatte zu Tumulten gekommen war. Ausgelöst wurden sie durch die teilweise auch außerparlamentarischen keineswegs gewaltfreien Proteste der rechtsnationalistischen Herut-Partei Menachem Begins. Am 21.3.1952 begannen die Verhandlungen in Wassenaar bei Den Haag (Vogel 1987/I: 55–74; Weitz 2000). Sie führten zum Luxemburger Abkommen (Weingardt 2001), das am 10.9.1952 in der Hauptstadt des Großherzogtums unterzeichnet wurde (Text: Vogel 1987/I: 76–91; Wolffsohn 1988; Trimbur 2001; Jelinek 2004: 161–216). Im Zeitraum von zwölf Jahren sollte der Staat Israel drei Milliarden DM erhalten, die Conference on Jewish Material Claims against Germany (Claims Conference) 450 Millionen DM. Diese Organisation vertrat die jüdischen Opfer außerhalb Israels. Am 18.3.1953 ratifizierte der Bundestag das Abkommen (Vogel 1987/I: 93–118). Bei der namentlichen Abstimmung votierten dafür: 84 Mitglieder der CDU/CSU Fraktion, 125 SPD (einstimmig), dagegen: CDU/CSU 4, FDP 5, KPD 13 (einstimmig). Der Stimme enthielten sich 19 Abgeordnete der FDP- sowie 39 Abgeordnete der CDU/CSU-Fraktion, darunter Finanzminister Fritz Schäffer, der das Abkommen aus haushaltspolitischen Gründen zunächst hatte ablehnen wollen, ebenso wie sein Parteifreund Franz Josef Strauß, der eine wirtschaftliche Schwächung der Bundesrepublik durch ein Wegbrechen des arabischen Marktes fürchtete. Ohne die Opposition wäre die Regierung demnach in arge Schwierigkeiten bei der Abstimmung geraten (Jelinek 2004: 217–250; Wolffsohn 2004).

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2. Der schwierige Weg zur Aufnahme diplomatischer Beziehungen (1955–1965) 1953 wäre die Bundesregierung durchaus bereit gewesen, formale Beziehungen zu Israel aufzunehmen, doch noch zögerte Jerusalem. Seit 1955, mehr noch seit 1956/57 drängte Israel, aber nun wich Bonn aus, um seine Interessen in der arabischen Welt nicht zu gefährden. Vor allem aber hatte sich die Bundesregierung durch die Hallstein-Doktrin selbst die Hände gebunden und fürchtete, die Araber würden diplomatische Beziehungen zu Jerusalem mit der Anerkennung der DDR beantworten. Mit der Frage nach der Aufnahme diplomatischer Beziehungen waren in dieser Phase drei weitere brisante Dauerthemen des deutsch-israelischen Verhältnisses verwoben: Waffenlieferungen, die Verjährung nationalsozialistischer Verbrechen und die Tätigkeit deutscher Raketenexperten in Ägypten (Vogel 1987/I: 216–252). Im März 1956 hieß es, diplomatische Beziehungen würden zwischen Bonn und Jerusalem aufgenommen werden. Im April wurde dementiert. Ähnlich war es im Juli 1957. Zuvor, im Februar, hatte Adenauer sich geweigert, dem Beispiel der USA zu folgen und wirtschaftlichen Druck auf Israel auszuüben, d.h. die Wiedergutmachungszahlungen einzufrieren. Die Eisenhower-Administration hatte versucht, auch auf diese Weise Jerusalem zur Aufgabe der SinaiHalbinsel und des Gaza-Streifens zu bewegen. Diese waren von den Israelis im Suez-Feldzug 1956 erobert worden. Die deutschen Wiedergutmachungszahlungen gingen weiter. Bonns Standfestigkeit beeindruckte die israelische Regierung, die nun auch Waffenwünsche an die Bundesregierung herantrug (Mohr 2003; Jelinek 2004: 402–417). Verteidigungsminister Strauß, 1952 ein entschiedener Gegner des Wiedergutmachungsabkommens, unterstützte jetzt das Vorhaben, Israel militärisch zu helfen. Israel konnte als wichtiges Bollwerk gegen die Nahost-Ambitionen der kommunistischen Sowjetunion begriffen werden, die im Suez-Krieg Ägypten unterstützt hatte. Die Haltung des amerikanischen Präsidenten Eisenhower galt in den Augen Adenauers und Strauß’ als zu wankelmütig. Das israelische Kabinett stimmte Mitte Dezember 1957 dem Ansinnen mehrheitlich zu; allerdings lehnten die sozialistischen Parteien Mapam und Achdut Haawoda Waffen aus Deutschland ab. Ben-Gurion verteidigte seine Politik vor der Knesset: Als langfristig zuverlässiger Waffenlieferant komme nur die Bundesrepublik Deutschland in Frage, und Waffen benötige Israel auf jeden Fall. Doch konnte er sich innenpolitisch nicht durchsetzen und trat am 31.12.1957 wegen der Kontroverse über deutsche Waffenlieferungen – vorübergehend – zurück. Auch die Bundesregierung war noch nicht soweit: wenige Tage vor Ben Gurions Rücktritt hatte sie erklärt, grundsätzlich keine Waffen in Spannungsgebiete zu liefern (¡ Rüstungsexportpolitik). Auf Waffenkäufe aus Israel bezog sich diese Erklärung allerdings nicht. Im Juni 1959 enthüllte „Der Spiegel“, dass die Bundesrepublik seit geraumer Zeit israelische Uzi-Maschinenpistolen sowie andere leichte Waffen kaufe. Dies provozierte eine weitere Regierungskrise in Israel, da für die Achdut Haawoda Waffen nach Deutschland noch verwerflicher waren als Waffen aus Deutschland. Als Schlüsseldatum für die Beziehungen zwischen Israel und der Bundesrepublik Deutschland gilt das Treffen von David Ben-Gurion und Konrad Adenauer am 14.3.1960 im Hotel Waldorf Astoria in New York (Vogel 1987/I: 149–157; Weitz 2000a; Jelinek 2004: 313– 317). Bei dieser Gelegenheit wurde nun nicht nur Wirtschaftshilfe (ca. 630 Millionen DM für Israel zwischen 1961 und 1965), sondern auch deutsche Waffenhilfe definitiv vereinbart. Ein Geheimvertrag vom 8.6.1962 besiegelte diese Abmachungen. Die USA, Italien und Großbri-

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tannien halfen bei der Durchführung. Verteidigungsminister Strauß war für, Außenminister Schröder gegen diese geheimen Waffenlieferungen, die im Oktober 1964 von der Frankfurter Rundschau aufgedeckt wurden. Die Bundesregierung unter Kanzler Erhard agierte unglücklich. Im Februar 1965 verkündete sie, die Bundesrepublik Deutschland werde keine Waffen mehr in Spannungsgebiete senden und stellte die Lieferungen an Israel ein (Vogel 1987/I: 260–262). Nachdem bereits die Beziehungen zu den arabischen Staaten wegen der geheimen Waffenhilfe für Israel gespannt waren, reagierte nun auch noch Israel verärgert. Die unterbliebenen Lieferungen übernahmen die Vereinigten Staaten, und Bonn entschädigte Israel zusätzlich mit 140 Millionen DM (Jelinek/Blasius 1997). Nahostpolitisch in einer Zwickmühle, stieg der Unmut der Bonner Regierung zusätzlich durch die gleichzeitige Annäherung der DDR an Ägypten, das Walter Ulbricht Ende Februar 1965 besuchte (Vogel 1987/I: 261f.). Diese unbefriedigende Situation begünstigte nun freilich die Wende zu einer klareren Israel-Politik der Bundesregierung. Im März 1965 begann der CDU-Außenpolitiker Kurt Birrenbach im Auftrag von Bundeskanzler Ludwig Erhard seine Sondermission nach Israel, an deren Ende der Beschluss stand, diplomatische Beziehungen aufzunehmen (Birrenbach 1984; Vogel 1987/I: 262–264; Hinrichsen 2002). Nach der Zustimmung der Bundesregierung traten am 12.5.1965 die Botschafter Rolf Pauls in Jerusalem und Asher Ben Nathan in Bonn ihren Dienst an. (Jelinek 2004: 431–461; Ben-Nathan 2005; Ben-Nathan/Hansen 2005). Weniger dramatisch als befürchtet waren die Reaktionen in der arabischen Welt. Zehn Staaten, darunter Ägypten, Jordanien und Saudi-Arabien, brachen die diplomatischen Beziehungen zur Bundesrepublik ab, – jedoch nur vorübergehend, ohne tiefergehende Störungen der gegenseitigen Wirtschaftsbeziehungen. Auch erkannte kein arabischer Staat im Gegenzug die DDR an (Jelinek 2004: 461–467); die Befürchtungen von 1956/57 erfüllen sich also nicht. Die deutsch-israelische Auseinandersetzung über die Tätigkeit bundesdeutscher Raketenspezialisten in Ägypten, die seit März 1963 öffentlich, wesentlich früher jedoch schon hinter den politischen Kulissen geführt wurde, löste die Bundesregierung durch attraktive Arbeitsangebote in der Heimat, die den Technikern unterbreitet wurden (Vogel 1987/I: 228–243; Jelinek 2004: 417–429). Auch in der umstrittenen Frage der Verjährung nationalsozialistischer Verbrechen, die seit November 1964 die beiderseitigen Beziehungen sichtbar (zuvor ebenfalls hinter den Kulissen) belastete, hatte man im März 1965 einen Kompromiss gefunden, der in Bonn durchsetzbar und für Jerusalem akzeptabel war: Die Frist wurde um fünf Jahre verlängert. Dieser rationale Ausweg war umso schwieriger, als durch den Eichmann-Prozess seit dem 11.4.1961 vierzehn Wochen lang die Vergangenheit stärker als zuvor wiederbelebt worden war – auch auf der Gefühlsebene (Vogel 1987/I: 171–197; Jelinek 2004: 339–356). Schon 1959/60 hatten antisemitische Schmierereien, u.a. auf Synagogen, das Bild der Israelis vom neuen Deutschland beschädigt (Jelinek 2004: 311–313). Diese vandalistischen Aktionen waren mit ein Grund, das Treffen der beiden Regierungschefs beschleunigt durchzuführen, um ungetrübte Beziehungen und vor allem den guten Willen der Bundesrepublik vor aller Welt augenfällig zu demonstrieren (Jelinek 2004: 313). Erst nach dem Wendejahr 1989 wurde bekannt, dass Ostblockagenten für die antisemitischen Schmierereien verantwortlich waren (Wolffsohn 1995).

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3. Die beginnende Routinisierung (1965–1969) Am 12.5.1966 unterzeichneten die Bundesrepublik Deutschland und Israel ein Wirtschaftsabkommen, das unter anderem zinsgünstige Jahreskredite von 160 Millionen DM an Israel vorsah (Vogel 1987/I: 317–319). Sie wurden später auf 140 Millionen DM jährlich reduziert (Vogel 1989/IV: 148) – eine Regelung, die bis heute gilt. Wenige Tage später, am 30.6.1966, hielt Botschafter Pauls in Tel-Aviv eine aufsehenerregende Rede, in der er davor warnte, Deutschlands Erneuerung nicht zur Kenntnis nehmen zu wollen (Vogel 1987/I: 296–300). „Es ist ein untauglicher Versuch, Deutschland im Jahre 1966 nazistisch darstellen zu wollen. Das gibt es nicht und wird es nie wieder geben.“ Diese selbstbewussten Worte schadeten dem israelisch-bundesdeutschen Verhältnis nicht; im Gegenteil: mit Rolf Pauls traten die gegenseitigen Beziehungen in eine Periode routinierter Stabilität ein. Während des Sechs-Tage-Krieges (5. bis 10. Juni 1967) schlug Israel aus der bundesdeutschen Bevölkerung eine Welle der Sympathie entgegen (Vogel 1987/I: 362–371; Deutschkron 1991: 337/338; Weingardt 2002: 189–193). Von kommenden Veränderungen zeugten dagegen propalästinensische Bekundungen der entstehenden Neuen Linken an bundesdeutschen Universitäten (Weingardt 2002: 193/194; Hanloser 2005). Im Winter 1969/70 kam es bei Vorträgen des israelischen Botschafters Ben-Nathan zu Störungen und Krawallen, die von linken Studentengruppen organisiert wurden. Sie bekundeten auf diese Weise ihre Sympathie für die Sache der Palästinenser. Im Sechs-Tage-Krieg selbst blieb die Bundesrepublik neutral, doch wurden 20.000 Gasmasken für die israelische Zivilbevölkerung geliefert. Verteidigungsminister Schröder hatte dagegen protestiert. Außenminister Willy Brandt erklärte, dass die strikte Neutralität der Bundesregierung keine „moralische Indifferenz und Trägheit des Herzens“ bedeute (Vogel 1987/I: 355). Auf Deutsch: Die Bundesregierung stand auf der Seite Israels. Botschafter Ben-Nathan würdigte diese Haltung am 8.6.1967 ausdrücklich (Vogel 1987/I: 372/373; vgl. auch Fink 2001).

4. Zwischen Ost- und Nahostpolitik (Die Ära Brandt/Scheel) Obwohl die damalige israelische Regierungskoalition von der sozialdemokratischen Arbeitspartei geführt wurde, blieb das Echo auf den Bonner Machtwechsel 1969 verhalten. Die Regierung Golda Meir befürchtete, die Bundesregierung würde ihr Sonderverhältnis zu Israel auf dem Altar der Ostpolitik opfern. Ostpolitik bedeutete aus der Sicht Israels Annäherung der Bundesrepublik an die Sowjetunion, die 1970 an der Seite Ägyptens aktiv dazu beitrug, Israel zu bekämpfen (Weingardt 2002: 197–240). Dass die neue sozialliberale Koalition außerdem bemüht war, die bundesrepublikanischen „Beziehungen zu den arabischen Staaten zu erneuern“ (Wolffsohn/Brechenmacher 2005: 116/117; allgemein zur Israel-Politik der SPD vgl. Hepperle 2000), die seit der Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen Bonn und Jerusalem gelitten hatten, erkannten israelische Beobachter schnell. Besonders misstraute Jerusalem Außenminister Walter Scheel (FDP) und dem SPD-Außenpolitiker Hans-Jürgen Wischnewski. Scheel und das Auswärtige Amt forderten, „die Vergangenheit nicht zur einzigen Grundlage“ der Beziehungen der Bundesrepublik zu Israel zu machen. Eine Gesamtfriedenslösung im Nahen Osten stelle das „übergeordnete Interesse“ deutscher Außenpolitik in dieser Region dar. Dem komme „größere Bedeutung“ zu als den „Komplexen der Vergangenheit“

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(AAPD 1970/I: 281). Hans-Jürgen Wischnewski auf der anderen Seite genoss in Israel keinen guten Ruf, seit er im Nahost-Flugzeuggeiseldrama des „Schwarzen September“ 1970 eine zweifelhafte Vermittlerrolle in Jordanien gespielt und sich bei dieser Gelegenheit mit Palästinenserführer Arafat angefreundet hatte (Wolffsohn/Brechenmacher 2005: 76–80). Im Februar 1970 besuchte Abba Eban als erster amtierender israelischer Außenminister die Bundesrepublik Deutschland (Vogel 1987/I: 412–418). Sein politisches Ziel lautete, die „Normalisierung“ der bundesdeutsch-israelischen Beziehungen, die Politik „ohne Komplexe“ und ohne „Erpressungen“, abzuwenden. Er erreichte dieses Ziel nur zum Teil. Walter Scheel erwiderte den Besuch im Juli 1971. In Jerusalem rechtfertigte er das im Mai 1971 von den Außenministern der Europäischen Gemeinschaft (EG) verabschiedete Nahostpapier der EPZ (Europäische Politische Zusammenarbeit), in dem Israel unter anderem aufgefordert wurde, alle 1967 eroberten Gebiete zu räumen (Vogel 1987/I: 423–425; Weingardt 2002: 202–212). Während der olympischen Spiele in München ermordeten im September 1972 Mitglieder der PLO israelische Sportler. Die Attentäter wurden wenige Wochen danach gegen die Geiseln einer von der PLO entführten Lufthansa-Maschine ausgetauscht, nicht zur Freude Israels (Vogel 1987/I: 435–452; Weingardt 2002: 220–222). Vom 7. bis 14. Juni 1973 besuchte Brandt als erster amtierender Bundeskanzler den jüdischen Staat. Seine israelischen Gesprächspartner, sowohl die „Neue Ostpolitik“ als auch die Vorgänge von München vor Augen, wiederholten mehrfach: Die bilateralen Beziehungen seien nicht „normal“. Wie bereits 1967, noch als Außenminister, fand der jetzige Bundeskanzler auch diesmal eine salomonische Formulierung, um die Wogen zu glätten: Die „normalen Beziehungen“ zwischen der Bundesrepublik und Israel zeichneten sich eben durch den „Charakter der Besonderheit“ aus, und dies bedeute, sie müssten stets „vor dem düsteren Hintergrund der nationalsozialistischen Schreckensherrschaft gesehen werden“ (Vogel 1987/I: 453). Brandts Auftreten in Israel überzeugte sogar die eher kritisch-kühle Ministerpräsidentin Golda Meir (Weingardt 2002: 223f.). Am Ende des Jom-Kippur-Krieges, am 24.10.1973, teilte die Bundesregierung den USA mit, sie werde „die Verschiffung amerikanischen Kriegsmaterials von deutschen Häfen nach Israel nicht mehr genehmigen“ (Weingardt 2002: 227f.). Diesmal hatte Bonn seine erklärte Neutralität strikter eingehalten als 1967 und selbst keine Hilfsgüter an Israel geliefert. Gegen die logistisch über deutsche Häfen abgewickelte amerikanische Unterstützung Israels protestierte es allerdings erst, als die Kampfhandlungen praktisch beendet waren (25./26. Oktober). Die Bundesregierung wartete also ab, bis Israel kein Nachteil mehr erwachsen konnte, bevor sie die Konsequenzen aus ihrer neutralen Haltung zog (Wolffsohn 1993: 39).

5. Palästinenserfrage und Ölprobleme (1973–1977) Verstimmung blieb trotzdem nicht aus. Durch den „Ölschock“ der Jahreswende 1973/74 verlagerte sich der Schwerpunkt der deutschen Außenpolitik in den Bereich der Wirtschaft. Die zuverlässige und preisgünstige Öleinfuhr sowie die Sicherung von nahöstlichen, d.h. arabischen Exportmärkten wurde eines der wichtigsten außenpolitischen Ziele der Bundesregierung (¡ Naher und Mittlerer Osten). Im Rahmen dieser „Ökonomisierung“ der Bonner Außenpolitik kam es zwangsläufig zu weiteren Meinungsverschiedenheiten mit Israel. Besonderen Unmut verursachte in Israel Bonns Rolle bei der Verabschiedung der aus Jerusalemer Sicht unerfreulichen Erklärung der EG-Außenminister vom 6.11.1973. Nachdem die arabischen Erdöl-Förderstaaten einen Lieferstop gegen „pro-israelische“ Staaten erlassen hatten,

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forderte die europäische Gemeinschaft nun einen Rückzug Israels aus allen besetzten Gebieten sowie die Anerkennung des „legitimen Rechtes des palästinensischen Volkes auf effektiven Ausdruck seiner nationalen Identität“ (Wolffsohn/Bokovoy 2003: 280). Im November 1974 sprach sich Bonn in der Generalversammlung der UNO als erster EG-Staat für das Selbstbestimmungsrecht der Palästinenser aus (Vogel 1988/II: 544f.). Im Juli 1975 besuchte Yitzhak Rabin als erster amtierender israelischer Ministerpräsident die Bundesrepublik Deutschland (Vogel 1988/II: 567–581; Weingardt 2002: 287f.). Er lud Kanzler Schmidt zu einem Gegenbesuch ein, der nie stattfand. 1977 wurde die sozialdemokratisch geführte Regierung Israels durch Begins Likud abgelöst, und einem Treffen mit Begin wich Schmidt aus. Während seiner gesamten Zeit als Bundeskanzler besuchte Schmidt Israel kein einziges Mal. Persönliche Motive – Schmidt erwartete statt harmonischer Gepräche eine Konfrontation mit Begin, der er aus dem Wege gehen wollte – und politische Differenzen durchdrangen sich dabei. Lieber als den bilateralen Friedensprozess Israel-Ägypten hätte Schmidt eine „umfassende Lösung“ des Nahostkonfliktes gesehen, in dem die EG – unter der Führung Frankreichs und Deutschlands – und nicht die USA die Rolle des Hauptvermittlers hätten spielen sollen. Indem er Begin mied, provozierte Bundeskanzler Schmidt jedoch genau, was er hatte vermeiden wollen: ein ernsthaftes Zerwürfnis. Während Schmidts Amtszeit erreichten die bundesdeutsch-israelischen Beziehungen ihren bisherigen absoluten Tiefpunkt.

6. Im Schatten Begins (1977–1983) Der EG-Rat befürwortete im Juni 1977 das Selbstbestimmungsrecht für die Palästinenser mehr oder weniger offen. Die künftigen Nahostentschließungen der EG wurden zunehmend von der Achse Paris-Bonn (Giscard/Schmidt) vorbereitet. Dies galt auch in bezug auf die Erklärung von Venedig (13.6.1980; Weingardt 2002: 272/273), die von Israel als einseitig propalästinensisch betrachtet wurde (¡ Naher und Mittlerer Osten). Die Verärgerung Jerusalems war umso größer, als die Unterstützung des israelisch-ägyptischen Friedensprozesses (Camp David, September 1978 und Friedensvertrag, März 1979; Vogel 1988/II: 702–715) als unzureichend angesehen wurde. Im Januar 1981 berichtete der „Spiegel“ über den geplanten Verkauf von Leopard 2-Panzern und anderen bundesdeutschen Spitzenwaffen an Saudi-Arabien, das Kanzler Schmidt Ende April 1981 auch besuchte. Die deutsch-saudische Annäherung in Wirtschaft und Politik sowie ein Fernsehinterview des Kanzlers (ARD, 30.4.1981) erregten den Unmut der israelischen Regierung. Am 3. Mai 1981 holte Ministerpräsident Begin zu einem politischen Rundumschlag aus: Das deutsche Volk in seiner Gesamtheit sei an den nationalsozialistischen Verbrechen schuldig (Kollektivschuld-These). Auch Kanzler Schmidt trage als Offizier der Wehrmacht im Weltkrieg Mitverantwortung und äußere sich zynisch über das von „den Deutschen“ an Juden verursachte Leid (Vogel 1988/II: 797–805; Bergmann 1998; Weingardt 2002: 290–299). Am 25.5.1982 teilte Kanzler Schmidt mit, dass Saudi-Arabien keine deutschen Panzer erhalten werde.

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7. Von der „Dritten Kraft“ zum Partner der USA (Herbst 1981–1989) Aus zwei Gründen wurde im Jahre 1981 eine „Wende“ in der bundesdeutschen Nahostpolitik eingeleitet: Zum einen machte Begins historische Keule Bonn zwar nicht sprachlos, doch nahostpolitisch einstweilen machtlos. Die Allgegenwart der Vergangenheit zeigte die allgemeinen Grenzen der außenpolitischen Manövrierfähigkeit Bonns (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit). Sie wurden 1984/85 noch viel deutlicher. Die Stichworte der nach-sozialliberalen Zeit hießen „Bitburg“ und „8. Mai: Gedenk- oder Feiertag?“ Zum anderen stellte die Ermordung des ägyptischen Staatspräsidenten Sadat (6.10.1981) die Bundesregierung und die EG vor eine neue Situation: Plötzlich schien ausgerechnet der sichere Friedensprozess zwischen Israel und Ägypten unsicher geworden zu sein. Selbst dieser aus der europäisch-deutschen Sicht kleine Erfolg war gefährdet. Bonn und die EG hatten vor und nach dem Friedensvertrag stets mehr gewollt, doch weniger zu verwirklichen vermocht. Die Ereignisse drängten zur aktiven Sicherung des Erreichten. Mit anderen Worten: Die Bonner und Brüsseler (EG) Nahostpolitik gerieten, umstandshalber, ins Schlepptau der amerikanischen Politik. Diese Entwicklung hatte die sozialliberale Koalition eher zu verhindern gesucht als ihre Nachfolgerin. Unmittelbar nach seinem Amtsantritt kündigte Bundeskanzler Helmut Kohl an, er werde bald nach Israel reisen. Der für Ende August 1983 vorgesehene Besuch musste wegen Begins plötzlichem Rücktritt verschoben werden. Vom 24. bis 29. Januar 1984 kam der Kanzler in den jüdischen Staat (Vogel 1988/II: 964–1005). Überschattet wurde die Visite von dem Streit über eventuelle bundesdeutsche Waffenlieferungen an Saudi-Arabien. Das Thema „Leopard 2“ schien zwar wieder „vom Tisch“ zu sein, nicht aber die Problematik anderer Rüstungsgüter (Vogel 1988/II: 1054–1058). Bei der Debatte um „Bitburg“ – den umstrittenen Besuch des dortigen Soldatenfriedhofs, auf dem sich auch Gräber von SS-Angehörigen befinden, durch Helmut Kohl und den amerikanischen Präsidenten Ronald Reagan – und den 8. Mai hielt sich die israelische Regierung, auch die Öffentlichkeit, mehr zurück als beispielsweise „das“ amerikanische Judentum oder „die“ in- und ausländischen Medien. Trotzdem belastete diese unkluge Erinnerungspolitik das bundesdeutsch-israelische Verhältnis stark (Wolffsohn 1993: 46–49). „Entspannung“ wurde durch gemeinsame Bemühungen erreicht, auf deutscher Seite vor allem durch Richard von Weizsäcker, der als erster amtierender Bundespräsident im Oktober 1985 den jüdischen Staat besuchte (Vogel 1988/III: 1363–1390). Seine Reise wurde überstrahlt von der Ansprache, die er am 8. Mai 1985 im Bundestag gehalten hatte (¡ Bundespräsident). Der Bundespräsident hatte mit ihr ein geschichtspolitisches Meisterstück vollbracht. Der „Tag der Befreiung“ habe für Deutschland stets ein „Tag der Erinnerung“ zu sein. „Das stellt große Anforderungen an unsere Wahrhaftigkeit [...]. Es gibt kaum einen Staat, der in seiner Geschichte immer frei blieb von schuldhafter Verstrickung in Krieg und Gewalt. Der Völkermord an den Juden jedoch ist beispiellos in der Geschichte. [...] Es geht nicht darum, Vergangenheit zu bewältigen. Das kann man gar nicht. [...] Wer aber vor der Vergangenheit die Augen verschließt, wird blind für die Gegenwart“ (Vogel 1988/III: 1281–1291, Zit. 1282, 1284/85; Wolffsohn 1993: 47). Leicht verdunkelt und bewölkt wurde der strahlende deutsch-israelische Himmel allerdings bereits wenige Wochen später: Rainer Werner Fassbinders vermeintlich (so die einen) oder tatsächlich (so die anderen) „antisemitisches“ Theaterstück „Der Müll, die Stadt und der Tod“, das in Frankfurt am Main uraufgeführt werden soll-

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te, zeigte einmal mehr, dass die Beseitigung des historischen Mülls der Jahre 1933 bis 1945 noch nicht – und schon gar nicht im Sinne des Bundespräsidenten von Weizsäcker – gelöst worden war (Weingardt 2002: 316). Die „Entsorgung“ bleibt Aufgabe und Verpflichtung. Die geschichtspolitischen Wolken verzogen sich nicht so schnell: Seit dem Sommer 1986 tobte in Deutschland der sogenannte „Historikerstreit“. Erneut ging es um „Entsorgung“. Musste der nationalsozialistische Völkermord an den europäischen Juden als einzigartiges, unvergleichbares Verbrechen interpretiert werden oder war es zulässig, den Holocaust mit anderen Genoziden zu vergleichen? „Relativierte“ ein solcher vergleichender Zugriff um wissenschaftlicher Erkenntnis willen und ließ eine Vergangenheit, die nicht vergehen durfte, doch vergehen, wie Jürgen Habermas Historikern wie Ernst Nolte und Andreas Hillgruber vorwarf? (Wolffsohn 1993: 48–50; „Historikerstreit“ 1995). Diesmal war es die israelische Seite, die ein Zeichen setzte, den geschichtspolitischen Wirren zu entkommen. Im April 1987 besuchte erstmals ein amtierender israelischer Staatspräsident, Chaim Herzog, die Bundesrepublik Deutschland (Vogel 1988/III: 1615–1684). Herzogs Besuch fiel insofern in eine kritische Zeit, als sich Israels Image damals gerade wieder deutlich verschlechterte. Die öffentliche Meinung der Bundesrepublik Deutschland zeigte bis 1967, bis zum Sechs-Tage-Krieg, Israel gegenüber verhaltene, eher distanzierte Sympathie. Von 1967 bis zum Mai 1981, also bis zu Begins Angriffen auf „Kanzler und Volk“, zog rund die Hälfte der Westdeutschen „die“ Israelis „den“ Arabern weit vor. Seitdem genießt Israel einen wesentlich geringeren Sympathievorsprung, die Zahl der Bundesbürger, die weder auf der Seite Israels noch „der“ Araber stehen, überwiegt (alle bis 1986 verfügbaren Daten in Wolffsohn 1986). Mitte der 80er Jahre sank der Ölpreis, Israel machte militärisch weniger von sich reden, und das Ansehen des jüdischen Staates stieg wieder. Dann brach der Aufstand der Palästinenser los. Israels Image verschlechterte sich erneut deutlich: Im letzten Monat vor der Intifada, im November 1987, befürworteten 81 % der Bundesbürger „bessere Beziehungen“ zu Israel. Bereits im Dezember 1987 waren es nur noch 75 % und im Februar 1989 gar nur 63 %, im Juli 65 %, im August 1989 wieder 69 % (EMNID 1989). Die Bundesbürger beurteilen Israel meistens aufgrund der Tagespolitik. Geschichtliche Motive werden durch die Aktualität verdrängt. Umgekehrt verhält es sich in Israel. Hier wiegt die Last der Geschichte in der Wahrnehmung Deutschlands schwer, obwohl eine zunehmende Veralltäglichung und Entkrampfung in den Umfragen erkennbar wird. Gleichwohl gaben noch im Juli 1989 63 % der Israelis an, „die Deutschen“ seien ihnen „sehr unsympathisch“ oder „unsympathisch“ („strongly dislike“ oder „dislike“; Gallup International 1989). Was meinten die Bundesdeutschen zur selben Zeit über die Israelis? Sie waren ihnen genau so (ebenfalls 63 %) „unsympathisch“ (World Opinion Update 1989). Der Besuch Chaim Herzogs in der Bundesrepublik konnte diese Trends in der öffentlichen Meinung nicht brechen. Aber er demonstrierte auf höchster Ebene, dass der politische Wille zu stabilen Beziehungen auf beiden Seiten stark war und auch Belastungsproben standhalten konnte (Weingardt 2002: 323/324).

8. Israel und das wiedervereinigte Deutschland (seit 1989/90) Erste Reaktionen der israelischen Politiker und Presse auf den deutschen Einigungsprozess waren skeptisch bis harsch. Angst vor dem „Vierten Reich“ schien vorzuherrschen. Prominente Politiker wie Ministerpräsident Yitzchak Schamir oder Knesset-Präsident Dov Shilansky spra-

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chen sich – mit historischen Argumenten – zunächst gegen die Wiedervereinigung aus (Weingardt 2002: 334; Deutschkron 1991: 464). Hingegen ergaben zwei PORI-Umfragen vom Frühjahr 1990, dass ein Drittel der Israelis für die Vereinigung war, ein weiteres wohlwollende Gleichgültigkeit und das übrige Drittel Ablehnung bekundete (Wolffsohn 1990). Die Politik der 1990 gesamtdeutsch bestätigten CDU/CSU/FDP-Koalition bemühte sich erfolgreich, alle Befürchtungen über eine durch die Wiedervereinigung neu angestachelte, antisemitisch gefärbte deutsche Großmachtattitude zu zerstreuen. Die gesamtdeutsche Israel-Politik änderte sich gegenüber derjenigen der alten Bundesrepublik nicht; Bemühung um Kontinuität stand nach der Wiedervereinigung ganz oben auf der Tagesordnung.

8.1 Der Golfkrieg (1991) Seit 1983 war es der Bundesregierung bekannt, seit 1984 auch der deutschen Öffentlichkeit: Mit Hilfe deutscher Firmen baute der Irak Chemiewaffen. Giftgas aus Deutschland bedrohte den jüdischen Staat. Als in der Nacht vom 17. zum 18. Januar 1991 irakische Raketen in Israel einschlugen, zerbrach auch ein großes Stück deutsch-israelischer Gemeinsamkeiten. Außenminister Genscher besichtigte persönlich die Schäden, die an Häusern und Umfragen erkennbar waren (Weingardt 2002: 341–350). Mitte Februar 1991 meinte fast die Hälfte der jüdischen Israelis, dass „die Deutschen“ ihre Haltung den Juden gegenüber seit dem Zweiten Weltkrieg nicht geändert hätten. Trotzdem wollten sie „bessere Beziehungen“ zu Deutschland (Dahaf 1991). Und das Bild in Deutschland? Die irakischen Raketen ließen Israel beliebter werden als lange zuvor. Während der Anteil der befragten Bundesbürger, die „bessere Beziehungen“ zu Israel wünschten, im Februar und wieder im Mai 1990 auf 62 % gesunken war, wollten im August 1990 wieder 72 % und im Januar 1991 sogar 78 % „bessere Beziehungen“ (EMNID 1991). In der einstigen DDR zeigte sich alt-neue Distanz zu Israel (Infratest 1990; SZ, 15.2.1991). Die von der Bundesregierung nach den irakischen Raketeneinschlägen in Tel-Aviv und Haifa beschlossene Lieferung von Abwehrraketen und anderen Waffen an Israel (Weingardt 2002: 346f.) billigten im Januar 1991 rund 56 % der (West-)Deutschen; 40 % waren dagegen (Forschungsgruppe Wahlen 1991).

8.2 Das vereinigte Deutschland seit 1991 Fremdenfeindliche und antisemitische Verbrechen prägten seit September 1991 (Hoyerswerda) das Bild vom deutsch-israelisch-jüdischen Alltag. Das war die eine Ebene, die gesellschaftliche. Auf der Regierungsebene bemühte man sich redlich um „business as usual“. Mehr noch: Die seit Juli 1992 amtierende Regierung Rabin-Peres versuchte demonstrativ, an das traditionell gute Verhältnis zwischen einer CDU- und einer Arbeitspartei-geführten Regierung anzuknüpfen. Rabins erster Auslandsbesuch als Premierminister führte in die USA, der zweite im September 1992 nach Deutschland. Rabin hielt im ehemaligen KZ Sachsenhausen eine beachtliche Rede. Zum „Dank“ setzten deutsche Rechtsextremisten die „Jüdische Baracke“ von Sachsenhausen in Brand. Auch nach den Verbrechen von Mölln (November 1992) und Solingen (Mai 1993) ließ sich die israelische Regierung von Gesten des guten Willens Deutschland ge-

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genüber nicht abbringen: Unmittelbar nach Unterzeichnung der Vereinbarungen mit der PLO flog Außenminister Peres von Washington über Bonn nach Israel. Die deutschen Politiker wurden vor allen anderen informiert. Der Friedensprozess zum einen und die wirtschaftliche Aufwärtsentwicklung Israels zum anderen führten dazu, dass Deutschland – in Übereinstimmung mit Israel – seine besonders günstigen jährlichen Darlehen an Israel in Höhe von 140 Millionen DM „schrittweise“ abbaute. Anfang Juni 1996, unmittelbar nach der Wahl von Benjamin Netanjahu, der den großen Deutschlandfreund Peres bei den Wahlen geschlagen hatte, wurde diese Entscheidung von Bonn verkündet. Die Geldsumme sollte künftig auch den Palästinensern im Rahmen des Friedensprozesses zu Verfügung gestellt werden (SZ, 3.6.1996). Zunächst sollte Israel 90 Millionen DM erhalten, für „regionale Projekte zur Förderung des Friedens“ (Haaretz, 2.6.1996). Bei seinem Israel-Besuch im Juni 1995 erlebte Helmut Kohl einen recht herzlichen Empfang (Weingardt 2002: 359/360). Israels Premier Rabin betonte besonders die Verlässlichkeit des deutschen Partners über einen Zeitraum von mehr als dreißig Jahren. In Gegenwart von Kohl und Rabin unterzeichneten Volkswagenchef Piëch und Vertreter von Israel Chemicals ein Abkommen, das zur bisher größten Investition einer europäischen Firma in Israel führte: Als „joint venture“ (65 % Israel Chemicals und 35 % VW) wurde ein Magnesiumwerk am Toten Meer mit einem geplanten Gesamtinvestitionsvolumen von 600 Millionen US-Dollar errichtet. Wirtschaftspolitik war seit dem Luxemburger Abkommen ein wichtiger, alles in allem stabilisierender Faktor der gegenseitigen Beziehungen, und wird als solcher aller Voraussicht nach auch in Zukunft wirken. Oft wird verkannt, dass Israel nicht nur Empfänger deutscher Gelder, sondern auch ein wichtiger Kunde der deutschen Wirtschaft ist, wichtiger als die meisten anderen Nahoststaaten. Zwischen 1991 und 1997 wuchs das deutsche Exportvolumen nach Israel von drei auf 4,4 Milliarden DM. Damit stand Israel als Exportpartner der deutschen Wirtschaft 1997 weit vor dem Iran, Ägypten und Saudi-Arabien (Statistisches Bundesamt). Im Januar 1996 stattete Israels Präsident Ezer Weizman der Bundesrepublik einen Staatsbesuch ab und hielt eine vielbeachtete Rede vor dem Deutschen Bundestag (Weingardt 2002: 359). Ebenfalls im Januar verlieh B’nai B’rith, die weltweit größe jüdische Organisation, Helmut Kohl ihre höchste Auszeichnung in München. Dass und wie stabil die deutsch-israelischen Beziehungen auf der Regierungsebene und zwischen den Parteien inzwischen sind, bewiesen schon vor der rot-grünen Koalition (ab Herbst 1998) die entspannt verlaufenen Besuche von Grünen-Politikern in Israel seit Mitte der 90er Jahre. Die Hysterie und Spannung der 80er war verflogen. Premier Netanjahu stammte aus dem traditionell antideutschen Milieu der Herut-Partei Begins. Doch auch er hegte und pflegte das Verhältnis zur Bonner Republik, ganz anders als seine Herut-Likud-Vorgänger Begin und Schamir. Unter der rot-grünen Koalition blieben die Beziehungen zwischen beiden Staaten nach außen hin korrekt (Weingardt 2002: 376–395; Noll 2004). Außenminister Fischer, der im israelisch-palästinensischen Konflikt zu vermitteln versuchte, erfreute sich in Israel zwar großer Beliebtheit. Das Verhältnis von Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) zu Israel und israelischen Politikern war hingegen eher unterkühlt zu nennen. Er besuchte Israel im Oktober 2000 während der Regierungszeit von Premierminister Ehud Barak. Fünf Jahre später, als Schröder eingeladen worden war, in Israel den vierzigsten Jahrestag der Aufnahme diplomatischer Beziehungen zu feiern, kam der Bundeskanzler nicht. Unausgesprochene Differenzen über die Haltung zum Irak-Krieg der USA 2003, der in Israel klar befürwortet wurde, hatten

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das Verhältnis ebenso eingetrübt wie veränderte ökonomische Vorzeichen der deutschen Politik: In Zeiten wieder zunehmender Verteilungskämpfe um fossile Energien schien es opportun, die Beziehungen zu den arabischen Förderstaaten verstärkt zu pflegen. Davon unabhängig unterstützte auch die rot-grüne Bundesregierung Israel mit Waffen. Noch 2005 kam eine Vereinbarung über die Teilfinanzierung zweier weiterer U-Boote zustande, nachdem bereits 1999 und 2000 drei in Deutschland hergestellte U-Boote geliefert worden waren (dpa 20.11.2005). Dahinter stand die strategische Option, Israel gegen die Bedrohung durch die potentielle Atommacht Iran mit Trägersystemen für atomare Sprengköpfe militärisch zu stärken. Ein Zeichen setzte die Kanzlerin der neuen Großen Koalition vom Herbst 2005, Angela Merkel, als sie wenige Wochen nach ihrem Amtsantritt ankündigte, bereits im Januar 2006 Israel besuchen zu wollen (FAZ, 19.12.2005). Angesichts aggressiver israel- und judenfeindlicher Attacken des iranischen Präsidenten, war dies ein eindeutiges Bekenntnis zum „besonderen Verhältnis“ zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Israel.

8.2.1 Immer noch argwöhnisch? Israelis und Deutsche in der jeweiligen Fremdwahrnehmung Gerade im Fall der deutsch-israelischen Beziehungen lohnt sich der korrespondierende Blick von den offiziellen politischen Beziehungen auf den jeweiligen Stand der „Beziehungen beider Völker“, wie sie sich in der öffentlichen Meinung zeigen. Zweifellos kommen in öffentlicher Meinung vielfach eher Vorurteile als Urteile zum Ausdruck, in Deutschland mitunter noch erschreckende Vorurteile gegenüber Israel und den Israelis. Weil keine Regierung eines demokratischen Staates Politik gegen die öffentliche Meinung auf Dauer gestalten kann, muss sie bestrebt sein, die öffentliche Meinung zu beeinflussen. Im deutsch-israelischen Verhältnis erwuchsen und erwachsen aus dieser Aufgabe besondere Schwierigkeiten. Konrad Adenauer und David Ben Gurion betrieben aus Verantwortung die Politik der Wiedergutmachung gegen die öffentliche Meinung in ihren Ländern (Wolffsohn 1993: 107–118; Hansen 2002; Jelinek 2004a; Trimbur 2004): mit Erfolg. Dieser Erfolg wirkte wiederum auf die öffentliche Meinung zurück. Jedoch gelang dieser Spagat nicht allen Nachfolgern der beiden Staatsmänner in gleichem Maße. Werfen wir einen Blick auf die deutsch-israelischen Beziehungen seit 1990 im Spiegel der Umfragen. Nach dem Golfkrieg flaute die Begeisterung der öffentlichen Meinung Deutschlands gegenüber Israel schnell ab. EMNID dokumentierte die Entwicklung: Im Dezember 1991 wollten nur noch 66 % der Deutschen „bessere Beziehungen“ zu Israel. Im Februar 1993 waren es noch weniger: 60 %. Eine Umkehr brachten die Erfolge des Friedensprozesses. Bis 1996 wollten ganze 79 % der Deutschen „bessere Beziehungen“ zu Israel. Danach kam erneut eine Phase der Ernüchterung. Bis 1998 war dieser Anteil auf 72 % zurückgegangen. Nein, Deutschland habe keine „besondere Pflichten gegenüber Israel“, meinten im Januar 1996 69 % der Deutschen in einer FORSA-Umfrage (Die Woche, 26.1.1996). Bei den 14bis 25-Jährigen hatten dies im April 1995 „nur“ 56 % so gesehen (FORSA, Die Woche, 5.5. 1995). Bei einer Ende Oktober 2000 durchgeführten FORSA-Umfrage meinten 45 % der Befragten, dass Deutschland eine stärkere Rolle als Vermittler in Nahost spielen sollte. 51 % der Deutschen lehnten das ab. Anhänger der SPD und Grünen sowie Jugendliche sprachen sich eher für mehr Vermittlung aus (Die Welt, 28.10.2000). Und tatsächlich: 2000 und 2001 begann der „grüne“ Außenminister Fischer mit einer Serie von Nahost-Reisen – mit Zustim-

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mung nicht nur der USA und der EU-Partner, sondern auch mit steigender Popularität zuhause – eine solche Rolle zu übernehmen. Seit Oktober 2000, also seit Ausbruch der Zweiten (el-Akza)-Intifada, hat sich das Image Israels in der deutschen Gesellschaft (und Politik!) dramatisch verschlechtert. In kaum einem Politikfeld herrschte Übereinstimmung. Für einen Stop europäischer Waffenexporte nach Israel „bis sich die Lage im Nahen Osten entspannt hat“? sprachen sich im April 2002 rund 85 % der Deutschen aus, und 10 % sagten nein (EMNID, in: Die Welt, 11.4.2002). Auffallend ist die deutsch-israelische Asymmetrie: Für „nicht gerechtfertigt“ hielten 73 % der Deutschen Israels große Militäraktion „Operation Schutzwall“ im Westjordanland gegen die Palästinenser (EMNID, in: Die Welt, 5.4.2002). In Israel sprachen sich 72 % dafür aus (Die Welt, 6.4.2002). „Anti-israelisch“ ist die deutsche Öffentlichkeit nicht, sie hält Distanz, sowohl zu Israel als auch zu den Palästinensern. Im Dezember 2003 gaben 18 % (Juni 2002: 9 %!) der Deutschen Israel die Schuld an der nahöstlichen Eskalation, 4 % den Palästinensern und 71 % „beiden Seiten gleichermaßen“ (EMNID, 19. 12. 2003). Dass Kritik an Israel erlaubt sei, sagten im Juni 2002, EMNID zufolge, 70 % der Deutschen, während 29 % meinten, „Zurückhaltung“ sei gefordert. Kein Zweifel: Nicht wegen, sondern trotz der Bemühungen aller verantwortlichen Parteien geht seit Jahren die öffentliche Meinung Deutschlands auf Distanz zu Israel. Selbst während des Friedensprozesses unter Rabin und Peres (die auch eine besonders deutschfreundliche Politik betrieben) nahm die Sympathie für Israel nicht wirklich zu. Zu einem in der Ära Netanjahu von Likud und Religiösen geführten Israel vergrößerte sich der Abstand aus drei Gründen: Erstens lehnt die Mehrheit der Deutschen eine betont nationale (um nicht zu sagen nationalistische) Politik ab. Zweitens hat man hier wenig Sympathie für die Verknüpfung von (orthodoxer oder nationalreligiöser) Religion und Politik. Drittens stößt die vom Likud besonders bevorzugte Politik militärischer Abschreckung nicht gerade auf lebhafte Zustimmung in Deutschland. Wie steht es mit der Einschätzung der deutsch-israelischen Beziehungen in Israel? Bei der Umfrage im April 1994 fand man unter der jüngsten Altersgruppe (18–29 Jahre) am seltensten die Antwort „normal“. Es waren 54 %. Auch 1998 waren gerade die Jugendlichen Israels Deutschland gegenüber nicht sonderlich aufgeschlossen. Eine Umfrage der FriedrichEbert-Stiftung (mit dem Israel Institute for Economic and Social Research, Prof. Roby Nathanson) mit Jugendlichen im Alter von 15 bis 18 Jahren war im Frühjahr 1998 wenig ermutigend. Dass Deutschland „heute zu den Freunden Israels zählt“, meinten nur 8 % der jüdischen und 23 % der arabisch-israelischen Jugendlichen. Nur 12 % der jüdischen und 23 % der arabischen Jugend glaubten, dass Deutschland nicht „abgrundtief fremdenfeindlich“ sei. Je 41 % glaubten, dass das Naziregime wieder in Deutschland errichtet werden könne. Und das alles, obwohl 53 % der jüdischen und 66 % der arabischen Jugendlichen Deutschland für eine „aufgeklärte Demokratie wie England, Frankreich und Italien“ hielten (Friedrich-EbertStiftung 1998). Insgesamt bezeichneten 1998 zwischen 55 % und 60 % aller Israelis die Beziehungen zu Deutschland als „normal“. Bis Oktober 2002 stieg dieser Anteil auf den bisherigen Höchstwert von 71 %, um allerdings bis März 2004 auf nur noch knapp 58 % zurückzufallen. In diesem dramatischen Einbruch einen Reflex auf die distanziertere Haltung der rot-grünen Bundesregierung unter Gerhard Schröder zu Israel sowie speziell auf deren Politik in der Frage der Bekämpfung des islamistischen Terrors und des irakischen Diktators Saddam Hussein in

Israel

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den Jahren 2003 und 2004 zu erkennen, liegt nahe. Mit Sicherheit wird sich dies freilich erst vor dem Hintergrund der weiteren Entwicklung beurteilen lassen. Inwieweit unterscheidet die israelische Öffentlichkeit zwischen dem „alten“ und dem gegenwärtigen Deutschland? Bei der Umfrage 1994 gab es den niedrigsten Zustimmungswert bei der Frage: „Ist Ihrer Meinung nach das heutige Deutschland ein ,anderes Deutschland‘?“ unter den ältesten Befragten (60+ Jahre): 47 %. In der Altersgruppe 18–29 Jahre waren es 59 %, unter den orientalischen Juden 58 % und bei den euro-amerikanischen 55 %. Die Holocaust-Prägung wirkt demnach auch bei Israelis afro-asiatischer Herkunft (Zimmermann 1995). Im Jahr 1996 sahen weltliche Israelis (70 %) eher ein „anderes Deutschland“ als Nationalreligiöse (40 %) oder gar Orthodoxe (10 %). Und auch 1997/98 wurde deutlich, dass die orientalischen Israelis das Negative an den Beziehungen zu Deutschland nicht dramatisch anders als die Aschkenasim sahen. Auch bei der PORI-Umfrage im November 2000 stimmten bei derselben Frage noch 70 % zu. Im März 2004 machte sich allerdings auch hier der Stimmungsumschwung bemerkbar, der bereits bei der Frage nach der „Normalität der Beziehungen“ erkennbar war. Auffallend parallel zu dieser Frage antworteten auch auf die Frage, ob Deutschland heute ein „anderes“ Deutschland sei, im März 2004 nur noch 58 % der Befragten mit „Ja.“ Zum ersten Mal bekundeten weniger euro-amerikanische Israelis (53,7 %) diese Meinung als Orientalen (55,6 % – PORI-Umfragen für Moshe Zimmermann, zuletzt März 2004). Die von der deutschen fundamental abweichende Haltung der öffentlichen Meinung in Israel zum Irak-Engagement der Vereinigten Staaten kommt in diesen Werten deutlich zum Ausdruck. Inwieweit diese Irritationen von Dauer sind, wird die Zukunft zeigen müssen. Eine im Oktober und November 1999 im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung durchgeführte Umfrage über Deutschland (Ebert-Stiftung 2000: 29–40) zeigte, wie weitgehend unaufgeregt und entspannt der Großteil der erwachsenen Bevölkerung Israels (ab 18 Jahre) das einstige „Land der Mörder“ sah. 82 % der Israelis nannten das Verhältnis zwischen Israel und Deutschland „sehr gut“, „gut“ oder „ziemlich gut“. 51 % glaubten nicht, dass der Antisemitismus in Deutschland ausgeprägter als in anderen europäischen Staaten sei. Dass die deutsche Einheit die „Gefahr des Entstehens einer neuen Naziherrschaft in Deutschland“ vergrößert habe, meinten nur 36 %. Entsprechende Befürchtungen waren bei den Entscheidungsträgern erheblich ausgeprägter. Ebenso präsentierten sich religiöse Israelis weniger entspannt. „Dass mehr als die Hälfte der Deutschen antisemitisch ist“, glaubten 69 % der orthodoxen, 53 % der religiösen, 46 % der traditionellen und nur 32 % der weltlichen Juden in Israel. Je religiöser die jüdischen Israelis sind, desto distanzierter ist ihr Position den Deutschen gegenüber. Diese Formel muss man kennen, wenn man das deutsch-israelische Verhältnis verstehen will.

8.2.2 Unterschiedliche Lehren aus der Geschichte Gerade an der unterschiedlichen Beurteilung des Irak-Krieges des Jahres 2003 zeigt sich eine Grunddifferenz zwischen deutschem und israelischem Politikverständnis. Beide Länder haben die für sie jeweils richtigen Lehren aus der Geschichte gezogen. Muss für Deutschland, nicht zuletzt aufgrund der historischen Erfahrungen des 20. Jahrhunderts, Gewalt als Mittel der Politik tabu sein, gilt für Israel als Staat eines über fast 2000 Jahre hinweg verfolgten Volkes Wehrhaftigkeit als unabdingbare Voraussetzung, um zu überleben. Wehrhaftigkeit bedeutet aber für Israel, Gewalt notfalls auch anzuwenden – eine Lehre aus der Geschichte, die in der

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deutschen Öffentlichkeit und in der deutschen Politik verständlicherweise abgelehnt wird (Wolffsohn 2001). In diesen fundamental verschiedenen politischen Koordinatensystemen liegt am Ende des 20. und am Beginn des 21. Jahrhunderts der eigentliche Grund gegenseitigen Unverständnisses, wie es in den Umfragedaten zum Ausdruck kommt. Diese Differenz als eine historisch gewachsene zu erkennen und zu tolerieren, sie der jeweils eigenen Öffentlichkeit zu vermitteln, um daraus erwachsende Vorurteile abzubauen, sowie auf der Grundlage dieser Einsicht eine ehrliche Politik zu gestalten, die unterschiedliche Positionen nicht kaschiert, sie jedoch mit Blick auf die gemeinsame, „unnormale“ Vergangenheit behutsam zu vereinbaren sucht, wird die zentrale Aufgabe im zukünftigen Verhältnis zwischen Deutschland und Israel sein müssen.

Weiterführende Literatur Jelinek, Yeshayahu A. (2004), Deutschland und Israel 1945–1965. Ein neurotisches Verhältnis, München: R. Oldenbourg. Die derzeit maßgebliche Darstellung der Beziehungen zwischen 1945 und 1965. Jelinek, Yeshayahu A. (Hrsg.) (1997), Zwischen Moral und Realpolitik. Deutsch-israelische Beziehungen 1945–1965, Schriftenreihe des Instituts für Deutsche Geschichte, Universität Tel Aviv, Gerlingen: Bleicher Verlag. Handliche Zusammenstellung zentraler Dokumente. Vogel, Rolf (Hrsg.) (1987–1990), Der deutsch-israelische Dialog. Dokumentation eines erregenden Kapitels deutscher Außenpolitik, 8 Bände, München/New York/London/Paris: K.G. Saur. Band I-III: Politik, 1987/1988; Bd. 4/5: Wirtschaft/Landwirtschaft, 1989; Bd. 6–8: Kultur, 1989/1990. Grundlegende Zusammenstellung außenpolitischer Akten. Weingardt, Markus A. (2002), Deutsche Israel- und Nahost-Politik. Die Geschichte einer Gratwanderung seit 1949, Frankfurt/M. u.a.: Campus Verlag. Gesamtdarstellung der Beziehungen bis zum Jahr 2000, allerdings nicht aus den primären Archivquellen gearbeitet. Das wichtigste Aktenmaterial wird sukzessive publiziert in den Reihen: Akten zur Auswärtigen Politik der Bundesrepublik Deutschland (AAPD), zuletzt Jahrgang 1974, sowie Documents on the Foreign Policy of Israel, Jahrgänge 1948–1960. Hilfreich ist auch die Serie der US-Akten Foreign Relations of the United States of America (FRUS). Eine Zeittafel zu den deutsch-israelischen Beziehungen stellt die „Deutsch-Israelische Gesellschaft“ auf Ihren Webseiten bereit: http://www.deutsch-israelische-gesellschaft.de.

Maghreb-Staaten

Staaten und Tobias Maghreb-Staaten Schumacher Regionen

1. Einleitung Während des Kalten Krieges standen die Beziehungen der Bundesrepublik zu den an der Schnittstelle zwischen Europa, Afrika und dem arabischen Raum gelegenen nordafrikanischen Ländern Algerien, Marokko und Tunesien im Schatten des weltumspannenden Systemantagonismus sowie der relations privilégiées Frankreichs zu seinen ehemaligen Gebieten. Aktives deutsches Engagement im südlichen Mittelmeerraum beschränkte sich angesichts des moralischen Imperativs der Vergangenheit lange Zeit überwiegend auf Israel (¡ Israel), während den drei Staaten des inneren Maghreb nur eine untergeordnete außenpolitische Bedeutung beigemessen wurde. Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts und insbesondere seit den Terroranschlägen am 11. September 2001, am 11. April 2002, am 16. Mai 2003 und am 11. März 2004 in New York und Washington, sowie auf Djerba, in Casablanca und Madrid ist die Region zwischen Tarfaya im marokkanischen Westen und Sfax im tunesischen Osten jedoch sukzessive in den Blickwinkel bundesdeutscher Außenpolitik gerückt. Zwar hat sich seither kein grundlegender Paradigmenwechsel der deutschen Nordafrika-Politik vollzogen. Dennoch deuten die seit 1991 verfassten konzeptionellen Überlegungen des Auswärtigen Amtes (AA), des Bundesministeriums für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und einzelner Bundestagsfraktionen sowie eine relativ ausgeprägte Besuchsdiplomatie auf ein wachsendes Interesse an der Region hin. Seit der Konferenz von Barcelona, auf der am 27./28. 11.1995 die Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP) geschaffen wurde, sind die deutschmaghrebinischen Beziehungen, in deren Mittelpunkt die handels- und entwicklungspolitische Zusammenarbeit stehen, überdies noch stärker als zuvor in den EU-europäischen Kontext eingebettet und von diesem mittlerweile kaum zu trennen.

2. Zwischen Kontinuität und Neuorientierung 2.1 Neue Herausforderungen und widerstreitende deutsche Interessen Das Ende des Ost-West-Konflikts, die den zweiten Golfkrieg begleitende antiwestliche Stimmung in allen drei Maghreb-Staaten, der Ausbruch der inneralgerischen Gewalttätigkeiten zwischen radikalislamischen Fundamentalisten und der Staatsmacht im Gefolge des abgebrochenen zweiten Parlamentswahlgangs im Januar 1992 sowie der Bombenanschlag auf eine überwiegend von deutschen Touristen besuchte jüdische Synagoge auf der tunesischen Ferieninsel Djerba Anfang April 2002 haben das in Nordafrika schwelende Konfliktpotenzial für die deutsche Öffentlichkeit und den (außen-)politischen Entscheidungsapparat der wiederverei-

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Staaten und Regionen

nigten Bundesrepublik deutlich sichtbar werden lassen. Basierend auf der bereits in der KSZE-Schlussakte von Helsinki 1975 festgeschriebenen Überzeugung, dass die Sicherheit Europas und Deutschlands mit der sicherheitspolitischen Lage im Mittelmeerraum eng verbunden ist, überwiegen seit dem Beginn der neunziger Jahre in Bonn/Berlin Bedrohungsperzeptionen, in denen die Maghreb-Region nicht länger als „Zwischenzone“, sondern als Hort der Instabilität aufgefasst wird. Das sowohl von der christlich-liberalen Regierungskoalition als auch der rot-grünen Bundesregierung formulierte sowie in zahlreichen Bundestagsdebatten thematisierte Problemtableau im Maghreb kreist im Wesentlichen um die Defizite in den Sachbereichen Wohlfahrt und Sicherheit. Aus Sicht der deutschen Außenpolitik herausragend ist das demografische Wachstum in allen drei Ländern sowie das Anwachsen islamistischer Bewegungen. Wie aus Tabelle 1 hervorgeht ist die Bevölkerung zwischen 1975 und 2003 in Algerien um nahezu 100 Prozent, in Marokko um ca. 79 Prozent und in Tunesien um ca. 74 Prozent gewachsen. Projektionen des UNDP zufolge wird sie bis 2015 um durchschnittlich ca. 1,3 Prozent pro Jahr ansteigen. Tabelle 1: Demographische Daten der drei Maghreb-Staaten Gesamtbevölkerung (in Mio.)

Algerien Marokko Tunesien

Jährliches Bevölkerungswachstum (in %)

Städtische Bevölkerung

Bevölkerung nach Altersgruppen (in %)

1975

2003

2015

1975– 2003

2003– 2015

1975

2003

2015

< 15 Jahren

15–64 Jahre

≥ 65 Jahre

16,0 17,3 5,7

31,9 30,6 9,9

38,1 36,2 11,1

2,5 2,0 2,0

1,5 1,4 1,0

40,3 37,8 49,9

58,8 57,4 63,7

65,3 64,8 68,1

31,2 31,9 27,5

65,2 64,2 67,5

3,6 3,9 5,0

Quelle: UNDP: Bericht über die menschliche Entwicklung 2005.

Dieser Bevölkerungsanstieg, der zu einer ausgeprägten Landflucht, zu sinkenden Erträgen im Landwirtschaftssektor und zur Entstehung slumartiger Vorstädte geführt hat, absorbiert nicht nur das wirtschaftliche Wachstum (∅ BIP-Wachstum pro Kopf 1990–2003: Algerien 0,6 %, Marokko 1,0 %, Tunesien 3,1 %). Vielmehr hat er bereits zu einer von den jeweiligen Volkswirtschaften nicht zu deckenden Beschäftigungsnachfrage, zur gesellschaftlichen Polarisierung und zu einer Zunahme sozialer Konflikte geführt. Bedingt durch das in allen drei Staaten ausgeprägte Demokratiedefizit und die Existenz autoritärer, neopatrimonial verfasster Herrschaftsapparate hat sich eine Erosion der politischen Legitimitätsbasis vollzogen, die mit einem Anwachsen islamisch-fundamentalistischer Bewegungen einhergeht (Schumacher 2006). In Marokko und Tunesien führt deren Bekämpfung vereinzelt zu gewaltsamen Übergriffen der Sicherheitsbehörden und hat insbesondere in Tunesien den Weg für politische Reformen verbaut (Werenfels 2005). Algerien hingegen ist zwischen 1992 und 2002 gar in einen bürgerkriegsähnlichen Zustand gefallen, der Schätzungen zufolge zwischen 80.000 und 140.000 Menschenleben gekostet hat. Diese Mischung aus latenten und manifesten Krisensymptomen hat sich bislang in unkontrollierten Migrationsbewegungen nach Europa und somit auch nach Deutschland, in dem offiziell allerdings lediglich ca. 122.000 Menschen nordafrikanischer Herkunft leben, ausgedrückt. Obwohl aus dieser Gemengelage an Herausforderungen für die Bundesrepublik bislang kein direktes Risiko einer Sicherheitsreduktion im engeren Sinne erwachsen ist, begann sich die deutsche Außenpolitik nach 1989/91 graduell auf die Entwicklungen am südwestlichen Mittelmeerrand einzustellen. Diese Sensibilisierung entspringt weniger einer neu entdeckten Affinität zum Mittelmeerraum. Sie resultiert aus der strategischen

Maghreb-Staaten

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Überlegung heraus sowohl einer Externalisierung der skizzierten Problem- und Konfliktfelder vorzubeugen als auch der vielzitierten Aufgabenteilung entgegenzuwirken, wonach Deutschland für die mittel- und osteuropäischen Reformstaaten und Frankreich und Spanien für den Maghreb verantwortlich seien. Neben dem begründeten Eigeninteresse an Ordnung und Stabilität in Algerien, Marokko und Tunesien als Voraussetzung einer regionalen Entwicklung, welche die deutsche und europäische Sicherheit nicht gefährdet, lassen sich in den neunziger Jahren vier Schwerpunktbereiche deutscher Nordafrika-Politik erkennen (Vollmar-Libal 1994: 111f.): > Verringerung des Wirtschaftsgefälles und Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung; > Eindämmung des Migrationspotenzials; > Unterstützung beim Aufbau und der Etablierung demokratischer Strukturen und pluralistischer Gesellschaftsformen; > Respektierung der Menschenrechte. Bei der Umsetzung dieser Ziele besteht jedoch eine deutliche Kluft zwischen Anspruch und Wirklichkeit. Das ist zum einen auf das Fehlen einer gemeinsamen geschichtlichen Dimension als strukturellem Einflussfaktor zurückzuführen. Abgesehen von der deutschen Offensive in Nordafrika während des Zweiten Weltkriegs nahm sich der Stellenwert der Maghreb-Region für Deutschland bis 1989/91 stets bescheiden aus. Zum anderen wurde der Handlungskorridor für ein verstärktes Engagement im Maghreb durch die von der algerischen Staatsmacht verordnete Beendigung des erst kurz zuvor eingeleiteten Prozesses der politischen Liberalisierung und dem daraus resultierenden Ausbruch der Feindseligkeiten 1992 deutlich enger (Steinbach 1998: 30). Dies hat sich insbesondere auf den angestrebten Beitrag zur Demokratisierung und in der Menschenrechtsfrage ausgewirkt. Da neben Algerien auch die Regime in Marokko und Tunesien aus Furcht vor einem Übergreifen des islamistischen Terrors die innenpolitischen Freiräume massiv eingeschränkt haben und regelmäßig auf den zunehmenden Entzug politischer Rechte sowie der Bürger- und Freiheitsrechte in allen drei Ländern hingewiesen wird (www.freedomhouse.org), ist aus Sicht der Bundesrepublik deutlicher Handlungs- und Dialogbedarf gegeben. Im Rahmen bilateraler gouvernementaler Konsultationen, wie bspw. beim Treffen von Joschka Fischer mit dem tunesischen Außenminister Ben Yahia in Berlin Ende April 2001 oder wie beim Besuch des früheren Staatsministers im AA, Zöpel, in Rabat nur wenige Tage später, wird zwar immer wieder versucht, die unter anderem auch in den Menschenrechtsberichten der rot-grünen Bundesregierung aufgeführten Defizite zu thematisieren. Dies wird aber allzu oft von den herrschenden Eliten (insbesondere in Algerien) als Einmischung in innere Angelegenheiten oder aber mit dem Verweis auf die Unvereinbarkeit westlicher Demokratieverständnisse und kultureller, genuin maghrebinischer Spezifika abgetan. Für die deutsche Außenpolitik gegenüber den drei Maghreb-Staaten hat sich daraus seither ein Glaubwürdigkeitsproblem entwickelt. Einerseits erhebt sie den Anspruch Menschenrechtsverletzungen entgegenzuwirken und demokratische Verhältnisse zu fördern – dies hat bspw. der ehemalige Staatsminister im AA, Schäfer, in einer Bundestagsdebatte über die Grundlagen deutscher Mittelmeer-Politik im März 1993 deutlich gemacht (Deutscher Bundestag 12. WP, 146. Sitzung, 11.03.1993: 12592). Andererseits scheint es, als hielte sie an den für diese Verstöße verantwortlichen Regierungen als Partnern fest, solange damit eine Machtübernahme islamistischer Parteien verhindert wird. Das wurde nicht nur beim Staatsbesuch des früheren Bundeskanzlers Kohl Ende Mai 1996 in Marokko offenkundig, als er das alaouitische Königreich als Stabilitätsfaktor in Nordafrika bezeichnete. Auch auf den zahlreichen Reisen des frü-

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heren Staatssekretärs im AA, Hoyer, zwischen 1996 und 1998 nach Algerien – die angeblich nicht der Unterstützung des zwischenzeitlich errichteten (illegitimen) algerischen Staatsrates, sondern der Solidarität mit dem algerischen Volk dienten – sowie während des Besuchs des algerischen Staatspräsidenten Bouteflika in Berlin im April 2001 und des ehemaligen Bundeskanzlers Schröder in Algiers im Oktober 2004 kam es zu Solidaritätsbekundungen seitens der Bundesregierung. Ferner hat insbesondere die christlich-liberale Koalition in der ersten Hälfte der neunziger Jahre die marokkanischen und tunesischen Sicherheitskräfte durch Ausbildungslehrgänge und die Überlassung von Material aus NVA-Beständen unterstützt, obwohl gerade jene nach Berichten von internationalen Menschenrechtsorganisationen – vor allem in Tunesien – immer wieder für Menschenrechtsverletzungen verantwortlich gemacht wurden.

2.2 Außenwirtschaftsbeziehungen Ausgehend vom Primat der Wohlfahrtsoptimierung betreibt die Bundesrepublik gegenüber den Maghreb-Staaten auch nach dem Ende des Ost-West-Konflikts eine außenhandelsintensive Wirtschaftspolitik. Die Interdependenz im bilateralen Warenverkehr ist jedoch unterschiedlich ausgeprägt. Während die Bundesrepublik für alle drei Staaten zu den vier wichtigsten Handelspartnern zählt, ist der handelspolitische Stellenwert Algeriens, Marokkos und Tunesiens gemessen am gesamten Außenhandel für Deutschland von untergeordneter Bedeutung. 1989 betrug der Anteil des gemeinsam mit den Maghreb-Ländern erwirtschafteten Handelsvolumens an den weltweit von Deutschland ein- und ausgeführten Gütern 0,54 Prozent und ist bis zum Jahr 2000 auf 0,49 Prozent gesunken. Länderspezifisch und in absoluten Zahlen sowie Sektoren ausgedrückt, ergibt sich folgendes Bild der Außenwirtschaftsbeziehungen: Zwischen 1990 und 2000, vor allem aber nach dem Ausbruch der inneralgerischen Gewalttätigkeiten 1992 sind die Ausfuhren nach Algerien deutlich zurückgegangen. Das Exportvolumen, das sich überwiegend aus Maschinen, Fahrzeugen, elektronischen, chemischen und pharmazeutischen Erzeugnissen zusammensetzt, hat sich aber seither wertmäßig wieder deutlich erhöht und wies 2004 einen Betrag von 974,8 Mio. € auf. Bei den Einfuhren, die aufgrund des ca. 95%-igen Anteils von den für Deutschland wichtigen Hydrokarbonprodukten lange Zeit einen höheren Wert als die nach Algerien ausgeführten Güter hatten, ergibt sich hingegen ein gemischtes Bild. In Abhängigkeit von dem auf dem Weltmarkt gehandelten Rohölpreis stieg der Wert der Einfuhren aus Algerien zwischen 1989 und 1992 um 62 Prozent an, fiel danach aber bis 1999 mit 1.259,8 Mio. DM auf ein Rekordtief. Erst der jüngste Preisanstieg bei Kohlenwasserstoffen sowie eine Erhöhung der Fördermengen haben 2000 zu einem neuen Importrekord geführt, der mit 3.420,2 Mio. DM zu beziffern war. Im Zuge der deutlichen Exportzuwächse seit dem Ende des algerischen Bürgerkrieges haben sich die bilateralen Handelsbeziehungen in den letzten drei Jahren aber stabilisiert wobei Deutschland gar mittlerweile sogar einen Handelsbilanzüberschuss von ca. 150 Mio. € (2004) erwirtschaftet. Einhergehend mit der sich seit 1999 graduell beruhigenden sicherheitspolitischen Lage in Algerien ist bei der deutschen Großindustrie, deren Nordafrika- und Nahost-Initiative seit Mai 1997 regelmäßig zu Konsultationen mit den großen Staatsholdings im Rahmen des Forum Algéro-Allemand des Affaires (F3A) zusammenkommt, ein zunehmendes Investitionsinteresse erkennbar. Auf der Grundlage des bestehenden Investitionsschutz- und -förderabkommens haben sich mittlerweile unter anderem Konzerne wie Siemens, Bayer, BASF, Henkel und Lin-

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de zu einem Engagement in Algerien bereit gefunden. Insbesondere die Aktivitäten der Linde-Gruppe ragen dabei heraus, konnte sich das Unternehmen doch erst vor wenigen Jahren im Zuge einer Ausschreibung der algerischen Sonatrach für den Bau einer Helium-Anlage im Wert von ca. 80 Mio. US-$ in Skikda gegen britische und amerikanische Konkurrenten durchsetzen. Ferner wird der Wirtschaftsstandort Algerien mittlerweile von deutschen Firmenvertretern vielfach positiver bewertet als die beiden anderen nordafrikanischen Märkte, die häufig entweder als zu klein (Tunesien) oder gar als stagnierend (Marokko) wahrgenommen werden. Tabelle 2: Handelsbilanz der BRD mit den drei Maghreb-Staaten, in Mio. DM/Mio. € (2004) Algerien 1989 1990 1995 2000 2004

–8,6 –71,1 –601,5 –2.233,1 151,4

Marokko

Tunesien

117,3 160,3 147,0 370,4 523,3

92,9 83,9 –37,7 112,0 109,7

Quelle: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch, diverse Ausgaben.

Diese Einschätzung spiegelt sich auch in den deutsch-marokkanischen Handelsbeziehungen wider, die seit dem Strukturbruch von 1989/91 durchaus stabil geblieben sind, sich aber auch kaum ausgeweitet haben. Zwar hat die Bundesrepublik, bei der der marokkanische Staat mit ca. 6 Prozent der gesamten marokkanischen Auslandsschulden verschuldet ist bis 2004 den bestehenden Handelsbilanzüberschuss auf ca. 523 Mio. € ausbauen und deutliche Exportund Importzuwächse verzeichnen können. Das überdeckt aber nicht, dass sowohl die Einfuhren, die sich auf Teppiche, Textilien, Fruchtsäfte, Frühgemüse, Obst, Fischkonserven, Phosphatprodukte, Kupfer und Blei beschränken als auch die Ausfuhren (Maschinen, Schiffe, Stahl, chemische, plastische und elektrotechnische Erzeugnisse) unter Berücksichtigung der Preisentwicklung weitgehend auf dem selben Wertniveau geblieben sind. Die bestehenden bilateralen Abkommen zur Vermeidung von Doppelbesteuerung, zur Investitionsförderung sowie zur gegenseitigen Rechtshilfe bei Handels- und Zivilangelegenheiten haben dazu beigetragen, dass sich gegenwärtig ca. 80 deutsche Unternehmen in Marokko befinden, die bis 2001 ein Investitionsvolumen von insgesamt ca. 650 Mio. DM aufgebracht haben. Der Vergleich mit den Investitionen spanischer Unternehmen, die sich allein im Zeitraum 1988–1997 auf ca. 607 Mio. DM belaufen, relativiert diesen Betrag aber erheblich und verdeutlicht, dass das marokkanische Königreich nur in der Peripherie deutscher Investitionsinteressen steht (Schumacher 2005a). Wirklich dynamisch hat sich demgegenüber nur der bilaterale Warenverkehr mit Tunesien entwickelt. Bei den aus Textilien, Erdöl- und Phosphatprodukten bestehenden Einfuhren, die aufgrund der Ölpreisschwankungen in unregelmäßigen Abständen einen höheren Wert als die nach Tunesien gelieferten Güter einnehmen ist es ebenso wie bei den deutschen Ausfuhren nach dem Ende des Kalten Krieges zu einer Verdoppelung gekommen. 1989 betrug der Wert der auf Tunesien entfallenden Exporte 932,6 Mio. DM, fünfzehn Jahre später 946,5 Mio. €. Die deutschen Importe stiegen von 839,7 Mio. DM 1989 auf 836,8 Mio. € im Jahr 2004 an. Dabei entfallen ca. 80 Prozent der aus Tunesien stammenden Einfuhren und ca. 40 Prozent der deutschen Exporte auf tunesische Lohnveredelungsbetriebe bzw. auf Unternehmen mit

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deutscher Kapitalbeteiligung in Tunesien. Letztere sind aufgrund der ihnen eingeräumten Steuerfreiheit von ca. 130 im Jahr 1991 auf über 250 angewachsen und haben insbesondere in den Sektoren Textil- und Lederverarbeitung und elektronische Bauteile investiert.

2.3 Entwicklungspolitische und kulturelle Zusammenarbeit Die deutsch-marokkanische und bedingt auch die deutsch-tunesische Entwicklungszusammenarbeit (EZ) (¡ Entwicklungspolitik) stehen im Mittelpunkt der seit Beginn der sechziger Jahre vollzogenen entwicklungspolitischen Aktivitäten der BRD im Maghreb. Um einen Beitrag zur Verminderung der Armut und des Migrationsdrucks zu leisten wurden Marokko, das vom Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) als Schwerpunktpartnerland geführt wird, bis Ende 2001 insgesamt 2,96 Mrd. DM und Tunesien 2,483 Mrd. DM für Vorhaben der Finanziellen und Technischen Zusammenarbeit zugesagt. Wengleich die Transferleistungen immer wieder den Official Development Aid (ODA-)Kriterien der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit für die OECD-Länder, die ein Zuschusselement von 25 Prozent vorsehen, widersprachen, ist Deutschland mit einem durchschnittlichen Anteil von ca. 15 bzw. ca. 14 Prozent an den ODA-Bruttoleistungen aller bilateralen Geber in den neunziger Jahren für Marokko zum zweitwichtigsten und für Tunesien zum drittwichtigsten Geber geworden. Mit beiden Staaten war die EZ bis Ende der achtziger Jahre auf ein breites Spektrum von Ansatzpunkten ausgerichtet und wurde dabei auch von den politischen Stiftungen unterstützt. Während letztere seit 1989/91 in Marokko den Dezentralisierungsprozess und die Förderung von Institutionen der Zivilgesellschaft unterstützen und in Tunesien bei der Frauenförderung sowie in Fragen der Verwaltungsreform aktiv sind, lässt sich bei der transgouvernementalen EZ eine Konzentration auf Projekte im Bereich der Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung, des Umwelt- und Ressourcenschutzes, der Wirtschaftsförderung (inkl. berufliche Bildung) sowie der Landwirtschaft und der ländlichen Entwicklung beobachten. Im Juni 2001 sind diese Schwerpunktbereiche im Rahmen der deutsch-tunesischen EZ abermals reduziert worden und haben sich in den Jahren danach nur noch auf die Sektoren Umweltschutz und Wirtschaftsförderung beschränkt. Mit beiden Staaten ist die EZ, trotz immer wieder auftretender administrativer Schwierigkeiten und Verzögerungen bei der Mittelfreigabe bislang relativ erfolgreich verlaufen. Die EZ mit Algerien ist hingegen in ihrer Wirkungskraft und Reichweite erheblich eingeschränkt. Aufgrund der innenpolitischen Lage des Landes konnten die Projekte in den Bereichen Wohnungsbau, gewerbliche Berufsausbildung und Umweltschutz zwischen 1993 und 1999 nur über das BMZ initiiert und eher schleppend durchgeführt werden. Außerdem erhält Algerien – mit Ausnahme des Jahres 1989 – bereits seit 1974 keine finanzielle Hilfe mehr und liegt mit insgesamt ca. 360 Mio. € an Mitteln für die Technische und Finanzielle Zusammenarbeit auch weit hinter den beiden anderen Maghreb-Staaten. Ein ähnliches Bild lässt sich im Hinblick auf die kulturelle Zusammenarbeit zeichnen. Mit Algerien kam sie zwischen 1993 und 1999 faktisch zum Erliegen und ist erst in den letzten Jahren unter anderem durch die Wiedereröffnung des Goethe-Institutes wieder belebt worden. Mit Marokko und Tunesien bestehen demgegenüber seit 1989 bzw. 1967 bilaterale Kulturabkommen, in denen unter anderem die Förderung der deutschen Sprache und die wissenschaftliche Zusammenarbeit im Vordergrund stehen. Den Goethe-Instituten in Casablanca, Rabat und Tunis obliegt es dabei zu ihrer Umsetzung beizutragen.

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3. Deutsch-maghrebinische Beziehungen im multilateralen Rahmen 3.1 Die EU-Mittelmeer-Politik Die Beziehungen der Bundesrepublik zu den drei Maghreb-Staaten sind eingebettet in die Mittelmeer-Politik der EU, die auf den Globalansatz von 1972 zurückgeht und seit November 1995 in der EMP fortgeführt wird (Schumacher 1998, 2005). Konzentrierte sich der approche globale unter Zugrundelegung der für alle EU-Mitgliedstaaten verbindlichen Kooperationsabkommen primär auf die Gewährung von Zollpräferenzen und die finanzielle Zusammenarbeit in Form von auf fünf Jahre ausgerichteten Finanzprotokollen, so umfasst die EMP in Analogie zum KSZE-Prozess eine weitaus umfassendere Zusammenarbeit in den drei Körben politische und sicherheitspolitische Partnerschaft, wirtschaftliche und finanzielle Partnerschaft sowie soziale und kulturelle Partnerschaft. Deutschland hat an der konzeptionellen Ausgestaltung der EMP von Beginn an mitgearbeitet und während des Gipfeltreffens der EU-Staats- und Regierungschefs am 09./10. Dezember 1994 in Essen Anteil daran gehabt, dass der Mittelmeerraum mitsamt den drei Maghreb-Staaten zum vorrangigen Gebiet von strategischer Bedeutung für die EU erklärt wurde. Dabei ging es der deutschen Bundesregierung im Gegensatz zu Spanien und Frankreich nicht darum, ein Äquivalent zur Heranführungsstrategie der mittel- und osteuropäischen Reformstaaten zu schaffen. Vielmehr sollte die politische, wirtschaftliche und soziale Bedeutung der südlichen EU-Peripherie betont und die Grundlage für ein überwiegend auf dem Grundsatz des Freihandels beruhendes und nicht zur Mitgliedschaft in die EU führendes Mittelmeer-Konzept geschaffen werden. Mit dieser Strategie hat sich die Bundesregierung weitgehend durchsetzen können. Jedoch kam es sechs Monate später, am 26./27. Juni 1995, auf dem EU-Gipfel von Cannes zwischen Bundeskanzler Kohl und dem spanischen Ministerpräsidenten Gonzalez zu einer Auseinandersetzung über die Höhe der Finanzhilfen und das Ausmaß der den Maghreb-Staaten und den übrigen Mittelmeerdrittländern (MDL) zu gewährenden Zollvergünstigungen für deren landwirtschaftliche Exportgüter. Die Bundesregierung setzte sich zusammen mit der britischen und der niederländischen Regierung mit Nachdruck gegen eine Erhöhung der Finanzhilfen und stattdessen für eine GATT-konforme Ausweitung der Handelspräferenzen für südmediterrane Agrarprodukte ein. Sie war aber bedingt durch die Androhung Spaniens, die Osterweiterung zu blockieren, mit dieser Position nicht mehrheitsfähig. Anstatt an der bisherigen Verteilung der auf die mittel- und osteuropäischen Reformstaaten sowie die MDL entfallenden Finanzhilfen im Verhältnis von 5:1 festzuhalten, erwirkte Spanien eine Aufstockung der Mittel um 22 Prozent für die MDL im Vergleich zu lediglich 8 Prozent für Mittel- und Osteuropa. Für den Zeitraum 1995–2000 entfiel auf die MaghrebStaaten und die übrigen neun MDL im EU-Rahmen somit ein Betrag von 4,685 Mrd. ECU, der aber aufgrund einer Vielzahl komplexer EU-interner Strukturschwächen sowie aufgrund von in den MDL zu suchenden Ursachen nur zu 29,3 Prozent ausgeschöpft wurde (Schumacher 2005a: 310ff.). Im Hinblick auf die Periode 2000–2006 bedurfte es im Ministerrat abermals zäher Verhandlungen bis sich die Bundesregierung mit den 14 Regierungen schließlich auf den Indikativ-Betrag von 5,35 Mrd. € sowie auf Kredite der Europäischen Investitionsbank in Höhe von 7,4 Mio. € verständigen konnte.

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Der von Deutschland präferierten Ausweitung des Handels mit Agrarprodukten insbesondere aus Marokko und Tunesien stehen bis in die Gegenwart noch immer die überwiegend nicht-tarifären Handelshemmnisse in den für die südlichen EU-Staaten sensitiven Produktsparten entgegen. Vor dem Hintergrund, dass die Maghreb-Staaten ca. zwei Drittel ihres Außenhandels mit der EU abwickeln, die Ausfuhr ihrer wettbewerbsfähigen Agrarprodukte aber durch die Gemeinsame Agrarpolitik der EU erheblich eingeschränkt wird (Schumacher 1998: 127ff., 2005b: 472ff.), ähnelt die Handelsbilanz der EU mit Algerien, Marokko und Tunesien jener Deutschlands. Das heißt, im Warenverkehr mit Marokko und Tunesien erzielt die EU regelmäßig einen Handelsbilanzüberschuss, der sich 2001 auf 1.230 Mio. € (Marokko) bzw. 1.788 Mio. € (Tunesien) belief, während der Handel mit Algerien bedingt durch die Hydrokarboneinfuhren über die gesamten neunziger Jahre bis in die Gegenwart hinein konstant defizitär blieb. Im Rahmen der EPZ/GASP hat Deutschland stets an den Gemeinsamen Erklärungen gegenüber den Maghreb-Staaten mitgewirkt. Bis 1992 bezogen diese sich überwiegend auf den Westsahara-Konflikt, in dem die BRD eine strikte Neutralitäts- und Nichteinmischungspolitik verfolgt und die vom früheren US-amerikanischen Außenminister und ehemaligen UNSonderbeauftragten James Baker ausgearbeiteten Friedenspläne unterstützt. Seit Abbruch der algerischen Parlamentswahl im Januar 1992 beziehen sich die wenigen einschlägigen Erklärungen bis 2002 aber hauptsächlich auf die innenpolitische Lage in Algerien. Ferner sind die Maghreb-Staaten und die übrigen MDL seit dem EU-Gipfeltreffen in Santa Maria da Feira vom 19./20. Juni 2000 Adressaten einer von Deutschland mitgetragenen Gemeinsamen Strategie, deren Umsetzung aber wie die gesamte politische und sicherheitspolitische Zusammenarbeit in der EMP durch die Stagnation im Nahost-Friedensprozess bislang erheblich behindert wird, sowie seit 2003 Zielländer der von Deutschland ebenfalls mitgetragenen Europäischen Nachbarschaftspolitik (Del Sarto/Schumacher 2005).

3.2 Die Mittelmeer-Initiativen von NATO und OSZE Zusammen mit den 18 Bündnispartnern ist die Bundesrepublik seit Mai 1995 in die NATO Mittelmeer-Initiative (¡ NATO) eingebunden, die auf Algerien, Marokko und Tunesien sowie Ägypten, Israel, Jordanien und Mauretanien ausgerichtet ist. Im Mittelpunkt der Initiative stehen regelmäßige Konsultationen über politische, soziale und wirtschaftliche Entwicklungen im Maghreb und den übrigen Staaten sowie die Schaffung von Transparenz und gegenseitigem Verständnis. Um einen Beitrag zur Stabilität in den sieben Ländern zu leisten, wird allen die Teilnahme an Schulungen in Sicherheits- und Verteidigungsfragen, in ziviler Katastrophenplanung sowie in NATO-Forschungsprojekten eröffnet. Deutschland unterstützt den Dialog zwar aktiv, steht aber einer von der italienischen und spanischen Regierung immer wieder thematisierten Ausdehnung skeptisch gegenüber. Die Bundesregierung macht nicht nur geltend, dass die NATO in den nordafrikanischen und vielen arabischen Gesellschaften noch immer als Relikt des Kalten Krieges wahrgenommen wird. Sie fürchtet auch eine mögliche Ressourcenverlagerung von Mittel- und Osteuropa sowie die Gefahr einer institutionellen und inhaltlichen Überlappung mit der EMP. Über die NATO hinaus partizipiert Deutschland als Mitglied der OSZE (¡ OSZE) auch an deren Mittelmeer-Initiative. Diese geht auf die OSZE-Konferenz von Budapest aus dem Jahr 1994 zurück und bezieht neben Ägypten, Jordanien und Israel ebenfalls alle drei

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Maghreb-Staaten ein. Ziel des Dialogs, der auf eine Initiative Frankreichs, Italiens und Spaniens zurückgeht und in dem die Rolle Deutschlands kaum über die eines weitgehend passiven Teilnehmers hinausgeht, ist die Bereitstellung von Informationen über die sicherheitspolitische, wirtschaftliche und humane Dimension von Vertrauensbildenden Maßnahmen sowie über die Arbeitsweise der OSZE. In Anbetracht der begrenzten Reichweite und Substanz des Dialogs ist er aus Sicht der Bundesregierung im Vergleich zur EMP und zur NATO-Mittelmeer-Initiative bislang jedoch nur von untergeordneter Bedeutung gewesen.

4. Stand und Perspektiven bundesdeutscher Nordafrika-Politik Zwar selbst kein Mittelmeerstaat, durch die EU-Mitgliedschaft jedoch zum mittelbaren Anrainer geworden, hat sich die Bundesrepublik in den letzten sechzehn Jahren stärker als zuvor der südlichen Peripherie Europas zugewandt. Das zunehmende Interesse deutscher Außenpolitik insbesondere an der Maghreb-Region, das sowohl im bi- als auch im multilateralen Kontext zum Ausdruck kommt und auch nach den Regierungswechseln 1998 bzw. 2005 fortbesteht, lässt sich nicht nur daran ablesen, dass die EU Ende 1997 auf Initiative des damaligen Außenministers Kinkel eine Troika-Delegation nach Algerien zu Gesprächen über die Krise im Lande entsandt und ihre dritte Euro-Mediterrane Außenminister-Konferenz im April 1999 in Stuttgart abgehalten hat (Schumacher 2005a: 254ff.). Auch die im Vorfeld des Euro-Mediterranen Gipfeltreffens im November 2005 in Barcelona von der Bundesregierung eingebrachten Vorschläge zur Weiterentwicklung der EMP, die in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre sowie insbesondere seit Ende des algerischen Bürgerkrieges zu beobachtende Intensivierung der deutsch-algerischen Beziehungen, die Intensität der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit mit Marokko sowie die Ausweitung des deutsch-nordafrikanischen Warenverkehrs sind Indikatoren für ein gestiegenes Bewusstsein der deutschen Außenpolitik für die in Nordafrika existierenden politischen und sozioökonomischen Potenziale und Defizite. Neben der handels- und entwicklungspolitischen Zusammenarbeit und den sicherheitspolitischen Aspekten, die seit Anfang der neunziger Jahre im Vordergrund deutscher außenpolitischer Erwägungen stehen, deuten sich seit dem Inkrafttreten der Europa-Mittelmeer-Abkommen mit Tunesien und Marokko am 01. März 1998 bzw. am 01. März 2000 und der anvisierten Industriegüter-Freihandelszone im Rahmen der EMP vor allem für die deutsche Exportindustrie zukünftig Wachstumschancen ab. Aber auch in anderen Politikfeldern sind die Aussichten für eine weitere Vertiefung der deutsch-maghrebinischen Beziehungen günstig. Sowohl die Deklaration von Barcelona als auch die darauf basierenden Assoziierungsverträge sind komplementär zu den auf nationaler Ebene vollzogenen Anstrengungen der Bundesrepublik und haben ihr bereits die Nutzung neuer Kooperations- und Kommunikationskanäle eröffnet. Will Deutschland aber eine glaubwürdige Außenpolitik gegenüber den drei MaghrebStaaten betreiben, so wird es in Zukunft kaum umhin kommen diese Kanäle noch effektiver zu nutzen, um zur wirtschaftlichen und sozialen Stabilisierung der drei Staaten beizutragen und damit auch dem radikalislamischen Fundamentalismus zumindest indirekt den Nährboden zu entziehen. Das beinhaltet jedoch auch die Anerkennung und Unterstützung demokratie- und reformorientierter islamistischer Parteien, das entschlossene Eintreten für die Nutzung des politischen Dialogs sowie die konsequente Anwendung und Auslegung der euro-mediterranen Assoziierungsabkommen – dies vor allem auch dann, wenn damit kurzfristig extern

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verursachte Kosten in Form von handels- und wirtschaftspolitischen Nachteilen verbunden sind.

Weiterführende Literatur Del Sarto, Raffaella/Schumacher, Tobias (2005), From EMP to ENP: What’s at Stake with the European Neighbourhood Policy towards the Southern Mediterranean?, in: The European Foreign Affairs Review 1, S. 17–38. Ausgehend von einer Analyse der Entstehungsgeschichte der Europäischen Nachbarschaftspolitik werden ihre Potenziale und Defizite für die südlichen Mitelmeeranrainer untersucht. Schumacher, Tobias (1998), Die Maghreb-Politik der Europäischen Union. Gemeinschaftliche Assoziierungspraxis gegenüber Algerien, Marokko und Tunesien, Wiesbaden: DUV. Aus einer komparativen Perspektive, welche die Maghreb-Politik im Rahmen der globalen Mittelmeer-Politik und im Kontext der EMP untersucht, wird ein gravierendes Spannungsverhältnis zwischen Anspruch und tatsächlicher Leistung der EU-Politik in den Bereichen Wirtschaft und Handel nachgewiesen. Schumacher, Tobias (2001), Maghreb-Staaten, in: Bellers, Jürgen/Benner, Thorsten/Gerke, Ines (Hrsg.), Handbuch der Außenpolitik. Von Afghanistan bis Zypern, München, Wien: R. Oldenbourg Verlag, S. 491–504. Die Außenpolitik der drei Maghreb-Staaten Algerien, Marokko und Tunesien, ihre wichtigsten bi- und multilateralen Beziehungen sowie die ihr Außenverhalten prägenden endogenen und exogenen Faktoren werden vom Zeitpunkt der Erlangung der Unabhängigkeit bis Anfang 2000 aufgearbeitet. Schumacher, Tobias (2004), Maghreb-Staaten, in: Bellers, Jürgen/Neu, Michael (Hrsg.): Handbuch der Außenwirtschaftspolitiken, Münster: Lit-Verlag, S. 165–177. Der Beitrag gibt einen umfassenden und kritischen Überblick über die Außenwirtschaftsbeziehungen Algeriens, Marokkos und Tunesiens. Schumacher, Tobias (2005a), Die Europäische Union als internationaler Akteur im südlichen Mittelmeerraum. „Actor Capability“ und EU-Mittelmeerpolitik, Baden-Baden: NOMOS. Die vor allem in der angelsächsischen Politikwissenschaft geführte Debatte um die EU als Subjekt der internationalen Beziehungen aufgreifend sowie unter Zugrundelegung des Konzepts der Actor Capability wird die Mittelmeer-Politik der EU von ihren Anfängen bis in die Gegenwart systematisch untersucht. Schumacher, Tobias (2005b), Zum Mythos des Fortschrittsoptimismus der Euro-Meditteranen Partnerschaft: Die wirtschaftspolitische Verklammerung der EU mit den Ländern des südlichen Mittelmeerraumes zwischen 1995–2005, in: Orient 3, S. 468–491. Basierend auf dem Konzept des „incomplete contracting“ analysiert der Beitrag die Beziehungen der EU zu den Staaten des südlichen Mittelmeerraumes in den Bereichen Wirtschaft und Handel und zieht eine kritische Bilanz der euro-mediterranen wirtschaftspolitischen Verklammerung seit der Entstehung des Barcelona Prozesses. Schumacher, Tobias (2005c), Europa und seine südlichen Nachbarn. Chancen und Herausforderungen für Europas Wirtschaft, Politik und Gesellschaft im Maghreb, Diskussionspapier zum dritten Deutsch-Spanischen Forum 2005, Bertelsmann Stiftung. Anlässlich des dritten Deutsch-Spanischen Forums gibt der Beitrag einen Überblick über die Beziehungen Deutschlands, Spaniens und der EU zu den drei Maghreb-Staaten Algerien, Marokko und Tunesien und entwickelt darauf aufbauend zahlreiche Reformvorschläge für die euro-maghrebinischen Beziehungen. Schumacher, Tobias (2006), Politische Entwicklungen in Nordafrika und Sudan, in: Hubel, Helmut/ Maull, Hanns W./Sandschneider, Eberhard/Schatz, Klaus-Werner Schatz/Wagner, Wolfgang (Hrsg.), Jahrbuch Internationale Politik 2003/2004, München/Wien: R. Oldenbourg Verlag, im Erscheinen. Der Beitrag beleuchtet die innen- und außenpolitischen Entwicklungen in Algerien, Marokko, Tunesien, Libyen, Ägypten und Sudan in der Zweijahresperiode 2003/2004. Steinbach, Udo (1998), Der Nahe Osten in der deutschen Außenpolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B12, S. 25–38. Kenntnisreich werden die Felder deutscher Nahost-Politik seit 1989/91 herausgearbeitet. Diese sind der Nahost-Konflikt, Nordafrika, die Golfregion sowie die deutsch-türkischen Beziehungen.

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Vollmar-Libal, Sabine (1994), Schwerpunkte deutscher Außenpolitik in der Mittelmeerregion, in: Souchon, Lennart/Potthoff, Martin (Hrsg.), Die sicherheitspolitische Lage im Mittelmeerraum, Berlin/ Bonn/Herford: Mittler, S. 111–123. Die Autorin skizziert die Haltung der schwarz-gelben Bundesregierung zu den sich im Mittelmeerraum stellenden sozioökonomischen und politischen Herausforderungen und gibt eine knappe Einführung in die Gesamtheit der deutschen bilateralen Beziehungen in dem Großraum. Werenfels, Isabel (2005), Vom Umgang mit Islamisten im Maghreb. Zwischen Einbindung und Unterdrückung, SWP-Studie S 39. Aus einer vergleichenden Perspektive analysiert die Autorin staatliche Strategien der Einbindung und Unterdrückung von Islamisten in Algerien, Marokko und Tunesien und schlussfolgert, dass die Beteiligung jener islamistischen Parteien, die den demokratischen Spielregeln verpflichtet sind, im Interesse der EU liegt.

Afrika südlich der Sahara

Staatensüdlich Afrika Siegmar und Schmidt Regionen der Sahara

1. Einleitung In diesem Beitrag wird ausschließlich die deutsche Außenpolitik gegenüber den 48 Staaten südlich der Sahara dargestellt und analysiert, da sich ein eigener Beitrag den fünf nordafrikanischen Staaten widmet (¡ Maghreb-Staaten), die sich kulturell und politisch eher auf den Nahen Osten und die arabische Welt hin orientieren. Die Betrachtung der Außenpolitik gegenüber 48 Staaten ist dabei zumeist summarisch und verallgemeinert angelegt und kann daher nur sehr beschränkt auf bilaterale Beziehungen auf für die deutsche Außenpolitik besonders wichtige Staaten eingehen. Das subsaharische Afrika stand lange Zeit im Schatten der politischen und wissenschaftlichen Aufmerksamkeit. So umfasst das Kapitel zu Afrika im Handbuch zur deutschen Außenpolitik von 1975 (Löwis of Menar 1975) nur fünf Seiten und in der vierbändigen Reihe Deutschlands Neue Außenpolitik ganze acht Seiten (Hofmeier 1996). Dies ist auf den ersten Blick erstaunlich, da Deutschland traditionell einer der größten Geber von Entwicklungshilfe in Afrika ist, die diplomatische Präsenz zeitweise sehr stark war und deutsche Direktinvestitionen im Vergleich mit anderen Staaten für Afrika durchaus von Bedeutung sind. Erst in den letzten sechs Jahren hat erstens das politische Interesse in Deutschland an Afrika stark zugenommen, ablesbar an einer intensiven Besuchsdiplomatie deutscher Politiker. Zweitens vertiefte sich auch die wissenschaftliche Beschäftigung mit dem Thema Afrika, wovon zahlreiche neue Veröffentlichungen (Engel/Schleicher 1998; Engel/Kappel 2002) Zeugnis ablegen. Zwischen der relativ begrenzten Zahl von Sozialwissenschaftlern an Universitäten und Forschungseinrichtungen (¡ Politikberatung), die sich auf Afrika spezialisiert haben und der Afrika-Community der Kirchen und NGOs sowie den Durchführungsorganisationen der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) und dem BMZ als federführenden Ministerium bestehen zahlreiche Querverbindungen und Beziehungen. Die Veröffentlichung eines Afrika-Memorandums (Engel u.a. 2000) mit einer kritischen Bestandsaufnahme der Entwicklungschancen des Kontinents, der bisherigen Afrikapolitik und Vorschlägen von wissenschaftlicher Seite gab dem bereits in der Vergangenheit häufig kontroversen Dialog zwischen den einzelnen Akteuren aus Forschung und Politik neue Impulse für die Diskussion, die noch keineswegs abgeschlossen ist (vgl. zur Diskussion des Memorandums Jakobeit/Weiland 2002). Im Mittelpunkt dieses Beitrages steht die „neue“ deutsche Afrikapolitik nach der Vereinigung 1990. Zusammenfassend lässt sich für die neue deutsche Afrikapolitik folgende These formulieren: Angesichts der selektiven, für die Mehrzahl der Länder aber relativ schwachen wirtschaftlichen und höchstens indirekten Sicherheitsinteressen, überwiegen Werteinteressen in der deutschen Afrikapolitik. Deutschland ist bislang in Afrika vor allem Zivilmacht (¡ Deutschland als Zivilmacht), weniger Handelsstaat (¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht) gewesen, auch wenn dies gelegentlich behauptet wird (Kum’a Ndumbe III 1992).

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Die Bedeutung der Zeitenwende von 1989/90 für die deutsche Afrikapolitik besteht vor allem in einer Politisierung der Beziehungen zu Afrika einerseits durch verstärkte Förderung von Demokratie, Menschenrechten und Good Governance sowie andererseits – ab Mitte der 90er Jahre – durch die zunehmende Berücksichtigung der Sicherheitsproblematik auf dem Kontinent. Dieser Beitrag beginnt mit einem historischen Überblick der deutschen Politik gegenüber den Staaten südlich der Sahara bis zur Vereinigung. Charakteristisch für die drei Dekaden ist die anfangs hohe Bedeutung deutschlandpolitischer Motive in Form der Hallstein-Doktrin und ab 1973 eine noch stärkere Konzentration auf entwicklungspolitische Motive. Die Analyse der Zeit nach 1990 stellt zunächst die Neuausrichtung der Entwicklungs- und damit auch der Afrikapolitik – an Menschenrechten und Demokratie dar. Das folgende Unterkapitel verdeutlicht dann die insgesamt geringen ökonomischen Interessen Deutschlands. Anschließend werden die Afrikakonzepte und -strategien der beiden zentralen Akteure der Afrikapolitik – BMZ und AA – vorgestellt. Der letzte Abschnitt geht auf Krisenprävention und Konfliktbearbeitung als Ziel bilateraler und multilateraler Afrikapolitik ein.

2. Afrikapolitik bis zur Vereinigung – ein historischer Überblick Die Geschichte der deutschen Afrikapolitik von 1960 bis zu Gegenwart lässt sich vereinfacht in drei Phasen einteilen: 1. Phase 1959/60 bis 1973; 2. Phase 1973 bis 1990 und eine 3. Phase seit 1991 bis zur Gegenwart.

2.1 „Im Anfang“ war die Hallstein-Doktrin Die deutsche Afrikapolitik stand nach dem zweiten Weltkrieg vor einem politischen Neubeginn, da alle Kolonialbeziehungen im Verlauf des Ersten Weltkrieges und der Bestimmungen des Versailler Vertrages 1919 gekappt worden waren. Kontinuität bestand dagegen in den privatwirtschaftlichen Beziehungen durch ein den Abbruch politischer Beziehungen überdauerndes Engagement deutscher Handelshäuser mit langer Tradition im Afrikahandel. Erst mit dem Beginn afrikapolitischer Aktivitäten in den 50er Jahren wurden auch die historischen Kontakte zu ehemaligen Kolonien (Namibia, Togo, Tansania etc.) wiederbelebt. Die bilateralen Beziehungen zu diesen Staaten sowie zur Republik Südafrika (Wenzel 1994) nehmen bis in die Gegenwart hinein eine Sonderrolle ein: Die EZ ist weitaus intensiver und der Entwicklung in diesen Staaten wird weit größere politische und öffentliche Aufmerksamkeit als anderen Staaten zuteil. Tansania war lange Zeit größter Empfänger von Entwicklungshilfe. Der frühe Verlust der Kolonien bedeutete außenpolitisch einen Vorteil, da die Bundesrepublik in der Perzeption der entkolonialisierten Staaten als vergleichsweise gering vorbelastet betrachtet wurde. Eine Ausnahme davon stellt Namibia dar, da bis heute die Frage nach einer Entschädigung für die Vernichtung zigtausender Angehöriger des Herero-Volkes durch die deutsche Schutztruppe für kontroverse und emotionsgeladene Diskussion sorgt. Die deutsche Afrikapolitik begann sehr zögerlich nach der Erlangung außenpolitischer Teilsouveränität nach 1955, zumal der größte Teil des Kontinents bis Anfang der 60er Jahre damals noch Kolonialgebiet war. Ein weiteres Antriebsmoment deutscher Dritte-Welt-Politik war der Druck der USA durch Entwicklungshilfe einen Beitrag zur Eindämmung des Kom-

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munismus zu leisten. In der ersten Phase stand die Afrikapolitik im Zeichen deutschlandpolitischer Motive. In Abwandlung eines Wortes des Adenauer-Kenners Hans-Peter Schwarz lässt sich formulieren: „Im“ Anfang war die Hallstein-Doktrin. Die Durchsetzung des deutschlandpolitischen Alleinvertretungsanspruches der BRD bestimmte die Ausrichtung der deutschen EZ und damit auch die Beziehungen zu den jungen afrikanischen Staaten. Im Falle der Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur DDR kündigte die BRD nicht näher definierte „Konsequenzen“ an, was in der Praxis aber Reduktion oder Entzug entwicklungspolitischer Leistungen bedeutete. Bis auf die spektakuläre Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen Tansania und der DDR 1965 und im Falle Ägyptens war die Hallstein-Doktrin (im Unterschied zur Situation auf anderen Kontinenten) erfolgreich, da kein anderer Staat die DDR anerkannte. Spätestens ab Mitte der 60er Jahre gewannen auch originär entwicklungspolitische Ziele an Boden (Engel/Schleicher 1998: Teil III) und im Gefolge der Rezession 1966/67 immer stärker wirtschaftspolitische Motive, wenngleich sie gegenüber den deutschlandpolitischen Zielen zweitrangig blieben.

2.2 Entwicklungspolitische Routine und Engagement im südlichen Afrika Die Emanzipation der deutschen Afrikapolitik von der Hallstein-Doktrin erfolgte bereits vor der offiziellen Aufgabe der Doktrin durch die 1969 gewählte sozial-liberale Koalition, denn bereits auf der dritten Botschafterkonferenz des AA in der Côte d’Ivoire 1968 wurde eine stärkere Lösung der Afrika- von der Deutschland-Politik propagiert. Mit der Aufgabe der Hallstein-Doktrin begann eine „Entpolitisierung“ der Afrikapolitik und Fragen der EZ dominierten die Beziehungen zu den meisten afrikanischen Ländern zwischen Anfang der 70er Jahre und 1990. Die Präsenz der BRD auf dem Kontinent erhöhte sich sichtbar: In rascher Folge eröffnete die BRD bis Ende 1977 in 42 Staaten Botschaften, die zu 47 Ländern Beziehungen unterhielten (Tetzlaff 1978: 29). Die Vergabe von Entwicklungshilfe folgte weiter dem „Gießkannenprinzip“: Eine möglichst große Zahl von Staaten wurde unterstützt. Seit den 70er Jahren empfängt Sub-Sahara Afrika mit über einem Drittel der bilateralen Leistungen einen Großteil der Entwicklungshilfe. Diese zweite Phase der Afrikapolitik ab 1973 reflektierte die internationale Aufbruchstimmung und den Optimismus, die von der deutschen EZ übernommen wurden. Entwicklungsziele, die sich stark an Zielen und Diskurs von UN, OECD und EG orientierten und humanitäre Motive rückten für ein stärkeres Afrika-Engagement ins Zentrum der Politik. Vor dem Hintergrund der sich zuspitzenden Entwicklungskrise nahm die Ausrichtung der Afrikapolitik auf EZ in den 80er Jahren noch zu. Gestützt wurde dieses Engagement von der Evangelischen Kirche und zahlreichen Solidaritätsgruppen, die (zunächst vergeblich) vorrangig versuchten, die geradezu feindliche Haltung der BRD gegenüber sozialistischen Befreiungsbewegungen zu verändern. Der Antikommunismus als eine Triebfeder der Afrikapolitik der BRD erhielt durch die siegreichen sozialistischen Guerillabewegungen in Angola (1976) und Mosambik (1977) und das starke Engagement der Sowjetunion, Kubas und der DDR in den 70er Jahren erneut Relevanz. Befürchtet wurden durch das Vordringen des Kommunismus negative Auswirkungen auf die Rohstoffversorgung der BRD. Aus der deutschen wie auch der Perspektive der wichtigsten Verbündeten galt die so genannte Kaproute von Tankern zur Ölversorgung als besonders gefährdet. Dies war im Grunde genommen eine (Fehl-)Perzeption oder zumindest sehr übertrieben, da die Kräfteverhältnisse

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eindeutig zugunsten Südafrikas bestanden,. Das strategische Interesse an Südafrika, bestimmte auch die kontinuierliche, politisch insgesamt gemäßigte Politik gegenüber der Republik Südafrika. Zwar schloss sich die BRD der international zunehmend kritischeren Haltung gegenüber dem Apartheidstaat an, doch intensivierten sich die wirtschaftlichen Beziehungen. Dieses wirtschaftliche Eigeninteresse „blieb die Triebkraft wirtschaftlich ausgezeichneter, politisch demonstrativ unterkühlter Beziehungen zwischen Bonn und Pretoria“ (Löwis of Menar 1975: 333). Erst in den 80er Jahren gelang es einer sich langsam formierenden Anti-ApartheidBewegung, die sich aus zahlreichen NRO, DGB-Gewerkschaften sowie kirchlichen Gruppen zusammensetzte, Einfluss auf die öffentliche Meinung zu nehmen und sich gegenüber einer starken wirtschaftlichen und politischen Pro-Südafrika-Lobby mehr Gehör zu verschaffen. Unabhängig vom parteipolitischen Lager lehnten die Bundesregierungen die Apartheid immer deutlicher ab, sprachen sich für grundlegende Reformen, aber im Verbund mit der ReaganAdministration und der Thatcher-Regierung gegen Wirtschaftssanktionen aus. Vor dem Hintergrund des zunehmenden Widerstandes gegen die Apartheid entwickelte sich eine der wenigen parteipolitischen Kontroversen um die deutsche Afrikapolitik. In der Sanktionsfrage kam es zu einem innenpolitischen Konflikt insbesondere zwischen der CSU, Teilen der CDU und der Pro-Südafrika-Lobby auf der einen und Teilen der SPD/FDP, unterstützt von starkem gewerkschaftlichen Engagement auf der anderen Seite. Den deutschen Gewerkschaften, angeführt von der besonders aktiven IG-Metall gelang es maßgeblich dazu beizutragen, dass die EG im Jahre 1977 einen Verhaltenskodex für in Südafrika tätige Unternehmen verabschiedete. Dieser Kodex, der eine Berichtspflicht der betroffenen Unternehmen vorsah, verpflichtete Unternehmen zu weitgehenden Gleichbehandlung von Arbeitern und zur Duldung von unabhängigen Gewerkschaften nichtweißer Arbeiter (¡ Gewerkschaften). Generell kam es – in markantem Unterschied zur Mittelamerika-Politik – nicht zu der von NGOs und Solidaritätsgruppen befürchteten Re-Ideologisierung der Afrikapolitik unter der 1982 ins Amt gekommenen CDU/CSU und FDP-Koalition. Die Vergabepraxis von EZ orientierte sich in vielen Fällen nicht an der ideologischen Ausrichtung der Empfängerländer, denn auch zahlreiche sozialistische Staaten erhielten weiterhin Zuwendungen. Ein weiteres Beispiel, das die besondere, aus dem Rahmen der entwicklungspolitischen Routine herausgehobene Bedeutung des südlichen Afrika für die deutsche Afrikapolitik unterstreicht, ist die Rolle Deutschlands bei der Lösung des Namibia-Konflikts (Brenke 1989). Die Namibia-Politik ist der einzige Versuch deutscher Außenpolitik, konzeptionelle Afrikapolitik zu betreiben: Die BRD beteiligte sich intensiv an der Namibia-Kontaktgruppe zur Lösung des Konflikts mit Südafrika. Der Planungsstab des AA entwickelte ab 1975 mittel- und langfristige Konzepte für Namibia und trug zur Verabschiedung der UN-Resolution 435 bei, die erst zehn Jahre später die Grundlage für die Lösung der Namibia-Frage schuf. Mit dem Scheitern der Namibia-Kontaktgruppe 1982 endete die Phase des Gestaltungswillens. Afrika wurde mit Ausnahme Südafrikas zu einer Domäne der EZ und institutionell des BMZ, der Stiftungen und der Hilfsorganisationen. Die Konzentration deutscher Afrikapolitik auf das südliche Afrika wurde noch verstärkt durch Rücksichtnahme auf die Interessen der Alliierten, insbesondere Frankreichs und der USA. Aufgrund des insgesamt niedrigen Stellenwertes Afrikas in der deutschen Außenpolitik war die Afrikapolitik gehalten, nicht die als elementar geltenden deutsch-amerikanischen und deutsch-französischen Beziehungen zu gefährden (Hofmeier 1996: 205). In der Folge orientierte sich die deutsche Afrikapolitik an den Interessen der Verbündeten und der internationalen Finanzorganisationen (Engel/Schleicher 1998: Kap. III, 16), die in hohem Maße von den

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USA dominiert wurden. Auch die Aktivitäten deutscher Stiftungen waren darauf abgestellt, nicht die französische Dominanz im frankophonen Westafrika in Frage zu stellen. Schwerpunktländer der staatlichen und nichtstaatlichen EZ waren (Nordafrika ausgenommen) daher vor allem anglophone Staaten. Engel/Schleicher (1998: Kap. III, 20) sehen die deutsche Politik gegenüber Frankreich geprägt von „Dissenshemmung“ und „Konfliktscheu“. Das eigene Rollenverständnis der BRD in Afrika bis 1990 lässt sich daher zugespitzt als eine Mischung aus handelstaatlicher Orientierung, einem Selbstverständnis des treuen Verbündeten des Westens und karitativem Wohltäter beschreiben. Abgesehen von den politisch weit oben auf der Agenda stehenden Beziehungen zum südlichen Afrika, blieben die Beziehungen zu Afrika eine Domäne des BMZ, wobei der Einfluss der entwicklungspolitischen Community sowie der Durchführungsorganisationen auf die Ausgestaltung der Beziehungen in einzelnen Fällen (auch durch personelle Querverbindungen) durchaus erheblich sein konnte. Politisch blieb die deutsche Afrikapolitik daher mit Ausnahme des Namibia-Engagements weitestgehend diffus, wenn nicht sogar konzeptionslos. Obwohl die BRD für zahlreiche Staaten einen der wichtigsten Geber in bi- und multilateralem Rahmen darstellte, nutzte sie nicht ihre Einfluss- und Gestaltungsmöglichkeiten. Dies gilt auch für die EG: Deutschland war in den 70er und 80er Jahren mit einem Anteil von rund einem Drittel der Mittel der europäischen Entwicklungspolitik, die zum ganz überwiegenden Teil afrikanischen Staaten zugute kam, der größte Beitragszahler, doch besaß es auf die Ausrichtung und Vergabepraxis der Politik kaum messbaren Einfluss. Die blasse Ausgestaltung der deutschen Afrikapolitik hatte zur Folge, dass erstens die Botschaften vor Ort im Vergleich zu Vertretungen in „wichtigen“ Staaten weite Handlungsspielräume besaßen und zweitens den Stiftungen und Kirchen eine wichtige Rolle zukam, da sie versuchen konnten, in das inhaltliche Vakuum zu stoßen (Hofmeier 1996: 206). Ein Sonderfall stellt die enge Kooperation des Bundeslandes Rheinland-Pfalz mit seinem „Partnerland“ Ruanda dar (¡ Bundesländer und Bundesrat). Auch nach dem Genozid in Ruanda 1994 wird die 1982 begonnene entwicklungspolitische Kooperation unter starker gesellschaftlicher Beteiligung in Rheinland-Pfalz fortgeführt. Unter dem Eindruck steigender Arbeitslosenzahlen seit Mitte der 70er Jahre erfolgte eine stärkere Betonung wirtschaftlicher Eigeninteressen in der EZ. Davon blieb Afrika zunächst unberührt, da bereits damals kaum nennenswerte Wirtschaftsinteressen (Ausnahme Nigeria, Südafrika) existierten bzw. die wirtschaftliche Bedeutung des Kontinentes für die BRD nach und nach zurückging.

3. Afrikapolitik nach 1990: Zwischen Wertorientierung und marginalen Interessen 3.1 Werteorientierte Außenpolitik: Menschenrechte und Demokratie als Teil der Afrikapolitik Das Ende des Ost-West-Konflikts hatte auf die Beziehungen zwischen Afrika und den Industrieländern gravierende Auswirkungen: Auf der einen Seite führte es zu einem strategischen Bedeutungsverlust Afrikas und zu einem Rückgang der politischen Aufmerksamkeit für den Kontinent u.a. auf amerikanischer Seite bzw. zu einem nahezu vollständigen Rückzug Russ-

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lands. Auf der anderen Seite ermöglichte eine von Bündniszwängen des Ost-West-Konflikts befreite Afrikapolitik eine stärkere Berücksichtigung von Menschenrechten und Demokratie in den Beziehungen zu afrikanischen Ländern. Bereits im Oktober 1991 veröffentlichte das BMZ die fünf folgenden Kriterien an denen sich die EZ ausrichten sollte: 1. Achtung der Menschenrechte, 2. Beteiligung der Bevölkerung, 3. Rechtsstaatlichkeit, 4. Schaffung einer marktfreundlichen, aber sozialen Wirtschaftsordnung und 5. Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns (¡ Entwicklungspolitik). Nur einem Monat später, im November 1991 zog die EU mit einer weit reichenden Ratentschließung nach, in der Menschenrechte und Demokratie als essentielle Voraussetzung für die Entwicklungskooperation genannt wurden. In verschiedenen Grundsatzpapieren des BMZ und in den auf einer Botschafterkonferenz des AA 1993 verabschiedeten Leitlinien von Accra 1993 wurden die fünf Kriterien bestätigt. Als unmittelbare Folge der Neuausrichtung der EZ generell und der Afrikapolitik im Besonderen wurden Projekte und Programme zur Förderung von Menschenrechten und Demokratie sowie zur Reform von Verwaltungen in der deutschen EZ ausgeweitet. Ziel war es dabei durch diese „Positivmaßnahmen“ einen Beitrag zum Aufbau demokratischer Institutionen (wie z.B. Parlamente) oder zur Unterstützung von zivilgesellschaftlichen Gruppen zu leisten. Umgesetzt wurden die einzelnen Projekte und Programme vor allem durch politische Stiftungen und nach und nach auch durch Durchführungsorganisation wie die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GtZ). Zu einem Schwerpunkt der deutschen Demokratieförderung in Afrika entwickelte sich die Hilfe bei der Abhaltung demokratischer Wahlen (Engel u.a. 1996). Neben der bilateralen Demokratieförderung unterstützte die Bundesregierung auch nachdrücklich die umfangreichen Demokratieförderungsprogramme der EU, die in der European Initiative for Democracy and Human Rights (EIDHR) zusammengefasst sind (Schmidt 2004). Ein weiteres Instrument zu Demokratieförderung stellte die politischen Konditionalität dar. Sie bedeutet, dass finanzielle Unterstützung an die Einhaltung von Menschenrechten und demokratischen Prinzipien durch die Empfängerstaaten von EZ-Mitteln geknüpft wird. Gerade gegenüber afrikanischen Staaten, an denen weitaus geringere wirtschaftliche Interessen als in anderen Regionen bestanden, wurde negative Konditionalität (Aussetzung von Hilfsleistungen, Beendigung der EZ etc.) oft angewandt. Sie erfolge allerdings fast ausschließlich multilateral im Rahmen der EU (Schmidt 2004), wobei es in zahlreichen Fällen schwierig war eine einheitliche EU-Position zu erreichen. Im Falle Togos kam es daher zu deutlichen Differenzen zwischen der deutschen und französischen Regierung, da letztere sich weigerte ihre Unterstützung für das diktatorische Regime unter Präsident Eyadema trotz eindeutigem EU-Beschluss einzustellen. Die fünf Kriterien sind von der rot-grünen Koalitionsregierung ausdrücklich bestätigt worden und werden vom BMZ seit einigen Jahren stärker in direkten Zusammenhang mit Good Governance gestellt. Seit Ende der 90er Jahre wird auch immer stärker eine Verbindung zwischen Demokratieförderung und Konfliktprävention und -bearbeitung hergestellt. Zwar steht eine umfassende Analyse inwieweit die Vergabe von EZ-Mitteln sich tatsächlich an der Beachtung von Menschenrechten und Demokratie orientiert, bisher aus, doch zeigen empirische Untersuchungen (Wagschal 2005), dass zahlreiche Länder durchaus bedeutende Entwicklungsleistungen erhalten, obwohl sie diese Prinzipien zum Teil grob missachten (z.B. Kamerun). In der entwicklungspolitischen Praxis – dies gilt auch für andere OECD-Länder –

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dominieren andere Vergabeprinzipien wie Armutsorientierung, Wirtschaftsinteressen etc. und beschränken eine stringente und kohärente Demokratieförderung.

3.2 Afrikas Bedeutungsverlust als Wirtschaftspartner Ganz im Sinne einer handelsstaatlichen Orientierung begann die Bundesrepublik sehr bald ein enges Netz an Wirtschaftsbeziehungen zu den einzelnen Staaten zu knüpfen, wobei z.T. versucht wurde Handelsbeziehungen, die noch aus der Kolonialzeit stammten wiederzubeleben. Doch ging die Bedeutung Afrikas als Handelspartner Deutschlands (wie auch der meisten EG-Staaten) im Laufe der Jahrzehnte stark zurück: Betrug Afrikas Anteil an den Gesamtimporten 1960 noch 5,9 Prozent, so sank er bis 1978 auf 3,3 Prozent und stagnierte in den 90er Jahren bei ca. 2 Prozent auf einem niedrigen Niveau, wie die folgende Tabelle belegt. Tabelle 1: Anteile Afrikas (inkl. Nordafrika) an den Gesamtimporten und -exporten (in Prozent)

Importe Exporte

1993

1998

2003

2,62 2,37

1,85 1,96

1,85 1,83

Quelle: Statistisches Bundesamt, zit. nach Afrika-Jahrbuch, diverse Jahrgänge.

Die regionale und länderspezifische Ausrichtung des Handels zeigen die folgenden Tabellen 2 und 3: Tabelle 2: Anteile von Regionen an den deutschen Gesamtimporten und -exporten in Prozent nach bzw. von Afrika (2003) Land/Region Exporte Importe

Nordafrika

Südlich der Sahara

36,49 45,10

63,51 54,88

Quelle: Statistisches Bundesamt, zit. nach Afrika-Jahrbuch, diverse Jahrgänge.

Tabelle 3: Anteile von ausgewählten Ländern an den deutschen Gesamtimporten und -exporten in Prozent nach bzw. von Afrika ohne Nordafrika (2003) Land/Region Exporte Importe

Nigeria

Südafrika

Restliche 46 Staaten

5,27 6,86

41,84 28,27

18,91 19,24

Quelle: Statistisches Bundesamt, zit. nach Afrika-Jahrbuch, diverse Jahrgänge.

Außenwirtschaftliche Interessen bestehen vor allem an hier nicht weiter zu behandelnden nordafrikanischen Ländern (Ägypten, Algerien, Libyen, Tunesien) sowie an Südafrika und Nigeria. Die Konzentration auf wenige Länder ist seit Jahrzehnten zu beobachten (vgl. detaillierter: Engel 2000: 69), wobei die Reihenfolge der Länder Südafrika, Libyen, Algerien, Nigeria und Ägypten als die wichtigsten Handelspartner zwischen 1965 und 1995 abwechselte.

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Die ganz überwiegende Mehrzahl der Länder südlich der Sahara besitzt so gut wie keine außenwirtschaftliche Bedeutung für Deutschland. Während die BRD vor allem Öl und mineralische Rohstoffe aus den afrikanischen Ländern bezog, wurden vor allem Investitionsgüter wie Maschinen, Fahrzeuge und Produkte der Elektroindustrie exportiert. Zu den wichtigen Abnehmern deutscher Exporte zählten die genannten Lieferländer mit Ausnahme Ägyptens. Ein hoher Abhängigkeitsgrad Deutschlands besteht von einigen Seltenmetallen wie z.B. Mangan oder Coltan. Die Bedeutung afrikanischen Öls hat insgesamt von einem relativ hohen Niveau (40 % Anteil an den Gesamteinfuhren in den 70ern) abgenommen. Im Falle Libyens ist sie vor allem politisch durch den außenpolitischen Kurs des Landes und seine Verstrickung in terroristische Aktivitäten in den 80er Jahren bedingt. Der Anteil Afrikas an den deutschen Direktinvestitionen lag bei ca. 4 Prozent in den 70er Jahren und war wiederum stark auf wenige Länder – insbesondere Nordafrika – konzentriert, im subsaharischen Afrika kam einzig Südafrika eine gewisse Bedeutung als Investitionsland zu. Der Anteil Afrikas an den globalen deutschen Direktinvestitionen sank bis 2003 auf 1,54 Prozent, für die Entwicklungsländer betrug er insgesamt 8,91 Prozent.

3.3 Die Afrikastrategien von BMZ und AA Die Beziehungen Deutschlands zu den Subsahara-Staaten wurden nach dem Wegfall der Hallstein-Doktrin im Wesentlichen vom BMZ und in zweiter Linie vom AA gestaltet. Daneben spielten das Bundeswirtschaftsministerium (BMWI) und das Bundesministerium der Finanzen (BMF) als Vertreter deutscher Interessen in internationalen Organisationen (Weltbank, IWF) lange Zeit eine wichtige Rolle bis das BMZ unter der rot-grünen Koalition dann federführend bei der Weltbank wurde. Aufgrund des höheren Stellenwertes von Sicherheitsaspekten wird zukünftig das BMVG eine größere Rolle spielen (vgl. den folgenden Abschnitt). Seit den 90er Jahren begannen BMZ und AA konzeptionelle Strategie- und Schwerpunktpapiere vorzulegen, die der deutschen Afrikapolitik ein stärkeres Profil verliehen, wenngleich sie längst kein kohärentes Gesamtkonzept bedeuten, was angesichts der Heterogenität des Kontinents auch auf Schwierigkeiten stößt.

3.3.1 Die Afrikakonzeption des BMZ Afrika blieb auch nach der im Jahr 2000 von 118 auf ca. 70 Länder reduzierten Zahl der weltweit vom BMZ geförderten Länder Schwerpunktkontinent der deutschen EZ. Im BMZ wird seitdem unter dem Oberbegriff Kooperationsländer zwischen Schwerpunkt- und Partnerländern unterschieden: Während sich die Kooperation mit Schwerpunktländern auf drei Sektoren konzentrieren soll, umfasst sie bei Partnerländern einen Schwerpunkt. Insgesamt 16 afrikanische Länder sind Schwerpunkt- und zehn Staaten sog. Partnerländer. Hinzu kommen noch sechs potentielle Kooperationsländer in Afrika, in denen einer engeren Kooperation ungünstige Rahmenbedingungen (z.B. Bürgerkrieg) entgegenstehen. Das Gießkannenprinzip der deutschen EZ wurde damit zwar zugunsten einer überschaubareren Anzahl von Ländern reduziert, wobei die Auswahlkriterien der einzelnen Länder nicht völlig klar sind, doch bleibt die EZ-Kooperation mit 26 von 48 Ländern südlich der Sahara erhalten. Die Konzentration auf weniger Länder zeigte sich auch in der Schließung einer Reihe von Botschaften und Goethe-

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Instituten seit 1993, die sowohl mit einer unzureichenden Sicherheitslage als auch mit Haushaltsengpässen begründet wurden (Hofmeier 2002: 57). Von großer Bedeutung ist ein Positionspapier vom Januar 2004 (BMZ 2004) mit dem Titel „Neue politische Dynamik in Afrika“. Charakteristisch für dieses und andere Grundsatzpapiere ist, dass Sub-Sahara Afrika realistisch und aufgrund der sehr unterschiedlichen Entwicklungen zwischen einzelnen Ländern differenziert wahrgenommen wird. Im interregionalen Vergleich gilt Afrika als ein Sonderfall, da „die Problemkomplexe in einigen Ländern so massiv und gleichzeitig auftreten wie in wenigen Ländern anderer Weltregionen“ (ebd. S. 8). Aus der Sicht des BMZ gehören zu den komplexen Herausforderungen die vielfältigen Aspekte von Unterentwicklung, aber auch mangelnde Sicherheit durch Krieg, Konflikt und im Extremfall durch den Zerfall staatlicher Strukturen zugunsten von Machtmonopolen von Kriegsherren. Diese Komplexität der Herausforderungen führt zu der folgenden umfangreichen Liste von Zielen und Prinzipien, denen das BMZ sowohl in der bilateralen als auch in der multilateralen EZ (insbesondere im EU-Rahmen) hohe Priorität beimisst: > Armutsreduzierung durch Unterstützung des Weltbank-Konzepts, das die Unterstützung nationaler Armutsbekämpfungsprogramme u.a. durch Schuldenerlass und technische Hilfen vorsieht. > Aufbau effektiver und legitimer Institutionen zur Verankerung von Demokratie und Good Governance. > Unterstützung bei der Schaffung afrikanischer Kapazitäten zur Friedenssicherung. > Förderung von Kooperation, regionaler Kooperation und der neuen kontinentweiten Organisationen wie der im Juli 2002 gegründeten Afrikanischen Union (AU) und der New Partnership for Africa’s Development (NEPAD). > Förderung wirtschaftlicher Rahmenbedingungen auch durch Kooperation mit der Privatwirtschaft. > Verstärkte Kooperation in multilateralem Rahmen von EU, IWF/Weltbank im Rahmen der G8 (¡ G7/G8). Dieser Zielkatalog belegt das hohe Maß an Politisierung – verstanden als Abkehr von der starken Konzentration auf EZ und der Inklusion von potentiell kontroversen Themen wie Menschenrechte, Demokratie, Good Governance und Sicherheit – der gesamten Beziehungen zu Afrika. Generell legen die BMZ-Konzeptionen umfangreiche Kataloge an Instrumenten und Maßnahmen fest, bei denen jedoch die Prioritäten unklar sind und die einzelnen Maßnahmen und Instrumente nur begrenzt bestimmten Problemen (und nicht Ländern) zugeordnet werden. Andreas Mehler, Direktor des Afrika-Instituts in Hamburg, spricht daher von einer „additiven Strategie“ und einem programmatischen „Bauchladen“ (Mehler 2004: 300). In internen Papieren werden folgende drei Schwerpunktbereiche der bilateralen EZ genannt: Förderung von Good Governance durch Maßnahmen zur Dezentralisierung und Unterstützung des African Peer Review Mechanism (APRM), eines freiwilligen Überprüfungsprozesses der Regierungsführung afrikanischer Staaten durch andere afrikanische Staaten; Stärkung wirtschaftlicher Dynamik mittels Verbesserung der Rahmenbedingungen (Rechtssicherheit etc.); Unterstützung beim Aufbau von Finanzsystemen und Förderung der Agrarentwicklung. Nach den Terroranschlägen vom 11.9.2001 wird von der Ministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul die EZ generell und damit auch die Afrikapolitik – die ersten Anschläge Al Qaidas fanden auf die amerikanischen Botschaften in Kenia und Tansania statt – als Teil einer nicht-militärischen Präventionspolitik betrachtet.

Afrika südlich der Sahara

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3.3.2 Die Afrikastrategie des AA Das AA, das sich lange mit dem Argument, die Heterogenität der 48 sub-saharischen Staaten stehe einer Gesamtkonzeption im Wege, geweigert hatte, eine Strategie zu entwerfen, veröffentlichte 2001 ein Papier zu außenpolitischen Strategie gegenüber Afrika. Dem Papier folgte ein Strategiepapier zunächst zum südlichen Afrika, dem sich in den folgenden Jahren vier weitere Sub-Regionalkonzepte zu den Regionen östliches, westliches Afrika, Horn von Afrika und Zentralafrika anschlossen. Die Situations- und Problemanalyse im Papier der Gesamtstrategie gleicht derjenigen des BMZ in weiten Teilen. Im Unterschied zum BMZ wird aber ausführlicher auf die hohen AIDS-Infektionsraten und ihre negativen Folgen gerade im südlichen Afrika eingegangen und ein deutlicherer Akzent auf die Sicherheitsproblematik gelegt. Das AA bekennt sich implizit zu den fünf BMZ-Kriterien und der damit einhergehenden Konditionalität bei der Kooperation. Der Demokratieförderung wird dabei breiten Raum eingeräumt. Bei Verstößen gegen Menschenrechte und Demokratie sollen Sanktionen wie die Aussetzung der Kooperation, Handelsembargos, Visa-Restriktionen und Einsatz internationaler Tribunale zur Verfolgung massiver Menschenrechtsverletzungen allerdings erst nach einem Dialog mit den betroffenen Regierungen erfolgen. Neben der Demokratieförderung wird die zentrale Bedeutung von Demokratie und Good Governance mit seinen Komponenten wie u.a. Rechtsicherheit, Kampf gegen Korruption besonders betont. Insgesamt sollen die Beziehungen politischer werden und damit über die EZ hinausgehen. Dabei geht das AA von einer grundsätzlichen Eigenverantwortung des Kontinents aus. Wie das BMZ setzt das AA in hohem Maße auf Kooperation mit den verschiedenen Regionalorganisationen. Die vielfältigen Ziele und Prinzipien deutscher Afrikapolitik finden sich in jeweils unterschiedlicher Akzentuierung in den Sub-Regionalkonzepten wieder. Die Lageeinschätzung in den einzelnen Regionen unterscheidet sich dabei allerdings beträchtlich voneinander: Während die Problemlösungsmöglichkeiten des südlichen Afrikas optimistisch eingeschätzt werden, die Region Ostafrika als politisch stabil gilt, wird Westafrika als weitaus instabiler beurteilt. Auffällig ist im Westafrika-Konzept, dass einige Staaten bzw. deren diktatorische Regierungen, wie z.B. Togo offen kritisiert werden, während dies im Falle des Konzepts für das südliche Afrika – eine Kritik an der despotischen Politik Robert Mugabes wird nicht geübt – nicht der Fall ist. Die beiden Konzepte zum Horn von Afrika und zu Zentralafrika von Anfang 2004 werden mit der besonderen Krisensituation in den beiden Regionen gerechtfertigt. Hier liegt der Schwerpunkt eindeutig auf Konfliktbeilegung und Krisenmanagement. Ein Versäumnis der Sub-Regionalkonzepte liegt darin, dass insbesondere der konfliktreiche Staat Sudan (und Mauretanien) nicht berücksichtigt wurden, da sie aus der Perspektive des AA zum Nahen Osten gehören. Gerade der Sudan entwickelte sich ab 2004 zu einem internationalen Krisenherd. Das Gesamtkonzept und die Regionalkonzepte sind in konzeptioneller Hinsicht ein großer Fortschritt, da auf der Basis einer realitätsnahen Situationsanalyse Interessen, Prinzipien und Instrumente deutscher Afrikapolitik definiert werden. Zu kritisieren bleibt, dass die Konzepte keiner klaren Systematik folgen, schnell an Aktualität verlieren und sehr unterschiedlich hinsichtlich ihrer analytischen Tiefe sind. Für Mitte 2006 ist eine Neufassung der Gesamtkonzeption geplant. Die bisherigen Sub-Regionalkonzepte sollen als eigenständige Dokumente wegfallen. Voraussichtlich wird das neue Konzept weitaus stärker Sicherheitsaspekte beinhalten und den Schwerpunkt auf Konfliktbearbeitung legen.

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3.4 Sicherheitspolitik in Afrika Sub-Sahara Afrika entwickelte sich in den 90er Jahren zu dem Kontinent mit den meisten gewaltsamen Konflikten. Die Folgen der innerstaatlichen Kriege waren katastrophal: Schätzungen zufolge waren Anfang des Jahres 2000 20 Prozent der Bevölkerung von Kriegsfolgen betroffen und ca. zehn Millionen Menschen auf der Flucht (Matthies 2004: 227–229). Allein der Kongo-Konflikt kostete seit 1997 ca. vier Millionen das Leben und mit dem Genozid in Ruanda (bis zu 1 Million Tote) erreichte die Gewalt eine neue Dimension. In vielen Ländern verschlechterte sich die Sicherheitslage infolge einer Erosion staatlichen Gewaltmonopols bis hin zum völligen Zerfall zentralstaatlicher Autorität und durch Kriminalität und Kriegsherren dramatisch. Die Kriege drohen alle Entwicklungsfortschritte und -chancen des Kontinents zunichte zu machen und binden bis zu 10 Prozent der EZ-Mittel für humanitäre Nothilfe. Diese in einigen Regionen katastrophale Sicherheitslage bedroht deutsche Sicherheitsinteressen nur indirekt: Staatsfreie Räume als Folge von Konflikten bieten potentiell Rückzugsgebiete für Terroristen und organisierte Kriminalität (¡ Internationale Kriminalität/Internationaler Terrorismus). Für Flüchtlinge aus Afrika ist Deutschland nicht das bevorzugte Ziel (Richter 2005: 46) Auch wenn direkte Sicherheitsbedrohungen nicht vorliegen, spielt Sicherheitspolitik in der Afrikapolitik in Form von Krisenprävention und Konfliktbearbeitung aus humanitären Gründen, Werteinteressen und um die Wirksamkeit von EZ zu garantieren seit Mitte der 90er eine immer größere Rolle. . Hintergrund ist die Aufwertung von Krisenprävention und Konfliktbearbeitung im Koalitionsvertrag der rot-grünen Bundesregierung von 1998 (¡ Sicherheitspolitik, Bundeswehr). Sicherheitspolitische Aspekte haben seitdem Eingang in alle Konzepte von AA, BMZ, den Durchführungsorganisationen gefunden und werden auch auf Seiten der NGOs immer stärker beachtet. Auch wenn die Überlegungen weitaus konkreter und realistischer sind als die in den 70er und 80er Jahren gerade für Afrika häufig betonte, aber weitestgehend folgenlose „Friedenspolitik“ der BRD, klafft doch bis heute eine Lücke zwischen einer weit vorangeschrittenen konzeptionellen Diskussion und den zur Verfügung stehenden Ressourcen sowie dem politischen (Risiko-)Willen in die Konflikte aktiver einzugreifen bzw. sich massiv um Stabilität nach Beendigung der Gewalt zu engagieren. Der Aufstieg des neuen Paradigmas Krisenprävention und Konfliktbearbeitung hat zu einer thematischen Sensibilisierung und einem deutlichen Anstieg der Aktivitäten von Durchführungsorganisationen, Stiftungen und NGOs in diesem Bereich geführt. Die GtZ ist stark bei Wiederaufbaumaßnahmen und im Bereich der Demobilisierung und gesellschaftlichen Reintegration ehemaliger Soldaten engagiert. Die Einhaltung demokratischer Prinzipien und der Menschenrechte wird zum einen als Teil einer Präventionspolitik, zum anderen als unabdingbarer Bestandteil einer neuen Ordnung nach Beendigung von Kampfhandlungen betrachtet und damit weiter aufgewertet. Auch einige neue Instrumente wurden geschaffen: Zu nennen ist hier erstens der 1999 ins Leben gerufene Zivile Friedensdienst (ZFD). In enger Kooperation zwischen NGOs und dem Deutschen Entwicklungsdienst (DED), bei dem die Federführung liegt, werden Friedensfachkräfte langfristig zur Förderung von Friedensprozessen auf lokaler und regionaler Ebene in Krisenländer (u.a. Uganda, Zimbabwe) entsandt. Die Aktivitäten der Friedensfachkräfte umfassen vertrauensbildende Maßnahmen, Vermittlung bei Konflikten sowie Beiträge zur Versöhnung und Wiederaufbauhilfen. Für den Zeitraum 1999–2008 genehmigte das BMZ 241 Projekte mit einem Volumen von ca. 90 Millionen Euro. Im Jahre 2005 waren 120 Friedensfachkräfte tätig, davon 45 in Afrika. Neben dem ZFD wurde zweitens auf Initiative des AA im

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Jahr 2002 das Berliner Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) gegründet. Aufgabe des ZIF ist die Rekrutierung und Ausbildung von qualifiziertem Personal für Friedenseinsätze im Rahmen internationaler Organisationen (¡ Vereinte Nationen). In dem neuesten BMZ-Papier (BMZ 2005) wird die Triade aus Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung (Konfliktnachsorge) als eine ressortübergreifende und nur durch internationale Koordination zu bewältigende Aufgabe betrachtet. Besondere Bedeutung kommt bei der multilateralen Afrikapolitik der EU zu, die seit 1996 umfassende Konzeptionen zur Krisen- und Konfliktbehandlung entwickelte und die Bedeutung von Sicherheit in der im Dezember 2005 vom Rat verabschiedeten EU-Afrikastrategie nochmals betonte. Die deutsche Afrikapolitik ist auch im Bereich Sicherheit stark in die EU-Politik eingebunden, die im Bereich Sicherheit aus folgenden Elementen besteht: > Verhaltenskodex für Exporte von Kleinwaffen, > Unterstützung beim Aufbau regionaler oder kontinentweiter Interventionskapazitäten afrikanischer Regionalorganisationen und der AU, > Beteiligung am Aufbau von militärischen Interventionskapazitäten der EU, > Militärische Interventionen aus humanitären Gründen. Die EU stellte der AU 2004 250 Mill. Euro, die im Wesentlichen aus Restmitteln des Europäischen Entwicklungsfonds (Anteil Deutschland ca. 30 %) bestanden, für die afrikanische Friedensmissionen zur Verfügung. Sie unterstützt die AU und Regionalorganisationen auch durch Ausbildungsprogramme und Bereitstellung von Transportkapazitäten (z.B. bei der AUMission im Sudan 2005). Im Jahr 2003 beteiligte sich die Bundeswehr mit Sanitätspersonal und Transportkapazitäten an der ersten EU-Militärmission im Rahmen der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik (¡ Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union) in Ituri im Ostkongo. Die Mission „Artemis“ diente dem Schutz der lokalen Bevölkerung vor Milizen. Die Bundeswehr beteiligt sich auch an der Aufstellung von multinationalen Battle Groups der EU. Die geplanten 14 Battle Groups stellen militärische Eingreifverbände mit jeweils ca. 1.500 Mann für akute humanitäre Nothilfe dar. Im März 2006 beschloss die Bundesregierung eine Beteiligung von 500 Bundeswehrsoldaten im Rahmen einer EU-Aktion zur Absicherung der Wahlen in der Demokratischen Republik Kongo. Innenpolitisch war der auf die Hauptstadt Kinshasa begrenzte Einsatz sowohl innerhalb als auch zwischen den Parteien umstritten. Kritiker bemängelten vor allem das Fehlen klarer Interessen sowie einer langfristig angelegten Kongo-Strategie.

4. Perspektiven und Zusammenfassung Charakteristisch für die Afrikapolitik der BRD war ein von wenigen Ausnahmen abgesehen geringes politisches Profil bei gleichzeitiger starker Konzentration auf Entwicklungsfragen. Wesentliche Gründe für das jahrzehntelang geringe Interesse an Afrika bestanden einerseits in der Dominanz der Interessen der europäischen Verbündeten, im weitgehenden Fehlen konkreter materieller Interessen und einer generellen Depolitisierung der Beziehungen nach Aufgabe der Hallstein-Doktrin. Sowohl als Reaktion auf innerafrikanische Entwicklungen als auch aufgrund neuer Rahmenbedingungen nach Ende der Ost-West-Konfrontation veränderten sich Ziele und Instrumente der Afrikapolitik. Im Hinblick auf die Frage nach Kontinuität und Wandel überwiegt daher im Falle der deutschen Afrikapolitik Wandel. Die „neue deutsche Afrikapolitik“, die sich langsam nach

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1990 herausbildet, ist erstens durch starke Betonung von Demokratie, Menschenrechten und Good Governance wesentlich politischer geworden. Zweitens ist mit dem Bereich Sicherheit im weitesten Sinne ein neues Aktivitätsfeld hinzugekommen. In der Praxis bedeutet dies eine stärkere Vermischung zwischen Außen-, Entwicklungspolitik und Verteidigungspolitik. Diese Entwicklung, die sich aller Wahrscheinlichkeit nach noch intensivieren wird, ist aufgrund der divergierenden Handlungslogiken der Ressorts keineswegs unproblematisch und bedeutet verstärkten Abstimmungsbedarf. Die traditionelle EZ dominiert nicht in gleichem Maße wie zuvor die deutsch-afrikanischen Beziehungen und befindet sich in einem Prozess der inhaltlichen Umorientierung auf die teilweise neuen Ziele hin. Institutionell zeigt sich dies in einer Aufwertung der Rolle des AA und des BMVG, das bislang kein Akteur in der Afrikapolitik darstellte. Charakteristisch sowohl für die „alte“ als auch die neue Afrikapolitik ist die Bedeutung der EG/EU. Die Ziele deutscher Afrikapolitik im Bereich Sicherheit sind auch aufgrund begrenzter Ressourcen nur im europäischen Kontext zu realisieren. Abgesehen von bürokratischen Hemmnissen der EU-Außenpolitik insgesamt wird sich aber noch erweisen müssen, ob der Grundkonsens zwischen den ehemaligen Kolonialmächten, Deutschlands und anderer Staaten für eine aktive und damit risikobereite Afrikapolitik in Zukunft ausreichend sein wird. Neben der EU ist vor allem der G-7/G8-Prozess mit seinen Hilfsmaßnahmen im Rahmen einer Partnerschaft mit der AU für die Ausrichtung deutscher Afrikapolitik wichtig geworden. Neben ökologischen Interessen (Mair 2002) stellte ein zentrales politisches Interesse von deutscher Seite in den letzten Jahren das Werben – nicht zuletzt durch eine rege Besuchsdiplomatie des Bundespräsidenten und führender Regierungsmitglieder – um politische Unterstützung Afrikas innerhalb der UN für einen deutschen Sitz im UN-Sicherheitsrat dar. Inhaltlich ist in den kommenden Jahren eine weitere Konzentration auf die Aspekte Good Governance und vor allem Konfliktbearbeitung zu erwarten.

Weiterführende Literatur Engel, Ulf (2000), Die Afrikapolitik der Bundesrepublik Deutschland 1949 – 1999. Rollen und Identitäten, Hamburg: Lit-Verlag. Eine grundlegende und theoriegeleitete Darstellung mit drei Fallstudien (Südafrika, Namibia, Tansania) und einer Fallanalyse der deutsch-französischen Beziehungen in Afrika. Engel, Ulf/Kappel, Robert (Hrsg.) (2002), Germany’s Africa policy revisited. Interests, images and incrementalism, Münster u.a.: Lit Verlag. Eine Aufsatzsammlung mit dem Charakter eines Standardwerkes zu verschiedenen Politikfeldern und Aspekten. Institut für Afrikakunden/Hofmeier, Rolf (Hrsg.), Afrika-Jahrbuch, Opladen u.a. 1998ff. Seit 1988 vom Afrika-Institut herausgegebenes informatives Jahrbuch mit Länderbeiträgen, thematischen Beiträgen und einem Überblicksartikel zu den deutsch-afrikanischen Beziehungen. Unerlässlich bei der Beschäftigung mit den deutsch-afrikanischen Beziehungen. Jakobeit, Cord/Weiland, Heribert (2002), Das „Afrika-Memorandum“ und seine Kritiker. Eine Dokumentation, Hamburg: Institut für Afrika-Kunde. Dokumentation einer Diskussion um die Bilanz und vor allem Perspektiven deutscher Afrikapolitik. Mehler, Andreas (2004), Die neue deutsche Afrikapolitik, in: Ferdowsi, Mir A. (Hrsg.), Afrika – ein verlorener Kontinent, München: Fink-Verlag (UTB 8290), S. 293–314. Kurzer, prägnanter und pointierter Überblick zu aktuellen Afrikapolitik. Umfangreiche Informationen zur deutschen, europäischen und internationalen Afrikapolitik sind über die Homepage des Auswärtigen Amtes und des BMZ abrufbar: www.auswaertiges-amt.de www.bmz.de

V. Staaten und Regionen

Lateinamerika

Staaten undMols Manfred Lateinamerika Regionen

1. Der relative Bedeutungsverlust Lateinamerikas 1.1 Strukturelle Ursachen: Das Ende des Ost-West-Konfliktes Wenn man in früheren Jahrzehnten das Thema Deutschland-Lateinamerika aus politikwissenschaftlicher Sicht behandelte, musste man aus Gründen fairer Gewichtungen den Blick darauf lenken, dass die außenpolitischen Prioritäten der (alten) Bundesrepublik unmissverständlich außerhalb Lateinamerikas lagen. Sie waren leicht zu definieren: Die europäische Integration und die Aussöhnung mit den westlichen und später auch den östlichen Nachbarn, das Atlantische Bündnis und nicht zuletzt die deutsche Sicherheitslage erlaubten zusätzliche, aber eben nicht mehr weitere prioritäre Engagements. Dem deutschen Verhältnis zu Lateinamerika kam unter diesen Prämissen eine gewisse Gebrochenheit zu. Auf der einen Seite war Lateinamerika ein Teil jener Dritten Welt, zu der man im Ganzen schon deshalb ein gutes Verhältnis aufbauen konnte, weil in Afrika, Asien und auch Lateinamerika Deutschlands imperialistische Vergangenheit nicht ins Gewicht fiel, und weil die damalige BRD unter wirtschafts- wie entwicklungspolitischen Gesichtspunkten als ein konstruktiv prägender Teil des Westens geschätzt wurde. Deutschland konnte daher mit einer breiten Akzeptanz in Übersee rechnen. Für Lateinamerika zählten zusätzliche Besonderheiten, auf die auch die Bonner Regierungen immer setzen konnten, nämlich eine relativ starke deutsche Immigration in etlichen lateinamerikanischen Ländern, ein historisch gewachsener, freundschaftlicher Respekt vor der Kultur des Anderen und sehr konkrete und breit gestreute Verflechtungen auf transnationalen Ebenen, wie sie in dieser Form zu keiner anderen überseeischen Region bestanden, auch nicht zu den USA. In diesem Sinne lag im deutsch-lateinamerikanischen Verhältnis eine Besonderheit vor, die sich vom allgemeinen Dritte Welt-Verhältnis der alten BRD unterschied (Mols/ Wagner 1994). Obwohl vieles davon erhalten blieb, haben frühere relative Gewichtungen an Rang verloren, weil sich nach dem Fall der Berliner Mauer und der Implosion der Sowjetunion auch für Deutschland wesentliche internationale Rahmenbedingungen ändern sollten, was Lateinamerika auf einer imaginären Prioritätenskala deutscher Politik noch weiter absinken ließ. Im Ganzen treten zwei früher nicht gekannte Konstellationsgrößen für das deutsch-lateinamerikanische Verhältnis in den Vordergrund: der Druck und die Chancen der Globalisierung und damit die nüchterne Frage, wer denn die aktuellen bzw. potentiellen Partner in der Globalisierung sind, und, damit zusammenhängend, eine international ausgerichtete Sicht einer globalen Machtbalance zwischen einer neuen, nicht nur in Europa diskutierten Triade Europa – USA – Asien/Pazifik (Roloff 2001).

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1.2 Veränderungen in Lateinamerika Das heutige Lateinamerika fällt als unmittelbarer Globalisierungspartner so gut wie ganz aus (Mols/Öhlschläger 2002; Mols 2001/2002). Zwar sind trotz mannigfacher und sich fast regelmäßig wiederholender Einbrüche für einzelne Staaten erhebliche Wirtschaftsleistungen nicht zu leugnen, auch nicht die Fähigkeit zu verhältnismäßig raschen wirtschaftlichen Kurskorrekturen. Doch ist Globalisierung mehr als nur ein dynamisches Eingehen auf die weltweite wirtschaftliche Interdependenz. Im großen Komplex „Research & Development“ bleiben selbst Lateinamerikas avancierteste Länder wie Brasilien und Mexiko weitestgehend abhängig von Impulsen und Vorgaben, die von außen kommen (Sangmeister 2002). Die großen ordnungspolitischen Debatten in fast allen lateinamerikanischen Ländern, deren Zeitzeuge man noch bis in die 80er Jahre sein konnte, haben an Prägekraft verloren. Es ist zudem schwieriger als früher geworden, von einer internationalen Textur des Subkontinentes (einschl. Mexikos) als Ganzem auszugehen. Dem überkommenen Bolivarismus (die frühe kontinentale Einigungsvision des „Befreiers“ Simon Bolívar) lag immer ein erheblicher Anteil konstruktivistischer Elemente seitens einer dünnen Schicht intellektueller und politischer Eliten zugrunde (Mols 1996a). Solche Visionen sind inzwischen infolge eines unübersehbaren Auseinanderdriftens der Länder und Subregionen südlich des Rio Grande fast vollständig aufgegeben (Mansilla 2000; Mols 2001). Ob sich noch einmal Revitalisierungen einstellen, muss offen bleiben. Für Lateinamerika gilt heute eine herabgesetzte Berechenbarkeit, die durch die Krisen und/oder Belastungspotentiale in Argentinien, Venezuela, Bolivien, Peru, Ekuador, Kolumbien und Zentralamerika sowie durch das Scheitern tiefgreifender Reformen in Brasilien, durch die Ungewissheit über das weitere Schicksal des Mercosur sowie durch politische Stagnationsphasen im Mexiko des Vicente Fox immer deutlicher geworden ist. Konnte man noch bis zur Mitte der 90er Jahre oder sogar noch später davon ausgehen, dass Lateinamerika durch die Hinwendung zur Demokratie und zur Marktwirtschaft letztlich auf einem im Westen zu begrüßenden Modernisierungskurs bleibe, dominiert in der jetzigen Einschätzung Lateinamerikas Unsicherheit (Maihold 2004). Lateinamerikas über lange Jahre von ihm selbst behauptete Identität ist brüchig geworden, was im Wesentlichen mit vier Elmenten zusammenhängt: > mit einer zunehmenden Subregionalisierung des Subkontinents in getrennt operierende Kooperations- und Integrationsgruppen, die im Falle Mexikos sogar über die früheren „Grenzen“ Lateinamerikas hinausgehen (NAFTA); > mit unterschiedlichen Reaktionen der einzelnen Länder auf die Globalisierung, die allgemein eher als Belastung denn als Chance begriffen wird (Sangmeister 2004); > mit von Land zu Land differierenden ordnungspolitischen Profilen, was sich auf unterschiedliche Formen demokratischer Transformation und auf die auch vor Lateinamerika nicht haltmachenden Kosten der wirtschaftspolitischen Ideologie des Neoliberalismus zurückführen lässt (verstärkte Aufteilung der Länder in moderne und nicht integrierte Gesellschaftsgruppen); > schließlich mit unterscheidbaren außenpolitischen Optionen, die man mit einem zeitweiligen Nachlassen der Hegemonialkontrolle durch die USA zu begründen suchte (Smith 1996, 200; Valenzuela 2005). Auch von daher lässt sich eine Rangveränderung Lateinamerikas in der deutschen Außenpolitik beobachten. Aus einem nicht-prioritären Rangplatz wird in der Tendenz ein in seinen genauen Zuweisungen schwankender Randplatz (vgl. Maihold/Zilla 2005).

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1.3 Deutliche Diskrepanz zwischen Rhetorik und politischer Substanz Ohne hier klärend auf den Streit unter Theoretikern der Internationalen Beziehungen darüber eingehen zu wollen, ob nationale Interessen tatsächlich analytisch trennscharfe Ziel- und Verhaltenskategorien abgeben oder nicht, wird man für die deutsche Politik nach der Wiedervereinigung nicht leugnen können, dass in der Tat eine spürbare Selbstbesinnung auf die unmittelbar zu vermittelnde eigene Lage eingesetzt hat. Hier kommen zwei Elemente zusammen: Erstens: Wenn interessen-bezogene Denkansätze die politischen Entscheidungsträger prägen, muss fast automatisch die Frage auftauchen, „ob nicht andere Staaten und die Systemebene des internationalen Systems dabei vernachlässigt werden“ (Rode 1996: 5). Genau dies ist im aktuellen deutsch-lateinamerikanischen Verhältnis der Fall. Ergänzend dazu und zweitens ist der intellektuelle Unterbau deutscher Außenpolitik betroffen, also das, was man die Ideen und Begründungen mitprägenden „epistemic communities“ (in etwa: Wissensnetzwerke) nennen könnte. Wenn etwa Michael Staack (2000: 546; vgl. auch Hacke 1988) schreibt: „Zu Beginn des 21. Jahrhunderts agiert das vereinte Deutschland als eine europäische Macht mit globalen Interessen und globaler Verantwortung“, dann würde man sich dazu breit angelegte, auch nach Übersee weisende Unterfütterungsargumente und eine reale operative Durchsetzungschance bei denjenigen wünschen, die eine enge Verbindung zu Lateinamerika als „Teil der westlichen Welt“ propagieren. Letzteres kommt sehr deutlich in 2005 vorgelegten, aber noch nicht freigegebenen Positionspapieren des Auswärtigen Amtes zur deutschen LateinamerikaPolitik zum Ausdruck. Bedauerlicherweise ist hier weitestgehend Fehlanzeige zu konstatieren. Offizielle Außenpolitik neigt weltweit zu Sprech- oder Schreibblasen. Ein hübsches Beispiel aus einer Antwort der Bundesregierung auf eine von der CDU/CSU 2004 gestellten kleinen Anfrage heißt: „Die strategische Partnerschaft Lateinamerika-EU hat einen eigenen Wert“ (Deutscher Bundestag 2004: 10). Die Prioritätenfrage lässt sich auch aus lateinamerikanischer Sicht angehen. Europa und für viele Jahre Deutschland hatten traditionell einen hohen Stellenwert in der auswärtigen Prioritätenliste der lateinamerikanischen Staaten. Geht man diesen Dingen gezielter nach, d.h. schaut man sich in führenden lateinamerikanischen Präsidialkanzleien und Außenministerien um, muss man rasch feststellen, dass eine konkrete Europa- bzw. Deutschland-Ausrichtung in den auswärtigen Entscheidungs- und Planungsprozessen des Subkontinentes fehlt (vgl. IRELA 1997). Europa einschließlich Deutschlands besitzt in Lateinamerika immer noch eine hohe verbale Reputation, für die operativen Einlösungen fehlen – vielleicht mit Ausnahme Brasiliens und Chiles – die diplomatischen Kapazitäten. In Ergänzung dazu: Stellt man heute in lateinamerikanischen Außenministerien die Frage nach einer eventuellen Positionierung Lateinamerikas oder auch nur des eigenen Landes im aktuellen internationalen System, bleibt eine deutliche Hilflosigkeit, sich in einen sich wandelnden internationalen Kontext konzeptuell einzubringen. Der Globalisierungsdruck und anhaltende Krisen scheinen es den lateinamerikanischen Regierungen nicht mehr zu erlauben, auf die internationale Makroebene ausgerichtete Handlungsraster so zu diskutieren, dass man sich der eigenen konkreten Position gewiss oder zumindest sicherer wird. Dies mit drei Ausnahmen: Chile scheint seinen internationalen Diversifizierungskurs aufrecht zu erhalten (Faust/Mols/Won-ho Kim 2005). Brasilien versucht, in Südamerika eine regionale Führungsrolle zu übernehmen bei einem gleichzeitigen Hinausdrängen Mexikos aus der „lateinamerikanischen Familie“ (Nolte 2005: 247). Das Venezuela von Präsident Chavez (im Bündnis mit Fidel Castro) zeigt einen neopopulistischen

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und antiimperialistischen Kurs, der in manchem an frühere Jahrzehnte dependenztheoretischer und antiimperialistischer Einfärbung erinnert.

2. Politische Positionen im deutsch-lateinamerikanischen Verhältnis Dass es seitens der deutschen Bundesregierung erst spät, nämlich in einem ersten Anlauf 1993 „mit den Thesen zur Lateinamerikapolitik“ und dann 1995 zu einem regulären Lateinamerikakonzept gekommen ist (Mols 1996b), überrascht nicht einmal. Angemahnt waren solche Positionspapiere schon seit Jahrzehnten seitens derjenigen, die sich in Wissenschaft und Wirtschaft mit Lateinamerika beschäftigten. Dass es just damals zu solchen Positionsbestimmungen kam, ist weniger interessant als die aussagekräftigere Tatsache, dass sie so lange unterlassen wurden. Immerhin: Während der Regierungszeit von Helmut Kohl waren grundsätzliche strukturelle Veränderungen im internationalen Feld nicht mehr zu übersehen. Eine damals wie heute nicht besonders überzeugende Diskussion über das „Ende der Dritten Welt“ geisterte auch durch Deutschland, so dass es Sinn machte, Verhaltensprofile zu diskutieren, die sich auf große überseeische Regionen bezogen. Von größerer Relevanz waren schließlich die auch in Deutschland beachtete NAFTA-Gründung und die vorher schon von der Regierung George Bush, Sen. 1990 lancierte Idee einer gesamtamerikanischen Freihandelszone („Enterprise for the Americas Initiative“), die dann wenige Jahre später, nämlich 1994, von der Regierung Clinton auf einem Gipfeltreffen beider Amerikas vertieft wurde und heute noch energischer von Bush, Jr. verfolgt wird. Die Bundesregierung hat sich damals gezielt im Rahmen ihrer EU-Präsidentschaft um eine genauere Position um und für Lateinamerika bemüht. Das auf dem Essener Gipfel von 1994 vorgelegte und stark auf den „Thesen“ von 1993 beruhende Lateinamerika-Papier ist in einer überarbeiteten Fassung ab 1995 zum Basis-Dokument der EU-Beziehungen zu Lateinamerika geworden (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 1995) und hat wesentlich dazu beigetragen, dass es bald darauf zu den Assoziationsverhandlungen mit Mexiko, Chile und dem Mercosur auf der Basis einer außenpolitischen Philosophie kam, die schon in den „Thesen“ von 1993 nachzulesen sind. In der damaligen Absichtserklärung heißt es: „Wir wollen den politischen Dialog unter gleichberechtigten Partnern zielbewusst und auf allen Ebenen intensivieren ...“ Es laufe dies auf ein „Angebot zu umfassender Zusammenarbeit“ hinaus mit dem Ziel einer zukunftsgewandten Fortentwicklung der deutschen Gesamtbeziehungen zu Lateinamerika", bei der es darum gehen soll, soweit wie möglich auch „ein immer breiteres Spektrum der politischen und gesellschaftlichen Kräfte“ einzubeziehen (Mols 1996b: 213f.). – Die Einlösung solcher Intentionen war widersprüchlich. Auf der einen Seite traf man eine feste Absprache mit Argentinien, einen politischen Dialog aufzubauen, der allerdings auf der Beamten- bzw. Diplomatenebene stecken blieb. Auf der anderen Seite wurden ein LateinamerikaAusschuss der deutschen Wirtschaft und ein Gesprächskreis Lateinamerika gegründet, in dem Spitzenverbände der Wirtschaft wie BDI und DIHT und Ressorts der Bundesregierung vertreten waren, was alles darauf hinauslief, den typischen, außenwirtschaftlich geprägten Duktus der deutschen Außenpolitik institutionell zu verfestigen. Hier zeigte sich eine gewisse Unbestimmtheit der Akzente im deutsch-lateinamerikanischen Verhältnis, die sich bis heute gehalten hat.

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Können solche Bemühungen zu einer besseren Verankerung Lateinamerikas im deutschen außenpolitischen Denken führen? Zweifel sind angebracht; denn das den „Thesen“ folgende Lateinamerika-Konzept der Bundesregierung war zwar konkreter, ohne indessen von üblichen Allgemeinheiten frei zu sein. Die Position Lateinamerikas in der deutschen Außenpolitik konnte trotz der angedeuteten Impulse in Richtung Europa-Lateinamerika nicht substantiell verbessert werden. Inzwischen ist insofern ein neues Moment im deutsch-lateinamerikanischen Verhältnis eingetreten, als wir es, wie oben schon angezeigt, mit einem sich bis auf weiteres fortsetzendes internes Auseinanderdriften Lateinamerikas zu tun haben. Dies ist in Deutschland nicht unbemerkt geblieben. Abgesehen davon, dass es regierungsintern einen Streit zwischen verschiedenen Ressorts um eine Einfluss nehmende Mitwirkung an einer Neufassung der LateinamerikaKonzeption gab, was u.a. mit je eigenen Lateinamerika-Vorstellungen im Auswärtigen Amt, im Wirtschafts- und im Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) (¡ Bundesministerien) zusammenhängt, trägt die Regierung, federführend das Auswärtige Amt, dem Auseinandergehen Lateinamerikas konzeptuell ausdrücklich Rechnung. Es gab in den letzten Jahren mehrere (nie offiziell veröffentlichte) Strategieentwürfe für lateinamerikanische Subregionen und/oder Länder, und zwar für die Andenunion und ihre Mitglieder, für die Länder des Mercosur und Chile, für Mexiko, für den zentralamerikanischen Raum und für die Karibik. Ausgangselemente sind dabei für die aktuelle deutsche Seite das Schlussdokument des Gipfels von Rio de Janeiro vom Juni 1999 (Europäische Union 1999). Heutige, auf Lateinamerika bezogene Positionspapiere aus dem Auswärtigen Amt (2004 und 2005) weisen eine Differenzierungsgrad und Konkretisierungen auf, die man früher nicht kannte. Zu fragen ist, warum sich die deutsche Seite buchstäblich über Jahrzehnte so schwer daran getan hatte, ein oder mehrere artikulierte Lateinamerika-Konzepte zu entwickeln? Die Antwort liegt auf der Hand: Abgesehen davon, dass auswärtige Politik – dies gilt für faktisch jeden Staat der Erde – selten nach konzeptuellen Blaupausen angelegt ist, wurde im deutschlateinamerikanischen Verhältnis auf eine business as usual-Philosophie gesetzt, weil es eine deutsch-lateinamerikanische Normalität gab, auf deren Fortbestand man guten Wissens meinte vertrauen zu können. Gemeint sind historisch gewachsene transnationale und kulturelle Ebenen. Die internationale Umbruchsituation der frühen 90er Jahre stellte diese alten Selbstverständlichkeiten infrage.

3. Gesellschaftliche und kulturelle Ebenen Rund fünf Millionen Menschen in Lateinamerika sind deutsch-stämmig (Fröschle 1979). Ein erheblicher Teil hat bis in die Gegenwart das Kunststück fertig gebracht, ein erkennbares Stück deutscher Identität zu bewahren und zugleich zu geachteten Bürgern jener lateinamerikanischen Länder zu werden, in die ihre Vorfahren einwanderten. Es gab und gibt dies dem deutsch-lateinamerikanischen Verhältnis ein einzigartiges, gewachsenes, zugleich aktuell gebliebenes Fundament mit vielen generationen-lang verankerten Strukturen: Deutsche Vereine, Bildungs- und Forschungseinrichtungen, ein praktisch flächendeckendes Netz von deutsch-lateinamerikanischen Handelskammern, deutsch-lateinamerikanische, bilateral angelegte Wirtschaftskommissionen, eine erhebliche Präsenz deutscher Firmen und das ins Gewicht fallende Engagement der deutschen politischen Stiftungen und der Kirchen, der öffentlichen wie pri-

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vaten Entwicklungsträger und indirekt auch der Gewerkschaften (im Wesentlichen über internationale Schienen) (¡ Gewerkschaften) haben Verfestigungen mit Lateinamerika entstehen lassen, für die es in ihrer Gesamtheit nicht einmal im Verhältnis zu den europäischen Nachbarn Parallelen gibt. Auch wenn diesen transnationalen Verbindungen eine erkennbare Asymmetrie innewohnt, weil es kaum vergleichbare gesellschaftsinitiierte Initiativen aus Lateinamerika selbst in Richtung Deutschland gibt, ist seit dem 19. Jahrhundert und anhaltend bis heute in den meisten lateinamerikanischen Staaten ein spürbares deutsch-freundliches Klima entstanden (das seinerzeit selbst die Lateinamerika-Politik der Nationalsozialisten nicht aufheben konnte). Im Bereich der Wirtschaft sind große Firmen wie Daimler-Benz, VW, Siemens, AEG, Bosch, Bayer, (die ehemalige) Hoechst, BASF oder Degussa in Lateinamerika voll präsent, und zwar teilweise seit mehr als hundert Jahren. Ihre lateinamerikanischen Tochtergesellschaften gehören in einigen Ländern zu den größten Firmen überhaupt (Rösler 2004: 251). Ebenso sind deutsche Großbanken in Lateinamerika vertreten, massiv z.B. die Dresdner Bank. Die Fundamente der wirtschaftlichen Verflechtungen sind solide, weil die Präsenz deutscher Firmen und die von ihnen oder ihren Töchtern ausgehenden Engagements einschließlich der Investitionen auch in lateinamerikanischen Krisenzeiten Bestand hatten und weil die Deutschen selten Probleme darin sahen, Lateinamerikaner in Leitungspositionen aufzunehmen. Im Firmenbereich ist zudem an etlichen Stellen eine gemeinsame technologische Forschung, auch mit lateinamerikanischen Partnern, entstanden, die schon verhältnismäßig frühzeitig einzelne kooperative Zwänge der transnationalen Globalisierung vorwegnahm und die in den Positionspapieren des Auswärtigen Amtes ausdrücklich genannt wird. Deutschland ist bis in die frühen 90er Jahre eine der wirtschaftlich aktivsten europäischen Mächte in Lateinamerika gewesen. Für den Kulturbereich seien Begründungselemente genannt, die ebenfalls Besonderheiten ausdrücken, für die es woanders kaum Parallelen gibt. Dass der Deutsche Alexander von Humboldt den Lateinamerikanern zum ersten Mal ein kulturelles Bewusstsein ihrer selbst gab, so dass man ihn auch den „zweiten Entdecker Lateinamerikas“ genannt hat, ist in den von ihm besuchten Ländern nie vergessen worden. Deutsche Philosophie (Rickert, Heidegger, Bloch), deutsche Staatstheorie (Kelsen, Heller, Carl Schmitt) und auch deutsche Soziologie (Simmel, Alfred und Max Weber, Habermas) waren bis gestern oder vorgestern so etwas wie Pflichtlektüren in staats- und sozialwissenschaftlichen Zentren höherer Bildung in Lateinamerika. Umgekehrt sind die große lateinamerikanische Literatur oder auch wesentliche Schriften der Theologie der Befreiung und der Dependenztheorien in Deutschland rasch übersetzt und/ oder gründlich studiert worden, wo man überdies die großen Revolutionen Lateinamerikas (Mexiko, Bolivien, Kuba, Zentralamerika) aufmerksam und oft auch mit einer gewissen Sympathie zur Kenntnis nahm. Es dürfte zudem kein weiteres Land in den westlichen Ländern geben, in dem die Kultur und die Situationen der indios mit der gleichen Empathie verfolgt worden sind wie im Deutschland des 19. und 20. Jahrhunderts. Diese Liste ließe sich fast beliebig fortsetzen. In einer von IRELA (Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas, lange Jahre mit Sitz in Madrid) Mitte der 80er Jahre in Auftrag gegebenen empirischen Untersuchung wurde festgestellt, dass die Deutschen die damals zumindest quantitativ bedeutendste Forschung über Lateinamerika unter den europäischen Ländern aufzuweisen hatten, was später durch andere Studien bestätigt wurde (Werz 1992; Grenz 1993). Nicht wenige Universitätspartnerschaften runden das Bild einer erheblichen transnationalen Dichte ab.

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Paradoxerweise haben gerade die beiden konstitutiven Elemente Transnationalität und Kultur auf beiden Seiten dazu beigetragen, dass den gesellschaftlichen Verflechtungen keine korrespondierenden, deutlich artikulierten außenpolitischen Engagements notwendig erscheinen ließen.

4. Grenzen im deutsch-lateinamerikanischen Engagement Das bislang vorgestellte positive Bild enthält mehr Details, als dies in einer kurzen Skizze angedeutet werden kann. Und doch lässt sich nicht leugnen, dass es in der Gegenwart Beschränkungen und Flecken erhalten hat. Ins Auge fallen vor allem drei Ebenen: Was die Wirtschaft angeht, so hat Deutschland die führende europäische Position zugunsten der Spanier und im Finanzierungs- und Investitionsbereich über Spanien hinaus zugunsten der Briten und teilweise der Niederländer verloren. Deutschland ist durch die mittelostund osteuropäische Entwicklung der 90er Jahre, nicht zuletzt durch die deutsche Wiedervereinigung in wirtschaftliche Engagements eingegangen, die Lateinamerikas frühere Bedeutung relativieren mussten. Man erkennt dies an verschiedenen Indikatoren. Gingen in den 50er Jahren rund 12% und noch in den 60er Jahren etwa 6 bis 7 % der deutschen Exporte nach Lateinamerika, lag dieser Anteil am Vorabend der Wiedervereinigung nur noch bei 1,8 %, um dann in etwa auf diesem Niveau zu bleiben (Schäfer 1994: 230; Krumwiede/Nolte 1998: 66; Auswärtiges Amt 2005). Das sind Prozentsätze, die unter den Anteilen des deutschen Außenhandels mit Belgien-Luxemburg oder der Schweiz liegen (DIE WELT vom 17.12.2005: 12), so dass es u.a. schwierig ist, innerhalb des Kreises der Ministerien der Bundesregierung ein komparativ ins Gewicht fallendes, außenwirtschaftspolitisches Interesse an Lateinamerika herauszustellen. Auch bei den deutschen Auslandsinvestitionen ist der Anteil Lateinamerikas zurückgegangen. Noch im Zeitraum 1979–82 nahm Lateinamerika knapp 10% der deutschen Auslandsinvestitionen auf (Schäfer 1994: 273; Krumwiede/Nolte 1998: 66), um dann bis 2002 auf ca. 3% zurückzufallen (Rösler 2004: 250). Bezeichnenderweise liegen die Zuwachsraten der aktuellen deutschen Investitionen in Asien um ein signifikantes Stück höher. Zum Vergleich: 1999 betrugen die akkumulierten Investitionen in Lateinamerika und der Karibik 21,5 Milliarden Euro, in Asien 27 Milliarden (ebd.; vgl. auch Rösler 2000: 174). Wie immer man daher das deutsche wirtschaftliche Engagement in Lateinamerika definieren will: Außenwirtschaftliche Interessen zählen heute weniger als vordem. Wenn die „Dresdner Bank Lateinamerika“ in verschiedenen Anläufen einen „gedämpften Optimismus“ mit Blick auf Lateinamerika verkündet (Dresdner Bank Lateinamerika: Perspektiven Juni 2001; dies.: September 2005), dann dürfte es gleichwohl nicht einfach sein, einen solchen, auf die Zukunft gerichteten Zweckoptimismus durchzuhalten und ihn u.a. an die Unternehmerschaft zu vermitteln. Lateinamerika geht nicht aktiv genug auf die Weltwirtschaft zu. Die Regulierungsmacht des Staates überzeugt nicht und von einer sozialverträglichen Wirtschaftsentwicklung kann keine Rede sein. Korruption und in die Wirtschaft eingreifender Klientelismus sowie ordnungspolitische Schwankungen und Unsicherheiten gehören immer noch zum Fluch des Subkontinents. Deutschland kann objektiv bis auf weiteres kein sehr herausragendes wirtschaftliches Interesse an Lateinamerika anmelden, weil sich Deutschland anderweitig immer stärker engagiert (Ostasien, vor allem VR China) (¡ China). Auch die über Jahrzehnte die Wirtschaftspolitik ergänzende Entwicklungspolitik zählt heute für Lateinamerika nur bedingt. Abgesehen davon, dass der Löwenanteil der deutschen Ent-

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wicklungshilfe immer nach Schwarzafrika (¡ Afrika südlich der Sahara) und nach Südasien (¡ Indien) ging, gilt Lateinamerika heute in der Mehrzahl seiner Länder als so entwickelt, dass größere und gezielte entwicklungspolitische Zuwendungen traditioneller Art weitgehend ausscheiden. Lateinamerikas Anteil an der bilateralen ODA betrug 2003 noch 11,6 % (Auswärtiges Amt 2005). Dass man gleichzeitig den Anteil der ODA, der über multilaterale Organisationen ausgezahlt wird, geringfügig erhöht hat, fällt dabei als Korrektiv nicht ins Gewicht. Die Rahmenplanung für die Zeit zwischen 1994 und 2005 weist eindeutig eine fallende Tendenz auf (Miteilung BMZ vom 9.11.2005). Es sei kritisch hinzugefügt, dass sich solche Weichenstellungen nur im Rahmen einer Entwicklungspolitik verantworten lassen, die immer noch primär auf wirtschaftsstrukturelle und – begrenzter – auf einem sozialen Wandel verhaftete Weichenstellungen setzt. Würde man gezielter auf Ermöglichungen von „good governance“ setzen (was immer schon das Anliegen der politischen Stiftungen war und jetzt auch seitens der GTZ stärker aufgegriffen wird), könnte sich die entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit Lateinamerika dichter ausnehmen. Der conjunctivus potentialis entspricht allerdings nicht ganz den sich abzeichnenden Trends. Denn eine erkennbare Einbruchstelle der früheren deutschen Bindungen an Lateinamerika gibt die gegenwärtige Performanz der deutschen politischen Stiftungen (¡ Politische Stiftungen) ab. Man konnte sie einmal mit Fug und Recht als substantielles Teilelement, nämlich als offiziösen Part der deutschen Außen- und Entwicklungspolitik bezeichnen (Wagner 1994). Davon sind Segmente übrig geblieben, nicht aber die Breite früherer Jahrzehnte. Es hängt dies mit zwei Entwicklungen zusammen. Zum einen spielen die großen internationalen Parteienfamilien der Christdemokraten, Sozialdemokraten und Liberalen im Zuge der verbreiteten internationalen Parteienverdrossenheit eine ungleich geringere Rolle als vordem. Sie gingen nicht einfach in Nichts auf, aber sie binden auch nicht mehr so wie früher über die Stiftungen Deutschland und seine internationalen parteipolitischen Vernetzungen an wesentliche lateinamerikanische Partner und umgekehrt. Welchen Sinn sollte es noch haben, heutzutage auf ein über Parteien, Parteienfamilien oder über begleitende Stiftungen zu konstituierendes, besonderes deutsch-venezolanisches, deutsch-costaricensisches oder auch deutsch-chilenisches Verhältnis zu setzen? Dies waren traditionell die Länder mit einer besonders erfolgreichen Zusammenarbeit auf der Parteien- bzw. Stiftungsebene. Für Venezuela ist dies praktisch völlig zusammengebrochen. Eine positive und ins Gewicht fallende Ausnahme gibt im Augenblick Mexiko ab. Eine beharrliche Assistenz seitens der Konrad Adenauer-Stiftung hat (nach mexikanischem Urteil) substantiell zur Ablösung der sieben Jahrzehnte währenden Herrschaft der Revolutionspartei (1930–2000) durch den Wahlsieg des dem Lager von Acción Nacional angehörenden Vicente Fox beigetragen (Loaeza 2001). Immerhin implizierte dies freie Wahlen, die im Juni des Jahres 2006 stattfinden werden. Dass im Saldo der Gesamtbefund nüchterner ausfällt als noch vor Jahren, hängt mit der nicht unerheblichen Absenkung der den Stiftungen zur Verfügung gestellten Mittel bei ihrer gleichzeitigen, von der Bundesregierung gewünschten Verpflichtung zusammen, in Mittelostund Osteuropa und auch mehr als bisher in Asien aktiv zu werden. So plausibel hier manches im Gefolge der Selbstauflösung der ehemaligen Sowjetunion erscheint, so wenig dürften wir von der Tatsache absehen, dass Lateinamerika die einzige Großregion in der Entwicklungswelt ist, mit der Deutschland – bei allen Defiziten im Einzelnen – ein sich erheblich überschneidendes Werte- und Demokratieverständnis teilt. Deutschland hat in diesem politischen Sinne für Lateinamerika eine klare politisch-solidarische Verantwortung, die es weder gegen-

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über Afrika noch gegenüber Asien auf gleichen Ebenen politischer und sozialer Kultur begründen könnte, von der Welt des Nahen Ostens ganz zu schweigen. Schwachstellen erkennt man auch im Kultur- und Wissenschaftsbereich. In sehr vielen lateinamerikanischen Staaten ist das Interesse am Erlernen der deutschen Sprache ungebrochen. Deutschland gilt weiterhin als ein wesentlicher Pfeiler europäischer Kultur. Es passt nicht in solche Interessenlagen, wenn Goethe-Institute geschlossen wurden, das deutsche Schulwesen von der Finanzierungsseite her in Lateinamerika stagniert und die zahlreichen Universitätspartnerschaften eher einen Papierwert bekommen als dass sie reale akademische Austauschbeziehungen ermöglichen. Man darf sich auch keine Illusionen darüber machen, dass sich der im Augenblick an vielen Stellen in Deutschland zu beobachtende Abbau von „Dritter Welt“ in Lehre und Forschung, der die früher wesentlich intensivere Hinwendung zu Lateinamerika voll erfasst hat. Das ist, nicht nur kulturpolitisch kurzsichtig, sondern ermöglicht auf die Dauer auch keine gezielte Weitergabe mehr von Übersee- bzw. Lateinamerika-Kenntnissen an nachfolgende Generationen von Diplomaten, Wirtschaftsführern, Lehrern usw. Auswärtige Kulturpolitik galt seit den Tagen Willy Brandts als dritte Säule deutscher Außenpolitik. Die Einlösung sah immer blasser als die Deklarationen aus. Jetzt droht eine Art Kollaps. Es sollte zu denken geben, dass Frankreich, England oder auch Italien diesbezüglich ungleich aktiver sind, von den USA ganz zu schweigen. „Heute steht die auswärtige Kulturpolitik nicht zuletzt auf Grund aktueller Sparzwänge vor der Notwendigkeit, den Kulturdialog und den Kulturaustausch neu definieren zu müssen“ (Maihold 2001: 7). Zusammengefasst: Die transnationalen Verbindungen zu Lateinamerika sind keineswegs abgebrochen, aber sie unterliegen einem gleitenden Erosionsprozess, der, setzt er sich fort, auf Dauer das deutsch-lateinamerikanische Verhältnis entscheidend schwächen wird.

5. Die europäische Dimension deutscher Lateinamerika-Politik Die Bundesrepublik Deutschland hatte nie einen Zweifel daran gelassen, dass sie europäische Lateinamerika-Initiativen voll mitträgt und dabei bisweilen auch zu einer Vorreiterrolle bereit war. Für letzteres gibt es zwei gleichsam klassische Beispiele: a) Der San José-Dialog mit Zentralamerika in den 80er Jahren, der ja zugleich eine demonstrative europäische Abgrenzung von der damaligen Zentralamerika-Politik der USA war, hatte sehr viel mit einem klar artikulierten deutschen Engagement zu tun, das sich wesentlich mit dem Namen Hans Dietrich Genscher verbindet. b) Eine andere deutsche Initiative war das schon erwähnte, in Essen verabschiedete Basis-Papier über die Beziehungen Europas zu Lateinamerika. Geht man aus heutiger Sicht die deutsche lateinamerikapolitische Anbindung und Einbindung an „Brüssel“ durch, dann ist weiterhin so gut wie kein Bereich ausgelassen, in dem Deutschland nicht aktiv mitwirkte: Regelmäßiger europäisch-lateinamerikanischer Gipfel; Stärkung (sub-)regionaler Integration in Lateinamerika, die (inzwischen teilweise abgeschlossenen) Freihandels- bzw. Assoziierungsabkommen mit dem Mercosur, Chile und Mexiko, Kooperationsabkommen mit der Andengemeinschaft, ebenso Stärkung horizontaler Kooperationsprogramme wie ALFA (Universitätsaustausch), ALURE (Energie) und URB-AL (Stadterneuerung und -verwaltung), Unterstützung des Friedensprozesses in Kolumbien etc.

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Gleichwohl bleiben einige ungelöste Probleme. Genannt seien deren fünf: a. Auch die deutsche Lateinamerikapolitik kann sich nicht einfach dem europäischen Trend der partiellen Renationalisierung entziehen. Dieses Denken scheint im federführenden Auswärtigen Amt und im Bundeskanzleramt ausgeprägter zu sein als im für die Beziehungen zu Lateinamerika wichtigen Entwicklungsministerium, wo zur Zeit der Regierung Schröder unter Heidemarie Wieczorek-Zeul stärker als früher auf einen ausdrücklich die europäische Schiene betonenden Multilateralismus gesetzt wurde und man mit Gründung von EuropeAid eine europäische (der deutschen GTZ nachempfundenen) Entwicklungsagentur mitbegründet hatte. b. Eine Schwäche der Europäer gegenüber Lateinamerika besteht darin, dass die entsprechende EU-Politik und die der EU-Mitgliedsstaaten nicht immer auf ein gemeinsames Profil zu bringen sind. Die Lateinamerika betreffende politische Abstimmung zwischen den europäischen Regierungen ist nicht sehr ausgereift. c. Konzeptuell heißt das europäische Programmwort für Lateinamerika „soziale Kohäsion“. Es besteht die Gefahr, dass sich Europa (und damit auch Deutschland) mit einer Lateinamerika-Politik des sozialen Ausgleichs angesichts der Globalisierung schlicht übernehmen wird. d. Das macht es für die Lateinamerikaner schwierig zu durchschauen, in welchem politischen Kontext und an welcher Stelle im ohnehin nicht klaren Kompetenzengefüge innerhalb der Europäischen Union „Brüssel“ oder Berlin oder beispielsweise London oder Madrid oder andere europäische Akteure konkret das Sagen haben oder innerhalb der europäischen Abstimmungslage im aktuellen Moment besonders stark ins Gewicht fallen. e. Es gibt eine mehr oder minder offene Konkurrenz-Situation Deutschland-Spanien, die schon im Vorfeld der „iberischen Erweiterung“ der damaligen Europäischen Gemeinschaft vorausgesagt worden war. Eine von mehreren Ursachen für die Auflösung von IRELA durch die Europäische Kommission ergab sich aus diesem Gegensatz. Spanien fühlt sich aus historischen Gründen als die europäische Brücke zu Lateinamerika und hat diesen Anspruch durch eine beachtenswerte Anzahl von Initiativen im Rahmen von EG/EU sowie durch die iberisch-lateinamerikanischen Gipfelkonferenzen ein weiteres Mal untermauert. Es sieht so aus, dass sich Spanien akzentuell durchsetzt, weil inzwischen maßgebliche deutsche Energien nach Osten gelenkt wurden und weil – wie oben angedeutet – auch die deutsche transnationale Vernetzung mit Lateinamerika offenkundig ihren Höhepunkt überschritten hat.

6. Neuere Entwicklungen Sieht man sich – soweit zugänglich – die aktuellen Strategieentwürfe des Auswärtigen Amtes für eine vorausschauende Lateinamerika-Politik an, dann fallen mehrere Punkte ins Auge: Auf den ersten Blick ist das deutsche außenpolitische Engagement für und in Lateinamerika differenzierter geworden. Man denkt nicht nur für viele Bereiche gezielt über eine konstruktivoperative Politik nach, es werden (naturgemäß deutlicher zwischen den Zeilen) anders als früher auch deutsche Begrenzungen und ein Zurückbleiben hinter anderen europäischen Partnern und Distanzen zur Lateinamerika-Politik der USA reflektiert. Gerade vor einem solchen Hintergrund muss darauf hingewiesen werden, dass die deutsche außenpolitische Personal-

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decke zu kurz ist, um in Lateinamerika, etwa im Vergleich zu Spanien oder dem Vereinigten Königreich, deutsches Engagement und deutsche Interessen adäquat umsetzen zu können. Das gilt genauso für das Auswärtige Amt mit seiner Zentrale in Berlin und mit seinen diplomatischen Vertretungen wie auch mit Blick auf andere, für Lateinamerika wichtige Ministerien – z.B. für das BMZ. Es gibt – man denke an für Deutschland besonders wichtige Länder wie Brasilien und Mexiko (längerfristig gehört in diesen Kreis wohl wieder Argentinien) sowie an weitere lateinamerikanische Länder wie Chile, Peru, Guatemala, Costa Rica – eine erhebliche Bandbreite politischer, wirtschaftlicher und wissenschaftlich-kultureller Möglichkeiten, die bisher nicht ausgeschöpft werden konnten, weil Personal und Mittel fehlen. Politik ist und bleibt eine Personal- und eine Perzeptionsfrage und ist naturgemäß immer an verfügbare materielle und organisatorische Ressourcen gebunden. Deutschland kann sich nicht dem Bewusstsein hingeben, ein in der Staatengemeinschaft respektierter „global player“ zu sein und dabei seine auswärtigen Dienste (Plural!) gleichsam einzufrieren. Ist es nur personellen Engpässen oder auch nicht zu Ende gedachten Perzeptionsrichtungen bzw. einer in festgefahrenen Bahnen denkenden Diplomatenausbildung zuzurechnen, wenn immer wieder der Eindruck aufkommt, dass die deutschen Vertretungen in Lateinamerika nicht sonderlich viel mit gesamtlateinamerikanischen Institutionen wie CEPAL1, SELA2, FLACSO3 usw. anzufangen wissen, ganz zu schweigen von den verschiedenen Kooperations- und Konzertationsgemeinschaften. Erfreulich, in manchem auch problematisch, ist der angedeutete Perspektivenwandel der deutschen Lateinamerika-Politik. Lateinamerika wird eine erkennbare internationale Rolle zugesprochen, was eine unerlässliche Voraussetzung dafür ist, in ein einigermaßen partnerschaftliches Miteinander hineinzuwachsen. Dass die deutsche Außenpolitik dabei in Kategorien einer engeren Abstimmung EU-Lateinamerika-Nordamerika denkt, gibt ihr ein zeitgemäßes, multilateral angelegtes Fundament. Auch wenn hier nicht die alte Diskussion um ein Atlantisches Dreieck wieder aufgegriffen werden soll, ließen sich Abstimmungsmöglichkeiten im Rahmen der Organisation Amerikanischer Staaten nutzen, zumal der jetzige Generalsekretär José Miguel Insulza über genügend Erfahrungen auch mit Europa verfügt. Auch dass man nüchterner als vordem über länder- und (sub-)regionenspezifische Prioritäten nachdenkt und dabei die Ansatzpunkte und Grenzen einer deutsch-lateinamerikanischen Zusammenarbeit benennt, macht die neuen Positionsprofile konkreter und glaubhafter. Dass überhaupt gelegentlich eine gewisse Bewegung in der deutschen Lateinamerika-Politik zu spüren ist, ließ sich an einer zeitweiligen Veränderung der Politik gegenüber Kuba beobachten, bei dem offensichtlich das BMZ Pate stand. Vorsicht ist jedoch dort geboten, wo die Europäer und eben auch die Deutschen durch politisch und diplomatisch abgesegnete Begriffe wie „strategische Partnerschaft“ in Lateinamerika hoch greifende Erwartungen erwecken, die nur zu Frustrationen führen müssen (Mols 2001), zumal es der lateinamerikanischen Diplomatie zwar nicht an Leistungen, in den meisten Fällen aber an abwägender Professionalität mangelt. – Zu den deutschen und wohl auch europäischen Perzeptionsgrenzen gegenüber Lateinamerika zählt im 1 CEPAL = Comisión Económica para América Latina y el Caribe (die UN-Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik), die immer wieder lateinamerikanische Positionen in Entwicklungsfragen prägte einschließlich einer korrespondierenden Ordnungspolitik. 2 SELA = Sistema Económico Latinoamericano (Lateinamerikanisches Wirtschaftssystem), ein 1975 gegründetes und bis heute bestehendes Verhandlungs- und Kooperationsforum mit Sitz in Caracas. 3 FLACSO = Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Ein in mehreren Ländern ansässiger lateinamerikanischer Forschungsverbund, in welchem maßgebliche entwicklungs- und außenpolitisch ausgerichtete Analysen erarbeitet werden, die sich auf die Gesamtregion bzw. auf Subregionen beziehen.

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übrigen auch die Tatsache, dass die seit Ende der 80er Jahre erheblich ausgeweiteten lateinamerikanisch-asiatischen Beziehungen (Faust/Mols/Wohn-ho Kim 2005), die sich politisch wie wirtschaftlich und in ersten Ansätzen auch kulturell auswirken, so gut wie gar nicht zur Kenntnis genommen werden – dies vielleicht mit der Ausnahme gelegentlicher Hinweise auf die APEC-Mitgliedschaften von Mexiko, Chile und Peru, aus denen man aber, soweit erkennbar, keine strategischen Schlüsse zieht. Ähnliches gilt für das 1989 ins Leben gerufene lateinamerikanisch-asiatische Dialogforum FEALAC (Forum for East-Asian-Latin American Cooperation). Bezüglich der organisatorischen Ressourcen im deutsch-lateinamerikanischen Verhältnis lässt sich Folgendes festhalten: Sowohl in der Politik als auch in der Wirtschaft (weniger in den Feldern Kultur und Wissenschaft) lassen sich zahlreiche Initiativen feststellen. Im Ganzen ist das für ein konstruktives deutsches Verhältnis zu Lateinamerika jetzt zur Verfügung stehende Instrumentarium gestufter strukturiert als noch vor wenigen Jahren. Dies gilt jedoch nicht für drei wesentliche Bereiche. Der Kreis der mit Lateinamerika-Fragen vertrauten Abgeordneten des Bundestages ist zusammengeschmolzen. Dies gilt in der Tendenz auch für das EuropaParlament. Damit bekommen Parlamentarier-Besuche, die (nicht nur) in Lateinamerika hoch geschätzt sind, eher einen protokollarischen Wert als dass sie in die Substanz gehen, weil sinnvolle Gespräche oder gar das Anregen von konkreten Gestaltungsinitiativen ohne ein gewisses Fundament an gewachsenem Sachwissen schwerlich möglich sind. Das zweite Defizit ist für ein eventuelles Lateinamerika-Engagement der deutschen Bundesländer anzumelden. Mit den Ausnahmen von Hamburg (Sitz des Instituts für Iberoamerika-Kunde) und Bayern (der Landesregierung zugeordnete Wirtschaftsreferenten mit Sitz in einigen lateinamerikanischen Ländern) erkennt man in den übrigen Bundesländern wenige und nicht immer professionelle Ansätze für ein Zugehen auf Lateinamerika. Defizitär ist schließlich auch das weite Feld einer möglichen, auf Lateinamerika gerichteten Politikberatung (¡ Politikberatung). Die nach Berlin übergesiedelte „Stiftung Wissenschaft und Politik“ hatte zeitweilig keinen LateinamerikaReferenten mehr. In der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) spielt Lateinamerika allenfalls eine (sehr seltene) Randrolle. Die deutsche Bundesregierung, gleichgültig ob Bonner oder jetzt Berliner Prägung, wusste nur in äußerst seltenen Ausnahmefällen den an den Universitäten angesiedelten Sachverstand über Lateinamerika zu nutzen, womit das bis zur Stunde immer noch breiteste Beratungspotential praktisch brach liegt. Weiterhin haben die persönlichen Erfahrungen deutscher Unternehmer und wirtschaftlicher Entscheidungsträger mit Lateinamerika abgenommen.

7. Ausblick Das deutsch-lateinamerikanische Verhältnis kann noch immer auf gewachsene, ja sich sogar differenzierende Strukturen aufbauen. Dies gilt für Politik, Wirtschaft, viele gesellschaftliche Bereiche und mit Einschränkungen auch für Wissenschaft und Kultur. Gleichwohl ist die Frage der relativen Priorität Lateinamerikas für Deutschland etwas, das immer wieder zur Beantwortung aufgegeben bleibt. In der deutschen Lateinamerika-Wissenschaft ist die PrioritätenFrage mehrfach aufgeworfen worden (u.a. Krumwiede/Nolte 1994; Mols 1996b). Die klassischen Interessenprofile Politik, Wirtschaft, Kultur und Werte werden für den gesamten auswärtigen Bereich, unter dem Vorbehalt der Festlegung durch geostrategische Überlegungen und eine von deutscher Seite immer wieder betonte Rücksicht auf das Prinzip der Berechen-

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barkeit, ständig neu überdacht werden müssen. Das betrifft auch konkrete Positionszuweisungen für Lateinamerika. Es zeigt sich jedoch, dass für das internationale Verhalten Deutschlands die Interessenlage Globalisierung bzw. Globalisierungspartnerschaft an Bedeutung gewinnt, und hier gelten die oben angedeuteten Einschränkungen, weil Lateinamerika im vielschichtigen Verklammerungsprozess auf Weltebene, der die gegenwärtige „planetarische Zivilisation“ (Helio Jaguaribe) in ihren Artikulationen prägt, nicht über die Rolle eines „rule takers“ (Tulchin/Espach 2000: 2) hinausgekommen ist. Überdies: Lateinamerika zeigt in nicht wenigen Ländern Stabilitätsschwächen. Dies bringt Begrenzungen eines auf Nachhaltigkeit angelegten Engagements mit sich. Denn die unklaren politischen Profile nicht weniger lateinamerikanischer Länder erhöhen deren Attraktivität auch dann nicht, wenn die deutsche und überhaupt die europäische Lateinamerika-Politik ungleich weniger als früher Rücksicht nehmen muss auf Hegemonialinteressen der USA, deren Lateinamerika-Politik namhafte Analysten in den Clinton-Jahren auf die schlichte Formel eines „benign neglect“ gebracht hatten. Positiv ist anzumerken, dass sich die Deutschen wie die Europäer insgesamt zusammen mit lateinamerikanischen Regierungen und Intellektuellen des Komplexes Verfassungsstaat, Menschenrechte, Aufwertung der Zivilgesellschaft, „good governance“ usw. annehmen, was u.a. in vielen Verträgen und Abkommen in entsprechenden Klauseln zum Ausdruck kommt. Genau hier zeigen sich aber die Grenzen jeder von Deutschland oder jeder anderen europäischen bzw. westlichen Nation zu betreibenden Lateinamerikapolitik: Es kann nicht Sache des befreundeten Auslandes sein, ordnungspolitische und vor allem ordnungsstrukturelle Korrekturen einzufordern, sondern es geht um die eventuelle Unterstützung von allgemeinpolitischen, gesellschaftspolitischen und wirtschaftspolitischen Vorstellungen, die aus Lateinamerika selbst kommen. Abschließend: Deutschland läuft Gefahr, in Lateinamerika die alte und über viele Jahrzehnte sehr vorzeigbare Stafette an andere abzugeben. Der Befund ist so eindeutig wie die Gründe augenscheinlich sind. Bestimmte Entwicklungen in der deutschen Außenpolitik zu verstehen, ist eines, sie für unumstößlich zu halten, ein anderes. Die relative Peripherisierung Lateinamerikas schadet elementaren außenpolitischen und außenwirtschaftlichen Interessen Deutschlands dann, wenn globale Rollen und globale Verantwortungen erwartet werden. Es bliebe kurzsichtig, die Südhälfte der Westlichen Hemisphäre zu vernachlässigen.

Weiterführende Literatur Faust, Jörg/Mols, Manfred/Kim, Won-ho (2005), Latin America and East Asia – Attempts at Diversification. New Patterns of Power, Interest and Cooperation, Münster: Lit; New Brunswick/London: Transaction Publishers. Die neuere Begegnung Lateinamerika-Asien/Pazifik nach historischen, politischen, wirtschaftlichen und inter-regionalen Gesichtspunkten aus europäischer, lateinamerikanischer und ostasiatischer Perspektive. Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (IRELA) (1997), Latin American Foreign Policies Towards Europe, Madrid. Die bisher gründlichste und komparative Darstellung der Europa-Politiken von Brasilien, Mexiko, Argentinien, Venezuela, Chile und Kolumbien. Maihold, Günther (Hrsg.) (2001), Ein „freudiges Geben und Nehmen“?. Stand und Perspektiven der Kulturbeziehungen zwischen Lateinamerika und Deutschland, Frankfurt a.M.: Vervuert. Eine der wenigen systematischen Analysen zu einem wichtigen, aber selten behandelten Thema.

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Mansilla, Felipe (2000), Lateinamerikanische Identität im Zeitalter der Globalisierung, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, Nr. 1, S. 101–121. Eine Darstellung des Ringens Lateinamerikas um seine Identität unter dem Ansturm der Globalisierung aus lateinamerikanischer Sicht. Mols, Manfred/Öhlschläger, Rainer (Hrsg.) (2002), Lateinamerika in der Globalisierung, Frankfurt a.M.: Vervuert. Der Versuch, das Globalisierungsthema für Lateinamerika über die gängige ökonomistische Perspektive auszuweiten. Mols, Manfred/Wagner, Christoph (Hrsg.) (1994), Deutschland-Lateinamerika. Geschichte, Gegenwart und Perspektiven, Frankfurt a.M.: Vervuert. Eine mehrdimensionale Bestandsaufnahme des überkommenen deutsch-lateinamerikanischem Verhältnisses. Smith, Peter (2001), Strategic Options for Latin America, in: Tulchin & Espach, S. 35–72. Ein Nachweis lateinamerikanischer internationaler Möglichkeiten, die früher nicht bestanden. Werz, Nikolaus (2005), Lateinamerika. Eine Einführung, Baden-Baden: Nomos. Enthält ein wichtiges Kapitel über das aktuelle internationale Profil Lateinamerikas einschl. der deutsch-lateinamerikanischen Beziehungen.

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Staaten und Jürgen Südostasien Rüland Regionen

1. Einleitung Die Beziehungen der Bundesrepublik zu den elf Staaten Südostasiens – Birma, Brunei, Indonesien, Kambodscha, Laos, Malaysia, Philippinen, Singapur, Thailand, Vietnam und (seit seiner Unabhängigkeit von Indonesien 2002) Ost-Timor – verliefen in der Vergangenheit weitgehend unspektakulär, wohl schon allein deswegen, weil ihnen bis in die 1990er Jahre hinein nur eine nachgeordnete Priorität zukam. Angesichts handfester amerikanischer Sicherheitsinteressen blieb der Gestaltungsspielraum in dieser Region vor allem während des Kalten Krieges gering. Deutsche Interessen ordneten sich in dieser Zeit weitgehend der amerikanischen Containment-Politik unter. Allerdings überwog dabei die Rhetorik, zumal die Bundesregierung stets darauf achtete, nicht in bewaffnete Konflikte wie den Krieg in Vietnam hineingezogen zu werden. Profil zeigte sie allenfalls dann, wenn deutschlandpolitische Interessen auf dem Spiel standen und Staaten der Region versuchten, die deutsche Zweistaatlichkeit durch Avancen an die DDR zum eigenen Vorteil zu nutzen. Mit dem sich abzeichnenden amerikanischen Debakel in Vietnam und nach der staatlichen Anerkennung der DDR durch die Bundesrepublik 1973 verlor jedoch der Anti-Kommunismus als Leitmotiv deutscher Südostasienpolitik zusehends an Bedeutung. Stattdessen traten nunmehr wirtschaftliche Interessen in den Vordergrund. Die Vergemeinschaftung des Außenhandels in der EG bewirkte dabei auch im politischen Bereich eine fortschreitende Europäisierung der Beziehungen zu Südostasien. Dennoch begann die Bundesrepublik Südostasien erst in den 1990er Jahren einen höheren Stellenwert in ihrer Außenpolitik einzuräumen. Konkreter Anlass dafür war das präzedenzlose Wirtschaftswunder im asiatisch-pazifischen Raum, das von vielen als Vorbote eines Pazifischen Jahrhunderts gedeutet wurde. Begünstigt wurde das stärkere deutsche Engagement in Südostasien jedoch durch eine generelle Neuorientierung der deutschen Außenpolitik nach dem Ende des Ost-West-Gegensatzes, die angesichts der an Tempo zulegenden ökonomischen Globalisierung und den auf Deutschland zukommenden neuen Aufgabenstellungen im Rahmen der globalen Friedenssicherung nun immer weiter über das traditionelle europäische und transatlantische Perimeter hinaus ausgriff. Mit Blick auf Südostasien erwies sich dabei jedoch vor allem das unzureichende landes- und regionalkundliche Wissen vieler deutscher Diplomaten und Wirtschaftsvertreter als Handicap. Das anachronistische Generalistenprinzip des auswärtigen Dienstes (¡ Auswärtiger Dienst) und die in Unternehmen verbreitete Auffassung, kulturelle Besonderheiten ließen sich gewissermaßen „on the job“ erlernen, sorgten dafür, dass nur sehr wenige deutsche Vertreter vor Ort über hinreichende Kenntnisse der Landessprache und der lokalen Kultur verfügten.

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2. Politische Beziehungen Da mit Ausnahme Thailands alle Staaten Südostasiens bis nach dem Zweiten Weltkrieg kolonial beherrscht wurden, ist die Aufnahme vollwertiger diplomatischer Beziehungen mit ihnen verhältnismäßig jungen Ursprungs. Während die ersten diplomatischen Kontakte mit Thailand auf die preußische Ostasienexpedition des Grafen Eulenburg (1861–1863) zurückgehen (Martin 1990), erfolgte die Eröffnung von Botschaften in den meisten anderen Ländern erst in den 1950er Jahren. Vor dem Ersten Weltkrieg berieten Deutsche den thailändischen König Chulalongkorn bei der politisch-administrativen Modernisierung des Landes und der Infrastrukturentwicklung (Wenk 1977). Der philippinische Nationalheld José P. Rizal studierte und lebte zwischen 1885 und 1887 in Heidelberg und Berlin (Bacareza 1977). Episode blieb, dass Thailand unter dem Druck der Entente den Achsenmächten 1917 den Krieg erklärte, zumal das thailändische Expeditionskorps erst nach Ende der Kampfhandlungen auf dem westlichen Kriegsschauplatz eintraf. Zudem sah Thailand im Kriegseintritt die Möglichkeit, als prospektive Siegermacht einen Hebel zu gewinnen, die ihm im Zeitalter des europäischen Imperialismus vor allem von Frankreich und Großbritannien aufgezwungenen ungleichen Verträge zu revidieren. Dieses Ziel wurde mit Hilfe der Vereinigten Staaten bis 1926 erreicht (Wyatt 1984: 231). Im Zweiten Weltkrieg schlug sich der mit dem Faschismus sympathisierende Premier Phibulsongkhram zunächst auf die Seite Japans und der Achsenmächte. Damit hoffte er, die Thailand vor 1909 von Frankreich und Großbritannien entrissenen Gebiete im Shanstaat (einem Teil von Britisch Burma) und im heutigen Kambodscha wieder einverleiben zu können. Mit dem erzwungenen Rücktritt Phibulsongkhrams 1944 und der Machtübernahme durch die pro-alliierte Thai Seri-Bewegung wechselte Thailand jedoch gerade noch rechtzeitig die Seiten und vermochte damit nach Rückgabe der 1941 besetzten Gebiete Vergeltungsmaßnahmen der Alliierten zu entgehen (Wyatt 1984: 261).

2.1 Die Beziehungen während des Ost-West-Konflikts Außenpolitik stand in den Anfangsjahren der Bundesrepublik ganz im Zeichen der Bemühungen um die Wiedergewinnung staatlicher Handlungsmöglichkeiten. Diesem Ziel diente die Westintegration, die naturgemäß in erster Linie europäische und transatlantische Politik war. Erst als danach mehr und mehr die Wiedervereinigung ins Zentrum bundesdeutscher Prioritäten rückte, weitete sich der außenpolitische Horizont. Denn mit der Dekolonisierung und der sich seit der Konferenz afro-asiatischer Staaten von Bandung (1955) allmählich formierenden Blockfreienbewegung war keineswegs mehr sicher, dass sich die jungen Staaten der Dritten Welt dem Alleinvertretungsanspruch der Bundesrepublik für Deutschland vorbehaltlos unterwerfen würden (¡ Afrika südlich der Sahara). Die Anerkennung der DDR suchte die Bundesregierung vor allem mit Hilfe der Hallstein-Doktrin zu verhindern. Diese erklärte die Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit der DDR durch Drittstaaten zu einem unfreundlichen Akt, der mit Sanktionen belegt werden konnte (Bodemer 1974: 107; Spanger/Brock 1987: 286; Hacke 1997: 89). Die Hallstein-Doktrin prägte denn auch das Verhältnis Bonns zu den blockfreien und neutralen Staaten Südostasiens bis eingangs der 1970er Jahre. Probleme warfen dabei vor allem die Beziehungen mit Indonesien und Kambodscha auf, die zugleich die Schwächen der Hallstein-Doktrin offen legten. So spielte der indonesische Staatspräsident Sukarno die beiden

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deutschen Staaten mit großem diplomatischem Geschick gegeneinander aus und trieb damit die Entwicklungshilfezuwendungen beider Seiten für sein Land ständig in die Höhe (Bodemer 1974: 112, 121). Letztlich war es die größere Wirtschaftskraft der Bundesrepublik, die eine Anerkennung der DDR verhinderte. Deutschlandpolitische Interessen waren es dann auch, die die Bundesregierung Mitte der 1960er Jahre dazu bewogen, die indonesische konfrontasi-Politik gegen die mit britischer Unterstützung neu formierte Malaysische Föderation nicht offen zu verurteilen und die Entwicklungshilfe für Jakarta nicht – wie von London gefordert – einzustellen (Troche 2001: 331). Dahingegen erkannte das neutralistische, angesichts der militärischen Kräfteverhältnisse in Indochina de facto aber eine weitgehend prokommunistische Außenpolitik betreibende Kambodscha 1969 die DDR an. Die Bundesregierung fror daraufhin die diplomatischen Beziehungen mit Phnom Penh ein und strich weitere Entwicklungshilfezusagen, die sich mit 15 Millionen DM allerdings in eher bescheidenen Dimensionen bewegten. Kambodscha verwies daraufhin alle deutschen Entwicklungshelfer des Landes und brach die Beziehungen zur Bundesrepublik ab, die erst 1993 wieder aufgenommen wurden (Bodemer 1974: 135–137; Berresheim 1986: 36, 100). Seit Beginn der 1960er Jahre sah sich die Bundesregierung verstärktem amerikanischen Druck ausgesetzt, durch burden sharing dabei mitzuhelfen, die Ausbreitung des Kommunismus in der Dritten Welt aufzuhalten. Dies sollte vor allem durch die Vergabe von Entwicklungshilfe geschehen, um so dem Marxismus jenen Nährboden zu entziehen, den ihm Massenarmut und Unterentwicklung zu bieten schienen. Vor diesem Hintergrund beschloss die Bundesregierung 1961 die Einrichtung eines Entwicklungsministeriums (BMZ) sowie eine Reihe entwicklungspolitischer Durchführungsorganisationen (¡ Entwicklungspolitik). Mit Blick auf Südostasien erwarteten die USA ein verstärktes bundesdeutsches Engagement vor allem in Südvietnam. Angesichts des sich verschärfenden Bürgerkriegs erschien Washington die noch aus der Eisenhower-Ära stammende Domino-Doktrin aktueller denn je. Würde erst einmal die Bastion Südvietnam fallen, so fürchtete man, würde ein Nachbarstaat nach dem anderen inklusive Indien kommunistisch werden. Das weltpolitische Gleichgewicht würde damit nachhaltig zu Moskaus Gunsten verschoben. In Südvietnam hatten die USA entgegen den Vereinbarungen der Genfer Indochinakonferenz von 1954 eine Volksabstimmung verhindert und unter dem Diktator Ngo Dinh Diem ein pro-amerikanisches Regime in den Sattel gehoben, das mit seiner repressiven und reformunfähigen Politik allerdings schon bald jede Legitimität verspielt hatte. Der Entschluss der Regierung in Hanoi, die Erhebung der Nationalen Front für die Befreiung Südvietnams (Vietcong) zu unterstützen und das Land gewaltsam wiederzuvereinen, wurde dadurch erheblich beeinflusst. Freilich wies die Bundesregierung die von den USA an sie herangetragenen Forderungen nach der Entsendung von Bundeswehrsoldaten unter Verweis auf verfassungsrechtliche Widerstände vehement zurück (Troche 2001: 299f.). An dieser Stelle sei erwähnt, dass während des ersten Indochina-Krieges zwischen 1946 und 1954 15.000 Deutsche in der französischen Fremdenlegion kämpften. Mehr als 1.000 Deutsche kamen allein in der Schlacht von Dien Bien Phu 1954 um (Berresheim 1986: 23). Insgesamt befand sich die Bundesrepublik aber in der Zwickmühle: Ein zu weitgehendes Engagement in Vietnam ließ sich von der Sowjetunion nicht nur als Beleg für den der Bundesrepublik unterstellten Militarismus und Revanchismus propagandistisch ausschlachten, sondern auch als Vorwand heranziehen, Druck auf West-Berlin auszuüben. Allzu große Zurückhaltung hingegen könnte in Washington den Entschluss reifen lassen, Truppen aus Europa abzuziehen und nach Südostasien zu verlegen.

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Die USA ihrerseits taten alles, derartige Ängste zu schüren, indem sie Standfestigkeit in Vietnam zu einer wichtigen Voraussetzung für das Halten der europäischen Positionen erhoben. Berlin, so ließ Washington verlauten, wird am Mekong verteidigt (Troche 2001: 345). Bonn saß letztlich zwischen allen Stühlen, da es sich auch nicht der eigenwilligen, in Washington mit Unverständnis und Verärgerung aufgenommenen Forderung des französischen Staatspräsidenten de Gaulle nach einer Neutralisierung Südvietnams anschließen konnte und wollte. Angesichts dieses Dilemmas beschränkte sich die Bundesregierung auf humanitäre Hilfeleistungen wie den Aufbau einer medizinischen Fakultät in Hue, die Entsendung des Hospitalschiffs Helgoland, Reisspenden und Flüchtlingshilfen. Zielgruppe dieser Maßnahmen war die Zivilbevölkerung, direkte Hilfen für die Streitkräfte sollten tunlichst vermieden werden. Nach dem Tod mehrerer deutscher Ärzte während der Tet-Offensive des Vietcong 1968 verzichtete die Bundesrepublik auf neue Entwicklungshilfezusagen und beschränkte sich auf die Abwicklung laufender Projekte (Berresheim 1986: 47). Die sozialliberale Koalition distanzierte sich dann unter dem Eindruck massiver öffentlicher Proteste gegen die amerikanische Vietnampolitik vollends von Südvietnam. Nach dem Fall Saigons 1975 nahm die Bundesregierung zwar diplomatische Beziehungen mit dem nunmehr unter kommunistischen Vorzeichen vereinigten Vietnam auf, doch konzentrierte sie ihre diplomatischen Bemühungen zunächst auf die Mitglieder der 1967 gegründeten prowestlichen Association of Southeast Asian Nations (ASEAN). Gründungsmitglieder der ASEAN waren Indonesien, Malaysia, die Philippinen, Singapur und Thailand. 1984 trat Brunei bei, 1995 Vietnam, 1997 Laos und Birma (Myanmar), 1999 Kambodscha. Die politische Aufmerksamkeit konzentrierte sich insbesondere nach dem vietnamesischen Einmarsch in Kambodscha im Dezember 1978 auf die ASEAN. Durch die vietnamesische Intervention wurde zwar das von der VR China gestützte Genozid-Regime der Roten Khmer von der Macht vertrieben, dafür aber ein weitgehend von Hanoi abhängiges Marionettenregime in Phnom Penh installiert. Indes wuchs die Bundesregierung immer mehr in die Rolle eines Fürsprechers der ASEAN in Brüssel hinein. Vor allem Außenminister Genscher wurde zur treibenden Kraft der seit 1978 institutionalisierten ASEAN-EU-Dialogbeziehungen. 1980 schlossen beide Seiten einen Kooperationsvertrag ab, der dem ASEAN-Verbund allerdings keine wirtschaftlichen Sonderrechte in Form besonderer Handelspräferenzen zuerkannte und dessen Erneuerung in den 1990er Jahren Portugal wegen des ungelösten Osttimor-Konflikts blockierte. Im Rahmen des politischen Dialogs unterstützte die EG die von der ASEAN in die UN Generalversammlung eingebrachten Kambodscha-Resolutionen. Darin wurde der vietnamesische Einmarsch verurteilt und ein sofortiger Abzug der Besatzungstruppen gefordert. Nicht erst im Nachhinein musste dabei jedoch befremden, dass die Bundesrepublik im Schlepptau der EG mit dem Demokratischen Kampuchea eine Widerstandskoalition legitimierte, der auch die Roten Khmer angehörten. Im Gegenzug stimmte die ASEAN für die UN-Resolutionen des Westens, die einen Abzug der sowjetischen Invasionstruppen aus Afghanistan forderten. Im humanitären Bereich sagte die Bundesregierung die Aufnahme von rund 36.000 Indochinaflüchtlingen zu, nachdem der Flüchtlingsstrom von den Anrainern nicht mehr zu bewältigen war und diese begannen, an ihren Küsten gestrandete Bootsflüchtlinge wieder ins offene Meer zurückzutreiben. Das im Südchinesischen Meer von einer privaten Initiative entsandte Rettungsschiff Cap Anamur nahm bis 1982 9.500 Flüchtlinge auf (Berresheim 1986: 72) (¡ Kirchen und NRO).

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2.2 Die Beziehungen nach dem Ende des Ost-West-Konflikts Nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes zeichneten sich Kursänderungen in der deutschen Südostasienpolitik ab. Bis 1990 hatte man autoritäre, gleichwohl prowestliche Regime wie die Marcos-Diktatur auf den Philippinen und das Suharto-Regime in Indonesien im Namen der politischen Stabilität mehr oder weniger vorbehaltlos hofiert. So wurde die Zerschlagung der Kommunistischen Partei Indonesiens (PKI), in deren Verlauf 1965 und 1966 rund eine halbe Million Menschen umkamen, in Deutschland weder von der Politik noch von den Medien in nennenswerter Weise thematisiert, ebenso wenig die oft jahrelange menschenunwürdige Internierung vieler echter oder vermeintlicher PKI-Mitglieder auf der Molukkeninsel Buru. Auch die indonesische Annexion von Osttimor, die zwischen 1975 und dem Beginn der 1980er Jahre einem Viertel der seinerzeit rund 800.000 Bewohner das Leben kostete, war ungeachtet der Kritik von Menschenrechtsorganisationen und NGOs bestenfalls ein gelegentlicher Irritationsfaktor in den amtlichen deutsch-indonesischen Beziehungen. Die brutale Unterdrückung jeglicher Opposition durch den birmanischen Diktator Ne Win wurde von der deutschen Außenpolitik ebenfalls weitgehend toleriert. Nach Japan war die Bundesrepublik bis 1988 der zweitgrößte Entwicklungshilfegeber Birmas. Doch auch auf linke Intellektuelle übte Ne Wins „buddhistischer Weg zum Sozialismus“, in dem sie eine Art „dritter Weg“ wähnten, eine eigenartige Anziehungskraft aus. Dieses Augenverschließen im Interesse der Realpolitik wurde nach 1990 durch eine mehr normativ ausgerichtete Außenpolitik abgelöst. Die von der Bundesregierung seit 1991 betriebene Konditionalitätenpolitik, die Entwicklungshilfeleistungen nunmehr an Fortschritte der Nehmerländer bei der Demokratisierung, dem Aufbau marktwirtschaftlicher Strukturen, der Beachtung der Menschenrechte, dem Rüstungsabbau und der Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns band, blieb jedoch vergleichsweise zögerlich (Tetzlaff 1992; Hanisch 1997; Betz 1997; Rüland/Werz 2002). Immerhin aber fror die Bundesrepublik im Einklang mit EU-Sanktionen 1988 die Entwicklungshilfe für das Militärregime in Birma nach dem Massaker an unbewaffneten Demokratieaktivisten ein. Sie wurde (abgesehen von humanitärer Hilfe für die Zivilbevölkerung) bis heute nicht wieder aufgenommen. Auf den Philippinen unterstützte die Bundesregierung die Demokratisierungsbemühungen der Aquino-Regierung, die 1986 nach dem Sturz Marcos durch eine sog. „People’s Power Revolte“ an die Macht gekommen war. Wertekonflikte mit den Staaten der Region entzündeten sich zu Beginn der 1990er Jahre vor allem im Rahmen der ASEAN-EU-Dialogbeziehungen. Die ASEAN setzte dem Werteuniversalismus der europäischen Konditionalitätenpolitik den Kulturrelativismus ihrer asiatischen Wertehypothese entgegen. Deren Kernaussage lautete, dass Asien aufgrund seiner Geschichte und kulturellen Traditionen eine andere Werteordnung entwickelt habe als der Westen – eine Werteordnung, die durch größere Akzeptanz von Macht, Autorität, Hierarchie und Gemeinschaft sowie ein weniger auf politischen Individual- denn kollektiven sozioökonomischen Entwicklungsrechten beruhendes Menschenrechtsverständnis gekennzeichnet sei (Mahbubani 1993, 1995; Mols/Derichs 1995; Rüland 1996a). Die gegenläufigen Trends von wirtschaftlichem Hochwachstum in Ost- und Südostasien und die anhaltende Wachstumsschwäche der europäischen Volkswirtschaften inklusive der Bundesrepublik mit hoher struktureller Arbeitslosigkeit, bedingte noch in der ersten Hälfte der 1990er Jahre ein Umdenken. Damit einher gingen Ängste, in der wirtschaftlich dynamischsten Weltregion abgehängt zu werden. Bestseller wie jene des Diplomaten Konrad Seitz

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(1990), der Deutschland und Europa zu einer technologischen Kolonie Japans und der USA herabsinken sah, beflügelten derartige Wahrnehmungen. Parallel dazu vollzog sich die vermeintliche Abwendung der USA von Europa und ihre gleichzeitige Hinwendung zum Pazifik, die mit der Gründung des North American Free Trade Agreement (NAFTA) und dem von Präsident Clinton 1993 in Seattle einberufenen ersten Gipfel der Mitgliedsstaaten der AsiaPacific Economic Cooperation (APEC) konkrete Form anzunehmen schien (Rüland 1996b). In dieser Situation profilierte sich die Bundesrepublik als Vorreiter einer neuen Asienpolitik. Nach einer Reise durch fünf asiatische Staaten (Indien, Singapur, Indonesien, Japan, Südkorea) beauftragte der damalige Bundeskanzler Kohl 1993 das Auswärtige Amt mit der Ausarbeitung einer Asienstrategie (Asienkonzept der Bundesregierung 1993), über die Ende 1993 im Bundestag debattiert wurde und der schon bald Asienstrategien weiterer Ministerien (BMBF und BMZ) folgten (¡ Bundesministerien). Auch die EU legte unter deutscher Präsidentschaft im Jahr darauf eine Asienstrategie vor (European Communities 1994), die allerdings ebenso wie das Papier der Bundesregierung und die 2001 verabschiedete neue EUAsienstrategie eine starke wirtschaftliche Schlagseite aufwies und Ostasien höheren Stellenwert als Südostasien einräumte. Dennoch war Asien nun zumindest in der diplomatischen Rhetorik erstmals in den Stellenwert einer Priorität in den deutschen Außenbeziehungen aufgerückt. Höhepunkt dieser Entwicklung war das im März 1996 erstmals tagende Asia-Europe Meeting (ASEM), zu dem auf Initiative Singapurs die 15 Regierungschefs der EU-Staaten, der Präsident der EU-Kommission, die Staats- und Regierungschefs von sieben ASEAN-Staaten sowie von China, Japan und Südkorea zusammengekommen waren (erweitert auf dem ASEM-5Gipfel in Hanoi 2004 um die zehn Beitrittsländer europäischerseits sowie Kambodscha, Laos und Burma/Myanmar asiatischerseits). Nach anfänglichem Zögern weist nun auch die Bundesregierung dem ASEM-Prozess eine Schlüsselrolle nicht nur für die Beziehungen zu Südostasien, sondern zum gesamten pazifischen Asien zu. Freilich tat sie nach der asiatischen Finanzkrise von 1997/98 zu wenig, um dem vor allem in den Krisenländern Südostasiens (Indonesien, Thailand, Malaysia) verbreiteten Eindruck westlicher Schadenfreude und den damit verbundenen Vorwurf des Opportunismus wirksam entgegenzutreten. In der Tat lässt sich kaum leugnen, dass Südostasien seither in der Optik bundesdeutscher Entscheidungsträger zugunsten Ostasiens – und hier insbesondere Chinas (¡ China) – an Bedeutung eingebüßt hat. Sicherheitspolitisch spielt Südostasien für die Bundesrepublik auch nach 1990 nur eine eher sekundäre Rolle. Allerdings musste sie unter internationalem Druck nach Ende des Ost-WestKonfliktes ihre bis dato betriebene Zurückhaltung bei internationalen Konflikten Schritt für Schritt revidieren. Ähnlich wie Japan begann sie nach dem zweiten Golfkrieg von ihrer Scheckbuchdiplomatie abzurücken und aktiv an Friedensmissionen der Vereinten Nationen mitzuwirken. In Südostasien beteiligte sie sich 1993 mit bis zu 170 Sanitätssoldaten, einer 75 Mann starken zivilen Polizeikomponente und einem Kostenbeitrag von über 200 Mio. DM an der UNTAC-Mission in Kambodscha und erneut mit acht Verwaltungsexperten 1999 an der UNTAET-Mission in Osttimor (¡ Vereinte Nationen). Im 1994 als Keimzelle einer asiatisch-pazifischen Sicherheitsarchitektur gegründeten ASEAN Regional Forum (ARF) ist die Bundesrepublik durch die EU mittelbar vertreten. Bestrebungen Frankreichs und Großbritanniens, aufgrund ihres Status als permanente Mitglieder des UN Sicherheitsrates einen eigenen Sitz im ARF zu erhalten, wurden von der Bundesregierung mit Verweis auf ihre kontraproduktive Wirkung für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) kritisiert. Auch wenn die bundesdeutsche Politik gegenüber den Staaten Südostasiens nach 1990 stärker auf Demokratie und Menschenrechte setzte, so zeichnete sie sich doch zu keinem Zeit-

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punkt durch besondere Konsistenz aus (Hanisch 1997; Betz 1997) (¡ Menschenrechtspolitik). Dies zeigte sich beispielsweise im Umgang mit der fortgesetzten indonesischen Repression in Osttimor, die selbst nach dem Massaker von Dili im November 1991 das rundum gute Verhältnis Bonns zum Suharto-Staat nicht zu trüben vermochte. Dies änderte sich erst unter Suhartos Nachfolger Habibie angesichts des von pro-indonesischen Milizen vor und nach dem Unabhängigkeitsreferendum im August 1999 an der osttimoresischen Bevölkerung verübten Terrors. Seither verfolgt die Bundesregierung Menschenrechtsverletzungen des indonesischen Militärs in den Bürgerkriegszonen von Aceh, Zentralsulawesi, West-Papua und auf den Molukken mit größerer Wachsamkeit. So besuchte der Beauftragte für Menschenrechtspolitik und humanitäre Hilfe, Gerd Poppe, im November 2001 neben Vietnam und Kambodscha auch Indonesien, um dort seinen Gesprächspartnern die Besorgnis der Bundesregierung über die unbefriedigende Menschenrechtslage im Lande zu übermitteln. Auch im Falle Birmas ließ die Bundesregierung eine klare Linie vermissen. So musste die 1994 vom damaligen Außenminister Kinkel eingeleitete Politik des „kritischen Dialogs“ wegen der Intransigenz der Generäle in Rangun schon bald wieder ad acta gelegt werden. Ließen sich vor 1990 deutsche Rüstungsexporte nach Südostasien noch mit den geopolitischen Erfordernissen des Ost-West-Konflikts rechtfertigen, so kann dies für die Zeit danach nicht mehr gelten. Vor 1990 waren vor allem Birma und Indonesien Begünstigte deutscher Waffenlieferungen und Militärtechnologien. So half die einstmals bundeseigene Firma Fritz Werner seit Mitte der 1950er Jahre eine Rüstungsindustrie in Birma aufzubauen (Zöllner 1993). Weit mehr aber profitierte Indonesien seit Mitte der 1970er Jahre von deutschen Rüstungslieferungen. Treibende Kraft dieses schwunghaften Handels war der in Deutschland promovierte und bei dem Rüstungskonzern Messerschmidt-Bölkow-Blohm, später bei Airbus in Leitungsfunktionen tätige, indonesische Technologieminister und späteren Präsidenten Habibie. Indonesien erhielt neben Lieferungen von U-Booten, Schnellbooten, Hubschraubern und Panzern umfangreiche technologische Hilfen, die das Land in die Lage versetzten, diese Rüstungsgüter in Lizenzproduktion selbst herzustellen. Besonders kontrovers war 1994 der von Habibie eingefädelte Verkauf von 39 Schiffen der ausgemusterten NVA-Flotte an Indonesien, der dort nach massiver öffentlicher Kritik eine neue Repressionswelle einleitete. Eine gewisse Akzentverschiebung lässt sich unter der 1998 ins Amt gekommenen rot-grünen Koalition feststellen, die Partnerländern wie Indonesien, Thailand und Malaysia militärische Ausbildungshilfe mit dem Ziel anbot, die deutschen Prinzipien der „Inneren Führung“ auf ihre Sicherheitssektoren zu übertragen.

3. Wirtschaftliche, entwicklungspolitische und kulturelle Zusammenarbeit 3.1 Handels- und Wirtschaftsbeziehungen Als Exportnation war die Bundesrepublik zwar seit jeher an den südostasiatischen Absatzmärkten interessiert, versäumte es aber lange Zeit sie systematisch auszubauen. Symptomatisch für die Haltung der deutschen Wirtschaft ist ein Spiegel-Interview des späteren Vorsitzenden des Asien-Pazifik-Ausschusses (APA), Siemens Vorstandschef Heinrich von Pierer, der noch 1993 erklärte, vor zehn Jahren habe niemand die dynamische Entwicklung der südost-

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asiatischen Region vorhersehen können (Der Spiegel 47/1993: 119). Zum Zeitpunkt des Interviews hatte die deutsche Exportwirtschaft bereits anteilsmäßig Einbußen auf den asiatischen Zukunftsmärkten hinnehmen müssen. Zwischen 1980 und 1997 sank der deutsche Anteil an den Einfuhren der südostasiatischen Staaten von 4,5% auf 3,6%. Damit war Deutschland auf Platz acht der wichtigsten Exportnationen in Südostasien zurückgefallen. Den größten Teil ihres Handels wickelt die Bundesrepublik mit Singapur ab, gefolgt von Malaysia, Indonesien und Thailand (Stierle 1999: 8–9). In das Bild eines bis in die 1990er Jahre hinein weitgehend vernachlässigten Exportmarktes passt auch die geringe Investitionstätigkeit der deutschen Wirtschaft in Südostasien. War Asien ohnehin ein Stiefkind deutscher Investoren, die lieber in anderen OECD-Staaten, Südamerika und nach 1990 in Osteuropa investierten, so konzentrierte sich das Interesse in Asien insbesondere auf Japan (¡ Japan) und China. Dennoch rückte auf der Suche nach Billiglohnstandorten für arbeitsintensive Fertigungskomponenten in den 1980er Jahren auch Südostasien vermehrt in den Blickpunkt deutscher Investoren. Dazu trug die export-orientierte Industrialisierung (EOI) der südostasiatischen Schwellenländer mit zahlreichen Investitionsanreizen wie Export Processing Zones, umfangreichen staatlichen Infrastrukturinvestitionen, Steuervergünstigungen, die Möglichkeit der Gewinnrepatriierung, einem unternehmensfreundlichen Arbeits- und Umweltrecht sowie staatlicherseits gezähmten Gewerkschaften maßgeblich bei. Die seit 1993 betriebene Gründung einer ASEAN Freihandelszone (AFTA), die Ende 2002 in Kraft trat, entwickelte sich in den 1990er Jahren zu einem weiteren Motiv für deutsche Investoren, sich in der Region zu engagieren. Der Löwenanteil dieser Investitionen entfiel – wie schon beim Handel – auf Singapur und Malaysia. Singapur erwarb sich dabei den Ruf eines Sprungbretts für den chinesischen Markt. Die von Thailand ausgehende asiatische Finanzkrise von 1997/1998 hat diese Entwicklung vor allem in den Krisenländern Thailand und Indonesien empfindlich gestört. So blieb der Handel mit Indonesien bis 2003 rückläufig; erst 2004 trat eine Trendwende ein, ohne dass damit aber das Handelsvolumen von 1996 wieder erreicht worden wäre. Mit der in den 1990er Jahren im Zuge der ökonomischen Globalisierung entbrannten Debatte um die Zukunft des Wirtschaftsstandortes Deutschland und der um sich greifenden Furcht, im Wettlauf um die lukrativen asiatischen Märkte zu spät zu kommen, beeilten sich Bund und private Wirtschaft die organisatorischen Voraussetzungen für eine verstärkte deutsche Wirtschaftspräsenz in Asien zu schaffen (¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht). In diesem Zusammenhang ist zunächst die Gründung des Asien-Pazifik-Ausschusses (APA) der deutschen Wirtschaft im Jahre 1993 zu nennen, dem die Aufgabe zufiel, den Vorsprung von Unternehmen aus wichtigen Konkurrenzländern wettzumachen. Die deutschen Botschaften in der Region wurden angewiesen, Wirtschaftsförderung zu betreiben, die deutschen Außenhandelskammern sowohl untereinander als auch mit der Zentrale des Deutschen Industrieund Handelstages (DIHT) elektronisch vernetzt. In Singapur und Jakarta wurden Deutsche Häuser als Serviceeinrichtungen für den deutschen Mittelstand eingerichtet, der nur sehr zögerlich in der Region Fuß zu fassen vermochte. Des Weiteren wurde die Messetätigkeit intensiviert: Indonesien wurde 1995 zum Partnerland der Hannover-Messe gekürt und die Technogerma – die Leistungsschau der deutschen Wirtschaft schlechthin – gastierte 1999 in Jakarta. Doch nicht nur der Bund und die Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft forcierten in jenen Jahren ihre Asienoffensive – gleiches gilt auch für die Bundesländer (¡ Bundesländer und Bundesrat), die seit Beginn der 1990er Jahren immer häufiger Wirtschaftsdelegationen nach Südostasien entsandten. Vorreiter in dieser Hinsicht waren Bayern und Baden-Würt-

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temberg, die ihre Aktivitäten besonders auf Singapur und Malaysia konzentrierten. Auch in den neuen Bundesländern rückte Asien zunehmend ins Visier der Wirtschaftsförderer – zum einen um die Exporte zu steigern, zum anderen um asiatische Investoren anzulocken. Beiden Zielen war unterm Strich jedoch wenig Erfolg beschieden (Bandelin/Braun/Rüland 1995). Die Staaten Südostasiens hatten aber auch ihrerseits erhebliches Interesse am Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen zur Bundesrepublik. Da der Erfolg ihres Entwicklungsmodells in hohem Maße vom Zufluss ausländischer Direktinvestitionen abhing, warb man lebhaft um deutsche und andere europäische Investoren – nicht zuletzt auch um damit die japanische und die amerikanische Dominanz auszubalancieren. Dass die deutschen Investitionen jedoch recht spärlich flossen, war in der Vergangenheit ein ständiges Ärgernis. Dessen ungeachtet galt die Bundesrepublik in Südostasien aber als verlässlicher Anwalt einer freihändlerischen Wirtschaftspolitik in der EU und mithin als Garant dafür, dass sich der Binnenmarkt und die im Vertrag von Maastricht vereinbarte Wirtschafts- und Währungsunion nicht zu einer „Festung Europa“ entwickeln würde. Besondere Chancen schienen sich der deutschen Wirtschaft Mitte der 1990er Jahre auch in Vietnam zu bieten. Erwartungen dieser Art gründeten sich auf mehrere Faktoren: die wirtschaftlichen Reformen im Rahmen der seit 1986 durchgeführten Erneuerungspolitik („doi moi“), ein anhaltend hohes Wirtschaftswachstum von 8 bis 10 %, ein potentieller Markt von 80 Millionen Konsumenten und die Tatsache, dass Vietnam das Schwerpunktland der DDREntwicklungshilfe war, in das 20 bis 30% ihrer Entwicklungshilfe flossen. Dies hatte zur Folge, dass hier wie in keinem anderen südostasiatischen Land deutschsprachige Fach- und Führungskräfte zur Verfügung standen: Rund 6.000 Vietnamesen hatten in der DDR studiert, 15.000 waren dort zu Facharbeitern ausgebildet worden und über 200.000 waren im Laufe der Jahre als Gastarbeiter in die DDR gekommen (Boudré-Gröger 1993: 19–22). Nach der Wiedervereinigung hatte sich die Bundesregierung zunächst generös gezeigt und einen Großteil der DDR-Entwicklungsprojekte weitergeführt, nachdem sie selbst bereits 1989 ihre eigene, 1979 nach der Invasion Kambodschas eingestellte Entwicklungshilfe wieder aufgenommen hatte. Auch die in der DDR von der Vereinigung überraschten vietnamesischen Stipendiaten wurden vom Deutschen Akademischen Austauschdienst (DAAD) weitergefördert. Dennoch gerieten die beiderseitigen Beziehungen schon bald in eine Sackgasse, nachdem sich keine Übereinkunft über den Status der nach der Vereinigung in der Bundesrepublik verbliebenen vietnamesischen Arbeitskräfte erzielen ließ. Die Bundesregierung wollte 40.000 Vietnamesen in die Heimat abschieben, doch weigerte sich die vietnamesische Regierung ihnen Reisedokumente auszustellen und sie aufzunehmen. Erst 1995 kam ein Rücknahmeabkommen zustande, in dem sich Vietnam verpflichtete, die 40.000 ausreisepflichtigen Vietnamesen bis zum Jahre 2000 wieder aufzunehmen. Die Bundesrepublik stellte dafür neue Entwicklungshilfezusagen sowie Reintegrationshilfen in Aussicht. Bis Ende 2000 wurden allerdings erst 6.000 Rückkehrer registriert (Will 2002: 14). Unter den dadurch ausgelösten Irritationen litten auch die wirtschaftlichen Beziehungen, die nach anfänglicher Euphorie nur langsam vorankamen. Das 1997 eingerichtete deutsch-vietnamesische Dialogforum tritt nun im jährlichen Turnus zusammen, um die Probleme in den bilateralen Wirtschaftsbeziehungen zu erörtern und nach Lösungen zu suchen (Will 2002: 18). Trotz dieser Probleme hat aber gerade die rot-grüne Koalitionsregierung Vietnam wiederholt ihre Unterstützung bei den Beitrittsbemühungen zur WTO zugesichert. Nicht nur das vietnamesische Beispiel zeigt, dass sich ungeachtet der großen Chancen Südostasien für die deutsche Wirtschaft als schwieriger Markt und Produktionsstandort erweist.

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Mit Ausnahme Singapurs machen fehlende Rechtssicherheit, mangelnder Schutz geistigen Eigentums und endemische Korruption ausländischen Wirtschaftspartnern das Leben in der Region schwer. Daran haben auch die nach der Asienkrise auf Druck des Internationalen Währungsfonds (IWF) begonnenen Reformen bisher nichts Grundlegendes zu ändern vermocht. Nach der asiatischen Finanzkrise ließ das Interesse der deutschen Wirtschaft an Südostasien nach. Zwar leistete die Bundesrepublik durch ihre offenen Märkte einen nicht zu unterschätzenden Beitrag zur Gesundung der angeschlagenen südostasiatischen Volkswirtschaften, doch alles in allem sind die Euphorie, aber auch die Ängste, die in den 1990er Jahren die Wahrnehmungen der Region durch die deutsche Wirtschaft bestimmten, einer nüchterneren Betrachtung gewichen. Vor allem die deutschen Banken haben in der Asienkrise Lehrgeld zahlen müssen. Einige von ihnen mussten Kredite in Milliardenhöhe abschreiben. Für die meisten Banken und institutionellen Anleger ging es letztlich nur noch darum, ihr Kapital in einer Art Panikreaktion möglichst rasch aus der Region abzuziehen. Damit aber trugen sie zur Verschärfung der Krise bei. Viel zu rasch und ohne ausreichende Kenntnis der Risiken hatten sie Mitte der 1990er Jahre versucht, Terrain gutzumachen, das man zuvor durch die Vernachlässigung der Region an Wettbewerber aus Ostasien und den USA verloren zu haben glaubte. An der Privatisierung der von den Krisenstaaten mit Hilfe von Auffanggesellschaften übernommenen Banken und bankrotten Unternehmen beteiligte sich die deutsche Wirtschaft nur mit großer Zurückhaltung. So lässt sich denn in der Zeit nach der Krise eine Verlagerung des Interesses von Südost- nach Ostasien konstatieren. Vor allem China ist Nutznießer dieser Umorientierung, die durch den im November 2001 vollzogenen Beitritt des Reichs der Mitte zur World Trade Organization (WTO) noch beschleunigt wurde.

3.2 Entwicklungs- und humanitäre Hilfe Südostasien war seit Beginn der 60er Jahre eine Schwerpunktregion deutscher Entwicklungshilfe. Mit Abstand größter Empfänger ist Indonesien, das neben den Philippinen und Vietnam auch heute noch Schwerpunktland ist. Im Zentrum stehen dabei Armutsbekämpfung, ländliche Entwicklung und Ernährungssicherung, Gesundheit, Familienplanung und HIV/ AIDS-Bekämpfung, Bildung, Umwelt- und Ressourcenschutz, erneuerbare Energien und Demokratisierung von Staat und Gesellschaft sowie Infrastrukturentwicklung (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 2001). Die Finanzielle Zusammenarbeit (FZ) für Malaysia wurde angesichts der rasanten wirtschaftlichen Entwicklung des Landes bereits 1973 eingestellt, gleiches gilt für Thailand, das zum Zeitpunkt der Einstellung 1991 ebenfalls Schwellenländerstatus erreicht hatte. Besondere Hervorhebung verdient die umfangreiche Sofort- und Nothilfe, die die Bundesregierung den am 26. Dezember 2004 von einem vernichtenden Tsunami heimgesuchten südostasiatischen Ländern Indonesien, Malaysia und Thailand zuteil werden ließ. Neben Soforthilfen in Höhe von 20 Mio. € entsandte die Bundesregierung das Bundeswehrversorgungsschiff „Berlin“ mit 150 Sanitätssoldaten vor die von der Flutwelle am schwersten betroffene indonesische Krisenprovinz Aceh. Im Rahmen einer längerfristigen Wiederaufbauhilfe sagte die Bundesregierung der Region (inklusive der ebenfalls betroffenen südasiatischen Staaten Sri Lanka und Indien) darüber hinaus bis zum Jahr 2009 die Bereitstellung von bis zu 500 Mio. € zu. Eine von der Bundesregierung ins Leben gerufene Partnerschaftsinitiative bezieht die deutsche Zivilgesellschaft ausdrücklich in die Not- und Wiederaufbauhilfe ein. Bis Mitte 2005 wa-

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Tabelle 1: Deutsche Entwicklungshilfe nach Südostasien, 1950–2003, in Mio. Euro Land Birma Indonesien Kambodscha Laos Malaysia Philippinen Thailand Vietnam

Finanzielle Zusammenarbeit (FZ)

Technische Zusammenarbeit (TZ)

Gesamtzuwendungen

476,08 1.994,14 76,08 106,23 34,18 503,97 528,93 286,01

158,86 1.760,69 176,58 153,93 242,79 674,53 646,78 478,75

636,24 3.770,35 268,69 267,21 277,03 1.185,49 1.176,47 783,40

Quelle: Die Daten von 1950–1997 wurden dem vom BMZ herausgegebenen „Journalistenhandbuch Entwicklung 1998“ entnommen und in Euro umgerechnet. Dazu wurden die vom BMZ für die Jahre 1998–2003 ausgewiesenen (in Euro umgerechneten) Zuwendungen addiert. Die Werte für die Gesamtzuwendungen übersteigen die addierten TZ und FZ-Werte, da hierin auch nicht unter FZ und TZ subsumierbare Zuwendungen enthalten sind. Außerdem haben sich im Laufe der Zeit die Kriterien, nach denen die Zuwendungen klassifiziert werden, verändert. Angesichts der damit verbundenen Fehlerquellen bringt die Tabelle lediglich einen Trend und annäherungsweise die Größenordnungen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit mit Südostasien zum Ausdruck. Quelle: Auskünfte durch das BMZ, September 2005. Für ihre Hilfe bei der Zusammenstellung der Tabelle danke ich Frau Julia Überhör.

ren von den deutschen Bundesländern, Gemeinden und zahlreichen privaten Initiativen über 1.300 Partnerschafts- und Hilfsangebote bei den Koordinatoren dieser Hilfsaktion eingegangen. Dazu kommen noch Spenden in Höhe von über 300 Mio. €, die von der deutschen Öffentlichkeit für die Flutopfer aufgebracht wurden.

3.3 Kulturbeziehungen Die kulturelle Zusammenarbeit gestaltet sich deutscherseits im Wesentlichen über die Goethe-Institute, die in Bangkok, Hanoi, Singapur, Jakarta, Kuala Lumpur und Manila präsent sind, sowie beim Studierenden- und Wissenschaftleraustausch über den Deutschen Akademischen Austauschdienst (DAAD) und die Alexander-von-Humboldt-Stiftung. Allerdings ist die Zahl südostasiatischer Studierender in der Bundesrepublik seit geraumer Zeit rückläufig. Immer wieder werden auch Klagen laut, nicht mehr die besten Studierenden aus der Region für ein Studium in Deutschland gewinnen zu können. Neben der traditionellen Ausrichtung der einstigen britischen Kolonien und der Philippinen auf den angelsächsischen Raum und hier vor allem die USA, wird in diesem Zusammenhang von asiatischer Seite auch das Fehlen von Elitebildungseinrichtungen in Deutschland bemängelt. Im Zeitalter der Globalisierung wird die staatliche Außenpolitik immer mehr auch durch transnationale Beziehungsmuster ergänzt. Hierbei sind als Akteure vor allem die politischen Stiftungen zu nennen (¡ Politische Stiftungen), die mit Ausnahme der PDS-nahen Rosa-Luxemburg-Stiftung alle durch Auslandsbüros in der Region vertreten sind. Sie avancierten gerade in den autoritären Regimen zu wichtigen Trägern deutscher Demokratieförderungspolitik und wurden infolgedessen auch wiederholt mit Repressalien belegt. Gleiches gilt aber auch für jene deutschen NGOs und kirchlichen Entwicklungsorganisationen, die sich in Südostasien für sozialreformerische Ziele einsetzen.

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4. Ausblick Die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und den Staaten haben in den letzten zehn Jahren zweifellos an Bedeutung gewonnen. Dies spiegelt vor allem die in der ersten Dekade des neuen Jahrtausends sprunghaft zugenommene Besuchsdiplomatie wider. Sowohl der deutsche Bundeskanzler als auch der Außenminister haben in den letzten Jahren regelmäßig Länder der Region besucht. Eine klare Akzentverlagerung bringt die 2002 im Rahmen des neuen Asienkonzepts verabschiedete Südostasienstrategie zum Ausdruck. Wenngleich reich an Allgemeinplätzen rückt sie nun Demokratie, Menschenrechte und „good governance“ in den Rang prioritärer Kooperationsziele. Gleichzeitig tritt die noch in der Asienkonzeption von 1993 dominante Zielsetzung verbesserter Wirtschaftsbeziehungen in den Hintergrund. Dies ist durchaus konsequent, als die wirtschaftlichen Beziehungen seit Anfang der 1990er Jahre eine erhebliche Dynamisierung erfahren haben. Nun aber gilt es, diese Wirtschaftsbeziehungen auf eine berechenbare Grundlage zu stellen, zu der auch Rechtssicherheit und Rechtsstaatlichkeit gehören. Irritationen wie sie das durch undurchsichtige Entscheidungsprozesse der philippinischen Regierung ausgelöste Investitionsdebakel der Firma Fraport beim Ausbau des internationalen Flughafens hervorrief, sind den beiderseitigen Beziehungen wenig zuträglich. Insgesamt können die Beziehungen zu den meisten Staaten Südostasiens als distanziert freundschaftlich und gut bezeichnet werden. Die Folgen des 11. September 2001 und vor allem des Irak-Krieges, die sowohl in Europa als auch in Südostasien zu innerregionalen Verwerfungen führten, haben sich bislang nicht in nennenswertem Maße auf die Beziehungen ausgewirkt. Wirtschaftlich wird die Region für Deutschland weiter an Bedeutung gewinnen – auch wenn sich das Interesse der deutschen Wirtschaft nach der asiatischen Finanzkrise mehr nach Nordostasien verlagert hat und mit Indonesien der Staat mit den größten Wirtschaftspotentialen noch auf unabsehbare Zeit mit den wirtschaftlichen und politischen Folgen der Asienkrise zu ringen haben wird.

Weiterführende Literatur Berresheim, Volker (1986), 35 Jahre Indochina-Politik der BRD, Hamburg: Mitteilungen des Instituts für Asienkunde Hamburg, Nr. 148. Diese Untersuchung ist eine von wenigen Monographien, die sich mit den bilateralen Beziehungen der BRD mit einer Teilregion Südostasiens befassen. Sie verfolgt das Ziel, auf der Grundlage eines sorgfältigen Quellenstudiums vor dem hintergrund weltpolitischer Ereignisse, der politischen Entwicklung in der BRD und den Geschehnissen in der Region selbst, die Indochinapolitik der Bundesrepublik in unterscheidbaren Phasen darzustellen. Bodemer, Klaus (1974), Entwicklungshilfe – Politik für wen? Ideologie und Vergabepraxis der deutschen Entwicklungshilfe in der ersten Dekade, München: Weltforum Verlag. Die vom heutigen Direktor des Hamburger Instituts für Iberoamerika-Kunde (IIK) vorgelegte Studie bietet einen umfassenden Überblick über die Motive, Entscheidungsprozesse und Ziele der bundesdeutschen Entwicklungspolitik. Auf der Grundlage reichhaltigen Quellenmaterials liefert sie auch Lesern, die sich für die Beziehungen der Bundesrepublik zu Südostasien interessieren, erhellende Einsichten. Spanger, Hans-Joachim/Brock, Lothar (1987), Die beiden deutschen Staaten in der Dritten Welt, Opladen: Westdeutscher Verlag. Vor dem Hintergrund einer profunden entwicklungstheoretischen Grundlegung der Entwicklungsländerforschung liefert diese Studie auch vereinzelte empirische Hinweise auf die Zusammenarbeit beider deutscher Staaten mit südostasiatischen Partnerländern, die sich im Falle der DDR im Wesentlichen auf Indochina konzentriert.

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Stierle, Michael Harold (2000), Globalisierungsdefizite Deutschlands in den Wirtschaftsbeziehungen mit Südostasien. Ein internationaler Vergleich, Berlin: Verlag für Wissenschaft und Forschung. Die Studie geht der Frage nach, inwieweit die bundesdeutsche Volkswirtschaft die sich im Zuge der Globalisierung in Südostasien ergebenden Chancen wahrnimmt. Ein ausführlicher Empirieteil analysiert die wirtschaftlichen Verflechtungen mit der Region, die nach Auffassung des Autors hinter den Möglichkeiten zurückbleiben. Troche, Alexander (2001), „Berlin wird am Mekong verteidigt“. Die Ostasienpolitik der Bundesrepublik in China, Taiwan und Süd-Vietnam, 1954–1966, Düsseldorf: Droste. Die überaus gründliche und auf sorgfältigem Quellenstudium beruhende Studie bietet am Beispiel Süd-Vietnams einen exzellenten Überblick über die Frühphase der bundesdeutschen Beziehungen mit Südostasien. Sie bettet diese in weltpolitische Zusammenhänge und die innerdeutschen außenpolitischen Diskurse ein.

Indien

Staaten undWagner Christian Indien Regionen Spätestens seit ihren Nukleartests vom Mai 1998 hat die Indische Union eine neue internationale Aufmerksamkeit auch in der deutschen Außenpolitik erlangt. Die im Mai 2000 vereinbarte „Agenda für die deutsch-indische Partnerschaft im 21. Jahrhundert“ und das SüdasienKonzept des Auswärtige Amtes (AA) von 2002 tragen der neuen internationalen Bedeutung Indiens Rechnung, das als „natürlicher Partner“ und als aufstrebende „asiatische Großmacht“ gesehen wird. Die gemeinsame Initiative im Rahmen der G 4 zusammen mit Japan und Brasilien für einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (VN) unterstreicht das gemeinsame Interesse beider Staaten, zukünftig eine größere internationale Rolle einzunehmen. Die bilateralen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Indischen Union sind vergleichsweise unproblematisch und konzentrieren sich auf die wirtschaftliche und wissenschaftlich-technologische Zusammenarbeit (Rothermund 1995). Im kulturellen Bereich gibt es eine lange Tradition zwischen beiden Ländern, da die deutsche Indologie im 19. Jahrhundert maßgeblich an der Erforschung der indischen Sprachen beteiligt war (Rothermund 1986; Subramaniam 2001). Die unterschiedlichen außenpolitischen Orientierungen führten nach dem zweiten Weltkrieg zwar zu einer Reihe divergierender Einschätzungen, doch ergaben sich daraus keine gravierenden Krisen im bilateralen Verhältnis. Seit Beginn der neunziger Jahre haben sich die Beziehungen kontinuierlich verbessert. Das Ende des Ost-West-Konflikts hat ebenso dazu beigetragen wie die wirtschaftliche Liberalisierungspolitik in Indien nach 1991. Die indischen Erfolge in der Softwareindustrie zeigen die wissenschaftlichen und technologischen Potentiale des Landes, die auch für die Deutschland von höchstem Interesse sind. Im sicherheitspolitischen Bereich haben sie beide Staaten angenähert, z.B. in der Frage des internationalen Terrorismus, auch wenn sie in ihrer Haltung zum Atomwaffensperrvertrag weiterhin differieren. Im Folgenden sollen zunächst die Gemeinsamkeiten und Unterschiede in den außenpolitischen Grundorientierungen deutlich gemacht werden. Anschließend sollen die politischen und wirtschaftlichen Beziehungen zwischen beiden Staaten erörtert werden.

1. Grundorientierungen deutscher und indischer Außenpolitik im Vergleich Beide Staaten weisen eine Reihe von politischen Gemeinsamkeiten auf. Ihre Regierungen mussten sich lange Zeit mit dem Problem einer territorialen Aufteilung ihres Staatsgebietes, die auf unterschiedliche Art und Weise mit ihrer Staatsentstehung nach dem 2. Weltkrieg verbunden war, auseinandersetzen. Nach der Kapitulation 1945 war die Wiedererlangung der Eigenstaatlichkeit Deutschlands nur um den Preis der Teilung in zwei Teilstaaten nach 1949 zu

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erreichen. Demgegenüber konnte der indische Nationalkongress die Unabhängigkeit von der britischen Kolonialherrschaft nur durch die Zustimmung zur Teilung Britisch-Indiens in Indien und Pakistan erlangen. Es war allerdings weniger die Teilung, sondern der kurz darauf beginnende Konflikt mit Pakistan um die Zugehörigkeit Kaschmirs, auf das beide Staaten Anspruch erheben, der bis heute einen Brennpunkt indischer Außenpolitik bildet. Deutschland und Indien teilen seit dem Zweiten Weltkrieg eine demokratische Tradition, die in Indien nur in der Zeit des 18-monatigen Ausnahmezustands von 1975 bis 1977 unterbrochen wurde. Regelmäßige Wahlen und Regierungswechsel auf Bundes- und Landesebene zählen zur eingeübten Praxis. Trotz aller Missstände, wie Korruption und Vetternwirtschaft, sowie dem Misstrauen gegenüber den Politikern ist das Vertrauen der indischen Bevölkerung in ihre demokratischen Institutionen groß (Mitra 1997). Trotz aller kulturellen Unterschiede teilen Indien und Deutschland gemeinsame Vorstellungen hinsichtlich internationaler Normen wie der Einhaltung von Menschenrechten. Allerdings gibt es in diesem Bereich immer wieder Spannungen. Die Bundesregierung verurteilte die Verletzung von Menschenrechten durch indische Sicherheitskräfte in Kaschmir und im Punjab. Nach der Regierungsübernahme der hindu-nationalistischen Bharatiya Janata Party (BJP, dt.: Indische Volkspartei) 1998 gab es vermehrt Angriffe auf Christen und Missionare durch militante hinduistische Gruppen, die wie das Pogrom gegen Muslime in Gujarat im Frühjahr 2002 von Deutschland und der EU kritisiert wurden. Im Gegenzug haben aber auch die fremdenfeindlichen Übergriffe auf indische Staatsbürger in Deutschland zu diplomatischen Interventionen Indiens bei der Bundesregierung geführt (Germany asked to ensure safety of Indians 2000). Trotz der politischen Gemeinsamkeiten entwickelten beide Staaten unterschiedliche außenpolitische Grundorientierungen. Seit 1949 verfolgte die Bundesrepublik eine Politik der Eingliederung in das westliche Bündnissystem (¡ NATO). Lässt sich die bundesdeutsche Außenpolitik mit dem Begriff der Westintegration umschreiben, so kann die indische Außenpolitik mit dem Begriff Eigenständigkeit charakterisiert werden. Geprägt von der kolonialen Erfahrung sowie von den sozioökonomischen Problemen nach der Unabhängigkeit setzte Premierminister Jawaharlal Nehru auf die außenpolitische Eigenständigkeit seines Landes. Er lehnte eine zu enge Anbindung an die sich herausbildenden Blocksysteme ab, kritisierte die nukleare Aufrüstung und strebte eine enge Zusammenarbeit mit den neuen, dekolonisierten Staaten in Asien und Afrika an. Nehru war maßgeblich an der Gründung der Bewegung der Blockfreien Staaten in Belgrad 1961 beteiligt, mit der diese Staaten zu einer eigenständigen Kraft in der Weltpolitik werden sollten. Im Rahmen der VN entwickelte sich Indien zu einem Wortführer der Dritten Welt. Die Debatten über eine neue Weltwirtschafts- und Weltinformationsordnung wurden in den siebziger Jahren in hohem Maße von Indien geprägt. Demgegenüber stand die Bundesrepublik auf der Seite der Industrienationen, die die Forderungen der Entwicklungsländer nach umfassenden globalen Reformen ablehnten. Die unterschiedliche außenpolitische Einbindung spiegelte sich auch im Verhältnis zur Sowjetunion und den Staaten des Warschauer Pakts wider. Die Ostpolitik unter der sozialliberalen Koalition nach 1969 brachte eine erste Annäherung an die Sowjetunion und entkrampfte die gespannten Beziehungen zwischen beiden deutschen Staaten. Indien hatte demgegenüber eine pragmatische Politik gegenüber der Sowjetunion und den Staaten Osteuropas verfolgt. Seit Ende der fünfziger Jahre erhielt Indien nicht nur wirtschaftliche Unterstützung aus dem Westen, sondern auch umfangreiche Hilfe von der Sowjetunion. In Reaktion auf die amerikanisch-chinesische Annäherung im Sommer 1971 unterzeichneten Indien und die Sowjetunion einen Freundschaftsvertrag. Obwohl Indien in der Folge enge wirtschaftliche und

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militärische Beziehungen zur Sowjetunion unterhielt, behielt es seine außenpolitische Handlungsfreiheit.

2. Die politischen Beziehungen zwischen Indien und Deutschland Aufgrund der Teilung und der Blockkonfrontation beschritt die Bundesrepublik in den fünfziger Jahren den klassischen Weg der Wiederbewaffnung und wurde in die nukleare Abschreckungsstrategie der NATO eingebunden. Die Indische Union verfolgte hingegen unter Nehru eine Sicherheitspolitik, die heute mit dem Begriff Zivilmacht umschrieben werden könnte. Trotz der ungeklärten Grenzfragen mit China und des ersten Krieges mit Pakistan um Kaschmir 1947/48 setzte Nehru nicht auf eine militärische Aufrüstung, sondern suchte durch Dialog und Kooperation nach Lösungsmöglichkeiten. Durch sein Engagement in Indochina und Indonesien erwarb er sich eine große Anerkennung bei der Beilegung regionaler Konflikte, wenngleich dieses Vorgehen zum damaligen Zeitpunkt von den Großmächten eher kritisch betrachtet wurde. Das diplomatische Scheitern Indiens in den VN in der Kaschmirfrage, die militärische Niederlage im Grenzkrieg mit China 1962, der erste chinesische Nukleartest 1964 sowie der zweite indisch-pakistanische Krieg 1965 bewirkten unter Premierministerin Indira Gandhi, der Tochter Nehrus, nach 1966 einen Wandel in der indischen Sicherheitspolitik. Trotz der unterschiedlichen Standpunkte zu internationalen Fragen verliefen die bilateralen Beziehungen mit der Bundesrepublik ohne größere Störungen. Die Indische Union beendete als erstes Land den Kriegszustand mit Deutschland und nahm als einer der ersten Staaten am 7. März 1951 diplomatische Beziehungen mit der Bundesrepublik auf (Deutsche Botschaft Indien 2001). Die Frage nach den Beziehungen Indiens zur DDR bildete in den sechziger Jahren einen neuralgischen Punkt im Verhältnis zur Bundesrepublik. In Indien gab es eine starke Fraktion unter den dortigen Linksparteien, die sich für eine diplomatische Aufwertung der DDR aussprach. Die Politik der Nichtanerkennung der DDR trotz ihres beharrlichen Drängens sowie die Rolle Indiens als eines der Wortführer der Dritten Welt gaben dem Land ein beträchtliches Gewicht in der deutschen Außenpolitik (Das Gupta 2004). Auf der anderen Seite waren die wirtschaftlichen Beziehungen in Handel und der Entwicklungszusammenarbeit für Indien wichtige Aspekte, um an der Politik der Bevorzugung der BRD gegenüber der DDR festzuhalten (Voigt 1999: 15ff.). Erst mit der neuen Ostpolitik und dem Ende der Hallstein-Doktrin unter der sozialliberalen Koalition Brandt/Scheel nach 1969 zeichnete sich hier ein Wandel ab. Die Verlautbarung der indischen Regierung anlässlich der diplomatischen Anerkennung der DDR am 8. September 1972 machte deutlich, dass sie weiterhin die Haltung der Bundesrepublik in der Frage der deutschen Wiedervereinigung unterstützte (Diehl 1997: 80). Das politische Interesse der Bundesrepublik an Indien blieb aber gering, so dass sich das bilaterale Verhältnis in dieser Zeit durchaus als „wohlwollende Vernachlässigung“ charakterisieren lässt (Rothermund 1995: 474). Am deutlichsten waren die Unterschiede beider Staaten zum Nichtweiterverbreitungsvertrag (NVV), der von den damaligen Nuklearmächten USA, Sowjetunion, Frankreich, England und China 1968 unterzeichnet wurde. Als Teil der westlichen Allianz unterstützten alle bundesdeutschen Regierungen dieses internationale Kontrollregime, dem auch die Mehrheit der Staaten der Dritten Welt beitrat, und drängten Indien, dem Vertragswerk beizutreten (Bhattacharya 1996: 199f.). Demgegenüber lehnen alle indischen Regierungen den Vertrag bis heute

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ab. Der in indischer Perspektive diskriminierende Charakter des Vertrags, der die Welt in nukleare haves und have-nots unterteilt sowie die unzureichenden Fortschritte bei der nuklearen Abrüstung bilden die wichtigsten Argumente der indischen Ablehnung. Hinzu kommt, dass Indien dem Vertrag nur als Nicht-Nuklearwaffenstaat beitreten könnte und sich damit der VR China unterordnen müsste. Angesichts der indisch-chinesischen Rivalität seit Beginn der sechziger Jahre und dem indischen Bemühungen um internationale Gleichrangigkeit mit China ist der Beitritt Indiens zum NVV unter seinen gegenwärtigen Regelungen für indische Regierungen ausgeschlossen. Die indischen Nuklearversuche 1974 und 1998 können deshalb als Akte symbolischer Politik verstanden werden, mit denen die Regierungen ihren Großmachtanspruch unter Beweis gestellt habe. Obwohl Indien den NVV nicht unterschrieben und mit den Tests nicht gegen Verträge verstoßen hatte, verhängten eine Reihe von Industriestaaten Sanktionen gegen Indien, denen sich auch die Bundesrepublik anschloss. Unmittelbare sicherheitspolitische Konflikte zwischen beiden Staaten ergaben sich nur selten. So wie in der Phase des Kalten Krieges auf deutscher Seite die Frage der Teilung auch das Verhältnis zu Indien bestimmte, so führte auf indischer Seite der Kaschmir-Konflikt wiederholt zu Missklängen im Verhältnis zur Bundesrepublik. In den sechziger Jahren sorgten deutsche Waffenlieferungen in den mittleren Osten, die über den Iran schließlich nach Pakistan gelangten, aufgrund des weiterhin schwelenden Kaschmir-Konflikts, für Irritationen auf indischer Seite (¡ Rüstungsexportpolitik). Indien hatte aber für Deutschland in den sechziger Jahren einen zu hohen politischen Stellenwert, so dass die bilateralen Beziehungen nicht durch Waffenlieferungen an Pakistan gefährdet werden sollten (Schwarz 1999: 376). Die militärtechnische Zusammenarbeit zwischen Indien und Deutschland blieb vergleichsweise gering. Die indische Armee setzte auf eine rüstungstechnische Zusammenarbeit mit der Sowjetunion, bemühte sich aber andererseits um eine Diversifizierung ihrer Rüstungsimporte. So lieferte Deutschland u.a. U-Boote nach Indien, doch blieb diese Zusammenarbeit im Vergleich zu anderen europäischen Staaten wie Frankreich oder Großbritannien gering. Mit dem Abflauen der Blockkonfrontation ab Mitte der achtziger Jahre verbesserten sich die politischen und wirtschaftlichen Beziehungen wie dies u.a. in den Besuchen von Bundeskanzler Kohl in Indien 1986, und von Premierminister Rajiv Gandhi 1988 in Bonn zum Ausdruck kam. 1991 vereinbarten beide Staaten die Einrichtung einer deutsch-indischen Beratergruppe, die sich seit 1992 jährlich zu einem informellen Meinungsaustausch trifft. Die unterschiedlichen Vorstellungen zwischen Deutschland und Indien über die Struktur des internationalen Systems haben sich nach dem Ende des Kalten Krieges angenähert. Der Bedeutungsverlust der Blockfreien-Bewegung sowie die weitgehende Übereinstimmung in Fragen der internationalen Sicherheit, wie die Bekämpfung des Terrorismus und des Drogenhandels, sowie das Bekenntnis zu Demokratie und marktwirtschaftlichen Reformen, haben die politischen Gemeinsamkeiten zwischen beiden Staaten verstärkt. Seit Mitte der neunziger Jahre hat sich diese politische Annäherung auch in einer intensiveren Besuchsdiplomatie niedergeschlagen. Die im Mai 2000 beschlossene Agenda für die deutsch-indische Partnerschaft im 21. Jahrhundert hat die neuen Gemeinsamkeiten hervorgehoben (Agenda für die deutsch-indische Partnerschaft im 21. Jahrhundert, beschlossen am 18. Mai 2000 in Neu Delhi). Bei seinem Besuch in Indien vereinbarte Verteidigungsminister Scharping 2001 einen strategischen Dialog mit Indien, Gespräche zwischen den Militärstäben sowie Ausbildungsmöglichkeiten für indische Offiziere bei der Bundeswehr. Die strittige Nuklearfrage rückte in den Hintergrund und machte der gemeinsamen Bedrohung durch den internationalen Terrorismus Platz (Imhasly 2001).

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Mit ihrem gemeinsamen Vorstoß für einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der VN im Rahmen der G 4 Initiative mit Brasilien und Japan haben Deutschland und Indien ihr Interesse bekundet, international eine größere Verantwortung zu übernehmen.

3. Die deutsch-indischen Wirtschaftsbeziehungen Beide Staaten standen trotz gänzlich unterschiedlicher Ausgangspositionen vor ähnlichen Herausforderungen nach ihrer Staatsgründung. Deutschland musste die Zerstörungen des Zweiten Weltkriegs und die Folgen der Teilung wirtschaftlich bewältigen. Indien musste eine umfassende Entwicklung und Modernisierung des Landes in Gang setzen, um die Hinterlassenschaften der britischen Kolonialherrschaft zu überwinden. Trotz ihrer demokratischen Systeme verfolgten beide Staaten eine unterschiedliche wirtschaftspolitische Ausrichtung. Die Bundesrepublik entwickelte das Modell der sozialen Marktwirtschaft, während Indien ein gemischtes Wirtschaftssystem, die mixed economy, einführte, bei der der Staat eine führende Rolle im Entwicklungsprozess spielen sollte. Während die Bundesrepublik als Industrienation von Beginn an auf Exportproduktion und Weltmarktintegration setzte, verfolgte Indien eine Politik der Importsubstitution mit umfassenden staatlichen Eingriffen (mixed economy), die sich durch hohe Zölle vom Weltmarkt abschottete. Der Anteil Indiens am Weltmarkt ging demzufolge von ca. zwei Prozent in den fünfziger Jahre auf ca. 0,5 Prozent Anfang der neunziger Jahre zurück (Hauff 1995: 17). Das durchschnittliche Wirtschaftswachstum von 3,5 Prozent seit der Unabhängigkeit, die sogenannte Hindu rate of growth, war aber zu gering, um bei einem Bevölkerungswachstum von rund zwei Prozent, dauerhaft einen Entwicklungsprozess in Gang zu bringen. Seit Ende der siebziger Jahre setzten die verschiedenen Regierungen auf wirtschaftspolitische Reformen, um die Privatindustrie zu fördern und Exportproduktion anzukurbeln (Jirikovsky 1991: 71). Anfang der achtziger Jahre wurde eine deutsch-indische Wirtschaftskommission gegründet, um bilaterale Handels- und Investitionsströme zu verbessern. Doch erst der Zusammenbruch der Sowjetunion, einem der wichtigsten Handelspartner Indiens, und die drohende Zahlungsbilanzkrise im Frühjahr 1991 brachten ein Ende der mixed economy. Im Sommer 1991 verkündete die neu gewählte Regierung der Kongresspartei unter Premierminister Narasimha Rao umfassende Reformen, die auf eine wirtschaftspolitische Liberalisierung und stärkere Weltmarktintegration abzielten. Der neue politische und wirtschaftliche Stellenwert Deutschlands für Indien zeigte sich u.a. darin, dass Premierminister Rao seine erste Auslandsreise in die Industriestaaten 1991 in die Bundesrepublik unternahm, um dort für seine neue Wirtschaftspolitik und deutsche Investitionen zu werben. Mit der Liberalisierung verstärkte sich die wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen Deutschland und Indien. Allerdings stand die Indische Union im Schatten der aufstrebenden Volkswirtschaften Ost- und Südostasiens. Das Asien-Konzept der Bundesregierung war vor allem auf die dynamischen „Tiger-Ökonomien“ ausgerichtet, wohingegen Indien und die anderen Staaten Südasiens kaum Erwähnung fanden (Asien-Konzept der Bundesregierung 1994). Im Vergleich mit den Investitions- und Handelschancen boten China und Südostasien bessere Möglichkeiten, da der Prozess der Liberalisierung und Weltmarktintegration dort früher eingesetzt hatte. Dennoch entwickelte sich Deutschland zu einem der wichtigsten Handelspartner für die Indische Union. Der bilaterale Warenverkehr wies zunächst ein chronisches Handelsbilanzdefi-

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zit für Indien auf, das 1985 die Rekordhöhe von 1,9 Mrd. DM erreichte. Das „Indo-German Export Promotion Project“ (IGEP), das 1988 gemeinsam vom indischen Handelsministerium und der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) gegründet wurde, konzentrierte sich demzufolge auf die Exportförderung kleiner und mittlerer indischer Unternehmen. Industriemessen wie die 1988 in New Delhi durchgeführte „Technogerma“ verbesserten den bilateralen Handel und förderten die Ausfuhren nach Deutschland (Hauff 1995: 25). Das Handelsbilanzdefizit ging zurück und ist seit 1998 sogar zu Gunsten Indiens positiv. Mittlerweile liegt Deutschland an sechster Stelle der Abnehmerländer für indische Exporte und auf Platz fünf bei den Einfuhren nach Indien. Für die Bundesrepublik spielt Indien hingegen als Handelspartner nur eine untergeordnete Rolle und liegt auf Rang 34 bei den Einfuhren und auf Platz 41 bei den Ausfuhren (Lamprecht 2004: 469). Indien lieferte zu Beginn vor allem Rohstoffe, deren Anteil 1956 46,6 Prozent der indischen Ausfuhren nach Deutschland ausmachte. 1988 war der Anteil der Rohstoffe auf fünf Prozent gesunken, während Fertigwaren einen Anteil von 47 Prozent der indischen Einfuhren nach Deutschland erreichten (Jirikovsky 1991: 77). Die wichtigsten deutschen Exportgüter kommen aus den Bereichen Maschinenbau, Elektrotechnik sowie dem Chemie- und Pharmasektor. Die indische Industrie lieferte bislang vor allem Textilien und Lederwaren nach Deutschland, bemüht sich aber zunehmend um eine Diversifizierung ihrer Exporte. So hat u.a. die Ausfuhr von chemischen Erzeugnisse und Nahrungsmittel nach Deutschland zugenommen. Die deutschen Direktinvestitionen nach Indien stiegen als Reaktion auf die Liberalisierung nach 1991 zunächst sprunghaft an. Seit Ende der neunziger Jahre ist aber ein Rückgang deutscher Direktinvestitionen nach Indien zu verzeichnen. Betrugen diese 1997 noch 1028 Mio. DM, so gingen sie bis 2003 auf nur noch 37 Mio. Euro zurück. Für den Zeitraum von 1991 bis 2003 lag Deutschland an 6. Stelle bei den genehmigten Direktinvestitionen (Lamprecht 2004: 469f.). Die unzureichende Infrastruktur sowie das schwierige finanzielle und administrative Umfeld gelten als die wichtigsten Hindernisse für ausländische Investoren. Auch die indische Industrie klagt über zunehmende Hindernisse im Marktzugang durch die EU-Umwelt- und Sozialstandards und sieht ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigt (Kebschull 1998: 201). Seit Anfang der fünfziger Jahre gab es deutsch-indischen Gemeinschaftsunternehmen (joint ventures), die Mitte der achtziger Jahre über 1000 Unternehmen umfassten (Jirikovsky 1991: 79). Allein zwischen 1991 und 1999 entstanden über 1700 neue deutsch-indische joint ventures. Bis Mitte 1999 rangierte Deutschland auf Platz zwei hinter den USA bei den joint ventures (Matter 2000: 389), ist aber durch das stärkere Engagement anderer Länder 2002 auf Platz vier abgerutscht (Lamprecht 2004: 471). Der Schwerpunkt der deutschen Beteiligungen lag in den Branchen Maschinenbau, Elektrotechnik, Werkzeugmaschinenindustrie, Chemie und Pharmazie. Die innenpolitische Debatte um die Zuwanderung ausländischer Fachkräfte im Bereich der Informationstechnologien und die Einführung einer green card hat das indische Potenzial in diesen Bereichen in der bundesdeutschen Öffentlichkeit bekannt gemacht (Zingel 2000). Große deutsche Firmen wie Bosch, Siemens und Lufthansa haben bereits Teile ihrer Datenverarbeitung und Softwareentwicklung nach Indien verlagert (Kebschull 1998: 198). Trotz der Konkurrenz und der hohen Attraktivität der USA für indische Ingenieure bildeten sie die größte nationale Gruppe, die im ersten Jahr nach der Einführung der green card nach Deutschland kam (Euphorie und Ernüchterung nach einem Jahr Green Card 2001). Bundeskanzler Schröder warb 2001 bei seiner Rede im südindischen High-Tech-Zentrum Bangalore

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um indische Studenten und Ingenieure für den Standort Deutschland (¡ Einwanderungsund Flüchtlingspolitik). Bei seinem Besuch 2004 wurde eine Reihe von Abkommen unterzeichnet, um die wissenschaftlich-technische Zusammenarbeit zwischen deutschen und indischen Forschungseinrichtungen und Universitäten zu verbessern. Trotz seiner Erfolge im Softwarebereich ist Indien einer der größten Empfänger bundesdeutscher Entwicklungshilfe (¡ Entwicklungspolitik). Zwischen 1958 und 1997 gewährte die Bundesrepublik Indien Zusagen in Höhe von 17,3 Mrd. DM. Der Hauptanteil entfiel dabei mit 12,1 Mrd. DM auf die finanzielle Zusammenarbeit (FZ), über eine Milliarde wurde für die technische Zusammenarbeit (TZ) aufgewendet. Die restlichen Mittel waren Zuschüsse der Bundesregierung an nicht-staatliche Träger wie Kirchen und Parteistiftungen. Darüber hinaus beteiligte sich die Bundesrepublik an der Finanzierung der multilateralen Entwicklungshilfe im Rahmen der Weltbank und EU (Auswärtiges Amt 2001). Das indische Stahlwerk Rourkela gilt mit über einer Mrd. Mark an Zuschüssen als größtes Einzelprojekt der bundesdeutschen Entwicklungshilfe in der FZ. Im Bereich der TZ hat die Bundesrepublik verschiedene Forschungs-, Ausbildungs- und Beratungseinrichtungen wie das 1959 gegründete Indian Institute of Technology in Chennai (früher Madras) unterstützt (Richter 1995; Bhattacharya 1996). Entwicklungshilfe wurde auch wiederholt für politische Sanktionen genutzt, so 1992, als die Bundesregierung die Entwicklungszusammenarbeit aufgrund der hohen indischen Rüstungsausgaben kürzte sowie nach den indischen Atomtests im Mai 1998. Aufgrund seiner wirtschaftlichen Erfolge und seines neuen außenpolitischen Selbstbewusstseins hat Indien 2003 die Entwicklungszusammenarbeit mit den Industriestaaten z.T. deutlich reduziert und vergibt mittlerweile selbst Entwicklungshilfe. Deutschland zählt weiterhin zu den wenigen Staaten, mit denen Indien eine entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit den Schwerpunkten Umwelt- und Ressourcenschutz, Energie, Gesundheit, Wirtschaftsreformen unterhält.

4. Die Perspektiven der deutsch-indischen Beziehungen Das deutsch-indische Verhältnis hat seit Beginn der neunziger Jahre einen deutlichen Aufschwung erfahren. Die politischen und wirtschaftlichen Beziehungen sind durch eine intensivere Besuchsdiplomatie und eine Reihe neuer Abkommen ausgebaut, die wissenschaftlichtechnische Zusammenarbeit zwischen den Forschungseinrichtungen beider Länder verstärkt worden. Allerdings haben andere Länder den wirtschaftlichen Aufschwung Indien deutlich stärker genutzt, so dass Deutschland in den letzten Jahren wirtschaftlich eher an Boden verloren hat. Im Rahmen der EU sind die Beziehungen u.a. durch die jährlichen Gipfeltreffens seit 2000, die Erklärung über eine strategische Partnerschaft 2004 und den 2005 vereinbarten gemeinsamen Aktionsplan ebenfalls ausgeweitet worden. Während sich außenwirtschaftliche Themen im deutsch-indischen Verhältnis in den EU-Rahmen einfügen, gibt es in sicherheitspolitischen Fragen eine stärkere bilaterale Kooperation zwischen Indien und den europäischen Staaten. So konkurrieren u.a. Deutschland und Frankreich um die Lieferung von U-Booten nach Indien. Das indisch-amerikanische Abkommen über eine zivile nukleare Zusammenarbeit im Sommer 2005 ist von Frankreich und Großbritannien begrüßt worden. Sollte diese Zusammenarbeit zustande kommen, wird dies Auswirkungen auf den NVV haben und damit auch das deutsch-indische Verhältnis berühren.

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Trotz der noch vorhandenen Differenzen beispielsweise in der Nuklearfrage bewerten aber beide Staaten ihre politischen Gemeinsamkeiten mittlerweile deutlich höher. Im Kontext zukünftiger asiatischer Sicherheitsstrukturen wird Indien mangels fehlender multilateraler Institutionen eine zentrale Rolle spielen. Politisch ist das Land trotz aller innenpolitischen Probleme ein wichtiger Stabilitätsanker. Erfolge im Kampf gegen Terrorismus, Drogenhandel, grenzüberschreitende Kriminalität und nukleare Weiterverbreitung, als zentrale Herausforderungen für die internationale Staatengemeinschaft, werden ohne eine aktive Miteinbeziehung Indiens nicht zu erreichen sein. Neben seiner wachsenden Wirtschaft und seinen Potenzialen im Bereich von Zukunftstechnologien sprechen auch diese Punkte für einen weiteren Ausbau der deutschen und europäischen Beziehungen mit Indien.

Weiterführende Literatur Das Gupta, Amit (2004), Handel, Hilfe, Hallstein-Doktrin. Die deutsche Südasienpolitik unter Adenauer und Erhard 1949–1966, Husum: Matthiesen Verlag. Das Buch liefert auf der Grundlage der Akten des Auswärtigen Amtes ein detaillierte Analyse der Frühphase der deutsch-indischen Beziehungen. Jain, Rajendra K./Kück, Gert W. (Hrsg.) (2001), India and Germany in a Changing World, New Delhi: Radiant Publishers. Die Aufsatzsammlung liefert eine Analyse der wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen zwischen Deutschland und Indien und der neuen gemeinsamen sicherheitspolitischen Herausforderungen. Rothermund, Dietmar (Hrsg.) (1995), Indien. Kultur, Geschichte, Politik, Wirtschaft, Umwelt. Eine Handbuch, München: Beck. Das Handbuch liefert eine umfassende Bestandsaufnahme zu verschiedenen Themen. Neben Politik und Wirtschaft werden auch Geographie, Religion, Kunst und Literatur sowie Forschung und Bildung behandelt. Schucher, Günter/Wagner, Christian (Hrsg.) (2005), Indien 2005. Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Hamburg: Institut für Asienkunde. Das jährlich erscheinende Indien Jahrbuch bietet einen Überblick über die aktuellen Ereignisse sowie Aufsätze zu einzelnen Schwerpunktthemen. Wagner, Christian (2005), Die ,verhinderte‘ Großmacht? Die Außenpolitik der Indischen Union, 1947 bis 1998, Baden-Baden: Nomos. Das Buch analysiert die indische Außenpolitik nach der Unabhängigkeit unter der Frage, warum Indien in der internationalen Politik kaum als Großmacht wahrgenommen wurde.

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1. Historische Voraussetzungen deutsch-chinesischer Beziehungen Die deutsch-chinesischen Beziehungen sind durch vergleichsweise geringe historische Hypotheken belastet. Deutschlands Reputation in China ist nicht geprägt durch die Verbrechen der nationalsozialistischen Herrschaft, sondern überwiegend durch die kulturellen, technischen und wirtschaftlichen Leistungen der Zeit vor und nach dem Zweiten Weltkrieg. Zwar betrieb das deutsche Kaiserreich eine durch kolonialistische Ambitionen und Militäraktionen geprägte Chinapolitik: 1897/98 wurde die Errichtung des deutschen „Pachtgebietes“ Kiautschou/ Tsingtao in Ostchina militärisch erzwungen, und im Kontext des „Boxeraufstandes“ 1899– 1901 wurden blutige Militärexpeditionen unternommen. Die deutsche Kolonialpräsenz aber wurde bereits 1914 nach nur 16 Jahren durch die japanische Besetzung Tsingtaos beendet (Mühlhahn 2000). In den dreißiger Jahren spielten deutsche Militärberater eine zentrale Rolle in den Modernisierungsversuchen der chinesischen Armee unter der Regierung Chiang Kaishek. Nach Ausbruch des japanisch-chinesischen Krieges zog die nationalsozialistische Regierung aber 1938 mit Rücksicht auf die deutsch-japanische Allianz ihre Diplomaten und Militärberater aus China ab. In der Kommunistischen Partei Chinas übten einzelne deutsche Kommunisten im Auftrag der von Moskau kontrollierten Kommunistischen Internationalen (Komintern) nach 1927 zeitweise einen wichtigen Einfluss auf die Parteiführung und auf deren Revolutionsstrategie aus (Braun 1973; Kampen 1998). Nach der Errichtung der Volksrepublik China (VRC) 1949 wurden die deutsch-chinesischen Beziehungen durch die Fronten des „Kalten Krieges“ bestimmt. Die sozialistische VRC wurde nur durch die DDR diplomatisch anerkannt. Da die DDR-Führung sich aber im chinesisch-sowjetischen Konflikt 1960 auf die Seite der Sowjetunion stellte, verharrte der politische und wirtschaftliche Austausch zwischen DDR und VRC bis in die achtziger Jahre hinein auf einem niedrigen Niveau (Gardet 2000; Meissner/Feege 1995). Die BRD nahm erst 1972 im Kontext der amerikanisch-chinesischen Entspannungspolitik diplomatische Beziehungen zur VRC auf. China wurde von amerikanischen und westdeutschen Außenpolitikern die Rolle eines strategischen Gegengewichtes gegenüber der Sowjetunion zugedacht (Leutner/Trampedach 1995). Mit dem Ende des „Kalten Krieges“ verlor die VRC ihre strategische Schaukelposition zwischen USA und Sowjetunion. In der westlichen Chinapolitik traten politisch-strategische Kalkulationen in den Hintergrund. Aufgrund der historisch außergewöhnlichen Wirtschaftsdynamik in der VRC seit den achtziger Jahren wurde der Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen zum wichtigsten Element der deutschen Chinapolitik.

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2. Politische Beziehungen nach 1989 Einen Einschnitt in den Beziehungen zur VRC mit bis heute spürbaren Folgen stellte das militärische Vorgehen der chinesischen Führung gegen eine landesweite städtische Protestbewegung im Juni 1989 dar.1 (¡ Menschenrechtspolitik) Der Militäreinsatz, der allein in Beijing mehrere hundert Todesopfer unter den Demonstranten forderte, wurde durch westliche Medien eindrücklich dokumentiert und führte zu einem abrupten Einbruch in den diplomatischen Beziehungen, zu wirtschaftlichen Sanktionen und zu einer dauerhaften Verschlechterung des Ansehens der chinesischen politischen Führung in der westlichen Öffentlichkeit (Friedrich 1998). Verletzungen der bürgerlichen und politischen Rechte in der VRC sowie die damit verbundene Tibet-Problematik (Benachteiligung und Unterdrückung der tibetischen Volksgruppe sowie Diskussionen um den völkerrechtlichen Status Tibets als Teil der VRC) traten in den neunziger Jahren ins Zentrum kontroverser chinapolitischer Debatten. 1996 kam es im Zusammenhang mit einer chinakritischen Tibet-Resolution des deutschen Bundestages kurzzeitig zu scharfen diplomatischen Protesten Beijings. Die deutsche Regierung vermied aber unter den Kanzlern Kohl wie auch Schröder offene politische Konflikte und bemühte sich, kontroverse Fragen in nichtöffentlichen Gesprächen zu behandeln und auftretende Spannungen möglichst früh zu bereinigen. Hierin zeigten sich auch nach der Regierungsübernahme durch die rot-grüne Koalition 1998 und trotz gelegentlicher chinakritischer Äußerungen von Außenminister Fischer deutliche Kontinuitäten zur Chinapolitik der Regierung Kohl (¡ Auswärtiger Dienst). 1993 wurde im „Asienkonzept“ der Bundesregierung den Beziehungen zur VRC, insbesondere den Wirtschaftsbeziehungen, ein besonderes Gewicht beigemessen und der Asien-Pazifik-Ausschuss der Deutschen Wirtschaft zur Bündelung der asienbezogenen Aktivitäten wichtiger deutscher Interessenverbände etabliert. Im Mai 2002 legte das Auswärtige Amt ein neues Regionalkonzept für Ostasien vor, das die grundlegenden Interessen und Aufgaben der deutschen Außenpolitik auch gegenüber China benennt. Die „Integration des an politischer und wirtschaftlicher Bedeutung rasch zunehmenden China in die Staatengemeinschaft“ wird als eines der wichtigsten außenpolitischen Anliegen aufgeführt. Über die Wirtschaftsbeziehungen hinaus soll sicherheits-, menschenrechts- und entwicklungspolitischen Anliegen künftig ein größeres Gewicht zukommen (Auswärtiges Amt 2002). Konkretere Maßnahmenprogramme zur Chinapolitik finden sich in ressortbezogenen Regionalkonzepten, die einzelne Bundesministerien in ihrem Zuständigkeitsbereich erarbeiten. Von chinesischer Seite wird die deutsche Regierung als einer der wichtigsten Akteure in Europa geschätzt. Vertreter der chinesischen Staatsführung unterstreichen immer wieder die vertrauensvollen Beziehungen zur deutschen Regierung. Sie sehen die größeren europäischen Nationen bzw. die Europäische Union nicht nur als wichtige Wirtschaftspartner an, sondern auch als potenzielles Gegengewicht gegen hegemoniale Bestrebungen der USA. Da sicherheitspolitische Friktionen – etwa in der Taiwan-Frage – zwischen Europa und China nicht die militärstrategische Brisanz wie in den chinesisch-amerikanischen Beziehungen besitzen, gestalten sich die Beziehungen trotz wiederkehrender Krisen (vor 1997 jährlich wegen chinakriti1 Die Darstellung der Entwicklungen in den deutsch-chinesischen Beziehungen nach 1989 beruht auf der Auswertung des China-Archivs am Lehrstuhl für die Politik Ostasiens an der Universität Trier und der laufenden Berichterstattung in der Fachzeitschrift China aktuell, die vom Hamburger Institut für Asienkunde herausgegeben wird. Wegen des eng begrenzten Umfangs dieses Aufsatzes können die Quellen nicht im Einzelnen aufgeführt werden.

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scher Anträge der Europäer in der UN-Menschenrechtskommission, 1993/94 wegen französischer Waffenlieferungen an Taiwan, 1996 wegen der Tibetresolution des Bundestages, 1992– 1997 wegen britisch-chinesischer Kontroversen in der Hongkong-Frage) vergleichsweise reibungsarm. Deutschland und andere europäische Regierungen teilen grundsätzliche Ziele in ihrer China-Politik: China soll als berechenbarer und verantwortungsbewusster Akteur in die internationalen Beziehungen eingebunden werden; Chinas politisches System soll sich politisch öffnen und demokratisch-rechtsstaatlichen Prinzipien folgen; Chinas wirtschaftliche und soziale Modernisierung soll ohne drastische Brüche fortgeführt werden (Rupprecht 2001). Im Gegensatz zu Teilen der außenpolitischen Entscheidungsträger in den USA sind europäische Regierungen gleich welcher Couleur aber nicht bereit, zu dem Erosionsprozess der kommunistischen Herrschaft in China offensiv durch ihre Außenpolitik beizutragen, und zweifeln auch an der Wirksamkeit solcher Maßnahmen. In Strategiepapieren und Maßnahmenkatalogen der EU-Kommission zur Chinapolitik von 1995, 1998 und 2001 wurde mit dem Ziel einer „umfassenden Partnerschaft“ eine Intensivierung nicht nur des wirtschaftlichen, sondern auch der politischen und gesellschaftlichen Beziehungen zu China angestrebt. Erklärte Ziele sind: die Einbindung Chinas in die „internationale Gemeinschaft“ durch intensiveren chinesisch-europäischen politischen Dialog; die Stärkung multilateraler Gespräche mit regionaler Einbettung im Rahmen des Asia-Europe Meetings (ASEM); Unterstützung von Chinas Transformation zu einer offeneren und menschenrechtsfreundlichen Gesellschaft; Verstärkung der weltwirtschaftlichen Integration Chinas durch Unterstützung des chinesischen WTO-Beitritts und durch konkrete Hilfen in zentralen Wirtschaftsbereichen (Unternehmensumstrukturierung, Finanzreformen, Wirtschaftsrecht, Umwelt und Energie) (¡ EU, WTO). Die Europäische Union wird in der chinesischen Außenpolitik als einheitlicher und handlungsfähiger Akteur lediglich in der multilateralen Handelspolitik wahrgenommen. In den chinesischen WTO-Beitrittsverhandlungen vor 2001 spielte die EU in Abstimmung mit den US-amerikanischen Verhandlungsführern eine Schlüsselrolle. Seit Mitte der neunziger Jahre hat die chinesische Regierung durch regelmäßige Konsultationen, jährliche Gipfeltreffen und die Aufnahme eines Menschenrechtsdialogs die politischen Beziehungen zur Europäischen Union – offensichtlich als Gegengewicht zur sonstigen Dominanz der USA – gezielt aufgewertet. Diese Aufwertung hat aber in erster Linie symbolische Bedeutung. Denn die europäischen Staaten werden von Chinas Außenpolitikern als individuelle, untereinander rivalisierende Akteure betrachtet, die sich etwa in Fragen der Menschenrechtspolitik (divergierende europäische Positionen in der UN-Menschenrechtskommission) wie auch bei der Finanzierung großer Investitionsprojekte in China (konkurrierende einzelstaatliche Finanzhilfen, Entwicklungskredite und Bürgschaften) gegeneinander ausspielen lassen. Beim Wettbewerb um Großprojekte innerhalb Chinas (etwa Kernkraftwerke und Schnellbahnsysteme) befinden sich die europäischen Regierungen häufig in einem regelrechten Subventionswettlauf. Auf multilateraler Ebene – beispielsweise im Rahmen des Asia-Europe Meetings (ASEM), das als Dialogforum zur Flankierung der Wirtschaftsbeziehungen zwischen Europa und Asien gedacht ist – haben weder die EU noch die deutsche Regierung eigene chinapolitische Initiativen einbringen können. Die Regierung Kohl war zwar aktiv daran beteiligt, die Voraussetzungen für die Etablierung von ASEM 1996 zu schaffen. Da die chinesische Staatsführung aber ein grundsätzliches Misstrauen gegenüber dem Multilateralismus insbesondere in Sicherheits-

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und Souveränitätsfragen hegt, blieben bilaterale Beziehungen die wichtigste Ebene des politischen Austauschs mit China.

3. Wirtschaftsbeziehungen und transnationale Konzerne Seit Einleitung der chinesischen Reform- und Öffnungspolitik Ende der siebziger Jahre bildete der wirtschaftliche Austausch die zentrale Antriebskraft für den Ausbau der deutsch-chinesischen und europäisch-chinesischen Beziehungen. Bereits 1978 wurde ein umfassendes Handelsabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und China abgeschlossen. Der rasche Aufschwung der deutsch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen wurde Mitte der achtziger Jahre durch bilaterale Abkommen über Investitionsschutz und Doppelbesteuerung sowie mit der Aufnahme der Kraftfahrzeugproduktion durch den VW-Konzern in Shanghai eingeleitet. Deutschland wurde im Laufe der neunziger Jahre zum mit Abstand wichtigsten europäischen Handelspartner Chinas und nahm Ende 2000 mit mehr als 5 Prozent Anteil am chinesischen Außenhandel den sechsten Rang unter allen Handelspartnern Chinas ein (zur Entwicklung der Handelsbziehungen: Taube 2001). Andererseits stieg China im Jahr 2002 zum wichtigsten Handelspartner Deutschlands in Asien auf und schob sich damit erstmals vor Japan. Der Anteil des Chinahandels am deutschen Gesamtexport betrug im Jahr 2002 dennoch lediglich 2,2 Prozent (Rang 12 unter den Abnehmern deutscher Exporte noch hinter Polen) und an den deutschen Gesamtimporten 4,0 Prozent (Rang 8 unter den Ursprungsländern deutscher Importe noch vor der Schweiz). In den 1990er Jahren entwickelte sich in der Handelsbilanz ein Defizit zu Lasten Deutschlands, das aber seit 2000 aufgrund der wachsenden Nachfrage Chinas wieder zurückging (2002: 6,6 Mrd. € Defizit bei einem Gesamthandelsvolumen von 35,6 Mrd. €). Die Entwicklung deutscher Direktinvestitionen in China verlief bis 1998 schleppend, beschleunigte sich in den folgenden Jahren jedoch aufgrund der neuen Perspektiven, die sich mit Chinas Beitritt zur Welthandelsorganisation (WTO) boten. 2001 wurde Deutschland zum größten europäischen Investor in China, wenn auch mit weitem Abstand auf Hongkong, Taiwan, Japan und die USA. Deutsche Unternehmen haben zwischen 1978 und 2001 insgesamt 7,6 Milliarden US-Dollar in China investiert und ihr Engagement seit 2002 noch beträchtlich ausgeweitet. Außer Frage steht, dass aus deutscher Sicht die bilateralen Beziehungen vorrangig der Exportförderung und Sicherung der deutschen Wirtschaftspräsenz in China gelten. Mit öffentlichen Geldern wird eine umfassende Außenwirtschaftsförderung betrieben etwa durch die Wirtschafts- und Handelsabteilungen der diplomatischen Vertretungen, Auslandshandelskammern bzw. Delegierte der deutschen Wirtschaft (Beijing, Shanghai, Guangzhou und Hongkong), Wirtschaftsförderungsbüros einzelner Bundesländer, von Landesbanken finanzierte „German Centres“ (Beijing und Shanghai) zur Förderung des China-Engagements kleiner und mittelständischer deutscher Unternehmen sowie eine Vielzahl von speziellen Foren etwa zu Umwelt- oder Hochtechnologie, die von einzelnen Bundesministerien finanziert werden (¡ Außenwirtschaftspolitik). Der Primat der Wirtschaftsbeziehungen in der deutschen Chinapolitik ist plastisch auch daran zu erkennen, dass Bundeskanzler auf ihre Chinareisen stets sehr große Wirtschaftsdelegationen mitnehmen und aktiv für Projekte deutscher Konzerne werben. Auffällig ist in den deutsch-chinesischen Beziehungen die prominente Rolle der Vorstandsvorsitzenden von Großkonzernen mit Stammsitz in Deutschland: führende Investoren in China sind Volkswa-

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gen, DaimlerChrysler, Siemens, ThyssenKrupp, Bayer und BASF. Beispielsweise wurde der Vorstandsvorsitzende der Siemens AG, Heinrich von Pierer, der zugleich als Vorsitzender des Asien-Pazifik-Ausschusses der Deutschen Wirtschaft eine herausgehobene Rolle in den Wirtschaftsbeziehungen 1993–2005 spielte, bei seinen Chinabesuchen mindestens gleichrangig mit Bundesministern behandelt. Auf der Ebene der europäisch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen waren die Länder der Europäischen Union im Jahr 2000 nach Japan und den USA der drittwichtigste Handelspartner Chinas. In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre schob sich die EU als Quelle ausländischer Direktinvestitionen in China vor die USA und Japan. Die Importe der EU aus China stiegen seit 1990 von knapp 20 auf 70 Mrd. € an. Die Exporte nach China nahmen in diesem Zeitraum von knapp 6 auf 25 Mrd. € zu. Der Handel mit China erreichte 2000 einen Anteil von knapp 5 Prozent am gesamten EU-Außenhandel, während die EU-Ökonomien einen Anteil von rund 15 Prozent am chinesischen Außenhandel hielten. Aus europäischer Sicht ist Ende 2000 ein Handelsbilanzdefizit von 45 Mrd. € aufgelaufen, das von der Europäischen Kommission auf vielgestaltige Marktzugangsbeschränkungen in China sowie auf chinesisches Export-Dumping zurückgeführt wurde. Hierauf reagierte die EU-Kommission mit einer Serie von Anti-Dumping-Verfahren. Ende der neunziger Jahre unterlag rund die Hälfte der chinesischen Exporte nach Europa Einfuhrquoten und anderen nicht-tarifären Handelshemmnissen (Seitz 2000). Darüber hinaus entwickelte sich die Produkt- und Markenpiraterie chinesischer Produzenten zu einem virulenten Streitpunkt. In den chinesisch-europäischen Handelsbeziehungen bestehen somit erhebliche Konfliktpotenziale, die auch durch den 2001 vollzogenen chinesischen Beitritt zur Welthandelsorganisation (WTO) nicht ausgeräumt worden sind (¡ Welthandelsorganisation).

4. Entwicklungszusammenarbeit Im Bereich der deutsch-chinesischen Entwicklungszusammenarbeit wurden erste Kooperationsvereinbarungen Anfang der achtziger Jahre getroffen. China stieg zum größten Empfänger deutscher Entwicklungshilfe auf. Politisch umstritten ist das starke deutsche Engagement, weil China aufgrund systematischer Menschenrechtsverletzungen ein zentrales Vergabekriterium deutscher Entwicklungshilfe nicht erfüllt (Tomsa 1997; Schüller 2000) (¡ Menschenrechtspolitik). Schwerpunkte der Entwicklungszusammenarbeit (¡ Entwicklungspolitik) lagen in den neunziger Jahren auf den Gebieten des Umwelt- und Ressourcenschutzes, der Armutsbekämpfung, der Infrastrukturförderung, der beruflichen Bildung sowie der Privatwirtschaftsförderung. Zwischen 1985 und 2000 wurden Zusagen von deutscher Seite in einer Gesamthöhe von 2 Mrd. € für die finanzielle Zusammenarbeit und 1,1 Mrd. € für die technische Zusammenarbeit (einschließlich der von politischen Stiftungen, kirchlichen Entwicklungshilfewerken etc. eingesetzten Mittel) gemacht. Sonderkreditzusagen von mehreren hundert Mio. € für U-Bahn-Bauvorhaben mit deutscher Beteiligung in Shanghai und Guangzhou weisen darauf hin, dass zumindest Teile der deutschen China-Entwicklungshilfe unmittelbar der Exportförderung dienen. Auf EU-Ebene (¡ EU) wurde seit Mitte der neunziger Jahre eine Serie von mittel- bis langfristig angelegten europäisch-chinesischen Kooperationsprogrammen eingeleitet: institutionelle Hilfen und Weiterbildungsmaßnahmen zur Verbesserung der Menschenrechtssituation und

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des Justizapparats in China, Unterstützung von Maßnahmen zur Armutsbekämpfung und zu verbessertem Umweltschutz, Unterstützung der Regierungsstrukturen auf dörflicher Ebene, eine chinesisch-europäische Management-Schule in Shanghai, technische Zusammenarbeit etwa im Bereich der chinesischen Zollverwaltung, Verhandlungen über die Eindämmung illegaler Einwanderung und der damit verbundenen organisierten Kriminalität („Menschenschmuggel“). Bislang ist allerdings nicht ersichtlich, dass diese verschiedenen Kooperationsprogramme zu einer besser abgestimmten und wirkungsvolleren Chinapolitik der westeuropäischen Staaten beigetragen haben. Die Kooperationsprogramme mit China auf einzelstaatlicher bzw. auf EUEbene laufen gewöhnlich unkoordiniert nebeneinander her, und dies schwächt die Wirkung der zum Teil finanziell üppig ausgestatteten Einzelprogramme.

5. Menschenrechte und Rechtszusammenarbeit Als Reaktion auf die Unterdrückungsmaßnahmen in China von 1989 übten westliche Regierungen in der Menschenrechtsfrage kurzzeitig einen starken, durch Wirtschaftssanktionen verschärften Druck auf die chinesische Regierung aus. Doch die Hoffnung, China wirtschaftlich isolieren und damit die dortige Staatsführung zu politischen Reformen zwingen zu können, erfüllte sich nicht. 1991/92 nahmen die europäischen Regierungen ihre Sanktionen zurück und begannen sich auf eine „stille“ Menschenrechtsdiplomatie (d.h. Vorbringen des Themas hinter geschlossenen Türen, Überreichung von Namenslisten politischer Häftlinge mit der Bitte um Freilassung) gegenüber Beijing zu beschränken. Die Europäer überließen den Amerikanern die undankbare Rolle, Menschenrechtskontroversen mit China offen auszufechten (¡ Menschenrechtspolitik). Mit der wachsenden wirtschaftlichen Anziehungskraft Chinas veränderte sich Mitte der neunziger Jahre der Kontext der Menschenrechtspolitik grundlegend. Ein unter westlichen Großkonzernen rapide zunehmender Wettbewerb um den Zugang zum chinesischen Markt, der von den nationalen Regierungen aktiv mitbetrieben wurde, gab der chinesischen Führung einen machtvollen Hebel in die Hand, um westliche Staaten gegeneinander auszuspielen. Drohungen der chinesischen Regierung, die Wirtschaftsbeziehungen zu beschneiden, wurden in den neunziger Jahren abwechselnd gegenüber den USA, Großbritannien, Frankreich und Deutschland eingesetzt, um menschenrechtspolitische „Interventionen in die inneren Angelegenheiten Chinas“ zu unterbinden. 1996 erklärte der damalige chinesische Ministerpräsident Li Peng während einer Europareise explizit, dass China lieber mit solchen Partnern Handel treibe, die sich politischer Einflussversuche enthielten. Im Falle von westlichem „Fehlverhalten“, wie etwa nach der Tibet-Resolution des deutschen Bundestages 1996, blieben die tatsächlichen chinesischen Sanktionen zwar hinter den Ankündigungen zurück. Die Drohung mit dem Ausschluss aus dem verheißungsvollen Chinageschäft aber reichte gewöhnlich aus, um europäische Regierungen im Sinne Beijings zu disziplinieren. Auch die Bemühungen um eine abgestimmte Menschenrechtspolitik gegenüber China liefen zusehends ins Leere. In den Jahren zwischen 1990 und 1996 hatten Amerikaner und Europäer sich auf den Jahrestagungen der UN-Menschenrechtskommission (¡ Vereinte Nationen) noch regelmäßig um die Verabschiedung einer chinakritischen Resolution bemüht. Beijing konnte allerdings, unterstützt von der Mehrheit der Entwicklungsländer und mehreren osteuropäischen Staaten, stets verhindern, dass die Kommission eine solche Resolution verab-

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schiedete. 1997 aber konnte innerhalb der Europäischen Union – unter anderem wegen Einwänden seitens der deutschen und französischen Regierungen – kein Konsens mehr über eine gemeinsame Vorlage in der UN-Menschenrechtskommission erzielt werden. Die Chancen für eine einheitliche und dezidierte Position demokratischer Staaten gegenüber China, für die Menschenrechtsorganisationen wie Human Rights Watch und Amnesty International vehement eintraten, rückten in weite Ferne. Die Konkurrenz um den Zugang zum chinesischen Markt und Uneinigkeiten in den chinabezogenen politischen Initiativen untergruben die Kooperation in der Menschenrechtspolitik. Aus heutiger Sicht erscheint die deutsche und europäische Menschenrechtspolitik gegenüber China seit 1989 als unzusammenhängendes Stückwerk. Der Austausch über Menschenrechtsfragen unterlag heftigen Pendelschlägen zwischen kurzlebiger moralischer Entrüstung einerseits und diplomatischen Rücksichten auf wirtschaftliche Interessen andererseits. Die multilaterale Menschenrechtspolitik, die eine Abstimmung westlicher Positionen gegenüber China erlauben sollte, erwies sich mangels westlicher Geschlossenheit als funktionsuntüchtig. Europäische Regierungen bekannten sich zu einem „konstruktiven Engagement“ gegenüber China: Das konfliktträchtige Thema der Menschenrechte trat hinter das Interesse an einer weltwirtschaftlichen und diplomatischen Einbindung der aufstrebenden Großmacht China zurück. Da bilaterale und multilaterale Initiativen in der Menschenrechtspolitik auf enge Grenzen trafen, wurden nicht nur von Wirtschaftsvertretern Hoffnungen auf die umstrittene Strategie des „Wandels durch Handel“ gesetzt: Die weltwirtschaftliche Einbindung Chinas werde zu gesellschaftlichen Veränderungen, einer innenpolitischen Mäßigung und einer Modernisierung des Rechtssystems beitragen. Tatsächlich kann kaum ein Zweifel daran bestehen, dass es wirtschaftliche, nicht politische Triebkräfte sind, die den Wandel der Gesellschaftsordnung in China vorantreiben. Da dieser Prozess aber nicht einer politischen Logik im Sinne der Menschenrechtsprinzipien folgt, ist es ungewiss, inwieweit und wann dieser Wandel einen besseren Schutz individueller Rechte und Freiheiten in China bewirken wird. Deshalb ist ein intensivierter Wirtschaftsaustausch allein nicht ausreichend, um beispielsweise die Reform des chinesischen Justiz- und Strafvollzugsystems, das im Brennpunkt der meisten Menschenrechtsverletzungen steht, wirkungsvoll zu fördern (¡ Außenwirtschaftspolitik). In der deutschen Chinapolitik setzte sich deshalb die Auffassung durch, dass Veränderungsund Lernprozesse in chinesischen Institutionen selbst unterstützt werden müssten. Die vielgestaltige Tätigkeit von Nichtregierungsorganisationen sollte zu substanziellen Lernprozessen unter chinesischem Behörden- und Justizpersonal beitragen. Aufgrund chinesischer Gesetzgebungs- und Verwaltungsreformen in den neunziger Jahren ergaben sich neue Möglichkeiten für eine praktische Zusammenarbeit, die auch in der chinesischen Führung und Regierungsbürokratie begrüßt wurde (Xu 1999). Eine zentrale Rolle in der praktischen Ausgestaltung der Rechts- und Verwaltungszusammenarbeit gegenüber China begannen Nichtregierungsorganisationen zu spielen, denen noch in den achtziger Jahren der Zugang nach China verwehrt geblieben war. Unterhalb der Regierungsebene wurde hier unspektakuläre, aber nach bisherigen Erkenntnissen oft wirkungsvolle Arbeit für die langfristige Verbesserung des Rechtsschutzes geleistet, indem beispielsweise politische Stiftungen sich um die Schulung von Funktionären und um die Juristenausbildung in China bemühten. Wie politisch sensibel eine solche praktische Zusammenarbeit blieb, wurde deutlich, als die deutsch-chinesischen Kontroversen um die Tibet-Frage im Sommer 1996 zur Schließung des Beijinger Büros der Friedrich-Naumann-Stiftung führten, das bis dahin mit

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großem Wirkungsgrad gearbeitet hatte und sich in China einer guten Reputation erfreute. Das Misstrauen gegenüber anderen in China aktiven politischen Stiftungen wurde durch diesen Einzelkonflikt zumindest zeitweise vergrößert (¡ Politische Stiftungen). In der deutschen Chinapolitik hat die Rechtszusammenarbeit durch Gesetzgebungsberatung (z.B. mehrere längerfristige Projekte der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) sowie im Bereich der Aus- und Weiterbildung von Juristen (z.B. Deutsch-chinesisches Institut für Rechtswissenschaft in Nanjing) personell und finanziell einen beachtlichen Umfang erreicht und ergänzte sich mit Kooperationsprogrammen, die durch die EU finanziert werden (Schulte-Kulkmann 2002). Im Jahr 2000 wurde durch ein Regierungsabkommen ein bilateraler deutsch-chinesischer Rechtsstaatsdialog etabliert, der hochrangige chinesische und deutsche Politiker, Beamte und Wissenschaftler zusammenbringt und zum Aufbau eines Rechtsstaates – und damit indirekt auch zu einer Verbesserung der Menschenrechtslage – in China beitragen soll. De facto aber konzentriert sich der Großteil der Rechtszusammenarbeit auf das Wirtschaftsrecht. In diesem Bereich gilt das deutsche Recht (insbesondere das BGB) in China als wichtiges Modell, das für die eigene Rechtsetzung herangezogen werden kann. Von deutscher Seite besteht ein unmittelbares Interesse an einer Beeinflussung der chinesischen Wirtschaftsgesetzgebung. Es gibt eine Vielzahl konkreter Konfliktpunkte im Hinblick auf die Rechtssicherheit für ausländische Investoren generell und den Schutz geistigen Eigentums speziell, zu deren Bereinigung die Rechtszusammenarbeit beitragen soll. Die konkreten Einflüsse auf die innerchinesische Rechtspraxis, die von diesen Formen der Kooperation ausgehen, werden sich erst auf längere Sicht in der Entwicklung des chinesischen Justiz- und Verwaltungssystems niederschlagen können.

6. Sicherheitspolitik und Souveränitätsfragen In der deutschen und europäischen Chinapolitik haben sicherheitspolitische Fragen bislang keine prominente Rolle gespielt. Die sicherheitspolitische Initiative wurde beispielsweise in der Rüstungskontrolle und in der Taiwan-Frage den USA überlassen. Konflikte gab es gelegentlich wegen europäischer Waffenlieferungen an Taiwan. Frankreich lieferte in der ersten Hälfte der neunziger Jahre trotz heftiger Reaktionen Beijings Mirage-Kampfflugzeuge an Taiwan. Deutschland verweigerte die Lieferung von U-Booten und Fregatten an Taiwan mit dem Hinweis, dass Waffenlieferungen in Krisengebiete untersagt seien (¡ Rüstungsexportpolitik). Zu starken diplomatischen Spannungen kam es vorübergehend im Frühjahr 1999, als die chinesische Botschaft in Belgrad im Kontext des Jugoslawien-Krieges bei einer Militäraktion der NATO zerstört wurde (¡ Ex-Jugoslawien, NATO). Die chinesische Führung interpretierte dies als absichtlichen „verbrecherischen“ Angriff der „von den USA angeführten NATO“ (Wagener 2000). Im Namen der NATO entschuldigte sich Bundeskanzler Schröder während einer zufällig unmittelbar nach dem militärischen Zwischenfall terminierten Chinareise bei der chinesischen Führung. Deutschland selbst wurde von chinesischer Seite nicht der militärischen Aggression bezichtigt, aber indirekt aufgefordert, eine eigenständigere Position gegenüber dem „Hegemonialismus“ der USA und deren „Instrumentalisierung der NATO“ einzunehmen. Die deutsche Regierung hält seit Aufnahme diplomatischer Beziehungen 1972 strikt an der von Beijing geforderten Ein-China-Politik fest. In völkerrechtlicher Hinsicht und in der diplomatischen Praxis aber ist der Status Taiwans immer wieder Gegenstand von Diskussionen.

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Taiwan bildet gegenwärtig ein de facto unabhängiges Regime mit allen Attributen eines demokratischen Staates. Viele Staaten, darunter die USA und auch Deutschland, unterhalten in Taiwan als Wirtschaftsvertretungen deklarierte informelle diplomatische Vertretungen. Zu einer Vermittlung zwischen den Konfliktparteien in Beijing und Taibei (andere Umschrift: Taipei) haben die Europäer bisher trotz taiwanischen Drängens keinen aktiven Beitrag geleistet. Generell haben weder einzelne europäische Regierungen noch die EU, die immerhin Mitglied des für Vertrauensbildung und Sicherheitsdialog geschaffenen ASEAN Regional Forum (ARF, das auch die VRC einschließt) ist, bislang eine aktive sicherheitspolitische Rolle in der ostasiatischen Region und auch nicht gegenüber der VRC spielen können. Hierfür ist nicht nur das begrenzte außen- und sicherheitspolitische Gewicht der EU ursächlich, sondern auch die institutionelle Schwäche des ARF und die mangelnde Bereitschaft der VRC, sicherheitspolitische Probleme – ganz zu schweigen von der Taiwan-Frage – zum Gegenstand multilateraler Verhandlungen zu machen (Maull/Nabers 2001).

7. Nicht-staatliche und kulturell-wissenschaftliche Beziehungen Ende der neunziger Jahre lebten in Deutschland offiziellen Statistiken zufolge rund 60.000 chinesische und chinesischstämmige deutsche Staatsbürger (Giese 2002). Schätzungen von Vereinigungen in Deutschland lebender Chinesen aber kommen unter Einschluss aller tatsächlich in Deutschland lebenden Chinesen und chinesischstämmigen deutschen Staatsbürger auf eine Zahl von etwa 100.000. Zu einem brisanten, auch auf EU-Ebene mit der chinesischen Regierung verhandelten Thema wurden die Aktivitäten chinesisch-europäischer Schleuserbanden („Menschenschmuggel“) und die damit einhergehende illegale Zuwanderung aus China. In den universitären und wissenschaftlichen Beziehungen (bereits 1978 wurde ein Regierungsabkommen über wissenschaftlich-technologische Zusammenarbeit abgeschlossen) unterhalten der Deutsche Akademische Austauschdienst (DAAD), die Humboldt-Stiftung, die Max-Planck-Gesellschaft, die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) und die FraunhoferGesellschaft zum Teil umfassende Austauschprogramme mit der VRC. Darüber hinaus gibt es mehr als 200 Kooperationsabkommen zwischen einzelnen deutschen und chinesischen Universitäten bzw. Instituten, die eigene Austauschprogramme unterhalten. Diese Programme werden von chinesischen Studenten und Forschern sehr stark genutzt, wohingegen unter deutschen Akademikern (Sinologen ausgenommen) das Interesse an Langzeitaufenthalten in China bislang begrenzt ist. Ende 2001 waren mehr als 10.000 chinesische Studierende an deutschen Universitäten eingeschrieben. US-amerikanische Universitäten (mit im Jahr 2000 mehr als 100.000 Studierenden aus der VR China) gelten zwar als erste Wahl für die intellektuelle Elite Chinas. Aber auch deutsche Universitäten sind wegen des Fehlens von Studiengebühren bei gleichzeitig guten Ausbildungs-, Förderungs- und Nebenverdienstmöglichkeiten für Chinesen attraktiv. Der DAAD richtete 1994 angesichts der rasch wachsenden Zahl chinesischer Bewerber eine eigene Außenstelle in Beijing ein. Im Jahr 2001 nahm eine Akademische Prüfstelle in der deutschen Botschaft in Beijing die Arbeit auf, um eine Überprüfung der Bewerbungsvoraussetzungen in China selbst zu ermöglichen. Eine zentrale Rolle im naturund technikwissenschaftlichen Austausch ist dem Chinesisch-deutschen Zentrum für Wissenschaftsförderung in Beijing zugedacht, das im Jahr 2000 von der DFG und der chinesischen Nationalen Stiftung für Naturwissenschaften eröffnet wurde. Das unbestrittene Leitbild für

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die meisten chinesischen Akademiker sind jedoch die US-amerikanischen Universitäten und Forschungsinstitutionen. Dort ausgebildete chinesische Führungskräfte sind in Regierungsorganen, Großkonzernen und sonstigen Organisationen der VR China deutlich sichtbarer und einflussreicher als die in Deutschland und in Europa ausgebildeten Kräfte. Nachbetreuungsprogramme für nach China zurückgekehrte Absolventen deutscher Universitäten haben bislang nur eine geringe Reichweite. Eine tragende Rolle in den deutsch-chinesischen Beziehungen unterhalb der Regierungsebene spielen transnationale Wissenschafts- und Expertennetzwerke. Da chinesische Regierungsund Bildungsinstitutionen intensiv auf ausländische Experten zurückgreifen und sich viele deutsch-chinesische Kooperationsprojekte auf externe Beratungsleistungen stützen, ist ein sehr breites und buntes Spektrum transnationaler „epistemischer Gemeinschaften“ entstanden, die tausende deutscher und chinesischer Fachleute – von Wissenschaftlern über Bauingenieure und Handwerksmeister bis hin zu Fußballtrainern – einschließen. Damit soll von der chinesischen Regierung bewusst einer US-amerikanischen Dominanz entgegengewirkt werden und daher haben deutsche Experten in diesen Fachnetzwerken (z.B. in der Gesetzgebungsberatung und Umwelttechnologie) großen Einfluss gewonnen. Im Kulturaustausch (Zeeck 2002) haben die Sprachkurse und Bildungsangebote des 1988 eröffneten Goethe-Instituts in Beijing trotz politischer Beschränkungen eine gewisse Anziehungskraft auf chinesische Deutschland-Interessierte ausgeübt. Die Vermittlung der deutschen Sprache, die vor allem an chinesischen Universitäten geleistet und von DAAD-Lektoren unterstützt wird, hat seit den achtziger Jahren angesichts des unaufhaltsamen Siegeszuges des Englischen völlig an Boden verloren. Die deutsche auswärtige Kulturpolitik (¡ Auswärtige Kulturpolitik) konnte dieser Entwicklung nicht entgegenwirken. Auch die Chinasendungen der Deutschen Welle gelten im Vergleich zu den in China populären Programmen der Voice of America und der BBC als wenig breitenwirksam. In der Organisation einzelner Projekte des Kulturaustauschs (Ausstellungen, Gastspiele etc.) leisten deutsch-chinesische Städte- und Länderpartnerschaften (etwa Berlin-Beijing, Bayern-Shandong) einen wichtigen Beitrag. Den deutsch-chinesischen Beziehungen kommt hier zugute, dass chinesische kulturelle Traditionen und Darbietungen eine große Faszination auf viele Deutsche ausüben und deshalb ein größeres Publikum erreichen können. Nicht nur der deutsche China-Tourismus, sondern auch die chinesischen Besucherzahlen in Deutschland sind seit Ende der neunziger Jahre sprunghaft gewachsen.

8. Gesamteinschätzung Die deutsch-chinesischen Beziehungen haben zu Beginn des 21. Jahrhunderts eine beachtliche Breite insbesondere im wirtschaftlichen, aber auch im wissenschaftlichen und kulturellen Austausch erlangt. Für eine engere politische Koordination fehlen jedoch gemeinsame demokratische Wertorientierungen und verbindende strategische Interessen. Die deutsche Chinapolitik erscheint bislang primär als Resultante der wirtschaftlichen Dynamik und Attraktivität Chinas. Nur sofern sich Chinas weltwirtschaftlicher Aufstieg fortsetzen sollte, ist mit einer Intensivierung der deutsch-chinesischen Beziehungen und mit einer substanziellen Aufwertung des Ranges der Chinapolitik in der deutschen und europäischen Außenpolitik zu rechnen. Falls künftig ein wirtschaftlich und politisch instabiles China aber durch gewaltsame innere Auseinandersetzungen oder massenhafte Auswanderungsbewegungen zu einer sicherheitspolitischen

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Gefahrenquelle würde, müsste in engerer Abstimmung mit den USA und Japan kurzfristiges Krisenmanagement ins Zentrum der europäischen Chinapolitik rücken. Eine einheitliche und abgestimmte europäische Position gegenüber China gab es bislang dauerhaft und wirkungsvoll nur auf dem Gebiet der multilateralen Handelspolitik, speziell in den jahrelangen Verhandlungen um Chinas WTO-Beitritt (¡ Welthandelsorganisation). In den meisten anderen Politikbereichen hingegen traten immer wieder deutliche Abstimmungsschwierigkeiten zwischen nationaler und EU-Chinapolitik hervor, so dass die nationalstaatlichen Beziehungen zwischen Deutschland und China die bestimmende Interaktionsebene geblieben sind.

Weiterführende Literatur Ehlers, Bettina (Hrsg.) (2000), Kompendium der deutsch-chinesischen Beziehungen, Hamburg: Deutsches Übersee-Institut. In diesem Werk finden sich die Adressen und Hinweise auf Tätigkeit einer Vielzahl von Behörden, Forschungsinstituten, Stiftungen und auch Unternehmen, die in den deutsch-chinesischen Beziehungen eine aktive Rolle spielen. Foot, Rosemary (2001), Rights Beyond Borders: The Global Community and the Struggle over Human Rights in China, Oxford: Oxford UP. In diesem Werk wird die grundsätzliche Frage behandelt, welche Möglichkeiten und Beschränkungen für eine aktive Menschenrechtspolitik gegenüber einem politisch gewichtigen und wirtschaftlich attraktiven Akteur wie der VR China bestehen. Heilmann, Sebastian (2004), Das politische System der Volksrepublik China, 2., aktualisierte Auflage, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. Dieses Buch bietet eine umfassende, vertiefte Einführung in die chinesische Politik unter Einbeziehung wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und außenpolitischen Wandels. Kotzel, Uwe (2002), „Zeittafel der deutsch chinesischen Beziehungen“, in: China aktuell, August 2002, S. 910–934. Auf knappem Raum werden hier die wichtigsten Ereignisse und viele weniger bekannte Episoden in den deutsch-chinesischen Beziehungen von den ersten Anfängen im Jahre 1303 bis hin zur Gegenwart aufgelistet. Neßhöver, Christoph (1999), Die Chinapolitik Deutschlands und Frankreichs zwischen Außenwirtschaftsförderung und Menschenrechtsorientierung (1989 bis 1997), Hamburg: Institut für Asienkunde. Der Autor analysiert Gemeinsamkeiten und Abweichungen in der Chinapolitik europäischer Nationalstaaten und dokumentiert zugleich die Entwicklung der deutschen Chinapolitik in der kritischen Phase nach 1989.

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Staaten und Nadine Japan R. Leonhardt Regionen / Hanns W. Maull Japan gilt der deutschen Außenpolitik als wichtigster Partner in Ostasien. Dementsprechend sind die bilateralen Beziehungen insgesamt bemerkenswert gut und auch recht dicht. Allerdings fehlt es ihnen trotz aller Bemühungen um enge Zusammenarbeit im Kern an Substanz: Weder bestehen grundlegende Interessensdivergenzen, die dauerhafte Konflikte nach sich ziehen und so die Diplomatie der beiden Staaten beschäftigen könnten, noch Gemeinsamkeiten, die sich durch bilaterale Politik-Koordination chancenreich verfolgen ließen. So spielt sich inzwischen ein erheblicher Teil der Zusammenarbeit in multilateralen Kontexten ab, innerhalb derer Deutschland und Japan als große Wirtschaftsmächte und gewichtige Verbündete der Vereinigten Staaten mitwirken. Neben den bilateralen Beziehungen gibt es freilich noch einen weiteren Aspekt, der die Beschäftigung mit dem Thema Deutschland und Japan reizvoll macht: Die bemerkenswerten Parallelen in den Außenpolitiken der beiden Staaten und ihrer Rollen in der Weltpolitik seit dem letzten Viertel des 19. Jahrhunderts. Im Folgenden skizzieren wir zunächst diese Gemeinsamkeiten. Danach wenden wir uns den bilateralen Beziehungen im engeren Sinne und schließlich den Außenpolitiken der beiden Staaten in multilateralen Zusammenhängen zu.

1. Deutschland und Japan in der Weltpolitik: Vom Militarismus zu Zivilmächten Die auffälligen Parallelen in der Geschichte der beiden Staaten beginnen spätestens mit der Reichsgründung in Deutschland 1871 und der Meiji-Restauration in Japan (seit 1868): Deutschland wie Japan waren zunächst bestrebt, sich als neue Großmächte zu behaupten und den von ihnen beanspruchten „Platz an der Sonne“ in der Weltpolitik einzunehmen (Kreft 1997). Beide Staaten bemühten sich in diesem Zusammenhang um militärische Modernisierung und Aufrüstung, um staatlich forcierte Industrialisierung, um den Aufbau von Kolonialreichen und um ein Mitspracherecht im Konzert der Weltmächte. Beide hatten dabei die Widerstände einer Großmacht in ihrer Nachbarschaft zu überwinden (das Deutsche Reich im Krieg gegen Frankreich 1870/71, Japan im japanisch-russischen Krieg 1904/5), beide gingen diesen Weg zunächst in engem Zusammenwirken mit anderen etablierten Großmächten (Deutschland im Rahmen der Bismarckschen Vertragsdiplomatie, Japan über sein bilaterales Bündnis mit Großbritannien), aber beide wandten sich schließlich auch gegen ihre ehemaligen Partner und setzten stattdessen auf die eigene militärische Stärke (Deutschland im Ersten und erneut im Zweiten Weltkrieg, Japan mit Beginn seiner Expansionspolitik in Ostasien 1931) und ein ideologisch aufgeladenes, praktisch aber sehr lockeres Bündnis mit dem anderen in Form des Anti-Kominternpaktes von 1936. In Japan wie in Deutschland wurde die innenpolitische Entwicklung entscheidend geprägt durch den Kult des Staates und das Gewicht

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des Militärs; in beiden Staaten scheiterten Versuche, parlamentarische Demokratien nach westlichem Vorbild zu etablieren, an diesen Traditionen und den verheerenden wirtschaftlichen und sozialen Konsequenzen der Weltwirtschaftskrise in den 30er Jahren. In beiden Staaten setzten sich danach totalitäre und militaristische Kräfte durch, die beide Länder in den Weltkrieg und in die totale Niederlage führten (in Deutschland der Nationalsozialismus unter Adolf Hitler, in Japan das Militär). Mit den nationalen Katastrophen der Niederlage verloren Deutschland wie Japan etwa ein Viertel ihres Vorkriegsterritoriums; beide mussten in den verbleibenden Gebieten eine große Zahl von Flüchtlingen und Vertriebenen aufnehmen. Deutschland wie Japan wurden über etliche Jahre hinweg von den Alliierten besetzt, verwaltet und reformiert. Allerdings wurde dabei nur Deutschland mit dem einsetzenden Kalten Krieg geteilt, während Japan faktisch ausschließlich von den USA als Besatzungsmacht verwaltet wurde; lediglich einige Inseln im Norden des japanischen Archipels, die die Sowjetunion in den letzten Kriegstagen (und danach) besetzt hatte, blieben bis heute unter sowjetischer (respektive russischer) Kontrolle. Deutschland wie Japan erlebten – begünstigt durch die neue Konfliktformation des OstWest-Gegensatzes und vorteilhafte weltwirtschaftliche und weltpolitische Rahmenbedingungen („Pax Americana“) – nach der totalen Niederlage innerhalb weniger Jahre einen phönixhaften Wiederaufstieg. Dabei unterschied sich allerdings ihre außenpolitische Grundorientierung radikal von früheren Mustern: Deutschland und Japan wurden zu „Zivilmächten“ (Maull 1990/91; vgl. auch Berger 1998) (¡ Deutschland als Zivilmacht). Dies bedeutete im Einzelnen: > Den Verzicht auf Wiederaufrüstung mit dem Ziel autonomer Verteidigungsfähigkeit und damit auf die Möglichkeit, einseitig militärische Macht zur Durchsetzung nationaler Interessen anzuwenden oder auch nur anzudrohen. Zwar rüsteten beide Staaten wieder auf, doch geschah dies in Japan nur in begrenztem Umfang und unter strikten politischen Auflagen, während die Bundesrepublik zwar in den 70er Jahren die stärksten konventionellen Streitkräfte innerhalb der NATO in Europa aufbaute, diese jedoch so konsequent in das Bündnis integrierte, dass autonome militärische Einsatzmöglichkeiten praktisch nicht gegeben waren (¡ Bundeswehr). Beide Staaten verzichteten zudem auf den Erwerb von Massenvernichtungswaffen. Der wichtigste Garant der äußeren Sicherheit wurden dadurch für beide die Vereinigten Staaten von Amerika (¡ Nordatlantische Allianz). > Die Konzentration der politischen und gesellschaftlichen Energien auf den wirtschaftlichen Wiederaufbau und die Entfaltung wirtschaftlicher Macht über exportorientierte Wachstumsstrategien (¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht, Außenwirtschaftspolitik). Beide Länder setzten dabei zunächst auf Märkte in ihrer Region, orientierten sich jedoch daneben früh auch auf andere Märkte, insbesondere auf den amerikanischen Binnenmarkt (¡ Die deutsch-amerikanischen Wirtschaftsbeziehungen). > Die konsequente Ausrichtung der Außenpolitik auf enge Anlehnung an die Bündnispartner, auf Friedenssicherung und Entspannung sowie auf wirtschaftspolitische Zielsetzungen und eine ausgeprägte Skepsis gegenüber militärischen Machtmitteln. In Japan schlug sich dies in einer pazifistischen Grundtendenz der Außenpolitik und in umfangreichen Auflagen für die japanischen „Selbstverteidigungskräfte“ nieder. Beide Staaten weigerten sich zudem lange, sich an UN-Blauhelmoperationen oder gar an Kampfeinsätzen mit UN-Mandat zu beteiligen. Diese Zurückhaltung bei der Beteiligung an UN-Einsätzen wurde im Verlauf der 90er Jahre allerdings in beiden Ländern Zug um Zug abgebaut. Dabei ging Deutsch-

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land mit der Beteiligung der Bundeswehr an Kampfeinsätzen 1999 in Kosovo und 2001/2 in Afghanistan allerdings deutlich weiter als Japan (¡ Vereinte Nationen, Ex-Jugoslawien). Neben diesen auffälligen Gemeinsamkeiten sind indes auch ausgeprägte Unterschiede festzustellen. Besonders bedeutsam sind hierbei: > Die regionale Einbettung der deutschen Außenpolitik in den Kontext der Europäischen Integration (¡ Europäische Union und deutsche Europapolitik, Die Außen-, Sicherheitsund Verteidigungspolitik der Europäischen Union), zu der es für Japan in Ostasien kein Gegenstück gibt. In Ostasien entstanden erst in den 90er Jahren (nicht zuletzt auf Betreiben Japans) Ansätze regionaler Wirtschafts- und Sicherheitskooperation, die allerdings in ihrer Verbindlichkeit und ihrem Gewicht weit hinter den europäischen Institutionen zurückblieben. > Während die deutsche Politik sich nachdrücklich und insgesamt erfolgreich um die Aufarbeitung der belastenden Vergangenheit des Nationalsozialismus bemühte (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit), versäumte es die japanische Diplomatie, die durch die Kriegsgräuel der japanischen Streitkräfte und der Besatzungsorgane in China, Korea und Südostasien bestehenden Vorbehalte in der Region wirksam auszuräumen. Damit wurde die japanische Diplomatie in ihren Möglichkeiten deutlich eingeengt und teilweise auch erpressbar, während Deutschland durch seine ehrlichen Bemühungen um Vergangenheitsbewältigung Vertrauen schaffen und damit auch diplomatisches Kapital ansammeln konnte (Buruma 1994; Hielscher 2001). > Schließlich entwickelte nur die deutsche Außenpolitik eine im Sinne des Zivilmachtskonzeptes konsequente Bereitschaft zum Souveränitätsverzicht und zur außenpolitischen Integration in multilaterale Zusammenhänge (¡ Deutschland als Zivilmacht, Deutsche Identität und Außenpolitik), während die japanische Außenpolitik diese Loslösung nur sehr unvollständig vollzog. Dabei finden sich diese nationalistischen Tendenzen keineswegs nur auf der politischen Rechten, sondern – im Gewande eines weltfremden Pazifismus – auch auf der Linken (Maull 1995).

2. Die schrittweise Vertiefung der bilateralen Beziehungen in den 90er Jahren Die ausgeprägten Parallelen in Geschichte und Gegenwart zwischen den beiden Staaten legen nahe, enge und gute bilaterale Beziehungen zu vermuten. Dies trifft in der Tat für die letzten eineinviertel Jahrhunderte insgesamt auch zu, allerdings durchaus nicht immer. So waren die Beziehungen etwa von 1895 (als sich das Deutsche Reich an einer diplomatischen Demarche Russlands und Frankreichs beteiligte, die Japan zur Herausgabe seiner Gebietsannexionen in China auf der Halbinsel Liaotung zwang) bis nach dem Ersten Weltkrieg (in dem Japan auf Seiten der westlichen Siegermächte gegen Deutschland kämpfte) überschattet – ohne dass dies der Zuneigung zu Deutschland und seiner Vorbildfunktion in vielen Bereichen in Japan geschadet hätte. Umgekehrt war die 1936 begründete „Achse“ des Deutschen Reichs unter den Nationalsozialisten mit Italien und Japan faktisch trotz der deutschen Kriegserklärung an Amerika nach dem japanischen Überfall auf Pearl Harbour 1941 eher geprägt durch Distanz, wenn nicht gar gegenseitiges Misstrauen, als durch wirksame militärische oder politische Zu-

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sammenarbeit: Japan und Deutschland einte zu dieser Zeit lediglich die gemeinsame Frontstellung gegen die angelsächsischen Demokratien (Martin 1995). Seit der Wiederaufnahme der Beziehungen unter völlig anderen politischen Vorzeichen nach dem Ende der Besatzungszeit in Deutschland und Japan sind diese so freundlich und gut, aber letztlich auch so distanziert, dass sich ein ehemaliger Botschafter der Bundesrepublik in Japan zu dem Stoßseufzer veranlasst sah, das Problem der deutsch-japanischen Beziehungen sei ihre Problemlosigkeit (Grewe 1979: 20). Dies ist im Kern bis heute so geblieben. Das zeigen auch die wechselseitigen Besuche sowohl der Staatsoberhäupter als auch der Regierungschefs immer wieder: Der Rhythmus der Staatsbesuche war gelegentlich arg stockend, was insbesondere auf japanischer Seite zu Verstimmungen führte. So fand Hans-Dietrich Genscher, der deutsche Außenminister mit der längsten Amtszeit, erst gegen Ende seiner Laufbahn den Weg nach Tokio. In den 90er Jahren veränderte sich dieses allerdings zum Positiven, wie zahlreiche Staatsbesuche von deutscher und japanischer Seite belegen (u.a. von Kaiser Akihito (1993) und Bundespräsident Roman Herzog (1997)). Im Kontext der Fußballweltmeisterschaft reisten im Jahr 2002 Bundespräsident Johannes Rau zum ersten und Bundeskanzler Gerhard Schröder zum zweiten Mal nach Japan – ein Besuch, den der deutsche Bundeskanzler 2004 auf seiner Asienreise wiederholte. Auch Horst Köhler absolvierte 2005 einen Staatsbesuch in Japan. Auf japanischer Seite reiste Ministerpräsident Junichiro Koizumi 2003 sogar zweimal nach Deutschland. Daneben sorgen regelmäßige Ministertreffen, der Personalaustausch von Mitarbeitern der Außen- und Verteidigungsministerien und die Konsultationen zwischen den Botschaften in Drittländern für vielfältigen und kontinuierlichen Informationsaustausch. Somit ist Japan für Deutschland „das Land in Asien, mit dem wir seit langem die intensivsten politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen pflegen“ (Auswärtiges Amt 2002). Die herausgehobene Rolle als wichtiger Partner wird durch zahlreiche Abkommen und Foren gestützt: Mit der „Agenda für die deutsch-japanische Partnerschaft“ 1996 ergaben sich neue Kooperationsperspektiven, indem der Turnus der bilateralen Treffen auf der Ebene der Regierungschefs und der Außenminister beschleunigt wurde. Außerdem wurden mehrere bilaterale Foren neu geschaffen – genannt seien hier die deutsch-japanische Parlamentariergruppe, die deutsch-japanische Botschafterkonferenz (1996 und 2001), der deutsch-japanische Kooperationsrat für Hochtechnologie und Umwelttechnik (gegründet 1994) sowie das alternierend in Japan und Deutschland tagende Deutsch-Japanische Forum (bis 2001 Deutsch-Japanisches Dialogforum). Auffallend ist allerdings, dass die Agenda primär Absichtserklärungen enthält. Immerhin gelang es in der Folge, die Agenda durch etliche Aktualisierungen nachträglich anzureichern. So wurde etwa 1998 das „Abkommen über soziale Sicherheit“ unterzeichnet. Im Februar 2000 in Kraft getreten, erlaubt es die Doppelversicherung für Arbeitnehmer sowie die Anrechnung deutscher wie japanischer Versicherungszeiten und erleichtert so den Personalaustausch zwischen beiden Ländern. Für Japan war es das erste Abkommen dieser Art. Im Jahr 2000 wurde das deutsch-japanische Verhältnis mit der Erklärung „Japan und Deutschland im 21. Jahrhundert. Sieben Säulen der Kooperation“ in einem umfassenden mittel- und langfristigen Konzept der Zusammenarbeit weiter ausgestaltet. Die „sieben Säulen“ umgrenzen drei große Bereiche der Zusammenarbeit, wobei sich bezeichnender Weise die Säulen 1 bis 3 auf globale Probleme beziehen: So wollen Deutschland und Japan bei der Reform internationaler Organisationen und insbesondere bei der Reform des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen (¡ Vereinte Nationen) zusammenarbeiten, aber auch bei der Vertiefung der Konfliktprävention im Rahmen der G-7/8 (¡ G7/G8). Außerdem sehen beide Staaten

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eine Basis für zukünftige gemeinsame Initiativen in den Politikfeldern internationaler Umweltschutz, Reform der sozialen Sicherungssysteme und Bekämpfung der organisierten Kriminalität (¡ Internationale Kriminalität/Internationaler Terrorismus). Im zweiten großen Abschnitt geht es um die politische und wirtschaftliche Stabilisierung der jeweiligen Regionen (Säule 4). Beide Staaten verpflichten sich, regionale Sicherheitsprojekte wie das KEDO-Projekt auf der koreanischen Halbinsel oder das Peace Implementation Committee (PIC) im ehemaligen Jugoslawien (¡ Ex-Jugoslawien) zu unterstützen; sie engagieren sich somit für die Sicherheit und Stabilität in der jeweils anderen Region. Erst der dritte Abschnitt (Säulen 5, 6 und 7) gilt der Vertiefung der bilateralen Beziehungen. Neben Bestimmungen zum Kulturaustausch (¡ Auswärtige Kulturpolitik) finden sich hier auch Regelungen für die zahlreichen Dialogprozesse und Konsultationen auf politischer Ebene, für die Förderung von Handel und Investitionen wie auch für die Vertiefung der Kooperationen in Wissenschaft und Technologie.

2.1 Wirtschaftliche Verflechtungen Hinter den USA, die für beide Länder eine herausragende Stellung als Handelspartner einnehmen, ist Japan für Deutschland ein wichtiger außereuropäischer Handelspartner und gleichzeitig der zeitwichtigste Handelspartner in Asien. Lediglich das deutsch-chinesische Handelsvolumen übertrifft (seit 2002) das Handelsvolumen zwischen Japan und Deutschland. In Europa ist Deutschland sogar größter Absatzmarkt für Japan und sein wichtigstes Lieferland; die Bundesrepublik liegt insgesamt bei den japanischen Exporten auf Rang neun, während deutsche Importe in Japan immerhin den sechzehnten Platz erreichen. Der deutsch-japanische Außenhandel hat sich dabei insgesamt sehr positiv entwickelt: Betrug das Gesamtvolumen des bilateralen Handels 1970 noch rund 2 Mrd. DM, so überstieg dieses 1990 33 Mrd. DM und kletterte bis zum Jahr 2000 auf 39 Mrd. Euro. Dennoch: Gemessen an den Prozentzahlen des gesamten Außenhandels der beiden Länder sind die Handelskontakte nach wie vor als unterentwickelt zu bewerten: Der bilaterale Handel mit Japan nahm 2004 mit einem Exportanteil von 1,8 Prozent und einem Importanteil von 3,6 Prozent nur einen Bruchteil des gesamten deutschen Außenhandels ein (Auswärtiges Amt 2004; Amelung 2001). Traditionell verzeichnet Japan erhebliche Überschüsse im Handel mit Deutschland. Das Defizit Deutschlands betrug im Jahre 2004 8,4 Mrd. Euro. In der Handelsstruktur zeigten sich bei den wichtigsten Warensparten im deutsch-japanischen Handel über die letzten Jahrzehnte wenig Veränderungen. Die wichtigsten deutschen Ausfuhrgüter waren so auch im Jahr 2004 Automobile und Kraftwagenteile (3,4 Mrd. Euro), chemische Erzeugnisse (2,5 Mrd. Euro) und Maschinen (1,7 Mrd. Euro). Zu den wichtigsten Importgütern aus Japan zählten Nachrichtentechnik, Rundfunk- und Fernsehgeräte sowie elektronische Bauelemente (4,0 Mrd. Euro), Automobile und Kraftwagenteile (3,7 Mrd. Euro), Datenverarbeitungsgeräte (2,8 Mrd. Euro) und Maschinen (2,3 Mrd. Euro; Statistisches Bundesamt 2005). Ein ähnliches Bild ergibt sich bei den Direktinvestitionen der Unternehmen beider Länder im jeweils anderen Land: Zwar verfünffachten sich die deutschen Direktinvestitionen allein von 2002 auf 2003 (von 229 Mio. auf 1092 Mrd. Euro), gemessen am Gesamtaufkommen betrug der deutsche Anteil jedoch nur 5,5 Prozent. Im gleichen Zeitraum stiegen die japanischen Direktinvestitionen von 340 Mio. Euro (46,5 Mrd. Yen) auf 570 Mio. Euro (78,4 Mrd. Yen), aber auch hier bedeutet die immense Steigerung um 68 Prozent – bezogen auf die Ge-

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samtinvestitionen – lediglich einen Anstieg von 1 Prozent auf 1,9 Prozent. In Europa liegt Deutschland somit hinter Großbritannien, Frankreich und den Niederlanden nur auf dem vierten Platz und weltweit deutlich hinter den USA (Ministry of Finance/zaimusho 2004). Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) und die Japan External Trade Organisation (JETRO) versuchen seit Jahren das ungenutzte Potential der deutsch-japanischen Wirtschaftsbeziehungen zu erschließen. So rief 1995 der damalige Vorsitzende des BDI, Olaf Henkel, eine Japan-Initiative der deutschen Industrie ins Leben. Vor allem der deutsche Mittelstand sollte dadurch besser mit Informationen über den japanischen Markt versorgt werden und mit Hilfe der japanischen Partnerorganisation JETRO Kooperationspartner vermittelt bekommen. Auch die Japan-Initiative des Asien-Pazifik-Ausschusses (APA) der deutschen Wirtschaft soll das Engagement deutscher Unternehmen in Japan verstärken.

2.2 Kulturelle und gesellschaftliche Beziehungen Auf kulturellem Gebiet (¡ Auswärtige Kulturpolitik) ist nicht erst seit dem „Japan in Deutschland“-Jahr 1999/2000 und dem „Deutschland in Japan“-Jahr 2005/2006 mit seinen zahlreichen Großveranstaltungen ein reger Austausch zu verzeichnen. Weiterhin bringen in Deutschland das von der Japan Foundation 1970 gegründete „Japanische Kulturinstitut“ in Köln sowie das 1985 auf Initiative von Bundeskanzler Helmut Kohl und Premierminister Yasuhiro Nakasone gegründete „Deutsch-Japanische Zentrum Berlin“ japanische Kultur und Lebensweise in all ihren Facetten näher. In Japan halten seit 1988 das „Deutsche Institut für Japanstudien“ und die Goethe-Institute in Tokio und Osaka Verbindung zur deutschen Sprache, Kultur, Politik aber auch Wirtschaft, und auch die mehr als 40 Partnerschaften zwischen japanischen und deutschen Städten tragen zum gemeinsamen Verständnis bei. Mit der 1996 verabschiedeten „Gemeinsamen Erklärung zur Intensivierung des deutsch-japanischen Jugend- und Personenaustausches“ wurde ein Maßnahmenkatalog beschlossen, der die verschiedensten Arten des Austausches gezielt fördern soll. Genannt seien hier der Akademische Austausch, der Ausbau der Hochschulpartnerschaften, der Schüleraustausch und der Austausch Berufstätiger und Fachkräfte der Jugendarbeit. Durch diese Erklärung wurde auch der Jugendaustausch zwischen den beiden Ländern beflügelt, wie die Zahlen belegen. Seit 2000 sorgt zudem das „Working-Holiday-Programm“, welches auf Initiative der japanischen Seite von Ministerpräsident Keizo Obuchi und Bundeskanzler Gerhard Schröder 1999 unterzeichnet wurde, für einen intensiveren interkulturellen Austausch zwischen den beiden Ländern. Jugendliche und junge Erwachsene können sich bis zu einjährige Aufenthalte im jeweils anderen Land durch arbeitsgenehmigungsfreie Tätigkeiten verdienen. Auf wissenschaftlichem Gebiet ist durch die Orientierung Japans an den USA ein Rückgang des Deutschen als Wissenschaftssprache zu verzeichnen. Bei Umfragen in Japan liegt Deutschland mit 15,2 Prozent nur auf Platz sechs der beliebtesten Länder, noch nach China, England und Frankreich. Der schwindende Einfluss des Deutschen zeigt sich auch in der Fächerwahl japanischer Studierender, die Deutsch als Fremdsprache lernen: Über die Hälfte ist in den Musikwissenschaften, ein weiteres Viertel in Geisteswissenschaften, aber nur wenige sind in Medizin und Naturwissenschaften eingeschrieben. Nach Angaben des Deutschen Akademischen Austauschdienstes (DAAD) sollen 2000 von 2500 universitären Germanistik-Stellen nicht wiederbesetzt werden. In Deutschland hat die japanische Sprache ihren Stellenwert da-

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gegen nicht verloren: So studierten im Jahr 2000 6.500 Studierende Japanisch an über 30 Hochschulen in Deutschland (Kreiner 2001). Die ungebrochene Vorliebe für Japan zeigt sich auch in dem Vertrauen, welches die Deutschen Japan zu 91 Prozent schenken. In neueren Umfragen (Kreiner 2001) sind negative Merkmale wie „Überbevölkerung“ oder „Umweltverschmutzung“ weitgehend verschwunden. Dafür haben positive Merkmale wie „demokratisch“ oder „hoher Lebensstandard“ Zulauf. Allerdings fehlen neue, weiter ausdifferenzierende Merkmale – das Japanbild der Öffentlichkeit wird zunehmend oberflächlicher. In den transnationalen Beziehungen zwischen Deutschland und Japan ist für die 43 deutsch-japanischen Gesellschaften (in der Bundesrepublik) und die 49 japanisch-deutschen Gesellschaften (in Japan), die zu den unterschiedlichsten Lebensbereichen Konferenzen, Austausche, Ausstellungen und andere Aktivitäten organisieren, noch viel Raum für Engagement.

3. Deutschland und Japan in multilateralen Kontexten All diese vielfältigen Aktivitäten im deutsch-japanischen Verhältnis stehen nicht wirklich im Widerspruch zu dem bereits konstatierten Mangel an wirklicher Substanz. Dies ist nicht zuletzt der Tatsache geschuldet, dass im bilateralen Verhältnis kaum ernsthafte Interessenskonflikte bestehen. Der Bereich, in dem tatsächlich ernsthafte politische Gegensätze bestanden und auch noch bestehen – nämlich bei den ausgeprägten Ungleichgewichten in den Handelsund Investitionsbeziehungen zugunsten Japans –, liegt formal nich mehr in der Zuständigkeit der Bundesregierung: Die Außenwirtschaftskompetenz ging Anfang der 70er Jahre an die Europäische Kommission über, die seither mit Japan handelspolitische Probleme zu regeln versucht (¡ Europäische Union und deutsche Europapolitik, Außenwirtschaftspolitik). Die Einbettung der deutsch-japanischen Beziehungen in den Kontext der europäisch-japanischen Beziehungen ist daher gerade in ihren wirtschaftspolitischen Aspekten sehr bedeutsam. Im Gegensatz zum weitgehend spannungsfreien deutsch-japanischen Verhältnis waren die Beziehungen zwischen Brüssel und Tokio durch handelspolitische Streitigkeiten stark belastet. Die Politik der EG nahm dabei gegen die merkantilistischen Handelspraktiken Japans (gezielte Exportoffensiven, Abschottung des japanischen Binnenmarktes) immer wieder Zuflucht zu protektionistischen Maßnahmen wie Anti-Dumping-Verfahren, Auflagen für japanische Investoren in Europa und „freiwillige“ Selbstbeschränkungsverpflichtungen japanischer Exporteure (Rothacher 1983; Korte 1984). Die Bundesrepublik unterstützte zwar grundsätzlich eine freihändlerische Außenwirtschaftspolitik der EG gegenüber Japan, sie blieb jedoch in einigen Bereichen (Stichwort: Beschränkung des Marktanteils der japanischen Automobilindustrie in Deutschland) ebenfalls nicht gegen protektionistische Versuchungen gefeit (Hielscher 1993). Seit Anfang der 90er Jahre nahm das europäisch-japanische Verhältnis – nicht zuletzt aufgrund deutscher Bemühungen innerhalb der EG – eine Wende zum Positiven. Der Ausgangspunkt – und zugleich der Ausdruck des guten Willens beider Seiten zu einem politischen Neuanfang – war dabei die Gemeinsame Erklärung von Den Haag aus dem Jahr 1991. Mit dieser gemeinsamen Erklärung wurden nicht nur die Bemühungen um Konfliktbereinigung in den europäisch-japanischen Wirtschaftsbeziehungen in konstruktivere Bahnen gelenkt, sondern auch die Basis der Beziehungen durch den Aufbau eines umfassenden politischen Dialogs verbreitert und dadurch das Gewicht der wirtschaftspolitischen Friktionen in den Beziehun-

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gen relativiert. Wichtigster Ausdruck des gemeinsamen Wunsches, die Beziehung zu verbreitern und die politischen Konsultationen zu intensivieren, waren jährliche Treffen der Staatsund Ministerpräsidenten und des Präsidenten der Kommission (Gilson 2000). In der Folge zeigte sich freilich, dass es auch in den Beziehungen zwischen Europa und Japan letztlich an gewichtiger politischer Substanz fehlt (Nuttall 1996). Der Ertrag der politischen Zusammenarbeit ist bislang eher bescheiden: Er erschöpft sich im Wesentlichen in einer gemeinsamen Initiative, die zur Einrichtung eines Registers über konventionelle Waffenexporte bei den Vereinten Nationen führte (¡ Rüstungsexportpolitik), in der koordinierten finanziellen Unterstützung der Palästinensischen Nationalautorität (¡ Naher und Mittlerer Osten) und vor allem in der wechselseitigen Beteiligung der EG bzw. EU und Japans an regionalen sicherheitspolitischen Kooperationsprozessen. So ist Japan assoziiertes Mitglied der OSZE, während die EU in Ostasien am ASEAN Regional Forum und der Korean Peninsula Development Organisation mitwirkt. Auch für die europäisch-japanischen Beziehungen gilt, dass der Mangel an politischer Substanz letztlich der geographischen Distanz und der begrenzten Reichweite der beiden Diplomatien geschuldet ist. Denn grundsätzlich verbindet Deutschland und Japan (aber auch die Europäische Union und Japan) das Interesse an stabilen internationalen Rahmenbedingungen, an Frieden und internationaler Sicherheit: Beide Seiten sind als Zivilmächte und Handelsstaaten auf ein friedliches regionales und globales Umfeld angewiesen, zugleich aber alleine nicht in der Lage, als regionale bzw. globale Ordnungsmächte aufzutreten. Deutschland und Japan sind daher (wie auch die EU) in besonderem Maße auf eine funktionierende internationale Ordnung angewiesen. Voraussetzungen hierfür sind einerseits das Zusammenwirken der großen Mächte und – insbesondere – eine konstruktive Außenpolitik der Vereinigten Staaten, andererseits leistungsfähige internationale Institutionen. Deutschland und Japan, aber auch die EU sind alleine nicht in Lage, diese Voraussetzungen zu gewährleisten. Diese Gegebenheiten führten dazu, dass Deutschland und Japan – parallel und gelegentlich auch gemeinsam – vor allem in multilateralen Kooperationszusammenhängen zusammenwirken. Im Bereich der internationalen Wirtschafts- und Umweltpolitik (¡ Umweltpolitik) – und damit der Weltwirtschaftsordnung – findet dieses Zusammenwirken vor allem im Rahmen des GATT/der WTO (¡ Welthandelsorganisation), der Bretton Woods Institutionen (¡ Internationale Finanzpolitik) und in der G-7/8 (¡ G7/G8) statt. Die G-7/8 hat dabei zwei Gesichter: Sie agiert zum einen über jährliche Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der größten demokratischen Industriestaaten sowie des Präsidenten der EG-Kommission1 und bemüht sich in diesem Kontext um die Koordination der internationalen Ordnungspolitik. Zum anderen bildet das Gremium (als G-7) einen Rahmen für die Zusammenarbeit der sieben Finanzminister (¡ Internationale Finanzpolitik). Trotz vergleichbarer Interessenslagen und grundsätzlich ähnlicher Positionen in vielen Bereichen der internationalen Wirtschaftsbeziehungen waren aber bislang nur wenige Beispiele für ein systematisches Zusammenwirken Deutschlands und Japans ohne oder gar gegen die USA erkennbar. In der Regel übernahmen die USA die Initiative und versuchten dann, diese separat mit Tokio und Berlin durchzusetzen. Die wenigen Ausnahmen – etwa eine Vereinbarung der EU und Japans zur Liberalisierung bestimmter Bereiche des Dienstleistungssektors ohne die USA oder die Unterstützung beider für das Kyoto-Protokoll zum Internationalen 1 Seit einigen Jahren wirkt auch der russische Staatspräsident bei der Diskussion politischer Fragen mit; die G-7 wurde daher inzwischen erweitert und seit 1998 formell zur G-8.

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Klimaschutz-Abkommen (¡ Umweltpolitik) – bestätigten eher diese Regel, als dass sie einen neuen Trend signalisierten. In Fragen der internationalen Sicherheit sind – neben Regionalorganisationen wie der NATO, der OSZE, des ARF und der KEDO (¡ Südostasien) – vor allem die Vereinten Nationen (und dort wiederum der Sicherheitsrat) von Bedeutung. Deutschland wie Japan strebten hier gleichermaßen über eine Reform des Sicherheitsrates Sitz und Stimme in diesem zentralen Entscheidungsgremium der VN an und arbeiteten dabei mit Brasilien und Indien in der so genannten G-4 zusammen (¡ Vereinte Nationen). Und beide wirkten seit Anfang der 1990er Jahre – wenn auch in unterschiedlichem Umfang und mit unterschiedlicher Intensität – an UN-Blauhelmseinsätzen mit. Die Beiträge beider Staaten an den multilateralen Bemühungen um regionale Sicherheit in der jeweils anderen Region blieben jedoch in ihrer Bedeutung marginal. Die gewichtigsten Veränderungen in den Außenpolitiken der beiden Staaten vollzogen sich im Bereich der regionalen Sicherheit und Stabilität. In Europa waren es vor allem die Prozesse des Staatszerfalls und die ethno-nationalistischen Konflikte auf dem Balkan, die Deutschland dazu brachten, seine Sicherheits- und Militärpolitik neu auszurichten (¡ Ex-Jugoslawien). In Ostasien waren es das nordkoreanische Kernwaffenprogramm sowie der Aufstieg Chinas, die die Neuausrichtung der japanischen Sicherheitspolitik bestimmten. Dominierten in Europa multilaterale Institutionen die Bemühungen um regionale Stabilität und Sicherheit, blieben die seit 1989 in Ostasien entstandenen Institutionen bis heute in ihrer Bedeutung begrenzt; denn den wichtigsten Pfeiler der ostasiatischen Sicherheitsarchitektur bildet nach wie vor die amerikanisch-japanische Sicherheitspartnerschaft.

4. Fazit Die Außenpolitiken Deutschlands und Japans weisen seit dem 19. Jahrhundert auffallende Ähnlichkeiten in den außenpolitischen Gegebenheiten, Herausforderungen und Orientierungen auf, die die deutsch-japanischen Beziehungen mindestens ebenso geprägt haben wie die Substanz des bilateralen Verhältnisses. Diese Ähnlichkeiten waren am ausgeprägtesten zur Zeit des Ost-West-Gegensatzes: Seit ca. 1955 agierten und agieren Deutschland wie Japan in den internationalen Beziehungen als „Zivilmächte“. Die bilateralen Beziehungen selbst beruhen zwar auf recht positiven wechselseitigen Einstellungen der Bevölkerungen, aber auch auf letztlich nicht besonders intensiven Verbindungen zwischen den beiden Gesellschaften. Die Ausgestaltung der Beziehungen blieb deshalb weitestgehend Sache von denjenigen, die sich aus beruflichen Gründen intensiv mit dem jeweils anderen Land beschäftigten – in der Politik der professionellen Diplomatie, in der Wirtschaft der Unternehmen und in den gesellschaftlichen und kulturellen Beziehungen der jeweiligen Spezialisten. Da weiterhin die wirtschaftlichen Interdependenz-Konflikte seit 1970 der EU übertragen wurden, ist das bilaterale Verhältnis insgesamt wenig politisiert und auch wenig konfliktträchtig. Umgekehrt gibt es aber auch nur wenige ausgeprägt bilaterale Gemeinsamkeiten in den außenpolitischen Zielsetzungen. In der Substanz orientierte sich die außenpolitische Zusammenarbeit deshalb vor allem auf multilaterale Zusammenhänge. Jüngstes Beispiel hierfür war das gemeinsame Agieren der beiden Regierungen als „G-4“ in dem Bestreben, gemeinsam in einen reformierten, erweiterten UN-Sicherheitsrat einzuziehen und so die Nachkriegsordnung von 1945 endgültig hinter sich zu lassen.

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Das Ende des Kalten Krieges, das auch die Reform der UN erst ermöglichte (und zugleich zunehmend dringlich erscheinen ließ), erwies sich als wichtige Zäsur in der Parallelität der beiden Außenpolitiken: Seit 1990 lassen sich zunehmend divergierende Tendenzen beobachten. Zwar engagieren sich nach 1990 Deutschland wie Japan verstärkt mit militärischen Mitteln in der internationalen Friedenssicherung und bei der Bewahrung regionaler Stabilität und Sicherheit. Bei genauerer Betrachtung überwiegen jedoch bei diesen Prozessen der sicherheitspolitischen „Normalisierung“2 die Unterschiede: Während sich Deutschland militärisch auf dem Balkan und dann auch in Afghanistan im Kontext multilateraler Bemühungen vor allem um die Befriedung „neuer Kriege“ und um die Aufrichtung zerfallener Staatlichkeit bemüht, beziehen sich die Veränderungen der japanischen Sicherheitspolitik in erster Linie auf das Bündnis mit den USA und seine Funktion im Kontext zwischenstaatlicher Konfliktpotenziale in Ostasien. Dies gilt insbesondere für den Konflikt auf der koreanischen Halbinsel und für die Bemühungen um Eindämmung und Einbindung der neuen Großmacht China. Die zweite große Zäsur in den internationalen Beziehungen der letzten Jahrzehnte, der 11. September 2001, hat diese Tendenzen zu wachsender Divergenz in den beiden Außenpolitik akzentuiert. Zwar hatten die Anschläge von New York und Washington und ihre Folgen keinen nennenswerten unmittelbaren Auswirkungen auf die bilateralen Beziehungen zwischen Deutschland und Japan, doch verstärkten sie das bereits zuvor erkennbare Auseinanderdriften der beiden Außenpolitiken. Orientierte sich die deutsche Außenpolitik zunehmend auf die Europäische Union, während sich sowohl das bilaterale Verhältnis zu Amerika wie auch die multilaterale Zusammenarbeit im Rahmen der NATO lockerte (¡ Vereinigte Staaten von Amerika), so intensivierte Japan seit 1995 vor allem seine enge Zusammenarbeit mit den USA. Die japanisch- amerikanische Sicherheitspartnerschaft entwickelt sich daher zunehmend im Sinne einer klassischen militärischen und sicherheitspolitischen Allianz, während sich Deutschland außenpolitisch nun vor allem auf die europäische Zusammenarbeit und die Europäische Union ausrichtet (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union).

Weiterführende Literatur Baring, Arnulf/Sase, Masamori (Hrsg.) (1977), Zwei zaghafte Riesen? Deutschland und Japan seit 1945, Stuttgart/Zürich: Belser. Dieser Sammelband ist eine noch immer lesenswerte Pionierleistung mit Beiträgen von deutschen und japanischen Autoren zum Thema. Berger, Thomas U. (1998), Cultures of Antimilitarism. National Security in Germany and Japan, Baltimore/London: Johns Hopkins University Press. Die vielleicht beste wissenschaftliche Darstellung der zahlreichen Parallelen in der Nachkriegsentwicklung Japans und Deutschlands, mit Schwerpunkten in der Sicherheitspolitik. Buruma, Ian (1994), Erbschaft der Schuld: Vergangenheitsbewältigung in Deutschland und Japan, München: Hanser. Faszinierende Studie eines brillanten Journalisten und Essayisten, der beide Länder gut kennt, zum sehr unterschiedlichen Umgang beider Länder mit den dunklen Kapiteln ihrer Vergangenheit.

2 Der Begriff der „Normalisierung“ erscheint problematisch, weil nicht klar ist, an welchen Kriterien sich „Normalität“ orientieren könnte. In beiden Gesellschaften wie unter den Experten der jeweiligen Außenpolitiken werden die Veränderungen der deutschen bzw. der japanischen Sicherheits- und Militärpolitik jedoch breit mit diesem Begriff gekennzeichnet.

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Garten, Jeffrey E. (1992), A Cold Peace. America, Japan, Germany and the Struggle for Supremacy, New York: Twentieth Century Fund (deutsch als: „Der Kalte Frieden“, Frankfurt/M.: Campus 1993). Kenntnisreiche, aber etwas überzogene Darstellung der wirtschaftlichen Systemkonkurrenz zwischen Amerika und seinen beiden wichtigsten Verbündeten. Gilson, Julie (2000), Japan and the European Union: a partnership for the twenty-first century? Houndmills: Macmillan. Die derzeit beste Gesamtdarstellung der europäisch-japanischen Beziehungen. Kreft, Heinrich (1997), Deutsch-japanische Beziehungen, in: Pohl, Manfred/Mayer, Hans-Jürgen (Hrsg.), Länderbericht Japan, Bonn: Bundeszentrale für Politische Bildung, S. 256–266. Knapper, aber sehr guter und informativer Überblick. In diesem Sammelband finden sich zahlreiche gute Beiträge zur Einführung in die japanische Außenpolitik. Maull, Hanns W. (1990/91), Germany and Japan: The New Civilian Powers, in: Foreign Affairs, 69. Jg., H. 5, S. 91–106. Der Aufsatz thematisiert die Parallelen in der Außenpolitik der beiden Staaten seit 1945. Nuttall, Simon (1996), Japan and the European Union: Reluctant Partners, in: Survival, 38. Jg., H. 2, S. 104–120. Einer der besten neueren Aufsätze zu den Beziehungen zwischen Japan und der Europäischen Union, geschrieben von einem Insider, der lange Jahre die Japan-Politik der EG für Kommission ausgeführt und mitgestaltet hat.

VI. Politikfelder

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Gunther Hellmann Sicherheitspolitik Politikfelder Sicherheit und Sicherheitspolitik bilden im klassischen Verständnis der Internationalen Beziehungen (IB) einen Teilbereich der Außenpolitik. Dabei spielte in den vergangenen fünf Jahrzehnten zumindest im westlichen Diskurs die Unterscheidung zwischen „innerer“ und „äußerer“ Sicherheit eine wichtige Rolle. Politische Anstrengungen zur Gewährleistung der äußeren Sicherheit waren diesem Verständnis gemäß immer Teil von Außenpolitik, aber nicht alle Außenpolitik war deshalb schon Sicherheitspolitik – oder doch nur in einem sehr breiten Verständnis. Da diese begrifflichen Feinheiten gerade im deutschen Fall von besonderer Bedeutung waren (und sind) und sich an der Entwicklung deutscher Sicherheitspolitik seit der Vereinigung wichtige Veränderungen sowohl hinsichtlich des Sicherheitsverständnisses wie auch in der deutschen Außenpolitik in einem breiteren Sinne ergeben haben, werde ich im Folgenden zuerst in allgemeiner Form auf das spannungsgeladene Verhältnis zwischen Sicherheit (-spolitik) und Bedrohung eingehen und einige Mechanismen aufzeigen, die bei der Herstellung von (Un-)Sicherheit zusammenkommen müssen. In einem zweiten Schritt skizziere ich, wie die sowjetische Bedrohung in der alten Bundesrepublik das Sicherheitsverständnis dominierte und wie mit Hilfe der NATO-Verbündeten und einer gemeinsamen Strategie der Abschreckung und Entspannung ein großer Krieg verhindert werden konnte. Im dritten Teil werden die weitreichenden, in manchen Teilen auch radikalen Veränderungen im Sicherheitsdiskurs des vereinten Deutschland diskutiert und aufgezeigt, wie sich Deutschland sicherheitspolitisch aus der Situation einer von anderen Staaten abhängigen europäischen Mittelmacht zu einer „Sicherheit exportierenden“ Macht entwickelt hat, von der nun ihrerseits immer mehr Staaten abhängen. Dieses neue Selbstverständnis äußert sich nirgends unmissverständlicher als in dem Anspruch auf einen nationalen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat.

1. Die Begriffe Sicherheit und Sicherheitspolitik Sicherheit und Sicherheitspolitik haben – im Unterschied zu „Frieden“, „Verteidigung“ oder „Auswärtige Beziehungen“ – keinen systematischen Platz in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland. Nirgends ist im Grundgesetz die Rede davon, dass die staatlichen Organe für die „äußere Sicherheit“ Sorge zu tragen haben. Vielmehr steht der Friedensgedanke als zentrale politische Gestaltungsaufgabe im Mittelpunkt (¡ Grundgesetz und Außenpolitik). Die Präambel beschreibt ein Volk, das von „dem Willen beseelt“ ist, „dem Frieden der Welt zu dienen“. Die Gründe dafür, dass die Mütter und Väter des Grundgesetzes den „Frieden der Welt“ und nicht etwa die „nationale“ (oder auch „internationale“) „Sicherheit“ als vorrangiges Ziel in der Präambel verankert sehen wollten, hängen wesentlich mit ihrer Prägung durch zwei große, vor allem durch Deutschland verschuldete Kriege zusammen. Als wirkmächtige Idee war der Frieden den Verfassungsgebern daher weit präsenter als die Idee der Sicherheit –

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und dies trotz (oder vielleicht sogar gerade wegen) der Tatsache, dass militärische Bedrohungen für die gerade entstehende Bundesrepublik Ende der 1940er Jahre angesichts des sich langsam zuspitzenden Kalten Krieges durchaus real waren (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit). Natürlich gibt das Grundgesetz auch Regeln vor für den Fall, dass „das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht (Verteidigungsfall)“ (Art. 115a GG). Interessanterweise wird der Begriff der Sicherheit aber nur im Zusammenhang mit der Übertragung von Hoheitsrechten auf ein System kollektiver Sicherheit (Art. 24 (2) GG) genannt. Trotzdem hat nach der Gründung der Bundesrepublik der Sicherheitsbegriff im politischen Sprachgebrauch zunehmend an Bedeutung gewonnen und andere Verfassungskategorien im außenpolitischen Diskurs verdrängt. In dieser Hinsicht gleicht die Entwicklung in der Bundesrepublik der Entwicklung in der westlichen Welt insgesamt. Der Kalte Krieg sowie die völlig neuartige und überwältigende nukleare Bedrohung haben dem Begriff der Sicherheit eine neue Bedeutung verliehen und ihn ins Zentrum des außenpolitischen Diskurses gerückt (Wæver 2002). Dies erklärt auch die sprunghafte Zunahme von Versuchen der systematischen wissenschaftlichen Begriffsklärung (unterschiedliche Verwendungsweisen und Überblicke bei Frei/Gaupp 1978; Buzan 1983; Walt 1991). Da alle Kernbegriffe der Sozialwissenschaften unvermeidlich strittig sind, ist es jedoch ein vergebliches Unterfangen, den Bedeutungsgehalt per Definition verbindlich festlegen zu wollen. Aufschlussreicher ist es, den Gebrauch des Begriffes und seine Umschreibungen zu betrachten, weil wir dadurch ein besseres Verständnis für seinen instrumentellen Nutzen gewinnen können. In einem grundsätzlichen Sinne wird Sicherheit häufig als „Abwesenheit von Gefährdung“ oder, positiv gewendet, als „Bestand von Werthaftem in der Zeit“ definiert (Frei/Gaupp 1978: 5). Wie der Begriff der Sicherheit jedoch im Zusammenhang der internationalen Beziehungen konkretisiert werden sollte, ist in den vergangenen Jahrzehnten zunehmend strittig geworden. Die Befürworter eines „engen“ Sicherheitsbegriffes wollten den Begriff zumeist für jene Typen von Bedrohung reservieren, denen mit militärischen Mitteln begegnet werden sollte. Die Befürworter eines „weiten“ Sicherheitsbegriffes konzentrierten sich demgegenüber eher auf ein breites Spektrum schützenswerter Güter, wobei damit zumeist die Botschaft verknüpft war, dass zu ihrer Sicherung militärische Mittel häufig ungeeignet seien. Die Aufgabenstellung dieses Beitrages ist auf ein enges Verständnis zugeschnitten. Sicherheitspolitik könnte dann „alle Maßnahmen eines Staates“ bezeichnen, „die darauf abzielen, eine Bedrohung der Unversehrtheit seines Territoriums und der Stabilität seines Gesellschaftssystems zu vermeiden, einzudämmen oder zu beenden“ (Bierling 1996: 601). Dieser Definitionsvorschlag spiegelt den gängigen Gebrauch des Begriffes. Mehrere Aspekte stechen dabei hervor: (1) Zu den Maßnahmen, die zur Gewährleistung von Sicherheit beitragen sollen, gehört allem voran der „Sprechakt“ der „Versicherheitlichung“ selbst (Wæver 1995, 2002): Die Aufstellung von Streitkräften, die Formulierung von Sicherheitsdoktrinen und die Dislozierung neuer Waffensysteme sind die Folge der Überzeugung, dass es (a) gesicherte Werte gibt (z.B. ein stabiles Gesellschaftssystem) und (b) dass diese Werte zugleich (zumindest in Teilen) unsicher (d.h. bedroht) sind. Die „Unversehrtheit“ eines staatlichen Territoriums ist allerdings als Wert genauso wenig offensichtlich wie ihre Bedrohung. Sie muss durch passende Beschreibungen erst geschaffen werden. Das ist mit dem Konzept der Versicherheitlichung als Sprechakt gemeint. Etwas als Gegenstand zu bezeichnen, der sichernswert und unsicher ist, ist allerdings keine Beschreibung im Sinne einer folgenlosen Redensart („nur Worte“). Vielmehr handelt es sich dabei um einen weitreichenden politischen Akt. Der Sprechakt der Versicherheitlichung bildet die unabdingbare Voraussetzung für die Bereitschaft zur Mobilisierung aller für

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notwendig erachteten Maßnahmen. (2) Durch die Abgrenzung der äußeren von der inneren Sicherheit rückt die für das Staatensystem konstitutive, durch zwischenstaatliche Grenzen markierte Bedeutung territorialer Unversehrtheit in den Mittelpunkt. Zugleich wird eine Unterscheidung zwischen zwei Referenzgruppen eingeführt, deren Sicherheit zu gewährleisten ist: des Staatsbürgers im Innern und des Staates als eines eigenständigen Subjekts mit Akteurscharakter nach außen. (3) In der engen Koppelung von Staat und Sicherheit, von Akteur auf der einen und schützenswerten sowie bedrohten Gütern auf der anderen Seite, ist der ältere Gedanke der Staatsräson aufgehoben: Die Sicherheit des Staates, seine territoriale Unversehrtheit bzw. die Stabilität des Gesellschaftssystems, hat höchste Bedeutung und genießt in vielerlei Hinsicht Priorität vor anderen schützenswerten Gütern. Die zu ergreifenden Maßnahmen können daher auch eine besondere Qualität haben, die anderen Gütern nicht zukommt. Unter bestimmten Umständen können Regeln außer Kraft gesetzt werden. Im Grundgesetz etwa sind (mehr oder weniger präzise) Vorgaben enthalten, welche Einschränkungen der Rechte und Verfahrensregeln des normalen politischen Ablaufs zulässig sind, wenn ein Notstand eintritt (vgl. die Bestimmungen zum „Verteidigungsfall“ sowie „Spannungsfall“ in Art. 80a, 87a GG). Zusammenfassend bezeichnet Sicherheitspolitik also all jene Maßnahmen („Sprechakte“), die von den außenpolitischen Repräsentanten eines Staates ergriffen werden, um Güter, die zugleich sichernswert, sicherungsfähig und bedroht sind, zu bewahren. Wichtig ist dabei, dass solche Güter nur dann zu einem Gegenstand von Sicherheitspolitik werden, wenn alle drei Bedingungen zugleich gegeben sind. Wenn sie bereits gesichert (also: nicht bedroht) erscheinen, sind sicherheitspolitische Maßnahmen überflüssig; wenn sie demgegenüber in einem Maße bedroht sind, dass keine Maßnahme zu ihrer Sicherung führen würde, ist Sicherheitspolitik aussichtslos. Sicherheitspolitik ist daher immer eine Gratwanderung. Sie muss in glaubwürdiger Weise vermitteln, dass Unsicherheit besteht, durch bestimmte Maßnahmen aber Sicherheit hergestellt werden kann.

2. Abschreckung und Entspannung: Sicherheitspolitik in der Bonner Republik Vergleicht man vor diesem Hintergrund die Sicherheitspolitik der Bundesrepublik vor und nach der Vereinigung, dann wird unmittelbar deutlich, wie sehr sich die Gegenstände deutscher Sicherheitspolitik verändert haben. Die Antworten auf zwei Prüffragen verdeutlichen dies: (a) Welche Werte gelten als sichernswert, sicherungsfähig und bedroht? (b) Mit welchen Maßnahmen sollten diese Werte gesichert werden? Für die Zeit vor 1990 unterschrieben alle Bundesregierungen die Formel, dass „Friede in Freiheit“ das übergeordnete Ziel deutscher Sicherheitspolitik sei (vgl. u.a. Ziffer 3, Weißbuch 1985). Worin genau die Bedrohung bestand und wie das Ausmaß dieser Bedrohung zu beschreiben war, variierte in den unterschiedlichen Phasen der ersten vierzig Jahre der Bundesrepublik, aber dass die Sowjetunion und der von ihr dominierte östliche Herrschaftsbereich die wichtigste Bedrohungsquelle darstellte, war weitgehend unstrittig. Die Unterdrückung von Freiheitsbestrebungen in Osteuropa, die Hochrüstung des Warschauer Paktes und eine Militärstrategie, die auf schnelle Offensive setzte und dabei den Einsatz sowohl konventioneller wie auch nuklearer Streitkräfte vorsah, wurden zumeist als Ausweis hegemonialer Ambitionen und nicht, wie dies eine Minderheit sah, als Zeichen historisch geprägter sowjetischer Unsicherheit interpretiert (vgl. im Überblick Loth

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2000; Link 1988). Angesichts des Wettrüstens und der ideologischen Differenzen zwischen Ost und West waren nicht nur der Frieden, sondern auch das politische System der Bundesrepublik bedroht. Der Auftrag des Grundgesetzes, „in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden“, war ein bestenfalls nachgeordneter Gegenstand bundesdeutscher Sicherheitspolitik, weil es sich dabei um einen Wert handelte, der angesichts der fehlenden Unterstützung in Ost und West durch sicherheitspolitische Maßnahmen im engeren Sinne nicht befördert werden konnte, also: zwar sichernswert erschien, aber nicht sicherungsfähig war. Im Hinblick auf die Mittel zur Sicherung der angestrebten Ziele war es eine durchgängige Überzeugung bundesrepublikanischer Sicherheitspolitik bis zur Vereinigung, dass „Frieden in Freiheit“ durch eigene Anstrengungen allein nicht zu sichern war. Die Aufstellung der Bundeswehr Mitte der 1950er Jahre erschien als notwendige, aber nicht hinreichende Maßnahme. Alle Bundesregierungen mussten sich des Beistandes von Verbündeten vergewissern, mit denen man der sowjetischen Bedrohung glaubwürdig begegnen konnte. Die NATO – und hier in erster Linie das Bündnis mit den USA – stellte in diesem Sinne den „Operationsrahmen und (die) Grundlage der westdeutschen Sicherheitspolitik“ dar (Schwartz 1975: 484; ¡ NATO). Die Westdeutschen brauchten die NATO nicht nur um Frieden und Freiheit zu sichern, sondern auch um durch die feste Einbindung in ein Bündnis unter Führung der USA den Nachbarn im Westen (und im Osten) glaubhaft zu vermitteln, dass von deutschem Boden keine Gefahr mehr ausgehen würde. Umgekehrt brauchten aber auch die westlichen Verbündeten die Westdeutschen, da sie deren Bedrohungswahrnehmung weitgehend teilten und eine Einverleibung der Bundesrepublik in den östlichen Herrschaftsbereich als genauso ernst zu nehmende wie inakzeptable Machtverschiebung ansahen. Die NATO hatte insofern eine mehrfache Funktion, die am besten in der Formel ihres ersten Generalsekretärs Lord Ismay zum Ausdruck kam: sie sollte die Amerikaner in Europa, die Sowjets draußen und die Deutschen unter dem Daumen aller anderen halten („keep the Americans in, the Russians out and the Germans down“). Angesichts der konventionellen Übermacht des Ostens schien eine wirksame Sicherung von Frieden und Freiheit lange Zeit nur durch eine Strategie der nuklearen Abschreckung möglich. Gerade für die Deutschen war diese Strategie allerdings höchst ambivalent, da sie im Falle ihres Scheiterns verheerende Folgen für beide deutsche Staaten als dem unausweichlichen Schlachtfeld eines nuklearen Krieges barg. Deshalb gewann in den 1960er und 1970er Jahren die Sichtweise an Bedeutung, dass politische Anstrengungen, sogenannte „Entspannungsbemühungen“, unternommen werden sollten, um der Gefahr einer (absichtlichen oder unbeabsichtigten) kriegerischen Auseinandersetzung vorzubeugen. Dazu zählten u.a. Gewaltverzichtsabkommen, Rüstungskontrollvereinbarungen oder übergreifende Ost-West-Konferenzen wie die KSZE. Wichtigstes Kennzeichen aus einem westdeutschen Blickwinkel war dabei, dass die bundesdeutschen Bemühungen stets in einen übergeordneten multilateralen Rahmen eingebettet waren. Damit sollte unter anderem der Gefahr vorgebeugt werden, durch „Alleingänge“ Assoziationen an vergangene „deutsche Sonderwege“ zwischen Ost und West zu wecken, denn im kollektiven Gedächtnis Europas wurden diese wesentlich dafür verantwortlich gemacht, dass es zu zwei Weltkriegen gekommen war. Hinter Aussagen wie „Die Sicherheitspolitik der Bundesregierung (...) ist Friedenspolitik“ oder „Deutsche Sicherheitspolitik ist Bündnispolitik“ (Weißbuch 1985, Ziffern1 und 6) verbarg sich der doppelte und nicht selten als Prioritätenkonflikt zugespitzte Imperativ, Sicherheit und Entspannung, d.h. die gemeinsame militärische

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Vorbereitung auf den Ernstfall mit den westlichen Verbündeten und den politischen Ausgleich mit den östlichen Nachbarn suchen zu müssen (hierzu immer noch wegweisend Haftendorn 1986). Dass der Friede in Europa gewahrt werden konnte, ja mehr noch: dass es in einer großen und gemeinsamen, die alten Blockstrukturen transzendierenden Anstrengung gelang, diese Gefahrenherde im Zusammenhang mit der deutschen Vereinigung und der Auflösung des Ost-West-Konflikts zu beseitigen, war keineswegs selbstverständlich. Viel spricht dafür, dass sowohl die Entschlossenheit zur (evtl. auch militärischen) Verteidigung der eigenen Werte wie auch die Bereitschaft, durch vielfältige und neuartige Formen des Dialogs Auswege aus der Sackgasse des Wettrüstens zu suchen, dazu beigetragen haben, dass ein großer Krieg in Europa heute als nahezu ausgeschlossen gelten kann und ganz Europa in dieser Hinsicht so sicher ist wie es seit dem Wiener Kongress nicht mehr war.

3. Stabilitätstransfer und Krisenmanagement: Sicherheitspolitik in der Berliner Republik Die Errungenschaft erfolgreicher Friedenssicherung verblasste in den 1990er Jahren jedoch schneller als die meisten erwartet hatten. Dabei stechen im Vergleich zwischen den frühen 1990er Jahren und dem Beginn des neuen Jahrtausends vor allem Veränderungen hervor, die den Nutzen und Einsatz militärischer Instrumente betreffen. Bemerkenswert ist dabei vor allem, dass die (Wieder-)Entdeckung militärischer Instrumente für neue Zwecke unter der christlich-liberalen Koalition eher zögerlich voran kam, während sie sich unter der rot-grünen Regierung nach 1998 deutlich beschleunigte.

3.1 Die Neuausrichtung deutscher Sicherheitspolitik nach der Vereinigung Im ersten „Weißbuch“ nach der Vereinigung hieß es noch, dass sich „die Sicherheitslage besonders in der Mitte Europas grundlegend verbessert“ und Europa insgesamt „die Chance zu einer dauerhaften und gerechten Friedensordnung“ habe (Weißbuch 1994, Ziffer 201). Auch hatte Deutschland in dieser Wahrnehmung „am meisten gewonnen“, da es nun „nur noch von demokratischen Staaten, Freunden und Partnern umgeben“ war (Zf. 207). Gleichzeitig hieß es aber auch, dass „an die Stelle des Risikos eines großen Krieges (...) eine Vielzahl von Risikofaktoren anderer Art“ getreten sei, die „viel stärker“ als früher „den Einsatz eines breiten Instrumentariums der Außen- und Sicherheitspolitik zur frühzeitigen Konflikterkennung“ erforderten (Zf. 210, 212). „Wirtschaftliche Dynamik und technologische Innovation, der Wettbewerb um künftige Märkte und Ressourcen bestimmen den internationalen Einfluß eines Landes heute mehr als militärische Macht“ (Zf. 213). „Risikoanalysen“ mussten daher fortan „von einem weiten Sicherheitsbegriff ausgehen“, durften sich nicht mehr nur „auf Europa beschränken“ und mussten „gesellschaftliche, ökonomische und ökologische Tendenzen einbeziehen und in Beziehung setzen zur Sicherheit Deutschlands und seiner Verbündeten“ (Zf. 214). Da Deutschland „als moderner, leistungsfähiger Industriestaat mit weltweiten Verflechtungen (...) stets von strategischen Entwicklungen berührt“ war, ergab sich zudem zwingend „eine Pflicht zur Mitgestaltung. Deutschland braucht daher eine Sicherheitspolitik, die zukunftsorientiert ist“ (Zf. 215). Kurzum: es herrschte einerseits Gewissheit, dass die alten Si-

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cherheitsprobleme gelöst waren, andererseits aber (noch) Ungewissheit, wie man die neuen „Risiken“ genauer beschreiben sollte. Gemessen an den alten Bedrohungen war Deutschland um vieles sicherer. Zudem schien militärische Macht weiter entwertet worden zu sein. Trotzdem blieb ein unbestimmtes Gefühl der Verwundbarkeit angesichts (noch) nicht genauer benennbarer „strategischer“ Entwicklungen. Der Verweis auf eine „zukunftsorientierte“ Sicherheitspolitik war insofern nicht nur ein Kürzel für die notwendige militärische wie nicht-militärische Vorbereitung auf eine noch ungewisse Zukunft, sondern auch eine Mahnung, dass eine Präzisierung der Risiken notwendig sei, um rechtzeitig passende Instrumente bereit zu stellen. Auch hier stellte sich wieder die Frage, welche Werte zukünftig als sichernswert, sicherungsfähig und bedroht gelten würden und mit welchen Maßnahmen sie gesichert werden sollten. Vor dem Hintergrund früherer westdeutscher Sicherheitspolitik erscheinen diese Veränderungen nach 1990 weitreichend, in Teilen sogar radikal. Gemessen an der alten Formel sicherheitspolitischer Zielsetzungen („Unversehrtheit des Territoriums“/„Stabilität des Gesellschaftssystems“) war eine Bedrohung, die etwa die Fortsetzung der früheren Rüstungsanstrengungen rechtfertigte, nicht mehr gegeben, denn Deutschland war „nur noch von demokratischen Staaten, Freunden und Partnern umgeben“. Die wichtigste strategische Entscheidung bestand insofern darin, entweder die Mittelaufwendungen für die deutlich verbesserte Bedrohungssituation drastisch zu reduzieren (im Extrem: bis zur Auflösung der Bundeswehr) oder umgekehrt eine Neubestimmung der Sicherheitslage vorzunehmen, die tiefgreifende Einschnitte im Verteidigungshaushalt als unvernünftig erscheinen ließ. Zu radikalen Einschnitten war keine der großen Parteien bereit. Zwar wurden die Streitkräfte Deutschlands von 490.000 in der alten Bundesrepublik im Rahmen des „Zwei-plusVier“-Vertrages auf maximal 370.000 für Gesamtdeutschland beschränkt (¡ Der „Zweiplus-Vier“-Vertrag), eine Zahl, die Ende der 1990er Jahre mit ca. 330.000 deutlich unterschritten wurde und im November 2005 unter 250.000 Soldaten lag (vgl. http://www. bundeswehr.de/C1256EF4002AED30/CurrentBaseLink/N264HU9R434MMISDE [28.12. 2005]). Die Einsparungen im Verteidigungshaushalt fielen dagegen nicht ganz so deutlich ins Gewicht: Ausgaben von etwa 24 Milliarden Euro Ende der 1990er Jahre standen (bei konstanten Preisen von 1990) knapp 33 Mrd. Euro im Jahr 1980 und knapp 35 Mrd. Euro im (vereinigungsbedingt sehr teuren) Jahr 1990 gegenüber. Betrachtet man dagegen andere Indikatoren, fallen die Reduzierungen der Verteidigungsausgaben seit der Vereinigung deutlich aus: Gemessen als prozentualer Anteil am Bruttoinlandsprodukt verringerten sie sich im Durchschnitt von Fünfjahresperioden von 3,4% (1980–84) über 3,0% (1985–1989) und 2,2% (1990–1994) auf ca. 1,6% (1995–1999). Als Anteil an den Gesamtausgaben des Bundeshaltes haben sich die Verteidigungsausgaben seit 1990 sogar halbiert (vgl. Abbildung). Trotz dieser Reduzierungen verfügte Deutschland auch am Anfang des neuen Jahrhunderts nach Russland und der Türkei noch immer über die drittgrößten Streitkräfte in Europa. Da die territoriale Unversehrtheit zwar nach wie vor als sichernswert (und zudem besser denn je auch aus eigenen Mitteln sicherungsfähig) aber kaum noch als bedroht erschien, bedurfte es einer neuen Begründung dessen, was Sicherheit für Deutschland unter den veränderten Rahmenbedingungen bedeutete. Diese Begründung fand sich in der Formel vom „Stabilitätstransfer“. Deutschland, das (in beiden Teilen) mehr als 40 Jahre zur Sicherung seines Überlebens auf die Unterstützung durch Verbündete angewiesen war, sah sich erstmals in der Lage, seinerseits Sicherheit zu „exportieren“: Es konnte, sollte, und wollte stärker daran mitwirken, Werte jenseits deutscher Grenzen für sichernswert und bedroht zu erklären und sie entspre-

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Abbildung: Haushalt des Bundesministerium für Verteidigung, 1981–2003 anteilig an den Ausgaben des Bundes ingesamt (in Prozent)

19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

Quelle: Sauer 2003 (nach Zahlen des Statistischen Bundesamtes).

chend zu verteidigen. Wer unter welchen Voraussetzungen in den Genuss dieses Exportgutes kommen sollte und in welcher Form der Export zu bewerkstelligen war, wurde zur herausragenden strategischen Frage. Die alten vertraglichen Bindungen im Rahmen der NATO rangierten hier selbstverständlich an erster Stelle. Zweimal wurden die Deutschen nach 1990 gefordert, einem Verbündeten im Rahmen des Art. 5 des Washingtoner Vertrags beizustehen: der Türkei während des Irak-Kuweit Krieges 1990/91 und den USA nach den Terroranschlägen des 11. September 2001. Sowohl in quantitativer wie auch qualitativer Hinsicht viel wichtiger waren allerdings Einsätze der Bundeswehr jenseits der NATO-Beistandsverpflichtung. Im Rahmen kleinerer UN-Blauhelmeinsätze war zwar die Bundeswehr auch schon vor 1990 zum Einsatz gekommen, größere Ausmaße nahmen die Blauhelmmissionen sowie Einsätze zur Friedenserzwingung aber erst an, nachdem das Bundesverfassungsgericht in einer weitreichenden Entscheidung vom Juli 1994 die bis dahin geltende verfassungspolitische Interpretation verwarf. Art. 24 Abs. 2 GG, in dem dem Bund der Beitritt zu einem System kollektiver Sicherheit erlaubt wird, wurde dahingehend ausgelegt, dass er (a) den Bestimmungen des Art 86a GG zur Landesverteidigung nicht widerspreche und (b) nicht nur die Vereinten Nationen, sondern auch die NATO als System kollektiver Sicherheit zu verstehen seien (BVerfGE 90, 286). Damit war es der Exekutive nach Zustimmung des Bundestages auch gestattet, die üblicherweise in solchen kollektiven Sicherheitssystemen anfallenden Aufgaben zu übernehmen. Das erst im Frühjahr 2005 verabschiedete Parlamentsbeteiligungsgesetz stärkte die Rechte der Exekutive sogar noch dahingehend, dass bei sogenannten „Einsätzen von geringer Intensität“ nur ein vereinfachtes Zustimmungsverfahren vorgesehen ist (Parlamentsbeteiligungsgesetz 2005; F. Schröder 2005). Die Folgen dieser Änderungen waren weitreichend. Konnten zuvor verfassungsrechtliche Zwänge angeführt werden, um sich von Militäraktionen der Verbündeten fern zu halten, war diese Ausrede nun nicht mehr verfügbar. Ein merklicher Anstieg in der Beteiligung der Bundeswehr an militärischen Operationen zur Eindämmung von Gewalt war die Folge (vgl. Baumann/Hellmann 2001). Allerdings wurden deutliche Differenzierungen vorgenommen: Das Operationsgebiet – also jene Regionen, in denen der Wert „Stabilität“ im Sinne demokratischer, rechtsstaatlicher und möglichst auch marktwirtschaftlicher Strukturen sicherheitspoliti-

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sche Maßnahmen zu erfordern schien – beschränkte sich in den 1990er Jahren weitgehend auf Europa. Allerdings bestimmte nicht allein das Ausmaß der Gewaltanwendung das sicherheitspolitische Engagement. Ausschlaggebend waren vielmehr unterschiedliche Mischungen von normativen Überzeugungen (wie z.B. humanitäre Ideale oder völkerrechtliche Bestimmungen) und realpolitischen Kalkülen (z.B. Machtpotential denkbarer Gegner oder die geographische Nähe sowie Bedeutung einer Region oder eines Landes für die politische Stabilität bzw. das sozio-ökonomische Wohlergehen Deutschlands). Dass der Bundeswehr eine wichtige gewalteindämmende Rolle in Bosnien, Kosovo, Mazedonien oder Afghanistan zugewiesen wurde, dasselbe aber bei den Greueltaten in Ruanda (1994) oder dem seit Mitte der 1990er Jahre in Tschetschenien wütenden Krieg nicht der Fall war, markiert die Selektivität in der Neubestimmung sichernswerter und bedrohter Güter. Unübersehbar war jedenfalls, dass im Laufe der 1990er Jahre (und vor allem nach dem Regierungswechsel 1998) die Parameter deutscher Sicherheitspolitik sukzessive geographisch ausgedehnt und funktional umgedeutet wurden. Die Fixierung auf die Verteidigung des eigenen Territoriums wurde durch die Gewährleistung bzw. Förderung demokratischer Transformation und die Eindämmung von Gewalt in Osteuropa sowie Südosteuropa verdrängt. Funktional wurden die Parameter deutscher Sicherheitspolitik dahingehend umgedeutet, dass an die Stelle von Abschreckung und Territorialverteidigung eine „proaktive“ Strategie der „Krisenprävention“ bzw. eine reaktive Strategie des „Krisenmanagements“ trat, die ab Mitte der 1990er Jahre immer häufiger den Einsatz militärischer Mittel als „ultima ratio“ einschloss. Für die Bundeswehr lief dies auf eine radikale Neubestimmung ihre Rolle hinaus: aus einer auf die Landesverteidigung beschränkten und stets auf die Unterstützung durch andere angewiesenen Abschreckungsstreitmacht, die immer auf das Schlimmste vorbereitet war, aber in 40 Jahren Bonner Republik nie zum Einsatz kam wurde eine Interventionsstreitmacht im Dauereinsatz, die vom Balkan über Afghanistan bis zum Horn von Afrika Sicherheit herstellen sollte. Die Aussage des Weißbuchs von 1994 („von Freunden umgeben“) wurde konsequenterweise nach dem Regierungswechsel als „eigentümlich oberflächlich“ verworfen: „Denn Sicherheit kann nicht verkürzt werden auf die Sicherheit der Grenzen (...) Die Sicherheit unseres Territoriums wird nicht mehr zuerst auf dem eigenen Territorium gewährleistet“ (Scharping 2001) . Die „umstürzenden Veränderungen der internationalen Lage“ – Verteidigungsminister Scharping nannte beispielhaft den „internationalen Terrorismus oder die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen mit der dazugehörigen Trägertechnologie“ – stellten vielmehr einen „grundlegenden“ Wandel dar, der auch die Deutschen zwinge, „dort frühzeitiger vorzugehen, wo eine Krise oder ein Konflikt entstehen“ (Scharping 2002). Unter welchen Bedingungen eine Krise oder ein Konflikt ein „frühzeitigeres Vorgehen“ erforderte und welche Form dieses Vorgehen annehmen sollte, war damit allerdings noch nicht festgelegt. Denn trotz der zunehmenden Entsendung der Bundeswehr beschränkte sich das Spektrum der Mittel, die dem neuen Verständnis gemäß Sicherheit herstellen sollten, keineswegs auf die militärische Dimension. Auch das klassische Repertoire der „Zivilmacht Bundesrepublik“ kam weiterhin zum Einsatz. An zahlreichen Stellen wurde es auch innovativ fortentwickelt. Die Einbindung von Nachbarn in die westlichen Kerninstitutionen EU und NATO wurde als bewährtes Mittel zur Steigerung von wechselseitiger Erwartungsverlässlichkeit und langfristiger Friedenssicherung genauso zielstrebig und erfolgreich verfolgt wie die Vereinbarung von „Stabilitätspakten“, Assoziations- oder Kooperationsabkommen zur Anbindung solcher Nachbarstaaten, die entweder (noch) nicht die Voraussetzungen für eine Mitgliedschaft erfüllten oder aufgrund bestimmter anderer Merkmale (wie z.B. Größe oder Kultur) nicht

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Mitglied werden sollen, weil dies die Funktionsfähigkeit (oder auch die Machtverteilung innerhalb) der Institutionen in Frage stellen könnte. Die Erweiterungen von NATO und EU um die mittel- und osteuropäischen Nachbarstaaten, die am 1. Mai 2004 zum Abschluss kamen, sind Ausdruck des ersten Teils der Strategie. Der Versuch einer Anbindung Russlands (über den NATO-Russland Rat sowie eine gemeinsame außenpolitische Strategie der EU), zahlreicher Staaten in Ost- und Südosteuropa und Nordafrikas (über diverse „Stabilitätspakte“, den sogenannten „Barcelona-Prozess“ oder die „Nachbarschaftspolitik“ der EU) sind Ausdruck des zweiten Teils der Strategie. Festgehalten wurde ferner an einem weiteren Element der Zivilmacht-Orientierung: der Präferenz für multilaterale Rüstungskontrolle gegenüber nationaler Aufrüstung oder einseitiger Demonstration militärischer Stärke. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts erschien diese Priorität noch naheliegender als zuvor. Mit der Auflösung des Warschauer Paktes und der Sowjetunion waren nicht nur die wichtigsten politischen Konflikte bereinigt, sondern auch die militärischen Kräfteverhältnisse nachhaltig zugunsten des Westens verschoben worden. Die Bundesrepublik hatte im „Zwei-Plus-Vier“-Vertrag erneut den Verzicht auf Massenvernichtungswaffen bekräftigt und Obergrenzen für ihre konventionellen Streitkräfte akzeptiert, die sie ohnehin nicht ausschöpfen wollte (Hellmann/Rudolph 1994; ¡ Der „Zwei-PlusVier“-Vertrag). Vor diesem Hintergrund sprach alles dafür, die günstige Entwicklung zu nutzen, um möglichst viele Staaten innerhalb und außerhalb Europas für eine Erhöhung von Transparenz und eine vertragliche Verringerung aller Arten von Streitkräften und Waffensystemen zu gewinnen. Bei diesen Bestrebungen konnte die deutsche Politik in vielen Fällen auf Verhandlungsprozesse zurückgreifen, die noch während der Auflösungsphase des Kalten Krieges abgeschlossen oder zumindest begonnen worden waren. Dazu zählten etwa der VKSE-Vertrag zur Reduzierung der konventionellen Streitkräfte oder das Chemiewaffen-Übereinkommen. Dabei ging es Bonn zunächst vor allem darum, bereits erreichte Übereinkünfte mit den notwendigen Änderungen in die neue Epoche „hinüberzuretten“, damit sie trotz grundlegend veränderter Rahmenbedingungen fortwirken konnten. Dies betraf insbesondere den VKSE-Vertrag, dessen regionale Untergrenzen von Russland lange Zeit nicht akzeptiert wurden (Schmidt 1998). Darüber hinaus war Bonn bemüht das positive Momentum der Epochenwende für weitere Vereinbarungen zu nutzen. Dies gelang u. a. mit der Vereinbarung von Obergrenzen für nationale Truppenstärken, mit der Einrichtung eines „Forums für Sicherheitskooperation“ (FSK) im Rahmen der OSZE und insbesondere mit dem Vertrag über den „Offenen Himmel“, der auf der Grundlage einer Idee aus den fünfziger Jahren einen beträchtlichen Zugewinn an multilateraler Transparenz erbrachte. Bei all diesen Projekten zeichnete sich die bundesdeutsche Diplomatie durch eine in der Öffentlichkeit wenig wahrgenommene, aber beharrliche und wirksame Überzeugungsarbeit aus, die bei Bedarf auch durch Unterstützung anderer bei der Umsetzung und Überwachung von Abkommen ergänzt wurde. Weniger erfolgreich verliefen die fortgesetzten Bemühungen um eine Stärkung der globalen Regime zur Kontrolle der ABC-Waffen. Hier trafen die deutschen Vorstellungen zunehmend auf den Widerstand des amerikanischen Verbündeten. Diese wachsenden Differenzen zeigten sich am deutlichsten bei der Kontrolle der irakischen Rüstungsaktivitäten, bei der die Bundesrepublik bis zur US-Intervention in Irak 2003 multilaterale Inspektionen im Rahmen des UN-Systems favorisierte. Sie betrafen (und betreffen) aber auch ganz generell die Ansichten zu Chancen und Risiken multilateraler Abrüstung. Während alle Bundesregierungen in internationalen Verboten und Inspektionsregimen unverändert ein wirksames Instrument zur Ein-

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dämmung der Proliferation sahen, setzte sich in Washington zunehmend die Auffassung durch, dass multilaterale Kontrollen viele technologische Vorteile der USA in Frage stellen, ohne die aus US-Sicht gefährlichsten Regime vom Erwerb der ABC-Waffen abhalten zu können (Thränert 2003). Dieser grundsätzliche Dissens hat erheblich dazu beigetragen, dass deutsche Vorstellungen und Initiativen nicht mehr in dem Maße umgesetzt wurden, wie noch zu Beginn der neunziger Jahre. So konnten sich Deutschland und seine EU-Partner nicht mit ihren Vorschlägen durchsetzen das B-Waffen-Übereinkommen mit einem wirksamen Verifikationsmechanismus auszustatten (Bericht 2004: 71). Gleiches galt für ihre Vorstöße zur Aushandlung eines verifizierbaren Verbotes der Herstellung von waffenfähigem spaltbaren Material („Fissile Material Cut Off Treaty“ – FMCT) im Rahmen der Genfer Abrüstungskonferenz. Genau wie bei der Nichtratifizierung des „Umfassenden Teststopp-Vertrages“ durch den US-amerikanischen Senat zeigte sich bei den Diskussionen um den FMCT, dass die letzte Supermacht ihre eigene Handlungsfreiheit möglichst wenig begrenzt sehen wollte. Wie gravierend inzwischen die Diskrepanz zwischen deutschen und amerikanischen Vorstellungen ist, verdeutlichte zuletzt 2005 die Überprüfungskonferenz des Nichtverbreitungsvertrags, bei der die Bundesrepublik offen Front machte gegen Washingtons Versuche, die Abrüstungsverpflichtungen der Kernwaffenstaaten zu verwässern (Müller 2005). Trotz mancher Kooperationserfolge – etwa bei der Umsetzung der C-Waffen-Konvention und bei der Unterbindung von illegalen Transfers von Massenvernichtungs-Technologien im Rahmen der multilateralen „Proliferation Security Initiative“ (PSI) – ist also nicht zu verkennen, dass die abrüstungspolitischen Vorstellungen Deutschlands heute (und zumal nach dem 11.9.2001) längst nicht mehr soviel positiven Widerhall finden wie noch zu Beginn der neunziger Jahre. Rüstungskontrolle konnte damit im Rahmen der deutschen Sicherheitspolitik nicht den zentralen Platz einnehmen, der ihr noch in den ersten Jahren nach der deutschen Vereinigung zugedacht worden war.

3.2 Grundlegende Veränderungen deutscher Sicherheitspolitik Die Strategie der An- und Einbindung bleibt im europäischen Umfeld ein wesentliches Kennzeichen deutscher Sicherheitspolitik. Auch die im Zuge des Ausbaus der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik weiter verstärkte Einbeziehung deutscher Streitkräfte in gemeinsame europäische Planungen, ist trotz unübersehbarer „Ent-Europäisierungstendenzen“ alles in allem ein Element solcher Kontinuität (Wagner 2006; ¡ Die Außen-, Sicherheitsund Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Viel bemerkenswerter als diese Elemente der Kontinuität bundesrepublikanischer Sicherheitspolitik sind allerdings die weitreichenden, ja radikalen Veränderungen hinsichtlich der Neubestimmung jener Werte, die sichernswert, sicherungsfähig und bedroht erscheinen. Drei Aspekte stechen hervor: (a) die veränderte internationale Rolle der Bundeswehr; (b) die globale Erweiterung des sicherheitspolitischen Gestaltungsanspruches wie er im Streben nach einem nationalen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat zum Ausdruck kommt; sowie (c) eine im Zusammenhang mit der terroristischen Bedrohung nach dem 11.9.2001 begonnene Diskussion über den Einsatz der Bundeswehr im Innern. Die veränderte internationale Rolle der Bundeswehr ergibt sich wesentlich daraus, dass der zentrale Auftrag der Bundeswehr aus den Zeiten der alten Bundesrepublik, die „Landesverteidigung“, nunmehr hinfällig ist, da, wie Verteidigungsminister Struck formulierte, Deutsch-

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land „absehbar nicht mehr durch konventionelle Streitkräfte bedroht“ wird und auch die alte nukleare Bedrohung (zumindest insofern sie durch einen staatlichen Akteur verkörpert wird) nicht mehr (oder: noch nicht wieder) zu existieren scheint. Aus dieser grundlegend veränderten Lage wurde im politischen Diskurs allerdings nicht die Folgerung gezogen, dass die Bundeswehr radikal reduziert oder gar ganz abgeschafft werden sollte – eine Folgerung, die angesichts der verfassungsrechtlichen Privilegierung der „Verteidigung“ als ausschließlicher Legitimationsgrundlage für die Aufstellung von Streikräften keineswegs so abwegig gewesen wäre. Während nämlich Artikel 87a GG im ersten Absatz festhält, dass „(d)er Bund (...) Streitkräfte zur Verteidigung auf(stellt)“, heißt es über sie im 2. Absatz, dass sie „(a)ußer zur Verteidigung (...) nur eingesetzt werden (dürfen), soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt“. Im neueren außen- und sicherheitspolitischen Diskurs wurde dieser verfassungsrechtliche Interpretationsspielraum allerdings nie ausgelotet. Vielmehr hat sich in den letzten Jahren eine sehr weite Interpretation von „Verteidigung“ durchgesetzt, derzufolge Deutschland „Gefahren dort begegnen (muss), wo sie entstehen; denn sie können unsere Sicherheit natürlich auch aus großen Entfernungen beeinträchtigen, wenn wir nicht handeln“. Dies ist der Hintergrund der pointierten Zuspitzung von Verteidigungsminister Struck, dass Deutschlands Sicherheit heute „am Hindukusch verteidigt“ werden müsse (Struck 2004: 2) und „das Einsatzgebiet der Bundeswehr (...) grundsätzlich die gesamte Welt“ sei. Begründungsbedürftig ist in dieser Perspektive nicht so sehr, dass die Bundeswehr zum Einsatz kommt, denn durch ihre „politisch gewollte“ Einbindung in die europäische bzw. die NATO-Eingreiftruppe gilt der „nationale Spielraum“ als „eingeschränkt“. Begründungsbedürftig erscheint vielmehr die Nicht-Beteiligung, denn „als großes Land mit einer des besten Armeen in Europa“ könne Deutschland sich „nicht ohne Begründung herausziehen“ (alle Zitate Verteidigungsminister Struck, zit. nach Birnbaum/Lemkemeyer 2004). Ob die deutsche Öffentlichkeit der militärischen Sicherung politischer Stabilität „am Hindukusch“ oder „in Afrika“ jedoch auf Dauer jenen hohen Stellenwert einzuräumen bereit ist, den ihr das Gros der außenpolitischen Elite am Anfang des 21. Jahrhunderts zumisst, bleibt abzuwarten. Unübersehbar ist jedenfalls, dass Bundeswehreinsätze heute neben den beiden Werten „Sicherung des Friedens“ und „Unterstützung von Bündnispartnern“ auch mit der „Wahrung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit Deutschlands“ begründet werden und Deutschland heute mit der Bundeswehr auch ganz allgemein „seine Interessen und seinen Einfluss international (...) geltend machen“ will (alle Zitate Struck 2004: 3, 10; vgl. auch Jung 2005). Aus den „wesentlichen Beiträgen zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“, die Deutschland in den letzten Jahren und Jahrzenten leistete, leitete Bundeskanzler Schröder in der Endphase seiner Kanzlerschaft auch den Anspruch auf einen nationalen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat ab (G. Schröder 2004, vgl. auch Pleuger 2003; Hellmann 2004b). Dieser Schritt stellte nicht nur eine markante Abkehr von der früheren Politik aller Bundesregierungen nach 1990 dar. Vorrang wurde dort stets dem Ziel beigemessen, einen gemeinsamen Sitz für die Europäische Union zu erreichen (vgl. Andreae 2002). Aus sicherheitspolitischer Sicht markierte Schröders Entscheidung sogar einen paradigmatischen Einschnitt für die gesamte Zeit deutscher Nachkriegsaußenpolitik, denn der Anspruch, das internationale System als eine der Hauptmächte sicherheitspolitisch mitzugestalten, war in der klassischen sicherheitspolitischen Kategorie der Bedrohung (geschweige denn der verfassungsrechtlichen Kategorie der Verteidigung) nicht mehr ohne weiteres zu fassen. Vielmehr war er Ausdruck einer Prestige- und Status-orientierten Erweiterung des Sicherheitsbegriffs. Dabei ist es erst ein-

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mal völlig nebensächlich, ob diese Änderung durch klassische machtpolitische Motive (Wettstreit mit anderen großen Mächten) oder durch noble friedenspolitische Motive (Zivilisierung der internationalen Beziehungen) hervorgebracht wurde. Bemerkenswert ist in beiden Fällen die globale Ausdehnung des sicherheitspolitischen Gestaltungsanspruches hinsichtlich der sicherungsbedürftigen Güter (vgl. hierzu rechtfertigend Mützelburg 2005, Schmierer 2005 und Volmer/Brozus 2005 sowie kritisch Hellmann 2004a und 2005). Die Bedeutung dieser Veränderung wird zusätzlich noch dadurch unterstrichen, dass dabei auch die offene Konfrontation mit engsten Bündnispartnern (Italien und USA) nicht gescheut wurde. In der deutschen Öffentlichkeit trafen diese neuartigen Macht- und Gestaltungsansprüche im Lauf der 1990er Jahre zunehmend auf Unterstützung. Denn auch hier hatten sich die Einstellungen seit der Vereinigung merklich verschoben (vgl. zum Folgenden die ausführliche Dokumentation von Umfragedaten zur deutschen Außen- und Sicherheitspolitik bei Hellmann 2006). Im Jahr 1991 etwa waren nur 31 Prozent der Deutschen der Auffassung, dass Deutschland „mehr Verantwortung in der Welt übernehmen“ sollte, während 56 Prozent meinten, dass „wir uns da zurückhalten“ sollten. Bis 2002 erreichte die Zahl jener, die sich „zurückhalten“ wollten, mit 29 Prozent ihren vorläufigen Tiefstpunkt, während die Position „mehr Verantwortung übernehmen“ einen Höchststand von 41 Prozent erreichte. Neuere Umfragen vom Frühjahr 2005 deuten hier aber eine Trendwende an. Zur Zeit der Vereinigung wollten sich die Deutschen auch zu drei Viertel aus internationalen Konflikten „eher heraushalten“ und nur zu einem Viertel „eher einmischen“. Auch diese Zahlen haben sich seither deutlich verschoben. Als Bundeskanzler Schröder im Zusammenhang mit dem Krieg der USA gegen den Irak einen „deutschen Weg“ propagierte (G. Schröder 2002), trat beispielsweise die „Unterstützung von Bündnispartnern“ als handlungsleitender sicherheitspolitischer Wert deutlich in den Hintergrund. Mehr noch, in der deutschen Bevölkerung sprach sich damals fast die Hälfte dafür aus, dass „Deutschland und Europa“ den USA „bei der Neuordnung der Welt Einhalt gebieten“ sollten. Eine dritte weitreichende Veränderung in der Aufgabenbeschreibung der Bundeswehr könnte sich mit einer Neubestimmung ihrer Rolle im Innern verbinden. Mit der Feststellung, dass sich vor dem Hintergrund einer neuartigen terroristischen Bedrohung „die Grenzen zwischen Innerer und Äußerer Sicherheit (...) aufgelöst“ haben, fordern derzeit insbesondere CDU und CSU, den Einsatz der Bundeswehr auch im Innern zu ermöglichen und das Grundgesetz entsprechend zu ändern (vgl. CDU/CSU Fraktion im Deutschen Bundestag 2004 sowie Deutscher Bundestag 2004). Zu diesen weitgehenden Veränderungen sind die anderen Parteien allerdings derzeit (noch) nicht bereit sind. Ob sich dies gegebenenfalls im Zuge verheerender terroristischer Anschläge ändern wird, ist aber offen. Denn mehr noch als kriegerische Auseinandersetzungen können katastrophale Terroranschläge zu einer einschneidenden Unterminierung des Sicherheitsgefühls beitragen und daher außerordentliche staatliche Maßnahmen nicht nur gerechtfertigt erscheinen lassen, sondern gerade in Demokratien erzwingen.

4. Schluss In kaum einem anderen Feld hat sich die Lage Deutschlands durch die Vereinigung gravierender verändert als in der Sicherheitspolitik. Die frühere exponierte geografische Position in „europäischer Mittel- und weltpolitischer Grenzlage“ (Link 1987) hat sich sicherheitspolitisch geradezu in ihr Gegenteil gekehrt. Waren die beiden deutschen Staaten bis 1990 potenzielles

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Schlachtfeld in einem neuen großen Krieg, so symbolisiert die heutige Lage in der Mitte der Europäischen Union nicht nur gewachsenen Einfluss, sondern auch stabilen Frieden. In klassischen militärischen Kategorien betrachtet war Deutschland noch nie so sicher wie heute. Dass sich deutsche Sicherheitspolitik vor diesem Hintergrund neu ausrichten würde, war unvermeidlich. Es war allerdings keineswegs zwangsläufig, dass sich diese Veränderungen vor allem in einer neuen globalen Rolle der Bundeswehr und einem Anspruch auf einen nationalen Sitz im UN-Sicherheitsrat manifestieren würden. Dass die Bundeswehr („die größte Friedensbewegung Deutschlands“ (Struck 2004: 10)) auf absehbare Zeit eine Armee im weltweiten Einsatz bleiben wird, ist sehr wahrscheinlich. Eher wahrscheinlich ist auch, dass sich ihr Einsatzgebiet in den kommenden Jahren auch auf das Innere Deutschlands ausweiten könnte, scheinen am Horizont doch völlig neuartige und existenzielle Bedrohungen auf, die die alte Unterscheidung zwischen „innerer“ und „äußerer“ Sicherheit unterminieren. Insofern ist davon auszugehen, dass sich in den kommenden Jahren und Jahrzehnten weitere Veränderungen deutscher Sicherheitspolitik einstellen werden, die im ungünstigen Fall sogar die Veränderungen der letzten fünfzehn Jahre in den Schatten stellen könnten.

Weiterführende Literatur Bredow, Winfried von (2000), Demokratie und Streitkräfte. Militär, Staat und Gesellschaft in der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. Der Band diskutiert die Entwicklung der Bundeswehr vor dem Hintergrund ihrer historischen (sowohl militärstrategischen wie auch militärsoziologischen und verfassungspolitischen) Voraussetzungen und ihrer Einbettung in das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Harnisch, Sebastian/Katsioulis, Christos/Overhaus, Marco (Hrsg.) (2004), Gelockerte Bindungen – eigene Wege? Die deutsche Sicherheitspolitik unter der rot-grünen Koalition, Baden-Baden: Nomos Verlag. Der Band bilanziert deutsche Sicherheitspolitik vom Beginn der 1. Amtszeit der rot-grünen Koalition bis 2003. Die Beiträge untersuchen u.a. innenpolitische Bedingungsfaktoren, Auslandseinsätze der Bundeswehr und Bundeswehrreform, die deutsche Politik im Rahmen von NATO und ESVP sowie in den Politikfeldern Nonproliferation, Krisenprävention und Terrorismusbekämpfung. Alles in allem konstatieren sie einen „beachtlichen Wandel“. Rattinger, Hans/Holst, Christian (1998), Strukturen und Determinanten außen- und sicherheitspolitischer Einstellungen in der Bundesrepublik, Bamberg, 5 Bände, online verfügbar unter http://web. uni-bamberg.de/sowi/polsociology/forschung/publications/ausi.html [28.12.2005]. Umfassende Untersuchung und Dokumentation außen- und sicherheitspolitischer Einstellungen in Deutschland als Ergebnis eines mehrjährigen, von der DFG geförderten Forschungsprojekts. Jahrbuch für internationale Sicherheitspolitik, Hamburg/Berlin/Bonn: Verlag E. S. Mittler & Sohn. Das seit 1997 erscheinende, zuletzt 2004 vorgelegte Jahrbuch wird von Erich Reiter, dem Beauftragten für Strategische Studien im österreichischen Bundesministerium für Landesverteidigung herausgegeben. Es behandelt das gesamte Spektrum sicherheitspolitischer Fragestellungen. Wæver, Ole (2004), Peace and Security: two concepts and their relationship, in: Guzzini, Stefano/Jung, Dietrich (Hrsg.), Copenhagen Peace Research: Conceptual Innovation and Contemporary Security Analysis, London: Routledge, S. 43–57. Knappe aber gehaltvolle konzeptuelle Analyse zweier zentraler Begriffe der internationalen Beziehungen, die auch die Bezüge zu außenpolitischem Handeln sichtbar werden lässt.

Deutsche Außenwirtschaftspolitik

Deutsche Außenwirtschaftspolitik Politikfelder Reinhard Rode Die deutsche Außenwirtschaftspolitik der Nachkriegszeit zeichnet sich seit der Gründung der Bundesrepublik durch liberale Kontinuität aus. Der westdeutsche Handelsstaat erwies sich auch nach der Vereinigung als außenwirtschaftlich stabil, binnenwirtschaftlich hingegen intensivierte sich eine Schwächephase. Regionale und globale Verflechtungen waren feste Grundmuster geworden.

1. Liberaler Wiederaufbau Für den westdeutschen Wiederaufbau war das amerikanische Vorbild prägend gewesen (Knapp 1984). Die Weichenstellung für regionale Integration und globale Öffnung widersprach der deutschen nationalen Tradition. Aus der Hinnahme entwickelte sich, durch das Wirtschaftswunder schnell befördert, eine neue wachsende Vorliebe für das liberale Modell, das die Republik und ihre Bürger reich machte (¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht). Es fand aber kein simpler Kopiervorgang statt, sondern eine pragmatische westdeutsche Eigenprägung, die soziale Marktwirtschaft. In diesem Konzept blieb der Staat für die Wirtschaftsordnung zuständig, überließ aber dem Markt den Wirtschaftsablauf. Der Marshall-Plan wirkte durch eine massive Zufuhr amerikanischer Wirtschaftshilfe zum Zwecke des europäischen Wiederaufbaus als Initialzündung. Für Westdeutschland war neben der amerikanischen Starthilfe vor allem die schnelle deutsche Teilnahme am politischen und wirtschaftlichen Aufbau Europas vorteilhaft (Abelshauser 2004). Die entscheidenden Schritte zum Abbau der wirtschaftlichen Kontrollen in Westdeutschland erfolgten in der ersten Hälfte der fünfziger Jahre. In Westdeutschland entstanden starke Exportkapazitäten und es begann bereits 1951/52 eine Periode der Zahlungsbilanzüberschüsse. Handels- und Zahlungsbilanzüberschüsse blieben in den fünfziger und sechziger Jahren die Standardindikatoren der externen Seite des Wirtschaftswunders. Zwischen 1950 und 1965 hatten sich die jährlichen deutschen Exporte von 11,8 auf 90,8 Mrd. DM verachtfacht. Der deutsche Anteil am Weltexport stieg von 3,5 auf 11 Prozent. Die Öffnung des deutschen Binnenmarktes für ausländische Konkurrenz regte den Wettbewerb an. In von den USA initiierten internationalen Institutionen wie GATT und IWF fand die Bundesrepublik schnell Aufnahme. Der Bonner Regierung musste der amerikanische Kurs nicht aufgedrängt werden, sie nutzte seine Chancen für den wirtschaftlichen Wiederaufstieg. Adenauer suchte ein Wiederaufleben des deutschen Nationalismus durch die Westintegration zu verhindern, Erhard vertraute auf die Kräfte einer modernen globalen Marktwirtschaft, die nationalwirtschaftliche Interessen einhegte. Er wollte eine globale Wirtschaftsordnung und lehnte ein begrenzendes regionales europäisches Wirtschaftssystem ab. Tatsächlich konnte die Bundesrepublik für lange Zeit bei-

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de Zielrichtungen versöhnen. Der Globalismus, der damals ein Atlantizismus war, und europäischer Regionalismus liefen parallel. Schon in der Mitte der fünfziger Jahre stellte sich die Frage der Geldwertstabilität der D-Mark angesichts eines Trends zur importierten Inflation. Die D-Mark geriet unter Aufwertungsdruck, dem sich die deutsche Exportindustrie widersetzte. Die Fixierung auf Exportüberschüsse ließ die deutsche Wirtschaft eine Beeinträchtigung ihrer Konkurrenzfähigkeit durch eine Aufwertung fürchten. Kritiker interpretierten dies als Ausdruck eines deutschen Neomerkantilismus (Rode 2002a: 114). Die zweite Grundlinie der westdeutschen Nachkriegspolitik war die westeuropäische Integration (¡ Europäische Union). Sie begann im Mai 1950 mit dem Vorschlag eines gemeinsamen Markts für Kohle und Stahl für Frankreich, die Bundesrepublik, die Benelux-Staaten und Italien zu bilden. Die Montanunion sollte die Ruhr-Industrie Deutschlands kontrollieren und einen ungehinderten wirtschaftlichen Wettbewerb zwischen Deutschland und Frankreich vermeiden. Das Integrationsziel bestand also aus französischer Sicht anfangs in der Kontrolle des Nachbarn. Diese supranationale Institutionalisierung erbrachte für die deutsche Seite politische Gleichberechtigung und wirtschaftliche Vorteile. Die Fortführung dieses Interessenkalküls führte 1957 zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) (Rode 2002a: 114ff.). In den Verträgen von Rom verpflichteten sich die sechs Mitglieder der Montanunion zur Abschaffung von Handelsbeschränkungen und zur Einführung eines gemeinsamen Außenzolls. Der Kern der EWG war der Wirtschaftspakt zwischen Frankreich und der Bundesrepublik. Die deutsche Seite bekam einen erweiterten Markt für ihre Industrieprodukte, die französische für ihre Agrarprodukte. Die langfristigen wirtschaftlichen Vorteile der EWG waren für die Bundesrepublik enorm. Die Wiederaufbauphase war beendet, jetzt bot der Gemeinsame Markt den sechs Mitgliedstaaten neue Wachstumschancen. Für die westdeutsche Außenwirtschaftspolitik war die EWG ein Forum wachsenden Einflusses, weil die wirtschaftliche Integration in der EWG schnell politische und ökonomische Früchte trug. Der politische Zwerg Bundesrepublik wuchs zum wirtschaftlichen Riesen heran.

2. Europäische Integration und weltwirtschaftliche Verflechtung Da Ziel und Umfang der Europäischen Gemeinschaft zwischen den sechs Mitgliedstaaten umstritten waren, wurde die Erweiterungsfrage zum Stolperstein. Die wirtschaftlichen Erfolge erhöhten die Attraktivität der Gemeinschaft für den Beitrittskandidaten Großbritannien. Für die deutsche Politik galt es nun, zwischen dem Partner Frankreich und den anglo-amerikanischen Interessen zu steuern (¡ Frankreich). Adenauer wollte vor allem die deutsch-französischen Beziehungen nicht belasten. Die Atlantiker um Wirtschaftsminister Erhard und seine Anhänger in Handel und Industrie favorisierten eine großeuropäische Freihandelszone und wollten wegen Kleineuropa nicht in einen Gegensatz zu den Vereinigten Staaten geraten. Mit Erhard als Kanzler verschärften sich die Differenzen zwischen Deutschland und Frankreich. Je mehr de Gaulle sich mit Washington anlegte, desto stärker entschied sich Erhard für die USA. Auch innerhalb der Gemeinschaft stießen die deutsche und die französische Linie aufeinander. 1966 sollten mit dem Inkrafttreten der dritten Stufe der Verträge von Rom im Ministerrat der EWG Mehrheitsentscheidungen möglich sein, was de Gaulle ablehnte. Er sah die Bundesrepublik mehr als Objekt denn als Partner an. Auch die Agrarordnung blieb ein Zankapfel. Da de Gaulle einen Kompromiss hintertrieb, kam es bis Mai 1966 zum integrativen Stillstand. Unter der Großen Koalition beruhigte sich das deutsch-französische Verhältnis wieder.

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Neue deutsch-französische Dauerdifferenzen begannen 1968 im Zuge der Krise des französischen Franc. De Gaulle wollte den Franc aus Prestigegründen nicht abwerten. Die deutsche Seite verweigerte sich einer Aufwertung der DM. Diese erste Umsetzung währungspolitischer Stärke der Bundesrepublik in politische Macht kränkte Frankreich. Auch die Bundesrepublik wurde mit ihrem währungspolitischen Machtwort nicht glücklich. Die offene Demonstration der deutschen Stärke brachte Frankreich, Großbritannien und die USA, die alle drei unter Zahlungsbilanzschwierigkeiten litten, auf eine Linie. Schon damals zeigte sich, dass wirkliche Integrationsfortschritte ohne Fortschritte bei der Währungspolitik nicht zu haben waren. Für die Bundesrepublik begann eine Phase fortwährender Steuerungsprobleme zwischen den Erfordernissen globaler Interdependenz, regionaler Integration und nationaler Autonomie. Das System fester Wechselkurse erwies sich als nicht länger hinreichend flexibel. Die Bundesrepublik hatte erhebliche Zahlungsbilanzüberschüsse zu verzeichnen. Das bildete die Grundlage für die zunehmende Stärke ihrer Währung. Die USA hingegen gerieten immer mehr ins Defizit. Unter den Bedingungen freier Konvertierbarkeit bei festen Wechselkursraten lief das auf einen Export von Inflation hinaus. Ein massiver Dollarabfluss aus den USA schuf einen erheblichen Dollarüberhang im Ausland. Aus europäischer Sicht missbrauchten die USA ihr Privileg als Leitwährung. „Papierfabrik“ oder „perfekte Inflationsmaschine“ waren die Etiketten, die kritische Europäer der Geldpolitik der USA anhefteten. Das Ende des Systems fester Wechselkurse zeichnete sich ab. Als Hort der Stabilität geriet die Bundesrepublik in die Rolle eines strikt stabilitätsorientierten Außenseiters. Die DM wurde zum Objekt massiver Spekulation. Diese Kapitalzuflüsse setzten die Mark unter dauernden Aufwertungsdruck. Zugleich überforderte die deutsche Stabilitätspolitik die Partner. Die Deutsche Bundesbank erschien von außen als geradezu stabilitätsmanische Institution. Was aus der Sicht deutscher Wirtschaftskultur nach den Inflationserfahrungen von 1923 und 1948 richtig schien, war für die Nachbarn inakzeptabel. Die Bundesrepublik wurde über das System fester Wechselkurse immer wohlhabender und hortete auf Grund ihrer ständigen großen Export- und Zahlungsbilanzüberschüsse Gold- und Devisenreserven, was die Partner als wirtschaftsnationalistischen Kurs ansahen. Erforderliche Auf- oder Abwertungen erfolgten in der Regel zu spät und fielen zu gering aus. Doch die Bundesrepublik unterminierte das Bretton-Woods-System nicht aktiv. Sie stützte das geschwächte System der festen Wechselkurse, während es die französische Seite durch ihre Praxis, Dollar zum festgelegten Kurs in Gold umzutauschen, unterhöhlte. Bonn wollte wegen der amerikanischen Sicherheitsgarantie wirtschaftlich still halten, die USA ihrerseits waren auf das Wohlwollen der deutschen Finanzpolitik angewiesen. Das änderte allerdings nichts daran, dass in Washington und Bonn völlig unterschiedliche Auffassungen über die richtige Währungs- und Fiskalpolitik herrschten. Die deutsche Seite klagte über die aus den USA importierte Inflation, die amerikanische Seite bestand immer mehr auf Lastenteilung, d.h. sie wollte die reich gewordenen Deutschen für ihre teure Weltpolitik zur Kasse bitten.

3. Krisenmanagement und Entstehung der D-Mark-Zone Nach de Gaulles Rücktritt sah Frankreich im britischen Beitritt zur EG ein Gegengewicht zu der wirtschaftlich stärkeren und politisch selbstbewussteren Bundesrepublik Deutschland. Die deutsche Politik unterstützte den britischen Beitritt in die Gemeinschaft mit Nachdruck. Bonn erwartete einen wirtschaftlichen Gewinn und politische Unterstützung bei der Ostpoli-

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tik. Da die EG 1970 in eine neue integrative Phase eintrat, standen die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik sowie eine Erweiterung der Budgetkompetenz des Europäischen Parlaments an. Die EG erhielt eigene Einnahmen. Die Vergemeinschaftung der Außenhandelspolitik war erheblich vorangekommen. Die EG entwickelte auch einen ersten Plan für eine Währungsunion. Der Binnenhandel legte einen gemeinsamen Währungsraum nahe, der vom störenden Einfluss des schwankenden Dollars befreit wäre. Die deutsche Seite bestand auf einem Junktim zwischen Wirtschafts- und Währungsunion. Sie wollte die wirtschaftlich schwächeren EG-Partner nicht uneingeschränkt unterstützen, weil deren Geldpolitik nicht ihren Stabilitätskriterien entsprach. Die „Monetaristen“ Frankreich und Belgien wollten zuerst eine Währungsunion und dann eine Harmonisierung der Wirtschaftspolitik. Die Bundesrepublik und die Niederlande, die „Ökonomisten“, verlangten hingegen erst Stabilisierungsprogramme und die Koordinierung der nationalen Wirtschaftspolitiken. Die Bundesrepublik war eine wirtschaftliche Großmacht geworden. 1968 war sie Weltmeister beim Kapitalexport. In Washington wurde schon von einer deutsch-amerikanischen wirtschaftspolitischen Doppelhegemonie gesprochen (Rode 2002a: 120). Aus deutscher Sicht bestand vor allem ein Interesse an wirtschaftlicher Konsolidierung und Geldwertstabilität im eigenen Land. Frankreich war wirtschaftlich zurückgefallen und wollte die deutsche Wirtschaftsmacht in der EG in seinem Sinne einbinden. In Bonn gab es die alte Frontlinie zwischen den „Regionalisten“ und den liberalen „Wirtschaftsglobalisten“. Brandt war wie Adenauer eher regionalistisch eingestellt, sein Wirtschaftsminister, Karl Schiller, eher globalistisch. Schillers Kurs wurde auch von der Deutschen Bundesbank getragen. 1971 wurde das Jahr der Weltgeldkrise. Der Dollar war Anfang der siebziger Jahre immer mehr unter Druck geraten und die DM zum Spekulationsobjekt geworden. Die USA selbst hatten die Rolle des Dollar im Interesse ihrer eigenen Fiskalpolitik ausgenutzt. Die alte Bindung zwischen Dollar und Gold war nicht mehr haltbar, und Präsident Nixon hob daher im August 1971 einseitig die Goldkonvertibilität des Dollars auf, der sog. Nixon-Schock. Im deutsch-amerikanischen Verhältnis blieben Sicherheitspolitik und Währungspolitik eng verknüpft. Die amerikanische Seite sah in deutschen wirtschaftspolitischen Zugeständnissen eine Lastenteilung. Aus deutscher und europäischer Sicht hatte sich der Eindruck verfestigt, dass die Amerikaner die Europäer zur Finanzierung des Vietnam-Krieges indirekt zur Kasse bitten wollten. Die USA wollten den Dollar möglichst nicht abwerten, weil das ihre Weltpolitik verteuert und z.B. auch den Aufkauf europäischer Firmen durch amerikanische Konzerne erschwert hätte. Bei der Reform des Weltwährungssystems wollte die Bundesrepublik im Gegensatz zu Frankreich einen Ausgleich mit den USA finden. Im Dezember 1971 gab Präsident Nixon nach und wertete den Dollar um 10 bis 12 Prozent ab. Die Deutsche Mark gewann dadurch um 13,5 Prozent an Wert. Nach der Demonetisierung des Goldes gab es jetzt einen Dollarstandard im Weltwährungssystem. In Bonn wurde dieses Abkommen begrüßt. Eine Folge war, dass die D-Mark im EG-Raum immer mehr an Bedeutung gewann. Das 1971 vereinbarte System der „Währungsschlange“ sah Kursschwankungen zwischen den EG-Währungen von maximal 2,25 Prozent vor. Die „Schlange im Tunnel“, der Tunnel wurde durch die Drittwährungen mit größeren Schwankungsbreiten gebildet, war die Grundlage für ein späteres gemeinsames Währungssystem in Europa. Im Frühjahr 1973 zerfiel das alte Bretton-Woods-Währungssystem endgültig. Ein enormer Dollarzustrom in die Bundesrepublik schwemmte das System der festen Wechselkurse weg. Es

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Politikfelder

kam daraufhin zum sogenannten allgemeinen Floaten (Marsh 1995: 247f.). Die Bundesbank erhielt durch den Übergang zu freien Wechselkursen ein neues Maß an monetärer Selbstbestimmung. Jetzt konnte sie eine eigene Geldmengenpolitik betreiben. Nun waren die Binnenwirtschaften und deren Stabilität Grundvoraussetzung für stabile außenwirtschaftliche Beziehungen. Unter freien Wechselkursen spiegelten die nationalen Währungen das internationale Ansehen einer Wirtschaft wider. Die Wechselkursschwankungen wurden jedoch bald unberechenbar und sehr viel größer als erwartet. Die D-Mark wurde stark aufgewertet und der Dollar schwankte erheblich. Das neue flexible System heizte die Währungsspekulation an. Die Europäer bewegten sich auf Grund dieser Situation langsam aber sicher auf ein regionales System zu. Helmut Schmidt stellte die Wirtschaftsprobleme jetzt in den Vordergrund der deutschen Außenpolitik. Das deutsche Exportgeschäft blühte, die Arbeitslosigkeit und die Inflation zählten zu den niedrigsten im OECD-Bereich. Auch den ersten Ölpreisschock von 1973/74 (¡ Energie- und Rohstoffpolitik) hatte die deutsche Wirtschaft gut überstanden. Kanzler Schmidt wollte ein guter Europäer sein, dazu gehörte nach seinem Verständnis aber auch, dass er die lockere Budget- und Ausgabenpolitik der meisten EG-Staaten geißelte. Nach der Ölkrise war die internationale Liquidität durch die vagabundierenden Petro-Dollars rapide gewachsen. Die massiven Kapitalbewegungen entzogen sich weitgehend der Steuerung durch nationale Zentralbanken und internationale Währungsorganisationen. Diese Instabilitäten brachten die Bundesrepublik und Frankreich dazu, die Währungskoordination der Gemeinschaft zu verbessern. Die persönlich guten Beziehungen zwischen Helmut Schmidt und dem französischen Präsidenten Valéry Giscard d’Estaing waren der Schaffung eines Europäischen Währungssystems (EWS) im Sommer 1978 förderlich. Die Währungsschlange war praktisch in eine D-Mark-Zone geschrumpft. Anfangs ohne britische Beteiligung wurde eine Europäische Währungseinheit (European Currency Unit, ECU) geschaffen. Der ECU war ein Währungskorb, an dem alle Währungen gewichtet beteiligt waren. Das EWS war in der Praxis eher ein System fester Wechselkurse als eine Währungsunion. Aus deutscher Sicht verteilte das EWS die Währungsrisiken von der DMark auf das gesamte System. Das EWS hatte also einen transnationalen europäischen Akzent. Es richtete sich nicht gegen die USA, schuf aber praktisch doch einen europäischen Block, der die Reservewährung DM gegen die destabilisierenden Wirkungen des Dollars stärkte. In der Außenwirkung war das EWS unbestreitbar ein symbolischer und praktischer Schritt zu einem selbstbewussteren Europa. Von außen wurde das EWS vielfach als ein deutscher Währungsblock angesehen und die anderen Zentralbanken galten nur noch als Satelliten der Deutschen Bundesbank. Die politisch-psychologische Seite des EWS als DM-Zone war, dass die Bundesrepublik besonders in Frankreich fortwährend verdächtigt wurde, monetäre Stärke in politische Einflussnahme umzusetzen, also DM-Nationalismus zu betreiben. Solange Schmidt und Giscard d’Estaing das EWS politisch absicherten, hielt es. Für die Bundesrepublik tauchte aber das alte Problem wieder auf, dass eine europäische Lösung die Spannungen mit den USA intensivierte. Bonn setzte jetzt mehr auf Europa und weniger auf die USA.

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4. Die amerikanisch-deutsche G-2 im Weltwährungssystem Die amerikanische Administration unter Ronald Reagan entwickelte mit den Reaganomics (Rode 2002a: 123) eine Mischung aus angebotsorientierter Wirtschaftspolitik und Monetarismus, die die amerikanische Wirtschaft kurieren und auch ihre weltwirtschaftliche Position wiederherstellen sollte. Real trieb die Hochzinspolitik den Wert des amerikanischen Dollars bis 1985 auf über drei Mark nach oben und schädigte den US-Export. Die stark steigenden Zinsen in den USA waren ein Stein des Anstoßes in Europa. Aus deutscher Sicht erschien die amerikanische Wirtschaftspolitik eigennützig und weltwirtschaftlich unverantwortlich (¡ Vereinigte Staaten von Amerika). Während der zweiten Amtszeit Reagans begann der Dollar wieder stark an Wert zu verlieren und das Management des Dollarverfalls war die zentrale weltwirtschaftliche Aufgabe der zweiten Hälfte der achtziger Jahre. Die abgestimmte Geldpolitik zwischen der Bundesbank und der amerikanischen Federal Reserve Bank funktionierte zwar nicht reibungslos, aber die G-7 schaffte es mit Absprachen vom Typ der Louvre-Vereinbarungen vom Herbst 1987, eine Weltwährungskrise zu vermeiden. Aus Bonner Sicht führte eine stille amerikanisch-deutsche G-2 das Weltwährungssystem (¡ Internationale Finanzpolitik). Die europäischen Integration und das Europäische Währungssystem (Eichengreen 2000) befanden sich Anfang der achtziger Jahre in einer Stagnationsphase. Die weltwirtschaftliche Dynamik ging von den USA aus, die EG erschien als schwach. Das Stichwort der Debatte dieser Jahre lautete Eurosklerose. Die deutsche Währungspolitik garantierte für die EG durch ihr gemischtes global-regionales Monetärsystem zwar einen Zustand relativer Stabilität, ohne abgestimmte Wirtschaftspolitik in den Mitgliedstaaten musste dies aber Stückwerk bleiben. Auch die Süderweiterung warf Probleme auf, weil sie die Heterogenität des EG-Wirtschaftsraums beförderte. Politisch war diese Süderweiterung zwingend, wirtschaftlich kam sie teuer. Das Nord-Süd-Gefälle in der EG erforderte beträchtliche Summen zur Stützung der schwachen neuen Mitgliedsökonomien. Aus der Perspektive der Entwicklung des Waren- und Dienstleistungsverkehrs in der Gemeinschaft waren die 80er eine Wachstumspause. 1988 beschloss die Gemeinschaft, bis Ende 1992 einen echten Binnenmarkt zu schaffen (Kreile 1991). Der Binnenmarkt von 320 Millionen Verbrauchern in Europa würde insbesondere der deutschen Exportwirtschaft zugute kommen. Probleme bereitete jedoch das Ziel einer Währungsunion (Schönfelder/Thiel 1994). Die deutsche Bundesbank fürchtete um ihre Stellung, ein Großteil der Deutschen um die Geldwertstabilität. Außerhalb Europas wurde die Herausbildung einer „Festung Europa“ befürchtet. Der Binnenmarkt wurde als Blockabschottung interpretiert. Der Gegensatz zwischen globaler Interdependenz und regionaler Integration trat mit dem Binnenmarktprogramm deutlich zutage. Die Bundesrepublik und Frankreich wollten einen neuen Integrationsschub, Großbritannien versuchte ihn eher zu bremsen (¡ Europäische Union). Die westdeutschen Interessen waren auf Gemeinschaftsziele ausgerichtet (Rode 2002a: 125). Die Bundesrepublik war zu einer hochgradig verflochtenen Weltwirtschaftsmacht mit Europaschwerpunkt geworden. Unilateralismus war ihr weitgehend fremd, als Handelsstaat war ihr Eigeninteresse in der Regel auf Multilateralismus verpflichtet (¡ Deutschland als Zivilmacht, Deutschland als Wirtschaftsmacht). Nur ihr Osthandel war eine Ausnahme. Er bot einen Hebel für Einflussnahme auf die wirtschaftlich schwachen Staaten des sozialistischen Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW). Speziell der innerdeutsche Handel mit der DDR war mindestens genauso viel Politik

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wie Geschäft. Der Hebel Osthandel war allerdings nur als Zuckerbrot nicht als Peitsche tauglich, da er subtil zu Verhaltensänderungen im Osten beitrug. Das Beispiel westlicher Leistungsfähigkeit setzte den Osten unter Anpassungsdruck, dem er nicht genügen konnte. Für den bundesdeutschen Außenhandel war das Ostgeschäft ein interessanter Zusatzmarkt, der z.B. gegen amerikanischen Druck unter Reagan vehement verteidigt worden war. Der Osthandel blieb immer unter 8 Prozent des westdeutschen Exports, in den sechziger Jahren stand er bei 4 Prozent, in den siebziger und achtziger Jahren rangierte er um die 6 Prozent. Ende der achtziger Jahre setzte dann unerwartet der Zerfall des Ostblocks völlig neue Rahmenbedingungen – die deutsche Einheit und die Osterweiterung der EU.

5. Der wohlwollende deutsche Euro-Hegemon unter der Vereinigungslast 1990 herrschten Phantasien von Deutschland als einer Weltwirtschaftsmacht vor (¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht). Deutschland galt als großer wirtschaftlicher Hoffnungsträger, der Wachstumsimpulse für die europäische Wirtschaft und die Weltwirtschaft geben und die ökonomische Misere des realen Sozialismus in Europa tatkräftig reparieren helfen sollte. Die drei Großen der Weltwirtschaft, die USA, Japan und Deutschland, sollten die Welt nach dem Ende des Ost-West-Konflikts in eine neue Ära der Prosperität führen. Fünfzehn Jahre später sah sich Deutschland mit einer wirtschaftlichen Führungsrolle in Europa überfordert. Die wirtschaftliche Vereinigung war kein Selbstläufer geworden. Die Kosten erwiesen sich als exorbitant. Die dominante Wirtschaft in Westeuropa war auf dem Weg wachsender Staatsverschuldung und heftiger Verteilungskonflikte. Die simplen Additionen der Altbestände von Bundesrepublik und DDR, wie sie 1989/90 üblich gewesen waren, hatten sich als nicht haltbare Hoffnungsrechnungen erwiesen. Auch bei der Exportleistung war Gesamtdeutschland voreilig eine erhebliche Steigerung zugerechnet worden. Die westdeutschen Exportwerte lagen 1989 z.B. fast doppelt so hoch wie die Frankreichs. Die Spitzenstellung in Europa war unangefochten. 1986, 1987, 1988 und 1990 war die Bundesrepublik sogar Exportweltmeister vor den USA. In den Jahren danach konnte mit fallender Tendenz Platz zwei gehalten werden. Die Handelsbilanzüberschüsse für Gesamtdeutschland gingen im Vergleich zur Bundesrepublik vor der Vereinigung anfangs zurück, ereichten Ende des Jahrzehnts wieder den Stand vor der Einheit und übertrafen diesen ab 2001. Auch Exportweltmeister konnte Deutschland wieder werden, diesmal allerdings hauptsächlich wechselkursbedingt (vgl. Schaubild 1). Die starke Stellung der DDR-Wirtschaft auf den Märkten des Ostens war von der westdeutschen Exportmaschine übernommen worden. Die neuen Länder hatten ganz schnell ihre Ostmärkte verloren und blieben exportschwach. Die gesamtdeutsche Ausfuhr folgte mit dem Europaschwerpunkt dem Muster der alten Bundesrepublik. Allerdings übertraf der Ostexport den Export in die USA ab 1995. Das starke regionale Arbeitskostengefälle bewirkte einen Trend zur Auslagerung lohnintensiver Produktion aus Deutschland in östliche Nachbarstaaten. Folglich nahmen die deutschen Direktinvestitionen in die östlichen Nachbarstaaten stark zu. In die GUS (¡ GUS-Staaten) flossen sie zyklisch und vorsichtig. Der Schwerpunkt der deutschen Direktinvestitionen im Ausland lag wie beim Warenexport aber weiter eindeutig in Westeuropa (EU), dann folgten die USA. In Mittelosteuropa gewannen in den neunziger Jahren vor allem die EU-Beitrittskandidaten (¡ Mittel- und Osteuropa) an Bedeutung. Auffällig war der Rückgang der auslän-

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Schaubild 1: Die deutsche Handelsbilanz 1989 – 2003: Welt, EU, USA, Japan in Mrd. Euro Welt

Mrd. Euro 140

Japan

EG/EU

USA

120 100 80 60 40 20

*vorläufige Werte

0

* 03 20

02

01

00

99

98

97

96

95

94

93

92

91

90

19

89

-20

Quelle: Statistisches Jahrbuch der BR Deutschland lfd.; eigene Grafik.

dischen Direktinvestitionen in Deutschland in den neunziger Jahren. Deutschland verlor als Produktionsstandort für ausländische Investoren offensichtlich an Attraktivität. Gesamtdeutschland ist also in der Bilanz im Jahre 2005 durch die Vereinigung außenwirtschaftlich nicht stärker geworden. Die wirtschaftliche Integration der neuen Länder wurde über interne Umverteilung finanziert und konnte nicht durch wachsende Exporterlöse ausgeglichen werden. Der Modernisierungsrückstand im Osten belastete den anstehenden Strukturwandel im Westen zusätzlich. Deutschland führte zu Recht seine Standortdebatte, die dann in den Globalisierungsdiskurs mündete. Deutschlands Rolle als Euro-Hegemon und Nummer drei in der Welt nach den USA und Japan war schwer angeschlagen. Das Land wurde durch den sich beschleunigenden Prozess der Globalisierung weiter herausgefordert. Da der Wohlstand aus dem Außenwirtschaftsverkehr schwerpunktmäßig im Westeuropahandel gewonnen wurde, blieben die Entwicklung der Europäischen Union und der Grad der Offenheit im Welthandelssystem (¡ WTO) vorrangig. Die Staatsverschuldung und das damit verursachte hohe deutsche Zinsniveau in der ersten Hälfte der 90er offenbarten den Wandel. Vor der Einheit hatte die deutsche Mark als Stabilitätsanker im EG-Währungsraum gewirkt. Diese Rolle war einer schleichenden Ostsklerose ausgesetzt. In den achtziger Jahren war die Bundesbank von den Partnerstaaten wegen ihrer angeblich stabilitätsmanischen Geldpolitik kritisiert worden. Als die Bundesbank aus Binnendruck heraus Anfang der neunziger Jahre vorübergehend weichere Geldpolitik betrieb, erfuhr sie von außen Kritik aus der Gegenrichtung. Die deutsche Währungspolitik hatte hier zu lavieren. Binneninteresse und europäische Erfordernisse waren weniger leicht in Einklang zu bringen als in den achtziger Jahren. Bei der Europäischen Währung hatten Bundesregierung und Bundesbank nur kurz auf Zeit gespielt (Schönfelder/Thiel 1994). Einen Automatismus für die Währungsunion im Jahr 1999 hatte der deutsche Finanzminister Theo Waigel beim Treffen der EU-Finanzminister Anfang April 1995 in Versailles noch nicht gesehen. Allgemein galt die Europäische Währungsunion

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den meisten Partnern in Europa als „eine Möglichkeit, die deutsche Vorherrschaft zu beschneiden; in der Tat war dies die wichtigste Begründung“ (Marsh 1995: 341f.). Die Begeisterung der Deutschen für den Euro blieb gering, er war ein Projekt der politischen und wirtschaftlichen Eliten. Die Furcht vor einer Weichwährung und vor zusätzlichen Belastungen für den deutschen Steuerzahler war nicht völlig unbegründet, aber durch die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank (EZB) und den symbolisch wichtigen Sitz in Frankfurt am Main eingehegt. Praktisch war das deutsche Stabilitätsmodell europäisiert worden und die EZB verfolgte einen „deutschen“ Stabilitätskurs. Tatsächlich war die Gemeinschaftswährung integrationspolitisch überfällig. Der deutsche Machtverlust war vor allem einer der Bundesbank. Mit der Einheit und der Osterweiterung hatte sich die D-Mark Zone überlebt. Das Opfer auf dem europäischen Integrationsaltar war nicht mehr wirklich groß. Innerdeutsche Gegensätze traten in der Handelspolitik auf. Nationaler Wiederaufbau in den neuen Bundesländern, regionale Integration und weltwirtschaftliche Öffnung stimmten nicht überein. Die modernsten Sektoren in Westdeutschland versuchten im Globalisierungsprozess mit den USA und Japan mitzuhalten. Dafür brauchten sie globale Absatzmärkte. Im Osten Deutschlands und in den strukturschwachen Regionen der EU ging es um nachholende Modernisierung und Schutz auf Zeit. Eine neue Schutzpolitik entstand freilich nicht. Sie war nach der Vergemeinschaftung der Handelspolitik auch rein national nicht mehr möglich. Der Interessenkonflikt zwischen Freihändlern und Protektionisten brach in Deutschland nicht vehement auf. Da der Osten im außenwirtschaftspolitischen Entscheidungssystem Deutschlands nur schwach vertreten war, wurde die südeuropäische Protektionsfront in der EU in Brüssel durch die neuen Länder kaum verstärkt. Deutschland spielte auch nach der Vereinigung seine eingeübte liberale Rolle in Brüssel weiter. Bei der erst nach zähen Verhandlungsrunden abgeschlossenen Uruguay-Runde im Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) hatte Deutschland am Schluss rollenüblich Druck auf das zögerliche Frankreich ausgeübt. Das Nachfolgeregime der World Trade Organization (WTO) konnte die Freihandelsinteressenten in den USA und in Europa aber nicht unmittelbar stärken (¡ WTO). Neben der Globalisierung in der Weltwirtschaft wirkte ein konfliktträchtiger Trend zur Regionalisierung. Da die Interdependenzen im Prozess der Globalisierung weiter zunahmen, wuchs aber auch der Widerstand von realen und vermeintlichen Globalisierungsverlierern. Ende der neunziger Jahre entstand eine weltweite Welle von Globalisierungsgegnern, die zur Verzögerung einer neuen Handelsrunde beitrugen, die erst im November 2001 in Doha vereinbart werden konnte (Klein/Meng/Rode 1998). Diese Runde dümpelte 2005 noch immer vor sich hin (¡ WTO). Europa und voran Deutschland als dessen regionale Nummer eins wiesen weiter deutliche Defizite bei den Zukunftstechnologien in der Kommunikationstechnik, bei der Mikroelektronik, bei Software, bei der Biotechnik und bei neuen Materialien auf. Bei traditionellen Technologien wie etwa im Automobilbau nahmen Konkurrenzschwächen im Vergleich mit den Wettbewerbern in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre wieder ab. Die Doppelbelastung aus der Integration des Ostens und dem gleichzeitigen scharfen Wettbewerb mit amerikanischen und asiatischen Konkurrenten stellte eine enorme Herausforderung für Europa dar. Die Stagnation in Japan und die asiatische Finanzkrise (¡ Internationale Finanzpolitik, Südostasien) ließen allerdings Europa nach 1997 wieder in einem günstigeren Licht erscheinen. Die zähe deutsche wirtschaftliche Vereinigung trug Anzeichen einer Ostsklerose durch Dauersubventionen in sich. Das internationale Vertrauen in die Dynamik des Standorts sank.

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Wachstumsmindernde Negativimpulse für die gesamteuropäische Wirtschaft blieben nicht aus. Deutschland und Europa waren nicht besser geworden. Die asiatische Herausforderung war zwar zeitweilig kleiner geworden, dafür waren die USA davon gezogen. 2005 wurden die vier großen Schwellenländer Brasilien, Russland, Indien und vor allem China (BRIC-Staaten) auf der Überholspur gesehen. Die EU als westeuropäische Wohlstandszone ist bei der Osterweiterung kein Automatismus (¡ Europäische Union und deutsche Europapolitik). Ob die deutschen nationalen und die regionalen europäischen Institutionen die erforderliche Kraft zur Reform aufbringen oder in einer institutionellen Sklerose den erforderlichen Wandel lähmen, ist offen. Der Modernisierungsbedarf des Wohlfahrtsstaats durch eine Umverteilung zu Lasten von Hochlohngruppen und wohlfahrtsstaatlichen Spitzenleistungen ist unübersehbar. Das politische System ließ hier im Spannungsfeld zwischen wirtschaftlichen und politischen Erfordernissen wachsende Arbeitslosigkeit auf hohem Niveau zu. Westdeutschland allein hatte regelmäßig unter dem europäischen Durchschnitt gelegen. Gesamtdeutschland hat sich dem im Vergleich mit den USA hohen Arbeitslosenniveau in der EU erst angeglichen und es ab 1995 überboten.

6. Wettbewerbsstaat Deutschland unter Globalisierungsdruck: mehr Weltmarkt und hohe Subventionen Je höher das europäische Integrationsniveau anstieg, desto mehr wurde Standortpolitik auf den noch nicht vergemeinschafteten Feldern zum Resthandlungsspielraum. Da Handels- und Währungspolitik denationalisiert waren, trat die Förderung der strukturellen Wettbewerbsfähigkeit als Optimierung von Staat, Markt und Gesellschaft in den Vordergrund. Die Debatte über die Leistungsfähigkeit und die Zukunftsperspektiven der deutschen Wirtschaft wurde zyklisch immer wieder im Hinblick auf zunehmende Globalisierungsprozesse geführt. Schwachpunkte des Industriestandorts Deutschland wurden bei den hohen Arbeitskosten, insbesondere den Lohnnebenkosten und der Unternehmensbesteuerung gesehen. Auch eine im Vergleich mit den USA und Japan geringere Technikakzeptanz, die sich z.B. in Widerständen gegen Bio- und Gentechniken ausdrückte, wurde moniert. Die Standortkritik aus der Wirtschaft (¡ Wirtschaftsverbände) war in der Rhetorik stark anti-interventionistisch und ging gewöhnlich nicht über das Credo der angebotsorientierten Vorstellungen hinaus. Das Weltspitzenniveau bei den Arbeitskosten, insbesondere bei den Lohnnebenkosten, wurde seit Mitte der neunziger Jahre zunehmend im politischen System als Problem begriffen. Deshalb suchte die rot-grüne Koalition im Interesse der Beschäftigung die Nebenkosten zu senken. Der Diskurs um die Unternehmensbesteuerung entsprach dem undurchsichtigen deutschen Steuerrecht. Die Nominalbelastung ist im internationalen Vergleich recht hoch. Die umfangreichen Abschreibungsmöglichkeiten relativieren aber dieses Bild der Hochbelastung. Globalisierungsgegner fürchteten um staatliche Verteilungsspielräume und erwarteten einen Steuerwettbewerb nach unten. In den neuen Ländern wurden unter erheblichem politischen Handlungsdruck oft weltmarktfremde Distributionsideen favorisiert. Wohlstandsteilung im Inneren rangierte vor internationaler Wettbewerbsfähigkeit. Auf Marktversagen wurde mit Politikversagen reagiert. Mezzogiornosymptome riefen linkspopulistische Verteilungskonzepte und „ostalgische“ Identitätsdebatten hervor, die Modernisierungsverweigerung und Weltferne anzeigten.

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Die Herausforderung Ost als etablierte Dauersubvention und die Globalisierungstrends widersprachen sich. Der Weg vom erfolgreichen Handels- und Sozialstaat zum Wettbewerbsstaat erfordert gerade eine Rückführung der Staatsquote. Versuche, Abstriche am verkrusteten Sozialstaat mit seinen etablierten Verteilungskoalitionen zu implementieren, standen jedoch unter dem Generalverdacht einer neuen sozialen Kälte. Während in anderen westeuropäischen Ländern wie Großbritannien, Holland und Dänemark längst pragmatisch mit der Modernisierung der Sozialsysteme experimentiert wurde, fanden in Deutschland noch ideologisch aufgeladene Diskurse statt, die den Mangel an politischer Innovationsphantasie bei den etablierten konservativen Verteilungskoalitionen anzeigten (¡ Großbritannien). Bundeskanzler Schröder wollte mehr als korporatistische Wiederauflagen präsentieren. Da das deutsche Problem in ziviler Fehlallokation und Starrheiten bestand, wurden die Unternehmensbesteuerung, das Rentensystem und die Zuwanderung von IT-Fachkräften angepackt. Die Agenda 2010 zielte durchaus auf die richtigen Punkte wie Steuerreform, Unternehmensentlastung, Bürokratieabbau, Stärkung der Investitionen und Arbeitsmarktreformen. Die Reformfortschritte blieben freilich im Vergleich mit den genannten kleineren europäischen Wohlfahrtsstaaten recht zaghaft. Ein einschneidender nachhaltiger Subventionsabbau würde an die Substanz der Deutschland AG mit ihrer hohen korporativen Verflechtung gehen. Die Stärken in den traditionellen Sparten wie Chemie, Maschinen- und Fahrzeugbau sowie Elektrotechnik erlauben durchaus auch Fortschritt bei neuen Schlüsseltechnologien. Der Faktor Wissen als Triebkraft für Wachstum und Strukturwandel befindet sich zwar nach wie vor auf einem hohen Stand. Die Qualität der deutschen Ausbildungssysteme verlor im internationalen Vergleich jedoch an Ansehen. Ein Qualitätsverlust trotz hohem Finanzaufwand zeigte typische Leistungsschwächen einer verwöhnten Gesellschaft. Auffällig war die veränderte Fremdeinschätzung. Während Deutschland zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung als neues dynamisches Kraftzentrum überschätzt wurde, überwogen seit Ende der neunziger Jahre skeptische Bewertungen. Die größte Ökonomie in Europa galt längst nicht mehr als europäische Modernisierungslokomotive. Sie erntete jetzt Häme mit der Metapher „deutsche Krankheit“. Bei den internationalen Wettbewerbsratings schnitt Deutschland nur mäßig ab. Nach der Bewertung des Schweizer Institute for Management and Development (IMD) in Lausanne z.B. rangierte Deutschland zwischen 1999 und 2002 auf Rang 4. 2003 fiel es auf Rang 5 und 2004 auf Rang 7 zurück. Die USA hielten durchgängig Platz 1 (IMD 2004). Der Standort Deutschland war zum Problemfall geworden. Das Modell Deutschland der siebziger Jahre war längst Vergangenheit. Der globalen Rolle im Konzert der Weltwirtschaftsmächte stand die Binnenschwäche bisher nicht entgegen, mittelfristig steht hier freilich eine Schwächung zu erwarten. Deutschland agierte weiter zuverlässig kooperativ im Rahmen des westlich-liberalen Weltwirtschaftsregierungssystems mit seinen etablierten internationalen Institutionen IWF, Weltbank, WTO und OECD (Rode 2002b). Allerdings ging es im multilateralen Konzert seltener aus der Deckung. Querelen wie z.B. bei der Besetzung des IWF-Chefpostens durch einen Deutschen gehörten zum üblichen Spiel der Einflusskonkurrenz. In der Doha-Runde der WTO z.B. fiel der amtierende Exportweltmeister Deutschland nicht mehr auf. Das Schrumpfen des früheren deutschen Wirtschaftsriesen höhlte das außenwirtschaftspolitische Gewicht zunehmend aus, was nicht ohne Rückwirkung auf die Außenpolitik blieb. Ohne gedeckte Schecks mit großen Zahlen war die Scheckbuchdiplomatie keine wirkungsvolle Option mehr. Ein hoher moralischer Anspruch im Außenministerium und die Reisediplo-

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matie des Kanzlers zur Exportförderung konnten das nicht ausgleichen, zumal wichtige Bereiche außenwirtschaftlicher Souveränität wie Handels- und Geldpolitik längst europäisch vergemeinschaftet waren. Wirtschaftliche Stärke überzeugt in der Regel aus sich heraus und generiert Einflussmöglichkeiten, ohne dass diese ausdrücklich von den politischen Eliten betont werden müssten. Schwäche wirkt unweigerlich in die Gegenrichtung, was weder durch empathische noch durch Machtworte weggeredet werden kann. Der Putz an der Handelsstaatsfassade hat Risse bekommen. Der Weg in die zweite Reihe der Weltwirtschaftsmächte scheint vorgezeichnet.

Weiterführende Literatur Abelshauser, Werner (2004), Deutsche Wirtschaftsgeschichte seit 1945, München. Eine umfassende Aufarbeitung der deutschen Wirtschaft nach dem Zweiten Weltkrieg, die insbesondere historische und internationale Bezüge betont. Hanrieder, Wolfram (1995), Deutschland, Europa, Amerika. Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland 1949 – 1994, Paderborn. Standardwerk zur Außenpolitik der Bundesrepublik, das eine ausführliche politik-historische Darstellung von Deutschlands politischer Ökonomie im Spannungsfeld zwischen europäischer und transatlantischer Orientierung enthält. Marsh, David (1995), Die Bundesbank. Geschäfte mit der Macht, München. Eine informative Geschichte der Bundesbank aus der Feder des ehemaligen Deutschland-Korrespondenten der Financial Times. Moravcsik, Andrew (1998), The Choice for Europe. Social Purpose & State Power from Messina to Maastricht, Ithaca, NY. Eine theoriegeleitete Untersuchung der wichtigsten europäischen Integrationsschritte, in der u.a. auch die Interessen der betroffenen deutschen Wirtschaftsbranchen detailliert beschrieben werden. Rode, Reinhard (2002a), Internationale Wirtschaftsbeziehungen, Münster. Eine empirisch reiche Analyse der Weltwirtschaft, die neben den Steuerungsleistungen maßgeblicher internationaler Organisationen auch die Stärken und Schwächen der führenden Nationalstaaten USA, Japan und Deutschland herausarbeitet.

Internationale Finanzpolitik

Internationale Politikfelder Peter Nunnenkamp Finanzpolitik

1. Neue und alte Problemstellungen Die internationale Finanzpolitik sieht sich seit den neunziger Jahren einem erweiterten Problembündel gegenüber. Die Schuldenkrise vieler Entwicklungs- und Schwellenländer, die die finanzpolitischen Beziehungen zwischen der Dritten Welt und den Industriestaaten in der vorherigen Dekade geprägt hatte, blieb auf der Agenda. Angestrebt wurde eine nachhaltige Schuldenentlastung für besonders arme und zugleich hoch verschuldete Entwicklungsländer. Die so genannte Kölner Schuldeninitiative wurde 1999 nicht zuletzt auf Drängen der Bundesregierung auf dem Gipfeltreffen der führenden Industriestaaten (G-7) vereinbart. Die Auslandsverschuldung von etwa 40 Ländern sollte auf ein tragfähiges Ausmaß reduziert werden, wenn diese ihrerseits erfolgversprechende Maßnahmen zur Armutsbekämpfung ergreifen. Bis 2001 hatte gut die Hälfte der Kandidaten die Zugangsberechtigung zu dieser Initiative erreicht, so dass der Entschuldungsprozess in diesen Ländern beginnen konnte. Der Nutzen der Schuldeninitiative blieb aber umstritten, weil die tatsächlichen Entlastungswirkungen geringer ausfallen dürften als erhofft und eine dauerhafte Reduktion der Armut keineswegs gesichert war (Nunnenkamp, Wahl und Wollenzien 2001). Mit den gehäuften Finanz- und Währungskrisen in einer Reihe von Schwellenländern rückte jedoch die Reform der internationalen Finanzarchitektur ins Zentrum der finanzpolitischen Debatte. Angesichts der Krisen in Mexiko (1994/95), in Thailand, Malaysia, Südkorea, Indonesien und den Philippinen (1997), in Russland (1998), in Brasilien (1999) sowie in der Türkei und Argentinien (2000/01) war es nicht verwunderlich, dass die anschwellende Kritik an der wirtschaftlichen Globalisierung in erster Linie auf die internationalen Finanzmärkte abzielte (¡ Lateinamerika, Südostasien, Russland, Türkei). Die täglichen weltweiten Devisenumsätze hatten sich seit 1970 auf etwa 1,5 Billionen US$ verzwanzigfacht, wobei der Großteil dieser Finanztransaktionen eine Laufzeit von höchstens sieben Tagen hatte. Damit diente nur noch ein Bruchteil der Finanztransaktionen in direkter Weise der Finanzierung des internationalen Handels oder von ausländischen Direktinvestitionen. Kurzfristige Finanztransaktionen können zwar nicht – wie es häufig geschieht – mit Spekulation gleichgesetzt werden, und Spekulation ist auch nicht zwangsläufig destabilisierend (Willgerodt 1998). Ziemlich unstrittig ist es aber, dass die Reaktionsgeschwindigkeit der internationalen Finanzmärkte wegen der Kurzfristigkeit von Anlagen, der Liberalisierung des grenzüberschreitenden Kapitalverkehrs in vielen Ländern und der technischen Revolutionierung von Transfermechanismen deutlich zugenommen hat. Nationalen Regierungen verbleibt kaum noch Zeit zur Korrektur wirtschaftspolitischer Fehlentwicklungen. Sobald „schlechte Nachrichten“ nicht mehr zu verbergen sind, droht eine abrupte Kapitalflucht aus dem betreffenden Land – und möglicherweise auch aus Ländern, in denen die aufgeschreckten Anleger

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ähnliche Fehlentwicklungen vermuten. Die Häufung von Finanz- und Währungskrisen ist deshalb mit der Volatilität der globalen Finanzmärkte verknüpft, auch wenn die grundlegenden Krisenursachen nicht auf diesen Märkten, sondern in der nationalen Wirtschaftspolitik zu suchen sind (Nunnenkamp 1998). Mögliche Strategien zur Vermeidung und wirksamen Bekämpfung von Krisen wurden deshalb zum Dreh- und Angelpunkt der internationalen Finanzpolitik.

2. Radikaler Umbau der Finanzarchitektur? Insbesondere von Globalisierungskritikern ist eine grundlegende Neugestaltung der internationalen Finanzmarktordnung angemahnt worden (Unmüßig und Wahl 2001). Neben institutionellen Innovationen wurden multilaterale Maßnahmen zur Begrenzung der Kapitalmobilität und zur Wechselkursstabilisierung verlangt. Nach dem Regierungswechsel in 1998 fanden sich einzelne Elemente dieses Forderungskatalogs auch in der offiziellen deutschen Position wieder. Die damalige Leitung des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) schlug einen „dritten währungspolitischen Weg“ zwischen fixierten und völlig flexiblen Wechselkursen vor (Der Spiegel 1998). Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) (¡ Entwicklungspolitik) begrüßte die Idee einer so genannten TobinSteuer, um die internationale Kapitalmobilität zu begrenzen, und setzte sich für eine stärkere Entlastung überschuldeter Entwicklungsländer ein. Radikale Reformvorschläge stießen aber nicht nur auf wissenschaftliche Bedenken. In vielen Industrie- und Entwicklungsländern wurde ihnen auch auf politischer Ebene mit erheblicher Skepsis begegnet. Eine fundamentale Neuausrichtung der internationalen Finanzpolitik kam deshalb nicht zustande. Innerhalb der G-7 herrschte die Auffassung vor, dass kein Bedarf an neuen Institutionen mit Entscheidungsbefugnis bestand. Man verständigte sich lediglich darauf, zusätzliche Gremien zu schaffen, die als Diskussionsforen über Fragen der Stabilität des internationalen Finanzsystems dienen konnten (¡ G7/G8). So wurde 1999 die G-20 gegründet, um neben den Industrieländern sowie IWF (Internationaler Währungsfonds) und Weltbank auch (zehn) Entwicklungs- und Schwellenländer enger in die Reformdebatte einzubinden. Im gleichen Jahr wurde auf Vorschlag des damaligen Bundesbankpräsidenten Tietmeyer das Forum für Finanzmarktstabilität einberufen. Der dieser Institution zugrundeliegende Tietmeyer-Bericht unterstrich ausdrücklich die – nach dem Wechsel in der Leitung des BMF von Lafontaine zu Eichel auch in Deutschland – vorherrschende Position, wonach tiefgreifende institutionelle Neuerungen nicht erforderlich seien (¡ Außenwirtschaftspolitik). Gegen neue institutionelle Arrangements auf multilateraler Ebene wurden in erster Linie Anreizprobleme ins Feld geführt. Für ein internationales Konkursgericht wäre es nicht nur schwierig, die Insolvenz eines souveränen Schuldners eindeutig zu bestimmen, sondern es würde im Gegensatz zum nationalen Konkursrecht auch an durchsetzbaren Sanktionen mangeln (BMZ 2000). Die Gefahr einer willkürlich herbeigeführten Zahlungsunfähigkeit und der Verschleierung der tatsächlichen Zahlungsfähigkeit ist bei souveränen Schuldnern folglich größer als bei Unternehmen. Die Schaffung eines internationalen Kreditgebers der letzten Instanz, der analog zur Rolle nationaler Zentralbanken die Funktionsfähigkeit des Finanzsystems in Krisenzeiten aufrecht zu erhalten hätte, wurde insbesondere von der Deutschen Bundesbank (2000a: 26) rigoros abgelehnt, weil dieser „die Investoren von den Risiken und Konsequenzen ihrer unternehmerischen Entscheidungen entbindet“. Die Verabsolutierung dieser

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so genannten „moral hazard“-Problematik, wonach eine unvorsichtige Kreditvergabe durch die Erwartung provoziert wird, im Krisenfall durch staatliche Finanzhilfen gerettet zu werden, mag überraschen. Zum einen hat die Bundesbank die Funktion eines Kreditgebers der letzten Instanz im nationalen Rahmen selbst traditionell wahrgenommen. Zum anderen ist die empirische Relevanz von „moral hazard“ höchst umstritten (Lane und Phillips 2000). An politischer Durchsetzungsfähigkeit mangelte es auch der Forderung, die Kapitalmobilität durch eine multilateral vereinbarte Besteuerung grenzüberschreitender Finanztransaktionen zu begrenzen. Die aus den siebziger Jahren stammende Idee einer – nach ihrem Vordenker benannten – Tobin-Steuer wurde von den vorgeblich begünstigten Entwicklungs- und Schwellenländern selbst nach den Finanzkrisen kaum aufgegriffen. Die Chancen der Nutzung von Auslandskapital schienen von diesen Ländern als gewichtiger eingeschätzt zu werden als die damit verbundenen Risiken. Dies stützte die Position von Bundesbank und BMF, wonach eine Umkehr bei der Liberalisierung des internationalen Kapitalverkehrs weder sinnvoll noch realistisch ist (Deutsche Bundesbank 2000a: 23; BMF 2001). Aus ökonomischer Sicht spricht gegen die Tobin-Steuer, dass sie ihr erklärtes finanzpolitisches Ziel der Krisenvermeidung nicht erreichen kann. Zwar ist sie so konzipiert, dass sie kurzfristig hin und her vagabundierende Gelder relativ stark, langfristig im Ausland angelegtes Kapital dagegen kaum belasten würde. Eine Attacke auf eine Währung, bei der kurzfristige Spekulationsgewinne von 40 bis 60% (wie im Fall der Asienkrise) locken, wäre durch eine Steuer mit dem vorgeschlagenen Satz von bis zu 1% aber kaum abzuwenden. Gleichwohl haben die Finanzkrisen auch bei den Kritikern der Tobin-Steuer zu einem Umdenken geführt. Die bis Mitte der neunziger Jahre starken Bestrebungen, dem IWF durch eine Änderung seines Statuts die Zuständigkeit für eine beschleunigte Kapitalverkehrsliberalisierung zu übertragen, traten in den Hintergrund (BMF 2001). Bundesbank und BMF haben seitdem vor einer überstürzten und ungenügend vorbereiteten Kapitalverkehrsliberalisierung gewarnt; auch der IWF bezeichnete eine nationale Kontrolle des Kapitalzustroms als sinnvoll, solange die inländischen Finanzsysteme noch krisenanfällig sind (Fischer 1998: 5). Durch die gehäuften Finanzkrisen erhielt zeitweise auch die währungspolitische Strategiedebatte einen neuen Impuls. Das Konzept des vormaligen deutschen Finanzministers Lafontaine und seines Staatssekretärs Flassbeck sah vor, dass sich die Hauptwährungen in vereinbarten Zielzonen bewegen und kleinere Länder sich an eine der Leitwährungen ankoppeln. Die deutsche Initiative, die mit der Amtsübernahme durch Eichel im Jahr 1999 selbst in der Bundesregierung an politischem Rückhalt verlor, stieß von Anfang an auf Widerstand. Die Vereinigten Staaten, wo Geld- und Fiskalpolitik traditionell auf binnenwirtschaftliche Zielsetzungen ausgerichtet sind, lehnten es ab, sich Wechselkursvorgaben im Rahmen einer währungspolitischen Strategie des „dritten Weges“ unterzuordnen. Auch die Europäische Zentralbank (EZB) verwarf das Zielzonen-Konzept, das ihre geldpolitische Autonomie beschränkt hätte. Ohne eine intensive internationale Koordinierung der Geld- und Fiskalpolitik hätten eng definierte Zielzonen spekulative Attacken geradezu eingeladen. Sobald die Finanzmärkte Zweifel daran hegen, dass die Zentralbanken eine Währung, die sich auf einen Rand der Zielzone hin bewegt, unter allen Umständen innerhalb der Zielzone halten, werden einseitige Spekulationsbewegungen ausgelöst. Zudem war die vorgeschlagene Anbindung der Währungen kleinerer Länder an eine Leitwährung gerade unter dem Blickwinkel der vergangenen Krisen als problematisch anzusehen. Es war vor allem dort zu extremen Wechselkursschwankungen gekommen, wo Regierungen zu lange an einer unglaubwürdigen Wechselkursbindung festgehalten hatten. Nach der vor-

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herrschenden ökonomischen Lehre, die sich in Folge der Krisen herausbildete und die auch von der Deutschen Bundesbank (2000b: 107f.) vertreten wurde, sind wechselkurspolitische Lösungen zwischen den Polen definitiv fixierter Paritäten und hoher Wechselkursflexibilität besonders krisenanfällig, wenn Länder in den internationalen Kapitalmarkt eingebunden sind.

3. Anpassung des regulativen Rahmens Obwohl ein grundlegender Umbau der internationalen Finanzarchitektur unterblieb, war es unumstritten, dass das Ziel der Krisenvermeidung und -bekämpfung einen an die gestiegene internationale Kapitalmobilität angepassten regulativen Rahmen erforderte. Hierzu gehörten die Fortentwicklung und Durchsetzung international anerkannter Standards und Kodizes für wirtschaftliche und finanzielle Aktivitäten, deren Befolgung nach allgemeiner Meinung einen wichtigen Teil der Vorbereitung auf eine Kapitalverkehrsliberalisierung bildet. Die vom Forum für Finanzmarktstabilität als wesentlich identifizierten Regelwerke reichten von strengeren Anforderungen zur Datenbereitstellung (Special Data Dissemination Standard des IWF) über die internationalen Standards für die Wirtschaftsprüfung der International Federation of Accountants (IFAC) bis zu den Grundsätzen für eine wirksame Bankenaufsicht des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht und den 40 Empfehlungen der Financial Action Task Force zur Bekämpfung der Geldwäsche. Die Fülle bereits vorhandener Normen deutet an, dass das Hauptproblem in der unzureichenden Anwendung multilateral vereinbarter Standards und Kodizes lag. Die Deutsche Bundesbank (2000a) und das BMF (2000a) plädierten deshalb dafür, dass der IWF deren Einhaltung verstärkt überwacht. Allerdings dürften viele Entwicklungsländer – auf sich allein gestellt – mit der Aufgabe, die schon existierenden Normen umzusetzen und zu befolgen, angesichts begrenzter administrativer Kapazitäten überfordert sein. Um eine breitere Akzeptanz multilateral vereinbarter Normen zu erzielen, wurde diesen Ländern technische Hilfe angeboten. Gleichzeitig warnte die Deutsche Bundesbank (2000a: 24) vor einer „lähmenden Überregulierung“. Allzu detaillierte Kodizes könnten Regierungen in der trügerischen Sicherheit wiegen, bei normgerechtem Verhalten vor Finanzkrisen gefeit zu sein (¡ Entwicklungspolitik). Die Probleme der Finanzmarktregulierung offenbarten sich vor allem im Hinblick auf die Überwachung der Banken. Die geplante Neufassung des Baseler Akkords (Basel II), die in der Entwurfsfassung etwa 500 Seiten umfasste (Sekretariat des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht 2001), wird vielerorts auf erhebliche Umsetzungsprobleme stoßen. Außerhalb der Industrieländer wurde die schon im ursprünglichen Baseler Akkord von 1988 geforderte Kapitalausstattung von mindestens 8% der (risikogewichteten) Kreditposition einer Bank häufig nicht erreicht, obwohl diese Norm in einem stark risikobehafteten Umfeld wie in vielen Entwicklungsländern kaum ausreichend sein dürfte (Williamson und Mahar 1998). Abgesehen von der schwierigen Ausbalancierung unterschiedlicher Interessen zwischen den Vereinigten Staaten und europäischen Ländern bleibt es fraglich, ob die Reform des Baseler Akkords zur Bankenüberwachung die Funktionsfähigkeit der internationalen Finanzmärkte nachhaltig verbessern wird. Der Kompromissentwurf könnte auf Kosten vieler Entwicklungsund Schwellenländer gehen (Reisen 2001). Zum einen lassen erste Analysen erwarten, dass sich der Zugang dieser Länder zu internationalen Krediten erheblich verteuern wird. Zum anderen ist zu bezweifeln, dass die Reform eine Verstetigung der Vergabe von Bankkrediten an Entwicklungs- und Schwellenländer bewirkt. Eine Voraussetzung dafür wäre, dass die Rating-

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agenturen Länderrisiken besser einschätzen und früher erkennen als die einzelnen Marktteilnehmer. In der Asienkrise hat sich jedoch erwiesen, dass die Ratingagenturen diesem Anspruch nicht gerecht werden (Reisen und von Maltzan 1999). Diskutiert wurde auch, wie bisher nicht überwachte Finanzintermediäre – vor allem die als besonders risikobehaftet angesehenen Hedgefonds – in das Regulierungssystem einbezogen werden sollten (Deutsche Bundesbank 1999a). Um das aus deren Aktivitäten resultierende Destabilisierungspotenzial zu begrenzen, wurde erwogen, die finanziellen Verflechtungen der Banken mit den Hedgefonds in einem Kreditregister offen zu legen, für Bankkredite an die Fonds verschärfte Deckungsvorschriften zu erlassen (indirekte Regulierung) oder die Hedgefonds direkten Kontrollen zu unterwerfen. Eine direkte Regulierung wurde in der Vergangenheit häufig aus Praktikabilitätsgründen verworfen, weil die Hedgefonds zunehmend in regulierungsfreie Offshore-Finanzzentren ausweichen könnten. Dieses Argument hat jedoch an Plausibilität verloren, seitdem auf die Offshore-Zentren Druck ausgeübt wird, international übliche Finanzstandards zu befolgen. So sind die Offshore-Zentren im Jahr 2000 vom Forum für Finanzmarktstabilität nach der Qualität ihrer Aufsichtssysteme klassifiziert worden, und die Finanzminister der G-7 forderten den IWF auf, die Offshore-Zentren in seine Überwachungstätigkeit einzubeziehen (BMF 2000b). Gleichwohl konnte sich das BMF mit seiner Präferenz für eine direkte Regulierung der Hedgefonds zunächst nicht durchsetzen; es hat aber angekündigt, diesen Ansatz auf internationaler Ebene weiter zu verfechten, wenn sich die bisherigen Empfehlungen des Forums für Finanzmarktstabilität als unzureichend erweisen (BMF 2001: 16f.). Zum regulativen Rahmenwerk gehört schließlich die Einbindung der privaten Finanzmarktakteure in das multilaterale Krisenmanagement. Insbesondere von europäischer Seite wurde auf eine klar definierte Rolle des Privatsektors bei der Überwindung von Finanzkrisen gedrängt. Die Bundesbank leitete diese Forderung aus den in den neunziger Jahren üblich gewordenen umfangreichen Finanzhilfen des IWF ab, mit denen die Krisenländer nicht zuletzt ihre Schulden gegenüber privaten Auslandsgläubigern bedienten. Die Frage einer stärkeren Einbindung des Privatsektors stellte sich also sowohl unter Anreizgesichtspunkten, um eine Sozialisierung privater Risiken zu unterbinden, als auch aus dem Blickwinkel einer ausgewogenen Verteilung von Krisenlasten zwischen Schuldnern und Gläubigern. Insbesondere die Deutsche Bundesbank (1999b) trat frühzeitig für einen stärkeren Beitrag privater Gläubiger zur Überwindung von Zahlungsproblemen überschuldeter Länder ein. Der häufige Verweis in Kommuniqués der G-7, bei der Einbindung des Privatsektors seien bereits wesentliche Fortschritte erzielt worden (BMF 2000b: 11), konnte aber nicht über die Meinungsunterschiede zwischen den Hauptbeteiligten hinwegtäuschen. Die privaten Gläubiger erklärten sich nach der Asienkrise nur von Fall zu Fall und auf freiwilliger Basis bereit, finanzielle Beiträge zur Krisenbewältigung zu übernehmen (Speyer 1999). Sie wurden in dieser Haltung lange Zeit von der amerikanischen Regierung unterstützt. Selbst die Schuldnerländer hielten sich mit Forderungen nach einer Verschiebung von Krisenlasten auf private Gläubiger zurück, weil sie um ihren zukünftigen Zugang zum internationalen Kapitalmarkt fürchteten. Demgegenüber beharrte die europäische Seite auf einer obligatorischen und regelgebundenen Lastenverteilung (z.B. BMF 2001: 14). Der transatlantische Streit zwischen einem flexiblen und fallabhängigen Krisenmanagement und einer regelgebundenen Lastenverteilung schien überwunden, als die stellvertretende Geschäftsführerin des IWF, Anne Krueger, Ende 2001 vorschlug, ein in Absprache mit dem IWF verhängtes Zahlungsmoratorium von Schuldnerländern vorzusehen. Damit würde – ana-

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log zum nationalen Insolvenzrecht – ein temporäres Stillhalten der Gläubiger gewährleistet. Dennoch sahen sich sowohl die Schuldnerländer als auch ihre privaten Gläubiger weiterhin einer der Funktionsfähigkeit der Kapitalmärkte abträglichen Unsicherheit ausgesetzt. Die inzwischen modifizierte Krueger-Initiative befand sich auch Anfang 2003 noch in der Schwebe. Ein internationales Insolvenzverfahren stieß nicht nur bei den Geschäftsbanken auf Widerstand, sondern auch in Schwellenländern wie Mexiko und bei amerikanischen Regierungsvertretern.

4. Reform des IWF Nicht nur in Kreisen der Globalisierungsgegner stand der IWF nach den Finanzkrisen im Zentrum der Kritik. Auch von führenden Politikern und von der Wissenschaft wurde dem IWF ein verfehltes Krisenmanagement vorgeworfen (Diehl und Nunnenkamp 2001). Teilweise plädierte man sogar für seine Abschaffung. Der kaum bestrittene Bedarf an einer Reform des IWF war allerdings nur schwer zu realisieren, weil von verschiedenen Seiten widersprüchliche Anforderungen an diese Institution gestellt wurden. Konflikte bestanden nicht nur zwischen den Hauptanteilseignern des IWF, sondern selbst innerhalb wichtiger Industrieländer. In den Vereinigten Staaten nutzte die Administration den IWF häufig als Instrument der Außenpolitik, um politisch und wirtschaftlich wichtigen Krisenländern schnell beizuspringen. Dagegen beauftragte der Kongress eine kritische Gutachtergruppe mit der Erstellung eines Berichts zum IWF, wonach dessen Handlungsspielraum eng begrenzt werden sollte. Der Meltzer-Report (2000) empfahl, die Finanzierungsfunktion des IWF auf Überbrückungskredite mit sehr kurzer Laufzeit zu beschränken, keine wirtschaftspolitischen Auflagen (Konditionalität) mehr zu verhängen und den Zugang zu IWF-Krediten stattdessen an vorab festgelegte Qualifizierungskriterien (wie ein solides heimisches Finanzsystem) zu binden. Die Reaktionen auf den Meltzer-Report zeigten, dass auch in Deutschland unterschiedliche Erwartungen an eine Reform des IWF geknüpft wurden. Die Deutsche Bundesbank (2000b: 101f.) sah sich in ihrem Verlangen bestätigt, den IWF auf sein monetäres Mandat zu begrenzen und entwicklungs- und strukturpolitisch motivierte IWF-Finanzierungen mit längerer Laufzeit zu unterbinden; im Unterschied zum Meltzer-Report hielt die Bundesbank allerdings an einer makroökonomisch ausgerichteten Konditionalität fest. Das BMF zeigte sich hingegen mit den beim IWF schon eingeleiteten Reformen durchweg zufrieden und sprach sich dafür aus, die längerfristige Kreditvergabe durch den IWF im Rahmen der Fazilität zur Armutsbekämpfung und Wachstumsförderung beizubehalten (BMF 2001). Die deutsche Ministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung setzte dem Meltzer-Report zusammen mit mehreren europäischen Amtskolleginnen ein Konzept zur Stärkung der internationalen Finanzierungsinstitutionen entgegen (Frankfurter Allgemeine Zeitung 2000). Generell war zu beobachten, dass Entwicklungspolitiker die unter Finanzpolitikern verbreitete Haltung nicht teilten, wonach der IWF sich auf seine makro- und finanzpolitische Kernkompetenz zurückbesinnen sollte; vielmehr wurde von Entwicklungspolitikern angemahnt, der IWF müsse die sozialen Belange des Entwicklungsprozesses stärker berücksichtigen (¡ Entwicklungspolitik). Vor diesem Hintergrund kam die Reform des IWF nur in einigen Bereichen entscheidend voran. Das BMF konstatierte anlässlich der Jahrestagung von IWF und Weltbank im Herbst 2000 grundsätzliches Einvernehmen darüber, dass der IWF seinen universellen Charakter behalten und als wirtschaftspolitischer Ratgeber sowie als Kreditgeber in allen Mitgliedsländern tätig sein solle. Unumstritten war ferner, dass der Vermeidung von Finanzkrisen in Zukunft

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Priorität einzuräumen sei. In diesem Zusammenhang wurden die Bemühungen des IWF, einen besseren Daten- und Informationsfluss zu gewährleisten, allgemein gelobt. Gleiches galt für die Transparenz, die der IWF im Hinblick auf seine eigenen Aktivitäten erhöhte, sowie für das Bestreben, im Rahmen seiner Überwachungstätigkeit der Stärkung der Finanzsysteme in den Mitgliedsländern größere Aufmerksamkeit zu widmen. Widersprüchliche Signale wurden dagegen im Hinblick auf die Kreditvergabe des IWF ausgesandt. Mit der Quotenerhöhung und den so genannten New Arrangements to Borrow im Jahr 1997 sowie der darauf folgenden Auflegung neuer Kreditlinien wurde das Finanzierungspotenzial des IWF kräftig aufgestockt. Gleichzeitig wurde davor gewarnt, dies als Signal für eine generell größere Finanzierungsbereitschaft zu verstehen (Deutsche Bundesbank 1997: 61). Der Zugang zu der von den Vereinigten Staaten initiierten Contingent Credit Line, die Ansteckungseffekten in als wirtschaftlich solide eingestuften Ländern vorbeugen sollte, wurde trotz der von europäischer Seite geäußerten ordnungspolitischen Bedenken erleichtert, weil sie zuvor überhaupt nicht in Anspruch genommen worden war. Bei anderen Kreditlinien setzte man dagegen auf höhere Zinssätze und verkürzte Laufzeiten, um eine leichtfertige Inanspruchnahme von IWF-Krediten zu entmutigen. Die Deutsche Bundesbank (2000b: 103f.) blieb skeptisch, ob diese Maßnahmen hinreichend abschrecken, und plädierte deshalb für quantitative Zugangsgrenzen. Die Fokussierung des IWF auf seine Kernkompetenzen gelang allenfalls in Ansätzen. Im Zuge der Revision der IWF-Kreditlinien wurden bisher nur Fazilitäten geschlossen, die seit geraumer Zeit nicht mehr genutzt worden waren. Man unterließ es, die Fazilität zur Armutsbekämpfung und Wachstumsförderung an die Weltbank zu übertragen, obwohl ein solcher Schritt unter dem Aspekt einer sinnvollen Arbeitsteilung zwischen diesen beiden Institutionen wünschenswert gewesen wäre (Williamson 2000). Generell blieb die Rolle des IWF bei der Finanzierung längerfristig ausgerichteter Reformprogramme in Entwicklungsländern (so genannte Strukturanpassungskredite) in der Schwebe. In diesen traditionellen Aufgabenbereich der Weltbank war der IWF in den neunziger Jahren zunehmend eingebrochen. Solange die Rollenverteilung zwischen beiden Institutionen nicht wieder an ihren ursprünglichen Mandaten ausgerichtet wird, dürfte auch die angestrebte Straffung der wirtschaftspolitischen Auflagen des IWF auf makro- und finanzpolitische Aspekte an enge Grenzen stoßen. Ebenso wenig konnten Fragen der Repräsentanz und Entscheidungsverfahren im IWF geklärt werden. Es wurde zwar allgemein konzediert, dass die Mitspracherechte von Entwicklungs- und Schwellenländern zu erweitern seien, um die Identifizierung dieser Länder mit den Aktivitäten des IWF (ownership) zu stärken. Die angestrebte Reform der Quotenverteilung und der daran gebundenen Stimmrechte im IWF kam aber nicht recht voran. Die im Frühjahr 2000 unterbreiteten Vorschläge einer externen Gutachtergruppe (Quota Formula Review Group 2000), die eine vereinfachte Quotenberechnung vorsahen, schienen wegen ihrer politischen Brisanz kaum durchsetzbar zu sein: Sie würden die vielerorts als unverhältnismäßig empfundene Repräsentanz Europas nur wenig schmälern, die ebenso kritisierten Einflussmöglichkeiten der Vereinigten Staaten sogar noch erhöhen, die Position Asiens kaum stärken und Afrika nahezu vollends seiner schon geringen Mitspracherechte berauben. Appelle an die europäischen Regierungen, das eigene Bestreben nach Bestandswahrung zu Gunsten vermehrter Mitspracherechte der Entwicklungs- und Schwellenländer zurückzustellen, verhallten nahezu ungehört. Der Widerstand gegen eine Schwächung des europäischen Einflusses auf den IWF wurde maßgeblich aus Deutschland gespeist. Die Ankündigung des BMF (2001: 7), das europäische Gewicht im IWF möglichst sogar zu stärken, richtete sich in

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erster Linie gegen die Vereinigten Staaten. Die Deutsche Bundesbank (2000a: 31; 2000b: 109) baute einer erweiterten Mitsprache von Entwicklungsländern dadurch vor, dass sie weder die Bevölkerungszahl noch die Krisenanfälligkeit von IWF-Mitgliedsländern bei der Quotenberechnung berücksichtigt sehen wollte. Zugleich insistierte die Bundesbank darauf, dass die von den Mitgliedsstaaten entsandten IWF-Exekutivdirektoren an die Weisungen der jeweiligen Heimatbehörden gebunden bleiben sollten. Diese Haltung war überraschend, weil die Bundesbank im eigenen Bereich traditionell auf ihre politische Unabhängigkeit pochte. Mit der Weisungsgebundenheit der Exekutivdirektoren ist es kaum vereinbar, die Entscheidungen des IWF von politischen Interventionen seiner Hauptanteilseigner zu befreien, wie es der damalige deutsche Geschäftsführende Direktor des IWF, Horst Köhler, bei seinem Amtsantritt anstrebte (Handelsblatt 2000). Ein nicht länger weisungsgebundenes IWF-Direktorium wäre also ein wichtiges Signal an die Entwicklungsländer gewesen, weil damit deren Chancen gestiegen wären, sich argumentativ durchzusetzen und ihre relativ schwache formale Repräsentanz teilweise wettzumachen.

5. Fazit Die gehäuften Finanz- und Währungskrisen in den neunziger Jahren haben die internationale Finanzpolitik nicht veranlasst, den Prozess der Liberalisierung der Kapitalmärkte umzukehren. Ein radikaler Umbau der internationalen Finanzarchitektur wurde spätestens nach dem Rücktritt Lafontaines auch von den relevanten deutschen Entscheidungsträgern abgelehnt. Einzelne Forderungen der Globalisierungskritiker wurden von der deutschen Regierung aber aufgegriffen, wobei nicht zuletzt das BMZ initiativ wurde. Bei der Frage der Entschuldung armer Entwicklungsländer drängte Deutschland auf stärkere Entlastungen. Instanzen wie die Bundesbank verlangten zudem frühzeitig eine obligatorische und regelgebundene Beteiligung des Privatsektors an den Krisenlasten. Für die von Globalisierungskritikern propagierte Tobin-Steuer fanden sich außerhalb des BMZ dagegen kaum Befürworter. Inner- und zwischenstaatliche Interessenunterschiede waren ein wesentlicher Grund dafür, dass der Reformprozess immer wieder ins Stocken geriet. Auf internationaler Ebene wichen die Reformkonzepte vor allem zwischen den Vereinigten Staaten und den europäischen Verhandlungspartnern in wesentlichen Punkten voneinander ab. Dies galt zum Beispiel für die Frage der Einbindung des Privatsektors in das multilaterale Krisenmanagement und hinsichtlich der zukünftigen Rolle des IWF. Zur Rolle des IWF bestanden überdies zwischen Entwicklungs- und Finanzpolitikern konfligierende Vorstellungen. Während Entwicklungspolitiker das „soziale Gewissen“ des IWF gestärkt sehen wollten, dominierte unter Finanzpolitikern die Parole einer Rückbesinnung des IWF auf seine Kernkompetenzen. Die Definition dieser Kernkompetenzen wich aber schon zwischen BMF und Bundesbank voneinander ab. Einig zeigten sich die Instanzen in Berlin und Frankfurt hingegen dabei, die traditionell starke europäische Repräsentanz im IWF zu verteidigen. Das Beharren auf einer vielerorts als unausgewogen beurteilten Stimmrechtsverteilung und auf der Weisungsgebundenheit der IWF-Exekutivdirektoren dürfte es auf absehbare Zeit erschweren, den Entwicklungs- und Schwellenländern über erweiterte Mitspracherechte eine stärkere Identifizierung mit den Aktivitäten des IWF zu ermöglichen. Die defensive Strategie Deutschlands und anderer europäischer Staaten im Hinblick auf die eigene Repräsentanz in den internationalen Finanzorganisationen ist aus entwicklungspoliti-

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scher Sicht also eher kontraproduktiv. Dies gilt zumal, als das hohe Stimmengewicht der europäischen Staaten kaum genutzt wurde, um inhaltliche Reformvorstellungen im IWF-Direktorium voranzutreiben. Selbst in Bereichen, in denen Deutschland zusammen mit europäischen Partnern auf geänderte Rahmenbedingungen drängte, wie etwa bei internationalen Insolvenzregeln, gelang es kaum, sich gegen die Vereinigten Staaten durchzusetzen. Angesichts der amerikanischen Sperrminorität bietet selbst eine abgestimmte europäische Haltung keine hinreichende Voraussetzung für eine durchgreifende Reform der internationalen Finanzmarktordnung.

Weiterführende Literatur Eichengreen, Barry J. (1999), Toward a New International Financial Architecture: A Practical Post-Asia Agenda, Washington, D.C.: Institute for International Economics. Griffith-Jones, Stephany (2000), Proposals for a Better International Financial System, in: World Economics, 1. Jg., H. 2, S. 111–133. Diese beiden Autoren bieten einen guten Überblick über wichtige Vorschläge zur Reform der internationalen Finanzarchitektur. Die Positionen deutscher Instanzen in der Reformdebatte lassen sich am besten in den Monatsberichten der Bundesbank (vgl. insbesondere Deutsche Bundesbank 1999b und 2000a) und anhand eines Positionspapiers des Bundesministeriums der Finanzen (BMF 2001) nachverfolgen. Unmüßig, Barbara, Peter Wahl (2001), Stückwerk oder konsequente Reform? WEED-Stellungnahme zum Papier des Bundesfinanzministeriums „Stärkung der internationalen Finanzarchitektur – Überlegungen zur Reform des IWF und der Finanzmärkte“, Bonn: Weltwirtschaft, Ökologie und Entwicklung (WEED) e.V. Die Autoren attackieren das diesen Positionen zugrundeliegende Leitbild liberalisierter Finanzmärkte und fassen die Forderungen der Globalisierungskritiker zusammen. Speyer, Bernhard (1999), Finanz- und Währungskrisen: Die Einbindung des privaten Sektors, in: Deutsche Bank Research Bulletin, H. 2, S. 8–16. Speyer legt hier dar, wie die Einbindung des Privatsektors in das Krisenmanagement aus Bankensicht zu erfolgen hätte. Diehl, Markus, Peter Nunnenkamp (2001), Lehren aus der Asienkrise: Wirtschaftspolitische Reaktionen und fortbestehende Reformdefizite, Kieler Diskussionsbeiträge, Nr.373, Kiel: Institut für Weltwirtschaft. Diehl und Nunnenkamp erörtern die aus den Finanzkrisen zu ziehenden Lehren aus wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive. Williamson, John (2000), The Role of the IMF: A Guide to the Reports, International Economics Policy Briefs, Nr. 00-5, Washington, D.C.: Institute for International Economics. Bei Williamson finden sich die wesentlichen Gutachten und Berichte zur Reform des IWF vergleichend dargestellt und bewertet. Nunnenkamp, Peter (2001), Umbaupläne und Reparaturarbeiten an der internationalen Finanzarchitektur: Eine Zwischenbilanz aus deutscher Perspektive, Kieler Arbeitspapiere, Nr. 1078, Kiel: Institut für Weltwirtschaft. In diesem Arbeitspapier erfolgt eine vertiefende Diskussion der in diesem Handbuchbeitrag aufgeworfenen Problemfelder.

Energie- und Rohstoffpolitik

Energie-Häckel Politikfelder Erwin und Rohstoffpolitik

1. Volkswirtschaftliche Grundlagen Energieträger und Rohstoffe sind (neben Nahrungsmitteln) die wichtigsten physischen Ressourcen jedes Wirtschaftssystems. Energie wird definiert als die Fähigkeit, Arbeit zu leisten; Arbeit ist der wichtigste Faktor, um natürliche Rohstoffe in höherwertige Güter und Dienstleistungen zu verwandeln. Auch Energieträger wie Kohle, Gas, Öl und andere Brennstoffe gehören eigentlich zu den natürlichen Rohstoffen, werden aber im allgemeinen Sprachgebrauch und in der Wirtschaftsstatistik getrennt von diesen aufgeführt. Energetische und andere Rohstoffe sind oft untereinander austauschbar, wobei in langfristiger Perspektive eine Tendenz zu beobachten ist, nichtenergetische Rohstoffe teilweise durch Energie zu substituieren und den Energieverbrauch durch rationelle Energieumwandlung zu begrenzen. Im Prozess der wirtschaftlichen Modernisierung ist Energie das dynamischere Element gegenüber den übrigen Rohstoffen. Der Wohlstand moderner Industriegesellschaften beruht auf dem Umsatz großer Energieund Rohstoffmengen. Am Beginn des 21. Jahrhunderts werden in Deutschland jährlich etwa 1,4 Milliarden Tonnen nichtagrarische Rohstoffe verbraucht. Lässt man die im Hoch- und Tiefbau verwendeten Steine und Erden beiseite, verbleibt ein jährlicher Rohstoffverbrauch von annähernd 550 Millionen Tonnen, wovon ca. 85 % auf Energieträger entfallen, der Rest im wesentlichen auf Erze, Metalle und andere Mineralien. Der deutsche Rohstoffumsatz ist ganz überwiegend ein Energieumsatz, und dieser dient zu einem beachtlichen Teil der Verarbeitung nichtenergetischer Rohstoffe. Für die Beschaffung des gewaltigen Volumens von Energieträgern und Rohstoffen müssen jährlich etwa 3 bis 4 % der deutschen Wirtschaftsleistung aufgebracht werden. Der Aufwand mag geringfügig erscheinen, ist aber für die Überlebensfähigkeit der Gesamtwirtschaft unentbehrlich. Die Stärke der deutschen Wirtschaft liegt in der Produktion hochwertiger Fertigwaren, hängt jedoch von der kontinuierlichen Ressourcenzufuhr aus dem Rohstoffsektor ab. Der Energie- und Rohstoffbedarf ist ein relativ unelastischer Produktionsfaktor, der auf Konjunktur- und Kostenschwankungen nur träge reagiert. Die Bedeutung dieses Faktors wird im außenwirtschaftlichen Kontext (¡ Außenwirtschaftspolitik) sichtbar. Im deutschen Außenhandel betrug der Handel mit Energie und nichtagrarischen Rohstoffen im Jahr 2004 zwar nur 7 % des Gesamtvolumens von 1305 Milliarden Euro. Als rohstoffarmes Land ist die Bundesrepublik Deutschland jedoch auf die Versorgung mit Energie- und Rohstoffen aus dem Ausland in hohem Maße angewiesen. Während Salze, Steine und Erden noch vorwiegend im Binnenland gewonnen werden, ist der deutsche Erzbergbau im ausgehenden 20. Jahrhundert ganz zum Erliegen gekommen. Infolgedessen beträgt die Importabhängigkeit bei den metallischen Rohstoffen praktisch 100 % (soweit nicht

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die Wiederaufbereitung von Metallschrott einen binnenwirtschaftlichen Versorgungspuffer gewährt). Quantitativ fällt vor allem das Eisen ins Gewicht, dessen Erze und Konzentrate jährlich im Umfang von ca. 50 Millionen Tonnen importiert werden. Andere Metalle (Kupfer, Aluminium, Blei, Zink, Zinn, Platin u.a.), die hauptsächlich von der Automobil- und Elektroindustrie benötigt werden, gelangen meist schon in verhüttetem Zustand als Rohmaterial nach Deutschland. Für die wichtigsten Energieträger zeigt die folgende Tabelle die entsprechenden Kennziffern: Tabelle 1: Importabhängigkeit Deutschlands bei energetischen Rohstoffen im Jahr 2004 Energieträger Steinkohle Braunkohle Mineralöl Erdgas Uran3

Verbrauch im Inland (Mio. t RÖE)2

Nettoeinfuhren1 (Mio. t RÖE)2

47,1 38,5 125,2 77,3 37,8

28,3 0,5 123,8 62,4 37,8

Anteil der Einfuhr am Inlandsverbrauch 59,9 0,8 98,0 78,8 100,0

% % % % %

1 Einfuhr abzüglich Ausfuhr und Bunker. 2 Millionen Tonnen Rohöleinheiten. 3 In der Energiestatistik wird die Kernenergie wegen der in Deutschland vorgehaltenen Uranbrennstoffvorräte mit mehrjähriger Reichweite oft als heimische Energiequelle klassifiziert.

Quellen: BP Statistical Review of World Energy (2005), London; European Commission, Directorate General for Energy and Transports (2006): EU Energy and Transport in Figures 2005, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities.

Im Energiebereich ist der Wandel der außenwirtschaftlichen Abhängigkeit besonders augenfällig. Deutschland war noch 1950 dank seiner reichen Steinkohle- und Braunkohlevorkommen in der Energieversorgung fast autark. Seitdem hat sich durch die Öffnung zum Weltmarkt und die Verdrängung der festen durch flüssige, gasförmige und nukleare Brennstoffe ein markanter Umschwung ereignet. Bis zum Jahr 2000 stieg der Anteil der importierten Energieträger am deutschen Primärenergieverbrauch auf 60 %. Hauptenergiequelle ist bereits seit vier Jahrzehnten das Mineralöl, das 2000 einen Beitrag von 39 % zum deutschen Energieverbrauch leistete. Eine Sonderentwicklung vollzog sich im östlichen Teil Deutschlands. Die Staatsführung der DDR strebte beharrlich danach, ihre einseitige Abhängigkeit von sowjetischen Öl- und Gaslieferungen durch rigorose Ausbeutung der heimischen Braunkohlevorkommen zu mindern. Im Jahr 1985 erreichte die DDR mit einer Förderung von 312 Millionen Tonnen ihre Spitzenleistung als bedeutendster Braunkohleproduzent der Welt – eine fatale ökonomische und ökologische Fehlentwicklung. Seit der Wiedervereinigung ist die ostdeutsche Braunkohleförderung auf einen geringen Bruchteil ihres früheren Volumens zurückgeführt worden. Die Einfuhr von nichtagrarischen Rohstoffen belastete die deutsche Zahlungsbilanz 2000 mit 65 Milliarden Euro; drei Viertel davon entfielen auf die Einfuhr von Energieträgern. Deutschland ist nach den USA, Japan und (seit 2002) China der wichtigste Importeur von Energie und Rohstoffen. Die deutsche Wirtschaft übt auf den Weltenergie- und Rohstoffmärkten eine erhebliche Nachfragemacht aus, steht aber mit anderen Industrie- und Schwellenländern auch im Wettbewerb um die günstigsten Bezugsquellen. Diese liegen (entgegen einer landläufigen Meinung) nicht in erster Linie in den Entwicklungsländern, sondern im OECD-Raum. Gut die Hälfte der nach Deutschland importierten Erze und Altmetalle und

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Tabelle 2: Einfuhr von energetischen Rohstoffen nach Deutschland im Jahr 2004: Die wichtigsten Lieferländer Energieträger

Lieferländer und ihr Importanteil (Prozent, gerundet)

Rohöl Steinkohle Erdgas Natururan

Russland (41), Norwegen (15), Großbritannien (13), Libyen (13) Polen (25), Südafrika (23), Russland (18), Kolumbien (12), Australien (12) Russland (37), Norwegen (25), Niederlande (20) Kanada (47), Großbritannien (26), Russland (19), Frankreich (8)

Quellen: Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie/Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2006): Energieversorgung für Deutschland. Statusbericht für den Energiegipfel am 3. April 2006, http://www.bmwi.de/Redaktion/Inhalte/Pdf/E/energiegipfel-statusbericht, S. 11–13, Tab. 5–9.

zwei Drittel der nichtmetallischen Mineralien stammen aus OECD-Ländern. Einen Überblick über die wichtigsten Herkunftsländer von Energieträgern vermittelt Tabelle 2. Sie zeigt einerseits, dass die Bezugsquellen der deutschen Energieversorgung geographisch breit gestreut sind. Bemerkenswert ist andererseits, dass Russland seit der Jahrtausendwende zum wichtigsten Energielieferanten Deutschlands aufgestiegen ist. Kennzeichnend für die internationalen Rohstoff- und Energiemärkte sind einerseits die oft sehr langfristigen Lieferbindungen zwischen Erzeuger- und Verbraucherländern, andererseits die großen kurzfristigen Preisschwankungen, die von Zeit zu Zeit zu extremen Ungleichgewichten führen. Beim Rohöl, dem wichtigsten Rohstoff, dessen Weltmarktpreis sich binnen weniger Monate halbieren oder verdoppeln kann, hat jede Verknappungs- oder Überschusssituation unmittelbar spürbare Ausschläge der Binnenkonjunkturen zur Folge. So hat die Ölpreisexplosion in den 70er Jahren des 20. Jahrhunderts in Deutschland (ebenso wie in anderen Importländern) eine empfindliche Wirtschaftsflaute, der Preissturz im folgenden Jahrzehnt dagegen einen robusten Konjunkturaufschwung ausgelöst. Am Rohölpreis orientieren sich mit einer gewissen Verzögerung die Markt- und Richtpreise der konkurrierenden Energieträger; indirekt auch die Verarbeitungskosten aller übrigen Rohstoffe.

2. Ziele und Instrumente der Energie- und Rohstoffpolitik Wegen seiner zentralen volkswirtschaftlichen Bedeutung unterliegt der Energie- und Rohstoffsektor traditionell einer intensiven staatlichen Aufsicht, Regulierung und Kontrolle. Dafür gibt es viele Anlässe: technische und ökologische Risiken, monopolistische Strukturen und Betriebsgrößen, fiskalische und ordnungspolitische Ansprüche und Anforderungen. In Deutschland orientiert sich die staatliche Intervention seit Jahrzehnten an einem politischen Zieldreieck: Versorgungssicherheit, Wirtschaftlichkeit und Umweltverträglichkeit. Energieträger und Rohstoffe sollen zuverlässig und kontinuierlich in ausreichender Menge und Qualität zur Verfügung stehen; sie sollen für die Verbraucher preisgünstig und für die Produzenten rentabel sein; und sie sollen die natürlichen Lebensgrundlagen der Menschen möglichst wenig beeinträchtigen. Die Politik muss zwischen diesen konkurrierenden Zielen immer wieder einen Interessenausgleich herstellen. Dabei fällt auf, dass die oft sehr kontroverse politische Auseinandersetzung sich ganz auf den Energiesektor konzentriert, während die Belange der übrigen Rohstoffe nur sporadisch öffentliche Aufmerksamkeit finden. Die Rohstoffpolitik segelt gleichsam im Windschatten der Energiepolitik. Dies erklärt sich nicht nur durch die überragende Bedeutung des Energiesektors, sondern wohl auch durch die Tatsache, dass nichtener-

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getische Rohstoffe im Alltagsleben kaum in Erscheinung treten, während alle großtechnischen Systeme, Infrastrukturen und Privathaushalte sichtbar mit der Erzeugung, Bereitstellung oder Umwandlung von Energie verbunden sind. Auf die Energiepolitik versuchen praktisch alle relevanten Akteure der Innenpolitik (Parteien und Gewerkschaften, Gebietskörperschaften der öffentlichen Hand, Großunternehmen, Wirtschafts-, Verbraucher- und Umweltverbände, sogar Kirchen und Akademien) Einfluss zu nehmen. Vielfach wird die Forderung nach einer umfassenden, in sich geschlossenen energiepolitischen Konzeption für Deutschland erhoben (meistens freilich zugunsten irgendeines Partikularinteresses); für die übrigen Rohstoffe existiert ein solcher programmatischer Anspruch nicht. Die Energie- und Rohstoffwirtschaft ist transnational organisiert, doch die Politik ist im Wesentlichen immer noch nationalstaatlich orientiert. Seit 1973 hat die Bundesregierung in ihren regelmäßig fortgeschriebenen Energieprogrammen und Energieberichten die Illusion genährt, dass Deutschland die Entwicklung seines Energiesystems autonom steuern könnte. In diesem Zeitraum wurden u.a. die folgenden offiziellen Ziele deutscher Energiepolitik proklamiert: > Erhaltung des deutschen Steinkohlebergbaus durch staatliche Subventionen und Absatzgarantien, > forcierter Ausbau der Kernenergie zur wichtigsten Energiequelle und Schließung des nuklearen Brennstoffkreislaufs, > Reduzierung des Ölverbrauchs und Senkung der Mineralölimporte („weg vom Öl“), > Aufbau eines global operierenden deutschen Mineralölkonzerns, > Ausschluss des Erdgases aus der Stromerzeugung, > rascher Ersatz von fossilen Energieträgern durch unerschöpfliche Ressourcen (Wind, Sonne, Biomasse u.a.), > rascher und unumkehrbarer Ausstieg aus der Kernenergie, > Reduzierung der Treibhausgasemissionen in Deutschland um ein Viertel bis zum Jahr 2012 und darüber hinaus (gemäß Kyoto-Protokoll), > gezielte Lenkung und Umstrukturierung des Energiesystems durch Steuern (Mineralölsteuer, Ökosteuer), Abgaben (Kohlepfennig) und Beihilfen. Bei den übrigen Rohstoffen wären Förderprogramme der Bundesregierung für Metallerzexplorationen im Ausland (seit 1971) und der Aufbau einer staatlichen Notreserve für NE-Metalle zu erwähnen. Alle diese Initiativen der vergangenen drei Jahrzehnte sind entweder gescheitert, widerrufen, auf halbem Wege steckengeblieben oder von der ursprünglichen Verheißung weit entfernt. Bemerkenswert ist nicht die im Zeitverlauf wechselnde und teilweise widersprüchliche Zielsetzung, auch nicht das gänzliche oder halbe Misslingen der einzelnen Vorhaben. Insgesamt hat sich die deutsche Energie- und Rohstoffwirtschaft in den letzten Jahrzehnten sogar recht erfolgreich entwickelt – trotz und teilweise entgegen der offiziellen Politik und Programmatik. Bemerkenswert ist vielmehr die durchgängige Überschätzung der nationalen Steuerungspotentiale und die Unterschätzung oder Vernachlässigung internationaler Rahmenbedingungen. Die Instrumente der staatlichen Intervention erwiesen sich als weniger wirksam als erwartet, ihre Brems- oder Beschleunigungseffekte meist langsamer und schwächer als prognostiziert. Die Einwirkungen von außen dagegen, namentlich die übermächtigen Kräfte des Weltmarktes, seine kurzfristigen Schwankungen, langfristigen Eigenbewegungen, massiven Beharrungstendenzen und komplexen Wechselwirkungen, gewannen immer wieder die Oberhand über binnenwirtschaftliche Lenkungsversuche. Im innenpolitischen Diskurs überwiegt bis heute die

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längst obsolete Vorstellung von einem geschlossenen deutschen Energiesystem, an dessen Stellschrauben man nur drehen muss, um es in eine gewünschte Richtung zu zwingen. Bei realistischer Betrachtung erweist sich der deutsche Handlungsspielraum als sehr begrenzt. Das Zieldreieck der deutschen Energie- und Rohstoffpolitik wird, wie immer seine einzelnen Komponenten im Inland gewichtet werden, jenseits der deutschen Grenzen austariert. Will man von deutscher Seite der Versorgungssicherheit Vorrang einräumen, indem durch massive Subventionierung heimischer Energieträger (Steinkohle, Braunkohle und erneuerbare Energien) die Importabhängigkeit reduziert wird, gerät die deutsche Wirtschaft unter dem Konkurrenzdruck billiger ausländischer Energieangebote in einen untragbaren Wettbewerbsnachteil; zudem verstößt ein wachsender Kohlendioxydausstoß gegen international verbindliche Umweltschutzstandards. Will man der Wirtschaftlichkeit den Vorzug geben, muss man die mangelnde Rentabilität der inländischen Energiequellen in Rechnung stellen und eine erhöhte Abhängigkeit von kostengünstigen, aber womöglich unzuverlässigen ausländischen Energielieferungen in Kauf nehmen. Vermehrter Verbrauch von billiger Importenergie führt zu Energieverschwendung, Handelsbilanzdefiziten und erhöhter Umweltbelastung. Will man der Umweltverträglichkeit oberste Priorität geben, etwa durch besonders strenge Emissionsstandards oder extrem hohe Energiesteuern, verschlechtern sich die Investitionsbedingungen und die Beschäftigungssituation am Wirtschaftsstandort Deutschland. Beim Ersatz der heimischen Kohle durch CO2-ärmeres Erdgas oder ausländische Stromlieferungen würde wiederum die Importabhängigkeit steigen. In international entgrenzten Räumen kann ein deutscher Alleingang fast irrelevant oder auch kontraproduktiv sein. So bringt die Abschaltung deutscher Kohle- und Kernkraftwerke keinen reellen Ertrag für die Umwelt, wenn dafür Ersatzlieferungen von Kohle- oder Atomstrom aus Nachbarländern benötigt werden. Im Übrigen gilt, dass eine so gewichtige Wirtschaftsmacht (¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht) wie Deutschland ihren Energiebedarf nicht beliebig externalisieren kann, ohne die internationalen Märkte erheblich zu beanspruchen. Bei nichtenergetischen Rohstoffen sind analoge Wirkungszusammenhänge zu beobachten. So hat die Stilllegung unrentabler Erzbergwerke zunächst zur vermehrten Verhüttung ausländischer Erze in Deutschland geführt, die Belastung durch verschärfte Umweltauflagen und höhere Energiesteuern aber letztlich zur Auslagerung deutscher Metallschmelzen ins benachbarte Ausland beigetragen. Die in Deutschland verbliebene metallschaffende Industrie beschränkt sich zunehmend auf die Halbzeugveredelung, das heißt auf eine der reinen Rohstoffgewinnung nachgelagerte Verarbeitungsstufe. Unbeabsichtigte Konsequenzen politischen Handelns sind meistens das Ergebnis einer mangelhaften Zielkoordination. Ein solcher Mangel lässt sich von Fall zu Fall auch in der deutschen Energiepolitik nachweisen. Die Auswirkungen und Rückwirkungen der internationalen Verflechtung sind weder überraschend über das deutsche Energiesystem hereingebrochen noch für seine Funktionsfähigkeit unbedingt nachteilig. So wie die BRD ihre Einbindung in europäische und internationale Strukturen seit Jahrzehnten nicht nur akzeptiert, sondern aktiv gefördert und genutzt hat, um durch Beschränkung ihres Handlungsspielraums die eigene staatliche Existenz zu sichern, so ist auch die transnationale Vernetzung ihres Energiesystems nicht aus Versehen entstanden, sondern als Konsequenz einer langjährigen Europäisierungsund Internationalisierungsstrategie. Fehlschläge der Energiepolitik sind dort zu verzeichnen, wo abweichend von dieser Strategie unkoordinierte Einzelziele ohne Berücksichtigung der internationalen Rahmenbedingungen verfolgt wurden. Energie- und Rohstoffpolitik in einem

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transnationalen Interessenverbund verfehlt ihren Zweck, wenn sie nicht zugleich als Außenund Sicherheitspolitik, Europapolitik und globale Ordnungspolitik verstanden wird.

3. Die außen- und sicherheitspolitische Dimension Energie und Rohstoffe sind wie alle Natur- und Wirtschaftsgüter auch ein Faktor internationaler Machtpolitik. Ihre ungleichmäßige Verteilung erzeugt Begehrlichkeiten und Abhängigkeiten, bewirkt ein Gefälle von Machtpotentialen und Handlungsspielräumen, schafft Konfliktstoffe und Kooperationszwänge zwischen den Staaten. Die Kontrolle über diese Ressourcen kann einem Staat Weltgeltung verleihen. Ihr Besitz kann kriegerische Auseinandersetzungen auslösen und entscheiden: Energie- und Rohstoffquellen sind ein Angelpunkt jeder Kriegführung, der Krieg selbst ist eine Situation mit extrem hohem Energie- und Rohstoffverbrauch. Für die BRD setzte dieser Sachverhalt von Anfang an eine existenzielle Rahmenbedingung. Dem Nachfolgestaat des Deutschen Reiches sollte von den Siegermächten des Zweiten Weltkrieges ein für allemal die autonome Verfügungsgewalt über kriegswichtige Ressourcen vorenthalten bleiben. Diesem Zweck diente bereits die Internationale Ruhrbehörde, die 1949 noch vor der Gründung des westdeutschen Teilstaates unter alliierter Militärhoheit eingerichtet wurde, um die Verwendung der deutschen Steinkohlevorkommen und die Produktion der eisenschaffenden Industrie zu kontrollieren. In die gleiche Richtung zielte die Errichtung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (Montanunion 1952) und der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom 1957). Diese supranationalen Institutionen wurden von der Bundesregierung konsequent gefördert und unterstützt, um Deutschland wieder zum gleichberechtigten Partner im westeuropäischen Staatenverbund werden zu lassen (¡ Europäische Union und deutsche Europapolitik). In der Internationalisierung der (aus damaliger Sicht) wichtigsten Energieträger und Rohstoffe wurde der Kristallisationskern einer europäischen Friedensordnung gesehen. Hier wurde die Ressourcenpolitik ausdrücklich nicht als Selbstzweck, sondern als Mittel für ranghöhere außenpolitische Ziele eingesetzt. Mit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG 1957) entstand gleichzeitig ein offener Freihandelsraum, der im Energiesektor innerhalb weniger Jahre eine in ihrem Ausmaß nicht vorhergesehene Umwälzung beschleunigte, nämlich die Verdrängung der kostspieligen Steinkohle als Hauptenergieträger durch das Mineralöl. Bei keiner anderen natürlichen Ressource war der Zusammenhang zwischen Wirtschaftsinteressen und Sicherheitspolitik von Anbeginn so offenkundig wie bei der Atomenergie. Die Nutzung dieser in Hiroshima erstmals entfesselten neuen Energiequelle war den Deutschen bis zur Verkündung der Souveränität des westdeutschen Staates im Jahre 1955 ausdrücklich verboten und auch danach allein für nichtmilitärische Zwecke erlaubt. Über Art und Umfang der friedlichen Kernenergienutzung, deren Bedeutung zunächst maßlos überschätzt wurde, kam es in den 60er und 70er Jahren zu schwierigen diplomatischen Verhandlungen und zeitweiligen Spannungen zwischen der Bundesrepublik und den USA. Die deutsche Industrie, ermutigt und kräftig unterstützt von der Bundesregierung, allen politischen Parteien und der öffentlichen Meinung, hatte sich binnen weniger Jahre eine führende Stellung in der Entwicklung und energiewirtschaftlichen Nutzung der Kerntechnik verschafft. Man versprach sich davon nicht nur die Erschließung einer schier unerschöpflichen Energiequelle auf deutschem Boden, sondern auch einen erstklassigen Exportschlager auf einem vermeintlich unersättlichen

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Weltmarkt. Deshalb verwahrte sich die Bundesregierung zunächst hartnäckig gegen internationale Restriktionen bei der Entwicklung, Nutzung und Ausfuhr der verheißungsvollen Technologie. Die USA – in Zusammenarbeit mit der Sowjetunion, was auf deutscher Seite zusätzliches Misstrauen weckte – suchten den uneingeschränkten Zugang Deutschlands zu einer militärisch nutzbaren Nuklearkapazität und deren weltweite Weiterverbreitung unbedingt zu verhindern. Erst nach langem Zögern und unter massivem amerikanischen Druck trat die Bundesrepublik 1969 dem Atomwaffensperrvertrag bei (¡ Sicherheitspolitik), der die friedliche Kernenergienutzung den Sicherungskontrollen der Internationalen Atomenergie-Organisation (IAEA) unterwarf – eine bis dahin unerhörte Einschränkung nationalstaatlicher Souveränität über eine natürliche Ressource. Auch im folgenden Jahrzehnt geriet die deutsche Atompolitik immer wieder in Konflikt mit den Anforderungen der amerikanischen und internationalen Nichtverbreitungspolitik. Zäh verteidigte Positionen der deutschen Nukleardiplomatie (Wiederaufbereitung von Kernbrennstoffen, Plutoniumnutzung, Brütertechnologie, Widerstand gegen verschärfte Exportkontrollen) wurden erst in den 90er Jahren allmählich geräumt. Hierzu trug neben dem beharrlichen Insistieren der USA auch ein innenpolitischer Stimmungswandel in Deutschland bei. Nach dem Reaktorunfall von Tschernobyl (1986) war die frühere Begeisterung für die Kernenergie in ihr Gegenteil umgeschlagen, und auch die deutsche Atomwirtschaft rückte von ihren allzu hochgespannten Ambitionen ab. Schließlich gelangte 1998 eine Bundesregierung an die Macht, die den „Atomausstieg“ Deutschlands gesetzlich verankerte – freilich wieder ohne internationale Abstimmung. So wurde die Chance verspielt, mit der von Russland gewünschten Verbrennung von sowjetischem Waffenplutonium in deutschen Kernkraftwerken einen Beitrag zur nuklearen Abrüstung zu leisten. Während bei der Kernenergie die Möglichkeit militärischen Missbrauchs den außenpolitischen Problemhorizont definierte, war es bei anderen Energieträgern und Rohstoffen das Risiko internationaler Lieferstörungen und erpresserischer Preisdiktate. Die Verwundbarkeit eines importabhängigen Energiesystems wurden den Deutschen schockartig bewusst, als im Herbst 1973 arabische Staaten die „Ölwaffe“ gegen den Westen richteten, ihre Petroleumförderung willkürlich reduzierten und den Rohölpreis rücksichtslos in die Höhe trieben. Ähnliche Preissprünge folgten anlässlich der Revolution im Iran 1978 und des Golfkriegs 1990. Sie richteten jedoch weniger Schaden an, nachdem die Verbraucherländer 1974 im Rahmen der OECD eine Internationale Energie-Agentur (IEA) gegründet, sich auf eine gemeinsame Vorratshaltung (90 Tage Verbrauch) von Rohöl, eine vorbeugende Krisenregulierung und einen solidarischen Versorgungsausgleich im Notfall verständigt hatten. Die deutsche Politik fügte sich hier problemlos in den Geleitzug der von den USA angeführten OECD-Staaten ein. Weniger problemlos verlief in den frühen 60er und erneut in den frühen 80er Jahren das Vorhaben der Bundesregierung, durch ein völkerrechtliches Abkommen mit der Sowjetunion die langfristige Versorgung Westdeutschlands mit sibirischem Erdgas sicherzustellen. Die USA widersetzten sich aus geostrategischen Gründen diesem Vorhaben – beim erstenmal mit Erfolg, beim zweitenmal nur mit aufschiebender Wirkung, da inzwischen auch andere westeuropäische Länder Interesse an einem Anschluss an die transkontinentale Pipeline zeigten. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts ist Russland zum wichtigsten Energie- und Rohstofflieferanten des vereinigten Deutschlands geworden. Möglichkeiten und Grenzen einer bilateralen Politik der energiewirtschaftlichen Zusammenarbeit wurden sichtbar, als im Herbst 2005 deutsche Energiekonzerne mit dem russischen Monopolunternehmen Gasprom den Bau einer direkten Erdgasleitung zwischen Russland

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und Deutschland vereinbarten. Das Projekt der durch die Ostsee unter Umgehung von Drittländern geführten Pipeline wurde von der russischen und der deutschen Regierung als Beitrag zur langfristigen Versorgungssicherheit gepriesen, von den Regierungen Polens (¡ Polen) und der baltischen Staaten jedoch als diplomatischer Affront kritisiert. Auch die IEA und die Eu-Kommission äußerten Bedenken hinsichtlich einer übermäßigen, in Zukunft weiter ansteigenden Abhängigkeit Westeuropas von einem staatlich kontrollierten Gaslieferanten. Beide Sichtweisen können zutreffend sein. Einerseits wird die Resistenz gegen Versorgungsstörungen durch eine Diversifizierung der Transportwege erhöht, andererseits wird sie durch die Konzentration auf eine dominante Lieferquelle vermindert. Als dann am Neujahrstag 2006 Gasprom im Streit mit der Ukraine die durch dieses Land nach Westeuropa führende Erdgaszufuhr vorübergehend blockierte, wurde die Störanfälligkeit des aus Russland kommenden Versorgungsstranges auch einer breiten Öffentlichkeit vor Augen geführt (¡ Russland). Das Beispiel zeigt, dass energiewirtschaftliche Kooperationsbeziehungen in einem transnationalen Verbundsystem stets unter dem Vorbehalt zwischenstaatlichen Einvernehmens stehen. Dabei gilt generell, dass bei leitungsgebundenen Energieträgern (Gas, Elektrizität, z.T. auch Erdöl) das politische Konfliktpotential ebenso wie der politische Regulierungsbedarf besonders hoch zu veranschlagen ist.

4. Die europäische Dimension Bilaterale Vereinbarungen mit Drittländern haben nur eine begrenzte Bedeutung für die Versorgungssicherheit Deutschlands. Im integrierten Wirtschaftsraum der EU ist die freie Zirkulation fast aller gewerblichen Güter rechtlich gewährleistet. Nicht nur importierte Ressourcen, auch nationale Boden- und Naturschätze sowie Vorratslager stehen den übrigen Mitgliedern der EU diskriminierungsfrei zur Verfügung. Seit 1952 gilt dies für Kohle und Stahl, seit 1957 für Kernbrennstoffe wie für andere Energieträger und Rohstoffe. Mit der Vollendung des europäischen Binnenmarkts seit 1986 sind auch die traditionell durch Gebietsmonopole geschützten leitungsgebundenen Energien (Elektrizität und Gas) schrittweise dem europäischen Wettbewerb ausgesetzt worden. Die Wirksamkeit nationaler Steuerungsmaßnahmen im Energie- und Rohstoffbereich ist dadurch bereits weitgehend außer Kraft gesetzt. Mit der stufenweisen Entwicklung der europäischen Integration verbanden sich zunächst verschiedene konkurrierende Wirtschaftsmodelle. Für Kohle und Stahl setzte der Vertrag über die Montanunion, für Kernbrennstoffe der Euratom-Vertrag einen dirigistischen Rahmen, der stark vom Vorbild der damaligen französischen Planwirtschaft geprägt war. Für Mineralöl, Gas und andere Energieträger und Rohstoffe war dagegen der marktwirtschaftlich orientierte EWG-Vertrag maßgebend. Im Verlauf der Jahrzehnte setzten sich mit dem EWG-Konzept mehr und mehr auch die von ihm favorisierten Energieträger in Europa durch, während die Bedeutung der Montanindustrie zurückging und die Atomenergie zunehmend renationalisiert wurde. EGKS und Euratom sind in weiten Teilen praktisch obsolet geworden. Im liberalisierten Binnenmarkt sind der nationalen Energiepolitik nur noch begrenzte Spielräume geblieben. So werden nationale Subventionen zur Erhaltung des deutschen Steinkohlebergbaus von der EU-Kommission nur noch in vermindertem Umfang genehmigt. Mit dem von Brüssel forcierten Abbau wettbewerbsfeindlicher Gebietsmonopole wurden die Elektrizitätsunternehmen seit den 90er Jahren in einen transnationalen Konkurrenzkampf gezwungen, dessen Langzeitwirkung noch offen ist; kurzfristig ist eine Verdrängung von kapitalintensiven Groß-

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kraftwerken (auf der Basis von Kohle und Atomenergie) durch kleinere, rasch sich amortisierende Gaskraftwerke zu beobachten. Für die europäische Energiepolitik gilt ebenso wie für die deutsche, dass die gezielte Lenkung des Energiesystems in eine programmatische Richtung nur teilweise gelingt. Die Energieprogramme der EU-Kommission sind von der Wirklichkeit nicht weniger oft überholt worden als die nationalen der Bundesregierung. Das betrifft vor allem quantitativ fixierte Ziele wie die Stabilisierung des Energieverbrauchs und die Reduzierung der Importabhängigkeit, die Substituierung fossiler Energieträger durch erneuerbare Energien oder die Verminderung des Ausstoßes von klimaschädlichen Treibhausgasen beim Energieverbrauch. Durchschnittlich sind die Kennziffern der EU in diesen Kategorien den deutschen recht ähnlich. Mit der Osterweiterung der EU dürfte die Erreichung ihrer energiepolitischen Ziele noch schwieriger werden.

5. Die globale Dimension Wie das deutsche Energie- und Rohstoffsystem in das europäische eingebettet ist, so ist das europäische in das globale Wirtschaftssystem eingebettet. Während Deutschland einen Großteil seiner Ressourcen aus Europa bezieht, bezieht Europa einen Großteil aus der übrigen Welt. Das gilt vor allem für den wichtigsten Energieträger, das Mineralöl, von dem die EU im Jahr 2000 mehr als 70 % aus Drittländern importierte, davon die Hälfte aus dem Nahen und Mittleren Osten. Auf die EU entfielen 16 % des globalen Energie- und 18 % des Ölverbrauchs, davon nahezu ein Viertel in Deutschland. Beim Energieverbrauch steht Deutschland an fünfter Stelle in der Welt, beim Mineralölverbrauch an vierter (nach den USA, Japan und China). Für den weltweiten Ausstoß von Treibhausgasen durch fossile Brennstoffe ist die EU zu 15 % verantwortlich, Deutschland zu etwa 4 %. Die Zahlen belegen, dass die deutsche Energiepolitik (und analog die deutsche Rohstoffpolitik) zwar im nationalen Rahmen zu definieren, aber nur im europäischen Rahmen zweckmäßig zu organisieren und erst im globalen Rahmen effektiv zu realisieren ist. Keines ihrer Ziele – Versorgungssicherheit, Wirtschaftlichkeit, Umweltverträglichkeit – lässt sich im deutschen oder europäischen Alleingang verwirklichen. Die weltweite Interessenverflechtung erfordert auch eine weltweite Interessenwahrnehmung. Diese Aufgabe wurde von deutscher Seite bisher nur selektiv und ohne die dem Gewicht Deutschlands angemessene Konsequenz akzeptiert. Am entschiedensten hat sich die Bundesrepublik in der internationalen Umweltpolitik (¡ Umweltpolitik) engagiert. Bei den Bemühungen zur Eindämmung des Treibhauseffekts übernahm Deutschland eine führende Rolle in Europa und in der internationalen Konferenzdiplomatie. Auch die verbesserte internationale Zusammenarbeit beim Strahlenschutz und in der Reaktorsicherheit ist deutschen Initiativen nach dem Tschernobyl-Desaster zu verdanken. Andererseits gefährdet der „Ausstieg aus der Kernenergie“ nicht nur den deutschen Vorsprung in der nuklearen Sicherheitstechnik, sondern auch Deutschlands Fähigkeit, seine Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll zum Klimaschutz zu erfüllen. Das Ziel der wirtschaftlich günstigsten Bereitstellung von Energie und Rohstoffen lässt sich am besten mit marktwirtschaftlichen Methoden erreichen. Dieser Maxime ist die deutsche Politik auf internationaler Ebene meistens treu geblieben. Die Bundesregierung widersetzte sich den seit 1964 im Rahmen der UNCTAD propagierten Plänen, eine „Neue Weltwirtschaftsordnung“ mit politisch regulierten Märkten, Rohstoffkartellen und globalen Preisstüt-

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zungsfonds zu etablieren. Sie verhielt sich reserviert gegenüber den wiederholten Angeboten der OPEC, den Weltmarktpreis für Rohöl vertraglich zu stabilisieren, und widerstand der Versuchung, internationalen Marktturbulenzen durch administrative Preiskontrollen zu begegnen. Der Errichtung einer monströsen internationalen Behörde für den Tiefseebergbau mochte sie sich 1994 aber nicht entziehen. Generell ist zu beobachten, dass Deutschland sich bei Streitfragen der weltwirtschaftlichen Ordnungspolitik selten exponiert und die Rolle des Wortführers in internationalen Verhandlungen gerne den USA überlässt. Erst recht gilt dies, wenn Fragen der Versorgungssicherheit im Energie- und Rohstoffbereich sich in sicherheits- und machtpolitischen Konfrontationen zuspitzen. Es entspricht einer in Jahrzehnten gewachsenen Tradition der Bundesrepublik Deutschland, die gewaltsame Regelung internationaler Konflikte aus dem Repertoire ihrer Außenpolitik auszuschließen und stattdessen die Wahrung ihrer Interessen als Wirtschafts- und Handelsstaat in multilateralen Institutionen und Regelsystemen zu suchen, deren Existenz und Funktionsfähigkeit nicht von ihr selbst verantwortet werden muss (¡ Deutschland als Zivilmacht; Deutschland als Wirtschaftsmacht). Dabei kommt ihr zugute, dass fast alle großen Industrieländer auf die Einfuhr von Energie (hauptsächlich Mineralöl) und Rohstoffen angewiesen sind – allen voran die USA, der größte Verbraucher und Nettoimporteur der Welt. Seit mehr als einem halben Jahrhundert kann sich die deutsche Politik darauf verlassen, dass die USA notfalls als Garant offener Weltmärkte die Verantwortung übernehmen – wenn es um das Erdöl geht, auch mit geheimdienstlichen Operationen und militärischen Interventionen. Aus der von den USA geführten Kriegskoalition zur Befreiung des Ölscheichtums Kuwait (1990/91) konnte sich die Bundesrepublik allerdings nur durch Entrichtung erheblicher finanzieller Kontributionen heraushalten. Seitdem stellt sich immer öfter die Frage, ob die Deutschen sich auf Dauer der Mitwirkung an einer machtpolitisch abgestützten Sicherung ihrer auswärtigen Energie- und Rohstoffquellen in instabilen Weltregionen entziehen können. Nicht eine illusionäre nationale Machtpolitik steht dabei zur Debatte, wohl aber die Einsicht, dass die für Deutschland lebensnotwendige weltwirtschaftliche Ordnung sich nicht von alleine herstellt. Im 21. Jahrhundert wird die deutsche Energie- und Rohstoffpolitik nur als aktive Teilhabe an einer globalen Ordnungspolitik erfolgreich sein können.

Weiterführende Literatur Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2001), Energie-Daten 2000. Nationale und internationale Entwicklung, Berlin. Statistische Bestandsaufnahme des deutschen Energiesystems im Rahmen der internationalen Energiewirtschaft, mit einführenden Kommentaren, Erläuterung von Fachbegriffen, Adressenverzeichnis (erscheint jährlich). Deutsches Komitee des Weltenergierates (2001), Energie für Deutschland. Fakten, Perspektiven und Positionen im globalen Kontext, Düsseldorf. Langfristige Interessenbestimmung der deutschen Energiepolitik aus der Sicht der Energiewirtschaft. Energiewirtschaftliche Tagesfragen (monatlich), Essen: etv. Führende Fachzeitschrift für aktuelle Entwicklungen der deutschen und internationalen Energiewirtschaft und Energiepolitik. European Commission (2001), Towards a European Strategy for the Security of Energy Supply (Green Paper), 29 Nov. 2000, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, COM (2000) 769. Entwurf einer Gesamtkonzeption zur Optimierung der europäischen Energieversorgung vor dem Hintergrund wachsender Importabhängigkeit aller EU-Länder bis zum Jahr 2030.

Energie- und Rohstoffpolitik

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Fischer, Wolfgang/Häckel, Erwin (1987), Internationale Energieversorgung und politische Zukunftssicherung. Das europäische Energiesystem nach der Jahrtausendwende: Außenpolitik, Wirtschaft, Ökologie, München: Oldenbourg. Umfassende Darstellung und Bewertung energiepolitischer Handlungsspielräume im Rahmen einer langfristigen Trendanalyse. Heinloth, Klaus (1998), Die Energiefrage. Bedarf und Potentiale, Nutzen, Risiken und Kosten, Wiesbaden: Vieweg. Handbuch zur Erläuterung physikalischer, technischer, wirtschaftlicher und ökologischer Grundfragen der Energieerzeugung, -versorgung und -nutzung. Umbach, Frank (2003), Globale Energiesicherheit. Strategische Herausforderungen für die europäische und deutsche Außenpolitik, München: Oldenbourg. Plädoyer für eine konsequente Berücksichtigung energiewirtschaftlicher Interessen in der Außen- und Sicherheitspolitik.

Rüstungsexportpolitik

Michael Brzoska Rüstungsexportpolitik Politikfelder Wie wenige Politikfelder ist Rüstungsexportpolitik von kurzzeitigen medialen „Skandalisierungen“ und langfristigem öffentlichem Desinteresse gekennzeichnet. Gründe dafür sind die Objekte, um die es geht, todbringende Waffen und anderes militärisches Gerät, deren Verwendung (nicht zuletzt bedingt durch die jüngere deutsche Geschichte) Emotionen hervorruft, aber auch ein Schleier der Geheimhaltung, der diesen Politikbereich weiterhin umgibt. Rüstungsexport aus Deutschland ist mit 12.627 Einzelgenehmigungen im Jahr 2003 (Bundesregierung 2004: 31) einerseits ein routinisiertes Tagesgeschäft, andererseits aber, vor allem durch Veröffentlichungen in der Massenpresse, immer wieder Kristallisationspunkt heftiger Kontroversen. Bundesdeutsche Rüstungsexportpolitik steht im Spannungsfeld zwischen auf Ausweitung der Genehmigungen gerichteter Interessenpolitik einerseits und öffentlich bekundetem Willen der im Bundestag vertretenen Parteien und Regierungen seit 1966 zu strikter Begrenzung andererseits. Die 1998 ins Amt gekommene rot-grüne Bundesregierung hat besonders weitreichende Versprechungen zur Eindämmung des deutschen Rüstungsexportes gemacht, diese aber nur zu geringen Teilen umgesetzt. Vermittelt werden die Differenzen zwischen Interessen und politischen Ankündigungen durch die Genehmigungsbürokratie und zunehmend durch europäische Ansätze der Rüstungsausfuhrkontrolle. Einen Bruch in der deutschen Rüstungsexportpolitik nach 1990 hat es nur insoweit gegeben, als dass die in die Arbeitsteilung innerhalb des Warschauer Vertrages eingebundene Rüstungsindustrie der DDR fast vollständig den Betrieb einstellte. Die größte Veränderung der westdeutschen Rüstungsexportpolitik bestand im Auslaufen der vorher gewährten Militärhilfe an die Türkei, Griechenland und Portugal.

1. Rüstungsexport aus Deutschland Das Niveau des Exports von Rüstungswaren aus Deutschland liegt an der Schwelle des 21. Jahrhunderts bei ungefähr 4,0 Milliarden Euro pro Jahr. Das ist weniger als 1 Prozent des gesamten deutschen Außenhandels. Deutlich geringer ist das Volumen des Exportes von Kriegswaffen, mit ca. 1 Milliarde Euro pro Jahr. Die deutsche Industrie ist insbesondere als Zulieferer von Bauteilen und Maschinen zur Herstellung von Waffen international wettbewerbsfähig, also von Rüstungswaren, die keine Kriegswaffen sind (zur Abgrenzung siehe unten). Unter den Kriegswaffen sind vor allem Produkte des Schiffbaus und von Teilen der Heeresindustrie (Panzer, Gewehre, Artillerie) international nachgefragt. Kriegsschiffe und Bauteile für Kriegsschiffe machen weit mehr als die Hälfte des deutschen Rüstungsexports aus. Die Ausfuhr von Panzern ist hingegen im Wesentlichen auf NATO und EU-Länder beschränkt. Quantitative Angaben zum deutschen Rüstungsexport stehen auf schwankendem Boden. Die öffentlich vorgelegten Daten sind lückenhaft und nicht sehr detailliert. Dies wird von Sei-

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ten der Bundesregierung einerseits mit praktischen Problemen begründet – so sind die Abgrenzungen der Genehmigungsstatistik für Rüstungsgüter nicht mit denen der Zollstatistik kompatibel – andererseits mit der bestehenden Gesetzeslage (§ 30 Verwaltungsverfahrensgesetz), die es der Bundesregierung verbiete, Zahlen zu veröffentlichen, mit denen Rückschlüsse auf einzelne Exporteure gezogen werden könnten (Bundesregierung 2004: 13). Die Datenlage hat sich zwar deutlich verbessert – seit 1999 werden Berichte im Rahmen des europäischen Verhaltenskodex zum Rüstungsexport (siehe unten, Europäischer Rat 2001) und seit 2000 auch nationale deutsche Berichte veröffentlicht – aber es besteht weiterhin ein hoher Grad an Geheimhaltung. Nur in einigen wenigen Staaten, insbesondere den USA, ist die Datenlage besser. Deshalb sind internationale Vergleiche methodisch schwierig. Die wohl solideste internationale Quelle ist das Stockholmer Friedensforschungsinstitut SIPRI. Nach den SIPRI-Zahlen ist das Niveau des deutschen Rüstungsexportes seit den frühen 1980er Jahren relativ konstant, nach einem starken Wachstumsschub in den 1970er Jahren auf Grund der stark gestiegenen Wettbewerbsfähigkeit der nach dem Zweiten Weltkrieg zunächst einem Produktionsverbot unterliegenden deutschen Rüstungsindustrie (Brzoska 1986). Deutschland war seitdem im langjährigen Durchschnitt der fünftgrößte Rüstungsexporteur weltweit. Der Rückgang des weltweiten Waffenhandels seit dem Ende des Kalten Krieges und die Vermarktung der Waffen der ehemaligen Nationalen Volksarmee der DDR Mitte der 1990er Jahre führten zu einem leichten Anstieg des Anteils deutscher Waffenexporte am internationalen Waffenhandel. Verglichen mit den weltweit größten Rüstungsexporteuren USA, Russland, Frankreich und Großbritannien (siehe auch Tabelle 1) ist die deutsche Rüstungsexportpolitik restriktiver, aber andere Industriestaaten, vor allem Japan (Anthony 1991; Hummel 1991), beschränken ihre Rüstungsausfuhren noch stärker. Tabelle 1: Anteile der größten Rüstungsexporteure am weltweiten Rüstungsexport, in %

USA Sowjetunion/Russland Frankreich Großbritannien Deutschland

1983–1988

1989–1992

1993–1998

1999–2003

34,0 30,5 12,1 5,5 4,4

28,9 6,6 1,8 1,2 4,3

48,0 11,0 9,4 7,9 6,4

34,1 29,8 7,2 4,8 5,9

Quelle: SIPRI Yearbook, verschiedene Jahrgänge.

2. Rechtliche und politische Rahmenbedingungen 2.1 Gesetzliche Grundlagen Gesetzliche Grundlagen der Rüstungsexportpolitik sind das Kriegswaffenkontrollgesetz (KWKG, auf der Grundlage von Artikel 24 des Grundgesetzes), das Außenwirtschaftsgesetz (AWG) mit Außenwirtschaftsverordnung (AWV) sowie seit 1995 die Dual-Use Verordnung der Europäischen Gemeinschaft (Dual-Use EUV, mit Änderungen in 2000; von weiteren Vorschriften zu Herstellung und Besitz wird hier abgesehen). Dadurch ist eine strikte Trennung zwischen den in einer Liste zum Kriegswaffenkontrollgesetz aufgeführten Kriegswaffen und den „sonstigen Rüstungsgütern“ gegeben, die nur in der AWV gelistet sind. Die Formu-

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Politikfelder

lierungen des KWKG legen ein hohes Niveau der Kontrolle nahe, einschließlich eines Verbotes von Genehmigungen an Empfänger, die einen Angriffskrieg führen, während das AWG unter der Generalklausel der Exportförderung steht, die nur in begründeten Fällen durch Restriktionen eingeschränkt werden kann. Die Dual-Use EUV ergänzt, aber ersetzt das AWG nicht. Sie gilt für „sonstige Rüstungsgüter“, die unter die EU-Binnenmarktregeln fallen. Die Exportgenehmigung eines Mitgliedstaates gilt grundsätzlich für den Export aus allen Mitgliedsländern, aber das Land, in dem die Rüstungswaren ihren Ursprung haben, hat die Möglichkeit des Einspruchs. Grundlage für die Genehmigungen ist in jedem Fall das nationale Rüstungsexportrecht, bei in Deutschland gestellten Anträgen also das AWG. Die EU-Kommission hat nur eine beschränkte Koordinationsrolle. Kriegswaffen sind nach § 296 der Amsterdamer Verträge (§ 223 der Römischen Verträge) nationale Angelegenheit. Versuche, dies zu ändern (etwa im Vorfeld der Maastricht-Verträge 1992), sind vor allem am Widerstand Frankreichs und Großbritanniens gescheitert.

2.2 Politische Vorgaben Insbesondere als Anleitungen für die Genehmigungsbehörden haben die Bundesregierungen 1966, 1972, 1982 und 2000 politische Grundsätze zum Rüstungsexport verabschiedet (Brzoska 1986; Bundesregierung 2001). Während die Grundsätze von 1966 und 1972 regierungsintern blieben, sind die Texte von 1982 und 2000 sowohl vor als auch nach ihrer Verabschiedung breit und kontrovers diskutiert worden. Die politischen Grundsätze haben seit 1966 eine wichtige Leitfunktion für die Genehmigungsbehörden, die einzelne Anträge bewerten und bescheiden müssen. Darüber hinaus sind sie zumindest seit 1982 zum zentralen Dokument der öffentlichen Darstellung der Rüstungsexportpolitik geworden. Die Grundsätze sind schließlich als Selbstverpflichtung der Bundesregierung Maßstab der öffentlichen Beurteilung dieser Politik. Als politisches, im Bundeskabinett verabschiedetes Dokument haben sie aber keine rechtliche Bindungswirkung.

2.3 Internationale Einbindung Neben den vom Bundeskabinett verabschiedeten Grundsätzen wird die deutsche Rüstungsexportpolitik auch vom EU-Verhaltenskodex zum Rüstungsexport geleitet. Dies wird in den Grundsätzen von 2000 ausdrücklich festgehalten. Die Bundesregierung hatte sich bereits durch Beschlussfassung im Europäischen Rat im Mai 1998 zur Einhaltung des Kodex verpflichtet. Der Kodex enthält acht Kriterien, in denen Restriktionen festgeschrieben werden, die sich alle auch in ähnlicher, und zum Teil schärferer Form („innere Lage“) in den politischen Grundsätzen von 2000 wieder finden. Die Bundesregierung hatte in den frühen 1990er Jahren auf eine Vereinheitlichung der europäischen Rüstungsexportpolitik hingearbeitet, konnte sich aber nicht in allen Punkten mit ihren Vorstellungen durchsetzen. Rüstungsexportpolitik wird darüber hinaus in einer Reihe von internationalen Foren diskutiert. Von Bedeutung sind hier vor allem das Regime für Raketenträgertechnologie (MTCR) von 1987 und das Wassenaar Arrangement von 1995. In beiden internationalen Foren werden vor allem Informationen über erfolgte Transfers an kritische Staaten ausgetauscht.

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Die Bundesregierung hat mit einer Reihe von Staaten Abmachungen zur Rüstungszusammenarbeit geschlossen. Die deutsche Rüstungsindustrie ist zunehmend international verflochten, eine große Rolle spielen vor allem die Kooperationen mit französischen und britischen Firmen. 1972 wurde mit Frankreich das „Schmidt-Debre“-Abkommen geschlossen, 1983 folgte ein britisch-deutsches Abkommen, die jeweils im Regelfall die Entscheidung über die Exportgenehmigung dem Staat überließen, in dem eine Waffe letztendlich zusammengebaut wurde. Durch das zwischen 1998 und 2000 verhandelte und 2001 in Kraft getretene „Rahmenabkommen“ zur europäischen Rüstungszusammenarbeit zwischen Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Schweden und Spanien,wird ein neues Prinzip eingeführt: Vor Beginn einer Zusammenarbeit sollen sich die Beteiligten auf eine „weiße Liste“ möglicher Empfänger einigen, spätere Zusätze müssen zwischen den Partnern einvernehmlich ausgehandelt werden.

3. Genehmigungspolitik 3.1 Kriterien der Entscheidungsfindung Zentrales Unterscheidungskriterium aller politischen Grundsätze seit 1966 ist, ob der potentielle Empfängerstaat Mitgliedsstaat der NATO (oder einem solchen gleichgestellt) ist oder nicht („sonstige Staaten“). Exporte in NATO-Staaten werden grundsätzlich nicht beschränkt, es sei denn es lägen außergewöhnliche Umstände vor. Exporte in „sonstige Staaten“ sollen hingegen restriktiv behandelt werden, wobei Unterschiede zwischen Kriegswaffen und „sonstigen Rüstungsgütern“ sowie seit 1982 „kriegswaffennahen sonstigen Rüstungsgütern“ (Anlagen und Unterlagen zur Herstellung von Kriegswaffen) gemacht wurden und werden. Zu den der NATO gleichgestellten Ländern gehören die EU-Mitgliedsstaaten, Australien, Japan, Neuseeland und die Schweiz. Zwischen 1983 und 1998 wurden auch die ursprünglichen Mitgliedsstaaten des ASEAN so behandelt. Nach den Grundsätzen von 1971 sollten Kriegswaffen in „Spannungsgebiete“ (außerhalb der NATO) grundsätzlich nicht exportiert werden. „Sonstige Rüstungsgüter“ sollten restriktiv behandelt werden. Die starke Ausweitung des Rüstungsexportes gegenüber Nicht-NATOStaaten in den 1970er Jahren machte diese Festlegung aber unglaubwürdig. In den Grundsätzen von 1982 wurde deshalb formuliert, dass „vitale Interessen“, von denen beschäftigungspolitische Interessen ausdrücklich ausgenommen wurden, für einen Export von Kriegswaffen sprechen müssten. In den Grundsätzen von 2000 heißt es, dass der Export von Kriegswaffen nicht genehmigt werde, es sei denn, dass im Einzelfall „besondere außen- oder sicherheitspolitische Interessen der Bundesrepublik Deutschland unter Berücksichtigung der Bündnisinteressen für eine ausnahmsweise zu erteilende Genehmigung sprechen“ (Ziffer III. 3.). Der Export „sonstiger Rüstungsgüter“ soll restriktiv gehandhabt werden (Ziffer II.). Erstmals in den Grundsätzen von 1982 wurde verankert, dass die „innere Lage“ des betreffenden Landes dem Export nicht entgegenstehen dürfe. Dies war eine Folge der seit 1980 hitzig diskutierten Entscheidung, den Export von U-Booten an das vom Militär regierte Chile zu erlauben. Bis 1982 argumentierte die Bundesregierung, dass die innere Situation in einem Land unerheblich für die Exportentscheidung sei. Die Formulierung von 1982 ist in den Grundsätzen von 2000 noch weiter bestimmt worden, unter anderem mit Hinweisen auf bewaffnete interne Auseinandersetzungen, Verdacht des Missbrauchs zu innerer Repression und

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Politikfelder

fortdauernde und systematische Menschenrechtsverletzungen (¡ Menschenrechtspolitik). Diese Restriktion gilt für alle Rüstungsgüter (Ziffer III. 4.). Insgesamt ist mit den Grundsätzen von 2000 die Bedeutung der Menschenrechtssituation im Empfängerland sehr viel stärker in den Vordergrund gerückt worden. Zusätzlich zur zitierten Ziffer, die sich nur auf „sonstige Staaten“ bezieht, wird in den „Allgemeinen Prinzipien“ das „besondere Gewicht“ der Beachtung der Menschenrechte im Bestimmungsland festgelegt (Ziffer I. 2.). Exporte von Rüstungsgütern, bei denen hinreichender Verdacht besteht, dass sie zur internen Repression dienen, sollen grundsätzlich nicht gestattet werden (Ziffer I. 3.). Die Formulierungen in den „Allgemeinen Prinzipien“ betreffen alle Arten von Rüstungsgütern und gelten für alle Staaten. Diese Neuerung der Grundsätze von 2000 geht auf eine heftige koalitionsinterne Diskussion über den Export von Panzern in die Türkei im Sommer 1999 zurück. Mit dem Wortlaut der Grundsätze von 1982 lässt sich wenig gegen diesen Export einwenden, mit den neuen Grundsätzen wird die Menschenrechtslage in der Türkei ein wesentliches, wenn auch nicht alleiniges, Entscheidungskriterium. Mit deutlich geringerem Gewicht ist in die Grundsätze von 2000 auch ein entwicklungspolitisches Kriterium aufgenommen worden (¡ Entwicklungspolitik). Für „sonstige“ Länder ist zu prüfen, ob die nachhaltige Entwicklung durch „unverhältnismäßige Rüstungsausgaben ernsthaft beeinträchtigt“ wird (Ziffer III.6.). Die Formulierungen des EU-Kodex und der deutschen Grundsätze sind im Allgemeinen so gehalten, dass sie Interpretationsspielraum erlauben. Eindeutige Aussagen – etwa die Selbstverpflichtung, keine Genehmigung auszusprechen, wenn ein bestimmter Tatbestand vorliegt – sind Ausnahmen (so bei Waren, bei denen starker Verdacht besteht, dass sie zur internen Repression eingesetzt werden).

3.2 Entscheidungsverfahren Zuständig für die deutsche Rüstungsexportpolitik ist das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi), in Abstimmung mit den im Bundessicherheitsrat (BSR) vertretenen Ministerien (¡ Bundesministerien). Es ist auch formal Genehmigungsbehörde für Exporte nach dem KWKG sowie, durch das diesem Ministerium unterstellte Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA, mit ausführlicher Darstellung unter www.bafa.de), auch für das AWG. Anträge, die den Genehmigungsbehörden als Routinefälle erscheinen, werden von diesen eigenständig beschieden. In potentiell kontroversen Fällen wird zunächst im Umlaufverfahren, bei fortbestehenden Divergenzen zwischen den beteiligten Ministerien oder Fällen von grundsätzlicher Bedeutung im Bundessicherheitsrat selbst entschieden. Bis 1998 waren kontroverse Entscheidungen im geheim tagenden BSR selten. Seit 1998 sind sie – nach Presseberichten – häufiger geworden, insbesondere wurde in einer Reihe von Fällen das seit 1998 im BSR vertretene Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), gelegentlich zusammen mit dem Auswärtigen Amt (AA), überstimmt. Nur wenige Anträge werden abgelehnt, 104 im Jahr 2003 (Bundesregierung 2004: 24). Daraus kann aber keinesfalls der Schluss gezogen werden, dass die Bundesregierung alles genehmigen würde. Tatsächlich stellen Firmen selten Anträge, bei denen sie nicht im Voraus von einer Genehmigung ausgehen. Um dies herauszufinden, sind sie im ständigen Gespräch mit den Genehmigungsbehörden, aber auch anderen Entscheidungsträgern, die direkt (im BSR) oder

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indirekt (etwa als Bundestagsabgeordnete) auf das Schicksal von Genehmigungsanträgen Einfluss nehmen können. Im Zweifelsfall können Firmen auch „Voranfragen“ stellen, durch die sie bereits im Vorfeld eines möglichen Auftrages eine Auskunft erhalten, ob wohl ein Antrag genehmigt würde. Über die Ausfuhr von überschüssigen Waffen und Material der Bundeswehr entscheidet formell das Bundesministerium für Verteidigung (BMVg), in Abstimmung mit dem BSR.

4. Faktoren der Rüstungsexportpolitik 4.1 Außen- und sicherheitspolitische Interessen Insbesondere in der US-amerikanischen Literatur wird seit langem vertreten, dass Rüstungsexporte vor allem nationale Interessenpolitik seien oder wie es der US-amerikanische Autor Andrew Pierre formuliert hat „diplomacy writ’ large“ (Pierre 1982: 2). Tatsächlich wurden während des Kalten Krieges Rüstungsexporte häufig aktiv eingesetzt, um Verbündete zu stärken. In den 1990er Jahren haben zwar auch die USA und Russland ihre Rüstungsexportpolitik zunehmend unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten gesehen, aber weiterhin hatten, vor allem für die USA, außen- und sicherheitspolitische Interessen herausragende Bedeutung. Eine realpolitisch motivierte aktive Rüstungsexportpolitik ist teuer, denn Steuerung durch den Lieferanten bedeutet zumeist Verschenken oder zumindest Subventionierung des Waffenexportes. Für einen Staat mit kleinerer Rüstungsindustrie oder einer Regierung, die nicht zu solcher Subventionierung bereit ist, ist die aktive interessenpolitische Lenkung des Rüstungsexportes schwierig. Die Exportströme sind weniger vom Angebot als von der Nachfrage nach Waffen bestimmt. Rüstungsexportpolitik wird dann vornehmlich zur passiven selektiven Genehmigungspolitik. Das Ziel, bestimmte Staaten zu stärken, lässt sich damit nur erreichen, wenn dieser Staat für Rüstungsimporte bezahlen kann. Die Bundesrepublik Deutschland ist, nach einer kurzen Periode aktiver Militärhilfepolitik vor allem in Afrika in den 1960er Jahren (Haftendorn 1971), zunächst weitgehend und seit Mitte der 1990er Jahre fast ausschließlich ein Staat mit passiver Genehmigungspolitik geworden. Aktive Rüstungsexportpolitik wurde vor allem mit den insgesamt mehr als 5 Milliarden Euro umfassenden Militärhilfe-Programmen für die Türkei (¡ Türkei) und Griechenland (zwischen den 1960er Jahren und Mitte der 1990er Jahre) sowie Portugal (Ende der 1970er und Anfang der 1980er Jahre) betrieben. Im Rahmen dieser Militärhilfe für NATO-Mitgliedsstaaten der südlichen Peripherie wurden sowohl überschüssige Waffen aus Bundeswehrbeständen geliefert als auch Bestellungen bei deutschen Firmen mit deutschen Steuergeldern subventioniert. Darüber hinaus wurde in eher geringem quantitativen Maße Militärhilfe für eine Reihe von Entwicklungsländern gewährt, an die vor allem logistisches Material, aber keine Kriegswaffen, verschenkt wurde. Gelegentlich unterstützte diese Militärhilfe, zu der auch Ausbildung gehört, Exportgeschäfte deutscher Firmen. Eine weitere gewichtige Ausnahme von der Beschränkung der deutschen Rüstungsexportpolitik war die Bezahlung zweier U-Boote, die in den 1990er Jahren von deutschen Firmen an Israel (¡ Israel) geliefert wurden. Diese Lieferung war Israel, auf Drängen der USA, während des Golfkrieges 1991 zugesagt worden. Im Oktober 2005 wurde bekannt, dass die Bundesregierung den Export von zwei weiteren U-Boote genehmigt hatte, einschließlich der Übernahme etwa eines Drittels der Kosten von ca. 1 Milliarde Euro. Gelegentlich hat die Bundesregierung auch Bundesbürgschaften

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(Hermes-Kredite) für den Export von Rüstungswaren genehmigt. Im Vergleich mit anderen Exporteurländern, die über eigene Verkaufsabteilungen für Waffen in ihren Verteidigungsministerien verfügen und Rüstungsgeschäfte in hohem Umfang durch Kredite absichern, ist die finanzielle Unterstützung der Exportbemühungen deutscher Firmen gering. Allerdings helfen auch deutsche Politiker und Mitarbeiter des BMVg durch Gespräche in potentiellen Abnehmerländern regelmäßig bei der Akquisition. Auch mit einer passiven Genehmigungspolitik lassen sich durch selektive Genehmigungspraxis Schwerpunkte setzen. Die Bundesregierungen haben dies durch die Sonderstellung der NATO-Staaten getan. Insbesondere im Verhältnis zur Türkei (¡ Türkei) zeigt sich die starke allianzpolitische Komponente der deutschen Rüstungsexportpolitik. Die Türkei war nicht nur der mit weitem Abstand wichtigste Empfänger deutscher Militärhilfe, sondern, im langjährigen Mittel, auch der wichtigste Abnehmer deutscher Rüstungswaren überhaupt. Immer wieder sind diese Lieferungen auf Grund der Menschenrechtssituation in der Türkei, aber auch wegen des Krieges in Kurdistan sowie der türkischen Zypernpolitik kritisiert worden. Mit dem Hinweis auf die Bündnissolidarität in der NATO sind die Lieferungen aber allenfalls gelegentlich unterbrochen, nie aber über längere Zeit ausgesetzt oder gar ganz verboten worden. Besonders heftigen – auch koalitionsinternen – Streit gab es im Sommer 1999 um die Genehmigung für die eventuelle Lieferung von bis zu 1.000 Leopard-2 Panzern. Auf Grund türkischer Finanzprobleme blieb der rot-grünen Bundesregierung viele Jahre erspart, eine Entscheidung fällen zu müssen. Letztlich wurde im Herbst 2005 die Lieferung von 297 gebrauchten Leopard-2 Panzern aus Bundeswehrbeständen genehmigt. Auch außerhalb der NATO betreibt die Bundesregierung gelegentlich durch Genehmigungen aktive Außenpolitik, vor allem in Fällen, in denen andere Exportländer einen Staat nicht oder nur zögernd beliefern. So wurde Deutschland während der Zeit der Militärdiktatur in Argentinien zwischen 1976 und 1982 und in Indonesien zwischen Anfang 1983 und 1998 zum bevorzugten Lieferanten, weil andere Staaten nicht genehmigten, der deutschen Rüstungsindustrie jedoch nur wenige Genehmigungen versagt wurden. Innerhalb der Europäischen Union (EU) hat die deutsche Politik gegenüber Israel eine Sonderstellung (Nassauer/ Steinmetz 2003): Während für Israel fast alle Anträge genehmigt werden, werden an arabische Staaten (¡ Israel, Naher und Mittlerer Osten) eher strengere Maßstäbe angelegt. So wurde Saudi Arabein mehrfach die Lieferung von Panzern versagt. Frankreich und Großbritannien hingegen gehören zu den wichtigsten Lieferanten der arabischen Welt, haben aber nur minimale Exporte nach Israel. Eine heftige öffentliche Debatte entzündete sich 2004/2005 an der Frage der Aufhebung des 1989 beschlossenen EU-Waffenembargos gegenüber China (¡ China). Zusammen mit Präsident Jacques Chirac machte sich Bundeskanzler Gerhard Schröder zum Fürsprecher der Beendigung einer Politik, die von China als diskriminierend betrachtet wurde. Dies stieß auf heftigen Widerstand in einigen anderen Mitgliedsstaaten der EU und in den USA, aber auch im Deutschen Bundestag, der mit großer Mehrheit gegen eine Aufhebung stimmte. Der Vorstoß von Chirac und Schröder wurde allgemein als politisches Manöver zur Verbesserung der politischen Beziehungen zu China angesehen.

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4.2 Wirtschaftliche Interessen Rüstungsgüter sind aber nicht nur „diplomacy writ’ large“, sie sind auch ein Wirtschaftsfaktor. Eine Regierung beeinflusst durch ihre Rüstungsexportpolitik das Einkommen von einzelnen Firmen, Branchen und Regionen. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass Firmenvertretungen, Gewerkschaften (¡ Gewerkschaften), Branchenorganisationen (¡ Wirtschaftsverbände) und regionale Wirtschaftsvertreter Interesse an der Rüstungsexportpolitik haben, das sie durch Lobbytätigkeit in der Regierung und im Parlament, aber auch über die Medien (¡ Medien) einbringen. Der Einfluss wirtschaftlicher Interessen auf die deutsche Rüstungsexportpolitik ist stark, aber bei weitem nicht immer durchschlagend. Das zeigt sich etwa an der sehr unterschiedlichen Behandlung von Kriegsschiffen und Heeresgerät. Die Marineindustrie kann ihre Produkte weltweit vermarkten und Genehmigungen sind nur in wenigen Fällen (Taiwan) versagt worden (¡ Südostasien). Die Produkte der Heeresindustrie hingegen unterliegen – außerhalb der NATO und gleichgestellter Staaten – starken Beschränkungen. Hauptgrund ist die unterschiedliche Einsetzbarkeit bei inneren Unruhen und Menschenrechtsverletzungen.

4.3 Öffentliche Wirkung Die deutsche Rüstungsexportpolitik wird stark durch Kontroversen, die in der öffentlichen Diskussion aufgenommen und verstärkt werden, und auch deren Antizipation durch die Genehmigungsbehörden bestimmt. So waren die Neuformulierungen der Grundsätze von 1982 und 2000 jeweils Ausfluss konkreter Kontroversen. In beiden Fällen wurde im Einzelfall genehmigt (U-Boote an Chile, Test-Panzer an die Türkei), mit den Grundsätzen aber eine Wiederholung durch Aufnahme entsprechender Formulierungen („innere Lage“, Menschenrechte) scheinbar schwieriger gemacht. Diese Diskrepanz zwischen immer restriktiveren Deklarationen und tatsächlicher Genehmigungspolitik ist ein Kennzeichen der deutschen Rüstungsexportpolitik. Sie zeigt sich exemplarisch bei zwei der zentralen Kriterien der Richtlinien von 1982 und 2000: Während bei vielen Genehmigungen unklar ist, welche „besonderen“ außenund sicherheitspolitischen Gesichtspunkte für sie sprechen, sind die beschäftigungspolitischen Gründe, die nach den Grundsätzen keine „ausschlaggebende Rolle“ spielen dürfen, oft gewichtig. Für die Genehmigungsbehörden ist, paradoxerweise, die Vermeidung des „Skandals“, der tatsächlichen Verwendung aus Deutschland gelieferter Waffen, von großer Bedeutung. Die unterschiedliche Genehmigungspolitik bei Schiffen (die seit dem Zweiten Weltkrieg nur selten in Kriegen, nie in innerstaatlichen Auseinandersetzungen eingesetzt wurden) und gepanzerten Fahrzeugen (die bei Militärputschen und Bürgerkriegen die Fernsehbilder liefern) belegt die Bedeutung des „CNN-Faktors“ in der deutschen Rüstungsexportpolitik, lange bevor dieser Begriff geprägt wurde (¡ Öffentliche Meinung).

4.4 Rot-grüne Rüstungsexportpolitik Die Wahlen von 1998 brachten zwei Parteien an die Macht, die eine restriktive Rüstungsexportpolitik in ihre Wahlprogramme aufgenommen hatten. Insbesondere Bündnis 90/Die

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Grünen hatte von den Oppositionsbänken aus die Rüstungsexportpolitik der Regierung Kohl heftig kritisiert. Mit der Neuformulierung der Grundsätze, der Veröffentlichung der jährlichen Rüstungsexportberichte und einigen anderen Maßnahmen wurden Veränderungen in der Rüstungsexportpolitik herbeigeführt, die vor allem die deklaratorische, aber nicht, soweit dies auf Grund der vorliegenden Zahlen beurteilt werden kann, die quantitative Dimension des deutschen Rüstungsexportes betreffen (GKKE 2004). Die Regierung ist damit deutlich hinter den Erwartungen zurückgeblieben, die sie vor Antritt geweckt hatte. Ein wichtiger Grund dafür war Widerstand innerhalb der Bundesregierung gegen umfassendere Veränderungen, vor allem im BMWi und im BMVg. Während vor allem BMZ und AA auf eine restriktivere Praxis drängten, bremsten diese beiden Ministerien, regelmäßig unterstützt vom ebenfalls im BSR vertretenen Bundeskanzleramt. Der Widerstand im BMWi und BMVg war vor allem Ausdruck der Krise der deutschen Rüstungsindustrie in den 1990er Jahren: Durch Exporte sollten Mindestkapazitäten erhalten werden. Gerade im BMWi wurde aber auch personelle Kontinuität praktiziert. Das BMVg entwickelte großes Interesse an der Vermarktung der Altbestände der NVA und der Überschussbestände der Bundeswehr.

4.5 Europäische Dimension Ein weiterer Grund für die Kontinuität der deutschen Rüstungsexportpolitik liegt in ihrer Einbettung in europäische Politik. Die deutsche Rüstungsindustrie ist zunehmend international verflochten, vor allem mit Firmen in anderen EU-Staaten. Bestes Beispiel ist EADS (European Aircraft, Defence and Space Company), der mit Abstand größte Rüstungshersteller in Deutschland. EADS entstand aus der Fusion der deutschen DASA (eine Tochter von Daimler-Chrysler), der französischen Aerospatiale und der spanischen CASA und ist formal in den Niederlanden registriert. EADS kann weitgehend unabhängig steuern, aus welchem Land die Firma etwas exportiert. Deutsche Rüstungsexportpolitik ist für die Firma einer von vielen Standortfaktoren – restriktive deutsche Rüstungsexportpolitik führt tendenziell zum Abbau von Produktionskapazitäten in Deutschland. Durch die EU-Dual-Use-Verordnung, den EU-Verhaltenskodex und das 2001 in Kraft getretene „Rahmenabkommen“ zur Rüstungszusammenarbeit hat ein Prozess der Annährung der Rüstungsexportpolitik der Mitgliedsstaaten begonnen. Wesentliche Instrumente der größeren Kohärenz sind bei den Kriegswaffen Informationsabgleiche, insbesondere bei Ablehnungen von Anträgen, zwischen den Staaten sowie die jährlichen Berichte über die Implementierung des Kodex (Europäischer Rat 2004). Die Mitgliedsstaaten behalten sich allerdings die wesentlichen Entscheidungen, insbesondere bei Kriegswaffen aber auch für „sonstige Rüstungsgüter“, vor. Die Unterschiede in den tatsächlichen Rüstungsexportpolitiken sind weiterhin groß, wie etwa das Beispiel der unterschiedlichen Lieferungen in den arabischen Raum und nach Israel belegt. Eine weitere Vereinheitlichung der Rüstungsexportpolitiken in der EU wird nur parallel zu stärkerer Kohärenz der Außenpolitik der Mitgliedsstaaten erfolgen können (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union).

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Weiterführende Literatur Anthony, Ian (Hrsg.) (1991), Arms export regulations, Oxford: Oxford University Press. Vergleichende Darstellung der rechtlichen, wirtschaftlichen und politischen Faktoren für die Exportpolitik in den wichtigsten Exporteurländern. Brzoska, Michael (1986), Rüstungsexportpolitik, Frankfurt: Haag und Herchen. Analyse der Gründe für den Wandel der bundesdeutschen Rüstungsexportpolitik mit Schwerpunkt auf der Zeit der sozialliberalen Koalition 1969–1982. Bundesregierung (2004), Bericht der Bundesregierung über ihre Exportpolitik für konventionelle Rüstungsgüter im Jahr 2003. Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, Berlin. Dieser fünfte regierungsamtliche Bericht enthält, neben vielen Zahlenangaben, auch wesentliche Dokumente. Wie seine Vorgänger im Internet abrufbar unter www.ruestungsexport.info. Europäischer Rat (2004), Sechster Jahresbericht gemäß Nummer 8 der operativen Bestimmungen des Verhaltenskodex der Europäischen Union für Waffenausfuhren, Brüssel, 21. November 2004. EU Dokument 13816/04. Übersicht über aktuelle Fragen der europäischen Rüstungsexportpolitik mit umfangreichem Statistikteil. Im Internet verfügbar abrufbar unter http://www.bits.de/public/documents/Ruestungsexport/st13816.d e04.pdf. GKKE (Gemeinsame Konferenz der Kirchen zur Entwicklungspolitik) (2004), Rüstungsexportbericht 2004. GKKE-Schriftenreihe 28. Bonn/Berlin. Der jährliche regierungskritische Bericht zum deutschen Rüstungsexport, von einer Expertengruppe im Auftrag der GKKE erstellt, enthält Analysen, Bewertungen und Daten. Im Internet abrufbar unter www.gkke.org. Nassauer, Otfried/Steinmetz, Christopher (2003), Rüstungskooperation zwischen Deutschland und Israel. BITS Research Report 03.1, Berlin, September 2003. Im Internet abrufbar unter http://www. bits.de/public/researchreport/rr03-1-1.htm. SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute) (2004), Armaments, Disarmament and International Security. SIPRI Yearbook 2004, Oxford: Oxford University Press. Jedes der seit 1969 erschienenen SIPRI-Jahrbücher enthält ein langes Kapitel zum internationalen Rüstungshandel, einschließlich eines Registers aller gelieferten Großwaffen. Wulf, Herbert (1991), Waffenexport aus Deutschland, Reinbek bei Hamburg: Rowohlt. Leicht lesbare Einführung in die immer wiederkehrenden Diskussionsthemen deutscher Rüstungsexportpolitik.

VI. Politikfelder

Internationale Kriminalität/Internationaler Terrorismus

Internationale Politikfelder Jutta BakonyiKriminalität/Internationaler / Cord Jakobeit Terrorismus

1. Einleitung Die Bekämpfung der internationalen Kriminalität – begrifflich präziser: der transnationalen organisierten Kriminalität (TOK), da es hier nicht um die Klärung der Frage geht, inwieweit Staaten untereinander kriminell agieren – kann als Paradebeispiel für die wachsende Schwierigkeit einer Trennung von innen- und außenpolitischen Aufgabenfeldern betrachtet werden. Die Gefährdung der inneren Sicherheit durch die Zunahme und Transnationalisierung von organisierter Kriminalität wurde in der Bundesrepublik Deutschland bereits in den 1980er Jahren zu einem innenpolitischen Schwerpunktthema. Die weltpolitischen Umbrüche Anfang der 1990er Jahre, der Prozess der Globalisierung und nicht zuletzt auch der europäische Integrationsprozess bewirken, dass vormals nationalstaatliche Aufgaben zunehmend international reguliert und verrechtlicht werden. Dabei scheinen sich auch die institutionell und in ihrer Aufgabenteilung klar abgrenzbaren Bereiche der Herstellung innerer und äußerer Sicherheit kaum mehr voneinander trennen zu lassen (¡ Sicherheitspolitik). Galt während des OstWest-Konflikts noch der zwischenstaatliche Krieg als zentrale Bedrohungsvorstellung, die das außenpolitische Handeln der Staaten prägte, so findet seit Ende der Ost-West-Konfrontation eine Ablösung durch neue Bedrohungsszenarien statt, die sich weniger an einzelnen Staaten bzw. feindlichen Staatenblöcken orientieren, sondern die wachsende Gefährdung durch transnational vernetzte kriminelle und/oder terroristische Organisationen betonen. Spätestens Mitte der 1990er Jahre avancierte daher der Kampf gegen die TOK zu einem bedeutenden Punkt auf der Agenda der internationalen Politik. Die Koordination der Sicherheitspolitiken und die Angleichung der nationalen Regelsysteme zur Bekämpfung von kriminellem Handeln werden im Kontext der veränderten Risikowahrnehmung auf globaler, regionaler und staatlicher Ebene angestrebt. Zahlreiche bi- und multilaterale Abkommen zur Polizeikooperation, internationale Konventionen und Organisationen zur Bekämpfung der Kriminalität tragen diesem Ziel Rechnung. Die terroristischen Anschläge vom 11. September 2001 in New York und Washington haben diese neue Dimension der Bedrohung schlagartig der nationalen wie der internationalen Öffentlichkeit vor Augen geführt und in den Folgemonaten und -jahren ebenfalls eine rasche Zunahme der polizeilichen und internationalen Bearbeitungs- und Regelungsansätze ausgelöst. Deutschland ist aufgrund der eigenen Erfahrungen mit terroristischen Herausforderungen, des erreichten Wohlstandsniveaus und der geographischen Mittellage in Europa an der Schnittstelle zwischen „reichem“ Westen und „armem“ Osten in seiner Außen-, Sicherheits-

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und Justizpolitik bemüht, auf europäischer und internationaler Ebene eine aktive Rolle bei der Abwehr dieser terroristischen und/oder kriminellen Bedrohungen zu spielen. Im Folgenden werden zunächst die Begrifflichkeit, die Erscheinungsformen, die Ursachen und die Bekämpfungsstrategien der TOK thematisiert, bevor dann auf den internationalen Terrorismus und die deutsche Haltung eingegangen wird. Deutschland hat sich sowohl innerhalb der EU als auch im internationalen Kontext in der Vergangenheit beharrlich für kooperative Ansätze zur Bekämpfung von TOK und internationalem Terrorismus eingesetzt und im Rahmen des internationalen Anti-Terror-Einsatzes seit dem 11. September 2001 beträchtliche Verpflichtungen und Lasten übernommen.

2. Transnational Organisierte Kriminalität (TOK) 2.1 Begrifflichkeit und Erscheinungsformen Der Begriff der TOK umfasst eine Vielzahl von Straftatbeständen, die bspw. von Zigarettenschmuggel über Umweltkriminalität, Steuerhinterziehung und Drogenhandel bis hin zu illegaler Prostitution, Menschenhandel und internationalem Terrorismus reichen. Daher ist es auch kein Zufall, dass trotz der Schlüsselstellung, welche die TOK für die internationale sicherheitspolitische Zusammenarbeit einnimmt, bis heute keine einheitliche und international gültige Definition erarbeitet wurde. Unter „Kriminalität“ ist ein an der Erzielung von Gewinnen ausgerichtetes Handeln zu verstehen, das versucht, einen Wettbewerbsvorteil durch die Umgehung und Missachtung von Rechtsnormen ggf. unter Einsatz von Gewalt zu erzielen. Die organisierte Kriminalität grenzt sich von der Allgemeinkriminalität dadurch ab, dass Planung, Logistik und Ausführung der kriminellen Handlungen in auf Dauer angelegten, arbeitsteilig organisierten Strukturen erfolgen. Die dauerhafte Aufrechterhaltung einer kriminellen Organisation erfordert einen erheblichen Aufwand und verursacht nicht geringe Kosten. Kriminelle Organisationen verfügen daher nicht selten über Organisationsstrukturen, die denen von legal arbeitenden wirtschaftlichen Unternehmen ähneln. In Deutschland wird geschätzt, dass mehr als drei Viertel der Delikte, die unter der Bezeichnung organisierte Kriminalität subsumiert werden, transnational organisiert sind. Bei der TOK überschreitet die arbeitsteilige Struktur der kriminellen Organisation mindestens eine Staatsgrenze, wobei die TOK zumeist äußerst komplexe Transaktionen umfasst. Als Beispiel kann hier die klassische und, mit einem geschätzten Geldwert von weltweit jährlich 400 Mrd. US$, quantitativ nach wie vor bedeutsamste Form der TOK, der Drogenhandel, dienen. Das Geschäft mit den Drogen, die nur selten in denjenigen Weltregionen angebaut werden, in denen sie auch konsumiert werden, erfordert neben der Sicherstellung von Anbau und Ernte vor allem die Organisation und Regelung des über weite Strecken und mehrere Ländergrenzen hinweg notwendigen (illegalen) Transports. Die kriminelle Organisation übt dabei eine Vermittlertätigkeit aus und sorgt für die Errichtung einer mehrstufigen Handelskette vom agrarischen Produzenten bis zum Endabnehmer im Straßenverkauf. Je verzweigter die organisierte Kriminalität gerade auch international agiert, desto enger sind in der Regel auch legale und illegale Tätigkeiten und Wirtschaftsstrukturen sowie die verschiedensten Akteure miteinander verflochten, wodurch das kriminelle Geschäft unter der Oberfläche alltäglicher Wirtschafts-

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und Sozialbeziehungen zusätzlich verschleiert und seine Verfolgung wesentlich erschwert wird. Im Schlüsselbereich der TOK, der Geldwäsche, wird die enge Verschränkung legaler und illegaler Praktiken ebenso deutlich wie bei einer Begleiterscheinung der TOK, der Korruption (Aden 1998: 142). Die Möglichkeit der Geldwäsche ist eine zentrale Voraussetzung für das Funktionieren jeder illegalen Organisation. Im Gegensatz zur legalen wirtschaftlichen Unternehmung ist die kriminelle Transaktion nicht mit der Erzielung des Gewinns abgeschlossen, sondern erst dann, wenn diese Gewinne im legalen Wirtschaftskreislauf verwendet werden können. Dafür muss die Herkunft der Gewinne durch die Praxis der Geldwäsche verschleiert werden. Tatsächlich wird der größte Teil der Geldwäsche, die jährlich mehr als 1.000 Mrd. US$ betragen soll, über reguläre Banken abgewickelt. Geldwäsche und Korruption – letztere definiert als „Missbrauch öffentlicher Ämter und Ressourcen für privaten Gewinn“ (Gardiner 1992: 111) – sind insofern eng miteinander verbunden, als mit Bestechungsgeldern der reibungslose Ablauf der Waschaktivitäten erkauft, die Komplizenschaft von Staatsangestellten sichergestellt und der Verfolgungsdruck minimiert werden sollen (Scherpenberg 2000: 20, 35). Korruption wird aber keinesfalls nur von illegalen Unternehmen betrieben. In Deutschland wird die Mehrzahl der Verfahren wegen „Vorteilsannahme, Bestechlichkeit, Vorteilsgewährung und Bestechung“ (§§ 331 bis 335 StGB) gegen Personen durchgeführt, die sich an der Schnittstelle von öffentlicher Verwaltung und legaler Privatwirtschaft befinden, wobei es sich zumeist um den Versuch der Akquirierung von Großaufträgen im Baugewerbe handelt. Jenseits von Straftatbeständen existiert eine Vielzahl korrupter Praktiken in einer Grauzone zwischen Legalität und Illegalität, deren soziale Bewertung als Ergebnis gesellschaftlicher Traditionen und Aushandlungsprozesse auch international äußerst unterschiedlich ist. Im internationalen Handel bspw. kann die Bezahlung von Schmiergeldern an Regierungschefs und Staatsbeamte fast schon als gewöhnliche Praxis bezeichnet werden. Sie konnte in Deutschland bis vor wenigen Jahren unter der Rubrik „nützliche Aufwendungen“ sogar steuerlich abgesetzt werden. Erst seit 1999 ist diese steuerliche Absetzbarkeit von Schmiergeldern in den OECD-Staaten verboten.

2.2 Wahrnehmung und Entwicklung der TOK in Deutschland Eine realistische Einschätzung über die Ausmaße und die Bedrohung durch die TOK ist nicht nur aus definitorischen Gründen schwierig, sondern liegt im Gegenstand selbst begründet. Da sich die kriminellen Akteure dem staatlichen Verfolgungsdruck entziehen und ihre kriminellen Handlungen abschotten und tarnen müssen, ist eine präzise Datenerhebung methodisch nahezu unmöglich. Die einzige Datengrundlage für die Erkenntnisse und Einschätzungen der TOK in Deutschland liefern die Ermittlungen der Polizei. Seit 1991 veröffentlicht das Bundeskriminalamt (BKA) jährlich ein Lagebild zur organisierten Kriminalität in Deutschland. Demnach ist die häufigste Form der organisierten Kriminalität der Drogenhandel, die zweithäufigsten und stetig zunehmenden Delikte betreffen die Wirtschaftskriminalität. Weitere Schwerpunkte bilden die Eigentumskriminalität, worunter in Deutschland vor allem KfzDiebstahl und -verschiebung fällt, Kriminalität im Nachtleben und Schleuserkriminalität. Weniger Relevanz kommt laut BKA dem Waffenhandel und der Umweltkriminalität zu (BKA 2001).

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Diagnosen über die Dunkelziffer und das Maß der Durchdringung der legalen Wirtschaft durch kriminelle Organisationen variieren stark und sind abhängig von Interpretationen und Einschätzungen, die weniger auf einer sachlichen Basis, sondern häufig in einem emotionsgeladenen und ideologiebefrachteten Kontext getroffen werden. Dies ist umso entscheidender als die Gestaltung des Sicherheitssektors nicht nur durch eine Bestandsaufnahme der kriminellen Delikte, sondern ebenso entscheidend durch die Wahrnehmung von Sicherheit und die Festlegung dessen, was als Bedrohung empfunden wird, geprägt wird. In der Bundesrepublik ist die subjektive Einschätzung der eigenen Sicherheit deutlich schlechter, als die statistische Wahrscheinlichkeit, Opfer einer kriminellen Handlung zu werden, vermuten ließe (Wassermann 1995: 5f.). Dies deutet darauf hin, dass die Sicherheitswahrnehmung weniger durch erlebte unmittelbare Bedrohungen geprägt, als diskursiv durch die öffentliche Thematisierung von (Gewalt-)Straftaten in Politik und Medien und durch gesellschaftliche Aushandlungsund Definitionsprozesse hergestellt wird. Die mit der Komplexität der Lebensverhältnisse in der modernen Gesellschaft wachsende Verunsicherung der Menschen trägt maßgeblich zu der Konjunktur des Sicherheitsdenkens bei. Sicherheit fungiert als Verdichtungssymbol für die verschiedensten Bedürfnisse nach Minimierung der politischen, sozialen, gesundheitlichen etc. Risiken (¡ Sicherheitspolitik). Im öffentlichen Diskurs um die Gewährung oder (Wieder-)Herstellung von Sicherheit werden die vielschichtigen Risiken und Unsicherheiten allerdings kaum differenziert, sondern häufig in eine law and order-Debatte eingeengt und auf strafrechtliche und/oder sicherheitstechnische Probleme reduziert. Ursächliche Problemzusammenhänge und Gründe der Bedrohungswahrnehmung werden dadurch eher verschleiert und die staatlichen Aufgaben auf die Repressions- und Kontrollfunktion reduziert. In der Bundesrepublik wird die Debatte um die Internationalisierung von Kriminalität eng mit der Asyl- und Zuwanderungsdiskussion verknüpft, wie zuletzt im Zusammenhang mit der Debatte um den sogenannten Vollmer-Erlass und die Vergabepraxis für Visa an der deutschen Botschaft in Kiew deutlich wurde. Dabei wird in der Regel das Bild der (illegal oder zumindest unter Vorspiegelung falscher Tatsachen eingewanderten) ausländischen Dunkelmänner und Drahtzieher bemüht und so unterstellt, dass organisierte Kriminalität von außen in die deutsche Gesellschaft hineingetragen würde. Der fast schon inflationäre Gebrauch des Begriffs der Mafia zur generellen Charakterisierung von nicht-deutschen Straftätergruppen unterstützt nicht nur die Vorstellung der importierten Kriminalität, sondern auch die einer kaum zu kontrollierenden und hierarchisch straff durchorganisierten kriminellen Organisation, wie sie realiter nicht einmal in Sizilien existiert (Aden 1998: 136). Zusätzlich wird mit dem Begriff der Mafia die Vorstellung transportiert, die kriminelle Organisation verfüge über eine außergewöhnliche Macht und großen Einfluss auf das öffentliche Leben, wodurch wiederum das Gefühl der persönlichen Bedrohung gesteigert wird.

2.3 Globalisierung und Entwicklung der TOK Der unter dem Stichwort der wirtschaftlichen Globalisierung subsumierte Strukturwandel der Weltwirtschaft nimmt eine Schlüsselstellung für die Entwicklung der TOK ein. Dieser bereits Mitte der 1970er Jahre durch neue Kommunikations- und Informationstechnologien ermöglichte Prozess der Transnationalisierung von Produktionsstrukturen bewirkt in Verbindung mit dem Abbau zwischenstaatlicher Handelsrestriktionen die Durchlässigkeit staatlicher Grenzen, von denen die legalen Unternehmen ebenso profitieren wie die kriminellen. Seither kann

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die tendenziell globale Expansion krimineller Organisationen und die Einbeziehung bislang nicht beteiligter Länder als Transit- oder Produktionsstätten beobachtet werden. Neben den verbesserten Kommunikationsstrukturen und der zunehmenden Mobilität profitieren die illegalen Unternehmen vor allem davon, dass die wirtschaftliche Integration weitaus schneller voranschreitet als die politische, so dass das Risiko der Strafverfolgung durch die Ausnutzung der Unterschiede in den nationalen Rechtsordnungen minimiert werden kann (Scherpenberg 2000: 6). Am Beispiel der Kapitalmobilität auf den globalen Finanzmärkten wird der Zusammenhang zwischen Globalisierung und TOK besonders deutlich. Mit der kommerziellen Nutzung des Internets können weltweit Transaktionen (fast) ohne Zeitverzögerung und weitgehend anonym getätigt werden. Die pure Umschlagsgeschwindigkeit und Quantität der an den Börsen täglich getätigten finanziellen Transaktionen erschweren jede staatliche Regulierung und justitiable Kontrolle. Offshore-Finanzplätze und „safe-haven“-Staaten, in denen das geltende Bankenrecht und der Verzicht auf staatliche Regulation und Restriktion die Möglichkeiten der Geldwäsche und damit auch andere Formen der Wirtschaftskriminalität erheblich erleichtern, werden zu Rückzugs- und Operationsgebieten der TOK. Diese, aufgrund der sozialen Herkunft ihrer Akteure häufig als „white collar crime“ bezeichnete Form der Wirtschaftskriminalität, unter die Kapitalflucht, Steuerhinterziehung, Währungsvergehen, Anlagebetrug etc. fallen, prägt die öffentliche Diskussion weniger, als die Kriminalitätsformen, die Akteuren aus den unteren sozialen Schichten zugeschrieben werden. Die wirtschaftliche Globalisierung erstreckt sich jedoch nicht gleichmäßig auf alle Regionen und Länder der Welt. Im Gegenteil konzentriert sich der überwiegende Teil der getätigten ökonomischen Aktivitäten auf die Triade Nordamerika, Europa und Ostasien, während in anderen Regionen und Ländern bereits der tendenzielle Ausschluss vom Weltmarkt beobachtet werden kann. Für viele Länder stellt die Produktion bzw. der Handel mit illegalen Waren und Dienstleistungen eine zunehmend wichtigere Möglichkeit der Devisenbeschaffung und der weiteren Teilhabe am Weltmarkt dar. Außerhalb der Industrieländer absorbieren informelle bis kriminelle Ökonomien längst den größeren Teil der Erwerbsbevölkerung und bilden in vielen Entwicklungsländern häufig auch den einzigen Wachstumssektor. Parallel zur legalen wächst daher auch die informelle und illegale globale Ökonomie. In der Off-Shore-Ökonomie bspw. entstand in den 1990er Jahren eine Vielzahl transnational vernetzter Schatten- oder Untergrundbanken, in denen auf Vertrauensbasis Geschäfte abgewickelt werden, ohne dass diese Transaktionen offiziell verbucht oder versteuert werden. Für viele Migranten bedeutet dieses Banksystem eine sichere und günstige, z.T. sogar die einzige Möglichkeit, Gelder in ihr Herkunftsland zu überweisen. Gleichzeitig begünstigen die Schattenbanken aber wirtschaftskriminelles Verhalten und stellen eine kaum zu kontrollierende Schnittstelle zwischen legaler und illegaler Ökonomie dar. Das mit der Globalisierung ebenfalls wachsende Wohlstandsgefälle bewirkt, dass sich auch in der informellen und kriminellen Ökonomie eine internationale Arbeitsteilung etabliert hat. Die Entwicklungsländer sind die hauptsächlichen Produzenten der als illegal geltenden Waren und Dienstleistungen, die schließlich über vielfältige Handels- und Schmuggelwege in die reichen Abnehmerstaaten im Norden transportiert werden. Die Handelswege verlaufen von Süd nach Nord und von Ost nach West und auch innerhalb Europas hat sich im Bereich der TOK längst eine Arbeitsteilung zwischen den Gesellschaften herausgebildet. Dabei ist es egal, ob es sich um Zigaretten, Rauschgift, Diamanten, Kopien von Markenprodukten, geschützte Natur- und Pflanzenprodukte oder um Menschen handelt. Besonders der Menschenschmuggel

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entwickelt sich angesichts der Tendenz zur Abschottung der Industriestaaten ebenfalls zu einem extrem lukrativen Geschäftszweig und soll bereits ebenso hohe Gewinne abwerfen wie der illegale Drogenhandel. Die schnelle und wenig kontrollierte Privatisierung in den mittel- und osteuropäischen Transformationsländern und in zahlreichen Entwicklungsländern hat häufig kriminelle Praktiken in einem bislang unbekannten Ausmaß hervorgebracht. Der enorm erweiterte Spielraum und die neuen Möglichkeiten der kriminellen Bereicherung reichen in ihren Konsequenzen bis hin zur Usurpierung des Staates durch kriminelle Organisationen (Scherpenberg 2000: 12). Begleitet wurde dies in Teilen Osteuropas von einer von Zerfallsprozessen kaum mehr unterscheidbaren Transformation des Sicherheitssektors, durch die große Mengen an Waffen, Munition und militärischen Ausrüstungsgütern auf den Weltmarkt gelangten und gut ausgebildetes Sicherheitspersonal in informelle und kriminelle Sektoren freigesetzt wurde.

3. Internationaler Terrorismus 3.1 Begrifflichkeit und Erscheinungsformen Ebenso wie die TOK entzieht sich der Begriff des Terrorismus aufgrund der Vielfalt seiner Ausdrucksformen einer exakten Definition. Zudem ist Terrorismus als Begriff extrem negativ besetzt und wird nicht selten als Kampfbegriff zur Diffamierung politischer Gegner benutzt. Terrorismus wird weniger in der wissenschaftlichen Diskussion als vielmehr von den Strafverfolgungsbehörden als Teilbereich der TOK eingestuft. Die Behandlung von Terroristen als gewöhnliche Kriminelle ist eine Strategie vieler Regierungen, die damit sowohl versuchen, mögliche Sympathien in der Bevölkerung zu minimieren als auch politische Verhandlungen zu vermeiden (Waldmann 1998: 15, 189). Die begriffliche Vermischung von TOK und Terrorismus begünstigt ferner die strukturelle Ähnlichkeit des polizeilichen Vorgehens gegen terroristische und kriminelle Organisationen sowie die Tatsache, dass organisierte Kriminalität und Terrorismus eine ähnliche Funktion für die Legitimierung von Sicherheitsorganen und die Durchsetzung sowohl polizeilicher als auch rechtlicher Sonderregelungen einnehmen (Aden 1998: 140). Da sich terroristische Gruppen durch ihre gezielte Missachtung von rechtlichen Konventionen sowie durch die systematische und geplante Anwendung von Gewalt auszeichnen (Waldmann 1998: 11), ist die terroristische qua definitionem eine kriminelle Tat. Die Erscheinungsformen von kriminellem und terroristischem Handeln sind häufig sehr ähnlich, vor allem wenn die terroristischen Gruppen zu ihrer Finanzierung selbst auf kriminelle Wirtschaftsaktivitäten zurückgreifen oder mit kriminellen Organisationen kooperieren. Die Tatsache, dass sowohl kriminelle als auch terroristische Organisationen im Untergrund agieren, bewirkt außerdem, dass sich die Organisationsstrukturen ähneln. Bei terroristischen ist zudem ebenso wie bei kriminellen Organisationen eine Tendenz zur Transnationalisierung zu erkennen. Albini et al. (1999: 3) schlagen daher vor, Terrorismus als eine Form soziopolitisch organisierter Kriminalität zu behandeln. Terrorismus und TOK mögen sich auf der Erscheinungsebene noch so sehr ähneln, die Motive und Ziele der Akteure unterscheiden sich grundlegend. Waldmann definiert Terrorismus als „planmäßig vorbereitete, schockierende Gewaltanschläge gegen die politische Ordnung aus dem Untergrund“ (Waldmann 1998: 10). Während die raison d’être der kriminellen Hand-

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lung die Gewinnmaximierung ist, verfolgen Terroristen politische Ziele. Selbst wenn terroristische Gruppen oft in kriminelle Geschäfte verwickelt sind, so sind diese nicht der End-, sondern der Ausgangspunkt ihres Handelns. Das Ziel der politischen Veränderung stellt Terroristen in einen Gegensatz zu den ausschließlich wirtschaftlich motivierten kriminellen Akteuren, die eher an der Erhaltung des Systems, das die Bedingung für die eigene Bereicherung schafft, interessiert sind. Empirisch sind terroristische und kriminelle Gruppen jedoch nur schwer zu unterscheiden und die Motive der Akteure scheinen in vielen Fällen zu verschwimmen. Kriminelle Gruppen können politische Motive entwickeln, vor allem wenn sie versuchen, zur Aufrechterhaltung ihrer finanziellen Vorteile politische Macht zu erhalten. In Italien bspw. verfügt die Mafia über staatliche Parallelstrukturen, und in manchen Ländern haben kriminelle Organisationen den Staat oder Teile des staatlichen Territoriums usurpiert, ohne einen politischen Wechsel anzustreben. Sie versuchen vielmehr ein Klima der Unsicherheit aufrechtzuerhalten, aus dem sie sich wirtschaftliche Vorteile versprechen (Shelley 2005). Auf der anderen Seite kann am Beispiel des kolumbianischen „Narkoterrorismus“ oder des Diamanten- und Ölgeschäfts in Angola, dem Sudan, Liberia etc. die Ökonomisierung vormals politisch motivierter Bewegungen beobachtet werden.

3.2 Globalisierung und Entwicklung des internationalen Terrorismus Die Anschläge in den USA am 11. September 2001 bilden ein extremes Beispiel dafür, dass sich mit der Globalisierung auch der Terrorismus mit dem professionalisierten Einsatz neuer Technologie, der Aufhebung der regionalen Begrenzung der Operationsgebiete und dem damit verbundenen Auseinanderfallen von Anschlagsort und Rückzugsraum sowie der transnationalen Vernetzung einzelner terroristischer Zellen internationalisiert hat. Die „klassischen“ terroristischen Organisationen (RAF, ETA, IRA etc.), die über eine weitgehend klare Kommandostruktur und einen straff organisierten und personell deutlich begrenzten Apparat verfügten, scheinen durch transnational agierende Netzwerke mit diffuser Struktur und Mitgliedschaft abgelöst zu werden. Die Nutzung moderner Kommunikationstechnologie ermöglicht eine Dezentralisierung der Organisationen und begründet die Tendenz zur eher losen Verbindung von weltweit weitgehend autonom agierenden Kleingruppen, die sich aufgrund ihrer hohen Flexibilität veränderten gesellschaftlichen Bedingungen schnell anpassen können. Nach der weitgehenden militärischen Zerschlagung der Rückzugs- und Operationsbasen in Afghanistan scheint sich die al-Qa’ida-Terrororganisation in genau diese Richtung zu bewegen, wodurch die Gefahr weiterer Terroranschläge tendenziell eher zu- als abnimmt. Der 11. September 2001 hat außerdem in erschreckender Weise verdeutlicht, dass sich die Ziele terroristischer Gruppen verändert haben. Die Aktivitäten richten sich nicht mehr gegen einzelne ausgesuchte Personen oder Institutionen, die in einem engen Zusammenhang mit dem „politischen Gegner“ gestellt und durch den gezielten Einsatz von Gewaltmitteln angegriffen werden, sondern der Tod von Tausenden Zivilpersonen wird billigend in Kauf genommen und scheint als ein Mittel, die öffentliche Aufmerksamkeit zu erhalten und ein Klima der Verunsicherung zu erzeugen, sogar angestrebt zu werden.

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4. Bekämpfung von TOK und internationalem Terrorismus 4.1 Strategien der Bekämpfung der TOK in Europa Der europäische Integrationsprozess wird überschattet von der Vorstellung, dass mit dem Abbau der Grenzen auch ein „kriminalgeographisch offener Bereich mit international organisierter Kriminalität“ (Schelter 1999: 15) entsteht. Die Befürchtung, dass der Abbau der Grenzen die Ausweitung krimineller Aktivitäten begünstigt, wurde mit der Forderung nach einer stärkeren Zusammenarbeit und Kooperation der Sicherheitsbehörden verknüpft. Dahinter stand nicht zuletzt die Furcht vor einer Zunahme der ungehinderten Zuwanderung (¡ Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik). Die Bundesrepublik hat sich in Zusammenhang mit dem Binnenmarktprojekt schon früh als „Motor der Entwicklung einer Europäischen Sicherheitsunion“ (Funk 2000: 302) präsentiert. Die damalige Bundesregierung gehörte zu den Verfechtern der Etablierung gemeinsamer Außengrenzkontrollen bzw. dem Verzicht auf Binnengrenzkontrollen, die im Schengener Übereinkommen von 1985 für die europäischen Kernstaaten vereinbart wurden. Das Dubliner Durchführungsübereinkommen von 1990 sah „Ausgleichsmaßnahmen“ für den befürchteten „Sicherheitsverlust“ durch den Abbau der Grenzkontrollen vor. Schengen sollte zum raschen Abbau der Grenzkontrollen beitragen, hat sich aufgrund von Ratifizierungsproblemen in den einzelnen Staaten aber maßgeblich verzögert. Von Deutschland wurde Schengen 1993 ratifiziert, nachdem mit der Änderung des Art. 16a GG das Asylrecht eingeschränkt worden war. Im Zentrum der Schengen-Vereinbarungen stand wiederum die Eindämmung der illegalen Zuwanderung durch eine Verschärfung der Kontrollen an den Außengrenzen der EU. Wesentlicher Bestandteil des Durchführungsabkommens ist neben der Festlegung gemeinsamer Kriterien für eine effiziente Außengrenzkontrolle der Aufbau des Schengener Informationssystems (SIS), einer gemeinsamen Datenbank für die polizeiliche Fahndung und die Verhinderung von illegaler Einreise. In einer ersten Phase, die ursprünglich bis 2004 verwirklicht werden sollte, wurde angestrebt, gemeinsame Mindestnormen in der Asylpolitik zu verwirklichen, die in allen Mitgliedstaaten einen Grundstock an Gemeinsamkeit schaffen sollten, ohne bereits alle Einzelheiten einheitlich zu regeln. Die zweite Phase sah die Übertragung neuer Kompetenzen an die Gemeinschaftsorgane vor. Die hierfür erforderliche Änderung des EU-Vertrages steht jedoch bis heute aus. Eine informelle polizeiliche Kooperation gegen zunächst Terrorismus und später vor allem organisierte Kriminalität wurde jedoch bereits seit 1975 durch die TREVI-Gruppe (Terrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violence Interntaionale) praktiziert. Im EU-Vertrag (Vertrag von Maastricht) wurde der Kampf gegen Kriminalität und Terrorismus schließlich zu einer Frage des gemeinsamen Interesses erklärt und auf eine formelle Grundlage gestellt. TREVI wurde durch die gemeinsame Innen- und Justizpolitik, die dritte Säule der EU, abgelöst (¡ Europäische Union und deutsche Europapolitik). Vor allem auf deutsche Initiative und nach dem Vorbild des BKA wurde als ein wesentliches Instrument zur Bekämpfung der TOK in Europa das „Europäische Polizeiamt“ (EUROPOL) geschaffen, dessen Vorläuferorganisation, die Europäische Drogenstelle (EDU), bereits im Februar 1994 ihre Arbeit in Den Haag aufgenommen hatte. 1998 wurde die Errichtung einer polizeilichen Zentralstelle völkerrechtlich genehmigt, und EDU wurde im Juli 1999 von EUROPOL übernommen. Die Aufgabenbereiche von EUROPOL umfassen die Förderung des Informationsaustausches, die Sammlung und Auswertung von fahndungsrelevanten Daten sowie die Erstellung von Lagebildern, auf deren Grundlage Bekämpfungskon-

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zepte und Handlungsempfehlungen für die nationalen Polizeibehörden erarbeitet werden. Die Polizeibehörden sollen bei internationalen Ermittlungen unterstützt und Kooperationsaufgaben bei grenzüberschreitenden polizeilichen Maßnahmen übernommen werden. Weitere Aufgaben sind der Kampf gegen Terrorismus und Faschgeldkriminalität (Aden 1998: 96–101). Die zunehmende Politikverflechtung und enge Kooperation der europäischen Sicherheitsorgane entspricht weitgehend der Praxis, die auch im föderalen Regierungssystem der Bundesrepublik der arbeitsteiligen Polizei- und Fahndungsarbeit zwischen Bund und Ländern zugrunde liegt. Auch nach dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages (1997) zur Weiterentwicklung der EU im Mai 1999 wurde die Form der intergouvernementalen Zusammenarbeit in der dritten Säule zunächst weitgehend beibehalten. EUROPOL wurde aufgrund von Souveränitätsbedenken einzelner Staaten nicht mit Exekutivaufgaben ausgestattet. Allerdings wurden die Befugnisse von EUROPOL um sogenannte „operative Befugnisse“, die eigene Ermittlungsaufgaben in einem begrenzten Rahmen ermöglichen, erweitert. Die Schengener Übereinkunft wurde in die dritte EU-Säule integriert und das SIS soll zum europäischen Informationssystem ausgebaut werden. Eine engere Zusammenarbeit von Polizei und Zollbehörden soll ebenso umgesetzt werden wie die Harmonisierung des Strafrechts. Zusätzlich wurde als Ergebnis des ersten Treffens des Europäischen Rates zu Fragen der Innen- und Justizpolitik im Oktober 1999 im finnischen Tampere die Institutionalisierung der juristischen Bekämpfung der „schweren organisierten Kriminalität“ beschlossen. Die Schaffung eines gemeinsamen „Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ soll durch den Aufbau einer Task Force der europäischen Polizeichefs, den Aufbau einer Europäischen Polizeiakademie und einer als EURO-Just bezeichneten Zentralstelle der juristischen Zusammenarbeit erreicht werden. In Euro-Just sollen Staatsanwälte, Richter oder Polizeibeamte der Mitgliedsstaaten die enge Zusammenarbeit der nationalen Staatsanwaltschaften und die Koordination der strafrechtlichen Ermittlung ermöglichen. Neben EUROPOL und Schengen existiert in Europa noch eine Vielzahl weiterer Kooperationsformen für die Bekämpfung der einzelnen Felder der TOK. Die EU ist außerdem um internationale Kommunikation und Zusammenarbeit außerhalb ihrer Grenzen bemüht, während gleichzeitig alle zehn Neumitglieder, die den Schengen-Acquis bisher noch nicht vollständig anwenden, herangeführt werden. Insgesamt lässt sich neben der weitgehend unstrittigen deutschen Rolle als „Motor der Integration“ in diesem Policy-Bereich eine dezidiert nationale deutsche Außenpolitik kaum noch feststellen, da hier wegen der voranschreitenden Integration und Internationalisierung nationale Politik kaum noch stattfindet.

4.2 Internationale Kooperationsvereinbarungen zur Bekämpfung der TOK Eine Vorreiterrolle bei der Bekämpfung der TOK nehmen die sieben führenden Industriestaaten (G7) ein, die bereits 1989 die in Paris bei der OECD angesiedelte Arbeitsgruppe „Financial Action Task Force on Money Laundering“ (FATF) eingesetzt haben. Der FATF gehören mittlerweile 29 Staaten sowie die Europäische Kommission und der Gulf Co-Operation Council an und sie arbeitet mit verschiedensten internationalen Organisationen, darunter auch IWF und Weltbank, zusammen (FATF 2001). Die FATF hat einen Kriterienkatalog zur Identifizierung von „safe-haven“-Staaten erarbeitet, die sie seit dem Jahr 2000 auch öffentlich benennt und damit unter Druck zu setzen sucht. Außerdem legte die FATF 40 Empfehlungen für die transparente Gestaltung der finan-

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ziellen Transaktionen und die Erschwerung von Geldwäsche fest. Die Mitgliedsstaaten verpflichten sich zur Umsetzung dieser Empfehlungen, und die EU hat bereits 1991 die 40 Empfehlungen der FATF in einer Geldwäsche-Richtlinie umgesetzt, die 1997 durch einen „Aktionsplan zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität“ ergänzt wurde. In Deutschland wurde die Geldwäsche mit § 261 StGB verboten, und 1993 wurde zusätzlich ein Geldwäschegesetz erlassen. Im Juni 1995 wurde von der G8 die so genannte Lyon-Gruppe eingesetzt, in der Vertreter der Außen-, Innen-, Justiz- und Finanzministerien sowie der Polizei und Zollbehörden Kooperationsmöglichkeiten und gemeinsame Strategien im Kampf gegen die TOK untersuchen und abstimmen (FATF 2001: 3). Als Reaktion auf die Anschläge in den USA am 11. September 2001 hat die FATF außerdem die Ausweitung ihres Aufgabenbereichs auf die Bekämpfung der Finanzierung terroristischer Organisationen beschlossen und dafür bereits einen mehrstufigen Aktionsplan erarbeitet. Mit IKPO-Interpol wurde bereits 1946 (eine Vorläuferorganisation existierte seit 1923) eine „Internationale Kriminalpolizeiliche Organisation“ geschaffen, in der sich mittlerweile Polizeibehörden aus 178 Staaten bei der Arbeit unterstützen. Das Generalsekretariat von Interpol sitzt in Lyon (Frankreich), wobei in jedem Mitgliedsstaat nationale Verbindungsbüros existieren. Deutschland ist durch das BKA vertreten. Hauptaufgabe von Interpol, das keine exekutiven Befugnisse hat, ist die Sammlung und der Austausch von polizeirelevanten Daten sowie die Unterstützung internationaler Fahndung. Für diese Zwecke verfügt Interpol über verschiedene Fahndungsdatenbanken, auf die autorisierte Polizeibehörden zugreifen können. Auf der UN-Ebene existieren mehrere Vereinbarungen gegen die einzelnen Betätigungsfelder der TOK. Vor allem der Kampf gegen den Drogenhandel wurde schon frühzeitig von den UN aufgegriffen. 1991 wurde das United Nations International Drug Program (UNDCP) zur Evaluierung des internationalen Drogenhandels und Koordinierung von Gegenmaßnahmen eingerichtet und 1997 durch das United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention (UNODCCP) und das Centre for International Crime Prevention (CICP) erweitert. Die Verbesserung der internationalen Kooperation gegen die TOK wurde 1994 auf der in Neapel (Italien) abgehaltenen „World Ministerial Conference on Organised Crime“ beschlossen. Es dauerte jedoch bis zur UN-Millenniums-Vollversammlung in Palermo im November 2000, bis eine Konvention zur Bekämpfung der TOK und zwei Protokolle gegen Menschenhandel und Schleusung von Migranten verabschiedet wurden. Die Unterzeichnerstaaten sollen sowohl ihre Gesetzgebung harmonisieren, wozu u.a. gehört Geldwäsche, Korruption und die Mitgliedschaft in einer kriminellen Vereinigung unter Strafe zu stellen, als auch die Kooperation der nationalen Polizei- und Justizbehörden verbessern. Auch hier gehörte Deutschland zu den treibenden Kräften einer verstärkten Kooperation.

4.3 Die Bekämpfung des internationalen Terrorismus Nach den terroristischen Anschlägen in den USA erhielt sowohl die innereuropäische Zusammenarbeit in der Dritten Säule als auch die Kooperation mit Drittstaaten eine neue Dynamik. Auf einer außerordentlichen Tagung des Europäischen Rates am 21. September 2001 wurde die möglichst rasche Umsetzung des „Tampere-Progamms“ beschlossen. Die Innen- und Justizminister der EU bereiteten zusätzlich ein „Anti-Terror-Paket“ vor, das am 28. Dezember 2001 verabschiedet wurde. Darin wurden eine engere Kooperation bei der Verfolgung und

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Verurteilung terroristischer Straftäter, die stärkere Überprüfung von Asylsuchenden und Ausländern sowie die Begrenzung der Vereinsfreiheit für „religiöse“ Organisationen beschlossen. Die Verabschiedung eines Europäischen Haftbefehls, der 2004 in Kraft treten sollte, nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom Sommer 2005 zum deutschen Implementierungsgesetz aber als verfassungswidrig und nichtig eingestuft wurde, kann als die spektakulärste Maßnahme gelten. Ende 2001 wurde eine Liste aufgestellt, in der 22 terroristische Organisationen und einzelne, des Terrorismus verdächtigte Personen benannt werden. Auf der Liste stehen u.a. die in Spanien aktive Separatistenorganisation ETA sowie fünf weitere baskische Gruppen und 21 spanische Staatsangehörige, denen enge Verbindungen zur ETA nachgesagt werden, die Irisch Republikanische Armee (IRA), die Continuity Irish Rublican Army sowie nordirische protestantische Untergrundorganisationen, mehrere Gruppierungen in Griechenland sowie die palästinensische Gruppe Islamischer Dschihad und der militärische Flügel der Hamas, Issedine el Kassam. Die Vermögen von Issedine el Kassam und mehreren Staatsangehörigen aus dem Libanon, Saudi-Arabien und Kuwait wurden eingefroren. Die Bundesregierung hat sich nach den Anschlägen vom 11. September 2001 vorbehaltlos an die Seite der angegriffenen USA gestellt (¡ Vereinigte Staaten von Amerika). Neben der militärischen Dimension, die u.a. die von der Öffentlichkeit mehr beachtete Beteiligung mehrerer hundert Soldaten der deutschen Spezialkräfte an den militärischen Operationen geben die Taliban und die al-Qa’ida-Terrororganisation in Afghanistan, die deutsche militärische (ISAF) und zivile Beteiligung am Wiederaufbau Afghanistans und den Anti-Terror-Einsatz der Bundesmarine am Horn von Afrika umfasst, gibt es eine weitere, wenig sichtbare deutsch-amerikanische Zusammenarbeit, die vergleichsweise reibungslos funktioniert: die Kooperation auf den Gebieten der Aufklärung, der Justiz, der Polizei, der Terrorabwehr, der Überwachung von Finanzströmen etc. Die enge Zusammenarbeit der beiden ehemaligen Minister, Otto Schily (Inneres) und John Ashcroft (Justiz), hat in einer Phase der zunehmenden Spannungen in den deutsch-amerikanischen Beziehungen seit dem Sommer 2002 zweifellos in diesem Politikfeld für Kontinuität gesorgt – bis hin zu den erneuten Spannungen, die Ende 2005 im Zusammenhang mit geheimen CIA-Flügen und CIA-Gefängnissen in Europa ausgebrochen sind. Insgesamt zeigt sich, dass Deutschland im Bereich der Bekämpfung von TOK und internationalem Terrorismus aufgrund der geographischen Mittellage, der politischen Bedeutung des Landes und der besonderen ökonomisch-finanziellen Attraktivität als Operationsgebiet und Anschlagsziel zu den Vorreitern einer intensivierten Kooperation und einer beschleunigten europäischen Integration gehört, die mit z.T. erheblichem Engagement und der Übernahme finanzieller Lasten vorangebracht werden.

Weiterführende Literatur Aden, Hartmut (1998), Polizeipolitik in Europa. Eine interdisziplinäre Studie über die Polizeiarbeit in Europa am Beispiel Deutschlands, Frankreichs und der Niederlande, Opladen/Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. Anhand der drei genannten Länder untersucht Hartmut Aden die zunehmende Kooperation der nationalen Polizeiorganisationen vor dem Hintergrund des europäischen Einigungsprozesses. Er zeigt, wie sich mit der Europäisierung der Polizeiarbeit auch die Aufgaben und Tätigkeitsfelder polizeilicher Ermittlungen sowie das institutionelle Selbstverständnis der Polizeibehörden verschieben.

Internationale Kriminalität/Internationaler Terrorismus

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Halliday, Fred (2002), Two Hours that Shook the World. September 11, 2001: Causes and Consequences, London: Saqi Books. Fred Halliday sucht in seinem kurz nach den Anschlägen vom 11. September 2001 erschienenen Buch nach den Ursachen für den Aufstieg des Fundamentalismus in vielen Staaten des Mittleren Ostens und Zentralasiens. Dabei wendet er sich kritisch gegen die in Medien und Wissenschaft vorherrschenden kulturalistischen Interpretationen und stellt diesen eine detaillierte Analyse der sozioökonomischen und politischen Verfasstheit dieser Staaten entgegen. Laqueur, Walter (2001), Die globale Bedrohung. Neue Gefahren des Terrorismus, akt. Auflage, München: Econ Taschenbuch. In seinem wenig systematischen, aber durch zahlreiche historische und aktuelle Beispiele geprägten Buch gibt Walter Laqueur einen umfassenden Überblick über die historische Entwicklung sowie die verschiedenen Formen des Terrorismus. Raith, Werner (1995), Organisierte Kriminalität, Reinbek: Rowohlt Taschenbuch. Eine Einführung in Begriff, Geschichte, Organisationsstrukturen der Organisierten Kriminalität. Scherpenberg, Jens van (2000), Transnational Organisierte Kriminalität. Die Schattenseite der Globalisierung, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP). Der Autor untersucht die Internationalisierung der organisierten Kriminalität nach dem Ende des Kalten Kriegs. Vor dem Hintergrund der Transformation der mittel- und osteuropäischen Staaten sowie der ökonomischen Globalisierung werden die sich verändernden Formen, Strukturen und Akteure der internationalen Kriminalität beschrieben und Möglichkeiten ihrer Bekämpfung diskutiert. Schönenberg, Regine (2000) (Hrsg.), Internationaler Drogenhandel und gesellschaftliche Transformation, Wiesbaden: DUV. Neun Autoren aus sechs Ländern führen den Leser in die komplexe Problematik des internationalen Drogenhandels ein. Jenseits von vorschnellen Zuschreibungen und Urteilen vermitteln die Autoren und Autorinnen ein Bild von der zunehmenden Verschränkung der legalen, informellen und kriminellen Tätigkeiten in Wirtschaft und Politik, die sie in einen engen Zusammenhang mit den Entgrenzungs- und Privatisierungsprozessen in der Staatenwelt stellen. Viano, Emilio C. (1999) (Hrsg.), Global Organized Crime and International Security, Aldershot u.a.: Ashgate. Autoren und Autorinnen aus der Sozial-, Rechtswissenschaft und Kriminologie untersuchen anhand zahlreicher Länderbeispiele die jüngsten Entwicklungen der internationalen Kriminalität und des Terrorismus. Politisch-rechtliche Strategien zur Kriminalitätsbekämpfung auf nationalstaatlicher und internationaler Ebene werden diskutiert. Waldmann, Peter (1998), Terrorismus. Provokation der Macht, München: Gerling Akademie Verlag. In seinem Grundlagenwerk zum Terrorismus stellt der Soziologe Peter Waldmann die These auf, dass terroristische Gewalt primär als Kommunikationsstrategie relativ schwacher Gruppen zu begreifen ist. Mit dem Mittel der Zerstörung sollen die politische Ordnung herausgefordert und gleichzeitig potentielle Sympathisanten gewonnen werden. Nach ihrem gesellschaftlich-historischen Hintergrund, ihren Zielen und ideologischen Rechtfertigungen unterscheidet Waldmann vier Typen terroristischer Gewalt (sozialrevolutionärer, nationalistischer, vigilantistischer und religiöser Terrorismus).

Entwicklungspolitik

Franz Nuscheler Entwicklungspolitik Politikfelder

1. Entwicklungspolitik im Geflecht unterschiedlicher Interessen und Institutionen Der rot-grüne Koalitionsvertrag vom Herbst 1998 definierte Entwicklungspolitik als „globale Strukturpolitik, deren Ziel es ist, die wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und politischen Verhältnisse in Entwicklungsländern zu verbessern“. So oder so ähnlich lauten die Standarddefinitionen eines Politikfeldes, das die Weltgeschichte der Dekolonisation hervorbrachte. Die neue Ministerin im BMZ (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) wertete die Entwicklungspolitik unter Berufung auf Willy Brandt zur Friedenspolitik des 21. Jahrhunderts auf und legte damit die Meßlatte für ihre Wirkungen und Erfolge sehr hoch – allzu hoch, wie ihre umstrittene Wirkungsgeschichte vermuten lässt. Schon bei dieser amtlichen Zieldefinition wird deutlich, dass Entwicklungspolitik wesentlich umfassender als das ist, was in der Alltagssprache immer noch „Entwicklungshilfe“, in der Amtssprache „Entwicklungszusammenarbeit (EZ) oder im internationalen Sprachgebrauch ODA (Official Development Assistance) genannt wird. Bei dieser ODA handelt es sich nach der Definition der OECD, deren Development Assistance Committee (DAC) die ODA-Leistungen der OECD-Länder erhebt und bewertet, um unentgeltliche Schenkungen (grants) oder mit einem Schenkungselement von mindestens 25 Prozent versehene Leistungen, die von öffentlichen Stellen aus Steuermitteln erbracht werden. Kommerzielle Bankkredite, Direktinvestitionen von Unternehmen in den Entwicklungsländern oder die mit Spenden finanzierten Aktivitäten von Hilfsorganisationen zählen nicht zur ODA, obwohl ihnen gelegentlich eine größere entwicklungspolitische Wirksamkeit zugebilligt wird als der so genannten „klassischen Entwicklungspolitik“ in Gestalt der ODA. Während der Etat des BMZ in den 90er Jahren schrumpfte, stiegen die privaten Direktinvestitionen stark an, konzentrierten sich allerdings auf ein Dutzend Schwellenländer und mieden Entwicklungsländer, wo mit der Armut auch die Unsicherheitsfaktoren am größten sind. Dies gilt vor allem für das subsaharische Afrika. Entwicklungspolitik umfasst auch mehr als den Politikbereich, der im Zuständigkeitsbereich des BMZ liegt. Dieses besitzt keine Zuständigkeit für entwicklungspolitisch wichtige Bereiche: für die Handels- und Rohstoffpolitik (Wirtschaftsministerium), für die internationale Finanzpolitik und damit für das Schuldenmanagement (Finanzministerium), für die globale Umweltpolitik (Umweltministerium) oder für die Humanitäre Hilfe (Auswärtiges Amt). Nicht das BMZ, sondern das Finanzministerium gibt Weisungen an den deutschen Exekutivdirektor im IWF (Internationalen Währungsfonds), dessen Kreditpolitik gegenüber den vielen Schuldnerländern weit größeren Einfluss auf deren Wirtschafts- und Sozialpolitik hat als die vom BMZ finanzierten Entwicklungsprojekte.

Entwicklungspolitik

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Abbildung 1: Entwicklungspolitik im Interessengeflecht Weltpolitische und weltwirtschaftliche Rahmenbedingungen

Internationale Institutionen z.B. Weltbank, UNDP, EU

Akteure in Entwicklungsländern

Wirtschaftspolitik BMWi

Parlament (Haushaltsausschuss)

Finanzpolitik BMF

Internationale nicht-staatliche Akteure z.B. TNUs, NGOs

Außen- und Sicherheitspolitik AA

Entwicklungspolitik BMZ

Medien

Agrarpolitik BMVEL

Andere Politikfelder Andere Ministerien Andere Lobbyinteressen z.B. Wirtschaft, Landwirtschaft, Gewerkschaften usw.

Entwicklungslobby

Innenpolitische und binnenwirtschaftliche Rahmenbedingungen

Alle Bundesministerien sind in Teilbereichen ihrer Ressortzuständigkeiten in die Gestaltung der Nord-Süd-Beziehungen eingebunden (¡ Bundesministerien). Nicht das BMZ, sondern einzelne Fachministerien wurden bei den großen Weltkonferenzen der 90er Jahre, auf denen entwicklungspolitische Kernthemen verhandelt wurden, mit der Federführung betraut (vgl. Fues/Hamm 2001). Das BMZ blieb in der Ressorthierarchie seit seiner Gründung (1961) nach den Worten seines „Gründungsvaters“ Adenauer eine aus koalitionspolitischen Nöten geborene „Rose ohne Dornen“ und konnte in seiner 40jährigen Existenz nicht verhindern, dass immer wieder seine Existenzberechtigung in Frage gestellt wurde. Unter dieser Marginalisierung seines Politikbereichs litt auch der ihm zugeordnete Parlamentsausschuss. Nicht dieser AwZ (Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung), sondern der Haushaltsausschuss – und in ihm die BerichterstatterInnen für den Haushaltsplan 23 – übten eine wirksame Kontrollfunktion aus. Die seltenen Parlamentsdebatten vor meist leeren Bänken belegten das „Schweigen des Parlaments“ in einem Politikbereich, mit dem keine Stimmen zu gewinnen sind (Caspari u.a. 2003). Es sind die u.a. im VENRO (Verband Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorganisationen) organisierten NGOs, die großen kirchlichen Hilfswerke und eine kompetente Publizistik (Zeitschrift Entwicklungspolitik, der überblick, E+Z = Entwicklung und Zusammenarbeit), die eine entwicklungspolitische Öffentlichkeit herstellen. Die Rolle der NGOs im entwicklungspolitischen Meinungs- und Willensbildungsprozess wird zwar gelegentlich überschätzt

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Politikfelder

und sie neigen nicht selten zur Selbstüberschätzung, dennoch bilden sie das Salz in der Suppe. Ohne ihre Aktivitäten hätte die Entwicklungspolitik noch größere Akzeptanzprobleme (Eberlei 2002). Obwohl die Entwicklungspolitik in Deutschland – im Unterschied zu den meisten OECDLändern, wo sie in der Regel von den Außenministerien gestaltet und verwaltet wird – in einem eigenen Ministerium ressortiert, sind Zweifel angebracht, ob sie sich schon als eigenständiger Politikbereich profilieren konnte. Die Zersplitterung entwicklungspolitischer Zuständigkeiten erschwert diese Profilierung. Diese Koordinations- und Kohärenzprobleme werden zusätzlich durch ein entwicklungspolitisches Mehrebenen-Entscheidungssystem kompliziert, weil die deutsche Entwicklungspolitik in europäische und globale Konsultations- und Entscheidungssysteme eingebunden ist. Auf allen Ebenen mischen viele Akteure mit verschiedenen Kompetenzen, Gewichten und Interessen mit. Aufgrund der Einbindung in die GASP (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union) und Entwicklungspolitik der EU wurde schon die Frage gestellt, ob Europa überhaupt noch nationale Entwicklungsministerien braucht (vgl. Brüne 2004).

1.1 Entwicklungspolitik als „multifunktionales Subsystem“ Die Frage, ob die Entwicklungspolitik einen eigenständigen Politikbereich bildet, hat nicht nur mit Ressortzuständigkeiten, sondern noch mehr mit Interessen zu tun, deretwegen sie nach dem Zweiten Weltkrieg von sehr bescheidenen Anfängen in den 50er Jahren zu einem organisatorisch und instrumentell ausdifferenzierten Subsystem ausgebaut wurde. Die internationale Entwicklungspolitik wird größtenteils von Staaten und internationalen Organisationen, die wiederum von Staaten eingerichtet, finanziert und gesteuert werden, und nur zu einem kleinen Teil von nicht-staatlichen Hilfswerken, die sich mit Spenden finanzieren, gestaltet und durchgeführt. Als Teil internationaler Politik und als wichtigstes Instrument der Nord-Süd-Politik ist sie untrennbar in außen- und sicherheitspolitische sowie außenwirtschaftliche Interessen eingebunden, obwohl sich ihr normatives Zielsystem am „Entwicklungsinteresse“ d.h. der Verbesserung der Lebensbedingungen in den Entwicklungsländern, orientiert. Entwicklungspolitik ist ein Mehrzweckinstrument (oder in politikwissenschaftlicher Verklausulierung ein „multifunktionales Subsystem“), dessen Potenzial je nach Perzeption von Interessenlagen eingesetzt wird. Die Pluralität von Interessen hat auch eine Pluralität von Einflussnahmen zur Folge, die die entwicklungspolitischen Entscheidungsträger ausbalancieren müssen, z.B. zwischen den Interessen der Exportwirtschaft und den eher humanitären Anforderungen der Kirchen und Hilfsorganisationen, die erheblichen öffentlichen Druck erzeugen können. Die Geschichte der deutschen Entwicklungspolitik zeigt, dass vor allem weltpolitische Situationen und Veränderungen sowie wirtschaftliche Konjunkturzyklen diese Interessenperzeptionen beeinflussten. Weltpolitische Zäsuren wie das Ende des Ost-West-Konflikts oder die Terroranschläge vom 11. September 2001 hatten erhebliche Auswirkungen auf entwicklungspolitische Strategien. Die junge Bundesrepublik Deutschland, die in den 60er Jahren von den USA dazu gedrängt wurde, sich an den sicherheitspolitischen Lasten der Eindämmungspolitik gegenüber dem Kommunismus zu beteiligen, setzte ihre Entwicklungshilfe zunächst gezielt als deutschlandpolitischen Hebel ein, um eine Anerkennung der DDR in der damals entstehenden Dritten

Entwicklungspolitik

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Welt zu verhindern. Erst die Ostverträge und die Aufkündigung der Hallstein-Doktrin machten diesen Hebel überflüssig. Beim ersten größeren Konjunktureinbruch nach den Jahren des „Wirtschaftswunders“ wurde dann der Zweck der Exportförderung in den Vordergrund gerückt. Der erste große Evaluierungsbericht der westlichen Entwicklungspolitik, der Pearson-Bericht von 1969, führte schon damals die „Krise der Entwicklungshilfe“ auf ihre Instrumentalisierung für geostrategische und kommerzielle Eigeninteressen der Geberländer zurück, wobei sich das geostrategische Interesse auch in einem unterschiedlich hohen Anteil der Militärhilfe niederschlug. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts trat dieses sicherheitspolitische Interesse zunächst in den Hintergrund. Gleichzeitig verständigten sich die OECD-Länder im DAC (Development Assistance Committee) nach der Befreiung vom Ballast des Kalten Krieges auf Vergaberichtlinien, die politische Forderungen nach Good Governance, Demokratisierung und Respektierung der Menschenrechte stellten, weil es nun nicht mehr opportun war, auch Diktaturen mit Subsidien zu füttern. Die Terroranschläge vom 11. September 2001 rückten dann wieder schlagartig die Krisenprävention und präventive Sicherheitspolitik mittels Entwicklungspolitik in den Vordergrund.

1.2 Die ökonomistische Fehlinterpretation des „Entwicklungsgeschäftes“ Viele Bilanzen der deutschen (und westlichen) Entwicklungspolitik kamen zum Ergebnis, dass sie hinter programmatischen Kurskorrekturen und moralischen Rechtfertigungsritualen immer zu einem Gutteil staatlich subventionierte Exportförderung von Waren und Dienstleistungen mit einer hohen Rendite in Gestalt von Aufträgen war (¡ Außenwirtschaftspolitik). Sie verweigern auch dem Entwicklungsminister Erhard Eppler (1968–74), der mit Rückendeckung des Bundeskanzlers Willy Brandt und einer inzwischen lautstarken Dritte Welt-Bewegung versucht hatte, bei der Interessendefinition auch die Interessen der Entwicklungsländer stärker zu berücksichtigen, die Anerkennung, eine „kopernikanische Wende“ vollbracht zu haben. Sein Versuch, die Entwicklungspolitik als eigenständigen Politikbereich zu profilieren und ihr einen höheren Stellenwert in der Außenpolitik zu verschaffen, konnte sich nicht gegen mächtigere Interessen und Ministerien durchsetzen, obwohl es dem Tandem Brandt/Eppler 1972 gelang, dem BMZ auch die Zuständigkeit für die bisher vom Wirtschaftsministerium verwaltete Kapitalhilfe zu übertragen. Solange Entwicklungspolitik größtenteils das Geschäft von Staaten ist, kann sie sich nicht aus dem Zusammenhang von „nationalen Interessen“ lösen. Eine andere Erwartung würde die Mechanismen von internationaler Politik ignorieren. Es stellt sich aber immer die Frage, wie diese Interessen unter sich verändernden weltpolitischen und weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen definiert werden. Die Überbetonung von Wirtschaftsinteressen übersieht, dass für eine exportstarke Wirtschaft wie die deutsche die ODA nur eine marginale Bedeutung haben kann und ihre Schwerpunktländer nur eine geringe Attraktivität als Exportmärkte haben. Selbst das Interesse der Rohstoffsicherung erwies sich angesichts des weltweiten Überflusses an agrarischen und mineralischen Rohstoffen nicht als sonderlich stark (¡ Energie- und Rohstoffpolitik). Deshalb war unter den Bedingungen des Ost-West-Konflikts und der Bedrohungsszenarien, die aus dem Nord-Süd-Konflikt abgeleitet wurden, das außenpolitische Interesse, mittels ODA zur Stabilisierung der weltpolitischen Peripherie beizutragen, vorrangig.

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Politikfelder

Natürlich profitieren einzelne Wirtschaftsbranchen und Unternehmen von staatlichen Krediten, vor allem dann, wenn sie an Lieferungen aus Deutschland gebunden wurden. Aber ein multinationaler Konzern wie Siemens, der zu den größten Nutznießern der staatlich subventionierten Exportförderung gehörte, ist auf dieses „Entwicklungsgeschäft“ nicht angewiesen. Wichtiger als die „Warenhilfe“ aus dem BMZ sind öffentlich verbürgte Exortkredite und die Hermes-Bürgschaften zur Risikoabsicherung von Exportgeschäften; wichtiger als das „pre-investment“ mittels ODA sind die Investitionssicherheit, die durch Investitionsschutzabkommen hergestellt wird, und Gewinnaussichten. Auch das jüngst viel diskutierte Instrument der PPP (Public-Private Partnership), das mit staatlichen Start- und Investitionshilfen das Privatkapital dazu bewegen soll, auch in risikoreichen Ländern und Sektoren zu investieren, erzielte bisher nur begrenzte Erfolge. Aber die Diskussion über PPP beförderte zumindest die Einsicht, dass die großen und kapitalaufwendigen Aufgaben der Wasser- und Energieversorgung ohne Beteiligung der Privatwirtschaft nicht bewältigt werden können. Entwicklungspolitik ist ein Mehrzweckinstrument, in erster Linie ein Subsystem der Außenpolitik und natürlich auch ein Hilfsmittel der Außenwirtschaftspolitik, aber es kommt einer ökonomistischen Fehlinterpretation gleich, wenn sie zur Magd von Wirtschaftsinteressen degradiert wird. Es gibt ein „Entwicklungsgeschäft“, von dem viele profitieren, aber Entwicklungspolitik ist weit mehr. Amtliche Erklärungen wiesen ihr immer die anspruchsvolle Funktion zu, als weltweite Friedenspolitik Krisen in der weltpolitischen Peripherie vorzubeugen, die auf verschiedene Weise Bumerangeffekte für die westliche Welt erzeugen können.

1.3 Wachsende Aufgaben und sinkende Entwicklungsetats Auch der in den 90er Jahren schrittweise schrumpfende Entwicklungsetat lieferte einen Hinweis, dass das Sicherheitsinteresse leichter ODA-Mittel mobilisieren kann als außenwirtschaftliche Gewinnerwartungen, weil Angst mehr bewegt als Profit oder gar Moral. Die Entwicklungspolitiker, denen die Schubkraft des Kalten Krieges abhanden gekommen war, versuchten nun, ihren Politikbereich in Konzepte der „erweiterten Sicherheit“ einzuordnen, die nicht-militärischen Bedrohungsszenarien (wie Umweltkrisen oder globalen Migrationsbewegungen) vorbeugen sollten. Solche langfristigen und planetarischen Zusammenhänge konnten jedoch das in kurzfristigen Wahlperioden planende politische Denken und Handeln nicht wirksam beeinflussen. Die „Friedensdividende“ aus Einsparungen in den Rüstungsetats wurde nach dem Ende des Kalten Krieges nicht in die Entwicklungsetats eingestellt, wie die rhetorische Aufwertung der Entwicklungspolitik zur Friedenspolitik des 21. Jahrhunderts erfordert hätte (und weitsichtige „elder statesmen“ wie Willy Brandt und Richard von Weizsäcker forderten). Auch die nach dem 11. September 2001 verabschiedeten Pakete zur Terrorismusbekämpfung enthielten nur Krümel zur friedenspolitischen Vorwärtsverteidigung in Regionen, in denen der Terrorismus seinen Nährboden findet. Die Entwicklungspolitik will erklärtermaßen eine gerechtere, friedlichere und ökologisch zukunftsfähige Welt schaffen. Diese Herkulesaufgabe könnte auch mit wesentlich mehr Geld nicht gelingen, aber mit immer weniger Geld stehen die Erfolgschancen noch schlechter. Die Bundesregierung schloss sich mit ihrem „Aktionsplan 2015“ dem auf dem New Yorker „Millennium-Gipfel“ beschlossenen Projekt an, das sich zum Ziel setzte, die Zahl der absolut Armen bis zum Jahr 2015 zu halbieren. Mit weniger Geld kann auch dieses Teilziel der internationalen Entwicklungspolitik nicht erreicht werden. Tabelle 1 verdeutlicht, dass auch die

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Tabelle 1: Sektorale und übersektorale Aufteilung der bilateralen ODA (in Prozent) Sektoren

2000

2002

2003

2004 Soll

Bildung – darunter Grundbildung Gesundheitswesen – darunter Familienplanung/Aidsbekämpfung Wasserversorgung/Abwasserentsorgung

7,8 2,6 7,8 5,3 18,2

6,2 2,9 6,0 4,1 19,5

6,6 2,4 8,1 3,5 20,7

4,9 1,5 5,1 4,7 15,9

Soziale Infrastruktur gesamt Armutsorientierung übersektoral

42,4 55,3

42,6 60,7

44,3 71,3

37,2 71,1

Quelle: Berichte des BMZ.

knappen Mittel nicht gezielt in die für die Armutsbekämpfung wichtige „soziale Priorität“ investiert wurden. Obwohl sich Deutschland im Sommer 2002 am Beschluss des G 8-Gipfels beteiligte, alles zu tun, um bis 2015 für alle Kinder die Grundbildung zu sichern, wurden die für diesen Schlüsselsektor eingesetzten Mittel sogar abgesenkt. Das BMZ rechtfertigt sich damit, dass die „übersektoralen“ Mittel, die eine Armutsorientierung erkennen lassen, deutlich erhöht wurden, außerdem Leistungen an multilaterale Programme berücksichtigt werden müssten. Hinzu kommt, dass die „Armutsorientierung“ eine sehr dehnbare Kategorie bildet. Obwohl der rot-grüne Koalitionsvertrag eine schrittweise Annäherung der deutschen ODALeistungen an das „UN-Ziel“ von 0,7 Prozent des BSP ankündigte, wurde in den folgenden Jahren der Haushalt des BMZ stärker gekürzt als alle anderen Einzeletats und fiel der BSPAnteil auf 0,28 Prozent (2004). Der Haushalt drückt politische Prioritäten der jeweiligen Regierung aus. Die Entwicklungspolitik war und blieb eine Marginalie der Gesamtpolitik. Die Tsunami-Katastrophe vom Dezember 2004 erzielte nur kurzfristige Lerneffekte, aber keine nachhaltige Mobilisierung globaler Solidarität, die sich engagierte EntwicklungspolitikerInnen erhofften. Tabelle 2: Deutsche ODA-Leistungen in Mio. Euro und Prozent

Bundeshaushalt Einzelplan 23 in Prozent des Bundeshaushalts Anteil multilateraler Leistungen Rückläufe aus Schuldendienst2 ODA-Quote 1

DM;

2

1990 Ist

2002 Ist

2003 Ist

2005 Soll

78651 2,1 – – 0,42

3759 1,57 33,5 791 0,27

3756 1,46 32,5 720 0,28

3859 1,46 35,6 696 0,28

Über diese Einnahmen aus dem Schuldendienst verfügt nicht das BMZ, sondern der Finanzminister.

Quelle: Berichte des BMZ.

1.4 Organisations- und Entscheidungsstrukturen Das BMZ war bei seiner Gründung ein ministerieller Wasserkopf ohne eigenständigen Kompetenzbereich und administrativen Unterbau. Das Außen- und Wirtschaftsministerium verfügten in interministeriellen Ausschüssen über Vetorechte. Nur schrittweise übertrugen ihm Organisationserlasse die Zuständigkeiten für die Technische Zusammenarbeit (1964 aus dem

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AA) und Finanzielle Zusammenarbeit (1972 aus dem Wirtschaftsministerium). Erst in der rot-grünen Koalitionsregierung erhielt das BMZ neben einem Sitz im Bundessicherheitsrat, der u.a. über Rüstungsexporte entscheidet, auch die Federführung für Angelegenheiten des Lomé-Abkommens mit den 78 AKP-Staaten und die Zuständigkeit für die Technische Zusammenarbeit mit Osteuropa und den GUS-Staaten. Das AA als Sachwalter außenpolitischer Interessen blieb in jede Projektentscheidung einbezogen. Bei strategischen Richtungsentscheidungen blieben die „klassischen Ressorts“, die in der Regel von politischen Schwergewichten geleitet werden und über Planungsstäbe verfügen, tonangebend (¡ Bundesministerien). Das Finanzministerium steckt in Zusammenarbeit mit dem Haushaltsausschuss des Bundestages nicht nur seinen finanziellen Handlungsspielraum ab, sondern greift gelegentlich auch in seine Programmgestaltung ein. Dennoch hat es allmählich sein Negativimage als „Abwicklungsministerium“, das bei jeder Regierungsbildung um seine Existenz bangen musste, verloren und an politischer Statur gewonnen. Verwaltungswissenschaftliche Studien entdeckten nicht nur erhebliche Koordinationsprobleme zwischen den am entwicklungspolitischen Entscheidungsprozess beteiligten Ministerien, sondern auch erhebliche Kohärenzprobleme. Solche treten beispielhaft auf, wenn das Wirtschaftsministerium durch Bundesbürgschaften den Bau von Staudämmen fördert, den das BMZ aus sozialen und aus ökologischen Gründen zu verhindern versucht, oder wenn es bei profitablen Geschäften die Menschenrechtslage ignoriert. Diese Koordinations- und Kohärenzprobleme werden durch die Einbindung in multilaterale Entscheidungsstrukturen noch verschärft. Der deutsche Exekutivdirektor im IWF erhält seine Instruktionen aus dem Finanzministerium, der Exekutivdirekter in der Weltbank aus dem BMZ. Im Unterschied zu Entwicklungsverwaltungen in anderen OECD-Ländern verfügt das BMZ nicht über einen eigenen behördlichen Unterbau, sondern bedient sich bei der Vorbereitung und Durchführung seiner Projektpolitik sowohl halbstaatlicher Verwaltungseinheiten mit verschiedenen Rechtsformen als auch „freier Träger“. Diese Zusammenarbeit mit nichtoder parastaatlichen Organisationen und die Beteiligung einer Vielzahl von Organisation bei der Gestaltung der Entwicklungspolitik können sogar als eine Besonderheit der deutschen Entwicklungspolitik gelten. Dies gilt besonders für die vielfältigen Aktivitäten der politischen Stiftungen, die in der Außen- und Entwicklungspolitik viele Rollen spielen (vgl. Pogorelskaja 2002) (¡ Politische Stiftungen), sowie für Institutionen der wissenschaftlichen und kulturellen Zusammenarbeit (Goethe-Institut, DAAD, Alexander von Humboldt-Stiftung). Den größten Teil seiner bilateralen Entwicklungszusammenarbeit wickelt das BMZ über zwei Organisation ab, die zwar als „verselbständigte Verwaltungseinheiten“ seinen entwicklungspolitischen Vorgaben unterworfen sind, aber ein beträchtliches Eigenleben in der Projektpolitik gewonnen haben: Die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) wickelt die Zusagen im Rahmen der Finanziellen Zusammenarbeit (FZ) ab. Zur Durchführung der Technischen Zusammenarbeit (TZ) bedient sich das BMZ seit 1974 vorwiegend der bundeseigenen, aber privatrechtlich organisierten Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), die sich selbst als „Wirtschaftsunternehmen mit entwicklungspolitischem Auftrag“ versteht. Je mehr die Entwicklungspolitik den Schwerpunkt auf die Bildung von Humankapital, die Mobilisierung der Produktivkräfte und auf marktwirtschaftliche Strukturreformen legte, desto mehr war die Beratungskompetenz der GZT gefordert. Sie war seit ihrem Bestehen mit Kritik von vielen Seiten konfrontiert. Mal wurden ihr hohe Gehälter, mal üppige Tagessätze an zuarbeitende Consultants, mal die mangelnde Sensibilität ihrer Experten für kulturelle Eigenarten ihrer Gastländer, mal ihre Rolle als staatlich gestütztes Monopolunternehmen der TZ mit

Entwicklungspolitik

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Schwächen im internationalen Wettbewerb der Entwicklungsagenturen vorgehalten. Aber selten wurde ihr das Attest hoher Professionalität verweigert. Nach der im Koalitionsvertrag vom Herbst 1998 vereinbarten Fusionierung der DSE (Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung) mit der Carl-Duisberg-Gesellschaft (CDG) zu InWent (Internationale Weiterbildung und Entwicklung) könnte auch bald eine Fusion von GTZ und KfW anstehen, deren Aktivitäten sich bereits teilweise überlappen. Neben diesen Durchführungsorganisationen, zu denen auch der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) zu zählen ist, sind eine ganze Reihe weiterer, mehr oder weniger „autonomer“ Institutionen, die wiederum eine ganze Industrie von Consultants beschäftigen, mit der Durchführung spezieller Programme beauftragt. Das BMZ bildet also nur die Nabe in einem pluralistischen Organisationsnetzwerk, das zwar einen erheblichen Koordinationsaufwand schafft, aber auch fähig ist, mit differenzierten Kompetenzen auf komplexe Problemlagen zu reagieren.

2. Programmatische Konstanten und Wenden in der deutschen Entwicklungspolitik Eingekeilt zwischen mächtigen Ressorts, die als Sachwalter außenpolitischer und außenwirtschaftlicher Interessen fungierten, und mit wenigen Kompetenzen ausgestattet, konnte das BMZ über Jahrzehnte nur auf weltpolitische Großwetterlagen, konjunkturpolische Zwänge und programmatische Vorgaben, die ihm die Weltbank als Trendsetterin der internationalen Entwicklungspolitik und der IWF als Zuchtmeister der internationalen Finanzpolitik lieferten, reagieren. Dies gilt für die kurzfristige Konjunktur der sog. Grundbedürfnisstrategie in den 70er Jahren, die auf die Erkenntnis der wachsenden Massenarmut reagierte, und für die neoliberale Wende in den 80er Jahren, in der die Verschuldungskrise dem IWF die Handhabe lieferte, die Schuldnerländer unter die Kuratel seiner Strukturanpassungsprogramme zu setzen, die sie zur Privatisierung, Liberalisierung und Deregulierung von staatsinterventionistischen Entwicklungsmodellen zwangen. Die Befreiung vom Ballast des Kalten Krieges nahm der Entwicklungspolitik zwar die geostrategische Schubkraft und den Eliten des Südens die Chance, sich durch das Lavieren zwischen den feindlichen Blöcken Gratifikationen für das außenpolitische Wohlverhalten in Gestalt von Subsidien zu beschaffen, beförderte aber auch das Nachdenken über konzeptionelle Neuorientierungen. Es zeichnete sich ein Allparteienkonsens ab, der sich darauf verständigte, die herkömmliche „Projektitis“ von isolierten Entwicklungsprojekten durch eine Strukturhilfe abzulösen, die darauf abzielt, die inneren Potenziale, Motivationen und Institutionen zu stärken und die internationalen Rahmenbedingungen für nachhaltige Entwicklung zu verbessern. Die internationalen und nationalen Entwicklungsagenturen betonten nun vor allem das Gebot von good governance, das neben der Herstellung von funktionstüchtigen Verwaltungs- und Rechtsstrukturen sowie der Bekämpfung des Krebsgeschwürs der Korruption auch die Respektierung der grundlegenden Menschenrechte und Schritte zur Demokratisierung einforderte. In Deutschland verpflichteten die 1991 dekretierten „Spranger-Kriterien“ die Entwicklungspolitik auf diese Imperative, die zur Richtschnur von Konditionalitäten in der Vergabepolitik werden sollten, aber gerade in der Menschenrechtspolitik „doppelte Standards“ nicht verhindern konnten (¡ Menschenrechtspolitik). Sie bestraften zwar Diktaturen irgendwo in

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Politikfelder

Afrika mit dem Entzug von Subsidien, verschonten aber ökonomisch und politisch potente Länder (wie China oder Indonesien) von Sanktionen. Als ein Schrittmacher dieses politischen Strategiewandels profilierte sich nicht die Weltbank, die sich ansonsten als entwicklungspolitischer Vatikan geriert, sondern der DAC (Development Assistance Committee der OECD), der das BMZ mit seinen Prüfberichten mehrmals in arge Verlegenheit brachte. Es war auch der DAC, der schon 1996 im Gefolge des Kopenhageners Weltsozialgipfels das dann in den Millennium-Entwicklungszielen (MDGs = Millennium Development Goals) verankerte Ziel vorgab, bis zum Jahr 2015 die Quote der extrem Armen zu halbieren. Die im Herbst 1998 gewählte rot-grüne Koalitionsregierung, trat – wie alle neuen Regierungen – mit einer neuen Rhetorik an, die den Nord-Süd-Beziehungen einen höheren Stellenwert in der Gesamtpolitik einzuräumen versprach. Sie hatte einen auch von der Entwicklungslobby mit Lob bedachten Start, indem sie sich auf dem Kölner G 7-Gipfel vom Sommer 1999 mit Erfolg für die von einer internationalen Kampagne der NGOs geforderte „HIPC-Initiative“ (Highly Indebted Poor Countries) für die hoch verschuldeten ärmsten Entwicklungsländer einsetzte. Eine engagierte Ministerin (Heidi Wieczorek-Zeul) mit dem Rückenwind ihrer Mitgliedschaft im Parteipräsidium der SPD wertete das Image des BMZ in der Öffentlichkeit deutlich auf, wurde aber häufig durch Kollegen in mächtigeren Ressorts ausgebremst. Es gab neben einem Durchwursteln in alten institutionellen und programmatischen Pfaden, weil Apparate nicht mit den politischen Leitungsetagen wechseln, einige programmatische und operative Neuansätze, wie eine stärkere Fokussierung auf die Krisenprävention angesichts des sich häufenden Staatszerfalls, aber im Kern mehr Kontinuität als Wandel.

2.1 Globale Strukturpolitik: Entwicklungspolitik unter den Bedingungen der Globalisierung Im Kontext der Globalisierungsdebatte tauchte Ende der 90er Jahre ein neuer Begriff auf, welcher der Entwicklungspolitik neue Aufgaben und Prioritäten zuwies: globale Strukturpolitik. Die rot-grüne Koalitionsregierung machte ihn zum ordnungspolitischen Leitbild einer „globalen nachhaltigen Entwicklung“, dem die Terroranschläge vom 11. September 2001 zusätzlichen Nachdruck verliehen. Dieses Leitbild geht von der Prämisse aus, dass die globalen Herausforderungen, vor denen sich in der „globalen Risikogesellschaft“ (Ulrich Beck) keine Gesellschaft drücken kann, nur durch eine neue multilaterale Kooperationskultur, inzwischen Global Governance genannt, gemeistert werden können. Für eine am Leitbild der globalen Strukturpolitik ausgerichtete Entwicklungspolitik werden folgende Elemente und Prinzipien diskutiert bzw. eingefordert: 1. Entwicklungspolitik muss auf die Veränderung interner und internationaler Strukturen abzielen. Die Hauptverantwortung für entwicklungsfördernde Strukturreformen tragen die Entwicklungsländer selbst, für Reformen der internationalen Finanz- und Handelsstrukturen aber die OECD-Länder, die das Sagen in der Weltwirtschaft haben. 2. Das Leitbild der „globalen nachhaltigen Entwicklung“ verlangt die Konzentration der verknappten Mittel auf Bereiche, in denen es um die Lösung globaler Probleme mit hoher Risikostreuung geht, vor allem auf die Armutsbekämpfung, die Eindämmung der Umweltzerstörung und auf die friedenssichernde Konfliktprävention.

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3. Aus globaler Perspektive ist es geboten, auch in den Schwellenländern mit einem wachsenden Energieverbrauch in regenerative Energiesysteme und in Umwelttechnologien zu investieren. Ohne Mitwirkung der Schwellen- und Transformationsländer kann es keine Lösung der globalen Umweltprobleme, kein Migrationsregime zur Steuerung internationaler Wanderungsbewegungen und keine stabile Friedensordnung geben. Diese Mitverantwortung setzt allerdings auch voraus, dass ihre Rolle in den internationalen Organisationen aufgewertet wird. Dies geschah zwar durch die auf Initiative Deutschlands gegründete G 20 der Finanzminister, aber noch nicht durch eine Reform der Bretton Woods-Institutionen (IWF und Weltbank) und des UN-Sicherheitsrates. Hier gaben zu Beginn des Jahres 2004 der von einem High Level Panel vorgelegte Bericht über „Threats, Challenges and Change“ sowie der vom UN-Generalsekretär vorgelegte Bericht „In larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All“ Erfolg versprechende Reformanstöße. Wissenschaftler aus verschiedenen Ländern unterstützten und erweiterten diese Reforminitiativen (vgl. Messner u.a. 2005). Strukturelle Veränderungen der internationalen Machtverhältnisse sind für die Gestaltung der Nord-Süd-Beziehungen wichtiger als Programme der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit. 4. Die bi- und multilaterale Entwicklungszusammenarbeit sollte stärker als bisher regionale Kooperationsprojekte unterstützen, um regionale Problemlösungskapazitäten aufzubauen und überforderte globale Organisationen (wie das gesamte UN-System) zu entlasten. Der Cotonou-Vertrag zwischen der EU und den inzwischen 78 AKP-Staaten enthält einen solchen Förderungsschwerpunkt (vgl. Schmidt 2002). 5. Entwicklungspolitik muss wieder die Handlungsfähigkeit der Staaten stärken, nachdem der neo-liberale „Washington Konsensus“ nicht nur zum Abbau eines lähmenden Interventionismus geführt hat, sondern auch ihre Fähigkeit geschwächt hat, konstruktiv mit den eigenen Problemen und mit dem Globalisierungsdruck umzugehen. Capacity building setzt institution building voraus. 6. Nicht nur schrumpfende Entwicklungsetats, sondern auch Einsichten, wie Fähigkeiten zur kooperativen Problemlösung aufgebaut werden können, verlangen die Suche nach neuen Formen von Public-private partnership (PPP). Ohne die finanziellen und organisatorischen Ressourcen der weltweit agierenden „Multis“ und ohne das Engagement der zunehmend transnational organisierten Nichtregierungsorganisationen (NGOs) ist die Lösung vieler Weltprobleme nicht mehr möglich. Zivilgesellschaftliches Engagement ist nicht nur eine demokratische Tugend, sondern bringt auch eine Menge Sachkunde und Bewegung in die Politik. Globale Politiknetzwerke nach dem Muster der World Commission on Dams, die Staaten, internationale Organisationen, Unternehmen und NGOs an den Verhandlungstisch brachte, sind ein neues Modell für das „Regieren jenseits der Staaten“. 7. Globale Strukturpolitik bewegt sich nicht auf einer Nord-Süd-Einbahnstraße, sondern verlangt allen Gesellschaften Bewusstseins- und Verhaltensänderungen ab. Die Menschen und Staaten des Nordens müssen erkennen, dass sie für die Probleme in scheinbar entfernten Regionen, die ihnen die Globalisierung näher bringt, sowohl mitverantwortlich als auch von ihren Folgen betroffen sind. 8. Die Hegemonie des Kartells der Reichen und Mächtigen ist unvereinbar mit einer neuen internationalen Kooperationskultur. Die Staatenmehrheit aus der Dritten Welt wird nur dann zu kooperativen Problemlösungen (z.B. in der Umweltpolitik) bereit sein, wenn ihr

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mehr Gleichberechtigung in internationalen Verhandlungsprozessen und in wichtigen internationalen Organisationen zugestanden wird. 9. Eine globale Strukturpolitik verlangt nicht nur eine Reorientierung der Entwicklungspolitik und Reorganisation der Entwicklungsverwaltung, sondern auch eine Ausrichtung der Gesamtpolitik auf die Herausforderungen der Globalisierung. Regieren im 21. Jahrhundert muss anders organisiert werden als Regieren im 20. Jahrhundert. Die nationale Entwicklungspolitik muss besser als bisher mit der europäischen und globalen Ebene koordiniert und vernetzt werden. Globale Strukturpolitik heißt mehr Koordination von Akteuren und mehr Kohärenz von Politikbereichen. 10. Die Entwicklungspolitik kann ihren erweiterten Aufgabenkatalog nur dann erfüllen, wenn sie als politische Querschnittsaufgabe konzipiert wird, also zusammen mit der Außen- und Menschenrechtspolitik, der Handels- und Finanzpolitik, der Umwelt- und Agrarpolitik in eine kohärente Gesamtpolitik eingebunden wird. Voraussetzung dazu wäre, dass die unproduktiven Ressortrivalitäten überwunden werden und das Bundeskanzleramt seine Richtlinienkompetenz und Koordinierungsfunktion auch auf den angeblich „weichen“ Politikbereich der Entwicklungspolitik ausdehnt oder das schon von Willy Brandt vorgeschlagene „Entwicklungskabinett“ institutionalisiert wird.

3. Zusammenfassung: Die Entwicklungspolitik hat ein Legitimationsproblem, das BMZ ein Existenzproblem Die Entwicklungspolitik geriet auch deshalb in eine Legitimationskrise und Irrelevanzfalle, weil sie überfordert wird. Sie kann mit dem Input von noch so viel Geld und Expertenwissen nicht säkulare Herkulesaufgaben bewältigen und von außen heilen, was marode Staatswesen und korrupte Eliten anrichten. Längst vor den Terroranschlägen des 11. September 2001 hatte Karl Kaiser (2000: 601) – wie vor ihm schon der Brandt-Bericht von 1980 und viele Friedens- und Entwicklungsforscher – eine quantitativ und qualitativ „radikal verbesserte (und ökologisch verträgliche) Entwicklungspolitik sowie eine politische Stabilisierungspolitik“ angemahnt, um den in den Krisenregionen der Welt wachsenden Problemdruck mit seinen regionalen oder gar globalen Auswirkungen entschärfen zu können. Es schien zunächst so, als ob der Schock des 11. September 2001 das soziale Gewissen der Welt weckte und die Einsicht beförderte, dass nur eine gerechtere Welt den Nährboden des internationalen Terrorismus austrocknen könne. Bundeskanzler Gerhard Schröder stellte auf dem New Yorker Weltwirtschaftsforum 2002 wieder einen Zusammenhang zwischen Entwicklung und Frieden her: „Es gibt keine globale Sicherheit ohne globale Gerechtigkeit.“ Aber auch dieses Menetekel konnte die von Haushaltskrisen heimgesuchten OECD-Staaten mit wenigen Ausnahmen nicht dazu bewegen, die von der deutschen Entwicklungsministerin geforderte „weltweite Koalition für Gerechtigkeit und Solidarität“ mit deutlich mehr Mitteln auszustatten. Ihr eigener Etat hinkte weiterhin hinter dem EU-Durchschnitt her, der nicht einmal die Hälfte des Umfangs erreicht, den internationale Organisationen für eine erfolgreiche Bekämpfung der Armut und mit ihr für eine soziale Vorwärtsverteilung gegen armutsbedingte Krisen und Konflikte in der weltpolitischen Peripherie für erforderlich halten. Stattdessen droht wieder eine stärkere Instrumentalisierung der Entwicklungspolitik für außen- und sicherheitspolitische Interessen.

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Ein global player wie Deutschland, der zunehmend selbstbewusster eine globale Führungsrolle beansprucht und damit auch globale Verantwortung übernimmt, kann sich jedoch im wohlverstandenen Eigeninteresse keine auf das politische Abstellgleis geschobene Entwicklungspolitik leisten. Wenn sie Friedenspolitik sein will, muss sie nicht nur das vom Bundeskabinett am 04. April 2001 verabschiedete „Aktionsprogramm 2015“ zur Verwirklichung der Millennium-Entwicklungsziele, sondern auch den ebenfalls vom Bundeskabinett am 12. Mai 2004 verabschiedeten „Aktionsplan Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ in Taten umsetzen. Dieser Aktionsplan kann durchaus als richtungsweisend für die ressortübergreifende Integration von Außen-, Sicherheits-, Menschenrechts- und Entwicklungspolitik gelten (vgl. Debiel 2004). Sollten die MDGs weit verfehlt werden, hätte auch die deutsche Entwicklungspolitik ein noch größeres Legitimationsproblem und das BMZ bei künftigen Regierungsbildungen ein akutes Existenzproblem.

Weiterführende Literatur http://www.bmz.de/zahlen/deutscherbeitrag.html Wer sich mit der deutschen Entwicklungspolitik beschäftigt, muss amtliche Daten benutzen. Glagow, M. (Hrsg.) (1990), Deutsche und internationale Entwicklungspolitik, Opladen. Ein nützlicher Rückblick auf die internationale Entwicklungspolitik unter den Bedingungen des Kalten Krieges. Messner, D./Scholz, I. (Hrsg.) (2005), Zukunftsfragen der Entwicklungspolitik, Baden-Baden. Dieser im Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) entstandene Sammelband behandelt in wichtigen Beiträgen die drängenden Fragen, vor welchen Herausforderungen die Entwicklungspolitik unter den Bedingungen der Globalisierung und angesichts der Umbrüche in der Weltpolitik steht. Mummert, U./Sell, F. L. (2003), Globalisierung und nationale Entwicklungspolitik, Münster. Wie die nationalstaatliche Außenpolitik ist auch die Entwicklungspolitik mit den Herausforderungen der Globalisierung konfrontiert und muss sich in eine multilaterale Mehrebenenpolitik einfügen. Nuscheler, F. (2004), Lern- und Arbeitsbuch Entwicklungspolitik, 5. Aufl., Bonn (auch bei der Bundeszentrale für politische Bildung erhältlich). Eine umfassende Analyse der entwicklungspolitischen Schlüsselprobleme und der sich dynamisch verändernden Nord-Süd-Beziehungen. Pinger, W. (1997), Die Neue Entwicklungspolitik, Baden-Baden. Der langjährige entwicklungspolitische Sprecher der CDU/CSU-Bundestagsfraktion entwickelt aus seinen Erfahrungen als Entwicklungspolitiker Perspektiven für eine neue Entwicklungspolitik, die ausgetretene Pfade verlässt. Stiftung Entwicklung und Frieden/Institut für Entwicklung und Frieden (Hrsg.): Globale Trends, Frankfurt/M. Diese im zweijährigen Turnus erscheinenden Trendanalysen erfassen weltpolitische, weltgesellschaftliche und weltwirtschaftliche Rahmenbedingungen für das entwicklungspolitische Handeln auf nationaler und internationaler Ebene. Wolff, J. H. (1998), Entwicklungspolitik – Entwicklungsländer, 2. Aufl., München. Eine für das Studium und die politische Bildungsarbeit sehr nützliche Einführung in Grundlagen der Entwicklungspolitik.

Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik

EinwanderungsPolitikfelder Dietrich Thränhardt und Flüchtlingspolitik

1. Einleitung Die fortschreitende Durchsetzung liberaler Prinzipien hat zum „liberalen Paradox“ (Hollifield 2003) geführt: Einerseits ist die Welt fortschreitend ökonomisch geöffnet worden, was in den letzten Jahre als „Globalisierung“ bezeichnet wird, andererseits ist sie politisch an das System der Nationalstaaten gebunden. Die Zulassung ausländischer Staatsangehöriger auf dem eigenen Territorium galt allgemein immer als souveränes Recht der Staaten. Mit der Intensivierung der Austauschbeziehungen ist diese Souveränität faktisch ausgehöhlt worden, mit der Genfer Konvention und anderen Menschenrechtspakten ist sie völkerrechtlich durchbrochen worden, neuerdings wird es auch prinzipiell angezweifelt. Die Europäische Union hat innerhalb ihres Raumes Freizügigkeit der Bürger als eines ihrer Grundprinzipien etabliert, faktisch besteht eine weitgehende Migrationsfreiheit auch zwischen den wohlhabenden OECD-Staaten. Deutschland hat die Europäisierung und die internationale Verrechtlichung der Menschenrechte aktiv vorangetrieben und im nationalen Recht verankert, aber lange Zeit durch die Doktrin, „kein Einwanderungsland“ zu sein, innenpolitisch nicht akzeptiert. Gleichzeitig besteht ein ausgeprägtes demographisches und ökonomisches Ungleichgewicht zwischen der reichen Welt auf der einen Seite und den Entwicklungsländern auf der anderen. All dies führt dazu, dass Migration zu einem Thema der high politics geworden ist und sowohl in Bezug auf reale Entscheidungen wie in Bezug auf nationalistische oder xenophobe Emotionalisierungen immer wieder an erster Stelle der politischen Agenda steht. In der deutschen Außenpolitik ist dieses Thema intensiv mit der Europapolitik und mit der Entwicklungspolitik verknüpft. Für die Theorie der Politik wird es in den nächsten Jahren im Fünfeck zwischen Menschenrechten, Globalisierung, ökonomischen Interessen, staatlicher Souveränität und innenpolitischen Dynamiken immer wichtiger werden. Der Beitrag schildert die Entwicklung im Kontext der Entwicklung der deutschen Politik vom verelendeten und geteilten Auswanderungsland bis zum bewussten Einwanderungsland.

2. Verfassungskonsens und Magnet-Theorie Im Jahr 1947, in einer Zeit tiefsten wirtschaftlichen Elends, entwickelte der SPD-Vorsitzende Kurt Schumacher die „Magnet-Theorie“. Die entstehende Bundesrepublik sollte politisch und wirtschaftlich so attraktiv gemacht werden, „dass auf die Dauer die bloße Innehabung des Machtapparates (in der Sowjetischen Zone) dagegen keine sicheres Mittel ist“ (zit. nach Thränhardt 1996: 60). Gleichzeitig sollte auf diese Weise die Demokratie im Innern gesichert werden. Ganz in diesem Sinne enthält das Grundgesetz, das dem Bund „die ausschließliche Ge-

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setzgebung über ... die Ein- und Auswanderung“ zuschreibt, wichtige öffnende Bestimmungen. Alle Deutschen aus dem Osten, die auf deutschem Boden „Zuflucht gefunden haben“, werden zu Staatsbürgern erklärt. Die durch das NS-Regime Vertriebenen haben Anspruch auf die Staatsangehörigkeit – beide Gruppen ohne Rücksicht auf etwaige weitere Staatsangehörigkeiten. Männer und Frauen sind gleichberechtigt, woraus sich seit 1974 die Vererbung der Staatsangehörigkeit durch Mutter und Vater ergibt – heute angesichts der Häufigkeit binationaler Ehen die wichtigste Quelle mehrfacher Staatsangehörigkeit. Ehe und Familie haben Verfassungsrang, was die Familienzusammenführung garantiert. Die grundgesetzliche Garantie des Asylrechts entsprach den Erfahrungen der Verfassungsväter und war ein Element der moralischen Rehabilitierung Deutschlands. Souveränitätsrechte können auf zwischen- und suprastaatliche Zusammenschlüsse übertragen werden, was die Öffnung Europas vorausnahm (auch einschließlich der mit der EU assoziierten Türkei). 1990 wurde dies durch die Einfügung eines Europa-Artikels noch expliziter gemacht (¡ Grundgesetz und Außenpolitik). Die Anfänge der bundesdeutschen Einwanderungs- und Integrationspolitik waren ganz in diesem Sinn durch Effizienz, Zielstrebigkeit und Konsens gekennzeichnet. Im Zuge des dynamischen wirtschaftlichen Wachstums 1951–1973 und einer weitgespannten und intensiven Sozialpolitik einschließlich des „Lastenausgleichs“ wurden bis 1960 zwölf Millionen Flüchtlinge aus dem Osten eingegliedert. Hinzu kamen bis 1961 weitere drei Millionen Flüchtlinge aus der DDR – dem einzigen Staat Europas, der in den vierzig Jahren seiner Existenz dramatisch an Einwohnern verlor. Als der Zustrom der Ostdeutschen 1961 versiegte, warb die Bundesrepublik in großem Maße Arbeitskräfte an. Dafür gab es einen breiten politischen Konsens, in den die von den Unternehmen gedrängte konservative Regierung die parlamentarische Opposition ebenso einbezog wie die Gewerkschaften. Da Krieg und Zwangsarbeiter-Beschäftigung nur wenige Jahre zurücklagen und die Erinnerung daran im In- und Ausland frisch war, legte die Regierung besonderen Wert auf Konfliktfreiheit und die Einhaltung sozialer Standards. Hier liegt auch der Ursprung der euphemistischen umgangssprachlichen Bezeichnung „Gastarbeiter“. Der Wunsch nach internationaler Respektabilität war ständig im Bewusstsein der Akteure präsent (Rieker 2000), soziale und ökonomische Gleichberechtigung wurde als Leitdoktrin formuliert. Angeworben wurden bewusst Europäer (Steinert 1995), was die Anwerbung in den Kontext der europäischen Integration stellte, die 1957 mit dem EWGVertrag ihren entscheidenden Schub bekam. Mit dem Ausbau der europäischen Institutionen bis hin zur gegenwärtigen EU wuchsen die Bürgerrechte der ursprünglich auf Zeit Angeworbenen schrittweise an. Ceteris paribus galt das auch für die Türken. Schon mit der Revision des Vertrags mit der Türkei 1964, drei Jahre nach Abschluss des ersten Vertrages, wurde das Prinzip der Anwerbung auf Zeit auch für diese Gruppe durchbrochen, und um 1970 begannen Familiengründungen und Familienachzug in großem Stil (¡ Türkei). Vorbildlich war in den ersten Jahrzehnten auch die Aufnahme von Flüchtlingen. Trotz der großen Belastung durch die DDR-Flüchtlinge nahm die Bundesrepublik 1956 eine große Zahl ungarischer Flüchtlinge auf und ermöglichte ihnen durch die Finanzierung von Institutionen wie der „Philharmonia Hungarica“ und eines ungarischen Gymnasium auch eigenständige kulturelle Weiterexistenz – eine aktive kulturelle Toleranz, für die es in Westeuropa und Nordamerika keine Parallele gibt. Auch nach dem „Prager Frühling“ 1968 und der Verkündung des Kriegsrechts in Polen 1980 nahm die Bundesrepublik großzügig Flüchtlinge auf, was zur Aussöhnung zwischen den Völkern beitrug. Sehr umstritten war dagegen die Aufnahme von chilenischen Flüchtlinge nach dem Militärputsch gegen Präsident Allende. Diesen „linken“ Opfer von Menschenrechtsverletzungen wurden von der CDU/CSU kommunisti-

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sche Subversion unterstellt, ihre Aufnahme lag außerhalb des antikommunistischen Konsenses. Trotz der geringen Zahl der chilenischen Flüchtlinge ergab sich die erste heftige innenpolitische Polarisierung in Flüchtlingsfragen (Wolken 1988). 1966 wurde die Anwerbung wegen einer Überhitzungskrise vorübergehend gestoppt, aber schon 1968 verstärkt wieder aufgenommen. Es kam zu einer „unkontrollierten Expansion“ (Bodenbender, zitiert nach Rist 1978: 111) unter dem Paradigma des Wirtschaftswachstums. Kurz vor der Ölkrise von 1973 wurde die Anwerbung beendet. Daraufhin kehrten viele ausländische Arbeitnehmer in ihre Heimatländer zurück, vor allem solche aus EU-Ländern. Im Gegensatz zu 1967 stabilisierte sich aber die Zahl der Ausländer in Deutschland bei 3,5 Millionen, weil Familienangehörige nachzogen und Kinder geboren wurden, die auf Grund der Ius-Sanguinis-Tradition bis 1999 ausnahmslos als Ausländer galten. Die Zahl der EU-Angehörigen nahm ab, die der Türken zu. Sehr ausgeprägt war der innere Konsens über die Ausreise Deutscher aus der DDR und anderen Ostblockländern. Im Zuge der Entspannungspolitik lockerte sich der Griff der totalitären Regime und die Bundesrepublik half mit Geld nach – dem Schmiermittel eines „Handelsstaates“ (Rosecrance 1987). Polen bekam für die Ausreise von 100.000 Deutschen einen verlorenen Milliardenkredit, Rumänien verlangte 12.000 DM für jeden Ausreisenden und die DDR erhielt über den Häftlingsfreikauf und andere Arrangements Milliardensummen, was gleichzeitig den Grad der Repression dort milderte. Je stärker der Ostblock Auflösungserscheinungen zeigte, desto wirksamer stach die finanzielle Karte. Vorbildlich waren die Eingliederungsmaßnahmen. Aussiedler hatten ein Recht den Ersatz ihrer Habe, auf einen einjährigen Sprachkurs und den Zugang zu den sozialen Sicherungssystemen – alles Elemente, die anziehend wirkten und immer mehr Menschen zur Übersiedlung veranlassten. Mit der Wiedervereinigung wurde die Magnet-Theorie eindrucksvoll bestätigt, der Konsens darüber erreichte seinen Höhepunkt und sein Ende. Die Flüchtlinge, die aus der DDR über Budapest, Prag und Warschau in die Bundesrepublik kamen, trugen in der Dialektik von exit und voice (Hirschman 1990) entscheidend zum Einsturz der DDR bei. Damit hatte die Bundesrepublik ihr wichtigstes Staatsziel erreicht und war territorial saturiert. Einwanderer und Flüchtlinge werden seither eher unter wirtschafts- und sozialpolitischen und unter quantitativen Gesichtspunkten betrachtet. Insbesondere schwand in der Öffentlichkeit die Akzeptanz der Aussiedler aus dem Osten, ihre Rechte und Zuzugsmöglichkeiten wurden schrittweise abgebaut. Sie hatten auf dem antikommunistischen Konsens beruht (Klekowski von Koppelfels 2002). Andererseits wuchs das Zusammengehörigkeitsgefühl mit den EU-Europäern entsprechend dem noch mehr in den Vordergrund tretenden politischen Konsens über den Bau Europas. Während die Italiener, die erste große Einwanderungsgruppe mit ausländischer Staatsangehörigkeit, in den sechziger Jahren noch als kulturell andersartig definiert worden waren (Rieker 2005), werden sie spätestens seit den neunziger Jahren als gleichgearteter Teil der europäischen Kultur betrachtet – im Unterschied zu außereuropäischen Einwanderern. Tatsächliche Defizite ihrer Integration (Thränhardt 2000) werden kaum thematisiert.

3. Begrenzungspolitik, Asylkrise und Belastungsdiskurs Nachdem mit der Vermittlung des „Milliardenkredits“ für die DDR durch Franz Josef Strauß 1983 der Antikommunismus als großes Wahlkampfthema obsolet geworden war, wurden „Ausländer“ immer mehr zum Objekt konfrontativer Wahlkämpfe. Schon Anfang der achtzi-

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ger Jahre war die Auffassung verbreitet, dass die CDU/CSU in Ausländerfragen härter sei als SPD und FDP (Institut für Demoskopie Allensbach 1985). Nach landespolitischen Diskussionen über „freiwillige Rotation“, um „junge, frische“ Gastarbeiter zu bekommen (so der baden-württembergische Ministerpräsident Filbinger) – auch als „Schweizer Modell“, „Rückkehrförderung“ oder „Entwicklungshilfe“ bezeichnet (Meier-Braun 1979: 206–222) – geriet „Ausländerpolitik“ seit 1980 auf die Tagesordnung der Bundespolitik. Brisanz gewann das Thema im Rahmen des zweiten Ölpreisschocks und der daraus resultierenden Arbeitslosigkeit, die 1983 auf zwei Millionen stieg. Es war eines der Schlüsselthemen beim Niedergang der Regierung Schmidt. „Ausländerpolitik“ wurde dann in der ersten Regierungserklärung Kohls zu einer der vier Prioritäten der neuen Regierung erklärt, nur ein halbes Jahr später in der zweiten Regierungserklärung aber kaum mehr erwähnt (¡ Türkei). Ein „Rückkehrförderungsgesetz“ hatte begrenzte Effekte. Die Differenz zwischen negativer Thematisierung von „Ausländern“, „Türken“ und „Asylanten“ in Politik und Medien und dem Anwachsen ihrer Zahl trug zu Erfolgen rechtsradikaler Parteien mit diesem Thema in Landtagswahlen bei und schuf ein Klima, in dem gewaltsame Übergriffe gegen Ausländer und identifizierbare Minderheiten sichtbar zunahmen. Der Höhepunkt dieser Entwicklungen war 1992 erreicht, als Bundeskanzler Kohl im Zusammenhang mit der rasch ansteigenden Zahl der Asylanträge von einer „Staatskrise“ sprach. Zwar war die Anzahl der Gewalttaten in Deutschland nicht höher als in vergleichbaren Ländern (Thränhardt 1993), sie wurden aber weltweit beachtet, weil die Asylkrise zum zentralen Thema der deutschen Politik geworden war. Dies schädigte zugleich das Ansehen der Bundesrepublik im Inland und Ausland außerordentlich. Auch die „Lichterketten“ gegen die Gewalttaten, die umfangreichsten Demonstrationen in der deutschen Geschichte, könnten diesen negativen Eindruck nicht ungeschehen machen. Sie markierten aber öffentlich den Verfassungskonsens. Im neuen Kontext wurden Zuwanderer als „Belastung“ definiert. Dies betraf zunächst hauptsächlich Asylbewerber, die einem Arbeitsverbot unterlagen, später aber auch die Aussiedler und die Einwanderer aus der Türkei. Immer wieder verkündete die Regierung, Deutschland sei „kein Einwanderungsland“, obwohl es weiterhin einen ständigen Einwanderungsprozess gab. Es gestaltete sich schwierig, ihn aufzuhalten. Gegenüber der EU-Einwanderung hatte sich Deutschland seiner Souveränität begeben (¡ Europäische Union). Auch der Assoziationsvertrag mit der Türkei gewährt weitgehende Rechte. Der Familiennachzug, eine ständige Quelle der Einwanderung, ist durch Art. 6 GG geschützt, was das Bundesverfassungsgericht bewog, die dreijährige Wartezeit für verfassungswidrig zu erklären, die Bayern und BadenWürttemberg eingeführt hatten. Das Asylrecht ließ sich nur durch eine Verfassungsänderung einschränken (Art. 16a GG aus dem Jahr 1993) und blieb auch nach der Änderung substanzieller als im südlichen Europa (Efionayi-Mäder 2001). Die Wirtschaft benötigte angesichts der negativen demographischen Entwicklung in Deutschland einen offenen Arbeitsmarkt. Die Bundesregierung reagierte deswegen zum Teil mit öffnenden und zum Teil mit schließenden Gesetzen und Maßnahmen. Mit den Einschränkungen des Asylrechts gelang es, die Zahl der Asylanträge in Deutschland zu reduzieren. Während Deutschland im Jahr 1992 mit 438.000 Asylanträge 52 % aller Anträge in Europa bearbeitet hatte, sanken die Zahlen in den Folgejahren ab. Schrittweise (und von der Öffentlichkeit weniger bemerkt) wurden die Zugangsmöglichkeiten und die Rechte der Aussiedler eingeschränkt. Mit der Demokratisierung Polens und Rumäniens entfiel die Vermutung der Diskriminierung Deutscher dort. Für die Deutschen in den GUS-Staaten wurde eine Sprachprüfung eingeführt. Anträge mussten im

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Ausgangsland gestellt werden. Dies wurde genutzt, um die Zahl der Aussiedler 1991 von 400.000 auf 220.000 und bis 1998 auf 103.000 zu drücken. 1992 und 1999 wurde Kontingente in dieser Höhe dann gesetzlich fixiert. Restriktive Visaerteilung in Asien, Afrika und Osteuropa sollte weitere Zuwanderung verhindern, im Rahmen der Schengen-Koordinierung wurde diese Politik mit den Nachbarländern abgestimmt. Gleichzeitig fanden aber auch Öffnungen statt. Nach einem Beschluss der demokratisch gewählten letzten Volkskammer der DDR, den der Bundestag in einer konsensualen Debatte im Jahr 1991 für das wiedervereinigte Deutschland übernahm, werden Juden aus der ehemaligen Sowjetunion ohne Beschränkung als Kontingentflüchtlinge aufgenommen (Harris 2001). Dies hat zu einer neuen Blüte der jüdischen Gemeinden in Deutschland geführt (Zuwanderung 2001: 187f.). Zur Vorbereitung des EU-Beitritts Polens und anderer ostmitteleuropäischer Staaten wurden Abkommen zur befristeten und saisonalen Anwerbung von Arbeitnehmern abgeschlossen, im Gegensatz zur „Gastarbeiter“-Ära ohne Eingliederung in das soziale Sicherungssystem. Gleichwohl entwickelte sich daraus ein dynamischer Einwanderungsprozess, in dem polnische Staatsangehörige inzwischen zur fünfstärksten Ausländergruppe nach Türken, Italienern, Jugoslawen und Griechen geworden sind. Mit der Aufhebung des Visumszwangs für Polen, Tschechen, Slowaken und Ungarn 1991 und für Rumänen, Bulgaren, Litauer, Esten und Letten 2002 ergaben sich zunehmend Möglichkeiten informeller Beschäftigung, denen mit Kontrollen auf Baustellen und an anderen Arbeitsplätzen entgegengewirkt wird. 1991 wurden auch Möglichkeiten erleichterter Einbürgerung geschaffen, die zunächst auf ehemalige Anwerbe-Arbeitnehmer und ihre Familien zielten und zeitlich begrenzt waren, nach dem Asylkompromiss 1993 aber permanent gemacht und mit Rechtsansprüchen versehen wurden. Seitdem stieg die Zahl der Einbürgerungen (Hagedorn 2001), sie erreichte allerdings nicht das Niveau von Nachbarländern wie den Niederlanden, Schweden oder Frankreich. Auf Grund der Kampagnen gegen Ausländer, die in der Asylkrise 1992/93 gipfelten, hatte sich das innenpolitische Klima so weit verschlechtert, dass die großzügigen Regelungen zur Staatsangehörigkeit wenig wahrgenommen wurden. In der internationalen Öffentlichkeit verbreitete sich ein negatives Bild der Einwanderungs- und Einbürgerungspolitik der Bundesrepublik, das von unzutreffenden Assoziationen mit dem „Blutrecht“ des Nationalsozialismus belastet war (vgl. Hagedorn 2001). Gleichzeitig gewährte Deutschland großzügig Gruppen Asyl, die in den Bürgerkriegen auf dem Balkan durch Mord und „ethnische Säuberungen“ bedroht waren (¡ Ex-Jugoslawien). Höhepunkt war die Aufnahme von 320.000 Bosniern 1993 als Kontingentflüchtlinge, allerdings nur auf Zeit. Die Verhinderung von Flüchtlingsströmen war anschließend auch ein wichtiges Element der aktiven deutschen Balkanpolitik. Mit dem Schutz von Bevölkerungsgruppen auf dem jeweiligen Territorium, der Unterstützung des Aufbaus friedlicher Demokratien und der Perspektive des Beitritts weiterer osteuropäischer Länder zur Europäischen Union sollte Stabilität gesichert und gefördert werden. Die Stereotypen in der Öffentlichkeit über die einzelnen Gruppen wechselten entsprechend der politischen Lage zuweilen überraschend schnell. Das galt etwa für die Kosovo-Albaner, die Mitte der neunziger Jahre zunächst als Problemgruppe galten, denen seit 1998 als Opfer der Politik von Milosevic aber große Sympathien entgegengebracht und Unterstützung gewährt wurden. Insofern gibt es seit der Bosnien-Krise neue Verknüpfungen zwischen humanitären Einsätzen von Militär und Hilfsorganisationen, Stabilisierung von Ländern, Sicherung der Menschenrechte, europäischer und weltweiter Ordnungspolitik zur Sicherung und Förderung

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von Demokratie und Marktwirtschaft und der Abwehr von Flüchtlingen weit vor den EUGrenzen. Dies führte auch zu neuen Koalitionen und Übereinstimmungen im Inneren, die die klaren Rechts-Links-Polarisierungen der Kohl-Ära ablösten. Unabhängige Flüchtlingshilfeorganisationen wie Cap Anamur hatten diesen Prozess schon seit der Rettung von Bootsflüchtlingen seit 1974 vorbereitet. Spätestens seit der Kosovo-Krise 1998/99 sind auch Militäreinsätze mit humanitären Zielen nicht mehr grundsätzlich umstritten, sie gelten immer auch der Vermeidung von Flüchtlingskatastrophen.

4. „Wettbewerb um die besten Köpfe“, Einbürgerung und „Integration“ Mit dem Amtsantritt der Regierung Schröder vollzog sich ein Klimawandel in der Migrationspolitik. Noch die Regierung Kohl hatte 1998 – zehn Tage vor ihrer Abwahl – unternehmensinterne Transfers aus anderen Ländern nach Deutschland genehmigungsfrei gestellt. Diese Entscheidung verbesserte die Konkurrenzfähigkeit Deutschlands auf den internationalen Märkten, wurde aber nicht an die Öffentlichkeit gebracht (Kolb 2004). Erst mit der Ankündigung einer „Green Card“ durch Bundeskanzler Schröder bei der CEBIT 2000 vollzog sich ein Paradigmenwechsel vor dem Hintergrund des einwanderungsgetriebenen langen Booms der Clinton-Jahre in den USA. „Es ist ein ,weltweiter Wettbewerb um die besten Köpfe‘ entstanden“, formulierte die von Innenminister Schily eingesetzte „Süssmuth-Kommission“. „Der Mensch wird in diesen Bereichen zum entscheidenden Produktionsfaktor ... Die menschliche Arbeitskraft wird in den Industriestaaten knapper werden“ (Zuwanderung 2001: 26). Obwohl die IT-Branche als eigentliches Movens des Paradigmenwandels im Jahr 2002 in eine Krise geriet und angesichts der steigenden Arbeitslosigkeit größere Anwerbungsprogramme irreal geworden sind, ist der Paradigmenwechsel durchgesetzt worden. Die dagegen gerichtet Kampagne „Kinder statt Inder“ bei den nordrhein-westfälischen Landtagswahlen 2000 war erfolglos. Mit dem Bericht der Süssmuth-Kommission und den parallelen und weitgehend übereinstimmenden Arbeiten der Müller-Kommission der CDU entstand eine weitreichender Konsens über den Arbeitskräftebedarf der Industrie, die notwendige Weltoffenheit von Wirtschaft und Universitäten und den Zusammenhang dieser Probleme mit dem demografischen Absturz, der sich für die nächsten Jahrzehnte nicht nur in Deutschland, sondern in ganz Europa abzeichnet. Alle europäischen Länder außer der Türkei haben ein demografisches Defizit, in Deutschland ist es ebenso wie in Italien, Spanien und in Osteuropa besonders groß. Das Problem einer schrumpfenden Bevölkerung und damit auch einer schrumpfenden Wirtschaft – im Gegensatz zur Expansion in den USA – wird die weitere Diskussion bestimmen. In diesem Zusammenhang wird aus dem „Handelsstaat“ Deutschland ein „Migrationsstaat“ (Hollifield 2003) werden, der versucht, über selektive Einwanderung die Produktivität seiner Bevölkerung zu optimieren. Trotz der zahlenmäßigen geringen Bedeutung der deutschen „Green Card“ hat der Paradigmenwandel auch in anderen europäischen Ländern entsprechende Reaktionen ausgelöst. Ein großer Schritt zur Normalität des Einwanderungslandes Deutschland war die Einführung einer Ius-soli-Regelung für in Deutschland geborene Kinder von Ausländern mit achtjährigem stabilem Aufenthalt. Damit geht Deutschland weiter als Frankreich, wenn auch nicht so weit wie die USA, wo jedes im Land geborene Kind Staatsbürger wird. Der auf die Erwachsenen bezogene Teil der Reform brachte ironischerweise neben Erleichterungen auch

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Erschwerungen bei der Einbürgerung, etwa die Einführung einer Sprachprüfung. Wegen der Aufrechterhaltung der Restriktionen gegenüber mehrfacher Staatsangehörigkeit wird allerdings die Zahl der Einbürgerungen bei Erwachsenen nach wie vor kleiner bleiben als in den Nachbarstaaten, die dies liberaler handhaben (Böcker/Thränhardt 2003). Die Reform der Staatsangehörigkeit war noch einmal mit einer großen parteipolitischen Auseinandersetzungen verbunden und wahlentscheidend für die hessischen Landtagswahlen 1999 und die Mehrheit im Bundesrat. Mit der Verabschiedung des Einbürgerungsgesetzes war aber eine weitreichende Entscheidung öffentlich durchgesetzt worden, die jahrzehntelang blockiert worden war. Im Gegensatz zum Gesetz von 1990 ist dies mit großer öffentlicher Aufmerksamkeit geschehen, was auch für die innere Anerkennung Deutschlands als Zuwanderungsland von großer Bedeutung ist. Verbunden mit diesem Prozess ist ein neuer Konsens über die Wünschbarkeit und Notwendigkeit der „Integration“ und ein Wettbewerb um die besten Konzepte dazu. Mit der Erweiterung der Europäischen Union werden viele Migrationsprozesse internalisiert werden, auch wenn es Übergangsfristen gibt (¡ Europäische Union und deutsche Europapolitki). Sie werden in der Abwicklung vereinfacht und in der Wahrnehmung unspektakulär. Wegen der europaweiten demografischen Negativbilanz wird die ferne Zukunft allerdings von neuen Einwanderungsprozessen aus außereuropäischen Ländern bestimmt sein, wie dies schon heute für die USA typisch ist. Die EU wird in diesem Prozess von einer negativen Koordination über gemeinsame Visa (Santel1995) zu einer stärker positiven Koordination übergehen müssen, um die ökonomischen, demografischen und humanitären Erfordernisse vereinbaren zu können. Migration wird im 21. Jahrhundert ein großes Thema der Politik sein.

Weiterführende Literatur Bade, Klaus/Münz, Rainer (Hrsg.): Migrationsreport 2002. Fakten, Analysen, Perspektiven, Frankfurt: Campus. Regelmäßig erscheinender Aufsatzband des Rates für Migration, in dem Wissenschaftler aktuelle und relevante Themen der Migration behandeln. Der Rat für Migration ist ein Zusammenschluss von Professoren, die für eine aufgeklärte und an den demographischen und ökonomischen Problemen Deutschlands orientierte Einwanderungspolitik eintreten. Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration über die Lage der Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland, Berlin 2005: Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration. Jährlicher Bericht der Beauftragten der Bundesregierung mit den wesentlichen Daten zur Einwanderung und den Bewertungen der Beauftragten. Enthält statistische Daten und Analysen aus der Sicht der Beauftragten, die meist in einem gewissen Spannungsverhältnis zur Politik der Innenbehörden stehen und einen starken Akzent auf humanitären Aspekten und einer großzügigen Lösung von Migrationsproblemen haben. Brochmann, Grete/Hammar, Tomas (Hrsg.) (1999), Mechanisms of Immigration Control. A Comparative Analysis of European Regulation Policies, Oxford: Berg. Vergleichsstudie zur Einwanderungs- und Integrationspolitik wichtiger europäischer Länder, in der die jeweiligen Politiken in Bezug auf die Grenzkontrollen (Visa, Dichte der Überwachung etc.), interne Kontrollen (Aufenthalt, Arbeitsmarkt etc.) und Regularisierungen bzw. Amnestien analysiert und verglichen werden. Behandelt werden Deutschland, Frankreich, die Niederlande, Norwegen, Österreich, Schweden und Ungarn.

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Global Commission on International Migration (2005): Migration in an interconnected world. New directions for action (www.gcim.org, 3.11.2005). Bericht der vom UN-Generalsekretär eingesetzten internationalen Kommission über die Perspektiven der Migration mit einer optimistischen Interpretation des Zusammenhangs von Migration aus den Entwicklungsländern in die Industrieländer, den daraus resultierenden Transfers von finanziellen Ressource und dem Entstehen dynamischer transnationaler Netzwerke als eines förderungswürdigen Programms. Diese Perspektive der Brain Circulation bzw. des Brain Gain steht im Gegensatz zu der lange Zeit in der Migrationsforschung vertretenen kritischen Haltung in Bezug auf vorläufige Aufenthaltsstatus und auf den Verlust gut ausgebildeter Eliten (Brain Drain). Eine deutschsprachige Zusammenfassung des Forschungsstandes findet sich in APuZ 27/2005. Goldberg, Andreas/Sauer, Martina (2004), Die Lebenssituation von Frauen und Männern türkischer Herkunft in Nordrhein-Westfalen. Ergebnisse der sechsten Mehrthemenbefragung 2004. Im Auftrag des Ministeriums für Gesundheit, Soziales Frauen und Familie des Landes Nordrhein-Westfalen, (http://mgsff.projekte.boehm.de/soziales/integration/zuwanderung/material/migrantenbefragung.pdf – 3.11.2005). Regelmäßiger Bericht zur Lebenssituation der türkischstämmigen Bevölkerung mit einem intensiven Einblick in die Assimilierungstendenzen und Mentalitäten. Im Gegensatz zu weit verbreiteten Klischees geht aus diesen Analysen hervor, dass die türkischstämmige Bevölkerung sich über die letzten Jahre zu einem beträchtlichen Teil eingebürgert hat, dass sie sich sozial sehr ausdifferenziert und dass sie vielfach persönliche Beziehungen zur einheimischen Bevölkerung unterhält. In den letzten Jahren konstatiert der Bericht eine gewisse Zunahme der Religiosität. Lucassen, Leo (2005), The Immigrant Threat: The Integration of Old and New Migrants in Western Europe since 1850, Champaign: University of Illinois Press. Der Autor untersucht die Perzeption der nationalstaatlichen Öffentlichkeit in Großbritannien, Frankreich und Deutschland von den großen Einwanderungsbewegungen im 19. und im 20. Jahrhundert. Für jedes Land wird das Verhältnis zu der größten und im jeweiligen Zeitraum als bedrohlich und fremd definierten Gruppe in den beiden Zeiträumen geschildert: für Frankreich die italienische Einwanderung im 19. Jahrhundert und die algerisch-maghrebinische im 20., für Großbritannien die irische und die karibische, für Deutschland die polnische und die türkische Einwanderung. Der Autor analysiert das Problem in seiner Verbindung zwischen Außen- und Innenpolitik, zeigt die deutlichen Parallelen auf und interpretiert das mangelnde Bewusstsein über die Problem der Vergangenheit mit dem weitgehenden Ausschluss der Migration aus der nationalstaatlichen Geschichtsschreibung, was zu einem Bewusstsein neuer Fremdheit und Gefahr führt, die sich auch außenpolitisch auswirkt. OECD (2004), Trends in International Migration: SOPEMI: OECD, Paris. Verlässlichste Datengrundlage für das Wanderungsgeschehen in den OECD-Staaten, enthält internationale Vergleiche zu den Zahlen der Ausländer in den europäische Staaten bzw. der im Ausland Geborenen iin den USA, Kanada und Australien, den Zahlen der Einwanderer und Auswanderer und entsprechenden Statistiken für die Arbeitskräfte. Jedes Land liefert zudem regelmäßig einen Länderbericht, in dem die wichtigsten Entwicklungen geschildert werden.Die Publikation erscheint alle zwei Jahre, sie enthält außerdem jeweils einen Themenschwerpunkt, beispielsweise zur demographischen Entwicklung. Thränhardt, Dietrich/Hunger, Uwe (Hrsg.) (2003), Migration im Spannungsfeld von Globalisierung und Nationalstaat, Leviathan-Sonderheft 22, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. Der Band ist der erste systematische Vergleich der Migrationssysteme und -politiken in Europa, Asien, Amerika und Afrika in deutscher Sprache. Er enthält wesentliche theoretische Zugänge zur Analyse der grenzüberschreitenden Migration wie liberales Paradox, Brain Circulation, Staatsangehörigkeit als Clubgut, Transnationalismus, postkoloniale Einwanderung, internationale Migrationsregime und typisierender Analyse von Migrationsregimen in starken Wohlfahrtsstaaten (Schweden, Kanada), prekären Wohlfahrtsstaaten (Italien, USA) und Nationalstaaten in ihrer Identifikationsphase (Malaysia/Singapur, Hongkong/China, Nigeria).

Menschenrechtspolitik

Wolfgang S. Heinz Menschenrechtspolitik Politikfelder Deutsche Außenpolitik ist durch drei entscheidende Determinanten gekennzeichnet: erstens durch ihre Einbindung in die Vereinten Nationen (VN), die NATO, die OSZE und die Europäische Union, zweitens durch die große und wachsende Bedeutung wirtschaftlicher Interessen als Handelsnation und drittens durch einen gewissen „Strukturkonservativismus“. Die Menschenrechtspolitik steht damit potentiell immer in Konkurrenz zu anderen wirtschaftlichen oder politischen Interessen, und die „Auflösung“ dieses Spannungsverhältnisses kann nach der einen oder anderen Seite ad hoc in der politischen Praxis erfolgen. Nach der Erfahrung des Nationalsozialismus gibt es einen weitgehenden Konsens in der politischen Elite Deutschlands möglichst zu vermeiden, negativ in der Rolle eines „Oberlehrers“ aufzufallen, eine Vorstellung, die bei einem aggressiven öffentlichen Einsatz für die Menschenrechte leicht entstehen kann. In einigen westlichen Staaten wird freilich gerne dann ein Bezug zur deutschen Vergangenheit hergestellt, wenn die deutschen politischen Positionen nicht zusagen, etwa der Versuch, einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat (¡ Vereinte Nationen) zu erhalten oder wenn eine deutsche Dominanz in der EU befürchtet wird. Der Beitrag beginnt mit einer kurzen Skizzierung der Verantwortlichkeiten in der Bundesregierung, gefolgt von der Darstellung der Menschenrechtspolitik der rot-grünen Bundesregierung seit 1998. Daraufhin werden die Berichterstattung an den Bundestag, die Politik in den VN, die Rolle der Zivilgesellschaft und ihr Einfluss auf die Menschenrechtspolitik sowie die Durchsetzung der Menschenrechte durch Konditionalität angesprochen und schließlich wesentliche Ergebnisse skizziert. Die Geschäftsverteilung innerhalb der Bundesregierung ist folgendermaßen aufgeteilt: Das Auswärtige Amt (AA) (¡ Auswärtiger Dienst) ist innerhalb der Bundesregierung das federführende Ressort für internationale Menschenrechtspolitik. Die Verantwortung liegt beim Arbeitsstab Menschenrechte; dieser ist Teil des Referates Globale Fragen 08, das auch für Minderheitenschutz, Demokratisierungshilfe und UNICEF verantwortlich ist. Im Bundesministerium der Justiz existiert seit 1970 das Amt eines Beauftragten für Menschenrechtsfragen der Bundesregierung, das sich mit Individualbeschwerden beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und der Diskussion der deutschen Menschenrechtssituation in VN-Verfahren befasst (z.B. Staatenberichte). Weiter sind wichtig die Bundesministerien für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), für Arbeit und Sozialordnung (zuständig für die Internationale Arbeitsorganisation/ILO), für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (Frauen- und Kinderrechte) und für Wirtschaft (OECD-Richtlinien zu multinationalen Konzernen und Hermes-Richtlinien). Eine interministerielle Koordinationsinstanz existiert nicht, jedoch kommt es zu anlassbezogenen Abstimmungen (¡ Bundesministerien). Glaubwürdigkeit in der Außenpolitik verlangt aus der Sicht der Entscheidungsträger nach einem klaren Einsatz für die Menschenrechte im Innern. Deutschland hat zahlreiche Menschenrechtsabkommen unterschrieben und ratifiziert. Der Zugang zum Individualbeschwerdeverfahren der UN-Antifolterkonvention und des Internationalen Abkommens zur Beseiti-

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gung jeder Form von Rassendiskriminierung (Erklärung nach Art. 14) sowie die Staatenbeschwerde nach Art. 41 des Zivilpakts von 1966 war indessen lange Zeit nicht möglich; erst im Jahr 2001 wurden die entsprechenden Erklärungen von der Bundesregierung abgegeben. Eine Überprüfung der Vorbehalte zur UN-Kinderrechtskonvention wurde angekündigt und dauert noch an (Auswärtiges Amt 2000). Indessen weist die Berichterstattung zum Thema Einhaltung der Menschenrechte im Innern Defizite auf. Einen Bericht der Bundesregierung zur Menschenrechtslage in Deutschland gibt es bis heute nicht, ebenso wenig wie einen nationalen Aktionsplan für Menschenrechte, der von der UN-Weltmenschenrechtskonferenz in Wien 1993 angeregt wurde. (Im 7. Menschenrechtsbericht der Bundesregierung findet sich aber ein Aktionsplan für den Bereich der Außenpolitik.) Immerhin hat die rot-grüne Bundesregierung zum ersten Mal einen Bericht über Armut veröffentlicht, der auch für die Beurteilung der Umsetzung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte nützlich ist.

1. Die Menschenrechtspolitik seit 1990: Ziele und Maßstäbe 1.1 Veränderte Rahmenbedingungen Mit den Veränderungen von 1989 eröffneten sich neue Handlungsspielräume, die für einen begrenzten Zeitraum mit einem gewissen Bedeutungsverlust sicherheitspolitischer Imperative einhergingen. Zum ersten Mal war eine weitgehend eigenständige Außenpolitik möglich, die indessen auch weiterhin eng an die Verpflichtungen von NATO und EU gebunden blieb. Nachdem die Bundesregierungen lange Zeit eine eher verhaltene Menschenrechtspolitik verfolgt haben – der Schwerpunkt bei der UN lag auf Initiativen zur Abschaffung der Todesstrafe, der Bekämpfung von Menschenrechtsverletzungen als Fluchtursachen, der Schaffung eines UN-Hochkommissariats für Menschenrechte und eines internationalen Menschenrechtsgerichtshofs – erfuhr das Thema ein deutliche Aufwertung mit den fünf politischen Kriterien des BMZ für die deutsche staatliche Entwicklungszusammenarbeit (EZ) von 1991 (¡ Entwicklungspolitik). Zu ihnen gehören neben der Schaffung einer marktfreundlichen und sozial orientierten Wirtschaftsordnung sowie einer Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns als erste drei Kriterien die Achtung der Menschenrechte, die Beteiligung der Bevölkerung am politischen Prozess und Rechtsstaatlichkeit (aktuelle Fassung: Auswärtiges Amt 2005: 156). Diese sollten für die Entscheidung über Art und Umfang der deutschen EZ an alle Partnerländer angelegt werden und wurden auch vom Auswärtigen Amt unterstützt. Hiermit wurde eine Konditionierung der Leistungen der EZ auch im Hinblick auf die Beachtung der Menschenrechte vorgenommen. Bei Verstößen gegen die fünf Kriterien wurde seit Anfang der 90er Jahre die EZ an bestimmte, meist afrikanische Länder, heruntergefahren oder sogar abgebrochen, Die Konditionalisierung, also die Umschichtung, Verringerung oder Sperrung von Mitteln der Entwicklungszusammenarbeit oder auch der Wirtschaftshilfe an Staaten, deren Regierungen weiterhin in einem erheblichen Maß Menschenrechtsverletzungen begehen, ist seitdem ein wichtiger Diskussionspunkt in der Menschenrechts- und Sanktionsdiskussion. All dies trug zu einer deutlich höheren Beachtung entwicklungspolitischer Themen in den Medien bei.

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1.2 Die Menschenrechtspolitik der rot-grünen Bundesregierung In der Koalitionsvereinbarung der SPD und Bündnis 90/Die Grünen von 1998 heißt es, dass die „Achtung und Verwirklichung der in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte proklamierten und in den Menschenrechtsverträgen festgeschriebenen Menschenrechte Leitlinien für die gesamte internationale Politik der Bundesregierung [sind]“ (Koalitionsvereinbarung 1998). Der Auftrag für einen aktiven außenpolitischen Menschenrechtseinsatz ergibt sich nach dem AA unmittelbar aus Artikel 1.1 des Grundgesetzes („Die Würde des Menschen ist unantastbar.“). Außenminister Joschka Fischer formulierte in diesem Zusammenhang: „Menschenrechtspolitik ist [...] Prinzipien- und Interessenpolitik. Aus diesem doppelten Grund wird Deutschland dem Schutz der Menschenrechte weiterhin höchste Priorität geben“ (Auswärtiges Amt 2000: 3). Der Bundesregierung steht eine breite Klaviatur an Instrumenten zur Verfügung, um gegenüber einem Zielland ihre Bewertung der Menschenrechtslage und -erfordernisse zu signalisieren. Zu ihnen gehören (Luard 1981: 26–27; Heinz 1993: 102): > Vertrauliches Vorstelligwerden bei Regierungen, auch gemeinsam mit anderen Regierungen, z.B. im Rahmen der EU-Troika, > Einberufung des Botschafters des Ziellandes, > Öffentliche Stellungnahmen, auch im Parlament und auf internationalen Konferenzen, > Unterstützung von Untersuchungen, Länderresolutionen u.ä. in der MRK, > Ansprache bei Regierungs- und Auslandsbesuchen, > Einladungen an Menschenrechtsaktivisten und an andere Vertreter/-innen gefährdeter Bevölkerungsgruppen, > Aussetzung oder Verschiebung des Besuches von Politikern aus dem Zielland bzw. eigener Reisen dorthin, > Rückrufung des deutschen Botschafters zu Konsultationen, > Einschränkung von politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Kontakten bis hin zum Abbruch der diplomatischen Beziehungen, > im Falle von Fortschritten bei Menschenrechten Ausbau von Beziehungen, > strikte Kontrolle von Rüstungsverkäufen und anderer relevanter Güter für innere Sicherheit, einschließlich Ausbildungsleistungen auch durch private Unternehmen, > Veränderung von Art und Umfang der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) bis hin zur Einstellung, einschließlich der Verschiebung von Regierungsverhandlungen, > kulturelle, wirtschaftliche, militärische Sanktionen.

1.3 Maßnahmen und Initiativen seit 1998 Nach dem Regierungswechsel hat die rot-grüne Bundesregierung mit einer ganzen Reihe von Maßnahmen versucht, die Menschenrechtspolitik institutionell und thematisch zu stärken. Hierzu gehören (Sierck/Schlaffer 2001): > Schaffung des Amtes eines Beauftragten für Menschenrechtspolitik und Humanitäre Hilfe im Auswärtigen Amt. Dieses Amt hatte erstmals der frühere DDR-Bürgerrechtler Gerd Poppe inne.

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> Aufwertung des früheren Menschenrechtsausschusses im Bundestag von einem Unterausschuss des Auswärtigen Ausschusses zu einem Vollausschuss.

> Gründung des Deutschen Menschenrechtsinstitutes im Jahr 2001 auf Initiative des Deutschen Bundestages.

> Initiative für einen EU-Jahresbericht zu Menschenrechten (seit 1999). > Schaffung eines Ausbildungsprogramms für zivile Friedensfachkräfte (1999) unter Federführung des Deutschen Entwicklungsdienstes (DED),

> Einrichtung eines Arbeitskreises Menschenrechte und Wirtschaft (1999), an dem Regierung, Wirtschaft, Gewerkschaften und Menschenrechts-Nichtregierungsorganisationen (NROs) beteiligt sind (freilich gab es nur selten Treffen). > Überarbeitung der Rüstungsexport-Richtlinien (1999). > Ausrichtung einer Konferenz der NRO-Koalition zur Beendigung des Kindersoldatentums (Oktober 1999). > Initiative zur Ergänzung der Europäischen Verträge um eine Grundrechts-Charta (2000). > Erfolgreiche Aushandlung einer MRK-Resolution zur Einsetzung eines Sonderberichterstatters zu menschenwürdigen Wohnungsverhältnissen als einem Teil des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard (2000). > Gastgeberschaft für eine Sondersitzung des UN-Ausschusses zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (November 2000). > Diplomatische Unterstützung für Sonderberichterstatter-/innen im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte. Diese sicher nicht vollständige Aufzählung zeigt neben der Unterstützung für eine Reihe von Konferenzen vor allem, dass das fachliche und institutionelle Instrumentarium erweitert worden ist, sodass auf diesem zunehmend komplexer werdenden Gebiet professioneller gearbeitet werden kann. Insgesamt reflektiert sie auch eine größere Bereitschaft, die VN-Menschenrechtsarbeit stärker zu unterstützen.

1.4 Die Menschenrechtsberichte der Bundesregierung Die Berichte stellen eine wichtige Rechenschaftslegung der Exekutive gegenüber Parlament, Öffentlichkeit, Wissenschaft und NROs dar, auch wenn ihre öffentliche Diskussion noch sehr begrenzt ist. Nach deutlicher Kritik gerade auch der NROs, die nach Bekunden des Auswärtigen Amtes durchaus berücksichtigt wurde, gestalteten sich die Berichte im Laufe der Jahre zunehmend differenzierter und informativer. Der 5., 6. znd 7. Bericht sind ausgesprochen informativ ausgefallen. Das Forum Menschenrechte – ein Netzwerk von mehr als 40 deutschen MenschenrechtsNROs – regte an, der Deutsche Bundestag solle einen Katalog mit Mindestanforderungen für künftige Menschenrechtsberichte der Bundesregierung beschließen, der die Menschenrechtspolitik aller Ressorts umfasst. Auch der Bundestagsausschuss für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe forderte nach dem 5. Bericht, die Bundesregierung solle über die Auswärtigen Beziehungen hinaus andere Politikbereiche einbeziehen. Damit werde die Menschenrechtspolitik als ressortübergreifende Querschnittsaufgabe verdeutlicht. Der Titel künftiger Berichte solle deshalb lauten: „Bericht der Bundesregierung über ihre Menschenrechtspolitik in den Auswärtigen Beziehungen und in anderen Politikbereichen“. Die Abgeordneten traten dafür ein, die asyl- und flüchtlingspolitischen Aspekte der Menschenrechtspolitik in künftigen Berichten er-

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weitert darzustellen. Wünschenswert sei es auch, wenn Bezüge zwischen dem länder- und problemspezifischen Teil des Berichts und den innenpolitischen Themen hergestellt würden. Mehr Raum sei dem Thema „Menschenrechte und Wirtschaft“ zu widmen. Dabei gehe es auch darum zu erfahren, ob menschenrechtliche Kriterien bei der Vergabe von so genannten „Hermes-Exportkredit-Bürgschaften“ berücksichtigt werden. Koalition und Opposition forderten die Regierung ferner auf, in Zukunft im Menschenrechtsbericht auch über präventive Maßnahmen zu berichten, mit denen versucht werde, Menschenrechtsverletzungen zu vermeiden. Viele dieser Vorschläge wurden im neuen 360seitigen 6. Bericht aufgenommen (Auswärtiges Amt 2002).

1.5 Zur Menschenrechtspolitik im Rahmen der Vereinten Nationen Nach der VN-Weltmenschenrechtskonferenz 1993 hat Deutschland eine Reihe neuer Initiativen in der VN aktiv verfolgt, darunter die Schaffung des Amtes eines VN-Hochkommissars für Menschenrechte, eines Internationalen Strafgerichtshofes, einen verstärkten Einsatz für die Beratungsdienste des UN-Hochkommissariats, für Kinder- und Frauenrechte, zunehmend auch wirtschaftliche und soziale Menschenrechte und Programme gegen die Todesstrafe. In wenigen Fällen hat man die Initiative zu „schwierigen Ländern“ ergriffen wie z.B. die Koordination der jährlichen Stellungnahmen der Vorsitzenden der VN-Menschenrechtskommission zu Kolumbien. Die Bundesregierung hat darüber hinaus zusammen mit der EU einige Länderresolutionen eingebracht, bei denen es bekannt war, dass eine Mehrheit nur schwierig zu erreichen sein würde und die sich dann im Plenum der MRK nicht haben durchsetzen lassen (2002/3 z.B. Simbabwe, Tschetschenien/Russland). Zu China allerdings gibt es seit 1997 weder einen eigenen Resolutionsentwurf der EU noch Deutschlands (¡ China). Zu den offiziellen aktuellen Prioritäten deutscher Menschenrechtspolitik gehören der Einsatz für das Inkrafttreten des Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes, Maßnahmen gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, die Menschenrechte von Frauen, die Kinderrechte, Rüstungsexportkontrolle, das neue Thema Menschenrechte und Wirtschaft und das Recht auf Entwicklung. Weiter wird auf den Schutz der Religionsfreiheit, die Unterstützung von Folteropfern und Menschenrechtsverletzungen an Lesben und Schwulen verwiesen (Auswärtiges Amt 2000: 69–88).

1.6 Die Rolle der Zivilgesellschaft (v.a. NRO und Kirchen) Wenn sich das Forum Menschenrechte für die deutsche Unterstützung für eine UN-Resolution gegen Menschenrechtsverletzungen in China einsetzt oder sich das Netzwerk Friedenskooperative in einem Brief an den früheren Bundeskanzler Schröder gegen ein Panzergeschäft mit der Türkei wendet, versuchen diese NROs offensichtlich, auf die Formulierung und Umsetzung deutscher Außenpolitik Einfluss zu nehmen (¡ Kirchen und NRO). Es sind vor allem Medien und NROs, die in Menschenrechtsfragen zu beeinflussen suchen. Weniger sichtbar sind Kontakte und Einflussnahme durch die Interessengruppen und die Wissenschaft. Zum Thema Wirtschaft und Menschenrechte wurde 2002 gemeinsam von der Bundesregierung, BDA, BDI, DGB, Forum Menschenrechte und VENRO eine Erklärung zum Thema

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internationaler Schutz der Menschenrechte und Wirtschaftstätigkeit veröffentlicht, die auch explizit die Wirtschaft zur Arbeit an der Verwirklichung der Menschenrechte aufforderte. Das Auswärtige Amt betont in seinen Menschenrechtsberichten, dass es das Gespräch und die Kooperation mit deutschen Menschenrechts-NROs sucht. Das Forum Menschenrechte und amnesty international werden wiederholt als Gesprächspartner genannt. Der vierte Bericht der Bundesregierung hebt hervor, dass sich der Leiter der deutschen Delegation, Gerhart Baum und der Arbeitsstab Menschenrechte des Auswärtigen Amtes, regelmäßig von den im Forum Menschenrechte zusammengeschlossenen deutschen NROs über ihre Schwerpunkte informieren ließen und eigene Vorhaben mit ihnen besprachen (Auswärtiges Amt 1997: 10).

2. Die Durchsetzung von Menschenrechten durch politische Konditionalität Deutsche Außenpolitik erhebt den Anspruch, sich in den bilateralen Beziehungen für die Beachtung der Menschenrechte einzusetzen – wenn immer möglich gemeinsam mit den EUPartnern. Schon der Grad der politischen, kulturellen und wirtschaftlichen Beziehungen hängt dabei in erheblichem Maße auch vom Menschenrechtsstandard im jeweiligen Land ab (Sierck/Schlaffer 2001). Deutsche Auslandsvertretungen sind vom Auswärtigen Amt aufgefordert, regelmäßig einmal pro Jahr oder aus gegebenem Anlass über die Menschenrechtslage im Gastland zu berichten und dabei auch frauenspezifische Aspekte der Menschenrechtslage zu beachten (Auswärtiges Amt 1997: 10). Die deutschen Vertretungen nehmen diese Aufgabe in der Regel mit hohem persönlichem Engagement wahr (¡ Auswärtiger Dienst). In den bilateralen Beziehungen wird vom Auswärtigen Amt mit vielen Ländern über ihre Menschenrechtslage und Verbesserungsmöglichkeiten gesprochen; diese sind auch Thema im Politikdialog des BMZ in den regelmäßig stattfindenden Regierungsverhandlungen mit den Entwicklungsländern. NROs erfahren meist in unterschiedlichem Umfang, dass Gespräche geführt werden, aber nicht, worüber im Detail gesprochen und welche Ergebnisse erzielt wurden oder auch ob es eine Art Ergebniskontrolle (Monitoring) bzw. systematische Weiterarbeit an den Vereinbarungen gibt. Auch die Bundesregierung ist Adressat von kritischen Empfehlungen von UN-Gremien und dem des europäischen Menschenrechtssystems (Abgabe von Staatenberichten und deren Kommentierung durch UN-Vertragsorgane, Besuche von ExpertInnen-Kommissionen) bis hin zu internationalen und nationalen NROs. Über ein Vorstelligwerden anderer Regierungen bei der Bundesregierung ist selten etwas bekannt geworden mit Ausnahme der Kritik des US-Außenministeriums an dem deutschen Umgang mit der Scientology-Sekte und der Kritik türkischer Regierungen an Übergriffen auf TürkInnen in Deutschland. Ein wichtiges Instrument der Außenpolitik war der kritische Dialog, der jedoch nicht einheitlich mit allen Ländern begonnen wurde, in denen jahrelang schwere Menschenrechtsverletzungen stattfanden, sondern sich auf Iran und China konzentrierte, zwei Staaten, die vor allem wirtschafts-, aber auch sicherheitspolitisch von Bedeutung waren und sind. Zwar erlaubt ein Dialog mit den politisch Verantwortlichen direkt über Verbesserungsmöglichkeiten im Menschenrechtsschutz zu sprechen, doch er wird dann problematisch – immer gemessen am Ziel einer klaren, aktiven Menschenrechtspolitik, die sich an möglichst objektiven Kriterien orientiert – wenn er nicht ergänzend, sondern als Ersatz für deutlichere Schritte, wie z.B. eine klare Resolution zur Menschenrechtslage in der MRK, die Ernennung eines Län-

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derberichterstatters oder vergleichbare Maßnahmen wird. Der Dialog läuft dann Gefahr zur symbolischen Politik zu degenerieren (vgl. auch Würth/Seidensticker 2005).

2.1 Das Problem der Selektivität Die offensichtlich unterschiedliche Behandlung von Ländern mit erheblichen Menschenrechtsverletzungen war häufig Gegenstand von Kritik. Bei einigen, vor allem kleinen, politisch schwachen, wirtschaftlich und sicherheitspolitisch „uninteressanten“ Ländern, zeigte sich die Bereitschaft Deutschlands und auch anderer westlicher Staaten, relativ schnell auch stärkeren politischen Druck bis hin zu einer Veränderung oder sogar Einstellung der Entwicklungszusammenarbeit auszuüben, wobei letztere insgesamt eine Ausnahme geblieben ist. Zu den Erfolgsfällen für die Anwendung politischer Konditionalität werden in der Literatur Kenia und Malawi sowie – in geringerem Maße und zeitlich begrenzt – Sri Lanka und Peru gezählt. In weiteren Fällen kam es mit Hinweis auf Menschenrechtsverletzungen und Demokratiedefiziten zum Abbruch der Entwicklungszusammenarbeit. In den 90er Jahren wurde sie zu Sudan, Liberia, Zaire, Sierra-Leone, Ruanda, Somalia, Afghanistan, Myanmar, Togo, Äquatorial-Guinea und Haiti eingestellt (Stelzenmüller/Pinzler 1998: 220). Im Falle bedeutenderer Länder, von denen man sich politisch und wirtschaftlich mehr verspricht, wurden Menschenrechtsverletzungen im Einzelfall kritisch angemahnt, aber weder besonders deutlich kritisiert, noch wurde zumindest in der öffentlichen Diskussion politischer Druck auch nur in Erwägung gezogen, vor allem, wenn es sich um Freunde des westlichen Lagers handelt(e). Hierzu gehörten Marokko unter Hassan II., Indonesien unter Suharto, die Volksrepublik China, Ägypten, Saudi-Arabien, Israel, Iran und die Türkei. Im Vordergrund der öffentlichen Diskussion in Deutschland standen vor allem China und die Türkei. Im Falle von China und Iran favorisierten die Bundesregierungen einen Menschenrechtsdialog oder verwiesen auf die Existenz von Reformeliten und negative Erfahrungen oder Einschätzungen über die Wirksamkeit wirtschaftlicher Druckmaßnahmen (¡ China, Türkei). Weder in der Politik noch Wissenschaft herrscht Konsens darüber wie sich durch außenpolitische Maßnahmen dazu beitragen lässt, dass sich ein repressives, autoritäres Land sukzessiv öffnet, liberalisiert und schließlich auch demokratisiert, wodurch eine stärkere Einhaltung der Menschenrechte gewährleistet wäre. In der politischen Praxis wird häufig die These vertreten, gegenüber bestimmten – besonders befreundeten – Ländern könne man aufgrund des Vorherrschens einer anderen, nicht-westlichen Kultur, ihrer wirtschaftlichen Bedeutung bzw. militärischen Macht keine harten Forderungen nach Einhaltung der Menschenrechte stellen, etwa in ASEAN- und Nahostländern (aus unterschiedlichen Motiven), oder auch gegenüber einer Atommacht wie Russland (¡ Russland). Der frühere Außenminister Fischer formulierte: „Wenn Sie etwas ernsthaft ändern wollten, dann müssten Sie eine strategische Isolierung Russlands vorschlagen. Mit einer strategischen Isolierung Russlands würden wir aber das Gegenteil von dem erreichen, wofür wir nicht nur aus menschenrechtlichen, sondern aus friedenspolitischen Gründen stehen“ (Fischer 2001). In anderer Form gilt dies auch für den Hauptverbündeten: Bei seinem Besuch im Juni 2001 in den USA sprach Fischer im Zusammenhang mit den Luftangriffen im Irak davon, dass „Deutschland die Aktionen der Verbündeten nicht zu kritisieren hätte“ (Tagesschau, 5.6.2001; ARD aktuell). Selten wird offen zugegeben, dass der Anspruch auf Durchsetzung der Menschenrechte bei bestimmten Ländern

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einfach nicht eingehalten werden kann bzw. gar nicht erst ernsthaft angestrebt wird, wie z.B. im Falle Chinas, Russlands, Saudi- Arabiens und anderer arabischer Ländern. Die selektive Anwendung politischer Konditionalität wird unter dem Stichwort „Doppelstandards“ seit vielen Jahren in der Literatur und Publizistik kontrovers diskutiert (¡ Entwicklungspolitik). Das Problem der Doppelstandards betrifft generell alle Geber von EZ. Zugespitzt lässt sich formulieren, dass härtere außenpolitische Reaktionen nicht primär von schweren Menschenrechtsverletzungen, sondern von dem politischen und wirtschaftlichen Status des betreffenden Landes und seinen Beziehungen zu Deutschland und dem Westen abhängig sind. Zwischen dem hohen Anspruch auf eine gleichmäßige, weitgehend objektive Durchsetzung der Menschenrechte und der konkreten Anwendung auf Ländersituationen spielen offensichtlich nicht wenige „intervenierende Variablen“ eine Rolle, die zu einer Ungleichbehandlung führen können.

3. Zusammenfassung und Ausblick In der Geschichte der bundesdeutschen Außenpolitik haben Menschenrechte eine eher begrenzte und untergeordnete Rolle gespielt. Entscheidend waren – und sind – sicherheitspolitische und wirtschaftliche Interessen des „Handelsstaats“ Deutschland (¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht) vor allem die transatlantischen Beziehungen und Deutschlands Interessen als Weltwirtschaftsmacht. Trotzdem wurden ab 1998 die bereits erwähnten institutionellen Verbesserungen eingeleitet (vgl. Kap. 1). Zur Herausbildung einer starken menschenrechtspolitischen Komponente der Außenpolitik kam es jedoch nicht. In den bilateralen Beziehungen zeigte sich keine auch nur im Ansatz gleichgewichtige Behandlung – dies bedeutet nicht notwendig eine Gleichheit der Maßnahmen – von Ländern nach der Schwere der Menschenrechtsverletzungen. Eine mehr oder weniger aktive Menschenrechtspolitik, die politischen Druck einschließt, wurde vor allem gegenüber kleineren afrikanischen Staaten und asiatischen Ländern wie Myanmar/Birma im Konzert der EU-Länder verfolgt. Im Falle von Staaten wie China, Indonesien, Ägypten, Israel (ein Sonderfall) und der Türkei hatten wirtschaftliche und auch sicherheitspolitische Interessen meist Vorrang vor einem Menschenrechtsengagement. Betrachtet man das außenpolitische Instrumentarium, so konzentriert sich deutsche Menschenrechtspolitik auf Politikdialog, Konferenzen, Seminare und UN-Arbeit, ist jedoch zurückhaltend bei der Nutzung von Zwangsmaßnahmen. Sanktionen hatten fast nie die Unterstützung von Bundesregierungen. Eine kurzzeitige Ausnahme stellte China nach dem Massaker auf dem Platz des Himmlischen Friedens im Juni 1989 dar. Der Bundestag verurteilte im Juni 1989 die Menschenrechtsverletzungen und empfahl der Bundesregierung Kontakte auf hoher politischer Ebene auszusetzen, alle anderen Gesprächsmöglichkeiten aber verstärkt zu nutzen. Darüber hinaus sollten Kapitalhilfen und Hermes-Bürgschaften ausgesetzt werden; im Oktober 1990 beschloss der Bundestag dann, neue EZ-Projekte freizugeben, wenn sie unmittelbar der Bevölkerung und dem Umweltschutz dienten und zur Reform der chinesischen Wirtschaft beitrügen. Im Dezember 1992 wurden alle Sanktionen aufgehoben (Voß 2000: 173–174). Die Diskussion über die Beibehaltung des EU-Waffenembargos hielt bis in die jüngste Zeit an.

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Die Deutsche Diplomatie bevorzugt ein multilaterales Vorgehen, da dies als wirksamer angesehen und auch das Land vor negativen Rückwirkungen der Sanktionen bewahren soll. Man schätzt Kompromisse und konstruktive Zusammenarbeit mit den betroffenen Ländern und versucht möglichst, Abstimmungsniederlagen in der VN-MRK und anderen VN-Gremien zu vermeiden. Die Folge sind häufig Kompromissresolutionen auf der Basis des kleinsten gemeinsamen politischen Nenners, zwar ein Erfolg für die Diplomatie, häufig aber eine erhebliche Enttäuschung für Menschenrechtsexperten und NROs. In diesem Zusammenhang führt die GASP der EU auch zunehmend dazu, dass bei Anfragen von NROs, welche Mitgliedsländer eher menschenrechtsindifferente Positionen gegenüber Themen und Ländern einnehmen nur gegenseitige Schuldzuweisungen erfolgen, ohne dass deutlich wird, welche EU-Mitglieder eine Blockadeposition eingenommen haben. Im Ergebnis entsteht so für die Öffentlichkeit eine „black box“ im Bereich der Entscheidungsfindung in der Menschenrechtspolitik. Die EU-Mitgliedsstaaten argumentieren hingegen mit der notwendigen Vertraulichkeit ihrer Beratungen, um die zum Teil schwierigen Einigungsprozesse nicht durch Dritte gefährden zu lassen, die vielleicht die EU zu einem Thema zu „spalten“ versuchen. Es stellt sich in diesem Zusammenhang auch die Frage, ob Deutschland im Vergleich zu anderen Staaten in seiner Menschenrechtspolitik eine besonders „opportunistische“ Rolle spielt, oder eher im „mainstream“ liegt. Eine Antwort hierauf ist angesichts des noch sehr begrenzten Forschungsstandes und des Fehlens eindeutiger, vergleichbarer Kriterien schwierig. Allgemein lässt sich sagen, dass Deutschland sicher nicht als „menschenrechtsaktivistisch“ wahrgenommen wird und im Blick auf Länder oder Themen kein ausgesprochen starkes Profil hat; eher ist es in einem „Mittelfeld“ zwischen wenigen Ländern mit längerzeitigem, starken Profil und vielen mit gering ausgeprägten Menschenrechtsinteressen anzusiedeln. Insgesamt fehlt es in der deutschen Menschenrechtspolitik an Konzepten und Strategien der Umsetzung: Die Beratungsinstitute für Bundesregierung und Bundestag, z.B. das Deutsche Institut für Internationale Politik und Sicherheit (SWP) und das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik (DIE) (¡ Politikberatung, Außenpolitikforschung), haben in den vergangenen Jahrzehnten hierzu kaum wesentliche Kompetenz aufgebaut, während man in der Sicherheits- und Friedenspolitik durch die Friedensforschungsinstitute und den Schwerpunkt Krisenprävention in der SWP sehr viel weiter ist, eine Entwicklung, die auch durch die Schaffung der neuen Stiftung für Friedensforschung im Jahr 2000 weiter gestärkt worden ist. Im AA wird seit einigen Jahren verstärkt an Konzepten zu subregionalen Entwicklungen gearbeitet, aber diese sind allgemein angelegt und enthalten kaum Strategien, wie strategische Beiträge der deutschen Außen-, Entwicklungs- und Wirtschaftspolitik zur Entwicklung von Demokratie und Menschenrechten in entsprechenden Ländern aussehen und vor allem auch interministeriell zusammengeführt werden könnten (¡ Südostasien, Afrika südlich der Sahara). Es bleibt zu hoffen, dass entsprechende Strategien durch eine geschickte Vernetzung interessierter wissenschaftlicher Institute und von Einrichtungen angewandter Wissenschaft, aber auch von zivilgesellschaftlichen Akteuren mit ihrer breiten praktischen Erfahrungsbasis und Kontakten in den Zielländern entwickelt und fortgeschrieben werden können. Hier liegt auch eine Aufgabe für das 2001 gegründete Deutsche Institut für Menschenrechte in Berlin. Die Aufgaben des Institutes umfassen Information und Dokumentation, angewandte Forschung, Politikberatung, Menschenrechtsbildung, Förderung der Zusammenarbeit zwischen Institutionen und Organisationen in Deutschland, mit europäischen sowie VN-Menschenrechts-Institutionen. Das Institut wird von den Bundesministerien der Justiz, für wirtschaftliche Zu-

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sammenarbeit und Entwicklung und dem Auswärtigen Amt gemeinsam finanziert. In Zusammenarbeit mit Ressorts, Parlament, NROs und Wissenschaft soll es zu einer vorurteilsfreien konzeptionellen Diskussion außenpolitischer Strategien zur Durchsetzung der Menschenrechte beitragen und durch kontinuierliche Überprüfung der hierfür notwendigen Instrumente Anstöße zur Verbesserung bzw. zum Einsatz neuer Instrumente geben.

Weiterführende Literatur Einen fundierten Überblick zur Durchsetzung der Menschenrechte als Ziel der deutschen Außenpolitik zu bieten, sieht sich dem Problem gegenüber, dass dieses Thema wissenschaftlich bisher kaum aufgearbeitet wurde. Die bisherigen Ansätze einer deutschen Menschenrechtspolitik erfuhren keine Würdigung in Gesamtdarstellungen der deutschen Außenpolitik der 70er und 80er Jahre. Bislang liegen kaum fundierte Einzelstudien, abgesehen von einer älteren Studie zu den deutsch-argentinischen Beziehungen unter der Militärdiktatur (Thun 1985) und einer Monographie (Pfeil 2000) vor. Die Thematik wurde zumeist in Aufsätzen oder journalistische Beiträgen behandelt. Defizite bestehen auch hinsichtlich der Menschenrechtsdimension besonders in der deutschen Politik in IWF, Weltbank und WTO, in der Wirtschaftspolitik und in der Rüstungsexportpolitik. Arnim, Gabriele von u.a. (Hrsg.) 1998ff., Jahrbuch Menschenrechte 1999ff., Frankfurt a.M.: Suhrkamp. Standardquelle für die deutsche Menschenrechtsdiskussion. Auswärtiges Amt (1990ff.), 1. Menschenrechtsbericht der Bundesregierung (BT-Drs. 11/6553), Bonn. Auswärtiges Amt (1993), 2. Menschenrechtsbericht der Bundesregierung (BT-Drs. 12/6330), Bonn. Auswärtiges Amt (1995), 3. Bericht der Bundesregierung über ihre Menschenrechtspolitik in den Auswärtigen Beziehungen (BT-Drs. 12/3312), Bonn. Die offiziellen Berichte des Auswärtigen Amtes an den Deutschen Bundestag. Heinz, Wolfgang S. (2002), Menschenrechte in der deutschen Außen- und Entwicklungspolitik, epdDokumentation, Nr. 5/02. Die Studie befasst sich u.a. mit der Frage der bilateralen Beziehungen und des kritischen Dialoges. Klein, Eckart (Hrsg.) (1996), Stille Diplomatie oder Publizität? – Überlegungen zum effektiven Schutz der Menschenrechte, Berlin: Berlin Verlag Arno Spitz GmbH. Lesenswerter Sammelband zu einer langjährigen Kontroverse. Pfeil, Floran (2000), Zivilmacht für Menschenrechte? Menschenrechte in der deutschen Außenpolitik 1990–1998, Hamburg: Verlag Dr. Kovaï. Die Studie geht vom Zivilmachtkonzept aus, behandelt verschiedene Politikbereiche und enthält zwei Fallstudien zu Nigeria und Burma/Myanmar. Risse, Thomas/Ropp, Stephen C./Sikkink, Kathryn (Hrsg.) (1999), The Power of Human Rights. International Norms and Domestic Change, Cambridge: Cambridge University Press. Interessanter Forschungsansatz der Internationalen Beziehungen, untersucht Wege und Wirkungen der Einflussnahme internationaler Menschenrechts-Netzwerke auf neun Länder des Südens und auf Osteuropa Stelzenmüller, Constanze/Pinzler, Petra (1998), Große Worte, kleine Taten; in: Köhne, Gunnar (Hrsg.), Die Zukunft der Menschenrechte, Hamburg: Rowohlt, S. 213–224. Informativer, kritischer Beitrag zu deklarierter und realer Politik. Thun, Konstantin (1985), Menschenrechte und Außenpolitik. Argentinien-Deutschland 1976–1983, Bremen: Lit-Verlag. Studie zur deutschen Außenpolitik gegenüber der argentinischen Militärdiktatur (1976–1983), kritisiert u.a. den mangelnden Einsatz von Botschaft und Auswärtigem Amt für deutsche und deutschstämmige „Verschwundene“. Das Thema ist wieder aktuell, nach dem die „Koalition gegen Straflosigkeit“ Ermittlungen deutscher Gerichte gegen argentinische Täter angeregt hat und den Zugang zu Akten des Auswärtigen Amtes gerichtlich durchsetzen konnte.

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Politikfelder

Voß, Silke (2000), Parlamentarische Menschenrechtspolitik. Die Behandlung internationaler Menschenrechtsfragen im Deutschen Bundestag unter besonderer Berücksichtigung des Unterausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe, Düsseldorf: Droste Verlag. Eine umfassende, kenntnisreiche Darstellung der Behandlung internationaler Menschenrechtsfragen im Deutschen Bundestag mit dem Schwerpunkt auf dem BT-Unterausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe zwischen 1972 und 1998, ergänzt mit zwei Fallstudien zur deutschen Politik gegenüber der Türkei und der Volksrepublik China.

Websites amnesty international Deutschland: Forum Menschenrechte: Deutsches Institut für Menschenrechte: amnesty international: Human Rights Watch: Human Rights Internet: International Service for Human Rights: International Council on Human Rights Policy: Menschenrechtszentrum der Universität Potsdam

www.amnesty.de www.forum-menschenrechte.de www.institut-fuer-menschenrechte.de www.amnesty.org www.hrw.org www.hri.org www.ishr.ch www.ichrp.org www.uni-potsdam.de/u/mrz

Umweltpolitik

Tanja Brühl Umweltpolitik Politikfelder Umweltpolitik ist ein junges Politikfeld. Die Bundesrepublik Deutschland (BRD) hat erst Anfang der 1970er Jahre umweltpolitische Maßnahmen im Innern ergriffen. In der Umweltaußenpolitik hat sie sich ab Anfang der 1980er Jahre engagiert. Sie zählte hiermit zu den Nachzüglern unter den Industrieländern, denn die USA, Großbritannien, Schweden oder auch die DDR hatten ihre Umweltgesetzgebung schon seit Mitte der 1960er Jahre massiv ausgebaut. Seit den 1980er Jahren hat die BRD, wie auch die meisten anderen Industrieländer, eine Reihe von bi- oder multilateralen Abkommen zum Schutz der Umwelt unterzeichnet und ist internationalen Umwelt-Regimen beigetreten. Sie koordinierte ihre Umweltaußenpolitik seitdem auch zunehmend im Rahmen der EG/EU. Es lassen sich vier Phasen der deutschen Umweltaußenpolitik unterscheiden. In der Etablierungsphase von 1969 bis 1974 wurde Umwelt als zu bearbeitendes Thema entdeckt und die ersten Institutionen wurden gegründet. Dem folgte eine erste Stagnations- bzw. Abschwungsphase von 1975 bis 1982. Die BRD zählte bspw. in den Verhandlungen zum Schutz der Ozonschicht zu den Bremser-Staaten. Anfang der 1980er Jahre aber änderte sich das Engagement (1983 bis 1994). Deutschland wurde zum Vorreiter in der globalen Umweltpolitik, so auch in den Verhandlungen zu den beiden Rio-Konventionen. Danach hat Deutschland nur noch in einzelnen Bereichen, wie der Klimapolitik oder der Reform der UN-Umweltstrukturen, diese Rolle inne. In anderen Bereichen, wie der Biodiversitäts- oder Nachhaltigkeitspolitik, meldet sich Deutschland kaum zu Wort und erfüllt die eingegangenen Verpflichtungen nur unzureichend (Phase der gemischten Bilanz 1995 bis 2005). Nachfolgend werden diese vier Phasen skizziert und die Akteursvielfalt in der Mehrebenenpolitik am Beispiel der Klimapolitik dargestellt. Da Strukturveränderungen der Weltpolitik und die Eigendynamik des Politikfeldes die Entwicklung der Umweltpolitik stärker beeinflusst haben als die Vereinigung Deutschlands, wird auf letztere nicht eingegangen.

1. Etablierungsphase (1969 bis 1974) Am 14. Oktober 1971 verabschiedete der Deutsche Bundestag das erste Umweltprogramm. Dessen Ziele und Prinzipien haben bis heute noch Gültigkeit. Die deutsche Umweltpolitik folgt demnach dem Vorsorge-, Verursacher- und Kooperationsprinzip: Gefahren und Schäden für Menschen und Natur sollen erst gar nicht entstehen, die Kosten zur Vermeidung, Beseitigung oder zum Ausgleich von Überlastungen sollen vom Verursacher getragen werden, und alle Betroffenen sollen an umweltpolitischen Entscheidungen mitarbeiten, um so deren Akzeptanz zu erleichtern. Ordnungsrechtliche Instrumente, wie Ge- und Verbote, prägen die deutsche Umweltpolitik. Konkrete Maßnahmen enthielt das erste Umweltprogramm dagegen kaum (Pamme 2003).

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Politikfelder

Noch wenige Jahre zuvor war Umweltpolitik kein eigenständiges Thema gewesen. Fragen des Umweltschutzes spielten weder im Bundestagswahlkampf 1969 eine Rolle noch wurden sie in der Regierungserklärung von Bundeskanzler Willy Brandt erwähnt (Wilhelm 1994). Dass es zur Verabschiedung des Umweltprogramms kam, ist in erster Linie Einflüssen von außen zu verdanken. Erstens traten die USA als Vorreiter auf: Sie hatten schon seit Mitte der 1960er Jahre Gesetze verabschiedet und Umweltschutz institutionalisiert. Zweitens setzte der Ende der 1960er Jahre beginnende Vorbereitungsprozess zum ersten Umweltgipfel der Vereinten Nationen in Stockholm 1972 das Thema auf die politische Agenda der deutschen Ministerien. Umweltpolitik wurde in die BRD importiert (Müller 1986: 52). Federführend war das Innenministerium. Erstes Ergebnis der verstärkten Bemühungen der Umweltinnenpolitik war die Verabschiedung eines Sofortprogramms Umweltschutz im September 1970, mit dem die drängendsten Umweltprobleme geregelt werden sollten. Umweltpolitik wurde auch institutionalisiert. Anfang der 1970er Jahre wurden der Sachverständigenrat für Umweltfragen als Beratungsgremium des Innenministeriums eingesetzt (1971) und das Umweltbundesamt in Berlin (1974) gegründet. Außerdem wurde das Grundgesetz (GG) um Klauseln zum Umweltschutz erweitert (GG Art. 74 (20) (24), 75 (13)). Nachdem das Thema Umweltschutz innenpolitisch aufgewertet worden war, wurde die BRD auch in der Umweltaußenpolitik aktiv. Beim ersten Umweltgipfel in Stockholm war sie als Beobachter anwesend (UNO-Mitglied war sie erst ab 1973). Sie trug die dort gefassten Beschlüsse mit und wurde kurz danach in den ersten Verwaltungsrat des neu gegründeten UNUmweltprogramms (UNEP) gewählt. Ferner unterzeichnete die BRD Anfang der 1970er Jahre eine Reihe internationaler Abkommen, wie zum Schutz der Weltmeere und international genutzter Gewässer oder zum Artenschutz (Ramsar- und CITES-Konvention). Die Initiative zur Aushandlung dieser multilateralen Verträge, wie auch des Umweltgipfels, ging von anderen Ländern, zumeist den USA und den skandinavischen Staaten, aus.

2. Die Phase der Stagnation bzw. des Abschwungs (1975 bis 1982) Mitte der 1970er Jahre verdrängten die Ölkrise 1973/74 sowie die dadurch einsetzende Rezession die Umweltpolitik von der politischen Tagesordnung. Umweltpolitische Maßnahmen wurden als Belastungen für die Wirtschaft angesehen, weshalb die Bundesregierung auf ihrer Klausurtagung auf Schloss Gymnich im Juli 1975 beschloss, diese zu minimieren. Die veränderte Sichtweise prägte auch die Umweltaußenpolitik: Die BRD trat bei den Ozon-Verhandlungen, die UNEP 1977 eingesetzt hatte, als Bremser auf. Während sich die so genannte Toronto-Gruppe (bestehend aus den USA, Kanada, Finnland, Norwegen, Schweden und der Schweiz) schon früh für einen völkerrechtlich verbindlichen Vertrag einsetzte, um Produktion und Verbrauch von ozonschädlichen Substanzen zu reduzieren, sprach sich die BRD 1978 stattdessen nur für eine unverbindliche Empfehlung aus, weniger FCKW in Aerosolen einzusetzen. Zusammen mit den anderen EG-Staaten trat sie später für das Einfrieren der FCKW-Produktionskapazitäten ein (Schreurs 1997: 146). Da der Konflikt nicht beigelegt werden konnte, sieht die 1985 verabschiedete Wiener Konvention zum Schutz der Ozonschicht keine konkreten Verpflichtungen für die Staaten vor. Diese wurden erst später in Protokollen zum Rahmenübereinkommen erlassen (siehe 3.) (Grundmann 1999: 220ff.).

Umweltpolitik

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3. Phase des Vorreiters in der internationalen Umweltpolitik (1983 bis 1994) Die deutsche Umweltbewegung entwickelte sich in den folgenden Jahren zu einer treibenden Kraft der Umweltpolitik. Die Grünen erzielten in Landtagswahlen 1978 erstmals beachtliche Erfolge und zogen 1983 in den Deutschen Bundestag ein (Müller 1986: 114f.). Die etablierten Parteien reagierten auf diese Wahlerfolge, indem sie Umweltthemen mehr Gewicht beimaßen. Dramatische Entwicklungen, wie mehrere Chemie-Unfälle entlang des Rheins, das Waldsterben und vor allem der Reaktorunfall von Tschernobyl, erhöhten Mitte der 1980er Jahre den Handlungsdruck. 1986 wurde deshalb das Bundesministerium für Umwelt, Strahlenschutz und Natur (BMU) gegründet. Innen-, Landwirtschafts- und Gesundheitsministerium überführten große Teile ihrer umweltpolitischen Kompetenzen an das neue Ministerium. Bestehende Institutionen wie das Umweltbundesamt, das Bundesamt für Naturschutz oder der Sachverständigenrat für Umweltfragen wurden dem BMU zugeordnet. 1992 wurde mit dem Wissenschaftlichen Beirat Globale Umweltveränderungen der Bundesregierung ein neues umweltpolitisches Beratungszentrum eingesetzt, das Gutachten zur globalen Umweltpolitik erstellt. Zudem wurde der Ausschuss für Umweltfragen im Bundestag eingerichtet. Umweltpolitik ist seit 1986 sowohl Ressortpolitik wie auch Querschnittsaufgabe (Müller-Brandeck-Bocquet 1996: 167f.). Seit 1994 ist außerdem der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen als Staatsziel im GG verankert (GG Art. 20a). Die BRD vollzog aufgrund der veränderten innenpolitischen Kräfteverhältnisse eine Kehrtwende in ihrer Ozonpolitik. 1986 scherte sie aus der EG-Position aus und trat für eine Reduzierung von FCKW in Produktion und Verbrauch ein. Die Staaten einigten sich 1987 auf das Montrealer Protokoll, das zunächst die schrittweise Reduktion von Produktion und Verkauf von FCKW um 50 % vorsah. Die BRD vertrat auch bei den folgenden Ozon-Verhandlungen eine progressive Politik, so dass weitere Verschärfungen des Montrealer Protokolls vereinbart wurden. Auch in anderen Problemfeldern wie der Klima-, Biodiversitäts- und Waldpolitik engagierte sich Deutschland.

3.1 Europäisierung der Umweltpolitik Umweltpolitische Entscheidungen werden seit den 1980er Jahren vermehrt auch auf europäischer Ebene getroffen (¡ Europäische Union und deutsche Europapolitik). Es werden sowohl europaweite Regelungen erlassen (europäische Umweltinnenpolitik) wie auch gemeinsame europäische Positionen bei internationalen Verhandlungen erarbeitet und vertreten (europäische Umweltaußenpolitik). In beiden Bereichen hat sich die BRD engagiert, weshalb sie auch als Teil der „Grünen Troika“ (zusammen mit den Niederlanden und Dänemark) der EG bezeichnet wurde. Die BRD setzte sich anfangs vor allem für die Verminderung der Luft- und Wasserverschmutzung ein. Unter deutscher Präsidentschaft wurden beispielsweise die SO2Emissionsbegrenzungen bei Großfeuerungsanlagen verabschiedet (Sbragia 1996). Mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) von 1987 erhielt die europäische Umweltpolitik eine Rechtsgrundlage. Gemäß Art. 130, Abs. r – t EWGV leiten Verursacher-, Vorsorge- und Ursprungsprinzip die europäische Umweltpolitik. Letzteres sieht vor, dass Umweltbe-

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Politikfelder

einträchtigungen an der Quelle verhindert werden. Die EG kann umweltpolitisch nur tätig werden, wenn Umweltpolitik besser auf der Gemeinschaftsebene, als auf der nationalen Ebene gestaltet werden kann. Hierzu sind einstimmige Entscheidungen des Rates nötig. Darüber hinaus gesteht die EEA den Mitgliedstaaten zu, dass sie zugunsten strengerer nationaler umweltpolitischer Maßnahmen Abstand von gemeinschaftlichen Harmonisierungsmaßnahmen nehmen können (Wepler 1999: 112ff.). Nachfolgend wurden zahlreiche europäische umweltpolitische Regelungen erlassen (durchschnittlich acht wichtige Regelungen pro Jahr; Haverland 2003: 205). Dem Fortschritt in der Normgenerierung stehen jedoch große Defizite bei der Implementierung der Richtlinien gegenüber (Kelemen 2004: 36). Eine gemeinsame europäische Umweltaußenpolitik gibt es bis heute nicht, da die EU-Kommission kein alleiniges umfassendes Verhandlungsmandat hat (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Liegt eine gemeinsame europäische Position vor, vertritt derjenige Staat, der die Ratspräsidentschaft inne hat, dieselbe.

3.2 Schrittmacher in der Klimapolitik Die BRD engagierte sich stark in den Verhandlungen zu den beiden Rio-Konventionen, der Klima- und Biodiversitätskonvention, die Ende der 1980er Jahre begannen. Das progressive Auftreten in der Klimapolitik baute auf ehrgeizigen innenpolitischen Maßnahmen und Zielen auf. Die Bundesregierung verkündete im Juni 1990 ihr Klimaschutzziel, wonach die CO2Emissionen bis 2005 im Vergleich zu 1987 um 25 % reduziert werden sollten. Im Dezember 1991 schwächte das Kabinett den Klimabeschluss ab (Geres 2000: 175). Demnach strebt Deutschland einen Rückgang aller CO2-Emissionen um 25 bis 30 % bis 2005 im Vergleich zum Jahr 1990 an, und zwar in den alten wie neuen Bundesländern. Somit kann der durch den Zusammenbruch der DDR-Industrien eingetretene CO2-Emissionsrückgang, der „WallFall-Profit“, auf die deutsche Klimapolitik angerechnet werden. Er macht einen Großteil der bisher erreichten Emissionsminderungen aus: Von dem 15 %-igen Rückgang (bis 2000) sind rund 11 % in den neuen Bundesländer erzielt worden (UBA 2001). Unterstützt wurde die Erklärung später durch eine Selbstverpflichtung der deutschen Wirtschaft, die 1995 bekannt gab, dass sie freiwillige Maßnahmen ergreifen wolle, um ihre CO2-Emissionen bis zum Jahr 2005 auf der Basis von 1990 um 20 % zu verringern. Die internationalen Klimaverhandlungen gestalteten sich schwierig. Die Mehrzahl der Industrieländer wollte konkrete Reduktionsmaßnahmen für Treibhausgasemissionen vereinbaren, was aber vor allem am Widerstand der USA und einiger Entwicklungsländer scheiterte. So enthält die beim Erdgipfel in Rio de Janeiro 1992 von 155 Staaten unterzeichnete Klimarahmenkonvention nur die vage Absichtserklärung, die Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu stabilisieren, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird (UNFCCC Art. 2). In Kraft trat die Klimarahmenkonvention im März 1994, nachdem sie von 50 Staaten ratifiziert worden war. Sowohl Deutschland als auch die EU haben die Klimarahmenkonvention im Dezember 1993 ratifiziert.

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3.3 Späte Unterstützung in der Biodiversitätspolitik Den gleichzeitig ablaufenden Verhandlungen zur Konvention über biologische Vielfalt, also der Diversität der Gene, Arten und Lebensräume, maß Deutschland weniger Bedeutung zu. Die internationalen Verhandlungen waren durch konträre Interessen der Industrie- und Entwicklungsländer geprägt, die sich aus der Verteilung von biologischen und technologischen Ressourcen ergaben. Deutschland trat anfangs zusammen mit den USA und den Niederlanden für einen sehr engen Rahmen der Biodiversitätskonvention, also für eine klassische Naturschutzkonvention, ein. Für eine umfassendere Konvention, in der auch die gerechte Teilung der sich aus der Nutzung der Biodiversität ergebenden Gewinne geregelt ist, setzten sich auf der anderen Seite die skandinavischen Staaten zusammen mit Kanada und Frankreich ein. Eine Einigung kam erst kurz vor dem Erdgipfel zustande, in Rio wurde die Biodiversitätskonvention von 157 Staaten unterzeichnet. Nach einem schleppenden Ratifikationsprozess trat die Konvention erst Ende Dezember 1993 in Kraft, auch Deutschland ratifizierte erst zu diesem Zeitpunkt.

4. Phase der gemischten Bilanz (1995 bis 2005) Kurz nach dem Erdgipfel in Rio nahm die umweltpolitische Rolle Deutschlands ab (Jänicke/ Weidner 1997: 148). Deutschland setzte die Beschlüsse von Rio teils nur zögernd um: So wurde erst 2002, also zehn Jahre nach Rio, die Nachhaltigkeitsstrategie vorgelegt, eine Strategie zur biologischen Vielfalt ist bis heute nicht verabschiedet. In beiden Bereichen gehen weder von Deutschland noch von der EU außenpolitische Initiativen aus. Vorreiter ist Deutschland allenfalls noch in der Klimapolitik und der Debatte um eine Reform des UN-Umweltprogramms.

4.1 Vorreiter bei den Klimaverhandlungen zum Kyoto-Protokoll Die Klimarahmenkonvention sollte durch Protokolle, welche die Reduktionsziele von Treibhausgasen festlegen sollten, konkretisiert werden. Der Prozess gestaltet sich schwierig. Bei der ersten Vertragsstaatenkonferenz, die auf deutsche Einladung 1995 in Berlin stattfand, konnte nur die Vertagung der Verhandlungen beschlossen werden. Die so genannte JUSCANZGruppe (Japan, USA, Kanada, Australien, Norwegen, Neuseeland) hatte zusammen mit Russland, China, den OPEC-Staaten und den meisten Entwicklungsländern einen europäischen Vorschlag abgelehnt, der genaue Reduktionsziele vorsah (Loske 1996: 249ff.). Bei den entscheidenden Verhandlungen in Kyoto im Herbst 1997 gelang es der EU, die anderen Staaten von der Annahme eines gemeinsamen Protokolls zu überzeugen. Demnach sollen die Emissionen von sechs Treibhausgasen in den Industrieländern durchschnittlich um rund 5,2 % bis 2008 – 2012 (gegenüber 1990) reduziert werden. Diese Verpflichtungen können gemeinsam von mehreren Ländern umgesetzt werden (sog. „bubble“-Konzept). Um die Zustimmung der USA zum Protokoll zu sichern, stimmte die EU der Einführung von „flexiblen Mechanismen“ zu. Emissionsminderungen können nun auch erzielt werden, indem Industrieländer untereinander oder auch mit Entwicklungsländern gemeinsame Projekte durchführen und die Emissionsminderungen beiden Ländern angerechnet (Joint Implementation

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bzw. Clean Development Mechanism) werden. Ferner dürfen Senken (Wälder) in die Emissionsminderungen miteingerechnet werden. Schließlich können Emissionen auch gehandelt werden. Die EU unterzeichnete ebenso wie Deutschland das Kyoto-Protokoll am 29. April 1998 und ratifizierte es im Mai 2002. Die EU verpflichtete sich, europaweit die Treibhausgasemissionen um 8 % zu verringern. Zur Gestaltung des Prozesses setzte die EU-Kommission im März 2000 das European Climate Change Program (EECP) ein, das u.a. die Einführung des europaweiten Emissionshandels vorbereitete (siehe Abschnitt V.). Die Verhandlungen, welche die Umsetzung des Kyoto-Protokolls festlegen sollten, waren wieder vom Interessengegensatz der EU und dem Haupt-Bremser, den USA, und deren Mitstreitern geprägt. Die EU trat dafür ein, dass ein Großteil der Emissionsminderungen im eigenen Land erzielt werden müsse, wogegen sich die Koalition der Bremser-Staaten aussprach (Ott/Oberthür 1999: 291ff.). US-Präsident George W. Bush erklärte im März 2001 den Austritt der USA aus dem Kyoto-Protokoll. Deutschland reagierte hierauf mit der Ankündigung, notfalls auch ohne die USA das Kyoto-Protokoll zu ratifizieren. Ähnlich plädierte auch die EU-Umweltkommissarin für die Fortsetzung des Kyoto-Prozesses. Diese Strategie war erfolgreich, da das Kyoto-Protokoll im Februar 2005 in Kraft trat, nachdem Russland das Abkommen ratifiziert hatte.

4.2 Schrittmacher bei der Reformdiskussion über UN-Umweltinstitutionen Initiative zeigte Deutschland auch in der Debatte um eine Reform des UN-Umweltprogramms, die beim Rio+5-Gipfel initiiert wurde. Hier überraschte Bundeskanzler Kohl die Staatengemeinschaft mit seinem „Vier-Länder-Vorstoß“. Zusammen mit Brasilien, Singapur und Südafrika schlug Deutschland 1997 vor, eine Weltumweltorganisation zu gründen, um so die institutionelle Zersplitterung der verschiedenen Institutionen (wie UNEP, der Kommission für Nachhaltige Entwicklung (CSD) und der verschiedenen multilateralen Umweltabkommen) zu überwinden. Da dieser Vorstoß weder mit den EU-Staaten, noch mit anderen Ländern abgestimmt worden war, und zudem nicht an bestehende Überlegungen zur UN-Reform (¡ Vereinte Nationen) anknüpfte, verlief er zunächst im Sande. Auch nach dem Regierungswechsel 1998 verfolgt Deutschland das Ziel einer Reform der UN-Umweltinstitutionen. Sowohl in den von UNEP initiierten Verhandlungen über die zukünftige Struktur von Regieren in der Umweltpolitik (International Environmental Governance) als auch in den Vorbereitungskonferenzen zum Weltgipfel für Nachhaltige Entwicklung im September 2002 (sog. Rio+10-Konferenz) ist langfristig die Gründung einer Weltumweltorganisation vorgeschlagen worden (WGBU 2001: 9). Die Staatengemeinschaft griff diesen Vorschlag allerdings nur zögerlich auf – andere Reformen hatten bei den Vereinten Nationen Vorrang.

4.3 Bremser beim Cartagena-Protokoll zur Biodiversitätskonvention Da in den Verhandlungen zur Konvention über biologische Vielfalt Fragen des sicheren Umgangs, des grenzüberschreitenden Transfers und des Einsatzes von gentechnisch veränderten Organismen (biosafety) nicht geklärt werden konnten, wurde eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die ein entsprechendes Protokoll erarbeiten sollte. Die meisten Entwicklungsländer traten in

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den Verhandlungen für ein umfassendes Protokoll ein, während viele Industrieländer für ein „schlankes“, wenig Restriktion beinhaltendes Protokoll plädierten. Deutschland trat in den Verhandlungen der biosafety-Arbeitsgruppe als Bremser auf und stimmte zunächst selbst einem Vorschlag der EU, der ein „Minimalprotokoll“ vorsah, nicht zu. Erst nach dem Regierungswechsel im Herbst 1998 gab Deutschland seine Blockade-Haltung auf, woraufhin die EU-Staaten nun eine gemeinsame Position hatten und als Vermittler zwischen den Entwicklungsländern und der so genannten „Miami-Group“ (USA, Kanada, Australien, Argentinien, Chile und Uruguay) auftreten konnten. Im Januar 2000 unterzeichneten die Staatenvertreter in Montreal, Kanada das biosaftey-Protokoll, Deutschland ratifizierte es erst im November 2003.

4.4 Implementationsdefizite bei der Nachhaltigen Entwicklung Deutschland hat die Agenda 21 nicht zeitnah umgesetzt. Zwar ist das Prinzip der Nachhaltigkeit seit 1994 als Staatsziel im Grundgesetz verankert (Art. 20a), jedoch wurde erst im Jahr 2002 die nationale Nachhaltigkeitsstrategie vorgelegt, womit Deutschland zu den Nachzüglern gehörte (RSU 2000). An der Erstellung der Strategie hatte maßgeblich der im April 2001 neu gegründeten Rat für Nachhaltige Entwicklung mitgewirkt, der die Bundesregierung zu diesem Themenbereich berät.

4.5 Fortschritte in der europäischen Umweltpolitik trotz Rückzugs Deutschlands Die Umweltpolitik der EU wurde in den 1990er Jahren weiter aufgewertet. Nach Art. 2 des Maastrichter Vertrages ist beständiges und umweltverträgliches Wachstum ein Ziel der EU. Umweltprobleme sollen durch internationale Kooperation gelöst werden (Art. 130 Abs. 1 EGV). Umweltpolitische Entscheidungen können seither größtenteils mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden, was der Amsterdamer Vertrag fortschreibt. Nachhaltige Entwicklung ist ein offizielles Ziel der EU (Präambel und Art. 2). Umweltschutz muss bei allen Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen sektorübergreifend berücksichtigt werden (Art. 6). Allerdings wurde zugleich die Möglichkeit eingeschränkt, strengere nationale umweltpolitische Regelungen zu erlassen. Nur wenn neue Probleme auftreten, eine neue wissenschaftliche Erkenntnis vorliegt, die eine besondere Handhabung nötig macht, können schärfere Regelungen der Staaten mit Genehmigung der EU-Kommission erlassen werden (Lafeld 2003: 180). Dass die europäische Umweltpolitik weiter entwickelt wird, ist vor allem Dänemark und Schweden zu verdanken, die von Österreich und Finnland unterstützt wurden. Deutschland hatte hingegen bei den 1996 begonnenen Verhandlungen zum Amsterdamer Vertrag keine Vorreiterrolle inne, da andere Themen (wie die EU-Osterweiterung oder institutionelle Reformen) als relevanter angesehen wurden (Liefferink/Andersen 1998: 77–79). Auch bei der nationalen Implementation europäischer Umweltschutzvereinbarungen zählt Deutschland inzwischen zu den Nachzüglern und hat bspw. die Flora-Fauna-Richtlinie, die ein europäisches Naturschutznetzwerk etablieren soll, immer noch nicht umgesetzt.

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5. Akteursvielfalt in der Mehrebenenpolitik: Beispiel Klimapolitik Die Ausführungen über die Entwicklung der Umweltpolitik haben gezeigt, dass stets verschiedene politische Ebenen (von der regionalen bis zur internationalen Ebene) wichtig sind und eine Vielzahl von (staatlichen und nichtstaatlichen) Akteuren in die Normsetzung und -umsetzung eingebunden ist. Nichtregierungsorganisationen (NGOs) (¡ Kirchen und NGO) und Unternehmensverbände (¡ Wirtschaftsverbände) spielen in der Umweltpolitik auf verschiedenen politischen Ebenen eine wichtige Rolle: Sie versuchen bestimmte Themen auf die Tagesordnung zu setzen, die Formulierung verbindlicher Regeln zu beeinflussen, und sie sind wichtige Akteure in der Umsetzung der (zwischen-)staatlichen Beschlüsse. Anhand des Emissionshandels in der Klimapolitik werden Mehrebenenpolitik und Akteursvielfalt exemplarisch dargestellt. An dem aktuellen Beispiel zeigt sich auch der Querschnittscharakter der Umweltpolitik. Der Kern der internationalen Klimapolitik ist das Klimaregime, das durch das Klimarahmenübereinkommen (1992) und das Kyoto-Protokoll (1997) gebildet wird. Es enthält konkrete Reduktionsziele für Treibhausgasemissionen, die die Industrieländer zugesagt haben. Diese Ziele sollen u.a. durch den Emissionshandel erreicht werden. Dieser beruht auf dem Prinzip, dass jedem Staat Zertifikate für eine gewisse Menge an Treibhausgasemissionen zugeteilt werden. Überschreitet der Staat die vorgesehene Emissionsmenge, so muss er zusätzliche Zertifikate von anderen Staaten erwerben; umgekehrt kann ein Staat nicht benötigte Zertifikate verkaufen. Die Staaten können die Zertifikate direkt an Unternehmen weitergeben, so dass im Endeffekt verschiedene privatwirtschaftliche Akteure den Emissionshandel betreiben und monetären Profit aus klimafreundlichem Verhalten ziehen können. Tabelle 1: Akteursvielfalt in der Klimapolitik Ebene

Akteure/Institutionen

Normsetzung

Normumsetzung

Internationales System

Klimaregime: Vertragsstaatenkonferenzen

Kyoto: –5,2 % für die Industrieländer

(compliance Mechanismen)

EU

Rat; Kommission (DG ENVI), Parlament; Lobbyisten

Formulierung eines euro- ECCP: insb. Emissionspäischen Klimastandhandel zur Umsetzung punkts für den Kyotovon Kyoto Prozess

Deutschland

Bundesregierung, Ministerien und Behörden, Beratungsgremien

Selbstverpflichtung Deutschlands

Teilnahme am Emissionshandel, nationale Klimapolitik (Ökosteuer, Erneuerbare Energien)

Länder und Gemeinden

Städte, einzelne Bundesländer

Eigene Verpflichtungen

(Unklar)

Ausgehend von Empfehlungen der beiden zentralen wissenschaftlichen Beratungsgremien in diesem Bereich, dem SRU und dem WGBU, machte sich die Bundesregierung in der EU nachdrücklich für Emissionshandel stark. Allerdings war diese Position innerhalb der Ministerien nicht unumstritten: Während das BMU für den Handel mit Treibhausgasen eintrat, äußerte sich das Wirtschaftsministerium zeitweise kritisch. Der damalige Wirtschaftsminister Müller bezeichnete einen Entwurf zur Gestaltung des europäischen Emissionshandels als

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„Schmarrn“ (Lafeld 2003: 180), da er hierdurch Wettbewerbsnachteile für die deutsche Wirtschaft befürchtete. Nach kontroversen Verhandlungen erließ die EU im Oktober 2003 eine Richtlinie, die Emissionshandel ab 01. Januar 2005 ermöglichte (EU Kommission 2003). In einer ersten Stufe nehmen daran insgesamt ca. 12.000 energieerzeugende und energieintensive Unternehmen teil, wovon sich rund 1.900 in Deutschland befinden. Es werden Emissionen im Umfang von 6,57 Mrd. t Treibhausgasen reguliert, wobei auf Deutschland 499 Mio. t fallen. Ab 2008 können unter bestimmten Bedingungen auch Anlagen anderer Sektoren am Emissionshandel teilnehmen. Zur Verabschiedung der Richtlinie trug die Veröffentlichung des Grünbuchs der Europäischen Kommission bei, in der sie ebenfalls die Einrichtung eines Emissionshandels vorschlug. Die europäische Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten zu so genannten Nationalen Allokationsplänen (NAP). Mit diesen sollen die Staaten jeweils festlegen, wie und an wen die Treibhausgas-Zertifikate vergeben werden sollen. Die Kommission prüft die Pläne abschließend (Böhringer/Langer/Moslener 2005). Die Bundesregierung erließ daher im Juni 2004 das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) und das Zuteilungsgesetz (vormals: Gesetz zum nationalen Allokationsplan NAP-G) und setzte hiermit die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt (UBA) ein, die die Zertifizierung organisiert. Federführend in der Umsetzung der Richtlinie ist ferner das BMU, bei dem auch das Expertengremium „Arbeitsgruppe Emissionshandel“ (AGE) angesiedelt ist. Hierin beraten Vertreter aus Politik (Bundestag, Ministerien), Wirtschaft und Zivilgesellschaft über die Ausgestaltungsmöglichkeiten des Emissionshandels. Klimapolitik wird in Deutschland zudem schon seit 1990 in der interministeriellen Arbeitsgruppe „CO2-Reduktion“ (IMA) beraten, in der neben dem BMU das Verkehrs-, Finanz-, Wirtschafts- und Forschungsministerium sowie auch das für wirtschaftliche Zusammenarbeit beteiligt sind. Da das Zuteilungsgesetz zunächst in Brüssel geprüft wurde, begann der Emissionshandel in Deutschland erst im März 2005. Für eine umfassende Bewertung ist es daher jetzt (Dezember 2005) noch zu früh. Es zeichnen sich jedoch verschiedene Kritikpunkte ab: Erstens scheint die Richtlinie selbst nicht weitgehend genug, da sie keine Gesamtmenge der insgesamt zu erteilenden Zertifikate festlegt. Somit wird der schwierigste Bereich des Emissionshandels, die Allokation, an die einzelnen Staaten weitergereicht, die theoretisch zu viele Zertifikate ausstellen könnten. Dieses Schlupfloch wird zwar durch die Genehmigungspflicht der nationalen Allokationspläne durch die Kommission minimiert, ist aber nicht ganz aus der Welt geschafft (Graichen/Requate 2005: 45). Zweitens sind viele offene Fragen, wie die Vereinbarkeit des Emissionshandels mit anderen umweltpolitischen Instrumenten (Ökosteuer, Förderung erneuerbarer Energien) nicht geklärt (ebd.: 49). Schließlich scheint der Prozess der nationalen Vergabe von Zertifikaten wenig transparent verlaufen zu sein, insbesondere sollen zivilgesellschaftliche Akteure nicht angemessen berücksichtigt worden sein (Input to the ECCP 2005). Die Umwelt-NGOs argumentieren ferner, dass die EU ihre selbst aufgestellten Reduktionsziele nicht einhalten werden wird und belegen diese Aussage mit der aktuellen Entwicklung der Emissionen: Diese sind 2003 statt der vorgesehenen 5,2 % nur um 1,7 % reduziert worden. Jenseits der staatlichen bzw. supranationalen Strukturen engagieren sich auch lokale und regionale Gruppen im Klimaschutz. Derzeit gibt es über 1.000 lokale Klimaschutzprojekte von Städten und Gemeinden, die sich unterschiedlich scharfe Reduktionsziele auferlegt haben. Ein interessantes Beispiel ist hierbei das Klimabündnis, bei dem sich europäische Städte mit indigenen Völkern der Regenwälder zusammengeschlossen haben, um gemeinsam eine nachhalti-

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ge Klimapolitik zu betreiben. Die meisten Bundesländer haben trotz der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 GG), die in den klimapolitisch relevanten Bereichen dem Bund den Vorrang einräumt, eigene Emissionsziele aufgestellt. Beispielsweise hat das Land Berlin das Ziel, die CO2-Emissionen bis 2010 pro Kopf um 25 % zu reduzieren (im Vergleich zu 1990). Diese Verpflichtungen haben jedoch eher symbolischen Charakter.

6. Ausblick Das umweltpolitische Engagement Deutschlands hat sich in den letzten Dekaden deutlich verändert: Nach der späten Institutionalisierung, über die Stagnations- und Aufschwungsphase, schwingt das Pendel der Umweltpolitik in den letzten zehn Jahren zurück zur gemischten Bilanz. Andere Themen haben einen höheren Stellenwert als die Umweltpolitik, die teils als zu kostenintensiv angesehen wird. Verändert hat sich auch das Akteursgefüge: Zunächst wurden die wichtigen staatlichen Institutionen (BMU) und Beratungsgremien (wie z.B. SRU, WGBU) gegründet, sodann übten auch zivilgesellschaftliche Akteure und Unternehmen Einfluss auf diese aus. Zudem hat die europäische Ebene an Relevanz gewonnen. Umweltpolitik ist daher zugleich Teil deutscher Außenpolitik sowie europäischer Innen- und Außenpolitik geworden.

Weiterführende Literatur Brühl, Tanja (2004), Internationale Umweltpolitik, in: Knapp, Manfred/Krell, Gert (Hrsg.), Einführung in die internationale Politik, München: Oldenbourg, S. 651–682. Einführung in die Entwicklung und Ausgestaltung der Instrumente der globalen Umweltpolitik. Fischer, Wolfgang/Holtrup, Petra (1998), Institutionelle Strukturen und Entscheidungsprozesse der Umweltaußenpolitik, in: Eberwein, Wolf-Dieter/Kaiser, Karl (Hrsg.), Deutschlands neue Außenpolitik. Bd. 4: Institutionen und Ressourcen, München: R. Oldenbourg, S. 121–136. Informative Zusammenstellung der relevanten nationalen und europäischen Institutionen und deren Aufgaben. Haverland, Markus (2003), The Impact of the European Union on Environmental Policies, in: Featherstone, Kevin/Radaelli, Claudio M. (Hrsg.), The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press, S. 203–221. Überblicksartikel, der sowohl kurz die Entwicklung der europäischen Umweltpolitik wie auch den Forschungsstand zur europäischen Umweltpolitik skizziert. Jänicke, Martin/Weidner, Helmut (1997), National Environmental Politics, A Comparative Study of Capacity-Building, Heidelberg u.a.: Springer. In einzelnen Kapiteln wird die Umweltpolitik einzelner Staaten, darunter Deutschlands, knapp dargestellt. Knill, Christoph (2003), Europäische Umweltpolitik. Steuerungsprobleme und Regulierungsmuster im Mehrebenensystem, Opladen: Leske + Budrich. Ansprechendes, einführendes Lehrbuch zur europäischen Umweltpolitik. Ringel, Marc (2004), Energie und Klimaschutz. Umweltökonomische Analyse der Klimaschutzmaßnahmen auf dem deutschen Elektrizitätsmarkt unter Berücksichtigung internatonaler Erfahrungen, Frankfurt a.M.: Peter Lang. Gut verständliche Darstellung der deutschen und europäischen Klimapolitik. WGBU (Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung globale Umweltveränderungen) (2001), Welt im Wandel: Neue Strukturen globaler Umweltpolitik, Heidelberg u.a.: Springer. Jährlich erscheinende Publikation mit wechselnden Schwerpunkten des Beirates, der zur Umsetzung der Rio-Beschlüsse eingesetzt wurde.

Auswärtige Kulturpolitik

Auswärtige Politikfelder Horst Harnischfeger Kulturpolitik Das Politikfeld „auswärtige Kulturpolitik“ ist ein Teil der auswärtigen Politik. Wie auch immer die übrigen Felder der Außenpolitik definiert werden mögen (also etwa Diplomatie, Außenwirtschaftpolitik, Sicherheitspolitik oder Entwicklungspolitik), entscheidend ist, dass die Staaten für die allgemeinen Zwecke der Außenpolitik versuchen, mit Mitteln der Kultur auf die Staatenwelt Einfluss zu nehmen oder ihren Einfluss bzw. Macht über die kulturellen Beziehungen zu erhöhen. Dem liegt die einfache Überlegung zugrunde, dass durch die Präsentation kultureller Errungenschaften das Ansehen eines Staates bei seinen internationalen Partnern erhöht und damit die Einwirkungsmöglichkeiten verbessert werden. Auswärtige Kulturpolitik erhält dann einen besonderen Stellenwert, wenn ein Staat nicht nur seine Interessen im Konzert der Mächte einbringen will, sondern zugleich eine kulturelle, geistige oder politische Mission verfolgt. In diesen Fällen ist auswärtige Kulturpolitik nicht nur Mittel zum Zweck, sondern Selbstzweck. Beispiele wären hier etwa die bis in die achtziger Jahre verfolgte Politik Frankreichs, eine „mission civilisatrice“ zu verfolgen oder die Politik der USA in der Mitte des ersten Jahrzehnts des neuen Jahrhunderts, Demokratie und Menschenrechte weltweit zu verbreiten. Die Übergänge sind in der Praxis freilich fließend. Am Beispiel der auswärtigen Kulturpolitik der Bundesrepublik Deutschland sollen im Folgenden die hier geltenden Besonderheiten herausgearbeitet werden. Das gilt schon für das grundlegende Verständnis dieses Politikfeldes. Dem ersten Präsidenten der Bundesrepublik Deutschland wird der Satz zugeschrieben, auswärtige Kulturpolitik solle ein „freudiges Geben und Nehmen“ sein. Dieses idealistische Motto hat seither die Rhetorik in diesem Politikfeld bestimmt. Sie ließ materielle Interessen in der Außenpolitik nur am Rande oder gelegentlich erkennen. Diese spielten aber immer eine beträchtliche, wenn auch undeutliche Rolle. In dem folgenden Beitrag soll vor diesem Hintergrund nach einem kurzen Abriss der historischen Entwicklung vor allem die Periode nach der großen politischen Wende in Europa betrachtet werden. Sodann wird das Augenmerk auf die zentrale Frage nach der Prioritätensetzung in diesem Politikbereich behandelt. Den Abschluss bildet eine Betrachtung der Organisation und der Finanzierung.

1. Die historischen Grundlagen Die auswärtige Kulturpolitik der Bundesrepublik Deutschland hat 1951 mit der Wiedereröffnung der Kulturabteilung im Auswärtigen Amt nur zögerlich begonnen. Sie konnte an Vorläufer aus dem Kaiserreich und aus der Zeit der Weimarer Republik anknüpfen und versuchte, ohne sich aufzudrängen, im Ausland daran zu erinnern, dass Deutschland mehr zu bieten hatte als den Faschismus. Deshalb standen am Anfang die Pflege der deutschen Sprache und der Wissenschaftsbeziehungen sowie Kulturprogramme im Vordergrund, die sich in erster Li-

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nie auf die Klassik bezogen. In der zweiten Hälfte der fünfziger und in den sechziger Jahren nahm dieser Politikbereich einen beachtlichen Aufschwung, der durch das sogenannte Wirtschaftswunder ermöglicht wurde (ausführlich Abelein 1968: 104ff.). Inhaltlich war diese Politik dadurch gekennzeichnet, dass sie dem Gedanken der Zusammenarbeit und des Austauschs zwischen den Kulturen bzw. der Völkerverständigung verpflichtet war. Insofern war sie Teil einer Außenpolitik, in deren Zentrum der Frieden stand. Darüber hinaus wurden immer wieder vier weitere Motive bzw. Ziele genannt: die Verbesserung des Ansehens Deutschlands, die Repräsentation als Kulturstaat, die Förderung des außenpolitischen Gewichts und der internationalen Wirtschaftsbeziehungen sowie der Einsatz für Demokratie und Menschenrechte. So wichtig das Ziel des Friedens für sich genommen auch sein mochte, so gaben erst diese konkreteren Ziele der auswärtigen Kulturpolitik den nötigen politischen Anschub. Während bis 1969 Information und kulturelle Zusammenarbeit auf die Kultur im engeren Sinne – Literatur, Musik, bildende und darstellende Künste – und dort auf die traditionellen Erscheinungsformen gerichtet waren, trat mit dem Beginn der sozial-liberalen Regierung eine Akzentverschiebung ein. Im Dezember 1970 beschloss das Auswärtige Amt unter der Federführung von Ralf Dahrendorf „Leitsätze für die Auswärtige Kulturpolitik“. Darin heißt es: „Die Auswärtige Kulturpolitik wird sich künftig intensiver als bisher mit den kulturellen und zivilisatorischen Gegenwartsproblemen befassen. Der Kulturbegriff muss daher weiter gefasst werden“ (Auswärtiges Amt 1970: Nr. 1.2). Ferner war eine stärkere Mitwirkung in internationalen Organisationen vorgesehen (Nr. 1.7). Die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages zur auswärtigen Kulturpolitik, die 1975 ihren Abschlussbericht vorlegte, baute im Wesentlichen auf diesen Grundätzen auf. Dieser Bericht (Deutscher Bundestag 1975) und die darauf bezogene Stellungnahme der Bundesregierung (Deutscher Bundestag 1977) sind bis heute die parteiübergreifend anerkannten Grundlagen der auswärtigen Kulturpolitik in Deutschland. Fünf funktionale Bereiche lassen sich unterscheiden: (1) die Förderung der deutschen Sprache durch Sprachkurse und Unterstützung von ausländischen Einrichtungen, die Deutsch als Fremdsprache lehren (pädagogische Verbindungsarbeit); (2) die Förderung der Wissenschaftsbeziehungen einschließlich des Studentenaustauschs; (3) Ausbildung von Multiplikatoren vor allem aus Entwicklungsländern; (4) Information und Zusammenarbeit auf kulturellem Gebiet einschließlich des (gesellschafts-)politischen Dialogs und der Zusammenarbeit auf archäologischem und historischem Gebiet; (5) Deutsche und internationale Schulen im Ausland. Für die Organisation dieser Aufgaben auswärtiger Kulturpolitik konnte in Teilen auf Strukturen zurückgegriffen werden, die (wie der Deutsche Akademische Austauschdienst oder die Alexander von Humboldt-Stiftung) in der Weimarer Republik entstanden waren. Teilweise wurden Organisationen (wie das Goethe-Institut 1951) aber auch wieder bzw. (wie Inter Nationes 1952) neu gegründet. Mit dem Jahre 1969, in dem der erste Rahmenvertrag zwischen dem Auswärtigen Amt und dem Goethe-Institut geschlossen wurde, war ein organisatorisches Gerüst für die auswärtige Kulturpolitik gegeben, das im Prinzip bis heute gilt. Die auswärtige Kulturpolitik ist dezentral organisiert: Wesentliche Aufgaben werden von so genannten Mittlerorganisationen weitgehend selbständig wahrgenommen. Die zuständigen Ministerien alimentieren diese Organisationen und geben den allgemeinen politischen Rahmen für deren Tätigkeiten vor. Mit der Dezentralisierung konnte eine Praxis im Kontakt mit dem Ausland begründet werden, die den Gedanken an staatliche (Kultur-)Propaganda gar nicht erst aufkommen ließ.

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2. Neuorientierung nach dem Umbruch von 1990 2.1 Die Integration der neuen Bundesländer Der Beitritt der neuen Länder zur Bundesrepublik Deutschland am 3. Oktober 1990 stellte auch eine Herausforderung an die bisherigen Strukturen und Inhalte der auswärtigen Kulturpolitik dar. Es war zu prüfen, inwieweit die auf diesem Feld von der DDR geschaffenen Einrichtungen, die laufenden Programme und das in diesem Bereich tätige Personal übernommen werden konnten bzw. mussten. Am 3. Oktober 1990 schlossen die zehn „Kultur- und Informationszentren“ der DDR ihre Pforten. An eine Übernahme durch das wiedervereinigte Deutschland war von vornherein nicht gedacht, ebenso wenig wie auch das Auswärtige Amt keine Diplomaten aus dem Dienst der DDR übernahm. Auch das Herder-Institut in Leipzig, welches für die DDR ausländische Studenten für ein Hochschulstudium vorbereitete und Lektoren für Deutsch bzw. Germanistik ins Ausland entsandte wurde nicht weitergeführt. Ein Schwerpunkt der auswärtigen Kulturpolitik der DDR war die Gewährung von Stipendien an junge Menschen vor allem aus sozialistischen Ländern. Zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung waren 7000 dieser Stipendiaten an Hochschulen der neuen Länder eingeschrieben. Deren Weiterförderung wurde vom DAAD übernommen, ein Programm, das 1996 zum Abschluss kam. Von dem in der auswärtigen Kulturpolitik der DDR tätigen Personal wurden nur wenige Fachleute von den Mittlerorganisationen der alten Bundesrepublik übernommen. So beschäftigte das Goethe-Institut z.B. 17 Lektoren weiter, die eine wertvolle Bereicherung darstellten, weil sie über intime Kenntnisse der Länder des ehemaligen Ostblocks verfügten, Kenntnisse, die im Goethe-Institut bis dahin nicht vorhanden waren. Der wichtigste Faktor für die auswärtige Kulturpolitik nach der großen politischen Wende des Jahres 1990 war es, ein Gesamtdeutschland für die Information im Ausland aufzubereiten und die kulturellen Akteure aus den neuen Ländern mit einzubeziehen. Das gelang in relativ kurzer Zeit. Alles in allem ist das wiedervereinigte Deutschland im Bereich der auswärtigen Kulturpolitik hinsichtlich seiner Ziele, Methoden, Strukturen, Institutionen und des Personals also im Wesentlichen identisch mit der alten Bundesrepublik

2.2 Die Öffnung Osteuropas Die Kulturbeziehungen zu den Ländern des Ostblocks waren bis zum Ende der achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts äußerst schwach entwickelt. Die Sowjetunion und die unter ihrem Einfluss stehenden Länder setzten alles daran, Informationen, Ideen und Kunst aus den westlichen Ländern von ihren Bürgern fernzuhalten. Die Grundlage für eine allmähliche Änderung dieser Situation wurde mit der Schlussakte der KSZE von Helsinki aus dem Jahre 1975 gelegt. Dieses von 32 Ländern unterzeichnete Dokument enthielt einen „Korb 3“, in dem alle Beteiligten ihre Absicht bekundeten, die Begegnung von Menschen, die freie Information sowie den Kultur- und Wissenschaftsaustausch zu erleichtern. In den achtziger Jahren intensivierte sich der Austausch von Menschen und Informationen zwischen West und Ost, eine Entwicklung die durch das Entstehen von oppositionellen Gruppen in sozialistischen Ländern wesentlich unterstützt wurde. Die Schlussakte der KSZE war auch ein Grund dafür, dass die Bundesrepublik Deutschland seit 1985 mit vielen Ländern

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des Ostblocks über den Austausch von Kulturinstituten verhandeln konnte. So konnte bereits 1988 ein Goethe-Institut in Budapest feierlich eröffnet werden. Mit dem Fall der Mauer in Berlin 1989 und der Auflösung der Sowjetunion entstand eine völlig veränderte Lage. In den Ländern des ehemaligen Ostblocks fielen die bisherigen Beschränkungen des freien Informations- und Kulturaustauschs weg. Im östlichen Mittel- und in Südosteuropa breitete sich der Wunsch aus, „nach Europa zurückzukehren“. Er artikulierte sich einerseits in inneren Reformen und andererseits in einem Hunger nach Informationen über und Begegnungen mit dem Westen Europas. Schließlich sollte diese Rückkehr auch in institutionellen Formen dokumentiert werden – in der Mitgliedschaft in der Europäischen Union und der NATO (¡ NATO). Der erste und wichtigste Adressat für diese Hoffnungen und Wünsche war das wiedervereinigte Deutschland, das dem, so weit es in seinen Kräften stand, auch entsprach. Für eine aktive Erweiterungspolitik Deutschlands gab es mindestens vier gewichtige Gründe: Erstens eröffnete sich ein riesiger geographischer Raum in unmittelbarer Nachbarschaft, der bisher für die auswärtige Kulturpolitik nicht erreichbar war und nun in ihre Aktionen einbezogen werden konnte. Zweitens wurde in Mittel- und Osteuropa (¡ Mittel- und Osteuropa) traditionell viel deutsch gesprochen. Deutsch war im 19. und weit in das 20. Jahrhundert hinein die lingua franca in diesem Raum. Mit dem Wegfall des Russischen als Pflichtsprache in den Ländern des ehemaligen Ostblocks entstand die Hoffnung, dass die deutsche Sprache diese Position zurückgewinnen könnte. Drittens bestand für Deutschland ein erhebliches Interesse daran, dass die grundlegenden Werte, die das eigene Staatswesen bestimmen, auch in anderen gelten. Deshalb sollten alle Anstrengungen unternommen werden, in den Transformationsländern eine demokratisch-rechtsstaatliche und marktwirtschaftliche Entwicklung zu unterstützten. Gleichzeitig sollte durch intensiven Kulturaustausch und Dialog der Frieden mit den östlichen Nachbarn auf eine sichere Grundlage gestellt werden. Viertens bot der geographisch und unter dem Gesichtspunkt der Bevölkerungszahl Westeuropa mindestens vergleichbare Raum bisher nicht geahnte Möglichkeiten für die Gewinnung neuer Märkte für die deutsche Wirtschaft. In der Praxis der auswärtigen Kulturpolitik wirkte sich diese neue Schwerpunktsetzung auf allen Gebieten massiv aus: Kulturinstitute wurden gegründet, Lesesäle eingerichtet, Stipendien- und Beratungsprogramme aufgelegt und Sondermaßnahmen für die Förderung der deutschen Sprache beschlossen. Im Jahre 1999 wurde bereits nahezu ein Viertel aller Mittel der auswärtigen Kulturpolitik für Mittel- und Osteuropa sowie die Länder der GUS (¡ Die GUS-Staaten) ausgegeben, wenn man die überregionalen Mittel anteilig zurechnet. Da in den neunziger Jahren zugleich die Ausgaben für die auswärtige Kulturpolitik insgesamt gekürzt wurden, war diese Entwicklung mit nicht unerheblichen Einbußen in anderen Regionen verbunden. Besonders schmerzlich wurde die Schließung zahlreicher Goethe-Institute vor allem im westlichen Ausland empfunden.

3. Prioritätensetzung innerhalb einer Vielzahl von Zielen Die unter 2.2 geschilderten politischen Motive für eine bestimmte regionale Schwerpunktsetzung Anfang der neunziger Jahre kehren einzeln oder in Kombinationen in der politischen Debatte immer wieder. Welches Motiv jeweils eine hervorragende Rolle spielt, hängt von der politischen Couleur der jeweiligen Regierung und den sich wandelnden außenpolitischen La-

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gen ab. Das Interessante und Spezifische an der Diskussion in Deutschland ist die schon nahezu rituelle Betonung der Einigkeit über die Grundsätze der auswärtigen Kulturpolitik, wobei es für alle Beteiligten unproblematisch ist, je verschiedene Akzente in ihren Begründungen für diese Grundsätze zu betonen. Das zeigte – wie viele frühere Debatten – auch die Grundsatzdebatte zur auswärtigen Kulturpolitik im Deutschen Bundestag am 11. Mai 2001 (Deutscher Bundestag 2001a, 2001b, 2001c). Kritische Töne gab es damals nur im Hinblick auf die finanzielle Ausstattung. Am Beispiel der Ansiedlung von Goethe-Instituten im Ausland kann die Problematik verdeutlicht werden. Diese Standortpolitik wurde gelegentlich kritisiert, weil sie offenbar nicht eindeutigen Kriterien folgt. „Vielmehr scheint es so, als ob sich die Standortpolitik aus einer Gemengelage unterschiedlichster Interessen ergibt. So ist die Verteilung der Institute wie auch der Personalausstattung zu einem guten Teil, aber nicht ausschließlich, mit Machtüberlegungen und Einflusserwägungen deutbar“ (Schneider/Schiller 2000: 28). In der Tat haben sich im Laufe der Jahrzehnte die Kriterien für die Standortwahl allmählich gewandelt, ohne eine deutliche Zäsur erkennen zu lassen. Dies erklärt auch, weshalb nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt eine völlige Umstrukturierung des Institutsnetzes stattfand. Vielmehr hatten die früheren Standortentscheidungen mit den zugrunde liegenden Kriterien im Prinzip Bestand und wurden nur durch neue Überlegungen überlagert. Für die Politik im Zusammenhang mit der Ansiedlung von Goethe-Instituten kann man für die vergangenen fünfzig Jahre vier Phasen unterscheiden. In jeder dieser Phasen überwogen bestimmte Gesichtspunkte, ohne aber ausschließlich zu gelten: (1) Von Anfang der fünfziger bis Ende der sechziger Jahre war es das vorherrschende Ziel, die Bundesrepublik Deutschland wieder zu einem geachteten Mitglied der Völkergemeinschaft zu machen. Es galt, das Ansehen als Kulturnation wieder herzustellen. Dementsprechend waren die Schwerpunktregionen die europäischen Nachbarländer und die Verbündeten innerhalb der NATO. Die Imagebildung stand dabei im Vordergrund. (2) In der nächsten Phase, die vom Ende der sechziger bis Anfang der achtziger Jahre dauerte, drängten sich allgemeinere gesellschaftspolitische Gesichtspunkte in den Vordergrund. Die Bemühungen zur Abschwächung des Nord-Süd-Konflikts sollten auch durch die auswärtige Kulturpolitik unterstützt werden. Ein sichtbares Zeichen dafür war eine Reihe von Neugründungen von Kulturinstituten in Entwicklungsländern. Dass daneben aber bündnispolitische (und damit auch machtpolitische) Ziele nicht unbeachtet blieben, zeigt die gleichzeitige Gründungswelle von Goethe-Instituten in Nordamerika und Australien/Neuseeland. (3) Mit Beginn der Ära Kohl Anfang der achtziger Jahre fielen wirtschafts- und machtpolitische Motive mehr ins Gewicht. Dies zeigte sich bereits in der ersten Regierungserklärung von 1982, in der der „Förderung der deutschen Sprache“ Priorität eingeräumt wurde. Ähnliches gilt für die bereits geschilderte neue Schwerpunktsetzung in Mittelund Osteuropa sowie in den Staaten der GUS. (4) Mit den Kriegen auf dem Balkan trat ein neuer Gesichtspunkt in den Vordergrund, der durch den internationalen Terrorismus noch einen zusätzlichen Impuls erhielt: Mit dem Schlagwort „Krisenprävention“ wurde eine neue Aufgabe für die auswärtige Kulturpolitik definiert. Zwei Ziele waren damit verbunden: einerseits sollten Demokratie und Menschenrechte überall in der Welt gefördert, andererseits der Dialog zwischen den Kulturen, zumal zwischen der westlichen und der islamischen Kultur, intensiviert werden. Auch diese Gedanken führten zur Neu- bzw. Wiedergründung von Kulturinstituten oder entsprechenden Plänen, nämlich in Ramallah, Sarajewo, Teheran, Algier und Kabul.

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Trotz dieser am Beispiel der Standortpolitik der Goethe-Institute beobachtbaren Akzentverschiebungen über die Jahrzehnte hinweg bleibt festzuhalten, dass die mit der auswärtigen Kulturpolitik verfolgten Ziele vielfältig sind und keineswegs zu einem einheitlichen, in sich stimmigen Konzept vereint werden können. Wenn die auswärtige Kulturpolitik Deutschlands insgesamt dennoch relativ konfliktlos und kontinuierlich erscheint, so ist dies im Wesentlichen zwei Umständen zu verdanken: zum einen der Tatsache, dass alle politischen und gesellschaftlichen Gruppierungen ihre jeweiligen Anliegen in zumindest einem Teil der Ziele gewahrt sehen, zum anderen der Tatsache, dass die jeweiligen politischen Akzentsetzungen nicht mit konkreten Richtlinien oder Anweisungen für deren Umsetzung verbunden werden. Sie führen lediglich zu Ergänzungen, nie aber zu einer vollkommenen Neuorientierung.

4. Organisation 4.1 Die politische Führungsebene Neben den ausdrücklich auf das Ausland bezogenen Bundesministerien Auswärtiges Amt (AA) und Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) sind mit wichtigen Ausgabenvolumina noch drei weitere Ministerien auf dem Feld der auswärtigen Kulturpolitik tätig: das Bundesministerium des Innern (BMI z.B. durch die Finanzierung der Deutschen Welle und den internationalen Sportaustausch), das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie (BMFT z.B. für den akademischen Austausch und die Deutschen Historischen Institute im Ausland), und das Bundesministerium für Familie Senioren, Frauen und Jugend (BMFJ z.B. im Bereich des Deutsch-Französischen und Deutsch-Polnischen Jugendwerks. Für diese „pluralistische“ Zuständigkeitsverteilung auf der Ebene der Bundesregierung existiert keine laufende Koordinationsinstanz. Ein in den siebziger Jahren des 20. Jahrhunderts eingerichteter interministerieller Ausschuss, der eine Koordination bewerkstelligen sollte, ist mangels Effektivität nach einigen Jahren wieder sanft entschlafen. In einer Anhörung, die der Auswärtige Ausschuss des Deutschen Bundestages am 14. April 1997 durchführte, wurde dieser Pluralismus von Experten und Abgeordneten ausführlich thematisiert. Praktische Konsequenzen hatte dies allerdings nicht, zumal die Skepsis gegenüber der Wiederbelebung des interministeriellen Ausschusses und gegenüber der Erreichbarkeit weitergehender Lösungen (wie eine Konzentration der Mittel beim Auswärtigen Amt oder der Einführung einer Koordinationskompetenz des Auswärtigen Amts) weit verbreitet war. In einem der wenigen politikwissenschaftlichen Werke zur auswärtigen Kulturpolitik werden die negativen Konsequenzen dieser bleibenden Ressortvielfalt daher auch ungeschminkt kritisiert: So werden die fehlende konzeptionelle Integration des Policy-Netzwerks, die verschiedenen Policy-Stile und Handlungsrationalitäten bemängelt. Die mangelnde Repräsentanz der auswärtigen Kulturpolitik in der politischen Arena wird ebenso beklagt wie Aufgabendopplung und Mittelverschwendung sowie eine fehlende Gesamtevaluation (Schulte 2000: Kap. D 1.1).

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4.2 Die Ebene der Mittlerorganisationen Bei den mit der Durchführung der auswärtigen Kulturpolitik beauftragten Mittlerorganisationen bietet sich ein ähnlich komplexes und für viele Beobachter verwirrendes Bild. Neben den großen und auch in der Öffentlichkeit bekannten Organisationen wie dem „Goethe-Institut“ oder dem „Deutschen Akademischen Austauschdienst“ existiert eine Fülle von Einrichtungen im In- und Ausland, die mit kleinen oder auch größeren Zuwendungen aus dem Bundeshaushalt in ihrer Arbeit unterstützt werden. Das „Institut für Auslandsbeziehungen“ kam 1995 bei einer Zusammenstellung aller Organisationen auf nahezu 600. Dabei ist allerdings zu bedenken, dass z.B. auch jede einzelne deutsche Auslandsschule als juristisch selbständige Organisation, nämlich als eingetragener Verein, konstruiert ist. Eine politische Steuerung dieses komplexen Feldes aus einem Guss scheidet schon wegen der Heterogenität der ministeriellen Verantwortung aus. Eine freiwillige Koordination auf der Ebene der Mittler ist und war immer nur in Ansätzen vorhanden. Die wichtigeren Organisationen gründeten 1972 die „Vereinigung für Internationale Zusammenarbeit“ (VIZ), um eine gewisse Koordination untereinander zu gewährleisten. Ihr gehören heute an: „Alexander von Humboldt-Stiftung“, „Deutscher Akademischer Austauschdienst“, „Deutscher Entwicklungsdienst“, „Goethe-Institut“, „Haus der Kulturen der Welt“, „Internationale Weiterbildung und Entwicklung (InWEnt)“ und das „Institut für Auslandsbeziehungen“. Die „Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit“ (GTZ) war in den achtziger Jahren zeitweise Mitglied. Dass sie es nicht mehr ist und dass auch andere Organisationen (wie die politischen Stiftungen, das „Deutsche Archäologische Institut“ oder die „Zentralstelle für das Auslandsschulwesen“) nicht Mitglied dieser Vereinigung sind, ist charakteristisch. Darin kommt ein Selbstverständnis der Gründungsmitglieder zum Ausdruck, welches den Kern der allgemein anerkannten Grundüberzeugungen der auswärtigen Kulturpolitik kennzeichnet, nämlich die auswärtige Kulturpolitik pluralistisch und zugleich staats- sowie politikfern zu gestalten. Die Selbstkoordination ist allerdings wegen der manifesten Eigeninteressen aller Beteiligter ein schwaches Instrument. Es bleiben deshalb Zweifel an dieser Organisationsform. So wurden auch immer wieder Zusammenschlüsse gefordert (etwa in der Form einer übergreifenden Agentur oder einer Stiftung), in der alle oder zumindest die wichtigsten Mittler zusammengefasst werden sollten. Aber diese Forderungen blieben ohne nennenswerte Resonanz. Die einzige bemerkenswerte organisatorische Veränderung der vergangenen fünfzig Jahre bestand in der Fusion von „Goethe-Institut“ und „Inter Nationes“ im Jahre 2001. Sie führte zu deutlichen Synergieeffekten und – wie es die Verantwortlichen nannten – einer bemerkenswerten „Fusionsrendite“. Diese Fusion war bereits 1974 – wenn auch unter Erhalt einiger Aufgabenbereiche bei Inter Nationes – vom damaligen Leiter der Kulturabteilung im Auswärtigen Amt, Hans Arnold, vorgeschlagen worden. Er scheiterte damals allerdings am massiven Widerstand der Gremien von Inter Nationes. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang auch die Fusion der „Carl-Duisberg Gesellschaft“ und der „Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung“, die im Jahre 2002 erfolgte.

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4.3 Bund und Länder „Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist Sache des Bundes“ (Art. 32 Abs. 1 GG). Andererseits haben die Länder die „Kulturhoheit“ und sind damit allein zuständig für wesentliche Aspekte der Kulturpolitik im Innern wie z.B. das Schulwesen und das Hochschulwesen (für das letztere gibt es noch eine Kompetenz zur Rahmengesetzgebung des Bundes) und allgemein die Kulturförderung. Diese Zuständigkeitsverteilung nach der Verfassung zwingen Bund und Länder für den Bereich der auswärtigen Kulturpolitik zu einer engen Kooperation. Ein wichtiges Instrument für die auswärtigen Kulturbeziehungen sind die Kulturabkommen. Insgesamt bestehen (Stand 2004) mit 97 Ländern, also mit rund der Hälfte aller Staaten solche Vereinbarungen. Nach Art.32 Abs. 2 GG ist ein Land vor dem Abschluss eines Vertrages, das seine besonderen Verhältnisse berührt, zu hören. In dem sogenannten Lindauer Abkommen vom Jahre 1957 haben sich Bund und Länder zur Interpretation dieser Vorschrift darauf geeinigt, dass die Länder vor dem verbindlichen Abschluss eines Vertrages ihr Einverständnis erklären müssen. In der Praxis geschieht dies im Rahmen der KMK, die für diesen Zweck die Ständige Vertragskommission der Länder eingerichtet hat. Da jedes Land zustimmen muss, ist der Abstimmungsprozess meist langwierig. Um die Konsensbildung zu erleichtern, wirken regelmäßig auch Vertreter der Länder in den Verhandlungskommissionen des Bundes mit. Auch für den Bereich der deutschen Schulen im Ausland ist die Kooperation zwischen Bund und Ländern von zentraler Bedeutung. Der Bund stellt die Mittel für die Schulen zur Verfügung, die Länder bestimmen die Inhalte und beurlauben Lehrer für den Auslandseinsatz. Hierzu erfolgt die Abstimmung in dem Bund-Länder-Ausschuss für schulische Arbeit im Ausland. Auch bei der Tätigkeit in internationalen Organisationen wirken die Länder mit, indem sie Vertreter zu den Beratungen entsenden. Abstimmungen zu diesem Bereich finden in der Kommission für internationale Angelegenheiten der KMK statt. Schließlich sei noch erwähnt, dass die Länder im Sekretariat der KMK eine eigene Mittlerorganisation betreiben, nämlich den Pädagogischen Austauschdienst, der den Schüler-, Lehrer- und Fremdsprachenassistentenaustausch mit dem Ausland organisiert.

5. Auswärtige Kulturpolitik in den internationalen Organisationen Die internationalen Kulturbeziehungen werden nicht nur unmittelbar als nationale Politik gepflegt und gefördert, sondern auch mittelbar durch die Mitwirkung Deutschlands in internationalen Organisationen: vorrangig in der Europäischen Union, in der UNESCO, in der KSZE und im Europarat. Diese multilaterale Zusammenarbeit ist seit den siebziger Jahren ein Schwerpunkt deutscher auswärtiger Kulturpolitik. Nach dem Vertrag von Amsterdam über die Europäische Union hat diese auch bestimmte Funktionen im Bereich der Kultur (Artikel 151). Sie verfolgt die Ziele, die Vielfalt der Kulturen in Europa zu erhalten, Verständnis für das gemeinsame kulturelle Erbe zu wecken und die kulturelle Zusammenarbeit innerhalb der Union und mit Drittländern zu fördern. Zur Festlegung der konkreten Programme wirkt die Bundesrepublik Deutschland im Ministerrat mit, und bei deren Durchführung sind wiederum die deutschen Mittlerorganisationen involviert, wenn sie geeignete Anträge im Zusammenwirken mit Schwesterorganisationen aus anderen

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Ländern stellen. Als besonders erfolgreich hat sich das EU-Programm „ERASMUS“ für den innereuropäischen Studentenaustausch erwiesen. Der Europarat mit 48 Mitgliedstaaten ist eher wegen seiner politischen Meinungsbildung als wegen konkreter Programme bedeutsam. Auf dem Kultur- und Bildungssektor ergreift er immer wieder Initiativen wie z.B. diejenige, das Jahr 2001 (zusammen mit der EU) zum europäischen Jahr der Sprachen auszurufen. Damit sollten die Mehrsprachigkeit und das Sprachenlernen in Europa gefördert und propagiert werden. Deutschland ist seit 1951 Mitglied der UNESCO und war 2003 mit einem Anteil von 30,45 Mio. € (12,85 Prozent) nach Japan und vor Frankreich zweitgrößter Beitragszahler. Es wirkt in verschiedenen Gremien mit: so z.B. im Komitee für das Welterbe. Der Bund nimmt als Beobachter teil, während ein Repräsentant der KMK diesem Komitee als Mitglied angehört.

6. Finanzierung Der Bund trägt entsprechend seiner Zuständigkeit die Hauptlast der Finanzierung für die auswärtige Kulturpolitik, obwohl auch Länder und Gemeinden gelegentlich im Bereich der internationalen Kulturbeziehungen tätig werden. Die Ausgaben des Bundes für diesen Bereich sind im Laufe der Jahrzehnte erheblich angestiegen. Da die haushaltstechnischen Zuordnungen verändert wurden (Anfang der neunziger Jahre wurden noch 3,5 Mrd. DM ausgewiesen, 1993 nur noch 2,3 Mrd. DM), ist die Entwicklung am besten beispielhaft am Kulturfonds des Auswärtigen Amtes nachvollziehbar: Im Jahre 1952 begann dieser mit einem Volumen von 2,8 Mio. DM und erreichte seinen bisherigen Höhepunkt 1993 mit 1,25 Mrd. DM. Durch die dann einsetzende Sparpolitik wurden die Mittel kontinuierlich abgesenkt und erreichten im Jahre 2003 nur noch ein Volumen von 558,8 Mio. €. Der Anteil der Mittel für Auswärtige Kulturpolitik des Auswärtigen Amtes am Bundeshaushalt sank von 0,27 Prozent (1993) auf 0,23 Prozent (2003). Nach früherer Zurückhaltung begannen die Mittlerorganisationen in den neunziger Jahren sich auch nach anderen Finanzquellen für Projekte in ihrem Aufgabenbereich umzusehen. Von der Wirtschaft wurden Spenden eingeworben, vor allem aber das „Sponsoring“ gepflegt und ausgebaut. Diese Bewegung war umstritten, weil viele, die sich ausschließlich der Kultur und Sprache verpflichtet fühlen, eine kulturfremde Einflussnahme befürchteten. Doch im Zeichen leerer Kassen setzten sich die Organisationen über solche Bedenken hinweg. Bezeichnend ist, dass die Bundestagsfraktion der FDP im Jahre 2001 einen Antrag im Deutschen Bundestag auf eine Entschließung einbrachte, um dieser Entwicklung einen zusätzlichen Schub zu verleihen. Darin wurde die Anerkennung und Propagierung einer „Public Private Partnership“ im Bereich der auswärtigen Kulturpolitik gefordert (Deutscher Bundestag 2001c).

7. Würdigung und Ausblick Das Politikfeld auswärtige Kulturpolitik ist sowohl hinsichtlich der verfolgten Ziele als auch seiner Organisation in hohem Maße diffus. Dennoch ist die Vermutung berechtigt, dass die Bundesrepublik Deutschland mit dieser Politik in den vergangenen fünfzig Jahren erfolgreich

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war. Als Teil deutscher Außenpolitik insgesamt ist es gelungen, Deutschland zu einem angesehenen und einflussreichen Mitglied der Staatengemeinschaft zu machen. Durch die auswärtige Kulturpolitik ist ein weltweites Netzwerk von Beziehungen entstanden, das sich auch in der Zukunft in vielerlei Hinsicht auszahlen wird. Diese Aussage wird von allen Beobachtern der Szene im In- und Ausland geteilt. In einem strengeren Sinne „wissenschaftlich beweisbar“ ist sie jedoch nicht. Die Institutionen der auswärtigen Kulturpolitik selbst haben keine Evaluationsmechanismen entwickelt, um ihre Wirkungen zu analysieren und auch von den betroffenen Wissenschaften sind keine derartigen Untersuchungen bekannt. Das heutige System der auswärtigen Kulturpolitik hat durch seine inhaltliche und organisatorische Buntheit einen gewissen Charme, der zu seinem Erfolg beigetragen hat. Die lange Phase ständig steigender Finanzzuweisungen hat den Anbau und Ausbau immer weiterer Tätigkeiten ermöglicht. Zwei Entwicklungen legen allerdings eine Neuorientierung nahe: der seit 1993 anhaltende Trend, die Ausgaben für die auswärtige Kulturpolitik zu reduzieren sowie das spätestens seit 1990 veränderte Umfeld. Der zuerst genannte Trend wird in absehbarer Zeit nicht umkehrbar sein. Das Umfeld hat sich insofern verändert, als die erweiterten Kommunikationsmöglichkeiten und die ständig zunehmende Mobilität die globalen Informations-, Beziehungs- und Dialognetze so gesteigert haben, dass die auswärtige Kulturpolitik in vielen Gebieten marginalisiert erscheint. In der Logik der bisherigen Entwicklung würde es liegen, mit den Instrumenten der auswärtigen Kulturpolitik eher eine Infrastruktur für die Tätigkeiten der Zivilgesellschaft zu schaffen als selbst unmittelbar Leistungen (wie Sprachkurse, Information, Kulturveranstaltungen) zu erbringen und sich auf solche Gebiete (regional und funktional) zu konzentrieren, die unterversorgt (bezogen auf Nachfrage und Offenheit) erscheinen. Ein solcher Prozess würde zweifellos beschleunigt, wenn eine Evaluation der bisherigen Tätigkeiten erfolgte. Sie müsste auch die Effizienz der bisherigen Organisationsstrukturen einbeziehen, denn hier ist ein erhebliches Sparpotential zu vermuten.

Weiterführende Literatur Abelein, Manfred (1968), Die Kulturpolitik des Deutschen Reiches und der Bundesrepublik Deutschland. Ihre verfassungsgeschichtliche Entwicklung und ihre verfassungsrechtlichen Probleme, Köln und Opladen: Westdeutscher Verlag. In Kapitel 4 enthält das Werk von Abelein eine umfassende Bestandsaufnahme der auswärtigen Kulturpolitik auf dem Stand Anfang der sechziger Jahre mit Rückblicken auf die geschichtliche Entwicklung. Da das meiste der Inhalte und Strukturen noch heute gültig ist, bleibt die Lektüre lohnend. Auswärtiges Amt (1970), Leitsätze für die Auswärtige Kulturpolitik, Bonn. Diese Leitsätze wurden für die auswärtige Kulturpolitik für Jahrzehnte bestimmend und sind es bis heute. Sie bedeuteten eine wesentliche Veränderung gegenüber dem früheren Verständnis dieses Politikbereiches. Deutscher Bundestag (1975), Bericht der Enquete-Kommission Auswärtige Kulturpolitik, Drucksache 7/4121, in: Verhandlungen des Deutschen Bundestags, 7. Wahlperiode, Drucksachen, Band 210, Bonn, S. 1–140 und Deutscher Bundestag (1977), Stellungnahme der Bundesregierung zu dem Bericht der Enquete-Kommission Auswärtige Kulturpolitik, Drucksache 8/927, in: Verhandlungen des Deutschen Bundestags, 8. Wahlperiode, Drucksachen, Band 235, Bonn, S. 1–25. Diese beiden Dokumente enthalten die umfassendste Beschreibung und politische Ausrichtung, die in den letzten vier Jahrzehnten erschienen ist. Unabhängig von der politischen couleur der jeweiligen Bundesregierung blieben sie für das Handeln in diesem Bereich grundlegend.

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Düwell, Kurt (1976), Deutschlands auswärtige Kulturpolitik 1918 – 1932. Grundlinien und Dokumente, Köln und Wien Böhlau: Verlag. Wer ein vertieftes Verständnis der auswärtigen Kulturpolitik sucht, findet hier die historischen Grundlagen für vieles, was heute noch bestimmend für diesen Politikbereich ist. Das Werk ist sehr hilfreich, weil es nicht nur eine historische Darstellung enthält, sondern auch viele grundlegende Dokumente. Paulmann, Johannes (Hg.): Auswärtige Repräsentationen – Deutsche Kulturdiplomatie nach 1945, Böhlau 2005. In dem Band sind Aufsätze versammelt, die sich in einem weiteren Sinne mit der Außenrepräsentation befassen als sie normalerweise mit dem Begriff der auswärtigen Kulturpolitik gemeint ist. Von besonderem Interesse sind die Aspekte der Wechselwirkung von Außenrepräsentation und innerer Befindlichkeit, aber auch die unterschiedlichen Herangehensweisen von Bundesrepublik Deutschland und DDR vor 1989. Schulte, Karl-Sebastian (2000), Auswärtige Kulturpolitik im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Konzeptionsgehalt, Organisationsprinzipien und Strukturneuralgien eines atypischen Politikfeldes am Ende der 13. Legislaturperiode, Berlin: VWF Verlag für Wissenschaft und Forschung. Dieses Werk ist das erste und bisher einzige, in welchem das Politikfeld auswärtige Kulturpolitik einer politikwissenschaftlichen Analyse unterworfen wird. Es hat nicht bei allen Beteiligten Zustimmung gefunden, weil die verwendeten Kategorien in diesem Umfeld ungewohnt sind.

VII. Internationale Organisationen

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1. Die Vereinten Nationen – Kurzporträt der Weltfriedensorganisation 1.1 Entstehung Nach dem Scheitern des Völkerbundes (1919/20 – 1946) wurde mit der Gründung der Organisation der Vereinten Nationen (VN) am Ausgang des Zweiten Weltkriegs zum zweiten Mal der Versuch unternommen, eine internationale Staatenorganisation mit der Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu betrauen. Die Ursprünge der VN gehen auf die Anti-Hitler-Koalition der gegen die Achsenmächte verbündeten Staaten zurück. Bereits in der am 14. August 1941 verkündeten „Atlantik-Charta“ propagierten der damalige amerikanische Präsident Franklin Delano Roosevelt und der britische Premierminister Winston Churchill Grundsätze für eine nach der Überwindung der Nazityrannei zu errichtende neue Friedensordnung, die auf der Schaffung eines umfassenden und dauerhaften Systems der allgemeinen Sicherheit aufbauen sollte. In einer am 1. Januar 1942 veröffentlichten „Erklärung der Vereinten Nationen“ bekannten sich 26 Staaten der Kriegsallianz zu den Zielen der „Atlantik-Charta“. Auf einer im Oktober 1943 in Moskau abgehaltenen Außenministerkonferenz kamen die Vertreter der USA, der Sowjetunion und des Vereinigten Königreichs überein, zum frühestmöglichen Zeitpunkt eine internationale Organisation zur Aufrechterhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit zu gründen. Die drei Großmächte wollten unter Beteiligung Chinas in diesem Rahmen die Hauptverantwortung für die Friedenssicherung nach Kriegsende übernehmen. Bei den Vorarbeiten zur Errichtung einer neuen Weltfriedensorganisation waren die USA die treibende Kraft. Auf einer Expertenkonferenz der vier Mächte in Dumbarton Oaks (bei Washington) wurde in der Zeit vom August bis Oktober 1944 ein Satzungsentwurf für die künftige Weltorganisation ausgearbeitet. Strittig war zunächst noch die Regelung des Abstimmungsverfahrens im entscheidenden Sicherheitsrat, für die erst auf der Konferenz von Jalta (Februar 1945) von den Großen Drei (Roosevelt, Churchill, Stalin) eine Lösung zugunsten der bevorrechtigten (Veto-)Stellung der (mit der Einbeziehung Frankreichs) fünf ständigen Sicherheitsratsmitglieder gefunden wurde. Die Gründungskonferenz der VN fand vom 25. April bis 26. Juni 1945 in San Francisco statt, auf der abschließend der Gründungsvertrag, die Charta, für die Weltorganisation von 50 Gründungsstaaten unterzeichnet wurde. Polen kam später als 51. „ursprünglicher“ Mitgliedstaat hinzu. Die Charta trat am 24. Oktober 1945 in Kraft.

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1.2 Die Charta – Ziele und Grundsätze der VN Die Charta oder Satzung ist der maßgebliche Gründungsvertrag der VN. Sie wurde auf unbegrenzte Zeit abgeschlossen und ist im Wesentlichen bis auf zwei Änderungen in ihrer ursprünglichen Fassung auch heute noch gültig. Die beiden Satzungsänderungen aus den Jahren 1963/65 und 1971/73 beziehen sich auf die Zahl der Mitglieder im Sicherheitsrat (Erhöhung der Zahl der nichtständigen Mitglieder von ursprünglich sechs auf zehn) und auf die zweimalige Aufstockung der Mitgliederzahl des Wirtschafts- und Sozialrats (ECOSOC) von ursprünglich 18 auf 54 Mitglieder. In der Charta sind die grundlegenden Zielsetzungen und Zweckbestimmungen sowie auch die leitenden Arbeitsprinzipien der Weltorganisation festgelegt (Knapp 2000: 35ff.). So werden schon in der Präambel die Kernziele und Grundprinzipien der VN angesprochen, die dann in Art. 1 (Ziele) und Art. 2 (Grundsätze) näher ausgeführt und in den nachfolgenden Artikeln der Charta weiter konkretisiert werden. Im Zielkatalog des ersten Artikels steht an erster Stelle als Hauptziel die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Bedrohungen des Friedens sollen verhütet und beseitigt, Angriffshandlungen und andere Friedensbrüche unterdrückt und internationale Streitigkeiten oder Situationen, die zu einem Friedensbruch führen könnten, durch friedliche Mittel bereinigt oder beigelegt werden. Dem Zweck der Friedenssicherung sollen auch die Entwicklung freundschaftlicher Beziehungen zwischen den Nationen sowie andere geeignete Maßnahmen dienen. Die VN verpflichten sich ferner, eine umfassende internationale Zusammenarbeit herbeizuführen, „um internationale Probleme wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Art zu lösen und die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle [...] zu fördern und zu festigen“. Schließlich wollen die VN ein zentrales Forum sein, auf dem die Bemühungen der Nationen zur Verwirklichung der gemeinsamen Ziele aufeinander abgestimmt werden. Es unterliegt keinem Zweifel, dass das Kernziel der VN die Friedenssicherung ist. Zugleich hat aber die Förderung der internationalen Zusammenarbeit neben ihrer Bedeutung als Mittel zu einer im engeren Sinn verstandenen Friedenssicherung auch den Rang einer selbständigen Zielsetzung im Dienste der Entwicklung positiver Friedensprozesse. Unter den in Art. 2 niedergelegten Grundsätzen hat das Postulat des Gewaltverbots, das auch schon die Androhung von Gewalt verbietet, besondere Bedeutung (Art. 2 Ziff. 4). In der Praxis der VN hat das in Art. 2 Ziff. 7 statuierte Interventionsverbot in die inneren Angelegenheiten eines Staates Probleme hervorgerufen, weil sich auch aus innerstaatlichen Missständen (z.B. Menschenrechtsverletzungen) zahlreiche Friedensgefährdungen ergeben können. Die Anwendung von Zwangsmaßnahmen gegen einen Friedensbrecher gemäß Kapitel VII wird allerdings durch diesen Grundsatz nicht berührt.

1.3 Organisationsstruktur Aufgrund der Charta und einer langjährigen Tätigkeit haben die VN eine komplexe Organisationsstruktur ausgebildet. Im Mittelpunkt steht die Kernorganisation mit Hauptsitz in New York. Darüber hinaus zählen 16 Sonderorganisationen und eine Vielzahl weiterer Spezialorgane, Programme, Hilfswerke und Kommissionen zum erweiterten VN-System. Die Kernorganisation besteht aus sechs Hauptorganen: der Generalversammlung, dem Sicherheitsrat, dem Wirtschafts- und Sozialrat, dem Treuhandrat, dem Internationalen Ge-

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richtshof (IGH) und dem Sekretariat. In der Generalversammlung sind alle derzeit 191 Mitgliedstaaten gleichberechtigt mit einer Stimme vertreten. Die Generalversammlung kann grundsätzlich nur (rechtlich nicht bindende) Empfehlungen abgeben. Die Hauptverantwortung für die Aufrechterhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit ist satzungsgemäß dem Sicherheitsrat übertragen. Er besteht (seit 1965) aus 15 Mitgliedstaaten, von denen die USA, Russland, Großbritannien, die Volksrepublik China und Frankreich einen ständigen Ratssitz haben. Die übrigen Sicherheitsratsmitglieder werden von der Generalversammlung für eine zweijährige Amtszeit gewählt. Allein der Sicherheitsrat ist befugt, für alle VN-Mitglieder verbindliche Entscheidungen zu treffen, bei deren Zustandekommen die ständigen Ratsmitglieder ein Veto-Recht haben. Der Wirtschafts- und Sozialrat erörtert die vielfältigen Aufgaben der VN im Wirtschafts- und Sozialbereich und erarbeitet diesbezügliche Empfehlungen für die Generalversammlung. Darüber hinaus fungiert er als Verbindungsstelle zwischen der Generalversammlung und den Sonderorganisationen sowie den nichtstaatlichen Organisationen (NGOs). Der Treuhandrat ist nach der Überführung der früheren Treuhandgebiete in die Unabhängigkeit praktisch bedeutungslos geworden. Der Internationale Gerichtshof in Den Haag gilt als das Hauptrechtsprechungsorgan der VN. Die Gerichtsbarkeit des IGH ist jedoch von einer vorherigen Unterwerfungserklärung der Staaten abhängig. Das Sekretariat ist die Verwaltungseinrichtung der VN, an dessen Spitze der für eine Amtszeit von fünf Jahren (einmalige Wiederwahlmöglichkeit) gewählte Generalsekretär steht (seit 1997 der aus Ghana stammende Kofi Annan, dessen Amtszeit für eine zweite Wahlperiode bis zum Jahr 2006 verlängert wurde).

2. Entwicklungsphasen der Beziehungen Deutschlands zu den Vereinten Nationen Aus der Entstehungsgeschichte der VN ergab sich, dass Deutschland von vornherein in einem besonderen Verhältnis zur Weltorganisation stand. Die Aggressionspolitik des Dritten Reiches war der hauptsächliche Anlass für die Gründung der Organisation der Vereinten Nationen. Die ehemaligen Kriegsgegner der „Vereinten Nationen“ waren als sogenannte „Feindstaaten“ im Sinne der Art. 53 und 107 der Charta zunächst nicht für eine Mitgliedschaft in der neuen Weltfriedensorganisation vorgesehen. Im Falle Deutschlands lieferte die Teilung im Rahmen des bald nach Gründung der VN ausgebrochenen Ost-West-Konflikts einen weiteren Grund dafür, dass erst relativ spät, im Jahre 1973, beide deutsche Nachkriegsstaaten, die (frühere) Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik (DDR), als Vollmitglieder in die VN aufgenommen werden konnten. In der Entwicklung der Beziehungen Deutschlands zu den VN sind drei Phasen zu unterscheiden: erstens die Phase der Quasi-Mitgliedschaft der früheren Bundesrepublik und der vereitelten Beitrittsbemühungen der DDR, zweitens die Jahre der deutschen Doppelmitgliedschaft 1973 – 1990 und drittens die Zeit der Mitgliedschaft des vereinten Deutschland seit der Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990.

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2.1 Die Quasi-Mitgliedschaft der früheren Bundesrepublik und die vereitelten Beitrittsbemühungen der DDR Die frühere Bundesrepublik hatte zu den VN ein ambivalentes Verhältnis. Während bis Mitte der fünfziger Jahre sämtliche anderen ehemaligen „Feindstaaten“ in die Weltorganisation aufgenommen worden waren, kam eine Vollmitgliedschaft für den westdeutschen Staat viele Jahre lang nicht in Betracht. Dies lag an der Teilung Deutschlands und an dem Ost-West-Konflikt, der schon wenige Jahre nach Kriegsende auch die VN in seinen Bann zog. Eine Mitgliedschaft der Bundesrepublik in den VN wäre in der Periode des Systemantagonismus zwischen Ost und West nach den Aufnahmeregeln der Weltorganisation nur dann zu erreichen gewesen, wenn auch die DDR den VN hätte beitreten können. Doch eine solche Anerkennung der deutschen Zweistaatlichkeit und eine damit verbundene internationale Aufwertung des SED-Staates wollten die Bonner Bundesregierungen gemäss ihrem jahrelang erhobenen Alleinvertretungsanspruch keineswegs hinnehmen. Die Bundesregierungen hatten aus grundsätzlichen Überlegungen auch Hemmungen, das ungelöste Deutschlandproblem vor den Gremien der VN zu erörtern. Wegen der gegenseitigen Blockadehaltung der beiden Lager im Ost-West-Konflikt war es auch nicht aussichtsreich, von den VN eine wirksame Hilfestellung bei der Lösung der Deutschen Frage zu erwarten. Zwar leisteten die VN als Verhandlungsforum bei der Aufhebung der Berlin-Blockade während der ersten großen Berlin-Krise 1948/49 gute Dienste, doch verlief die Einschaltung der Weltorganisation in die deutschlandpolitischen Auseinandersetzungen anfangs der fünfziger Jahre erwartungsgemäß erfolglos. Als 1951 von Seiten der DDR-Führung Vorstöße zur Wiedervereinigung unternommen worden waren, versuchte Bundeskanzler Konrad Adenauer mit Unterstützung der Westmächte, die Bildung einer VN-Kommission durchzusetzen, die in beiden deutschen Staaten die Voraussetzungen zur Abhaltung gesamtdeutscher Wahlen untersuchen sollte. Die Machthaber der DDR verweigerten damals der VN-Kommission die Einreise in die DDR, so dass dieses von Adenauer lancierte Unternehmen 1952 zum Scheitern verurteilt war. Die Bundesregierung konnte daraufhin den von ihr eingeschlagenen Kurs der Westintegration unbeirrt fortsetzen. Während der zweiten großen Berlin-Krise, die mit dem Chruschtschow-Ultimatum vom November 1958 ihren Anfang genommen hatte, wurden die Vereinten Nationen noch ein weiteres Mal in der internationalen Deutschlandpolitik ins Spiel gebracht. Diesmal erfolgte die versuchte Einschaltung der VN aufgrund einer östlichen Initiative mit dem für den Westen riskanten Vorschlag, für West-Berlin einen internationalisierten Status unter VN-Garantie ins Auge zu fassen. Die Bundesregierung wandte sich vehement gegen dieses Ansinnen des Ostblocks und beharrte aus wohlerwogenen Sicherheitsgründen auf einer ungeschmälerten Aufrechterhaltung der Viermächte-Verantwortung für Berlin. Obgleich die frühere Bundesrepublik aus deutschland- und sicherheitspolitischen Erwägungen einem VN-Beitritt jahrelang distanziert gegenüberstand, bemühte sie sich, zum weiteren VN-System kooperative Beziehungen aufzubauen. So war sie bereits seit 1952 am Hauptsitz der Vereinten Nationen in New York durch eine „Ständige Beobachtermission“ vertreten. Auch trat sie seit Anfang der fünfziger Jahre sämtlichen VN-Sonderorganisationen bei und beteiligte sich auch an zahlreichen VN-Einrichtungen mit zum Teil erheblichen finanziellen Beiträgen. Ihre Mitarbeit im VN-System unterhalb der Ebene der Vollmitgliedschaft war dergestalt, dass man im Falle der Bundesrepublik von einer Quasi-Mitgliedschaft sprechen konnte.

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Demgegenüber vermochte es die DDR trotz eifrigen Bemühens nicht, einen mit der Bundesrepublik vergleichbaren Status im VN-System zu erhalten und damit ihre internationale Anerkennung zu erreichen. Die Regierung der DDR stellte zwar seit Mitte der fünfziger Jahre an mehrere VN-Sonderorganisationen Aufnahmeanträge, ohne damit bis zum Anfang der siebziger Jahre zum Erfolg gekommen zu sein. Die Bonner Diplomatie unternahm einige Anstrengungen, um unter Hinweis auf den Alleinvertretungsanspruch der Bundesrepublik und die nach wie vor ungeklärte Situation in Deutschland einen separaten Beitritt der DDR zu VN-Sonderorganisationen zu vereiteln. Das gesteigerte Streben der Machthaber der DDR nach internationaler Anerkennung führte schließlich sogar dazu, dass der damalige Staatsratsvorsitzende der DDR, Walter Ulbricht, am 28. Februar 1966 einen offiziellen Beitrittsantrag an den Generalsekretär der VN richtete. Das Ost-Berliner Beitrittsgesuch wurde zwar zunächst nicht weiterverfolgt, doch versuchte die Regierung der DDR danach weiterhin einen Fuß in die Tür des VN-Systems zu setzen. Die Bundesregierung konnte zwar noch eine Zeitlang den Anerkennungsdruck der DDR abwehren, doch war offensichtlich, dass sich das Verhältnis der beiden Staaten zueinander im Rahmen einer neuen, entspannten Ost- und Deutschlandpolitik ändern musste. In diesem Zusammenhang waren dann auch die Voraussetzungen gegeben, dass beide deutsche Staaten zeitlich parallel die Mitgliedschaft in den VN erwerben konnten.

2.2 Die Jahre der deutschen Doppelmitgliedschaft 1973 – 1990 Mit der Regierungsübernahme durch die sozialliberale Koalition im Herbst 1969 wurde auch in der deutschen Politik gegenüber den VN eine neue Phase eingeleitet. In der Regierungserklärung des damaligen Bundeskanzlers Willy Brandt am 28. Oktober 1969 kündigte die neugebildete Bundesregierung ihre Absicht an, „in den Vereinten Nationen und in anderen internationalen Organisationen verstärkt mitzuarbeiten“. Wie sich zeigen sollte, war in dieser Absichtserklärung auch schon die Perspektive eines gemeinsamen Beitritts beider deutscher Staaten zur Weltorganisation enthalten. So war beim zweiten Treffen zwischen Brandt und dem DDR-Ministerratsvorsitzenden Willi Stoph am 21. Mai 1970 in Kassel in den von der Bundesregierung dargelegten Vorstellungen über Grundsätze und Vertragselemente für die Regelung gleichberechtigter Beziehungen zwischen den beiden deutschen Staaten auch der Vorschlag enthalten, auf der Grundlage des zwischen ihnen zu vereinbarenden Vertrags Vorkehrungen zu treffen, „um ihre Mitgliedschaft und Mitarbeit in internationalen Organisationen zu regeln“. Nach Abschluss des deutsch-deutschen Grundlagenvertrags (in Kraft getreten am 21. Juni 1973) waren die Voraussetzungen erfüllt, so dass die Bundesrepublik und die DDR am 18. September 1973 von der 28. VN-Generalversammlung gleichzeitig als Mitglieder in die Vereinten Nationen aufgenommen werden konnten. Der zeitlich parallele Beitritt zu den VN bedeutete für beide Staaten einen Beitrag zur Entspannung der Ost-West-Beziehungen. Die Bundesrepublik betrachtete ihre Vollmitgliedschaft zugleich auch als Grundlage für die beabsichtigte verstärkte Mitarbeit im VN-System. Für die Staatsführung der DDR war die Aufnahme in die Weltorganisation der erfolgreiche Abschluss ihres langjährigen Bestrebens nach internationaler Anerkennung. Während der 17-jährigen deutschen Doppelmitgliedschaft bemühten sich die beiden deutschen VN-Delegationen, die „querelles allemandes“ nach Möglichkeit aus den Verhandlungen der VN herauszuhalten. Im Übrigen waren beide deutsche Staaten bestrebt, sich nach Maßga-

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be ihrer unterschiedlichen Interessenlage, Bündniszugehörigkeit und Fähigkeiten an der Arbeit der VN zu beteiligen. Beide deutsche Staaten wurden als Mitglieder ihrer jeweiligen Regionalgruppe auch für jeweils zweijährige Wahlperioden in den Sicherheitsrat gewählt (die Bundesrepublik 1977/78 und 1987/88, die DDR 1980/81) und konnten somit an den Beratungen und Entscheidungen dieses wichtigsten VN-Gremiums teilnehmen. Ein Schwerpunkt der Bonner Mitarbeit im VN-System war die Beteiligung an der Lösung des Namibia-Problems. Als mit erheblicher Verzögerung 1989 die Unabhängigkeit Namibias erreicht wurde, beteiligten sich beide deutsche Staaten an der in diesem Land eingesetzten UNTAG-Friedensmission (die Bundesrepublik mit Grenzschutzbeamten, die DDR mit Volkspolizisten). Zu den weiteren Schwerpunkten der westdeutschen VN-Politik gehörte auch das Engagement beim Schutz der Menschenrechte (Abschaffung der Todesstrafe, Verabschiedung der Anti-Folterkonvention, Einrichtung der sogenannten Beratenden Dienste zur Unterstützung der internationalen Menschenrechtspolitik). Auch auf dem Felde der Abrüstung und Rüstungskontrolle setzten sich Politiker und Diplomaten der Bundesrepublik dafür ein, dass wenigstens bescheidene Erfolge erreicht werden konnten. So waren sie an den langjährigen Vorarbeiten beteiligt, die 1992 zum Abschluss einer Konvention über das Verbot chemischer Waffen führten. Auch ist die von der Bundesrepublik bei den VN eingebrachte Flüchtlingsinitiative erwähnenswert, durch die auch der Konzeption der Konfliktprävention Geltung verschafft werden sollte. In der ersten Hälfte der siebziger Jahre war die Bundesrepublik gegenüber den von der zahlenmäßig starken Gruppe der Entwicklungsländer erhobenen Forderungen zur radikalen Umgestaltung der Weltwirtschaft (im Mai 1974 verabschiedete eine Sondergeneralversammlung eine Erklärung zur Errichtung einer „Neuen Internationalen Wirtschaftsordnung“) zusammen mit anderen westlichen Industriestaaten des öfteren in die Defensive geraten. Dagegen konnte sich die VN-Vertretung der DDR in diesen Streitfragen ebenso wie bei Auseinandersetzungen über den Nahost-Konflikt auf die Seite der Mehrheit schlagen. Im Übrigen verwickelte sich jedoch die DDR in ihrer VN-Politik öfter in eklatante Widersprüche. Auf der einen Seite sah die Führung der DDR in ihrem Auftreten in den Gremien und Foren der Weltorganisation einen gewissen Prestigegewinn für den zweiten deutschen Staat. Auf der anderen Seite zeigten sich mit dieser Öffnung zur internationalen Außenwelt umso mehr die Diskrepanzen und Widersprüche zwischen den außenpolitischen Profilierungsversuchen des SED-Staates und seiner repressiven Politik gegenüber der eigenen Bevölkerung, was letzten Endes neben allen anderen Faktoren zum Zusammenbruch der DDR beigetragen haben dürfte.

2.3 Die VN-Politik des vereinten Deutschland Mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik und der dadurch vollzogenen staatlichen Vereinigung Deutschlands am 3. Oktober 1990 war die separate Mitgliedschaft der DDR in der Organisation der Vereinten Nationen beendet. Am Tage der Wiedervereinigung teilte der damalige Bundesaußenminister Hans-Dietrich Genscher dem Generalsekretär der VN mit, dass sich beide deutsche Staaten zu einem souveränen Staat vereinigt hätten, der von nun an in der Weltorganisation unter der Bezeichnung „Deutschland“ auftreten werde. Bereits am Vorabend der Herstellung der deutschen Einheit führte Außenminister Genscher am 26. September 1990 vor der 45. VN-Generalversammlung aus, dass das vereinte Deutschland ein größeres Gewicht habe, sich aber der daraus erwachsenden größeren Verantwortung bewusst sei

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und diese auch annehmen werde. Auch Bundeskanzler Helmut Kohl erklärte am Tage der Wiedervereinigung: „Dem vereinten Deutschland wächst eine größere Verantwortung in der Völkergemeinschaft zu, nicht zuletzt für die Wahrung des Weltfriedens. Wir werden dieser Verantwortung sowohl im Rahmen der Vereinten Nationen, der Europäischen Gemeinschaft und der Atlantischen Allianz als auch in unserem Verhältnis zu einzelnen Ländern gerecht werden“ (Knapp 1999: 171). Wenngleich Kohl in dieser Regierungserklärung außer den Vereinten Nationen mit der EG und der NATO auch diejenigen internationalen Organisationen nannte, denen gegenüber die frühere Bundesrepublik von jeher in erster Linie als Integrationspartner und Bündnismitglied verpflichtet war, so wurde nach der Erlangung der Wiedervereinigung allgemein angenommen, dass das vereinte Deutschland nun auch auf der weltpolitischen Bühne eine größere Rolle übernehmen werde. In diesem Kontext lag die Erwartung nahe, dass nunmehr auch die deutsche Außenpolitik gegenüber und innerhalb der Weltorganisation einen größeren Stellenwert gewinnen würde. Tatsächlich war Anfang der neunziger Jahre auch in den Beziehungen Deutschlands zu den Vereinten Nationen und damit zum globalen Multilateralismus eine gewisse Aufbruchstimmung spürbar. Die neue Wertschätzung der VN und ihrer weitgefächerten Aufgabenbereiche hielt in Deutschland auch dann noch vor, als sich zum Zeitpunkt des fünfzigjährigen VN-Jubiläums (1995) gegenüber der hochgelobten VN-Renaissance unmittelbar nach Beendigung des Ost-West-Konflikts eine Ernüchterung hinsichtlich der Leistungsfähigkeit der VN als Grundpfeiler einer damals propagierten Neuen Weltordnung eingestellt hatte. Dessen ungeachtet erklärte Bundeskanzler Kohl in einer Bundestagsdebatte am 25. Oktober 1995 anlässlich des 50. Jahrestages der Gründung der Weltorganisation: „Die Bundesregierung lässt sich von überhaupt niemandem in Europa oder anderswo in ihrer Unterstützungsbereitschaft für die Vereinten Nationen übertreffen“ (Knapp 1999: 199). In der neuen Etappe der deutschen VN-Politik seit 1990 sind unschwer einige Schwerpunkte zu erkennen, die in den Diskussionen um ein verstärktes Engagement Deutschlands gegenüber der Weltorganisation im Mittelpunkt standen. An erster Stelle standen die Auseinandersetzungen zwischen den politischen Parteien über eine Beteiligung von Kontingenten der Bundeswehr an den nach Zahl und Umfang in der ersten Hälfte der neunziger Jahre beträchtlich verstärkten Friedensmissionen der VN. Eine Entspannung in dieser Frage trat erst ein, nachdem durch den Urteilsspruch des Bundesverfassungsgerichts im Jahre 1994 über die Auslandseinsätze der Bundeswehr wenigstens eine verfassungsmäßige Klärung herbeigeführt worden war. Doch auch nach dem Karlsruher Urteil schoben sich die Auseinandersetzungen über die Beteiligung der Bundeswehr an internationalen Friedenseinsätzen – mit oder ohne Mandat der VN – immer wieder in den Vordergrund der außenpolitischen Agenda. Seit Anfang der neunziger Jahre zog auch die Frage nach einem ständigen Sitz für Deutschland im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen beträchtliche Aufmerksamkeit auf sich. Diesem Gremium gehörte Deutschland 1995/96 und 2003/04 abermals als gewähltes Mitglied an und konnte somit seine Fähigkeit unter Beweis stellen, an den Aufgaben dieses wichtigsten Hauptorgans der VN mitzuwirken. Neben der Problematik der Reform des Sicherheitsrates und dem potenziellen Auslandseinsatz deutscher Streitkräfte im Rahmen von Friedensoperationen konnten die vielfältigen anderen Tätigkeitsbereiche der deutschen VN-Politik bei Politikern und innerhalb der deutschen Öffentlichkeit weit weniger Interesse finden. Im folgenden Abschnitt sollen wenigstens einige der Schwerpunktgebiete und Tätigkeitsfelder der deutschen Aktivitäten im Rahmen des VN-Systems überblicksartig dargestellt werden.

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3. Schwerpunkte der deutschen Außenpolitik im Verhältnis zu den Vereinten Nationen seit 1990 3.1 Eine aktivere Beteiligung in der multilateralen Friedenssicherung Auf keinem anderen Feld der deutschen VN-Politik waren die Veränderungen seit der Wiedervereinigung so tiefgreifend wie im Bereich der multilateralen Friedenssicherung. Bereits am Tag der Herstellung der staatlichen Einheit Deutschlands hatte Bundeskanzler Kohl an die Regierungen aller in Deutschland diplomatisch vertretenen Staaten eine Botschaft gerichtet, in der er erklärte, die Bundesrepublik wolle dazu beitragen, dass die Vereinten Nationen ihre unverzichtbare Rolle beim Aufbau einer friedlichen Welt und bei der Lösung der globalen Herausforderungen erfüllen können, und er fügte hinzu: „Nach Wiedererlangen der Deutschen Einheit in voller Souveränität ist die Bundesrepublik Deutschland bereit, sich künftig an Maßnahmen der Vereinten Nationen zur Wahrung und zur Wiederherstellung des Friedens auch durch den Einsatz ihrer Streitkräfte zu beteiligen. Wir werden hierfür die erforderlichen innerstaatlichen Voraussetzungen schaffen“ (Knapp 1999: 174). Bei dem von Kohl angedeuteten Vorbehalt hinsichtlich einer uneingeschränkten deutschen Beteiligung an den VN-Friedenseinsätzen handelt es sich um die Interpretation des Grundgesetzes (¡ Grundgesetz und Außenpolitik) bezüglich Auslandseinsätzen der Bundeswehr, die anfangs der neunziger Jahre zwischen den – und zum Teil auch innerhalb der – politischen Parteien heftig umstritten war und erst durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 eine verfassungsrechtliche Klärung fand. Die damalige Bundesregierung der CDU/CSU/FDP-Regierungskoalition suchte jedoch schon vor dem klärenden Karlsruher Urteil das lange Zeit tabuisierte Thema der Auslandseinsätze der Bundeswehr außerhalb von Landes- und Bündnisverteidigung aufzugreifen und schrittweise im Sinne einer aktiveren Beteiligung an den multilateralen Friedensmissionen fortzuentwickeln (Löwe 1994; Philippi 1997). Als Katalysator auf diesem Weg erwies sich der zweite Golfkrieg, in dem eine Staatenkoalition unter Führung der USA zu Beginn des Jahres 1991 auf der Grundlage eines Mandates des VN-Sicherheitsrates die Invasionstruppen des Irak aus dem benachbarten Öl-Emirat Kuwait vertrieb. Die Bundesregierung hatte zwar von vornherein ausgeschlossen, sich kurze Zeit nach der Wiedervereinigung mit deutschen Streitkräften an den militärischen Zwangsmaßnahmen gegen den Irak zu beteiligen, leistete aber einen erheblichen finanziellen Beitrag zur Deckung der Kriegskosten der Golfkoalition. Darüber hinaus waren nach Kriegsende Einheiten der Bundesmarine an der Minenräumung in der Golfregion beteiligt und Bundeswehrexperten sowie deutsche zivile Sachverständige waren auch bei den vom VN-Sicherheitsrat verhängten Rüstungskontrollen über den Irak im Rahmen der UNSCOM-Mission eingesetzt (siehe die Übersichtstabelle über die Auslandseinsätze der Bundeswehr). Zum ersten größeren Auslandseinsatz der Bundeswehr im Rahmen einer friedenserhaltenden Mission (peacekeeping operation, „Blauhelmmission“) kam es bereits im Frühjahr 1992 im Rahmen der UNTAC-Mission in Kambodscha, wo Ärzte und Sanitäter der Bundeswehr 18 Monate lang die medizinische Versorgung dieser VN-Friedensmission übernahmen und darüber hinaus auch zahlreiche Kranke und Verwundete aus der einheimischen Bevölkerung, darunter viele Minenopfer, behandelten. Während dieser Friedenseinsatz in Kambodscha innerhalb Deutschlands weitgehend unstrittig war, rief die Beteiligung von Einheiten der Bun-

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Auslandseinsätze der Bundeswehr im Rahmen multilateraler Friedensmissionen (1991–2005) 1. UNSCOM, United Nations Special Commission Irak, 8/1991–9/1996, Beteiligung von Bundeswehrangehörigen und von zivilen deutschen Experten an den über den Irak vom VN-Sicherheitsrat verhängten Rüstungskontrollmaßnahmen zur Kontrolle und Beseitigung des irakischen Massenvernichtungspotentials (ABC-Waffen) sowie ballistischer Flugkörper über 150 km Reichweite; auch Durchführung zahlreicher Einsatzflüge für das Inspektionspersonal. 2. Beteiligung von deutschen Marineeinheiten an der Minenräumung im Persisch-Arabischen Golf, einige Monate nach Beendigung des zweiten Golfkriegs (16.01.–28.02. 1991). 3. UNTAC, United Nations Transitional Authority in Cambodia, 3/1992–10/1993, rund 150 Sanitätssoldaten der Bundeswehr betrieben in der Hauptstadt Phnom Penh ein modernes Feldlazarett zur Versorgung der Angehörigen der VN-Friedenstruppen, darüber hinaus medizinische Behandlung zahlreicher Kranken und Verwundeten aus der einheimischen Bevölkerung. 4. Luftbrücke nach Sarajewo, 7/1992–1/1996, zahlreiche Einsatzflüge der Bundesluftwaffe (Transall) zur Versorgung der Bevölkerung mit Hilfsgütern. 5. SHARP GUARD, Adria, 7/1992–10/1996, Überwachung des über Jugoslawien vom VN-Sicherheitsrat verhängten (Waffen-)Embargos durch NATO und WEU, rund 550 Soldaten, 2 Zerstörer/Fregatten, 3 Seeaufklärer. 6. UNOSOM, United Nations Operation in Somalia, 8/1992–3/1994, deutsche Unterstützung der internationalen Luftbrücke zur Versorgung der somalischen Bevölkerung mit Nahrungsmittel; 7/1993–3/1994 Stationierung eines verstärkten Nachschub- und Transportbataillons der Bundeswehr mit rund 1.700 Soldaten (die Stärke des II. Hauptkontingents wurde auf rund 1.400 Soldaten reduziert) zur Unterstützung der VN-Truppen (UNOSOM II), außerdem Durchführung mehrerer humanitärer Hilfsprojekte. 7. AIR-DROP über Bosnien-Herzegowina, 3/1993–8/1995, Versorgung der Bevölkerung aus der Luft mit zahlreichen Einsatzflügen (Transall). 8. DENY FLIGHT, Balkan, Bosnien-Herzegowina, 4/1993–12/1995, Luftraumüberwachung der NATO zur Durchsetzung des über Bosnien-Herzegowina verhängten Flugverbots, Beteiligung deutscher Soldaten in AWACS-Flugzeugen. 9. UNOMIG, United Nations Observer Mission in Georgia, seit 3/1994 fortlaufend, sanitätsdienstliche Versorgung der VN-Mission und Beteiligung mit Militärbeobachtern, insgesamt acht bis zwölf Soldaten. 10. UNAMIR, United Nations Assistance Mission for Ruanda, 7/1994–12/1994, Luftbrücke zur Versorgung ruandischer Flüchtlinge, mehrere Einsatzflüge (Transall, Boeing B-707). 11. UNPROFOR, United Nations Protection Force, Kroatien und Bosnien-Herzegowina, die Bundeswehr unterstützte die VN im Zusammenhang mit den Friedensbemühungen im ehemaligen Jugoslawien seit 1992: Beteiligung an der Überwachung und Durchsetzung des Embargos in der Adria, Beteiligung an der Überwachung des Flugverkehrs in Bosnien-Herzegowina und Durchführung von Versorgungsflügen für die

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notleidende Bevölkerung. 7/1995 Einrichtung eines Feldlazaretts in Kroatien zur Versorgung der VN-Friedenstruppen. 14 deutsche ECR-RECCE-Tornados übernahmen ab 7/1995 Schutz- und Überwachungsaufgaben für den Schnellen Eingreifverband zum Schutz der UNPROFOR-Kontingente und ab 12/1995 auch für IFOR. Gesamtstärke des 6/1995 beschlossenen deutschen Einsatzkontingents zum Schutz der UNPROFOR zirka 1.500 Soldaten. IFOR – SFOR, Implementation Force, Stabilization Force, die Bundeswehr war seit 12/1995 mit zunächst zirka 3.600 Soldaten an der von der NATO geführten multinationalen Friedenstruppe zur Absicherung des am 14.12.1995 unterzeichneten Friedensvertrags von Dayton (USA) zur Befriedung Bosnien-Herzegowinas auf der Grundlage eines Mandats des VN-Sicherheitsrats beteiligt. Auch bei der noch andauernden Folgeoperation (SFOR) seit 12/1996 stellte Deutschland mit zirka 1.800 Soldaten ein großes Kontingent der Friedenstruppe. Ende 2005 war das deutsche Einsatzkontingent für Bosnien und Herzegowina im Rahmen der EUFOR auf zirka 990 Soldaten reduziert. LIFE LINE SUDAN, 9/1998 – 11/1998, Versorgung der sudanesischen Bevölkerung in Hungergebieten, mehrere Einsatzflüge (Transall). EXTRACTION-FORCE, Mazedonien, 12/1998–6/1999, deutsche Beteiligung an der vorbeugenden NATO-Operation zum Schutz von im Kosovo eingesetzten OSZEBeobachtern, zirka 250 Soldaten. AFOR, Hilfsoperationen der NATO in Albanien, 4/1999–8/1999, humanitäre Hilfeleistung (sanitätsdienstliche Versorgung, Pionierunterstützung) im Zusammenhang mit dem Kosovo-Konflikt, zirka 550 Soldaten. ALLIED FORCE, Luftkrieg der NATO gegen die Bundesrepublik Jugoslawien im Zusammenhang mit dem Kosovo-Konflikt, 3/1999–6/1999, Einsatzflüge deutscher ECR- und RECCE-Tornados, Bereitstellung von Lufttransportkräften und Aufklärungsflugzeugen, zirka 460 Soldaten. KFOR, Kosovo Force unter Führung der NATO, seit 6/1999 auf der Grundlage eines Mandats des VN-Sicherheitsrats. Deutsche Beteiligung mit zirka 5.000 Soldaten an der KFOR zur militärischen Absicherung des Friedens im Kosovo. Die KFOR-Truppen arbeiten mit der seit 6/1999 eingerichteten VN-Mission UNMIK (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo) eng zusammen. Ende 2005 hatte das deutsche Einsatzkontingent im Rahmen der NATO-geführten KFOR eine Stärke von zirka 2.740 Soldaten. INTERFET, International Force in East Timor, 10/1999–02/2000, Einsatz von zirka 75 deutschen Sanitätssoldaten zur Evakuierung von Verletzten und Verwundeten aus Ost-Timor nach Australien. ESSENTIAL HARVEST – AMBER FOX, deutsche Beteiligung am Einsatzverband der NATO in Mazedonien zur Entwaffnung der albanischen Rebellen 8/2001– 9/2001 und zum Schutz der zivilen Beobachter von OSZE und EU (9/2001– 10/2002) mit zirka 400 – 600, später 220 Soldaten. Die multinationale Schutztruppe TASK FORCE FOX stand bis Juni 2002 unter deutschem Kommando. ENDURING FREEDOM, seit 11/2001, deutsche Beteiligung an den weltweiten Maßnahmen zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus nach den Terroranschlägen auf die USA am 11. September 2001. Die Maßnahmen beriefen sich auf Si-

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cherheitsratsresolutionen der VN und auf die Ausrufung des Bündnisfalls gemäß Art. 5 des NATO-Vertrages (4.10.2001). Deutschland war zunächst mit mehreren militärischen Einheiten in einer Gesamtstärke von maximal 3.900 Soldaten beteiligt: Ein größerer deutscher Marineverband war zur Sicherung der Seewege und zur Blockade möglicher Fluchtwege von Terroristen am Horn von Afrika vor Somalia im Einsatz (Stützpunkthafen: Dschibuti). ABC-Spürpanzer waren in Kuwait stationiert. Kleinere Einheiten mit Kommando-Spezialkräften operierten in Afghanistan. Ende 2005 waren am Horn von Afrika noch zirka 260 Soldaten der Bundeswehr im Rahmen von Enduring Freedom im Einsatz. Im November 2005 verlängerte der Bundestag die Teilnahme der Bundeswehr an der von den USA geführten Anti-TerrorOperation Enduring Freedom (OEF) um ein weiteres Jahr. Inwieweit Angehörige des Kommandos Spezialkräfte (KSK) weiterhin zur Unterstützung der Amerikaner in Afghanistan im Einsatz sind, unterliegt der Geheimhaltung. Das OEF-Mandat erlaubt die Entsendung von bis zu 100 Mann KSK. 21. ISAF, International Security Assistance Force für Afghanistan. In der nach der Entmachtung des Taliban-Regimes für Afghanistan 12/2001 aufgrund eines Mandats des VN-Sicherheitsrats eingerichteten Friedenstruppe zum Schutz der Hauptstadt Kabul und Umgebung sowie der Übergangsregierung war Deutschland mit zunächst bis zu 1.200 Soldaten beteiligt. Im September 2005 verlängerte der Bundestag abermals das Afghanistan-Mandat der Bundeswehr im Rahmen der NATO-geführten Stabilisierungstruppe (ISAF), wobei eine Aufstockung von 2.250 Soldaten auf 3.000 möglich ist. Die deutschen Soldaten sollen in Zukunft auch mehr Verantwortung für die Stabilisierung des Nordens des Landes (Kundus, Feisabad, Masar-i-Scharif) übernehmen. 22. Humanitäre Hilfe in SÜDOSTASIEN. Nach der Flutkatastrophe (Tsunami) am Jahreswechsel 2004/05 leisteten zirka 380 Soldaten und Soldatinnen der Bundeswehr in Südostasien (Indonesien, Aceh) humanitäre Hilfe. 23. Deutsche Beteiligung an kleineren Missionen: Ende 2005 war Deutschland mit jeweils wenigen Experten noch an einigen kleineren VN-Missionen beteiligt: in Äthiopien/Eritrea (UNMEE), im Sudan (UNMIS) und in Indonesien (AMM). Quelle: Eigene Zusammenstellung unter Verwendung von Daten des Auswärtigen Amtes, des Bundesministeriums der Verteidigung und des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung.

deswehr an einer Aktion von Seestreitkräften der NATO und der WEU im Mittelmeer (Adria) zur Überwachung eines vom VN-Sicherheitsrat gegen Jugoslawien verhängten Waffenembargos Bedenken hervor. Einwände bestanden auch gegen die Beteiligung deutscher Soldaten an den AWACS-Flügen der NATO zur Kontrolle des im Luftraum von BosnienHerzegowina vom VN-Sicherheitsrat verhängten Flugverbots. Umstritten war insbesondere die ebenfalls im April 1993 von der Bundesregierung getroffene Entscheidung, ein verstärktes Nachschub- und Transportbataillon der Bundeswehr zur Unterstützung der UNOSOM IIMission nach Somalia zu entsenden. Diese drei sogenannten „out-of-area“-Einsätze veranlassten schließlich die Bundestagsfraktionen der SPD und (bezüglich der AWACS-Flüge) auch der FDP, wegen deren bezweifelter Verfassungsmäßigkeit in einem Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zu klagen. In dem Urteilsspruch vom 12. Juli 1994 entschied das höchste Gericht, dass gemäß den Bestimmungen des Art. 24 Abs. 2 des Grundgesetzes eine Verwendung der Bundeswehr

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für Einsätze, die im Rahmen und nach den Regeln eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit stattfinden, zulässig sei. Allerdings bedürfe der Einsatz bewaffneter Streitkräfte grundsätzlich der vorherigen Zustimmung des Bundestages (mit einfacher Mehrheit). Nachdem durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts die vermeintlichen verfassungsrechtlichen Hürden für Auslandseinsätze der Bundeswehr beseitigt waren, stand es Bundesregierung und Bundestag frei, sich an künftigen Friedensmissionen mit deutschen Streitkräften zu beteiligen. Der damalige Außenminister Klaus Kinkel vertrat zwar die Ansicht, dass Deutschland auch nach der verfassungsrechtlichen Klärung in der Frage der Auslandseinsätze der Bundeswehr eine „Kultur der Zurückhaltung“ beibehalten werde (¡ Deutschland als Zivilmacht). Aber bereits im Jahr 1995 kam es im Zusammenhang mit der Zuspitzung der Lage in Bosnien-Herzegowina zu einem qualitativ neuen Schritt eines militärischen Engagements im Ausland (¡ Ex-Jugoslawien). Zum Schutz der auf dem Balkan in große Bedrängnis geratenen UNPROFOR-Truppe erklärte sich Deutschland im Juni 1995 bereit, für die Unterstützung des aufgebotenen Schnellen Einsatzverbandes der Franzosen, Briten und Niederländer nicht nur ein in Kroatien stationiertes deutsch-französisches Feldlazarett einzurichten, sondern auch 14 ECR-Tornados der Bundesluftwaffe einzusetzen, wobei mit letzterem erstmals für die Bundeswehr die Schwelle zu einem internationalen Kampfeinsatz überschritten wurde. Der vom vereinten Deutschland eingeschlagene Weg, nun auch militärische Beiträge zu multilateralen Friedensmissionen zu leisten, setzte sich nach Abschluss des Friedensabkommens von Dayton im Dezember 1995 fort, als Deutschland sich ebenso wie seine Bündnispartner zur militärischen Absicherung dieses Abkommens an der in Bosnien-Herzegowina unter dem Oberbefehl der NATO stehenden und mit VN-Mandat ausgestatteten Implementierungstruppe (IFOR) und später auch an dem Folgeverband der Stabilisierungstruppe (SFOR) beteiligte. Die dramatische Verschärfung der Kosovo-Krise 1998/99 führte zu einer abermaligen qualitativen Ausweitung der militärischen Auslandseinsätze Deutschlands, die nun in erster Linie von der Bundesregierung der rot-grünen Koalition unter Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) und Außenminister Joschka Fischer (Bündnis 90/Die Grünen) zu verantworten war. Die Bundeswehr wurde nicht nur an dem elfwöchigen Luftkrieg gegen Restjugoslawien vom März bis Juni 1999 beteiligt (für den kein Mandat des VN-Sicherheitsrates vorlag), sondern übernahm nach der Einstellung der Kampfhandlungen im Rahmen des durch den VN-Sicherheitsrat mandatierten KFOR-Einsatzes einen Sektor zur militärischen Überwachung und Befriedung der Krisenprovinz im früheren Jugoslawien. Darüber hinaus beteiligten sich ab August/September 2001 Einheiten der Bundeswehr auch an den Maßnahmen der Staatengemeinschaft (NATO, EU, OSZE, VN) zur Verhinderung eines Bürgerkriegs in Mazedonien (Operationen Essential Harvest und Amber Fox). Nach den verheerenden Terroranschlägen am 11. September 2001 auf die USA erreichten die Auslandseinsätze der Bundeswehr eine weitere Qualitätsstufe. Bundeskanzler Schröder versprach den USA in ihrem Kampf gegen den internationalen Terrorismus die „uneingeschränkte Solidarität“ Deutschlands und verstand darunter, dass dies auch bedeuten könnte, einen militärischen Beitrag außerhalb Europas zu leisten. Als nach der Feststellung des Bündnisfalls durch die NATO am 16. November 2001 die Entscheidung des Bundestages entsprechend dem verfassungsmäßig vorgegebenen Parlamentsvorbehalt anstand, verknüpfte der Bundeskanzler die erforderliche Zustimmung des Parlaments zur deutschen Beteiligung an den Operationen im Rahmen von Enduring Freedom sogar mit der Vertrauensfrage. Dagegen fand die im Dezember 2001 auf der Grundlage eines VN-Sicherheitsrats-Mandats getroffene Entschei-

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dung des Bundestages zum Einsatz eines (bis zu 1.200 Soldaten umfassenden) Bundeswehrkontingents im Rahmen der Internationalen Sicherheitsunterstützungs-Truppe (International Security Assistance Force, ISAF) für Afghanistan die große Mehrheit aller Bundestagsparteien (mit Ausnahme der PDS). Das Mandat für diese Mission wurde danach mehrmals verlängert. So genehmigte der Bundestag auf der Grundlage einer VN-Sicherheitsratsresolution im September 2005 abermals die Fortsetzung der deutschen Beteiligung an der NATO-geführten Stabilisierungstruppe ISAF und weitete das Mandat (mit einer möglichen Aufstockung des deutschen Kontingents auf 3.000 Soldaten) auf die Nordregion Afghanistans (Kundus, Feisabad, Masar-i-Scharif) sogar noch aus. Im November 2005 beschloss der neugewählte Bundestag die Verlängerung der Teilnahme der Bundeswehr an der von den USA geführten AntiTerror-Operation Enduring Freedom ebenfalls um ein weiteres Jahr, in deren Rahmen zirka 260 Marinesoldaten am Horn von Afrika und 100 deutsche Elitesoldaten des Kommandos Spezialkräfte in Afghanistan im Einsatz sind. Außer den größeren Einsätzen auf dem Balkan, in Afghanistan und im Rahmen von Enduring Freedom war Deutschland Ende 2005 noch an vier weiteren Friedensmissionen (in Äthiopien/Eritrea, im Sudan, Indonesien und Georgien) mit jeweils kleineren Kontingenten beteiligt. Die Zuspitzung der Irak-Krise 2002/03 stellte für die deutsche Friedenssicherungspolitik, insbesondere auch für die VN-Politik Deutschlands eine große Herausforderung dar. Im Bundestagswahlkampf in der zweiten Hälfte des Jahres 2002 distanzierte sich die rot-grüne Regierungskoalition unter Bundeskanzler Gerhard Schröder klar von dem von der US-Regierung unter Präsident George W. Bush eingeschlagenen Kriegskurs zum Sturz des irakischen Diktators Saddam Hussein. Im Frühjahr 2003 verweigerte Deutschland (als gewähltes Mitglied) im VN-Sicherheitsrat gemeinsam mit Frankreich, Russland, China und einer Reihe anderer Staaten die von Washington geforderte Legitimation für eine militärische Intervention gegen den Irak und lehnte den von den USA und einer „Koalition der Willigen“ im März/April 2003 geführten Irak-Krieg kategorisch ab. Die Tatsache, dass Deutschland erstmals auch im VN-Sicherheitsrat den USA die Stirn geboten hatte, trug damals wesentlich zur massiven Verschlechterung der deutsch-amerikanischen Beziehungen bei (¡ Vereinigte Staaten von Amerika). Im Übrigen waren während der Irak-Krise wegen des von der Bundesregierung betonten nationalen Entscheidungsrechts Zweifel an den Berliner Bekenntnissen zum VN-Multilateralismus aufgekommen. Überblickt man die außen- und sicherheitspolitische Entwicklung Deutschlands seit der Wiedervereinigung (¡ Sicherheitspolitik), so ist festzustellen, dass das vereinte Deutschland einen nahezu stetig verlaufenen Weg zu einer aktiveren, gleichberechtigten Beteiligung an den multilateralen Friedenssicherungsmissionen zurückgelegt hat. Hatte sich die frühere Bundesrepublik schon seit ihrem VN-Beitritt im Jahre 1973 mehrfach an einzelnen VN-Friedensmissionen mit finanziellen (Pflicht-)Beiträgen und materiellen – hauptsächlich logistischen – Leistungen beteiligt, so sah sie mit Rücksicht auf die unklare verfassungsrechtliche Lage von einem Einsatz deutscher Soldaten im Rahmen von friedenserhaltenden Operationen (peacekeeping operations) ab. Nach anfänglichen Vorlauf-Aktionen unter Einhaltung strenger Auflagen legte Deutschland nach dem klarstellenden Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1994 die vordem beachteten Hemmungen ab und beteiligte sich gleichberechtigt an Friedensmissionen mit nach Umfang und Auftrag ausgeweiteten Auslandseinsätzen der Bundeswehr. Beachtlicherweise setzte sich dieser Entwicklungstrend auch nach dem Regierungswechsel mit der Regierungsübernahme durch die rot-grüne Koalition fort, wobei insbesondere innerhalb der beiden Regierungsparteien ein grundlegender Einstellungswandel ge-

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genüber einem militärischen Auslandsengagement zu beobachten war. Schröder hatte bereits nach seiner Wahl zum Bundeskanzler in seiner Regierungserklärung im November 1998 die Bereitschaft der neuen Regierung angekündigt, an friedenssichernden und friedenserhaltenden Maßnahmen und Missionen der Vereinten Nationen mit deutschen Streitkräften mitzuwirken. Ob damit die gleichzeitig intendierte Stärkung der Friedenssicherungskapazität der Weltorganisation erreicht werden konnte, ist im Einzelnen zu untersuchen. Offensichtlich ist dagegen, dass das vereinte Deutschland mit seinem verstärkten Engagement auf der weltpolitischen Bühne seine Gleichstellung mit seinen engeren Verbündeten und eine größere außenund friedenspolitische Verantwortungsübernahme unter Beweis stellen wollte.

3.2 Mitarbeit im Wirtschafts- und Sozialbereich, insbesondere Entwicklungszusammenarbeit und Umweltschutz Auf dem zweiten großen Tätigkeitsfeld der VN, im Wirtschafts- und Sozialbereich, sind in der deutschen VN-Politik seit der Wiedervereinigung keine so großen Veränderungen eingetreten, wie dies bei der uneingeschränkten Beteiligung Deutschlands an den Friedensmissionen der VN der Fall gewesen ist. Deutschland bemühte sich auch in der „Vierten Entwicklungsdekade der Vereinten Nationen“ (1991 – 2000) im breitgefächerten VN-System die internationale Kooperation auf den verschiedensten wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und humanitären Gebieten zu unterstützen und auf diese Weise insbesondere die multilaterale Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern zu fördern. Bei der Bewertung dieses Engagements ist zu beachten, dass Deutschland neben der bilateralen Entwicklungshilfe (¡ Entwicklungspolitik) auch im Rahmen der Außenbeziehungen der Europäischen Union an der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit beteiligt war. Innerhalb des VN-Systems gilt Deutschland nach wie vor als wichtiges Mitglied, das seit 1974 ununterbrochen dem Wirtschafts- und Sozialrat der VN angehört. Mit rund zehn Prozent Anteil am regulären Haushalt und den Pflichtbeitragsumlagen für die friedenserhaltenden Maßnahmen ist Deutschland nach den USA und Japan drittgrößter Beitragszahler der Vereinten Nationen. Darüber hinaus leistet es freiwillige Beiträge für Programme und Aktivitäten der Sonder- und Hilfsorgane der VN, unter anderem des Entwicklungsprogramms (UNDP), des Kinderhilfswerks (UNICEF), des Welternährungsprogramms (WFP) und des Hohen Kommissars für Flüchtlingshilfe (UNHCR). Als bedeutende Wirtschaftsmacht und führende Handelsnation (¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht) versuchte Deutschland, auch in seiner Mitarbeit bei der Bewältigung der Aufgaben im Wirtschafts- und Sozialbereich der VN seine Interessen zu verfolgen. Dabei war es in der Vergangenheit zwischen seiner Mitgliedschaft in den so genannten Bretton Woods-Organisationen (insbesondere IWF und Weltbank) und den spezifischen Entwicklungsinstitutionen des VN-Systems zu Spannungen gekommen, wobei Deutschland zusammen mit anderen Industriestaaten für seine Interessen an der Aufrechterhaltung möglichst liberaler Handelsund stabiler Währungsbeziehungen eintrat. Eine gewisse Annäherung der unterschiedlichen Standpunkte zwischen Industrie- und Entwicklungsländern ergab sich, als die Vereinten Nationen im Juni 1992 in Rio de Janeiro eine große Weltkonferenz über Umwelt und Entwicklung (UNCED) abhielten. Die damalige Bundesregierung setzte sich nachdrücklich dafür ein, dass auf dieser Konferenz neue Grundlagen für eine weltweite Zusammenarbeit in der Umwelt- und Entwicklungspolitik geschaffen

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wurden (¡ Umweltpolitik). Wenn auch nach der Rio-Konferenz die dort verkündeten Absichtserklärungen für verbesserte Umweltschutzmaßnahmen und eine gerechtere Entwicklungszusammenarbeit großenteils hinter den damals gehegten Erwartungen zurückgeblieben sind, sah die Bonner Regierung eine entschiedene Umweltschutzpolitik zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen der Menschheit als eine unumgängliche Aufgabe an, für die die Nutzung des Kooperationsrahmens der VN unverzichtbar war. Diese kooperative Grundhaltung Deutschlands zur Stärkung einer globalen Umweltschutzpolitik wurde auch dadurch unterstrichen, dass der frühere Bundesminister Klaus Töpfer im Februar 1998 den Posten des Exekutivdirektors des VN-Umweltprogramms (UNEP) übernahm und dieses Amt inzwischen in einer zweiten Amtszeit wahrnimmt. Eine enge Verknüpfung zwischen wirtschaftlicher Entwicklung und Umweltschutz entsprach auch der Grundeinstellung der im Herbst 1998 ins Amt gekommenen Regierung von SPD und Bündnis 90/Die Grünen. Im Koalitionsvertrag vom 20. Oktober 1998 vereinbarten die Parteien, die Entwicklungspolitik weiter auszubauen und effizienter zu gestalten. Entwicklungspolitik sei globale Strukturpolitik mit dem Ziel, die wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und politischen Verhältnisse in Entwicklungsländern zu verbessern. Die neue Bundesregierung träte für eine Reform und Stärkung der Entwicklungsprogramme der Vereinten Nationen sowie für leistungsfähige internationale Finanzierungsorganisationen ein und werde hier mehr Verantwortung übernehmen. Doch schon bald nach dem Regierungswechsel musste die Bundesministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Heidemarie Wieczorek-Zeul, einräumen, dass Deutschland wegen der notwendigen Konsolidierung des Bundeshaushalts seine freiwilligen Beiträge an das UNDP und an andere VN-Programme vermindern müsse. Trotz beschränkter finanzieller Handlungsspielräume ist Deutschland auch in letzter Zeit für eine Unterstützung der Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen der Vereinten Nationen eingetreten. So beteiligte sich die Bundesregierung an der Vorbereitung und Durchführung der im März 2002 in Monterrey (Mexiko) abgehaltenen internationalen Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung. Die Konferenz verfolgte das Hauptziel, Maßnahmen zur stärkeren Mobilisierung von öffentlichen und privaten, lokalen und externen Finanzmitteln für eine nachhaltige Entwicklung anzuregen. Die Staatengemeinschaft wollte damit in erster Linie die in der Millenniums-Erklärung der Vereinten Nationen vom September 2000 festgelegten Entwicklungsziele erreichen, insbesondere die Halbierung des Anteils der in extremer Armut lebenden Menschen bis zum Jahr 2015. Dass die Bundesregierung auch weiterhin bei der Bewältigung der großen Aufgaben und Herausforderungen einer globalen Entwicklungs- und Umweltpolitik mitzuarbeiten gewillt war, zeigte sie mit ihrer Teilnahme an dem im August/September 2002 in Johannesburg (Südafrika) abgehaltenen Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung. In seiner Rede auf dem Johannesburg-Gipfel setzte sich Bundeskanzler Schröder für die Ratifizierung des Kyoto-Protokolls zur Verminderung der klimaschädlichen Gase ein und plädierte für eine Effizienzsteigerung bei der Nutzung der Energieressourcen. Gleichzeitig gab er die Absicht der Bundesregierung bekannt, eine Konferenz über erneuerbare Energien einzuberufen, die dann im Juni 2004 in Bonn stattfand. Deutschland hatte im März 2002 das Kyoto-Protokoll ratifiziert, das schließlich im Februar 2005 in Kraft getreten ist. Das während der letzten Jahre verstärkte Interesse Deutschlands an den vielfältigen Aufgabenbereichen der Vereinten Nationen jenseits der engeren Friedenssicherung fand auch in der Ansiedlung einer wachsenden Zahl von VN-Organisationen in der Bundesrepublik Ausdruck.

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An erster Stelle ist der Internationale Seegerichtshof zu nennen, der seit Oktober 1996 seinen Sitz in der Freien und Hansestadt Hamburg hat. In Bonn befindet sich seit 1996 die Zentrale des Freiwilligenprogramms der VN (United Nations Volunteers – UNV). Auch das Sekretariat der Klimarahmenkonvention hat seit 1996 seinen Sitz in Bonn; es bereitet die Konferenzen der Vertragsstaaten (wie die 1999 und 2001 in Bonn abgehaltenen Klimaschutzkonferenzen) und andere Expertentreffen vor, auf denen die nationalen Maßnahmen zur Eindämmung des Ausstoßes von Treibhausgasen überprüft werden. Ebenfalls in Bonn ist seit 1999 das Sekretariat der Konvention zur Bekämpfung der Wüstenbildung angesiedelt.

3.3 Engagement im Rahmen der VN-Menschenrechtspolitik Das Thema Menschenrechte nahm von jeher in der deutschen VN-Politik einen besonderen Rang ein (¡ Menschenrechtspolitik). Die Bundesrepublik gehört seit 1975 (mit einer einjährigen Unterbrechung im Jahr 1978) der VN-Menschenrechtskommission an und konnte sich in diesem wichtigen Gremium für den Ausbau und die Effektivierung des Menschenrechtsregimes der VN einsetzen. Zu den Schwerpunkten der deutschen Menschenrechtspolitik gehörte das Eintreten für die Abschaffung (oder zumindest Zurückdrängung) der Todesstrafe, wofür nach langjährigen Vorbereitungen am 15. Dezember 1989 von der Generalversammlung eine entsprechende Konvention verabschiedet wurde, die als zweites Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte im Juni 1991 in Kraft getreten ist. Weiterhin trat Deutschland dafür ein, die Schutzrechte für Kinder und für Frauen zu verbessern. Darüber hinaus unterstützte die Bundesregierung auch den Ausbau der Rolle der „Sonderberichterstatter“ für Menschenrechtsfragen und förderte die Verabschiedung einer Deklaration zum Schutze der Menschenrechtsverteidiger. Generell trat Deutschland dafür ein, dass die Menschenrechte und Grundfreiheiten universelle Geltung erlangten. Diesen Grundsatz vertrat die deutsche Delegation nachdrücklich auf der im Juni 1993 in Wien abgehaltenen zweiten Weltmenschenrechtskonferenz. Um die VN noch besser in die Lage zu versetzen, die schon in der Charta als besondere Zielsetzung der Weltorganisation deklarierte Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten in der Praxis umzusetzen, gehörte Deutschland zu den Befürwortern des im Dezember 1993 von der Generalversammlung geschaffenen Amtes eines VN-Hochkommissars für Menschenrechte und begrüßte die Anfang 1994 erfolgte Ernennung des ersten Amtsinhabers. Im Juli 2004 wurde Louise Arbour (Kanada) mit diesem verantwortungsvollen Amt betraut. Als sich beim gewaltsamen Zerfall des früheren Jugoslawien gravierende Menschenrechtsverletzungen häuften, begrüßte Deutschland die im Jahre 1993 vom Sicherheitsrat vorgenommene Einrichtung eines internationalen Ad-hoc-Tribunals (in Den Haag) zur strafrechtlichen Verfolgung dieser Verbrechen gegen das humanitäre Völkerrecht. Deutschland unterstützte auch im folgenden Jahr (1994) die Einrichtung eines Straftribunals für Ruanda (mit Sitz in Arusha/Tansania), wodurch der damals in diesem afrikanischen Land verübte Völkermord strafrechtlich geahndet werden soll. Sein besonderes Engagement bei der Verfolgung von Menschenrechtsverletzungen stellte Deutschland auch 1995 nach der Eroberung der einstigen VN-Schutzzone Srebrenica durch bosnische Serben unter Beweis. Die deutsche Vertretung im VN-Sicherheitsrat (zu dieser Zeit gehörte Deutschland als gewähltes Mitglied dem Sicherheitsrat an) brachte einen Resolutionsentwurf ein, um die massiven Verbrechen und Menschenrechtsverletzungen der bosnischen

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Serben beim Fall Srebrenicas zu verurteilen. Nach intensiven Auseinandersetzungen zwischen den einzelnen Ratsmitgliedern verabschiedete der Sicherheitsrat im Dezember 1995 eine Resolution (1034 [1995]), in der die eklatanten Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht gebrandmarkt wurden. Die bestürzende Zunahme schwerster Menschenrechtsverletzungen in den neunziger Jahren veranlasste die Staatengemeinschaft, ihre schon seit langem unternommenen Bemühungen zur Schaffung einer internationalen Strafgerichtsbarkeit zu intensivieren. Deutschland setzte sich zusammen mit einigen anderen Staaten nachdrücklich dafür ein, dass im Juli 1998 in Rom das Statut für einen Ständigen Internationalen Strafgerichtshof verabschiedet wurde. Mit der ihm übertragenen Jurisdiktion zur strafrechtlichen Verfolgung von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen sowie (später auch) des Verbrechens der Aggression soll ein weiterer wichtiger Schritt zum internationalen Schutz der Menschenrechte getan werden. Deutschland hinterlegte am 11. Dezember 2000 seine Ratifikationsurkunde für das Römische Statut am Hauptsitz der VN in New York, der Gründungsvertrag des Internationalen Strafgerichtshofs ist am 1. Juli 2002 in Kraft getreten.

3.4 Vorstellungen zur Reform des VN-Systems, insbesondere des Sicherheitsrates Deutschland teilt schon seit langem mit den meisten VN-Mitgliedstaaten die Überzeugung, dass das gesamte überlieferte VN-System dringend reformbedürftig sei. Nur nach durchgreifenden Reformen der zahlreichen VN-Institutionen und der im Laufe der über sechzigjährigen Entwicklungsgeschichte entstandenen Sonderorganisationen, Dienststellen, Hilfswerke, Fonds und der unzähligen Spezialprogramme sei es möglich, die äußerst komplexe und teilweise auch diffuse Weltorganisation zur Bewältigung ihrer in letzter Zeit stark vermehrten, anspruchsvollen Aufgaben zu befähigen. Seit den neunziger Jahren stand in Deutschland ein Reformthema im Mittelpunkt des Interesses: die Reform des Sicherheitsrates. Der Sicherheitsrat spiegelt in seiner bisherigen Zusammensetzung im wesentlichen immer noch die internationale Mächtekonstellation vom Ausgang des Zweiten Weltkriegs wider, und es war somit einfach nicht zu bestreiten, dass er einer Erweiterung bedürfe, um damit eher den veränderten Kräfteverhältnissen im internationalen System Rechnung zu tragen. Die Auseinandersetzungen über eine zeitgerechte Veränderung der Zusammensetzung des Sicherheitsrates intensivierten sich, als zu Beginn der neunziger Jahre die Mitgliedstaaten aufgefordert wurden, ihre Vorstellungen zur Reform dieses Hauptorgans vorzutragen. Der damalige Bundesaußenminister Kinkel erklärte bereits vor der Generalversammlung 1992 das Interesse des vereinten Deutschland an einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat und wiederholte diesen Wunsch in den folgenden Jahren mit zunehmender Beharrlichkeit. So erklärte er beispielsweise vor der 50. Generalversammlung im September 1995: „Deutschland hat – unterstützt von vielen Mitgliedstaaten – sein Interesse an einer ständigen Mitgliedschaft im Sicherheitsrat bekundet. Die Bereitschaft zur Übernahme von mehr Verantwortung auch in diesem Rahmen ist für uns die logische und konsequente Fortentwicklung unseres Engagements für die Vereinten Nationen. Diese Bereitschaft steht im Einklang mit der Grundmaxime unserer Außenpolitik: der multilateralen Zusammenarbeit Vorrang einzuräumen. Wir haben dieses Prinzip in den Dienst der europäischen Einigung gestellt. Wir glauben, dass wir damit auch eine nützliche Rolle im Sicherheitsrat spielen können“ (Knapp 1999: 194).

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Zur Vorbereitung der allseits als notwendig erachteten Reform des Sicherheitsrates wurden in den neunziger Jahren mehrere Kommissionen eingesetzt. Die von ihnen erörterten und vorgelegten Reformvorschläge konnten jedoch allesamt nicht durchgesetzt werden, so dass die Auseinandersetzungen in dieser Frage jahrelang auf der Stelle traten. Im September 2004 kam in diese Diskussionen neue Bewegung, als Deutschland zusammen mit Brasilien, Indien und Japan erneut seinen Anspruch auf einen ständigen Ratssitz anmeldete. Auf der 59. Generalversammlung im September 2004 erklärte der frühere Außenminister Joschka Fischer: „Wie Brasilien, Indien und Japan ist auch Deutschland bereit, die Verantwortung zu übernehmen, die mit einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat verbunden ist.“ Im Juli 2005 brachten die vier Staaten (G-4) gemeinsam mit einigen anderen Mitgliedstaaten in der Generalversammlung offiziell einen Resolutionsentwurf ein, in dem sie insgesamt sechs neue ständige Sitze im Sicherheitsrat vorschlugen; daneben sollte der Rat auch um vier weitere nichtständige Sitze erweitert werden. Außer den vier Aspiranten sollte auch Afrika zwei neue ständige Sitze erhalten. Der Vorschlag der G-4 fand jedoch nicht die Billigung anderer maßgeblicher Staaten. Insbesondere lehnten die USA und China, also zwei vetoberechtigte Sicherheitsratsmitglieder, das Bestreben der vier Staaten ab. Als auch noch die Staaten der Afrikanischen Union auf einem eigenen Vorschlag zur Sicherheitsratsreform bestanden, wurde der Resolutionsentwurf der G-4 nicht mehr zur Abstimmung gestellt. Damit war abermals das Bemühen Deutschlands (und seiner Partner) um einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat gescheitert, und die zu ambitionierte VNPolitik der rot-grünen Bundesregierung hatte am Ende ihrer Amtszeit einen empfindlichen Rückschlag erlitten. Für die Entwicklung der deutschen VN-Politik erwies es sich als wichtig, dass sich auch der Deutsche Bundestag in den vergangenen Jahren mehrmals mit Fragen der Reform der Vereinten Nationen beschäftigte. Hervorzuheben sind insbesondere seine Beratungen am 24. September 1993 und am 25. Oktober 1995 aus Anlass des fünfzigsten Jahrestages der Gründung der Vereinten Nationen sowie am 12. Juni 1997 und am 22. Juni 2001. Das gestiegene Interesse der politischen Parteien und der Bundestagsfraktionen an den Aufgabenbereichen der Weltorganisation und an der deutschen VN-Politik kam nicht zuletzt auch dadurch zum Ausdruck, dass im September 1991 ein Unterausschuss „Vereinte Nationen/Weltweite Organisationen“ des Auswärtigen Ausschusses eingerichtet wurde, durch dessen sachliche Arbeit das Verständnis des Parlaments für die Belange der Weltorganisation und den darin institutionalisierten Multilateralismus verbessert wurde. So kam es nicht von ungefähr, dass im Frühjahr 2001 im Bundestag von den Fraktionen SPD, CDU/CSU, Bündnis 90/Die Grünen und FDP ein gemeinsamer Beschlussantrag unter dem Titel „Die Vereinten Nationen an der Schwelle zum neuen Jahrtausend“ eingebracht wurde, der vom Deutschen Bundestag am 22. Juni 2001 nach einer Debatte mit großer Mehrheit (gegen die Stimmen der PDS, die einen eigenen Antrag vorgelegt hatte) verabschiedet wurde (Bundestagsdrucksache 14/5243 und 14/5855). Darin erklärt der Deutsche Bundestag seine Überzeugung, dass die Vereinten Nationen als globale Organisation zur Herstellung und Wahrung des Friedens und zur Bewältigung globaler Aufgaben und Herausforderungen genutzt werden sollten. Gleichzeitig enthält der Bundestagsbeschluss die Aufforderung an die Bundesregierung, sich gemeinsam mit ihren europäischen Partnern dafür einzusetzen, dass die Arbeit der Vereinten Nationen auf eine sichere finanzielle Grundlage gestellt und der innere Reformprozess, einschließlich der Reform des Sicherheitsrates, weiter vorangetrieben wird. Außerdem soll die Bundesregierung auf die Umsetzung des von Generalsekretär Annan anlässlich der Millenniumsversammlung vorgelegten (Brahimi-)Berichts zur Verbesserung der

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VN-Friedenseinsätze sowie auf eine weitere Stärkung des Völkerrechts und des Menschenrechtsschutzes hinwirken. Der auch unter Reformgesichtspunkten beachtliche Bundestagsbeschluss enthält zudem eine Reihe von Vorschlägen und Empfehlungen zur Verbesserung der Handlungsfähigkeit der Vereinten Nationen und zur Stärkung der deutschen VN-Politik. Zu dem ersten Punkt verlangt der Bundestag eine Reform des Finanzierungssystems und eine baldige Lösung der Schuldenkrise der Vereinten Nationen durch die Eintreibung der Beitragsrückstände einiger Mitgliedstaaten. Auf dem Felde der Friedenssicherung fordert der Bundestag die Bundesregierung auf, aktiv zur Umsetzung der im Brahimi-Report zur Verbesserung der VN-Friedenseinsätze unterbreiteten Vorschläge beizutragen und insbesondere durch robuste Mandatierung die Sicherheit der eingesetzten VN-Truppen zu erhöhen. Wichtig für die künftige Friedenssicherung ist auch, die von den Parlamentariern angeregte Zusammenarbeit der VN mit den Regionalorganisationen zu vertiefen. Ebenfalls erwähnenswert ist die Empfehlung für die Bundesregierung, sich dafür einzusetzen, dass die Position der europäischen Sicherheitsratsmitglieder zunehmend durch die Verpflichtungen zu einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, gemäß den Vorgaben des Vertrags von Amsterdam, bestimmt wird. Schließlich enthält die Bundestagsentschließung auch die angemahnte Selbstverpflichtung, die Aktivitäten der VN in dem Bereich von Entwicklungszusammenarbeit und Umweltschutz zu stärken. Auch sind die Vorschläge des Bundestags zur Verbesserung der deutschen VN-Politik, beispielsweise zur besseren Abstimmung aller Fachressorts, um eine möglichst einheitliche deutsche Politik in der Weltorganisation, ihren Fonds, Programmen sowie ihren Sonderorganisationen zu gewährleisten, beachtenswert. Ebenso ist die Anregung, die Nichtregierungsorganisationen in die Willensbildungsprozesse der deutschen VN-Politik stärker einzubeziehen, sinnvoll. Aufs Ganze gesehen ist seit der Wiedererlangung der deutschen Einheit in der deutschen VN-Politik zwar ein Wandel zu einem verstärkten Engagement festzustellen. Jedoch waren während der letzten Jahre der deutschen Mitarbeit im VN-System durch die Absorption außenpolitischer Energien und finanzieller Mittel in anderen Tätigkeitsfeldern, vor allem im Rahmen der Europäischen Union und der NATO, enge Grenzen gesetzt. Nach dem insgesamt enttäuschenden Verlauf und den dürftigen Ergebnissen des Weltgipfels zum 60jährigen Bestehen der Vereinten Nationen (der vom 14. bis 16. September 2005 in New York stattfand) steht die neue Bundesregierung der Großen Koalition vor der Herausforderung, ihre VN-Politik im Rahmen der deutschen Außenpolitik weiterhin zu intensivieren. Nur dann kann sie den Anforderungen eines globalen kooperativen Multilateralismus gerecht werden.

Weiterführende Literatur Andreae, Lisette (2002), Reform in der Warteschleife. Ein deutscher Sitz im UN-Sicherheitsrat?, München: Oldenbourg. Das Buch untersucht die erfolglosen Bemühungen der Bundesregierung um einen ständigen Sitz im VN-Sicherheitsrat während der neunziger Jahre. Gareis, Sven Bernhard/Varwick, Johannes (32003), Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen, Opladen: Leske + Budrich. Gute Einführung in die Hauptaufgabenbereiche der VN: Friedenssicherung, Menschenrechtsschutz, Entwicklungszusammenarbeit und Umweltschutz sowie Skizzierung der Reformansätze für das VN-System.

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Knapp, Manfred (2005), Verpflichtung auf einen globalen Multilateralismus. Zur Außenpolitik Deutschlands gegenüber den Vereinten Nationen, in: Dicke, Klaus/Fröhlich, Manuel (Hrsg.): Wege multilateraler Diplomatie. Politik, Handlungsmöglichkeiten und Entscheidungsstrukturen im UNSystem, Baden-Baden: Nomos, S. 126–154. Der Aufsatz behandelt die Grundeinstellung des vereinten Deutschland zu den VN und zum Multilateralismus und beschreibt die deutsche Mitarbeit in den wichtigsten Aufgabenfeldern der VN. Schorlemer, Sabine von (Hrsg.) (2003), Praxishandbuch UNO. Die Vereinten Nationen im Lichte globaler Herausforderungen, Heidelberg: Springer. Der umfangreiche Band enthält Abhandlungen und Beiträge zu den Haupttätigkeitsbereichen der VN: Sicherheitspolitik und Bekämpfung des Terrorismus, Umwelt und Menschenrechtsschutz, Entwicklungszusammenarbeit und Weltwirtschaftsfragen, Effizienz und Reform der VN. Unser, Günther (72004), Die UNO. Aufgaben, Strukturen, Politik. Mit einem Geleitwort von Kofi A. Annan, Generalsekretär der Vereinten Nationen, München: C. H. Beck/dtv. Bewährte Einführung in den institutionell-organisatorischen Aufbau des VN-Systems einschließlich Sonderorganisationen. Das Buch enthält auch ein gesondertes Kapitel zum Thema „Deutschland und die Vereinten Nationen“. Volger, Helmut (Hrsg.) (2000), Lexikon der Vereinten Nationen. Mit einem Vorwort von UN-Generalsekretär Kofi Annan, München/Wien: Oldenbourg. Umfassendes Nachschlagewerk über den Aufbau, die Tätigkeitsbereiche der VN und die VN-Politik ausgewählter Staaten. Wolfrum, Rüdiger (Hrsg.) (21991), Handbuch Vereinte Nationen, München: C. H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung. Das Handbuch enthält auf breiter Basis fundierte Beiträge über die Institutionen und die Aktionsfelder des gesamten VN-Systems einschließlich Sonderorganisationen.

Internet-Adressen Allgemeiner Internet-Zugang zum VN-System: http://www.un.org Wichtige Informationen sind auch zu beziehen über die Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen: http://www.dgvn.de

Europäische Union und deutsche Europapolitik

Internationale Europäische Josef Janning Union Organisationen und deutsche Europapolitik Im Feld der deutschen Außenpolitik bildet die Europapolitik neben der Sicherheitspolitik die zentrale außenpolitische Handlungsebene. In allen neuzeitlichen Phasen gesamtstaatlicher Existenz war deutsche Außenpolitik primär auf Europa ausgerichtet. Sich in Europa und seinem politischen Gefüge zu behaupten, war, je nach Standpunkt des Betrachters, Schicksal oder Ratio deutscher Politik. Die Umstände der Einigung, die Interessen der zahlreichen Nachbarn, die geopolitische Lage im Zentrum des europäischen Staatensystems wie die Phasen instabiler Machtbalance unter den europäischen Großmächten bestimmten die Agenda deutscher Europapolitik seit der Reichsgründung 1871 – und sie tun dies in gewisser Weise auch heute noch, wenn auch unter gänzlich veränderten Bedingungen. In ihrer Außenpolitik waren Bismarck, Stresemann, Adenauer, Brandt und Kohl in diesem Sinne Europapolitiker. Deutschland in Europa verträglich zu machen, seine Interessen zu wahren und gesamteuropäische Konstellationen gegen Deutschland kooperativ zu verhindern, prägte ihr Handeln, bei aller Unterschiedlichkeit von Persönlichkeit und politischer Programmatik. Der Kern deutscher Europapolitik heute ist Integrationspolitik, d.h. sie zielt auf die Stabilisierung wie auf die politische wie institutionelle Weiterentwicklung der Europäischen Union. Viele der äußeren Bedingungen deutscher Politik haben nichts mehr gemeinsam mit denen des Kaiserreichs oder der Weimarer Republik, doch manche der Grundmuster weisen Ähnlichkeiten auf. Zu den vielleicht bedeutsamsten Kontinuitäten gehört die Suche nach Gleichgewicht und Interessenausgleich unter den „europäischen Großmächten.“ Kalküle dieser Art bestimmten die Substanz der deutsch-französischen Beziehungen, entschieden über das Scheitern des ersten britischen Beitrittsversuchs zur EWG, zeigten sich in den Monaten der deutschen Einheit 1989/90 in den Reaktionen aus Paris, London und Rom. Die seit 2002 diskutierte Frage eines Beitritts der Türkei oder die gelegentlich wiederkehrende Frage nach Russlands Rolle in Europa sind im Grunde Metamorphosen der alten Großmachtpolitik europäischer Kabinette. Es mutet zuweilen merkwürdig an, Perspektiven und Handlungsmuster einer längst zu Geschichte gewordenen Zeit anzutreffen in einem der modernsten Gestaltungsfelder der internationalen Politik – in dem Versuch der Politik, angesichts von Internationalisierung und Verflechtung in Wirtschaft und Gesellschaft das „Regieren jenseits des Staates“ (vgl. Zürn 1998) zu institutionalisieren. Diese Koinzidenz gehört wie der Gegensatz von EU-Integration und Desintegration im ehemaligen Jugoslawien zu jener „Gleichzeitigkeit des Ungleichzeitigen“ (Bloch 1977), die für das Europa im Übergang von Ordnungsmodell und Strukturen des OstWest-Konflikts in eine neue Konstellation kennzeichnend ist. Deutsche Außenpolitik ist vor diesem Hintergrund sowohl Integrations- wie Europapolitik. Integrationspolitisch gehört Deutschland jenseits der kurzfristigen Kalküle und Einzelinteressen seit den fünfziger Jahren zu den Befürwortern tieferer Integration, europapolitisch strebt deutsche Außenpolitik die Einigung des Kontinents nach den Regeln und im Rahmen der Europäischen Union an. Beide Zielsetzungen folgen nicht einfach nur normativen Festlegungen,

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so plausibel die populäre Europarhetorik der letzten fünfzig Jahre speziell vor dem Hintergrund der Verbrechen des Nationalsozialismus auch geklungen haben mag, sondern sie entsprechen wichtigen Präferenzen und Milieuzielen deutscher Politik. Deutsche Außenpolitik hat die Integration nicht erfunden, aber sie hat schnell die Chancen für eine wirksame Interessenvertretung in ihrem Rahmen erkannt und die Entwicklungsdynamik insgesamt erfolgreich für sich genutzt. Gleichzeitig hat deutsche Politik die EU als Handlungsebene ihrer Außenpolitik im eher traditionellen Sinne instrumentalisiert, und dies um mehr, je stärker die Politikgestaltung in der größeren EU von intergouvernementalen Tendenzen bestimmt wurde.

1. Die Europäische Union als Akteur und als Handlungsrahmen nationaler Außenpolitik Die Europäische Union ist heute weit mehr als die neue Form geteilter Souveränität zur Kontrolle kriegswichtiger Wirtschaftsbereiche, als die ihre Vorläufer, die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl und Euratom, in den fünfziger Jahren begründet wurden. Europa steht heute für eine von mehreren Entscheidungs- und Handlungsebenen der Politik, auf der einige Bereiche – wie etwa der Außenhandel – exklusiv, viele andere jedoch mit ergänzenden und begrenzten Zuständigkeiten wahrgenommen werden. Im Mittelpunkt ihrer Politik stehen seit der Vertiefung des Gemeinsamen Marktes zum Binnenmarkt die ordnungspolitischen Fragen des gemeinsamen Wirtschaftsraums sowie die durch den Binnenmarkt aufgeworfenen Gestaltungsprobleme, etwa in der Steuer-, Verkehrs-, Umwelt-, Justiz- oder der Einwanderungs- und Asylpolitik. Die europäische Ordnungspolitik trifft noch immer auf Nischen nationaler Besitzstände, die in den betroffenen Staaten kaum als Verzerrung des Wettbewerbs wahrgenommen werden. Dies betrifft etwa die in öffentlicher Hand befindlichen und vielfach als Monopole geführten Versorgungsbetriebe oder die Sonderregelungen für Sparkassen und Landesbanken in Deutschland. Marktöffnung wirkt auch in Feldern von Kultur und Bildung – über die Anerkennung von Ausbildungsgängen und Abschlüssen bis zur Buchpreisbindung oder zum Anteil nichteuropäischer Fernsehproduktionen in europäischen Rundfunknetzen. In diesen Folgefragen des Binnenmarktes setzt sich die alte Logik der funktionalen Integrationstheorie fort, derzufolge die Dynamik des Integrationsprozesses vor allem durch das „spill over“ in Gang gehalten werde, also durch die Sachzwänge, die die Vergemeinschaftung eines Bereiches für andere, scheinbar unverbundene, Bereiche schafft. Die Binnenmarktfolgen verdeutlichen jedoch auch, dass die Regelungsmaterien der Europapolitik deutlich über die Kompetenzfelder der für sie zuständigen Ressorts hinausgewachsen sind – viele Fragen betreffen nicht die originären Aufgaben des Außen- oder des Wirtschaftsministeriums, die in Deutschland traditionell die Koordination der Europapolitik wahrnehmen. Eine weitere Verdichtung dieses Integrationsstrangs liegt in der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU), deren dritte und letzte Stufe mit der Einführung der gemeinsamen Währung, des Euro, zum 1. Januar 2002 eingeleitet wurde. Die WWU folgt – im Unterschied zu früheren zentralen Integrationsprojekten – dem Grundsatz der abgestuften Integration (vgl. Grabitz 1984), der die zeitliche Abstufung der Mitwirkung der Mitgliedstaaten an einem von allen gemeinsam beschlossenen Integrationsprogramm vorsieht. Anders als das Schengener Abkommen, eine zwischenstaatliche Vereinbarung zur Regelung des freien Grenzverkehrs untereinander, war die WWU von Anfang an Teil der gemeinsamen Vertragsbasis. Die Teilnahme an der Währungsunion ist an die Erfüllung im Vertrag festgelegter Kriterien

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gebunden und damit weitgehend dem politischen Ermessen entzogen. Die gemeinsame Währung dürfte analog zu den Folgen der Binnenmarktvollendung ihrerseits spill overs hervorbringen, die unmittelbar vor allem aus der Transparenz der Preise auf den Märkten resultieren. Selbst die Kosten öffentlicher bzw. staatlicher Leistungen werden durch die Währungsunion im Grundsatz vergleichbar – mit entsprechenden Wettbewerbswirkungen ist in den Folgejahren zu rechnen. Mittelbar dürfte die Währungsunion erhebliche Impulse zur Harmonisierung der Fiskalpolitik der Mitgliedstaaten erzeugen. Insgesamt strahlt die Währungsunion auch auf diejenigen EU-Mitglieder und Beitrittskandidaten aus, die heute oder auf lange Zeit nicht Teil des gemeinsamen Währungsraums sein werden, die aber gleichwohl an den Schlüsselentscheidungen der Euro-Gruppe, der nur die Mitglieder der Währungsunion angehören, nicht beteiligt sind. Zieht man die Charakterisierung des europäischen Handlungsrahmens im „Handbuch der deutschen Außenpolitik“ der siebziger Jahre heran (Schwarz 1975: 669–722), so fällt neben der bemerkenswerten Vertiefung des acquis in dem oben skizzierten Kernbereich der Integration die klare Trennung der Gemeinschaftsbereiche von der Außenpolitik der Europäer und, noch einmal abgesetzt davon, zur Sicherheitspolitik ins Auge. Unter den Bedingungen des Ost-West-Konflikts war die Europapolitik der Sicherheitspolitik eindeutig nachgeordnet und auch die außenpolitischen Fragen, die im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) erörtert wurden, besaßen allenfalls eine die nationale Außen- und Sicherheitspolitik sowie die Bündnispolitik ergänzende Bedeutung. Mit zunehmender Stabilisierung der post-antagonistischen Ordnung nach 1989 haben sich die Relationen verschoben. Klare Hierarchien sind unter den institutionellen Formationen immer weniger zu erkennen, die europäischen Staaten scheinen vielmehr eine situativ oder taktisch begründete Nutzung mal dieses, mal jenes Instruments zu bevorzugen. In der Summe kennzeichnet die heutige Europäische Union ein komplexes Zuständigkeitspuzzle, das jedoch keinem eindeutigen Zuordnungsprinzip folgt, sondern zum Teil historisch gewachsen, zum Teil auf dem Weg funktional erzeugter Sachzwänge entstanden ist. Noch immer trägt die Konstruktion supranationale wie intergouvernementale Züge. Im Vergleich zur Lage vor zehn, 20 oder 25 Jahren zeigt sich jedoch ein deutlicher Trend zugunsten integrierter Lösungen, erkennbar etwa in der schrittweisen Integration der Justiz- und Innenpolitik in den Handlungsrahmen der früheren „ersten Säule“, die Europäische Gemeinschaft. Nicht erst mit der Krise der Europäischen Verfassung, sondern gleichzeitig und in gewisser Kompensation dazu haben die intergouvernementalen Beratungs- und Entscheidungsebenen an Gewicht gewonnen. Die Strukturen der Europäischen Union haben sich über die letzten Jahrzehnte hinweg stärker in Analogie zu den Regierungssystemen Westeuropas fortgebildet. Legislatives Zentrum der EU sind heute der Ministerrat und das Europäische Parlament (EP). In vielen Bereichen, vor allem in Bezug auf den Binnenmarkt, entscheidet der Rat mit qualifizierter Mehrheit der entsprechend der Größe der Mitgliedstaaten gewichteten Stimmen. Zunehmend findet eine Kopplung von Mehrheitsentscheidungen im Rat an das Mitentscheidungsverfahren statt, das auch die Zustimmung des EP erforderlich macht. Tendenziell entwickelt sich das Entscheidungssystem damit in Richtung eines Zwei-Kammer-Systems. Das Monopol für Gesetzgebungsinitiativen liegt auch heute noch bei der Europäischen Kommission, in der Praxis wird die Arbeit der Kommission jedoch immer stärker durch Aufträge und Entscheidungen des Europäischen Rats der Staats- und Regierungschefs vorbestimmt. Der Europäische Rat, in den siebziger Jahren als Mittel der Deblockierung der Europapolitik außerhalb der Verträge ent-

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standen, benötigt mit der Erweiterung auf 25 Staaten grundlegende Reformen seiner Aufgaben und Verfahren. Dies gilt auch für die Europäische Kommission, die ursprünglich als eher unpolitische Behörde zur Umsetzung und Wahrung der Verträge angelegt worden war. Ihre Aufgaben werden zunehmend politischer und erfordern ein höheres Maß an politischer Legitimation, wodurch die Wahrnehmung dezidiert unpolitischer Aufgaben – wie die Kartellaufsicht und Fusionskontrolle – erschwert wird. Mit dem Sekretariat des Rates ist daneben eine zweite bürokratische Schiene gewachsen, deren Aufgaben vor allem in den Außenbeziehungen der EU unklare Zuständigkeiten erkennen lassen. Zentraler Teil des institutionellen Systems ist ferner der Europäische Gerichtshof (EuGH), dessen Rechtsprechung in der Vergangenheit erheblich zur Weiterentwicklung des acquis beigetragen hat. Mit zunehmender Konsolidierung der Integration hat der EuGH sich die Balance zentripetaler und zentrifugaler Tendenzen zu Eigen gemacht. Weitere Bausteine des Systems sind verschiedene begleitende Ausschüsse, unter denen der Ausschuss der Regionen wohl die größte Bedeutung besitzt, auch wenn seine Zusammensetzung höchst heterogen ausfällt und seine Rolle rein beratender Natur ist. Nach dem Vertrag von Nizza, der über den traditionellen Weg der Regierungskonferenz ausgehandelt wurde, erscheint die Weiterentwicklung des Systems allein auf diplomatischem Wege zweifelhaft. Eine grundlegende Weiterentwicklung des Regierungssystems einer erweiterten EU war deshalb Aufgabe eines Konvents aus Vertretern der nationalen Parlamente und des Europäischen Parlaments sowie der Mitgliedstaaten und der Kommission. Die Beitrittskandidaten waren mit gleicher Sitzzahl wie die EU-Mitglieder vertreten. Kernpunkte dieser Phase der Reformpolitik waren Fragen nach der Arbeitsteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten, die Vereinfachung der Verträge, das Verhältnis der Institutionen zueinander wie die Rolle der nationalen Parlamente. Ergebnis des Konvents und einer sich anschließenden Regierungskonferenz war ein Verfassungsvertrag für die EU, der dieser Rechtspersönlichkeit geben und der Vielzahl der fortbestehenden Einzelbestimmungen der Verträge eine Art Grundvertrag überordnen soll, in dem die Grundrechte der Bürger, die Zuständigkeiten der Union, ihre Institutionen, Entscheidungsprozesse und Verfahren lesbar festgelegt sind. Die Entwicklungsskizze der EU nach Nizza verdeutlicht, dass die kommende Stufe der Weiterentwicklung des politischen Systems der Europäischen Union „finale“ Fragen aufwirft. Der Begriff der Finalität steht in der europapolitischen Debatte für das Zielbild des Integrationsprozesses. Debatten um die Finalität der Integration kennzeichnen die Europapolitik seit ihren frühen Jahren. Zumeist sind dabei unterschiedliche Ziele und unterschiedliche Konzepte der europäischen Einigung deutlich geworden, so dass es die Politik im Ergebnis regelmäßig vorgezogen hat, die Frage nach dem Ziel der vollendeten Integration offen zu halten. Diese Nicht-Beantwortung der Zielfrage hat es in schwierigen Situationen der Europapolitik erlaubt, auch unter den Vorzeichen unterschiedlicher, bisweilen sogar gegensätzlicher Zielbilder gemeinsam Politik zu betreiben. Gefüge und Politik der Integration sind längst über die Überwindung des Machtkonflikts zwischen Deutschland und Frankreich hinausgewachsen und haben auch die Kluft zwischen den hoch entwickelten Industriestaaten des Zentrums und den aufschließenden Wirtschaften der südwestlichen Peripherie in ein politisches Ausgleichs- und Entwicklungssystem überführt. Als Struktur des Regierungshandelns betrachtet, ist das integrierte Europa auf diesem Weg zu einer insgesamt robusten Institution geworden – auch darum fällt es heute schwer, die nötigen Reformentscheidungen konsequent anzugehen. Ein Paradigmenwechsel im Verständnis der Integration wird erforderlich: Mit der erfolgreichen Integration der heute assoziierten

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Staaten ist die räumliche Finalität der Europäischen Union weitgehend umschrieben und mit der Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion, der Umsetzung ihrer Folgefragen sowie der Entwicklung einer handlungsfähigen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik wäre auch die materielle Finalität der Integration zum größten Teil erreicht. Jenseits dieser Schritte müsste Europas politische Einheit aus dem Markt und der Behauptung des europäischen Wirtschafts- und Gesellschaftsmodells in einer globalisierten Weltwirtschaft entstehen. Europas territoriale Reichweite entschiede sich nicht hegemonial, sondern wäre Ergebnis einer freiwilligen normativen Übereinstimmung – sie umfasste diejenigen europäischen Demokratien, die bereit und in der Lage sind, sich einem offenen gemeinsamen Markt anzuschließen, gemeinsame Werte, Normen und Standards zu teilen und ohne nationale Vorbehalte im politischen System des europäischen Staatenverbunds mitzuwirken.

2. Die Europapolitik der Bundesrepublik Deutschland bis 1989 Europa durch Integration zu einigen, um künftige Kriege der Staaten untereinander zu verhindern, die wirtschaftliche Kräfte zum Wohle aller zu bündeln und politisch im Kraftfeld der Supermächte wieder sichtbar zu werden, zugleich die europäischen Demokratien gegen den Herrschaftsanspruch des sowjetischen Modells zu behaupten – dieses normative Zielbild beflügelte vor allem in den fünfziger Jahren viele Europa-Befürworter, auch in der Politik. Dahinter blieben vielfach die Interessenlage und das Nutzenkalkül verborgen, welche die ersten Schritte und die Strukturen der europäischen Integration prägten. Für die Bundesrepublik Deutschland bot Integration die Chance der Rückkehr des Landes in den Kreis der europäischen Zusammenarbeit. Das in seiner Souveränität beschränkte Land erreichte über die Bündelung von Souveränität – etwa für die Bereiche Kohle und Stahl – denselben Status wie seine Nachbarn. Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft schuf dem westdeutschen Wirtschaftswunder den Exportmarkt. Gemeinsame Regelsetzung in der Handels- und Zollpolitik für alle EWG-Staaten schloss eine Singularisierung oder Diskriminierung Deutschlands aus. Im Gegenzug akzeptierte die Bundesregierung eine „Gemeinsame Agrarpolitik,“ die vor allem im französischen Interesse lag, oder ein Institutionensystem, das den kleineren BENELUX-Staaten ein erhebliches Entscheidungsgewicht im europapolitischen Prozess gab. Die deutsche Europapolitik förderte die Erweiterungen ebenso wie die Vertiefung der Integration, den Ausbau der EG-Kommission wie den Übergang zu Mehrheitsentscheidungen oder eine Weiterentwicklung des Europäischen Parlaments. Das Gelingen des Gesamtprozesses besaß für die Bonner Politik eine besondere Bedeutung: Über die loyale Mitwirkung in der NATO wurde der äußere Schutz wie die Berücksichtigung der besonderen deutschen Interessen durch die Verbündeten, vor allem durch die USA, erreicht (¡ Nordatlantische Allianz); über die Konsolidierung und Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft wurde die Verbindung mit Frankreich und zugleich die Nicht-Diskriminierung der Bundesrepublik in Wirtschaft und Gesellschaft gesichert. Das Milieu der Integration hatte sich für die Vertretung deutscher Interessen als außerordentlich geeignet erwiesen. Unter der Last der eigenen Geschichte und angesichts der Begrenzungen der eigenen Handlungsfähigkeit im Kalten Krieg wie in den Phasen des Ost-WestKonflikts betrieb die Bundesrepublik Deutschland in Europa eher die Außenpolitik eines kleinen Staates, dessen Strategie eher darauf abzielt, wichtige Partner zu binden, eigene Interessen durch andere mit bedenken und vertreten zu lassen und die politischen Kooperationsräume,

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in denen Kommunikation und Interessenausgleich stattfindet, nach Kräften zu hegen – auch dann noch, als das wirtschaftliche Gewicht der Bundesrepublik und seine monetäre Ankerrolle alles andere als eine zwergenhafte Statur nahe legten. Deutsche Europapolitik war im Zuge ihrer Milieustrategie um ein Zusammenwirken mit den kleineren europäischen Staaten bemüht und mit diesem Ansatz auch solange erfolgreich, wie die eigene Politik obigen Prämissen folgte. Bonn war daneben in der Lage, Verteilungskonflikte durch deutsche Mehraufwendungen zu entschärfen – zuletzt erfolgreich in der Krise um die Verabschiedung des Binnenmarktprogramms, als die wirtschaftlich schwächeren EG-Mitglieder eine Verdopplung der Strukturfonds verlangten. Diese „Strategie der Selbstbeschränkung“ (Haftendorn 2001) schloss die bewusste Pflege der Sonderrolle Frankreichs ein – die meisten der deutsch-französischen Initiativen für Europa wurden von Paris aus verkündet, selbst wenn sie in Bonn entstanden waren (¡ Frankreich). Milieupflege ließ sich jedoch nicht auf Frankreich beschränken: Die Bundesrepublik zeigte sich kompromissbereit, als Großbritannien auf einem Beitragsrabatt bestand (¡ Großbritannien). Im Rückblick auf fünfzig Jahre deutscher Politik bis 1990 wird eine dynamische Beziehung zwischen zwei Grundfragen der Außenpolitik, dem Postulat der Einheit der Deutschen und dem Ziel der Integration erkennbar: Die Gründung der beiden deutschen Staaten 1949 und ihre spätere Eingliederung in NATO und Warschauer Pakt war eine bewusste Entscheidung gegen die Priorität der Einheit. Diese schien nur um den Preis der Zwischenlage zwischen den Blöcken und damit im ungünstigen Fall um den Preis der Freiheit zu erreichen. Die Ostpolitik der sozialliberalen Koalition seit 1969 hat diese Grundentscheidung nicht umgekehrt, sondern vielmehr an den Wandel der Rahmenbedingungen angepasst. Mit der Herstellung der Einheit Deutschlands wurde ihre Vereinbarkeit mit der europäischen Einigung offensichtlich. Die zeitgeschichtliche Aufarbeitung macht jedoch auch deutlich, dass über die europäische Ebene allein die deutsche Einheit nicht zustande gekommen wäre. Schlüsselstaaten der EG wie Frankreich, Großbritannien, Italien oder Spanien waren verdeckt oder offen gegen eine rasche Vereinigung der deutschen Staaten, während allein die amerikanische Regierung den Prozess von Anfang an ohne wesentliche Vorbehalte unterstützte. Während diese Position der Vereinigten Staaten die Einheit machtpolitisch ermöglichte, wurde die Veränderung der französischen Position 1990 zum Schlüssel ihrer europapolitischen Absicherung. Aus dem absehbaren Ende der deutschen Teilung und dem Ende der Spaltung Europas konnten aus der Sicht des französischen Präsidenten das alte Europa und damit die alten Risiken für Frankreich wieder entstehen. Dagegen setzte die französische Politik eine Strategie der forcierten Vertiefung der europäischen Integration. Mitterrand forderte Beweise für die Integrationsbereitschaft der Deutschen, um die Option zu verlegen, die Bundesrepublik könne die Europäische Integration lähmen oder gar ihre Bindungen abstreifen (Jopp/Schneider/Schmalz 2002). Diese Strategie Mitterrands traf sich komplementär mit den deutschen Vertiefungsinteressen an der EG. In ihren Initiativen zu den Regierungskonferenzen des Jahres 1991 erneuerten Mitterrand und Kohl ihr gemeinsames Interesse an einer institutionellen Ausgestaltung der politischen Gemeinschaft: Die Europäische Gemeinschaft müsse wegen der deutschen Vereinigung vorangetrieben werden. Einige Elemente ihrer bilateralen Initiative sind nicht realisiert oder erst später neu aufgenommen worden, möglicherweise auch deshalb, weil mit der Währungsunion das wesentliche Einbindungsinteresse Frankreichs erfüllt war: Die von Kohl als zweite Säule geforderte politische Union oder die von beiden angeregte Intensivierung der Außen- und Sicherheitspolitik.

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3. Deutschland in der Europäischen Union Die Entwicklungen in Deutschland und in der EU seit 1990 haben die Geschichte der dynamischen Wechselbeziehung zwischen deutscher Einheit und europäischer Integration fortgeschrieben und dabei manche der alten Annahmen in neuer Form aufgegriffen: > Das zunächst auf die Bekräftigung der Einbindung Deutschlands gerichtete Interesse Frankreichs setzt sich in gewandelter Form fort – nun als Interesse Deutschlands und der skandinavischen Mitglieder auf Stabilisierung und Einbindung ihrer unmittelbaren Nachbarschaft in Ostmitteleuropa. > Die alte Frage der Balance des deutschen Gewichts in Europa ist integrationspolitisch mit der Einführung des Euro auch für das geeinte Deutschland beantwortet – sie setzt sich fort unter neuen Parametern: einerseits als Frage nach der Balance der großen und kleinen Mitgliedstaaten in einer größeren Europäischen Union, in der zunehmend mehr Gestaltungsfragen der Mehrheitsentscheidung unterworfen sein werden, und andererseits als Frage nach der politischen Führung Europas, vor allem in der Außen- und Sicherheitspolitik. > Die Tendenzen zur Renationalisierung und zur Belebung von Gleichgewichtskalkülen im Europa der neunziger Jahre belegen auch die These vom Zusammenhalt der Integration durch den Druck von außen. Der Erweiterungsdruck auf die EU zeigt einerseits die Magnetwirkung des Integrationskonzepts; die Schwierigkeiten der Europapolitik in seiner Verarbeitung belegen andererseits die mangelnde gesamteuropäische Orientierung des Integrationsprozesses. Vor diesem Hintergrund behandeln die folgenden Abschnitte die Rolle und den Gestaltungsbeitrag deutscher Politik in der EU, den Handlungsspielraum und die Interessenlage Deutschlands, die europapolitischen Strategien sowie die Entwicklung der europapolitischen Akteure und Prozesse in Deutschland.

3.1 Macht und Einfluss Drei Milieufaktoren der Integration haben vor 1990 die Bedeutung der Europapolitik für die deutsche Außenpolitik bestimmt: Der Integrationsprozess hat sich in der Vergangenheit als eine geeignete Rahmenbedingung zur Absicherung der Entwicklungs-, Wohlfahrts- und Sicherheitsinteressen erwiesen; zweitens haben seine Strukturen die Artikulation wie die erfolgreiche Vertretung deutscher Interessen in Europa ermöglicht und, drittens, hat die Bundesrepublik über die gemeinsame Politik feste Partner unter ihren unmittelbaren westlichen Nachbarn gefunden. Dennoch hat der Integrationsprozess insgesamt, aber auch der Integrationskern der Gründerstaaten von Montanunion und EWG, die Kalküle der Gleichgewichtspolitik nicht aufgehoben, sondern eher sublimiert. Der im In- wie Ausland antizipierte Machtzuwachs Deutschlands durch die Einheit verlangte nach Balancierung durch die Vertiefung der Integration. In Deutschland ist dieses Reaktionsmuster hauptsächlich deshalb nicht als Problemfall empfunden worden, weil die skizzierte Wahrnehmung zwar der eigenen politischen Elitenwahrnehmung entsprach, in ihrer Konsequenz aber auf eine verstärkte Zustimmung zu den eigenen Politikzielen hinauslief. Diese waren und sind auf die Fortführung der Integration und damit auf die Fortdauer wie Vertiefung der deutschen Bindung in Europa ausgerichtet und konnten deshalb die Perzeptionen der Nachbarn zumindest partiell zur Durchsetzung der eigenen Präferenzen nutzen. Das Misslingen des deutschen linkage – die Forderung nach

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der Symmetrie zwischen Währungsunion und Politischer Union – zeigt allerdings auch die Grenzen der aus einer solchen Perzeptionsdifferenz resultierenden Gestaltungsmacht. Die Phasen europapolitischer Orientierungssuche zwischen dem Vertrag von Maastricht und dem Vertrag von Nizza zeigten die deutsche Europapolitik in einer ambivalenten Position. Einerseits zählte die Europapolitik zu den Kontinuitätsfeldern deutscher Außenpolitik, selbst wenn die Strategie der Selbstbeschränkung erkennbar an Boden verlor, abzulesen etwa an der zunehmenden Nutzung des Vetos im Ministerrat, an der Abschwächung des Vertiefungselans deutscher Verhandlungsführer oder an der nachlassenden Pflege der Beziehungen zu den kleinen und kleineren EU-Staaten. Andererseits wurde Deutschland international mit anderen Rollenerwartungen konfrontiert, die es der „Zentralmacht“ Deutschland (Schwarz 1994) zumindest erschwerten, die Außenpolitik eines Kleinstaates zu betreiben (¡ Deutschland als Europas Zentralmacht). Aus beidem resultiert eine europapolitische Zwickmühle: Um Defizite in der sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit auszugleichen, benötigte die deutsche Politik entsprechende Initiativen auf europäischer Ebene, in die sich Deutschland an führender Position einordnen könnte. Diese Initiativen blieben aus, weil weder Frankreich noch Großbritannien oder Spanien und Italien bereit waren, zugunsten der deutschen Politik auf eigene Handlungsmöglichkeiten zu verzichten – oder aber, sie waren als nationale Beiträge zur Sicherheit Europas angelegt, wie die britisch-französische Initiative von St. Malo 1998. Deutschland konnte eine solche Entwicklung selbst jedoch nicht initiieren, da die Führungsposition der deutschen Europapolitik in der EU nicht weit genug trägt. Dies hängt mit einem enger gewordenen innenpolitischen Handlungsspielraum zusammen: Deutschland kann angesichts der Lage der öffentlichen Haushalte seit den neunziger Jahren keine Zusatzpakete in Brüssel finanzieren. Gleichzeitig tritt die deutsche Europapolitik in den zurückliegenden Jahren immer häufiger selbst als demandeur in Brüssel auf, sei es aufgrund von wettbewerbspolitischen Entscheidungen der Kommission, sei es zur Entlastung des deutschen Bundeshaushalts. Der Faktor Macht hat sich als Größe der internationalen Politik auch für die europäischen Hauptakteure bestätigt (Link 2002), eine wesentliche machtpolitische Verschiebung, die der deutschen Politik zugleich neue Gestaltungsspielräume eröffnete, ist jedoch nicht zu erkennen (Kreile 2002). Seit der Erweiterung 2004 wird erkennbar, dass sich in der großen Europäischen Union die Bedeutung nationaler Macht, die Kategorien ihrer Bestimmung wie die Formen ihres Ausdrucks, noch einmal nachhaltig verändern – sei es als Folge des Gelingens von Erweiterung und Vertiefung der EU, sei als infolge einer Relativierung oder Neubestimmung von Art und Bedeutung der Integration für die Staatenbeziehungen auf dem europäischen Kontinent (Janning 1996).

3.2 Handlungsspielraum Die europäische Existenz des Landes ist mit der Vereinigung komplizierter geworden, obwohl staatsrechtliche Hürden entfallen sind, die in den Jahrzehnten des Aufbaus der Integration immer wieder den Nährboden politischer Zweifel gebildet hatten. Das heutige Deutschland bezieht seine internationale Position aus zwei Quellen: aus seiner Größe und Lage in der Mitte des Kontinents sowie aus der Mitgliedschaft in der Europäischen Union. Die wesentlichen nationalen Interessen bleiben außenpolitisch besser über einen europäischen Handlungsrahmen erreichbar. Die Modernisierung der wirtschaftlichen Basis im Binnenmarkt, die Stabilisierung von Demokratie und Marktwirtschaft, die Erneuerung der transatlantischen Partnerschaft und

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die Bewahrung von Sicherheit und Frieden durch Konfliktkontrolle und Konfliktbeendigung sind Ziele der Politik, die Deutschland allein nicht realisieren kann. Die Zentralität Deutschlands in den neuen europäischen Konstellationen bleibt dabei Chance und Bürde zugleich, seine – traditionell ausgedrückt – Machtposition bleibt an die Mitwirkung in der europäischen Integration gebunden. Von Freunden und EU-Mitgliedern umgeben, ist die deutsche Frage kein Brennpunkt der Weltpolitik mehr – die Relevanz Deutschlands und der EU für andere Akteure der Weltpolitik entscheidet sich mithin nicht länger am Risiko einer Konfrontation über Europa, sondern eher an der Relevanz deutscher und europäischer Politik in den zentralen neuen Konfliktfeldern der internationalen Politik (Hellmann 2002b). Die Einheit des Landes schafft wichtige neue Integrationsmotive für die Einigung Europas, doch finanziellen Lasten der deutschen Einheit engen den Bewegungsspielraum der Europapolitik ein: Deutschland ist auf absehbare Zeit nicht in der Lage, Konflikte in den künftigen Verteilungsfragen, die sich durch die von Deutschland so entschieden gewollte Osterweiterung ergeben, durch materielle Zugeständnisse auszutarieren. Kaum ein Bundeshaushalt seit der Jahrtausendwende hält die Maastricht-Grenzen der Nettokreditaufnahme ein. Gleichzeitig ist es seit der deutschen EU-Präsidentschaft 1999 nicht gelungen, eine ausgabenwirksame Reform der EU-Politiken in den Bereichen Struktur und Agrar zu erreichen. Selbst unter der Annahme einer Ausgabenbegrenzung auf rund ein Prozent des EU-Bruttoinlandsprodukts könnte den deutschen Beitrag zur EU von derzeit rund 22 Mrd. Euro bis 2013 nahezu verdoppeln (Janning 2005; Becker 2005) Die deutsche Europapolitik wird deshalb nach außen auch in den kommenden Jahren hart verhandeln; mehr noch, die innenpolitischen Verteilungskonflikte führen zu einer Dauerdebatte um die Höhe und Berechtigung des deutschen Nettofinanzbeitrags zur EU – auch nach innen wird das Verhandlungsklima europäischer Entscheidungsfragen rauher. Die Wirkungen der EU-Osterweiterung auf Interessenausgleich und Konsensbildung der großen EU stecken zusätzliche Grenzen des Gestaltungsraums deutscher Politik, die auf die Bereitschaft Berlins zur Integration weiterer Mitglieder rückwirken: Aus deutscher Sicht wäre mit einer größeren, zugleich aber verwässerten Union wenig gewonnen. Die traditionellen Präferenzen deutscher EU-Politik in der Frage der Vertiefung haben sich bereits seit dem Sprung auf 25 Mitglieder für als nicht mehr hinreichend erwiesen. Die Entscheidungsfähigkeit der EU hat nicht nur in den Budgetfragen und der Politikreform, sondern auch in Kernbereichen wie den Folgefragen des Binnenmarktes oder der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik bis hin zu den großen Fragen der institutionellen Reform erkennbar abgenommen.

3.3 Interessen und Strategien Als bevölkerungsreichster und zugleich wirtschaftlich starker wie zentral gelegener Staat besitzt Deutschland im Kalkül seiner politischen Klasse ein vorrangiges Interesse an der Einbindung in die europäische Integration und der Fortentwicklung wie Ausdehnung dieses Rahmens. Für Deutschland wie für seine Nachbarn bleibt die deutsche Frage die nach der Verträglichkeit des Gewichts Deutschlands mit der politischen Ordnung Europas. In dieser Sicht geht es dabei innerhalb des Verflechtungsraums auch um Gegenmachtbildungen und Kooperationsvorbehalte gegenüber einem „übergewichtigen“ Deutschland, die die Handlungsfähigkeit der gemeinsamen Institutionen schwächen und die Effizienz und damit den Nutzen der Integration

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für Deutschland mindern könnten. Beide Folgen widersprechen der deutschen Interessenlage einer möglichst effektiven Nutzung des Gemeinschaftsrahmens. Deutsche Europapolitik hat sich vor diesem Hintergrund bemüht, solche Balancekalküle durch Integration zu unterlaufen. Dabei sind im Blick auf die große EU Zielkonflikte nicht auszuschließen: Dem Bemühen, die eigene Macht in der Gemeinschaft aufgehen zu lassen, steht bisher die machtpolitische Begrenztheit der Union entgegen, zugleich dürfte sich aus den künftigen Verteilungsentscheidungen und Strukturanpassungen ein größer werdender Bedarf an politischer Führung ergeben, der auch sichtbar zu machen wäre. Wenn Deutschland also eine Führungsrolle in der Union übernehmen müsste, um seine Gestaltungsinteressen zu sichern, so wäre eine weitere Diffusion seiner Macht nicht die geeignete Strategie. Vielmehr müsste deutsche Integrationspolitik darauf abzielen, die Akzentuierung von Führungsrollen frühzeitig im Gemeinschaftskonsens zu verankern und Partner in der Führung zu gewinnen – die nicht allein aus dem Kreis der großen Mitgliedstaaten stammen sollten. In den neunziger Jahren wurde dazu die „verstärkte Zusammenarbeit“ geschaffen. Mit der Vertragsreform von Nizza und dem Verfassungsvertrag ist sie zu einem in zahlreichen Politikfeldern handhabbaren Führungsinstrument geworden, über das integrationswillige Staatenkoalitionen die Union vertiefen können – ein Instrument, dessen Möglichkeiten die deutsche Europapolitik im Sinne der eigenen Interessen nutzen könnte (Janning/Giering 2002). Die Osterweiterung der EU hat ein Paradigma aufgehoben, dessen Ausdeutung in der Vergangenheit eher konfliktverschärfend gewirkt hat: Die „Mittellage“ Deutschlands, deren Brisanz in der politisch-kulturellen Differenz zur jeweiligen Nachbarschaft lag, wäre in eine Zentrallage gewandelt. Die Zentralität Deutschlands im ungeteilten Europa lässt sich in ihren wirtschaftsgeographischen Aspekten an der Bewegung von Waren, den Export- und Importstrukturen, in der Entwicklung des Verkehrsaufkommens wie auf dem Arbeitsmarkt ablesen. Die politische Zentrallage des Landes wird durch drei Faktoren gekennzeichnet: > In einer erweiterten Union ist Deutschland in mehr Räumen als relevante Größe präsent als jeder der anderen großen Mitgliedstaaten – im Ostseeraum, in Ostmitteleuropa, im alten Kern Westeuropas, aber auch im Süden der Union, bedingt durch Wirtschaftskraft wie durch den Positionswandel anderer Akteure. > Die Fortentwicklung der Integration trifft in Deutschland insgesamt auf geringere innenpolitische Widerstände bzw. verhält sich kompatibler zur eigenen Rollendefinition als in anderen großen Mitgliedstaaten, wenngleich das Maß diffuser Akzeptanz der Integration auch in Deutschland zurückgegangen ist. > Die Positionen und Präferenzen Deutschlands sind für eine größere Zahl der Themen auf der europäischen Agenda relevanter als die der meisten anderen Mitgliedstaaten – die markante Ausnahme und Schwäche der deutschen Position liegt in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Die Umsetzung dieser Lage entlang der eigenen Präferenzen wird für die deutsche Europapolitik durch den Konstellationswandel in der erweiterten EU erschwert. Ein geringerer nationaler Handlungsspielraum und das Interessengeflecht der zahlreichen kleineren Mitgliedstaaten stecken der deutschen Mittlerrolle zwischen kleineren und größeren EU-Staaten Grenzen. Alte Koalitionen, wie die der Gründerstaaten oder das deutsch-französische Verhältnis erscheinen geschwächt – durch Veränderungen in der Europapolitik in Staaten wie Italien oder den Niederlanden einerseits, durch das geschwundene relative Gewicht der deutsch-französischen Sonderbeziehung andererseits. Neue, belastbare Gestaltungskoalitionen haben sich im Kreis der 25 noch nicht gefunden: Weder die Gruppe der Nettozahler, noch der zögerliche Trilate-

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ralismus der „großen Drei“ in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik, weder die Staaten der Euro-Gruppe noch die Gruppe der Ratifikationsstaaten des Verfassungsvertrags haben zu einer übergreifenden politischen Übereinstimmung gefunden (Janning 2005b). Eine traditionelle Präferenz deutscher Europapolitik in dieser Lage bestand im Versuch, mangelnde Übereinstimmung in den Einzelinteressen durch eine Verstärkung institutioneller Strukturen und Prozesse und damit durch eine vertiefte Prozessbindung der Akteure zu erreichen. Im Kalkül deutscher Europapolitik seit Kohl und fortgesetzt durch die beiden Kabinette Schröder lag es im Interesse Deutschlands, mit der Erweiterung auch eine Verbesserung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit der EU voranzutreiben. Die gängigen Paketlösungen zur Überwindung von Entscheidungsblockaden in der Europapolitik werden aus deutscher Sicht immer weniger sinnvoll, da die eigenen Ressourcen fehlen und zugleich die Zahl der sachfremden Entscheidungen mit unwillkommenen Nebenwirkungen mit der Intensität der Verteilungskonflikte zunehmen muss. Je eher das Entscheidungssystem der EU in der Lage wäre, diese Konflikte prozedural aufzufangen, desto größer wäre die Chance der deutschen Europapolitik, zusätzliche nationale Lasten zu vermeiden. Dafür zeigte sich die deutsche Politik bereit, den Übergang zu Mehrheitsentscheidungen auch dort zu akzeptieren, wo dies zum Ende der neunziger Jahre noch umstritten war, wie etwa in der Haushaltspolitik. Die Strategiedebatte deutscher Europapolitik hat sich seit der Jahrtausendwende, seit den Verhandlungen zum Vertrag von Nizza und der Krise des Verfassungsvertrages 2005 neu belebt. Die normative Präferenz westdeutscher Integrationspolitik lief auf die Herausbildung eines europäischen Bundesstaates hinaus, wenn auch nicht vollständig analog klassischer Bundesstaatsmodelle. Diese Idee der Finalität scheint seit Helmut Kohls Abrücken von der Bundesstaatsvision in den frühen neunziger Jahren praktisch ausgeschlossen; mehr noch, regressive Tendenzen nehmen zu. Unabhängig vom Konzept des Bundesstaates ging der breite Konsens der deutschen Politik jedoch weiter davon aus, dass angesichts der Symbiose deutscher Politik und europäischer Integration (Hellmann 2002a) die Bewahrung der Handlungsfähigkeit wie die Regierbarkeit der großen Europäischen Union nach mehr Integration verlangt, ein „muddling through“ dem deutschen Anliegen nicht entspreche und Stagnation eine unerwünschte Renationalisierung nach sich ziehe. Je stärker die traditionelle Vertiefungspräferenz deutscher Europapolitik durch die Verhandlungslage in der EU an Durchsetzungskraft verlor, desto klarer traten Strategiedifferenzen in der politischen Klasse über den Weg zur Stärkung der EU zutage. Sie verlaufen zum Teil entlang der Linien der politischen Lager, größtenteils jedoch quer zu ihnen. Der wesentliche Dissens lässt sich zugespitzt als Konflikt zwischen „Integrationisten“ und „Souveränisten“ kennzeichnen. Während erstere auf die Priorität weiterer Vertiefung in Bezug auf die Kompetenzausstattung und Entscheidungsstruktur der EU setzen, betonen letztere die Notwendigkeit, in einem Verhandlungssystem teilsouveräner Staaten an nationaler Entscheidungsfähigkeit und Handlungsautonomie festzuhalten, und sei es nur, um eine möglichst starke Position in Verhandlungen über eine Vertiefung einbringen zu können. Dass diese Strategie auch eine Schwächung der europäischen Institutionen nach sich ziehen würde, wird im Kreis der Souveränisten in Kauf genommen, wenn nicht gar begrüßt. In dieser Sicht hat die Eigendynamik der EU ein Maß erreicht, das vor allem die wirtschaftlichen Behauptungsinteressen Deutschland überlagert. Seit 1998 standen personell und institutionell Joschka Fischer und das Auswärtige Amt für die Linie der Integrationisten, während Gerhard Schröder und das Bundeskanzleramt, daneben auch Edmund Stoiber und einige Mandatsträger von CSU und CDU der Linie der Souveränisten zuneigten. Während die stärker integrationsorienierte Strategiedebatte einerseits auf

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dynamische Wirkung einer Parlamentarisierung der Europapolitik setzt und daher die Konventsmethode gefordert und gefördert hat, lanciert sie andererseits Überlegungen zur Differenzierung der Integrationsentwicklung. Dabei spielen die Kerneuropagedanken von Wolfgang Schäuble und Karl Lamers aus den neunziger Jahren ebenso eine Rolle wie offenere Avantgarde-Konzepte, wie sie von Joschka Fischer in seiner Humboldt-Rede vorgetragen worden sind. Beide Richtungen haben die Frage nach den Führungskoalitionen im Rahmen ihrer Strategie aufgeworfen und für beide spielt das deutsch-französische Verhältnis eine Schlüsselrolle. Wo die Integrationisten auf die besondere Bindung beider Staaten (auch mit anderen) in den bestehenden Formen differenzierter Integration in der Währungspolitik, dem Schengen-Raum oder der Sicherheitspolitik abheben, betonen die Souveränisten den deutsch-französischen Verbund in der Abwehr Brüsseler Regelungsansprüche bzw. der Durchsetzung koordinierter nationaler Präferenzen, beispielsweise gerade auch in der Budgetfrage, in der beide Seiten durchaus unterschiedliche Präferenzen besitzen. In diesen Rahmen gehören ebenfalls die Bemühungen um einen Trilateralismus der Großen Drei, wie er von Chirac, Schröder und Blair seit 2003 in der EU-Sicherheitspolitik gepflegt wurde oder die von Edmund Stoiber wiederholt gebrauchte Formel von einer Zusammenarbeit der sechs großen EU-Mitglieder.

3.4 Akteure und Prozesse Die föderale Struktur der Bundesrepublik wie die doppelte Interessenlage des Landes an außenpolitischem Handlungsspielraum und offenen Märkten für die eigene Wirtschaft kennzeichnen die Akteurstruktur deutscher Europapolitik seit den fünfziger Jahren. Ebenso alt ist die Rivalität zwischen Auswärtigem Amt und Wirtschaftsministerium um die Hauptrolle in der Formulierung der Politik. Adenauer hat den Konflikt zwischen Außenminister Brentano und Wirtschaftsminister Erhardt nicht entschieden – das Spannungsverhältnis zu erhalten lag durchaus in seinem Interesse. Seit Adenauer hat jeder Kanzler die Europapolitik immer wieder zur „Chefsache“ gemacht. Dieser Grundkonstruktion entsprechend vertritt das Auswärtige Amt Deutschland im Allgemeinen Rat der Außenminister und befasst sich federführend mit allen institutionellen Fragen sowie seit den ersten Schritten der EPZ mit den Fragen der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Das Wirtschaftsministerium koordinierte in dieser Arbeitsteilung die Abstimmung zu den materiellen Fragen der Wirtschaftsgemeinschaft und vertrat die Bundesrepublik vor dem EuGH. Eine besondere Rolle nahm daneben das Landwirtschaftsministerium ein, da die Agrarminister im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik wichtige Entscheidungskompetenzen besitzen. Mit zunehmender Entwicklung der EU auf der einen Seite, mit wachsender Eingriffstiefe der Integration in die bundesstaatliche Ordnung in Deutschland auf der anderen Seite, haben sich die Prozesse deutscher Europapolitik verschoben (Bulmer/Maurer/Paterson 2002: 242ff.). Drei Hauptstränge der Veränderung prägen die heutige Struktur: Mit der WWU, deren Teilnehmer sich untereinander in der Euro-Gruppe der Finanzminister abstimmen, rücken die Finanzminister, deren Bedeutung stetig gewachsen war, ins Zentrum vieler EU-Entscheidungen. Durch eine eigene Vorsitzregelung mit höherer Kontinuität als die der EU-Präsidentschaft hat die Euro-Gruppe zusätzlich an Eigengewicht gewonnen. Die Dichte der Gemeinschaftspolitik und der Querschnittscharakter des Binnenmarktes hatten daneben eine intensivere horizontale Abstimmung auf Bundesebene zur Folge, die durch die parallele Arbeit der verschiedenen

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Fachministerräte an Komplexität noch zugenommen hat. Dies reicht bisweilen soweit, dass bereits die Meinungsbildung im Bundeskabinett durch Vorfestlegungen eines EU-Fachministerrates gebunden ist. Mit der Entwicklung der dritten Säule der Innen- und Justizpolitik, die zunächst intergouvernemental angelegt war, rücken das Innen- und das Justizministerium in den Kreis der Schlüsselressorts der Europapolitik auf – zugleich sind die durch die Binnenmarktfolgen bereits intensiv involvierten Länder aufgrund ihrer Polizeihoheit ebenfalls beteiligt. Unterhalb der Ratsebene hat sich über die Jahre zudem ein dichter Austausch der Fachbeamten im Rahmen der „Komitologie“ entwickelt, über die die Europäische Kommission die Partizipation mitgliedstaatlicher Expertise gestaltet. Sie führt im Ergebnis zu täglicher Präsenz der ministerialen Arbeitsebene in Brüssel (Wessels 2000). Ein zweiter Strang der Veränderung liegt in der veränderten Rolle der deutschen Länder (¡ Bundesländer und Bundesrat; Grundgesetz und Außenpolitik). Aus ihrer Sicht addieren sich die zentripetalen Tendenzen der bundesstaatlichen Entwicklung seit 1949 einerseits und die Aufgabenverlagerung auf die europäische Ebene andererseits zu einem Gestaltungsverlust gewählter Länderregierungen. Von der Bildungspolitik über die Entwicklung des ländlichen Raums, die Wirtschaftsförderung und die innere Sicherheit bis zur Haushaltspolitik von Ländern, Städten und Gemeinden reicht die Regelungstiefe der EU. Die Bundesländer haben auf diese Entwicklung seit den achtziger Jahren in zwei Richtungen reagiert: Ihre Zustimmung zu den Verträgen von Maastricht und Amsterdam haben sie an umfassende Beteiligungsrechte geknüpft; die Beteiligung der Länder an der Europapolitik des Bundes besitzt heute über Artikel 23 des Grundgesetzes Verfassungsrang. Außerdem stimmen sich die Länder in einem strukturierten Prozess der Europaminister und der Ministerpräsidentenkonferenzen ab. Als Indiz für die Komplizierung europapolitischer Interessenvertretung kann gelten, dass die Ministerpräsidenten ihre Position einstimmig auch zu Fragen festlegen, die im Rat der EU selbst mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden. Daneben haben die Bundesländer über eigene Vertretungen in Brüssel und über den Ausschuss der Regionen eigene Frühwarnsysteme und Lobbystrukturen aufgebaut. Ein dritter Strang der Veränderung europapolitischer Prozesse in Deutschland resultiert aus der zunehmenden Parlamentarisierung des Integrationsprozesses. Von Deutschland ist diese Tendenz grundsätzlich stets gefördert worden, eine Konsequenz für die Struktur der Arbeit des Deutschen Bundestages ergab sich erst mit der Grundgesetzreform und der Einrichtung eines ständiges Europa-Ausschusses anstelle des früheren Unterausschusses Europa im Rahmen des Auswärtigen Ausschusses. Die Entwicklung ist einerseits Konsequenz des gewachsenen Anteils der Umsetzung europäischer Rechtssetzung an der Legislativarbeit von Bundestag und Bundesrat, andererseits Ausdruck erweiterter Mitwirkungsansprüche der Parlamentarier am europapolitischen Prozess. Im deutschen Ratifikationsgesetz zum Verfassungsvertrag haben beide Kammern entsprechend erweiterte Informations-, Konsultations- und Entscheidungsrechte durchgesetzt. Folge dieser Pluralisierung der formellen Akteure und Ebenen deutscher Europapolitik war zunächst eine Relativierung der traditionellen Hauptakteure. Das Auswärtige Amt hat sein Terrain politisch dank der Koalitionsarithmetik, inhaltlich durch die Schaffung einer eigenen Europa-Abteilung behaupten können. Das Wirtschaftsministerium, dessen alte ordnungspolitische Rolle mit der Vollendung des europäischen Binnenmarktes zu einem Gutteil von der Europäischen Kommission wahrgenommen wird, verlor im Zuge der Regierungsbildung 1998 seine Europa-Kompetenz an das Finanzministerium, die mit der Bildung der Großen Koalition 2005 in Teilen wieder dem Wirtschaftsministerium rückübertragen wurde. Im Bundes-

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kanzleramt schließlich wurde mit dem zweiten Kabinett Schröder ebenfalls eine Europa-Abteilung geschaffen, um die Steuerungsrolle des Kanzlers zu sichern. Angela Merkel kehrte dagegen zur früheren Bündelung der außen-, sicherheits- und europapolitischen Zuständigkeit zurück. Mit den skizzierten Entwicklungen hat das Phänomen der Politikverflechtung die Europapolitik erreicht – während gleichzeitig auf europäischer Ebene die Tendenzen in Richtung Ausbau der Mehrheitsentscheidungen und Effektivierung der Ratsarbeit gehen. Hinzu kommt, dass das Auswärtige Amt für die Substanz der EG – der ersten Säule – materiell nicht zuständig ist, was zu häufigem Misstrauen der Fachressorts und entsprechend aufwändigen Abstimmungsverfahren führt. Im Ergebnis spricht seit den neunziger Jahren Vieles für eine stärkere Bündelung der europapolitischen Interessenvertretung – etwa durch einen beim Bundeskanzler angesiedelten Europa-Minister (Janning/Meyer 1998). Eine Strukturreform in diesem Sinne ist in den Koalitionsbildung seit der ersten Regierung Schröder stets debattiert, in den Verhandlungen zur Regierungsbildung jedoch stets koalitionspolitischen Erwägungen untergeordnet worden. Parallel zur skizzierten Komplizierung der Positionsabstimmung und Interessenvertretung sind informelle Strukturen gewachsen, die den Prozess deutscher Europapolitik mitbestimmen. Dazu zählen die verstärkte Interaktion zwischen Parlamentariern auf europäischer Ebene und nationalen Parteigremien und Lobbyinstitutionen, die zunehmende Wirkung von Parteizusammenschlüssen (sichtbar etwa an der Rolle der EVP-Parteiführer in der Kandidatenwahl zum Kommissionspräsidenten) oder die wachsende Zahl der bi- und trilateralen Regierungskonsultationen unter den EU-Staaten, die den Terminkalender der deutschen Europapolitik prägen. So bestehen neben der seit Nizza stark verdichteten Konsultationspraxis mit Frankreich regelmäßige bilaterale Begegnungen zur Europapolitik mit Italien, Spanien, Großbritannien und Polen. Zugleich hat die Präsenz deutscher Interessenvertretungen der Wirtschaft, Verbände und Gewerkschaften in Brüssel signifikant zugenommen. In der Summe dieser Entwicklungen ist ein vielstimmiger Chor deutscher Interessenvertretung in Brüssel entstanden, in dem die Bundesregierung eine und dazu nicht immer eindeutige, wenn auch gewichtige Stimme erhebt.

4. Bilanz: Perspektiven der Europäischen Union Europa ist kein Ort der kleinen Dinge mehr. Wohlfahrt und Sicherheit, klassische und elementare Leistungsbereiche des Staates, sind heute ohne die Europäische Union nicht mehr zu erbringen. Damit gehören die Integrationspolitik, ihre Verfahren und Institutionen zur Substanz und nicht zum Ornament des Politischen in Europa. Der Beitritt der zehn neuen Mitglieder 2004 hat das politische Klima der Europäischen Union verändert. Der Ausgleich dominanter Kosten-/Nutzenkalküle unter den Mitgliedstaaten hat Stimmung, Stil und Struktur der Europapolitik verändert. Das Feilschen um Stimmgewichtung und Mehrheitsentscheidung bei der Aushandlung des Vertrags von Nizza und des Vertrags über die Europäische Verfassung wirken im Prozess der Integrationspolitik nach. Der Kreis der Empfänger von Transferleistungen aus Brüssel ist gewachsen – Forderungen aus dem Kreis der Altmitglieder steht der Bedarf des neuen Ostens gegenüber, während zugleich wohlhabende Nutznießer der Agrarpolitik wie Frankreich oder Rabattempfänger wie Großbritannien eisern an ihren Besitzständen festhalten. Auch Deutschland sucht seine Sonderinteres-

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sen in der Wirtschaftspolitik und der Strukturförderung zu behaupten, obgleich Deutschland – wie die EU insgesamt – auch wirtschaftlichen Nutzen aus der Erweiterung der Märkte und der Standorte wie aus dem Wachstumspotenzial der neuen Mitglieder zieht. Die Wucht der Verteilungskonflikte, die zu den schwierigsten Steuerungsproblemen der Europapolitik zählen, weisen darauf hin, dass die EU 2004 nicht hinreichend auf die Erweiterung vorbereitet war. Die Logik bisheriger Entscheidungspakete, die jedem der Beteiligten etwas zubilligten, geht im Europa der 25 nicht länger auf. Das Muster des „over-selling“ von Verhandlungsergebnissen, das die offizielle Rhetorik der Europapolitik seit den Verhandlungen von Maastricht kennzeichnet, hat sich mit der Krise der Verfassungsratifikation als kontraproduktiv erwiesen. Das offenkundig gewordene Misstrauen der Öffentlichkeit in einigen EU-Staaten engt Spielraum und Reichweite der Integrationsentwicklung spürbar ein. Die Aufmerksamkeit der Europäer in diesen Jahren scheint primär nach innen gerichtet, während zum Gesicht des großen Europa auch eine veränderte äußere Lage gehört. Die heutige EU erscheint noch verletzlicher und exponierter zu sein als die EU der 15. Sie grenzt unmittelbar an Zonen geringerer Stabilität und schwacher Demokratien an. Weißrussland und die Ukraine sind direkte Nachbarn des größten einheitlichen Marktes; der Kaukasus liegt in greifbarer Nähe. Das große Europa wird eine aktive Ostpolitik benötigen, um die politischen Folgen der Asymmetrie in Wirtschaft und Gesellschaft entlang ihrer Außengrenzen zu verarbeiten. Je sichtbarer der machtpolitische Aufstieg dynamischer Wirtschaftsräume wie China und Indien wird, desto schärfer stellt sich die Frage nach der Zukunft der weltpolitischen Rolle der Europäer. Mit dem Beitritt der Türkei verschöbe sich die Außengrenze des europäischen Gemeinwesens an die Grenzen Syriens, des Irak und des Iran. In einem Europa, das diese Nachbarn hat, wird eine Politik der Nachbarschaft zwangsläufig zu Weltpolitik. Für Deutschland entscheidet sich in diesen Jahren, wie viel Autonomie selbst eine große Nation in Europa noch besitzt und noch bewahren soll. Ohne Staatlichkeit wird die EU keine „Supermacht“werden, in einer „Föderation von Nationalstaaten“ wird Europapolitik nicht mehr Teil der Außenpolitik sein können und dennoch wird die Zwitterstellung dieses Bereichs bestehen bleiben, solange die wesentlichen Elemente nationaler Staatlichkeit nicht insgesamt europäisiert sein werden. Im Fortschreiten der Integration bleibt ein Maß an Ungewissheit: Es mag durchaus sein, dass in der großen Europäischen Union nur die Verdichtung der Integration eines kleineren Kreises von Staaten, sei sie nun funktional oder strategisch motiviert, die Fliehkräfte von Gesellschaft und Politik auf dem Kontinent ausgleichen kann. Soviel Souveränität, um diesen Schritt mit anderen gehen zu können, müsste Deutschlands Europapolitik in jedem Fall bewahren.

Weiterführende Literatur Bulmer, Simon/Jefferey, Charles/Paterson, William E. (2000), Germany’s European Diplomacy. Shaping the regional milieu, Manchester u. New York: Manchester University Press. Die Autoren zählen zu den besten auswärtigen Beobachtern deutscher Europapolitik. Das Buch liefert eine präzise Analyse von Strukturen und Strategien deutscher EU-Politik. Müller-Brandeck-Boquet, Gisela et al. (2002), Deutsche Europapolitik von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder, Opladen: Leske + Budrich. Eine aktuelle, leicht lesbare, chronologisch aufgebaute Revue der wesentlichen Phasen deutscher Europapolitik.

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Schneider, Heinrich/Jopp, Mathias/Schmalz, Uwe (Hrsg.) (2002), Eine neue deutsche Europapolitik? Rahmenbedingungen – Problemfelder – Optionen, Bonn: Europa Union Verlag. Die umfassendste aktuelle und systematische Bestandsaufnahme deutscher Europapolitik, an der als Autoren die meisten der kontinuierlich am Thema arbeitenden Wissenschaftler mitgewirkt haben. Schwarz, Hans-Peter (1994), Die Zentralmacht Europas. Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne, Berlin: Siedler. Die trotz oder wegen ihrer pointierten Rhetorik wichtigste zeitgeschichtliche Einordnung des Konstellationswandels der internationalen Politik und der deutschen Rolle in Europa. Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (1998), Deutsche Europapolitik. Optionen wirksamer Interessenvertretung, Bonn: Europa Union Verlag. Analysen und Vorschläge für eine Reform der europapolitischen Koordination und Interessenvertretung. Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (2002), Europa-Handbuch, 2. vollst. üb. Ausgabe, Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung. Aktuelle Gesamtschau der europäischen Politik und Staatenwelt. Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hrsg.) (1981 ff.), Jahrbuch der europäischen Integration, Bonn: Europa Union Verlag. Standardwerk der Europaforschung und seit über 20 Jahren die gründlichste laufende Analyse der Politikfelder, Institutionen, Prozesse sowie der Europapolitik der Mitgliedstaaten mit umfassender laufender Bibliographie. Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hrsg.) (2002), Europa von A – Z. Taschenbuch der europäischen Integration, 8. Auflage, Bonn: Europa Union Verlag. Standard-Referenzwerk zur EU, systematischer Aufbau mit lexikalischem Anhang.

Nordatlantische Allianz

Internationale Nordatlantische Johannes Varwick Organisationen Allianz

Einleitung Ohne den Bezugsrahmen der Nordatlantischen Allianz (North Atlantic Treaty Organization, Nato) war deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik über fünf Jahrzehnte nicht denkbar. Der deutsche Beitritt zur Nato im Mai 1955 wurde in der Konzeption der damaligen Bundesregierung als Krönung der Westbindung und gleichzeitig von den westlichen Partnern als gerade noch akzeptabler Rahmen für eine (auch innenpolitisch höchst umstrittene) deutsche Wiederbewaffnung gesehen (¡ Bundeswehr). Alle Bundesregierungen der Nachkriegszeit sahen in der Nato nicht nur den Garanten der Sicherheit Deutschlands, sondern auch den wichtigsten – wenngleich nicht immer exklusiven – sicherheits- und verteidigungspolitischen Handlungsrahmen sowie das zentrale institutionalisierte transatlantische Bindeglied. Zwar beschränkt sich deutsche Politik während des Ost-West-Konflikts darauf, sich den Strategieänderungen der Partner (zumeist der USA, in einigen Fällen auch Frankreichs und Großbritanniens) anzupassen (Haftendorn 1989: 45), gleichwohl lässt sich bereits für die Zeit vor 1989/1990 feststellen, dass sich die Bundesrepublik sukzessive von einem Objekt zu einem Subjekt wandelte, indem die Bundesregierungen versuchten, auf Entwicklung und Ausrichtung der Allianz Einfluss zu nehmen (Tuschhoff 2002: 23). Insbesondere unter der Regierung Schröder (1998–2005) hielt ein neuer Ton auch in der deutschen Haltung zur Allianz Einzug, die unter dem Schlagwort vom „aufgeklärten Eigeninteresse“ firmiert (Harnisch 2005: 15f.). In der Irak-Krise hatte sich Deutschland nicht nur erstmals offen gegen die Bündnisführungsmacht und ihre neue sicherheitspolitische Strategie positioniert, sondern vielmehr versucht, international im Sinne einer deutsch-französisch-russisch-chinesischen „Achsenbildung“ für deutsche Positionen zu werben. Während Teile der deutschen Politikwissenschaft dies als notwendige Emanzipation Deutschlands (und EU-Europas) von den USA betrachten und insofern in dieser Sicht ein Konflikt mit den USA wie auch eine Belastung der Nato um der Sache willen hinzunehmen wäre (stellvertretend: Krell 2003), sehen andere darin einen großen Fehler. So wird argumentiert, Deutschland sei in der Irak-Frage in den „antiamerikanischen Sog Frankreichs geraten“ und eben dies sei ein „revolutionärer Wechsel in der deutschen Außenpolitik“, der den deutschen Einfluss gefährde (Hacke 2003: 10). Die deutsche Rolle in der Nordatlantischen Allianz scheint somit seit dem Beitritt im Mai 1955 bis Mitte 2005 durch erheblichen Wandel gekennzeichnet zu sein. Deutschland ist zu einem vollständig souveränen Staat geworden, dessen Sicherheits- und Bündnispolitik trotz der selbst gewählten Einbindung formal frei bestimmt werden kann und dessen Streitkräfte im Rahmen der verfassungsgemäßen Grenzen gleichberechtigt an Einsätzen aller Art teilnehmen können. Damit hat die deutsche Sicherheitspolitik einen langen, innenpolitisch umstrittenen Weg zurückgelegt. Dieser Beitrag analysiert die Rolle Deutschlands und die deutschen

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Beiträge in der Allianz, fragt nach den deutschen Positionen hinsichtlich wichtiger Streitthemen im Bündnis und bewertet die deutsche Interessenslage.

1. Strukturanalyse der Allianz und der deutschen Rolle im Bündnis Die Nato ist eine internationale Organisation, die auf dem Prinzip der multilateralen intergouvernementalen Zusammenarbeit beruht, d.h. dass die dem Bündnis angehörenden Staaten zwar eng zusammenarbeiten, aber keine direkten Souveränitätsrechte an das Bündnis abgegeben haben. Die Analyse des Washingtoner Vertrags ergibt als wichtigste Aufgabe den Schutz sämtlicher Nato-Partner gegen eine mögliche Aggression von außen. Artikel 5 ist das Kernstück des Nordatlantikvertrags. In ihm ist das Prinzip der kollektiven Verteidigung niedergelegt. Ein bewaffneter Angriff auf einen oder mehrere Partner wird als Angriff auf die gesamte Allianz angesehen. Allerdings enthält dieser Artikel keine automatische militärische Beistandspflicht, da es jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt, unverzüglich und im Zusammenwirken mit den anderen Partnern lediglich die Maßnahmen zu treffen, die er für erforderlich hält. In der Bundesrepublik Deutschland wurde in den Zeiten des Ost-West-Konflikts von der überwiegenden Mehrheit der Bevölkerung von einem automatischen militärischen Beistand der Nato ausgegangen. Dies war indes nur indirekt der Fall, denn die Regierungen der USA hatten den (West-)Deutschen zwar eine Sicherheitsgarantie gegeben. Es gab und gibt allerdings keinen aus dem Nato-Vertrag ableitbaren rechtlichen Anspruch auf militärischen Beistand. In der Nato sind 26 Staaten (August 2005) ganz unterschiedlicher geographischer Größe, Einwohnerzahl, politischem Status, politischem Selbstverständnis und nicht zuletzt unterschiedlicher wirtschaftlicher und militärischer Leistungsfähigkeit vertreten. Deutschland ist nach Einwohnerzahl und Wirtschaftskraft nach den USA der zweitgrößte Nato-Staat, hinsichtlich der Zahl der Streitkräfte liegt Deutschland hinter den USA und der Türkei an dritter Stelle. Die Verteidigungsausgaben liegen allerdings nicht nur in den USA, sondern auch in Frankreich und Großbritannien in der Summe deutlich höher. Gemessen an dem Prozentsatz am Bruttoinlandsprodukt liegt Deutschland im unteren Drittel. Während die Mehrzahl der Mitgliedstaaten eine Berufsarmee hat bzw. deren Einführung beschlossen hat, hält Deutschland bisher an einer Wehrpflichtarmee fest. Ausgehend von den für alle Nato-Mitgliedstaaten einheitlichen Kriterien betrugen die Verteidigungsausgaben Deutschlands im Jahr 2004 rd. 30.985 Mrd. € (an vierter Stelle hinter den USA mit 346.402 Mrd. €, Frankreich mit 41.817 Mrd. € und Großbritannien mit 39.034 Mrd. €). Deutschlands Verteidigungsausgaben lagen damit bei einem Anteil von 1,4 Prozent am Bruttoinlandsprodukt (GB 2,3, F 2,6, USA 3,9) weit hinter vergleichbaren Nato-Staaten an 21. Stelle der Nato-Staaten. Besonders auffällig ist dabei die Struktur der Verteidigungsausgaben. Deutschland verwendet lediglich 15 Prozent für militärische Beschaffungen (GB: 22, F: 21, USA: 24) und unterscheidet sich auch damit deutlich von seinen wichtigsten Partnern (Zahlen nach: Nato Defence Policy and Planning Division 2005). Wichtiges Grundprinzip der Nato ist das Primat der Politik: Die militärische Organisation untersteht also der politischen Führung. Die obersten Organe mit Leitungskompetenz fällen ihre Entscheidungen durchgängig nach dem Konsensprinzip (wenngleich oftmals unter besonderem Einfluss der hinter den Kulissen dominierenden USA), und Änderungen einmal gefällter Beschlüsse sind wiederum nur einstimmig möglich. Das oberste politische Entschei-

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dungsgremium ist der Nato-Rat, der sowohl auf Ebene der Staats- und Regierungschefs, der zuständigen Fachminister oder auch auf Ebene der Ständigen Vertreter, d.h. der permanenten nationalen Botschafter bei der Nato, tagen kann. Im Falle Deutschlands kommen die Weisungen an den Nato-Botschafter aus dem Auswärtigen Amt, das sich aber mit dem Verteidigungsministerium und dem Kanzleramt abstimmen muss. Während die Verteidigungsminister regelmäßig zu Frühjahrs- und Herbstsitzungen zusammenkommen, tagen die Ständigen Vertreter wöchentlich, bei Bedarf auch öfter. Exekutivorgan ist das Generalsekretariat mit dem Generalsekretär an der Spitze (von 1988 bis 1994 der ehemalige deutsche Verteidigungsminister Manfred Wörner) und einem internationalen Stab als administrativem Unterbau. Die Position des stellvertretenden Generalsekretärs für politische Angelegenheiten wird traditionell von Deutschland gestellt. Im militärischen Bereich ist der Militärausschuss das zentrale Organ. Ihm gehören die nationalen Stabschefs (im Falle Deutschlands der Generalinspekteur der Bundeswehr) an, die ebenfalls von einem internationalen Stab beraten werden. Der Vorsitz wurde bisher fünfmal von einem deutschen General übernommen (zuletzt 2002–2005 von dem vormaligen Generalinspekteur der Bundeswehr Harald Kujat). Zwischen den Tagungen wird die Arbeit von einem Ständigen Militärausschuss koordiniert, der aus hohen militärischen Vertretern der Mitgliedstaaten besteht. Ein integrierter internationaler Militärstab, in dem rund 50 deutsche Offiziere arbeiten, die allerdings ausschließlich ihren internationalen Vorgesetzten verantwortlich sind, unterstützt die Arbeit des Militärausschusses. Die Arbeit der Organe wird durch die Mitgliedstaaten nach einem festgelegten Schlüssel finanziert, wobei der Rat die Verantwortung für den Haushalt trägt. Gemeinsam finanzierte Kosten der Nato werden grundsätzlich nur aus den Nato-Haushalten bestritten, da auch nur diese Haushalte von den Mitgliedern vorbereitet und im Konsens beschlossen werden. Der Haushalt (im Jahr 2004 rund 1,2 Mrd. €) unterteilt sich in drei Bereiche, an dem die Mitgliedstaaten nach einem festgelegten Schlüssel beteiligt sind. Deutschland finanziert 16 Prozent des Zivilhaushalts, 18 Prozent des Militärhaushalts und 22 Prozent des Infrastrukturprogramms.

2. Wandel des strategischen Konzepts und die deutschen Interessen 2.1 Von der massiven Vergeltung zur flexiblen Reaktion Da deutsche Sicherheitspolitik von Beginn an auf die multilaterale Einbindung in die Nato ausgerichtet und auch die Bundeswehr (¡ Bundeswehr ) von Beginn an als Bündnisarmee konzipiert wurde, ist die Bündnisstrategie im Falle Deutschlands zugleich nationale sicherheitspolitische Strategie. Bis Mitte der 1950er Jahre gab es keine ausformulierte Nato-Strategie, ihre konzeptionellen Vorstellungen orientierten sich jedoch an der amerikanischen Globalstrategie des „Containments“ und der „Vorneverteidigung“ auf konventioneller Basis, d.h. einem Angriff der Sowjetunion auf das Bündnisgebiet sollte so weit östlich wie möglich begegnet werden. In diesem Konzept spielte die in einer Größenordnung von 500.000 Mann geplante neu zu gründende Bundeswehr eine wichtige Rolle. Mit der Veränderung ihrer Strategie der Vorneverteidigung änderte sich auch die Rolle der neuen deutschen Streitkräfte. Seit 1957 galt für die Allianz die Strategie der „massiven Vergeltung“ (massive retaliation), die vom

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Vorhandensein eines strategisch unverwundbaren (amerikanischen) Nato-Nuklearpotentials ausging, das den potentiellen Gegner, die UdSSR und ihre Verbündeten, vor Angriffen abschrecken sollte. Der strategische Schutz sollte mithin durch die Androhung von Reaktionen auf höchster (also nuklearer) Eskalationsstufe gewährleistet werden. Neben der Fundamentalkritik von Atomwaffengegnern geriet die Strategie der massiven Vergeltung auch von verschiedenen anderen Seiten in die Kritik. Angesichts des Verlustes des amerikanischen Kernwaffenmonopols Anfang der 1960er Jahre waren nukleare Drohungen zur Abschreckung begrenzter Aggressionen zunehmend unglaubwürdig, weil ein Einsatz mit hoher Wahrscheinlichkeit eine nukleare Gegenreaktion hätte auslösen können. Die von der deutschen Regierung unterstützten Pläne für eine nukleare Nato-Streitmacht, an der Deutschland (auch als Staat ohne Nuklearwaffen) ein gewisses Mitspracherecht eingeräumt werden sollte, scheiterten an der mangelnden Unterstützung wichtiger europäischer Staaten ebenso wie am Widerstand der USA (Haftendorn 2001: 94–134). Die deutsche Politik befand sich damit in einem Dilemma: Im Interesse glaubhafter Abschreckung musste zum einen darauf gedrängt werden, die nukleare Eskalationsoption aufrechtzuerhalten, gleichzeitig konnte kein Interesse daran bestehen, zum zentralen Schauplatz eines Nuklearkrieges zu werden. Nachdem die UdSSR in der strategischen Waffenentwicklung einen annähernden Gleichstand erreicht hatte, änderten die USA 1962 offiziell ihre Strategie in die Strategie der „flexiblen Reaktion (flexible response), die 1967 von der Nato übernommen wurde und bis Anfang der 1990er Jahre gültig blieb (Heuser 1997). Insbesondere die Amerikaner erwarteten hiervon größeren Handlungsspielraum, weil sie nicht mehr auf die strategisch eingeplante Option eines Atomkriegs festgelegt waren. Die neue Strategie wurde durch die so genannte Triade gekennzeichnet. Danach stützte sich die Verteidigung des Bündnisses auf die vorhandenen konventionellen, taktisch-nuklearen und strategisch-nuklearen Potentiale, die allein oder in unterschiedlicher Kombination (Eskalationsbereitschaft) angewandt werden konnten. Deutschland war erneut in einer schwierigen Mittlerposition. Auf der einen Seite wurde Übereinstimmung mit Frankreich angestrebt, das begann, seine eigene Atomstreitmacht aufzubauen, um sich damit auch von den USA zu emanzipieren. Auf der anderen Seite musste sich die Bundesrepublik trotz gewisser Zweifel an der Glaubwürdigkeit der amerikanischen Sicherheitsgarantie für den Nato-Rahmen als vornehmlichen sicherheitspolitischen Handlungsrahmen entscheiden. Alle deutschen Bundesregierungen setzten sich gleichwohl dafür ein, an der Strategie der nuklearen Abschreckung festzuhalten, allerdings mit der Maßgabe, dass dies auch für die Verteidigung der Bundesrepublik gelten müsse. Ein echtes Mitentscheidungsrecht in Nuklearfragen besaß die Bundesregierung nie. Die entscheidende Frage bezog sich bis 1989/90 darauf, ob und unter welchen Voraussetzungen sich Deutschland (und die Westeuropäer) auf den amerikanischen Nuklearschutzschirm verlassen konnte (¡ Sicherheitspolitik).

2.2 Strategiewandel nach dem Ost-West-Konflikt Die Umwälzungen in Mittel- und Osteuropa, der strategische Rückzug der Sowjetunion aus diesem Gebiet sowie ihre Auflösung im Dezember 1991 und die Erfolge im Abrüstungsprozess ließen die bis 1990 gültige Strategie der Nato obsolet werden und führten zu einer drastischen Veränderung. Nachdem am 7./8. November 1991 in Rom das „Strategische Konzept des Bündnisses“ verabschiedet wurde, in dem die Allianz nicht länger von einer allumfassenden, von einem bestimmten Akteur bzw. einem militärischen Bündnis ausgehenden Bedro-

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hung ausgeht, einigten sich die Nato-Staaten am 24./25. April 1999 in Washington auf ein neues Strategiepapier, das seitdem strategische Grundlage ist. Das neue Strategische Konzept vom April 1999 wurde zu einem Konsenspapier, in dem die neuen Aufgaben und Instrumente der Nato in allgemeiner Form beschrieben wurden und damit durch ein hohes Maß an Flexibilität und Interpretierbarkeit gekennzeichnet waren. Wurde mit dem neuen Konzept das Bedrohungsspektrum recht präzise ausgeweitet, so blieb der Aktionsradius der Nato unpräzise. Interpretationen aus den USA betonten, dass die Nato nun auf Bedrohungen in Europa und in Nicht-Mitgliedstaaten reagieren könne, die Europäer wiesen hingegen darauf hin, dass die Erwähnung des „euro-atlantischen Raums“ für eine geographische Beschränkung spreche. Auch Deutschland hatte einen auf Europa konzentrierten Aktionsradius befürwortet (Overhaus 2003: 55f.). Hinsichtlich der Mandatierung der neuen Einsatzspektren wird mehrfach auf die Hauptverantwortung des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen für die Bewahrung von Frieden und Sicherheit hingewiesen. Für alle Nato-Einsätze wird „Übereinstimmung mit der Charta der Vereinen Nationen angestrebt“ (Strategisches Konzept 1999, Rd. 11), was natürlich auch heißt, dass es Fälle geben kann, in denen dies nicht möglich ist. Die Nato macht damit die Selbstmandatierung zwar nicht zur Regel, lässt sie aber in nicht näher definierten Ausnahmefällen zu. Bezüglich des Streits über die Rolle der Atomwaffen heißt es in dem Konzept unmissverständlich, dass nukleare Streitkräfte auch weiterhin eine wesentliche Rolle spielen werden, indem sie dafür sorgen, dass „ein Angreifer im Ungewissen darüber bleibt, wie die Bündnispartner auf einen militärischen Angriff reagieren würden“ (ebd., Rd. 62) . Zudem werde das Bündnis „angemessene nukleare Streitkräfte in Europa beibehalten“ (ebd., Rd. 63). Allerdings erteilte die Nato einen Prüfauftrag zur Beurteilung weiterer Abrüstungsoptionen im nuklearen Bereich (Varwick/Woyke 2000: 89–98). Weiteres wichtiges Element der neuen Strategie war die Festschreibung der zunehmenden Bedeutung der Europäer im Bündnis. Wie bereits auf dem Madrider Nato-Gipfel im Sommer 1997 beschlossen, soll es den Europäern unter Führung der Europäischen Union möglich gemacht werden, mit Mitteln der Nato ihre eigenen Operationen durchzuführen (ebd., 127–144).

3. Die Rolle Deutschlands in der Nato 3.1 Entwicklungsetappen der Allianz und die deutsche Rolle War im ersten Jahr nach Vertragsabschluß zunächst nicht daran gedacht, ein enges institutionelles Geflecht oder gar eine integrierte militärische Organisation aufzubauen, änderte die zunehmende weltpolitische Zuspitzung die ursprünglichen Planungen. Der Nato-Rat vereinbarte im September 1950 zur Vermeidung einer Aggression in Europa die Einführung integrierter Streitkräfte und der so genannten Vorwärtsstrategie, d.h. jedem Angriff sollte so weit östlich wie möglich entgegengetreten werden. Das bedeutete aber auch, dass die gerade gegründete, aber unter Besatzungsstatut stehende Bundesrepublik Deutschland in die von der Nato zu entwickelnde Verteidigungsstrategie mit einzubeziehen war. Diese Überlegungen mündeten in den Beitritt der Bundesrepublik Deutschland mit Wirkung zum 5. Mai 1955. Mit dem Beitritt der Bundesrepublik Deutschland wurde die erste Etappe der Entwicklung der Nato abgeschlossen. Die Nato wurde nicht nur ein Instrument zur Sicherheit für Deutschland, sondern gleichzeitig gab sie den Mitgliedstaaten auch Sicherheit vor Deutschland.

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Zugleich wirkte der Beitritt Deutschlands auf die institutionelle Struktur der Allianz zurück. Die Nato wandelte sich von einer eher lockeren Organisation in ein integriertes Militärbündnis. Der Verteidigungsraum wurde zudem direkt an die Grenze der Interessensphäre des ideologischen Gegners gelegt. Als Reaktion auf den deutschen Nato-Beitritt wurde unter Führung der Sowjetunion am 14. Mai 1955 der Warschauer Pakt gegründet, dem bis zu ihrem Beitritt zur Bundesrepublik Deutschland im Oktober 1990 auch die DDR als Vollmitglied angehörte. Nach zahlreichen Krisen und nach Differenzen über die Rolle der Europäer im Bündnis sowie Auseinandersetzungen über die Nato-Strategie kündigte die französische Regierung im März 1966 an, ihr Personal zum 1. Juli aus den integrierten militärischen Stäben der Nato zurückzuziehen, die Unterstellung der französischen Streitkräfte unter internationales Kommando zu beenden und die internationalen Hauptquartiere, verbündeten Einheiten und Einrichtungen oder Stützpunkte, die nicht der Kontrolle der französischen Behörden unterlagen, aufzufordern, das Land zu verlassen. Zwar erklärte Frankreich mehrfach, dies impliziere nicht die Abkehr von seiner Beistandsverpflichtung im Bündnis, für die deutsche Außenpolitik resultierte daraus gleichwohl ein schwieriger Balanceakt. Einerseits galt es weiterhin eine enge sicherheitspolitische Anbindung an die USA im Nato-Rahmen anzustreben, auf der anderen Seite sollten die deutsch-französischen Beziehungen, die sich als unverzichtbarer Motor des europäischen Integrationsprozesses erwiesen hatten, keinen Schaden nehmen. Diese Doppelbindung an Nato und EG/EU erweist seitdem sich als strukturelle Herausforderung für die deutsche Sicherheitspolitik (¡ Sicherheitspolitik, Europäische Union und deutsche Europapolitik, Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Trotz dieser Krisen konsolidierte sich die Nato als politische und militärische Organisation. Allerdings bedeutete die Entspannung im Ost-West-Verhältnis Mitte der 1960er Jahre für die Allianz insbesondere eine Änderung ihres bisherigen Selbstverständnisses, die in dem im Dezember 1967 verabschiedeten „Bericht über die künftigen Aufgaben der Allianz“ (HarmelBericht) deutlich wurde. Die Nato erhielt eine neue politische Dimension, in dem ihr neben der Gewährleistung der militärischen Sicherheit auch eine Rolle bei der Suche nach besseren Ost-West-Beziehungen zugemessen wurde. Insbesondere dieser Punkt entsprach der deutschen Interessenlage und begleitete die deutschen Bemühungen um Verständigung mit den Warschauer-Pakt-Staaten.

3.2 Deutschland und die Umgestaltung der Nato: Interventionen, Erweiterung, Europäisierung Im sechsten Jahrzehnt nach ihrer Gründung haben sich Konzeption und Aufgaben des wichtigsten Militärbündnisses ebenso wie die Herausforderungen der internationalen Sicherheit und damit die Funktionen der Allianz grundlegend verändert. Sie dient den Mitgliedern nicht mehr nur als Verteidigungsbündnis, sondern versteht sich in zunehmendem Maße als militärisch-politische Organisation, die umfassende Sicherheit gewährleisten soll. Dazu zählen neben der Verteidigung des Bündnisgebiets insbesondere die Stabilitätsprojektion und das Krisenmanagement außerhalb des Bündnisgebiets. Eine rechtliche Klärung dieser Umwandlung hinsichtlich der Zulässigkeit des deutschen Mitwirkens an diesem Prozess nahm das Bundesverfassungsgericht im November 2001 vor (Rau 2002). Die PDS-Bundestagsfraktion hatte gegen die deutsche Zustimmung zur neuen Nato-Strategie geklagt, in der die Ausweitung der Aufgaben festgeschrieben wird. Dies käme einer Vertragsveränderung gleich, die nach Arti-

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kel 59 Absatz 2 des Grundgesetzes die Zustimmung des Deutschen Bundestags erfordere. Das Bundesverfassungsgericht lehnte die Klage im November 2001 als unbegründet ab. Wenn sich das Erscheinungsbild möglicher Friedensbedrohungen ändere, lasse der Nato-Vertrag Spielraum für anpassende Entwicklungen auch in Bezug auf den konkreten Einsatzbereich und Einsatzzweck. Eine Zustimmung des Bundestags zu dem strategischen Konzept sei daher nicht erforderlich. Insbesondere für die deutsche Sicherheits- und Bündnispolitik bedeutete das Ende der Blockkonfrontation eine vollkommen veränderte Lage. Über vier Jahrzehnte war es zentrales deutsches sicherheitspolitisches Interesse, an einem funktionsfähigen Abschreckungsregime beteiligt zu sein und zugleich auf einen Abbau der Blockspannungen hinzuwirken. Der Wegfall bzw. die Reduzierung der Bedrohung von außen ließ den einen Aspekt der Doppeleindämmung in den Hintergrund treten und dafür eine andere ursprüngliche Funktion deutlicher hervortreten. Die Mitgliedschaft in der Nato erwies sich neben der Einbeziehung in den europäischen Integrationsrahmen der EG/EU als zentrales Element zur Einbindung des vereinigten Deutschlands und gleichzeitig als Vorraussetzung zur Zustimmung der Partner zur Vereinigung im Oktober 1990. Nach anfänglicher Ablehnung der Nato-Zugehörigkeit akzeptierte schließlich auch die Sowjetunion die freie Bündniswahl Deutschlands, die sich nach Lage der Dinge nur in einer Mitgliedschaft Deutschlands in der Nato ausdrücken konnte (¡ „Zwei-plus-Vier“-Vertrag). Es stellte sich die Frage nach der Funktion des Bündnisses in einem vollkommen veränderten internationalen System. Die Bündnispartner gerieten unter erheblichen Anpassungsdruck. Sie waren einmütig der Auffassung, dass eine direkte Bedrohung – wie sie vier Jahrzehnte perzipiert wurde – nun nicht mehr vorhanden war, dass aber nach wie vor die Existenz der Nato notwendig sei. Insbesondere in der deutschen Debatte lassen sich dafür zahlreiche Gründe ausmachen. Neben der Abschreckung gegen einen zwar unwahrscheinlichen, aber nicht völlig auszuschließenden Angriff auf das Bündnisgebiet ist dies insbesondere die Funktion der sicherheitspolitischen An- und Einbindung der USA an Europa und die damit zusammenhängende Wirkung als euro-atlantischer Stabilitätsanker, die Funktion, Konfliktverhütung und Krisenmanagement innerhalb des Bündnisses zu betreiben (wobei in diesem Zusammenhang auch an die Funktion der Allianz als balancer in Europa erinnert werden muss), und schließlich wurde der Nato zugetraut, einen Rückfall in eine Renationalisierung der Sicherheitspolitik verhindern zu helfen (Varwick/Woyke 2000: 170–181). Zentrale Veränderung ist die Bereitschaft zum Krisenmanagement außerhalb des Bündnisgebiets als Mandatnehmer für Aufgaben der internationalen Sicherheit. Die Allianz unternahm zahlreiche Einsätze (siehe Tabelle), teils im Auftrag der Vereinten Nationen, in Einzelfällen, wie bei der Operation „Allied Force“, aber auch ohne eindeutiges Mandat der VN. Deutschland beteiligte sich unabhängig von der politischen Zusammensetzung der jeweiligen Bundesregierung – nach verfassungsrechtlicher Klärung im Juli 1994 und nach jeweils äußerst kontroversen innenpolitischen Debatten – an allen wichtigen Einsätzen nicht nur mit finanziellen Mitteln, sondern auch mit Soldaten und militärischem Gerät. Diese Vorgehensweise ist insbesondere mit dem Namen des damaligen Verteidigungsministers Volker Rühe verbunden und lässt sich als „Salami-Taktik“ bezeichnen, bei der die deutschen Streitkräfte, die politischen Eliten und insbesondere die deutsche Öffentlichkeit schrittweise an die Akzeptanz neuer Einsatzformen herangeführt worden sind. Auffällig ist insbesondere, dass seit 1998 unter der rot-grünen Bundesregierung die Sicherheitspolitik als Mittel der Außenpolitik genutzt wurde (Varwick 2004a). Die politische Bereitschaft und die Fähigkeit, Freiheit und Menschenrechte, Stabilität und Sicherheit notfalls auch mit militärischen Mitteln durchzusetzen

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Tabelle: Wichtige Einsätze der Nato mit deutscher Beteiligung Bezeichnung

Zeitraum

Land/Region Zweck

Deutscher Anteil

DENY FLIGHT

04/1993 – 12/1995

Balkan

Luftraumüberwachung

ca. 480 Soldaten

SHARP GUARD

06/1995 – 06/1996

Adria

Überwachung Handels- / Waffenembargo

ca. 550 Soldaten

Schneller Einsatzverband

08/1995 – 12/1995

Kroatien, Italien / Piacenza

Schutz und Unterstützung ca. 1700 Soldaten Schneller Einsatzverband, Unterstützung UNPROFOR

IFOR

12/1995 – 12/1996

Kroatien, Italien / Piacenza

Unterstützung IFOR, Über- ca. 3.600 Soldaten wachung Seetransporte in der Adria

NKAVM

12/1998 – 03/1999

Mazedonien

Überwachung von Vereinbarungen mit der Bundesrepublik Jugoslawien

ca. 350 Soldaten

EXTRACTION FORCE

12/1998 – 06/1999

Mazedonien

Notfalltruppe zum Schutz und zur Herauslösung der OSZE-Beobachter im Kosovo

ca. 250 Soldaten

AFOR

04/1999 – 08/1999

Albanien

Humanitäre Hilfeleistungen im Zusammenhang mit dem Kosovo-Konflikt

ca. 550 Soldaten

ALLIED FORCE

03/1999 – 06.1999

Bundesrepublik Jugoslawien

Abwehr humanitärer Katastrophe im Kosovo

ca. 460 Soldaten

SFOR

12/1996 – 12/2004

Bosnien und Friedenssicherung, ÜberHerzegowina wachung Rüstungskontrolle, Unterstützung ziviler Implementierung

ca. 1.800 Soldaten

ESSENTIAL HARVEST

08/1999 – 11/2001

Mazedonien

Entwaffnung der albanischen Truppen

ca. 500 Soldaten

AMBER FOX

09/2001 – 12/2001

Mazedonien

Unterstützung der interna- ca. 560 Soldaten tionalen Beobachter, Stabilisierung in Mazedonien

KFOR

seit 06/1999

Kosovo, Mazedonien

Umsetzung eines Friedens- ca. 2500 Soldaten abkommen für das Kosovo

Active Endeavour

seit 10/2001

Mittelmeer

Beitrag zum Kampf gegen den internationalen Terrorismus

ca. 24 Soldaten

Enduring Freedom seit 10/2001

Horn von Afrika

Beitrag zum Kampf gegen den internationalen Terrorismus

ca. 340 Soldaten

ISAF

Afghanistan

Unterstützung des Friedensprozesses in Afghanistan

ca. 2.100 Soldaten

seit 12/2001

Quelle: eigene Zusammenstellung nach Angaben des Bundesministeriums der Verteidigung, Stand: Juni 2005

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oder wiederherzustellen, sei „unverzichtbare Voraussetzung für die Glaubwürdigkeit eines umfassenden Ansatzes von Sicherheitspolitik“ (Bundesministerium der Verteidigung 2003: Rd. 37). Nach Wiedererlangung der vollen Souveränität, so der damalige Bundeskanzler Schröder (2001: 6) in einer Regierungserklärung vor dem Deutschen Bundestag im Oktober 2001, habe sich Deutschland in einer neuen Weise der internationalen Verantwortung zu stellen. Dies schließe die „Beteiligung an militärischen Operationen zur Verteidigung von Freiheit und Menschenrechten, zur Herstellung von Stabilität und Sicherheit ausdrücklich ein“. Die Bereitschaft, „auch militärisch für Sicherheit zu sorgen“, sei ein „wichtiges Bekenntnis zu Deutschlands Allianzen und Partnerschaften“. Dies bedeute „ein weiter entwickeltes Selbstverständnis deutscher Außenpolitik“ (ebd.). Bei der Operation „Amber Fox“ trat Deutschland im Herbst 2001 auf Wunsch der Partnerstaaten erstmals als militärische Führungsnation eines Nato-Einsatzes auf. Insgesamt 172.000 deutsche Soldaten waren bis April 2005 an den bis dahin durchgeführten 18 Nato-Einsätzen beteiligt (Ständige Vertretung Deutschlands bei der Nato 2005). Deutschland ist damit endgültig zu einem gleichberechtigten Mitglied der Allianz geworden. Es versteht sich nicht mehr als Importeur von Sicherheit, sondern als Mittelmacht, die zum Stabilitätstransfer im multilateralen Rahmen auch mit militärischen Mitteln bereit ist. Die Frage der Notwendigkeit eines VN-Mandates für militärische Einsätze im Rahmen der Nato wurde und wird in Deutschland kontrovers diskutiert, am Ende jedoch politisch offensichtlich pragmatisch entschieden. Selbst die im Herbst 1998 gewählte rot-grüne Bundesregierung stimmte dem Kosovo-Einsatz einschließlich einer deutschen Beteiligung an den Kampfeinsätzen zu, obgleich sich sowohl in den Parteiprogrammen von Bündnis 90/Die Grünen als auch der SPD und im Koalitionsvertrag vom Herbst 1998 anderslautende Aussagen finden. Die militärische Beteiligung Deutschlands stößt allerdings aufgrund der Struktur und Unterfinanzierung der Bundeswehr auf Grenzen (¡ Bundeswehr). Zwar hat sich Deutschland seit 1999 u.a. im Zuge verschiedener Initiativen der Nato (Defense Capabilities Initiative 1999, Prague Capabilities Commitment 2002) zur Verbesserung der Verteidigungsfähigkeiten verpflichtet, seine Fähigkeiten in den Schlüsselbereichen Verlegefähigkeit und Mobilität, Durchhaltefähigkeit und Logistik, Überlebensfähigkeit und Führung nachhaltig zu verbessern und die Verteidigungsausgaben zu erhöhen, diese politischen Verpflichtungen sind jedoch nicht eingehalten bzw. finanziell unterfüttert worden. Der zweite große Veränderungsbereich seit 1990 ist die Erweiterung der Allianz, die zugleich eine Reihe von neuen Gremien nach sich gezogen hat. Im Dezember 1991 begann der Nato-Kooperationsrat seine Arbeit, der im Juli 1997 in Euroatlantischer Partnerschaftsrat umbenannt wurde und dem inzwischen fast 50 Staaten angehören. Darin eingebunden ist die im Januar 1994 gestartete Initiative Partnerschaft für den Frieden. Mit diesen Gremien sollte auf die neue Lage reagiert werden und den ehemaligen Warschauer-Pakt-Staaten ein weitgehendes Kooperationsangebot gemacht werden, das nicht zuletzt auf deutsche Vorschläge zurückging (Hyde-Price 2000). Im Vorfeld der Aufnahme von Polen, Ungarn und Tschechien im März 1999 wurden Russland, das ohne Erfolg versucht hatte, eine Erweiterung zu verhindern, ebenso wie der Ukraine in einer Grundakte besondere Kooperationsbeziehungen eingeräumt. Zudem wurde zugesichert, dass in den neuen Staaten keine Nuklearwaffen stationiert werden. Für Deutschland bedeutet bereits die erste Erweiterungsrunde, dass es (mit Ausnahme der Schweiz, Schwedens und Österreichs) nur noch von Nato-Mitgliedern umgeben ist und so sein direktes Umfeld außerordentlich stabilisiert wurde. Dennoch war die Frage der Erweiterung in der Bundesregierung umstritten. Während das damals von der FDP geführte Auswär-

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tige Amt mit dem Argument, Russlands Sicherheitsinteressen müssten berücksichtigt und eine neue Blockbildung verhindert werden, zunächst zögerlich agierte, forderte Verteidigungsminister Rühe (CDU) seit 1993 als einer der ersten westlichen Politiker eine schnelle Ausdehnung nach Osten und sah sich als Anwalt der Interessen der mittelosteuropäischen Bewerberländer. Dass sich schließlich eine „kleine Erweiterung“ durchsetzte, lag maßgeblich an der amerikanischen Position. Deutschland vermied es, in der Frage der Zahl der Aufnahmen klar Position zu beziehen. Weder sollte Frankreich vor den Kopf gestoßen werden, noch die mittelosteuropäischen Staaten enttäuscht, noch Russland düpiert, noch konnte innerhalb der Regierungskoalition eine klare Linie gefunden werden (Varwick/Woyke 2000: 99–126). Dritter wichtiger Bereich der Neuerungen ist die Europäisierung der Allianz, die sich zunächst in einer Aufwertung der Rolle der Westeuropäischen Union, der Schaffung der sogenannten Combined Joint Task Forces (CJTF) sowie der damit verbundenen Annäherung Frankreichs an die Nato und später in der Schaffung einer Sicherheits- und Verteidigungspolitik innerhalb der EU manifestierte (ESVP) (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Die Frage des Grads der europäischen Eigenständigkeit in der Nato gehört zu den schwierigsten sicherheits- und bündnispolitischen Entscheidungen Deutschlands. Dabei geht es im Wesentlichen darum, inwieweit die EU Aufgaben, die bisher die Nato wahrgenommen hatte, übernehmen kann und will. Mit der Konkretisierung der ESVP seit den Beschlüssen von Köln und Helsinki im Juni und Dezember 1999 stellt sich die Frage nach dem Verhältnis zur Nato und damit letztlich die Frage nach der Rolle der USA in und für Europa. Die zentrale Frage ist, ob die EU eine Art „Zweigstelle“ der Allianz für besondere Aufgaben wird oder ob ein großer Teil dessen, was an sicherheitspolitischen Aufgaben auf eine um die ESVP bereicherte EU zukommt, nicht doch besser, schneller und effizienter von der Nato geleistet werden kann. Den USA erscheint das Projekt ESVP allein als Beitrag zur Stärkung der Allianz akzeptabel. Ungeklärt ist weiterhin die Frage einer Mitentscheidungsmacht Washingtons, d.h. ob es Situationen geben kann, in denen – wie Frankreich vorschlägt – die Nato nicht handeln will und die EU trotzdem gegen den Willen der USA handelt. Zwar ist mit den Berlin-plus-Vereinbarungen vom Dezember 2002 ein geregeltes Verfahren für die Zusammenarbeit zwischen Nato und EU gefunden worden (Varwick 2005), Fragen nach den Beziehungen zwischen Nato und EU sorgten und sorgen aber für heftigen Streit im Bündnis. Zudem geriet die Bundesregierung in die schwierige Lage, ob sie die Position Washingtons, oder aber französische Vorstellungen von einer Emanzipierung von den USA unterstützen sollte. Deutschland versuchte sich aus diesem Prioritätendilemma zu befreien, in dem es die Stärkung des europäischen Pfeilers innerhalb der Allianz und die Herausbildung einer EU-Sicherheits- und Verteidigungspolitik als komplementäre Prozesse sieht. In diesem Konzept bleibt die Nato der Eckpfeiler der europäischen Sicherheit und Organisation erster Wahl insbesondere für den Bereich der kollektiven Verteidigung, aber auch für das militärische Krisenmanagement. Zudem kann die Nato entscheiden, ob und wie sie in einem Krisenfall handelt, die EU hingegen kann nur im Einvernehmen mit der Nato handeln. Die EU beschränkt sich in dieser Konzeption auf Einsätze im Spektrum der Petersberger Aufgaben (humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Aufgaben, Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung einschließlich Maßnahmen zur Herbeiführung des Friedens). Ein solches – im Übrigen auch in zahlreichen Erklärungen und Kommuniques der Nato wie auch der EU formuliertes – Konzept führt die deutsche Sicherheitspolitik gleichwohl immer wieder zu der zentralen Frage, ob sie bei den daraus ableitbaren praktischen Problemen auf der Seite Washingtons oder Paris stehen soll. Insbesondere die traditionellen französischen Pläne hin-

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sichtlich einer europäischen Gegenmachtbildung zu den USA verlangten von Deutschland eine Art Spagat, der sich in der immer wieder und von allen Bundesregierungen unisono vertretenen Losung von der Komplementarität der Herausbildung eines sicherheitspolitischen Arms der EU und der Stärkung des europäischen Pfeilers in der Allianz äußerte. In Zweifelsfällen stellte sich die Bundesrepublik bis zur Irak-Krise 2002/2003 allerdings stets auf die Seite der USA und optierte damit für die transatlantische Variante, auch wenn unter der Kanzlerschaft Schröders seit 1998 immer wieder Unterscheide zwischen dem eher zu Auseinandersetzungen mit den USA bereiten Kanzleramt und dem eher traditionell transatlantisch ausgerichteten Verteidigungsministerium erkennbar waren (Overhaus 2004: 564).

3.3 Deutschland, die Nato und der „war on terrorism“ Infolge der Terroranschläge vom 11. September 2001 mitsamt des daraufhin einsetzenden „war on terrorism“ der USA und ihrer Alliierten haben sich der Prozess der Umgestaltung der Nordatlantikorganisation wie auch die Krisensymptome rasant beschleunigt und partiell in eine neue Richtung entwickelt. Trotz erstmaliger Inanspruchnahme des Kernstücks des NatoVertrags griffen die USA in den nachfolgenden militärischen Operationen (u.a. Afghanistan) nicht auf die konsensualen Strukturen der Nato zurück. Die Bundesregierung und weite Teile des politischen Spektrums in Deutschland unterstützten sowohl die Ausrufung des Bündnisfalls als auch die enge Solidarität mit den Vereinigten Staaten. Deutschland wäre nach Lage der Dinge zu diesem Zeitpunkt sogar bereit gewesen, der Nato eine Rolle im Antiterrorkampf zuzuweisen, scheiterte jedoch an amerikanischen Vorbehalten (Varwick 2003). In der Bundestagsdebatte vom 19. September 2001 stimmte eine breite Mehrheit für einen gemeinsamen Entschließungsantrag, der festlegt, den Bekundungen der uneingeschränkten Solidarität mit den Vereinigten Staaten konkrete Maßnahmen des Beistands folgen zu lassen. Im Deutschen Bundestag bedurfte es dann allerdings zur Umsetzung dieser Solidarität und der Bereitstellung deutscher Streitkräfte im Rahmen der Operation „Enduring Freedom“ aufgrund einiger Abweichler in der knappen rot-grünen Parlamentsmehrheit der Verknüpfung mit der Vertrauensfrage. Der damalige Vorsitzende der SPD-Bundestagsfraktion, Peter Struck, verweist in der Bundestagsdebatte vom 16. November 2001 auf die deutschen Nachkriegserfahrungen, welche die Handlungsaufforderung begründeten, Bündnissolidarität zu üben. Deutschland könne nun seinerseits einen Teil der bisher erfahrenen Solidarität zurückgeben: „Die Bundesrepublik hat in mehr als 50 Jahren mit verschiedenen Regierungen und unterschiedlichen Koalitionsregierungen gelebt. Aber sie hat nur gelebt und sich in Freiheit entfalten können, weil sie sich der Bündnissolidarität ihrer Nato-Partner als Konstante sicher sein durfte. Diese Konstante darf man nicht aufgeben, wenn erstmals von uns Bündnissolidarität eingefordert wird“ (Struck 2001). Der Beitrag von Bundeskanzler Schröder in der Bundestagsdebatte vom 8. November 2001 hebt diesen Aspekt deutlich hervor. „Wir haben über Jahrzehnte Solidarität erfahren. Deshalb ist es schlicht unsere Pflicht – das entspricht unserem Verständnis von Selbstachtung –, wenn wir in der jetzigen Situation Bündnissolidarität zurückgeben“ (Schröder 2001a). Nach dem weitgehenden Ende der Kampfhandlungen in Afghanistan, an denen auch rund 100 Spezialkräfte der Bundeswehr beteiligt waren, und dem Abschluss der Verhandlungen über eine afghanische Interimsregierung verabschiedete der UN-Sicherheitsrat am 20. Dezember 2001 ein Mandat für den Einsatz einer internationalen Sicherheitstruppe (ISAF). Dem

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Antrag der Bundesregierung auf eine Beteiligung der Bundeswehr an der ISAF stimmte der Bundestag erstmals am 22. Dezember 2001 mit großer Mehrheit zu. Am 10. Februar 2003 hatte Deutschland zusammen mit den Niederlanden die Führung der ISAF übernommen. Auf deutschen Wunsch beschloss der Nato-Rat am 16. April 2003 einstimmig, ab Sommer 2003 die militärische Führung der ISAF-Operation in Afghanistan von Deutschland und den Niederlanden zu übernehmen. Ein deutscher General hat zeitweise den Oberbefehl übertragen bekommen.

3.4 Deutsche Nato-Politik nach dem Prager-Transformationsgipfel 2002 Wichtiger Meilenstein im Rollenfindungsprozess der Allianz wie auch Kumulationspunkt der gewandelten Einstellung Deutschlands zum Bündnis war der Prager Nato-Gipfel im November 2002. Entgegen der ursprünglichen Planungen wurde nicht nur die insbesondere für deutsche Sicherheitsinteressen äußerst zentrale zweite Erweiterungsrunde auf 26 Mitgliedstaaten beschlossen. Die Erweiterung bekam durch die Ereignisse des 11. Septembers eine neue Dynamik. Deutschland hat diese Entscheidung unterstützt und sich dafür eingesetzt, dass die Tür für weitere Staaten (u.a. Albanien, Mazedonien und Kroatien) offen bleibt und die Zusammenarbeit mit Russland und der Ukraine verstärkt wird (Knapp 2004). Damit folgt die deutsche Politik der Linie, dass kooperative Beziehungen zu Russland Voraussetzung für eine Erweiterung sind. Vielmehr wurde auch über weitreichende Veränderungen im Aufgabenprofil der Allianz entschieden (Theiler 2002: 283). Diese betreffen im Wesentlichen die Konkretisierung des Aufgabenkatalogs und die Konzentration auf Terrorismus und Massenvernichtungswaffen, die Verbesserung der militärischen Fähigkeiten mitsamt Gründung einer neuen Nato-Truppe sowie die Reform der Arbeitsmethoden und Kommandostrukturen. Was über die Kernfunktionen der Allianz hinaus zum Aufgabenkatalog der Nato zu zählen sei, wurde bereits in den Auseinandersetzungen um die Formulierung des neuen strategischen Konzepts von 1999 kontrovers diskutiert. Insbesondere die USA forderten schon damals mehr Flexibilität hinsichtlich der zentralen Aufgaben (etwa Bekämpfung des Terrorismus und der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, Sicherung von Kommunikation und Warenverkehr) und regten an, den bisher auf das Territorium der Nato-Mitglieder ausgerichteten Aufgabenkatalog auf die „Verteidigung gemeinsamer Interessen“ auszuweiten. Den meisten europäischen Partnern einschließlich Deutschlands ging diese Formulierung damals zu weit, weil sie u.a. befürchteten, die Allianz könne damit zu stark zum Instrument amerikanischer Interessen in Richtung eines global intervenierenden „Weltpolizisten“ werden. In der Prager Gipfelerklärung vom November 2002 heißt es u.a.: „Um das volle Spektrum ihrer Aufgaben zu erfüllen, muss die Nato in der Lage sein, Streitkräfte einzusetzen, die schnell dorthin verlegt werden können, wo sie nach Entscheidung durch den Nordatlantikrat benötigt werden und die Fähigkeit besitzen, Operationen über Zeit und Raum zu führen – auch in einem potentiellen nuklearen, biologischen und chemischen Bedrohungsumfeld – und ihre Ziele zu erreichen“ (Nato 2002, Ziffer 4). Die Frage des Aktionsradius der Nato ist so im amerikanischen Sinne entschieden worden. Folglich erklärte etwa der damalige deutsche Verteidigungsminister auf die Frage, ob es räumliche Grenzen für künftige Einsätze gebe, es habe keinen Sinn mehr, Einsätze auf das Nato-Gebiet zu beschränken. „Die Frage, ob sich die Nato auf das Bündnisgebiet beschränkt, ist mit dem 11. September 2001 erledigt“ (Struck 2002: 6).

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Offen blieb allerdings, ob und inwiefern die Nato-Strategie weiterentwickelt werden soll. Die USA hatten im September 2002 eine neue nationale Sicherheitsstrategie beschlossen, die u.a. die Möglichkeit von präemptiven Militärschlägen zur Abwehr neuartiger Bedrohungen vorsieht. Dieser Punkt wird von Deutschland und anderen Bündnispartnern abgelehnt und heftig kritisiert. Nach den bisherigen Erfahrungen (etwa mit der Strategie der „massive retaliation“ oder der „flexible response“) wird sich die Allianz mit diesen Vorstellungen aber schon deshalb befassen müssen, weil die USA versuchen werden, dies auch zur neuen Nato-Strategie zu machen. Dies ist auf dem Prager Gipfel zwar nicht erfolgt und auch von Washington nicht versucht worden. Sollte sich die Nato diesen Diskussionen aber grundsätzlich verweigern, dürfte sie in amerikanischer Sichtweise an Relevanz verlieren. Washington scheint ganz offensichtlich den pragmatischen Weg gegangen zu sein, nicht über Veränderungen des strategischen Konzepts, sondern vielmehr über die Gründung der „Nato Response Force“, die weltweit Kampfeinsätze durchführen können soll, Fakten zu schaffen. So kann die NRF – bei der Deutschland 5.000 der 21.000 Soldaten stellen wird, einerseits unter dem Blickwinkel der Verbesserung der militärischen Fähigkeiten, andererseits aber auch als Instrument einer strategischen Neuordnung betrachtet werden. Nach anfänglichem Zögern einiger europäischer Bündnispartner (darunter Deutschland), die in der NRF einen Störversuch zum beschlossenen Aufbau der europäischen Krisenreaktionstruppe im Rahmen der EU sahen, haben sich alle Bündnispartner auf dieses Konzept verständigt. Alles in allem sollen die militärischen Fähigkeiten besser auf die Durchführung weltweiter Kampfeinsätze ausgerichtet werden und damit letztlich der Entwicklung der US-Streitkräfte nachfolgen (Medcalf 2005: 13–20). Deutschland hat diesen Planungen auf dem Prager Gipfel im Grundsatz zugestimmt, ohne allerdings die Frage zu klären, wie sich die NRF zu den europäischen Beschlüssen zum Aufbau eines europäischen Krisenreaktionskorps verhält. Von deutscher Seite wurde zudem darauf gedrängt, dass weiterhin über alle Einsätze im Nordatlantikrat (mit Vetorecht eines jeden Mitglieds) entschieden werde, und dass der deutsche Parlamentsvorbehalt bestehen bleiben müsse (Overhaus 2003: 59).

4. Bilanz: Deutschland in der Nato Alle Bundesregierungen der Nachkriegszeit sahen und sehen in der Nato nicht nur den Garanten der Sicherheit Deutschlands, sondern auch den wichtigsten (wenngleich nicht immer exklusiven) sicherheits- und verteidigungspolitischen Handlungsrahmen sowie das zentrale institutionalisierte transatlantische Bindeglied. Alle wichtigen sicherheitspolitischen Entscheidungen der Bundesrepublik wurden im Nato-Rahmen oder mit engem Bezug zur Nato gefällt (De Hoop Scheffer 2005). Obwohl so dramatische Veränderungen internationaler Konstellationen wie der Strukturbruch Ende der 1980er/Anfang der 1990er Jahre es hätten erwarten lassen, dass auch zentrale Institutionen der alten Konstellation die neue Lage nicht überstehen würden, ist die Nato auch zu Beginn des 21. Jahrhunderts die für die transatlantische Sicherheit entscheidende internationale Organisation und auch für das vereinigte Deutschland von fundamentaler Bedeutung. In der Sichtweise deutscher sicherheitspolitischer Entscheidungsträger ist die Allianz nicht nur die einzige vertragliche Grundlage zwischen den Partnern auf den verschiedenen Seiten des Atlantiks, sondern sie bildet trotz aller Unterschiede der Mitgliedstaaten auch eine Wertegemeinschaft. Sie ist zudem einer der wenigen handlungsfähigen sicherheitspolitischen Akteure, die zu komplexen militärischen Operationen im gesamten Auf-

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gabenspektrum in der Lage sind. Durch die Absicherung der strukturellen Nichtangriffsfähigkeit und Transparenz nach innen, die durch den militärischen Planungsprozess und die integrierte Militärstruktur sichergestellt würde, kann die Nato zudem einer Renationalisierung der Sicherheits- und Verteidigungspolitik entgegenwirken (Varwick 2004: 97). Gemäß der „Verteidigungspolitischen Richtlinien“ vom Mai 2003 bleiben die transatlantische Partnerschaft und die Zugehörigkeit Deutschlands zum Bündnis trotz aller Veränderungen Grundlage für die deutsche Sicherheit und „die Nato auch zu Beginn des 21. Jahrhunderts Garant für stabile Sicherheit in Europa, kollektives Verteidigungsbündnis und transatlantisches Konsultationsforum“. Deutschland, so die regierungsamtliche Einschätzung, sei zudem mit seinen Streitkräften „mehr als jeder andere Bündnispartner in die Nato integriert“ und der Bundesrepublik falle daher „im Bündnis eine herausragende Rolle und Verantwortung für den künftigen Kurs der Nato zu“ (Bundesministerium der Verteidigung 2003: Rd. 46 und 48). Für Deutschland sei die Mitgliedschaft in der Nato gar „Staatsräson“ (Struck 2005). Auch Umfragen zeigen, dass es in der deutschen Bevölkerung eine breite Akzeptanz für die Mitgliedschaft in der Nato gibt. So erachteten im März 2005 79 Prozent der West- und 60 Prozent der Ostdeutschen eine Nato-Mitgliedschaft Deutschlands als wichtig für die Sicherheit Deutschlands (Institut für Demoskopie Allensbach 2005). Die Nato-Politik der rot-grünen Bundesregierung stand seit 1998 zunächst ganz in der Tradition der Vorgängerregierungen, die auf den beiden Säulen „Europa-Orientierung“ und „transatlantische Partnerschaft“ beruhte. Noch die deutsche Beteiligung an den Nato-Einsätzen auf dem Balkan wurde insbesondere mit dem Argument der Bündnissolidarität begründet und stand auch insofern in Kontinuität zur Linie der alten Bundesrepublik. Mit der Wandlung des Terrorismus von einem innerstaatlichen Problem zu einem internationalen Sicherheitsproblem erster Ordnung veränderte sich auch die Einstellung der Bündnispartner und der Allianz zu diesem Thema. War in den 1990er Jahren der zentrale Streitpunkt wie auch der Gradmesser für die Relevanz der Allianz die „out-of-area“-Debatte, so geriet in der Folge des 11. September 2001 die Frage nach der Beteiligung am „war on terrorism“ zu einer ähnlich wichtigen Existenzfrage für die Nato. Die Bundesregierung – die ohne großen Erfolg versucht hatte, die Nato im Spiel zu halten – hat in diesem Zusammenhang die Rolle des militärischen Faktors in der deutschen Sicherheitspolitik wie auch die Frage nach dem Aktionsradius der Allianz grundlegend neu bewertet und insofern eine erhebliche Kursveränderung vorgenommen (Varwick 2004a). Bei allen Einsätzen der Allianz wurde zumindest rhetorisch immer an dem in der deutschen strategischen Kultur fest verankerten Prinzip eines vermeintlichen „Gewaltlegitimierungsmonopols“ der Vereinten Nationen auch für Einsätze der Nato festgehalten und der Kosovo-Fall als Ausnahme von der Regel dargestellt. Allerdings ist ebenso deutlich sichtbar, dass Deutschland „prefers to compromise its tradition of military restraint rather than weakening its reputation as a reliable partner within Nato“ (Baumann 2001: 179). Deutschland hat sich seit den 1990er Jahren den Entwicklungen in der Allianz angeschlossen, ohne sie aktiv voranzutreiben oder gar mit eigenen Akzenten gestaltet zu haben. Vielmehr hat die Bundesregierung die Impulse aus dem Nato-Rahmen aufgenommen und erst danach – mit Veröffentlichung der Verteidigungspolitischen Richtlinien im Mai 2003 – ihre sicherheits- und verteidigungspolitische Konzeption angepasst. Dies mag als vorbildlich bündnistreues Verhalten interpretiert werden, mit einigem Recht könnte aber auch argumentiert werden, dass es an eigenen strategischen Visionen fehlt und Deutschland dem amerikanischen „agenda setting“ konzeptionell nichts entgegenzusetzen hat. Wenn die Analyse der aktuellen „Verteidigungspolitischen Richtlinien“ hinsichtlich der zentralen Verantwortung Deutsch-

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lands für den künftigen Kurs der Nato zutreffend ist, dann kann Deutschland nicht nur Konsument sicherheitspolitischer Ordnung bleiben und die im Bündnis gefällten Entscheidungen mehr schlecht als recht reaktiv umsetzen, sondern muss eine aktivere Rolle einnehmen. Die Nato, so der damalige Bundeskanzler Schröder auf der Münchner Sicherheitskonferenz im Frühjahr 2005, „ist jedoch nicht mehr der primäre Ort, an dem die transatlantischen Partner ihre strategischen Vorstellungen konsultieren und koordinieren“ (Schröder 2005). Der Bundeskanzler schlug in diesem Zusammenhang vor, zukünftig alle wichtigen politischen Fragen in diesem Rahmen zu diskutieren. Auch regte er an, ein hochrangiges Expertengremium einzuberufen und dieses mir der Ausarbeitung eines Revitalisierungsplanes zu beauftragen. Allerdings konnte sich keiner der anderen Mitgliedstaaten für ein solches Projekt erwärmen und auch die deutsche Regierung legte keine weiteren substanziellen Überlegungen vor, die diesen Plan spezifizierten. So kritisierte die CDU/CSU-Fraktion im deutschen Bundestag, dass es „keiner von der Bundesregierung angestoßenen Selbstfindungsdebatte“ (CDU/CSU-Fraktion 2005) bedürfe, sondern Deutschland den Nato-Rahmen intensiv und effektiv nutzen sollten und nur damit die Allianz gestärkt werden könne. Politisch mag also Spielraum für Initiativen Deutschlands sein, im militärischen Bereich – und die Nato ist ein Militärbündnis – gilt das nur sehr eingeschränkt. Deutschland liegt bei den Ausgaben für Verteidigungs- und Sicherheitspolitik im unteren Drittel der Nato-Mitgliedstaaten (siehe Punkt 1.1) und hat erklärtermaßen Schwierigkeiten, die im Allianzrahmen eingegangenen Verpflichtungen zu erfüllen. So ist bereits der Vorwurf erhoben worden, Deutschland sei ein sicherheitspolitischer Trittbrettfahrer (Meiers 2005: 161). Die Durchsetzung deutscher Interessen außerhalb bestehender Bündnissysteme ist daher schon aus diesen Gründen nahezu ausgeschlossen. „Wenn Deutschland im umfassenden sinne, also auch sicherheitspolitisch, nationale Interessen definieren und auch durchsetzen wollte, dann muss es dies auf absehbare Zeit gemeinsam mit Verbündeten, insbesondere den USA tun“ (Harnisch 2005: 22). Der Ratschlag einiger sicherheitspolitischer Experten, Deutschland könne sich nicht mit der Bereitstellung von militärischen Fähigkeiten für Ausschnitte des Nato-Aufgabenspektrums begnügen, sondern müsse vielmehr den Anschluss an die Entwicklung der britischen und französischen Streitkräfte durch die Bereitstellung projektions- und durchsetzungsfähiger militärischer Komponenten halten (Wiesmann 2003: 30; Kamp 2003: 16), klingt zwar durchaus logisch, verkennt allerdings die politische Realität in Deutschland. Denn dies entspräche weder der etablierten strategischen Kultur des Landes noch der finanziellen Prioritätensetzung noch würde eine militärische Führungsrolle Deutschlands bei den Partnern auf ungeteilte Zustimmung stoßen. Machbar – weil politisch durchsetzbar – wäre allenfalls eine behutsame und schrittweise Neujustierung. So lange die Nato ein funktionsfähiger multilateraler Handlungsrahmen bleibt, dürfte es deutsche Politik bleiben, ihre Sicherheitspolitik an diesem auszurichten. Dies liegt im aufgeklärten Eigeninteresse Deutschlands, dessen Macht den Partnern nur im multilateralen Rahmen akzeptabel ist. Dem Bündnis ist zwar schon mehrfach in seiner Geschichte prognostiziert worden, es werde an Relevanz verlieren, die Krisensymptome verdichten sich im zweiten Jahrzehnt nach dem Ende des Ost-West-Konflikts jedoch zu einer zentralen Herausforderung für die Existenz der Allianz (Haftendorn 2005: 7ff.). Deshalb und als bewusste Alternative zu einer sicherheitspolitischen Renationalisierung sollte die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik im Falle einer Abkehr der USA von der Nato in Alternativen denken und umso eindringlicher – und insbesondere unter Einhaltung der festgeschriebenen Kooperationsverfahren mit der Allianz – für einen funktionsfähigen sicherheitspolitischen Handlungsrahmen auf europä-

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ischer Ebene eintreten. Dies auf eine Weise zu tun, die die USA nicht weiter von Europa entfernt, dürfte zu den zentralen bündnispolitischen Herausforderungen der Zukunft gehören und zu einer „Hauptaufgabe deutscher Außenpolitik in den kommenden Jahren werden“ (Krause 2003: 27). Die Rhetorik der Bundesregierung folgt diesem Gedanken. So erklärte der damalige Außenminister Fischer (2003) in einer Regierungserklärung vor dem Deutschen Bundestag im Dezember 2003, dass alle Reformbemühungen im Bereich der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik das Ziel hätten, die „transatlantische Partnerschaft und die Nato zu stärken“. Die Nato aber sei „nicht gefährdet, wenn die Europäer stärker und in der politischen Willensbildung geschlossener werden“. Deutschland wolle zwischen ESVP und Nato „Komplementarität, nicht Konkurrenz. Das ist unsere Grundlage“. Ob sich neben der Rhetorik auch die praktische deutsche Politik an diesem Grundsatz ausrichten wird, bleibt zu beobachten. Für den Handlungsspielraum deutscher Außenpolitik jedenfalls bleibt es von herausragender Bedeutung, dass die Nato relevant bleibt.

Weiterführende Literatur Baumann, Rainer (2001), German Security Policy within Nato, in: Rittberger, Volker (Hrsg.): German Foreign Policy Since Unification. Theories and Case Studies, Manchester: Manchester University Press, S. 141–184. Fundierte theoriegeleitete Studie zur Rolle Deutschlands in der Allianz. Haftendorn, Helga (2001), Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbehauptung, Stuttgart/München: Deutsche Verlags-Anstalt. Umfassende Darstellung der deutschen Außenpolitik von 1945 bis 2000 mit detailreichen Kapiteln zur Rolle der Bundesrepublik in der Nato und zur deutschen Bündnispolitik. Harnisch, Sebastian (2005), Deutsche Außenpolitik auf dem Prüfstand. Die Kultur der Zurückhaltung und die Debatte über nationale Interessen, in: Reader Sicherheitspolitik 3, S. 10–24. Analyse der deutschen Außenpolitik und ihrer transatlantischen Einbindung in Hinblick auf die Frage, ob die „Kultur der Zurückhaltung“ durch eine „nationale Interessenspolitik“ abgelöst wird. Kirchner, Emil/Sperling, James (Hrsg.) (1992), The Federal Republic and Nato: 40 Years After, New York: St. Martins Press. Sammelband mit elf Einzelbeiträgen zur Rolle Deutschlands in der Nato von 1949 bis 1989. Overhaus, Marco (2003), Zwischen kooperativer Sicherheit und militärischer Interventionsfähigkeit. Rot-grüne Sicherheitspolitik im Rahmen von ESVP und Nato, in: Maull, Hanns/Harnisch, Sebastian/Grund, Constantin (Hrsg.): Deutschland im Abseits? Rot-grüne Außenpolitik 1998–2003, Baden-Baden: Nomos, S. 49–63. Analyse der rot-grünen Nato-Politik, die die Kontinuität deutscher NATO-Politik betont und insbesondere auf das Verhältnis zwischen politischen Ambitionen und unzureichender Bereitstellung finanzieller Ressourcen eingeht. Varwick, Johannes (2004), Die Nato-Politik der rot-grünen Bundesregierung 1998–2003, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft 1, S. 93–121. Analyse der deutschen NATO Politik anhand von Fallbeispielen und Überlegungen zur künftigen Rolle Deutschlands in der Allianz

Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa

Internationale Organisation Ralf Roloff für Organisationen Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa

1. Die OSZE – Aufgaben und Struktur Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) ist aus der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE 1973–1975) und dem KSZE-Prozess (1975–1990) hervorgegangen. Während des Ost-West-Konfliktes diente der KSZE-Prozess als gesamteuropäisches multilaterales Instrument der Entspannungspolitik, an dem alle europäischen Staaten – außer Albanien – sowie die Vereinigten Staaten von Amerika und Kanada teilnahmen (Jacobsen u.a. 1973/1978; Volle/Wagner 1976; von Bredow 1992). Nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes sollte die gesamteuropäische Konferenz dazu beitragen, die durch die Umbrüche und friedlichen Revolutionen von 1989 entstandene instabile Situation zu stabilisieren (Roloff 1995a). Der KSZE-Prozess wurde daher 1990 fest institutionalisiert und 1995 in eine internationale Organisation umgewandelt. Die Verpflichtung aller Mitglieder der KSZE auf Menschenrechte, pluralistische Demokratie, Rechtstaatlichkeit und Marktwirtschaft sowie auf internationale Kooperation in der Charta von Paris 1990 sollt als gemeinsame Wertebasis für eine friedliche und stabile neue europäische Ordnung gelten. Deshalb bemühte sich die Organisation auch alle neu entstandenen Staaten zwischen Vancouver und Wladiwostok aufzunehmen. Derzeit gehören der OSZE 55 Staaten an. Sie ist damit die größte regionale Organisation der Welt. Ihr Sitz ist in Wien. Die OSZE beruht auf keinem völkerrechtlichen Vertrag. Die Schlussakte von Helsinki vom August 1975 und die Charta von Paris für ein neues Europa vom November 1990 sind die grundlegenden Dokumente der OSZE. Sie wurden durch weitere Dokumente der verschiedenen KSZE-Folge- und Expertentreffen seit 1975 und den institutionalisierten Treffen seit 1990 ergänzt (Fastenrath 1992). Völkerrechtlich verbindlich im Rahmen der OSZE sind lediglich der Vertrag über die konventionellen Streitkräfte in Europa (KSE-Vertrag) und die Einrichtung eines OSZE-Schiedsgerichtes von 1994. In diesen Dokumenten sind die Übereinkünfte der KSZE/OSZE niedergelegt, die die Grundlage für die europäische Neuordnung nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes bilden. Das besondere an der OSZE ist ihr umfassender geographischer und thematischer Ansatz. Geographisch erstreckt sich die gesamteuropäische Konferenz von „Vancouver bis Wladiwostok“. Thematisch wurde bereits in der Schlussakte von Helsinki ein umfassendes internationales Regime zwischen den Mitgliedstaaten vereinbart, das sich über das gesamte Spektrum zwischenstaatlicher Beziehungen erstreckte. Die Verhandlungsmaterien wurden in drei sogenannte „Körbe“ oder „Dimensionen“ eingeteilt (Korb I: Fragen der Sicherheit, Korb II: Fragen der wirtschaftlichen, wissenschaftlichen und technologischen Zusammenarbeit, Korb III: Zusammenarbeit in humanitären und ande-

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ren Bereichen). Sie wurden miteinander verknüpft, so dass Fortschritte nur möglich waren, wenn alle Bereiche gleichermaßen weiterentwickelt wurden (Delbrück u.a. 1977; Roloff 1995a). Die Verflechtung von ordnungspolitischen Fragen mit Aspekten der Sicherheitspolitik, wirtschaftlichen Fragen und der sogenannten menschlichen Dimension verknüpfte die Außen- und Sicherheitspolitik mit der Innenpolitik, was letztlich mit zur Erosion des Warschauer Paktes und dem Ende der sowjetischen Herrschaft über Ost- und Mitteleuropa führte (von Bredow 1992). Die internationale Behandlung innerer Angelegenheiten gilt seither als legitimes Anliegen, was durch die entsprechenden Dringlichkeitsmechanismen der OSZE unterstrichen wird. Es gibt einen politischen und militärischen Mechanismus und einen Mechanismus im Falle schwerer Menschenrechtsverletzungen. In der OSZE gilt grundsätzlich das Konsensprinzip, so dass jeder Mitgliedstaat ein Veto hat. Das Konsensprinzip gilt aber nicht in den drei genannten Mechanismen, so dass Maßnahmen auch gegen den Widerstand eines betroffenen Staates ergriffen werden können (Konsens-Minus-Eins-Prinzip). Zwei zentrale Aufgabenfelder der OSZE kristallisierten sich nach 1990 heraus: 1. die Unterstützung der Demokratisierungs- und Transformationsprozesse in den Staaten Mittel- und Osteuropas (¡ Mittel- und Osteuropa) sowie der unabhängigen ehemaligen sowjetischen Teilrepubliken; 2. das Krisen- und Konfliktmanagement im OSZE-Raum. In besonderem Maße widmet sich die OSZE den Problemen der nationalen und ethnischen Minderheiten in den Staaten ihres Geltungsbereichs und versucht mit einem breiten Spektrum präventiver Maßnahmen, das Aufbrechen von innerstaatlichen Minderheitenkonflikten zu verhindern. Dazu zählen kurzfristige „factfinding“-Missionen ebenso wie Langzeitmissionen und Wahlbeobachtungen, die ständigen Beobachtungen durch den Hohen Kommissar für nationale Minderheiten sowie durch den OSZE-Beauftragten für die Medienfreiheit. Daneben dient sie als ständiges Dialog- und Konsultationsforum für die Teilnehmerstaaten. Konfliktprävention, friedliche Streitschlichtung, Abrüstung, Rüstungskontrolle und Konfliktnachsorge sind somit die Kernaufgaben der OSZE (Helsinki Dokument 1992). Die OSZE wurde als regionale Abmachung der Vereinten Nationen gemäß Kapitel VIII (Roloff 1995b) als überwölbende Sicherheitsorganisation betrachtet, die mit Konflikten in ihrem Geltungsbereich befasst werden sollte, bevor sich andere Institutionen damit beschäftigen (OSZE zuerst-Prinzip). Im Zuge der Konfliktbearbeitung des Jugoslawienkrieges (¡ Ex-Jugoslawien) rückte sie jedoch von der Rolle des Mandatars in die Rolle des Mandatierten. So wurde ihr von den Unterzeichnern des Dayton-Abkommens die Überwachung und die Ausführung der zivilen Komponente des Abkommens anvertraut. Die Europäische Union übergab den von ihr initiierten und ausgehandelten Stabilitätspakt für Südosteuropa zur Verwaltung an die OSZE.

2. Die deutsche OSZE-Politik Die Politik der Bundesrepublik Deutschland in und gegenüber der OSZE und zuvor der KSZE ist abhängig von den internationalen und gesamteuropäischen Rahmenbedingungen. Damit verbunden ist auch der Funktionswandel, den die KSZE/OSZE in ihrer Geschichte durchlaufen hat. Von einem multilateralen Instrument der Entspannungspolitik während des Ost-West-Konfliktes, das die verkrustetet Blockstrukturen in Europa aufzuweichen half, wandelte dich die KSZE zu einem Kooperations- und Unterstützungsinstrument beim Aufbau der europäischen Neuordnung und der jungen mittel- und osteuropäischen Reformstaaten unmittelbar nach dem Ende des Ost-Werst-Konfliktes. Sie wurde seit Beginn der neunziger Jahre zu

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einem Instrument der Stabilisierung der Transformationsprozesse und der prekären Sicherheitsordnung in den Krisenregionen des OSZE-Raumes. Da die OSZE nur eine Organisation unter mehreren ist, die die letztgenannte Funktion wahrnimmt und sich dabei auf die Konflikt- und Krisenprävention konzentriert hat, büßte sie auch ihre besondere Stellung in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik ein. Während des Ost-West-Konfliktes war die KSZE eine Funktion der Ost- und Deutschlandpolitik. Sie diente dazu, eine kooperative gesamteuropäische Ordnung aufzubauen, in der Deutschland seine nationale Einheit wiedererlangen konnte. Die KSZE war das multilaterale Instrument, mit dem der gesamteuropäische Multilateralismus, wie er in der Präambel des Grundgesetzes festgeschrieben ist, in operative Politik umgesetzt werden konnte. Nach der deutschen Wiedervereinigung, die freilich vor der gesamteuropäischen Einigung stattfand, wurde die KSZE als ein Instrument genutzt, um das vereinigte Deutschland gesamteuropäisch einzubinden und eine neue gesamteuropäische Sicherheitsordnung aufzubauen. Seither ist der Aufbau einer gesamteuropäischen Sicherheitsordnung zwar weiterhin ein wesentliches Ziel deutscher Außenpolitik, aber die OSZE ist nicht mehr das exklusive Instrument dazu. Weiter Instrumente sind dazugekommen wie die Nachbarschaftspolitik der Europäischen Union und von seiten der NATO die Partnerschaft für den Frieden. Die deutsche OSZE- und KSZE-Politik lässt sich in drei Phasen einteilen, die im folgenden näher dargestellt werden: 1. die deutsche KSZE-Politik von 1973 – 1989/ 90; 2. die deutsche KSZE-Politik 1990 – 1995; 3. die deutsche OSZE-Politik 1995 – 2005.

2.1 Die deutsche KSZE-Politik von 1972 – 1989/90 Dem KSZE-Prozess wurde von 1973 bis 1989 eine wichtige Funktion in der Entspannungspolitik der Bundesrepublik Deutschland beigemessen. Mit diesem Prozess konnte die außenpolitische Handlungsmaxime der Ostverbindung (Link 1987) multilateral realisiert werden. Der KSZE-Prozess galt als zentrales gesamteuropäisches multilaterales Instrument, das durch einen langsamen und stetigen Wandel dazu führen sollte, eine europäische Friedensordnung zu schaffen, in der dann Deutschland seine Einheit in freier Selbstbestimmung wiedererlangen könnte. Daher kam der Stärkung der KSZE in der außenpolitischen Konzeption und der praktischen Politik besondere Bedeutung zu. Die gedachte Abfolge lautete also: erst europäische Einigung und dann deutsche Vereinigung. Aus dieser Ablaufannahme erklärt sich auch das besondere Engagement der bundesdeutschen Außenpolitik für die KSZE auch in der Phase des sogenannten zweiten Kalten Kriegs zwischen 1979 bis 1983. Bereits in den fünfziger Jahren unterbreitete die Sowjetunion Vorschläge zu einer gesamteuropäischen Konferenz. Damit wollte sie ihre sicherheitspolitische Position in Europa stärken, den Zusammenhalt des westlichen Bündnisses schwächen und die Einbindung der Bundesrepublik Deutschland in die NATO verhindern. Erst Ende der sechziger Jahre wurden die verschiedenen sowjetischen und östlichen Initiativen (Bukarester Erklärung 1966, Karlsbader Erklärung 1967, Budapester Appell 1969, Prager Erklärung 1969) im Zuge der sich anbahnenden Entspannung der Supermächte ernsthaft zwischen den europäischen Staaten und den USA diskutiert (Jacobsen u.a. 1973/1978). Nunmehr wollte die Sowjetunion gemeinsam mit ihren Verbündeten die Anerkennung des territorialen Status Quo in Europa erreichen und auf eine Ausweitung der wirtschaftlichen und technischen Beziehungen zum Westen hinarbeiten. Die sozial-liberale Bundesregierung, die seit Herbst 1969 im Amt war, reagierte zunächst zurückhaltend auf die Konferenzofferten: 1. sollte die bilaterale Ostpolitik abgeschlossen wer-

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den, bevor man in eine multilaterale Konferenz einwilligte; 2. sollten die USA beteiligt sein; 3. galt es, eine Harmonisierung der westlichen Position in der NATO und der EG zu erreichen, um die Bundesrepublik nicht zu isolieren. Die KSZE sollte so von der „deutschen Frage“ entlastet werden und damit die sowjetische Absicht einer Umdeutung der gesamteuropäischen Konferenz in einen „Ersatzfriedensvertrag“ unterlaufen werden. Durch den erfolgreichen Abschluss der Ostverträge (Moskauer Vertrag 12.8.1970; Warschauer Vertrag 7.12. 1970, Grundlagenvertrag mit der DDR 21.12.1972) vor dem Beginn der KSZE-Vorgespräche hatte die Bundesregierung ihre Ziele im Vorfeld erreicht. Ab nun wurde die KSZE als multilaterales Instrument zur Absicherung der bilateralen Ostpolitik genutzt. Die Bundesregierung sah in der KSZE einen Baustein auf dem Weg zu einer europäischen Friedensordnung, der von den NATO-Staaten, aber besonders von den EG-Mitgliedern, inhaltlich und prozedural zur Verfolgung westlicher Ziele genutzt werden konnte (Roloff 1995a: 80ff.). Daher stimmte sie ihre Positionen sehr eng mit den EG-Partnern im Rahmen der EPZ (Europäische Politischen Zusammenarbeit, dem Vorläufer der GASP) ab. Bereits zu beginn der KSZE war also die KSZE-Politik in gewisser Weise „europäisiert“. Die KSZE sollte dazu dienen, die Entspannung beständig zu machen und so die Chance eröffnen, die Ost- und Deutschlandpolitik auszubauen. Die bilateralen Verhandlungsergebnisse sollten abgesichert und sogar ausgebaut werden. Daher setzte sich die Bundesregierung mit großem Engagement vor allem für Fortschritte im Korb III, der menschlichen Dimension ein (¡ Menschenrechtspolitik), aber auch im Korb II, den wirtschaftlichen Fragen. Im Bereich des Korbes I Sicherheit und der Prinzipienerklärung warb die Bundesregierung erfolgreich dafür, dass der friedliche Wandel der Grenzen (peaceful change) aufgenommen wurde sowie das Selbstbestimmungsrecht der Völker festgeschrieben und die Achtung der Menschenrechte und der Grundfreiheiten anerkannt wurden. Somit wurde in der Schlussakte nicht der Status Quo festgeschrieben, sondern ein Modus Vivendi eingerichtet, der es später ermöglichte, die deutsche Vereinigung auf der Grundlage der Vereinbarungen der Schlussakte herbeizuführen. Die Bundesregierung betrachtete die Ergebnisse der KSZE in Helsinki als Ausgangspunkt für den weiteren Entspannungsprozess. Ihre erfolgreiche Umsetzung in praktische Politik musste sich erst noch erweisen. Die KSZE wurde mit dem Beschluss, die Implementierung der Schlussakte einem kritischen Meinungsaustausch zu unterziehen quasi verstetigt. Mit den Folgetreffen von Belgrad (1977/78), Madrid (1980–1983) und Wien (1986–1989) sowie einer Reihe von Expertentreffen zu einzelnen Bereichen entwickelte sich die multilaterale Konferenz zum KSZE-Prozess. Der KSZE-Prozess war eng verknüpft mit den übergeordneten Ost-West-Beziehungen der Supermächte. Die Vereinbarungen der Schlussakte blieben daher auch von der sich einstellenden Verschlechterung der amerikanisch-sowjetischen Beziehungen seit 1975 nicht unberührt. Die Bundesregierung versuchte in den konfrontativen Phasen des Ost-West-Konflikts die KSZE als Instrument der Ost- und Deutschlandpolitik zu nutzen und setzte sich für Verbesserungen in allen Bereichen der Schlussakte insbesondere aber im Korb III ein. Der KSZE kam in der außenpolitischen Konzeption der Bundesregierung eine wichtige Funktion als multilaterale Verstrebung der Ost- und Deutschlandpolitik zu. Sie galt als „herausragendes Instrument zur Steuerung und Überwindung von Konflikten“ (Hans-Dietrich Genscher zitiert in: Roloff 1995a: 96). Die Bundesregierungen waren daher bestrebt, den KSZE-Prozess weiter auszubauen und politisch aufzuwerten. Dadurch sollte die Entspannung in Europa von den Spannungen der übergeordneten Beziehungen der Supermächte abgekoppelt werden, die sich seit 1977 aufbauten, was sich allerdings nur in begrenztem Maße durchführen ließ. Erst mit der einsetzenden Entspannung der amerikanisch-sowjetischen Beziehungen seit 1984/1985 eröff-

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nete sich die Chance, eine dauerhafte gesamteuropäische Entspannung zu erreichen. Die Reformprozesse in der Sowjetunion und in den Staaten Mittel- und Osteuropas ermöglichten und erforderten eine auf Dauer angelegte Entspannung (Link 1990). Mittels der KSZE sollte es aus bundesdeutscher Sicht auf der Basis der vereinbarten Werte und der Kooperation in allen Bereichen zu einer Unumkehrbarkeit der Reformen kommen. Die KSZE galt neben der Europäischen Gemeinschaft als die zweite tragende Säule einer zukünftigen gesamteuropäischen Friedensordnung (Roloff 1995a: 230). Der Wandel im sowjetischen Herrschaftsbereich sollte im KSZE-Rahmen sanft aufgefangen werden und kontrollierbar zu einer Verbesserung und Annäherung der Staaten in Europa führen. Die Formel dazu hieß: „Ein Europa des Wandels in Stabilität“ (Genscher zitiert in Roloff 1995a: 231). Auf dem Wiener Folgetreffen 1986 – 1989 wurden Fortschritte in allen Bereichen der KSZE erzielt, wofür sich die Bundesregierung besonders eingesetzt hatte (Wrede 1990). Es wurden Sonderkonferenzen eingesetzt zur konventionellen Abrüstung (KSE), zu den vertrauensbildenden Maßnahmen (VSBM), zu den wirtschaftlichen Fragen sowie eine Konferenzstaffel zu den Menschenrechtsfragen.

2.2 Die deutsche KSZE-Politik 1990 – 1995 Im Laufe der Jahre 1989/1990 wandelte sich die Funktion der KSZE für die Bundesrepublik. Sie wurde 1. zu einem Instrument der Herstellung der deutschen Einheit, 2. zum Bestandteil der multilateralen freiwilligen Selbsteinbindung des vereinten Deutschlands, 3. vom Instrument des Wandels zum Instrument der Stabilisierung in Europa. Dieser Funktionswandel erfolgte, weil der angenommene Intervall zur Lösung der deutschen Frage durch die Ereignisse seit dem Revolutionsherbst 1989 umgekehrt worden war: zuerst wurde die deutsche Frage gelöst und erst danach stand die Frage der europäische Neuordnung auf der Tagesordnung. Im Prozess der deutschen Vereinigung nahm die KSZE eine unterstützende Funktion ein. Hier ergaben sich für die deutsche Außenpolitik drei Fragenkomplexe: 1. die Obergrenze deutscher Streitkräfte, 2. das Ob und Wie der weiteren Institutionalisierung der KSZE und 3. die Einbettung der deutschen Einheit in den KSZE-Prozess durch den Gipfel in Paris 1990. Die internationalen Aspekte der deutschen Vereinigung wurden bekanntlich im Rahmen der Zwei-plus-Vier-Gespräche und in bilateralen Gesprächen ausgehandelt (¡ Der „Zweiplus-Vier“-Vertrag). Die Bundesregierung war aber bestrebt, das vereinte Deutschland fest in europäische Kooperationsstrukturen einzubinden, wozu auch eine ausgebaute und institutionalisierte KSZE gehörte. Eine Weiterentwicklung der KSZE wurde folglich von der Bundesregierung engagiert betrieben. Die verschiedenen KSZE-Treffen sowie die Verhandlungen über die konventionelle Abrüstung (KSE) wurden dazu genutzt, die im Zwei-plus-Vier-Rahmen ausgehandelten Obergrenzen für gesamtdeutsche Streitkräfte multilateral einzubetten. Der KSZE-Prozess diente damit zur Unterstützung der Verhandlungen um die Herstellung der deutschen Einheit. Er war aber kein zentrales Verhandlungsforum sondern flankierte lediglich den Einigungsprozess. Die KSZE wurde insofern vom Wegbereiter zum Wegbegleiter der deutschen Einheit. Die faktische Entkoppelung des deutschen Vereinigungsprozesses vom gesamteuropäischen KSZE-Prozess wurde durch das besondere deutsche Engagement zur Institutionalisierung der KSZE beim Gipfel in Paris im November 1990 sowie die völkerrechtliche Regelung der militärischen Aspekte im Rahmen des Vertrages über die konventionellen Streit-

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kräfte in Europa (KSE-Vertrag) aufgefangen. Die KSZE nahm im deutschen Einigungsprozess zwar eine prominente, aber keine dominierende Rolle ein. War die KSZE bis zum 3.10.1990 eine Funktion der Deutschland- und Ostpolitik gewesen, in deren Mittelpunkt die deutsche Frage gestanden hatte, so wurde sie seit November 1990 zu einem Instrument, in dessen Mittelpunkt die Stabilisierung der erodierten Ordnung in den Staaten des ehemaligen Warschauer Paktes stand. Das deutsche Engagement galt nunmehr einer KSZE, die die Reformstaaten einband und so durch den multilateralen Dialog dazu beitragen konnte, die Transformationsprozesse zu unterstützen und eine politische Destabilisierung in Mittel- und Osteuropa zu verhindern. Die KSZE sollte dazu beitragen, den neugewonnenen Frieden nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes abzusichern. Es galt, ein stabiles Umfeld für das vereinigte Deutschland zu schaffen, das nunmehr geografisch zur „Zentralmacht“ (Hans-Peter Schwarz) Europas geworden war (¡ Deutschland als Europas Zentralmacht). Das besondere Interesse an der KSZE erwuchs also aus der veränderten sicherheitspolitischen Lage Deutschlands. Es erwuchs aber auch aus der konzeptionellen Überlegung der Bundesregierung insbesondere des Außenministers Hans-Dietrich Genscher, dass die Verfolgung einer idealistisch geprägten Außenpolitik, die auf Multilateralismus, internationale Institutionalisierungsprozesse und Unterstützung der Demokratisierungsprozesse in Mittel- und Osteuropa setzte, eine dauerhafte stabile politische Ordnung in Europa garantieren könnte (¡ Deutschland als Zivilmacht). Die KSZE war für die deutsche Außenpolitik ein Instrument der kooperativen Sicherheit und der gesamteuropäischen Stabilitätspolitik. Bis 1992 verfolgte die Bundesregierung daher eine Politik der Institutionalisierung und des institutionellen Ausbaus der KSZE. Die KSZE sollte neben der NATO das wichtigste Forum der Sicherheitspolitik werden, unter dessen Dach eine gesamteuropäische Stabilitätspolitik gestaltet werden konnte. Man versah die KSZE mit politischen Frühwarnmechanismen, um eine Bearbeitung internationaler Konflikte im KSZE-Raum ermöglichen zu können. Die Bemühungen um ein Krisenmanagement und eine Regulierung des Jugoslawienkonfliktes 1991 im Rahmen der KSZE zeigten aber die engen Grenzen der gesamteuropäischen Institution auf, die über keine glaubwürdigen Sanktionsmöglichkeiten verfügte und deren Instrumentarium nicht auf Krisenmanagement, sondern auf Konfliktprävention ausgerichtet war. Die Ernüchterung im Verlauf des kriegerischen Zerfallsprozesses in Jugoslawien führte auch zu einem Umdenken in der deutschen KSZE-Politik. Zunächst betrieben die Teilnehmerstaaten eine Stärkung der KSZE, indem man sie auf dem Gipfeltreffen in Helsinki 1992 zur regionalen Abmachung der Vereinten Nationen gemäß Kapitel VIII der UN-Charta aufwertete (Roloff 1995b: 439; Schlotter 1993) und ihr die Möglichkeit zu friedenserhaltenden Maßnahmen eröffnete, aber explizit militärische Zwangsmaßnahmen ausschloss. Die operative Fähigkeit zu einem eigenständigen Krisen- und Konfliktmanagement wurde unterstrichen mit dem so genannten „KSZE zuerst-Prinzip“. Die KSZE sollte sich zuerst mit Konflikten in ihrem Geltungsbereich befassen, bevor andere internationale Organisationen, insbesondere die NATO oder die Vereinten Nationen sich damit beschäftigten. Weil aber die Mechanismen und die Instrumente der KSZE zum Krisen- und Konfliktmanagement nicht ausreichten und die Teilnehmerstaaten nicht bereit waren, die KSZE handlungsfähiger zu machen, wurde eine Verlagerung des Aufgabenspektrums der KSZE erforderlich. Die Stabilitätspolitik im Rahmen der KSZE verlagerte sich auf den Bereich der Konfliktprävention und den Bereich der zivilen Komponente in der Postkonfliktphase, bzw. auf die Beobachtung von sogenannten „eingefrorenen“ Konflikten. Die Bearbeitung akuter Krisen sollte nicht mehr die KSZE, sondern die

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Vereinten Nationen mit ihrem umfassenden Spektrum an Sanktions- und Erzwingungsmaßnahmen übernehmen. Außenminister Klaus Kinkel zufolge sollte die KSZE „Brandverhüter, nicht Feuerwehr“ sein (Kinkel zitiert in Roloff 1995a: 450).

2.3 Die deutsche OSZE-Politik 1995 – 2005 Mit der protokollarischen Aufwertung der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa zur Organisation seit 1995 verband sich fast gleichzeitig eine allgemeine Abwertung der OSZE in der außenpolitischen Konzeption Deutschlands. Die KSZE genoss in der außenund sicherheitspolitischen Konzeption Deutschlands bis in die Mitte der neunziger Jahre einen hohen Stellenwert. Seither wurde die OSZE nachrangig behandelt und sie findet in der außenpolitische Konzeption und Diskussion wenig Beachtung. Obwohl die Stärkung der OSZE und die Stärkung der präventiven Maßnahmen ein wichtiges Anliegen der rot-grünen Bundesregierung war, das im Koalitionsvertrag von 1998 als festes außenpolitisches Ziel formuliert worden war, kam in der praktischen Politik der rot-grünen Koalition von 1998–2005 der OSZE keine herausragende Rolle zu. Auf der Münchener „Konferenz über Sicherheitspolitik“ im Frühjahr 20001 kam die OSZE in den Ausführungen der führenden Repräsentanten der deutschen Außenpolitik sowie den Vertretern der Opposition nicht einmal vor! Kurt P. Tudyka hat dieses Desinteresse Deutschlands kritisch gewürdigt und als undankbar und geschichtsvergessen bezeichnet (Tudyka 2000: 105). Deutschlands Desinteresse an der OSZE ist aber weniger eine Geschichtsvergessenheit, sondern eine Folge sich wandelnder gesamteuropäischer, internationaler und interner Rahmenbedingungen in den neunziger Jahren und der damit verbundenen Verlagerungen deutscher Außen- und Sicherheitspolitik auf europäische und atlantische Organisationen sowie auf informelle kollektive Führungsgremien, wie die Balkankontaktgruppe und die G-8. Einher damit geht eine gewandelte Einschätzung der Bedeutung der OSZE als einer „soft organization“, die darüber hinaus dringend reformbedürftig sei (Haber 2004). Nach wie vor gilt der „multilaterale Imperativ“ (Fischer 2000: 4), der seit 2003 mit der EU Sicherheitsstrategie zum „effektiven Multilateralismus“ weiterentwickelt worden ist, aber in dem Netzwerk der multilateralen Strukturen kommt der OSZE keine herausgehobene Bedeutung zu. Zwar wird die Stärkung der OSZE gefordert und ihr Vorbildcharakter für andere Krisenregionen hervorgehoben, aber eine konkrete Konzeption für eine Stärkung der OSZE steht aus. Im Jahr 2000 hat die Bundesregierung ein Forschungsinstitut für die OSZE an der Universität Hamburg eingerichtet, in dem Mitarbeiter der verschiedenen Langzeitmissionen der OSZE ausgebildet und vorbereitet werden. Auch setzte sich die Bundesregierung auf dem Gipfeltreffen in Istanbul 1999 für die Verabschiedung der Charta für die europäische Sicherheit und für die Überarbeitung des KSE-Vertrages ein. Eine Antisemitismuskonferenz 2004 in Berlin wurde von der Bundesregierung mit großem Engagement durchgeführt. Mit dem allmählichen Hineinwachsen des vereinten Deutschland in seine neue internationale Position als europäische Zentralmacht und der allmählich steigenden Bereitschaft, der gewachsenen Verantwortung auch durch die Beteiligung militärischer Kräfte Ausdruck zu verleihen, rückte die OSZE in der Konzeption und in der praktischen Bedeutung der Krisenbewältigung in den Hintergrund. Der Konfliktprävention im Rahmen der OSZE kommt hingegen große Bedeutung zu. Dennoch ist die gesamteuropäische Organisation bei der Bewältigung zentraler Krisenherde im OSZE-Raum (Tschetschenien, Kosovo, Mazedonien, Bosnien) na-

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hezu bedeutungslos. Genutzt wird sie als Clearingstelle sowie in der Konfliktnachbereitung. Hier rückte die OSZE in die Rolle der mandatierten Organisation. Sie übernimmt die Durchführung der zivilen Konfliktprävention und des zivilen Aufbaus der Krisenregionen, indem sie Wahlen durchführt oder überwacht und beim Aufbau ziviler Verwaltungsstrukturen hilft. Im Verständnis der Bundesregierung kam der OSZE als Dialogforum für die drei politischen Gravitationszentren Europäische Unon, USA und Russland eine wichtige Aufgabe zu (Ischinger 2000: 44). Seit Beginn des KSZE-Prozesses war es für die Bundesrepublik zentral, ihre Positionen mit den westlichen Verbündeten abzustimmen, hier hatte die EPZ (Europäische Politische Zusammenarbeit) ihre erste Bewährungsprobe. Dieser Prozess der „Europäisierung“ deutscher Außenpolitik (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union) wird in der OSZE seit Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages verstärkt. Bereits 1994 und 1996 begann die Bundesregierung mit gemeinsamen Strategien für die Gipfeltreffen in Budapest (1994) und in Lissabon (1996) ihre OSZE-Politik zu europäisieren. Die Vorschläge der Europäischen Union zielen dabei darauf ab, die Position der Europäischen Union innerhalb der OSZE zu stärken. Darauf weisen die Initiativen der EU ebenso hin, wie die Instrumentalisierung der OSZE durch die EU. Der von der Europäischen Union initiierte und ausgehandelte Stabilitätspakt für Südosteuropa wurde der OSZE zur weiteren Verwaltung übergeben. Die Europäische Union ist das dominierende Gravitationszentrum in der OSZE (Solana 2004), das eine eigenständige deutsche OSZE-Politik zunehmend vereinnahmt. Die Europäische Sicherheitsstrategie und die EU Nachbarschaftspolitik unterstreichen diesen Eindruck ebenfalls

3. Zusammenfassung und Perspektiven Neben Elementen der Kontinuität sind in der OSZE-Politik Deutschlands deutliche Elemente des Wandels und Brüche feststellbar. Dies gilt vor allem für die Einschätzung der besonderen Bedeutung der OSZE für die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland: Vom Instrument des Wandels über die Funktion des Stabilitätsankers zum Forum des Ausgleichs zwischen den drei Gravitationszentren in Europa: USA, Europäische Union und Russland. Ein markanter Wandel ist auch in der realpolitischen Instrumentalisierung der OSZE erkennbar. Wurde sie in den frühen neunziger Jahren als Instrument des Krisenmanagements eingesetzt, so verlagerte sich seit 1992 die Nutzung der KSZE/OSZE auf die Konfliktprävention und das Peacebuilding. Am deutlichsten wird dieser Wandel an der Relevanz des Prinzips „OSZE zuerst“: es gilt faktisch nicht mehr! Der regionalistische gesamteuropäische Ansatz ist dem „NATO first“ und dem „EU first“-Ansatz gewichen. Die OSZE wird somit auf die Dimension des Europarates als einer weichen Institution reduziert. Sie verliert weiter an Bedeutung, je stärker die NATO und die EU ihre Erweiterungen vorantreiben. Die OSZE wird sich dann auf die transkaukasischen und die zentralasiatischen Republiken konzentrieren und sich der Einbindung dieser Länder in westliche Kooperationsstrukturen und Herrschaftsformen widmen. Diese geographische Verlagerung der Arbeit der OSZE auf die Republiken jenseits des Ural lassen markante Veränderungen der europäischen Sicherheitsarchitektur zwischen Vancouver und Wladiwostok deutlich werden.

Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa

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Weiterführende Literatur Auswärtiges Amt (Hrsg.) (1990), Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, 7. erw. Aufl., Bonn. Der Band versammelt wichtige Dokumente, Reden und Positionspapiere der Bundesregierungen von den Anfängen der KSZE bis zur deutschen Wiedervereinigung 1990. Er bietet so einen guten Überblick über die Entwicklung der KSZE und der deutschen KSZE-Politik. Auswärtiges Amt (Hrsg.) (1998), Von der KSZE zur OSZE. Grundlagen, Dokumente und Texte zum deutschen Beitrag 1993 – 1997, Bonn. Der Band stellt die Fortsetzung des o.g. Bandes dar. Fastenrath, Ulrich (Hrsg.) (1992), OSZE. Dokumente und Analysern. Loseblattsammlung, Neuwied: Luchterhand. Die Loseblattsammlung enthält alle wichtigen Dokumente der KSZE und OSZE. Sie analysiert die Dokumente und ordnet sie völkerrechtlich und politikwissenschaftlich ein. Ein unentbehrliches Hilfsmittel für jeden, der sich intensiver mit der OSZE befasst. IFSH (Hrsg.) (1995ff.), OSZE-Jahrbuch 1995–2005, Baden-Baden 1995ff.: Nomos. Das OSZE-Jahrbuch zeichnet die Entwicklung der OSZE seit 1995 politikwissenschaftlich nach. Mit jährlich wechselnden thematischen Schwerpunkten analysieren die international renommierten Experten auf hohem Niveau die Trends innerhalb der OSZE und OSZE-Region. Beiträge zu den nationalen Positionen verschiedener OSZE-Mitgliedstaaten runden die Jahrbücher ab. Jacobsen, Hans-Adolf u.a. (Hrsg.) (1973/1978), Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE). Analyse und Dokumentation, 2 Bde, Köln: Verlag Wissenschaft und Politik. Eine sehr detaillierte, gründlich recherchierte Dokumentation zur Frühphase der KSZE 1973–1975. Unentbehrlich für jeden, der sich mit den Anfängen der KSZE beschäftigt oder mit der Entspannungspolitik in den siebziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts. Roloff, Ralf (1995a), Auf dem Weg zur Neuordnung Europas. Die KSZE-Politik der Bundesregierungen Kohl/Genscher von 1986 – 1992, Kölner Arbeiten zur Internationalen Politik, Bd. 1, Vierow bei Greifswald: SH Verlag. Die Monographie ist nach wie vor die einzige umfassende politikwissenschaftliche Analyse der bundesdeutschen KSZE-Politik von den Anfängen bis 1992. Der Schwerpunkt liegt auf den Jahren des Umbruchs in Europa 1986 – 1992. Tudyka, Kurt P. (1997), OSZE-Handbuch, Opladen: Leske + Buderich. Das Handbuch führt in Geschichte und Struktur der OSZE ein. Empfehlenswert für jeden, der sich einen ersten Überblick über die OSZE verschaffen möchte.

VII. Internationale Organisationen

Welthandelsorganisation

Internationale Bernhard Welthandelsorganisation Stahl Organisationen / Florian Lütticken

1. Einleitung Spätestens seit den Krawallen im November 1999 auf der Ministertagung in Seattle steht die Welthandelsorganisation („World Trade Organisation“ = WTO) im Mittelpunkt der Globalisierungsdebatte. Als die Prinzipien des GATT („General Agreement on Tariffs and Trade“) am 01.01.1995 in die neugeschaffene WTO überführt wurden, hätte wohl niemand erwartet, dass dieses hoch komplizierte Vertragswerk einmal derart in den Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion geraten könnte. Im folgenden Beitrag wird das außenpolitische Verhalten Deutschlands im GATT/WTOSystem vorgestellt, analysiert und einer Bewertung unterzogen. Hierbei betrachten wir die deutsche WTO-Politik primär als Spezialfall der allgemeinen Außenwirtschaftspolitik (¡ Außenwirtschaftspolitik), ergänzend wird sie zudem als EU-Institutionenpolitik sowie als Entwicklungspolitik begriffen. Zunächst stehen beschreibende Teile im Vordergrund, wobei die Frage nach Kontinuität und Wandel der deutschen Außenpolitik Priorität genießt. Daneben soll auch die Frage nach den Möglichkeiten nationalstaatlichen Handelns in einem im Rahmen der EG/EU weitgehend vergemeinschafteten Politikfeld beleuchtet werden. Analytisch werden zwei Blickwinkel gewählt, die auch als Bewertungsgrundlage dienen: erstens die Konsistenz der deutschen Politik („Tut die deutsche Politik auch das, was sie sagt?“), und zweitens die Folgen des deutschen Verhaltens für die Außenwirkung der Europäischen Union und damit für die Entwicklung einer gemeinsamen europäischen Außen(handels-)politik. Im Einzelnen gehen wir folgendermaßen vor: In einem ersten Teil wird die WTO selbst vorgestellt und ihre Ziele und Struktur erläutert. Dann erfolgt ein Rückblick auf die Geschichte des GATT-Systems. Diese beiden Teile weisen noch keinen spezifischen Bezug zur deutschen Außenpolitik auf, sondern dienen der allgemeinen Einführung in das Thema. Hieran schließt sich ein institutioneller Teil an, in dem vor allem darauf eingegangen wird, welche Möglichkeiten der Einflussnahme einem modernen EU-integrierten Nationalstaat wie Deutschland in einer internationalen Organisation wie der WTO noch verbleiben. Zur Verdeutlichung dessen wird als Fallbeispiel Deutschlands Verhalten in der Uruguay-Runde einer etwas ausführlicheren Analyse unterzogen. Es folgt ein kursorischer Streifzug durch die 1990er Jahre bis in die jüngste Zeit (Konferenz von Doha), bevor dann einige analytische zusammenfassende Bemerkungen den Überblicksbeitrag abschließen.

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2. Das GATT/WTO-System 2.1 Die Ziele und die Struktur der WTO Die Aufgabe der WTO ist die Regelung des internationalen Handels und besonders die Förderung des Freihandels. Die Organisation stützt sich dabei vor allem auf drei Vertragswerke, es ist dies zum einen das GATT (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen), der historische Vorläufer der WTO, das den internationalen Handel mit Gütern regelt. Die beiden anderen, das General Agreement on Trade in Services (GATS) sowie das unter dem Kürzel TRIPS bekannte Agreement on Trade Related Intellectual Property Rights folgen in ihren Grundprinzipien dem Aufbau des GATT und betreffen den Handel mit Dienstleistungen bzw. den Schutz geistigen Eigentums. Eine wichtige Kompetenz der WTO bildet die Lösung von Handelskonflikten mit Hilfe ihres Streitschlichtungsmechanismus „DSM“ (Dispute Settlement Mechanism). Wird ein Staat von diesem mit neutralen Experten besetzten Gremium verurteilt, so werden die Klägerstaaten autorisiert, Strafzölle auf Importwaren bis zu einer gewissen Höhe zu verhängen. Da im DSM nicht das sonst in der WTO dominierende Konsensprinzip gilt, besitzen die Beschlüsse eine für internationale Organisationen hohe Bindungskraft (Letzel 1999: 370–381). Der WTO gehören derzeit 148 Staaten an (Stand November 2005), die zusammen mehr als 90 Prozent des Welthandels untereinander abwickeln. Höchstes Beschlussorgan der WTO ist die Ministerkonferenz, in der alle Mitgliedsländer vertreten sind und die mindestens alle zwei Jahre stattfindet. Ebenfalls beschlussfähig ist der Allgemeine Rat, der mehrmals im Jahr tagt und sich aus Botschaftern, Delegationsleitern und Beamten der Mitgliedstaaten zusammensetzt. Der von der Ministerkonferenz für jeweils zwei Jahre gewählte Generaldirektor verfügt zwar über keine Entscheidungsbefugnisse, leitet aber das Sekretariat und verschiedene Unterorgane und Arbeitsgruppen. Die personelle und finanzielle Ausstattung an sich ist für eine internationale Organisation eher bescheiden, woran der Forumscharakter der WTO und letztlich die Dominanz der Mitgliedstaaten erkennbar werden. Trotz der formalen Gleichsetzung aller Mitgliedstaaten durch das Konsensprinzip besitzen unterschiedliche Staaten ein sehr unterschiedliches Gewicht innerhalb der WTO. Zum einen beeinflusst die Größe des Binnenmarktes eines Staates seine Verhandlungsmacht, wodurch die Abbildung 1: Die Grundpfeiler der WTO

World Trade Organization (WTO)

General Agreement on Tariffs and Trade (GATT)

General Agreement on Trade and Services (GATS)

Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS)

Dispute Settlement Mechanism (DSM)

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gängige Verhandlungspraxis, Konzessionen in einem Bereich gegen Entgegenkommen in anderen Bereichen zu tauschen, wirtschaftlich schwächere Staaten benachteiligt, da sie über weniger Verhandlungsmasse verfügen. Deshalb ist es für kleinere Länder attraktiv, sich mit anderen mit ähnlichen Interessen zusammen zu schließen, um ihre Verhandlungsmacht zu erhöhen. Zum anderen stellt die hohe Komplexität der technischen und juristischen Detailfragen eine große Herausforderung für kleinere nationale Administrationen dar.

2.2 Geschichte und Grundprinzipien des GATT Die Ursprünge der WTO reichen bis in die Endphase des Zweiten Weltkriegs zurück, als Briten und Amerikaner im Rahmen der Atlantik-Charta über die Nachkriegsordnung berieten. Dabei kam die Idee auf, neben dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank eine dritte Organisation zu gründen, die für die Regelung des Welthandels und die Sicherstellung des Freihandels Sorge tragen sollte. Den Hintergrund bildete die Überzeugung, dass die protektionistische Politik der Industrienationen eine wichtige Ursache für die katastrophalen Ausmaße der Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre – die wiederum dem europäischen Faschismus den Boden bereitet hatte – darstellte (May 1994: 8–9). Tatsächlich wurde bereits 1947, auf einer von den Vereinten Nationen in Havanna einberufenen Konferenz, ein Regelwerk zur Gründung einer International Trade Organisation (ITO) verabschiedet, das jedoch nie umgesetzt wurde. Als Überbleibsel der ITO blieb lediglich das GATT bestehen, ein in den Vorbereitungskonferenzen zu Havanna ausgearbeiteter Vertrag, worin sich insgesamt 23 Staaten gegenseitige Zollsenkungen zusicherten und verbindliche Regeln für den Güterhandel vereinbarten (Liebich 1971: 9–17). Ursprünglich nur als Provisorium gedacht, entwickelte sich das GATT zum Zentrum der internationalen Handelspolitik und zu einer der wichtigsten Institutionen der Weltwirtschaftsordnung. Obwohl das GATT vor Gründung der WTO rechtlich nur ein Vertragswerk darstellte, betrachtete man es bereits ab Ende der 1960er Jahre als eine De-facto-Organisation (Senti 1986: 21). Das Grundprinzip des GATT stellt der „Grundsatz der Nichtdiskriminierung“ dar. Die beiden wichtigsten darin enthaltenen Unterprinzipien sind das „Prinzip der Meistbegünstigung“ („most-favoured-nation principle“) und das „Prinzip der Inländerbehandlung“. Ersteres meint, dass die einem Land gewährten Handelserleichterungen grundsätzlich auch allen anderen Ländern zu gewähren sind. Das Prinzip der Inländerbehandlung legt fest, dass ausländische Waren nicht gegenüber inländischen benachteiligt werden dürfen, es sei denn durch Zölle (Jackson 1997: 157–174). Bemerkenswert sind jedoch die vielen Ausnahmeregelungen zu diesen Grundprinzipien. Wichtige Ausnahmen betreffen z.B. die Schaffung von regionalen Präferenz- bzw. Integrationszonen (EG, NAFTA, ASEAN) oder die Entwicklungsländer, zu deren besonderem Schutz 1965 ein weiterer Teil zum GATT hinzugefügt wurde. Die Vielfalt dieser Ausnahmeregelungen gefährdet einerseits den Grundgedanken des Freihandels, indem bspw. handelsableitende Effekte regionaler Wirtschaftsintegration hingenommen werden. Andererseits hätte das GATT ohne diesen vorherrschenden Pragmatismus wohl nie derartige Bedeutung erlangt (Senti:1986: 110–126). Generell lässt sich sagen, dass GATT und WTO einen Anteil daran hatten, dass die Wachstumsraten des Außenhandels nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs konstant höher lagen als die der Weltwirtschaft. So führten die Verhandlungen bis zur Been-

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digung der Tokio-Runde zu einer durchschnittlichen Senkung der Zölle um ca. 70 Prozent (Sjöstedt 1994: 46). Nach der Uruguay-Runde betrug der durchschnittliche Zollwert auf Güter in den Industrieländern nur noch 3,8 Prozent (WTO 1999: 15). Das GATT diente den Unterzeichnerstaaten als Forum für multilaterale Regierungsverhandlungen zum Abbau von Handelshindernissen und Festlegung gemeinsamer Regeln. Die ersten Verhandlungsrunden dauerten weniger als ein Jahr und befassten sich fast ausschließlich mit der Senkung von Zöllen im Bereich des klassischen Konsumgüterhandels. Bereits damals blieben wichtige Bereiche wie die Landwirtschaft oder Textilien aufgrund von protektionistischen Interessen in einflussreichen Ländern, vor allem den USA und der heutigen EU, vom GATT ausgeschlossen, andere (wie z.B. Markenrechte) besaßen zu dieser Zeit noch keine große Bedeutung (Senti 1986: 81–93). Mit der Ausweitung und Veränderung des Welthandels ergaben sich neue Herausforderungen. Andere Themen und Bereiche wie der Handel mit Dienstleistungen oder geistiges Eigentum traten in den Vordergrund: Die Handelsrunden wurden immer länger und komplizierter. Die durch Ölkrisen und Rezession gekennzeichneten 1970er Jahre sahen eine starke Zunahme von handelsbehindernden Praktiken, die im Unterschied zu traditionellen protektionistischen Maßnahmen wie Zöllen oder Einfuhrquoten nicht an den Grenzen, sondern vor allem im Innern des importierenden Landes ansetzten. Diese so genannten „nichttarifären Handelshemmnisse“ („non-tariff barriers“ = NTBs), wie bspw. Umweltschutzvorschriften oder technische Standards, ließen die Zölle an Bedeutung hinter sich. Die angespannte wirtschaftliche Lage führte in vielen Staaten zu einer Stärkung protektionistischer Kräfte, denen es in der TokioRunde (1973–1979) weitgehend gelang, sich durchzusetzen: Weder gelangen weitergehende Einschränkungen von nichttarifären Handelshemmnissen und Marktabsprachen zwischen Staaten („freiwillige Exportbeschränkungen“) noch die Integration von Themen wie Landwirtschaft, Textilien oder Handel mit Dienstleistungen ins GATT (Paemen/Bensch 1995: 26–30). Die achte Welthandelsrunde, die Uruguay-Runde, begann nach schwierigen Vorverhandlungen 1986. Ursprünglich auf vier Jahre angesetzt, endete sie erst im April 1994. Obwohl mehrfach am Rande des Scheiterns, führte die Runde zu einer tiefgreifenden Reform. Fast der gesamte Welthandel, einschließlich Landwirtschaft, Textilien und Dienstleistungen sowie Urheberrechte, wurde in ein Regelwerk integriert. Das GATT wurde grundlegend überarbeitet und durch das GATS und das TRIPS ergänzt. Als vielleicht wichtigstes Ergebnis der Uruguay-Runde wurde mit der WTO eine Organisation geschaffen, die diese Vertragswerke vereinigte, über ihre Einhaltung wachte und als Forum für die Streitschlichtung zwischen Staaten weitreichende Kompetenzen erhielt (Stoll 1994; May 1994: 91–130). Nach ihrer Gründung erfuhr die WTO eine zunehmende Politisierung und wurde von vielen außerparlamentarischen Interessensgruppen zum Menetekel der Globalisierung stilisiert. Dabei wird in der öffentlichen Diskussion oft übergangen, dass die WTO im Grunde genommen nicht mehr als eine Verhandlungsplattform der Mitgliedsregierungen ist und, im Gegensatz etwa zu Weltbank oder Weltwährungsfonds, keine eigenständigen Entscheidungen gegenüber den Mitgliedsländern trifft.

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2.3 Nationalstaatliche Außenpolitik in EWG/EG/EU und GATT/WTO Bei der Untersuchung der deutschen Außenpolitik im GATT/in der WTO stößt man auf ein doppeltes Problem: Nicht nur überschneiden sich unterschiedliche Politikfelder, in Form der Außenhandels-, der Entwicklungs- und der Europapolitik, sondern es treten auch supranationale Akteure (Europäische Kommission, EuGH) hinzu, die es schwer machen, eine nationalstaatliche Außenpolitik überhaupt noch als solche zu identifizieren. Der Bereich der Handelspolitik stellt eines der ältesten weitgehend vergemeinschafteten Politikfelder in der EG dar. Da aber praktisch immer auch andere Bereiche wie Sozialnormen oder Dienstleistungen von den Verhandlungen tangiert werden, besteht de facto eine gemischte/geteilte Zuständigkeit zwischen Kommission und Rat. Daher verhandelt die Europäische Kommission im Namen der Mitgliedstaaten, die diese beauftragen und kontrollieren (Emiliou 1996: 31–45). In der Praxis bedeutet dies, dass sich die Regierungen der Mitgliedstaaten in den jeweiligen Räten (z.B. Rat der Agrar-, Wirtschafts- und Außenminister sowie der Regierungschefs) auf einzelne Positionen zunächst intern einigen und die Kommission dann mit der Verhandlungsführung beauftragen („mandatieren“). Die Kommission wiederum muss sich erzielte Verhandlungsergebnisse immer wieder durch den Rat bestätigen lassen, schließlich unterliegen die Verhandlungsergebnisse dem Ratifikationsvorbehalt der Mitgliedstaaten (Senti 2000: 208–214). In der Ausarbeitung ihrer Vorlagen wird die Kommission durch nationale Experten vor allem im sogenannten 133er (früher: 113er) Ausschuss unterstützt und überwacht. Dabei kommt es zu ständigen Machtverschiebungen zwischen Europäischer Kommission und nationalen Regierungen – auch mit beeinflusst durch Urteile des EuGH – während der Einfluss des Europa-Parlaments zwar wachsend, doch insgesamt immer noch gering ist (Meunier/Nicolaidis 1999: 477–501). Als Folge dieser Konstellation vertritt Deutschland seit dem erfolgreichen Abschluss der EWG-Zollunion Ende der 1960er Jahre offiziell keine eigene Politik in den einzelnen Verhandlungsrunden zum GATT/WTO. Die deutsche Regierungspolitik ist dabei sehr viel weniger explizit als bspw. die französische, dies gilt sowohl für Positionsbestimmungen der Regierung als auch den öffentlichen Diskurs. Da die Räte und Komitees nicht öffentlich tagen, ist die Politik einzelner Mitgliedstaaten innerhalb der EU eher intransparent, ein Grund dafür, warum nur wenige systematische Untersuchungen aus nationaler Perspektive einzelner Mitgliedstaaten für diesen interessanten und wichtigen Bereich vorliegen. Bei näherer Analyse lassen sich die Haltungen der größten Wirtschaftsmacht innerhalb der EU jedoch nachzeichnen, indem Presseberichte und Statements der Entscheidungsträger untersucht werden. Das folgende Schaubild verdeutlicht noch einmal kurz die Verhandlungsstruktur aus deutscher Sicht.

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Abbildung 2: GATT/WTO – Verhandlungsstruktur aus deutscher Sicht

EG/EU-Verhandlungsstruktur

KOMMISSION

verhandelt

Uruguay Runde

Information Weisungen mandatiert 133 Komitee

schlägt vor Andere (USA, Japan etc.) Andere Räte

geben Leitlinien vor bilaterale Abstimmungen Rat der Außenminister FRANKREICH Europäischer Rat der Staats- und Regierungschefs

Deutschland

ANDERE EUSTAATEN

3. Deutsche Außenpolitik im GATT/WTO-System 3.1 Deutschland im GATT Schon in den Anfangsjahren der Bundesrepublik entwickelte sich der Export zum Motor des deutschen „Wirtschaftswunders“. In den Folgejahren blieb diese starke Exportorientierung bestehen und prägte das Bild eines neuen, nicht-militaristischen Deutschlands. Richard Rosecrance entwickelte seine berühmte Theorie des „neuen Handelsstaats“ (Rosecrance 1987) mit Deutschland als einem Prototypen (¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht). Von allen großen Industrieländern war und ist Deutschland am weitesten in die internationalen Handelsbezie-

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hungen eingebunden: Während der Anteil der Exporte am Bruttoinlandsprodukt für die USA um 10 Prozent schwankt, lag er in der Bundesrepublik oft über 30 Prozent (Kirste 1998: 314f.). Die Sicherung des Freihandels besaß Priorität für die deutschen Regierungen unter Adenauer. Seit den 1950er Jahren setzte die BRD auf eine Öffnung der Märkte, besonders im Bereich der Industriewaren und Investitionsgüter, auf die sich der größte Teil des deutschen Exports stützt. Bis Mitte der 50er Jahre brachte die BRD das Zollniveau auf ein im internationalen Vergleich niedriges Niveau und baute die Einfuhrkontingente weitgehend ab (Bellers 1990: 146–152): 1955 bspw. senkte Deutschland unilateral mehr als 700 Zölle. Damit ist Deutschland laut Richard Senti bis heute das einzig wichtige Industrieland, das jemals unilateral Zollsenkungen in dieser Größenordnung vorgenommen hat (Senti 2003). 1968 wurde das niedrige Zollniveau Deutschlands im Zuge der Zollunion innerhalb der EWG praktisch auf Null gesenkt, um den Preis allerdings eines höheren Außenzolls der EWG insgesamt. In der Diskussion um die EWG hatten zuvor Politiker wie Ludwig Erhard diese anfangs mit der Begründung abgelehnt, Deutschland müsse statt regionaler wirtschaftlicher Integration eine Strategie des globalen Freihandels verfolgen (Staack 1997: 38). In den folgenden Jahren setzte sich Deutschland in den GATT-Verhandlungen erfolgreich dafür ein, dass das Zollniveau der EWG erheblich reduziert wurde (Bellers 1990: 149f.). Generell lässt sich sagen, dass sich Deutschland seit seiner Aufnahme ins GATT 1951 kontinuierlich für Liberalisierungen, die Stärkung des GATT-Systems, eine Ausweitung seines Regelungsbereichs auf andere Wirtschaftszweige und die Verhinderung uni- bzw. bilateraler Handelspraktiken durch multilaterale Maßnahmen eingesetzt hat (Kirste 1998: 320f.). Dabei bekannten sich durchgehend alle wichtigen Parteien (CDU/CSU, SPD, FDP, Grüne) sowie die wichtigsten Interessenverbände (BDI, BDA, DIHK auf Arbeitgeber- und DGB auf Arbeitnehmerseite) zum Freihandel (Weiss 1989: 70–75). Gleichwohl zeigte sich Deutschland in den GATT-Verhandlungen in einzelnen Bereichen wie Textilien und Bekleidung, Kohle und Stahl, Schiffbau sowie Luftfahrt, die seit den 1970er Jahren verstärkt durch Subventionen und nichttarifäre Handelshemmnisse vor internationalen Wettbewerb geschützt wurden, eher liberalisierungsfeindlich. Eine kontinuierlich und strikt protektionistische Politik betrieb Deutschland im Agrarbereich (Weiss 1989: 79–84). Diese nicht immer einheitliche Politik und die Unterschiede zwischen eindeutigen rhetorischen Bekenntnissen zum Freihandel und konkretem Verhalten hängen mit der Komplexität des Politikfeldes zusammen, auf dem in unterschiedlichen Situationen verschiedene Faktoren und Akteure entscheidungsrelevant für die deutsche Politik werden. Dies wird im Folgenden exemplarisch am Beispiel der Verhandlungen zur Uruguay-Runde dargestellt.

3.2 Deutschland in der Uruguay-Runde des GATT Die 1986 begonnene sogenannte Uruguay-Handelsrunde sollte nach vierjährigen schwierigen Verhandlungen auf dem Ministertreffen von Brüssel im Dezember 1990 zu einem Abschluss gebracht werden. Bereits im Vorfeld von Brüssel entwickelte sich der Agrarbereich zum größten Streitpunkt (Paemen/Bensch 1995: 105–175). Hier forderten die USA, unterstützt von einer großen Gruppe agrarexportierender Länder (sog. Cairns-Gruppe), von der EG eine Senkung der internen Agrarbeihilfen und der Exportsubventionen (Josling et al. 1996: 149–155). Innerhalb der EG drängte vor allem Großbritannien auf ein Nachgeben, wogegen Frankreich

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einen Kompromiss kategorisch ablehnte (Vahl 1997: 132–138). Nachdem Deutschland die harte Haltung Frankreichs im Rat unterstützte, scheiterte die Brüsseler Konferenz – trotz zwischenzeitlichen Fortschritten in fast allen anderen Bereichen – schließlich an der Agrarfrage (Vahl 1997: 139–140; Preeg 1995: 120–122). Das Verhalten Deutschlands war auf den ersten Blick erstaunlich, da kaum ein anderer Staat größere absolute und relative Gewinne durch einen erfolgreichen Abschluss hätte realisieren können. Das Exportland Deutschland musste besonders hohe Opportunitätskosten im Falle eines Scheiterns der Runde befürchten, da es als Exportland auf Handelsliberalisierungen angewiesen war. Auch eine Verrechtlichung und Verregelung des internationalen Handels besaß für Deutschland eine höhere Priorität als für die USA, die über weitgehendere bilaterale Handlungsmöglichkeiten verfügten (Lütticken 2006: 112–115). Obwohl alle dominierenden politischen Parteien, die Arbeitgeberverbände (¡ Wirtschaftsverbände) und die Gewerkschaften (¡ Gewerkschaften) einen Abschluss der Runde befürworteten, gelang es einer relativ kleinen und ökonomisch unbedeutenden Gruppe, der deutschen Agrarlobby, ihre Position als die offizielle deutsche Position durchzusetzen und damit die Konferenz von Brüssel über der Agrarfrage scheitern zu lassen. Dies wurde von mehreren Faktoren ermöglicht: Neben der Bedeutung der Landwirte als Wählergruppe für die CDU/CSU (Paemen/Bensch 1995: 178) und dem effektiven Organisationsgrad der Agrarlobby erwies sich vor allem die Verhandlungsstruktur als entscheidend. Die an Protektionismus interessierte Landwirtschaft verfügte mit dem Landwirtschaftsministerium in Deutschland und auf EGEbene mit gesonderten Verhandlungsführern über eigene privilegierte institutionelle Kanäle. Demgegenüber agierten die übrigen protektionistischen genau so wie freihändlerischen Interessengruppen über ein und den selben Kanal (Gewerkschaften, Wirtschaftsministerium, EGAusschüsse, Kommissar für Außenwirtschaftsbeziehungen). Die deutsche Delegation in Brüssel leitete der Landwirtschaftsminister Kiechle (CSU), da Wirtschaftsminister Haussmann (FDP) einen Tag vor Beginn der Konferenz zurückgetreten war (Lütticken 2006: 66). Die Interessengruppe der Agrarlobbyisten konnte sich auch deshalb weitgehend durchsetzen, weil die Verhandlungen zur Uruguay-Runde zu diesem Zeitpunkt von anderen weltpolitischen Ereignissen wie der Krise am Golf und den Umwälzungen in Osteuropa samt Wiedervereinigung sowie den ersten gesamtdeutschen Wahlen am 2.12.1990 überschattet wurden und somit keine politische Priorität besaßen (Preeg 1995: 105–109). Nach dem Scheitern von Brüssel wurden die Verhandlungen zur Uruguay-Runde nach einer kurzen Pause und Bestandsaufnahme fortgesetzt. Im Mittelpunkt blieb der Streit zwischen EU und USA in der Agrarfrage, in der sich zunächst keine der beiden Seiten substantiell bewegte (Paemen/Bensch 1995: 191–208). Innerhalb der EG unterstützte Deutschland weiter die kompromisslose französische Haltung. Die deutsche Haltung änderte sich schrittweise 1991, nachdem die an Freihandel Interessierten in Regierung, Parlament, Interessenverbänden und Presse verstärkt auf die Gefahr eines vollständigen Scheiterns der Verhandlungen und auf die ökonomischen, sozialen und politischen Kosten eines Misserfolgs für Deutschland aufmerksam machten. Die Freihandelsorientierten drangen auf Konzessionen der EG gegenüber den USA. So rückte die UruguayRunde auf der politischen Agenda der Bundesregierung deutlich nach oben. Dies führte im weiteren Verlauf zu einer weitgehenden Zurückdrängung des Einflusses des Landwirtschaftsministeriums und der Agrarlobby (Lütticken 2006: 102–104). Trotz nunmehr klarer ökonomischer Interessen und breiter innenpolitischer Unterstützung für eine schnelle Einigung vermied es Deutschland jedoch auch in der Folgezeit, sich eindeu-

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tig für ein Nachgeben in der Agrarfrage auszusprechen. Deutschland lavierte jetzt in der EG zwischen den kompromissbereiten Großbritannien, Dänemark und den Niederlanden auf der einen, und Frankreich, teilweise unterstützt von Irland und den Südländern, auf der anderen Seite (Lütticken 2006: 105). 1992 einigten sich Europäer und Amerikaner im sogenannten Blair House Accord auf einen Kompromiss in der Agrarfrage (Preeg 1995: 143–147). Obwohl dies allgemein als ein Durchbruch gewertet wurde, standen die Verhandlungen auch danach immer wieder am Rande des Scheiterns, da auch in anderen Punkten, beispielsweise bei Kulturgütern wie Filmen, erhebliche Diskrepanzen zwischen den USA und Frankreich bestanden (Paemen/Bensch 1995: 219– 247). Bundeskanzler Kohl und seine Regierung vermieden es dabei – oft unter Vernachlässigung eigener ökonomischer Interessen – sich gegen Frankreich zu stellen (¡ Frankreich). Stattdessen versuchte Deutschland innerhalb der EG und auch zwischen den USA und Frankreich zu vermitteln (¡ Vereinigte Staaten von Amerika). Deutschland unterstützte die Ausweitung des Regelungsbereichs des GATT (GATS, TRIPS, TRIMS), die Stärkung des Streitschlichtungsmechanismus sowie die Gründung der WTO. Auffallend war dabei der weitgehende politische Konsens innerhalb der im Bundestag vertretenen Parteien über die Verhandlungsführung der Regierung, mit Ausnahme der PDS. Während in der Öffentlichkeit durchaus Kritik an der Bundesregierung geäußert wurde, versuchte die Opposition nicht wie in anderen Ländern, die Regierung in dieser Frage anzugreifen (Lütticken 2006: 132–142). Nach langen und bis in buchstäblich letzter Minute erbittert geführten Verhandlungen wurde die Uruguay-Runde erst Ende 1993 offiziell für abgeschlossen erklärt. Auf die EG-/EU-Ebene bezogen kann festgehalten werden, dass – trotz der Verhandlungsführung durch die Kommission – Deutschland und andere Mitgliedstaaten dauernden und starken Einfluss auf die Verhandlungen nahmen. Dies geschah jedoch weniger öffentlich, sondern überwiegend im Rahmen des 113er (= 133er) Ausschusses und durch die verschiedenen Räte. In einzelnen Konfliktsituationen zwischen den USA und der EU schaltete sich Bundeskanzler Kohl – wie auch die Regierungschefs Frankreichs und Englands – unter Umgehung der Kommission direkt in die Verhandlungen ein (Preeg 1995; Vahl 1997).

3.3 Von Marrakesch nach Doha Die Uruguay-Runde hatte auch gezeigt, dass weder die Außenwirkung der EU noch die institutionelle Stärkung der Kommission in der WTO für deutsche Regierungen Priorität genießen. So beteiligte sich Deutschland vor dem Hintergrund der Uruguay-Runde an der Klage vor dem EuGH zur grundsätzlichen Klärung der Rolle der Kommission in Handelsfragen. Und als die Mitgliedstaaten sich Ende der 1990er Jahre in der Frage der Nachfolge von WTO-Sekretär Ruggiero zerstritten, tat die Bundesregierung während der eigenen Ratspräsidentschaft wenig, um eine einheitliche europäische Position herbeizuführen (Gersemann/Thelen 1999). In den Berliner „Agenda 2000“-Verhandlungen fiel Deutschland aufgrund seiner national initiierten „Nettozahlerdebatte“ als Unterstützer des Kommissionsvorschlags, der zugunsten einer WTO-konformen Reduzierung von Agrarsubventionen plädiert hatte, praktisch aus. Als ein Ergebnis von Berlin wurden die Preisreduzierungen für verschiedene Agrargüter gestreckt und dies brachte die EU in Doha gleich zu Beginn auf die Anklagebank. Auch in Nizza wollte man es Frankreich und Großbritannien gleichtun und primär eigene Vetopositionen (in Bezug auf das Asylrecht) verteidigen, wodurch es nicht gelang, das Einstimmig-

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keitserfordernis für Mandatierungen der Kommission im Bereich der GATS und TRIPS vollständig aufzuheben. Je mehr Themen in die Handelspolitik integriert wurden desto mehr wurde Deutschland zum Vertreter eines „managed“ oder „fair trade“, was heißt, dass die Orientierung am Prinzip des unbedingten Freihandels immer schwächer und eigenes Entgegenkommen zunehmend vom Verhalten anderer abhängig gemacht wird. Als ein Beispiel hierfür kann das deutsche Verhalten im Falle der Subventionierung von Werften dienen: Als die Kommission gegen Südkorea ein Verfahren wegen Dumpings vor dem EuGH eröffnete, gehörte Deutschland zu denjenigen Mitgliedstaaten, die eigene Subventionen solange für zweckmäßig hielten, solange andere Staaten ihre Schiffbauer finanziell unterstützen. Auch im Verfahren der EG vor der WTO gegen die USA, in dem es um die Abschaffung der amerikanischen Steuernachlässe für Güterexporte (foreign sales corporations) geht (Hauser 2000), schloss sich Berlin der Gruppe der klagenden Mitgliedstaaten an. In gängigen Interpretationen des eindeutigen WTO-Urteils gegen die USA vom Januar 2002, das 4 Mrd. US-Dollar Strafzölle vorsah, wurde jedoch darauf verwiesen, dass die EU nicht notwendigerweise auf eine Abschaffung der diskriminierenden Steuererleichterungen drängen werde, sondern eher daran interessiert sein könnte, einen bargaining chip zugunsten der Aufrechterhaltung eigener Handelshemmnisse in der Hand zu halten. Auch hierbei dominierte managed trade den Freihandel. Was die transatlantischen Beziehungen angeht, zeigt sich Deutschland rhetorisch milde und auf Ausgleich bedacht. Die EU-orientierte Haltung Deutschlands in den transatlantischen Streitfällen um Hormone im Rindfleisch und Stahleinfuhren zeigen allerdings im Verhalten eher EU-Loyalität. Deutschlands Verhalten im berühmtesten transatlantischen Streit, dem Bananenfall (Hilpold 2000: 191–211) lässt wieder ein Muster erkennen, das in der Uruguay-Runde bereits deutlich geworden war. In diesem Fall hatten die USA und mittelamerikanische Staaten dagegen geklagt, dass die EU ihren eigenen und Bananenproduzenten aus ehemaligen Kolonien bevorzugte Absatzmöglichkeiten einräumte. Mehrere WTO-Panels entschieden wiederholt (1994, 1997, 1999, 2000), dass das EU-Außenhandelsregime für Bananen nicht mit den WTO-Bestimmungen vereinbar sei und erlaubten den Klägern die Erhebung von Strafzöllen auf europäische Waren. Nachdem sich die EU endlich im April 2001 zu einer substanziellen Reform durchringen konnte, hoben die USA im Juni 2001 die Sanktionen auf. Die deutsche Haltung unterlag im Verlauf dieses langwierigen Konflikts einigen Schwankungen. Zu Beginn der Affäre 1993 brachte Berlin seine ablehnende Haltung zur europäischen Position noch klar zum Ausdruck und stimmte im Ministerrat gegen die entsprechende Verordnung, die das protektionistische Einfuhrregime etablierte. Die Regelung führte zu schweren wirtschaftlichen Einbußen deutscher Bananenimporteure. Eine deutsche Klage gegen die EU-Einfuhrregelungen vor dem EuGH wurde abgewiesen. Die deutsche Kritik verebbte im Laufe der Zeit immer mehr und verschwand schließlich ganz zugunsten einer EUund vor allem Frankreich-loyalen Position (Gersemann 1999: 25). Die ökonomischen Eigeninteressen wurden dem Wunsch, die deutsch-französische Freundschaft nicht zu gefährden, hintangestellt, was die Kontinuität der deutschen WTO-Politik über den Regierungswechsel hinweg belegt. Die Bereitschaft Bundeskanzler Schröders, Paris auch in Bezug auf die Aufrechterhaltung der französischen excéption culturelle gegen seinen eigenen Minister zu unterstützen, legt hiervon ein weiteres Zeugnis ab und steht in Einklang mit dem deutschen Verhalten der Vorgängerregierung in der Uruguay-Runde.

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3.4 Deutschland in der Doha Development Round Die Bundesregierung war eine treibende Kraft bei der Vorbereitung der Uruguay-Runde. Bei der wiederum durch die USA initiierten neuen Runde verhielt sich die Bundesregierung wohlwollend-passiv. Erst nach dem Schock des Ministertreffens von Seattle, das nicht nur an Straßenkrawallen, sondern auch an dem fehlenden Willen der entscheidenden Akteure scheiterte, änderte sich die deutsche Haltung (Rode 2003: 7). Gegen den Widerstand des Handelskommissars Pascal Lamy und einiger Mitgliedstaaten favorisierte besonders Deutschland innerhalb der EU eine breite Agenda. Neben den Hauptthemen der vorherigen Runden – Zölle, nicht-tarifäre Handelshemmnisse, Landwirtschaft, Textilien, Dienstleistungen, institutionelle Reformen – sollten auch neue Themen wie Umweltund Sozialstandards, Investitionen, öffentliches Beschaffungswesen sowie Wettbewerb Bestandteil der Verhandlungen sein. Deutschland setzte sich besonders für die sogenannten Singapur-Themen Wettbewerb, öffentliches Beschaffungswesen, Investitionen und Handelserleichterung ein. Die von der Bundesrepublik geforderte Ausweitung der WTO-Agenda um Themen wie Umwelt und Sozialstandards ist inhaltlich sicher nachvollziehbar, wirft jedoch auch Probleme auf (Hauser 2001; Liebig 1999). Sie erschwert einerseits die Konsensfindung in der EU, da andere Mitgliedstaaten – wie Großbritannien – die deutsche Präferenz nicht teilen. Im Vorfeld der Mandatserteilung der EU-Kommission für Seattle kam es zu Schwierigkeiten, da die Bundesregierung auf der Einbeziehung von Sozialstandards in die europäische Verhandlungsposition beharrte. Andererseits brachte dies auch die Kommission in den konkreten Verhandlungen in Doha im November 2001 in eine schwierige Position, da die Europäer die USA, Japan und die Entwicklungsländer von der Eröffnung einer neuen Handelsrunde unter Einbeziehung dieser Themen erst mühsam überzeugen mussten (Deny 2001). Nach schwierigen Verhandlungen, die wie üblich mehrfach am Rande des Scheiterns standen, einigten sich die mehr als 140 Verhandlungsparteien auf den Start einer neuen Runde und auf eine gemeinsame Agenda. Im zentralen Streitpunkt der Handelsrunde, dem Agrarbereich, ist die deutsche Position flexibler geworden. Zugleich ist der traditionelle Fokus der deutschen Außenhandelspolitik auf Marktöffnungen in der Agenda sehr weit nach hinten gerückt. Stattdessen setzt sich im bisherigen Verlauf gerade Deutschland besonders stark für die Aufnahme neuer und vor allem auf Verregel- und Verrechtlichung gerichteter Themen ein. Natürlich kann eine solch knapp gehaltene Analyse keinen Aufschluss darüber geben, inwieweit die Veränderungen der EU-Agenda durch Deutschland bestimmt wurden. Doch es fällt auf, dass es z.B. in Cancún gerade Deutschland und Österreich waren, die sich besonders stark für die Singapur-Themen einsetzten (Lütticken 2006: 234f.). Auffallend an der deutschen Position in den Doha-Verhandlungen ist, dass einige Politikziele durchaus im Widerspruch zueinander stehen (Lütticken/Stahl 2003: 153–158). So wird einerseits von deutscher Seite betont, es ginge in Doha um die Eröffnung einer „Entwicklungsrunde“, bei der die Interessen der armen Länder besondere Beachtung finden würden. Andererseits haben die meisten Entwicklungsländer unter der Führung Indiens die von Deutschland und der EU beharrlich verfolgte neue Runde mit der Einbeziehung von Themen wie Investitionen, Umwelt oder Sozialstandards vehement abgelehnt. Sie werfen den Industrieländern, besonders den USA und der EU vor, mit Hilfe dieser Instrumente neue Handelshindernisse aufbauen zu wollen anstatt die schon vereinbarten Öffnungen ihrer Agrarmärkte endlich zu forcieren. Andreas Falke (2005) konstatiert in dieser Agenda einen Wandel von ei-

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ner traditionellen Marktzugangsagenda hin zu einem „post-modernen“ Konzept, das vor allem auf internationale Verregelung und Verrechtlichung setzt. Jedoch kollidierte dies mit den Interessen der meisten Schwellen- und Entwicklungsländer, die eine Fokussierung auf Landwirtschaft, Textilien sowie Zölle im Primärgüterbereich forderten. Mit diesem Widerspruch hat Deutschland indirekt zum Scheitern der Konferenzen von Seattle und Cancún beigetragen, denn die Gruppe der G22 um China, Indien und Brasilien war dort nicht bereit, die Interessendominanz der EU und der USA, die in der weiten Agenda zum Ausdruck kam, mit zu tragen. Als sich die WTO-Mitgliedstaaten Ende Juli 2004 in Genf auf die weitere Verhandlungsagenda einigten, waren dann auch drei der vier von Deutschland favorisierten Singapur-Themen nicht mehr dabei.

3.5 Deutschland als Akteur Bereits in der Uruguay-Runde waren die divergierenden Interessen deutscher Ministerien deutlich geworden. Die Doha-Runde steht im Zeichen bedeutender Gewichtsverschiebungen im deutschen Institutionengeflecht. Als erster Grund für die abgeschwächte deutsche Liberalisierungsposition ist politikfeldspezifisch der Bedeutungsverlust des Bundeswirtschaftsministeriums als traditioneller Anwalt einer Marktöffnungsstrategie unter der ersten rot-grünen Regierung mit Finanzminister Lafontaine und Wirtschaftsminister Müller zu nennen (Falke 2005). Hand in Hand mit dem sinkenden Einfluss des Wirtschaftsministeriums ging der zunehmende Einfluss anderer Ministerien. Hier sind neben dem Ministerium für Verbraucherschutz und Landwirtschaft das Umweltministerium und das Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) zu nennen. Einen wichtigen Einfluss auf die deutsche Verhandlungsposition hatte dabei vor allem die Umwandlung des bisherigen Landwirtschaftsministeriums in das Ministerium für Verbraucherschutz und Landwirtschaft. Im Agrarbereich kam es unter Ministerin Renate Künast (Bündnis 90/Die Grünen) zu einer Abkehr von der Mengensubventionierung. Die Bereitschaft, die traditionelle französische Blockadepolitik in der Landwirtschaft zu unterstützen, sank. Stattdessen betont die Ministerin die Bedeutung von Umweltstandards und Verregelungen. Das Entwicklungshilfeministerium unter der stellvertretenden SPD-Parteivorsitzenden Heidemarie Wieczorek-Zeul setzte sich verstärkt für einen Abbau des Agrarprotektionismus der Industrieländer sowie für internationale Standards ein, was zu einem Konflikt mit dem Wirtschaftsministerium führte. Auch das Umweltministerium unter Jürgen Trittin (Bündnis 90/ Die Grünen) plädiert für globale Umweltstandards, was von den meisten Entwicklungsländern abgelehnt wird. Insgesamt zeigte sich, dass im Verlauf der Doha-Runde bis zum Scheitern von Cancún eindeutig die sektorspezifischen Interessen der einzelnen Ministerien dominierten. Hier sind in der deutschen, aber auch in der EU-Politik die Parallelen zur Uruguay-Runde bis zum Scheitern von Brüssel 1990 unübersehbar. Die Einigung auf das weitere Arbeitsprogramm der WTO-Verhandlungen von Juli 2004 wurde in dieser Form durch die Isolierung Frankreichs innerhalb der EU möglich. Die Erfahrung der Uruguay-Runde zeigt indes auch, dass eine Isolierung Frankreichs die gesamte Runde paralysieren kann (Stahl 2006: 145ff.). Es bleibt abzuwarten, inwieweit es Frankreich gelingt, durch eine Verbindung mit anderen Themenfeldern

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und allgemeinen außenpolitischen Erwägungen wieder eine stärkere Unterstützung durch die Bundesregierung zu erlangen.

4. Abschließende Bemerkungen Als Fazit des deutschen Verhaltens lässt sich eine gewisse historische Kontinuität über das Ende des Ost-West Konflikts hinweg feststellen. Dies gilt in Bezug auf frühere GATT-Runden genauso wie für die Uruguay-Runde (1986–94) und die Konferenz von Doha (2001). Deutschland trat sehr aktiv für Marktöffnungen, einen Ausbau des Regelungsbereichs des GATT bzw. der WTO und eine Stärkung des institutionellen Rahmens ein, lehnte aber stets Liberalisierungen im Agrarbereich ab. Dies ist im Regelfall einer gut organisierten Agrarlobby mit privilegierten Einflussmöglichkeiten sowie der engen Koordination mit Frankreich geschuldet. Generell verfolgt Deutschland keine einseitige Freihandelspolitik, sondern verlangt Liberalisierungen im Gegenzug für eigene Marktöffnungen. Besonders bei einem hohen Politisierungsgrad verhält sich Deutschland nicht politikfeldspezifisch nutzenorientiert. Wie das Beispiel der Uruguay-Runde zeigt, ist die Außenhandelspolitik in die allgemeine Außenpolitik eingebettet. Ökonomische freihändlerische Interessen und spezifische Anliegen der Außenhandelspolitik, wie sie z.B. durch das Bundeswirtschaftsministerium vertreten werden, müssen sich im Zweifelsfall generellen Anliegen wie Europäischer Integration oder der Allianz mit Frankreich und den USA unterordnen. Der niedrige Stellenwert der Außenhandelspolitik ist durchaus bemerkenswert, widerspricht er doch mit der herausragenden Bedeutung des Exports für die deutsche Wirtschaft. Bezüglich der von deutscher Seite oft geforderten Stärkung der Gemeinschaftsorgane der EU, vor allem der EU-Kommission, ist die deutsche Position in einigen Punkten nicht widerspruchsfrei: So setzte sich die deutsche Regierung rhetorisch zwar für eine Stärkung der Kommission ein, fiel aber in wichtigen Verhandlungssituationen auf europäischer Ebene als Unterstützer ihrer Vertretungsmacht nach außen aus, weil andere, nationale Belange die Agenda bestimmten.

Weiterführende Literatur Falke, Andreas (2005), German Trade Policy: An Oxymoron?, in: Grant, Wynn/Kelly, Dominic, The Trade Policies of Advanced Countries, London 2005, S. 252–270. Kein anderer Autor vermittelt so detaillierte und präzise Einblicke in die Deutsche Außenhandelspolitik. Hilpold, Peter (2000), Die EU im GATT/WTO-System, Frankfurt/M. u.a.: Peter Lang. Das Buch behandelt das komplexe Geflecht zwischen EU, Mitgliedstaaten und WTO aus rechtlicher Sicht. Es gibt eine historische Darstellung der Entwicklung, geht auf ausführlich auf die wichtigsten Streitfälle ein und bietet eine umfangreiche Bibliographie. Jackson, John H. (1998), The World Trade Organization. Constitution and Jurisprudence, London. Der exzellente Kenner des GATT wurde mit seinem Buch „Restructuring the GATT System“ von 1990 zu einem der geistigen Väter der WTO und veröffentlichte eine Fülle von fundierten Studien zu GATT und WTO, die er in dem hier angegebenen Werk vorstellt.

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Lütticken, Florian (2006), Wer bestimmt die europäische Handelspolitik in der WTO? Die Außenhandelspolitik einzelner EU-Mitgliedstaaten am Beispiel der Verhandlungen zur Uruguay-Runde des GATT. Baden-Baden. Eine Einführung in die Thematik, die eine systematische Analyse der Handelspolitik der EG/EU und einzelner Mitgliedstaaten, insbesondere Deutschland, Spanien und Frankreich, innerhalb von GATT/WTO bietet. Senti, Richard (2000), WTO, System und Funktionsweise der Welthandelsordnung, Zürich und Wien. Richard Senti gilt als einer der besten deutschsprachigen GATT/WTO-Kenner. Dieses umfassende Buch ist ein Standardwerk. WTO: www.wto.org. Die Homepage der Welthandelsorganisation informiert aktuell und umfassend über die Arbeit der WTO und aktuelle Entwicklungen.

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Internationale Bernhard G7/G8-Gruppe May Organisationen Wir leben im Zeitalter der Globalisierung. Die Staaten der Welt sind in ein komplexes Netz gegenseitiger Abhängigkeiten eingebunden. Die Souveränität des Einzelstaates wird eingeschränkt, die Notwendigkeit der Zusammenarbeit erhöht sich. Dieser Prozess ist nicht neu. Es waren die erste Energiekrise 1973/74 und die damit verursachte weltweite Rezession, die den westlichen Staaten die Notwendigkeit einer engeren Zusammenarbeit im ökonomischen, finanziellen und politischen Bereich aufgezeigt hat. Damals wurde die Idee eines regelmäßigen Treffens einer kleinen Gruppe von Staats- und Regierungschefs der wichtigsten OECD-Staaten geboren. Im Schloss Rambouillet trafen sich 1975 die Staats- und Regierungschefs von Frankreich, Deutschland, Italien, Japan, Großbritannien und den USA zum ersten Mal zum Gedankenaustausch und beschlossen, das Treffen zu einer festen Institution zu machen. Ein Jahr später stieß Kanada dazu und der Weltwirtschafsgipfel der „Gruppe der Sieben“ war geboren. An der Notwendigkeit und an den Zielsetzungen für die jährlichen Gipfeltreffen hat sich seit 1975 nichts Grundlegendes geändert. Geändert haben sich die weltpolitischen Rahmenbedingungen: Der Kalte Krieg ist vorbei und die neuen Herausforderungen heißen Globalisierung und internationaler Terrorismus. Damit hat die Kooperation im Rahmen der G8 eine neue Dimension erhalten. Die Terroranschläge am 7. Juli 2005 in London zum Zeitpunkt des G8-Gipfeltreffens in Gleneagles in Schottland haben dies in erschreckender Weise der Welt vor Augen geführt. Über die Jahrzehnte hinweg haben sich die Gipfeltreffen jedoch im Hinblick auf die personelle Zusammensetzung sowie hinsichtlich der Schwerpunkte der Zusammenarbeit geändert; und es kamen neue Mitglieder hinzu, aber vor allem haben sich die Gipfeltreffen vom ursprünglichen „Treffen am Kamin“ zu einem Medienereignis mit einigen Tausend Journalisten entwickelt. Doch im gleichen Zeitraum hat sich der Prozess zur Herausbildung eines komplexen interdependenten Systems fortentwickelt und wurde durch den Prozess der weltweiten Globalisierung ergänzt und verstärkt. Diese grundlegenden weltpolitischen Strukturveränderungen haben dem Problem der global governance ein neues Gewicht gegeben. Die jährlichen Gipfeltreffen der G7/G8-Staaten spielen in dieser Hinsicht eine wichtigere Rolle als je zuvor. So hat sich der G8-Gipfel in Gleneagles im Juli 2005 ausführlich mit der Problematik der wachsenden Korruption und der zunehmenden Probleme im Hinblick auf Good Governance in vielen Entwicklungsländern und insbesondere in Afrika beschäftigt (¡ Afrika südlich der Sahara). Im Folgenden wird auf die Entstehung, die Entwicklung, die Struktur und Arbeitsweise der Gipfeltreffen sowie auf die wichtigen Probleme in den vergangenen Jahrzehnten eingegangen und ebenfalls die Frage der Legitimation der G7/G8 diskutiert sowie abschließend eine Bewertung der Gipfeltreffen in der aktuellen weltpolitischen Situation angesichts neuer globaler Herausforderungen vorgenommen.

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1. Die Entstehung und Entwicklung der Gipfeltreffen Die jährlichen Gipfeltreffen auf der Ebene der Staatspräsidenten und Regierungschefs, die ursprünglich Weltwirtschaftstreffen genannt wurden, finden seit 1975 statt. Beim ersten Treffen im Jahre 1975 nahmen sechs Staaten teil, und zwar Frankreich, Deutschland, die USA, Großbritannien, Italien und Japan. Beim zweiten Treffen 1976 wurde die Gruppe um Kanada erweitert. Und seit dem dritten Gipfeltreffen im Jahre 1977 nimmt auch der Präsident der Europäischen Kommission teil. In dieser Zusammensetzung trafen sich die Gipfelstaaten bis Anfang der 90er Jahre. Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion sahen die Vertreter der G7 die Notwendigkeit, Russland schrittweise in die Gipfeltreffen zu integrierten. So nahm Präsident Boris Jelzin beim Sondergipfel in Tokio 1993 noch als Gast teil (G7 +1). Russland nahm erneut am Gipfeltreffen in Neapel 1994 teil. Drei Jahre später, beim Gipfeltreffen in Denver 1997 nahm Russland als neues Mitglied am Gipfeltreffen teil. Beim Gipfeltreffen in Birmingham 1998 schließlich wurde Russland der Status eines vollwertigen Mitglieds zugebilligt, wobei es allerdings weiterhin Einschränkungen bei Gesprächen über wirtschafts- und finanzpolitische Themen gibt. Seitdem gibt es eine G7 für wirtschaft- und finanzpolitische Kooperation und eine G8 mit Russland für politische und sicherheitspolitische Kooperation. Auf dem Gipfeltreffen in Kananaskis 2002 wurde entschieden, dass Russland zum ersten Male Gastgeber des Gipfeltreffens im Jahre 2006 sein wird. Russland wurde damit ein vollwertiges Mitglied der G8 und hat zum 01. Januar 2006 für ein Jahr die Präsidentschaft der G8 übernommen. Die Weltwirtschaftsgipfel waren ursprünglich eine französisch-deutsche Initiative (¡ Frankreich) (May 2001b). Staatspräsident Valéry Giscard d’Estaing und Bundeskanzler Helmut Schmidt haben in enger Abstimmung die Initiative für ein erstes informelles Gipfeltreffen zur Erörterung von Wirtschafts- und Währungsproblemen gestartet, das 1975 in Rambouillet bei Paris stattfand. Schmidt und Giscard d’Estaing hatten dabei das Modell der sogenannten Library Group vor Augen. Diese informellen Geheimtreffen der Finanzminister fanden in den Jahren 1973 bis 1975 statt. Beim ersten Treffen nahmen vier Finanzminister teil, und zwar Valéry Giscard d’Estaing, Helmut Schmidt, George Shultz (USA) und Anthony Barber (GB); diese Gruppe tagte in der Bibliothek des Weißen Hauses, daher der Name Library Group (Shultz 1993). Als im Jahre 1974 Valéry Giscard d’Estaing Staatspräsident in Frankreich und Helmut Schmidt deutscher Bundeskanzler wurden, lag der Gedanke nahe, die Treffen der Library Group auf die Ebene der Staats- und Regierungschefs zu heben, und zwar sowohl im Hinblick auf die informelle Form als auch bezüglich der inhaltlichen Schwerpunkte. Giscard d’Estaing und Schmidt waren von der Notwendigkeit und Nützlichkeit solcher Treffen auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs überzeugt. Allerdings dachten sie nicht an regelmäßige Treffen in bestimmten Zeitabständen, sondern die Staats- und Regierungschefs sollten immer dann zusammenkommen, wenn sie es für notwendig erachteten, strategische Aspekte wichtiger Probleme zu erörtern. Diese Treffen sollten dann vor allem informell und flexibel ablaufen. So waren von Anfang an die entscheidenden Merkmale der Gipfel festgelegt: eine exklusive kleine Gruppe von politisch direkt verantwortlichen Politikern aus Staaten mit Gewicht und Einfluss, die bereit waren, internationale Verantwortung zu übernehmen.

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2. Warum eine G7/G8? Den Ausgangspunkt für die Einrichtung der Weltwirtschaftsgipfel bildeten einerseits die krisenhaften Entwicklungen im Währungs-, Energie- und Weltwirtschaftsbereich in der ersten Hälfte der siebziger Jahre; andererseits waren die Initiatoren dieser Gipfeltreffen der Meinung, dass strukturelle Veränderungen in den internationalen Beziehungen eine neue Dimension der Zusammenarbeit der wichtigen Industriestaaten notwendig machten. Hierzu zählten vor allem drei Aspekte. Erstens hatte die fortschreitende wirtschaftliche Interdependenz eine zunehmende Verknüpfung von Aussen- und Innenpolitik zur Folge. Wachsende Interdependenz schränkte die nationale Souveränität ein und führte zu Konflikten für Regierungen und Politiker, die von ihren Wählern für ökonomische Entwicklungen verantwortlich gemacht wurden, die sie nicht beeinflussen konnten, da sie auf internationale Faktoren zurückzuführen waren. Das zweite Element für eine verstärkte internationale Wirtschaftskooperation bestand in der Erkenntnis einer schwächer werdenden amerikanischen Hegemonie, die in den Nachkriegsjahrzehnten den ökonomischen Aufstieg europäischer Staaten und Japans gewährleistete. Anfang der siebziger Jahre zeigten sich grundlegende Veränderungen im Hinblick auf die amerikanische Hegemonialrolle als Wächter der Weltwirtschaft. Auf der einen Seite waren Europa und Japan zu ökonomischen und teils auch politischen Rivalen Amerikas herangereift – und beide zeigten sich immer weniger bereit, die amerikanische Dominanz anzuerkennen. Auf der anderen Seite waren die USA immer weniger bereit, ihre kostspielige und unbeliebte Führungsrolle aktiv wahrzunehmen (Keohane 1984). Die Währungskrise 1971 und die erste Energiekrise 1973 zwangen die wichtigen Industriestaaten, sich diesen grundlegenden Veränderungen zu stellen. Notwendig war deshalb ein schrittweiser Übergang von der amerikanischen Dominanz in der Weltpolitik zu einem globalen kollektiven Management unter Beteiligung der wichtigen Industriestaaten. Mit dem Gipfeltreffen sollte dieser Weg beschritten werden. Das dritte Element bei der Begründung der Gipfeltreffen bestand in der Bemühung, die Bürokratisierung der internationalen Beziehungen zurückzudrängen. Zwar gab es bereits aktive Kooperationsbemühungen im Hinblick auf wirtschafts- und währungspolitische Maßnahmen im Rahmen der OECD, des GATT, der Internationalen Energieagentur, der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds. Diese Gremien waren jedoch zum einen überwiegend in der Hand der Bürokratie, zeigten sich Anfang der siebziger Jahre als unfähig, die notwendigen politischen Impulse auf die krisenhaften Entwicklungen zu geben; zudem waren bei diesen multilateralen Konsultationen die Staats- und Regierungschefs nicht beteiligt.

3. Struktur und Arbeitsweise der G7/G8 Die Gründerväter der Weltwirtschaftstreffen verzichteten daher bewusst auf die Institutionalisierung der Gipfeltreffen, um die Gefahren einer Bürokratisierung dieser jährlichen Treffen auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs zu vermeiden und um den informellen Charakter der Treffen möglichst zu erhalten. Es geht deshalb bei den Gipfeltreffen auch heute noch weniger um die Ausarbeitung und Unterzeichnung von internationalen Abkommen, sondern vielmehr um die Verständigung der Gipfelteilnehmer auf gemeinsame Maßnahmen bezüglich globaler Herausforderungen im ökonomischen, politischen und sicherheitspolitischen Bereich.

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Die G7/G8 stehen für zwei Phänomene im internationalen Kontext. Einerseits bilden diese Industriestaaten eine Kerngruppe innerhalb einiger internationaler Einrichtungen wie der Weltbank und dem Internationalen Währungsfond (IWF), die sich von den übrigen Mitgliederstaaten vor allem durch ihre wirtschaftliche Stärke und politische Macht unterscheidet. Andererseits bezeichnet die „Gruppe der Sieben“ eine Anzahl von jährlichen Gipfeln der Regierungschefs der Gruppe, die von Konferenzen auf ministerieller Ebene, Ad-hoc-Gipfeln und Expertenausschüssen unterstützt werden. Die Gipfeltreffen sowie die Ministertreffen werden von den Sherpas und Sous-Sherpas, den hochrangigen Mitarbeitern der Staats- und Regierungschefs und der Minister vorbereitet, die sich mehrmals im Jahr treffen. Zusätzlich werden Expertengruppen mit weiterführenden Arbeiten und Studien zu spezifischen Themenbereichen beauftragt. Der G8-Gipfel ist mittlerweile der Endpunkt eines langen, detaillierten, komplizierten und arbeitsreichen Prozesses. Dem eigentlichen Treffen der Staats- und Regierungschefs gehen zahlreiche Treffen der Sherpas und Sous-Sherpas in den Monaten vor dem Gipfeltreffen voraus. Zudem sind dem G8-Gipfel einige kleinere Gipfeltreffen vorgeschaltet, und zwar der Außenminister, der Finanzminister, der Umwelt- und Entwicklungsminister sowie der Innenminister. Diese tagen allerdings weiterhin im G7-Format; und auch dem eigentlichen Treffen der Regierungschefs ist eine G7-Runde vorgelagert. Die wachsende Komplexität des G8-Prozesses hat mehrfach die Frage nach der Einrichtung eines ständigen Sekretariats aufgeworfen. Für ein G8-Sekretariat spricht, dass damit mehr Kontinuität, mehr Professionalität und mehr Effektivität erreicht werden könnte. Ein G8-Sekretariat wurde jedoch bislang stets mit dem Hinweis auf das Selbstverständnis der G8 abgelehnt, die sich als informeller Zusammenschluss handlungswilliger Staaten versteht. Die G8Regierungschefs beschließen demnach Verpflichtungen lediglich für sich selbst.

4. Themenschwerpunkte der Gipfeltreffen Die Gipfeltreffen dienten in den 1970er Jahren im Wesentlichen der wirtschafts- und währungspolitischen Koordinierung zwischen den führenden Industriestaaten. Erst Anfang der 1980er Jahre kamen auch Probleme des Ost-West-Konflikts auf die Tagesordnung der Gipfeltreffen. Mit dem Ende des Kalten Krieges und dem Zerfall der Sowjetunion änderte sich die Rolle der G7/8-Gipfeltreffen grundlegend: es standen nun die zentralen globalen ökonomischen, politischen und sicherheitspolitischen Herausforderungen auf der Tagesordnung. Die Themenpalette hat sich in den 90er Jahren erheblich erweitert. So stehen nunmehr wiederum die Probleme der globalen Energieversorgung auf der Agenda wie am Anfang der Gipfeltreffen in den 70er Jahren, aber nunmehr ist die Agenda viel umfangreicher und umfasst ebenfalls Umwelt- und Klimafragen, internationale Kriminalität, internationaler Terrorismus, die Verschuldung der Entwicklungsländer, die Bekämpfung von Massenerkrankungen sowie Nichtverbreitungspolitik, Kriege auf dem Balkan oder in Afghanistan oder in Irak sowie andere regionale Krisenherde wie Nord-Korea, Iran oder Sudan, aber auch internationale Finanz- und Währungskrisen, die Liberalisierung des Welthandels, die Reform internationaler Organisationen, die Herausforderungen der digitalen Revolution, die Bekämpfung von Armut, Hunger und Seuchen und vieles andere mehr. Heute können die Gipfeltreffen als zweigeteilt angesehen werden. Zum einen werden politische Probleme erörtert und diskutiert, zum anderen befassen sich die Teilnehmer mit globalen

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ökonomischen Fragestellungen. An letzteren sind jedoch zunächst nur die ursprünglichen G7-Mitglieder als aktive Diskutanten beteiligt. In ihrem Meinungsaustausch über Probleme der Wirtschaft befassten sich die Regierungsoberhäupter bisher verstärkt mit der internationalen Finanzarchitektur, heute besonders mit der Reform der internationalen Finanzorganisationen IWF und Weltbank, wodurch allerdings über viele Jahre hinweg Fragen des internationalen Handels sträflich vernachlässigt wurden. Erst mit dem Gipfeltreffen in Tokio 1993 gelang es, handelspolitische Fragen wieder ins Zentrum der Aufmerksamkeit zu rücken und dadurch entscheidend zum Abschluss der Uruguay-Runde des GATT (General Agreement on Trade and Tarifs) und zur Gründung der WTO (World Trade Organization) beizutragen (¡ GATT/WTO) (May 1994). Auf dem Gipfeltreffen in Gleneagles im Juli 2005 haben sich die Teilnehmer nun erneut mit den Problemen beim Welthandel beschäftigt und einen zügigen und erfolgreichen Abschluss der Doha-Runde der WTO gefordert. In den 1990er Jahren haben sich die Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs verstärkt mit den wirtschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Herausforderungen der Globalisierung beschäftigt. So stellte die asiatische Finanzkrise beim G8-Gipfel von Köln im Juni 1999 einen Schwerpunkt dar. Man einigte sich im Bericht zur Stärkung der internationalen Finanzarchitektur darauf, dass Finanzkrisen wie die in Mexiko, Asien und Russland zukünftig durch ein enges Zusammenspiel zwischen nationalen Aufsichtsbehörden und internationalen Institutionen verhindert werden sollen. Ein weiteres wichtiges Thema, das beim Kölner Gipfel behandelt wurde, war der Bereich Bildung. In der Bildungscharta wurde die Bedeutung von Bildungsmaßnahmen als wichtiger Teil der Wachstumsstrategien und Determinante für Wirtschaftswachstum behandelt. Weiter wurde das Verschuldungsproblem vieler Entwicklungsländer behandelt. Durch die Kölner Schuldeninitiative soll den hoch verschuldeten Entwicklungsländern geholfen werden, ihre Schuldenlast graduell abzubauen. Auch beim G8-Gipfel auf der Insel Okinawa in Japan im Juli 2000 standen die Hauptthemen des Kölner Gipfels wieder im Mittelpunkt der Diskussion. Zu den wichtigen Themen gehörten: Erstens, die Entschuldungsinitiative für die ärmsten Entwicklungsländer. Zweitens, die Reform der internationale Finanzarchitektur; und drittens, die Bedeutung von Ausbildung, Weiterbildung und das Grundrecht auf Bildung. Ein weiteres wichtiges Thema war die Frage, welche Rolle Informationstechnologien in der Weltwirtschaft spielen. Zur weiteren Diskussion und Ausarbeitung von Empfehlungen im Hinblick auf die so genannte IT-Revolution (Informations- und Telekommunikationstechnologien) wurde eine Arbeitsgruppe „Digitale Möglichkeiten“ (DOT.Force) eingerichtet. Die Berichterstattung in den Medien über den G8-Gipfel in Genua im Juli 2001 wurde dominiert von den gewalttätigen Demonstrationen der zahlreich angereisten Anti-Globalisierungsgruppen, bei denen es auch Tode gab. Ganz im Gegensatz zur Meinung vieler Anti-G8Demonstranten lag der Schwerpunkt der Gipfelgespräche auf der Bekämpfung der globalen Armut. So haben sich die Gipfelteilnehmer zu einer echte Partnerschaft mit den Entwicklungsländern verpflichtet und konkrete Maßnahmen in folgenden Bereichen beschlossen: wachstumsfördernde Maßnahmen zur Beschleunigung des weltwirtschaftlichen Wachstums; verstärkte Bemühungen, Ende des Jahres eine neue Welthandelsrunde zu beschließen; eine neue Partnerschaft mit Afrika zur Milderung der Armut; die Einrichtung eines globalen HIV/ AIDS-Fonds; eine Fortführung der Entschuldungsinitiative für die ärmsten Länder; Aufstockung der Zuschüsse der Weltbank für die ärmsten Entwicklungsländer; verstärkte Bemühungen zur Verbesserung der Aus- und Weiterbildung in den armen Ländern; verstärkte Anwendung der Biotechnologie, um den Bedürfnissen der Entwicklungsländer gerecht zu werden;

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strengere Umweltrichtlinien für die Exportkreditagenturen; Umsetzung des Aktionsplans der DOT.Force. Schließlich haben sich die Gipfelteilnehmer verpflichtet, intensiv zusammen auf ihr gemeinsames Ziel der Reduzierung der Konzentration von Treibhausgasen in der Atmosphäre hinzuarbeiten. Auf dem ersten G8-Gipfeltreffen nach den Terroranschlägen in New York und Washington am 11. September 2001, also auf dem Gipfel in Kananaskis im Juni 2002 haben sich die Teilnehmer ausführlich mit den Herausforderungen und den Möglichkeiten der Bekämpfung des internationalen Terrorismus beschäftigt und eine „G8 Global Partnership against the Spread of Weapons of Mass Destruction“ sowie einen „G8 Action Plan on Transport Security“ verabschiedet. Weitere Schwerpunkte waren das schwache Wachstum der Weltwirtschaft, die Notwendigkeit einer neuen WTO-Handelsrunde, die Verabschiedung eines „G8 Africa Action Plan“, die Betonung einer beschleunigten Entschuldung der ärmsten Entwicklungsländer (HIPC), die Verabschiedung eines neuen G8-Schwerpunktes „Ausbildung“ und schließlich der Beschluss, Russland ab dem Jahre 2006 zum vollwertigen Mitglied der Gruppe zu machen und im Jahre 2006 den G8-Gipfel in Russland abzuhalten. Der größte Erfolg des G8-Gipfels in Evian im Juni 2003 bestand darin, dass er überhaupt stattfand. Daran gab es Zweifel, denn nur einen Monat nach dem offiziellen Ende des IrakKrieges waren die politischen Beziehungen zwischen Frankreich und den USA so schlecht, dass es Zweifel daran gab, ob Präsident Bush am G8-Gipfel teilnehmen würde. Er kam dann verspätet und ist früher wieder abgereist. Trotz dieser Schwierigkeiten haben sich die Teilnehmer des Evian-Gipfels darauf verständigt, dass sich die G8-Staaten aktiv daran beteiligen werden, einen souveränen, stabilen und demokratischen Irak aufzubauen. Die beiden Schwerpunkte des Gipfels waren der Irak und Afrika. Staatspräsident Chirac hatte mehrere afrikanische Staatschefs zum Gipfel eingeladen, um die Probleme des Krisenkontinents Afrika mit den Gipfelteilnehmern zu diskutieren. Weitere Schwerpunkte des Gipfels waren: ein „G8 Action Plan for Water“ und ein „G8 Action Plan for Health“ sowie ein „G8 Action Plan against Famine especially in Africa“, aber auch die Probleme der Weltwirtschaft, die Herausforderungen des internationalen Terrorismus, die Gefahren der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und schließlich stand auch der Kampf gegen Korruption auf der G8-Agenda in Evian. Die Berichterstattung über den G8-Gipfel in Sea Island im Juni 2004 wurde überschattet durch den Tod des früheren Präsidenten Ronald Reagan nur wenige Tage vor dem Gipfeltreffen. Deshalb wurde der Sea Island-Gipfel vor allem in den USA kaum zur Kenntnis genommen. Aber im Hinblick auf die Schwerpunkte und die Ergebnisse war der Sea Island-Gipfel weder ein großartiger Erfolg noch ein Fehlschlag. Sea Island war ein besonderer und sehr schwieriger G8-Gipfel, und zwar einerseits aufgrund der anhaltenden Probleme in Irak und der damit verbundenen fortbestehenden politischen Probleme zwischen wichtigen G8-Staaten, aber andererseits aufgrund des Präsidentschaftswahlkampfs in den USA, der dazu führte, dass Präsident Bush, der im Wahlkampf hinter seinem Herausforderer Senator Kerry lag, den G8-Gipfel zumindest in den Medien als Erfolg verkaufen musste. Der inhaltliche Schwerpunkt des Gipfeltreffens in Sea Island lag auf den politischen und sicherheitspolitischen Herausforderungen des Nahen und Mittleren Ostens. Die G8-Staaten haben eine „Partnership for Progress and a Common Future with the Region of the Broader Middle East and North Africa“ mit der Zielsetzung verabschiedet, in den Staaten dieser Region mitzuhelfen, Freiheit, Menschenrechte, Demokratie, Rechtsprechung, wirtschaftlichen Fortschritt und soziale Gerechtigkeit zu verwirklichen. Weiterhin haben die Gipfelteilnehmer beschlossen, weitere 75.000 Peacekeepers auszubilden sowie verstärkte Anstrengungen zur Bekämpfung des HIV/

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Aids zu unternehmen. Schließlich hat der G8-Gipfel das Entschuldungsprogramm für die ärmsten Entwicklungsländer verlängert, die Zusammenarbeit beim Kampf gegen den internationalen Terrorismus verstärkt, das Bemühen aller G8-Staaten zur Eindämmung der Massenvernichtungswaffen betont sowie weitere zahlreiche G8 Action Plans verabschiedet. Der G8-Gipfel in Gleneagles im Juli 2005 war überschattet von den Terroranschlägen in London am 7. Juli. Nahezu zeitgleich mit dem Beginn der ersten Diskussionsrunde in Gleneagles sind in London vier Bomben in der U-Bahn und in einem Bus explodiert. Die G8Teilnehmer haben beschlossen, den Gipfel nicht abzubrechen, aber Tony Blair hat das Gipfeltreffen für einige Stunden verlassen. Der Schwerpunkt des G8-Gipfels in Gleneagles sollte auf der Diskussion der Probleme Afrikas und der globalen Klimaveränderung liegen. Die Terroranschläge in London haben dann die Bekämpfung des internationalen Terrorismus zum zentralen Thema der Gipfeldiskussionen gemacht. Auch der G8-Gipfel 2005 war weder ein voller Erfolg noch ein Fehlschlag. So haben die Gipfelteilnehmer eine Verdoppelung der Entwicklungshilfe für Afrika in den nächsten fünf Jahren beschlossen und eine gemeinsame Erklärung mit der Unterstützung der USA zu den von Menschen verursachten globalen Klimaveränderungen verabschiedet. Der Gipfel hat insbesondere einen „Gleneagles Plan of Action: Climate Change, Clean Energy and Sustainable Development“ verabschiedet sowie eine lange Liste von Problemen vom Welthandel über Ölkrise über Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen über Counter-Terrorismus bis zur Situation im Irak und der Verwirklichung der G8 Broader Middle East-Initiative des G8-Gipfels in Sea Island diskutiert (www.g7.utoronto. ca/summit/2005gleneagles/index.html).

5. Zur Entwicklung der G8: Kontinuität bei den Teilnehmern Die einzelnen Gipfeltreffen und der gesamte Gipfelprozess wurden entscheidend von den teilnehmenden Personen mitgeprägt. So wurden die Weltwirtschaftstreffen in den siebziger Jahren vom französisch-deutschen Tandem „Giscard-Schmidt“ geformt: Sie konnten auf dem Fundament der deutsch-französischen Beziehungen aufbauen und sie verstanden sich auch persönlich sehr gut. Es war von Anfang an eine wichtige Zielsetzung des Gipfelprozesses, dass sich die Staatsund Regierungschefs auf den Gipfeln persönlich kennen lernen sollten, um das wechselseitige Vertrauen untereinander zu stärken. Die Gipfelteilnehmer und ihre engsten Mitarbeiter haben das persönliche Kennen lernen oftmals als das wichtigste Ergebnis der Gipfel hervorgehoben. Das war wohl meistens der Fall, aber direkte Begegnungen auf den Gipfeln führten nicht immer zu einer Verbesserung der Beziehungen und manchmal wurden internationale Spannungen auf- statt abgebaut. So haben die persönlichen Konflikte zwischen Präsident Carter und Bundeskanzler Schmidt in den siebziger Jahren sowie zwischen Präsident Reagan und Präsident Mitterrand in den achtziger Jahren mehrere Gipfel dominiert (Putnam/Bayne 1984). Zu Beginn der achtziger Jahre hat sich die personelle Zusammensetzung der Gipfel grundlegend verändert. Die zweite Generation von Gipfelteilnehmern trat mit der Wahl von Margaret Thatcher im Jahre 1979 an. Die zweite Generation von Gipfelteilnehmern (Reagan, Thatcher und Kohl) kam mit Ausnahme von Mitterrand aus dem konservativen Lager. Die zweite Generation von Gipfelteilnehmern unterstützte daher markwirtschaftliche Regelungen und war prinzipiell gegen staatliche Eingriffe. Sie hätten die G8-Gipfeltreffen wohl nicht geschaffen.

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Der Gipfelprozess war über die Jahre hinweg gekennzeichnet durch eine große personelle Kontinuität. So hat Bundeskanzler Helmut Schmidt an den ersten acht Gipfeln teilgenommen. In den achtziger Jahren brachte es Präsident Reagan ebenfalls auf acht Gipfel. In den neunziger Jahren nahm Präsident Clinton ebenfalls an acht Gipfeltreffen teil. Präsident Mitterrand nahm an 14 Gipfeltreffen teil. Und Bundeskanzler Kohl nahm von 1983 bis 1998 sogar an 16 Gipfeltreffen teil und hat damit einen Rekord aufgestellt, der wohl lange Bestand haben dürfte.

6. Das geänderte Interesse Deutschlands an der G8 In den vergangenen 30 Jahren hat sich nicht nur die weltpolitische und weltwirtschaftliche Lage grundlegend geändert, sondern es hat sich ebenfalls das Interesse Deutschlands an der G8 gewandelt.1 Es können grob drei Phasen unterschieden werden, um das Interesse Deutschlands an der G8 zu skizzieren. In der ersten Phase war Deutschland mit Frankreich zusammen der treibende Motor für die Einrichtung und effektive Nutzung der Weltwirtschaftsgipfeltreffen. Dies war die Zeit unter Bundeskanzler Schmidt von 1974 bis 1982. Für Schmidt waren die Gipfeltreffen ein wichtiges Instrument zur Durchsetzung deutscher Interessen in der internationalen Politik in Zeiten von Weltwirtschaftskrisen und einem sich erneut verschärfenden Kalten Krieg zu Beginn der 80er Jahre. In der zweiten Phase der 80er Jahre unter Bundeskanzler Kohl gab es ein wesentlich geringeres deutsches Interesse an der G8. In diesen Jahren waren jedoch auch die USA unter Präsident Reagan sowie Frankreich unter Präsident Mitterand weniger als in der Gründerphase an der G8 interessiert. Das geänderte Interesse dieser drei wichtigsten Gipfelstaaten spiegelte zum einen die geänderte weltpolitische und vor allem weltwirtschaftliche Situation in den 80er Jahren wider; zweitens waren die wichtigen Politiker der Gipfelstaaten in den 80er Jahren nicht mehr so sehr wie ihre Vorgänger an der besonderen Politikkoordination im Rahmen der Gipfeltreffen interessiert; und schließlich versuchte Bundeskanzler Kohl, deutsche Interessen verstärkt über verbesserte Beziehungen mit Frankreich und den USA durchzusetzen. Die Gipfeltreffen wurden in diesen Jahren zum Teil zu einer Pflichtveranstaltung, die niemand absagen, aber auch niemand zum Erfolg führen wollte. Die aktuelle dritte Phase hat in den 90er Jahren begonnen und ist gekennzeichnet von der Grundauffassung, dass die G8 zwar nicht perfekt, aber das beste und effektivste Instrument zur Koordinierung der Politik der G8-Staaten sind, das den beteiligten Regierungen zur Verfügung steht. Deutschlands Interesse an der G8 ist demnach wieder gewachsen, weil deutsche Interessen nur in enger Abstimmung mit den G8-Staaten umgesetzt werden können. Die am G8-Prozess beteiligten wichtigen deutschen Politiker antworten heute wieder mit einem klaren Nein auf die Frage: Könnte Deutschland seine Interessen ohne G8 besser durchsetzen? Das gesteigerte Interesse Deutschlands (und auch anderer Staaten) an der G8 reflektiert die gewandelte weltpolitische und weltwirtschaftliche Situation zu Beginn des neuen Jahrhunderts. Zu diesen Herausforderungen zählen die sich beschleunigende Globalisierung, die neuen Gefahren des internationalen Terrorismus, die Bedrohungen eines globalen Klimawandels, 1 Diese Ausführungen basieren überwiegend auf Interviews des Autors, die in den Jahren 1978 bis 2005 mit beteiligten Personen am G8-Prozess durchgeführt wurden.

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die Bekämpfung der weltweiten Armut und vieles mehr. All diese Themen stehen seit vielen Jahren auf der Agenda der G8. Die beteiligten Staaten können diese Probleme im Rahmen der G8 zwar nicht lösen, aber die G8-Koordination kann wichtige Impulse geben und effektive Vorentscheidungen treffen. Und weil diese Perspektive sowohl von der Regierung Schröder als auch Merkel geteilt wird, wird sich Deutschland auch weiterhin gegen die Aufnahme neuer Mitglieder in die G8 aussprechen, weil dies zu einer Schwächung der G8 und damit zu größeren Problemen bei der Durchsetzung deutscher Interessen im Rahmen der G8 führen würde.

7. Die G8 – eine „nicht-legitimierte Weltregierung“? Die G8 ist keine Organisation. Sie hat weder ein Mandat noch einen Auftrag wie die UNO. Dennoch wird ihr eine zunehmend wichtige Rolle bei der Lösung innerstaatlicher Krisen oder globaler Probleme beigemessen. Die G8 wird deshalb auch als eine „nicht-legitimierte Weltregierung“ kritisiert, weil sich die Staats- und Regierungschefs der mächtigsten Staaten treffen, deren Entscheidungen weltweite Bedeutung haben. Die Fakten sind klar: In den G8-Staaten leben zusammen 839 Millionen Menschen, dies sind etwa 14 Prozent der Weltbevölkerung, doch entfallen auf sie 68 Prozent der Weltwirtschaftsleistungen. Der Grundkonflikt bestand deshalb beim G8-Prozess von Anfang an zwischen mehr Demokratie oder mehr Effektivität. Die G7/G8 sind ein intergouvernementaler Prozess, und zwar zwischen Regierungen von demokratischen Staaten. Insofern gibt es eigentlich kein Demokratiedefizit bei den G8-Gipfeltreffen. Die Kritik an der G8 als undemokratische Veranstaltung bezieht sich darauf, dass nur wenige Staaten Entscheidungen treffen, die weltweite Auswirkungen haben und dazu führen, dass viele Staaten sich anpassen müssen, obwohl sie an den Entscheidungen nicht beteiligt waren. Hinter dieser Kritik steht die Auffassung eines UNModells, des Prinzips „ein Land eine Stimme“. Ein solches Modell bringt vielleicht mehr Demokratie, aber es bringt sicherlich keine effektiven Entscheidungen. Dennoch ist richtig, dass es von Anfang an starke Kritik an den jährlichen Gipfeltreffen gab. Und diese Kritiker haben sich in den vergangenen Jahren lautstark und mit teils gewalttätigen Aktionen bemerkbar gemacht. Doch Kritik kam auch von den Befürwortern. Sie kritisierten eine zunehmende Institutionalisierung der G7/G8 und forderten eine Neubelebung der Atmosphäre der Ursprungsgipfeltreffen, also ein Zurück zu den eher lockeren Gipfeltreffen der ersten Jahre, eine Reduzierung des Gipfels als Medienereignis und einen eigenständigen Verwaltungsapparat. Am nachhaltigsten waren bisher die Reformvorschläge des britischen Premiers John Major, der 1992 eine Rückbesinnung auf die ursprüngliche spontane und zwanglose Art der Gipfeltreffen und eine Vereinfachung der Gipfeldokumentation propagierte. Dies gelang seinem Nachfolger Tony Blair auf dem Birmingham-Gipfel 1998 unter anderem dadurch, dass er dem eigentlichen Gipfel eine Konferenz der G7-Finanzminister vorangehen ließ. Diese Konferenz diente einerseits der Vorbereitung des Birmingham-Gipfels, andererseits sollte so aber auch Abwesenheit der Minister beim Treffen der Regierungschefs und somit die Spontaneität des G7-Gipfels gewährleistet sein. Außerdem gelang es ihm, die zwischenzeitlich ausgeuferte Gipfeldokumentation erheblich zu reduzieren. Die Änderungen, die von Großbritannien 1998 eingeführt wurden, fanden Eingang in die nachfolgenden Gipfel und bestehen bis heute. Nach den massiven Ausschreitungen beim Gipfeltreffen in Genua im Juli 2001 wurde erneut

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versucht, das jährliche Gipfeltreffen im kleineren Rahmen und an Orten stattfinden zu lassen, wo die Teilnehmer besser zu schützen sind. Betrachtet man die heutige Stellung der G8-Gipfel, so ist zu sagen, dass sie ein entscheidendes Forum für den multilateralen Erfahrungs- und Meinungsaustausch bilden, das aus dem globalen Gefüge internationaler Institutionen nicht mehr wegzudenken ist. Eine Welt ohne jährliche G8-Gipfeltreffen hätte mehr und nicht weniger Probleme. Dennoch wird sich wohl die Struktur der G7/G8 im Zuge zunehmender Globalisierung und der Einflussnahme nichtstaatlicher Akteure auf diesen Prozess noch entscheidend wandeln müssen. Dabei stehen dann sowohl die alten Kritikpunkte einer „zu teueren PR-Show der Regierungen“ sowie einer „Ersatz-Weltregierung ohne Legitimation“ bis zu „mangelnder Transparenz“ auf der Tagesordnung, aber auch die Frage einer verstärkten Beteiligung des privatwirtschaftliches Sektors sowie die Frage, ob Nichtregierungsorganisationen (NGOs) bei einzelnen Gipfeltreffen einbezogen werden sollten, um der gewachsenen Vielfalt der politischen und ökonomischen Akteure Rechnung zu tragen.

8. Schlussbetrachtung Wir leben im Zeitalter der Globalisierung. All die globalen Herausforderungen machen verstärkte Bemühungen im Hinblick auf ein effektiveres Global Governance erforderlich. In dieser Hinsicht kommt den G7/G8-Gipfeltreffen eine große und wachsende Bedeutung zu. Diese jährlichen Gipfeltreffen sind trotz aller Schwachstellen ein wichtiges Hilfsmittel, eine wichtige Institution im Hinblick auf die Frage, wie die sich weiter verstärkende Globalisierung im 21. Jahrhundert politisch gestaltet werden kann. Die internationale Staatengemeinschaft wird Antworten finden müssen auf diese neuen Herausforderungen und Chancen in einer sich globalisierenden Welt. Die G7/G8-Gipfeltreffen, vielleicht in reformierter Art, könnten bei dieser schwierigen Aufgabe eine wichtige Rolle spielen. Trotz aller Kritik an den Gipfeltreffen muss angesichts der globalen Herausforderungen, denen die Weltgemeinschaft sich zu stellen hat, feststellt werden: wenn es die Gipfeltreffen nicht gäbe, dann müssten sie spätestens heute eingerichtet werden.

Weiterführende Literatur Bayne, Nicholas (2000), Hanging in there. The G7 and G8 summit in maturity and renewal, Aldershot: Ashgate. Bergsten, C. Fred/Henning, C. Randall (1996), Global Economic Leadership and the Group of Seven, Washington, D.C.: Institute for International Economics. – Beide Bücher informieren über Grundlagen und Entwicklung der Gipfeltreffen. Keohane, Robert O./Nye, Joseph S. (2001), Power and Interdependence. 3rd ed., New York: Longman (im Original 1977). Grundlagenwerk zur Bedeutung von Interdependenz. http://www.g7.utoronto.ca Die beste Website zur G8 mit allen Informationen und Fakten, mit Analysen und Literaturhinweisen wird von der G8 Study Group an der University of Toronto erstellt.

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Internet-Adressen http://www.g7.utoronto.ca http://www.fco.gov.uk/Files/kfile/PostG8_Gleneagles_Communique.pdf

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VIII. Außenpolitikforschung

Ansätze und Methoden der Außenpolitikanalyse

AnsätzePeters Außenpolitikforschung Dirk und Methoden der Außenpolitikanalyse

1. Einleitung Außenpolitik ist immer wieder zum Gegenstand wissenschaftlicher Analyse geworden. Die Beschäftigung mit der Frage, wie sich politische Systeme gegenüber ihrer Umwelt verhalten, reicht bis weit in die Antike zurück. Heute wird Außenpolitik weltweit in zahllosen Think Tanks und Forschungseinrichtungen analysiert. Allein mit der deutschen Außenpolitik befassen sich sowohl zahlreiche politikwissenschaftliche Institute an Universitäten im In- und Ausland als auch eher beratungsorientierte Einrichtungen wie die Stiftung Wissenschaft und Politik oder das Forschungsinstitut der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (¡ Politikberatung). Der vorliegende Band bietet einen breiten Blick auf die jüngeren Ergebnisse dieser Forschung. Die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Außenpolitik steht dabei immer vor der Frage, wie sie sich ihrem Gegenstand annähern soll und wie sie ihn am besten greifbar machen kann. Zwei grundlegende Herangehensweisen haben sich in der Außenpolitikanalyse in den vergangenen Jahrzehnten dabei herausgebildet. Erstens eine eher historisch beschreibende Herangehensweise, die versucht, die Inhalte der Außenpolitik eines Landes insgesamt oder einzelner Phasen davon, einzelne Außenpolitikbereiche oder auch einzelne außenpolitische Entscheidungen darzustellen (vgl. für die deutsche Außenpolitik: Haftendorn 2001; sowie Hanrieder 1995; Hacke 2003; Schöllgen 2004). Daneben steht, zweitens, die im weitesten Sinne erklärende Außenpolitikanalyse. Sie untersucht systematisch, wovon die Inhalte staatlicher Außenpolitik beeinflusst werden. Dies kann auf einem sehr abstrakten Niveau geschehen (wovon hängt es ab, ob ein Staat in seiner Außenpolitik Gewalt einsetzt?) oder aber konkrete Einzelfälle betreffen (warum hat sich Deutschland 1999 am Kosovo-Krieg beteiligt?).1 Der vorliegende Band verbindet Aspekte beider Herangehensweisen miteinander. In seiner Anlage folgt er dem ersten, eher darstellenden Strang. Die Systematik des Bandes orientiert sich an der in Gesamtdarstellungen weithin üblichen Praxis, sowohl die wesentlichen Bezugspunkte der Außenpolitik – Grundkonzeptionen, internationale und interne Rahmenbedin1 In jüngerer Zeit hat sich ein dritter Strang entwickelt. Er wendet sich sehr viel grundlegenderen Fragen zu und versucht nicht primär Außenpolitik selbst darzustellen oder Einflüsse auf Außenpolitik zu identifizieren, sondern fragt nach den Bedingungen dafür, dass Außenpolitik oder besondere Formen von Außenpolitik überhaupt erst möglich werden. Hier wird, meist in kritischer Absicht, z.B. argumentiert, dass die Rede von Außenpolitik eine grundlegende Unterscheidung von (geordneter) innerer und (im Naturzustand belassener) äußerer Sphäre voraussetzt und letztlich dazu beiträgt, staatliche Herrschaft nach innen zu legitimieren; oder dass Sicherheitspolitik keine Reaktion auf objektive Gefährdungen ist, sondern überhaupt erst möglich wird, wenn äußere Faktoren oder Gemeinschaften in einem diskursiven Prozess als Bedrohungen konstruiert werden, was seinerseits wieder Rückwirkungen auf das Selbstverständnis und Handeln der betroffenen Gemeinschaft hat (z.B. Campbell 1998; Milliken 2001; Wæver 1995).

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gungen – wie auch die Inhalte der tatsächlichen Politik – gegenüber anderen Staaten, im Hinblick auf bestimmte Sachprobleme und in internationalen Organisationen – abzubilden. Die einzelnen Beiträge gehen neben der Darstellung aber immer wieder auch auf die Frage ein, wovon die Inhalte der deutschen Außenpolitik bestimmt werden und nehmen zu ihrer Beantwortung Ergebnisse der erklärenden Außenpolitikanalyse auf. Dieser Beitrag greift diese letzte Frage nun noch einmal in allgemeiner Form auf: Wovon werden die Inhalte von Außenpolitik, also des staatlichen Handelns gegenüber der internationalen Umwelt, bestimmt? Der Beitrag bietet einen Überblick über die Ansätze und Methoden, die die Forschung zur Beantwortung dieser Frage in den letzten Jahrzehnten entwickelt hat. Er wendet sich an alle jene, die selbst diese Form der Außenpolitikanalyse betreiben und Anknüpfungspunkte aus den einzelnen Beiträgen des Handbuchs in ihrer eigenen Arbeit weiter verfolgen wollen und die sich zunächst einen Überblick über die Instrumente verschaffen möchten, die ihnen die Außenpolitikanalyse hierfür zur Verfügung stellt. Zur Erklärung der Inhalte von Außenpolitik hat sich vor allem in den USA, zunehmend aber auch in Europa und Deutschland, eine breit verzweigte Forschung entwickelt, die die verschiedensten Einflüsse auf die Außenpolitik eines Landes identifiziert hat (einen Überblick mit stärkerem Schwerpunkt auf europäischer und deutscher Literatur bietet Harnisch 2003). Anders als beispielsweise in der Disziplin Internationale Beziehungen haben sich dabei keine großen Denkschulen herausgebildet, die sich scharf voneinander abgrenzen und deren unterschiedliche Positionen in „großen Debatten“ aufeinander prallen. Vielmehr erscheint die Außenpolitikanalyse in dieser Hinsicht eher wie ein großes, unübersichtliches Feld, auf dem „hundert Blumen blühen“ (Hudson 1995: 222), eine Unzahl von Analyseansätzen existiert, übergreifende Zusammenhänge aber oft nur noch schwer erkennbar sind. Nicht zuletzt aus diesem Grund fehlt ihr in der Einschätzung vieler – vor allem in Europa – eine Identität als eigenständige politikwissenschaftliche Teildisziplin (Carlsnaes 2002: 334) und wird ihr häufig attestiert, dass sie zu den theoretisch eher unterentwickelten Bereichen gehört (Hellmann 1999: 97f.). Um in diesem unübersichtlichen Feld dennoch Orientierung zu schaffen, wird der Beitrag die verschiedenen Ansätze der Außenpolitikanalyse nach einem einfachen Muster ordnen. Er unterscheidet die Ansätze danach, wie weit die Einflüsse auf die Außenpolitik, die sie identifizieren, vom außenpolitischen Entscheidungszentrum entfernt sind. Der Text arbeitet sich dann gewissermaßen von außen immer weiter bis ins außenpolitische Entscheidungszentrum hinein vor. Er stellt also zunächst solche Ansätze vor, die sich mit Einflüssen aus der internationalen Umwelt des Staates befassen, anschließend solche, die Einflüsse innerhalb des Staates diskutieren und schließlich solche, die Eigenschaften des Individuums und individueller Entscheidungsträger in den Mittelpunkt stellen.2 Danach wird die Frage zu erörtern sein, ob und wie sich diese unterschiedlichen Perspektiven auf die Außenpolitik in einen umfassenden Analyserahmen integrieren lassen. Ein kurzer Blick auf die Methoden, mit denen die Literatur versucht, die Wirksamkeit der Einflüsse von den verschiedenen Ebenen nachzuweisen, schließt den Beitrag ab. Wegen der ungeheuren Breite der Literatur zu diesem Thema muss die Darstellung selektiv bleiben. Es wird daher versucht, das Feld so weit zu ordnen, dass sich der interessierte Leser und die interessierte Leserin einen ersten Überblick verschaffen und Hinweise für die weitere Lektüre finden können. Daher soll die beispielhafte Darstellung grundlegender Argumenta2 Damit lehnt sich der Beitrag an andere Überblicksdarstellungen an, vgl. z.B. Neack (2003). Eine ähnliche Systematik mit konkreten Illustrationen aus dem Feld der deutschen Außenpolitik findet sich bei Hellmann (2006).

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tionsmuster auf den verschiedenen Ebenen im Mittelpunkt stehen. Metatheoretische Fragen und die Einordnung der Ansätze in eine wissenschaftsgeschichtliche Generationenfolge stehen dagegen im Hintergrund (nützliche weiterführende Literatur hierzu: Carlsnaes 2002; Hudson 1995; Neack et al. 1995; Gerner 1991).

2. Ansätze zur Erklärung der Inhalte von Außenpolitik 2.1 Einflüsse aus der internationalen Umwelt Bis in die 50er Jahre wurde in der Geschichts- und in der jungen Politikwissenschaft äußeren Einflüssen auf die Außenpolitik herausragende Bedeutung beigemessen. Wie ein Staat sich außenpolitisch verhielt, hing nach dieser Deutung in erster Linie von der Position ab, die er im internationalen System einnahm. Großmächte, Mittelmächte, Kleinstaaten verfolgten unterschiedliche, jeweils charakteristische Politiken. Ihre innere Verfassung spielte dagegen für die Analyse ihrer Außenpolitik kaum eine Rolle. Unter dem Schlagwort „Primat der Außenpolitik“ erhielt diese Sichtweise auch eine normative Komponente: Da Außenpolitik primär als Antwort auf Herausforderungen der internationalen Umwelt verstanden wurde, sollte die Gestaltung der Außenpolitik sich nicht von innenpolitischen Konflikten leiten lassen, ja die Regierung wurde unter dem Zwang gesehen, die inneren Verhältnisse so zu ordnen, dass sie den Erfordernissen der an äußeren Gegebenheiten orientierten Außenpolitik dienlich sind (klassisch wird diese Position Leopold v. Ranke zugeschrieben, vgl. Ranke 1995 [1836]: 94). Heute wird nicht nur der normative Aspekt dieser These meist mit Misstrauen betrachtet. Auch die analytische Perspektive, die von einer herausragenden Bedeutung äußerer Faktoren für die Außenpolitik eines Staates ausgeht, hat einiges an Attraktivität verloren. In der Außenpolitikanalyse hat sich weitgehend die Auffassung durchgesetzt, dass die äußere Umwelt eines Staates zwar Einfluss auf dessen Außenpolitik hat. Dieser Einfluss wirkt aber in den seltensten Fällen ungebrochen, so dass allein auf Grund der internationalen Position eines Staates seine Außenpolitik in der Regel nicht zu erklären ist. Für einen eher schwachen Einfluss der internationalen Umwelt spricht schon allein die Tatsache, dass dieser Faktor weiter vom Entscheidungszentrum der Außenpolitik entfernt ist als beispielsweise die Bürokratie oder die individuellen Eigenschaften einflussreicher Entscheidungsträger. Einfluss auf die Außenpolitik können solche Faktoren aus der internationalen Umwelt nie direkt haben, sondern immer nur vermittelt über den außenpolitischen Entscheidungsprozess (Singer 1969: 26f.). Die Wahrscheinlichkeit, dass die Wirkung dieser Faktoren durch Eigenschaften des Entscheidungsprozesses oder der Entscheidungsträger selbst beeinflusst wird, ist dementsprechend groß (East 1978b: 159f.). Selbst Autoren, die der Struktur des internationalen Systems eine herausragende Bedeutung für die internationale Politik zumessen, gehen daher davon aus, dass eine Theorie, mit der außenpolitisches Handeln erklärt werden soll, immer innerstaatliche Faktoren einbeziehen muss (Waltz 1996). Die Texte, die sich mit dem Zusammenhang zwischen internationaler Umwelt und Außenpolitik befassen, widmen sich daher auch zunehmend der Frage, wie innerstaatliche Faktoren auf diesen Zusammenhang einwirken. Vor allem zu zwei Aspekten der internationalen Umwelt hat sich eine umfangreiche Literatur entwickelt: zur Rolle der politischen und ökonomischen Machtverhältnisse im internationalen System und zur Rolle internationaler Institutionen für die Außenpolitik von Staaten.

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Internationale Machtverteilung. Anders als auf innerstaatlicher Ebene fehlt in den zwischenstaatlichen Beziehungen eine übergeordnete zentrale Instanz mit einem Gewaltmonopol. Daraus leiten Autoren in der realistischen Tradition die These ab, dass sowohl der außenpolitische Handlungsspielraum eines Staates als auch die Inhalte seiner Außenpolitik von der Machtverteilung im internationalen System geprägt werden. Die Inhalte, weil die internationale Anarchie Staaten dazu zwingt, für ihre Sicherheit selbst Sorge zu tragen. Sie werden daher nach Ressourcen streben, die ihnen die Sicherung ihres eigenen Überlebens garantieren können: Macht (Morgenthau 1948), Sicherheit (Snyder 1991), Einfluss oder Autonomie (Baumann et al. 1999, 2001). Dabei werden auch ihre Handlungsspielräume durch die internationale Machtverteilung begrenzt, da die Anarchie bewirkt, dass mächtige Staaten ihre Ziele erfolgreicher verfolgen können als weniger mächtige. Je mächtiger ein Staat ist, desto größer werden daher für ihn die Anreize sein, nach Macht, Sicherheit, Einfluss oder Autonomie zu streben (Baumann et al. 2001: 42; Trubowitz 2001: 5737f.). Ob aus theoretischer Sicht diese Anreize so stark sind, dass sie die Außenpolitik eines Staates direkt bestimmen oder ob sie von anderen Einflüssen überlagert werden können, ist umstritten (vgl. die Kontroverse zwischen Elman 1996a,b und Waltz 1996). Empirische Untersuchungen des Zusammenhangs kommen jedenfalls zu dem Ergebnis, dass die Machtposition eines Staates seine Außenpolitik allenfalls moderat beeinflusst. Einen naheliegenden Test der These ermöglicht die Untersuchung der Außenpolitik von aufsteigenden oder absteigenden Großmächten. Trifft sie zu, dann sollte die Außenpolitik dieser Staaten sich parallel zu den Schwankungen ihrer Machtposition entwickeln. Tatsächlich schlägt sich der Auf- oder Abstieg einer Großmacht auch in deren Außenpolitik nieder. Allerdings ist diese Wirkung nur schwach und tritt nur neben anderen wichtigen Einflüssen auf die Außenpolitik auf. Dies lässt sich zum Beispiel für Deutschland zeigen, das nach dem Machtgewinn durch die Vereinigung nur in wenigen Politikfeldern seine Außenpolitik stärker machtpolitisch akzentuierte (Rittberger/Wagner 2001; ¡ Deutschland als Europas Zentralmacht). Außerdem zeigen jüngere Studien über auf- und absteigende Großmächte, dass die Wirksamkeit der Machtposition auch von bestimmten innerstaatlichen Faktoren abhängt, z.B. davon, wie die Entscheidungsträger die internationale Position des Staates wahrnehmen (Wohlforth 1993) oder davon, wie gut der Staat auf die im Inneren vorhandenen Machtressourcen zugreifen und sie für die Außenpolitik mobilisieren kann (Zakaria 1998; vgl. auch Rose 1998). Neben Großmächten wurden auch „Kleinstaaten“ zum Gegenstand der Außenpolitikanalyse (Überblick bei Hey 2003a). Als Kleinstaaten werden dabei in der Regel solche Staaten bezeichnet, die über wenig Macht und Einfluss im internationalen System verfügen, sei es auf Grund objektiv bestimmbarer Kriterien (Vital 1967), sei es auf Grund der Wahrnehmung ihrer Entscheidungsträger oder Umwelt (Keohane 1969). Für sie wäre anzunehmen, dass auf Grund ihrer schwachen Machtposition ihre Außenpolitik besonders stark von externen Zwängen geprägt ist. Allerdings zeichnet die Forschung ein äußerst uneinheitliches Bild, wohl nicht zuletzt weil sie höchst unterschiedliche Staaten von den kleinsten Entwicklungsländern (Braveboy-Wagner 2003) bis zu den kleineren Mitgliedstaaten in der EU (Thorhallsson 2000) in einer Kategorie zusammenfasst. Selbst die These, dass externe Einflüsse für die Außenpolitik kleiner Staaten überhaupt von herausragender Bedeutung sind, wurde bestritten (Elman 1995). Allenfalls lässt sich festhalten, dass Kleinstaaten den externen Bedingungen in ihrer Außenpolitik zwar Rechnung tragen müssen, dass aber selbst ihnen innerhalb des internationalen Systems in aller Regel noch ein Spielraum verbleibt, den sie in unterschiedliche Richtungen nutzen und durch kluges Agieren sogar gezielt erweitern können (z.B. Sampson 1994).

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Auch die Forschung zu Kleinstaaten kommt daher nicht umhin, neben der Ebene des internationalen Umwelt auch andere Einflüsse auf die Außenpolitik zu thematisieren (vgl. Hey 2003b). Ein ähnlich uneinheitliches Bild erhält, wer die Anfälligkeit für externe Einflüsse nicht an der Größe, sondern an der ökonomischen Abhängigkeit eines Staates festmacht. Dies kann einerseits die konkrete Abhängigkeit eines Staates von einem anderen, beispielsweise durch einseitige Handelsbeziehungen oder durch den Empfang von Wirtschafts- und Militärhilfe sein. Unter Abhängigkeit kann aber auch Dependenz verstanden werden, also ein komplexeres Abhängigkeitsverhältnis, das auf der Stellung eines Staates im kapitalistischen Weltsystem beruht, in dem die Dependenz der Peripherie vom Zentrum dieses Systems auf vielfältige Weise dauerhaft stabilisiert wird (Wallerstein 1979; zur Unterscheidung vgl. Hey 1995: 204f.; Caporaso 1978). Abhängigkeit, so die zunächst nahe liegende These, kann vom dominierenden Staat in politische Macht übersetzt werden, so dass sich die Außenpolitik abhängiger Staaten an den Interessen des dominierenden Staates orientieren sollte. In den siebziger und achtziger Jahren wurde diese These in einer Reihe von Untersuchungen geprüft, vor allem anhand des Stimmverhaltens abhängiger Staaten in den Vereinten Nationen (z.B. Richardson 1978, Richardson/Kegley 1980, Armstrong 1981). Der Zusammenhang zwischen Stimmverhalten und Abhängigkeit erwies sich aber als eher schwach und war nicht eindeutig nachweisbar. Die folgende Ausdifferenzierung der Forschungslandschaft hat auch hier gezeigt, dass externe Einflüsse stets im Zusammenspiel mit internen Verhältnissen betrachtet werden müssen. Bruce Moon (1983, 1985) zeigte beispielsweise, dass Kongruenz zwischen den Außenpolitiken abhängiger Staaten und den Interessen des Zentrums darauf zurückgehen kann, dass die herrschenden Eliten auf beiden Seiten dieselben Interessen teilen. Zudem hat sich gezeigt, dass den Entscheidungsträgern selbst in abhängigen Staaten erhebliche Entscheidungsspielräume verbleiben. So gibt es durchaus abhängige Staaten, die eine gezielt zentrumsfeindliche Politik betreiben, sei es weil die Regierung überzeugt ist, nur so Abhängigkeiten reduzieren und Entwicklung fördern zu können (Biddle/Stephens 1989), sei es weil sie sich durch eine solche Politik gegenüber innerstaatlicher Opposition profilieren kann (Hey 1995: 212). Alles in allem geht daher die Forschung auch hier zunehmend dazu über, das Zusammenspiel zwischen externen Einflüssen und den inneren Verhältnissen der betroffenen Staaten in den Blick zu nehmen (Hey 1993, 1995; Braveboy-Wagner/Snarr 2003). Internationale Institutionen. Die systematische Einbeziehung internationaler Institutionen in die Analyse internationaler Politik stellt eine der zentralen Entwicklungen der Disziplin Internationale Beziehungen in den letzten Jahrzehnten dar. Mit internationalen Institutionen sind dabei nicht primär internationale Organisationen gemeint, sondern dauerhafte, formelle und informelle Normen- und Regelsysteme, gewissermaßen die Spielregeln der internationalen Politik (Simmons/Martin 2002). Dass solche Institutionen in der Form von ungeschriebenen Konventionen, internationalen Regimen oder eingebettet in internationale Organisationen die internationale Politik prägen und beeinflussen, kann heute – von wenigen Ausnahmen abgesehen (Mearsheimer 1995) – als weitgehend anerkannt gelten. Dies hat notwendigerweise auch Konsequenzen für die Außenpolitikanalyse, da auch das Handeln von Staaten somit nicht mehr ohne Berücksichtigung internationaler Institutionen erklärt werden kann (Carlsnaes 2002: 337). Umso erstaunlicher ist es, dass ausdrücklich institutionalistische Außenpolitikanalysen bisher so selten geblieben sind, dass selbst einschlägige Einführungsbücher sie nicht systematisch berücksichtigen (z.B. Neack 2003).

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Institutionen können die Außenpolitik eines Staates auf zwei Wegen beeinflussen (Keohane 1988). Erstens können sie in bestimmten Situationen Anreize für Staaten schaffen, mit anderen Staaten zu kooperieren. Diese Wirkung ist vor allem für internationale Regime beschrieben, die in dem Politikfeld, für das sie gelten, Erwartungssicherheit über das zukünftige Verhalten der anderen Akteure schaffen, Regelverstöße sichtbar machen und diese gegebenenfalls mit Sanktionen belegen (Hasenclever et al. 1997). Solche Regelsysteme verteuern unkooperatives Verhalten und schaffen Anreize für regelkonformes Verhalten. Im Mittelpunkt der Regimeanalyse standen bisher allerdings eher die Entstehung internationaler Regime und ihre Auswirkungen auf die Innenpolitik von Staaten. Dennoch zeigen einzelne Fallstudien, dass internationale Institutionen auf diese Weise auch Außenpolitiken beeinflussen können, zum Beispiel die Bereitstellung von Truppen innerhalb von Allianzen durch deren Mitglieder (Duffield 1992) oder das Verhalten von Staaten bei Territorialkonflikten (Simmons 2002). In Anlehnung an Erkenntnisse aus der Soziologie wurde allerdings das Institutionenverständnis der Regimeanalyse kritisiert. Die Vorstellung von internationalen Institutionen als quasi-objektive Schranken für die Akteure, die positive und negative Anreize schaffen und so das Verhalten der Akteure in bestimmte Bahnen lenken, greift aus dieser Sicht zu kurz, da sie den sozialen Charakter von Institutionen verkenne (Kratochwil/Ruggie 1986). Demnach beeinflussen Institutionen nicht nur das Verhalten gegebener Akteure mit gegebenen Interessen. Institutionen schaffen vielmehr erst soziale Akteure und formen deren Identitäten und Interessen. Dies ist der zweite Weg, auf dem internationale Institutionen auf die Außenpolitik von Staaten wirken können: Aus ihnen ergibt sich, wer als Akteur gilt und was ein Akteur will. Ohne die internationale Institution der Souveränität beispielsweise wäre die Existenz von souveränen Staaten, die Außenpolitik betreiben und ihre Souveränität erhalten wollen, gar nicht denkbar. Dieses soziologische Institutionenverständnis hat in den letzten Jahren verstärkt die Aufmerksamkeit auf sich gezogen und eine ganze Reihe von theoretischen und auch empirischen Untersuchungen hervorgebracht, die zeigen, wie internationale Institutionen auf sehr grundlegende Weise (innen- und) außenpolitische Ziele prägen können. Für die deutsche Außenpolitik wird beispielsweise argumentiert, dass die Einbettung der Bundesrepublik in das europäische Institutionengefüge gewissermaßen zu einer Europäisierung der deutschen Identität beigetragen habe, auf welche die generell integrationsfreundliche Außenpolitik Deutschlands zurückzuführen sei (Katzenstein 1997). Andere Beispiele sind das Streben der mittel- und osteuropäischen Staaten in die EU und ihre Aufnahme durch die EU-Mitgliedstaaten auf Grund der geteilten und in der EU verwirklichten Normen und Werte (Schimmelfennig 1998) oder die veränderte Ausrichtung der Entwicklungspolitik bei den meisten Geber- und Empfängerländern, die sich auf Grund des Einflusses internationaler Institutionen verstärkt das Ziel der Armutsbekämpfung zu Eigen gemacht haben (Finnemore 1996). Auch bei der Analyse internationaler Institutionen wird deutlich, dass ihre außenpolitischen Wirkungen nur angemessen abgebildet werden können, wenn innerstaatliche Faktoren in die Analyse miteinbezogen werden (vgl. für die Sicherheitspolitik z.B. Hasenclever 2002). Dies gilt zum einen für die rationalistische Betrachtungsweise. Die Kosten/Nutzen-Anreize, die internationale Institutionen setzen, können nur wirksam werden, wenn Akteure im innerstaatlichen Entscheidungsprozess sie aufgreifen und dafür sorgen können, dass sie sich im außenpolitischen Entscheidungsprozess durchsetzen. Auch die soziologische Betrachtungsweise kommt letzten Endes ohne den Weg über die innerstaatliche Ebene nicht aus. Identität und Interessen

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können durch internationale Institutionen letztlich nur geformt werden, wenn die internationalen Normen im Wortsinne internalisiert, d.h. innerstaatlich anerkannt werden. Damit gilt für die Wirkung internationaler Institutionen dasselbe wie für die Auswirkungen der politischen und ökonomischen Machtverteilung. Die vollständige Analyse der Einflüsse auf internationaler Ebene erfordert den Blick auf die innerstaatliche Ebene, der wir uns im nächsten Abschnitt zuwenden werden.

2.2 Einflüsse innerhalb des Staates Die Literatur zu innerstaatlichen Einflüssen auf die Außenpolitik hat inzwischen einen kaum mehr überschaubaren Umfang angenommen. Das Hauptaugenmerk der Außenpolitikanalyse liegt, vor allem in den USA, inzwischen so sehr auf diesen Faktoren, dass die Beschäftigung mit innerstaatlichen Einflüssen inzwischen teilweise gar als der ausschließliche Inhalt der Außenpolitikanalyse angesehen wird (Hudson 1995, 2005). Will man wenigstens einen groben Überblick über die Ansätze in diesem Bereich gewinnen, hilft es, zunächst drei grundlegend unterschiedliche Blickwinkel auf die innerstaatliche Ebene zu unterscheiden. Erstens können Eigenschaften des Staates insgesamt in den Blick gerückt werden. Dazu gehören Staatenmerkmale wie die Größe oder der sozio-ökonomische Entwicklungsgrad, aber auch die in einem Staat vorherrschende Kultur. In den meisten Analysen wird aber, zweitens, das Konzept des einheitlichen Gesamtstaates aufgebrochen. Sie unterscheiden einerseits den Staat im engeren Sinne (d.h. das politisch-administrative System), innerhalb dessen die außenpolitischen Entscheidungen getroffen werden, und andererseits die Gesellschaft im engeren Sinne, also Interessengruppen, wirtschaftliche und private Akteure. Um Außenpolitik zu erklären, wird von diesen Ansätzen das Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft näher analysiert, also vor allem die Interessenvermittlung zwischen Gesellschaft und Staat. Eine dritte Gruppe von Ansätzen behält die Unterscheidung von Staat im engeren Sinne und Gesellschaft bei, lenkt den Blick aber ausschließlich auf den Staat und untersucht die außenpolitischen Entscheidungsprozesse innerhalb des politisch-administrativen Systems genauer. Gesamtstaatliche Merkmale. Auf der abstraktesten Ebene angesiedelt sind jene Eigenschaften, die dem Staat insgesamt zugeschrieben werden und für deren Bestimmung seine internationale Umwelt nicht direkt berücksichtigt werden muss (vgl. East 1978a: 124–127). Den entscheidenden Anstoß für die Untersuchung des Zusammenhangs zwischen solchen Staatenmerkmalen und der Außenpolitik eines Staates gab James Rosenau (1966: 111ff.) mit seiner „Pretheory of foreign policy“. Er unterschied drei solcher Merkmale – Größe, Entwicklungsgrad und Offenheit eines Staates –, denen er einen indirekten Einfluss auf die Außenpolitik zuschrieb. Nicht zuletzt weil sich solche Staatenmerkmale leicht erfassen und in Zahlen ausdrücken lassen, wurde diese Idee schnell im Rahmen statistischer Außenpolitikanalysen aufgegriffen. Dabei wurde allerdings den Staatenmerkmalen eine direkte Wirkung auf die Außenpolitik unterstellt, die sich dann empirisch nicht nachweisen ließ (Salmore/Hermann 1969). Zudem wurde die Palette der Merkmale in der Folgezeit erheblich erweitert, zum Beispiel um Faktoren wie die soziale Struktur eines Staates, seine Bevölkerungsdichte oder die Existenz gewaltsamer innerer Konflikte etc. (East 1978a; Rummel 1972, 1979). Insgesamt konnten dabei aber stets nur schwache und oft eher triviale Ergebnisse erzielt werden. Lediglich zu zwei Staatenmerkmalen hat sich auf längere Sicht eine eigenständige und vielfältige Forschung herausgebildet: zur vorherrschenden Kultur in einem Staat und zu seiner Herrschaftsform.

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Die Auffassung, dass Staaten durch bestimmte kulturelle Eigenschaften geprägt sind, die sich auch auf ihre Außenpolitik auswirken, geht ebenfalls auf eine längere Tradition zurück. Früh gab es beispielsweise Studien über den Zusammenhang zwischen „Nationalcharakter“ und Außenpolitik (Überblick bei Terhune 1970). Spätestens seitdem ab Ende der 80er Jahre Ansätze aus der Soziologie in den Internationalen Beziehungen immer weitere Verbreitung gefunden haben, hat sich auch die Forschung zum Zusammenhang zwischen Kultur und Außenpolitik stärker ausdifferenziert. Demnach können kollektiv geteilte Vorstellungen und Wertüberzeugungen oder eben die Kultur eines Staates auf zumindest drei Arten das außenpolitische Handeln beeinflussen (vgl. auch Hudson 1997). Zum einen stellen sie Handlungsrepertoires zur Verfügung, d.h. gewissermaßen vorgefertigte Strategien, wie mit Problemen umgegangen werden kann. So spiegeln sich beispielsweise geschichtliche Erfahrungen einer Gemeinschaft in ihrer Kultur wider, indem für bestimmte Situationen geschichtlich erfolgreiche Strategien selbstverständlich als angemessene Reaktionen reproduziert oder historisch erfolglose als unangemessen verworfen werden. Für die Bundesrepublik Deutschland kann beispielsweise gezeigt werden, dass die in Deutschland weithin geteilte Interpretation der jüngeren Geschichte zu zwei außenpolitischen Grundmustern geführt hat, die als weitgehend selbstverständlich akzeptiert werden: eine „Kultur der (militärischen) Zurückhaltung“ und eine „Kultur des Multilateralismus“. Während die negativen Erfahrungen mit der Anwendung militärischer Gewalt in Deutschland (wie auch in Japan) dazu geführt haben, dass militärische Gewalt generell als problematische Handlungsoption angesehen wird (Berger 1997, 1998; Duffield 1998, 1999), haben die positiven Erfahrungen mit multilateralen internationalen Institutionen nach 1949 zu einer selbstverständlichen Anwendung multilateraler Problemlösungsstrategien unabhängig vom zu Grunde liegenden Problem geführt (Anderson 1997). Zweitens kann Kultur nicht nur außenpolitische Strategien, sondern auch die Ziele der Außenpolitik beeinflussen. So zeigt sich z.B. immer wieder, dass Staaten in ihrem Inneren kulturell verankerte, als selbstverständlich akzeptierte Ordnungsvorstellungen auch in ihrer internationalen Umwelt verwirklicht sehen wollen. Dies gilt zum Beispiel für die liberale Wirtschaftsordnung in den USA, die auch wesentliche Aspekte der US-Außenhandelspolitik anleitet (Burley 1993); für die unterschiedlichen wohlfahrtsstaatliche Ordnungsvorstellungen in den OECD-Staaten, die sich auch in den unterschiedlichen Entwicklungspolitiken dieser Länder niederschlagen (Noël/Thérien 1995); oder für unterschiedliche umweltpolitische Ordnungsvorstellungen in den USA und Deutschland, die direkt zu unterschiedlichen Zielvorstellungen beim internationalen Klimaschutz führen (Ulbert 1997). Drittens schließlich stellt Kultur einen Interpretationsrahmen dar, innerhalb dessen bestimmte außenpolitische Handlungen überhaupt erst verständlich werden. Diese, noch vergleichsweise wenig untersuchte Auswirkung von Kultur, lässt sich z.B. am Verhalten der chinesischen Regierung am Beginn internationaler Verhandlungen illustrieren. Die Tendenz der Regierung ein negatives moralisches Urteil über ihren Verhandlungspartner abzugeben, ist nur aus der dortigen Kultur verständlich: nicht als Brüskierung des Gegenübers, sondern als nach innen gerichtete Handlung zur Legitimation der eigenen Position (Hudson 1997: 12f.). Neben solche Untersuchungen zur Wirkung kollektiv geteilter Vorstellungen auf die Außenpolitik treten zunehmend auch Untersuchungen zur Frage, wie sich solche Vorstellungen im Laufe der Zeit verändern können, sei es durch die gezielte Manipulation daran interessierter Akteure, durch Überzeugungs- oder durch kollektive Lernprozesse (Legro 2000; Risse 1999; Snyder 1991).

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Die bis hierhin behandelten Ansätze behandeln den Staat weitgehend als einheitlichen Akteur, der vor dem Hintergrund seiner internationalen Position oder bestimmter Eigenschaften außenpolitisch handelt. Alle folgenden Ansätze verwerfen diese Konzeption. Sie gehen gemeinsam davon aus, dass Außenpolitik wie Innenpolitik das Ergebnis eines internen Prozesses der Politikformulierung ist, ohne dessen Beachtung eine angemessene Außenpolitikanalyse unmöglich ist. An diesem Prozess sind unterschiedliche Gruppen von Akteuren beteiligt. Grob lassen sich zunächst der Staat im engeren Sinne, d.h. das politisch-administrative System, und die Gesellschaft im engeren Sinne voneinander unterscheiden, wobei das außenpolitische Entscheidungszentrum auf Seiten des politisch-administrativen Systems liegt. Eine Reihe von Ansätzen befasst sich nun mit der Frage, inwiefern die Gesellschaft auf die Außenpolitikformulierung des Staates Einfluss nehmen kann. Eine zweite Gruppe von Ansätzen befasst sich mit dem Entscheidungsprozess innerhalb des Staates. Verhältnis Staat – Gesellschaft. Mit welchem Erfolg gesellschaftliche Akteure die Außenpolitik eines Landes inhaltlich mitgestalten können, hängt davon ab, welchen Zugang sie zum politischen Entscheidungssystem haben. Um das Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft und damit die Einflussmöglichkeiten gesellschaftlicher Akteure abzubilden, wurde in der Außenpolitikanalyse eine Vielzahl von Konzepten entwickelt (vgl. auch Skidmore/Hudson 1993). Einen relativ einfachen Versuch stellt zunächst die Unterscheidung von „starken“ und „schwachen“ Staaten dar (Katzenstein 1976; Krasner 1978). Demnach kann jeder Staat auf einem Kontinuum zwischen starken Staaten mit einem generell schwachen Einfluss gesellschaftlicher Akteure auf der einen Seite und schwachen Staaten mit einem starken Einfluss gesellschaftlicher Akteure auf der anderen Seite verortet werden. Als typische Beispiele gelten Frankreich als starker und die USA als schwacher Staat. Allerdings erweist sich diese Klassifizierung als zu grobmaschig. So gibt es auch bei als stark klassifizierten Staaten wie Frankreich Politikbereiche, die starken gesellschaftlichen Einflüssen unterliegen (Milner 1987) und bei schwachen Staaten wie den USA Politikbereiche, die dem gesellschaftlichen Einfluss eher entzogen sind (Ikenberry et al. 1988), so dass die Stärke bzw. Schwäche des Staates eher mit Bezug auf einzelne Politikfelder (Atkinson/Coleman 1989) oder gar einzelne Politiken (Freund/Rittberger 2001) untersucht werden muss. Die Außenpolitikanalyse hat daher nach differenzierteren Konzepten gesucht, um die Bedingungen für gesellschaftlichen Einfluss auf die Außenpolitikformulierung abzubilden. Dabei haben sich zwei Klassen von Faktoren als wichtig erwiesen: einerseits strukturelle Größen, also dauerhafte Gegebenheiten im politischen System, die von bestimmten Akteuren und Situationen unabhängig sind, und andererseits situationsspezifische Faktoren. Zu den wichtigsten strukturellen Bedingungen gehört die grundlegende Organisation des Herrschaftssystems: Sind die Entscheidungsträger beispielsweise gegenüber der Gesellschaft rechenschaftspflichtig und ist die Beteiligung gesellschaftlicher Akteure fest institutionalisiert, dann sind die Möglichkeiten für politische Entscheidungsträger weitaus geringer, sich über gesellschaftlich artikulierte Interessen hinwegzusetzen, als wenn dies nicht der Fall ist (Hagan 1993: 89–91). Andere strukturelle Faktoren haben dagegen eher ambivalente Auswirkungen auf den Einfluss gesellschaftlicher Akteure. Hierzu zählt die Zentralisierung bzw. Fragmentierung der Entscheidungsgewalt innerhalb des Staates. Sind in einem fragmentierten politischen Entscheidungsprozess viele Akteure an politischen Entscheidungen beteiligt, so sind die Chancen für gesellschaftliche Akteure, Gehör zu finden, weitaus besser als in einem stark zentralisierten Entscheidungssystem. Haben gesellschaftliche Akteure aber in einem zentralisierten Entscheidungssystem erst einmal Zugang gefunden, dann sind ihre Chancen, die Politik auch

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tatsächlich zu prägen, weitaus größer als in einem fragmentierten System (Evangelista 1995; Risse-Kappen 1995). Zahlreiche Einzelfallstudien haben gezeigt, dass die Einflussmöglichkeiten gesellschaftlicher Akteure nicht nur von solchen grundlegenden strukturellen Faktoren abhängen, sondern immer auch von der spezifischen Situation, in der sie Einfluss zu nehmen versuchen. Dazu gehört beispielsweise Uneinigkeit über eine Politikentscheidung innerhalb der politischen Elite, die einen Einfluss gesellschaftlicher Akteure begünstigt (Hagan 1993: 76–78; Müller/RisseKappen 1990: 385f.). Auch das Ausmaß, in dem sich eine Interessengruppe von einer Politik direkt betroffen sieht, beeinflusst ihre Durchsetzungschancen (Freund/Rittberger 2001: 92). Stark betroffene und daher hoch mobilisierte Gruppen mit schwachen Ressourcen können sich gegebenenfalls gegen schwach mobilisierte Gruppen mit überlegenen Ressourcen durchsetzen, wie zum Beispiel der Einfluss von schwarzen Bürgerrechtsgruppen auf die Südafrikapolitik der USA gezeigt hat (Rogers 1993). Auch eine unmittelbare Gefährdung der Regierung kann sich günstig auf die gesellschaftlichen Einflusschancen auswirken. Gerade vor Wahlen, in denen die Regierung gegen eine erfolgversprechende Opposition antreten muss, erhöht sich z.B. die Chance, dass gesellschaftliche Interessen bei außenpolitischen Entscheidungen berücksichtigt werden (Hagan 1993: 91–93). Alle diese Faktoren beeinflussen nicht direkt die Inhalte der Außenpolitik, aber die Chancen, dass gesellschaftliche Interessen Eingang in die Außenpolitikformulierung finden. Dies gilt im Übrigen nicht nur für den Einfluss gesellschaftlicher Interessengruppen, sondern parallel auch für den der öffentlichen Meinung, deren Auswirkungen auf die Außenpolitik die Forschung v.a. in den USA stark beschäftigt hat (Überblick bei Holsti 2004; ¡ Öffentliche Meinung). Auch der Einfluss der öffentlichen Meinung hängt wie der gesellschaftlicher Interessengruppen sowohl von strukturellen Faktoren (Rechenschaftspflicht der Regierung, Breite und Spezifität der in der öffentlichen Meinung geteilten Auffassungen) als auch von situativen Faktoren (Abwesenheit eines Elitenkonsenses, aktuelle Bedeutung der Sachfrage) ab (Müller/ Risse-Kappen 1990: 382–388). Selbst wenn die Bedingungen für den Einfluss der Gesellschaft günstig sind, bleiben den Entscheidungsträgern aber dennoch unterschiedliche Strategien zum Umgang mit den gesellschaftlichen Forderungen (Hagan 1995). Entscheidungsträger fungieren in solchen Fällen nicht notwendigerweise einfach als Transmissionsriemen für gesellschaftliche Forderungen. Sie können beispielsweise versuchen, durch Überzeugungsarbeit einen Konsens mit den betroffenen Interessengruppen zu schmieden, gezielt gesellschaftliche Gegeninteressen mobilisieren, oder die in Frage stehende Entscheidung als eine Angelegenheit von übergeordneter Bedeutung für die Sicherheit des Staates darzustellen, um sie so von gesellschaftlichen Einflüssen abzuschotten, wie dies beispielsweise innerhalb der USA lange Zeit mit Fragen des Ost-West-Handels geschah (Mastanduno 1988). Entscheidungsprozess innerhalb des Staates. Außenpolitische Entscheidungen fallen innerhalb eines längeren, strukturierten Entscheidungsprozesses. Nicht nur internationale oder gesellschaftliche Einflüsse, sondern auch die Merkmale dieses Entscheidungsprozesses selbst können sich auf die Inhalte der Außenpolitik auswirken. Die Außenpolitikanalyse hat sich dabei insbesondere mit drei Aspekten des Entscheidungsprozesses befasst: (1) mit der Organisation der außenpolitischen Entscheidungsfindung innerhalb des politisch-administrativen Systems insgesamt; (2) mit Konflikten zwischen verschiedenen Gruppen innerhalb des Entscheidungsprozesses; (3) mit Dynamiken innerhalb kleinerer Gruppen im Entscheidungsprozess.

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(1) Dass die Organisation des Entscheidungsprozesses insgesamt Einfluss auf die Inhalte der Politik haben kann, ist keine neue These. Vielmehr spannt sich zu diesem Thema ein weiter Bogen der Literatur von Max Webers Aussagen über die Auswirkungen bürokratischer Organisation auf die Politik (Weber 1972 [1922]: 551–579) bis hin zu jüngeren konstruktivistischen Arbeiten, die die Bedeutung von institutionalisierten Praktiken für Identität und Handeln der Akteure hervorheben. Die Organisation des außenpolitischen Entscheidungsprozesses dient v.a. dazu, das Handeln der zahlreichen an der Außenpolitik beteiligten Akteure zu koordinieren. Dies geschieht vorwiegend dadurch, dass für die Behandlung außenpolitischer Probleme Routineverfahren (standardized operating procedures) etabliert werden, die einen regulierten Ablauf der Problembearbeitung ermöglichen. Die prägende Wirkung solcher bürokratischen Verfahren, die es nicht nur innerhalb der Regierung, sondern beispielsweise auch innerhalb des Parlaments und zwischen Regierung und Parlament gibt, ergibt sich aus Sicht institutionalistischer Ansätze daraus, dass Akteure innerhalb eines so regulierten Entscheidungsprozesses nach einer „Logik der Angemessenheit“ (March/Olsen 1989: 21–26) handeln. Sie versuchen, das vorliegende Problem in eine von mehreren vorhandenen Kategorien einzuordnen, um dann die angemessene Routine für diese Art von Problemen abzurufen. Dies kann bei Routineproblemen eine höchst effiziente Art und Weise der Problembearbeitung sein, kann aber weit reichende Auswirkungen auf die Politikinhalte haben. Insbesondere erschwert es den Wandel von Politik, weil Probleme tendenziell nur in vorhandenen Kategorien wahrgenommen, entlang bestehender bürokratischer Strukturen in einzelne Bestandteile zerlegt und dann mittels existierender Routinen abgearbeitet werden (vgl. auch Hill 2003: 92ff.). Nachdem schon Richard C. Snyder, H. W. Bruck und Burton Sapin (1962) in ihrem Text über außenpolitische Entscheidungsfindung die zentrale Rolle des organisatorischen Kontextes für den Inhalt außenpolitischer Entscheidungen betonten, formulierte Graham Allison (1971) in seiner Studie der Kubakrise explizit u.a. ein Modell, das Außenpolitik alleine als Ergebnis eines Organisationsprozesses abbildet. Zwar wurde dieses Organizational-process-Modell in den folgenden Jahren kaum direkt aufgegriffen (Welch 1992), es bietet aber nahe liegende Anknüpfungspunkte für die Verbindung mit neueren Ansätzen der Organisationstheorie bzw. des „neuen Institutionalismus“ in Ökonomie und Politikwissenschaft, die die Bedeutung von Routinen und etablierten Praktiken für die Entscheidungsfindung in Organisationen betonen (Carlsnaes 2002: 337; Allison/Zelikow 1999: 146). In enger Verwandtschaft zu solchen Ansätzen stehen meist auch historisch-institutionalistische Außenpolitikanalysen. Diese verweisen darauf, dass die Etablierung bestimmter innerstaatlicher Institutionen dauerhaft die Inhalte der Außenpolitik formen kann. So ist beispielsweise der Widerstand französischer und britischer Außenpolitik gegen eine europäische Koordinierung nicht zuletzt auf das Beharrungsvermögen institutionalisierter Praktiken in den nationalen Bürokratien zurückzuführen (Morisse-Schilbach 2001) ebenso wie das Fortwirken historischer Erfahrungen in der deutschen Außenpolitik auf die Etablierung entsprechender Institutionen im deutschen Entscheidungsprozess (Banchoff 1999) oder das spezifische Nebeneinander protektionistischer und liberaler Tendenzen in der US-Außenhandelspolitik auf früher vorherrschende und damals im politisch-administrativen System institutionalisierte Vorstellungen über eine US-amerikanischen Interessen entsprechende Wirtschaftsordnung (Goldstein 1993). (2) Zwar gibt es im Entscheidungsprozess solche Normen und Routinen, die einen gemeinsamen und prägenden Rahmen für alle beteiligten Akteure darstellen. Doch innerhalb dieses Rahmens können weiterhin Konflikte zwischen den beteiligten Akteuren und Gruppen statt-

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finden, deren Ergebnisse die Außenpolitik ebenfalls prägen können. Solche Konflikte ergeben sich sogar fast zwangsläufig aus dem Organisationsprozess. Denn schon alleine der institutionelle Rahmen gibt den beteiligten Akteuren unterschiedliche Interessen vor. So sind beispielsweise dem Finanz- und dem Verteidigungsministerium unterschiedliche Aufgaben zugeschrieben, deren Erfüllung in einigen Fällen, beispielsweise bei der Beschaffung von Rüstungsgütern, zu Konflikten führen muss. Die Grundidee, dass die Austragung solcher Konflikte die Inhalte der Außenpolitik entscheidend bestimmt, machte Graham Allison (1969, 1971) zur Grundlage seines „Bureaucratic-politics“-Modells. Aufbauend auf einer Reihe anderer Studien zu diesem Thema (Überblick bei Art 1973) entwickelte er die Annahme, dass im außenpolitischen Prozess unterschiedliche Akteure und Gruppen aufeinander treffen, deren Interessen in starkem Maße von ihrer Position bzw. ihren Aufgaben im Entscheidungsprozess ableitbar ist. Die Konflikte zwischen diesen Gruppen und Individuen werden weniger auf der Basis fester Hierarchien entschieden. Vielmehr ist die Politikformulierung selbst ein Aushandlungsprozess, in dem niemand per se dominiert. Wer also die Außenpolitik eines Staates verstehen oder erklären will, muss den innerbürokratischen Verhandlungsprozess analysieren, aus dem sie resultiert. Das Modell der bureaucratic politics gehört zu den wenigen in der Außenpolitikanalyse, die über längere Zeit diskutiert und immer wieder für konkrete Analysen aufgegriffen wurden. Das Modell hat im Laufe der Zeit einige Verfeinerungen und Weiterentwicklungen erfahren (Allison/Halperin 1972; Halperin 1974; Allison/Zelikow 1999: 255–377), wurde allerdings auch zur Zielscheibe erheblicher konzeptioneller Kritik (Überblick bei Bendor/Hammond 1992; Ripley 1995; Kaarbo 1998: 69f.). Dabei wird einerseits zum Teil eine zu mechanistische Sichtweise gerügt, beispielsweise was den Zusammenhang zwischen der Position eines Akteurs und seinen Präferenzen angeht. Andererseits wird auch beklagt, das Modell sei zu ungenau spezifiziert, so dass daraus keine empirisch testbaren Hypothesen ableitbar seien. Außerdem sei das Modell zu sehr auf das politische System der USA zugeschnitten. In der Tat befassen sich die Fallstudien, die Allisons Modell zu Grunde legen, meist mit der US-Außenpolitik und hier in aller Regel mit dem Sicherheitsbereich (z.B. Rosati 1981; Holland 1999). Obwohl das Modell der bureaucratic politics auch Eingang in die Analyse der Außenpolitik anderer Staaten gefunden hat, zum Beispiel der Sowjetunion oder bestimmter Entwicklungsländer (Valenta 1991; Vertzberger 1984), engt der starke Fokus auf die Regierungsbürokratie dennoch die Anwendbarkeit deutlich ein. Politische Konflikte zwischen Parlament und Regierung oder zwischen Koalitionspartnern, die in vielen politischen Systemen große Bedeutung für die Außenpolitik haben können, sind nur schwer zu integrieren. Jüngere Arbeiten bemühen sich daher, auch Koalitionsdynamiken in die Analyse einzubeziehen und so Modelle zu entwickeln, um Konflikte und Aushandlungsprozesse im weiteren politisch-administrativen System und über verschiedene Typen politischer Systeme hinweg systematisch erfassen zu können (Kaarbo 1996, 1998; Hagan et al. 2001). (3) Eine Reihe von Arbeiten verengt bei der Analyse der innerstaatlichen Entscheidungsprozesse den Fokus noch stärker und analysiert Dynamiken, die innerhalb von kleinen Gruppen im Entscheidungsprozess entstehen. Hier rücken meist gruppenpsychologische Eigendynamiken in den Mittelpunkt, die eine Gruppe zu Entscheidungen veranlassen können, welche nicht geeignet sind, die eigentlich angestrebten Ziele zu erreichen. Pionierarbeit leistete hier Irving Janis (1972, 1982) mit seinem Konzept des „Groupthink“. Eine Gruppe ist dann vom Groupthink erfasst, wenn die Mitglieder vorwiegend danach streben, den Gruppenkonsens zu erhalten und kontroverse Auseinandersetzungen meiden. Vor allem kleine Gruppen, deren

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Zusammenhalt groß ist und die Entscheidungen relativ isoliert von anderen Akteuren und von vorgegebenen Entscheidungsmechanismen treffen können, sind hiervon betroffen, wenn ihr Zusammenhalt von außen in Frage gestellt wird. Als Folge des Groupthink werden Informationen nur noch selektiv wahrgenommen, die Gruppe neigt dazu, sich selbst zu überschätzen, ihr Gegenüber hingegen abzuwerten und auf dieser Grundlage übermäßig riskante Entscheidungen zu treffen. Janis zeichnete diese Auswirkungen für vier außenpolitische Fiaskos der US-Außenpolitik von der Schweinebuchtinvasion bis zur Eskalation des Vietnamkrieges nach. In den folgenden Jahren hat sich die Forschung in dieser Tradition darauf konzentriert, sowohl das Konzept und die Bedingungen für das Auftreten von Groupthink genauer auszuarbeiten als auch weitere Eigendynamiken in Kleingruppen zu identifizieren und ihre Auswirkungen auf die Außenpolitik zu beschreiben (vgl. die Beiträge in t’Hart et al. 1997 und Hermann et al. 2001; Schafer/Crichlow 1996, 2002).

2.3 Einflüsse auf der Ebene des Individuums Alle Umweltfaktoren, seien sie international oder innerstaatlich, gewinnen auf die Außenpolitik erst Einfluss, wenn sie von menschlichen Akteuren aufgenommen und verarbeitet werden. Wie Menschen ihre Umwelt wahrnehmen und mit ihr umgehen, und wie sie sich für bestimmte Handlungen entscheiden, wurde daher ebenfalls zu einem wichtigen Gegenstand der Außenpolitikanalyse. Dabei war die vorherrschende rationalistische Theoriebildung lange Zeit für derartige Ansätze wenig empfänglich. Traditionelle rationalistische Theorien klammern das konkrete Individuum und wie es die Welt sieht weitgehend aus und behelfen sich stattdessen mit Annahmen über einen idealtypischen Akteur. Weiterentwicklungen solcher Modelle, wie das Konzept der bounded rationality (Simon 1982) und insbesondere die prospect theory (grundlegend: Kahnemann/Tversky 1979; Überblick bei Levy 1997; McDermott 2004), weisen darauf hin, dass kognitive Beschränkungen des Menschen und die Art und Weise, wie er ein Problem wahrnimmt und einordnet (framing) weitreichende Auswirkungen auf seine Entscheidungen haben. Dies hat sich in Experimenten und Fallstudien auch für Entscheidungen über außenpolitische Probleme bestätigt (Mintz/Redd 2003; Boettcher 2004). Wovon hängt es nun aber ab, wie Akteure ein Problem wahrnehmen? In Analysen, die auf der Prospect Theory aufbauen, wird vor allem die Bedeutung situativer Faktoren hervorgehoben (Levy 1997: 91). Akteure tendieren demnach z.B. dazu, hohe Risiken in Kauf zu nehmen, um gerade erst erlittene Verluste schnell wieder wettzumachen. So wird beispielsweise die Risikobereitschaft des ägyptischen Präsidenten Sadat zu Beginn des Jom-Kippur-Krieges 1973 erklärbar, der danach strebte, die territorialen Verluste von 1966 wieder auszugleichen (Stein 2002: 296). Um besser zu verstehen, wie Akteure Problemstellungen wahrnehmen, kann aber auch auf ältere Traditionen der Außenpolitikanalyse zurückgegriffen werden, die auf Erkenntnissen der kognitiven Psychologie aufbauen (vgl. Rosati 1995, 2000; Voss/Dorsey 1992). Sie fußen auf der Erkenntnis, dass die menschliche Wahrnehmung immer eine Vereinfachung der komplexen Realität darstellen muss. Will man verstehen, wie Menschen mit ihrer Umwelt interagieren, muss man diesen Vereinfachungsprozess verstehen und die Kategorien und Raster kennen, die Akteure ihrer Wahrnehmung zu Grunde legen. Kognitive Ansätze versuchen daher, diese Wahrnehmungsfilter und ihre Auswirkungen auf das Handeln abzubilden. Dies kann auf unterschiedlichen Abstraktionsebenen geschehen. Zum einen können Filter identifiziert

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werden, die die Wahrnehmung des Menschen generell prägen. Auf dieser Grundlage können dann allgemeine typische Muster von Außenpolitik erklärt werden. Zum anderen können aber auch die Filter individueller Entscheidungsträger in den Blick genommen werden, um typische Eigenschaften von deren außenpolitischen Entscheidungen oder auch nur einzelne Entscheidungen zu analysieren. Robert Jervis (1976) hat mehrere der allgemein menschlichen Wahrnehmungsmuster und ihre Rolle für die Außenpolitik untersucht und dabei vor allem zwei als bedeutend identifiziert. Zum einen tendieren Menschen zu der Einschätzung, dass ihr Gegenüber plan- und absichtsvoll handelt, selbst wenn dies gar nicht der Fall ist. Zum anderen tendieren Menschen dazu, ihren eigenen Einfluss auf das Handeln des anderen systematisch zu überschätzen (wenn sie deren Handeln für positiv halten) oder zu unterschätzen (wenn sie deren Handeln negativ bewerten). Diese Wahrnehmungsmuster können z.B. dazu führen, dass einer anderen Regierung die Verantwortung für Ereignisse zugewiesen wird, die außerhalb ihrer Kontrolle lagen, oder dass die negativen Auswirkungen der eigenen Strategien unter-, ihre positiven Auswirkungen dagegen überschätzt werden. Den Schwerpunkt kognitiver Ansätze in der Außenpolitikanalyse bildet aber ohne Zweifel die Untersuchung individueller Denk- und Weltbilder (Harnisch 2003: 332). Diese dienen den Akteuren als Rahmen für die Auswahl und Einordnung von Informationen und beeinflussen so auch deren Handeln. Die Weltbilder zeichnen sich dabei durch eine bemerkenswerte Stabilität aus. Akteure streben in aller Regel nach „kognitiver Konsistenz“, d.h. sie interpretieren tendenziell entweder neue Informationen so, dass sie mit ihren Weltbildern übereinstimmen, oder ignorieren unpassende Informationen komplett. Die Auswirkungen auf die Außenpolitik können vielfältig sein. Akteure können drohende Gefahren beispielsweise überschätzen, weil stabile Feindbilder ihre Wahrnehmung beeinflussen, sie können Gefahren aber auch unterschätzen, weil sie relevante Informationen, die nicht zu ihrer Selbsteinschätzung passen, missachten, wie die relevanten US-Akteure im Falle des Angriffs auf Pearl Harbor oder die israelischen Entscheidungsträger im Falle des Jom-Kippur-Krieges (Stein 2002: 293). Für die Rekonstruktion solcher Weltbilder wurde in der Außenpolitikanalyse eine ganze Reihe von Konzepten entwickelt. Sehr allgemeine Konzepte, die versuchen, die gesamte Weltsicht eines Akteurs abzubilden, stehen dabei neben spezifischeren, die sich nur einem Aspekt davon zuwenden (Überblicke bei Voss/Dorsey 1992; Stein 2002; die folgende Unterscheidung folgt Young/Schafer 1998). Sehr übergreifende Konzepte wie Schemata (Stein 2002: 293f.) oder Überzeugungssysteme sind für die empirische Analyse weniger hilfreich. Direkter auf die Außenpolitikanalyse zugeschnitten, aber dennoch mit dem Anspruch, das umfassende Weltbild eines Akteurs abzubilden, ist das Konzept des operational code, das vor allem durch die Arbeiten von Leites (1953) und George (1969, 1979) bekannt wurde. Der operational code eines Akteurs umfasst dessen generelle Weltsicht wie auch seine Leitlinien bei der Auswahl von Zielen und Mitteln und bildet diese – in der Version von George – in Form von (hypothetischen) Antworten des betroffenen Entscheidungsträgers auf zehn Fragen ab. Die Rekonstruktion dieses Codes kann dann dabei helfen, die Entscheidungen von einzelnen Akteure nachzuvollziehen, Veränderungen in ihren Denk- und Weltbildern nachzuzeichnen oder aber Empfehlungen für den Umgang mit einzelnen Akteuren auszusprechen (z.B. Walker et al. 1998; Dyson 2001; Schafer/Crichlow 2000). Andere Ansätze konzentrieren sich hingegen auf einzelne Aspekte der Denk- und Weltbilder, cognitive maps (Axelrod 1976) z.B. auf die Ursache-Wirkungs-Beziehungen, die ein Akteur in der Welt am Werk sieht, die Image-Theorie auf stereotype Selbst- und Fremdbil-

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der, die außenpolitische Entscheidungsträger beeinflussen können (Cottam 1986; Herrmann/ Fischerkeller 1995; Herrmann et al. 1997). Einige Ansätze schließlich legen nicht konkrete kognitive Inhalte, sondern die kognitiven Strukturen eines Akteurs zu Grunde, um sein Handeln zu erklären. So wird zum Beispiel argumentiert, dass Akteure, die über eine hohe kognitive Komplexität verfügen, also ein vielfältiges und durch zahlreiche Querverbindungen gekennzeichnetes Weltbild und eine Denkweise besitzen, die komplexe Zusammenhänge herstellt, anders handeln als Akteure mit geringerer kognitiver Komplexität (Hermann 1980). Die kognitive Literatur hat mittlerweile einen beträchtlichen Umfang erreicht. Nicht alle Untersuchungen folgen den angedeuteten Linien. Einige integrieren mehrere der genannten Konzepte (Tuschhoff 1990), andere wenden sich der Frage zu, wie sich solche Denkmuster und Weltbilder im Rahmen von Lernprozessen verändern können (Levy 1994; Stein 2002: 295f.; Harnisch 2000). Den wohl ambitioniertesten Versuch, individuelle Informationsverarbeitung in der außenpolitischen Entscheidungsfindung abzubilden, hat Yaacov Vertzberger (1990) unternommen, der in seiner Untersuchung sowohl kognitive Eigenschaften als auch Umweltfaktoren und Lernprozesse integriert. Analysen, die individuelle Denk- und Weltbilder oder allgemeinere kognitive Grundmuster in den Mittelpunkt rücken, sehen sich allerdings einer Fülle von Kritikpunkten ausgesetzt. Insbesondere wird kritisiert, dass solche Analysen die soziale Bedingtheit von Weltbildern aus dem Blick verlieren oder sogar verschleiern können. Die Denk- und Weltbilder seien eben keine idiosynkratischen Eigenschaften individueller Akteure. Vielmehr setzen sie einen größeren sozialen Zusammenhang voraus, innerhalb dessen sie entstehen und durch den sie erst verständlich werden. Diese Kritik richtet sich sowohl an die Analysen individueller Weltbilder als auch an die allgemeiner Denkmuster. So wird beispielsweise auch argumentiert, dass selbst die Problembearbeitung auf der Basis von Ursache-Wirkungs-Beziehungen, wie sie die Grundlage des Cognitive-mapping-Ansatzes bildet, ein kulturell bedingtes Vorgehen ist, das sich außerhalb der westlichen Kultur nicht notwendigerweise wieder findet (Bonham et al. 1997). Neben der Frage, wie Entscheidungsträger ihre Umwelt wahrnehmen, hat sich die Außenpolitikanalyse immer auch weiteren persönlichen Eigenschaften einflussreicher Entscheidungsträger zugewandt. Insbesondere der persönliche Führungsstil wurde dabei in den Blick genommen. Er kann sich direkt auf die Außenpolitik auswirken, wenn z.B. bestimmte Verhandlungstaktiken und -strategien, die sich die betreffende Person in anderem Kontext angeeignet hat, von ihr direkt auch für ihre außenpolitischen Handlungen übernommen werden (Goldgeier 1994). Der Führungsstil kann aber auch indirekt wirksam werden. Die Arbeitsgewohnheiten zentraler Funktionsträger, ihre Vorlieben für ein bestimmtes Arbeitsumfeld oder ihre persönliche Art und Weise zu Entscheidungen zu kommen, können beispielsweise Einfluss darauf haben, wie der Entscheidungsprozess im engeren Umfeld organisiert wird oder wie Beraterstäbe zusammengesetzt sind und damit auch das Auftreten von Phänomenen wie Groupthink oder die Vollständigkeit der Informationen, die einer Entscheidung zu Grunde gelegt werden können, was sich dann wiederum auf die Inhalte der Außenpolitik auswirkt (Hermann/Preston 1999; Preston 2001). Wenngleich auch hier die Analysen US-amerikanischer Präsidenten klar im Vordergrund stehen, gibt es doch auch Ansätze dazu, die Erkenntnisse dieser Ansätze auf die europäischen Verhältnisse zu übertragen (Kaarbo 1997; Kaarbo/Hermann 1998). Solche Persönlichkeitsanalysen sehen sich wie alle Ansätze der Außenpolitikanalyse, die die individuelle Ebene in den Mittelpunkt der Analyse rücken, einem zentralen Problem ausgesetzt. Da Außenpolitik stets korporatives Verhalten ist, also ein Handeln größerer Einheiten

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und nicht nur einzelner Personen, müssen solche Ansätze klären, wie individuelle Eigenschaften und korporatives Verhalten zusammenhängen. Es muss also klargestellt werden, inwiefern sich beispielsweise die positive Haltung zur europäischen Integration bei einem deutschen Bundeskanzler tatsächlich auf die deutsche Außenpolitik oder das antikommunistische Weltbild eines US-Präsidenten auf die US-amerikanische Außenpolitik auswirkt, ohne dabei zu suggerieren, dass Außenpolitik von „großen Männern und Frauen“ gemacht wird und so alle Erkenntnisse über Außenpolitik als Ergebnis komplexer organisierter Politikformulierungsprozesse zu ignorieren. Eine Beschreibung der Weltbilder und Denkmuster und ein Vergleich mit den Inhalten staatlicher Außenpolitik reichen für diesen Nachweis nicht aus. Dieses Aggregationsproblem, dem sich Analysen auf der Individualebene gegenüber sehen, lenkt den Blick zurück auf die Notwendigkeit, Ansätze über verschiedene Analyseebenen hinweg zu integrieren, wenn man der Komplexität von Außenpolitikformulierung und -umsetzung analytisch gerecht werden will.

2.4 Integrative Ansätze Der Ruf nach Integration der kaum noch überschaubaren Fülle von Ansätzen ist inzwischen selbst ein fester Bestandteil der Außenpolitikanalyse geworden. In der Tat waren schon jene Texte, die inzwischen weithin als Ur-Texte der Außenpolitikanalyse gelten, Ausdruck der Suche nach einem Analyserahmen oder theoretischen Modell, das alle Einflüsse, die auf die Außenpolitik eines Staates wirken, in einen systematischen Zusammenhang bringen kann (Snyder et al. 1962; Rosenau 1966; Sprout/Sprout 1957). Tatsächlich hat die Außenpolitikanalyse gerade den umgekehrten Entwicklungsweg genommen. Nicht immer größere Integration, sondern eine immer größere Ausdifferenzierung der Ansätze prägt die Entwicklung der Disziplin. Gleichwohl existieren die unterschiedlichen Ansätze nicht in völliger Isolation voneinander. Die wenigsten Arbeiten rücken konsequent nur einen einzigen Aspekt oder nur eine einzige Analyseebene in den Mittelpunkt und eine Reihe von Arbeiten versucht auch konzeptionell, unterschiedliche Faktoren über mehrere Ebenen hinweg in ihren wechselseitigen Beziehungen und ihren gemeinsamen Auswirkungen auf die Außenpolitik zu erfassen. Robert Putnam (1988) hat mit seiner Metapher vom Zwei-Ebenen-Spiel die Notwendigkeit, Ansätze über verschiedene Ebenen hinweg zu integrieren, am sinnfälligsten auf den Punkt gebracht. Entwickelt mit dem Ziel, die Dynamiken und Ergebnisse internationaler Verhandlungen besser erklären zu können, hat Putnams Ansatz nahe liegende Implikationen für die Analyse von Außenpolitik. Außenpolitik ist demnach ein Spiel zwischen zwei Ebenen, in dem die Regierung sich zwischen internationalen und innergesellschaftlichen Zwängen bewegt. Dies engt sie einerseits ein, bietet ihr aber gleichzeitig auch Möglichkeiten ihren Spielraum zu erweitern, da sie eine Reihe von Möglichkeit besitzt, Anforderungen auf beiden Ebenen gegeneinander auszuspielen. Der Ansatz erfreut sich nicht zuletzt wegen seines Potenzials, verschiedene theoretische Blickwinkel zu integrieren, einiger Beliebtheit, wurde inzwischen theoretisch präzisiert und hat eine Fülle von Anwendungen gefunden (vgl. z.B. die Beiträge in Evans et al. 1993; Zangl 1995, 1999). Zahlreiche weitere Ansätze machen ebenfalls den Versuch, unterschiedliche Analyseebenen zu integrieren, wobei der Ausgangspunkt teils auf der innerstaatlichen, teils auf der internationalen Ebene liegt. Andrew Moravcsik (1997, 1998) versucht mit seiner Version des Liberalismus, die innerstaatliche Herausbildung außenpolitischer Positionen, die er im wirtschaftli-

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chen Bereich vor allem auf den Einfluss gesellschaftlicher Akteure zurückführt, und die internationale Verhandlungsmacht eines Staates zueinander in Beziehung zu setzen. Arbeiten, die Gideon Rose (1998) unter der Bezeichnung neo-klassischer Realismus zusammengefasst hat, gehen dagegen von der internationalen Seite aus und postulieren, dass die Auswirkungen der internationalen Machtposition eines Staates auf dessen Außenpolitik nur verständlich werden, wenn innerstaatliche Faktoren wie die Fähigkeit des Staates, gesellschaftliche Ressourcen zu mobilisieren, oder die Wahrnehmung der Machtposition in die Analyse einbezogen werden (Christensen 1996; Wohlforth 1993; Zakaria 1998). Auch andere Einflüsse aus der äußeren Umwelt des Staates, wie zum Beispiel der Einfluss transnationaler Akteure, können aus Sicht einiger Arbeiten nur verstanden werden, wenn die Struktur des politischen Systems einbezogen wird, die solchen Akteuren mehr oder weniger Einflussmöglichkeiten bieten kann (RisseKappen 1995). Auch Arbeiten, die weniger die Rolle rationalen Handelns und mehr die identitätsprägende Kraft von Normen und Werten und deren Auswirkung auf die Außenpolitik hervorheben, versuchen, ihre Analysen über die Grenzen einzelner Analyseebenen hinweg zu entwickeln. Nach der konstruktivistischen Außenpolitiktheorie wie sie Henning Boekle, Volker Rittberger und Wolfgang Wagner (2001) formulieren, sind die Entscheidungsträger sowohl in eine innergesellschaftliche als auch in eine internationale Gemeinschaft sozialisiert, deren Normen ihre Vorstellungen über angemessenes Handeln prägen. Im maßgeblich von Hanns W. Maull entwickelten Zivilmachtsansatz sehen sich die staatlichen Entscheidungsträger mit Rollenerwartungen konfrontiert, die von innen und außen an den Staat gerichtet werden, was gegebenenfalls zu Rollenkonflikten und Unklarheit über das angemessene Verhalten führen kann (vgl. Kirste/Maull 1996; Harnisch/Maull 2001; ¡ Deutschland als Zivilmacht). Eine zentrale Aufgabe für alle integrativen Ansätze dieser Art besteht darin, nicht nur die Beziehung zwischen den verschiedenen Einflüssen und der Außenpolitik eines Staates, sondern auch die Beziehung der verschiedenen Einflussfaktoren untereinander auszubuchstabieren – eine Aufgabe, die bisher aber nur selten systematisch eingelöst wird. Diese Beziehungen können von zweierlei Art sein. Zum einen können die unterschiedlichen Faktoren einander gegenseitig beeinflussen. Innergesellschaftliche Interessenkonstellationen können meist nicht unabhängig von der internationalen Einbettung des betroffenen Staates gedacht werden. In ökonomisch abhängigen Staaten werden beispielsweise andere innergesellschaftliche Konfliktlinien eine Rolle spielen als in den Staaten des Zentrums. Noch weitaus enger dürfte dieser Zusammenhang im Bereich von Normen und Werten sein. So ist es einerseits schwer vorstellbar, dass sich innergesellschaftliche Kultur vollkommen unabhängig von der internationalen Gemeinschaft entwickeln kann, in die ein Staat eingebettet ist, andererseits speist sich die internationale Kultur ohne Zweifel aber auch aus den innergesellschaftlich verankerten Normen und Werten. Werden beide Ebenen in die Analyse einbezogen, bleibt die Analyse unvollständig und wird im schlimmsten Fall sogar verzerrend, wenn diese Beziehungen nicht mit abgebildet werden. Zweitens können unterschiedliche Faktoren nicht nur direkt aufeinander einwirken, sondern auch die Art und Weise beeinflussen, wie sie sich auf die Außenpolitik auswirken. Dies gilt z.B. beim schon mehrfach angeführten Argument, dass Veränderungen in der internationalen Machtposition eines Staates sich erst auf die Außenpolitik eines Staates auswirken können, wenn sie im Inneren auch so wahrgenommen werden, oder für die Annahme, dass internationale Normen die Politik eines Staates nur beeinflussen, wenn sie an innerstaatliche Normen anschlussfähig sind. Ein wichtiger Baustein für jedes integrative Modell der Außenpolitik

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Außenpolitikforschung

ist daher die Identifizierung von scope conditions, d.h. von Rahmenbedingungen, unter denen bestimmte Zusammenhänge wirksam werden. Eine systematische Berücksichtigung solcher Bedingungen könnte manchen Disput über die Bedeutung unterschiedlicher Faktoren beseitigen, da dann nicht mehr zu klären wäre, welche Faktoren generell wichtiger sind als andere (Organisationsprozesse oder bureaucratic politics), sondern die Beispiele und Gegenbeispiele dazu benutzt werden könnten, zu bestimmen, in welchen Situationen welcher Faktor dominiert (z.B. Organisationsprozesse in Routinesituationen, bureaucratic politics in Krisensituationen). Damit ließen sich einige der Ansätze der Außenpolitikanalyse besser zueinander in Beziehung setzen, ohne zugleich die Vielfalt der Ansätze zu beschneiden. Der Suche nach einem umfassenden Analyserahmen, der letzten Endes alle Ansätze der Außenpolitikanalyse aufheben kann, dürften allerdings absolute, erkenntnistheoretische Grenzen gesetzt bleiben (für einen Ansatz hierzu und eine Diskussion der damit verbundenen Probleme vgl. Carlsnaes 2002: 341–343 mit weiterführenden Verweisen). Eine umfassende Analyse kann am ehesten erreicht werden, wenn unterschiedliche Perspektiven auf den Gegenstand angewendet und miteinander in einen Dialog gebracht werden, der ihre Bezüge zueinander ebenso offen legt wie ihre unhintergehbaren Differenzen. Für eine solche multiperspektivische Herangehensweise ist die Außenpolitikanalyse mit ihrer Fülle unterschiedlicher Ansätze geradezu prädestiniert, zumal die Diskussionen innerhalb der Disziplin weitaus weniger von großen Debatten und universellen Geltungsansprüchen geprägt sind als in den Internationalen Beziehungen. So gesehen kann man das Nebeneinander so vielfältiger Ansätze eher als Tugend denn als Manko der Außenpolitikanalyse verstehen.

3. Methoden der Außenpolitikanalyse So vielfältig wie die theoretischen Ansätze sind auch die Methoden, die in der Außenpolitikanalyse verwendet werden. Sie decken fast das gesamte Spektrum der politikwissenschaftlichen Methodik ab und reichen von quantitativen statistischen Analysen bis hin zur detaillierten qualitativen Einzelfallstudie mit Hilfe von Leitfadeninterviews und Auswertung von Archivdokumenten. In dieser Methodenvielfalt spiegelt sich auch die Vielfalt der Untersuchungsgegenstände wider. So vereint die Außenpolitikanalyse die Suche nach grundlegenden außenpolitischen Mustern, die unabhängig von Zeit und Region existieren und die sich am ehesten mittels statistischer Analysen entdecken lassen (gibt es einen Zusammenhang zwischen Herrschaftssystem und der Neigung zu Gewaltanwendung in der Außenpolitik?), mit der Suche nach Erklärungen für bestimmte einzelne außenpolitische Entscheidungen (wie kamen die Politikentscheidungen während der Kubakrise zustande?), die ein detailliertes Studium der Umstände im betreffenden Fall erfordern. Quantitative Methode. Die Untersuchung der Außenpolitik mit Hilfe von statistischen Maßzahlen hatte ihren Höhepunkt in den späten 60er und den 70er Jahren in den USA. In Europa konnte sich diese Form der Analyse zumindest im Mainstream der Außenpolitikforschung nie wirklich durchsetzen, während sie in den USA unter der Bezeichnung Comparative Foreign Policy (CFP) ein zentrales und intensiv gefördertes Forschungsprogramm darstellte. Ihr Ausgangspunkt war das Bestreben, die Außenpolitikanalyse als „normal science“ (Rosenau 1976: 369) zu etablieren, d.h. wie z.B. in der Physik ein weithin anerkanntes System theoretischer

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Grundlagen zu schaffen, auf dem die nachfolgenden Analysen von Außenpolitik aufbauen können. Eines der Hauptprobleme für die statistische Analyse stellt allerdings der Untersuchungsgegenstand selbst dar. Während sich beispielsweise in der Physik die Masse oder Geschwindigkeit von Körpern oder in der Politikwissenschaft das Wahlverhalten der Bevölkerung leicht in Zahlen ausdrücken lässt, ist bei vielen Aspekten der Außenpolitik weitaus weniger klar, wie sie für eine statistische Analyse aufbereitet werden können. Einen Ausweg aus diesem Problem sollten „Ereignisdaten“ bieten. Dafür wurden in mehreren Projekten die Außenpolitiken zahlreicher Staaten über längere Zeiträume in einzelne Ereignisse zerlegt und jedes dieser Ereignisse entsprechend einem vorgefertigten Katalog kodiert, beispielsweise als „Angebot“, „Zurückweisung“, „Anwendung militärischer Gewalt“ etc. Auf der Basis der so kodierten und in Datenbanken gesammelten Ereignisdaten konnte eine Fülle quantitativer Außenpolitikanalysen entstehen (Schrodt 1995). Mit der CFP war die Hoffnung verbunden, durch das Anlegen und Auswerten großer Datenbanken allgemeine Regelmäßigkeiten in der Außenpolitik zu entdecken und auf dieser Basis zu einer allgemeinen Theorie der Außenpolitik zu gelangen. Diese Hoffnungen haben sich jedoch weitgehend zerschlagen. In jüngerer Zeit ist die quantitative Analyse von Außenpolitik im Vergleich zu ihrer ursprünglichen Bedeutung in der Disziplin deutlich in den Hintergrund geraten. Eines der zentralen Probleme bei der Entwicklung einer allgemeinen Theorie auf Basis der statistischen Analyse bestand darin, dass stets unklar blieb, wie diese Theorie entdeckt werden sollte. In den Datensätzen können zwar im besten Falle Regelmäßigkeiten entdeckt werden, aber der CFP fehlte eine Vorstellung davon, wie aus den Regelmäßigkeiten eine Theorie gewonnen werden sollte (Smith 1986: 22f.). Jede quantitative Analyse sieht sich wichtigen Einschränkungen ausgesetzt, weil sie darauf angewiesen ist, ihren Gegenstand statistisch greifbar zu machen. Das gilt, wie schon festgestellt, einerseits für die Außenpolitik selbst, bei der quantitative Analysen sich entweder auf Bereiche beschränken müssen, in denen Politik sich schon in Zahlen ausdrückt, wie zum Beispiel die Höhe von Entwicklungshilfeausgaben, oder auf Ereignisdaten angewiesen sind. Dies gilt aber auch auf Seite der Bestimmungsfaktoren von Außenpolitik. Daher befasst sich diese Form der Außenpolitikanalyse meist mit Faktoren wie Staatenmerkmalen (Rummel 1979), Macht oder ökonomischer Abhängigkeit von Staaten (Richardson/Kegley 1980), während spezifische Merkmale des institutionellen und kulturellen Umfelds, Merkmale des Entscheidungsprozesses oder kognitive Eigenschaften individueller Entscheidungsträger weitaus schwieriger in diese Form der Analyse mit einzubeziehen sind. Allerdings wurden auch Verfahren zur computergestützten Textanalyse entwickelt, die es ermöglichen, auch den Verlauf von Entscheidungsprozessen (Purkitt 1992) oder kognitive Merkmale von Entscheidungsträgern (Walker et al. 1998) quantitativ zu erfassen. Der Schwerpunkt quantitativer Außenpolitikanalysen liegt heute aber sicherlich in zwei Bereichen, in denen sich Außenpolitik vergleichsweise problemlos in Zahlen erfassen lässt: zum einen bei der Untersuchung der (Nicht-)Anwendung von Gewalt in der Außenpolitik von Demokratien, zum anderen dort, wo statistische Verfahren keinen Rückgriff auf Ereignisdaten erfordern, also zum Beispiel bei der Erklärung der Höhe von Entwicklungshilfeausgaben (Noël/Thérien 1995; Thérien/Noël 2000) oder von Rüstungsexporten (Blanton 2000) etc. Qualitative Methoden. Ohne jeden Zweifel dominieren qualitative Methoden die Außenpolitikanalyse quer über alle Analyseebenen. Nicht nur bei der Untersuchung individueller Entscheidungsträger oder von Entscheidungsprozessen, wo die Hürden für quantitative Untersu-

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Außenpolitikforschung

chungen besonders hoch sind, sondern auch bei der Analyse bestimmter Staatenmerkmale oder von Faktoren aus dem internationalen System kommen qualitative Methoden zum Einsatz (vgl. z.B. die Beiträge in Katzenstein 1996; Zakaria 1998). Das Spektrum qualitativer Methoden ist breit und kann hier nicht im Einzelnen beleuchtet werden. In jedem Fall richtet sich auch hier die Auswahl von Material und Methode nach dem Zusammenhang, der untersucht werden soll. Bei der Analyse von individuellen Denkund Weltbildern und sozial geteilten Werten und Normen stehen Verfahren der Textanalyse im Vordergrund. Beim Individuum werden dabei in der Regel vorbereitete oder spontane öffentliche Äußerungen zu Grunde gelegt (Überblick bei Young/Schafer 1998), für sozial geteilte Normen und Werte meist die Diskurse innerhalb der betroffenen Gemeinschaft, wie sie beispielsweise in den Medien, in Parlamentsdebatten, Parteiprogrammen etc. zum Ausdruck kommen (z.B. Jachtenfuchs 2002; Wagner 2002). Sollen Entscheidungsprozesse analysiert werden, werden meist Interviews mit Beteiligten benutzt (z.B. Allison 1971) oder man greift auf die Memoiren Beteiligter und die Auswertung von Archivmaterial zurück (z.B. Janis 1972). Die Auswertung der Interviews und Texte beruht in aller Regel auf der Interpretation dessen, der die Untersuchung durchführt. Weitergehende methodische Überlegungen sind – abgesehen von der Begründung der Materialauswahl – selten. Im Gegensatz zu quantitativen Analysen steht bei qualitativen häufig die Untersuchung kausaler Prozesse im Vordergrund, d.h. es soll in solchen Untersuchungen gezeigt werden, wie eine bestimmte Ursache zu einem bestimmten außenpolitischen Handeln oder einer außenpolitischen Entscheidung geführt hat. Quantitative Analysen sind darauf beschränkt zu demonstrieren, dass ein bestimmter Faktor, z.B. liberale Wohlfahrtsstaatlichkeit, regelmäßig mit einer bestimmten Außenpolitik, z.B. niedrigen Ausgaben für Entwicklungspolitik, zusammenhängt. Zwar beschränken sich auch viele qualitative Außenpolitikanalysen darauf, solche Korrelationen zu zeigen, indem sie beispielsweise mehrere Fälle systematisch miteinander vergleichen. Aber häufig soll durch detailliertes Nachzeichnen der Prozesse, die von den angenommenen Ursachen bis zur Außenpolitik führen, nachgewiesen werden, dass die untersuchten Faktoren tatsächlich für das außenpolitische Handeln des Staates verantwortlich sind. Eine solche Analyse kausaler Prozesse (process tracing) lässt sich allerdings immer nur im Einzelfall durchführen. Von den selbstbewussten Vertretern dieser Herangehensweise wird aber postuliert, dass ohne eine solche Analyse Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge letztlich nicht nachgewiesen werden können (George/Bennett 2005; McKeown 1999; George/McKeown 1985), während Kritiker dies bezweifeln und die Verlässlichkeit und Verallgemeinerbarkeit der Ergebnisse von Einzelfalluntersuchungen in Frage stellen (für einen Überblick über unterschiedliche Vorstellungen von Kausalität vgl. Little 1991). Alles in allem ist die Außenpolitikanalyse so auch in methodischer Hinsicht vom Nebeneinander vielfältiger Ansätze geprägt, wie dies – in noch viel stärkerem Maße – auch schon für ihre theoretischen Grundlagen festzustellen war.

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Ansätze und Methoden der Außenpolitikanalyse

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Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989* Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989 Anhang

1989 9.11.

Auf einer vom Fernsehen direkt übertragenen, internationalen Pressekonferenz erklärt das SED-Politbüromitglied Günter Schabowski aufgrund eines Missverständnisses die „unverzügliche“ Öffnung der DDR-Grenzen für Privatreisen ins Ausland. Daraufhin drängen noch am selben Abend Tausende Ost-Berliner nach West-Berlin. Kurz vor Mitternacht öffnen sich die ersten Schlagbäume an der Mauer.

10.11.

Nach Öffnung der innerdeutschen Grenzen besuchen Millionen DDR-Bürger die grenznahen Städte der Bundesrepublik und West-Berlin. Bundeskanzler Helmut Kohl bricht einen Besuch in Polen ab, um am Abend vor dem Schöneberger Rathaus in West-Berlin auf einer Kundgebung zu sprechen. Der SPD-Ehrenvorsitzende Willy Brandt prägt dort den Satz „Jetzt wächst zusammen, was zusammengehört“.

13.11.

Hans Modrow (SED) wird neuer Ministerpräsident der DDR.

16.11.

Bundeskanzler Kohl sichert der DDR wirtschaftliche Hilfe zu, sobald ein grundlegender Wandel des politischen und wirtschaftlichen Systems vollzogen wird.

26.11.

Namhafte Intellektuelle und Reformer treten mit dem Aufruf „Für unser Land“ dafür ein, die Eigenständigkeit der DDR zu bewahren und damit eine „sozialistische Alternative zur Bundesrepublik“ zu schaffen.

28.11.

Bundeskanzler Kohl legt ein „Zehn-Punkte-Programm zur Überwindung der Teilung Deutschlands und Europas“ vor, das für eine Übergangsphase „konföderative Strukturen“ zwischen den beiden deutschen Staaten vorsieht und letztendlich zur Wiedervereinigung Deutschlands führen soll. Nach anfänglicher Zustimmung rücken FDP und SPD von dem Plan ab, da weder die Alliierten vorab unterrichtet wurden, noch die polnische Westgrenze zugesichert sei.

29.11.

Der SED-Generalsekretär und DDR-Staatsratsvorsitzender Krenz sowie der DDR-Ministerpräsident Modrow schließen sich dem Aufruf „Für unser Land – zur Bewahrung der Eigenständigkeit der DDR“ an.

* In diese Chronologie wurden zwei Arten von Ereignissen aufgenommen: zum einen außenpolitisch relevante Aktivitäten Deutschlands sowie internationale Ereignisse, die Deutschland unmittelbar betreffen. Dies schließt auch jene Institutionen (wie etwa EU und NATO) mit ein, in denen Deutschland eine wichtige Rolle spielt. Zum anderen wurden (eingerückt) bedeutsame Entwicklungen im äußeren Umfeld Deutschlands aufgenommen, die für deutsche Außenpolitik zumindest mittelbar relevant sind, aber nicht unmittelbar bzw. prominent von deutscher Außenpolitik mitgestaltet wurden. Die vorliegende Chronologie basiert auf folgenden Quellen: „Lebendiges virtuelles Museum Online“ (LeMO) des Deutschen Historischen Museums und des Hauses der Geschichte (http:// www.dhm.de/lemo/home.html und http://www.hdg.de/lemo/home.html); monatlichen „Chroniken“ der Blätter für deutsche und internationale Politik (http://www.blaetter-online.de/chronik.php); den Zeittafeln bei Hanrieder, Wolfram F. (1995), Deutschland, Europa, Amerika. Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland 1949–1994, Paderborn u.a., S. 580– 588 sowie bei Hacke, Christian (2004), Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder, Berlin, S. 640–647. Ergänzungen wurden aus den Jahreschroniken der Frankfurter Allgemeinen Zeitung und des Handelsblatts entnommen sowie aus: Der Grosse Ploetz. Die Datenenzyklopädie der Weltgeschichte, Freiburg im Breisgau 1998 und Le Monde diplomatique (Hrsg.) (2003), Atlas der Globalisierung, Berlin.

906

Anhang

1.12.

Helmut Kohls „Zehn-Punkte-Plan“ wird im Bundestag ohne die Stimmen der SPD und der Grünen gebilligt.

3.12.

Auf der 12. Tagung des ZK der SED tritt die gesamte Führungsspitze der Partei zurück.

7.12.

In Ost-Berlin treffen sich Vertreter der fünf ehemaligen Blockparteien und sieben Oppositionsgruppierungen am „Runden Tisch“. Sie vereinbaren, im kommenden Jahr die ersten freien Wahlen zur Volkskammer am 6. Mai 1990 abzuhalten.

8./9.12.

Auf dem EG-Gipfel in Straßburg erkennen die Staats- und Regierungschefs in einer Grundsatzerklärung zum Wandel in Mittel- und Osteuropa prinzipiell das Recht der Deutschen auf Einheit an.

9.12.

Auf dem außerordentlichen SED-Parteitag in Ost-Berlin wird die Parteiauflösung abgelehnt. Zum neuen Parteivorsitzenden wird Gregor Gysi gewählt.

11.12.

Erstmals wird bei den mittlerweile traditionellen Montagsdemonstrationen in der DDR der Ruf nach Wiedervereinigung deutlich.

11.12.

In West-Berlin findet die erste Viermächtekonferenz seit 18 Jahren statt.

15.12.

Die Außenminister der NATO bekennen sich in Brüssel zum Selbstbestimmungsrecht der Deutschen. 16.12.

18.12.

In Rumänien bricht der offene Widerstand gegen das Ceausescu-Regime aus. Der Aufstand breitet sich auch auf die Hauptstadt Bukarest aus. Während sich die Armee schließlich auf die Seite der Bevölkerung stellt, setzt der rumänische Staatssicherheitsdienst „Securitate“ den Kampf fort.

Die Sowjetunion und die EG unterzeichnen ein erstes Handels- und Kooperationsabkommen.

19./20.12. Bundeskanzler Kohl trifft zu Gesprächen mit Ministerpräsident Hans Modrow in Dresden zusammen. Beide Regierungschefs vereinbaren Verhandlungen über eine deutsch-deutsche Vertragsgemeinschaft. Kohl wird bei einer anschließenden Ansprache vor der Ruine der Frauenkirche von der Bevölkerung umjubelt. 20.–22.12. Der französische Staatspräsident François Mitterrand besucht als erstes Staatsoberhaupt einer westlichen Siegermacht des Zweiten Weltkriegs die DDR. 22.12.

Der rumänische Staats- und Parteichef Nicolae Ceausescu wird gestürzt.

22.12.

In Berlin wird das Brandenburger Tor wieder geöffnet, vorerst allerdings nur für Fußgänger.

24.12.

Bundesbürger und West-Berliner können erstmals ohne Visum und Zwangsumtausch in die DDR reisen. 25.12.

Nicolae Ceausescu und seine Frau werden von einem Militärtribunal zum Tode verurteilt und sofort hingerichtet.

1990 28.1.

Der „Runde Tisch“ vereinbart die Bildung einer „Regierung der nationalen Verantwortung“. Vertreter der Oppositionsgruppen treten als Minister ohne Geschäftsbereich in das Kabinett Modrow ein. Gleichzeitig wird der Wahltermin zur Volkskammer auf den 18. März vorverlegt.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

907

30.1.

Im Rahmen des Besuchs von DDR-Ministerpräsident Modrow in Moskau erklärt der sowjetische Staats- und Parteichef Gorbatschow, dass „die Vereinigung der Deutschen niemals und von niemandem prinzipiell in Zweifel gezogen“ würde.

1.2.

Hans Modrow unterbreitet einen deutschlandpolitischen Stufenplan mit dem Titel „Für Deutschland einig Vaterland“, der in der Endstufe zu einer Konföderation führen soll. 5./6.2.

Das Zentralkomitee der KPdSU in Moskau beschließt, auf dem nächsten Parteitag den Führungsanspruch der Partei zu streichen.

7.2.

Unter Vorsitz von Bundeskanzler Kohl konstituiert sich ein Kabinettsausschuss „Deutsche Einheit“. Kohl schlägt der DDR sofortige Verhandlungen über eine Währungsunion mit Wirtschaftsreform vor. Anlass ist der nicht abreißende Übersiedlerstrom aus der DDR.

10.2.

Bei einem Treffen zwischen Bundeskanzler Kohl und Generalsekretär Gorbatschow in Moskau wird die Zusicherung gegeben, dass die UdSSR einer Wiedervereinigung Deutschlands nicht im Weg stehe.

12./13.2.

Am Rande einer Konferenz aller Mitgliedstaaten von NATO und Warschauer Pakt in Ottawa treffen die Außenminister der Bundesrepublik und der DDR sowie der vier Siegermächte des Zweiten Weltkrieges zusammen. Sie vereinbaren die Aufnahme von „Zweiplus-Vier-Verhandlungen“ über die „äußeren Aspekte der Herstellung der deutschen Einheit“ sowie über Sicherheitsfragen der Nachbarstaaten.

13./14.2.

In Bonn vereinbaren DDR-Ministerpräsident Modrow und Bundeskanzler Kohl die Einsetzung einer gemeinsamen Kommission zur Vorbereitung der angebotenen Währungsunion mit Wirtschaftsreform. Sie finden keine Einigung über eine Soforthilfe der Bundesregierung zur wirtschaftlichen Stabilisierung der DDR und über die Bündniszugehörigkeit eines geeinten Deutschlands. 27.2.

8.3.

Der Oberste Sowjet billigt den Gesetzentwurf für die Schaffung eines mit weitreichenden Vollmachten ausgestatteten Präsidentenamtes in der UdSSR.

Der Bundestag verabschiedet mit einer großen Mehrheit eine Garantie-Erklärung für die polnische Westgrenze. 11.3.

Die Republik Litauen erklärt ihren Austritt aus der UdSSR und damit ihre volle staatliche Unabhängigkeit.

12.3.

In seiner letzten Sitzung lehnt der „Runde Tisch“ die Übernahme des Grundgesetzes der Bundesrepublik für die DDR nach Artikel 23 des Grundgesetzes ab.

14.3.

In Bonn treffen die Vertreter beider deutschen Staaten und die der vier Siegermächte des Zweiten Weltkriegs zu den „Zwei-plus-Vier-Gesprächen“ über die deutsche Einheit zusammen.

18.3.

15.3.

Michail Gorbatschow wird zum ersten Präsidenten der Sowjetunion gewählt. In seiner Antrittsrede kündigt er einschneidende Wirtschaftsreformen an.

17.3.

Die Außenminister des Warschauer Paktes stimmen in Prag darin überein, dass die Vereinigung der DDR mit der Bundesrepublik das Recht des deutschen Volkes sei, solange sie in den europäischen Einigungsprozess eingebettet ist.

Bei den ersten und einzigen freien Volkskammerwahlen erreicht die konservative „Allianz für Deutschland“ aus CDU, DSU und DA mit 48,15% der Stimmen einen überwältigenden Sieg. Die SPD erhält 21,84%, die PDS 16,33% und die Liberalen 5,28% der Stimmen.

908

Anhang 27.3.

Der sowjetische Präsident Gorbatschow kündigt den „kontrollierten Übergang“ zur Marktwirtschaft in der Sowjetunion an.

27.3.

Sowjetische Truppen besetzen in der litauischen Hauptstadt Vilnius unter anderem das Zentralkomitee der unabhängigen Kommunisten.

11.4.

Die US-amerikanische Luftwaffe beginnt mit dem Abtransport ihrer 64 Marschflugkörper aus der Bundesrepublik.

12.4.

Die DDR-Volkskammer wählt Lothar de Maizière zum Ministerpräsidenten eines Kabinetts der Großen Koalition aus den Allianzparteien CDU, DSU, DA, der SPD und den Liberalen. Die Koalition ist sich über den zügigen Beitritt der DDR zur Bundesrepublik gemäß Artikel 23 des Grundgesetzes einig.

27.4.

In Ost-Berlin beginnt die erste offizielle Verhandlungsrunde zum deutsch-deutschen Staatsvertrag über die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion.

27.4.

Bundesverteidigungsminister Gerhard Stoltenberg und der DDR-Abrüstungs- und Verteidigungsminister Rainer Eppelmann vereinbaren in Bonn Zusammenarbeit auf breiter Basis und enge Kontakte zwischen Bundeswehr und Nationaler Volksarmee.

28.4.

Die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten stimmen in Dublin der Vereinigung Deutschlands vorbehaltlos zu.

2.5.

Die beiden deutschen Regierungen teilen mit, dass ein Staatsvertrag zur Einführung der Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion beider deutschen Staaten zum 1. Juli 1990 in Kraft treten soll und vereinbaren die Umtauschkurse für die Währungsunion.

8.5.

Unterzeichnung eines Handels- und Kooperationsabkommens zwischen der EG und der DDR in Brüssel.

16.5.

In Bonn einigen sich Bund und Länder auf die Gründung eines Fonds „Deutsche Einheit“ zur finanziellen Unterstützung der DDR.

18.5.

Bundesfinanzminister Theodor Waigel und der DDR-Finanzminister Walter Romberg unterzeichnen den Staatsvertrag über die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion. 3.6.

Der US-amerikanische Präsident Bush und der sowjetische Präsident Gorbatschow erklären bei ihrem Gipfeltreffen auf Malta, dass die Frage der Bündniszugehörigkeit eines vereinten Deutschlands von den Deutschen selbst entschieden werden müsse.

13.6.

In Berlin wird mit dem endgültigen Abriss der 47 km langen Mauer begonnen. An vier Stellen bleiben Mauerreste als Mahnmal erhalten.

19.6.

In Schengen/Luxemburg werden von Regierungsvertretern der Bundesrepublik Deutschland, Frankreichs und der Benelux-Staaten Zusatzvereinbarungen zum Schengener Abkommen unterzeichnet. Danach werden ab 1992 die Personenkontrollen an den gemeinsamen Binnengrenzen abgeschafft.

21.6.

Gleichzeitig verabschieden der Deutsche Bundestag in Bonn und die DDR-Volkskammer in Ost-Berlin den Staatsvertrag über die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik und der DDR sowie eine Entschließung über die endgültige Anerkennung der polnischen Westgrenze. Die PDS, Bündnis 90 und Die Grünen lehnen den Staatsvertrag ab, da er das System der Bundesrepublik auf die DDR anwende, ohne deren Bürgern die Möglichkeit einer gleichberechtigten Mitwirkung einzuräumen.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

909

22.6.

Der Bundesrat stimmt dem Staatsvertrag sowie der Entschließung über die Anerkennung der polnischen Westgrenze zu. Die SPD-geführten Länder Niedersachsen und Saarland lehnen den Staatsvertrag ab, da sie ihn für „unzureichend“ halten. Zur gleichen Zeit beginnt in Ost-Berlin die zweite Runde der „Zwei-plus-Vier-Gespräche“.

1.7.

Zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR tritt die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion in Kraft. Damit überträgt die DDR die Hoheit über die Finanzund Geldpolitik an die Bundesrepublik und die D-Mark wird zum einzigen Zahlungsmittel in der DDR. 2.–13.7.

Auf dem XXVIII. Parteitag der KPdSU in Moskau kann Präsident Gorbatschow seine Machtstellung behaupten. Das Politbüro wird vollkommen umgestaltet und die Trennung zwischen Partei- und Regierungsämtern vollzogen.

5./6.7.

Die NATO bietet dem Warschauer Pakt einen gegenseitigen Nichtangriffspakt an.

6.7.

In Ost-Berlin beginnen die Verhandlungen zum „Einigungsvertrag“, dem zweiten Staatsvertrag zwischen der Bundesrepublik und der DDR.

14.–16.7.

Bei einem Staatsbesuch Bundeskanzler Kohls in der Sowjetunion billigt Staatspräsident Gorbatschow einem vereinten Deutschland die volle Souveränität und die freie Wahl der Bündniszugehörigkeit zu. Damit steht der gesamtdeutschen Mitgliedschaft in der NATO nichts mehr im Wege. 16.7.

17.7.

Die Sowjetrepublik Ukraine erklärt sich für souverän.

Beginn der dritten Runde der „Zwei-plus-Vier-Verhandlungen“ in Paris. Die Außenminister beider deutscher Staaten und der vier Siegermächte des Zweiten Weltkriegs bestätigen in Anwesenheit des polnischen Außenministers die Oder-Neiße-Grenze als polnische Westgrenze. 2.8.

Irakische Truppen marschieren in das Emirat Kuwait ein und besetzen alle strategisch wichtigen Punkte. Noch am selben Tag verurteilt der UN-Sicherheitsrat den Einmarsch.

6.8.

Der UN-Sicherheitsrat verhängt ein Handelsembargo gegen den Irak.

7.8.

Die Sowjetrepublik Estland erklärt ihre Unabhängigkeit.

22.8.

Die Volkskammer verabschiedet das Wahlgesetz für den 2. Dezember und beschließt mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit den Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes gemäß Artikel 23 des Grundgesetzes zum 3. Oktober 1990.

30.8.

Auf der Konferenz für Verhandlungen über Konventionelle Streitkräfte in Europa (VKSE) in Wien garantieren Bundesaußenminister Genscher und Ministerpräsident de Maizière, die Streitkräfte im geeinten Deutschland innerhalb von vier Jahren auf 370.000 Mann zu reduzieren.

31.8.

Unterzeichnung des „Vertrages über die Herstellung der Einheit Deutschlands“ mit Wirkung vom 3. Oktober 1990.

12.9.

Mit dem Abschluss der „Zwei-plus-Vier-Gespräche“ durch Unterzeichnung des „Vertrags über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland“ von Seiten der Außenminister der vier ehemaligen Siegermächte und der beiden deutschen Staaten in Moskau erhält das geeinte Deutschland die volle Souveränität und faktisch einen Friedensvertrag. Die alliierten Hoheitsrechte werden mit Wirkung vom 3. Oktober 1990 ausgesetzt.

910

Anhang

13.9.

Nach einem Treffen mit dem amerikanischen Außenminister Baker gibt Bundeskanzler Kohl die Bereitstellung von mehr als 3,3 Milliarden Mark für die Unterstützung des USgeführten Einsatzes in der Golf-Region bekannt.

20.9.

Im Bundestag und in der Volkskammer wird der Einigungsvertrag mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit gegen die Stimmen der Grünen und der PDS verabschiedet. Tags darauf stimmt auch der Bundesrat zu.

24.9.

In Ost-Berlin wird zwischen der DDR und der Sowjetunion ein Vertrag unterzeichnet, nach dem die DDR-Mitgliedschaft im Warschauer Pakt am 3. Oktober 1990 erlischt. 24.9.

In der UdSSR erhält Präsident Gorbatschow befristet bis zum 31. März 1992 Sondervollmachten. Er kann damit über Fragen des Eigentums, der Wirtschafts- und Finanzpolitik, der Lohn- und Preisregelung sowie der öffentlichen Ordnung allein entscheiden.

2.10.

In einem Schreiben der drei westalliierten Stadtkommandanten werden die alliierten Rechte in Berlin aufgekündigt; der Vier-Mächte-Status der Stadt erlischt.

3.10.

Vereinigung der beiden deutschen Staaten durch den Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes. Die Bundesrepublik verfügt von nun an über die volle Souveränität. Bundeskanzler Kohl richtet eine Botschaft an alle Regierungen der Welt, in der er ihnen die friedliche Partnerschaft des vereinten Deutschlands zusichert.

9.10.

Unterzeichnung des deutsch-sowjetischen Überleitungsvertrags, der eine Finanzhilfe von insgesamt 13 Milliarden Mark für den Aufenthalt und den Abzug sowjetischer Truppen in der ehemaligen DDR vorsieht.

12.10.

In Bonn unterzeichnen Außenminister Genscher und der sowjetische Botschafter Terechow den „Vertrag über die Bedingungen des befristeten Aufenthalts und die Modalitäten des planmäßigen Abzugs der sowjetischen Truppen aus dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland“.

17.10.

Verteidigungsminister Stoltenberg und sein französischer Amtskollege Chevènement, stellen im Malmsheim bei Stuttgart die deutsch-französische Brigade offiziell in Dienst. Der Verband, dessen Aufbau 1987 beschlossen worden war, umfasst 4.200 deutsche und französische Soldaten.

9.11.

Der sowjetische Präsident Gorbatschow und Bundeskanzler Kohl unterzeichnenden den Vertrag über gute Nachbarschaft, Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen der Sowjetunion und der Bundesrepublik Deutschland.

14.11.

Außenminister Genscher und sein polnischer Amtskollege Skubiszewski unterzeichnen in Warschau den deutsch-polnischen Grenzvertrag.

19.11.

Auf dem Gipfeltreffen der 34 KSZE-Staaten in Paris erklären die sechzehn NATO- und die sechs Warschauer-Pakt-Staaten den Kalten Krieg in Europa für beendet.

21.11.

Die Staats- und Regierungschefs der KSZE-Staaten verabschieden die „Charta von Paris für ein neues Europa“. 29.11.

2.12.

Der UN-Sicherheitsrat fordert Irak in einem Ultimatum zum Rückzug aus dem besetzen Kuwait auf.

Aus den ersten freien gesamtdeutschen Wahlen seit 1933 geht die regierende Koalition aus CDU/CSU und FDP siegreich hervor.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

911

1991 2.1.

In Brüssel beschließt der NATO-Rat die Entsendung von mehr als 40 Kampfflugzeugen in die Türkei, um das Land vor einem irakischen Angriff zu schützen.

6.1.

Mit der Landung der ersten von insgesamt 18 Alpha-Jets in der Türkei beginnt die Bundeswehr ihren ersten Einsatz in einem kriegsbedrohten Krisengebiet. 9.1.

12.1.

In ganz Deutschland demonstrieren insgesamt über 200.000 Menschen gegen einen drohenden Zweiten Golfkrieg. 16.1.

17.1.

In Genf scheitern die Verhandlungen zwischen dem amerikanischen Außenminister James Baker und seinem irakischen Kollegen Tarik Aziz über eine friedliche Lösung der Golfkrise.

Nach Ablauf des UN-Ultimatums beginnt die Operation „Wüstensturm“ zur Befreiung Kuwaits mit Luftangriffen auf den Irak.

Helmut Kohl wird vom Deutschen Bundestag zum Bundeskanzler der vereinigten Deutschland gewählt. 18.1.

Der Irak greift Israel mit Raketen an.

28.2.

Mit der Einstellung aller Kampfhandlungen in Kuwait und dem Irak endet der Zweite Golfkrieg.

4.3.

Als letzter Vertragspartner ratifiziert der Oberste Sowjet der UdSSR in nicht-öffentlicher Sitzung das „Zwei-plus-Vier-Abkommen“ über die volle Souveränität Deutschlands.

19.3.

Die SPD-Führung spricht sich für eingeschränkte Einsätze deutscher Soldaten unter UNO-Kommando aus. 31.3.

Auflösung der militärischen Strukturen des Warschauer Paktes.

12.6.

Boris Jelzin wird in den ersten direkten Volkswahlen zum Präsidenten der Russischen Föderation gewählt.

17.6.

Deutschland und Polen schließen in Bonn den Vertrag über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit ab.

20.6.

Der Bundestag beschließt mit knapper Mehrheit den Sitz der Bundesregierung von Bonn nach Berlin zu verlegen.

23.6.

Die EG-Außenminister sprechen sich gegen die mögliche Unabhängigkeit Sloweniens und Kroatiens aus.

14.8.

25.6.

Die jugoslawischen Teilrepubliken Kroatien und Slowenien erklären ihre Unabhängigkeit.

27.6.

Mit dem Einsatz der serbisch dominierten Bundesarmee gegen Kroatien und Slowenien beginnt der jugoslawische Bürgerkrieg, nachdem das jugoslawische Bundesparlament die Unabhängigkeitsbeschlüsse der Teilrepubliken für ungültig erklärt hat.

31.7.

Der amerikanische Präsident George Bush und der sowjetische Präsident Michail Gorbatschow unterzeichnen in Moskau den START-Vertrag zum Abbau von etwa einem Drittel der strategischen Atomwaffen.

Die Bundesregierung beschließt die Entsendung von fünfzehn Beamten des Bundesgrenzschutzes für eine halbjährige UNO-Friedensmission in die Westsahara.

912

3.10.

Anhang 18.–22.8.

In der Sowjetunion versuchen reformfeindliche Kräfte, Präsident Gorbatschow zu stürzen. Der russische Präsident Boris Jelzin ruft die Bevölkerung zum Widerstand gegen die Putschisten auf. Am 21. August bricht der Umsturzversuch zusammen.

12.9.

In der jugoslawischen Teilrepublik Bosnien-Herzegowina proklamieren die Serben die „Serbische autonome Region Herzegowina“.

18.9.

Die jugoslawische Teilrepublik Makedonien erklärt ihre Unabhängigkeit.

26.9.

Der UN-Sicherheitsrat beschließt ein Waffenembargo gegen das von bürgerkriegsähnlichen Kämpfen erschütterte Jugoslawien.

Außenminister Genscher und sein amerikanischer Amtskollege Baker schlagen in Washington die Schaffung eines „Nordatlantischen Kooperationsrates“ vor. 8.10.

Die Parlamente von Slowenien und Kroatien erklären nach Ablauf eines dreimonatigen Moratoriums formell ihre endgültige Loslösung von Jugoslawien.

10.10.

CDU, CSU, FDP und SPD einigen sich in Bonn auf eine Beschleunigung und Vereinfachung von Asylverfahren.

14.10.

Bundeskanzler Kohl und der französische Staatspräsident Mitterand schlagen den Ausbau der Westeuropäischen Union (WEU) auf der Basis des deutsch-französischen Armeekorps als Verteidigungskomponente der EU vor. 15.10.

Die jugoslawische Teilrepublik Bosnien-Herzegowina erklärt sich gegen den Protest der serbischen Bevölkerungsminderheit für souverän.

17.–18.10. Die Ministertagung der Nuklearen Planungsgruppe (NPG) der NATO beschließt, die taktischen Nuklearwaffen in Europa um etwa 80 Prozent zu reduzieren. 22.10.

Die Staaten der EG und der EFTA einigen sich nach langjährigen Verhandlungen auf die Bildung eines gemeinsamen Europäischen Wirtschaftsraumes (EWR).

7.11.

Die NATO verabschiedet auf ihrer Gipfelkonferenz in Rom eine neue Strategie, die nach dem Ende der militärischen Ost-West-Konfrontation auf Zusammenarbeit, Friedensbewahrung und Krisenmanagement statt auf atomare Abschreckung ausgerichtet ist.

8.11.

Die EG-Außenminister beschließen in Rom Wirtschaftssanktionen gegen Jugoslawien. 27.11.

2.12.

Die Belgrader Regierung bittet offiziell um die Entsendung einer UN-Friedenstruppe zur Errichtung von Pufferzonen zwischen den Kriegsparteien.

Die EG hebt die Wirtschaftssanktionen gegen die jugoslawischen Teilrepubliken Kroatien, Slowenien, Bosnien-Herzegowina und Mazedonien auf. Sie gelten damit nur noch für Serbien und Montenegro. 8.12.

Russland, die Ukraine und Weißrussland schließen in Minsk einen Vertrag über die Bildung der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS).

9.12.

Auf einem Gipfeltreffen in Maastricht beschließen die Staats- und Regierungschefs der zwölf EG-Staaten die Gründung der Europäischen Union. Kernstück des Maastrichter Vertrages ist die Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion mit der Einführung einer europäischen Währung (ECU) bis spätestens 1999.

16.12.

Unterzeichnung der Europa-Verträge zwischen der EG und Polen, Ungarn sowie der Tschechoslowakei.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

23.12.

913

17.12.

Der russische Präsident Jelzin und der sowjetische Präsident Gorbatschow vereinbaren die Auflösung der UdSSR zum 21. Dezember 1991.

21.12.

In Alma-Ata treten die acht ehemaligen Sowjetrepubliken Armenien, Aserbaidschan, Moldawien, Kasachstan, Kirgisistan, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan der GUS bei und verkünden das Ende der UdSSR.

Deutsche Anerkennung der Unabhängigkeit Sloweniens und Kroatiens. 25.12.

Der sowjetische Präsident Gorbatschow tritt zurück und übergibt Russlands Präsident Jelzin das Kommando über die strategischen Atomwaffen. Die EG und die USA erkennen Russland als Rechtsnachfolger der UdSSR an.

1992 15.1.

Die EG erkennt auf Drängen der deutschen Regierung die von Jugoslawien abgefallenen Republiken Kroatien und Slowenien an.

7.2.

Die EG-Mitgliedsstaaten unterzeichnen den Vertrag von Maastricht über den Ausbau der Gemeinschaft zu einer Europäischen Union mit einheitlicher Währung sowie einer Gemeinsamer Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). 21.2.

27.2.

Der UN-Sicherheitsrat beschließt, eine 14.000 Mann starke Friedenstruppe nach Kroatien zu entsenden (UNPROFOR).

Bundeskanzler Kohl und Staatspräsident Vaclav Havel schließen in Prag den Vertrag zwischen der Bundesrepublik und der Tschechischen und Slowakischen Föderation über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit. 3.3.

Präsident Alija Izetbegovic verkündet die Unabhängigkeit der ehemaligen jugoslawischen Teilrepublik Bosnien-Herzegowina.

10.3.

Auf einer Sondersitzung der NATO-Außenminister in Brüssel werden die elf Republiken der GUS in den NATO-Kooperationsrat aufgenommen.

6.4.

Die Europäische Gemeinschaft erkennt auf einer Konferenz der Außenminister die Unabhängigkeit Bosnien-Herzegowinas an. 24.4.

Der UN-Sicherheitsrat beschließt die Entsendung von 500 Blauhelm-Soldaten nach Somalia, die in dem vom Bürgerkrieg gezeichneten Land die Lieferung von Nahrungsmitteln überwachen sollen.

27.4.

Serbien und Montenegro proklamieren in Belgrad die neue Bundesrepublik Jugoslawien.

11.5.

In München verabschiedet Bundesverteidigungsminister Volker Rühe die ersten deutschen Soldaten, die sich an einer Friedensmission der UNO beteiligen. Die Sanitätssoldaten sollen im Rahmen der UNO-Aktion in Kambodscha die medizinische Versorgung der Blauhelm-Soldaten unterstützen.

17.5.

Nach 18 Amtsjahren als Außenminister tritt Hans-Dietrich Genscher zurück. Nachfolger wird Klaus Kinkel.

914

Anhang

28.5.

Die Europäische Gemeinschaft beschließt ein Handelsembargo gegen Serbien und Montenegro, um sie zur Einstellung des Krieges in Bosnien-Herzegowina zu zwingen. Auch der Weltsicherheitsrat verhängt am 31. Mai Sanktionen gegen Restjugoslawien, darunter ein Handels- und Ölembargo.

4.6.

In Oslo beschließen die Außenminister der NATO-Staaten, die Truppen des Militärbündnisses künftig auch außerhalb des NATO-Territoriums einzusetzen. 9.6.

19.6.

Der UN-Sicherheitsrat beschließt die Entsendung von 1.100 Blauhelm-Soldaten nach Bosnien-Herzegowina. Sie sollen den Flughafen von Sarajewo sichern, um die Lieferung von Hilfsgütern für die Bevölkerung zu ermöglichen.

In der Petersberger Erklärung beschließen die Außen- und Verteidigungsminister der Westeuropäischen Union (WEU), der UNO und der KSZE Truppen zu friedenschaffenden Kampfeinsätzen zur Verfügung zu stellen. 2.7.

Die UNO richtet eine internationale Luftbrücke ein, um die Bevölkerung in der eingeschlossenen Stadt Sarajewo mit Hilfsgütern zu versorgen.

4.7.

An der Luftbrücke für die bosnische Stadt Sarajewo beteiligen sich erstmals auch Flugzeuge der Bundeswehr. Die SPD stimmt diesen Hilfsmaßnahmen im Bundestag zu.

15.7.

Die Bundesregierung beschließt die Teilnahme von Kriegsschiffen der Bundesmarine an der Überwachung des UN-Embargos gegen Rest-Jugoslawien.

20.7.

Bund und Länder einigen sich auf humanitäre Hilfeleistungen für Flüchtlinge aus BosnienHerzegowina. Die ersten Opfer des jugoslawischen Bürgerkriegs kommen am 25. Juli in der Bundesrepublik an. 27.7.

Der UN-Sicherheitsrat beschließt die Entsendung von weiteren Blauhelm-Soldaten nach Somalia, um den Hungertod von 1,5 Millionen Menschen durch eine Luftbrücke zu verhindern.

9.10.

Der UN-Sicherheitsrat verhängt ein Flugverbot über Bosnien-Herzegowina, um serbische Luftangriffe zu unterbinden.

2.11.

Bei seinem Besuch in der chinesischen Hauptstadt Peking erklärt Außenminister Klaus Kinkel, dass die deutsch-chinesischen Beziehungen wieder als normalisiert angesehen werden könnten. Kinkel ist der erste deutsche Spitzenpolitiker, der die Volksrepublik nach der blutigen Unterdrückung der chinesischen Demokratiebewegung im Jahr 1989 besucht.

9.11.

Inkrafttreten des Vertrags über die Reduzierung der konventionellen Streitkräfte in Europa (KSE).

17.11.

Auf ihrem Sonderparteitag in Bonn verabschiedet die SPD Grundsatzbeschlüsse zur Änderung des Asylrechts und zur Beteiligung von deutschen Soldaten an UNO-Einsätzen.

27.11.

Nach Schätzungen des UN-Flüchtlingskommissariats sind im Bürgerkriegsgebiet des früheren Jugoslawiens etwa drei Millionen Menschen auf der Flucht. Knapp 600.000 Flüchtlinge sind in andere europäische Länder geflohen, vor allem nach Deutschland.

2.12.

Der Bundestag stimmt dem Vertragswerk von Maastricht und dementsprechenden Verfassungsänderungen zu. 8.12.

Durch eine Großoffensive serbischer Truppen wird die bosnische Hauptstadt Sarajewo von der Außenwelt abgeschnitten.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989 9.12.

915

In der somalischen Hauptstadt Mogadischu landen die ersten Soldaten einer multinationalen Friedenstruppe unter Leitung der USA, die im Auftrag der UNO den Transport und die Verteilung von Lebensmitteln sichern soll. Es ist die erste UN-Militärmission zur Durchsetzung humanitärer Ziele.

17.12.

Bundeskanzler Kohl kündigt an, dass sich die Bundesrepublik mit 1.500 Soldaten an der UN-Mission in Somalia beteiligen wird.

18.12.

Der Bundesrat ratifiziert den Maastricht-Vertrag.

1993 1.1.

Zwischen den Mitgliedsstaaten der EG tritt der Europäische Binnenmarkt in Kraft, der den freien Verkehr von Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital im gemeinsamen Wirtschaftsraum gewährleistet. 2.1.

10.–13.1.

UN-Generalsekretär Boutros-Boutros Ghali spricht sich in Bonn für eine „volle Beteiligung Deutschlands“ an Kampfeinsätzen der UNO aus. 20.1.

21.1.

In Genf wird die Internationale Jugoslawienkonferenz mit Teilnehmern der drei Bürgerkriegsparteien in Bosnien-Herzegowina eröffnet.

Bill Clinton wird als 42. Präsident der USA vereidigt.

Anbindung des deutsch-französischen Euro-Korps an die NATO. 22.1.

In Kroatien wird der schon mehr als ein Jahr andauernde Waffenstillstand gebrochen, als kroatische Verbände in der Krajina Teile der von Serbien besetzten Gebiete zurückerobern.

22.2.

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen verabschiedet eine Resolution zur Schaffung eines internationalen Gerichtshofs zur Aburteilung von Kriegsverbrechern im ehemaligen Jugoslawien.

19.3.

Die bosnischen Serben protestieren mit einer Note an das UNO-Kommando in Bosnien und das US-Oberkommando in Europa gegen eine mögliche deutsche Beteiligung an der Versorgungsluftbrücke für Bosnien.

26.3.

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen beschließt die Entsendung von mehr als 30.000 Blauhelm-Soldaten nach Somalia, um die internationalen Truppen unter Führung der USA zum 1. Mai abzulösen.

31.3.

Bei Enthaltung Chinas billigt der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die militärische Durchsetzung des Flugverbots über Bosnien-Herzegowina.

2.4.

Das Bundeskabinett beschließt den Einsatz deutscher Soldaten im Rahmen der AWACSEinsatzflüge zur Überwachung des UN-Flugverbots über Bosnien-Herzegowina.

5.4.

Die Außen- und Verteidigungsminister der WEU beschließen in Luxemburg Maßnahmen zur Durchsetzung des UN-Embargos gegen Rest-Jugoslawien. Die Bundesrepublik stellt hierfür vier Patrouillenboote und 50 Beamte von Bundesgrenzschutz und Zollfahndung zur Verfügung.

916

Anhang

8.4.

Das Bundesverfassungsgericht lehnt einen Antrag von FDP und SPD ab, eine einstweilige Anordnung gegen die Teilnahme von Bundeswehrsoldaten an den AWACS-Flügen über Bosnien zu erwirken. Damit ist der erste Kampfeinsatz deutscher Soldaten seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs vorläufig rechtlich abgesichert.

12.4.

AWACS-Flugzeuge der NATO beginnen mit der Überwachung des bosnischen Luftraums. An den Aufklärungsflügen beteiligen sich auch 162 Angehörige der Bundeswehr.

20.4.

Die Bundesregierung beschließt die Teilnahme der Bundeswehr an der UNO-Friedensaktion in Somalia (UNOSOM II).

14.5.

Im somalischen Mogadischu treffen die ersten Transportmaschinen der Bundeswehr mit Material für die Ausrüstung der deutschen Blauhelm-Soldaten ein.

26.5.

Der Bundestag beschließt eine Änderung im Grundgesetz zum Asylrecht. Nach dem neuen Grundgesetzartikel 16a sollen Asylbewerber aus anderen EG-Staaten und „sicheren Drittländern“ zurückgeschickt werden.

27.5.

Die Bundesregierung billigt den „grundsätzlichen“ Einsatz von zwei Schiffen der Bundesmarine zur Überwachung des Embargos gegen Rest-Jugoslawien in der Adria. 12.6.

Als Reaktion auf die gewalttätigen Überfälle auf Einheiten der UN-Friedenstruppe in Mogadischu beginnen US-amerikanische Kampfhubschrauber mit Angriffen auf Stützpunkte des somalischen Rebellenführers Mohammed Farah Aidid.

23.6.

Das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe billigt den Bundeswehreinsatz in Somalia unter der Bedingung, dass der Bundestag diesen mit einfacher Mehrheit beschließt.

2.7.

Der Bundestag beschließt die Beteiligung von rund 1.700 Bundeswehrsoldaten an UNOSOM II. 30.7.

Vertreter der Bürgerkriegsparteien im ehemaligen Jugoslawien einigen sich in Genf auf einen Verfassungsentwurf für Bosnien-Herzegowina, der eine Union aus drei Republiken vorsieht.

2.8.

In Brüssel beschließen die Finanzminister und Notenbankchefs der Mitgliedsstaaten des Europäischen Währungssystems (EWS) die Schwankungsbreite der Wechselkurse zu erweitern, um die in Turbulenzen geratenen Finanzmärkte zu stabilisieren. Das EWS wird damit praktisch außer Kraft gesetzt.

29.9.

Bundesaußenminister Kinkel äußert erstmals in einer Rede vor der UN-Vollversammlung den Wunsch der Bundesregierung nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. 1.10.

Der russische Präsident Jelzin warnt vor einer Ausweitung der NATO nach Mittel- und Osteuropa.

12.10.

Das Bundesverfassungsgericht billigt den Maastrichter Vertrag zur Schaffung einer Europäischen Union. Der deutsche Bundestag ratifiziert daraufhin als letztes Parlament der EGMitgliedsstaaten das europäische Vertragswerk.

14.10.

In der kambodschanischen Hauptstadt Phnom Penh wird ein deutscher Feldwebel als erster Soldat der Bundeswehr bei einem Einsatz der UN-Friedensmission von Unbekannten erschossen.

20.10.

Die Bundesregierung lehnt die Aufforderung der Vereinten Nationen ab, für eine UNFriedensmission in Ruanda Sanitätssoldaten der Bundeswehr abzustellen.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

917

29.10.

Die EG bestimmt Frankfurt am Main als Sitz der Europäischen Währungsinstituts (EWI) und der nachfolgenden Europäischen Zentralbank.

1.11.

Der in Maastricht von den EG-Ländern geschlossene Vertrag über eine Europäische Union tritt nach der Ratifizierung durch alle Unterzeichnerstaaten in Kraft.

29.11.

In Genf werden unter Teilnahme der Präsidenten von Bosnien-Herzegowina, Kroatien und Serbien die Bosnien-Friedensgespräche wieder aufgenommen. Grundlage der Verhandlungen ist ein deutsch-französischer Plan, der die begrenzte Aussetzung des Wirtschaftsembargos gegen Rest-Jugoslawien vorsieht, falls sich die bosnischen Serben zu Gebietsabtretungen an die Moslems bereit erklären. 15.12.

Einigung auf ein neues Welthandelsabkommen und die Schaffung einer neuen Welthandelsorganisation im Rahmen der Uruguay-Runde des GATT.

20.12.

Das Bundeskabinett beschließt das Ende des deutschen Einsatzes im Rahmen von UNOSOM II zum 31. März 1994.

29.12.

Erstmals werden deutsche Blauhelm-Soldaten bei ihrem UN-Einsatz von einheimischen Somalis gezielt angegriffen.

1994 1.1.

Die Bestimmungen des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) treten in Kraft.

1.1.

Beginn der zweiten Stufe der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion zur Reduzierung von Staatsverschuldung und Inflation und der Entwicklung einer gleichlaufenden Geldpolitik.

10./11.1.

Auf dem NATO-Gipfel in Brüssel wird das Programm „Partnerschaft für den Frieden“ verabschiedet. Es bietet vor allem den mittel- und osteuropäischen Reformstaaten eine militärische und sicherheitspolitische Zusammenarbeit mit der langfristigen Perspektive eines späteren Beitritts an.

1.2.

Die „Europa-Verträge“ zwischen der EU und Polen sowie Ungarn treten in Kraft.

9.2.

Die NATO-Staaten drohen den Serben Bosnien-Herzegowinas mit Luftangriffen, wenn sie nicht bis zum 21. Februar ihre schweren Geschütze im Umkreis von 20 km um die Hauptstadt Sarajewo abziehen oder sie den Blauhelm-Soldaten der UNO übergeben. 11.2.

Aufgrund des NATO-Ultimatums beginnen die bosnischen Serben mit dem Abzug ihrer schweren Geschütze um Sarajewo.

28.2.

Die letzten deutschen Soldaten verlassen das Bundeswehrlager in Somalia.

28.2.

Beim ersten Kampfeinsatz der NATO seit ihrer Gründung 1949 schießen zwei F-16-Maschinen vier in die Flugverbotszone über Bosnien eingedrungene serbische Militärmaschinen ab. 1.4.

15.4.

Ungarn beantragt als erstes Land des ehemaligen Warschauer Paktes die Vollmitgliedschaft in der EU.

Nach dem Abschluss der so genannten Uruguay-Runde des GATT billigen 104 Staaten den Vertrag über die Schaffung der Welthandelsorganisation WTO mit Wirkung vom 1. Januar 1995.

918

Anhang

24.–25.6.

Unterzeichnung der EU-Beitrittsverträge mit Schweden, Finnland, Norwegen und Österreich und eines Partnerschafts- und Kooperationsabkommens mit Russland.

12.7.

Das Bundesverfassungsgericht erklärt die Teilnahme der Bundeswehr an UNO-Kampfeinsätzen auch außerhalb des NATO-Gebiets prinzipiell für zulässig. Der Bundestag muss allerdings künftig vor jedem Einsatz mit einfacher Mehrheit zustimmen.

14.7.

Erstmals nehmen deutsche Soldaten an einer Truppenparade auf den Champs-Elysées in Paris zum französischen Nationalfeiertag teil.

22.7.

Entsprechend dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli billigt der Bundestag die Entsendung von Bundeswehrsoldaten nach Bosnien-Herzegowina.

31.8.

Die letzten Truppen der Westgruppe der russischen Streitkräfte werden in Berlin in Anwesenheit von Russlands Präsidenten Boris Jelzin verabschiedet.

8.9.

Eine Abschiedsfeier beendet offiziell die seit 1945 währende Präsenz der Westalliierten USA, Großbritannien und Frankreich in Berlin.

16.10.

Bei den Wahlen zum 13. Deutschen Bundestag behauptet die christlich-liberale Koalition knapp ihre Mehrheit. 4.12.

Das START-1-Abkommen tritt in Kraft.

5./6.12.

Die KSZE, die seit 1992 über eigene ständige Institutionen verfügt, wird in OSZE (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa) umbenannt.

7.12.

Aufgrund schwerer Kämpfe in der nordwestbosnischen UNO-Schutzzone Bihac zieht die UNO-Truppe im ehemaligen Jugoslawien 400 ihrer rund 1.200 Blauhelm-Soldaten ab. Der Sinn des Einsatzes der UN-Truppen wird grundsätzlich in Frage gestellt, nachdem sich die bosnischen Serben ungestraft über die Schutzversprechen der UNO gegenüber der Zivilbevölkerung in Bihac hinweggesetzt haben.

10.12.

Die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union (EU) sprechen sich zum Abschluss ihres zweitägigen Gipfeltreffens in Essen für den Beitritt der osteuropäischen Reformstaaten aus.

1995 1.1.

Durch den Beitritt von Österreich, Finnland und Schweden wird die EU eine Gemeinschaft von fünfzehn Staaten. Norwegen hatte am 28.11.1994 durch Volksentscheid den EU-Beitritt zum zweiten Mal abgelehnt.

1.1.

Deutschland wird nichtsständiges Mitglied des UN-Sicherheitsrates für zwei Jahre. 3.1.

Russische Truppen rücken in Tschetschenien auf Grosny vor.

3.2.

Mit einem militärischen Zeremoniell auf dem Truppenübungsplatz bei Potsdam wird die Eingliederung der ehemaligen NVA-Truppenteile der Bundeswehr in die NATO besiegelt.

3.3.

Die letzten 2.400 Blauhelm-Soldaten verlassen Somalia. Nach dem Abzug der Truppen geht der Bürgerkrieg in Somalia weiter.

6.3.

Aufgrund des russischen Angriffs auf Tschetschenien schieben die Außenminister der EU die Unterzeichnung eines Handelsabkommens mit Moskau auf.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

919

21.3.

Auf der Konferenz der OSZE in Paris, unterzeichnen deren Mitglieder einen Pakt für Sicherheit und Stabilität in Europa, in dem die Epoche der Aussöhnung, des Dialogs und des Vertrauens in Europa proklamiert wird.

26.3.

In den Benelux-Staaten, Deutschland, Frankreich, Portugal und Spanien tritt das Schengener Abkommen über den Wegfall von Personenkontrollen an den EU-Binnengrenzen in Kraft.

28.4.

In einer gemeinsamen Gedenkstunde erinnern Bundesrat und Bundestag an das Kriegsende vor 50 Jahren. Hauptredner ist der polnische Außenminister Wladyslaw Bartoszewski, der deutliche Zeichen der Versöhnung setzt.

7./9.5.

Überall in Europa wird an das Ende des Zweiten Weltkriegs vor 50 Jahren erinnert. Erstmalig werden auch der deutsche Bundespräsident Herzog und Bundeskanzler Kohl zu den Feiern der Siegermächte eingeladen.

11.5.

Per Akklamation wird auf einer Konferenz in New York, auf der alle 178 Unterzeichnerstaaten vertreten sind, der Atomwaffensperrvertrag von 1968 (in Kraft 1970) auf unbegrenzte Zeit verlängert. 25.5.

Die Situation in Bosnien-Herzegowina eskaliert, als die bosnischen Serben sich weigern, die von Blauhelm-Soldaten erbeuteten schweren Waffen abzugeben. NATO-Flugzeuge bombardieren daraufhin ein Munitionslager der bosnischen Serben, die wiederum mit Granatangriffen auf UN-Schutzzonen reagieren.

31.5.

Russland erklärt sich auf der NATO-Frühjahrstagung in Nordwijk bereit, der NATO-Initiative „Partnerschaft für den Frieden“ beizutreten und damit an einer neuen Sicherheitsarchitektur für Europa mitzuwirken.

3.6.

In Paris beschließen fünfzehn Verteidigungsminister aus den Staaten der NATO und der Europäischen Union die Bildung einer Schnellen Eingreiftruppe für den Schutz der UNOTruppen in Bosnien.

26./27.6.

Auf dem Gipfeltreffen der Europäischen Union in Cannes/Frankreich wird der Übergang zu einer einheitlichen Währung zum 1. Januar 1999 beschlossen.

30.6.

Der Bundestag beschließt den Einsatz von Luft- und Sanitätseinheiten der Bundeswehr zur Unterstützung der Schnellen Eingreiftruppe in Bosnien.

5.7.

Auf der Feier zum 50jährigen Bestehen der UNO spricht sich der französische Präsident Chirac für einen ständigen Sitz Deutschlands und Japans im UN-Sicherheitsrat aus. 11.7.

Bosnische Serben erobern die zur UN-Schutzzone erklärte Moslem-Enklave Srebrenica und vertreiben fast 40.000 muslimische Zivilisten. Augenzeugen berichten von massenhaften Hinrichtungen und Vergewaltigungen.

25.7.

Der bosnische Serbenführer Radovan Karadzic und sein Militärchef Ratko Mladic werden wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit vom UN-Kriegsverbrechertribunal in Den Haag unter Anklage gestellt.

11.8.

US-Präsident Bill Clinton gibt die Einstellung aller US-amerikanischen Atomwaffentests bekannt.

30.8.

Das I. Deutsch-Niederländische Korps wird in Münster in Dienst gestellt.

1.9.

Erster Kampfeinsatz deutscher Soldaten nach dem Zweiten Weltkrieg. Fünf „Tornados“ unterstützen die Angriffe der NATO gegen serbische Stellungen in Bosnien-Herzegowina.

920

Anhang 14.9.

Die bosnischen Serben verpflichten sich, gemäß NATO-Forderung ihre schweren Waffen aus der 20-km-Zone um Sarajewo abzuziehen. Daraufhin unterbricht die NATO zunächst für 72 Stunden ihre Luftangriffe und nimmt sie danach, da ihr Ultimatum weitgehend erfüllt wird, nicht wieder auf.

23.10.

Bei ihrem Gipfeltreffen im Staat New York einigen sich US-Präsident Clinton und sein russischer Amtskollege Jelzin auf eine Beteiligung russischer Soldaten an einer Bosnien- Friedenstruppe.

6.12.

Der Bundestag beschließt die Teilnahme von 4.000 deutschen Soldaten an der IFOR-Mission in Bosnien.

14.12.

Der im US-amerikanischen Dayton ausgehandelte Friedensvertrag für Bosnien-Herzegowina wird in Paris feierlich unterzeichnet.

16.12.

In Madrid/Spanien endet ein zweitägiger Gipfel der Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union. Die künftige europäische Währungseinheit soll die Bezeichnung Euro erhalten.

20.12.

Die „Internationale Friedenstruppe für Bosnien“ (IFOR) übernimmt offiziell die Befehlsgewalt über die UNO-Schutztruppen (UNPROFOR).

1996 4.1.

Der russische Verteidigungsminister Gratschow wendet sich erneut gegen die geplante Osterweiterung der Nordatlantischen Allianz. Russland wäre in einem solchen Falle gezwungen, die eingegangenen internationalen Abrüstungsverträge und die Rolle seiner Atomwaffen zu überprüfen.

29.1.

Zwei Tage nach dem sechsten Kernwaffentest im Rahmen der im September 1995 begonnenen Testserie gibt Frankreichs Staatspräsident Jacques Chirac den Verzicht auf Atomversuche bekannt.

13.3.

Der französische Ministerpräsident Juppé plädiert in einer Rede im Pariser Rathaus für die Bildung einer gemeinsamen Interventionsstreitmacht im Rahmen der Europäischen Union.

21.3.

NATO-Generalsekretär Solana, der sich zu einem Besuch in Moskau aufhält, erklärt, Russland stehe kein Vetorecht bei der Erweiterung der Allianz zu.

5.4.

Der russische Außenminister Primakow erklärt, man werde die NATO als Teil eines europäischen Sicherheitssystems akzeptieren und „besondere Beziehungen“ mit ihr anknüpfen, sofern die militärischen Stützpunkte des Bündnisses sich den Grenzen Russlands nicht näherten.

17.4.

Die deutsche Regierung erkennt die aus Serbien und Montenegro bestehende Bundesrepublik Jugoslawien (BRJ) an und nimmt die 1992 abgebrochenen Beziehungen zu Belgrad wieder auf.

14.5.

Bundesverteidigungsminister Rühe erklärt bei einem Besuch in Warschau, er hoffe, dass die NATO ihren 50. Jahrestag im Mai 1999 bereits mit den ersten neuen Mitgliedern aus Mittel- und Osteuropa feiern könne.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989 3.–4.6.

19.9.

921

Der Nordatlantikrat befasst sich mit den Richtlinien für ein neues alliiertes Streitkräftekommando („Combined Joint Task Forces“) und setzt eine Politische Koordinierungsgruppe („Policy Coordination Group“) ein. 29.7.

China verkündet nach der Zündung des 45. atomaren Sprengsatzes als letzte offizielle Atommacht ihren Verzicht auf weitere Atomtests.

14.9.

In Bosnien-Herzegowina wird erstmals seit dem Ende des Bürgerkriegs frei gewählt. Der bisherige Staatschef Alija Izetbegovic erhält bei den Präsidentschaftswahlen die höchste Stimmenzahl.

Die Innenminister des Bundes und der Länder einigen sich in Bonn darauf, die Rückführung der 325.000 in Deutschland lebenden bosnischen Flüchtlinge frühestens am 1. Oktober 1996 beginnen zu lassen. 27.9.

Die radikal-islamischen Taliban-Milizen, die sich als Vorhut eines islamischen Gottesstaates verstehen, erobern die afghanische Hauptstadt Kabul.

1.10.

Der UN-Sicherheitsrat beschließt in New York die Aufhebung aller gegen die Bundesrepublik Jugoslawien und gegen die bosnischen Serben verhängten Sanktionen.

5.10.

Die Staats- und Regierungschefs der fünfzehn EU-Mitgliedstaaten beraten auf einem informellen Gipfeltreffen in der irischen Hauptstadt Dublin über die geplante Revision des Maastricht-Vertrages. In Presseberichten heißt es, der Revisionsprozess solle bis Mitte 1997 abgeschlossen werden, um die Europäische Union erweiterungsfähig zu machen. 5.11.

Bei den Präsidentschaftswahlen in den USA setzt sich der Amtsinhaber Bill Clinton gegen den Republikaner Robert Dole durch.

9.11.

Von den Mittelmeeranrainern Frankreich, Italien, Portugal und Spanien wird eine terrestrische Eingreiftruppe (EUROFOR) im Rahmen der WEU geschaffen.

18.11.

Die NATO-Botschafter verständigen sich in Brüssel auf eine Nachfolge-Streitkraft für IFOR.

4.12.

Auf Vorschlag von Außenminister Kinkel und Verteidigungsminister Rühe fasst das Kabinett in Bonn einen Beschluss über die Beteiligung der Bundeswehr an einer Friedenstruppe für Bosnien.

9.12.

Bundeskanzler Kohl und der französische Staatspräsident Chirac beschließen ein „Gemeinsames deutsch-französisches Sicherheits- und Verteidigungskonzept“ mit konkreten Leitlinien für die weitere militärische und rüstungspolitische Zusammenarbeit.

13.12.

Der Bundestag billigt die Beteiligung der Bundeswehr bei der SFOR (Stabilization Force), der neuen internationalen Friedenstruppe in Bosnien unter NATO-Oberbefehl.

13./14.12. In Dublin/Irland findet das Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der EU statt. Die Teilnehmer einigen sich unter maßgeblicher Beteiligung Deutschlands auf die Kriterien für den Stabilitätspakt, die Voraussetzung für die gemeinsame Währung Euro sind. Unter anderem wird vereinbart, dass ein Land, das nach dem Beitritt zur Währungsunion ein jährliches Haushaltsdefizit über 3% der Wirtschaftsleistung hat, mit einer Geldstrafe belegt wird.

922

Anhang

1997 1.1.

Der neue Generalsekretär der UNO, Kofi Annan, tritt sein Amt an. Er kündigt tiefgreifende Reformen an, die die Vereinten Nationen auf das kommende Jahrhundert vorbereiten sollen.

21.1.

Bundeskanzler Kohl und der tschechische Regierungschef Klaus unterzeichnen in Prag die deutsch-tschechische Aussöhnungserklärung.

29.1.

Die Bundesregierung veröffentlicht den Text eines am 9. Dezember 1996 von Bundeskanzler Kohl und dem französischen Staatspräsidenten Chirac vereinbarten gemeinsamen Verteidigungskonzeptes und dementiert zugleich Meldungen über eine geplante deutsche Teilhabe an der Produktion französischer Atomwaffen.

27.2.

UN-Generalsekretär Kofi Annan setzt sich in einem Interview für die ständige Mitgliedschaft Deutschlands und Japans im Sicherheitsrat ein. Bedingung sei jedoch, dass auch ein Land der Dritten Welt einen ständigen Sitz in diesem Gremium erhalte.

10.–28.3.

Der Präsident der laufenden 51. Generalversammlung, Ismail Razali, bringt einen Resolutionsentwurf ein, der eine Erweiterung des Sicherheitsrates von gegenwärtig fünfzehn auf 24 Mitglieder vorsieht. Die fünf neuen ständigen Mitglieder sollen jedoch kein Vetorecht erhalten. In Presseberichten aus Bonn heißt es, die Bundesregierung, die einen ständigen Sitz Deutschlands im Sicherheitsrat anstrebt, begrüße den Reformplan Razalis, wende sich jedoch klar gegen eine „Zweiklassen-Mitgliedschaft“. 20./21.3.

Das Gipfeltreffen zwischen dem russischen Präsidenten Jelzin und dem USPräsidenten Clinton in Helsinki endet ohne eine Einigung im Streit um die NATO-Osterweiterung.

24.3.

Die Bundesrepublik und Frankreich legen in Brüssel einen Drei-Stufen-Plan zur Integration der WEU in die EU vor.

16.–18.4.

Der neue UN-Generalsekretär Annan stattet der Bundesrepublik einen Antrittsbesuch ab, bei dem es u.a. um den deutschen Wunsch nach einem ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat geht. Nach der Zusammenkunft mit Annan erklärt Bundesaußenminister Kinkel, die Frage des Vetorechts stehe dabei nicht im Vordergrund.

13.5.

Auf einem Treffen der EU-Außen- und Verteidigungsminister wenden sich die Vertreter Großbritanniens, Außenminister Cook und Verteidigungsminister Robertson, gegen Pläne, die WEU in die EU einzugliedern.

14.5.

NATO-Generalsekretär Solana und der russische Außenminister Primakow einigen sich nach sechs Verhandlungsrunden in Moskau auf den Text einer „Grundakte über gegenseitige Beziehungen, Zusammenarbeit und Sicherheit zwischen der Nordatlantikvertrags-Organisation und der Russischen Föderation“.

27.5.

Auf dem NATO-Gipfel in Paris unterzeichnen die NATO-Staaten und Russland die Grundakte über die gegenseitigen Beziehungen, Zusammenarbeit und Sicherheit. Der „Ständige NATO-Russland-Rat“ wird gebildet.

17.6.

Die Staats- und Regierungschefs der EU beenden ihr Gipfeltreffen mit der Einigung auf den Vertrag von Amsterdam, in dem unter anderem mehr Kooperation in der Beschäftigungs-, Außen- und Justizpolitik vereinbart wird.

8./9.7.

Die sechzehn Staats- und Regierungschefs der NATO-Staaten vereinbaren auf ihrem Gipfeltreffen in Madrid, mit Polen, Tschechien und Ungarn Beitrittsverhandlungen aufzunehmen.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

923

1.7.

Deutschland übernimmt die EU-Ratspräsidentschaft.

17.7.

Bundeskanzler Kohl, der italienische Ministerpräsident Prodi und Österreichs Regierungschef Klima vereinbaren in Innsbruck die Abschaffung der Grenzkontrollen zwischen den drei Staaten zum 1. April 1998.

22.7.

Der Rat der WEU berät in Brüssel über eine stärkere „Verzahnung“ zwischen WEU und EU. In einer Erklärung wird das Verteidigungsbündnis als „integraler Bestandteil der Entwicklung der EU“ bezeichnet.

1.9.

Zu den Höhepunkten des fünftägigen Staatsbesuchs von Bundespräsident Herzog in Russland zählt die erste Rede eines deutschen Staatsoberhaupts im russischen Fernsehen. Der Bundespräsident wirbt für eine enge Kooperation mit Deutschland.

2.10.

Die Außenminister der EU-Mitgliedstaaten unterzeichnen im Königlichen Schloss der niederländischen Hauptstadt den Vertrag von Amsterdam.

14.11.

Die UN-Generalversammlung beschließt, nicht mehr über eine mögliche Erweiterung des Sicherheitsrates abzustimmen. Deutschland und Japan hatten auf eine „Grundsatzentscheidung“ gedrängt, Italien und 22 weitere Staaten hatten sich für eine Vertagung ausgesprochen. 20.11.

Der Irak lenkt im Konflikt mit der UNO um die nach dem Golfkrieg 1990/ 91 verhängte Rüstungskontrolle ein und stimmt der sofortigen Rückkehr aller UN-Inspekteure zu.

30.11.

Bundeskanzler Kohl und der russische Präsident Jelzin treffen sich in Sawidowo bei Moskau zu einem Meinungsaustausch. Es wird vereinbart, den ersten „Dreiergipfel“ zwischen Russland, Deutschland und Frankreich im Mai 1998 in Jekaterinenburg abzuhalten.

11.12.

Unterzeichnung des Kyoto-Protokolls zur Reduzierung von Treibhausgasen.

13.12.

Der Bundestag stimmt mehrheitlich für die Entsendung von 3.000 Bundeswehrsoldaten zur SFOR-Friedenstruppe nach Bosnien-Herzegowina.

1998 13.1. 7.2.

Die irakische Regierung untersagt erneut einem Inspektorenteam der Vereinten Nationen den Zugang zu irakischen Einrichtungen.

Bundeskanzler Kohl kündigt auf der 34. Münchener Konferenz für Sicherheitspolitik eine Verlängerung der deutschen Militärpräsenz auf dem Balkan an und erklärt, dass die Bundesrepublik den USA im Falle eines Angriffs auf den Irak wiederum Luftstützpunkte zur Verfügung stellen werde. 2.3.

Der UN-Sicherheitsrat droht der irakischen Regierung in der Resolution 1154 mit „schwersten Konsequenzen“, wenn die mit UN-Generalsekretär Annan getroffene Vereinbarung zur Zusammenarbeit gebrochen werde.

3.3.

Der amerikanische Präsident Clinton kommentiert die am Vortag verabschiedete Resolution des UN-Sicherheitsrates: die USA seien bereit und willens, im Falle weiterer Unnachgiebigkeit des Irak, ohne Verzug militärisch zuzuschlagen. Die Ratsresolution sei eine entsprechende Legitimation.

924 18.3.

Anhang Die Europäische Kommission legt mit der „Agenda 2000" ein umfassendes Reformpaket für die Agrar-, Struktur- und Finanzpolitik der Europäischen Union vor, das die Voraussetzung für den Beitritt von Polen, Ungarn, Tschechien, Estland, Slowenien und Zypern schaffen soll. 22.3.

Die albanische Bevölkerung der serbischen Provinz Kosovo wählt ein neues Parlament. Die Wahl wird weder international noch von Serbien anerkannt.

30.–31.3.

In Brüssel werden die offiziellen Verhandlungen über eine Erweiterung der EU eröffnet.

1.4.

Als Folge des Schengener Abkommens entfallen die Kontrollen an den Grenzen zwischen Deutschland, Österreich und Italien.

23.4.

3.4.

Ein Sonderbeauftragter von UN-Generalsekretär Annan berichtet vor der Presse über den vorläufigen Abschluss der Inspektion der irakischen Präsidialresidenzen. Damit sei die Vereinbarung zwischen den Vereinten Nationen und dem Irak zunächst erfüllt

15.4.

Die Hochkommissarin der Vereinten Nationen für Menschenrechte, Mary Robinson, spricht sich dafür aus, neben dem Internationalen Gerichtshof in Den Haag einen Internationalen Strafgerichtshof einzusetzen, der mit einem unabhängigen Ankläger die Möglichkeit haben müsse, auch gegen Regierungsmitglieder zu ermitteln.

Der Bundestag stimmt mit großer Mehrheit für die Teilnahme Deutschlands an der Europäischen Währungsunion, mit der am 1. Januar 1999 der Euro eingeführt werden soll. 1.–13.5.

Indien zündet trotz internationaler Warnungen Atomsprengköpfe zu Testzwecken. Am 28./30. Mai zieht Pakistan mit Nuklearbombenversuchen nach.

2./3.5.

Die Staats- und Regierungschefs der EU benennen die elf der fünfzehn Mitgliedsstaaten, die die Kriterien für die Teilnahme an der Währungsunion erfüllt haben und in denen am 1. Januar 1999 der Euro eingeführt werden soll. Im einzelnen sind dies Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Österreich, Portugal und Spanien. Während Dänemark, Großbritannien und Schweden den Beitritt zum Euroraum aus Eigeninteresse ablehnen, erfüllt Griechenland zu diesem Zeitpunkt noch nicht die EU-Konvergenzkriterien. Der Niederländer Wim Duisenberg wird zum ersten Präsidenten der Europäischen Zentralbank gewählt.

1.6.

Errichtung der Europäischen Zentralbank (EZB).

3.6.

Die Deutsche Bank und die Dresdner Bank werden von Opfern des NS-Regimes in den USA auf Schadensersatz verklagt.

12.6.

In einer Erklärung fordert die Balkan-Kontaktgruppe den jugoslawischen Präsidenten Miloševiç auf, die Vertreibungen im Kosovo einzustellen, ernsthafte Verhandlungen mit den Kosovo-Albanern aufzunehmen und internationalen Beobachtern und Hilfsorganisationen Zugang zu gewähren.

19.6.

Der Bundestag billigt die Verlängerung des Bundeswehreinsatzes in Bosnien. Deutschland wird damit der SFOR-Friedenstruppe ohne zeitliche Begrenzung weiterhin 3.000 Soldaten zur Verfügung stellen. 5.7.

US-Vermittler Holbrooke erklärt nach einem Treffen mit dem jugoslawischen Präsidenten Miloševiç in Belgrad, um die Gewalt im Kosovo zu beenden, müsse der Status der Provinz innerhalb der Grenzen des Landes verändert werden.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

925

18.7.

Auf einer Staatenkonferenz in Rom wird die Gründung eines ständigen Internationalen Strafgerichtshofs beschlossen. Das Weltstrafgericht soll bei Verdacht auf Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen tätig werden. Die USA lehnen das neue Gericht ab.

28.7.

Die „Troika“ der Europäischen Union (Großbritannien, Österreich, Deutschland) unternimmt einen neuen Vermittlungsversuch in Belgrad, um die Krise im Kosovo beizulegen.

27.9.

Bei der Bundestagswahl erringen SPD und Bündnis 90/Grüne zusammen die absolute Mehrheit der Parlamentsmandate und kündigen an, eine Koalition zu bilden. 4.10.

9.10.

Die russische Regierung wendet sich in einer Stellungnahme gegen ein militärisches Eingreifen der NATO in den Jugoslawien-Konflikt. Der russische Außenminister Iwanow und Verteidigungsminister Sergejew reisen nach Belgrad, um Gespräche mit Miloševiç zu führen.

Gerhard Schröder hält sich als designierter Bundeskanzler auf Einladung von Präsident Clinton zu einem Kurzbesuch in Washington auf. In Presseberichten heißt es, Clinton und Schröder stimmten in der Behandlung der Kosovo-Krise überein. 13.10.

Unter militärischem Druck des Westens erklärt sich der jugoslawische Präsident Miloševiç zur Erfüllung der Bedingungen für eine friedliche Lösung des Kosovo-Konflikts bereit. Unter anderem sollen 2.000 internationale Beobachter im Kosovo stationiert werden.

16.10.

Der Bundestag billigt noch in seiner alten Zusammensetzung eine Beteiligung der Bundeswehr an einem möglichen Militärschlag der NATO gegen Rest-Jugoslawien (BRJ) aufgrund der Kosovo-Krise.

27.10.

Gerhard Schröder wird vom Bundestag zum siebten deutschen Bundeskanzler gewählt. Vizekanzler und Außenminister wird für „Bündnis 90/Die Grünen“ Joschka Fischer. 31.10.

Die Führung in Bagdad kündigt die Einstellung jeglicher Zusammenarbeit mit dem Inspektionsteam der Vereinten Nationen an.

13.11.

Der NATO-Rat billigt in Brüssel den Einsatzplan für eine Truppe zum Schutz der 2.000 unbewaffneten OSZE-Beobachter in der jugoslawischen Provinz Kosovo.

13.11.

Der Bundestag stimmt einer Beteiligung der Bundeswehr an der NATO-Luftüberwachung im Kosovo zu. 14.11.

Im Streit um UN-Rüstungskontrollen lenkt der Irak angesichts eines drohenden amerikanischen Militärschlags in letzter Minute ein und sichert den Vereinten Nationen die Wiederaufnahme der Zusammenarbeit zu.

4.12.

Der französische Präsident Chirac und der britische Premierminister Blair veröffentlichen nach einem Gipfeltreffen in Saint-Malo eine „Erklärung über die Europäische Verteidigung“ sowie eine „Erklärung über die Stärkung der Zusammenarbeit in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP).

16.12.

Die USA und Großbritannien greifen in einer überraschenden Militäraktion Ziele im Irak an, nachdem der irakische Diktator Saddam Hussein seine Zusage zur Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen vom November nicht eingehalten hat.

926

Anhang

1999 1.1.

In elf der fünfzehn EU-Mitgliedstaaten wird der Euro als gemeinsame Währung eingeführt, zunächst als Buchgeld, Banknoten sollen zum 1. Januar 2002 in Umlauf kommen.

1.1.

Die Bundesregierung übernimmt turnusgemäß die Präsidentschaft der EU.

17.1.

Ein Massaker an 45 Kosovo-Albanern in Racak am 15. Januar ruft in aller Welt große Empörung hervor. Die NATO beruft eine Sondersitzung ein.

29.1.

Angesichts der fortdauernden Gewalttaten im Kosovo stellt die Kosovo-Kontaktgruppe, bestehend aus Vertretern der USA, Russlands, Großbritanniens, Deutschlands, Frankreichs und Italiens den Serben und den Kosovo-Albern ein Ultimatum bis zum 6. Februar.

31.1.

Der NATO-Rat ermächtigt den Generalsekretär des Bündnisses, Javier Solana, Luftangriffe gegen Ziele in Serbien anzuordnen.

1.2.

Bundeskanzler Schröder erklärt nach einem Treffen mit NATO-Generalsekretär Solana in Bonn, die Kontaktgruppe meine es ernst mit der Aufforderung an Belgrad und die KosovoAlbaner, sich innerhalb von drei Wochen auf eine Regelung für die Provinz zu einigen.

6.2.

Auf Schloss Rambouillet beginnen die ersten offiziellen Verhandlungen zwischen Serben und Kosovo-Albanern unter Beteiligung der Kosovo-Kontaktgruppe über eine Beilegung des Konflikts.

12.2.

US-Präsident Clinton und Bundeskanzler Schröder warnen Serbien vor einem Fehlschlag der Verhandlungen von Rambouillet und drohen im Falle des Scheiterns die Bereitschaft der NATO zu einem militärischen Eingreifen an. 15.2.

25.2.

Ein irakischer Militärsprecher in Bagdad berichtet von neuen Luftangriffen auf Ziele im Norden und Süden des Landes.

Der Bundestag stimmt der Entsendung von 5.500 deutschen Soldaten als Teil einer von der NATO geführten multinationalen Friedenstruppe in den Kosovo prinzipiell zu. 1.3.

Die Friedenstruppe der Vereinten Nationen in Mazedonien stellt ihre Tätigkeit ein. Am Sitz der Vereinten Nationen in New York heißt es, man erwäge, einen Teil der bisherigen UN-Truppe der ebenfalls in Mazedonien stationierten „Extraction Force“ der NATO zu unterstellen.

10.3.

Der amerikanische Sonderbotschafter Holbrooke versucht in Belgrad vergeblich, den jugoslawischen Präsidenten Miloševiç doch noch zur Annahme des Kosovo-Plans der Balkan-Kontaktgruppe zu bewegen.

12.3.

Polen, Ungarn und Tschechien werden im Zuge der NATO-Osterweiterung in das Bündnis aufgenommen.

16.3.

Der Präsident der Europäischen Kommission, Jacques Santer, erklärt den Rücktritt der zwanzig EU-Kommissare. Zuvor war in einem Bericht fünf unabhängiger Prüfer der Europäischen Kommission Korruption und Misswirtschaft vorgeworfen worden. 18.3.

Die kosovo-albanische Delegation unterzeichnet als einzige der Konfliktparteien in Paris den von der Balkan-Kontaktgruppe in Rambouillet ausgearbeiteten Friedensplan für das Kosovo.

20.3.

Serbien beginnt eine groß angelegte Offensive gegen die kosovo-albanische Untergrundarmee UCK.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

927

24.3.

Die NATO beginnt mit Luftangriffen auf Ziele in Jugoslawien, an denen von Anfang an auch die Bundeswehr beteiligt ist.

26.3.

Die EU-Staats- und Regierungschefs verabschieden auf dem Berliner Gipfel mit Abstrichen die „Agenda 2000".

28.3.

Die NATO-Luftangriffe in Jugoslawien werden ausgeweitet. 500.000 Kosovo-Albaner befinden sich auf der Flucht. 29.3.

Der russische Präsident Jelzin kritisiert das militärische Vorgehen der NATO gegen Jugoslawien. Russland werde sich jedoch wegen der Kosovokrise nicht in einen bewaffneten Konflikt hineinziehen lassen und seine Beziehungen zu den USA nicht aufs Spiel setzen.

30.3.

Der jugoslawische Präsident Miloševiç erklärt sich gegenüber dem russischen Ministerpräsidenten Primakow zu Zugeständnissen bereit, verlangt jedoch zuvor die Einstellung der NATO-Angriffe. Die russische Delegation unterrichtet anschließend Bundeskanzler Schröder in Bonn, der die Vorschläge aus Belgrad als ungenügend zurückweist.

1.4.

Der Vertrag über die Europäische Union (EUV) in der Fassung vom 2. Oktober 1997 tritt in Kraft. (Deutschland hatte den Vertrag im April 1998 als erstes EU-Mitglied ratifiziert.)

1.4.

Bundesaußenminister Fischer lädt zu einer Balkan-Konferenz auf den Petersberg bei Bonn ein. Teilnehmer sollen neben den Außenministern der EU-Troika (Österreich, Deutschland und Finnland) die Außenminister der acht Nachbarstaaten der Bundesrepublik Jugoslawien sowie die Europäische Kommission, die UN-Hochkommissarin für Flüchtlinge und der Amtierende OSZE-Vorsitzende sein.

5.4.

Die NATO beginnt mit einer groß angelegten Hilfsaktion, um das Elend der nach Mazedonien und Albanien fliehenden Kosovo-Albaner zu mildern. Die Zahl der Flüchtlinge nähert sich der Millionengrenze.

8.4.

Die EU-Außenminister befürworten auf einer Sondersitzung in Luxemburg die Stationierung einer Friedenstruppe im Kosovo. 9.4.

Der russische Präsident Boris Jelzin warnt die NATO, Moskau werde den Einsatz von NATO-Bodentruppen in Jugoslawien nicht zulassen.

15.4.

In einer Regierungserklärung vor dem Bundestag verteidigt Bundeskanzler Schröder noch einmal die Jugoslawien-Politik der Koalition. In der anschließenden Debatte erläutert Fischer den von ihm angestrebten „Stabilitätspakt südlicher Balkan“.

23.4.

Auf dem NATO-Gipfel in Washington wird ein neues strategisches Konzept verabschiedet, das zur Krisenbewältigung den Truppeneinsatz auch außerhalb des Bündnisgebietes vorsieht.

8.5.

Bei einem nächtlichen Bombardement der NATO werden die chinesische Botschaft in Belgrad zerstört und vier Personen getötet. Die NATO spricht von einem „tragischen Fehler“.

14.5.

Bundesaußenminister Fischer legt einen Sechs-Punkte-Friedensplan für den Kosovo vor.

23.5.

Die Bundesversammlung wählt in Berlin den stellvertretenden SPD-Vorsitzenden Johannes Rau zum neuen Bundespräsidenten.

27.5.

Die Anklagebehörde des Internationalen Kriegsverbrecher-Tribunals für das frühere Jugoslawien in Den Haag stellt den jugoslawischen Präsidenten Miloševiç wegen Kriegsverbrechen unter Anklage.

928

Anhang

4.6.

Auf dem Kölner EU-Gipfel beschließen die Staats- und Regierungschefs, die WEU als europäisches Verteidigungsbündnis zu einem integralen Bestandteil der EU zu machen.

9.6.

Der akzeptiert die Kapitulationsforderungen der NATO.

10.6.

Auf der internationalen Balkankonferenz in Köln wird der „Stabilitätspakt für Südosteuropa“ verabschiedet.

11.6.

Der Bundestag stimmt dem Einsatz der Bundeswehr in der internationalen Friedenstruppe für das Kosovo (KFOR) zu.

12.6.

Die ersten Soldaten der Kosovo-Friedenstruppe (KFOR) rücken in das Kosovo ein. Einheiten der Bundeswehr übernehmen den ihnen zugewiesenen Sektor im Südwesten der Provinz um die Stadt Prizren.

22.7.

Bundesaußenminister Fischer erklärt während eines zweitägigen Besuches in Ankara, die Bundesrepublik unterstütze nachdrücklich eine Vollmitgliedschaft der Türkei in der Europäischen Union. 9.8.

Der russische Präsident Boris Jelzin schlägt den Leiter des Geheimdienstes, Wladimir Putin, für seine Nachfolge im Präsidentenamt vor und empfiehlt ihn als neuen Regierungschef. Am 16. August wird dieser von der Duma als Ministerpräsident bestätigt.

1.9.

Bei einer Volksabstimmung in Ost-Timor entscheidet sich eine Mehrheit für die Unabhängigkeit von Indonesien. In den folgenden Tagen kommt es zu einem Massaker fanatischer proindonesischer Milizionäre an Tausenden ihrer Mitbürger.

8.9.

In Ost-Timor wird das Kriegsrecht verhängt. Das scharfe Durchgreifen der Soldaten wird dadurch legalisiert.

15.9.

Der UN-Sicherheitsrat genehmigt die Entsendung einer internationalen Friedenstruppe unter der Führung Australiens nach Ost-Timor.

7.10.

Der Bundestag beschließt den Einsatz von Sanitätssoldaten der Bundeswehr in Ost-Timor.

8.10.

Heeresgeneral Klaus Reinhardt löst in Pristina den britischen Generalleutnant Michael Jackson als Chef der KFOR ab. Damit übernimmt zum ersten Mal seit Beitritt der Bundesrepublik zur NATO ein deutscher General das Kommando über eine Mission der Allianz außerhalb des Bundesgebietes.

18.10.

Der bisherige NATO-Generalsekretär Javier Solana übernimmt in Brüssel das neu geschaffene Amt eines Hohen Vertreters der EU für die GASP. Solana ist gleichzeitig Generalsekretär des Europäischen Rates.

20.10.

Nachdem der Bundessicherheitsrat der Lieferung eines Leopard-II-Panzers an die Türkei zugestimmt hat, kommt es in der rot-grünen Regierungskoalition zu einer Krise.

15.11.

Die Außen- und Verteidigungsminister der EU-Mitgliedstaaten beraten in Brüssel über die Verteidigungs- und Sicherheitspolitik. Ein von Großbritannien vorgelegtes Papier sieht den Aufbau von eigenständigen militärischen Kapazitäten der Union vor.

19.11.

Auf dem OSZE-Gipfel in Istanbul unterzeichnen die Staats- und Regierungschefs der 54 Teilnehmerstaaten den angepassten Vertrag über konventionelle Streitkräfte in Europa (KSE) und eine „Charta für Europäische Sicherheit“, die alte Verpflichtungen bekräftigt und erweitert.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

929

10.12.

Die Europäische Union beschließt auf ihrem Gipfel in Helsinki, der Türkei den Status eines Beitrittskandidaten zu geben.

17.12.

Die Bundes- und die US-Regierung sowie die deutsche Wirtschaft und Interessenvertreter der Zwangsarbeiter aus der Zeit des Nationalsozialismus einigen sich auf eine Bundesstiftung. Von den zehn Milliarden Mark sollen je die Hälfte von der Bundesregierung und von der deutschen Wirtschaft aufgebracht werden.

22.12.

Die Koalitionsfraktionen von SPD und Grünen einigen sich auf verschärfte Richtlinien für Rüstungsexporte. 31.12.

Der russische Präsident Boris Jelzin gibt seinen Rücktritt bekannt. Seine Amtsgeschäfte übergibt er noch am selben Tag seinem Wunschnachfolger Wladimir Putin.

2000 11.1.

Der Europäische Gerichtshof erklärt die bisherigen Einschränkungen für Frauen in der Bundeswehr für EU-rechtswidrig. Danach dürfen auch Frauen in Zukunft in Deutschland Dienst an der Waffe leisten.

31.1.

In einer gemeinsamen Stellungnahme kündigen vierzehn der fünfzehn EU-Mitglieder Konsequenzen für die bilateralen Beziehungen mit Österreich an, wenn die Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ) an einer Regierung in Wien beteiligt werde. 4.2.

In Österreich vereidigt Bundespräsident Thomas Klestil trotz internationaler Proteste das Regierungsbündnis aus ÖVP und FPÖ.

7.2.

Die Sanktionen der EU-Mitgliedstaaten gegen die neue Regierung in Österreich entzünden einen Parteienstreit in Deutschland. Bundeskanzler Schröder wirft der CSU vor, durch ihre Kritik an den europäischen Maßnahmen der Bundesrepublik zu schaden.

14.2.

Die EU-Außenminister in Brüssel setzen ein Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee (PSK) ein, das Empfehlungen zur weiteren Gestaltung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik geben und mindestens einmal pro Woche zusammenkommen soll.

16.2.

Bundespräsident Johannes Rau hält als erstes deutsches Staatsoberhaupt eine Rede in deutscher Sprache vor dem israelischen Parlament in Jerusalem. Er entschuldigt sich für die Verfolgung der Juden während des Nationalsozialismus in Deutschland.

24.2.

Bundeskanzler Schröder schlägt vor, ausländische Hightech-Experten als Gastarbeiter nach Deutschland zu holen. Die sogenannte „Green-Card“-Initiative löst eine Debatte über die Einwanderungspolitik aus.

23.3.

Horst Köhler wird als erster Deutscher zum Geschäftsführenden Direktor der IWF gewählt. 26.3.

18.4.

Der amtierende russische Regierungschef Putin wird zum Staatspräsidenten der Russischen Föderation gewählt.

Das Eurokorps, dem Truppen aus Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und Spanien angehören, übernimmt in Pristina das Kommando der internationalen Friedenstruppe KFOR.

930

Anhang

11.5.

Das deutsche Kommissionsmitglied Verheugen kündigt bis zum Ende des Jahres ein konkretes Szenario für die Aufnahme der zwölf Beitrittskandidaten aus Mittel- und Osteuropa in die Union an.

12.5.

Bundesaußenminister Fischer hält in der Humboldt-Universität zu Berlin eine viel beachtete Rede über die „Finalität der europäischen Integration“.

31.5.

Das Bundeskabinett billigt die „Green-Card“-Regelung für ausländische IT-Experten, die am 1.8. in Kraft tritt.

19.6.

Griechenland wird als zwölfter EU-Staat in die Euro-Zone aufgenommen.

27.6.

In einer Rede im umgebauten Berliner Reichstag spricht Frankreichs Präsident Jacques Chirac von einer „Pionierrolle“ Deutschlands und Frankreichs im europäischen Aufbauwerk. Auch andere besonders integrationsbereite EU-Mitglieder sollten sich in einer „Pioniergruppe“ zusammenfinden, und so die Rolle eines Wegbereiters für die verstärkte Zusammenarbeit spielen, nötigenfalls auch außerhalb des EU-Vertrages.

17.7.

In Berlin werden die deutsch-amerikanischen Abkommen über die Entschädigung ehemaliger Zwangsarbeiter unterzeichnet. Die Opfer können nun mit Zahlungen zwischen 5.000 und 15.000 DM rechnen.

6.9.

In New York beginnt der UNO-Millenniumsgipfel, das bisher größte Treffen von Staatsund Regierungschefs.

8.9.

Der französische Präsident Chirac nimmt in seiner Eigenschaft als EU-Ratsvorsitzender den Bericht der „Drei Weisen“ über die Politik der österreichischen Regierung und die politische Natur der Freiheitlichen Partei Österreichs (FPÖ) entgegen, in dem sie sich für eine Beendigung der Sanktionen aussprechen.

12.9.

Die französische Ratspräsidentschaft teilt im Namen der EU-14 die Aufhebung der am 31. Januar gegen Österreich verhängten „Maßnahmen“ mit.

22.9.

Die EU-Verteidigungsminister beraten über die Aufstellung einer gemeinsamen Eingreiftruppe. 2.10.

In Serbien kommt es zu einem Generalstreik, zu dem die Opposition aufgerufen hat. Damit soll Präsident Miloševiç zur Anerkennung der Wahlergebnisse vom 24. September und zu seinem Rücktritt gezwungen werden.

5.10.

Nachdem das Verfassungsgericht in Jugoslawien die Präsidentschaftswahlen annulliert hat, stürmen Regimegegner das Parlament und das Staatsfernsehen.

13.–14.10. Die Staats- und Regierungschefs der EU treffen sich zu einem informellen Gipfel in Biarritz, um die notwendigen institutionellen Reformen für die geplante Osterweiterung vorzubereiten. Sie verabschieden die „Charta der Grundrechte der Europäischen Union“. 7.11.

Nach den Präsidentschaftswahlen in den USA erklären die Fernsehsender zunächst den Republikaner George W. Bush zum Sieger der Wahl. Im entscheidenden Bundesstaat Florida ist das Ergebnis allerdings so knapp, dass nachgezählt werden muss.

8.11.

Die Europäische Kommission legt in Brüssel eine „Wegskizze“ für die Verhandlungen mit zwölf Beitrittskandidaten vor.

13.11.

Der EU-Ministerrat erörtert in Marseille Einzelheiten der geplanten Übertragung von Kompetenzen der WEU auf die EU im Rahmen der angestrebten Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsarchitektur.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

931

15.11.

Das Europäische Parlament formuliert in einer Entschließung drei Bedingungen für die Aufnahme der Türkei in die EU.

24.11.

Die Regierungschefs der fünfzehn EU-Mitgliedstaaten treffen in der kroatischen Hauptstadt Zagreb mit den Präsidenten Albaniens, Bosniens, der Bundesrepublik Jugoslawien, Kroatiens und Mazedoniens zusammen. In einer gemeinsamen Erklärung heißt es, die fünf Staaten Südosteuropas seien potentielle Kandidaten für die Aufnahme in die Europäische Union. 27.11.

Nach den Handauszählungen der Stimmen in Florida wird US-Präsidentschaftskandidat Bush zum Sieger erklärt. Die Demokraten fechten das Ergebnis an.

4.12.

Die Außenminister der EU einigen sich in Brüssel auf einen Text zur Beitrittspartnerschaft mit der Türkei, in dem konkrete politische und wirtschaftliche Prioritäten formuliert werden, die vor der Aufnahme von eigentlichen Beitrittsverhandlungen von der Türkei erfüllt sein müssen.

7.–9.12.

Proklamation der Europäischen Grundrechtecharta und Verabschiedung des Vertrags von Nizza.

11.12.

Die Bundesrepublik Deutschland hinterlegt als 25. Staat die Ratifikationsurkunde zum Statut des Internationalen Strafgerichtshofs. 13.12.

Nach weiteren juristischen Auseinandersetzungen und einem umstrittenen Urteil des Obersten Gerichts in Washington werden die entscheidenden 25 Wahlmänner des Bundesstaates Florida endgültig George W. Bush zugesprochen

2001 2.1.

5.2.

Zum ersten Mal dürfen Frauen in der Bundeswehr Dienst an der Waffe tun. Die Elektronikerin Tanja Kreil hatte vor dem Europäischen Gerichtshof das Recht der Frauen auf Teilnahme an Kampfeinsätzen erstritten. 3.–4.2.

US-Verteidigungsminister Rumsfeld bekräftigt auf der Konferenz für Sicherheitspolitik in München die Absicht der neuen Administration, an dem Plan für das umstrittene Raketenabwehrsystem „National Missile Defense“ (NMD) festzuhalten.

5.2.

Der russische Verteidigungsminister Sergejew erklärt in einem Interview, Russland habe für den Fall eines Ausstiegs der USA aus dem ABM-Vertrag von 1972 entsprechende Pläne ausgearbeitet, um das strategische Gleichgewicht zu erhalten.

Der französische Präsident Chirac plädiert für eine durchgreifende Reform der Europäischen Union. Diese „Neugestaltung“ müsse in die Ausarbeitung einer Verfassung münden. 16.2.

26.2.

Die neue US-Administration unter Präsident Bush kündigt an, das von der Clinton-Regierung unterzeichnete Statut für den geplanten Internationalen Strafgerichtshof dem Senat nicht zur Ratifizierung vorzulegen

Unterzeichnung des Vertrags von Nizza.

932

Anhang

6.3.

Die internationale Friedenstruppe im Kosovo KFOR verstärkt ihre Präsenz im jugoslawisch-mazedonischen Grenzgebiet, um die Angriffe albanischer Kampfgruppen abwehren zu können.

4.4.

Bundespräsident Rau setzt sich in einer viel beachteten Rede vor dem Europäischen Parlament in Straßburg für die Ausarbeitung einer Verfassung für Europa ein, die drei Teile enthalten solle: die in Nizza proklamierte Grundrechtecharta, eine genaue Abgrenzung der Kompetenzen der Mitgliedstaaten und der Europäischen Union sowie Bestimmungen über das künftige institutionelle Gefüge Europas.

9.4.

Die EU schließt mit der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen. 1.5.

US-Präsident Bush bezeichnet den amerikanisch-sowjetischen ABM-Vertrag aus dem Jahre 1972 als ein Überbleibsel der Vergangenheit, das der konkreten Situation der Gegenwart nicht Rechnung trage.

3.5.

Die mazedonische Armee leitet eine Offensive gegen Kämpfer der albanischen „Nationalen Befreiungsarmee“ UCK ein. Die UCK hatte ein Gebiet nahe der Grenze zum Kosovo am Vortag zum „befreiten Territorium“ erklärt.

7.5.

Der außenpolitische EU-Repräsentant Solana bemüht sich in Skopje, die von der Regierung angedrohte Verhängung des Kriegszustands abzuwenden. Solana empfiehlt die Bildung eines Kabinetts der Nationalen Einheit.

9.5.

Das Bundeskabinett beschließt die Verlängerung und Ausweitung des Mandats der Bundeswehr im Kosovo. Deutsche KFOR-Soldaten dürfen künftig auch in der angrenzenden Sicherheitszone auf dem Gebiet Serbiens und Montenegros eingesetzt werden. 13.5.

17.6.

Nach der Unterzeichnung des deutsch-amerikanischen Regierungsabkommens über die Rechtssicherheit für deutsche Unternehmen in den USA beginnt die Auszahlung der Entschädigungsgelder an ehemalige KZ-Häftlinge, zivile Zwangsarbeiter und Opfer der „Arisierung“ jüdischer Vermögenswerte. 28.6.

16.–27.7.

Der ehemalige jugoslawische Präsident Miloševiç wird an das Kriegsverbrechertribunal in Den Haag überstellt und dort wegen Vertreibung und Völkermord angeklagt.

In Bonn findet eine weitere Runde der Weltklimakonferenz statt. Die Teilnehmer suchen nach einem Weg, um das Kyoto-Protokoll auch ohne die USA umzusetzen. 13.8.

29.8.

Das mazedonische Parlament setzt eine „Regierung der politischen Einheit“ ein, in der auch die wichtigsten Oppositionsgruppen vertreten sind. Einige Schlüsselministerien werden neu besetzt.

Vertreter der vier größten slawischen und ethnisch-albanischen Parteien in Mazedonien unterzeichnen in Anwesenheit der Spitzen von EU, NATO und OSZE ein in zähen Verhandlungen unter internationaler Vermittlung ausgearbeitetes Rahmendokument.

Der Bundestag stimmt einer deutschen Beteiligung an der Operation „Essential Harvest“ in Mazedonien zu. 6.9.

Das mazedonische Parlament stimmt in Skopje in erster Lesung den Verfassungsänderungen zugunsten der albanischen Minderheit zu.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

12.9.

16.9.

933

11.9.

In den USA werden nahezu zeitgleich mehrere Passagierflugzeuge entführt und unter anderem gezielt auf das World Trade Center in New York und das Pentagon in Washington gelenkt. Als Folge dieser Terroranschläge stürzen beide Türme des World Trade Center ein. Teile des Pentagon werden zerstört. Schätzungsweise 3.000 Menschen verlieren ihr Leben. US-Präsident Bush bezeichnet die Anschläge als „ersten Krieg des 21. Jahrhunderts“ und kündigt harte Maßnahmen gegen die Urheber der Anschläge an.

12.9.

Der UN-Sicherheitsrat verurteilt in einer Resolution einstimmig die Terroranschläge in den USA und bewertet sie als „Gefährdung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“. Dies ist die wichtigste Bedingung für einen von der UNO autorisierten militärischen Gegenschlag. Zudem wird auf das in der UN-Charta verankerte Recht aller Staaten auf „individuelle oder kollektive Selbstverteidigung“ verwiesen. Beide Formulierungen werden hier erstmalig auf den Angriff eines nichtstaatlichen Akteurs bezogen.

Die NATO stellt zum ersten Mal seit ihrem Bestehen den kollektiven Verteidigungsfall fest. Sie betrachtet die Terroranschläge auf die USA als Angriff auf das gesamte Bündnis. Deutschland trägt den Beschluss mit. Bundeskanzler Schröder sichert den USA „uneingeschränkte Solidarität“ zu. 13.9.

US-Außenminister Powell benennt Osama bin Laden erstmals öffentlich als Hauptverdächtigen der Terroranschläge auf New York und Washington.

15.9.

US-Präsident Bush kündigt einen umfassenden Angriff auf den internationalen Terrorismus und dessen Helfer an und ruft den nationalen Notstand aus. Damit schafft er die Voraussetzung für eine Teilmobilisierung der militärischen Reserven.

Bundeskanzler Schröder schließt eine militärische Unterstützung der USA im Kampf gegen den Terrorismus nicht aus. 17.9.

Die Taliban-Führung in Kandahar verweigert die Auslieferung Osama bin Ladens an die Vereinigten Staaten.

27.9.

Albanische UCK-Kämpfer geben in Mazedonien ihre Waffen an die NATO ab. Die „Nationale Befreiungsarmee“ erklärt die Selbstauflösung ihrer Bataillone.

27.9.

Der NATO-Rat ermächtigt den Oberbefehlshaber General Ralston, nach Beendigung der Operation „Essential Harvest“ in Mazedonien den Einsatzbefehl für die Nachfolgemission „Amber Fox“ zu geben.

27.9.

Der Bundestag stimmt einer Beteiligung der Bundeswehr an der NATO-Operation „Amber Fox“ in Mazedonien zu. 28.9.

Der UN-Sicherheitsrat verabschiedet einstimmig eine zweite Resolution zu den Terroranschlägen vom 11. September. Darin werden alle Staaten verpflichtet, gegen die Finanzstrukturen, die Ausbildung und Anwerbung sowie die Bewegungsfreiheit von Terroristen vorzugehen. Der von den USA eingebrachte Entwurf bezieht sich ausdrücklich auf Kapitel VII der UN-Charta und definiert die Terroranschläge in New York und Washington erneut als „Gefahr für den Weltfrieden“.

7.10.

Beginn amerikanischer und britischer Luftangriffe auf Afghanistan.

934

Anhang

11.10.

In einer Regierungserklärung bekräftigt Bundeskanzler Schröder noch einmal die Bereitschaft der Bundesrepublik, sich im Rahmen einer internationalen Anti-Terror-Koalition auch an „militärischen Operationen“ in Afghanistan zu beteiligen.

16.10.

Die Justizminister der EU-Mitgliedstaaten bemühen sich in Luxemburg um eine Definition des Straftatbestandes „Terrorismus“.

6.11.

Bundeskanzler Schröder kündigt die Bereitstellung von Bundeswehreinheiten aller Waffengattungen zur Unterstützung des militärischen Vorgehens in Afghanistan an. Grundlage sei eine entsprechende Anfrage aus Washington.

16.11.

Als erster Bundeskanzler verknüpft Gerhard Schröder eine anstehende Abstimmung über eine außenpolitische Frage (die Abstimmung im Bundestag über die Zustimmung zu einem Bundeswehreinsatz in Afghanistan) mit der Vertrauensfrage nach Art 68 GG. Der Bundestag spricht dem Bundeskanzler mit knapper Mehrheit das Vertrauen aus und billigt damit auch den Einsatz der Bundeswehr.

27.11.

Auf dem Petersberg bei Bonn beginnt die von den Vereinten Nationen ausgerichtete Afghanistan-Konferenz.

5.12.

Unter maßgeblicher Beteiligung Deutschlands einigt sich die Afghanistan-Konferenz der Vereinten Nationen in Bonn auf die Bildung einer „Internationalen Sicherheits-Unterstützungstruppe“ (ISAF) und auf eine Übergangsregierung mit dem Paschtunenführer Hamid Karsai an der Spitze. 13.12.

US-Präsident Bush erklärt den einseitigen Rücktritt der USA vom 1972 abgeschlossenen ABM-Vertrag.

22.12.

Der Bundestag billigt den Bundeswehr-Einsatz in Afghanistan im Rahmen der ISAF. Ein entsprechendes Mandat hatte der UN-Sicherheitsrat am 20. Dezember erteilt.

29.12.

Die EU legt in Brüssel ein „Anti-Terror-Paket“ vor.

31.12.

Die Deutsche Mark ist zum letzten Mal in der Bundesrepublik Deutschland alleiniges Zahlungsmittel.

2002 1.1.

Zwölf der fünfzehn Mitgliedstaaten der Europäischen Union führen den Euro als neues gesetzliches Zahlungsmittel ein. Dänemark, Großbritannien und Schweden behalten ihre nationalen Währungen bei.

2.1.

Ein erster Flottenverband der Bundesmarine verlässt Wilhelmshaven, um sich an der Operation „Enduring Freedom“ am Horn von Afrika zu beteiligen. 29.1.

US-Präsident Bush bezeichnet in seiner Rede zur Lage der Nation die Länder Nordkorea, Irak und Iran als „Achse des Bösen“.

31.1.

In einem Gespräch mit US-Präsident Bush sichert Bundeskanzler Schröder einen längerfristigen Einsatz deutscher Soldaten und Experten in Afghanistan zu.

8.–9.2.

Die EU-Außenminister erörtern die Möglichkeiten für die Übernahme der NATO Mission „Amber Fox“ in Mazedonien durch die Europäische Union. Dies wäre der erste eigenständige Militäreinsatz der Union im Rahmen der ESVP.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989 12.2.

935

Vor dem UN-Kriegsverbrechertribunal in Den Haag beginnt der Prozess gegen Jugoslawiens Ex-Präsidenten Miloševiç.

12.2.

Bundesaußenminister Fischer warnt in einem Interview vor einem Militärschlag gegen den Irak. Die internationale Anti-Terror-Koalition bilde keine Grundlage für Alleingänge.

24.2.

Bundesverteidigungsminister Scharping bestätigt, dass deutsche Elitesoldaten des Kommandos Spezialkräfte (KSK) schon seit Wochen an der Seite des US-Militärs in Afghanistan im Kampfeinsatz und an Aktionen gegen die Terrororganisation Al-Qaida beteiligt sind.

28.2.

Konstituierung des Europäischen Konvents unter der Leitung des ehemaligen französischen Präsidenten Giscard d’Estaing zur Erarbeitung einer europäischen Verfassung.

9.5.

Bundeskanzler Schröder setzt sich nach einem Treffen mit dem afghanischen Regierungschef Karsai in Kabul für eine Verlängerung des Mandats für die in der Umgebung stationierten ausländischen Truppen ein.

23.5.

In einer Rede vor dem deutschen Bundestag ruft US-Präsident George W. Bush die Europäer zum gemeinsamen Kampf gegen den Terrorismus und die Feinde der Freiheit auf. 13.6.

Die einseitige Kündigung der USA vom ABM-Vertrag tritt in Kraft. In Moskau heißt es, die russische Führung betrachte den Ausstieg aus dem Vertrag als Fehler, da er die strategische Stabilität über Jahrzehnte erhalten habe, denke jedoch nicht an Gegenmaßnahmen.

1.7.

Das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs mit Sitz in Den Haag tritt in Kraft. Es soll künftig Völkermord, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit verfolgen.

30.7.

Bundeskanzler Schröder und der französische Präsident Chirac setzen vier Arbeitsgruppen ein, um die gegenseitigen Positionen in zentralen europäischen und internationalen Fragen abzustimmen. Außerdem wird eine engere Zusammenarbeit in der militärischen Satellitenaufklärung vereinbart.

5.8.

Zum Auftakt des SPD-Wahlkampfs warnt Bundeskanzler Schröder vor „Spielerei mit Krieg und militärischer Intervention“ und schließt nicht nur eine direkte militärische Beteiligung, sondern auch eine finanzielle Unterstützung einer Intervention im Irak aus. 26.8.

5.9.

19.9.

US-Vizepräsident Cheney hält vor Kriegsveteranen in Tennessee eine viel beachtete Rede. Darin spricht er sich klar für eine Militäraktion zum Sturz von Präsident Hussein aus.

Bundeskanzler Schröder kritisiert erneut die Pläne der USA gegenüber dem Irak. Ein militärisches Vorgehen würde die zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus gebildete Koalition schwächen. Es fehle eine politische Konzeption und er teile die amerikanisch-britische Bedrohungsanalyse nicht. 12.9.

US-Präsident Bush erklärt, den Irak notfalls auch ohne Billigung des UN-Sicherheitsrats anzugreifen.

16.9.

Der Irak erklärt sich bereit, UN-Waffenkontrolleure ohne Vorbedingungen ins Land zu lassen.

Franz Müntefering erklärt in einem Interview, seine Partei lehne einen Krieg gegen den Irak auch für den Fall ab, dass es Beweise für eine Verbindung Saddam Husseins zum internationalen Terrorismus gebe. Auch unter einem Mandat der Vereinten Nationen werde sich Deutschland weder mit Soldaten noch mit Geld an einem solchen Krieg beteiligen.

936 22.9.

Anhang Aus den Bundestagswahlen geht die rot-grüne Koalition mit knappem Vorsprung als Sieger hervor. 24.–25.9.

2.10.

US-Verteidigungsminister Rumsfeld regt auf einem informellen Treffen mit seinen NATO-Kollegen in Warschau die Bildung einer Schnellen Eingreiftruppe für weltweite Einsätze an.

In Paris können sich Bundeskanzler Schröder und Frankreichs Präsident Chirac nicht auf eine gemeinsame Haltung zum Irak-Konflikt einigen. Anders als Deutschland will sich Frankreich die Option zu einem Militäreinsatz an der Seite der USA offen halten. 11.10.

US-Präsident Bush erhält vom Senat die Vollmacht für einen Angriff auf den Irak.

8.11.

Der UN-Sicherheitsrat verabschiedet in New York einstimmig die Resolution 1441, die den Irak bei strengen Auflagen auf die Einhaltung aller Beschlüsse der Vereinten Nationen zur Kontrolle seines Waffenarsenals verpflichtet.

19.11.

Die Europäische Kommission eröffnet in Straßburg ein Verfahren gegen Deutschland wegen des hohen Haushaltsdefizits.

20.11.

Beim NATO-Gipfel in Prag beschließen die Regierungschefs der Mitgliedsländer die Aufnahme von Estland, Lettland, Litauen, Bulgarien, Rumänien, der Slowakei und Slowenien. Außerdem einigen sie sich auf die Schaffung einer weltweit einsetzbaren Eingreiftruppe (NATO Response Force).

27.11.

Deutschland sichert den USA und anderen NATO-Staaten bei einem Angriff auf den Irak alle Überflug- und Transitrechte zu, will aber keine militärische Unterstützung gewähren. Die UN-Waffeninspekteure beginnen ihre ersten Kontrollen im Irak.

5.12.

Der Bundestag verlängert den Einsatz der Bundeswehr in Mazedonien bis Mitte Juni 2003, reduziert das Kontingent der Soldaten aber von 200 auf 70. 7.12.

20.12.

Der Irak übergibt der UNO ein 12.000 Seiten umfassendes Dossier über seine atomaren, biologischen und chemischen Waffen.

Der Bundestag verlängert das Bundeswehrmandat für die internationale Schutztruppe in Afghanistan (ISAF) um ein weiteres Jahr und stimmt der gemeinsamen Übernahme des Kommandos durch Deutschland und die Niederlande ab Februar 2003 zu.

2003 1.1.

Deutschland wird für zwei Jahre Mitglied des UN-Sicherheitsrates.

1.1.

Die Europäische Union übernimmt von den Vereinten Nationen die „United Nations Mission in Bosnia and Herzegovina“ (UNMIBH), zunächst befristet bis zum 31. Dezember 2005.

8.1.

Die Europäische Kommission verlangt auf ihrer ersten Sitzung im Jahr 2003 von Deutschland energische Maßnahmen zur Haushaltssanierung.

14.1.

Bundeskanzler Schröder und Frankreichs Staatspräsident Chirac schlagen vor, die Europäische Union solle künftig von einer „Doppelspitze“ repräsentiert werden, vom Präsidenten der Kommission, direkt gewählt vom Europäischen Parlament, und von einem Ratspräsidenten, mit qualifizierter Mehrheit bestimmt vom Europäischen Rat.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

937

22.1.

Zum 40. Jahrestag des Elysée-Vertrags erklären Bundeskanzler Schröder und der französische Staatspräsident Chirac öffentlich ihren Widerstand gegen einen Militäreinsatz der USA gegen den Irak. US-Verteidigungsminister Rumsfeld nennt beide Länder deshalb „ein Problem“ und bezeichnet sie als das „alte Europa“, das nicht mehr für die gesamte Union spreche.

27.1.

Die EU-Außenminister formulieren in Brüssel eine gemeinsame Position in der Irak-Frage. Sie plädieren für weitere Rüstungskontrollen, ohne jedoch genaue Fristen zu nennen.

30.1.

In verschiedenen europäischen Zeitungen erscheint ein Aufruf mit dem Titel „Europa und Amerika müssen zusammenstehen“, der von den Regierungschefs Großbritanniens, Spaniens, Portugals, Italiens, Ungarns, Polens und Dänemarks sowie vom tschechischen Präsident Havel unterzeichnet wurde. Der Brief wird weitgehend als europäische Solidarisierungsadresse an Washington und als Warnung vor einer deutsch-französischen Dominanz europäischer Meinungsbildung hinsichtlich des Irak-Konflikts interpretiert. 5.2.

Der amerikanische Außenminister Colin Powell beschuldigt im UN-Sicherheitsrat den Irak, biologische und chemische Waffen zu besitzen und mit AlQaida zusammenzuarbeiten.

9.2.

Der russische Präsident Putin unterstützt in Berlin die Haltung Deutschlands und Frankreichs in der Irakfrage. Nach einer Unterredung mit Präsident Chirac wird am 10.2. eine Erklärung veröffentlicht, die den gemeinsamen Standpunkt Russlands, Deutschlands und Frankreichs wiedergibt.

10.2.

Belgien, Frankreich und Deutschland blockieren im Nordatlantikrat Notfallplanungen zum Schutz der Türkei. Zur Begründung heißt es, man wolle kein Zeichen für die Unvermeidlichkeit eines Irakkrieges setzen.

16.2.

Nach offen ausgetragenen Kontroversen stimmt der NATO-Verteidigungsplanungsausschuss, dem Frankreich nicht angehört, dem Hilfsersuchen der Türkei nach Artikel 4 des Nordatlantikvertrages zu.

17.2.

Auf einem EU-Sondergipfel in Brüssel wollen die Mitgliedstaaten eine gemeinsame Position in der Irak-Krise formulieren. Nach Abschluss des Gipfels übt der französische Präsident Chirac vor der Presse heftige Kritik an einigen EU-Beitrittskandidaten wegen deren Unterzeichnung des Aufrufes von acht europäischen Staats- und Regierungschefs zur Unterstützung der USA.

24.2.

Die USA legen dem UN-Sicherheitsrat gemeinsam mit Großbritannien und Spanien einen Resolutionsentwurf vor, in dem der Irak als „Gefahr für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit“ bezeichnet wird. Deutschland, Frankreich und Russland lassen im Rat ein gemeinsames Memorandum zirkulieren, das einen Aktionsplan zur Abrüstung des Irak mit friedlichen Mitteln enthält. 16.3.

US-Präsident Bush trifft auf den Azoren seine beiden wichtigsten europäischen Verbündeten, den britischen Premierminister Blair und den spanischen Regierungschef Aznar.

17.3.

Die USA, Großbritannien und Spanien verzichten auf eine Abstimmung über den von ihnen eingebrachten Resolutionsentwurf. Damit sei das diplomatische Fenster geschlossen, so Außenminister Powell in Washington. US-Präsident Bush stellt dem irakischen Präsidenten Saddam Hussein ein Ultimatum. Ein Angriff der USA ist demnach nur noch unter der Bedingung vermeidbar, dass Saddam Hussein sein Land bis zum 19. März 2003 verlässt.

938 19.3.

Anhang In der Haushaltsdebatte des Bundestages warnt Außenminister Fischer vor einer Weltordnung, die von einer einzigen Supermacht dominiert werde. Washington habe von Anfang an nicht die Abrüstung des Irak verfolgt, sondern den Regimewechsel in Bagdad. 20.3.

Soldaten aus Großbritannien und den USA marschieren in den Irak ein.

21.3.

Die Türkei erlaubt der US-Luftwaffe die Benutzung von zwei Flugkorridoren über ihrem Territorium.

31.3.

Die EU übernimmt von der NATO die Verantwortung für die Militäroperation in Mazedonien. Es handelt sich um den ersten Einsatz der neuen EU-Eingreiftruppe im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP).

1.4.

Auf Initiative von Premierminister Juncker treffen sich in Luxemburg die Regierungschefs der sieben kleinen EU-Mitgliedstaaten Belgien, Finnland, Irland, Niederlande, Österreich, Portugal und Gastgeber Luxemburg. Die Teilnehmer wenden sich gegen von Deutschland und Frankreich unterstützte Bestrebungen, den halbjährlich wechselnden Vorsitz abzuschaffen und durch einen von den Regierungen bestimmten Ratspräsidenten zu ersetzen. 9.4.

Amerikanische Truppen besetzen das Zentrum von Bagdad.

16.4.

Die Europäische Union besiegelt in Athen mit der Aufnahme zehn neuer Mitglieder die größte Erweiterungsrunde ihrer Geschichte. Durch die Unterzeichnung der Beitrittsverträge mit Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Zypern, die im Mai 2004 in Kraft treten sollen; umfasst die Union 25 Vollmitglieder.

29.4.

Bundeskanzler Schröder, Frankreichs Präsident Chirac und Luxemburgs Premierminister Juncker folgen der Einladung des belgischen Regierungschefs Verhofstadt zu einem „Vierergipfel“ nach Brüssel. Vereinbart wird eine engere Zusammenarbeit in Verteidigungsfragen und der Aufbau gemeinsamer Strukturen zur Stärkung der ESVP. 1.5.

An Bord des Flugzeugträgers „Abraham Lincoln“ verkündet US-Präsident Bush das Ende der Kampfhandlungen im Irak, der „Krieg gegen den Terror“ sei jedoch noch nicht vorbei.

5.6.

Hans Blix, Chef der UN-Rüstungskontrollkommission (UNMOVIC), stellt in seinem Abschlussbericht fest, dass seine Mitarbeiter keine Beweise für Massenvernichtungswaffen im Irak gefunden haben.

19.6.

Die tschechische Regierung bezeichnet die Vertreibung der Sudetendeutschen nach dem Zweiten Weltkrieg als aus heutiger Sicht unannehmbar. Im Auswärtigen Amt in Berlin heißt es, die Erklärung trage zur weiteren Entkrampfung der bilateralen Beziehungen bei.

19.–20.6.

Auf der Tagung des Europäischen Rates in Thessaloniki legt der Hohe Repräsentant Javier Solana den Entwurf einer „Europäischen Sicherheitsstrategie“ vor.

11.7.

Der NATO-Rat in Brüssel reagiert zurückhaltend auf die Forderungen des US-Senats nach einem Engagement der Allianz im Irak. Nicht nur Frankreich und Deutschland seien skeptisch, was eine größere Rolle der NATO ohne Mandat der Vereinten Nationen angehe.

9.–10.7.

Der Europäische Verfassungskonvent in Brüssel tritt zu abschließenden Beratungen zusammen.

11.8.

Die NATO übernimmt das Kommando der zuletzt von Deutschland und den Niederlanden gemeinsam geführten Internationalen Schutztruppe in Afghanistan (ISAF).

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

939

2.9.

Bundeskanzler Schröder setzt sich bei einem Besuch des türkischen Ministerpräsidenten Erdogan in Berlin für einen Beitritt der Türkei zur Europäischen Union ein. Die türkischen Erwartungen nicht zu enttäuschen, liege im geostrategischen Interesse Deutschlands.

20.9.

Bundeskanzler Schröder, der französische Staatspräsident Chirac und der britische Premierminister Blair versuchen, ihre Differenzen in der Irakfrage beizulegen. Thema des Meinungsaustausches in Berlin sind auch die Pläne zur Stärkung der ESVP sowie zur Schaffung von der NATO unabhängiger militärischer Strukturen der EU. Blair erinnert in diesem Zusammenhang an die britisch-französischen Vorschläge von Saint Malo vom 4. Dezember 1998.

24.9.

Bundeskanzler Schröder unterstreicht vor der UN-Generalversammlung den Wunsch nach einer Erweiterung des Sicherheitsrates und nach einem ständigen Sitz für Deutschland.

3.10.

Die EU-Verteidigungsminister beraten in Rom über den im Frühjahr von Belgien, Deutschland, Frankreich und Luxemburg eingebrachten Vorschlag für eine eigene militärische Planungs- und Führungseinheit der Union. Widerstand kommt vor allem von Großbritannien, das eine Schwächung der NATO befürchtet.

4.10.

In Rom wird in Anwesenheit der EU-Staats- und Regierungschefs die Regierungskonferenz über den Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents eröffnet 7.10.

21.10.

Der iranische Außenminister Kharrasi reklamiert ein unbestreitbares Recht des Iran, die Atomenergie friedlich zu nutzen.

Die Außenminister Frankreichs, Deutschlands und Großbritanniens bemühen sich in Teheran um die Zustimmung des Iran zur vollständigen Kontrolle seiner Nuklearanlagen. 23.10.

Ein iranischer Diplomat übergibt am Sitz der IAEO in Wien umfangreiches Material über das iranische Nuklearprogramm.

25.10.

Das Vorauskommando einer Bundeswehreinheit setzt sich nach Afghanistan in Marsch. Der Bundestag hatte am Vortag beschlossen, 450 Soldaten außerhalb Kabuls in der Stadt Kunduz zu stationieren.

17.11.

Die Außen- und Verteidigungsminister der EU beauftragen ein Expertenteam, bis April 2004 einen Plan über Organisation, finanzielle Ausstattung und Arbeitsmethoden einer eigenen Rüstungsagentur der Union sowie über deren Beziehungen zum Ministerrat und zur Kommission auszuarbeiten.

25.11.

Deutschland und Frankreich setzen im Rat der Finanzminister die Unterbrechung des von der Europäischen Kommission eingeleiteten Verfahrens nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt durch, bei dem es um das anhaltend hohe Haushaltsdefizit der beiden Länder geht. Das Vorgehen der „deutsch-französischen Achse“ gegenüber der Kommission wird von einigen Mitgliedstaaten, darunter Österreich und die Niederlande, heftig kritisiert.

28.– 29.11. Die Außenminister der Mitgliedstaaten und Beitrittsländer einigen sich auf Vorschlag Deutschlands, Frankreichs und Großbritanniens auf eine „strukturelle Zusammenarbeit“ in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die es der Union ermöglichen soll, von der NATO unabhängige militärische Einsätze durchzuführen. 1.–3.12.

Bundeskanzler Schröder setzt sich während eines Aufenthalts in China für ein Ende des EU-Waffenembargos gegen China ein.

12.–13.12. Der Europäische Rat verabschiedet in Brüssel die „Europäische Sicherheitsstrategie“ und versucht, die letzten Streitpunkte über den Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents beizulegen. Die Regierungskonferenz bleibt allerdings ohne Ergebnis.

940

Anhang 14.12.

Die USA geben die Festnahme des früheren irakischen Staatschefs Saddam Hussein in der Nähe seiner Heimatstadt Tikrit bekannt.

2004 13.1.

Bundesverteidigungsminister Struck legt in Berlin ein Konzept für eine weitere Reform der Bundeswehr vor. Neue Strukturen sollen den Einsatz deutscher Streitkräfte weltweit möglich machen.

15.1.

Berichten zufolge hat Bundeskanzler Schröder im Auswärtigen Ausschuss des Bundestages die Möglichkeit angedeutet, Sanitätsflugzeuge in den Irak zu entsenden. Voraussetzung, so ein Regierungssprecher, sei allerdings die Bitte einer legitimen irakischen Regierung und ein UN-Mandat. 23.1.

Die Außenminister Russlands und Frankreichs, Iwanow und de Villepin, setzen sich bei einer Zusammenkunft in Moskau für die Einberufung einer Konferenz über die Zukunft des Irak und dessen Rolle in der Region ein.

26.1.

Die EU-Außenminister beraten in Brüssel über die Aufhebung des Waffenembargos gegen die Volksrepublik China, für die sich Bundeskanzler Schröder bei einem Chinabesuch eingesetzt hatte.

6.2.

Bundesaußenminister Fischer erklärt vor der Münchener Sicherheitskonferenz, er betrachte die Planungen zur Stationierung der NATO im Irak mit großer Skepsis. Deutschland werde einen Konsens in dieser Frage nicht blockieren, aber keine Bundeswehrsoldaten entsenden.

18.2.

Bundeskanzler Schröder trifft in Berlin mit dem französischen Präsidenten Chirac und dem britischen Premier Blair zu einem „Dreiergipfel“ zusammen. Von diesem, so der Bundeskanzler, sollten neue Impulse für ganz Europa ausgehen.

23.–24.2.

Bundeskanzler Schröder verspricht dem türkischen Regierungschef Erdogan Unterstützung bei der Aufnahme von Beitrittsverhandlungen der Türkei mit der Europäischen Union. 11.3.

In Madrid kommt es zu verheerenden Anschlägen, die fast 200 Tote und mehr als 1.200 Verletzte fordern. Zeitgleich detonieren in Vorortzügen und Bahnhöfen der Hauptstadt zehn Bomben, versteckt in Rucksäcken oder Reisetaschen.

14.3.

Der russische Präsident Putin wird mit über 70 Prozent der Stimmen wiedergewählt.

19.3.

Nach neuen Zusammenstößen zwischen Albanern und Serben in der Provinz Kosovo beschließt der NATO-Rat in Brüssel, die militärische Präsenz in der Region (KFOR) zu verstärken. Deutschland stockt sein Kontingent um 600 Soldaten auf 3.700 auf.

29.3.

Sieben mittel- und osteuropäische Staaten hinterlegen in Washington die Ratifikationsurkunden zum Gründungsvertrag der NATO vom April 1949, dem damit 25 Mitglieder angehören.

1.4.

Auf der am Vortag begonnenen Geberkonferenz für Afghanistan in Berlin erhält Präsident Karsai Finanzzusagen in Höhe von 8,2 Mrd. US-Dollar. Deutschland ist mit 288 Mio. Dollar beteiligt. In einem Kommuniqué heißt es, ausländische Truppen sollten solange im Land bleiben, bis die afghanische Armee selbst für die Sicherheit sorgen könne.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989 2.4.

941

Der russische Präsident Putin äußert in Moskau gegenüber Bundeskanzler Schröder, Russland sei wegen der Osterweiterung der NATO nicht besorgt, beobachte aber genau, wie weit die NATO tatsächlich militärisch an die russischen Grenzen heranrücke. 29.4.

Der amerikanische Außenminister Powell spricht gegenüber Journalisten von einer potentiellen Rolle der NATO im Irak. Er erwarte jedoch nicht, dass Deutschland und Frankreich Truppen entsenden würden.

1.5.

Bilder verschiedener Fernsehstationen, die die Misshandlung irakischer Gefangener durch Angehörige der US-Besatzungstruppen im Bagdader Gefängnis Abu Ghraib dokumentieren, führen weltweit zu heftiger Kritik. Die amerikanische Regierung kündigt eine Untersuchung und Bestrafung der Täter an. US-Präsident Bush spricht von Fehlverhalten Einzelner.

1.5.

Polen, die Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn, die drei baltischen Staaten Estland, Lettland und Litauen sowie Malta und Zypern werden Vollmitglied der Europäischen Union, der damit 25 Mitglieder angehören.

17.–18.5.

Die EU-Außenminister versuchen im Rahmen der Regierungskonferenz in Brüssel, die verbliebenen Differenzen über den Verfassungstext beizulegen. Strittig bleibt vor allem das künftige Abstimmungsverfahren im Ministerrat.

21.5.

Die EU und Russland einigen sich auf einem Gipfeltreffen in Moskau über die Modalitäten für den Beitritt der Russischen Föderation zur Welthandels-Organisation (WTO).

23.5.

Im ersten Wahlgang wird der gemeinsame Kandidat von CDU/CSU und FDP, der bisherige Direktor des Internationalen Währungsfonds Horst Köhler, zum neuen Bundespräsidenten gewählt.

17.–18.6.

Der Europäische Rat einigt sich in Brüssel auf den „Vertrag über eine Verfassung für Europa“, der frühere EG- und EU-Verträge ersetzen soll. Zu den letzten gelösten Streitfragen gehört die Stimmengewichtung bei künftigen Ratsentscheidungen. Die Verfassung tritt allerdings erst nach Ratifizierung durch alle 25 Mitgliedstaaten in Kraft.

28.–29.6.

Die Staats- und Regierungschefs der 25 NATO-Mitgliedstaaten erklären sich auf einem Gipfel in Istanbul bereit, ihre militärische Präsenz in Afghanistan zu verstärken und sich an der Ausbildung von Sicherheitskräften und dem Aufbau von Sicherheitsinstitutionen im Irak zu beteiligen. Bundeskanzler Schröder erklärt, die NATO überlasse es den einzelnen Ländern, ob sie ihre Programme innerhalb oder außerhalb des Irak durchführen wollten. 14.7.

Der französische Präsident Chirac kündigt ein Referendum über die neue Verfassung der Europäischen Union für das zweite Halbjahr 2005 an.

14.7.

Außenminister Fischer äußert nach einem Gespräch mit dem indischen Außenminister Singh in Delhi, beide Länder sähen sich als „natürliche Kandidaten für einen ständigen Sitz in einem erweiterten Sicherheitsrat“. Man wolle die Kandidatur gegenseitig unterstützen.

9.8.

Das Eurokorps übernimmt für sechs Monate das Oberkommando über die Internationale Schutztruppe für Afghanistan (ISAF).

21.9.

Brasilien, Deutschland, Indien und Japan vereinbaren, sich gegenseitig bei der Kandidatur für einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat zu unterstützen.

22.9.

Der Nordatlantikrat beschließt in Brüssel den Rahmen für die Beteiligung der Allianz am Wiederaufbau des Irak.

942

Anhang 26.9.

6.10.

Das türkische Parlament verabschiedet auf einer Sondersitzung in Ankara eine weit reichende Reform des Strafrechts und beseitigt damit ein wesentliches Hindernis für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der Europäischen Union.

Die Europäische Kommission empfiehlt in einem „Fortschrittsbericht“ die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der Türkei. 24.10.

Ein Sprecher des iranischen Außenministeriums befürwortet die Fortsetzung der Verhandlungen mit Deutschland, Frankreich und Großbritannien über das iranische Atomprogramm. Man erwarte von den Europäern ein „ausgewogenes Angebot“ und Garantien für die langfristige Lieferung von Nuklearbrennstoff.

2.11.

Bei den Präsidentschaftswahlen in den USA obsiegt der amtierende George W. Bush über seinen demokratischen Herausforderer John Kerry.

18.11.

Russland hinterlegt die Ratifikationsurkunde zum Klimaschutz-Protokoll von Kyoto, das damit für die bisher 128 Vertragsstaaten zum 16. Februar 2005 in Kraft treten kann.

22.11.

Die Verteidigungsminister der EU-Mitgliedstaaten einigen sich auf die Bildung von dreizehn Kampfgruppen („battlegroups“) in einer Stärke von jeweils 1.500 Soldaten, die innerhalb weniger Tage in Marsch gesetzt werden können. 24.11.

24.11.

Während der russische Präsident Putin dem ukrainischen Präsidentschaftskandidaten Janukowitsch telefonisch zum Sieg gratuliert, sprechen in- und ausländische Beobachter von massiver Wahlfälschung. Janukowitschs Gegenkandidat Juschtschenko ruft zu friedlichem Protest auf. Anhänger der Opposition versammeln sich daraufhin in der Hauptstadt zu Hunderttausenden und blockieren später Regierungsgebäude.

Bundeskanzler Schröder bezeichnet im Bundestag eine gemeinsame Initiative der Europäischen Union und Russlands zur Beruhigung der Lage in der Ukraine als wünschenswert. 26.11.

Der russische Außenminister Lawrow kritisiert die westliche Einflussnahme auf die Ukraine.

29.11.

Der Gouverneursrat der IAEO begrüßt in einer in Wien einstimmig angenommenen Resolution den Verzicht des Iran auf die umstrittene Urananreicherung.

30.11.

Bundeskanzler Schröder führt zum zweiten Mal innerhalb einer Woche ein Telefongespräch mit Putin zur Lage in der Ukraine. Regierungssprecher Anda teilt anschließend mit, Kanzler und Präsident seien sich darin einig, dass das Ergebnis eines neuen Urnengangs auf der Basis der ukrainischen Verfassung strikt respektiert werden müsse.

2.12.

Die EU übernimmt von der NATO die Verantwortung für die bewaffnete Friedensmission in dem Balkanstaat. Aus der „Stabilization Force“ (SFOR) wird die Operation „EuforAlthea“. 3.12.

9.12.

Das Oberste Gericht der Ukraine annulliert die Präsidentenwahl.

Der japanische Ministerpräsident Koizumi und Bundeskanzler Schröder melden noch einmal den Anspruch ihrer Länder auf einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen an. Auch vom Veto-Recht ist in diesem Zusammenhang die Rede.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989 15.12.

943

Das Europäische Parlament in Straßburg befürwortet die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der Türkei. Ziel müsse der Beitritt sein, ein dritter Weg wird mehrheitlich abgelehnt.

16.–17.12. Der Europäische Rat beschließt in Brüssel die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der Türkei, die als „offener Prozess“ geführt werden sollen. Eine Intergouvernementale Konferenz aller 25 EU-Mitgliedstaaten soll die Verhandlungen begleiten, Entscheidungen müssen einstimmig getroffen werden. 22.12. 31.12.

Präsident Putin wirft dem Westen indirekt ungebührliche Einmischung in der Ukraine und im Kaukasus vor.

Nach Zurückweisung von Beschwerden gegen den Wahlsieg Juschtschenkos durch das Oberste Gericht der Ukraine tritt Janukowitsch als Regierungschef zurück. Zu den ersten Gratulanten des Wahlsiegers gehören Bundeskanzler Schröder und Außenminister Fischer.

2005 9.1. 11.–12.1.

Das Europäische Parlament debattiert in Straßburg über den Vertrag über die europäische Verfassung und stimmt dem Text mit 500 gegen 137 Stimmen bei 40 Enthaltungen zu. 16.2.

18.2.

Der Iran verweigert IAEO-Inspektoren die Kontrolle einer Atomanlage in Parchin, in der vor allem die USA ein geheimes Atomwaffenprogramm vermuten.

Das Kyoto-Protokoll vom 11. Dezember 1997 tritt nach Hinterlegung der notwendigen Ratifikationsurkunden in Kraft.

Der Bundesrat lässt das „Parlamentsbeteiligungsgesetz“ passieren, das den Handlungsspielraum der Bundesregierung bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr erweitert. 21.2.

Nach seiner Wiederwahl bricht Präsident Bush zur ersten größeren Reise nach Europa auf. Ziel soll es sein, die transatlantischen Beziehungen nach diversen Zerwürfnissen neu zu beleben. Bei einem Vortrag in Brüssel bezeichnet der Präsident die starke Freundschaft zwischen Amerika und Europa als unerlässlich für Frieden und Wohlstand in der Welt.

21.2.

In Brüssel wird die Errichtung eines Verbindungsbüros der EU in Bagdad beschlossen. Die Union will dem Irak anbieten, 700 Juristen, Polizisten und Gefängnismitarbeiter auszubilden, um den demokratischen Wiederaufbau des Landes zu unterstützen.

23.2.

Bei einem Besuch des amerikanischen Präsidenten Bush in Mainz, hebt Bundeskanzler Schröder hervor, dass die USA und Deutschland „gleichberechtigte Freunde, Partner und Verbündete“ seien. Die Differenzen über den Irakkrieg, so äußern beide, seien Vergangenheit. 4.3.

Frankreichs Präsident Chirac setzt für den 29. Mai ein Referendum zur Ratifizierung der Verfassung für die Europäische Union an.

9.3.

Der ukrainische Präsident Juschtschenko setzt sich vor dem Deutschen Bundestag in Berlin mit Nachdruck für die Mitgliedschaft seines Landes in der Europäischen Union ein.

18.3.

Der französische Präsident Chirac empfängt den russischen Präsidenten Putin sowie Bundeskanzler Schröder und den spanischen Regierungschef Zapatero zu einem „Vierergipfel“. Das Treffen, so heißt es, dokumentiere eine Politik der „ausgestreckten Hand“ gegenüber Russland.

944

Anhang 21.3.

Auf der Grundlage eines Expertenberichts legt UNO-Generalsekretär Annan seine Vorschläge für eine Reform der Vereinten Nationen vor. Das umfangreiche Dokument ist zur Vorbereitung des UN-Gipfels im September 2005 bestimmt.

22.–23.3.

Der Europäische Rat in Brüssel bestätigt einen Beschluss der EU-Finanzminister zu der vor allem von Deutschland und Frankreich geforderten „Anpassung“ des Stabilitäts- und Wachstumspakts.

31.3.

Bundeskanzler Schröder bekräftigt in einem Interview seine Absicht, sich innerhalb der EU weiterhin für die Aufhebung des 1989 gegen China verhängten Waffenembargos einzusetzen. Schröder deutet an, er werde sich in diesem Falle auch über ein Votum des Bundestages hinwegsetzen: „In der Verfassung steht, dass die Außenpolitik von der Bundesregierung gemacht wird.“ 3.4.

US-Vizeaußenminister Zoellick warnt die EU vor der Aufhebung des Waffenembargos gegen die Volksrepublik China.

11.4.

Bundeskanzler Schröder und Präsident Putin unterzeichnen am Rande der Hannover-Messe ein Dokument über eine deutsch-russische strategische Partnerschaft in den Bereichen Bildung und Forschung.

14.4.

Das Europäische Parlament in Straßburg setzt sich mit deutlicher Mehrheit für die Beibehaltung des EU-Waffenembargos gegen China ein.

21.4.

Die NATO-Außenminister vereinbaren auf einer Zusammenkunft mit ihrem ukrainischen Kollegen Tarasjuk in Vilnius, eine engere Zusammenarbeit. Fernziel sei die Vollmitgliedschaft der Ukraine in der Allianz.

25.4.

In Brüssel werden die Beitrittsverträge mit Bulgarien und Rumänien unterzeichnet. Die Aufnahme, der das Europäische Parlament am 13.4. in Straßburg zugestimmt hatte, soll im Jahr 2007 erfolgen.

10.5.

Auf einem Gipfeltreffen zwischen EU und Russland in Moskau werden mehrere „Road Maps“ für die künftige Ausgestaltung der gegenseitigen Beziehungen vereinbart.

12.5.

Der Deutsche Bundestag ratifiziert den Vertrag über eine Europäische Verfassung.

16.5.

Brasilien, Deutschland, Indien und Japan bringen in New York einen Resolutionsentwurf in Umlauf, der die Erweiterung des UN-Sicherheitsrates um zehn auf dann 25 Mitglieder zum Ziel hat. 29.5.

Die französische Bevölkerung lehnt in einem Referendum den vorliegenden Verfassungsvertrag für die Europäische Union mit einer deutlichen Mehrheit von knapp 55 Prozent ab.

1.6.

Die niederländische Bevölkerung lehnt mit deutlicher Mehrheit von 62 Prozent den vorliegenden Verfassungsvertrag für die Europäische Union ab.

8.6.

Brasilien, Deutschland, Indien und Japan unterbreiten einen überarbeiteten Entwurf ihrer Resolution zur Erweiterung des Sicherheitsrates. Darin ist vorgesehen, über ein Vetorecht für neue ständige Mitglieder erst später zu entscheiden.

8.6.

Außenministerin Rice erklärt in Anwesenheit von Bundesaußenminister Fischer, ihre Regierung habe sich noch nicht auf einen Reformvorschlag festgelegt. Man wünsche eine sorgfältige Diskussion und einen möglichst breiten Konsens der UN-Mitglieder.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989 16.–17.6.

Der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs befasst sich in Brüssel mit der kritischen Lage er Union. Ratspräsident Juncker bleibt mit Kompromissvorschlägen zum Haushalt erfolglos. 24.6.

29.6.

5.8.

Der Bürgermeister von Teheran und frühere Offizier der Revolutionsgarden, Mahmud Ahmedinejad, gewinnt die entscheidende Stichwahl um das Amt des iranischen Präsidenten mit 62 Prozent.

Die Europäische Kommission legt ihren Verhandlungsrahmen für die Beitrittsgespräche mit der Türkei vor. 11.7.

Die Generalversammlung in New York beginnt mit einer weiteren Debatte über Reform und Erweiterung des Sicherheitsrates. Der Versammlung liegen drei unterschiedliche Resolutionsentwürfe vor. Die Debatte in der Generalversammlung verläuft kontrovers und teilweise polemisch, die vorgeschriebene Zwei-Drittel-Mehrheit von 128 Staaten zeichnet sich zunächst für keinen der drei Entwürfe ab.

3.8.

Der chinesische UN-Botschafter Wang erklärt nach einem Treffen mit seinem neuen US-Kollegen Bolton in New York, man wolle gemeinsam den Plan der „Vierergruppe“ (G4) zur Erweiterung des Sicherheitsrates verhindern. Die Annahme des Plans würde die Mitgliedstaaten in zwei Lager spalten.

Deutschland, Frankreich und Großbritannien, die im EU-Auftrag mit dem Iran verhandeln, legen in Teheran ein „umfassendes Angebot“ vor. Dem Iran wird die weitere friedliche Atomforschung zugestanden, solange er den atomaren Brennstoff aus dem Ausland beziehe und auf die Urananreicherung verzichte. 12.8.

14.8.

945

US-Präsident Bush erklärt in Hinblick auf den Konflikt mit dem Iran, er schließe ein militärisches Vorgehen nicht aus, um das Land an der Herstellung von Atomwaffen zu hindern: „Alle Optionen sind auf dem Tisch.“

Bundeskanzler Schröder warnt in „Bild am Sonntag“ vor der Anwendung von Gewalt, um den Iran zum Einlenken im Konflikt um sein Atomprogramm zu bewegen. 11.9.

Die iranische Regierung weist die Forderung der EU zurück, die Arbeiten an der wieder angefahrenen Atomanlage in Isfahan erneut einzustellen.

14.–16.9.

Im Rahmen der 60. UN-Generalversammlung beginnt der „Milleniums-Gipfel“, an dem mehr als 170 Staats- und Regierungschefs teilnehmen. Bundesaußenminister Fischer und Japans Premier Koizumi erneuern den Anspruch ihrer Länder auf einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat.

18.9.

Aus der vorgezogenen Wahl zum 16. Deutschen Bundestag gehen die Christdemokraten mit knappem Vorsprung vor den Sozialdemokraten als Sieger hervor. SPD und Grüne verlieren ihre bisherige parlamentarische Mehrheit, allerdings verfehlen auch CDU/CSU und FDP eine Mehrheit für das angestrebte Regierungsbündnis.

28./29.9.

Das Europäische Parlament stimmt der Aufnahme von Verhandlungen über den Beitritt der Türkei zu.

3.10.

In Luxemburg werden die Verhandlungen mit der Türkei über einen Beitritt zur Europäischen Union eröffnet. Die Außenminister der EU hatten sich erst kurz zuvor auf das Verhandlungsmandat geeinigt. Dabei gibt Österreich seine Blockadehaltung auf. Wien hatte gefordert, dass neben einer Vollmitgliedschaft auch über eine Alternative mit der Türkei beraten werden sollte. Die EU-Außenminister beschließen zugleich die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Kroatien.

946

Anhang 23.10.

Der sozialkonservative Politiker Lech Kaczynski gewinnt die Präsidentenwahl in Polen. Der Kandidat der Partei Recht und Gerechtigkeit (PiS) erhält bei den Stichwahlen rund 52 % der Stimmen. Am darauf folgenden Tag erklärt er, dass ihm sehr an einer guten Zusammenarbeit mit Deutschland gelegen sei. Er reagiert damit auf Vorwürfe, einen nationalistischen Kurs zu verfolgen.

26.10.

Der iranische Präsident Mahmud Ahmedinejad fordert in einer Rede vor Teheraner Studenten, Israel müsse „von der Landkarte getilgt werden“. Die Äußerungen lösen internationale Empörung aus.

2.11.

Die „Washington Post“ veröffentlicht einen Bericht über Geheimgefängnisse der CIA in Osteuropa.

14.11.

Bei einem Selbstmordanschlag in Kabul kommen ein Bundeswehrsoldat und fünf afghanische Passanten ums Leben. Ein zweiter deutscher Soldat wird schwer, ein dritter leicht verletzt. Zu dem Anschlag bekennt sich die Taliban-Miliz.

22.11.

Der Bundestag wählt die CDU-Vorsitzende Angela Merkel zur Bundeskanzlerin. Als erste Frau in diesem Amt erhält sie 397 von 612 abgegebenen Stimmen.

23.11.

Bundeskanzlerin Merkel spricht sich bei Antrittsbesuchen in Paris sowie bei EU und NATO in Brüssel für den weiteren Ausbau der deutsch-französischen Beziehungen und Verbesserungen im transatlantischen Verhältnis aus.

28.–29.11. Der neue Bundesaußenminister Frank-Walter Steinmeier (SPD) macht seinen Antrittsbesuch in den USA. Bei einem Besuch der Vereinten Nationen in New York bekräftigt er die Absicht, für Deutschland einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat zu erreichen. 29.11.

Im Irak wird die erste Entführung einer deutschen Staatsbürgerin bekannt. Die 43-jährige Archäologin Susanne Osthoff und ihr Fahrer sind seit 25.11. in der Gewalt unbekannter Geiselnehmer. Bundeskanzlerin Merkel forderte diese eindringlich auf, die Geiseln freizulassen.

2.12.

Bei ihrem Antrittsbesuch in Warschau befürwortet Bundeskanzlerin Merkel gute strategische Beziehungen zu Russland, die aber nicht über den Kopf Polens hinweg gestaltet werden dürften. Sie stellt Polen eine Anbindung an die geplante Gaspipeline durch die Ostsee in Aussicht.

4.12.

Nach einem Bericht der „Washington Post“ soll der frühere Innenminister Otto Schily (SPD) von der irrtümlichen Entführung des Deutsch-Libanesen Khaled el Masri durch die CIA 2003 gewusst haben.

6.12.

US-Außenminister Condoleezza Rice sieht sich bei einem Besuch in Berlin mit kritischen Fragen nach der Entführung des Deutschen Khaled al Masri konfrontiert. Sie verteidigt das umstrittene Vorgehen der CIA in Europa, ohne Einzelheiten zu nennen. Bundeskanzlerin Merkel sagt, die USA hätten eigenes Fehlverhalten anerkannt. Sie erwarte auch bei der Terrorbekämpfung seitens der CIA die Einhaltung demokratischer Gesetze.

8.12.

Bei einer Konferenz der NATO-Außenminister in Brüssel weist US-Außenministerin Rice Foltervorwürfe in der CIA-Affäre zurück. Die NATO beschließt eine Ausweitung ihres Einsatzes in Afghanistan. 8.12.

Der iranische Präsident Mahmud Ahmedinejad fordert die Schaffung eines jüdischen Staates auf deutschem und österreichischem Boden aus und leugnet das Ausmaß des Holocaust während der Nazizeit. Seine Äußerungen stoßen international auf heftige Kritik.

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989

947

9.12.

Zum Abschluss der Weltklimakonferenz in Montreal vereinbaren die Teilnehmer nach kontroverser Diskussion, bis 2008 ein Nachfolgeabkommen für das Kyoto-Protokoll zu erreichen. Die USA sind weiterhin nur zu einem „strategischen Dialog“ bereit.

9.12.

Ex-Bundeskanzler Schröder soll den Aufsichtsratsvorsitz der deutsch-russischen PipelineGesellschaft erhalten. Die Berufung durch das russische Unternehmen Gasprom stößt auf scharfe Kritik, weil Schröder das Unternehmen als Regierungschef mit auf den Weg gebracht hat. 13.12.

Der Europarat-Ermittler Dick Marty kommt in einem Bericht zum Ergebnis, dass der US-Geheimdienst CIA Terrorverdächtige entführt und illegal zwischen mehreren Ländern hin und her geflogen hat.

15.–17.12. Auf der Tagung des Europäischen Rats in Brüssel suchen die EU-Staats- und Regierungschefs nach einem Kompromiss zur mittelfristigen Finanzplanung, der die monatelangen Auseinandersetzungen um den Haushalt der erweiterten Union beendet. Sie einigen sich nach einem Verhandlungsmarathon auf einen Finanzrahmen für die Jahre 2007 bis 2013. Dabei kann Bundeskanzlerin Merkel erfolgreich zwischen Frankreich und Großbritannien vermitteln. Der Rat verurteilt zudem den Aufruf des iranischen Präsidenten Ahmedinejad zur Vernichtung Israels und seine Leugnung des Holocausts. Mazedonien erhält den Kandidatenstatus für die angestrebte EU-Mitgliedschaft. 18.12.

Nach mehr als drei Wochen Geiselhaft im Irak kommt die deutsche Archäologin Susanne Osthoff unverletzt frei. Sie wird der Obhut der deutschen Botschaft in Bagdad übergeben.

zusammengestellt von Christian Weber

Kommentierte Linkliste zur deutschen Außenpolitik

Kommentierte Linkliste zur deutschen Außenpolitik Anhang

Zum Einstieg Deutsche-Aussenpolitik.de (Universität Trier) www.deutsche-aussenpolitik.de Dieses Internetprojekt der Universität Trier bietet viele Informationen sowie Publikationen zur deutschen Außenpolitik. Man findet hier einen wöchentlichen Presse-Digest, der einen aktuellen Überblick über nationale und internationale Nachrichten gibt. Sehr empfehlenswert ist auch die umfangreiche und gut zusammengestellte Linkliste. Des Weiteren existieren ein Archiv und ein Newsletter. Weltpolitik Net http://www.weltpolitik.net/Sachgebiete/Deutsche%20Au%DFenpolitik/ Dieses Internetportal der DGAP enthält eine umfangreiche Darstellung der Grundlagen deutscher Außenpolitik, der Institutionen, Akteure und Beziehungen. Zu zahlreichen Sachgebieten finden sich informative Online-Publikationen. Auch augrund der übersichtlichen Gliederung ist die Seite ein guter Einstieg für erste Recherchen.

Offizielle Seiten Auswärtiges Amt (AA) http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/index_html Das Auswärtige Amt informiert über transatlantische Beziehungen, Außenwirtschaft, auswärtige Kulturund Bildungspolitik, humanitäre Hilfe, Völkerrecht, zivile Krisenprävention, Friedenspolitik, Globale Zusammenarbeit, deutsche Politik in den Vereinten Nationen und Regionalpolitik. Zu den zahlreichen Onlineangeboten zählen, neben einem umfangreichen Web-Archiv, Länderinformationen, Reden und Erklärungen des AA, Adressen der deutschen Vertretungen im Ausland und eine Chronik der deutschen Außenpolitik. Broschüren und Publikationen stehen zum Download zur Verfügung oder können bestellt werden. Zudem gibt es einen täglichen Newsletter mit Reden, Nachrichten sowie einen monatlichen Newsletter, der einen Monatsüberblick enthält. Bundesregierung, Außenpolitik und Europa http://www.bundesregierung.de/Politikthemen/-,12406/Aussenpolitik-und-EU.htm Auf ihrer Homepage zur Außen- und Europapolitik informiert die Bundesregierung über Entwicklungs-, EU- und Sicherheitspolitik und veröffentlicht aktuelle Nachrichten. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung http://www.bmz.de/de/index.html Themenschwerpunkt der BMZ-Seiten sind Entwicklungspolitik und die Umsetzung der Millenniumsentwicklungsziele. Das BMZ liefert Informationen zur aktuellen Situation der Nehmerländer und zu

Kommentierte Linkliste zur deutschen Außenpolitik

949

der Rolle Deutschlands in der Entwicklungspolitik. Hervorzuheben ist der nützliche Servicebereich (u. a. mit weiteren Links und Glossar). Bundesministerium der Verteidigung http://www.bmvg.de/portal/a/bmvg Das Bundesministerium der Verteidigung informiert auf einer inhaltsreichen Homepage u. a. über die Auslandseinsätze der Bundeswehr, über Interessen und Grundsätze deutscher Außen- und Sicherheitspolitik, über Abrüstung, Transformation, europäische Sicherheitsstrategie sowie Deutschlands Rolle in der NATO und der UNO. Neben Grundsatzreden enthält die Seite auch ein sicherheitspolitisches Glossar und Links zu wichtigen Dokumenten. Permanent Mission of Germany to the United Nations http://germany-un.org/ Die ständige Vertretung Deutschlands bietet einen Einblick in die Rolle Deutschlands in den Vereinten Nationen. Hier findet man Statements zu Resolutionen und aktuellen Themen, wie etwa Deutschlands Position zur VN-Reform. BBB: Bundesämter, Bundesministerien und Bundesländer http://www.grass-gis.de/bibliotheken/bundesaemter.html Linkliste mit den Adressen der Institutionen des Bundes und der Länder.

Forschungseinrichtungen Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit der Stiftung Wissenschaft und Politik http://www.swp-berlin.org/ Die Stiftung Wissenschaft und Politik berät Bundestag und Bundesregierung in allen Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik. Sie ist diesseits des Atlantiks eine der größten „Denkfabriken“ für Fragen der internationalen Politik. Der sehr übersichtliche Internetauftritt bietet neben einigen Links auch Dossiers zu aktuellen Themen. Zu den Forschungsbereichen EU-Politik, Sicherheitspolitik, Amerika, Russland, Afrika, Asien und Globale Fragen findet man eine Vielzahl gut recherchierter Online-Publikationen ausgewiesener Experten. Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung http://www.hsfk.de Die HSFK ist in Deutschland eine der führenden Forschungseinrichtungen im Bereich Außen- und Sicherheitspolitik. Vor allem zu den Arbeitsschwerpunkten Rüstungskontrolle, Internationale Organisationen und Demokratie finden sich viele gut recherchierte Berichte zum downloaden. Nützlich ist auch die umfangreiche Linkliste mit ihren Verweisen auf Forschungseinrichtungen, internationale Organisationen und Recherchewerkzeuge. Centrum für angewandte Politikforschung http://www.cap.uni-muenchen.de/ Das Centrum für angewandte Politikforschung ist das größte universitäre An-Institut der Politikberatung zu europäischen und internationalen Fragen in Deutschland. Es bietet zahlreiche Meinungsbeiträge, Informationen, Analysen und Dokumente zu einem breiten Themenspektrum: Europäische Einigung, Internationale Beziehungen, Modernes Regieren, Transformationsforschung, Zukunftsfragen, Politische Kultur und Politische Bildung. Die zugehörigen Publikationen sind oft online erhältlich.

950

Anhang

Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) http://www.dgap.org Die DGAP ist ein privater Verein, der für die Förderung und Verbreitung außenpolitischer Expertise in Deutschland eintritt. Besonders nützlich sind die thematisch geordneten Online-Publikationen der Mitarbeiter des Forschungsinstitutes. Institut für Europäische Politik http://www.iep-berlin.de/ Das Institut für Europäische Politik informiert auf seiner Homepage vor allem über seine eigenen Aktivitäten im Bereich Forschung und Veranstaltungen. Nützlich ist vor allem die übersichtliche Linkliste „Europa im Internet“. Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) http://www.die-gdi.de/die_homepage.nsf/FSStartd?OpenFrameset Dieser Think Tank widmet sich der deutschen Entwicklungspolitik mit dem Schwerpunkt auf Forschung, Beratung und Ausbildung. Das DIE veröffentlicht online vier Publikationsreihen, Publikationen der Mitarbeiter, die außerhalb des DIE erschienen sind und Informationsbroschüren. Empfehlenswert ist auch die Linkliste. Institut für Entwicklung und Frieden http://inef.uni-due.de/page/start.html Das Institut für Entwicklung und Frieden der Universität Duisburg-Essen ist eine führende interdisziplinäre Forschungseinrichtung für Fragen von Entwicklungspolitik und Global Governance. Empfehlenswert sind vor allem die gute Linkliste zur Entwicklungsforschung und zahlreiche Reports zum Herunterladen. Stiftung Entwicklung und Frieden http://www.sef-bonn.org/de/index.php Die Seite enthält (unter „services“) eine gute Linkliste mit Schwerpunkten bei Regional- und Entwicklungspolitik; einige Policy Papers können als PDF-Dateien heruntergeladen werden. American Institute for Contemporary German Studies Johns Hopkins University http://www.aicgs.org/ Themenschwerpunkte des Instituts sind die deutsche Politik, deutsch-amerikanische und europäischamerikanische Beziehungen, Deutschlands Rolle in der EU und Sicherheitspolitik. Zu diesen Themen stehen eine Reihe von Online-Publikationen zur Verfügung.

Sonstige Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN) http://www.dgvn.de/dgvn-home.html Die DGVN vermittelt Informationen über die Arbeit der Vereinten Nationen. Der Schwerpunkt liegt auf den Themen Deutschland und die UN, Menschenrechte, Bevölkerung, Entwicklung und Vereinte Nationen. Die von der Gesellschaft veröffentlichten Publikationen sind zum Teil online verfügbar oder können bestellt werden. AG Friedensforschung an der Universität Kassel – Veranstalter des politischen Friedensratschlages http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/themen/Aussenpolitik/Welcome.html AG Friedensforschung ist eine interdisziplinäre Forschungsgruppe, die sich aus eher pazifistischer Sicht mit Welt-, Außen- und Sicherheitspolitik beschäftigt. Auf der sehr materialreichen Seite finden sich neben vielen thematisch geordneten Fremdbeiträgen auch Online-Publikationen zum Thema „Deutschland – Entwicklungen, Leistung und Versäumnisse“.

Verzeichnis politikwissenschaftlicher Nachschlagewerke

Gruner, Wolf D./Woyke, Wichard (2004), Europa-Lexikon. Länder • Politik • Institutionen, München. Holtmann, Everhard (Hrsg.) (2000), Politik-Lexikon. München, Wien. Mickel, Wolfgang (Hrsg.) (1986), Handlexikon zur Politikwissenschaft, München. Nohlen, Dieter (Hrsg.) (1992 – 1998), Lexikon der Politik, 7 Bände, München. – Nohlen, Dieter/Schultze, Rainer-Olaf (Hrsg.) (1995), Band 1: Politische Theorien. – Kriz, Jürgen (Hrsg.) (1994), Band 2: Politikwissenschaftliche Methoden. – Schmidt, Manfred G. (Hrsg.) (1992), Band 3: Die westlichen Länder. – Nohlen, Dieter (Hrsg.) (1997), Band 4: Die östlichen und südlichen Länder. – Kohler-Koch, Beate/Woyke, Wichard (Hrsg.) (1996), Band 5: Die Europäische Union. – Boeckh, Andreas (Hrsg.) (1994), Band 6: Internationale Beziehungen. – Nohlen, Dieter (Hrsg.) (1998), Band 7: Politische Begriffe. Nohlen, Dieter (Hrsg.) (1998), Wörterbuch Staat und Politik, München. Nohlen, Dieter (Hrsg.) (2001), Kleines Lexikon der Politik, München. Nohlen, Dieter/Schultze, Rainer-Olaf (Hrsg.) (2005), Lexikon der Politikwissenschaft. Theorien, Methoden, Begriffe, Band 1: A – M, Band, München. Nohlen, Dieter/Schultze, Rainer-Olaf (Hrsg.) (2005), Lexikon der Politikwissenschaft. Theorien, Methoden, Begriffe, Band 2: N – Z, Band, München. Schieder, Siegfried/Spindler, Manuela (Hrsg.) (2006): Theorien der internationalen Beziehungen, Stuttgart. Schmidt, Manfred G. (1995), Wörterbuch zur Politik, Stuttgart. Woyke, Wichard (Hrsg.) (2005), Handwörterbuch Internationale Politik, Wiesbaden.

953

Register

Register

11. September 2001 81, 96, 122, 136f., 140, 144, 233, 235f., 238f., 256, 265, 267, 276, 289, 297, 317, 328, 357, 359, 363, 370, 377, 391, 400, 445ff., 452, 460, 483, 500ff., 521, 536, 570, 600, 611, 660f., 665, 670, 704, 738f., 765, 773 Abelshauser, Werner 90 Abrüstung 232, 614 Abschreckung 608 Adenauer, Konrad 31f., 53, 75f., 103, 113, 170, 203, 269, 278, 292, 292, 294, 296, 301, 375, 378, 422f., 506ff., 517, 618f., 730, 747, 758, 794 Afghanistan 122, 137, 225, 234, 238, 250, 265, 278, 297, 316, 358, 365, 401, 460, 494, 496, 499ff., 504, 593, 600, 612, 739, 773, 805 Afrika 220, 234, 285, 532ff., 552 Afrika-Institut 540 Afrikanischen Union (AU) 540 AFTA 566 Agenda 2000 80, 379, 382, 433, 796 Agenda 21 308, 709 Ägypten 494, 508f., 513, 528, 534, 539, 698 Ahmadinejad, Mahmud 500 Akihito (Kaiser) 594 Al Qaida 137, 139, 265, 332, 357, 447, 501, 540, 666, 670 Albanien 476f., 479 Algerien 521ff. Allgemeine Wehrpflicht 248, 251, 254f. vs. Berufsarmee 254f. Alliierte Hohe Kommission 114 Alliiertes Schnelles Eingreifkorps 249 Allison, Graham 825f. Amber Fox 771 Amerongen, Otto Wolff von 294 Angola 328, 534, 665 Annan, Kofi 331, 729, 744 Arabien 494, 499, 504, 508, 656 Arafat, Yassir 497f., 511 Argentinien 546, 548, 630, 656 Armenien 455f., 458 ASEAN Regional Forum (ARF) 564, 588, 598 Aserbaidschan 455f., 458 Asia-Europe Meetings (ASEM) 582 Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) 564 asiatische Finanzkrise 568 Asien 285, 370, 564 Asien-Pazifik-Ausschuss 565f. Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) 562, 564, 566

u. EU 562 Atlantik-Charta 727, 790 Atomwaffensperrvertrag 645 Ausschuss der Regionen 195 Außenhandelskammern 235 Außenpolitik 17ff. Ausprägungen 19ff. Begriff 17f. Demokratiedefizit 20 Demokratisierung 20f. Domäne der Exekutive 20, 208 Entscheidungsprozesse 824ff. Europäisierung 21 Globalisierung 22f. Individuum 827f. internationale Institutionen 819ff. internationale Machtverteilung 818f. internationale Umwelt 817ff. Legitimität 326f. nationale Identität 52f. Pfadabhängigkeit 16 politische Kultur 822 politisches System 821 Primat der A. 817 Staat u. Gesellschaft 823f. struktureller Wandel 212 Transnationalisierung 22f. vs. Innenpolitik 18, 20, 213 Weltbilder 828f. Außenpolitikanalyse 815ff. erklärende 815 Erklärungsansätze 817, 818, 819 historisch beschreibende 815 qualitative Methoden 833f. quantitative Methoden 832f. Außenpolitische Kultur 74 Außenwirtschaftsgesetz 236, 651, 653 Australien 234 Auswärtige Kulturpolitik 226, 238ff., 504, 553, 569, 588f., 596f., 713ff. Beauftragter für den „Dialog mit der islamischen Welt" 239 Bund und Länder 720 Enquete-Kommission zur auswärtigen Kulturpolitik 713f. Finanzierung 721 in internationalen Organisationen 720 Organisation 714, 718f. Ziele 716f. Auswärtiger Dienst 216, 225ff., 559

954 Aus- und Fortbildungsstätte (1-AF) 243 Ausbildung 243 Europäisierung 225 Gehobener Dienst 244 Höherer Dienst 243 Laufbahnen 243 Mittlerer Dienst 244 Personal 243 Auswärtiges Amt 21, 37, 172, 185, 203ff., 207, 210ff., 215ff., 221, 225ff., 281, 306, 309, 311, 336f., 397, 445, 521, 539, 541f., 544, 547, 549f., 554f., 564, 692, 697ff., 713, 718, 757f. Abteilung für Globale Fragen, Vereinte Nationen, Menschenrechte 233f. Abteilung für Wirtschaft und nachhaltige Entwicklung 235f. Abteilung Kommunikation 240f. Auslandsvertretungen 228, 242 Außenwirtschaftsförderung 235 Beauftragter der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und 231f., 234 Europaabteilung 228f. Generalkonsulate 228, 238 Geschichte 227 Internationale Diplomatenausbildung 244 Koordinatoren 338 Öffentlichkeitsarbeit 240f. Organisation 228ff. Planungsstab 337f. Politische Abteilung 2 229f. Protokoll 241f. Rechtsabteilung 236f. Regionalabteilungen 234 Zentralabteilung 242f. Ayatollah Khomeini 499 Aznar, José Maria 386 Baden-Württemberg 198, 200f., 566 Bahr, Egon 205, 207, 345 Baker, James 118f., 528 Balkan 95, 225, 317, 353f., 356, 600 Balkan-Stabilitätspakt 150, 286, 400, 479 Baltikum 425, 428, 431, 434, 452, 646 Barak, Ehud 516 Barber, Anthony 803 Baring, Arnulf 41 Bartoszewski, Wladyslaw 109, 406, 408f. Baseler Akkord 633 Baudissin, Wolf Graf von 254, 345 Bayern 198, 200f., 566 Beauftragter für Menschenrechtspolitik und humanitäre Hilfe 565, 694 Begin, Menachem 507, 512ff. Belgien 387 Belka, Marel 405 Ben Gurion, David 506, 508, 517 Ben Nathan, Asher 509f.

Register Berg, Fritz 292 Bergsten, Fred 134 Berliner Erklärung (5. Juni 1945) 113 Berliner Republik 55f., 77, 207, 413, 609 Berliner Zentrum für internationale Friedenseinsätze (ZiF) 339, 543 Berlin-Krise 1948/49 730 Bertelsmann-Stiftung 346f. Bertram, Christoph 342 Besatzungsstatut 76, 114, 120 Besson, Waldemar 41 Bin Laden, Osama 265 Birma 559, 562f., 565 Bismarck, Otto von 25f., 437, 747 Blair, Tony 133f., 138, 146, 381, 386, 397, 399, 401f., 758, 808, 810 Blank, Theodor 247 Blockfreienbewegung 560, 573, 575 Böckler, Hans 300 Boekle, Henning 831 Bolivien 546 Bolton, John 363 Bonner Republik 16, 33, 56, 91, 607 Bosnien-Herzegowina 68, 122, 145, 147, 230, 249f., 277, 311, 381, 401, 472f., 475, 479, 612, 737f. Botschaften 242 Brandt, Willy 101, 114, 173, 204ff., 270, 292, 337, 345, 407, 423f., 495, 510f., 620, 704, 731, 747 Brasilien 69, 546f., 555, 572, 576, 744 Bredow, Wilfied von 41 Brentano, Heinrich von 204, 758 Bretton-Woods-System 620 Broszka, Michael 345 Brown, Gordon 398, 401 Brunei 559, 562 Brüning, Heinrich 29 Brzezinski, Zbigniew 136 Bulgarien 229, 389, 422, 424, 426, 428, 431, 434 Bülow, Bernhard von 25 Bund der Vertriebenen (BdV) 409 Bundesagentur für Außenwirtschaft (bfai) 235 Bundesamt für Verfassungsschutz 261ff. Bundeskanzler 172, 175, 204f., 207, 241, 248, 292, 300, 317 Richtlinienkompetenz 170, 204 Bundeskanzleramt 203ff., 215, 265f., 300, 339, 554, 658, 760 Chef des B. 206f. Funktionen und Aufgaben 203f. Geschichte 203 Organisation 206f. Bundeskriminalamt (BKA) 662, 669 Bundesländer 164, 192ff., 385, 759 Außenpolitik 196 Einbindung in europäische Politik 194f.

Register Europapolitik 192f., 196f. internationale Präsenz 192 Länderbeobachter 194 Länderbeteiligungsverfahren 194 Landesvertretungen bei der EU 192, 197ff. regionale Zusammenarbeit 199f. Bundesminister 204 des Innern 208 Entwicklungszusammenarbeit 208 Finanzen 208, 308 Justiz 208 Umwelt 184 Verteidigung 208, 338 Wirtschaft 208, 308 Bundesministerien 177, 203, 210ff., 235, 309f., 692 Entwicklung 211 Familie 211, 718 Finanzen 204, 211, 539, 631f., 634, 636f., 759 Forschung 204, 718 Gemeinsame Geschäftsordnung der B. (GGO) 215, 220 Justiz 692 Umwelt 236, 308, 705 Verkehr 211 Verteidigung 204, 204, 211f., 247f., 309, 323, 337, 474, 539, 544, 655, 658 Wirtschaft 204, 211, 218, 370, 539, 549, 654, 658, 758f. Wirtschaftliche Zusammenarbeit 204, 211, 217ff., 281, 306, 308f., 311, 457, 460f., 521, 526, 532, 535, 537, 539ff., 549, 555, 561, 564, 635, 637, 654, 672ff., 718 Bundesnachrichtendienst 205, 259ff., 266f. Bundespräsident 169ff., 189, 241f., 339, 504f., 544 Kompetenzen 169ff. Rolle in der Außenpolitik 171f. Staatsbesuche 172 Bundesrat 157, 164f., 178f., 181f., 187, 190, 192ff., 196ff., 201, 205, 248 Europäische Union 164f. Europa-Kammer 198 europapolitische Kompetenz 197f. Bundesregierung 157, 164, 171, 181f., 184f., 187ff., 199f., 203, 210ff., 214, 216f., 234f., 282, 292f. Geschäftsordnung 204 Kabinett 207 Kabinettsausschüsse 207 Kollegialprinzip 204 Ressortprinzip 204, 207 Bundessicherheitsrat 207f., 218, 486, 654f. Bundesverfassungsgericht 20, 79, 159, 159ff., 166f., 175, 177, 179ff., 190, 263, 272, 276, 317, 354, 475, 488, 611, 733, 737ff., 768 Auslandseinsätze der Bundeswehr 79, 122, 159, 163, 179, 250, 734 Kontrolle der auswärtigen Gewalt 167

955 Bundesversammlung 169 Bundeswehr 36, 122, 149, 182, 246ff., 278, 296, 315, 318, 475f., 479, 496, 543, 592, 610, 612, 733, 774 Auslandseinsätze 68f., 79, 81, 86, 247, 249f., 260, 275f., 306f., 309, 328, 474, 611, 734f., 737 Finanzausstattung 253ff. Frauen 248, 255 Friedenssicherungseinsätzen 246 Generalinspekteur 252f. Geschichte 247f. Grundgesetz 248, 250 Innere Führung 254 Integration der NVA 249 internationale Integration 248, 765 Kampfeinsätze 79f., 246 neue Rolle 246, 400, 474, 614f. out-of-area-Einsätze 68, 122, 153, 225, 250, 277, 317, 334, 354, 474, 480 politischer Auftrag 251, 257 Reformen 251, 253, 256, 354, 362ff. Rolle im Innern 616 Stärke 247, 249, 252, 393, 610 u. Polizei 256 Weizsäcker-Kommission 256 Bündnis 90/DieGrünen 83, 250, 255f., 270f., 275ff., 278, 288, 477, 486, 658, 694, 705, 771 Busek, Erhard 479 Bush, George 394, 496, 548 Bush, George W. 83, 117, 122, 128, 134, 137, 139, 353, 357ff., 367, 413, 445f., 502f., 548, 708, 739, 807 Buzek, Jerzy 102 Carrington, Peter A. 471 Cartagena-Protokoll 708 Carter, Jimmy 808 CDU 218, 247, 255f., 270f., 273ff., 278, 354, 385, 389, 474, 507, 535, 616, 687, 744, 757, 777, 795 Centrum für Angewandte Politikforschung (CAP) 342, 344, 347 Cheney, Dick 359 Chile 547ff., 553, 555f., 653 China 39, 138, 225f., 234, 294, 357, 413, 476, 502, 562, 564, 566, 568, 574, 574, 580ff., 599f., 627, 656, 697f., 739 Menschenrechte 581, 585 Taiwan-Frage 587 Tibet-Problem 581, 586 u. EU 582ff. Chirac, Jacques 134, 361, 383, 387, 401f., 414, 448, 491, 656, 758, 807 Chodorkowski, Michail 417, 449 Churchill, Winston 727 Cimoszewicz, Wlodzimiers 414 Clinton, Bill 134, 370, 442, 445, 548, 809 Costa Rica 555

956 CSU 247, 255f., 270, 273ff., 278, 474, 507, 535, 616, 687, 744, 757, 777, 795 Cuellar, Javier Perez de 471 Czempiel, Ernst-Otto 87f. DAAD 240, 567, 569, 588f., 596, 713, 715, 719 Dahrendorf, Ralf 714 Dänemark 138, 709 Darfur-Krise 334 Däubler-Gmelin, Herta 360 Dayton-Abkommen 356, 473, 475f. DDR 30, 32, 56, 101f., 114ff., 120, 205, 247, 261, 405, 407, 414, 422f., 426, 438, 506, 508f., 515, 534, 559, 561, 574, 640, 715, 730f., 731, 768 Deutschlandfrage 114 FDGB 297 Nationale Volksarmee 247 Souveränität 115 Zwei-Staaten-Theorie 115 Zwei-Völker-Theorie 115 Dehio, Ludwig 125 Delors, Jacques 378 Demokratie 238, 254, 284, 430, 533, 536f., 539, 541, 544, 563f., 570 Demokratischer Frieden 322 Demokratisierung 19f. Deutsch-Arabische Gesellschaft 504 Deutsche Außenpolitik Afrika 532ff. Alleinvertretungsanspruch 114, 423, 560 Außenwirtschaftsförderung 235, 380 China 580ff. Christlich-liberale Koalition (1982 - 1998) 78f., 107, 115, 131, 270, 276, 355, 440ff. Dimensionen 16 EU-Osterweiterung 130f. Europäische Außenpolitik 147ff. Europäische Integration 31, 80, 120, 122, 215, 272, 370, 393, 397, 593, 619, 747ff. Europäisierung 15, 104, 143ff., 150f., 225, 559 Europaorientierung 55ff. Europapolitik 39, 55, 70, 78, 80, 394, 399, 432f., 490f., 747ff., 753ff. Frankreich 375ff. GATT/WTO 793ff. Geschichte 24ff. Großbritannien 391ff. Große Koalition (2005) 37ff., 226, 353, 362, 365f., 452ff. GUS 455ff. humanitäre Interventionen 57f. Indien 572ff. Interessen 49, 54f., 66, 70, 122, 362 Irak-Politik 58ff., 69, 86, 138, 152, 279, 359ff., 376f., 387, 401, 448, 496, 501ff. Israel 506ff. Japan 591ff.

Register Jugoslawien/Ex-Jugoslawien 468ff. Kontinuität und Wandel 33ff., 37, 49, 56, 58f., 79ff., 103, 120, 246 Kosovo-Krieg 105, 107, 356, 475ff. KSZE/OSZE 779ff. Lateinamerika 545ff. Machtversessenheit/Machtvergessenheit 66, 91 Mahgreb-Staaten (Algerien, Marokko, Tunesien) 521ff. Menschenrechte 78 Militarisierung 36, 69, 250, 257 Mittel- und Osteuropa 422ff. Mittlerer Osten 494ff. Multilateralismus 37, 52, 54ff., 66, 70, 79, 122, 225, 393 Naher Osten 494ff. Nahostpolitik 151, 494ff., 504 nationale Identität 49ff., 69, 81, 147 Nato 763ff. Ökonomische Rahmenbedingungen 38 Ostpolitik 32, 54, 76, 103, 114, 150, 204, 270, 292, 328, 331, 407, 422ff., 438, 510f., 574, 752 partnership in leadership 367, 394 Polen 405ff. Revisionspolitik 33, 37 Rot-Grüne Koalition 58ff., 69, 79f., 96, 107, 109f., 218, 220, 277, 279, 356, 359, 361f., 397, 411ff., 443ff., 486, 491, 542, 763, 776 Russland 405, 414, 428, 436ff. Scheckbuchdiplomatie 354, 395, 498, 503, 564 Souveränität 30f., 76f., 102, 112, 114, 116, 193 sozial-liberale Koalition (1969 - 1982) 316, 510 Südostasien 559ff. Türkei 482ff. UN-Sicherheitsrat 36, 69f., 82, 109, 215, 360, 572, 576, 614ff., 692, 733, 743 USA 353ff., 367ff. Vereinte Nationen 729ff. Vergangenheit 101ff. Westintegration 31f., 53, 53, 66, 76, 102, 113, 269, 315, 327, 423, 560, 763 Westorientierung 55, 76, 103, 122 Wiederbewaffnung 53, 53, 247f., 269, 296, 315, 328, 763 Deutsche Außenpolitik, Forschung 39ff., 815ff. Hauptlinien 40 Kontinuitätsthese 34, 37 Realismus 35, 37 These des außenpolitischen Wandels 35 Deutsche Außenwirtschaftspolitik 143f., 204, 235, 293f., 298, 424, 524, 538f., 551, 618ff., 639, 788ff. China 583ff. europäische Integration 619f. Europäisierung 144

Register GATT/WTO 793ff. Handelsbilanz 624f. Indien 576ff. Israel 516 Japan 595f. Osteuropa 429f. Russland/UDSSR 441f., 450f. Südostasien 565ff. Währungspolitik 620, 620f. Deutsche Bundesbank 93, 395f., 620ff., 631ff. Deutsche Einheit (Wiedervereinigung) 32f., 33ff., 38, 56f., 68, 75, 77, 86, 93, 112ff., 120, 151, 190, 198, 212, 215, 274, 316, 321, 353, 378, 392f., 425, 438f., 452, 469, 609, 752 Staatsziel 113 Zehn-Punkte-Programm 115, 209 Deutsche Entwicklungspolitik 96, 144, 218, 273, 293, 526, 533f., 536f., 544, 551f., 561, 563, 567ff., 578, 584f., 672ff., 741 Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) 588 Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) 44, 339, 342, 556, 817 Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN) 308, 339 Deutsche Gesellschaft für Osteuropakunde (DGO) 339 Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) 286, 537, 552, 554, 577, 719 Deutsche Sicherheitspolitik 79, 104, 246ff., 252, 293, 353ff., 393, 395, 400, 474, 483, 605ff., 660 europäische Einbindung 614 Krisenprävention 612 KSZE/OSZE 779ff. Multilateralismus 608 Nato 608, 763ff. Stabilitätstransfer 610 u. die Sowjetunion 608 USA 608 Veränderungen 614 Weißbuch zur Sicherheitspolitik 251, 609, 612 Deutsche Stiftung Friedensforschung (DSF) 339, 341 Deutsche Verteidigungspolitik 353ff. Nato 763ff. Verteidigungshaushalt 150, 254, 318, 363f., 610f., 764 Deutscher Bundestag 93, 147, 157, 159f., 162ff., 175ff., 193, 201, 205, 248, 250f., 263, 277, 308, 336, 340, 355, 717 Abgeordnete 176, 185 Ausschuss für Wirtschaftliche Zusammenarbeit 177, 181, 185f. Ausschüsse 185 außenpolitische Kompetenzen 177f. Auswärtiger Ausschuss 177, 181, 185f., 341,

957 759 Enquete-Kommissionen 186, 341 EU-Ausschuss 182, 185, 188ff., 341, 759 EU-Richtlinien 186 EU-Vorlagen 186ff. Fraktionen 185, 205 Funktionen 176 Haushaltsausschuss 182f. Haushaltskontrolle 182 Kontrollinstrumente 183 Menschenrechtsausschuss 695 Untersuchungsausschüsse 186 Verteidigungsausschuss 177, 181, 185f., 248, 341 völkerrechtliche Verträge 161, 181 Wissenschaftliche Dienste 340 Deutscher Entwicklungsdienst (DED) 542, 719 Deutsches Institut für Menschenrechte 308, 695 Deutsches Übersee-Institut (DUI) 343 Deutsch-Französisches Institut 343 Deutsch-Israelische Gesellschaft 504 Deutsch-japanische Botschafterkonferenz 594 Deutsch-Japanische Parlamentariergruppe 594 Deutsch-Japanisches Forum 594 Deutschland als Einwanderungsland 484, 487, 684ff. Ausländerpolitik 484, 487f., 684ff. Europäisierung des Bundesstaates 193 Handelsstaat 34, 87 Machtstaat 35, 91 Migrationspolitik 487f. nationale Identität 53ff. offene Staatlichkeit 193, 201 Politische Elite 36, 53, 57, 81 Staatsräson 41 Wirtschaft 67 Wirtschaftsmacht 85ff., 532, 624 Zentralmacht 62ff., 70, 274, 422 Zivilmacht 43, 49, 54ff., 70, 73ff., 75, 258, 358f., 400, 435, 474, 532, 593 Deutschland, Wirtschaft 85ff., 394, 396, 400, 550f., 566, 624 Agenda 2010 402f., 628 Aufbau Ost 87, 394, 425 Außenhandel 92f. Deutsche Einheit 624f. Europäische Integration 92ff. Globalisierung 95, 627 Handels- und Wirtschaftskonflikte mit den USA 370ff. Handelspartner 92 Import / Export 86, 89f., 368, 618, 624 internationaler wirtschaftspolitischer Einflussverlust 373 Osteuropa 93, 95 Staatsverschuldung 625

958 Standort Deutschland 628 Strukturschwäche 367, 369, 373 USA 367ff. Wettbewerbsfähigkeit 373 Deutschlandpolitik 205 Deutschlandvertrag (1952) 114 Deutsch-niederländisches Korps 248, 250 Deutsch-polnischer Nachbarschaftsvertrag 408 Deutsch-tschechoslowakischer Nachbarschaftsvertrag 427 Diplomatie 19 Diplomatisches Corps 242 Domino-Theorie 561 Doppelte Staatsbürgerschaft 488 Drittes Reich 29f., 469 Dual-Use EUV 651, 653, 658 Duchêne, François 75 Dumas, Roland 119, 130 Durkheim, Emile 63 DVU 272 Eban, Abba 511 Eberlei, Walter 221 ECU 621 Ecuador 546 Ehmke, Horst 206 Erhard, Ludwig 32, 316, 322, 509, 618f., 794 Eichel, Hans 632 Einheitliche Europäische Akte 31, 186f., 194, 391, 705f. Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik 684ff. Asylpolitik 686ff. Asylrecht 685, 687 Einbürgerung und Integration 689 Grundgesetz 685, 687 Magnet-Theorie 684ff. Elias, Norbert 73f. Elysée-Vertrag (1993) 375, 377, 386ff. Enduring Freedom 180, 250, 736, 738f., 770, 773 Energie- und Rohstoffpolitik 639ff. Abhängigkeit Deutschlands 640, 645 Atomausstieg 645, 647 außen- und sicherheitspolitische Dimension 644ff., 648 Erdgas 642, 645f. Erdöl 640f., 647f. erneuerbare Energien 642f. Erz 643 europäische Dimension 646 globale Dimension 647 Kernenergie 642ff., 647 Märkte 641 Ölverbrauch 647f. Steinkohle 642f., 646f. Steuerung 642f. Ziele und Instrumente 641f. Zielkonflikte 643

Register Engholm, Björn 471 England 26f. Entspannungspolitik 423, 608 Entwicklungsländer 96, 284, 286, 308, 631, 633, 636, 672ff., 732 Schuldenkrise 630, 637 Verschuldung 96, 634 Entwicklungspolitik 304f., 309, 532, 633, 672ff., 741 ERASMUS 721 Erster Weltkrieg 125 Essential Harvest 180 EUFOR 136 Euratom 31, 644, 646 Euro 86, 93, 272, 373f., 401, 626, 748 Euro-Arabischer Dialog (EAD) 495 EUROCHAMBRES 292 Euro-Korps 134, 149, 248, 355, 381, 395 Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP) 521, 529 Europa "altes" / "neues" 401 Bipolarisierung 125f. Kerneuropa 384, 388, 390 Europa der Regionen 196 Europäische Betriebsräte 297 Europäische Drogenstelle (EDU) 667 Europäische Gemeinschaft 75, 114, 126, 133, 143f., 315 Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl 31, 55, 76, 88, 126, 293, 297, 619, 644, 646, 748 Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) 300 Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) 31, 144, 150, 469, 494, 511, 528, 749, 758 Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) 86, 121, 132, 146f., 149, 229f., 361, 364, 379ff., 386f., 400, 451, 614, 755, 772, 778 Europäische Union 19, 21, 35, 37f., 49, 68, 81, 85, 144, 175, 211, 231, 235, 286, 315, 354, 600, 615, 617, 747ff. Agrarpolitik 291, 382f., 385, 398f., 402, 620, 751 Außenpolitik 143ff., 150 Erweiterung 80, 130f., 136, 272, 355, 376, 379, 382f., 385, 389, 405, 411ff., 432ff., 490f., 613, 753, 755f. EU - US Handelskonflikte 371f. Europäische Kommission 148, 190, 198, 297, 300, 348, 371, 371, 384, 386, 582, 597f., 646, 653, 749ff., 759, 792, 803 Europäischer Gerichtshof 255, 750, 758, 792, 797 Europäischer Rat 207, 253, 357, 378, 382, 385f., 399, 479, 491f., 494, 669, 749f. Europäisches Parlament 148, 187, 298, 385f., 402, 620, 749ff., 792 Europarat 230

Register Finanzierung 382, 398 Grundrechtecharta 695 Mehrebenensystem 194 Ministerrat 188, 490, 527, 720, 749, 754 Mittelmeerpolitik 527ff. Nahostpolitik 148 politische Union 384, 754 Ratspräsidentschaft 386 Sicherheitspolitik 143ff. Verfassungskonvent 148, 198, 386f., 750 Verteidigungspolitik 143ff. Europäische Verfassung 121, 148, 298, 384ff., 401f., 405, 415, 750 EU-Verfassungsvertrag (EVV) 190f., 198, 226, 272, 401, 434, 750, 756, 760f. Europäische Verteidigungsgemeinschaft 31, 88, 144f., 247, 249, 377 Europäische Wirtschafts- und Währungsunion 56, 77, 127, 379f., 398, 403, 433, 620, 748f., 751, 754, 758 Stabilitätspakt 38, 57, 380, 388 Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) 31, 76, 88, 126, 293, 619, 644, 646, 751, 755 Europäische Zentralbank (EZB) 93, 298, 380, 626, 632 Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung 431 Europäischer Binnenmarkt 622f., 748, 754, 758 Europäischer Entwicklungsfond 543 Europäisches Währungssystem (EWS) 85, 380, 395, 621f. Europäisch-Islamischer Kulturdialog 240 Europäisierung 19, 21, 175, 190, 196, 225, 376 Europarecht 158, 167, 235 EUROPOL 267, 667f. EWG-Zollunion 792, 794 FDP 218, 247, 255, 272ff., 276f., 354, 474f., 507, 535, 687, 721, 744 Festung Europa 567 Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) 668f. Finnland 384 Fischer, Joschka 79, 105, 132, 257, 277, 310, 338, 356, 359ff., 384, 411, 413, 443ff., 477, 498, 500, 516f., 522, 581, 698, 744, 757, 778 Europa-Rede (12.5.2000) 132, 384, 399, 758 Flüchtlingshilfe 310 Föderalismus 175, 194 Föderalismusreform 201 Forschungszentrum für OSZE-Studien 339 Forum für Sicherheitskooperation (FSK) 613 Forum Menschenrechte 695ff. Frankreich 25, 27, 39, 63, 67, 69, 93, 103, 107, 112f., 116f., 130f., 133ff., 138f., 144f., 147, 149f., 152f., 199, 254, 329, 331, 338, 356, 361f., 364, 370, 372, 375ff., 393, 399, 408, 410, 434,

959 472f., 494, 501, 512, 527, 529, 535f., 553, 560, 564, 574, 578, 619, 653, 656, 713, 739, 750, 752, 754, 768, 772, 794ff., 802f., 809 Deutsche Einheit 376, 378 Fouchet-Pläne 377 Irak-Politik 379, 387 Referendum zum Vertrag von Maastricht 384 Referendum zur EU-Verfassung 389 Friedensbewegung 249f., 270, 277, 296, 314, 321 Friedrich, Jörg 109 Fundamentalismus 521, 529 G4 (Brasilien, Deutschland, Indien, Japan) 69, 599, 744 G7/G8 85, 230, 232, 236, 339, 369, 477, 540, 598, 622, 630f., 802ff. Geschichte 803 Legitimation 810f. Themen 805f. Ziele 804 Gandhi, Indira 574 Gandhi, Rajiv 575 GATT (s.a. Welthandelsorganisation) 90, 144, 369, 598, 618, 788ff., 790, 796, 804, 806 Dillon-Runde (1960/61) 143 Uruguay-Runde 369, 626, 791, 794ff. Gauck, Joachim 409 Gaulle, Charles de 375, 562, 619 Gaus, Günther 205 Gauweiler, Peter 272 Geheime Nachrichtendienste 259ff., 336 Auftrag 264 Gesetz über den Bundesnachrichtendienst 262 Organisation Gehlen 259f., 262 politische Elite 260, 265 rechtliche Grundlagen 262f. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) 22, 80, 121, 130, 132, 135, 144ff., 164, 229f., 260, 266f., 286, 380ff., 396, 400, 479f., 528, 564, 755 Genfer Abrüstungskonferenz 614 Genscher, Hans-Dietrich 32, 78, 91, 93, 119, 342, 468, 471, 494, 515, 553, 562, 594, 732 Geopolitik 64f., 358 Georgien 455f., 458, 465f. Geremek, Bronislaw 406 Gewerkschaften 296ff., 535, 550, 794f. Außenwirtschaftspolitik 298 DGB 296f., 301, 696 Einfluss auf die Außenpolitik 296, 300f. Europapolitik 297f. IG-Metall 298f. internationale G.verbände 299 internationale Organisationen 300 Rüstungskontrolle 298 Giese, Michael 221 Giordano, Ralph 409

960 Giscard dÉstaing, Valéry 622, 803, 808 Glasnost 425 Global Governance 212, 214f., 221, 811 Global Public Policy Institute 346 Global village 326 Globalisierung 19, 22, 87, 91, 93, 95f., 132f., 140, 175, 190, 196, 212, 214ff., 221, 225f., 237f., 288, 305, 310, 326, 348, 373, 376, 391, 403, 547, 556, 559, 569, 626, 630, 660, 680, 802, 806, 811 Glotz, Peter 409 Goethe-Institute 240, 526, 553, 569, 589, 596, 716ff. Golfkrieg 1990/1991 68f., 79, 105, 122, 249, 274ff., 297, 317, 330ff., 354, 496, 499, 515, 611, 645, 734 Golfkrieg Irak/Iran 496, 499 Gonzales, Filippe 527 Good Governance 284, 533, 537, 539, 541, 544, 552, 570, 802 Gorbatschow, Michail 32, 77, 117f., 316, 425, 439, 441f. Gratschow, Pawel 128 Green Card 577, 688f. Griechenland 150, 483, 490, 655 Großbritannien 39, 63, 67, 112f., 116f., 126f., 130, 138f., 145, 149, 152f., 254, 329, 356, 358, 364, 376f., 388, 391ff., 406, 472f., 494, 508, 551, 553, 560, 564, 574, 578, 653, 653, 656, 752, 754, 760, 794, 802f. Deutsche Einheit 392ff. Europapolitik 395f., 398f., 401f. Euro-Skeptizismus 396, 398, 401 Irak-Politik 401 Großmächte 818 Grundgesetz 76, 81, 113, 121, 157ff., 169ff., 177f., 181, 187f., 192, 195f., 199, 201, 204, 215, 248, 250, 256, 317, 473, 475, 605ff., 615, 734, 737, 769 Auslandseinsätze d. Bundeswehr 68, 474 Bund und Länder 158, 164f., 193, 197 Europa-Artikel 179, 193f., 196f., 197 Europäische Union 158f., 163f. Exekutive und Legislative 159 internationale Organisationen 162 Kompetenzverteilung 157ff., 163, 192 Kontrolle 159f. materiellrechtliche Bindungen 165 offene Staatlichkeit 193 völkerrechtliche Verträge 158ff., 181 Grundlagenvertrag (1972) 115, 424 Guatemala 555 GUS 231, 262, 441, 455ff., 624, 716 Haager Konferenz (1907) 26 Habermas, Jürgen 514 Hacke, Christian 41, 71

Register Haftendorn, Helga 40, 42, 140f., 214 Haider, Jörg 108 Hallstein-Doktrin 423, 508, 533f., 539, 560, 574 Hanrieder, Wolfram 42 Harmel-Bericht 768 Haussmann, Helmut 795 Havel, Vaclav 427 Heeren, Ludwig 62 Heinemann, Gustav 173 Heisbourg, François 140 Henkel, Olaf 596 Hermes-Bürgschaften 294, 656 Herzog, Chaim 514 Herzog, Roman 172, 339f., 408, 504f., 594 Hessische Stiftung für Friedens- und Konfliktforschung 344 Heuss, Theodor 170ff., 343 Hillgruber, Andreas 514 Hitler, Adolf 29f., 437f. Hofmann, Stanley 377 Holbrooke, Richard 473 Holocaust 151, 173, 506, 514 Europäisierung der Erinnerung 104, 107 Historikerstreit 514 Hombach, Bodo 145, 479 Honecker, Erich 30 Huntington, Samuel 134 Hurd, Douglas 119 Hussein, Saddam 59, 332, 486, 496, 502, 518 IAEA 139 IAEO 236 IFOR 68, 250, 736, 738, 770 IKPO-Interpol 669 ILO 300 Indien 39, 69, 225f., 234, 410, 552, 564, 572ff., 627, 744 Agenda für die deutsch-indische Partnerschaft im 21. Jahrhundert 575 außenpolitische Grundorientierung 572ff. Kaschmir-Konflikt 573ff. Nuklearwaffen 575 Indochina-Krieg, erster 561 Indonesien 230, 559f., 562ff., 568, 574, 630, 656, 698 Institut für Auslandsbeziehungen (IfA) 505, 719 Institut für Entwicklung und Frieden 345 Institut für Europäische Politik 343 Institut für Sicherheits- und Friedenspolitik an der Universität Hamburg 345 International Labour Organisation 291, 632 International Relations 42 Internationale Beziehungen 18, 40, 42, 43, 605, 818, 819, 831 Professionalisierung 43 Internationale Beziehungen, Theorien Institutionalismus 50, 75

Register Konstruktivismus 43, 50, 75, 831 Liberale Theorien 50, 75, 830 Neorealismus 43, 63f. Realismus 43, 49, 62ff., 70f., 75, 818, 831 Internationale Energie-Agentur (IEA) 645f. Internationale Finanzpolitik 630ff., 806 Finanz- und Währungskrisen 630ff., 634, 637 Finanzmarktregulierung 633 gestiegene Kapitalmobilität 633 Hedgefonds 634 internationale Finanzmarktordnung 631 Reformen 631f. Tobin-Steuer 632, 637 Wechselkurse 631 Internationale Kriminalität 264, 266, 542, 595, 660ff., 805 Bekämpfung 667f. Definition 661 Erscheinungsformaen 661 Geldwäsche 662 Globalisierung 663 in Deutschland 662f. internationale Kooperation 668f. Korruption 662 Internationale Ruhrbehörde 644 Internationale Strafgerichtsbarkeit 480 Internationaler Bund freier Gewerkschaften (IBGF) 299f. Internationaler Gerichtshof 237 Internationaler Währungsfond (IWF) 85, 300, 308, 373, 423, 425, 539f., 568, 618, 628, 631, 633ff., 668, 672ff., 740, 790f., 804f. Kreditvergabe 636 Meltzer-Report 635 Reform 635f. Internationales System 19, 64, 357, 817 Internationalisierung 214, 326 Internet 326f. Internet-Kriege 326f. Irak 81f., 225, 234, 277f., 298, 332, 353, 360f., 365, 391, 445, 496, 502, 515, 734, 805 Irak-Krieg 2003 21, 38, 58, 60, 69, 83, 121f., 137f., 138f., 225, 269, 278, 297, 321, 332f., 363, 379, 387, 392, 434, 486, 497, 499, 502, 502f., 516, 519, 570, 613, 616, 739, 763, 773, 807 Anti-Kriegs-Allianz 387 Iran 139, 148, 232, 445, 458, 494, 496f., 499f., 575, 645, 697f. ISAF 137, 250, 670, 737, 739, 770, 773f. Islam 140, 329, 489, 504f. Israel 103, 151, 173, 277, 494f., 497, 500, 504, 506ff., 521, 528, 655, 658 Deutsche Einheit 514 diplomatische Beziehungen zur BRD 508 Eichmann-Prozess 509 israelisch-ägyptischer Friedensprozess 512f.

961 Jom-Kippur-Krieg 511 Luxemburger Abkommen 507, 516 Sechs-Tage-Krieg 510 Italien 133, 138, 384, 508, 529, 553, 653, 665, 752, 754, 756, 760, 802f. Janukowytsch, Viktor 417, 448 Japan 69, 85, 226, 369, 410, 563f., 564, 566, 572, 576, 591ff., 624, 626, 802f. u. EU 597f. UN-Sicherheitsrat 599 Japan External Trade Organisation (JETRO) 596 Jelzin, Boris 441ff., 445, 803 Jervis, Robert 828 Johannes Paul II. 407 Jordanien 509, 528 Jugoslawien / Ex-Jugoslawien 57, 78ff., 121, 151, 167, 231, 237, 249f., 276f., 331, 354, 378, 389, 423, 431, 444, 468ff., 587, 595, 599, 737 Massaker von Srebrenica 277, 476 Juppé, Alain 473 Juschtschenko, Wiktor 417, 463 Kaczynski, Jaroslaw 415f. Kaczynski, Lech 406, 417, 419 Kaiser, Karl 342 Kaiserreich 25f., 90, 227, 591 Flottenpolitik 27 Politik der freien Hand“. 26 Revisionismus 26f. Rückversicherungsvertrag 25f. Kambodscha 79, 474, 559ff., 564f., 734 Kanada 226, 230, 338, 802f. Kant, Immanuel 322 Kanzlerdemokratie 204 Kasachstan 455f., 459ff., 466 Kastrup, Dieter 359 Katharina die Große 437 Katzenstein, Peter 55, 91f. Kaukasus 231, 426, 458f. KFOR 250, 478, 736, 770 Kiechle, Ignaz 795 Kiesinger, Kurt Georg 32, 316 Kinkel, Klaus 69, 78, 310, 355, 456, 473, 475, 500, 504, 565, 738, 743 Kirchen 304ff., 407, 418, 532, 534, 536, 549, 569 Deutsche Bischofskonferenz 306, 418 EKD 305f. Entwicklungspolitik 305f. Ev. Zentralstelle für Entwicklungshilfe (EZE) 306 Evangelischer Entwicklungsdienst (EED) 306 Evangelisches Büro 306 Friedenspolitik 305ff. Hilfswerke 305, 310 Justitia et Pax 306 Katholisches Büro 306 Menschenrechte 305f., 696

962 Misereor 306 Missio 306 Kirgistan 455f., 459ff. Kissinger, Henry 138 Klaus, Vaclav 426f. Kleinstaaten 818 Klimarahmenabkommen 710 Klimaschutz 647, 706, 710ff. Kohl, Helmut 56f., 69, 78, 87, 103, 105f., 115ff., 172, 204f., 207, 276, 355, 369f., 372, 378, 380, 392ff., 399, 407, 409, 411, 427, 433, 442f., 462, 470f., 491, 498, 513, 516, 523, 527, 548, 564, 575, 581, 596, 687, 733f., 747, 752, 757, 796, 809 Köhler, Horst 171ff., 373, 594, 637 Koizumi, Junichiro 594 Kolumbien 546 Kommunikationswissenschaft 326 Konferenz von Amsterdam 1996/97 70 Konferenz von Jalta 727 Kongo 136, 230, 278, 542f. Kongress der Gemeinden und Regionen in Europa (KGRE) 200 Kontaktgruppe (USA, Russl., F. GB, D.) 473, 475 Kora-Krieg 144 Koschnik, Hans 473 Kosovo 58, 79, 82, 121f., 129, 400, 472, 478, 480, 612 Kosovo-Krieg 58, 68, 95, 105, 130, 138, 146, 276f., 277, 282, 326, 330, 332f., 356f., 444, 475ff., 479, 491, 593, 738, 771, 776 KPD 507 Krieg 19, 257 Kriegsdienstverweigerung 248, 254 Kriegsverbrechertribunal Den Haag 478, 742 Kriegswaffenkontrollgesetz 236, 651, 654 Krippendorff, Ekkehart 213 Kroatien 68, 79, 151, 153, 153, 331, 378, 469ff., 479 Krueger, Anne 634 KSZE 115, 126ff., 130, 145, 209, 249, 424f., 462, 522, 608, 715, 720, 779ff. Kuba 316, 534, 555 Kubakrise 424 Künast, Renate 799 Kutschma, Leonid 417, 463 Kuweit 274, 496, 499, 501, 648 Kwasniewski, Aleksander 413f. Kyoto-Protokoll 598f., 647, 707f., 710, 741 Lafontaine, Oskar 271, 632, 799 Lamers, Karl 471, 758 Landminen 311 Laos 559, 562 Lasswell, Harold 132 Lateinamerika 234, 285, 545, 545ff. Lehmann, Karl (Kardinal) 418

Register Leibniz-Gesellschaft 341 Lenin, Wladimir I. 437 Li Peng 585 Libyen 539 Link, Werner 42 Lipski, Jan Jósef 406 Londoner Club 450 Luhmann, Niklas 213 Lukaschenko, Alexander 464 Lutz, Dieter 345 Luxemburg 199, 387 Macht 62, 64, 818 Mächtegleichgewicht 19 Mahgreb-Staaten 521ff. Maizière, Lothar de 119 Major, John 146, 392, 394, 398, 810 Malaysia 559, 562, 565ff., 630 Mann, Thomas 55 Markovic 470 Marokko 521ff., 698 Marshall-Plan 90, 296, 618 Massenvernichtungswaffen 231f., 249, 358, 574, 592, 613f., 774 Kernwaffen 236 Proliferation 139, 225, 236, 252, 400, 439, 445 Maull, Hans 43, 49, 831 Mauretanien 528 Mazedonien 121f., 129, 145, 147, 180, 250, 276, 472, 476ff., 479, 612 Mazowiecki, Tadeusz 406f. McLuhan, Marshall 326 Mearsheimer, John 64 Meciar, Vladimir 426, 428 Medien 321, 323, 326ff., 348, 504 agenda-setting 329, 348 CNN-Effekt 330f., 333f., 657 Framing 329f. Infotainement 326 Kommerzialisierung 326 Kontrollfunktion 330 Kriegsberichterstattung 332f. Medienmacht / Medienohnmacht 330ff. Nachrichtenmedien 329 Nachrichtenwert der Außenpolitik 328 Presseagenturen 329 Priming 329f. Zeitungen 330 Mediendemokratie 332, 334 Mediengesellschaft 328 Meinecke, Friedrich 42 Meir, Golda 510f. Menschenrechtspolitik 226, 278, 304f., 308, 310, 310, 533, 536f., 540f., 544, 563f., 570, 581, 585f., 692ff. Grundgesetz 694 im Rahmen der Vereinten Nationen 742f.

Register internationale Durchsetzung 697ff. Menschenrechtsberichte der Bundesregierung 695f. Ziele 694 Menschenschmuggel 588 Merkel, Angela 38f., 110, 278, 365, 418, 451f., 452, 492, 500, 517, 760 Messner, Dirk 345 Mexiko 546ff., 552f., 555f., 630, 635 Meyer, Hans Werner 297 Migration 484, 588, 684ff. Militärischer Abschirmdienst (MAD) 261, 263 Miller, Leszek 413 Milosevic, Slobodan 107, 444, 476ff. Mittelmeer-Dialog 230 Mitterand, François 103, 116, 127, 130, 355, 378, 393f., 752, 808f. Mittlerer Osten 357, 359, 494ff. Modell Deutschland 87 Modrow, Hans 116 Molotow, Wjatscheslaw 438 Monetarismus 622 Montenegro 473, 479 Moon, Bruce 819 Moravcsik, Andrew 57, 830 Morgenthau, Hans J. 63 Mosambik 534 Multinationales Korps Nord-Ost 249 Münchener Konferenz zur Sicherheitspolitik 349, 777 Müntefering, Franz 359, 403 NAFTA 548 Naher Osten 220, 226, 494ff. Nahostkonflikt 359, 494, 496f., 510ff., 528 Nakasone, Yasuhiro 596 Namibia 533, 535, 732 Nationale Identität 49ff. Definition 50ff. Forschungsansätze 49 primordial 50 sakral 50 und Außenpolitik 52f. zivil 50 Nationale Interessen 210 Nationalismus 25, 50 Nationalsozialismus 30, 53f., 76, 101f., 104ff., 227, 278, 427, 506, 593, 692 Nationalstaat 214 NATO 31f., 35, 49, 58, 68, 76ff., 81, 113, 117f., 120, 126f., 127f., 128, 132, 134, 136, 140f., 144ff., 225, 230, 248ff., 267, 276f., 307, 316ff., 353ff., 358f., 361, 363, 365, 381, 392f., 395, 400, 452, 462f., 473, 483, 599f., 737, 752, 763ff. Combined Joint Task Forces (CJTF) 134f., 772

963 Einsätze außerhalb des Bündnisgebietes 769ff., 774 Euro-Atlantischer-Partnerschaftsrat (EAPR) 129, 771 Europäisierung 772 Finanzierung 765 flexible Vergeltung 316, 766 Generalsekretariat 765 Kooperationsrat 129, 771 massive Vergeltung 765 Media Operations Centre (MOC) 333 Militärausschuss 765 Mittelmeerpolitik 528 Nato Response Force 775 NATO-Rat 135, 765, 767, 774 Neues Strategisches Konzept 129, 253, 767f. Osterweiterung 129, 286, 355, 400, 432, 435, 442, 444, 613, 771f. Prager Nato-Gipfel 2002 774f. Primat der Politik 764 Response Force 253 Strategie 765 Struktur 764f. Terrorismus 773f., 776 Washingtoner Vertrag 764 NATO-Doppelbeschluss 32, 163, 302, 321 NATO-Russland-Rat 129, 230, 442, 613 NATO-Ukraine-Kommission 230 Nehru, Jawaharlal 573f. Neoliberalismus 546 Netanjahu, Benjamin 498, 516, 518 Neue soziale Bewegungen 304 Neue Transatlantische Agenda 133 Neutralismus 315 New Economy 368, 373 New Partnership for Africa´s Development (NEPAD) 540 Nicht-Einmischung 24 Nichtregierungsorganisationen (NGOs) 213, 216, 281f., 304ff., 326, 372, 532, 542, 563, 569, 586, 673, 695f., 698, 710, 811 Amnesty International (AI) 304, 308, 586 Anerkennung als außenpolitische Akteure 309 außenpolitische Bedeutung 304f. Einfluss auf Außenpolitik 311 Forum Globale Fragen 310 Forum Menschenrechte 305, 308 Forum Umwelt & Entwicklung 305, 308 Greenpeace 308, 311 Legitimation 311 Medico International 310f. Verband Entwicklungspolitik deutscher NichtRegierungsorganisationen (VENRO) 305, 308f., 311, 672f. Nichtverbreitungsvertrag (NVV) 574f., 578, 614 Niederlande 410, 551, 756

964 Nigeria 536, 538 Nixon, Richard 424, 620 Nolte, Ernst 514 Nordkorea 445, 599 Nordrhein-Westfalen 198, 200f. Nord-Süd-Dialog 96 North American Free Trade Agreement (NAFTA) 564 NPD 272 Nuscheler, Franz 345 Obuchi, Keizo 596 Öcalan 489 Oder-Neiße-Grenze 119, 406, 407 OECD 93, 300, 483, 628, 804 OEEC 90 Öffentliche Meinung 20f., 81, 106, 184, 254, 269, 313ff., 326ff., 328, 361f., 448, 517f., 615f., 650, 657, 695, 776, 824 alte u. neue Bundesländer 317f. Deutschlandpolitik 315f. Erklärungsansätze 320 Eurobarometer 324 Europäische Union 315 Forschung 313f., 319f. NATO 316, 320 Ostpolitik 315f. out-of-area-Einsätze 317 Politbarometer 324 United States Information Agency USIA 323 Ölkrise 511, 621, 704 OPEC 648 Organisation Amerikanischer Staaten 555 Organisierte Kriminalität 265, 542 Osmanisches Reich 494 Ostasien 359 Österreich 25, 384 FPÖ 108 Ost-Timor 559, 562ff. Ost-West-Konflikt 121, 125, 128, 144, 151, 212, 247, 292, 353, 422f., 436, 730, 805 OSZE 78, 127ff., 140, 230, 393, 460f., 470, 528f., 598f., 613, 779ff. Pakistan 494, 573, 575 Palästinenser 495, 498, 510ff., 514 Pariser Club 450 Parlamentsbeteiligungsgesetz 180, 250, 611 Parteien 269ff., 280, 285, 308, 407, 497, 794 Außenpolitik 269f. außenpolitische Grundorientierungen 271ff. Grundsatzprogramme 271ff. menschenrechte vs. Frieden 277f. Militäreinsätze 274f. Pauls, Rolf 509f. Pazifismus 58, 315 PDS 106, 272ff., 275f., 278, 288, 479, 744, 768, 796

Register Peres, Shimon 516, 518 Perestroika 425 Persischer Golf 499 Perthes, Volker 343 Peru 546, 555f. Peter der Große 437 Petersberger Dialog 445f., 449f. Pfetsch, Frank 40 Pflüger, Friedbert 448 Phillipinen 559, 562f., 568f. Pierer, Heinrich von 565 Pleven, René 144 PLO 151, 495, 497, 511, 516 Polen 78, 93, 101, 117, 119, 129, 138, 362, 375, 405ff., 424f., 430, 452, 646, 760, 771 Deutsche Einheit 407f. EU-Beitritt 406, 411f. Europapolitik 412, 415 Irak-Politik 412 NATO 406, 412, 432, 442 Reparationen 405 Solidarnosc 297, 406ff., 414 USA 406 Vergangenheitspolitik 409, 412, 418 Wirtschaft 410, 415f. Politikberatung 336ff. ad-hoc-Beratung 337 Beratungsformen 347f. Bundesmittel 341 Definition 336 der Regierung 336f. des Bundespräsidenten 339 des Bundestages 340f. Europäisierung 348 externe 341 Forschungseinrichtungen 339 Institute 341f. Internationalisierung 348 interne 336ff., 342f. ressortinterne Beratung 337f. Stiftungen 346 Think Tanks 345, 347 Politikverflechtung 326, 760 Politikwissenschaft 40, 75, 341, 763 Poppe, Gerd 565 Portugal 138, 562, 655 Postnationale Konstellation 23f. Potsdamer Abkommen 113, 409 Powell, Colin 359f. Presseagenturen 329 ADN 329 AFP 329 AP 329 dpa 329 Public Diplomacy 240, 330 Public Relations 330, 332f.

Register Putin, Wladimir 414, 417, 436, 445, 445ff., 451f. Putnam, Robert 830 Rabin, Yitzhak 512, 515f., 518 Raffarin, Jean-Pierre 200 Ranke, Leopold v. 817 Rao, Narasimha 576 Rau, Johannes 172, 505, 594 Reagan, Ronald 172, 424, 513, 622, 624, 807ff. Regionalpolitik 195f., 199f. Republik Moldau 455f. Rheinland-Pfalz 536 Rice, Condoleeza 363, 366 Rittberger, Volker 43, 831 Roesecrance, Richard 793 Rokita, Jan 415 Rollenkonzepte, außenpolitische 73ff., 81 Römische Verträge 375, 619 Roosevelt, Franklin D. 727 Rosecrance, Richard 793 Rosenau, James 821 Rotfeld, Adam Daniel 414 Ruanda 237, 334, 536, 542, 612, 742 Rühe, Volker 79, 354, 355, 442, 475, 769, 772 Rumänien 229, 389, 422f., 425f., 428, 431, 434 Rumsfeld, Donald 359 Rushdie, Salman 499 Russland 25ff., 39, 67, 78, 125, 128ff., 136, 138, 140, 226, 231, 329, 413, 415, 417, 428f., 436ff., 455, 458, 461, 463, 472, 476, 501, 536, 610, 613, 627, 641, 646, 698, 739, 774, 803 Erdgas 451 Europäische Union 451f. Kosovo-Krieg 444 NATO 452 organisierte Kriminalität 452 Rüstungsexporte 236, 298, 307, 565, 587, 598 Rüstungsexportpolitik 650ff. außenpolitische Interessen 655f. deutsche Rüstungsexporte 650 Entscheidungsverfahren 654 EU Verhaltenskodex 652ff., 658 europäische Einbettung 658 Genehmigungspolitik 653f. Interessen vs. Begrenzung 650 internationale Zusammenarbeit 653 politische Vorgaben 653 rechtliche Grundlagen 651ff. Regime für Raketenträgertechnologie (MTCR) 652 rot-grüne Politik 657f. u. nationale Interessen 655 Wassenaar Arrangement 652 wirtschaftliche Interessen 657 Rüstungskontrolle 232, 236, 613f. Saakaschwili, Michail 465 Sadat, Anwar as- 513

965 Sandschneider, Eberhard 342 Sarkozy, Nicolas 389 Saudi-Arabien 496, 509, 512f., 656, 698 Schäffer, Fritz 507 Schamir, Yitzchak 514, 516 Scharping, Rudolf 105, 575, 612 Schäuble, Wolfgang 205, 758 Scheel, Walter 171, 218, 270, 407, 495, 510f. Schengener Abkommen 667f. Schenk, Fritz 343 Schewardnadse, Eduard A. 117ff., 466 Schiller, Karl 620 Schily, Otto 670 Schmid, Carlo 343 Schmidt, Helmut 57, 91, 204f., 269, 321, 369, 407, 424, 512, 621, 803, 808f. Schöllgen, Gregor 41, 71, 140 Schröder, Gerhard (Außenminister) 423, 509 Schröder, Gerhard (Bundeskanzler) 23, 37f., 57, 70, 79, 87, 102, 107, 109, 122, 133, 138, 180, 200, 207, 246, 257, 269, 276, 278, 339, 356, 358, 360ff., 365, 376, 380f., 383, 397f., 401f., 406, 411, 413f., 417, 427, 443ff., 447ff., 451, 462, 476, 491f., 498, 501ff., 516, 577, 581, 587, 594, 596, 615f., 628, 656, 689, 738ff., 757f., 771, 773, 777, 797 Schröder-Blair-Papier 396 Schumacher, Kurt 31, 53, 686 Schuman-Plan 296 Schurkenstaaten 137, 148, 445 Schwarz, Hans-Peter 15, 40f., 63, 65f., 71, 212, 274, 534 Schweden 107f., 384, 653, 709 Schweiz 107f., 199 SED 116 Seiters, Rudolph 205 Seitz, Konrad 563 Senghaas, Dieter 73f. Serbien 79, 317, 471, 473, 477, 479 SFOR 68, 136, 147, 250, 473, 736, 738, 770 Shilansky, Dov 514 Shultz, George 803 Sicherheit 605ff., 607, 818 Definition 606 weiter / enger S.begriff 606 Singapur 559, 562, 564, 566ff. Skubiszewski, Krysztof 119, 407f. Slowakei 426, 428, 434 Slowenien 79, 151, 153, 153, 331, 470ff. Solana, Javier 145f. Somalia 68, 276, 311, 317, 322, 328, 334, 474f. Souveränität 24 Sowjetunion 88, 113f., 116ff., 121, 126f., 204, 292, 294, 316, 422, 424, 428, 430, 439, 507, 534, 561, 573f., 592, 607, 766, 768 Truppenabzug aus Deutschland 440

966 Soziale Marktwirtschaft 618 Spanien 131, 133, 138, 150, 527, 529, 551, 653, 752, 754, 760 SPD 83, 247f., 250, 255f., 256, 269f., 270ff., 275ff., 277f., 278, 297, 321, 354, 385, 395f., 399, 403, 411, 413, 422, 424, 475, 477, 488, 507, 535, 687, 694, 744, 771 Staack, Michael 547 Stalin, Josef 727 Steinbach, Erika 409, 418 Steiner, Michael 207, 473, 478 Steinmeier, Frank-Walter 38, 359 Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) 339, 341f., 347f., 556, 817 Stiftungen, politische 280ff., 323, 346, 431, 497, 504, 535f., 542, 549, 552, 569 Friedrich-Ebert-Stiftung 280, 283ff., 288, 302, 346 Friedrich-Naumann-Stiftung 280, 283ff., 346, 586f. Hanns-Seidel-Stiftung 280, 283ff., 346 Heinrich-Böll-Stiftung 280, 282ff., 288, 346 internationales Engagement 283 Konrad-Adenauer-Stiftung 280, 283ff., 346, 552 Rosa-Luxemburg-Stiftung 280, 283, 285, 288, 346 Stockholmer Friedensforschungsinstitut SIPRI 650 Stoiber, Edmund 57, 406, 757 Stoltenberg, Gerhard 486 Stomma, Stanislaw 406 Stoph, Willi 731 Strauß, Franz-Josef 507ff., 686 Stresemann, Gustaf 27ff., 91, 227, 411, 747 Ströbele, Christian 272 Struck, Peter 252, 614f., 773 Studnitz, Ernst-Jörg von 452 Südafrika 299, 533, 535f., 538 Sudan 541, 665 Südkorea 564, 630 Südostasien 559ff., 576 Symbolische Politik 332 Tadschikistan 455f., 459, 461 Taiwan 588 Tansania 533 Teltschik, Horst 207, 339 Terrorismus 23f., 122, 137ff., 225, 231, 233, 239f., 250f., 262, 264, 266, 329, 357f., 358, 400f., 447, 462, 464, 467, 521f., 542, 575, 595, 616, 660ff., 773f., 802, 805, 807f. Bekämpfung 669f. Definition 665 Globalisierung 666 Thailand 559f., 562, 565f., 568, 630 Thatcher, Margareth 117, 391f., 392, 395f., 808

Register Togo 533, 541 Töpfer, Klaus 741 Transatlantic Economic Partnership 133 Transatlantische Beziehungen 125ff., 226, 230, 286, 353ff. hegemoniale Politik der USA 137 Konflikte 137f. Sicherheitspolitik 134 Transformation 132ff. Wirtschaft 133f. Transatlantischer Dialog 133 Transformationsländer 286, 288, 382, 455, 457, 459 Transnationalisierung 19, 22, 212, 214 Treibhauseffekt 647 TREVI-Gruppe 667 Trittin, Jürgen 799 Tschechien 78, 93, 129, 138, 426, 432f., 771 Tschechoslowakei 78, 316, 422ff. sudetendeutsche Frage 427 Vergangenheitspolitik 427 Tschernomyrdin, Viktor 443 Tschetschenien 334, 445, 445, 612 Tunesien 521ff. Türkei 135, 231, 283, 317, 389, 458, 482ff., 610, 630, 655f., 698, 764 Beitritt zur EU 231, 432, 484, 489ff., 761 Brücke zur islamischen Welt 483 Demokratie 485, 491 Golfkrieg 1990/91 485 Kurden 485f., 488f. Menschenrechte 485f., 488, 491 Nato 483, 486, 492 privilegierte Partnerschaft 389, 491f. Turkmenistan 455f., 459f. Tusk, Donald 415f., 418f. Ukraine 231, 262, 406, 417, 448, 451, 456f., 461, 463f., 646, 774 Europäische Union 463 Ulbricht, Walter 509, 731 Umweltaußenpolitik 235 Umweltpolitik 304, 308, 598, 647, 703ff. europäische 709 Europäisierung 705 Staatsziel 705 Ungarn 78, 93, 129, 138, 316, 422ff., 428, 432, 771 Union of Industrial and Employers Confederation of Europe (UNICE) 292 UNMIK 478 UNPROFOR 473f., 735, 738 UNTAC 564, 734, 735 UNTAET 564 USA 31f., 35, 38f., 59, 68f., 78, 82f., 85, 89f., 110, 113f., 116f., 121f., 125ff., 127f., 128, 132f., 135, 140f., 145, 149, 204, 230, 247, 259, 265, 274, 278, 292, 322, 329, 333, 338, 353ff., 367ff.,

Register 375f., 381, 387, 393, 399, 401, 410, 413, 423, 434, 439, 441f., 445, 445f., 452, 476, 497, 499ff., 508, 508, 511f., 535f., 546, 553f., 556, 560, 568f., 574, 592, 595, 598, 600, 616, 624, 626, 635, 644, 648, 650, 670, 706, 713, 763, 766, 772, 796, 802f. Achse des Bösen 137 Bush-Doktrin 138, 140 CIA 263 Irakpolitik 359, 363, 448 Militärpräsenz in Deutschland 365 Repräsentantenhaus 340 Senat 340 Sicherheitsstrategie 775 Unilateralismus 359 Wirtschaftspolitik 622 Usbekistan 455f., 459f., 460f. Vance, Cyrus 471 Venezuela 546f. Vereinte Nationen 37, 80, 136, 139, 149, 212, 225, 232, 246, 250, 273, 317, 448, 470, 480, 501, 598f., 698, 727ff., 819 Blauhelm-Missionen 275, 473, 592, 599, 611 CICP 669 ECOSOC 233, 728, 729 FAO 233 Friedensmissionen 249, 474, 564, 733, 739 Generalversammlung 512, 729, 731, 742f. Gründung 727 ILO 233 Internationaler Gerichtshof 729 Organisation 728f. Reformen 743f. Resolution 1441 503 Sekretariat 729 Sicherheitsrat 82, 137, 139, 233, 400, 473, 476, 564, 572, 594, 728f., 739, 743f., 773 Treuhandrat 729 UNCTAD 233, 647 UNDCP 669 UNDP 233, 740f. UNEP 704, 708, 741 UNESCO 233, 236, 720f. UNFPA 233 UNHCR 740 UNICEF 234, 740 UN-Menschenrechtskommission 309, 582, 585f., 694, 742 UNODCCP 669 UNOSOM 735, 737 UNSCOM 734f. VN-Charta 149, 275, 462, 727f. WEP 233 WFP 740 WHO 233 Verheugen, Günter 433

967 Versammlung der Regionen Europas (VRE) 200 Vertrag über die Konventionellen Streitkräfte in Europa (KSE) 67 Vertrag über eine Verfassung für Europa 131 Vertrag von Amsterdam 120, 131, 135, 145, 147, 187f., 277, 380, 384, 391, 400, 653, 668, 709, 720 Vertrag von Maastricht 31, 56, 93, 120, 144f., 147, 186, 190, 195, 355, 378f., 384, 391, 395, 567, 709 Subsidiaritätsprinzip 195 Vertrag von Nizza 131, 145, 187, 382, 385, 411, 750, 756f., 760 Vetter, H. O. 296 Vietnam 559, 562, 565, 567f. Vietnamkrieg 315, 320, 331, 559, 562 Villepin, Dominique de 386 Vilnius-Gruppe 138 VKSE-Vertrag 613 Völkerbund 29, 727 Völkerrecht. 19, 157, 161, 163, 167, 235, 237 Wagner, Wolfgang 831 Waigel, Theo 625 Waltz, Kenneth 42, 63f. Wandel durch Annäherung 114 Warschauer Pakt 114, 117, 121, 126f., 246, 316, 423, 442, 607, 752, 768 Warschauer Vertrag 101, 405 Weber, Max 825 Wehrbeauftragter des Deutschen Bundestages 248 Weidenfeld, Werner 344 Weimarer Republik 27, 90, 170, 227 Friedensvertrag von Versaille 27 Rapallo-Vertrag 437 Reparationen 27 Revisionismus 27f. Verständigungspolitik 28f. Vertrag von Locarno 27f. Weißrussland 456f., 464 Weizman Ezer 516 Weizsäcker, Richard von 172, 513f. Weltbank 308, 423, 539, 539f., 578, 628, 631, 668, 740, 791, 804 Weltgesellschaft 213f., 273 Welthandel 90, 291 Welthandelsorganisation (WTO) 50, 78, 85, 134, 300, 463, 568, 582, 590, 598, 626, 628, 788, 788ff., 806 Geschichte 790f. Ziele und Struktur 789f. Weltumweltkonferenz Rio de Janeiro 1992 308, 706f., 740f. Weltwährungssystem 620, 622 Weltwirtschaft 95f., 369, 732 Weltwirtschaftskrise 29, 125, 592 Weltwirtschaftspolitik 95f.

968 Wessels, Wolfgang 221 Westeuropäische Union 31, 76, 130, 134, 144, 249f., 276, 355, 737, 772 Wettrüsten 608 Wieczorek-Zeul, Heidemarie 540, 554, 741, 799 Wilhelm I. 25 Wilhelm II. 25, 494 Wilson, Woodrow 20 Winkler, Heinrich August 278 Wirtschaftspolitik angebotsorientierte 196 Wirtschaftsverbände 290ff., 566, 710, 794f. Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) 290ff, 548, 596, 696 Bundesverband des Deutschen Groß- und Außenhandels (BGA) 291 Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) 291, 301, 696 Deutscher Bauernverband (DBV) 291f. Deutscher Industrie- und Handelstag (DIHT) 291, 548, 566 Ersatzdiplomatie 293 Instrumente 292 Methoden 292 Ost-Ausschuss der Deutschen Wirtschaft 294 Wischnewski, Hans-Jürgen 205, 510f. Wolf, Markus 260 Wulff.Mathies, Monika 297 Yilmaz, Mesut 488 Zentralasien 231, 426, 459 Zentralmacht 62ff. Begriff 62f. Zentrum für europäische Integrationsforschung 344, 347 Zivilgesellschaft 239f., 280, 285, 457 Zivilmacht 62, 73ff., 152, 592, 599, 831 Definition 74 Zuwanderungsgesetz 488 Zwei-plus-Vier-Vertrag 56, 67, 112ff., 209, 297, 353, 407, 426, 440, 610, 613, 769 Bündniszugehörigkeit Deutschlands 117 Verhandlungen 117ff. Verhandlungspositionen 115f. Zweiter Weltkrieg 53f., 126, 278, 436

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