La política social en los 90: análisis desde la universidad

Primera edición;

Departamento de Trabajo Social - Universidad Nacional de Colombia Indepaz - Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz Santafé de Bogotá, D. C , 1994

Compilación: Ponencias presentadas en el Seminario "La política social en la década del 90" organizado por el PRIAC, Facultad de Ciencias Humanas.

Diseño: María Luisa Sanín Gutiérrez Carátula: Jorge E. Hurtado Farfán Transcripción: Nayibe Peña Revisión de textos: Gonzalo Mora T., Nadeyda Suárez Morales

Edición: Yolanda Puyana, Camilo González Posso ©Derechos reservados: 1994, Departamento de Trabajo Social, U. N. Indepaz - Apartado 39156 Santafé de Bogotá, D. C , Colombia

Impreso en Editorial Presencia Impreso en Colombia. Printed in Colombia. Impreso en Colombia

Printed in Colombia

ÍNDICE

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN. Amanas Mockus Capítulo I DEL M O D E L O N E O L I B E R A L AL C O M P R O M I S O CON LA EQUIDAD LA POLÍTICA SOCIAL DEL GOBIERNO

13-23

Juan Luis Londoño COMPROMISO POLÍTICO CON LA EQUIDAD

24-33

Cecilia López PERSPECTIVAS POLÍTICAS DEL NEOLIBERALISMO

34-45

Jaime Zuluaga Nieto Los CONCEPTOS ECONÓMICOS DEL NEOLIBERALISMO

46-54

GABRIEL MISAS

Capítulo II D E S A R R O L L O SOCIAL EN LOS NOVENTA REVOLUCIÓN SOCIAL: E L DESBALANCE DEL REVOLCÓN

57-77

Camilo González Posso L o MEJOR Y LO PEOR DE LOS DOS MUNDOS

78-83

Gabriel Restrepo Capítulo I I I TERRITORIOS Y DERECHOS ÉTNICOS CULTURA AFROCOLOMBIANA, ENTORNO Y DERECHOS TERRITORIALES

87-105

Jaime Arocha Rodríguez COMUNICACIÓN, RESISTENCIA E IMPOSICIONES: EL JUEGO DE LA PARTICIPACIÓN

106-112

Gerardo I. Ardila Calderón EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Orlando Fals Borda

113-116

Introducción* Antanas Mockus**

V^uiero simplemente resaltar lo extraordinario que es el concepto mismo de política social. Supone por un lado, que existe algo así como una sociedad cuyas fronteras tal vez acabamos de subrayar a través de algo bastante ritual, el canto del himno nacional. Pero es una sociedad que existe en un mundo cada vez más integrado y uno de los elementos básicos de integración social es el mercado que opera, más allá y a través de las fronteras de lo que llamamos nación. El concepto de política social supone por lo tanto sociedad y supone que la sociedad puede ser de algún modo objeto de acción humana, puede ser orientada, puede ser encausada. Tal vez durante siglos ese encausamiento fue asunto de los políticos. Asistimos a una época en la cual ese encausamiento es sólo en parte asunto de políticos. Hoy la política social es claramente y cada vez más asunto de debate entre expertos y no porque se haya sustraído a la esfera política, todo lo contrario, es un punto crucial de la política, sino porque los políticos ya no controlan suficientemente ni la concepción, ni las herramientas necesarias para adelantar esa política; dicho de una manera un poco agresiva, los políticos controlan la política social, los expertos tienen la responsabilidad de estructurarla, debatir

Transcripción. Exrector Universidad Nacional de Colombia.

INTRODUCCIÓN

entre ellos, de construir. Exagero de algún modo porque la frontera entre políticos y expertos no es tajante, pero quiero subrayar que si algo caracterizará la política social en la década de los años 90 será que va a definirse en buena parte en discusiones más o menos racionales, o que pretenden serlo. La política social significa también la posibilidad o la presunción de que a una sociedad se le puede poner cierto norte. Esa presunción es cada vez más débil y lo que buscan muchos de los expertos en política social es, simplemente, hacer viable la sociedad, hacerla mejor; pero hacia dónde deriva, hacia dónde va, es algo que ha disminuido como factor de discusión; sin embargo, la construcción de brújulas, también la puesta en duda de brújulas demasiado simplistas, es parte de la tarea de quienes trabajan en política social. En Colombia es inevitable relacionar la política social con la paz. En la medida que la política social se vuelve asunto de expertos, las distintas disciplinas y las corrientes de cada una, expresan diversos puntos de vista, maneras de ver y formas de organizar la política social. Entonces unos ven la política social como algo relativamente marginal que debe acatar los márgenes de una sociedad que vive orgánicamente a través de los mecanismos de integración económica y cultural espontáneos, y otros como algo más englobante que no sólo se ocupa de los sectores marginales. Es inevitable que la política social sea un elemento crucial de la unidad nacional y es clave que las naciones, en este contexto de internacionalización, reconozcan en la política social no sólo un mecanismo de reducción de diferencias, sino un mecanismo de integración, de unión de las sociedades. Quiérase o no, el mundo actual es en parte, un mundo donde distintas sociedades compiten entre ellas por un lugar, una posición en él y aquellas sociedades que no ven ese horizonte, que acentúan los conflictos internos o que no logran superarlos para atender la competencia mundial, es horrible llamarla así pero es real, esas sociedades son débiles en el largo plazo. Por último, las sociedades actuales son sociedades de la violencia simbólica. Son sociedades en las que de cierta forma, la integración social ya no descansa en la violencia física tan fuertemente, sino más bien de lejos, y sí mucho en la integración que produce el dinero; el dinero, por decirlo de alguna manera, pone preferiblemente a la gente de acuerdo, más que la violencia. Entonces, después de épocas marcadas de integración, por lo menos en aspectos periféricos, a través de la violencia se transita hacia una integración a través de la economía, pero no de la economía sola, sino en algunos casos, de la economía acompañada, contrastada, compensada, balanceada, por la violencia simbólica.

La política social del gobierno* Juan Luis Londoño**

I lantearé algunas de las ideas que sobre política social contiene el Plan de Desarrollo del actual gobierno. He optado tanto por plantear tesis que resulten controvertibles, como por sintetizar en unas pocas líneas los elementos nuevos, que no están consolidados y que requieren de un trabajo adicional para obtener los resultados esperados. El primer punto es una crítica general a quienes creen que la política social, que hemos llamado de apertura social, es simplemente una de las cuatro aperturas, así se iba a llamar el Plan de Desarrollo, que propone este gobierno. En realidad a este país le han sucedido cuatro grandes cambios de agentes y oportunidades en este período. Se comenzó por la apertura política, antecedente que marca todo el panorama de selecciones y de opciones que hemos enfrentado. La apertura política, con grupos nuevos que tratan de participar en el esquema político y abrirse a otras expresiones, se refiere no solamente a grupos en términos ideológicos sino a grupos en términos generacionales. Que grupos nuevos empezaran a buscar espacios tuvo como consecuencia un proceso de apertura económica que ha sido rápido, profundo, persistente y quizás el más irreversible que haya registrado el país en los últimos cincuenta años.

* Transcripción. ** Ministro de Salud.

16 • LA POLÍTICA SOCIAL DEL GOBIERNO

gobiernos deciden invertir fuertemente en el área social, especialmente en la educación primaria. No hay ningún otro elemento más importante para enfrentar la inequidad del momento que este esfuerzo grande que hacen los gobiernos nacional, departamental y municipal en el área, especialmente en educación. Hay un par de observaciones al respecto que son interesantes. Primero, no es verdad que haya una inequidad estructural que no puede enfrentarse; segundo, una política social financiada y bien diseñada puede tener un impacto mucho más importante de lo que cualquiera pueda pensar sobre la inequidad y sobre el acontecer político. Ahora, a diferencia de los años 60 cuando se gestó ese primer proceso, no hay que partir del diagnóstico de que este mundo es pobre y por tanto todos somos pobres, lo que conduce a que reclamamos derechos del Estado como una forma de legitimar nuestras, por demás, legítimas aspiraciones. Se tiene que caer en cuenta de que el grado de pobreza va cambiando. En los años 60 bajo cualquier nivel objetivo de medición de pobreza, Colombia tenía un nivel del 50 o 60%, es decir más de la mitad de la población vivía en lo que hoy consideramos el umbral de pobreza absoluta. Este umbral mantenido constante permitió que un número decreciente de colombianos estuviera por debajo de él; al comienzo del gobierno todo indicaba que entre una tercera y una cuarta parte de la población objetivamente vivía en condiciones absolutas de pobreza. Ello implica una reorganización grande de la política social. OPORTUNIDADES Y CAPACIDADES DE LA GENTE

En general hay un contraste entre lo que quisimos hacer. Antes teníamos gastos comentes compensatorios, basados en Damas Grises, acciones concretas que trataban de enfrentar las patologías inevitables del desarrollo, e instituciones sociales insoportablemente débiles; tratamos de pasar a otro esquema que permitiera captar lo mejor que se puede identificar del neoliberalismo, en condiciones de equidad, para los grupos diversos de la población y fortaleciendo las capacidades de la gente para inventar oportunidades. Esta mezcla de oportunidades y capacidades, constituye en realidad una agenda de políticas que va mucho más allá de la simple visión neoliberal. Reconoce, primero, que gente con diferentes capacidades no podrá aprovechar las oportunidades que se presenten y, segundo, que el gobierno debe hacer un esfuerzo explícito para construir capacidades en la gente para que aproveche nuevas oportunidades. Esta capacidad de la gente la llamamos en términos generales, capital humano; no hay mejor inversión para un país que invertir en su gente. «Capital humano» es un término que se ha puesto de moda en la academia internacional. Cuando en otra época estudiábamos el desarrollo económico siem-

J. L. LONDOÑO

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pre vivíamos obsesionados con la inversión en maquinaria en la industria, porque como factor básico de desarrollo era un elemento esencial. Después vino la teoría de que más que aumentos de inversión en el sector moderno industrial había que hacer un esfuerzo importante en la construcción de infraestructura física complementaria, se consolidó la idea de que este esfuerzo era tan importante como el de la maquinaria industrial. Es interesante la evolución teórica de los modelos de desarrollo en los últimos diez años porque han coincidido en que empíricamente el capital humano, la gente y su calidad son tan importantes para un proceso de crecimiento rápido y equitativo como podrían ser las inversiones en maquinaria industrial o las inversiones en infraestructura física y no solamente en igual, sino en mucha mayor magnitud. Entonces, qué se debe construir para fortalecer lo que hemos llamado «infraestructura social», que es el nombre criollo que le dimos al capital humano. La infraestructura social representa el esfuerzo básico del Estado por garantizar, no necesariamente proveer inversiones sustanciales en la gente que permitan fortalecer su capacidad para aprovechar las nuevas oportunidades que se derivaban del modelo de apertura política, económica, regional y social. ¿Qué hemos pensado que tenía que rentar? Ahí no existe ninguna imaginación. Si ustedes tratan de construirle infraestructura social básica a todo el mundo se les ocurre casi lo mismo. En este país es casi un lugar común, es además obvio porque está empíricamente basado, que hay que hacer buena educación, buena salud, buena vivienda y, sobre todo en estos términos de infraestructura social, hay que dar agua potable. Propusimos un Plan de Desarrollo que contemplaba como contrapartida del proceso de apertura económica, regional y política, un fortalecimiento de estas cuatro áreas: educación, salud, vivienda y agua potable. Como entiendo que ustedes han leído el Plan de Desarrollo no quiero repetir con detalle cómo son esos planteamientos; si no lo han leído, les recomiendo un artículo que puede ser bastante divertido en la Revista de Planeación y Desarrollo de mayo del 92, titulado «Un Plan de Desarrollo para perezosos», todo aquel que no quiera leer el Plan de Desarrollo completo aquí lo encontrará sintetizado en 10 páginas en sus diferentes planteamientos y con un buen debate; esto fue un debate que hicimos sobre las diferentes estrategias del Plan, en diciembre del 91.

CINCO PREGUNTAS DEL REVOLCÓN SOCIAL

En realidad lo que nos hemos propuesto, no quiero entrar en demasiado detalle, es dar una nueva orientación a la política social que permita responder en

20 • LA POLÍTICA SOCIAL DEL GOBIERNO

marcado que el clientelismo que ha dominado nuestro país en los últimos 25 años. En educación y salud tenemos 300 mil empleos públicos que son, mal contados, la tercera parte de todos los empleos que tiene el Estado. No se crea que quienes trabajan en el sector público han sido escogidos precisamente por su calidad o por su brillante desempeño, en realidad ha predominado el clientelismo de forma absurda en la mayor parte de los casos, quizás con la excepción de las buenas universidades y de algunas entidades hospitalarias que han logrado mantener niveles de calidad, pero en general ese es el concepto. Ha habido una sustitución de unos grupos burocráticos amplios que reclaman privilegios para sí llamados política social. Por eso creemos que en términos políticos es importante que la gente reclame la legitimidad de esos derechos; la política social no son los derechos de la burocracia que trabaja en los ministerios sino los derechos de la gente que requiere atender este ejercicio. Por eso pensamos que había que fortalecer mucho la capacidad de la demanda y la capacidad de la gente de decidir y participar comunitariamente. ¿Para qué? La quinta pregunta en la que basamos la estrategia del plan de desarrollo. No solamente porque en términos políticos es fundamental hacer política social,eso va a ser un lugar común importante, sino porque creo honestamente que, desde el punto de vista del desarrollo, de acelerar el crecimiento económico y la equidad y disminuir la pobreza, difícilmente hay una inversión más importante para el país en los próximos años, por eso se acordó dedicarle ingentes recursos fiscales a esta elección. Hablamos de la cifra de diez mil millones de pesos, en pesos del año 90, que este gobierno gastará en el área social y cuantificamos los resultados en el Plan de Desarrollo. Según la provisión probable, si se logra lo propuesto en educación, salud, agua potable y vivienda habremos de eliminar virtualmente tres millones de pobres. Al comienzo del gobierno las cifras indicaban que había probablemente 13 millones de pobres contados con las estadísticas normales del DAÑE, con la atención focalizada de estas inversiones habrían de pasar el umbral de pobreza absoluta por lo menos tres millones de personas.

¿ Q U É PASÓ? ¿ Q U É REALIZACIONES HEMOS LOGRADO TENER? ¿DÓNDE SE HA FALLADO?

Las cifras indican que las metas cuantitativas del área social van a estas alturas del gobierno, por ahí en la mitad. En educación hemos logrado una expansión de cobertura importante que infortunadamente ha tendido a sustituir, quizás excesivamente, la afiliación a la educación que se estaba generando por

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otras vías. Por eso el efecto neto no ha sido tan grande y quizás hemos fallado en los instrumentos de focalización de estas nuevas oportunidades de educación en las poblaciones más pobres. En salud, la falla ha sido un poco más protuberante porque las palabras mágicas, focalización, infraestructura social, subsidio a la demanda, no tuvieron su expresión completa en el planteamiento de apertura a la salud que se dio en el plan de desarrollo y por ello los esfuerzos de montar grupos extramurales, boticas comunitarias y fortalecer la atención primaria tuvieron resultados quizás más malos o más limitados. Los resultados han sido mayores en vivienda en donde la concepción de subsidios está más o menos acorde con los planteamientos iniciales, a pesar de que la entrega final de la plata no ha sido tan ágil como habíamos pensado, es simplemente un proceso de demoras normales. En el área en la que se están generando impactos enormemente importantes que permiten pensar que se van a superar las metas previstas en el plan es en materia de agua potable y alcantarillado. ¿Qué pasó? Simplemente, encontramos es un estado de postración evidente, no había estudios de prefactibilidad y preinversión para montar el plan. Nos tocó gastar los dos primeros años haciendo estudios de proyección con mucho detalle para hacer buenas inversiones y en el período 93-94 se están ejecutando estas inversiones de forma tal, que probablemente se va a llegar a las metas. Quizás la mayor limitación con la que nos encontramos para juzgar la política social y su eficacia ha sido la enorme debilidad institucional de las áreas sociales. Más que cualquier otra complicación este es el cuello de botella fundamental que hoy tiene el Estado colombiano para fortalecer su política social. Esta limitación es de doble orden. Primero, de gente. A este país le encantan las modas, los muchachos responden a las modas y a los incentivos que les dan, y aquí pasó de moda dedicar la vida a la tarea social. Los mejores economistas aspiran todavía a llegar al Banco de la República a pensar en tasas de cambio, en déficits fiscales, en deuda externa. Yo estuve revisando cuántas tesis en las Facultades de Economía de los Andes y de la Nacional se habían dedicado a los temas de educación y salud en los últimos 3 años y encontré escasas excepciones. Estamos ante un problema importante: no existe una generación nueva de recambio, ni una masa crítica de gente en las áreas sociales. Segundo, el estado lamentable de los ministerios que son las instituciones básicas con las cuales se realiza la política social; se subestimó ingenuamente la restricción que estos oponían a la buena ejecución de políticas sociales. En

Compromiso político con la equidad* Cecilia López**

IVli idea era mostrar, de una manera un poco más académica, cuál debería ser la nueva política social, tema que es absolutamente fundamental -cuando estamos a finales de un gobierno y a comienzos de otro-; además amerita una reflexión y planteamientos más a nivel de América Latina. Pero tengo que decir que los planteamientos del señor ministro de Salud han sido tan provocativos que ustedes me van a permitir referirme a ellos en la medida de lo posible. En términos muy rápidos, quiero señalar que sin la menor duda, estamos ante un nuevo modelo económico sobre el cual no hay grandes preguntas. Nadie discute si nos vamos a insertar o no, en el mercado internacional, sino cómo lo vamos a hacer, qué modalidades tomaría en términos de tiempo y de cambio. Hay dos diferenciaciones en esto. En lo económico hay más precisiones sobre el modelo que en lo social; es evidente, y es algo sobre lo cual llamo a la academia para que siga trabajando, ya que este modelo no es endógenamente equitativo y puede acentuar la heterogeneidad de América Latina. El hecho es que hay mayores precisiones en lo económico que en lo social y esto permite afirmar algo en lo que yo quisiera insistir permanentemente y es que este nuevo modelo de desarrollo, en el cual esta comprometida toda América Latina, es incompleto porque le falta incorporar estructuralmente, un gran compromiso, lo social.

Transcripción editada. Economista. Exdirectora del Instituto del Seguro Social de Colombia.

C. LÓPEZ

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Esto es muy grave; América Latina no puede volver a repetir con este modelo lo que ya pasó con el modelo de la industrialización: cuando estaba en su mejor momento con tasas de crecimiento muy grandes, se incorporaron algunos sectores sociales y se consolidaron ciertos sectores de la clase media, pero apenas el modelo empezó a fallar los costos sociales fueron tremendos, no solamente se reversó todo lo que en cierto sentido se había ganado, sino que se generaron nuevos problemas; tales como la situación compleja de los nuevos pobres. Por otro lado, me sorprende cómo se toma la experiencia de los países que ya llevan un tiempo en la apertura. Si uno mira objetivamente cuál ha sido la experiencia de los países que, no solamente en América Latina sino en el mundo, han desarrollado este modelo en términos de lo social, los resultados son preocupantes. Por eso nos sorprende el señor Presidente cuando dice que está deslumhrado con Chile, que se ha convertido en ejemplo. Pero se le olvida que Chile lleva 15 años de apertura y que durante esos 15 hubo 10 de unos costos sociales inmanejables que el mundo no conoció porque era una dictadura y porque nadie podía protestar. Hubo un desempleo del 20%, un deterioro significativo de la calidad de vida de la clase media, una pérdida muy grande y un aumento de la cantidad de pobres que llegó a ser de 5 millones de una población total de 12 millones. Ahora, con gran esfuerzo, cuando ya está en los gloriosos, trata de reducirlos en un millón. Chile se informalizó en un nivel tal que hoy hay un mercado informal muy parecido al colombiano; cuando la informalidad en Chile era un fenómeno muy marginal. Sorprende que se tome con tanta ligereza nada más la parte buena, la parte positiva de un modelo y se olviden los costos sociales. El modelo neoliberal sí tiene consecuencias sociales negativas ¿Por qué un modelo incompleto? ¿Cómo se está haciendo la política social? ¿Cuáles serían algunos de los elementos que considero básicos para elaborar un modelo con equidad?

LA EQUIDAD EN EL MODELO

Dejemos de hablar de política social, hablemos de un modelo con equidad. Permítanme usar aquí las últimas palabras del señor ministro: sólo le respetan la plata que es contrapartida de los créditos, porque Hacienda y Planeación no le dan recursos para lo social. Esa es la política social del modelo neoliberal: no hay compromiso con lo social, de lo contrario el señor ministro no tendría que pelear por algo que sería parte sustantiva y estructural del modelo. No quiero que se tome

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en lo social, sin esquemas de acción novedosos, con un aparato estatal ineficiente, débil y desacreditado. Hablando en términos muy pragmáticos, visto el desbalance, ¿quién gana esta pelea? unos funcionarios articulados que están en el sector económico, que saben para dónde van y cuyo objetivo es el crecimiento, sin que la equidad sea una gran prioridad; por el contrario, o unos equipos en lo social que muchas veces son bastante ignorantes; sin agenda, sin propuestas nuevas y, además, con unas instituciones que se han desacreditado, entre otras cosas porque eso es parte de lo que hay que hacer con el modelo: desacreditar aún más para poder arrasar con eso y crear cosas nuevas ¿Quién gana la pelea? La pelea la gana el equipo económico, entonces, ¿quién hace la política social en estos países? La política social se está haciendo con muy pocos recursos, con estrategias asistenciales o micro, porque se le da a ciertos subsectores del gobierno que se dedican a hacer cosas microasistenciales y marginales, ese es el caso de todas las Consejerías que existen en la Presidencia de la República. No hay derecho a que la coordinación de la política social en países donde hay trayectoria en las instituciones sociales de largo plazo, como la hay en el campo de la educación y la salud, quede en manos de una Consejería de la Presidencia de la República. ¿En qué se traduce?, ¿qué tipo de política resulta de este esquema, bastante pragmático, bajo el cual funciona la política social en estos países? Si la prioridad la tiene el equipo económico lo primero que hace es extender los instrumentos económicos a lo social. ¿Cuáles son los instrumentos económicos que están de moda, que son parte de todo este modelo neoliberal? Primero, los mercados. Entonces se extienden los mercados y se dice que tienen que asignar los bienes sociales en salud, en educación y en vivienda. No hay ningún beneficio de inventario que realmente pueda funcionar o no, un mercado, (al respecto vamos a hablar más adelante del caso de la salud). Otro instrumento que se usa es la reducción del tamaño del Estado, hay que acabar con esos entes burocráticos, ineficientes, controlados por los sindicatos, porque esos no son los sindicatos buenos. Entonces, el sector privado es el bueno y es el que tiene que asumir la función de lo social; un sector privado cuyo objetivo en el país siempre ha sido la maximización de sus beneficios y que si va a asumir este rol hay que empezar por decirle que también tiene una función de equidad. Otro instrumento que se ha magnificado es el de la descentralización. Se dice descentralicemos, y en eso hay una gran demagogia, para que la gente esté cerca de las decisiones. ¿Y los recursos? ¿Y el aparato institucional? ¿Qué pasa si deseen-

C. LÓPEZ

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tralizamos la salud en el Chocó sin fortalecer al departamento? Es que descentralizar no es tener a Bogotá desde la calle 72 hacia el norte, Colombia es un país terriblemente heterogéneo y desigual. La descentralización per se no va a generar ni desarrollo, ni equidad; sin duda tiene que complementarse, que graduarse, dársele recursos humanos, económicos, logísticos, y fortalecimiento institucional. Finalmente, está todo el mito de las ONGs (organizaciones no gubernamentales). Me parecen de un simplismo espantoso, y lo digo porque yo fui embajadora en Holanda y vi cómo funcionan desde allá las ONGs que reproducen las ONGs de acá. No son ni tan ángel, ni tan santo, ni tan independientes, ni tan buenas como todo el mundo cree y me parece muy irresponsable pensar que uno va a sustituir el Estado por una cantidad de ONGs, unas chiquiticas,otras grandes, unas buenas, otras malas. Se han extendido estos instrumentos y empiezan a surgir preocupaciones por sus efectos negativos en lo social. Voy a ilustrar con un ejemplo: la recomendación que hace el PNUD en su famoso informe de desarrollo humano. Hay que remediar los instrumentos económicos aplicados a lo social; y ¿saben de qué habla? De los mercados amistosos para la gente. Entonces, como el mercado es el instrumento que mejor asigna los recursos y debe aplicarse en lo social, pero como puede generar problemas hay que volverlo amistoso. ¿Ustedes saben cómo se vuelve un mercado amistoso? Precondiciones: que toda la población tenga igualdad de oportunidades para acceder a todos los mercados. Tendríamos que hacer en América Latina una revolución sin precedentes para que ese acceso pudiera ser realidad. Hay además unas condiciones acompañantes que implican hacer reformas tributaria, fiscal y agrarias. Unas acciones correctivas: proteger a la mujer, al niño, a los ancianos, al medio ambiente, a todo el mundo. Y, finalmente, establecer unas redes sociales, que son mecanismos que van, como lo dice textualmente el informe, a recoger a las víctimas de la competencia. Entonces, ¿cuál es la función del Estado en lo social? Garantizar que el mercado funcione, pero lo peor es que al Estado le queda recoger las víctimas de la competencia; es decir, un "Estado camillero", que va detrás del mercado recogiendo a los que no pudo atender en salud,en educación, etc. La conclusión es que toda esta política social que se está tratando de implementar es una política para unos países ricos que tienen algunos pobres pero no para unos países pobres que tienen algunos ricos. Quisiera referirme ahora, muy rápidamente, antes de entrar a los elementos de una política, a un ejemplo evidente de lo que pasa cuando no hay un compromiso político con la equidad y tratan de hacerse reformas trascendentales, me refiero al

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tura, o al sector agropecuario, eso puede ser revaluado; aceptemos que la política económica no es neutra desde lo social. Segundo, hay aspectos económicos en lo social, y todos los que trabajamos en esa área tenemos que cambiar la forma de abordarlo. Hay que legitimar lo social en el lenguaje económico, hay instrumentos para hacerlo y hay que hablar de rentabilidad, eficiencia y del impacto de la política social de una manera medible . El tercer punto, es que hay que redefinir lo social. El modelo neoliberal ha achicado lo social con esos cuentos del "Estado camillero" que recoge los muertos de la competencia. Lo social es mucho más que la pobreza, es mucho más que lo sectorial; es la manera como se organiza una sociedad, y ahí entra la justicia, entran los valores. ¿Cómo componemos este tejido social, roto de Colombia? Eso es parte de lo social, entonces, cualquiera que sea el gobierno que venga de aquí en adelante tiene que empezar por redefinir lo social. ¿Cuál es la Colombia que queremos? Esa es una pregunta que no se tiene que hacer el modelo economicista solamente sino que se tiene que hacer todo el modelo, incluyendo lo social. Hay una afirmación que me parece muy interesante: la mejor definición de lo social, o la mejor política social, es aquella que supera el ámbito de lo social, aquella capaz de incorporar la estructura productiva y la estructura social en un proceso de desarrollo integral que logre la producción y distribución eficiente de bienes y servicios como los precios, remuneraciones y gasto social acordes con el tenor de vida que la sociedad haya definido como meta. ¿Cuáles serían algunos de los elementos básicos de esta nueva política social? En primer lugar un buen gobierno, ese es requisito ineludible, saquemos a los ineptos de lo social; en este país, y en toda América Latina, no ha habido valoración por lo social, se subestima, hay que valorizar los cargos de lo social y hay que tener buenos equipos, ese término que acuña el Banco Mundial del buen gobierno, donde más se necesita es en lo social. Segundo, y es una propuesta que se viene agitando en América Latina, es la necesidad de un organismo cúpula en lo social, un organismo que se enfrente al Ministerio de Hacienda en igualdad de condiciones porque es muy difícil para un Ministerio de Trabajo, de Salud o de Bienestar Social negociar individualmente con un Ministerio de Hacienda que se ha convertido en el más fuerte, entre otras

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cosas porque se ha ganado el espacio, porque sabe qué hacer y tiene buena gente. La sugerencia que se está moviendo es un organismo cúpula, como un Ministerio de Desarrollo Social, que coordine y que pueda negociar con el Ministerio de Hacienda en igualdad de condiciones. La tercera es buscar la buena combinación de mercado y Estado. No se trata de defender lo que ya tenemos, el Estado es ineficiente en ciertas cosas pero es eficiente en otras; pero tampoco de borrar el Estado totalmente de lo social, es más bien ubicarlo donde toca. Entre otras cosas vale la pena señalar que las desigualdades en América Latina han surgido fundamentalmente, no por un Estado como el de los países del Este, omnipotente, ni por un Estado benefactor como en los países desarrollados, sino por un Estado insuficiente, que le ha dejado al mercado no amistoso la asignación de la salud o la vivienda, y eso ha profundizado las desigualdades: el que tiene plata tiene buena casa y buena salud, el que no tiene mala salud y mala casa. Entonces se necesita una combinación eficiente que podría ser que el Estado garantizara el acceso, y ahí pueden entrar inclusive los subsidios de demanda, y que en la operación de los servicios entre el mercado, y ahí puede haber una libre elección. Esa puede ser una buena combinación, asi que no se trata de seguir con el modelo anterior. Hay que meterle a lo social una racionalidad financiera, eso es fundamental. No se puede seguir manejando lo social de manera tan alegre. La agenda sería una continuidad en los objetivos sociales, mecanismos propios de financiación y fundamentalmente una reestructuración institucional.

Perspectivas políticas del neoliberalismo Jaime Zuluaga Nieto*

l ^ a época moderna diferenció claramente economía y política, a la vez que postuló una determinada forma de articulación entre ellas, sobre el supuesto de que el mercado por sí solo genera y sustenta un orden social que garantiza la libertad y la igualdad.' Esta época se presentó como una doble promesa para la humanidad: la posibilidad de alcanzar la satisfacción de las necesidades materiales a partir del crecimiento económico, y la construcción de sociedades fundadas en un tejido de relaciones sociales basado en la libertad, la igualdad y la solidaridad. Ninguna de estas dos promesas se cumplió plenamente, y el orden social emergente subordinó la equidad económica y la justicia social a la libertad política. El incumplimiento de estas promesas, en un contexto socio-cultural caracterizado por la exaltación de los valores libertarios del hombre, alentó el desarrollo del pensamiento crítico, de las ideologías revolucionarias y de las acciones orientadas a la superación de las desigualdades que tipificaron las luchas políticas y sociales libradas en el presente siglo. Al finalizar la Primera Guerra Mundial, y como

* 1.

Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas y del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional. Un análisis más detallado de la relación entre Estado y economía puede consultarse en Norbert Lechner, «El debate sobre Estado y mercado», en Nueva Sociedad, No. 121, Caracas, 1992.

J. ZULUAGA

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consecuencia de la Revolución Rusa, el viejo conflicto entre naciones que se desarrolló a partir de la formación de los estados nacionales y que prevaleció durante el siglo XIX, fue desplazado por el conflicto entre ideologías; primero entre el comunismo, el fascismo y la democracia liberal; luego, durante todo el período de la guerra fría, entre comunismo y democracia liberal. Con el derrumbe catastrófico del «socialismo realmente existente» llegó a su fin la guerra fría y se puso en evidencia la crisis de los paradigmas de los cambios globales. Uno y otro fenómeno permiten pensar que la confrontación ideológica, tal como se dio a lo largo de este siglo, pasó a un segundo plano. El colapso combinado del Estado de Bienestar y del socialismo de Estado, así como la hegemonía incuestionable de la economía de mercado y el resurgimiento del pensamiento liberal, parecen colocar al «darwinismo social» como alternativa de orden, en el que imperan los valores de competencia, eficacia y productividad. De nuevo, como a fines del siglo XVIII lo postulara Adam Smith, el pensamiento económico en boga sostiene que la equidad y la justicia social serán el resultado a largo plazo de la dinamización del proceso de acumulación. Las transformaciones múltiples que estamos viviendo provocan cambios significativos en las relaciones y actitudes socioculturales de la humanidad, afectando el interior de cada sociedad como las relaciones entre ellas.2 Es indispensable volver a reflexionar sobre la forma específica como se están redefiniendo las relaciones entre Estado y economía, y más ampliamente, el problema de la armonización entre el desarrollo y la democracia. El propósito de este trabajo es examinar la redefinición de esta relación a partir de las transformaciones en el modelo sociopolítico y económico en América Latina y en el caso particular de Colombia. Al final, se plantean algunas consideraciones sobre las perspectivas de consolidación de la democratización en Colombia en el marco del nuevo modelo sociopolítico y económico.

LAS TRANSFORMACIONES EN EL MODELO SOCIOPOLÍTICO Y ECONÓMICO EN AMÉRICA LATINA

Dada la heterogeneidad de América latina, es aventurado pretender generalizar sobre las transformaciones que se están dando en el subcontinente. Con todo,

Cfr. Osvaldo Sunkel, «El marco histórico de la reforma económica contemporánea», en Pensamiento Iberoamericano, Las reformas económicas contemporáneas, Nos. 22/23, Tomo I, Madrid, 1993.

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una perspectiva histórica permite identificar, más allá de las especificidades nacionales, algunos rasgos comunes para una buena parte de nuestros países. En primer lugar, hay que reconocer el papel fundamental que jugó el Estado, especialmente a partir de 1930, para la adopción de estrategias de desarrollo socioeconómico y de integración social que, con variada fortuna, se orientaron a superar estructuras económicas desequilibradas y atrasadas. Tal vez por primera vez se intentó entre nosotros una articulación entre políticas de desarrollo, social y de ampliación de la ciudadanía,3 En segundo lugar, el modelo de desarrollo implantado se caracterizó por la presencia de un Estado protector, que subvencionó la empresa privada con dineros públicos. El proteccionismo aplicado en países que no conocieron una revolución burguesa activa consolidó una oligarquía que dirigió sus negocios en forma patrimonial, y buscó cooptar la oposición o aplastarla por la violencia. Con ello se fortaleció una burguesía premodema, débilmente impregnada de los valores propiamente capitalistas y rentista, con lo cual el liberalismo no pudo materializar en este Continente principios de igualdad ciudadana, homogeneidad de los agentes económicos y competencia.4 En tercer lugar, el ciclo de un patrón estatal organizador del desarrollo está llegando a su fin.5 Durante la década pasada el modelo que hizo posible un desarrollo moderado y una democratización modesta a la sombra de la intervención estatal, se derrumbó. Como consecuencia de ello, el eje del debate se desplazó de la discusión en tomo a modelos de desarrollo que condujeran a la integración social a modelos que tienen por objetivo el ajuste y la estabilización.6 Como consecuencia de la crisis del modelo de desarrollo que imperó en América Latina, se está implantando en muchos países un modelo de desarrollo de

Cfr. Enzo Paleto, «Política social, desarrollo y democracia en América Latina», en Fermentan, Revista venezolana de Sociología y Antropología, ULA, Mérida, Venezuela, Nos. 6-7, Enero-agosto 1993. Un análisis sobre este proceso, aplicado al caso colombiano, en "Economía política de la apertura", Salomón Kalmanovitz, El fin del neoliberalismo: el neoestructuralismo y modelos alternativos para el desarrollo social y económico, Indepaz, Bogotá, 1993, y en Gabriel Misas, «Apertura económica y apertura política: dos escenarios no siempre coincidentes», en Análisis Político, Bogotá, UN, No. 12, abril de 1991. Hacia un nuevo orden estatal en América Latina. Veinte tesis socio-políticas y un corolario de cierre, Buenos Aires, PNUD-UNESCO-CLACSO, abril de 1990. Manuel Antonio Carretón, «Transformaciones socio-políticas en América Latina 1972-1992»,en Los partidos y la transformación política de América Latina. Grupo de trabajo partidos políticos-Clacso, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, Ediciones Flacso, Chile, 1993.

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corte neoliberal, que privilegia el funcionamiento de la economía de mercado en el plano interno y en el de las relaciones con el exterior7, y confía a la dinámica del mercado y del crecimiento económico las funciones de integración social; en él, el Estado es frecuentemente percibido como un factor perturbador. 8 Este cambio de modelo se adelanta en un contexto de despolarización, globalización acelerada de la economía, flexibilización de los procesos productivos, revolución tecno-científica y configuración de tres grandes bloques liderados por Estados Unidos, Japón y la Comunidad Económica Europea.

E L CARÁCTER PROBLEMÁTICO DE LA RELACIÓN ESTADO-ECONOMÍA

En medio de las mutaciones descritas, el reto que enfrentamos al final de este siglo es el de cómo articular las dimensiones económicas, políticas y sociales en un orden democrático. Aunque la cuestión no es nueva, sí lo son las condiciones en las que hoy se plantea. Conviene seguirle la pista [...] a los efectos e influencia de la llamada «filosofía de la empresa privada», la cual se caracteriza por una tendencia permanente a dar por cierto que el sistema económico obedece, en su funcionamiento, a las leyes de una armonía preestablecida y que se autorregula y rectifica automáticamente, sin necesidad de correctivos de índole política, ni de la colaboración que puedan prestarle las instituciones extra-económicas que facilitan la controversia democrática de los ciudadanos sobre los efectos sociales de ese sistema. Esta creencia en supuestas armonías preestablecidas está muy distante de la verdad aún en sus aplicaciones más corrientes y generales, pero lo está más en el caso concreto de los países subdesarrollados, porque en ellos se hacen sentir las deficiencias y rezagos heredados del atraso y en las etapas primarias del desarrollo se crean explosivos desequilibrios en los ingresos no sólo de los individuos, sino también de las clases, las regiones geográficas y las

7. 8.

Cfr. Enzo Faletto, Op. cit. Sobre esta visión de reestructuración del orden económico puede consultarse el trabajo de Luis Jorge Garay, «El ordenamiento económico internacional en proceso de configuración» en Mauricio Betancourt y Orlando Gutiérrez (compiladores), Escenarios y caminos para América Latina, Bogotá, Fondad, 1993.

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distintas actividades económicas, desequilibrios que no se rectifican automáticamente sino que, a falta de oportunos correctivos políticos, adquieren un carácter acumulativo.9 Así se refería el historiador Indalecio Liévano Aguirre, en marzo de 1963, a la relación entre el Estado y la economía. Tres décadas después, esta cuestión sigue en el centro del debate. Si en los 70 el debate político giraba en torno a la cuestión de la revolución, en los noventa lo importante será cómo hacer viables los procesos de democratización en condiciones económicas y sociales adversas. La reciente experiencia de varios países latinoamericanos que han hecho el tránsito de regímenes dictatoriales o autoritarios a democráticos, y la nuestra, de ampliación y profundización de la democracia, han provocado una revalorización de la democracia y problematizado la relación entre los órdenes político, económico y social. Hoy reconocemos a la democracia como un valor en sí mismo y como forma ideal de gobierno. La definición de su contenido y la delimitación de sus contornos adquirió nueva significación. El derrumbe de los totalitarismos del Este, y la pérdida de credibilidad y legitimidad de muchas de las instituciones legadas por el liberalismo político, tal como los partidos, los procesos electorales y las instituciones representativas, han tenido la virtualidad de favorecer la orientación del debate hacia las condiciones de consolidación y profundización de los órdenes democráticos y la multidimensionalidad de la democracia. Plantearse la cuestión en estos términos fue posible gracias a la ruptura con el determinismo estructuralista que establecía relaciones de causalidad lineal entre los órdenes económico y político y hacía depender la democracia del desarrollo económico, o condicionaba la posibilidad de la equidad económica al cambio revolucionario del orden político. Sabemos ya que estos son órdenes relativamente autónomos, que se interrelacionan pero que no dependen causalmente el uno del otro, que la democratización política es posible y que no depende de los cambios estructurales. La supuesta correspondencia entre economía y política ha dejado de ser una premisa10, con lo cual el debate contemporáneo se ubica en la forma de articulación entre lo político, lo económico y lo social."

9. 10. 11.

Indalecio Liévano Aguirre, «Las clases nacionales y la hora presente», en Alberto Zalamea, La Nueva Prensa, veinticinco años después ¡961-1986, 2 Vols., Bogotá, Procultura, 1986, Vol. II, pág. 168-9. Norbert Lechner, Op. cit. Una presentación sintética de la crisis de la concepción de la articulación entre las dimensiones política, económica y social se puede consultar en Enzo Faletto, Op. cit.

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La cuestión está abierta. El crecimiento económico y la autorregulación por el mercado no garantizan un cambio social hacia una mayor igualdad, integración y democratización sociales. Tampoco las revoluciones políticas fueron un instrumento eficaz para la redistribución de la riqueza y del poder. ¿Cómo desarrollar y consolidar procesos de democratización en condiciones de apertura económica y globalización de la economía?

LA CONFLICTIVA RELACIÓN ENTRE LAS APERTURAS POLÍTICA Y ECONÓMICA

Sin duda la característica más sobresaliente de la coyuntura sociopolítica y económica en Colombia es la transición a un nuevo modelo de desarrollo económico de fuerte orientación neoliberal, y la transformación del ordenamiento constitucional orientado a la ampliación y fortalecimiento de la democracia. Cada una de estas transiciones es compleja y su desarrollo simultáneo genera tensiones y conflictos entre ellas. El nuevo modelo de desarrollo económico impulsado por el gobierno, comúnmente llamado apertura económica, se basa en un programa de ajuste estructural sustentado en el cambio de orientación del mercado hacia la competencia extema, el estímulo al desarrollo del sector privado y el debilitamiento de las funciones sociales del Estado. La reforma constitucional se orienta a superar el carácter excluyente de la democracia colombiana, estimular el desarrollo pluripartidista y favorecer la participación ciudadana en la conducción del Estado. Este conjunto de cambios son los que permiten hablar de «transición política», en el sentido de una profundización y ampliación de la democracia. Si el reciente proceso constituyente resulta significativo en nuestra vida política es, entre otras cosas, por haber partido de la iniciativa ciudadana, pasado por encima del Congreso y de la clase política y reconocido de facto al pueblo como constituyente primario. Paradójicamente, este proceso puso de manifiesto la capacidad del sistema, congelada por décadas, para reformarse. Principio orientador de la Constitución de 1991 es la definición del Estado como Estado social de derecho, lo que exige hacer de éste un instrumento para el bienestar social. La intervención del Estado es necesaria para garantizar el reconocimiento y ejercicio de derechos sociales, vigorizar los instrumentos que posibiliten y estimulen la participación ciudadana en los diversos ámbitos de la vida y orientar el desarrollo hacia metas de crecimiento, equidad económica y justicia

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social. En contraste, la política económica, al confiar a la lógica del mercado la decisiones en torno a la producción y distribución de la riqueza, subordinó de hecho las metas de equidad económica y justicia social a las exigencias del crecimiento económico. Con ello se acentúan las características excluyentes del modelo de desarrollo y se continúa privando a amplios sectores de la población de los beneficios del crecimiento, al menos en el mediano plazo. El gobierno ha creído que resulta posible armonizar una reforma política democratizadora, basada en el liberalismo social, con una reforma neoliberal en lo económico. La superposición de estas dos lógicas, como si economía y política marcharan por canales paralelos y totalmente independientes, ha conducido al encuentro conflictivo de los dos procesos, que se sintetiza, primero, en la demanda de fortalecimiento y ampliación de la órbita de intervención del Estado consagrada por la nueva Constitución, y la política económica y social orientada a reducir la presencia del Estado mediante un amplio proceso de privatizaciones y liberar a la competencia el cubrimiento de servicios sociales básicos12; segundo, en los efectos de la transición o apertura política que produce condiciones favorables para la promoción de procesos de integración social, en tanto que los efectos del nuevo modelo de desarrollo contrarrestan estas condiciones.13 Si estructuralmente se ha desarrollado en Colombia una tendencia a la desintegración social y a la exclusión, el proceso de apertura económica en curso tiende a acentuarla.

LÍMITES Y CONTRADICCIONES DE LA POLÍTICA SOCIAL

Con las contradicciones en la aplicación de la política económica, el recrudecimiento de las múltiples formas de violencia que nos azotan y la agudización de las tensiones sociales, hoy es más cierto que nunca que la suerte del proceso de democratización de la sociedad colombiana depende, en buena medida, de la resolución de la contradicción entre estos dos procesos de apertura. Si como consecuencia del proceso de apertura política en curso, se han creado condiciones favorables para superar el tradicional carácter excluyente de

12. 13.

José Antonio Ocampo, «Reforma del Estado y desarrollo económico y social en Colombia», en Análisis Político, No.17, septiembre a diciembre de 1993. Luis Ignacio Aguilar, Francisco Leal y Jaime Zuluaga, «Balance económico-político de los tres primeros años de la Administración Gaviria», Ponencia presentada en el Seminario Tres años de la administración Gaviria: análisis y perspectivas, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, agosto de 1993.

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la democracia colombiana, no se puede afirmar lo mismo en el caso de la democracia social. En lo social el más grave problema reside en la inequidad, y la superación de ésta no se puede confiar al funcionamiento del mercado. Los mercados y las sociedades son desequilibrados, por lo cual es imperativo corregirlos. Como señalaba Liévano Aguirre hace treinta años, los rezagos heredados del atraso en materia de desigualdad social se acumulan y no son superables mediante supuestas rectificaciones automáticas del mercado; su superación demanda la intervención del Estado y requiere de gobiernos con voluntad política para ejecutar políticas sociales en esa dirección. En el Plan de Desarrollo La Revolución Pacífica, se sostiene que el reto para los años noventa es la afirmación de una democracia que haga de Colombia «campo fértil para el crecimiento económico, la equidad social y la realización de la dignidad humana. Ese es el sentido profundo de las transformaciones por las cuales el gobierno actual está llevando al país".'4 Difícil no compartir estos propósitos. Sin embargo, en la práctica son más propósitos que realizaciones efectivas, como lo revela el examen de su aplicación. En efecto, como consecuencia del desarrollo simultáneo de la apertura económica y los programas de estabilización raacroeconómica, se produjo un conflicto entre los objetivos de corto y largo plazo. Las metas de estabilización económica corto plazo-, subordinaron las de crecimiento y equidad social -largo plazo-, como se puso de manifiesto con la política de control a la inflación y la rigidez en el manejo de la política salarial, amén del uso errático de instrumentos monetarios que caracterizó los dos primeros años de la administración Gaviria. Igualmente, la estrategia gubernamental se centró en la integración al mercado mundial subordinando y aplazando las políticas sociales. Como consecuencia de la superposición de lógicas a la que he hecho alusión, los objetivos de integración social quedaron en un plano secundario respecto a los de integración al mercado mundial, magnificando al mercado sobre el supuesto de que éste per se genera un orden social. La concepción neoliberal desconoce que el mercado no es más que un medio que no genera ni sustenta un orden social por sí mismo, sino que lo presupone. Un ejemplo de esta confianza en el mercado como generador de orden social y de la subordinación de los objetivos de equidad social a los de

14.

Presidencia de la República, DNP, Lu Revolución Pacífica, Plan de Desarrollo Económico y Social 19901994, Bogotá, 1991,pág.59.

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integración al mercado mundial, lo constituye la reforma laboral consagrada en la Ley 50, que se orienta a institucionalizar el trabajo precario, «flexibilizar y liberalizar» la relación salarial, abandonando los postulados del liberalismo social para hacer de la competencia el mecanismo regulador de los ingresos y del empleo. Las cifras son elocuentes: en 1990 el empleo temporal era el 16.0% del empleo total y en 1992 llegó al 17.7% en las siete áreas metropolitanas,15 y el subempleo varió en

Finalmente, a pesar del anunciado «revolcón social» con que se inició la etapa final de la administración Gaviria no hay una política social global en ejecución y el gasto social no ha crecido en la magnitud en la que el gobierno se lo propuso. El comportamiento del gasto ilustra la debilidad de la política social y la marcha en dirección contraria a la trazada por la nueva Constitución que estableció que el «gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación [y] el presupuesto de inversión no se podrá disminuir con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones». Como lo ilustra Libardo Sarmiento en un trabajo reciente, el nivel de ejecución en materia de gasto público social es bajo. Las apropiaciones para infraestructura social durante 1992 fueron del 31.4% en relación con lo previsto en el Plan, y los acuerdos de gasto tan sólo de 8.2%.n No se caracteriza esta administración por la aplicación de una política social que amerite el sonoro calificativo de «revolcón social». Adicionalmente, hay un problema de fondo en la concepción de esta política. Ella debe orientarse tanto a la satisfacción de necesidades inmediatas como al desarrollo de las capacidades productivas que garanticen una futura incorporación positiva de la población a la actividad económica. El énfasis en esta última dimensión, mediante la promoción del capital humano, olvida que sus efectos positivos se alcanzan a largo plazo y que, en el corto plazo, es imperativo definir políticas que defiendan y eleven el ingreso y amplíen la cobertura de servicios básicos como salud, vivienda, educación y recreación. Para decirlo esquemáticamente, el hambre y la enfermedad son un problema a corto plazo. Las consecuencias de la debilidad de la política social de por sí graves, lo son más si tenemos en cuenta que: 1. Partimos de una situación de fuerte inequidad

15. 16. 17.

Coyuntura Social, Fedesarrollo-SER, No. 8, agosto de 1993, pág.20. Libardo Sarmiento, «Política social y gasto público en los 90. ¿Qué tan significativos son los cambios?», en Coyuntura Social, Fedesarrollo-SER., pág. 59. ídem, pág. 64.

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social; 2. El cambio de modelo de desarrollo implica altos costos sociales que afectan más intensamente a los sectores populares, y 3. Como consecuencia del viraje en la política de paz y del fortalecimiento de la confrontación armada, el gasto militar se ha incrementando en forma considerable, absorbiendo recursos que podrían haber sido destinados a la inversión social. L A «GUERRA INTEGRAL» Y LA MILITARIZACIÓN DE LA VIDA NACIONAL18

El fin del comunismo y la guerra fría, la desideologización y la dispersión de los conflictos bélicos, desvalorizaron la ideología que justificaba el tipo de lucha armada como la que libran las guerrillas en el país. Paradójicamente, el nuevo panorama mundial y la apertura política, crearon en el gobierno una fuerte autolegitimación que favoreció, ante el incremento del sabotaje guerrillero a la infraestestructura económica, la escalada bélica contra la insurgencia armada, con la convicción que las guerrillas estaban a la deriva como delincuencia común. La euforia militarista se tradujo, por parte de la guerrilla, en actos de sabotaje lindantes con el terrorismo y en el incremento del secuestro y el boleteo; por parte del gobierno en la «ofensiva permanente» contra ésta, la calificación de bandoleros a los guerrilleros, el incremento del gasto militar que captó recursos otrora destinados a la inversión social, y la presión sobre el Congreso para que aprobara un proyecto radical de reglamentación de los estados de excepción. En estas condiciones, se desencadenó la militarización de la política,rubricada con las declaratorias del estado de conmoción interna y de «guerra integral» contra la guerrilla y el narcotráfico. La democracia política es condición sine quanon para la conquista de la libertad e igualdad políticas. Pero en una sociedad como la colombiana, en la que la violencia destruye el tejido social y socava las normas de convivencia, ésta se convierte en factor decisivo para limitar esta democracia, tal como está ocurriendo con el proyecto de ley reglamentario del orden público, actualmente en trámite en el Congreso. LAS INCIERTAS PERSPECTIVAS DE LA CONSOLIDACIÓN DE LA DEMOCRACIA

Como resultado de la apertura política, asistimos a una dinámica de cambio, cuyo curso definitivo es aún incierto. Las especificidades y el carácter inédito de

Sigo de cerca en este punto las tesis sostenidas por Luis Ignacio Aguilar, Francisco Leal y Jaime Zuluaga, en la ya citada ponencia «Balance económico y...».

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este proceso de transición, adelantado en medio de un denso tejido de múltiples violencias, han terminado por generar perplejidades; en cierta forma avanzamos a tientas, en la búsqueda de las coordenadas de un orden democrático, en un país caracterizado por la ausencia de tradición democrática. Múltiples obstáculos enfrenta la consolidación de la democracia política. Desde el Congreso, viejas fuerzas políticas amenazan con una contrarreforma constitucional regresiva que reviva instituciones como las suplencias, los auxilios parlamentarios y la elimine el severo régimen de incompatibilidades que estableció la Constitución de 1991. Adicionalmente, muchos de los proyectos de ley que desarrollan la Constitución aún no han sido aprobados, por lo que se puede prolongar más allá de lo conveniente el «limbo jurídico» en el que estamos, alimentar la sensación de un caos institucional y estimular las tendencias a un retorno a la «estabilidad» que caracterizó el viejo ordenamiento. A estos obstáculos se suman los derivados de la debilidad e incoherencia de las nuevas fuerzas políticas comprometidas con la Constitución de 1991 y la dispersión del movimiento social, debilitado y desorganizado entre otros factores por la persistente violencia subversiva y antisubversiva. Así las cosas, las posibilidades de profundización de la democracia son precarias, y se corre el riesgo de una regresión autoritaria o de un escepticismo colectivo, que reduzca el nuevo ordenamiento institucional a una estructura forma! inoperante e ineficaz.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

Nos encontramos en un proceso en desarrollo, siempre inacabado, cuyo rumbo democratizador depende de la capacidad de los diversos sectores sociales para asumir que la sociedad nunca es totalmente configurada, que implica un diálogo permanente entre el orden y el desorden, que la consolidación democrática exige la asimilación positiva de las diferencias, del pluralismo, campo propicio para librar la lucha por hacer compatibles las libertades democráticas con la equidad económica y la justicia social. Si en el pasado inmediato se daba una desarticulación entre las estructuras económicas y sociales resultantes del proceso de modernización y la organización institucional tradicional, hoy enfrentamos el desajuste entre una institucionalidad moderna y las prácticas políticas y sociales tradicionales. Nuestro reto es el del fortalecimiento del Estado y de la sociedad civil. Requerimos de una cierta dosis de intervencionismo estatal, para contrarrestar los efectos de desintegración social

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producidos por el funcionamiento del mercado, lo cual demanda voluntad política de la colectividad y no simple dádiva generosa de un gobierno. Necesitamos fortalecer la sociedad civil para generar en la acción colectiva el poder que haga innecesario el recurso a la violencia física. Estado y sociedad civil fuertes, tal parece ser la dialéctica que haga viable la articulación en las políticas económica, social y de ampliación de la ciudadanía. En el fondo se trata de asumir, como señala Castoriadis, que la historia humana es creación, sin lo cual no hay cuestión del juicio, de la elección y de la responsabilidad. Si la democracia presupone la libertad e igualdad de los ciudadanos ante la ley, esa igualdad implica tanto los derechos otorgados como la participación activa en los asuntos públicos; hay que garantizar no solamente el derecho a, sino también la posibilidad de. Es vano pretender construir democracia si la posibilidad de participación igual en el poder político no es tratada por la colectividad como una tarea que le incumbe, si no se pasa de la igualdad de derechos a la igualdad de condiciones de su ejercicio, cuestión que nos remite al problema de la institución total de la sociedad.19 Y es allí donde la democracia se revela en su multidimensionalidad, rebasa las connotaciones de régimen político para investir las de forma de vida individual y colectiva. Lo que implica afirmar el derecho de cada uno, individual y colectivo, como persona o como partido a ser criticado o contradicho; aprender a reconocer en el conflicto el espacio para la liberación y reconocer la igualdad como afirmación de las diferencias entre los individuos. La lucha por la libertad debe ser entonces una lucha por las condiciones económicas y culturales que permitan el ejercicio de la libertad para todos.20 Asumida como empresa colectiva, desde todos los espacios de la vida cotidiana, afirmando la igualdad en la diversidad y la libertad en la posibilidad, será viable plantear como objetivo racional de la colectividad el no tomar la lucha por las libertades democráticas como pretexto para defender las desigualdades y los privilegios sociales, ni la lucha por la igualdad y la justicia social como pretexto para abolir las libertades democráticas.

19. 20,

Cornelius Castoriadis, Los dominios del hombre: las encrucijadas del laberinto, Barcelona, Gedisa, 1988. Estanislao Zuleta, «Para una concepción positiva de la democracia», en Colombia: violencia, democracia y derechos humanos, Bogotá, Altamir ediciones, 1991.

Los conceptos económicos del neoliberalismo * Gabriel Misas**

V oy a tratar primero los fundamentos teóricos del modelo neoliberal, para luego entrar a algunas precisiones en torno a lo que se está haciendo en el país, esto último podría sintetizarse en la frase «neoliberalismo y clientelismo, una mezcla que destruye la legitimidad del Estado». FUNDAMENTOS TEÓRICOS DEL ENFOQUE NEOLIBERAL

La crisis que empezó a enfrentar la economía mundial a mediados de la década del setenta, conocida como la crisis del modelo de producción fordista, dio lugar a un cambio en los paradigmas de investigación. El modelo keynesiano empieza a ser desplazado por nuevos paradigmas, entre ellos el enfoque neoliberal. En el trabajo relativamente reciente titulado «Dos siglos de pensamiento reaccionario», de Albert Hirschman, puede verse cuál ha sido la respuesta de los pensadores reaccionarios a las grandes conquistas de la formación de la ciudadanía. El autor divide dicho proceso en tres grandes momentos: los derechos civiles, los derechos económicos y los derechos sociales. Sostiene que cada uno de esos derechos fue criticado, a su turno, por tres grandes efectos: el perverso, de los derechos civiles con la igualdad ante la ley; el efecto de la finalidad, de los derechos políticos con el sufragio universal y, fundamentalmente, el efecto de la

Transcripción. Profesor asociado de la Universidad Nacional.

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puesta en peligro, de los derechos sociales con las teorías y los sistemas de bienestar social. Me voy a dedicar a las críticas de los enfoques conservadores a los derechos sociales de la teoría del bienestar. El efecto perverso en la teoría del bienestar significa que toda acción que se haga en este sentido no va a producir efectos positivos y si va a agravar la situación. Una primera idea, sin mucha verificación empírica, es que la seguridad social beneficia al grupo mismo que la hace, de tal forma que ésta no llega a los más pobres sino se queda en el sector muy determinado, la administración y los sindicatos, que maneja la seguridad social; en otras palabras: los fondos de la seguridad social quedan en la administración pública, obviamente gente muy bien pagada que sólo tiene el propósito de lucrarse a sí misma con la seguridad social sin prestar un servicio a la comunidad. Igualmente se dice que grava a los más pobres y a los más ricos en favor de capas medias de la población, sin embargo, no ha habido estudios empíricos suficientes que lo prueben. En Francia algunos estudios muestran cómo la seguridad social sí produce efectos positivos en la redistribución y el aumento del ingreso en las capas más pobres de la población. En Estados Unidos, la gran andanada del efecto perverso de la seguridad social se sustenta en ejemplos puntuales; se insiste, por ejemplo, en que las familias que reciben la seguridad social tienen una tendencia a disminuir el trabajo, a ser perezosos, a consumir droga, y que no aportan a una mayor eficiencia en la producción. La primera de las críticas se ha retomado en el país, especialmente cuando se relieva la ineficiencia de la burocracia en el sector social, tanto en la educación como en la salud. Es bien interesante que esta crítica a la ineficiencia y burocratización del sector social y de la salud sea hecha por gobiernos que están representados por dos partidos políticos, que han manejado el país durante los últimos 50 años o más, y que han sido los responsables directos del fenómeno de burocratización. Es cierto que los hechos dan razón a la crítica, pero la solución no está en destruir, sino en mejorar. Tomemos un ejemplo, tal vez más golpeante y conocido de todos y un poco más neutro. La policía ha sido sistemáticamente criticada a lo largo de los últimos seis meses; todos los días aparecen en los periódicos ilícitos en los que la policía está involucrada; que los policías mataron, que por fuera de las horas de trabajo atracaron, que los condenaron; frecuentemente la Procuraduría se pronuncia al respecto y, sin embargo, a nadie se le ha ocurrido que haya que privatizar la policía o darle un subsidio directo a las personas para que contraten su propia policía. Por el contrario, el gobierno optó por una reforma para

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lo cual creó una comisión de notables, entre los que hay varios profesores de la universidad, del Instituto de Estudios Políticos, para que den ideas acerca de cómo mejorar la policía, pero no privatizarla o subsidiársela a la ciudadanía. No hay nada que esté más de moda que la tecnocracia. Hace un momento, hablaba del Journal of Economics Literature, de un artículo muy interesante de 1975 en el que los autores (Sargent y Wallis) aseguraban que la mejor política monetaria era no hacer política monetaria. Ese fue paradigma en toda América Latina y grandes grupos, amparados en académicos muy importantes; trataron de diseñar modelos institucionales para no hacer política monetaria. Resulta que los mismos señores en el año 90, en el mismo Journal, escriben otro artículo diciendo que sí hay que hacer política monetaria y que la que hay que hacer es la que ellos diseñan, que esa es la buena. Posiblemente tengan razón, pero en lo que no se tendrá razón es en que se puedan diseñar instituciones de carácter permanente con base en supuestos descubrimientos científicos. La ciencia moderna son planteamientos que en un momento determinado logran cierto consenso y que por lo mismo pueden ser rápidamente puestos en duda; no tiene verdades absolutas. La ciencia positivista del siglo XIX sí hablaba de un conocimiento cada vez más cercano a la verdad absoluta. A veces creemos en ciencias sociales, que hay una verdad absoluta y que allá vamos a llegar; en economía tenemos el palmares en esa idea de un conocimiento único y verdadero, tendemos a creer que hay discursos únicos y verdaderos y que todos los demás son falsos. Eso por nuestra visión positivista, recuérdese que la teoría económica está montada sobre el marco de la mecánica clásica y el positivismo del siglo XIX. Volviendo a las críticas que se le han hecho a la acción pública del bienestar, se esgrime también la crítica a la inanidad: el Estado, por más que haga gasto social, no va a obtener ningún efecto positivo, sólo efectos que van a disolverse en el tejido social sin mucho impacto, en consecuencia es un gasto innecesario de recursos. Esta concepción podría llamarse la idea hegeliana de los liberales. Finalmente está la crítica más radical de la puesta en peligro. Toda intervención del Estado viola los principios de soberanía de las personas, en consecuencia es base de una dictadura, de una violación a los derechos. El Estado no debe intervenir porque toda intervención suya significa en potencia un nuevo Leviatán y la posibilidad de una dictadura. Esta crítica ha estado muy de moda en América Latina, especialmente en las comentes neoliberales más duras como por ejemplo, la que lidera en Colombia, el Instituto de Estudios Políticos de Hernán Echavarría Olózaga, o los trabajos de cierta gente en el Perú, o la nueva derecha francesa para la que cualquier acción del Estado es un peligro potencial.

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Ellos olvidan algo muy bello que escribió I. Berlín hace mucho tiempo acerca de las dos libertades, la libertad positiva y la libertad negativa. La libertad de tener cosas, de hacer negocios no necesariamente coincide con la libertad de participar, de dirigir la comunidad. A veces se asimila libertad solamente a la libertad de hacer negocios, de elegir, de invertir, pero hay otra libertad que es la de participar, la libertad de la polis, la base de la democracia. Esas dos libertades tienen que ser complementarias; no necesariamente la libertad de invertir, de disponer de recursos es la única libertad. En ocasiones esto se les olvida a los economistas por no tener muchos conocimientos en otras disciplinas. Este conjunto de teorías han hipostasiado la teoría del equilibrio general, convirtiéndola en una visión metodológica individualista donde el individuo es el único agente y sus relaciones con los otros sólo se dan a través de los precios. Los grandes teóricos de la teoría del equilibrio general, como el profesor Arrow, son bastante críticos respecto a la utilización que se hace de ella. La teoría del equilibrio general es un ejercicio intelectual valioso, sin embargo, abstracto, del cual no se pueden derivar políticas específicas ni muy concretas. Esto es hipostasiar las bases de la teoría del equilibrio general para insinuar que la única forma eficaz de asignar los recursos es a través del mercado. En nuestro medio gente con muy baja formación de economista, o no economista, como es el caso de los medios masivos de comunicación hacen un ditirambo sobre la competencia, no saben que la competencia, como lo señala el Premio Nobel en Economía, Maurice Allois, «en pequeñas dosis es una medicina, en grandes cantidades un veneno». Las posiciones neoliberales tienen dos bestias negras que hay que atacar; las teorías de bienestar, por las razones antes anotadas, y los sindicatos, que no dejan que haya una flexibilidad en los mercados de trabajo. Las demás se consideran pequeñas distorsiones, fácilmente corregibles. La idea que surge es la de los subsidios directos. Tal vez la primera persona que habló de subsidios directos en el caso de la educación fue Milton Friedmann, a principios de la década del cincuenta, cuando decía que para la educación primaria era mejor dar un subsidio a las personas y que éstas eligieran donde querían asistir. Antes, una pequeña adición a este punto. Uno de los elementos centrales en la teoría económica del equilibrio general es el conocimiento que tienen los demandantes del producto demandado. Sin embargo, en los sectores claves que tiene que manejar el Estado como la salud, la educación y la justicia, los demandantes no tienen una clara idea del producto que están demandando o que les están ofreciendo. En educación los mismos oferentes no saben la calidad de la educación que

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están dando. Entonces se viola el principio fundamental de la teoría económica que es el conocimiento del consumidor del bien que está consumiendo. Educación, salud y justicia son fenómenos que no tienen esa característica, en consecuencia no pueden ser asignados a través del mercado, ni hay la soberanía del consumidor. Los elementos esenciales que debe proveer el Estado, educación, salud y justicia, no tienen el carácter que presenta la producción fordista de bienes, esto es que a medida que hay un desarrollo de nuevas tecnologías el costo unitario de producción disminuye, como pasa con los computadores, los textiles o los automóviles, a medida que hay innovaciones tecnológicas crecientes su costo unitario disminuye y la gente puede comprarlos masivamente. Por el contrario, las innovaciones tecnológicas que se presentan en los sectores a los que hicimos referencia, que son esenciales del Estado, no sustituyen factores sino que los agregan. Entonces el costo de producir el servicio en lugar de disminuir, aumenta. Tomemos un ejemplo de la salud y uno de la educación. Antes para educar bastaban un profesor, un tablero, una tiza y 50 ó 60 alumnos por aula. Con el desarrollo también se necesitan el profesor, el tablero y la tiza pero, además, biblioteca, redes computarizadas de datos y una mayor preparación del profesor. Ya no es uno que terminó primaria, como en las viejas escuelas normales del país, sino un profesor que ha ido por lo menos a una facultad de ciencias de la educación, si es en la universidad ya no es el que terminó unos cinco años antes e hizo una buena monografía de grado, sino un profesor que aparte de eso tenga maestría o doctorado, que por lo demás no puede trabajar si no tiene revistas internacionales que le estén informando de lo que está pasando en su respectiva disciplina, redes de información, etc. Eso significa que ya no es el profesor, la tiza y los 60 alumnos, sino el profesor, la tiza, computador, bibliotecas, laboratorios con toda la parafemalia de asistentes que es necesaria para enseñar y además no son ya 50 ó 60 alumnos sino 20 ó 25. En los años 60 y 70 estuvo de moda la tecnología educativa, muy ligada al capital humano. La idea era que los medios de comunicación, televisión, cine, crearan un sistema resistente a los maestros; esto es que el maestro por bruto o ignorante que fuera o por poca preparación que tuviera, podía hacer un buen trabajo si utilizaba esta parafemalia. Obviamente eso fracasó y hoy día cuando se critica la tecnología educativa no es que se critiquen estas ayudas, no, al contrario, se piden, sino que se hace evidente que se necesitan profesores cada vez más calificados. El resultado de todo este proceso es un crecimiento en los costos de los servicios de educación.

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El segundo ejemplo es la salud. Hace 40 años bastaban una enfermera y un médico, un termómetro y un fonendoscopio; con eso se examinaba un paciente y se le diagnosticaba; duraban media hora en el proceso. Hoy en día sigue exactamente lo mismo: la enfermera, el médico, el termómetro y el fonendoscopio, más laboratorios, servicios computarizados de diagnóstico, rayos X, en el peor de los casos, porque normalmente es con tomografía computarizada, unas baterías de laboratorios, asistentes sociales, etc.; por cada paciente ya no es media hora sino varias horas de consulta con un especialista. De este modo se aumentan enormemente los costos de los servicios de educación y salud. ¿Qué se gana con ese aumento? Suponemos que estamos mejorando la calidad de la prestación del servicio. Esto ha llevado a que los gastos del Estado se incrementen de manera crucial, en otras palabras, a medida que aumenten los ingresos per cápita de una sociedad los gastos del Estado aumentan dentro del PIB, fenómeno que se conoce como ley de Wagner. En este sentido fue el grito de alarma lanzado por Milton Friedmann a comienzos de los 70, cuando encontró que Estados Unidos, la cuna del capitalismo, tenía una participación de gastos gubernamental muy cercana a la que tenía Francia, de carácter Colbertista e intervencionista. Friedmann propuso reducir el gasto público de una manera sustancial y esa fue una de las banderas de la contrarrevolución neoliberal en Estados Unidos y en la Inglaterra de la señora Tatcher y Bush. Después de más de 10 años de la señora Tatcher en el gobierno, el resultado fue que en Inglaterra aumentó en más de cinco puntos la participación del Estado en el Producto Interno Bruto, situación muy similar a la del resto de países de la OCD. En Estados Unidos tampoco se pudo bajar más la participación de los gastos del Estado. Hay una tendencia inherente en la prestación de estos servicios que es aumentar el gasto público, y más cuando se trata de la dotación de una estructura científica y tecnológica, que permita una mayor competitividad. Kant decía que el papel de la educación era construir la mayoría de edad; hoy día se construye a través del sistema formal de la educación. Algunas teorías de educación, llamémoslas de capital humano, también insisten en que la educación es, más que una disposición para el trabajo,un conjunto, un sistema, por consecuencia tiene emergencias que no pueden ser asumidas por personas individuales, que permiten una mayor participación de las personas en la dirección de la sociedad y, al mismo tiempo, las prepara para un trabajo más eficiente. Si algo tenemos que aprender de los modelos del sudeste asiático es el papel importante que le dieron en

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esos países,a través de un riguroso intervencionismo estatal, a la participación, al papel de la educación y a la formación científica y tecnológica. Este aumento constante del gasto nos lleva al problema de cuál debe ser la tributación ideal. El Estado tiene que hacer dos cosas; legitimarse frente a su población y, al mismo tiempo, facilitar el proceso de acumulación de capital. Si la tributación fuera el 100 por ciento de los ingresos de las empresas, el Estado tendría una enorme base de legitimidad que facilitaría la infraestructura científico-tecnológica, física y social para la acumulación, pero no habría fondos para la acumulación dado que se le estarían quitando al sector privado la totalidad de fondos. Por el contrario, si el Estado dejara la tributación en cero, no habría prácticamente Estado, los fondos de acumulación serían gigantescos, no habría legitimidad pero, sobre todo, no existirían las infraestructuras que pudieran facilitar la valorización del capital. En consecuencia, el gran reto del Estado es el equilibrio entre legitimidad y acumulación, entonces si el Estado quiere buena educación, salud y justicia tiene necesariamente que aumentar la participación de los gastos. Pero, con una situación como la colombiana, con un caos de burocracia en estos sectores, no basta con aumentar el gasto sino que también debe mejorarse la eficiencia. Por ejemplo, la justicia colombiana necesita más que abogados, ingenieros industriales que permitan su desarrollo eficiente. El mapa de la justicia en Colombia tiene los mismos tribunales en las mismas zonas de principios de siglo; para ser más eficientes hay que redefinir ese mapa en cuanto a competencias. Pero esto no se consigue en el caso de la salud o la educación, con la descentralización. Francia en la educación funciona muy bien, sobre todo en educación primaria y secundaria, y la suya es una educación centralizada en el Ministerio de Educación Nacional. Fue la única manera en que los franceses, a partir del siglo XIX, lograron crear un país; la unificación del Estado pasa por la educación, los profesores que iban a las comunidades rurales lograron no solamente enseñar a leer y escribir a las personas, sino que unificaron al país en la lengua francesa, que no existía antes del siglo XIX, al mismo tiempo crearon y dieron a la población los valores de República. Eso es lo que nos falta: la unidad nacional como una comunidad de valores, eso lo hace la educación, pero únicamente una que tenga no sólo un currículo flexible sino también unas pautas de calidad. Municipalizar la educación, como se pretendía, y todavía se pretende, es simplemente tratar de reducir los gastos y dejar la calidad a merced de alcaldes casi analfabetas. Hay algo que se llama, en términos de la educación en Colombia, las soluciones educativas, nombre feísimo, pero todo

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lo contrario a una solución es nombrar maestros temporales, sin ninguno de los requisitos que tenían los otros maestros, con muy bajo nivel de calificación, incluso en ciudades como Bogotá, es dejado en manos de las Juntas de Acción Comunal. Se cree que democracia es participación y efectivamente lo es, sí, pero una participación distinta, no es dejarle a los pobres una educación para pobres, o subsidios de determinada magnitud para que se creen escuelas y universidades de ese nivel de calificación para recibir el subsidio. Es todo lo contrario, la democracia consiste en que la gente menos favorecida pueda tener capacidad de acceso a puestos de responsabilidad hacia el futuro si tiene una buena educación. La gran discriminación de este país es que los pobres tienen poca y mala educación, en consecuencia la brecha en lugar de cerrarse, se amplía. La educación es factor de unidad, siempre y cuando toda la gente tenga la capacidad de acceder a una educación de buena calidad, lo que exige no solamente recursos sino también organización. El gasto en educación, en salud y en justicia ha aumentado considerablemente, sin embargo, los servicios que estamos obteniendo son reducidos; la verdadera modernización del Estado pasa por ponerle orden a estos tres sectores, pero ese orden no es la privatización de los servicios sino su mejora. No hay que tenerle miedo a los sindicatos sino plantearles condiciones y ponerlos a trabajar. Hay casos distintos en los que valdría la pena la privatización, como en puertos o en ferrocarriles, pero aunque el sector privado hace mucho, en educación sí se necesita un sector fuerte e importante que marque pautas. La libre competencia aquí no juega, no tiene ese efecto positivo y casi milagroso que le dan los que sólo han leído muchos manuales de teoría económica estándar. Vale la pena reflexionar acerca de qué sucede en Estados Unidos con la educación universitaria, sin lugar a dudas la mejor del mundo. En los últimos 30 años en Estados Unidos las universidades públicas pasaron de representar menos del 50%, hace 30 años, a más o menos 60% en la actualidad y la tendencia es creciente. Por el contrario en Colombia, Brasil y Filipinas hay un modelo único de educación superior: el Estado prácticamente ha desaparecido y más del 70% de la educación está en manos privadas. Educación de calidades muy distintas. Un sistema de acreditación como se ha pensado es un problema mucho más complicado y hay otros factores que distorsionan, en consecuencia se necesita una intervención del Estado acerca de la calidad de la educación. Para terminar quisiera hablar del modelo neoliberal y clientelista, ese sí un modelo muy particular que se ha aplicado en Colombia divinamente, modelo que

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destruye la legitimidad del Estado; voy a dar dos ejemplos: Cerromatoso y los fondos de las Consejerías de la Presidencia. Cerromatoso es una empresa mixta del Estado con inversión extranjera. El discurso gubernamental es de atraer la inversión extranjera, lo cual me parece muy bien. Sin embargo, Cerromatoso tiene una peculiaridad. Quisieron ampliar las instalaciones para lo cual citaron una reunión de representantes de Planeación, del Ministerio de Desarrollo y de los inversionistas privados de la Shell. Un senador hace la presentación sobre lo que quiere e insulta a estos señores. La gente del Ministerio decía que creía estar oyendo a Manuel Pérez y no al senador Nader. Entonces, aquí viene el cuento: tenemos una patología que los sicólogos llamarían de división de personalidad: un discurso de atraer el capital extranjero y, al mismo tiempo al senador Nader, que es bien importante para la administración, porque siempre vota favorablemente las propuestas del Ejecutivo por lo que éste, a su turno, le «cede» el manejo de proyectos como el de Cerromatoso, y tiene una gran influencia en el Ministerio de Minas a través de la clientela del senador en esa dependencia. Así, el Estado simplemente concilia, no se va contra el clientelismo ni está con la modernidad del Estado, sino al contrario, estimula un proceso clientelista de manejo muy particular, la privatización del Estado. En la política pública que se hace en Londres o Suiza, se habla de la necesidad de inversión extranjera, pero llegan los inversionistas de la Shell, que son holandeses e ingleses, y tienen que encontrarse con el senador Nader, quien decide cómo va a ser el proceso en Cerromatoso. Lo mismo pasa con los fondos de la Presidencia: se eliminan los auxilios parlamentarios y se concentra en el Estado gran poder. ¿Cómo hace el gobierno para que los distintos proyectos le pasen en el parlamento? Lo mismo que hacen los mexicanos; el modelo es tomado de México. La Presidencia, a través de estos fondos, favorece a unos senadores o unos representantes que reciben esos fondos, o también puestos públicos. Tenemos una administración pública en la que hay unos puestos bien importantes, meritocráticos: el Ministerio de Hacienda, Planeación Nacional, Banco de la República... a los que se accede por conocimientos, y hay otros puestos que se rifan: el resto de la administración pública. Con esa lógica neoliberal clientelista no podemos ir a ningún sitio, por eso es que el discurso del Estado hay que leerlo en ese sentido, no como se lee un texto teórico que tiene coherencia interna, sino en relación a la coherencia del discurso y sus prácticas concretas. No podemos hablar de eliminación del clientelismo porque en el Plan de Desarrollo es muy claro que se privilegia la eficiencia; tenemos que criticar el plan de desarrollo por las prácticas concretas que tiene ese discurso.

CapituloII

esarrollo social en los 90

Revolución de lo social: El desbalance del revolcón Camilo González Posso**

r \ l terminar el gobierno del Presidente César Gaviria, los académicos y los políticos coinciden en señalar la precariedad de los resultados de la política social como el Talón de Aquiles del revolcón. Desde el propio partido del Presidente son mayoritarias las críticas a un modelo de gestión pública enmarcada en los patrones neoliberales. La "nueva teoría del desarrollo" ha sido identificada como una fervorosa apropiación de las recetas más conocidas del modelo, iniciado por Pinochet en Chile e intentado por Margaret Tatcher bajo el lema neoconsevador del "capitalismo popular". La controversia que se ha desatado sobre este asunto, ha ocupado ya la atención de convenciones, candidatos, parlamentarios y de muchos especialistas, que aportan sus ideas y sus números para que el debate no se reduzca a un juicio político con propósitos electorales. Lo trascendental es lograr con muchos aportes, un ejercicio inteligente que contribuya a diseñar una política alternativa para un desarrollo socioeconómico que beneficie prioritariamente a los más pobres.

Director del Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz, Indepaz. Profesor especial de la Universidad Nacional de Colombia.

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El gobierno que concluye ya ha hecho su defensa, reafirmando la orientación general consignada en el Plan de Desarrollo 1990-1994 y agregando cifras que a su juicio demuestran la bondad del "modelo". La compilación que se incluye en este libro es una valiosa contribución para el balance de la autodenominada "Revolución Pacífica". Se incluye una síntesis de la política gubernamental, elaborada por uno de sus más destacados promotores y un conjunto de ensayos sobre temas claves. Más que un balance, la compilación ofrece reflexiones para la formulación de otro Plan de Desarrollo Social, que inscriba aspectos como los mencionados .

NEOLIBERALISMO TARDÍO

El Presidente Gaviria pidió que no se califique peyorativamente la concepción que animó su Plan de Desarrollo. En especial sustentó que no se inscribía dentro de las posturas neoliberales en tanto no pretendía reducir el tamaño del Estado, sino reorientar su intervención. El propósito social fue afirmado en diferentes textos y discursos. Las cifras más mencionadas por el gobierno se propusieron mostrar que en el período 90-93 la inflación disminuyó, la tasa de desempleo decreció, aumentó el empleo, creció la cobertura de la educación, de los servicios de agua potable, de atención primaria en salud; en fin, que la distribución del ingreso se mejoró, se redujo el número de pobres y arrancó la política de vivienda de interés social. Gaviria y su equipo han advertido que por supuesto no todo lo propuesto inicialmente se ha logrado. Y ello por múltiples razones que se relacionan con el contexto de cambio institucional, con las dificultades externas para la apertura, con las resistencias a la nueva política de desarrollo. En todo caso, en el balance oficial, el incremento del gasto social y los avances en frentes claves como los mencionados son prueba fehaciente de la dinámica que se abrió y que ajuicio de sus gestores, merece ser continuada por la administración que regirá entre 1994 y 1998. Por supuesto que esa apretada síntesis sólo rescata los elementos más subrayados en los documentos gubernamentales.1 Las críticas se han remitido ha precisar las cifras y a mostrar diversos ángulos de aproximación a cada uno de los temas mencionados. Ensayos como los de Sarmiento y Zerda de la Universidad Nacio-

1.

César Gaviria Trujillo, Informes al Congreso de la República, diciembre 1 de 1991, julio 20 de 1992.

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nal2 , los publicados por el equipo de coyuntura de la Universidad de Antioquia o por la facultad de Economía de la Universidad de los Andes, contradicen la euforia de los defensores del modelo aperturista radical y de su impacto social . Pero tan importante como mirar la verdad de esas cifras, y tal vez más que ello, es revisar los criterios de evaluación de la política, pues sus efectos no pueden evaluarse plenamente en el corto plazo. De la misma manera muchos de los indicadores económicos o sociales que se contabilizan en el período 90-94 han estado determinados por decisiones de inversión de años anteriores, o por factores exógenos o por variables que se correlacionan poco con las decisiones de política socioeconómica. No por esto deja de ser relevante el que las cifras del gobierno no sean las mismas que las de la academia. La incomodidad del equipo Gaviria con el calificativo de neoliberal, es una postura más política que otra cosa. No quieren entrar en una polémica con un apellido que comienza a caer en desgracia a nivel internacional y que en Colombia suena mal. En realidad, mirando el espectro teórico y conceptual de las políticas de desarrollo o de gestión gubernamental, lo dominante del planteamiento de esta administración es de inconfundible sello neoliberal. El presidente Gaviria ha querido diferenciarse argumentando que su política pretende fortalecer el Estado, dando a entender que la esencia del neoliberalismo sería el desmonte del Estado. Esa es sólo la lectura caricaturesca o el desconocimiento de la realidad de los gobiernos neoliberales, vergonzantes o beligerantes. Casi sin distinción los neoliberales y neoconservadores han terminado aumentando el gasto público, fortaleciendo los presupuestos militares, incrementando el déficit fiscal, fomentando la protección a ciertos sectores claves. El neoliberalismo real en ninguna parte se ha propuesto un Estado débil; en realidad lo que sí ha intentado es debilitar el Estado social o las funciones sociales del Estado. La desaparición del Estado es un propósito de varias comentes surgidas en el siglo XIX, como los bakuninistas y los marxistas. La idea del Estado mínimo la levantaron los liberales decimonónicos que le asignaban funciones de policía, de justicia, de garantía de la propiedad o de arbitraje en las disputas entre particulares. Lo social en ese esquema estaba contemplado en la denominada asistencia pública para los indigentes. En materia económica, ese pensamiento abogó por la menor injerencia del Estado en la producción o distribución. El neoliberalismo ha querido rescatar a su manera las ideas del laisser faire levantándose contra el Estado

2.

Libardo Sarmiento A. Alvaro Zerda S. Ajuste estructural, desarrollo económico y social, dos años de revolución pacífica. Revista de la Contrataría General de la República, enero-febrero de 1993.

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intervencionista y benefactor que se fortaleció en algunos países, especialmente del norte, después de la Segunda Guerra Mundial. Pero mientras el liberalismo del Estado mínimo era una ideología propia de los intereses de los gestores de la industria que querían eliminar trabas feudales supervivientes, los enunciados neoliberales son consistentes con los intereses de grandes capitalistas y financistas que quieren reacomodarse utilizando el Estado para ganar puntos frente a clases subordinadas, asalariados, trabajadores independientes, clases medias y productores emergentes. El Estado neoliberal debe dejar las mayores libertades para el gran capital y al mismo tiempo ayudar a aumentar la rentabilidad disminuyendo salarios y conquistas laborales, facilitando la reconversión, disminuyendo el salario social que reciben los de menores ingresos por la vía de subsidios en servicios públicos. La política de desarrollo de la administración Gaviria es cuidadosa en el seguimiento de las grandes pautas del ajuste estructural que se pusieron de moda en América Latina en los años 80. Y esta afirmación no se demuestra sólo con la fascinación de la tecnocracia gavirista con el modelo chileno de privatización o subsidio directo a la demanda para vivienda social, para salud y seguridad social, educación o servicios públicos domiciliarios . Lo nuevo de "La nueva teoría del desarrollo", que pretendió orientar la gestión del gobierno 90-94, es la articulación, desde un eje neoliberal de viejas teorías neoclásicas o aquellas que en los años 70 enfatizaron en el llamado "capital humano". Siguiendo el credo de moda, esa "nueva teoría" , supone que el camino de la apertura o integración al mercado internacional debe ir de la mano de una menor injerencia económica del Estado para apoyar a los productores nacionales. La magia del mercado es invocada ingenuamente asumiendo la pr'édica de los académicos y asesores de la banca mundial que desde los años 80 han estado preocupados por nuevos mercados para bienes y capitales de los países más desarrollados. Esa es la "convergencia creciente entre los economistas acerca de la bondad de eliminar las restricciones al comercio y al movimiento internacional de factores, como verdadera fuente de desarrollo económico y social" (Plan 90-94 ).3 En lo que toca al papel del Estado, la "nueva teoría" plantea que debe concentrarse en funciones de control, de seguridad y de una inversión pública que "genere externalidades positivas , como el riego agrícola, la educación o la investigación en ciencia y tecnología, que eviten las negativas -en particular en el medio 3.

Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación, La revolución pacífica. Plan de Desarrollo Económico y Social ¡990-1994. Santafé de Bogotá, 1991.

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ambiente-, o que induzcan retornos crecientes a la actividad privada -como infraestructura física y de transporte-". La inversión pública debe asumir los costos de aquellos factores económicos que difícilmente pueden cargarse a los costos de producción de las empresas, tal es la racionalidad de la intervención dirigida a externalidades. La abstención del Estado en políticas sectoriales de promoción de la producción industrial o agrícola o del del cambio técnico, es justificada a nombre de una estrategia "horizontal" . La acción social del Estado para los novísimos teóricos gaviristas, es también otra externalidad. La inversión en capital humano sería el camino para la equidad en la distribución del producto y del ingreso. Así se evitan molestas preocupaciones por la redistribución o democratización de la propiedad, por la universalidad y solidaridad en los servicios públicos y de seguridad social-, por aumento del empleo o de la demanda salarial. El subsidio directo a la demanda y la focalización supuestamente en los más pobres son la clave de esa política de privatización de la función social del Estado. Las inconsistencias de los supuestos económicos del modelo de la administración Gaviria, han sido analizadas en todas dimensiones; y la dimensión social también es inconsistente tanto en la teoría como en sus resultados prácticos.

L O SOCIAL NO FUE PRIORIDAD DEL REVOLCÓN

En el mundo real la pregunta clave para una evaluación de la gestión pública es si estamos mejor que antes, si la sociedad vive más alegre, satisfecha, con mayor esperanza y oportunidades de bienestar. Desafortunadamente, al final del gobierno Gaviria, en un panorama contradictorio donde se crearon nuevas condiciones históricas con la Asamblea Constituyente y con la búsqueda de soluciones negociadas, la sociedad colombiana se mantiene en la zozobra y la mayoría teme cada día por la fragilidad de su sustento y de su futuro. La prioridad del gasto público para el gobierno no fue lo social, como lo sugiere su plan , y lo social que se abordó fue recortado. La prioridad estuvo en el gasto para la guerra, sin que por ello se incrementara la seguridad, la tranquilidad, ni se disminuyeran los indicadores de violencia. Más de 100 mil muertos por violencia se pueden estimar para el período 1990-1994. Según datos oficiales, sólo entre 1990 y 1993 las víctimas de homicidio fueron 70 mil personas. Durante la administración Gaviria, la violencia se incrementó a una tasa superior al 25% anual

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y la acción del Estado resultó infructuosa como consecuencia de un enfoque de confrontación o guerra integral que malogró la política de sometimiento a la justicia, postergó y obstaculizó negociaciones y descuidó un enfoque social para enfrentar la violencia civil cotidiana. Ahora no tenemos un país más pacífico, ni calles, ni veredas más amables, de lo que parecía posible cuando ese gobierno comenzó con unos acuerdos de paz y de una constituyente esperanzadora. A los defensores del nuevo desarrollo estos indicadores no les parecen pertinentes al hablar de lo social; para ellos lo social es otra variable del capital y de la promoción de la competencia. La reducción de muertes por violencia no figura entre las necesidades básicas. Todavía no se han dado cuenta de que es más importante el capital humano vivo que el capital humano muerto. El Informe del PNUD sobre desarrollo humano, con una visión centrada en las personas, ha propuesto indicadores de bienestar de los países en los cuales la paz o la no violencia constituyen factores claves. La resolución pacifica de los conflictos interpersonales o colectivos, desde hace varios milenios es uno de lo supuestos de civilización y de progreso. El fortalecimiento de una ética de respeto a la vida, de tolerancia y solidaridad es condición para la equidad. Pero este lenguaje humanista poco tiene que ver con la idiotez tecnocrática que sólo mide curvas y se embebe en logaritmos. La promoción de la competencia, que parte del individualismo, es llevada a todos los dominios para que el dios oro sea la base de todos los valores. Se busca fortalecer a partir de la compra venta de delaciones entre criminales, así como día y noche se le dice a la sociedad que ese es el ejemplo de solidaridad. La Constitución de la República de Colombia, adoptada en 1991, al establecer el Estado social, indicó que la prioridad de la acción pública debería ser el bienestar social. El artículo 350 señala que "el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación". Y los datos muestran que no fue esa la orientación de la administración Gaviria. Según la Contraloría General de la Nación4, el rubro de inversión social ha venido perdiendo importancia con respecto al presupuesto general: en 1991 era el 10.4%, en 1992 es el 9.45 y en 1993 será en definitiva 7.9%. La participación total del gasto social -inversión y funcionamiento -, incluyendo agua potable y recursos Contraloría General de la República, El proyecto de presupuesto para 1993, una aclaración necesaria, Revista Economía Colombiana, noviembre-diciembre 1992.

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de crédito externo se mantuvo en el 32% del total del presupuesto en el periodo 9093. En el estudio sobre el proyecto de presupuesto para 1993, realizado por consultores del Ministerio de Salud, se afirmó oportunamente que "al analizar las variaciones entre el proyecto de presupuesto para 1993 y el de 1992, se destacan algunos sectores que registra aumentos en sus gastos significativamente superiores al previsto para la inflación de 1993 y también al del sector salud. Tales sectores son: defensa (68.4%), orden público (62.2%), comunicaciones (53.7%), justicia (50.9%), trabajo (42.4%) y educación (37.7%), que contrastan frente al 32,2% de salud y al 18% previsto para la tasa de inflación dentro de los parámetros utilizados para la preparación del proyecto".5 Sin discutir los argumentos que sustentan esas proyecciones presupuéstales, lo evidente es que el gasto social no ha sido la prioridad y que durante las dos últimas administraciones, mientras el gasto social se mantiene por debajo de la cifra de 1984 (9.4) en cuanto a peso dentro del PIB, otros gastos, especialmente los dirigidos a la guerra, se multiplican geométricamente. En 1990 el gasto social presupuestado equivalía al 7.6 del PIB, en 1991 fue 7.3 del PIB y en 1993 de 7.4% del PIB.6

REDISTRIBUCIÓN DE LA POBREZA

Pero en otros horizontes el panorama no es superior. ¿Viven mejor las familias? ¿Tienen mayores posibilidades de bienestar material como consecuencia de la acción del gobierno? Esa no parece ser la nota dominante. La situación laboral del pueblo colombiano tiende a deteriorarse y a ello ha contribuido la política gubernamental. Ya en 1993 se afirmó que el número de personas bajo la línea de pobreza se incrementó sustancialmente. Un millón 500 mil colombianos se agregaron a los trece millones que en 1990 no tenían condiciones mínimas de sobrevivencia. La tendencia a la pobreza continuó. En 1986 el 37.8% de las personas estaba por debajo de la línea de pobreza; en 1990 el 40.8% y en 1993 se estima en cerca del 45%.7

5. 6. 7.

Isauro Suárez etal. Estudio del presupuesto para el sector salud, 1993. Minsalud, mimeo. Contraloría General de la República, op.cit. Datos de Sarmiento y Zerda , op.cit

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SALARIO MÍNIMO

Los salarios de la población trabajadora no han mejorado su real capacidad de compra y el salario mínimo decreció durante la administración Gaviria. La variación porcentual ha sido negativa año a año. El salario mínimo real decreció en 1990 en 2.6 con respecto a 1989, decreció 3.3 en 1991, 2.1 en 1992. Mientras tanto en otros países de América Latina se presentaba una leve recuperación tal como ocurrió en Argentina o Brasil, es decir, allí donde el movimiento sindical tiene mayor capacidad de resistencia.8 El salario medio real en los sectores productivos de la industria manufacturera y agropecuaria estuvo estancado con respecto a 1989 y decayó especialmente en la agricultura y en la ganadería durante los años 90, 91 y 92. (Falta ver las cifras del 93 y 94 pero la tendencia es la misma).9 La mayoría de los hogares padecieron el deterioro de los salarios, la inestabilidad en el empleo, la reducción de oportunidades de contrato formal de trabajo, el subempleo y la angustia del rebusque. Para los sabios de la nueva teoría del desarrollo estos son asuntos coyunturales previsibles que esperaban más graves y con más muertos pero que pudieron estar peores...gracias a Dios.

EMPLEO PRECARIO

La expectativa de empleo formal para los trabajadores colombianos ha pasado a ser nula. El estancamiento del empleo en la industria manufacturera se traduce en crecimientos estacionales de empleos temporales, sobre todo en la pequeña empresa. La construcción, el comercio informal al detal y la microempresa, se convirtieron en el refugio del subempleo. La administración Gaviria tendrá el mérito de haber duplicado la temporalización del empleo y de haber incrementado el subempleo a niveles sin antecedente. Con la tendencia de los años 90 a 92, al finalizar este gobierno la cuarta parte del empleo total se define como temporal y sumado al subempleo ronda el 40%. (En 1990 el empleo temporal era el 14.3 del empleo total en las encuestas del DAÑE, en 1992 el porcentaje era del 21.2 . El subempleo varióde 15.5 a 16.6% en igual período).10

8.

Cepal, Comisión Económica para América Latina, "Balance preliminar de la economía de América Latina y del Caribe", Rev. Economía Colombiana, febrero 1993. 9. Cepal, op.cit. 10. DAÑE, Boletín Mensual de Estadística, Encuesta de Hogares.

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La permanencia de una tasa de desempleo urbano superior al 10% en promedio en la administración Gaviria, coloca a Colombia en los últimos lugares en el continente, sólo superan a Panamá y Nicaragua. El gran triunfo de los analistas oficiales en materia de desempleo se basa en la ilusión de que no creció esa tasa. Lo que sería meritorio si no fuera también signo de la desesperanza de la población económicamente activa frente a la búsqueda de trabajo y de la determinación de pasar rápidamente al rebusque o empleo precario una vez que se requieren ingresos para la subsistencia cotidiana. En ese breve período que va de 1990 a 1993 se vieron las consecuencias antisociales de una política laboral que se justificó a nombre de la apertura, la reconversión industrial y el estímulo al empleo. La reforma laboral de 1990 fue justificada con el argumento de crear nuevos empleos y de buscar la desconcentración empresarial; se argüyó que para poder competir en el mercado internacional había que seguir el credo neoliberal de la flexibilización laboral con un nuevo régimen de contratación para "eliminar la inestabilidad e incertidumbre en las relaciones laborales"; para suprimir sobrecostos que desestimulaban la inversión y la creación de empleos formales. Así, en medio de la euforia de los primeros días y del desconcierto de los sindicatos o de los keynesianos venidos a menos, el gobierno logró hacer aprobar la Ley 50 de 1990; la más retrograda contrarreforma laboral en este siglo."

CONTRARREFORMA DE CONTRASENTIDO

La contrarreforma laboral ha significado mayores sacrificios para los asalariados, acusados de oligarquía de overol, por los ideólogos de la verdadera oligarquía. Y aparte del aumento en las tasas de explotación, ninguno de los efectos anunciados por sus mentores en empleo y competitividad han mostrado sus dinámicas. La política laboral de la tecnocracia sólo ha producido violencia y desigualdad; incluso el mercado interno se ha visto deprimido bajo influencia de factores como éste que limitan la demanda agregada. Con la Ley 50 y las medidas complementarias se ha desprotegido al trabajo. La temporalidad se institucionalizó dándole garantías a las agencias de servicios

11. Benjamín Ochoa Moreno, Reforma laboral. Rodríguez Quito Editores, 1991.

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temporales; se sacaron del régimen de contrato de trabajo nuevas actividades. Así mismo se ha facilitado la subcontratación para eludir prestaciones, se suprimió la duración mínima de los contratos de trabajo a termino fijo; se eliminó la acción de reintegro para los trabajadores de más de 10 años de servicios y flexibilizaron las condiciones para la suspensión del contrato de trabajo y para los despidos colectivos. Como la lógica de la contrarreforma es sobre todo debilitar la capacidad de participación salarial y dar mayores oportunidades a una plusvalía absoluta, se eliminó la retroactividad de las cesantías, se introdujo el salario integral para altos cargos y se afectaron negativamente los recargos nocturnos, y los ingresos adicionales por dominicales y festivos. El gobierno de Gaviria ha querido devolver las normas laborales a la situación anterior a 1936. El capitalismo bárbaro donde se propicia parte del diagnóstico equivocado de que las mayores dificultades de las empresas han estado en las llamadas rigideces laborales o en un exceso de prestaciones. La evaluación inicial de la apertura muestra que los colombianos hemos pagado caro el experimento de la contrarreforma, sin que se vislumbre una Correlación positiva entre ese sacrificio y transformaciones en la productividad, en la capacidad exportadora o en posibilidades de estabilidad o de incremento en el empleo. El nuevo régimen ha facilitado la rotación, la subcontratación, la temporalidad y la disminución de prestaciones, pero es difícil demostrar que haya servido al incremento de la inversión. La inexistencia de una política social que valorice la democratización de la propiedad y la capacidad de disposición, o que le dé importancia al empleo y al incremento progresivo de los ingresos, es la otra cara de lo que han denominado promoción de capital humano, fomento de externalidades, atención a necesidades básicas insatisfechas. Los instrumentos nuevos de esa política social serían el subsidio directo a la demanda y la focalización.

PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA CON SUBSIDIO A LA DEMANDA

Como anota Jorge I. González, la concepción sobre capital humano tiene supuestos teóricos equivocados al pretender que en las opciones de educación, salud, seguridad social, vivienda y en otras de orden cultural, se pueden calcular rendimientos, alternativas de costos u otras variables propias del capital físico. González advierte la inutilidad de profundizar en esa polémica cuando ese enfoque

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de capital humano es invocado para adornar la presentación de programas que en realidad se rigen por otros conceptos más tradicionales.12 La generalización del subsidio directo a la demanda como núcleo de los políticas sociales del Estado es una pretensión poco viable y que en su práctica conduce a mayores limitaciones en los programas. Según la novísima teoría, la promoción de la competencia entre oferentes de servicios públicos y sociales es la clave para mejorar la eficiencia y la calidad. Las empresas que ofrecen los servicios se verían afectadas por las decisiones individuales de usuarios que buscaran otra opción mejor. Hospitales, centros de estudio, constructores de vivienda, administradores de empresas de agua, aseo o telefonía, competirían con calidad y precio o saldrían del mercado, pues sus ingresos dependerían de la elección libre de la suma de demandas individuales. Transparencia y libertad de elección son las palabras mágicas para los usuarios o compradores. Organización empresarial con rentabilidad o privatización de la prestación de servicios, es la clave desde el lado de la oferta. Con discursos como éste se quiere elevar a política general, lo que en algunos casos especiales puede ser el sustento para programas de atención a indigentes o a grupos vulnerables. Los límites de esas teorías del subsidio directo a la demanda y privatización de la prestación de servicios, son evidentes si se identifica que en muchos casos la oferta es inelástica, es monopólica de hecho o constituye un monopolio natural. La reorganización institucional que se deduce de ese esquema, conduciría a una selección adversa en las entidades que quieran sobrevivir empresarialmente. Una ley de hierro que todavía no se ha refutado, dice que cuando la rentabilidad o lucro es lo que brinda la racionalidad a una empresa o entidad, los peores clientes son los más débiles y los más pobres. La empresa privada no esta hecha ni para la caridad, ni para la distribución del ingreso a favor de los que no son sus dueños, ni para la solidaridad entre ricos y pobres. Estas proposiciones de viejo cuño, por elementales que parezcan, no han dejado de regir y de llamar la atención en la necesidad de intervención del Estado en la provisión de servicios públicos cuando lo que se quiere medir es rentabilidad social, ampliación de las coberturas, universalización

12. Jorge Iván González, Comentarios sobre capital humano en la reforma educativa, Notas de trabajo, Bogotá 1993.

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de la atención, solidaridad interclases o intergrupos. Sólo la intervención determinante del Estado en este dominio de los servicios públicos, de la seguridad social, la salud, la educación o la vivienda, podrá articular la intervención de la empresa privada para que la dinámica global se encamine a mayor equidad y bienestar para la mayoría de la población. La transformación del Estado para que pueda cumplir a cabalidad su función social requiere de otro diagnóstico que se aleje del fundamentalismo del mercado como fuente de racionalidad en la asignación de factores para el bienestar. Los programas oficiales que han puesto en marcha el subsidio a la demanda permiten ver sus alcances y limitaciones.

E L FRACASO DEL SUBSIDIO A LA VIVIENDA

Los planes de vivienda de interés social que se pusieron en marcha con la disolución del ICT y la creación del Inurbe han tenido resultados irrisorios en comparación con las metas gubernamentales. Se propusieron 540 mil viviendas de interés social en los cuatro años de la administración Gaviria, 360 mil de las cuales recibirían el subsidio directo. En marzo de 1993, el cobro de subsidios no alcanzaba el 10% de la meta propuesta y la construcción efectiva de viviendas era todavía menor. A mitad de periodo del "revolcón", en octubre de 1992, se habían adjudicado 76.961 subsidios de vivienda, pero sólo se habían cobrado 9.468. El sistema no arrancaba por múltiples problemas, que cubrían desde la baja rentabilidad y alto riesgo para las corporaciones de ahorro y vivienda, las limitaciones de gestión individual de los potenciales usuarios, la debilidad de los municipios para implemetar bancos de tierras y demás instrumentos de la ley urbana y la influencia del clientelismo en la selección de planes.13 Pero el fracaso de los planes de vivienda de interés social es una consecuencia de la reducción de la política de vivienda al llamado subsidio a la demanda. Se ha sustituido en buena medida la necesidad de la acción estatal para afrontar la cuestión urbana y en particular el déficit de vivienda con programas integrales, por un mecanismo ineficiente que conduce a nuevas formas de intermediación y de clientelismo.

13. Germán Avila, Evaluación de la vivienda de interés social, 1993.

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Programas como los hogares de bienestar o los restaurantes escolares, impulsados a través del ICBF, son a veces invocados para defender la nueva orientación. Dejando de lado el análisis del impacto social que han tenido en los últimos seis años, es evidente que no responden a la orientación de subsidio directo a la demanda, pues no hay allí multiplicidad de opciones y se trata de un programa asistencial del Estado. Responde a otro concepto, el de focalización para la erradicación de la pobreza absoluta, que merece comentario aparte.

PRIVATIZACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

El proyecto de privatización de la seguridad social es otra de las apelaciones a la trasparencia en el mercado. El Gobierno propuso inicialmente una reforma al régimen pensional que incluía el paso del sistema actual de reparto simple con reservas, a un sistema de capitalización individual o de ahorro en entidades privadas encargadas de administrar los fondos de pensiones. La solidaridad del sistema se definió por vía fiscal y con un fondo especial redistributivo para alguna ampliación de cobertura o para garantizar pensiones mínimas. Al presentar el proyecto de seguridad social, el gobierno exclamó con júbilo: "Primará la competencia, que habrá de traducirse en mejores servicios y mayor rentabilidad de los ahorros para cada trabajador". Cada trabajador podrá " decidir libremente si desea continuar afiliado al ISS o a Cajanal... o por el contrario si prefiere que sus ahorros sean manejados en los Fondos de Pensiones".14 ¿Cuál es la realidad de la reforma con ese enfoque? ¿Prima en ella el interés colectivo de superar la crisis de la seguridad social? El debate del proyecto rebeló que la orientación del gobierno y de los parlamentarios neoliberales que le hicieron eco abierta o camufladamente, estaba animada más que todo por consideraciones financieras y por necesidades del sector privado. El gobierno sustentó la reforma pensional en una presunta explosiva situación financiera del ISS y de las cajas de previsión, pero rápidamente quedó claro que " la deuda actuarial que se ha planteado en el sistema de pensiones no tiene el carácter de bomba de tiempo".15 Se aclaró que existen formulas para manejar el problema 14. Ministerio del Trabajo, "Proyecto de ley por el cual se crea el Sistema de Ahorro Pensional y se dictan otras disposiciones sobre seguridad social". Exposición de motivos. Santafé de Bogotá, D.C. Septiembre de 1992. 15. Cecilia López M., "Reflexiones sobre el proyecto pensional", intervención en el Congreso de la República, octubre 1992.

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corrigiendo vicios del sistema derivados de factores como: la no actualización de cotizaciones según los diseños originales; la utilización de reservas pensiónales por parte del Estado para subsidiar a empresarios y socializar pérdidas del sector privado; el lento crecimiento de la cobertura y la existencia de márgenes de evasión y de manipulación de algunos beneficios. La verdadera urgencia no está ubicada en la necesidad de garantizar pensiones. El gobierno no presentó mecanismos eficientes para el aumento de la cobertura, ni del número de beneficiarios. Así lo reconoció desde la exposición de motivos, advirtiendo que "el incremento de cobertura no se producirá con la simple expedición de la ley ",16 El paso al nuevo régimen, además de no aumentar cobertura se propone disminuir los beneficios prestacionales de los trabajadores, pues en otras circunstancias no sería económicamente viable. Para el gobierno "los beneficios excesivos por reducir se encuentran principalmente en el sistema pensional público"17, pero los denominados "excesos" están también en el sector privado. En consecuencia, la reforma en pensiones y seguros económicos no aumenta beneficios sino que agrega recortes a los que ya había hecho la contrareforma laboral. Hasta la fecha no se ha presentado ninguna sustentación sobre la necesidad de un recorte de beneficios hasta el punto propuesto. • Se recorta el período de beneficio pensional al plantear aumento de la edad de jubilación. Las edades propuestas para mujeres y hombres no se desprenden de estudios serios y científicos sobre esperanza de vida, sino de cálculos de rentabilidad para las Administradoras de Fondos de Cesantías y Pensiones. Y con la misma lógica se manejan todas las variables. • Se hace menor la base salarial promedio para la liquidación de beneficios en pensiones, invalidez o muerte. • Se incrementa el número de semanas mininas de cotización para tener prestaciones y se hace más rígida la fidelidad. • Se limitan los beneficios por accidentes de trabajo e incapacidad laboral.

16. Ministerio de Trabajo, op.cit. 17. Ídem.

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Diferentes especialistas han coincidido en afirmar que los supuestos estadísticos y macroeconómicos de la propuesta del gobierno o son falsos o significan alto riesgo de fracaso de costos fiscales para guardarle la espalda al capital financiero que esta detrás de los Fondos. El decano de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes señaló en su momento que "no es fácil comprender cómo una propuesta de esta naturaleza puede adolecer de fallas tan protuberantes. Los cálculos están basados en información equivocada entre el período de jubilación y el período de vida activa. ... En esencia, la reforma afecta negativamente el empleo, favorece a los trabajadores de mayores ingresos y significa grandes ganancias para los grupos financieros y congela la cobertura en un Estado incipiente".18 La Contraloría General de la Nación coincide con Cecilia López, la exdirectora del ISS, en que en términos macroeconómicos esa reforma se sustenta en una aventura. Dice el contralor: "La evolución de los mercados monetario y crediticio determinará los montos del rendimiento del ahorro pensional y de las pensiones. No se puede desconocer que esta realidad le introduce al sistema propuesto un alto grado de incertidumbre."19 Esa posición del contralor tiene en cuenta los cálculos hechos sobre expectativas de tasa de interés, que indican la poca probabilidad de que se sitúen a los niveles que pretende la reforma para que el sistema funcione. A lo anterior, Cecilia López le agrega la tesis, no refutada, de que los requerimientos macroeconómicos de ahorro y fomento del mercado de capitales, del empleo o de la inversión, no llevan automáticamente a ese modelo de privatización: "Los efectos macroeconómicos que el proyecto de ley atribuye a la reforma en pensiones, son el resultado de las modificaciones previstas en las variables claves de cualquier sistema, como son el incremento en las cotizaciones y la reducción de los benéficos, y no se derivan del sistema de capitalización".20 La elevación de las cotizaciones hasta los niveles propuestos en pensiones, sumado a lo que corresponde a salud, puede tener efectos negativos en la pequeña

18. Eduardo Sarmiento, "El paquete chileno de las pensiones". Revista Estrategia Económica y Financiera, Santafé de Bogotá, noviembre 1992. 19. Manuel Francisco Becerra Barney, contralor general, La reforma a la seguridad social. Elementos para su análisis macroeconómico. Medellín, octubre 9 de 1992. 20. Cecilia López M., op. cit.

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y mediana industria y en el sector informal. La tendencia a la evasión de afiliación a la seguridad social se fortalecerá, como ocurrirá con la temporalidad ilegal, precisamente en el sector que ha venido soportando hasta el 70% de los incrementos anuales de empleo. Tanta presión del Gobierno para esa reforma pensional además de reflejar un proceso inducido en Latinoamérica por la banca internacional, fue sólo la traducción de las necesidades y aspiraciones de los grupos financieros que abrieron camino con la Ley 50 de 1990 y crearon primero los Fondos de Cesantías. El vicepresidente Comercial de UPAC-Colpatria, ilustra con todas las letras las reales motivaciones de esa reforma. En el artículo "Cesantías y pensiones, el reordenamiento laboral", Fernando Quintero afirma que "con la idea de que venía en camino la reforma de pensiones, se dio el paso para que en 1991 se crearan los primeros fondos de pensiones y cesantías. Y así los grupos financieros se lanzaron al negocio más con la esperanza de poder en el futuro administrar las pensiones de los trabajadores, que con la certidumbre de estar organizando para el corto plazo proyectos rentables". "En general, concluye el Vicepresidente de Colpatria-UPAC, los analistas afirman que dado lo complejo de la situación, si la seguridad social no se privatiza este año 1993, la liquidación o fusión de varias sociedades administradoras sería inevitable... el solo negocio de cesantías no hace la operación económicamente viable."21 En suma, la reforma del gobierno y todos los híbridos que se han propuesto para conciliar con ella, incluso dejando un pedazo del actual régimen de prima media escalonada o de reparto simple con reservas, poco tienen que ver con la mejoría de la seguridad social para la mayor parte de la población. Ni cobertura, ni universalidad, ni cabal solidaridad. Pero lo más extraño es que tampoco se vislumbra la trasparencia del mercado ni mayor competencia. La estrategia de ahorro pensional del gobierno, aun con los retoques del Congreso, conduce inevitablemente a la creación de otra estructura oligopólica, basada en los grupos que controlan los más fuertes fondos de cesantías y pensiones. La perspectiva de esa privatización pensional es la concentración del poder económico a niveles sin antecedentes y la enajenación de buena parte de la autonomía estatal en la definición de políticas macroeconómicas.

21. Fernando Quintero, "Cesantías y pensiones, el reordenamiento laboral", Revista Javeriana, marzo de 1993. Hasta el momento, mayo de 1993, las modificaciones introducidas por la Comisión de Ponentes no han cambiado la esencia del proyecto presentado por el gobierno en la parte pensional, ni en su orientación eminentemente financiera a fgavor de un oligopolio encabezado por algunos fondos de cesantías y de pensiones.

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L A SALUD EN TRANSACCIÓN

En la parte de salud de la reforma a la seguridad social, durante la gestión que adelantamos en el Ministerio de Salud presentamos a consideración del equipo de gobierno el proyecto de ley mediante el cual se crea el Seguro Nacional de Salud Sesana-. Esa propuesta fue acogida en sus líneas generales por la Comisión de Reforma a la Seguridad Social -área de salud- como consta en el memorandode conclusiones entregado en diciembre de 1991. En los informes remitidos al Congreso de la República en 1991 y en julio de 1992, insistimos sobre ese planteamiento de transformación radical del sistema nacional de salud para responder a los mandatos de la nueva Constitución de la República. Desafortunadamente en 1991 y 1992, el Presidente le dio prioridad al tema pensional sobre el tema de salud en la seguridad social. En lo referente a salud se desestimó entonces lo planteado por la subcomisión que presidió el doctor Antonio Yepes. La preocupación del gobierno se concentró en la creación del "Sistema subsidiado de prestación y financiación de los servicios médicos y hospitalarios del sistema de salud" (Titulo XX del Proyecto de ley de la seguridad social, septiembre de 1992). En una segunda versión de transacción el gobierno habló del "Régimen de subsidios en salud" (modificaciones al proyecto presentadas en abril de 1993); dicho régimen funcionaría al lado del régimen contributivo de seguridad social y de la medicina privada prepagada. Para la administración Gaviria este tema de la salud en la seguridad social no fue prioritario. Se abordó finalmente como resultado de la presión de sectores críticos del enfoque neoliberal que plantearon la urgencia de una visión integral de la seguridad social y de darle preeminencia al tema de salud en razón de la dimensión de la crisis en este terreno y de las posibilidades de una reforma de gran alcance. La diferencia de enfoques para la reforma del sistema de salud radicó en que los partidarios del Estado Social planteamos el avance hacia un Seguro Social Universal de Salud para todas las familias,22 acorde con los principios constitucio-

22. Juan Luis Londoño, Ministerio de Salud, proyectos de ley presentados al Congreso y a la subcomisión de ponentes de la reforma a la seguridad social, diciembre 1992 - abril 1993. La versión de abril contiene la negociación entre las iniciativas neoliberales y las de seguridad social. Lo que el Congreso tiene que dirimir es el eje prioritario, la matriz de la reforma a la que se subordinaría la otra opción. O seguridad social de salud universal, con un apoyo en asistencia , o asistencia publica neoliberal paralela a un subsistema limitado de seguridad en salud por contribución.

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nales, mientras que los voceros directos del Presidente proyectaron una reforma sustentada en la privatización de la atención y la transformación del sistema público en un sistema de subsidio directo a los más pobres. El Presidente Gaviria no creyó urgente o posible una reforma de fondo en materia de salud y se orientó hacia una ajuste en los tres subsistemas vigentes. El primer enfoque busca, en primer término, resolver los problemas de cobertura y de universalidad y coloca como instrumento para ese propósito la transformación empresarial de la gestión para tener eficiencia y calidad. El segundo enfoque parte de que el comienzo es introducir la competencia y la rentabilidad, pues la eficiencia y la ampliación de cobertura vendrán por añadidura. Para el enfoque social la solidaridad es condición de funcionamiento interno del sistema, mientras que para el enfoque neoliberal la solidaridad se da principalmente por vía fiscal en un subsistema para pobres. En un caso la concepción es de seguridad social, acogiendo las conquistas de este siglo en la materia; en la orientación del proyecto presentado por el gobierno en diciembre de 1992, se retrocede en buena parte a la asistencia pública para indigentes como esfera de la acción directa del Estado. El debate desarrollado durante los tres primeros años de la administración Gaviria, demostró que el enfoque neoliberal en materia de salud esta influido por las concepciones que identifican la salud con atención a la enfermedad, terreno en el cual se presentan las mayores posibilidades de un juego libre del mercado con posibilidades de rentabilidad para empresas privadas. La industria de la curación es más rentable que la promoción de la salud o que la prevención de riesgos de enfermedad. La curación ha permitido desarrollar un complejo de venta de equipos y medicamentos que involucra grandes conglomerados internacionales en el apoyo a sistemas de seguros catastróficos y a la medicina prepagada de atención a las personas. La privatización de hospitales y de clínicas, como base de la prestación de los servicios es funcional a esa cadena de la enfermedad-curación rentabilidad. Pero como las posibilidades de juego empresarial privado están en los sectores de mayores ingresos, lo pobres pueden entrar en el juego cuando el Estado los subsidie en su inclusión al sistema prepagado. El complemento es un subsistema paralelo de asistencia pública, reorganizado bajo los cañones de la individualización de subsidios y de traslado a las comunidades "marginadas", de la responsabilidad de gestión de lo precario .

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En la negociación de la reforma a la seguridad social en el Congreso de la República, el sector que servía de hecho como promotor de las entidades financieras de cesantías y pensiones, consideró factible agregar una reforma a la salud, de amplio impacto y basada en definitiva en el régimen contributivo y solidario, a condición de darle vía libre al nuevo régimen de ahorro pensional. El proyecto elaborado en mayo, con intervención del Ministerio de Salud, significa un positivo viraje hacia el seguro universal y supera el esquema limitado de un sistema de subsidio a la demanda. En lo que concierne a salud, el impacto de la transacción efectuada en el Congreso, dependerá de varios factores entre los cuales se destacan : • La efectiva implementación de la afiliación familiar obligatoria al régimen contributivo para ofrecer amplio cubrimiento. Con esta medida se incrementa rápidamente la cobertura, dando protección a más del 50% de la población. • Garantía de atención integral que incluya hasta tercer nivel de atención en el denominado Plan de salud obligatorio. No es necesario recortar el paquete de atención, introduciendo exclusiones y preexistencias. Varios estudios han demostrado que un incremento de cotizaciones hasta 10% y un pequeño esfuerzo fiscal permiten funcionar ese sistema con un salto histórico en universalización de la atención a las personas. • Primacía de las promotoras de salud sin ánimo de lucro y reglamentación con criterio social y no para ajustar el sistema a las necesidades y supuestos de la medicina prepagada o de las compañías de seguros médicos. La Superintendencia de Salud ha demostrado que la medicina prepagada privada encarece la atención y desconoce la integralidad y la solidaridad. • Orientación del Fondo de Solidaridad y Reaseguro a garantizar la redistribución entre regiones y grupos diferentes y a incrementar la afiliación de los sectores más pobres, de trabajo precario (temporal, informal, de alta rotación). • Reglamentación de un régimen de subsidios para la atención de las familias que no hayan sido introducidas en el régimen contributivo, entendiendo que es una situación de tránsito a su inclusión en la seguridad social. • Fortalecimiento de las entidades de salud pública dedicadas a garantizar coberturas crecientes de saneamiento básico, atención al ambiente, programas de

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seguridad alimentaria y nutricional, fomento de la salud y de una cultura de respeto a la vida, a la integridad física y mental de las personas y de no violencia. • Fortalecimiento de los hospitales y clínicas que han sido parte del sistema oficial de salud. Su transformación en empresas sociales con administración autónoma, eficiente y con ingresos determinados por la atención efectiva a los afiliados del Seguro Social de salud y a la población desprotegida. • La oferta de servicios médicos y hospitalarios requiere esfuerzos financieros del Estado, especialmente en los municipios y comunas más pobres, con menor capacidad de gestión y mayor déficit de infraestructura. Desafortunadamente, la orientación que le da mayor importancia al subsidio directo a la demanda que al fortalecimiento de un sistema contributivo que unifique la acción estatal en un sistema de seguridad integral, puede pesar como un obstáculo para la efectiva aplicación de los mandatos constitucionales en salud y seguridad social.

¿CUÁL REVOLUCIÓN PACÍFICA?

La revolución pacífica que se invocó desde el comienzo del Gobierno del Presidente Gaviria terminó siendo un "revolcón" inconcluso. La revolución de lo social no es compatible con la regresión a modelos económicos de neutralidad de la intervención estatal o basados en el fundamenta]ismo capitalista que le deja al mercado las mayores funciones en la asignación de recursos, la eficiencia y la equidad. La reforma social en los marcos del capitalismo puede ocurrir y con alcances revolucionarios para un país como el nuestro. Pero la condición para que ello ocurra es que cobren fuerza política y social las ideas de la democracia de solidaridad y del Estado Social. La superación del neoliberalismo y del neoconservatismo puede darle vigencia a esa revolución de los social en otro modelo o política de desarrollo que tenga el bienestar como elemento motor y constitutivo y no como una variable subordinada y postergada. El Modelo de Desarrollo para Todos, que se ha venido formulando como alternativa para el cruce de milenio, es una propuesta transitoria en el terreno de la economía social de mercado. Los puntos de referencia son los procesos exitosos en

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países que han logrado los mayores niveles de felicidad y las dinámicas más aceleradas de superación del subdesarrollo y la dependencia. Desde el punto de vista ideológico ese modelo que está construyéndose como nuevo paradigma, se apoya en conquistas de la economía de mercado, del socialismo democrático, del socialismo de mercado. El realismo utópico es la divisa y la primacía de la concertación sobre el antagonismo es una táctica aconsejada por los nuevos tiempos de pactos pluralistas e interclases . A ese modelo alternativo le queda en Colombia el reto de la revolución pacífica que inaguró la Asamblea Constituyente, pero que no logró dinamizar el revolcón de César Gaviria.

Lo mejor y lo peor de los dos mundos* Gabriel Restrepo**

U n mulante que ha pasado algunos años en oficios de planeación y de gestión social y otros en la dictadura o la lucha de clases en la Universidad Nacional de Colombia, pero que en verdad se debe a la poesía (por lo cual ha optado por la cultura y las clases populares), debería decir qué es lo mejor y lo peor de esos mundos, y por tanto, en qué radica su esquizofrenia (la de las instituciones mencionadas, por supuesto). Comencemos por el Estado, que con razón suele parecemos lo más antipático, aunque muchas veces exista una marcada ambigüedad hacia él (querer más o menos Estado, más o menos la llamada «sociedad civil»). ¿Qué le podríamos reconocer al Estado como propicio para el cambio social? Aclaremos que no nos referimos por necesidad a este o a otro gobierno, sino a esa entidad más amplia del Estado vista en la perspectiva de una o dos décadas, es decir, a muchos gobiernos. Sobresalen ciertas bondades que sería necio negar: una gestión económica prudente, a la luz de comparaciones internacionales; una intención reformadora de sus instituciones políticas, aunque con el característico vaivén

Notas sobre planeación y gestión y sobre la Universidad Nacional y el compromiso social. Profesor asociado de la Universidad Nacional.

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del paso adelante y del paso atrás; un cierto progreso en la configuración de novedosas estrategias y programas de desarrollo social (escuela nueva, microempresas, hogares de bienestar, gasto social focalizado, descentralización de los servicios), pero con una conspicua sofocación de la tecnocracia social bajo una orientación política no pocas veces improvisada o indolente frente al desarrollo social. Señalemos algunos fallantes o déficits estructurales del desarrollo social. 1. El desarrollo social precisa de mayor democracia. A más de constatar que no hay una única vía para modernizar el Estado (¿Por qué, por ejemplo, se ha desechado la alternativa de la gestión de calidad total?), cabe señalar que cualquiera que sea la adoptada, si no hay una correlativa transformación de los partidos políticos, se hará evidente el absurdo de una disparidad entre una supuesta vocación de eficiencia y una potente corrupción en el manejo de la cosa pública. Dicha disparidad será más pronunciada en los gobiernos locales y regionales, donde los propósitos y estrategias de desarrollo social serán vanos si no hay una transformación del liderazgo político, que debe referirse en mayor medida al problema social. A los partidos deberían imponer los ciudadanos, so pena de un voto de censura (el blanco o negro por ejemplo) una plataforma social muy específica, ahora con más veras cuando entrará en vigor el nuevo ordenamiento de la planeación. 2. Faltan recursos financieros para el desarrollo social. De ser ciertas las cifras contenidas en el excelente artículo de Libardo Sarmiento publicado en la revista Foro, el gasto social en relación al PIB muestra un promedio casi estacionario en 7.5% en una década, con tendencia a la baja, salvo unos años de mayor monto. Y aunque es bien cierto que la eficiencia del gasto es en medida muy importante función de otras variables (como la estrategia empleada, factor al que se puede imputar la discrepancia que en el ensayo aludido se expresa entre el progreso en la solución de necesidades básicas insatisfechas y el aumento de la línea de pobreza según ingresos), las necesidades de gasto social deben ser estratégicas en verdad y no en la retórica (ver por ejemplo el enorme perjuicio para la democracia derivado del deterioro de la educación pública). Se propondría, por ejemplo, elevar dicha proporción hacia un 10% y conceder un monto importante a la educación en todas sus formas, inclusive la destinada a la formación de microempresas. Podría pensarse en que dicha proporción fuera materia de un plebiscito, como el de 1957. 3. Hace falta paz para el desarrollo social. En medio de una confrontación que tiende a polarizarse, el que paga los platos rotos es el pueblo. Por supuesto,

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para una paz de veras, se requiere como en el amor, el concurso de dos voluntades. Al movimiento insurgente habría que decirle que su radicalización no hace otra cosa que «apuntalar el régimen», como dicen. Al Estado, que nunca le ha faltado imaginación a esta nacionalidad para esquivar la tentación del demonio de la guerra y encontrar vías de conciliación. 4. Menos mecenazgo y más instituciones sociales. Nuestra sociedad debería estar madura para comprenderse como una democracia y no como un dejo de la monarquía. Que existe esta nostalgia lo prueba el síntoma de llamar Palacio a lo que sería casa de gobierno, pero más el adoptar actitudes palaciegas en la adopción de programas culturales y sociales. No se trata de limitar la necesaria iniciativa del Ejecutivo central en el gasto social o cultural, sino de referirla a un progresivo mejoramiento de las instituciones sociales gubernamentales. 5. Hace falta más sociedad civil y más pueblo en el desarrollo social. Sin caer en la controversia sobre neoliberalismo o neoestructuralismo, cuya importancia concedo, pese a que muchas veces huele a neoescolástica, deberíamos reconocer que el desarrollo social no es de competencia exclusiva del Estado, sea del gobierno central o de los gobiernos locales. Es necesario que mucha gente y mucha institución (ONG's, los beneficiarios organizados, las universidades) se comprometan Con la justicia social. ¿Cómo articular una mayor intervención del Estado en el desarrollo social y la participación de la sociedad civil para evitar el efecto Mateo que será inevitable en un modelo que concediera mucho poder de distribución al mercado y que es en cierta medida hasta cierto punto inevitable en un mundo cada vez más competitivo? El efecto Mateo consiste en la expresión del Evangelio que dice: «A los que tienen más se les dará más y a los que tienen menos se les quitará aun lo que tienen». La respuesta tiene que ver con un pacto social abierto, que no sea insensible a la dura ley de la competencia económica, pero que sea proclive a una superación más acelerada de la pobreza. 6. Falta mayor gestión social. El país reconoce el avance en la gestión económica, su continuidad, la relativa previsión, la fundamentación técnica de las decisiones económicas, el progreso en las cuentas económicas, en la investigación básica de la economía y de la historia económica. Falta de continuidad, vulnerabilidad ante los impulsos del mecenazgo, del cacicazgo, del favoritismo. Deficiencia de las cuentas sociales, pese a los grandes progresos. Falta de coordinación y de concertación. Ausencia de espacios institucionales en el gobierno u opacidades cuando los hay. Deficiencia de publicidad y de controversia pública. Ausencia de investigación básica o de correlación entre la investigación y la toma de decisiones.

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7. Libertad, humor y cultura. Las instituciones públicas de planeación o de gestión social están rondadas por el fantasma del autoritarismo, del celo frente al otro, del amedrentamiento oculto, de la disposición a asumir una actitud defensiva o vertical, del síndrome de los particularismos. El académico que transita ocasionalmente por ellas, extraña cierta colegialidad que es propia de la universidad, una capacidad para tomar decisiones sobre la base de la disidencia razonada, un espíritu mayor de coordinación que de subordinación. El Estado, o mejor el gobierno es muy rígido, burocrático en el peor sentido, insensible para adoptar por vía hipotética distintas alternativas, para escuchar, para ver lo que sea distinto a su propio espejo. Todo esto revela cierta ausencia de libertad. La falta de humor es el resultado más visible. Al señalar la necesidad de enlazar la cultura con el desarrollo social, se parte de la premisa de que este pueblo, si bien es la víctima de ese protagonismo de la tragedia a la que llamamos violencia, tiene la mayor clave para salir de ese laberinto, que es la comedia, su espíritu festivo, la mamadera de gallo, una paciencia que es el código oculto de una esperanza. No debería haber miedo frente al propósito de meterle plaza, calle, carnaval, fiesta y humor al desarrollo social, porque con ello se responde a las claves propias del pueblo. Ahora tornemos a la Universidad, en especial a la Universidad Nacional. ¿Qué podemos reconocerle? Una cierta intención democrática, es decir, un cierto validar a cada quien según su saber y entender. Una callada obediencia a su misión, a veces asumida como mucha sumisión. Un lento larvamiento de potencialidades de investigación y de compromiso más positivo con el país. Una tradición de investigación, aunque discontinua, pero ascendente en algunos campos cruciales para el entendimiento de la sociedad colombiana, como la violencia, la familia, los géneros, la religión, el Estado y los partidos. ¿Qué le falta para validar un compromiso no retórico con el desarrollo social? 1. Le sobra escolasticismo. No lo saben, pero los bárlulos y mamotreros que creyeran desterrar Mutis y Caldas, reaparecen bajo proteicas formas, sea el Bentamismo en el siglo pasado, sean el neomarxismo o el neoliberalismo o el neoconservatismo del siglo presente. Le caben todos los neologismos y le faltan mayores cotejos con la llamada realidad nacional, sea barrial, municipal, regional o nacional, sea la revisión crítica de la visión del progreso social enunciado por el gobierno, sea la vivencia o la práctica del cambio social con el pueblo o con las instituciones no gubernamentales. 2. Es desarticulada. No existe un adecuado balance entre la investigación científica o tecnológica en las ciencias naturales o en las profesiones de la salud, la

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ingeniería, el desarrollo agropecuario y la investigación humanística, religiosa o filosófica, social y cultural estética. No se han ajustado entre sí las funciones de investigación básica, investigación aplicada, consultoría, docencia y extensión. 3. Existe la minusvaloración de la práctica. Es sintomático el divorcio que ocurre entre carreras que debieran ser afines, como la sociología y el trabajo social (caso análogo a la discordancia entre la medicina y las profesiones paramédicas). Hay una no mentada minusvaloración del trabajo social práctico, que refleja una mentalidad escolástica y un enconchamiento en sí mismo que es sintomático de una productividad endogámica. 4. Hay una crisis de gestión. Si la gestión del Estado es caótica, la de la Universidad es bastante precaria. Nuestra Universidad no se piensa a sí misma. Es, como sugiere el profesor Víctor Manuel Gómez, cuerpo de un elefante y cabeza de ratón, carente de memoria y por tanto de proyección, sujeta en peor medida que el Estado al malabarismo o al muñequeo de quien la conduce. 5. Aislada en muchos aspectos de un país o de un gobierno que le cierran muchas puertas, si bien le abren algunas, existe el sentimiento de una malversación del recurso humano, sobre todo el de los estudiantes, un recurso que pudiera emplearse en un cambio progresivo de nuestra sociedad. ¿Cómo negar que es válida la utopía que persiguiera Camilo Torres Restrepo -antes de tomar una decisión que no quiero juzgar-, cuando ensayaba establecer con esta Universidad campamentos universitarios en diversas regiones del país para sellar el compromiso del estudiante con el desarrollo veredal, municipal, etc.? ¿No deberíamos ofrecer la oportunidad, a través del sistema de educación superior nacional, o de las universidades públicas, de formar un estudiante viajero, pueblerino, atento tanto a la biblioteca como al libro abierto del pueblo? 6. Una estructura deficiente en la formación en ciencias humanas y sociales. Las parcelas que son propias de los particularismos, los fueros y la competencia han hecho que la formación en ciencias sociales sea referida a una adscripción muy temprana del estudiante a una determinada profesión, y consecuente con ella una alinderación separatista de los docentes, cuando las conexiones entre las ciencias sociales cada día son más fuertes: trabajo social, sociología, psicología, antropología, historia y geografía deberían entablar, en la práctica formativa del estudiante, en la investigación y en la extensión, una alianza que disolviera muros y juntara recursos.

G. RESTREPO

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1. Ala Universidad Nacional también le faltan humor, libertad y propensión estética. Quienes hemos propuesto una práctica pedagógica alternativa bajo la consigna de carnaval, plaza, pueblo, hemos podido medir hasta qué punto esta es aún una universidad convencional (sino conventual), apegada a dogmas y tradicionalismos. Ensayemos la libertad. Démosle entrada al humor. Cabida al pueblo. Salida a la plaza. Aprendamos a aprender no sólo de los libros sino también de ese libro no escrito pero bien público que es el contenido en los pueblos. No sé si haya hecho algo por unir dos mundos que deberían ser complementarios y no opuestos o indiferentes. Porque mientras perdure la esquizofrenia entre saber y poder, el sentimiento de fatalidad seguirá siendo crónico. Una esquizofrenia que ya ha sido descrita en Crónica de una muerte anunciada , bajo la forma de un saber que es irrelevante porque no puede servir para evitar la muerte. Un saber que, por no ser poder, es un saber-no saber

C a p i t u l o III

c r r í t o r i o s y derechos» étnicos

Cultura afrocolombiana, entorno y derechos territoriales Jaime Arocha Rodríguez, PhD*

A los comisionados de las organizaciones negras iVJLientras que en la Universidad Nacional transcurría el seminario que buscaba relacionar el saber académico con la política social de la década de los 90, los miembros de la Comisión Especial para las Comunidades Negras maniobraban entre políticos y funcionarios para que el Congreso de la República aprobara la ley que reglamentaría el artículo 55 transitorio de la Constitución de 1991. El éxito alcanzado por ellos el 18 de junio de 1993, así como la sanción presidencial del nuevo estatuto, marcaron un hito más bien inesperado que le dio nuevos sentidos a las palabras que pronuncié en ese seminario. En consideración a ese suceso reescribí mi intervención, a modo de homenaje para quienes representaron a las organizaciones de las comunidades negras en la Comisión Especial. LOS MISMITOS QUE HICIMOS LA LEY LA PONDREMOS A FUNCIONAR

Durante aquel medio día del 27 de agosto de 1993, la intensidad con la cual se oyó el coro Salve, salve ¡oh tierra madre! aumentó cuando -refiriéndose a la Ley

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Profesor asociado. Director Centro de Estudios Sociales, Facultad de Ciencias Humanas, U. N.

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70 que reglamenta el artículo transitorio 55' de la Constitución de 199I-Mercedes Porras le cantó al Presidente César Gaviria Trujillo: lo mimito que la hicimo, la ponemo a funciona. Después de 142 años de haber sido manumitidos, el nuevo estatuto por fin hace un reconocimiento sociohistórico de la identidad cultural de la gente negra, así como de sus raíces africanas y, en consecuencia, delimita derechos territoriales y culturales. Sin embargo, los afrocolombianos guardan escepticismo. Como lo hace Zulia Mena, adalid de la Organización de Barrios Populares (Obapo), ellos se interrogan si el primer mandatario no sacrificará la oportunidad de hacer historia con ese pueblo, y más bien responderá a las presiones que ejercen los países de la cortina de bambú, los gremios y la clase política para que profundice la apertura económica, aumentando la oferta internacional de todo lo que abunda en el litoral Pacífico -oro, platino, petróleo, maderas, aguas para hacer electricidad, llanuras para sembrar palmas africanas, manglares para talar y erigir criaderos de crustáceos; en fin, mares de los cuales extraer atún-. Y, además, construir nuevas carreteras, como la que va rompiendo las montañas selváticas del Baudó para unir a Pereira con el mar y convertir a Tribugá en puerto alterno de Buenaventura. Es innegable que la nueva Carta crea ilusiones con respecto a la democracia participativa. Empero, tanto sus artículos sobre modernización, como la coyuntura económica internacional, tienden a contradecir esa opción y más bien dan lugar a tensiones como las que hoy delimitan la incertidumbre que enmarca la existencia de los pobladores tradicionales del litoral Pacífico, afrocolombianos e indígenas emberáes, waunanáes, cunas y kwaikeres.

PERPLEJIDAD ANTE LO DIFERENTE

La ceremonia para que el Presidente sancionara en público la nueva ley tuvo lugar en la plaza Mosquera Garcés de Quibdó. En ella se repetía la escena vivida el Artículo 55 transitorio. Dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la presente Constitución (4 de julio de 1991), el Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el gobierno creará para tal efecto, una ley que le reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que ha de demarcar la misma ley [...]

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14 de julio del año anterior, cuando el mismo Presidente instaló la Comisión Especial para las Comunidades Negras: el protocolo no contemplaba ni la aparición, ni el protagonismo de personas de ascendencia africana que carecieran de alguna investidura y provinieran de las riberas selváticas o de los barrios más populares. Pero, en ambas ocasiones, miembros de las organizaciones que representan a las comunidades negras lograron que Mercedes se tomara el escenario, lo compartiera con el primer mandatario y, desde allí, le hiciera explícitas parte de su historia, sus agravios y exigencias. No con la retórica de los políticos tradicionales, sino valiéndose de uno de los medios privilegiados que la gente de esas regiones emplea para expresar sus sentimientos más profundos, el alabao. Así la prensa no lo haya registrado con la propiedad que semejantes manifestaciones merecían, las intervenciones de Mercedes han sido los puntos climáticos de ambas ceremonias. Su canto y poesía logran transformar las crónicas de hitos pasados y futuros en expresiones profundamente conmovedoras. En los dos casos que menciono, el rostro de la primera autoridad nacional, y los de las cúpulas que lo acompañaban, daban muestras de la perplejidad que despierta lo distinto, desconocido e impredecible. Aquello tan asociado con las manifestaciones no hispánicas a las cuales la Constitución de 1991 les otorgó la legitimidad que la carta anterior nos les reconocía. El nuevo artículo 7o. podrá leerse y repetirse con facilidad e/ Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana. Lo difícil será hacerlo parte de nuestra cotidianidad, porque implica aprender a ser tolerantes con lo diverso, es decir realizar el ejercicio opuesto al que veníamos practicando desde 1886, cuando la Constitución de entonces nos enseñó que el sello de la nación colombiana consistía en la unidad en torno al catolicismo y a lo hispanoamericano. La esencia de esa lección aparece resumida en las enormes letras doradas que adornan el recinto de la sede de la Academia Colombiana de la Lengua en pleno centro de Bogotá: una sola lengua, una sola raza, un solo Dios.

HISTORIAS ALTERNAS

Acatar las voluntades atípicas que han adquirido legitimidad, demanda aceptar versiones distintas de nuestra historia. Como aquella que precisa cambiar nombres y significados como el de esclavo, por el de esclavizado; protagonismos como el de la Revolución Francesa dentro de los antecedentes de nuestro proceso emancipatorio, por el del movimiento cimarrón que impulsaron, desde los comienzos del siglo XVI, quienes habían sido secuestrados en África. Nociones como la

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referente a que la colonización antioqueña inauguró la verdadera ampliación de la frontera nacional, por aquella que habla de las migraciones hacia lo profundo de las selvas del Pacífico, iniciadas hace más de dos siglos, cuando los esclavizados comenzaron a automanumitirse. Versiones que la historia hegemónica descalifica dizque por apócrifas y que, bajo el calor y la humedad chocoanas del medio día de ese viernes, le fueron recordadas al Presidente de la República y a su comitiva por parte del Presidente de la Asociación Campesina del Baudó, Rudecindo Castro (Acaba), y de la ya mencionada Zulia Mena. Interpretaciones para las cuales progresar es lo opuesto de permitir que -para extraer el oro- retroexcavadoras y motobombas dejen la tierra como podría hacerlo un avión bombardero, y los ríos con una contaminación de barro y metales tóxicos, cuyo nivel sobrepasa lo que pueden soportar peces y gente. También, lo contrario de permitir talas masivas de árboles que los buldozeresjalan hasta las orillas de los ríos, llevándose en rastras la capa vegetal y dejando a su paso tremedales sobre los cuales se siembra pasto, con miras a redimir la devastación y obtener más divisas. Los dos adalides hablaron de una noción de desarrollo que fue contradicha por los oradores que los procedieron, al urgir al gobierno para que adelantara macroprogramas de carreteras que penetren la selva y permitan extraer los recursos de ella; hidroeléctricas que le sirvan a todo el país; nuevos puertos que aumenten los nexos con los mercados internacionales, y plantaciones que generen empleo y divisas. Pero hoy ese modelo está sometido a juicio por basarse en la extracción de recursos sin contemplar la naturaleza frágil del ámbito que los origina. Mucho menos, que toda esa región es patrimonio universal debido los servicios que le presta a la humanidad en cuanto al reciclaje y purificación del aire y las aguas, y también porque la complejidad de las relaciones entre los seres vivos que sustenta, así como la diversidad de sus formas de vida; contienen claves importantes para desarrollar, desde nuevas medicinas, hasta materiales para fabricar aviones (dentro de esta misma serie, ver el artículo sobre la libélula gigante del Baudó). Castro y Mena hablaban de formas de prosperidad que, al ser responsables con el futuro, permitan legarle a las próximas generaciones ámbitos distintos a los desiertos y los tugurios urbanos. Modalidades de bienestar que se han denominados sostenibles, a partir del examen que los gobiernos del norte y del sur llevaron a cabo en Rio de Janeiro a propósito del porvenir de la Tierra. La propagación de nuevas maneras de que la gente se relacione con el medio que la sustenta, resulta

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impensable sin devolver el curso de la historia actual. Porque persiste en no rendirle cuentas al futuro. Ambos dirigentes hablaron de moldes de mejoramiento social, cuya esencia consista en perfeccionar los sistemas tradicionales de producción de tal modo que le permitan mejores ingresos a los campesinos e indígenas que los mantienen funcionando, sin que ello se haga a costa de las capacidades que esos mismos sistemas han demostrado para defender la biodiversidad que contienen los bosques, los ríos y el propio Océano Pacífico.

POLIFONÍA TECNOAMBIENTAL EN EL VALLE DEL RÍO BAUDÓ

El lo. de diciembre de 1992, un equipo de investigación de la Universidad Nacional regresó del valle del río Baudó, la franja noroccidental de selvas tropicales húmedas que yace por debajo del Darién, al occidente del Atrato y de la serranía del Baudó y muere en el océano Pacífico. Allá se llevó a cabo la segunda encuesta etnográfica sobre la cultura que portan los descendientes de los africanos esclavizados, quienes comenzaron a ocupar ese territorio a partir de los últimos 25 años del siglo XVIII, después de haber comprado cartas de libertad, mediante el trabajo de domingos y feriados, ya fuera en las minas de oro de sus amos o de otras personas, en el Atrato o el San Juan. Diez candidatos al título de antropólogo, la etnohistoriadora Adriana Maya y yo, ratificamos uno de los principales hallazgos de la expedición que habíamos llevado a cabo seis meses antes: los campesinos afrobaudoseños han desarrollado un modo de producción polifónico que sincroniza la alternación de colinos (lotes de cultivo) con otras actividades productivas y con los cambios climáticos, de una manera tal que hay poca degradación del ecosistema. De hecho, la región que visitamos aún figura entre los principales refugios de biodiversidad del país y del continente. Quienes participamos en estas experiencias en el terreno consideramos que las prácticas económicas baudoseñas dependen de un modo de solucionar problemas muy distinto al que rige en nuestro medio. Uno de sus sellos distintivos es el de la improvisación ingeniosa que los antropólogos franceses llaman bricolage y que en nuestro medio recibe el nombre de cacharreo. Otro, el de una forma de idear soluciones que -siguiendo el Libro de los abrazos de Eduardo Gaicano- hemos denominado sentipensante, debido a la alta integración que alcanza entre pensamiento y sentimiento. Somos de la opinión que chacharreo y sentipensamiento guían una agricultura muy distinta a la que conocemos en los Andes. Se la designa como de tumba y descomposición porque involucra el desmonte parcial del bosque, cuyos árboles carentes de valor comercial se dejan sobre el suelo para que se

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pudran con la humedad y formen camas fértiles para las semillas que se riegan o los esquejes que se entierran. Ni éstos, ni aquéllas son de una sola planta. Así cuando crecen, quedan intercaladas frutas con granos, o tubérculos con cereales. Esta clase de policultivo funciona mediante la formación de equipos comunales que laboran con base en el intercambio de faenas conocido con el nombre de mano prestada. Siembran arroz, maíz, plátanos y frutales en una de las riberas, mientras que en la otra mantienen cerdos ramoneros que se mueven con libertad por las parcelas que antes estuvieron sembradas o por la floresta. Después de cosechar, y cuando ya a las áreas de siembra tan sólo les quedan pajas dobladas, cañas secas o tallos caídos, mudan de lado a los puercos para que se alimenten de los residuos. La alternación de estos espacios y el óptimo uso que los campesinos negros le dan a la energía alimenticia derivada de sus cultivos, hablan de toda una filosofía ecológica o ecosofía comparable a la que los etnólogos han descrito para los indígenas de la misma región. Con los indios emberáes, los campesinos negros del Baudó comparten la producción; les delegan el cuidado de los marranos y la limpieza de los cultivos, entre otras tareas. Lazos tradicionales de compadrazgo integran a ambos pueblos en una coexistencia dialogante, la cual, con todo y sus tensiones, ha servido de vehículo para la formación de territorios compartidos por las dos etnias. Así, con otros sectores del Chocó, el Baudó constituye un refugio de paz, desprovisto de guerrilleros, grupos paramilitares, soldados o policías. De manera significativa contrasta con otros lugares de Colombia, donde la gente se vale de balas y metralla como medios privilegiados para resolver conflictos territoriales, sociales y políticos. De ahí el interés de la Universidad Nacional por apoyar nuestro estudio antropológico sobre los patrones de convivencia interétnica que imperan allá. Su realización abre la posibilidad de ofrecernos claves fundamentales para proponer alternativas que contribuyan a detener la sangría sufrida por los pobladores de muchos ámbitos de la geografía colombiana.

ASIMETRÍAS EN LA DEMARCACIÓN TERRITORIAL ÉTNICA

El equipo de la Universidad Nacional también halló que en varios puntos del valle del Baudó se estaban desintegrando algunas de estas formas de coexistencia entre indígenas y negros. Este cambio tiene que ver con la manera como la Constitución de 1991 arrastró la asimetría que durante los últimos 150 años la legislación colombiana ha mantenido en cuanto a la delimitación de derechos

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étnicos. La Ley 89 de 1890 permitió que, mientras los salvajes iban reduciéndose a la vida civilizada, podían continuar viviendo en sus resguardos bajo el régimen de sus propias autoridades. No obstante el sentido discriminatorio de la norma, la resistencia indígena se amparó en la legitimidad temporal que admitía para las identidades no hispanoamericanas, y fue consolidando un movimiento que en regiones como el Cauca y el Tolima, para el decenio de 1970, mostraba una solidez que le servía de ejemplo a otras organizaciones. Dos lustros más tarde, se extendió por las sabanas y las selvas y en 1985, la Organización Emberá-Waunaná (Orewa) ya se mostraba como ente capaz de ejercer presión sobre el Estado para que éste creara nuevos resguardos o los desenglobara de la reserva nacional creada por la ley 2a. de 1959. Semejante tenacidad explica que hoy en el Chocó haya 78 resguardos, con una extensión de un poco más de un millón de hectáreas, de los cuatro millones del departamento. Infortunadamente con mucha frecuencia, la expansión tiene lugar en tierras que han sido habitadas o cultivadas por los negros. Como hasta ahora la legislación colombiana no le había reconocido derechos ancestrales sobre los territorios ocupados por los descendientes de quienes hace por lo menos 200 años iniciaron su proceso de automanumisión, los campesinos negros resultan amenazados de expulsión y hasta expulsados, a medida que avanza el saneamiento de los resguardos. Se esperaba que con su énfasis en la democracia participativa, la nueva Constitución echara pie atrás en esta tradición, pero retroceder sobre tradiciones tan arraigadas no ha sido fácil. Los artículos 2862 y 2871 equiparan la autonomía territorial y política de los resguardos y los cabildos que los gobiernan con las que gozan municipios y departamentos. Así, mientras que desde julio de 1991 las organizaciones indígenas pudieron iniciar sus esfuerzos en pro del reordenamiento

2.

Artículo 286. Son entidades territoriales, los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la Ley.

3.

Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.

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territorial de sus comunidades y del fortalecimiento de las autoridades tradicionales, el artículo transitorio 55 pospuso por dos años el reconocimiento de la territorialidad étnica afrocolombiana.

HACIA UNA NACIÓN PARA LOS EXCLUIDOS

Entre los orígenes de la reforma constitucional colombiana, vale recordar el proceso de paz con el M-19, el Movimiento Manuel Quintín Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT). Se llevó a cabo desde el final de 1988 y el comienzo del siguiente año, incluyendo el condicionamiento de la dejación de armas al compromiso del gobierno del Presidente Virgilio Barco para abrir un espacio político que le permitiera a los disidentes y a las minorías proponer maneras de reestructurar el carácter de la nación. Se instalaron tres mesas de concertación y análisis con la participación de guerrilleros desmovilizados, funcionarios gubernamentales, políticos, académicos y adalides agrarios y sindicales. En ellas se presentaron y discutieron propuestas de reforma, incluyendo las relacionadas con asuntos de medio ambiente y etnicidad. Entonces se habló de tomar los pasos que hacia el futuro permitieran idear una nación para los excluidos, entendiendo que la mayoría de éstos últimos estaba conformada por los amerindios y los afrocolombianos. Unos y otros comparten la calidad de personas que durante la Colonia fueron discriminadas tanto por su apariencia física, como por su conducta diversa. En consecuencia, fueron denominadas «irracionales», en el primer caso, y «bienes muebles» en el segundo. De ese modo, los colonizadores obtuvieron una justificación moral por la forma como fue apropiado y explotado el trabajo de ambos pueblos. La propuesta llevada a las mesas de concertación y análisis consistía en hacer permanentes los derechos histórico-culturales que de manera transitoria la Ley 89 de 1890 le reconocía a los indios y, con respecto a la gente negra, que el dominio ancestral sobre los territorios que había ocupado al huir de las minas y haciendas por cimarronaje o automanumisión, le fuera reconocido con plena legitimidad. Se buscaba poner fin a la odiosa tradición jurídica nacional de tratarla en calidad de «colonos» que habían invadido tierras baldías del Estado, conforme la lucha que la Asociación Campesina Integral del Atrato (Acia) llevaba a cabo desde el comienzo del decenio de 1980. Formada bajo los auspicios de la Iglesia Católica y siguiendo el modelo de Orewa, la organización que aglutina a los indígenas de la misma región, Acia

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comenzó a independizarse. Y en ese proceso buscó la asesoría de especialistas en derechos étnicos indios, quienes fundamentaron sus alegatos en la normatividad internacional desarrollada por la Organización Internacional del Trabajo y ratificada por el Congreso colombiano. No obstante la fortaleza de los argumentos presentados en pro de la territorialidad étnica de los afrocolombianos del Atrato, los funcionarios del Incora se empeñaron en mantener la práctica de restringir la noción de etnia a la de indio y por lo tanto, frustrar la formación de territorios afrocolombianos.

Los NEGROS ANTE LA CONSTITUYENTE

La posibilidad de explorar modos de legitimar las tierras ancestrales de las comunidades negras volvió a repetirse entre octubre y noviembre de 1990, en el marco de las sesiones preparatorias de la Asamblea Nacional Constituyente, luego de que la reforma constitucional hubiera recibido votación favorable, en cumplimiento del plebiscito de mayo de 1990. Dentro de la subcomisión de igualdad y derechos étnicos ocurrieron dos cambios que merecen destacarse: se integraron las cuestiones étnicas con las ambientales y se logró un acuerdo con respecto a una propuesta de articulado dentro de la cual se superaba la noción restringida de etnia en el sentido exclusivo de sociedad de indios. De ese modo, fue posible idear un modelo de estatuto que equiparaba a los dos pueblos en cuanto a derechos territoriales, políticos, educativos, médicos e históricos. Sin embargo, el que ese proyecto hubiera resultado de un proceso de concertación entre las organizaciones indígenas y negras, los académicos que simpatizaban con ambas y los abogados que asesoraban a las primeras, no fue tenido en cuenta dentro de las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente. Este divorcio figuró entre los temas de la reunión titulada Los negros ante la Constituyente, la cual convocó a cientos de adalides afrocolombianos. Patrocinada por el movimiento "Viva la ciudadanía", tuvo lugar el 26 de mayo de 1991, en la sede del Concejo Municipal de Cali. Los constitucionalistas Lorenzo Muelas, indígena guambiano del Cauca, Francisco Rojas Birri, emberá del Chocó y el sociólogo Orlando Fals Borda,se esperaban con ansiedad, partiendo de que eran los más proclives a satisfacer las reivindicaciones de la gente negra. Pero ninguno de los tres llegó. En su reemplazo, el constitucionalista Gustavo Zafra oyó la queja sobre el articulado de la preconstituyente. Explicó que no lo habían tomado en cuenta porque la Asamblea a la cual ellos habían sido elegidos aspiraba a obrar sin presiones del Ejecutivo. Dada la autonomía con la cual, dentro de las sesiones

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preparatorias había operado la Subcomisión responsable del modelo de estatuto, la opinión de Zafra fue descalificada por maniquea, simplista, unilateral y ofensiva. Desconocía el proceso de concertación que había tenido lugar durante las deliberaciones preliminares.

HACIA EL AT

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Las adversidades acicatearon a los adalides del movimiento negro para recorrer el litoral Pacífico, redoblando esfuerzos por escribir y hacer que se firmaran memoriales ratificando la urgencia de incluir a sus comunidades dentro del articulado definitivo de la nueva Constitución. Comenzaron a surgir comités municipales y veredales que llegaron a realizar tomas pacíficas, como las de las alcaldías de Quibdó y Pie de Pato y a discutir sobre su identidad como fuente de derecho y no tan sólo de discriminación. Un año más tarde, los participantes en las dos expediciones etnográficas que llevó a cabo la Universidad Nacional en el Baudó, se encontraron a estos grupos de presión sesionando los domingos alrededor del artículo transitorio 55. Los de Puerto Echeverry, sobre el río Dubasa y los de Platanares expresaban dudas sobre la propuesta de que los títulos fueran colectivos; les preocupaba algo que aún está por resolverse: las entidades que ejercerán el dominio sobre las propiedades y, por io tanto, serán depositarías de las correspondientes escrituras. Esas unidades de concientización local fueron integrándose con otras de la misma área hasta constituir entidades representativas de cada uno de los departamentos del Pacífico, Chocó, Valle, Cauca y Nariño. De estas estructuras aglutinantes saldrían las comisiones consultivas departamentales que, una vez aprobado el artículo transitorio 55, quedarían representadas en la Comisión Especial para las Comunidades Negras. Entonces no es de extrañar que estas conmociones comenzaran a tener efectos en los propios pasillos del recinto constituyente. Ante la oposición de los grandes grupos de poder a los cuales se ha referido Fals Borda, parece que resultaba casi imposible incluir a los negros dentro de los textos de los artículos que le definían a los indígenas sus derechos territoriales, culturales, educativos, médicos y políticos. Así, la Organización Nacional Indígena de Colombia ejerció presión para nombrar una comisión accidental que incluía al propio Fals y a Francisco Rojas Birri, quienes redactaron el artículo transitorio 55 e hicieron las maniobras necesarias para que no fuera eliminado de la aprobación final. El éxito de ellos se apropió

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como un suceso colectivo del cual se manifestaron protagonistas muchos de los adalides negros que se habían movilizado por ríos y esteros buscando que la gente asumiera una nueva conciencia sobre su identidad étnica como personas negras. Pero algunos académicos que habían acompañado el proceso tendían a disentir con respecto a esta euforia. No se resignaban a aceptar la forma como había sido sepultado el modelo redactado en la asamblea preparatoria, e insistían que al continuar refiriéndose como baldías a las tierras sobre las cuales los negros han ejercido dominio, el artículo transitorio 55 ratificaba la tradición asimétrica que habían buscado superar desde los inicios de las mesas de concertación y análisis. También porque la integración entre los asuntos de etnicidad y ambiente mantuvo la arraigada práctica de reconocerle carácter étnico tan sólo a los indios, con el resultado de negar que, entre otros pueblos, los afrocolombianos también poseen una sabiduría ancestral consecuente con conductas cuyos efectos son positivos para la preservación de los suelos selváticos, así como de la diversidad de especies vegetales y animales.

EL LABERINTO CON MUCHOS MEANDROS A pesar de las divergencias, ambas opiniones confluyeron en la Comisión Especial para las Comunidades Negras, según lo preveía el artículo transitorio 55. Y lo hicieron en torno a la prioridad de elaborar el proyecto de ley que le diera vida a la juridicidad, referente a los efectos de la identidad histórico-cultural afroamericana. Durante nueve meses, los comisionados -conforme anota Nina S. de Friedemann- recorrieron «[...] un laberinto con muchos meandros [...]» Al gobierno le tomó desde julio de 1991, hasta abril de 1992, expedir el decreto referente a la membrecía y más aún, hasta el 14 de julio de ese mismo año para hacer la instalación oficial del grupo de trabajo. Mientras tanto, el Ejecutivo hacía malabares para lograr lo que los adalides negros habían tratado de evitar: incluir representantes de la clase política tradicional. A primera vista parece como si esta forma de exclusión riñera con el espíritu tolerante que inauguraba la nueva Constitución. Sin embargo, adalides como Carlos Rosero, de la comisión consultiva del Valle, se justificaron explicando que esa clase nunca había reconocido la identidad histórico cultural como factor capaz de generar derechos. Tampoco habían reconocido ni reaccionado ante las formas de discriminación sociorracial implícitas y explícitas que se han practicado en Colombia durante la República, con base en los patrones de segregación de la Colonia.

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Más de una vez la Comisión estuvo a punto de naufragar debido a la tardanza del gobierno para poner a disposición de los 12 delegados elegidos por las comisiones consultivas de sus respectivos departamentos los dineros que les permitieran movilizarse desde sus comunidades de origen en las costas y en lo profundo de los valles selváticos. La paquidermia de estas gestiones contrastaba con la agilidad con la cual -por esos mismos días- se diligenciaron los fondos para pagar reinserciones o las recompensas requeridas por los delatores de narcotraficantes y guerrilleros. Tal era el contraste entre el avance de ambos trámites, que en la segunda y tercera sesiones de la Comisión Especial, algunos comisionados le llamaron la atención al Presidente de la misma, el viceministro de gobierno, por la forma como la administración premiaba el uso de la violencia y castigaba a quienes, durante los últimos 150 años, han persistido en buscarle soluciones pacíficas a los conflictos políticos, sociales y económicos.

INVISIBILIDAD Y DESAFRICANIZACIÓN

Por decreto, al Instituto Colombiano de Antropología le correspondió ejercer la Secretaría técnica de la Comisión. Pero la eficiencia que desplegaron los funcionarios delegados para el trabajo secretarial, el haber optado por una entidad que durante su medio siglo de existencia le ha dado máxima prioridad al profesionalismo en la indianidad, llevó a que el soporte académico que deberían de recibir los comisionados, en más de una ocasión fuera engañase y tuviera que rectificar. Por ejemplo, el 26 de febrero de 1993, la Comisión tuvo que dedicar sus esfuerzos a corregir y responder la relatoría de la reunión auspiciada por el lean a principios de noviembre de 1992, con la meta de que sus antropólogos y los de otras universidades se manifestaran sobre la naturaleza y características de la identidad étnica afrocolombiana. Los conceptos insivibilizadores y desafricanizantes de los convocados habían girado en torno a que las manifestaciones de etnicidad afrocolombiana eran falaces. Que «se esta(ba) inventando una categoría cultural negra con base en unas características raciales negras», o que las manifestaciones contemporáneas de esa identidad más dependían de la oportunidad política que de la raíz histórica. No es de sorprender que desde ese entonces, los doce comisionados elegidos por las consultivas departamentales introdujeran en sus versiones del proyecto de ley la creación de un instituto de investigaciones afroamericanas, con diseños curriculares sobre gentes y culturas de África occidental y central durante los siglos XV a XIX; historia y características tanto de la trata de esclavos y el comercio que

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se originó en Europa y América alrededor de ella; la producción cultural de los africanos en América o la literaria de los afroamericanos, y las luchas en contra de la esclavitud, entre otros temas. Aunque quizás lo más importante en una institución de esa especialidad consista en el desarrollo de métodos de investigación que permitan aproximaciones más profundas a las que se emplean en el caso de los estudios sobre indígenas. La trata, la esclavización, la represión militar de las rebeliones palenqueras y la persecución inquisitorial de las manifestaciones religiosas africanas, llevaron a que aquellos a quienes la Colonia había convertido en negros, hicieran clandestinas sus memorias de africanía o escondieran deidades y ceremonias por detrás de los santos y los ritos católicos. Aunque la ley sancionada no contempla la creación de la institución académica que los comisionados negros habían solicitado, sí requiere que el Instituto Colombiano de Antropología sea reestructurado para responder a las necesidades de investigación, docencia y extensión que crea el nuevo status de la gente negra dentro de la nación colombiana. Esta reforma es indispensable para apuntalar los modelos de desarrollo sostenible a los cuales he hecho referencia, en especial porque tanto ellos, como sus raíces étnicas, se han convertido en blanco del sindicalismo.

¿FORMAS INFERIORES DE PROPIEDAD?

Durante la ceremonia de sanción de la ley, los sindicatos chocoanos afiliados con la CGTD repartieron el volante titulado ¿A qué viene al Chocó, señor Presidente? Entre sus apartes destaco: [...] Ninguna organización chocoana solicitó [...] la adjudicación de terrenos en forma de propiedad colectiva e inenanejable [...] Esta forma inferior de propiedad [...] sólo es aceptada por algunas comunidades indígenas que permanecieron incomunicados (sic.) en resguardos [...] Horas más tarde, cuando el Presidente y el director nacional del Plan Nacional de Rehabilitación instalaron el Consejo Chocoano de Rehabilitación, Zulia Mena explicó por qué los miembros de las organizaciones de las comunidades negras habían presionado para que la titulación fuera colectiva: el sistema de producción de los campesinos negros que ocupan zonas ribereñas del litoral no se basa en una sola actividad, sino que combina la agricultura con la pesca, la explotación forestal y, donde pueda hacerse, con la minería. La titulación individual rompería con la

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unidad que debe existir entre río, orilla, bosque y -en el caso de las comunidades costeras- estero, playa y mar, máxime cuando algunas de las faenas, como la minería de la época de lluvias, tienen que hacerse de manera colectiva, convocando a los miembros de las grandes parentelas que ejercen dominio sobre los yacimientos y que la gente distingue con el apelativo de troncos. Algo parecido puede decirse de la floresta, la cual pocas veces es objeto de explotación individual, sino que la colectividad, asociada en sus troncos, vigila la preservación de los recursos. De otro modo, la caza y la recolección de frutos silvestres también se harían imposibles. Y por último, argumentó que la gente negra siempre ha mantenido vínculos con los grandes poblados y los puertos. Apelando a las relaciones que existen con miembros del propio tronco, hombres y mujeres pasan temporadas laborales por fuera de sus fincas ribereñas. Otra vez, dijo, si la propiedad se fracciona, también lo harán las redes de familiares que unen orilla, poblado y puerto.

¿Es RACISMO TENER CONCIENCIA HISTÓRICA?

El que doña Zulia Mena y los otros comisionados comprendan el sentido de su lucha, no quiere decir que ésta esté ganada. Por el contrario, deberán enfrentar otra faceta de la oposición sindical que fue expresada del siguiente modo dentro del comunicado que se repartió el 27 de agosto: Los trabajadores chocoanos en su inmensa mayoría somos negros, pero consideramos a los trabajadores del resto del país como nuestros hermanos de clase. En nuestra confederación [...] rechazamos todo tipo de discriminación racial. Contrario a crear un guetto (sic) o apartheid en el Chocó, luchamos por evitar todo tipo de discordia racial [...] Es más bien difundida la noción referente a que quien toma conciencia de sus raíces históricas y culturales y las reivindica, practica el racismo. El raciocinio que fundamenta esta idea confunde la igualdad de derechos, con la igualdad de conductas y, de paso, niega la esencia de la democracia. Así suene obvio, el sello distintivo de este tipo de régimen consiste en garantizarle los mismos derechos a quienes son distintos, en el caso que nos ocupa, porque tienen un origen particular, forzado desde África, y un pasado también particular: el desarrollo de la existencia dentro de los márgenes estrechos de la esclavitud y la rebelión contra ella escapando con violencia o comprando la libertad. De no respetar las conductas que se derivan de

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esa historia y proponer que lleguen a subsumirse en la uniformidad, resulta impensable cualquier opción para la disidencia y para la democracia. Pero el pensamiento expresado por los sindicalistas es además ahistórico. El fortalecimiento de los movimientos étnicos obedece a que ni los partidos políticos, ni las organizaciones de clase social, han podido darle respuesta a las reivindicaciones de quienes no sólo son atípleos, sino que pugnan por serlo. Por períodos, la izquierda ha mostrado fascinación por lo que durante los años 70 el Partido Comunista Colombiano marxista leninista llamó los «comunistas silvestres» y a quienes aproximó con la esperanza de que se convirtieran en la base de un gran movimiento de masas que se tomara el poder. Sin embargo, cuando los convocados dieron muestras de su capacidad de autodeterminación y, por lo tanto, de su autonomía frente a las imposiciones partidistas, fueron abandonados. En el caso de la gente negra, el escepticismo es aún mayor porque las particularidades de su situación tan sólo han figurado de manera excepcional dentro de la agenda izquierdista.

L A DERROTA DEL DESARROLLO SOSTENIBLE

Si el enfrentamiento entre sindicalistas y adalides étnicos se limitara al despliegue que tuvo lugar en la plaza quibdoseña, estaríamos ante un problema más bien intrascendente. Pero de todos modos, el choque es mucho más profundo: involucra las dos nociones de progreso acerca de las cuales he hablado aquí, conforme pudo apreciarse en las sesiones de la Comisión que tuvieron que ver con el proyecto de explotación maderera que la empresa Triplex Pizano le presentó al gobierno a través de una de sus filiales. Maderas del Darién. La concesión de la Balsa II involucra bosques de especies en vía de extinción, denominados cativales. El 8 de octubre de 1992, con base en la información que la empresa maderera tenía que suministrar para que se adelantara el estudio requerido y el gobierno autorizara la concesión, Roberto Franco, asesor del Comisionado Manuel Rodríguez, gerente de Inderena, dio las características básicas del proyecto-»[...] 23.640 hectáreas, [delimitadas por los ríos] Perancho [...] Ciego y Arenal; [...] las estribaciones de la serranía Los Saltos; [...] quebrada Naya y borde izquierdo de la llanura del Atrato. [De esa extensión] 11.763 [hectáreas] son bosques aprovechables [,..]»Y quizás lo más importante desde el punto de vista humano: «No hay, oficialmente, ningún dato sobre población asentada» (el subrayado es mío). La información cayó como «balde de agua fría» porque a Franco lo habían precedido en la palabra los representantes de la Organización Campesina del Bajo

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Atrato (Ocaba), quienes habían viajado desde Riosucio (Chocó) para exponerle a los comisionados la forma como el proyecto afectaría de manera directa a por lo menos 1.307 familias distribuidas en 25 comunidades y un número mayor de personas sufriría los efectos indirectos del proceso extractivo. El clamor de Ocaba por estas familias -invisibilizadas en los estudios llevados al gobierno- se venía oyendo desde un mes antes, cuando los dirigentes, ante la audiencia internacional del Coloquio Contribución de África a la cultura de las Américas, hablaron de la aspersión aérea de venenos para tumbarle las hojas a los árboles que van a ser derribados, y de ese modo facilitar la tala; de buldozeres que levantan la capa vegetal a medida que sacan los troncos hasta los caños que conectan los puntos de tala con el río; de la forma como la tierra levantada y los residuos que dejan las motosierras taponan los ríos, inundando los cultivos de la gente; de las trozas que al ser inmunizadas antes de echarlas al agua matan a los peces que alimentan a la gente, en fin, de un conjunto de prácticas que convierten en letra muerta el artículo 80 de la Constitución Nacional: El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución [...]. Exceptuando a los funcionarios del Departamento Nacional de Planeación, los miembros de la Comisión Especial para las Comunidades Negras se adhirieron a la presentación hecha por Ocaba. Su posición, además, se enmarcaba en uno de los acuerdos alcanzados en su primera sesión: mientras el Presidente de la República no hubiera sancionado la ley que reglamentaba el artículo transitorio 55, las entidades representadas en el seno de la Comisión -Ministerio de Gobierno, Incora, Inderena, Planeación Nacional, Instituto Geográfico Agustín Codazzi- se abstendrían de estudiar y otorgar títulos de propiedad, permisos de explotación forestal, concesiones mineras, autorizaciones para la construcción de vías o cualquier visto bueno que pudiera afectar la integridad de los territorios objeto de los títulos colectivos contemplados por el artículo transitorio. Esa postura casi unánime quedó consignada en una carta dirigida ese mismo 8 de octubre a la Corporación Nacional para el Desarrollo del Chocó (Code Chocó), la entidad encargada de darle a Maderas del Darién la aprobación final. Que fue positiva y que se obtuvo antes de la navidad de 1992, durante una sesión dominada por la lectura que empresarios y sindicalistas hacían de la nueva Constitución, en cuanto a la adhesión de ella a los derechos humanos, siendo uno de ellos el de disfrutar de las condiciones materiales que permitan el progreso individual.

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El debate en tomo a Balsa II muestra cómo las afiliaciones laborales, políticas y de clase social pueden hacer difícil la comprensión y aceptación de una nacionalidad que intenta crear unidad a partir de una nueva legitimidad para lo diverso. La fragmentación de obreros y campesinos facilitó la aprobación de un proyecto que comprometerá el porvenir de los descendientes de ambos. Algo similar puede pasar con la competencia territorial entre indios y negros.

¿QUIÉN DIJO RETORNO AL ÁFRICA?

Pese a la falta de voluntad política de varios de los funcionarios que representaban al gobierno en el seno de la Comisión Especial para las Comunidades Negras, el 18 de junio de 1993, el Congreso de la República promulgó la ley objeto de esta publicación. Sin embargo, los meses transcurridos desde la firma de la nueva carta dieron pie para que las respectivas organizaciones tendieran a sectarizarse. Y en algunos casos a envalentonarse. En noviembre del 92, nuestro equipo de investigación etnográfica llevó al Baudó 200 ejemplares de la separata África en América publicada por El Colombiano, en cooperación con el Cinep y el Instituto Colombiano de Antropología. Nos proponíamos usar los materiales para cooperar en las campañas de fortalecimiento histórico-culturál de la identidad étnica que adelantaba la Asociación Campesina del Baudó. Sin embargo, muchos de los adultos que la leían protestaban de manera muy enfática alegando que ellos nada tenían que ver con África, que eran baudoseños y que tan sólo los sacarían muertos, no sin antes dar la pelea incluso armándose por la tierra legada por sus antepasados. Buscando explicar esta reacción sorpresiva hallamos que en desarrollo de alguna reunión que convocaba a indios y negros para discutir los efectos de la nueva Constitución, alguien había bromeado diciendo que los problemas de tierras se resolverían regresando los negros al África. El chiste se convirtió en un rumor que se agravó cuando Orewa invitó a un canadiense, afiliado con la Naciones Unidas y experto en el traslado de poblaciones, a que le hablara a los habitantes de San Francisco de Cugucho sobre los cambios que implicaría la construcción de la carretera Pereira-Tribugá. Deficiencias en la comunicación llevaron a que los campesinos negros interpretaran la presencia del extranjero como ratificación de que no sólo serían «exportados», sino que el evento sucedería con la ayuda de especialistas en la materia. Por fortuna, los vínculos de compadrazgo y amistad que han regido entre ambas sociedades permitieron limar las asperezas. Y aunque se restauró la calma, pueden aflorar nuevas rencillas.

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Durante los 24 meses que transcurrieron antes de la sanción de la ley, las relaciones entre indios y negros han sufrido deterioro. Si bien es cierto que en el Baudó los investigadores de la Universidad Nacional no han constatado el desencadenamiento de hechos de sangre, la situación ambivalente de la gente negra, así como los continuos reclamos de los indígenas, contribuyen a subirle la temperatura a las fricciones interétnicas del Pacfico. De ahí la responsabilidad que les cabe a los asesores y adalides de las organizaciones de ambos pueblos, y también la insistencia de la Asociación campesina del San Juan (Acadesan) en que ambas gentes unifiquen su lucha. De lo contrario, será más fácil que las dos resulten damnificadas y expulsadas de su propia casa. Entonces, no es por causalidad que en el "alabao" que Mercedes Porras le dedicó al presidente César Gaviria trepidara la verdad del presente: Negros, indios y raizales sellaremo Punida, trabajando hombro a hombro la lucha no va a acaba La emotividad con la cual la multitud coreó Salve, salve, ¡¿oh tierra madre! parece ser indicio de que el pasado sí ha legado lecciones y que los beneficiarios de la ley sancionada al medio día de ese 27 de agosto de 1993, no quieren que se repita la historia de fragmentación de pueblos, así como la subsiguiente usurpación territorial que sus antepasados han experimentado desde la Colonia.

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REFERENCIAS AROCHA, Jaime. 1990. Desarrollo, pero con los grupos negros. Cien días vistos por Cinep, Vol. 3 No. 11, septiembre, págs.: 24, 25. 1992. Los negros ante la Nueva Constitución Colombiana de 1991. América Negra, No. 3, págs.: 39-56. AROCHA, Jaime, FRIEDEMANN Nina S. de. 1993. Marco de referencia histórico cultural para la ley sobre derechos étnicos de las comunidades negras en Colombia. América Negra, No. 5, págs.: 155-172. Editores 1992. Sobre africanía y etnicidad: contra la huida y la estereotipia. América Negra, No. 4, págs.: 5-7. FRIEDEMANN, Nina S. de, AROCHA, Jaime. 1986. De sol a sol: génesis, transformación y presencia de los negros en Colombia. Bogotá. Planeta Editorial Colombiana. FRIEDEMANN, Nina S. de. 1987. Ma N'gombe: guerreros y ganaderos en Palenque. Bogotá. Carlos Valencia Editores. 1992. Negros en Colombia: identidad e invisibilidad. América Negra, No. 3, págs.: 25-38. 1993, Antropología en Colombia: la imagen del negro. América Negra, No. 6, en prensa. MAYA, Adriana. Las brujas de Zaragoza: resistencia y cimarronaje cultural en las minas de Antioquia. 1992. América Negra, No. 4, págs.: 85-100.

Comunicación, resistencia e imposiciones. El juego de la participación Gerardo I. Ardila Calderón*

L-iOS directivos de las entidades encargadas de diseñar y planificar el desarrollo en el norte de Colombia saben muy bien que una de las necesidades más importantes de las comunidades wayúu de la Guajira es el agua. Los directivos de una de estas entidades, intentando contribuir a la solución del problema -al menos en mínima parte- decidieron iniciar un proyecto para construir una pequeña presa en un lugar de la alta Guajira de Colombia. Allí, una fuente de agua cercana a una colina muy pequeña, permitiría llevar el líquido con la ayuda de dos arietes hasta unos 25 metros de altitud y, después, repartirla por gravedad a varias comunidades vecinas. Por la época en la que se decidió hacer la presa, se puso de moda la idea de que si las obras proyectadas en una región se hacían conocer de las comunidades locales, los beneficiarios se comprometerían con el proyecto y asegurarían su éxito. A esta consulta sobre aspectos técnicos de una obra que todos necesitan, se le ha denominado «participación comunitaria». Los ingenieros viajaron a la zona y visitaron a las familias beneficiadas por el proyecto; les preguntaron si querían que les trajeran agua hasta sus rancherías. Los entrevistados respondieron que sí, que les interesaba mucho tener agua. Entonces, las obras se hicieron: se construyó la presa con los dos arietes para cargarla y se distribuyeron los tubos que llevarían el agua por gravedad

Profesor de la Universidad Nacional de Colombia.

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hasta las rancherías. Unos meses más tarde, en un acto en el que la felicidad y la tranquilidad del deber cumplido se mezclaron con los discursos sobre el cumplimiento de la entidad (entre otras cosas, cierto), la importancia de la participación comunitaria y las ventajas de tener el agua en cada ranchería, se inauguró el nuevo acueducto, uno de los primeros de la alta Guajira. Muchos doctores, algunos periodistas prestos a resaltar lo que les parecía fundamental de acuerdo con lo que entonces se consideraba fundamental, muchos de los wayúu vecinos al lugar del proyecto y varios políticos, comieron chivo, bebieron chicha y whisky y se marcharon con el sol. No más despuntando el nuevo día, los arietes desaparecieron y los tubos que se podían retirar fueron arrancados y quedaron esparcidos por los alrededores. Cuando los técnicos se enteraron de lo ocurrido no podían creer lo que les decían. Hubo muchas explicaciones, planteadas con tono de profecía: algunos recordaron que a los indios se les debe obligar a pagar los beneficios que reciben del Estado para que los cuiden; dijeron que no se les puede dar nada gratis porque no lo valoran. Otros se limitaron a decir que los indios son así y siempre destruirán lo que el Estado les regale. Otros dijeron que el problema era de educación y que sólo en la medida en que los indios se educaran estos problemas se acabarían. Pero, ¿qué había llevado a los nativos de ese lugar de la Guajira a destruir lo que habían acompañado a inaugurar? ¿Cuál era su versión de lo ocurrido? No fue fácil saber quiénes habían decidido destruir las obras del acueducto ni cómo se había tomado la decisión, pero sí hubo respuestas claras: «Los doctores nos dijeron que traerían el agua hasta nuestra ranchería, pero nunca nos explicaron que se la quitarían a nuestros vecinos para traerla aquí. Desde hace mucho tiempo nosotros vamos por el agua al charco que está en el territorio de ellos; pero no sólo vamos por el agua sino que vamos porque ellos son nuestros amigos y varios de nuestros hermanos se han casado con sus mujeres. Nunca hablamos con los mayores para tomar su agua, ni dimos nada a cambio. Nunca hubo palabrero para negociar» He querido empezar narrando esta experiencia porque en ella se pueden identificar varios de los elementos que me interesa resaltar. En primer lugar, que la diversidad cultural implica experiencias vitales diferentes y sistemas de valores que pueden ser antagónicos con los que nosotros consideramos «normales». En este seminario se han venido haciendo referencias a las contradicciones que debe enfrentar una política social diseñada por el Estado sobre la base de identificar el «desarrollo» o el «progreso» con el éxito de modelos económicos que no incluyen dentro de sus planes a las personas. En otros casos las personas, y las comunidades, aparecen como sujetos pasivos de esos grandes procesos, obligados a recibir los beneficios del desarrollo general, el cual los alcanza y los involucra inclusive a pesar de su voluntad.

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No obstante, estas contradicciones se han podido discutir, analizar y, en muchos casos, llegar a acuerdos políticos, dado que los actores principales de esos desacuerdos comparten una misma cultura, una misma manera de concebir la realidad y una forma muy parecida de relacionarse y actuar sobre esa realidad. Para decirlo en términos muy familiares a los académicos, comparten una misma epistemología. Pero al observar el panorama de las políticas sociales desde el campo de los derechos étnicos, la situación se hace muy compleja porque entran en juego factores que sobrepasan el entendimiento común -el generado por el aprendizaje de una misma manera de ver las cosas. Las diferentes historias, las diversas experiencias vitales de cada sociedad, procesos milenarios de conocimiento, aprendizaje y actuación en un entorno particular, miles de años de experimentos y fracasos en el manejo del medio natural y de las formas apropiadas de organización y gobierno de la sociedad, inmemoriales procesos de representación, simbolización y explicación de su realidad, determinan la manera como los miembros de cada sociedad sienten y actúan frente a las cosas que van considerando normales. Entonces, lo que puede haber sido muy bueno, respetuoso y democrático para unos, puede convertirse en impositivo, agresivo, o generador de conflictos para los otros. Esta es una dimensión de la planeación del desarrollo y del diseño de toda política social que ha sido más descuidada que cualquier otra. Más aún, no ha sido considerada. En el ejemplo que acabo de narrar, la destrucción del acueducto sólo buscaba preservar alianzas muy antiguas entre comunidades vecinas, pretendía dejar abierta la posibilidad de continuar encontrando disculpas para relacionarse, para hacer amigos, para establecer lazos permanentes con quienes serían los donantes de la esposa y había sido motivada por el temor a transgredir los acuerdos no explícitos -pero claros- de los límites territoriales, el status y las jerarquías generadas por el derecho exclusivo de un grupo a tener acceso a un recurso tan preciado. A pesar de las buenas intenciones, los ejecutores del acueducto no habían sido conscientes de todas las implicaciones negativas de su obra. No las habían imaginado, como tampoco eran claras, explícitas y transparentes para los indígenas que decidieron destruir las obras sólo después de su terminación.

PALABRAS CLAVES

Y esto me lleva al segundo aspecto que quiero mencionar, que se refiere a la llamada «participación comunitaria». El ministro Juan Luis Londoño explicaba

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con extraordinaria claridad los principios básicos de la democracia participativa concebida desde el neoliberalismo. Primero, quiero recordar que en ese modelo (el neoliberal) dos «palabras claves», para utilizar las expresiones del doctor Londoño, son capacidades y oportunidades. El planteó que la idea era «buscar que las capacidades de las personas -a las que llamó infraestructura social o capital humano- se fortalezcan para que así puedan aprovechar las oportunidades». Si todos no tienen las mismas capacidades, no es posible que puedan competir por las oportunidades. La solución es de tipo «educativo». Y en este contexto, «educación» y «capacidades» son sinónimo de homogenización. Visto así, la democracia participativa definida por el Estado no considera el principio constitucional del reconocimiento de la diversidad cultural, sino que cree que ante la dificultad de predecir los comportamientos de los seres vivos, la observancia de las leyes es la posibilidad para hacer predecibles a los humanos y la educación -puede leerse la adecuación- es su instrumento. Pero eso que se ha venido llamando «participación comunitaria» tiene otras implicaciones importantes. La primera es que no está muy claro qué significa participación de las comunidades, de manera que en cada caso, la libre interpretación permite que acciones tan diferentes como información, o consulta sobre hechos cumplidos, o adecuación para «mitigar el impacto» de las ejecuciones e, incluso, la participación de las comunidades mediante su propio trabajo para la realización de las obras, sean todas consideradas como «participación comunitaria». La segunda implicación me parece mucho más peligrosa y se refiere a los mecanismos para el reconocimiento de esa participación; a partir de la nueva Constitución se han incrementado las instancias de representación comunitaria, en las cuales se reconoce la representatividad de las «autoridades tradicionales». Pero el problema está en que no siempre son los individuos los que ejercen el poder en sus respectivas sociedades (a quienes llamamos autoridades tradicionales) quienes están preparados para mediar entre sus comunidades y el Estado, puesto que no hablan español o no han sido entrenados en el ritual y los simbolismos de nuestra cultura, por lo que los mediadores deben ser jóvenes que han estudiado en los internados religiosos y que pueden desenvolverse un poco mejor ante las instancias del Estado, pero que no poseen en realidad el poder dentro de sus comunidades y, por tanto, no pueden tomar decisiones ni establecer compromisos que puedan cumplir con toda seguridad. Además, se generan hondas y peligrosas contradicciones en sus sociedades al ser investidos de un poder creciente que no pueden ejercer frente a sus mayores y que no procede de sus propios mecanismos de generación de poder.

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Puede considerarse también el caso de la adjudicación del carácter de «representante» de la comunidad a un individuo no reconocido por los miembros de esa sociedad como tal, pero convertido en interlocutor por el Estado o sus agentes, por razones de conveniencia o facilismo; este es el caso común de la estructura política clientelista en Colombia. En fin, la representación de las comunidades está siendo determinada por fuera de las comunidades y está siendo impuesta por el Estado y sus agentes, lo que implica generación de conflictos dentro de las comunidades y entre éstas y el Estado.

¿CUÁL «CALIDAD DE VIDA»?

La idea de que toda política social debe buscar mejorar la calidad de vida de la gente también es muy brumosa. ¿Quién establece los estándares para medir la calidad de vida? ¿Cómo podemos asegurar que nuestro concepto de calidad de vida es el correcto? ¿Cómo podemos darnos a nosotros mismos el derecho para decidir por los demás lo que les conviene? La facilidad con la que homologamos conceptos tales como desarrollo, progreso, calidad de vida y bienestar, nos hace perder de vista sus matices y desconocer sus profundas diferencias. Se cae en el error de pensar que desarrollo o progreso y crecimiento económico son la misma cosa y se piensa que «lo social» está definido tan sólo por el hecho de que existe en el desarrollo de los programas, definidos desde afuera, la «participación comunitaria». Las sociedades que deben sufrir nuestras imposiciones y las del Estado en nuestro nombre, no están pasivas ante las agresiones. Desarrollan mecanismos poco visibles -por lo general- para resistir y para interpretar nuestros actos. Los wayúu saben lo que significa un proyecto como el de El Cerrejón para su vida y han desplegado sus formas de explicación para tratar de dar sentido y significado a lo que están viviendo. No dudan en relacionar los constantes abortos de sus animales y las deformaciones con las que nacen los chivos, con los efectos del polvillo del carbón, y nadie pone en duda que desde cuando Cerrejón inició sus obras, ha dejado de llover como llovía antes. La ausencia de lluvias tiene que ver con la destrucción que han hecho los alijuna -como llaman a los blancos- de los lugares donde vivían las pülowi, personajes míticos que se consideran esposas de lluvia, personaje masculino (Perrin 1980). Por ese motivo Juyá -el señor de la lluvia- ya no puede volver a visitar a sus esposas, y si él no viene, pues no hay lluvia, no hay

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agua, no hay vida. De esa manera, los wayúu han ido dando el papel de originador de la muerte a las compañías del carbón y al Estado que es su fiador. Entre la mayoría de los wayúu no hay distinciones entre una empresa y otra; todas son iguales. En 1987, en Uribia, escuché dos narraciones de «historias de la gente», que constituyen, a mi modo de ver, formas incipientes de explicación y de interiorización del papel de las compañías del carbón en la vida social de la península. Las he publicado en otra parte (Ardila 1992:74-85), por lo que presento un resumen para poder entender su significación general aunque no es mi interés aquí interpretarlas. La primera historia se refiere a un hombre que vive cerca de Uribia, sobre la carretera al Puerto, cuya mujer ha muerto; entonces él sale a la carretera en búsqueda de un carro para ir a avisar a sus parientes. Lo recoge un bus grande, de color blanco, con los distintivos de la compañía (se refiere a Intercor), en el que viajan unos pocos pasajeros. Después que se acomoda en uno de los puestos de adelante mira hacia atrás y descubre que uno de los pasajeros es su mujer, a quien él acaba de dejar muerta. El conductor del bus le pregunta qué le pasa y cuando el guajiro le narra su sorpresa, él le recomienda que no vaya a buscar a los parientes de ella, ni prepare velorio, ni coma ni beba nada del velorio, porque su mujer le era infiel: «ella se iba con cualquiera, se burlaba de ti. No vayas a ninguna parte, quédate aquí». Cuando el guajiro se baja del bus se encuentra en el mismo lugar a donde había salido a esperar el bus y sabe que el conductor del bus también es un muerto y que todos los que viajaban allí son muertos. La segunda historia cuenta que por esos días, un barco que se dirigía a Venezuela transportando un circo se averió frente a las costas guajiras y tuvo necesidad de atracar para hacer las reparaciones. Entonces, fondeó en el puerto del carbón. Pero, por un descuido, los animales del circo se escaparon del barco y las fieras empezaron a atacar a la gente wayúu, hiriendo y matando a muchas personas. La narradora aseguraba conocer al esposo de la mujer muerta y había visto a uno de los niños heridos por «las fieras». Habría mucho qué decir a partir de estas narraciones, pero lo que me parece importante, para el caso, es que en las dos historias se presenta a Intercor relacionado con la muerte. Ambas constituyen formas veladas pero muy efectivas de resistencia a las empresas mineras y a los programas de desarrollo que no contemplan a las personas en sus planes. Lo grave es que, poco a poco, en la medida en que los recursos simbólicos y la resistencia a través de los mitos y las transformaciones

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en el ritual se agoten, los wayúu tendrán que ir haciendo uso de la única alternativa que les queda y a la que recurren en caso extremo: la violencia. Entonces, la presencia del Estado y sus acciones habrán tenido como efecto todo lo contrario de lo que deseaban.

LA POLIFONÍA DE LA PARTICIPACIÓN

Para terminar estas reflexiones, quiero subrayar el hecho de que toda relación entre dos o más individuos o sociedades es un acto de comunicación y que toda comunicación se hace desde los códigos de significación y las analogías propias de una historia y unas experiencias vitales particulares. Por tanto, todo intento de comunicación consiste en un esfuerzo por entender el sentido que tienen los discursos del otro, del que escuchamos. Por desgracia, hasta ahora sólo se han dado monólogos (como los llamó Mónica Espinosa (1991) en su trabajo de grado), intentos desesperados de las diversas etnias por lograr comunicarse con nosotros y generar un nuevo y más respetuoso pacto social. Pero por ignorancia y también por arrogancia, no estamos preparados para entender la significación de sus esfuerzos de comunicación, de sus intentos casi desesperados por evitar la guerra, por impedir que el conflicto llegue hasta la instauración de la violencia. Por eso es necesario aprender, para entender mejor lo que la gente quiere y para tener seguridad de lo que nosotros queremos de la gente. Tenemos todas las pruebas de que la ignorancia es base de la arrogancia y de la injusticia. Sólo en el conocimiento, en la investigación para la comunicación, encontraremos sentido al mundo en que vivimos y podremos juzgar nuestras acciones y omisiones en su verdadera dimensión. No habrá «participación comunitaria» hasta cuando la polifonía nacida de la diversidad de culturas se pueda escuchar con sus múltiples voces; hasta cuando logremos entender que necesitamos conocer para comprender mejor nuestro mundo y las relaciones que establecemos con nuestros semejantes. Mientras que exista un mínimo atisbo de imposición en la toma de decisiones y en la elección de su futuro, las comunidades no habrán logrado todavía el derecho de participar en el diseño de su destino.

El ordenamiento territorial* Orlando Fals Borda**

l ^ a configuración del país por regiones le permite a la entidad territorial tener sus propias autoridades, capacidad de obtener sus recursos y fijar tributos y derecho a percibir de las rentas nacionales, especialmente del Fondo Nacional de Regalías. Para poder aprovechar estas puertas que la Constitución ha abierto a la reconformación del país, desde el punto de vista territorial, se ha venido discutiendo en la Comisión de Ordenamiento Territorial lo que podría llamarse una filosofía de la territorialidad, unos principios generales, una concepción que lleve hacia una política territorial integral, coherente, del Estado colombiano para el pueblo colombiano. Esa filosofía tiene dos grandes componentes: uno es el político administrativo, que debe admitir que estamos ante un fenómeno de distribución de espacios geográficos humanos, que tienen que dividirse con miras a una administración funcional de la cosa pública; de ahí la importancia de ir revisando los límites actuales de las entidades territoriales, límites que son en su mayor parte obsoletos, especialmente cuando desconocen principios de desarrollo económico y social de los pueblos que van cambiando el sentido de los antiguos límites o les hacen perder totalmente su sentido. Es el caso, por ejemplo, del río Magdalena como divisoria,

* **

Transcripción . Secretario General de la Comisión de Ordenamiento Territorial.

114 • E L ORDENAMIENTO TERRITORIAL

una de las herencias coloniales que aún tenemos, de 14 departamentos del país siendo que los ríos en sus cuencas no dividen a los pueblos que se han desarrollado en sus riberas sino que los unen. Es evidente que el río Magdalena funcionalmente no es una divisoria y en la realidad ya no es una frontera, es un elemento de unificación de los pueblos ribereños, aunque en el mapa común del país, que enseñan en los colegios y universidades, sigue siendo elemento central de división. Los hechos lo están negando, el país es diferente visto desde el punto de vista sociocultural. Tendríamos un mapa completamente distinto si desconocemos al río Magdalena como elemento de división. Este elemento de la filosofía territorial que queremos estimular implica que las divisiones político administrativas deben acercarse lo más posible a las divisiones reales, que vayan haciéndose mucho más cercanas a la realidad sociocultural y antropogeográfica del país. Es una pelea contra los políticos que no desean que se cambie un solo límite porque las divisiones actuales de departamentos y municipios son circunscripciones electorales y cambiar un corregimiento o un municipio es cambiar el caudal de votos del respectivo gamonal. Por eso se pone en entredicho la estructura del poder político.

L o s PRINCIPIOS GENERALES

El primer elemento de la filosofía de los principios generales que queremos estimular a través de la Comisión de Ordenamiento Territorial, es que el estamento político administrativo se acerque más y más a la realidad del país que se desarrolla, del país vivo, no del país muerto que representa el mapa actual o del país anticuado, para no decir muerto. El segundo elemento indispensable en una filosofía territorial es lo ambiental, porque no es solamente dividir el país y hacer un nuevo mapa, como probablemente lo tengamos dentro de 20 ó 30 años, sino que también es necesario que esta división territorial refleje la defensa del medio ambiente, los conceptos de cuenca, de uso de la tierra, de parques naturales y el de territorio indígena, que juega un gran papel. Cualquier decisión que se vaya a tomar para dividir el territorio no puede seguir siendo, como hasta ahora, privilegio exclusivo de las Corporaciones Regionales Autónomas, que de regionales no tienen nada, que en muchos casos son infradepartamentales, como la corporación de la meseta de Bucaramanga, o se reducen al límite actual del departamento, como en casi todas partes.

O. FALS BORDA

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La ley del ambiente, el Ministerio del Ambiente, que está aprobado ya en primer debate, cayó en esa falta de sindéresis al persistir en crear divisiones territoriales sin tener en cuenta lo ambiental; fíjense ustedes en las contradicciones a las cuales nos llevan los padres de la patria, cuando los intereses particulares y políticos priman por encima de los intereses colectivos y generales. Se están creando 34 corporaciones autónomas regionales, se supone que para defender el ambiente, pero que ignoran la realidad territorial. Sin embargo, en algunos aspectos puede ser interesante; por ejemplo, la creación de la Corporación de la Sierra Nevada de Santa Marta, es un paso adelante en el sentido de que allí se hace justicia a una realidad: el macizo de la Sierra Nevada (que hoy está ilógicamente dividido entre 13 departamentos y 10 municipios), está en destrucción, no queda sino el 18% de su cubierta natural de selva, de bosque. Pero, por otra parte, se persiste en mantener el Macizo Colombiano dividido entre el Cauca y el Huila, que son fronteras artificiales.

E L MANDATO CONSTITUCIONAL

Resultado de la búsqueda de esa política, de esa filosofía territorial, es la definición de la misión y objetivos de la Comisión de Ordenamiento Territorial, adoptada el año pasado. Voy a permitirme transcribir esta definición, que es una síntesis de la política que queremos estimular: «La Comisión de Ordenamiento Territorial responde ai mandato constitucional», al artículo transitorio 38 de la Constitución Nacional, «en los asuntos del ordenamiento territorial para contribuir al logro de un Estado más eficiente y a la consolidación de la democracia y la descentralización respetando las autonomías locales y velando por la unidad nacional». Esta última frase se introdujo para detener la campaña en contra de la Comisión, en el sentido de que era la descuartizadora de la patria. «Con estas finalidades la Comisión realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al Congreso de la República y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses de la nación y de las diversas regiones y procura una división y administración territorial que armonice la distribución de la población y el desarrollo social, económico y político con el uso de los recursos naturales, la protección del ser humano y del medio ambiente». Es una definición larga y compleja pero que refleja exactamente la filosofía territorial a la que he hecho referencia. Estamos acostumbrados a ver el país como nos lo han enseñado, pero ha llegado el momento de verlo en una forma distinta. Ya les planteé el criterio socio-

116 • E L ORDENAMIENTO TERRITORIAL

cultural, pero hay otros criterios que se manifiestan especialmente cuando se estudia el país desde el punto de vista regional. Una forma de concebir el país ha sido la definición de «regiones sicosociales» que propuso el profesor Luis López de Mesa en su libro «De cómo se ha formado la nación colombiana», publicado en 1936, desde entonces viene la idea de que realmente Colombia es un país de regiones. El propuso nueve de estas regiones, creo que no es necesario decir cuáles son ya que cada uno se siente de una región del país. La profesora Virginia Gutiérrez de Pineda ha seguido por ese camino proponiendo una definición regional cultural. Los profesores Ernesto Guhl y Miguel Fomaguera tomaron otro punto de vista que fue el sociogeográfico con base en el epicentrismo regional y les da otro país: seis regiones fuera de la Orinoquia y la Amazonia, porque en el año 1969, cuando se propuso, ellos no lograron establecer epicentros en esas zonas de la talla de Barranquilla, Medellín, Bucaramanga o Bogotá, epicentros de cuatro de sus regiones. La forma como se presentó el Corpes fue más irracional en la discusión que se ha concebido sobre el país. Es una decisión vertical, centralista, que no toma en cuenta a las regiones, excepto la Costa Atlántica. El Corpes occidente, por ejemplo, va desde Urabá hasta Nariño, el de centrooriente desde Cúcuta hasta el Macizo Colombiano, etc. Esta disfuncionalidad ocurrió por los pruritos del poder central; en una decisión de media hora cogieron el mapa del país y lo distribuyeron así como quedó, sin ninguna consulta, sin hablar nada. Hoy por fortuna, gracias a las puertas que ha abierto la Constitución del 91, se están revisando todas estas decisiones y vamos a tratar de que las divisiones en el futuro sean mucho más funcionales y realistas. Este es pues el meollo de la cuestión como yo quisiera presentarla ante ustedes: ¿cómo reconstruimos a nuestro país desde el punto de vista políticoadministrativo y ambiental, de tal manera que las disposiciones legales y constitucionales reflejen nuestra realidad? Hemos dado un paso importantísimo con la adición de las tres nuevas entidades territoriales que se aprobaron en la Constitución del 91, pero el esfuerzo de llegar a concretar estas nuevas formas requiere de la paciencia e insistencia de toda una generación de colombianos; no es la tarea de la Comisión de Ordenamiento Territorial sola, que además no tiene sino un período de tres años para ofrecer sus recomendaciones y ya corrió año y medio; es el esfuerzo de una generación, es decir de 20 a 30 años. No creo que alcance a ver el mapa del nuevo país, ustedes sí y los felicito por eso.


olí iiea social y participación de la comunidad

¿Política de participación o participación política?* Luz Teresa Gómez de Mantilla*

L a mirada a las consignas consagratorias de los planes de gobierno en Colombia en las últimas dos décadas, deja ver en sí misma las condiciones de desequilibrio social, económico y político que fue construyendo el país desde sus orígenes: «Para cerrar la brecha», «Plan Nacional de Integración Nacional», «Cambio con Equidad», «Plan Nacional de Rehabilitación», «Revolución Pacífica». Cada uno de estos títulos habla de segregación y rompimiento y ubica contradicciones, imposibles de ocultar, entre lo que se ha llamado últimamente «el país nacional» y «el país político». Incluso ya en las «Cuatro Estrategias» se señalaba: «Aún son grandes las diferencias en el ingreso, en el consumo y en las oportunidades...Es comprensible, por lo tanto, que muchos no se sientan partícipes del progreso»1, y se complementa en «Para cerrar las brecha»: «El programa que le proponemos al país es el de cambiar los objetivos de las políticas, e intentar la protección de los sectores tradicionales en el campo y la ciudad y destinar la inversión pública primordialmente a obras en las ciudades intermedias y pequeñas, y en las zonas rurales donde se concentra la población más pobre».2

* ** 1. 2.

Transcripción. Directora PRIAC. Profesora de la Universidad Nacional. «Las cuatro estrategias», Departamento Nacional de Planeación, Bogotá. 1972. «Para cerrar la brecha», Departamento Nacional de Planeación, Bogotá,1975.

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Los programas han sido reiterativos y expresando de manera diversa problemas similares, han insistido en adelantar planes específicos, que según cada uno, modificarán sustancialmente la situación del país. Las campañas presidenciales se han montado, en consecuencia, sobre esos objetivos de transformación, de utilización racional de los recursos, de inclusión democrática de las grandes mayorías y con la afirmación de que cada programa superará a los anteriores. Desde 1982 en «Cambio con equidad» empieza a formularse una manera nueva de inclusión, que rompe la verticalidad de los anteriores programas, en cuanto a los agentes del cambio y se habla expresamente de «la participación de las comunidades en su propio desarrollo»3 asignándoles tareas en el establecimiento de prioridades, seguimiento y evaluación de los planes y retroalimentación continua entre los niveles locales, regionales y nacionales. Desde entonces, «la participación comunitaria» campea como tabla de salvación e instrumento reparador de las desigualdades. Es decir, que hace más de 10 años, la participación de los diversos sectores del país se ha enarbolado como consigna para la economía y para la política. Cabe entonces preguntarse qué se ha entendido por participación y si estas concepciones han viabilizado un avance real en el desarrollo comunitario y sus posibilidades democráticas. Antes de mirar la realidad política de participación en la década del 90, analicemos algunas formulaciones que le precedieron, expresadas en «El cambio social: Un compromiso con Colombia», en el que Virgilio Barco entrega su balance de acciones al Congreso Nacional, esto con el fin de preguntarnos si estas concepciones han sido superadas. Cada uno de los capítulos del informe tiene como epígrafe apartes del discurso de posesión (7 de agosto de 1986), en los que se señalan entre otros los siguientes, que el autor por supuesto destaca: «Los principales destinatarios de esta obra de gobierno serán los más necesitados y las regiones atrasadas». «Son muchos, muchísimos aquellos que carecen de casi todo lo esencial».4 «El gasto público será reorientado hacia las áreas sociales: Producción de alimentos, nutri-

3. 4.

«Cambio con equidad». Departamento Nacional de Planeación, 1982. Barco Virgilio. Discurso de posesión, 7 de agosto de 1986.

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ción, salud, vivienda, agua potable, caminos de penetración y educación primaria, sobre todo en las zonas rurales y marginales».5 Como estrategia de cambio social para las regiones desprotegidas de la acción del Estado, se formula el Plan Nacional de Rehabilitación P.N.R., cuyo sustento es el desarrollo de una economía social para el cambio, y se culpa a los gobiernos anteriores por «ausencia de voluntad política para transformar la sociedad» y por la persistencia de «distorsiones estructurales que prosperan por décadas ante la falta de políticas audaces».6 El abanderado de la reforma, por supuesto, es el Partido Liberal, señalado expresamente en el informe como «partido del pueblo», cuya estrategia se orienta «en primer lugar a solucionar los problemas que perpetúan la desigualdad social y en segundo lugar, a remover los obstáculos que impiden transformar profundamente las estructuras económicas, sociales y políticas de la nación».7 El informe es prolífico en realizaciones. Afirmando que el objetivo central era la orientación de la economía hacia la justicia social y se deleita con las siguientes afirmaciones: «El gobierno actual ha transformado el enfoque y el alcance de la política social»; «hemos avanzado, con imaginación y con responsabilidad, en la construcción de instrumentos innovadores para promover el desarrollo social y luchar contra la pobreza»; «la política social cuenta con instrumentos que permiten que la participación social y la voluntad política confluyan en los programas de cambio»; «en el pasado el gasto público era ejecutado sin coordinación, de manera desintegrada y regido por las relaciones particulares. Hoy los distintos programas hacen parte de un marco global, coherente, con claros lincamientos, lo cual multiplica la efectividad de las acciones públicas»; «el gobierno ha promovido reformas en todos los órdenes de la vida nacional: La reforma constitucional, la reforma agraria, la reforma urbana, son las principales propuestas del cambio estructural»; «el pueblo demanda transformaciones a fondo y estamos cumpliendo con ese mandato»; «por eso el Presidente de la República se ha convertido en el principal vocero de los pobres, los marginados, los destechados, los campesinos y los inconformes»; «la voluntad popular por fin se va imponiendo»; «gracias al esquema Gobierno-partido de oposición, Colombia ha dejado de ser una sociedad bloqueada»; «la tarea del liberalismo, en el presente siglo, ha sido precisamente la de traducir las conquistas de la democracia política en igualdad social y en

5. 6. 7.

Barco Virgilio. Discurso de posesión, 7 de agosto de 1986. Barco Virgilio. «El cambio social: Un compromiso con Colombia», p.21. Barco Virgilio. Discurso de posesión, 7 de agosto de 1986.

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equilibrio económico»; «el cambio social lo hemos entendido como un componente decisivo de la reconciliación del Estado con la comunidad»; «los recursos disponibles se han destinado preferencialmente a lograr la plena cobertura de los servicios públicos básicos»; «la política fiscal ha apoyado programas de cambio y ha permitido la reactivación de la inversión pública y la reforma tributaria logró equidad y agilidad»; «la política de empleo ha sido exitosa»; «o es un esfuerzo de cambio sin precedentes en las regiones más pobres del país»; en síntesis, «estamos derrotando la pobreza».8 ¿A quién no le gustaría vivir hoy en el país del señor Barco? Un país que según él, sólo tres años antes era de desastre y se ha transformado en el modelo de desarrollo latinoamericano gracias a la acción de su gobierno, y por ende de su partido. He querido detenerme en el ejemplo, como una muestra de la forma de hacer política en Colombia. La metodología es sencilla: El primer paso es describir el caos reinante del que todos son culpables, menos el propio partido por supuesto; luego, desconocer todos los programas anteriores por ineficaces, achacándoles con patetismo la responsabilidad de la falta de legitimidad del Estado, en un análisis elemental y maniqueo. En tercer lugar formular «programas revolucionarios» nunca antes pensados, imaginar en ellos el país y moviéndose en ese plano de la lucubración, convertirse en el abanderado de la salvación nacional, presentando hasta el final un parte de victoria inobjetable supuestamente, hasta que el sucesor empieza el ciclo nuevamente. Lo curioso es que el modelo no se desgasta, sino se fortalece alimentado por tres condiciones: 1. Prevalece en él la acción estratégica de la estructura medios-fines, sin la contextualización y recontextualización de los mismos. Por ende la acción comunicativa en el sentido habermasiano, se desconoce. El planteamiento es vertical; el gobierno propone, desarrolla y evalúa el programa. 2. Es absolutamente aerifico con su realización, como si toda la posibilidad de cuestionamiento se hubiera gastado en los predecesores. 3. Supone una legitimidad formal, inexistente en la práctica, por cuanto sus formulaciones no son conceptos en el sentido de un traspaso entre realidad y pensamiento, sino meras percepciones, opiniones e imágenes. El marco político que ha tenido la participación de las comunidades ha sido el descrito, implicando el carácter de lo que se concibe como democracia y como acción política. Ibid. diferentes páginas.

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En el gobierno de Barco por ejemplo, se formulan varios programas que tienen como objetivo la participación en el marco de la descentralización administrativa. El que se constituye en el programa bandera es el «Plan Nacional de Rehabilitación»; así lo presenta el Presidente: «El Plan Nacional de Rehabilitación es uno de los proyectos fundamentales de la estrategia de cambio de la actual administración. Al iniciarse el gobierno, en 1986, diversos analistas señalaban la existencia de un deterioro de la legitimidad del Estado, la cual se manifestaba de varias maneras. La nuestra era una democracia que se limitaba a los aspectos electorales. Además existían graves desequilibrios regionales y sociales. Las instituciones en una buena parte del territorio nacional estaban ausentes y amplios sectores de la población vivían en condiciones de extrema pobreza. Mi compromiso frente al pueblo colombiano fue el encontrar una salida para esa situación de crisis. Para ello fue diseñada una estrategia general contenida en el Plan Nacional de Rehabilitación que tiene por objetivo lograr la integración económica, social y política de las zonas afectadas por la pobreza y por la marginalidad. Ha sido concebida como un mecanismo para corregir los desequilibrios generados por los modelos tradicionales. Tiene también como objetivo impulsar cambios institucionales, que permitan una mejor participación del pueblo colombiano en las decisiones que lo afectan directamente. Es decir, contribuye al establecimiento de un sistema democrático más participativo... La concertación directa entre las autoridades y los grupos comunitarios, contribuye a alcanzar una distribución equitativa de la riqueza».9 «El P.N.R. se ha dirigido a generar y mantener una relación directa entre sociedad civil, representada por las comunidades y el Estado, a través de los agentes nacionales, departamentales y locales».10 Este análisis corresponde a las tres características señaladas anteriormente. El punto de partida es el gobierno, el punto de llegada también está determinado por él, la comunidad aparece entonces como objeto de la acción instrumental y estratégica. En segundo lugar, las limitaciones no se tienen en cuenta; sólo los logros: «llegamos a 302 municipios del país», como si la eficacia de un programa fuera solamente cuantitativa. ¿Qué significa esa «llegada»? ¿De ella puede derivarse un compromiso de las comunidades con el programa? ¿Qué continuidad puede tener la acción? ¿Qué programas estables generó independientes de la acción estatal? Y en tercer lugar, prueba su legitimidad desde arriba, desde el proponente y lo señala sin ambages. «En consecuencia la participación de la comunidad debe

9. 10.

Barco Virgilio. «Cambio social, un compromiso con Colombia». 20 de julio 1989, pág. 109. Barco Virgilio. Ibid, pág. 141.

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dirigirse hacia el fortalecimiento de las instancias democráticas creadas por el Estado».11 Y en otro lugar «...a través de mecanismos como los comités de veeduría, con lo cual se afianza y legitima la acción del Estado». ¿No aparece de suyo viciada una democracia que es impuesta desde arriba? Y la legitimación, ¿no resulta más bien autolegitimación de las formas de poder en cada una de las esferas? Decimos que la participación así entendida no está determinada por estructuras comunicativas. Los canales, el lenguaje, los significantes y significados son preestablecidos. Es más una relación de inclusión-exclusión. Inclusión formal a un programa específico, que por estar desarticulada de los problemas esenciales se convierte en asistencialismo y por ende reafirma la situación profunda de exclusión, que retoma las metodologías anteriores de intervención voluntarista del Estado y de manipulación. Otra de las propuestas que supuestamente garantiza una mayor participación de los sectores excluidos aparece en el proyecto de Reforma Constitucional, que el gobierno de Barco presenta en consideración al Congreso en la legislatura de 1988. Sorprende por lo audaz, aunque sin duda ofreció en su tumba un alivio y una sonrisa al tan vituperado Carlos Marx. Dice: «En desarrollo del concepto de 'democracia participativa' se propusieron normas orientadas a permitir que los trabajadores participen en los beneficios de su propio esfuerzo y en la propiedad de las empresas, que ellos contribuyen a crear». (El subrayado es mío). Como consecuencia de su debilidad de principios, el populismo neoliberal le hace concesiones hasta al socialismo, pero desconoce, de manera flagrante la estructura económica, que aunque permitiera participación con algunas acciones a los trabajadores, de ninguna manera rompería con esto el desequilibrio que aventaja a las multinacionales y a los accionistas mayoritarios. Esta es una concepción de democracia restringida. Por tanto, si concepciones diferentes de democracia conducen a formas diferentes de participación, ya podemos inferir el enfoque de participación de tales propuestas. Así, una posibilidad objetiva de organización democrática de la vida social se ve limitada a los formulismos clientelistas que cambian de iniciales cada cuatro años, pero que en el trasfondo reproducen las relaciones tradicionales. Cuando ya

11.

ídem.

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se llevan diez años hablando de «democracia participativa», de «autonomía», de «participación ciudadana», sin que la cobertura de los programas y sobre todo la eficacia de los mismos muestren su realidad y sus posibilidades, no cabe duda que los conceptos se desvirtúan, porque no corresponden a lo existente y en consecuencia no han logrado entronizarse en el mundo de lo simbólico. Quien quiera darle nuevo sentido a la participación y pensarla en la década del 90, deberá partir de lo que existe y no de su deber ser. De un país de «mayorías representadas», donde el dominio del más fuerte y el más rico traspasa los linderos económicos y se mete en el mundo de la conciencia, donde los imaginarios de dependencia son tan profundos que aunque se creen los mecanismos para la expresión, las formas aprendidas de dominación reproducirán otra vez al interior de las comunidades el esquema señor-siervo, o enmarcarán las nuevas expresiones en el consentimiento del gamonal o del gobierno, donde se espera la acción mesiánica del Estado, al mismo tiempo que se le desconoce. Donde la pobreza, más que carencia de techo, o de vías, es falencia de lenguaje verdaderamente comunicativo. Donde la democracia se ha hipotecado a unos cuantos, que en período de elecciones la esgrimen como garantía de intereses individuales, validando su expresión más débil. Sin llamarnos a engaños ese también es nuestro país. Luego el camino no es tan sencillo como para afirmar que en sólo cuatro años se ha derrotado la pobreza y la ignorancia, y se ha garantizado la participación de la comunidad. En nuestro inconsciente galopan siglos de socialización desequilibrada que afloran inmisericordes cuando se proponen cambios estructurales, porque la misma estructura se resiste a resistirlos. Sin embargo, algunas formas de expresión ciudadana empiezan a abrirse camino tímidamente desde hace varias décadas, y a pesar de sus limitaciones y sus herencias exigen, proponen e imponen su realidad y su posibilidad de ser alternativa ante el arrogante y desgastado modelo autoritario. Las juntas comunales, los sindicatos, las cooperativas, las asociaciones de madres comunitarias, de padres de familia, las asociaciones campesinas, indígenas, las diferentes etnias son también nuestra realidad y desconocer su potencial es desconocer al país. La presión de estos sectores es la que propicia que en la nueva Constitución, la participación se coloque como eje de rescate de la acción comunitaria. Desde el mismo preámbulo se deja ver que el marco jurídico de la Carta es democrático y participativo. El artículo primero define un nuevo carácter al país, de «democracia representativa» pasamos a ser «democracia participativa», ubicando como primero de los fines esenciales del Estado el de servir a la comunidad.

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El artículo 103 de la Constitución es definitorio en este sentido: «Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: El voto, el plebiscito, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan».12 En síntesis: El clima de la democracia participativa se expande a lo largo de la nueva Carta, desde el ejercicio y control del poder político hasta los programas de asistencia o de rescate de la identidad. La nueva carta se mueve entre la democracia, la participación y la comunidad como conceptos aprehendidos y vivenciados por los colombianos. Habrá que preguntarse qué es una verdadera comunidad. ¿Existe un sólo tipo de ella? ¿Cómo se puede conformar, conciliada con los intereses individuales? De las muchas referencias a la participación que presenta la Constitución en su articulado, podría desprenderse que la formulación es expresión conceptual de una realidad, que en todos los aspectos habla de colegialidad, comunicación y concertación. Para todos es claro,, que de esa formulación general a la realidad de su implementación, es preciso pasar por un intrincado camino de mediaciones que llegue desde la fórmula hasta los individuos concretos y que una realidad de desigualdades y discriminación que ha propiciado formas de socialización dependiente, difícilmente se transforma por decreto. Sabemos bien que estas formulaciones se mueven en el nivel de las intuiciones y probablemente de las utopías, mientras que nuestra realidad es de separaciones, clasificaciones y diferencias, motivadas en un orden económico de privilegios, que nos ha acostumbrado a hablar de conceptos como democracia, participación y comunidad de la manera más simple posible, porque si los llenáramos de determinaciones, tendríamos tal multidimensionalidad y movimiento contradictorio, que se romperían los paradigmas de varios siglos.

12.

Constitución Política de Colombia 1991, art. 103.

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No podemos desconocer que formulaciones como las expresadas en la Constitución representan avances, e intentan modificar nuestra realidad, pero su posibilidad de implementación choca cada día con problemas verdaderos y no solamente de la nomenclatura sin contenido, como los descritos en los programas gubernamentales de la «fragmentación social», «el desarrollo de las instituciones», «el agotamiento de los modelos», o «la carencia de legitimidad del Estado». Hablando en estos términos todos podríamos ponernos de acuerdo. La capacidad crítica de las políticas llega hasta este nivel de la descripción y de la apariencia. A la fragmentación social acomodemos «unidad nacional» e «identidad colectiva». Al agotamiento de modelos gubernamentales curémoslo con la «constitución de modelos alternativos», a la carencia de legitimidad, coloquémosle el rótulo de «democracia participativa» y tendremos solucionados los problemas de conciencia. Pero ¿qué se mueve detrás de estas descripciones? ¿Cuáles son las verdaderas preguntas que debemos hacernos? ¿No habremos formulado seudoproblemas que ocultan contradicciones tan graves que impedirán en la práctica la implementación de los más coherentes y bien intencionados planes y programas? Con la herencia anteriormente citada, la política de participación de la «Revolución pacífica» de César Gaviria se plasma en un coherente Plan de Desarrollo Comunitario para 1992-1994, que presenta el ministro de Gobierno, Humberto de la Calle. Justificado en la Constitución del 91 se plantea un Sistema Nacional de Organización y Participación Comunitaria, dentro de los objetivos gubernamentales de paz y desarrollo y las políticas de impulso de nuevas formas de integración y participación a la comunidad, en la que se precisan 25 proyectos coordinados dentro de subprogramas y programas. Ante la dispersión criticada a las políticas participativas anteriores, se opone un perfecto engranaje entre la participación comunitaria, el apoyo y gestión institucional, la organización comunitaria y la instrumentación de la misma, en niveles que van desde el asentamiento y la localidad hasta el todo nacional, propendiendo por las confederaciones comunitarias. El esquema descrito, desde lo general a lo particular, cobija las posibles formas asociativas que se presentan en el país, desde las juntas de acción comunal (41.653), de las que se hace un acertado análisis, hasta las asociaciones de vecinos y madres comunitarias. El proyecto no deja espacio sin cubrir; incluso en el subprograma de formación comunitaria plantea nuevos métodos a la Digidec. En primer lugar le da un

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carácter investigativo con el Proyecto del Centro Nacional de Investigación Comunitaria, al que se articulan una Escuela Superior de Formación Comunitaria, un Sistema Nacional de Comunicación y un Centro Nacional de Documentación. Todo esto apoyado modernamente con bases de datos comunitarios y Fondos Rotatorios respectivos. El esquema es perfecto; hasta incluye las formas comunitarias emanadas de las comunidades indígenas en el reconocimiento de un país de diversidad étnica. Sin embargo, en el planteamiento del gobierno se descubren tres concepciones de Estado que más se ajustarían a los modelos anteriores a la Constitución del 91 y que hablando precisamente de participación, mostrarían una flagrante contradicción. El Estado allí descrito es: 1. Un Estado totalizante y centralista (a priori) según lo señala expresamente el proyecto. 2. El Estado esgrime el arma de control a cualquier iniciativa privada, y 3. El Estado se autoevalúa eficiente, por principio. Justifico mis afirmaciones con las siguientes frases tomadas del documento: «En adelante el papel estatal respecto a ellos será totalizador y de fomento, en muy poco será de carácter marginal y asistencial».13 «Con este método de formulación, la determinación de las líneas de acción va de lo más general a lo más particular, del plan a los proyectos mediante la desgregación sucesiva, ordenada y lógica de objetivos. De esta forma, en vez de un plan suelto, compuesto por simples propuestas de acción yuxtapuestas y por buenas intenciones, se llega a un plan enmarcado en una política definida de desarrollo, conformado por proyectos interrelacionados que atinan a la solución de necesidades concretas y problemas identificados. Esto garantiza ventajas de formulación, ejecución y control, tales como el dimensionamiento más realista de la solución total, que generalmente resulta mayor y más compleja de lo que se piensa cuando se plantean acciones sueltas; la precisión a priori (no a posteriori) de los objetivos, los programas y subprogramas; el establecimiento de unidades de acción realizables y plenamente definidos, y quizá lo más importante: se establecen claramente las relaciones entre proyectos de un mismo programa y la política de desarrollo. Como corolario de lo anterior, aunque los proyectos se pueden asignar a equipos independientes, su definición y desarrollo se realizan de manera coordiná-

is.

Plan de Desarrollo Comunitario 1992-1994. Ministerio de Gobierno, pág

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da e integrada; obliga afijar desde un comienzo normas de desarrollo, de estructura, de relaciones y de información; y facilita las labores de coordinación y de control de los proyectos».14 (El subrayado es mío). Esta necesidad de control está justificada cuando se afirma: «Pero esta amplia apertura democrática debe saberse utilizar, de manera que constituya factor de convergencia de lo mejor de la iniciativa y la capacidad del pueblo colombiano, antes que disipación de esa iniciativa y capacidad. Ella debe entenderse como un ambiente de abierta emulación de todas las posibles propuestas y formas de gestión pública y no como el escenario que simplemente facilite la aparición de actores y tesis al desgaire y que de pronto, pueda traer consigo el caos institucional».15 (El subrayado es mío). La crítica situación que se describe a continuación se solucionará con el Plan de gobierno de Gaviria y sus sistema Nacional de Organización y Participación Comunitaria: «Para lograr esa práctica estratégica, en la actualidad no se dispone de adecuados procesos de coordinación institucional, cohesión comunitaria y participación democrática. Por lo general, la organización comunitaria es una entidad aislada que debe ejercer por su cuenta las funciones que llevan al logro de los objetivos para los cuales fue creada, a la vez que el proceso comunitario no es más que la simple yuxtaposición de organizaciones e instituciones, de recursos comunitarios y de auxilios oficiales sin una orientación clara, ni relaciones funcionales entre unos y otros. En ese aspecto se ha llegado en Colombia a una situación de Es claro que el gobierno debe formular políticas, dar orientación y recursos, pero el papel protagónico que el programa asigna a las instituciones estatales impide la verdadera consolidación comunitaria. ¿Qué sucederá cuando el gobierno termine su período? ¿Será que en tan sólo cuatro años se habrá superado el caos descrito por él mismo? ¿Qué podrán hacer las organizaciones comunitarias cuando, según dice la propuesta: «Corresponde a la DIGIDEC formular y promover programas de desarrollo de la comunidad e intervenir en los mismos y también es su atribución dirigir

14. 15. 16.

Ibíd.PA6. Ibid. P.5. Ibid. P.35.

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y orientar, conjuntamente con el Departamento Nacional de Planeación, la asistencia técnica y económica que se pretende a entidades públicas que ejecutan programas de desarrollo de la comunidad en los ámbitos nacional, departamental o municipal»?17 (El subrayado es mío). ¿Se compadecen estas formulaciones con el espíritu de la Constitución vigente? Aquí aparece una mirada directivista de la participación que motiva y controla al mismo tiempo, miedosa de lo que pueda generarse con el desarrollo de comunidades autogestionarias que emplacen al gobierno a cumplir su deber constitucional de ponerse al servicio del pueblo. Se han gestado programas para la participación comunitaria, pero no nacidos de ella, y algunos nacidos espontáneamente han sido cooptados por las políticas estatales para ser subsumidos en sus lincamientos, cambiando su carácter inicial. De esta manera el carácter asistencialista del Estado no se pierde, sino se reafirma en las propias comunidades. Señalábamos arriba críticamente la concepción de los programas del gobierno de Barco de un país que había progresado equilibradamente, la mirada no es hoy muy diferente cuando en aras de justificar un programa y una gestión se afirma que: «En las últimas dos décadas el país ha registrado avances importantes en su desarrollo social que ha conducido a un veloz proceso de superación de la pobreza»18 o cuando se formula la participación comunitaria como importante, sin establecer las mediaciones y mecanismos de la misma, como sucede en la creación del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social del presente gobierno Así, se pueden formular políticas de participación que no conducen a una verdadera participación política y que refuerzan los esquemas tradicionales sin una real creación de espacios de lo público y lo colectivo. El plano de una reflexión conceptual se suplanta por el plano de la opinión, formando unidades abstractas de comunidad y participación que no nacen de la propia concepción que tienen las organizaciones de lo que debe ser su trabajo, del establecimiento de sus reglas y sus relaciones sociales en la creación de otras

17. 18.

Ibid. p.30. Fondo de Solidaridad y Emergencia Social. Versión aprobada del Documento CONPES. Departamento Nacional de Planeación. Enero de 1992. P.5,.

L. T. GÓMEZ DE MANTILLA

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formas de cultura comunitaria. Si la dimensión es siempre vertical, esa es la línea que probablemente se reproducirá en las comunidades y el liderazgo continuará siendo entendido como privilegio y no como servicio. Si se mete toda organización en el saco de lo comunitario, sin ver las diferencias, movimientos y problemas propios de cada una, se estarán cortando las formas particulares de participación, en el supuesto de que todas funcionan de manera similar. Por otro lado, al no partir de la propia experiencia comunitaria, no se han creado las redes dialogales necesarias entre las comunidades, y éstas no han sido tenidas en cuenta verdaderamente. Aunque se hable de diversidad cultural y étnica, campesinos, obreros, desempleados, indígenas, etc, son subsumidos en la racionalidad operativa y homogenizante del Plan, el Programa, el Fondo, la Oficina, etc, imponiendo el recorrido burocrático inverso a «los beneficiados» que muy seguramente responden a otras formas culturales y otras lógicas. La nueva Constitución habla de la tolerancia y el respeto a la diversidad. La actual política comunitaria aunque lo pregona, perfecciona el mantenimiento de las diferencias. Por supuesto que el problema en la formulación de políticas es complejo. ¿Cómo garantizar una coherente y complementaria relación entre una racionalidad formal, instrumental, tecnológica y las racionalidades materiales provenientes del mundo de la vida, de lo simbólico, permeadas de afectos, tradiciones y valores? ¿Cómo garantizar una acción eficaz del Estado? Si la política social está mediada por principios económicos de separación y demarcación la inversión social será solo paliativa y no garantizará redistribución del ingreso. Si en lo social se sigue actuando con el esquema costo-beneficio, midiendo la eficacia de un programa por su cobertura cuantitativa, justificada en datos construidos a su vez con base en una concepción de medida extensiva y numérica, si los planes, en lugar de simplificar la burocracia, crean nuevos programas y proyectos paralelos, si la solución se plantea con fondos y subsidios puntuales, no se logrará por supuesto crear lazos solidarios en el tejido social, porque las políticas responden a la coyuntura y validan los esquemas de privilegio. Si «la ayuda» es para unos, los otros generarán resentimientos o asumirán la actitud mendicante. ¿Qué nos espera entonces para esta década? Los rezagos de la «democracia representativa» que en cada período electoral reafirmará la fórmula de participación delegada, en lucha con tímidos esfuerzos de construcción comunitaria, propiciados por la nueva Constitución. Basil Berstein señala en su texto Poder, educación y conciencia los tres derechos que deben ser satisfechos para que haya una democracia efectiva:

132 • ¿POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN O PARTICIPACIÓN POLÍTICA?

1. Derecho al crecimiento (social, personal e intelectual). 2. Derecho a la inclusión, y 3. Derecho a la participación.19 En este marco, al hablar de la comunidad, no podemos subsumir en ella los individuos. La comunidad es la articulación de hombres concretos que se comportan como seres genéricos. Hay por supuesto que garantizar su crecimiento individual, para propiciar el desarrollo social y esto supone la inclusión no sólo_ en la apjleaeién de programas, sino en la gestación y ejecución de los jmsmos. La inclusión supone procesos de construcción de opinión, de mecanismos de expresión, valoración del espacio de lo público con su sabiduría y experiencia, respeto cultural por las etnias, en síntesis, construcción de la sociedad civil. El derecho a la participación supone reglas de clasificación que imponen un orden y determinan los poderes de ese orden. Las nuevas formas organizativas supondrán un orden colegiado y relaciones intervertebradas, que serán las que generen el poder; pero al mismo tiempo se moverán a nivel de los valores, en nuevas enmarcaciones que regularán la comunicación y sus contenidos. Esta lucha de valores es la más difícil, pues tendrá que romper y transformar los imaginarios colectivos y en su inconsciente validar los logros de comunidad que se vayan construyendo, encontrando en ellos la fuerza para proyectar otras formas colectivas de mayor envergadura. Además, si somos consecuentes con la historia, sabemos que comunidad sólo se construye en la generación, por las propias comunidades, de políticas participativas que garanticen la participación política de la mayoría de los colombianos.

Basil Berstein. «Poder, educación y conciencia». C1DE. Santiago, 1988. Pág VI.

Programa interdisciplinario de apoyo a la comunidad* María Gladys Alvarez Basabe**

POLÍTICA SOCIAL Y PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD

X olítica social y participación comunitaria son dos campos imbricados que producen capital social. Sin política social y sin participación comunitaria no hay desarrollo del mundo. Detrás de cada producción humana, máquinas, ideas, construcciones, hay humanos, hay cultura, hay organización social; el centro del capital social es la cultura propia. El capital social está constituido por la organización, la cultura, la economía y la prospectiva, entendida esta última como lo que cada pueblo hace para vivir. Relacionar la política social y la participación comunitaria es potenciar y desarrollar mucho más las posibilidades de capital social. Los modelos económicos exitosos en el mundo son los que se han centrado en el capital social, que parten y tienen en cuenta la cultura propia de los pueblos que lo desarrollan. Un proceso de desarrollo que intente ser coherente en la relación

Transcripción. Jefe de Investigación y Proyectos. Dirección de Integración y Desarrollo de la Comunidad.

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política social y participación comunitaria, debe precisar ,poco a poco, esa realidad frente al capital social que tiene y que intenta desarrollar. Colombia ha pasado por el más importante foro político de concertación nacional de las últimas décadas, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, donde se concedió papel importante a la seguridad social y a la democracia participativa y en especial a la participación de la comunidad. En este sentido podemos recordar el extenso catálogo de derechos sociales que incluyó la Constitución: el derecho a una vida digna, a la vivienda, a la salud, a la educación, al trabajo, derechos de los niños, de los ancianos, de las mujeres, a los servicios que son inherentes a la función social del Estado, derechos sociales todos amparados por el artículo 350, que establece que todo presupuesto debe contener un rubro prioritario llamado Gasto Público Social. Es evidente que en un país con una larga historia de democracia representativa y con escaso acceso de los ciudadanos a las instancias de decisión, estos derechos no se habilitan automáticamente, pero lo importante es que sean el norte en función del cual se vayan orientando la administración pública y, en general, las políticas del Estado. Cuando se habla de participación comunitaria, regularmente se utilizan de manera indistinta, con significados similares, los términos de «participación de la comunidad», «participación comunitaria», «democracia participativa» y «participación democrática». De todas maneras lo evidente es que trata de reafirmar el carácter «democrático de la democracia», rescatando el concepto de la manipulación y vaguedad en que ha caído. En cuanto a participación de la comunidad a este evento, o «participación comunitaria», si es que significan lo mismo, podemos decir lo siguiente: En primer lugar, que el hecho objetivo de la participación individual u organizada de las personas en la autogestión del desarrollo y en la definición de su futuro, es inherente a la naturaleza humana. Ahora bien el concepto de participación comunitaria, como política de Estado, puede tener tres concepciones, a saber:

M. G. ALVAREZ BASASE

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1. La que surgió después de la Segunda Guerra Mundial, alrededor de 1947 en Inglaterra, cuando los países colonialistas, una vez saturaron de mercancía los mercados de occidente, entendieron que debían abrir nuevos mercados hacia los países del Tercer Mundo y crearon nuevos hábitos de consumo a través de la publicidad y el control político interno de los pobladores por intermedio de sus propias formas organizativas, concebidas como prolongación del Estado hacia las comunidades. Esta concepción, asumida por las Naciones Unidas y a partir de allí como política de Estado de muchos países subdesarrollados, dio origen, en las décadas del 50 y del 60, a múltiples formas de organización comunitaria tuteladas por los gobiernos. Así entonces nacieron las Juntas Comunales en Colombia en 1958 y por los mismos años, y con el mismo nombre, en Costa Rica, Filipinas, etc. En la mayoría de países latinoamericanos se implemento la misma política aunque con nombres diferentes. 2. Otro punto de vista sobre «participación comunitaria» se encuentra en la concepción de democracia, más exactamente en los procesos de descentralización administrativa en Latinoamérica en los últimos años, donde se cambia el comportamiento del Estado paternalista y se trasladan el máximo de iniciativas y de responsabilidades a las propias organizaciones comunitarias. 3. El tercer concepto sobre «participación comunitaria» es el inspirado en los procesos de reforma constitucional de 1991 considerada como la participación individual u organizada en los asuntos que afectan a las personas, incluida la participación en decisiones del Gobierno. En efecto, garantizar el ejercicio de la democracia participativa individual u orgánicamente, fue el espíritu fundamental de la Constituyente de 1991, tanto que así se plasmó en cerca de 65 artículos el hilo conductor de la Constitución, cuyo espíritu está consagrado en el propio proceso preconstituyente en el texto de la séptima papeleta de convocatoria, en las deliberaciones de las mesas de trabajo preparatorias, en las propuestas de las organizaciones sociales, del Gobierno y del Consejo de Estado. No cabe ninguna duda en que este clamor nacional por abrir los espacios de participación, fue recogido por los constituyentes en los debates y ponencias. Invoco un aparte del informe ponencia para primer debate, presentado por dos constituyentes y que apareció en la Gaceta 81:

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El futuro para nosotros es una participación pluralista de los ciudadanos a todo nivel económico, político, social; el futuro es recuperar la capacidad popular para la toma de decisiones; el futuro es una planeación participativa desarrollada desde abajo, de la base municipal para llegar al campo nacional, pasando por lo departamental; el futuro es una propiedad que desarrolle la función social; el futuro es la soberanía ejercida por el pueblo; el futuro es la libertad práctica ejercida en todos los campos. Es así como la Constitución plantea la participación no solamente como derecho sino también como deber en el artículo 95 numeral 5, reservando al Gobierno la implementación de mecanismos de estímulo a la participación. En el artículo 2o., la Constitución establece como función esencial del Estado servir a la comunidad y facilitar la participación de todos en los asuntos de su interés; en el tercero establece que la soberanía reside esencial y exclusivamente en el pueblo, de quien emana los poderes públicos, y el artículo 103 impone como deber del Estado contribuir a la organización y capacitación de las asociaciones cívicas, sindicales, comunitarias y juveniles, sin detrimento de su autonomía. Igualmente, se reconoce que la democracia solo es posible en la medida en que discurran libre y soberanamente las ideas, los ciudadanos y las organizaciones: el papel del Estado es apoyarlas y estimularlas, respetando su soberanía, toda vez que debe servirles permitiendo que la sociedad se desarrolle en su infinita sabiduría, iniciativa y riqueza. Dentro de todo esto hay que reconocer que en la medida en que la cultura política de los ciudadanos es más avanzada, existe mayor posibilidad del ejercicio individual de los derechos; pero en la medida en que existe baja cultura política, más importantes son las organizaciones para que en sus respectivos niveles circule y se oxigene la democracia. Lo anterior nos lleva a reflexionar que, así como es remoto el desarrollo de la democracia participativa sin organizaciones sociales que hagan de los derechos y deberes condición vital suya y de los ciudadanos, de la misma manera son intermitentes o de poca duración organizaciones sociales que no asuman como actividad vital el ejercicio y profundización de los derechos y deberes de los ciudadanos y el desarrollo de la democracia participativa. Así, organización social y democracia participativa son un binomio complementario e indisoluble en función de la convivencia ciudadana, la paz y el desarrollo.

M. G. ALVAREZ BASABE

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Al Ministerio de Gobierno le corresponde tomar las principales iniciativas en este propósito gubernamental de fomento a la organización comunitaria, en ejercicio de su obligación de promover las diferentes formas de participación de los ciudadanos en la vida y organización política de la Nación y propender por el desarrollo de su cultura política, así como formular la política tendiente al desarrollo y la integración de la comunidad, «para lo cual orientará, coordinará y promoverá las actividades de las organizaciones de desarrollo comunitario», según lo establece la Ley 52 de 1990. Es así que el Ministerio de Gobierno, a través de la Dirección de Integración y Desarrollo de la Comunidad, plantea y hace esfuerzos por aplicar el Plan de Desarrollo Comunitario 1992-1994, cuya estrategia fundamental es la puesta en marcha del Sistema Nacional de Organización y Participación Comunitaria. Es la intención que en el menor tiempo posible el sistema logre una nueva dinámica en el interior de las comunidades que, mediante la sana emulación y complementariedad de distintas formas de organización, catalice los procesos de pacificación, progreso y participación democrática; que organice a las instituciones oficiales para que cumplan efectivamente sus compromisos con las comunidades y que consiga que cada entidad, dentro de su radio de acción y sus funciones, atienda, de manera coordinada, seria y comprometida, los requerimientos comunitarios. El Plan, en la búsqueda de construir el Sistema Nacional de Organización y Participación Comunitaria, relaciona el subsistema institucional, conformado por las instituciones oficiales y no oficiales que participan en el apoyo al desarrollo comunitario, el subsistema de organización comunitaria, integrado por todas las formas de organización comunitaria de las localidades y asentamientos, y el subsistema de espacios de participación, conformado por el conjunto de espacios para el ejercicio de la participación regulados por la Constitución y normas, al igual que todos aquellos que han construido las organizaciones en sus procesos de desarrollo. El Plan cumple sus objetivos a través de cuatro programas: I. El de organización comunitaria, formado por distintos tipos de organizaciones que se dan en cada asentamiento, por las unidades orgánicas locales y por los diversos niveles de organización vertical desde la base hasta la cúspide nacional; tiene por función la articulación entre las organizaciones comunitarias entre sí, para progresivamente contribuir a su consolidación y crecimiento en el panorama político, económico y cultural de su localidad y/o municipalidad.

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2. El de instituciones de apoyo, conformado por todas las entidades oficiales y no oficiales que en el plano local pueden prestar su apoyo a los procesos de organización y participación de las comunidades y de manera especial al plan integral del asentamiento, con el fin de concertar entre las instituciones un apoyo efectivo, eficaz y oportuno a las organizaciones comunitarias, apoyo que tiene que ver con lo técnico y lo financiero. 3. El de participación comunitaria, constituido por todos los órganos del sector público que deban elaborar planes de desarrollo territorial o sectorial para prestar la asesoría y consultaría necesaria a las organizaciones comunitarias para que puedan incursionar en la planeación y ejecución de proyectos de desarrollo económico y social. 4. El de instrumentación comunitaria, que da soporte permanente a la existencia, desarrollo y operación de todo el sistema, desde el punto de vista legal, formativo, investigativo, de comunicación y documentación, financiero e informativo. En la actualidad, se han diseñado y empiezan a desarrollarse proyectos que soportan fuertemente la construcción del Sistema Nacional de Organización y Participación Comunitaria, como son: • La Escuela de Formación Comunitaria, que trabaja en la organización y puesta en funcionamiento de la red de instituciones y organizaciones oferentes de procesos de formación y el desarrollo de programas en las áreas que se consideran prioritarias: cultura ciudadana (formación política) y economía solidaria, entre otras. Con la escuela se apoya la actualización, el cambio de mentalidad y por lo tanto, la nueva concepción frente al papel protagónico que debe ejercer la organización comunitaria para la participación decidida en el desarrollo político, económico y cultural de su región. • El Consejo Nacional de Integración y Desarrollo de la Comunidad se inscribe en la política del Ministerio de Gobierno como rector del Sistema Nacional de Organización y Participación Comunitaria y, en esa medida, orientador de los procesos departamentales y municipales y de coordinación interinstitucional para el apoyo a la organización y participación de la comunidad. El Consejo es el principal espacio de concertación entre las entidades oficiales, no oficiales y las organizaciones comunitarias para el desarrollo de la política

M. G. ALVAREZ BASABE

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de desarrollo comunitario. Alrededor del Consejo, vinculados a los comités por áreas de desarrollo, se han congregado hasta ahora más de 34 entidades oficiales del nivel nacional, 30 instituciones no oficiales e igual número de organizaciones comunitarias confederadas o en proceso de confederación. Actualmente operan los Comités de Gestión Colectiva de vivienda e infraestructura y gestión de economía solidaria. • El Centro Nacional de Documentación y Biblioteca Comunitaria, que organizará y facilitará el acceso a la documentación escrita y audiovisual sobre lo que se ha producido y se producirá en el futuro, relacionado con el desarrollo comunitario en el país y en el exterior. En la actualidad se tiene el diseño y se ejecutan acciones para poner en funcionamiento el centro y la red de centros del país. • El Centro Nacional de Investigación Comunitaria, que organizará la red de centros de investigación comunitaria del país para facilitar el acceso a los resultados de la investigación en este campo, el desatollo de la misma y la formulación de líneas y campos prioritarios de la investigación comunitaria en el país. El centro también facilitará la recolección y construcción de metodologías de investigación participativa con organizaciones comunitarias. En el momento se tiene el diseño y se hacen esfuerzos por su organización. Poner en funcionamiento el Plan de Desarrollo Comunitario 1992-1994 también implica un soporte jurídico para su desarrollo intencionado; en la actualidad cursan en el Senado de la República varios proyectos: Ley sobre mecanismos de participación, estatuto orgánico de Bogotá, ley de los partidos, proyecto de ley de reordenamiento territorial, los cuales contienen elementos fundamentales de democracia participativa. Respecto de la financiación que exige toda esta intención plasmada en la política social, se está organizando el Sistema de Cofinanciación para el Desarrollo Social, a través de los Decretos 2132 y 2133 de 1992, aunque hay que anotar que no es muy clara todavía la facilidad para el acceso de la organización comunitaria a estos sistemas financieros. En general, en este momento, se implementan las políticas sociales pero existen cuellos de botella que en muchas ocasiones no permiten el desarrollo de la misma, de una parte porque el Estado no ha cambiado en su totalidad sus procesos

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administrativos y directivos, y de otra, por la ausencia de una cultura de la participación, tanto en el Estado como en la organización comunitaria y los ciudadanos y, por último, porque la organización comunitaria, a pesar de los esfuerzos en la presente década, no está en su mejor momento de desarrollo para entender y aceptar el reto que implica incursionar en el ejercicio de la democracia participativa y en el desarrollo nacional. Frente al papel de la universidad en este proceso de implementación de las políticas sociales y ampliación y fortalecimiento de la organización comunitaria, es necesario que así como la Constitución invita a desaparecer el divorcio entre el Estado y la sociedad, se trabaje también por acabar con el divorcio entre la universidad y las comunidades. Las universidades están llamadas a apoyar los procesos de desarrollo comunitario desde los intereses y necesidades de la comunidad y no solamente desde los intereses académicos de la misma. La universidad deberá convertirse en el pilar de apoyo de los procesos científicos y técnicos que necesitan las organizaciones comunitarias en sus procesos de desarrollo político, cultural y económico y así facilitarles su participación. Por otra parte, la universidad deberá constituirse en el órgano de consultoría y asesoría principal de la región y la localidad, pues hoy, cuando estamos en los finales del siglo XX y albores del próximo, la universidad no puede seguir permaneciendo ajena a los procesos de fortalecimiento del capital social, ya que hace parte también de él y le corresponde, como institución que trabaja para la transformación social, articular sus procesos de formación científica y tecnológica al desarrollo social. El Plan de Desarrollo Comunitario 1992-1994, de por sí ya viene vinculando en sus procesos a universidades importantes del país, como son esta, la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad de Antioquia, la Universidad de Caldas, la Universidad Pedagógica Nacional y la Universidad del Sur, entre otras.

Presencia de la expresión «participación comunitaria» en los planes de desarrollo* Juanita Barreto Gama**

r \ partir de la reforma constitucional de 1968 ha sido tarea central, durante el primer año de cada período presidencial, la elaboración del Plan de Desarrollo correspondiente a dicha Administración. En cuanto los planes de desarrollo trazan las principales orientaciones de la Política Económica y Social del país, constituyen un valioso material de consulta para identificar propósitos y prioridades de las diferentes administraciones gubernamentales, para reconocer algunas características de las relaciones entre el Estado y los particulares en cada «cuatrienio» y develar líneas de continuidad o cambios en el manejo de los asuntos públicos. Por ello, en primer término, me propongo señalar la presencia y el uso de la expresión «Participación Comunitaria» desde la perspectiva de la planificación estatal, realizando un rápido recorrido por los planes de desarrollo que, con el período correspondiente al actual gobierno, cubren un lapso de 25 años (19691994).1

Intervención en el panel "Política social y participación comunitaria". Profesora Departamento de Trabajo Social, Universidad Nacional. Me refiero acá a los siguientes documentos: 1. «Planes y Programas de Desarrollo 1969-1972»; 2. «Las cuatro estrategias, 1972»; 3) «Para cerrar la brecha 1975-1978»; 4) «Plan de Integración Nacional 19791982»; 5. «Cambio con equidad 1983-1986»; 6. «Plan de Economía Social 1987 - 1990» y 7. «La Revolución Pacífica 1990 - 1994»; editados por el Departamento Nacional de Planeación - Presidencia de la República

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Se trata de introducir algunos referentes del pasado reciente como medio de ubicación contextual para la formulación de reflexiones sobre las tendencias actuales de la participación comunitaria, desde la óptica gubernamental. En la exposición, para la cual se optó por el recurso metodológico de una lectura sistemática y secuencial de los Planes de Desarrollo, se requiere tener presentes algunas consideraciones que actúan como punto de apoyo de la tarea interpretativa y que permiten conferir una dimensión de sentido a las formulaciones de Política Social, más estrictamente de «participación comunitaria», objeto de este trabajo: a) Es necesario conceder especial atención al uso del lenguaje, es decir a los diferentes significados que se confiere en cada período gubernamental a la misma expresión. Esto supone considerar, que si bien las expresiones Participación y comunidad han estado presentes de modo sistemático y creciente en las formulaciones estatales desde hace ya varias décadas, no formulan de manera explícita un concepto que las sustente. Pese a ello, tanto el lenguaje que las acompaña como el contexto en que se ubican, permiten identificar la perspectiva conceptual que las anima. b) Pueden reconocerse líneas de continuidad en los procesos de planeación gubernamental y en la formulación y puesta en marcha de los «modelos» de desarrollo, al contrario de opiniones generalizadas que pregonan una supuesta «improvisación absoluta» en los asuntos de gobierno. A la vez, se reconocen también discontinuidades, rupturas y cambios de énfasis tanto en las formulaciones de un período a otro como incoherencias entre los componentes mismos de los planes de gobierno. La demostración de estas dos consideraciones es objeto de otros trabajos y al mismo tiempo es una invitación a la investigación. Sin embargo, es posible afirmar, a modo de hipótesis, que en la formulación de políticas gubernamentales en los últimos 25 años, se observan continuidades en lo concerniente a los planes y proyectos de desarrollo económico y discontinuidades en lo que atañe a los planes y proyectos de desarrollo social.2

La demostración de esta hipótesis puede apoyarse no solamente en los planes de desarrollo cuatrienales, sino en la profusa documentación de las entidades de Gobierno implicadas en la formulación, adecuación y ejecución de las políticas económicas y sociales y en la producción de normas (leyes, documentos, acuerdos y resoluciones) mediante las cuales se determinan los rumbos definidos por cada período gubernamental en este amplio campo.

J. BARRETO GAMA

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Por razones de tiempo y de espacio, este trabajo se concentra en la lectura selectiva y descriptiva y que invita al análisis de los planes de desarrollo. Se sitúa por tanto en una fuente de consulta que expresa las «voluntades políticas», o mejor, los «discursos» que han animado los propósitos y las intenciones de los gobiernos; esta es la esencia de una labor planificadora que se inspira en criterios indicativos y que se inserta en el acontecer histórico. Aunque estas fuentes han sido calificadas por algunos como claro ejemplo de «la demagogia gubernamental», para los fines analíticos acá propuestos no es posible utilizar esta categoría, pues descalifica de plano toda formulación. Un análisis integral de las políticas sociales y de modo específico de las referidas a la participación comunitaria, implica estudiar la multiplicidad de sentidos del lenguaje discursivo al expandirse por las amplias redes que constituyen el tejido social, reconocer la fuerza con que se introducen en la vida cotidiana cuando el discurso está afincado en las redes de las estructuras del poder y las amplias posibilidades de pensamiento y de acción que abre una formulación, así sea de carácter demagógico. c) De allí la necesidad de complementar la lectura selectiva de los planes y disposiciones de los gobiernos, con otros elementos que enriquecen su análisis, esto es, contrastar las formulaciones gubernamentales con el quehacer concreto y cotidiano de hombres y mujeres que, desde distintos espacios y prácticas, interactúan con la política social. Esta perspectiva conferirá nuevas dimensiones al estudio del ser, la razón de ser y el sentido de la función planificadora del Estado y de las características que asume en razón de la compleja dinámica de los proceso sociales. d) Estudiar los planes de desarrollo involucra también invitar a una confrontación entre propósitos y realizaciones, que permita identificar el camino que va del pensamiento a la acción. Así mismo, implica identificar la dinámica interna de las entidades gubernamentales, para lo cual debe reconocerse que: • El devemir de las instituciones estatales no es mecánico pues los hombres y mujeres que les dan vida en cada momento de la historia, les confieren determinados rumbos. •La vida cotidiana de las entidades de gobierno es también compleja, en cuanto es una expresión de las relaciones que se establecen entre el pensamiento y la acción del organismo gubernamental en sí mismo, reconocido socialmente como «persona jurídica», y el pensamiento y la acción de los «funcionarios» que lo integran. • Las instituciones de gobierno dirigen su acción hacia individuos, grupos y organizaciones sociales complejas y diversas, por lo cual sus formulaciones asu-

144 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA»

men dinámicas particulares en los diferentes períodos; por ello, la «circulación» de las Políticas Sociales depende de sujetos que sientan, que piensan y que actúan y no de objetos, receptores o espectadores pasivos. e) Para un serio análisis de los planes de desarrollo es necesario controvertir las concepciones que parten de calificar con criterios de «bondad» o «maldad» absolutas los fenómenos y hechos sociales que pretenden explicar. El considerar al Estado como portador de todo lo malo y al sector privado o a los particulares como portadores de todo lo bueno, no solamente no corresponde a la realidad, sino que además, impide identificar los complejos procesos de interacción entre unos y otros y las amplias posibilidades que se construyen o se cierran en dicha interacción. Con base en las anteriores consideraciones y con la expectativa de abrir ventanas que inviten a realizar múltiples lecturas de las formulaciones estatales, es necesario identificar los planteamientos en los cuales se hace explícita referencia a la «Participación Comunitaria» en cada uno de los planes de gobierno. 1. El primer Plan de desarrollo cuatrienal (1969-1972) elaborado en el país3, concentra sus formulaciones relativas a la comunidad en el Capítulo III, titulado «El desarrollo de la Comunidad», y en el cual la expresión «participación comunitaria» se utiliza exclusivamente en cinco ocasiones: Dentro del acápite correspondiente al «Desarrollo de las comunidades rurales y urbanas», cuando se enuncian los «Programas Sectoriales», se incluyen: «Actividades con Participación Comunitaria adelantadas por los Ministerios de Salud, Educación, Obras Públicas, Agricultura y Defensa» (Pág. 1:1.3); Al formular los objetivos generales del Desarrollo de la Comunidad: «Perfeccionamiento de los mecanismos de participación popular» (Pág. 1:1.7); Al definir las «Bases para la nueva política:

3.

Previamente a éste, se encuentra el «Plan general de desarrollo económico y social 1961 - 1970», comúnmente conocido como el «Plan decenal», y elaborado por una misión de la CEPAL llegada al país en 1950, mediante el cual el país asumió el liderato de las naciones latinoamericanas en los programas iniciales de la «Alianza para el Progreso» (DNP: 1969,7).

d. BARRETO GAMA

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a) Institucionalización del Desarrollo de la Comunidad como mecanismo de desarrollo global, con la capacidad suficiente para realizar a nivel local los planes de desarrollo económico y social, con la participación organizada de las comunidades (Pág. III.8); b) Acción racionalizadora del gobierno para promover, orientar y consolidar la organización comunitaria como instrumento de capacitación, como expresión de autogobierno y como medio de participación efectiva del pueblo en la formulación, adopción, ejecución y sostenimiento de sus propios recursos de desarrollo social y económico» (Pág. III.8). Al referirse al «desarrollo de las comunidades indígenas»: «Participación de maestros y líderes indígenas bilingües, para la multiplicación de las innovaciones, lo que conlleva necesariamente la modificación de los programas de escuela primaria entre los indígenas hacia una educación más funcional y técnica». (Pág. III. 17). Al identificar los «Programas de inversión para el desarrollo de la comunidad» y caracterizar el «Programa de capacitación»: «Sólo a través de las actividades de formación y adiestramiento de comunidades, líderes, promotores de desarrollo y funcionarios, se garantiza la toma de conciencia sobre las necesidades, recursos y capacidades, la participación consciente y activa en la solución de sus propios problemas, la organización funcional como forma de autogobierno local, y la adecuada complementación institucional.» (Pág. III. 18). Nótese la prevalencia del sentido instrumentalizador que se confiere en este caso al desarrollo comunitario, para el cual la participación se asume como un mecanismo y un recurso. Expresiones como «adiestramiento», «educación funcional» y «organización funcional», identifican ya una perspectiva dominante: la adaptación de los grupos sociales a una sociedad que se supone armónica. 2. En «Las cuatro estrategias (1972-1974)», la expresión «participación comunitaria» es utilizada en estricto sentido en dos ocasiones. Sin embargo, bien merece introducir en este recorrido algunas referencias que podrían ser interpretadas como expresión de tendencias dominantes en las relaciones Estado-Comuni-

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dad durante la Administración de Misael Pastrana Borrero: En las páginas introductorias, el prologuista, entonces director del Departamento Nacional de Planeación, Roberto Arenas Bonilla, expresaba: En cuanto a los gremios empresariales, obreros y campesinos, ha sido nuestra política y seguirá siéndolo, mantenerlos muy bien informados y establecer con ellos las mejores comunicaciones en relación con la formulación y ejecución del plan nacional. (Pág. xx) Más adelante, en el capítulo V, al formular las políticas y programas de «Desarrollo Social», se afirmaba: ... se puede llegar a una concreción de política social, como todas aquellas acciones tendientes a redistribuir e incrementar el capital y el ingreso, y modificar la estructura de poder político mediante cambios profundos que aseguren el acceso de todos los grupos de población a las instituciones del Estado, con el fin de satisfacer las aspiraciones de bienestar. (Pág. 204). En este plan, la existencia de las denominadas «Organizaciones de base» se reconoce como expresión de la «fuerza social» adquirida por los movimientos barriales, veredales y laborales, por lo cual dedica algunas de sus páginas (204 a 215), a caracterizar desde la óptica gubernamental, los movimientos de acción comunal, de organización campesina, cooperativo y sindical, destacando los procesos de «institucionalización» de los mismos. Allí se da cabida a la expresión «participación», al afirmar: La política social permite definir los objetivos del Bienestar Social a partir de los movimientos sociales de los grupos populares organizados. Tales objetivos son: 1. Redistribución del ingreso y generación de empleo a través de los cuales se logra la participación de la población en la estructura económica; 2. Modificación de la estructura de poder político, dando cabida dentro de la estructura políticoadministrativa a los movimientos sociales, mediante la participación de los grupos populares organizados, ... 5. Creación a nivel de ciudades de instrumentos dinámicos de participación popular, como condición necesaria a una política de planeación y desarrollo urbano. (Pág. 217-218).

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Finalmente, en el capítulo V, al formular los criterios generales que animan las políticas de salud se afirma: La participación de la comunidad y del profesional de salud es una meta que ayudará a garantizar la utilización adecuada de los recursos, evitará las tendencias de burocratización de las organizaciones de salud, haciéndolas más abiertas y sensibles a satisfacer las necesidades de salud de la población. (Pág. 263). 3. «Para cerrar la brecha - Plan de Desarrollo Social, económico y regional 1975-1978» dedica el capítulo IX al «Programa de integración de servicios y participación comunitaria en zonas marginadas urbanas». Sus formulaciones se sustentan en el concepto de «marginalidad social» como categoría mediante la cual el planificador pretende explicar la pobreza y la dinámica que ésta confiere a la vida sociopolítica y cultural. La falta de acceso a los servicios de educación y salud, y la falta de oportunidades de empleo para el amplio sector de nuestra sociedad urbana, todo lo cual tiene hondas repercusiones económicas y sociales que se traducen en la no incorporación de un grupo cada vez mayor de gentes a los beneficios del desarrollo económico. (Pág. 141). La participación se presenta allí como una necesidad para la incorporación de los sectores sociales que se califican como «al margen de los beneficios sociales»: Pero no basta con planes técnicamente estructurados, si la comunidad no se siente estimulada a participar en la solución de sus propios problemas. Por tal razón los organismos del Estado involucrados en el diseño y ejecución del programa deberán tener en cuenta la participación que se logra a través de la organización y promoción social» (Pág. 142). La noción de participación implica, desde esta perspectiva, que las comunidades vayan asumiendo la administración de programas sociales: A nivel local la participación de la comunidad se considera de la mayor importancia, pero su acción no está limitada solamente a participar en los comités locales, sino que debe contribuir a su propio

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desarrollo a través de la promoción, la organización, la capacitación de sus miembros, de tal suerte que la comunidad pueda ser directamente responsable de la administración de los Centros de Desarrollo Vecinal. (Pág. 147). Nótese además que los capítulos IX y XI, incluyen en la formulación de las políticas de salud y educación respectivamente, tenues referencias a la participación de la comunidad: Los problemas del sector salud no dependen tan sólo de los esfuerzos que realice el sector en particular, sino también de la participación adecuada de los demás sectores dentro de sus propias esferas de acción (Pág. 131)... El Plan estimulará el autodesarrollo de organismos regionales encargados de la prestación de los servicios sobre la base de una descentralización administrativa que propicie la participación local en el planteamiento y la solución de sus problemas». (Pág. 136). Estimular la Participación comunitaria en el desarrollo de los programas del sector. Se recomienda vincular a la comunidad al programa de terminación, habilitación, construcción, dotación de aulas, al programa de mejoramiento cualitativo y a l a evaluación del servicio educativo. (Pág. 159). 4. El «Plan de Integración nacional 1979-1982», dedica el capítulo IX al «Programa de Integración de servicios y participación comunitaria - IPC-» dando continuidad a las formulaciones del gobierno precedente, logrando una explicitación mayor que la de los planes de desarrollo anteriores, sobre lo que denomina «estrategia de participación comunitaria», la cual define a través de los mecanismos que la hacen viable a saber: «i) El Consejo local del programa, cuya función es planear y evaluar las actividades del programa. En él participan los directores regionales de las instituciones nacionales que ejecutan el programa y el jefe de Planeación Municipal; la coordinación estará a cargo del delegado de la dirección. ii) La Junta Coordinadora del Centro de Desarrollo Vecinal, cuya función es la de coordinar, en el terreno mismo, la ejecución por

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parte de las diferentes entidades e incorporar a la comunidad a esas acciones. En esa Junta participan los funcionarios de las diferentes agencias y representantes de las organizaciones comunitarias existentes, bajo la orientación del delegado de la dirección» (Pág. 238239).,4 Se destaca cómo en este período presidencial se introduce el concepto de participación al referirse a los procesos de descentralización y desarrollo regional, tanto en la presentación del Plan como en sus objetivos generales y se extiende hacia las políticas y programas sectoriales: En adelante, será necesaria una acción conjunta de las regiones y de la nación para compartir los costos y los dividendos del desarrollo... Lo que se quiere, en síntesis, es que las regiones sean cada vez más protagonistas de su propio desarrollo y puedan dejar de ser espectadores pasivos o apenas críticos de su evolución económica y social (pág. 19)... el gobierno central reclama mayor participación de las regiones en el esfuerzo financiero necesario para lograr el desarrollo (pág. 44)... Si no se avanza en la dirección del desarrollo regional y local, serán muy pocas las probabilidades de vincular toda la capacidad y todo el esfuerzo de la comunidad a la tarea del desarrollo. Y sin esa participación el país no podrá pasar de ser una economía que crece en forma inestable a una que logra dinámica propia para su progreso económico y social» (Pág. 47). Uno de los objetivos del Programa de Desarrollo Rural Integrado - D R I - , expresa de manera específica: Promover la organización y participación de la comunidad, propendiendo por el desarrollo autosostenido, a través de la creación y funcionamiento de comités de usuarios a nivel veredaly municipal. (Pág. 175). Así mismo, corresponde a la política nacional de atención al menor: Incorporar a la comunidad a programas específicos para el menor y a mejorar las condiciones del medio ambiente en el cual se desenvuelven la familia y el niño. (Pág. 210). 4.

Nótese cómo los mecanismos que definen la estrategia, sitúan en un lugar secundario y casi invisible, a los actores procedentes de las comunidades mismas.

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Las políticas dirigidas al sector salud hacen más explícitos los intereses frente a la comunidad: ... una decisiva participación de la comunidad en el diagnóstico de sus necesidades en salud y en la programación, ejecución, control y evaluación de los servicios. Con la participación de la comunidad y su aporte, en especie y a través de las tarifas de servicios, se espera garantizar el uso eficiente y racional de los recursos y el éxito de las estrategias del sector. (Pág. 216). El Plan Nacional de Alimentación y Nutrición - PAN asume como una de sus premisas: La vinculación del sector de la producción privada y la participación amplia y decidida de las comunidades beneficiadas. (Pág. 229). 5. El «Plan cambio con equidad 1986-1986» otorgó amplia relevancia a la participación de la comunidad en sus páginas de presentación: De igual importancia son aquellas medidas tendientes a dar mayor poder, económico y político, a las comunidades, de modo que puedan ser partícipes del desarrollo y guardianas de las acciones del Estado. En esta perspectiva se enmarcan las tareas de descentralización de los servicios públicos y de dar mayores metas propias a departamentos y municipios. (Pág. xxiv). Se llega a reconocer la participación comunitaria como sustento tanto de la elaboración del Plan de Desarrollo, como de su ejecución y su evaluación: Cambio con equidad parte de la base de una amplia participación de la comunidad, cuyo concurso y solidaridad son imprescindibles para impulsar el bienesar económico y social del país... Una de las principales características del actual Plan es el proceso de concertación que tuvo lugar durante su preparación con los diversos estamentos sociales y económicos de la comunidad... consolidándose así un nuevo sistema de planeación basado en la participación constante y solidaria de la nación entera en la formulación e instrumentación de las políticas de desarrollo.... Naturalmente la participación de las comunidades en el proceso de planeación no termina con la publica-

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ción del Plan.... Sin un proceso iterativo que incluya a los distintos elementos de la comunidad en la ejecución de los programas y políticas se compromete la razón de ser de la planeación económica y social... Se trata de lograr que el Estado impulse y encauce los esfuerzos de la comunidad hacia la consecución de un pleno y equilibrado desarrollo. (Pág. xxix a xxxi). En las páginas que configuran los «Fundamentos» del Plan, se observa cómo en seis de los siete párrafos introductorios, y en cuatro de los ocho párrafos dedicados a la identificación de objetivos del Plan, se hace referencia explícita a la comunidad, la vida comunitaria, la participación comunitaria (Pág. 3 a 6). La exposición de «Fundamentos» del Plan finaliza con dos subtítulos sugestivos en esta materia: Participación creciente de la comunidad y Afirmación de la identidad cultural. (Pág. 36 a 39). Sus contenidos reiteran en cada párrafo los propósitos de ampliación de la base participativa: Se fortalecerán los mecanismos de participación comunitaria para dar cumplimiento a los ideales del desarrollo concertado y de la planeación generativa, según los cuales el progreso social y económico se concibe como una empresa de asociación entre los participantes y entre éstos y las instituciones públicas. (Pág. 36-37). Estos propósitos se hacen explícitos en la formulación de la Política Agropecuaria, en lo relativo al programa DRI-PAN (Pág. 73-77); en la política de Vivienda, al relievar el papel de las cooperativas de vivienda, las asociaciones comunales y los procesos de autoconstrucción (Pág. 111,121 y 122); en la política de educación, al destacar en el «plan de atención integral a la familia» los proyectos de «escuela de padres» y el «aprestamiento de la comunidad en el manejo de las guarderías» (235) y en la política de salud, en la que reitera los «Principios de concertación» y de «participación» (261, 262 y 263). 6. Expresiones relativas de manera explícita a la «Participación de la comunidad» atraviesan la casi totalidad del «Plan de economía social 1987-1990». El interés por impulsar y fortalecer la participación comunitaria está presente en las páginas introductorias, donde se mencionan por primera vez en los planes de

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desarrollo las categorías «democracia participativa», «participación política» y «participación ciudadana» (Págs. 14 y 15) y donde se afirma: La estrategia del plan impulsa la descentralización y la autonomía regional y garantiza los medios para realizar el proyecto de una sociedad más productiva, más igualitaria y más participativa, bajo el marco de una intervención eficiente del Estado» (Pág. 35). Al caracterizar la estrategia de desarrollo social se hace explícita como una de sus políticas generales: Fortalecer la democracia participativa, logrando la reconciliación del Estado con la comunidad, la normalización de la vida civil, la adecuación de la acción gubernamental a las necesidades de la comunidad y la creación de canales de plena participación ciudadana. (Pág. 36). Se mencionan mecanismos orientados a estimular la participación en el enunciado de las denominadas «políticas específicas»; «rehabilitar y desarrollar los asentamientos humanos» (Pág. 37), mejorar la seguridad social de los hogares» (Pág. 39) y «promover la participación ciudadana» (Pág. 40). Al definir los «planes prioritarios» de esta administración gubernamental 5 , se identifican como agentes centrales del desarrollo social: El hogar, unidad básica a la cual se dirigen las políticas... la comunidad, protagonista de las acciones para el fomento de la participación ciudadana... y el municipio, escenario para la planificación y ejecución de los programas... (Pág. 41). y se considera la participación como una de sus características: Los planes son masivos... son integrales... son participativos porque involucran a la comunidad, y buscan afianzar sus instituciones, sus procesos de organización y los canales de interlocución de las entidades públicas con los ciudadanos. (Pág. 41).

5.

Nos referimos acá al «Plan para la erradicación de la pobreza absoluta», el «Plan Nacional de Rehabilitación - PNR» y el «Plan de Desarrollo Integral Campesino».

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La movilización de la comunidad para que participe en el diagnóstico, la planeación, la ejecución y el seguimiento de los programas. (Pág. 32). La participación se presenta acá como una de las estrategias centrales que orientan los «programas sectoriales para el desarrollo social», por lo cual, al caracterizar cada uno de estos programas, se reitera el criterio participativo, a saber: Salud, con énfasis en la participación de la comunidad como condición para la ampliación de la cobertura de los servicios de atención primaria (Pág. 83-91); educación, donde se incluyen referencias explícitas a la «formación para el trabajo y la participación», asignándole al SENA funciones específicas en materia de promoción comunitaria (117-125); bienestar y seguridad social del hogar mediante la creación de los Hogares de Bienestar Infantil, una de las principales expresiones del componente «participación de la comunidad" (Pág. 134 a 137); empleo e Ingresos, donde se considera el trabajo comunitario como fuente de empleo productivo de corto plazo (Pág. 184) y se formula la necesidad de: Intensificar el apoyo gubernamental al Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa. Debe destacarse además en el Plan de Economía Social, la inclusión de expresiones alusivas a la Participación Comunitaria, dentro de los «Programas sectoriales para el crecimiento económico», a saber: En el sector Aropecuario, al caracterizar los «Programas de Desarrollo Integral Campesino» y el «Plan Nacional de Rehabilitación» como «programas específicos de economía social en el área rural» (Pág. 225 a 228); en el sector de la construcción, al considerar como: Premisa para la realización del programa de asentamientos humanos, la efectiva participación de la comunidad a través de organizaciones comunitarias y formas asociativas. (Pág. 266). Finalmente, la perspectiva de «participación comunitaria» está presente también en este plan cuando se formulan las «Políticas de desarrollo territorial» y de «modernización de la administración pública»:

Sobre las paradojas, limitaciones y potencialidades del programa Hogares de Bienestar, pueden consultarse dos informes de Investigación; PUYANA, Yolanda y BARRETO, luanita: «Historias de vida de las madres comunitarias, una investigación para la formación», Universidad Nacional de Colombia - PRIAC y Departamento de Trabajo Social, Bogotá, marzo de 1990, y BARRETO, luanita y PUYANA, Yolanda «Procesos de socialización de un grupo de mujeres de sectores populares urbanos de Bogotá», Universidad Nacional de Colombia - PRIAC y Departamento de Trabajo Social. Bogotá, abril de 1993.

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La sociedad colombiana afronta una profunda crisis de participación ciudadana, ligada tanto a la insuficiencia de espacios políticos, como a la deficiente utilización de los canales democráticos existentes. Se acrecienta así el distanciamiento ciudadano de instituciones que le niegan la posibilidad de intervenir en el proceso decisorio y que son incapaces de cumplir de manera eficiente sus funciones. (Pág. 490). Estas consideraciones diagnósticas dan base para formular como política específica en el campo de la administración pública: Modernizar los procedimientos de la gestión pública, por medio de la modificación de los procesos de asignación y control presupuesta! de la capacitación de los funcionarios públicos, del mejoramiento del bienestar de los empleados al servicio del Estado y de la participación ciudadana en la administración pública. (Pág. 519). El Plan de economía social se cierra con dos párrafos que caracterizan el Programa de «Participación comunitaria en la gestión pública», en los cuales, de una parte, se formula como mecanismo central la realización de: Campañas de divulgación sobre los deberes y derechos del ciudadano frente al Estado, así como sobre trámites y requisitos necesarios para acceder a los diferentes servicios. (Pág. 527). y de otra, se asigna al Ministerio de Educación y al ICFES, la tarea de: ... establecer los criterios para permitir que los estudiantes universitarios tengan una más adecuada información sobre el funcionamiento del aparato estatal, sus posibilidades y limitaciones, de tal modo que se facilite la orientación de las actividades investigativas de la Universidad hacia un entorno social... (Pág. 527). 1. Sobre el Plan de Desarrollo del actual gobierno, «La Revolución Pacífica 1990-1994», cabe hacer una sencilla consideración preliminar que invita al estudio de los múltiples significados y significantes derivados del imaginario que lleva consigo, por el hecho de constituirse en el primero de los planes de la última década del siglo XX. Al igual que el Plan anterior, la expresión participación comunitaria también atraviesa la casi totalidad de sus contenidos destacándose dos aspectos que merecen especial análisis: el primero, que se hace más explícito el sentido de la

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participación como medio para que la comunidad reconozca los costos de los programas y servicios sociales y los asuma; el segundo, un énfasis en el carácter instrumental de la participación, que disminuye la fuerza de la formulación democratizante expuesta en el Plan anterior. De otra parte, debe anotarse cómo en los últimos años se ha ido introduciendo cada vez con mayor fuerza el uso de la expresión «Capital Humano», la cual, si bien no constituye objeto central de estas reflexiones, no puede pasar dinadvertidaen cuanto lleva consigo todo un universo simbólico en el que subyacen contenidos ideológicos que reproducen y fortalecen la tendencia a «cosificar» a los seres humanos, a asumirlos como «objetos». El retomo a una concepción predominantemente instrumental de la participación se identifica desde las páginas introductorias del Plan: En todos los casos se profundiza la descentralización como instrumento para elevar la eficiencia e involucrar a las comunidades en el manejo de sus problemas. (Pág. 25). Al caracterizar, en el capítulo I, los límites y posibilidades del desarrollo económico del país, plantea que: La herencia de instituciones laborales y modalidades de acuerdo social y participación ciudadana es crecientemente problemática. La mayor demanda de derechos democráticos, la necesidad de autonomía regional, las exigencias de las minorías, las demandas urgentes de los grupos necesitados, la persistencia de violencia, en fin, son fenómenos que chocan contra las instituciones y modelos tradicionales. Así la creación de mecanismos políticos e institucionales sirve para encauzar la inconformidad de los nuevos actores sociales y para evitar la constante apelación a la violencia es una prioridad de las instituciones colombianas. (Pág. 56-57). El capítulo II no da cabida, en ninguna de sus páginas, a la expresión «participación comunitaria», en cuanto se centra en la presentación de las «reformas estructurales» impulsadas por esta administración gubernamental. Las acciones iniciales se han concentrado en las tres áreas de mayor impacto potencial en la generación de una economía más competitiva

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y eficiente: los mercados de bienes, el mercado laboral y el mercado financiero y de capitales. (Pág. 65). En el terreno de la denominada «Infraestructura social» (capítulo III), se relieva el: Fortalecimiento de los entes territoriales mediante la estrategia de descentralización... la eficiencia en las acciones estatales permitiendo la competencia de agentes no gubernamentales y utilizando nuevos instrumentos como los subsidios directos a la demanda... y la participación comunitaria, rol fundamental para facilitar el acceso masivo a los nuevos programas y controlar la calidad de los servicios. (Pág. 85). Tal criterio se hace explícito tanto en los diagnósticos, como en los objetivos y programas sectoriales. Veamos: En materia de salud, se considera la «insuficiente participación de la comunidad en la gestión y control de los servicios, sumada a actitudes refractarias y de poca habilidad para este proceso por parte del personal de salud». (Pág. 190). ante lo cual se formulan objetivos orientados a: Enfatizar y estimular la participación de la comunidad en la gestión de las instituciones de prestación de servicios y en la solución de los problemas locales de salud... (Pág. 192)... Los usuarios contribuirán al control de la calidad de los servicios, seleccionando libremente el hospital, público o privado, que les atenderá; además podrán participar en su administración, vigilando el adecuado desarrollo del sistema de salud. (Pág. 196). Se concede especial énfasis al «Fortalecimiento de los servicios de salud en el nivel local» proponiendo, entre las acciones principales: La conformación, capacitación y consolidación de equipos de salud familiar y comunitaria... la identificación, selección y capacitación de voluntarios de la comunidad que actuarán como gestores de salud. La promoción, conformación y desarrollo de unidades comunitarias

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de salud y ambiente... y la educación para la salud. (Pág. 202, 205206 y 216). En materia de vivienda se destacan las políticas de «subsidios directos», individuales y colectivos. Esto último destinado a estimular y fortalecer procesos asociativos comunitarios para la solución del problema de vivienda: El subsidio colectivo reconoce la amplia difusión que ha logrado la organización de comunidades para obtener soluciones de vivienda, algunas veces con apoyo municipal, ...Para obtener el subsidio, la comunidad organizada debe realizar un esfuerzo complementario expresado en ahorro previo, terrenos a su disposición o aportar a trabajo colectivo. (Pág. 253). En materia de agua potable y alcantarillado: ... Se promoverá la participación de la comunidad, favoreciendo organizaciones asociativas y cooperativas... la política buscará también ampliar la participación privada como herramienta para mejorar la gestión. (Pág. 285). En este mismo sentido se formulan propósitos de «participación de los usuarios» de los diferentes programas de la infraestructura física, (pp. 395 - 407). Para incentivar la participación de las comunidades en la ejecución de las obras de adecuación de tierras y su responsabilidad en la financiación de las mismas, se considerará su afectación por reforma agraria. (Pág. 41) Los programas atinentes a la cuestión ambiental, confieren también fuerza a los procesos comunitarios: El Estado delegará responsabilidades de gestión ambiental en asociaciones comunitarias, organizaciones no gubernamentales y demás entidades privadas, en la medida en que éstas las adquieran y prueben tener capacidad para ello. Las comunidades serán informadas sobre los proyectos de inversión en sus localidades, de manera que puedan participar en los diferentes procesos de decisión. (Pág. 473 y 503). El capítulo IV «Ajuste institucional», reitera los criterios de participación comunitaria como esencia de la descentralización propuesta y pone de relieve los

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procesos de «apertura democrática» emanados de la reforma constitucional de 1991. Para lograr que una verdadera apertura democrática apoye, legitime e impulse el proceso de descentralización fiscal y administrativa, es necesario adelantar acciones tendientes a disminuir, en la medida de lo posible, el clientelismo político y el manejo tecnocrático alejado de la democracia... la Constitución Nacional definió mecanismos orientados al logro de estos propósitos... la elección popular de gobernadores... el voto programático... la participación popular a través de plesbiscitos, referendos y consultas populares para una definición de asuntos de interés para el municipio o el departamento. (Pág. 517). Finalmente, el «Plan de inversiones públicas» (Capítulo V), incluye una sustentación en los principios constitucionales que bien vale la pena destacar: En lo social, la clave la dio la misma Constitución al plantear que en la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación de la ley (Art. 350). En otras palabras, las regiones con mayor pobreza, población y deficiencias serán las que reciban los mayores recursos de gasto social. Así se cumplirán los objetivos redistributivos que busca el país. ... Además, la nueva Constitución trazó los lincamientos generales para orientar el proceso de la Planeación Nacional, cuyo desarrollo legal debe involucrar la activa participación de las regiones y de la sociedad civil en el estudio y análisis de los planes de inversión. Así la asignación del gasto tendrá mayor legitimidad ante el país. (Pág. 584-586) La «Revolución pacífica» destina sus últimas páginas a formular proyecciones acerca del «Impacto global del plan sobre el crecimiento económico y sobre la pobreza», y trae fórmulas atrayentes para la medición cuantitativa de tal impacto, en las cuales se apoya para firmar que: Los resultados en materia de reducción de pobreza pueden ser ciertamente formidables. (Pág. 676).,7

1.

Ante esta afirmación, la primera reacción no puede ser otra que la de, ubicándonos en el terreno de los deseos, aspirar a que éstas previsiones se realicen. Una segunda reacción, es la de observar con escepticismo y reservar el espacio de la duda sobre la realización de tales previsiones. Esta reacción es necesaria si concedemos valor al análisis histórico y a la práctica cotidiana, y es imprescindible por cuando la duda ha

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Interesa destacar a partir de este recorrido por los planes de gobierno, los siguientes aspectos: 1. El predominio de una concepción instrumental acerca de la participación, la cual se identifica con sus formas orgánicas tales como asociaciones o comités, con el ejercicio del liderazgo, o con el desarrollo de actividades. 2. La prevalencia de referencias permanentes a una comunidad «imaginaria» a la cual se le asignan funciones en los terrenos de la acción las más de las veces, y de la interlocución en algunos casos, pero sólo en muy escasas formulaciones en el terreno de la decisión. La imagen de una comunidad armónica, en la que el conflicto no tiene cabida y en la que una supuesta «comunidad de intereses» anima los procesos de interacción entre el Estado y los particulares, se da por hecha y anula la divergencia y el disenso, esencia de las relaciones sociales. Se esboza en tales planes una comunidad ausente de sujetos, de personas con condiciones concretas de clase, de género, de etnia, de edad. Los niños, los ancianos, las mujeres, los obreros, los indígenas, los campesinos, son mencionados ocasionalmente y nominados como receptores de servicios, como usuarios o beneficiarios de programas y proyectos.8 3. La participación comunitaria pensada y tipificada desde los planes de gobierno, tiene un carácter circunstancial en cuanto se restringe a la vinculación a determinadas organizaciones, al desarrollo de tareas, o a la vinculación, «incorporación», a determinados procesos. Allí las diversas dimensiones del tiempo se esconden, desaparecen; todo es inmediato y parece depender de modo absoluto del deseo y de la buena voluntad; se esconde o desaparece también la posibilidad de pensar la participación como proceso de mediano y largo plazo. 4. La tenue presencia del interés por la participación comunitaria en los primeros cuatro planes de gobierno descritos (1969-1982), contrasta con la dinámica de los movimientos sociales en ese mismo período, los cuales irrumpían con fuerza en el panorama nacional a través de movilizaciones, paros cívicos, etc. Así

sido condición esencial para el desarrollo del pensamiento, del saber y de la acción. Es la duda necesaria sobre los riesgos de previsiones de un futuro de miel producto de operaciones matemáticas y modelos económicos, ante una realidad en la cual los hechos cotidianos, que no se introducen en las escalas de medición, actúan como criterio de contratación. Véase al respecto diversas formulaciones acerca del concepto de comunidad. (Velásquez, 1985; Barreto, 1988; Barreto y Puyana, 1989 y 1990, Durango y Pérez, 1987; Bonfiglio, 1982).

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mismo, debe observarse que la intensificación del interés gubernamental por la participación durante la década de los 80 que logró su mayor expresión en la Reforma Constitucional del 91, con el concurso de un amplia gama de fuerzas sociales, se ve acompañada en el período inmediatamente posterior, que es el actual, de una marcada desmovilización de los sectores sociales y una creciente pérdida de legitimidad de procesos organizativos no institucionales.9 5. Se hace necesario introducir una perspectiva que permita reconocer que la comunidad no está hecha, que está en posibilidad de construirse y que esa posibilidad se ve afectada por la compleja dinámica que se produce en la interacción individuo y sociedad. Esta perspectiva permite reconocer que construir comunidad supone remitirnos a la noción de sujeto, y por tanto, supone también posibilitar la construcción de identidades. Implica crear condiciones para reconocer la existencia del «otro», del entorno y de la diversidad cultural.10 6. La posibilidad de construir comunidad, como resultado de procesos de interacción humana, de encuentros intersubjetivos, constituye un camino para la construcción y ampliación de la democracia, puesto que es ahí donde ya tiene sus bases. El encuentro con otros abre también caminos para situarse ante la división social del trabajo con sentido crítico, creativo y humanizante; posibilita avanzar en ese proceso que pretende hacer real el camino del pensamiento para reconocer que éste no surge de un particular y vuelve a él, sino que se crea en el reconocimiento intrínseco de los otros, de una genericidad, y se recrea en los individuos que reconociéndose a sí mismos, reconocen la génesis del pensamiento y sus posibilidades, lo hacen vivo y lo transforman." 7. En cuanto la expresión «desarrollo» actúa como referente contextual de todos los planes de gobierno, y al mismo tiempo remite a preguntarse sobre el sentido de la participación, cabe presentar una necesaria diferenciación acerca de este concepto:

9.

A mediados de la década del 80 y hasta el momento actual, se ha intensificado la elaboración de artículos y acerca del concepto mismo de participación y de los procesos participativos implicados en la apertura de los espacios tales como la elección popular de alcaldes, la conformación de Comité de Participación Comunitaria, las Juntas Administradoras Locales, y más recientemente los principios y mecanismos de participación definidos en la nueva Constitución. (Se recomienda el estudio de las revistas Foro y Análisis político y de modo especial los artículos elaborados por Fabio Velásquez, Hernando Valencia Villa, Orlando Fals Borda, Luis Alberto Restrepo y Pilar Gaitán). 10. Invitamos acá al estudio de la amplia e intensa obra de Estanislao Zuleta, quien desde diversos ámbitos elabora un pensamiento acerca de la democracia y la participación, sus sentidos y sus relaciones. (Zuleta, 1991). 11. Se invita a estudiar el pensamiento de Agnes Heller, y de modo especial el texto «Historia y Vida».

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Autodesarrollo Mejoramiento sustancial de las condiciones espirituales y materiales de los pueblos dentro del marco de: • Uso racional de los recursos. Respeto a los valores culturales. • Cooperación. Relaciones de reciprocidad e intercambio entre los pueblos, las personas y la naturaleza. Supone reconocer que el bienestar social es mucho más que la sumatoria de los beneficios individuales y que el bienestar individual sólo adquiere sentido en una dimensión comunitaria. Impodesarrollo • Crecimiento económico. • Acceso a recursos materiales e ideológicos bajo condiciones de deterioro de los recursos. • Desculturización y aculturación. • Competitividad. • Relaciones de dominación y apropiación entre los pueblos, las personas y la naturaleza. Se presume que el bienestar social es la sumatoria de bienestares individuales y que el bienestar individual tiene sentido por sí mismo Por todo ello, esforzarse por un proceso de autodesarrollo, implica: • Propender por un proceso de construcción de la autonomía, entendida no como aislamiento sino como condición para una interacción recíproca, en la cual las diferencias no sean motivo de subordinación. • Asumir que el desarrollo es una tarea en la cual el bienestar individual sólo es posible mediante la creación de espacios para la acción colectiva, para el debate público, para la fundamentación reflexiva del quehacer entre hombres y mujeres y de éstos con la naturaleza y la sociedad.

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• Proponer, diseñar e impulsar procesos económicos, culturales y políticos que hagan posible enfrentar, cada vez con mayor fuerza y solidez, las concepciones «desarrollistas» que distorsionan el sentido del desarrollo para convertirlo en una imposición y que consideran el crecimiento económico aun a costa del deterioro de los recursos, la desculturización y la competitividad que concentra el poder y elimina al contrincante, que considera al otro como adversario. • Reconocer la función determinante de la construcción de comunidades en la generación de procesos y proyectos alternativos de desarrollo. 8. En esta perspectiva pensar y actuar en y con la comunidad supone: • Preguntarse qué significan las expresiones «comunidad, desarrollo comunitario, participación comunitaria». • Encaminarse hacia la construcción de tales conceptos, reconociendo la diversidad de fuentes que están en posibilidad de nutrirlos, entre las cuales se destacan: • Experiencias y vivencias subjetivas: Lo que yo pienso y digo sobre ellos; lo que otros piensan y dicen sobre ellos (la opinión, las imágenes). • Las orientaciones gubernamentales que inducen a pensar la comunidad a partir del quehacer en ella (Perspectiva programática e institucional). • Las elaboraciones que sobre tales hechos se han gestado en la historia de la humanidad y en el curso de los procesos de producción de conocimiento y de desarrollo científico y tecnológico. Ello implica volcar el análisis de los procesos de participación comunitaria hacia las comunidades de referencia en que se ubica todo sujeto, tales como el vecindario, el trabajo, el gremio o «comunidad académica» de la cual forma parte. Finalmente, se considera necesario enunciar algunas tesis acerca del trabajo comunitario, germen de procesos participativos: 1. El trabajo comunitario se entiende como un proceso en el cual se construyen redes de conexión entre los intereses personales y los intereses sociales, propiciando el reconocimiento de la necesidad de dependencia mutua entre ellos. 2. En el trabajo comunitario es esencial crear condiciones que generen, fortalezcan y consoliden la interacción entre los procesos de investigación, educa-

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ción, organización y movilización. Entraña reconocer que en su interacción se retroalimentan, en cuanto cada uno, desde su particular interés, enfatiza una dimensión particular de la dinámica comunitaria. Dicha interacción hace posible conferir a cada uno de ellos un significado en los ámbitos individual, comunitario y social. 3. Para quienes reconocen la importancia de gestar procesos de construcción de comunidades, es necesario crear condiciones que permitan identificar las opciones particulares de investigación, educación, organización y movilización que la comunidad requiere, en razón de su historia y de sus condiciones objetivas y subjetivas. 4. La investigación acción participativa constituye una opción de preferencia para el trabajo comunitario, en cuanto se sitúa en una perspectiva de construcción y reconstrucción ante las relaciones entre el conocimiento y la acción, los sujetos y su realidad, la naturaleza y la cultura. 5. Es también opción de preferencia en el trabajo comunitario impulsar procesos de educación popular, que hagan posible el reconocimiento del potencial creativo de amplios sectores sociales y la transformación de las condiciones que lo limitan o restringen; de allí la necesidad de situarse críticamente tanto desde los intereses de los sectores mayoritarios, como de las minorías no legitimadas socialmente, develando las complejidades y contradicciones presentes en ellos. 6. En el trabajo comunitario es necesario crear las condiciones que permitan reconocer los liderazgos que la comunidad necesita. En este sentido se debe conferir al liderazgo funciones que le permitan generar una dinámica que estimule las potencialidades de sus integrantes y que al mismo tiempo fortalezca su identidad, construya su autonomía e impulse el establecimiento de relaciones horizontales tanto entre éstos como entre la comunidad que se construye y su entorno institucional y social. Acá es necesario un cuestionamiento a formas tradicionales de liderazgo que han permitido reproducir en grandes proporciones el clientelismo y la subordinación. 7. La acción comunicativa es condición sine qua non para la coordinación y el intercamio inherentes a todo proceso de construcción de comunidades. Mediante ella se hace posible dinamizar tanto las relaciones internas de la comunidad como su interacción con el macromundo y sus complejos procesos. 8. La historia de construcción de la nacionalidad es también la historia de construcción de comunidades; los procesos de cambio normativo e institucional

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característicos de esta última década de siglo XX, son producto de los encuentros y desencuentros entre las diversas fuerzas sociales que en ella confluyen. Allí se explican las orientaciones y los énfasis que se confieren en la actualidad a los procesos comunitarios y la apertura de espacios participativos mediante lo que se ha venido denominando "la creación de una nueva institucionalidad", cuyos rumbos se definen y se gestan en la acción mancomunada, que reconoce crítica y creativamente su historia.

d. BARRETO GAMA

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REFERENCIAS BARRETO, Juanita: «Acerca del bienestar del niño y la familia en el ámbito comunitario». En: Seminario sobre infancia y familia en sectores marginales». Ed. Universidad Nacional, Unicef, Icfes. Bogotá, 1988, págs. 61-65. y PUYANA, Yolanda: «Mujer, democracia y participación comunitaria». en Revista Taller No. 3. Ed. Colombia Nueva. Bogotá, 1990, págs. 102 a 115. : «Reflexiones acerca de los procesos asociativos comunitarios, en tomo a los hogares de bienestar». PRIAC: documento No. 5, diciembre de 1989. BONFIGLIO, Giovanni: «Desarrollo de la comunidad y trabajo social» Ed. CELATS, Lima. 1982. COLOMBIA: DNP. Ministerio de Gobierno. Plan de Desarrollo Comunitario. Edic. Imprenta Nacional. Bogotá, 1992. COLOMBIA: Presidencia de la República y DNP. «Planes y programas de desarrollo 1969-1972». Bogotá, 1969; «Las cuatro estrategias». Bogotá, 1972. «Para cerrar la brecha 1975-1978». Bogotá, 1975 :Plan de Integración Nacional 1979 1982". Bogotá, 1979. «Cambio con equidad 1983 - 1986». Bogotá, 1983 «Plan de Economía Social 1987-1990». Bogotá. 1987. «La Revolución Pacífica 1990 1994». Bogotá, 1990. Constitución Política de Colombia 1991. DURANGO, Orlando , PÉREZ, Isabel: «Participación comunitaria, cambio social y reconstrucción del sistema sociocultural». En Revista de Trabajo Social No. 1. Ed. Conets, Fects, Cali , Octubre de 1987. HELLER, Agnes: «Historia y vida cotidiana». Ed. Grijalbo, México, 1987. RESTREPO, Luis Alberto: «El protagonismo político de los movimientos sociales». En Rev. Foro No. 2. Fundación Foro Nacional por Colombia. Bogotá, Febrero de 1987, págs. 33-43. REVISTA FORO Nos. 13, 16 y 17 dedicadas en su mayor parte a la democracia y la participación en Colombia. VALENCIA VILLA, Hernando: «Constitución de 1991: La carta de derechos». En Revista Análisis Político No. 13. Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, U. Nacional. Bogotá, mayo a agosto de 1991, págs. 73-75. VELÁSQUEZ, Enrique: "La comunidad: ¿Una imagen o un concepto?" En Revista Política y Procesos Sociales. No. 22. Probisoc, Bogotá, junio de 1985.

166 «PRESENCIA DE LA EXPRESIÓN «PARTICIPACIÓN COMUNITARIA»

VELÁSQUEZ, Fabio: «La nueva Constitución y la participación». Ed. Fundación Social. Campaña Viva la ciudadanía. Bogotá. 1992 «La gestión municipal, ¿para quién?» En: Revista Foro No. 11. Ed. Foro Nacional por Colombia, Bogotá, Enero de 1990, págs. 11 a 19. «La participación ciudadana. Condición e instrumento de la democracia» En Revista Procesos y Políticas Sociales No. 23. Ed. PROBISOC, Bogotá, septiembre de 1985, págs. 37-48. ZULETA. Estanislao: «Colombia: violencia, democracia y derechos humanos». Ed. Altamir. Bogotá. 1991.

Doce hipótesis sobre la participación popular en Colombia* Santiago Camargo*

1. Los sectores populares siempre han participado en la solución de sus necesidades inmediatas Me parece importante resaltar esta realidad por cuanto muchas veces quienes trabajamos en ONG's, o quienes trabajan en instituciones del Estado, creemos que a partir de la aprobación de una legislación (como podría ser el caso de la Constitución del 91), o de la puesta en marcha de un proyecto de participación comunitaria hemos iniciado a los sectores populares en la participación social. En efecto, la lucha por la subsistencia ha sido el motor para que los sectores populares autogestionen gran parte de la solución a sus necesidades de alimento, techo y vestido. La participación no se inicia por tanto desde el Estado; se hace desde los distintos tipos de núcleos familiares que diseñan y ejecutan acciones tendientes a mejorar la calidad de vida de sus miembros.

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Transcripción. Investigador del Cinep.

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Este proceso se constata de manera directa al observar tres fenómenos: en primer lugar el fenómeno de la llamada «urbanización ilegal o clandestina» que representa el 50% del total de área construida en el país, en segundo lugar el fenómeno del llamado sector «informal» que hoy por hoy, absorbe el 50% de la mano de obra que sale al mercado a vender su fuerza de trabajo y en tercer lugar la gestión educativa de nivel preescolar realizada por madres comunitarias a lo largo y ancho del país. Por tanto ni el Estado, ni las llamadas Organizaciones no Gubernamentales, ni la empresa privada, han «inaugurado» la participación comunitaria, ésta, más que una creación de la mente humana, ha sido una condición obligatoria de la mayoría de los hogares que buscan ganar la subsistencia para la mayoría de la población. 2. Para el Estado en su conjunto y los distintos gobiernos de las décadas de los 50, 60 y 70, la participación hubiera sido considerada ilegal. El Estado en Colombia ha sido excluyente y policivo. Ha creado una normatividad para legalizar el sector «formal» de la sociedad, que cobija sólo al 50% de la población. El otro 50% ha sido castigado y perseguido por hayarse fuera de la ley. Esta situación ha generado una violencia institucionalizada y un sentimiento de desarraigo y desprotección frente al Estado por parte de los sectores «indocumentados» de la sociedad. La ilegalidad urbanística, el comercio informal y todas aquellas formas de supervivencia colocadas al margen de la ley sólo eran consideradas legítimas cuando iban llegando los tiempos del sufragio electoral. Pasado este momento de participación electoral se diluía la legitimidad de las acciones participativas de los ilegales. 3. Los sectores populares consideran legítima su acción participapiva, e ilegítima la acción estatal La represión contra las formas ilegales de acción popular legítima (contrabando, comercio informal, urbanización ilegal, tráfico de drogas, etc.) ha distanciado a gran parte de la población de sus gobiernos y ha generado dos tipos de planeación; la planeación estatal y la llamada planeación popular (privada y estatal).

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El permanente déficit de vivienda, servicios públicos y servicios sociales para los sectores de la población sin capacidad de acceder a los mercados formales, ha generado una incredulidad social frente a la cobertura y eficiencia de la gestión social estatal y ha sido el motor para la creación de para-estados privados populares, que han asumido parte del suministro y la gestión de los servicios sociales que el aparato estatal no tenía capacidad de ofrecer. En la medida que fueron creciendo los grupos sociales que asumieron por su cuenta y riesgo proyectos de desarrollo social y económico de carácter local, fue creciendo el descontento frente a la gestión estatal. 4. La planeación popular tierne elementos positivos en enlazan de manera coherente necesidades y mecanismos para su satisfacción El caso más ilustrativo de esta situación es el de la construcción del habitat popular. Es un proceso que liga en forma creativa escasez de recursos financieros con necesidad de abrigo. La autoconstrucción de vivienda y de servicios públicos y sociales es toda una empresa colectiva y popular de carácter privado que adecúa acertadamente los medios (precarios y ocasionales) con los fines (apropiación del espacio y mejora del nivel de vida). 5. La planeación popular tiene límites, es en muchos casos costosa y demorada La ausencia de un uso adecuado de los recursos y la escasez de estos, ha permitido que en muchas ocasiones los productos que genera la planeación popular tales como vivienda, vías, acueductos o alcantarillados, productos agropecuarios o industriales, sean más costosos que los producidos por la industria privada y el Estado. Si bien una familia de bajo ingreso adecúa en la producción de su vivienda, de manera acertada, el discontinuo flujo de capital con el proceso de producción de su vivienda, no puede lograr un nivel aceptable de habitabilidad de la misma sino después de 10 ó 15 años desde el momento en que fue iniciada. Igual se puede decir en relación a los sobrecostos que tienen muchos proyectos de desarrollo social y económico de carácter popular porque para la producción de un bien se destinan excesivas y agotadoras jornadas de trabajo sin ningún tipo de reconocimiento monetario.

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6. La planeación estatal ha logrado en muchos casos más eficiencia y cobertura que la planeación popular El control sobre procesos técnicos y sobre la financiación de obras de gran magnitud, ha permitido al Estado realizar proyectos de gran impacto social en las áreas productivas (fomento a la producción del agro -café-, a la industria minera carbón, petróleo y níquel-) y en los bienes de consumo colectivo como la vivienda, los servicios públicos y los servicios sociales. Sin la acción del Estado es imposible explicar el desarrollo de muchas áreas del país y la satisfacción de necesidades de sus pobladores. En el caso de las ciudades mayores a 500 mil habitantes la gestión estatal de proyectos metropolitanos, como el suministro de agua potable o energía eléctrica, ha sido una empresa de grandes proporciones, que si bien ha tenido los sobrecostos del despilfarro, la corrupción y la desatención técnica, no habría podido ser asumida por agentes locales de desarrollo. 7. La planeación estatal tiene límites: se ha orientado más a la solución de las necesidades del capital que a las de la fuerza de trabajo El Estado Colombiano tiene precariedad de recursos en relación a las necesidades de sus asociados. Esta realidad le obliga permanentemente a tener que optar entre favorecer la reproducción del capital -buscando un mayor desarrollo-, o la reproducción de la fuerza de trabajo -elevando el nivel de vida y consumo de los sectores con menos ingreso-. En épocas de bonanza, como fueron los años 70's, el capital estatal fue invertido en la realización de megaproyectos de alto costo y gran endeudamiento como las obras realizadas en el sector eléctrico. Estas obras, en muchas ocasiones, resultaron ser sobredimensionadas y en otras insuficientes para satisfacer la demanda. De igual manera son muchos los ejemplos de ineficiencia estatal en sectores como la vivienda popular, la comercialización de alimentos, la educación y la salud, que nos muestran una planeación limitada y que en muchos casos no responde a las necesidades de las mayorías pobres del país.

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8. A partir de la década de los 80 se inicia un diálogo entre lo que hemos denominado planeación popular y planeación estatal. Las dos lógicas que subyacen a cada modelo iniciaron una primera relación de reconocimiento y no exclusión El Estado necesita de la planeación popular cuando autodescubre sus limitaciones administrativas, técnicas, financieras y de legitimidad social. Los sectores populares buscan al Estado cuando descubren también los límites de la planeación autogestionaria y su impotencia para dar solución adecuada a muchas de sus necesidades. Es en este contexto que el Estado habla de participación y que los sectores populares hablan de reconocimiento a sus organizaciones (de vivienda, usuarios de servicios públicos, madres comunitarias, microempresas, etc,) y buscan con la legitimidad estatal consolidar su desarrollo y evitar las leyes impositivas. 9. El Estado comienza a legitimar-legalizar la planeación popular Es así como a través del SENA, Dancoop y la SIP, principalmente, se inicia en la década del 80 un proceso exploratorio sobre las características de la planeación popular, en el cual el Estado aprende de ella sus mecanismos, registra sus logros y descubre sus limitaciones. A partir de 1982 se consolida este diálogo y en él muchas organizaciones populares logran su reconocimiento -su cédula de ciudadanía- mientras otras se constituyen o fortalecen desde programas estatales diseñados para tal fin (Capaca, Cipacu, etc.). En este proceso, tanto el Estado como los agentes de desarrollo local buscan una mutua legitimación. Es el primer momento donde se busca desde el Estado potenciar la planeación popular y donde ésta busca trascender el ámbito de la participación social en proyectos locales de desarrollo para acceder a la participación social en materia de políticas estatales de carácter global. 10. El estado cierra la apertura En 1986 se detiene este proceso. El aumento del déficit fiscal, la situación de la deuda externa, la dificultad en la consecución de recursos para ampliar el gasto público social y la situación política enrarecida por la guerra, limitan el accionar Estatal y aumentan el distanciamiento entre agentes de desarrollo local, actores sociales y Estado.

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Se inicia la época de privatización del Estado. Se vuelve *** (no se entiende) desde el aparato estatal la planeación popular pero solo. En cuanto herramienta barata para el aumento de la cobertura de proyectos estatales que día a día contaban con menos recursos de inversión. 11. El Estado asume una «apertura pragmática limitada» Año 1989: La crisis de legitimidad y la descomposición social buscan un replanteamiento del esquema anterior. Se aprueban reforma agraria (sin participación comunitaria y de limitado impacto social) y reforma urbana (que legitima la antigua ilegalidad popular y desconoce la participación popular en los procesos de planeación local). Tres procesos contradictorios podrían ser considerados como los «hitos» de esa etapa. De un lado la Asamblea Nacional Constituyente que buscó una nueva normatividad con miras a legitimar en la carta una «democracia participativa», de otro lado la presentación y aprobación dentro de la política de apertura económica de la reforma laboral (Ley 50) que eliminó las conquistas realizadas por el movimiento sindical en épocas pasadas y que limitó la participación popular en el llamado «salario social» y por último el nuevo sistema de captación de dinero para el **** ? del Estado, concentra en el impuesto al consumo y a la propiedad la base tributaria nacional. 12. La participación en el contexto neoliberal tiene hoy otro sentido: para unos es la manera de reducir el gasto social del Estado vía red de sistemas de paraestados locales; para otros es una manera de conquistar un salario indirecto y de construir vínculos de cooperación entre los excluidos del reparto de la riqueza nacional. El resultado de este proceso es, pues, contradictorio. De un lado están quienes se inscriben en la escuela donde participación debe ser la palanca que apuntale todas las políticas estatales en cuanto ella es el mecanismo más expedito para abaratar costos y eludir responsabilidades estatales en aquellos sectores donde la inversión estatal no sea «rentable». De otro lado están los agentes locales del desarrollo que en medio de una gran diversidad de intereses y finalidades, desean apoyo estatal para consolidar procesos de desarollo local que les permitan disminuir el gasto familiar en educación, salud, vivienda y servicios públicos, como una manera de recuperar lo que la nueva legislación laboral les ha arrebatado.

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A manera de conclusión: El proceso descrito nos deja dos enseñanzas. En primer lugar nos muestra que participación social sin recursos económicos no genera desarrollo social sino aumenta las condiciones para el desarrollo de conflictos sociales, que es algo muy distinto. En segundo lugar, que el problema no es sólo la falta de recursos. Los podría haber -a manera de ejemplo-, pero aún así no podríamos estar generando ningún proceso de desarrollo. El problema es también de la manera como desarrollemos procesos de participación. Para ello es necesario distinguir entre procesos de participación social para el desarrollo de proyectos locales y los procesos de participación social en políticas globales de desarrollo. Los primeros generarían tejido social local a partir de la consolidación de agentes sociales y los segundos procesos de convergencia de actores sociales en tomo a los destinos globales del conjunto de la sociedad. Tanto para unos como para otros, se da el mismo reto: cómo establecer relaciones sociales cuyo vínculo se caracterice por el desarrollo de una comunicación dialogante y no por el desarollo de una finalidad estratégica meramente instrumental del gran capital, de élites políticas, religiosas o sociales, parapetadas en el Estado, los partidos políticos, los gremios privados o las organizaciones de corte neo-gubernamental.

Capitulo V

a mujer, la familia y los sectores marginales

Políticas para la familia y sectores marginales* Marta Ripoll de Urrutia*

Colombia atraviesa por una de sus más interesantes coyunturas en lo que a la infancia y la familia se refiere. En efecto, por primera vez en su historia, el país cuenta con un Plan Nacional específicamente diseñado para mejorar las condiciones de vida de la infancia colombiana. Estamos seguros de que esta coyuntura favorable será aprovechada por todas las entidades interesadas en elevar la calidad de vida de la infancia y la familia colombianas, y así lograr un verdadero desarrollo humano en el país. No es casualidad entonces, que estemos reunidos la universidad, organizaciones no gubernamentales, instituciones del Estado y agencias internacionales, con un propósito común: analizar las políticas estatales y no gubernamentales en el área de desarrollo social en la década del noventa. Me complace mucho estar aquí en la Universidad Nacional, porque somos conscientes de la importancia de lograr un intercambio dialéctico entre los marcos teóricos-conceptuales y la cruda realidad. Pues sólo cuando se estudian y analizan

* Transcripción. ** Directora general ICBF.

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en su compleja interrelación la teoría y la práctica, se logra el avance que pueda verdaderamente permitir una mejoría en el bienestar de la familia y de la niñez del país.

POLÍTICAS PARA LA FAMILIA Y SECTORES MARGINALES

Las políticas que el actual gobierno ha propuesto para los grupos más vulnerables de la población, infancia, juventud, mujer y tercera edad, están insertas en los procesos de apertura, tanto en el campo económico como en la vida política y cultural del país. Estas políticas responden a los lineamientos generales planteados en la política social global que se ha propuesto este gobierno, buscando el esfuerzo y diseño de estrategias que permitan mejorar las condiciones de vida del 40% de la población colombiana (población marginada de extrema pobreza). La política de desarrollo social está orientada a la consolidación de las condiciones que favorezcan el desarrollo integral de los ciudadanos, que ofrezcan estrategias directas de atención a las poblaciones más vulnerables, así mismo a la generación de una acción amplia que desarrolle las capacidades de los individuos sin restricción ni distingos de ninguna naturaleza. Estas políticas de desarrollo social se implementan a través de líneas programáticas específicas en cada grupo de población. El ICBF es la entidad encargada de desarrollar e implementar los programas diseñados a partir de las políticas propuestas por el gobierno para la infancia y la familia, coincidente con el Programa Nacional de Acción en Favor de la Infancia, PAFI. Estos programas se desarrollan en el marco de una política de participación y cogestión familiar y comunitaria, en donde la función del Estado es complementaria a la de la familia y a la del entorno social del niño. Esta política parte del principio de que el núcleo natural y privilegiado para el crecimiento y el desarrollo integral del niño es la familia y contempla dos pautas fundamentales: • Buscar que el mayor número de niños de los estratos más pobres de la ciudad y del campo tengan acceso a mejores condiciones de salud, nutrición y educación.

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• Velar y asegurar el cumplimiento de los derechos del niño. Aquí cobran especial importancia el mejoramiento de las relaciones intra-familiares y sociales en las que vive el niño y las acciones de promoción, cultura, recreación y mejor aprovechamiento del tiempo libre. En este marco se inscriben los siguientes objetivos, entre otros: • Intensificar los programas de información, educación y orientación para la vida familiar. • Ampliar los programas de atención al menor de 7 años, con especial interés a la población de mujeres gestantes, lactantes y niños menores de 2 años. • Impulsar la divulgación y cumplimiento de los derechos de la niñez. • Desarrollar el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya entidad rectora es el ICBF. • Racionalizar la gestión y los recursos para lograr la mayor eficiencia en los programas. Estamos realizando esfuerzos tendientes a cualificar los programas cuyos beneficios están dirigidos a la infancia, la mujer y la tercera edad con el fin de modificar los espacios que ocupan estos grupos en la vida del país y las respuestas sociales e institucionales ofrecidas. Lo anterior implica la necesidad de actualizar las políticas y metodologías de ejecución, el diseño de mecanismos de evaluación y seguimiento de sus gestiones, la racionalización de sus estructuras aprovechando al perspectiva de coordinación y cooperación entre las instituciones del nivel local, las del nivel regional y las del nivel nacional. Estos planteamientos señalan claramente los derroteros para el ICBF en esta década, caracterizada por grandes cambios políticos, sociales y económicos en el país, los cuales se ven reflejados en la dinámica familiar así: • El incremento de las separaciones conyugales y la disminución en la duración de las mismas. Este hecho ha contribuido a la diversificación y complejización de las familias, ampliando la red de relaciones familiares y las modalida-

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des de interacción entre las numerosas unidades familiares por vía de los sucesivos compromisos. • La mujer jefe de hogar es una figura cada vez más notoria. En 1988 el 20.5% de los hogares tenían como jefe a una mujer; el 45% de los hogares separados tenían como jefe a una mujer que asumía sola la responsabilidad económica de la crianza y educación de los hijos. • La función de los padres, y a veces la de todos los miembros de la familia, queda reducida a lo económico y el tiempo y el esfuerzo que consume esta función inhibe las demás formas de relación. El efecto de vacío que esta situación genera en las relaciones entre los distintos miembros de la familia está en la base de los problemas emocionales que en buena parte de los casos determinan el comportamiento destructivo (droga, alcohol, adicción a los juegos de maquinitas, problemas mentales) y en fricciones y conflictos entre los miembros de la familia. • La focalización de la violencia de diversos orígenes, en determinadas áreas del país, que ha generado por una parte, un dramático proceso de desintegración familiar por la vía de la muerte, la desaparición y el secuestro y, por otro, la expulsión que alimenta movimiento, acelerados de población hacia centros urbanos cercanos, poniendo a la familia, ya marcada por recientes eventos de violencia, ante las exigencias de la integración cultural a la vida urbana, esfuerzo que constituye otro tipo de violencia. • No es necesario tener demasiadas evidencias empíricas para afirmar que los procesos de socialización intrafamiliar se están modificando profundamente, con todas las consecuencias previsibles sobre el desarrollo de los niños y niñas de nuestra sociedad. • La madre sola como jefe de hogar, los hijos que comparten responsabilidades económicas para el sostenimiento de la familia, los padres solos, como agentes socializadores, son todas circunstancias que modifican las estrategias y mecanismos de socialización. Frente a esta realidad social el ICBF ha fundamentado su acción en las siguientes políticas. • Fortalecimiento, integración y desarrollo armónico de la familia: la capacidad institucional, los recursos disponibles en todos los planes y programas se

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orientan a los grupos familiares de más alto riesgo social, dando un énfasis particular a la atención de la niñez. • Especialización de las acciones: la diversidad de la problemática que afronta la familia colombiana y la experiencia alcanzada por el ICBF en la prestación de servicios a la comunidad, son factores que deben permitir una tecnificación de las acciones y por ende, una mayor eficiencia. • Focalización de la población para atención prioritaria: El compromiso del Instituto es sin duda el de brindar atención preventiva a la familia y niñez de los sectores de población que por sus condiciones socioeconómicas demandan prioritariamente la intervención y apoyo del Estado. • Priorización de programas de prevención y protección: en cumplimiento de sus objetivos los recursos y esfuerzos se destinan principalmente a los siguientes programas: Áreas de prevención, hogares comunitarios de bienestar, hogares comunitarios de bienestar modalidad FAMI, hogares infantiles y jardines comunitarios. En el área de protección: menor abandonado o en peligro, adopciones, hogares sustitutos y amigos, instituciones, menor de edad y en la calle, menor trabajador, menor infractor y contraventor, orientación sociolegal al menor y a la familia y educación social, familiar y comunitaria. • Racionalización de la gestión y de los recursos: la creciente problemática que afecta a la familia y a la niñez colombiana, conlleva a que para lograr un incremento de coberturas se mejoren los procesos de apoyo a la utilización de esos recursos. • Fortalecimiento del SNBF por la Ley 7a. de 1979; este sistema está integrado por todas las entidades públicas y privadas que total o parcialmente atienden la protección preventiva y especial, orientadas al menor y a la familia. • El ICBF es el organismo rector del SNBF y está integrado por tres niveles según el cubrimiento geográfico nacional, regional y zonal. Cada una de estas políticas se operacionaliza a través de todos los proyectos y programas que el ICBF adelanta en 996 municipios, atendiendo una población aproximada de cinco millones 200 mil usuarios a través de 26 regionales y 106 centros zonales en sectores que se encuentran en mayor grado de vulnerabilidad socioeconómica, nutricional, psicoafectiva y en las situaciones irregulares previstas en el código del menor.

182 • POLÍTICAS PARA LA FAMILIA Y SECTORES MARGINALES

Operativamente el Instituto desarrolla acciones alrededor de la familia, tales como: • Investigación en procesos de desarrollo social del menor y la familia. • Integración de servicios y recursos a través de las redes de apoyo institucionales y comunitarios. • Consolidación de convenios que fortalecen la atención integral a la familia. Este mecanismo permite concretar y complementar esfuerzos y recursos de los niveles nacional, departamental y municipal. • Cuantificación de procesos educativos mediante la implementación de metodologías participativas a nivel institucional y comunitario. • Divulgación e información a través de medios de comunicación masiva con el fin de adelantar campañas preventivas y que contribuyan al fortalecimiento de los valores y principios de la familia como núcleo básico de la sociedad. Sin embargo, no estamos satisfechos. Tenemos que tecnificarnos en mayor grado para llegar a ser un Instituto moderno y ágil. Enfrentamos el gran reto de mejorar la calidad de la atención al niño, lograr un verdadero aprestamiento y desarrollo psicosocial, de conseguir un real fortalecimiento de la familia colombiana estrechando los lazos que unen a los hijos con sus padres. Necesitamos intensificar nuestro trabajo para conseguir capacitar y educar a todos los padres de familia para que puedan ser mejores padres y madres, para obtener una mayor participación de los mismos en los programas de formación y desarrollo psicosocial de sus hijos y, en general, para lograr una mayor participación de la comunidad en la solución de sus problemas. En esta cualificación del trabajo del ICBF para mejorar la atención a los niños y sus familias, para mejorar sus condiciones de vida y garantizar su desarrollo integral, cuenta con ustedes en la construcción de nuevas alternativas y procesos de investigación y educación con y para las familias, para que la política integral sobre el grupo sea eficaz. Igualmente, se requiere emprender cen forma conjunta una educación para la vida familiar, educar para la convivencia, para compartir la vida, para que en el hogar se vivencie la democracia, se aprenda a identificar los valores y cualidades

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de cada uno de sus miembros, a apreciar primordialmente lo positivo de las personas con el fin de compatibilizar los proyectos individuales de vida en pro del mantenimiento de un proyecto colectivo. Por esta razón quisiera dejar en todos ustedes una inquietud que para mí es una convicción: Es urgente emprender en el país una labor de educación en las relaciones familiares si queremos contribuir a consolidar y mejorar nuestras familias. Esto no se logrará si no se ofrecen programas de educación para la vida familiar que estén al alcance de toda la problación; no hay ningún sector del país que no lo necesite. Para esto será necesario diseñar programas que se inserten en el currículo escolar en todos los niveles de la educación formal, así como emplear todos los medios de que se puede valer la educación no formal (televisión, movimientos familiares, radio comunitaria, entre otros) para que se incentive la coparticipación y colaboración de los padres en la atención, crianza y desarrollo de la niñez, así como en la estabilidad familiar y unidad social. Igualmente, considero que siendo la universidad un centro de producción de conocimiento y cultura, le corresponde animar procesos reflexivos e intelecuales que permitan comprender la trayectoria histórica y prospectiva de la familia colombiana, así como contribuir al desarrollo y la innovación metodológica para garantizar eficiencia y humanización en las políticas, programas y proyectos de atención a la familia. En este sentido quiero destacar los beneficios de la acción conjunta a través de convenios que se han suscrito entre las universidades y las regionales del ICBF permitiéndonos conjugar la academia, la práctica y la investigación, con resultados importantes en los procesos de supervisión y cualificación de las diferentes modalidades que desarrolla el Instituto para la atención de la niñez y la familia. En síntesis, no hay duda de que la profundización sobre el conocimiento de la familia es una necesidad inaplazable para constituirse en el eje del nuevo ordenamiento social, que se plantea como reto en nuestra nueva Constitución. Porque todo el conocimiento y la claridad relativa que podamos alcanzar sobre las condiciones y estructuras de las familias sólo tienen sentido si en la base de nuestras reflexiones está presente la responsabilidad de contribuir al logro de unas condiciones de vida más justas y dignas para nuestra gran familia colombiana.

Los Hogares de Bienestar Familiar, paradojas y logros Yolanda Puyana*

u n cualquier nncón de Colombia hoy, se escucha polemizar sobic 1UÍ> Hogares Comunitarios de Bienestar: (Hobis). Algunos de forma taxativa consideran que es un programa distribuidor de más pobreza entre los colombianos, al ofrecer una atención de los niños con baja calidad y a través de mujeres con escaso nivel de calificación. Mientras otros y otras, preocupados por los recursos para atender a los niños, se vuelcan hacia las comunidades para dinamizar su participación en el programa, hacen gestiones de mercadeo dirigidas a lograr disminuir costos en la alimentación y así hacer rendir el presupuesto asignado. Con frecuencia el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) es invadido por las madres comunitarias, quienes demandan mejores condiciones de trabajo y ante el poder que estas alcanzan en las comunidades, los políticos buscan llegar a ellas con el objeto de aumentar su caudal electoral. Pero, ¿cuál es la dinámica del programa?, ¿qué ganancias y problemas se logran con su desarrollo desde 1988 cuando se inicia?

Directora del Departamento de Trabajo Social de la Universidad Nacional de Colombia.

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Los Hobis se extienden en el contexto nacional, son acogidos por los sectores populares, conviertiéndose en agentes de su desarrollo. Apenas con seis años de vida tienen impacto en la mayoría de las familias de los sectores «marginales de la población» de Colombia, por cuanto produce efecto en el ambiente socializador de los niños, y al mismo tiempo facilita el trabajo de las mujeres fuera del hogar. Es hoy uno de los proyectos del sector social que más concentra recursos públicos, aglutina el 60% de presupuesto del ICBF y aunque el Estado colombiano no se lo propuso, incide en fortalecer el movimiento social de mujeres en Colombia. Es el objeto de esta ponencia realizar una reflexión sobre los Hobis. Se tratan de precisar sus antecedentes, alcances, y se propone para la discusión algunas de las paradojas e inquietudes que su corta historia de existencia demuestra.

E L ORIGEN DE LOS HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR

El programa está antecedido por los distintos vaivenes con los cuales el Estado ha formulado políticas de atención al niño y a la familia. Forma parte de una historia iniciada en 1968 cuando se creó el ICBF como organismo público descentralizado, cuyos objetivos centrales fueron: «velar por la protección del menor y la integración de la familia». En los últimos 25 años con el ICBF, se trata de responder a las dificultades que las familias colombianas presentan para cumplir con las funciones de protección, la socialización y alimentación de los hijos, al ser afectadas por múltiples problemas sociales y de manera especial por la pobreza. Bajo diversos enfoques se tratan así el abandono, el gaminismo y la desnutrición de los niños, todos estos fenómenos relacionados con características estructurales de la sociedad. Al fundarse el Instituto, las salacunas y los jardines infantiles funcionaban anexos y dependientes de las empresas que concentraban más de 50 mujeres trabajadoras y se le asignó al organismo la supervisión de estos servicios. En 1974, con la Ley 27 se crearon los Centros de Atención al Preescolar CAIP, encaminados a proteger al menor de 7 años mientras las madres trabajan. Se estableció un impuesto del 2% de la nómina de los trabajadores de las empresas públicas y privadas con el objeto de financiarlos. Se inició así en Colombia un servicio cada vez más demandado por los sectores medios y populares de la población, que oscila en cuanto modalidades y características, haciéndose posible construir ciertas especificidades de la atención al niño en razón a la orientación estatal.

186 • Los HOGARES DE BIENESTAR FAMILIAR: PARADOJAS Y LOGROS

a) Desde 1974 hasta 1982. Se presenta una expansión de los CAIP, en medio de una danza de los millones. Con la promulgación de la Ley 27, se captaron recursos superiores a la capacidad operativa del ICBF. El diseño del modelo de atención al niño no obedeció a una planificación a largo plazo de la demanda potencial de usuarios, ni de las posibilidades financieras provenientes del impuesto, se trataba más bien de dar respuesta inmediata a las solicitudes del servicio. Para el efecto, se hicieron construcciones costosas, diseñándose una propuesta educativa en correspondencia con los criterios propios de una enseñanza escolarizada para los estratos altos de la población. Al planificar, se impuso una modalidad única a nivel nacional, sin tener en cuenta las diferencias regionales, ni los patrones culturales disímiles. Por otra parte, al evocarse una enseñanza centralizada y escolarizada, no se involucró a los usuarios en la marcha del programa. Una de las principales limitaciones fue la de concebir los CAIP para una población trabajadora vinculada al sector formal de la economía, dejando afuera a los trabajadores del sector informal y a la población más pobre. En consecuencia, en 1979 tuvo que incluirse bajo el amparo de la Ley 27, a los hijos de los trabajadores del sector informal e incluso de los desempleados. Al mismo tiempo, con los recursos provenientes del 2%, se comenzó a financiar la totalidad de los servicios del ICBF. (Nutrición, atención al menor abandonado, a la familia etc.). Al finalizar el gobierno de Julio César Turbay, los CAIP tenían apenas una cobertura del 2.4% de niños menores de 7 años, y del 6.2% en relación con los de menores ingresos. (Puyana, 1992, 138) En esa época comenzó a cuestionarse el programa desde otros estamentos del gobierno, en las agencias de Naciones Unidas y en especial de los mismos sectores populares, quienes a partir de un intenso trabajo comunitario habían propuesto otras modalidades del servicio, como Fundac en Bogotá y Acaipa en Medellín. Todas estas sugerencias eran vistas por el ICBF con temor y resistencias. Una vez gastados los recursos de la Ley 27, sólo una élite de niños accedía al programa; los demás continuaban encerrados, sometidos a todo tipo de riesgo mientras los padres trabajaban. En Bogotá, por ejemplo, los CAIP no se situaban en zonas de menor nivel de pobreza; aunque atendían a menores de los estratos bajos, su cobertura era irrisoria.( Bonilla, 1984). b) Reestructuración de los CAIP. 1982-1986. En medio de la crisis económica y fiscal.

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En el Plan de Desarrollo «Cambio con equidad», de la administración de Belisario Betancur, se institucionalizó una crítica a los CAIP, se propuso aumentar la cobertura y orientar el servicio de acuerdo con la realidad sociocultural de las regiones. Se transformaron en UPAN, Unidades de Protección y Atención al Niño, con un alto componente de participación comunitaria. No obstante, al finalizar el cuatrienio la evaluación demostró un panorama contrario al esperado. La cobertura continuaba siendo mínima, se disminuyeron los ingresos efectivos para la atención al niño como consecuencia de las medidas estatales ante la crisis fiscal, de la transferencia de recursos a otros proyectos y de la falta de voluntad política para hacer crecer el servicio. «En efecto, para 1984 solo se alcanzó una cobertura del 5.6 menores de 7 años y del 14.0% de los 'pobres'. (Puyana, Op. Cit., 138) c) Creación de los Hogares de Bienestar. Con un amplia cobertura como efecto de una intención política y a pesar de la crisis económica. En el Plan de Desarrollo de la Administración de Virgilio Barco, se propuso el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, el cual consiste en la atención de 15 menores de 7 años en el hogar de una madre comunitaria, quien recibe del ICBF, una beca, alimentación, menaje y un préstamo para la adecuación de lavivienda. Para la iniciación del programa el Estado realiza un contrato con las asociaciones de padres de familia de una comunidad concreta, quienes son los encargados directos de la ejecución del proyecto a través de las madres comunitarias. Las metas propuestas fueron ambiciosas: ofrecer el servicio a 1.453.814 niños en cuatro años. Así mismo, con la promulgación de la Ley 89/88, los aportes de las empresas se aumentaron del 2 al 3% del valor de la nómina mensual de los salarios, incrementándose en un 60% los recursos apropiados para el programa. Al comparar el presupuesto gastado por el ICBF, en los años anteriores en Hogares Infantiles, debe reconocerse un interés efectivo del Estado por expandirse y lograr un aumento de cobertura, respondiendo así a la demanda de los sectores populares por la atención al niño. Se demuestra que cuando hay una decisión política y a pesar de la crisis económica, es posible cumplir con un programa social. Al mismo tiempo es innegable que la modalidad del programa se ajustaba a las necesidades de los sectores populares de Colombia y recogía, en parte, la tenaz lucha del movimiento popular de las mujeres de las comunidades populares por la infancia. En la administración de César Gaviria se continúa con la modalidad de los Hobis y se crea el FAMI, dirigido de manera especial a capacitar, dar una beca y

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suplemento alimenticio a mujeres que atienden menores de 2 años. También como efecto a la problemática particular que estos niños están demandando.

CONTRADICCIÓN Y ALCANCES DEL PROGRAMA

A pesar de los caminos recorridos, los Hobis, presentan avances y contradicciones: La política es de carácter residual; consiste en una prestación de servicios, para una población afectada por los altos índices de pobreza, sin que al mismo tiempo esté acompañada por medidas que mejoren las condiciones económicas de la población. La situación es bien contradictoria, porque mientras se extienden los Hobis se acentúan los problemas sociales como consecuencia de la política neoliberal vigente. La primera contradicción que el programa debe sufrir se produce en término de los objetivos, se propende por el bienestar de los niños, la disminución de la desnutrición y su desarrollo psicoafectivo, mientras que como efecto de la política económica se incrementa el desempleo y se acentúa más la inequitativa distribución de los ingresos. A pesar de la contradicción señalada, es un proyecto que exige reflexión tanto de sus aspectos positivos, como de los negativos, e invita a proponerse una observación en términos de las fisuras y contradicciones que encierra. A pesar de ia complejidad que el análisis de los Hobis conlleva, se ha seleccionado revisar cinco paradojas significativas para ser tratados en este escrito: a) Un crucial avance en la cobertura y cantidad de niños atendidos, pero una baja capacidad del Estado para mantener un proyecto de calidad. En primer término debe afirmarse que las metas previstas se han logrado. En 1992, el programa alcanza a prestar servicios a 1.279.600 menores de 7 años, incluyendo la modalidad FAMI. Las madres comunitarias agencian el proyecto en 68.521 hogares y para la ejecución el ICBF contrata con 5.590 asociaciones de padres de familia en 995 municipios, con un costo niño mes de $6.540. En el mismo año el presupuesto total del programa asciende a $76.031 millones de pesos y se proyectan $95.000 millones para 1993. (ICBF, 1993). A pesar de los logros, los Hobis presentan agudos problemas de calidad. Hoy, en evaluaciones hechas por el mismo Instituto, por la Universidad Nacional y por las madres comunitarias, se encuentra que uno de los problemas centrales es la falta de seguimiento del proyecto en su ejecución concreta y la insuficiente capacitación

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de sus gestores, en especial de las madres comunitarias y asociaciones de padres de familia. En este caso, los planteamientos de la ideología neoliberal acerca de la privatización, son negativos para el programa. Cualquier fortalecimiento de la capacidad ejecutiva del ICBF para el manejo administrativo, técnico y financiero del proyecto, con un aumento de planta, se considera en contravía con la política vigente. Mientras las coberturas de atención aumentaron de 250.000 niños en 1987 hasta un millón y medio en 1992, el personal técnico encargado de la planeación, el apoyo y seguimiento del programa no aumenta. En el caso de Bogotá son realmente monstruosas las actividades estipuladas a un funcionario del ICBF: Además de la atención de las familias en los centros zonales -tarea imposible dadas las altas coberturas-, debe también supervisar las instituciones de protección, llevar casos de adopoción y hacer el seguimiento a 400 ó 300 Hobis. Aún no cuenta con sistemas ágiles de información como puede ser una base de datos acerca de los proyectos. En esas condiciones es muy difícil asegurar las tareas administrativas indispensables para el logro de una mejor calidad del programa.1 El proyecto implica una capacitación inicial y permanente de las comunidades y de las madres comunitarias. En un estudio realizado en la Universidad Nacional, se encontró que si bien se brindaba una capacitación inicial a las madres comunitarias antes de iniciar el programa, el ICBF no tenía la capacidad de hacer una seguimiento de la forma como se revierten dichos conocimientos en la cotidianidad de los Hobis. (Barreto, Puyana. 1991) Menos posiblidad obtenía un funcionario de hacer el seguimiento al proceso comunitario: Por ejemplo, no alcanzaban a controlar problemas como la reelección en la presidencia en la juntas directivas a personas que ya habían incurrido en un mal manejo de fondos del programa, al carecer de pruebas e instrumentos para evitar estos procesos. Las funciones de las madres comunitarias demandan un proyecto de formación permanente. Esta aseveración se formula a partir de un amplio trabajo de investigación en el cual se profundiza en historias de vida de estas mujeres, al concluir que durante su infancia fueron objeto de unas prácticas socializadoras violentas, caracterizadas por el maltrato, la restricción del juego, el intenso trabajo

1.

Al respecto en el Primer Encuentro de Madres Comunitarias en 1991 de Amcolombia, representantes de varias regionales de Colombia se quejan del incumplimiento en giros a las asociaciones, de malos tratos de funcionarios, del manejo en cada regional con criterios disímiles las becas, las sanciones, los préstamos de vivienda.

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doméstico y productivo, así como la inhibición de su sexualidad y la prohibición de lo lúdico. Estos patrones de socialización se tienden a repetir cuando de adultas cumplen con la socialización, pero al mismo tiempo entran en choque y contradicciones respecto a los valores culturales con los cuales se recomienda que formen las nuevas generaciones. Por ejemplo, ellas fueron golpeadas por sus padres, ahora se les recomienda una educación basada en el diálogo, pero es lento un cambio cuando incluso ven el maltrato físico como la única forma educativa normal. Requieren así, las madres comuntarias, una acción continua de educadores más especializados, una reflexión permanente y el despertar de nuevas actitudes y cualidades. ¿Cómo se les exige que jueguen con los niños, si durante la niñez fueron golpeadas porque jugaban? o, ¿cómo pueden pedirles que cuenten relatos creativos para los niños, cuando se les reprimían y silenciaban sus fantasías infantiles en la infancia? (Barreto, Puyana, 1993). b) El programa contribuye a hacer menos intensos los efectos de la pobreza en los niños, pero cuando se agudizan los problemas sociales, los servicios son insuficientes y residuales. En el comportamiento de los indicadores sobre la desnutrición de los niños vinculados al programa se manifiesta de manera más aguda la paradoja enunciada. En las mismas evaluaciones de quienes están en los HOBIS, se demuestra que si bien los más altos costos de proyecto se dirigen a brindar un complemento nutricional de los niños, el 23% de los usuarios del programa aún padecen una desnutrición leve y el 9.2% severa. (Banco Mundial, ICBF y Unicef 1992,77). Esta dolencia es resultado de las bajos ingresos familiares como se demuestran en la investigación referida: el 76% de las familias vinculadas al programa apenas devenga $20.000 per capita al mes, es decir, cada día deben subsistir con $650.00. El 69% de ellas ganan menos de dos salarios mínimos, mientras es de todos conocido que los costos de la canasta familiar obrera demanda más de dos salarios mínimos y medio para cada hogar. {Op. Cit., pág. 30) La lógica popular que opera ante esa permanente emergencia económica, es la de esperar que el ICBF alimente a los que sí tienen esa posibilidad; por ello los envía a los Hobis sin desayunar. Mientras no se formule una política económica dirigida a mejorar los niveles de empleo e ingresos, las carencias nutricionales de los niños se seguirán presentando y el presupuesto estatal va a ser insuficiente. A pesar del desencanto provocado por el limitado alcance del programa en relación la nutrición, se ha demostrado un impacto más positivo en el desarrollo psicomotor de los niños. Este avance ha sido probado en estudios de caso, con un

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grupo experimental de usuarios con distinto tiempo de estadía en el programa. El llamado «estado alerta» en los niños, o sea retraso en el desarrollo mental, disminuía cuando se aumentaba el tiempo de vinculación a los Hobis. [Op. Cit., pág. 187). Otro riesgo que decrece a partir del programa es el de accidentes y quemaduras, drama cotidiano de los niños pobres de las grandes ciudades cuando permanecen encerrados mientras los padres trabajan. c) Con los Hobis se contribuye a la promoción y participación de la mujer de los sectores populares en la vida nacional, pero al mismo tiempo se reproducen el atraso y la discriminación en razón al género. El programa facilita el trabajo remunerado de un considerable grupo de mujeres, quienes desde las últimas décadas se vinculan masivamente al mercado laboral, situación que sólo ahora es atendida de manera masiva por el Estado. En el estudio sobre las características de la población usuaria de los Hobis, se observa que: «En el 60% de las familias las mujeres tenían un aporte económico considerable y en el 20% era total, porque son jefes de hogar.» (Op. Cit., pág. 30). Por tanto, para el trabajo de esas mujeres era indispensable que sus hijos permanecieran en el programa. Se hace aún necesario destacar que el aporte más importante del programa, es el haber incidido en una intensa participación en la dinámica barrial de 65.000 madres comunitarias. Buena parte de ellas antes eran amas de casa, y aunque algunas se habían iniciado en intensas labores con la comunidad su status y reconocimiento social se ha elevado. Hoy en la mayoría de los municipios del país estas mujeres lideran o acompañan luchas reivindicativas, participan en las juntas administradoras zonales, en otros proyectos comunitarios, comienzan a conocer las características del Estado, a negociar y reivindicar sus intereses y los de los niños. Un ejemplo de este fenómeno lo constituye Amcolombia, Asociación de Madres Comunitarias para una Colombia Libre, que hoy cuenta con 20.000 afiliadas de todo el país, quienes han demandado sus derechos ante el Congreso de la República, los ministros ,y hoy son una contraparte valorada por el ICBF para la concertación acerca del programa. A pesar de los avances logrados con la forma de pago y contratación de las madres comunitarias, se reproduce una valoración discriminatoria y peyorativa de la labor femenina. Como si por ser mujeres no merecieran recibir remuneración justa por su trabajo, se tiende a planificar sobre los programas comunitarios sobrecargando a las mujeres de tareas, sin apreciar suficientemente su labor. Las

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madres comunitarias recibían en julio de 1993 unos ingresos de $42.680 mensuales, cuando logran tener el cupo asignado y exigido por el programa. Si el salario mínimo de este año es de $82.600, su bonificación no alcanza ni siquiera la mitad. Se suma a esta situación la carencia de seguridad social: Ninguna oportunidad de jubilación, mientras la licencia y el servicio médico está sujeta a las cuotas que los padres de familia dan a la Asociación. Según declaraciones de las madres comunitarias en los congresos de Amcolombia son muy inestables. Los bajísimos niveles de remuneración del trabajo femenino expresan una ideología discriminatoria ante la mujer. Por otra parte, el programa continúa reproduciendo la tradicional división sexual del trabajo, como se verifica al analizar el lenguaje utilizado. Por ejemplo: se dirige a las madres comunitarias, excluyendo con este término la participación masculina. ¿Por qué no se encamina a una figura diferente como la de educador o educadora comunitaria, con la cual se facilita la vinculación de ambos sexos al cuidado de los niños? d) Aunque con el programa se está incidiendo en una ideología más sensible hacia los derechos del niños, se fundamenta en una visión de participación comunitaria idealista, sin propiciar los elementos técnicos, ni administrativos para la construcción de comunidades en las que prime un espíritu democrático. La vinculación necesaria del HOBI con la comunidad contiene aspectos positivos y negativos al mismo tiempo. En primer término, los mensajes educativos que llegan a las comunidades de diversas fuentes, producen impacto en la conciencia de los sectores populares y cierta democratización de los formas socializadoras hacia los niños. Se ha logrado una divulgación mayor de sus derechos y una conciencia contra el maltrato del menor. Aspectos que son asimilados por las madres comunitarias más en el discurso sobre el deber ser, que en la práctica cotidiana. (Barreto, Puyana. Op. Cit.) (Gómez, Sánchez 1992).2 Por otra parte, un proyecto en el cual la misma comunidad maneja importantes cuantías económicas, puede ser un medio para gestar procesos de formación de la vida democrática, mejorar sistemas de mercadeo comunitarios, cualificar la comunidad e incidir en otros aspectos positivos. Sin embargo, la falta de participación de la comunidad se constituye en una de los mayores debilidades del programa. Los Hobis se han planeado a partir de una Es esta una tesis de grado en la cual se demuestra el impacto ideológico favorable del programa sobre las funciones socializadoras de la familia, en una zona de Ciudad Bolívar, Bogotá.

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idealización sobre la participación comunitaria en torno a la atención del niño. En la práctica se choca con una profunda heterogeneidad en las comunidades; mientras unos grupos propician la búsqueda del desarrollo infantil, otros sectores subfacturan alimentos y obtienen ganancias personales con los rubros del programa. Luchas partidistas y prácticas clientelistas también dificultan la dinámica comunitaria y debe reconocerse que no es parte de la tradición popular una práctica solidaria en función de la atención del niño como el propuesto. Las historias de vida de los hoy adultos así lo demuestran, ya que en las zonas campesinas y urbanas del interior del país, la categoría infancia, con la connotación ideológica que hoy le damos, era inexistente en el imaginario colectivo. El niño era un adulto precoz, que desde muy pequeño debía trabajar para garantizar su subsistencia y formarse.(Barreto, Puyana, Op. Cit.). Así mismo algunos ejemplos de la experiencia del programa están demostrando baja vinculación comunitaria: Las aportes de los padres de familia son mínimos y los comités de padres de familia de apoyo a la asociación son casi inexistentes. El líder se nombra y la comunidad tiende a delegar en él la marcha total de programa. La experiencia de los Hobis, así como de otros movimientos populares, demuestra que no existe entre los sectores populares del país una tradición de democracia participativa, de modo que programas como este, pueden llegar a constituirse en instrumentos para el aprendizaje de proyectos democráticos, a partir del niño. Depende de la orientación que se brinde y del interés de personas que desde la sociedad civil, el Estado o la universidad, creamos en la necesidad contribuir a propiciar una revolución cultural en los valores de los colombianos. Deseo terminar recordando al maestro Estanislao Zuleta al referirse a la democracia, con un proyecto asociado a la libertad: «Asumamos una definición positiva de la libertad como aquello que la vida nos permite hacer. Y entonces podremos luchar por una apertura democrática que no puede existir sin participación popular. Es en los barrios donde la gente tiene que aprender a hacer cooperativas, a hacer sus casas, a tener su organización, a dirigirse así misma. Es allí donde se amplía la democracia y si no, no la ampliaremos en ninguna parte.» (Zuleta. 1991).

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REFERENCIAS

BANCO MUNDIAL, I.C.B F y UNICEF. Evaluación de los Hogares Comunitarios de Bienestar. Bogotá, Sep., 1992. BARRETO, PUYANA. Historia de vida de las madres comunitarias. Una investigación para la formación. Informe de investigación. Departamento de Trabajo Social. Priac. Universidad Nacional de Colombia. 1991. BARRETO, PUYANA. Los procesos de socialización de un grupo de mujeres de sectores populares. Informe de investigación. Facultad de Ciencias Humanas, Departamento de Trabajo social, Universidad Nacional de Colombia. Junio, 1993. ICBF. Memorias del Año Internacional de la Familia 1983. Ed. ICBF, Bogotá, Oficina de Planeación. Consolidado, 1993. GÓMEZ, SÁNCHEZ. Influencia del programa de Hogares de Bienestar en las relaciones de familia y comunidad en el sector de Vista Hermosa en Ciudad Bolívar. Trabajo Social, Universidad Nacional, 1991. PUYANA, Yolanda. "Las políticas para la mujer, el caso de los Hogares Infantiles" en Mujer y sociedad. Mujer, amor y violencia. Ed. Tercer Mundo, 1992. ZULETA, Estanislao. Colombia: Violencia, democracia y derechos humanos. Ed. Altamira, 1991.

La política integral para las mujeres colombianas* Síntesis y reflexión crítica Ana Rico de Alonso**

Los jóvenes, las mujeres que aún requieren un apoyo del Gobierno p a r a adquirir una verdadera igualdad de derechos, y la familia que hay que recuperar p a r a la paz, recibirán en mi gobierno una atención especial, coordinada y dirigida por una Consejería Presidencial. CÉSAR GAVIRIA TRUJILLO DISCURSO DE POSESIÓN, AGOSTO 7 DE 1990

1. Antecedentes de la política JLLS evidente que una política social que no incorpore a la población femenina como sujeto activo, no cumple ni con los objetivos de pluralismo ni de equidad que deben sustentar la organización de una sociedad democrática moderna.

Transcripción Profesora-investigadora. Sociología, Universidad Nacional, FEI, Universidad Javeriana.

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Los términos «enfoque de género», «perspectiva de género», «con componente mujer», aunque de relativa reciente aparición, han sido asumidos a nivel de políticas, tanto para definir plataformas que se ajusten a las exigencias de los organismos internacionales y a la disponibilidad de recursos financieros, como para aglutinar un electorado numeroso y crédulo, que, como en el caso de la candidatura de Alfonso López Michelsen, votó masivamente bajo la perspectiva de la promulgación de la ley del divorcio, la cual sólo se aplicó a los matrimonios civiles que no representaban ni el 10% del total de uniones legales. El presidente Gaviria manifestó en su discurso de posesión la intención de dar a las mujeres un lugar preponderante dentro de su administración. Consecuente con esta postura, se crea, al comienzo del mandato en la Presidencia de la República, la Consejería para la Mujer, a la cual no obstante, por razones de imagen, tal vez (en una preocupación reiterada por la Primera Dama de no ser tomada por feminista) y de confusión conceptual y programática, se le anexan la juventud y la familia, incluyéndose además los programas de educación sexual y la tercera edad. Dentro de esta mezcla de elementos, se adiciona el componente masculino en la figura de un consejero hombre, quien ni tenía antecedentes ni compromiso manifiesto con el manejo de los diferentes sectores a su cargo, con lo cual se pierde una primera valiosa oportunidad de darle al tratamiento de esta política específica, representatividad, compromiso e interlocución a la altura de otros componentes de ict p v i i L i w u W L I U I

iiclCiUilcil.

Esta mezcla infortunada de funciones, la omnipotencia autocrática del Consejero y su desconocimiento del sector, la desarticulación del equipo técnico de expertas y expertos, la débil presencia del movimiento femenino y feminista, el interés secundario que para el equipo de gobierno reviste el tema, y la duplicidad contradictoria de funciones de la Consejería y el Despacho de la Primera Dama, no permitían augurar un buen futuro a la definición de una política de la mujer, clara, consistente y viable. Son dos elementos por lo menos que actúan como obstáculo para este propósito: la valoración secundaria que se otorga en las construcciones mentales y culturales al tema, la cual no se modifica a partir de un decreto que «elimine todas las formas de discriminación», y de otra parte, complementario con lo anterior, la obligada ecuación: Primera Dama-manejo de los asuntos de mujer. En la definición, puesta en marcha y monitoreo de la política de mujer, es conveniente, pero no suficiente, ser mujer. Se presenta un primer documento a consideración de la opinión pública, el 8 de marzo de 1991, en el cual se busca, a partir de un diagnóstico exhaustivo de la

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condición de la mujer, proponer acciones que subsanen las desigualdades identificadas en la cultura, salud, trabajo, educación, etc. Posteriormente, la coordinadora del sector mujer en la Consejería y su equipo, organizan reuniones con representantes de la academia, las organizaciones femeninas y funcionarios de distintas ramas de la administración, para discutir el documento y darle una forma definitiva para su presentación al Conpes. Las tensiones internas al interior de la Consejería y las prioridades a otros campos de acción del Estado, diluyen la acción. Se dan relevos en el equipo técnico y finalmente, a comienzos de 1993, se presenta el documento final a la aprobación del Conpes.

2. La política A continuación presento una síntesis de sus principales componentes. 1. En la Introducción puede identificarse como objetivo: el buscar garantizar el desarrollo humano integral de las colombianas a partir del reconocimiento de su especificidad como género, con miras a disminuir brechas económicas, sociales y culturales existentes y potenciar la sociedad en su conjunto para un cambio hacia la equidad, dentro de los procesos de democratización, descentralización y modernización del Estado colombiano.1 2. Dentro de la sustentación conceptual se incorporan las categorías de condición y de posición de la mujer en la sociedad, entendiendo por condición su estado material (capacidad adquisitiva, capacitación técnica, articulación al mercado laboral) y por posición, la ubicación sociopolítica y económica en relación con los hombres. Se afirma que una política de desarrollo debe mejorar tanto la condición, como la posición de la mujer dentro de la sociedad colombiana.2 3. Criterios de la política: La política se apoya en varios tipos de reconocimientos: a) la división sexual de los roles sociales entre mujeres y hombres; b) su papel pasado y presente como agentes fundamentales del desarrollo; c) su hetero-

1.

Presidencia de la República, Consejería para la Juventud, la Mujer y la Familia, Política Integral para las Mujeres Colombianas, Bogotá, marzo de 1993, Introducción.

2.

Ibid, pp. 10-11

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geneidad de clase, edad, etnia, región y condición física. Además, incorpora como propósitos: la promoción de un desarrollo sustentable con un cambio en las relaciones mujer-hombre, la planeación con perspectiva de género que atraviese toda la oferta estatal y supere enfoques asistencialistas, abra vías para el desarrollo integral de ambos géneros, evite acciones que sobrecarguen la jomada femenina y apoye el logro de igualdad de oportunidades.3 4. Antecedentes: Se incluyen las reformas legales que otorgan derechos patrimoniales, acceso a la educación superior, la ciudadanía, el derecho al voto, la patria potestad compartida, y la Ley 51 sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, la política de la mujer campesina de 1984 y la creación de la Consejería, además de los artículos de la Constitución de 1991 que garantizan la igualdad de derechos y oportunidades entre los sexos, la adecuada participación en la administración pública, la protección en el embarazo y parto y la protección a la mujer cabeza de familia.4 5. Diagnóstico: Este capítulo contiene una mezcla de logros y problemas, no diferenciados en el texto. Así, en tanto se resaltan las ganancias en matrícula escolar, formación profesional y técnica, reducción de la fecundidad, participación laboral, se hace referencia a los problemas de salud en términos de morbimortalidad, subremuneración, informalidad en el empleo e invisibilidad del trabaio femenino. reducida infraestructura social de apoyo, exposición a diferentes formas de violencia social y familiar, incremento en la separación y en la jefatura femenina, y una participación política solamente a nivel de fuerza electoral.5

6. Estrategias de la política a) Implantación de la política en el Estado, a través de la creación de un comité coordinador nacional que dirija y vigile la implantación de la política, junto con un sistema de indicadores sociales de diagnóstico. Apoyo a los procesos de desarrollo institucional en ministerios e institutos, gobernaciones y alcaldías, que garanticen el acceso equitativo de las mujeres a los programas y recursos de cada institución.

3.

Ibid, pp. 15-16.

4.

Ibid, pp. 17-19.

5.

Ibid pp. 21-30

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b) El logro del desarrollo humano integral a través de acciones en educación y cultura, como aumento en cobertura primaria y secundaria y mejoramiento de la calidad en los planteles femeninos; en el campo de la cultura, apoyo a las expresiones culturales de grupos de mujeres. En salud integral: atención a víctimas de la violencia, salud femenina y materna, y educación sexual. Infraestructura social: hogares comunitarios, cocinas, comedores y lavanderías populares. Ambiente: Educación ambiental, y en relación con la violencia, las comisarías de familia. Frente al desarrollo productivo y la apertura, capacitación en el SENA, fomento a las microempresas. Para las jefes de hogar de sectores populares «se desarrolla un programa integral que contempla el acceso a servicios, generación de ingresos, promoción y desarrollo tecnológico. Programas para integrar a la mujer discapacitada al mercado laboral.6 Frente a la organización y participación, el apoyo a los Consejos Municipales y Departamentales de Mujeres, seminarios y capacitación. «Se impulsarán acciones afirmativas que conduzcan a la participación efectiva de las mujeres en los niveles de toma de decisión de la administración pública». Finalmente, como cambio cultural y jurídico, se proponen campañas en los medios que promuevan el desempeño femenino en la esfera pública, y la participación masculina en lo doméstico.

3. Viabilidad de la política El compromiso de la actual administración con la política de la mujer ha sido coyuntural y esencialmente formal. Esto se demuestra en su ausencia creciente en el discurso, en las acciones, y la virtual exclusión de la sociedad civil femenina. Es interesante anotar cómo la Consejería es bajada de rango y convertida en programa de la Presidencia, lo cual le da un carácter eminentemente operativo. Parte de las acciones de tipo asistencialista, como los comedores y las cocinas, se inician como la bandera del Despacho de la Primera Dama. Otro indicador de nuestra continuada invisibilidad es el casi nulo apoyo político a los proyectos de reglamentación de los artículos pertinentes de la Constitución. En segundo lugar, la formulación de la política, como puede colegirse de la síntesis presentada, es de una generalidad en la cual igual caben todas las acciones Ibid, pp. 37-38.

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y no cabe ninguna. Pero además, el diagnóstico se basa en premisas no del todo ciertas, entre las cuales quiero señalar: 1. La base estadística en la que se apoya el diagnóstico presenta inconsistencias en fuentes, periodos y cifras. Por ejemplo, en cobertura escolar se mezclan tasas de cobertura escolar, para primaria y secundaria, con datos de cobertura, y en la educación superior se da la composición por sexo. Es imposible que Colombia tenga una tasa de 48% de escolaridad femenina superior. Frente al diferencial de salarios, el uso de una metodología que elimina los valores extremos, da para Colombia una diferencia de sólo 20% de salario femenino por debajo del promedio masculino, cuando países como Suecia, con un índice compuesto de calidad de vida femenina de 93% frente a un 64% de nuestro país, exhibe un diferencial de 35%. 2. El reducir la solución de muchos de los problemas de fondo como el subempleo, la subremuneración, la subordinación sexual, a cursos de capacitación, desconociendo el peso monolítico de las ideologías patriarcales y delegando la necesidad de cambios culturales profundos a campañas en los medios de comunicación. De igual manera, las recomendaciones se basan en la mirada nominal a algunos indicadores que enmascaran la problemática real, como en la separación conyugal y en la subremuneración femenina. La separación, a diferencia del abandono, puede verse como expresión de autonomía. Y la subremuneración no pucuC corregirse prcicnuicnuo que ia mujer uesempene cargos mas «rcníauícs» solamente, sino que también se deben remunerar y reconozcer las llamadas ocupaciones femeninas. La pobreza en los hogares con jefe mujer provienen de la mala calidad y baja cobertura de la infraestructura social, de los diferenciales de remuneración y la desprotección legal a las mujeres y a los niños. 3. El dejar la política en el Conpes, en términos de recomendaciones tales como aprobar las políticas, solicitar a los ministerios su colaboración, asesorar a los alcaldes. El hacer operativas las acciones propuestas en los campos mencionados, equivale a una política general de desarrollo que se oriente a reducir las distintas formas de inequidad en el acceso a bienes y servicios. Suponiendo que existiera voluntad política y prioridad en la planeación para dar viabilidad a una política de mujer, queda un interrogante clave: ¿cuáles son los mecanismos económicos, fiscales e institucionales que garanticen el cumplimiento de tantas y tan diversas acciones? Si bien dentro de los enfoques optimistas el tener una política de mujer, independiente de su contenido, significa un avance en términos de visibilidad, la

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situación está demostrando dos hechos preocupantes: la marginalidad del tema dentro de la agenda de gobierno, y la ausencia de interlocutoras organizadas, con capacidad de negociar políticamente el peso de nuestra fuerza electoral. Es tal vez muy temprano para hablar de una sociedad civil femenina, con identidad y solidaridad como género, organizada como fuerza de presión, de decisión y de coparticipación en la democratización, la modernización y la descentralización. El diseño y manejo de la política de mujer debe estar coherentemente vertebrada con una política general de desarrollo, debe ser manejada por especialistas y no quedar al vaivén de la improvisación o de la asignación de cuotas clientelistas. El plantear una subpolítica que «atraviesa» todos los sectores, conlleva serias dificultades tanto para su implementación como para su seguimiento. Tal es el caso de las Oficinas de la Mujer que al comienzo de la administración Gaviria se fomentaron en algunas dependencias del Estado, y en las cuales se nombró un funcionario de sexo femenino, como base de idoneidad. Se requiere separar los binomios Primera Dama-Política de Mujer y Política de Familia-Política de Mujer. Aunque las mujeres tengamos una cuota significativa en la reproducción y cuidado de la especie, la familia es un grupo compuesto por hombres y mujeres, y como tal, debe definirse su articulación con el Estado. No pueden mencionarse como dádivas a la mujer, las infraestructuras sociales como los hogares infantiles, los cuales deben hacer parte de las políticas educativas. Otro ejemplo de esta confusión se encuentra en las Comisarías de Familia, distorsión que se dio a la iniciativa de crear Oficinas de la Mujer, como se alcanzó a lograr en las ciudades de Cali y Pereira, pero que luego, frente a las posturas antifeministas y al desconocimiento de las especificidades de género, al igual que sucedió con la Consejería, se le mezclaron múltiples problemas que impiden la especialización y la eficiencia en la acción. Finalmente, me queda la duda si mujer es una categoría tan homogénea como para sustentar una política, o si además de los factores mencionados, parte del problema radica en esta pretensión de homogeneizar etnias, clases, ciclos vitales, regiones, subculturas y con ello diferentes problemas y necesidades. Pero, independiente de si requerimos una política de mujer o políticas sectoriales con enfoque de género, el reto está en cómo transformamos el 48% de electorado pasivo, en fuerzas vivas de coparticipación, cogestión y codecisión en el moldeamiento de una sociedad plural e igualitaria. Más que una política «para mujeres» necesitamos una política de las mujeres y con las mujeres.

La política para la familia desde la Consejería para la Mujer, la Juventud y la Familia Ingrid Schuller*

-Hm los últimos años Colombia ha sufrido cambios considerables que la orientan a un nuevo modelo de modernización del Estado, de desarrollo y de búsqueda de una activa participación de la sociedad civil. El Presidente de la República, en su plan nacional de desarrollo del 90 al 94, ha hablado de la revolución pacífica y el protagonismo de la sociedad, lo que significa una conciencia de deber del Estado de dirigirse a sectores marginales, a poblaciones vulnerables y a sectores, no solamente de pobreza sino de la sociedad en general, que requieren la presencia del Estado en la asistencia y orientación de políticas para el desarrollo humano. Este desarrollo humano significa invertir en la atención, o por lo menos en la identificación de las necesidades básicas a las que como Estado y como sociedad se debe acudir. La Consejería para la Juventud y la Familia, un organismo creado en esta administración, ha tenido a bien representar en parte esa iniciativa gubernamental, establecida en la Constitución del 91, y atender no solamente población en

* ** 1. 2.

Transcripción. Representante de Ana Milena Muñoz de Gaviria, Primera Dama de la Nación. «Las cuatro estrategias». Departamento Nacional de Planeación, Bogotá. 1972. «Para cerrar la brecha». Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, 1975.

I. SCHULLER

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general, sino hacer una planeación desde conceptos como edad y género por eso hablamos de juventud, de tercera edad, de discapacitados y de mujer. De la niñez siempre se ha hablado como población vulnerable; la niñez ha sido y seguirá siendo el potencial del país pero los otros sectores y los otros niveles de población necesitan igualmente atención y asistencia del Estado. El ICBF desarrolla conjuntamente con la Consejería algunos de los programas en materia de asesoría o de ejecución directa, según los grupos poblacionales. La Consejería, sin embargo, ha diseñado todas sus estrategias para sectores poblacionales específicos, pero en cuanto al núcleo familiar todavía está en período de reflexión y de análisis, especialmente sobre cómo atender un grupo familiar y obtener un impacto a nivel de grupo, no sólo de los individuos que lo componen. Este enfoque poblacional, mirado desde el punto de vista de género, enriquece las posibilidades de análisis de la unidad familiar, permite identificar sus necesidades, establecer prioridades, deberes y manejos de ejecución de diversa índole, económica, social, intercambio, comunicación, etc. En tal sentido hemos visto que si bien durante anteriores administraciones, e incluso en la actual, se han atendido grupos poblacionales, es importante consolidar políticas orientadas directamente al grupo familiar. ¿Cuáles son las áreas de trabajo o las áreas de acción en las que está trabajando la Consejería? En el área de la juventud existen los programas de Fondo de Iniciativas Juveniles. Es un programa de apoyo a los jóvenes para dinamizar y estimular la organización juvenil. La falta de actividad, la desorientación y la carencia de información llevan a los jóvenes a problemas como la drogadicción, el ocio, abandono de estudios, etc. Es a través de programas culturales y recreativos, espontáneos y no propiamente académicos, que podemos convocar a los sectores y sugerir, no implantar, programas de acuerdo con las condiciones en que se vive. Las Casas de la Juventud son sedes de organizaciones juveniles que tienen como función la información y orientación al joven con el propósito de hacerlo partícipe de actividades, que él sea promotor o innovador de otras alternativas, de nuevos proyectos y que no siempre el Estado o un organismo aparte, estén diseñando programas desde afuera, para una realidad que no conocen. El plan de educación sexual, realizado en colaboración con el Despacho de la Primera Dama, los Ministerios de Educación, y de Salud y el ICBF, tiene como eje principal un plan para la formación, capacitación, investigación, comunicación, facilidad de servicios e institucionalización del mismo. Ninguno de estos programas se lleva aisladamente; el gobierno busca los canales a través de los cuales

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llegar a la sociedad y los organismos ejecutores, con el apoyo lógicamente de agencias internacionales. El programa de Plan Nacional de Turismo que consta de dos partes: albergues turísticos juveniles y carnpismo juvenil. La juventud está siendo motivada a organizarse. Los adolescentes y los jóvenes normalmente son personas creativas, con muchas ideas pero sin organización; en la parte turística hay un gran potencial para el país, para los jóvenes es de gran estímulo e interés en el sentido de que no solamente organizan sus grupos de desplazamiento para conocer sitios atractivos, sino que, además, están siendo capacitados como promotores de viaje y guías turísticos de tal modo que resulta un aprendizaje mucho más atractivo y práctico desde el punto de vista de organización y ejecución. A las mujeres jefes de hogar se les ofrece un crédito de acuerdo con sus necesidades y capacidades de pago. Las Comisarías de Familia fueron creadas con el objetivo de buscar un espacio para la negociación y conciliación de situaciones que tienen que ver con violencia familiar. En 1992 se celebraron convenios con quince alcaldías y para 1993 ya se han establecido en el país 70 comisarías. Las comisarías son un espacio de educación y prevención de la violencia intrafamiliar. Para la asistencia a los grupos de tercera edad se han creado los Centros de Vida como una alternativa para que esta población no sea marginada; se busca incorporarlos, de acuerdo con sus condiciones y capacidades, para que sean productivos y tengan autoingresos. La Asamblea de Naciones Unidas, por resolución 4482, proclamó 1994 como el Año Internacional de la Familia y designó a la Comisión de Desarrollo Social el organismo preparatorio y al Consejo Económico y Social el organismo coordinador; los colombianos, y el mundo en general, han respondido a ese llamado de Naciones Unidas a través de escenarios especiales de preparación y celebración de eventos. Este año es de preparación pero no debe constituir un año de promoción únicamente; necesitamos no sólo sacar los afiches, las vallas y la publicidad, sino tener conocimiento sobre la información que existe, los estudios que se han hecho, las realidades que atraviesa el país y la trayectoria que ha venido sufriendo la familia en general. Pero no es desde este año que se ha comenzado a hablar del Año Internacional de la Familia; desde 1992 se observa una movilización en diferentes países y aun en Colombia, donde los gobiernos, despachos de primeras damas, ONGs e incluso

I. SCHULLER

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grupos que tienen trabajos relacionados con familia, se están ocupando diligentemente de estas actividades preparatorias. Los objetivos que ha planteado Naciones Unidas para 1994 son: reforzar las instituciones nacionales con el fin de formular, vigilar e implantar políticas dirigidas a la familia; mejorar la colaboración entre organizaciones nacionales e internacionales en apoyo de actividades multisectoriales e identificar prioridades y acciones de necesidad inmediata. Este proceso de preparación inicial del año tiene dos niveles: el regional, América Latina y el Caribe. El mundo entero está comprometido, los diferentes países de Europa, Asia, África y Norteamérica han realizado reuniones regionales en Túnez, Malta y en China y lo hicimos nosotros, América Latina y el Caribe, en Cartagena en agosto del 93. Es importante conocer qué está ocurriendo a nivel regional, extraer alguna información valiosa no solamente de años anteriores sino principalmente de estos dos últimos años, ese es un trabajo riguroso que se han impuesto las diferentes Secretarías de Naciones Unidas. Tendremos la oportunidad de conocer en esta reunión la situación de las familias a nivel regional. Naciones Unidas desea estimular preparativos nacionales y regionales, indicar y ayudar a la identificación de prioridades, así como las medidas que se deban tomar en aras de la atención de necesidades inmediatas. No solamente es el Estado el que debe actuar; la sociedad también tiene su margen de deseo de intervención del Estado; es el momento para que todos los colombianos nos movilicemos, para que participemos desde cada sector de trabajo y podamos conjuntamente establecer un plan de acción nacional, un nuevo documento. Se parte del proceso de organización y de definición de políticas, del conocimiento de lo que está pensando el resto de la sociedad, o de lo contrario, sería un gobierno aislado que institucionalmente diseña estrategias. Desde el sector público, el sector privado, la universidad como organismo de investigación, la iglesia, las ONGs etc., se deben preparar conjuntamente por lo menos unos lincamientos claros y necesarios para la familia. El balance del diagnóstico y la extracción de esas prioridades no solamente son para Colombia, sino que tiene mayor impacto presentar a la comunidad entera, a nivel local y nacional, acciones con carácter e interés regional, con compromiso del gobierno y de la sociedad civil. En la próxima reunión de agosto se deberá entregar un documento, el Plan de Acción Regional para la Familia en América Latina y el Caribe, y los planteamientos de Colombia deben hacer parte de estas prioridades de acción. Naciones Unidas ha seleccionado cuatro temas sustantivos para esta reunión: familia urbana y

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pobreza, familia rural y etnia, relaciones intrafamiliares y la situación de la familia en el Caribe anglófono. Son temas muy puntuales pero que dan mucho de que hablar; eso lo comprueban las consultorías que a nivel regional harán cuatro personas donde se mostrarán las similitudes o diferencias que nos alejan o que nos ponen de punto de referencia para los diferentes países de América Latina y el Caribe. No estamos diseñando políticas para un solo tipo o nivel de familia; la heterogeneidad es muy grande, no solamente en organización sino desde el punto de vista cultural, eso hay que respetarlo y exige ser muy cuidadosos en cualquier planteamiento o lineamiento que se exprese. De otra parte, y esto ya asociado a todo este proceso internacional que se lleva a cabo, está la reunión de primeras damas en Costa Rica para respaldar, fortalecer e impulsar iniciativas gubernamentales; está reunión se llevará a cabo con el balance y los compromisos adquiridos en la reunión de agosto y se realizará en septiembre próximo. En Colombia, por Decreto 2532 de 1991, se creó un comité nacional coordinador para la organización del año internacional de la familia. Naciones Unidas ha dado unas sugerencias de organización a todos los países, un criterio de coordinación para mantener un contacto permanente con los entes organizadores a nivel internacional. Este comité está encabezado por la Primera Dama de la nación y ha acogido diferentes sectores: la iglesia, sectores del Estado, agencias internacionales. No quiere decir que una persona que está en la universidad o en una ONG específica y no haga parte del Comité esté fuera del proceso; para ser operativos debemos ser pocos en la coordinación pero dando la participación necesaria a todos los sectores; por eso hay representación y hemos hecho acercamientos a nivel de universidades, académicos y sectores del gobierno, porque es de esta manera que nos enriquecemos y podemos realmente implantar una serie de programas. A través del ICBF y la Consejería, que son las que ejercen funciones de secretaría técnica y de secretaría ejecutiva del año, estamos entrando en el proceso de organización a nivel departamental. La regional de ICBF presentará al comité, con el apoyo de la comunidad en todos los niveles, sugerencias para un proceso de evaluación y propuestas de líneas de acción concretas.

El plan de acción a favor de la infancia* Humberto Rojas**

Lía. década pasada estuvo signada por una crisis profunda, mucho menor en Colombia que en otros países de América Latina y el Caribe, que produjo impactos negativos sobre las condiciones de vida, los niveles de pobreza y la deuda social. El decenio anterior mostró que el modelo de desarrollo estaba en crisis y que había agotado sus posibilidades; uno de los efectos fue la profundización de los impactos negativos sobre las condiciones de vida de la población. A partir de ese momento comienzan a plantearse programas orientados a mejorar las condiciones de vida, satisfacer las necesidades básicas de la población, sobre todo de la de menores ingresos, y en esa búsqueda Unicef dio un apoyo entusiasta. La acción coordinada de las entidades del Estado, organizaciones no gubernamentales y agencias de cooperación, incidió en algunos aspectos de la vida de la población de menores recursos y en determinados grupos de población; los niños, los adolescentes y las mujeres. Aunque reajustados, Colombia conserva de la década pasada tres grandes programas que la han colocado como pionera en algunas acciones. Supervivir es el

* Transcripción ** Representante de Unicef.

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plan para la supervivencia y el desarrollo infantil; se inicia en el gobierno del presidente Betancur y, a través PAI (Programa Ampliado de Inmunización), ha contribuido a nivel mundial a salvar millones de vidas de niños. Ya van a cumplirse diez años de iniciadas las campañas masivas de vacunación. El segundo programa, también un modelo que está siendo exportado, es el de escuela nueva. Se inició en pequeña escala por iniciativa de un grupo de profesores; poco a poco fue ganando importancia y vigor hasta ser asumido como proyecto oficial por el gobierno para ser expandido en la escuela rural de todo el territorio colombiano. Obviamente, en ese proceso de expansión se han presentado problemas, los desajustes que se presentan cuando pequeños proyectos piloto se convierten en grandes proyectos, el proceso de crecimiento conlleva dificultades y necesidad de ajustes lógicos y esperados. El programa de escuela nueva está en estudio en muchos países en vías de desarrollo. El tercer gran programa es el de Hogares Comunitarios de Bienestar, novedoso en su metodología y en el nivel de participación, tanto de las organizaciones comunitarias como de las madres encargadas del manejo y cuidado de los niños. Con el comienzo de la década del noventa estos proyectos, que pudiéramos denominar sectoriales o dirigidos a algunos aspectos específicos de determinados grupos de población, cambiaron significativamente. La recesión a nivel mundial generó replanteamientos en los enfoques de los distintos programas y, en consecuencia, el sistema de Naciones Unidas planteó algunos aspectos interesantes y novedosos. Uno de ellos fue tomar muy en cuenta el tema de los derechos humanos, pero no sólo derechos humanos para todo el ser humano, sino derechos específicos para determinados grupos de población. Finalizando la década pasada, en noviembre de 1989, la Asamblea General de las Naciones Unidas adopta la Convención de los Derechos del Niño y pide que todos los países signatarios la ratifiquen. Colombia ratificó la Convención mediante la Ley 12 de enero de 1991. Al año siguiente, como un intento de poner en práctica la Convención de los Derechos del Niño, tiene lugar en Nueva York la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia que convocó a 71 jefes de Estado y a unos 88 altos dignatarios de gobierno, casi todos con rango de Ministro, quienes firmaron una declaración que se conoce como la Declaración para la Superviviencia, la Protección y el Desarrollo de la Niñez. Esa declaración se traduce en un plan de acción en favor de la

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infancia, y entre los compromisos que los diferentes jefes de Estado y todos los signatarios adquieren, está que en cada país se impulsará la formulación de un plan nacional en favor de la infancia. El presidente Gaviria, recién posesionado, asiste a la cumbre, firma la Declaración, se compromete en el programa e inicia una serie de procesos para formular, lanzar y poner en práctica las propuestas del plan de acción al que me voy a referir un poco más adelante. De esa Declaración voy a transcribir la conceptualización sobre el niño (todo menor de 18 años) muy linda, pero dramática: Los niños del mundo son inocentes, vulnerables y dependientes; también son curiosos, activos y están llenos de esperanza; su infancia debe ser una época de alegría, paz, juegos, aprendizaje y crecimiento; su futuro debería forjarse con espíritu de armonía y cooperación; a medida que maduren tendrían que ir ampliando sus perspectivas y adquiriendo nuevas experiencias. Sin embargo, la realidad de la infancia de muchos niños es muy diferente a la descrita. Día a día innumerables niños de todo el mundo se ven expuestos a peligros que dificultan su crecimiento y desarrollo, padecen grandes sufrimientos como consecuencia de la guerra y la violencia; día a día millones de niños son víctimas de la pobreza, las crisis económicas, el hambre y la falta de hogar, las epidemias, el analfabetismo y el deterioro del medio ambiente. Sufren las consecuencias de la falta de un crecimiento sostenido y sostenible en muchos países en desarrollo; sobre todo en los menos adelantados y de los problemas de la deuda extema. Cada día mueren 40 mil niños por malnutrición y diversas enfermedades, por el síndrome de inmunodeficiencia adquirida, SIDA, falta de agua potable y de saneamiento adecuado y por los efectos del problema de la droga. Colombia formula y lanza el «Plan de Acción en Favor de la Infancia», PAFI. En él se establecen 60 metas de diferentes tipos: global, sectorial, de apoyo, referidas a problemas o aspectos de salud, nutrición, atención preventiva, protección especial, educación, agua potable y saneamiento básico. Esas metas son fijadas para ser alcanzadas en el año 2000 porque es un plan que se plantea para toda la década. Aunque las metas finales son en el año 2000, se han fijado metas intermedias para ser alcanzadas entre 1994 y 1995, porque en 1994 habrá cambio de gobierno y 1995 es mitad de década, tiempo de evaluación de los avances y logros de la primera parte de la misma.

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Para el logro de esas metas se requiere una definitiva voluntad política a todo nivel: oficial, nacional, local, comunitario; los logros que se han obtenido hasta ahora, algunos muy interesantes, tienen como fundamento una voluntad política de autoridades departamentales y municipales, así como coordinación, cooperación y apoyo de las ONGs (Organizaciones no gubernamentales). Obviamente hay mucho para hacer todavía en este campo de la voluntad política, pero ya el interés del actual gobierno nacional está fijado en la formulación de diagnósticos y procesos de movilización que hagan visibles los problemas para interesar y comprometer a los distintos actores sociales en su solución. Hay que entender que la solución de los problemas es compromiso de todos, no es responsabilidad sólo del Estado, o de la sociedad civil, o del alcalde de determinado municipio, ni de la institución, ni del ICBF, sino un compromiso de todos. Sólo aportando proyectivamente vamos a encontrar la solución de problemas tan complejos como los que trata de solucionar el Plan de Acción en Favor de la Infancia. Es fundamental la planeación regional, local, participativa; la planeación de arriba hacia abajo es cada vez más una pieza de museo; la gran acción es a nivel local, a nivel de las comunidades en las que, ciertamente, debe estar presente el Estado, pero no como único actor, ni como actor protagonice, sino en un rol compartido con otros actores sociales tan o más importantes para encontrar las soluciones a estos problemas. Este plan tiene un horizonte de tiempo, es un plan de acción para los noventa; no se ha avanzado muchísimo pero todavía tenemos un gran trecho de tiempo, así como gran cantidad de acciones y tareas para desempeñar. Problema central es cómo darle continuidad a este programa; ahora que se va a producir el cambio de gobierno se corre el riesgo de que el Plan sea visto, o bien como un programa de Unicef, por haber sido la agencia de cooperación que más lo ha impulsado, o como un programa del actual gobierno. Si bien el presidente Gaviria fue el que firmó la Declaración y adquirió una serie de compromisos, no lo hizo como gobierno de tumo sino como representante del Estado colombiano; por tanto, es un compromiso que ha adquirido el país y que seguirá vigente una vez cambie el gobierno. Esa es la gran encrucijada en que nos encontramos en estos momentos; si logramos superar ese escollo, si el próximo gobierno lo asume como suyo, el programa estará salvado; muy seguramente se alcanzarán las metas y los principales beneficiarios serán los niños a los que está dirigido.

C a p í t u l o VI

«liicacíón y salud: dos fetos

La política educativa en la década de los 90: ¿Camino de modernidad o instrumento de modernización?* José Gregorio Rodríguez**

jL/a política educativa colombiana de la década está enmarcada en el llamado Plan de Apertura Educativa, diseñado por el gobierno actual en marzo de 1991. Sus principios parten de la llamada "teoría de capital humano" y sus políticas centrales, para el período 1991 -1994 son "crear el año cero en todas las escuelas públicas del país; garantizar cupos de la primaria a todos los niños de las zonas rurales y de las zonas marginadas de las grandes ciudades; promover una mayor permanencia y calidad educativa en la primaria; aumentar masivamente la oferta de cupos en la secundaria para los jóvenes en edad de estudiar y crear un sistema de becas para estudios de maestría y doctorado. Estos objetivos deberán lograrse al tiempo que se produce una profunda reforma administrativa y financiera en el manejo de la educación del país". (Colombia, DNP: 197) En esta presentación me referiré brevemente a los principios del plan, a sus políticas, al papel que le compete al Estado en la educación de la sociedad y al papel de la universidad en el contexto de la educación colombiana.

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Transcripción. Profesor de la Universidad Nacional de Colombia.

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L o s PRINCIPIOS

Con relación a los principios merece destacarse el corte economicista del Plan el cual considera que "la política con efectos más perdurables sobre la marcha social es aquella que acrecienta las oportunidades económicas (el resaltado es mío) para la gente, al tiempo que fortalece la capacidad de los individuos para aprovechar estas oportunidades. En un panorama de largo plazo, el complemento natural del programa de apertura económica es el fortalecimiento de la infraestructura social, de forma tal que un mayor número de colombianos pueda disfrutar de las crecientes oportunidades que les brinda el entorno económico. Y, en esta perspectiva, la educación representa un papel primordial. Mayor educación para la población trabajadora representa mayor capacidad productiva para todo el sistema económico. Este ha sido un mensaje recurrente en la teoría reciente del crecimiento económico: la acumulación de capital humano contribuye a la expansión económica en forma cuantitativamente comparable a la acumulación de capital físico tradicional" (p. 179). Desde tiempo atrás este enfoque ha sido duramente criticado por diferentes expertos y las más variadas organizaciones, no sólo de profesores, sino de entidades internacionales. En 1989, los profesores suecos V. Chinapah y J. L. Lófstedt y el norteamericano H. Weiler acusaban que "pese a las tentativas de abrir vías diferentes, el análisis esencialmente económico de la educación ha seguido dciOrmanuG ia concepción misma uci cremento humano en et proceso ue desarrollo. A partir de 1970, los autores que reconocieron esta limitación intentaron volver a definir el desarrollo de los recursos humanos en términos de una estrategia destinada a satisfacer las necesidades humanas básicas y recordaron que el desarrollo no tenía por finalidad elaborar algo, sino lograr la realización del ser humano. En este sentido, el planeamiento de la educación debía ser un instrumento del proceso de desarrollo general de los seres humanos desde el punto de vista intelectual, social, político, moral, estético y físico", (p. 21)

"Hay que reconocer que esta tentativa inicial de redefinir el desarrollo de los recursos humanos, elaborada al margen de criterios exclusivamente económicos, sólo ha tenido una repercusión limitada en la realidad de las políticas y el planeamiento de la educación". (Ibid, p. 21). El Plan de Apertura Educativa no escapa a esta realidad, por ello no debe extrañar que "el principal objetivo de la política educativa del actual gobierno sea garantizar la educación secundaria a los jóvenes en edad escolar pues se considera que es la educación secundaria la que tiene un efecto más significativo sobre la distribución del ingreso y la productividad de la economía". (Colombia, DNP: 197).

J. G. RODRÍGUEZ

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Es cierto que en términos macroeconómicos, la educación es una inversión rentable y este factor debe tenerse en cuenta al planificar el desarrollo educativo y plantear políticas. Sin embargo, una visión que privilegie el factor económico sobre las otras dimensiones humanas es reduccionista y conduce a estrategias de tipo instrumental que se orientan a la formación de un individuo unidimensional. Este tipo de plan acrecienta nuestras tragedias, puesto que el mayor valor de un amplio sector de la sociedad colombiana es el económico, muchas veces llegando al enriquecimiento fácil, causa de nuestros mayores males: la corrupción y la violencia. Valores como la honradez, el respeto, la convivencia, la disciplina se han ido perdiendo o no se han promovido jamás en nuestra sociedad y quizá son éstos los que deberían orientar nuestros planes educativos.

LAS POLÍTICAS

Las políticas pueden sintetizarse en tres grandes frentes: ampliación de cobertura y retención del sistema, mejoramiento de la calidad y descentralización. La universalización de la educación primaria atendiendo a la cobertura y a la retención ha ocupado la atención nacional en años anteriores; la universalización de la educación pre-escolar constituye una propuesta novedosa de la política actual, lo mismo que la fuerte expansión de la secundaria. La calidad ha sido uno de los problemas más preocupantes de la educación colombiana y en ese frente se viene trabajando con poco éxito. La descentralización puede considerarse como una continuación de las políticas del último decenio y como una anticipación a lo dispuesto por la nueva Constitución. Según el diagnóstico elaborado por el Departamento Nacional de Planeación (1991), Colombia tiene una cobertura del 84% en primaria, 46% en secundaria y 11.3% en la educación superior. A pesar de los esfuerzos, el país no ha podido llegar con la educación básica a todos los sectores de la población: cerca del 25% de los niños en las zonas rurales no van a la escuela y "aunque en el último decenio se ha logrado que más del 90% de los niños ingresen al primer grado, el 40% no logra permanecer cinco años en el sistema", (p. 184) De otra parte, "una educación sería de calidad en la medida que satisfaga las necesidades sociales de la comunidad humana específica en la cual se da y a la cual sirve" (Facundo & Rojas, 1990:42). En este sentido puede juzgarse que la calidad de la educación en Colombia presenta serias deficiencias, pues está aún lejos de responder a las necesidades sociales de la nación colombiana dado que los alumnos

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adquieren algunos conocimientos básicos en la escuela, pero "éstos no resultan ser los más significativos y son inaplicables en la adquisición de nuevos conocimientos académicos, así como en la vida diaria" (MEN, 1992:97). La organización administrativa presenta "un elevado grado de centralización en la toma de decisiones y en el manejo financiero, administrativo y de la planta docente, duplicación de funciones, inexistencia de un proceso claro de decisiones, obsolecencia (sic) de métodos y procedimientos administrativos y ausencia de sistemas de evaluación y control". (DNP, 1991:191). Para responder a la problemática identificada, el Plan selecciona siete "programas prioritarios del sector educativo" con los cuales se inician las políticas de la década: • El establecimiento del Grado Cero en las escuelas públicas. • La reorientación del Programa de Universalización de la Educación Básica Primaria. • La ampliación de la cobertura de la educación secundaria en las zonas urbanas y la ampliación de la oferta secundaria en las zonas rurales. • El mejoramiento de la calidad de la educación básica. • La reestructuración de la educación técnica media. • En la educación superior, la creación de fondos de crédito para estudios de pre-grado y post-grado y la reestructuración del Icfes. •La descentralización administrativa de la educación (DNP, 1991). Los programas dirigidos a la ampliación de cobertura y a lograr que todos los miembros de la nación colombiana tengan acceso y permanezcan dentro del sistema educativo son esfuerzos que deben mantenerse y apoyarse, pues se relacionan de manera directa con el derecho de cada persona a participar en la cultura que le ha correspondido vivir y a beneficiarse con la educación que la sociedad le brinda para hacerse un sujeto válido, competente para sí mismo y para sus conciudadanos. El programa orientado al mejoramiento de la calidad de la educación merece un análisis un poco más profundo por cuanto entraña no solamente un problema

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mayúsculo, sino que constituye el eje sobre el cual gira cualquier posibilidad de democratización auténtica de la educación. Aunque el programa pretende impulsar la renovación curricular, estimular las metodologías activas (tipo Escuela Nueva), dotar de recursos didácticos a los planteles educativos, reformar los modelos vigentes de formación de docentes, institucionalizar la evaluación anual de la calidad en primaria y secundaria; promover la investigación y el desarrollo de nuevas tecnologías en educación tales como la informática y el uso de medios audiovisuales, parte del supuesto de la mala calidad sin definir claramente qué significa una educación de calidad para el contexto colombiano. Lamentablemente, por los principios del Plan, todo hace pensar que la calidad quedará reducida a la capacidad del sistema para utilizar eficientemente sus recursos en la formación de otros recursos. La concepción economicista de la educación impide a los planificadores pensar una escuela que vaya más allá de la producción de "recursos humanos" en la cual la connotación de recurso no difiere mucho a la de "instrumento para la producción económica" y, por tanto, el planteamiento es ajeno a dos tareas centrales de la escuela: transmitir la cultura universal y ser agente vivo de las culturas locales para insertarlas en el concierto universal donde tienen plena vigencia al enriquecer la policromía y la polifonía humanas. Desde esta perspectiva, la escuela pierde todo sentido para sus actores y se reduce a una agencia de reproducción económica, porque el esfuerzo se centra en las formas eficientes de producción y no en el crecimiento de los seres humanos en cuanto tales. Los programas orientados desde dicha concepción difícilmente alcanzarán metas de calidad por cuanto instrumental izan la educación y la convierten en mera mercancía donde sólo se piensa en inversión para luego buscar rentabilidad. Los ideales humanos de verdad, belleza y bondad,que ha orientado por siglos la vida de millones de hombres y mujeres de todas las latitudes del planeta, han sido borrados con el fin de producir más para poder consumir más, pues estos dos indicadores se convierten en la medida del desarrollo y del bienestar social. Obviamente, este tipo de educación genera descomposición y es inequitativa por sí misma por cuanto refuerza una mentalidad de realización humana basada en el tener y en la competencia malsana. Con relación a la descentralización, el plan propone especializar los distintos niveles del Estado en las funciones que le son propias, mejorar la productividad en el uso de los recursos públicos y descentralizar las funciones y servicios cuya operación local presente ventajas comparativas. Estas políticas se traducen en la

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especialización del Ministerio de Educación Nacional, en la planeación y diseño de políticas en la descentralización de la administración de los programas educativos en los departamentos y en los municipios. (DNP, p. 210). Aunque en algunos casos la descentralización es valiosa por cuanto permite una "mejor programación de acuerdo con las necesidades locales y un mayor control por parte de los usuarios" (DNP, p. 210), se corre el peligro que se caiga en el error de transferir "únicamente los problemas y la responsabilidad para resolverlos, pero no los recursos" (Tedesco, 1989:495) tal como indican las quejas de los alcaldes en los últimos meses. Así mismo, se puede llegar a la utilización del sistema educativo para pagar favores a los clientes políticos, o para perseguir a los adversarios como ya sucedió en la historia colombiana. (Helg, 1987:226)

PAPEL DEL ESTADO EN LA EDUCACIÓN Juan Carlos Tedesco (1989) indica que en los últimos años se han generalizado las críticas al Estado, ya sea por razones de ineficiencia administrativa, por su bajo nivel de representatividad política, puesto que en muchos casos sólo representa a los sectores más poderosos de una sociedad o porque su incapacidad para resolver los problemas económicos sobre todo la distribución del in°reso lo hacen inoperante. Sin embargo, existen diferencias entre el Estado democrático-capitalista de los países desarrollados, donde funciona con un alto grado de congruencia y legitimidad, y el Estado en países de América Latina donde la característica más relevante es la desarticulación entre los actores sociales, las fuerzas políticas y el Estado, (p. 490-2) En este contexto se acentúa la falta de legitimidad del Estado puesto que la desigualdad social aumenta y se hace evidente la incapacidad de satisfacer a las demandas sociales, se incrementa la ingobernabilidad, se debilita el Estado-nación y se fortalece el Estado como aparato represivo que atiende tan sólo a los que tienen una mayor capacidad para organizarse y expresar sus demandas, que generalmente son los que tienen,= por tradición o por la fuerza, un mayor acceso a las fuentes de poder, dejando excluido a un sector importante de la población. Colombia no escapa a estas realidades y aunque la Constitución de 1991 plantea un nuevo orden político, el país está lejos de aceptar una amplia y efectiva participación de los sectores que han sido excluidos por décadas. El papel del Estado no puede ser el que cumplen los Estados capitalistas desarrollados, donde

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las necesidades mínimas han sido satisfechas para la gran mayoría de la población, la ciudadanía se ha constituido como categoría universal, al igual que el sistema institucional, que aún con conflictos, se considera legítimo y se aceptan sus decisiones y donde existe un cierto ordenamiento administrativo eficiente. El Estado colombiano no puede delegar en los particulares, ni recargar a los entes locales con las tareas prioritarias del ordenamiento nacional: debe afrontar los retos de la actual situación y liderar los cambios que se requieran para satisfacer las necesidades básicas de la población, crear un clima de paz donde la convivencia sea la regla de oro, ofrecer a cada ciudadano la posibilidad de desarrollar sus competencias, preservar y mejorar el medio ambiente y participar efectivamente en el concierto de las naciones, no sólo en el campo económico, sino en el político, el social, el cultural y el científico-técnico. Las demandas educativas referidas a la ampliación de cobertura, mejoramiento de la calidad, la asignación y distribución de recursos y efectividad en la capacidad de gestión deben ser asumidas, no como una simple inversión deseable, sino como el deber primario que se le impone al Estado frente a la sociedad. En este sentido, "la equidad en la distribución de la educación no es sólo problema de cantidad de años de estudio, sino del carácter socialmente significativo de los conocimentos a los cuales se accede en el período de escolarización... La equidad se define por la posibilidad de garantizar a toda la población el acceso a una base mínima homogénea de conocimientos, valores, habilidades, destrezas, etc., que constituyen tanto la expresión cultural de la unidad nacional como el medio a través del cual es posible una participación social activa y consciente. (Tedesco, 1989:505) La calidad, como fundamento de la equidad de la educación, debe entonces convertirse en la prioridad del Estado y del sistema educativo, pues una oferta que cubra a todos los sectores pero que no le ofrezca elementos válidos para su vida es simplemente un engaño por cuanto no refleja ni reproduce "ninguno de los hábitos culturales socialmente significativos: ni la cultura popular, ni la cultura científicotécnica". (Tedesco, 1989:499). Si bien es cierto que la descentralización debe promover la adecuación de los contenidos curriculares a las realidades locales para que las culturas particulares encuentren un puesto en la escuela y puedan incorporarse al panorama universal, el papel más importante que le compete al Estado es el "garantizar determinados niveles de homogenidad en los puntos de llegada y, para eso, debería disponer de una fuerte capacidad de evaluar los resultados de las acciones ejecutadas por

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instancias locales y -asociados a dicha evaluación- una igualmente fuerte capacidad compensatoria para apoyar a las unidades locales que carezcan de recursos propios para alcanzar los objetivos definidos como metas nacionales". (Tedesco, 1989:508-9)

PAPEL DE LA UNIVERSIDAD

Son diversos y variados los frentes en los que la universidad debe dar su aporte al desarrollo de la educación en nuestra sociedad: en el planeamiento, en la ejecución y en la evaluación, tanto a nivel macro nacional, como local e institucional. En el planeamiento, su participación es vital para ampliar los principios hacia unos más humanos y menos utilitarios: su función crítica debe ser aceptada y acogida por los planificadores, quienes en una actitud poco democrática prefieren realizar su trabajo sin la incomodidad de la crítica y sin aceptar otras visiones, otras propuestas que, seguramente, discrepan de las propias. En la fijación de metas nacionales debe valorarse también la visión académica, aunque muchas veces suene a utopía, pues el pragmatismo es miope y terco. La investigación que realizan las universidades y su participación en el planeamiento regional y local se hace indisnensable n ara no caer en la manmulación de los intereses "articulares o en el pedagogismo a ultranza. Desde la perspectiva de la ejecución de los planes y programas, mal puede esperarse la participación genuina de la universidad, si no se le ha tenido en cuenta para fijar políticas. La experiencia nacional con el plan de gobierno de Universidad a Distancia debe dejarnos algunas lecciones: salvo pocas excepciones, quienes "hicieron su agosto" fueron las universidades o instituciones universitarias de menor desarrollo, llevando el programa a un fracaso general, no por su cobertura, sino por la pésima calidad de sus resultados. La universidad, y sobre todo la universidad pública, debe asumir un liderazgo en la ejecución de programas ofreciendo alternativas orientadas a la universalización de la educación básica y al aumento general de la cobertura, al mejoramiento significativo de la calidad de la educación y a la descentralización racional que beneficie siempre a los menos favorecidos. Es deber de la universidad y de las comunidades científicas, profesionales y académicas que la conforman promover en la sociedad un conocimiento moderno

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de los saberes y una relación productiva con ellos. Evidentemente, en universidades donde la relación con el saber es apenas tangencial y se restringe a una simple transmisión, mal podría pedirse que proyectaran esa caricatura a la sociedad. Sí pues, compete a las universidades de reconocida tradición y productividad estrechar sus lazos con la educación básica del país para poner en contacto a profesores y estudiantes con un saber vivo que permita la comprensión de los fenómenos, tanto universales como locales y estimule la participación en la construcción de la sociedad. La tarea de la investigación sobre la educación y concretamente sobre la enseñanza, ha sido descuidada en las universidades y se ha dejado que ese trabajo sea asumido por innumerables tesis de grado para licenciados en educación, haciendo un enorme esfuerzo nacional sin resultados significativos. Urge que se propongan y desarrollen programas amplios y continuados de investigación en este terreno con el fin de consolidar una tradición sobre lo que es socialmente significativo, así como las formas de recontextualización que requieren diferentes saberes en distintos contextos locales, de manera tal que haga contrastables sus resultados y puedan ser utilizados en la toma de decisiones por parte del Estado. La formación de los docentes y la generación de formas alternativas de enseñanza son otros frentes que la universidad debe asumir con premura. Si queremos construir una sociedad moderna, que haga vivos los ideales de la modernidad, rebasando la simple modernización, necesitamos unos maestros y unas escuelas que encarnen tales ideales por lo menos en dos de sus formas más tangibles: el uso de la razón y la convivencia humana. (Rodríguez, 1993) La universalización de la educación secundaria implica incorporar para el año 2000 a un millón cien mil jóvenes adicionales al sistema educativo y para 1995 se deberá ampliar la capacidad en 600 mil cupos. El reto de la cobertura es monumental, pero el problema que debemos afrontar todos es el de la calidad. ¿Qué le vamos a ofrecer a estos jóvenes? La universidad, el Estado y la sociedad en general deben aunar sus esfuerzos para capacitar a los docentes, preparar nuevos profesores, diseñar alternativas pedagógicas y proveer la infraestructura necesaria con el fin de brindar una educación que sea significativa para que ellos puedan realizarse dignamente como seres humanos. La creación de un sistema nacional de información sobre lo recursos, las experiencias y los resultados de la educación, es otro de los frentes donde la universidad debe participar efectivamente: el Estado no podrá atender a esta tarea

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de manera eficaz sin el concurso de la universidad, pues la complejidad del fenómeno es tal que no puede dejarse en manos de unos pocos técnicos o expertos en educación. Se requiere del concurso de las comunidades, de los docentes, de científicos sociales, de ingenieros y de especialistas en manejo y difusión de información. El Estado se fortalece, la autonomía universitaria se enriquece y la sociedad se beneficia en la medida que la universidad y el Estado se reconozca mutuamente como interlocutores válidos sobre los problemas de la nación y ambos trabajen cooperativamente, manteniendo su independencia para comprender los problemas y buscarles las mejores soluciones. Para ello se requiere de un ambiente de apertura y tolerancia, pues generalmente no se va al mismo ritmo ni se piensa de la misma manera.

Hacia una nueva política de educación secundaria Víctor Manuel Gómez*

1. La problemática «social» de la educación secundaria en Colombia A. El carácter academicista de este nivel educativo .Limante la década de los ochenta la educación de carácter académico en la secundaria es la modalidad dominante, el tipo de educación socialmente deseable, la de mayor estatus social y educativo, mientras las diversas modalidades de educación técnica-profesional, independientemente de su calidad, continúan siendo consideradas por el Estado como modalidades de educación para pobres, marginados o estudiantes menos capaces. El bachillerato académico, orientado hacia la universidad, es el principal tipo de educación deseada. La «cultura académica» aparece no solo como dominante sino con pretensiones universalistas, como si fuera la única cultura deseable y legítima. Esta hegemonía ideológica se sustenta y reproduce mediante la subvaloración académica y social de otras alternativas educativas, por tanto sociales y culturales, como la educación técnica. Una razón principal que explica el carácter marcadamente academicista de la educación secundaria, es que este nivel continúa siendo en lo social, altamente restringido y elitista. En efecto, en 1991 el 52% de la juventud entre 12 y 18 años no estaba escolarizado (2.570.912 jóvenes). De 100 estudiantes que ingresan al

Profesor de la Universidad Nacional.

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primer grado de la educación básica, el 82% no se gradúa de bachiller. Sólo finaliza la educación secundaria 1 de cada 5 jóvenes en esa edad escolar, dando por resultado el bajo porcentaje de 6.5 graduados de secundaria por cada 100 habitantes. Esto implica una alta selectividad socioeconómica y el consiguiente sesgo cultural hacia la educación académica y la «doctoritis»: sobrevaloración de las profesiones liberales tradicionales y subvaloración de las profesiones técnicas. El predominio de clases medias y altas en la demanda social por educación secundaria implica la hegemonía de valores y aspiraciones de movilidad social y ocupacional, de aumento de estatus social, a través de la educación académica. Los sectores de clases media y alta son los «actores» sociales protagónicos del desarrollo de la educación secundaria. Los sectores sociales marginados, de bajos ingresos y de pobre «capital cultural», para quienes una educación técnica de calidad representaría una importante oportunidad de promoción educativa y ocupacional, no han desempeñado un papel importante en la política educativa nacional. Estos sectores sociales han sido los usuarios pasivos de un modelo dominante de educación academicista en la secundaria, que representa un escaso valor social y económico para ellos. En este contexto político es muy limitado el interés en una verdadera «diversificación de la secundaria», basada en modalidades mutuamente equivalentes en calidad.1 El predominio de los valores ¡meleclualislas se expresa en ei sistema educativo mediante la hegemonía de la escuela secundaria académica (bachillerato general o científico-humanista..), orientada hacia estudios universitarios. Este tipo de escuela representa un modelo cultural: la sobrevaloración social del trabajo intelectualista, la separación entre teoría y práctica, la valoración de esta cultura «general» como la mejor y más deseable, como la propia de las personas «cultas» y exitosas. Al mismo tiempo, lo anterior se refuerza mediante la subvaloración de A partir de la implementación en el país del modelo de educación media diversificada, en 1968, se propone en el Decreto 088 de 1976 que la educación media se diversifique en modalidades»...con el doble propósito de preparar al alumno para los estudios superiores y para el ejercicio laboral en profesiones técnicas y auxiliares» (Artículo 10). Así toda institución secundaria debería ofrecer al menos dos modalidades, generalmente la académica y otra de carácter técnico. Esta política pretendía promover la «diversificación» curricular en la secundaria, de tal manera que estimulara la demanda de educación postsecundaria hacia modalidades distintas a las universitarias tradicionales de índole académica. Sin embargo, esta política se redujo a la organización de diversas modalidades vocacionales, generalmente de carácter práctico y aplicado, que no constituyen una verdadera alternativa -ni educativa, ni de estatus social- a la modalidad académica predominante, por lo cual no se generó una verdadera experiencia de diversificación curricular en la secundaria. En efecto, en 1990 el 78.4% de la matrícula en el nivel secundario continuaba concentrada en la modalidad académica; sólo 3.4% se ubicaba en la modalidad técnica industrial, 5% en la pedagógica, 2.6% en la agropecuaria y trabajo social, y 12.0% pertenecía a la modalidad comercial, en la cual la matrícula es predominantemente femenina (77%).

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culturas alternativas como la técnica, su concepción como cultura y educación de segunda clase, de nivel práctico-instrumental, apropiado para la calificación hacia ocupaciones manuales, prácticas, subordinadas.2 B. La expansión de la escolaridad y el aumento de la heterogeneidad sociocultural en el estudiantado. La expansión de la escolaridad secundaria hacia la universalización de su cobertura puede ser planteada como un imperativo social, económico y político en la sociedad moderna. Esta requiere una eficaz socialización de la juventud en los valores, normas y pautas de conducta considerados como deseables en la sociedad. La formación de una conciencia cívica y social es tan importante como la formación de los conocimientos y capacidades intelectuales básicas requeridas por una sociedad cada más compleja y especializada. Por otra parte, la creciente importancia de la acreditación educativa en las posibilidades de movilidad social y ocupacional en las sociedades modernas genera una alta demanda social por oportunidades educativas.3 El acceso a los diversos niveles educativos es comúnmente percibido por todas las clases o estratos de la sociedad como una importante oportunidad de movilidad social y ocupacional. De esta percepción, o ilusión, se deriva la continua y alta demanda social por mayores niveles educativos. Debido en gran medida a estas demandas y a las necesidades de modernización de las sociedades, las políticas oficiales se orientan hacia la universalización del nivel secundario y la expansión del nivel superior. Sin embargo, los resultados sociales y ocupacionales de la experiencia educativa, no son homogéneos sino altamente jerarquizados y diversificados, debido no sólo a las desigualdades socioculturales en el cuerpo estudiantil, sino además a la alta y creciente selectividad y diferenciación en el mundo del trabajo.4

Todo modelo escolar, ya sea el académico o el diversificado, así como las opciones intermedias representa un modelo cultural, un modelo alternativo de socialización, de formación de valores, pautas de conducta, modelos de rol, expectativas sociales, actitudes frente al trabajo, etc. Por tanto, cualquier opción curricular no es socialmente neutra o inocua, representa una «cultura» determinada, una opción cultural y política. Ver. APPLE, M. «Ideología y currículo». AKAL 1865. En Colombia las actuales tendencias de expansión de la escolaridad secundaria indican un aumento de 290.940 nuevos estudiantes entre 1988 y 1992. Entre 1992 y 1997 el aumento previsto será de 661.684 nuevos estudiantes, para un promedio de 110.280 nuevos alumnos por año. Una mayor división y especialización del trabajo genera una estructura ocupacional altamente diversificada y compleja que es la base no sólo del desarrollo de las fuerzas productivas, sino de una mayor democracia social mediante una más equitativa redistribución del ingreso entre los diversos tipos de ocupación.

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El aumento de la escolaridad a sectores sociales previamente excluidos implica una creciente heterogeneidad sociocultural en el estudiantado. Esta heterogeneidad se expresa en grandes diferencias en la dotación del «capital cultural» inicial, que es la condición fundamental para el posterior éxito en el proceso escolar. También se expresa en términos de diferentes aspiraciones e intereses, tanto educativos como ocupacionales. La provisión de contenidos y programas relativamente homogéneos en el contexto de la gran heterogeneidad estudiantil, implica el desconocimiento de la heterogeneidad como importante criterio de política educativa. Significa la imposición de aquel modelo cultural y social representado por la opción homogénea, sobre otras opciones o modelos diferentes o divergentes. La opción homogeneizante deriva su hegemonía del poder social y político de las clases o estratos sociales que la sustentan, en cuanto ésta es la opción educativa más adecuada a sus intereses de movilidad y ocupacional. La hegemonía de un modelo escolar homogeneizante es altamente discriminatoria en contra de los estudiantes provenientes de otros grupos o estratos sociales y culturales, cuyo capital cultural sea inferior o diferente, y cuyas aspiraciones educativas y ocupacionales puedan ser también diferentes. Estos estudiantes son sometidos a experiencias educativas para las que, o no están preparados, o éstas no son relevantes o adecuadas a sus necesidades y expectativas de aprendizaje. Son así mismo sometidos a criterios y normas de competencia ajenas a sus capacidades e intereses. Se establece así un proceso educativo, social y culturalmente desigual, que privilegia anticipadamente a los estudiantes cuyo capital cultural y social es más congruente con las características del proceso, y que discrimina en contra de los que más se diferencian de aquellas. La naturaleza socialmente desigual e inequitativa de este proceso educativo, que no es sino un proceso de selección social, se oculta y legitima en la medida en que los «ideales» educativos que propugna sean aceptados como los mejores, los deseables y los mas apropiados al ideal dominante de hombre y de ciudadano. Una vez establecidas la deseabilidad y legitimidad de tal modelo escolar, la diferenciación de resultados o logros educativos se concibe como el resultado objetivo del mérito individual diferencial. Esta supuesta «meritocracia oculta refleja el carácter socialmente desigual y discriminatorio del modelo escolar homogeneizante. Sin embargo, esta legitimidad se ve cuestionada por dos importantes contradicciones. La primera es la contradicción entre la homogeneidad en las expectativas de movilidad social y ocupacional a través de la educación, y la necesaria desigualdad en los resultados. La segunda es la tensión o contradicción entre la homogeneidad en la socialización y la necesaria diversificación ocupacional deri-

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vada de la división y especialización del trabajo. Ambas contradicciones resaltan el importante dilema educativo entre la necesidad de la socialización en común y la ineludible selectividad y especialización ocupacional. C. El valor diferencial de la educación Los planteamientos anteriores relievan la importancia del reconocimiento, en la política educativa de toda sociedad, del valor diferencial -social, económico y cultural- que diversos tipos de educación tienen para diferentes sectores o grupos socio-económicos. Es evidente el gran «valor» que ofrece la educación secundaria de carácter académico para los sectores de clase media y alta en sus estrategias de movilidad social y ocupacional. Sin embargo, muy poco se sabe sobre cuáles son los verdaderos intereses y expectativas que la gran mayoría de la juventud colombiana tiene sobre la educación que recibe. La ausencia de sentido, significado o relevancia de la experiencia educativa cotidiana para los jóvenes es una de las principales causas del alto grado de deserción en la secundaria. La escuela sin «sentido» expulsa estudiantes.5 El mayor énfasis en el mejoramiento de la calidad de la educación debe centrarse en el aumento del significado y la relevancia de la experiencia educativa que se ofrece a la juventud. De estas dimensiones de la calidad de la educación dependerá en gran medida la naturaleza creativa o conflictiva de la inserción de la juventud en la sociedad. Es así que los problemas de desempleo, drogadicción, delincuencia, violencia, prostitución juvenil, entre otros, están estrechamente relacionados con la naturaleza negativa de experiencias educativas. En sentido contrario, una experiencia educativa positiva y creativa es un factor fundamental en el desarrollo de la personalidad, en la formación de la conciencia cívica y ciudadana y en la necesaria calificación ocupacional, todas condiciones indispensables para la convivencia y la paz social. Diversos estudios recientes sobre la situación de violencia y sicariato en la juventud en algunas zonas urbanas del país, señalan el papel central que la experiencia educativa desempeña en esta problemática.6

5.

Ver PARRA, R., a) Ausencia de futuro. La juventud colombiana. Plaza & lanés, 1987; b) Pedagogía de la desesperanza. La escuela marginal urbana en Colombia. Plaza y lanés, 1989.

6.

Ver: A) PÉREZ, A.& PELAEZ, J. «La violencia en la comuna nororiental de Medellín» en Violencia juvenil diagnóstico y alternativas. Corporación Región, Medellín, 1990. b) PELAEZ, S. «La escuela como agente socializador y la violencia». Revista Educación y Cultura, No. 24, 1991: c) ZAPATA, V. «El reto de educar en una sociedad violenta» en Violencia juvenil. Op. cit.

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Por una parte, ausencia de oportunidades, o mala calidad y escasa relevancia social y ocupacional de éstas. Por otra parte, una doble ilustración: en primer lugar, la no correspondencia entre la diversidad y heterogeneidad de intereses en los estudiantes y la hegemonía del bachillerato clásico como única oportunidad deseable; en segundo lugar, las expectativas frustradas de movilidad social y ocupacional a través de la educación clásica, a ser «doctor». La educación de tipo académico tradicional es muy probable que tenga un escaso valor social y económico para la mayoría de la juventud colombiana, ya sea por la inexistencia de oportunidades reales de continuar estudios universitarios, dada su alta concentración en las tres grandes zonas metropolitanas del país, o por la imposibilidad económica generalizada de acceder ellas, o también porque este tipo de educación no corresponde con los intereses y necesidades específicas de estudiantes, padres de familia o comunidades, prefiriéndose en muchos casos una educación postsecundaria de ciclo corto que califique directamente para la actividad económica.7 Por el contrario, la educación de carácter técnico-profesional ofrece a la mayoría de la juventud del país -es decir aquella que o no puede o no quiere continuar estudios universitarios tradicionales- una oportundiad educativa alternativa de naturaleza «bivalente»; califica tanto para el acceso a la educación superior como para el trabajo productivo, flexibiliza y genera diversas oportunidades educativas y ocupacionales para la juventud. Por consiguiente, es un tipo de educación que facilita el difícil proceso de transición entre la secundaria y el mundo real, entre el período de la juventud y el mundo de los adultos. El reconocimiento del «valor» diferencial de la experiencia educativa para una población estudiantil altamente heterogénea implica en el contexto colombiano, la necesidad de ofrecer alternativas educativas a la juventud de 12 a 18 años. Este grupo de edad se caracteriza por bajas tasas de cobertura y altas tasas de deserción en la secundaria.8

De hecho, la combinación de estos factores ha conducido a un aumento creciente de la demanda por oportunidades de educación técnica y tecnológica post-secundaria. Entre 1980 y 1987 la modalidad tecnológica fue la de más rápido crecimiento en la educación superior en el país. En ese período los cupos en esa modalidad aumentaron en 166.8% y las matrículas en 141.4%, mientras la modalidad universitaria aumentó respectivamente en sólo 10.4% y 23.3%. Ver ICFES, Estadísticas de la educación superior, 1988. Sólo 48% de escolarización de la población de 12 a 15 años y altas tasas de deserción que implican que sólo 1 de cada 5 jóvenes del grupo de edad pertinente finalizan la secundaria.

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Aproximadamente el 80% de este grupo de edad ingresa al mundo del trabajo cada vez más selectivo y especializado, sino, más importante aún, sin la necesaria formación cívica e intelectual que los capacite para la convivencia ciudadana en una sociedad cada vez más compleja y en rápida evolución, esta es una de las más importantes carencias y necesidades de la sociedad colombiana pues, la mayoría de la juventud está ingresando a la vida social, económica y política sin las bases cívicas, intelectuales y ocupacionales necesarias. Este fenómeno incide profundamente en la actual situación de violencia política y social, y de atraso económico y cultural del país. Para el pequeño porcentaje que se gradúa de la educación secundaria las perspectivas son igualmente difíciles. En 1990 sólo el 42% de los Bachilleres egresados encontró cupo en las universidades público o pudo comprar educación privada, el resto -aproximadamente 120 mil bachilleres- tuvo que ingresar a un mercado de trabajo cada vez más especializado y selectivo, con una calificación académica tradicional, orientada hacia la universidad, que sólo los capacita, si acaso, para empleos poco calificados, generalmente en el sector servicios, como cajeros, meseros, dependientes de almacén y otros empleos similares. D. Interrogantes de política educativa sobre el nivel secundario La problemática hasta aquí expuesta de la educación secundaria en Colombia suscita diversos interrogantes de política educativa: -¿Cuál es la finalidad social, económica y formativa de este nivel de educación? -¿Tiene este nivel fines y propósitos propios o es solamente un nivel de paso hacia otro superior? -¿Cuáles deberían ser las finalidades propias de este nivel, dado que es 'de factó el último nivel u oportunidad educativa para un alto porcentaje de la juventud? -¿Qué tipo de educación -homogénea o diversificada- debe ofrecerse a una población estudiantil altamente heterogénea y aún desigual, respecto a intereses, aptitudes, niveles socioeconómicos y sus respectivos niveles de capital cultural diferencialmente funcionales a la cultura académica tradicional? -¿Debe ofrecerse un curriculum común, homogéneo, bajo el principio de lograr mayor igualdad social de oportunidades educativas, o debe este curriculum

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ser altamente diversificado en función de la gran diversidad de condiciones anteriormente señaladas? Dijferent strokesfor differentfolks. -¿Que implicaciones sociales, económicas y culturales tendría el continuar ofreciendo a la juventud una secundaria basada predominantemente en el modelo academicista clásico? -¿Qué implicaciones tiene el ofrecimiento de oportunidades educativas homogéneas para el logro escolar de aquellos con un capital cultural insuficiente o con intereses, necesidades y capacidades, diferentes a los de la «cultura académica»? -¿Qué significa una educación general, básica, común y una educación diversificada? -¿Cuáles con los conocimientos básicos que deberían ser comunes y obligatorios a todo el grupo estudiantil y cuáles los optativos, propios de la diversificación curricular? -¿En qué grados deberían ofrecerse ambos tipos de conocimientos y en qué secuencia o relación mutua? Estos interrogantes constituyen dilemas centrales de política educativa, de cuya solución se derivan importantes implicaciones para la inserción, creativa o conflictiva, de la juventud en la sociedad. Un principio básico de la igualdad de oportunidades educativas es la necesidad de ofrecer múltiples oportunidades diferentes para la exploración y desarrollo de diversas aptitudes e intereses, tanto académicos como prácticos, artísticos u ocupacionales o de otra índole. Es socialmente más equitativo ofrecer una gran diversidad de oportunidades educativas para personas altamente diferenciadas, que ofrecer una única vía, oportunidad o tipo de educación. Sinembargo, esta última opción se impone generalmente en la secundaria mediante la forma de un bachillerato general dominante y hegemónico, con un escaso desarrollo de la educación técnica, siendo ésta considerada como educación de segunda clase. También en la educación superior o postsecundaria se expresa mediante la hegemonía de la educación «universitaria» sobre otras modalidades e instituciones de educación técnica superior o tecnológica, las que se constituyen en las principales opciones de "diferenciación» de este nivel educativo.9 9.

GÓMEZ, V.M. «Hacia la diferenciación y la especialización en la educación Superior». Revista Educación Superior y Sociedad. Vol. 2, No. 2, 1991. Unesco-Cresalalc. Caracas.

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II. Opciones de política para la educación secundaria A pesar de muchos años de desconocimiento y abandono de la educación técnica secundaria por parte del Estado, existen amplias evidencias de que este tipo de educación tiene un gran valor económico y social para la juventud y la sociedad colombiana.10 En efecto, el sustento esencial para la industrialización y la modernización tecnológica de la producción es la alta calificación técnica de un significativo porcentaje de la fuerza laboral. La división y especialización del trabajo en las sociedades modernas requiere una estructura ocupacional altamente diferenciada en un creciente número de profesiones técnicas, las que generan una amplia redistribución del ingreso, lo que es a su vez condición de una mayor democracia social. Por otra parte, una educación técnica de alta calidad confiere a la juventud una capacidad bivalente, pues la califica para proseguir diversos destinos educativos u ocupacionales. Esta capacidad bivalente es un importante aporte de la educación técnica al desarrollo social de un país, pues facilita el difícil proceso de transición entre la etapa de la juventud y el mundo del trabajo o de la educación superior. Es bien conocido por los educadores que las dificultades sufridas en este proceso de transición se relacionan estrechamente con los fenómenos de delincuencia, drogadicción y violencia juvenil, cada vez más evidentes en las principales zonas urbanas del país. En Medellín esta relación ha sido evidenciada en los diversos estudios recientes realizados sobre educación y violencia (Ver referencia No. 5). La creciente importancia de estos aportes económicos y sociales de la educación técnica al desarrollo nacional hace más evidente el profundo desconocimiento, tanto en el Estado como en la opinión pública en general, sobre las tradiciones y características curriculares, pedagógicas e institucionales propias de este tipo de educación. Se desconocen no sólo sus problemas y limitaciones sino sus logros y bondades. Este desconocimiento ha sido recientemente evidenciado, tanto en las propuestas el «Plan de Apertura Educativa» del actual gobierno, de convertir a toda la educación secundaria en educación de carácter «general», como en los artículos de la propuesta oficial de ley general de la educación, referidos a la educación técnica secundaria." 10.

GÓMEZ, V.M. et al. «El valor social ocupacional y formativo de la educación técnica secundaria. Estudio de casos de instituciones en cuatro áreas urbanas de! país». Fundaciones A. Restrepo Barco y Corona. Bogotá, abril de 1993.

11.

GÓMEZ, V. M. a) «El plan de apertura educativa o la política del atraso educativo». Revista Educación y Cultura, No. 24, octubre 1991. CEID-Fecode. b) Comentarios a los artículos del anteproyecto oficial de ley general de la educación, referentes a la educación técnica secundaria. Departamento de Sociología, Universidad Nacional de Colombia, agosto de 1992.

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Tal vez la principal contribución que ofrece la educación técnica industrial para la política educativa en el nivel secundario es la realización de la deseabilidad y la posibilidad de ofrecer una educación de carácter «bivalente» a todos los estudiantes, como alternativa a la secundaria tradicional, predominantemente académica. El carácter bivalente de la educación técnica la convierte en una modalidad de educación general equivalente a la modalidad académica y además con un alto valor» social, económico y formativo para toda la juventud y para la sociedad. El trabajo práctico en los talleres es la identificación de intereses y aptitudes, como en la formación de valores positivos respecto al trabajo en general y al trabajo técnico en particular. Estas son algunas de las razones por las cuales el modelo curricular básico de la educación técnica es cualitativamente superior al de la modalidad académica y además, altamente deseable desde diversas perspectivas sociales, económicas y educativas.12 En relación con el futuro de la educación técnica y sus relaciones con la secundaria, es posible identificar dos propuestas que reflejan concepciones muy diferentes respecto a los propósitos de esta modalidad. 1. La primera propuesta está conformada por el supuesto de que la educación técnica debe ser altamente especializada, por lo que es necesario retomar el modelo curricular vigente antes de la reforma al bachillerato industrial en 1974. Este modelo implica iniciar la especialización desde 7o. grado (10-12 años de edad), reducir la exploración vocacional al 6o. grado y aumentar las materias técnicas especializadas. El propósito es lograr una mayor especialización técnica en el egresado, de tal manera que, como antes de la reforma de 1974, la formación sea equivalente a los primeros semestres de las ingenierías. El modelo de educación secundaria que se propone es de «diferenciación institucional» entre aquellas de carácter técnico y las académicas o generales, en lugar del modelo vigente de «diversificación» curricular en varias modalidades y áreas de especialización al interior de cada institución. 2. La segunda posición parte del cuestionamiento de la validez y deseabilidad de las actuales prácticas de exploración y selección a una edad tan temprana (entre 9 y 12 años) y propone posponer el inicio de la especialización hasta grado 10o. El 12.

Ver GÓMEZ, V.M. Et al. «El valor social ocupacional y formativo...etc.». Op. cit. Hay algunas dimensiones problemáticas de este modelo curricular que es necesario redefimir. Entre ellas, el proceso de exploración vocacional, la selección de especialidad en 7o. grado y la especialización desde 8o. grado. Así mismo, la definición del concepto de «especialidad» en el nivel de educación secundaria. Ambas dimensiones son analizadas en el estudio citado.

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propósito es enfatizar la formación más general y polivalente, aún dentro de áreas de especialidad técnica y sin perder la calificación ocupacional que le confiere su carácter bivalente. Esto implica la redefinición tanto del concepto de «especialidad» en el nivel secundario, como de identificación de las nuevas áreas de especialización requeridas por los actuales cambios en la estructura ocupacional y en la tecnología. La opción de posponer la Especialización hasta 10o. grado identifica esta propuesta con la experiencia curricular de «diversificación», característica del modelo INEM. No es propósito de este documento realizar un análisis comparativo entre los modelos propuestos de «diferenciación institucional» y «diversificación» curricular, como modelos de educación secundaria bivalente, alternativa al actual modelo predominantemente univalente. Solamente se propondrán algunos criterios de análisis y necesidades de mayor investigación. a) La propuesta de diferenciación institucional representa un viejo ideal educativo de definición y fortalecimiento de los objetivos y propósitos propios de cada institución, los que constituyen su perfil y «ethos» característicos, le otorgan su identidad y la dinamizan hacia el logro de ese perfil propio que la diferencia de otras instituciones. El énfasis en la diferenciación implica la búsqueda de identidad institucional con un «ethos» propio, io cual genera una fuerte dinámica de innovación educativa, en contraposición a la aceptación pasiva o imposición de identidades exógenas, como las provenientes de modelos educativos «oficiales», con pretensión de generalización a todo el sector. El modelo de diferenciación institucional puede además ser de alta eficacia en la respuesta oportuna a necesidades regionales y a requerimientos industriales y tecnológicos, lo que lo hace funcional en el actual contexto nacional de descentralización de la gestión educativa y de modernización productiva. Por ejemplo, podrían organizarse institutos técnicos o tecnológicos, especializados en algunas pocas áreas del conocimiento o en algún sector productivo, en función de las necesidades y del apoyo económico que reciban. Un efecto positivo de este modelo es la consolidación de una tradición de formación de personal técnico de alto nivel, necesario para el fortalecimiento y diversificación de las profesiones técnicas en el país. Estas profesiones son la base de cualquier proyecto de modernización productiva y la condición para la diversificación de la estructura ocupacional. Una importante limitación se deriva de sus altos requerimientos económicos y de la alta selectividad exigida en sus estudiantes, por lo que no puede ser un modelo

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• HACIA UNA NUEVA POLÍTICA DE EDUCACIÓN SECUNDARIA

masivo ni replicable en todas las regiones del país. La viabilidad y deseabilidad de esta opción se limita a áreas urbanas o regiones que puedan invertir los recursos necesarios para garantizar la calidad de las instituciones técnicas especializadas. Sin embargo, este modelo puede coexistir con otras instituciones basadas en la diversificación curricular interna y puede cumplir importantes funciones de complementación y fortalecimiento de éstas. b) Por otra parte, el modelo de diversificación curricular en cada institución tiene vigencia en el país desde 1968 cuando se inició el Sistema de Educación Media Diversificada (INEM). Posteriormente, el concepto de «diversificación» en modalidades se extendió a toda la educación media, a través de los Decretos 088 de 1976 y 1419 de 1978. Ya habían sido señalados los pobres resultados de esta política de «diversificación». Una de las principales carencias de esta política, y que tal vez contribuyó en mayor medida a su fracaso, es haber sido formulada sin un previo conocimiento y evaluación cualitativa de la experiencia del Sistema INEM en la diversificación curricular, sus logros, sus condiciones de calidad, sus limitaciones, obstáculos, etc. La carencia en este tipo de conocimientos persiste hasta el momento. No se ha realizado una evaluación cualitativa de la experiencia curricular y pedagógica de los TNF.M. en tanto las únicas instituciones «especializadas» en la di versificación curricular. Sin embargo, la formación bivalente de alta calidad que otorga la mayoría de los INEM, señala el aporte potencial que este modelo de diversificación puede realizar al conjunto de la educación secundaria. La realización de este potencial depende del conocimiento que se logre sobre sus diversas dimensiones positivas y negativas y sobre las condiciones necesarias para el éxito del modelo

Salud y bienestar* Femando Tobón*

¡3on variados los estudios que desde siglos atrás tratan sobre la problemática de la salud, bienestar, desarrollo y necesidades humanas. Un somero recuento de esta diversidad es lo que podemos sintetizar de las últimas tres décadas en América Latina. Es importante retomar el significado que se le ha dado a la salud; en algunas circunstancias decían «la buena salud es fundamental para el desarrollo» y aún continuamos en el subdesarrollo. En otras se dice, a la inversa: «sin desarrollo socioeconómico no hay salud». Después se hizo énfasis en que salud era el completo bienestar físico, mental y social, al margen de las realidades concretas de nuestros países. Otros hablan en abstracto de que salud es la satisfacción de las necesidades. Ya en la década de los 80 se habla de satisfacer las necesidades básicas y así acceder al desarrollo. Los fenómenos que a nivel internacional le dan marco a la década de los años 90 llenan de incertidumbre todos los ámbitos de la actividad humana en los diferentes continentes.

* **

Transcripción. Docente de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional.

236 • SALUD Y BIENESTAR

Se manifiestan, entre otros, en desmembramientos y guerras civiles en países de Europa Oriental, del denominado bloque socialista; el reagrupamiento de los distintos países alrededor de intereses económicos; las tendencias que desde estos polos se sugieren como un nuevo orden mundial y que hacen referencia a los modelos neoliberal y aperturista que aparecen como única alternativa para la solución de los graves problemas humanos que padecen los países del hoy denominado sur. Estos fenómenos internacionales vienen respaldados por la propuesta global del gobierno de Estados Unidos, conocida como «El nuevo orden mundial», que no tiene otra finalidad sino la de afianzar a este país como el gendarme Internacional, con su encargo de hacer cumplir los «modelos» que en Inglaterra y Estados Unidos se implantaron como paradigmas a seguir por los países del sur, América Latina entre ellos. Especial mención debemos hacer del sector de servicios de atención médica y de seguridad social, para los que las únicas propuestas de solución y mejoramiento son la privatización y la venta de servicios prepagados, modalidades para las que no faltan proponentes agremiados en empresas nacionales y transnacionales de toda pelambre, que deambulan a la expectativa de la decisión que al respecto pueda tomar la dirección de! Estado, amparados en los cslogan de moda, diciendo que la privatización es la única forma de acceder a la adecuada prestación de servicios, bajo los signos de la eficiencia y competitividad. Si aceptamos que la modernización del Estado incluye la adopción de mecanismos que le permitan cumplir cabalmente con sus obligaciones, muchos de éstos no dejarán de ser una ilusión, visto el respaldo económico que requiere su aplicación. Es importante destacar la propuesta de descentralización y municipalización, que es halagüeña pero distante de convertirse en pionera de la solución de los múltiples problemas sanitarios y socioeconómicos a nivel municipal y regional.1 En esta conmoción que compromete todos los países del mundo, es notorio y trágico el desequilibrio que se percibe. Da la sensación de que los problemas y las angustias son sólo de los países del sur; sin embargo, en los países industrializados

Ley 10 de 1990. Constitución Nacional 1991

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(norte) se manifiestan, en los albores del siglo XXI, graves desigualdades reflejadas en la participación social; baste mencionar la situación vivida por los inmigrantes en Europa y la población negra y latina en los Estados Unidos. La descapitalización de América Latina y el Caribe desde 1982 es de 200 mil millones de dólares, principalmente por el pago de la deuda externa. Este fenómeno se agrava más al reconocerse que cerca del 30% (12 mil millones de dólares) del total de recursos con que cuentan América Latina y el Caribe para salud se despilfarran, lo que es incompatible con la crisis y pobreza en que nuestros pueblos se debaten.2"3 Al comienzo de la década de los 80 casi 100 millones de personas vivían en estado de pobreza; los datos actuales indican que son ya más de 170 millones los que viven en esas condiciones y de ellas, 60 a 70 millones, subsisten en un estado de pobreza extrema.2 En el caso de nuestro país se reconoce en los últimos lustros, que cerca de 13 millones de habitantes, de los más de 30 que se calculan, aún no encuentran satisfechas sus necesidades de educación, vivienda, empleo y servicios públicos básicos. En contraste, las informaciones transmitidas por los diferentes medios de comunicación, nos hablan permanentemente de privatización de la recolección de basuras, teléfonos, televisión y de distintas empresas de propiedad social (del Estado); o que empresas de tradicional lucro privado (sobre todo financieras) fueron declaradas en quiebra y que luego aparecen refinanciadas por el Estado para nuevamente caer en usufructo de particulares. Las políticas de desarrollo concebidas bajo esta maraña de fenómenos parecen hacer caso omiso a las distintas particularidades presentes en este grueso grupo de la población mundial, mirado por los países industrializados sólo como un mercado potencial, terminando absorbido por patrones de consumo que resultan ser distantes de la solución de las apremiantes necesidades básicas a las que no accede la mayoría de la población. Frente a la realidad de este panorama no podemos mirar como inocuas estas propuestas, si recordamos que, por ejemplo, América Latina padecerá, en plazo difícil de determinar, las consecuencias de una deuda de más de 450 mil millones 2 3

O.P.S. Educación Médica y Salud. Presentación. Vol. 24, No. 1. 1990. CHILD, J. Los grandes poderes y la apertura económica. Grijalbo. Bogotá, 1991, p. 150.

2 3 8 » SALUD Y BIENESTAR

de dólares a distintas empresas financieras de carácter transnacional, en las que no participan los países del Tercer Mundo (sur). 3

L A UNIVERSIDAD Y EL PROBLEMA

Creemos que la universidad en su conjunto, y particularmente las distintas divisiones académicas que en forma directa o indirecta desarrollan actividades en salud, debemos proceder a unificar criterios básicos y objetivos claros que nos permitan desarrollar proyectos conjuntos con miras a romper las actividades aisladas. Como es obvio suponer, no hay homogeneidad de criterios, pero muchos hemos saludado la actividad interdisciplinaria como mira innovadora y creativa que nos permita superar limitaciones de la concepción medicalizante de la salud, vigente y poderosa en los actuales momentos de nuestra historia. Vista así la perspectiva, tendremos la posibilidad de acrecentar nuestros conocimientos y cambiar actitudes frente a la realidad que vivimos, confinada por la ignorancia o por una mirada de soslayo a los problemas de nuestra historia reciente. Abordar la problemática de ias condiciones ambientales en su más amplia acepción es un deber inaplazable que la universidad tiene que asumir en toda su dimensión. Es el caso de los altos niveles de contaminación por desechos industriales, tala indiscriminada de bosques, expoliación de recursos naturales no renovables: petróleo, carbón, oro, platino, etc.; sin desconocer la necesidad de estudios completos sobre los desastres que la violencia institucionalizada viene causando en nuestro país y que presenta dolorosas etapas de recrudecimiento periódico. Vivimos uno de esos picos dolorosos, en que tan sólo se cuentan (y mal) los muertos; infinidad son los que sepultan como N.N.; incontables son los desaparecidos; la suma ya embolatada de familiares y parientes que padecen las secuelas del actual régimen de violencia, viudas, huérfanos, abandonados, mutilados, perseguidos, condiciones que sin duda alguna propiciarán la aparición de otros fenómenos no menos dolorosos, la migración forzada, la marginalidad urbana, prostitución, drogadicción, neurosis y psicosis, gaminismo, por citar los más protuberantes.

3

Ibidem.

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Una de las políticas que se asume a nivel mundial es la de la protección al medio ambiente; «familia sana, ambiente sano», reza la estrategia general, que ciertamente es de vital importancia, dada la voraz expoliación que sufren los países tercermundistas de sus recursos, tanto renovables como no renovables, y los procesos de transformación que muchas industrias utilizan en forma indiscriminada, sin tener en cuenta el deterioro en que caen los trabajadores y las irreparables consecuencias medioambientales que destruyen el «equilibrio vital del planeta».4 Nuestro país soporta las secuelas de la guerra por tantas décadas, guerra que en su confrontación permanente deja como producto «neurosis y psicosis de guerra» aún no cuantificadas, que por su prolongación origina aletargamiento e indiferencia de tal magnitud que una cifra poco despreciable, 130 mil millones, para proseguirla, sólo cambiando su nombre por el de «Guerra Integral», no genera ninguna reacción en la sociedad civil, lo cual es ya un fenómeno sintomático «de gran alarma», que nos debiera poner a pensar en el grado de alienación al que estamos llegando en la sociedad colombiana. La tarea, entonces, no es simple; para el próximo futuro debemos procurar humanizar al hombre, humanizar nuestra sociedad, no reclamar la ética individual o fraccionarla, ni individualizarla en determinadas éticas profesionales gremiales, sino procurar construir la ética social, la responsabilidad total del Estado frente a su progresivo deterioro y parcialización contra los desprotegidos y los pobres que ya no son pocos. La organización de eventos como éstos, en donde por lo menos puedan manifestarse voces que vean con otro lente la problemática actual y prevean el futuro, es una tarea inaplazable de la universidad que, aun con sus múltiples conflictos internos, puede y debe convertirse en foro abierto hacia la crítica del seguidismo irracional de nuestros gobernantes.

POSIBLES CONSECUENCIAS

El marco de la situación contemporánea en su confusión, no deja en claro sino las dificultades crecientes para satisfacer las necesidades materiales y espirituales

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BERLINGUER, U. Democracia, desigualdad y salud. VI Congreso Mundial de Medicina Social. (Memorias). Tenerife, Canarias. 1989.

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de una proporción en aumento de la humanidad, con perfiles más críticos para los países del sur. El norte con sus problemas, librado ya de las necesidades básicas, orienta su futuro hacia consumos ostentosos; en tanto los países del sur se debaten en sus precarias condiciones mirando impotentes su futuro inmediato reflejado inversamente en el «paradigma» de los países de alto desarrollo industrial. Ni qué pensar en el sur sobre el disfrute del ocio productivo en forma general, si la educación y las manifestaciones culturales de sus pueblos se enmarcan en una creatividad de élite que en su historia no ha hecho otra cosa distinta que menospreciar las manifestaciones de la cultura popular y de los sectores étnicos «menores». El panorama mostrado en las líneas anteriores genera en su dinámica múltiples contradicciones y sentimientos, como la inseguridad, la frustración, la enajenación. Baste mencionar solamente el sentimiento de inseguridad y de frustración reflejados en la subvaloración de sí mismos, a su vez reflejados en sus congéneres, mediante la pérdida de las más elementales manifestaciones de solidaridad. Serían suficientes los indicadores de miseria que se reconocen para América Latina y especialmente para Colombia? Al parecer no, pues son manifiestas las dificultades de las políticas trasnochadas de modernización del Estado, apertura económica sintetizadas en privatización. Los resultados de este proceso toman giros cada vez más críticos: cese de empleados del sector del Estado, movilización de trabajadores de empresas descentralizadas, los maestros, despidos masivos en la empresa privada. Una mirada especial requiere las consecuencias que se derivan de la apertura económica que, de un lado, disminuye la influencia de la producción nacional en el mercado interno y de otro, el crecimiento inusitado del sector informal de la economía que arrastra tras de sí otros fenómenos de carácter socioeconómico, como puede ser el trabajo domiciliario en sus variantes infantil y femenino, con una connotación más grave para las supuestas pautas de «salud y bienestar»: son talleres sin adecuadas condiciones para el desarrollo de actividades. Además de todo esto, es necesario poner de manifiesto que así se inicia una admisión táctica a la perversidad que implica el «trabajo al destajo». De todo ésto se deriva la posibilidad de que si el Estado colombiano continúa irreflexivamente la copia de políticas como las de Inglaterra (con M. Thatcher) y en U.S.A. (con Reagan, Bush) (ya en proceso de desmonte), la población colombiana

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tendrá que ver postergada por lustros indefinidos la satisfacción, siquiera de las necesidades básicas. Esta panorámica nos hace pensar que efectivamente el futuro próximo de nuestro país es incierto y se asistirá a la profundización de la miseria extrema, con sus arandelas no gratas de generalización de la violencia que los pobres para sobrevivir harán cada vez más violenta, agregando, además, el deterioro de la calidad de vida de otros estratos como las capas medias de la población con todas sus contradicciones. En síntesis, el desarrollo del capitalismo, en nuestro siglo, ha enfatizado la industria de la guerra, ha convertido los servicios de salud en una nueva industria; impone para los países dependientes líneas de producción y consumo que no son su prioridad y los perpetúa como productores de materias primas y acumulación de miseria.

Capitulo Vil

ieueias y cultura en tiempo de apertura

Los anfibios culturales Antanas Mockus*

Lsa investigación será pura especulación escrita -la escritura no solamente es escritura sino representaciones matemáticas- si no tuviera un anclaje, una relación consciente con la acción. Las acciones que origina la investigación son preparadas mediante discusión, diseños, dibujos, gráficas, que ya son incluso un medio de comunicación y de entendimiento del hombre común y corriente. No hay investigación si de algún modo no funciona el triángulo de discutir, escribir y pintar cosas para hacer y hacer cosas para dirimir discusiones, para aumentar la tradición escrita, para mejorar la relación entre lo escrito en el papel, lo discutido por la comunidad académica y lo que se realiza en otros campos. Hay investigadores que sólo se meten con la acción cuando es pertinente para contestar preguntas; hay otros que, al revés, discuten y leen porque quieren llegar a acciones que no sólo sean relevantes en el laboratorio o en la acción de la comunidad, sino también en la tecnología, en el campo social, etc. Hay estas dos clases y parte del ethos académico es respetar esa coexistencia porque lo que importa es que funcione la red de argumentos, que lo que se aprende en la acción repercuta en las tesis. Poco tolerado en la comunidad académica, que por lo demás, en principio, es bastante tolerante, es que no se ceda a razones o a evidencias empíricas, pero al mismo tiempo, el trabajo académico y de investigación requiere bastante terquedad, no se abandonan las teorías la primera vez que tropiezan con evidencia en contra, pero sí hay que estar dispuestos a abandonar teorías cuando hay evidencia en su contra.

Profesor asociado y exrector de la Universidad Nacional de Colombia.

2 4 6 • LOS ANFIBIOS CULTURALES

La investigación, que es la religión de la razón, difiere un poco de otras iglesias en que no hay dogmas pero sí una fe profundísima en lo ya adelantado por colegas, en lo decantado en paradigmas, que son maneras de interpretar los datos que cambian periódicamente pero que no son maleables a voluntad. Caracterizada así la investigación, falta señalar que se llega a ser investigador, usualmente, para no decir siempre, atravesando un sistema educativo que no está hecho exactamente para formar investigadores, sino para difundir los resultados de la investigación. Sin embargo, el resultado de la investigación, y la investigación en sí misma, sólo los entienden la comunidad de investigadores que se enfrenta así al problema de cómo hacérselos comprender a los otros. Hay otra manera de ver el sistema educativo: como un sistema por donde circula el conocimiento. La investigación se hace en unos determinados contextos donde se usa el lenguaje de una cierta manera, se relaciona de cierta manera el lenguaje con la acción, ciertas maneras de decir y hacer están permitidas y otras prohibidas. Si se quiere impactar en el desarrollo social hay que entender que en cualquier sociedad hay medios distintos, con usos distintos del lenguaje, con horizontes semánticos distintos, con sintaxis distintas que usan grupos sociales distintos en contextos distintos; esta característica de toda sociedad se acentúa en las sociedades fragmentadas, con gran diversidad cultural. Cualquier investigación social que se hace dentro de una sociedad contribuye en algún grado, que puede ser casi nulo, al desarrollo social; por tanto lo que interesa es la relación que existe entre la estructura básica de la investigación, la necesidad de comunicar sus resultados y los procesos de comunicación en una sociedad fragmentada. Un investigador produce resultados, esos resultados sólo son asimilables si él mismo u otras personas -en nuestras sociedades probablemente es indispensable que en muchos casos sea él mismo- seleccionan fragmentos de lo que investiga o de lo que tuvo que conocer para investigar, los organiza y los pone en otro lenguaje para que en otros contextos lo entiendan. Para que el conocimiento producido por la investigación circule, sea apropiado socialmente y de algún modo entre en diálogo con los otros conocimientos, se necesitan procesos que técnicamente se llaman de recontextualización. Sacar, seleccionar, jerarquizar, poner fragmentos de conocimiento en otro contexto, es una operación delicadísima; sin ella no hay circulación de conocimiento, sin ella los investigadores serían «los únicos consumidores de lo que producen».

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La investigación social, y la investigación en general, son imposibles hoy en día en un país como el nuestro sin formar personas que se desenvuelvan en distintos eslabones del trabajo académico o, lo que es lo mismo, en distintos eslabones del proceso de recontextualización. Los científicos investigadores colombianos, excepto uno o dos de talla internacional, somos más bien recontextualizadores, es decir, productores de conocimiento que básicamente apropiamos, seleccionamos, jerarquizamos, traducimos, adaptamos, con mucha originalidad y creatividad pero basándonos, en lo fundamental, en la originalidad del trabajo de la comunidad internacional. Si queremos hacer ciencia debemos formar gente que sea anfibia, y voy a tratar de explicar qué significa eso. Un investigador colombiano tiene que ser capaz de entrar en interlocución con los investigadores de punta, en términos internacionales; esa es una cara del anfibio; tiene que ser capaz de ir río arriba y hablar y entenderse con los que están río arriba, en algunos casos para enseñarles cosas, en otros, la mayoría, para aprender de ellos. Pero hay otra cara: este investigador en Colombia no es relevante si no es capaz de hablar río abajo, o sea de enseñar en una universidad y enfrentarse al reto de comunicar lo que nació en otro contexto o en un laboratorio a personas que tienen un universo simbólico y material distinto al suyo. Tiene que traducir, simplificar y tergiversar para hacerse entender. Hay una necesidad de transformar el conocimiento, de recrearlo permanentemente para que sirva y eso significa que si queremos una investigación socialmente pertinente necesitamos formar anfibios, por lo menos dentro del sistema educativo. En Colombia no tiene sentido ser investigador si no se es anfibio cultural en un sentido profundo. Pero al anfibio cultural no le basta serlo dentro del sistema educativo. Un anfibio cultural es un camaleón, una persona que sabe adaptarse a lenguajes distintos, a medios distintos, a sistemas de reglas de juego distintos, y eso le da la base para la interlocución con sujetos culturales distintos; aquí ya se transpasa el sistema educativo. La primera versión del anfibio era el estudiante que está un año en Europa porque ganó una beca, al año siguiente está aquí en un posgrado y un año más tarde está trabajando en un comunidad casi marginal; logra no sólo hacerse entender y entender, sino que lo que aprendió en un lado lo hace pertinente en el otro y viceversa. O sea, es un catalizador. Ahora me refiero a la figura de anfibio cultural extraacadémica; es uno pero no basta con eso porque un camaleón no transporta conocimiento; lo más fácil para ser camaleón es la esquizofrenia o el desdoblamiento de la personalidad. Ser uno

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en un medio, ser otro en otro medio, no ayuda a que un medio gane conocimiento ni moralidad. Uno de los aspectos más complejos en esta teoría del anfibio cultural es que aparentemente hay pruebas contundentes de que fragmentos de conocimientos sí circulan; pero saber si hay otras formas de riqueza cultural, como moralidad, que circulen vía anfibios culturales es más complicado, creo que sí, pero no tendría la menor prueba en ese sentido. Cada grupo social, cada grupo cultural, tiene su moralidad y el anfibio cultural se ve ante el problema de preservar la suya propia. El anfibio cultural, además de ser camaleón hasta cierto punto es intérprete, es vehículo de comunicación, es un mensajero que opera sobre los mensajes, no es un puro instrumento de los otros; es un mensajero que tiene atención y memoria selectivas, puede transportar y al hacerlo selecciona, jerarquiza y pone el conocimiento que adquirió en otro lenguaje y otro medio. Está el problema de la integridad moral del anfibio cultural. Uno podrá suponer que quien obedece a distintos sistemas de reglas está acabado, no tiene ningún eje moral. Sin embargo, conozco algunos anfibios culturales que aparentemente tienen una integridad moral, incluso no sólo yo me doy cuenta de eso sino que muchos y muy distintos actores sociales reconocen esa integridad moral del anfibio cultural; aun en parte por eso les perdonan las incompetencias o pilatunas que hacen con los distintos códigos frente a los cuales tienen que moverse. Es importante saber si los anfibios culturales pueden ayudar a darle fertilidad a la diversidad cultural que produce, a la vez, angustia y entusiasmo frente a una sociedad muy fragmentada, regionalizada, contrapuesta en su interior de mil maneras. Con la diversidad social y cultural puede suceder lo mismo que con la diversidad biológica, una cosa es tratar de conservarla, que me parece una posición un poco torpe, y otra, maravillosa, que es buscar que exista la máxima diversidad posible y al mismo tiempo la máxima fertilidad cruzada por utilizar una metáfora irresponsablemente. Si tenemos una de las mayores diversidades culturales del mundo la idea es aprovecharla. Algunos pretenden crear una única identidad, pero eso ya no es posible, eso se acabó. Parte de la diferencia entre el anfibio cultural y el investigador social tradicional, que tenía simplemente el credo de la razón, es que ya no trata de encontrar la cultura o el paradigma que una vez ha vencido a los demás se impone, no, se trata de que coexistan todas las tradiciones culturales aprendiendo las unas de otras y ahí sí son claves los anfibios culturales.

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Muchas veces para que existan esas tradiciones necesitan hostilizarse un poco entre sí, es el caso de las guerras de religión. Si en Europa no hubiera posgrados de teología en universidades laicas, manejados en buena parte por laicos, de pronto la discusión entre credos y religiones sería muy agresiva, produciría pocos frutos pues aumentaría la identidad y el sentido de cuerpo de cada bando; pero siendo distintos algo de lo que los otros saben puede servimos a nosotros, puede ser relevante. El anfibio cultural es un vehículo de comunicación entre mundos distintos y es una manera de fertilizar, de aprovechar la diversidad cultural para producir más diversidad cultural. Obviamente es inevitable que en su interacción con los diversos sectores sociales, el anfibio cultural deje por ahí fragmentos de su forma de trabajo: discutir racionalmente, poner las cosas por escrito, usar pizarrón, consultar textos escritos, utilizar un garabato para dirimir una discusión o relacionar la acción con lo escrito, etc. Cuando pasa el anfibio cultural no deja las cosas intactas, es un predicador beligerante del credo académico porque su trabajo está mediado por la tradición escrita, por la discusión racional. Puede ser que diferentes grupos culturales, sin tener que rendir una venia a la tradición académica, incorporen también elementos de cultura académica. La diversidad cultural tiene un sentido enorme en un contexto de saqueo recíproco, de saqueo en el buen sentido: tratar de apropiarse de lo que tienen los otros. No necesariamente todos los anfibios culturales son formados por la academia, pero sería deseable que los investigadores, no sólo en ciencias sociales sino también en tecnología o en ciencia, en un país como Colombia, fueran anfibios culturales e incluso, en algún sentido, anfibios sociales, para que su conocimiento fluya y refluya, para que conociendo más de cerca medios distintos, puedan tener mayores destrezas para concentrar su esfuerzo en torno a ciertas preguntas o criterios para traducir, para seleccionar conocimiento y ponerlo en juego en contextos distintos. De todos modos la tradición escrita y la argumentación son el soporte de la integridad moral del anfibio cultural. Si uno se mueve en distintos lenguajes y en distintos medios y se pliega a las reglas de juego de distintos grupos culturales y sociales, y no tiene el referente de la tradición escrita y algo de racionalismo en relación con su propia moral, puede caer en el desdoblamiento total, tres, cuatro personalidades. La integridad moral estaría asociada a la consistencia lógica; perder integridad moral, para mí, que he sido bautizado en las aguas de la academia, es, entre otras cosas, hacer fraude a la lógica, a la consistencia. Si permito que

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una acción mía obedezca a unos parámetros completamente contradictorios con otra acción mía pierdo integridad. Cuando uno ha sido bautizado en la academia no abandona cierta voluntad de darle coherencia a su vida y a sus acciones. Puede que existan anfibios culturales que no sean de origen académico pero el origen académico incentivaría la integridad moral o, por lo menos, haría más conflictiva la no integridad moral del anfibio cultural. He hecho una aproximación a la posibilidad de que los investigadores reconozcan tanto su propia tradición cultural, como el hecho de que en la estructura misma de la difusión del conocimiento está la necesidad de adaptarse al lenguaje de los otros para enseñarles o para aprender de ellos -ahí está la semilla del anfibio cultural- y que el desarrollo social, tanto en la cara de apropiación de conocimiento que produce la investigación, como simplemente en el sentido de lo que posibilita la diversidad, puede verse favorecido por la existencia de anfibios culturales. La relación de los anfibios culturales con la violencia se puede tratar muy rápidamente. Haciendo una caricatura horrible de uno de los trabajos publicados por el Instituto de Estudios Políticos de la Universidad, uno diría que hay yiolencia porque hay jugadores que hacen trampa y otros que no quieren jugar. La noción de anfibio cultural ayuda a atravesar la barrera de los que no quieren jugar, incluso parece muy favorable a los que juegan haciendo trampa, a los que tienen su propio sistema de reglas y se adaptan al del otro pero sólo lo justo para que el juego siga y les permita sacar beneficios. En ambos casos parece que el anfibio cultural puede ayudar a potenciar algo de desmovilización, de reducción del nivel de conflicto. Esa es una especulación muy rápida que no voy a desarrollar porque la otra cara de esa especulación es que la violencia obliga a la gente a ser anfibio cultural: la coexistencia de grupos distintos con sistemas de reglas distintos, el paso por el territorio nacional de un ejército de un color y luego de un ejército de otro color, etc., son el mejor ejercicio para volverse un camaleón. De todas maneras el camaleonismo del campesino es trágico incluso para él. Soy consciente de que parte de esta teorización puede ser la racionalización de una situación de hecho, tratar de encontrarle ventajas a la situación trágica que existe. Pero no debe desconocerse que el anfibio cultural puede ayudar a abrir posibilidades de comunicación donde en apariencia están totalmente bloqueadas no para negociar; el anfibio cultural usualmente surgido de la investigación, no es buen negociador, no está preparado para ello sino para construir lenguajes comunes, es útil para abrir un poco los oídos de los que están encerrados en diversos contextos culturales, en diversas tradiciones.

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He tomado el ejemplo de la violencia porque no podía trasladar las mismas metáforas al terreno de las tradiciones en materia de producción. La pequeña industria es también un mundo aparte en Colombia; de vez en cuando un individuo salta al sector moderno o al sector informal pero la comunicación entre esos mundos es completamente fragmentaria, son mundos disyuntas, sólo habría posibilidades de que circule conocimiento del más moderno de la sociedad al artesanal, de las universidades y centros de investigación hacia las empresas, para eso también se necesitan anfibios culturales. He hecho la apología más horrenda de la figura del anfibio cultural como mediador entre investigación y desarrollo social, como fuente de desarrollo social; pero hay otra manera de verlo: un anfibio cultural es, o podría serlo, un intensificador de la vida social. Sin embargo, hay reticencias a esa acepción; no la aceptan porque no se sabe a dónde puede conducir la intensificación de la vida social. Lo bonito de la vida cultural y social, también de la academia, es que no pueden garantizarse los resultados que se van a obtener; cuando se arranca a experimentar en una cierta área de conocimientos, muchas veces no se sabe a qué se va a llegar y se está dispuesto a conocer lo que se conozca, a que no dé el resultado que se esperaba sino otro. El trabajo académico es abierto a lo que venga y, de algún modo, la labor de fertilización del anfibio cultural es una labor abierta a lo que venga, por ejemplo, a que a través de los fragmentos algunas de las gestas, de las marchas, de los esfuerzos por construir país que se adelantan en diversos contextos, tengan mayor fertilidad. En ese sentido un anfibio cultural es muy distinto de un líder tradicional o de un líder; un anfibio cultural es, por utilizar una jerga muy aburrida, un facilitador.

Investigación y desarrollo social: una relación abierta* Rocío Londoño**

V^omenzaría por anotar que el vínculo entre investigación y desarrollo social involucra una pregunta abierta, susceptible de muy diversas respuestas tanto en el tiempo como a la luz de las controversias en las ciencias sociales. A mi juicio, el interrogante no puede ser respondido sólo a partir de los resultados particulares de las investigaciones más directamente relacionadas con los temas que, automáticamente, se asocian al desarrollo social, sino que requiere ser pensado en cuanto tal. Hoy día la relación entre investigación y desarrollo social debe ser redefinida a la luz de los problemas nacionales e internacionales inmediatos y estructurales, del saber acumulado de las ciencias sociales aplicadas y de otras áreas del conocimiento. De manera alguna intentaré aquí una respuesta; tan sólo quiero señalar indicios del comienzo de esa nueva reflexión en el país y referirme a las propuestas que algunos investigadores han formulado para continuarla. Evidentemente este seminario es uno de los indicios del renacimiento del interés de los académicos por las posibles implicaciones prácticas de sus investigaciones y por la interacción con

* Transcripción. ** Decana Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional.

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quienes, desde el Estado, tienen responsabilidades en la formulación de políticas sociales y en la dirección de los procesos de desarrollo social. Ahora bien, se han realizado trabajos previos de indudable valor para esta tarea. Entre ellos cabe destacar los estudios de la Misión de Ciencia y Tecnología, las ponencias del seminario sobre «Evaluación crítica y perspectivas de la investigación en ciencias sociales», organizado por Colciencias en 1990, y el bien logrado análisis de los sociólogos Jorge Hernández y Alvaro Guzmán sobre el estado actual de las ciencias sociales y humanas en el país, y la formulación de unos lineamientos básicos para el diseño de un programa de desarrollo de estas áreas del conocimiento.1 De la lectura de los documentos mencionados se pueden obtener, al menos, tres conclusiones pertinentes para la reflexión sobre investigación y desarrollo social: 1. Las ciencias sociales en Colombia se encuentran en un momento importante de recuperación y de redefinición. Los indicadores parecen claros: aumento considerable de proyectos, surgimiento de centros de investigación, cierto grado de institucionalización, mayor audiencia y legitimidad, algo de incidencia pública a través de contratos de asesoría y consultaría y mediante una incipiente influencia en los medios masivos de comunicación. 2. Se advierte cierta reorientación hacia el estudio de los problemas contemporáneos y un abandono progresivo del dogmatismo y las especulaciones vacías. Más allá de la polémica de moda sobre el fin de las ideologías, los paradigmas, las visiones teleológicas, etc, es visible un cambio de actitud que me atrevería a definir como el paso de la visión de la sociedad y del cambio social desde una utopía revolucionaria, o desde una sociedad ideal, al intento de análisis e incluso de formulación de respuestas tentativas a las preguntas: ¿Cómo es la sociedad real? ¿Cuál sería la mejor sociedad posible?. 3. Aún predominan el aislamiento y la endogamia, pero también se perciben esfuerzos de inserción en la sociedad, de interacción entre grupos académicos locales y en algunos casos, internacionales. Con mucha razón Hernández y Guzmán

I

Cfr. Jorge Hernández Lara y Alvaro Guzmán Barney. "Contribución al diseño de un programa de ciencias sociales y humanas". Boletín Económico. Cidese, No. 23, Cali, enero de 1992.

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advierten el notorio vacío en el conocimiento de las realidades y del desarrollo de las ciencias sociales en América Latina, en tanto que el conocimiento y los nexos con «occidente» parecen ser mucho más fuertes. Ahora bien, ¿qué relación tienen esos indicadores con la pregunta sobre investigación y desarrollo social? La nueva disposición de las ciencias sociales por estudiar los problemas del «aquí y del ahora», requeriría no sólo el desarrollo de investigaciones sobre problemas específicos sino una investigación continua y más sistemática sobre problemas estructurales y políticas estratégicas y de largo plazo. En esa dirección, Hernández y Guzmán sostienen que hoy día la pregunta clave sobre el desarrollo social colombiano podría ser «¿cómo contribuir a que la sociedad colombiana sea por fin moderna, entendiendo como modernidad que la sociedad tenga un alto grado de conciencia e intervención sobre sí misma?». ¿Qué tendencias específicas se advierten en la investigación social en la última década y en qué medida se ocupan de las cuestiones relativas al desarrollo social? Carecemos de la información necesaria para una respuesta cabal a tal interrogante. No obstante, con base en los documentos ya mencionados y en cierto conocimiento sobre la situación de la investigación social en la Universidad Nacional, me permito hacer las siguientes observaciones: • El cambio de énfasis o la reorientación con respecto a los temas más recurrentes en las décadas del 60 y del 70, a saber: la dependencia, el desarrollo capitalista, el subdesarrollo, los modelos de desarrollo, el Estado, la lucha de clases y las vías de la revolución, se advierte hoy día en la configuración de las siguientes líneas y temas de investigación: 1. Movimientos sociales, conflictos y diversas modalidades de violencia. 2. Las regiones y los territorios como unidades de análisis válidos en sí mismos y como pieza importante para análisis de la configuración y las características de la nación colombiana. 3. Los planes y políticas sectoriales en cuestiones tales como: desarrollo rural, desarrollo industrial, salud y educación, etc., parecen tener mayor interés entre los

R. LONDOÑO

• 255

investigadores sociales que el debate general sobre los modelos y planes de desarrollo de carácter global. Más recientemente y ligada a la nueva Constitución, se percibe una reorientación de los estudios antropológicos y sociológicos hacia el estudio de los problemas y las nuevas posibilidades sociales y políticas de las comunidades indígenas y grupos étnicos minoritarios. 4. El auge internacional de los estudios de género y el reconocimiento de un nuevo papel de la mujer en la sociedad contemporánea, ha repercutido en el fuerte impulso que han tomado los estudios sobre las mujeres colombianas como también en la recuperación y la renovación de la tradición de los estudios sobre la familia. 5. En las investigaciones sobre la historia nacional se advierte una nueva atención hacia la historia local al igual que un progresivo abandono «del mito de los orígenes» en aras del análisis de los problemas de la historia contemporánea de Colombia. 6. Los cruciales problemas de la urbanización y de las ciudades empiezan a captar una mayor atención de los arquitectos, los sociólogos y los antropólogos. Sin embargo, se advierte una ausencia notoria de las ciencias sociales en el estudio de problemas contemporáneos tan cruciales como la vivienda, los servicios públicos, la privatización de los espacios públicos y los fenómenos relativos al comportamiento y las expresiones culturales propios de las ciudades modernas. Aunque el tono contestario sin duda alguna ha cedido, aún predomina una visión muy unilateral que tiende a ser apologética en lo que respecta a los sectores sociales pobres y poco atenta al mundo de las «élites». La dialéctica social todavía es examinada desde ángulos y perspectivas muy restringidos. La disyuntiva investigación básica o investigación aplicada, aún no se resuelve. El importante papel jugado en esta relación por los proyectos de asesoría y consultaría puede pervertirse si se dejan prosperar las visiones y actitudes utilitaristas y pragmáticas que menosprecian la investigación teórica y los proyectos de largo alcance. La ausencia de investigación comparada es una debilidad notable. Conviene empezar a pensar cómo formular y realizar proyectos comparativos de orden nacional, como también iniciar el estudio de análisis comparados con realidades internacionales más próximas como las de los países de América Latina.

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Para terminar, cabe preguntarse por las políticas de fomento a la investigación con repercusiones más directas sobre el desarrollo social. A primera vista parece predominar el concepto de la asesoría y la consultaría así como una política que ante todo espera una relación costo-beneficio muy discutible en la ciencia. Con todo, hoy no podemos disculparnos por falta de oportunidades para la investigación.

Conocimiento y desarrollo social* Horacio Torres Sánchez*

LJ& importancia del conocimiento científico para el desarrollo de nuestro país es un planteamiento de relativa vieja data. Un análisis histórico de nuestro desarrollo investigativo muestra que hubo hechos científicos de repercusiones internacionales desde finales del siglo XVII con la Expedición Botánica, que infortunadamente no rindieron los frutos esperados. Hacia finales del siglo XIX el movimiento cientificista, de características políticas y con gran prestigio, dio como resultado la creación de la Universidad Nacional de Colombia y la fundación de las Sociedades de Medicina y Ciencias Naturales de Bogotá. Sin embargo, la ciencia, a pesar de la retórica a su favor, no logró institucionalizarse en el país durante ese siglo y tampoco se conformaron comunidades científicas.1 El clericalismo y la religiosidad de finales de ese siglo y bien entrado el siglo XX, vincularon el conocimiento científico con la fe religiosa, lo cual llevó a que

Transcripción. Director del Comité de Investigaciones y Desarrollo Científico, Cindec, Universidad Nacional de Colombia. Sobre los procesos de construcción de las principales sociedades científicas en Colombia, tomo como referencia el libro de la profesora Diana Obregón, Sociedades científicas en Colombia: La invención de una tradición 1859-1936.

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solamente las sociedades médicas y de ingenieros mantuvieran la práctica científica en el país, pues eran ellas las que combinaban la lucha por el reconocimiento profesional y a la vez mostraban cómo el conocimiento científico en matemáticas, física, química, geología, biología y el trabajo calificado, eran indispensables. La nueva atmósfera anticlerical de comienzos del siglo XX que motivaba a hacer ciencia, la necesidad de los científicos aficionados (producto de la dicotomía profesión-ciencia) por tener una organización propia, entre otras, llevaron en la década de los 30 a la reaparición del movimiento cientificista con la creación de instituciones de investigación, reformas educativas, aparición de carreras científicas en la universidad y divulgación de la ciencia. Pero, lamentablemente, primaron los intereses políticos y el nuevo movimiento cientificista fracasó al no lograrse la necesaria diferencia entre el intelectual erudito, típico de las profesiones médicas e ingenierías de la época, y el científico especializado. Los importantes avances de la ciencia moderna mundial de las décadas de los 20 y los 30 fueron reemplazados por los mitos de conquista anteriores sin lograr consolidar una comunidad científica en Colombia. Con anterioridad a 1965 y con el predominio de las profesiones clásicas, la cátedra universitaria fue un mecanismo que permitió que dos procesos de recontextualización2 se coordinaran: el que tenía lugar a través de la práctica en las empresas donde ejercía como profesional el eminente docente, y el que tenía lugar a través de las instituciones de educación como la universidad. Esta coordinación de procesos permitió una excelente formación profesional. En 1965, con la reforma de Patino en la Universidad Nacional y una serie de reformas que se produjeron en América Latina por la misma época, esos dos procesos de recontextualización se separaron, con la cual se ganó autonomía académica universitaria, pero se perdió la importante y necesaria relación con el llamado sector productivo. La reconocida reforma Patino definió la labor de la universidad como de investigación y docencia. Sin embargo, la universidad nunca asimiló bien esta

2.

Cfr. A. Mockus. El proceso de recontextualización es entendido como el proceso de selección y jerarquización de conocimientos, formados en un contexto y adecuados para tener sentido y/o utilidad en otro contexto.

H. TORRES SÁNCHEZ

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reforma por diferentes razones, algunas de ellas atribuibles a la cultura del profesorado, pero fundamentalmente a la falta de inversión en una potencialización adecuada de la investigación. La reforma Patino vino a sobreponerse a las estructuras docentes tradicionales de formación de profesionales y vemos cómo, aún hoy, se encuentran aparatos bastante vigorosos de apoyo a la docencia a nivel central y de facultad, pero no se encuentran aparatos equivalentes de apoyo a la investigación y mucho menos a la extensión universitaria. Así, actualmente a nivel de facultad, se da una organización fuerte de directores de programas curriculares, cada uno de ellos con su comité asesor y que forman a la vez entre ellos un comité asesor del Consejo Directivo, presidido por el vicedecano académico. Los vicedecanos académicos forman a su vez el Comité de Programas Curriculares, presidido por el vicerrector académico. Sólo en forma aún muy incipiente se da en algunas facultades una organización para la investigación que de todos modos es mucho menos articulada y vigorosa a nivel de planeación y goza de menor reconocimiento institucional. Está incipiente la organización de la dirección del Departamento, es decir, tiene con una concepción unidisciplinaria, uniprofesional, sin articulación al interior de la facultad y mucho menos con otras facultades y la administración central. Se perciben así limitaciones en la interacción comunicativa. Entre 1970 y 1985 una política de apoyo a más de 700 docentes para estudiar postgrado concreta el interés de la Universidad Nacional por formar investigadores, que a su regreso a la actividad académica universitaria dan los primeros pasos en el ejercicio de la investigación. Aunque no hubo orientaciones institucionales, ni nacionales, estas últimas caracterizadas en aquellos momentos por planes cuatrienales y una clara política de laisser-faire, sí se percibió un florecimiento espontáneo, atomizado, bajo el influjo de iniciativas individuales de diversas investigaciones. Con la reforma de la educación superior de 1980 y la expedición de los Decretos-ley 80 y 82 se definen cada una de las modalidades educativas y se plantea la investigación como actividad fundamental de las instituciones de educación superior.

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Aparece así, cada vez formulado con mayor claridad, el puesto que debe ocupar la investigación en la institución y el papel que juega la actividad investigad va dentro de las funciones que debe cumplir la universidad como tal. Dentro de este marco legislativo, reglamentario y estructural, se dio en la década anterior el apoyo a la investigación. Sin embargo, un análisis de su desarrollo, diez años después, nos muestra que la actividad investigativa fue relativamente mejor financiada, pero con dificultades de tipo administrativo y ante todo con una gran deficiencia en el planeamiento de políticas de investigación a mediano y largo plazo. En cuanto a las políticas del Estado sobre ciencia y tecnología consideramos que ya se ha comenzado a superar la situación con el actual Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología que tiene características importantes, fruto del trabajo de varios años de la comunidad académica, Colciencias, Planeación Nacional, instituciones oficiales y privadas y algunos líderes del sector productivo. Con este sistema se proyecta una política de largo plazo sobre investigación en ciencia y tecnología en Colombia, dentro de una concepción nueva y fundamental: el trabajo entre la academia, el Estado y el sector productivo, orientado hacia el desarrollo integral de la sociedad. Este trabajo, que comenzó hace escasamente año y medio, ha sido dinámico en su evolución, con obvias dificultades que son superables y susceptibles a cambios positivos, siempre que la comunidad académica, representada por sus investigadores, socialice de manera constructiva las críticas, de tal manera que se pueda enriquecer al servicio del desarrollo integral de la nación colombiana. Al interior de la Universidad Nacional se percibe a nivel general, acciones que concretan la voluntad política por fortalecer la investigación: • Las líneas de profundización relacionadas con proyectos de investigación en la reforma de los planes de estudio, como respuesta al aislamiento de la docencia en el pregrado frente a la investigación. • El proyecto de monitorias de postgrado, como parte del proyecto de fortalecimiento de la planta docente y de los mismos postgrados. • El período intersemestral a partir de 1993, en el que puedan intensificarse, entre otras, la actividad investigativa de la comunidad.

H. TORRES SÁNCHEZ

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• El Programa 125 años que busca captar nuevos investigadores para la planta docente de la universidad. • La decisión de utilizar la fiducia como mecanismo de agilidad y complemento administrativo de los proyectos de investigación. • La aprobación y apertura de los programas de doctorado en física, química, filosofía, ingeniería y matemáticas. La nueva reforma académica puesta en marcha desde hace más de tres años, parte del supuesto fundamental de la existencia de las comunidades científicas y profesionales con un grado adecuado de desarrollo. Los actuales docentes, como uno de los principales protagonistas del proceso de recontextualización propuesto en la reforma, existen como docentes adscritos a un departamento, o docentes que han conformado grupos de investigación alrededor de disciplinas o profesiones o, en el mejor de los casos, han llegado a nuevas formas de cooperación, conformando grupos que han trascendido los departamentos y facultades y se han constituido en institutos supra-departamentos y suprafacultades. Estos últimos son los sujetos ideales de la moderna empresa científica o los llamados «grupos de investigación maduros o consolidados».3 Estos grupos, aún minoritarios dentro de la comunidad académica, constituyen un conjunto de investigadores que comparten una misma estrategia innovadora y se apoyan en un plan de trabajo que involucra técnicos y administradores, instrumentos de documentación y experimentación, medios financieros, relaciones políticas y algún grado de legitimidad institucional. El Comité de Investigaciones y Desarrollo Científico de la Universidad Nacional -Cindec-, con base en la realidad de la comunidad científica existente, viene intentando desde hace más de dos años caracterizar la aparición de un nuevo espacio de trabajo que le permita a la universidad planear una política y potenciar la actividad investigativa en ciencia y tecnología, dentro de un contexto más integral con grupos de investigadores que discutan la política investigativa más allá de su profesión o disciplina.

3.

El término ha sido tratado en Colombia en diferentes foros por J. L. Villaveces y L. C. Arboleda, y que lo transcribe del francés J. Charum, como «laboratorio de investigación».

262 • CONOCIMIENTO Y DESARROLLO SOCIAL

Respecto a la comunidad académica, la universidad tiene dos importantes tareas que cumplir: • Continuar apoyando a los investigadores e investigaciones que vienen alcanzando etapas de productividad importantes, e investigadores que en la competencia por la innovación demuestren estándares de calidad en el trabajo investigativo. • Consolidar una comunidad como combinatoria de investigadores e investigaciones, mediante la apertura de espacios de discusión, donde se conjuguen voluntades e intereses académicos (docencia-investigación-extensión) más allá de la disciplina, más allá de la profesión y más allá del trabajo específico de investigación. Avanzando en esta línea de búsqueda de planear a largo plazo la actividad investigativa de la universidad, se conformó, a principios de 1991, un equipo de investigadores de diferentes áreas con la tarea de caracterizar e identificar lo que se ha llamado Programas Universitarios de Investigación -PUI-. Esta primera fase concluyó con la identificación de 15 PUL Para cada uno de ellos se elaboró un documento que recoge los avances de cada área a nivel universidad, país e internacional, y sus proyecciones. En una segunda fase se han ido conformando grupos que han demostrado no sólo los avances logrados, sino las limitaciones que han comenzado a hacerse sentir para su consolidación: • Carencia de una estructura institucionalizada que legitime la conformación de los grupos de investigación en los casos en que se vuelve determinante la cooperación entre diferentes saberes. • Carencia de un PUI que haya ganado legitimidad al interior de la universidad, capacidad de negociación frente a organismos y que permita orientar las propuestas de trabajo conjunto que muestren su viabilidad y pertinencia.

I.

Al respecto, en el Primer Encuentro de Madres Comunitarias en 1991 de Amcolombia, representantes de varias regionales de Colombia se quejan del incumplimiento en giros a las asociaciones, de malos tratos de funcionarios, del manejo en cada regional con criterios disímiles las becas, las sanciones, los préstamos de vivienda.

H. TORRES SÁNCHEZ

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• Falta de medios institucionalizados para organizar la documentación poseída invidualmente. • Limitación en la formación de nuevos investigadores. Los Programas Universitarios de Investigación -PUI- deberán ser entendidos no solamente como espacios de discusión, sino como una puerta de entrada para la urgente planeación de la actividad investigativa en ciencia y tecnología en la universidad. Con ellos se pondrá en marcha una discusión sistémica orientada hacia la búsqueda del consenso no coactivo entre los investigadores, a convencer a los demás dando la posibilidad de ser convencidos por ellos. Con los PUI se puede llegar a la comprensión del papel que la investigación cumple respecto a la docencia y a la extensión, del grado de imbricación y complementariedad que debe tener con ellas. Estamos convencidos de que los Programas Universitarios de Investigación son los sujetos ideales para los retos que impone la moderna empresa del conocimiento científico y tecnológico.

Desarrollo con ciencia* Clemente Forero**

¡3e ha dicho en incontables oportunidades que una de las características de nuestra época es la relación cada vez más estrecha entre ciencia y desarrollo; esta afirmación se puede sustentar fácilmente para la sociedad mundial pero, cuando se trata de aplicarla a un país determinado, vale la pena mirar alternativas. Hay países que han hecho enormes inversiones en investigación, tanto en términos absolutos como relativos, pero cuyos indicadores básicos de nivel y calidad de vida, de desarrollo social, distan mucho de ser satisfactorios; Brasil, India y la República Popular China, son ejemplos que saltan a la vista aunque, la verdad sea dicha, se trata de procesos recientes y la explicación puede encontrarse en que lo han hecho en marcos de política de ciencia y tecnología que bien pueden ser cuestionados. Otras naciones, Australia y Nueva Zelandia entre ellas, han alcanzado niveles bastante satisfactorios de desarrollo con base en estrategias de exportación de productos sin mucho valor agregado. Algunas, más tradicionales, se han

* Transcripción. ** Director de Colciencias.

C. FORERO

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vuelto apropiadamente en los campos económico y social produciendo manufacturas con alto valor agregado pero sin mantener políticas muy comprometidas y muy claras en materia de inversión en investigación y desarrollo; Suecia y Noruega quizás sean las ilustraciones para esta categoría. Sin embargo, cabe preguntarse si tales modelos son viables en la actualidad. Nuestra época se caracteriza por un muy rápido cambio técnico y, en ese sentido, es difícil pensar que un país pueda desarrollarse, y tener un desarrollo social equilibrado, si se olvida de la investigación; cada vez son más estrechas las posibilidades distintas al impulso del conocimiento y del saber para que una nación se desarrolle. La inversión en ciencia y tecnología en todo caso no constituye una garantía de desarrollo social. Situar el problema en este marco nos permite pensar de manera mucho más rica y seria, el enorme potencial que tiene la inversión en ciencia y tecnología en nuestro país, su relevancia estratégica definitiva para las próximas generaciones. En realidad esta discusión se plantea en tres ámbitos fundamentales. En primer lugar, si escogemos apostarle, como en efecto lo estamos haciendo en Colombia, a la ruta del desarrollo con inversiones significativas en ciencia y tecnología, es evidente que se rebasa en mucho la esfera de lo puramente económico; al recorrer esa ruta Colombia requeriría no sólo formar recurso humano para las actividades científicas, sino contar con cientos de tomadores de decisiones, en los sectores público y privado, capaces de trazarse planes de largo aliento en horizontes temporales relativamente amplios. Tendría igualmente que emprender una profunda reforma en su tramado institucional, que hoy es inadecuado tanto para la investigación científica como para la vinculación de ésta con los procesos de producción. Como lo demuestra la experiencia de los países socialistas europeos ,no basta con tener instituciones y equipos de investigación consolidados y de punta, es menester darles posibilidades de articularse a la actividad social y económica. Colombia debería dotarse de un sistema de valores en el cual las actividades de investigación, la teoría y el pensamiento fueran legítimas y tuvieran prestigio. Actualmente, aun en las universidades, las expresiones teórico y académico se pronuncian con un rictus de desdén, mientras lo práctico goza de amplia legitimidad saffordiana. Este sistema de valores, que privilegia lo estrechamente práctico y lo que produce beneficios inmediatos, no sólo va en contra de la lógica de la producción científica, sino que genera asperezas y violencias en nuestra dinámica

266 • DESARROLLO CON CIENCIA

social. Lo que queremos resaltar es que un proyecto de desarrollo con ciencia no sólo parece más viable que uno sin ella, sino que además genera una serie de cambios institucionales, funcionales y de valores que implican de por sí una mejora en la calidad de vida de los habitantes. Una vez más hay que advertir contra todo intento poco serio de sobrevender la idea. La investigación no es una pócima mágica, pero sus efectos sí pueden ser muy significativos. En segundo lugar, tenemos la sensación, que parece ampliamente compartida, de que nos hallamos en un punto de inflexión en el orden mundial; esto implica una serie de amenazas y oportunidades que aún no comprendemos plenamente y en las que quizás esté enjuego el futuro de nuestro país por generaciones. Para esta clase de problemas la investigación científica sí puede resultar indispensable. Quisiera poner un ejemplo, a manera de ilustración: alrededor de la Amazonia han convergido un conjunto de preocupaciones que convocan a los más poderosos jugadores del tablero internacional. El rango de estas preocupaciones es, como sabemos, muy amplio, desde la biodiversidad hasta las relaciones interétnicas en la frontera de colonización; de alguna manera, cada pieza de conocimiento que se produce sobre estos temas es también un hecho de poder. Si los colombianos y los habitantes de la región no tenemos nada qué decir, tarde o temprano perderemos el control sobre los bienes, las actividades, los recursos y las decisiones allí implicados. ¿Estamos dispuestos a correr ese riesgo? El desarrollo vinculado a la investigación es mucho más robusto y menos vulnerable que aquel que se da sin ella. En tercer lugar, la investigación en muchos casos puede tener impactos directos sobre la sociedad e incidir en el alivio de millones de seres humanos concretos, así como en la solución, aunque sea parcial, de las inequidades e injusticias estructurales de nuestra sociedad. Es verdad que las ingenuidades de la propuesta ilustrada que pensaba que el advenimiento del imperio de la razón anunciaría el del progreso, la libertad y la equidad, han quedado sobradamente al descubierto en las postrimerías del siglo en el aforismo de Goya, «los sueños de la razón producen monstruos», parece dolorosamente lúcido pero también es cierto que al mismo tiempo la ciencia, incluyendo la social, y la tecnología, han puesto al alcance de millones de seres humanos bienestar y perspectivas de realización material que en tiempos pasados parecían inimaginables. La formulación de políticas sociales adecuadas y de modelos de desarrollo sostenible; la construcción de un sistema político tolerante, flexible y autorregulado;

C, FORERO

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la satisfacción de las necesidades básicas de los colombianos; la lucha contra pandemias, la primera de las cuales es la pobreza; la adecuada inserción del país en el contexto internacional, son todas tareas de primer orden que a duras penas se pueden pensar sin altas dosis de investigación. La importancia de la investigación en el desarrollo social no es tan evidente ni tan rectilínea. No se trata de aplicar resultados y fórmulas que lo resolverán todo; por lo demás, exigirle a la investigación que demuestre a cada paso su utilidad inmediata, es interferir en su ethos y en su autonomía, y en últimas, matarla. Por el contrario, necesitamos reivindicar la autonomía relativa de la producción intelectual y científica. En el marco de las necesidades estratégicas de un país como el nuestro, vulnerable, con agobiadoras tareas de desarrollo social, la investigación adquiere una importancia mayúscula, mucho más significativa de lo que se podría pensar desde la simple ecuación ciencia-desarrollo. La ciencia debe construir una justificación social que la trascienda y en tal empeño debemos concurrir los científicos sociales con los científicos básicos.

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