Lebendiges Agrarrecht: Entwicklungslinien und Perspektiven des Rechts im ländlichen Raum

Roland Norer Lebendiges Agrarrecht Entwicklungslinien und Perspektiven des Rechts im ländlichen Raum

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Priv.-Doz. Dr. Roland Norer BM für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Stubenring 1, 1012 Wien Österreich Gedruckt mit Unterstützung des Fonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung, Wien

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ISBN-10 3-211-25257-6 SpringerWienNewYork ISBN-13 978-3-211-25257-4 SpringerWienNewYork

Vorwort

Im langjährigen Dienst im Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, heute für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft, hat sich mir die ungeheure Weite des Agrarrechts in seinen vielgestaltigen Dimensionen nach und nach erschlossen. Meine Überzeugung von der Bedeutung dieses Rechtsgebiets ist dabei mit jeder neuen juristischen Problemstellung gewachsen. Denn das Agrarrecht ist heute mehr denn je gefordert, Antworten auf Fragen rund um Problemfelder wie intakte Naturräume, gepflegte Kulturlandschaft, umweltgerechte und nachhaltige Land- und Forstwirtschaft, Lebensmittelqualität, Verbraucherschutz, Wettbewerbsfähigkeit oder ländlicher Raum zu formulieren. In diesem Sinne ist aus dem seinerzeitigen Debüt-Artikel in der Zeitschrift für Verwaltung eine umfassende Metabetrachtung des Agrarrechts geworden, die unter dem Titel „Entwicklungslinien und Perspektiven des Agrarrechts. Juristische Problemstellungen des Rechts im ländlichen Raum“ von der Universität für Bodenkultur Wien als Habilitationsschrift angenommen wurde. Vielen bin ich zu Dank verpflichtet. Herrn O.Univ.-Prof. Dr. Manfried Welan, Herrn Ao.Univ.-Prof. Dr. Gottfried Holzer, Herrn O.Univ.-Prof. Dr. Karl Weber und Herrn Prof. Dr. Christian Grimm, die es auf sich genommen haben, die Gutachten zu verfassen und mir mit Ratschlägen und Auskünften zur Seite gestanden sind. Mein besonderer Dank gilt Herrn Dr. Wolfgang Winkler, ohne dessen Hilfsbereitschaft und umfassendes Wissen diese Arbeit nicht möglich gewesen wäre. Insbesondere die Aufenthalte am Institut für Landwirtschaftsrecht an der Georg-AugustUniversität in Göttingen mit seiner einzigartigen Bibliothek waren unverzichtbar. Für wertvolle Hinweise zum Schweizer Recht habe ich Herrn Prof. Dr. Paul Richli von der Universität Luzern zu danken. Dank auch an Herrn Ao.Univ.-Prof. Dr. Helmuth Gatterbauer, der mich gerade in organisatorischen Fragen stets unterstützt hat. Diese Publikation der überarbeiteten und aktualisierten Habilitationsschrift (Stand: 01. Juni 2005) wurde durch einen Druckkostenbeitrag des Wissenschaftsfonds FWF ermöglicht. Dank auch den Mitarbeitern des Springer Verlags, die die Kühnheit besitzen, mit dem bereits erschienenen „Handbuch des Agrarrechts“ in einem Jahr gleich zwei agrarrechtliche Bücher herauszubringen.

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Vorwort

Herzlichen Dank schließlich an alle, die zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen haben, besonders meiner Familie, die Geduld und Verständnis bewiesen hat. Möge diese Schrift den Weg in den kleinen Kreis von Agrarjuristen finden und ab und zu auch einmal darüber hinaus. Wien, im September 2005

Roland Norer

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis ...................................................................................XIII Einleitung ............................................................................................................ 1 Historische Entwicklung des Agrarrechts 1. Historische Wurzeln: Dorf- und Bauernrecht .......................................... 5 2. 1848: Bauernbefreiung und Grundentlastung ......................................... 7 3. 1848 bis 1918: Landwirtschaftsrecht und Landeskultur ......................... 9 4. Erste Republik und Ständestaat .............................................................. 15 5. Deutsches Reich: Bauernrecht ................................................................. 18 6. Nach dem Zweiten Weltkrieg: Entwicklung zum modernen Agrarrecht ................................................ 21 7. Agrarrechtswissenschaft .......................................................................... 24 7.1 Schrifttum............................................................................................ 25 7.2 Theoriebildung ................................................................................... 29 7.3 Lehre ................................................................................................... 33 Modernes Agrarrecht 8. Begriff und Systembildung ....................................................................... 37 8.1 Gegenstand.......................................................................................... 39 8.1.1 Rechtsbegriff „Landwirtschaft“ .............................................. 39 8.1.1.1 Gesetzgebung ........................................................... 39 8.1.1.2 Rechtswissenschaft .................................................. 49 8.1.2 Rechtsbegriff „Agrar-“............................................................ 53 8.1.2.1 Gesetzgebung ........................................................... 54 8.1.2.2 Rechtswissenschaft .................................................. 56 8.1.3 Staatszielbestimmung Landwirtschaft .................................... 57 8.1.4 Gesetzestechnische Kategorien............................................... 62

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8.2 Gliederung........................................................................................... 64 8.3 Systembildung und Stellung im Rechtssystem ................................... 72 8.3.1 Äußere Systembildung ............................................................ 75 8.3.1.1 Kodifikation ............................................................. 76 8.3.1.2 Institutionen.............................................................. 82 8.3.1.3 Lehre ........................................................................ 84 8.3.2 Innere Systembildung.............................................................. 85 8.3.2.1 Bauernstand.............................................................. 86 8.3.2.2 Lebensverhältnis ...................................................... 86 8.3.2.3 Landwirtschaftliches Eigentum................................ 89 8.3.2.4 Landwirtschaftlicher Betrieb.................................... 91 8.3.2.5 Agrarmarkt ............................................................. 103 8.3.2.6 Ländlicher Raum .................................................... 103 8.3.2.7 Schlussfolgerung .................................................... 104 8.3.3 Stellung im Rechtssystem ..................................................... 110 9. Agrarrechtstheorien ................................................................................ 120 9.1 Sonderrecht oder funktionales Recht? .............................................. 120 9.2 Weitere Theorieansätze..................................................................... 141 9.2.1 Recht des Lebensbereichs (Berufsstand und Agrarietà) ....... 141 9.2.2 Landeskulturrecht (Eichler) .................................................. 144 9.2.3 Agrareigentumsrecht (nach Renner) ..................................... 145 9.2.4 Faktorrecht (Kühne) .............................................................. 150 9.2.5 Ernährungswirtschaftsrecht (Diritto Agroalimentare) .......... 152 9.2.6 Agrarunternehmensrecht (Steding) ....................................... 153 9.2.7 Recht des ländlichen Raumes (Scheyhing) ........................... 157 10. EG-Agrarrecht ........................................................................................ 161 10.1 Begriff ............................................................................................... 161 10.1.1 Gründungsvertrag.................................................................. 162 10.1.2 Gemeinsame Agrarpolitik ..................................................... 167 10.1.3 Funktionales gemeinschaftsrechtliches Agrarrecht............... 169 10.2 Gliederung......................................................................................... 172 10.2.1 Rechtsgebiete ........................................................................ 175 10.2.2 Normenhierarchie.................................................................. 178 10.3 Systembildung................................................................................... 184 10.3.1 Äußere Systembildung .......................................................... 184 10.3.1.1 Kodifikation ........................................................... 184 10.3.1.2 Institutionen............................................................ 185 10.3.1.3 Lehre ...................................................................... 185 10.3.2 Innere Systembildung............................................................ 186 10.3.2.1 Agrarmarkt ............................................................. 186 10.3.2.2 Ländlicher Raum .................................................... 187 10.3.2.3 Grundsätze der Gemeinsamen Agrarpolitik........... 187 10.3.2.4 Schlussfolgerung .................................................... 188 10.3.3 Stellung im Rechtssystem ..................................................... 188

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11. Agrarrechtswissenschaft ........................................................................ 190 11.1 Lehre ................................................................................................. 190 11.1.1 Österreich .............................................................................. 190 11.1.1.1 Juridische Fakultäten.............................................. 190 11.1.1.2 Universität für Bodenkultur ................................... 191 11.1.2 Deutschland........................................................................... 195 11.1.2.1 Universität Göttingen ............................................. 196 11.1.2.2 Universität Passau .................................................. 197 11.1.2.3 Sonstige .................................................................. 198 11.1.2.4 Fachhochschule Weihenstephan ............................ 199 11.1.3 Schweiz ................................................................................. 200 11.1.3.1 ETH Zürich ............................................................ 200 11.1.3.2 Universität St. Gallen ............................................. 200 11.1.3.3 Universität Luzern.................................................. 201 11.2 Gesellschaften ................................................................................... 201 11.2.1 Österreichische Gesellschaft für Agrarund Umweltrecht................................................................... 201 11.2.2 Deutsche Gesellschaft für Agrarrecht ................................... 203 11.2.3 Schweizerische Gesellschaft für Agrarrecht ......................... 205 11.2.4 Comité Européen de Droit Rural........................................... 206 11.3 Zeitschriften ...................................................................................... 208 11.3.1 Österreich .............................................................................. 208 11.3.2 Deutschland........................................................................... 209 11.3.3 Schweiz ................................................................................. 210 11.4 Rechtsvergleichung ........................................................................... 210 11.5 Schlussfolgerung ............................................................................... 212 12. Umweltrecht – Agrarumweltrecht ........................................................ 218 12.1 Umweltrecht...................................................................................... 219 12.1.1 Gegenstand............................................................................ 219 12.1.1.1 Rechtsbegriff „Umwelt“......................................... 219 12.1.1.2 Lebensverhältnis, Sonderrecht oder funktionales Recht? ................................................ 221 12.1.1.3 Staatszielbestimmung Umweltschutz..................... 223 12.1.2 Gliederung............................................................................. 224 12.1.3 Systembildung und Stellung im Rechtssystem ..................... 226 12.1.3.1 Äußere Systembildung ........................................... 226 12.1.3.2 Innere Systembildung ............................................ 230 12.1.3.3 Stellung im Rechtssystem ...................................... 233 12.1.3.4 Schlussfolgerung .................................................... 235 12.1.4 EG-Umweltrecht ................................................................... 236 12.2 Agrarumweltrecht ............................................................................. 237 Tendenzen des Agrarrechts 13. Ausgangslage ........................................................................................... 250 13.1 Strukturwandel .................................................................................. 253 13.2 Überproduktion ................................................................................. 265 13.3 Agrarkrisen........................................................................................ 269

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14. Internationalisierung .............................................................................. 276 14.1 WTO.................................................................................................. 277 14.2 MEAs ................................................................................................ 281 14.3 Ausblick ............................................................................................ 282 15. Europäisierung ........................................................................................ 284 15.1 Bereiche ............................................................................................ 285 15.2 Funktionsmuster................................................................................ 287 15.3 Europäisches Landwirtschaftsmodell ............................................... 287 15.4 Ausblick ............................................................................................ 288 16. Ökologisierung ........................................................................................ 289 16.1 Ökologisierung der Rechtsordnung .................................................. 289 16.2 Landwirtschaft und Umwelt.............................................................. 292 16.2.1 Ausgangslage ........................................................................ 293 16.2.2 Vom Umwelterhalter zum Umweltsünder ............................ 296 16.2.3 Konflikte und ihre Auflösung ............................................... 299 16.3 Ökologisierung der Agrarpolitik ....................................................... 304 16.3.1 Agrarumweltpolitik ............................................................... 305 16.3.2 Österreich .............................................................................. 306 16.3.3 Europäische Union ................................................................ 308 16.3.4 WTO...................................................................................... 311 16.3.5 Ausblick ................................................................................ 312 16.4 Ökologisierung des Agrarrechts........................................................ 313 16.4.1 Von der ökologischen Liberalität zur Ökologisierung.......... 313 16.4.2 Österreich .............................................................................. 315 16.4.3 Europäische Union ................................................................ 316 16.4.4 WTO...................................................................................... 321 16.4.5 Ausblick ................................................................................ 322 16.5 Rechtliche Instrumente ..................................................................... 323 16.5.1 Hoheitsakt oder privatrechtliche Kooperation? .................... 324 16.5.2 Ordnungsrecht ....................................................................... 328 16.5.3 Kooperative Elemente........................................................... 334 16.5.4 Gemeinlast- oder Verursacherprinzip? ................................. 340 16.5.5 Strategiemodelle.................................................................... 342 16.6 Umweltanforderungen ...................................................................... 345 16.6.1 Umweltstandards................................................................... 346 16.6.1.1 Bedeutung .............................................................. 347 16.6.1.2 Beispiele ................................................................ 353 16.6.1.3 Wettbewerbsverzerrungen ..................................... 362 16.6.2 Zusatzleistungen.................................................................... 363 16.6.2.1 Bedeutung .............................................................. 364 16.6.2.2 Beispiele ................................................................. 366 16.6.3 Hierarchie.............................................................................. 370 16.7 Schutzgebietsausweisungen .............................................................. 371 16.7.1 Beispiele................................................................................ 371 16.7.2 Segregation oder Integration? ............................................... 372 16.7.3 Schutzintensität und rechtliche Instrumente ......................... 374 16.8 Umweltschutz und landwirtschaftliches Eigentum........................... 377

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16.9 Ausblick ............................................................................................ 382 17. Verrechtlichung ....................................................................................... 384 17.1 Ursachen, Inhalt und Rechtskenntnis................................................ 387 17.2 Standards........................................................................................... 392 18. Eigentumsbindungen .............................................................................. 402 18.1 Freiheit und Bindung ........................................................................ 402 18.2 Grundrechte....................................................................................... 409 18.3 Eigentum ........................................................................................... 412 18.3.1 Rechtslage ............................................................................. 412 18.3.2 Eigentumsordnung und Wandel............................................ 414 18.3.3 Enteignung, Eigentumsbeschränkung und Ausgleich........... 416 18.4 Landwirtschaftliches Eigentum......................................................... 421 18.4.1 Historie.................................................................................. 421 18.4.2 Landwirtschaftliches Eigentum und Betrieb......................... 423 18.4.3 Landwirtschaftliche Eigentumsordnung und typisierte Sonderform des Eigentums ................................... 426 18.5 Eigentumsbeschränkungen................................................................ 430 18.5.1 Grundlage und Sozialbindung............................................... 430 18.5.2 Verwaltungsrecht und Verwaltungswirt ............................... 432 18.5.3 Schutzfunktion, öffentliches Interesse und Wandel.............. 434 18.5.4 „Eigentum verpflichtet“ ........................................................ 438 18.5.5 Ober- und Nutzungseigentum wieder aktuell?...................... 440 18.6 Eigentumsbeschränkungen – praktische Beispiele ........................... 444 18.6.1 Produktionsbeschränkungen ................................................. 445 18.6.2 Produktionsvorschriften ........................................................ 446 18.6.3 Bewirtschaftungs- und Erhaltungsgebote ............................. 446 18.6.4 Bewirtschaftungsverbote....................................................... 446 18.6.5 Bewirtschaftungsvorschriften ............................................... 446 18.6.6 Duldungspflichten ................................................................. 447 18.6.7 Kontrollpflichten ................................................................... 447 18.6.8 Rechtsgeschäftliche Beschränkungen ................................... 448 18.6.9 Bewilligungspflichten ........................................................... 448 18.6.10 Pflichtmitgliedschaften ....................................................... 448 18.6.11 Planung ............................................................................... 449 18.6.12 Verträge............................................................................... 450 18.7 Ausblick: Kumulation oder der „Gulliver-Effekt“............................ 450 19. Einebnung oder Absonderung ............................................................... 457 19.1 Historie.............................................................................................. 457 19.2 Beispiele............................................................................................ 459 19.3 Ausblick ............................................................................................ 463 Perspektiven des Agrarrechts 20. Nachhaltigkeit .......................................................................................... 469 20.1 Begriff ............................................................................................... 470 20.2 Implementierung ............................................................................... 473

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20.3 Nachhaltigkeit im Agrarrecht............................................................ 475 20.3.1 Österreich .............................................................................. 476 20.3.2 Europäische Union ................................................................ 480 20.3.3 International .......................................................................... 482 20.4 Rechtliche Instrumente .................................................................... 483 21. Multifunktionalität .................................................................................. 485 21.1 Begriff ............................................................................................... 486 21.2 Diversifizierung ................................................................................ 490 21.3 Multifunktionalität im Agrarrecht..................................................... 493 21.3.1 Österreich .............................................................................. 493 21.3.2 Europäische Union ................................................................ 495 21.3.3 International .......................................................................... 496 21.4 Rechtliche Instrumente und Abgeltungen......................................... 496 22. (Ökosoziale) Agrarpolitik und Agrarrecht ........................................... 503 22.1 Agrarpolitik ....................................................................................... 503 22.2 Ökosoziale Agrarpolitik .................................................................... 505 22.3 Verhältnis Agrarpolitik – Agrarrecht ................................................ 507 23. Vereinfachung, Differenzierung, Renationalisierung .......................... 512 23.1 Vereinfachung ................................................................................... 513 23.2 Differenzierung ................................................................................. 517 23.3 Renationalisierung ............................................................................ 518 24. Neue (agrarrechtliche) Instrumente ...................................................... 525 24.1 Vertragliche Ausgleichszahlungen ................................................... 527 24.2 Selbstbeschränkungsabkommen und Selbstverpflichtungen ............ 527 24.2.1 Selbstbeschränkungsabkommen ........................................... 527 24.2.2 Selbstverpflichtungen............................................................ 534 24.3 Abgaben und Belastungszertifikate ................................................. 536 24.4 Beratung und Ausbildung ................................................................. 539 25. Kodifikation, Kodex ordnungsgemäße Landwirtschaft, Agrarethik ................................................................................................ 543 25.1 Kodifikation ...................................................................................... 544 25.2 Kodex ordnungsgemäße Landwirtschaft .......................................... 545 25.3 Agrarethik ......................................................................................... 552 26. Recht des ländlichen Raumes ................................................................. 561 26.1 Begriff „ländlicher Raum“ ............................................................... 562 26.2 Begriff „Recht des ländlichen Raumes“ .......................................... 566 27. Funktion künftiger Agrarrechtswissenschaft ....................................... 574 Zusammenfassung............................................................................................ 578 Literaturverzeichnis ........................................................................................ 581 Sachverzeichnis................................................................................................ 623

Abkürzungsverzeichnis

aA AbfKlärV ABGB ABl Abs AEV aF AgrarR AgrRS AIZ ALG AMA Anm AöR Art AS AUR AWG AZ BAnz BAR BauGB BayBO BayVBl BayVGH BBG BBiG BBl BBodSchG Bd

andere Ansicht deutsche Klärschlammverordnung 1992 Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften/Union Absatz Abwasseremissionsverordnung alte Fassung „Agrarrecht“ „Agrarische Rundschau“ Agrarisches Informationszentrum deutsches Gesetz über die Alterssicherung der Landwirte Agrarmarkt Austria Anmerkung „Archiv des öffentlichen Rechts“ Artikel Schweizer Amtliche Sammlung des Bundesrechts „Agrar- und Umweltrecht“ Abfallwirtschaftsgesetz Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete deutscher Bundesanzeiger „Blätter für Agrarrecht“ deutsches Baugesetzbuch Bayerische Bauordnung „Bayerische Verwaltungsblätter“ Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Schweizer Berufsbildungsgesetz deutsches Berufsbildungsgesetz Schweizer Bundesblatt deutsches Bundesbodenschutzgesetz Band

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Ber. Ldw. BewG BFH BG BGB BGBB BGBl BGH Bgld BlgNR BlGBW BLW BMG BMLF BMLFUW BMUJF BNatSchG BOKU BR BRD Bsp, Bspe bspw BV BVerfG BVerfGE BVerwG B-VG BVG BWaldG bzgl bzw ca C.E.D.R. dB dbzgl ders DGAR dgl DGVE dh DMG DÖV dt

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„Berichte über Landwirtschaft“ deutsches Bewertungsgesetz deutscher Bundesfinanzhof Bundesgesetz deutsches Bürgerliches Gesetzbuch Schweizer Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht Bundesgesetzblatt deutscher Bundesgerichtshof Burgenland Beilage(n) zu den stenographischen Protokollen des Nationalrats „Blätter für Grundstücks-, Bau- und Wohnungsrecht“ „Bayerisches Landwirtschaftliches Wochenblatt“ Bundesministeriengesetz 1986 Bundesminister(ium) für Land- und Forstwirtschaft Bundesminister(ium) für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Bundesminister(ium) für Umwelt, Jugend und Familie deutsches Bundesnaturschutzgesetz Universität für Bodenkultur Wien Bündner Rechtsbuch Bundesrepublik Deutschland Beispiel, Beispiele beispielsweise Verfassung des Freistaates Bayern Schweizer Bundesverfassung deutsches Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des deutschen Bundesverfassungsgerichts deutsches Bundesverwaltungsgericht Bundes-Verfassungsgesetz Bundesverfassungsgesetz(e) deutsches Gesetz zur Erhaltung des Waldes und zur Förderung der Forstwirtschaft bezüglich beziehungsweise cirka (ungefähr) Comité Européen de Droit Rural der Beilagen diesbezüglich, -e, -er, -es derselbe Deutsche Gesellschaft für Agrarrecht dergleichen Dunggroßvieheinheiten das heißt Düngemittelgesetz 1994 „Die Öffentliche Verwaltung“ deutsch, -e, -er, -es

Abkürzungsverzeichnis

DüngeV DüngMG 1977 DVBl EAGFL EB EG EGV EMRK EStG etc EU EuGeI EuGH EuR EUV EuZW EWG EWR f FAO ff FFH-RL FH FlurbG FN FS G GAP GATT GD GBl gem GewO GFP GG ggf GLP GmbH GMO GP GrdstVG GS GVBl GVE

XV

deutsche Verordnung über die Grundsätze der guten fachlichen Praxis beim Düngen deutsches Düngemittelgesetz „Deutsches Verwaltungsblatt“ Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft Erläuternde Bemerkungen Europäische Gemeinschaft(en) Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften Europäische Menschenrechtskonvention Einkommensteuergesetz 1988 deutsches Einkommensteuergesetz et cetera Europäische Union Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften „Europarecht“ Vertrag über die Europäische Union „Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht“ Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Europäischer Wirtschaftsraum und der, die folgende Food and Agriculture Organization of the United Nations und der, die folgenden Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie Fachhochschule deutsches Flurbereinigungsgesetz Fußnote Festschrift Gesetz, -e Gesetzessammlung des Kantons Luzern Gemeinsame Agrarpolitik General Agreement on Tariffs and Trade Generaldirektion Gesetzblatt gemäß Gewerbeordnung 1994 gute fachliche Praxis Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland gegebenenfalls gute landwirtschaftliche Praxis Gesellschaft mit beschränkter Haftung Gemeinsame Marktorganisation(en) Gesetzgebungsperiode deutsches Grundstückverkehrsgesetz 1961 Gesetzessammlung des Kantons Basel-Landschaft Gesetz- und Verordnungsblatt Großvieheinheiten

XVI

GVOBl-SchHl GWB H ha HAR HdUR hL HGB Hrsg I.D.A.I.C. idF idR ieS ILO insb INVEKOS iS iVm iwS JA JBl JW JZ Kap Kfz KG KrW-/AbfG Krnt KVLG LAG LBV LG LGBl LH lit LKV LMG LPG LuF LuF PauschVO L-VG LwFöG LwG LWG LWK m2

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Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein deutsches Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen Heft Hektar „Handwörterbuch des Agrarrechts“ „Handwörterbuch des Umweltrechts“ herrschende Lehre Handelsgesetzbuch Herausgeber Istituto di Diritto Agrario Internazionale e Comparato in der Fassung in der Regel im engeren Sinn International Labour Organization insbesondere Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem im Sinn in Verbindung mit im weiteren Sinn „Juristische Arbeitsblätter“ „Juristische Blätter“ „Juristische Wochenschrift“ „Juristenzeitung“ Kapitel Kraftfahrzeug Katastralgemeinde deutsches Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz Kärnten, Kärntner deutsches Gesetz über die Krankenversicherung der Landwirte Landarbeitsgesetz 1984 Schweizer Landwirtschaftliche Begriffsverordnung Landesgesetz Landesgesetzblatt Landeshauptmann litera Landes- und Kommunalverwaltung Lebensmittelgesetz 1975 Landpachtgesetz Schweizer BG über die landwirtschaftliche Pacht Land- und Forstwirtschaft Verordnung über die Aufstellung von Durchschnittsätzen für die Ermittlung des Gewinnes aus Land- und Forstwirtschaft Landes-Verfassungsgesetz Gesetz zur Förderung der bayerischen Landwirtschaft Schweizer Landwirtschaftsgesetz österreichisches/deutsches Landwirtschaftsgesetz, -e Landwirtschaftskammer, -n Quadratmeter

Abkürzungsverzeichnis

MEA MO MOG mwN nF NJW NL-BzAR NÖ Nö Nov Nr NuR NVwZ odgl OECD ÖGAUR OGH ÖIAA o.J. ÖJZ ÖKL OÖ Oö ÖPUL

ÖZW PflSchG PHG Pkt ProdHaftG RdL RdU RGBl RIW RL ROG RPG Rs Rspr RT RV Rz S. Sbg SchlHA

XVII

Multilateral Environmental Agreement Marktordnung Marktordnungsgesetz 1985 mit weiteren Nachweisen neue Fassung „Neue Juristische Wochenschrift“ „Neue Landwirtschaft – Briefe zum Agrarrecht“ Niederösterreich niederösterreichisch, -e, -er, -es Novelle, -n Nummer „Natur und Recht“ „Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht“ oder dergleichen Organization for Economic Cooperation and Development Österreichische Gesellschaft für Agrar- und Umweltrecht Oberster Gerichtshof Österreichisches Institut für Agrarpolitik und Agrarsoziologie ohne Jahresangabe „Österreichische Juristen-Zeitung“ Österreichisches Kuratorium für Landtechnik und Landentwicklung Oberösterreich oberösterreichisch, -e, -er, -es Österreichisches Programm zur Förderung einer umweltgerechten, extensiven und den natürlichen Lebensraum schützenden Landwirtschaft „Österreichische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht“ deutsches Gesetz zum Schutz der Kulturpflanzen Produkthaftungsgesetz Punkt deutsches Gesetz über die Haftung für fehlerhafte Produkte „Recht der Landwirtschaft“ „Recht der Umwelt“ Reichsgesetzblatt „Recht der Internationalen Wirtschaft“ Richtlinie(n) der Europäischen Gemeinschaft Raumordnungsgesetz deutsches Raumordnungsgesetz Schweizer Bundesgesetz über die Raumplanung Rechtssache (bei Europäischen Gerichten) Rechtsprechung „Rechtstheorie“ Regierungsvorlage Randzahl Seite Salzburg, Salzburger „Schleswig-Holsteinische Anlagen“

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SdL SGAR SGB VII Slg sog SRL StGG Stmk stmk StV SuR Tab Tir TRIPS TU UA ua uä udgl UGB UPR UStG usw uU uva uvm UVP va VerwArch VfGH VfSlg vgl Vlbg VLF VO Vol VR VVDStRL VwGH WertV WHG Wr

Abkürzungsverzeichnis

„Soziale Sicherheit in der Landwirtschaft“ Schweizerische Gesellschaft für Agrarrecht deutsches Sozialgesetzbuch – Siebtes Buch (VII) Sammlung so genannt, -e, -er, -es Sonderrichtlinie(n) Staatsgrundgesetz über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger Steiermark steiermärkisch, -e, -er, -es Staatsvertrag von Wien „Staat und Recht“ Tabelle Tirol, Tiroler Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights Technische Universität Unterabsatz und andere, -s unter anderem (-n) und ähnliches und dergleichen Unternehmensgesetzbuch „Umwelt- und Planungsrecht“ Umsatzsteuergesetz 1994 deutsches Umsatzsteuergesetz 1980 und so weiter unter Umständen und viele(s) andere und viele(s) mehr Umweltverträglichkeitsprüfung vor allem „Verwaltungsarchiv“ Verfassungsgerichtshof „Sammlung der Erkenntnisse und wichtigsten Beschlüsse des Verfassungsgerichtshofes“ vergleiche Vorarlberg, Vorarlberger Schweizer Verordnung über die landwirtschaftliche Forschung Verordnung Volume (Band) „Verwaltungsrundschau“ „Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer“ Verwaltungsgerichtshof deutsche Wertermittlungsverordnung deutsches Wasserhaushaltsgesetz Wiener

Abkürzungsverzeichnis

WRG WTO Wv Z zB ZfV ZG ZGB zgd Zl ZPEMRK ZRP zT ZUR ZVALG ZVR

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Wasserrechtsgesetz 1959 World Trade Organization Wiederverlautbarung Ziffer zum Beispiel „Zeitschrift für Verwaltung“ „Zeitschrift für Gesetzgebung“ Schweizerisches Zivilgesetzbuch zuletzt geändert durch Zahl Zusatzprotokoll zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten „Zeitschrift für Rechtspolitik“ zum Teil „Zeitschrift für Umweltrecht“ deutsches Gesetz über die Errichtung einer Zusatzversorgungskasse für Arbeitnehmer in der Land- und Forstwirtschaft „Zeitschrift für Verkehrsrecht“

Einleitung

Das Recht ist stets dazu aufgerufen, Antworten auf Probleme seiner Zeit zu formulieren. Die Erwartungen und Hoffnungen unserer Gesellschaft zu Beginn des 21. Jahrhunderts richten sich ua auch auf intakte Umwelt, gepflegte Landschaft, qualitätsvolle Lebensmittel und vitale ländliche Gebiete. Das Recht hat sich dieser Problemfelder von verschiedenen Gesichtspunkten her partiell angenommen, ohne dabei im Wesentlichen den jeweils eigenen sektoralen Blickwinkel zu verlassen. Dabei wäre ein ganzheitlicher Ansatz dringend gefragt. Umweltrecht, Lebensmittelrecht, Raumordnungsrecht, Wirtschaftsrecht usw, all diese Rechtsgebiete können den gesellschaftlichen Erwartungen nur für bestimmte Teilbereiche gegenübergestellt werden. Gesucht wird aber ein Recht, das all den vernetzten und idR hoch differenzierten Zusammenhängen gerecht zu werden vermag und damit eine ganzheitliche Betrachtungsweise sowie die Entwicklung ausgewogener Lösungen ermöglichen kann. Das Agrarrecht könnte dieses Rechtsgebiet sein. Um diese Frage beantworten zu können, gilt es zunächst den aktuellen Rechtsbestand zu klären. Agrarrecht ist für breite juristische Kreise zumindest im deutschsprachigen Raum heute allzu verschüttet, als dass eine solche zunächst darstellende Untersuchung unterbleiben könnte. So zeichnet der historische Abschnitt Wurzeln, Herausbildung und wissenschaftliche Entwicklung des Agrarrechts bis zum Zweiten Weltkrieg nach. Der Abschnitt „Modernes Agrarrecht“ ist einer eingehenden rechtstheoretischen Analyse des Rechtsgebiets, wie es sich heute darstellt, vorbehalten. Hierbei gilt es Begriffe, Systembildung und Stellung im Rechtssystem abzuklären sowie verschiedene Theorieansätze nachzuzeichnen und zu reflektieren. Dieser Teil weitet sein Betrachtungsfeld schon aufgrund der dominierenden Stellung deutscher agrarrechtswissenschaftlicher Literatur auf Deutschland und auch die Schweiz aus. Ebenso finden sich später immer wieder Hinweise und Querbezüge zur deutschen Rechtslage. Untersuchungen zum in jeder Hinsicht bedeutenden Agrarrecht der EG und exemplarisch zum Verhältnis Agrarrecht – Umweltrecht runden die Darstellung ab. Die Abschnitte „Tendenzen“ und „Perspektiven“ widmen sich dann den aktuellen Fragestellungen. Ausgehend von drei auch für das Agrarrecht beherrschenden Entwicklungen der letzten Jahrzehnte – Strukturwandel, Überproduktion und

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Einleitung

Agrarkrisen (BSE), letztere verbunden mit einer Neuorientierung Richtung Verbraucherschutz und Ernährungssicherheit – präsentiert sich das Agrarrecht va im Spannungsfeld zwischen Ökonomisierung und Ökologisierung, Globalisierung und Europäisierung, flankiert von fortschreitender Verrechtlichung agrarischer Lebensverhältnisse und zunehmenden Beschränkungen landwirtschaftlichen Eigentums. Dabei werden alte und neue agrarrechtliche Instrumente analysiert und immer wieder Versuche unternommen, Querbezüge und Verknüpfungen aufzuzeigen. Agrarrecht bietet hier wie kaum ein anderes Rechtsgebiet die Möglichkeit eines Interessenausgleichs zwischen widerstreitenden Ansprüchen. Zukünftige Perspektiven des Agrarrechts schließlich umfassen Fragestellungen wie Nachhaltigkeit und Multifunktionalität. Agrarrechtliche Problemlösungskapazität zeigt sich hier in zahlreichen neuen Instrumentarien und deren koordiniertem Einsatz bis hin zur Grundlegung einer Agrarethik als rechtsphilosophischem Ansatz. Die Arbeit versteht sich als zusammenfassende Darstellung modernen Agrarrechts und der Entwicklung zukünftiger Perspektiven. Es geht um eine Metabetrachtung, weshalb stets versucht wird, Regelungstypen, Prinzipien und Instrumente herauszuarbeiten und beispielhaft zu belegen. Eine intensive rechtsdogmatische Durchdringung des gesamten Agrarrechts würde den Rahmen dieser Schrift sprengen, die vertiefende Behandlung unzähliger Fragestellungen muss künftigen Untersuchungen vorbehalten bleiben. Erstmals erfolgt eine möglichst vollständige Erfassung der allgemeinen agrarrechtlichen Literatur des deutschsprachigen Raums. Das Agrarrecht zeichnet insb seine Nähe zur Lebenswirklichkeit aus. Das hat einerseits seine rechtswissenschaftliche Behandlung immer schon entscheidend erschwert, andererseits erklärt das aber, warum hier ohne Berührungsängste neben den rechtlichen – wo nötig – auch auf agrarökonomische, -soziologische und -historische Ausführungen zurückgegriffen wird. Abschließend wird ein neuer Ansatz eines „Rechts des ländlichen Raumes“ als Konsequenz des in letzter Zeit gewachsenen Bedürfnisses nach integraler Betrachtung behandelt, der über den Lebens- und Sachbereich der Land- und Forstwirtschaft hinausgeht und sich an den ökologischen, ökonomischen, sozialen und kulturellen Aspekten der Lebensgrundlagen der ländlichen Räume orientiert. Zurückkehrend zur eingangs gestellten Frage bietet der ungemein weite Ansatz funktionalen Agrarrechts gerade heute die Chance einer Wiederentdeckung dieses Rechtsgebiets für die Rechtswissenschaft. Diese Untersuchung möge zumindest eines zeigen: Agrarrecht ist auch in der agrarfernen Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft unserer Zeit, wie bereits seit den Anfängen des Rechts, in höchstem Maße „lebendig“.

Historische Entwicklung des Agrarrechts

Die Historie des Agrarrechts ist eng mit der Agrargeschichte1 und der Rechtsgeschichte2 verknüpft. Ihre umfassende Darstellung würde über den Rahmen dieser Arbeit weit hinausgehen, weshalb hier mit einem kurzen historischen Abriss Vorlieb genommen wird. Die Wurzeln des Rechts der Landwirtschaft reichen bis zu den Anfängen der Menschheitsgeschichte zurück. Regeln über die Benützung und Erhaltung der natürlichen Ressourcen, insb von Wasser, Weide und Wald, sind bereits aus der Frühgeschichte überliefert. Diese Vorgaben sind anfangs durch die Welt der Magie und der Religion geprägt, erst allmählich emanzipieren sie sich zu rechtlichen Normen.3 Schon die ersten Rechtsregeln der frühesten Hochkulturen behandeln Landbewirtschaftung und Bewässerung und sind damit überwiegend agrarrechtlichen Inhalts.4 1

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Zur Agrargeschichte insgesamt zB Rösener, Einführung in die Agrargeschichte (1997); Troßbach/Blickle (Hrsg), Agrargeschichte. Positionen und Perspektiven (1998); Seidl, Deutsche Agrargeschichte (1995); Seidl, Agrargeschichtliche Überlegungen; Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 33 ff. Insb auch zu rechtlichen Aspekten der österreichischen Agrargeschichte siehe Bruckmüller/Hanisch/Sandgruber/Ledermüller, Geschichte der österreichischen Land- und Forstwirtschaft im 20. Jhdt. Bd 1: Politik, Gesellschaft, Wirtschaft. Bd 2: Regionen, Betriebe, Menschen (2002 f); Klein-Bruckschwaiger, Beiträge zur österreichischen Agrargeschichte; Lechner, Zur Geschichte, 7 ff; Reichhold, Österreichs Bauerntum (I), 29 ff. Zur Entwicklung der österreichischen Agrarverfassung siehe Schobel, Die Wurzeln unseres Bauerntums und unserer Agrarverfassung, AgrRS 1950, 2 ff. Zur Entwicklung der deutschen Agrarverfassung siehe Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 5 ff mwN; Kroeschell, Art Agrarverfassung in HAR, 162 ff. Funk, Ökologisierung, 73. Vgl die älteste erhaltene Gesetzessammlung der Alten Welt, den Codex Hammurabi (18. Jahrhundert v. Chr.), der ua umfangreiche Landbewirtschaftungs-, Landpacht- und Landarbeiterregelungen enthält (§§ 41 ff, 241 ff, 257 ff). Hammurabi schuf auch das älteste Weingesetz der Welt, in dem er fixe Preise einführte, Höchstertragsmengen festlegte und den Verkauf für Weinläden und Weinverkäufer regelte. Vgl auch Rechtsvorschriften im

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Historische Entwicklung des Agrarrechts

Dieser Prozess der Verrechtlichung ist mit einer Rationalisierung und Ökonomisierung der Aneignung und Nutzung der natürlichen Lebensgrundlagen verbunden. In den vergangenen Jahrhunderten lebt die überwältigende Mehrheit der Bevölkerung auf dem Land und von der Landwirtschaft. Die „allgemeinen“ Rechtsordnungen, wie sie in den diversen Landrechten, den Aufzeichnungen der Rechtsbücher oder in den mündlichen Überlieferungen leben, sind solche der ländlichen Bevölkerung.5 Dieses ältere Recht kennt keine Unterscheidung des Agrarrechts von anderen Rechtsgebieten. Für eine solche ist kein Raum, solange noch das gesamte Volks- und Wirtschaftsleben überwiegend bäuerlich-landwirtschaftlichen Charakter trägt, der demgemäß auch das Rechtsleben bestimmt. In diesem Sinne ist für Saure6 das gesamte ältere Recht weitgehend Agrarrecht. Das allgemeine Recht ist auf den Bauer abgestellt.7 „Das Agrarrecht spiegelt in seiner Entwicklung die Geschichte der Menschheit wider“8. Vielleicht ist es also nicht übertrieben, wenn man aus historischer Perspektive formuliert: Recht war einmal zu großen Teilen Agrarrecht.

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Alten Testament: zB Exodus 21, 28–32 (Körperverletzung durch Haustiere), 21, 33–36 (Ersatz bei Schädigung fremden Viehs), Levitikus 25, 3 ff (Vorschriften über das Brachjahr), Deuteronomium 23, 25–26 (Aneignung fremder Feldfrüchte), 25, 4 (Tierhaltungsvorschrift betreffend Ochsen beim Dreschen). Bergmann, Ziele und Aufgaben, 165. Saure, Deutsches Agrarrecht, 15. Klässel, Das Deutsche Agrarrecht, 9. Kühne, Bodenrecht, 108, für den speziell das landwirtschaftliche Bodenrecht mit „zum ältesten Bestand des Rechtsgutes der Menschheit gehört“.

1. Historische Wurzeln: Dorf- und Bauernrecht

Die Aufzeichnungen bäuerlicher Rechte in den Weistümern oder Taidingen9 und die in Reaktion auf die Einführung des römischen Rechtes veranlassten Aufzeichnungen und Zusammenfassungen von Rechtsbräuchen in einem Gesetzbuch in den sog Landesordnungen oder Landtafeln zu Beginn der Neuzeit enthalten nicht selten agrarrechtliche Themen.10 Obwohl diese Landesordnungen nie die förmliche Rechtswirksamkeit durch den Herrscher erhalten, werden sie doch in den österreichischen Gerichten angewandt. Nur in Niederösterreich wird ein Teil der Landesordnung, nämlich gerade die rechtliche Regelung in den Bauerndörfern, von Kaiser und Landesfürsten in Rechtskraft gesetzt. Diese niederösterreichische Bauernverfassung wird 1679 unter dem Titel „Tractatus de juribus incorporalibus“ erlassen und verhindert zumindest beim niederösterreichischen Bauernstand ein Absinken in die Leibeigenschaft.11 Generell bestimmen aber lokale Rechte das Bauernleben.12 Das 18. und der Anfang des 19. Jahrhunderts bringen dann verschiedene Kompendien hervor, in denen die Rechtsverhältnisse des Landes als eines besonderen Rechtskreises behandelt werden. Dabei finden sich Titel wie „Jus georgicum“, „Ökonomierecht“, „Haushaltsrecht“, „Dorf- und Bauernrecht“ oder „Landpoliceyrecht“.13 Diese Begriffe sind nicht unbedingt identisch, vielmehr spiegeln sie unterschiedliche Betrachtungsweisen und historische Gegebenheiten wider. So weist 9

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Dazu Kroeschell, Art Weistümer, in: Götz/Kroeschell/Winkler (Hrsg), Handwörterbuch des Agrarrechts (HAR), II. Bd (1982), 1066 ff; Klein-Bruckschwaiger, Beiträge zur österreichischen Agrargeschichte, 32 f; Lechner, Zur Geschichte, 7. Zu den älteren Quellen des Landwirtschaftsrechts siehe auch Häberlin, Lehrbuch, 148; Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 3 f. Klein-Bruckschwaiger, Beiträge zur österreichischen Agrargeschichte, 33 f; Frauendorfer, Das Jahr 1848, 47. Vgl zB Wopfner, Bergbauernbuch. Von Arbeit und Leben des Tiroler Bergbauern in Vergangenheit und Gegenwart (1951, 1954/60). Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 50. Zur älteren Literatur siehe insb Nachweise bei Häberlin, Lehrbuch, 148 ff.

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Historische Entwicklung des Agrarrechts

die Bezeichnung „Dorf- und Bauernrecht“ auf das Land als einen besonderen Rechtskreis hin und behandelt die Pflichten und Befugnisse der auf dem Lande lebenden Personen. Dh, es umfasst die Gesamtheit der ländlichen Rechtsverhältnisse, keineswegs nur die agrarischen. Dagegen liegt dem Begriff „Haushaltsrecht“ die Vorstellung von der bäuerlichen Wirtschaft als dem Urbild des Haushalts (oikos) zugrunde.14 Gegenstände sind bspw die verschiedenen Arten und Rechte der Landgüter, die Rechte und Privilegien der Gutsherren und der Bauern, die Gerichts- und Polizeiverfassung in den Dörfern sowie landwirtschaftliche Kontrakte. Zu den Quellen gehören neben Reichsgesetzen und rezipierten Rechten Verträge, Zinsbücher, Erbregister, Grenz- und Lagerbücher, Dorfstatuten, rechtliche Gewohnheiten und Observanzen, Feld-, Dorf- und Markordnungen etc.15 Von einem besonderen Agrarrecht odgl ist in der Rechtswissenschaft dieser Zeit ebenso wenig die Rede wie von anderen Sonderrechtsgebieten, die sich erst im Laufe der Differenzierung des modernen Staats- und Wirtschaftslebens zu eigenen Rechtsdisziplinen entwickelt haben.16

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Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 51. Hagemann, Handbuch, 8 f. Saure, Deutsches Agrarrecht, 15.

2. 1848: Bauernbefreiung und Grundentlastung

Das am Vorabend der Neuzeit aufflackernde politische Bewusstsein der Bauern zeigt sich zunächst in den Bauernkriegen des 16. Jahrhunderts, die allerdings eine Erstarrung der grundherrlichen Verfassung für mindestens zwei Jahrhunderte zur Folge haben. Auch wenn man im Zeitalter der Aufklärung bereits die Ablösung der grundherrlichen Rechte erwogen hat, dauert es bis ins 19. Jahrhundert, bis die Bauern aus den zahllosen grundherrlichen Rechtsgemeinschaften, die ihnen eine Teilhabe am allgemeinen Rechtsleben verwehren, herausgelöst und ihnen die Eigentumsrechte an Grund und Boden übertragen werden.17 Die Idee der rechtlichen Gleichheit und der Sieg des ökonomischen Liberalismus führen in Österreich schließlich ab 184818 zur Beseitigung der Untertänigkeit, zur Grundentlastung19, zur Aufhebung des Lehensbandes und zur Freigabe des Grundverkehrs. Ergänzend wird im Grundrechtskatalog des StGG 1867 jede etwaige Bodenbelastung auch für die Zukunft verboten (Art 7 Satz 2). 17

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In Deutschland nimmt die Bauernbefreiung bereits Anfang des 19. Jahrhunderts in der Folge der Steinschen Reformen ihren Anfang. So wird durch Edikt König Friedrich Wilhelms III. von Preußen 1807 die Gutsuntertänigkeit sämtlicher Bauern der Monarchie aufgehoben, 1811 und 1816 wird unter Hardenberg die Ablösung der Gutsherrschaft für die Groß- und Mittelbauern verordnet. Schließlich wird durch die sog Ablösungsgesetzgebung seit 1821 die Überführung des Bauernstandes in die rechtliche Selbständigkeit auch insoweit veranlasst, als die Landwirte bereits teilweise Eigentum oder erbliche Besitzrechte im Rahmen einer gutsherrlichen Beziehung haben. Siehe bspw Klässel, Das Deutsche Agrarrecht, 19 ff. Kaiserliches Patent vom 07.09.1848 (PGS Bd 76, 112) betreffend die Aufhebung des Untertansverbandes, und vom 04.03.1849 (RGBl 1849/152), weitere Rechtsvorschriften siehe Schiff, Grundriss, 10 ff; Haager, Landwirtschaftsrecht, 120 ff. Generell siehe zB Frauendorfer, Das Jahr 1848; Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 194 ff; Schiff, Grundriss, 9 ff; Schiff, Österreichs Agrarpolitik, 13 ff. Im engeren Sinn: Aufhebung der bäuerlichen Lasten. Im weiteren Sinn: Aufhebung auch der herrschaftlichen Lasten, die aber auch reguliert werden konnten (Kaiserliches Patent vom 05.07.1853, RGBl 1853/130). Siehe Eichler, Dimensionen, 152. Zu den politischen und wirtschaftlichen Motiven vgl Ehrlich, Grundlegung, 309 f.

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Historische Entwicklung des Agrarrechts

Mit der Bauernbefreiung20 wird endgültig die alte, durch Hörigkeit und Grundherrschaft gekennzeichnete Agrarverfassung überwunden. In Österreich hatte zuvor bereits Joseph II. durch sein Untertanenpatent vom 01.11.1781 den Bauern die persönliche Freiheit wie auch das Eigentum an ihren Höfen zugesprochen. Diese Reformen wurden freilich nach seinem Tode wieder weitgehend rückgängig gemacht. Lediglich die Aufhebung der Leibeigenschaft und der Bauernschutz blieben bestehen, während sich das grundherrliche Obereigentum behaupten konnte.21 Nun aber wird in der Folge des Antrags von Hans Kudlich, den er am 26.07.1848 im österreichischen Reichstag einbringt und der die Aufhebung aller Untertänigkeitsverhältnisse und aller daraus entspringenden Rechte und Pflichten fordert22, das Reformprogramm restlos durchgeführt. Aus agrarrechtlicher Sicht ist das umfangreiche Gesetzeswerk, das zur Abwicklung der Grundentlastung geschaffen wird, von herausragender Bedeutung. Fallweise wird in der Folge der Begriff des Agrarrechts auch nur darauf bezogen.23 Zentrale Frage ist die Regelung der Entschädigung. In Österreich sind die Lasten nur in Geld abzulösen, was bei einem Teil der Bauern zur Verschuldung führt. Für die Durchführung der Grundentlastung wird ein Fonds eingerichtet, an den die Bauern ein Drittel der ermittelten herrschaftlichen Ansprüche abzuführen haben. Ein weiteres Drittel gibt der Staat, während die Grundherren auf das letzte Drittel verzichten müssen. Es dauert bis 1895, bis alle Ablösen getilgt sind.24 Trotz zahlreicher nachteiliger Wirkungen ist auch aus heutiger Sicht bemerkenswert, dass es damit in wenigen Jahrzehnten gelungen ist, eine Jahrtausend alte Agrarverfassung zu beseitigen.25 Mit diesem Vorgang und seinen Folgen ist die Agrarverfassung der Gegenwart grundgelegt worden.

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Zur Bauernbefreiung aus agrarrechtlicher Sicht siehe Kroeschell, Art Bauernbefreiung in HAR, 301 ff; Kroeschell, Bauernbefreiung und Grundentlastung, 241 ff. Kroeschell, Art Bauernbefreiung in HAR, 303; Kroeschell, Bauernbefreiung und Grundentlastung, 245; Reichhold, Österreichs Bauerntum (I), 32; Frauendorfer, Das Jahr 1848, 47. Kudlichs Antrag wird allerdings vom Reichstag nicht angenommen, vielmehr der Parallelantrag des Abgeordneten Laßner; Frauendorfer, Das Jahr 1848, 51. Vgl Saure, Deutsches Agrarrecht, 15 f. Reichhold, Österreichs Bauerntum (I), 34. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 9.

3. 1848 bis 1918: Landwirtschaftsrecht und Landeskultur

In der Zeit der Monarchie beginnt ab der Mitte des 19. Jahrhunderts die Grundlegung des modernen Agrarrechts. Damit nimmt sich das Reichsrecht erst relativ spät der Landwirtschaft an. Nunmehr entstehen zahlreiche einschlägige Gesetzeswerke, wissenschaftliche Darstellungen und Untersuchungen werden verstärkt unternommen. Gleichzeitig mit der Eigentumserlangung durch die Bauern setzt auch die Industrialisierung ein. Die dadurch bewirkten Veränderungen sind tiefgreifend: Abwanderung als Arbeiter und damit Zerstörung der Familienarbeitsverfassung, Einbruch der freien Marktwirtschaft in die Landwirtschaft26 etc. Die verharrende Bauernschaft hat Schwierigkeiten, sich der veränderten Welt anzupassen. In dieser Phase der historischen Entwicklungen kann die Rolle des Agrarrechts zum Schutz der Landwirte nicht hoch genug eingeschätzt werden. So fordert bspw Carl von Vogelsang27 für die Grundzüge einer modernen Agrarpolitik va die Erlassung eines eigenen Agrarrechtes mit Rücksicht auf den von anderen Eigentums- und Besitzobjekten gänzlich verschiedenen Charakter des Grund und Bodens, die Schaffung eines Intest-Erbrechts, ein Recht auf angemessenen Schutz seitens der Gesellschaft durch Erfüllung der dem Besitz von Grund und Boden auferlegten sozialen Pflichten und die Einrichtung agrarischer Organisationen (Ackerbaukammern). Das Agrarrecht wird zum wichtigen Instrument in der Umgestaltung der landwirtschaftlichen Verhältnisse. Bereits seit dem Beginn des 19. Jahrhunderts hat sich der Begriff „Landwirtschaftsrecht“ mit dem 1807 erschienen „Handbuch des Landwirtschaftsrechts“ von Hagemann28 im deutschen Schrifttum eingebürgert.29 Daneben kommen auch 26 27 28 29

Vgl Tautscher, Der Bauer, 162 ff; Reichhold, Österreichs Bauerntum (I), 34 f. Nach Reichhold, Österreichs Bauerntum (II), 114. Hagemann, Handbuch. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 51; Weiske, Handbuch; Häberlin, Lehrbuch; Schumacher, Landwirtschaftrecht.

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die Bezeichnungen „Agrarrecht“ und (in Preußen) „Landeskulturgesetzgebung“ vor, die aber jeweils nur einen Ausschnitt aus der die Landwirtschaft betreffenden Gesetzgebung, nämlich die besondere Gesetzgebung infolge der Auflösung der alten Agrarverfassung, behandeln.30 In Österreich hingegen fasst der Begriff „Landwirtschaftsrecht“ – soweit ersichtlich – kaum Fuß31, während das „Landeskulturrecht“ dominiert. Insb findet auch bereits der Ausdruck „Agrarrecht“ Verwendung.32 „Landwirtschaftsrecht“ entspricht der nunmehr in die bürgerliche Rechtsund Wirtschaftsordnung eingegliederten Landwirtschaft, die von den überkommenen Bindungen der alten Agrarverfassung befreit worden ist. Die bürgerliche Rechtsaufassung anerkennt keine ständische Ordnung mehr, sondern nur noch bestimmte Gewerbe. Die Bezeichnung als Landwirtschaftsrecht kann insofern als Kennzeichnung dieses Zweiges der Urproduktion als besonderer Gewerbezweig verstanden werden.33 Das bedeutet aber gleichzeitig, dass dem Landwirtschaftsrecht grundsätzlich keine eigenständige systematische Stellung zukommt, da die bürgerliche Gesellschaft neben dem allgemeinen Zivilrecht ein Sonderrecht für die Landwirtschaft nicht anerkennt.34 Neben dem einfachen Privatrecht bleibt allerdings ein für die Landwirtschaft eigentümliches positives öffentliches Recht bestehen. Erst im späten 19. Jahrhundert kommt es insb als Reaktion auf die unerwünschten Entwicklungen in Folge der Umbrüche von 1848 („Bauernlegen“, Landflucht) wieder zu privatrechtlichen Besonderheiten der Landwirtschaft. Wichtige agrarrechtliche Sonderregelungen entstehen wie Pachtschutz, Flurbereinigung, landwirtschaftliches Erbrecht oder Vorschriften über die Veräußerung von landwirtschaftlichen Grundstücken.35 Diese Sondergesetzgebung erstreckt sich bald auf immer weitere 30 31 32

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Vgl Saure, Deutsches Agrarrecht, 15 f; Klässel, Das Deutsche Agrarrecht, 22 ff. So Holzer, Begriff, 303. Siehe auch Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 6. ZB Schiff, Grundriss; Peyrer, Arrondierung, 7. Im erstmals 1895 bis 1897, 2. Auflage 1905 bis 1909, erschienen „Österreichischen Staatswörterbuch“ von Mischler/Ulbrich scheinen im Inhaltsverzeichnis die Begriffe Agrarrecht und Landwirtschaftsrecht nicht auf. Im Text allerdings findet „Agrarrecht“ offensichtlich als Synonym für Anerben- und Höferecht Verwendung, 103 f. Dafür enthält dieses lexikalische Standardwerk des öffentlichen Rechts der Monarchie zahlreiche, das Recht der Land- und Forstwirtschaft betreffende Abschnitte zu Schlagworten wie insb Agrarverfassung, Bienen, Feldschutz, Fischerei, Forstrecht, Holztrift, Jagd, land- und forstwirtschaftliches Nebengewerbe, land- und forstwirtschaftliches Unterrichtswesen, landwirtschaftliche Berufsgenossenschaften, Steigerung des Bodenertrags durch besondere Anlagen (Meliorationswesen), Tierschutz, Tierzucht, Veterinärwesen, Wasserrecht oder Winzer, meist von Marchet, aber auch von anderen Autoren wie Schiff oder Randa. Sehr eng versteht Ulbrich, Lehrbuch, 467 f, in seinem „Lehrbuch des österreichischen Verwaltungsrechtes“ von 1904 unter Agrarrecht lediglich „die auf landwirtschaftliche Liegenschaften sich beziehenden privatrechtlichen Sonderbestimmungen; die im Laufe der Geschichte auftretenden Sozialreformen in Bezug auf Grundbesitz und bäuerliche Bevölkerung, dann die auf hoheitlichen Eingriffsakten beruhenden agrarischen Operationen.“ Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 51. Das erfolgt nur für das HGB. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 53; Kroeschell, Agrarrecht in der industriellen Gesellschaft, 311. Siehe Kap 18.4.1 (S. 422) mit Rechtsquellen.

1848 bis 1918: Landwirtschaftsrecht und Landeskultur

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Einzelgebiete des ländlichen Bodens sowie der Bodenbewirtschaftung und führt zu einer entsprechenden Ausweitung des Rechtsgebiets. Sie trägt allerdings ausgesprochen restaurative Züge, denn die landwirtschaftlichen Rechtsverhältnisse werden ausschließlich dem bürgerlichen Recht unterstellt und bleiben hinter der handelsrechtlichen Entwicklung zurück. Für Kroeschell36 ist es das im Grunde vorbürgerliche Rechtsempfinden der meisten Landwirte, das hier eine weitgehende Anpassung an die moderne Rechtsentwicklung verhindere. Zu diesem privatrechtlichen Schwerpunkt gesellen sich noch das neu geschaffene Forst- und WasserrechtsG.37 Zu umfassenden Kodifikationen oder zu einer systematischen wissenschaftlichen Durchdringung und Gestaltung dieses Sonderrechts kommt es jedoch nicht. In Preußen setzt diese besondere Agrargesetzgebung als „Landeskulturgesetzgebung“ bereits anschließend an das Steinsche Edikt von 1807 ein.38 „Landwirtschaftsrecht“ steht in der historischen Abfolge aber auch für eine Einengung. Vom ländliche Rechtsverhältnisse in ihrer Gesamtheit umfassenden Dorfrecht wird der Fokus nunmehr im Wesentlichen auf das Agrareigentumsrecht, das landwirtschaftliche Erbrecht und das Landpachtrecht konzentriert. Prägnant beschreibt Schiff 39 1903 die Entwicklung: „Seit alters her gelten in Österreich für die Land- und Forstwirtschaft in vielfachen Beziehungen spezielle Rechtsnormen; ja, in früherer Zeit war dies noch in weit höherem Maße der Fall, als gegenwärtig. Der ökonomische Liberalismus hat um die Mitte des 19. Jahrhunderts die Mehrzahl der agrarrechtlichen Sonderbestimmungen beseitigt und die Landwirtschaft fast durchaus dem allgemeinen Rechte unterstellt. Erst in der neuesten Zeit macht sich ein Umschwung bemerkbar; der Gesetzgeber arbeitet seit einigen Jahrzehnten wieder an der Schaffung eines eigenen ,Agrarrechtes‘.“ Diese Entwicklung lässt sich parallel auch in anderen Staaten Europas beobachten.40 „Landeskultur“ ist im altösterreichischen Recht zuallererst ein kompetenzrechtlicher Begriff des Verfassungsrechtes. In den im Reichsrate vertretenen Königreichen und Ländern, also in der österreichischen Reichshälfte der österreichisch-ungarischen Monarchie, zählen alle Anordnungen „in Betreff der Landeskultur“ zu den Landesangelegenheiten.41 Hierbei handelt es sich aber keinesfalls um alle agrarrechtlichen Vorschriften, insb nicht um jene des Privatrechts.42 Der Begriff der Landeskultur ist aus den damals geltenden Rechtsvorschriften abzuleiten. Nach Eichler43 gehören demnach der ländliche Raum und die natürliche Umwelt sowie deren Nutzung durch den Menschen insb im Wege der Urproduktion und der Wasserwirtschaft sowie mit den Urproduktionen unmittel36 37 38 39 40 41

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Kroeschell, Der Landwirt als Unternehmer, 116 f. ForstG (RGBl 1852/250); WasserrechtsG (RGBl 1869/93). Dazu Klässel, Das Deutsche Agrarrecht, 22 ff. Schiff, Grundriss, 3. Dazu siehe Kroeschell, Agrarrecht in der industriellen Gesellschaft, 311. §§ 10 f des Grundgesetzes über die Reichsvertretung (RGBl 1861/20) idF §§ 11 f Nov RGBl 1867/141 und § 18 der Landesordnungen (RGBl 1861/20). Zur altösterreichischen Kompetenzlage siehe Mischler/Ulbrich, Österreichisches Staatswörterbuch, 431. Eichler, Kompetenzverteilung, 270. Eichler, Dimensionen, 23 f.

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Historische Entwicklung des Agrarrechts

bar zusammenhängende Bereiche zur Landeskultur. In dieser weiten Bedeutung wird der Begriff der Landeskultur auch noch in Art II § 5 des ÜbergangsG 192944 verwendet. Heute kommt ihm in der österreichischen Rechtsordnung nur noch vereinzelt Bedeutung zu.45 Mit Gründung des Ackerbauministeriums46 1867 werden diesem dann insb alle für die Landeskultur bezüglichen Angelegenheiten zugewiesen.47 In der den sachlichen Wirkungsbereich umreißenden Verordnung RGBl 1868/1248 wird grundsätzlich „die oberste Leitung der verschiedenen Zweige der Landeskultur“ normiert. Dabei wird der Begriff der Landeskultur laut Eichler49 in einem überaus umfassenden Sinne gebraucht. Gemessen an den Kompetenzbegriffen der Bundesverfassung handle es sich beim Begriff der Landeskultur um einen komplexen Begriff, der das gesamte Gebiet der Land-, Forst- und Wasserwirtschaft und des Bergwesens umfasse und über die Urproduktion weit hinausgehe. Die demonstrative Aufzählung in besagter Verordnung, die zB auch landwirtschaftliches Schul-, Kredit- oder Assoziationswesen enthält, habe in der Folge durch die Gesetzgebung vielfältige Konkretisierung erfahren. Die weite Fassung dieses Begriffes der Landeskultur erkläre sich daraus, dass mit dem einen Wort der gesamte sachliche Wirkungsbereich des Ministeriums bezeichnet werden sollte.50 In dieser Bedeutung ist der Begriff des Landeskulturrechts also wesentlich weiter als jener des Agrarrechts. Die Lehre zählt Anfang des 20. Jahrhunderts zum Landeskulturrecht Agrarverfassungsrecht (Grundentlastung, Aufhebung des Lehensbandes, Freigabe des Grundbesitzverkehrs, Bodenreform), land- und forstwirtschaftliches Betriebsrecht (Arbeitsverhältnisse, Schutz und Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Produktion), Rechtsnormen betreffend die Organisation und Vertretung der agrarischen Interessen (Genossenschaftswesen, Berufsvertretungen), Jagd- und Fischereirecht.51 Allerdings ist die Terminologie hier nicht immer einheitlich. So 44 45

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BVG BGBl 1929/393. Art II § 5 ÜG 1929 wird allerdings erst durch BGBl 1991/565 aufgehoben. Siehe auch Kap 9.2.2 (S. 144 f). Bedeutung hat der Begriff bis heute durch die Judikatur des VfGH zur Raumordnung, vgl VfSlg 1390/1931. Zur Landeskulturpolizei siehe Hancvencl/Norer, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 66. Vorläufer sind von 1848 bis 1853 ein Ministerium für Landeskultur und Bergwesen sowie die Sektionen für Landeskultur und Bergwesen im 1861 errichteten Ministerium für Handel und Volkswirtschaft; Eichler, Geschichte und Wirkungsbereich, 346. Im Detail Eichler, Wirkungsbereich, 149 ff; Mayrhofer/Pace, Handbuch 1. Bd, 629 ff, dort auch zu den Landeskultur-Inspektoren und Landeskulturräten etc. Zu den Institutionen der Landeskultur in Deutschland siehe Bohte, Landeskultur, 409 ff; Pruns, Art Landeskultur- und Siedlungsbehörden in HAR, 73 ff. VO des Ackerbauministeriums vom 29.01.1868, womit der Wirkungskreis dieses Ministeriums kundgemacht wird (RGBl 1868/12). Eichler, Wirkungsbereich, 151; Eichler, Kompetenzverteilung, 269; Eichler, Geschichte und Wirkungsbereich, 346. Eichler, Kompetenzverteilung, 269. So Eichler, Kompetenzverteilung, 269. Siehe auch Welan, Landeskulturrecht, 2a. Dem entspricht im Wesentlichen Schiff, Österreichs Agrarpolitik, 33 ff, über „Landeskulturpolitik“.

1848 bis 1918: Landwirtschaftsrecht und Landeskultur

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wird bei Mayrhofer/Pace52 der Begriff der Landeskultur ieS eingeschränkt auf die Land- und Forstwirtschaft, der gesamte Komplex an Regeln zum Schutz und zur Förderung der Landeskultur wird unter „Landeskulturwesen“ verstanden. Dagegen verwendet der historische Gesetzgeber als Oberbegriff für Landwirtschaft und Forstwirtschaft den Ausdruck „Bodenkultur“.53 Ulbrich54 wiederum versteht unter Landeskultur die Landwirtschaft im weiteren Sinne (Ackerbau, Weidewirtschaft, Forstwirtschaft, Garten- und Weinbau, Tierzucht) und die Wasserwirtschaft. Für Zeßner-Spitzenberg55 schließlich hat das Landeskulturrecht den Schutz und die unmittelbare Förderung des agrarischen Wirtschaftsbetriebes zum Gegenstand und umfasst das Landwirtschaftswesen ieS (Feldschutz, Weinbau, Schädlingsbekämpfung, Tierschutz), Tierzucht und Veterinärwesen, Forstwesen, Jagd und Fischerei sowie den Naturschutz. Damit geht aber das Verständnis des Landeskulturrechts in der Lehre im Wesentlichen nicht über das des Agrarrechts hinaus. Die erste bekannte Verwendung des Landeskulturbegriffs in der Verwaltung überhaupt stellt das bayerische Generalmandat über Landeskultur vom 03.06.1762 dar. Es beinhaltet eine Empfehlung der Grundstückszusammenlegung.56 Bayern erlebt in der Folge vom Ende des 18. Jahrhunderts bis in die ersten Jahrzehnte des 19. Jahrhunderts eine regelrechte Landeskulturbewegung, die dann 1837 mit der Zurückstellung eines geplanten umfassenden LandeskulturG endet. Die preußische Landeskulturgesetzgebung beginnt 1811 mit dem „Edikt zur Beförderung der Land-Cultur“, wobei damit die Agrargesetzgebung gemeint ist, dh Gesetze, die die ländlichen Besitzverhältnisse und die durch die Sonderart der Landwirtschaft und der ländlichen Bevölkerung bedingten Rechte betreffen. Die Landeskultur, die zunächst ihre Hauptaufgabe in der Beseitigung der Nachwirkungen des mittelalterlichen Lehenswesens findet, geht jedoch im Wesentlichen nicht über Maßnahmen zur Verbesserung der wirtschaftlichen Nutzung der landwirtschaftlichen Betriebe hinaus.57 In Deutschland wird also „Landeskultur“ und „Landeskulturgesetzgebung“ stets nicht in der Weite verwendet wie in Österreich. Jenseits der terminologischen Fragen ist mit der Entwicklung des Agrarrechts in Österreich jedenfalls die Schaffung des Ackerbauministeriums 1867 eng verbunden, zu dessen Wirkungsbereich – wie dargestellt – von Anfang an bereits zahlreiche einschlägige Legislativaufgaben zählen. Gerade die starke Stellung dieser zentralen Verwaltungseinrichtung und ihre Entwicklung durch alle Phasen der Geschichte58 bis zum heutigen Bundesministerium für Land- und Forstwirt52

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Mayrhofer/Pace, Handbuch 6. Bd, 1 ff: „In der Sprache der österreichischen Gesetzgebung und Verwaltung pflegt man beide Produktionszweige, also einerseits Landwirtschaft im engeren Sinne und Forstwirtschaft und andererseits Tierzucht, Jagd und Fischerei mit dem gemeinsamen Namen ,Landeskultur‘ zu bezeichnen.“ G RGBl 1872/46; VO RGBl 1873/28. Ulbrich, Lehrbuch, 467. Insb wird die Verwebung privatrechtlicher (Sonderbestimmungen zu Gunsten der Landwirtschaft mit sozialpolitischer und volkswirtschaftlicher Tendenz) und öffentlich-rechtlicher (hoheitliche Eingriffsakte in das Privatvermögen zwecks Förderung der Landeskultur) Bestimmungen betont. Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 4 und 49 ff. Darstellung folgt Bohte, Landeskultur, 393 f. Kowallik, Begriff, 117. AA Hönes, Der Begriff der „Landeskultur“, 280. Im Detail Eichler, Der Wirkungsbereich; Eichler, Geschichte und Wirkungsbereich, 346. Aus historischer Sicht Mayrhofer/Pace, Handbuch 1. Bd, 629 ff.

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Historische Entwicklung des Agrarrechts

schaft, Umwelt und Wasserwirtschaft hat das in Österreich vorherrschende Verständnis eines landwirtschaftlichen Rechts, das auch das Forst- und Wasserrecht miteinschließt, geprägt.

4. Erste Republik und Ständestaat

Während die Zeit der Ersten Republik zunächst durch den Wiederaufbau nach dem Ersten Weltkrieg und die Sicherung der Ernährungslage gekennzeichnet ist59, müssen um 1929 angesichts der Weltwirtschaftskrise produktionsfördernde und marktordnende sowie schließlich auch produktionslenkende Maßnahmen in zunehmendem Umfang getroffen werden. Unter der Führung von Landwirtschaftsminister Engelbert Dollfuß werden der Agrarschutzgedanke und die Wirtschaftslenkung durch den Staat erstmalig mit aller Macht in den Vordergrund gerückt.60 So wird bereits wenige Monate nach seinem Amtsantritt das MilchausgleichsfondsG61 erlassen, das bei Veräußerung von Verbrauchsmilch die Einhebung von Beiträgen vorschreibt und zur Vereinheitlichung des Milchpreises sowie zur Ausweitung der Erzeugung Preisausgleichszuschüsse gewährt. Durch die Erlassung von auf das ZollG gegründeten EinfuhrverbotsVO62 wird der Import zahlreicher landwirtschaftlicher Erzeugnisse, insb im Getreidesektor, an eine Einfuhrbewilligung gebunden. Die 5. Zolltarifnovelle63 bringt die Getreidezölle auf eine den Bedürfnissen der Landwirtschaft entsprechende Höhe. Zahlreiche gesetzliche Regelungen betreffen den Viehverkehr.64 Auch unter Dollfußs Nachfolgern bis zur nationalsozialistischen Machtübernahme 1938 werden weitere agrarrechtliche Lenkungsmaßnahmen gesetzt.65 1934 59 60

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Eichler, Der Wirkungsbereich, 162 ff. Im Detail Eichler, Der Wirkungsbereich, 166 ff und 169 ff; Eichler, Dimensionen, 220 ff. Allgemein siehe Senft, Im Vorfeld der Katastrophe: die Wirtschaftspolitik des Ständestaates. Österreich 1934–1938 (2002). BGBl 1931/224 und BGBl 1935/17 (Wv). ZB VO BGBl 1933/367. BGBl 1931/191. ZB ViehverkehrsG (BGBl 1931/337); ViehfondsG (BGBl 1932/367); VO BGBl 1933/ 498; VO BGBl I 1934/219. ZB MilchverkehrsG (BGBl II 1934/210); BG betreffend Maßnahmen zur Erleichterung des österreichischen Rinder- und Schweinemarktes (BGBl II 1934/202); HolzausfuhrG (BGBl II 1934/346); SaatgutG (BGBl II 1934/261); BG über eine Vieh- und Fleischabgabe (BGBl 1935/456); RindermastförderungsG (BGBl 1936/233); WeinbauG (BGBl 1936/367).

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Historische Entwicklung des Agrarrechts

wird außerdem das Wasserrecht erstmals für das ganze Bundesgebiet einheitlich geregelt.66 Insgesamt kommt es so zu einer verstärkten wirtschaftlichen Ausrichtung des Agrarrechts, die diesen Rechtsbereich bis heute prägt. Die zweite, ständische Ausrichtung ist hingegen nur von kurzer Dauer. Als Bundeskanzler sucht Dollfuß einen ständischen Gesellschaftsaufbau zu verwirklichen, der allerdings für eine autoritäre Machtpolitik verfälscht wird. Gem Bundesverfassung 1934 soll sich das gesellschaftliche und berufliche Leben im Ständestaat in sieben ständische Hauptgruppen, von denen die erste die Land- und Forstwirtschaft sein soll, gliedern. In diesen Berufsständen sollen Arbeitgeber und Arbeitnehmer in einer Einheit zusammengeschlossen werden. Allerdings gelingt das nur in der Landwirtschaft, wo die Überführung der Kammern und Bauernbünde in diese bundesständische Ordnung reibungslos erfolgt.67 Rechtliche Grundlage hierfür bildet das 1935 verlautbarte BG über die Errichtung des Berufsstandes Land- und Forstwirtschaft.68 Va aus politischen Gründen kommt es also während dieser Zeit in Österreich zu einer relativ intensiven Befassung mit dem Recht der Land- und Forstwirtschaft. Spätestens jetzt scheint sich der Terminus „Agrarrecht“ als umfassender Oberbegriff zu behaupten. So setzt Zeßner-Spitzenberg in seinem Standardwerk des österreichischen Agrarrechts aus 1930 „Agrarrecht“ mit „Landwirtschaftsrecht im weiteren Sinne“ gleich69 und gliedert dieses nach funktionellen Bezügen in das Landeskulturrecht, das den Schutz und die unmittelbare Förderung des agrarischen Wirtschaftsbetriebes zum Gegenstand hat, das landwirtschaftliche Bodenrecht und das Recht auf dem Gebiet der agrarischen Sozialpolitik.70 Haager71 verwendet in seiner Gesetzessammlung „Agrarrecht“ als Oberbegriff und sieht „Landwirtschaftsrecht“ als einen Teilbereich umfassenden Unterbegriff an. Weiters führt die 1930 gegründete Zeitschrift „Agrarische Rundschau“ in ihrem Untertitel „Agrarrecht“ ausdrücklich an. Im deutschen Schrifttum dominiert hingegen weiterhin der Terminus „Landwirtschaftsrecht“72, wenngleich keine einheitliche Begrifflichkeit auszumachen ist. Teilweise ist sogar eine aus heutiger Sicht umgedrehte Terminologie festzu-

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BGBl II 1934/316. Im Detail vgl insb die historischen Beiträge von Stoiber, Österreichs Landwirtschaft und die Ständeverfassung. Bemerkungen zur Eingliederung der Landwirtschaft in den ständischen Aufbau des Berufslebens, AgrRS 1934, II. Bd 1. H, 73 ff; Figl, Aufbau und Organisation der Land- und Forstwirtschaft in Österreich, AgrRS 1937, III. Bd 1. H, 65 ff, mit einem Kalendarium der Errichtung des Berufsstandes Land- und Forstwirtschaft und den rechtlichen Grundlagen; Zeßner-Spitzenberg, Die Berufsvertretungen, 99 ff. Heute Hanisch in Bruckmüller/ders/Sandgruber/Weigl, Geschichte der österreichischen Land- und Forstwirtschaft, 54 f und 126 ff; Bruckmüller, Die Bauern und die Erste Republik, 120 ff und insb 125. BGBl 1935/304. Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 1. Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 4. Haager, Das österreichische Agrarrecht. ZB Dochow, Landwirtschaftsrecht, 7 f mwN, wonach man von der Bezeichnung Agrarrecht mehr und mehr abkomme; Bornhak, Grundriss; Molitor, Landwirtschaftsrecht.

Erste Republik und Ständestaat

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stellen: Agrarrecht als enger, insb auf landwirtschaftliches Betriebsrecht beschränkter, und Landwirtschaftsrecht als weiter Begriff.73 Die gestiegene Bedeutung des Agrarrechts in der Zeit des Ständestaates ist wohl auch auf die Person und zentrale Rolle von Dollfuß zurückzuführen. Er ist als Agrarjurist zunächst in Diensten der Nö Landes-Landwirtschaftskammer ein ausgewiesener Agrarfachmann74, bevor er Landwirtschaftsminister und 1932 Bundeskanzler wird. Bei seiner Ernennung zum Bundeskanzler behält er sich die Leitung des Landwirtschaftsministeriums vor, die er auch bis zu seinem gewaltsamen Tod 1934 nicht mehr abgeben sollte. Er entfaltet überdies ein reges agrarpolitisches und agrarrechtliches publizistisches Wirken.

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Dochow, Landwirtschaftrecht, 8; Klässel, Das Deutsche Agrarrecht, 7. Haack, Grundriss des in Preußen geltenden Agrarrechts, III, hält am „Agrarrecht“ fest, das nicht identisch mit dem Landwirtschaftsrecht sei. Das Landwirtschaftsrecht habe mannigfache Berührungspunkte mit dem Agrarrecht, aber gehe viel weiter; es behandle das gesamte bürgerliche und öffentliche Recht, das für ländliche Verhältnisse von Bedeutung sei. So gründet Dollfuß 1930 die „Agrarische Rundschau. Vierteljahresschrift für Agrarpolitik, Agrarrecht und Agrarstatistik“ und fungiert auch als deren Herausgeber und Chefredakteur. Siehe Kluge, Engelbert Dollfuß. Agrarpolitiker in der Krisenzeit 1922–1934. Versuch einer biographischen Annäherung, Christliche Demokratie 2/1985, 127 ff; Miller, Engelbert Dollfuß als Agrarfachmann. Eine Analyse bäuerlicher Führungsbegriffe und österreichischer Agrarpolitik 1918–1934 (1989).

5. Deutsches Reich: Bauernrecht

Während des Deutschen Reiches spiegelt sich in der im Schrifttum üblichen Bezeichnung „Bauernrecht“75 der Versuch des Nationalsozialismus wider, eine rechtliche Sonderordnung für das Bauerntum zu begründen. Nur vereinzelt werden die Begriffe „Agrarrecht“, „Landwirtschaftsrecht“ und „Bauernrecht“ synonym verstanden.76 Auch „Bodenrecht“ und „Bauern- und Bodenrecht“ werden verschiedentlich gebraucht.77 Entstehung und Wirkung des hochpolitisierten NS-Agrarrechts ist nur vor dem Hintergrund der nationalsozialistischen Agrarpolitik erklärbar, die eine besonders ausgeprägte Facette der Naziideologie ist. Dem Bauerntum wird dabei iS von Reichsbauernführer Darré über seine Funktion der Ernährungssicherung hinaus („Erzeugungsschlacht“) die Rolle der sozialen Elite der Nation, des Trägers von Sitte und Kultur zugedacht, das – fest an die „Scholle“ gekettet – ein „Lebens- und Blutquell des deutschen Volkes“ sein soll. Nationalsozialistische Blut-und-Boden-Ideologie wird mit allen Konsequenzen im Agrarrecht juristisch festgeschrieben und ausgestaltet.78 Gerade das faschistische Agrarrecht eignet sich für Steding79 infolge seiner hochgradigen ideologischen Durchsetzung besonders als Beispiel dafür, dass es kein apolitisches Recht gebe. Anschaulich gibt diese Verpolitisierung und Ideologisierung des Agrarrechts folgendes Zitat aus einem Lehr75

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Blomeyer, Deutsches Bauernrecht; Stoll/Baur, Deutsches Bauernrecht; Richter, Deutsches Bauernrecht. Saure, Deutsches Agrarrecht, 17; Molitor, Deutsches Bauern- und Agrarrecht. Klässel, Das Deutsche Agrarrecht, 7, lehnt beide Begriffe ab. Zum einen könne der Begriff Bauernrecht unmöglich so weit ausgedehnt werden, dass zB das Fideikommiss-, Forst-, Jagd- und Fischereirecht mitumfasst werde, zum anderen sei der Begriff des Bodenrechts zu weit, da darunter nicht nur landwirtschaftlicher Boden verstanden werden müsse. Steding, Agrarrecht im Nazifaschismus, 249. Allgemein siehe Hedemann, Die Fortschritte des Zivilrechts. Zweiter Teil, 2. Hälfte, 335 f. Zur historischen Begründung des Bauernrechts siehe Hippel, Drei Zeiten, 2584 ff. Steding, Agrarrecht im Nazifaschismus, 248.

Deutsches Reich: Bauernrecht

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buch jener Zeit wider: „Die Darstellung des Bauernrechts umfasst die Darlegung der bäuerlichen Rechtsverhältnisse. Zu ihrem Verständnis müssen aber stets die tragenden weltanschaulichen und wirtschaftlichen Erwägungen mit herangezogen werden. Die juristische Aufgabe steht in unlösbarem Zusammenhang mit der politischen.“80 Den eigentlichen Kern dieses besonderen Rechts des bäuerlichen Standes bilden die Erbhofbauern81 des ReichserbhofG82, während ihm die übrigen Landwirte – va die Pächter – nur am Rande zugehören. Diese berufsständische Überbetonung des Agrarrechts kann als eine späte Nachblüte konservativer Ideologien verstanden werden, denn das Bauerntum als selbständiger Stand ist damals längst in Auflösung begriffen.83 Daneben schließt das Recht des Reichsnährstandes84 sowohl die ständische Selbstvermarktungsorganisation wie auch die Ordnung der landwirtschaftlichen Märkte mit ein.85 Anbau-, Andienungs-, Ablieferungspflichten zu fest bestimmten Preisen, zwingendes Anerbenrecht oder strenge Bewirtschaftungspflicht86 beschränken die bäuerliche Freiheit.87 Die Abhängigkeit des Bauernrechts als Sonderrecht der Landwirte vom traditionellen allgemeinen bürgerlichen Recht ist erheblich gelockert. So wird eine eigene „Bauerngerichtsbarkeit“ (Anerbengerichtsbarkeit) geschaffen, und Streitigkeiten aus der Marktordnung werden den „Marktschiedsgerichten des Reichsnährstandes“ übertragen, wodurch die allgemeine Zivilgerichtsbarkeit weitgehend ausgeschaltet ist.88 Das bisher uneinheitlich und überwiegend landesrechtlich geregelte Landwirtschaftsrecht wird von Grund auf neu gestaltet, das Bauernrecht setzt sich ausschließlich aus Reichsgesetzen zusammen. Es ist auch durch umfassende 80 81

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Stoll/Baur, Deutsches Bauernrecht, 5. Der „Erbhof“, ein leistungsfähiger landwirtschaftlicher Betrieb mittlerer Größe, ist grundsätzlich unveräußerlich, unbelastbar und unteilbar. Nur Eigentümer solcher Höfe, die „deutschen oder stammesgleichen Blutes“, „ehrbar“ und in der Lage zu einer ordnungsgemäßen Bewirtschaftung sind, dürfen den Ehrentitel „Bauer“ tragen, während va Kleinbauern die pejorative Bezeichnung „Landwirt“ zukommt; siehe bspw Blomeyer, Deutsches Bauernrecht, 8; Richter, Deutsches Bauernrecht, 12 f. ReichserbhofG (REG) vom 29.09.1933 (RGBl I S. 685). Agrarrechtliche Literatur zum ReicherbhofG ua Kroeschell, Art Reichserbhofgesetz, in: Götz/ders/Winkler (Hrsg), Handwörterbuch des Agrarrechts (HAR), II. Band (1982), 664 ff mit weiteren Rechtsquellen. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 1. Siehe auch Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 355. Vgl Hippel, Drei Zeiten, 2590, im Jahr 1938: „ … ist man gleichsam von Reichs wegen für das deutsche Gesamtgebiet zum Zunftrecht, zum Zunftzwang und zu den alten Taxordnungen zurückgekehrt.“ G über den vorläufigen Aufbau des Reichsnährstandes und Maßnahmen zur Markt- und Preisregulierung für landwirtschaftliche Erzeugnisse vom 13.09.1933 (RGBl I S. 626). Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 1; Kroeschell, Landwirtschaftsgesetze I, 7; Baur, Freiheit und Bindung, 508 ff; Baur, Der landwirtschaftliche Betrieb, 148 f. Agrarrechtliche Literatur zum Reichsnährstand ua Exel, Der Reichsnährstand in Österreich (1991); Haushofer, Art Reichsnährstand, in: Götz/Kroeschell/Winkler (Hrsg), Handwörterbuch des Agrarrechts (HAR), II. Band (1982), 668 ff mit weiteren Rechtsquellen. Siehe Kroeschell, Art Landbewirtschaftungsrecht in HAR, 69 ff. Siehe Grimm, Agrarrecht, 24 f; Kap 18.4.1 (S. 422). Baur, Freiheit und Bindung, 509 f.

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Historische Entwicklung des Agrarrechts

reichsrechtliche (Teil)Kodifikationen gekennzeichnet89, die die Zersplitterung des Agrarrechts im Wesentlichen überwunden hätten. Angesichts der Schwierigkeiten und der Vorbehalte der Bauernschaft in Bezug auf die moderne industrielle Gesellschaft findet dieser Versuch, eine rechtliche Sonderordnung des Bauerntums aufzurichten, ihre weitgehende Zustimmung.90 Die straffe Marktordnung, die von der Organisation des Reichsnährstandes getragen ist, wird allgemein akzeptiert, genauso wie nach den bitteren Erfahrungen der überschuldeten Landwirtschaft in der Weltwirtschaftskrise die Einschränkungen des Agrarkredits. Lediglich das Erbhofrecht begegnet wegen seiner ideologischen Überspitzungen Widerstand und zwingt den Gesetzgeber zum Zurückweichen.91 Aus heutiger Sicht hat das Landwirtschaftsrecht seine bedeutende Stellung in jener Zeit aufgrund des Missbrauchs durch die nationalsozialistische Ideologisierung teuer bezahlen müssen. „Bauernrecht“ ist zum Ausdruck einer besonderen politischen Fokussierung und einer ideologiebefrachteten Agrargesetzgebung geworden. Wie wohl schon in ältester Zeit gebräuchlich92, verbietet heute die ideologische Aufladung jede weitere Verwendung dieses Begriffes.93 Das Bauernrecht ist „zu einem geradezu ungeheuerlichen Instrument der Ausbeutung und Unterwerfung der Landwirtschaft geworden“94.

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Saure, Deutsches Agrarrecht, 16. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 10; Kroeschell, Art Agrarverfassung in HAR, 167. So muss die sog ErbhoffortbildungsVO 1944 erhebliche Konzessionen machen; Baur, Freiheit und Bindung, 509. Siehe Kap 1 (S. 5 f). Abgesehen von seiner ideologischen Implikation ist der Begriff des Bauernrechts schon deshalb zu eng, weil unter Bauer nur der Eigentümer eines Erbhofes verstanden wird; Saure, Deutsches Agrarrecht, 16. Siehe auch Merkel, Standort, 29. Steding, Agrarrecht im Nazifaschismus, 251.

6. Nach dem Zweiten Weltkrieg: Entwicklung zum modernen Agrarrecht

Nach dem Zweiten Weltkrieg setzt sich wieder die Erkenntnis durch, dass die Agrarverfassung nicht mehr als isolierte Sonderordnung, sondern nur noch als integrierender Teil der Wirtschaftsverfassung im Ganzen betrachtet werden kann.95 Das gilt auch für ihre rechtliche Gestalt. Die Aufhebung des ReichserbhofG und die Beseitigung der Reichsnährstandsorganisation können also zugleich als das Ende des landwirtschaftlichen Sonderrechts betrachtet werden. Für Bergmann96 machen sie jedoch nur den Weg frei für angemessenere Organisationen und weniger doktrinäre Regelungen. Nach dem Zweiten Weltkrieg wird das Agrarrecht vom faschistischen Gedankengut befreit, im Hinblick auf bestimmte Grundlinien in Wahrheit jedoch kontinuierlich fortgesetzt.97 Die Zeit einer kodifizierten Sonderordnung ist vorbei, einzelne Sonderrechte werden jedoch kontinuierlich ausgebaut. Das Schrifttum nimmt die Bezeichnung „Landwirtschaftsrecht“ wieder auf.98 Daneben und an dessen Stelle jedoch tritt seit den 1960er Jahren verstärkt der Begriff „Agrarrecht“.99 „Landeskulturrecht“ spielt in Österreich so gut wie keine Rolle mehr, bis neuere Theorieversuche ihn wiederzubeleben trachten100. In Deutschland sind nach einer Begriffsbestimmung des Landwirtschaftlichen Arbeitskreises Kulturtechnische Forschung aus dem Jahre 1965 unter Landeskultur „alle Maßnahmen der grundlegenden und nachhaltigen Verbesserung des landund forstwirtschaftlich genutzten Standorts als Voraussetzung für eine gesunde Ordnung im ländlichen Raum“ zu verstehen.101 Auch ergänzt um Landschaftspfle95

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Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 10 f; Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 4; Kroeschell, Art Agrarverfassung in HAR, 168. Bergmann, Zur Gründung, 115. Steding, Spannungsfeld, 308. Siehe auch Baur, Freiheit und Bindung, 510. Vgl Baur, Zur gegenwärtigen Lage des Landwirtschaftsrechts, JZ 1951, 359 ff. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 51; Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 1 f; Kroeschell, Landwirtschaftsgesetze I, 7. ZB bereits 1947 Klässel, Das Deutsche Agrarrecht. Siehe Kap 9.2.2 (S. 144 f). Zitiert nach Bohte, Landeskultur, 394. Vgl auch Hönes, Der Begriff der „Landeskultur“, 285.

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Historische Entwicklung des Agrarrechts

ge beschränkt sich der Begriff aber im Wesentlichen auf die „Verbesserung der Agrarstruktur“102, während hingegen das Landeskulturrecht der DDR offensichtlich ein Umweltrecht bezeichnete.103 Die Bezeichnung „Agrarrecht“ entspricht auch den im Schrifttum des Auslandes verwendeten Begriffen. Es handelt sich also in gewisser Weise um eine Anpassung an den internationalen Gebrauch. Im ausländischen Schrifttum wird das besondere Recht der Landwirtschaft als „droit agraire“, „diritto agrario“, „derecho agrario“, „dirrito agrario“ bezeichnet, daneben finden sich aber auch Begriffe wie „droit rural“, „droit agricole“, „agricultural law“ etc.104 Wenn bis heute immer wieder – besonders im deutschen Recht – neben „Agrarrecht“ auch noch „Landwirtschaftsrecht“ Verwendung findet, so gilt es zu betonen, dass beide Begriffe nicht zusammenfallen.105 „Landwirtschaftsrecht“ hat seinen Bedeutungsumfang fortwährend verengt und stellt gegenwärtig den engeren Begriff dar. Er bezeichnet fast ausschließlich die traditionellen Rechtsmaterien des besonderen landwirtschaftlichen Privatrechts. Das sind im deutschen Recht im Wesentlichen diejenigen Bereiche, für die in Gestalt der Landwirtschaftsgerichte eine eigene Gerichtsbarkeit mit besonderem Verfahren besteht. Die Bezeichnung „Agrarrecht“ umfasst hingegen das gesamte Recht, das sich auf die Landwirtschaft bezieht, und schließt gerade auch öffentlich-rechtliche Normen ein. Das Agrarrecht wird zum Oberbegriff, der das Landwirtschaftsrecht als den traditionellen Rechtsausschnitt (mit dem besonderen Boden-, Pacht- und Erbrecht) gleichsam vereinnahmt und um weitere (moderne) Rechtsmaterien wie zB Agrarstruktur-, Agrarmarkt- oder Agrarumweltrecht erweitert.106 Dieser Unterscheidung haben sich mehr oder minder alle Autoren angeschlossen.107 Der herkömmliche Begriff des Landwirtschaftsrechts ist zu eng geworden. 102

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Bohte, Landeskultur, 394; Pruns, Art Landeskultur- und Siedlungsbehörden in HAR, 72. Zum Begriff der Landeskultur in Art 89 Abs 3 GG siehe Kowallik, Begriff; Henneke, Bedeutungswandel. Vgl zB § 1 FlurbG. Zum zentralen Begriff der Landeskultur im baden-württembergischen Landwirtschaftsund LandeskulturG, der alle ökonomischen und ökologischen Aspekte umfasst, die den Bemühungen um die land- und forstwirtschaftlich genutzte und betreute Landschaft zu Grunde liegen: Storm, Das baden-württembergische Landwirtschafts- und Landeskulturgesetz, 98; Henneke, Bedeutungswandel, 345. Das Landeskulturrecht der DDR fungierte als Lenkungsinstrument des Staates zur Durchsetzung umweltpolitischer Erfordernisse. „Den Gegenstand des Landeskulturrechts bilden die gesellschaftlichen Verhältnisse der planmäßigen Gestaltung der sozialistischen Landeskultur. Dazu gehören Beziehungen der Leitung und Planung, der Wirtschaftstätigkeit und der Verwirklichung von Maßnahmen in anderen gesellschaftlichen Bereichen, die auf die Durchsetzung der sozialistischen Umweltpolitik gerichtet sind.“; Oehler, Landeskulturrecht, 21. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 51. Vgl Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 51 f. Grimm, Agrarrecht, 18; Steding, Auf dem Weg, 467. Holzer, Agrarrecht in Europa, 14; Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 29; Kroeschell, Was ist Agrarrecht?, 277 f; Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 1 ff; Kroeschell, Deutscher Landesbericht, 57 ff; Kroeschell, Landwirtschaftsgesetze I, 7 f; Kreuzer, Generalbericht, 1; Grimm, Agrarrecht, 17 f; Priebe, Agrarrecht in Schmidt, 227; Winkler, Ausnahmerecht, 33; Winkler, Gegenstand, 214; Winkler, Agrar- und Umweltrecht, 6; Winkler, 10 Jahre, 269; Pikalo, Die Bedeutung der Rechtsvergleichung, 255; Wörlen/Beimann, Deutsches Agrarrecht, 23 f.

Nach dem Zweiten Weltkrieg: Entwicklung zum modernen Agrarrecht

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„Die tiefgreifenden Wandlungen, die sich gegenwärtig in der Struktur der Landwirtschaft vollziehen, haben erkennen lassen, dass eine befriedigende rechtliche Ordnung der Landwirtschaft nur dann möglich ist, wenn man über den herkömmlichen Bereich des Landwirtschaftsrechts hinaus auf ein harmonisches Zusammenwirken der verschiedenen gesetzlichen Regelungen bedacht ist. … Diese Erweiterung des Aufgabenkreises ist es, die mit dem Worte Agrarrecht ausgedrückt werden soll.“108 In Österreich hat sich der Begriff Landwirtschaftsrecht offenbar auch jetzt nicht durchgesetzt.109 In der Anlage J zum BundesministerienG 1986 werden dem BMLFUW zwar ua Angelegenheiten „des Landwirtschaftsrechts“ zugewiesen, was hier aber offensichtlich im Gegensatz zum unmittelbar folgenden „Forstrecht“ gebraucht wird110 und somit den engeren Terminus im Verhältnis zum Agrarrecht darstellt. In der Schweiz bezeichnen „Agrarrecht“ und „Landwirtschaftsrecht“ allgemein den gleichen Begriff.111 Seit geraumer Zeit also dominiert das (moderne) Agrarrecht gegenüber dem (traditionellen) Landwirtschaftsrecht das deutschsprachige Schrifttum.112 Die generelle Tendenz der Fortentwicklung und Erweiterung des Agrarrechts ist auch in vielen anderen Ländern zu beobachten, wobei hier teilweise an den überkommenen Bezeichnungen festgehalten wird. Terminologisch spiegelt sich diese Entwicklung aber nur im deutschen und französischen Recht wider, nämlich in der Ablöse des Begriffs „Landwirtschaftsrecht“ bzw „droit rural“ durch „Agrarrecht“ bzw „droit agraire“.113 Die Entwicklung des modernen Agrarrechts und seine Erweiterung um viele wichtige Rechtsbereiche ist insofern erstaunlich, als dies in einer Zeit geschieht, in der die Zahl der landwirtschaftlichen Betriebe und der in ihnen tätigen Menschen ständig geringer wird sowie der Anteil der Landwirtschaft am gesamten Sozialprodukt trotz großer Produktivitätssteigerungen laufend sinkt. Die Gründe werden in einer generellen Ausdehnung der Rechtsordnung und der Ernährungsfunktion der Landwirtschaft für den Staat zu sehen sein114, später wird die Multifunktionalität zum bestimmenden Faktor.

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Siehe auch Merkel, Zum Standort, 29; Rötelmann, Falllösungen, 225. Offensichtlich synonyme Verwendung beider Begriffe bei Kolodziejcok, Rechtspolitischer Ausblick, 133; Baur, Sachenrecht, 305; Bergmann, Agrarrecht, 202; Pikalo, Zur Kritik, 57. Differenziert Klässel, Das Deutsche Agrarrecht, 7. Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 2; Kroeschell, Landwirtschaftsgesetze I, 8; Kroeschell, Deutscher Landesbericht, 58. Vgl jedoch Eichler, Land- und Forstwirtschaftsrecht; Hancvencl, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 9. Eichler, Kompetenzverteilung, 269, setzt diesen Begriff offenbar mit jenem des Agrarrechts gleich; ebenso Massauer, Diskussionsbeitrag in Bach, Planung und Freiheit, 79. Holzer, Begriff, 303 f. Pfenninger, Schweizerisches Agrarrecht, 82 FN 1; Pfenninger, Begriff der Landwirtschaft, 99; Kaufmann, Grundsätze, 265. Die wissenschaftliche Rezeption der Entwicklung vom Landwirtschaftsrecht zum Agrarrecht wurde in Deutschland von Kroeschell angestoßen, der diese neue Begrifflichkeit bei der Mitgliederversammlung der DGAR 1965 vorstellte; Veit/Götz/Winkler, 40 Jahre, 11. Kreuzer, Generalbericht, 1, 3 und 6. Bergmann, Ziele und Aufgaben, 165 f.

7. Agrarrechtswissenschaft

Bereits seit dem 18. Jahrhundert finden sich Kompendien und Lehrbücher, die das besondere Recht der Landwirtschaft insb für praktische Zwecke darstellen. Es geht den Autoren dabei idR mehr oder weniger darum, das in irgendeiner Weise in der Landwirtschaft anwendbare Recht zu kompilieren. Die bereits angeführten, im Schrifttum verwendeten unterschiedlichen Begriffe sind dabei meist nicht identisch, sondern spiegeln die verschiedenen Agrarverfassungen sowie agrarpolitischen Zielsetzungen und Vorstellungen in den einzelnen Zeitepochen wider und weisen demzufolge unterschiedliche Inhalte auf.115 Von der Rechtswissenschaft sind diese Materien im Hinblick auf ihre dogmatische Durchdringung und ihre Einordnung in das gesamte Rechtssystem lange Zeit vernachlässigt worden.116 Erst durch die italienische Rechtswissenschaft, angeführt von Giangastone Bolla, wird das Agrarrecht seit den 1920er Jahren wissenschaftlich eingehend behandelt. Insb von der von Bolla gegründeten Zeitschrift „Rivista di Diritto Agrario“ und dem von ihm geleiteten „Istituto di Diritto Agrario Internazionale e Comparato“ in Florenz gehen weltweite wissenschaftliche Diskussionen aus.117 Deshalb wird auch das Agrarrecht – trotz seiner langen Geschichte – gelegentlich als „junges“ Rechtsgebiet118 bezeichnet. Aber seit es Agrarrecht gibt, gibt es auch Versuche seiner Darstellung. Im Folgenden wird ein kurzer Überblick über die Anfänge der Agrarrechtswissenschaft bzw die Erfassung und Darstellung des jeweils geltenden Agrarrechts in Österreich und Deutschland, sei sie auch nur zu Zwecken der Praxis erfolgt, geboten. Dabei wird auf das wichtigste Schrifttum, die Versuche einer Theoriebildung des Agrarrechts und die Lehre desselben eingegangen. Die Darstellung endet mit dem Zweiten Weltkrieg, den Entwicklungen danach ist das Kap 11 gewidmet. 115 116 117 118

Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 51. Siehe Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 52. Siehe Kap 11.5 (S. 212). Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 29; Pikalo, Bedeutung und Funktion, 60.

Agrarrechtswissenschaft

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7.1 Schrifttum Zusammenfassende Darstellungen des Agrarrechts werden sich kaum vollständig erfassen lassen, die folgende Analyse versucht die wichtigsten und bekanntesten zu berücksichtigen. In Österreich beschränkt sich die frühe Darstellung von Marchet „Das Recht des Landwirtes“ 1890, 2. Auflage 1900, nicht bloß auf einzelne Teile oder Spezialfragen. Da diese Schrift eine Art Vademekum für den praktischen Landwirt sein will, enthält sie neben Überblicken über das Zivilrecht, Prozessrecht, Finanzrecht usw auch einen kurzen Abriss des Agrarrechtes, der aber – entsprechend dem praktischen Zweck der Arbeit – naturgemäß nicht ins Detail geht.119 Das erste ausschließlich dem Agrarecht gewidmete Werk des österreichischen Schrifttums legt Schiff mit seinem „Grundriss des Agrarrechts“ 1903 vor. Diese Darstellung schließt Jagd- und Fischereirecht ein und gliedert das Agrarrecht in Agrarverfassung, landwirtschaftliches Meliorationsrecht, land- und forstwirtschaftliches Betriebsrecht sowie Rechtsnormen betreffend die Organisation und Vertretung der agrarischen Interessen. Das Buch enthält zB auch wasserrechtliche Aspekte über die kulturtechnischen Regeln, das Forstrecht und die Bienenzucht. Aufgrund des überwiegenden Anteils der Landesgesetzgebung am Agrarrecht spricht Schiff von genau genommen nicht einem Agrarrecht in Österreich sondern von 17 verschiedenen Agrarrechten – „einem böhmischen, einem niederösterreichischen usw.“120 Erschwerend für die Darstellung hätten sich auch die zerstreuten Quellen erwiesen, da in keinem Kronlande die zum Agrarrecht gehörigen Normen einheitlich kodifiziert seien. „Bei dem Fehlen eines kodifikatorischen Agrarrechtsgesetzes kann dagegen der Umkreis der in das Agrarrecht fallenden Normen enger oder weiter gezogen werden.“121 Beide Aspekte werden hier auch in der aktuellen Analyse in Kap 8 noch beschäftigen. Haager versteht in seiner kommentierten Gesetzesausgabe „Das Österreichische Agrarrecht“ 1929 das Agrarrecht als Teil des Wirtschaftsverwaltungsrechtes122, das er in das Landwirtschaftsrecht, die Bodenreformgesetzgebung und das Forstrecht unterteilt. Das Landwirtschaftsrecht gliedert er wiederum in verfassungsrechtliche und organisatorische Bestimmungen, landwirtschaftliches Boden-, Personen- und Betriebsrecht sowie Rechtsvorschriften über den Verkehr mit agrarischen Erzeugnissen und landwirtschaftlichen Bedarfsartikeln, und bietet dabei eine breite Auswahl gesetzlicher Vorschriften wie zB auch Veterinär-, Naturschutz- und landwirtschaftliche Börsevorschriften. 1930 schließlich gibt Zeßner-Spitzenberg123 den agrarrechtlichen Klassiker124 „Das österreichische Agrarrecht“ heraus. Dieses dem „Altmeister landwirtschaft119 120 121 122 123

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So Schiff, Grundriss, 2; Marchets Werk ist nicht mehr auffindbar. Schiff, Grundriss, 2. Schiff, Grundriss, 2. Haager, Das österreichische Agrarrecht, V. Zur Person Zeßner-Spitzenbergs und seinen Tod im KZ Dachau siehe Zeßner-Spitzenberg, Ein Leben aus dem Glauben (2003); Ebner in Welan, Die Universität für Bodenkultur, 127 f; Welan, Die Lehre des Rechts, 12 f; Welan, Ein Preis in memoriam HansKarl Zessner-Spitzenberg, 5 ff. Welan, Ein Preis, 8. Die Arbeit daran beginnt Zeßner-Spitzenberg 1920, den Haupttitel „Landeskulturrecht“ legt er an der Universität für Bodenkultur 1926 vor, wobei die rege agrarrechtliche Gesetzgebung dieser Zeit ständige Revisionen nötig macht.

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licher Rechtslehre“ Josef Bauer gewidmete Standardwerk versteht sich als systematischer Grundriss des österreichischen Agrarrechts für Studium und Praxis. Zeßner-Spitzenberg sieht die Notwendigkeit seiner Arbeit darin begründet, dass wenige Teilgebiete des österreichischen Rechts eine derartig schwer übersehbare Fülle an Normen und Rechtsquellen aufwiesen, wie gerade das Agrarrecht.125 Auch auf die Schwierigkeiten durch die ständigen Entwicklungen der Gesetzgebung, die die letzte Darstellung durch Schiff nach über zwei Jahrzehnten bereits völlig überholt habe, weist er hin. Inhaltlich gliedert sich das Werk in die Abschnitte „Agrargesetzgebung und Grundzüge der Agrarverwaltung“, „Landeskulturrecht“, „Landwirtschaftliches Bodenbesitzrecht“ und „Arbeiterschutz, Angestellten- und Arbeiterpolitik in der Land- und Forstwirtschaft“. Die Breite der Darstellung schließt ua auch Natur- und Tierschutz, Veterinärwesen, Forst-, Jagdund Fischereirecht sowie Aspekte der Sozialversicherung ein. Von einer Einbeziehung des Wasserrechts wird nur deshalb Abstand genommen, weil zu dieser Zeit bereits eine eingehende Darstellung existiert.126 In Deutschland finden sich zusammenfassende Darstellungen des gesamten Agrarrechts va im 18. und 19. Jahrhundert.127 Mit Leisers „Jus Georgicum“ liegt bereits 1698 ein Foliant in lateinischer Sprache vor, der sich die Aufgabe stellt, die Landwirte mit den besonderen, die Landwirtschaft betreffenden Rechtsregeln und Rechtsinstituten bekannt zu machen. Als Standardwerk gilt lange Zeit Hagemanns „Handbuch des Landwirtschaftsrechts“ aus 1807, eine umfassende Darstellung aller Rechte und Verbindlichkeiten, die unmittelbaren oder mittelbaren Einfluss auf die Landwirtschaftsführung haben. Dementsprechend reichen die erörterten Themen von juristischen Kategorien von Dörfern über Personen, die in weltlichen und gerichtlichen Ämtern „auf dem Lande stehen“ und die ohne öffentliches Amt auf dem Land leben (Adel, Handwerker, Bauern samt Hausgenossen, Hirten, Fuhrleute, Gastwirte und deren Privilegien128) bis hin zu den eigentlichen landwirtschaftlichen Rechten und Verbindlichkeiten, in näherer Beziehung auf Güterbesitz, Wirtschaft, Ackerbau und Viehzucht. Dabei werden ua auch Forst-, Jagd- und Fischereirechte, Pfändungsrechte, landwirtschaftliche Verträge und besondere, mit der Landwirtschaft in Verbindung stehende Rechte (zB Baurecht) behandelt. Betont wird insb der Nutzen einer wissenschaftlichen Darstellung der zum Landwirtschaftsrecht besonders gehörenden Materien in einem eigenen Werk, denn „Beamten, Gerichtshalter, Beisitzer höherer Gerichte und Advokaten gebrauchen unstreitig in ihren Geschäften und Berufsarbeiten mancherlei ökonomische Kenntnisse. Aber auch dem Landwirt, der zwar Wissenschaften und Einsichten, aber doch nicht gerade juristische besitzt, wird eine ausführlichere Entwicklung der Rechtsverhältnisse und juristischen Grundsätze … zur eigenen Belehrung nicht unwillkommen sein können.“129 125 126 127

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Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, V. Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 5. Weiterführende Literatur bei Häberlin, Lehrbuch, 148 ff; Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 3 f. So findet sich ein Kap 72 mit dem bemerkenswerten Titel „Privilegien, welche aus der Einfalt und Rechtsunwissenheit der Bauern hergeleitet zu werden pflegen“. Hagemann, Handbuch, 9 f.

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Eine Reihe von Werken widmet sich in der Folge sowohl agrarspezifischen Rechtsthemen als auch allgemeinen Rechtsbereichen, die speziell die Landwirtschaft betreffen. Die Bandbreite reicht dabei von Boden, Tierzucht, Arbeit, Gutachten und Pfändung130 über Forst- und Jagdrecht, Wasser- und Deichrecht nebst besonders wichtigen Rechtsgeschäften131 bis zu Pfand- und Pfändungsrecht, Miete und Pacht, Versicherungs- sowie Fischereirecht132. Einen anderen Ansatz verfolgt Bornhak mit dem „Grundriss des Deutschen Landwirtschaftsrechtes“ 1921, der den hohen Anteil des Landesrechts am Landwirtschaftsrecht betont und seine Darstellung dem Grundbesitz, dem landwirtschaftlichen Personal und den landwirtschaftlichen Schuldverhältnissen widmet. Neben der breiten Darstellung in Molitors „Landwirtschaftsrecht“ aus 1923, 2. Auflage 1928133, versucht Dochow 1927 in seinem „Landwirtschaftsrecht“ den Inhalt wichtiger Rechtssätze über die Regelung der Bewirtschaftung von Feld und Wald zu einem Landwirtschaftsrecht iS eines landwirtschaftlichen Betriebsrechtes zusammenzufassen. Es handelt sich aber nur um eine Einführung in einzelne, für den Landwirt besonders wichtige Gegenstände. Dabei wird das Landwirtschaftsrecht – einschließend Waldwirtschafts- und Wasserwirtschaftsrecht – als Teil des Agrarrechts betrachtet, wobei ein allmähliches Abgehen von der Bezeichnung Agrarrecht konstatiert wird. Haack wiederum widmet sich in seinem „Grundriss des in Preußen geltenden Agrarrechts“ 1927 nicht nur der Agrargesetzgebung im Zusammenhang mit der Aufhebung der Erbuntertänigkeit, sondern auch „allen anderen gesetzlichen Vorschriften, die der Schaffung, Erhaltung und Förderung des landwirtschaftlichen Besitzes dienen“ und zählt dazu ua Wasserrecht, Bodenverbesserung, Jagd- und Fischereirecht, Pachtschutz und Anerbenrecht. Agrarrechtsbücher aus der Zeit des nationalsozialistischen Bauernrechtes134 enthalten idR eine Konzentration auf Reichserbhofrecht, Reichsnährstand sowie die Darstellung nationalsozialistischer Bauernpolitik und ihrer grundlegenden Gedanken und Ziele. Vom wissenschaftlichen Bearbeiter des Bauernrechts wird va seine Durchdrungenheit „von der Notwendigkeit der Ziele und der Größe der Grundgedanken dieses Gesetzgebungswerkes“135 gefordert. Rechtstheoretische Auseinandersetzungen mit dem Begriff „Bauernrecht“ fehlen da völlig. Eine Ausnahme stellt nur Saures „Deutsches Agrarrecht“136 1944 dar, das sich eingehend mit der Begriffsgeschichte von Agrarrecht, Landwirtschaftsrecht und Bauernrecht befasst. Dabei beurteilt der Autor die mit der nationalsozialistischen Gesetzgebung aufgekommene Bezeichnung „Bauernrecht“ als zu eng, wenn als 130 131 132 133

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Weiske, Handbuch des allgemeinen deutschen Landwirtschaftsrechts (1838). Häberlin, Lehrbuch des Landwirtschaftsrechts (1859). Schumacher, Landwirtschaftsrecht (1895, 2. Auflage 1901). Die Übersicht für den Landwirt umfasst ua Grundstücks-, Eigentums- und Pacht-, Wasser-, Arbeits-, Sozial-, Organisations-, Steuer-, Siedlungs- sowie Jagd- und Fischereirecht. Bspw Stoll/Baur, Deutsches Bauernrecht (1935, 5. Auflage 1944); Blomeyer, Deutsches Bauernrecht (1936); Molitor, Deutsches Bauern- und Agrarrecht mit Einschluss des Jagdrechts (1936, 2. Auflage 1939); Richter, Deutsches Bauernrecht (1942). Blomeyer, Deutsches Bauernrecht, VIII. Saure, Deutsches Agrarrecht, 15 ff.

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„Bauer“ nur der Eigentümer eines Erbhofes verstanden werde, befürwortet sie hingegen, wenn entsprechend dem Sprachgebrauch „Bauer“ und „Bauerntum“ im weiteren Sinne aufgefasst werde, da damit gegenüber der oft einseitig wirtschaftlich gesehenen Bezeichnung „Agrarrecht“ der politische Kerngehalt der nationalsozialistischen Agrarpolitik als Bauernpolitik zum Ausdruck gebracht werde. Das nach Ende des Zweiten Weltkriegs 1947 erschienene Werk von Klässel, „Das Deutsche Agrarrecht“, ist insofern bemerkenswert, als es eingehende theoretische Überlegungen zu Begriff und Abgrenzung des Agrarrechts und Reformvorschläge zur Fortentwicklung der Gesetzgebung enthält. So wird dem Agrarrecht eine immer stärkere Entwicklung zu einem selbständigen Zweig der Rechtswissenschaft konzediert und die Zuordnung zum Zivilrecht als Teil des Sachenrechts abgelehnt. Da es überwiegend nicht die gegenseitigen Rechtsverhältnisse der Einzelnen zueinander, sondern vielmehr die Interessen des Staates gegenüber den Einzelpersonen regeln wolle, sei es daher insoweit als öffentliches Recht anzusehen.137 Neben diesen wichtigsten eigenständigen Darstellungen finden agrarrechtliche Themen seit je auch in anderen juristischen Werken (idR des Verwaltungsrechtes und da oft als Teil des Wirtschaftsrechtes) Behandlung.138 Auf der anderen Seite wiederum enthalten spezielle Rechtslehren für Landwirte des Öfteren lediglich die Darstellung allgemeinen Rechts.139 Daneben existiert eine Fülle von Einzeldarstellungen verschiedener Themen, wobei insb das ReichserbhofG und die Erbhofverfahrensordnung mit ihrer Einrichtung besonderer Anerben- und Erbhofgerichte im Dritten Reich Spezialdarstellungen und Kommentare veranlassen. Einschlägige Zeitschriften140 finden sich insb in Deutschland, von der „Zeitschrift für Landwirtschaftsrecht“ (1837 bis 1841) und „Zeitschrift für die Landeskulturgesetzgebung der preußischen Staaten“ (1847 bis 1918) abgesehen, erst seit dem Ersten Weltkrieg. 1921 bis 1944 erscheint die „Zeitschrift für Agrar- und Wasserrecht“ (ZAgr), 1933 bis 1942 das „Recht des Reichsnährstandes“ (RdRN), letzteres auch noch 1942 und 1944 umbenannt in „Deutsches Agrarrecht“. Die „Internationale Zeitschrift für Agrarrecht“141 erlebt von 1940 bis 1942 ganze sechs Ausgaben. Das „Recht der Landwirtschaft“ (RdL) erscheint bereits seit 1949. 137 138

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Klässel, Das Deutsche Agrarrecht, 8. ZB für die Monarchie: Mayrhofer/Pace, Handbuch 6. Bd, 1 ff; Mischler/Ulbrich, Österreichisches Staatswörterbuch; Friedmann/Sandig/Wach, Das Österreichische Recht, 831 ff, wo Landwirtschaft, Feldwirtschaft, Forstwirtschaft, Jagdwesen, Tierzucht und Wasserkultur zur Wirtschaftsverwaltung gezählt werden; Ulbrich, Lehrbuch, 467 ff. Für die Erste Republik Adamovich, Grundriss des österreichischen Staatsrechts, 333 ff. Für Deutschland sieht Dochow, Landwirtschaftsrecht, 7, das Landwirtschaftsrecht als Teil des Wirtschaftsrechts. So für Österreich die „Rechtslehre für Landwirte, Forstwirte und Kulturtechniker“ von Bauer/Mayer aus 1913, die nur mehr im zweiten Teil vorliegt, der dem Verfassungsrecht gewidmet ist. Für Deutschland Haidlens „Rechtskunde des deutschen Landwirtes“ von 1900, die sich ausschließlich mit dem Recht des Bürgerlichen Gesetzbuches befasst. Winkler, Art Wissenschaftliche Institutionen in HAR, 1093. In Verbindung mit dem seit Anfang des Jahrhunderts erscheinenden „Internationalen Jahrbuch für landwirtschaftliche Gesetzgebung“, das Texte der hauptsächlichen Agrargesetze verschiedener Länder veröffentlicht.

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Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass seit je das geringe Ausmaß agrarrechtlicher Literatur, sowohl was Gesamtdarstellungen als auch was die Aufarbeitung und Darstellung einzelner Rechtsgebiete betrifft, beklagt wird.142 Dennoch lässt die gegebene Übersicht die Zeit bis zum Zweiten Weltkrieg aus Sicht der Wissenschaft vom agrarischen Recht als wesentlich ergiebiger erscheinen als heutzutage. Auf die aktuelle Situation wird noch in Kap 11 einzugehen sein. Vorgreifend lässt sich jedoch bereits jetzt folgende Übersicht anstellen: Zählt man die Lehrbücher, wissenschaftlichen Abhandlungen und Praxishandbücher in Österreich und Deutschland – letztere nach der vermutlich nicht vollständigen Literaturliste bei Kroeschell143 –, die eine Gesamtdarstellung des Agrarrechts zum Gegenstand haben, so ergibt sich: Vor 1848 erscheinen zehn einschlägige Werke, in der Zeit von 1848 bis 1918 sind es fünf und in der Zwischenkriegszeit werden sieben Publikationen veröffentlicht. Zum faschistischen Bauernrecht existieren fünf Darstellungen. Seit dem Zweiten Weltkrieg bis 1983 erscheinen sieben Bücher.144 Aktuell existieren vier Publikationen.145 Agrarrechtliches Schrifttum pflegt sich also auch in Blütezeiten stets auf ein überschaubares Ausmaß zu beschränken.

7.2 Theoriebildung Jede Darstellung des geltenden Dorf-, Landwirtschafts- oder Agrarrechts muss zuallererst die Frage nach dem Gegenstand seiner Ausführungen beantworten. Welcher Richtschnur, welchem Systemansatz folgt sie, wenn sie bestimmte Rechtsmaterien in ihre Betrachtungen ein- und andere ausschließt? Die Theoriebildung des Agrarrechts, die Frage „Was ist Agrarrecht?“, die noch in Kap 8 eingehend behandelt werden wird, wurde verschiedentlich auch in der Vergangenheit thematisiert. Dabei lässt sich im österreichischen Schrifttum – seit der Entwicklungsphase des Rechtsstaates ab der Mitte des 19. Jahrhunderts beginnt man, das Agrarrecht als spezifisches Berufs- und Standesrecht systematisch-dogmatisch zu erfassen146 – in mehr oder weniger großer Übereinstimmung vereinzelt sogar bis in die 1970er Jahre147 hinein der traditionelle Ansatz des Agrarrechts als Sonderrecht nachweisen.

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So bereits 1859 Häberlin, Lehrbuch, 148. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 3 f. Nachweise bei Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 3 f, plus Stoiber, Das österreichische Agrarrecht; Kroeschell, Landwirtschaftsrecht; Kroeschell, Deutsches Agrarrecht. Für Österreich Norer (Hrsg), Handbuch des Agrarrechts (nicht eingerechnet Leidwein, Europäisches Agrarrecht, als im Wesentlichen auf das EG-Recht beschränkt; Hancvencl/Norer, Rechtskunde Land- und Forstwirtschaftsrecht, als Schulbuch). Für Deutschland Grimm, Agrarrecht; Turner/Werner, Agrarrecht. Für die Schweiz Richli (Hrsg), Wirtschaftsstrukturrecht unter besonderer Berücksichtigung des Agrar- und Filmwirtschaftsrechts (nicht eingerechnet Donzallaz, Traité de droit agraire suisse). Holzer, Agrarrecht heute, 18. Bach, Vorwort 1974, 5.

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Der Versuch einer Abgrenzung des Gegenstandes „Agrarrecht“ findet sich dabei erstmals bei Schiff. Er definiert das Agrarrecht als „die Gesamtheit der Rechtsnormen, die sich ausschließlich auf die Land- und Forstwirtschaft beziehen“148. Dieses Agrarrecht als wirtschaftliches Sonderrecht grenzt er gegen die „Wirtschaftspflege“ und die „allgemeinen Rechtsdisziplinen“ ab. Daher werden alle Normen ausgeschlossen, deren Geltung nicht begrifflich auf die betreffenden Lebensverhältnisse (der Land- und Forstwirtschaft) eingeschränkt ist. „Daher gehören zum Agrarrecht auch solche Normen nicht, die zwar praktisch zumeist, aber rechtlich nicht ausschließlich auf die Landwirtschaft Anwendung finden“ (wie Notwege- und Pachtrecht udgl).149 Schiff räumt allerdings ein, dass diese von ihm gezogene Grenze zwischen dem Agrarrecht als wirtschaftlichem Sonderrecht und den allgemeinen Rechtsdisziplinen „nicht ganz scharf“ sei.150 Den Unterschied zu den allgemeinen Rechtsdisziplinen, die formal gleichwertige Rechtsnormen ohne Rücksicht auf die betroffenen Lebensverhältnisse in ein System bringen, sieht er grundsätzlich darin, dass das Agrarrecht als wirtschaftliches Sonderrecht Normen der verschiedensten juristischen Form aufgrund der Gleichartigkeit der betroffenen Lebensverhältnisse vereinigt, um so ihrer spezifischen ökonomischen und sozialen Bedeutung gerecht zu werden.151 Auch Haager versteht Agrarrecht als „die Gesamtheit aller jener Rechtsvorschriften, die sich ausschließlich auf die Land- und Forstwirtschaft beziehen“152. Er betont – ähnlich Schiff – ausdrücklich den Charakter des Agrarrechts als ein Sonderrecht, durch das auf die besonderen Rechtsverhältnisse der Land- und Forstwirtschaft Bedacht genommen werden soll. Gleichfalls räumt er ein, dass sich die Grenzen zwischen dem Agrarrecht und den allgemeinen Rechtsdisziplinen nicht immer scharf ziehen lassen, sondern vielmehr ineinander übergehen. Die besondere Finalität agrarrechtlicher Normen wird darin gesehen, durch Schaffung der erforderlichen Rechtsgrundlagen die land- und forstwirtschaftliche Produktion zu fördern und zu steigern sowie auch die wirtschaftlichen Verhältnisse der mit der Land- und Forstwirtschaft befassten Bevölkerungsklasse zu heben.153 Zeßner-Spitzenberg formuliert den Gegenstand des Agrarrechts mit einer „nahezu klassisch gewordenen Formel“154: „Unter Agrarrecht oder Landwirtschaftsrecht im weiteren Sinne sind alle jene Sondernormen verstanden, die sich aus den eigenartigen Lebens- und Wirtschaftsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft und deren Nebenzweigen ergeben, sowie für die besonderen Beziehungen 148 149 150

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Schiff, Grundriss, 1. Schiff, Grundriss, 1. So zählt er bspw das „landwirtschaftliche Finanzrecht (Grundsteuer) und die allgemeine landwirtschaftliche Behördenorganisation (Ackerbauministerium)“ nicht zum Agrarrecht; Schiff, Grundriss, 1. So bestehe das Agrarrecht aus Normen, die den verschiedensten formalen Rechtsgebieten angehörten: dem bürgerlichen Recht (zB Anerbenrecht), dem Strafrecht (zB Feldfrevel), dem Verfassungsrecht (zB Wahlrecht des Großgrundbesitzes), dem Verwaltungsrecht (zB Forstrecht) usw; Schiff, Grundriss, 1. Haager, Das österreichische Agrarrecht, V. Haager, Das österreichische Agrarrecht, V. Holzer, Agrarrecht heute, 18.

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der in diesen Lebenskreis gestellten Personen sich entwickelt haben.“155 Zwei Momente seien demnach für den Begriff „Agrarrecht“ entscheidend156: das Wesen der Land- und Forstwirtschaft samt Nebenzweigen und das Wesen des Sonderrechtes. Das Agrarrecht sei „lediglich unter dem Gesichtspunkt des Sonderrechts zu betrachten, das heißt, insoferne es in der Gesamtheit der Normen begrifflich auf den agrarischen Lebenskreis eingestellt ist.“157 Der Autor sieht es als eine von alters her erkannte Notwendigkeit, den psychischen, wirtschaftlichen und sozialen Motiven und Eigenarten des Landwirtschaftskreises ein spezielles Landwirtschaftsrecht als Sonderrecht zuzugestehen und anzupassen, „will man nicht durch Aufpfropfung fremdartiger Einrichtungen, Bestrebungen und Auffassungen geradezu verheerend in den landwirtschaftlichen Berufs- und Lebenskreis eingreifen.“158 Deshalb blieben all jene Normen außer Betracht, oder sie seien nur zu streifen, die sich in allgemein anwendbaren Gesetzen und Verordnungen fänden, wenn sie auch auf die Land- und Forstwirtschaft direkt oder indirekt Bezug hätten. Andererseits bezieht Zeßner-Spitzenberg Materien wie Veterinärrecht, Viehbeschau und Naturschutz in seine Darstellung ausdrücklich ein, da sie überwiegend in landwirtschaftliche Interessen eingriffen. So räumt er ein, sein Agrarrechtsbegriff, „das Spezialrecht der Landwirtschaft ist natürlich enger abgegrenzt als das Gebiet der den Land- und Forstwirt überhaupt berührenden Rechtsnormen“159. Schon die Untersuchung des älteren österreichischen agrarrechtlichen Schrifttums durch Holzer160 ist zu dem Ergebnis gekommen, dass diesen Versuchen, das Agrarrecht zu definieren, in weitgehender Übereinstimmung die Betonung des Charakters des Agrarrechtes als Sonderrecht, das auf die der Land- und Forstwirtschaft eigentümlichen Lebens- und Wirtschaftsbedingungen gegründet ist, gemein sei. Die Nachteile dieses engen Ansatzes werden allerdings durchaus erkannt. So ist denn auch die Lehre dieser Begriffsabgrenzung nie streng gefolgt und hat etwa das Veterinär- und das Wasserrecht dem Agrarrecht zugezählt.161 Eine Analyse des deutschen Schrifttums ergibt – auch bei dem Versuch, die rechtstheoretische Position des jeweiligen Autors von der Wahl des Darstellungsumfangs aufgrund bloß didaktischer oder technischer Gründe zu trennen – bei aller Vorsicht im Gegensatz zur aktuellen Situation überraschenderweise keine eindeutige hL des Sonderrechtsansatzes. Genauso lassen sich zumindest deutliche Ansätze in Richtung einer Zuzählung von für die Landwirtschaft praktisch relevanten, jedoch in allgemeinen Normen stehenden Vorschriften feststellen. So gibt bereits Hagemann folgende Definition: „Das Landwirtschafts-, Oeconomie- oder Haushaltsrecht besteht, allgemein genommen in dem Inbegriffe der Rechte und Verbindlichkeiten der Rechtswahrheiten, die einen unmittelbaren oder 155 156

157 158 159 160 161

Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 1. Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 1. Aufgrund des Abstellens auch auf die „in diesen Lebenskreis gestellten Personen“ sticht bei Zeßner-Spitzenberg im Vergleich zu Schiff und Haager eine stärkere Betonung des personalen Elements des Agrarrechtsbegriffs ins Auge. Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 5. Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 4 f. Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 6. Holzer, Begriff, 304 f; Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 20 f. Eichler, Kompetenzverteilung, 269.

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mittelbaren Einfluss auf die Landwirtschaftsführung haben.“162 Das bedeutet im Ergebnis eine sehr weite Umschreibung, die auch als nichtssagend kritisiert wird.163 Dennoch gilt diese viel rezipierte Definition als „eine Art Geburtsurkunde des Agrarrechts“164. Hagemann weiter: „Die Gegenstände desselben sind daher von großem Umfange, und insofern dasselbe die verschiedenen Arten und Rechte der Landgüter, die Verhältnisse der Guts- oder Gerichtsherren und der Bauern, die besonderen Rechte und Privilegien derselben, die Gerichts- und Polizeiverfassung auf den Dörfern, die mit der Landwirtschaft in engerer Verbindung stehenden Contrakte usw betrifft, greift das Oeconomierecht in verschiedene Haupt- und Nebenteile der Rechtswissenschaften, namentlich in das römische und deutsche Privatrecht, in das Dorf- und Bauernrecht, in das Cameral- und Policeyrecht ein.“ Diese Bewertung des Landwirtschaftsrechts als privates und öffentliches Recht umfassende Querschnittsmaterie hat auch heute noch ihre Gültigkeit. Dagegen definiert Häberlin das Landwirtschaftsrecht als „Inbegriff derjenigen Rechtsregeln, welche für die besonderen Verhältnisse der Landwirtschaft gelten“165 und sieht es als Teil des Privatrechts an. Einen Sonderrechtsansatz vertritt eindeutig Bornhak, wenn er schreibt, dass das Landwirtschaftsrecht kein fest umgrenztes Gebiet umfasse und es sich um die verschiedensten Grundgegenstände handle, die für die Landwirtschaft theoretisch oder praktisch von Interesse seien, ausscheiden müssten jedoch von vornherein alle diejenigen Zweige der Rechtswissenschaft, die zwar auch für den Landwirt in Betracht kommen könnten, wie Grundstücksverkehr, verschiedene Schuldverhältnisse oder Wegerecht, aber doch eine allgemeinere Bedeutung beanspruchten.166 Nach Haack wiederum behandelt das Landwirtschaftsrecht – im Gegensatz zum Agrarrecht – das gesamte bürgerliche und öffentliche Recht, das für ländliche Verhältnisse von Bedeutung sei.167 Ebenfalls nicht nach strenger Sonderrechtstheorie klingt Molitor, der eine Übersicht unter Einbeziehung der auch für die Landwirtschaft in Betracht kommenden allgemeingültigen Vorschriften versucht168, weil in Deutschland eine allgemeine Zusammenfassung der Bestimmungen über die Rechtsverhältnisse der Landwirtschaft in einem gesetzlichen Sonderrecht fehle.169 Da die Landwirtschaft ursprünglich den allgemeinen Beruf des größeren Teils der Bevölkerung bildete, fänden sich besondere Regelungen über die Landwirtschaft eben in den allgemeinen Gesetzen und ferner zahlreichen ergänzenden Sondergesetzen. Klässels theoretische Position schließlich erscheint widersprüchlich.170 Einerseits lehnt er die Einbeziehung von Bestimmungen der allgemeinen Gesetzgebung 162 163

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165 166 167 168 169 170

Hagemann, Handbuch des Landwirtschaftsrechts, 8. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 1; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 57; Winkler, Gegenstand, 214; Steding, Auf dem Weg, 467; Steding, Bedenklichkeiten, 150 f. Steding, Bedenklichkeiten, 150; Steding, Prüfstand, 252; Steding, Recht für Agrarunternehmen, 12. Häberlin, Lehrbuch, 147. Bornhak, Grundriss, II. Haack, Grundriss des in Preußen geltenden Agrarrechts, III. Molitor, Landwirtschaftsrecht, 2. Molitor, Landwirtschaftsrecht, 1. Klässel, Das Deutsche Agrarrecht, 7 f.

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neben dem landwirtschaftlichen Sonderrecht ab, andererseits rechnet er eine Reihe von Rechtsmaterien hinzu, weil sie wie das Jagd- und Fischereirecht mit dem landwirtschaftlichen Boden eng zusammenhingen oder wie das Naturschutzrecht diesen überwiegend beträfen. Das Wasser- und Wegerecht bezieht er nur teilweise ein. Wie die hier untersuchten Werke zeigen, erscheinen die theoretischen Positionen im älteren Schrifttum insgesamt eher selten klar zugespitzt. Unter „Landwirtschaftsrecht“ werden neben den klassischen Rechtsmaterien ieS auch allgemeine Vorschriften (wie zB des ABGB oder BGB über die Pacht) verstanden, die für die Landwirtschaft besondere Bedeutung haben.171 Sofern dies nicht nur mit didaktischen Gründen zu erklären ist, können hier bereits gewisse Ansatzpunkte für eine zusammenfassende Betrachtung natürlich zusammenhängender Lebensund Wirtschaftsbereiche erkannt werden.

7.3 Lehre Bezüglich der Lehre des Agrarrechts an österreichischen und deutschen Universitäten wird insb bezüglich der „k.k. Hochschule für Bodencultur“ in Wien und der Georg-August-Universität in Göttingen auf die Darstellung in Kap 11.1 verwiesen. Generell werden agrarrechtliche Inhalte seit je in den allgemeinen Rechtsfächern vermittelt. Erst 1928 wird der erste besondere Lehrauftrag für Agrarrecht an einer deutschen Universität erteilt.172 Das Deutsche Reich fügt dann das bis dahin an den Universitäten vernachlässigte Gebiet des Landwirtschaftsrechts als Bauernrecht in den rechtswissenschaftlichen Lehrplan ein173, wo es mit der Beseitigung desselben auch wieder verschwindet. International wird 1940 in der ersten Ausgabe der bereits erwähnten „Internationalen Zeitschrift für Agrarrecht“ die Entwicklung eines gesonderten wissenschaftlichen Zweigs des Agrarrechts konstatiert. Die blühende Schilderung der Situation erscheint heutzutage zumindest für den deutschsprachigen Raum nicht mehr nachvollziehbar: „In zahlreichen Ländern ist das Studium der auf die Ausübung der Landwirtschaft bezüglichen Rechtsnormen, das früher einen Teil allgemeiner Rechtsgebiete wie Bürgerliches Recht oder Verwaltungsrecht bildete, zu einer gesonderten Lehre erhoben worden, die den Namen Agrarrecht erhalten, ein eigenes, an systematischen Werken und Monographien reiches Schrifttum hervorgebracht hat und ein besonderes Lehrfach des Universitätsunterrichts bildet. Es handelt sich um eine im Aufstieg befindliche Wissenschaft, die über eine ausgiebige und auserlesene wissenschaftliche Produktion, blühende Schulen, Seminare für praktische Übungen, Landeskongresse, auf denen interessante und zahlreiche Berichte erstattet werden, und weit verbreitete Spezialzeitschriften verfügt.“174 171

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So auch ausdrücklich Saure, Deutsches Agrarrecht, 16; Klässel, Das Deutsche Agrarrecht, 7. Klässel von 1928 bis 1943 an der Universität Berlin; Klässel, Das Deutsche Agrarrecht, 5. Molitor, Deutsches Bauern- und Agrarrecht, Vorwort; Stoll/Baur, Deutsches Bauernrecht, Vorwort. Internationale Zeitschrift für Agrarrecht, 1/1940, 2 f.

Modernes Agrarrecht

8. Begriff und Systembildung

„Was ist Agrarrecht?“ fragt Kroeschell1 1965, an den Beginn eines Vortrags über das Arbeitsgebiet der Deutschen Gesellschaft für Agrarrecht stellend. Diese Frage nach dem Begriff des Agrarrechts ist wohl ebenso alt wie die Geschichte der wissenschaftlichen Erfassung und Erforschung jener besonderen Rechtsverhältnisse, die dem Bereich der Land- und Forstwirtschaft zuzählbar sind. Dass diese „Kardinalfrage“2 immer wieder gestellt wird, ist kein Zufall. Da das Agrarrecht einer geschlossenen Dogmatik entbehrt3, fordert es gleichsam neben den rechtsdogmatischen auch zu rechtssystematischen Betrachtungen heraus. Dementsprechend sind selbst die wenigen Beantwortungsversuche in ihren Ansätzen und Ergebnissen vielfältig und unterliegen teilweise auch zeitgebundenen Entwicklungen. Im Vergleich zu anderen, seit langem in der Jurisprudenz gefestigten Rechtsdisziplinen bereitet es offensichtlich erhebliche Schwierigkeiten, eine allgemein befriedigende Antwort und damit zeitlose Gültigkeit beanspruchende Definition des Agrarrechts zu geben.4 Sein Gegenstand ist auf den ersten Blick genauso diffus wie seine Stellung in der Rechtsordnung. Dazu kommt noch eine Vielzahl an verwandten Begriffen wie Landwirtschaftsrecht oder Landeskulturrecht, die es sorgsam zu trennen gilt. Die Normenfülle des agrarrechtlich „verdächtigen“ Rechtsbestands präsentiert sich als unüberschaubares Bündel, das herkömmliche Kategorien wie etwa jene des Privatrechts und des öffentlichen Rechts transzendiert.5 Gerade diese schwierige und systematisch nicht eindeutige Erfassbarkeit des Agrarrechts bei gleichzeitiger Konzentration und Rückbindung auf seine Sinnmitte, macht aber auch die Suche nach jenen Sinnzusammenhängen, die es erlauben, die Rechtserscheinungen im Agrarbereich als System, als Ordnung von Erkenntnissen nach einem einheitlichen Gesichtspunkt6 zu begreifen, so interessant. 1 2 3 4 5 6

Kroeschell, Was ist Agrarrecht?, 277. Winkler, Gegenstand, 214. Pikalo, Bedeutung und Funktion der Rechtsvergleichung, 68. Winkler, Gegenstand, 214. Holzer, Begriff, 301; Winkler, Gegenstand, 215; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 76. Canaris, Systemdenken, 12.

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Modernes Agrarrecht

Auch der rechtsvergleichende Blick in andere Länder zeigt, dass der Begriff des Agrarrechts einer präzisen Definition nicht zugänglich zu sein scheint. Die unterschiedlichen Auffassungen stellen sich als sehr heterogen dar. In Frankreich wird darunter bspw einerseits die Gesamtheit der juristischen Regeln auf landwirtschaftlichem Gebiet, andererseits das Recht eines Berufsstandes, dessen Anwendung auf Personen begrenzt ist, die selbständig einen landwirtschaftlichen Betrieb führen, verstanden.7 In Italien werden verschiedene Kriterien kontroversiell diskutiert.8 In den USA befassen sich gleich zwei Schulen mit dem Agrarrecht, die eine unter pragmatischem Gesichtspunkt – Agrarrecht als Recht der Landwirtschaft, die andere unter theoretischem Gesichtspunkt – Agrarrecht als Rechtswissenschaft.9 Schließlich ist das Agrarrecht nicht überall auf dem gleichen Entwicklungsstand. Einmal ist es Gegenstand einer präzisen Gesetzgebung und gefestigten Dogmatik, dann wiederum ist es lediglich ein rein dogmatischer Begriff und noch nicht bis in die juristischen Institutionen vorgedrungen. Auf den Punkt bringt Barents die Situation: „The interpretation of the concept of agricultural law differs from country to country, in general terms it may be said that this field of law … relates first of all to the structures and conditions under which agricultural activity is exercised."10 Wenn hier eine ausführliche Beschäftigung mit dem Agrarrechtsbegriff versucht wird, dann nicht nur aus akademisch-theoretischem Interesse, sondern auch als Voraussetzung für die eigenständige Behandlung und dogmatische Durchdringung dieses Rechtsgebietes. Sollten sich bspw einheitliche Rechtsprinzipien feststellen lassen, wären diese von Relevanz für die Anwendung agrarrechtlicher Normen durch den Praktiker. Sollte bspw eine klare und die Rechtsordnung entflechtende Systembildung11 möglich sein, wäre sie von Einfluss auf den Gesetzgeber. Es geht hiermit um eine zweckmäßige Abgrenzung für Theorie und Praxis, die den in immer zunehmenderen Maße komplexen und vernetzten Rechtsverhältnissen innerhalb der Land- und Forstwirtschaft und auch zu anderen Bereichen gerecht wird. Nur die Klarheit über Inhalt und Grenzen des Agrarrechts kann eine umfassende wissenschaftliche Darstellung der betreffenden Regelungsinhalte gewährleisten und damit auch den Rechtsanwendern zugute kommen. Für die wissenschaftliche Behandlung jeder Rechtsmaterie stellen sich zwei Probleme: Zum einen die Bestimmung ihres Gegenstandes, ihrer Grundbegriffe und ihres inneren Systems. Zum anderen die Klärung ihrer Stellung und ihrer Eingliederung in andere Rechtszweige und in das ganze Rechtssystem. Während sich die rechtswissenschaftliche Diskussion zunächst der Frage nach der Stellung des Agrarrechts im Rechtssystem und dem Problem seiner Autonomie widmete, rückte seit den 70er Jahren des 20. Jahrhunderts in besonderem Maße die Frage nach seinem Gegenstand in den Mittelpunkt des wissenschaftlichen Interesses.12 7 8 9 10 11

12

Prévault, Begriff des Agrarrechts, 325 mwN. Prévault, Begriff des Agrarrechts, 325 mwN. Prévault, Begriff des Agrarrechts, 325 mwN. Barents, The Agricultural Law of the EC, 374 f. Zur praktischen Relevanz der Systembildung im Recht vgl Canaris, Systemdenken, 86 ff. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 52 f; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 6.

Begriff und Systembildung

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Bei diesen beiden Grundfragen handelt es sich nach Winkler13 zum einen darum, in Form einer Innenschau den Gegenstand eines Rechtsgebietes zu bestimmen, seine grundlegenden Rechtsinstitute zu analysieren und seine Vorschriften nach bestimmten Gesichtspunkten zu gliedern. Zum anderen gehe es darum, in Form einer Außenschau die Stellung eines Rechtsgebietes in der Rechtsordnung, seine Eigenständigkeit zu untersuchen und sein Verhältnis zu anderen Rechtszweigen sowie zum gesamten Rechtssystem zu bestimmen.

8.1 Gegenstand Am Anfang einer Untersuchung des Gegenstands des Agrarrechts wäre abzuklären, inwieweit die Begriffe „Land- und Forstwirtschaft“ und „Agrar-“ überhaupt als Rechtsbegriff Geltung erlangt haben.

8.1.1 Rechtsbegriff „Landwirtschaft“ Der Begriff „Land- und Forstwirtschaft“ wird in der Rechtsordnung in den unterschiedlichsten Formen und Verbindungen gebraucht.14 Während manche Vorschriften Legaldefinitionen enthalten, führen andere den Begriff an, ohne eine Bestimmung desselben vorzunehmen. Dann ist der Bedeutungsgehalt nach allgemeinen Auslegungsmethoden zu ermitteln.15

8.1.1.1 Gesetzgebung „Landwirtschaftsrecht“ findet sich – ohne Umschreibung – in dem, den Wirkungsbereich des BMLFUW normierenden BundesministerienG 198616. Da es daneben aber auch zahlreiche andere agrarrechtliche Materien auflistet, lässt sich daraus für diese Untersuchung nichts gewinnen.17 Insb deckt sich das Ressortrecht des historischen BMLF keineswegs mit dem Agrarrecht, man denke nur an das Organisationsrecht der Spanischen Reitschule auf der einen und das agrarrelevante Landesrecht auf der anderen Seite. Der rechtliche Begriff der „Land- und Forstwirtschaft“ wird zunächst einmal augenfällig in den Legaldefinitionen. So finden sich im Bundesrecht Begriffsbestimmungen von „Land- und Forstwirtschaft“ in der Gewerbeordnung18, im 13 14

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Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 6. Die Rechtsdatenbank-Recherche weist allein im österreichischen Bundesrecht über 2000 Dokumente aus. Winkler, Gegenstand, 214; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 59. Teil 2 der Anlage zu § 2, Abschnitt I, Z 1 BMG. Dasselbe trifft auf die von der Volksanwaltschaft „im Bereich des Agrarrechtes im weitesten Sinne“ zu behandelnden Materien zu; Egger, Volksanwaltschaft, 17. § 2 Abs 3 GewO 1994 – negative Grenzziehung. Der Gewerbegesetzgeber von 1859 hatte eine Definition der Land- und Forstwirtschaft unterlassen, und erst 1934 wurde eine Begriffsbestimmung in die GewO eingefügt. Siehe Eichler, Kompetenzverteilung, 270 f.

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Modernes Agrarrecht

Landesrecht in den LandwirtschaftskammerG19 (mit Ausnahme OÖ) und im Vlbg G über die Förderung der Land- und Forstwirtschaft20. Dabei handelt es sich um Definitionen anknüpfend an die erzeugende Tätigkeit, dh es wird idR auf die Hervorbringung und Gewinnung pflanzlicher Erzeugnisse, das Halten von Nutztieren zur Zucht und Gewinnung ihrer Erzeugnisse und die Jagd und Fischerei abgestellt.21 Die Gewerbeordnung unterscheidet in der Folge noch in einer ausführlichen Definition die land- und forstwirtschaftlichen Nebengewerbe22, während in den LandwirtschaftskammerG die Land- und Forstwirtschaft idR alle Zweige der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung und ihrer Nebenbetriebe, soweit diese in der Hauptsache die Verarbeitung der eigenen Erzeugnisse zum Gegenstand haben (oft mit Verweis auf die Gewerbeordnung), erfasst, ferner auch die land- und forstwirtschaftlichen Hilfsbetriebe, die der Herstellung und Instandhaltung der land- und forstwirtschaftlichen Betriebsmittel für den eigenen Bedarf dienen. Daran anschließend folgt meist eine demonstrative Aufzählung einzelner Produktionssparten. Die Intensität der land- und forstwirtschaftlichen Produktion ist dabei nicht von Bedeutung.23 Auch Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften werden unter bestimmten Voraussetzungen umfasst. Andere Legaldefinitionen widmen sich dem „land- und forstwirtschaftlichen Betrieb“. Die „Betriebe der Land- und Forstwirtschaft“ im LandarbeitsG24 werden im Wesentlichen gleichlautend mit der Land- und Forstwirtschaft wie oben dargestellt definiert und dann noch unter detailliert normierten Bedingungen um land- und forstwirtschaftliche Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften, Ein- und Verkaufsgenossenschaften, Agrargemeinschaften und bestimmte Betriebe in untergeordnetem Umfang zum Hauptbetrieb sowie die Privatzimmervermietung erweitert. Auf gänzlich andere Parameter stellen die Definitionen in den Steuergesetzen ab. Im UmsatzsteuerG 199425 wird als land- und forstwirtschaftlicher Betrieb ein solcher angesehen, dessen Hauptzweck auf die Land- und Forstwirtschaft gerichtet ist, wobei sich eine demonstrative Aufzählung landwirtschaftlicher Produktionssparten anschließt. Der landwirtschaftliche Betriebsbegriff des BewertungsG 195526 wird hingegen teilweise negativ abgegrenzt, analoges gilt für forstwirtschaftliche Betriebe.27 Das GrundsteuerG 195528 und das BG über eine Abgabe von land- und forstwirtschaftlichen Betrieben29 verweisen ihrerseits mit19

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§ 2 Bgld LandwirtschaftskammerG; § 3 Krnt LandwirtschaftskammerG 1991; § 3 Nö LandwirtschaftskammerG; § 3 Sbg LandwirtschaftskammerG 2000; § 3 Stmk LandwirtschaftskammerG; § 2 Abs 1 Tir LandwirtschaftskammerG; § 4 Vlbg LandwirtschaftskammerG; § 2 Wr LandwirtschaftskammerG. § 2 Abs 1 Vlbg Land- und ForstwirtschaftsförderungsG. Das Vlbg Land- und ForstwirtschaftsförderungsG definiert darüber hinaus die Forstwirtschaft über die forstwirtschaftliche Produktion, die die Bodenbewirtschaftung zur Gewinnung von Holz und sonstigen Erzeugnissen aus den Wäldern umfasst (§ 2 Abs 1 lit a iVm Abs 3). § 2 Abs 4 GewO 1994. So ausdrücklich § 3 Abs 1 Z 1 Sbg LandwirtschaftskammerG 2000. § 5 LandarbeitsG 1984. § 22 Abs 3 UStG. §§ 30 Abs 2 bis 6 und 9, 31 BewertungsG. § 46 Abs 2 BewertungsG. § 1 Abs 2 Z 1 GrundsteuerG. § 1 Z 1 BG über eine Abgabe von land- und forstwirtschaftlichen Betrieben.

Begriff und Systembildung

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telbar und unmittelbar auf die bewertungsgesetzliche Regelung. Im Landesrecht finden sich einerseits Legaldefinitionen von Betrieben der Land- und Forstwirtschaft, die den oben dargestellten von der Land- und Forstwirtschaft nachgebildet sind30, und andererseits welche, die den Betrieb als solchen zu erfassen versuchen.31 Auf ganz andere Kriterien stellen wiederum die Betriebsdefinitionen in den Landes-GrundverkehrsG ab32, wo sich auch eine Definition gleichen Inhalts für „Landwirt“ findet.33 Aus förderungsrechtlicher Sicht definieren die Sonderrichtlinien den Betriebsbegriff.34 Aufgrund von statistischen Erhebungsverordnungen sind für die quantitative Seite eines land- und forstwirtschaftlichen Betriebs bestimmte Grenzwerte festgelegt.35 Per se ist ein land- und forstwirtschaftlicher Betrieb an keine spezifische Bewilligung gebunden, wohl aber seine Bauten und betrieblichen Anlagen sowie seine Auswirkungen jeweils nach den Bestimmungen anderer Rechtsmaterien wie Wasser, Forst, Umwelt, Abfallwirtschaft, Verkehr uva. Der „land- und forstwirtschaftliche Nebenbetrieb“ findet seine Definition im EinkommensteuerG 198836, UmsatzsteuerG 199437 und BewertungsG 195538 als Begriff, der dem landwirtschaftlichen Hauptbetrieb zu dienen bestimmt ist. Ähnlich die Umschreibung des „land- und forstwirtschaftlichen Nebenerwerbs“ in der PauschalierungsVO Land- und Forstwirtschaft.39 Ein wichtiger Begriff des agrarischen Steuerrechts ist auch das landwirtschaftliche bzw forstwirtschaftliche Vermögen40. Das EinkommensteuerG 198841 folgt bei der Bestimmung der „Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft“ den klassischen Kriterien der Gewinnung mit Hilfe der Naturkräfte, der Tierzucht und -haltung sowie Jagd, Fischerei und Bienenzucht. „Land und Forstwirtschaft“ findet aber auch ohne Bestimmung des Begriffsinhalts in unzähligen Normen des österreichischen Rechts seinen Niederschlag, 30

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ZB § 5 Oö LandarbeiterkammerG 1996; § 3 Sbg LandarbeiterkammerG 2000; § 5 Sbg Landarbeitsordnung 1995. ZB § 2 Abs 2 Tir LandwirtschaftskammerG: „Ein land- und forstwirtschaftlicher Betrieb ist eine wirtschaftliche Einheit, die natürlichen oder juristischen Personen oder einer Personenmehrheit als Grundlage für die Ausübung einer land- und forstwirtschaftlichen Tätigkeit … unter Inanspruchnahme der erforderlichen Hilfsmittel zur Erzielung eines bestimmten Arbeitserfolges dient.“ ZB § 2 Abs 2 Tir GrundverkehrsG 1996: „Ein land- oder forstwirtschaftlicher Betrieb (Voll-, Zu- oder Nebenerwerbsbetrieb) ist jede selbständige wirtschaftliche Einheit, die vom Eigentümer, Pächter oder Fruchtnießer selbst oder zusammen mit Familienangehörigen oder mit den darüber hinaus allenfalls erforderlichen land- und forstwirtschaftlichen Dienstnehmern bewirtschaftet wird und die geeignet ist, zum Lebensunterhalt des Bewirtschafters bzw seiner Familie beizutragen.“ Vgl § 1 Z 2 Nö GrundverkehrsG 1989. In Umsetzung des gemeinschaftsrechtlichen INVEKOS-Betriebsbegriffs in Art 2 lit b VO (EG) Nr 1782/2003 (ex-Art 1 Abs 4 VO 3508/92) zB Pkt 1.4.1 SRL ÖPUL 2000, BMLFUW Zl 25.014/37-II/B8/00. Siehe Greif, Strukturen, 48. § 21 Abs 2 Z 1 EStG 1988. § 22 Abs 4 UStG. § 30 Abs 8 BewertungsG. § 6 Abs 2 LuF PauschVO 2001. §§ 30 Abs 1, 46 Abs 1 BewertungsG. § 21 EStG 1988.

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wobei dabei zT ganz unterschiedliche Bedeutungsgehalte gemeint sind („Bereich der Land- und Forstwirtschaft“, „Interessen der Land- und Forstwirtschaft“, „Erfordernisse der Land- und Forstwirtschaft“, „Angelegenheiten der Land- und Forstwirtschaft“, „auf dem Gebiet der Land- und Forstwirtschaft“, „zur Landund Forstwirtschaft erzogen“, „der Land- und Forstwirtschaft dienende Gebäude“, „Dienstgeber in der Land- und Forstwirtschaft“).42 Das gleiche trifft auch auf den land- und forstwirtschaftlichen Betrieb43 bzw das Unternehmen44 zu. Weiters wird in den verschiedenen Bereichen der österreichischen Rechtsordnung das Adjektiv „land- (und forst)wirtschaftlich“ iVm den unterschiedlichsten Begriffen gebraucht:45 „Zwecke“46, „Gebiet“47, „Grundstücke“48, „Grundflächen“49, „Flächen“50, „Nutzfläche“51, „Betriebsfläche“52, „Liegenschaft“53, „Boden“54, „Nutzung“55, „Erwerbstätigkeit“56, „Zucht“57, „Hauptproduktionsgebiete“58 „Erzeugnis“59, „Erzeugerbetriebe“60, „Erwerbs- und Wirtschaftsgenossen-

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Politikbereich, Produktionssektor, Wirtschaftssparte, Erzeugertätigkeit etc. ZB § 1 LWG 1992; § 148d Abs 1 Bauern-SozialversicherungsG; § 3 Abs 1 AnerbenG; § 12 Abs 1 Z 2 PflanzenschutzmittelG 1997; §§ 1 und 7 Bgld LandwirtschaftsförderungsG; § 3 Bgld LandwirtschaftskammerG; § 1 Abs 2 Z 8 Bgld RaumplanungsG; § 4 Abs 2 Bgld JagdG 1988; § 1 lit b Krnt GrundverkehrsG 2002; § 2 Abs 1 lit a Krnt NationalparkG; Nö VO über biologische Arbeitsstoffe in der Land- und Forstwirtschaft; Oö BildschirmarbeitsVO – LuF; § 7 Krnt G über die Wegfreiheit im Berglande; § 21 Abs 1 Krnt NaturschutzG; § 3 Abs 2 Z 4 Oö Bauordnung 1994. Zur Land- und Forstwirtschaft als Rechtsbegriff in den Raumordnungs- und RaumplanungsG der Länder siehe Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 23 f. ZB § 3 Abs 2 HGB; § 1 Abs 1 AnerbenG; § 2 Abs 1 Bauern-SozialversicherungsG; §§ 1 Abs 2 und 2 Abs 1 LuF PauschVO 2001; § 1 Abs 3 LAG 1984; § 22 UStG 1994; § 2 Abs 1 Z 7 KraftfahrzeugsteuerG 1992; § 2 Abs 2 Z 3 Bgld LandwirtschaftsförderungsG; § 2 Bgld Landarbeitsordnung 1977; § 19 Bgld Naturschutz- und LandschaftspflegeG; § 6 Abs 2 lit f Krnt KulturpflanzenschutzG; § 2 Abs 2 Oö AbfallwirtschaftsG 1997. ZB § 30 Straßenverkehrsordnung 1960. Vgl hiezu die Untersuchung bei Holzer, Begriff, 302 f. ZB § 5 Z 5 KörperschaftsteuerG 1988. ZB Art 10 Abs 1 Z 8 und Art 11 Abs 1 Z 2 B-VG; §§ 2 Abs 1 Sbg LandarbeiterkammerG 2000; § 6 Abs 1 Tir LandwirtschaftskammerG. Siehe VfSlg 1642/1948. ZB § 4 Abs 2 Z 2 GrunderwerbsteuerG 1987; § 1 Abs 1 Z 1 Bgld GrundverkehrsG 1995; § 2 Stmk G über den Schutz landwirtschaftlicher Betriebsflächen; § 2 Abs 1 Tir GrundverkehrsG 1996; § 1 Abs 3 lit a Vlbg GrundverkehrsG. ZB § 6 Abs 4 LuF PauschalierungsVO 2001. ZB § 30 Abs 1 Z 2 BewertungsG 1955. ZB § 30 Abs 5 und 6 BewertungsG 1955; § 5 Abs 1 Stmk GülleVO. ZB §§ 1 und 2 Stmk G über den Schutz landwirtschaftlicher Betriebsflächen. ZB § 1 Z 1 Nö GrundverkehrsG 1989. ZB § 1 Abs 1 und § 2 Stmk BodenschutzprogrammVO. ZB § 19 Bgld Naturschutz- und LandschaftspflegeG. ZB § 3 Bgld LandwirtschaftskammerG. ZB § 1 Stmk TierzuchtG. ZB § 1 Abs 2 Stmk BodenschutzprogrammVO. ZB § 1 Abs 1 QualitätsklassenG. ZB § 17 Abs 2a KartellG 1988.

Begriff und Systembildung

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schaften“61, „Bringungsanlagen“62, „Arbeiter und Angestellte“63, „Lehrverhältnis“64 etc. Versucht man eine Typisierung der geschilderten Definitionsnormen, lassen sich grob zwei verschiedene Gruppen herausarbeiten:

Typ: Produktionssparten Die Gewerbeordnung nimmt durch die Umschreibung der Land- und Forstwirtschaft und ihrer Nebengewerbe die relevante Abgrenzung des land- und forstwirtschaftlichen Bereiches vor, bei dessen Überschreitung dann eine Tätigkeit der GewO unterliegt.65 Dazu bedient sie sich der Aufzählung derjenigen Tätigkeiten, die von ihrem Anwendungsbereich ausgenommen sind: die Hervorbringung und Gewinnung pflanzlicher Erzeugnisse mit Hilfe der Naturkräfte einschließlich Wein-, Obst-, Gartenbau und Baumschulen, das Halten von Nutztieren zur Zucht, Mästung oder Gewinnung tierischer Erzeugnisse sowie die Jagd und Fischerei. Diese Abgrenzungsmethode entspricht der Gesamtsystematik der GewO, die gedanklich auf einzelne unterschiedliche Gewerbe ausgerichtet ist. Ein ähnlicher Typ von Legaldefinitionen liegt überall dort vor, wo es einen möglichst umfassenden Begriff zu schaffen gilt. So sind aufgrund der LandwirtschaftskammerG die Landwirtschaftskammern insb zur Wahrnehmung, Vertretung und Förderung der Interessen der Land- und Forstwirtschaft und zur Vertretung und Beratung der Land- und Forstwirte berufen. Damit bedeutet die Festlegung von Legaldefinitionen die Abgrenzung ihres Wirkungsbereichs, was eine tendenziell weite Begrifflichkeit zur Folge hat. So werden alle Zweige der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung und ihrer Neben- und Hilfsbetriebe zur Land- und Forstwirtschaft gezählt. Diese sind – je nach Regelung mit kleineren Modifikationen – sehr umfassend angeführt: Ackerbau, Wiesen- und Weidewirtschaft, Almwirtschaft, Waldwirtschaft, Harzgewinnung, Köhlerei, Teichwirtschaft, Jagd, Fischerei, Tierzucht, Tierhaltung, Milchwirtschaft, Käserei, Sennerei, Imkerei, Obstbau, Weinbau, Gemüsebau, Gartenbau, Baumschulen, Pilzzucht, Torfgewinnung, Kompostierung sowie Bereitstellung biologischer Rohstoffe. Einen weiten Wirkungsbereich versucht auch das LandarbeitsG für sich zu reklamieren, das für Land- und Forstarbeiter gilt, die vertragsmäßig Dienstleistungen in Betrieben der Land- und Forstwirtschaft gegen Entgelt verrichten. Das macht eine Definition der land- und forstwirtschaftlichen Betriebe notwendig. Diese entspricht im Großen und Ganzen den LandwirtschaftskammerG, erweitert um die der Erhaltung der Kulturlandschaft dienende Landschaftspflege, sofern dafür Förderungen aus öffentlichen Mitteln bezogen werden, deren zugrunde liegendes Förderungsziel die Erhaltung der Kulturlandschaft direkt oder indirekt mit

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ZB § 3 Bgld LandwirtschaftskammerG. ZB § 1 Abs 3 Z 2 NÖ Bauordnung 1996. ZB § 1 Oö Landarbeitsordnung 1989. ZB § 3 Bgld LandwirtschaftskammerG. Vgl Massauer in Rill, Gewerberecht, 28.

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Modernes Agrarrecht

einschließt. Konsequenterweise sehen auch die einzelnen LandarbeiterkammerG sehr ähnliche Definitionen von Betrieben der Land- und Forstwirtschaft vor. Im Steuerrecht sind die dem Land- und Forstwirt zurechenbaren Steuergegenstände wie Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft, Umsätze im Rahmen eines land- und forstwirtschaftlichen Betriebes oder land- und forstwirtschaftliches Vermögen von Bedeutung, weshalb hier die Definitionen ansetzen.66 Dabei wird ebenso insb die Aufzählung einzelner Sparten verwendet, um möglichst weite besteuerungsfähige Gegenstände zu schaffen. So wird im UmsatzsteuerG zwecks Besteuerung der Umsätze bei land- und forstwirtschaftlichen Betrieben die Ausrichtung des Hauptzwecks auf die Land- und Forstwirtschaft normiert, in der Folge werden einige der schon genannten Produktionssparten demonstrativ aufgezählt. Ähnlich verhält es sich im EinkommensteuerG, das Einkünfte aus Landund Forstwirtschaft über die diversen Bereiche definiert.

Typ: Organisationseinheit Für die GrundverkehrsG kommt es darauf an, den Verkehr mit land- und forstwirtschaftlichen Liegenschaften nur unter bestimmten erhöhten Anforderungen zuzulassen, weshalb die Definitionen generell eng gehalten sind. Als land- und forstwirtschaftliche Grundstücke gelten idR Grundstücke, die ganz oder teilweise im Rahmen eines land- und forstwirtschaftlichen Betriebes für ebensolche Zwecke genutzt werden. Ein land- und forstwirtschaftlicher Betrieb ist dabei jede selbständige wirtschaftliche Einheit, die vom Eigentümer, Pächter oder Fruchtnießer selbst oder zusammen mit Familienangehörigen oder mit den darüber hinaus allenfalls erforderlichen land- und forstwirtschaftlichen Dienstnehmern bewirtschaftet wird und die geeignet ist, zum Lebensunterhalt des Bewirtschafters bzw seiner Familie beizutragen. Damit wird bspw ein entsprechendes, eine organisatorische Einheit bildendes Sachsubstrat, somit Grundbesitz und Hofstelle, also auch Wirtschafts- und Betriebsgebäude, vorausgesetzt.67 Eine Aufzählung von Produktionssparten erfolgt nicht, es wird allein auf eine gewisse organisatorische Dichte abgestellt. Ganz im Unterschied zum Förderungsbereich, wo generell ein weiter Ansatz potentieller Förderungswerber vorherrscht. Auch hier wird aber nicht auf bestimmte Produktionssparten68, sondern Bewirtschaftungseinheiten abgestellt. Welche Bereiche dem Förderungsrecht unterliegen, ergibt sich ohnehin aus den einzelnen angebotenen Maßnahmen. Demnach wird unter einem Betrieb die Gesamtheit der vom Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten, die sich im Hoheitsgebiet eines EU-Mitgliedstaates befinden, verstanden. Voraussetzung ist, dass der Förderungswerber den landwirtschaftlichen Betrieb im eigenen Namen und auf eigene Rechnung bewirtschaftet, eine bestimmte organisatorische Dichte wird dabei idR nicht gefordert.

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Jilch, Besteuerung, 30. Vgl zB VfSlg 3476/1958, 8674/1979, 12.434/1990. Einzig in § 2 Abs 2 und 3 Vlbg G über die Förderung der Land- und Forstwirtschaft findet sich eine detailliertere Definition.

Begriff und Systembildung

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Ein Sondertyp findet sich im BewertungsG, wo auf das land- und forstwirtschaftliche Vermögen abgestellt wird, wozu alle Teile (insb Grund und Boden, Gebäude, Betriebsmittel, Nebenbetriebe und Sonderkulturen) einer wirtschaftlichen Einheit gehören, die dauernd einem landwirtschaftlichen Hauptzweck dient. Dieser landwirtschaftliche Betrieb wird anschließend negativ abgegrenzt, und insb für tierhaltende Betriebe gelten in Abgrenzung zum gewerblichen Betrieb gewisse zulässige Höchstbestände. Damit wird zunächst der Gesamtbetrieb der Einheitsbewertung unterstellt, um dann gewisse Parameter wieder auszunehmen. Die Einheitswerte sind Grundlage für die Festsetzung der wichtigsten Abgaben in der Land- und Forstwirtschaft. Zusammenfassend lässt sich also festhalten, dass die Rechtsordnung dem Begriff der „Land- und Forstwirtschaft“ in verschiedenen Rechtsbereichen jeweils einen anderen Bedeutungsgehalt zuschreibt. So wird abgestellt auf die land- und forstwirtschaftliche Tätigkeit im Gewerberecht, den Beruf im Berufsvertretungsrecht, den Betrieb als ertragbringendes Vermögen im Abgabenrecht bzw als Beschäftigungsort im Landarbeitsrecht, das Erzeugnis im Wettbewerbsrecht, das Gebiet im Kompetenzrecht usw.69 Diese mit „land- und forstwirtschaftlich“ gebildeten Begriffe werden in Rechtsvorschriften unter Bedachtnahme auf Zweck, Zusammenhänge und erforderliche Abgrenzungen – auch zu Bereichen außerhalb der Land- und Forstwirtschaft – differenziert umschrieben. Eine Überschreitung der oft komplizierten Grenzen kann nachteilige Folgen haben, wie zB Strafen, Steuernachforderungen, Förderungsverlust, Verlust des Versicherungsschutzes etc.70 Im Europarecht findet der Begriff „Landwirtschaftsrecht“ ab und zu in Gemeinschaftsrechtsakten Verwendung71, ohne aber genauere Hinweise zu dessen Inhalt und Abgrenzung zu bieten. Dem EG-Vertrag selbst ist eine Definition des Begriffes „Landwirtschaft“ fremd, weshalb diese sekundärrechtlichen Regelungen zu entnehmen ist (zB „landwirtschaftlicher Betrieb“).72 Titel II „Die Landwirtschaft“ des EGV (Art 32 bis 38) legt eine solche Definition zwar nahe, tatsächlich lässt sich aber über Art 32 Abs 3 und Anhang I nur eine nähere Bestimmung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse gewinnen.73 Die Vorschriften des EGV stellen eine Kompetenznorm dar, die hier eine Abgrenzungsdefinition ermöglicht. Sie basiert auf der Idee einer Normgebung für Agrarprodukte, die als solche Gegenstand eines besonderen Handelstyps sind. Kritisch betrachtet ende sie in einem Bild der Warenkunde und in einem empirischen und somit willkürlichen Verzeichnis von alldem, was als „Agrarprodukt“ gelten könne.74 Auch kennt die EU in einzelnen Verordnungen und Richtlinien verschiedene Begriffe der „Land- und Forstwirtschaft“.75 Aber auch ein allgemeiner und ein69 70 71

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Vgl Eichler, Dimensionen, 251. Hancvencl/Norer, Rechtskunde Land- und Forstwirtschaftsrecht, 26. Vgl zB Mitteilung C (88) 1696 der Kommission über den Begriff „höhere Gewalt“ im Landwirtschaftsrecht der Europäischen Gemeinschaften (ABl 1988 C 259/10). Borchardt in Lenz/ders, Kommentar, Art 32 Rz 15; Gilsdorf/Priebe in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 38 Rz 5. Siehe Kap 10.1.1 (S. 164 f). Carrozza, Art Italien in HAR, 957. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 275; Hancvencl/Norer, Rechtskunde Land- und Forstwirtschaftsrecht, 26.

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Modernes Agrarrecht

heitlicher Begriff des „landwirtschaftlichen Betriebes“, der im gesamten Geltungsbereich des Gemeinschaftsrechts anwendbar wäre, ist dem EG-Recht fremd. Vielmehr gibt es je nach den von den speziellen Gemeinschaftsvorschriften verfolgten Zielen verschiedene Definitionen.76 Eine Legaldefinition des Betriebsbegriffs besteht bspw für das agrarische Förderungsrecht im Rahmen des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (INVEKOS).77 Ansonsten finden sich Kombinationen von „landwirtschaftlich“ mit „Erzeugnisse“78, „Bevölkerung“79, „Tätigkeit“80 oder „Parzellen“81 in vielfältigster Weise. International findet der Begriff „Landwirtschaftsrecht“ – soweit ersichtlich – keine Verwendung, jedoch stehen „Landwirtschaft“ und „landwirtschaftlich“ in den unterschiedlichsten Bezügen. So enthalten bspw Rechtstexte der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) sogar Legaldefinitionen von „landwirtschaftlichem Betrieb“82 oder „Landwirtschaft“83. Die Alpenkonvention wiederum stellt auf eine „standortgerechte, umweltverträgliche Landwirtschaft“84 ab. „Landwirtschaftlich“ findet sich ua in Verbindung mit „Grundprodukt“85 „Waren“86 oder „Arbeitnehmer“87. Ähnlich wie in Österreich stellt sich die Situation in Deutschland dar. „Landwirtschaftsrecht“ ist idR kein Rechtsbegriff. Legaldefinitionen der „Landwirtschaft“ finden sich in sehr unterschiedlichen Rechtsmaterien wie etwa dem BGB88, den Steuer-89 oder den Bauvorschriften90. Ähnlich wie in Österreich wird dabei zumeist mindestens auf die Bodenbewirtschaftung und die mit der Bodennutzung verbundene Tierhaltung abgestellt. Zahlreiche Definitionen – wie noch herauszuarbeiten sein wird zumeist ohne begriffliche und materielle Einbeziehung der Forstwirtschaft – schließen sich an und erweitern die beiden Punkte zur Trias um den Gartenbau, die Fischerei- oder Imkereiwirt76

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EuGH Rs 85/77, Slg 1978, 527: Dem Vertrag und dem abgeleiteten Gemeinschaftsrecht kann eine allgemeine und einheitliche gemeinschaftliche Definition des landwirtschaftlichen Betriebes nicht entnommen werden. Es obliegt den Gemeinschaftsorganen, ggf für die Zwecke einer aus dem Vertrag abgeleiteten Regelung eine solche Definition des landwirtschaftlichen Betriebes zu erarbeiten. Vgl auch Wüst/Pelhak, Kommentar, 61. Art 2 lit b VO (EG) Nr 1782/2003 (ex-Art 1 Abs 4 VO 3508/92). ZB Legaldefinitionen in Art 32 Abs 1 EGV; Art 2 lit f VO (EG) Nr 1782/2003; Art 2 Z 2 VO (EG) Nr 1/2004. ZB Art 33 Abs 1 lit b EGV. ZB Art 33 Abs 2 lit a EGV; Legaldefinition in Art 2 lit c VO (EG) Nr 1782/2003. ZB Art 20 VO (EG) Nr 1782/2003. Art 1 Übereinkommen über die Arbeitsaufsicht in der Landwirtschaft, 1969 (Übereinkommen 129) der ILO. Art 1 f Übereinkommen über den Arbeitsschutz in der Landwirtschaft, 2001 (Übereinkommen 184) der ILO. Art 2 Abs 2 lit g Übereinkommen zum Schutz der Alpen. ZB Art 1 lit b Übereinkommen über die Landwirtschaft (WTO-Abkommen). ZB Art 2 Übereinkommen über die Landwirtschaft (WTO-Abkommen). ZB Art 1 Übereinkommen über das Vereinigungsrecht (Landwirtschaft), 1921 (Übereinkommen 11) der ILO. § 585 Abs 1 Satz 2 BGB. § 24 Abs 2 UStG 1980; § 34 BewG (land- und forstwirtschaftlicher Betrieb). § 201 BauGB. Dazu Hagemann, Überlegungen zum Rechtsbegriff, 261 ff.

Begriff und Systembildung

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schaft.91 Ein einheitlicher Landwirtschaftsbegriff fehlt.92 1982 gab es in Gesetzen des Bundes und der Länder ca vierzig verschiedene Definitionen der Landwirtschaft.93 Auch Belegstellen für die Verbindung von „landwirtschaftlich“ mit zB „Grundstücke“94, „Fläche“95, „Einkommen“96, „Unternehmen“97, „Pachtwesen“98, „Erzeugnisse“99, „Fachbehörde“100 finden sich zuhauf. Nicht anders bei der Kombination „land- und forstwirtschaftlich“ mit zB „Betrieb“101, „Nebenbetrieb“102, „Erzeugnisse“103, „Einkünfte“104, „Vermögen“105, „Grund und Boden“106, „Kultur“107, „Nutzung“108 und „Düngung“109. Die rechtstextlichen Bezüge sind unüberschaubar.110 Viele Vorschriften begnügen sich damit, die Bezeichnung anzuführen, ohne eine Begriffsbestimmung zu geben. Was „Landwirtschaft“ iS dieser Vorschriften dann bedeutet, ist ebenfalls nach allgemeinen Auslegungsmethoden zu ermitteln.111 Im Recht der Schweiz lässt sich zwar auch keine rechtsbegriffliche Verwendung von „Landwirtschaftsrecht“ auffinden, augenfällig ist aber, dass das aktuelle Schweizer LandwirtschaftsG – zum Unterschied vom österreichischen und deut91

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ZB § 1 Abs 2 GrdstVG; § 585 Abs 1 BGB; § 28 GWB; § 1 Abs 3a G über eine Altershilfe für Landwirte; § 1 Abs 1 und 2 HandelsklassenG; § 2 Gasöl-VerwendungsG – Ldw; § 2 Abs 1 KVLG 1989; § 2 Abs 2 ZVALG; § 1 Abs 3 LandwirtschaftsG SachsenAnhalt; § 3 Abs 1 und 2 LandwirtschaftskammerG Nordrhein-Westfalen. Vgl Hagemann, Überlegungen zum Rechtsbegriff, 261 f; Grimm, Agrarrecht, 4; Winkler, Rechtsstellung, 5 f; Priebe, Agrarrecht in Schmidt, 227; Steding, Recht für Agrarunternehmen, 13 ff. Zum Landwirtschaftsbegriff vgl auch Winz, Berührungspunkte, 13 ff. Hötzel, Art Landwirtschaft in HAR, 121. Steding, Landwirtschaft im Verständnis, 8, und Recht für Agrarunternehmen, 14, geht auch in den 1990er Jahren noch von nahezu 40 Definitionen der Landwirtschaft aus. Siehe die begriffliche Eingrenzung der „Landwirtschaft“ im dt Steuerrecht, Gewerberecht und Baurecht bei Grimm, Von der Landwirtschaft, 1 ff, und einige Bspe bei Wüst/Pelhak, Kommentar, 63 ff, und Hagemann, Überlegungen zum Rechtsbegriff, 262 f. ZB §§ 998, 1055 Abs 2 und 2130 Abs 1 Satz 2 BGB. ZB § 21 ALG; § 4 Abs 1 WertV. ZB Art 164 Abs 2 BV. ZB § 2 Abs 1 Z 5 ALG. ZB Art 74 Abs 1 Z 18 GG. ZB § 98 Z 2 BGB; § 28 Abs 3 GWB. ZB § 3 Abs 3 AbfKlärV 1992. ZB §§ 585 Abs 3 und 1376 Abs 4 BGB; § 35 Abs 1 Z 1 BauGB; Art 165 BV. ZB § 13 Abs 2 Z 1 EStG. ZB Art 74 Abs 1 Z 17 GG. ZB § 13 Abs 1 EStG. ZB § 33 BewG. ZB Art 163 Abs 5 BV. ZB Art 163 Abs 2 BV. ZB § 13 Abs 1 Z 2 EStG. Siehe auch § 2 Abs 2 Z 10 ROG; § 1 Abs 1 AbfKlärV 1992. ZB § 8 KrW-/AbfG. Für zahlreiche andere Anknüpfungspunkte siehe Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 66; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 7. Winkler, Gegenstand, 214; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 59.

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schen – eine Legaldefinition „Landwirtschaft“ enthält.112 Diese geht von den hergestellten Produkten (Produktemodell)113 aus und umfasst die Produktion verwertbarer Erzeugnisse aus Pflanzenbau und Nutztierhaltung, deren Aufbereitung, Lagerung und Verkauf auf den Produktionsbetrieben sowie die Bewirtschaftung von naturnahen Flächen. Ansonsten ist der Begriff der Landwirtschaft im schweizerischen Recht nirgends umfassend definiert.114 Er muss somit in der Gesetzgebung von Fall zu Fall bestimmt und beurteilt werden.115 Was den „landwirtschaftlichen Betrieb“ anbelangt, wurden die in den verschiedenen gesetzlichen Erlassen verstreuten Betriebsbegriffe in der sog BegriffsVO116 soweit wie möglich vereinheitlicht. Nach der dort gewählten Definition gilt eine landwirtschaftliche Produktionsstätte als Betrieb, wenn sie ua eine Einheit von Land, Gebäuden und Inventar darstellt. Des Weiteren werden detailliert Bewirtschafter- und Flächenbegriffe definiert. „Landwirtschaftlich“ findet sich zB mit „Grundstück“117, „Gewerbe“118, „Bewirtschaftung“119, „Pacht“120, „Inventar“121, „Produktionskataster“122 oder „Daten“123. Kombinationen mit „land- und forstwirtschaftlich“ hingegen sind selten, zB mit „Nutzung“124, „Grundstück“125 und „Flächen“126. 112 113

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Art 3 LwG. Vor 1999 fehlte eine solche Definition auch in den Schweizer LandwirtschaftsG; vgl Wasserfallen, Das neue schweizerische Landwirtschaftsgesetz, 54. Deshalb musste sich das Bundesgericht wiederholt mit der Abgrenzung der Landwirtschaft beschäftigen und folgte dabei vorwiegend dem „Produktionsmodell“, nach dem die Art und Weise der Produktion für die Abgrenzung maßgebend war. Die Urteile betrafen insb die Tierproduktion auf der Basis von zugekauftem Futter und die Gewächsproduktion. Die Legaldefinition geht nunmehr nicht von der Art der Produktion, sondern von den hergestellten Produkten („Produktemodell“) aus. Damit gehört auch die nicht direkt bodenabhängige Produktion von Nahrungsmitteln zur Landwirtschaft; siehe Hofer, Das neue Landwirtschaftsgesetz, 64. Verwendung zB in VO über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft; VO über die Strukturverbesserungen in der Landwirtschaft; Art 62a BG über den Schutz der Gewässer; Art 1 Übereinkunft betreffend den Schutz der der Landwirtschaft nützlichen Vögel. Pfenninger, Begriff, 85 FN 11; Huser, Bodenabhängigkeit, 43 mwN, zu diversen Definitionsversuchen 42 FN 6. Vgl die grundlegenden Arbeiten zum Schweizer Recht von Pfenninger, Begriff der Landwirtschaft; Mader, La notion d’agriculture. Art 6 VO über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen (Landwirtschaftliche Begriffsverordnung, LBV). ZB Art 6 BGBB; Art 619 ZGB; Art 2 Abs 1 lit b LPG. ZB Art 7 BGBB; Art 619 ZGB. ZB Art 16 RPG. ZB BG über die landwirtschaftliche Pacht (LPG). ZB Art 613a ff ZGB. ZB Art 6 Abs 1 BG über die Familienzulagen in der Landwirtschaft. ZB VO über die Erhebung und Bearbeitung von landwirtschaftlichen Daten (Ldw DatenVO). ZB Art 6 Abs 3 lit a VO über die eidgenössischen Jagdbanngebiete. ZB Art 14 BG über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden. ZB Art 19 Technische VO des VBS über die amtliche Vermessung.

Begriff und Systembildung

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8.1.1.2 Rechtswissenschaft Fehlenden Legaldefinitionen von „Landwirtschaftsrecht“ stehen zahlreiche Umschreibungsversuche der Rechtswissenschaft gegenüber. Das Spektrum reicht dabei von den klassischen Definitionen Hagemanns und Zeßner-Spitzenbergs127 bis hin zu den noch bei der Theoriebildung näher zu untersuchenden Bestimmungen bei Kroeschell oder Grimm128. Die Analyse der Gesetzgebung hat ergeben, dass der Begriff „Landwirtschaft“ in zahlreichen Normen Verwendung findet, ohne dass der Gesetzgeber eine Aussage darüber trifft, was er darunter verstanden wissen will. Vielmehr wird der Begriff der Landwirtschaft dabei vorausgesetzt. Die Rechtsetzung spricht übrigens durchgängig von „Landwirtschaft“ und greift nur ausnahmsweise auf „Agrar-“ zurück.129 Unter tatsächlichen und ökonomischen Gesichtspunkten besteht über den Begriff der Landwirtschaft wenig Streit.130 Die Definition der Landwirtschaft hat sich insofern von den ersten wissenschaftlich fundierten Deutungen bis heute kaum geändert. So definiert Zeßner-Spitzenberg die Land- und Forstwirtschaft 1930 als „jene Berufs- und Wirtschaftstätigkeit, die ausschließlich oder der Hauptsache nach der Bodenbearbeitung und Bodennutzung gewidmet ist, soweit es sich um Zwecke der Aufzucht, Gewinnung und ersten zur Inverkehrsetzung dienlichen Bearbeitung von pflanzlichen und tierischen Naturprodukten handelt.“131 Oder modern: „Landwirtschaft ist eine auf Erwerb gerichtete Urproduktion, die die regelmäßige, darum notwendigerweise pflegliche Nutzung des Bodens zum Zwecke der Gewinnung von Nahrungs- und technischen Rohstoffen pflanzlicher und tierischer Natur zum Gegenstand hat.“132 Landwirtschaft ist Land-Bewirtschaftung, also die nachhaltige wirtschaftliche Nutzung der Bodenfruchtbarkeit zur Erzeugung pflanzlicher und tierischer Produkte.133 Über den rechtlichen Gehalt des Begriffs besteht umso mehr Unsicherheit.134 Die Untersuchung hat gezeigt, dass zumindest die Begriffe „Landwirtschaft“ und „Land- und Forstwirtschaft“ aufgrund ihrer regelmäßigen Verwendung in den 127

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Hagemann, Handbuch des Landwirtschaftsrechts, 8; Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 1; siehe Kap 7.2 (S. 30 ff). Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 3 f; Grimm, Agrarrecht, 18; siehe Kap 9.1 (S. 121 ff). Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 152. Für Pfenninger, Begriff der Landwirtschaft, 104 ff, gibt es im allgemeinen Sprachgebrauch keine einheitliche Definition des Begriffs Landwirtschaft. Dasselbe gelte auch für die Begriffe Bauer und Landwirt. Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 1. Hötzel, Art Landwirtschaft in HAR, 120. Dazu kritisch Grimm, Agrarrecht, 3 FN 5, da die „pflegliche Nutzung“ zu Unrecht als notwendiger Begriffsbestandteil behandelt werde. Auch ein den Boden ausbeutender Landbewirtschafter betreibe Landwirtschaft. Vgl auch den Definitionsvorschlag von Hagemann, Überlegungen zum Rechtsbegriff, 264, der insb die Pflege von Böden als Teil der natürlichen Lebensgrundlagen im Dienste der Allgemeinheit einschließt. Grimm, Agrarrecht, 3. Vgl bezüglich einzelner Betriebszweige Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 69 ff. Steding, Recht für Agrarunternehmen, 13. Eingehend zum Begriff der Landwirtschaft anhand des schweizerischen Rechts Pfenninger, Begriff der Landwirtschaft; dort auch speziell zu den Gründen für die Unsicherheiten bei der Begriffsbestimmung 100.

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Modernes Agrarrecht

Rechtsordnungen als Rechtsbegriffe bezeichnet werden können.135 Der Umfang des rechtlichen Bedeutungsgehalts ist dabei allerdings – so wurde versucht zu zeigen – inhomogen und keineswegs statisch.136 Während für den Begriffskern der Landwirtschaft – hier lässt sich wohl ein Grundkonsens zumindest über die urproduktive Bodenbewirtschaftung und die Tierzucht ausmachen – ein breiter Bereich der rechtlichen Kongruenz besteht137, sind alle darüber hinaus gehenden Begriffselemente stark von der jeweiligen funktionalen Verwendung der betreffenden Bestimmung geprägt und insofern sehr unterschiedlich. Anhand der Entwicklung bodenunabhängiger landwirtschaftlicher Bewirtschaftungsformen (Containerpflanzen, Hydrokultur) zeigt sich darüber hinaus deutlich die – zumindest teilweise – dynamische Grundierung dieses Rechtsbegriffs.138 Die Verwendung von Begriffserklärungen seitens des Normgebers ist höchst uneinheitlich und offensichtlich anlassbezogen. So findet sich in grundlegenden Gesetzen wie den LandwirtschaftsG idR139 keine Definition, während in anderen Gesetzen zT sehr detaillierte Ausführungen zum Begriff Landwirtschaft vorhanden sind. Landwirtschaft wird in unterschiedlichen Zusammenhängen und zu unterschiedlichen Zwecken ganz unterschiedlich definiert.140 Hötzel141 ortet hier weniger definitorische Ungenauigkeiten und mangelnde Koordination unter den einzelnen Gesetzgebern, als vielmehr bewusste Rechtsetzung, die bestimmten Sachverhalten Rechnung tragen solle. Somit führe der Begriff der Landwirtschaft in den verschiedenen Rechtsbereichen und Rechtsnormen zu erheblichen Abgrenzungsschwierigkeiten. Die Feststellung, dass Landwirtschaft iS des einen Gesetzes oder der einen Rechtsmaterie vorliege, indiziere142 zwar, dass Landwirtschaft auch nach anderen Gesetzen und Rechtsbereichen gegeben sei, eine notwendige rechtliche Folge sei dies jedoch – über den Begriffskern hinaus – nicht. Da es keinen allgemeingültigen gesetzlichen Begriff der Land- und Forstwirtschaft gibt, kommt es jeweils darauf an, ob ein Sachverhalt unter den konkreten Landwirtschaftsbegriff eines bestimmten 135 136 137 138

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So auch Pfenninger, Begriff der Landwirtschaft, 99. Winkler, Rechtsstellung, 7. So Hötzel, Art Landwirtschaft in HAR, 121; Steding, Landwirtschaft im Verständnis, 8. ZB Massauer in Rill, Gewerberecht, 33 f („mit Hilfe der Naturkräfte“); Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 81. Steding, Landwirtschaft im Verständnis, 7, weist darauf hin, dass die Bodennutzung als Ausgangspunkt der Landwirtschaft fraglich sei, da sie in manchen sich zur Landwirtschaft zugehörig fühlenden Produktionsbereichen nicht diese Rolle spiele. So auch Greif, Strukturen, 48. Zur Bodenabhängigkeit der Tierhaltung nach schweizerischem Landwirtschaftsrecht siehe Huser, Bodenabhängigkeit, 41 ff, der sich für eine Unterscheidung zwischen bodenunabhängigen und bodenabhängigen Betrieben ausspricht, insb 51. Ausgenommen Schweizer LwG und auf Landesebene Vlbg Land- und ForstwirtschaftsförderungsG, Landwirtschafts- und LandeskulturG Baden-Württemberg und LandwirtschaftsG Sachsen-Anhalt. Steding, Landwirtschaft im Verständnis, 7. Hötzel, Art Landwirtschaft in HAR, 121. So auch Wüst/Pelhak, Kommentar, 66, die unterschiedlichen Definitionen als Ausdruck unterschiedlicher agrar-, sozial- und steuerpolitischer Ziele verstehend. Vgl die beispielhafte Darstellung der Indizwirkung auf andere Rechtsbereiche für das dt Recht bei Hötzel, Art Landwirtschaft in HAR, 123 ff.

Begriff und Systembildung

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Gesetzes fällt. Eine starre Einheitsdefinition aber könnte den vielfältigen sachlichen Gegebenheiten und damit dem Postulat größtmöglicher Gerechtigkeit und flexibler Vollzugspraxis nicht ausreichend Rechnung tragen.143 Auch die aufgefundenen Legaldefinitionen können keine allgemeine Gültigkeit beanspruchen, sondern sind vielmehr an bestimmte Regelungsziele gebunden und nur in diesem Rahmen verbindlich. Der Bedeutungsgehalt lässt sich nur aus der Verwendung in dem jeweiligen Sachzusammenhang partiell ermitteln. Der Rechtsbegriff der Landwirtschaft ist also ein Zweckbegriff.144 Auch die teilweise rechtlichen Charakterisierungen und Kategorisierungen der Landwirtschaft als zB Voll-, Zu- oder Nebenerwerbslandwirtschaft, als intensive oder extensive, bodenabhängige oder bodenunabhängige, nicht-gewerbliche oder gewerbliche, haupt- oder nebenbetriebliche, einzelbetriebliche oder überbetriebliche, von natürlichen oder juristischen Personen betriebene Landwirtschaft tragen nicht unbedingt zu größerer Klarheit bei. Noch dazu, wo diese verschiedenartigen Formen zT in zahlreichen unterschiedlich horizontalen und vertikalen Integrationsformen stehen.145 Andererseits aber ist Grimm146 beizupflichten, diese Probleme nicht überzubewerten. Bei der Begriffsbestimmung im rechtlichen Sinne sei zunächst vom allgemeinen, tatsächlichen und vom betriebswirtschaftlichen147 Landwirtschaftsbegriff auszugehen und sodann seien die Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes zu beachten. Ein klassisches Beispiel148 für eine unterschiedliche rechtliche Inhaltsbestimmung je nach den Erfordernissen der einzelnen Rechtsbereiche stellt im deutschen Recht die Zurechnung des forstwirtschaftlichen Unternehmers zu den landwirtschaftlichen Unternehmen in § 1 Abs 3 des G über eine Altershilfe für Landwirte und die Nicht-Zurechnung der Forstwirtschaft zur Landwirtschaft in § 585 Abs 1 BGB dar. Das landwirtschaftliche Pachtrecht des BGB ist deshalb nur dann auf die Pacht forstwirtschaftlicher Grundstücke anwendbar, wenn die Forstgrundstücke zur Nutzung in einem überwiegend landwirtschaftlichen Betrieb verpachtet werden (§ 585 Abs 3 BGB). Als weiteres Beispiel sei der Begriff des landund forstwirtschaftlichen Betriebes genannt, bei dem es genau zu differenzieren gilt, je nachdem mit welcher Rechtsmaterie man es zu tun hat.149 Der Betriebsbegriff des Steuerrechts ist demnach ein anderer als der des Gewerberechts oder der nach dem integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (INVEKOS). Diese 143

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Steffen, Landwirtschaftsgesetz Sachsen-Anhalt, 113; Wüst/Pelhak, Kommentar, 61. Zur Argumentation für und gegen Legaldefinitionen des Begriffs der Landwirtschaft siehe Pfenninger, Begriff der Landwirtschaft, 129. Steding, Landwirtschaft im Verständnis, 8; Steding, Recht für Agrarunternehmen, 15. Hötzel, Art Landwirtschaft in HAR, 122. Vgl die Bspe zum landwirtschaftlichen Betrieb bei Steding, Landwirtschaft im Verständnis, 9. Grimm, Agrarrecht, 4. In der Betriebswirtschaft werden auch nichtlandwirtschaftliche Bereiche der Landwirtschaft zugerechnet, wenn sie als Nebenbetriebe oder sonstige Bestandteile mit dem Hauptbetrieb verbunden sind; Grimm, Agrarrecht, 3 ff. Vgl Grimm, Agrarrecht, 4. Vgl Bspe bei Hancvencl/Norer, Rechtskunde Land- und Forstwirtschaftsrecht, 28 f. Andererseits kann zur näheren Bestimmung des Begriffes „bäuerlicher Betrieb“ im Bodenreformrecht nach der Judikatur auf die Landarbeitsgesetzgebung zurückgegriffen werden; VwGH 02.10.1981, 81/07/0085.

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Modernes Agrarrecht

vielerorts beklagte Zersplitterung agrarrechtlicher Termini in einzelne Sektorenbegriffe trägt nicht unbedingt zur Verständlichkeit und Vereinfachung des Agrarrechts bei. Erschwerend treten noch die Veränderungen im Zuge des Agrarstrukturwandels hinzu, mit denen ein Wandel auch im juristischen Verständnis der Landwirtschaft einhergeht.150 Gerade aufgrund der durch den Strukturwandel immer unübersichtlicher werdenden Lage fordert Grimm151 um der Rechtsklarheit willen zu einem einheitlichen Landwirtschaftsbegriff zurückzufinden. Als Diskussionsgrundlage überlegt er drei verschiedene Ansätze. Beim ersten Ansatz, der sog „Zwiebeltheorie“, handelt es sich im Wesentlichen um einen betriebsbezogenen Ansatz.152 Um den Begriffskern der ursprünglichen Bedeutung der unmittelbaren Bodennutzung zur Erzeugung pflanzlicher und tierischer Produkte (Bereich 1) legen sich bereits erfolgte legislative Begriffserweiterungen und Klarstellungen153 (Bereich 2). Der Bereich 3 wird mit Tätigkeiten mit Beziehung zum landwirtschaftlichen Betrieb umschrieben und grundsätzlich noch zur Landwirtschaft gezählt. „Beziehung“ zum landwirtschaftlichen Betrieb meint hierbei einen inneren, sachlichen Bezug zum herkömmlichen landwirtschaftlichen Betrieb, wobei Grimm sich eine Differenzierung zwischen einer Beziehung zu Grund und Boden, zu Betriebsgebäuden und Anlagen sowie zu Betriebsmitteln vorstellen kann. Diesen inneren Bezug hält er zB bei der Direktvermarktung selbst erzeugter Produkte oder beim Urlaub am Bauernhof für gegeben. Auch bei der kommunalen Grünlandpflege oder bei Räum- und Streudiensten mit leicht umrüstbaren landwirtschaftlichen Maschinen wird noch der Zusammenhang zum Betrieb bejaht. Die vierte und letzte Schale dieser Zwiebel bilden Tätigkeiten mit Beziehung zum ländlichen Raum (Bereich 4), wie etwa das Betreiben eines Seniorenwohnheims auf dem Lande oder einer Autobahnraststätte. Diese Aktivitäten, die jedermann – auch ohne landwirtschaftlichen Betrieb – auszuüben vermag, verfügt er nur über Grund und Boden im ländlichen Raum, werden im nichtlandwirtschaftlichen Bereich angesiedelt. Bei der im Einzelfall oft sehr schwierigen Qualifizierung der gesamten Aktivitäten als insgesamt noch landwirtschaftlich oder nicht mehr landwirtschaftlich seien verschiedene Grenzziehungen möglich, unverzichtbar seien jedenfalls die Tätigkeiten im Kernbereich 1 und im Legaldefinitionsbereich 2. Der zweite, personale Ansatz setzt bei der Person eines Betriebsleiters an und qualifiziert die Tätigkeiten, die in der staatlichen Meisterprüfung von einem Landwirtschaftsmeister gefordert werden, als landwirtschaftlich.154 Dies würde zu ei150

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154

Bspw in der Aufnahme der den landwirtschaftlichen Betrieb tangierenden Dienstleistungen in den Rechtsbegriff der Landwirtschaft; Steding, Landwirtschaft im Verständnis, 10 unter Hinweis auf die BFH-Rspr mwN. Für Österreich vgl die Nov zu § 2 Abs 3 GewO 1994. Grimm, Von der Landwirtschaft, 3 f. Siehe auch den komplexen Versuch Pfenningers, Begriff der Landwirtschaft, 108 ff, den Begriff Landwirtschaft in ein Begriffsnetz von Ober-, Neben- und Unterbegriffen einzubinden. Vgl Grimm, Von der Landwirtschaft, 3. ZB im dt Recht die Einbeziehung der Pensionstierhaltung in § 201 BauGB oder der Landschaftspflege in § 123 SGB VII als landwirtschaftliche Tätigkeit; siehe Grimm, Von der Landwirtschaft, 3. Vgl Grimm, Von der Landwirtschaft, 3 f.

Begriff und Systembildung

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ner relativ engen Begriffsbildung, aber auch zu einer klaren Abgrenzung zwischen Landwirtschaft einerseits sowie Handwerk und Gewerbe andererseits führen. Mit dem dritten Ansatz unternimmt Grimm – ähnlich dem EGV – einen Bestimmungsversuch über das Produkt.155 So wäre es möglich, einen Produktkatalog in verschiedenen Bereichen wie Lebensmittel, Futtermittel etc zu erstellen und deren Erzeugung als landwirtschaftliche Tätigkeit zu definieren. Nicht zuletzt aufgrund der dann zu treffenden Entscheidungen über die Dienstleistungen könnte sich dabei die herkömmliche Grenzziehung stark verschieben. Insb der erste, ausreichend Spielraum bietende Ansatz Grimms könnte taugliche Grundlage sein, die Landwirtschaft von der „Wirtschaft auf dem Lande“ abzugrenzen und einen Konnex zur ursprünglichen landwirtschaftlichen Betätigung aufrechtzuerhalten. Einem solcherart gebildeten einheitlichen Landwirtschaftsbegriff müsste dann mit umfangreichen legistischen Maßnahmen zu horizontaler Geltung verholfen werden. Da aber die historisch gewachsenen Definitionen in den einzelnen Rechtsbereichen zumeist letztlich politisch austarierte, sensible Kompromisse darstellen, scheint der Weg zu einem solchen Kraftakt versperrt. Abhilfe könnte nur das Gemeinschaftsrecht schaffen, das aber – wie oben dargestellt – selbst keine einheitliche Begriffsbildung kennt. Neben diesen praxisbezogenen Aspekten wird aber auch die wissenschaftliche Systembildung des Agrarrechts dadurch erschwert, „dass der Inhalt des Begriffs Land- und Forstwirtschaft nach österreichischem Recht nicht klar und einheitlich, womöglich agrargesetzlich festgelegt ist und daher als Objekt der Gesetzgebung vielfach negativ von anderen Gebieten her, also von außen her abgegrenzt ist, statt positiv von innen her nach den agrarischen Bedürfnissen umrissen zu sein“, wie Zeßner-Spitzenberg156 bereits 1930 festhält. Die Notwendigkeit einer derartigen Begriffsbildung als Voraussetzung für die eigenständige Behandlung und dogmatische Durchdringung dieses Rechtsgebietes liegt in den tatsächlichen strukturellen, wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten der Landwirtschaft begründet, die sie trotz ihrer fortschreitenden Integration in die Gesamtwirtschaft des modernen Industriestaates aus dem übrigen Wirtschafts- und Sozialbereich herausheben.157 Holzer158 ortet denn auch im Fehlen eines einheitlichen systembegründenden und systemtragenden Rechtsbegriffes der Land- und Forstwirtschaft ein heute noch bestehendes Strukturproblem des agrarischen Rechtsbereiches, das sich sowohl auf die Zurückhaltung der rechtswissenschaftlichen Behandlung des Agrarrechts, als auch auf die Zurückhaltung der Länder, den ihnen kompetenzrechtlich zugewiesenen Bereich der Landwirtschaft positiv regelnd in Anspruch zu nehmen, auswirke. Auf beide Aspekte wird hier noch einzugehen sein.

8.1.2 Rechtsbegriff „Agrar-“ Der Begriff „Agrar-“ findet sich in Rechtstexten verhältnismäßig selten. 155 156 157 158

Vgl Grimm, Von der Landwirtschaft, 4. Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 3. Wimmer, Einleitung, 7. Holzer, Begriff, 301. Vgl auch Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 28; Holzer, Agrarrecht heute, 18.

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Modernes Agrarrecht

8.1.2.1 Gesetzgebung In Verbindung mit „-recht“ – also „Agrarrecht“ – sind dabei am augenfälligsten die AgrarrechtsänderungsG der letzten Jahre.159 Mit diesen Sammelnovellen wurden Rechtsnormen aus dem Kernbereich des Rechts der Land- und Forstwirtschaft novelliert, wie etwa PflanzenschutzG 1995, PflanzgutG 1997, PflanzenschutzmittelG 1997, SaatgutG 1997, DüngemittelG 1994, FuttermittelG 1999, QualitätsklassenG, WasserrechtsG 1959, WeinG 1999, RebenverkehrsG 1996, Flurverfassungs-GrundsatzG 1951, GrundG 1951 über die Behandlung der Wald- und Weidenutzungsrechte sowie besonderen Felddienstbarkeiten, Güter- und Seilwege-GrundsatzG 1967 und ForstG 1975, erlassen wurden ua das SortenschutzG 2001, das Forstliche VermehrungsgutG 2002 und das BG über die Bundesämter für Landwirtschaft und die landwirtschaftlichen Bundesanstalten. Der Gesetzgeber hat hier – wohl einen kurzen und aussagekräftigen Titel suchend – auf den Begriff des Agrarrechts zurückgegriffen. Die AgrarrechtsänderungsG sind insofern bemerkenswert, als hier die Notwendigkeit eines Oberbegriffs für die dem Landwirtschaftsbereich des BMLFUW zuzuordnenden Rechtsmaterien zum Ausdruck kommt, da das BundesministerienG 1986160 die Rechtsbereiche lediglich aufgesplittert wiedergibt (Landwirtschaftsrecht, Forstrecht, Weinrecht, Wasserrecht etc). Ansonsten ist der Begriff des Agrarrechts dem Bundesrecht fremd und auch im Landesrecht lediglich in organisatorischen Vorschriften präsent.161 Bei letzteren ist die Auflistung der Rechtsmaterien, die hier unter „Agrarrecht“ zu besorgen sind, im Kern einheitlich (Bodenreformrecht, Agrararbeits- und Agrarschulrecht, Weinrecht, Jagd- und Fischereirecht, Betriebsmittelrecht, Bodenrecht, Grundverkehrsrecht, Landwirtschaftsförderung, Marktordnungsangelegenheiten und Lebensmittelbewirtschaftung usw), im Detail lassen sich aber ganz unterschiedliche Zugänge feststellen. So werden zB die rechtlichen Angelegenheiten des Veterinärwesens einmal dazugezählt162, dann wieder offensichtlich nicht163, genauso beim Forstrecht.164 Im Allgemeinen ist die organisationsrechtliche Abgrenzung aber relativ eng. Anders stellt sich die Situation bei der Verbindung „Agrar-“165 mit anderen Begriffen dar, zumindest was die Häufigkeit der Verwendung in Rechtstexten an-

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AgrarrechtsänderungsG 2000 (BGBl I 2000/39); AgrarrechtsänderungsG 2001 (BGBl I 2001/109); AgrarrechtsänderungsG 2002 (BGBl I 2002/110); AgrarrechtsänderungsG 2003 (BGBl I 2003/78); AgrarrechtsänderungsG 2004 (BGBl I 2004/83). Teil 2 der Anlage zu § 2, Abschnitt I BMG. Organisationseinheiten mit der ausdrücklichen Bezeichnung „Agrarrecht“ bestehen in den Geschäftseinteilungen der Ämter der Landesregierungen im Bgld (Abteilung 4a, Hauptreferat Agrarrecht und landwirtschaftliche Schulen), in Krnt (Abteilung 11 Agrarrecht; LGBl 2001/64), in NÖ (Abteilung Agrarrecht), in OÖ (Agrar- und Forstrechts-Abteilung) und in der Stmk (Fachabteilung 10 A – Agrarrecht und ländliche Entwicklung). Vgl Krnt. Vgl NÖ, OÖ. Begrifflich nicht umfasst in OÖ und offensichtlich auch in NÖ, hingegen umfasst in Krnt und der Stmk. Agrar- zu lateinisch Agrarius = den Acker(bau) betreffend, zu: ager = Acker.

Begriff und Systembildung

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langt. So finden sich insb die Begriffe „Agrarwesen“166, „Agrarpolitik“167, „Agrarsektor“168, „Agrarwirtschaft“169, „Agrarökonomie“170 oder „Agrartechnik“171. Die „Agrarbehörden“ finden in vielen Landesnormen ihren Niederschlag. „Agrar-“ erweist sich dabei allerdings nicht als tauglicher Rechtsbegriff. Durch die Verbindung mit verschiedenen Begriffen werden diese zwar in Richtung einer Kennzeichnung als zum Land- und Forstwirtschaftsbereich gehörend eingeschränkt und spezifiziert, gleichzeitig bezeichnet „Agrar-“ aber immer unterschiedliche Inhalte. Wird bspw unter Agrarpolitik das umfassende politische Spektrum fokussiert auf die Land- und Forstwirtschaft zu verstehen sein, bedeutet der Begriff bei den Agrarbehörden eine Einschränkung auf den engen Bereich der Angelegenheiten der Bodenreform. Es existiert kein allgemeiner und verbindlicher Begriff „Agrar-“, sein Bedeutungsgehalt lässt sich nur partiell aus der Verwendung in den diversen Zusammenhängen ermitteln. Eine Legaldefinition fehlt. Hingegen findet „Agrar-“ gerade in der rechtswissenschaftlichen Forschung rege Verwendung. Dabei scheinen neben dem Agrarrecht auch Subsysteme bezeichnende Begriffe wie Agrarumweltrecht, Agrarraumplanungsrecht oder Agrarsozialrecht auf. Die systematischen Schwierigkeiten, die mit solchen Begriffsbildungen verbunden sind, werden in dieser Arbeit noch darzustellen sein.172 Hier gilt es zusammenfassend festzuhalten, dass die Begriffe „Agrar-“ und insb „Agrarrecht“ legistisch kaum ausgeprägt und konturiert sind und deshalb (noch)173 nicht als Rechtsbegriffe Geltung erlangt haben. Das gilt auch für die anderen hier zu untersuchenden Rechtsordnungen. Für das Europarecht lässt sich zunächst feststellen, dass der EGV den Begriff „Agrarrecht“ nicht kennt. „Agrarrecht“ findet sich wohl vereinzelt in Rechtstexten der Gemeinschaft, wenngleich in sehr genereller Verwendung wie zB in Absetzung der Marktordnungsregeln vom Zollrecht174 oder in unklarem Pauschalverweis auf das gemeinschaftliche Agrarrecht, worunter wohl das Marktorganisationsrecht zu verstehen sein wird.175 Daraus ist für diese Untersuchung nichts zu gewinnen. „Agrar-“ findet wie im nationalen Recht in den unterschiedlichsten Zusammenhängen Verwendung, die von „Agrarpolitik“176 über „Agrarmärkte“177 und „Agrarumweltmaßnahmen“178 bis hin zu „Agrarerzeugnissen“179 reicht. 166 167 168 169

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ZB § 2 Z 1c DatenschutzVO BMLF. ZB § 1 LWG 1992; § 14 Abs 2 lit b Z 2 Tir LWK-G. ZB §§ 8 Abs 2, 13 Abs 1, 14 und 16 ERP-Fonds-G. ZB § 16 BG über die Bundesämter für Landwirtschaft und die landwirtschaftlichen Bundesanstalten. ZB § 7 Abs 7 LWG 1992; § 7 VO zur Grundausbildung im BMLFUW. ZB Art 3 Abs 2 Handelsabkommen zwischen Österreich und Georgien über die bilateralen Außenwirtschaftsbeziehungen. Siehe Kap 8.3.3 (S. 110 ff). Die angeführten AgrarrechtsänderungsG könnten erste Ansätze in diese Richtung darstellen. ZB EuGH Rs C-422/00, Slg 2003, I-597, Rz 45, 93. ZB EuGH Rs C-100/99, Slg 2001, I-5217, Rz 58. ZB Art 33 Abs 1 EGV. ZB Art 34 Abs 1 EGV. ZB Art 22 VO (EG) Nr 1257/1999. ZB Art 1 Abs 1 lit a VO (EG) Nr 2092/91.

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Modernes Agrarrecht

Das internationale Recht kennt den Begriff „Agrarrecht“ nicht, „Agrar-“ hingegen hat zB als „Agrarhandel“180, „Agrarsektor“181 oder „Agrarprodukte“182 Eingang gefunden. In Deutschland findet „Agrarrecht“ in Rechtstexten als organisationsrechtliche Abgrenzung Verwendung und steht dann für den Zuständigkeitsbereich der Landwirtschaftsgerichte (oder auch Behörden), was einem sehr engen Ansatz gleichkommt.183 „Agrar-“ in Kombination mit anderen Begriffen findet sich zB als „Agrarstruktur“184, „Agrarstrukturverbesserung“185 oder „Agrarpolitik“186. Im Schweizer Recht schließlich kann der Begriff „Agrarrecht“ nicht aufgefunden werden, „Agrar-“ in Verbindung mit anderen Begriffen kommt hingegen vor, wie zB bei „Agrarökologie“187, „Agrarpolitik“188, „Agrarwirtschaft“189 oder „Agrarhilfsprogrammen“190.

8.1.2.2 Rechtswissenschaft Während also das gesatzte Recht eine Legaldefinition des Begriffs „Agrarrecht“ schuldig bleibt, vermisst man im Rechtswissenschaftsbereich eine allgemein anerkannte Begriffsbestimmung. Es finden sich vielmehr zahlreiche verschiedene Versuche, seinen Gegenstand zu definieren. So kann Agrarrecht als die Summe der Rechtssätze verstanden werden, die die Land- und Forstwirtschaft betreffen.191 Dem Agrarrecht können „alle diejenigen Rechtsgebiete und –probleme zugerechnet werden, die für den Zustand und die Entwicklung der Landwirtschaft von unmittelbarer Bedeutung sind“192 lautet ein anderer Ansatz. Das weite Feld möglicher Definitionsansätze zeigt anschaulich die eingehende rechtstheoretische Beschäftigung mit dem Begriff des Agrarrechts für das

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ZB Art 20 lit b Übereinkommen über die Landwirtschaft (WTO-Abkommen). ZB Art 19 Abs 1 Übereinkommen über die Arbeitsaufsicht in der Landwirtschaft, 1969 (Übereinkommen 129) der ILO. ZB Art 9 Protokoll „Berglandwirtschaft“ der Alpenkonvention. Vgl G über das gerichtliche Verfahren in Landwirtschaftssachen (LwVG). ZB § 21 Abs 5 ALG. ZB G über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (AgrStruktG); G über Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur und zur Sicherung land- und forstwirtschaftlicher Betriebe (GrdstVG 1961); § 86 Abs 1 Z 1 FlurbereinigungsG; § 187 BauGB. ZB § 41 Abs 2 BWaldG. ZB Art 7 Abs 1 lit b VLF. ZB Art 1 Abs 1 VO über die Beurteilung der Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft; Art 5 Abs 3 lit c VO über die Unterstützung der Absatzförderung für Landwirtschaftsprodukte. ZB Art 7 Abs 1 lit e VLF. ZB Art 3 Abs 1 lit b BG über das öffentliche Beschaffungswesen; Art 10 Abs 1 lit b Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 57: Unter Agrarrecht kann „das gesamte Recht verstanden werden, das sich auf die Landwirtschaft bezieht“; zu verschiedenen Definitionsansätzen, 61 ff. So auch Pfenninger, Begriff der Landwirtschaft, 99. Kroeschell, Was ist Agrarrecht?, 278.

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Schweizer Recht von Pfenninger193. Demnach lassen sich – kurz zusammengefasst – diverse Varianten und Unter-Varianten von Definitionen bilden, die versuchen, möglichst umfassend alle denkbaren Aspekte zu berücksichtigen oder die an bestimmten Ausgangspunkten orientiert sind, wie etwa an staatlichen Vorschriften, am Zweck des spezifischen Rechts, an einer Umschreibung der Landwirtschaft, an einer Beschränkung des Agrarrechts wie zB auf Erhaltungs- und Förderungsvorschriften oder formalrechtliche Anknüpfungen194 oder auf das Privatrecht, aber auch an einer Ausdehnung des Agrarrechts auf den ländlichen Raum überhaupt. Für die Beurteilung dieser zahlreichen Definitionen stellt der Autor zunächst auf den gegenwärtigen Sprachgebrauch ab und scheidet dabei unter Hinweis auf das objektive Recht der Landwirtschaft zB Forstwirtschaft, Fischerei und Jagd von vornherein aus.195 Wie noch zu zeigen sein wird verbietet sich eine solche Vorselektion allerdings für das österreichische Recht. Dann versucht Pfenninger den Begriff des Agrarrechts in ein Begriffsnetz einzubinden, indem er ihm den Oberbegriff Wirtschaftsrecht, die Nebenbegriffe Forstwirtschaft, Industrie, Gewerbe, Handel etc und die Unterbegriffe Agrar-Landesrecht und Agrar-Staatsvertragsrecht zuteilt. Zuletzt fragt er nach der Funktion des Begriffs, also welche der Definitionsvarianten am zweckmäßigsten – etwa für die Durchführung der Agrarpolitik – seien. Das Ergebnis dieser Untersuchung erweist diejenige Definition als am geeignetsten für Sprachgebrauch, Denken und Beschäftigung mit dem Gegenstand, die zum Agrarrecht „alle staatlichen Vorschriften rechnet, die für die Agrarpolitik des Staates mit den Auflagen im Gesamtinteresse notwendig sind, die also die Landwirtschaft auch speziell betreffen, sich auf sie beziehen.“196 Demnach gehörten dann nicht nur die eigentlichen Förderungs- und Erhaltungsvorschriften zum Agrarrecht, sondern auch solche, die im Gesamtinteresse erlassen seien, wie zB zum Schutz der Umwelt und der Landschaft. Eine genaue Aussage zu treffen, welche konkreten Rechtsvorschriften nun dem Agrarrecht zugeordnet werden müssen und auf welchen agrarischen Sachbereich sie bezogen sind, können all diese Definitionen aber nicht leisten. Zumindest solange der Begriff „Agrarrecht“ mangels eines einschlägigen Rechtsbegriffs nicht verbindlich ist, sondern einer des allgemeinen Sprachgebrauchs bzw der Rechtswissenschaft bleibt.

8.1.3 Staatszielbestimmung Landwirtschaft Nach der Analyse der Rechtsbegriffe „Landwirtschaft“ und „Agrar-“ wird nun zur weiteren Gegenstandsbestimmung auf grundlegende Regelungen betreffend die Land- und Forstwirtschaft im Verfassungsrang eingegangen. So wurde bei der Entstehung des LandwirtschaftsG (LWG) 1992 die Verpflichtung zur Erhaltung einer flächendeckenden bäuerlichen Landwirtschaft in 193 194

195 196

Pfenninger, Begriff, 84 ff. ZB alle Vorschriften, die auf den Landwirtschaftsartikel des Art 104 Schweizer BV gestützt werden. Ähnlich greift auch ein ausschließliches Abstellen auf Art 32 ff EGV auf Ebene des Gemeinschaftsrechts zu kurz; vgl Norer, Vom Agrarrecht, 7 f. Pfenninger, Begriff, 90. Pfenninger, Begriff, 94.

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Österreich durch Bund, Länder und Gemeinden als Staatszielbestimmung197 im Verfassungsrang diskutiert.198 Damals waren es ÖVP, FPÖ und Grüne, die eine solche als notwendig erachteten, um die künftige Regelung der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern in der Förderung sicherzustellen und so etwas wie ein Staatsgrundziel festzuschreiben, mit dem außer Streit gestellt werden sollte, dass die überwirtschaftlichen Leistungen Anspruch auf Gegenleistung haben. Die SPÖ sah hingegen keine Notwendigkeit das LWG im Verfassungsrang zu verabschieden und damit die Agrarkompetenz an den Bund zu delegieren.199 Das Gesetz wurde letztlich auf einfachgesetzlicher Stufe erlassen200, die Staatszielbestimmung nicht realisiert. Verbunden mit den zunehmenden ökologischen Anforderungen an die Landwirtschaft wurde seitdem immer wieder gefordert, dass eine nachhaltige und naturnahe Landwirtschaft in Gestalt eines BVG ein Grundsatz des österreichischen Verfassungsrechts werden müsse.201 Hingegen realisiert wurde eine landwirtschaftliche Staatszielbestimmung 1994202 in Art 14a Oö Landesverfassung. Hier wurde die Förderung einer wirtschaftlich gesunden und leistungsfähigen bäuerlichen Land- und Forstwirtschaft als Ziel festgelegt. 2001203 wurde diese Bestimmung um ökologische und nachhaltige Aspekte erweitert und in Art 11 Abs 3 verankert. Nunmehr werden die vielfältigen Aufgaben und positiven Funktionen einer umweltverträglichen bäuerlichen Land- und Forstwirtschaft vom Land OÖ im Verfassungsrang ausdrücklich anerkannt. Die Förderung einer nachhaltigen Bewirtschaftung der bäuerlichen Betriebe mit dem Ziel der Erhaltung eines wirtschaftlich und ökologisch gesunden ländlichen Raumes wird festgeschrieben. 1999204 folgte Art 9 Sbg Landes-VerfassungsG 1999, wo die Anerkennung und Erhaltung der bäuerlichen Landwirtschaft als Garantin für natürliche Ausgangsprodukte zur Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln sowie als Wahrerin und Pflegerin der Kulturlandschaft und der natürlichen Lebensgrundlagen als Aufgabe staatlichen Handelns verfassungsrechtlich festgeschrieben wird. Anhand der Diskussion eines BVG über eine naturnahe bäuerliche Landwirtschaft zeigen sich sehr deutlich die unterschiedlichen Interessen, die an eine solche Verfassungsbestimmung geknüpft werden und bis heute einer Realisation im Wege gestanden sind. Während die Landwirtschaftsvertreter damit eine Anerkennung ihrer 197

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Staatszielbestimmungen sind Verfassungsnormen programmatischen Inhalts, die der Staatstätigkeit die fortdauernde Beachtung oder Erfüllung bestimmter Aufgaben vorschreiben. Neben den allgemeinen Staatszielbestimmungen (Art 1, Art 2 Abs 1 B-VG) kennt das österreichische Recht auch spezielle Staatszielbestimmungen, wie das Gebot zur umfassenden Landesverteidigung (Art 9a B-VG). Allgemein siehe Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 74 f mwN. Hancvencl, Agrarpolitik, 55; Murauer, Entwicklung des Landwirtschaftsgesetzes, 53. 481 BlgNR XVIII. GP 7960 f, 7965, 7973 f und insb 7976. Zur ÖVP-Position vgl Schwarzenberger/Molterer, Landwirtschafts-Charta für Österreich, AgrRS 2/1992, 20. Siehe Kap 8.3.1.1 (S. 81). Vgl zuletzt Umweltdachverband, Ein Aktions-Plan für Österreichs Landwirtschaft. Forderungen für eine nachhaltige und naturnahe Landwirtschaft vom 28.06.2001, Pkt I. LGBl 1994/30. LBGl 2001/6. LGBl 1999/25.

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erbrachten Leistungen und va deren Abgeltung abgesichert haben wollen, wird seitens des Umweltschutzes auf die Verankerung einer bäuerlich strukturierten und im Einklang mit der Natur wirtschaftenden Landwirtschaft gedrängt. Letzteres kann teilweise auch schon aus dem BVG über den umfassenden Umweltschutz205 abgeleitet werden, das als Determinante für Gesetzgeber und Verwaltung206 auch im Bereich der Landwirtschaft und ländlichen Entwicklung die entsprechende Berücksichtigung der Aspekte des Umweltschutzes einfordert. So hat der VfGH im Hinblick auf das BVG Umwelt zB als sachlich gerechtfertigt angesehen, dass der Gesetzgeber des MarktordnungsG unter der Zielsetzung der Hintanhaltung der Massentierhaltung und der Beschränkung des Maisanbaus durch Nichteinbeziehung von Silomais in die Futterbasis für die Berechnung von Einzelrichtmengen verhindert, dass Milchkühe mit Silomais gefüttert werden.207 Dennoch zieht ein Staatsziel dem Gesetzgeber angesichts seiner idR inhaltlichen Unbestimmtheit nur sehr weite Grenzen, sodass Auswahl und Gewichtung der konkreten Maßnahmen, deren Abwägung mit anderen öffentlichen Interessen und die Festlegung der Mittel dem legislativen Ermessen überlassen sind.208 Die Verwaltung wird sich in den vom Gesetzgeber eröffneten Entscheidungsspielräumen am Staatsziel zu orientieren haben. Somit könnte vertreten werden, dass über das BVG Umwelt bereits zahlreiche ökologische Aspekte in der Agrarpolitik zu berücksichtigen sein werden. Die Förderung extensiver Bewirtschaftungsmethoden, Viehbestandsobergrenzen etc ließen sich somit ua auch als Ausfluss des BVG Umwelt verstehen. Insb bei der Reinhaltung des Wassers und des Bodens in § 1 Abs 2 BVG Umwelt bestehen enge Berührungspunkte mit der Landwirtschaft. Über bspw Betriebsgrößen ist damit aber noch nichts ausgesagt. Auf einfachgesetzlicher Ebene sind beide Ziele – sowohl eine bäuerliche Land- und Forstwirtschaft mit ökologischer Verträglichkeit209 und nachhaltiger Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen sowie Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft210, als auch eine wirtschaftlich gesunde, leistungsfähige Landund Forstwirtschaft211 und ihre Förderung212 – in § 1 des LWG 1992 grundgelegt. Das Gleiche gilt für die Landwirtschafts(förderungs)G der Länder.213 Die europarechtlichen Zielsetzungen der GAP in Art 33 EGV214 gemeinsam mit dem Prinzip der Integration des Umweltschutzes in sämtliche Politikbereiche des Gemeinschaftsrechts in Art 6 EGV215 werden allerdings auch für die nationale Agrarpolitik und deren rechtliche und administrative Umsetzung von weitaus größerer Bedeutung sein als Staatsziel- und einfache Zielbestimmungen der nationalen Rechtsordnung. 205

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BVG vom 27.11.1984 über den umfassenden Umweltschutz (BGBl 1984/491). Siehe Kap 12.1.1.3 (S. 223 f). Vgl Gutknecht, BVG Umwelt, Rz 28 f mwN. VfSlg 12.486/1990. Gutknecht, BVG Umwelt, Rz 28 mwN. § 1 Z 1 und 4 LWG 1992. § 1 Z 6 lit d LWG 1992. § 1 Z 1 LWG 1992. § 1 Z 6 LWG 1992. Zur Bedeutung dieser Zielkataloge siehe Kap 8.3.1.1 (S. 82). Siehe Kap 10.1.1 (S. 163). Siehe Kap 12.1.4 (S. 236).

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Etwas anders stellt sich die Situation in Deutschland dar. Dort hat die Landwirtschaft – nach dem Vorbild von Art 164 Weimarer Reichsverfassung 1919216 – umfassenden Eingang in das Verfassungsrecht gefunden, wenn auch nicht auf Bundesebene.217 In den Art 163 bis 165 der Bayerischen Verfassung (BV)218 bspw ist ein ganzer Abschnitt der Landwirtschaft gewidmet, wonach der ländlichen Bevölkerung durch Anwendung des technischen Fortschritts auf ihren Lebensbereich, Verbesserung der Berufsausbildung, Pflege des landwirtschaftlichen Genossenschaftswesens und Förderung der Erzeugung und des Absatzes ein menschenwürdiges Auskommen gewährleistet wird. Ein angemessenes landwirtschaftliches Einkommen soll durch eine den allgemeinen Wirtschaftsverhältnissen entsprechende Preis- und Lohngestaltung sowie durch Marktordnungen sichergestellt werden, denen Vereinbarungen zwischen den Organisationen der Erzeuger, Verteiler und Verbraucher zugrunde gelegt werden. Die Überschuldung landwirtschaftlicher Betriebe ist durch die Gesetzgebung möglichst zu verhindern.219 Zur Verwirklichung der ersten beiden Programmsätze sind das Bayerische LandwirtschaftsförderungsG und das WaldG für Bayern ergangen. Damit legt der Verfassungsgesetzgeber bemerkenswerterweise sein Augenmerk ausschließlich auf die Einkommenssituation der Landwirtschaft. Die ökologische Dimension wird durch andere verfassungsrechtliche Bestimmungen, ohne ausdrückliche Bezugnahme auf die Landwirtschaft, sichergestellt.220 Im Übrigen enthalten genauso wie in Österreich die Landes-LandwirtschaftsG zusätzlich Zielkataloge auf einfachgesetzlicher Ebene. Insgesamt kommt derartigen Bestimmungen der Landesverfassungen aktuell kaum mehr praktische Bedeutung zu, sie bringen aber deutlich die Zielsetzungen der Landwirtschaftspolitik der unmittelbaren Nachkriegszeit zum Ausdruck und reflektieren in gewisser Weise auch heute noch geltende Leitlinien landwirtschaftlicher Wirtschaftsregelungen.221 In der Schweiz schließlich wird 1947 eine umfassende Verfassungsgrundlage für die staatliche Schutz- und Lenkungsgesetzgebung im Bereich der Landwirtschaft geschaffen.222 Diese Verfassungsbestimmung ist so konzipiert, dass die 216

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„Der selbständige Mittelstand in Landwirtschaft, Gewerbe und Handel ist in Gesetzgebung und Verwaltung zu fördern und gegen Überlastung und Aufsaugung zu schützen.“ Nicht in Betracht gezogen werden hier die großteils kompetenzrechtlichen Bestimmungen des GG mit Landwirtschaftsbezug (va Art 74 Z 17 und Art 91a Abs 1 Z 3 GG), dazu und zu den Landesverfassungen siehe überblicksmäßig Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 153; Priebe, Agrarrecht in Schmidt, 271 ff. Siehe Waigel, Die verfassungsmäßige Ordnung, 184 ff. Dort auch zur Wirksamkeit der Landesverfassungsbestimmungen im Hinblick auf das GG. Weiters Kreuzer, Wandel, 201. Art 164 Abs 1 und 2, Art 165 BV. Vgl Art 3 Abs 2, Art 131 Abs 2 und Art 141 Abs 1 BV. So Priebe, Agrarrecht in Schmidt, 273. Überblick bei Henneke, Landwirtschaft und Naturschutz, 106 ff. Art 31bis Abs 3 lit b der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29.05.1874, in Kraft bis 31.12.1999: „Wenn das Gesamtinteresse es rechtfertigt, ist der Bund befugt, nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit, Vorschriften zu erlassen zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft, sowie zur Festlegung des bäuerlichen Grundbesitzes.“ Vgl auch Friedrich, Art Schweiz in HAR, 750; Pfenninger, Natürlicher und gelenkter Strukturwandel, 18 f; Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 87.

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Aufgaben der Landwirtschaft jeweils den Erfordernissen der Zeit angepasst umschrieben werden können.223 Nach dem Zweiten Weltkrieg besteht das Ziel des Agrarrechts in erster Linie darin, eine leistungsfähige Landwirtschaft zur Sicherung der Landesversorgung zu erhalten. Auf diese Verfassungsbestimmung wird auch das LandwirtschaftsG 1951 gestützt. 1996 schließlich wird in einer Volksabstimmung einem neuen Landwirtschaftsartikel in der Bundesverfassung zugestimmt224, der in die seit 01.01.2000 geltende neue Bundesverfassung (BV) (nahezu) unverändert übernommen wird.225 Im Gegensatz zur früheren Verfassungsbestimmung ist die aktuelle Norm auf eine multifunktionale Landwirtschaft abgestellt. Diese hat nicht mehr nur zur Versorgung der Bevölkerung und zur dezentralen Besiedlung des Landes beizutragen, sondern soll als Dienstleistung für die Gemeinschaft einen wesentlichen Beitrag zur Erhaltung natürlicher Lebensgrundlagen und zur Pflege der Kulturlandschaft leisten.226 Art 104 BV knüpft bei der Förderung an den Boden bewirtschaftenden bäuerlichen Betrieb an und erlaubt dem Bund nur ergänzend zur zumutbaren Selbsthilfe einzugreifen (Subsidiaritätsprinzip). Andererseits verankert er eine staatliche Pflicht, öffentliche Leistungen von Landwirten, etwa im Bereich des Umwelt- und Landschaftsschutzes, zu entlohnen.227 Die Förderungsmaßnahmen des Bundes sind also darauf auszurichten, dass die Landwirtschaft ihre multifunktionalen Aufgaben erfüllen kann. Das 223 224 225

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Wasserfallen, Das neue schweizerische Landwirtschaftsgesetz, 47. Art 31octies BV. Art 104 BV: „1Der Bund sorgt dafür, dass die Landwirtschaft durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion einen wesentlichen Beitrag leistet zur: a. sicheren Versorgung der Bevölkerung; b. Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und Pflege der Kulturlandschaft; c. dezentralen Besiedlung des Landes. 2 Ergänzend zur zumutbaren Selbsthilfe der Landwirtschaft und nötigenfalls abweichend vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit fördert der Bund die bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe. 3 Er richtet die Massnahmen so aus, dass die Landwirtschaft ihre multifunktionalen Aufgaben erfüllt. Er hat insbesondere folgende Befugnisse und Aufgaben: a. Er ergänzt das bäuerliche Einkommen durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen, unter der Voraussetzung eines ökologischen Leistungsnachweises. b. Er fördert mit wirtschaftlich lohnenden Anreizen Produktionsformen, die besonders naturnah, umwelt- und tierfreundlich sind. c. Er erlässt Vorschriften zur Deklaration von Herkunft, Qualität, Produktionsmethode und Verarbeitungsverfahren für Lebensmittel. d. Er schützt die Umwelt vor Beeinträchtigungen durch überhöhten Einsatz von Düngstoffen, Chemikalien und anderen Hilfsstoffen. e. Er kann die landwirtschaftliche Forschung, Beratung und Ausbildung fördern sowie Investitionshilfen leisten. f. Er kann Vorschriften zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes erlassen. 4 Er setzt dafür zweckgebundene Mittel aus dem Bereich der Landwirtschaft und allgemeine Bundesmittel ein.“ Wasserfallen, Das neue schweizerische Landwirtschaftsgesetz, 51; Hofer, Das neue Landwirtschaftsgesetz, 59 und 62 f. Walkenhorst/Zulauf, Deregulierung, 285, sprechen in diesem Zusammenhang von Art 104 BV als neuartigem Sozialvertrag zwischen Gesellschaft und Landwirtschaft.

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LandwirtschaftsG 1998 findet hier seine verfassungsrechtliche Grundlage und wiederholt die Kernziele auf einfachgesetzlicher Ebene. Mit der Annahme dieses Verfassungsartikels ist der Erhaltung einer weitgehend flächendeckenden, bäuerlichen Landwirtschaft in Kenntnis der dazu notwendigen Maßnahmen und der finanziellen Konsequenzen zugestimmt worden. Auf Förderungen beziehen sich auch die einschlägigen Bestimmungen der kantonalen Verfassungen.228 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die rechtliche Absicherung der Erhaltung und Förderung der Landwirtschaft genauso wie ihre umweltgerechte und naturnahe Ausrichtung überall auf einfachgesetzlicher Ebene erfolgt ist. Darüber hinaus ist auf Stufe des Verfassungsrechts229 das Bild uneinheitlich, und der Bogen spannt sich von der ausdrücklichen Verankerung beider Aspekte (Schweiz) über die Normierung bloß eines Aspekts (Bayern) bis hin zur lediglich mittelbaren Wirkung des ökologischen Aspekts über die Umwelt betreffende Verfassungsbestimmungen (Bayern, Österreich, Deutschland). Warum die Verwirklichung einer Staatszielbestimmung Landwirtschaft im Gegensatz zu der betreffend die Umwelt so schwierig ist, ist wohl mit politischen und historischen Gründen zu erklären. Beim Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen besteht – zumindest betreffend sehr allgemeine und vage Formulierungen – gesellschaftlicher Konsens, bei der Landwirtschaft prallen selbst dann ökonomische und ökologische Interessen aufeinander.

8.1.4 Gesetzestechnische Kategorien Welche Normen können nun den Gegenstand des Agrarrechts bilden? Unter gesetzestechnischen Gesichtspunkten lassen sich dabei anschließend an Winkler230 drei Kategorien unterscheiden: – ius proprium: Darunter ist das vom Gesetzgeber für die Landwirtschaft geschaffene Sonderrecht zu verstehen. Es handelt sich um Spezialnormen, deren Normadressaten ausschließlich Land- und Forstwirte sind und die für die übrigen Rechtsunterworfenen keinerlei Wirkung entfalten. Als klassische Beispiele wären das Anerbenrecht, Bodenreformrecht oder Landpachtrecht anzuführen. – ius singulare: Unter diesen Begriff lassen sich Sondervorschriften für die Landwirtschaft subsumieren, die in allgemeinen Gesetzen enthalten sind. Der Gesetzgeber weicht hierbei im Hinblick auf die Besonderheiten der Landwirtschaft von der allgemeinen Norm ab und schafft eine Ausnahmebestimmung. Unter diesen Gesichtspunkt können zB § 2 GewO 1994 oder § 21 Nö Natur228

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ZB Art 44 Verfassung des Kantons Glarus; Art 122 Verfassung des Kantons Solothurn; Art 31 Verfassung des Kantons Unterwalden nid dem Wald. Zu verfassungsrechtlichen Aussagen zur Landwirtschaft in anderen europäischen Ländern siehe Priebe, Agrarrecht in Schmidt, 270 FN 138. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 58 f und Bspe 76 f; Winkler, Gegenstand, 214; Holzer, Begriff, 301 f.

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schutzG 2000 genauso wie die zahlreichen Sonderbestimmungen für die Landwirtschaft im deutschen BGB subsumiert werden.231 – ius commune: Neben Sonderrecht und Ausnahmerecht kann zum Agrarrecht noch ein sachlich beschränktes allgemeines Recht gezählt werden. Für diese Kategorisierung kommen Rechtsnormen in Frage, die zwar allgemeine Gültigkeit haben, aber vorwiegend oder ausschließlich im Bereich der Landwirtschaft Anwendung finden. Diese Kategorien232 sind rein formaler Art und können lediglich helfen, den Begriff des Agrarrechts zu definieren. Zur Klärung der Frage nach dem Gegenstand des Agrarrechts tragen sie über die verschiedenen Theorieansätze bei. Generell ist diese formal-legislative Einteilung geeignet, den Blick für agrarrechtliche Regelungsinhalte zu schärfen und Kategorisierungen vorzunehmen. Sonderrecht, Ausnahmerecht und allgemeines Recht können darüber hinaus aber auch wertvolle Dienste bei der Abgrenzung des Agrarrechts gegenüber anderen Rechtsgebieten leisten. Die begriffliche Abgrenzung bleibt völlig offen. Jeder Ansatz, egal ob enger oder weiter gewählt233, wird immer auch mit Nachteilen verbunden sein, Unschärfen und einzelne Graubereiche werden sich nie ganz vermeiden lassen. Insb ist umstritten, ob auch Rechtssätze, die unter den Begriff des ius commune fallen, die also ohne eine spezifisch landwirtschaftsbezogene Zielsetzung für die Landwirtschaft von erheblicher Relevanz sind, zum Agrarrecht zu zählen sind. Auf diese unterschiedlichen Ansätze und Theorien wird aufgrund ihrer Bedeutung noch ausführlich einzugehen sein.234 231

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Winkler, Ausnahmerecht, 33 ff, analysiert die Beziehungen zwischen dem Landwirtschaftsrecht und dem bürgerlichen Recht und beschäftigt sich dabei auch mit der Frage, ob das Landwirtschaftsrecht nun Ausnahme- oder Sonderrecht sei. Das dabei erzielte Ergebnis ist nicht eindeutig. Er konzidiert noch 1985, dass der Agrarbereich zwar noch weitgehend den Bestimmungen des bürgerlichen Rechts unterworfen bleibe, dass sich aber mit Rücksicht auf die spezifischen Bedingungen landwirtschaftlicher Betriebe und Grundstücke sowie der in der Landwirtschaft tätigen Personen immer stärker Sonderregeln entwickelt hätten. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 58, unterscheidet noch eine vierte Kategorie: Sonderregelungen, die nicht ausschließlich, sondern auch der Landwirtschaft zugute kommen. Als Bsp führt er Ausnahmebestimmungen für Gewerbebetriebe an, von denen auch landwirtschaftliche Betriebe erfasst werden. Damit ist die für landwirtschaftliche Betriebe geltende Regelung Teil einer Sonderregelung für Betriebe im Allgemeinen. Da für den Zweck dieser Untersuchung innerhalb der Kategorie des ius commune nicht noch nach ausschließlicher und vorwiegender oder gerade auch Anwendung im Landwirtschaftsbereich unterschieden wird, wird hier nicht näher darauf eingegangen. Eine weitere Möglichkeit der Gliederung bestünde noch darin, Sonder- und Ausnahmerecht gemeinsam mit einer Kodifikation des landwirtschaftlichen Sonderrechts unter dem Begriff der Sondervorschriften dem ius commune als allgemeine Vorschriften gegenüberzustellen; so Winkler, Gegenstand, 214. Dem offensichtlich folgend Holzer, Begriff, 301 f. Schiff, Grundriss, 2: „Bei dem Fehlen eines kodifikatorischen Agrarrechtsgesetzes kann dagegen der Umkreis der in das Agrarrecht fallenden Normen enger oder weiter gezogen werden.“ Siehe Kap 9 (S. 120 ff).

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8.2 Gliederung Agrarrecht als Querschnittsmaterie235 besteht aus einer „unüberschaubaren Fülle von hinsichtlich Entstehungszeit, Rechtsquellentypus und kompetenzrechtliche Zuordnung verschiedenartigen Normen“236, die noch dazu durch unterschiedliche, oft nicht aufeinander abgestimmte Zweckbestimmungen und uneinheitliche Abgrenzung der Landwirtschaft zu anderen Wirtschaftszweigen in einzelnen Normen gekennzeichnet sind.237 Im österreichischen Recht finden sich Gesetze und Verordnungen aus dem Bundes- und Landesbereich genauso wie ortspolizeiliche Verordnungen der Gemeinden238, dazu treten noch das EG-Recht und internationale Verpflichtungen. All diese Normen sind unterschiedlichen Alters und verschiedenen Gesetzgebungskompetenzen zugeordnet. Das gleiche Bild bietet auch das deutsche239 und schweizerische Agrarrecht. Das Agrarrecht stellt sich als „Gemengelage“240, als „juristisches Patchwork“241 dar. Damit ist es mit diesen teils zerstreuten Normen verschiedener Art, Herkunft und Zielsetzung wenig übersichtlich, wenig transparent, nicht durchwegs einheitlich gestaltet und deshalb nicht immer leicht anwendbar. Eine systematische Gliederung wäre geeignet, Übersicht und Einheitlichkeit zu verbessern und damit Rechtsetzung und Rechtsanwendung zu erleichtern. Wie schon in Bezug auf den Begriff hat sich Pfenninger242 auch der eingehenden Untersuchung möglicher Systeme des Agrarrechts gewidmet und (für das Schweizer Recht) verschiedene Varianten der Gliederung erarbeitet. Demnach wären Einteilungen ua nach der Normgebungskompetenz (Bundes-, Landes- oder kantonales Recht etc), nach Rechtsquellen, nach materiellem und organisatorischem Agrarrecht, öffentlichem und privatem Agrarrecht oder nach räumlichem, persönlichem, sachlichem und zeitlichem Geltungsbereich denkbar. All diese Varianten mitsamt ihren Untervarianten teilten das gesamte Agrarrecht auf, machten damit seine einzelnen Teile für sich und von verschiedenen Seiten her sichtbar und seien daher zweckmäßig, tauglich und praktikabel, wobei die Auflistung nach sachlichen Kriterien243 praktischen Gesichtspunkten und Sprachgebrauch am besten entspräche. 235

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Grimm, Agrarrecht, VII und 19; Murauer, Entwicklung des Landwirtschaftsgesetzes, 24. Allgemein zur Querschnittsmaterie vgl Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht, 155. Holzer, Begriff, 301. Ähnlich der Befund für Deutschland bei Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 5; für die Schweiz bei Pfenninger, Begriff, 82. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 57. So auch Baur, Freiheit und Bindung, 507 f. Nach Art 118 Abs 6 B-VG. Siehe Holzer, Rechtsprobleme der Massentierhaltung, 50 f. Kroeschell, Deutscher Landesbericht, 58 f. Pikalo, Formular, 132, konstatiert eine weitgehend landesrechtliche Zersplitterung des Agrarrechts. Welan, Recht in Österreich, 161. Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 467; „legislatorisches Flickwerk“ bei Baur, Freiheit und Bindung, 507. Pfenninger, Begriff, 95 ff mit zahlreichen Bspen. Für das Schweizer Agrarrecht: 1. Gliederung nach Zielen und Maßnahmen: Allgemeine Bestimmungen, Wirtschaftliche Bestimmungen, Recht der Grundlagenverbesserung, Recht der Grundlagenerhaltung, Landwirtschaftliches Sozialrecht, Landwirtschaftliches Polizeirecht, Landwirtschaftliches Steuerrecht; 2. Gliederung nach Produktionsrichtungen: Pflanzenbau, Tierwirtschaftliche Produktion, Vorschriften allgemeiner Natur; 3. Gliederung nach normalen und außerordentlichen Verhältnissen; Pfenninger, Begriff, 112 ff.

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Die Einteilung des Agrarrechts in überkommene juristische Disziplinen muss jedenfalls hinterfragt werden. So erscheint gerade eine Unterscheidung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Normen des Agrarrechts nicht sinnvoll.244 Das Agrarrecht erfasst sowohl privates als auch öffentliches Recht und greift damit über diese traditionelle Unterscheidung hinaus. So kann bereits eine Eingliederung des klassischen Landwirtschaftsrechts, also die im landwirtschaftlichen Bereich geltenden Besonderheiten des Privatrechts245 (landwirtschaftliches Eigentumsrecht, Erbrecht, Pachtrecht), ins allgemeine Zivilrecht wegen des teilweise starken agrarpolitischen und damit öffentlich-rechtlichen Gehaltes bei manchen dieser Bestimmungen nicht unproblematisch sein und zu Interpretationsschwierigkeiten führen.246 Vielen landwirtschaftlichen Rechtsinstituten kommt sowohl öffentlich-rechtliche als auch privatrechtliche Relevanz zu.247 Gerade dem Agrarrecht eignet in besonderer Weise die untrennbare Verzahnung von Normen des Privatrechts und solchen des öffentlichen Rechts. Die Erweiterung des Landwirtschaftsrechts zum Agrarrecht zeigt denn auch andere Einordnungen als ausschließlich privatrechtliche. So werden in der rechtswissenschaftlichen Lehre agrarrelevante Rechtsprobleme meist im Rahmen des Besonderen Verwaltungsrechts behandelt.248 Dabei wird die Darstellung auf die öffentliche Ordnung der Landwirtschaft wie öffentliches Bodenrecht, Forstrecht, Marktregelungen etc fokussiert. Heute ist der quantitativ größte Teil des Agrarrechts zweifelsohne „Agrarverwaltungsrecht“, insb unter dem Gesichtspunkt des Gemeinschaftsrechts.249 Unter speziellen Aspekten finden sich aber auch andere Zuordnungen. So enthalten Lehrbücher des Sachenrechts teilweise auch die Einwirkungen des öffentlichen Rechts auf das Privatrecht wie bspw bei Enteignung, Bodenreform oder Landwirtschafts-, Wasser-, Forst- und Jagdrecht.250 Wiederholt werden ver244

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Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 74 und 76; Winkler, Gegenstand, 215 und 219 f; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 5. Vgl auch Melichar, Verfassungsrechtliche Probleme, 285; Holzer, Begriff, 301; Welan, Österreichischer Landesbericht, 290; Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 4; Turner/Werner, Agrarrecht, 27; Priebe, Agrarrecht in Schmidt, 228; Merkel, Standort, 29; Steding, Bedenklichkeiten, 151; Steding, Konturen, 102; Bergmann, Zur Gründung, 115; Wörlen/Beimann, Deutsches Agrarrecht, 24; Friedrich, Schweizer Landesbericht, 315; Barents, The Agricultural Law of the EC, 374 f. Zu den Wechselbeziehungen zwischen Landwirtschaftsrecht und Bürgerlichem Recht vgl Winkler, Ausnahmerecht, 37 f. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 2. Vgl Postulat des schweizerischen Nationalrats Koller betreffend Agrargesetzbuch/Codification du droit agricole vom 27.06.1972 (Nr 11355) abgedruckt bei Pfenninger, Kodifikation des Agrarrechts, 17. Wimmer, Einleitung, 8. ZB für Österreich Walter/Mayer, Besonderes Verwaltungsrecht, 187 ff und 603 ff; Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts, 115 ff, 171 ff, 280 ff und 289 ff; vgl auch Wimmer, Einleitung, 7. Für Deutschland Ksoll, Verwaltungsrecht. Besonderer Teil, 355 ff, 362 ff, 364 ff und 370 ff; Bochalli, Besonderes Verwaltungsrecht, 156 ff. Entgegen Gatterbauer, Österreich, 458, der aufgrund einer Tendenz zum „Richterstaat“ in Deutschland, wo das Verfahren in Landwirtschaftssachen öfter den Gerichten obliege, einen Unterschied zwischen österreichischem und deutschem Agrarrecht sieht. ZB Baur/Baur/Stürner, Sachenrecht, §§ 26 f.

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fassungsrechtliche Themen aufgegriffen251, agrarmarktrelevante Rechtsmaterien finden sich zumeist in Darstellungen des Wirtschaftsrechts252 bzw Europarechts253. Landwirtschaftliches Erbrecht und Arbeitsrecht werden in Lehrbüchern des allgemeinen Erb-254 und Arbeitsrechts255 behandelt. Ganz entscheidend geprägt wurde in den letzten Jahrzehnten das Verhältnis des Agrarrechts zum Umweltrecht, dessen wissenschaftliche Darstellungen auch die Landwirtschaft betreffendes Recht abhandeln.256 Somit kann es keinen Zuständigkeitsanspruch eines bestimmten Rechtsgebiets geben.257 Wenn gelegentlich Forderungen nach einem einheitlichen Agrarrecht erhoben werden258, dann entspringen diese insb der Erkenntnis, dass die sich im 20. Jahrhundert neu entwickelnden landwirtschaftlichen Rechtsgebiete des Boden- und Siedlungsrechts, Arbeits- und Berufsrechts sowie Markt- und Wirtschaftsrechts einen Aufbruch weg von der historischen Ansiedlung im bürgerlichen Recht mit sich gebracht haben. Eine nahtlose Einordnung ins öffentliche Recht erscheint aber ebenso wenig möglich.259 Dieser wichtigen Frage der sinnvollen Eingliederung des umfassenden Rechtsgebiets in den Gesamtaufbau des Rechts hat sich Merkel260 1969 angenommen und kommt dabei zu dem überraschenden Ergebnis, dass das Agrarrecht weder zum bürgerlichen noch zum öffentlichen Recht, sondern zum Sozialrecht gehöre. Das Agrarrecht wird dabei als die drei Grundord251

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ZB Melichar, Verfassungsrechtliche Probleme; Korinek, Grundrechtsordnung; Korinek, Die verfassungsrechtliche Problematik der Fondskonstruktion des Marktordnungsgesetzes, in: Welan/ders/Kroeschell, Aktuelle Probleme des Agrarrechts (1971), 39 ff; Welan, Staatsrechtliches; Welan, Agrarpolitik im Spiegel, 213 ff; Welan, Die Land- und Forstwirtschaft in der österreichischen Bundesverfassung; Holzer, Zur verfassungsrechtlichen Problematik der Regierungsvorlage eines Marktordnungsgesetzes 1976, AgrRS 4/1976, 22 ff; Rabofsky, Landarbeitsrecht und Bundesverfassung, ÖJZ 1957, 505 ff, (Teil 2) 533 ff, (Teil 3) 561 ff. ZB für Österreich Wimmer/Arnold, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 44 f und 79 f; Wimmer/Arnold, Wirtschaftsrecht, 80 ff; Puck, Wirtschaftslenkungsrecht, 271 ff; Walzel von Wiesentreu/Hofer, Agrarmarktrecht, 663 ff; Binder, Wirtschaftsrecht, 403 ff. Für Deutschland Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 149 ff; Priebe, Agrarrecht in Schmidt, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 225 ff. Für die Schweiz Schürmann, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 116 ff; Richli/Müller/Jaag, Wirtschaftsverwaltungsrecht des Bundes, §§ 32 ff; Richli/Vallender in Stober, Wirtschaftsverwaltungsrecht in Europa, 74 ff. Fischer/Köck, Europarecht, 648 ff; Schweitzer/Hummer, Europarecht, 406 ff; Streinz, Europarecht, 318 ff; Hakenberg, Grundzüge des Europäischen Gemeinschaftsrechts, 151 ff; Beutler/Bieber/Pipkorn/Streil, Die Europäische Union, 599 ff; Eiden in Bleckmann, Europarecht, 630 ff; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 34 f und 380 ff. ZB Koziol/Welser, Grundriss Bd II, 440 ff. ZB Floretta/Spielbüchler/Strasser, Arbeitsrecht. Bd I, 41 ff, 75 f usw. ZB für Österreich Raschauer, Umweltschutzrecht, 47 ff; Onz, Umweltrecht, 59 ff und 166 ff. Für Deutschland Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, ua 651 ff, 797 ff, 803 ff und 806 ff; Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, ua 288 ff und 524 ff. Musielak, Eröffnung, 39, für das – allerdings sehr weit verstandene – Landwirtschaftsrecht. Vgl Kroeschell, industrielle Gesellschaft, 309 ff; Bergmann, Ziele und Aufgaben, 165. Merkel, Standort, 30. Merkel, Standort, 33.

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nungen des sozialen Lebens – die Boden-, Berufs- und Wirtschaftsordnung, soweit sie sich im ländlichen Bereich entfalten – in sich begreifend verstanden, und gleichzeitig empfange es die Rückstrahlungen aus den anderen Ordnungen des sozialen Daseins wie zB der Kultur-, Friedens- oder Wertordnung, soweit sie für den ländlichen Bereich von Bedeutung seien. Damit schaffe es in seinem Bereich einen Zusammenklang von bürgerlichem Recht, öffentlichem Recht und Gemeinschaftsrecht, der den Lebenstatsachen gerecht werde. Aus heutiger Sicht und heutigem Sozialrechtsverständnis wird dieser Zusammenklang weniger in überkommenen Rechtsgebieten als vielmehr in einem offenen und die traditionellen Rechtsdisziplinen gleichsam überlappenden eigenen Rechtsgebiet Agrarrecht zu finden sein. Der Charakter als Querschnittsrecht macht es weiters notwendig, auf die Sinnzusammenhänge des Agrarrechts mit anderen Rechtsgebieten einzugehen. Sich überlappende Systemzusammenhänge ermöglichen eine breite Palette von Anknüpfungspunkten und Betrachtungsweisen. So erscheine zB das landwirtschaftliche Erbrecht im Zusammenhang des allgemeinen bürgerlichen Erbrechts als von der Regel abweichendes Sonderrecht, während es im Sinnzusammenhang des Agrarrechts betrachtet im Hinblick auf seine Funktion zur Erhaltung des landwirtschaftlichen Betriebes zugleich als Element des Sondertypus „landwirtschaftliches Eigentum“ gedeutet werden könne.261 Neben solchen zum allgemeinen Recht fasst Winkler diese Berührungspunkte und Überlagerungen in drei wesentlichen Punkten zusammen262: Agrarrecht und Bodenrecht, Agrarrecht und Wirtschaftsrecht, Agrarrecht und Umweltrecht. In der Tat sind mit der Regelung der Rechtsbeziehungen zu Grund und Boden, dem rechtlichen Instrumentarium zur Regulierung der landwirtschaftlichen Märkte und dem die gesamte Rechtsordnung mit einer ökologischen Tönung durchsetzenden Umweltrecht die wichtigsten agrarrechtlichen Schnittstellen angesprochen. Darauf aufbauend bietet Winkler eine Unterteilung des dem Agrarrecht zugeordneten Rechtsstoffes nach vier Gesichtspunkten an, welche sich allerdings nicht so sehr an rechtlichen als vielmehr an sozio-ökonomischen Gegebenheiten orientieren:263 1. Zunächst ließen sich jene Rechtsnormen zusammenfassen, die unmittelbar den landwirtschaftlichen Betrieb regeln oder auf den landwirtschaftlichen Unternehmer und die im Betrieb tätigen Arbeitskräfte abstellen. Mit der Anknüpfung an die Rechtsvorschriften, die die Zuordnung der Produktionsmittel inklusive der Grundstücke zum landwirtschaftlichen Betrieb regeln, könnten hier Materien wie Grundverkehrsrecht, Siedlungsrecht, landwirtschaftliches Erbrecht, Landpachtrecht und Betriebsrecht zugezählt werden. Winkler erweitert für das deutsche Recht diesen Kreis noch um das Organisations- und Verfahrensrecht der Landwirtschaftsgerichte. Das Abstellen auf den bäuerlichen Unternehmer ermögliche darüber hinaus spezielle gesellschaftsrechtliche Be261 262 263

Winkler, Gegenstand, 218. Winkler, Gegenstand, 218 f. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 74 ff; Winkler, Gegenstand, 220; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8. Pikalo, Agrarrechtsvergleichung und DGAR, 106, unterteilt das Agrarrecht in Agrarbodenrecht, Agrarwirtschaftsrecht, Agrarumweltrecht und Agrarsozialrecht.

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ziehungen und landwirtschaftliche Kooperationsformen, der Gesichtspunkt der im Betrieb tätigen Arbeitskräfte das landwirtschaftliche Sozialrecht und Landarbeitsrecht unter dieser Gruppe zusammenzufassen. All diese Rechtsvorschriften blieben daneben aber auch denjenigen Rechtsmaterien verhaftet, denen sie entstammten, wie dem bürgerlichen Recht, Arbeitsrecht oder Verfahrensrecht. 2. Winkler unterscheidet als zweites die Normen, die nicht in erster Linie den einzelnen landwirtschaftlichen Betrieb sondern vielmehr die Landwirtschaft und Ernährungswirtschaft als einen besonderen Sektor der Volkswirtschaft zu regeln versuchen. Hierzu zähle das Recht der Agrarmärkte, die rechtlichen Grundlagen der Agrarpolitik, das Recht der Landwirtschaftskammern, das agrarische Förderungsrecht, das Agrarwirtschaftsrecht einschließlich des landwirtschaftlichen Wettbewerbsrechts, das landwirtschaftliche Steuerrecht sowie die Rechtsgrundlagen der landwirtschaftlichen Produktion (Betriebsmittelrecht, Tierzuchtrecht etc). 3. Außerdem ließen sich jene Rechtssätze zusammenstellen, die die Ordnung des ländlichen Raumes anstrebten und in den Zusammenhang des allgemeinen Bodenrechts264 gehörten. Flurbereinigungsrecht, Bodenreform, Vorschriften über die Landwirtschaft im Raumordnungs- und Baurecht seien hier einzuordnen, Bezüge auch beim Naturschutzrecht festzustellen. 4. Schließlich könne man alle Rechtsvorschriften mit besonders intensivem ökologischen Bezug zusammenfassen. Starken umweltrechtlichen Impetus wiesen etwa die Regelungen von Immissionen und Emissionen bei landwirtschaftlichen Betrieben oder Vorschriften zum Schutze der Umwelt bei der Erzeugung und Verarbeitung landwirtschaftlicher Produkte auf. Winkler265 selbst betont dabei die Nichtausschließlichkeit dieser Gruppierung. Einige Rechtssätze ließen sich genauso in andere der vier Kategorien einordnen. So weise das Flurbereinigungsrecht auch intensive Bezüge zum Recht des landwirtschaftlichen Betriebes auf, da es eine Neuordnung des Produktionsmittels Boden anstrebe. So könnten immissionsabwehrende baurechtliche Bestimmungen sowohl in der Gruppe der ökologisch getönten Normen als auch bei den Rechtssätzen, die die Ordnung des ländlichen Raumes betreffen, angesiedelt werden.266 Diese mögliche Aufgliederung des Rechtsstoffes in gewisse Teilbereiche zeichnet ein hoher Plausibilitätsgrad aus, wenngleich sie aufgrund der kaum möglichen scharfen Abgrenzung zur Fundierung rechtswissenschaftlicher Forschung nicht geeignet erscheint. Andererseits wird nur eine offene Gliederung der in nahezu allen Bezügen offenen Rechtsdisziplin Agrarrecht gerecht werden können. Eine solche Kategorisierung kann zumindest das „Aufspüren“ und Ordnen agrarrechtlich relevanten (Sonder)Rechts im Vorfeld einer wissenschaftlichen Be264

265 266

So unterscheiden bspw auch Kühne, Bodenrecht, und Rohde, Probleme, 333 ff, zwischen Agrar- und Bodenrecht. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 75 f. So rechnet bspw Storm, baden-württembergisches Landwirtschafts- und Landeskulturgesetz, 98 f, das Landwirtschafts- und LandeskulturG zwar zum Agrarrecht, soweit es aber die mit der Landbewirtschaftung verknüpften ökologischen Aspekte regle und Förderungs- wie Eingriffsmaßnahmen in die Belange der Umweltvorsorge einbinde, erweise sich das Agrargesetz zugleich als ein Teil des Umweltrechts.

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trachtung erleichtern. Ihre Meriten liegen auch in der Möglichkeit, in sich sehr inhomogene Agrarrechtsmaterien unter einem Gesichtspunkt in ihrer Gesamtheit erfassen zu können. Als Beispiel sei das Weinrecht genannt, dessen gemeinschaftsrechtlicher Bestand als Marktorganisationsrecht genauso wie das nationale Recht als Produktionsrecht in der Kategorie zwei zusammengefasst werden könnte. Nach materiellen Kriterien lassen sich zahlreiche weitere Gliederungen denken.267 Eine formelle Gliederung des agrarischen Rechtsstoffes gem dem Stufenbau nach der derogatorischen Kraft (also Verfassungs-, Gesetzes-, Verordnungsrecht) bzw im Gemeinschaftsrecht nach Primär- und Sekundärrecht erscheint hingegen aufgrund des damit notgedrungen verbundenen willkürlichen Auseinanderreißens der einzelnen Bereiche wenig sinnvoll.268 Einen anderen Gliederungsversuch, nämlich nach den Kompetenzbestimmungen des B-VG, hat Eichler269 unternommen. Auch dies ist zwar begrifflich nicht exakt möglich, ohne Zusammenhänge zu zerreißen, dafür aber kann die Fülle an Rechtsvorschriften nach einem formalen Kriterium geordnet und der funktionale Zusammenhang zwischen Bundes- und einschlägigem Landesrecht zum Ausdruck gebracht werden. Heute werden im Agrarrechtsbereich alle der im B-VG verankerten Kompetenzverteilungstypen aktualisiert.270 Das Agrarrecht umfasst in den klassischen „versteinerten“ Kompetenzartikeln der Art 10 bis 15 B-VG die Land- und Forstwirtschaft betreffende Materien wie Forst- und Wasserrecht oder Bodenreform, während daneben aber auch eine allgemeine Kompetenz wie das Zivilrechtswesen Grundlage für viele wichtige agrarrechtliche (Sonder)Gesetze bildet. Letzteres gilt besonders für die Generalklausel zugunsten der Länder. Schließlich sind auch die besonderen Verfassungsbestimmungen in Bundesgesetzen, wie insb die Kompetenzklauseln in den Wirtschaftslenkungsgesetzen271, zu 267

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ZB nach den Gesichtspunkten der Sicherung der landwirtschaftlichen Produktionsgrundlagen (Grundstücksverkehr, Landpacht, Flurbereinigung), der Sicherung des landwirtschaftlichen Betriebes (Anerbenrecht und Höfeordnung) und der Regelung des Absatzes der landwirtschaftlichen Produkte (Marktordnung); Baur, Freiheit und Bindung, 510 ff. Oder eine Gliederung der Normen in das bäuerliche Innen- (zB Arbeits-, Sozial-, Gesellschafts-, Steuer-, Erb-, Organisationsrecht) und Außenverhältnis (Beziehung zu Konsumenten, Verarbeitern, Staat, Gesellschaft wie zB Umwelt-, Marktordnungs-, Gewerbe-, Forst-, Wasserrecht). Hedemann, Gesamtstand des Agrarrechts, 193 ff, nimmt eine 4-teilige Gliederung nach Staat, Mensch, Boden sowie Geld – Markt – Kredit vor. Siehe Kap 9 (S. 141 ff). Zu einer Gliederung des EG-Agrarrechts nach der Normenhierarchie siehe Kap 10.2.2 (S. 178 ff). Eichler, Dimensionen. So schon Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 6, 1930: „Da das Agrarrecht in die formalrechtlich verschiedenartigsten Gebiete hineinreicht, kann es auch nicht wundern, dass für die konkrete agrarrechtliche Gesetzgebung und Vollziehung die sämtlichen verfassungsrechtlich gegebenen Haupttypen der Kompetenzverteilung ihre Anwendung finden.“ Siehe im Detail Norer, Kompetenzverteilung, 3 ff. Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht, 131. Heute verbleiben nach Aufhebung der Verfassungsbestimmung des LWG durch die Neuerlassung 1992 in den agrarischen Wirtschaftsgesetzen § 93 MOG und § 1 AMA-G sowie Art I LMBG 1997 (bis 31.12.2006 befristet). Siehe Norer, Kompetenzverteilung, 18 f.

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beachten. In der „Verfassungswirklichkeit“ ist nicht zuletzt deshalb eine kompetenzrechtliche „Expansionspolitik“ des Bundes zu konstatieren.272 Nicht umsonst ist der Bereich des Agrarrechts „kompetenzrechtlich der vielleicht komplizierteste Rechtskomplex“273. Die breite kompetenzrechtliche „Anlage“ des Agrarrechts unterstreicht zwar seinen Charakter als Querschnittsmaterie, als Anknüpfungspunkt für eine wissenschaftliche Gliederung eignet sie sich weniger. Ebenso erscheint eine mögliche Einteilung der Agrarrechtsnormen abweichend von der juristischen Normenhierarchie nach einer Hierarchie unter agrarpolitischen Kriterien wenig zielführend.274 Ausgangspunkt wären hier die agrar272

273 274

Während dem Bund im Verhältnis zu den Ländern grundsätzlich eine bedeutende Palette an einschlägigen Zuständigkeiten zukommt, fallen jedoch viele Kerngebiete des Agrarrechts nach wie vor in die Landeskompetenz, so va der Bereich der Landeskultur mit Ausnahme einiger „historischer“ Teilgebiete wie Forstwesen und Wasserrecht. Gleichzeitig wachsen hier auch neue Bedeutung erlangende Vorschriften natur- und umweltschutzrechtlichen Charakters zu. Allerdings nimmt der Bund seine bundesgesetzlichen Interessen sehr offensiv wahr. Bspw durch die bereits angesprochenen speziellen Kompetenzbestimmungen, die sog Verfassungs(vorschalt)klauseln; siehe Eichler, Kompetenzverteilung, 270; Holzer, Rechtsprobleme der Massentierhaltung, 27 f; kritisch Wimmer/Arnold, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 49; Pernthaler, Raumordnung und Verfassung (1), 163; Schäffer, Rudimentäre Wirtschaftsverfassung, 23; Holzer, Rechtliche Rahmenbedingungen, 180; Ermacora, Österreichische Verfassungslehre, 273 ff; Welan, Die Land- und Forstwirtschaft in der österreichischen Bundesverfassung, 10. Bspw durch das als Träger von Privatrechten gem Art 17 B-VG geschaffene hochdifferenzierte System von Förderungsmaßnahmen in Überlagerung der Zuständigkeitsverteilung; Welan, Bundesstaatliche Kompetenzverteilung, 20; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 31 f; Pernthaler, Raumordnung und Verfassung (1), 101. Weitere Gründe liegen in der sehr extensiven Handhabung einzelner Kompetenztatbestände des Bundes, die durch die Gesichtspunktetheorie und das bundesstaatliche Berücksichtigungsgebot noch begünstigt wird, in der Tendenz des VfGH zu einer Versteinerung von Landeskompetenzen – siehe Pernthaler/Weber, Versteinerung, 154; zustimmend Holzer, Versteinerte Landeskompetenzen?, 23 – sowie im Fehlen eines einheitlichen systembegründenden Rechtsbegriffes der Land- und Forstwirtschaft; siehe Holzer, Begriff, 301; kritisch Hancvencl/Norer, Rechtskunde Land- und Forstwirtschaftsrecht, 75. Holzer, Begriff, 301, konstatiert korrespondierend dazu eine ausgeprägte Zurückhaltung der Länder, den ihnen kompetenzrechtlich zugewiesenen Bereich der Landwirtschaft positiv regelnd in Anspruch zu nehmen. Dieses von Massauer in Rill, Gewerberecht, 99, als „Zone verdünnter legislativer und exekutiver Präsenz“ der Länder bezeichnete Regelungsdefizit im Bereich der Landeskompetenz „Landwirtschaft“ (Art 15 B-VG) kennzeichne weite Bereiche des traditionellen Agrarrechts. Gerade in vielen Bereichen der Landeskultur, insb des landwirtschaftlichen Produktionsrechts, hätten die Länder ihre Zuständigkeiten nicht oder nur unzureichend wahrgenommen. Es sei es zu einer stetigen Aushöhlung der Länderbastion „Landeskulturrecht“ und zu einer zunehmenden Durchsetzung mit bundesrechtlichen „Einschlüssen“ gekommen; Holzer, Begriff, 301; Holzer, Rechtliche Rahmenbedingungen, 179. Welan, Bundesstaatliche Kompetenzverteilung, 20, spricht in diesem Zusammenhang von der „schleichenden Entföderalisierung des Agrarrechts“. Im Detail siehe Norer, Kompetenzverteilung, 21 ff. Welan, Staatsrechtliches, 13. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 80.

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politischen Zielbestimmungen des Art 33 EGV, gefolgt von den Zielkatalogen der nationalen LandwirtschaftsG. Bestimmte rechtliche Vorschriften wären demnach daran zu messen, ob sie geeignet sind, diese Zielbestimmungen zu verwirklichen. Über diese Versuche einer Gliederung hinaus erscheint es aber relevanter zu fragen, ob und inwieweit andere Bereiche der Urproduktion dem Agrarrecht zuzuordnen sind.275 Zu denken wäre hier an das Forstrecht, Jagdrecht, Recht der Binnenfischerei und der Bienenzucht, aber in weiterem Sinne auch an das Lebensmittelrecht und Wasserrecht. Enge Beziehungen zwischen Landwirtschaft und Forstwirtschaft sowohl in der Lebenswirklichkeit (Bauernwald) als auch im rechtlichen Bereich (Anwendbarkeit zB des Grundverkehrsrechts auf land- und forstwirtschaftlichen Grund276) mögen neben den bereits in Kap 3 angesprochenen institutionellen Gründen erklären, warum in Österreich das Land- und Forstwirtschaftsrecht häufig als Einheit angesehen wird, während die deutsche und schweizerische Literatur einen überwiegend gegenteiligen Eindruck vermittelt.277 Dort wird das Agrarrecht idR neben das Forstrecht, das sich durch seinen stärkeren öffentlich-rechtlichen Einschlag unterscheide, gestellt.278 Allenfalls wird das Agrarrecht gemeinsam mit dem Forst-, Jagd-, Fischerei- und Bergrecht als Zweig der Urproduktion behandelt. In Österreich hingegen zählt zB die GewO 1994 Jagd und Fischerei ausdrücklich zur Land- und Forstwirtschaft.279 Ob man nun das gesamte Forst-, Jagd- und Fischereirecht als Agrarrecht betrachtet oder nicht, ist für Winkler280 letztlich keine Grundsatzfrage, sondern eine Frage der Zweckmäßigkeit. Er tendiert allerdings dahin, Rechtsmaterien, die eine eigenständige Bedeutung erlangt haben (wie zB das Lebensmittelrecht), aus dem Agrarrecht auszuklammern. Das Wasserrecht kann mit einer Vielzahl agrarferner Regelungen jedenfalls in seiner Gesamtheit wohl nicht zum Agrarrecht gezählt werden.281 275 276

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Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8. Zum Sachzusammenhang „Land- und Forstwirtschaft“ – teils nach dem Wortlaut des Gesetzes, teils nach der Rspr des VfGH – siehe eingehend Pernthaler, Raumordnung und Verfassung (1), 102. So schreibt in Österreich Holzer, Begriff, vom „Recht der Land- und Forstwirtschaft“ (301), „land- und forstwirtschaftliche Produktion“ (309) und „land- und forstwirtschaftlicher Betrieb“ (309), während in Deutschland Winkler, Art Agrarrecht in HAR, die „landwirtschaftliche Produktion“ (65) und den „landwirtschaftlichen Betrieb“ (84) behandelt. Vgl auch für Österreich Hancvencl/Norer, Rechtskunde Land- und Forstwirtschaftsrecht, 9 ff; nach Ratzenböck, Moderne Agrarpolitik, 13, sei Gegenstand der Agrarpolitik die Landwirtschaft, wobei die Forstwirtschaft mitgemeint sei. Ähnlich für Deutschland Klässel, Das Deutsche Agrarrecht, 7, wonach der Begriff „Landwirtschaftsrecht“ nicht eindeutig die Forstwirtschaft mitumfasse, während dies beim „Agrarrecht“ unbestritten sei. Pikalo, Die Funktion des Landwirtschaftsrechts, 219 f, trennt Landwirtschaftsrecht und Forstrecht. Hötzel, Landesbericht Bundesrepublik Deutschland, 126, gliedert das Agrarrecht in Agrarrecht ieS und in Forstrecht. Pfenninger, Begriff, 90, scheidet für das Schweizer Agrarrecht die Forstwirtschaft ausdrücklich aus dem Begriff aus. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 50, 63 und 72; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8. § 2 Abs 3 Z 3 GewO 1994. Auch Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik, 26 f, zählen Fischerei- und Jagdrecht offenbar zum Agrarrecht. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 73. Aussagekräftig stellt bspw Netzer, Agrarjuristen, 97 f, in einem Tagungsbericht „Agrarjuristen“ und „Wasserrechtler“ gegenüber.

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Letztlich wird Umfang und Art einer solchen Gliederung in hohem Maße vom gewählten Agrarrechtsbegriff abhängen. Wählt man eine weite Betrachtungsweise, können sich auch andere Gesichtspunkte als die vier Einteilungskreise Winklers ergeben. Egal welcher der noch ausführlich zu behandelnden Agrarrechtstheorien282 man aber zuneigt, die Zurechnung einer Rechtsmaterie zum Agrarrecht oder die Anerkennung als besonderes Rechtsgebiet wird darüber hinaus immer auch von Zweckmäßigkeitsüberlegungen abhängen.283 Wendet man sich nun wieder der Frage nach Gegenstand und System des Agrarrechts aus inhaltlicher Sicht zu, so stellt sich angesichts der Inhomogenität und Vielschichtigkeit unweigerlich die Frage, ob und wenn ja wodurch das Agrarrecht seine Kohärenz erhält.

8.3 Systembildung und Stellung im Rechtssystem Erörterungen des Gegenstands und mögliche Gliederungen des Agrarrechts, wie sie bis jetzt behandelt wurden, ermöglichen zwar konkrete Regelungsinhalte und Rechtsmaterien dem Agrarrecht zuzuordnen, sagen aber noch nichts über die notwendige Systembildung desselben aus. Diese ist jedoch von entscheidender Bedeutung, wenn das Agrarrecht Anspruch auf Behandlung als eigenständiges Rechtsgebiet stellt. Es kommt der Agrarrechtswissenschaft die Aufgabe zu, die Vielzahl von berührten Regelungen in den unterschiedlichsten Rechtsgebieten in ihrem Verhältnis zueinander sowie in ihren Zusammenhängen zu anderen Rechtsmaterien zu klären.284 Nunmehr gilt es nach Kriterien zu fragen, die die Auffassung des Agrarrechts als ein eigenständiges, in sich geschlossenes, von anderen Rechtsmaterien unterschiedenes Rechtsgebiet erlauben, anderenfalls es lediglich einen Komplex rechtlicher Sonderregelungen darstellt.285 Mit einer – wenn auch systematischen – Zusammenstellung jener Vorschriften, die sich auf einen typischen sozialen Sachverhalt beziehen, ist unter juristischen Gesichtspunkten nichts getan. Eine bloße Anhäufung von Regeln hätte zwar vielleicht einen gewissen Informationswert für den Normadressaten, aufgrund ihrer völligen Heterogenität – weil von ganz unterschiedlichen Rechtsgrundsätzen abhängig und ganz verschiedene Rechtsfragen betreffend – müsste man aber bei der Beurteilung jeder konkreten Rechtsfrage erst mühsam die zuständige Regel suchen, nach einheitlichen Wertentscheidungen zusammenhängende Normen zusammenfassen und stets auch auf die entsprechenden allgemeinen Vorschriften zurückgreifen.286 Die prinzipielle Einheit eines Gebietes erweist sich als für die Disziplinenbildung entscheidend. Fehlt Rechtsnormen aber ein derartiger Zusammenhang mag ihre Zusammenstellung praktischen Bedürfnissen entsprechen, den Anspruch auf Wissenschaftlich282 283 284 285

286

Siehe Kap 9 (S. 120 ff). Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 76. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 76; Winkler, Ausnahmerecht, 33; Holzer, AgrarRaumplanungsrecht, 22. Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 12 f, anhand des Bsp einer Zusammenfassung aller Regeln, die sich auf Kraftfahrzeuge und deren Betrieb beziehen.

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keit kann sie nicht erheben. Immer dann, wenn zusammenhängende Rechtsnormen in der ihnen angemessenen Weise nicht von den vorhandenen Disziplinen gefunden, ausgelegt oder angewendet werden können, wird es zweckmäßig und angebracht sein, sie in einer eigenen Rechtsdisziplin zusammenzufassen. Die Systembildung in der Rechtswissenschaft ist für Winkler287 letztlich jedoch von Zweckmäßigkeitserwägungen bestimmt. So könne sie einerseits einen bestimmten Darstellungs- und Ordnungswert haben, ihr könne aber darüber hinaus auch Erkenntniswert für die Rechtsanwendung zukommen. Neben dem Interesse an rechtsdogmatischen Zusammenhängen könne Leitmotiv für eine Systembildung im Recht der Versuch sein, funktionale Zusammenhänge von Rechtsnormen aufzuweisen. Eine solche funktionale Betrachtungsweise werde gerade dann eingreifen können, wenn Ausgangspunkt für die Systembildung nicht die besondere Sachstruktur von Rechtsnormen, sondern – wie beim Agrarrecht – ein bestimmtes Lebensverhältnis ist. Als eine der wichtigsten Aufgaben wissenschaftlicher Jurisprudenz wird die Aufdeckung der Sinnzusammenhänge, in denen die einzelnen Rechtsnormen und Regelungen miteinander und mit den leitenden Prinzipien der Rechtsordnung stehen, und ihre Darstellung in einer die Übersicht ermöglichenden geordneten Weise, dh in der Form eines Systems288, bezeichnet.289 Bei der Durchführung dieser Aufgabe kann ein nach den Regeln der formalen Logik gebildetes System abstrakt-allgemeiner Begriffe, das der Systematik zahlreicher Gesetze zugrunde liegt, herangezogen werden. Dieses System, Larenz290 bezeichnet es als das „äußere“, beruhe darauf, dass aus den Tatbeständen, die Gegenstand einer Regelung sind, bestimmte Elemente ausgesondert und verallgemeinert würden. Aus diese würden Gattungsbegriffe verschiedener Abstraktionshöhe gebildet, die jeweils „niedereren“ Begriffe von geringerer Abstraktionshöhe würden den jeweils „höheren“ subsumiert, bis es schließlich gelänge, den Rechtsstoff auf einige wenige „höchste“ Begriffe zurückzuführen. Es könne aber auch anstelle der abstrakten Begriffe auf leitende Prinzipien, die in der gegebenen Regelung mehr oder weniger konkretisiert bzw auch weiterhin konkretisierungsbedürftig seien, als Bausteine eines „inneren“ Systems, zurückgegriffen werden.291 Aufgabe des Systembegriffes ist es nach Canaris292 nämlich die wertungsmäßige Folgerichtigkeit und innere Einheit der Rechtsordnung darzustellen und zu verwirklichen. Damit ist das innere, auf rechtsimmanenten Kriterien beruhende System angesprochen, dessen Aufgabe die Sichtbarmachung der inneren wertungsmäßigen Einheit der Rechtsordnung 287

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Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 77. Dies bedeutet aber nicht, dass diese Entscheidung an keinerlei logische Vorbedingungen gebunden wäre. Zum Systembegriff vgl Canaris, Systemdenken, 11 ff mwN. Canaris sieht als entscheidende Merkmale die innere Ordnung und die Sinneinheit des Rechts an. Larenz, Methodenlehre, 429. Larenz, Methodenlehre, 430. Canaris, Systemdenken, 19 ff, bezeichnet dieses System als das „formal-logische“ System, während er unter dem „äußeren“ System ein lediglich auf den Ordnungsbegriffen des Gesetzes beruhendes versteht. Larenz, Methodenlehre, 431. Zur Beschaffenheit der allgemeinen Rechtsprinzipien siehe Canaris, Systemdenken, 46 ff; Bydlinski, Methodenlehre, 132 ff; Bydlinski, Fundamentale Rechtsgrundsätze, 121 ff. Canaris, Systemdenken, 18.

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ist und das sich vom äußeren System abhebt, dessen Aufbau durch das Bestreben nach einer möglichst klaren und übersichtlichen Darstellung und Gliederung des Stoffes bestimmt ist.293 Beide Versuche juristischer Systembildung294 können freilich schon von Haus aus nicht zu idealen Systemen führen. Das Ideal des äußeren Systems, die Subsumierbarkeit aller vorkommenden Rechtsfälle unter die Begriffe des Systems und damit unter eine der im Gesetz gegebenen Regeln, ist schon aufgrund der letztlich unerreichbaren Vollständigkeit und Geschlossenheit des Systems nicht realisierbar. Juristische Subsumtion erweise sich in Wahrheit zum großen Teil als Beurteilung auf Grund sozialer Erfahrungen oder eines ausfüllungsbedürftigen Wertungsmaßstabes, als Deutung menschlichen Verhaltens usw.295 Dazu kommt noch die Tendenz zur Sinnentleerung je allgemeiner ein Begriff des äußeren Systems ist. Begriffe würden nämlich mit zunehmender Abstraktionshöhe notwendig zunehmend inhaltsleerer, was zwar die Übersichtlichkeit erleichtere – mit Hilfe solcher Begriffe könne eine große Zahl von oft sehr unterschiedlichen Erscheinungen auf einen gemeinsamen Nenner gebracht und gleichförmig geregelt werden –, jedoch auf Kosten der Sichtbarmachung der, der Regelung zugrunde liegenden Wertmaßstäbe und rechtlichen Prinzipien gehe, die für das Verständnis der Regelung unentbehrlich seien.296 Das innere System vermag zwar diese inneren Sinnzusammenhänge des Rechts aufzudecken, jedoch müsse ein solches System offen und fragmentarisch bleiben, da zum einen Änderungen der Prinzipien, der Art ihres Zusammenspiels und ihrer Reichweite jederzeit möglich wären und zum anderen in ein solches System nicht alle Normen oder Regelungen (zB Regelungen rechtstechnischer Art, Maßnahmegesetze) integriert werden könnten.297 Diese Schranken, die beiden Systembildungen gesetzt sind, werden in der folgenden Untersuchung erfahrbar. 293

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Canaris, Systemdenken, 18 f; Larenz, Methodenlehre, 431 und 458 ff. Der dritten Möglichkeit einer Systembildung, nämlich nach Typen und Typenreihen – worunter auch das „bewegliche System“ iS Wilburgs zu verstehen sei -, wird aufgrund ihres begrenzten Erkenntniswertes infolge der Nähe des Typus zum Konkreten und damit seiner Einpassung in umfassendere Regelungen hier nicht weiter nachgegangen; dazu siehe Larenz, Methodenlehre, 453 ff. Allgemein zu den unterschiedlichsten Kriterien zur rechtswissenschaftlichen Disziplinenbildung siehe Mellwitz, Voraussetzungen einer rechtswissenschaftlichen Disziplin, unveröffentlichte Dissertation an der Universität Göttingen (1965), mwN. Larenz, Methodenlehre, 434; Canaris, Systemdenken, 23; die innere Sinneinheit des Rechts sei mit logischen Mitteln nicht erfassbar, sie sei vielmehr wertungsmäßiger, also axiologischer Art, 21 f und 41. Damit verbunden auch Canaris‘ Kritik an der sog „Begriffsjurisprudenz“. Larenz, Methodenlehre, 436 ff: „Demnach wird man dem auf der Bildung abstrakter Begriffe beruhenden äußeren System nur einen begrenzten Wert für einen vereinfachten Aufbau der Gesetze, für die erste Orientierung und … für die Subsumtion, nicht aber auch einen Wert für die Erkenntnis der Sinnzusammenhänge des Rechts zusprechen dürfen, der es vielmehr eher hinderlich ist.“ Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 14, spricht beim Verzicht auf den inneren Begründungszusammenhang der Rechtsnormen von „plattem Wortlaut-Positivismus“, der stets versage, wenn der Gesetzgeber ein bestimmtes Problem nicht speziell und ausdrücklich geregelt habe. Larenz, Methodenlehre, 471 ff.

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Auch Winkler298 unterscheidet in seinem Versuch einer Systembildung im Agrarrecht zwischen diesem Innen- und Außensystem. Er versteht unter einem äußeren System des Agrarrechts die Fundierung durch gesetzestechnische, institutionelle oder didaktische Gesichtspunkte, während sich ein inneres System des Agrarrechts auf eine durch Rechtsgedanken vermittelte Sinneinheit zu gründen hätte. Hier soll diesen theoretischen Grundlagen folgend untersucht werden, ob aus der Agrargesetzgebung Anhaltspunkte für eine gesetzgeberische Autonomie des Agrarrechts ableitbar sind, ob besondere Kompetenz- und Verfahrensregeln eine institutionelle Eigenständigkeit des Agrarrechts erkennen lassen, und ob aufgrund einer Analyse der Agrarrechtswissenschaft eine didaktische Autonomie des Agrarrechts begründet werden kann. Aufgabe wird es aber auch sein aufzuzeigen, wo die einzelnen unterschiedlichen Rechtsgestaltungen im Bereich der Landwirtschaft auf einheitliche Rechtsprinzipien zurückzuführen sind, also nach innen eine gewisse Homogenität aufweisen.

8.3.1 Äußere Systembildung Larenz299 sieht das äußere oder abstrakt-begriffliche System an weitgehend wertfreien abstrakten Begriffen (zB Schuld- und Sachenrecht, Rechtssubjekt – Rechtsobjekt – Rechtsgeschäft) orientiert und vorwiegend durch das formal-logische Verfahren der Abstraktion und Subsumption gekennzeichnet. Für Winkler300 wird

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Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 78 ff; Winkler, Gegenstand, 215 ff. Siehe auch die – allerdings ergebnislosen – Ausführungen zu Definition, Umfang und Selbständigkeit des Landwirtschaftsrechts bei Bergmann, Agrarrecht, 202 ff. Larenz, Methodenlehre, 432 ff; vgl dort auch den Exkurs zur grundlegenden Unterscheidung zwischen abstrakten und konkreten Begriffen bei Hegel, 439 ff. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 78 ff; Winkler, Gegenstand, 215 ff. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 80 f, behandelt in seiner Untersuchung der äußeren Systembildung im Agrarrecht noch zwei weitere Gesichtspunkte: Unter einer pragmatischen Bestimmung des Agrarrechts versteht er die Zusammenfassung all jener besonderen rechtlichen Regelungen, die sich auf die Landwirtschaft beziehen. Wie bei den Agrarrechtstheorien (Kap 9) noch festzustellen sein wird, lässt sich der Umfang des Agrarrechts dann aber nur rein additiv bestimmen. Eine funktionale Eigenständigkeit des Agrarrechts hingegen könnte das Agrarrecht als das Recht des sozio-ökonomischen Sondersystems Landwirtschaft verstehen. Je nach ihrer Bedeutung für dieses System könnten laut Winkler dann Rechtsnormen mit Leitbildfunktion (zB dispositive Vorschriften des Pachtrechts des BGB), mit konservierender Funktion (zB landwirtschaftliches Erbrecht, Grundverkehrsrecht), mit innovierender Funktion (zB Flurbereinigungsrecht), mit isolierender Funktion (zB Sondersysteme des Agrarsozialrechts), mit anpassender Funktion (zB Sondervorschriften für landwirtschaftliche Kooperationen im Steuer- und Sozialrecht) und mit integrierender Funktion (zB Koordinierung mit anderen Systemen der Boden- und Wirtschaftsordnung) unterschieden werden. Auch wenn eine solche funktionale Behandlung des Agrarrechts im Hinblick auf das sozioökonomische Sondersystem der Landwirtschaft dazu dienen könne, die Funktionsweise der Agrarrechtsnormen aufzuklären und die Rechtstatsachen zu ermitteln, erscheine ein solcher Ansatz für eine rechtswissenschaftliche Analyse des Agrarrechts aber ebenfalls

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das äußere System unter gesetzestechnischen, institutionellen oder didaktischen Gesichtspunkten gebildet. Auch Bydlinski301 stellt die äußere Systembildung auf diese drei Aspekte ab, wenn er kritisiert, dass die Frage nach der wissenschaftlichen Erfassbarkeit des Arbeitsrechts als selbständiges Systemglied im Ganzen der Rechtsordnung häufig unter Hinweis auf die Vielzahl besonderer arbeitsrechtlicher Gesetze, die Sonderstellung der Arbeitsgerichte oder die Selbständigkeit arbeitsrechtlicher Verordnungen und die Schaffung besonderer arbeitsrechtlicher Lehrkanzeln und Institute idR ohne weitere Prüfung bejaht werde. Aufgrund der, wie noch zu zeigen sein wird, großen Nähe agrarrechtlicher Normen zu den praktischen Lebenssachverhalten, scheint eine äußere Systembildung mit abstrakten Begriffen wenig zielführend. Mit steigendem Abstraktionsniveau verliert sich der agrarrechtlich spezifische Anteil, bis die „höchsten“ Begriffe iS Larenzs soweit abstrahiert sind, dass sie ausschließlich dem allgemeinen Recht zuzurechnen sind. Stattdessen soll hier der äußeren Systembildung iS Winklers und Bydlinskis gefolgt werden.

8.3.1.1 Kodifikation Die Einheit des Agrarrechts könnte positiv-rechtlich begründet sein, indem der Gesetzgeber alle die Landwirtschaft (iwS) betreffenden Rechtsnormen in einer Kodifikation zusammenfasst. Kodifikation wird hier in dem üblichen Sinne verstanden als Gesetz, das „der Absicht nach eine abschließende und erschöpfende Aufzeichnung seiner Materie“302 darstellt. Der Wert einer Kodifikation liegt zum einen in der Überwindung einer bestehenden Rechtszersplitterung durch eine übersichtliche und einheitliche Darstellung des ganzen Rechtsstoffes, um ihn damit auch leichter zugänglich und verständlich zu machen, zum anderen in der Beseitigung ungerechtfertigter Verschiedenbehandlung gleicher Sachverhalte.303 Allerdings lässt sich aufgrund des Vorliegens einer Kodifikation oder eines bestimmten Kodifikationstyps nur bedingt auf die systematische Selbständigkeit des geregelten Rechtsgebietes schließen.304 Agrargesetzbücher existieren etwa in Frankreich sowie verschiedentlich in Lateinamerika305. Sowohl dem österreichischen als auch dem deutschen Recht 300

301 302

303

304 305

als nicht ausreichend. Winkler ist hier insofern beizupflichten, als die Deutung des Agrarrechts als funktionaler Teil des sozio-ökonomischen Sondersystems der Landwirtschaft zwar für eine Untersuchung der Auswirkungen des sozio-ökonomischen Wandels in der Landwirtschaft auf die agrarrechtlichen Normen (siehe Kap 13.1, S. 253 ff) fruchtbar gemacht werden könnte, die Aufsplitterung der Betrachtungsweisen in Teilfunktionen – die noch dazu den Rechtsvorschriften nicht eindeutig zuordenbar sind und lediglich als Agrarrecht „erkannte“ Normen kategorisieren anstatt Dienste zu deren Abgrenzung zu leisten – aber zur Konstituierung eines halbwegs geschlossenen Systems nichts beizutragen vermöge. Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 11. Wieacker, Privatrechtsgeschichte der Neuzeit, 475. Zu den verschiedenen Kodifikationstypen vgl Kloepfer, Kodifikation und Fortschritt im Umweltrecht, 435 f. Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 5 ff; dort auch zur Kodifikation als politisches Symbol, 23 ff. Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 21 f. So wurde bereits 1895 in Uruquay ein Agrargesetzbuch verkündet; vgl Prévault, Begriff des Agrarrechts, 326 mwN.

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mangelt es aber an einem solchen.306 Das Agrarrecht ist im deutschsprachigen Raum vielmehr in einer kaum mehr überschaubaren Vielzahl von Normen unterschiedlichster Rechtsbereiche verstreut. Es gibt keine positivrechtliche Einheit, dh aus dem positiven Recht lässt sich der Umfang der Materie nicht ablesen.307 Lediglich in der Schweiz bestanden tendenziell Teilkodifikationen308, die mit dem LwG 1998 durch eine recht umfassende Kodifikation abgelöst wurden. In der DDR wurde eine agrarrechtliche Kodifikation wiederholt verschoben und letztlich nie verwirklicht.309 Das gemeinschaftliche Agrarrecht schließlich entbehrt gänzlich einer Kodifikation.310 Historisch betrachtet führt Kroeschell311 das Fehlen von Agrargesetzbüchern darauf zurück, dass die Kodifikation als Ausdruck der bürgerlichen Gesellschaft zu betrachten sei, weshalb auch allein das Recht des Handels, also einer eminent bürgerlichen Betätigung, sich in eigenen Gesetzbüchern neben dem Zivilrecht zu behaupten vermochte. Die systematische Schwäche des Agrarrechts bestehe darin, dass die bürgerliche Gesellschaft neben ihrem allgemeinen Zivilrecht ein Sonderrecht jedenfalls für die Bauern oder die Landwirtschaft grundsätzlich nicht anerkenne. Das Fehlen einer Kodifikation in den hier untersuchten deutschsprachigen Ländern sei nicht zuletzt ein Ausdruck der nicht erfolgten Befreiung des Agrarrechts „von den Fesseln des Zivilrechts“312. Heute würde eine Kodifikation des Agrarrechts, die sich durch die nunmehr erfolgte starke Prägung durch Normen öffentlich-rechtlichen Charakters nicht gerade erleichtert hätte, wohl eher an Fesseln politischer, interessenausgleichender und nicht zuletzt föderaler Art scheitern. Wenn jedoch in der Vergangenheit die Verfolgung einer Kodifikation des Agrarrechts unterlassen wurde, dann wird nunmehr in der Form von Vorstößen anderer Rechtsbereiche in das so entstandene Vakuum die Rechnung für dieses Versäumnis präsentiert. Allerdings konnte ebenso das viel diskutierte Umweltgesetzbuch313, das auch agrarrechtliche Regelungen umfassen sollte, bis dato nicht verwirklicht werden. Auch in einer Reihe anderer Länder, wie zB den Niederlanden und Italien, kann auf dem Gebiet der Gesetzgebung das Agrarrecht nicht als besonderer Fachzweig betrachtet werden, obwohl hinsichtlich land- und forstwirtschaftlicher Fragen besondere Gesetze ergehen. Aber grundsätzlich beschränkt sich die Akzeptanz des Begriffs des Agrarrechts weitgehend auf die Lehre.314 Dagegen gibt es 306

307 308 309 310 311 312 313 314

Holzer, Begriff, 307 f; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 79; Winkler, Gegenstand, 215; Kroeschell, Landwirtschaftsgesetze I, 8, fehlt eine äußere gesetzliche Zusammenfassung des Landwirtschaftsrechts, sei es auch nur durch ein Rahmengesetz oder eine richtungsweisende Verfassungsvorschrift, gänzlich; differenziert Pfenninger, Kodifikation des schweizerischen Agrarrechts, 86 f. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 1 f. Pfenninger, Kodifikation des schweizerischen Agrarrechts, 86 f. Rühmland, DDR, 62. Siehe Kap 10.3.1.1 (S. 184). Kroeschell, industrielle Gesellschaft, 311. Prévault, Begriff des Agrarrechts, 326. Siehe Kap 12.1.3.1 (S. 226 ff). Prévault, Begriff des Agrarrechts, 325 f. Der oft genannte belgische Code rural teilt sich mit dem französischen nur den Namen, kann aber nicht als Kodifikation angesehen werden.

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durchaus Länder, in denen das Agrarrecht inzwischen positives Recht bildet, das Eigenständigkeit genießt. Als Beispiel sei kurz auf die Situation in Frankreich eingegangen. Bei dem viel zitierten französischen Code rural315 handelt es sich um eine gesetzliche Textsammlung unterschiedlicher Normen und Regelungen, die die Landwirtschaft betreffen. Er gliedert sich aktuell in acht Bücher mit über tausend Artikeln, die in einem Gesetzes- und einem Verordnungsteil die Bereiche Raumordnung und Einrichtung des ländlichen Raumes, Veterinärwesen und Pflanzenschutz, Jagd und Fischerei, landwirtschaftlicher Betrieb, Pacht, landwirtschaftliche Institutionen, Produktion und Märkte, Soziales, Schulwesen und Ausbildung in der Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und agrarökonomische Forschung umfassen. In einem Code rural ancien sind die nicht mehr aktuellen Teile des früheren Landwirtschaftsgesetzbuches, deren Rechtswirkung noch nicht ausgeschöpft ist, zusammengefasst. Daneben existiert auch ein eigener Code forestier316. Von entscheidender Bedeutung ist auch das Loi d’orientation agricole317 von 1960, das als eigentliches allgemeines Agrargesetz, als juristische Verfassung der Landwirtschaft bezeichnet wird und auf gesetzgeberischer Ebene dem französichen Agrarrecht erst seine Selbständigkeit verliehen hat.318 Es zählt zu einer ganzen Reihe von Gesetzen, die zwar einzelne Bestimmungen des Code rural modifizierten, selbst aber nie inkorporiert wurden.319 Seit dieser Zeit habe eine Überfülle an Gesetzgebung, die gem den durch Rahmengesetz festgelegten Maßstäben erging, den landwirtschaftlichen juristischen Institutionen einen außergewöhnlichen Aufschwung beschert. Kein anderer Staat habe für die Landwirtschaft solch ein eigenständiges und abgeschlossenes gesetzgeberisches Gebäude geschaffen.320 Der Code rural präsentiert sich allerdings heute keineswegs als ein dogmatisch ausgereiftes und streng einheitlich aufgebautes Gesetzeswerk, sondern ist vielmehr ein inhomogenes Sammelsurium diverser Rechtstexte unterschiedlicher Normgeber und Rechtsqualitäten. Insb zu Beginn stellte er eine lediglich äußerliche Vereinigung von bereits früher ergangenen Gesetzen dar, die dabei keine inhaltliche Neuformulierung erfahren hatten. Er sei im Grunde nichts anderes als 315

316

317

318 319

320

Als Code rural vom 03.04.1958 wurden bereits bestehende, zwar gleichnamige jedoch nicht gesetzliche Regelungen aus 1953 und 1955 zusammengefasst. Zu diesen siehe Voirin, Le Code rural, 129 ff. Siehe auch Hudault, Droit rural, 50; Mégret, Droit agraire, 30 ff. Bemerkenswert ist, dass der Code rural in Kreuzer, Agrarrecht in Europa, 168 f, im französischen Landesbericht nicht einmal erwähnt wird. Der Code forestier stellt einen speziellen „Code“ dar, der nie in den Code rural integriert wurde. Er basiert auf verschiedenen Rechtstexten beginnend 1952. Siehe Hudault, Droit rural, 55; Mégret, Droit agraire, 41 ff. Zum Verhältnis Code rural – Code forestier siehe Voirin, Le Code rural, 135 f. Gesetz Nr 60 – 808 zur Lenkung der Landwirtschaft (Loi d’orientation agricole) vom 05.08.1960. Dazu näheres bei Schwede, Neuordnung, 283. Prévault, Begriff des Agrarrechts, 325 mwN und kurzer Darstellung der Historie. Siehe Hudault, Droit rural, 53 ff. Deshalb werden sie auch im Anhang des Code rural angeführt. Prévault, Begriff des Agrarrechts, 325.

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eine Sammlung der verschiedenen Einzelgesetze mit durchlaufender Zählung321, wenn auch aufgrund später folgender Texte der Eindruck einer gewissen Kohärenz erweckt werde.322 Das Bestechende liegt vielmehr in der Zusammenfassung agrarrechtlicher Normen in einem einzigen Gesetzbuch. Die Weite der abgedeckten Regelungsbereiche fasziniert: Bestimmungen über Landwirtschaftskammern und Genossenschaften, einen Nationalfonds für ländliche Entwicklung, ländliche Infrastruktur, Agrarkredit, Kontrollen der Fördervergaben, Betriebskooperationen, Berggebiete, Bodenreform, Interventionsregelungen uvm. Es wird also nicht bloß auf den engen klassischen Bereich des Agrarrechts abgestellt, sondern in einer integrierenden Gesamtschau auch den mit der Landwirtschaft verzahnten Rechtsbereichen Rechnung getragen. Neben dem Code rural bestehen noch andere Quellen des französischen Agrarrechts323, denen aber lediglich untergeordnete Bedeutung zukommt. Noch dazu besteht in den letzten Jahren die Tendenz, weitere Einzelgesetze in den Code rural zu integrieren. Weiterhin bildet aber der Code civil die wichtigste Rechtsquelle, wenn der Code rural keine Regelungen vorsieht, so va für Fragen des landwirtschaftlichen Erbrechts.324 Eine entscheidende Änderung ist 2002 mit der Schaffung eines eigenen Code de l’environnement325 erfolgt, für den die umweltrelevanten Vorschriften des Code rural aus diesem herausgelöst und in diese neue Kodifikation verschoben wurden. Damit hat der Code rural seine agrarrelevanten Umweltvorschriften eingebüßt, was wohl eine Schwächung der gesamtkodifikatorischen Bedeutung zur Folge hat. Die fehlende Rechtseinheit mangels eines umfassenden Agrargesetzbuches in den deutschsprachigen Ländern, die Zerstreuung des Agrarrechts in viele einzelne Normen – das zieht gravierende praktische Folgen nach sich. Diese Zersplitterung bewirkt, dass das Agrarrecht nahezu unüberschaubar, schwer zugänglich, wenig systematisch und lückenhaft ist. „Am schwersten wiegt, dass es unserer Landwirtschaft selber fremd geworden ist.“326 Dem Rechtssuchenden wird der Überblick über das gesamte Rechtsgebiet, den Normenbestand und auch die Zusammenhänge zwischen den einzelnen Regelungen mitunter wesentlich erschwert. Die gleichmäßige Anwendung des Rechts kann weniger gewährleistet, die Rechtssicherheit vermindert sein.327 Die Ursachen für diese Zersplitterung liegen neben den zwingenden Gründen der umfangreichen Rechtssetzung auf verschiedenen Stufen und Ebenen und den mannigfaltigen Interessen des Rechtsgebiets verbunden mit dem Bedürfnis nach großer Regelungsdichte in der Tendenz, neue Probleme auch in neuen Vorschriften zu regeln328, und im Praktizieren einer Anlassgesetz321

322 323 324 325 326

327 328

Voirin, Le Code rural, 131, dort auch zahlreiche Kritikpunkte; Mégret, Droit agraire, 32 und 35; Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 2; Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 2 f; Kroeschell, Landwirtschaftsgesetze I, 8. Vgl Winkler, Gegenstand, 215. Hudault, Droit rural, 50. Mégret, Art Frankreich in HAR, 683. Siehe Hudault, Droit rural, 55. Dalloz, code de l’environnement (ordonnance Nr 2000 – 914 vom 18.09.2000). So der schweizerische Nationalrat Koller im Postulat betreffend Agrargesetzbuch/Codification du droit agricole vom 27.06.1972 (Nr 11355) abgedruckt bei Pfenninger, Kodifikation des Agrarrechts, 17. Pfenninger, Kodifikation des schweizerischen Agrarrechts, 82. Pfenninger, Kodifikation des schweizerischen Agrarrechts, 83.

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gebung. Hier könnte eine Kodifikation zweifelsohne über die wissenschaftliche Systembildung hinaus wertvolle Hilfe leisten. Eine Kodifikation von Normen eines Rechtsgebiets als materielle Lösungen iS einer echten systematischen Zusammenfassung und Neuordnung der bestehenden Bestimmungen ist in verschiedenen Varianten denkbar. Man vergleiche nur die unterschiedlichen Gliederungsansätze in Kap 8.2. Daneben wäre etwa auch eine Kodifikation nach einzelnen Sachgebieten oder Produktionsrichtungen vorstellbar.329 Das Problem der Aufnahme von Normen mit nicht bloß ausschließlich agrarrechtlichem Inhalt gilt es in jedem Fall zu lösen. Teilkodifikationen werden idR leichter eingeleitet werden können als Gesamtkodifikationen. Als Ersatzlösungen kämen auch eine rein technische Zusammenstellung und Zusammenfassung aller agrarrechtlicher Normen in einem oder mehreren Büchern mit systematischem Aufbau und entsprechenden Registern (Kompilation), Harmonisierungsgesetze, Richtlinien für die Gesetzgebung oder gar nur die Erstellung einer umfassenden Übersicht, in der die Normen bloß angeführt werden330, in Betracht. Mit einer echten Agrarrechtskodifikation wären jedenfalls die legistischen Voraussetzungen für die Annahme eines eigenständigen Rechtsgebiets gegeben. Für die hier untersuchten deutschsprachigen Rechtsordnungen mit Ausnahme vielleicht der Schweiz lässt sich eine äußere Systembildung solcherart allerdings nicht begründen. Gleichwohl finden sich Versuche einer umfassenden legistischen Erfassung der Landwirtschaft – zumindest in Teilbereichen – in den Landwirtschaftsgesetzen. LandwirtschaftsG existieren in vielen Staaten, so in den USA bereits seit 1934, in England und Schweden seit dem Zweiten Weltkrieg. In der Schweiz war es 1954 soweit, Deutschland und Österreich folgten 1955 bzw 1960.331 Mögen die Motive für die Erlassung solcher Gesetze im Detail auch unterschiedlich sein, ein großes Ziel ist ihnen jedoch gemein: Die Einräumung einer Sonderstellung der Landwirtschaft im Rahmen der freien Marktwirtschaft.332 Was Art und Umfang dieses Schutzes betrifft, finden sich allerdings viele verschiedene Formen, von der vollen Einkommenssicherung bis zum Absatz- und Preisschutz für einzelne Produkte. In einigen Staaten besteht der Schutz darüber hinaus nur für gewisse wesentliche Zweige der Landwirtschaft, wie die Milch- oder Getreidewirtschaft. Heute sind die LandwirtschaftsG mehrheitlich durch die Aufnahme ökologischer Aspekte geprägt. 329

330 331 332

Sachgebiete: Allgemeiner Teil, Grundlagenverbesserung, Grundlagenerhaltung/bäuerlich-landwirtschaftliches Bodenrecht, landwirtschaftliches Wirtschaftsrecht, landwirtschaftliches Sozialrecht, landwirtschaftliches Polizeirecht, landwirtschaftliches Steuerrecht; Produktionszweige: Allgemeiner Teil, Bestimmungen für die pflanzliche Produktion und Verwertung, Bestimmungen für die tierische Produktion und Verwertung; so für das schweizerische Agrarrecht Pfenninger, Kodifikation des schweizerischen Agrarrechts, 90 ff. Siehe auch Pfenninger, Kodifkation des Agrarrechts, 20. So für das Agrarlandschaftsrecht Penker, Zusammenstellung, 12 ff. Leopold, Kampf, 58; Leopold, Das österreichische Landwirtschaftsgesetz, 53. Insofern ortet Leopold, Kampf, 58, auch die Notwendigkeit der Erlassung der ersten LandwirtschaftsG in jenen Staaten, in denen die Industrialisierung am weitesten fortgeschritten war. Vgl auch Leopold, Das österreichische Landwirtschaftsgesetz, 53.

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Dabei bieten die LandwirtschaftsG des deutschsprachigen Raums kein einheitliches Bild.333 In Österreich umfasst das geltende LWG 1992334 (das bereits dritte nach 1960 und 1976) ganze 11 Paragraphen, von denen hier va der umfassende, auf die ökosoziale Agrarpolitik ausgerichtete Zielkatalog hervorzuheben ist. In den Bundesländern bestehen eigene Landwirtschaftsförderungs- oder LandwirtschaftsG335, deren nahezu ausschließlichen Regelungsgegenstand die Förderung bildet. Ähnlich die Situation in Deutschland, wo das bis heute nahezu unverändert gültige LWG336 des Bundes 1955 erlassen wurde. Von den 9 Paragraphen fällt die aus heutiger Sicht sehr enge und einseitig ökonomisch ausgerichtete Zielbestimmung auf. Die LandwirtschaftsförderungsG der Länder337 bringen dagegen ökologische und multifunktionale Zielsetzungen zum Ausdruck. In der Schweiz wurde auf Bundesebene nach dem LwG von 1951 (in Kraft gesetzt 1954) 1998 ein total revidiertes Gesetz338 verabschiedet. Das mit 188 Artikeln umfangreiche Legislativwerk enthält neben den weitgesteckten Zielen entsprechend Art 104 BV339 insb auch typische marktordnungsrechtliche Regelungen, sieht ökologische und soziale Maßnahmen vor und regelt das Verfahrensrecht. Nicht zuletzt wird der Versuch einer Legaldefinition der Landwirtschaft unternommen. Gemeinsam mit den zahlreichen Ausführungsverordnungen werden damit wichtige und zentrale Bereiche des schweizerischen Agrarrechts erfasst. Das neue LwG wird deshalb gelegentlich als Agrarrechtskodifikation („Code rural“) bezeichnet.340 Daneben bestehen auch kantonale LandwirtschaftsG341, die va die Förderung der Landwirtschaft betreffen. 333 334

335

336

337

338 339 340 341

Ausführlich Norer, Landwirtschaftsgesetze – Grundgesetze für die Landwirtschaft?, mwN. BG, mit dem Maßnahmen zur Sicherung der Ernährung sowie zur Erhaltung einer flächendeckenden, leistungsfähigen, bäuerlichen Landwirtschaft getroffen werden – LandwirtschaftsG 1992, LWG (BGBl 1992/375). Bgld LandwirtschaftsförderungsG (LGBl 1987/59); Krnt LandwirtschaftsG, K-LWG (LGBl 1997/6); Nö LandwirtschaftsG (LGBl 1976/128); Oö LandwirtschaftsG 1994, Oö LWG 1994 (LGBl 1994/1); Sbg LandwirtschaftsförderungsG (LGBl 1975/16); Stmk LandwirtschaftsförderungsG (LGBl 1994/9); Tir LandwirtschaftsG (LGBl 1975/ 3); Vlbg G über die Förderung der Land- und Forstwirtschaft (LGBl 2004/44); Wr LandwirtschaftsG (LGBl 2000/15). BGBl I 1955, S. 565, zgd Art 173 der 7. Zuständigkeitsanpassungs-VO vom 29.10.2001, BGBl I 2001, S. 2820. Saarländisches LandwirtschaftsG (ABl 1958 S. 169); G zur Förderung der bayerischen Landwirtschaft (GVBl 1974 S. 395); Baden-Württembergisches Landwirtschafts- und LandeskulturG (GBl 1972 S. 74); Sachsen-Anhaltisches LandwirtschaftsG (GVBl 1979 S. 919); G zur Förderung der agrarstrukturellen Entwicklung im Land Brandenburg (GVBl 1994 I S. 30); Thüringisches G zur Förderung der Land- und Forstwirtschaft sowie des Gartenbaus (GVBl 1994 S. 317). BG über die Landwirtschaft – LwG (AS 1998, S. 3033). Siehe Kap 8.1.3 (S. 61). Vgl Hofer, Das neue Landwirtschaftsgesetz, 61 f. ZB Basel-Landschaft: LandwirtschaftsG Basel-Landschaft (LG BL) vom 08.01.1998, GS 33.0073; Bern: Kantonales LandwirtschaftsG (KLwG) vom 16.06.1997, 00-137 (III.), 01 – 43; Graubünden: G über die Erhaltung und Förderung der Landwirtschaft (LandwirtschaftsG) vom 25.09.1994, BR 910.000; Luzern: Kantonales LandwirtschaftsG vom 12.09.1995, G 1995 421; Schwyz: G über die Landwirtschaft vom 05.02. 1976, ABl 1977 844.

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Die LandwirtschaftsG in Österreich, Deutschland und der Schweiz werden des Öfteren als „Grüne Magna-Charta“342, als „Grundgesetz der Agrarpolitik“343 oder „Grundgesetz für die Landwirtschaft“344 bezeichnet. Diese Bezeichnung ist aus juristischer Sicht allerdings kaum zu rechtfertigen. Die meist konkretisierungsbedürftigen Zielkataloge der jeweiligen LandwirtschaftsG und ihr Charakter als Förderungsgesetze für die Landwirtschaft werden ungeachtet der großen Bedeutung solch legistischer „Bekenntnisformeln“ nichts an dieser Einschätzung ändern. Über diese Regelungsbereiche hinaus greift lediglich das Schweizer LwG, das zahlreiche Rechtsvorschriften für die Landwirtschaft neu eingeführt oder bestehende agrarrechtliche Bestimmungen abgeändert hat. Damit ist es relativ nahe an einer Gesamtkodifikation, ausgegliedert ist im Wesentlichen noch das bäuerliche Boden- und Pachtrecht. LandwirtschaftsG sind heute in erster Linie weniger Ausdruck einer agrarrechtlichen Sonderordnung als vielmehr eine Art Merkposten des gesetzgeberischen Gedächtnisses für die legistische Anerkennung der besonderen Lage der Landwirtschaft innerhalb der Gesamtwirtschaft und der Gesellschaft. Damit können sie freilich keine Anknüpfung für eine äußere Systembildung aufgrund einer gesetzlichen Kodifikation bieten.

8.3.1.2 Institutionen Eine institutionelle Eigenständigkeit des Agrarrechts könnte auch durch spezielle prozedural-organisatorische Rechtsregeln begründet sein, etwa dadurch, dass für dessen Vollziehung besondere Verwaltungsbehörden oder besondere Landwirtschaftsgerichte zuständig sind. Besondere Kompetenz- und Verfahrensregeln, die ein Organ bei der Schaffung von Normen des Agrarrechts zu beachten hat, könnten dessen Autonomie fixieren. Innerhalb der Vollziehung des Agrarrechts in Österreich lassen sich folgende Kategorien von Behörden unterscheiden: Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung, Agrarbehörden, Organe der beruflichen Selbstverwaltung, spezielle Behörden und Verwaltungseinrichtungen, Organe der Agrarpolizei sowie Gerichte. Die Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung können hier außer Betracht bleiben.345 Den „Agrarbehörden“ gem Art 12 Abs 2 B-VG – hierbei handelt es sich im Wesentlichen um die Landesagrarsenate und den Obersten Agrarsenat beim BMLFUW – steht lediglich die Vollziehung in den Angelegenheiten der Bodenreform zu.346 Die gleiche Beschränkung gilt für das besondere Verfahrensrecht 342

343 344 345

346

Welan, Staatsrechtliches 9; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 249; Murauer, Die Entwicklung des Landwirtschaftsgesetzes, 17; EB zur RV 481 BlgNR XVIII. GP 6. Eisenmann, Das Gesetz zur Förderung der bayerischen Landwirtschaft, 113. Storm, Das baden-württembergische Landwirtschafts- und Landeskulturgesetz, 104. Soweit in einzelnen Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmt ist, obliegt die Vollziehung des Landwirtschaftsverwaltungsrechts den Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung des Bundes und des Landes. In einigen Angelegenheiten sind die Gemeinden im übertragenen Wirkungsbereich zur Mitwirkung an der Vollziehung berufen (zB Tierseuchen), im eigenen Wirkungsbereich ist ihnen gem Art 118 Abs 3 Z 5 und 9 B-VG ua die Besorgung der Flurschutzpolizei sowie der örtlichen Raumplanung gewährleistet. Allgemein siehe Norer, Agrargesetzgebung und –verwaltung, 31 ff. Holzer, Begriff, 308. Zur verfassungsrechtlichen Problematik der Agrarbehörden vgl Melichar, Verfassungsrechtliche Probleme, 292 ff.

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des AgrarverfahrensG347, soweit dieses nicht besondere Bestimmungen enthält, gilt allgemeines Verwaltungsverfahrensrecht. Bereiche, in denen die gesetzlich berufenen Interessensvertretungen der Landwirtschaftskammern aufgrund besonderer gesetzlicher Vorschriften mit der Führung von Agenden der Staatsverwaltung betraut sind und als Organe staatlicher Verwaltung tätig werden, sind insb die agrarischen Förderungen, aber auch zB Tierzucht und Lehrlingswesen.348 An speziellen Behörden wären zB die Grundverkehrskommissionen, Höfekommissionen, Jagd- und Wildschadenskommissionen oder die Lehrlings- und Fachausbildungsstellen zu nennen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts, denen Aufgaben staatlicher Verwaltung zur Besorgung zugewiesen sind, sind die Agrarmarkt Austria und die Landesjagd- und -fischereiverbände. Als Organe der Agrarpolizei werden insb die Landeskulturpolizei nach den Landesvorschriften und die Forstpolizei zu verstehen sein. All diese landwirtschaftsspezifischen Institutionen werden aber nur punktuell in mehr oder minder engen Ausschnitten der Agrarrechtsordnung tätig. Eine umfassende Zuständigkeit besteht nicht, weshalb für Österreich eine institutionelle Eigenständigkeit des Agrarrechts nicht erkannt werden kann. Insb bestehen keine speziellen, sich ausschließlich Rechtsangelegenheiten der Landwirtschaft widmenden Landwirtschaftsämter oder -gerichte. Für Deutschland hingegen, wo die Gerichte auf landwirtschaftlichem Gebiet eine beachtenswerte Rolle spielen349, könnten unter diesem Gesichtspunkt all jene Rechtsmaterien zusammengefasst werden, für die nach dem G über das gerichtliche Verfahren in Landwirtschaftssachen (LwVG)350 die sachliche Zuständigkeit von Landwirtschaftsgerichten begründet ist. Damit würden die AnerbenG, das GrundstücksverkehrsG oder das LandpachtG351 das Agrarrecht bilden. Eine solche Abgrenzung ist aber wohl zu zufällig, um als Grundlage dienen zu können.352 Dasselbe wird auf die Agenden der Staatsverwaltung, die von den allgemeinen Behörden und den Landwirtschaftsämtern sowie teilweise auch von den Landwirtschaftskammern ausgeübt werden353, zutreffen. In der Schweiz bestehen im Rahmen des Vollzugs des LwG eigene institutionelle und verfahrensrechtliche Regeln.354 Damit wird immerhin ein Anknüpfungspunkt einer zumindest teilweisen Eigenständigkeit des Agrarrechts eröffnet.

347 348

349

350 351 352 353 354

BGBl 1950/173. Norer, Agrargesetzgebung und –verwaltung, 36 mwN. Zu den verfassungsrechtlichen Aspekte der Betrauung gesetzlich beruflicher Interessenvertretungen mit hoheitlichen Aufgaben vgl zB VfSlg 2072/1950; 2333/1952; 2828/ 1955; 3458/1958; 4413/1963; 4667/1964; 4809/1964. Prévault, Begriff des Agrarrechts, 326; Gatterbauer, Österreich, 458. Das Institut für Landwirtschaftsrecht der Universität Passau gibt seit 1993 eine „Entscheidungssammlung Landwirtschaftsrecht“ heraus, die Entscheidungen agrarrechtlichen Inhalts des EuGH, der Verwaltungs-, Zivil-, Finanz-, Arbeits- und Sozialgerichte enthält; siehe Kap 11.1.2.2 (S. 198). vom 21.07.1953, BGBl I S. 667. Vgl Kroeschell, Landwirtschaftsgesetze I, 9. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 2. Siehe Steding, Recht für Agrarunternehmen, 74 ff. Siehe Art 166 ff LwG.

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Insgesamt erscheint also der institutionelle Ansatz selbst in Deutschland mit seinen Landwirtschaftsgerichten und in der Schweiz als zu eng, um eine vollständige und kohärente Erfassung agrarrechtlicher Regelungen gewährleisten zu können. Der Gegenstand des Agrarrechts würde in unzulässiger Weise eingeschränkt werden. Rechtsvergleichend betrachtet spielen jedoch in anderen Ländern speziell die Gerichte im Bereich des Agrarrechts teilweise eine herausragende Rolle.355 Da allerdings nirgendwo auf dem Gebiet der Landwirtschaft nur eine einzige Gerichtsbarkeit besteht356, lassen sich in der Praxis zwei Methoden ausmachen, um die Gerichtsbarkeiten des allgemeinen Rechts an die Besonderheiten landwirtschaftlicher Fragen anzupassen. Entweder es kommt zur Bildung von Spezialkammern innerhalb der allgemeinen Gerichte wie bspw in Deutschland oder es sind für (gewisse) Streitigkeiten auf landwirtschaftlichem Gebiet vor den Gerichten des allgemeinen Rechts besondere Verfahren anzuwenden357 wie bspw in Österreich für die agrarischen Operationen. Beide Ansätze erweisen sich jedoch aufgrund ihres engen Anwendungsbereiches als Anknüpfungspunkte für eine institutionelle Systembildung kaum geeignet.

8.3.1.3 Lehre Unter didaktischen Gesichtspunkten können zum Agrarrecht all jene Rechtsmaterien gezählt werden, die im Rahmen des akademischen Unterrichts und in den entsprechenden Lernunterlagen behandelt werden. Wie eine Analyse der Agrarrechtswissenschaft358 ergibt, kann aber aufgrund der zumindest im deutschen Sprachraum relativ spärlich ausgebildeten Rechtslehre und -forschung auf dem Gebiet des Agrarrechts von einer didaktischen Eigenständigkeit kaum gesprochen werden.359 Überdies ist denkbar, dass dabei für juridische und landwirtschaftliche Fakultäten unterschiedliche Beurteilungsgesichtspunkte gelten müssten und eine scharfe Grenzziehung deshalb nicht möglich wäre.360 Damit erweist sich nach dem kodifikatorischen und institutionellen Ansatz auch der dritte Anknüpfungspunkt für eine äußere Systembildung des Agrarrechts als nicht geeignet. 355 356

357 358 359 360

Prévault, Begriff des Agrarrechts, 326 mwN. Eine einzige Gerichtsbarkeit für alle landwirtschaftlichen Streitigkeiten erscheint schon aufgrund der in ganz unterschiedliche juristische Bereiche fallenden Vielfalt der Fragen, die durch landwirtschaftliche Tätigkeit aufgeworfen werden können, wenig zweckmäßig. Skeptisch auch Prévault, Begriff des Agrarrechts, 328. Prévault, Begriff des Agrarrechts, 327 f mit Bspen. Siehe Kap 11 (S. 190 ff). Für Österreich Holzer, Begriff, 308. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 80; Winkler, Gegenstand, 216. Auf das Verhältnis des Agrarrechts zu anderen Wissenschaften kann hier nicht näher eingegangen werden. Das Agrarrecht steht in engen interdisziplinären Zusammenhängen zu den Wirtschafts- und Sozialwissenschaften des Landbaus, der Agrarpolitik, der Agrarsoziologie oder der ländlichen Volkskunde. Erst in der Zusammenschau all dieser Gebiete würden die agrarrechtlichen Begriffe mit Leben erfüllt und aus der Ebene der Abstraktion in die lebendige Wirklichkeit überführt, wo sie von den Praktikern gehandhabt werden müssten; Merkel, Geleitwort, 1. Siehe auch Winkler, Bibliographie, IX; Storm, Agrargesellschaftsrecht, 570.

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Wenn sich schon ein geschlossener Begriff des Landwirtschaftsrechts per se nicht gewinnen ließe, erscheint Kroeschell aufgrund des akademischen Unterrichtsfaches immerhin eine praktikable Begrenzung einer juristischen Materie, „die des engen Kontaktes zu den Disziplinen, in denen sie wurzelt, ohnehin nicht entraten kann“361, möglich. Sein solcherart begrenztes Landwirtschaftsrecht beschränkt sich allerdings eng auf die im landwirtschaftlichen Bereich geltenden Besonderheiten des Privatrechts (Eigentums-, Pacht-, Erb- und Verfahrensrecht) und weist bspw das Landarbeitsrecht dem allgemeinen Arbeitsrecht, das Saatgutund Sortenschutzrecht dem gewerblichen Rechtsschutz, das Wasserrecht dem Verwaltungsrecht, das Agrarmarktrecht dem Wirtschaftsrecht usw zu. Eine solche Zuweisung an bestehende Rechtsfächer erscheint willkürlich und von ausschließlich praktischen Gesichtspunkten dominiert. Für eine wissenschaftliche Systembildung bieten sich keinerlei Ansatzpunkte.

8.3.2 Innere Systembildung Die Zugrundelegung positiv-rechtlicher, institutioneller und didaktischer Gesichtspunkte kann im besten Fall ein nach äußeren Kriterien entwickeltes Systems des Agrarrechts begründen. Nunmehr stellt sich die Frage, ob das Agrarrecht nur einen aus disparaten agrarischen Regelungen bestehenden Komplex darstellt, oder ob sich dogmatische und methodische Aspekte aufzeigen lassen, die es gestatten, das Agrarrecht als eigenständiges, von anderen Rechtsmaterien unterschiedenes Rechtsgebiet zu begreifen, das sich um eine durch bestimmte Rechtsgedanken vermittelte Sinnmitte konstituiert. Soll das Agrarrecht wissenschaftlich als selbständiges Systemglied im Ganzen der Rechtsordnung zu verstehen sein, ist eine gewisse Homogenität der Regelungen im Bereich der Landwirtschaft Voraussetzung, die auf bestimmte Rechtsprinzipien zurückzuführen sind, welche durch eine gewisse Eigenart gekennzeichnet sind.362 Diese leitenden Prinzipien, die in den zu untersuchenden Rechtsvorschriften mehr oder weniger konkretisiert oder auch konkretisierungsbedürftig sind, erlauben zum Unterschied von den oben angesprochenen abstrakt-allgemeinen Begriffen aufgrund ihrer Verwiesenheit über sich hinaus das innere System des Rechts sichtbar zu machen.363 Rechts361 362

363

Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 2 f. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8. Vgl auch Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 81; Winkler, Gegenstand, 216. Larenz, Methodenlehre, 458 ff, insb 471. Larenz unterscheidet bei diesen Prinzipien zwischen den „Rechtsprinzipien“, die idR den Charakter von leitenden Rechtsgedanken hätten, aus denen Entscheidungen eines Einzelfalls nicht unmittelbar, sondern nur durch ihre Konkretisierung in Gesetz oder Rspr gewonnen werden könnten, und den „funktionsbestimmten Rechtsbegriffen“, in deren Inhalt die einer Regelung zu Grunde liegende Sinnbeziehung auf ein maßgebendes Prinzip noch so weit zum Ausdruck komme, dass sie – wenn auch notwendig verkürzt – erkennbar bleibe. Damit wiesen sowohl das Rechtsprinzip wie auch der funktionsbestimmende Begriff über sich hinaus: Das Prinzip auf die notwendigen Konkretisierungen, der funktionsbestimmende Begriff zurück auf das Prinzip. Für Canaris, Systemdenken, 46 ff, haben ausschließlich die Prinzipien systembildende Funktion. Er definiert das System als eine axiologische oder teleologische Ordnung allgemeiner Rechtsprinzipien.

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prinzipien werden verstanden als fundamentale Rechtsgrundsätze, die einer geltenden (Teil-)Rechtsordnung als Tiefenstruktur zugrunde liegen.364 Inneres System im Recht bedeutet also die Aufdeckung des durchgehenden Zusammenhangs zwischen allen positiven Einzelbestimmungen, aus welchen sich einheitliche Gesichtspunkte für ihre Ordnung entnehmen lassen.365 Es geht im Unterschied zur äußeren Systembildung um den inneren Begründungszusammenhang agrarischer Rechtssätze.

8.3.2.1 Bauernstand Auf den ersten Blick bietet sich für eine Definition unter systematischen Gesichtspunkten der Rückgriff auf einen sachbezogenen Topos366 an: Man könnte dabei vom besonderen Stand des Bauern ausgehen, ähnlich dem Handelsrecht, das ursprünglich auf den Kaufmannsstand bezogen war.367 Das Bemühen, das Agrarrecht als „Bauernrecht“ zu verstehen, konnte aber bereits in der Zeit des Nationalsozialismus nicht mehr überzeugen368, das Bauerntum als selbständiger Stand war damals in Wahrheit bereits in Auflösung begriffen. Das gilt heute umso mehr, wo sich der Begriff des Bauern vollkommen zersplittert um ua die Begriffe Vollerwerbs-, Nebenerwerbs- oder Zuerwerbsbauer präsentiert. Eine Betrachtung des Agrarrechts als Standesrecht369 könnte aber auch den heute mannigfachen Bezügen zu Wirtschafts- oder Umweltaspekten nicht mehr gerecht werden.

8.3.2.2 Lebensverhältnis Beim Versuch der Aufdeckung der inneren Sinnbezüge liegt es überdies nahe, die begrifflich-systematische Eigenständigkeit des Agrarrechts auf die besonderen Lebens- und Wirtschaftsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft, also das von den agrarrechtlichen Normen geregelte Lebensverhältnis als Komplex wirtschaftlicher Tätigkeiten und sozialer Beziehungen, zu gründen.370 So sieht bspw Kroeschell371 die Verbindung verschiedenartiger Rechtsmaterien zum Agrarrecht 364

365 366 367 368 369

370 371

Koch, Das Kooperationsprinzip, 548 f, dort auch zur Unterscheidung zwischen diesem rechtssystematischem Begriff des Rechtsprinzips und dem begründungstheoretischen Begriff von Alexy. Zu fundamentalen Rechtsgrundsätzen vgl Bydlinski, Fundamentale Rechtsgrundsätze. Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 13. Vgl Winkler, Agrarrecht in HAR, 82. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 1. Siehe Kap 5 (S. 18 ff). Nach Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 355, laufe ein als Standesrecht verstandenes Agrarrecht Gefahr, durch diese Isolierung zur Residualdisziplin zu werden. Vgl auch Kap 9.2.4 (S. 150). Holzer, Begriff, 308; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 82 f; Winkler, Gegenstand, 216. Kroeschell, Was ist Agrarrecht?, 279. Auch in Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 1, sieht er als eine Möglichkeit für eine Definition unter systematischen Gesichtspunkten das Zugrundelegen des Begriffs der Landwirtschaft als eines Zweigs der modernen arbeitsteiligen Wirtschaft. Das würde freilich eine sehr weite Umschreibung zur Folge haben, die es schwer mache zu sagen, was dann nicht zum Landwirtschaftsrecht gehöre.

Begriff und Systembildung

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durch den Lebenszusammenhang der Landwirtschaft verknüpft. Auch Wimmer372 will den Begriff der Landwirtschaft, deren spezifische Merkmale auch eine gewisse Sonderstellung des Landwirtschaftsrechts bewirkt hätten, zum Ausgangspunkt einer eigenständigen rechtswissenschaftlichen Disziplin erheben. Der Mittelpunkt des Agrarrechts wäre dann nicht nach rechtlichen Gesichtspunkten, nach Rechtsinstituten, Rechtsnormen oder Rechtsmaterien, sondern nach außerrechtlichen Gegebenheiten abgegrenzt.373 Dies wird jedoch von Winkler374 abgelehnt, indem er treffend darauf hinweist, dass Lebenssachverhalte als solche nur Gegenstand der rechtlichen Regelung seien, selbst aber keine eigenständige juristische Bedeutung aufwiesen. Damit folgt er Canaris375, für den ein auf Lebensverhältnissen begründetes Rechtssystem nur ein äußeres System darstellt, das allenfalls aufgrund bestimmter Topoi, die sich aus der Natur der Sache ergeben, in ein inneres System umschlagen könne. Die Ordnung der Lebensverhältnisse habe zwar großen unmittelbaren Einfluss auf das äußere System, könne aber als Objekt des Rechts nicht selbst die innere Sinneinheit bilden. Aus einer bloßen Systematisierung sozialer und ökonomischer Sachverhalte ließe sich kein spezifisches rechtliches System ableiten. Lebenssachverhalte kämen nur dann für eine rechtliche Systembildung in Betracht, wenn es sich um rechtlich geordnete Tatbestände handle. Wenn nach Larenz376 die Systematik des Privatrechts zT auf einem begrifflichen System (zB Unterscheidung von Schuld- und Sachenrecht) und zT aber auch auf der Differenzierung der geregelten Lebensbereiche (zB Familienrecht, Arbeitsrecht) beruht, so fasst er dabei im Verständnis Winklers377 unter den Lebensbereichen eben rechtlich geordnete Lebensverhältnisse zusammen. Insofern kann die ablehnende Haltung gegenüber der Systembildung des Agrarrechts durch (bloß) spezifische Lebens- und Wirtschaftsbedingungen als bestätigt angesehen werden. Dem hält jedoch Holzer im Anschluss an Coing entgegen, dass jedes System einen Erkenntnisstand zusammenfasse, der nicht nur die erkannten Rechtsprinzipien und die ihnen zugrunde liegenden Wertungen, sondern auch die erkannten Sachstrukturen einschließe, die uns im Gegenstand der Regelung entgegentre-

372 373 374

375

376 377

Wimmer, Einleitung, 7. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 62. Winkler, Gegenstand, 216; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 82 f; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8. Canaris, Systemdenken, 34 f und 47 FN 133. So auch zum Arbeitsrecht Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 11 ff, wonach die Systematisierung nach Lebensgebieten oder Lebenssachverhalten kein spezifisches System des Rechts ergebe. So rechtfertige der Umstand allein, dass sich die arbeitsrechtlichen Regeln auf einen gemeinsamen typischen Lebenssachverhalt, nämlich den der abhängigen Arbeit, beziehen, noch in keiner Weise die These, das Arbeitsrecht stelle ein selbständiges Glied des Rechtssystems dar. Auch Scheyhing, ländlicher Raum, 3 f, zweifelt an der Zulässigkeit einer juristischen Begriffsbildung, die sich sehr stark an vorgefundenen Lebensverhältnissen und weniger an dogmatischen Systemzusammenhängen orientiert. Larenz, Methodenlehre, 430 FN 2. Winkler, Gegenstand, 216 FN 27. Larenz, Methodenlehre, 430 FN 2, weist auf die große Rolle begrifflicher Unterscheidungen gerade bei den an bestimmten Lebensbereichen orientierten Materien hin.

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ten.378 Insoweit erscheint Holzer die These von der ausschließlichen Rechtsfolgenbedingtheit juristischer Begriffs- und Systembildung überzogen. Zu Recht weist er darauf hin, dass juristische Systembildung nicht nur durch dogmatische Interessen, sondern sehr wesentlich auch durch zahlreiche andere Faktoren bestimmt werde.379 Sie ist bedingt durch wissenschafts- und geistesgeschichtliche Entwicklungen, hat historischen Gegebenheiten Rechnung zu tragen und spiegelt nicht zuletzt gewisse wirtschaftliche und gesellschaftliche Verhältnisse wider, wie am Beispiel des Arbeits- und Wirtschaftsrechts oder des Umweltschutzrechts deutlich wird. Auch die Abhängigkeit der Systembildung im Recht von politischen Voraussetzungen gilt es zu bedenken.380 Wesentlich ist darum va das konkrete Forschungs- und Erkenntnisinteresse.381 Auch aus historischer Perspektive sind die Motive juristischer Systembildungen zunächst didaktische Zwecke der Darstellung und Lehre gewesen.382 Holzer greift in der Folge Larenzs Feststellung auf, dass manche traditionelle Teilsysteme der Rechtsordnung ausschließlich an bestimmten Lebensbereichen orientiert seien (zB Familienrecht, Arbeitsrecht)383. Er begreift diesen Hinweis aber nicht wie Winkler384 – aufgrund dessen Verständnis des Lebensbereichs als rechtlich geordnetes Lebensverhältnis – als Bestätigung der These der Nichtgründbarkeit juristischer Systeme auf bloße Lebenssachverhalte, sondern sieht darin ganz im Gegenteil ein unterstützendes Indiz, dass sich eine systematische Aufarbeitung des Agrarrechts nicht nur an den eine Sinneinheit begründenden Rechtsbegriffen und Rechtsinstituten zu orientieren habe, sondern auch an den Sachstrukturen385 der Land- und Forstwirtschaft, die von spezifischen gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und sozialen Interessen geprägt werden. Nur in einer Synthese zwischen den die Sinnmitte vermittelnden Rechtsgedanken und den tatsächlich vorgefundenen Sachstrukturen kann für Holzer ein System des Agrarrechts seinen Zweck erfüllen, nämlich „die Aufdeckung der Sinnzusammenhänge, in denen die einzelnen die Land- und Forstwirtschaft spezifisch berührenden Rechtsnormen stehen und ihre Darstellung in einer die Übersicht und Einsicht in Sinn- und Funktionszusammenhänge ermöglichenden Weise“.386 Bei einer so von sachlichen Gegebenheiten bestimmten Rechtsmaterie wie dem Agrarrecht erscheint der Ausschluss der prägenden Sachstrukturen für die juristische Systembildung tatsächlich verkürzend. Insofern wird der Ansicht Holzers gefolgt werden können, wenn auch mit einer klaren Gewichtung: Die systematische Gliederung hat sich primär an den, für spezifisch juristische Fragestel378 379 380 381 382 383

384 385 386

Holzer, Begriff, 308; Coing, Grundzüge der Rechtsphilosophie, 295. Holzer, Begriff, 308. So auch Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 78 und 82. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 78. Holzer, Begriff, 308. Coing, Grundzüge der Rechtsphilosophie, 292. Holzer, Begriff, 308; Larenz, Methodenlehre, 430 FN 2. Canaris, Systemdenken, 47 FN 133, der den allgemeinen Rechtsprinzipien allein systembildende Funktion zuerkennt, sieht in Larenzs Sicht, das System zT auch in Lebenszusammenhängen zu sehen, nur einen verhältnismäßig geringfügigen Gegensatz zu seiner eigenen These. Winkler, Gegenstand, 216 FN 27. Coing, Grundzüge der Rechtsphilosophie, 295. Holzer, Begriff, 308.

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lungen allein ergiebigen, allgemeinen Prinzipien zu orientieren, und erst in zweiter Linie ist die Abgrenzung der einzelnen Systemglieder nach typischen Lebenssachverhalten zweckmäßig.387 Immerhin aber begründen die strukturellen Besonderheiten der Landwirtschaft auch eine „gewisse Sonderstellung“ landwirtschaftsrechtlicher Normen gegenüber den anderen Rechtsgebieten.388 Überzogen hingegen erscheint die Ansicht Scheyhings389, dass das Agrarrecht aufgrund der Entbehrung einer systematischen Geschlossenheit allein von seinem Regelungsbereich, von den erfassten Lebenswirklichkeiten her zu umschreiben sei. In dieser Untersuchung gilt es also nun primär diese besonderen rechtlichen Wertungen und Gedanken aufzuspüren, auf denen ein eigenständiges Systemglied der Rechtsordnung gegründet werden kann und die den solcherart erfassten Normen und Rechtsverhältnissen zugrunde liegen sowie sie zu einer Sinneinheit zusammenschließen. Leitschnur für eine solche Prüfung der einzelnen Normen des Agrarrechts könnten eine besondere Begriffsbildung, spezifische Rechtsinstitute (zB Verwaltungsakt, Rechtsgeschäft), besondere Rechtsfolgen (zB Strafsanktionen im Strafrecht), besondere Rechtsprobleme (zB Enteignung), eine besondere Ratio der Normen (zB Lenkung im Wirtschafts- und Bodenrecht), besondere formalrechtliche Begriffe oder sachbezogene Topoi (zB Wesen des Bauerntums, Natur der Sache), sowie ein gleiches Regelungsobjekt oder ein gleicher Regelungsadressat, welche formalisiert rechtlich bestimmt werden, bilden.390 In diesem Sinne baut Winkler391 für den Bereich der deutschen Rechtsordnung die innere Einheit des Agrarrechts auf das landwirtschaftliche Eigentum, den landwirtschaftlichen Betrieb und die rechtliche Regelung der Agrarmärkte.

8.3.2.3 Landwirtschaftliches Eigentum Aus historischer Perspektive kann das landwirtschaftliche Eigentum, die rechtliche Verfügungsmacht über den Wirtschaftsfaktor Grund und Boden, als das zentrale Thema des Agrarrechts im klassischen Sinne angesehen werden.392 Für die Urform der Landwirtschaft ist der land- und forstwirtschaftlich genutzte Boden nicht – wie für Industrie, Wohnbedarf, Bildungsstätten usw – bloß Standort, sondern das wesentliche Produktionsmittel. Daraus erklärt sich die überragende Bedeutung der rechtlichen Beziehung zwischen dem Bewirtschafter und dem Boden für das Agrarrecht. Der Boden kann (innerhalb der Staatsgrenzen) nicht beliebig vermehrt werden, worauf insb das öffentliche Interesse an der Landwirtschaft sowie die enge Verbindung von öffentlichem Recht und Privatrecht im Agrarrecht beruhen.393 387 388 389 390 391

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393

Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 13 ff. Wimmer, Einleitung, 7. Scheyhing, Methodenfragen, 62. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 82. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 83 ff; Winkler, Gegenstand, 216 f. So auch Kroeschell, Betrieb und Unternehmen, 72. Bruns, Spannungsfeld, 329, insofern das Agrarrecht weitgehend Boden- und Eigentumsrecht sei. Bergmann, Ziele und Aufgaben, 165.

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Modernes Agrarrecht

In diesem Zusammenhang hat sich die Rechtswissenschaft des Öfteren mit dem Problem befasst, ob es ein landwirtschaftliches Eigentumsrecht als besonderes Rechtsinstitut gibt, oder ob der Begriff des Eigentums überall der gleiche ist, so dass die Unterschiede in der positiven Ausgestaltung dessen Wesenskern nicht berühren. Darauf wird noch näher einzugehen sein.394 Während heute ein einheitliches Eigentumsrecht grundsätzlich allgemeine Gültigkeit beansprucht, sieht etwa Kroeschell395 trotz dieser generellen Tendenz ein kontinuierliches Wachsen eines neuen, besonderen landwirtschaftlichen Eigentumsrechts als einer typisierten Sonderform des Eigentums und weist dabei auf die zahlreichen Beschränkungen und Bindungen, die das moderne landwirtschaftliche Eigentumsrecht prägen, hin. Beim Festhalten an der privatrechtlichen Eigentumsauffassung seien die öffentlich-rechtlichen Aspekte deutlich ins Blickfeld gerückt. Die Bestimmung des Wesens des landwirtschaftlichen Eigentums durch seine Pflichtbindungen könnte also für die Ausbildung eines besonderen landwirtschaftlichen Eigentums als Rechtsinstitut sprechen und insofern taugliche Grundlage für eine Systembildung darstellen. Andererseits aber lässt sich bei näherer Betrachtung der zahlreichen Eigentumsbindungen aus den unterschiedlichsten Materien eine (ausschließlich) auf dem landwirtschaftlichen Eigentum beruhende innere Systembildung auch in Zweifel ziehen. Während nämlich Eingriffsnormen aus zahlreichen Rechtsgebieten wie zB dem landwirtschaftlichen Erbrecht, Landpachtrecht oder Flurbereinigungsrecht auf die Erhaltung und Strukturverbesserung ausschließlich landwirtschaftlicher Betriebe abstellen, setzen andere wie zB Raumordnungsrecht, Naturschutzrecht oder Wasserrecht Schranken, die sich zwar auch oder sogar vornehmlich auf landwirtschaftliches Bodeneigentum und seine Nutzung beziehen, sich aber in ihrer Wirkung keinesfalls auf landwirtschaftliche Zusammenhänge allein einschränken lassen. Das landwirtschaftliche Eigentum unterliegt also nicht nur spezifischen Bindungen im Hinblick auf seine landwirtschaftliche Funktion, sondern ist darüber hinaus auch in andere Schranken setzende Funktionskreise einzuordnen.396 So können Beschränkungen ihre Grundlage eben in raumbedeutsamen Funktionen der Fläche für eine raumordnende Gesamtplanung oder in naturräumlichen Funktionen resultierend aus der spezifischen Beschaffenheit des Bodens haben. Damit aber ist die Tragweite einer möglichen Sinneinheit „landwirtschaftliches Eigentum“ nur beschränkt. Lediglich der enge Kreis all jener Rechtsnormen und -institute, die unmittelbar landwirtschaftliches Eigentum berühren, könnten hier zu seiner Sinneinheit zusammengefasst werden.397 Bei Aufnahme des ius commune in den Agrarrechtsbegriff könnten zwar auch diese, landwirtschaftliches Eigentum bloß mittelbar berührenden Beschränkungen Berücksichtigung finden, für die systembildende Sinnmitte wird aber spezifisch agrarrechtlichen Implikationen der Vorzug zu geben sein.

394 395 396 397

Siehe Kap 18.4.3 (S. 426 ff). Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 15. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 83. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8 f; Winkler, Gegenstand, 216.

Begriff und Systembildung

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8.3.2.4 Landwirtschaftlicher Betrieb Mehrere Argumente sprechen dafür, im landwirtschaftlichen Betrieb den Zentralbegriff des Agrarrechts anzunehmen, wie das auch in vielen anderen, va romanischen Ländern der Fall ist.398 Die Einführung des landwirtschaftlichen Betriebs (bzw des landwirtschaftlichen Unternehmens) als Zentralbegriff in die deutsche und in der Folge auch österreichische Agrarrechtslehre und in die anderer Länder erfolgt durch die Vermittlung der italienischen Agrarrechtswissenschaft.399 Unterstützung findet sich bald auch auf internationaler Ebene. So fordert die Entschließung der agrarrechtlichen Sektion des 4. Internationalen Kongresses für Rechtsvergleichung 1954, dass „in der Gesetzgebung der verschiedenen Staaten der normale landwirtschaftliche Betrieb in den Mittelpunkt der Agrarverfassung“ gestellt werde, dass „die ganze Rechtsordnung den normalen landwirtschaftlichen Betrieb als eine soziale und rechtliche Einrichtung betrachten möge, die fähig ist, sowohl dem Eingriff der öffentlichen Verwaltung als auch der missbräuchlichen Ausübung des Rechts des individuellen Eigentums Schranken zu setzen und so die bäuerliche Familie zu stärken, die Verbundenheit zwischen den gegenwärtigen und künftigen Generationen zu sichern und die Produktivität auf der Grundlage der Arbeit und des Gemeinwohls zu stärken“ und, dass „der landwirtschaftliche Betrieb die entscheidende Rolle auf agrarrechtlichem Gebiete unter dem Gesichtspunkt der verschiedenen Funktionen des Agrarrechts spielen soll.“400 Allerdings wird es für das deutsche Landwirtschaftsrecht noch bis Anfang der 1980er Jahre für verfrüht gehalten, seine systematische Einheit auf den Begriff des landwirtschaftlichen Betriebs zu gründen. Bislang herrscht das Eigentum als dogmatische Grundlage vor, der Blick für eine Unterscheidung zwischen landwirtschaftlichem Eigentum und landwirtschaftlichem Betrieb bleibt lange Zeit hindurch verstellt.401 Solange sich speziell nach der übersteigerten Eigentumsideologie des Nationalsozialismus hier ein Wandel erst andeutet, wird noch kein Grund zu einem „völligen Neubau des Agrarrechts“402 gesehen. Heute hingegen durchzieht der Begriff die Rechtsord398

399

400 401

402

Holzer, Begriff, 309; Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 45 f mwN; Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 3; Pikalo, Bedeutung und Funktion, 71; Winkler, Art Landwirtschaftliches Eigentum in HAR, 296; Wörlen/Beimann, Deutsches Agrarrecht, 24. Kroeschell, Betrieb und Unternehmen, 71 f, Betrieb (Frankreich) oder Unternehmen (Italien, Spanien) als Zentralbegriff des Agrarrechts; Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 45; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 9. Zitiert nach Kobler, Agrarrecht RdL 1955, 145. Kroeschell, Betrieb und Unternehmen, 59 f; Kroeschell, Landwirtschaftsgesetze I, 8; Winkler, Gegenstand, 216 f. In der dt wie auch der österreichischen Rechtslehre ist die mangelnde Unterscheidung zwischen landwirtschaftlichem Eigentum und landwirtschaftlichem Betrieb nicht zuletzt Folge der historisch bedingten Besonderheiten der Agrarverfassung; siehe Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 84. Zum Verhältnis landwirtschaftlicher Betrieb – landwirtschaftliches Eigentum siehe auch Kap 18.4.2 (S. 423 ff). Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 1 und 46; Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 3: „Trotz des heute noch fehlenden gedanklichen Zusammenhangs wird es also künftig vielleicht möglich sein, das Agrarrecht vom Rechtsbegriff des landwirtschaftlichen Betriebes her zu einer systematischen Einheit zu machen.“

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nungen403, wobei viele klassische Regelungen auf den Schutz bzw die Sicherung und Festigung des landwirtschaftlichen Betriebs hinauslaufen.404 Als Beispiele seien das Anerben- und Bodenreformrecht herausgegriffen, wo das landwirtschaftliche Eigentumsrecht iS einer stärkeren Berücksichtigung des Betriebsbegriffs modifiziert wurde. Im Förderungsrecht und landwirtschaftlichen Vertragsrecht tritt der Betrieb als eigentlicher, vom Eigentum weitgehend unabhängiger Gegenstand in den Vordergrund. Bei den zu gemeinschaftlichen Unternehmerstellungen führenden Gesellschaftsverträgen geben die Betriebsleiter einen Teil ihrer Entscheidungsbefugnisse zu Gunsten der Gemeinschaft auf, die unternehmerische Kompetenz wird auf diese Weise von der Ausübung des Eigentumsrechtes immer stärker losgelöst. Kroeschells405 Kritik, dass das Agrarrecht dem Betriebs(- und Unternehmens)begriff noch keine angemessene dogmatische Bedeutung beigemessen habe und seine im Gegensatz zum Handelsrecht noch vom Eigentumsbegriff geprägten Kategorien für die juristische Bewältigung neuester Entwicklungen nicht ausreichten, hat aber heute insofern noch ihre Berechtigung, als das Agrarrecht selbst kaum eigene, spezifisch auf den landwirtschaftlichen Betrieb bezogene Rechtsinstitute geschaffen hat, sondern vielmehr mit der nicht transformierten Übernahme handels- und wirtschaftsrechtlicher Typen eine juristische Antwort idR außerhalb agrarrechtlicher Spezifika und Differenzierungen gefunden wurde. Unter landwirtschaftlichem Betrieb kann heute die wirtschaftliche Einheit verstanden werden, zu der der Landwirt die Fläche samt Inventar und allen möglichen Rechten und Beziehungen organisiert.406 Das Wesen des landwirt403

404

405 406

Siehe Kap 8.1.1.1 (S. 40 f). Pikalo, Die Funktion des Landwirtschaftsrechts, 211 f, sieht bereits 1962 den besonderen Verdienst des Landwirtschaftsrechts, den landwirtschaftlichen Betrieb und seine wirtschaftlichen, sozialen und soziologischen Funktionen auch als juristische Einheit zu erfassen und zu gestalten. Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 32 FN 6, spricht sich dafür aus, dass der Betrieb, als (bloße) Ordnungsvorstellung aufgefasst (zu Scheyhings methodologischem System Rechtsbegriff – Ordnungsvorstellung – rechtspolitische Zielsetzung siehe Kap 8.3.2.7, S. 107 f), den Bedürfnissen des Agrarrechts eigentlich genügen sollte, weshalb er einer weiteren Juridifizierung dieses Begriffes – dh einer Hebung auf die Stufe der üblichen zivilrechtlichen Begriffe – skeptisch gegenüber steht. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 41, mit zahlreichen Bspen; Kroeschell, Art Landwirtschaftlicher Betrieb in HAR, 270 f; Kroeschell, Betrieb und Unternehmen, 63 ff; Kroeschell, Der Landwirt als Unternehmer, 117 f. Solche Bestimmungen finden sich va im Eigentumsrecht, wo der Begriff des landwirtschaftlichen Betriebs eigentlich systemfremd ist. Im Eigentumsrecht gehe es nämlich nur um die Rechte von Personen an Grundstücken, um ihren Inhalt und ihre Grenzen. Innerhalb dieses begrifflichen Horizonts könne der landwirtschaftliche Betrieb, sofern er nicht aus einem einzigen Grundstück bestehe, eigentlich nur als eine Mehrheit von Einzelgrundstücken erscheinen, die ein gemeinsames rechtliches Schicksal haben. Siehe auch Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 44 f, zur Verselbständigung von Unternehmenseinheiten gegenüber dem Eigentum. Kroeschell, Betrieb und Unternehmen, 70 f. Vgl Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 41. Winz, Berührungspunkte, 32, definiert den landwirtschaftlichen Betrieb als eine aus einer landwirtschaftlichen Wirtschaftsstelle mit den dazugehörenden Wohn- und Wirtschaftsgebäuden, den der Bewirtschaftung

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schaftlichen Betriebs besteht darin, dass die drei Produktionsfaktoren Boden, Betriebsmittel und menschliche Arbeit zu einer organisatorischen Einheit zusammengefasst sind und von einem sachkundigen Leiter eingesetzt werden.407 Der landwirtschaftliche Betrieb ist also nicht nur „Betrieb“ iS der technisch-organisatorischen Einheit der Produktion oder Arbeit, sondern zugleich der Tätigkeitsbereich des Landwirts als Wirtschaftssubjekt, also „Unternehmen“.408 In der gewerblichen Wirtschaft und ihrem Recht wird denn auch gewöhnlich die Bezeichnung „Unternehmen“ verwendet, während dort „Betrieb“ idR nur die Organisationseinheit der Arbeit umfasst.409 Diese klare Abgrenzung existiert im Agrarrecht nicht. Mag auch im Sprachgebrauch von einem landwirtschaftlichen Unternehmen erst dann die Rede sein, wenn eine bestimmte Organisationsdichte erreicht wird, so bezeichnet „Betrieb“ im Landwirtschaftsbereich etwas anderes und mehr als vom Handels- oder Arbeitsrecht her gewohnt. Betriebsleiter sind de facto Unternehmer. Dass der Unternehmensbegriff im Recht der Land- und Forstwirtschaft reserviertere Verwendung findet als in anderen Bereichen, mag auf historische Gründe410 und nicht zuletzt auf eine bewusste, insb vom Gewerberecht 406

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410

dienenden landwirtschaftlichen Grundstücken und den für die Wirtschaftsführung bestimmten anderen Gegenständen bestehende Wirtschaftseinheit mit dem Zweck, die zum Betrieb gehörenden Wirtschaftsgüter ständig und zielstrebig einzusetzen. Zur Begriffsgeschichte (Landgut, Hof, Betrieb) siehe Kroeschell, Art Landwirtschaftlicher Betrieb in HAR, 269 f; Winz, Berührungspunkte, 19 ff. Zu den objektiven und subjektiven Voraussetzungen für einen landwirtschaftlichen Betrieb und zahlreichen Differenzierungen siehe Winkler, Rechtsstellung, 19 ff. Nach Wüst/Pelhak, Kommentar, 63 FN 169, sieht eine gefestigte behördliche Vollzugspraxis in Bayern selbst für den sehr weit gefassten Betriebsbegriff als Untergrenze eine Nutzfläche von mindestens 1 ha vor. Siehe Wüst/Pelhak, Kommentar, 63 f, für das dt BundesbauG. Für Bergmann, Ziele und Aufgaben, 165, stellt der Betrieb die Verbindung zwischen dem Boden und dem Bewirtschafter her. Er soll die Erzeugungskraft des Bodens entweder unmittelbar oder auf dem Weg über die Veredelungswirtschaft für die allgemeine Ernährung nutzbar machen. Kroeschell, Art Landwirtschaftlicher Betrieb in HAR, 270. Winz, Berührungspunkte, 153, definiert das landwirtschaftliche Unternehmen als einen Inbegriff von Tätigkeiten, die eine von einem allgemeinen Produktionsinteresse beherrschte Wirtschaftseinheit bilden, deren Ziel die Bestellung des Bodens und der damit verbundenen Arbeiten ist, die ihrerseits von einer Organisation von Personen unter Führung und in Abhängigkeit des Unternehmers durchgeführt werden. Der Unternehmer kann dabei Eigentümer oder Pächter sein. Unter „Betrieb“ werden im Handelsrecht die statischen Aspekte des Handelsgeschäfts verstanden, also die Grundstücke und Räume mit den erforderlichen Geräten, Möbeln, Geschäftspapieren, Warenlagern usw, unter „Unternehmen“ eher die dynamischen Aspekte, also der Tätigkeitsbereich des Unternehmers mit dem Kundenstamm, besondere Geschäftsverfahren usw; Kroeschell, Betrieb und Unternehmen, 61 ff. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 41, hält noch 1966 einen solch differenzierten Sprachgebrauch bei der einfacheren Unternehmensstruktur der Landwirtschaft für unnötig. Beim Unternehmensbegriff im Handels- und Arbeitsrecht seien die aus dem Eigentumsrecht abgeleiteten Gesichtspunkte stark in den Hintergrund getreten, während das Agrarrecht hier noch stärker von den klassischen Zivilrechtsbegriffen beherrscht werde; Kroeschell, Betrieb und Unternehmen, 63. Das gilt aber nicht für das dt landwirtschaftliche Sozialrecht, wo der Begriff „Unternehmer“ Verwendung findet.

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Modernes Agrarrecht

herkommende Abgrenzung zum gewerblichen Wirtschaftsbereich zurückzuführen sein.411 Holzer412 sieht in der Sicherung und Erhaltung des bäuerlichen Familienbetriebs als Leitbild der österreichischen Agrarpolitik, wie das auch in § 1 Z 1 LWG verankert ist, den Zweck der teleologischen Ordnungsfunktion, der einer Reihe von Normen des Agrarrechts gemeinsam ist. Auch wenn die Leitfunktion besitzende Legaldefinition des landwirtschaftlichen Betriebes in § 5 LandarbeitsG keine erschöpfende Klarheit über den „Betrieb der Land- und Forstwirtschaft“ bringen könne, da sie den Begriff der „land- und forstwirtschaftlichen Produktion“ voraussetze, für den wiederum eine für den gesamten Rechtsbereich der Land- und Forstwirtschaft gültige einheitliche Definition nicht zu finden sei, scheint Holzer der Begriff des „land- und forstwirtschaftlichen Betriebs“ doch am ehesten geeignet, als Leitbegriff zu dienen.413 Für den Bereich des Wirtschaftsrechts gilt ähnliches für das „Unternehmen“.414 Auch viele andere agrarrechtliche Topoi wie zB Nebenbetrieb, Hilfsbetrieb, Nebenerwerb oder Nebengewerbe stünden dazu in begrifflicher Akzessorietät bzw Affinität. Letztlich schließe der Begriff des land- und forstwirtschaftlichen Betriebes auch noch das landwirtschaftliche Eigentum ein, da Inhalt und Umfang des agrarischen Eigentums in ihrer Bezogenheit auf den konkreten Betrieb zu beurteilen seien. Nur in ihm gewinne die Fülle der boden-, produktionsund marktbezogenen Eigentumsbeschränkungen415 eine konkrete Dimension. Für das deutsche Recht sieht Winkler den Begriff „landwirtschaftlicher Betrieb“ oder „landwirtschaftlicher Unternehmer“ vor allem als möglichen Zentralbegriff für diejenigen Rechtsmaterien, die unter dem Terminus „Landwirtschaftsrecht“ zusammengefasst werden.416 So liegt der Gedanke der Erhaltung des landwirtschaftlichen Betriebs va dem Grund(stücks)verkehrsrecht, Anerbenrecht und dem Recht der agrarischen Operationen zugrunde.417 Für Regelungen des Raumordnungs- oder Naturschutzrechts, die nicht auf den einzelnen Betrieb, sondern auf die räumlichen Zusammenhänge abstellen, oder für diverse Materien des 411

412 413

414 415

416

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Zur Diskussion um die Schaffung eines einheitlichen Unternehmerbegriffs einschließlich der Landwirte siehe Kap 19.2 (S. 460 ff). Zur Abgrenzung vom Gewerbebetrieb siehe Greif, Strukturen, 47; Winz, Berührungspunkte, 4 ff; Winkler, Rechtsstellung, 8 ff. Holzer, Begriff, 309 f. Holzer, Begriff, 309; Holzer, Agrarrecht heute, 19. So auch Welan, Österreichischer Landesbericht, 290. Koppensteiner, Wirtschaftsrecht, 18 ff. Zu den staatlichen Eingriffen in die Betriebe vgl Köhne, Auswirkungen, 9 ff. Siehe auch Kap 18.5 (S. 430 ff). Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 84; Winkler, Gegenstand, 216 f und 219; Winkler, Ausnahmerecht, 37. So wohl auch Baur, Der landwirtschaftliche Betrieb, 146 f. Aber auch darüber hinaus lassen sich Wirkungen denken: So knüpft das landwirtschaftliche Sozialrecht an den landwirtschaftlichen Unternehmer an, das Sortenschutzrecht könnte als gewerbliches Schutzrecht des landwirtschaftlichen Betriebes aufgefasst werden. Melichar, Verfassungsrechtliche Probleme, 285 f, spricht sogar vom land- und forstwirtschaftlichen Betriebsrecht als einem der zentralen Regelungsbereiche des Agrarrechts und versteht darunter zB Jagd-, Fischerei-, Forst- und zT Wasser-, Förderungs-, Tierzucht-, Pflanzenzucht- und Raumordnungsrecht. Baur, Der landwirtschaftliche Betrieb, 155 ff.

Begriff und Systembildung

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Agrarwirtschaftsrechts, welche – wie zB das Marktordnungsrecht – auf die Regelung der Agrarmärkte und der Ernährungswirtschaft ausgerichtet sind, bleibt die Brauchbarkeit des Instituts des landwirtschaftlichen Betriebs aber fraglich. Auch die Exponiertheit der Legaldefinition des landwirtschaftlichen Betriebs im Rahmen des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (INVEKOS) hat daran nichts geändert, da der landwirtschaftliche Betrieb zwar als Anknüpfungspunkt des Verwaltungs- und Kontrollregimes fokussiert wurde, die Zielsetzungen des Marktorganisationsrechts aber nicht verändert wurden. Ebenfalls als Anknüpfungspunkt ungeeignet erscheint der landwirtschaftliche Betrieb für sozial- und organisationsrechtliche Bereiche418 oder für die Förderung der Aus- und Weiterbildung, wo es allein um verbesserte Kenntnisse im land- und forstwirtschaftlichen Beruf oder die Vorbereitung für eine bereits tatsächlich ausgeübte oder angestrebte nebenberufliche Tätigkeit geht, es auf das Vorhandensein eines Betriebs aber nicht ankommt.419 Wenn sich also der landwirtschaftliche Betrieb als Zentralbegriff – wenn schon nicht für die Gesamtheit des Agrarrechts aber doch für viele seiner wichtigsten Bereiche – eignet, ist zu fragen, welchen Betriebsbegriff man hier vor Augen hat. Gerade das Bild des landwirtschaftlichen Betriebs ist wandelbar und als Einfallspforte der Agrarpolitik in das Agrarrecht stark von außerrechtlichen Zielvorstellungen abhängig. Verkürzt lässt sich formulieren: bäuerlicher Familienbetrieb oder landwirtschaftlicher Großbetrieb?420 In Österreich besteht breiter gesellschaftlicher Grundkonsens darüber, dass die bäuerlichen Familienbetriebe am besten in der Lage sind, die vielfältigen Funktionen von der Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen Nahrungsmitteln über die Erhaltung der heimischen Kultur- und Erholungslandschaft bis hin zur Produktion erneuerbarer Rohstoffe und Energie zu erfüllen. Ziel der österreichischen Agrarpolitik ist deshalb die Erhaltung möglichst vieler bäuerlicher Familienbetriebe.421 Getrost kann der bäuerliche Familienbetrieb als Leitbild des österreichischen Agrarrechts bezeichnet werden.422 Die zentrale Bestim418

419 420

421

422

So auch Holzer, Begriff, 309 f; Pikalo, Bedeutung und Funktion, 71 f; Pikalo, Agrarrechtsvergleichung und DGAR, 106. Kritisch auch Kroeschell, Betrieb und Unternehmen, 71 f, der das Verständnis des Agrarrechts als Recht des landwirtschaftlichen Betriebs als „Überspitzung“ empfindet. Wüst/Pelhak, Kommentar, 63. Zur geschichtlichen Dimension dieser Frage bereits ab dem Römischen Reich siehe Seidl, Agrargeschichtliche Überlegungen, 485 f. Zu den ökonomischen Ursachen, denen die in der westlichen Welt vorherrschende Dominanz von Familienbetrieben in der Landwirtschaft zuzuschreiben ist, siehe Schmitt, Warum ist Landwirtschaft, 161 ff; die Persistenz der Familienarbeitsverfassung gegenüber anderen Organisationsformen der Landbewirtschaftung erkläre sich zum großen Teil aus den Eigenschaften, die Familien und Haushalte allgemein als eine effiziente Organisationsform zur Koordination ihrer wirtschaftlichen Aktivitäten erwiesen hätten. Vgl zB Arbeitsübereinkommen zwischen der SPÖ und der ÖVP 1994, 21. Hofreither, Agrarpolitik, 644; Bach, Das agrarpolitische Leitbild, 8 f, auch unter Bezug auf das agrarsoziologische Schrifttum nach 1945; Sandgruber, Auf dem Weg, 12 f; Kraus, Historische Perspektiven, 25; Holzer, Rechtliche Rahmenbedingungen, 178; Vogel/Wiesinger, Der Familienbetrieb, 4. Holzer, Bäuerlicher Familienbetrieb, 32. Vgl aus Sicht des Grundrechts der Erwerbsfreiheit Korinek, Grundrechtsordnung, 64.

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Modernes Agrarrecht

mung hierzu findet sich in § 1 Z 1 LWG 1992, wonach die Agrarpolitik die Erhaltung einer bäuerlichen Land- und Forstwirtschaft unter Bedachtnahme auf die soziale Orientierung, die ökologische Verträglichkeit und die regionale Ausgewogenheit zum Ziel hat. Bereits das LWG 1960 normierte in § 2 Abs 1 die Erhaltung eines wirtschaftlich gesunden Bauernstandes, worunter die wirtschaftliche Sicherung des Fortbestands bäuerlicher Familienbetriebe zu verstehen war.423 Die ausdrückliche Aufnahme der Akzentuierung „bäuerlich“ erfolgte dann erst mit dem LWG 1992. Aber auch im Mittelpunkt einer Reihe weiterer Agrarrechtsnormen424 steht direkt oder indirekt jener Typus des landwirtschaftlichen Betriebs, dessen Erträgnisse allein oder iVm einem Nebenerwerb einer bäuerlichen Familie einen angemessenen Lebensunterhalt nachhaltig sichern. Die Agrarpolitik der EWG stellte in der Konferenz von Stresa 1958 den bäuerlichen Familienbetrieb als strukturpolitisches Leitbild heraus.425 Es waren jedoch Zweifel angebracht, ob unter demselben Begriff auch überall das gleiche verstanden wurde. Heute fordern die ökonomischen Rahmenbedingungen der Europäischen Union unter Berücksichtigung der WTO eine Betriebsorganisation, in der zwar einerseits die Produktionsfaktoren Boden, Kapital und Arbeit optimiert, dh möglichst rentabel unter Berücksichtigung beschränkter finanzieller Ressourcen des subventionierenden Staates eingesetzt werden, aber andererseits die positiven sozialen Wohlfahrtswirkungen bäuerlichen Wirtschaftens, dh die Beziehungen des Betriebsleiters zu seiner Arbeit und insb dem dabei eingesetzten Produktionsfaktor Boden als wichtiger Umweltressource nicht verloren gehen dürfen.426 Das Europäische Landwirtschaftsmodell stellt auf eine va multifunktionale, nachhaltige, landschaftspflegende und flächendeckende Landwirtschaft ab, wie sie insb bäuerlichen Familienbetrieben entspricht.427 Die in Art 33 EGV formulierten Ziele der GAP eröffnen hingegen weiten Ermessensspielraum und sind nicht auf bestimmte Betriebsstrukturen eingeschränkt.428 Im deutschen Agrarrecht normiert § 4 LWG 1955, dass beim „Bericht über die Lage der Landwirtschaft“ im Wesentlichen von Betrieben mit durchschnittlichen 423 424

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EB zur RV 235 BlgNR IX. GP 8. Bspe bei Holzer, Bäuerlicher Familienbetrieb, (I) 33 ff und (II) 24 ff. ZB § 2 Abs 2 Tir GrundverkehrsG 1996: „Ein land- und forstwirtschaftlicher Betrieb … ist jede selbständige wirtschaftliche Einheit, … die geeignet ist, zum Lebensunterhalt des Bewirtschafters bzw seiner Familie beizutragen.“ Vgl zur Begriffsbildung auch die Judikatur des VfGH zum landwirtschaftlichen Betriebsbegriff im Grundverkehrsrecht; zB VfSlg 12.119/1989; 12.770/1991; 13.406/1993; 16.069/2001. „Angesichts der Bedeutung der durch den Familienbetrieb gekennzeichneten Struktur der europäischen Landwirtschaft und angesichts des einmütigen Willens, dieses spezifische Merkmal zu erhalten, sollten alle Mittel eingesetzt werden, um Leistungskraft und Wettbewerbsfähigkeit der Familienbetriebe zu heben.“ Siehe Sühler, Agrarpolitik in der EG, 255; Groeben, Entwicklungslinien, 46; Seidl, Agrargeschichtliche Überlegungen, 487; Ahner, Gemeinsame Agrarpolitik, 848; Priebe, Ziele, 167; Reinl, Vergleichende Fragen, 55. Nies zitiert bei Winkler, Bäuerliche Familienbetriebe, 151. Siehe Kap 15.3 (S. 287 f). Vgl Both, Agrarunternehmensrecht, 214. Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 89, sieht im Zusammenhang mit dem Multifunktionalitätskonzept den Familienbetrieb bzw den Betrieb mittelständischen Charakters als Leitidee der Gemeinschaft.

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Produktionsbedingungen auszugehen ist, die bei ordnungsgemäßer Führung die wirtschaftliche Existenz einer bäuerlichen Familie nachhaltig gewährleisten, während die Zielbestimmung in § 1 LWG dbzgl allgemein formuliert ist.429 § 14 Abs 1 GrundstückverkehrsG stellt für die Zuweisungsvoraussetzungen auf Erträge ab, die „im Wesentlichen zum Unterhalt einer bäuerlichen Familie ausreichen“. § 2 Abs 2 Z 10 RaumordnungsG referiert auf die Landwirtschaft „als bäuerlich strukturierter“ Wirtschaftszweig. Hingegen hat der Gesetzgeber etwa im Bayerischen LandwirtschaftsförderungsG bewusst den Begriff der Landwirtschaft nicht auf die bäuerliche Landwirtschaft eingegrenzt.430 Trotz dieser Uneindeutigkeit im gesatzten Recht ist der bäuerliche Familienbetrieb auch in Deutschland immer wieder und in mannigfachen konkreten Bezügen bemühtes agrarpolitisches Ziel.431 Da er in der Agrarstruktur Westdeutschlands das beherrschende Element war und ist, bestand regelmäßig keine Notwendigkeit seiner besonderen Erwähnung in den Agrargesetzen. Der Gesetzgeber beschränkt sich idR darauf zu definieren, was er jeweils unter Landwirtschaft versteht.432 Auch eine verstärkte zukünftige Berücksichtigung des bäuerlichen Familienbetriebs im Agrarrecht ist kaum zu erwarten. Mangels exakter Abgrenzbarkeit kann er im Recht bloß mittelbar Beachtung finden433, die Summe der rechtlichen, volkswirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen bestimmen in ständiger Veränderung den Inhalt dieses Begriffes.434 So kann im Zuge der Agrarwende 2001 das agrarpolitische Leitbild des bäuerlichen Unternehmers aktuell wie folgt umschrieben werden435: Offenheit und Ehrlichkeit in Produktion, Organisation, Management und Finanzierung, gezielte Förderung der Landwirtschaft im Nebenerwerb, Selbstvermarktung und ökologische Produktion, um so Nahversorgung, soziale Sicherung durch Zusatzeinkommen und Beschäftigung der ganzen Familie sowie damit gleichzeitig Förderung und Stabilisierung der ländlichen Dorfstruktur zu gewährleisten. Die Fixierung auf das Leitbild des bäuerlichen Familienbetriebs spielt übrigens auch in der agrarrechtlichen Debatte rund um die deutsche Wiedervereinigung eine zentrale Rolle. Die Interpretation des mittlerweile untergegangenen

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Insofern fordert Both, Agrarunternehmensrecht, 213 f, eine rein deklaratorische Anpassung der Formulierung in § 4 LWG. Damit wurde den staatlichen Landwirtschaftsbehörden die Möglichkeit belassen, im Vollzug des LwFöG auch auf zB Massentierhaltungen positiv einzuwirken. Siehe Wüst/ Pelhak, Kommentar, 74 f. Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 32; Wüst/Pelhak, Kommentar, 74; Bendel, bäuerlicher Familienbetrieb, 14; Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 264 ff. Lipinsky, bäuerlicher Familienbetrieb, 1 und 4; Auferlegung größter Zurückhaltung seitens des Gesetzgebers bezüglich der Festlegung landwirtschaftlicher Betriebe auf bestimmte Größen oder Bemessungseinheiten und damit die Hervorhebung, Abgrenzung und Privilegierung einer speziellen Gruppe von landwirtschaftlichen Betrieben. Vgl auch Bendel, bäuerlicher Familienbetrieb, 14. Bendel, bäuerlicher Familienbetrieb, 14. Zur Verbindung des bäuerlichen Familienbetriebs als Leitbild der deutschen Agrarpolitik mit bauerntumsideologischen, makro-ökonomischen und mikro-sozialen Wertvorstellungen siehe Lipinsky, Agrarpolitik und Agrarrecht, 8 f. Kuchs, Die neue Agrarpolitik, 198.

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Agrarrechts der DDR436 konnte zwar seine mit dem Agrarrecht der BRD gemeinsamen geistesgeschichtlichen Wurzeln – was va die Struktur seiner Anlage in Überwindung der Grenzen zwischen öffentlichem und privatem Recht und die Spannbreite seines Regelungsfeldes betrifft – nie ganz verleugnen, verfügte aber doch über einen wesentlich anderen Ansatz, da als Gegenstand des Agrarrechts die vom landwirtschaftlichen Reproduktionsprozess umfassten gesellschaftlichen Verhältnisse angesehen wurden. Im Kernbereich stand dabei das Recht der landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften, das LPG-Recht.437 Mit Hilfe des Einigungsvertrages und einer Reihe von Übergangsregeln, wie zB dem LandwirtschaftsanpassungsG438, sollte nach der Wiedervereinigung das Agrarrecht Westund Ostdeutschlands harmonisiert werden. Steding439 spricht hingegen von einer 436

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Vgl zum Agrarrecht der DDR allgemein Rühmland, DDR, 62 ff; Winkler, Ostdeutschland, 1 ff; Steding, Agrarrecht in der DDR, 93 ff; Steding, Konturen, 100 ff; Steding, Prüfstand, 252 f; Steding, Agrarrecht/LPG-Recht in Heuer, 75 ff; Steding, Agrarpolitik und Agrarrecht in der DDR, 985 ff; Arlt (Hrsg), Wörterbuch des Agrarrechts (1969); Arlt, Theoretische Grundfragen des LPG- und Agrarrechts (1988); Arlt (Hrsg), Lexikon Recht der Landwirtschaft der Deutschen Demokratischen Republik (1975); Arlt (Hrsg), Agrarrecht – Grundriss (1976). Das Recht der DDR im Bereich der Landwirtschaft hatte va die Aufgabe, die Bodenreform zu sichern, eine die Ernährung gewährleistende Landwirtschaft aufzubauen und die Umwälzung der gesellschaftlichen Verhältnisse auf dem Lande zu bewerkstelligen. Arlt kennzeichnet dieses Recht wie folgt: „Das antifaschistisch-demokratische Agrarrecht grenzte sich von Anfang an scharf vom überkommenen bürgerlichen Recht ab. Es stellte die demokratische Alternative zum preußisch-deutschen Agrarrecht dar, das den preußischen Weg zur kapitalistischen Landwirtschaft ausdrückte. Das macht seine fundamentale geschichtliche Bedeutung aus.“; Arlt/Gold/Rosenau/Steding, Agrarrechtstheorien (1977). Steding, Bedenklichkeiten, 151; Steding, Dilemma, 347; Steding, Prüfstand, 252 f; Steding, Konturen, 100 f; Steding, Recht für Agrarunternehmen, 12; Steding, Agrarrecht/ LPG-Recht in Heuer, 89 f. Das LPG-Recht war aus dem sowjetischen Kolchosrecht entlehnt worden und verdrängte zunächst das Agrarrecht, bis Arlt erstmals 1968 wieder eine Konzeption des Agrarrechts begründete, deren Gegenstand diejenigen gesellschaftlichen Verhältnisse waren, die vom landwirtschaftlichen Reproduktionsprozess umfasst waren. Das LPG-Recht wurde Bestandteil des Agrarrechts; Steding, Agrarrecht/LPG-Recht in Heuer, 88 f. Zu den gegen das Agrarrecht geltend gemachten Bedenken siehe Steding, Konturen, 101; Steding, Agrarrecht/LPG-Recht in Heuer, 87; Steding, Agrarrecht in der DDR, 94. Das LPG-Recht als selbständiger Rechtszweig regelte jene genossenschaftlichen Verhältnisse, die im betrieblichen Reproduktionsprozess der LPG und im Rahmen ihrer Kooperationsbeziehungen entstanden. Zur LPG siehe ua Steding, Produktivgenossenschaften in der ostdeutschen Landwirtschaft – Ursprung und Anspruch. Eine genossenschaftsrechtliche Betrachtung, in: Götz/Winkler (Hrsg), Jahrbuch des Agrarrechts. Bd I (1997), 367 ff. Weitere Teile des DDR-Agrarrechts waren insb das Landwirtschaftsorganisationsrecht und das Bodenrecht, Forschung und Lehre befasste sich ua auch mit dem Recht des Pflanzenschutzes, Tierschutzes und der Tierhygiene sowie dem Umweltrecht in der Landwirtschaft; Rühmland, DDR, 62; Steding, Agrarrecht/LPG-Recht in Heuer, 88; Steding, Agrarrecht in der DDR, 94; Winkler, Ostdeutschland, 14 f. Zur inneren Struktur siehe Steding, Konturen, 101 f. G über die strukturelle Anpassung der Landwirtschaft an die soziale und ökologische Marktwirtschaft in der Deutschen Demokratischen Republik (BGBl 1991 I 1418). Steding, Bedenklichkeiten, 150; Steding, Konturen, 102; Steding, Recht für Agrarunternehmen, 11; Steding, Agrarrecht/LPG-Recht in Heuer, 90. Siehe auch Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 467; Steding, Unternehmensrecht, 403.

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Oktroyierung des Agrarrechts Westdeutschlands auf die Landwirtschaft Ostdeutschlands. Er kritisiert, dass das Agrarrecht in seinem bis 1990 auf Westdeutschland begrenzten Geltungsbereich gänzlich unberührt von allen deutschlandpolitischen Veränderungen bis heute fortwirke, obgleich es für die Mehrzahl der betroffenen Bauern seit langem „ein schwer zu tragendes Kreuz“ geworden sei. Insb wird dabei die Ausdehnung der ausschließlich agrarpolitischen Orientierung am bäuerlichen Familienbetrieb in der BRD auf die durch produktivgenossenschaftliche Großbetriebe gekennzeichnete Agrarstruktur im Osten Deutschlands in Frage gestellt. Leitbild der Agrarpolitik der DDR war nämlich nicht der Familienbetrieb, sondern eine staatlich gelenkte Landwirtschaft mit einem beschränkten Neben- bzw Zuerwerb in Form der persönlichen Hauswirtschaft.440 Eine Adaptierung des Leitbildes in Hinblick auf die Vielfalt heutiger deutscher Unternehmensformen sei nie erfolgt, die Aufgabe der vereinseitigenden Orientierung am bäuerlichen Familienbetrieb und die Einräumung bäuerlicher Gestaltungsfreiheit auch im Hinblick auf die Agrarstruktur wird eingefordert441. Ansonsten strebe das deutsche Agrarrecht nämlich im Grunde keine echte Strukturanpassung sondern vielmehr eine Strukturvereinheitlichung nach westdeutschem Modell an.442 Darüber hinaus sei auch das Eigentumsbild in der Landwirtschaft an einen weitgehend statischen, auf den bäuerlichen (Familien-)Betrieb fixierten Eigentumsbegriff gebunden, der sich als Hemmnis für eine Modernisierung der Landwirtschaft erweise und den notwendigen strukturellen Agrarwandel weitgehend verschleppt oder zumindest doch verlangsamt habe.443 Dabei will Steding seine Kritik nicht als Kampfansage an den agrarischen Einzelbetrieb verstanden wissen, sondern vielmehr als Absage an dessen „Verleitbildlichung“444. Das erklärte Ziel bestehe in der Herausbildung eines einheitlichen, homogenen deutschen Agrarrechts.445 In dieser Diskussion spiegelt sich besonders eindringlich die große Bedeutung der Frage nach dem Betriebsbegriff. Auch in der Schweiz gilt der bäuerliche Familienbetrieb als Leitbild der Agrarpolitik.446 Im Schweizer LwG 1998 findet sich der bäuerliche Betrieb in Art 2 Abs 1 lit b, wonach den bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben ökologische und gemeinwirtschaftliche Leistungen mit Direktzahlungen abgegolten werden sollen.447 Das BG über das bäuerliche Bodenrecht zielt gem Art 1 Abs 1 lit a 440 441

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Rühmland, DDR, 62. Steding, Bedenklichkeiten, 152 f und 155 f. Vgl auch Steding, Spannungsfeld, 308; Steding, Dilemma, 347 f. Für Pikalo ist die Agrarpolitik in den neuen Bundesländern auf eine Chancengleichheit für alle landwirtschaftlichen Betriebsformen ausgerichtet; vgl Winkler, Bäuerliche Familienbetriebe, 150. Allgemein über die Auswirkungen der Entwicklung in den neuen Bundesländern auf die Konzeption des bäuerlichen Familienbetriebs vgl Nies zitiert bei Winkler, Bäuerliche Familienbetriebe, 151. Steding, Prüfstand, 254. Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 468; Steding, Triumph, 4, wonach die „Glorifizierung“ des landwirtschaftlichen Eigentums als lang ersehntes Freiheitsrecht inzwischen längst zum Hemmnis des Agrarstrukturwandels geworden sei. Siehe auch Glas, Strukturveränderungen, 9. Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 470. Steding, Prüfstand, 254. Siehe Huser, Bodenabhängigkeit, 43; Richli, Der bäuerliche Betrieb in der Agrarpolitik, 170. Siehe auch Art 70 Abs 1 und Art 78 LwG.

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ausdrücklich auf die Erhaltung und Strukturverbesserung namentlich der Familienbetriebe. Darüber hinaus ist die Förderung bäuerlicher Betriebe sogar verfassungsrechtlich normiert.448 Aufgrund der vielgestaltigen Terminologie den Betrieb betreffend wird der Familienbetrieb aber kaum als agrarrechtlich relevante Kategorie bezeichnet.449 Nach dieser Analyse des Betriebsbegriffs im Agrarrecht Österreichs, der EU, Deutschlands und der Schweiz bleibt noch zu fragen, wann eigentlich ein bäuerlicher Familienbetrieb vorliegt. Definitorisch450 kann festgehalten werden, dass ein Familienbetrieb ein landwirtschaftlicher Betrieb ist, dessen Gestaltung und Größe von der Arbeitskapazität und den Lebensbedürfnissen einer Familie bestimmt wird. Ein bäuerlicher Familienbetrieb gewährt einer Familie Beschäftigung und Lebensunterhalt und innerhalb bestimmter Grenzen wirtschaftliche Selbständigkeit. In diesem Sinne sind in der bäuerlichen Familie leitende und ausführende Funktionen vereinigt, der Bauer ist zugleich Unternehmer, Betriebsleiter und Arbeitskraft und wird dadurch auch in seiner Arbeits- und Lebenseinstellung geprägt. Qualitativ ist die selbständige Arbeit der Familie durch persönliches Interesse und eigenverantwortliches Handeln gekennzeichnet und ermöglicht im landwirtschaftlichen Produktionsprozess eine große Anpassungsfähigkeit an schnell wechselnde Anforderungen. Quantitativ bildet das – allerdings schnell veränderliche – Arbeitspotential der Familie, das 1955 mit etwa zwei Vollarbeitskräften (gestellt von Angehörigen aus zwei Generationen) definiert wurde451, die Grundlage. Mit dem Trend zur Kleinfamilie und dem Strukturwandel (Abwanderung aus der Landwirtschaft, Zu- und Nebenerwerb etc) sind die Grenzen des Familienbetriebs nach unten freilich fließend.452 Definiert man den bäuerlichen 448

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Art 104 Abs 2 BV. Für die kantonalen Verfassungen vgl zB Art 122 Abs 2 Verfassung des Kantons Solothurn, wo ausdrücklich auf die „Erhaltung und Förderung der eigenständigen Familienbetriebe“ Bezug genommen wird. Allgemein siehe Richli, Der bäuerliche Betrieb in der Agrarpolitik, 170 ff, und insb zum „verschämten Begriff des Familienbetriebs“, 177. Priebe, Art Familienbetrieb in HAR, 574; Poschacher, Produktions- und Einkommensstruktur, 92. Eine verbindliche Definition des bäuerlichen Familienbetriebs fehlt und wäre angesichts der bestehenden Dynamik schwierig; Schneider, Agrarstrukturwandel, 68; Vogel/Wiesinger, Der Familienbetrieb, 4. Trotzdem fordern van Staa/Willi, Zur Situation der Landwirtschaft, 511, eine solche, auf die alle Förderungsrichtlinien abzustimmen wären. Allgemein zu Problematik vgl Der bäuerliche Familienbetrieb im Agrarrecht, AgrarR 1988, Beilage I. Zur Historie siehe Lipinsky, bäuerlicher Familienbetrieb, 1 f. Die bäuerliche Familienwirtschaft wurde durch die Verleihung von Freiheit und Eigentum im Zuge der Bauernbefreiung zum Familienbetrieb. Laut Ausschuss zur Verbesserung der Agrarstruktur beim dt Bundeslandwirtschaftsministerium 1955. Die EWG-Kommission ging 1960 in ihrer Definition von mindestens 1–2 Vollarbeitskräften aus; siehe Priebe, Art Familienbetrieb in HAR, 575; Lipinsky, bäuerlicher Familienbetrieb, 2. In Abgrenzung zum Großbetrieb, der durch Lohnarbeitsverfassung gekennzeichnet ist, ist beim bäuerlichen Familienbetrieb die Familienarbeitsverfassung entscheidend; Seidl, Agrargeschichtliche Überlegungen, 485. Vgl die sich wandelnden Merkmale und Definitionen bei Vogel/Wiesinger, Der Familienbetrieb, insb 22 ff; Lipinsky, bäuerlicher Familienbetrieb, 2 f.

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Familienbetrieb ausschließlich über Größe und Wirtschaftsstruktur, damit die wirtschaftliche Lebensfähigkeit garantiert erscheint, besteht der Unsicherheitsfaktor, dass sich für die Zukunft nicht mit Sicherheit feststellen lässt, welche Besitzgröße und -struktur die Lebensfähigkeit garantieren. Demgegenüber steht als stabiles Element die Unternehmensform des im Eigentum einer natürlichen Person oder eines Ehepaares stehenden und vom Eigentümer auch tatsächlich geleiteten Hofes.453 Familienbetriebe sind wegen der persönlichen Bindung des Landwirts und seiner Familie an den Betrieb als Arbeitsstätte und Wohnung für einen großen Teil der Bevölkerung von besonderer Bedeutung.454 Aufgrund der besseren Anpassungsfähigkeit an sich verändernde natürliche und wirtschaftliche Erzeugungsbedingungen, der höheren Motivation der Familienarbeitskräfte und des Umstands, dass für diese Löhne nicht oder nur in nachrangigem Umfang auszuzahlen sind, habe sich der Familienbetrieb im Gegensatz zum Großbetrieb in der Agrargeschichte als der wirtschaftlich krisenfestere Betrieb erwiesen.455 Die Agrarstruktur von im Familienverband bewirtschafteten landwirtschaftlichen Betrieben kann allerdings sehr unterschiedlich sein456, ebenso sagt die Bewirtschaftung durch einen Familienbetrieb nicht automatisch etwas über die praktizierten Bewirtschaftungsweisen aus. Trotzdem wird in der Agrarpolitik und damit auch im Agrarrecht mit dem Familienbetrieb idR eine ökologisch verträgliche, naturnahe, nachhaltige, extensive Produktionsgestaltung verbunden. In der öffentlichen Diskussion wird die bäuerliche Landwirtschaft generell als Gegenpol zu den sog Agrarfabriken in den Mittelpunkt gerückt. Die industrialisierte Landwirtschaft wird dabei als hochgradig arbeitsteilig und damit häufig den Menschen entfremdend, ökologisch und sozial unverträglich begriffen. Die Beachtung ökologischer Erfordernisse wird sogar verschiedentlich als Kriterium des bäuerlichen Familienbetriebs angesehen.457 Dieses Bild hat gerade für die traditionell klein453

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Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 32. Lipinsky, Eigentümerlandwirtschaft, 311, spricht im Zusammenhang mit dem bäuerlichen Familienbetrieb von der Eigentümerlandwirtschaft, dh die Bewirtschaftung von im Eigentum des Bauern befindlichen Grund und Boden. Der Begriff des Hofes hat eigentlich nur im Anerbenrecht (Höferecht) juristische Bedeutung erlangt. Vgl Kroeschell, Art Hof, in: Götz/ders/Winkler (Hrsg), Handwörterbuch des Agrarrechts (HAR), I. Bd (1981), 887 f. Pikalo zitiert bei Winkler, Bäuerliche Familienbetriebe, 150. Seidl, Agrargeschichtliche Überlegungen, 486 und 489. Pikalo zitiert bei Winkler, Bäuerliche Familienbetriebe, 150. So definieren Wüst/Pelhak, Kommentar, 68, den bäuerlichen Betrieb als (idR) eigentumsorientierten Familienbetrieb, in dem die natürliche Produktionsgrundlage, der Boden, nachhaltig und sorgsam bearbeitet wird, die Viehhaltung überwiegend auf eigener Futtergrundlage erfolgt, die schadlose Beseitigung der allenfalls anfallenden tierischen Exkremente (Stallmist, Jauche) auf den selbst bewirtschafteten Flächen möglich ist und die Weitergabe des ererbten Bodens ohne Qualitätsverlust an die Nachkommen höher bewertet wird als die Gewinnmaximierung. Damit ist auch die Beachtung ökologischer Erfordernisse ein Kriterium des bäuerlichen Familienbetriebs. Für Sandgruber, Auf dem Weg, 13, gilt die Nachhaltigkeit als ein wesentliches Kennzeichen des bäuerlichen Familienbetriebs. Für Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 2, schädigen die bäuerlichen Familienbetriebe nicht nur nicht die Umwelt, sondern tragen auch zur Erhaltung des ökologischen Gleichgewichts bei.

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strukturierte Agrarverfassung Österreichs durchaus seine Berechtigung. Dennoch kann nicht pauschaliter davon ausgegangen werden, dass industriell betriebene Landwirtschaft mit Landarbeitskräften in großen Strukturen ökologisch unverträglich ist und intensivierten Raubbau an den natürlichen Ressourcen bedeutet. Gerade große Betriebe mit bedeutender Flächenausstattung können in der Lage sein, sich die kostenintensiven natürlichen Bewirtschaftungsmethoden anzueignen und zu praktizieren.458 Insofern müssen Antworten differenziert ausfallen. Großbetriebe haben möglicherweise mit der Massentierhaltung ein gravierendes Umweltproblem. Aber etwa im Hinblick auf den Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln oder die Bodenverdichtung durch entsprechende Landmaschinen haben sie bessere Chancen umweltgerecht zu wirtschaften. Größere Betriebe, die über eine Buchführung verfügen, können ökonomische Grenzen einziehen, bodenverträglichere Maschinen anschaffen etc. Auch für die Bewältigung der fortschreitenden Ökonomisierung wird der bäuerliche Familienbetrieb zuweilen als keinesfalls ideal kritisiert. So könnten die hohen Anforderungen, die heute an die Landwirtschaft gestellt werden, mit unökonomischen Kleinstrukturen nicht (mehr) auf Dauer realisiert werden.459 Abschließend ist wohl Nies460 beizupflichten, wonach der bäuerliche Familienbetrieb nicht a priori als ökologisch und ökonomisch überlegene und sozial gewünschte Organisation landwirtschaftlicher Produktion vorgegeben sei, sondern in einer offenen Gesellschaft dem Gebot kritischer, verstandesmäßiger Überprüfung unter Berücksichtigung des ökonomischen und sozialen gesellschaftlichen Wandels unterliege. Damit hat sich die Konzentration auf den landwirtschaftlichen Familienbetrieb und dessen „Verabsolutierung“461 jedenfalls als diskutabel erwiesen. 457

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Anschaulich für Österreich Bach, Das agrarpolitische Leitbild, 8: „Bauerntum meint jedenfalls eine bestimmte Lebensform … Bäuerliches Verhalten ist auf die Zukunft, auf die nachfolgenden Generationen gerichtet; bäuerliche Landwirtschaft … erhält den Boden dauernd fruchtbar, sie pflegt die Natur und gestaltet die Landschaft zur Heimat. Bäuerliche Landwirtschaft ist nicht völlig durchrationalisierbar, sie kann, wenn sie bleiben soll, auch nicht völlig durchindustrialisiert werden. Wir wollen den Bauernhof und nicht die Agrarfabrik, nicht die Aktienfarm. Die praktische österreichische Agrarpolitik zielt auf eine bäuerliche Landwirtschaft, die getragen ist vom bäuerlichen Familienbetrieb.“ Für Lipinsky, bäuerlicher Familienbetrieb, 3, konzentriert sich die dt agrarpolitische Diskussion allzu sehr auf einen speziellen Typ des bäuerlichen Familienbetriebs. Diesem werde neben der ökonomischen auch eine ökologische Funktion zugewiesen, mit diesem verbinde man die Vorstellung eines harmonischen Ausgleichs zwischen bäuerlicher Bodennutzung und Viehhaltung sowie Natur und Landschaft. Dabei werde Unternehmen mit geringer Flächenausstattung und flächenunabhängiger tierischer Veredelung die Eigenschaft eines bäuerlichen Familienbetriebs abgesprochen, auch wenn gerade diese Wirtschaftsweise es den Bauernfamilien ermögliche, ihren Familienbetrieb aufrechtzuerhalten und befriedigende Einkommen zu erwirtschaften. Bendel, bäuerlicher Familienbetrieb, 14, wonach großbäuerliche Betriebe aufgrund der größeren Flächenausstattung Umweltvorschriften besser handhaben können als kleinund mittelbäuerliche Betriebe. Steding, Triumph, 7. Nies zitiert bei Winkler, Bäuerliche Familienbetriebe, 151. Siehe auch Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 167; zur ökologischen Betrachtung verschiedener Betriebsformen siehe Priebe, Die subventionierte Naturzerstörung, 116 ff. Kötter, Einfluss, 49.

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8.3.2.5 Agrarmarkt Ein weiteres mögliches Grundprinzip des Agrarrechts ist die rechtliche Ordnung der Agrarmärkte.462 Aus Sicht des allgemeinen Wirtschaftsrechts spielt der Markt für das Recht der Landwirtschaft eine besondere Rolle. Die Errichtung der gemeinsamen Agrarmarktorganisationen im Rahmen der EG hat eine breite Palette neuer rechtlicher Instrumente hervorgebracht. Ihre Ausrichtung auf Marktregelung und Ernährungswirtschaft rechtfertigen es, im Agrarmarkt eine Sinneinheit zu sehen. Gleichzeitig bedeutet aber ein solcher Ansatz auch die Nichtberücksichtigung all jener Normen, die zB um den landwirtschaftlichen Betrieb konzentriert sind. Über den, im Vergleich zur Gesamtheit des Agrarrechts relativ engen Bereich marktordnungsrechtlicher Regelungen hinaus, wird ein solcher Rechtsbegriff also keine Wirkungen entfalten können. Daran werden in absehbarer Zeit auch die geplanten bzw bereits umgesetzten umweltrechtlichen Einschlüsse in das Recht der GAP nichts ändern.

8.3.2.6 Ländlicher Raum Einen letzten Ansatzpunkt könnte noch der ländliche Raum darstellen, den erstmals Scheyhing463 als Rechtsbegriff einzuführen versucht. Auf seine These vom Agrarrecht als Recht des ländlichen Raumes wird dabei noch gesondert einzugehen sein.464 Der ländliche Raum erlaubt immerhin eine Vielzahl unterschiedlichster Anknüpfungen, insb auch solche aus dem umweltrechtlichen Bereich. Den in diesem Zusammenhang von Winkler geäußerten Bedenken, dass sich bei Überprüfung der einschlägigen Gesetze nur wenige Anhaltspunkte für die Verwendung des ländlichen Raumes als Rechtsbegriff fänden, und er nicht hinreichend klar abgegrenzt und zu eng sei465, lässt sich aus heutiger Sicht entgegen halten, dass der ländliche Raum als Rechtsbegriff durch die verstärkte Verwendung bereits deutlichere und schärfere Konturen zeigt.466 Freilich wäre bei Verwendung dieses Begriffes im Bereich des Agrarrechts zumindest ein mittelbarer Landwirtschaftsbezug der einschlägigen rechtlichen Regelungen zu verlangen.467 Winkler versteht auch das Recht des ländlichen Raumes iS Scheyhings wohl zu eng als ausschließlich auf die Ordnung des ländlichen Raums bezogen, wobei ihm ein Ansatz, der – anstatt an den ländlichen Raum als Rechtsbegriff anzuknüpfen – vom Instrumentarium des Raumplanungsrechts ausgeht, viel versprechender erscheint.468 Aber auch hier läge der Anwendungsbereich eines solchen Begriffs le462

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Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 86 f; Winkler, Gegenstand, 217; Kroeschell, Betrieb und Unternehmen, 72. Scheyhing, Ländlicher Raum. Siehe Kap 9.2.7 (S. 157 ff). Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 85 und vgl auch 63 f. Norer, Vom Agrarrecht, 12 FN 131 mwN. So nun wohl auch Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 9, unter Bezug auf die VO (EG) Nr 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 9. Winkler, Gegenstand, 220; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 85.

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diglich im Planungsbereich und würde der Weite agrarrechtlicher Themen und Normen nicht gerecht werden. Zuletzt räumt Winkler dem ländlichen Raum als Rechtsbegriff die Eignung als Anknüpfungspunkt für Regelungen des Raumplanungs-, Flurbereinigungs-, Naturschutz- und Wasserrechts sowie des Förderungsrechts ein.469 Damit eignet sich der ländliche Raum zwar als innerer Begründungszusammenhang für einige Teilbereiche, nicht aber für die Gesamtheit des Agrarrechts.470

8.3.2.7 Schlussfolgerung Gemessen an der Richtschnur471, welche Merkmale für ein eigenständiges Rechtsgebiet verlangt werden müssen, fällt das Ergebnis auf den ersten Blick ernüchternd aus. Die Prüfung hat weder eine besondere Begriffsbildung noch spezifische Rechtsinstitute oder gar besondere Rechtsfolgen ergeben. Hier finden die allgemeinen Formen weitgehend Verwendung. Besondere Rechtsprobleme lassen sich zwar feststellen, wie etwa beim landwirtschaftlichen Eigentum anhand der Eigentumsbeschränkungsproblematik angerissen wurde oder wie sie bei den Sanktionen im Rahmen agrarischer Förderungsmittel bestehen, doch beschränken sich diese letztlich nicht allein auf die Land- und Forstwirtschaft. Des Weiteren scheint keine einheitliche besondere Ratio agrarrechtlicher Normen zu bestehen. So hat bspw das landwirtschaftliche Bodenrecht das Lenkungsziel vor Augen, das Anerben- und Höferecht die Erhaltung landwirtschaftlicher Betriebe in wettbewerbsfähiger Form und das Betriebsmittelrecht den Schutz der Umwelt und phytosanitäre Aspekte. Diese Weite unterschiedlichster Regelungsziele verbietet es zunächst, von einer eigenständigen Rechtsmaterie auszugehen. Auch das Ergebnis der Untersuchung besonderer formalrechtlicher Begriffe als „Elemente der Eigenständigkeit“472 des Agrarrechts wie landwirtschaftliches Eigentum oder Betrieb als Rechtsbegriffe erweist sich als nicht eindeutig. Genauso stellen sich sachbezogene Topoi wie der Bauernstand als nicht (mehr) relevant heraus. Ein gleiches Regelungsobjekt oder ein gleicher Regelungsadressat, welche formalisiert rechtlich bestimmt werden, können ebenfalls nicht gefunden werden. Würde man sich bei der Konstitution und Abgrenzung des Agrarrechts nur auf Normen mit dem Regelungsobjekt der Landund Forstwirtschaft beziehen, brächte das eine empfindliche Einschränkung auf ius proprium und ius singulare, ein ausschließlicher Regelungsadressat Land- und Forstwirt würde eine wohl noch stärkere Einengung bedeuten. In beiden Fällen würden bspw die praktisch relevanten NaturschutzG großteils außerhalb agrarrechtlicher Betrachtungsweisen stehen. Die schon von Kroeschell473 aufgeworfene Frage, ob sich nicht ein Gesichtspunkt ausmachen lasse, der zum Zentralbegriff des Agrarrechts werden könnte, 469 470

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Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 9. Zu dem Versuch, den ländlichen Raum über das Agrarrecht hinaus als Zentralbegriff eines neuen Rechtsgebiets, nämlich des Rechts des ländlichen Raumes, fruchtbar zu machen, siehe Kap 26 (S. 561 ff). Als Richtschnur für diese zusammenfassende Prüfung dienen hier die Kriterien bei Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 82. Priebe, Agrarrecht in Schmidt, 228. Kroeschell, Landwirtschaftsgesetze I, 8; Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 1.

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lässt sich also nicht (eindeutig) positiv beantworten. Schon die Vielfalt der rechtlichen Anknüpfungspunkte macht die Beschränkung auf einen einzigen Rechtsbegriff zur Begründung der inneren Einheit des Agrarrechts nahezu unmöglich. Auch der überzeugendste Ansatz im weiten Begriff des landwirtschaftlichen Betriebs die gesuchte Sinnmitte zu sehen, vermag nicht – wie oben dargestellt – für alle Materien des Agrarrechts seine Brauchbarkeit als Leitbegriff zu bestätigen. Damit wird hier Winkler474 zu folgen sein, für den sich ein einheitliches Prinzip, auf dem die Eigenständigkeit des Agrarrechts aufbauen könnte, nicht feststellen lasse. Vielmehr jedoch gründe das Agrarrecht auf dem Zusammenspiel mehrerer Rechtsinstitute, die ihm seine Eigenart im Unterschied zu anderen Rechtsgebieten verliehen. Winkler kann sich hier als zentrales Institut den landwirtschaftlichen Betrieb vorstellen, ergänzt durch die rechtliche Ordnung der Agrarmärkte oder durch einen Rechtsbegriff des ländlichen Raumes.475 Eine solchermaßen denkbare Konstituierung des Agrarrechts auf mehreren verschiedenen Rechtsbegriffen würde eine Erfassung nahezu aller einschlägigen Materien, trotz ihrer unterschiedlichsten Ausrichtungen, ermöglichen. Auch verlangt die juristische Systembildung keineswegs eine einzige einheitliche Sinnmitte, sondern geht von einem „Zusammenspiel wechselseitiger Ergänzung und Beschränkung“476 aus. Die Problematik des Winklerschen Ansatzes könnte vielmehr in der teilweisen Systemgründung auf Rechtsbegriffe, anstelle von allgemeinen Rechtsprinzipien liegen. Während Betrieb (und Eigentum) als quer durch die Agrarrechtsordnung verankerte Rechtsinstitute anzusehen sein werden, handelt es sich bei Agrarmarkt und ländlicher Raum tendenziell (noch) um Rechtsbegriffe.477 Canaris478 billigt teleologischen Begriffen oder Wertbegriffen zwar systembildende Kraft zu, bezweifelt aber die Zweckmäßigkeit eines solchen Systems von Rechtsbegriffen. Begriffe seien nur sehr schlecht geeignet, da sie die ihnen zugrunde liegende Wertung lediglich mittelbar, sozusagen verschlüsselt enthielten, während das Prinzip sie klar offen lege. „Im (richtig gebildeten) Begriff ist die Wertung impliziert, das Prinzip dagegen macht sie explizit“479 und sei deshalb besser geeignet, die Wertungseinheit des Rechts wiederzugeben. Dem kann aber zweierlei entgegengehalten werden: Zum einen sind die hinter den drei Rechtsbegriffen Winklers stehenden Wertungen bzw die Rechtsprinzipien hinreichend klar erkennbar und sowohl agrarrechtlich als auch agrarwissenschaftlich bestimmt. Landwirtschaftlicher Betrieb steht für den Schutz und die Erhaltung des bäuerlichen Familienbetriebs. Ordnung der Agrarmärkte meint Stabilisierung der Märkte, Sicherstellung der 474 475

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478 479

Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 9. Ähnlich auch der Befund Winklers, Ausnahmerecht, 37, bezüglich der bejahten Eigenständigkeit des Landwirtschaftsrechts als Sonderprivatrecht der Landwirtschaft. Er verweist auf die für eine Bildung der dogmatischen Sinnmitte hier besonders in Frage kommenden Rechtsinstitute des landwirtschaftlichen Eigentums und des landwirtschaftlichen Betriebes. Canaris, Systemdenken, 52 ff. So auch Larenz, Methodenlehre, 460. Vgl für den Agrarmarkt Art 32 Abs 4 und Art 33 Abs 1 lit c EGV und Kap 10.1.2 (S. 168). Für den ländlichen Raum siehe Kap 26.1 (S. 562 ff). Canaris, Systemdenken, 49 f; ähnlich zu den Rechtsinstituten, 50 f. Canaris, Systemdenken, 50.

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Versorgung mit Lebensmitteln und angemessene Einkommen der in der Landwirtschaft tätigen Personen. Ländlicher Raum betrifft die Einbindung der Landwirtschaft in den natürlichen Lebensraum und die ländlichen Strukturen. Diese Begriffe sind also nicht lediglich im Wege der Abstraktion gebildet und geeignet, bereits in ihrem Inhalt die Rückbeziehung auf das Prinzip zum Ausdruck zu bringen.480 Dass die jüngeren Erscheinungen des Agrarmarktes und des ländlichen Raums von ihrer offenen, moderneren Konstruktion her als finale Rechtsbegriffe bezeichnet werden könnten, erscheint hier unschädlich. Allfällige Widersprüche zwischen den Prinzipien – zB naturräumliche Schutzbestimmung contra Bewirtschaftungsfreiheit am Betrieb – stellen wie erwähnt kein Hindernis für die Systembildung dar.481 Zum anderen aber kann auf die bereits oben erwähnte Unterscheidung Larenzs482 zwischen „Rechtsprinzipien“ und „funktionsbestimmenden Rechtsbegriffen“ zurückgegriffen werden. Letztere bringen die einer Regelung zugrunde liegende Sinnbeziehung auf ein maßgebendes Prinzip noch erkennbar zum Ausdruck, während erstere dazu der Konkretisierung durch Gesetz oder Rechtsprechung bedürften. Die für das Agrarrecht zentralen Rechtsbegriffe Betrieb, Markt und Raum erscheinen geeignet, als solche funktionsbestimmenden Rechtsbegriffe und damit als systembildend angesehen werden zu können. Canaris selbst fordert die Zuordnung eines korrespondierenden Systems solcher Rechtsbegriffe zu den Prinzipien.483 Damit bilden diese Rechtsbegriffe eine taugliche Sinneinheit für die Begründung der Eigenständigkeit des Agrarrechts. Im Zweifelsfall wird aufgrund der teleologischen Natur der Rechtsbegriffe der Rückgriff auf die in ihnen enthaltene Wertung, dh auf das entsprechende Prinzip, erforderlich sein.484 Auch Welan will das Agrarrecht an den zentralen Begriffen Betrieb, Markt und Raum ausrichten.485 Ein anderer denkbarer Ansatz, nämlich die Zugrundelegung von Betrieb (Eigentum), Boden und Bauer486, muss dem gegenüber zurückstehen. Bodenbezogenen Regelungen könnten je nach Regelungsziel „Betrieb“ oder „Raum“ normierende Vorschriften zugezählt werden, dem personalen Element Bauer – verwirklicht etwa im Sozial- und Schulrecht – wäre uU die auch menschliche Arbeitskraft umfassende Organisationseinheit „Betrieb“ zuzuordnen, aber für die marktbezogenen Regeln böte sich keines der „3 Bs“ an. Trotzdem wäre überlegenswert, das personale Element insofern herauszustreichen, als der Dreiheit Be480 481 482 483 484 485

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Nach Larenz, Methodenlehre, 467. Canaris, Systemdenken, 53. Larenz, Methodenlehre, 458 ff. Canaris, Systemdenken, 50. Canaris, Systemdenken, 50. Welan, Agrarpolitik im Spiegel, 211, das Konzept eines – nie verwirklichten – Handbuchs des österreichischen Agrarrechts erläuternd. Vgl auch den Hinweis bei Holzer, Begriff, 308 f. Diesen Bezugspunkten würde eine Systematisierung des Agrarrechts in ein landwirtschaftliches Bodenrecht (insb Bodenreform-, Grundverkehrs-, Pachtrecht), ein landwirtschaftliches Betriebsrecht (oder Landeskulturrecht als Summe jener Vorschriften, die Schutz und Förderung des agrarischen Betriebs zum Gegenstand haben, insb Jagd-, Fischerei-, Forst-, zT Wasser-, Betriebsmittel-, Produktions-, Marktordnungs-, Förderungs-, Raumplanungsrecht) und ein landwirtschaftliches Personenrecht (insb Arbeits-, Sozial-, Organisationsrecht) entsprechen.

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trieb, Markt und Raum noch der Bauer als vierter zentraler Begriff hinzugefügt werden könnte. Rechtstheoretisch würde dies am Ausgeführten nichts verändern. Damit lässt sich die eingangs gestellte Frage, ob es sich beim Agrarrecht um einen aus disparaten Sonderregelungen für den Agrarbereich bestehenden Komplex handelt oder ob ein eigenständiges Rechtsgebiet innerhalb des gesamten Rechtssystems vorliegt, aus Sicht der inneren Systembildung im zweiten Sinne beantworten. Die Eigenständigkeit der Rechtsmaterie kann aufgrund der spezifischen Rechtsinstitute bzw -begriffe jedenfalls bejaht werden. Abschließend soll in diesem Zusammenhang noch kurz auf die Herausarbeitung spezieller Wesenszüge des Agrarrechts eingegangen werden. Erstens ist die für diesen Rechtsbereich charakteristische besondere Betonung der Realitätsnähe heraus zu streichen. Für Scheyhing487 hat die starke Verknüpfung von Norm und Realität im Landwirtschaftsrecht besonderes Gewicht. Das Landwirtschaftsrecht sei in weiten Bereichen unmittelbarer mit den Realitäten konfrontiert als das klassische Zivilrecht, das über einen großen Fundus an Institutionen verfüge, die die Realität aufgenommen und juridifiziert hätten.488 Als Konsequenz dieser Einsicht untersucht Scheyhing neben den strengen Rechtsbegriffen, wo das Landwirtschaftsrecht auf zivilrechtliche Begriffe zurückgreife, und den rechtspolitischen Zielsetzungen im Agrarrecht auch die sog Ordnungsvorstellungen.489 Dabei wird davon ausgegangen, dass die strengen Rechtsbegriffe stark von Rationalität geprägt und nicht auf die Realitäten verwiesen sind, während es sich bei den politischen Zielsetzungen genau umgekehrt verhält. Bei den dazwischen liegenden Ordnungsvorstellungen hingegen würden sich Realität und Begrifflichkeit in ungefährem Gleichgewicht sehr eng durchdringen. Diese Ordnungsvorstellungen sind bei Scheyhing von geringerer begrifflicher Schärfe als die vom Zivilrecht entlehnten Rechtsbegriffe und zeichnen sich dadurch aus, dass sie unmittelbar auf den Lebensbereich des Agrarischen bezogen erscheinen und dort bereits vorhandene Wertungen und Strukturen aus der Realität in die normative Sphäre übernehmen.490 Im Unterschied zu den sich schnell wandelnden agrarpolitischen Zielsetzungen wiederum seien die Ordnungsvorstellungen relativ stabile Elemente und könnten so den ausfüllungs- und konkretisierungsbedürftigen Rechtsnormen im Landwirtschaftsrecht wieder größere Stabilität verleihen. Der zu entscheidende konkrete Einzelfall werde von der Ordnungsvorstellung an einem Wertmaßstab gemessen, der sich aus der gleichsam geordneten Realität ergebe.491 Die Nähe dieser Ordnungsvorstellungen 487 488

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Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 29. Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 29. Das Agrarrecht sei wissenschaftstheoretisch gesehen ein Spezialgebiet, das der Gefahr seiner Isolierung durch die Öffnung zur Realität selbst begegne; Scheyhing, Förderung des ökologischen Landbaus, 255. Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 29 ff. Als Bsp führt Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 30, das Anerbenrecht an: Als Sondererbrecht arbeite es mit den strengen Begriffen des bürgerlichen Erbrechts und in Ergänzung dazu würden Normen wie das Abstellen auf die Wirtschaftsfähigkeit im norddt Höferecht solche Ordnungsvorstellungen verkörpern. Das zeigt Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 30 f, am Bsp des agrarpolitischen Ziels des bäuerlichen Familienbetriebs. Während dabei zukünftige Lebensfähigkeit garantierende Besitzgröße und -struktur schon aufgrund ihres großen Unsicherheitsfaktors zu den agrarpolitischen Zielsetzungen zähle, habe man es beim Ziel der Erhaltung und Existenz des Betriebs mit einer Ordnungsvorstellung zu tun.

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zum Begriff „Natur der Sache“492 ist offensichtlich. Scheyhing hält diese von ihm eingeführte Dreiheit von Begriffen gänzlich auf landwirtschaftsrechtliche Probleme zugeschnitten.493 Die Zweckmäßigkeit einer solchen Kategorie zwischen strengen Rechtsbegriffen und politischen Zielsetzungen erscheint aus heutiger Sicht jedoch kein Spezifikum des Agrarrechts zu sein, sondern könnte für alle „politiknahen“ Rechtsbereiche fruchtbar gemacht werden, wie zB auch für das Umweltrecht. Diese realitätsbezogenen Rechtsbegriffe bzw verfestigten Zielsetzungen könnten jedenfalls als viel versprechende Ansatzpunkte für die Bestimmung von Rechtsprinzipien des Agrarrechts herangezogen werden. Zweitens bezieht Agrarrecht seine Besonderheit insb auch aus seinen inhaltsbestimmenden Merkmalen, die es zT deutlich von den anderen Rechtsmaterien abgrenzen. Scheyhing reflektiert dabei auf die Traditionsgebundenheit und den Sozialkonservatismus des Landwirtschaftsrechts.494 Die Traditionsgebundenheit äußere sich darin, dass hier noch eine Zufluchtstätte für alte, geschichtlich überkommene Rechtsinstitute offen gehalten worden sei.495 Der Sozialkonservatismus zeige sich in der politisch gewünschten Sozialstruktur im Landwirtschaftsrecht, die eine bewusst eingenommene Gegenposition zu den liberalen Grundsätzen der Bürgerlichen Gesetzbücher darstelle. Dem Landwirtschaftsrecht liege mit seinem Sozialmodell der Aufrechterhaltung von sozialen Institutionen, deren Verbindlichkeit auch gegen individuelle Freiheitsansprüche durchgesetzt werde, eine Antithese zur Sicherstellung der individuellen Freiheit in den liberalen Zivilrechtskodifikationen seit dem 19. Jahrhundert zugrunde. Diese theoretisch bestehenden Gegensätze hätten in der Rechtswirklichkeit, in der eine Fülle rechtlicher und wirtschaftlicher Maßnahmen die liberale Substanz des Zivilrechts ergänzt bzw erheblich eingeschränkt hätte, an Schärfe verloren, spiegle sich aber noch immer in der unterschiedlichen Rechtstechnik: Im bürgerlichen Recht werde die im Gesetz selbst festgehaltene Liberalität im Bedarfsfalle von außen eingeschränkt, im Landwirtschaftrecht hingegen seien die der Freiheit gesetzten Schranken in den Rechtsnormen selbst enthalten.496 Diese Erkenntnis Scheyhings aus 1965 erscheint zunächst heute, wo die Überlagerung des Eigentumsrechts durch öffentlich-rechtliche Normen gerade auch vor dem Agrarrecht nicht halt gemacht und dadurch vielen moderneren agrarrechtlichen Regelungen Schranken von außen gesetzt hat, die die in den Rechtsnormen allenfalls schon selbst grundgelegten bei weitem überwiegen, überholt. In letzter Zeit allerdings, nicht zuletzt aufgrund der ökologischen Querschnittsklausel des Art 6 EGV, ist zumindest auf Ebene des Gemeinschaftsrechts eine gegenteilige Entwicklung festzustellen. Sog Umweltstan492

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Zum Begriff „Natur der Sache“ für das Agrarrecht siehe auch Winkler, La conception, 116 ff; Pikalo, Ökologische Aspekte und Dimensionen, 183 ff. Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 30 FN 5. Scheyhing, Methodenfragen, 62 f. Für Pikalo, Bedeutung und Funktion, 62 ff, weisen agrarrechtliche Wertvorstellungen geschichtliche, ethnologische, religiöse, ökologische, wirtschaftliche, soziale und gesellschaftspolitische Aspekte auf. So auch Pikalo, Bedeutung und Funktion, 63, am Bsp der Erbsitte. Dieser sozialkonservative Grundzug des Landwirtschaftsrechts mache es ob seines „präliberalen“ Zuschnitts in der politischen Diskussion anfechtbar. Die politisch so neuralgischen Punkte sozialkonservativer Ideen lasteten auf ihm als eine Hypothek; Scheyhing, Methodenfragen, 63.

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dards497 werden – und sei es auch nur durch Verweis auf bestehende umweltrechtliche Normen – in das Agrarrecht selbst integriert, worin das – in der Terminologie Scheyhings – alte aliberale Strukturelement der Schrankensetzung aus dem Agrarrecht selbst, also von innen, transformiert wieder fortgeführt erscheint. Für die Frage der inneren Systembildung lässt sich also folgendes gewinnen: Die systematischen Spezifika dieses Rechtsbereichs liegen insb in einer aufgrund der teilweise immer noch konservativen Strukturen größeren Traditionsgebundenheit im Vergleich zu anderen Rechtsbereichen und einer großen Nähe zur Lebenswirklichkeit. Letztere lässt sich auch für viele neuere Rechtsbereiche wie zB das Umweltrecht konstatieren. Dabei gilt es an der Realität orientiert zu bleiben und diese in rechtliche Strukturen und Institutionen überzuführen. Das ist aufgrund der atemberaubenden Entwicklungen im Agrarbereich der letzten Jahrzehnte und den sich ständig wandelnden agrarpolitischen Zielsetzungen allerdings eine nahezu unmögliche Aufgabe. Die Dynamik der Ereignisse lässt kaum Zeit, rechtliche Antworten auf die Fragen der tagtäglichen Realitäten zu geben. In dieser lediglich deutlich zeitversetzt einsetzenden Verrechtlichung wird aber ein Grund für die schwierige Auffindung des zentralen Begriffs, der Sinnmitte des Agrarrechts zu finden sein. Der Anknüpfungspunkt agrarrechtlicher Normen ist in hohem Maß von politischen Zielvorstellungen abhängig, die ungleich dynamischer auf die geänderten Verhältnisse reagieren können. Es macht einen großen Unterschied, ob wie in der Vergangenheit alles auf den Schutz und die wirtschaftliche Lebensfähigkeit der landwirtschaftlichen Betriebe ausgerichtet ist und dann – zumindest wie in weiten Teilen des deutschsprachigen Raumes – tendenziell der bäuerliche, kleinstrukturierte und naturnah wirtschaftende Familienbetrieb in den Mittelpunkt rückt, ob die dirigistische Regelung der Agrarmärkte das Ziel ist, oder ob wie zuletzt der ländliche Raum mit ausgeprägten Umwelt- und Sozialimplikationen – manchmal auch vor der Landwirtschaft – geschützt werden soll. Als rechtliche Anknüpfungspunkte bieten sich hier eben der landwirtschaftliche Betrieb, die rechtliche Ordnung der Agrarmärkte und der ländliche Raum an. Wie gezeigt ist mit der Anknüpfung eines inneren Systems an einen dieser möglichen Begriffe immer automatisch auch der Ausschluss eines anderen Teils agrarrechtlicher Normen verbunden. Aufgrund der unterschiedlichen Zielsetzungen und raschen Entwicklungen wird sich aber aus heutiger Sicht auch in absehbarer Zeit kein rechtlich verfestigtes Prinzip finden lassen, das dem weiten und vielgestaltigen Umfang dieses Rechtsbereichs allein gerecht wird. Nachdem also das Agrarrecht als eigenständiges Rechtsgebiet identifiziert worden ist, gilt es, sich nunmehr der Frage nach seiner vollständigen Abgeschlossenheit als einer Teildisziplin der Rechtswissenschaft498, nach seiner Stellung im Rechtssystem, zuzuwenden.

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Siehe Kap 16.6.1 (S. 346 ff). Vgl auch Winkler, Ausnahmerecht, 37 f. Die Begründung der Selbständigkeit des Agrarrechts in Deutschland allein aufgrund des auf dem Gebiet der Gesetzgebung existierenden Komplexes von Regelungen landwirtschaftlicher Fragen bei Prévault, Begriff des Agrarrechts, 325, ist wohl unzureichend.

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8.3.3 Stellung im Rechtssystem Bezüglich der Frage, ob dem Agrarrecht denn nun Eigenständigkeit im Rechtssystem zukommt, verhält sich das einschlägige Schrifttum besonders zurückhaltend. Anfang der 1960er Jahre vermochte sich die deutsche Rechtswissenschaft überwiegend noch nicht zur Erkenntnis durchzuringen, das Landwirtschaftsrecht als Sonderrecht anzuerkennen, da es sich noch nicht hinreichend vom allgemeinen Recht abgehoben und die Grundformen der bürgerlich-rechtlichen Rechtsinstitute bestehen gelassen habe.499 Kroeschell verneint in Bezug auf das Landwirtschaftsrecht seinerzeit ausdrücklich das Vorliegen eines selbständigen Teils der Rechtswissenschaft.500 An innerer Geschlossenheit und klarer Abgrenzung könne es sich mit anderen juristischen Disziplinen nicht messen. Der Versuch, einen Begriff des Landwirtschaftsrechts unter systematischen Gesichtspunkten zu definieren, wäre darum wenig sinnvoll. Zum gleichen Ergebnis kommt er in Bezug auf das Agrarrecht501: Im Rahmen der gegenwärtigen deutschen Rechtsordnung würde man wohl kaum zu dem Schluss kommen können, dass das Agrarrecht eine ganz eigenständige Disziplin sei. Niemand werde das landwirtschaftliche Erbrecht vom Erbrecht überhaupt, das landwirtschaftliche Pachtrecht vom Pachtrecht des BGB grundsätzlich ablösen wollen, an notwendigen dogmatischen Zusammenhängen sei festzuhalten. Auch für Pikalo502 wird trotz der mehr oder weniger stark ausgeprägten eigenen Note des Agrarrechts und seiner Institutionen grundsätzlich seine Eingliederung in das System des allgemeinen Rechts nicht gesprengt. Winkler503 kommt in Bezug auf das Landwirtschaftsrecht zum Ergebnis, dass es sich nicht um eine in sich abgeschlossene und einen sektoralen Ausschnitt aus der Rechtsordnung bildende Teildisziplin handle. Vielmehr verfüge das Landwirtschaftsrecht genauso wie das Agrarrecht lediglich über eine relative Autonomie.

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Enneccerus/Nipperdey, Allgemeiner Teil des Bürgerlichen Rechts, 7, 125 und 298, bezeichnen das Landwirtschaftsrecht denn auch als eine vorwiegend aus praktischen Gründen zur Einheit zusammengefasste Rechtsdisziplin. Hedemann, Gesamtstand des Agrarrechts, 194, sieht anlässlich des 1. Internationalen Agrarrechtskongresses 1954 die „große Stunde“ des Agrarrechts, das damit seinen internationalen Sieg als – neben Arbeitsrecht und Wirtschaftsrecht – drittes „selbständiges und zukunftsreiches wissenschaftliches Fach“ errungen habe. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 1 ff; Kroeschell, Landwirtschaftsgesetze I, 8. Folgend Turner/Werner, Agrarrecht, 26. Kroeschell, Was ist Agrarrecht?, 278; Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 2. Vgl allgemein Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 467. Pikalo, Bedeutung der Rechtsvergleichung, 254 FN 4. Fünf Jahre zuvor spricht sich Pikalo, Die Funktion des Landwirtschaftsrechts, 208 f, jedoch für die Anerkennung des Landwirtschaftsrechts als eine sonderrechtliche Disziplin neuerer Art aus, da sich die Abhebung dieses Sonderrechts von den allgemeinen Rechtsbereichen auf weitgehenden Gebieten zeige, so va in der dem Landwirtschaftsrecht eigenen Verquickung von bürgerlich-rechtlichen mit öffentlich-rechtlichen Bestandteilen. Gleichzeitig warnt er aber bereits vor einer Überspannung des sonderrechtlichen Gehalts zur Verhinderung einer schädlichen Rechtszersplitterung, 220. Winkler, Ausnahmerecht, 37. Zustimmend Kroeschell, Deutscher Landesbericht, 62; Priebe, Agrarrecht in Schmidt, 228.

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Die klassischen Bedingungen für die Eigenständigkeit eines Rechtsgebietes werden zwar von gewissen überkommenen Rechtsmaterien504 wie etwa dem bürgerlichen Recht, dem Verwaltungsrecht oder dem Strafrecht erfüllt, dem Agrarrecht hingegen fehlt es noch immer an den für diese Rechtsgebiete charakteristischen fest umrissenen Konturen und der Geschlossenheit. Der Darlegung Canaris505, dass jedes juristische System zwangsweise in zweifacher Hinsicht offen sei, nämlich einerseits im Hinblick auf die Unabgeschlossenheit der wissenschaftlichen Erkenntnis und andererseits im Hinblick auf die Wandelbarkeit der rechtlichen Grundwertungen – wie bereits angesprochen muss ein inneres System zwangsweise offen bleiben506 –, lässt sich darüber hinaus eine Offenheit besonderer Art hinzufügen: Das Agrarrecht kennt zwar spezifische Rechtsinstitute bzw begriffe, Zwecksetzungen und Betrachtungsweisen, bleibt aber doch mit anderen Rechtsdisziplinen verzahnt507 und insoweit in seinen systematischen Bezügen offen. Eine Rechtsmaterie kann trotz ihrer ausgeprägten agrarrechtlichen Eigenart letztlich nur im Zusammenhang mit dem allgemeinen Recht befriedigend behandelt werden.508 Rechtstheoretisch lässt sich diesem Phänomen zufriedenstellend mit der Unterscheidung zweier Systemtypen beikommen, die Winkler509 als absolute und als relative Systeme bezeichnet. Unter absoluten Systemen werden solche Teildiszi504

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Die allgemeinen Rechtsdisziplinen bringen formal gleichwertige Rechtsnormen ohne Rücksicht auf die betroffenen Lebensverhältnisse in ein System; Schiff, Grundriss, 1. Canaris, Systemdenken, 61 ff und 156, unterscheidet hier zwischen der Offenheit des „wissenschaftlichen Systems“ und der Offenheit des „objektiven Systems“. Die Wandlungen des objektiven Systems gingen im Wesentlichen zurück auf Änderungen der Gesetzgebung, gewohnheitsrechtliche Neubildungen, die Konkretisierung wertausfüllungsbedürftiger Normen oder den Durchbruch außergesetzlicher allgemeiner Rechtsprinzipien; die Änderungen des wissenschaftlichen Systems ergäben sich aus den Fortschritten der Einsicht in die Grundwertungen des geltenden Rechts und stellten den Nachvollzug von Wandlungen des objektiven Systems dar. Siehe auch Larenz, Methodenlehre, 471. Änderungen der Rechtsprinzipien sowohl in der Art ihres Zusammenspiels, ihrer Reichweite und wechselseitigen Beschränkung, wie auch die Auffindung neuer Prinzipien sind möglich. Larenz, Methodenlehre, 471 f, will die Wandlungsfähigkeit der Prinzipien freilich nicht überbetonen, sie betreffe mehr die sekundären Wertentscheidungen, die Konkretisierungen, die Akzentuierung und das Zusammenspiel der Prinzipien. In dieser Hinsicht entsprächen die Wandlungen der letzten Jahrzehnte der allgemeinen Beschleunigung in der Veränderung der Lebensverhältnisse. Je weiter daher die Systembildung zu den einzelnen Regelungsinhalten vordringe, in ihnen Konkretisierungen der Prinzipen erkenne und aus ihnen auf diese zurück schließe, umso mehr werde man sich ihrer Vorläufigkeit bewusst bleiben müssen. Aufgrund der dramatischen Veränderungen des Landwirtschaftssektors werden diese Ausführungen gerade hier in ganz besonderem Maße Geltung beanspruchen können. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 85; Winkler, 10 Jahre, 271; Winkler, Gegenstand, 217, zB das landwirtschaftliche Erbrecht mit dem bürgerlichen Erbrecht, das landwirtschaftliche Sozialrecht mit dem allgemeinen Sozialrecht, das Agrarmarktrecht mit dem allgemeinen Wirtschaftsrecht. Kroeschell, Was ist Agrarrecht?, 279. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 85 f; Winkler, Gegenstand, 217 f; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 9 f.

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plinen der Rechtswissenschaften verstanden, die in sich abgeschlossen sind und einen sektoralen Ausschnitt aus der Rechtsordnung bilden. Als relative Systeme werden Teildisziplinen bezeichnet, die zwar auf gewissen besonderen Grundprinzipien gründen, jedoch zugleich gegenüber anderen Teildisziplinen offen sind und deren Rechtssätze auch in anderen Sinnzusammenhängen stehen. Während nach Winkler zu den absoluten Systemen Disziplinen wie das bürgerliche Recht, Verwaltungsrecht oder Handelsrecht510 zu zählen seien, wären relative Systeme gerade für sich neu entwickelnde Rechtsgebiete wie das Agrarrecht kennzeichnend. Seine Regeln blieben den Rechtsmaterien, denen sie entstammen, in ihren dogmatischen und methodischen Zusammenhängen verknüpft, wobei sich Überschneidungen und Wechselbeziehungen nicht nur zu festgefügten Materien wie dem bürgerlichen oder dem öffentlichen Recht511, sondern auch zu anderen gleichfalls offenen Disziplinen wie dem Umweltrecht ergäben. Das Agrarrecht überzieht somit „gleichsam wie ein Raster“512 die gesamte Rechtsordnung. Dies schließt aber nicht aus, agrarrechtliche Normen unter bestimmten rechtlichen Aspekten zusammenzufassen und auf bestimmte Prinzipien hin zu untersuchen. Winkler greift dabei zum Bild sich überschneidender Kreise, in deren Schnittpunkt das Agrarrecht stehe.513 Gegenüber anderen Rechtsmaterien sei das Agrarrecht eben nicht vollständig abgeschlossen und verselbständigt. Es zeige somit bloß eine relative Eigenständigkeit. Die agrarrechtlichen Sondernormen stünden in vielfachen funktionalen Zusammenhängen und bezögen sich nicht nur auf einen bestimmten rechtlichen Grundgedanken als maßgebliche Sinnmitte. Diese relative Autonomie sei zwar auf bestimmte besondere Prinzipien gegründet, bleibe jedoch zugleich gegenüber anderen Teildisziplinen offen und stehe mit deren Rechtsgrundsätzen auch in bestimmten Sinnzusammenhängen.514 Somit könnten auch die Rechtsinstitute und -begriffe von verschiedenen Gesichtspunkten aus betrachtet werden. Dies ist keineswegs ungewöhnlich, denn wenn sich die juristische Systembildung va nach allgemeinen Wertungsgrundsätzen und in zweiter Linie nach dem typischen Lebenssachverhalt zu vollziehen hat, kann hier ohne weiteres Allgemeineres und Spezielleres zusammentreffen.515 Ein Rechtsgebiet kann dann zugleich als relativ selbständig und als Bestandteil eines umfassenderen Systemgliedes erscheinen, wenn es sowohl spezielleren als auch allgemeineren Prinzipien unterliegt und wenn der betreffende typische Lebenssachverhalt zugleich auch zu einem allgemeineren Typus gehört. Als Beispiel kann etwa eine Landwirtschaftsklausel eines NaturschutzG angeführt werden. In ihr überschnei510 511

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AA offensichtlich Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 20. Zu den Abhängigkeiten zwischen Agrarrecht und allgemeinem Recht siehe Winkler, La doctrina, 346 ff. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 86; Winkler, Gegenstand, 218. Zustimmend Holzer, Begriff, 310. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 86; somit kann ein Rechtsverhältnis von verschiedenen Systemgesichtspunkten her betrachtet werden, wie am Bsp des landwirtschaftlichen Erbrechts demonstriert wird. Vgl auch Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 10. Priebe, Agrarrecht in Schmidt, 229, spricht von fließenden Übergängen des Agrarrechts zu anderen Rechtsbereichen. Winkler, Ausnahmerecht, 37; Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 23. Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 19.

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den sich das für das Agrarrecht ua maßgebende Prinzip des Schutzes des landwirtschaftlichen Betriebs und Leitgedanken des Umweltrechts wie Vorsorge- oder Verursacherprinzip. Die Norm ist dann einerseits dem relativ selbständigen Agrarrecht und andererseits gleichzeitig auch dem System des Umweltrechts zuzurechnen. IdR wird derartigen Normenbereichen der Begriff „Agrar-“ vorangestellt, womit sie aus dem allgemeinen Rechtsgebiet als agrarrelevant herausgehoben werden.516 In der Literatur lassen sich hierfür mannigfaltige Beispiele finden. So widmet Holzer517 seine Habilitationsschrift dem Agrarraumplanungsrecht. Die hohe Ingerenz des differenzierten Instrumentariums des Raumplanungsrechts auf das landwirtschaftliche Bodeneigentum, die land- und forstwirtschaftliche Nutzung und den land- und forstwirtschaftlichen Betrieb ließen es dabei legitim erscheinen, die einschlägigen planungsrechtlichen Normen als Teil des Agrarrechts zu begreifen und unter dem Begriff „Agrarraumplanungsrecht“ zusammenzufassen. Der Begriff Agrarumweltrecht umfasst jene Regelungen des Umweltrechts, die aus Gründen des Umweltschutzes die rechtlichen Rahmenbedingungen für die landwirtschaftliche Betriebsführung und Produktion festsetzen.518 Die vielfältigen Wechselbeziehungen zwischen Landwirtschaft und Umweltschutz ließen es sinnvoll und legitim erscheinen, von einem eigenen Rechtsgebiet zu sprechen, das sowohl Teilgebiet des Agrarrechts wie auch des Umweltrechts ist.519 Mit dem Begriff Agrarlandschaftsrecht sollen jene Regelungsbereiche umfasst werden, die über die agrarische Landbewirtschaftung Einfluss auf Landschaftshaushalt und Landschaftsbild nehmen. Ein Schwerpunkt liege dabei naturgemäß „im agrarrelevanten Umweltrecht als auch im umweltrelevanten Agrarrecht“.520 Auch das Agrarbodenrecht kann als eigener Bereich des Agrarrechts angesehen werden.521 Der Begriff des Agrarwirtschaftsrechts ist – im Gegensatz zum Agrarmarktrecht522 – nicht auf die gemeinschaftsrechtlichen Normierungen der Agrarmärkte beschränkt, sondern umfasst auch nationale Regelungsregime.523

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Damit ist aber noch nichts über den Umfang der solcherart bezeichneten Normen ausgesagt. So können unter „Agrar-“ sowohl am Sonderrechtstheorie- als auch am funktionalen Gedanken (siehe Kap 9.1, S. 120 ff) orientierte Ansätze verstanden werden. Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 20 ff. Hötzel, Umweltvorschriften, 31. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 10. Siehe Kap 12.2 (S. 240). So Penker, Zusammenstellung, 10, in der Bestandsaufnahme landeskultureller Normen. Im Rahmen des Forschungsschwerpunktes „Nachhaltige Entwicklung österreichischer Kulturlandschaften“ wurden jene gemeinschaftsrechtlichen und österreichischen Normen zusammengestellt, die Bezug zur Landeskultur bzw zur Agrarlandschaft haben. Bei der Zuteilung der konkreten Normen mussten trotz der sehr breiten Anlage der Arbeit sachliche, räumliche und zeitliche Eingrenzungen vorgenommen werden, 11 f. Der enge Zusammenhang zum Landeskulturrecht wird betont. Hotz, Agrar-Wirtschaftsrecht, 103. Steding, Bedenklichkeiten, 159. Vgl insb Halla-Heißen/Nonhoff, Marktordnungsrecht. Marktordnungswaren im grenzüberschreitenden Warenverkehr (1997). Hotz, Agrar-Wirtschaftsrecht, 103, versteht darunter für das schweizerische Recht offenbar das LwG und die dazugehörigen Ausführungserlässe.

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Von einem Agrargesellschaftsrecht als eigenem Zweig des Agrarrechts524 wird seit 1976 ausgegangen, da damals in Deutschland durch das G über die Kaufmannseigenschaft von Land- und Forstwirten und den Ausgleichsanspruch des Handelsvertreters handelsrechtliche Gesellschaftsformen für Agrargesellschaften geöffnet wurden.525 Damit in Zusammenhang steht auch das Agrarhandelsrecht, das durch das Gesetz von 1976 als „neuer Komplex von Sonderrechtsnormen“526 konstituiert wurde. Während aus Sicht des Agrarhandelsrechts va die damit erfolgte vollständige Öffnung der Rechtsfigur des Kann-Kaufmanns für die Land- und Forstwirtschaft im Vordergrund steht, und für das Agrargesellschaftsrecht die Gründung von Personenhandelsgesellschaften durch land- und forstwirtschaftliche Unternehmen von besonderem Interesse ist, kann in der mit diesem Gesetz erfolgten Erweiterung des Begriffs vom land- und forstwirtschaftlichen Unternehmen auch ein Beitrag zur Ausformung eines Agrarunternehmensrechts gesehen werden.527 Dieses müsste, um der Sonderlage der Landwirtschaft gerecht zu werden, einen Teil des Unternehmensrechts bilden.528 Die Terminologie erscheint hier allerdings nicht einheitlich. Unter Agrarerbrecht oder Landwirtschaftserbrecht529 wird das Anerben- und Höferecht verstanden. Agrarsozialrecht ist die Summe aller staatlichen Normen, die sich mit der Absicherung der in der Land- und Forstwirtschaft selbständig Erwerbstätigen und ihrer Familienangehörigen gegen Risken des Lebens wie Krankheit, Unfall, Erwerbsunfähigkeit und Tod befassen.530 Breiten Raum nimmt das 524

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Lüpke, Agrargesellschaftsrecht, 38; Storm, Agrargesellschaftsrecht, 570 ff, auch auf die historische Dimension der Entwicklung eingehend. Die Strukturelemente sieht Storm, Agrargesellschaftsrecht, 571, in Zusammenschlüssen landwirtschaftlicher Unternehmer oder Agrargesellschaften, die dem Betrieb der Landwirtschaft gewidmet sind. So können sich mehrere bislang selbständige Betriebe teilweise oder ganz zu einem neuen landwirtschaftlichen Unternehmen zusammenschließen oder sich auf die Vergemeinschaftung von Teilaufgaben beschränken. Bei Agrargesellschaften überwiegend auf gleicher Wirtschaftsstufe kann von horizontaler Integration gesprochen werden, während die vertikale Integration auch Elemente vor- und nachgelagerter Wirtschaftsstufen erfasst. Vgl Storm, Reform, 188. Vorher hätten Agrarrecht und Handelsrecht kaum Berührungspunkte gehabt. Die bereits bestehenden Agrargenossenschaften hatten das Leitbild vom einzelwirtschaftenden Landwirt unberührt gelassen und sind auf den Förderungszweck landwirtschaftlicher Einzelbetriebe eingeschränkt; Storm, Agrargesellschaftsrecht, 569 f. Siehe auch Kap 19.2 (S. 460 ff). Storm, Reform, 188. So Storm, Reform, 188. Dazu siehe Both, Agrarunternehmensrecht, darunter das Agrarunternehmen betreffende landwirtschaftliche Sonderrecht verstehend; Steding, Recht für Agrarunternehmen. Storm, Agrarhandelsrecht, 79. ZB Wöhrmann/Stöcker, Landwirtschaftserbrecht, 29. Noszek, Agrarsozialrecht, (I) 19; Noszek, Das landwirtschaftliche Sozialrecht, 225. ZB auch Henze, Das landwirtschaftliche Sozialrecht im Spiegel des 30jährigen Bestehens der Deutschen Gesellschaft für Agrarrecht – 1964 bis 1994, AgrarR 1995, 113; Janßen, Landwirtschaftliches Sozialrecht aus der Sicht der Praxis – Stand, Zukunftsperspektiven, SdL 1985, 128 ff; Sauer, Besonderheiten des Sozialrechts im Agrarbereich, dargestellt an Bspen aus der landwirtschaftlichen Unfallversicherung, AgrarR 1976, 57 ff. Das Agrarsozialrecht verbindet mit der Absicherung dieser Risiken zugleich auch weitergehende agrarspezifische Ziele, insb solche agrarstruktur- und einkommenspolitischer Art. Zum Agrarsozialrecht der DDR siehe Steding, Agrarsozialrecht, 417 ff. Verwendung des Begriffes „Agrarsozialrecht“ in zahlreichen weiteren Belegstellen; Storm, Reform, 190.

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Agrarverwaltungsrecht531 ein. Unter Agrarverfassungsrecht können jene Normen in Verfassungsrang verstanden werden, die für die Land- und Forstwirtschaft von besonderer Bedeutung sind und das Agrarrecht in besonderer Weise prägen und beeinflussen.532 In der Literatur finden sich zahlreiche weitere Beispiele: Agrarsteuerrecht533 bzw Agrarabgabenrecht534, Agrarstrukturrecht535, Agrarproduktionsrecht536, Agrareigentumsrecht537, Agrarkreditrecht538, Agrarbildungsrecht539 und sogar Agrarkautelarrecht540. Insb aufgrund der Kohärenzregelung des Art 178 EGV wird auf dem Gebiet des EG-Agrarrechts auch von einem Agrarentwicklungsrecht541, also einem gemeinsamen Bereich von Agrarrecht und dem Recht der Entwicklungszusammenarbeit, ausgegangen. Eventuell auftretende Wertungswidersprüche zwischen diesen einzelnen Subsystemen des Agrarrechts, also zB zwischen Agrarumweltrecht und Agrarwirtschaftsrecht542, werden innerhalb des Systems des Agrarrechts aufzulösen sein und greifen nicht die relative Autonomie an. Es lässt sich also zusammenfassen: „Das österreichische Agrarrecht kann somit lediglich als ein in seinen systematischen Bezügen offenes, gegenüber anderen Teildisziplinen nicht abgeschlossenes System verstanden werden, innerhalb dessen … dem land- und forstwirtschaftlichen Betrieb eine zentrale Bedeutung zukommt.“543 Dieser hier herausgearbeiteten relativen Eigenständigkeit des Agrarrechts in Österreich entspricht im Wesentlichen auch die Situation in Deutschland und der Schweiz. Blickt man über die Grenzen der deutschsprachigen Länder hinaus, zeigt sich bzgl der Stellung des Agrarrechts in den einzelnen Rechtsordnungen kein einheitliches Bild.544 531 532

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Gatterbauer, Österreich, 458; Storm, Reform, 188. Korinek, Grundrechtsordnung, 62. Zustimmend Holzer, Rechtliche Rahmenbedingungen, 178. Dazu zählen in Österreich insb die bundesstaatliche Kompetenzverteilung, das Verfassungsgebot der Wirtschaftsgebietseinheit, die BVG über die dauernde Neutralität und den umfassenden Umweltschutz, die umfassende Grundrechtsbindung des Agrarrechts und viele andere Verfassungsbestimmungen in Gesetzen und Staatsverträgen. ZB Steding, Bedenklichkeiten, 151. ZB Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 30. ZB Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 354; Steding, Bedenklichkeiten, 151. ZB Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 30; Steding, Bedenklichkeiten, 151. ZB Steding, Bedenklichkeiten, 159. ZB Steding, Bedenklichkeiten, 159. ZB Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 30. Pikalo, Formular, 134. So Schmidt, Kohärenz, 169 ff. Vgl etwa Hotz, Agrar-Wirtschaftsrecht, 103 f, über Agrarwirtschaftsrecht und Agrarbodenrecht als Quelle von Wertungswidersprüchen. Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 30; Welan, Österreichischer Landesbericht, 290. Für das dt Agrarrecht wird die Unabgeschlossenheit als Charakteristikum angesehen; Turner/Werner, Agrarrecht, 27. Darstellung folgt dem Generalbericht des Symposions des Europäischen Komitees für Agrarrecht in Konstanz 1982; Kreuzer, Generalbericht, 1 ff; auch auszugsweise wiedergegeben bei Holzer, Agrarrecht in Europa, 14.

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Modernes Agrarrecht

In einer Reihe von Ländern besteht das Agrarrecht aus der Summe der die Landwirtschaft betreffenden Normen, die ad hoc anderen Rechtsdisziplinen entnommen und zusammengestellt wurden (kompilatorischer Zweck), sei es aus Gründen der zusammenfassenden Information eines landwirtschaftlich interessierten Adressatenkreises (Ratgeber, Praxishandbücher, Rechtskunde etc), sei es zu didaktischen Zwecken. Besonders deutlich kommt diese Position in den englischen Buchtiteln „Law Relating to Agriculture“ oder „Essential Law for Landowners and Farmers“ zum Ausdruck. Das Agrarrecht bildet hier weder unter dem Gesichtspunkt der Rechtssetzung (Kodifikation, gesetzgeberische Kompilation) oder Rechtsdurchsetzung (Sondergerichtsbarkeit) noch unter dem Aspekt der akademischen Lehre oder Forschung eine – auch nur relativ – selbständige Disziplin. Es macht gewissermaßen die Summe der agrarbezogenen „Anhängsel“ der etablierten Rechtsdisziplinen aus. Im Gegensatz dazu steht die hier herausgearbeitete relative Eigenständigkeit des Agrarrechts als juristische Disziplin, vornehmlich gegründet auf dem zentralen Bezugspunkt des landwirtschaftlichen Betriebs, womit sich die Situation in Österreich und Deutschland sowie seit dem LwG 1998 auch in der Schweiz545 umschreiben lässt. In einigen Ländern hat sich das Agrarrecht aber auch als völlig eigenständige Rechtsdisziplin herausgebildet und absolute Eigenständigkeit erlangt, wie in Italien, Frankreich oder Spanien.546 Die Übergänge zwischen diesen drei Gruppen – unselbständiges Agrarrecht, relativ selbständiges Agrarrecht, absolut selbständiges Agrarrecht – sind fließend. Es handelt sich deshalb nicht um eine strikte Kategorisierung, sondern um eine sich an signifikanten gemeinsamen Merkmalen orientierende Typisierung. Vergleicht man abschließend die Systembildung anderer, relativ junger – dh sich erst aus einem absoluten System herausgebildeter – Rechtsgebiete, fällt auf, dass die bloß relative Selbständigkeit des Agrarrechts kein Einzelschicksal ist. Es scheint „ein Zeichen unserer Zeit zu sein, dass sich aus dem geschichtlich überkommenen Gesamtgefüge des Rechts gewisse Spezialmaterien lösen und nach einem Eigenleben drängen … Offenbar genügt das allgemeine bürgerliche Recht den Anforderungen, die auf diesen Sondergebieten an das Recht gestellt werden, nicht.“547 Für das Arbeitsrecht wird als grundlegendes Wertungsprinzip das arbeitsrechtliche Schutzprinzip angesehen.548 Entwicklung und Stellung des Arbeitsrechts ließen sich weitgehend aus dem Gedanken erklären, dass die Persönlichkeitsgüter des Arbeitnehmers und seine existenziellen Vermögensinteressen des Schutzes gegenüber den Gefahren der Arbeit und der Ausnutzung seiner wirtschaftlichen Unterlegenheit bedürften. Diese Grundwertung lasse sich in der Für545

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547 548

In Bezug auf die Rechtslage vor dem LwG 1998 wurde noch eine mangelnde Selbständigkeit konstatiert; Pfenninger, Begriff, 118 ff, wonach sich das schweizerische Agrarrecht nahtlos in die Rechtsordnung einfüge und kein abgeschlossenes sondern ein wandelbares Rechtsgebiet darstelle; siehe auch Kaufmann, Grundsätze, 267, der das Schweizer Landwirtschaftsrecht als keineswegs ausgereift, sondern stark in Diskussion und Entwicklung befindlich charakterisiert. So Kreuzer, Generalbericht, 2. Vgl zB Carrozza, Riconsiderazione del concetto di autonomia del diritto agrario, AgrarR 1992, 324 f. So 1954 Baur, Der landwirtschaftliche Betrieb, 143. Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 15 ff mwN.

Begriff und Systembildung

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sorgepflicht des Arbeitgebers, den Urlaubs- und Mutterschutzregelungen, dem Lohnschutz, der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall usw nachweisen. Wird dieser Schutzgedanke als Rechtfertigung für die Anerkennung des Arbeitsrechts als selbständiges Systemglied angesehen, ist aber auch festzuhalten, dass Schutznormen mit vergleichbarer Zielsetzung – nämlich den wirtschaftlich Schwächeren zu begünstigen – keineswegs auf das Arbeitsrecht beschränkt sind. Man denke nur an das Miet-, Wucher-, und Konsumentenschutzrecht oder an das Recht der allgemeinen Geschäftsbedingungen. Deshalb bezeichnet Bydlinski549 diese systematische Selbständigkeit des Arbeitsrechts als „eine sehr relative“. Das Arbeitsrecht lasse sich also nur in einem relativen Sinn als selbständiges Glied im Rechtssystem erfassen. Ähnlich stellt sich die Situation beim Handelsrecht dar. Historisch betrachtet war das Handelsrecht das erste Rechtsgebiet, das sich aus den überkommenen Rechtsbereichen herauslöste.550 Im Vergleich zum Landwirtschaftsrecht des späten 19. Jahrhunderts, dessen Ausgangspunkt nach Grundentlastung und Unterwerfung unter das bürgerliche Recht das statische Faktum des Eigentums bildete, stand zur gleichen Zeit im Handelsrecht bereits das dynamische Element der kaufmännischen Unternehmertätigkeit im Zentrum.551 Während also das Landwirtschaftsrecht keinen Rechtsbegriff des Landwirts kannte, sondern nur den Eigentümer oder Pächter, so ging das Handelsrecht vom Rechtsbegriff des Kaufmanns aus, gleichgültig, ob dieser Eigentümer oder Pächter des Geschäfts war. Heute wird das Handelsrecht verstanden als Inbegriff der Normen, die speziell auf ein Unternehmen oder auf Rechtsverhältnisse bezogen sind, die praktisch nur im Rahmen eines Unternehmens vorkommen. Das positive Handelsrecht verwirklicht diese theoretischen Grundgedanken allerdings nicht voll.552 Deshalb stellt das Handelsgesetzbuch zwar eine formal selbständige, aber inhaltlich stark auf die allgemeine Kodifikation des ABGB bezogene und an diese angelehnte Teilkodifikation dar.553 Das Wirtschaftsrecht wiederum umfasst den Inbegriff jener Rechtsnormen, die für die Ordnung oder den Ablauf des Wirtschaftsgeschehens von besonderer Bedeutung sind.554 Gleichwohl teilt das Wirtschaftsrecht das Schicksal des Agrarrechts, da über seine Qualifikation als juristische Kategorie wie auch als rechtswissenschaftliche Disziplin trotz vergleichsweise intensiver wissenschaftlicher Auseinandersetzung bis heute keine einheitliche Auffassung besteht.555 Für Hol549 550

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Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 18. Vgl zur Geschichte der Abgrenzung des Handelsrechts vom bürgerlichen Recht Raisch, Geschichtliche Voraussetzungen, 47 ff. Kroeschell, Der Landwirt als Unternehmer, 115. Raisch, Geschichtliche Voraussetzungen, insb 18 ff. Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 20. Griller in Stober, Wirtschaftsverwaltungsrecht in Europa, 91. Zu Definitionsproblematik siehe Raschauer, Grundriss des österreichischen Wirtschaftsrechts, 1. Vgl Wimmer/Arnold, Wirtschaftsrecht, 14 FN 42a mwN; Koppensteiner, Wirtschaftsrecht, 2 ff; Raschauer, Grundriss des österreichischen Wirtschaftsrechts, 5 f, der das Wirtschaftsrecht in einem Übergangsstadium von einer bloß äußerlichen Systematik nebeneinander stehender Rechtsvorschriften zu einem hohem Maß an gesetzlicher Systematik und begrifflicher Homogenität sieht; Adamovich/Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht, 49 f; Fröhler, Das Wirtschaftsrecht als Instrument der Wirtschaftspolitik

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Modernes Agrarrecht

zer556 ist beiden Rechtsgebieten gemeinsam, dass sie sich nicht auf einen rechtsformal oder rechtsinstitutionell definierten Bezugspunkt stützen könnten und sich keine durchgängigen teleologischen Kriterien fänden, die ihre Einheitlichkeit hinreichend begründen würden. Nicht viel anderes wird die Analyse des Umweltrechts ergeben.557 Im Ergebnis besitzen also auch Arbeitsrecht, Handelsrecht, Wirtschaftsrecht und Umweltrecht bloß relative Selbständigkeit. Während zB das Arbeitsrecht sich zumindest auf ein leitendes Prinzip, eine – wenn auch nicht exklusive – Sinnmitte bezieht, sind es beim Agrarrecht deren mehrere. Das allein rechtfertigt aber wohl kaum die fast schon masochistisch anmutende Auseinandersetzung um die wissenschaftliche Eigenständigkeit des Agrarrechts. Vielmehr muss der Eindruck entstehen, dass bei den sich durchaus als vergleichbar erweisenden anderen Rechtsgebieten aufgrund zahlreicher vorhandener äußerer systembildender Merkmale solche Fragen nicht in dem selben Maße gestellt werden. Da alle vier hier genannten Rechtsbereiche in Lehre und Forschung mit Lehrstühlen, wissenschaftlichen Publikationen und Studienlehrbüchern ausgestattet sind, und das Handelsrecht darüber hinaus auch über eine (Teil)Kodifikation verfügt, wird idR von deren Eigenständigkeit ausgegangen. Dass das Agrarrecht als durchwegs älteste der hier verglichenen Rechtsmaterien558, von den Institutionen und Lehransätzen in Deutschland abgesehen, aus welchen Gründen auch immer keine für eine äußere Systembildung ansprechbaren Kriterien ausgebildet hat, eröffnet das Einfallstor für die Übertragung agrarrechtsfremder Wertvorstellungen und Rechtsinstrumente in das vermeintliche Vakuum Agrarrecht, va durch das Umweltrecht559 oder Handelsrecht560. Das Bestehen eines (relativ) selbständigen Agrarrechts wird von der Rechtswissenschaft weitgehend negiert. Agrarrecht findet sich dann etwa als Subsystem zB des Umweltrechts wieder. Ausgeprägteres agrarrechtliches Selbstbewusstsein wäre hier durchaus angebracht. Die aus der systembedingten Offenheit gegenüber anderen Rechtsdisziplinen resultierende mögliche Überschneidung verschiedener Rechtsgebiete, ist bei der wissenschaftlichen Systembildung und bei der wissenschaftlichen Arbeit im Einzelnen jedenfalls unbedenklich. Bei der Untersuchung oder Darstellung etwa des 555

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(1969); Korinek, Zum Begriff des Wirtschaftsverfassungsrechts, in: Wirtschaft und Verfassung in Österreich, Franz Korinek-FS (1972); Kolb/Arnold/Teschner, Wirtschaftsverwaltungsrecht (1977); Funk, Das Wirtschaftsverwaltungsrecht als Teil des Wirtschaftsrechts, in: Verwaltung im Dienste von Wirtschaft und Gesellschaft, Fröhler-FS (1980); Griller, Zur Systembildung im Wirtschaftsrecht (1989). Zum dt Wirtschaftsverwaltungsrecht als Rechtsdisziplin und dessen Kodifikation siehe Stober in ders, Wirtschaftsverwaltungsrecht in Europa, 175 ff. Holzer, Begriff, 307, in Anlehnung an Funk, Das Wirtschaftsverwaltungsrecht als Teil des Wirtschaftsrechts, in: Verwaltung im Dienste von Wirtschaft und Gesellschaft, Fröhler-FS (1980). Siehe Kap 12.1 (S. 219 ff). Nach Baur, Der landwirtschaftliche Betrieb, 146, zählt das Landwirtschaftsrecht zu den ältesten Sondergebieten des Rechts. ZB die Anwendung des Vorsorge-, Verursacher- und Kooperationsprinzips im Agrarrecht. Dazu siehe Kap 12.2 (S. 239 f). ZB die Diskussion um die Einbeziehung der Landwirte in einen allgemeinen Unternehmensbegriff. Dazu siehe Kap 19.3 (S. 464).

Begriff und Systembildung

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Privatrechts, Arbeitsrechts, Wirtschaftsrechts oder Handelsrechts wird man zT auch Rechtsinstitute oder Rechtssätze und deren Konsequenzen erörtern, die ebenso zu den jeweils anderen Gebieten gerechnet werden können. Das ist des sachlichen Zusammenhanges wegen oft unvermeidlich und kann wissenschaftlich sehr fruchtbar sein, weil die verschiedenen Zusammenhänge verschiedene Aspekte des Rechtssatzes oder Rechtsinstitutes hervortreten lassen.561 Diese nicht nur das Agrarrecht kennzeichnende Offenheit erklärt auch seine auffallend hohe Variabilität. Das Agrarrecht ist eine Rechtsmaterie, die ständig in Veränderung und Entwicklung begriffen ist, Grenzverschiebungen gegenüber anderen Rechtsgebieten können die Folge sein.562 Relative Eigenständigkeit, „grundsätzliche Unabgeschlossenheit“563 in Österreich, Deutschland und der Schweiz bedeutet also keinesfalls, dass es sich deshalb beim Agrarrecht um eine Rechtsmaterie zweiter Klasse handelt. Da ein Abweichen von den Grundsätzen des allgemeinen Rechts nur dann verantwortet werden kann, wenn unabdingbare Gründe dies fordern, darf ein Sondergebiet des Rechts schon per definitionem nur ein beschränktes Eigenleben führen.564 Die Bedeutung des Begriffs des Agrarrechts wird auch als (bloß) relativ eigenständiges Rechtsgebiet in der Verdeutlichung diverser Funktionszusammenhänge zwischen Rechtsnormen und der Formulierung konstruktiver Kritik zu suchen sein.565 Es geht um das Aufzeigen unterschiedlich vernetzter Bezüge und die rechtliche Transformation eng mit dem Recht der Land- und Forstwirtschaft verzahnter Lebenssachverhalte. Dabei ist die fehlende Abgeschlossenheit des agrarrechtlichen Systems sogar von Vorteil. Relative Eigenständigkeit begriffen als Chance und nicht als historisch-dogmatischer Mangel eröffnet in jedem Fall hochinteressante wissenschaftliche Fragestellungen.

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Bydlinski, Arbeitsrechtskodifikation, 20 f. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 9. Sei es, dass besondere Regelungen für den Agrarsektor eingeengt oder ausgedehnt werden oder dass neuartige spezielle Normen geschaffen werden. Vgl auch Pfenninger, Begriff, 119 f, für das Schweizer Agrarrecht, das ein wandelbares Rechtsgebiet darstelle und je nach dem öffentlichen Interesse in der Sache mit seinen Zielen und Maßnahmen verändert werden könne. Winkler, 10 Jahre, 271. Baur, Der landwirtschaftliche Betrieb, 146. Vgl Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 87.

9. Agrarrechtstheorien

Für die wissenschaftliche Befassung mit dem Agrarrecht ist es von ausschlaggebender Bedeutung, welcher Theorieansatz vertreten wird. Davon hängt zumindest der Umfang der zu behandelnden Normen und deren Gliederung in entscheidendem Maße ab. Die Theoriebildung des Agrarrechts lässt sich heute im Wesentlichen auf zwei einander gegenüberstehende Ansätze reduzieren, nämlich die Sonderrechtstheorie und den funktionalen Agrarrechtsbegriff. In Ergänzung dazu werden auch noch einige andere Versuche, das Agrarrecht zu erfassen,1 behandelt.

9.1 Sonderrecht oder funktionales Recht? Wie bereits im historischen Abschnitt dargestellt, ist in Österreich den älteren Versuchen, das Agrarrecht zu definieren und abzugrenzen, in weitgehender Übereinstimmung die Betonung des Charakters des Agrarrechts als Sonderrecht, das auf die der Land- und Forstwirtschaft eigentümlichen Lebens- und Wirtschaftsbedingungen gegründet ist, gemein.2 Agrarrecht wurde unter diesem Gesichtspunkt als „die Gesamtheit aller Sonder- und Ausnahmebestimmungen des öffentlichen und privaten Rechts verstanden, die ausschließlich den Lebens- und Sachbereich Land- und Forstwirtschaft betreffen.“3 Oder, um noch einmal die klassische Definition Zeßner-Spitzenbergs in Erinnerung zu rufen, werden „unter Agrarrecht oder Landwirtschaftsrecht im weiteren Sinne alle jene Sondernormen verstanden, die sich aus den eigenartigen Lebens- und Wirtschaftsbedingungen in 1

2 3

Denkbar sind auch noch zahlreiche andere Ansätze. So wäre bspw vorstellbar, das Agrarrecht über seinen örtlichen (ländlicher Raum), persönlichen (wer in einem landund forstwirtschaftlichen Betrieb tätig ist, für den der land- und forstwirtschaftliche Betrieb das Zentrum der Lebensbeziehungen ist, wer Arbeit und Freizeit im ländlichen Raum verbringt) oder sachlichen Geltungsbereich (land- und forstwirtschaftlicher Betrieb) zu definieren. Holzer, Begriff, 305. Eichler, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 11.

Agrarrechtstheorien

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der Land- und Forstwirtschaft und deren Nebenzweigen ergeben, sowie für die besonderen Beziehungen der in diesen Lebenskreis gestellten Personen sich entwickelt haben.“4 Dieser traditionelle Ansatz wurde nach dem Zweiten Weltkrieg weitergeführt und hat bis heute va im deutschen Schrifttum seinen anerkannten Platz unter den Agrarrechtstheorien behauptet. So vertritt für das deutsche Agrarrecht Grimm5 einen engen klassischen Begriff, wenn er rät, nur die sich auf die Landwirtschaft beziehenden Sondernormen als Agrarrecht zu bezeichnen. Unter Sondernormen versteht er zum einen Ausnahmenormen (ius singulare), die von den allgemeinen Normen im Hinblick auf besondere Gegebenheiten in der Landwirtschaft abweichen, und zum anderen Spezialnormen (ius proprium), die vom Gesetzgeber gesondert für die Landwirtschaft erlassen wurden.6 Insofern macht er auch die Bezeichnung des Agrarrechts als „Querschnittsrecht“ deutlich: Agrarrecht als Querschnitt landwirtschaftlicher Spezialnormen und im allgemeinen Recht verteilter landwirtschaftlicher Ausnahmenormen. Terminologisch unterscheidet er zwischen „Landwirtschaftsrecht“ und „Agrarrecht“7, wobei – trotz noch nicht abgeschlossenem Abgrenzungsprozess zwischen beiden Begriffen – die Tendenz erkennbar sei, von Landwirtschaftsrecht zu sprechen, wenn die traditionellen Bereiche wie landwirtschaftliches Boden-, Pacht- und Erbrecht betroffen sind, von Agrarrecht, wenn moderne Rechtsgebiete wie Agrarstruktur-, Agrarmarkt- und Agrarumweltrecht angesprochen werden. Es ergebe sich somit folgendes Bild: Agrarrecht als Oberbegriff über auf der einen Seite traditionelles Agrarrecht (ist gleich Landwirtschaftsrecht) und auf der anderen Seite modernes Agrarrecht. Unter den traditionellen Rechtsausschnitt des Landwirtschaftsrechts rechnet Grimm abschließend landwirtschaftliches Bodenrecht, landwirtschaftliches Pachtrecht und landwirtschaftliches Erbrecht.8 Die Erweiterung dieser historischen Trias durch das landwirtschaftliche Verfahrensrecht, wie von Kroeschell9 vorgeschlagen, lehnt Grimm ab, da es sich dabei im Vergleich zu den anderen drei Bereichen des traditionellen Agrarrechts um eine relativ junge Materie handle, die im Wesentlichen erst nach dem Zweiten Weltkrieg entstanden sei. Das Verfahrensrecht sei deshalb zum modernen Agrarrecht zu rechnen.10 Unter letzterem versteht er darüber hinaus noch 4 5 6

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9 10

Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 1. Grimm, Agrarrecht, 18. Diese Unterscheidung zwischen Ausnahmenormen und Spezialnormen könne auch praktische Auswirkungen entfalten, da Ausnahmenormen eng, Spezialnormen dagegen weit auszulegen seien: Grimm, Agrarrecht, 19; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 7. Grimm, Agrarrecht, 17 f. Dazu im Gegensatz ist wohl die Ansicht verfehlt, in Deutschland bezeichne Agrarrecht die wissenschaftliche Disziplin und Landwirtschaftsrecht eine aus einer bestimmten Anzahl speziell auf landwirtschaftlichem Gebiet einschlägiger Gesetze bestehende Gesetzesmaterie; Prévault, Begriff des Agrarrechts, 325 FN 3, einen Länderbericht Steffens zusammenfassend. Grimm, Agrarrecht, 18. Im Gegensatz dazu Pikalo, Kritik, 57, der das Landwirtschaftsrecht in die beiden Hauptgebiete landwirtschaftliches Bodenrecht und landwirtschaftliches Wirtschaftsrecht aufgliedert und das Höferecht, Grundstücksverkehrsrecht und Pachtrecht zu den wichtigsten Zweigen des landwirtschaftlichen Bodenrechts zählt. Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 8 ff; siehe auch Kreuzer, Agrarrecht in Europa, 1 ff. Grimm, Agrarrecht, 18 FN 38.

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Modernes Agrarrecht

das Recht der Agrarstruktur, Recht der Agrarproduktion, Recht der Agrarmärkte, Agrarumweltrecht uva in demonstrativer Aufzählung. Diese Systematik vermag sicherlich eine klare Abgrenzung zwischen Landwirtschaftsrecht und Agrarrecht zu leisten, besitzt aber für eine rechtswissenschaftliche Gliederung des Agrarrechts aufgrund des nicht abgeschlossenen Sammelbegriffs des modernen Agrarrechts nur untergeordneten Wert. Einen weiten Ansatz, den Begriff des Agrarrechts „als die Summe der Rechtsnormen, die für den landwirtschaftlichen Betrieb von Bedeutung sind“11 zu umschreiben, lehnt Grimm als wenig befriedigend ab, da die Normen des allgemeinen Rechts nicht hinreichend deutlich ausgegrenzt würden. Als Beispiel führt er Art 14 GG als zentrale Norm der Sozialbindung des Eigentums an, die zwar für den landwirtschaftlichen Betrieb von existenzieller Bedeutung sei, als allgemeine Verfassungsnorm jedoch Teil des allgemeinen Rechts sei. Grimm hütet insofern den – auf österreichische Verhältnisse umgelegt – traditionellen Agrarrechtsbegriff als Sonderrecht in reiner Lehre: „Agrarrecht ist also das Recht der landwirtschaftlichen Sondernormen.“12 Abgesehen von der zumindest begrifflichen Ausklammerung der Forstwirtschaft sollen also lediglich von den allgemeinen Normen für die Landwirtschaft abweichende Ausnahmenormen und speziell für die Landwirtschaft erlassene Spezialnormen umfasst sein. Nachdem Grimm aber etwa auch das Agrarumweltrecht zum Agrarrecht zählt, kann dies folglich ebenfalls nur diese beiden Normentypen des Umweltrechts betreffen. Normen, die ihrem Wortlaut nach allgemein gelten, sachlich aber (fast) ausschließlich den Landwirtschaftsbereich betreffen, wären nicht erfasst (ius commune). Das Abstellen auf ausdrücklich als für die Landwirtschaft bezeichnete Ausnahme– oder Spezialnormen engt also den Umfang des Agrarrechts entscheidend ein. Bezeichnenderweise kommt Grimm in der Folge nicht um die Darstellung von Normen des allgemeinen Rechts, soweit sie für den landwirtschaftlichen Betrieb von Bedeutung sind, herum.13 In der anderen der beiden aktuellen Gesamtdarstellungen des deutschen Agrarrechts beschränken sich Turner/Werner14 auf die Feststellung, dass es keine feststehende Definition für das Agrarrecht gebe, da es keine in sich geschlossene Rechtsdisziplin darstelle. Diese Unabgeschlossenheit sei charakteristisch für das Agrarrecht, da es weder eine klare Struktur noch eine eigene Dogmatik aufweise. Trotzdem bevorzugen die Autoren den Begriff des Agrarrechts vor dem des Landwirtschaftsrechts, da sich letzterer als zu eng erwiesen habe sowie aus Gründen der Angleichung an den Sprachgebrauch der anderen europäischen Länder.15 Ähnlich wie bei Grimm wird hier das Agrarrecht zwecks Gliederung der betroffenen Rechtsmaterien in die klassischen Gebiete des Landwirtschaftsrechtes – landwirtschaftliches Sondererbrecht, landwirtschaftlicher Grundstücksverkehr, Landpachtrecht, Recht des landwirtschaftlichen Kredits (Agrarkredit), Recht der ländlichen Siedlung – und in die neueren Bereiche – Agrarstrukturrecht, Agrarwirtschaftsrecht, steuerrechtliche Bezüge, arbeitsrechtliche Bezüge, sozialrechtliche Bezüge – 11 12 13 14 15

Grimm, Agrarrecht, 18. Grimm, Agrarrecht, 19. Zuletzt Grimm, Strukturwandel, 75. Grimm, Agrarrecht, 19: zB der schon erwähnte Art 14 GG. Turner/Werner, Agrarrecht, 26 f. Turner/Werner, Agrarrecht, 26.

Agrarrechtstheorien

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unterteilt. Diese Rechtsbereiche spiegeln sich dann auch in den behandelten Themen dieses Grundrisses des Agrarrechts wider, genauso in den zeitgleich publizierten Materialien zum Agrarrecht.16 Turner/Werner stellen sich damit nicht der Problematik des Theoriebegriffes. Bei der Darstellung der einzelnen Materien kommen sie ebenso wie Grimm nicht umhin, auch weite Teile des allgemeinen, nicht landwirtschaftsspezifischen Rechts darzustellen17, wobei darin weniger eine Erweiterung des Sonderrechtsansatzes als vielmehr eine notwendige Voraussetzung für das Verständnis der Sondernormen zu sehen sein wird. Daneben finden sich in der deutschen Literatur noch weitere sonderrechtliche Hinweise. So widmen Wiefels/Wöhrmann18 ihren Grundriss des deutschen Landwirtschaftsrechts 1965 ausschließlich den Sonderrechten der Vererbung, des Grundstücksverkehrs und der Flurbereinigung sowie dem Verfahren in Landwirtschaftssachen. Die Sonderrechtstheorie wird auch von Storm19 vertreten, wenn er das Agrarrecht ausdrücklich als Sonderrecht der Landwirtschaft bezeichnet, das alle Rechtssätze umfasse, die innerhalb der Rechtsordnung der Landwirtschaft gewidmet seien. Ebenso Steding20, für den unbeschadet der expansiven Entwicklung des Anlegens weiterer juristischer Schichten um den landwirtschaftsrechtlichen Kern (wie Agrarstrukturrecht, Agrargesellschaftsrecht, Agrarproduktionsrecht, Agrarmarktrecht, Agrarumweltrecht, Agrarkreditrecht, Agrarsteuerrecht und Agrarsozialrecht) das Agrarrecht jedoch ein Sonderrecht bleibe. Anlässlich der Eröffnung des Instituts für Landwirtschaftsrecht der Universität Passau definiert Musielak21 1986 das Landwirtschaftsrecht als Anwendung des gesamten Rechts auf spezifische Fragen, die sich innerhalb der Landwirtschaft ergeben. Daraus folge, dass das Landwirtschaftsrecht nicht als eine Spezialmaterie verstanden werde, die anderen Rechtsgebieten abgrenzbar gegenüberstehe. Außerdem entscheide nicht der Inhalt einzelner Normen über die Zugehörigkeit zum Landwirtschaftsrecht, sondern ihre Anwendung auf landwirtschaftliche Sachverhalte.22 Letzteres würde dafür sprechen, dass hier auch allgemeine Rechtsnormen mit Relevanz für die Landwirtschaft erfasst werden sollen, was nicht gerade auf ein Verständnis als Sonderrecht hindeuten würde. Aus den dargestellten Forschungsvorhaben ergibt sich, dass dabei Landwirtschaftsrecht in einem überaus weiten Sinne – wohl iS von Agrarrecht – verstanden wird. Winkler23 entwickelt seine Position zur Sonderrechtstheorie aus der bereits erwähnten Definition Hagemanns in dessen 1807 erschienenem „Handbuch des 16 17

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Turner/Werner, Materialien, 19 ff. ZB wird im Gesellschaftsrecht ganz allgemeinen auf die einzelnen gesellschaftsrechtlichen Grundformen eingegangen; Turner/Werner, Agrarrecht, 95 ff; Grimm, Agrarrecht, 280 ff. Wiefels/Wöhrmann, Landwirtschaftsrecht, 5. Storm, Agrargesellschaftsrecht, 570; Storm in der Vorlesung zum Agrar- und Wirtschaftsrecht, 1974, zitiert nach Pfenninger, Begriff, 86 FN 12. Steding, Bedenklichkeiten, 151; Steding, Recht für Agrarunternehmen, 12. Wohl ähnlich Kolodziejcok, Rechtspolitischer Ausblick, 133. Musielak, Eröffnung, 39. Musielak, Eröffnung, 39. Wohl zustimmend Turner/Werner, Agrarrecht, 26. Darstellung folgt hier Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 57 f.

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Modernes Agrarrecht

Landwirtschaftsrechts“, wonach das Landwirtschaftsrecht aus allen Rechtsvorschriften besteht, die einen unmittelbaren oder mittelbaren Einfluss auf die Landwirtschaftsführung haben. Dieser dem Sonderrechtsansatz direkt widersprechenden Ansicht setzt Winkler entgegen, dass nahezu alle Rechtsvorschriften zumindest mittelbaren Einfluss hätten. Eine solche weite Umschreibung des Gegenstands des Agrarrechts sei damit wenig befriedigend, es ließe sich solcherart nur schwer sagen, welche Rechtsgebiete nicht zum Agrarrecht gehörten.24 Eine funktionale Begriffsbestimmung nach den von bestimmten Rechtsnormen verfolgten Zwecken, wie sie in der Literatur romanischer Länder feststellbar sei, könne lediglich in bestimmten Beziehungen für die Behandlungen agrarrechtlicher Fragen fruchtbar sein. Im Ganzen aber erweise sie sich einerseits als zu eng, als etwa landwirtschaftliche Sonderregelungen, die dieses eine bestimmte Ziel nicht verfolgten, ausgeschlossen blieben; andererseits sei eine solche Begriffsbestimmung zu weit, als auch in anderen – offenbar nicht unbedingt agrarrechtlichen – Materien verhaftete Rechtsvorschriften mittelbar diesem bestimmten Zweck dienen könnten. Winkler billigt der funktionalen Begriffsbestimmung Relevanz eher für eine rechtspolitische Betrachtungsweise zu, „fruchtbar für eine rechtswissenschaftliche Behandlung des Agrarrechts kann nur eine Definition sein, die sich auf die für den Bereich der Landwirtschaft geltenden Sonderregeln beschränkt.“25 Diese Sonderregeln können für Winkler26 in die bereits bekannten Kategorien unterschieden werden: Ausnahmenormen (ius singulare), mit denen der Gesetzgeber von der allgemeinen Norm im Hinblick auf Besonderheiten der Landwirtschaft abweicht, vom Gesetzgeber für die Landwirtschaft geschaffenes Sonderrecht (ius proprium) und sachlich beschränktes ius commune, also allgemein gültige Rechtsnormen, die aber vorwiegend oder ausschließlich im Bereich der Landwirtschaft Anwendung finden. Die Einordnung agrarrechtlicher Vorschriften als Sonderrecht oder als Ausnahmerecht hat aufgrund der unterschiedlichen Auslegungsregeln Relevanz und lässt sich für Winkler nicht generell beantworten.27 Im Einzelnen sei bei besonderen Normen für die Landwirtschaft nach ihrem vom Gesetzgeber verfolgten Sinn und Zweck zu untersuchen, ob es sich um Sonderrecht oder Ausnahmerecht handle. Jedenfalls sei festzustellen, dass weite Bereiche agrarrechtlicher Regelungen ein Sonderrecht für die Landwirtschaft bildeten. Die Frage allerdings, welche Normen- oder Regelungsbereiche denn nun dem Agrarrecht zuzuordnen sind, sei es als Ausnahmerecht, Sonderrecht oder sachlich beschränktes allgemeines Recht, vermag Winkler selbst nach einer Bestandsaufnahme der Besonderheiten für den Agrarbereich aufweisenden Regelungen einschließlich der Rechtsanwendung durch Gerichte und Verwaltungsbehörden, bestimmter institutioneller Sonderformen für den Landwirtschaftsbereich und spezifisch agrarjuristischer Argumentationsformen in Wissenschaft und Praxis nicht befriedigend zu beantworten:28 Der Bezug auf spezifische agrarrechtliche 24 25 26

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Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 57; Winkler, Gegenstand, 214. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 58. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 58 f. Dazu und zu anderen Einteilungen siehe Kap 8.1.4 (S. 62 f). Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 7. Vgl auch Winkler, Ausnahmerecht, 36. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 59 ff; Winkler, Gegenstand, 214 f.

Agrarrechtstheorien

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Rechtsinstitute erscheine zu eng, die Anknüpfung an den geregelten Lebens- und Sachbereich böte keine hinreichend sichere Grundlage für eine juristische Definition, und von den besonderen, den Agrarbereich betreffenden Rechtsnormen könne aufgrund der Freiheit des Gesetzgebers im Hinblick auf die Einengung oder Ausdehnung der Sonderregeln auch nicht ausgegangen werden. Winkler schlägt stattdessen einen pragmatischen Weg vor, nämlich die Rechtsmaterien, Gesetze, Rechtsinstitute und Normen zusammenzustellen, die den Gegenstand des Agrarrechts als Inbegriff besonderer Regelungen für den Agrarsektor bilden können. Ausgangspunkt bleibe ein, wenn auch nicht ganz konturierter Sachbereich, welcher durch natürliche, ökologische, soziale, wirtschaftliche und rechtliche Faktoren, die der Landwirtschaft zugeordnet werden, bestimmt werde.29 Ob man dabei zB das gesamte Forst- oder Jagdrecht in einem weiteren Sinne zum Agrarrecht zählen wolle oder nicht, sei eben eine Frage der Zweckmäßigkeit. Ausgeklammert bleiben sollten allerdings solche Rechtsmaterien, die eine „eigenständige Bedeutung“ erlangt hätten (wie zB das Lebensmittelrecht). Die Übergänge könnten aber auch fließend sein, und die genau Grenzziehung wäre wiederum unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten vorzunehmen. Eine Einordnung bestimmter Rechtsvorschriften auch in andere rechtliche Zusammenhänge (zB Wirtschafts-, Bodenoder Umweltrecht) erscheine möglich.30 Damit und mit der – zum Unterschied von Grimm – Aufnahme eines landwirtschaftlichen ius commune in den Gegenstand des Agrarrechts sind Winkler aber deutliche Ansätze zu einer funktionalen Sicht im österreichischen Sinne zu attestieren.31 Sein Versuch einer Bestandsaufnahme agrarischer Sondernormen zeigt, dass die bloße Kategorisierung von Sondervorschriften noch nichts über den genauen Inhalt derselben aussagt. Durch die bloß relative Eigenständigkeit und Unabgeschlossenheit des Agrarrechts wird der Rechtswissenschaftler immer wieder gezwungen werden, bei der Bestimmung des Inhalts des Agrarrechts Zweckmäßigkeitsüberlegungen anzustellen. Mit dieser Erkenntnis ist aber unweigerlich die Öffnung eines engen Sonderrechtsansatzes verbunden. Auch bei Kroeschell32 lässt sich in Bezug auf das Agrarrecht ein zumindest nicht ausschließlich vom Sonderrechtsdenken geprägtes Begriffsbild feststellen. Im Zusammenhang mit der Frage nach dem Arbeitsgebiet der Deutschen Gesellschaft für Agrarrecht beschäftigt er sich mit der Abgrenzung zum Landwirtschaftsrecht und verneint das Vorliegen einer gänzlich eigenständigen Disziplin Agrarrecht. Trotzdem sei man durch das Festhalten von notwendigen dogmatischen Zusammenhängen – vornehmlich zum Zivilrecht – nicht gehindert, das Agrarrecht in einem weiteren Sinne zu verstehen, als das im herkömmlichen deutschen Begriff des Landwirtschaftsrechts geschehen sei. Praktische Erfordernisse sollten den Ausschlag geben. Kroeschell fügt seinen kursorischen theoretischen Ausführungen die schon eingangs angesprochene Definition hinzu, wonach dem Agrarrecht und damit dem Arbeitsbereich der DGAR in diesem Sinne alle diejenigen Rechtsgebiete und –probleme zugerechnet werden könnten, die für den Zustand und die Entwicklung der Landwirtschaft von unmittelbarer Bedeutung sei29 30 31 32

Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 7. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 66 und 73. So auch Holzer, Begriff, 310 FN 126. Kroeschell, Was ist Agrarrecht?, 278.

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en.33 Der anschließende Überblick über solcherart erfasste Rechtsmaterien tritt dann auch aus dem zivilrechtlichen Horizont des Landwirtschaftsrechts im alten Sinne hinaus und schließt zB Marktordnungs-, landwirtschaftliches Kartell- oder Saatgut- und Sortenschutzrecht genauso mit ein wie die verwaltungsrechtlichen Materien des Wasser-, Viehseuchen- und Tierzuchtrechts. Wenn derselbe Autor allerdings an anderer Stelle als Abgrenzungsprinzip „im Geiste der modernen Gesellschaftsstruktur“ festhält, dass zum Agrarrecht alle die Bereiche gehörten, in denen die rechtliche Ordnung der modernen Gesellschaft auf Besonderheiten des ländlichen Lebens und Arbeitens Rücksicht zu nehmen habe34, ist die vorsichtige Bewertung verständlich.35 Für das Schweizer Agrarrecht lassen sich kaum einschlägige Positionierungen ausmachen. So trifft Kaufmann36 in seinem Überblick 1967, den er in übernationales Landwirtschaftsrecht (Wirtschaftsrecht), Landwirtschaftsrecht des Bundes (Polizeirecht, Wirtschaftsrecht, Bodenrecht und Sozialrecht) und Landwirtschaftsrecht der Kantone (va Bodenrecht) gliedert, keinerlei rechtstheoretische Aussage. Der behandelte Umfang ist allerdings relativ eng und gemahnt wohl eher an sonderrechtliche Positionen. Der traditionelle Sonderrechtsansatz lässt sich auch in Österreich in mehr oder weniger großer Übereinstimmung im Schrifttum vereinzelt bis in die 1970er Jahre hinein feststellen. Die Lehre sei dieser Begriffsbestimmung freilich nie streng gefolgt und habe zB das Veterinärrecht und das Wasserrecht dem Agrarrecht zugezählt.37 Für Melichar38 ist das Agrarrecht ein nach materiellen Gesichtspunkten gewählter Ausschnitt der Rechtsordnung, der sich an einem bestimmten Lebensbereich orientiert, wie auch andere sog „Großrechtskreise“. Diesem somit als Sonderrecht verstandenen Agrarrecht39 gehören neben sonderprivatrechtlichen Regelungen vorwiegend Bestimmungen verwaltungsrechtlicher Natur an. Letztere gliedert er nach von Adamovich40 gebrauchten Gesichtspunkten in ein öffentliches Personen-, Sachen- und Betriebsrecht, je nachdem ob die Normadressaten unmittelbar als Rechtspersonen oder nur mittelbar über die ihnen gehörenden Sachen oder über ihre Tätigkeiten erfasst würden, wobei die agrarrechtlichen Rege33 34

35

36 37 38 39 40

Kroeschell, Was ist Agrarrecht?, 278. Kroeschell, industrielle Gesellschaft, 311. So auch Wörlen/Beimann, Deutsches Agrarrecht, 24. In seinem großem Überblick 1983, Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 3 f, schließlich gliedert er dieses in das traditionelle Landwirtschaftsrecht mit den Materien, für die in Gestalt der Landwirtschaftsgerichte eine eigene Gerichtsbarkeit mit besonderem Verfahren besteht (Grundstückverkehrsrecht, bäuerliches Erbrecht, Landpachtrecht), und in das moderne Agrarrecht mit den mannigfachen Gebieten, die aus dem Privatrecht wie dem öffentlichen Recht, dem Wirtschaftsrecht oder Steuerrecht, dem Arbeitsrecht und Sozialrecht hervorgegangen sind und durch den gemeinsamen Bezug auf die Landwirtschaft nur locker miteinander verbunden sind. Eine Präferenz für eine Theoriebildung lässt sich darin nicht erkennen. Kaufmann, Schweizerisches Agrarrecht heute, 2 ff. Eichler, Kompetenzverteilung, 269. Melichar, Verfassungsrechtliche Probleme, 285. Holzer, Begriff, 305; Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 21. Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts, 1 ff, 87 ff und 167 ff.

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lungen den beiden letztgenannten Bereichen angehörten, öffentliches Bodenrecht und land- und forstwirtschaftliches Betriebsrecht somit die beiden zentralen Regelungsbereiche des Agrarrechts seien. Wimmer41 sieht die Aufgabe der Agrarrechtswissenschaft darin, die aus den sachlichen Gegebenheiten folgenden Besonderheiten der Landwirtschaftsgesetzgebung systematisch darzustellen und ihre Verbindung zu den Prinzipien anderer Rechtsgebiete herzustellen. Für den Bereich des „Landwirtschaftsverwaltungsrechts“ schlägt er nach dem Muster der Schweizer Rechtslehre die Einteilung in ein landwirtschaftliches Polizeirecht, ein landwirtschaftliches Wirtschaftsrecht, ein landwirtschaftliches Bodenrecht und ein landwirtschaftliches Sozialrecht vor.42 Bei solchen Systematisierungsversuchen würden freilich die Grenzen zum Privatrecht oftmals überschritten, da vielen landwirtschaftlichen Rechtsinstituten sowohl öffentlich-rechtliche als auch privatrechtliche Relevanz zukomme. Deshalb müsse die Erfassung der Rechtsvorschriften unter dem spezifischen Blickwinkel der Lebensbedingungen der Landwirtschaft erfolgen. Nur so könnten die Besonderheiten des Landwirtschaftsrechts zureichend erklärt und begründet werden. Für Wimmer ist es also unerlässlich, den Begriff der Landwirtschaft zum Ausgangspunkt einer eigenständigen rechtswissenschaftlichen Disziplin zu erheben.43 Es zeige sich nämlich, dass die strukturellen wirtschaftlich-technischen und sozialen Merkmale der Landwirtschaft, die sie aus dem übrigen Wirtschaftsleben herausheben, auch zu einer gewissen Sonderstellung des Landwirtschaftsrechts gegenüber den anderen Rechtsgebieten geführt habe. Auch für Bach44 ist das Agrarrecht ein Sonderrecht, wobei seine Sonderstellung durch die wirtschaftliche und soziale Eigenart des Agrarbereichs bedingt erscheine. Die letzte umfassende Darstellung des österreichischen Agrarrechts von Stoiber45 geht bezeichnender Weise auf diese Thematik gar nicht ein. Kommentarlos vereinigt das Werk Rechtsbereiche wie Jagd-, Fischereiwesen, Naturschutz und Wasserrecht, wobei auch Regelungsbereiche ohne spezifisch agrarrechtliche Inhalte abgehandelt werden (zB Wasserverbände, Arbeitslosenversicherung). Es lassen sich aber auch andere Ansätze und Denkmuster nachweisen, die letztlich zu einer Erweiterung dieses traditionellen, vom Sonderrechtsdenken beherrschten Agrarrechtsbegriffes hin zu einem funktionalen Agrarrechtsbegriff führen. Schon Zeßner-Spitzenberg selbst räumt ein, sein Agrarrechtsbegriff, „das Spezialrecht der Landwirtschaft ist natürlich enger abgegrenzt als das Gebiet der den Land- und Forstwirt überhaupt berührenden Rechtsnormen.“46 Man rufe sich nur wiederum Hagemanns weite Definition von 1807 in Erinnerung: „Das Landwirtschafts-, Oeconomie- oder Haushaltsrecht besteht, allgemein genommen, in dem Inbegriffe der Rechte und Verbindlichkeiten, oder Rechtswahrheiten, die ei41 42

43 44 45 46

Wimmer, Einleitung, 8. Kritisch Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 21 f, für den dieses Klassifikationsschema weitgehend das personale Element des Agrarrechts (Berufsausbildung, Interessenvertretung ua) vernachlässigt. Wimmer, Einleitung, 7. Bach, Vorwort 1974, 5. Stoiber, Österreichisches Agrarrecht. Zeßner-Spitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 6.

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nen unmittelbaren oder mittelbaren Einfluss auf die Landwirtschaftsführung haben.“47 Kühne48 zielt 1973 in eine neue Richtung, wenn er vor einer isolierten Betrachtung des Agrarrechts warnt. Ein als spezifisches Berufs- und Standesrecht verstandenes Agrarrecht laufe Gefahr, durch diese Isolierung zur Residualdisziplin, zu einer verblassenden Restgröße zu werden. Deshalb sei eine neue Betrachtungsweise und eine zur Revitalisierung führende Integration mit anderen Schwerpunktentwicklungen erforderlich. Kühne schlägt daher am Beispiel des Agrarstrukturrechts vor, das Agrarrecht als Faktorrecht, dh ausgerichtet auf grundlegende Faktoren wie Boden oder Betrieb, zu begreifen.49 Dabei spricht er bereits von einer „funktionellen“ Betrachtungsweise. 1974 umreißt Pikalo50 einen sachlichen Gegenstand des Agrarrechts, der ebenfalls Züge eines funktionalen Ansatzes trägt. Er wendet sich gegen eine Beschränkung des Agrarrechts auf das land- und forstwirtschaftliche Betriebsrecht und schließt neben Arbeits- und Sozialrecht sowie land- und forstwirtschaftlichem Organisationsrecht auch das Umweltrecht, soweit es Bezug auf den landwirtschaftlichen Betrieb und die landwirtschaftliche Erzeugung hat, ein. Ganz im Gegensatz dazu jedoch behandelt er in einem Beitrag für den VI. Internationalen Kongress für Rechtsvergleichung 1962 das Landwirtschaftsrecht als Sonderrecht (ius proprium).51 Bei Eichler lassen sich stets zwei Begriffe nebeneinander erkennen: Der des „Agrarrechts“ und der des „Landeskulturrechts“. Letzteren greift er 1967 auf, als er den Versuch unternimmt, die Entwicklung des Wirkungsbereiches des „Landwirtschaftsministeriums“ in einer Kurzdarstellung der Rechtsentwicklung darzulegen.52 Dabei bezieht er sich auf den Begriff der „Landeskultur“53, der in der den sachlichen Wirkungsbereich des Ackerbauministeriums umreißenden Verordnung RGBl 1868/12 „in einem überaus umfassenden Sinne“ gebraucht werde.54 Es handle sich dabei um einen komplexen Begriff, der das gesamte Gebiet der Land-, Forst- und Wasserwirtschaft und des Bergwesens umfasse. Dazu zähle nicht nur die Urproduktion als solche in allen Belangen, sondern überhaupt alle mit dem natürlichen Lebensraum und der Urproduktion in Beziehung stehenden Angelegenheiten, also zB auch die Nebengewerbe der Urproduktion, das einschlägige Schulwesen, Kreditwesen, Versicherungswesen, Assoziationswesen, Sozialwesen usw. In seiner aktualisierten neuerlichen Behandlung dieser Thematik von 1979 bekräftigt Eichler55 diesen Be47 48 49 50 51 52

53 54

55

Hagemann, Handbuch, 8. Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 355. Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 355. Siehe Kap 9.2.4 (S. 150 ff). Pikalo, Bedeutung und Funktion, 71 f. Pikalo, Die Funktion des Landwirtschaftsrechts, 207 ff. Eichler, Wirkungsbereich, 149 ff und 483 ff; vgl auch Eichler, Kompetenzverteilung, 269. Siehe Kap 3 (S. 11 ff). Eichler, Wirkungsbereich, 150 f; Eichler, Kompetenzverteilung, 269, der Begriff der Landeskultur umfasse alle Angelegenheiten des natürlichen Lebensraumes und der Urproduktion. Dazu auch Holzer, Begriff, 303. Heute dazu beispielhaft Walter/Mayer, Grundriss des Besonderen Verwaltungsrechts, 604 ff. Eichler, Geschichte, 346.

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griff als „alle die natürliche Umwelt des Menschen betreffenden Angelegenheiten und Produktionen.“ Hatte er noch 1967 angesichts der geplanten Neuregelung der Ministerialkompetenzen gefordert, dass das BMLF die Zentralstelle in den Angelegenheiten der Landeskultur im umfassendsten Sinne des Wortes bleibe56, so geht er nun kaum auf den seit dem BundesministeriumsG 1973 neu verwendeten Begriff des „Landwirtschaftsrechtes“57 ein, sondern schreibt aus historischer Betrachtung: „Dennoch musste der Grundgedanke, der schon 1861 Pate stand, nie grundlegend geändert werden: Der Wirkungsbereich des Ackerbauministeriums erstreckte sich auf die Landeskultur.“58 Auch wenn es die Landeskultur als verfassungsrechtlichen Begriff nur von 1861 bis 1925 gab59, verwendet Eichler immer wieder neben „Agrarrecht“ auch den Begriff des „Landeskulturrechts“. So wendet er sich damit 1975 gegen die isolierte Betrachtung der im ländlichen Raum stattfindenden und in untrennbarer Beziehung zur natürlichen Umwelt stehenden Land- und Forstwirtschaft, womit man zum Begriff des Landeskulturrechts komme, der zB auch das Wasserrecht und Naturschutzrecht umfasse.60 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Begriff des Landeskulturrechts im Verständnis Eichlers in einem umfassenderen Sinn zu verstehen ist, als jener des Agrarrechts.61 „Landeskultur“ umschließt überhaupt alle mit dem natürlichen Lebensraum in Beziehung stehenden Angelegenheiten. Damit kommt ihm besondere Eignung als Anknüpfungspunkt für eine, dem heute gewachsenen Bedürfnis nach integraler Betrachtung entsprechende Theoriebildung zu.62 Eichler setzt sich aber auch mit dem Agrarrechtsbegriff selbst auseinander. So schreibt er ohne nähere Quellenangabe, dass ihm schon 1952 klar geworden sei, „dass sich Agrarrechtspolitik auf die Rechtsordnung und nicht eine akademisch abgegrenzte Disziplin beziehen muss“63. Die traditionellen Definitionen des Agrarrechts stammten aus der Zeit der Selbstversorgerwirtschaft und seien mit der Öffnung der landwirtschaftlichen Betriebe zum Markt zu eng geworden, weil im Interesse der Land- und Forstwirtschaft zunehmend auch für den nicht land- und forstwirtschaftlichen Bereich geltende Regelungen erforderlich geworden seien.64 Eine Ausformulierung folgt dann 1975, wenn ihm der auf Sondernormen, die ausschließlich für die Land- und Forstwirtschaft Bedeutung haben, eingegrenzte 56 57

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Eichler, Wirkungsbereich, 191. Dazu Holzer, Begriff, 303. Siehe auch Walter/Mayer, Grundriss des Besonderen Verwaltungsrechts, 188. Eichler, Wirkungsbereich, 346. Art II § 5 ÜG 1929 wurde allerdings erst durch BGBl 1991/565 aufgehoben. Eine Ausnahme bildet Art 78d Abs 1 B-VG. In Deutschland wurde der Begriff der Landeskultur 1949 in Art 89 Abs 3 GG aufgenommen. Eichler, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 9. Der weite Umfang des Rechts der Landeskultur zeigt sich letztlich auch in Eichler, Dimensionen, mit dem Untertitel „Landeskultur, Marktordnung und Ernährungssicherung“. Eichler, Kompetenzverteilung, 269; Holzer, Begriff, 303. Im Gegensatz dazu ZeßnerSpitzenberg, Das österreichische Agrarrecht, 4, der den Begriff auf den Gegenstand des Schutzes und die unmittelbare Förderung des agrarischen Wirtschaftsbetriebes einschränkt. Onz, Umweltrecht, IX, setzt offensichtlich beide Begriffe gleich. Siehe Kap 9.2.2 (S. 144 f). Eichler, Dimensionen, 21 FN 7. Eichler, Kompetenzverteilung, 269.

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Agrarrechtsbegriff nicht geeignet erscheint, die Rechtsstellung der Land- und Forstwirtschaft in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft von heute vollständig zu erfassen.65 Er empfiehlt „eine Betrachtung der gesamten Rechtsordnung unter dem Gesichtspunkt ihrer Bedeutung für die Land- und Forstwirtschaft.“66 Damit zählt er all jene Rechtsvorschriften zum Agrarrecht, die für die Land- und Forstwirtschaft von besonderer Relevanz sind, ohne Rücksicht darauf, ob diese Normen auf den agrarischen Bereich beschränkt sind oder nicht.67 Somit scheint aus heutiger Sicht Eichler das Verdienst zuzukommen, die Wandlung hin zu einem neuen Agrarrechtsverständnis grundgelegt zu haben, wenn er auch selbst nicht zu letzter wissenschaftlicher und terminologischer Durchdringung vorgestoßen ist. Das ist erst Holzer68 1982 gelungen, wo er Eichlers Ansatz „im Wesentlichen“69 folgt. Er konstatiert, dass für die Zuzählung einer Norm zum Bereich des Agrarrechts nicht allein maßgeblich sein könne, „ob sie intentional darauf gerichtet ist, die spezifischen Lebens- und Wirtschaftsbedingungen der Land- und Forstwirtschaft zu gestalten.“70 Deshalb erscheint ihm an Stelle der bis dahin überwiegend vertretenen „Sonderrechtstheorie“ „eher eine funktionale Betrachtungsweise zielführend: Dem Agrarrecht ist demnach jede Norm zuzuzählen, die – funktionell gesehen – hinsichtlich der Land- und Forstwirtschaft spezifische Wirkungen entfaltet, mag sie nun einem von „typischen“ agrarischen Interessen geprägten Rechtsbereich entstammen oder einem solchen, der auch oder vorwiegend von anderen als agrarisch bestimmten Verwaltungszwecken beherrscht ist.“71 Es wird also gefragt, welche Auswirkungen eine rechtliche Regelung auf die Landwirtschaft hat, und zwar unabhängig davon, ob sie allein agrarischen Belangen dient oder aber auch andere Zwecke verfolgt.72 Als Beispiel führt Holzer hier die klassischen Querschnittsmaterien „Umweltschutz“73 und „Raumplanung“74 an. Funktionale Betrachtungsweise iS Holzers bedeutet daher offenbar in einem komplexen Rechtsbereich jene normativen Strukturen zu analysieren, die die Land- und Forstwirtschaft zum Gegenstand rechtlicher Regelungen machen, diese einschlägigen zB umwelt- oder planungsrechtlichen Normen als Teil des Agrarrechts zu begreifen und unter dem Begriff „Agrarumweltrecht“ oder „Agrar-Raumplanungsrecht“ zusammenzufassen. Abschließend führt Holzer75 aus: „Die in der älteren Lehre gepflogene, auf den Regelungsgegenstand Land- und Forstwirtschaft bezogene Sonderrechtstheorie erscheint heute kaum mehr geeignet, die rechtliche Stellung der zunehmend in die 65 66 67 68 69

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Eichler, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 9. Eichler, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 9. Eichler, Kompetenzverteilung, 269; Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 22. Holzer, Begriff, 305 ff. So Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 22; Holzer, Agrarrecht heute, 19. Verständnis des funktionalen Agrarrechtsbegriffs von Welan, Holzer und Eichler als Weiterentwicklung der Auffassung Kühnes bei Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 29. Holzer, Begriff, 305; Holzer, Agrarrecht heute, 19. Holzer, Begriff, 305; Holzer, Agrarrecht heute, 19. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 7. Vgl Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, insb 10 f; Kind/Kaiser, Einführung des Umweltrechts. Vgl Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht. Holzer, Begriff, 307.

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Gesamtwirtschaft und Gesamtgesellschaft integrierten Land- und Forstwirtschaft zu erfassen und zu analysieren. Diesem konkreten Forschungs- und Erkenntnisinteresse wird eher eine mit beweglichen Bestimmungskriterien operierende funktionale Betrachtungsweise gerecht, die bewusst auf eine Definition des Gegenstandes mit Hilfe eines einzigen Begriffsbildungskriteriums verzichtet, sei es nun am Regelungsgegenstand oder am Regelungszweck orientiert. Ein so gewonnener Agrarrechtsbegriff hat den Vorteil hoher Flexibilität und Freiheit in der Gegenstandsbestimmung für sich.“ Dem zu erwartenden kritischen Element allzu großer Unbestimmtheit der Begriffsbildung begegnet Holzer mit Hinweis darauf, dass der funktionale Agrarrechtsbegriff im großen und ganzen jene Voraussetzungen und Grenzen aufzuzeigen vermöge, innerhalb derer eine sinnvolle und den heutigen Erfordernissen entsprechende Gegenstandsbestimmung möglich sei.76 Nicht übersehen werden dürfen aber bei diesem neuen Begriff ob dessen Weite und relativer Unbestimmtheit einige Abgrenzungsprobleme. Auch Holzer77 hat diese gesehen, wenn er sich die Frage stellt, inwieweit ein solcherart umschriebener Agrarrechtsbegriff noch eine Grenzziehung gegenüber den allgemeinen überkommenen Rechtsdisziplinen zulässt. Denn funktionaler Begriff kann nicht bedeuten, dass generell alle Normen, die die Land- und Forstwirtschaft wie viele andere Sektoren auch betreffen, deswegen schon dem Agrarrecht zuzuzählen sind. Nur weil letztlich alle allgemeinen Regelungen auch Land- und Forstwirte betreffen, kann nicht die gesamte Rechtsordnung überschießend zum agrarischen Recht erklärt werden. Der Abgrenzungsschlüssel liegt für Holzer in der Einschränkung auf jene Normen, die die Land- und Forstwirtschaft in ihrer „spezifischen Seinsstruktur“ erfassen, dh „eine solche normative Wirkung entfalten, die in dieser Form – sei es kraft ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung oder kraft des berührten Lebenssachverhaltes – nur die Land- und Forstwirtschaft trifft oder treffen kann.“78 Die Normen kraft ausdrücklicher Anordnung sind durch eindeutige Bezugnahme auf Tatbestandsmerkmale wie etwa „Land- und Forstwirtschaft“79 oder „im Rahmen eines land- und forstwirtschaftlichen Betriebes“80 gekennzeichnet, die kraft des berührten Lebenssachverhaltes hingegen sind oft nicht a priori als solche erkennbar.81 Deshalb ist es für Holzer auch zulässig, Normen dem Agrarrecht zuzurechnen, die aus sachlichen Gründen so gut wie ausschließlich im Bereich der Landwirtschaft Anwendung finden, auch wenn sie ihrem Wortlaut nach allgemeine Gültigkeit besitzen.82 Diese Abgrenzung erinnert sehr stark an das Winklersche ius 76 77 78 79 80 81 82

Holzer, Begriff, 307. Holzer, Begriff, 306. Holzer, Begriff, 306; Holzer, Agrarrecht heute, 19. ZB § 2 Abs 3 GewO 1994; § 1 Abs 2 Z 8 Bgld RaumplanungsG. ZB § 2 Abs 1 Z 37b KraftfahrG 1967; § 2 Abs 2 OÖ AbfallwirtschaftsG 1997. ZB § 10 Abs 2 WRG 1959; § 8 Abs 3 Nö NSchG. Holzer, Begriff, 306; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 59. Das ist die genaue Umkehrung Zeßner-Spitzenbergs, Das österreichische Agrarrecht, 5, für den all jene Normen außer Betracht bleiben, „die sich in allgemein anwendbaren Gesetzen und Verordnungen finden, wenn sie auch auf die Land- und Forstwirtschaft direkt oder indirekt Bezug haben“, und Schiffs, Grundriss, 1, für den zum Agrarrecht auch solche Normen nicht gehören, „die zwar praktisch zumeist, aber rechtlich nicht ausschließlich auf die Landwirtschaft Anwendung finden.“

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commune und zeigt die Nähe, die hier zwischen der (moderaten) Sonderrechtsposition Winklers und dem funktionalen Ansatz besteht. Somit lässt sich feststellen, dass der funktionale Agrarrechtsbegriff nicht nach allen Seiten eindeutig abgrenzbar ist und damit ein in seinen systematischen Bezügen offenes, gegenüber anderen Teildisziplinen nicht abgeschlossenes System postuliert.83 Dafür lässt er dem Anwender genug Freiräume, um im jeweiligen Abgrenzungsfall die Entscheidung treffen zu können, ob man es noch mit einer agrarrechtlichen Bestimmung zu tun hat. Möglicherweise können bei Unschärfen in Randbereichen divergierende Ergebnisse die Folge sein. Auf der anderen Seite aber vermag der neue Begriff „im Großen und Ganzen jene Voraussetzungen und Grenzen aufzuzeigen“, „innerhalb derer eine sinnvolle und den heutigen Erfordernissen entsprechende Gegenstandsbestimmung möglich ist“84. Im spärlich gesäten österreichischen Schrifttum nach der Untersuchung Holzers 1982 spiegelt sich fast ausschließlich dieser funktionale Agrarrechtsbegriff wider. So versucht Eichler für eine möglichst umfassende Darstellung des Agrarrechts „bei der Fülle des Materials und der Einzelfragen einen haltbaren roten Faden“85 zu finden und setzt dabei an den Kompetenztatbeständen der Bundesverfassung an. Dem Leser bietet sich dadurch eine beeindruckende Arbeit, orientiert an der Struktur der österreichischen Rechtsordnung, die den Bogen sehr weit spannt – etwa vom Zivilrechtswesen über die Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs und das Veterinärwesen bis hin zu Bund und Ländern als Träger von Privatrechten samt den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen in den jeweiligen Bereichen –, wenn auch die Systematik nicht ganz durchhaltbar86 und die Darstellung trotz allem nicht vollständig ist.87 Aus den angesprochenen Rechtsmaterien und speziell der Untersuchung der punktuell für die Land- und Forstwirtschaft relevanten Normstellen, ergibt sich jedoch eindeutig ein – wenn auch trotz Kenntnis88 des Aufsatzes von Holzer nicht ausdrücklich so bezeichneter – funktionaler Agrarrechtsbegriff. Parallel dazu hält Eichler allerdings weiterhin am historischkompetenzrechtlichen Begriff des „Landeskulturrechtes“ fest.89 Auch Welan, Holzer und Gatterbauer90 vertreten noch mehrfach mit Nachdruck einen funktionalen Agrarrechtsbegriff. Hancvencl91 schließlich stellt die 83 84 85 86

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Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 30. Holzer, Begriff, 307. Eichler, Dimensionen, 21. So findet sich für nicht eindeutig einem bestimmten Kompetenztatbestand des B-VG zuordenbare Materien ein eigener Abschnitt „komplexe Materien“; Eichler, Dimensionen, 203 ff; Eichler selbst erwähnt auch eine andere, didaktisch bewährte Gliederung; 21 FN 8. Eichler, Dimensionen, 21 FN 7, räumt selbst ein, dass noch zahlreiche Normen auf in seiner Arbeit nicht behandelten Gebieten von spezifischer Bedeutung für die Land- und Forstwirtschaft seien, wie zB Sozialrecht, Abgabenrecht, Kraftfahrrecht. Eichler, Dimensionen, 21 FN 7. Eichler, Dimensionen, 23 f. Welan/Holzer, Art Österreich in HAR, 601 f; Welan, Österreichischer Landesbericht, 289 f; Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 27 ff; Welan, Bundesstaatliche Kompetenzverteilung, 18; Holzer, Rechtliche Rahmenbedingungen, 177; Holzer, Landesbericht Österreich, 293. Vgl auch Holzer, Agrarrechtspiegel 1982, 21 ff,

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unterschiedlichen Abgrenzungsmethoden des Land- und Forstwirtschaftsrechts dar, ohne eine eigene Wertung vorzunehmen. Die überblicksweise Behandlung derjenigen Rechtsmaterien, „von denen man wissen muss, um einen land- und forstwirtschaftlichen Beruf ausüben zu können, die sonst agrar- oder forstpolitisch wichtig sind oder für den ländlichen Raum Bedeutung haben“ in seinem Schulbuch lässt aber auf einen umfassenden Zugang zur Materie schließen.92 Lang93 schließlich versteht für seine Untersuchung des Tir Agrarrechts das Agrarrecht iS von Bodenreformrecht und behandelt dabei das Recht der Grundzusammenlegung, der Flurbereinigung, des landwirtschaftlichen Siedlungsverfahrens, der Einforstungsrechte (Wald- und Weideservituten), der agrargemeinschaftlichen Grundstücke, der Bringungsrechte (Güter- und Seilwege) und in einem Exkurs das Almschutzrecht. Er räumt aber ein, dass diese Begriffsbestimmung rechtswissenschaftlich nicht üblich sei und verweist auf Sonderrechts- und funktionalen Ansatz. Letztlich habe ich selbst in der Abhandlung „Vom Agrarrecht zum Recht des ländlichen Raumes – alte und neue Begrifflichkeiten“94 2001 nach der massiven Veränderung agrarrechtlicher Systeme und Regelungen durch die Übernahme des Rechtsbestandes der EU eine Neubewertung der Frage nach dem Agrarrechtsbegriff versucht. Der funktionale Ansatz hat sich dabei – auch auf Ebene des Gemeinschaftsrechts – als taugliches Instrument integraler Erfassung und Durchdringung der agrarrelevanten Rechtsbereiche erwiesen. Für das deutsche Recht geht Kloepfer95 explizit vom Agrarrecht als Sonderrecht der Landwirtschaft aus, wenn er in Analyse der bestehenden gesetzlichen landwirtschaftlichen Beschränkungen die allgemeinen Gesetze von vornherein aus der Betrachtung ausschließt und agrarspezifische Regelungen in allgemeinen Normierungen dem Agrarrecht zurechnet. Nicht ganz so eng definiert Hötzel96 am XIV. Europäischen Agrarrechtskongress das Agrarrecht ieS – das gemeinsam mit dem Forstrecht das Agrarrecht (= Recht der Land- und Forstwirtschaft) bilde – als 90

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wo als agrarrelevante Normen auch solche aus Bereichen wie Genossenschaftsrecht, Natur- und Landschaftsschutz, Preisrecht, Tierschutz oder Veterinärrecht angeführt werden. Ebenso listet Gatterbauer in seinen jeweils aktualisierten Darstellungen der Entwicklung des Agrarrechts in Österreich neben den zentralen Rechtsbereichen zB auch ein VfGHErkenntnis betreffend eine Enteignungsbestimmung des Krnt WohnsiedlungsG oder unter dem Titel Wasserrecht Bestimmungen des WasserbautenförderungsG über die Förderung für Maßnahmen von Gemeinden zur Reinhaltung von Gewässern auf; Gatterbauer, Entwicklung 1971/72, Entwicklung 1974-I insb 248, Entwicklung 1974-II insb 345. Hancvencl, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 9; Hancvencl, Agrarpolitik, 6 ff, bis hin zu den aktuellsten Entwicklungen. Vgl auch die zusammenfassende Darstellung bei Höchtl, Land- und forstwirtschaftliche Bringungsrechte, 2 ff. Hancvencl, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 9. Lang, Tiroler Agrarrecht I, 12 f: „Agrarrecht ist das von den Agrarbehörden zu vollziehende Verwaltungsrecht“; Lang, Tiroler Agrarrecht II, 9 f; Schwamberger/Lang, Tiroler Agrarrecht III, 8. Ebenso Anhammer, Das Verfahren der Grundstückzusammenlegung. Agrarrechtlicher Leitfaden für Theorie und Praxis (1980); Anhammer, Agrarrechtliche Entscheidungen (AgrSlg). Sammlung von Erkenntnissen und Beschlüssen des Verfassungs- und Verwaltungsgerichtshofes in den Angelegenheiten der Bodenreform (1986 ff). Norer, Vom Agrarrecht; siehe auch Norer, Das Recht des ländlichen Raumes. Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 5. Hötzel, Landesbericht Bundesrepublik Deutschland, 126.

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die Gesamtheit der Normen, welche die Ausübung der Land- und Forstwirtschaft sowie der mit ihr verbundenen und zusammenhängenden Tätigkeiten regeln. Den umfangreichen theoretischen Ausführungen Pfenningers97 zum schweizerischen Agrarrecht kann – wenn überhaupt – nur sehr peripher ein funktionaler Agrarrechtsbegriff zugrunde gelegt werden.98 Das von Götz, Kroeschell und Winkler herausgegebene Handwörterbuch des Agrarrechts99, ein in Umfang und Dichte für das Agrarrecht beispielloses Werk, umfasst „die besonderen Rechtsgestaltungen für den Bereich der Land- und Forstwirtschaft, der Ernährungswirtschaft und des ländlichen Raumes“. Die Herausgeber verstehen den Begriff „Agrarrecht“ in einem weiten Sinne, berücksichtigen also über die herkömmlicherweise dem Landwirtschaftsrecht zugeordneten Rechtsmaterien mit privatrechtlichen Besonderheiten hinaus insb auch das Recht der Agrarmärkte, landwirtschaftliches Sozialrecht, landwirtschaftliches Steuerrecht und Agrarumweltrecht.100 Auch die Bibliographie101 des deutschen Agrarrechts bis 1975 von Winkler geht von einem weiten Begriff des Agrarrechts aus und „ist bestrebt, alle diejenigen Rechtsgebiete zu berücksichtigen, die Sondervorschriften für den Agrarbereich aufweisen oder aber für die Land- und Ernährungswirtschaft von besonderer Bedeutung sind.“102 Der Vollständigkeit halber nicht unerwähnt bleiben sollen letztlich auch agrarrechtliche Praxishandbücher103 und Ratgeber, die keinerlei wissenschaftlichen Anspruch stellen, aber – sollen sie alle erdenklichen rechtlichen Problemkreise behandeln, die den Landwirt betreffen – eine umfassende Darstellung bieten müssen. Dabei zeigt sich, dass selbst bei Zugrundelegung des weiten funktionalen Begriffes manche Abschnitte (zB allgemeines Gesellschaftsrecht) sogar noch darüber hinausgehen. Auch Lehrbücher lassen kein einheitliches Bild erkennen.104 97 98 99 100

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Pfenninger, Begriff, 80 ff. So aber Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 27 FN 82. Götz/Kroeschell/Winkler, HAR. Götz/Kroeschell/Winkler, HAR I. Bd, V. Vgl auch die Buchbesprechung von Holzer, AgrRS 5/1983, 20, der darin den weiten österreichischen Agrarrechtsbegriff bestätigt findet. Winkler, Bibliographie. Winkler, Bibliographie, VIII. Vgl Posch, Rechtskunde für den Landwirt; Lohner, Recht für Landwirte in Frage und Antwort; Recht in der Landwirtschaft (verschiedene Bände zu diversen Themen, 1991 eingestellt). Historisch Piffl, Rechtsfragen des Bauernhofes; Lamprecht, Kleine Rechtskunde für den Landwirt; Fischer, Grundzüge der Rechtslehre. Eine umfassende Darstellung nahezu aller Aspekte des dt Agrarrechts mit Einführungstexten und Textsammlungen auf CD bietet neuerdings Luz, Aktuelles Agrarrecht für die Praxis. Für österreichische land- und forstwirtschaftliche Schulen sehr breite Darstellung bei Hancvencl/Norer, Rechtskunde Land- und Forstwirtschaftsrecht; ähnlich samt allgemeiner Einführung in das Recht Holzer/Penkner, Rechtskunde. Für dt Landwirtschaftsschulen knappe Darstellung bei Pelhak, Rechtskapitel, 233 ff, wo sich unter dem am Einband geführten Titel „Agrarrecht“ allgemeine Ausführungen zu Verwaltungs-, Prozess- und Privatrecht finden nebst einem knappen Einblick in einige die Land- und Forstwirtschaft besonders berührende Bereiche des besonderen Verwaltungsrechts.

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Die wenigen vorhandenen Textsammlungen umfassen nur Teilbereiche des Agrarrechts. So enthält die deutsche Landwirtschaftsrechtssammlung von LüdtkeHandjery105 „nicht lückenlos alle bereichsspezifischen Vorschriften“, sondern trifft eine sich schwerpunktmäßig auf Landwirtschaftsförderung, Bodenrecht, landwirtschaftliche Bewirtschaftung, Marktstruktur und -organisation, Agrarstatistik, Pachtkredit und landwirtschaftliches Verfahrensrecht beziehende Auswahl. Von den mittlerweile historischen Sammlungen beziehen sich die von Kroeschell106 bis 1985 in drei Bänden herausgegebenen deutschen Landwirtschaftsgesetze auf die Themenbereiche Erbrecht – Pacht – Verfahrensrecht, Flurbereinigung – Siedlungsrecht – Altershilfe sowie Agrarkredit – landwirtschaftliche Erzeugung. Der Kommentar zum Landwirtschaftsrecht von Wöhrmann107 aus 1970 beschränkt sich auf die klassischen Bereiche wie insb Höfeordnung, LandpachtG, GrundstücksverkehrsG, G über das gerichtliche Verfahren in Landwirtschaftssachen und Siedlungsrecht. Umfassend stellt sich hingegen die deutsche Textsammlung „sämtlicher agrarrechtlicher Vorschriften“ von Nonhoff/Steiger/ Heinrich108 als Loseblattausgabe zwischen 1951 und 1969 in vier Bänden dar, die sogar die Forst- und Wasserwirtschaft berücksichtigt. Für das österreichische Recht existiert keine spezielle Gesetzesausgabe für das Agrarrecht. Der Kodex „Marktordnung“109 deckt die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Bestimmungen, va allgemeine Regelungen, ausgewählte Marktorganisationen und Organisationsrecht ab. Der Kodex „Landesrecht Tirol“110 vereint unter dem Kapitel „Land- und Forstwirtschaft“ landesrechtliche Regelungen ua institutioneller, phytosanitärer, veterinärrechtlicher aber auch jagd-, fischerei- und forstrechtlicher Natur. Ein sehr weites Agrarrechtsverständnis spiegeln nicht zuletzt die Tätigkeitsbereiche der Agrarrechtsgesellschaften111 wider. So liegt der Zweck der Österreichischen Gesellschaft für Agrar- und Umweltrecht in der Pflege des Agrar- und Umweltrechts „im weitesten Umfang“112, die Deutsche Gesellschaft für Agrar105 106

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Lüdtke-Handjery, Landwirtschaftsrecht; vgl insb Vorwort, V. Kroeschell, Landwirtschaftsgesetze I. Das Recht der Agrarmärkte etwa bleibt ausgenommen, 9. Wöhrmann, Landwirtschaftsrecht. Nonhoff/SteigerIHeinrich, Das deutsche Agrarrecht. Die Themenbereiche umfassen bspw Statistik, Bodenschätzung, landwirtschaftliches Kredit- und Genossenschaftswesen, Arbeits- und Sozialrecht, Organisationsrecht, Berufsausbildung, Landbau, Pflanzenschutz, Saatgutwesen, Tierzucht, Fischerei, Veterinärwesen, Tierschutz, Lebensmittelrecht, Getreide- und Futtermittel, Vieh und Fleisch, diverse Erzeugnisse, Forst- und Holzwirtschaft, Naturschutz, Jagdrecht, Außenhandel und internationale Beziehungen, Grundstücksverkehr, Höferecht, Pachtrecht, Enteignung und Eigentumsbeschränkungen, Raumplanung, Flurbereinigung, Bodenreform, Wasserwirtschaft, landwirtschaftliche Bodenverbesserung. Die kleine Agrarrechtssammlung für Nordrhein-Westfalen von Bendel, Kleine Agrarrechtssammlung, umfasst neben dem klassischen Landwirtschaftsrecht ebenfalls Rechtsvorschriften der Forst- und Holzwirtschaft und des Jagdwesens. Kodex des österreichischen Rechts: Marktordnung (1997). Kodex des österreichischen Rechts: Landesrecht Tirol (1997). Siehe Kap 11.2 (S. 201 ff). § 2 der Statuten.

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Modernes Agrarrecht

recht bezieht sich auf das „Agrarrecht einschließlich des Rechts der Agrarmärkte, des ländlichen Raumes und des Agrarumweltrechts“113. Das Comité Européen de Droit Rural versteht von Anfang an unter Agrarrecht alles Recht, das Leben und Wirken in der Land- und Forstwirtschaft zu ordnen bestimmt ist.114 Theoretische Positionen lassen sich darin nicht erkennen. Zusammenfassend ergibt die Analyse des agrarrechtlichen Schrifttums nach 1982 für das österreichische Recht ein Festhalten am funktionalen Ansatz, der „der heutigen Rechts- und Realitätsentwicklung entspricht“115, während sich in Deutschland eine einheitliche Lehre nicht erkennen lässt.116 Unbestritten ist aber, dass sich der Landwirtschaftssektor vom bis in die 70er Jahre des 20. Jahrhunderts sozio-ökonomischen Sondersystem immer mehr zu einem, in die übrige Volkswirtschaft und Gesellschaft integrierten und seine Sonderrolle allmählich verlierenden Bereich gewandelt hat. Diese Tendenzen, verbunden mit dem viel zitierten Strukturwandel, werden sich hinkünftig aller Wahrscheinlichkeit nach noch verstärken.117 Die sich daraus für die Zukunft des Agrarrechts zwischen „Isolation oder Integration“118 ergebende Frage ist besonders auch für die Theoriebildung von Bedeutung. Denn wenn der Agrarsektor seine sozio-ökonomische Sonderstellung verliert, wird das auch auf das damit verbundene rechtliche Sondersystem Auswirkungen haben müssen. Die Zukunft des Agrarrechts wird mehr denn je über die beiden theoretischen Positionen bestimmt werden. Abschließend sollen noch einige Abgrenzungsfragen im Spannungsfeld zwischen Sonderrecht und funktionalem Recht behandelt werden. Übereinstimmend wird das Agrarrecht also sowohl von Vertretern der Sonderrechtstheorie als auch von Verfechtern des funktionalen Ansatzes als Rechtsmaterie mit vielfältigen Bezügen und Übergängen zu anderen Bereichen wie etwa Umweltrecht, Naturschutzrecht, Wirtschaftsrecht oder Raumplanungsrecht gesehen. Auch ein Verständnis des Agrarrechts als Sonderrecht hat keine strenge Abgrenzung oder gar Abkapselung zur Folge, sondern die Übergänge zu anderen 113

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§ 2 Abs 1 der Satzung. Zum Ausdruck kommt dies auch in den behandelten Themenkreisen in der von der DGAR herausgegebenen Zeitschrift „Agrarrecht“ (seit 2003 „Agrar- und Umweltrecht“); vgl Winkler, 10 Jahre, 271 f. Eine Einschränkung des Tätigkeitsbereichs der DGAR nimmt Büttner, Zur Gründung, 291, vor, wenn er – nach beispielhafter Anführung aller „Rechtsordnungen, die für das Leben und Wirken in der Landwirtschaft speziell wesentlich sind“ – betont, dass es nicht Ziel der Gesellschaft sei, auf diesen „unklassischen“ Gebieten „mehr zu tun, als die speziell landwirtschaftlich bezogenen Ordnungsgesichtspunkte zu erarbeiten.“ Theisinger, Das europäische Komitee, 13. Welan, Bundesstaatliche Kompetenzverteilung, 18. Norer, Das Recht des ländlichen Raumes, 36. Grimm, Strukturwandel, 75, geht davon aus, dass die Sonderrechtstheorie herrschend ist. Holzer, Agrarrecht, Umweltschutz und Landschaftsplanung, 19, vermutet unter dem Eindruck der weitgesteckten Themenstellung einer Arbeitstagung der DGAR, dass auch die dt Agrarrechtswissenschaft „den Wandel vom traditionellen Verständnis des Agrarrechts als Sonder- bzw Standesrecht zu einer dem modernen Wirtschafts- und Sozialgestaltungsstaat von heute adäquaten funktionalen Betrachtungsweise des Agrarrechts vollzogen“ hat. Grimm, Strukturwandel, 74, mit zahlreichen Belegen. Grimm, Strukturwandel, 74.

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Rechtsmaterien können fließend bleiben.119 Bestimmte landwirtschaftsbezogene Rechtsnormen können sowohl in den Bereich des Agrarrechts als auch in den Bereich eines anderen Rechtsgebiets eingeordnet werden, es kommt zur Überlagerung von Rechtsvorschriften. Freilich ist das Ausmaß dieser Überlagerung ungleich größer, wenn der funktionale Maßstab angelegt wird. Aber auch innerhalb der Sonderrechtstheorie gilt es zu differenzieren, je nachdem, ob streng eine Zuordnung einer agrarrelevanten Norm aus einem allgemeine Gültigkeit beanspruchenden Rechtsbereich versagt wird oder ob ein um das ius commune erweiterter Sonderrechtsbegriff vertreten wird. Dies sei an einem konkreten Beispiel illustriert. Eine Landwirtschaftsklausel in einem NaturschutzG, also eine explizite Ausnahmenorm für die land- und forstwirtschaftliche Bewirtschaftung, ist sowohl nach dem engen als auch nach dem weiteren Sonderrechtsbegriff zum Agrarrecht zu zählen. Eine Regelung, die etwa einen Baum als Naturdenkmal unter Schutz stellt und damit allgemein und ohne ausdrücklichen Bezug auf die Land- und Forstwirtschaft dessen Roden verbietet, kann nach dem engen Ansatz der Sonderrechtstheorie lediglich zum Naturschutzrecht, nicht aber zum Agrarrecht gezählt werden, da sie weder ius singulare noch ius proprium darstellt. Vertritt man aber einen erweiterten Sonderrechtsbegriff und geht davon aus, dass die geschilderte Norm vorwiegend land- bzw forstwirtschaftliche Grundeigentümer betrifft, dann lässt sich neben der Zuordnung zum Naturschutzrecht auch eine zum Agrarrecht denken. Hier erscheint der Schritt zum Agrarnaturschutzrecht iS des funktionalen Ansatzes nur mehr ein terminologischer. Diese mögliche Einordnung von Normen in unterschiedliche Zusammenhänge, Winkler spricht in diesem Zusammenhang von der „Multifunktionalität“120 verschiedener Rechtsnormen, lässt aber auch die Grenzen für eine Bestimmung des Gegenstandes des Agrarrechts als Sonderrecht deutlich werden. Winkler scheint hier jüngst Sympathien für den funktionalen Ansatz der österreichischen Agrarrechtswissenschaft entwickelt zu haben: Die Multifunktionalität der Landwirtschaft und des ländlichen Raumes dränge immer mehr zu einem funktionalen Ansatz für die Bestimmung des Agrarrechts. „Ein allein auf spezifische Rechtsbereiche und Rechtsvorschriften abstellender Ansatz erscheint im Hinblick auf die Entwicklung der nationalen Rechtsordnungen und des Gemeinschaftsrechts als zu eng.“121 In diesem Zusammenhang schlägt Winkler122 anschließend an Kloepfer123 eine bei der Diskussion des Gegenstandes des Umweltrechts getroffene Unterschei119 120

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Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 7. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 7. Multifunktionalität verweist auf die verschiedenen Funktionen von Rechtsnormen. Während viele Normen monofunktional sind, also egal in welchem rechtlichen Zusammenhang immer nur ein- und dieselbe Funktion haben (zB eine Naturschutzgesetznorm zur Ausweisung eines Naturdenkmals den Schutz dieses Denkmals), sind andere als multifunktional zu bezeichnen (zB eine Extensivierungsnorm den Abbau von Überschüssen und gleichzeitig auch Umweltschutzaspekte). Allerdings ist der Begriff in der agrarpolitischen Diskussion bereits mit den verschiedenen, von den Landwirten über die Nahrungsproduktion hinaus erbrachten Leistungen besetzt (siehe Kap 21, S. 485 ff). Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8. Kloepfer, Systematisierung des Umweltrechts, 75 ff.

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dung zwischen spezifischen und relevanten Normen vor. Agrarspezifische Normen wären demnach durch typische landwirtschaftliche Interessen geprägt und bildeten weitgehend den Gegenstand eines als Sonderrecht verstandenen Agrarrechts. Darüber hinaus griffen dann agrarrelevante Normen, die neben typischen agrarischen Zielsetzungen auch noch andere oder sogar überwiegend nichtlandwirtschaftliche Belange verfolgten. Diese bildeten dann gem dem funktionalen Ansatz gemeinsam mit den spezifischen Normen den Agrarrechtsgegenstand. Aber auch hier bleibt die Frage der Abgrenzung die Achillesferse des funktionalen Ansatzes. Von Vertretern der Sonderrechtstheorie wird immer wieder zu Recht darauf hingewiesen, dass dabei die Gefahr bestehe, dass das Agrarrecht sämtliche Konturen verliere124 und dass der Agrarrechtsbegriff zu diffus, zu beliebig und allmählich überflüssig werde.125 Diese Abgrenzung hat – wie bereits oben dargestellt – Holzer mit seiner Einschränkung auf jene Normen, die die Land- und Forstwirtschaft in ihrer „spezifischen Seinsstruktur“ erfassen126, geleistet. Den fragenden Einwänden Grimms127, was denn diese spezifische Seinsstruktur sei und ob sie statisch oder dynamisch sei, lässt sich aus meiner Sicht antworten. Zum zweiteren wird diese Seinsstruktur, diese in der Struktur der Land- und Forstwirtschaft angelegte Besonderheit, dynamisch zu betrachten sein, denn auch wenn land- und forstwirtschaftliche Kernelemente seit Jahrhunderten relativ unverändert bestehen, ist durchaus vorstellbar, dass die raschen und tiefgehenden Entwicklungen der letzten Jahrzehnte so weit gehen, dass dieser revolutionäre Wandel auch Auswirkungen auf die spezifische Seinsstruktur hat. Nur ein dynamisch verstandener Begriff kann hier eine, mit den Entwicklungen Schritt haltende Abgrenzung gewährleisten. Zum ersteren kann bezüglich der Umschreibung der spezifischen Seinsstruktur selbst an die Anforderungen Winklers angeknüpft werden, dass Voraussetzung für eine Zuordnung multifunktionaler Normen zum Agrarrecht das Vorhandensein eines Landwirtschaftsbezugs bleibe128. Diesem Landwirtschaftsbezug einer Norm wird man Indizwirkung für eine Erfassung der spezifischen Seinsstruktur zusprechen können. Er kann sich nach Winkler in vielfältiger Art und Weise äußern: auf den landwirtschaftlichen Boden, den Betrieb, die Tätigkeit, das Erzeugnis, den Landwirt oder seine Mitarbeiter. Ausgeschlossen seien demnach jene Rechtsvorschriften, die sich nicht auf den Landwirt als solchen, sondern auf ihn als Staatsbürger, Ehemann, Familienvater, Käufer von Konsumgütern usw beziehen. Weiters lässt sich formulieren: Steuerrechtliche Vorschriften für Kraftfahrzeuge bspw werden keinen Landwirtschaftsbezug aufweisen und insofern nicht Agrarrecht sein, wenn sie den Landwirt mit seinem PKW in der Rolle des allgemeinen Verkehrsteilnehmers betreffen, anders hingegen, wenn der Landwirt in seiner Rolle als Landwirt mit seinem Betriebsmittel Traktor diesen Normen unterliegt. Normen, die – wie zB Milchhygienevorschriften – das landwirtschaftliche Erzeugnis betreffen, werden iS der Abgrenzungskriterien Holzers129 zum Agrarrecht zu zählen sein, auch wenn 124 125 126 127 128 129

Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8. Grimm, Strukturwandel, 75. Holzer, Begriff, 306. Grimm, Strukturwandel, 75 FN 57. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8. Holzer, Begriff, 306.

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sie keine ausdrückliche gesetzliche Anordnung eines Landwirtschaftsbezugs enthalten und sich in allgemeiner Formulierung generell an Milcherzeuger richten, aber kraft des berührten Lebenssachverhaltes – in diesem Fall nicht nur überwiegend sondern sogar ausschließlich – im Bereich der Landwirtschaft Anwendung finden. Die Grenzziehungen können zugegebenermaßen diffizil sein. Vorschriften über die Grundsteuer oder Grunderwerbsteuer zB gelten für jedes Grundstück und nicht spezifisch nur für den landwirtschaftlichen Boden, weshalb ihnen aufgrund ihrer allgemeinen Geltung die Zugehörigkeit zum Agrarrecht abgesprochen werden könnte. Da aber landwirtschaftlicher Grund und Boden als traditionelles und, wie der Landwirtschaftsbegriff gezeigt hat, unverzichtbares Betriebsmittel einen Teil der spezifischen Seinsstruktur bildet, wird hier – auch gemessen am überwältigenden Anteil land- und forstwirtschaftlicher Grundstücke an der gesamten Grundfläche130 – ebenfalls vom Vorliegen funktionalen Agrarrechts auszugehen sein. Ähnliches wird für Vorschriften gelten, die sich allgemein auf Betriebe beziehen und nicht spezifisch am landwirtschaftlichen Betrieb anknüpfen, auch wenn sie für diese ebenfalls Wirkungen entfalten. Ein oft zitiertes Abgrenzungsproblem, das in der Literatur sowohl für die eine als auch für die andere Seite angesprochen wird, stellen Enteignungsbestimmungen dar, exemplifiziert in Deutschland anhand Art 14 GG als Zentralnorm in der Auseinandersetzung um die Sozialbindung des Eigentums. Art 14 GG ist als allgemeine Verfassungsnorm Teil des allgemeinen Rechts und wird von Grimm131 als Vertreter der Sonderrechtstheorie nicht zum Agrarrecht gezählt, auch wenn sie – wie er einräumt – für den landwirtschaftlichen Betrieb von existentieller Bedeutung ist. Auf der anderen Seite zeigt für Holzer132 als Vertreter des funktionalen Ansatzes gerade die Enteignungsproblematik die Notwendigkeit eines über das Sonderrecht hinausgehenden Agrarrechtsbegriffs. Das landwirtschaftliche Eigentum sei durch so vielfältige agrarrelevante Eigentumsbeschränkungen aus den unterschiedlichsten Bereichen geprägt, dass das Begreifen dieser Bindungen in ihrer Gesamtheit eines der wesentlichen Anliegen des Agrarrechts sei und dessen begriffliche Eingrenzung voraussetze. Meiner Ansicht nach kann – davon ausgehend, dass überwiegend Land- und Forstwirte betroffen sind – zu Recht die Zuordnung von Art 14 GG auch zum Agrarrecht (neben der zum Verfassungsrecht etc) bei Anlegen des funktionalen Maßstabes nicht ausgeschlossen werden.133 Bezeichnenderweise kann selbst Grimm in seinem Lehrbuch die Darstellung solcher Normen des allgemeinen Rechts nicht umgehen.134 Wie Holzer am Beispiel des tierärztlichen Standesrechts aufzeigt, können selbst auf den ersten Blick agrarfern scheinende Rechtsmaterien – funktional gesehen – zu Normenbereichen von höchster agrarrechtlicher Relevanz werden.135 Schon allein dass der funktionale Ansatz es erlaubt, Normen, die ihrem Wortlaut 130

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So umfasst die land- und forstwirtschaftliche Gesamtfläche mit 7,5 Millionen ha rund 80% des österreichischen Staatsgebietes; BMLFUW, Grüner Bericht 2004, 53. Grimm, Agrarrecht, 18. Holzer, Begriff, 302. Norer, Vom Agrarrecht, 6 FN 63. Offenbar irrtümlich geht Grimm, Strukturwandel, 75, davon aus, dass ich die Zuordnung von Art 14 GG zum Agrarrecht – „zu Recht“ – nicht wage. Grimm, Agrarrecht, 19. Holzer, Begriff, 306.

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nach allgemein gelten, sachlich aber (fast) ausschließlich den Landwirtschaftsbereich betreffen, zu erfassen, sichert im Vergleich zur Sonderrechtstheorie nicht nur eine „geringfügige Grenzverschiebung des Agrarrechts nach außen“136, sondern ein entschieden erweitertes Feld für agrarrechtliche Untersuchungen. Winkler137 ist aber insofern beizupflichten, als die Intensität des Landwirtschaftsbezuges in den einzelnen Rechtsvorschriften – und damit der Grad der Erfassung der spezifischen Seinsstruktur – recht unterschiedlich sein kann, im Grenzfall werde er kaum noch merkbar sein. Immer müsse aber ein besonderer Bezug zur Landwirtschaft gegeben sein. Angesichts dieser Ausführungen bleibt allerdings noch zu fragen, ob nicht Holzers Abgrenzung sogar strenger ist, da er ausdrücklich auf die (fast) ausschließliche Betroffenheit der Land- und Forstwirtschaft abstellt.138 Wo diese Grenze des (fast) ausschließlichen bzw gerade noch merkbaren Landwirtschaftsbezuges verläuft, um eine Norm noch dem Agrarrecht zuzählen zu können, wird je nach Zweckmäßigkeit und Ziel der wissenschaftlichen Betrachtung im Einzelfall festzustellen sein. Gerade diese Offenheit des Rechtsgebietes zu den Rändern hin stellt seine Herausforderung dar. Diese zT erheblichen Abgrenzungsprobleme ließen sich freilich bei einem Verständnis des Agrarrechts als Sonderrecht weitgehend vermeiden. Andererseits aber drängen moderne Rechtsentwicklungen über den Bereich eines Sonderrechts hinaus und lassen eine „Multifunktionalität“ von Normen mit Bezug zur Landwirtschaft erkennen.139 Deshalb schlägt Winkler140 vor, dass Ausgangspunkt für eine wissenschaftliche Analyse der betreffenden Normen ein Verständnis des Agrarrechts als Sonderrecht bleiben sollte, wobei im Hinblick auf die neueren Rechtsentwicklungen, die zu einer gewissen Verwischung des spezifischen Charakters der Landwirtschaft geführt hätten, als notwendige Ergänzung eine funktionale Betrachtungsweise hinzutreten könnte. Eine Verbindung beider Ansätze würde es erlauben, den auf den Agrarsektor bezogenen Rechtsvorschriften besser gerecht werden zu können. Mit einer solcherart vorgenommenen Synthese beider Ansätze könnten die Vorzüge beider Theorien, nämlich die klare Abgrenzbarkeit und die Berücksichtigung aktueller, horizontal vernetzter Materien, kombiniert werden. Andererseits aber erweitert der funktionale Ansatz den Agrarrechtsbereich der (engen) Sonderrechtstheorie und schließt folglich diesen mit seinen deutlich abgrenzbaren Ausnahme- und Sondernormen ein. Insofern kann eine Kombination im Er136 137

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So Grimm, Strukturwandel, 75. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8. Abnehmender landwirtschaftlicher Bezug hindert bspw auch im französischen Agrarrecht nicht dessen Erfassung. Das droit rural besteht aus drei Gruppen von Gesetzen mit verschieden starker Beziehung zur Landwirtschaft, ähnlich konzentrischen Kreisen: 1. zone centrale/innerster Kreis (rein landwirtschaftliche Gesetze), 2. zone intermédiaire/mittlerer Kreis (Gesetze, die die Landwirtschaft berühren, ohne sie aber ausschließlich zu betreffen), 3. zone periphérique/äußerer Kreis (Gesetze mit einem nur noch sekundären landwirtschaftlichem Aspekt); Pfenninger, Begriff, 86 f FN 12. Holzer, Begriff, 306, „… nur die Land- und Forstwirtschaft … trifft oder treffen kann“; „… aus sachlichen Gegebenheiten (fast) ausschließlich im Bereich der Landwirtschaft Anwendung finden.“ Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 8.

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gebnis nichts anderes als eine (pragmatische) funktionale Betrachtung bedeuten. Nur ein funktionaler Ansatz also kann den vielfältigen Vernetzungen zwischen den verschiedensten Disziplinen und Politiken gerecht werden. Eine, wenn auch methodisch noch so klare Selbstbeschränkung des agrarwissenschaftlichen Betätigungsfeldes würde an den Realitäten und Anforderungen der modernen Rechtsentwicklung gerade auf dem Gebiet der Land- und Forstwirtschaft vorbeigehen.

9.2 Weitere Theorieansätze 9.2.1 Recht des Lebensbereichs (Berufsstand und Agrarietà) An erster Stelle einer Auflistung möglicher weiterer Ansätze einer Theoriebildung des Agrarrechts ist das Anknüpfen an den von agrarrechtlichen Normen geregelten Lebens- und Sachbereich Landwirtschaft zu nennen. Der Gegenstand des Agrarrechts wäre dann nicht nach rechtlichen Gesichtspunkten, nach Rechtsinstituten, Rechtsnormen oder Rechtsmaterien, sondern nach außerrechtlichen Gegebenheiten abgrenzt.141 Ausgangspunkt bildet dabei ein Sachbereich, der durch natürliche, ökologische, soziale und wirtschaftliche Faktoren, welche der Landwirtschaft zugeordnet werden können, bestimmt ist. Der Erfassung der für die Rechtsprägung maßgebenden natur- und sachgerechten Grundlagen des Agrarwesens kann man sich theoretisch auf zweierlei Arten nähern:142 Man könne zum einen auf Grundlage der induktiven Methode an Hand der verschiedenen agrarrechtlichen Normen versuchen, einen gemeinsamen Kerngehalt der gesamten Agrarrechtsnorm zu gewinnen. Dieser Weg sei freilich an die jeweils gesetzten positiv-rechtlichen Normen gebunden, weshalb eine solche Rechtsanalyse alleine nicht ausreiche, um eine Theorie des Agrarrechts auf eine überpositive Ebene zu stellen. Man könne zum anderen den charakteristischen Gehalt und die Natur des Agrarwesens mehr aus den Gegebenheiten der sach- und naturgerechten Realitäten als aus den unterschiedlichen positiven Normen erkennen. Für Pikalo143 ergänzen sich die induktive und die überpositive Methode zu einem einheitlichen, für die Rechtsgewinnung aus der Natur der Sache144 unentbehrlichen fruchtbaren Gesamtbild. Ein möglicher Bezugspunkt könnte ein berufsständischer sein. Das Agrarrecht verstanden als Bauernrecht oder als Recht des landwirtschaftlichen Unternehmers. Kühne145 etwa ortet nach der berufsständischen Überbetonung in Ständestaat und Nationalsozialismus auch im modernen Agrarrecht – etwa durch Schaffung des Agrarsozialrechts – eine Systematisierung des Agrarrechts als ein

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Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 62. Siehe Pikalo, Ökologische Aspekte, 186 f. Pikalo, Ökologische Aspekte, 186 f. Generell zu den Wesensmerkmalen der Natur der Sache im Agrarbereich siehe Pikalo, Ökologische Aspekte, 185 ff. Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 355. Bspw wird das französische Agrarrecht noch 1983 als ein berufsständisch geprägtes Recht (droit socio-professionnel) charakterisiert; Kreuzer, Agrarrecht in Europa, 169.

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spezifisches Berufs- und Standesrecht. Allerdings kritisiert Winkler146 zu Recht, dass eine Agrarrechtstheorie, die in ständischen Vorstellungen wurzelt, sich mit den Bedingungen moderner Rechts- und Gesellschaftsordnung nicht vereinbaren lasse. Spätestens mit der durch den Strukturwandel einhergehenden Veränderung bäuerlichen Selbstverständnisses und dem Aufbrechen des jahrhundertlang nahezu unveränderten Berufsbilds in bspw Voll-, Neben- und Zuerwerbslandwirte erscheint eine theoretische Grundlegung vom Standesrecht her überholt. Verschiedene Theorieansätze versuchen denn auch am Komplex Landwirtschaft als einem sozio-ökonomischen Sondersystem anzuknüpfen. Sachliches Substrat eines Agrarrechts könnten so die natürlichen Bedingungen des Produktionsprozesses, ökologische Gegebenheiten und sozio-ökonomische Faktoren sein.147 Entscheidend für einen solchen Ansatz scheint die gewählte Begriffsbestimmung der Landwirtschaft148 zu sein. Herkömmlicherweise wird unter Landwirtschaft die mit der Bodenbewirtschaftung verbundene Bodennutzung zum Zwecke der Gewinnung pflanzlicher Erzeugnisse und zum Zwecke der Tierhaltung verstanden. Moderne ökonomische und technologische Entwicklungen haben aber zu Formen pflanzlicher und tierischer Produktion geführt, die nicht mehr eng mit der Bodenbewirtschaftung verbunden sind. Die daraus resultierenden Schwierigkeiten versucht Carrozza149 mit seinem Ansatz der „Agrarietà“ zu überwinden. Unter landwirtschaftlicher Tätigkeit versteht er die von biologischen Kreisläufen abhängenden Tätigkeiten zum Anbau von Pflanzen oder zur Zucht von Tieren, die mittelbar oder unmittelbar auf der Ausnutzung der Kräfte und Hilfsquellen der Natur beruhen und die wirtschaftlich auf die Gewinnung von pflanzlichen oder tierischen Erzeugnissen abzielen, welche als solche oder nach einer Be- oder Verarbeitung zum Verbrauch bestimmt sind. Die Agrarproduktion unterscheide sich von der Industrieproduktion gerade dadurch, dass sie von biologischen Gesetzen abhänge, die der Mensch nur zT beherrschen und kontrollieren könne. Weiter noch reicht der Ansatz von Vivanco150, der hier sämtliche Tätigkeiten von der Produktion bis zum Konsum einbezieht. Mit der Prägung des Begriffs der „Agrarietà“ haben gerade die italienischen Agrarjuristen in ihren Studien zur Erfassung des Wesens und Gehalts der agrarischen Lebens- und Arbeitssphäre unter dem Aspekt der Natur der Sache einen weit verbreiteten Ansatz gefunden.151 Solche, auch in anderen romanischen Ländern angestellten Überlegungen stellen aber nach den hier vertretenen Maßstäben keine hinreichend genau bestimmbare Grundlage für eine Abgrenzung des Bereichs des 146 147 148 149

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Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 62. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 62. Siehe Kap 8.1.1 (S. 39 ff). Carrozza, Problemi generali e profili di qualificazione del diritto agrario (1975), 74, zitiert nach Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 62 f; Carrozza/D’Addezio, Rapport national, 237 f und 260 f; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 6 ff. Vivanco, Teoria de derecho agrario (1967), 24, zitiert nach Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 63. Der Begriff der „Agrarietà“ erweise sich für die gesamte Rechtsgewinnung, die Gesetzgebung, ihre Auslegung und die gesamte praktische Anwendung als geeignet und nützlich; Pikalo, Ökologische Aspekte, 188.

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Agrarrechts dar.152 Mit auf eine irgendwie geartete landwirtschaftliche Tätigkeit abzielenden Definitionen kommen die einzelnen Autoren zu völlig unterschiedlichen Ergebnissen, ob sie etwa die Forstwirtschaft zum Agrarrecht zählen wollen oder nicht. Über die eigentliche landwirtschaftliche Tätigkeit hinaus werden dann in den verschiedenen Definitionen noch zusätzliche und ergänzende Tätigkeiten und Institutionen zum Agrarrecht hinzugezogen, wie das landwirtschaftliche Eigentum, der landwirtschaftliche Betrieb, die Errichtung und Erhaltung von Bewässerungsanlagen und Bodenmeliorationen, einzelne Maßnahmen der Ver- und Bearbeitung sowie der Vermarktung.153 Letztlich zeigen diese Theorieansätze also dieselben Schwächen, wie die Anknüpfung einer inneren Systembildung des Agrarrechts an das (bloße) Lebensverhältnis.154 Solche Versuche zeichnen sich durch eine gewisse Einseitigkeit aus, die nicht sämtlichen möglichen Gesichtspunkten Rechnung tragen kann. Versuche, das Agrarrecht nach dem zu regelnden Lebens- und Sachverhältnis zu bestimmen, können keine hinreichend sichere Grundlage für eine Definition geben.155 Ein solcher Ansatzpunkt könne zwar unter verschiedenen Gesichtspunkten fruchtbar sein und sich als zweckmäßig erweisen, für eine rechtlich sinnvolle Definition des Agrarrechts könne aber nicht von dem Lebensverhältnis, sondern müsse von den jeweiligen besonderen Rechtsnormen ausgegangen werden. Rechtsnormen knüpften zwar an bestimmte Lebenssachverhalte an, diese würden für eine juristische Theoriebildung des Agrarrechts aber erst dann tragfähig, sobald sie rechtlich positiviert worden seien. Ausgangspunkt sei somit zwar ein sozio-ökonomischer Tatbestand, die Landwirtschaft, der aber als solcher selbst wandelbar sei, durch rechtliche Normierung eingeengt oder erweitert werden könne. Wie die Ausführungen zur Landwirtschaft als Rechtsbegriff gezeigt haben, können unter bestimmten Gesichtspunkten gewisse Tätigkeiten in einer Norm als landwirtschaftlich, in einer anderen Norm als nichtlandwirtschaftlich qualifiziert werden. Zur Sicherung agrarpolitischer Zielsetzungen können Normen auch über den Bereich der landwirtschaftlichen Produktion oder des landwirtschaftlichen Betriebes hinausgreifen.156 Während also die Agrarrechtswissenschaft der romanischen Länder überwiegend eine Begriffsbestimmung von der Umschreibung des zu regelnden Lebensverhältnisses her versucht, erweist sich diese Methode für das deutsche, österreichische und schweizerische Agrarrecht als nicht zielführend.157 Hier kann eine Theoriebildung ihren Ausgang nur von den Rechtsnormen und ihrem Normbereich nehmen.

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So Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 63. Dennoch kann die „Agrarietà“ für das (dt) Agrarrecht fruchtbar gemacht werden. Insb wird auf ihre Verschränkung mit der Theorie von der Natur der Sache hingewiesen und als Erklärungsmuster für den dynamischen Charakter des Agrarrechts. Vgl Winkler, La conception; Winkler, La concezione. Vgl Alvarenga, La materia juridica agraria. Rivista di diritto agrario (LVI) 1977, 103 f zitiert nach Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 63. Siehe Kap 8.3.2.2 (S. 86 ff). Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 64; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 6 f. Vgl die Bspe bei Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 68 f. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 65; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 6 f.

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9.2.2 Landeskulturrecht (Eichler) Auf den besonderen Stellenwert, den der Begriff des „Landeskulturrechts“ speziell für das österreichische Recht gehabt hat, ist bereits hingewiesen worden.158 Landeskulturrecht als Oberbegriff der Land- und Forstwirtschaft, Jagd und Fischerei159 oder als kompetenzrechtlich sehr weit interpretierbarer Generalbegriff der Urproduktion, unmittelbar damit zusammenhängender Bereiche und der natürlichen Umwelt. Inwiefern dieser Begriff auch heute noch als Grundlage für eine neue Sichtweise agrarrechtlicher Problemstellungen dienlich sein kann, soll hier anknüpfend an Eichler dargestellt werden. Bei Eichler lässt sich neben dem Begriff des „Agrarrechts“ stets auch der des „Landeskulturrechts“ nachlesen.160 Dabei bezieht er sich auf den Begriff der „Landeskultur“, wie er in der den sachlichen Wirkungsbereich des Ackerbauministeriums umreißenden Verordnung RGBl 1868/12 „in einem überaus umfassenden Sinne“ gebraucht werde.161 Er umfasse demnach das gesamte Gebiet der Land-, Forst- und Wasserwirtschaft und des Bergwesens. Dazu zähle nicht nur die Urproduktion, sondern überhaupt alle mit dem natürlichen Lebensraum und der Urproduktion in Beziehung stehenden Angelegenheiten.162 Auch später noch hält Eichler am historisch-kompetenzrechtlichen Begriff des „Landeskulturrechtes“ fest: „Zur Landeskultur gehörten demnach der ländliche Raum und die natürliche Umwelt (Sonnenenergie, Mineralien, Boden, Wasser, Luft, Flora, Fauna) und deren Nutzung durch den Menschen insbesondere im Wege der Urproduktion (Landund Forstwirtschaft, Bergbau) und der Wasserwirtschaft sowie mit den Urproduktionen unmittelbar zusammenhängende Bereiche (Schul-, Kredit-, Versicherungs, Assoziations- und Sozialwesen).“163 Während ein Verständnis der Landeskultur iS der älteren Lehre164 gemessen am Gegenstand des Agrarrechts als zu eng beurteilt werden muss, da er – von Jagd und Fischerei abgesehen – im Wesentlichen nur das Recht der pflanzlichen und tierischen Produktion umfasst165, und auch das heutige Verständnis idR sehr eingeschränkt auf Landesagenden wie Kulturflächen-, Feld-, Flur-, Jagd- und Fischereischutz fokussiert ist166, eröffnet das ungemein weite, kompetenzrechtliche Verständnis der Landeskultur iS Eichlers in Bezug auf das ihr zurechenbare Recht 158 159 160 161

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Siehe Kap 3 (S. 11 ff). So Mayrhofer/Pace, Handbuch 6. Bd, 1. Siehe Kap 9.1 (S. 128 f). Eichler, Wirkungsbereich, 150 f; Eichler, Kompetenzverteilung, 269. Dazu auch Holzer, Begriff, 303. Vgl auch Eichler, Geschichte und Wirkungsbereich, 346: „Zur Landeskultur gehörten … alle die natürliche Umwelt des Menschen betreffenden Angelegenheiten und Produktionen“. Eichler, Dimensionen, 23 f. Mayrhofer/Pace, Handbuch 6. Bd, 1. So auch Holzer, Begriff, 303. Vgl Walter/Mayer, Grundriss des Besonderen Verwaltungsrechts, 604 ff; Holzer, Agrarrechtsspiegel, 22. ZB Art 78d Abs 1 B-VG; § 105 Abs 1 lit f WRG 1959; § 29 Flurverfassungs-GrundsatzG 1951; § 28 Abs 2 SaatgutG 1997; § 7 Abs 1 StarkstromwegeG 1968; § 47 Abs 5 GaswirtschaftsG.

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tatsächlich zahlreiche Optionen. Der Begriff des Landeskulturrechts ist demnach in einem umfassenderen Sinn zu verstehen als jener des Agrarrechts.167 „Landeskultur“ umschließt überhaupt alle mit dem natürlichen Lebensraum in Bezug stehenden Angelegenheiten. Solche weiten Definitionen bringen das Landeskulturrecht unweigerlich in die Nähe des Umweltrechts. So wird bspw von Pernthaler168 der Begriff der Landeskultur in Hinblick auf die Aufgabenstellung der Landschaftspflege, dh „der Erhaltung und Weiterentwicklung einer biologisch gesunden und gewissen ästhetischen Minimalerfordernissen Rechnung tragenden Kulturlandschaft“, in einem weiten Sinn verstanden. Als umfassenden Begriff sieht Holzer169 das Landeskulturrecht bereits als Vorläufer und Teilbereich des Umweltrechts, und Welan170 konstatiert eine Deckung dieses Rechtsbereiches mit dem Begriff des Agrarumweltrechts. Das geltende Landeskulturrecht könne daher in Bezug auf den Schutz, die Pflege und die Entwicklung der natürlichen Umwelt wertvolle Dienste leisten. Auf die Begrifflichkeit und Problematik des Agrarumweltrechts wird noch einzugehen sein171, Welan zieht jedenfalls diesem, von der deutschen Rechtswissenschaft geprägten Ausdruck den des Landeskulturrechts vor und entwickelt das „Landeskulturrecht als Umweltschutzrecht“172. Landeskulturrecht iS Eichlers gestattet aber auch über diese Beziehung zum Umweltrecht hinaus eine letztlich sogar das Agrarrecht übersteigende Theoriebildung. Eine solche wäre, insb die natürliche Umwelt und die mit der Urproduktion zusammenhängenden Bereiche umfassend, auf die Gesamtheit des ländlichen Raums erweiterbar.173

9.2.3 Agrareigentumsrecht (nach Renner) Einen – insb in Hinblick auf die Erörterung des landwirtschaftlichen Eigentums und seiner Beschränkungen174 – interessanten Ansatz stellt der Versuch dar, das Agrarrecht vom Eigentumsrecht her zu begreifen. Anknüpfend an die von Renner entwickelte Idee der sog Konnex- und Komplementärinstitute des Eigentums kann versucht werden, aus dem landwirtschaftlichen Eigentum und seinen konnexen und komplementären Beschränkungen eine Theorie des Agrarrechts zu entwickeln.175 167 168

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Holzer, Begriff, 303. Pernthaler, Raumordnung und Verfassung (1), 93. Siehe auch Penker, Zusammenstellung des österreichischen Agrarlandschaftsrechts, 10. Für Deutschland siehe Bohte, Landeskultur, 405 ff. Holzer, Begriff, 303; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 11 f. Für Deutschland vgl das baden-württembergische Landwirtschafts- und LandeskulturG, wobei „Landeskultur“ bereits im Titel neben der ökonomischen auch die ökologische Funktion der Landwirtschaft hervorheben soll; Storm, Das baden-württembergische Landwirtschafts- und Landeskulturgesetz, 98. Welan, Landeskulturrecht, 3. So auch Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 12. Siehe Kap 12.2 (S. 237 ff). Welan, Landeskulturrecht, 10 ff. Siehe Kap 26 (S. 572). Siehe Kap 18 (S. 402 ff). Am weitesten entwickelt hat diesen Gedanken Welan, Landwirt als Organ, 11 f.

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Zum Verständnis ist zunächst auf die grundlegende Konzeption Renners einzugehen. In seinem 1929 erschienenen Werk „Die Rechtsinstitute des Privatrechts und ihre soziale Funktion“ – basierend auf einer Arbeit aus 1904 – stellt er sich die Frage, wie Rechtsinstitute und insb das Eigentum bei unveränderter Norm, also ohne Änderung des Gesetzes, trotzdem eine tief greifende Umwandlung ihrer sozialen Funktionen erfahren können. Wie kann das Eigentum als Rechtsinstitut im Verlauf von 200 Jahren zwar noch immer dieselbe Bedeutung haben, und doch in dem späteren Zeitpunkt wirtschaftliche und soziale Wirkungen erzeugen, die denen, die es in dem früheren Zeitpunkt hatte, sogar diametral entgegengesetzt sind? Renner geht als Vertreter des Rechtspositivismus von der normativen „Reinheit“ aller Rechtsinstitutionen aus. Rechtsinstitute wie Eigentum, Vertrag etc seien folglich nur leere Rahmen und sagten nichts über ihre sozialen und wirtschaftlichen Wirkungen aus. Er greift den Widerspruch zwischen dem normativen Inhalt des Rechts (der statisch ist) und seiner wirtschaftlichen und sozialen Funktion (die dynamisch ist)176 auf. Diese Entwicklung kann zusammengefasst werden als „die funktionelle Wandlung der ungewandelten Norm“.177 Die Analyse Renners nimmt ihren Ausgang im Zeitalter der einfachen Warenproduktion, also einer Gesellschaft, in der die meisten Warenproduzenten unabhängige Bauern oder Handwerker sind, denen die Produktionsmittel gehören, die wenige oder gar keine Arbeiter beschäftigen und die ihre Produkte selbst an den Verbraucher absetzen.178 In dieser Epoche ist Eigentum nicht bloß logische Rechtsform, sondern eines Menschen „Erb‘ und Eigen“, Haus und Hof mit allem was dazugehört. Der Eigentümer vereinigt in sich viele der Funktionen, die später getrennt werden. Juristisches und wirtschaftliches Eigentum fallen zusammen. Dieser „Idylle“ des noch überwiegend in der geschlossenen Hauswirtschaft stehenden Bauernhofs wird die Wirklichkeit der Situation zu Beginn des 20. Jahrhunderts gegenüber gestellt. In relativ kurzer Zeit hat sich eine völlige Umwälzung vollzogen. Der dingliche Mikrokosmos sei aufgelöst, das „Eigen“ habe sich von der Person des Eigners stückweise gelöst, dem Eigentumsrecht seien mit Ausbildung des Kapitalismus neue soziale Funktionen zugewachsen – und das bei unveränderter Geltung der Eigentumsnormen in den zivilrechtlichen Kodifikationen.179

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Vgl auch Ehrlich, Grundlegung, 322 f. Kahn-Freund in der Einführung zu Renner, Rechtsinstitute, 6. Renner, Rechtsinstitute, 75 ff. Renner, Rechtsinstitute, 79 f. In Renners Analyse des Funktionswandels des Eigentums spielt die Entwicklung zum kapitalistischen Eigentum die zentrale Rolle. Er begreift so das Eigentum als zentrales Institut, das letztlich die alte Gesellschaft auflöst. Gerade an Bspen aus der Landwirtschaft illustriert er diesen Wandel. Es gehe nicht mehr um einen Bauernhof, wo das Eigentum deutlich abgegrenzt, der Zutritt Fremden verboten sei, sondern um eine „Anstalt“, die der Öffentlichkeit gegen bestimmte, öffentlich angeschriebene Gebühr bestimmte Dienstleistungen schuldet (Meierei, Molkerei etc). Privateigentum sei nun das geworden, was jedermann betreten, jedermann in Anspruch nehmen könne. Der souveräne Privateigentümer sei zum öffentlichen Pflichtenträger gemacht worden, das Eigentum sei „öffentliche Anstalt“ geworden, der erste unvermeidliche Schritt zur Vergesellschaftung des Privateigentums getan; Renner, Rechtsinstitute, 92 ff und 101 f.

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Gleichzeitig kann das Eigentum allein der Organisation einer modernen Industrie nicht Genüge leisten. Unter den Bedingungen des modernen Kapitalismus können wirtschaftliche Resultate nur durch die gleichzeitige Wirkung einer Vielzahl von Rechtsinstituten erzielt werden. Renner greift hierbei auf eine ganze Reihe von sog Hilfs- oder Konnex-Instituten des Eigentums zurück: Kauf- und Dienstvertrag, Aktienrecht, Patentrecht etc.180 Als Konnexinstitute des Grundeigentums181 untersucht er dabei Pacht, Miete und Hypothek. Anhand der Pacht von ländlichem Grundeigentum lässt sich sein Ansatz verdeutlichen: Da der Bauerneigentümer idR selten in der Lage sein werde, sowohl den Kaufpreis für das Land als auch das Kapital für den landwirtschaftlichen Betrieb beschaffen zu können, habe er die Wahl, das physische Eigentum zu behalten und sich des ökonomischen Nutzens desselben zu begeben – er wird Hypothekenschuldner – oder sich des physischen Eigentums selbst zu begeben und Pächter zu werden. Solcherart aber spaltet sich das wirtschaftliche Eigentum auf, es sind längst nicht mehr alle Funktionen beim Grundeigentümer vereinigt. Solche Konnexinstitute können – so Renners Behauptung – das juristische Eigentum zu einer leeren Form aushöhlen oder anders gesagt in eine reine Ideologie verwandeln.182 Das Rechtsinstitut Eigentum habe so seine Selbständigkeit und Selbstgenügsamkeit verloren und übe seine Funktion nur in ständiger Verbindung mit anderen Rechtsinstituten aus. Damit gerate aber das Eigentumsobjekt in die teils faktische, teils rechtliche Simultandetention einer ganzen Reihe von Individuen. „Das juristische Privatding wird faktisch gemeinsames, gesellschaftliches Ding, auf das eine größere oder geringere Zahl von Personen technisch und die ganze Gesellschaft durch den Markt ökonomisch freien Zugriff hat.“183 Es kommt zur Spaltung in die technische und juristische Ausübung des Eigentums. Mit dem einzelnen Stück kann nur je nach der technischen Natur des Dinges verfügt werden und nur von dem, der diese Technik beherrscht. Der Eigner selber ist idR nicht Universalist genug, all diesen Ansprüchen selbst gerecht werden zu können. Das Spezialding müsse also, wenn das Eigentumsobjekt der Gesellschaft dienen soll, fort aus der Detention des Eigners, der technisch nicht Eigner bleiben könne, aber es dafür juristisch bleiben wolle. Deshalb entäußere er sich des Dinges, gäbe es durch Rechtsgeschäft in die Detention anderer und fruktifiziere es so rein juristisch.184 Landwirtschaftlicher Grund und Boden werde also zweck- und standesgemäß durch Pachtvertrag in die Detention dessen gegeben, der sich zB auf die Technik des Düngens verstehe. Das Konnexinstitut Pacht realisiere sohin die technischökonomische Funktion und das Eigentum werde reduziert auf die private Funktion. Wenn aber nun das Eigentum in bestimmten Funktionen immer an bestimmte rechtliche Konnexinstitute gebunden sei, werde offenbar, dass seine Funktion gar nicht mehr aus dem Eigentumsrecht selbst herauszulesen sei. Wenn man den In180 181

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Renner, Rechtsinstitute, 103 ff. Um die reine Form des Grundeigentums abzuleiten, bedürfe es alle Funktionen, die nicht auf den Eigentumstitel zurückgingen, vom Grundeigentum abzuziehen; Renner, Rechtsinstitute, 126 ff. Kahn-Freund in der Einführung zu Renner, Rechtsinstitute, 36. Renner, Rechtsinstitute, 137. Renner, Rechtsinstitute, 182 ff.

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halt des Eigentums, die generelle Verfügungsgewalt, noch so sorgfältig in einzelne Befugnisse auflöse, die „Schäden“ des Eigentums finde man erst im Zusammenwirken von Eigentum und Lohnvertrag, Eigentum und Pacht, Eigentum und Darlehen usw.185 Die Konnexinstitute lösten das Eigentum ab, und im Grund erkläre nicht mehr die Eigentumsnorm, sondern das konnexe Rechtsinstitut das Eigentum.186 Der Schluss ist naheliegend: Die Konnexinstitute verdrängen das Hauptinstitut und schwingen sich selbst, sofern bereits durchgebildet, zum tragenden Hauptinstitut auf.187 Damit hat Renner die eingangs gestellte Frage beantwortet und – ungewollt – einen Ansatzpunkt für die Entwicklung einer Agrarrechtstheorie, ausgehend vom landwirtschaftlichen Eigentum, geliefert. Dieser Theorieversuch könnte mit dem Titel „Agrarrecht als Eigentumsrechtsordnung“ umschrieben werden. Schon Welan188 greift Renners Ansatz der Konnex- und Komplementärinstitute des Grundeigentums auf, fasst aber deren Kreis über Pacht, Miete und Hypothek hinaus wesentlich weiter. Er bezieht sich dabei überhaupt auf die Gesamtheit der Eigentumsordnung im ländlichen Raum als Teil der Agrarverfassung, die nicht bloß durch das Eigentum im sachenrechtlichen Sinn, sondern auch von allen Verfügungs- und Benutzungsrechten unter Einschluss der Konnex- und Komplementärinstitute gebildet werde.189 Renner beschränkte seine Untersuchung noch auf das Privatrecht. Heute wäre es freilich unmöglich und irreführend, die Funktion der Eigentumsnorm ohne Berücksichtigung des öffentlichen Rechts zu studieren. Das öffentliche Recht bestimmt mittlerweile ganz entscheidend auch die ökonomische und soziale Funktion des Eigentums. Renner war sich dessen wohl bewusst, denn in den Zusätzen der Ausgabe von 1929 konstatiert er die Verdrängung des Privatinstituts durch komplementäre Institutionen des öffentlichen Rechts. So vermutet er eine doppelte Entwicklung: Erstens hätten die privatrechtlichen Konnexinstitute das Eigentum technisch der Hand des Eigentümers entwunden, und zweitens habe sich der Gesamtwille das Privateigentum juristisch direkt unterstellt.190 Dieses weite Feld der Beschränkungen des Eigentums und der Verfügungsfreiheit darüber bindet nicht nur den Landwirt, sondern ergänzt aus Sicht Welans191 gleichzeitig auch die sachenrechtliche Eigentumsordnung durch öffentlich-rechtliche und sonderprivatrechtliche Normen. „Sie bilden in ihrer Gesamtheit die Agrarverfassung, das heißt, die landwirtschaftliche Eigentumsordnung samt Konnex- und Komplementärinstituten.“192

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Renner, Rechtsinstitute, 184 ff. Renner, Rechtsinstitute, 186 und 197 f. Das bisherige Hauptinstitut, soweit es funktionslos geworden ist, könnte dann ohne alle Störung des Wirtschaftsprozesses aufgegeben werden; Renner, Rechtsinstitute, 201 f. Welan, Landwirt als Organ, 11 ff. Siehe auch Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 15; Hancvencl, Agrarpolitik, 62. Dabei wirkten sich Verfügungsrechte rechtlich großteils als Beschränkungen des Eigentums und der wirtschaftlichen Handlungsfreiheit aus, während sie sich wirtschaftlich und sozial als stützende und stabilisierende Maßnahmen deuten ließen; Welan, Landwirt als Organ, 11. Renner, Rechtsinstitute, 202 ff. Welan, Landwirt als Organ, 14. Welan, Landwirt als Organ, 16.

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In der Folge kann eine Darstellung des Agrarrechts vom Agrareigentum her – vorausgesetzt man versteht die Konnex- und Komplementärinstitute des Agrareigentums im weitesten Sinne – erstaunlich umfassend sein. Zentrales Thema des Agrarrechts ist dabei die rechtliche Verfügungsmacht über Grund und Boden, letztlich steht das Grundeigentum im Mittelpunkt. Agrarrecht sei weitgehend Boden- und Eigentumsrecht.193 Das landwirtschaftliche Eigentum hat sich zwar nur bedingt als Sinnmitte für die innere Systembildung des Agrarrechts erwiesen194, weil es nicht ausschließlich spezifischen Bindungen im Hinblick auf seine landwirtschaftliche Funktion unterliegt, hier wird aber weniger auf die Funktion als auf das Faktum des Eingriffs in Agrareigentum abzustellen sein. Anforderungen wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Art werden, soweit sie rechtliche Ausprägung finden, als Konnex- und Komplementärinstitute des Eigentums erfasst werden können. Damit könnten bspw auch die verschiedenen Formen des bäuerlichen Organisationswesens sowie das landwirtschaftliche Arbeits-, Sozial-, Bildungs- und Abgabenrecht als ebensolche Institute fungieren195 und insofern dem Agrarrecht zugezählt werden. All diese Institute machten insgesamt die agrarische Eigentumsordnung aus, die dann mit der Agrarrechtsordnung gleichzusetzen wäre. Das Agrarrecht könnte damit als die Summe der Organisation des Eigentumsrechts umschrieben werden. Bei einem solch weiten Verständnis der Eigentumsordnung stellt sich unweigerlich auch die Frage der Abgrenzung. So ließen sich hier nicht nur alle eigentumsbeschränkenden Normen und Vertragswerke – unabhängig davon, ob diese Eingriffe zum Schutz der Landwirte erfolgen oder andere Motive dahinter stehen – erfassen, sondern auch Regelungen, die selbst nur einen bloß mittelbaren Konnex zum agrarischen Eigentum aufweisen. So scheint dieser Zusammenhang etwa beim Organisations- oder Bildungsrecht doch eher konstruiert. Letztlich wird das entscheidende Abgrenzungskriterium des Landwirtschaftsbezugs der spezifischen Seinsstruktur der funktionalen Theorie zum Eigentumsbezug lediglich verschoben. Dabei besteht jedenfalls die Gefahr, dass der Begriff des land- und forstwirtschaftlichen Eigentums durch allzu extensive Ausdehnungen letztlich beliebig wird und seine Theorie bildende Funktion verliert. Mit fortschreitender Bindung und Beschränkung des Agrareigentums sollte aber eine Theorie, die das Agrareigentum gleichsam in den Mittelpunkt von konzentrischen Kreisen stellt, an das sich alles, was dazu Bezug hat, in weiteren Kreisen anlegt und in Summe das Agrarrecht ergibt, im Auge behalten werden.

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Bruns, Spannungsfeld, 329, sieht die damals „im Vordergrund“ stehenden Zweige wie Anerben-, Flurbereinigungs-, Siedlungs-, Landpacht-, Grundstücksverkehrsrecht als betont auf die Eigentums- und Besitzstruktur ausgerichtet. Siehe Kap 8.3.2.3 (S. 89 f). So Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 15.

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9.2.4 Faktorrecht (Kühne) Bei seinem Versuch, aus dem weiten Bereich des gesamten Agrarrechts das Agrarstrukturrecht196 zu spezifizieren, stellt Kühne197 1973 auch theoretische Betrachtungen zum Agrarrecht an. Dabei warnt er vor einer eher isolierten Betrachtung desselben. Ein als Standesrecht verstandenes Agrarrecht laufe Gefahr, durch diese Isolierung zur Residualdisziplin, zu einer verblassenden Restgröße zu werden.198 Kühne sieht in der Geschichte des Agrarrechts von der Entwicklungsphase des Rechtsstaates Mitte des 19. Jahrhunderts an eine Systematisierung und sogar Dogmatisierung als ein spezifisches Berufs- und Standesrecht. Nach der berufsständischen Überbetonung der 1930er Jahre ortet er auch noch nach dem Zweiten Weltkrieg, nämlich in der Schaffung des quasi umfassenden und überdachenden LandwirtschaftsG und der agrarischen Kranken-, Invaliden- und Altersversorgung, Indizien für eine andauernde standesrechtliche Ausrichtung. Die Erhaltung eines leistungsfähigen Bauernstandes liegt als Ziel zahlreichen Agrarrechtsnormen zugrunde. Dennoch kann heute die standesrechtliche Orientierung des Agrarrechts mit seinen mannigfachen Bezügen zu bspw Umwelt-, Wirtschafts- oder Raumordnungsaspekten wohl verneint werden, die von Kühne aufgeworfene Frage behält jedoch in Hinblick auf die Diskussion Sonderrecht oder funktionaler Ansatz ihre Relevanz: Wie muss die Entwicklung des Agrarrechts in der Phase des technischen Rechtsstaates verlaufen, um der Gefahr einer Isolierung und Residualisierung zu begegnen? Kühne199 hält eine neue Betrachtungsweise und eine zur Revitalisierung führende Integration mit anderen Schwerpunkten für erforderlich. Er schlägt daher am Beispiel des Agrarstrukturrechts vor, das Agrarrecht als Faktorrecht, dh ausgerichtet an grundlegenden Faktoren, zu begreifen. So ermögliche die Betrachtung des Agrarstrukturrechts als Raumfaktorrecht die Einbeziehung desselben in ein integrierendes System des Raumordnungsrechts. Diese „funktionelle“ und integrierende Betrachtung leistet in der Tat Vernetzungen in andere als rein landwirtschaftliche Rechtsbereiche und scheint insofern geeignet, die befürchtete Isolierung zu überwinden. Versteht man mit Kühne den Faktorbegriff weit und bezieht bewirtschaftungsorientiert neben dem Boden auch den Betrieb und gar den ökologischen Naturhaushalt mit ein200, weitet sich der agrarrechtliche Blick erheblich über das Berufsrecht hinaus und erlaubt ein Agrarstrukturrecht, das nach funktionellen Gesichtspunkten drei Gliederungsschwerpunkte umfasst: Bodenreformrecht, spezifische Regelungen einzelner Faktoren wie Forstrecht, Wasserrecht oder Naturschutzrecht sowie letztlich strukturerhaltende und strukturverbessernde Maßnahmen staatlicher Förderungstätigkeit. Mit diesem Ansatz rücken nicht nur Faktoren ins Blickfeld, die gleichzeitig auch vorrangige Bedeutung für Raumordnung und Umweltschutz besitzen, sondern ein solcherart verstandenes

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Das landwirtschaftliche Bodenrecht trage in der Ausformung zum Agrarstrukturrecht dem Wandel in der Landwirtschaft Rechnung; Kühne, Bodenrecht, 100 und 108 ff. Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 354 ff. Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 355. Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 355. Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 355.

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Agrarstrukturrecht eignet sich auch viel eher als markt- und preispolitische Maßnahmen in agrarischen Marktordnungen den Agrarstrukturwandel zu erfassen. Auch auf den Ansatz das Agrarrecht als funktionelles Raumordnungsrecht zu verstehen, geht Kühne explizit ein.201 Wesentliche Teile des Agrarrechts, va das gesamte Bodenrecht202, Agrarstrukturrecht, Forst- und Wasserrecht, seien gleichzeitig auch wesentliche Bestandteile eines funktionellen Raumordnungsrechts, wobei diese Verbindung den vertretenen Bedeutungswandel vom Standesrecht zum Faktorrecht veranschauliche. „Dieser ansatzweise Versuch von Analogie und Integration, von Agrarrecht und Raumordnungsrecht sprengt naturgemäß die Grenze einer isolierenden standesbezogenen Betrachtung des Agrarrechts.“203 In der Raumordnung schicke sich das Agrarrecht an, seinen eigentlichen Gegenstand zu verlassen und – ausgehend von großräumigen Ordnungsvorstellungen – den gesamten Bereich des Liegenschaftsrechts zu erobern.204 Kühnes Ansatz ist als Versuch, einen engen – seiner Ansicht nach standesrechtlichen – Agrarrechtsbegriff zu überwinden und damit integrative Betrachtungsweisen vornehmlich auf dem Gebiet des Raumordnungsrechts zu schaffen, erfolgreich, wenngleich er eine ganze Reihe umfassender Rechtsprobleme aufwirft.205 Der Betrachtung des Agrarrechts in einzelnen bezüglichen Teilen als Faktorrecht und damit dem In-Beziehung-Setzen zu ähnlichen oder gleichartigen, denselben Faktor betreffenden Staatsaufgaben206 sind jedenfalls bereits Anklänge in Richtung funktionaler Betrachtungsweise nicht ganz abzusprechen.207 Der Ansatz über die Boden-, Raum- und Umweltordnung bewirkt einerseits zwar eine weit gefasste Konzentration auf die „menschengerechte Gestaltung der existenziellen Lebensgrundlagen des Individuums“208, andererseits allerdings gleichzeitig auch – und das ist der wichtigste Kritikpunkt an Kühnes Ausführungen209 – eine Einschränkung des agrarrechtlichen Betrachtungsfeldes. (Agrar)Strukturrecht lenkt den Blick weg von sozio-ökonomischen Aspekten hin auf Faktoren. Damit werden aber wichtige Teile des Agrarrechts, wie zB am „Faktor“ Mensch anknüpfendes Agrarsozialrecht oder Landarbeiterrecht, genauso wie das gesamte Agrarmarktrecht, ausgeschlossen. Kühne ist insofern beizupflichten, als 201 202

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Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 358. Kühne spricht vom Bodenrecht als Summe aller Normen, die eine Regelung wirtschaftlicher Verwendung und gesellschaftlicher Funktion von Grund und Boden zum Gegenstand haben, und das in seinem System viele Teile des Agrarrechts und verwandter Bereiche umfasst (Landwirtschaftliche Bodennutzung – Bodenreform, Sondererbrecht, Pachtrecht, Entschuldung, Melioration und Bodenschutz; Forstwirtschaftliche Bodennutzung; Grund- und Liegenschaftsverkehr, Natur- und Landschaftsschutz, Recht des Umweltschutzes); Kühne, Bodenrecht, 127 ff. Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 358. Welan/Groiss, Eigentum, 107. Dazu siehe Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 358. Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 359; so seien Agrarstrukturrecht und Raumplanungsrecht gleichermaßen Faktorrecht und bezögen sich von unterschiedlichen Ausgangs- und Zielprojektionen her auf das nämliche Objekt, nämlich Grund und Boden. Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 29, verstehen den funktionalen Agrarrechtsbegriff als Weiterentwicklung von Kühnes Ansatz. Kühne, Agrarstrukturentwicklung, 359. So auch Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 63 f.

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er vom traditionellen Ansatz weg den Weg hin zu einem weiten Agrarrechtsbegriff aufgezeigt hat. Eine taugliche, umfassende theoretische Neuausrichtung samt hinreichend klarer Abgrenzung kann darin aber noch nicht gesehen werden.

9.2.5 Ernährungswirtschaftsrecht (Diritto Agroalimentare) Agrarrecht kann auch bestimmt werden als Teil eines Rechts der Ernährungswirtschaft. Gerade mit den Agrarkrisen der letzten Jahre sind Verbraucherschutz- und Lebensmittelsicherheitsaspekte in den Vordergrund gerückt.210 Betrachtet man die gesamte Ernährungswirtschaft, dann stellen einige agrarrechtliche Materien zweifellos zentrale Punkte eines solchen Rechtsbereichs dar. Zu denken wäre etwa an Bewirtschaftungsvorschriften und Qualitätsregelungen. Insgesamt würde ein solches Ernährungswirtschaftsrecht zT weiter (zB Einbeziehung des Lebensmittelrechts), zT aber auch enger als das eigentliche Landwirtschaftsrecht (zB Ausschluss des Agrarerbrechts) sein.211 Zuletzt wurde von der italienischen Agrarrechtswissenschaft der Versuch einer Theorie eines „diritto agroalimentare“212 unternommen, das in Koordination mit dem Agrarrecht und dem Umweltrecht die Kluft zwischen Verbrauchern und Produzenten überwinden will. Der Titel der spanischen Agrarrechtszeitschrift „Revista de Derecho Agrario y Alimentario“ ist in dieser Richtung Programm. Institutionell hat in Österreich die Schaffung der Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH/Bundesamt für Ernährungssicherheit213, in der verschiedene Organisationen aus dem Landwirtschafts-, Veterinär- und Gesundheitsbereich zusammengefasst wurden, den Blick letztlich freigegeben, welche Rechtsbereiche hier involviert sein könnten. Dieser Ansatz erweitert und beschränkt das agrarrechtliche Blickfeld zugleich. Ein Ernährungswirtschaftsrecht könnte – insb neben dem Agrarmarktrecht – das gesamte Lebensmittelrecht umfassen, würde diese interessante Erweiterung aber mit dem Verlust anderer Regelungsbereiche bezahlen214. So würden bspw umweltrechtliche Aspekte nur teilweise Berücksichtigung finden können, wie etwa im Gentechnik-, Dünge- und Pflanzenschutzmittelrecht. Alle mit der Ernährungswirtschaft in einem nur sehr mittelbaren bzw gar keinem Zusammenhang mehr stehenden Agrarrechtsnormen aber, wie zB Sozial-, Schul-, Organisations- oder Raumordnungsrecht, wären von einem solchen Ansatz ausgeschlossen. 210 211

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Siehe Kap 13.3 (S. 272 ff). Alvarenga, La materia juridica agraria. Rivista di diritto agrario (LVI) 1977, 100 f, zitiert nach Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 63; Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 152, wonach Landwirtschaftsrecht weiter als Ernährungsrecht sei und sich nur auf die Erzeugnisse bzw erste Verarbeitungsstufe landwirtschaftlicher Produkte beziehe. Galloni, Teoria generale, 5 ff. Siehe auch Hinweis bei Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 81, „Agrar-Nahrungsmittelrecht (droit agro-alimentaire)“. Gesundheits- und ErnährungssicherheitsG (BGBl I 2002/63). Für das Agrar-Nahrungsmittelrecht siehe Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 81.

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In diesem Zusammenhang soll auch der Ansatz, das Agrarrecht als Teil eines Rechtes der Urproduktion zu verstehen, Erwähnung finden.215 Unter Urproduktion können neben der Landwirtschaft jedenfalls auch Forstwirtschaft, Jagd, Fischerei und Bergbau verstanden werden.216 Wenn dieser Wirtschaftssektor nicht nur tatsächliche, sondern auch rechtliche Besonderheiten aufweist, könnten die betroffenen Rechtsgebiete zu einem „Urproduktionsrecht“ zusammengefasst werden. Dieser Ansatz würde die in der österreichischen Lehre praktizierte gemeinsame Betrachtung des Forst-, Jagd- und Fischereirechts als Teile des Agrarrechts auch für das deutsche Recht ermöglichen. Hinsichtlich der Regelungsweite gilt das bereits oben Gesagte. Das agrarferne Bergrecht würde hinzukommen, umweltrechtliche Aspekte würden hingegen nur partiell Berücksichtigung finden (zB die Hegegesichtspunkte im Jagd- und Fischereirecht).

9.2.6 Agrarunternehmensrecht (Steding) Für Steding217 hat das Agrar(markt)recht den Landwirt über die Regelung von Investitionsbeihilfen, Quoten, Referenzmengen, Erzeugerbeihilfen, Interventions-, Mindest-, Orientierungs-, Richt- und Schwellenpreisen, Schutzklauseln, Stilllegungsprämien, Subventionen und weiteren nicht marktkonformen staatlichen Eingriffen immer mehr zu einem „Verwaltungswirt“ werden lassen, für den die auf Leistung und Wettbewerb beruhende Marktwirtschaft im Agrarbereich längst nur mehr zu einer Art zweiter Erwerbsquelle geworden sei.218 Insofern wirke das Agrarrecht der Marktwirtschaft entgegen und benötige einen neuen Ansatz. Verbunden mit seiner Kritik des vorgeblich an seine ökonomischen Grenzen stoßenden, sich im Agrarrecht verfestigten Leitbild der Agrarpolitik des bäuerlichen Familienbetriebs219 tritt er für die Durchsetzung von Unternehmertum, die Erreichung eines Kostenoptimums und die Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit in der Landwirtschaft ein. Diese Anforderungen bedürften nicht unökonomischer Kleinstrukturen sondern einer Vergesellschaftung der Produktion unter umfassender Berücksichtigung betriebswirtschaftlicher Notwendigkeiten. Ein solches Konzept müsste sich auch im Agrarrecht reflektieren, es dürfe, „um aus dem juristischen Dilemma in der Landwirtschaft herauszufinden“, sich nicht mehr „für die totale Verzerrung der Ökonomie in der Landwirtschaft missbrauchen lassen“.220 Das Ziel einer kon215 216 217 218 219 220

Vgl Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 63. Pfenninger, Begriff der Landwirtschaft, 109. Steding, Bedenklichkeiten, 153 f. Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 466. Siehe Kap 8.3.2.4 (S. 95 ff). Steding, Bedenklichkeiten, 156; Steding, Dilemma, 349; Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 471. Vgl auch Steding, Prüfstand, 254. Das interventionistische Wirken des Staates, va über die marktordnenden Normen des Agrarrechts, habe letztlich bewirkt, dass das Agrarrecht der Marktwirtschaft entgegenwirke. Die Tatsache, dass die Rechtsform des Vertrages im Agrarrecht nicht mehr das klassische Instrument der Organisation des Absatzes landwirtschaftlicher Erzeugnisse auf dem Agrarmarkt sei, sondern nur noch als Vehikel zur Durchsetzung vertikal verordneter Marktbremsen eingesetzt werde, deute auf eine signifikante Deformation des Agrarrechts hin.

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zeptionellen Neuorientierung des Agrarrechts sei in diesem Zusammenhang eine wirksame Ökonomisierung der Landwirtschaft bei angemessener Beachtung sozialer und ökologischer Unabweisbarkeiten.221 An Rechtsmaterien der allgemeinen Wirtschaftsverfassung werde vergleichsweise deutlich, welche konstruktive Rolle das Wirtschaftsrecht im Unterschied zum Agrarrecht zu spielen vermöge.222 Die Bezugnahme auf ein Agrarunternehmensrecht ist nicht neu. Kroeschell weist bereits 1966 auf den Trend zur Verselbständigung agrarischer Unternehmenseinheiten gegenüber dem bäuerlichen Eigentum und „das Vordringen eines Unternehmensrechts auf Kosten des Eigentumsrechts in der Landwirtschaft“223 hin. Die Symptome für eine solche Wandlung sieht er in Veränderungen landwirtschaftlicher Eigentumsbetriebe wie ua die Herausbildung des „Betriebs“ als agrarrechtlichen Begriff224, die Entstehung von Gemeinschaftsbetrieben, die Verstärkung überbetrieblicher Zusammenarbeit und die zunehmende Bedeutung von Pachtbetrieben.225 Somit erfolge eine Neuorientierung des Landwirtschaftsrechts zu einem künftigen landwirtschaftlichen Unternehmensrecht.226 Steding vermisst bei Kroeschell allerdings entsprechende Konsequenzen aufgrund dieser Einsicht.227 Für ihn hat sich der Trend weiter fortgesetzt. Agrar- und Unternehmensrecht verbänden sich schon längst immer enger, die unternehmensrechtliche Ausprägung sei bereits ein konzeptioneller Kern des Agrarrechts.228 Das Problem der Fixierung auf den bäuerlichen Familienbetrieb und Eigentumsbegriff führt Steding zur eigentlichen Kernfrage im Agrarrecht. Nur die Ausprägung des Agrarrechts zu einem besondern Teil des Unternehmensrechts – dem Agrarunternehmensrecht – und damit der Ausbau des landwirtschaftlichen Unternehmens zu einer prägenden Rechtsfigur in einer wettbewerblichen Marktwirtschaft ermögliche eine Modernisierung der Landwirtschaft aus rechtlicher Sicht.229 Das erfordere auch künftig eine entsprechende Einbindung zB des Landpachtrechts, Agrarumweltrechts oder Verbraucherrechts, wie es auch generell notwendig sein werde, die Besonderheiten der Landwirtschaft einschließlich ihrer sog Imponderabilien im Rahmen der Gesamtwirtschaft durch das Agrarunternehmensrecht angemessen zu berücksichtigen. Allerdings schließe das aus, fortan noch Materien wie zB das Sondererbrecht als einen zentralen Punkt des Agrar221

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Steding, Dilemma, 348 f: „Ein effizientes Agrarrecht kann sich nicht nur als marktwirtschaftlich konzipiertes Recht verstehen, sondern zugleich auch als ein Recht, das umweltfördernd wirkt.“ Steding, Spannungsfeld, 312; Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 466. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 45. Siehe Kap 18.4.2 (S. 423 ff). Kroeschell, Der Landwirt als Unternehmer, 117 ff. Kroeschell, Der Landwirt als Unternehmer, 123 ff. Steding, Spannungsfeld, 309 f; Steding, Unternehmensrecht, 402 f. Weitere Belege betreffend die Hinwendung der Landwirtschaft zum Unternehmen bei Steding, Triumph, 5. Vgl Steding, Recht für Agrarunternehmen; Both, Agrarunternehmensrecht, insb 201 f; Winz, Berührungspunkte, 144 ff. Begriff des Agrarunternehmensrechts schon bei Storm, Reform, 188. Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 468. Vgl auch Lipinsky, bäuerlicher Familienbetrieb, 3, wonach die agrarpolitische Diskussion um den bäuerlichen Familienbetrieb in Westdeutschland den modernen, fortschrittlichen landwirtschaftlichen Unternehmer vernachlässige.

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rechts zu behandeln. Damit verbunden wittert Steding auch die Chance, das nationale Agrarrecht aus dem „unverantwortbar breit dirigistisch angelegten Agrarrecht der EU“230 herauszuführen. Der Unternehmensbegriff, der Stedings Konzept dabei zugrunde liegt, ist jener des gesellschaftsrechtlich verfassten Agrarunternehmens der neuen deutschen Bundesländer, das nicht als bäuerlicher Familienbetrieb sondern als juristische Person geführt wird.231 Die Nutzung der vielen Möglichkeiten unternehmensrechtlicher Strukturierung der Landwirtschaft in Ostdeutschland stellt für ihn jedoch keinen Affront gegen die bäuerlichen Familienbetriebe dar, sondern sei vielmehr die zulässige und gebotene Ausschöpfung des durch die Rechtsordnung offerierten Instrumentariums unter den modernen wirtschaftlichen Gegebenheiten. In Zukunft müsse für beide Modelle Platz sein, es brauche einen auch unternehmensrechtlich vielstrukturierten Agrarbereich.232 Stedings Theorieansatz des Agrarunternehmensrechts scheint zunächst mehr auf politischen Zielvorstellungen bezüglich der ostdeutschen Agrarstruktur denn auf juristischer Systembildung gegründet. Letztlich wird nämlich von einer Anwendung des Unternehmensrechts auch eine Anpassung des Förderrechts durch Beseitigung von Förderschwellen und anderen Grenzen erhofft.233 Die Realität im Gemeinschaftsrecht zeigt hingegen eine andere Tendenz, insb werden dort Modulations- und GVE-Grenzen eingezogen.234 Insofern trifft Steding aktuelle Fragestellungen. Losgelöst von diesen innerdeutschen Befindlichkeiten lässt sich für die Theoriebildung festhalten, dass das Agrarrecht hier als besonderer Part in das Unternehmensrecht einbezogen werden soll.235 Das Unternehmensrecht sei freilich 230 231

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Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 468. Hierbei wird auf den aus Stedings Sicht zwischen West- und Ostdeutschland unterschiedlich erfolgten Agrarstrukturwandel hingewiesen. Dieser sei in Ostdeutschland aufgrund der bereits bestehenden, unternehmensrechtlich bedeutsamen Entwicklung zur „Kollektivierung“ entschieden weiter fortgeschritten als in Westdeutschland, wo sich eine (Grund-)Struktur in der Landwirtschaft konserviert habe, die bereits einen erheblichen Abstand zu modernen Unternehmensstrukturen in anderen Bereichen aufweise; Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 468 ff. So werde in Westdeutschland von der den Landwirten nach § 3 HGB erstmals 1976 eröffneten Möglichkeit, die Kaufmannseigenschaft und damit das Recht zu erwerben, eine OHG oder eine KG zu gründen, genauso wie von der Nutzung von Kapitalgesellschaften und Genossenschaften grundsätzlich nicht Gebrauch gemacht, während in Ostdeutschland die Agrarverfassung nahezu alle Gestaltungsvarianten erfasse, die das moderne Unternehmensrecht offeriere. Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 469 f; Steding, Unternehmensrecht, 404; wenngleich das Agrarrecht in Deutschland noch über lange Zeit „ein juristischer Spagat unterschiedlicher Agrarstrukturen“ bleiben werde. Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 469; Steding, Unternehmensrecht, 404. ZB Art 10 VO (EG) Nr 1782/2003; Art 13 lit c VO (EG) Nr 445/2002; Art 4 Abs 1 und 4 f VO (EG) Nr 1254/99. Vgl schon Both, Agrarunternehmensrecht, 209 f. Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 470 ff. Davon zu unterscheiden – und wohl nicht iS Stedings – sind Überlegungen, das Agrarrecht als Teil des Wirtschaftsrechts zu konzipieren; vgl Winkler, Gegenstand, 299; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 64. Dabei wird vom Marktordnungsrecht als rechtlichem Instrumentarium der staatlichen Agrarpolitik zur Regulierung der landwirtschaftlichen

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Modernes Agrarrecht

noch im status nascendi, befinde sich va in Auseinandersetzungen mit den tradierten Rechtsdisziplinen und bedürfe einer noch deutlicheren Fokussierung und Abgrenzung. Unter Unternehmensrecht wird dabei eine unternehmensbezogene Kompilation von Rechtsdisziplinen wie Handels-, Gesellschafts- und Arbeitsrecht verstanden. Die Frage der Einbeziehung der Landwirtschaft hänge insb davon ab, ob die in der Landwirtschaft wirkenden Imponderabilien oder andere Besonderheiten eine solche Integration zulassen oder ausschließen. Im Gegensatz zur Fokussierung des Agrarrechts auf den landwirtschaftlichen Betrieb würde ein allgemeiner Unternehmensbegriff jedenfalls eine Abkehr von landwirtschaftlichen Spezifika bedeuten. Das Agrarrecht mutierte im Kern zum Agrarunternehmensrecht, um den einige spezielle Schichten wie zB Agrarumweltrecht, Landpachtrecht oder Sondererbrecht gelagert wären. Steding236 sieht darin nicht bloß eine einfache Schwerpunktverlagerung des Agrarrechts, sondern eine grundlegende Veränderung seiner Entwicklungsrichtung mit erheblichen Auswirkungen auf die Stellung der Landwirtschaft in der Wirtschaftsverfassung und die unternehmerische Existenz des Landwirts. Der Versuch, das Agrarrecht unter unternehmensrechtlichen Gesichtspunkten zu erfassen, kann bei allen daraus resultierenden interessanten Fragestellungen letztlich nur die agrarwirtschaftsrechtlichen Aspekte betreffen. Die Einbeziehung des Agrarrechts in eine sich offenbar erst konstituierende und ähnlich diesem keine absolute Eigenständigkeit erlangende „Rechtsdisziplin“ Unternehmensrecht erscheint daher wenig sinnvoll. Als besonderer Part des Unternehmensrechts würde das Agrarunternehmensrecht gleichsam ein Subsystem desselben darstellen, das zwar bis zu einem gewissen Ausmaß seine landwirtschaftsspezifischen Besonderheiten bewahren, seine besondere historische und produktionsspezifische Identität – die es eben vom gewerblichen oder industriellen Unternehmen unterscheidet – aber der Gefahr der Preisgabe aussetzen würde. Das könnte übrigens auch auf Agrarstrukturen zutreffen, die von großen Einheiten anstatt vom bäuerlichen Familienbetrieb geprägt sind. Dieser Ansatz bringt die einseitige Konzentration auf den unternehmerischen Aspekt und wird idR nicht geeignet sein, die ganze Breite agrarrechtlicher Regelungsbereiche zu erfassen. Der vorgeschlagene Ausweg, solche Materien als spezielle Schichten um das Agrarunternehmensrecht zu legen, würde eine Unterordnung dieser Bereiche – die sich dann nicht im Kernbereich des Agrarrechts befänden – unter die unternehmensrechtlichen Aspekte bedeuten. So scheint die Befassung etwa mit einer bewirtschaftungseinschränkenden Naturschutznorm unter dem Primat unternehmerisch-wirtschaftlicher Gesichtspunkte in Auslegung und Wertung den vernetzten Strukturen heutiger Normzusammenhänge nicht gerecht werden zu können und die wissenschaftliche Betrachtungsweite erheblich – und an den aktuellen Realitäten vorbei – einzu235

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Märkte ausgegangen. Dieses lasse sich nicht auf den landwirtschaftlichen Betrieb als Zentralbegriff zurückführen und könne so in die Zusammenhänge eines allgemeinen Wirtschaftsrechts, welches die Normen im Hinblick auf die rechtliche Gestaltung des Wirtschaftsprozesses zusammenfasse, eingeordnet werden. Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 471 f. Mit Berufung auf Steding vertritt Glas, Strukturveränderungen, 10, hingegen die Ansicht, dass sich in Folge des Strukturwandels das Agrarrecht zu einem besonderen Teil des Unternehmensrechtes (Agrarunternehmensrecht) annehmen werde.

Agrarrechtstheorien

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schränken. Insb aber der funktionale Ansatz wird hier eine eingehende Beschäftigung auch mit dem Agrarunternehmensrecht erlauben, allerdings nicht als generell hervorgehobenem Rechtsbereich, sondern als grundsätzlich gleichberechtigtem Bestandteil der Normenfülle, die das Agrarrecht ausmacht.

9.2.7 Recht des ländlichen Raumes (Scheyhing) Bereits 1975 setzt sich Scheyhing237 mit den Begriffen „Ländlicher Raum“ und „Recht des ländlichen Raumes“ auseinander. Der Wandel des Sprachgebrauchs, nicht ohne Einfluss auf den Rechtsbereich, hat zunächst die Bezeichnung „Landwirtschaft“ zugunsten des Begriffs „Agrar-“ zurückgedrängt. Als bislang jüngste Entwicklung kann dann das Aufkommen der Wendung vom „ländlichen Raum“ betrachtet werden. In diesen begrifflichen Verschiebungen dokumentieren sich die Wandlungsprozesse vom dominant agrarisch geprägten zum heute sehr heterogen beurteilten ländlichen Raum. So soll denn auch für Scheyhing238 diese Wendung offenbar die Bezeichnung Landwirtschaft ersetzen. Was bedeutet nun zunächst das Umschwenken von einem wirtschaftszweigbezogenen Ansatz zu einem Denken primär in Räumen? Scheyhing ist insofern beizupflichten, als dahinter eine Verschiebung von Problemlösungen festzustellen ist: Was in einem isoliert betrachteten Wirtschaftszweig nicht mehr möglich erscheine, solle durch die Einbettung in ein größeres System gelöst werden. Unbestritten können die ländlichen Räume heute schwerlich von der Landwirtschaft her alleine umschrieben werden. Diese sei zwar diesem Raum zugeordnet, brauche ihn aber nicht wirtschaftlich zu tragen oder auch nur entscheidend in wirtschaftlicher Hinsicht zu prägen.239 Stattdessen sieht Scheyhing das Wesentliche des ländlichen Raums im vor der spezifischen Produktion liegenden Bereich der Lebensgrundlagen, die im ländlichen Raum noch am ehesten bewahrt seien und sich auch den urbanisierten Räumen mitteilten. Damit ergäbe sich vom Raum her betrachtet ein anderes Bild des Wirtschaftens, nämlich das einer Zusammenarbeit und gegenseitigen Abstützung anstelle von Auseinandersetzung und Konkurrenz.240 Der Begriff „Recht des ländlichen Raumes“ überträgt nun die Phänomene des ländlichen Raumes in die Sphäre des Rechts. Damit wird man auf die bereits oben erörterte Problematik der Zulässigkeit einer juristischen Begriffsbildung, die sich sehr stark an vorgefundenen Lebensverhältnissen und weniger an dogmatischen Systemzusammenhängen orientiert, zurückgeworfen. Auf die Lebensverhältnisse des ländlichen Raumes als Komplex wirtschaftlicher, ökologischer, sozialer und kultureller Beziehungen lässt sich – auch systematisiert – kein spezifisches rechtliches System gründen. Nur insoweit diese Sachverhalte zu rechtlich geordneten Tatbeständen verdichtet sind, kommen sie für eine rechtliche Systembildung in Betracht. Scheyhing räumt selbst ein, dass sich der ländliche Raum einer formel237 238 239 240

Scheyhing, Ländlicher Raum, 1 ff. Scheyhing, Ländlicher Raum, 1. Scheyhing, Ländlicher Raum, 2. Scheyhing, Ländlicher Raum, 2.

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haften Erfassung entzieht241 und damit als Grundlage für einen Rechtsbegriff weniger brauchbar erscheint.242 Doch fragt er, was man mit einem solchen Rechtsbegriff letztlich erreichen wolle. Es gehe darum, Zusammenhänge und Probleme in dem angesprochenen Lebensbereich juristisch sichtbar zu machen, und ein hoher Komplexitätsgrad des Lebensbereiches bedinge automatisch auch eine schwierige juristische Aufgabe. So gesehen sei es eine eher pragmatische Frage, welchen Komplexitätsgrad man wähle. Der ländliche Raum als Lebensbereich mit territorialer Eingrenzung stelle auch dann ein leidlich geschlossenes System dar, wenn die Begrenzung im Einzelfall umstritten sein könne, womit sich gegen die Begriffsbildung „Recht des ländlichen Raumes“ nichts einwenden lasse.243 Winkler lehnt die Einführung des ländlichen Raumes als Rechtsbegriff und die Auffassung vom Agrarrecht als Recht des ländlichen Raumes ab, da sich bei Überprüfung der einschlägigen Gesetze nur wenige Anhaltspunkte für die Verwendung des ländlichen Raumes als Rechtsbegriff fänden und er nicht hinreichend klar abgegrenzt und zu eng sei.244 Dem ersten Einwand lässt sich aus heutiger Sicht entgegen halten, dass der ländliche Raum als Rechtsbegriff durch die aktuell verstärkte Verwendung bereits deutlichere und schärfere Konturen zeigt.245 Freilich wäre bei Verwendung dieses Begriffes im Bereich des Agrarrechts zumindest ein mittelbarer Landwirtschaftsbezug der einschlägigen rechtlichen Regelungen zu verlangen.246 Winkler versteht aber das Recht des ländlichen Raumes iS Scheyhings wohl zu eng als ausschließlich auf die Ordnung des ländlichen Raums bezogen247, wobei ihm 241

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Wenn auch eine eindeutige und für alle Zwecke brauchbare Abgrenzung des ländlichen Raumes heute nicht mehr möglich sei – so Ort, Zukunft, 298 – lassen sich doch typische Eigenschaften des ländlichen Raumes erkennen. Scheyhing, Ländlicher Raum, 3, gewinnt aus dem Stadt-Land-Gegensatz Merkmale wie Verminderung des Veränderungstempos, Infragestellen der städtischen Vorstellung von der unbegrenzten Machbarkeit aller Dinge, Betreiben einer mit Sicherheiten und hohen Reserven arbeitenden Ökonomie. Weniger philosophisch betrachtet ließe sich anführen: kleingemeindliche Siedlungsstruktur, geringe Bevölkerungsdichte, relativ hoher Anteil der Agrarbevölkerung und verbunden mit der abnehmenden hauptsächlichen land- und forstwirtschaftlichen Nutzung des Bodens eine vergleichsweise hohe Pro-Kopf-Ausstattung mit Fläche für Wohn- und Freizeitzwecke; Ort, Zukunft, 298 f. Der ländliche Raum ist als Träger der Naturgüter ein naturnaher, immer noch von der Land- und Forstwirtschaft geprägter Siedlungs- und Landschaftsraum mit geringer Bevölkerungs- und Bebauungsdichte, mit niedriger Zentralität der Orte, aber höherer Dichte zwischenmenschlicher Bindungen; Grimm, Rechtliche Instrumente, 2. Vgl auch die Funktionen des ländlichen Raumes bei Malchus, Art Ländlicher Raum in HAR, 62 f. Scheyhing, Ländlicher Raum, 4. Scheyhing, Ländlicher Raum, 4 und FN 23, unter Verweis auf das verwandte Problem bei Storm, Umweltrecht, 181 ff. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 63 f und 85 f. Norer, Vom Agrarrecht, 12 FN 131 mwN. So nun wohl auch Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 9, unter Bezug auf die VO (EG) Nr 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft. Siehe Kap 8.3.2.6 (S. 103) und 26.2 (S. 569 f). Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 9. Also Bodenrecht (Flurbereinigung, Raumordnung), Natur- und Landschaftspflegerecht; Winkler, Gegenstand, 220. Der Begriff „ländlicher Raum“ hat sich denn auch zuerst in Gesetzen zur Landesentwicklung und Landesplanung eingebürgert; Malchus, Art Ländlicher Raum in HAR, 61 und 64.

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ein Ansatz, der anstatt an den ländlichen Raum als Rechtsbegriff anzuknüpfen vom Instrumentarium des Raumplanungsrechts ausgeht, vielversprechender erscheint.248 Aber auch hier läge der Anwendungsbereich eines solchen Begriffs lediglich im Planungsbereich und würde der Weite agrarrechtlicher Themen und Normen nicht gerecht werden können. Aber auch Scheyhing selbst stellt die Frage, ob nicht das Recht des ländlichen Raumes manche der aufgezeigten Aspekte des ländlichen Raumes in Ermangelung kongruenter rechtlicher Instrumente vernachlässigen sollte.249 Man käme dann etwa zu einem Verständnis des Rechts des ländlichen Raumes als einem Ausschnitt des Raumordnungsrechts. Zurecht lehnt er einen solchen Ansatz ab, da man zwar von einer inneren Einheit des Planungsrechtes ausgehen könne, die einschlägigen Gesetze aber kaum auf eine Einheit „ländlicher Raum“ bezogen werden könnten. Vielmehr müssten die Möglichkeiten des Rechts des ländlichen Raumes grundsätzlich auf die Natur und auf die rechte Art des Umgangs mit ihr gerichtet sein und dann die wirtschaftlichen und sozialen Folgen aufzeigend in eine rechtliche Absicherung solchen Verhaltens münden. Die juristische Arbeit in einem solchen Recht des ländlichen Raumes sieht Scheyhing250 denn auch zunächst in einem Fragen nach den Auswirkungen aller Rechtsgebiete, einem Werten dieser Auswirkungen unter den vielfältigen Aspekten, ggf einer Korrektur im Rahmen der lokalen und regionalen Gestaltungsmöglichkeiten und schließlich dem Hinweis an die ordnende Gesetzgebung und Verwaltung auf bedenkliche Auswirkungen von Maßnahmen. In der Feststellung, dass ein Recht des ländlichen Raumes in den umfassendsten Problemzusammenhängen denken müsse und jede Entlastung durch Verkürzung der Problemzusammenhänge abzulehnen sei251, zeigt sich der offensichtlich über das Agrarrecht hinausgehende Ansatz von Scheyhings Theorie. Es geht streng genommen nicht mehr um die Auffassung vom Agrarrecht als Recht des ländlichen Raumes252, sondern um ein neues, am ländlichen Raum als natürlicher Lebensumwelt orientiertes Rechtsgebiet. Dieser Ansatz ist – wenngleich (neben dem Agrareigentumsrecht) der interessanteste und zukunftsorientierteste der hier behandelten Theorien – lange ohne nennenswerte literarische Folgewirkung geblieben.253 Aus Sicht des Agrarrechts kann dem ländlichen Raum als Rechtsbegriff jedenfalls die Eignung als Anknüpfungspunkt für Regelungen des Raumplanungsrechts, Flurbereinigungsrechts, Naturschutz- und Wasserrechts sowie des

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Winkler, Gegenstand, 220; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 85. Scheyhing, Ländlicher Raum, 4. Scheyhing, Ländlicher Raum, 5 FN 31. Scheyhing, Ländlicher Raum, 5. So offensichtlich auch Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 81, über „droit rural“ als Recht des ländlichen Raums bei Hudault. Im österreichischen Schrifttum hat dieser Begriff bis vor Norer, Vom Agrarrecht, keinen Niederschlag gefunden. Siehe auch Kreuzer, Generalbericht, 1, wonach einige Länder über die Entwicklung zum modernen Agrarrecht hinaus Agrarrecht mit dem Recht (der Nutzung und Nutzen) des ländlichen Raumes gleichsetzen. Diese Konzeption beziehe – zumindest tendenziell – die Rechtsordnung des ländlichen Raumes generell und nicht nur deren landwirtschaftsbezogene Normen in das Agrarrecht ein. Vgl auch Holzer, Agrarrecht in Europa, 14.

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Modernes Agrarrecht

Förderungsrechts zugesprochen werden254, als alle Teilbereiche des Agrarrechts umfassende Sinneinheit taugt er – solange man gedanklich in agrarrechtlicher Raumbezogenheit verharrt – nicht. Ein Neuversuch, den ländlichen Raum als Anknüpfungspunkt für einen kongruenten und alle Aspekte desselben erfassenden Rechtsbegriff eines Rechts des ländlichen Raumes zu begreifen, könnte aber wertvolle Ergebnisse bringen.255

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So Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 9. Siehe Norer, Vom Agrarrecht; Kap 26 (S. 561 ff).

10. EG-Agrarrecht

Von der Untersuchung weitgehend ausgeblendet war bisher das Agrarrecht der Europäischen Gemeinschaft. Dessen Anteil am Gesamtbestand des Rechts der Landwirtschaft hat heute bedeutende Ausmaße erlangt und rechtfertigt eine gesonderte Behandlung. Hier werden insb der den Gemeinschaftsnormen zugrunde liegende Agrarrechtsbegriff, dessen Umfang und Kohärenz sowie die Struktur der formalen Verwaltungsabläufe des Zustandekommens von gemeinschaftlichem Agrarrecht zu untersuchen sein.

10.1 Begriff Vom „europäischen Agrarrecht“ oder „gemeinsamen Agrarrecht“ ist in der Literatur sehr oft die Rede, wie die in diesem Abschnitt verwendeten Belegstellen bezeugen. Allerdings wird nur selten der Versuch unternommen, sich mit diesen Begriffen näher auseinanderzusetzen. IdR werden die beiden Termini unreflektiert verwendet, und ihr Bedeutungsgehalt ergibt sich erst aus dem jeweiligen Kontext der betreffenden Untersuchung. Insofern hat sich die Rechtswissenschaft in Bezug auf die nationalen Rechtsordnungen als ergiebiger erwiesen.1 Für das Sekundärrecht gilt, dass die Begriffe „Landwirtschaftsrecht“ und „Agrarrecht“ vereinzelt in Gemeinschaftsrechtsakten Verwendung finden, ohne aber genauere Hinweise zu Verständnis oder Abgrenzung zu bieten. Auch auf die Begriffe „Landwirtschaft“ und „Agrar-“ im Europarecht wurde bereits eingegangen.2 Die Sachgebietsgliederung der Fundstellennachweise des geltenden Gemeinschaftsrechts, Amtsblatt der EG, zählt zum Kapitel „Landwirtschaft“ neben Rechtsnormen aus den Bereichen der GMO und Agrarstrukturen auch währungs-

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Siehe Kap 8.1.1.2 (S. 49 ff) und 8.1.2.2 (S. 56 f). Siehe Kap 8.1.1.1 (S. 45 f) und 8.1.2.1 (S. 55).

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politische Maßnahmen, Rechtsangleichung und Viehseuchenrecht, Beihilfen-, Beitritts- und Verwaltungsbestimmungen und Abkommen mit Drittländern. In der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung der Europäischen Kommission ist die Direktion H mit „landwirtschaftlichen Rechtsvorschriften“3 befasst. Als untergeordnete Dienste gliedert sich die Direktion in die Referate „Agrarrecht4; Vereinfachung“, „Wettbewerbsbedingungen“, „Kontrolle der Anwendung der landwirtschaftlichen Rechtsvorschriften, Verstöße und Beschwerden“ und „Koordinierung der Verfahren und gemeinsames Sekretariat der Verwaltungsausschüsse“. Insgesamt ergibt sich also aus den sekundärrechtlichen Gemeinschaftsrechtsakten und dem Organisationsrecht kein einheitliches Bild. Eine Definition dessen, was unter gemeinsamem Agrarrecht zu verstehen ist, erscheint – wenn überhaupt – nur sehr eingeschränkt möglich. Detaillierter soll nunmehr auf eine Analyse des Primärrechts eingegangen werden.

10.1.1 Gründungsvertrag Die Bedeutung der Landwirtschaft innerhalb der Politiken der EU lässt sich ua an der juristischen Gestaltung der einschlägigen Regelungen im Gründungsvertrag ablesen. Die Landwirtschaft ist, nach der Revision durch den Vertrag von Amsterdam, im dritten Teil des EGV „Die Politiken der Gemeinschaft“ als Titel II (Art 32 bis 38 EGV) eingeordnet. Damit schließt das Kapitel über die Landwirtschaft unmittelbar an die Regeln über den freien Warenverkehr an und steht somit noch vor den übrigen drei Grundfreiheiten. Diese Sonderstellung bewirkt va die politische Brisanz der Materie, immerhin entstand die bisher schwerste institutionelle Krise der EG – die in den 1960er Jahren in der Luxemburger Vereinbarung gipfelte – aus Unstimmigkeiten über die Agrarpolitik.5 Art 32 bis 38 EGV werden auch als „landwirtschaftliches Grundgesetz“6 bezeichnet. Die Regelung selbst hat Rahmencharakter7 und stellt für die Entwicklung und das Endstadium der GAP nur vage Vorgaben auf. Die Gründe dafür lagen bei Gründung der EWG insb in der Unterschiedlichkeit der nationalen Regelungen, die eine abschließende Festlegung des gemeinschaftlichen Systems nicht zuließen. Die Entwicklung einer GAP musste daher weitgehend den künftigen Aktivitäten der Gemeinschaftsorgane 3 4 5

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„Agricultural legislation“, „Législation agricole“. „Agricultural law“, „Droit agricole“. Fischer/Köck, Europarecht, 648. Näheres bei Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 15 f; Blumann, Politique agricole, 74; Streinz, Europarecht, 318. Steding, Dilemma, 348, führt die Tatsache, dass die Landwirtschaft im EGV überhaupt eine Sonderstellung erfahren hat, auf ihre biologischen und wirtschaftlichen Besonderheiten zurück. Kaiser, Grundriss des Agrarwirtschaftsrechts, 27; Täuber, Wandel, 16, bezeichnet damit nur den Zielparagraph. Borchardt in Lenz/ders, Kommentar, Art 32 Rz 6; Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 5; Gilsdorf, Art Gemeinsame Agrarpolitik in HAR, 731; Täuber, Wandel, 15 f. Der Vertrag hat hier den Charakter eines „Rahmenvertrages“; Boest, Agrarmärkte, 50.

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überlassen werden, weshalb sich auch deren zu starke normative Bindung verbot.8 Ein hohes Maß an Flexibilität war unabdingbar, um auf Veränderungen der wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen wirksam reagieren zu können. Die Regelungen der Art 32 bis 38 EGV können also zweifelsohne zunächst einmal zum gemeinsamen Agrarrecht gezählt werden. Trotz Ansatzpunkten einer europäischen Agrarverfassung ist es nur schwer möglich, diesen Artikeln – schon aufgrund der den Mitgliedstaaten verbliebenen agrarrelevanten Kompetenzen – eine eigenständige agrarverfassungsrechtliche Konzeption zu entnehmen.9 Art 32 EGV geht von dem Grundsatz aus, dass der Gemeinsame Markt auch die Landwirtschaft und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen umfasst. Neben dieser Einbeziehung der Landwirtschaft in den Gemeinsamen Markt legt die Bestimmung in Abs 4 auch den Anwendungsbereich der GAP fest. Durch die Gestaltung einer GAP soll der Gemeinsame Markt für landwirtschaftliche Erzeugnisse entwickelt und zum Funktionieren gebracht werden (beide müssen „Hand in Hand gehen“). Art 33 EGV zählt die Ziele dieser GAP auf, wobei auch die besonderen Eigenarten der Landwirtschaft und ihre enge Verflochtenheit mit der gesamten Volkswirtschaft der Mitgliedstaaten Berücksichtigung finden. Dieser Zielkatalog ähnelt jenen der nationalen LandwirtschaftsG – Produktivitätssteigerung, Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der landwirtschaftlichen Bevölkerung, Stabilisierung der Märkte, Sicherstellung der Versorgung, Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen10 –, wurde allerdings im Gegensatz zu diesen nie einer Adaption unterzogen. Insb enthält er keinerlei Bezugnahme auf die in der Zwischenzeit verschobenen Akzente in den Zielsetzungen der GAP wie Implikationen des Umwelt- und Verbraucherschutzes.11 Für den Inhalt der Agrarpolitik selbst geben die Art 34 bis 36 EGV nur Anhaltspunkte dafür, mit welchen Maßnahmen diese Ziele erreicht werden sollen.12 Zentrales Mittel ist die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte (Art 34), daneben aber auch die Agrarstrukturpolitik13, verschiedene Maßnahmen wie Berufsbildung oder Absatzförderung 8

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Boest, Agrarmärkte, 51. Zu Entstehung und Entwicklung der europäischen Agrarpolitik siehe Hofreither, 40 Jahre Europäische Agrarpolitik, 26 ff. Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 31. AA Schmidt, Agrarrecht und Binnenmarkt, 269, für den der Titel II Agrarverfassungsrecht darstellt. Vgl Hofreither, 40 Jahre Europäische Agrarpolitik, 29 f, „Effizienzziel“, „Verteilungsziel“ und „Stabilitätsziele“. Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 88. Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 4, nimmt dies mit „Erstaunen“ zur Kenntnis. Schweitzer/Hummer, Europarecht 1. Auflage, 268, vertreten die Ansicht, dass die Ziele des Art 33 EGV (ex-Art 39) seit der EEA um den Umweltschutz zu ergänzen waren. Seit Art 6 EGV in der Folge des Vertrags von Amsterdam würden die Zielbestimmungen jedenfalls als um den Umweltschutz erweitert angesehen werden müssen. So auch Streinz, Europarecht, 319; Hakenberg, Grundzüge des Europäischen Gemeinschaftsrechts, 154. Siehe Kap 16.4.3 (S. 316). Aufgrund Art 153 Abs 2 EGV muss auch den Erfordernissen des Verbraucherschutzes Rechnung getragen werden. So auch Beutler/Bieber/Epiney/Haag, Die Europäische Union, 600. Boest, Agrarmärkte, 51. Gilsdorf/Priebe in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 39 Rz 43 ff; Kull, Übersicht, 41.

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(Art 35) und die Berücksichtigung der Landwirtschaft auf dem Wettbewerbssektor (Art 36). Die zentrale Kompetenznorm14 des Titels II findet sich in Art 37 Abs 2 UA 3 EGV, wonach der Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments Verordnungen, Richtlinien oder Entscheidungen erlässt. Der Rat beschränkt sich bei der Ausübung seiner Kompetenz auf den Erlass von Grundverordnungen und allgemeinen Regeln zu deren Durchführung, während die Befugnis, Durchführungsbestimmungen festzulegen, meist auf die Kommission übertragen wird.15 Es besteht allerdings (grundsätzlich) konkurrierende Zuständigkeit, die den Mitgliedstaaten bis zum Gebrauch der Zuständigkeit durch die Gemeinschaft nationale Regelungen ermöglicht (Theorie des „terrain occupé“).16 Der Vollzug des gemeinschaftsrechtlichen Agrarrechts liegt bei den Mitgliedstaaten.17 Nach dieser kurzen Darstellung der prioritären Vertragsbestimmungen lässt sich zunächst festhalten, dass der Vertrag den Begriff „Agrarrecht“ (genauso wie „Landwirtschaftsrecht“) nicht kennt. Aus Art 32 EGV kann geschlossen werden, dass der sachliche Geltungsbereich eines EG-Agrarrechtes die Landwirtschaft oder den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen umfasst.18 Eine Definition des Begriffs „Landwirtschaft“ ist im Vertrag nicht enthalten. Diese ist sekundärrechtlichen Regelungen zu entnehmen (zB „landwirtschaftlicher Betrieb“).19 „Landwirtschaftliche Erzeugnisse“ hingegen werden definiert und zwar als die Erzeugnisse des Bodens, der Viehzucht und der Fischerei sowie die mit diesen in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Erzeugnisse der ersten Verarbeitungsstufe. Die Art 33 bis 38 EGV finden jedoch gem Art 32 Abs 3 EGV nur auf jene 14

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Zu deren Grenzen insb durch die anderen Kompetenznormen des EGV siehe Ehlermann, Grenzen, 82 ff; Götz, Supranationale und staatliche Kompetenzen, 33 ff. Borchardt in Lenz/ders, Kommentar, Art 37 Rz 18 f; Kummer in Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar, Art 43 Rz 19; Gilsdorf/Booß in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 43 Rz 4 ff. EuGH Rs 51/74, Slg 1975, 79; EuGH Rs 232/78, Slg 1979, 2729; EuGH Rs 16/83, Slg 1984, 1299. Borchardt in Lenz/ders, Kommentar, Art 37 Rz 10; Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 27; Barents, The Agricultural Law of the EC, 58; Beutler/Bieber/Pipkorn/Streil, Die Europäische Union, 606 f; François, Rechtsfragen des Europäischen Agrarrechts, 102; Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 82. EuGH Rs 205 bis 215/82, Slg 1983, 2633. So auch die Erklärung Nr 43 zum Amsterdamer Vertrag (ABl 1997 C 340/140; BGBl III 1999/85). Differenziert Borchardt in Lenz/ders, Kommentar, Art 37 Rz 14; Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 164; Boest, Agrarmärkte, 285 ff; Schwarzer, Europäisches Verwaltungsrecht, 381; Scherer, Rechnungsabschlussverfahren, 53 ff, zum daraus resultierenden organisations- und verfahrensrechtlichen Defizit. Zur Kompetenzverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaat auf dem Gebiet der Agrarpolitik vgl zB Gilsdorf/Booß in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 43 Rz 36 ff; zur Rolle der Rspr des EuGH in diesem Zusammenhang siehe Boest, Agrarmärkte, 255 ff. Zur Nicht-Beteiligung der Erzeuger oder Erzeugerverbände an der Regulierung der Agrarmärkte siehe Gottsmann, Landesbericht, 434 f. Fischer/Köck, Europarecht 1. Auflage, 222; allerdings ohne ausdrücklichen Bezug auf das gemeinsame Agrarrecht in der aktuellen 3. Auflage, 648 ff. EuGH Rs 85/77, Slg 1978, 527; Borchardt in Lenz/ders, Kommentar, Art 32 Rz 15; Gilsdorf/Priebe in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 38 Rz 5.

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Erzeugnisse Anwendung, die in einer Liste angeführt sind, welche dem Vertrag als Anhang I beigefügt ist. Ausschlaggebend für den sachlichen Anwendungsbereich der GAP ist also zunächst nicht die Definition in Art 32 Abs 1 EGV, sondern die taxative Liste im Anhang I gem Art 32 Abs 3 EGV, die auch – entgegen der Definition – Erzeugnisse der zweiten Verarbeitungsstufe wie Margarine, Stärke oder diverse Zubereitungen enthält.20 Andererseits fallen aber auch einige wichtige landwirtschaftliche Urprodukte wie Holz, Häute oder Wolle heraus, während für andere wie Erdäpfel oder landwirtschaftlichen Alkohol bloß keine eigene Marktordnung existiert. Die Gründung des Anwendungsbereiches auf den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen ist selbstverständlich für die Agrarmarktordnung von größter Bedeutung21, gleichfalls sollte die – wenn auch nicht definierte – Landwirtschaft als Gegenstand gemeinsamen Agrarrechts und Agrarpolitik schon für viele andere Maßnahmen nicht ohne Beachtung bleiben. Gleichwohl wird ein Zusammenhang beider Elemente des Art 32 Abs 1 EGV nicht zu leugnen sein. Der Schluss, dass die Landwirtschaft iS des Gründungsvertrags die Erzeugung der genannten Produkte umfasst22, liegt nahe. Tätigkeiten, die nicht auf die Hervorbringung solcher landwirtschaftlicher Erzeugnisse ausgerichtet sind, wie zB Forstwirtschaft oder Landschaftspflege, fallen dann nicht unter den Begriff der Landwirtschaft. Sie können jedoch Gegenstand von Regelungen im Rahmen der Landwirtschaft sein, wenn sie unmittelbar landwirtschaftlichen Zielen dienen.23 Jedenfalls wird im Gegensatz zur österreichischen Terminologie unter (europäischem) Agrarrecht nicht auch das Forstrecht zu verstehen sein. In diesem Kontext kommt wohl auch den als Bestandteil des EU-Beitrittsvertrags zum Primärrecht zählenden Beitrittsakten24 Indizwirkung zu. Die die Bedingungen des Beitritts Österreichs regelnden Beitrittsakte vom 24.07.1994 behandeln in den mit „Landwirtschaft“ überschriebenen Teilen (Vierter Teil, Titel VI und Anhang I, Kapitel V) neben Bestimmungen über einzelstaatliche Beihilfen im Wesentlichen die GMO, Agrarstrukturen, Pflanzengesundheit und ökologischen Landbau, Veterinär- und Tierzuchtrecht. Die Beschränkung der landwirtschaftlichen Regelungen des EGV auf die ausschließlich wirtschaftspolitischen Aspekte legt einen eigenen gemeinsamen Agrarrechtsbegriff nahe.

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Siehe Fischer/Köck, Europarecht, 649; Kaiser, Grundriss des Agrarwirtschaftsrechts, 26 f; Winkler in Immenga/Mestmäcker, GWB Kommentar, § 28 Rz 19. So sieht Boest, Agrarmärkte, 51, in Art 32 die Festlegung des Anwendungsbereichs lediglich der Gemeinsamen Agrarmarktpolitik. Der Begriff der „Gemeinsamen Agrarpolitik“ reiche aber erheblich weiter als derjenige des „gemeinsamen Marktes“; Gilsdorf/ Priebe in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 38 Rz 4. Kummer in Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar, Art 38 Rz 3. So können zwar alle forstwirtschaftlichen Maßnahmen, die der Verbesserung der landwirtschaftlichen Struktur dienen, in die GAP einbezogen werden. Es ist aber nicht möglich, eine umfassende Forstpolitik allein auf Grundlage des Art 37 EG zu entwickeln; dazu im Detail Gilsdorf/Priebe in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 38 Rz 4 und 14. Siehe auch Kummer in Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar, Art 38 Rz 3; Kaiser, Grundriss des Agrarwirtschaftsrechts, 27; Leidwein, Europäisches Agrarrecht, 459; Norer, Einleitende agrarrechtliche Bemerkungen, 8 FN 47. Vgl auch die „Abrundungsklausel“ in Art 308 EGV. Thun-Hohenstein/Cede/Hafner, Europarecht, 58 ff.

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Für die Erfassung eines solchen Agrarrechtsbegriffs im Gemeinschaftsrecht finden sich in der Literatur nur wenige Ansatzpunkte. Der engste Begriff des gemeinsamen Agrarrechts ist dessen Gleichsetzung mit dem Agrarmarktrecht, dem Recht der GMO bzw die Mitbehandlung der die Landwirtschaft betreffenden Strukturpolitik. Ein solcher wird in einigen Arbeiten, wenn auch oft nur mittelbar oder weil zum Zeitpunkt der Abhandlung das EG-Agrarrecht noch nicht weiter ausgebildet war, vertreten25 und durch Abhandlungen (ausschließlich) über den Gemeinsamen Agrarmarkt bzw einzelner seiner Aspekte26 nahegelegt. So imponierend und politisch dominierend diese Rechtsmasse auch sein mag, so wenig ist mit ihr allerdings der Gesamtbestand des europäischen Agrarrechts erschöpfend beschrieben.27 Ein solcher Ansatz ist – Leidwein28 folgend – zu eng gewählt, da er ua auch sonstige Rechtsakte, die aufgrund Art 37 EGV ergangen sind und die Landwirtschaft unmittelbar betreffen, ausschließen würde. Die Kompetenz der EG zur Gesetzgebung – aber auch zu administrativen Maßnahmen – ist wesentlich umfangreicher angelegt als in anderen Bereichen der Wirtschaftspolitik, und es besteht für die supranationalen Organe praktisch die Möglichkeit, auf fast allen Teilbereichen der Agrarpolitik tätig zu werden. Historisch standen allerdings vornehmlich die Aufgaben, die die Bildung eines einheitlichen Agrarmarktes zum Ziel hatten, im Mittelpunkt der agrarrechtlichen Gesetzgebung.29 Kull30 versteht das „Landwirtschaftsrecht der Gemeinschaft“ weiter, wenn er sich bei der Abgrenzung auf diese EG-Agrarzuständigkeiten stützt und somit neben der Agrarmarktorganisation und Agrarstrukturpolitik auch die zur Ausfüllung dieser beiden Kompetenzen notwendige Annexkompetenz der allgemeinen Rechtssetzungszuständigkeit des Art 37 Abs 2 EGV hinzuzählt. Götz31 und Ehlermann32 unterscheiden ebenfalls drei verschiedene Bereiche des Agrarrechts der EG, nämlich Marktordnungen, Strukturmaßnahmen und Har25

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ZB Olmi, Politique Agricole Commune; Snyder, Law of the Common Agricultural Policy; Götz, Europäisches Agrarrecht, 550; François, Rechtsfragen des Europäischen Agrarrechts, 101, der europäisches Agrarrecht mit europäischem Marktordnungsrecht direkt gleichsetzt; Schmidt, Kohärenz, 169 ff; Sasse, Die deutsche Rechtsprechung, 165 ff; Jacobi, Institutionen, 309 („gemeinschaftliches Europäisches Agrarrecht“); Naß, Die Träger der Agrarpolitik, 187 f; in einem engeren Sinn auch Kalbe, Europäisches Agrarrecht, 754. ZB Boest, Agrarmärkte; Gottsmann, Der Gemeinsame Agrarmarkt; Jäger, Kautionen, 13 f. Ehlermann, Europäisches Agrarrecht, 4. Leidwein, Europäisches Agrarrecht, 33. Jacobi, Institutionen, 310. Kull, Übersicht, 40 f. Götz, Generalbericht, 5 f. Unter Harmonisierung versteht er in erster Linie Qualitätserfordernisse an landwirtschaftliche Erzeugnisse sowie Umwelt- und Tierschutzanforderungen an die Produktion. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 152; Gilsdorf, Art Gemeinsame Agrarpolitik in HAR, 742 ff; Eiden in Bleckmann, Europarecht, 635 f; Mégret in Mégret/Louis/Vignes/ Waelbroeck, Le droit, 50 f, sehen darin die drei Instrumentarien der GAP. Ehlermann, Europäisches Agrarrecht, 4 ff. Der Bereich der Harmonisierung wird auf das Lebensmittelrecht fokussiert.

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monisierung. Eine neue, vierte Rechtsmasse, nämlich das Agrarumweltrecht – so prophezeit Ehlermann33 – werde zukünftig selbstberechtigt neben das Agrarstrukturrecht treten. Für Steding34 gliedert sich das EG-Agrarrecht bereits in die drei Eckpfeiler Agrarmarktrecht, Agrarstrukturrecht und Agrarumweltrecht.35 Als Ergebnis des Definitionsversuchs über den EG-Vertrag wird sich jedenfalls – auch wenn sich kein einheitliches Bild vermittelt – festmachen lassen, dass das gemeinsame Agrarrecht Regelungen, die aufgrund der Art 32 bis 38 EGV getroffen werden, insb gestützt auf Art 37 EGV, umfasst.36 Dazu kommen noch die in Hinblick auf agrarrechtliche Rechtsakte relevanten Entscheidungen des EuGH, die die einheitliche Anwendung und Auslegung des Rechts gewährleisten.37 Beide Bereiche können als institutionelle Abgrenzung des Agrarrechts verstanden werden. „Die Regelungen, die aufgrund der Art 38 bis 47 [ex-Art EGV] erlassen wurden, sowie das relevante ,case law‘ formen dermaßen einen eigenen Rechtsbereich des Gemeinschaftsrechts.“38

10.1.2 Gemeinsame Agrarpolitik Im Vertragstext explizit scheint – zum Unterschied vom gemeinsamen Agrarrecht – der Begriff der GAP auf, deren Ziele und Maßnahmen niedergelegt sind. Da aber auch dieser nicht definiert wird, ist sein Inhalt durch Auslegung zu ermitteln.39 Eine Definition sei wie folgt versucht: Der dem Begriff der GAP übergeordnete Begriff der Gemeinschaftspolitik wird definiert als die politische Gestaltung eines bestimmten Sachbereichs auf Gemeinschaftsebene auf der Grundlage entsprechender Gemeinschaftskompetenzen.40 Somit ließe sich wenig differenziert von der GAP als politische Gestaltung des Agrarbereichs auf Ebene der EU sprechen. Ein Blick auf eine allgemeine Definition von Agrarpolitik variiert wenig.41 Demnach handelt es sich um die Gesamtheit aller Bestrebungen und Maßnahmen, die darauf abzielen, die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen für 33 34 35

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Ehlermann, Europäisches Agrarrecht, 9. Steding, wichtiger Bereich, 145 f; Steding, Prüfstand, 255. Siehe auch Burbach/Mindermann, Vertrag von Amsterdam, 295 ff, die europäisches Agrarrecht offensichtlich sehr weit verstehen, indem sie die Darstellung der Neuerungen durch den Vertrag von Amsterdam auf die Bedeutung für Agrarpolitik bzw Agrarbereich abstellen und dabei die Bereiche Gesundheits-, Umwelt- und Tierschutz sowie sogar den Komitologiebeschluss einbeziehen. So Winkler, Gegenstand, 216; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 7, erscheint dann aber eine solche Abgrenzung als zu eng. Leidwein, Europäisches Agrarrecht, 33; Barents, The Agricultural Law of the EC, 12. Dieser Agrarrechtsbegriff scheint auch Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 40 ff und Art 43 Rz 19 ff, zugrunde zu liegen. Auch die Definition des gemeinschaftlichen Marktordnungsrechts in § 94 MOG umfasst neben den Bestimmungen des EGV und der Rechtsakte von Rat und Kommission die Entscheidungen des EuGH. Zur Rolle des EuGH siehe Kap 10.2 (S. 172 f). Leidwein, Agrarrecht, 17. Ehlermann, Grenzen, 59. Thun-Hohenstein/Cede/Hafner, Europarecht, 29. Siehe Kap 22.1 (S. 503 f).

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den Agrarsektor zu gestalten und den Ablauf der ökonomischen Prozesse im Agrarsektor zu beeinflussen.42 Der untergeordnete, engere Begriff ist der der gemeinsamen Agrarmarktpolitik, wie schon aus dem Wortlaut des Art 32 Abs 4 EGV ableitbar ist. Der gemeinsame Markt beschränkt sich nach dem Verständnis des EG-Vertrags auf die Schaffung binnenmarktähnlicher Verhältnisse und eines gemeinsamen Außenschutzes, während der Begriff der GAP demgegenüber „die Schaffung und Handhabung eines gemeinsamen Instrumentariums zum Zwecke der laufenden Einflussnahme auf einen besonderen Wirtschaftssektor und zur Wahrnehmung seiner besonderen Interessen“ bedeute.43 Es geht also beim Begriff der gemeinsamen Agrarmarktpolitik um alle Maßnahmen der Gemeinschaft, die lediglich die Agrarmärkte, dh die Märkte für die oben beschriebenen landwirtschaftlichen Erzeugnisse, zum Gegenstand haben. Aus der Beschränkung auf den Markt ergibt sich, dass zur Marktpolitik grundsätzlich nur erzeugnisbezogene Maßnahmen gehören und damit alle Maßnahmen ausscheiden, die nicht unmittelbar beim landwirtschaftlichen Erzeugnis ansetzen.44 Der EuGH versteht jedenfalls unter Marktordnungen eine „Gesamtheit von rechtlichen Einrichtungen und Vorschriften, mit deren Hilfe die zuständigen Behörden versuchen, den Markt zu kontrollieren und zu lenken.“45 Solcherart werden zwischen dem übergeordneten Begriff der Gemeinschaftspolitik und dem untergeordneten Begriff der gemeinsamen Agrarmarktpolitik unter GAP all jene Maßnahmen und Rechtsakte zu subsumieren sein, die zur Verwirklichung der Ziele der GAP gem Art 33 EGV beitragen.46 Diese Begriffsklärungen scheinen deshalb nötig, weil sie beim Versuch der Definition des gemeinschaftlichen Agrarrechts über die GAP Aufschluss über dessen Umfang und Inhalt geben. „Das Europäische Agrarrecht ist die Umsetzung der Europäischen (Agrar)Politik.“47 Kalbe48 geht in diese Richtung der Definition des EG-Agrarrechts über die GAP, wenn er gemeinschaftliches Agrarrecht im allgemeinen Verständnis als die Gesamtheit aller Rechtsvorschriften, durch welche die GAP Gestaltung und Wirkung gewinnt, definiert. Auch nach Barents49 kann – unter Verweis auf Snyder50 – Agrarrecht in dieser Hinsicht als das Recht der GAP gesehen werden. Er schränkt den Begriff aber nicht auf Gemeinschaftsrechtsakte ein, sondern sieht auch nationales Recht der Mitgliedstaaten – implementiertes und solches aufgrund eigener nationaler Kompetenzen – inkludiert. Auch für Leidwein51 bilden die nationalen 42 43

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Henrichsmeyer/Witzke, Agrarpolitik Bd 1, 13. Gilsdorf/Priebe in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 38 Rz 4; Gilsdorf, Art Gemeinsame Agrarpolitik in HAR, 732. Die Abgrenzung der Marktpolitik von den übrigen Bereichen der GAP kann nicht deckungsgleich sein mit der Unterscheidung zwischen „Landwirtschaft“ und „Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen“ des Art 32 Abs 1 EGV; Boest, Agrarmärkte, 52 ff. EuGH Rs 90 und 91/63, Slg 1964, 1331. Nach Ehlermann, Grenzen, 58, ist GAP im formalen Sinne all das, was nach Art 37 EGV beschlossen werden kann. Leidwein, Europäisches Agrarrecht, 34. Kalbe, Europäisches Agrarrecht, 754. In einem engeren Sinne schränkt er den Begriff auf das Recht der GMO ein. Barents, The Agricultural Law, 12. Snyder, Law of the Common Agricultural Policy, insb 56. Leidwein, Agrarrecht, 19.

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Umsetzungs- und Durchführungsregelungen bzw die durch europarechtliche Vorgaben beeinflussten nationalen Regelungen einen integrierten Teil des europäischen Agrarrechts. Folgt man diesen Definitionsansätzen, lässt sich eine neuerliche, erweiterte Begriffsbestimmung in Anlehnung an die obige Definition des EuGH zur Agrarmarktordnung wie folgt vornehmen: Gemeinsames Agrarrecht ist die Gesamtheit jener rechtlichen Vorschriften, mit deren Hilfe die Behörden sowohl auf Ebene der EU als auch auf nationaler Ebene versuchen, die GAP iS des EGV zu gestalten. Die somit gewonnene Definition dieses zweiten Schrittes ist schon weiter, da sie auch andere als auf den Landwirtschaftstitel des EGV gestützte Rechtsakte, die aber Ein- und Ausfluss auf die Ziele der GAP haben, mitumfasst. Diese gemeinsame Politik muss „alle erforderlichen Maßnahmen“52 einschließen können, um die Ziele des Art 33 EGV zu verwirklichen. Es wäre rechtlich unzulässig, von vornherein bestimmte Bereiche des Wirtschafts-, Sozial- oder Bodenrechts, soweit sie in die Agrarpolitik hineinragen, aus der gemeinsamen Politik auszuklammern.53 Dennoch erscheint fraglich, ob sie wirklich all den Rechtsverhältnissen, die dem Bereich der Land- und Forstwirtschaft zuzählbar sind, gerecht werden kann. Darüber hinaus wird die Problematik der Begriffsabgrenzung des EGAgrarrechts in Wahrheit kaum einer Lösung nähergebracht, sondern lediglich auf den Begriff der GAP verlagert.54

10.1.3 Funktionales gemeinschaftsrechtliches Agrarrecht Gerade die jüngsten Entwicklungen in der EU zeugen von einer teilweisen Neuausrichtung bestimmter Strategien und Ziele. Unter den Stichworten der Kohärenz und Integration zeigt sich die Tendenz des Zusammenrückens verschiedener Politiken, dh einer integrierten, vernetzten Betrachtung und Berücksichtigung aller berührten Politikbereiche. Im besonderen Maße trifft dies auf die Integration der Umweltpolitik zu. Gem Art 6 EGV müssen die Erfordernisse des Umweltschutzes „bei der Festlegung und Durchführung der in Artikel 3 genannten Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden.“ Damit unterstreiche das Integrationsprinzip den Charakter des Umweltschutzes als Querschnittsaufgabe, der in alle anderen Aufgabengebiete hineinreiche.55 Im Bereich der Landwirtschaft gehen Impulse für die Integration von Umweltbelangen in der Agrarpolitik insb seit den Reformen im Rahmen der Agenda 2000 aus.56 Das dabei geschaffene Instrumentarium für die Erhaltung und Entwicklung einer nachhaltigen Landwirtschaft unterliegt andauernder Diskussion und – zuletzt durch die Reform 2003 – Weiter52

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Für den Zentralbereich der gemeinsamen Marktorganisation ist dies in Art 34 Abs 2 EGV ausdrücklich hervorgehoben. Gilsdorf/Priebe in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 38 Rz 4; Gilsdorf, Art Gemeinsame Agrarpolitik in HAR, 732. Vgl auch Thiele, Recht, 29 f. Vgl Holzer, Begriff, 305. Wasmeier, Integration des Umweltschutzes, 47, versteht dies sogar als Interpretationsregel für sämtliche Rechtsakte der Gemeinschaft. Wegweiser zur nachhaltigen Landwirtschaft, KOM(1999), 22.

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entwicklung.57 So werden insb Ausgleichs- und Direktzahlungen gem europäischem Landwirtschaftsmodell einer multifunktionalen, nachhaltigen und wettbewerbsfähigen Landwirtschaft, die auch Umweltschutz, Tierschutz und den Anliegen und Anforderungen der Verbraucher in Bezug auf Qualität und Sicherheit der Lebensmittel gerecht wird, und in Zusammenhang mit den WTO-Verhandlungen an die Erbringung dbzgl Leistungen geknüpft. Damit scheinen aber klare Grenzen zwischen Agrar- und Umweltpolitik endgültig verwischt. Auch auf Art 175 EGV gestützte Rechtsakte der Umweltpolitik können agrarrechtliche Relevanz aufweisen.58 Ähnlich stellt sich die Situation bei den Zielen der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik dar. Insb konnte noch bis vor kurzem die ungeschmälerte Auszahlung von Direktzahlungen von der Anzahl der Arbeitskräfte oder den Gesamterträgen eines Betriebes abhängig gemacht werden.59 Gleiches trifft auf zahlreiche Abgrenzungsprobleme auch im Verhältnis zu anderen Rechtsgrundlagen des EGV, die sich aufgrund der für die GAP typischen Regelungsdichte ergeben, zu60, wie etwa Art 95 Angleichung der Rechtsvorschriften61, Art 133 Handelspolitik, Art 152 Gesundheitsschutz, Art 153 Verbraucherschutz, Art 179 Entwicklungszusammenarbeit oder auch Art 280 Betrugsbekämpfung und Art 285 Statistik. Diese sind nach den vom EuGH zu diesem Zweck entwickelten einschlägigen Grundsätzen zu lösen.62 Immer weniger aber lassen sich bestimmte Maßnahmen eindeutig einer bestimmten Politik der Gemeinschaft zu57

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Vgl VO (EG) Nr 1782/2003 für die Marktpolitik; VO (EG) Nr 1257/1999 idF VO (EG) Nr 1783/2003 für die Programme zur ländlichen Entwicklung. Weiters bspw die Ausarbeitung von Agrarumweltindikatoren: Indikatoren für die Integration von Umweltbelangen in GAP, KOM(2000), 20. So auch Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 7. Die europarechtliche Abgrenzung kann sich hier im Einzelnen schwierig gestalten. So werden Maßnahmen, die losgelöst von jedem wirtschaftlichen Zweck ausschließlich ökologische Ziele verfolgen, nicht mehr auf Art 37 gestützt werden können, sondern bedürfen des Rückgriffs auf Art 175. Ebenso, wenn der agrarpolitische Bezug nur noch sehr schwach ist; vgl Gilsdorf/Priebe in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 38 Rz 25. Vgl auch EuGH Rs C-336/00, Slg 2002, I-7699, Rz 29 ff, wonach die Erlassung der VO (EWG) Nr 2078/92 für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren auf der Rechtsgrundlage der Agrarkompetenzen des EGV trotz der damit ebenfalls verfolgten Ziele der Umweltpolitik bestätigt wird. Siehe allgemein auch Blumann, Politique agricole, 62; Streinz, Europarecht, 326 f; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 7 f. Weiters siehe Kap 12.2 (S. 242). Vgl Art 4 VO (EG) Nr 1259/1999 zur Festlegung von Gemeinschaftsregeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik, der allerdings gem Art 153 Z 4 VO (EG) Nr 1782/2003 nur bis zum 31.12.2004 gültig war. Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 24. Dazu beachte den zwischen der Kommission und dem Rat in Zusammenhang mit der BSE-Krise ausgebrochenen Streit über die richtige Rechtsgrundlage für die VO (EG) Nr 820/97 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen sowie das dbzgl Urteil des EuGH Rs C-269/97, Slg I-2000, 2257. Dazu siehe Baule, BSEBekämpfung, 42 ff. EuGH Rs 45/86, Slg 1987, 1493; EuGH Rs C-300/89, Slg 1991, I-2867; EuGH Rs C-271/94, Slg 1996, I-1689. Vgl Borchardt in Lenz/ders, Kommentar, Art 37 Rz 7 ff mwN; Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 83.

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ordnen, weshalb bei fortschreitender Kohärenz auch die Definition des EG-Agrarrechtes über die GAP nicht restlos befriedigt. Das europäische Agrarrecht wird längst nicht mehr ausschließlich im Rahmen der GAP gesetzt.63 Rechtsakte, die auf anderen Rechtsgrundlagen als Art 32 bis 38 EGV beruhen, gewinnen für die Land- und Forstwirtschaft ständig an Bedeutung. Bestimmungen des Umweltschutzrechtes und Naturschutzes, der Struktur- und Regionalpolitik, des Beihilfenrechtes, des Veterinär- und Gesundheitswesens ebenso wie internationale Abkommen, Rechtsakte und Normensetzung zur Verwirklichung des Binnenmarktes können schwerwiegende Auswirkungen haben.64 Diesem Umstand kann nur ein weiter und offener gemeinschaftsrechtlicher Agrarrechtsbegriff Rechnung tragen. Eine umfassende Betrachtung land- und forstwirtschaftlicher rechtlicher Rahmenbedingungen erscheint zielführender als ein streng am Vertrag oder an der GAP orientierter Begriff. Es gilt einen integralen rechtlichen Ansatz zu entwickeln, der der heutigen längst nicht mehr isolierten Stellung der GAP entspricht und noch darüber hinausführt.65 In diesem Sinn hat ein funktionaler Agrarrechtsbegriff auch auf der Ebene des Gemeinschaftsrechts seine Sinnhaftigkeit und Bedeutung.66 Ein allein auf spezifische Rechtsbereiche und Rechtsvorschriften abstellender Ansatz erscheint gerade in Hinblick auf die Entwicklung des Gemeinschaftsrechts als zu eng.67 Auch Leidwein68 kommt zu diesem Ergebnis, wenn er für die Abgrenzung des „Europäischen Agrarrechts“ die „funktionelle Betrachtungsweise“ wählt: „Dem Europäischen Agrarrecht sind jene Normen zuzuzählen, die funktionell gesehen hinsichtlich der Land- und Forstwirtschaft spezifische Wirkungen entfalten, mögen sie nun einem von typischen agrarischen Interessen geprägten Rechtsbereich entstammen oder einem solchen, der vorwiegend von anderen als agrarisch bestimmten Verwaltungszwecken beherrscht ist.“ Wie im nationalen Recht muss aber auch hier eine Grenzziehung gegenüber den allgemeinen Rechtsdisziplinen erfolgen und genau wie dort wird diese in der Einschränkung auf jene Normen liegen, „die die Land- und Forstwirtschaft in ihrer spezifischen Seinstruktur erfassen“69. Also auf Normen, die kraft ausdrücklicher Anordnung oder kraft des berührten Lebenssachverhaltes die Land- und Forstwirtschaft treffen oder treffen können. 63 64 65

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So noch Götz, Gemeinsamer Agrarmarkt, 21. Leidwein, Europäisches Agrarrecht, 33 f. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 254 ff, zeigt ein solches sehr weit angelegtes Verständnis des gemeinschaftlichen Agrarrechts, das auch dieses noch ergänzendes oder ausfüllendes nationales Recht umfasst. Barents, The Agricultural Law of the EC, 13 f, sieht die Entwicklung hin zu einem „Community rural law“. Siehe Kap 26.2 (S. 566). Das entspricht auch dem (österreichischen) Verständnis von Agrarpolitik, die Ortner, Die österreichische Agrarpolitik, 23, über die Beeinflussung der Landwirtschaft definiert, wobei dabei Landwirtschaft im weitesten Sinn – nicht nur die erzeugten Produkte, sondern auch die Menschen, die Erzeugung von Nahrungsmitteln und deren Verteilung, die Produktionsmittel, der Boden und alles, was damit zusammenhänge – gemeint sei. Siehe Kap 22.1 (S. 503 f). Zustimmend Walzel von Wiesentreu/Hofer, Agrarmarktrecht, 692 FN 133. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 7 f. Leidwein, Agrarrecht, 18 f; Leidwein, Einführung in das Europäische Agrarrecht, 2. Leidwein, Agrarrecht, 18, in Anschluss an Holzer, Begriff, 306.

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Modernes Agrarrecht

Somit lässt sich der flexible und offene funktionale Agrarrechtsbegriff uneingeschränkt auf das europäische Agrarrecht übertragen, er hat sogar durch den Beitritt Österreichs zur EU besondere Bedeutung erlangt. Die Sonderrechtstheorie erscheint wenig geeignet, den allen geschilderten Vernetzungen gerecht werdenden Blick zu wahren und hätte eine eingeschränkte Betrachtungsweise des gemeinschaftlichen Agrarrechts zur Folge. Man denke in diesem Zusammenhang nur an das Schutzgebietsnetz Natura 2000, das für die Land- und Forstwirtschaft essentielle Bedeutung entfalten kann. So sieht bspw Art 6 FFH-RL70 für die ausgewiesenen Schutzgebiete die Festlegung von Erhaltungsmaßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art vor, was auf die Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Nutzflächen großen Einfluss haben kann. Eine Nichtzuzählung dieser zentralen Norm zum europäischen Agrarrecht, nur weil sie allgemeiner Natur und weder Sonder- noch Ausnahmerecht ist, erscheint wenig sinnvoll. Dasselbe gilt etwa für die Regelungen über staatliche Beihilfen in Art 87 bis 89 EGV. Auch diesen kommt allgemeine Geltung zu, wenngleich sie für das gemeinschaftliche Agrarförderungsrecht von großer Bedeutung sein können. Ein praxisorientierter funktionaler Agrarrechtsbegriff umfasst aber nicht nur die europarechtlichen Normen, sondern auch die entsprechenden nationalen Umsetzungs- und Durchführungsvorschriften und noch dazu das gesamte nationale Agrarrecht im funktionalen Sinn. Der funktionale Agrarrechtsbegriff muss in Österreich seit 1995 viel umfassender gesehen werden, um integrale Betrachtungsweisen, horizontale Verschneidungen und schlicht die auf den Landwirt bei seiner Tätigkeit „einwirkende Normenfülle“71 in ihrer Gesamtheit erfassen zu können. Damit hat sich der funktionale Agrarrechtsbegriff also sowohl auf nationaler als auch auf europarechtlicher Ebene als taugliches Instrument wissenschaftlicher Erfassung und Erforschung jener Rechtsverhältnisse, die dem Bereich der Land- und Forstwirtschaft zuzählbar sind, erwiesen. Er wird in befriedigendem Maße Vernetzungen zwischen den verschiedensten Disziplinen gerecht, indem er in komplexen Rechtsbereichen jene normativen Strukturen analysiert, die die Land- und Forstwirtschaft zum Gegenstand rechtlicher Regelungen aller Ebenen machen und diese einschlägigen Normen als Teil des Agrarrechts begreift und zusammenfasst.

10.2 Gliederung Die GAP als die älteste und am weitesten entwickelte und durchgeführte Politik der Gemeinschaft hat zu einem dichten Komplex von Rechtsakten geführt, die dem europäischen Agrarrecht ein eigenes Gepräge geben. Es handelt sich hierbei um die am weitesten durchstrukturierte Materie des Gemeinschaftsrechts überhaupt72, die dem Praktiker eine Fülle von Einzelfragen aufgibt und auch zu zahlreichen Rechtsstreitigkeiten sowohl vor staatlichen Gerichten als auch vor dem 70

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RL 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen. Leidwein, Europäisches Agrarrecht, 34. Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 40; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 380.

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EuGH geführt hat. Die Urteile des Gerichtshofes insb zu Fragen des Agrarmarktes stellen nicht nur den umfangreichsten Komplex seiner Rechtsprechung dar, sondern auch den für die Entwicklung des Gemeinschaftsrechtes wichtigsten und fruchtbarsten.73 So wurden anlässlich von Rechtsstreitigkeiten aus dem Agrarrechtsbereich Problemstellungen des Grundrechtsschutzes, der allgemeinen Rechtsgrundsätze, der verwaltungsrechtlichen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts oder der Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Mitgliedstaat und Gemeinschaft entwickelt bzw geklärt.74 In zunehmendem Maße werden Gemeinschaftsregeln aber auch für die nationale Rechtsprechung auf dem Gebiet des Landwirtschaftsrechts zur maßgeblichen Entscheidungsgrundlage, die durch Vorlagebeschlüsse an den EuGH (Art 234 EGV) zur autoritativen Verdeutlichung und damit zur stärkeren einheitlichen Wirksamkeit des europäischen Rechts in der ganzen Gemeinschaft beitragen.75 Somit ist auch die allgemeinrechtliche Bedeutung des gemeinsamen Agrarrechts nicht zu unterschätzen. An ihm und seinen Schwerpunkten lassen sich die verschiedenen Entwicklungsphasen der Gemeinschaftsrechtsordnung deutlich erkennen.76 Das Agrarrecht hat bereits von Anfang an eine gewisse Vorreiterrolle im Rahmen der Rechtsentwicklung der EG gespielt, die sich aber nicht gerade in juristischer Überschaubarkeit und Effizienz widerspiegelt.77 Das gemeinschaftliche Agrarrecht gilt heute zu Recht als das „wohl komplexeste Gebilde der gemeinschaftlichen Rechtsordnung“.78 Ca die Hälfte der Rechtsakte der gesamten EU ergeht im Bereich Landwirtschaft.79 Wegen der umfassenden Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Landwirtschaft (einschließlich der Fischerei) und der in großem Ausmaß ergriffenen wirtschaftslenkenden Maßnahmen betrifft der deutlich überwiegende Teil aller erlassenen Gemeinschaftsrechtsakte die Agrarpolitik. Allerdings handelt es sich bei der großen Masse der Vorschriften lediglich um periodische Neufestsetzungen von Abgaben oder Subventionen, Ankaufs- und Verkaufspreisen, Abschöpfungen, Erstattungen usw, deren Geltungsbereich zeitlich und sachlich eng begrenzt und deren Aufbau und Inhalt weitgehend standardisiert sind. Von den über 3.000 Rechtsakten der Kommission des Jahres 2002 entfielen ca 47% in den Arbeitsbereich der GD Landwirtschaft, ca 0,6% der GD Fischerei und ca 8% der GD Gesundheit und Verbraucherschutz.80 Ins73

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Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 40; Usher, EC Agricultural Law, 2. Umgekehrt zur Rolle des EuGH bei der Verwirklichung der GAP siehe Boest, Agrarmärkte, 311 ff. Nachweise bei Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 41 f. Siehe auch Leidwein, Agrarrecht, 18; Kalbe, Europäisches Agrarrecht, 756. Sasse, Die deutsche Rechtsprechung, 165 und 171 f. Kalbe, Europäisches Agrarrecht, 753. Steding, Dilemma, 348. Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 380. Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 80. Leidwein, Europäisches Agrarrecht, 35, geht von rund 40% aus. Bericht der Kommission über die Tätigkeit der Ausschüsse im Jahre 2002, KOM(2003) 530 endg (ABl 2003 C 223 E/16 ff). ZT noch abweichende Zahlen bei Gilsdorf/Booß in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 43 Rz 4; Streinz, Europarecht, 326; Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 80; Steding, wichtiger Bereich, 144; Steding, Dilemma, 348.

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gesamt haben über ein Viertel der Rechtssachen vor dem EuGH agrarrechtliche Inhalte.81 „Wegen seines Umfangs, seiner Vielfalt, seiner Kurzlebigkeit und seiner Technizität erscheint das gemeinschaftliche Agrarrecht dem Uneingeweihten als nahezu unverständlich oder unauffindbar.“82 Wenngleich erleichtert durch die Wiedergabe der Titel von Rechtsakten, die nicht der laufenden Verwaltung mit normalerweise nur begrenzter Geltungsdauer zugeordnet sind, in fetter Schrift im EG-Amtsblatt, mag die ausufernde Fülle agrarrechtlicher Detailbestimmungen je nach Konstitution des Rechtsanwenders beängstigend oder verstörend wirken. Ständige Änderung und Durchführung der Rechtsakte führt zu einer immer stärkeren Fragmentierung des Rechts, noch dazu da im Gemeinschaftsrecht immer nur der Durchführungsrechtsakt publiziert wird und nur in Ausnahmefällen eine kodifizierte Version des Grundrechtsakts.83 Schrecken verbreiten manche Regelungen auch inhaltlicher Art. Komplizierte kasuistische Formulierungen, aufgrund von Übersetzungsmängeln uneinheitliche Terminologien und die speziell für deutschsprachige Juristen ungewohnte, mehr der romanischen Rechtstradition verpflichtete legistische Gestaltung (oft mit mehreren unbezifferten Unterabsätzen, Unterstrichen etc) erleichtern nicht gerade deren Erfassbarkeit. Außerdem werden viele Normen aufgrund ihres oftmals lediglich technischen Charakters von Nicht-Juristen erstellt84, was sich bereits so eingebürgert haben dürfte, dass in den noch zu erläuternden Ausschüssen großteils Fachleute auch weniger technische Texte formulieren. Die nachgängige Befassung einer zuständigen Rechtsabteilung oder des juristischen Dienstes scheint dann in vielen Fällen nur mehr rechtlicher Kosmetik zu dienen. Überdies tragen inflationistische Regelungen, permanente Änderungen der Rechtsvorschriften und Mangel an erzeugnisübergreifenden Prinzipien das ihre bei.85 „Die Steuerungsdefizite eines derart unübersichtlich strukturierten, experimentell und kurzfristig angelegten Rechts rufen dann kein Erstaunen mehr hervor.“86 Zum EG-Recht kommt noch das ergänzende oder ausfüllende nationale Recht87, teilweise auf verschiede81 82

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Barents, The Agricultural Law of the EC, 13. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 261. Für Johannsen, Zum Begriff, 90, sind die Agrarverordnungen der EG mit ihrer Fülle verwirrender Einzelbestimmungen eher dem Bereich der „Agrarmathematik“ als dem des Agrarrechts zuzurechnen. Götz, Zum Recht, 1545, ortet bereits 1968 nach über sechs Jahren GAP einen undurchdringlichen Dschungel. Siehe auch Mégret in ders/Louis/Vignes/Waelbroeck, Le droit, 52. Siehe Demmke/Haibach, Rolle, 716. Ähnlich zB auch in der Schweiz; siehe Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 96, „Das Landwirtschaftsrecht wird vollständig unter Ausklammerung des … juristischen Sachverstandes konzipiert.“ Steding, Dilemma, 348. Zur Veränderlichkeit des Agrarverwaltungsrechts aufgrund variabler Größen vgl Kalbe, Europäisches Agrarrecht, 755 f. Schröder, Landwirtschaft und Marktordnung, 45. Im Zusammenwirken von Gemeinschaftsrecht und mitgliedstaatlichem Verwaltungsrecht spricht Götz, Probleme des Verwaltungsrechts, 18 f, von der dienenden Funktion des staatlichen Rechts in der Durchführung europäischer Agrarmarktordnungen. Dabei gerate der mitgliedstaatliche Part zunehmend in eine Rolle, in der alle durch die Zuständigkeit der staatlichen Verwaltung und die Anwendung staatlichen Verwaltungsrechts bedingten Unterschiede einem ständigen Zwang zur Legitimierung unterworfen würden. Siehe auch Götz, Art Europäisches Agrarrecht und staatliches Recht in HAR, 550 ff.

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nen Regelungsstufen (zB Bundes- und Landesrecht, Gesetze, Verordnungen und Förderungsrichtlinien), das sich nicht selten einer vom Gemeinschaftsrecht abweichenden Regelungssystematik und Gesetzesterminologie bedient. So sind für einzelne Sektoren letztlich Regelungswerke „furchterregenden Ausmaßes“88 entstanden. Insgesamt jedoch ist der Stellenwert des europäischen Agrarrechts kaum zu überschätzen, die Kenntnisse seiner Grundprinzipien seien „ein kostbares Gut“89. Auch wenn GAP und gemeinsames Agrarrecht heute nicht mehr die zentrale, beherrschende Stellung einnähmen, sei doch ihr Gewicht groß genug, um auch in Zukunft nachhaltigen Einfluss auf die Geschicke der EG auszuüben. „Für den Juristen ist darüber hinaus die beispielhafte Wirkung von Bedeutung, die agrarrechtliche Mechanismen und Lösungen in anderen Bereichen gemeinschaftlicher Politik gehabt haben und weiterhin haben werden.“90 Eine Strukturierung dieser gewaltigen Normenfülle soll hier in zwei Ansätzen versucht werden: Zum einen über die Zuordnung in überkommene Rechtsbereiche wie das Wirtschaftsverwaltungsrecht, zum anderen nach dem abgestuften System speziell agrarrechtlicher Rechtssetzung in Form einer Normenhierarchie. Auf die Gliederung nach Sachgebieten, wie sie bereits beim Gründungsvertrag angesprochen wurde – also etwa in Marktordnungsrecht, Strukturrecht, Rechtsharmonisierung, allenfalls Agrarumweltrecht usw –, wird hier verzichtet. Diese Problematik wurde fruchtbarer und großteils analog bereits für das nationale Recht behandelt.91

10.2.1 Rechtsgebiete Zur Umsetzung einer umfassenden gemeinschaftlichen Agrarpolitik enthält das europäische Agrarrecht Regelungen außerordentlich unterschiedlicher Natur, die aber überwiegend (noch immer) dem Wirtschaftsverwaltungsrecht zuzuordnen sind. Priebe92 unterscheidet dabei Regelungen wirtschaftslenkenden und wirtschaftsordnenden Charakters. Im Vordergrund stünden die Vorschriften wirtschaftslenkender Art, wie sie in den einzelnen Marktorganisationen93 niedergelegt seien. Agrarrechtliche Instrumente sind hierbei traditionell die Festsetzung von garantierten Mindestpreisen 88

89 90 91 92 93

So umfassten etwa die am 01.08.1991 geltenden Regelungen über die Milchquoten 6 Rats- und 5 Kommissionsverordnungen sowie in Deutschland 1 Gesetz, 4 Verordnungen und 1 Bekanntmachung; Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 261 FN 692. Bach, Vorwort 1974, 5, spricht von einem „Dickicht von Agrarregelungen“. Ehlermann, Europäisches Agrarrecht, 4. Ehlermann, Europäisches Agrarrecht, 4. Siehe Kap 8.2 (S. 64 ff). Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 254 ff. In der Frage charakteristischer Wesenselemente des Rechts der GMO unterscheidet Kalbe, Europäisches Agrarrecht, 754 ff, zwischen der Masse der zur Durchführung der GMO ergangenen einzelnen Rechtsvorschriften als „besonderem Teil“ und den allgemeinen Formelementen und Leitprinzipien der GMO als „allgemeinem Teil“ des Marktordnungsrechts.

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im Rahmen des Interventionsmechanismus und verstärkt Beihilfenelemente meist in der Form von Stützungszahlungen an die Erzeuger. Zwingende Verhaltensregeln für die Marktbeteiligten, bspw in Form bindend vorgeschriebener Preise, Produktionsge- und -verbote, kennt das gemeinsame Agrarrecht jedoch nur in Ausnahmefällen.94 Die strukturellen Maßnahmen verfolgen längerfristig gleichermaßen wirtschaftslenkende Zielsetzungen. Die Inanspruchnahme der klassischen Instrumente der Leistungsverwaltung, nämlich der Subventionen wie der (Subventionen gleichwertigen) Abnahme- und Einkommensgarantien erfolgt freiwillig, de facto aber sind die Bauern in Hinblick auf die durch eine langjährige Garantiepolitik entstandenen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen auf diese angewiesen. Daneben treten jedoch auch, insb bei Maßnahmen zum Abbau und zur Verhinderung von Überschüssen, Instrumente der Eingriffsverwaltung. Zu den Regelungen wirtschaftsordnender Art gehören die relativ jungen Instrumente bezüglich menschlicher, tierischer und pflanzlicher Gesundheit sowie Umwelt. Die gemeinschaftlichen Maßnahmen im Bereich der Agrarumwelt umfassen die ganze Breite umweltpolitischen Handlungsinstrumentariums: Bindende Gesetzgebung, Anreize durch Honorierung freiwilliger Anstrengungen und Verknüpfung von Agrarbeihilfen mit Umweltmindeststandards („cross compliance“). Bezeichnungs-, Aufmachungs- und Vermarktungsregeln bezwecken den Schutz von Verbrauchern und Konkurrenten und enthalten wettbewerbsordnende Elemente. Schließlich umfasst das gemeinschaftliche Agrarverwaltungsrecht noch Regelungen zur Wirtschaftsbeobachtung.95 Der Umfang der Regelungsinhalte des gemeinschaftlichen Agrarrechts schließt keineswegs – wie schon erwähnt – die Landwirtschaft allumfassend ein. Wichtige agrarrechtliche Bereiche werden nach wie vor durch die nationalen Rechtsordnungen geregelt.96 So enthält das europäische Agrarrecht keine wesentlichen Bestimmungen zur Eigentums- und Betriebsstruktur der Landwirtschaft iS des in Art 295 EGV statuierten Vorbehalts zugunsten der einzelstaatlichen Eigentumsordnung. Die Gemeinschaft knüpft allenfalls an die gegebenen Verhältnisse der Mitgliedstaaten an und fördert die Gründung und Tätigkeit effizienter Betriebseinheiten. Weiters sind Fragen zivil- und handelsrechtlicher Natur praktisch 94 95 96

Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 254. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 255. Zu den in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verbleibenden Regelungsbereichen siehe Leidwein, Agrarrecht, 723. Noch hat das Gemeinschaftsrecht nicht die „klassischen Bereiche des Agrarrechts“ wie die Eigentumsordnung, das landwirtschaftliche Bodenrecht, das Pacht- und Erbrecht usw erfasst, wenn auch der Gemeinschaftsanteil am Agrarrecht in Ausdehnung begriffen ist; Götz, Generalbericht, 2. Siehe auch Götz, Supranationale und staatliche Kompetenzen, 35 ff. Die verbliebenen Bereiche nationaler Agrargesetzgebung können unterschieden werden in 1. „eigenständige“ nationale Gesetzgebung für Gegenstände, hinsichtlich derer die Gemeinschaft sich (bisher) einer Rechtssetzung enthalten hat, 2. Gesetzgebung auf Gebieten nationaler „Restzuständigkeit“, soweit der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Materie nicht abschließend geregelt hat, 3. Gesetzgebung aufgrund ausdrücklicher Ermächtigung oder Verpflichtung in gemeinschaftlichen Regelungen, sowie 4. Gesetzgebung allein bezüglich organisatorischer und verfahrensrechtlicher Fragen im Zusammenhang mit der Durchführung abschließender gemeinschaftlicher Regelungen; Priebe, Agrarrecht in Schmidt, 234 ff und insb 237.

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nie Gegenstand der gemeinschaftlichen Agrargesetzgebung. Zum Grundverkehr, zum landwirtschaftlichen Erb- und Pachtrecht oder zum Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen etwa gelten ungeschmälert die einzelnen nationalen Regelungen, wenn auch die wirtschaftslenkenden und -ordnenden Maßnahmen der Gemeinschaft mittelbar Auswirkungen auf privatrechtliche Bereiche entfalten können.97 Neben den materiellen Regelungen enthält das gemeinschaftliche Agrarrecht auch verwaltungsverfahrensrechtliche und selten verwaltungsorganisatorische Elemente, allerdings nicht von vergleichbarer Regelungsintensität. Damit wird versucht angesichts der administrativen Kompliziertheit vieler Instrumente einen einheitlichen Vollzug sicherzustellen. Gerade auch angesichts dezentraler Ausgestaltung vieler Regelungen bestehen etwa zahlreiche Bestimmungen über Verwaltungskontrollen und -sanktionen, die auch die finanziellen Interessen der Gemeinschaft wahren sollen.98 Das durch die Finanzierung der Agrarpolitik seitens der Gemeinschaft entstandene detaillierte Finanzrecht ist als „interadministratives Recht“ überwiegend zwischen Verwaltungsträgern (Gemeinschaft – Mitgliedstaat) konzipiert und folgt besonderen Gesetzmäßigkeiten.99 Auch einzelne Verfahrens- und Kontrollregelungen richten sich an die mitgliedstaatlichen Verwaltungen, während im Regelfall die einzelnen Landwirte oder Wirtschaftsbeteiligten einer späteren Verarbeitungs- und Vermarktungsstufe Adressaten sind. Somit können die Erscheinungen des EG-Agrarrechts wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Kategorien zugeordnet werden. Priebes Verständnis des Agrarrechts als eigenständige Materie eines gemeinschaftlichen Verwaltungsrechts100 scheint bestätigt. Auch andere Belegstellen weisen das gemeinsame Agrarrecht (zum überwiegenden Teil) dem öffentlichen Verwaltungsrecht101, dem Wirtschaftsrecht102, dem Wirtschaftsverwaltungsrecht103 zu. Seine traditionellen Inhalte wie Marktordnungsrecht, Außenhandelsrecht, Agrarstrukturrecht, Rechtsnormen betreffend die landwirtschaftliche Produktion, Betriebsmittelrecht oder Beihilfenrecht machen diese Einordnung verständlich, noch dazu wo klassisches Landwirtschaftsrecht vom europäischen Agrarrecht kaum berührt wird. Die bereits skizzierte Tendenz zu einem umfassenderen, nicht mehr so sehr vom Markt dominierten gemeinschaftlichen Agrarrecht könnte aber schon in Kürze die Klas97

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Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 256 mwN. Vgl bspw den Einfluss der GMO-Direktzahlungen auf die Höhe des Pachtzinses. Baur, Methodische Bemerkungen, 7 ff, skizziert gerade am Bsp des bäuerlichen Erbrechts eine Methode zur juristischen Konzeption eines europäischen Agrarrechts. Siehe Priebe, Diskussionsbeitrag, 101. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 260. Zu den Elementen eines europäischen Verwaltungsrechts siehe Everling, Elemente, 649 ff; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht. Leidwein, Europäisches Agrarrecht, 34; François, Rechtsfragen des Europäischen Agrarrechts, 101; Jäger, Kautionen, 13; Kalbe, Europäisches Agrarrecht, 753; Götz, Probleme des Verwaltungsrechts, 17 ff. Kaiser, Grundriss des Agrarwirtschaftsrechts; Walzel von Wiesentreu/Hofer, Agrarmarktrecht, 663 ff, „öffentliches Wirtschaftsrecht“. Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 150 f; Sasse, Die deutsche Rechtsprechung, 171, „Europäisches Wirtschaftsverwaltungsrecht“.

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sifizierung als Wirtschaftsverwaltungsrecht in Frage stellen. Vielleicht geht Barents104 in diese Richtung, wenn er meint, dass die Bezeichnung als besonderes Verwaltungsrecht nicht der aktuellen Bedeutung des Agrarrechts der Gemeinschaft gerecht werde.

10.2.2 Normenhierarchie Grundlage jeglicher Agrargesetzgebung sind die Bestimmungen des Titels „Landwirtschaft“ des EG-Vertrags, die gleichsam die „gemeinschaftliche Agrarverfassung“ bilden.105 Der Rat erlässt auf einer ersten Stufe gem der zentralen Kompetenznorm des Art 37 Abs 2 UA 3 EGV mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen (Anhörungsverfahren). Der Rat beschränkt sich bei der Ausübung seiner Kompetenz grundsätzlich auf den Erlass von Grundverordnungen und allgemeinen Regeln zu deren Durchführung. Die Befugnis, Durchführungsbestimmungen festzulegen, wird meist auf die Kommission übertragen. Der Rat hat in diesem Verfahren die grundlegenden rechtlichen Akte erlassen, wie die GMO samt wichtigen Sonderregelungen, die Grundverordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums oder die Grundvorschriften über die Finanzierung der GAP.106 Dieses durch die Befassung von Rat und Parlament schwerfällige Verfahren hat sich aber bald als unzureichend erwiesen, um den Bedürfnissen der laufenden Verwaltung gerecht werden zu können. Aus diesem Grund bedient sich die Gemeinschaft seit den 1960er Jahren verschiedener Formen vereinfachter Gesetzgebung. Die gem Art 37 EGV erlassenen Verordnungen sahen früher vielfach vor, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit auf einer zweiten Stufe „allgemeine Regeln“ erlässt. Das bedeutete eine „Selbst-Ermächtigung“ des Rates in einem vereinfachten Verfahren ohne Anhörung des Parlaments zu entscheiden.107 Auf diese institutionell nicht unbedenkliche Verfahrensvereinfachung108 wird aber nicht mehr zurückgegriffen, weil sich das Parlament dieser Umgehung seiner Mitwirkungsbefugnisse erwehrt hat.109 Überdies trägt diese zusätzliche Regelungsstufe nicht unbedingt zur Übersichtlichkeit des Agrarrechtes bei. Im Übrigen werden die Arbeiten des Rates durch einen aus den Ständigen Vertretern der Mitgliedstaaten bei der EU zusammengesetzten Ausschuss vorbereitet.

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Barents, The Agricultural Law of the EC, 12 f. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 263; Priebe, Agrarrecht in Schmidt, 264. Im Detail vgl Gilsdorf/Booß in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 43 Rz 7 f. Der EuGH Rs C-303/94, Slg 1996, I-2943, betreffend die RL 91/414/EWG über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln, hat „Durchführungsrichtlinien“ des Rates grundsätzlich gebilligt, wenn die wesentlichen Elemente der zu regelnden Materie gem Art 37 [ex-Art 43] EGV beschlossen werden und die in dem grundlegenden Akt erlassenen Bestimmungen beachten. Vgl auch EuGH Rs C-374/96, Slg 1998, I-8385. Gilsdorf/Booß in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 43 Rz 9; Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 265. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 265.

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Dieser Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV, auch COREPER) ist ein dem Rat untergeordnetes Gremium, das die gesamte Ratstätigkeit inhaltlich und formal vorbereitet. Für den Bereich Landwirtschaft sind der AStV I (COREPER I tiergesundheitliche Fragen und Pflanzenschutzfragen) und va der Sonderausschuss Landwirtschaft (SAL; für die Gemeinsame Agrarpolitik) zuständig. Der SAL als Vorbereitung der Arbeiten der Minister stellt eine Besonderheit im internen Arbeitsverfahren des Rates dar.110 Entscheidende Bedeutung bei der täglichen Ausführung der Agrarpolitik kommt dagegen auf einer dritten Stufe der Kommission aufgrund der gem Art 202 dritter Gedankenstrich EGV vom Rat zur Durchführung übertragenen Rechtssetzungskompetenzen zu. Der Rat knüpft diese Gesetzgebungsdelegation an die Mitwirkung von Ausschüssen, die eine ausreichende Beteiligung der Mitgliedstaaten in dem Gesetzgebungsverfahren sicherstellen sollen. Die sog Komitologie ist heute für die effiziente Durchführung der GAP unentbehrlich, es gibt derzeit (Stand 2002) 257 verschiedene Ausschüsse, wovon 29 auf die GD Landwirtschaft entfallen.111 Die Ermächtigung der Kommission zu gewissen abgeleiteten Rechtssetzungsbefugnissen durch den Rat erfolgte mit dem Komitologiebeschluss 1987, der derzeit geltende Beschluss aus 1999112 sieht nunmehr auch materielle Kriterien für die Wahl der einzelnen Ausschussverfahren vor. Demnach werden Verwaltungs-, Regelungs- und beratende Ausschüsse unterschieden. Sie bestehen aus (weisungsgebundenen) Vertretern der Mitgliedstaaten und tagen regelmäßig unter dem Vorsitz der Kommission. Die von ihr erstatteten Vorschläge unterliegen der Abstimmung, wobei die Stimmen entsprechend Art 205 Abs 2 EGV gewogen werden (qualifizierte Mehrheit wie im Rat), der Vorsitzende hat kein Stimmrecht113. Die rechtliche Bedeutung der Stellungnahme des Ausschusses differiert nach den drei verschiedenen Verfahren. Im Beratungsverfahren muss die Stellungnahme von der Kommission nicht berücksichtigt werden, die rechtliche Maßnahme tritt sofort in Kraft. Im Verwaltungsverfahren ist bei negativer Stellungnahme des Ausschusses der Rat zu befassen, der dann mit qualifizierter Mehrheit innerhalb von drei Monaten eine andere Entscheidung treffen kann. Bei positiver oder keiner Stellungnahme des Ausschusses tritt der Vorschlag der Kommission in Kraft.114 Im Regelungsverfahren schließlich ist bei negativem Votum, aber auch mangels einer Mehrheit für oder gegen den Entwurf des Ausschusses der Rat zu befassen. 110

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Gilsdorf/Booß in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 43 Rz 18; Barents, The Agricultural Law of the EC, 53 mwN. Siehe Bericht der Kommission über die Tätigkeit der Ausschüsse im Jahre 2002, KOM(2003) 530 endg (ABl 2003 C 223 E/19 und 28 ff). Noch über 300 Ausschüsse bei Hancvencl, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 13; Demmke/Haibach, Rolle, 711, dort auch zur Rolle der Komitologieausschüsse und der Rspr des EuGH mwN. Beschluss des Rates zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse, 1999/468/EG (ABl 1999 L 184/23); Revision des Beschlusses 87/373/EWG (ABl 1987 L 197/33). Art 4 Abs 2 Verwaltungsverfahren, Art 5 Abs 2 Regelungsverfahren. Die Kommission ist in ihrer Entscheidung frei; EuGH Rs 95/78, Slg 1979, 1549.

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Das für das Gemeinschaftsagrarrecht bei weitem wichtigste Verfahren ist das Verwaltungsausschussverfahren. Verwaltungsausschüsse sind für alle Marktorganisationen und im Bereich der Strukturpolitik eingerichtet. Sie haben sich (gleichlautende) Geschäftsordnungen gegeben, die nicht veröffentlicht sind.115 Verwaltungsausschüsse finden in unterschiedlicher Frequenz regelmäßig statt, so hat zB der Ausschuss zur GMO Getreide zum Jahreswechsel 2001/2002 in über 30 Jahren ca 1.800 Mal getagt. Die Effizienz dieses Verfahrens liegt darin, dass die Kommission nicht auf eine (positive) Mehrheit der Mitgliedstaaten für ihre Verordnungsvorschläge angewiesen ist, lediglich die Vermeidung einer qualifizierten Mehrheit gegen die von ihr beabsichtigte Maßnahme reicht. Dies stärkt ihre Rolle bei der Durchführungsgesetzgebung und vermeidet im Interesse der Mitgliedstaaten auch eine gegenseitige Blockierung bei gegenläufigen Interessenslagen.116 In der Praxis kommen negative Voten außerordentlich selten vor.117 Der Verwaltungsausschuss verfügt allerdings über keine eigenen Entscheidungsbefugnisse, seine Befassung ist lediglich eine Voraussetzung für die Entscheidung der Kommission über die zu treffende Maßnahme. Im Meinungsbildungsprozess zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten kommt dem Verwaltungsausschuss aber nicht zuletzt deshalb eine wichtige Rolle zu, weil er neben der Mitwirkung am (Kommissions-)Gesetzgebungsverfahren auch eine allgemeine Zuständigkeit zur Prüfung jeder anderen Frage, mit der ihn die Kommission oder ein Mitgliedstaat befasst, besitzt. Damit ist eine rasche Abstimmung über die Lage der einzelnen Sektoren und allfällige aktuelle Schwierigkeiten wie bspw Behinderungen im Warenverkehr oder Auftauchen gesundheitsgefährdender Waren sichergestellt. Andere Entscheidungsverfahren kommen in Bezug auf das Agrarrecht im Rahmen der Rechtsangleichung und der regionalen Strukturmaßnahmen zur Anwendung118, wobei die speziellen Strukturmaßnahmen auf nationalen oder regionalen Programmen beruhen, die durch Entscheidungen der Kommission genehmigt werden, und die Mitwirkung verschiedener Ausschüsse in unterschiedlichen Verfahren vorgesehen ist. So fungiert der für Agrarstrukturen und die Entwicklung des ländlichen Raumes eingerichtete sog STAR-Ausschuss (Comité des structures agricoles et du dévelopement rural) je nach Materie entweder als Verwaltungs- oder als Beratender Ausschuss.119 Besondere Bedeutung als Verwaltungsausschuss kommt ihm für die nationalen Entwicklungspläne für den ländlichen Raum im Rahmen der Genehmigung durch die Kommission zu.120 Diese Abstimmung hat für die Kommission aber keinerlei bindende Wirkung, sie ist 115

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Vgl die Standardgeschäftsordnung – Beschluss 1999/468/EG des Rates (ABl 2001 C 38/3). Priebe in Dauses, Handbuch, 267. Bsp VO (EWG) Nr 137/90 (ABl L 16/9). Siehe Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 269; Gilsdorf/Booß in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 43 Rz 14. Art 50 Abs 2 VO (EG) Nr 1260/1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds. Vgl Art 44 VO (EG) Nr 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL).

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lediglich eine Empfehlung des Ausschusses an die Kommission, die eigenständig ihre Entscheidung trifft. Letztendlich kann der Rat in seltenen Fällen die Kommission auf einer vierten Stufe auch zu Maßnahmen lediglich nach Anhörung eines Ausschusses (ohne Abstimmung) oder sogar ohne Einschaltung eines Ausschusses ermächtigen. Letzteres gilt für die Anwendung der sog Schutzklauseln in den GMO, wo eine drohende oder bereits aufgetretene Marktstörung sofortiges Handeln nötig macht. Die Kommission hat dem Rat ihren Beschluss über Schutzmaßnahmen mitzuteilen, der dann im Rahmen seines umfassenden Rückholrechts einen anders lautenden Beschluss fassen oder ihn wahlweise bestätigen, ändern oder aufheben kann. Damit ergibt sich eine vierstufige Normenhierarchie121: originäre Kompetenz des Rates, abgeleitete Gesetzgebungsbefugnisse vom Rat in einem vereinfachten Verfahren122 und von der Kommission mit und ohne Mitwirkung von Ausschüssen. Die auf der dritten und vierten Stufe erlassenen Kommissionsregelungen beschränken sich überwiegend auf technische Routineakte ohne Wahrnehmung eines eigenen politischen Entscheidungsspielraums. Das gilt aber nicht für die von der Kommission erlassenen Durchführungsbestimmungen zu Ratsverordnungen, die idR von erheblicher praktischer Bedeutung und nicht ohne politische Relevanz sind.123 Die auf dieser Ebene erlassenen administrativen Vorschriften stellten erst die einheitliche Umsetzung solcher Instrumente sicher und spielten im Hinblick auf die Wahrung der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts eine wichtige Rolle. Dementsprechend hat der EuGH vielfach auch weniger über Grundentscheidungen des Rates als vielmehr über deren Umsetzung in den Durchführungsbestimmungen der Kommission zu befinden. Die Bedeutung dieser Durchführungsverordnungen124 kann nicht hoch genug eingeschätzt werden. Neben bloßen Konkretisierungen werden bei sehr allgemeinen Ratsvorgaben fast zwangsweise auch notwendige praktische Regelungen aufgrund einer Eigeninitiative der Kommission vorgenommen. Auf den ersten Blick bloß technische Abwicklungsvorschriften können in der Umsetzung durch den Mitgliedstaat erhebliche Probleme aufwerfen. Da die Gemeinschaftsbehörden nach geltendem Recht keine Möglichkeit haben, durch unmittelbare Weisungen auf den Vollzug in den Mitgliedstaaten hinzuwirken125 – so besitzt die Kommission gegenüber den vollziehenden staatlichen Behörden weder eine Rechts- noch eine Fachaufsicht –, 121

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So Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 263 ff. Allgemein zur Normenhierarchie auch Thiele, Recht, 62 ff; Streinz, Europarecht, 326; Priebe, Agrarrecht in Schmidt, 264 ff. Die abgeleiteten Gesetzgebungsbefugnisse müssen sich selbstverständlich im materiellen und verfahrensmäßigen Rahmen der zugrunde liegenden Ermächtigungsnorm halten; vgl Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 271. Zu Bestimmtheit und Umfang der Ermächtigungsnormen, die im Agrarbereich besonders weit ausgelegt werden, siehe Demmke/Haibach, Rolle, 714 f; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 426 ff. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 272. Aufgrund solcher Durchführungsbestimmungen kommt es zu einem Zusammenspiel von gemeinschaftlicher und nationaler Exekutive, worin sich ein besonderes Merkmal des europäischen Verwaltungsrechts offenbare; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, 35. So die hL, vgl Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 45 mwN; Gilsdorf, Art Gemeinsame Agrarpolitik in HAR, 755; Scherer, Rechnungsabschlussverfahren, 56; Everling, Elemente, 656 mwN. Siehe auch Kalbe, Europäisches Agrarrecht, 757; Boest, Agrarmärkte, 303 ff; Thiele, Recht, 81 f.

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neigt speziell das gemeinschaftliche Agrarrecht zu sehr detaillierten Einzelregelungen, um bereits auf Ebene der Rechtsnorm für eine möglichst einheitliche Anwendung Sorge zu tragen.126 Gerade an der Schnittstelle zum nationalen Recht ist es aber oft sehr schwierig Durchführungsbestimmungen, die für alle Mitgliedstaaten praktikabel sind, zu formulieren. Hier ist immer mehr die Tendenz der Kommissionsgesetzgebung erkennbar, sich verstärkt auf das Subsidiaritätsprinzip zurückzuziehen und der nationalen Administration größere Spielräume bei der Umsetzung gemeinschaftlicher Maßnahmen zu belassen.127 Um aber trotzdem einen einheitlichen Vollzug sicherstellen zu können, greift die Kommission zu rechtsrelevanten Akten, die zwar de iure als rechtlich unverbindliche Meinungsäußerung einzustufen sein werden, de facto aber die von der Kommission erwartete Vorgangsweise widerspiegeln und in einem Rechtsstreit zwischen Kommission und Mitgliedstaat (zB im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens) über die Prüfung und Entscheidung durch den EuGH rechtliche Verbindlichkeit erlangen können.128 „Inoffizielle Auslegungen einer Verordnung, wie sie in formlosen Verlautbarungen der Kommission zum Ausdruck kommen, können nicht als authentische Interpretation des Gemeinschaftsrechts angesehen werden. Derartige für die Anwendung bestimmter Verordnungen zweifellos zweckmäßige Verlautbarungen sind nicht verbindlich. … Die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts wird nur durch im Rahmen des Vertrages ergangene förmliche Maßnahmen gewährleistet.“129 Nach der Rechtsprechung des EuGH handelt es sich also um inoffizielle Auslegungen, die weder die Behörden der Mitgliedstaaten rechtlich binden noch eine haftungsbegründende Rechtswirkung nach außen haben.130 Darauf wird in diesen Papieren oft auch ausdrücklich hingewiesen.131 Die Instrumente, derer sich die Kommission hier bedient, sind Leitlinien, Empfehlungen, Erklärungen, Auslegungsvermerke, Mitteilungen132 uvm. Hält sich 126

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Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 45; Gilsdorf, Art Gemeinsame Agrarpolitik in HAR, 755. So auch Thiele, Recht, 74 f. Vgl Norer, Integration, 39. Siehe auch Ehricke, Vermerke der Kommission, 361. EuGH Rs 74/69, Slg 1970, 460, Rz 9. Siehe Scherer, Rechnungsabschlussverfahren, 57 mwN. Vgl bspw Leitlinien für die Durchführung der Verwaltungs-, Kontroll- und Sanktionsregelungen bei den Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums gemäß der Verordnung (EG) Nr 1257/1999 des Rates, VI/10535/99-DE Rev.7, vom 23.07.2002, 2: „Die in diesem Dokument aufgestellten Leitlinien und Beispiele sind nicht als offizielle Auslegung der Gesetzgebung zu betrachten. Solche Auslegung obliegt allein der rechtsprechenden Gewalt, und zwar den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften.“; Leitlinien Natura 2000 – Gebietsmanagement. Die Vorgaben des Art 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG vom April 2000, 4: „… bringt das Dokument lediglich die Meinungen der Kommissionsdienststellen zum Ausdruck und hat keinen verbindlichen Charakter. An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass bei Zweifeln hinsichtlich der Auslegung einer Richtlinie letztlich der Europäische Gerichtshof entscheidet.“ Bspe siehe vorangehende FN und zB Arbeitsdokument zum Begriff offensichtlicher Irrtum gemäß Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr 2419/2001 der Kommission, AGR 49533/ 2002-DE, vom 17.07.2002; Arbeitsdokument über die praktische Umsetzung der Verordnung (EG) Nr 2419/2001, AGRI 49530/2002-Rev 1, vom 21.11.2002, das mehrere Vermerke zu einzelnen Bestimmungen enthält. Siehe auch Priebe, Diskussionsbeitrag, 104.

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der Mitgliedstaat an die in einer solchen Mitteilung geäußerte Rechtsauffassung der Kommission, so können ihm die finanziellen Folgen seines Verwaltungshandelns auch dann nicht aufgebürdet werden, wenn die Kommission später von ihrer Rechtsauffassung abweicht oder wenn der EuGH die Rechtsauffassung verwirft. Diese faktisch fünfte und informelle Stufe der „Normenhierarchie“ des Agrarrechts133 erscheint allerdings insofern bedenklich, als es für diese „Auslagerung“ der Umsetzungsvorgaben aus dem rechtlichen Bereich in den der faktischen Verwaltung idR keinerlei geordnete Verfahren gibt. Die Kommission ist nicht verpflichtet, solche innerhalb ihrer Dienststellen erarbeiteten Papiere mit den Mitgliedstaaten abzustimmen und in den Ausschüssen zu diskutieren, auch wenn das weitgehend so gehandhabt wird. Dort, wo das praktiziert wird134, geschieht dies aus „good will“ des Vorsitzes. Darüber hinaus beruhen solche Erklärungen oft auf Anfragen einzelner Mitgliedstaaten, sodass es deshalb nicht auszuschließen ist, dass bilaterale Festlegungen zwischen der Kommission und einzelnen Mitgliedstaaten, die trotz allgemeinen Interesses den anderen Mitgliedstaaten nicht zugänglich sind, bei Prüfungen von der Kommission als Richtschnur allen gegenüber angewandt werden. Die mangelnde Transparenz und der fehlende formale Rahmen für diese Akte sind bei aller damit erreichten Bewegungsfreiheit der Kommission zu kritisieren. Die sich im Rahmen des ständigen Kontakts zwischen den Kommissionsdienststellen und den staatlichen Vollzugsbehörden schon vor längerer Zeit herausgebildete Art faktische Weisungsgewalt der Kommission135, gefördert durch deren Sachkenntnis und Autorität, ist schon aufgrund der bereits oben angedeuteten grundsätzlichen Tragung der finanziellen Konsequenzen einer Falschanwendung des Gemeinschaftsrechts im Agrarbereich durch die Mitgliedstaaten heute unumstößliches Faktum. Dieses neue, interadministrative Steuerungsinstrument der Mitteilungen und Informationsvermerke hat die Kommission faktisch zur Rechts- und Fachaufsichtsbehörde der nationalen Dienststellen gemacht. Doch die Ausübung dieser Weisungsgewalt sollte zumindest den Grundanforderungen an Form und Transparenz genüge tun. Diese de facto fünfte Stufe der agrarrechtlichen Normenhierarchie entfaltet nicht zuletzt wegen der daran geknüpften finanziellen Konsequenzen eine beträchtliche faktische Steuerungswirkung, auch wenn ein solcher Vermerk für die Kommission lediglich im interadministrativen Verhältnis zu den Mitgliedstaaten Rechtswirkungen hat und für diese rechtlich nicht verbindlich ist.136 Denn die nationalen Verwaltungen gehen dazu über, an Stelle zweckorientierter Anwendung 133

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Siehe schon Norer, Normenhierarchie, 30. Vgl auch Norer, Agrargesetzgebung und – verwaltung, 23 f. Scherer, Rechnungsabschlussverfahren, 73, beobachtet bei den Dienststellen der GD Landwirtschaft eine –1986 noch nicht ganz einheitliche – Verwaltungspraxis, wonach die anderen, nicht anfragenden Mitgliedstaaten in einem Informationsvermerk über den (wesentlichen) Inhalt des an einen Mitgliedstaat gerichteten Mitteilungsschreibens informiert werden. So Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 45, dem das Fehlen unmittelbarer Weisungsbefugnisse im Rahmen einer voll integrierten Politik wie der GAP auf Dauer nicht tragbar erscheint; siehe auch Gilsdorf, Art Gemeinsame Agrarpolitik in HAR, 755; Scherer, Rechnungsabschlussverfahren, 72. EuGH Rs 217/81, Slg 1982, 2247 f, Rz 8.

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des Gemeinschaftsrechts ein rigides, „buchstabengetreues“ Verwaltungshandeln zu praktizieren, das mögliche Anlastungen antizipiert.137

10.3 Systembildung Wie schon im nationalen Recht soll auch für das EG-Agrarecht anhand einer Systembildung im Innen- und Außensystem untersucht werden, ob es sich dabei um ein eigenständiges, von anderen Rechtsmaterien unterschiedenes Rechtsgebiet innerhalb des Gemeinschaftsrechts handelt, oder ob lediglich ein Komplex rechtlicher Sonderregelungen vorliegt. Die Vorgangsweise entspricht der bereits vorne gewählten Methode.

10.3.1 Äußere Systembildung 10.3.1.1 Kodifikation Eine Kodifikation138 besteht auf Gemeinschaftsebene ebenso wie in Österreich und Deutschland nicht. Die unüberschaubare Fülle an agrarrechtlichen Vorschriften, die oft nur zeitlich begrenzten Ad-hoc-Regelungen, die teilweise nur örtlich begrenzte Bedeutung von Normen, all das macht kodifikatorische Maßnahmen sehr schwierig. Die vom Gemeinschaftsgesetzgeber in letzter Zeit praktizierte Rechtsbereinigung durch rein formale „Kodifizierungen“139 wichtiger Verordnungen, also die Wiederverlautbarung von durch häufige Novellen unpraktikabel gewordenen Rechtstexten ohne inhaltliche Änderungen, ist für die hier interessierende äußere Systembildung ohne Belang, da sie nichts über die Zuordnung einer Norm zum gemeinschaftlichen Agrarrecht aussagt140. Dasselbe trifft auf die horizontale Gesetzgebung zu, mit der der Gemeinschaftsgesetzgeber versucht, die Transparenz der Agrarregelungen zu erhöhen.141 Solchen sektorübergreifenden Maßnahmen, die gemeinsame Regeln für alle Erzeugnisse horizontal in einer eigenen Vorschrift zusammenfassen, anstatt in jedem Marktorganisationsregime gesonderte Bestimmungen zu schaffen, kommt insb bei den Handelsmechanismen (zB Ausfuhrerstattungen, Kautionen), zuletzt aber auch durch die VO (EG) Nr 1782/2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der GAP, große Bedeutung zu. Dadurch entsteht im Ansatz ein allgemeines Agrarrecht auf Gemeinschaftsebene.

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Scherer, Rechnungsabschlussverfahren, 73. Zur Problematik anhand des Rechnungsabschlusses siehe Mögele, Die Behandlung fehlerhafter Ausgaben, 213 ff. Eine Kodifizierung des 80.000 Seiten umfassenden gesamten Acquis communautaire würde eine Verringerung um 30.000 bis 35.000 Seiten bewirken; Die Presse, EU neu, 16.04.2003, 29. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 276. Siehe ausführlich Kap 23.1 (S. 515). Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 274.

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Um einzelne Sektoren überhaupt noch erschließen zu können, sind oft Spezialsammlungen142 erforderlich. Neben dem „Fundstellennachweis des geltenden Gemeinschaftsrechts, Kapital Landwirtschaft“ erstellt die Kommission zum internen Gebrauch ihrer Dienststellen eine regelmäßig aktualisierte Sammlung aller Rechtsakte der Agrargesetzgebung in französischer Sprache.143 Dabei handelt es sich um schüchterne Nothilfemaßnahmen der Rechtsanwender, der Gemeinschaftsgesetzgeber trägt zur äußeren Systembildung nicht bei.

10.3.1.2 Institutionen Auf Ebene des Europarechts eröffnet sich aufgrund der Kompetenznorm des Art 37 EGV die Möglichkeit, zum EG-Agrarrecht alle jene Normen zu rechnen, die von den Gemeinschaftsorganen auf der Grundlage dieser Bestimmung erlassen werden.144 Zu dieser eher engen Abgrenzung siehe Kap 10.1.1. In institutioneller Hinsicht zeichnet sich das gemeinschaftliche Agrarrecht zwar durch einige Spezifika, insb durch die delegierten Rechtssetzungsbefugnisse aus145, die mit europäischem Agrarrecht befassten Einrichtungen, wie zB die bereits erörterten einzelnen Typen von Ausschüssen im Rahmen der Komitologieverfahren146, finden sich aber auch in anderen Rechts- und Politikbereichen. Einzig der Sonderausschuss Landwirtschaft (SAL) stellt eine agrarspezifische Besonderheit dar. Damit kann aber von einer institutionellen Eigenständigkeit des EG-Agrarrechts nicht gesprochen werden.

10.3.1.3 Lehre Bezüglich der Lehre kann auf die Ausführungen zur Agrarrechtswissenschaft147 verwiesen werden. Auch auf dem Gebiet des gemeinschaftlichen Agrarrechts zeichnet sich keine besondere Eigenständigkeit der Lehre ab. Hier gilt insb noch verschärft, was sich schon beim nationalen Agrarrecht als ein grundlegendes Hindernis seiner wissenschaftlichen Behandlung erwiesen hat: „Das Europäische Landwirtschaftsrecht ist ein äußerst kompliziertes und selbst für Experten manchmal kaum durchschaubares Rechtsgebiet, das häufigen, teils tagtäglichen Wandlungen unterworfen ist.“148 Trotz einer gemeinschaftlichen Agrarpolitik habe der Begriff des Agrarrechts in den Köpfen der Staatsbürger der Gemeinschaft noch 142

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ZB Loseblattsammlungen von Wilhelmi (Hrsg), EG-Agrarmarktgesetze und –Verordnungen (1962 ff); Loos/Nebe, Das Recht der Milchwirtschaft (1972 ff); Schevardo/ Koy, Weinrecht (1972 ff); Wirtschaftliche Vereinigung Zucker, EWG Zuckermarktordnung (o.J.). Recueil des Actes Agricoles. So auch Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 79; Winkler, Gegenstand, 216. Ablehnend Norer, Vom Agrarrecht, 8 f. Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 43. Siehe Kap 10.2.2 (S. 179 f). Siehe Kap 11 (insb S. 212 ff). François, Rechtsfragen des Europäischen Agrarrechts, 101.

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Modernes Agrarrecht

nicht genügend Platz gefunden.149 Und die juristischen Köpfe beschränken sich in aller Regel auf eine überschaubare Zahl von Praktikern. Spezielle Publikationen über gemeinschaftliches Agrarrecht setzen sich kaum mit begriffs- und systembildenden Fragen auseinander.150 Im Europarecht sind Darstellungen des EG-Agrarrechts über kurze Anmerkungen zu den Grundzügen der GAP hinaus selten.151

10.3.2 Innere Systembildung 10.3.2.1 Agrarmarkt Für die Frage der inneren Systembildung auf Ebene des gemeinsamen Agrarrechts bietet sich auf den ersten Blick das Rechtsinstitut152 des Agrarmarktes an. Der Agrarmarkt ist das wichtigste Wirkungszentrum des EG-Agrarrechts, er bildet auch in der Entwicklung der EG den entscheidenden historischen Ansatz- und Ausgangspunkt.153 Die Anwendung der Regeln des gemeinsamen Marktes auf die Landwirtschaft und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen wird in Art 32 Abs 1 EGV ausdrücklich geregelt. Es gilt die Grundfreiheit des freien Warenverkehrs, von der Abweichungen nur insoweit zu rechtfertigen sind, als sie zur Erreichung eines der in Art 33 EGV erwähnten Ziele zwingend erforderlich sind.154 Auch heute noch stellt der Agrarmarkt den Mittelpunkt des EG-Agrarrechts dar, wenngleich dieses Institut aufgrund der beschriebenen Erweiterungen agrarrechtlicher Regelungsbereiche ebenso wie auf nationaler Ebene155 nicht mehr für alle Agrarrechtsmaterien in der Lage ist, die innere Sinneinheit zu begründen. So stellen zB die agrarstrukturpolitischen Vorschriften auf den landwirtschaftlichen Betrieb, die produktionsverbessernden Normen auf den Schutz der Verbraucher sowie die Qualität der Produkte und damit nur sehr mittelbar auf die Regelung des Agrarmarkts ab. Deshalb wird heute die Gründung des gemeinsamen Agrarrechts allein auf die Sinnmitte des Agrarmarkts als nicht mehr den tatsächlichen Verhältnissen entsprechend beurteilt werden müssen. 149 150

151 152

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155

Prévault, Begriff, 328. ZB Mégret in ders/Louis/Vignes/Waelbroeck, Le droit; Blumann, Politique agricole; Usher, EC Agricultural Law. Ansätze hingegen bei Barents, The Agricultural Law of the EC, 12, und Snyder, Law of the Common Agricultural Policy, 56 (siehe Kap 10.1.2, S. 168). Siehe auch Recke/Gottsmann, Das EWG-Recht unter besonderer Berücksichtigung des EWG-Agrarrechts, RdL 1970, 62 ff. Siehe Nachweise Kap 8.2 (S. 66). Baur, Methodische Bemerkungen, 3 ff, kann 1963 ein auf Dauer angelegtes europäisches Agrarrecht mit eigenen Rechtsinstituten noch nicht erkennen. Er fordert deshalb von der Agrarrechtswissenschaft eine Methode zu entwickeln, die zu einem europäischen Agrarrecht führt. Steding, Dilemma, 348. Gilsdorf/Priebe in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 38 Rz 43 ff. So enthielten die von der Gemeinschaft anlässlich der BSE-Krise ergriffenen Maßnahmen besonders weit reichende Beschränkungen des freien Warenverkehrs. Siehe Kap 8.3.2.5 (S. 103).

EG-Agrarrecht

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10.3.2.2 Ländlicher Raum Insb seit Ausbildung der zweiten Säule der GAP durch die VO (EG) Nr 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) wird sich der ländliche Raum als Sinnmitte vieler EG-Agrarnormen eignen. Die breite Palette an betriebsbezogenen Maßnahmen mit raum- oder strukturbezogener Konzeption ermöglicht eine Anknüpfung an der Entwicklung des ländlichen Raumes. Gleichwohl findet auch dieser Ansatz, zB bei Materien, die kompetenzrechtlich außerhalb der Art 32 ff EGV stehen, seine Grenzen.

10.3.2.3 Grundsätze der Gemeinsamen Agrarpolitik Sucht man nach weiteren Prinzipien, stößt man auf die spezifischen Grundsätze der GAP. Diese sind die Einheit des Marktes, die Gemeinschaftspräferenz und die finanzielle Solidarität.156 Unbestritten ist ihre Geltung als politische Leitlinien, zweifelhaft ist nach Priebe157 ihre Bedeutung und Tragweite als – womöglich unmittelbar anwendbare – Rechtsgrundsätze. Das Prinzip der Einheit des (Agrar)Marktes könne als Auslegungsmaxime für sekundäres Gemeinschaftsrecht von Nutzen sein, wobei allerdings offen bleibe, inwieweit es mehr bezeichnen solle, als die Wahrung der spezifischen Marktordnungsregeln, das Verbot der Diskriminierung und die Beachtung des freien Warenverkehrs. Ansonsten würde es sich damit letztlich um ein allgemeines Prinzip des Vertrages handeln. Auch bei der Gemeinschaftspräferenz, der bisher in der Landwirtschaft aufgrund der traditionell weit entwickelten Außenschutzmechanismen besondere Bedeutung beigemessen wurde, sei unklar, ob diesem Grundsatz allgemeiner Rechtsrang zukomme.158 Insb könne aufgrund der WTO-Verpflichtungen der Gemeinschaft die Einräumung einer Präferenz für Gemeinschaftserzeuger nur noch begrenzt verwirklicht werden. Das Prinzip der finanziellen Solidarität schließlich, also der gemeinschaftlichen Finanzierung der GAP, sei weder im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten noch im Verhältnis zum einzelnen Erzeuger rechtlich zwingend geboten. Eine Verlagerung eines Teils der finanziellen Lasten der GAP auf die Mitgliedstaaten erscheint möglich.159 Es existieren ja bereits viele unterschiedliche finanzielle Beteilungsformen wie Voll- oder Kofinanzierung, Mitverantwortung des Erzeugers durch Eigenbeteiligungen oder überwiegende Selbstfinanzierung einer Marktorganisation durch die Erzeuger. Schließlich treffe der Grundsatz auch keine Aussage darüber, auf welche Weise die Gemeinschaft ihre Solidarität ausübe, etwa durch Preisstützungen (die der Verbraucher trägt) oder durch direkte Einkommensbeihilfen (die der Steuerzahler trägt).160

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Vgl Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 7 ff; Priebe in Dauses, Handbuch, 280; Hancvencl/Norer, Rechtskunde Land- und Forstwirtschaftsrecht, 11. Priebe in Dauses, Handbuch, 280 ff. Gilsdorf, Art Gemeinsame Agrarpolitik in HAR, 751. Siehe Kap 23.3 (S. 518 ff). Siehe zu diesem Grundsatz Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 38 Rz 9.

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Modernes Agrarrecht

Damit mögen diese Grundprinzipen für die GAP Wirkung entfalten, einer inneren Systembildung des EG-Agrarrechts scheinen sie aufgrund ihrer unklaren rechtlichen Verfestigung nicht zu genügen. Im Übrigen zählt Priebe161 zu den allgemeinen Grundsätzen des gemeinsamen Agrarrechts neben dem Gemeinsamen Markt und den soeben behandelten spezifischen Grundsätzen der GAP auch die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts, da gerade diese sehr oft im Agrarrechtsbereich diskutiert würden. Dabei gehe es angesichts der Kompetenzverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaat für die Gemeinschaft in erster Linie um die Beachtung der allgemeinen Rechtsgrundsätze auf legislativer Ebene und weniger um deren Wahrung beim Vollzug. Von den durch den EuGH entwickelten allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Gemeinschaftsrechts weisen einige spezifisch praktische Bedeutung für das Agrarrecht auf oder haben hier eine besondere Ausprägung erfahren. Maßstab der Nachprüfung durch den EuGH sind dabei va das Diskriminierungsverbot sowie die Grundrechte und allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze im weiteren Sinne, wie Verhältnismäßigkeit, Rechtssicherheit (Vertrauensschutz) oder höhere Gewalt. Dafür liefert das EG-Agrarrecht reiches Anschauungsmaterial.162

10.3.2.4 Schlussfolgerung Die Rechtsakte der GAP ieS werden also nahezu abschließend auf eines der beiden Grundelemente Agrarmarkt oder ländlicher Raum zurückgeführt werden können. Damit erweist sich das klassische EG-Agrarrecht von einem normativen Ansatz her als selbständiger Rechtsbereich. Dass funktional betrachtet der Rechtsbestand des die Landwirtschaft betreffenden Gemeinschaftsrechts auch darüber hinaus geht (zB Veterinär- und Umweltrecht, Bereich der Harmonisierung), soll dabei nicht verschwiegen werden.

10.3.3 Stellung im Rechtssystem Stellt man sich abschließend der Frage nach der Eigenständigkeit des gemeinsamen Agrarrechts im Rechtssystem der EG, so wird die Anwendung der dem deutschsprachigen Rechtskreis entsprechenden Grundsätze einer Systemtypisierung das gleiche Ergebnis wie auf nationaler Ebene bringen. Das EG-Agrarrecht erscheint, auch wenn die grundlegenden und umfangreichen Organisationsgesetze des Rates und die große Fülle von Durchführungsverordnungen der Kommission als ein geschlossenes Gesetzgebungswerk angesehen werden könnten163, gegenüber anderen europarechtlichen Disziplinen offen und wäre deshalb als relatives System zu bezeichnen. 161 162

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Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 277 ff. Vgl Gilsdorf/Booß in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 43 Rz 19 ff; Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 284 ff; Gilsdorf, Art Gemeinsame Agrarpolitik in HAR, 747 ff; François, Rechtsfragen des Europäischen Agrarrechts, 103; Leidwein, Einführung, 30 ff. Allgemein siehe Götz, Probleme des Verwaltungsrechts, 37 FN 61 mwN. Jacobi, Institutionen, 310.

EG-Agrarrecht

189

Zu diesen bereits erwähnten mannigfachen Bezügen und Verbindungslinien zu anderen EG-Rechtsbereichen auf horizontaler Ebene kommen speziell für das gemeinschaftliche Marktorganisationsrecht noch zwei weitere, vertikale hinzu: Zum einen die Wirkungen des EG-Agrarrechts auf das nationale allgemeine Verwaltungsrecht, nachdem die Administration der GAP idR den Mitgliedstaaten vorbehalten ist und grundsätzlich in den Formen und nach den Regeln des nationalen Verwaltungsrechts geschieht164, und zum anderen die generelle Wirkung in weite Bereiche des nationalen Agrarrechts165. Das gemeinsame Agrarrecht kann somit wie das nationale Recht als ein in seinen systematischen Bezügen offenes, gegenüber anderen Rechtsbereichen nicht abgeschlossenes System verstanden werden. Anders wären die bedeutenden Ausweitungen des Regelungsbereiches der letzten Jahre gar nicht vorstellbar. Die rechtswissenschaftlichen Chancen einer solch relativen Eigenständigkeit werden auch auf Ebene des Gemeinschaftsrechts zu nutzen sein.

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165

Für Kalbe, Europäisches Agrarecht, 758, ist es 1975 noch zu früh, eine definitive Antwort zum Standort des gemeinsamen Agrarrechts im Verhältnis zum Verwaltungs- und Verfahrensrecht der Mitgliedstaaten zu wagen, „doch sei es an der Zeit, die Entwicklungstendenzen zu erkennen“. Siehe Kap 15 (S. 284 ff).

11. Agrarrechtswissenschaft

Diese kurze Betrachtung der Agrarrechtswissenschaft1 ist im Wesentlichen – den Abschnitt über die Dachorganisation der europäischen Agrarrechtsvereinigungen ausgenommen – auf den deutschsprachigen Raum konzentriert. Sie versucht die wissenschaftliche Lehre, die agrarrechtlichen Vereinigungen sowie die einschlägigen Zeitschriften und laufenden Publikationen mit ihrem jeweiligen Wirkungsbereich darzustellen.

11.1 Lehre 11.1.1 Österreich 11.1.1.1 Juridische Fakultäten In der bis in die 1980er Jahre geltenden Juristischen Studien- und Staatsprüfungsordnung2 war gem § 6 die Abhaltung einer Vorlesung über das Fach „Österreichische Agrargesetzgebung mit besonderer Berücksichtigung der geschichtlichen Entwicklung der Agrarwirtschaft“ vorgesehen, jedoch kein Staatsprüfungsfach oder Gegenstand des Rigorosums. Von zeitweiligen Ausnahmen abgesehen, wurde eine solche oder vergleichbare Vorlesung allerdings nirgendwo abgehalten.3 Auch heute findet sich Agrarrecht als Unterrichtsfach auf keiner der juridischen Fakultäten Österreichs. Der Begriff ist den aktuellen einschlägigen Studienplänen unbekannt4, eine diesbezügliche Änderung nicht mehr vorstellbar. Einen 1

2 3 4

Allgemein zu den Aufgaben der Agrarrechtswissenschaft siehe Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 87 f; Winkler, Gegenstand, 220 f. StGBl 1945/164, abgelöst durch BGBl 1978/140. Welan, Österreichischer Landesbericht, 295 f. Mit Ausnahme von § 10 Abs 4 Studienplan für das Diplomstudium der Rechtswissenschaften an der Karl-Franzens-Universität Graz, wo sich im Wahlfächerkatalog „Fächerübergreifende Disziplinen“ mit der Erläuterung „zB Agrarrecht“ finden.

Agrarrechtswissenschaft

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letzten Vorstoß unternahm noch 1985 die Präsidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern Österreichs, indem sie anlässlich einer Reform des Studiums der Rechtswissenschaften die Einführung eines Wahlfachs Agrar- und Umweltrecht im zweiten Studienabschnitt als Prüfungsfach der zweiten Diplomprüfung vorschlug. Begründet wurde dies mit dem für die Gesellschaft und damit auch das Recht immer dringender werdenden Problem des Schutzes und der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen.5 Die Verbindung von Agrar- und Umweltrecht würde dabei der Bedeutung der Land- und Forstwirtschaft und ihrer Rechtsbezüge für die Umwelt Rechnung tragen, wurde – allerdings erfolglos – argumentiert. Heute werden einzelne agrarrechtliche Themen idR im Rahmen des „Besonderen Verwaltungsrechts“ oder „Umweltrechts“ (va Forst- und Wasserrecht) gelesen.6 Allerdings fanden bis 1997 am Wiener Juridicum sporadisch Lehrveranstaltungen agrarrechtlichen Inhalts statt.7 Institutionell verankert ist das Agrarrecht in Österreich nur an der juridischen Fakultät der Karl-Franzens-Universität Graz im „Institut für Österreichisches und Internationales Zivilgerichtliches Verfahren, Insolvenzrecht und Agrarrecht“8, wo aber spätestens seit der Emeritierung von Josef Wegan seit Jahren keine agrarrechtlichen Lehrinhalte mehr vermittelt werden. An der Universität Innsbruck9 ist mit Eberhard Lang ein ausgewiesener Agrarrechtler habilitiert.

11.1.1.2 Universität für Bodenkultur Die Situation des Agrarrechts an der Universität für Bodenkultur als einziger akademischer Ausbildungsstätte für insb Agrarwissenschaften in Österreich rechtfertigt eine eingehendere Betrachtung. Die Rechtskanzel an der BOKU weist eine über hundertjährige formelle Tradition auf. Rechtsfächer10 sind seit der Gründung der (damaligen) Hochschule für 5

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Schuberth, Wahlfach Agrar- und Umweltrecht, 25. Bereits 1974 hatte die Präsidentenkonferenz vom Standpunkt des Agrarrechts aus ernstliche Bedenken gegen die damals geplante Zusammenstreichung der rechtshistorischen Fächer erhoben, da diese zum Verständnis des geltenden Agrarrechts (zB Flurverfassung, Agrargemeinschaften) unerlässlich seien; Schuberth, Besinnung, 50. Vgl etwa im Vorlesungsverzeichnis Sommersemester 2005 Lehrveranstaltungen in Wien im Wahlfachkorb „Umweltrecht“ zum Forstrecht, in Linz im Studienschwerpunkt „Umweltrecht“ zum Bodenschutzrecht, insb Landwirtschaftsrecht. So zwischen 1984 und 1986 das Seminar „Das agrarische Bodeneigentum und seine Beschränkungen in Vergangenheit und Gegenwart“ von Hofmeister und Holzer; siehe AgrRS 5/1984, 24; zwischen 1995 und 1997 die Vorlesung „Agrarrecht“ von Gatterbauer. Siehe Welan, Österreichischer Landesbericht, 290 f; Lukanow, Institutionen, (II) 64. Bis 1993 bestand an der sozial- und wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Innsbruck ein Forschungsinstitut für Alpenländische Land- und Forstwirtschaft unter van Staa. Praktisch an allen renommierten technischen Universitäten werden Rechtsfächer gelehrt; Lendi, Rechtsunterricht, 30. Vgl zum Institut für Rechtswissenschaften an der Technischen Universität Wien Straube/Zehetner, 25 Jahre. Welan, Die Lehre des Rechts, 28 FN 1, führt dies auf die Tradition Österreichs als Rechts- und Verwaltungsstaat zurück. Zur Rolle des Rechts speziell an technischen Universitäten siehe Lendi, Rechtsunterricht, 30 ff; Welan, Die Lehre des Rechts, 3 ff. Zur Aufgabe des Rechtslehrers Welan, Agrarpolitik im Spiegel, 210.

192

Modernes Agrarrecht

Bodenkultur 1872 Lehrgegenstände und werden im Gründungsstatut als notwendige Hilfs- und Ergänzungsfächer für alle Studien hervorgehoben. Umgekehrt zählte es auch zu einer der Aufgaben der Hochschule Studenten der Rechts- und Staatswissenschaften zu ermöglichen, „sich für ihren künftigen Beruf verwertbare Kenntnisse im Gebiete der Bodenkultur anzueignen“.11 In der Geschichte der Lehre des Rechts an der BOKU haben sich die Rechtsfächer als relativ konstante Größe in den ansonsten variationsreichen Studienplänen erwiesen. Somit werden seit mehr als 125 Jahren die Fächer „Allgemeine Rechtslehre“, „Verfassungs- und Verwaltungsrecht“ als (Pflicht)Vorlesungen für die Hörer aller Studienrichtungen sowie spezielle Rechtsfächer für die jeweiligen Studien, wozu auch das „Agrarrecht“ zählt, obligatorisch oder als Freifach gelehrt. Die bis Ende der 1960er Jahre geltende Staatsprüfungsordnung für die Hochschule für Bodenkultur12 sah für das landwirtschaftliche Studium noch „Agrarrecht und Agrarpolitik“ als Prüfungsgegenstände vor. Überdies handelte es sich um Vorprüfungsgegenstände für die dritte Staatsprüfung bei den anderen Studienrichtungen.13 Im heutigen Studienrecht ist Agrarrecht nirgends als Pflichtfach vorgesehen, agrarrechtliche Lehrveranstaltungen werden als Wahl- und Freifächer angeboten. Wenn auch das Agrarrecht neben den rechtlichen Einführungsvorlesungen14 nie eine dominierende Rolle im Lehrgeschehen gespielt hat, so bildet es doch seit je einen der (Schwer)Punkte der Lehr- und Forschungstätigkeit an der BOKU.15 Die Dominanz der öffentlichen Rechtslehre dabei erklärt, warum die Inhaber der Lehrkanzel für die Rechtsfächer stets „Publizisten“ mit unterschiedlicher Spezialisierung im öffentlichen Recht waren, und nicht – wie meist Rechtswissenschaftler an anderen Agraruniversitäten, speziell im EU-Raum – „Zivilisten“, also Privatrechtler.16 11 12 13 14

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Welan, Die Universität für Bodenkultur, 26 ff. RGBl 1906/117. Welan, Österreichischer Landesbericht, 296. Über deren Ziele und Methoden Welan, Die Lehre des Rechts, 2 ff. Die Rolle der Vermittlung der Staatswissenschaften neben den natur- und fachwissenschaftlichen Vorlesungen wurde schon 1878 in der Diskussion um eine nie verwirklichte Eingliederung der Hochschule für Bodenkultur in die Wiener Universität betont; Ebner, Geschichte, 7 f; Welan/Ebner in Welan, Die Universität für Bodenkultur, 34 f. So wurde Marchet 1875 als Professor für Verwaltungslehre und Agrarrecht bestellt (allerdings ab 1882 Verwaltungs- und Rechtslehre); Welan/Ebner in Welan, Die Universität für Bodenkultur, 32; Welan, Die Lehre des Rechts, 10 f. Schiff las ab 1909 „Agrarrecht“ an der BOKU. Auch Welan, Agrarpolitik im Spiegel, 211, bezeichnet 1972 das Agrarrecht als eines der Hauptarbeitsgebiete, wobei auf die verfassungsrechtliche Durchdringung des Agrarrechts und die Herausarbeitung des Zusammenhangs von Agrarpolitik und Agrarrecht besonderes Gewicht gelegt werden sollte. Als neue Arbeitsgebiete wären „Agrarpolitologie“ und „Agrarrechtssoziologie“ vorstellbar. Welan, Die Lehre des Rechts, 5. Die Vertreter der juridischen Lehrkanzel zählten stets zu den profiliertesten Juristen des Landes: Gustav Marchet (1875 bis 1906, agrar- und insb agrarsozialrechtliche Publikationen, Unterrichtsminister, Reichstagsabgeordneter), Ernst Seidler von Feuchtenegg (1906 bis 1908, agrar- und insb wasserrechtliche Publikationen, Ministerpräsident, Ackerbauminister), Josef Ritter von Bauer (1909 bis 1931, agrar- und finanzrechtliche Publikationen), Hans Karl Zeßner-Spitzenberg (1931 bis 1938, agrar- und verfassungsrechtliche Publikationen), Wilfried Kirsch (1945 bis 1951, naturschutz- und

Agrarrechtswissenschaft

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1969 wurden aus dem damaligen Institut für Sozialwissenschaften an der BOKU die Rechtsfächer ausgegliedert und ein eigenes Institut für Rechtswissenschaften mit Manfried Welan als Vorstand errichtet.17 Im Zuge des UOG 1975 wurde es mit dem Institut für Volkswirtschaftslehre und Agrarpolitik zum Institut für Wirtschaft, Politik und Recht vereinigt. Diese Zusammenlegung und die umfangreiche Funktionärstätigkeit seiner juristischen Mitglieder bewirkte im Institut bald eine Priorität für die Ökonomie gegenüber der Jurisprudenz18, obwohl rund ein Dutzend Juristen mit großer Lehrbefugnis tätig sind.19 Auch wenn das Agrarrecht seit dem Zweiten Weltkrieg idR nicht mehr zu den speziellen Forschungsschwerpunkten der rechtswissenschaftlichen Lehrenden an der BOKU zählte und deren inner- und außeruniversitäre Ämterkumulierung20 teilweise beachtliche Ausmaße erreichte, so wurde dennoch die Forschung auf dem Gebiet der Agrarrechtswissenschaft in Österreich bis noch vor wenigen Jahren va von den Rechtslehrern an der BOKU getragen.21 Forschungsschwerpunkte betreffend das Recht der Land- und Forstwirtschaft im Rahmen der BOKU – so auch die Verwirklichung eines angekündigten Handbuchs des Österreichischen Agrarrechts22 – konnten sich wohl auch aufgrund der allgemein schwierigen Situation23 nicht bilden. Allerdings verfügte das Institut für Wirtschaft, Politik und Recht seit 1992 über das Publikationsorgan der WPR-Diskussionspapiere bzw seit 1996 der WPR-Dokumentationen, die auch agrarrechtlichen Themen gewidmet sind.24 16

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allgemein rechtliche Publikationen), Peter Pernthaler (1965 bis 1968, allgemein rechtliche Publikationen, anschließend Rechtsprofessor in Innsbruck) und Manfried Welan (seit 1968, agrar- und insb verfassungsrechtliche und rechtspolitische Publikationen, mehrmaliger Rektor, Stadtrat, Landtagspräsident, Landtagsabgeordneter, Gemeinderat). Vorlesungen hielten ua Walter Schiff, Karl Haager-Vanderhaag, Jakob Stoiber, Erwin Melichar, Norbert Wimmer, Franz Klein-Bruckschwaiger und Konrad Brustbauer, letzterer bis heute; Darstellung folgt Welan, Die Lehre des Rechts, 10 ff. Gleichzeitig wurde die „Lehrkanzel für Allgemeines und Verwaltungsrecht“ in „Lehrkanzel für Rechtslehre“ umbenannt. So Welan, Die Lehre des Rechts, 9. Siehe für das Studienjahr 1998/1999 die Auflistung bei Welan, Die Lehre des Rechts, 1. Daran hat sich bis heute im Grunde nichts geändert. Welan, Die Lehre des Rechts, 8 f, spricht vom akademischen Multifunktionärstum als einem „Schicksal, das keinem Rechtslehrer an der BOKU erspart blieb“; vgl auch Welan, Die Universität für Bodenkultur, 259 ff. Neben den, allerdings nicht zu seinen Hauptwerken zählenden agrarrechtlichen Publikationen Welans, oft auch speziell aus verfassungsrechtlicher Sicht, und ausgewählten Veröffentlichungen von Ruth-Elvira Groiss (Schwerpunkt Naturschutz- und Planungsrecht) und Harald Rossmann (Schwerpunkt Wasserrecht), sind besonders die beiden einzigen Universitätslehrer Österreichs mit venia legendi für „Agrarrecht“, Gottfried Holzer und Helmuth Gatterbauer, zu nennen. Speziell mit der Ernennung Holzers zum Kammeramtsdirektor der Nö Landes-Landwirtschaftskammer 1992 konnte er die Intensität seines, die österreichische Agrarrechtswissenschaft bis Ende der 1980er Jahre prägenden Schrifttums nicht mehr fortführen. Siehe Welan, Agrarpolitik im Spiegel, 211; Holzer, Begriff, 308 f. Welan, Problembezüge, 33. (WPR-)Diskussionspapiere: bislang 114 Skripten erschienen, davon knapp 20% agrarrechtlichen Inhalts; WPR-Dokumentationen: 19 Skripten erschienen, davon 26% agrarrechtlichen Inhalts.

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Modernes Agrarrecht

Bei aller Konstanz des juristischen Fächerkanons inklusive Agrarrecht für das Studium der Landwirtschaft, Forstrecht für die Forstwirtschaft, Bau- und Wasserrecht für die Kulturtechnik und Wasserwirtschaft, Lebensmittel- und Gentechnikrecht für die Lebensmittel- und Biotechnologie usw war der Umfang dieser Rechtsfächer immer Veränderungen unterworfen. 1972 beim hundertjährigen Jubiläum der Universität wurde festgestellt, dass die Erweiterung der naturwissenschaftlichen, technischen und technologischen Fächer auf Kosten der allgemeinen Rechtsfächer erfolgt sei, wobei deren zeitlicher Umfang praktisch halbiert worden wäre, bei gleichzeitiger wesentlicher Erweiterung der speziellen Rechtsfächer.25 Seit der stärkeren ökologischen Ausrichtung der BOKU in den 1970er Jahren26 wurden zahlreiche Umweltrechtsfächer, insb auch das Naturschutzrecht, in den Kanon der zu unterrichtenden Gegenstände aufgenommen.27 Anfang der 1990er Jahre wurde – „um den nötigen Durchblick und die komplexe Schau zu ermöglichen“ – eine Stärkung der Grundlagenfächer, wie ua auch der Rechtsfächer, gefordert.28 Diese werden an der BOKU aber auch zukünftig nicht die Verselbständigung in einem eigenen Institut erfahren, vielmehr wird sich die Zusammenarbeit mit den sozialwissenschaftlichen Disziplinen29 weiter vertiefen. Als bislang letzter Schritt dieser Entwicklung wurde der Rechtsbereich im Rahmen der Umsetzung des UniversitätsG 2002 innerhalb des neuen Departements für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften im Institut für nachhaltige Wirtschaftsentwicklung angesiedelt, das aus Mitgliedern der bisherigen Institute für Wirtschaft, Politik und Recht sowie für Agrarökonomik gebildet wurde. Schwerpunkte werden aber auch für die Zukunft durch die spezielle Aufgabenstellung der BOKU und die Tradition ihrer Rechtsfächer angelegt sein: „Das Recht der natürlichen Lebensgrundlagen und erneuerbaren Energien, Agrar- und Umweltrecht, das Recht des ländlichen Raumes, etc, diese neuen Bezeichnungen sind an die Stelle des alten Begriffes Landeskulturrecht getreten.“30 Gerade an einer „Universität des Lebendigen“, einer „Universität für Lebenswissenschaften“31, gerade im Rahmen einer „University for Natural Resources and Applied Life Sciences“, wird das Agrarrecht in all seinen Bezügen Verantwortung übernehmen müssen. 25 26

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Welan, Die Lehre des Rechts, 6. Welan, Die Universität für Bodenkultur, 214 ff; Welan, Elfenbeinturm Fortsetzung, 107 f. Das aktuelle Vorlesungsverzeichnis für das Studienjahr 2004/2005 weist als Pflichtprüfungsfächer für bestimmte Studien, Wahlfächer und Freifächer folgende agrarrechtsrelevanten Themen aus: Agrarrecht, Bodenrecht, Forstrecht, Jagd- und Fischereirecht, Baurecht, Wirtschaftsrecht, Gentechnikrecht, Lebensmittelrecht, Naturschutzrecht, Pflanzen und Tiere im Recht, Wasserrecht, Weinrecht sowie Umweltrecht. Außerdem bietet die BOKU einen Universitätslehrgang für Agrarmarketing an, dessen Lehrplan auch „Marketing und (EU-)Recht“ und „Produkt/Direktvermarktung und (EU-)Recht“ enthält. Welan, Elfenbeinturm Fortsetzung, 109. Vgl Welan, Elfenbeinturm Fortsetzung, 99 f und 103 f. Welan, Die Lehre des Rechts, 23. Welan, Die Universität für Bodenkultur, 196 und 231. Die BOKU, eine „Universität des Lebens“, verpflichtet sich in ihrem Leitbild „durch die Verbindung von Naturwissenschaften, Technik und Wirtschaftswissenschaften zur Sicherung der Lebensgrundlagen künftiger Generationen entscheidend beizutragen.“; Welan, Elfenbeinturm Fortsetzung, 79, 103 und 109; März in Welan, Die Universität für Bodenkultur, 243.

Agrarrechtswissenschaft

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11.1.2 Deutschland Selbständige agrarrechtliche Lehrveranstaltungen an juristischen Fakultäten in Deutschland gab es regelmäßig in Bonn, Göttingen, Kiel, Köln und Münster32, seit der um 1970 durchgeführten Studienreform ist das Agrarrecht aber nicht mehr im Fächerkanon der rechtswissenschaftlichen Ausbildung vertreten. Es wird daher grundsätzlich weder in Lehrveranstaltungen gepflegt33 noch in der Ausbildungsliteratur berücksichtigt.34 Ähnlich wie in Österreich werden aber agrarrechtliche Inhalte unter den Titeln „Besonderes Verwaltungsrecht“, „Umweltrecht“, „Europarecht“ oder auch „Erbrecht“ angeboten.35 Anders stellt sich die Situation beim Landwirtschaftsstudium in Deutschland36 dar, wo das Agrarrecht von Anfang an – wenn auch in unterschiedlicher Gewichtung – zum Kanon der unterrichteten Fächer zählte.37

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Kreuzer, Generalbericht, 11 FN 78; Kroeschell, Deutscher Landesbericht, 70 f. Vgl die Antwort des Bundesministers für Justiz auf eine Stellungnahme des dt Bauernverbandes, Ausbildung der Juristen im Landwirtschaftsrecht, AgrarR 1971/1972, 415 f. Vgl auch die Stellungnahme des Landesverbandes des Niedersächsischen Landvolks, Landwirtschaftsrecht als Prüfungsgegenstand in der Juristenausbildung?, AgrarR 1971/ 1972, 243 f, wo es ua heißt: „… ist man der Ansicht, dass solange es eine Landwirtschaft gibt, es auch ein spezielles Agrarrecht geben wird; dass dieses Recht nicht nur aus Wurmfortsätzen des allgemeinen Rechts besteht, sondern von einer Ratio bestimmt wird, deren Erkenntnis heute mehr den je wichtig und schwierig ist; dass niemand dieses Recht mit der linken Hand erlernen und demgemäß beherrschen kann, gleichgültig, aus welchem Anlass er sich damit zu befassen hat.“ Im Unterschied zur DDR, wo das Agrarrecht zum Grundstudium gehörte; Rühmland, DDR, 62; Steding, DDR, 94. Wörlen/Beimann, Deutsches Agrarrecht, 23 ff. Für Storm, Kompaktseminar, 16, bietet dies freilich keinen Ersatz für die erforderliche Zusammenschau aller agrarrechtlichen Normen und Probleme. Eine Ausnahme machte da nur Karl Kroeschell, der im Sommersemester 1985 an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Freiburg i. Br. eine Vorlesung über die Grundzüge des Agrarrechts sowie ein Seminar zum dt Agrarrecht abhielt. Die Lehrinhalte umfassten Begriff und Gegenstand des Agrarrechts, landwirtschaftliches Eigentum, Natur- und Umweltschutzrecht, Flurbereinigungsrecht, landwirtschaftliches Erbrecht, landwirtschaftliches Unternehmensrecht, Recht der Agrarmärkte und des Agrarkredits, landwirtschaftliches Sozialrecht; siehe Sachs, Agrarrecht, 12. Zu den landwirtschaftlichen Hochschulen in Deutschland siehe Block, Art Landwirtschaftliches Schul- und Hochschulwesen in HAR, 314 ff. Vgl auch Kroeschell, Deutscher Landesbericht, 70 ff; Wörlen/Beimann, Deutsches Agrarrecht, 24. Vgl Böhm, Geschichte, 5 (seit 1830 Vorlesungen über ökonomische Rechtslehre), 12 (Rümker empfiehlt 1897 die Berufung von Professoren oder die Vergabe von Lehraufträgen für ua Landwirtschaftsrecht), 18 (Meyer fordert 1933 die Aufnahme von Sozial-, Rechts- und Bauerngeschichte in den Fächerkanon), 19 (nach den „Richtlinien für das Studium der Landwirtschaft“ von 1935 ist das Fachgebiet Bauernrecht sogar Bestandteil der Hauptprüfung), und 31 (der agrarwissenschaftliche Diplom-Studiengang der privaten Nordischen Universität Flensburg sieht in der Vertiefungsphase des dritten Studienjahres „Agrarrecht“ und „Naturrecht“ vor).

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11.1.2.1 Universität Göttingen Die bedeutendste universitäre Stätte der Pflege des Agrarrechts im deutschen Sprachraum beherbergt zweifelsohne die Universität Göttingen mit dem Institut für Landwirtschaftsrecht.38 An der Georg-August-Universität reicht die wissenschaftliche Pflege des Landwirtschaftsrechts bis ins 18. Jahrhundert zurück, wo die Vorlesung „Landwirtschaftsrecht“ seit jeher eine Besonderheit des Lehrbetriebs an der Juristischen Fakultät darstellte.39 Das Institut für Landwirtschaftsrecht – Nachfolgeeinrichtung des ehemaligen Instituts für Agrar- und Wirtschaftsrecht – wurde 1961 dank der Förderungsmittel dreier Kreditanstalten auf Initiative des Justitiars des Niedersächsischen Landvolks Wolfgang Büttner aufgebaut und konnte sich bald als eine international anerkannte Forschungsstätte des Agrarrechts etablieren.40 Bis zum Wintersemester 1970/71 wurde für Studenten der Rechtswissenschaften jedes zweite Semester eine Vorlesung „Landwirtschaftsrecht“, ergänzt durch ein agrarrechtliches Seminar (letztmalig im Winter 1974/75), angeboten. Seit deren Wegfall infolge der Studienreform beschränkt sich die Lehrtätigkeit an der juristischen Fakultät nunmehr auf die gelegentliche Behandlung agrarrechtlicher Themen in Seminaren. Daneben werden Rechtsfragen des Umweltschutzes in Spezialvorlesungen behandelt. An der Fakultät für Agrarwissenschaften hingegen werden drei vier- bis fünfstündige Module angeboten: „Agrarrecht“, „Agrar- und Umweltrecht“ und „Unternehmens- und Wirtschaftsrecht in der Agrarwirtschaft“.41 Die Forschungsbereiche des Instituts umfassen stets auch die aktuellen Entwicklungen; zunächst die traditionellen Bereiche des Landwirtschaftsrechts, ab den 1970er Jahren aber verstärkt auch agrarrechtliche Themen wie Agrarwirtschafts- und Agrarsozialrecht oder die Bodenordnung im ländlichen Raum.42 Seit je widmet man sich besonders den ausländischen Rechten und der Rechtsvergleichung. An Publikationen des Instituts sind insb zu erwähnen die Bibliographien des deutschen Agrarrechts 1945 bis 1965 und 1966 bis 197543, in denen das ge38

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Allgemein Winkler, Institut für Landwirtschaftsrecht; Kroeschell, Deutscher Landesbericht, 62 ff; Veit/Götz/Winkler, 40 Jahre. Zur Gründung siehe auch Wöhrmann, Institut für Landwirtschaftsrecht, 38. Diese wurde 1783 als „Bauernrecht“, 1806 als „Meyerrecht“ und ab 1825 als „Landwirtschaftsrecht“ gelesen; Winkler, Institut für Landwirtschaftsrecht, 348. Der Rechtshistoriker Karl Kroeschell fungierte in den Jahren 1961 bis 1975 als dessen Direktor und prägte entscheidend Ausbau und Arbeitseinrichtungen des Instituts. Ihm folgte Volkmar Götz, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, während die Geschäftsführung seit 2004 Barbara Veit und Christian Calliess innehaben, wobei sich speziell Ines Härtel der Belange des Agrarrechts annimmt. Neben Kroeschell und Götz wird heute va Wolfgang Winkler mit dem Institut verbunden. In der Unzahl seiner Publikationen bildet insb seine rechtstheoretische Grundlagenforschung des Agrarrechts unverzichtbare Basis dieser Untersuchung. Winkler, der mit Fug und Recht als Doyen des deutschsprachigen Agrarrechts bezeichnet werden kann, ist auch nach seiner Pensionierung 2002 dem Institut weiterhin verbunden. Siehe Veit/Götz/Winkler, 40 Jahre, 27. Winkler, Institut für Landwirtschaftsrecht, 348. Winkler, Bibliographie.

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samte agrarrechtliche Schrifttum der BRD und DDR erfasst wurde, und das Handwörterbuch des Agrarrechts in zwei Bänden 1981 bzw 198244. In der eigenen Schriftenreihe des Instituts für Landwirtschaftsrecht sind seit 1965 bislang 51 Bände zu den unterschiedlichsten Themen erschienen, seit 1997 werden überdies die Jahrbücher für Agrarrecht als Aufsatzsammlungen herausgegeben (bis dato 6 Bände). Die einzigartige Institutsbibliothek umfasst aktuell 18.000 Bände, wobei etwa ein Viertel des Bestandes auf ausländische Literatur (Frankreich, Italien, Spanien; Österreich und Schweiz) entfällt.

11.1.2.2 Universität Passau Das Institut für Landwirtschaftsrecht der Universität Passau wurde mit Unterstützung durch den Bayerischen Bauernverband 1986 an der Juristischen Fakultät eingerichtet. Bewusst wurde dabei eine Organisationsform gewählt, in der Vertreter verschiedener Rechtsdisziplinen zusammenarbeiten, ohne aber eine fix vorgegebene Struktur oder einen eigenen Lehrstuhl zu schaffen. Dies hängt mit dem speziellen Verständnis des „Landwirtschaftsrechts“ zusammen45: Das Landwirtschaftsrecht wird nicht als eine Spezialmaterie verstanden, die anderen Rechtsgebieten abgrenzbar gegenübersteht, sondern als Anwendung des gesamten Rechts auf spezifische Fragen, die sich innerhalb der Landwirtschaft ergeben. Nach dieser Auffassung könne es keinen Zuständigkeitsanspruch eines bestimmten Rechtsgebietes für das Landwirtschaftsrecht geben, allenfalls könne ein Rechtsgebiet aufgrund aktueller Probleme zeitweilig besonders angesprochen werden. Dementsprechend erfolgte in Passau keine Spezialisierung auf bestimmte Teile des Landwirtschaftsrechts unter Ausklammerung anderer, sondern es wurde ein organisatorischer Rahmen für die Zusammenarbeit von Vertretern aller angesprochenen Bereiche geschaffen. Ohne einen geschlossenen Katalog von Fächern darzustellen, sind Wissenschaftler aus dem bürgerlichen Recht, Staats- und Verwaltungsrecht, Europarecht, Steuerrecht, Sozialrecht und der Rechtsgeschichte im Rahmen des Instituts für Landwirtschaftsrecht vertreten. Forschungstätigkeiten sollen in den verschiedenen Bereichen geleistet und dann bei der Zusammenarbeit im Institut eingebracht werden. Die bei der Eröffnung genannten Forschungsschwerpunkte46 – Entwicklung des europäischen Binnenmarkts, landwirtschaftliche Sozialversicherung, Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse und steuerrechtliche Fragen, erbrechtliche Nachfolgeregelungen bei landwirtschaftlichen Betrieben, Agrarrechtsgeschichte – spiegeln diesen weiten Ansatz wider. Auch in der Lehre sollen landwirtschaftsrechtliche Akzente gesetzt werden, in den allgemeinen Lehrveranstaltungen, in Seminaren und bei Vorträgen. Die Zielsetzung des Instituts fasst Musielak wie folgt zusammen: „Die Bedeutung des Landwirtschaftsrechts innerhalb unserer Rechtsordnung ist erheblich. Umfang und Intensität der wissenschaftlichen Forschung in diesem Bereich stehen dazu … nicht in einem angemessenen Verhältnis. Die Errichtung eines neuen Instituts für Landwirtschaftsrecht bietet eine gute 44 45 46

Götz/Kroeschell/Winkler, HAR. Musielak, Eröffnung, 39. Siehe Kap 9.1 (S. 123). Musielak, Eröffnung, 40.

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Chance, einen nützlichen Beitrag zur Förderung der wissenschaftlichen Arbeit auf diesem Gebiet zu leisten.“47 So fanden in der Vergangenheit auf Einladung des Instituts wiederholt spezielle agrarrechtliche Lehrveranstaltungen statt.48 Weiters werden alle zwei Jahre wissenschaftliche Arbeitstagungen agrarrechtlichen Inhalts organisiert. Die Ergebnisse werden in der Schriftenreihe des Instituts für Landwirtschaftsrecht an der Universität Passau veröffentlicht. Bis dato sind in dieser Schriftenreihe neun Bände erschienen. Außerdem gibt das Institut seit 1993 regelmäßig eine Sammlung einschlägiger Gerichtsentscheidungen unter dem Titel „Entscheidungssammlung Landwirtschaftsrecht (ESLR)“49 heraus, wofür alle deutschen Gerichte angeschrieben werden, die mit landwirtschaftsrechtlichen Streitigkeiten befasst sind. In dieser Reihe sind bisher vier Bände erschienen, seit 1997 wird die vollständige systematische Dokumentation dieser Entscheidungen ausschließlich im Internet vorgenommen. Da sich das Institut außerdem zum Ziel gesetzt hat, auch in der Rechtspraxis aktiv aufzutreten, findet eine enge Kooperation mit der DGAR und dem Bayerischen Bauernverband statt. Eine Zusammenarbeit mit dem Bayerischen Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten wird insb in Hinblick auf die Ausarbeitung gutachterlicher Stellungnahmen zu aktuellen Gesetzinitiativen gesucht.

11.1.2.3 Sonstige An der Universität Hohenheim gab es an der landwirtschaftlichen Fakultät einen Lehrstuhl für Agrarrecht50, der später in die wirtschaftswissenschaftliche Fakultät verlagert wurde51. Heute existieren am Institut für Rechtswissenschaft an der Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften als Untereinrichtungen das „Fachgebiet Bürgerliches Recht, Handels-, Wirtschafts- und Agrarrecht“ und die „Forschungsstelle für Agrar- und Umweltrecht“ sowie die „Forschungsstelle für Weinrecht“.52 47

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Musielak, Eröffnung, 40. Dem Institut für Landwirtschaftsrecht steht als geschäftsführender Direktor Otfried Seewald vor, als Stellvertreter fungiert Markus Stoffels. Dem Institut sind folgende Abteilungen zugeordnet: Europarecht (Michael Schweitzer), Sozialrecht (Otfried Seewald), Steuerrecht (Hartmut Söhn), Verwaltungs- und Verwaltungsprozessrecht (Dirk Heckmann), Rechtsgeschichte (Ulrike Seif), Arbeitsrecht (Markus Stoffels), Zivil- und Zivilprozessrecht (Wolfgang Hau). In den Sommersemestern 1990 und 1994 fanden Vorlesungen zum Thema „Aktuelle Fragen des Agrar- und Bodenrechts“ sowie „Einführung in das Agrarrecht“ von Herbert Wüst statt. Institut für Landwirtschaftsrecht der Universität Passau, Entscheidungssammlung Landwirtschaftsrecht. Unter der Leitung von Franz Schad, sein wissenschaftlicher Mitarbeiter war PeterChristoph Storm. Besetzt mit Karl Kreuzer. Die Leitung des Fachgebiets liegt bei Christine Escher-Weingart, im Sommersemester 2005 werden die Veranstaltungen „Agrarrecht“ und „Agrarrecht Seminar“ von Andreas Wölfle abgehalten. Die Forschungsstellen für Agrar- und Umweltrecht sowie für Weinrecht leitet Armin Dittmann.

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Im Studiengang Agrarwissenschaften an der Technischen Universität München in Weihenstephan wird als Wahlpflichtfach „Agrar- und Umweltrecht“ angeboten.53 An der Landwirtschaftlichen Fakultät der Rheinischen Friedrich-WilhelmsUniversität Bonn, Studiengang Agrarwissenschaften, wird im Rahmen der wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Fächer „Agrar- und Agrarumweltrecht“ bzw „Agrarumweltrecht“ als Pflichtfach gelesen.54 Außerdem sind an der Agrar- und Ernährungswissenschaftlichen Fakultät der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel die Wahlmodule „Landwirtschaftliches Zivil- und Erbrecht“ und „Landwirtschaftliches Sachen- und Pachtrecht“ vorgesehen.55 In der DDR schließlich existierten an juristischen Fakultäten mehrere Lehrstühle für LPG-Recht.56

11.1.2.4 Fachhochschule Weihenstephan An der FH Weihenstephan werden im Fachbereich Land- und Ernährungswirtschaft die beiden Studiengänge „Landwirtschaft“ sowie „Agrarmarketing und Management“ angeboten. Angesichts der vor dem Hintergrund zunehmender rechtlicher Reglementierung in der Landwirtschaft wachsenden Bedeutung der Rechtsausbildung für künftige Führungskräfte des Agrarbereichs57 wurde 1986 eine Professur für die Lehrgebiete Agrarrecht, Wirtschafts- und Arbeitsrecht geschaffen.58 Diese ist – abgesehen vom Ordinariat in Luzern, wo das Agrarrecht aber nur eine untergeordnete Rolle spielt – die einzige speziell für Agrarrecht im deutschen Sprachraum. Das Lehrangebot umfasst neben allgemeinen Rechtsfächern die Pflicht-, Wahlpflicht- oder Wahlfächer Agrarrecht A und B, Agrarumweltrecht und Lebensmittelrecht. Im Agrarrecht A werden Grundbegriffe, landwirtschaftliche Besonderheiten des Eigentums, landwirtschaftliches Pachtrecht, landwirtschaftliches Erbrecht und schuldrechtliche Besonderheiten (zB Tierhalterhaftung) vermittelt, im 53 54 55

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Gelesen von Herbert Wüst. Gelesen von Hans-Joachim Hötzel und Dieter Schweizer. Gelesen von Karsten Witt. Lehrinhalte sind einerseits Landwirtschaftliches Zivilrecht mit Schwerpunkt allgemeine Grundzüge des BGB und Landwirtschaftliches Erbrecht, wo nach der Vermittlung der Grundsätze des Erbrechts speziell auf die Höfeordnung eingegangen wird, andererseits werden Schwerpunkte des Sachenrechts im Hinblick auf landwirtschaftliche Tatbestände (Eigentum an Grundstücken, Grundbuchsrecht, landwirtschaftliches Pachtrecht usw) vermittelt. Lehrstuhlinhaber waren bspw Rainer Arlt und Rolf Steding (zuletzt für Bürgerliches Recht und Gesellschaftsrecht an der Juristischen Fakultät der Universität Potsdam). So Grimm, Zehn Jahre Agrarrecht, 392. Diese Stelle hat bis heute Christian Grimm inne, der hier wertvolle Aufbauarbeit leisten und sich neben seiner Gesamtdarstellung „Agrarrecht“ auch mit regelmäßigen Publikationen als einer der führenden Agrarrechtler Deutschlands positionieren konnte. Diese personale Konzentration stelle angesichts der Breite des Rechtsgebiets große Anforderungen an den Amtsinhaber, biete aber auch die Gewähr einer kontinuierlichen, spezifisch agrarrechtlich orientierten Arbeit; so Grimm, Zehn Jahre Agrarrecht, 393.

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Agrarrecht B liegt der Schwerpunkt auf dem öffentlichen Baurecht, dem Recht der pflanzlichen und tierischen Erzeugung (Saatgut, Sortenschutz, Pflanzenschutz, Düngung; Futtermittel, Tierzucht, Tierschutz ua), den landwirtschaftlichen Kooperationsformen, dem Recht der Landwirtschaftsförderung samt Marktordnung und einem Einblick in das landwirtschaftliche Verfahrensrecht. Außerdem werden konkrete Praxisprobleme durchleuchtet und bspw Pacht-, Ehe-, Übergabe- oder Lieferverträge ausgearbeitet.59 Seit dem Studienjahr 2002/2003 ist „Agrarrecht“ als dreistündige Vorlesung Pflichtfach für die Studienanfänger im Studiengang Landwirtschaft. Daneben ist auch die Veranstaltungsreihe des Fachbereichs Landund Ernährungswirtschaft „Forum Landwirtschaft“ immer wieder agrarrechtlichen Themen gewidmet. Auch an diversen anderen Fachhochschulen finden Veranstaltungen agrarrechtlichen Inhalts statt.60

11.1.3 Schweiz In der Schweiz ist die akademische Befassung mit dem Agrarrecht weit weniger präsent. Diese „nur embryonal entwickelte rechtswissenschaftliche Disziplin“61 hat an juristischen Fakultäten praktisch keinerlei Spuren hinterlassen, an agrarwissenschaftlichen Hochschulen finden sich Spurenelemente.

11.1.3.1 ETH Zürich An der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich wurde noch Anfang der 1980er Jahre Agrarrecht als selbständiges Lehrfach im Rahmen der Ausbildung von Ingenieur-Agronomen (Richtung Agrarwirtschaft) angeboten.62 Im Vorlesungsverzeichnis des Studiengangs Agrarwissenschaften fand sich noch bis vor kurzem eine Vorlesung „Agrarrecht und landwirtschaftliches Bodenrecht“.

11.1.3.2 Universität St. Gallen An der Hochschule St. Gallen war in den 1990er Jahren das Institut für Agrarökonomie und Agrarrecht (IAA – HSG)63 eingerichtet. Heute hingegen spielt das Agrarrecht dort keine Rolle mehr, das Institut wurde mit Bezug auf die Agrarökonomie in ein anderes integriert.

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Grimm, Zehn Jahre Agrarrecht, 393. ZB „Agrarrecht“: FH Anhalt (Bernburg) – bis vor kurzem Volkmar Nies; FH Bingen – Matthias François; FH Kiel. Weiters FH Nürtingen und FH Osnabrück. So Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 76. Vgl Friedrich, Schweizer Landesbericht, 318 f. Direktor war Paul Richli. Vgl Friedrich, Schweizer Landesbericht, 316; Kreuzer, Generalbericht, 4 FN 9.

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11.1.3.3 Universität Luzern An der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Luzern besteht seit 2003 ein Ordinariat für öffentliches Recht, Agrarrecht und Rechtsetzungslehre.64 Das Agrarrecht wird dabei im Rahmen des Wirtschaftsverwaltungsrechts unterrichtet. Die Forschungs- und Dienstleistungsaktivitäten werden im Institut für KMU- und Wirtschaftsrecht abgewickelt.

11.2 Gesellschaften 11.2.1 Österreichische Gesellschaft für Agrar- und Umweltrecht Die Österreichische Gesellschaft für Agrarrecht (ÖGAR) wird 1968 und damit erst nach den Schwestervereinigungen in Deutschland und der Schweiz gegründet. Anstoß dazu haben insb die Kontakte mit deutschen und Schweizer Kollegen beim Europäischen Agrarrechtskongress in Bad Godesberg 1967 gegeben. Auf den Gründungsbeschluss des Proponentenkomitees der ÖGAR am 15.12.1967 erfolgt die Aufnahme der Gesellschaftstätigkeit mit der Gründungsversammlung am 15.03.1968 in Innsbruck.65 Gründungspräsident ist der Universitätsprofessor (und damalige Rektor) der Universität Innsbruck und frühere Unterrichtsminister Ernst Kolb, als Vizepräsidenten fungieren der Amtsvorstand der Agrarbezirksbehörde Bregenz und nachmalige Universitätsprofessor an der Technischen Universität Wien Josef Kühne sowie der LWK-Kammeramtsdirektor und nachmalige Tiroler Landeshauptmann Alois Partl. Die Gesellschaft hat den Sitz zunächst in Innsbruck, der 1972 nach Wien verlegt wird.66 1990 erfolgt die Umbenennung in Österreichische Gesellschaft für Agrar- und Umweltrecht (ÖGAUR).67 Ihre Präsidenten sind ab 1972 Manfried Welan, 1978 Ernst Massauer, 1993 Gottfried Holzer und 2001 Klaus Wejwoda. Der Zweck der Gesellschaft besteht laut Satzung insb in der Pflege des Agrarund Umweltrechts „im weitesten Umfang“, in der engen Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Praxis, in der Weckung des öffentlichen Interesses am Agrar- und Umweltrecht, in der Förderung wissenschaftlicher Arbeiten und Forschung auf diesen Gebieten, in der Durchführung wissenschaftlicher Veranstaltungen und in der Beratung von Körperschaften und Behörden in Fragen des Agrar- und Umweltrechts. Diesem Satzungsauftrag entsprechend wird besonderer Wert darauf gelegt, einerseits die Ergebnisse rechtssystematischer Arbeit auf den verschiedenen Gebieten der Praxis dienstbar zu machen, und andererseits aus den Bedürfnissen und immer vielfältiger werdenden Rechtsbezügen des land- und 64

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Besetzt mit Paul Richli, der sogar seine Antrittsvorlesung dem Agrarrecht widmete; vgl Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 76 f. Vgl Mitteilungen in RdL 1968, 63 und 94 f; Massauer, Österreichische Gesellschaft für Agrarrecht, 6; Welan, Die Lehre des Rechts, 18 ff. Storm, Österreichische Gesellschaft, 15, spricht von einer Reaktivierung der ÖGAR. Die Statuten der Gesellschaft betreffend die Formulierung ihres Zwecks (§ 2) spiegeln die Entwicklungen wider: 1968 „Landwirtschaftsrecht“, 1972 „Agrarrecht“, 1990 „Agrar- und Umweltrecht“.

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forstwirtschaftlichen Betriebes und der landwirtschaftlichen Genossenschaften die Schwerpunkte für die rechtswissenschaftliche Arbeit abzuleiten.68 Heute liegt ein besonderer Schwerpunkt auf dem Agrarumweltrecht. Die Gesellschaft zählt derzeit über hundert Mitglieder, darunter auch juristische Personen wie Kammern, Berufsverbände, Kreditinstitute oder zahlreiche europäische Agrarrechtsgesellschaften. Die Geschäfte führt ein Vorstand von zehn Personen. Das Präsidium bilden der Präsident, zwei Vizepräsidenten, Kassier und Geschäftsführer. Die Geschäftsstelle ist bei der Präsidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern Österreichs in Wien eingerichtet. Unter dem Titel „Agrar- und Umweltrecht“ gibt die ÖGAUR seit 1991 eine eigene Schriftenreihe heraus, von der bis dato fünf Bände erschienen sind. Zuvor erfolgte die Förderung agrarrechtlichen Schrifttums durch Unterstützung der Herausgabe einzelner Bände in der Schriftenreihe für Agrarwirtschaft (insgesamt 16 Bände)69 und in der Schriftenreihe des Österreichischen Instituts für Agrarsoziologie und Agrarrecht in Linz (insgesamt 23 Bände). Außerdem vergibt die Gesellschaft für Arbeiten auf dem Gebiet des Agrar- und Umweltrechts den 1975 gestifteten „Hans-Karl-Zeßner-Spitzenberg-Preis“. Diese Arbeiten müssen statutengemäß geeignet sein, die wissenschaftliche Durchdringung des österreichischen Agrar- und Umweltrechts zu vertiefen und das öffentliche Interesse am Agrar- und Umweltrecht zu wecken und zu pflegen. Der Preis wurde zwischen 1977 und 1997 bislang siebenmal vergeben.70 Nach einer Vortragsveranstaltung über das „Österreichische Agrarrecht unter EU-Bedingungen“ zum dreißigjährigen Bestehen der Gesellschaft 199871 ist es um die Aktivitäten der ÖGAUR vorübergehend still geworden. Mit der Generalversammlung 2001 jedoch wurden die Weichen für einen aktiven Neubeginn gestellt.72 Weiters zu erwähnen ist auch das Österreichische Institut für Agrarsoziologie und Agrarrecht, das am 17.11.1967 in Linz als wissenschaftliche Vereinigung zur Erarbeitung und Förderung der soziologischen und rechtlichen Erkenntnisse auf land- und forstwirtschaftlichem Gebiet gegründet wurde.73 Zum Vorsitzenden wurde Hans Bach gewählt. 1979 wurde es in Österreichisches Institut für Agrarpolitik und Agrarsoziologie (ÖIAA) umbenannt. In der ÖIAASchriftenreihe sind 46 Bände, teilweise agrarrechtlichen Inhalts, erschienen. Das Institut war Mitglied des C.E.D.R. und wurde 2001 aufgelöst.

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Massauer, Österreichische Gesellschaft für Agrarrecht, 6. Vgl zB zum 10jährigen Bestehen der ÖGAR Gatterbauer, Kontinuität und Wandel im Agrarrecht. Zu den Preisträgern siehe Norer, Recht im ländlichen Raum, 29. Richtigstellung: Den Preis 1983 erhielten Gottfried Holzer und Helmut Schwamberger. Siehe Welan, Ein Preis, 4 ff, samt einem Lebensbild Zeßner-Spitzenbergs; Welan, Die Lehre des Rechts, 20. Vgl AIZ 9505 vom 07.04.1998, 3; BLW 18 vom 02.05.1998, 8; Die Landwirtschaft 5/ 98, 12. Siehe www.agrarnet.info/partner/oegaur. Siehe Mitteilung in RdL 1968, 12. Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik, 30; Hancvencl, Agrarpolitik, 72; Theisinger, Das europäische Komitee, 25.

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11.2.2 Deutsche Gesellschaft für Agrarrecht Der Plan zur Gründung einer Gesellschaft für Agrarrecht entsteht Anfang der 1960er Jahre in einem Kreis von Juristen, die sich in Bauernverbänden, Landwirtschaftskammern, Justizverwaltung und Rechtslehre laufend mit dem Agrarrecht national und international zu befassen haben. „Man war und ist der durch die Praxis immer wieder bestätigten Ansicht, dass es an einer konzentrierten Pflege des breiten und vielschichtigen Agrarrechts in der Bundesrepublik, vornehmlich an einem wissenschaftlichen Zentrum und an einem Zusammenschluss derer, die ihre kommentatorischen Potenzen und praktischen Erfahrungen zu Gunsten der nationalen und internationalen Arbeit am Agrarrecht einzusetzen bereit seien, fehle.“74 Am 08.10.1964 beauftragen die Teilnehmer des seit 1955 fast alljährlich durchgeführten Lehrgangs für Landwirtschaftsrecht in Goslar sieben Rechtsanwälte aus Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen, eine Gesellschaft für Agrarrecht e.V. zu gründen. Die Gründer kommen am 14.11.1964 in Hannover zusammen, um den Satzungsentwurf zu finalisieren, den Vorstand zu wählen und die Tätigkeit der Gesellschaft zu programmieren. Das ist die Geburtsstunde der Deutschen Gesellschaft für Agrarrecht (DGAR).75 Dem ersten Vorstand gehören als Erster Vorsitzender Walter Bergmann und als Zweiter Vorsitzender Karl Kroeschell an. Als Erste Vorsitzende folgen 1967 Hans Dietrich von Arnswaldt, 1970 Hans Merkel, 1973 Karl Kroeschell, 1976 Jürgen Hagedorn, 1979 Jürgen Lukanow, 1982 Franz-Josef Lillotte, 1985 Ekkehard Pabsch, 1994 Hans-Joachim Hötzel und 2000 Karsten Witt. Der Sitz der Gesellschaft ist in Bonn. Die Motivation zur Gründung bilden va die Agrarrechtsgesellschaften in anderen Ländern des EWG-Gebietes und die Bildung ihrer Dachorganisation mit dem C.E.D.R., wo bereits einzelne deutsche Agrarrechtler teilgenommen haben, und man nun eine bundesdeutsche Partnerorganisation als geordnete Zusammenfassung ihres wissenschaftlichen Einsatzes entgegensetzen will.76 Allerdings stößt der von beiden Seiten angestrebte Beitritt trotz der Zusammenarbeit beider Organisationen zunächst auf Schwierigkeiten, da das C.E.D.R. sich damals noch auf Agrarrechtsvereinigungen in den Mitgliedstaaten der EWG beschränkt, während die DGAR eine Öffnung hin zu Agrarrechtsvereinigungen aus allen europäischen Ländern, insb Österreichs und der Schweiz, wünscht.77 Da sich die Verhandlungen zwischen beiden Vereinigungen über lange Zeit ohne Ergebnis hinziehen, treten 1968 einige Mitglieder der DGAR als persönliche Mitglieder dem C.E.D.R. bei. 1972 schließlich wird die Deutsche Vereinigung für Agrarrecht in Europa e.V. (DVARE) gegründet, deren wesentlicher Zweck der Beitritt zum C.E.D.R. ist.

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Büttner, Zur Gründung, 290. Bergmann, Mitgliederversammlung, 230; Bergmann, Zur Gründung, 115 f. Zur Geschichte der DGAR vgl ausführlich Winkler, 30 Jahre, 78, zur Organisation (Mitgliederversammlung, Vorstand, Kuratorium) 82. Allgemein bei Kroeschell, Deutscher Landesbericht, 63 ff; Bergmann, Agrarrecht, 202 ff. Bergmann, Ziele und Aufgaben, 166; Büttner, Zur Gründung, 291. Zu den Beziehungen DGAR zum C.E.D.R. siehe Winkler, 30 Jahre, 85 f; Pikalo, Agrarrechtsvergleichung und DGAR, 104; Theisinger, Das europäische Komitee, 23 f.

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Nachdem aber das C.E.D.R. 1973 eine Satzungsänderung beschlossen und sich somit auch für europäische Agrarrechtsvereinigungen außerhalb der EWG geöffnet hat, tritt die DGAR 1974 dem C.E.D.R. bei. Beim Zusammenschluss mit der Vereinigung für Deutsches und Europäisches Agrar- und Umweltrecht (V.A.U.R.)78 1980 erfolgt die Umbenennung in Deutsche Gesellschaft für Agrarrecht – Vereinigung für Agrar- und Umweltrecht e.V. (DGAR wird beibehalten). 1991 schließlich wird die erst nach der „Wende“ in der ehemaligen DDR gebildete Gesellschaft für Agrarrecht (GAR) aufgelöst und deren Mitglieder zum Beitritt bei der DGAR aufgefordert. Erster Vorsitzender, Zweiter Vorsitzender und Schriftführer werden unterstützt von elf weiteren Vorstandsmitgliedern. Die Geschäftstelle befindet sich seit 1993 bei der LWK Rheinland in Bonn.79 Die Aufgabe der Gesellschaft liegt in der wissenschaftlichen Durchdringung des eigenen Rechts, der Verbreitung seiner Kenntnis und der Vergleichung mit dem fremden Recht.80 Der in der Satzung ausgeführte Zweck ist die Pflege und Förderung der Entwicklung des Agrarrechts einschließlich des Rechts der Agrarmärkte, des ländlichen Raumes und des Agrarumweltrechts81 im deutschen und internationalen Bereich, insb durch Zusammenfassung der am Agrarrecht interessierten Personen, Wahrung und Pflege des öffentlichen Interesses, Anregung und Förderung wissenschaftlicher Arbeiten, Beratung der gesetzgebenden Organe und Behörden und Zusammenarbeit mit Organisationen gleicher und ähnlicher Zielrichtung. Die DGAR ist eine wissenschaftliche Vereinigung auf privater Grundlage, „Agrarpolitik will sie weder treiben noch unterstützen“82. Agrarrecht wird dabei von der Gesellschaft in einem weiten Sinn verstanden, es umfasst neben dem traditionellen Landwirtschaftsrecht das Recht der Agrarmärkte, das Recht des ländlichen Raumes, das Agrarumweltrecht sowie das landwirtschaftliche Arbeits-, Steuer- und Sozialrecht.83 Die Mitglieder umfassen annähernd fünfhundert juristische und natürliche Personen, wobei das Spektrum von Interessenvertretungen, Kammern und Banken bis zu Rechtsanwälten, Notaren, Steuerberatern, Verwaltungsbeamten, Richtern, Universitätsangehörigen, aber auch landwirtschaftlichen Sachverständigen und Landwirten reicht.84 Dabei ist es der DGAR gelungen, auch in den neuen deutschen Bundesländern Fuß zu fassen, während sie in Süddeutschland noch immer relativ schwach repräsentiert ist. In letzter Zeit schlagen sich Sparmaßnahmen und Fusionen vermehrt auch in Kündigungen bei den kooperativen Mitgliedern nieder. 78 79 80 81

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Vormals Deutsche Vereinigung für Agrarrecht in Europa e.V. (DVARE). Siehe www.dgar.de. Bergmann, Ziele und Aufgaben, 166; Bergmann, Zur Gründung, 116. Im § 2 der ursprünglichen Satzung von 1964 war lediglich von „Landwirtschaftsrecht“ die Rede. 1980 erfolgte die Ersetzung durch den Begriff „Agrarrecht“ und eine Konkretisierung durch den Hinweis auf das Recht der Agrarmärkte, des ländlichen Raums und des Agrarumweltrechts. Zur Satzungsänderung Winkler, 30 Jahre, 80. Bergmann, Ziele und Aufgaben, 166. DGAR-Mitgliederbroschüre (Februar 2004), 2. Zu den Schwerpunkten der Tätigkeit siehe Winkler, 30 Jahre, 80 f. Zur Entwicklung des Mitgliederbestandes siehe Winkler, 30 Jahre, 79.

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Die Gesellschaft verfügt aktuell über neun Ausschüsse85, deren Aufgabe vornehmlich darin besteht, neue Rechtsentwicklungen zu verfolgen und Stellungnahmen86 zu Gesetzesvorhaben zu erarbeiten. Diese Ausschüsse sind derzeit eingerichtet für Agrarrechtsseminare, Forst- und Jagdrecht, landwirtschaftliches Bodenrecht und Enteignungsrecht, landwirtschaftliches Erbrecht, landwirtschaftliches Sozialrecht, landwirtschaftliches Steuerrecht, Strukturfragen und Agrarwirtschaftsrecht, Tierzuchtrecht sowie Umweltrecht. Im dem Umweltrechtsausschuss angegliederten Arbeitskreis Alpenregion treffen sich seit 1997 deutsche, österreichische, Schweizer und Südtiroler Agrarjuristen zum Meinungsaustausch über speziell die alpenländische Landwirtschaft betreffende agrarrechtliche Fragen. Weiters hält die Gesellschaft jährlich mehrere Tagungen und Seminare ab.87 Traditionell veranstaltet sie Anfang Oktober zusammen mit dem Deutschen Anwaltverein ein mehrtägiges Agrarrechtsseminar in Goslar88, bei dem aktuelle Themen behandelt werden. Auf der ebenfalls schon traditionellen Frühjahrstagung, die abwechselnd in den einzelnen deutschen Bundesländern stattfindet, befasst man sich regelmäßig mit einem herausragenden rechtspolitischen Thema. Neben diesen Veranstaltungen führt die DGAR Regionalseminare, bei denen sich die Teilnehmer in intensiver Arbeit mit neuen Rechtsentwicklungen vertraut machen, und Richterseminare durch. Ua wird seit 1987 regelmäßig das DreiländerSymposium gemeinsam mit der belgischen und niederländischen Agrarrechtsgesellschaft ausgerichtet. Die DGAR gibt die Zeitschrift „Agrarrecht“ (seit 2003 „Agrar- und Umweltrecht“) heraus, die sich mit Themen aus allen Rechtsgebieten, auf denen die Gesellschaft tätig ist, befasst. In den Themenstellungen und organisatorischen Veränderungen der DGAR wird deutlich, dass sich die Gesellschaft in den vierzig Jahren ihres Bestehens immer wieder den neuen Problemen gestellt hat, durch die der Wandel vom traditionellen Landwirtschaftsrecht zum modernen Agrarrecht deutlich wird. Einen besonderen Einschnitt bedeutete die deutsche Wiedervereinigung. In der Befassung mit dem EG-Agrarrecht ortet Winkler89 noch Defizite.

11.2.3 Schweizerische Gesellschaft für Agrarrecht Die Gründungsversammlung der Schweizerischen Gesellschaft für Agrarrecht (SGAR) findet am 19.11.1966 in Luzern statt.90 Die Gesellschaft hat den Zweck, die in der Schweiz am Landwirtschaftsrecht interessierten Personen – Juristen wie 85

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Zur Entwicklung der Fachausschüsse siehe Winkler, 30 Jahre, 83 f. Im Detail vgl AgrarR 1995, 102 ff Zu den erstellten Gutachten, Stellungnahmen und Untersuchungen siehe Winkler, 30 Jahre, 84 f. Zu den Aktivitäten der DGAR siehe Winkler, 30 Jahre, 82 ff. Vgl Sachs, Goslarer Agrarrechtsseminar 1955 – 1985. Rückblick und Bibliographie nebst Referenten- und Sachregister, AgrarR 1985, Beilage IV. Winkler, 30 Jahre, 87. So generell in den EU-Mitgliedstaaten Kreuzer, Generalbericht, 7. Mitteilung in RdL 1966, 261.

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Nicht-Juristen – zusammenzufassen, das öffentliche Interesse am Agrarrecht zu wecken und zu pflegen, an den gesetzgeberischen Aufgaben, welche das Agrarrecht betreffen, mitzuarbeiten, wissenschaftliche Arbeiten anzuregen und zu fördern, auf internationalem Gebiet mit ähnlichen Vereinigungen zusammenzuarbeiten sowie die eidgenössischen und kantonalen landwirtschaftlichen Gesetze und die agrarrechtliche Judikatur des Bundes und der Kantone sowie die Fachliteratur zusammenzutragen. Der erste Vorstand besteht ua aus Bundesrichter Otto K. Kaufmann als Präsident und Jörg Ursprung als Vizepräsident. Als Präsidenten folgen 1973 Hans-Peter Friedrich, 1990 Reinhold Hotz und 2002 Christina Schmid-Tschirren. Der Sitz ist in Brugg. Die Gesellschaft zählt derzeit über 250 Mitglieder, worunter sich auch Organisationen befinden. Sie gibt seit 1967 jährlich drei Hefte der „Blätter für Agrarrecht“ mit wissenschaftlichen Aufsätzen zum ganzen Spektrum des Agrarrechts und ausgewählten Gerichtsentscheidungen heraus.

11.2.4 Comité Européen de Droit Rural Das Comité Européen de Droit Rural (C.E.D.R.) ist die Dachorganisation von Agrarrechtsgesellschaften aus zahlreichen europäischen Ländern.91 Seine Entstehungsgeschichte spiegelt die Anfänge wissenschaftlicher Befassung mit dem Agrarrecht nach dem Zweiten Weltkrieg wider. Giangastone Bolla, der Begründer des neuzeitlichen Agrarrechts, hat auf dem von ihm in Florenz einberufenen ersten internationalen Agrarrechtskongress 1954 die Entschließung erwirkt, am Sitz der Academia Economico Agraria dei Georgofili der Universität Florenz ein internationales Agrarrechtskomitee zu schaffen und 1957 einen zweiten internationalen Kongress dieser Art nach Paris einzuberufen. In der Folge kann zwar das bedeutende Istituto di Diritto Agrario Internazionale e Comparato als nationale Anstalt für Zwecke der übernationalen Rechtsvergleichung in Florenz eingerichtet werden, die Gründung eines europäischen Verbandes bleibt aber einigen Agrarjuristen aus Deutschland, Frankreich, Italien und den Niederlanden am 30.10.1957 zu Ende des zweiten internationalen Agrarrechtskongresses vorbehalten.92 Sie beschließen die Gründung eines „Comité Européen de Droit Rural“ mit Sitz in Paris. Zutreffend bezeichnet Theisinger93 das C.E.D.R. als „Mutter aller Agrarrechtsvereinigungen“ in Europa, denn die nationalen Gesellschaften werden alle erst nach ihrer Dachorganisation gegründet. Zunächst auf Agrarjuristen und Vereinigungen aus EWG-Ländern begrenzt, öffnet sich die Vereinigung mit der neuen Satzung von 1973 für alle Länder Europas. Dennoch behält das Agrarrecht der EG satzungsgemäß seinen besonderen Platz im Comité.94 91 92

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Siehe www.cedr.org. Im Detail siehe Theisinger, 25 Jahre, 323; Theisinger, Das europäische Komitee, 17 f; Theisinger, Aufgaben und Bedeutung, 64 ff. Theisinger, 25 Jahre, 323. Allgemein Theisinger, Das europäische Komitee, 11 ff; Lukanow, Institutionen, (II) 64 f; mit weiterführenden Literaturangaben Theisinger, Art CEDR in HAR, 420 ff. Theisinger, Das europäische Komitee, 12; Theisinger, 25 Jahre, 323.

Agrarrechtswissenschaft

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Das Europäische Agrarrechtskomitee sieht sich als berufene und für den gesamten europäischen Raum zur Verfügung stehende gemeinschaftliche Institution zur Förderung, Pflege, Erforschung, Vergleichung und Angleichung des Agrarrechts im weitesten Sinn des Wortes.95 Gem der Satzung (Art II) verfolgt das C.E.D.R. hauptsächlich die Ziele der Erforschung und des Studiums aller Fragen des Landwirtschaftsrechts und damit zusammenhängender Disziplinen in Bezug auf Europa und insb die EG, die Förderung des Wissens und den Meinungsaustausch zwischen den Mitgliedern, die Erfassung und Veröffentlichung der Auffassungen seiner Mitglieder über die Angleichung des Landwirtschaftsrechts, die Erarbeitung von Vorschlägen und Berichten gegenüber Regierungen und internationalen Organisationen, die Schaffung von Bildungseinrichtungen und die Zusammenarbeit mit allen bestehenden Bildungseinrichtungen sowie die Verbreitung von Forschungs- und Lehrergebnissen mit allen Mitteln. Unter Agrarrecht respektive Landwirtschaftsrecht versteht das C.E.D.R. alles Recht, das Leben und Wirken in der Land- und Forstwirtschaft zu ordnen bestimmt ist96, bzw wurde diese Formulierung mit der Satzungsänderung 1979 dahingehend modifiziert, dass ausdrücklich die mit dem Landwirtschaftsrecht zusammenhängenden Disziplinen einbezogen werden97. Das C.E.D.R. besitzt Sonderberaterstatus bei der FAO, Beraterstatus beim Europarat und unterhält enge Verbindungen zur Europäischen Kommission. Die Mitgliedervereinigungen verfolgen im Großen und Ganzen in ihrem jeweiligen nationalen Wirkungsbereich dieselben Ziele wie das Comité. Der Beitritt des ÖIAA erfolgt 1972, der ÖGAUR 1973, die DGAR tritt letztendlich 197498 bei, die SGAR 1975. Aber auch Einzelmitglieder va aus Ländern, in denen es keine nationalen Agrarrechtsgesellschaften gibt, sind derzeit im C.E.D.R. vertreten. Sobald eine Vereinigung aus einem dieser Länder dem Comité beitritt, werden die Einzelmitgliedschaften gegenstandslos.99 Hinzu kommen noch die korrespondierenden Mitglieder und die akademischen Einrichtungen. Organe des C.E.D.R. sind die Generalversammlung, der Direktionsrat und der Präsidialrat. Zur Teilnahme an der alle zwei Jahre stattfindenden Generalversammlung sind außer den Mitgliedern des Direktionsrates die Bevollmächtigten der Mitgliedsvereinigungen, die Einzelmitglieder, die Ehrenmitglieder sowie eine Abordnung einer jeden Mitgliedsvereinigung bestimmter Größe, deren Stimmumfang sich nach dem jeweiligen Mitgliederstand richtet, befugt.100 Der Direktionsrat vollzieht die Beschlüsse der Generalversammlung und verwaltet das Komitee. Alle nationalen Agrarrechtsgesellschaften sind durch einen nationalen Vizepräsidenten und einen Delegierten vertreten. Auf diese Weise sind ca 3.500 95 96 97 98

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Theisinger, Das europäische Komitee, 47. Theisinger, Das europäische Komitee, 13. Theisinger, Art CEDR in HAR, 421. Zum Beitritt der DGAR und der vorangegangenen Öffnung des C.E.D.R. über die EWG hinaus siehe Kap 11.2.2 (S. 203 f). Theisinger, Das „Comite Europeen de Droit Rural“, 35. Dazu im Detail siehe Theisinger, Das „Comite Europeen de Droit Rural“, 36. Zu den Anfängen der Beteiligung von ÖGAUR-Mitgliedern im Rahmen des C.E.D.R. Theisinger, Das europäische Komitee, 25 f. Zur Beteiligung von DGAR-Mitgliedern im Rahmen des C.E.D.R. Winkler, 30 Jahre, 86.

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Juristen mit dem Comité verbunden. Die Arbeitsausschüsse werden aus den Reihen dieser Vertreter gebildet. Der Direktionsrat besteht aus einem Präsidenten, den Vizepräsidenten, einem Generaldelegierten, einem Generalsekretär, einem Generalschatzmeister, höchstens drei beigeordneten Generaldelegierten, einem beigeordneten Generalsekretär, den nationalen Delegierten mit je einem Stellvertreter sowie einem oder mehreren Ehrenpräsidenten und Beratern. Dem Generaldelegierten obliegt die wissenschaftliche Leitung des Komitees, dem Generalsekretär die Leitung seiner Verwaltung, der Generalschatzmeister führt die Konten. Das Präsidium besteht aus dem Präsidenten, dem Generaldelegierten, dem Generalsekretär, dem Generalschatzmeister sowie den Ehrenpräsidenten. Es ist das beratende Organ des Direktionsrats. Der Sitz des C.E.D.R. ist in Paris. Das Schwergewicht des Wirkungsbereichs des C.E.D.R. liegt in den alle zwei Jahre stattfindenden Europäischen Agrarrechtskongressen, die seit 1961 regelmäßig in verschiedenen Ländern abgehalten werden101 und Agrarjuristen aus allen europäischen und vielen außereuropäischen Staaten zusammenführen. Dabei werden idR in zwei Kommissionen und einem Runden Tisch jeweils drei aktuelle agrarrechtliche Themen zur Erforschung und vergleichenden Diskussion gestellt. Die einzelnen Länderberichte, verfasst auf der Grundlage eines zuvor versendeten Fragebogens, werden nach ihrer Erörterung in den Kommissionen von einem Generalberichterstatter zusammengefasst. Die Ergebnisse der Arbeiten aller Kommissionen und des Runden Tischs werden veröffentlicht. Der bislang letzte Kongress fand 2005 in Røros statt. Die Themen umfassten das Recht auf adäquate Ernährung, die Auswirkungen der neuen Revision der GAP auf landwirtschaftliche Betriebe und bäuerliches Eigentum sowie Entwicklung, Bedeutung und Perspektiven landwirtschaftlicher Genossenschaften. Seit 1982 führt das Europäische Agrarrechtskomitee in unregelmäßiger Abfolge in den Jahren, in denen keine Kongresse stattfinden, Europäische Agrarrechtssymposien durch, an denen nur die Berichterstatter und bestimmte Fachleute teilnehmen. Auch diese Berichte werden veröffentlicht.

11.3 Zeitschriften 11.3.1 Österreich Eine ausschließlich agrarrechtlichen Themen gewidmete Zeitschrift gibt es in Österreich nicht. Agrarrechtliche Literatur findet sich entweder in allgemein juristischen oder in agrarwissenschaftlichen Zeitschriften. Besondere Bedeutung hat die Agrarische Rundschau erlangt. 1930 erstmals als „Vierteljahreszeitschrift für Agrarpolitik, Agrarrecht und Agrarstatistik“102 herausgegeben, findet sich in den Ausgaben 1931 bis 1937 ein eigener Teil mit dem 101

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So tagt der Kongress in Österreich 1987 in Salzburg, in Deutschland 1967 in Bonn-Bad Godesberg, 1979 in Berlin, 1997 in Bonn und in der Schweiz 1993 in Interlaken. Tagungsberichte werden regelmäßig in RdL bzw später AgrarR veröffentlicht. Einen Überblick bis 1975 bietet Theisinger, Das europäische Komitee, 48 ff, und weiter bis 1987 Theisinger, Aufgaben und Bedeutung, 66 ff. Scheiber, Agrarische Rundschau – Von 1930 bis heute, AgrRS 4/1982, 1 ff.

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Titel „Archiv für Agrarpolitik und Agrarrecht“. Hier publizieren neben politischen Beiträgen von Dollfuß und Figl auch Agrarjuristen wie Zeßner-Spitzenberg und Stoiber. Ab dem Neubeginn 1949 steht kein eigener Agrarrechtsteil mehr zur Verfügung, wenn auch weiterhin Aufsätze solchen Inhalts veröffentlicht werden.103 Seit 1982 schließlich findet am Deckblatt der Untertitel „mit Agrarrecht“ bzw „mit Agrar- und Umweltrecht“ bei entsprechendem Inhalt regelmäßig Verwendung. Ab Anfang der 1980er Jahre und wiederum in letzter Zeit ist eine starke Präsenz agrarrechtlicher Abhandlungen in der Agrarischen Rundschau zu verzeichnen, weshalb sie getrost auch als agrarrechtswissenschaftliche Zeitschrift betrachtet werden kann. Außerdem führt die deutsche Zeitschrift „Agrarrecht“ 1971/72 und 1974 im Gesamt-Inhaltsverzeichnis auch die Überschrift „Aus dem Bund, den Bundesländern und Österreich. Bericht über die Gesetzgebung auf dem Gebiete des Agrarrechts“.104 Solche „Österreich-Fenster“ werden danach aber nicht mehr fortgesetzt.

11.3.2 Deutschland Heute existieren in Deutschland drei agrarrechtliche Zeitschriften105: „Recht der Landwirtschaft“ (RdL), „Agrarrecht“ (AgrarR; seit 2003 „Agrar- und Umweltrecht“, AUR) und „Briefe zum Agrarrecht“ (NL-BzAR). Das „Recht der Landwirtschaft. Zeitschrift für Landwirtschaftsrecht“ erscheint zum ersten Mal 1949 auf Veranlassung des Zentraljustizamtes für die Britische Zone in Hamburg.106 Eng verbunden ist diese Zeitschrift mit Otto Wöhrmann, der vom ersten Tag an bis zu seinem Tod 1970 die Schriftleitung innehat. In der Folge ist nach einstweiligem Ausfall des Erscheinens ab der Jänner-Ausgabe 1974 die Existenz der Zeitschrift wieder gesichert. 1990 erfolgt eine Titeländerung in „Zeitschrift für Landwirtschafts- und Agrarumweltrecht“. Das RdL hat es nie verabsäumt, allen mit der Landwirtschaft und dem Agrarumweltrecht in Beziehung stehenden Rechtsgebieten Raum zu geben,107 dennoch liegt der Schwerpunkt im klassischen Landwirtschaftsrecht und besonders in der Darstellung der gerichtlichen Entscheidungen. Als das RdL 1970 in besagte Krise geraten ist und Verhandlungen über die Übernahme durch die DGAR erfolglos geblieben sind, beschließt diese selbst eine neue agrarrechtliche Zeitschrift zu gründen.108 Dabei soll nicht allein das Landwirtschaftsrecht in seinen überkommenen Rechtsmaterien des besonderen landwirtschaftlichen Privatrechts abgedeckt, sondern auch all jene Rechtsgebiete 103

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Vgl speziell in den Jahrgangs-Inhaltsverzeichnissen die sporadisch ab 1963 verwendeten Gliederungen „Rechtsfragen“ bzw „Rechts- und Steuerfragen“, ab 1982 „Agrarrecht“. Hinweis bei Winkler, 10 Jahre, 270. Zu den historischen Zeitschriften vgl Winkler, Art Wissenschaftliche Institutionen in HAR, 1093. Wöhrmann, 50 Jahre, 309. Wöhrmann, 50 Jahre, 309 f. Zur Historie Winkler, 30 Jahre, 80 und 86 f.

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erfasst werden, die sich auf die Landwirtschaft beziehen, und zwar sowohl öffentlich-rechtliche als auch privatrechtliche Normen.109 Die Zeitschrift soll der Praxis dienen, dem Anwalt und Notar ebenso wie der Verwaltung und den Gerichten, den landwirtschaftlichen Verbänden und Selbstverwaltungskörpern. Darüber hinaus aber soll sie ein Forum für die geistige Durchdringung und Gestaltung des Agrarrechts bilden.110 1971 schließlich kann das erste Heft „Agrarrecht“ mit dem Untertitel „Zeitschrift für das gesamte Recht der Landwirtschaft, der Agrarmärkte und des ländlichen Raums“ erscheinen. 2003 erfolgt die Umbenennung in „Agrarund Umweltrecht“ bei unverändertem Untertitel. Damit will man der bereits erfolgten Ausweitung von Themenfeldern im Zusammenhang mit Rechtsfragen des ländlichen Raums auch durch eine neue Namensgebung Ausdruck verleihen.111 Inhaltlich112 umfasst „AgrarR“ bzw „AUR“ neben Aufsätzen, Gesetzgebung und Mitteilungen aus Bund und Ländern insb die aktuelle Rechtsprechung. Von besonderer Bedeutung sind die in den sog Gelbbeilagen wiedergegebenen Referate von agrarrechtlichen Tagungen der DGAR. Die „Neue Landwirtschaft – Briefe zum Agrarrecht“ erscheinen seit 1993 und widmen sich va agrarrechtlichen Problemen der neuen Bundesländer. Nicht zuletzt werden in Deutschland Abhandlungen agrarrechtlichen Inhalts auch in anderen juristischen oder agrarwissenschaftlichen Zeitschriften veröffentlicht.

11.3.3 Schweiz Die „Blätter für Agrarrecht/Communications de droit agraire“ erscheinen seit 1967 und werden von der SGAR herausgegeben. Sie bieten einen umfassenden Überblick über agrarrechtliche Problemstellungen im Schweizer Recht.

11.4 Rechtsvergleichung Eine besondere Rolle in der Lehre des Agrarrechts ist sei je der Rechtsvergleichung zugekommen. Ihr Pionier Pikalo definiert die Agrarrechtsvergleichung als die vergleichende Gegenüberstellung und Auswertung der den verschiedenen nationalen und übernationalen Rechtsordnungen oder Gruppen von Rechtsordnungen zugehörigen Agrarrechte im weiteren Sinne.113 Daneben erschiene auch die vergleichende Untersuchung der agrarrechtlichen Länderbestimmungen innerhalb eines Bundesstaates und die sich auf mehrere Bundesstaaten erstreckende Untersuchung des Verhältnisses der Bundesrechte zu den Landesrechten sinnvoll. Zu den Aufgaben der Agrarrechtsvergleichung zählten die bessere Erkenntnis des Wesens der Gestaltung und der Funktion des eigenen nationalen Rechts sowie die 109 110 111 112

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Winkler, 10 Jahre, 269. Merkel, Geleitwort, 1. Nies, Agrar- und Umweltrecht – unsere Zeitschrift entwickelt sich weiter, AUR 2003, 1. Zu den inhaltlichen Schwerpunkten der ersten 10 Jahrgänge vgl Winkler, 10 Jahre, 271 f. Diese Weite der behandelten Themen hat sich bis heute erhalten. Pikalo, Bedeutung und Funktion, 59 f.

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Erweiterung des Blickfelds als Voraussetzung für eine optimale Rechtsfortbildung und Rechtserneuerung durch insb nationale und supranationale Gesetzgebung, Rechtsprechung und Vertragspraxis. Weiters könne sie als Gegenstand der Juristenausbildung wertvolle Dienste leisten.114 Das Agrarrecht erscheint Pikalo aufgrund seiner Struktur als weitgehend Verwaltungsrecht mit unbestimmten Rechtsbegriffen und Generalklauseln nicht nur schnell an veränderte Verhältnisse anpassbar, sondern auch besonders zugänglich für rechtsvergleichende Impulse zu sein.115 Gerade die Abhängigkeit von natürlichen und – mehr als in anderen Rechtsbereichen – wirtschaftlichen, politischen, sozialen, soziologischen, kulturellen und historischen Gegebenheiten machten die Rechtsvergleichung im Agrarbereich so besonders bedeutsam und aufschlussreich.116 Anhand einiger Bereiche erläutert Pikalo die (mögliche) Bedeutung der Rechtsvergleichung für die Herausbildung und Weiterentwicklung agrarrechtlicher Institutionen nicht nur im nationalen Bereich, sondern auch hinsichtlich einer Rechtsharmonisierung im Bereich der EG.117 Aber auch für die Frage der Standortbestimmung des Agrarrechts, also inwieweit dem Agrarrecht in einzelnen Ländern der Charakter eines eigenständigen Rechtsgebietes zukommt und welche Faktoren überhaupt eine solche Eigenständigkeit begründen, kann die Agrarrechtsvergleichung wertvolle Dienste leisten.118 Von den wissenschaftlichen Institutionen119, die mit Agrarrechtsvergleichung befasst sind, sind insb das Istitutio Agrario di Diritto Internazionale e Comparato in Florenz, das Institut für Landwirtschaftsrecht an der Universität Göttingen120 und das C.E.D.R. hervorzuheben. Gerade auf den europäischen Agrarrechtskongressen und -symposien121 wird der länderübergreifende agrarwissenschaftliche Austausch intensiv gepflegt, die Generalberichte der einzelnen Kommission fassen jeweils 114

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Pikalo, Bedeutung und Funktion, 58 f; Pikalo, Art Agrarrechtsvergleichung in HAR, 90 ff; Wörlen/Beimann, Deutsches Agrarrecht, 28; Winkler, Gegenstand, 220. Pikalo, Bedeutung und Funktion, 60 f. Pikalo, Bedeutung der Rechtsvergleichung, 254; Pikalo, Agrarrechtsvergleichung und Deutsche Gesellschaft für Agrarrecht, 106. Hingegen wirkten gerade die enge Bindung an nationale geographische, wirtschaftliche und soziale Verhältnisse und Bedürfnisse und die damit verbundenen verhältnismäßig spärlichen agrarspezifischen Auslandsbemühungen vor der Europäisierung des Agrarrechts für Kreuzer, Generalbericht, 6 f, hemmend auf die Ausbildung der Agrarrechtsvergleichung. Pikalo, Bedeutung und Funktion, 74 ff; Pikalo, Bedeutung der Rechtsvergleichung, 256 f. Weitere Themen bei Pikalo, Art Agrarrechtsvergleichung in HAR, 95 ff. Zur Frage der Vereinheitlichung des Agrarrechts innerhalb der EG skeptisch Prévault, Der Begriff des Agrarrechts, 328. Vgl die oben in Kap 8.3.3 (S. 115 f) ausgewerteten Ergebnisse des Agrarrechtssymposiums des C.E.D.R. in Konstanz 1982 bei Kreuzer, Agrarrecht in Europa, sowie in Chartres 1985 bei Prévault, Der Begriff des Agrarrechts. Siehe Pikalo, Art Agrarrechtsvergleichung in HAR, 100; Pikalo, Bedeutung der Rechtsvergleichung, 257 f. Zu den agrarrechtsvergleichenden Aktivitäten des Instituts siehe Kroeschell, Deutscher Landesbericht, 67. Vgl bspw Agrarrechtsymposium des C.E.D.R. in Göttingen 1990 zum Thema „Harmonisierung des Agrarrechts in Europa“ bei Götz/Hudault, Harmonisierung des Agrarrechts.

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Modernes Agrarrecht

die Rechtslage in den einzelnen Ländern zu bestimmten Themen vergleichend zusammen. Aber auch die nationalen Agrarrechtsgesellschaften beteiligen sich mit diversen Ländertreffen und Erfahrungsaustauschen an der Agrarrechtsvergleichung.122 Letztlich haben sich auch die internationalen Kongresse für Rechtsvergleichung, wiederholt sogar in eigenen Arbeitsgruppen, agrarrechtlichen Fragen gewidmet.123 Insgesamt wird heute Agrarrechtsvergleichung in der Praxis aufgrund des Gemeinschaftsagrarrechts verstärkt betrieben, in der Wissenschaft scheint sie noch immer nicht einen ihrer Bedeutung angemessenen Platz eingenommen zu haben.124

11.5 Schlussfolgerung Fragt man nach dem Beginn der wissenschaftlichen Beschäftigung mit dem modernen Agrarrecht ab dem Zweiten Weltkrieg, so fällt der Blick unweigerlich auf das wissenschaftliche Lebenswerk des italienischen Juristen Giangastone Bolla, dem großes Verdienst an der wissenschaftlichen Durchdringung des Agrarrechts und der Gründung von agrarrechtlichen Institutionen im 20. Jahrhundert zukommt.125 Von seinen Veröffentlichungen, dem von ihm begründeten Istituto di Diritto Agrario Internazionale e Comparato (I.D.A.I.C.)126 in Florenz, der von ihm geschaffenen Zeitschrift Rivista di Diritto Agrario sowie den von ihm organisierten ersten nationalen und internationalen Kongressen gehen entscheidende Anstöße für die Entwicklung der Agrarrechtswissenschaft in Italien und in anderen Ländern, insb in West- und Mitteleuropa sowie in Lateinamerika, aus.127 Auch nach seinem Tod 1971 werden die Arbeiten des I.D.A.I.C. im Bereich des italienischen Agrarrechts und der Rechtsvergleichung fortgeführt und wiederholt wissenschaftliche Kongresse und Kolloquien organisiert. Gerade in diesem Rahmen knüpfen 122

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So richtet die DGAR den Fachausschuss für Rechtsvergleichung und internationale Beziehungen in seiner heutigen Form 1980 ein. Zu seiner Entwicklung und seinen Arbeiten siehe Pikalo, Agrarrechtsvergleichung und Deutsche Gesellschaft für Agrarrecht, 104 ff. Vgl bspw Pikalo, Die Funktion des Landwirtschaftsrechts. So wurde der Agrarrechtsvergleichung bereits am Agrarrechtssymposium in Konstanz 1982 eher geringe Bedeutung zugemessen; siehe Kreuzer, Generalbericht, 6 und 8; Holzer, Agrarrecht in Europa, 15. An agrarrechtsvergleichenden Arbeiten vgl zB Duesenberg, Umweltschutz und Landwirtschaft; Johannsen, Staat und Landwirtschaft; Aksoy/Erkers/Winkler, Das türkische Agrarrecht im Vergleich mit der Agrargesetzgebung einiger europäischer Länder (1980); Härtel, Düngung im Agrar- und Umweltrecht. EG-Recht, deutsches, niederländisches und flämisches Recht (2002); Kroeschell/Winkler, Das landwirtschaftliche Erbrecht im Lichte von Geschichte und Rechtsvergleichung, in: Calliess/Götz/Veit/Winkler (Hrsg), Jahrbuch des Agrarrechts. Bd VI (2004), 21 ff. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 6; Theisinger, Das europäische Komitee, 14; Hedemann, Gesamtstand des Agrarrechts, 193. Vorläufer war das bereits 1936 errichtete Osservatorio Italiano di Diritto Agrario (O.I.D.A.). Siehe Wöhrmann, Institut, 286 f; Theisinger, Das europäische Komitee, 15 f. Winkler, Art Wissenschaftliche Institutionen in HAR, 1090 f.

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auch deutschsprachige Agrarjuristen erste Kontakte und lassen sich zu eigenen agrarrechtswissenschaftlichen Aktivitäten inspirieren. Die aktuelle Bestandsaufnahme deutschsprachiger Agrarrechtswissenschaft hat allerdings ein ernüchterndes Bild ergeben.128 Im Vergleich wird hier kurz auf die internationale Entwicklung eingegangen. Agrarrechtliche Lehrveranstaltungen im deutschsprachigen Raum werden also an juristischen Fakultäten heute idR nicht mehr angeboten129 und konzentrieren sich auf die landwirtschaftlichen Hochschulen.130 Dabei darf aber nicht übersehen werden, dass dem Agrarrecht zuordenbare Rechtsmaterien ebenso im Rahmen anderer rechtswissenschaftlicher Vorlesungen behandelt werden können. Oft wird aber auch an landwirtschaftlichen Fakultäten juristischen Fächern – idR im Kanon wirtschafts- und sozialwissenschaftlicher Disziplinen – nicht mehr als der Status eines Wahlfachs zugestanden.131 Außerhalb Österreichs, Deutschlands und der Schweiz sind spezielle Lehrstühle für Agrarrecht oder agrarrechtliche Forschungsstellen des Öfteren anzutreffen. Beispiele finden sich in Italien, Frankreich, Spanien, den Niederlanden, Dänemark, Norwegen, Ungarn, Polen sowie in einigen lateinamerikanischen Staaten und Japan.132 Meist sind sie an landwirtschaftlichen Fakultäten bzw Hochschulen angesiedelt. Träger der Lehre sind denn 128

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Für Steding, Triumph, 2, ist Agrarrecht im Hinblick auf die (universitäre) Ausbildung zumindest an Rechtsfakultäten eine Fehlanzeige, während einige der wenigen Agrarfakultäten in Deutschland höchstens eine Art Notangebot in der Lehre vorhielten. Wörlen/Beimann, Deutsches Agrarrecht, 24, finden es erstaunlich, dass in keiner der juristischen Ausbildungs- und Prüfordnungen der dt Bundesländer das Lehrfach Agrarrecht vorgesehen ist, bedenkend welch große Bedeutung der Landwirtschaft va für die Nahrungsmittelproduktion in der gesamten Volkswirtschaft zukomme. „Jurastudenten, Rechtsreferendaren und jungen Assessoren dagegen ist die bloße Existenz einer Rechtsmaterie namens ,Agrarrecht‘ gemeinhin unbekannt.“ Ein Befund, der 1:1 auch auf die österreichischen Verhältnisse übertragbar ist. Die Autoren sehen im Agrarrecht „weithin unbekannte Berufsperspektiven“, wurden aber offensichtlich von der Schriftleitung – bezeichnende agrarrechtliche Ironie des Schicksals – gebremst, da auf deren Anweisung der umfangreiche Fußnotenapparat mit weiterführender Literatur zu allen Teilbereichen des Agrarrechts drastisch gekürzt werden musste, wie angemerkt wird; 28 FN 56. Noch 1954 sieht Hedemann, Gesamtstand des Agrarrechts, 213, das Agrarrecht als selbständiges Fach in der Entwicklung begriffen. Ähnlich auch in anderen Ländern; vgl Kreuzer, Generalbericht, 11. Dort auch detaillierte Länderberichte aus Belgien, Dänemark, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Norwegen, Polen, Spanien, der Türkei und Ungarn. Vgl Kreuzer, Generalbericht, 12 FN 14 und 13 f, zum erheblich abweichenden französischen System 14. So wäre neben den Instituten für Landwirtschaftsrecht der Universitäten Göttingen und Passau va das Institut des Hautes Etudes de Droit Rural et d‘Economie Agricole (I.H.E.D.R.E.A.) in Paris zu nennen; siehe Kobler, Agrarrecht RdL 1955, 146. Vgl im Detail Kreuzer, Generalbericht, 3 ff und 10 ff; Holzer, Agrarrecht in Europa, 16. Zu anderen siehe Winkler, Art Wissenschaftliche Institutionen in HAR, 1091 f; Prévault, Begriff des Agrarrechts, 326 f; Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 76 f; Lukanow, Institutionen, (I) 257 und (II) 64 f, so haben va italienische und niederländische Universitäten Lehrstühle für Agrarrecht eingerichtet.

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auch idR eigene universitäre Kräfte gemischt mit Praktikern des Agrarrechts (Anwälte, Richter, Verwaltungsjuristen).133 Agrarrechtsvereinigungen bilden neben den wissenschaftlichen Einrichtungen134 in den meisten Ländern die zweite Säule der Agrarrechtsforschung. Sie existieren in Europa neben den bereits genannten in Frankreich135, Belgien136, Italien137, Spanien138, den Niederlanden139, Großbritannien140, Norwegen141, Finnland142, Dänemark143, Bulgarien144, Polen145 und Russland146, weiters in Japan und Amerika. Neben dem C.E.D.R. besteht als weiterer überregionaler Zusammenschluss von Agrarjuristen die Asociación Latinoamericana de Derecho Agrario. In Caracas wurde 1970 vergeblich der Versuch unternommen, eine Weltvereinigung für Agrarrecht zu gründen. Für die Pflege des Agrarrechts kommt einschlägigen Kongressen und Seminaren im nationalen und internationalen Bereich große Bedeutung zu. Neben den Europäischen Agrarrechtskongressen, den beiden Internationalen Agrarrechtskongressen 1954 (Florenz)147 und 1957 (Paris)148, dem ersten und bislang einzigen Weltkongress für Agrarrecht unter Teilnahme lateinamerikanischer und europäischer Agrarjuristen 1970 (Caracas)149 sind va interamerikanische Agrarrechtskongresse zu erwähnen.150 Die Internationalen Kongresse für Rechtsvergleichung haben gleichfalls eine Sektion für Agrarrecht aufgewiesen. Bezüglich agrarrechtlicher Zeitschriften und Reihen muss festgestellt werden, dass agrarrechtliche Fragen überall auch in allgemeinen juristischen und agrarwissenschaftlichen Periodika behandelt werden. Rechtswissenschaftliche Zeit-

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Kreuzer, Generalbericht, 11. Vgl hier auch die agrarrechtlichen Lehrstühle an juristischen Fakultäten speziell in Frankreich und Italien. Kreuzer, Generalbericht, 5. Association Française de Droit Rural, Sitz in Paris. Association Belge de Droit Rural – Belgische Vereniging voor Agrarisch Recht, Sitz in Brüssel. Associazione Italiana dei Cultori di Diritto Agrario, Sitz in Florenz. Asociaciòn Espanola de Derecho Agrario, Sitz in Madrid; Asociaciòn Aragonesa de Derecho Agrario, Sitz in Saragossa; Asociaciòn Catalana de Derecho Agrario, Sitz in Barcelona. Vereniging voor Agrarisch Recht, Sitz in Wageningen. Agricultural Law Association, Sitz in London. Norsk Forening for Landbruksrett, Sitz in Oslo. Agricultural Law Association Finnland, Sitz in Helsinki. Danish Society of Counsel’s Expert Group on Agricultural Law, Sitz in Kopenhagen (scheint in der aktuellen Auflistung des C.E.D.R. nicht mehr auf). Association Bulgare de Droit Rural, Sitz in Sofia. Polskie Stowarzyszenie Prawnikow Agrarystow, Sitz in Bialystok. National Association of Agricultural, Natural Recourses and Ecological Law, Sitz in Moskau. Kobler, Der Erste Internationale Agrarrechtskongress in Florenz, RdL 1954, 113 ff; Bergmann, Agrarrecht, 204. Österreichische Berichterstatter waren Heinrich Demelius und Fritz Schwind. Kobler, Der Zweite Internationale Agrarrechtskongress, RdL 1957, 309 ff. Winkler, 1. Weltkongress für Agrarrecht in Caracas Juli 1970, AgrarR 1971, 19. Näheres siehe Winkler, Art Wissenschaftliche Institutionen in HAR, 1092 f.

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schriften, die speziell dem Agrarrecht gewidmet sind151, finden sich in zahlreichen europäischen und außereuropäischen Ländern, wie zB in Italien152, Frankreich153, in den Niederlanden154, Belgien155, Spanien156 sowie in Lateinamerika, den USA und Japan. Daneben finden sich vereinzelt auch einschlägige Schriftreihen. Gesetzessammlungen über die Agrargesetzgebung verschiedener Staaten werden heute idR nicht mehr weitergeführt.157 Ähnliches gilt für die Sammlung von Gerichtsentscheidungen. Selbständige Gesamtdarstellungen des Agrarrechts finden sich hingegen in zahlreichen Ländern158, wenn auch oft nicht mehr auf aktuellem Stand. Insgesamt steht die Agrarrechtswissenschaft heute im Vergleich zu anderen juristischen (als auch agrarwissenschaftlichen) Fachgebieten va im deutschsprachigen Raum eher bescheiden dar. Nach dem generellen Auftrieb in den 1960er, 1970er159 und auch noch 1980er Jahren, ausgelöst durch die italienische Schule160 und die internationalen Veranstaltungen, scheint derzeit eine Stagnation eingesetzt zu haben. Das klassische Landwirtschaftsrecht ist im Wesentlichen erschöpfend untersucht, die neu dazugekommenen Rechtsbereiche stehen an Schnittstellen zu anderen, „erfolgreicheren“ Rechtsgebieten. Gerade das Umweltrecht hat das Agrarrecht an Präsenz in Lehrbetrieb und Literatur binnen kürzester Zeit überflügelt. Ernüchtert muss man zur Kenntnis nehmen, dass Bergmanns Befund von 1965 im Grundsatz auch heute – und nicht nur für Deutschland – seine Berechtigung hat: „Die deutsche Rechtslehre in der Bundesrepublik ist am Agrarrecht bisher ziemlich achtlos vorübergegangen. Umfangreichere wissenschaftliche Darstellungen betreffen durchweg nur Spezialgebiete und rühren von Praktikern des Höferechts, des Grundstücksverkehrsrechts, des Flurbereinigungsrechts usw her. Zusammenfassende Darstellungen des Landwirtschaftsrechts gibt es bisher nur in schmalen Grundrissen. Auf den Universitäten wird das Agrarrecht wenig gelehrt, in den juristischen Prüfungen wird, mit wenig Ausnahmen, nicht danach gefragt. … 151

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Nachweise bei Winkler, Art Wissenschaftliche Institutionen in HAR, 1093 f; Prévault, Begriff des Agrarrechts, 327; Kreuzer, Generalbericht, 8 f; Holzer, Agrarrecht in Europa, 15. Rivista di Diritto Agrario (vgl insb Kobler, Agrarrecht aus dem Jahrgang, 231 ff); Giurisprudenza Agraria Italiana; Nuovo Diritto Agrario. Revue de Droit Rural. Agrarisch Recht. Tijdschrift voor Agrarisch Recht. Revue de Droit Rural. Revista de Derecho Agrario y Alimentario. Siehe Winkler, Art Wissenschaftliche Institutionen in HAR, 1094; Kreuzer, Generalbericht, 9 f. Vgl aber zum Schweizer Agrarrecht die private Internetseite www.agrarrecht.ch. Vgl Kreuzer, Generalbericht, 10. Vgl nur die Fülle an Titeln in der Bibliographie des dt Agrarrechts (1945 bis 1965 über 4700, 1966 bis 1975 auch aufgrund einer thematischen Ausweitung noch einmal deutlich mehr), Winkler, Bibliographie. Insgesamt bewertet jedoch Storm, Agrargesellschaftsrecht, 569, die Agrarrechtswissenschaft als „defizitär“. Zur italienischen Agrarrechtswissenschaft bis in die Gegenwart siehe Massart, Ausgangspunkte, 325 ff; Carrozza, Art Italien, in: Götz/Kroeschell/Winkler (Hrsg), Handwörterbuch des Agrarrechts (HAR), I. Bd (1981), 943 ff, ausführlich zu Entwicklung und Theorie.

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In der Rechtsprechung sieht es besser aus. Eigene Landwirtschaftsgerichte nach dem Landwirtschaftsverfahrensgesetz, Verwaltungsgerichte und Finanzgerichte haben das Agrarrecht in zahlreichen Entscheidungen ausgefeilt und verfeinert. Aber es fehlt die fachlich-juristische Vorbereitung für die Besetzung dieser Gerichte. Jeder Richter, der in die Agrarrechtsprechung eintritt, muss praktisch von vorne anfangen.“161 „Der Mehrzahl der deutschen Juristen bleibt das Agrarrecht leider ein Buch mit sieben Siegeln.“162 Die wichtigsten Gründe, abseits von systematischen Defiziten163, sind schnell aufgezählt: Erstens die abnehmende volkswirtschaftliche Bedeutung des Agrarsektors, der Rückgang der in der Land- und Forstwirtschaft Berufstätigen, die zurückgehende politische Bedeutung der Agrarlobby, all das muss auch auf das zugeordnete Recht durchschlagen. Der Interessentenkreis für agrarrechtliche Literatur ist klein164, für viele Verlage wohl zu klein165. Zweitens ist Agrarrecht in hohem Ausmaß praktisches Recht. Zum Verständnis der Normen reichen rechtliche Kenntnisse oft nicht aus. Es ist daher die Zusammenarbeit zwischen Juristen und anderen Fachleuten nötig, die Materie ist äußerst vielschichtig und oft nur für Spezialisten durchschaubar. Der für größere literarische Arbeiten nötige Aufwand, angefangen mit der Erarbeitung der Normentexte, steht in keinem annähernd angemessenen Verhältnis zu dem – wenn überhaupt – möglichen Gewinn.166 Das schreckt potentielle nichtagrarische Interessenten ab. Das Agrarrecht wird, wenn ihm überhaupt die Eigenschaft eines eigenständigen Rechtsgebiets zugebilligt wird, zumeist in die Nähe überkommener juristischer „Orchideenfächer“ gerückt, wo es sich in ehemals prominenter Gesellschaft bspw des Kirchenrechts oder des Römischen Rechts wiederfindet. Drittens bewirkt der Strukturwandel weitreichende Veränderungen auch des Agrarrechts in so rasanter Geschwindigkeit, dass eine wissenschaftliche Aufarbeitung schon fast verunmöglicht wird. Das Agrarrecht ist zur „Dauerbaustelle“167 geworden. Publikationen, durchaus auch allgemeiner Natur, sind uU bereits vor ihrem Erscheinen, zumindest aber bald danach, Makulatur.168 Gesamtdarstellungen, Lehrbücher bedürfen der ständigen Neuauflage, was meist wirtschaftlich nicht vertretbar ist. Die Katze beißt sich in den Schwanz. Viertens muss ein weiterer Grund für die im Großen und Ganzen fehlende institutionalisierte agrarrechtliche Lehre darin gesehen werden, dass das Konzept 161 162 163 164 165

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Bergmann, Ziele und Aufgaben, 166. Bergmann, Zur Gründung, 115. Holzer, Begriff, 300 f; Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik, 28. Eichler, Dimensionen, 22 FN 9. Vgl die Einstellung des „Kodex des österreichischen Rechts: Marktordnung“ nach der 2. Auflage 1997 aus wirtschaftlichen Gründen. Eichler, Dimensionen, 22 FN 9. Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 101. So klagt Baur, Freiheit und Bindung, 507, bereits 1958, dass ein Agrarrechtsgesetz schon im Zeitpunkt seiner Erlassung oft überholt sei, weil die agrarpolitische Entwicklung zwischenzeitlich bereits weiter vorangeschritten sei. Für Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 101, sind die ständigen „Baugerüste“ für die Verfassung grundsätzlicher und grundlegender Publikationen von einer gewissen Lebensdauer eine Belastung.

Agrarrechtswissenschaft

217

eines eigenständigen Agrarrechts in erster Linie von Praktikern entworfen wurde, welche auch als erste mit den Problemen konfrontiert waren, die sich aus der Anwendung der zivilrechtlichen Prinzipien auf die Rechtsfragen der Landwirtschaft ergaben.169 Wenn auch bei der Entwicklung dieser Dogmatik die Stellung der Universitäten nicht unterschätzt werden darf, ist doch zu berücksichtigen, dass die Mehrheit der Agrarrechtspezialisten aus der Praxis stammt, was sich bspw durch die hohe Zahl von Notaren, Rechtsanwälten und Beamten unter den Mitgliedern der agrarrechtlichen Vereinigungen belegen lässt. Überdies werden in den meisten Ländern agrarrechtliche Lehrveranstaltungen nicht nur von Universitätsangehörigen, sondern zu einem großen Teil von Praktikern des Agrarrechts abgehalten. Letztere werden va für spezielle agrarrechtliche Materien herangezogen.170 Praktiker sind aber zumeist rechtsdogmatisch orientiert, und schon aufgrund der beruflichen Belastung sind ihrer wissenschaftlichen Beschäftigung Grenzen gesetzt.171 Den überschaubaren agrarrechtstheoretischen Überlegungen fehlt somit im Allgemeinen kontinuierliche Vertiefung, Verfeinerung und Weiterentwicklung durch den regelmäßigen akademischen Wissenschaftsbetrieb. In ganz besonderer Weise trifft das auf das europäische Agrarrecht zu, das „Recht von Spezialisten für Spezialisten“172 ist. Wissenschaftliche Veröffentlichungen zum Thema stammten idR von ausgewiesenen Fachleuten, die nicht selten personell mit den zuständigen Beamten in der Kommission oder den nationalen Verwaltungen ident seien. Deshalb finde eine wissenschaftliche Diskussion nur in engen Grenzen statt, ein Defizit wissenschaftlich-begleitender Kontrolle sei die Folge.173 Fünftens liegt einer der Gründe wohl auch in den allgemeinen Sparzwängen. Agrarrechtswissenschaft zählt nicht zu den Kernfächern juristischer Forschung und Lehre, weshalb einschlägige universitäre Einrichtungen Mittelknappheit in Form von unzureichender personeller und sachlicher Ausstattung besonders zu spüren bekommen.174 Das äußert sich aber auch in Reduzierungen allgemeiner landwirtschaftsrechtlicher Abteilungen in Verwaltungseinrichtungen und Interessenvertretungen sowie in der Vergabe von Gutachten, wo immer zurückhaltender agiert wird. Dieses geringe Ausmaß an wissenschaftlichem Interesse, das dem Landwirtschaftsrecht heute zuteil wird175, erscheint umso mehr unverständlich, als – nicht zuletzt durch das einschlägige Gemeinschaftsrecht – das Agrarrecht heute vor völlig neuen, komplexen und nicht nur theoretisch hochinteressanten sondern auch praktisch relevanten Herausforderungen steht. Vielleicht ist es nicht zu spät, dem Agrarrecht – verstanden als Agrarrecht im weitesten Sinne, als Recht des ländlichen Raums, als Recht der Lebenswissenschaften usw – wieder zu einer der Thematik und Fülle der rechtlichen Implikationen entsprechenden Stellung innerhalb der Wissenschaft zu verhelfen. Dazu will diese Untersuchung einen Beitrag leisten. 169 170 171 172 173 174 175

Prévault, Begriff des Agrarrechts, 326 f. Holzer, Agrarrecht in Europa, 16. Ein beredtes Zeugnis davon gibt Eichler, Dimensionen, 19. Schröder, Landwirtschaft und Marktordnung, 46. Schröder, Landwirtschaft und Marktordnung, 46 f. Vgl Welan, Die Lehre des Rechts, 9. Scheyhing, Methodenfragen, 62; Bergmann, Zur Gründung, 114 f.

12. Umweltrecht – Agrarumweltrecht

Eine besondere Beziehung weist das Agrarrecht zum Umweltrecht auf. Die Ökologisierung des Agrarrechts hat voll eingesetzt und wird – wie nicht zuletzt die aktuellen Reformen der GAP im Rahmen der Reform 2003 bewiesen haben – weitergehen. Dabei haben beide Rechtsdisziplinen besonders viele gemeinsame Schnittflächen ausgebildet.1 Das Umweltrecht ist jedoch nur einer unter vielen Rechtsbereichen, zu denen das Agrarrecht vielfältige Bezüge entwickelt hat. Dennoch soll es hier exemplarisch herausgehoben werden. Aus systembildender Perspektive kann nämlich ein Vergleich mit dem Agrarrecht besonders aufschlussreiche Ergebnisse zeitigen. Die Unterschiede zwischen den beiden Materien aus rechtstheoretischer Sicht fallen auf den ersten Blick auf. Das Umweltrecht ist in aller Munde, wird an nahezu allen juristischen Bildungseinrichtungen gelehrt und verfügt über reiches Schrifttum, auf das Agrarrecht trifft jeweils ziemlich genau das Gegenteil zu. Auf den zweiten Blick treten aber auch Gemeinsamkeiten zu tage. Beide Rechtsgebiete sind Querschnittsmaterien und zählen nicht zu den klassischen, traditionellen Rechtsfächern. In diesem Abschnitt soll nun keine eingehende Analyse des Umweltrechts vorgenommen werden, solche rechtstheoretischen Überlegungen wurden bereits wiederholt angestellt und würden die Systematik dieser Arbeit sprengen. Vielmehr wird ausgehend von erfolgter Begriff- und Systembildung des Agrarrechts versucht, dieselben Überlegungen in groben Zügen auch für das Umweltrecht anzustellen, um so rechtliche Unterschiede und Gemeinsamkeiten herausarbeiten zu können. Dabei soll durchaus brisanten Fragestellungen nicht ausgewichen werden: Ist das Umweltrecht überhaupt ein (absolut) eigenständiges Rechtsgebiet? Wie konnte sich das Umweltrecht innerhalb kürzester Zeit zur allgemein anerkannten Rechtsdisziplin entwickeln? Inwieweit hat das Umweltrecht das Agrarrecht verdrängt? In einem zweiten Schritt wird dann die Schnittstelle zwischen Agrar- und Umweltrecht, also das Agrarumweltrecht, einer näheren theoretischen Betrachtung unterzogen. 1

Zu einigen Schnittstellen vgl Agrarrecht versus Umweltrecht?, AgrRS 3/2002, 2 ff.

Umweltrecht – Agrarumweltrecht

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12.1 Umweltrecht 12.1.1 Gegenstand Wie bereits beim Agrarrecht ist zunächst abzuklären, inwieweit der Begriff „Umwelt“ als Rechtsbegriff Geltung erlangt hat, dann wird der Gegenstand des Umweltrechts, insb im Lichte eines Sonderrechtsansatzes oder funktionalen Begriffs, untersucht, bevor ein Blick auf die Frage der Verankerung des Umweltschutzes im Verfassungsrecht geworfen wird.

12.1.1.1 Rechtsbegriff „Umwelt“ Erstmalig findet sich in Österreich Umweltschutz als Rechtsbegriff und Gegenstand staatlicher Regelung im StrahlenschutzG von 19692, heute hat er in eine Vielzahl von Rechtsnormen Eingang gefunden. So besteht bspw eine Legaldefinition im PflanzenschutzmittelG 19973, wonach unter „UmweIt“ Wasser, Luft, Boden sowie wildlebende Arten von Pflanzen und Tieren und die Beziehungen unter ihnen einerseits und zu allen Lebewesen andererseits zu verstehen sind. In das B-VG wird der Begriff „Umwelt“ zum ersten Mal 1983 aufgenommen, als eine sog Umweltalarmkompetenz des Bundes betreffend die Überschreitung von Immissionsgrenzwerten in Art 10 Abs 1 Z 12 B-VG geschaffen wird. Das nö UmweltschutzG4 kennt erstmals die ausdrückliche Bezeichnung „Umweltschutzrecht“. Unter den Begriffen „Umweltpflegerecht“, „Umweltschutzrecht“ und „Umweltrecht“ hat sich schließlich letzterer durchgesetzt.5 Im Hinblick auf den Begriff „Umwelt“ unterscheidet die rechtswissenschaftliche Literatur zwischen einem extensiven und einem restriktiven Umweltbegriff.6 Ein extensiver Umweltbegriff schließt die gesamte Umgebung des Menschen ein, einschließlich der Mitmenschen, der sozialen, politischen und kulturellen Institutionen. Einem solchen umfassenden Umweltbegriff fehlt aber jegliche Kontur, er ist deshalb nicht geeignet, ein eigenes Rechtsgebiet des Umweltrechts zu konstituieren.7 Der restriktive Umweltbegriff hingegen beschränkt sich auf die natürliche Umwelt, insb die Umweltmedien Boden, Luft, Wasser, die Biosphäre sowie deren Beziehungen untereinander und zu den Menschen.8 Eine vermittelnde Ansicht bezieht neben der natürlichen Umwelt auch die in Jahrtausende währendem Zivilisationsprozess von Menschenhand geschaffenen Umweltelemente, Kulturund Sachgüter in den Umweltbegriff ein und klammert lediglich Institutionen aus.9 Damit ermöglicht diese Erweiterung des restriktiven Umweltbegriffs auch 2 3 4 5

6 7 8 9

§ 37 StrahlenschutzG. § 2 Abs 11 PflanzenschutzmittelG 1997. § 1 Nö UmweltschutzG (LGBl 1974/77, mit Ende 1994 außer Kraft getreten). Dazu Storm, Umweltrecht. Einführung, 23; Storm, Art Umweltrecht in HdUR, 2339; Storm, Umweltrecht, 182; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 32. Vgl noch bei Raschauer, Umweltschutzrecht. Siehe zB Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rz 15 ff. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 10. Siehe zB Storm, Umweltrecht, 21. Steiger, Begriff und Geltungsebenen des Umweltrechts, 1 ff.

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Modernes Agrarrecht

die Einbeziehung der bäuerlichen Kulturlandschaft.10 Den Begriffen „Umwelt“ und „Umweltschutz“ selbst liegt aber eine einigermaßen klare Vorstellung dessen, was darunter zu verstehen ist, nicht zugrunde.11 In der Gesetzgebung lassen sich unterschiedliche Ansätze feststellen. Zum einen werden iS dieses erweiterten restriktiven Umweltbegriffs neben dem Schutz der Umweltmedien Menschen, Tiere und Pflanzen auch Sach- und Kulturgüter miteinbezogen12, zum anderen wird aber auch ein ausschließlich auf die natürliche Umwelt bezogener Umweltbegriff zugrunde gelegt13. Dabei hängt es in hohem Maße vom Gesetzgeber und seinen politischen Zielsetzungen ab, inwieweit neben der natürlichen Umwelt auch noch andere Güter in ein Schutzregime einbezogen werden. Ein eindeutiger Umweltbegriff, der allen Gesetzen einheitlich zugrunde liegt, existiert in Österreich und Deutschland nicht14, und auch in der Schweiz sind Inhalt und Umfang des Umweltrechts nicht abschließend bestimmt.15 Zu Recht wird darauf aufmerksam gemacht, dass es ohne einheitlichen Umweltbegriff auch kein harmonisierendes Umweltrecht geben kann.16 Für diese Untersuchung kann mit Holzer17 festgehalten werden, dass das Umweltrecht mit dem Agrarrecht die Schwierigkeit einer einigermaßen tragfähigen Begriffsbestimmung gemeinsam hat.

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Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rz 18. Das gilt laut Weimar, Eigentum, 316, selbst insoweit, als die rechtliche Seite des Begriffs angesprochen wird. Hier sei die Perspektive unscharf und offen, sowohl hinsichtlich der Frage, welche Sachgebiete darunter eindeutig subsumierbar seien, als auch hinsichtlich der Wege, die im Hinblick auf die sich bei der Zielerreichung stellenden Probleme eingeschlagen werden müssten. Zum Begriff „Umwelt“ siehe Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 1 ff; speziell für das dt Recht Lersner, Zur Entstehung, 259 ff. Zum Begriff „Umweltschutz“ siehe Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 4 ff, speziell für das dt Recht Lersner, Zur Entstehung, 263 ff. Für das österreichische Recht ist der verfassungsrechtliche Begriff des „umfassenden Umweltschutzes“ von grundlegender Bedeutung. Zu diesem Gutknecht, BVG Umwelt, 7 ff. ZB § 1 Abs 1 Z 1 lit d UVP-G 2000; § 1 Abs 1 Z 1 ImmissionsschutzG-Luft. ZB § 1 Abs 2 BVG über den umfassenden Umweltschutz; § 1 Abs 1 ChemikalienG 1996. Österreich: Welan, Landeskulturrecht, 2; Welan, Umweltpolitik und Umweltrecht, 9. Deutschland: Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, 12 ff; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 3 ff; Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, 4; Kimminich, Umweltschutz, 104 f. Siehe auch Lersner, Art Umwelt, in: Kimminich/ders/Storm (Hrsg), Handwörterbuch des Umweltrechts (HdUR), II. Bd (1994), 2107 ff. Siehe Pfenninger, Grundeigentum, 50. Dempfle/Müggenborg, Die „Umwelt“, ein Rechtsbegriff?, 308, nach Analyse der Verwendung des Begriffs „Umwelt“ im dt Recht, die ua dem „Modebewusstsein des Gesetzgebers“ unterliege. Holzer, Landesbericht Österreich, 293.

Umweltrecht – Agrarumweltrecht

221

12.1.1.2 Lebensverhältnis, Sonderrecht oder funktionales Recht? Der Gegenstand des Umweltrechts lässt sich ebenso wie beim Agrarrecht nach Lebensverhältnissen oder sachlichen Gegebenheiten, rechtlicher Normierung oder funktional bestimmen.18 Eine Umschreibung des Umweltrechts nach Lebensverhältnissen ist schon wegen seines Querschnittscharakters nicht möglich. Überdies wäre es dann lediglich nach außerrechtlichen Gegebenheiten abgegrenzt. Als sachliche Anknüpfungspunkte kämen dabei ein Anknüpfen an Gefahrenquellen (zB Pflanzenschutzmittel, Düngung), Gefahrenarten (zB Gewässerverschmutzung, Luftverunreinigung, Lärm) oder aber an Schutzgütern (zB Wasser, Boden, Luft, Naturhaushalt, menschliche Gesundheit) in Betracht. Ein solcher Ansatz führt jedoch nicht zu einem klar umrissenen Rechtsgebiet.19 Ein anderer Ansatzpunkt unterscheidet zwischen medialem, kausalem, vitalem und integriertem Umweltschutz.20 Der mediale Umweltschutz bezieht sich auf die Umweltmedien Boden, Wasser und Luft. Der kausale Umweltschutz setzt bei bestimmten gefährlichen Stoffen an. Der vitale Umweltschutz zielt unmittelbar auf den Schutz von Tieren und Pflanzen als Elemente der Umwelt. Der integrierte Umweltschutz schließlich ist in eine übergreifende Aufgabenstellung eingebunden und dabei mit anderen Rechtsgebieten verzahnt. Diese Gesichtspunkte können für den Versuch einer Systematisierung des Umweltrechts dienstbar sein. Da sie sich jedoch teilweise überschneiden, erlauben letztlich auch sie keine hinreichend klare Abgrenzung des Gegenstandsbereichs des Umweltrechts. Ebenso wie bei der Sonderrechtstheorie im Agrarrecht kann auch beim Umweltrecht der Versuch unternommen werden, dessen Gegenstand normativ zu bestimmen.21 Dabei können unterschiedlichste Rechtsvorschriften diesem Rechtsgebiet additiv zugeordnet werden, wobei die Grenzen des Umweltrechts aufgrund seiner rasanten Entwicklung keineswegs starr sind. Ebenso wie das Agrarrecht stellt es ein offenes, variables Rechtsgebiet dar.22 Da sich aber ein umfassender Umweltbegriff aus den Teilbegriffen der einzelnen Gesetze nicht entwickeln lässt23, stößt eine Umschreibung des Umweltrechts nach normativen Gesichtspunkten auf Grenzen. Ausdrücklich dem Umweltschutz gewidmete Rechtsvorschriften lassen sich als besondere Normen von rechtlichen Regelungen anderen Inhalts abgrenzen und bilden ein Sonderrecht.24 Darüber hinaus können aber auch Rechtsvorschriften dem Umweltschutz dienen, die nicht explizit dem Umweltschutz gewidmet sind. Der sonderrechtliche Ansatz weist also über sich hinaus hin zu einer funktionalen Betrachtungsweise, wo auf die Funktion des Umweltrechts abgestellt 18 19 20

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24

Dazu Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 10. Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rz 66. Breuer, Umweltschutzrecht, 485 ff; Breuer, Strukturen, 395 ff; Hoppe/Beckmann/ Kauch, Umweltrecht, 69 f. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 10 f. Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rz 61. Zu diesem Erfordernis Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, 15. Storm, Art Umweltrecht in HdUR, 2339; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 34.

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Modernes Agrarrecht

wird.25 Gerade die Integrationskonzeption des EG-Umweltrechts drängt immer mehr zu einem funktionalen Ansatz für die Gegenstandsbestimmung. Ein allein auf spezifische Rechtsbereiche und Rechtsvorschriften abstellender Ansatz erscheint genauso wie beim Agrarrecht in Hinblick auf die Entwicklung der nationalen Rechtsordnungen und des Gemeinschaftsrechts als zu eng. Auch Rechtssätze, die ohne eine spezifisch umweltschützende Zielsetzung für den Umweltschutz von erheblicher Relevanz sind, sollen zum Umweltrecht zählen.26 Dabei kann sich die Unterscheidung nach spezifischen und relevanten Normen als fruchtbar erweisen. Umweltspezifische Rechtsvorschriften, die also ausschließlich oder überwiegend Umweltziele verfolgen, bilden den Kern des Umweltrechts, um den sich in Form konzentrischer Kreise verschiedene Stufen von umweltrelevanten Normen, die keine oder keine vorwiegend umweltspezifischen Ziele haben, anordnen.27 So kann unterschieden werden zwischen einem Umweltrecht im engeren Sinn, das sich additiv aus verschiedenen heterogenen Teilgebieten zusammensetzt, und einem Umweltrecht im weiteren Sinn, zu dem auch weitere umweltrelevante Regelungen außerhalb einer umweltrechtlichen Verdichtungszone gehören.28 Besonders deutlich wird die funktionale Betrachtungsweise bei bloß umweltrelevanten Normen anderer Rechtsgebiete, insb dann, wenn erst im Laufe der Entwicklung ihre ökologische Relevanz entdeckt wird. So wird die Zugehörigkeit einer Norm zum Umweltrecht an seine umweltbestimmte Funktion angeknüpft, egal, ob diese Funktion ausdrücklich genannt wird oder sich aus der Umweltrelevanz der Norm ergibt.29 Winklers30 Analyse der umweltrechtswissenschaftlichen Literatur ergibt denn auch im Unterschied zum Agrarrecht eine im Wesentlichen einheitliche Orientierung auf einen funktionalen Umweltrechtsbegriff. Umweltrecht lässt sich somit als die Summe aller Rechtsvorschriften definieren, die dem Schutz der Umwelt zu dienen bestimmt sind.31 25 26

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Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 11. Siehe auch Leidwein, Agrarrecht, 621. Vgl Storm, Umweltrecht. Einführung, 23; Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 24. Nach Raschauer, Umweltschutzrecht, 11, sind gerade Bestimmungen von Gesetzen zu analysieren, die wohl auch mit dem Umweltschutz zu tun haben, die in erster Linie aber anderen rechtspolitischen Zielen dienen. Eine Zurechnung umweltrelevanter Rechtssätze könne nach Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 34, zumindest solange erfolgen, wie der Zweck der Abgrenzung des Rechtsgebiets stärker in der Verdeutlichung der Rechtssystematik und der gemeinsamen Rechtsdogmatik und weniger in der einheitlichen Kodifikation dieses Rechtsbereiches liege. Vgl Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 10 f mit Bspen, der insgesamt fünf Kreise unterscheidet, wobei zu den äußeren Kreisen hin die Umweltspezifik fortdauernd abnimmt. Siehe auch Kloepfer, Systematisierung des Umweltrechts, 77 ff; Steiger, Begriff und Geltungsebenen des Umweltrechts, 11; Storm, Art Umweltrecht in HdUR, 2339. Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rz 65 und 69; Hötzel, Umweltvorschriften, 30 f. Gemessen am Gesamtaufkommen der Normen, die einen mehr oder weniger starken Bezug zum Umweltschutz aufweisen, ist die Zahl der Rechtsvorschriften, die ausschließlich als „Umweltschutzrecht“ bezeichnet werden, gering; Welan, Recht in Österreich, 162. Steiger, Begriff und Geltungsebenen des Umweltrechts, 10 f. Pevetz, Agrarpolitik als Umweltpolitik, 15 f, differenziert nach direktem – indirektem Umweltbezug und beabsichtigten – unbeabsichtigten Umweltwirkungen. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 11. Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 32.

Umweltrecht – Agrarumweltrecht

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12.1.1.3 Staatszielbestimmung Umweltschutz Wird die Verankerung des Umweltschutzes in der Verfassung debattiert, bewegt sich die Diskussion idR zwischen den beiden Polen einer bloßen Deklaration (Staatsziel) und eines einklagbaren, verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf Umweltschutz.32 Österreich bekennt sich seit 1984 zum „umfassenden“ Umweltschutz. Nach dem BVG BGBl 1984/491 bedeutet das „die Bewahrung der natürlichen Umwelt als Lebensgrundlage des Menschen vor schädlichen Einwirkungen. Der umfassende Umweltschutz besteht insbesondere in Maßnahmen zur Reinhaltung der Luft, des Wassers und des Bodens sowie zur Vermeidung von Störungen durch Lärm.“ Der Verfassungsgesetzgeber ist damit einer im Zuge des sog Konrad-Lorenz-Volksbegehrens aufgestellten Forderung nach Aufnahme eines Grundrechts auf Umweltschutz in die Verfassung zuvorgekommen. Durch die Wahl einer rechtsverbindlichen Staatszielbestimmung wird deren normativer Charakter klargestellt, eine Qualifizierung als Grundrecht aber ausgeschlossen.33 Der Schutz der Umwelt als Staatsziel hat auch in die meisten Landesverfassungen Eingang gefunden.34 Durch diese Staatszielbestimmungen sind Bund und Ländern Programmnormen aufgegeben. Sie sind Richtschnur und Determinante für die Ausübung der Gestaltungsräume von Gesetzgebung und Vollziehung sowie Auslegungsmaßstab für verfassungskonforme Interpretationen durch die Judikatur. Im deutschen Recht bildet seit 199435 – also 10 Jahre später als in Österreich – Art 20a GG die einschlägige verfassungsrechtliche Norm, wonach der Staat auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung schützt. Auch in den deutschen Ländern bestehen solche Regelungen.36 Der Text einer EUVerfassung sieht ebenfalls eine Bestimmung betreffend den Umweltschutz vor.37 Zur rechtlichen Bedeutung des BVG über den umfassenden Umweltschutz, das nicht ohne Einfluss auf die Landwirtschaft ist38, kann hier auf die zahlreiche Literatur beispielhaft verwiesen werden.39 War also das Bild betreffend die ver32 33 34

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Vgl Welan, Recht der Land- und Forstwirtschaft (II), 22. Gutknecht, BVG Umwelt, 4. Vgl Art 7a Krnt Landesverfassung (das Krnt Umwelt-VerfassungsG, LGBl 1986/42, trat mit der Nov LGBl 2002/57 zum K-LVG außer Kraft); Art 4 Z 2 NÖ Landesverfassung 1979; Art 10 Oö Landes-VerfassungsG; Art 9 Sbg Landes-VerfassungsG 1999; Art 7 Abs 2 Satz 2 Tir Landesordnung 1989; Art 7 Abs 6 Vlbg Landesverfassung. Nov des GG (BGBl I 1994, S. 3146). ZB Art 3 Abs 2 (Umweltschutz als Staatsziel), Art 131 Abs 2 (Verantwortungsbewusstsein für Natur und Umwelt als Bildungsziel) und Art 141 (Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen) BV. Zu den dt Ländern siehe Kreuzer, Wandel der deutschen Agrarpolitik, 205 FN 65. Art II-37 des Vertrags über eine Verfassung für Europa (Art 37 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, ABl 2000 C 364/17). Siehe Kap 8.1.3 (S. 59). ZB: Gutknecht, BVG Umwelt; Welan, Umweltschutz durch Verfassungsrecht; Welan, Verfassungs- und rechtspolitische Konsequenzen, 143 ff; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 22 ff; Raschauer, Umweltschutzrecht, 13; Kind, Umweltschutz durch

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Modernes Agrarrecht

fassungsrechtliche Absicherung der Erhaltung und Förderung der Landwirtschaft uneinheitlich, so sind bezüglich der Umwelt die rechtlichen Fronten weitgehend geklärt.40

12.1.2 Gliederung Im rechtswissenschaftlichen Schrifttum sind einige Versuche einer Untergliederung des Umweltrechts unternommen worden. Bei einer normativ geprägten Begriffsbestimmung des Umweltrechts bietet sich eine Gliederung nach einzelnen Teilrechtsgebieten an, bei einem funktionalen Ansatz wird eine Systematisierung des Umweltrechts nach den Handlungsdimensionen Abwehr, Bewirtschaftung, Wiederherstellung und Gestaltung angedacht.41 Bei einer Gliederung nach Rechtsgebieten42 erfolgt idR eine Trennung in allgemeines und besonderes Umweltrecht.43 Das allgemeine Umweltrecht behandelt dabei Fragen, die für alle Teilrechtsgebiete des besonderen Umweltrechts von Bedeutung sind. Einem Umweltrecht im weiteren Sinn können alle Rechtsnormen mit ökologischer Tönung zugezählt werden, während das Umweltrecht im engeren Sinn jene Rechtsvorschriften umfasst, die ausdrücklich dem Umweltschutz gewidmet sind.44 Wo also eine ökologische Tönung vorherrscht, erscheinen eigene Normwerke des Umweltschutzes, die zugleich den Kernbestand des Umweltrechts ausmachen (wie zB ImmissionsschutzG-Luft, AbfallwirtschaftsG, UVP-G; auf Lan-

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Verfassungsrecht, 74 ff; Kind, Umweltrecht in Österreich, 56; Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 109 ff. Weiters Gutknecht/Holoubek/Schwarzer, Umweltverfassungsrecht als Grundlage und Schranke der Umweltpolitik, ZfV 5/6/1990, 554; Weber, Die Konkretisierung verfassungsrechtlicher Staatszielbestimmungen am Beispiel jener über den umfassenden Umweltschutz, in: Österreichische parlamentarische Gesellschaft (Hrsg), 75 Jahre Bundesverfassung, 1995, 709 ff; Gutknecht, Das Prinzip Umweltschutz im österreichischen Verfassungsrecht, in: Machacek/Pahr/Stadler (Hrsg), Grund- und Menschenrechte in Österreich, Bd II, 1992, 113 ff; Kerschner (Hrsg), Staatsziel Umweltschutz. Der Einfluss des österreichischen BVG über den umfassenden Umweltschutz auf Gesetzgebung, Verwaltung und Gerichtsbarkeit (1996). Vgl aber etwa zu einer allgemeinen Pflicht zu umweltfreundlichem Verhalten Engelhardt, Die Pflicht zum umweltfreundlichen Verhalten, NuR 1979, 89 ff; allgemein zu ökologischen Grundpflichten Führ, Ökologische Grundpflichten als verfassungsrechtliche Dimension. Vom Grundrechtsindividualismus zur Verantwortungsgemeinschaft zwischen Bürger und Staat?, NuR 1998, 6 ff. Steiger, Begriff und Geltungsebenen des Umweltrechts, 11; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 11. Vgl Storm, Art Umweltrecht in HAR, 907 f; Storm, Art Umweltrecht in HdUR, 2346 ff; Storm, Umweltrecht, 183 f; Storm, Umweltrecht. Einführung, 33 ff, nach Umweltpflegebereichen. Vgl Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 67 ff; Kloepfer, Umweltrecht, VII ff; Storm, Art Umweltrecht in HdUR, 2346. Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rz 60; Hötzel, Umweltvorschriften für die Landwirtschaft, 30; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 7.

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225

desebene die NaturschutzG45), wo diese ökologische Tönung schwächer ist, sind umweltbezogene Normen mit Vorschriften anderen Regelungsinhalts verknüpft (wie zB ForstG, WasserrechtsG).46 Eine weitere Unterscheidung betrifft die Unterteilung des umweltrelevanten Normenmaterials in ein bewahrendes und in ein vorbeugend-gestaltendes Umweltrecht. So umfasst das defensive Umweltrecht jene Normen, die auf die Verhinderung einer Umweltgefährdung abzielen und im Wesentlichen auf die Erhaltung des Status quo ausgerichtet sind. Unter präventivem Umweltrecht wird dagegen die Sicherung und planvolle Gestaltung eines funktionierenden Ökogefüges verstanden.47 Eine Gliederung nach Kompetenzbestimmungen48 muss hingegen ebenso wie im Agrarrecht scheitern. Anfang der 1970er Jahre, als Umweltschutz in 45

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Besonderen Einfluss auf die Landwirtschaft und das Agrarrecht hat das Naturschutzrecht. Das Naturschutzrecht wird idR als Teil des Umweltrechts betrachtet; Czybulka, Das Regelungssystem des Naturschutzes, 8, versteht dagegen das (technische) Umweltrecht als Teil eines umfassend verstandenen Naturschutzrechts. In Österreich stellt das Naturschutzrecht das Kernstück des Umweltschutzrechts der Länder dar; vgl Weber, Stand und Entwicklung, 701. Unter Naturschutz versteht man die im Interesse der Allgemeinheit wirkende Obsorge zur dauernden Erhaltung der Natur als Lebensgrundlage für Menschen, Tiere und Pflanzen, zum Schutze besonderer Teile der Natur vor nachteiliger Veränderung, Zerstörung oder Ausrottung, sowie zur Anpassung der lebensnotwendigen, wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung an die vorhandenen unvermehrbaren natürlichen Hilfsquellen; Definition der Verbindungsstelle der österreichischen Bundesländer zitiert nach Welan, Vom Schutz der Natur, 3. Die wichtigsten Intentionen des Naturschutzes sind Natur und Landschaft vor schädlichen Eingriffen durch den Menschen zu schützen und zu pflegen, um einen gesunden und möglichst natürlichen Lebensraum zu erhalten. Mangels Legaldefinition des Naturschutzes fehlt eine gesicherte rechtswissenschaftliche Begriffsbildung. Naturschutzrecht umfasst jedenfalls Normen des oben bei der Umschreibung des Naturschutzes definierten Bereiches; Weber, Stand und Entwicklung, 702 mwN; Raschauer, Umweltschutzrecht, 283. Siehe Storm, Umweltrecht. Einführung, 23; Storm, Art Umweltrecht in HAR, 904; Storm, Art Umweltrecht in HdUR, 2338 f; Storm, Umweltrecht, 183. Wimmer, Raumordnung und Umweltschutz, 15 ff; siehe auch Wimmer, System des österreichischen Umweltschutzrechtes. Der Umweltgestaltungsstaat in rechtsdogmatischer und verwaltungswissenschaftlicher Sicht, in: Bundesministerium für Gesundheit und Umweltschutz (Hrsg), Beiträge zum Umweltschutz 1972–1974 (1974); ähnlich Holzer, Das Recht der natürlichern Lebensgrundlagen, 494 f. Storm, Täter oder Opfer?, 9, und Umweltrecht. Einführung, 23, schlägt deshalb vor, statt von Umweltschutz von Umweltpflege zu sprechen. So begreift er das Umweltrecht als Sonderrecht der Umweltpflege; Storm, Art Umweltrecht in HAR, 904. Generell zu Kompetenzfragen des Umweltschutzes siehe Pernthaler in ders/Weber/ Wimmer, Umweltpolitik, 30 ff; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 25 ff; Holzer, Rechtsprobleme der Massentierhaltung, 32 ff; Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 135 ff; Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 89 ff; Kind in ders/Kaiser, Einführung, 4 f; Kind, Umweltrecht in Österreich, 56 f; Schäfer, Art Österreich in HdUR, 1529 f; Welan, Umweltpolitik und Umweltrecht, 11 ff; Onz, Umweltrecht, 1 ff; Weber, Umweltschutz im Spannungsfeld von Bundes- und Landesrecht, in: Morscher/ Pernthaler/Wimmer (Hrsg), Recht als Aufgabe und Verantwortung. FS Hans R. Klecatsky (1990), 273 ff.

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Österreich als öffentliche Aufgabe allmählich anerkannt wird, entfaltet sich zunächst ein „introvertierter Föderalismus“49, der kaum über die Grenzen schaut oder Zukunftsstrategien entwickelt. Während die Schweiz 1971 eine Verfassungsänderung beschließt, wonach der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche und lästige Entwicklungen erlassen kann, und die BRD 1972 dem Bund die Gesetzgebung für Abfallbeseitigung, Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung einräumt, wird in Österreich eine solche „Verbundlichung“ erst in den 1980er Jahren eingeleitet. Die B-VG-Novellen 1983, 1988 und 1993 bringen einen deutlichen Ausbau der umweltschutzrelevanten Kompetenzen des Bundes und eröffnen der Umweltschutzgesetzgebung insb hinsichtlich der Problemkreise Luftreinhaltung, Abfallwirtschaft und Umweltverträglichkeitsprüfung neue Möglichkeiten.50 Ansonsten besteht umweltbezogene Legistik „im Einbau ökologischer Bremsen in Normenkomplexe, die anderen, zumeist ökonomischen Zielsetzungen verpflichtet sind“51. Umweltrecht ist in erster Linie Umweltverwaltungsrecht, wenngleich man auch insb Umweltprivatrecht, Umweltstrafrecht, Umweltvölkerrecht und Umweltverfassungsrecht unterscheiden kann.52 Das Umweltrecht als Querschnittsmaterie bietet jedenfalls ebenso wie das Agrarrecht ein weites Feld für juristische Gliederungsversuche.

12.1.3 Systembildung und Stellung im Rechtssystem Die Kriterien für die Prüfung der Frage, ob das Umweltrecht ein eigenständiges, in sich geschlossenes Rechtsgebiet darstellt, werden gem dem bereits bekannten Schema nach äußerer und innerer Systembildung untersucht, bevor die Stellung im Rechtssystem zu beleuchten sein wird.

12.1.3.1 Äußere Systembildung Kodifikation Angesichts der zersplitterten und unübersichtlichen Lage des Umweltrechts wird in Österreich Anfang der 1990er Jahre der Ruf nach einem einheitlichen Umweltgesetzbuch nach dem Vorbild des Schweizer UmweltschutzG erhoben.53 Zeit-

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Welan, Ökologisierung, 64. Für Holzer, Rechtsprobleme der Massentierhaltung, 34, wurzelt das Umweltrecht kompetenzrechtlich im „Landwirtschaftswesen“ (Art 15 B-VG) und ist daher grundsätzlich Landessache in Gesetzgebung und Vollziehung. Siehe Kap 16.1 (S. 291). Onz, Umweltrecht, VIII. ZB Storm, Umweltrecht. Einführung, 35 ff; Storm, Art Umweltrecht in HAR, 908 ff; Storm, Art Umweltrecht in HdUR, 2349 f; Storm, Bodeneigentum, 449 f; Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 29 ff. Wegscheider/Sokoloff, Recht auf Umwelt, 232 ff.

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gleich wird auch in Deutschland die Kodifikation des Umweltrechts in einem einheitlichen Bundesumweltgesetzbuch diskutiert.54 In Österreich wird vom damaligen BMUJF eine Arbeitsgruppe nach deutschem Vorbild einberufen, deren Tätigkeit aber in einem relativ frühen Stadium stecken bleibt.55 Gleichwohl werden mögliche Inhalte einer solchen Kodifikation diskutiert.56 Heute wird die Integration umweltrechtlicher Bestimmungen in materielle Rechtsbereiche anstelle einer Kodifikation als zumindest ebenso effektiv zu beurteilen sein. In einigen Bundesländern bestehen außerdem UmweltschutzG57, deren Regelungsumfang neben Zielbestimmungen insb Bürgerbeteiligung, Informationszugang, Umweltanwaltschaften und Umweltschutzorgane umfasst. In Deutschland wird die Erforderlichkeit eines Umweltgesetzbuches (UGB) in der Literatur nicht einheitlich beurteilt.58 Die dadurch mögliche Koordinierung und Vereinheitlichung müsse jedenfalls gegen die Gefahr der Zerschneidung bestehender rechtlicher Zusammenhänge und der Zerstörung traditioneller Rechtsbereiche abgewogen werden. Auch eine „Versteinerung“ des Umweltrechts und baldige Erosion eines UGB aufgrund der expansiven Umweltgesetzgebung der EU sprächen dagegen.59 Dennoch wird zunächst 1991 im Auftrag des Bundesumweltministeriums von einer aus Rechtsgelehrten bestehenden Kommission ein sog Professorenentwurf eines Allgemeinen Teils (UGB-AT) entwickelt, seit Ende 1993 liegt auch ein ebenfalls von einer Arbeitsgruppe aus Professoren erarbeiteter Entwurf eines Besonderen Teils des UGB (UGB-BT) vor. Leitgedanken der Entwürfe sind zum einen die Vereinheitlichung des Umweltrechts und zum anderen die ökologische Fortentwicklung desselben sowie eine Verbesserung seines Vollzugs.60 Seit 1997 besteht weiters ein Kommissionsentwurf zum Umweltgesetz54

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Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rz 40 ff; Kloepfer, Systematisierung des Umweltrechts, 86 ff; Kloepfer, Auf dem Weg zum Umweltstaat?, 57 f; Rehbinder, Ein weiterer Schritt, 313 ff. Weiters zB Erbguth, Die Umweltleitplanung im Entwurf eines Umweltgesetzbuches. Allgemeiner Teil, DVBl 1992, 1122 ff; Kloepfer, Empfiehlt es sich, ein Umweltgesetzbuch zu schaffen, gegebenenfalls mit welchen Regelungsbereichen?, JZ 1992, 817 ff; Kloepfer, Zur Kodifikation des Umweltrechts in einem Umweltgesetzbuch, DÖV 1995, 745 ff; Kunig, Harmonisierung des Umweltrechts. Auf dem Weg zu einem Umweltgesetzbuch?, LKV 1992, 145 ff; Papier, Entwurf eines Umweltgesetzbuches. Vom Allgemeinen zum Besonderen Teil, DVBl 1992, 1133 ff; Sendler, Brauchen wir ein Umweltgesetzbuch (UGB)? Wenn ja: Wie sollte es aussehen?, DVBl 1992, 1113 ff. BMUJF (Hrsg), Grundsatzpapier. Das österreichische Umweltgesetzbuch – Illusion oder Notwendigkeit? (1998); BMUJF (Hrsg), Einführung in die Arbeitsentwürfe für ein UGB I und ein Einführungsgesetz zum UGB (1998). Mitglieder sind Bußjäger, Funk, Kerschner, Raschauer und Weber. Mit Gliederungsvorschlägen Wegscheider/Sokoloff, Recht auf Umwelt, 235 ff; Chiu, Umweltrecht, 140 ff. Nach Kerschner, Editorial RdU 1998, 105, bedarf es einer sachlichen Systematisierung und Reduktion auf das Wesentliche. ZB NÖ UmweltschutzG 1984 (LGBl 8050); Oö UmweltschutzG 1996 (LGBl 1996/84); Wr UmweltschutzG (LGBl 1993/25). Siehe Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 54 mwN. Rehbinder, Ein weiterer Schritt, 313 f. Zu den Kodifikationszielen und Kodifikationsgrundsätzen siehe Storm, Auf dem Weg, 12 ff und 17 ff. Inhalt und Details siehe zB Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 55;

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buch (UGB-KomE), der von einer unabhängigen Sachverständigenkommission im Auftrag des Bundesministers für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit als Grundlage für einen entsprechenden Referentenentwurf erstellt wurde. Inhaltlich unterscheidet er sich hauptsächlich durch einen erweiterten Umfang des Besonderen Teils.61 Arbeitsentwürfe bestehen außerdem für ein Erstes Buch zum Umweltgesetzbuch (UGB I) sowie ein Einführungsgesetz zum Umweltgesetzbuch (EG-UGB).62 Aus politischen Gründen, insb im Zusammenhang mit den aufgeworfenen Kompetenzfragen zwischen Bund und Ländern, wird das Projekt aber nicht mehr weiterverfolgt.

Institutionen Gewissermaßen als organisatorischer Ausdruck der Staatsaufgabe Umweltschutz63 besteht in fast allen Staaten Europas ein Umweltministerium. In Österreich wird es 197264 geschaffen, entsprechende organisatorische Regelungen folgen in den Ländern. Da dieses neue Ministerium zu den herkömmlichen Ressorts hinzukommt und die Struktur der Verwaltung dadurch nicht grundsätzlich verändert wird, beurteilt Welan65 seine Kompetenzen und den organisatorischen Unterbau damals als nicht kohärent genug, die eigentlichen „Umweltressorts“ seien oft solche mit anderen Namen. Heute hingegen hat sich der Umweltschutz auf ministerieller Ebene, wie auch auf Ebene der Landesregierungen, behauptet. Insb mit dem EU-Beitritt und der damit verbundenen Aufgabe der Entwicklung und Koordination von Umsetzungsstrategien des Gemeinschaftsumweltrechts ist eine Stärkung eingetreten. 2000 werden das Bundesministerium für Umwelt und das Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft zu einem Ressort zusammengelegt und reorganisiert.66 Aber auch zahlreiche andere Institutionen, wie insb die Umweltanwaltschaften in den Ländern67, beschäftigen sich mit umweltrechtlichen Fragestellungen. 60

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Koch, Auf dem Weg zum Umweltgesetzbuch 1992, 91 f; Rehbinder, Ein weiterer Schritt; Hauber, Notwendigkeit; Kloepfer, Kodifikation und Fortschritt; Kloepfer, Art Vereinheitlichung des Umweltrechts in HdUR, 2588 ff. Inhalt und Details siehe zB Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 56; Storm, Umweltgesetzbuch (UGB-KomE): Einsichten in ein Jahrhundertwerk, NVwZ 1999, 35 ff. Inhalt und Details siehe zB Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 57. Dazu Rauschning, Staatsaufgabe Umweltschutz, NuR 1980, 67 f; Hoppe, Staatsaufgabe Umweltschutz. BGBl 1972/25. Zum Aufgabenbereich siehe Welan, Umweltpolitik und Umweltrecht, 13 f. Davor waren zahlenmäßig die meisten Umweltschutzkompetenzen im BMLF angesiedelt; vgl dazu das Gutachten des Interministeriellen Komitees für Umweltschutz auf dem Gebiet des Umweltrechts, entsprechend der Entscheidung des Nationalrats vom 14.03.1973, vorgelegt 1975, 29 ff. Welan, Recht der Land- und Forstwirtschaft (II), 23. Vgl Molterer, Umwelt und Landwirtschaft als gleichberechtigte Partner, AgrRS 1/ 2000, 20 f. ZB G über die Bgld Landesumweltanwaltschaft (LGBl 2002/78); §§ 10 f NÖ UmweltschutzG 1984 (LGBl 8050); §§ 4 ff Oö UmweltschutzG 1996 (LGBl 1996/84); Sbg Landesumweltanwaltschafts-G (LGBl 1998/67); §§ 6 f Stmk G über Einrichtungen zum Schutze der Umwelt (LGBl 1988/78); §§ 3 ff Wr UmweltschutzG (LGBl 1993/25). Vgl Meyer, Die Landesumweltanwaltschaften, RdU 2003, 4 ff mwN.

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Ihnen kommt ua Parteistellung in Verwaltungsverfahren, die Beobachtung der Verwaltungspraxis und die Begutachtung und Anregung von Gesetzesbestimmungen zu. Der Umweltsenat68 entscheidet über Berufungen in Angelegenheiten der UVP. Da aber wie beim Agrarrecht auch hier diesen einschlägigen Institutionen keine umfassende Zuständigkeit für die gesamte Umweltrechtsordnung zukommt, kann daraus eine institutionelle Eigenständigkeit nicht erkannt werden.

Lehre Beschreibungen aus den Anfängen der Umweltrechtswissenschaft69 erinnern frappant an die Situation der Agrarrechtsentwicklung bis heute: Das Umweltrecht habe noch keinen Eingang in juristische Prüfungsordnungen gefunden, Teilbereiche würden in verschiedenen Fächern mitbehandelt70. Im Schrifttum überwiegten Einzeldarstellungen und Kommentierungen einzelner Bereiche, juristische Spezialzeitschriften – wie in Deutschland „Agrarrecht“ oder „Wasserrecht“ – widmeten sich zwar verstärkt umweltrechtlichen Fragen, eine dem Umweltrecht ausschließlich gewidmete Zeitschrift fehle aber. Heute hingegen hat sich das Bild grundlegend verändert. Umweltrecht ist Bestandteil juristischer Prüfungsordnungen und Studienpläne71, seine institutionelle Absicherung als Fachgebiet in Forschung und Lehre hat in den letzten Jahren durch die Einrichtung entsprechender Professuren, Institute und Forschungsstellen erheblich zugenommen.72 So werden in Deutschland seit den 1970er Jahren Vorlesungen und Seminare zum Umweltrecht im Rahmen der juristischen Ausbildung angeboten. Es kommt zur Gründung einer ganzen Reihe nichtstaatlicher Einrichtungen und Vereinigungen.73 An aktuellen Gesamtdarstellungen des Umweltrechts mangelt es zumindest für das deutsche Recht nicht. Den ohne Anspruch auf Vollständigkeit erhobenen ca dreißig einschlägigen Werken stehen 68 69 70 71

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BG über den Umweltsenat (BGBl I 2000/114). Siehe Storm, Art Umweltrecht in HAR, 916 f. Va als Besonderes Verwaltungsrecht; Raschauer, Umweltschutzrecht, 11. Für Österreich vgl zB § 10 Abs 5 Z 17 Studienplan für das Studium an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Wien. Für Deutschland siehe Storm, Art Agrarrecht in HdUR, 2361; Storm, Umweltrecht. Einführung, 42; Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rz 64. Für Österreich: Institut für Umweltrecht an der Johannes-Kepler-Universität Linz. An der Universität Innsbruck bestand bis 1993 eine Abteilung für Umweltrecht und Umweltpolitik, derzeit wird ein Forschungsschwerpunkt „Alpiner Raum und alpine Umwelt“ entwickelt. Für Deutschland siehe Storm, Art Umweltrecht in HdUR, 2361; Storm, Umweltrecht. Einführung, 42. Für Österreich Verein zur Förderung des Institutes für Umweltrecht in Linz. Für Deutschland va Gesellschaft für Umweltrecht, Arbeitskreis für Umweltrecht. Für internationale Einrichtungen va International Council of Environmental Law (I.C.E.L.), European Council of Environmental Law (C.E.D.E.). Dazu siehe Storm, Umweltrecht. Einführung, 42; Storm, Art Umweltrecht in HdUR, 2362; Steiger, Art Europäischer Rat für Umweltrecht, in: Kimminich/Lersner/Storm (Hrsg), Handwörterbuch des Umweltrechts (HdUR), I. Bd (1994), 659 ff; Burhenne, Art Internationaler Rat für Umweltrecht, in: Kimminich/Lersner/Storm (Hrsg), Handwörterbuch des Umweltrechts (HdUR), I. Bd (1994), 1132 ff.

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ganze vier des Agrarrechts gegenüber.74 In Österreich allerdings fehlt eine aktuelle umfassende Umweltrechtspublikation.75 Auch bei den Zeitschriften hat sich das Bild gewandelt. Mit „Recht der Umwelt“ in Österreich, „Natur und Recht“, „Umwelt- und Planungsrecht“, „Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht“ sowie „Zeitschrift für angewandte Umweltforschung“ in Deutschland stehen heute umweltrechtsspezifische Publikationsorgane zur Verfügung. Daneben gibt es Handwörterbücher, Kommentare, Bibliographien und Umweltrechtsdatenbanken.76 Speziell Textsammlungen77 enthalten idR auch agrarrechtliche Materien. Das Umweltrecht hat sich also seinen festen Platz erobert und einen hohen Organisationsgrad ausgebildet78 – ganz im Unterschied zum Agrarrecht.

12.1.3.2 Innere Systembildung Als kennzeichnend für ein eigenständiges Rechtsgebiet wurde das Vorhandensein besonderer rechtlicher Grundgedanken und Strukturen, die die Eigenart desselben begründen können, erkannt. Brachte dieser Punkt beim Agrarrecht die Auseinandersetzung mit vornehmlich landwirtschaftlichem Eigentum, landwirtschaftlichem Betrieb, Agrarmarkt und ländlichem Raum, so kommen beim Umweltrecht die umweltpolitischen Prinzipien des Vorsorge-, Verursacher- und Kooperationsprinzips79 in Betracht. Vorsorgeprinzip bedeutet, dass Umweltbelastungen durch den Einsatz vorbeugender Maßnahmen möglichst am Entstehen gehindert werden. Verursacherprinzip heißt, dass demjenigen die Kosten zur Vermeidung, zur Beseitigung oder zum Ausgleich von Umweltbelastungen zugerechnet werden, der sie verursacht hat. Ist eine Zurechnung zu einem Verursacher nicht möglich, müssen die Kosten ausnahmsweise nach dem Gemeinlastprinzip von der Allgemeinheit getragen werden. Kooperationsprinzip schließlich sieht die Mitwirkung der Betroffenen und Beteiligten bei umweltrelevanten Akten der Gesetzgebung und Vollziehung vor. 74

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Norer (Hrsg), Handbuch des Agrarrechts (nicht eingerechnet Leidwein, Europäisches Agrarrecht, als im Wesentlichen auf das EG-Recht beschränkt); Grimm, Agrarrecht; Turner/Werner, Agrarrecht; Richli, Wirtschaftsstrukturrecht unter besonderer Berücksichtigung des Agrar- und Filmwirtschaftsrechts. Siehe Kap 7.1 (S. 29). Veraltet sind Onz, Umweltrecht; Raschauer, Umweltschutzrecht. Vgl Storm, Umweltrecht. Einführung, 41 f; Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rz 63. Kodex des österreichischen Rechts: Umweltrecht (2002); Kind/Schnedl, Umweltrecht (2002). Steiger, Umweltrecht – ein eigenständiges Rechtsgebiet?, 100. AA Bosselmann, Der Ökologische Rechtsstaat, 54, der noch 1994 von einem „Mauerblümchendasein des Umweltrechts in Ausbildung und Gesamtrechtsordnung“ spricht. Siehe auch Bosselmann, Die Natur im Umweltrecht, 2. ZB Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 5; Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 8 ff; Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 25 ff; Storm, Umweltrecht. Einführung, 18 ff; Storm, Art Umweltrecht in HdUR, 2335 f; Breuer, Umweltschutzrecht, 468 ff; Erbguth, Rechtssystematische Grundfragen, 92 ff; Grimm, Agrarrecht, 343; speziell in Hinblick auf die Landwirtschaft Hötzel, Umweltvorschriften, 25 ff; in Hinblick auf den ländlichen Raum Grimm, Rechtliche Instrumente, 235. Zur kritischen Analyse siehe Benninger, Bewirtschaftungsvereinbarungen, 632 ff. Zur Konkretisierung im Recht siehe Kloepfer, Sinn und Grenzen der Ökologisierung des Rechts, 361 ff.

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Dass das Umweltrecht ein eigenständiges Rechtsgebiet ist, wird heute allgemein anerkannt.80 Während Kimminich81 noch 1973 feststellt, das Umweltschutzrecht sei kein Rechtsgebiet, weil es keine bestimmte, klar abgrenzbare Fläche von menschlichen Betätigungen erfasse und lediglich einen Raster aus vielen diagonalen, senkrechten und waagrechten Strichen bilde, der die gesamte Fläche der Rechtsordnung überlagere, sie aber nicht verdecke, weist Breuer82 bereits acht Jahre später diese Diagnose auf der Grundlage der neueren deutschen Gesetzgebung zurück. Er gesteht zu, dass das Umweltrecht eine problembezogene Querschnittsaufgabe sei, sich aber insb die besonderen Regelungen zu einem geschlossenen, alle relevanten Anlagen, Stoffe und Handlungen erfassenden Normzweck zusammenfügten. Möge seine innere Systematik auch mancher Verbesserung fähig und bedürftig sein, das Umweltrecht weise in der bisweilen überbordenden Regelungsdichte eine systematische Konsistenz auf.83 Als bezeichnend für die auch länderspezifisch uneinheitliche Bewertung kann der XIV. Europäische Agrarrechtskongress 1987 angeführt werde, wo Holzer84 den Charakter des österreichischen Umweltrechts im Anschluss an Raschauer85 als weder zusammenhängendes System noch als systematisch geordnete Rechtsmasse bezeichnet, deren Vielfalt zwar eine gewisse äußere Ordnung und Gliederung zulasse, jedoch keine innere Systembildung. In derselben Kommission I „Recht der Land- und Forstwirtschaft und Umweltrecht“ konstatiert hingegen Hötzel86 für das deutsche Recht eine Entwicklung der Systematisierung, Harmonisierung und Festigung des Umweltrechts als Teilgebiet der Rechtswissenschaft. Um hier eine Klärung herbeizuführen, gilt es zu der Frage nach der inneren Sinnmitte zurückzukehren. So versucht Steiger87 Kloepfers88 Auffassung von 1989, dass eine theoretisch-systematische Begriffsbestimmung des Umweltrechts 80

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Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 32 mwN; Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, 9; Kloepfer; Umweltrecht, 68 ff; Breuer, Strukturen, 396; Steiger, Umweltrecht – ein eigenständiges Rechtsgebiet?; Hauber, Notwendigkeit, 266; Hötzel, Umweltvorschriften, 30; vorsichtig noch Kloepfer, Systematisierung des Umweltrechts, 68 ff und 90 f. Storm, Umweltrecht. Einführung, 24, und Art Umweltrecht in HdUR, 2340, und Umweltrecht, 185, begründet die Lösung des Problems, ob Umweltrecht überhaupt ein Rechtsgebiet sei, mit Hinweis auf die weitgehende Unklarheit darüber, unter welchen Voraussetzungen von einem Rechtsgebiet oder einer Rechtsdisziplin innerhalb der Rechtswissenschaft gesprochen werden kann, wenig überzeugend mit der erlaubten Antwort des Rechts auf Fragen, die das Leben des Menschen in seiner grundlagenbedrohten Existenz betreffen. Kimminich, Das Recht des Umweltschutzes, 11 ff. Breuer, Strukturen, 395 f. Breuer, Strukturen, 396 mwN; Breuer, Umweltschutzrecht, 484 f. Tiefschürfende rechtssystematische Überlegungen lässt Breuer freilich vermissen. Holzer, Landesbericht Österreich, 293. Ähnlich Welan, Verfassungs- und rechtspolitische Konsequenzen, 149. Raschauer, Umweltschutzrecht, 12. Demnach dürften va dt Autoren bei der Annahme eines eigenen Rechtssystems durch voreilige Analogien zur partiellen Emanzipation des Wirtschaftsrechts getrieben worden sein. Hötzel, Landesbericht Deutschland, 127. Steiger, Umweltrecht – ein eigenständiges Rechtsgebiet?, 100 ff. Kloepfer, Umweltrecht, 1. Auflage (1989), 28.

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va wegen der Dynamik der Rechtsentwicklung noch nicht möglich sei und deshalb auf die additive Struktur ohne hinreichende innere Verknüpfung zurückgreife, einen funktionalen Ansatz entgegenzuhalten, wonach das Umweltrecht als „Lebensweltsorgerecht“ auf die Bewahrung dieser Lebenswelt ausgerichtet sei.89 Lebenswelt(vorsorge) als inneres Systemprinzip? Was die Prinzipien angeht, stellt Steiger das Vorsorgeprinzip als originär umweltrechtliches Rechtsprinzip heraus, während Verursacher- und Kooperationsprinzip90 sich auch in anderen Rechtsgebieten fänden. Allein diesem billigt er einheitsbegründende Funktion für das Umweltrecht zu. Ob der Verursacher oder die Gemeinschaft eine Last trage, könne jeweils entschieden werden, ohne die Effektivität des Umweltrechts herabzusetzen. Das Kooperationsprinzip wiederum sei ein eher praktisches Prinzip der konkreten Bewältigung. Allein auf Vorsorge jedoch könne nicht verzichtet werden. Die ressourcensichernde Dimension des Vorsorgeprinzips führe zur prinzipiellen Orientierung an Bewirtschaftungsaspekten und damit zu prinzipiellen Verfügungsbeschränkungen.91 Von den zahlreichen umweltrechtlichen Instrumenten taugt für Steiger schließlich die Umweltverträglichkeitsprüfung – als instrumentale Umsetzung des Vorsorgeprinzips – zum systembildenden originären Element. Die Umweltverträglichkeitsprüfung sichere in funktionaler Hinsicht den umweltspezifischen Vorsorgecharakter der einzelnen Instrumente und sei das Instrument, das der durch Komplexität und Interdependenzen geprägten Struktur des Umweltrechts von ihrer inhaltlichen wie von ihrer verfahrensrechtlichen Ausgestaltung am ehesten gerecht zu werden vermöge.92 Damit könnte nach Steiger die Eigenständigkeit des Umweltrechts auf die Sinnmitte der Lebenswelt(vorsorge) gegründet werden, samt dem Vorsorgeprinzip und der Umweltverträglichkeitsprüfung als originär ausgebildete Elemente. Andererseits weist das Umweltrecht schon aufgrund seiner Eigenschaft als Querschnittsrecht nur geringere dogmatische Eigenständigkeit auf93, und das Vorsorgeprinzip habe noch nicht die prägende rechtliche Bedeutung etwa der Privatautonomie im Zivilrecht erreicht94. Winkler95 gibt zu bedenken, dass weder die umweltpolitischen Ziele noch die umweltpolitischen Prinzipien umfassende gesetzliche Ausformung gefunden hätten. Zielvorgaben und Prinzipien seien zwar auf vielfältige Weise in den einzelnen Rechtsvorschriften konkretisiert, allerdings oft nur in sehr allgemeiner und unbestimmter Form. Auch für Weber96 handelt es sich bei diesen Prinzipien um solche der Umweltpolitik. Sie seien Leitlinien der Gesetz- und Verordnungsgebung zu deren finaler Steuerung und tragende Interpretationsgrundsätze des Umweltrechts insb vor den Gerichtshöfen des öffentli89 90

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Steiger, Umweltschutz – ein eigenständiges Rechtsgebiet?, 104. Für Koch, Kooperationsprinzip, 541 ff, gehört das Kooperationsprinzip nicht zu den tragenden Prinzipien des geltenden Umweltrechts; zur Frage, ob es ein Rechtsprinzip in rechtstheoretischer Hinsicht ist, 545 ff. Kritisch Lübbe-Wolff, Kooperationsprinzip, 295 ff. Steiger, Umweltrecht – ein eigenständiges Rechtsgebiet?, 109. Steiger, Umweltrecht – ein eigenständiges Rechtsgebiet?, 111 f. Bosselmann, Die Natur im Umweltrecht, 2 FN 12. Steiger, Umweltrecht – ein eigenständiges Rechtsgebiet?, 108. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 11. Weber in Pernthaler/ders/Wimmer, Umweltpolitik durch Recht, 49 ff.

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chen Rechts. Dabei ginge es um die Transformation der Umweltprinzipien zu Rechtsprinzipien mit den Mitteln der Rechtsordnung.97 Je nachdem, wie weit diese rechtliche und gesetzliche Operationalisierungsarbeit fortgeschritten ist, wird man ihnen systembildende Funktion zuerkennen können.98 Angesichts dieser unterschiedlichen rechtstheoretischen Bewertungen erscheint die Frage nach der inneren Selbständigkeit des Umweltrechts als Rechtsgebiet (teilweise) noch im Fluss zu sein. Der Agrarrechtler wird aus dieser Darstellung aber das beruhigende Wissen ziehen können, dass die rechtstheoretischen Ansprüche für die innere Systembildung auch beim Umweltrecht nicht ganz an jenen der überkommenen klassischen Rechtsmaterien gemessen werden dürfen.

12.1.3.3 Stellung im Rechtssystem Nach frühesten Regeln über die Benützung und Erhaltung der natürlichen Ressourcen, insb von Wasser, Weide und Wald99 (da die bereits beschriebenen Anfänge des Agrarrechts100 auch Umweltaspekte enthalten, kann vielleicht sogar von einer gemeinsamen Wurzel beider Rechtsbereiche gesprochen werden), und nach der Anpassung des Zivilrechts101 an die technisch-ökonomische Entwicklung va im Nachbar-, Immissions- und Schadenersatzrecht, kommt es schließlich in Folge der Ausbildung des Umweltbewusstseins seit Ende der 1960er Jahre zur Entstehung des Umweltrechts durch bewusste102 Regelungsakte.103 Aus der wachsenden Erkenntnis der Begrenztheit aller Naturgüter und mit dem Bewusstsein einer zunehmenden Verunreinigung der Umweltmedien und des Nachlassens ihrer Erneuerungsfähigkeit entwickelt sich die „cura terrae“104, die Sorge um die natürlichen Lebensgrundlagen der Menschen, zu einem politischen Problem und einer öffentlichen Aufgabe. Im Gegensatz zum Agrarrecht aber, das zumindest seit den 20er Jahren des letzten Jahrhunderts Gegenstand rechtswissenschaftlicher Diskussio97 98

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Wimmer in Pernthaler/Weber/ders, Umweltpolitik durch Recht, 93. Nach Steiger, Umweltrecht – ein eigenständiges Rechtsgebiet?, 107, handelt es sich bei diesen Grundgedanken in jedem Fall um Rechtsprinzipien, mögen sie auch zunächst und gleichzeitig weiterhin rechtspolitische Prinzipien sein. Dh sie leiten zwar zunächst den Gesetzgeber, aber dann auch die Anwendung des Rechts. Zur Entwicklungsgeschichte des Umweltrechts siehe Funk, Ökologisierung, 73 mwN; Kloepfer, Umweltrecht, § 2; Storm, Umweltrecht. Einführung, 27 ff; Storm, Art Umweltrecht in HAR, 904 ff; Storm, Art Umweltrecht in HdUR, 2331 f; Ebel, Art Umweltrechtsgeschichte, in: Kimminich/Lersner/Storm (Hrsg), Handwörterbuch des Umweltrechts (HdUR), II. Bd (1994), 2364 ff; Czybulka, Das Regelungssystem des Naturschutzes, 6 ff; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 49 ff; Welan, Umweltethik, 5 ff; Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts (1994). Siehe S. 3 f. Zur Zweispurigkeit des Zivil- und Umweltrechts siehe Baur, Zur Entstehung des Umweltschutzrechts aus dem Sachenrecht des BGB, JZ 1987, 317 ff. Was gesetzgeberische Umweltschutzhandlungen anbelangt, wird zwischen unbewussten und bewussten unterschieden; Kind, Umweltrecht in Österreich, 55; Kind in ders/ Kaiser, Einführung, 1. Insofern spricht Steiger, Umweltrecht – ein eigenständiges Rechtsgebiet?, 103, von einem typischen Recht der Moderne, das in Wahrheit keine Geschichte habe. Storm, Art Umweltrecht in HdUR, 2331 f.

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nen ist, tritt das Umweltrecht als besondere Rechtsmaterie erst mit Beginn der 1970er Jahre in das juristische Bewusstsein. Damals wird das Recht des Umweltschutzes noch als auf dem Weg zu einem neuen Rechtsgebiet begriffen.105 Mittlerweile ist das österreichische Umweltrecht allerdings umfassend und in unüberschaubarer Weise ausgebaut, ergänzt und novelliert worden. Zutreffend schreibt Kind: „Die Expansion des Umweltrechts hat zwar die Ausformung des Rechtsgebietes unter einer selbständigen Bezeichnung vorangetrieben, nicht jedoch eine Abgrenzung des Rechtsgebietes unter dem Aspekt der Rechtssystematik und einer einheitlichen Rechtsdogmatik geschaffen.“106 Tatsächlich hat es nie ein zusammenhängendes und zusammenschauendes Planen der Rechtspolitik und erst recht nicht ein „System des Umweltrechts“107 gegeben. Das Umweltrecht stellt vielmehr insgesamt eine heterogene unübersichtliche Rechtsmasse dar.108 Das trifft auch auf die deutsche109 und schweizerische110 Situation zu. So übergreift das Umweltrecht die traditionellen juristischen Grenzziehungen und lässt sich nicht in die überkommene Einteilung des Rechts in Privatrecht, öffentliches Recht und Strafrecht einordnen. Es handelt sich vielmehr um eine Querschnittsmaterie111, die die gesamte Rechtsordnung durchzieht. Es ist auf viele verschiede105

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Weimar, Eigentum, 322. Zu den Anfängen des österreichischen Umweltrechts siehe Groiss/Welan, Recht und Umweltschutz in Österreich, 162 f. Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 25; Kind, Umweltrecht in Österreich, 55; Kind in ders/Kaiser, Einführung, 2. Welan, Ökologisierung, 66; Welan, Verfassungs- und rechtspolitische Konsequenzen, 148. Die Klagen über das ständig umfangreicher und komplizierter werdende Umweltrecht, über „Normenwirrwarr“ und anwachsendes Vollzugsdefizit, Gesetzesflut und Überlappungserscheinungen, rechtliche Segmentierung, Antinomien und Rechtsunsicherheit klingen für das agrarrechtliche Ohr nur allzu vertraut. So zB Raschauer, Umweltschutzrecht, 14 f; Onz, Umweltrecht, VII; Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 19 und zu den Problemen der Systematisierung 24 ff; Kind, Umweltrecht in Österreich (Teil 3), 36; Wegscheider/Sokoloff, Recht auf Umwelt, 233; Welan, Verfassungs- und rechtspolitische Konsequenzen, 152 f, nachdem eine kritische Würdigung des Umweltrechts am Europäischen Forum Alpbach 1987 seine „Unzugänglichkeit und Unzulänglichkeit“ ergeben hat. Vgl zB Storm, Umweltrecht, 31; Kimminich, Umweltschutz, 150 ff, der in einem Versagen des Umweltrechts eine Krise des Rechtsstaates sieht; Murswiek, Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht, 986; Kloepfer, Art Vereinheitlichung des Umweltrechts in HdUR, 2576. Vgl zB Pfenninger, Grundeigentum, 50 und 62. Raschauer, Umweltschutzrecht, 14; Onz, Umweltrecht, VIII; Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 28 f; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 5 und 10 f; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 26; Holzer, Rechtliche Rahmenbedingungen, 182; Welan, Ökologisierung, 64; Schäfer, Art Österreich in HdUR, 1529; Wegscheider/Sokoloff, Recht auf Umwelt, 29; Welan, Umweltpolitik und Umweltrecht, 11 f; Welan, Verfassungs- und rechtspolitische Konsequenzen, 150; Steiger, Begriff und Geltungsebenen des Umweltrechts, 9 f; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 33; Breuer, Strukturen, 395; Grimm, Agrarrecht, 342 ff; Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, 8 ff; Hauber, Notwendigkeit, 266. Aufgrund unterschiedlicher Verwaltungskompetenzen spricht Mayer-Tasch, Kein Recht für die Umwelt?, 153 ff, von der „Fraktionierung des Umweltrechts“; Raschauer, Umweltschutzrecht, 14, von einer „Parzellierung“.

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ne Rechtsgebiete unterschiedlicher Herkunft, Tradition, Struktur, Funktion und Qualität aufgeteilt. Das hat es mit dem Agrarrecht gemein. Die Grenzen des Umweltrechts richten sich dabei nach den Ausgangspunkten für die Bestimmung seines Gegenstandes. Vertritt man den normativen Ansatz, so folgt daraus eine Beschränkung auf das spezifische Umweltrecht, legt man die funktionale Betrachtungsweise zugrunde, sind dagegen auch umweltrelevante Normen zuzuordnen. Diese Grenzen haben sich aber noch nicht klar herausgebildet, vielmehr unterliegen sie einer ständigen Entwicklungsdynamik. Im Unterschied zu den überkommenen, in sich abgeschlossenen Rechtsgebieten stellt das Umweltrecht ein offenes und variables Rechtsgebiet dar, dessen Grenzen andauernd im Fluss sind.112 Berücksichtigt man auch die (bloß) umweltrelevanten Normen, hat dies zur Folge, dass es zu Überschneidungen mit anderen Rechtsgebieten kommt und eine Norm mehrfach – dem Umweltrecht und einem anderen Rechtsgebiet – zugeordnet werden kann.113 Die betreffende Norm steht also in unterschiedlichen rechtssystematischen Zusammenhängen. Damit aber erweist sich das Umweltrecht als relatives System, das zwar auf gewissen besonderen Grundprinzipien gründet, jedoch zugleich gegenüber anderen Teildisziplinen offen ist und dessen Rechtssätze auch in anderen Sinnzusammenhängen stehen. Dem umfassenden Ansatz der Umweltpolitik entspricht kein zielgerichtetes zusammenhängendes System des Umweltrechts.114 Dem Umweltrecht kommt ebenso wie dem Agrarrecht und den anderen „modernen“ Rechtsgebieten bzgl der Stellung im Rechtssystem (bloß) relative Eigenständigkeit zu.

12.1.3.4 Schlussfolgerung Als Ergebnis lässt sich festhalten, dass sich zumindest keine inneren systematischen Gründe finden, die eine unterschiedliche Betrachtungsweise von Umweltrecht und Agrarrecht hinsichtlich ihrer Selbständigkeit rechtfertigen würde. Agrarrecht und Umweltrecht sind relativ eigenständige Rechtsgebiete, die nicht einen in sich abgeschlossenen Ausschnitt aus der Rechtsordnung bilden.115 Beide sind nicht exakt und systematisch abgrenzbar.116 Oder anders ausgedrückt: Wenn rechtstheoretische Gründe gegen ein eigenständiges Rechtsgebiet Agrarrecht ins Treffen geführt werden, dann müssten diese in gleicher Weise auch die Selbständigkeit des Umweltrechts in Zweifel ziehen. Der Unterschied zwischen Agrarrecht und Umweltrecht in Bezug auf die Systembildung liegt einzig und allein in der, das äußere System begründenden wissenschaftlichen Ausformung. Dass die Umweltrechtswissenschaft ihre heute bedeutende Rolle innerhalb kürzester Zeit einnehmen konnte, kann jedenfalls nicht mit einer eindeutigen Systembildung begründet werden. Da haften dem Umweltrecht die gleichen „Defizite“ an wie dem Agrarrecht. Die Gründe werden vielmehr 112

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Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rz 61; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 7; Welan, Ökologisierung, 66; Welan, Verfassungs- und rechtspolitische Konsequenzen, 148. Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rz 70; Winkler, Agrarrecht und Umweltrecht: Berührungspunkte, 20. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 7. Winkler, Agrarrecht und Umweltrecht: Berührungspunkte, 20. Welan, Verfassungs- und rechtspolitische Konsequenzen, 149.

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im außerrechtlichen Bereich, etwa im Zusammenspiel mit der Ausbildung des Umweltbewusstseins oder in der Entwicklung einer eigenständigen Umweltpolitik, zu suchen sein.117

12.1.4 EG-Umweltrecht Im Gemeinschaftsrecht ist der Aufschwung des Umweltrechts sowohl quantitativ als auch qualitativ besonders stark.118 Genau wie das Agrarrecht ist auch das Umweltrecht durch eine Europäisierung119 gekennzeichnet. Die Begriffe „Umwelt“ oder „Umweltschutz“ sind jedoch – im Gegensatz zu „Landwirtschaft“ – den Römischen Verträgen der EWG fremd. Steht anfangs die Wirtschaftspolitik als Ziel und Mittel des europäischen Einigungsprozesses im Vordergrund und spielt der Umweltschutz dabei zunächst keine besondere Rolle, so ist er als Politik der Gemeinschaft heute zweifach präsent, einmal als eigenständiger Politikbereich (Art 174 ff EGV)120 und zum anderen als eine umfassende Verpflichtung, die bei der Festlegung und Durchführung anderer Gemeinschaftspolitiken einzubeziehen ist (Art 6 EGV). Dieses Integrationsprinzip unterstreicht den Charakter des Umweltschutzes als Querschnittsaufgabe und bewirkt eine ökologische Tönung der anderen Aufgabengebiete.121 Im Rahmen der Umweltpolitik stehen dem Rat gem Art 175 EGV weit reichende Rechtssetzungsbefugnisse zu, die sich in einer großen Zahl von Richtlinien äußern. Der EuGH hat wiederholt die unmittelbare Anwendbarkeit von Umweltrichtlinien angenommen.122 Die Berührungspunkte zwischen dem Gemeinschaftsrecht und dem nationalen Recht im Umweltbereich sind dementsprechend vielfältig.123 117

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So wurde das „Subsystem der Juristen“ insb vom Druck der ökologischen Krise auf das politische System erfasst; Welan, Recht der Land- und Forstwirtschaft, 21. Allgemein dazu Funk, Ökologisierung, 73; Storm, Umweltrecht, 181 f. Vgl Funk, Ökologisierung, 79 mwN. Aus Sicht des Spannungsverhältnisses von Ökonomie und Ökologie im EG-Recht siehe Wimmer in Pernthaler/Weber/ders, Umweltpolitik durch Recht, 107 ff. Genereller Überblick zum europäischen Umweltrecht bei Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 78 ff; Bender/Sparwasser/Engel, 14 ff; Gutknecht, BVG Umwelt, 12 ff; Kupfer, Rechtschöpfung; Wagner, Umweltrecht der EU (1997); Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union (1997); Glaesner, Umwelt als Gegenstand einer Gemeinschaftspolitik, NuR 1988, 166 ff; Riegel, Notwendigkeiten und Probleme einer gemeinschaftsrechtlichen Integration des Umweltschutzrechts unter besonderer Berücksichtigung des Wasserrechts, NuR 1981, 90 ff. Vgl Battis, Vereinheitlichung, 365; Rengeling, Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik; Peine/Samsel, Die Europäisierung des Umweltrechts; Erbguth, Europäisierung des nationalen Umweltrechts: Stand und Perspektiven. Rostocker Umweltrechtstag 2000 (2001). Zur Entstehung der EG-Umweltpolitik siehe Glaesner, Die Einführung und Entwicklung neuer Politiken, 246 ff. Siehe im Detail Kap 16.4.3 (S. 316 f). Funk, Ökologisierung, 80 mwN. Zur Umsetzungsproblematik insb im Agrarumweltbereich siehe Voß, Neuere Entwicklungen, 293 f.

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Außerdem liegt dem Gemeinschaftsrecht ein weiter Umweltbegriff zugrunde. Da er Schutzmaßnahmen für Sachgüter schlechthin umfasst und auch das sozioökonomische Umfeld des Menschen mit einbeziehen soll, geht er über den des BVG Umwelt hinaus.124 Die Prinzipien des EG-Umweltrechts sind ausdrücklich in Art 174 Abs 2 UA 1 EGV verankert. Bezüglich der Frage nach der Eigenständigkeit des Umwelteuroparechts als Rechtsgebiet des Gemeinschaftsrechts gilt im Prinzip nicht viel anderes als für das nationale Umweltrecht. Verglichen mit dem EG-Agrarrecht hat das EG-Umweltrecht noch nicht den Intensitätsgrad erreicht, der das Marktorganisationsrecht aufgrund der von Anfang an „vergemeinschafteten“ Agrarpolitik auszeichnet. Von einem kodifizierten Umweltrecht ist die EG weit entfernt, es existieren regelmäßig lediglich punktuell wirkende Normierungen.125 Gleichwohl häufen sich umweltrechtliche Legislativprojekte in atemberaubender Dichte und Geschwindigkeit.126 Während dieses einheitliche EG-Umweltrecht immer mehr insb in horizontalen Bereichen heranwächst, erfolgt hingegen eine Rechtsvereinheitlichung auf nationaler Ebene, also die innere Harmonisierung und Systematisierung aller Umweltrechte der EU-Mitgliedstaaten in den vorwiegend materiellen Rechtsbereichen, nur partiell.127

12.2 Agrarumweltrecht Gesetze, die sich auf die Landwirtschaft beziehen und Gesetze, die – ohne sich selbst als Umweltgesetze zu bezeichnen – auf den Schutz von Wasser, Luft und Wald abzielen, hat es seit je gegeben. Mit der Ausprägung des Naturschutzgedankens im 19. Jahrhundert128, va aber seit dem Zweiten Weltkrieg, hat die Gesetzgebung allmählich umfassende Regelungen für die unterschiedlichen Bereiche erlassen.129 Dabei ist eine gewisse „Abspaltung“ von zumindest die Umweltmedien Boden und Wasser betreffenden Agrarrechtsnormen zu verzeichnen. Rechtsvorschriften wie bspw Düngungsregeln oder Bestandsobergrenzen, die ursprünglich durchaus unter ökonomischen Gesichtspunkten erlassen wurden, erhalten durch geänderte, seitens des Umweltschutzes motivierte Zielsetzungen eine ökologische Tönung. Spätestens damit aber werden sie zu Normen des Umweltrechts, ihre zweite systematische Zuordnung zum Agrarrecht verblasst in demselben Ausmaß, wie sich das Umweltrecht als mächtige Rechtsdisziplin herausbildet und das Agrarrecht sein rechtswissenschaftliches Schattendasein annimmt.130 Heute werden mitunter Normen, die ihrer Art nach ursprünglich ausschließlich dem Agrar124 125 126

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Gutknecht, BVG Umwelt, 8. Peine/Samsel, Die Europäisierung des Umweltrechts, 308. Zum Fehlen eines umfassenden Konzeptes eines integrierten Umweltrechts auf Gemeinschaftsebene siehe Schröder, Europarecht, 481 ff. Vgl Battis, Vereinheitlichung, 368. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 5; Groiss, Natur und Recht im Wandel, 82 ff. Vgl die Zeittafel zum Agrarumweltrecht der EG und zum dt Recht bei Täuber, Wandel, 172 f. So bezeichnet zB Raschauer, Umweltschutzrecht, 11, Forst- und WasserrechtsG als Umweltschutzgesetze. Vgl auch Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 5 f.

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recht zugerechnet wurden, wie selbstverständlich ausschließlich dem Umweltrecht einverleibt, agrarrechtliche Aspekte sind völlig in Vergessenheit geraten. Damit kann die eingangs gestellte Frage, ob denn das Umweltrecht das Agrarrecht verdrängt habe, für die ökologisch getönten Agrarrechtsbereiche nicht verneint werden.131 Die Beziehungen zwischen Agrarrecht und Umweltrecht sind ebenso vielfältig wie die zwischen Landwirtschaft und Umwelt132. Neben den bereits angesprochenen Gemeinsamkeiten als Querschnittsmaterien und relativ eigenständige, offene Rechtsgebiete ist va ein im jeweiligen Rechtssystem selbst verankerter Unterschied hervorzuheben: Das Umweltrecht zeigt dynamischen Charakter und tendiert auf eine immer stärkere Durchdringung aller Rechtsbereiche, während das Agrarrecht im Vergleich dazu durch statische Implikationen gekennzeichnet ist.133 Diese Dynamik gründet sich insb im nationalen Recht auf das den Umweltschutz als Staatsziel formulierende BVG über den umfassenden Umweltschutz und im Gemeinschaftsrecht auf den Umweltschutz als Querschnittsaufgabe normierenden Art 6 EGV. Beim Agrarrecht hingegen fehlen solche Rechtsvorschriften, die die gesamte Rechtsordnung auf eine „Agrarisierung“ ausrichten.134 Die Rechtsordnung der Land- und Forstwirtschaft hat bislang ihre Besonderheiten im Wesentlichen behaupten und sich zT in den vergangenen Jahrzehnten auch neue Rechtsbereiche erschließen können, andererseits sind aber auch Integrationstendenzen in das allgemeine Recht nicht zu leugnen.135 Ganz anders das Umweltrecht, dessen Erfolgsgeschichte von einer „Eroberung“ neuer Rechtsmaterien zur nächsten eilt. Streng theoretisch betrachtet müsste das Umweltrecht jedoch insofern mit einem Ablaufdatum versehen sein, als gerade eine Konstruktion wie im EGV136 impliziert, dass sich bei vollständiger Zielerreichung – also bei gelungener, umfassender und effektiver Integration umweltrechtlicher Positionen in die jeweiligen fachspezifischen Rechtsmaterien – das Umweltrecht selbst obsolet machen würde. Die Umweltvorschriften wären dann ins Agrar-, Raumordnungs-, Bau-, Gewerberecht etc erfolgreich integriert und insofern zu agrar-, raumordnungs-, bau-, gewerberechtlichen etc Normen geworden. Dass dieser theoretische Fall nie ein131

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Für Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 154, wäre es angesichts der Besonderheiten des Wirtschaftszweiges der Landwirtschaft unangemessen und verkürzt, das Landwirtschaftsrecht künftig weitgehend unter das Stichwort Umweltrecht zu subsumieren. Siehe Kap 16.2 (S. 292 ff). Vgl Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 12; Winkler, Agrarrecht und Umweltrecht: Berührungspunkte, 21. Vgl Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 12. Siehe Kap 19 (S. 457 ff). So führt die Querschnittsklausel des Art 6 EGV zu einer stärkeren kompetenzrechtlichen Abgrenzung zwischen den einzelnen Politikbereichen, denn wenn umweltpolitische Erfordernisse ohnehin einen integralen Bestandteil von anderen Gemeinschaftspolitiken bilden, bedarf es keiner zusätzlichen Heranziehung der Umweltrechtskompetenz des Art 174 EGV mehr. Aus rein umweltschützerischer Sicht könne daher für Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 102, Art 6 EGV als durchaus kontraproduktiv bezeichnet werden, da er den Anwendungsbereich von Art 174 EGV einschränke.

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treten kann, dafür sorgen schon die immer neuen, in die anderen Rechtsbereiche zu integrierenden Anforderungen137 und die horizontalen, eigenständigen Normenwerke des Umweltrechts, in denen ökologische Ziele dominieren und deren Zahl immer größer wird.138 Diese Integration des Umweltrechts wirft ua die Frage auf, inwieweit die umweltrechtlichen Rechtsprinzipien, also Vorsorge-, Verursacher- und Kooperationsprinzip, auch auf das Agrarrecht Anwendung finden können. Die Anwendung der Prinzipien des Umweltrechts auf das Agrarumweltrecht erscheint insofern nahe liegend, als in den sowohl dem Umweltrecht als auch dem Agrarrecht zugeordneten Rechtsbereichen die Prinzipien beider Materien in ausgleichender Abwägung angewandt werden sollten. So kann bspw ein im Recht erzielter Ausgleich zwischen dem Vorsorgeprinzip und dem Prinzip von der Lebensfähigkeit des landwirtschaftlichen Betriebes ausgewogene Ergebnisse zeitigen. Die Anwendung der Prinzipien des Umweltrechts auf Ebene des Gemeinschaftsrechts wird aufgrund Art 6 EGV auch auf andere Politikbereiche zu erfolgen haben. Für das Vorsorgeprinzip hat das der EuGH bereits judiziert.139 Insb wurde das Verbot von Antibiotika in Futtermitteln mit der Anwendung des Vorsorgeprinzips gerechtfertigt140, dieses ist also im gemeinsamen Agrarrecht zu berücksichtigen. Das Verursacherprinzip hingegen wurde vor dem EuGH erst einmal im Zusammenhang mit der NitratRL angesprochen, wonach die Richtlinie die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe nicht dazu verpflichte, die Kosten für die Beseitigung von Gewässerverunreinigungen zu tragen, zu denen sie nicht beigetragen hätten. Die Richtlinie verstoße damit nicht gegen das Verursacherprinzip.141 Ähnliche Funktion wie Art 6 EGV dürfte, was die Anwendung der Umweltprinzipien im Agrarbereich betrifft, den verfassungsrechtlichen Bestimmungen des BVG über den umfassenden Umweltschutz und des Art 20a deutsches GG zukommen. Die Durchsetzung der Prinzipien des Umweltrechts und die Etablierung seiner Instrumente reglementieren das umweltrelevante Agrarrecht iS des Umweltschutzes.142 Generell ist also auch von dieser Seite eine Anwendung der 137

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Storm, Täter oder Opfer?, 11, weist darauf hin, dass der umweltrechtliche Rahmen nie ganz fertig sei, weil er neuen Erkenntnissen iS einer ökologischen Fortentwicklung des Umweltrechts angepasst werden müsse. So auch Storm, Agrarumweltrecht 1980, 205. Waren diese noch 1991 – so Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 7 – selten (zB NaturschutzG), so machen sie heute bereits einen großen Teil des umweltschutzrechtlichen Normenbestandes aus (zB UVP-G, AWG 2002, BundesluftreinhalteG, ImmissionsschutzG–Luft, OzonG, UmweltinformationsG). EuGH Rs C-180/96, Slg 1998, I-2265, Rz 100. Siehe auch EuGH Rs C-6/99, Slg 2000, I-1651, Rz 40. Vgl Scheuing, Das Europäische Umweltverfassungsrecht, 625 ff. EuGeI Rs T-13/99, Slg 2002, II-3305, mit ausführlicher Begründung. EuGH Rs C-293/97, Slg 1999, I-2603, Rz 51 ff. Dass das Verursacherprinzip in der Rspr des EuGH bisher praktisch keine Rolle gespielt hat, mag damit zusammenhängen, dass es im Gemeinschaftsrecht nur die finanzielle Verantwortlichkeit der Verursacher von Umweltbelastungen für Vermeidungs- und Beseitigungskosten betrifft; Scheuing, Das Europäische Umweltverfassungsrecht, 628 f. Vgl Täuber, Wandel, 43.

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Umweltrechtsprinzipien im Recht der Land- und Forstwirtschaft denkbar. Allerdings nicht in Verdrängung der eigenen agrarrechtlichen Rechtsprinzipien, sondern in aufgrund eines Ausgleichsprozesses transformierter Form. So könne das Verursacherprinzip insb wegen der auch naturpflegerischen und damit der Allgemeinheit zugute kommenden Auswirkungen der Land- und Forstwirtschaft nicht uneingeschränkt zur Anwendung kommen.143 Abseits aller Bewertungsschwierigkeiten und Grenzen bei der Durchsetzung dieses Prinzips in der Land- und Forstwirtschaft wird nur eine „ganzheitliche" Betrachtung desselben, die sowohl die Rückführung negativer Auswirkungen als auch die Rückführung positiver Auswirkungen auf den Verursacher beinhaltet, der Allgemeinheit und dem Wirtschaftszweig nützen, indem sie einerseits vor Umweltschäden schützt und andererseits für die Pflege wichtiger Lebensgrundlagen sorgt.144 Agrarrecht und Umweltrecht sind also keinesfalls identisch, es handelt sich nach Winkler145 vielmehr um zwei verschiedene Kreise, die sich in bestimmten Segmenten überschneiden. Die Normen der Schnittmengen stehen dann in (zumindest) zweifachen rechtssystematischen Zusammenhängen und können gleichzeitig sowohl der einen als auch der anderen Materie zugeordnet werden. Diese durch die Überschneidung beider Kreise gebildeten Segmente werden als „Agrarumweltrecht“146 bezeichnet. Das Agrarumweltrecht kann sowohl als Teil des Umweltrechts als auch als Teil des Agrarrechts verstanden werden.147 Es besteht wie das Agrarrecht und wie das Umweltrecht aus einer Vielzahl von Rechtsnormen verschiedener Bereiche, ein besonderes Umweltgesetz für den ländlichen Raum gibt es nicht.148 Das Agrarumweltrecht hat als Teilgebiet des Agrarrechts und zugleich als Teilgebiet des Umweltrechts mit beiden die Schwierigkeit einer tragfähigen Be143 144 145

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Netzer, Agrarjuristen, 98. Pabst, Möglichkeiten und Grenzen, 232 ff. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 12; Winkler, Agrarrecht und Umweltrecht: Berührungspunkte, 21. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht; Storm, Art Agrarumweltrecht in HdUR; Welan, Recht der Land- und Forstwirtschaft, 21; Grimm, Agrarrecht, 341 ff. Weiters siehe zB Storm, Bodeneigentum, 454 ff; Storm, Agrarumweltrecht 1980, 205 f; Storm, Agrarumweltrecht 1981, 259 f; Voß, Neuere Entwicklungen, 293; Welan, Verfassungs- und rechtspolitische Konsequenzen, 150; Kreuzer, Der Wandel der deutschen Agrarpolitik, 204 f; Wytrzens, Ökonomische Einflüsse, 86; Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 177; Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 149 f; Hötzel, Umweltvorschriften, 30 ff; Gitschel, Rechtliche Regelungen im Schnittpunkt, 12 und 46; Weimar, Landwirtschaft als Umweltgestaltung. Ökologisch-ökonomische Implikationen des Agrarumweltrechts, in: ders (Hrsg), FS Franz Schad (1978), 473 ff; Oehler, Agrarumweltrecht in den neuen Bundesländern, in: Götz/Winkler (Hrsg), Jahrbuch des Agrarrechts. Bd IV (2002), 1 ff; Oehler, Zur Entwicklung des Agrarumweltrechts in der DDR, in: Götz/ Winkler (Hrsg), Jahrbuch des Agrarrechts. Bd I (1997), 223 ff. Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rz 370 ff, kehrt entgegen dem allgemeinen Sprachgebrauch das Wort um in „Umweltagrarrecht“; Pfenninger, Grundeigentum, 50, spricht von „landwirtschaftlichem Umweltschutzrecht“. Storm, Art Agrarumweltrecht in HdUR, 96. Deutlich kommt dies zB im Titel bei Härtel, Düngung im Agrar- und Umweltrecht. EG-Recht, deutsches, niederländisches und flämisches Recht (2002), zum Ausdruck. Welan, Landeskulturrecht, 2 ff: „Querschnittsmaterie“.

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griffsabgrenzung gemeinsam.149 Der Begriff „Agrarumweltrecht“, wie er von der deutschen Rechtswissenschaft geprägt wurde150, umfasst jene Regelungen des Umweltrechts, die aus Gründen des Umweltschutzes die rechtlichen Rahmenbedingungen für landwirtschaftliche Betriebsführung und Produktion festsetzen.151 Eine ähnliche Definition findet sich in der Schlussempfehlung der Kommission II „Bodeneigentum, land- und forstwirtschaftliche Bewirtschaftung und Umweltschutz“ des IX. Europäischen Agrarrechtskongresses, in der das Agrarumweltrecht in einem weiteren Sinn umschrieben wird als die Summe jener umweltrechtlichen Regelungen, die Eigentum und Bewirtschaftung von land- und forstwirtschaftlich genutztem Boden beeinflussen.152 Thematisch werden idR Materien wie Naturschutz, Forstrecht, Gewässerschutz, Abfallrecht, Immissionsschutz, Chemikalien-, Pflanzenschutzmittel- und Düngevorschriften und Bodenschutzrecht dazugezählt.153 Die Ausbildung des Agrarumweltrechts wird noch Anfang der 1990er Jahre als im Status nascendi, als nicht umfassend ausgeprägt, beurteilt.154 Die Ökologisierung durchdringe die agrarrechtliche Gesamtregelung noch nicht hinreichend konzeptionell. Hier hat die Entwicklung im letzten Jahrzehnt doch rasant eingesetzt. Insb das Landwirtschaftsrecht, bezogen auf die Urproduktion, habe sich immer mehr zum Agrarumweltrecht entwickelt.155

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Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 10. Hingegen sieht Hötzel, Umweltvorschriften, 31, wohl unzutreffend das Agrarumweltrecht als ein Teilgebiet lediglich des Umweltrechts. Umgekehrt lässt sich für Pikalo, Bedeutung und Funktion der Rechtsvergleichung, 71, das „Umweltrecht, soweit es Bezug auf den landwirtschaftlichen Betrieb und die landwirtschaftliche Erzeugung hat, als neuer zukunftsträchtiger machtvoller Zweig des Agrarrechts“ begreifen. Der Begriff „Agrarumweltrecht“ wird erstmals anlässlich des Kompaktseminars „Agrarumweltrecht“ an der Universität Hohenheim 1975 verwendet; Storm, Agrarumweltrecht 1980, 206 FN 8. Bereits 1970 setzen agrarumweltrechtliche Aktivitäten an der Abteilung für Öffentliches Recht, Agrarrecht und Umweltrecht der Universität Hohenheim (Landwirtschaftliche Hochschule) ein; zur Geschichte siehe Hötzel/Nies, Aus der Arbeit, 109 f. Hötzel, Umweltvorschriften für die Landwirtschaft, 31; Steding, Spannungsfeld, 310; Grimm, Agrarrecht, 344 f; Hötzel/Nies, Aus der Arbeit, 109; Hötzel, Landesbericht Deutschland, 127. Ähnlich Storm, Agrarumweltrecht 1980, 206; Storm, Agrarumweltrecht 1981, 260. Storm, Bodeneigentum, 454 f. So auch Welan, Landeskulturrecht, 2 f. Für einen Überblick einzelner Rechtsbereiche siehe Kind/Kaiser, Einführung, 14 ff; Holzer, Landesbericht Österreich, 317 ff; sowie für das dt Recht die jährliche Rechtsentwicklung reflektierende Beiträge von Storm, Agrarumweltrecht 1980; Storm, Agrarumweltrecht 1981; Nies, Neue Entwicklungen in Gesetzgebung, Rechtsprechung und Verwaltungspraxis zum Umweltrecht im Agrarbereich, AgrarR 1997, 389 ff und 1999, 169 ff; Nies, Neue Gesetzgebung und Rechtsprechung im Agrarumweltrecht, AgrarR 2002, 1 ff. Weiters Gitschel, Rechtliche Regelungen im Schnittpunkt; Voß, Neuere Entwicklungen, 293 ff; Hötzel, Landesbericht Deutschland, 142 ff; Hötzel, Umweltvorschriften, 31 und 85 ff. Zu den Rechtsquellen des Agrarumweltrechts siehe Hötzel, Umweltvorschriften, 32 ff. Steding, Dilemma, 349. Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 149 f.

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Auch auf Ebene des Gemeinschaftsrechts wird heute unter verschiedenen Ansatzpunkten ein Agrarumweltrecht abgegrenzt.156 Eine dabei häufig erläuterte Frage ist die nach der Kompetenzgrundlage des EGV für Maßnahmen im Spannungsfeld zwischen Agrar- und Umweltpolitik.157 Dies macht insofern einen großen Unterschied, da agrarpolitische Rechtsakte lediglich der Anhörung des Europäischen Parlaments unterliegen, während das Parlament in der europäischen Umweltpolitik ein Mitentscheidungsrecht besitzt. In der Rechtsprechung des EuGH zur Wahl der jeweiligen vertraglichen Rechtsgrundlage eines Aktes des Sekundärrechtes ist ein Trend zur Einschränkung der landwirtschaftlichen Bestimmungen des Vertrages zu konstatieren, va gerade im Verhältnis zum Titel „Umwelt“.158 Allerdings ist klargestellt, dass ein agrarpolitischer Akt, der indirekt umweltpolitische Zielsetzungen des Art 174 Abs 2 EGV verfolgt, nicht automatisch (auch) der Umweltrechtsbasis bedarf.159 Was das Verhältnis von Agrar- und Umweltpolitik betrifft, hat der EuGH festgehalten, dass keiner der beiden Politiken grundsätzlich Vorrang vor der anderen zukomme.160 Weiters soll noch auf den Zusammenhang zwischen Agrarumweltrecht und Landeskulturrecht hingewiesen werden.161 Der verfassungsrechtliche Begriff der Landeskultur umfasste in der altösterreichischen Rechtsordnung die Regelungen des natürlichen Lebensraumes und der damit verbundenen Urproduktion.162 Welan schlägt nun Anfang der 1980er Jahre vor, anstatt vom Begriff des Agrarumweltrechts aus der deutschen Lehre für das österreichische Recht zweckmäßiger vom Begriff des Landeskulturrechts auszugehen.163 Unter Hinweis auf die von einem weit gefassten Begriff des Landeskulturrechts umfassten Regelungsbereiche wird eine weitgehende Deckung desselben mit dem Begriff des Agrarumweltrechts im weitesten Sinn festgestellt.164 Dieser Ansicht ist allerdings entgegenzuhalten, dass das Landeskulturrecht auch Normen umfasst, die zwar Eigentum und Bewirtschaftung von land- und forstwirtschaftlich genutztem Boden beeinflussen, 156

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Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 177 f, unterscheidet zwischen einem weiten Ansatz, der insb auch das Lebensmittelrecht einbezieht, und einem engen Ansatz, der die Verursachung von Folgewirkungen für die Umweltmedien Wasser, Luft und Klima, Boden und Landschaft durch die agrarische Produktion zum Gegenstand hat. Für Steding, Prüfstand, 255, wird das EG-Agrarrecht auf drei Plattformen errichtet: dem Agrarmarktrecht, Agrarstrukturrecht und Agrarumweltrecht. Siehe Kap 10.1.3 (S. 170). Zu den Kompetenzen siehe zB Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 196 ff; Winkler, Umweltschutz, europäische Agrarpolitik und europäisches Agrarrecht, 126 ff; Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 102 f. Siehe Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 102 f. EuGH Rs C-62/88, Slg 1990, I-1527, Rz 20; EuGH Rs C-336/00, Slg 2002, I-7699, Rz 29 ff und kritisch Kind, RdU 2003, 72. EuGH Rs C-164/97 und 165/97, Slg 1999, I-1139, Rz 15. Vgl Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 11 f; Welan, Landeskulturrecht, 3. Siehe Kap 3 (S. 11 ff). Welan, Landeskulturrecht, 2 f; demnach wäre im Landeskulturrecht eine Konzentration umweltbezogener Normen wie WRG, ForstG, NaturschutzG, JagdG und FischereiG festzustellen, 10, wenngleich das „ökologisch getönte Verwaltungsrecht“ von unterschiedlicher Intensität sei, 18. Welan, Landeskulturrecht, 3. So auch Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, V und 12.

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jedoch nicht nur aus Gründen des Umweltschutzes. Insoweit das Landeskulturrecht also auch nicht-umweltrechtliche Regelungen enthält, geht es über das Agrarumweltrecht hinaus und wird insofern als übergeordneter Begriff anzusehen sein. Ein anderer damit zusammenhängender Begriff ist der vom „Recht der natürlichen Lebensgrundlagen“. Unbestritten kommt der Land- und Forstwirtschaft in Bezug auf die natürlichen Lebensgrundlagen165 unserer Gesellschaft eine besondere Rolle zu.166 Der Terminus „natürliche Lebensgrundlagen“ ist dem Recht keinesfalls fremd.167 In Österreich kennt ihn das Verfassungsrecht nicht ausdrücklich, jedoch spricht § 1 Abs 2 BVG über den umfassenden Umweltschutz von der „Bewahrung der natürlichen Umwelt als Lebensgrundlage des Menschen“. In Deutschland hingegen verpflichtet Art 20a GG den Staat explizit zum Schutz der „natürlichen Lebensgrundlagen“. Ein Recht der natürlichen Lebensgrundlagen müsste deren Schutz und notwendige Nutzung in Einklang bringen. In erster Linie würde es sich dabei aus Sicht der Land- und Forstwirtschaft um Normen an der Schnittstelle zwischen Agrar- und Umweltrecht handeln. Holzer168 bezieht den Ausdruck „Recht der natürlichen Lebensgrundlagen“ denn auch ausdrücklich auf einschlägige Regelungen im Agrar- und Umweltrecht betreffend die Schutzgüter Boden, Wasser und Luft und die Beziehungen Tier – Mensch – Umwelt. Offensichtlich handelt es sich dabei bis zu einem gewissen Maß um einen neben dem Agrarumweltrecht synonym zu verwendenden Begriff. Im Übrigen wird er aber darüber hinaus auch auf weitergehende Teile des Umweltrechts weisen. Davon gänzlich zu unterscheiden ist hingegen das „Recht der natürlichen Lebenswelt“, das im Schrifttum169 für ein weiterentwickeltes Naturschutzrecht steht. Dabei geht es um den Paradigmenwechsel auf Ebene der MEAs, wo man 165

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Mit diesen natürlichen Lebens- und Nutzungsgrundlagen des Menschen sind die Leistungen des Naturhaushaltes, besser die des landwirtschaftlichen Ökosystems gemeint. Solche Leistungen sind materieller (Rohstoffe, Wasser etc) und immaterieller Art (Landschaftsbild); Jeschke, Naturraumpotentialkartierung, 17. Beim Europäischen Forum Alpbach befasste sich 1987 eine Arbeitsgruppe mit der Wiederentdeckung der Land- und Forstwirtschaft als Lebensgrundlage der postindustriellen Gesellschaft. Die Einsicht, dass (auch) land- und forstwirtschaftliches Wirtschaften tagtäglichen Umgang mit Boden, Wasser und teilweise auch Luft bedeutet, hat dort als Konsequenz die Notwendigkeit eines regelnden, systemerhaltenden Eingreifens des Menschen ergeben. Da die Erhaltung der Lebensgrundlagen höchsten Wertrang besitze, müssten im System der Rechts- und Wirtschaftsordnungen ökosoziale Steuerungsmaßnahmen Vorrang erhalten; Blum/Wohlmeyer, Wiederentdeckung, 20. Als Maßnahmen werden ua die Verankerung eines Grundrechts auf Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und die Aufnahme des Kreislaufprinzips in die Rechtsordnungen vorgeschlagen. ZB § 1 Abs 1 Z 1 AWG 2002; § 1 Abs 1 lit c Bgld Naturschutz- und LandschaftspflegeG; Art 9 Sbg Landes-VerfassungsG 1999. Im dt Recht zB § 1 Abs 2 Z 2 ROG; Art 141 Abs 1 BV; Art 3 Abs 1 BayBO. Vgl auch BayVGH 21.02.1970, BayVBl 1970, 298. Holzer, Das Recht der natürlichen Lebensgrundlagen, 494 ff. Vgl auch Holzer/Bobek, Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen Boden und Wasser in der österreichischen Rechtsordnung (1991). Welan, Vom Schutz der Natur, 12 ff; Steiger, Entwicklungen; Stoll/Schillhorn, Das völkerrechtliche Instrumentarium und transnationale Anstöße im Recht der natürlichen Lebenswelt, NuR 1998, 625 ff.

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Modernes Agrarrecht

sich nicht mehr auf die Erhaltung gefährdeter Arten womöglich nur in Schutzgebieten beschränkt, sondern spätestens seit dem Abkommen über die biologische Vielfalt 1992 Arten generell, ihre genetischen Bestandteile und ganze Ökosysteme erfasst. Diese Loslösung von einem speziellen Flächen- und Artenschutz umschreibt Steiger170 mit der Entwicklung „vom Naturschutzrecht zum Recht der natürlichen Lebenswelt“. Es gehe dabei aber auch um das Vereinbaren von Erhaltung und nachhaltiger Nutzung der natürlichen Lebenswelt, insb in Bezug auf die landwirtschaftliche Nutzung. Verschiedentlich findet auch der Ausdruck „Grünes Recht“171 Verwendung, der mit dem Agrarumweltrecht in Gegenstand und Umfang ident zu sein scheint. Abseits terminologischer Fragen lässt sich festhalten: Soweit Landwirte Opfer von aus außerlandwirtschaftlichen Quellen stammenden Umweltbeeinträchtigungen werden, kommt dem Umweltrecht Schutzfunktion zu, insoweit die Landwirtschaft selbst zur Verursacherin von Umweltbelastungen wird, Begrenzungsfunktion.172 Der Bedeutung der Landwirtschaft für die Kulturlandschaft und den Besonderheiten landwirtschaftlicher Tätigkeit tragen Ausnahmevorschriften für die Land- und Forstwirtschaft in Umweltgesetzen Rechnung.173 Unter Agrarumweltrecht können deshalb diese Grenzen setzenden Vorschriften verstanden werden, die landwirtschaftliche Tätigkeit aus ökologischen Gründen regulieren und beschränken, sowie die Ausnahmeklauseln für die Landwirtschaft.174 Es kommt also zum einen zu einer Ökologisierung des Agrarrechts, zum anderen zur Ausbildung besonderer Vorschriften für die Landwirtschaft im Umweltrecht.175 Die Ökologisierung des Agrarrechts äußert sich dabei va in der Ökologisierung von Grundbegriffen des Agrarrechts (zB ordnungsgemäße Bewirtschaftung, gute fachliche Praxis), in der Integration des Umweltschutzes in die Agrarpolitik176, im Agrarstrukturrecht, im Agrarförderungsrecht (zB ländliche Entwicklung, Cross Compliance und Modulation, Kulturlandschaftsprogramme) und im Recht der landwirtschaftlichen Betriebsmittel (zB Anwendungsregeln anstatt reiner Zulassungsvorschriften). Die Sonder- und Ausnahmeregelungen für die Land- und Forstwirtschaft im Umweltrecht lassen sich typisieren in die Konkretisierung von Umweltgesetzen in Hinblick auf die Landwirtschaft (zB Auflistung UVP-pflichtiger Anlagen, Umweltauflagen in Schutzgebieten), in Umweltvorschriften mit besonderer Relevanz 170 171 172

173 174

175

176

Steiger, Entwicklungen, 442 f. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, V; Welan, Landeskulturrecht, 3. Damit begrenzt, aber bestätigt das Umweltrecht zugleich auch den zulässigen Umfang der Nutzung ökologischer Güter und steckt den Rahmen für eine umweltverträgliche Landwirtschaft ab; Storm, Täter oder Opfer?, 10 f; Storm, Art Agrarumweltrecht in HdUR, 94. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 12. Ferner auch Vorschriften, die sich an nicht Landwirtschaft betreibende Dritte zugunsten der Landwirtschaft wenden, wie im Baurecht; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 13. Siehe auch Storm, Täter oder Opfer?, 11; Storm, Art Umweltrecht in HAR, 916; Storm, Art Agrarumweltrecht in HdUR, 95; Storm, Bodeneigentum, 455; Winkler, Agrarrecht und Umweltrecht: Berührungspunkte, 21. Darstellung folgt Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 13 ff. Siehe auch Winkler, Agrarrecht und Umweltrecht: Berührungspunkte, 2 f. Siehe Kap 16.3 (S. 304 ff).

Umweltrecht – Agrarumweltrecht

245

für die Landwirtschaft (zB Zulassungsvorschriften für Dünge- und Pflanzenschutzmittel, Tierhaltungsvorschriften für Nutztiere), in spezielles Umweltrecht für die Landwirtschaft (zB Klärschlammverordnungen, Aktionsprogramm Nitrat), in Ausnahmen für die Landwirtschaft in Umweltgesetzen (Landwirtschaftsklauseln), in besondere Umweltpflichten für Landwirte (zB Bewirtschaftungsund Pflegepflichten) und in finanzielle Kompensationen für Umweltanforderungen (zB Gebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen, Vertragsnaturschutz). Damit können selbstverständlich nicht alle Zielkonflikte zwischen Landwirtschaft und Umwelt behoben werden. Es ist und bleibt ständige Aufgabe des Umweltrechts und des Agrarrechts widerstreitende Interessen einer ausgewogenen Lösung zuzuführen. Der Prozess einer zunehmenden Relevanz des Umweltrechts für die Land- und Forstwirtschaft wird sich in verstärktem Maße fortsetzen, womit sich zugleich auch das Spannungsverhältnis zwischen Agrarrecht und Umweltrecht verschärfen wird. Angemessene Kompromisse und Ausgleiche zu finden, die ein für beide Seiten notwendiges Miteinander ermöglichen, ist oberstes Gebot für den Gesetzgeber des Agrar- und Umweltrechts, ja des Agrarumweltrechts.

Tendenzen des Agrarrechts

Die Land- und Forstwirtschaft hat in den letzten Jahrzehnten in immer schnellerer Abfolge so nachhaltige Veränderungen erfahren, dass auch die Auswirkungen auf das Agrarrecht getrost als revolutionär bezeichnet werden können. Nach einer Analyse der Ausgangslage aus juristischer Sicht – herausgehoben werden hier beispielhaft Strukturwandel, Überproduktion und Agrarkrisen – sollen diese Veränderungen und neuen Strömungen zu allgemeinen Tendenzen, die sich aus der Fülle rechtlicher Einzelerscheinungen ableiten lassen, zusammengefasst werden. Nach Jahrhunderten kontinuierlicher Ausbildung agrarrechtlicher Institutionen und Regelungssysteme erfährt das Recht der Land- und Forstwirtschaft spätestens seit Anfang der 1990er Jahre1 seine bislang beispielslose, tief greifende Transformation. In Folge der Entwicklung des klassischen Landwirtschaftsrechts zum weiten Begriff des Agrarrechts haben sich um den engen Begriffskern immer mehr Schichten aus verschiedensten Rechtsbereichen angelagert, deren Verbindungslinien einem Netz gleich weite Teile der Rechtsordnung überziehen. Wie bereits dargestellt ist damit eine Verlagerung des Schwerpunkts vom privaten zum öffentlichen Agrarrecht bei gleichzeitiger Aufhebung oder doch Relativierung der traditionellen Dichotomie ius publicum – ius privatum und eine Verselbständigung des Agrarrechts als Rechtsdisziplin verbunden.2 Die hier zu behandelnden Tendenzen fußen auf diesen Entwicklungen, umfassen sowohl aus dem Agrarrecht selbst sich entwickelnde als auch von außen an das Agrarrecht herangetragene Veränderungen und stehen insb unter dem Eindruck fortschreitender Dynamisierung. Die Metamorphose des Agrarrechts lässt sich auf einige wesentliche Paradigmen seiner Entwicklung zurückführen, wobei – wie noch zu zeigen sein wird – viele dieser neuen Leitvorstellungen bereits im Agrarrecht grundgelegt waren und nun ihre entscheidende Ausprägung und Verstärkung erfahren.3 1

2 3

So kann Kreuzer, Generalbericht, 8, noch 1982 kaum deutliche Entwicklungstendenzen erkennen, und wenn, dann va in Verknüpfung mit länderspezifischen Gesetzgebungsentwicklungen. Kreuzer, Generalbericht, 8. Steding, Prüfstand, 254.

248

Tendenzen des Agrarrechts

Die Tendenzen können verkürzt mit den Schlagworten Internationalisierung, Europäisierung und Ökologisierung4 umrissen werden, flankiert von einer Verrechtlichung agrarischer Lebenssachverhalte und gefolgt von der zunehmenden, durchwegs öffentlichen Beschränkung landwirtschaftlichen Eigentums. Weiters wird auch auf die nicht eindeutige Positionierung des Agrarrechts in der Rechtsordnung sowohl als Sonderrecht als auch als sich in allgemeinen Normen oder anderen Rechtsgebieten einebnende Materie einzugehen sein. Gelegentlich wird auch die Tendenz der Ökonomisierung5 ins Spiel gebracht, wobei hier der Fokus auf der Herausbildung eines Agrarunternehmensrechts, der stärkeren Ausprägung unternehmerischen Denkens und Handelns sowie der Kritik an den EG-Marktregelungen liegt.6 Heute allerdings kann aufgrund des fortschreitenden Agrardirigismus, der immer umfangreicheren Vorgaben insb gemeinschaftsrechtlicher Normen und deren Verknüpfung mit dem nationalen Rechtsbestand sowie der allgemeinen Verrechtlichungstendenz eine Entwicklung hin zu einer solcherart verstandenen Ökonomisierung nicht erkannt werden. In der Phase der Industrialisierung der Agrarproduktion samt Ausbildung des Marktordnungssystems ist noch eine damit verbundene Ökonomisierung des Agrarrechts zu konstatieren gewesen. Nunmehr aber erscheint diese Tendenz abgeschlossen, vielmehr werden eher Versuche unternommen, Auswüchse solcher Entwicklungen teilweise wieder zurückzunehmen. Zumindest für das österreichische Agrarrecht wird auch eine Tendenz der Entföderalisierung7 beobachtet. Diese hängt mit der Europäisierung zusammen, da der Regelungsspielraum auch im Bereich klassischer Landeskompetenzen durch EG-Recht immer mehr eingeengt wird. Es kommt zum Verlust genuiner Gesetzgebungsspielräume der Länder, weil sich aus gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben vereinheitlichende Tendenzen und Anpassungsnotwendigkeiten gerade auch in Bereichen bisher autonomer Gesetzgebungszuständigkeit der Länder (zB Naturschutz, Tierschutz, Grundverkehr) ergeben. Die Ausrichtung am Verbraucherschutz ist eine Tendenz, die sich bereits auszuprägen begonnen hat. Immer mehr agrarrechtliche Vorschriften werden an dieser Zielvorstellung orientiert werden. Da diese die bislang letzte Entwicklung darstellt und die rechtlichen Ausformungen noch kein den anderen Veränderungen vergleichbares Ausmaß angenommen haben, wird hier mit einer Darstellung der Folgen der Agrarkrisen im Rahmen der Analyse der Ausgangslage das Auslangen gefunden werden können. Nicht zuletzt lassen sich die aktuellen Tendenzen im gemeinschaftlichen Agrarrecht auch an der Agenda 2000 bzw in der Folge an der GAP-Reform 2003 ablesen. Globalisierung durch Bedachtnahme auf die WTO-Prozesse, Europäisierung durch Schaffung einheitlicher Vorgaben und Standards – selbst wenn im Zei4

5 6 7

Ausschließlich Ökologisierung und Europäisierung des Agrarrechts bei Holzer, umweltrechtliche Standards, 26; Welan, Recht in Österreich, 161; Steding, Prüfstand, 254. Ökologisierung bei Onz, Umweltrecht, XI. Europäisierung bei Leidwein, Agrarrecht, 722. Steding, Prüfstand, 254; für die Agrarpolitik Ratzenböck, Moderne Agrarpolitik, 29. Steding, Prüfstand, 254. Holzer, umweltrechtliche Standards, 26. Siehe auch AIZ Nr 9505 vom 07.04.1998, 3; Die Landwirtschaft 5/98, 12.

Tendenzen des Agrarrechts

249

chen der Subsidiarität die konkrete Ausgestaltung durch die Mitgliedstaaten erfolgt, besteht doch eine überprüfende und insofern „europäisierende“ Funktion der Europäischen Kommission – und nicht zuletzt Ökologisierung durch die Verknüpfung von Förderungszahlungen mit Normen aus dem Umwelt- und Gesundheitsbereich, das sind einige der bislang letzten Entwicklungslinien. Das nationale österreichische Agrarrecht wird spätestens in Folge dieser Reformen der GAP von diesen Tendenzen bestimmt. In Deutschland treten noch die va angesichts der letzten Krisen in der Landwirtschaft geänderten agrarpolitischen Zielsetzungen im Rahmen der sog Agrarwende hinzu. Dabei handelt es sich allerdings weniger um eine „Wende“ als vielmehr um eine Dynamisierung vorhandener Ansätze.8 Inhaltlich werden ua eine schwerpunktmäßige Förderung des ökologischen Landbaus und besonders umweltverträglicher, nachhaltiger und standortangepasster Wirtschaftsweisen, die Modulation von Direktzahlungen, die verstärkte Unterstützung von Einkommensalternativen, die Verbesserung der Lebensmittelüberwachung, die Einführung von Qualitätssiegeln, die Verkürzung der Tiertransportzeiten oder die Abschaffung der Legebatterien verfolgt. Die rechtliche Umsetzung ist noch im Gange, sie wurde jedenfalls mit den neuen Anforderungen an die gute fachliche Praxis im Natur- und Bodenschutzrecht auf unspektakuläre Weise eingeläutet.9 Ein Ende globaler, europäischer, ökologischer und eigentumsbeschränkender Tendenzen des Agrarrechts ist nicht in Sicht, im Gegenteil. Die agrarrechtliche Chance liegt dabei in angemessener, ausgewogener und besonnener Reaktion auf diese Entwicklungen. Nach Analyse der aktuellen Veränderungen wird im letzten Abschnitt denn auch auf die Perspektiven des Agrarrechts und dabei nicht zuletzt auf die Antworten, die es auf die neuen Fragestellungen zu geben im Stande ist, einzugehen sein. Dabei könnte sich das Agrarrecht seiner Bedeutung gemäß in Erinnerung rufen und in der Rechtswissenschaft gleichsam zurückmelden.

8 9

Grimm, Strukturwandel, 71. Brinktrine, Landwirtschaftsklauseln, 26.

13. Ausgangslage

„Die drei großen wertschaffenden Grundordnungen des sozialen Lebens, die Bodenordnung, die Berufsordnung und die Wirtschaftsordnung haben ihre Grundlage im ländlichen Bereich. Diese Dreiheit fließt zu einer höheren Einheit zusammen im Agrarbereich und in seiner rechtlichen Ordnung, dem Agrarrecht. Dies gibt dem Agrarrecht seinen hohen Rang, seine umfassende Bedeutung, seine wirkende Kraft. Wenn es heute nur als ein nebensächliches Spezialgebiet betrachtet wird, so teilt es damit die Rolle des Aschenputtel im Märchen. Tatsächlich bleibt es ein Grundgebiet des Rechts kraft seiner Kernstellung und Keimkraft.“10 Die Analyse der aktuellen Bedeutung des Agrarrechts soll hier ganz bewusst mit einem Blick auf die heute veraltet anmutenden grundlegenden Gedanken Merkels aus 1969 begonnen werden. Ihm geht es beim Recht – wenn Recht geformtes Leben ist – um die Verbindung von Lebenskunde mit Rechtskunde, von Agrarsoziologie mit Agrarrecht.11 Es gelte die Gedanken aus der Sphäre der Abstraktion und Lebensform herabzuholen in die Ebene der Lebenswirklichkeit, Lebensnähe und Lebensfruchtbarkeit. Dies gerade auch angesichts des zunehmenden Integrationsprozesses innerhalb der EU, wozu neue Methoden der Rechtserkenntnis und Rechtsfortbildung zu entwickeln wären. Die sich regelmäßig entwickelnden neuen Schichten von Rechtsfragen müssten erkannt, zusammengeschaut und gestaltet werden, sie müssten emporgehoben werden ins Rechtsbewusstsein. „Dann wird das Buch des vielfältigen und stets neu dahinbrausenden Lebens zum Lehrmeister eines im Leben wurzelnden Rechts.“12 Ein solches Recht des Lebens kann also nur dann vollständig untersucht werden, wenn auch die äußeren Umstände der Lebenswirklichkeit nicht außer Acht gelassen werden. Die juristische Sicht hat hier den großen Rahmen insb politi-

10

11 12

Merkel, Standort, 33. Nach Kromka, Landwirtschaft als Produzent, 174, verknüpfen und erhalten nicht zuletzt die Landwirte durch ihr Handeln die Wirtschafts-, Sozial- und Wertordnung, deren gegenseitige Abhängigkeit eine freie, offene Gesellschaft auszeichne. Merkel, Ansprache, 280. Merkel, Ansprache, 280.

Ausgangslage

251

scher, wirtschaftlicher und ökologischer Realitäten aus rechtlichem Blickwinkel zu betrachten. Dabei kann das Agrarrecht nicht über die mannigfaltigen Entwicklungen der Landwirtschaft der letzten Jahrzehnte hinweggehen. Allmählich verblasst das Bild landwirtschaftlicher Tätigkeit im allgemeinen gesellschaftlichen Leben. Immer weniger Betriebe werden von immer weniger Landwirten im Vollerwerb bewirtschaftet, und immer mehr Menschen verlieren den Bezug zu bäuerlicher Arbeit und Lebensweise. Produktionserweiterungen und rationalisiertes Wirtschaften, um einen mit der übrigen Bevölkerung vergleichbaren, ständig steigenden Lebensstandard zu erreichen, führen zu den Trends der 1990er Jahre: Massenproduktion, Intensivkulturen und technisch-biologische Fortschritte. Die Folge sind Milchseen, Butter- und Fleischberge. Gleichzeitig entwickelt sich aber auch das Bewusstsein für einen verantwortungsvollen Umgang mit der Umwelt. Ökologisches Denken und Handeln fordert heute von den Bauern ihre Aufgabe der Nahrungsmittelversorgung vermehrt unter Berücksichtigung umweltschonender Produktionsweisen zu erfüllen.13 Mit steigender Sensibilisierung der Gesellschaft und Ausbildung des Umweltbewusstseins werden diese Anforderungen immer anspruchsvoller. Je mehr solch gesellschaftliche Positionen – insb allgemeines Unbehagen bezüglich der hohen Kosten der Überschussbeseitigung und zunehmendes ökologisches Bewusstsein – die politischen Entscheidungsprozesse beeinflussen, umso mehr werde die Konvergenz zwischen landwirtschaftlichen und außerlandwirtschaftlichen Interessen abgebaut.14 Das trifft auf die nationale Agrarpolitik und die GAP, getrieben vom WTO-Prozess, gleichermaßen zu. Nicht zuletzt ausgelöst durch Agrarkrisen wie insb BSE treten noch gestiegene Verbrauchererwartungen an die Qualität und Sicherheit der Lebensmittel hinzu. Mit dem Schlagwort Multifunktionalität bezeichnete neue – auch außerlandwirtschaftliche – Rollen und Aufgaben unterziehen das bäuerliche Selbstverständnis einer radikalen Neubewertung. All diese hier nur grob gezeichneten Veränderungen – und es gibt deren noch mehr15 – sind verbunden mit korrespondierenden Entwicklungen im Agrarrecht. Jede Reform der GAP, jede nationale Neuausrichtung von Programmen, jede Ausweisung von Schutzgebieten, jede Kontrollkette bei Lebensmitteln ist mit Maßnahmen im Bereich des Agrarrechts verbunden. Das Agrarrecht spielt dabei trotz öffentlichen Aschenputteldaseins eine wichtige und bestimmende Rolle, vermutlich eine wichtigere als je zuvor in der Geschichte. 13

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Tendenz nachgezeichnet bei Huser, Bodenabhängigkeit, 41. Damit ist die Landwirtschaft nach Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 155 f, in eine doppelte Konfliktsituation geraten: Einerseits habe sie als erste Gruppe die Grenzen ihres wirtschaftlichen Wachstums erreicht, andererseits machten ihr die ökologischen Erwartungen der Allgemeinheit die Grenzen der Anwendung der modernen industriellen Agrartechnik deutlich. Nach Lipinsky, Zur Problematik, 248, begünstige die Divergenz zwischen landwirtschaftlichen und nichtlandwirtschaftlichen Interessen eine Agrarverfassungspolitik, welche auf die landwirtschaftlichen Interessen nur noch wenig Rücksicht nehme. Anzeichen dafür sei die sich wandelnde Einstellung zu Landwirtschaftklauseln in den NaturschutzG und zur Entschädigungsfrage im Zusammenhang mit Umweltschutzauflagen. So ortet Kreuzer, Der Wandel der Agrarpolitik, 169, die Hauptprobleme der Landwirtschaft in der EG neben Überschussproduktion und Umweltgefährdung in einer Konzentration und Spezialisierung.

252

Tendenzen des Agrarrechts

Diese gestiegene Bedeutung des Agrarrechts lässt sich generell auch empirisch in Legistik16 und Judikatur nachvollziehen.17 Ein Großteil geht dabei direkt oder indirekt auf das EG-Agrarrecht, präziser das Gemeinsame Marktorganisationsrecht, zurück. Wenn Beihilfen und Leistungsabgeltungen zum (über)lebensnotwendigen Einkommensbestandteil werden, wenn hochkomplexe Förderungssysteme fehler- und betrugsanfällig sind, wenn Gemeinschaftsrecht durch teilweise völlig anders strukturiertes nationales Recht vollzogen wird, dann steigt auch die Bereitschaft, strittige Rechtsfragen vor Gericht auszutragen. Aber auch die Eingebundenheit der Landwirtschaft in den ländlichen Raum, das räumliche Zusammenrücken der Nutzer und Bewohner desselben, der „Kampf um die Fläche“, die unterschiedlichen und zT widersprüchlichen Erwartungen und Anforderungen an die land- und forstwirtschaftliche Produktion sowie nicht zuletzt die zunehmende Entfremdung immer größerer Teile der Bevölkerung von der Landwirtschaft18 und damit verbunden fehlende Einsicht und mangelndes Verständnis für deren Tun tragen neben einer Reihe weiterer Gründe zum Anstieg möglicher Konfliktpotentiale bei.19 Dabei scheinen auch die Bauern selbst immer mehr die historische Hemmschwelle für die Inanspruchnahme gerichtlicher Verfahren zu überwinden und anstatt wie bisher den Weg der politischen Intervention zu beschreiten sich an die Gerichte zu wenden. All das mögen nur Einzelbeobachtungen sein, der rechtlichen Durchformung und Fortbildung des Agrarrechts können solche Entwicklungen nur dienlich sein. Die Landwirtschaft und mit ihr das Agrarrecht stehen heute vor großen Herausforderungen: WTO-Verhandlungen, Agrarreform 2003, EU-Erweiterung, Umweltschutz und Lebensmittelsicherheit, um nur einige zu nennen. Auch dabei wird das Agrarrecht als offenes System an seinen Schnittstellen mit vielen anderen Rechtsmaterien in Bezug treten und Gefahr laufen, von diesen vereinnahmt oder gar absorbiert zu werden. Im krassen Gegensatz zur hier konstatierten gestiegenen und wohl noch weiter zunehmenden Bedeutung des Agrarrechts in der Praxis steht seine zurückgedrängte Position in der Wissenschaft. Dort spielt es tatsächlich die Rolle des Aschenputtels, nur ohne Aussicht auf Prinz, Fee und Schuhprobe. Diese Marginalisierung des Agrarrechts in Forschung und Lehre20 spiegelt jedoch die Rolle der Landwirtschaft in der modernen Gesellschaft frappierend wider. Umweltrecht und Lebensmittelrecht, Wirtschaftsrecht und Gesellschaftsrecht, Raumordnungsrecht und Gentechnikrecht, alle beschäftigen sich aus ihrer Sicht mit agrarrechtlichen Sektorausschnitten entsprechend den Ansprüchen, die 16 17

18

19

20

Siehe für das Gemeinschaftsrecht Kap 10.2 (S. 173). Thalheim, Aktuelle agrarpolitische Entwicklungen, 329. Nicht zuletzt hat allein die Einführung der Milchquote zu einigen tausend Entscheidungen der dt Verwaltungsgerichte geführt. Skurriles Bsp bei Magel, Agrarpolitik, 37, wonach in Niedersachsen und SchleswigHolstein Eltern unter Hinweis auf mögliche BSE-Ansteckungsgefahr auf den Ausschluss von Bauernkindern aus den örtlichen Kindergärten gedrängt hätten. Allgemein zur gesellschaftlichen Bedeutung der Landwirtschaft Brandkamp, Förderung und gesellschaftliche Stellung der Landwirtschaft, 9 ff. Für Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 77, handelt es sich um ein Rechtsgebiet und damit einen Wirtschafts- und Lebensbereich, den die Rechtswissenschaft „chronisch vernachlässigt, um nicht zu sagen gering schätzt“.

Ausgangslage

253

die Gesellschaft heute an die Landwirtschaft im ländlichen Raum stellt. Landwirtschaft wird dabei kaum mehr als ein Ganzes, als eigenständiger Komplex unterschiedlicher, aber miteinander im Innern verbundener Aspekte begriffen, und diese Betrachtungsweise hat auch vor der rechtswissenschaftlichen Befassung nicht halt gemacht. Aber nur das Agrarrecht im weitesten Sinn ist imstande, den Blick auf das Ganze in all seinen Quer- und Wechselbezügen zu gewährleisten. Das Agrarrecht kann in seinen vielfältigen Bezügen ebenso wie die Landwirtschaft selbst nicht ein Anliegen der Landwirtschaft allein sein.21 Die speziell für das Agrarrecht charakteristische große Praxisnähe wurde bereits herausgearbeitet.22 Neue Entwicklungen in der Land- und Forstwirtschaft sind deshalb für das sie begleitende Recht von großer Bedeutung. Stellvertretend für viele sollen hier die vielleicht wichtigsten drei Entwicklungsstränge der letzten Jahre und Jahrzehnte innerhalb dieser gewaltigen Umbrüche im Agrarbereich dargestellt und ihre Auswirkungen auf das Agrarrecht untersucht werden: Strukturwandel, Überproduktion, Agrarkrisen – alle drei haben entscheidend dazu beigetragen, dass die Landwirtschaft in den letzten fünf Jahrzehnten mehr Veränderungen unterworfen war und immer noch ist, als in den tausend Jahren ihrer Geschichte zuvor. Kein anderer Wirtschaftszweig hat sich in so kurzer Zeit so dramatisch verändert. Jahrhunderte lang gelebte Sozialstrukturen und Berufsbilder sind von heute auf morgen über Bord zu werfen. Dieser Wandel stellt nicht nur hohe Anforderungen an die wirtschaftliche Dimension, sondern gerade auch an die Psyche und das Lebensgefühl der bäuerlichen Bevölkerung. Der Bauer müsse „von der Selbstbesinnung zur Selbstbehauptung und von da zur Selbstverantwortung und Selbstgestaltung seines Lebens kommen“23. All das bedeutet auch gewaltige Rückwirkungen für Recht und Rechtsgestaltung. Dem Agrarrecht kommt hier die Aufgabe zu, Sicherheit und – wenn irgend möglich – Kontinuität zu wahren und gleichzeitig ordnend und Anreize bietend einzugreifen. Es geht um die Entwicklung neuer rechtlicher Instrumentarien, um die juristische Erfassung, Transformation und Einordnung jüngster, auch aus verwandten Rechtsbereichen stammender Erscheinungen in ein völlig gewandeltes Agrarrecht. Es gilt, mit Merkel gesprochen, diese Grundordnung des sozialen Lebens zu erhalten und zu gestalten, denn „dann entsteht Neuland auch für die Kenner und Könner des Rechts“24.

13.1 Strukturwandel Die Landwirtschaft ist im Lauf der Geschichte von einem wirtschaftlich bedeutungsvollen Rang abgestiegen zu ökonomischer Zweitrangigkeit. In Österreich entwickelt sich in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts aus einem bäuerlich geprägten, semi-industrialisierten Land ein moderner, kapitalisierter Industriestaat mit einem hohen Grad an weltwirtschaftlicher Integration („De-Agrarisierung“).25 Die in der Landwirtschaft Verbliebenen müssen sich als wirtschaftliche 21 22 23 24 25

Friedrich, Der landwirtschaftliche Strukturwandel, 13. Siehe Kap 8.3.2.7 (S. 107 f). Merkel, Ansprache, 280. Merkel, Ansprache, 280. Rammer, Industrialisierung, 99.

254

Tendenzen des Agrarrechts

Randgruppe in die gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen einpassen. Die Agrarstruktur, verstanden als die Gesamtheit der strukturellen Bedingungen, unter denen die landwirtschaftliche Produktion und die Vermarktung ihrer Erzeugnisse stattfinden26, hat sich zT völlig gewandelt. Mit „Strukturwandel“ werden diese dramatischen Veränderungen umschrieben. Die historischen Entwicklungslinien lassen sich verkürzt wie folgt zusammenfassen: Nach dem Zweiten Weltkrieg löst sich die europäische Landwirtschaft aus ihrem bis dahin konservativ-statischen Dasein und gerät in einen dynamischen Prozess. Ist ihre Entwicklung bis dahin von einer nur mäßigen Produktivitätssteigerung bei nahezu gleichbleibender Struktur bestimmt, so verändert sich die Situation nun fundamental. Als beeinflussende Faktoren lassen sich der Einsatz betriebsfremder Energie, die Verwendung chemischer Mittel, die zunehmende Spezialisierung und der rasche technische Fortschritt nennen.27 Mechanisierung, Verbesserung der Anbautechniken, einheitliche Massenprodukte, Intensivierung der Erzeugung, Massentierhaltung, Hormoneinsatz und Züchtungsfortschritte sind die wichtigsten in diesem Zusammenhang zu nennenden Entwicklungen. Die traditionelle Agrarpolitik betrifft den Landwirt überwiegend (lediglich) als den Produzenten von Nahrungsmittelrohstoffen, ihre Zielrichtung ist ausschließlich Intensivierung und Rationalisierung der Agrarproduktion.28 Noch verstärkt werden die daraus resultierenden Folgen durch die GAP, die durch das Marktorganisationssystem eine Erhöhung der Bewirtschaftungsintensitäten und Angebotsmengen bewirkt. Durch die Anbindung an die Weltmärkte für Futtermittel wird darüber hinaus die Landwirtschaft von der eigenen Flächenausstattung immer unabhängiger und die geschlossene Kreislaufwirtschaft durchbrochen. Diese technische Entwicklungsphase wird zunächst positiv beurteilt. Zunehmende Produktionssteigerung führt zur Absicherung der Versorgung mit Nahrungsmitteln, ökologische oder gesundheitliche Aspekte sind noch kaum im gesellschaftlichen Bewusstsein verankert. In dieser Phase erfolgt auch eine Einbindung der Landwirtschaft in die Gesamtwirtschaft, was mit erheblichen Vorteilen für letztere verbunden ist.29 Die Volkswirtschaft profitiert in hohem Maße vom Sektor Landwirtschaft, der zu ei26 27

28

29

Steding, Dilemma, 348. Grimm, Strukturwandel, 69 f. Siehe auch Hofreiter, 40 Jahre Europäische Agrarpolitik, 26; Lipinsky, Zur Problematik, 245. Industrialisierung der Agrarproduktion durch Technisierung, Spezialisierung und Ökonomisierung; Ratzenböck, Moderne Agrarpolitik, 29 ff. Allgemein Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 55 ff. Zur Entwicklung der österreichischen Agrarpolitik vgl Schneider/Hofreither, Chance Landwirtschaft; Ratzenböck, Moderne Agrarpolitik, 13 ff. Grimm, Strukturwandel, 70; Langthaler, Bauernsterben, 82; Poschacher, Bauern und Agrarpolitik, 119; Martinstetter, Grenzen, 458. Zur stärkeren Einbindung der Landwirtschaft in die allgemeine Volkswirtschaft siehe auch Pikalo, Zur Kritik des Landwirtschaftsrechts, 57; Rammer, Industrialisierung, 99 f, unterscheidet dabei zwischen Industrialisierung (Umorientierung kleinbäuerlich-familiärer Produktionsstrukturen zu einem industriellen Typ der Produktion und kapitalistischen Typ der Verwertung) und Proletarisierung (Abwanderung in andere Wirtschaftsbereiche, Zunahme der Zahl an Nebenerwerbsbetrieben, Übernahme von „urbanem“ Verhalten, Aufgabe traditioneller sozialer Organisationsformen in den Landgemeinden etc). Siehe auch Schneider, Agrarstrukturwandel, 64 f.

Ausgangslage

255

nem wichtigen Abnehmer industrieller Produkte wird und einen erheblichen Teil seiner frei werdenden Arbeitskraftreserven dem damals unterversorgten allgemeinen Arbeitsmarkt zur Verfügung stellt. Die Abwanderung aus der Landarbeit fördert in dieser Situation das Wirtschaftswachstum und trägt entscheidend zur Wohlstandsmehrung bei.30 Gleichzeitig kommt es auch zur Aufgabe der traditionellen Selbstversorgungswirtschaft, die Landwirtschaft wird in die arbeitsteilige Volkswirtschaft eingegliedert. Dadurch entstehen Verflechtungen mit dem Gesamtbereich der übrigen Wirtschaft, die bäuerliche Bevölkerung wird immer stärker vom Verhalten der anderen Bevölkerungsgruppen abhängig.31 Auf längere Sicht hat diese Entwicklung zu den allseits bekannten agrarstrukturellen Problemfeldern geführt, an deren Entstehen auch die GAP-Reformen bis dato nicht wirklich etwas zu ändern vermochten. Immer weniger Betriebe produzieren bei gleichzeitig steigender Flächenausstattung („Wachsen oder Weichen“) und aufgrund des unaufhaltsamen technischen Fortschritts immer mehr. Die Idealvorstellung des ausschließlich aus Eigentumsländereien bestehenden Betriebes verblasst, die Aufwertung des Pachtbetriebs und die Wandlung zum wirtschaftlichen Unternehmer sind die Folge.32 „Überschuss“- und Umweltpolitik haben durch Produktionsbeschränkungen und Bewirtschaftungsvorschriften unmittelbar Auswirkungen auf die Agrarverfassung.33 Bei allen wichtigen Produkten ist die Selbstversorgung gewährleistet, die Nachfrage nach Nahrungsmitteln hält mit der allgemeinen Einkommenssteigerung nicht Schritt, folglich wirft die Rohstoffproduktion immer weniger Wert ab.34 Der Anteil öffentlicher Gelder am bäuerlichen Einkommen beträgt bereits durchschnittlich nahezu 75%.35 Die fortschreitende Rationalisierung der Produktionsabläufe ist sehr investitionsintensiv und bedeutet den Verlust von Arbeitsplätzen in der Landwirtschaft („Bauernsterben“, „Landflucht“) sowie eine fortschreitende Kombination von landwirtschaftlicher und außerlandwirtschaftlicher Erwerbstätigkeit. Die Globalisierung bedeutet einen vernetzten Weltmarkt, auf dem teuer – weil in Kleinstrukturen, Ungunstlagen, extensiv etc – produzierte Lebensmittel nicht bestehen können. Obwohl seit Einführung der GAP mehr als die Hälfte (und heute noch knapp die Hälfte) des Gesamthaushalts der EG in den Agrarsektor fließt, verbessern sich die landwirtschaftlichen Einkommen tendenziell nur leicht36 und sind in hohem Ausmaß von öffentlichen Unterstützungszahlungen abhängig. Gemessen am kaum verringerten Arbeitseinsatz37 liegt das landwirtschaftliche Einkommen immer noch unter 30 31 32 33

34 35

36 37

Poschacher, Agrarpolitik und Naturschutz, 27. Schuberth, Landwirtschaft in der Schau, 100. Pikalo, Zur Kritik des Landwirtschaftsrechts, 58 f. Dazu im Detail Lipinsky, Zur Problematik, 246 ff. Allgemein siehe auch Priebe, Die subventionierte Naturzerstörung, 63 ff. Sandgruber, Auf dem Weg, 10. Basierend auf Daten in BMLFUW, Grüner Bericht 2002, 234 (Tab 6.1.1). Im Folgenden werden aufgrund der größeren Aussagekraft Daten auf Basis Grüner Bericht 2002 herangezogen. Zu den aktuellen Zahlen des Jahres 2003 im Grünen Bericht 2004 bestehen in Bezug auf die hier interessierenden Trends nur geringfügige Abweichungen. BMLFUW, Grüner Bericht 2002, 189 (Tab 2.1.1). Anders als in der Industrie, wo Produktivitätssteigerungen zumindest teilweise durch Arbeitszeitverkürzung ausgeglichen werden, fehlt dieses Regulativ in der Landwirtschaft praktisch vollständig; Sandgruber, Auf dem Weg, 10.

256

Tendenzen des Agrarrechts

dem Durchschnitt der gewerblichen Wirtschaft. Die Agrarquote – gemessen als Anteil des Agrarsektors an den Erwerbstätigen oder am Sozialprodukt – nimmt stetig ab. Der Strukturwandel, der mit unterschiedlichen Geschwindigkeitsphasen weiter fortläuft, lässt sich in Zahlen38 beispielhaft belegen: So lag die Zahl der landwirtschaftlichen Betriebe 1995 bei aufgrund des EG-Beitritts ohnehin schon dezimierten ca 200.000, während 2002 nur mehr rund 155.00039 zu verzeichnen sind. Damit haben in diesem Zeitraum im Durchschnitt 14 Betriebe pro Tag aufgehört. Die landwirtschaftliche Nutzfläche blieb im Wesentlichen gleich. Der Anteil der Arbeitskräfte in der Land- und Forstwirtschaft gemessen an allen Erwerbstätigen betrug noch 1993 über 7%, 1995 6,7% und 2002 nur mehr 5,1%.40 Der Anteil der Land- und Forstwirtschaft am BIP lag noch 1994 über 2%, 1995 bei 1,7% und 2002 bei 1,4%.41 Trotzdem ist die Entwicklung der Agrarstruktur zunächst vorwiegend durch einen sich nur relativ langsam vollziehenden Wandel gekennzeichnet.42 Die vorhandenen Betriebsstrukturen erweisen sich als wenig flexibel, um erforderliche Veränderungen durchzuführen. Besonders in Österreich sei die Modernisierung der Landwirtschaft im Vergleich zu anderen westlichen Gesellschaften erheblich verzögert verlaufen.43 Trotz hoher Arbeitskraftverluste bleibt die bäuerliche Struktur der Landwirtschaft erhalten. Die Bauern steigen meist auf außerlandwirtschaftlichen Zu- und Haupterwerb um, aber nicht zur Gänze aus der Landwirtschaft aus. Dadurch nimmt die Zahl der Betriebe nur sehr langsam ab (minus 1% pro Jahr). Seit dem EU-Beitritt Österreichs 1995 verlaufen die Entwicklungen etwas rascher. Viele landwirtschaftliche Betriebe werden vor die Wahl zwischen Aufgabe und Diversifizierung gestellt. Über diese agrarstrukturellen Entwicklungen hinaus tangieren auch allgemeine volkswirtschaftliche und gesellschaftliche Umbrüche die Veränderungsprozesse.44 Die Anforderungen an die Funktion der ländlichen Räume haben sich geändert, gesteigerte Mobilität, veränderte Wertvorstellungen und Rollenverhalten auch in der ländlichen Bevölkerung („Urbanisierung“)45, verbesserte Ausbildungsmöglichkeiten, geändertes Freizeitverhalten, Probleme mit der Hofnachfolge und noch viele andere Faktoren treten zu den oben beschriebenen hinzu. Gera38

39

40 41 42 43 44

45

Für die Entwicklung vor dem EG-Beitritt siehe Hofreither, Agrarpolitik, 641 f. Für Deutschland vgl Kroeschell, Eigentumsordnung, 34 f; Winkler, The Law of Agricultural Land Use, 76. Auswertung BMLFUW und AMA der INVEKOS-Antragsteller und BMLFUW, Grüner Bericht 2002, 196 (Tab 3.1.8). BMLFUW, Grüner Bericht 2002, 210 (Tab 3.3.1). BMLFUW, Grüner Bericht 2002, 181 (Tab 1.1). Lipinsky, Eigentümerlandwirtschaft, 311. Langthaler, Bauernsterben, 82 mwN. Vgl Grimm, Strukturwandel, 70; Sandgruber, Auf dem Weg, 10 ff; im historischen Kontext Tautscher, Der Bauer, 161 ff; Langthaler, Bauernsterben, 81 ff. Der Begriff der „Urbanisierung“ beschreibt den Sozialisationsvorgang, dass sich städtische Lebensformen, Verhaltensweisen, Bauformen, Kulturgüter und Ideen im ländlichen Raum ausbreiten, begünstigt durch die Verbesserung der Verkehrsverbindungen, die Mobilität der Bevölkerung und die modernen Kommunikationsmittel; siehe Henkel, Der ländliche Raum, 33 ff.

Ausgangslage

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de im Familienbetrieb, der Grundform der bäuerlichen Arbeitsorganisation nicht nur in Österreich, sind Arbeit und Familie, Arbeitszeit und Freizeit eng miteinander verbunden und sowohl räumlich als auch zeitlich kaum trennbar. Diese enge Verbindung von Arbeits- und Lebensform macht produktionstechnische Veränderungen noch tief greifender.46 Der soziale Wandel hat freilich schon früher eingesetzt. Insb als mit dem Abbau der familienfremden Dienstboten im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts damit korrespondierend die Zahl der mithelfenden Familienangehörigen anstieg47, bedeutete das eine Verschiebung im Rollenverständnis des Bauern vom anordnenden und koordinierenden Leiter zur ausführenden Arbeitskraft. Heute findet er noch dazu den Haupterwerb häufig in anderen Berufszweigen, in vielen Fällen dient der Hof nur mehr als eine Art Krisenvorsorge. In den Nebenerwerbsbetrieben trägt die Hauptlast der Arbeit idR die Bäuerin, die durch die Ausrichtung am bürgerlichen Haushaltsideal in einen kaum lösbaren Zwiespalt zwischen Betrieb und Haushalt gedrängt wird. Traditionell dominierende Wertvorstellungen und patriarchalische Familienstrukturen werden aufgeweicht, der gesellschaftliche Bedeutungsverlust führt zu Verunsicherungen.48 Die Bauern sind nicht nur in der Gesellschaft, sondern auch in den Dörfern zur Minderheit geworden. Die Landwirtschaft hat sich von der übrigen Volkswirtschaft entfremdet, und es scheint, als passe sie nicht mehr – so ein Befund 1958 – in die Vorstellungswelt einer „der Wohlstandsidee huldigenden industriellen Massengesellschaft mit ihren typisierten Lebensverhältnissen und genormten Rechtsvorgängen“49. Der Strukturwandel zeitigt also nachhaltige Folgen sowohl für den ökonomischen als auch sozialen und gesellschaftspolitischen Stellenwert der Landwirtschaft und des ländlichen Raums. Mit dem Verlust einer flächendeckenden Landwirtschaft in Form der Familienbetriebe kann die Verarmung und Verödung ganzer ländlicher Regionen einhergehen.50 Die Abwanderung des vor- und nachgelagerten Bereiches von Gewerbe, Handwerk und Einzelhandel, der Verlust von Arbeitsplätzen, die Schließung von Schulen, Serviceeinschränkungen von Bahn und Post – der Verlust der Infrastruktur ganzer Regionen ist heute bereits Realität. Diese und viele andere Aspekte des Strukturwandels sind in der agrarwissenschaftlichen Literatur dokumentiert und werden hier als Ausgangspunkte für die in Folge zu behandelnden rechtlichen Wirkungen reflektiert. Ein Ende des Strukturwandels ist nicht in Sicht. Bei ökonomischer Betrachtung ist eine Stabilisierung oder gar ein Anstieg der Agrarquote nicht zu erwarten. Bei voller Nutzung aller 1988 schon bekannten Technologien und optimalen Betriebsstrukturen unter mitteleuropäischen Verhältnissen sind für die Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln etwa 3% aller Arbeitskräfte als ausreichend erachtet worden.51 Heute wird dieser Prozentsatz weiter gefallen sein. Allerdings ist die künftige Struktur des Agrarsektors keineswegs eine bloß ökonomische Frage. Gesellschaftliche Einstellungen und Zielsetzungen werden die Zukunft der 46 47 48 49 50 51

Sandgruber, Auf dem Weg, 11. Sandgruber, Auf dem Weg, 11. Vgl Tautscher, Der Bauer, 164. Baur, Freiheit und Bindung, 508. Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 252. Schneider, Agrarstrukturwandel, 66.

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Landwirtschaft entscheidend mitgestalten, bspw inwiefern die Gesellschaft Hormon- und Gentechnikeinsatz akzeptiert oder welche Rolle sie der Landwirtschaft und den Bauern in Bezug auf den Schutz des natürlichen Lebensraums zuweist und welche Kosten sie dafür zu tragen bereit ist. All diese Veränderungen können nicht spurlos an den rechtlichen Anforderungen für die Landwirtschaft vorübergehen. Für das Agrarrecht stellt sich die Frage, welche Folgerungen aus dem Umbruch der Verhältnisse zu ziehen sind. Anschaulich stellt dies 1974 Pikalo52 dar: „Wir selbst sind inmitten dieser Wandlungen unsicher geworden in Dingen, die wir einst für selbstverständlich hielten. Überkommene Leitbilder und Ordnungsvorstellungen im Agrarbereich namentlich in wirtschaftlicher und gesellschaftspolitischer Hinsicht sind weitgehend unzulänglich geworden oder erscheinen fragwürdig. Man kann dies geradezu als Anzeichen einer Krisis des Agrarrechts bezeichnen. Dabei lässt sich am Horizont nicht einmal der Silberstreifen einer überzeugenden umfassenden Patentlösung erkennen.“ Dreißig Jahre später lässt sich feststellen, dass die Strukturkrise in der Landwirtschaft keineswegs eine Bedeutungsminderung des Agrarrechts zur Folge hat. Im Gegenteil, wie Grimm53 zutreffend darlegt. Denn je schwieriger die Situation in einem Wirtschaftsbereich wird, umso wichtiger werden Kenntnisse gesetzlicher Vorgaben, rechtlicher Freiräume und Gestaltungsmöglichkeiten. So fordert bspw die Diversifizierung landwirtschaftlicher Tätigkeit und die damit angestrebte Schaffung neuer Einnahmequellen detaillierte Kenntnisse über die rechtliche Abgrenzung der Landwirtschaft zum Gewerbe, die Direktvermarktung, die rechtlichen Rahmenbedingungen für notwendige Baumaßnahmen (Hofladen, Schlachtraum etc), das Steuerrecht uvm. So bedürfen Zusammenschlüsse landwirtschaftlicher Betriebe in diversen Kooperationsformen eingehender gesellschafts- und steuerrechtlicher Beratung. So beruhen vertragliche Abgeltungen spezieller Leistungen für Natur- und Umweltschutz sowie Erhaltung der Kulturlandschaft (Vertragsnaturschutz) auf vertragsrechtlichen Grundlagen und stehen oft im Zusammenhang mit Schutzgebietsausweisungen an der Grenze zum öffentlichen Recht. Die Beispiele ließen sich beliebig fortsetzen. Die sich in der Praxis bereits ausgebildeten und die künftig noch zu entwickelnden Antworten auf den Strukturwandel bedeuten idR das Abklopfen der Grenzen des Agrarrechts. Im Zusammenspiel mit und durch Absetzung von anderen Rechtsmaterien wird das Agrarrecht zum einen auf sich selbst zurückgeworfen und reagiert dabei mit einer Feinabstimmung und umfassenden Ausschöpfung seiner Instrumentarien, zum anderen wird es aufgerufen, neuen Erscheinungen der Lebenswirklichkeit einen rechtlichen Rahmen zu geben und sich damit rechtsschöpferisch fortzuentwickeln. Typisiert lassen sich die Wirkungen des sozio-ökonomischen Wandels in der Landwirtschaft auf die agrarrechtlichen Normen wie folgt zusammenfassen54: Ein Wandel der sozio-ökonomischen Gegebenheiten kann zur Schaffung neuer Normen (Bsp: Agrarsozialrecht), zur Aufhebung alter Normen (Bsp: Landbewirtschaftungspflicht aus Gründen der Volksernährung), zur Reform bestehender Normen (Bsp: Novellierung des Gewerberechtes), zum Funktionswandel rechtlicher Instrumente (Bsp: Ersetzung der Landbewirtschaftungspflicht aus Gründen der Volksernährung durch eine Landbewirtschaftungspflicht aus ökologischen Gründen) sowie 52 53 54

Pikalo, Zur Kritik des Landwirtschaftsrechts, 57. Grimm, Zehn Jahre, 393. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 80 f.

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schließlich zur Adaptierung systemfremder Normen für den Bereich der Landwirtschaft (Bsp: Verwendung des Genossenschaftsrechts für landwirtschaftliche Kooperationen, Öffnung des HGB für die Landwirte) führen. Bei der Reaktion auf die neuen Verhältnisse ist agrarrechtlicher Spielraum durchaus vorhanden. Die Antworten, die auf Ebene des Gemeinschaftsrechts auf den Strukturwandel gegeben werden können – vornehmlich mit Instrumenten des Agrarmarkt- und Beihilfenrechts –, sind Betätigungsfelder gemeinsamer, länderübergreifender agrarrechtlicher Aktivitäten. Ansonsten aber lasse sich das Landwirtschaftsrecht nicht losgelöst von Inhalt und Struktur der nationalen Rechtsordnungen fortbilden, auch wenn die Intensität des Strukturwandels und die neuen Anschauungen über die Funktion der Landwirtschaft überall ähnliche Aufgaben stellten.55 Deren Bewältigung müsse aufgrund der konkreten wirtschaftlichen und rechtlichen Verhältnisse, der hergebrachten Methoden für die Förderung der Landwirtschaft und auch nach Maßgabe der vorhandenen finanziellen Mittel an die Hand genommen werden. Gerade auch der verstärkte Subsidiaritätsansatz der zweiten Säule der GAP, der Entwicklung des ländlichen Raumes, gibt dem nationalen Agrarrecht Spielraum und Handlungsauftrag und belässt dieser Analyse einer Vortragsveranstaltung der DGAR von 1973 zum Thema „Landwirtschaftlicher Strukturwandel und Agrarrecht“ auch heute noch ihre Richtigkeit.56 Grimm57 versucht, die wichtigsten Auswirkungen des Strukturwandels auf das Agrarrecht zu skizzieren und zählt dabei konkret all jene Bereiche auf, in denen das Agrarrecht jetzt und in der Zukunft ganz besonders aufgerufen sein wird, geeignete Antworten zu formulieren: Im Bereich Bodenrecht und Eigentumsschutz wird man mit der Problematik zunehmender Nutzungsbeschränkungen und damit mit der Sozialpflichtigkeit des Eigentums und der Wahrung des verfassungsgesetzlichen Eigentumsrechts konfrontiert.58 In Bezug auf die Bodenlenkung durch öffentlich-rechtliche Vorschriften wird die Frage der Eigentumsverhältnisse in den ländlichen Räumen, insb unter dem Aspekt der aus dem Strukturwandel resultierenden Betriebsaufgaben, zu stellen sein. Im Erb- und Familienrecht macht sich der Strukturwandel ua durch Betriebsauflösungen, ungeklärte Betriebsnachfolgen und zunehmende Scheidungsraten bemerkbar. Das Recht der landwirtschaftlichen Produktion ist mit Verfahren integrierter oder extensiver Art konfrontiert. Umweltanforderungen59 und Verbraucherschutzerfordernisse60 erfordern neue agrarrechtliche Konzepte, das führt zu einer noch stärkeren Verzahnung mit dem Umwelt- und Lebensmittelrecht. Gentechnik- und Biotechnologierecht werfen auch mit rechtsethischen Aspekten gentechnisch veränderter Organismen völlig neue Fragestellungen auf. Integrationsformen landwirtschaftlicher Betriebe61 sowohl 55 56 57

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Friedrich, Der landwirtschaftliche Strukturwandel, 13. Friedrich, Der landwirtschaftliche Strukturwandel, 13. Grimm, Strukturwandel, 71 ff. Für das landwirtschaftliche Bodenrecht vgl Pikalo, Zur Kritik des Landwirtschaftsrechts, 58 ff. Siehe Kap 18 (S. 402 ff). Siehe Kap 16.6 (S. 345 ff). Siehe Kap 13.3 (S. 272 ff). Zum Agrarunternehmer in der Strukturveränderung und zu Strukturanpassungen einzelner Unternehmensformen in verschiedenen Rechtsbereichen in Deutschland vgl Glas, Strukturveränderungen, 10 ff.

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vertikaler (zB Vertragslandwirtschaft) als auch horizontaler Natur (zB Gesellschaftsformen) verlangen ebenso rechtliche Regelungen wie die Erschließung alternativer Einkommensquellen im Rahmen der multifunktionalen Landwirtschaft. Letztlich stellt auch das sich permanent verschlechternde Verhältnis von Beitragszahlern zu Leistungsempfängern für das landwirtschaftliche Sozialversicherungsrecht ein ernsthaftes Problem dar. Eine besondere Herausforderung liegt in der Dynamik des Strukturwandels. Neue Zielvorstellungen, die über die Agrarpolitik in das Agrarrecht eingebracht werden, sind in hohem Maße von der technischen Entwicklung, von soziologischen und ideologischen Vorstellungen beeinflusst. Die Erwartungen, die von Gesellschaft und Politik an das Agrarrecht herangetragen werden, unterliegen dabei ständigen Veränderungen. Hatte das klassische landwirtschaftsrechtliche Institut des Bodeneigentums Jahrhunderte Zeit, sich auszubilden, so waren bspw dem Instrument der sog Differenzierung62 – Bindung der ungeschmälerten Auszahlung von Direktzahlungen an die Erfüllung arbeitsmarkt- und sozialpolitischer Indikatoren – in dieser Form nur knapp sechs Jahre vergönnt, zum Gegenstand agrarrechtswissenschaftlicher Betrachtung zu werden. Neue rechtliche Formen entstehen (zB Cross Compliance, Vertragsnaturschutz), Phänomene wie öffentlichrechtliche Verträge63 oder EG-Verordnungen „mit Richtliniencharakter“64 werden diskutiert bzw sind unbeeindruckt von klassischen Handlungsformen tägliche agrarrechtliche Realität. Die Dynamik der Entwicklung lässt kaum Zeit, rechtliche Antworten auf die von der Lebenswirklichkeit immer neu formulierten Fragen zu geben. Die Agrarrechtsordnung hinkt gezwungenermaßen den wirtschafts- und sozialpolitischen Entwicklungen hinterdrein.65 Die notwendig zu leistende Verrechtlichung kann nur zeitversetzt einsetzen, und die rechtsschöpferische Weiterentwicklung neuer agrarrechtlicher Erscheinungen braucht oft erst gar nicht mehr in Gang gesetzt zu werden, da die politischen Zielvorstellungen, die ungleich dynamischer auf die geänderten Verhältnisse reagieren, inzwischen bereits anders ausgerichtet wurden. In diesem Spannungsfeld zwischen Recht und Politik, Freiheit und Planung66 gilt es das agrarrechtliche Instrumentarium neu zu justieren. Da der Staat durch seine Agrarpolitik und sein Agrarrecht den Wandel in mehr oder weniger intensiver Form beeinflusst, spricht man von einem gelenkten Strukturwandel.67 Die Rolle der Politik im Rahmen dieses Prozesses war und ist zwie62

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66 67

Art 4 VO (EG) Nr 1259/1999 außer Kraft getreten gem Art 153 Z 4 VO (EG) Nr 1782/ 2003. Siehe Kap 16.6.1.2 (S. 355 f). Siehe Kap 16.5.3 (S. 339 f). Vorschriften einer VO, die die Mitgliedstaaten verpflichten, Umsetzungsmaßnahmen zu treffen, zB Art 41 ff VO (EG) Nr 1257/1999. Diese Vorschriften („umsetzungsbedürftige Verordnungen“) haben dann die Rechtsnatur von Richtlinien; Thun-Hohenstein/ Cede/Hafner, Europarecht, 175; Norer, Agrargesetzgebung und –verwaltung, 20 mwN. Friedrich, Der landwirtschaftliche Strukturwandel, 14. Pikalo, Zur Kritik des Landwirtschaftsrechts, 58, beklagt allerdings das Fehlen einer umfassenden und einheitlichen Darstellung überzeugender Leitbilder, an denen man sich bei der Rechtsgestaltung und Rechtsfindung orientieren könnte. Merkel zitiert nach Friedrich, Der landwirtschaftliche Strukturwandel, 10. Pfenninger, Natürlicher und gelenkter Strukturwandel, 21, zum Unterschied zum dem freien Spiel der Kräfte überlassenen natürlichen Strukturwandel.

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spältig. Teilweise sei sie selbst die Ursache dieser Veränderungen gewesen, teilweise wäre sie durch die Dynamik dieser Ereignisse vor Aufgaben gestellt worden, deren Lösung die politische und rechtliche Kapazität und Akzeptanz bisweilen deutlich überstiegen habe.68 So scheint die österreichische Agrarpolitik einerseits nach anfänglicher Abwehr die Chancen des Strukturwandels erkannt und ihn bis zu einem gewissen Grad unterstützt zu haben69, andererseits wurde versucht, speziell im Gründlandbereich strukturbewahrende Akzente zu setzen. Althergebrachte und unverändert geltende Agrarrechtsmaterien wie das Grundverkehrs-, Bodenreform- oder Anerbenrecht wirken generell strukturbewahrend. Die österreichische Förderungspraxis zielt mit relativ niedrigen Mindestteilnahmegrößen und relativ hohen Obergrenzen ebenfalls auf eine Erhaltung der vorhandenen Strukturen samt massiven Anreizen zur Diversifizierung ab. Insb die Aufnahme von Multifunktionalität und ökosoziale Agrarpolitik ins agrarpolitische Leitbild zeigt die doppelte Zielsetzung des agrarischen Förderungsrechts auf, denn zum einen sollen Betriebe in ihrem Bestand erhalten bleiben, zum anderen aber sollen ihre Strukturen wettbewerbsfähig ausgerichtet werden. Die Teilnehmerzahlen am ÖPUL mit seinen fünfjährigen Verpflichtungen zeigen deutlich, dass damit zumindest für die Dauer einer Verpflichtungsperiode der Bestand von Betrieben gesichert werden konnte.70 Die vom EG-Recht fakultativ gestaltete Vorruhestandsregelung71 wird in Österreich gar nicht angeboten, es gibt etwa auch keine finanziellen Zuwendungen für ausscheidende Landwirte zur Unterstützung einer außerlandwirtschaftlichen Existenz. Schon aufgrund der unterschiedlichen Kompetenzbereiche in Frage kommender rechtlicher Instrumente lässt sich allerdings eine einheitliche Strategie nicht ausmachen. Jedoch ist es wohl zutreffend, dass ein agrarrechtliches Gegensteuern die Entwicklung letztlich nur zu verzögern vermöge, mit allen Nachteilen von Reibungsverlusten der Anpassung.72 Je nach Standpunkt wird kritisiert: Entweder, dass die sozialen Auswirkungen zwar gemildert, der Wandel aber nicht konsequent gefördert werde73 oder – sehr kritisch formuliert –, dass der Agrarstrukturwandel „maßgeblich auf dem Wege staatlich geförderter Verdrängung von Landwirten aus dem Agrarsektor und verhaltener Vergrößerung von bäuerlichen Familienbetrieben durch Zuerwerb oder Zupachtung von frei gewordenen Arealen und Betrieben“74 erfolge. Die Instrumente des Agrarrechts zur Bewältigung und Steuerung des Strukturwandels75 sind vielfältig, wobei nicht jede Maßnahme auch schon unbedingt 68

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Hofreiter, 40 Jahre Europäische Agrarpolitik, 26. Für Deutschland bezweifelt Kroeschell, Eigentumsordnung, 35 ff, dass der Strukturwandel ein Ergebnis staatlicher Agrarpolitik sei. Trotz des ganzen Arsenals von Eingriffs- und Lenkungsinstrumenten des landwirtschaftlichen Bodenrechts sieht er das bedeutendste Innovationspotential im breit gestreuten privaten Bodeneigentum. „Moderne Agrarordnung dient dem Strukturwandel; sie ist nicht seine Triebkraft.“ Schneider, Agrarstrukturwandel, 64. Siehe die Differenz zwischen 1999 (Auslaufen der meisten ÖPUL 95-Verpflichtungen) und 2000 in BMLFUW, Grüner Bericht 2002, 276 (Tab 7.1.12). Gem VO (EWG) Nr 2079/92, aktuell Art 10 ff VO (EG) Nr 1257/1999. Bendel, bäuerlicher Familienbetrieb, 14. Lipinsky, Zur Problematik, 245. Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 468; Steding, Unternehmensrecht in der ostdeutschen Landwirtschaft, 402. Vgl zB Pfenninger, Natürlicher und gelenkter Strukturwandel, 22 f.

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eine Strukturverbesserung des einzelnen Betriebs bedeuten muss. Problematisch erscheint allerdings ein allzu dichtes Regelwerk, das bloß bestehende Strukturen einfriert und insb Betrieben mit niedrigem Einkommen Entwicklungsmöglichkeiten verwehrt.76 Der raue Wind des Wettbewerbs am EU-Binnenmarkt wirkt jedenfalls tendenziell Struktur bereinigend, wenn auch die GAP mit ihrem hoch differenzierten Förderungssystem flankierende Maßnahmen setzt. Das klassische nationale Instrument ist das Recht der Bodenreform. Erleichterte und beschleunigte Verfahren können die Erhaltung landwirtschaftlicher Betriebe unterstützen und eine gesunde, rationell zu bewirtschaftende Grundlage schaffen. Die konservierende Wirkung des Bodeneigentums in der Eigentümerlandwirtschaft, die der Verbesserung der Betriebsgrößenstrukturen entgegensteht, kann durch entsprechende rechtliche Rahmenbedingungen – sei es durch kostenintensive Förderung der Agrarstrukturverbesserung, sei es durch Erleichterung der Verpachtung77 – aufgeweicht werden. Die Beschränkung des Erwerbs landwirtschaftlicher Flächen auf Selbstbewirtschafter wie in den LandesgrundverkehrsG vorgesehen oder Vorkaufsrechte von Landwirten für benachbarte Grundstücke können hier Wirkung zeigen. Die Festlegung einer einheitlichen Mindestgröße für Betriebe78 oder ein Abstellen auf deren Leistungsfähigkeit79 in Bezug auf ihre Förderfähigkeit ist ein weiteres, zentrales Instrument. Außerdem können bestimmte Subventionszuwendungen auch auf bestimmte Betriebstypen, wie zB Vollerwerbsbetriebe, eingeschränkt werden.80 Die Zuschüsse zu Betriebszusammenschlüssen und Diversifizierungsmaßnahmen oder spezielle Leistungen für die Berglandwirtschaft sind nur einige der unzähligen Beispiele aus dem weiten Feld strukturlenkender Maßnahmen des Förderungsrechts. Vielfach scheinen aber auf den ersten Blick Adaptierung und Einsatz bestehender agrarrechtlicher Lenkungsinstrumentarien für viele der neuen Entwicklungen nicht mehr auszureichen. Dennoch könnte eine Lösung sehr oft weniger im Aufstellen und Konstruieren neuer Rechtsinstitute und -figuren des Agrarrechts zu finden sein, als vielmehr in einer Rückbesinnung auf die klassisch ausgeprägten Instrumente, von denen aus dann zu versuchen wäre, die neuen Erscheinungen zu begreifen.81 So könnte zB die im Rahmen der GAP-Reform 2003 eingeführte einheitliche Betriebsprä76 77

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81

Lipinsky, Zur Problematik der aktuellen Agrarverfassungspolitik, 248 f. Vgl zu dieser Problematik Lipinsky, Eigentümerlandwirtschaft, 311 f; Brünner, Wandel, 247; Pikalo, Zur Kritik des Landwirtschaftsrechts, 59. ZB Pkt 1.4.2 SRL ÖPUL 2000, BMLFUW Zl 28.114/28-II/8/03; Pkt 4.1.1 SRL AZ 2001, BMLFUW Zl 23.002/01-IIB6/99. Bspe aus dem dt Recht bei Both, Agrarunternehmensrecht, 211 f FN 964 und 965. Zur Problematik siehe Both, Agrarunternehmensrecht, 211 ff, wonach das agrarische Sonderrecht keine bestimmte Unternehmens- oder Erwerbsformen benachteiligenden Regelungen oder Einschränkungen beinhalten sollte. Die Förderungswürdigkeit sollte anhand allgemeingültiger Grundsätze beurteilt werden, ohne einem bestimmten Leitbild verpflichtet zu sein. Für Pikalo, Zur Kritik des Landwirtschaftsrechts, 58, erscheint es in Bezug auf die Rspr verständlich, wenn bei Fehlen tragfähiger neuer Ordnungsvorstellungen ein überkommener Kurs nicht übereifrig über Bord geworfen, sondern mit Änderungen und Umstellungen weise Zurückhaltung geübt werde. Nur dürfe sich im Einzelfall eine konservative Haltung nicht als schematische Schwerfälligkeit darstellen.

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mie82 vielleicht vom Eigentumsinstitut her begriffen werden. So könnte etwa die Frage der – auch steuerrechtlichen – Einordnung der Pensionspferdehaltung als landwirtschaftliche oder gewerbliche Tätigkeit mit Hinweis auf die schon in früheren Zeiten erfolgte Verwendung von Pferden als Zug- und Schlachtpferde und den vom Gesetzgeber geförderten Agrarstrukturwandel iS einer Erweiterung des Rechtsbegriffs der Landwirtschaft gelöst werden.83 So könnte auch, ohne gleich das Rechtsinstitut des bäuerlichen Familienbetriebs in Frage zu stellen, dessen Begriff schrittweise durch gesetzgeberische Maßnahmen erweitert und verbreitert werden, so dass die nach Steding84 zu erwartende künftige Vielfalt unternehmensrechtlicher Formen aus einer entwickelten und durchgeformten agrarrechtlichen Position heraus betrachtet werden kann. Dort, wo dies nicht mehr möglich ist, sollte eine behutsame Erweiterung der bestehenden Instrumentarien erfolgen. Auch neue Rechtsfiguren werden in all ihren spezifischen Eigenarten und Wirkungen vertraute und bewährte Teil- und Unterelemente enthalten, die es als Orientierungsmarken zu betonen gilt. Das Agrarrecht müsse also die richtige Synthese zwischen Wandlung und Bewahrung als seine wichtigste Aufgabe ansehen.85 Gerade im Verhältnis zu anderen Rechtsbereichen wäre seitens der Landwirtschaft die Neigung zu einer Abschottung nach außen – was bei einem in der Defensive befindlichen Wirtschaftszweig verständlich ist – in vielen Fällen fatal. Der rechtliche Ansatz zu einer solchen Abschließung müsste genau überdacht werden, so sprechen bspw gute Argumente durchaus auch gegen eine Einbeziehung der Landwirte in einen allgemeinen Unternehmensbegriff. Aber überall dort, wo bereits in der agrarpolitischen Konzeption Unsicherheitsfaktoren bestehen und eine Berücksichtigung von Interessen anderer Bereiche gestatten86, erscheint es notwendig und dringlich, das Agrarrecht zu öffnen und nicht durch Abschottung die rechtliche Gestaltung anderen Rechtsbereichen zu überlassen. Das richtet sich in erster Linie an die agrarrechtliche Gesetzgebung, der durch den schnellen Wandel die Orientierung an der Realität erschwert wird. Auch die (historische) Errichtung „fester Dämme“ wie des bäuerlichen Erb- und Grundverkehrsrechts, um die landwirtschaftliche Bodenbewegung im Interesse gesunder Betriebsstrukturen in eine bestimmte Richtung zu lenken87, biete keine Garantie mehr, neue Entwicklungen aufhalten zu können. Die aktuell anhaltende, tief greifende Umwälzung von Betriebsgrößen und Betriebsstrukturen wälze sich als mächtiger Strom mit Naturgewalt in eine ganz andere Richtung „gleichsam an den unzerstörten Deichen vorbei und gewissermaßen quer zu ihnen“. Technische Präzision und rechtspolitische Erfolge bewahren wie alles gesatzte Recht auch agrarrechtliche Gesetze nicht davor, gewissen Entwicklungen machtlos gegenüber zu stehen, wenn ihre Zielsetzung statisch ist und überholt wird. Aber auch die Rechtsprechung neige bisweilen dazu, trotz grundlegender Veränderungen des Gesetzes wie der Realität, an hergebrachten Maximen festzuhal82 83 84 85 86 87

Art 33 ff VO (EG) Nr 1782/2003. So die Rspr des dt BFH; siehe Steding, Landwirtschaft im Verständnis des Rechts, 9 f. Steding, Bedenklichkeiten, 152 f. Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 33. Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 32. Kroeschell, industrielle Gesellschaft, 312.

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ten.88 Neu angemessene Konkretisierungen der Zielvorstellungen eines Gesetzes erfolgten oft nur mit zeitlicher Verzögerung. Doch bestehe auch die Neigung der Gerichte, einerseits neuartige, ungewohnte Entwicklungen der Rechtspraxis „a limine“ abzuweisen, und andererseits die Rolle des Gesetzgebers zu usurpieren. Allerdings hat auch der Gesetzgeber im Agrarbereich immer wieder Aufgaben, die ihm überkommener Weise obliegen, weitgehend auf die rechtsprechende Gewalt abgewälzt, sei es mittels unbestimmter Rechtsbegriffe, sei es infolge des Zögerns, agrarrechtliche Bestimmungen an die gewandelten Verhältnisse anzupassen.89 Damit können den Gerichten in einem weitgesteckten Gesetzesrahmen bedeutsame Ermessensentscheidungen auch durchwegs rechtsgestaltender Natur anvertraut sein. Dabei kommt ihnen große Verantwortung zu, etwa wenn in Grenzfällen daran gedacht werden sollte, dass in unserer Rechtsordnung die rechtsgeschäftliche Gestaltungsfreiheit die Regel, der lenkungsrechtliche Eingriff eigentlich die Ausnahme sein sollte oder wenn es um den Einfluss von Ideologien auf das dafür sehr anfällige Agrarrecht und deren Synthese geht.90 Aber auch das Verständnis des Gemeinschaftsrechts gewinnt immer mehr an Bedeutung. Mit der Suche nach Wesen und Grenzen der Landwirtschaft und ihren Betätigungsfeldern im Rahmen der Betrachtungsweisen zum Thema Agrarstruktur wird letztlich auch die Frage nach Definition und Gegenstand des Agrarrechts und damit die Rechtswissenschaft berührt. Der Strukturwandel in der Landwirtschaft könnte im Ergebnis vorgeben, was dem Agrarrecht zuzuordnen sei.91 Allerdings wäre wohl erst ein langjähriger Überblick über die Gesetzgebung im Agrarbereich geeignet um erkennen zu lassen, welche Materien als stationär und welche als revolutionär anzusehen sind, welche „bleiben“, welche sich verändern, was neu dazugekommen ist.92 Die Agrarrechtswissenschaft wäre hier gefordert offensiv Stellung zu beziehen. Ein Sonderrechtstheorieansatz hätte dabei angesichts der vielfältigen Verflechtungen der Agrarpolitik mit anderen Politiken letztlich zur Folge, dass der Kreis agrarrechtlicher Betrachtungen immer enger wird, während die funktionale Betrachtungsweise auch unter den geänderten Vorzeichen landwirtschaftlichen Strukturwandels einen integrierten und umfassenden Ansatz ermöglichen könnte. Die rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten angesichts des Strukturwandels sind also zahlreich, sie müssen aber auch genutzt werden. „Im Rechtsleben zumal unserer bewegten Zeit gibt es leider keinen festen Orientierungspunkt zur Behebung der Schwierigkeiten. Wir müssen uns darauf beschränken, den Fluss der 88

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Kroeschell, industrielle Gesellschaft, 312 mit Bspen; Pikalo, Zur Kritik des Landwirtschaftsrechts, 57 f. Letzterer weist aber auch darauf hin, dass den Richtern die Information über die aktuellen agrarpolitischen Leitbilder oft nicht leicht fällt. Pikalo, Zur Kritik des Landwirtschaftsrechts, 58. Pikalo, Zur Kritik des Landwirtschaftsrechts, 58. Glas, Strukturveränderungen, 9 f. So habe vor ca 15 Jahren in den alten dt Bundesländern niemand geglaubt, dass ein Agrarjurist die gesamten Facetten des Gesellschaftsrechtes beherrschen müsse, um dem schnellen Strukturwandel des landwirtschaftlichen Unternehmensrechts gerecht zu werden. Heute zählt Glas das Handels- und Gesellschaftsrecht zum Bereich des Agrarrechts. Welan, Agrarpolitik im Spiegel, 212.

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stürmischen Entwicklung so zu lenken, dass uns auch im Agrarbereich die Lebensgrundlagen nach den Prinzipien der Gerechtigkeit erhalten bleiben, und hierbei sind wir weitgehend Suchende.“93

13.2 Überproduktion Ein neben dem Strukturwandel weiterer zentraler Aspekt va für die GAP und damit das EG-Agrarrecht ist das Phänomen der Überproduktion. Wird zunächst noch die technische Entwicklungsphase mit gesteigertem Nahrungsmittelangebot und gesicherter Selbstversorgung in der Erinnerung an die Mangelzeiten aus zwei Weltkriegen als positiv beurteilt, so übertrifft die Produktivität bald mehr und mehr die Nahrungsmittelnachfrage. Bereits vor den 1970er Jahren lässt sich die Entstehung erster struktureller Überschüsse, also dauerhaft das inländische Nachfrageniveau übersteigender Produktionsmengen, beobachten.94 Bei den meisten landwirtschaftlichen Produkten – am stärksten aber im Milch- und Getreidesektor – wird die vollständige Autarkie rasch erreicht und in der Folge eine weit darüber hinausgehende Überschussproduktion erzielt. Die Schlagworte von den Milchseen und Butterbergen95 verdeutlichen diese Entwicklung. So ergibt sich vor Wirksamwerden der Reformmechanismen der GAP-Reform 1992 für die Gemeinschaft ein Überschuss von bis zu 30% bei Getreide (1991/92), bis zu 36% bei Milch (vor Einführung der Quotenregelung) und bis zu 14% bei Rindfleisch (1991/92).96 Eine vergleichbare Entwicklung lässt sich übrigens auch in Österreich beobachten. Die seinerzeit zur Produktivitätssteigerung eingerichteten Strukturen werden im Wesentlichen unverändert beibehalten, auch dann noch, als die vollständige Selbstversorgung erreicht ist. Die Tendenz zu Überproduktion und Preisverfall kann auch durch die nationalen Marktlenkungsmaßnahmen nicht aufgehalten werden97, nicht zuletzt weil in den agrarischen Wirtschaftsgesetzen aufgrund des sozialpartnerschaftlichen Änderungsprozederes Maßnahmen, die sich im Lauf der Zeit als problematisch erwiesen haben, beibehalten werden, um den politischen Konsens nicht zu gefährden.98 Die Agrarmärkte geraten aus dem Gleichgewicht. Speziell die Garantie von Mindestpreisen und die Ausfuhrerstattungen im Rahmen der GAP fördern diese Tendenzen, da sie die Bauern dazu anhalten, zur Steigerung ihres Einkommens – unberührt von den Erfordernissen des Marktes – mehr Menge zu produzieren. Die garantierten Mindestpreise werden regelmäßig mehr am Einkommen als an den Absatzmöglichkeiten der Produkte orientiert und daher so hoch festgesetzt, dass die Überschüsse riesige Summen für Stützungskäufe, Einlagerung und Exporterstattungen verschlingen und zu intensiver Agrarproduktion unter massivem Einsatz von Dünger und Schädlingsbekämpfungsmit93 94 95 96 97 98

Pikalo, Zur Kritik des Landwirtschaftsrechts, 62. Hofreither, 40 Jahre Europäische Agrarpolitik, 32; Priebe, Ziele und Grundlagen, 162. Jacobi, Institutionen, 312. Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 21. Rammer, Industrialisierung, 103 f; Petz/Mittendorfer, Produktion, 71 ff. Ortner, Die österreichische Agrarpolitik, 26 f.

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teln reizen.99 Die Anhäufung unverkäuflicher Überschüsse wird denn auch oft als Resultat wiederholter „Fehlentscheidungen der Agrarpolitik in Form falscher Preissignale“, die „das Angebot in eine Richtung drängen, die der Aufnahmefähigkeit des Konsums nicht mehr entspricht“100 gesehen. Die Folgen seien nicht das Ergebnis fehlerhaften ökonomischen Verhaltens der Landwirte, sondern ergäben sich zwangsläufig aus der gewählten Preis- und Strukturpolitik.101 Spätestens in den 1980er Jahren zeigt sich überdies, dass die Politik der Preisgarantie für unbegrenzte Produktionsmengen bei wachsenden Überschüssen auf Dauer nicht mehr finanziert werden kann. Die ursprünglich als Mittel zur Wiederherstellung vorübergehender Marktungleichgewichte gedachten Interventionen und Ausfuhrerstattungen werden dauernd und in exzessivem Umfang in Anspruch genommen und damit pervertiert.102 Die Gründe lassen sich allerdings keinesfalls alleine der Preispolitik anlasten, sondern sind auch eine Folge der bereits im Zusammenhang mit dem Strukturwandel behandelten außerordentlich gestiegenen Produktivität aufgrund verminderter Produktionskosten, Einsatz chemischer Mittel und einer generellen Mechanisierung der Erzeugung. Dazu tritt in den letzten Jahren, verstärkt durch die gesteigerten ökologischen Belastungen, die mit der Intensivierung der landwirtschaftlichen Produktion einhergehen, auch der Reformdruck seitens des Umwelt- und Konsumentenschutzes. Historisch betrachtet beruht die Einführung des Systems der Agrarmarktorganisationen in der EWG auf dem Grundgedanken, dass die Agrarproduktion – im Unterschied zur Produktion von gewerblichen Gütern – nahezu bedingungslos der Witterung ausgesetzt ist und sich auch bei aller erdenklicher Vorsorge Missernten nicht vermeiden lassen, was große Schwankungen in der Angebotsmenge zur Folge hat. Die Marktposition der Erzeuger ist deshalb schwach, der einzelne Landwirt und sogar der genossenschaftliche Zusammenschluss ist außerstande, das Angebot für den Markt und damit den Preis nachhaltig zu beeinflussen. Deshalb haben in allen Mitgliedstaaten bereits vor dem jeweiligen Beitritt eine Reihe von Marktordnungsgesetzen bestanden.103 Heute sieht man aber va die negativen Auswirkungen dieser Regelungssysteme. Die agrarpolitischen Entwicklungen haben sich im Lauf der Jahre immer weiter von der klaren und noch wenig mit interessenspolitisch gefärbten Argumenten durchsetzten Positionierung der Entstehungsphase entfernt und das Ausmaß an protektionistischen Eingriffen weiter erhöht.104 99

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Naß, Europa der Regionen, 292. Siehe auch Kreuzer, Der Wandel der Agrarpolitik, 169. Auf einen weiteren Aspekt in diesem Zusammenhang macht Grimm, Strukturwandel, 70, aufmerksam. Die teure Subventionierung der Überproduktion führe auch zu Konflikten mit Entwicklungsländern, die auf Agrarexporte angewiesen wären, aber durch den „Überschusskampf der Industriestaaten auf den Weltmärkten“ von einer prosperierenden Entwicklung abgeschnitten würden. Dies möge zwar rein ökonomisch betracht relativ wenig bedeutsam sein, werde aber ethischen Ansprüchen nicht gerecht. Niehaus, Den Agrarpolitikern ins Gedächtnis (1976), 105 zitiert nach Lipinsky, Zur Problematik, 246 FN 6. Ratzenböck, Moderne Agrarpolitik, 19. Im Detail siehe François, Kontingentierung, 18 ff. So bereits Hayek, Die Verfassung der Freiheit, 446. Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 21. Siehe auch Priebe, Ziele und Grundlagen, 163 f, und andere damit verbundene Probleme. Jacobi, Institutionen, 310. Hofreither, 40 Jahre Europäische Agrarpolitik, 31. Zu den Entwicklungslinien der GAP bis in die 1970er Jahre vgl Groeben, Entwicklungslinien.

Ausgangslage

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Die Folgen dieser wachstumsorientierten Politik aber führen in Brüssel und anderswo letztlich zu einem Umdenken, das die angebotsrestringierende Phase der GAP der 1980er Jahre, beginnend mit dem Beschluss der Garantiemengenregelung im Milchbereich 1984, einleitet105 und den bodenabhängig und umweltgerecht wirtschaftenden bäuerlichen Familienbetrieb zum Leitbild erhebt. Ökonomische und ökologische Notwendigkeiten erzwingen also letztlich eine grundlegende Neuorientierung der europäischen Agrarpolitik.106 Mit der GAP-Reform 1992 („MacSharry“-Reform) treten an die Stelle von Wachstumsanreizen produktionsbegrenzende und produktionsumlenkende Maßnahmen, flankiert von einer Agrarstrukturpolitik, die gekennzeichnet ist von der Wiederentdeckung der Landwirtschaft als Erhalter der Kulturlandschaft sowie als Hüter von Boden und Wasser durch überbetriebliche Leistungen. Die Reform reagiert auch auf die Internationalisierung und macht die GAP mit den Ergebnissen der Uruquay-Runde im Rahmen des GATT kompatibel, lässt aber durch die Einführung der Direktzahlungen die Budgetabhängigkeit und deren Legitimierungsdruck in der Öffentlichkeit deutlich ansteigen.107 Diese Entwicklung wird durch die GAP-Reform im Rahmen der Agenda 2000 fortgeführt und durch die Reform 2003 weiter verstärkt. Trotzdem ist auch heute noch die Überschussproduktion – wenn auch in verringertem Ausmaß – kennzeichnend. Die deshalb verschiedentlich diskutierte Möglichkeit, mit noch intensiveren mengenmäßigen Beschränkungen die Binnenmarktproduktion im Bereich der Inlandsnachfrage zu halten, hätte allerdings neben dem Verzicht auf Nutzung der Absatzentwicklung auf dem Weltmarkt ein derart hohes Ausmaß an dafür erforderlichen stillgelegten Produktionsfaktoren zur Folge, dass die ökonomische Funktionsfähigkeit der EU-Landwirtschaft, aber auch die politische Akzeptanz für eine solche Lösung fundamental gefährdet wären.108 Zum Abbau und zur Verhinderung von Überschüssen hat das gemeinschaftliche Agrarrecht im Laufe der Zeit vielfältige Maßnahmen entwickelt, wobei es sich großteils um Instrumente der Eingriffsverwaltung handelt109: Anbaubeschränkungen oder Anbauverbote (zB Stilllegung von Flächen, Rodungsprämien, Neuauspflanzungsverbote), Extensivierungsmaßnahmen (zB Extensivierungsprämie in der GMO Rindfleisch), Quotenregelungen (zB Referenzmengenregime in der GMO Milch). Die freie unternehmerische Entscheidungsbefugnis des Landwirt über Art, Umfang und Entwicklung der Produktion auf seinem Betrieb wird durch solche Instrumente bisweilen entscheidend eingeschränkt und bedeutet eine einschneidende Änderung der Agrarverfassung.110 Von diesen Maßnah105

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Hofreither, 40 Jahre Europäische Agrarpolitik, 32 f. Diese Maßnahmen zum Abbau oder zur Vermeidung solcher Überschüsse haben teilweise durchaus Wirkungen gezeigt, teilweise waren sie jedoch nicht ausreichend, um bestehende Marktungleichgewichte auszugleichen; Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 95. Kreuzer, Der Wandel der Agrarpolitik, 171. Siehe auch Nies, Produktionsbeschränkungen, 2. Hofreither, 40 Jahre Europäische Agrarpolitik, 37. Hofreither, 40 Jahre Europäische Agrarpolitik, 40. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 255. Zur Chronologie der Maßnahmen vgl Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 21 ff. Zu analogen Instrumenten auf nationaler österreichischer Ebene vor dem EU-Beitritt siehe Ortner, Die österreichische Agrarpolitik, 31 ff. Siehe Kap 18.6.1 (S. 445).

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Tendenzen des Agrarrechts

men zwingender Natur lassen sich auch solche freiwilliger und finanziell abschreckender Art unterscheiden.111 Freiwillige Maßnahmen bieten finanzielle Anreize zur Produktionsdrosselung, finanziell abschreckend wirkt der Rückgriff auf abgabenrechtliche Eingriffe insb bei Überlieferung einer Quotierung (zB Zusatzabgabe in der GMO Milch). In einigen Bereichen beschränken sich die Maßnahmen zur Begrenzung der landwirtschaftlichen Erzeugung auf die Abschwächung bestehender Garantien, in anderen haben sie zu grundlegenden Einschränkungen und Modifikationen in den Marktentlastungsmechanismen geführt. Heute sind solche Regelungen in zahlreichen Marktorganisationen wesentlicher Bestandteil der internen Marktlenkung. Die GAP hat also den Markt weitgehend außer Kraft gesetzt, ohne allerdings verteilungspolitische oder ökologische Effekte im angestrebten Ausmaß zu erzielen. Ob dies durch die neuen Instrumente der letzten Reformen gelingen wird, kann derzeit noch nicht beurteilt werden. Die Kritik fällt daher speziell aus volkswirtschaftlicher Sicht zT sehr scharf aus. Wirtschaftswissenschaftler sprechen von „Markt- und Politikversagen“. Zwar verfüge die europäische Bevölkerung heute über eine reichhaltige und vielseitige Versorgung mit Nahrungsmitteln wie nie zuvor in der Menschheitsgeschichte, aber der Preis sei mit der dramatischen Vergeudung volkswirtschaftlicher Mittel, Auflösung der ländlichen Sozialstruktur und zunehmenden ökologischen Belastungen hoch. Priebe112 spricht von einer „Agrarpolitik der Unvernunft“. Eine rein ökonomische Betrachtungsweise, die landeskulturelle und soziale Gesichtspunkte weitgehend außer Acht lasse, werde der Komplexität der Problematik nicht vollends gerecht werden können.113 Doch auch von juristischer Seite ist das Agrarmarktorganisationsrecht heftiger Kritik ausgesetzt. Von Strangulierung und de facto Ausschluss des Wettbewerbs114, nicht marktkonformen staatlichen Eingriffen in der Form von Referenzmengen, Interventionspreisen oder Erzeugerbeihilfen115 sowie Juridifizierung marktwirtschaftlicher Unvernunft116 ist da zu lesen. Eine Agrarpolitik, die unfähig sei, die strukturelle Anpassung der Landwirtschaft an sich gravierend verändernde gesamtwirtschaftliche Bedingungen zu bewerkstelligen, vermöge auch nicht das Agrarrecht auf die Höhe der Anforderungen zu heben.117 Während GAP und gemeinschaftliches Agrarrecht in den 1960er Jahren wegen ihres Integrationsvorsprungs der Motor der Gemeinschaft gewesen sind und eine Vorreiterrolle gespielt haben, sind sie zuletzt eher zu ihrer Belastung geworden.118 Als Konsequenz dieser Probleme wird die radikale Ökonomisierung des Agrarrechts gefordert.119 Nur die unternehmerische Freiheit des Landwirts, die 111 112 113

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Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 95 ff. Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 64 ff; Priebe, Neuorientierung, 169. So Grimm, Strukturwandel, 70 FN 14. Zur Dominanz der Ökonomie in der Agrarpolitik vgl Schmidt/Jasper, Agrarwende, 80 ff. Steding, Spannungsfeld, 311; Steding, Agrarmarktordnungsrecht – juristisches Harakiri, 2 ff. Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 466. Steding, Dilemma, 349. Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 466. Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 19. Steding, Prüfstand, 253 f; Steding, Bedenklichkeiten, 156; Steding, Dilemma, 349.

Ausgangslage

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Rückkehr zur Marktwirtschaft, der Verzicht auf jegliche direkte und indirekte Subventionen und der freie Wettbewerb unterschiedlichster Wirtschaftsverfassungen könnten die „Malaise des Agrarrechts“120 beenden. Ein solcher Schritt ist jedoch – mit Rücksicht auf das Europäische Landwirtschaftsmodell wohl zu Recht – nicht zu erwarten. Die Lehren aber, die die Politik aus der Problematik der Überproduktion gelernt hat, sind wertvoll. Von der Steigerung landwirtschaftlicher Einkommen ausschließlich über die produzierte Menge wird abgegangen hin zur – auch finanziellen – Anerkennung multifunktionaler Leistungen neben der Nahrungsmittelerzeugung. Auch für diesen Weg bietet das Agrarrecht reichlich Gestaltungsmöglichkeiten an. Dass es dabei den engen Bereich des EG-Marktorganisationsrechts verlässt und dazu angehalten wird, neue Instrumentarien in den unterschiedlichsten Bereichen zu entwickeln und einzusetzen, gereicht seiner Bedeutung und Lebendigkeit keinesfalls zum Nachteil.

13.3 Agrarkrisen Agrarkrisen waren und sind treue Begleiter der Landwirtschaft.121 Hatte man dabei bis noch vor gar nicht allzu langer Zeit auch in Europa an Dürren oder flächendeckenden Schädlingsbefall zu denken, so waren es va Bovine Spongiforme Enzephalopathie (BSE) und die Maul- und Klauenseuche (MKS), die der Gesellschaft zuletzt die Bedeutung der Grundlagen unserer Ernährung eindringlich vor Augen geführt haben. Bilder von auf Scheiterhaufen verbrannten oder in Gruben verscharrten Tieren haben sich ins Bewusstsein eingeprägt. Plötzlich im 21. Jahrhundert ist die Landwirtschaft von einem Restposten vergangener Zeiten wieder zu einem zentralen gesellschaftlichen Thema geworden.122 Vertrauensverluste der Bürger, Fragen nach Sicherheit und Qualität der Lebensmittel und öffentliche Diskussionen über den Umgang mit landwirtschaftlichen Nutztieren bilden die politisch-psychologische Seite der Situation. Die Politik hat reagieren müssen, wobei es nach dem Krisenmanagement nunmehr gilt, langfristige Strategien zu entwickeln und umzusetzen. In beiden Punkten kommt dem Agrarrecht eine wichtige Rolle zu: Anlassbezogene Ad-hocRegelungen va auf veterinärrechtlichem Sektor im Spannungsfeld zwischen Gesundheitsschutz und Eigentumseingriff sowie nunmehr vorwiegend auf dem Gebiet des Lebensmittel- und Verbraucherschutzrechts die Vorschreibung und Kontrolle produktionstechnischer Standards. Die Wirkungen solcher Verbraucherkrisen sind weit reichend. Sie können auch auf die Agrarstruktur durchschlagen und sogar eine Veränderung der Siedlungen und Landschaften bedeuten.123 Für das deutsche Agrarrecht hat die BSE120 121

122 123

Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 466. Vgl Lagler, Theorie der Landwirtschaftskrise (1935); Abel, Agrarkrisen und Agrarkonjunktur. Eine Geschichte der Land- und Ernährungswirtschaft Mitteleuropas seit dem hohen Mittelalter (1966). Schmidt/Jasper, Agrarwende, 11. Nach Heißenhuber zitiert bei Magel, Agrarpolitik, 37, führe der Rückgang von nur einem Kilogramm Rindfleischverzehr für Deutschland nicht nur zu erheblichen Einkommensverlusten und Gefährdungen landwirtschaftlicher Existenzen, sondern auch zu zahllosen leerstehenden Gebäuden und Ställen sowie zur Aufgabe von vielen tausend Hektar landwirtschaftlicher Fläche.

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Tendenzen des Agrarrechts

Krise aufgrund der daraufhin von der Bundespolitik vollzogenen sog Agrarwende124 mit fundamentalen Einschnitten in die Landwirtschaft besonders weit gehende Folgen gezeitigt. Aber auch die Auswirkungen auf das institutionelle und legislative System der EU sind unübersehbar.125 Sie reichen von Umstrukturierungen und personellen Konsequenzen innerhalb der Europäischen Kommission, über die Errichtung des Lebensmittel- und Veterinäramtes sowie der Europäischen Lebensmittelbehörde bis hin zu Veränderungen im Primärrecht wie die Einführung des Art 152 Abs 4 lit b EGV und die hier noch darzustellenden sekundärrechtlichen Akte. Die Ursachen für diese Krisen in der Landwirtschaft der letzten Jahre rühren tief am Agrarsystem und haben Forderungen nach dessen Neuausrichtung unter verstärkter Berücksichtung von Umwelt-, Hygiene- und Tierschutzaspekten fest im Bewusstsein der Öffentlichkeit verankert. Ein Hauptteil der Skandale ist hausgemacht. Insb richten sich die Vorwürfe an die GAP, inwieweit der betroffene Bauer nun Opfer oder doch eher Täter der Entwicklungen ist, mag im Einzelfall umstritten sein. MKS etwa ist keine neue Erscheinung. Früher aber reagierte man mit Isolierung des Hofes, heute mit Impfungen bei gleichzeitigem weltweiten Handel inklusive der Einschleppungsgefahr des Virus von außerhalb Europas. Die EU habe die Ausrottung des Virus für möglich gehalten, eine falsche Strategie angesichts der voranschreitenden Globalisierung.126 Ein neuer, weniger von Exportinteressen dominierter Umgang mit den Seuchen wäre angesagt. Massentötungen von Tierbeständen rühren nicht nur an der Sensibilität der Konsumenten sondern auch am Selbstverständnis der Bauern. Infolge der BSE-Krise sind plötzlich Begriffe wie Massentierhaltung, Zucht von Hochleistungstieren und pflanzen, Kadavermehl, Fischmehl, Hormone und Milchaustauscher in aller Munde. Schuld an der Entwicklung geben Schmidt/Jasper127 va auch der Wissenschaft, die Erfahrungswissen abgewertet und durch wissenschaftlich geleitete Verfahren ersetzt habe. Künstliche Befruchtung statt natürlicher Fortpflanzung, hochkonzentrierte Fertigmischungen statt Weidegang und Fütterung mit Gras und Heu uvm – das Künstliche wäre zur Norm geworden. Genauso sei die Agrarpolitik zu sehr ökonomisch begründet worden. Ziele seien aus ökonomischen Modellannahmen abgeleitet – Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Steigerung der Produktivität – anstatt sich in der Politik aus einer gesellschaftlichen Auseinandersetzung zu ergeben.128 Inwiefern in diesem Zusammenhang auch dem Agrarrecht ein Vorwurf gemacht werden kann, muss differenziert betrachtet werden. Zum einen umfassen Agrarumwelt-, Agrarveterinär-, Agrarbetriebsmittel- und Agrartierschutzrecht immer schon taugliche Instrumentarien, um den geschilderten Entwicklungen wirksam begegnen zu können. Zum anderen aber steht diesen, zum überwiegenden Teil dem nationalen Recht der einzelnen Mitgliedstaaten zuzurechnenden Regelungssystemen das EG-Agrarrecht mit seiner historisch-ökonomischen Ausrichtung so-

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Grimm, Strukturwandel, 71; Schmidt/Jasper, Agrarwende mwN. Siehe Baule, BSE-Bekämpfung, 228 ff. Schmidt/Jasper, Agrarwende, 17 ff. Schmidt/Jasper, Agrarwende, 37 f. Schmidt/Jasper, Agrarwende, 80.

Ausgangslage

271

wie schwerfälligen und langwierigen politischen Entscheidungsfindung gegenüber. Die von der Gemeinschaft anlässlich der BSE-Krise ergriffenen Maßnahmen bewegen sich vornehmlich im Veterinär- und Marktordnungsbereich129 und bewirken zT einschneidende Beschränkungen der Grundfreiheit des freien Warenverkehrs. So werden bezüglich des Ausbruchs von BSE im Vereinigten Königreich wiederholt Handelsrestriktionen gegen dasselbe aber auch gegen andere Mitgliedstaaten oder Drittländer verfügt, die bis zum zeitweiligen vollständigen Ausschluss der Rinder und der von ihnen stammenden Erzeugnisse vom Handelsverkehr führen. Daneben wird bereits 1997 ein – zwischenzeitlich obligatorisches – System zur Herkunftskennzeichnung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen eingeführt. Die maßgebliche Regelung ist dabei die VO (EG) Nr 1760/2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen. Weiters wird ein Verbot des Verfütterns tierischer Proteine und Fette an alle der Lebensmittelgewinnung dienenden landwirtschaftlichen Nutztiere erlassen, da das seit 1994 bestehende gemeinschaftsweite Verbot des Verfütterns von Tiermehl an Wiederkäuer – nicht zuletzt aus Kostengründen – als nicht hinreichend betrachtet wird. Um den Schutz des Verbrauchers zu erhöhen, besteht das Verbot, bestimmtes Risikomaterial in den Nahrungsmittelkreislauf gelangen zu lassen. Dieses Material fällt bei der Schlachtung von Rindern an und ist gesondert zu behandeln und zu beseitigen. Die eher der Vorsorge für die menschliche Gesundheit dienenden Vorschriften werden flankiert durch tierseuchenrechtliche Bestimmungen. Um zu einer Konsolidierung der Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene zu gelangen, wird schließlich die VO (EG) Nr 999/2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien (sog EGTSE-VO) erlassen. Weiters werden seitens des Rates und der Kommission auch kurzfristig mögliche Entscheidungen, die von den Mitgliedstaaten umzusetzen sind, getroffen.130 Im sog Schutzklauselverfahren ermöglicht das Gemeinschaftsrecht einem Mitgliedstaat wiederum grundsätzlich strengere Regelungen, als auf Gemeinschaftsebene vorgesehen, einzuführen oder beizubehalten, wenn dies zur Vorsorge für die Gesundheit von Mensch und Tier geboten erscheint. Die innerstaatlichen strengeren Vorschriften müssen aber aufgehoben werden, wenn die 129

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ZB VO (EG) Nr 1254/1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch idF Nov VO (EG) Nr 1455/2001 und Nr 1512/2001; VO (EG) Nr 2777/2000 über außerordentliche Stützungsmaßnahmen für den Rindfleischmarkt („Herodesprämie“); Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Rahmen von TSE-Tests, Falltieren und Schlachtabfällen (ABl 2002 C 324/2). Siehe Baule, BSE-Bekämpfung, 266 ff. Zum gemeinschaftlichen Exportverbot von britischem Rindfleisch wegen BSE vgl die Entscheidung Nr 96/239/EG mit den zum Schutz gegen die Bovine Spongiforme Enzephalopathie (BSE) zu treffenden Dringlichkeitsmaßnahmen; dazu EuGH Rs C-180/96, Slg 1998, I-2265. ZB Entscheidung 2000/766/EG des Rates über Schutzmaßnahmen in Bezug auf die transmissiblen spongiformen Enzephalopathien und die Verfütterung von tierischem Protein; Entscheidung 2001/9/EG der Kommission über Kontrollmaßnahmen zur Umsetzung der Entscheidung 2000/766/EG; Entscheidung 2001/25/EG der Kommission zur Untersagung der Verwendung bestimmter tierischer Nebenerzeugnisse im Tierfutter.

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Tendenzen des Agrarrechts

Gründe, auf die sich der Mitgliedstaat beruft, nicht nachgewiesen werden können.131 Das nationale Agrarrecht reagiert auf die BSE-Krise in einem breiten Spektrum verschiedenster Bereiche und kann insofern seine Schlagfertigkeit unter Beweis stellen. Betroffene Rechtsmaterien sind insb das Betriebsmittel-, Veterinärund Lebensmittelrecht, va der Bereich Tierkennzeichnung, Tierseuchen, Tierkörperbeseitigung und nicht zuletzt auch die Umsetzung der Änderungen des EGMarktorganisationsrechts und beihilferechtliche Instrumente.132 Infolge der BSE-Krise lässt die Bevölkerung nahezu geschlossen den Verzehr von Rindfleisch ins Bodenlose sinken. Danach muss es auf lange Sicht gelingen – und auch da kommt dem Agrarrecht eine wichtige Rolle zu – den Konsumenten den vielfachen materiellen und immateriellen Wert der heimischen Landwirtschaft zu vermitteln. Ziel müsste sein, endlich aus dem widersprüchlichen Verhalten und Handeln herausfinden, einerseits für eine ökologisch produzierende Landwirtschaft zu plädieren und andererseits im Supermarkt nach der billigsten Ware zu greifen, unabhängig davon, wo und wie diese produziert wurde.133 BSE hat deutlich gezeigt, dass das persönliche Vertrauen der Konsumenten beim Einkauf in weit größerem Ausmaß dem Hofladen und dem Fleischhauer am Eck als dem anonymen Fleischregal im Supermarkt gehört.134 Die handelnden Personen zu kennen, die Illusion, ihnen gleichsam auf die Finger schauen zu können, scheint Sicherheit zu vermitteln. Genau das soll auch mit einer genauen Kontrolle und Dokumentation des Wegs der Ware bewirkt werden. Qualitätssicherungskonzepte, die „gläserne Kette“, diverse Qualitätssiegel – Instrumente auch agrarrechtlicher Art sind rasch entwickelt. Die Lebensmittelindustrie scheint dabei freilich weniger die Qualität des „Lebens“mittels im Blickfeld zu haben als vielmehr seine Sicherheit, also die (bloße) gesundheitliche Nicht-Beeinträchtigung der Konsumenten.135 Die Folgen dieser Krisen für das Agrarrecht zeigen sich langfristig primär in den jüngsten Ansätzen einer Ausrichtung desselben auf den Verbraucherschutz. Das Agrarrecht muss wegen der Rolle der Ernährung für die menschliche Gesundheit nunmehr in ganz besonderer Weise den Erfordernissen des Verbraucherschutzes Rechnung tragen.136 Landwirtschaftlicher Gesundheits- und Verbraucherschutz sowie Qualitätssicherung und -förderung rücken in das allgemeine öffentliche Interesse137, die durch die Agrarkrisen verunsicherte Konsumentenschaft fordert gleichsam höchste Lebensmittelqualität mit höchsten Sicherheitsstandards ein. Die erwarteten 131

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Zur Rechtmäßigkeit nationaler Importverbote siehe Baule, BSE-Bekämpfung, 116 ff, zum Rückgriff auf das Primärrecht zur Rechtfertigung nationaler Abweichungen („opting out“) 123 ff. ZB Tiermehl-G; BSE-Landwirtschafts-VO 2004; § 5 Abs 2 Z 5 DüngemittelG 1994 (idF BGBl I 2001/23); § 5 Abs 3 FuttermittelVO; TSE-Tiermaterial-BeseitigungsVO; Rinderkennzeichnungs-VO 1998; BSE-Ausgleichsmaßnahmen-VO; BSE-Zusatzmaßnahmen-VO; BSE-Sonderzahlungs-VO; SRL zur Finanzierung von Maßnahmen im Zusammenhang mit der TSE und BSE-Vorsorge, Falltieren und Schlachtabfällen. Magel, Agrarpolitik, 36. Schmidt/Jasper, Agrarwende, 145 f. Schmidt/Jasper, Agrarwende, 150. Steding, Spannungsfeld, 310 f. Dazu siehe Priebe, Ziele und Grundlagen, 164 f.

Ausgangslage

273

Qualitätskriterien beziehen sich dabei auf Produkt, Erzeugungsweise und Landschaft.138 Beim Produkt sind das insb Naturnähe, Vielfalt, lokale Eigenart und ein „innerer Wert“, bei der Erzeugungsweise Unverfälschtheit sowie möglichst naturnahe Produktion, und bezüglich der Landschaft werden Kleinräumigkeit, Vielfalt und Belebtheit gewünscht. Die Landwirtschaft muss darauf reagieren und versuchen, diesen Erwartungen gerecht zu werden, andernfalls sie Gefahr läuft, Sympathie und Verständnis – va auch für Agrarförderungen – aufs Spiel zu setzen. Gesundheits- und Verbraucherschutz aber spielten im Agrarrecht bereits auch in der Vergangenheit eine Rolle, nämlich durch die Rechtsharmonisierung im Agrarbereich139. Diese betrifft die verschiedensten Bereiche des Schutzes von Tieren und Pflanzen sowie der tierischen und menschlichen Gesundheit im Rahmen landwirtschaftlicher Erzeugung und Vermarktung mit den Schwerpunkten Saatund Pflanzgut, Pflanzenschutz, Tierzucht, Futtermittel und Veterinärwesen.140 Sie geht in ihren Zielsetzungen allerdings über die bloße Sicherung des freien Warenverkehrs im Binnenmarkt hinaus und soll im Interesse einer produktiven, dem technischen Fortschritt verpflichteten Landwirtschaft einen hohen Standard landwirtschaftlicher Grund- und Enderzeugnisse erreichen und wahren.141 Damit wären mit den Anliegen des Gesundheits- und Umweltschutzes auch die eines generellen Verbraucherschutzes verbunden. Diese Politik bedient sich neben der Angleichung nationaler Rechte aber auch anderer Instrumente, wie zB eines gemeinschaftlichen Krisenmanagements zur Viehseuchenbekämpfung. Somit dürfte sich die landwirtschaftliche Rechtsharmonisierung allmählich zu einem allgemeinen landwirtschaftlichen Verbraucher- und Qualitätsrecht entwickeln.142 Weiters enthalten diverse Marktorganisationen und Maßnahmen der EG bereits Qualitätsund Verbraucherschutzbestimmungen wie zB Handelsklassen, Qualitätsnormen für Obst und Gemüse, Herstellungs- und Vermarktungsnormen für Eier und Geflügel sowie Wein und haben die Förderung der Erzeugung und Vermarktung qualitativ hoch stehender Erzeugnisse zum Ziel. Der besondere verbraucherschutzrechtliche Fokus des Agrarrechts dürfte aber im Lebensmittelrecht zu finden sein.143 Die relativ junge Agrargesetzgebung der Gemeinschaft auf diesem Gebiet knüpft neben den sektoriellen Qualitäts- und Vermarktungsregelungen in einzelnen Marktorganisationen auch an Sonderbestimmungen über die Zusammensetzung und Herstellung spezifischer Erzeugnisse an.144 Dabei ist die Beachtung von Herstellungsregeln teilweise Voraussetzung für die Vermarktung, teilweise unterliegt die Vermarktung sehr detaillierten Bezeichnungsvorschriften. Allerdings enthält sich der Gemeinschaftsgesetzgeber weitgehend einer qualitativen Bewertung von Erzeugnissen und versucht vielmehr an die mit ihrer „Spezifizität“ verbundene Reputation und die daraus resul-

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Blum/Wohlmeyer, Wiederentdeckung, 21. Siehe Kap 15.1 (S. 286). Siehe die Übersicht im Fundstellennachweis des geltenden Gemeinschaftsrechts, ABl der EG. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 152. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 154. Steding, Spannungsfeld, 311. Bspe bei Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 159 FN 369 und 370.

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Tendenzen des Agrarrechts

tierenden Verbrauchererwartungen anzuknüpfen.145 Beispiele sind etwa die Regelungen zum Schutz geographischer Angaben und Ursprungsbezeichnungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel sowie über Bescheinigungen besonderer Merkmale solcher Produkte146 oder die Vorschriften betreffend den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel.147 Bisweilen finden sich spezifische Agrarregelungen hinsichtlich der Verwendung von Verkehrsbezeichnungen.148 Wesentliches Element der im Zuge der BSE-Krise eingeführten Rindfleischetikettierung gem VO (EG) Nr 1760/2000 ist die Sicherstellung der Rückverfolgbarkeit des Rindfleisches „von der Ladentheke zum Rind“. Dazu ist es erforderlich, dass durch eine bestimmte Codierung (Referenznummer) und eine entsprechende Buchführung bei allen Marktbeteiligten gewährleistet ist, dass die Herkunft des Fleisches vom Lebensmitteleinzelhandel über den Zerlegungsbetrieb und den Schlachtbetrieb bis zum Halter des sich aus der Codierung ergebenden Rindes nachvollzogen werden kann.149 In der Folge kommt es zur Einrichtung einer Rinderdatenbank, durch die Tierkennzeichnungs- und RegistrierungsVO 2003 wird schließlich auch eine zentrale Schweinedatenbank (ZSDB) eingeführt. Die VO (EG) Nr 178/2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit zieht nunmehr für den Lebensmittel- und Futtermittelbereich nach. Regelungen betreffen insb Anforderungen an die Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit, die Rückverfolgbarkeit, die Verantwortung der betreffenden Unternehmen sowie Schnellwarnsystem und Krisenmanagement. Aktuelle Entwicklungen in beiden Säulen der GAP tragen ebenfalls dieser Ausrichtung an Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit Rechnung. Hier sind für die Direktzahlungen der GMO die neue Cross Compliance, die auch EGRechtsvorschriften aus dem Bereich der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen enthält150, und das Betriebsberatungssystem151 zu nennen. In der ländlichen Entwicklung nimmt bereits Art 2 der VO (EG) Nr 1257/1999 auf die Verbesserung der Produktqualität Bezug, und die Mindestanforderungen in Bezug auf Umwelt, Hygiene und Tierschutz152 können auch als Mindestauflagen für Produktqualität und Herstellungsbedingungen verstanden werden. Seit den Änderungen im Zuge der GAP-Reform 2003 findet sich hier außerdem ein eigenes neues Kapitel VIa „Lebensmittelqualität“. Demnach kann Landwirten, die sich freiwillig an bestimmten Qualitätsregeln der EU oder ähnlichen Regelungen der Mitgliedstaaten 145 146

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Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 160. VO (EWG) Nr 2081/92 zum Schutz von geographischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel; VO (EWG) Nr 2082/92 über Bescheinigungen besonderer Merkmale von Agrarerzeugnissen und Lebensmitteln. VO (EWG) Nr 2092/91 über den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel. Bspe bei Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 162 FN 378. Siehe Freytag, Einführung, II ff. Art 4 iVm Anhang III VO (EG) Nr 1782/2003. Siehe Kap 16.6.1.2 (S. 355). Art 13 ff VO (EG) Nr 1782/2003. Siehe Kap 24.4 (S. 541). Art 5, 8, 14, 23 und 26 VO (EG) Nr 1257/1999. Siehe Kap 16.6.1.2 (S. 356 ff).

Ausgangslage

275

beteiligen, für einen Zeitraum von höchstens fünf Jahren eine Beihilfe gewährt werden, um die Fixkosten, die durch die Teilnahme an einem derartigen System entstehen, (teilweise) abzudecken.153 Zusätzlich besteht durch eine Ergänzung im Kapitel „Förderung der Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten“ die Möglichkeit, die Einrichtung der Systeme für die Qualitätsregelungen, nicht aber deren laufenden Betrieb, zu fördern.154 Letztlich sind im Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Agrarsektor Beihilfen im Bereich der Erzeugung und Vermarktung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen „hoher Qualität“ vorgesehen.155 Der Schutz des Verbrauchers vor gesundheitlichen Gefahren und Täuschung wird das Agrarrecht in Hinkunft sichtbar prägen müssen, womit zwangsläufig die tradierten agrarrechtlichen Koordinaten vom Schutz des Landwirts stärker auf den Schutz des Verbrauchers gelenkt würden.156 Die damit verbundenen Anforderungen müssten aber über den Landwirt hinaus eigentlich auch an den Hersteller von Futtermitteln, den Verarbeiter von Agrarerzeugnissen oder den Händler von Lebensmitteln adressiert werden. Lebensmittelsicherheit erfordert Kontrollen in einem weiten Kreis, wie bspw auch von Herstellern von (Tier-)Medizin, chemischer Industrie, Nahrungsmittelindustrie, Zulieferer- und Abnahmebetrieben.157 Eine gesunde Nahrungsmittelerzeugung und ihre „gesunde“ Vermarktung wird einen besonderen Schwerpunkt auf die Kontrolle am „Nadelöhr“ legen. Dem Kontrollaufwand steht neben der Kontrolleffizienz va die Wirtschaftlichkeit und Kostenintensität der Kontrollen gegenüber. So werden uU Kontrollen beim Lieferanten und Dienstleister (zB Tierarzt) rationeller erfolgen können als bei jedem einzelnen Bauern. Die Erkenntnis, dass solche Agrarkrisen in Wahrheit nicht nur Krisen der Landwirtschaft allein sind, fordert das Agrarrecht heraus, seine funktionalen Verschneidungen zu anderen Rechtsmaterien offensiv abzutasten, entbindet es aber keinesfalls von seiner Verantwortung für die Betroffenen im Agrarsektor.

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Art 24b und 24c VO (EG) Nr 1257/1999 idF VO (EG) Nr 1783/2003. Art 33 Abs 2 VO (EG) Nr 1257/1999 idF VO (EG) Nr 1783/2003. Pkt 13 Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Agrarsektor (ABl 2000 C 28/2). Steding, Spannungsfeld, 311. Kuchs, Die neue Agrarpolitik, 199.

14. Internationalisierung

Speziell in den letzten Jahren zeigt das Agrarrecht immer stärkere Tendenzen einer Internationalisierung, die teilweise weit über den europäischen Raum hinausreicht.1 Diese Entwicklung ist im Wesentlichen auf zwei Bereiche beschränkt: Das Agrarwirtschaftsrecht aufgrund des stetig fortschreitenden Prozesses in der WTO und das Agrarumweltrecht aufgrund der internationalen Umweltkonventionen. Ob diese beiden Bereiche gleichsam Speerspitzen einer künftig noch wesentlich ausgeweiteteren „Globalisierung“ des Agrarrechts2 sind, oder ob diese Tendenz damit ihr Bewenden finden wird, lässt sich heute nicht abschätzen. Gleichwohl gibt es aber auch jetzt schon verschiedentlich andere internationale Agenden, die agrarrechtliche Bezüge aufweisen, va im Bereich der UNO. So gehen von der FAO regelmäßig weltweite Initiativen aus, die zur Vermeidung von Ernährungskrisen auf eine Harmonisierung der nationalen Agrarpolitiken gerichtet sind3 und agrarrechtliche Themen aufgreifen. Generell sind die Auswirkungen der sich in den letzten Jahrzehnten herausgebildeten Tendenz zur Globalisierung des Wirtschaftslebens, die auch vor der Landwirtschaft nicht halt gemacht hat4, deutlich zu spüren: Handelsverflechtungen zwischen den Ländern sind kontinuierlich intensiver, die Weltagrarmärkte5 sind zum größten Teil sehr „eng“ geworden, große Wirtschaftsunternehmen im Produktions- und Handelsbereich agieren längst multinational. Diese Tendenz der Internationalisierung gilt nicht nur für die Agrarmärkte, sondern auch die Gestaltungsbefugnisse in der Agrarpolitik. Aus rechtlicher Sicht gewinnen deshalb in1

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Vgl zB Richli (Hrsg), Agrarrecht im Umbruch. Die Herausforderung von GATT und EG. Allgemein zur Globalisierung des Rechts vgl Voigt, Recht – Spielball der Politik?, 415 ff; Voigt (Hrsg), Globalisierung des Rechts (2000). Siehe Pikalo, Bedeutung und Funktion, 84. Dazu siehe Hofreither, 40 Jahre Europäische Agrarpolitik, 38. Generell zur Globalisierung des Wirtschaftsrechts siehe Stober, Globales Wirtschaftsverwaltungsrecht. Eine wirtschaftsrechtsprinzipielle Antwort auf die Globalisierung der Wirtschaft (2001). Zum Begriff des Weltagrarmarktes siehe Schuh, Weltagrarmarkt, 9 ff.

Internationalisierung

277

ternationale Abkommen im Rahmen von Freihandelszonen und dgl (zB NAFTA, Mercosur) nicht nur unter dem Dach der WTO zunehmend an Bedeutung.6 In diesem Zusammenhang zu beachten ist auch das Recht der Entwicklungszusammenarbeit gem Art 177 Abs 1 EGV, das seinen Schwerpunkten nach wegen der besonderen Bedeutung der Landwirtschaft in allen Entwicklungsländern eine landwirtschaftsrechtliche Regelung darstellt.7 Speziell durch Art 178 EGV sei das EG-Agrarrecht internationaler und weltwirtschaftlicher geworden. Damit aber wirke diese Rechtssetzung nicht mehr nur innerhalb des durch die völkerrechtlichen Grenzen bestimmten Geltungsbereichs, sondern diese Kohärenzregelung verpflichte nahezu das gesamte Wirtschaftsrecht der EU verfassungsrechtlich auf eine Drittwirkung zu Gunsten einer Vielzahl von anderen Staaten. Unter diesem Gesichtspunkt kann also auch aus Sicht des Gemeinschaftsrechts von einer „rechtlichen Globalisierung“8 gesprochen werden. Aus funktionaler Sicht gibt es jedenfalls genügend Ansatzpunkte, um von einem Agrarrecht auf völkerrechtlicher Ebene sprechen zu können.9

14.1 WTO Die Internationalisierung des Agrarrechts durch die WTO ist aufs engste mit der GAP der EU verknüpft, sodass diese Globalisierung zu einem großen Teil über die Europäisierung vermittelt erscheint. Die Marktpreispolitik der GAP führte nicht nur zu den internen Problemen in Form von Budgetbelastungen und Strukturmängeln, sondern zunehmend auch zu externen Problemen in Form von Handelskonflikten mit den traditionellen Agrarexportländern. Va die USA sah aufgrund der aus ihrer Sicht „unfairen“ – weil wettbewerbsverzerrenden – gemeinschaftlichen Exportsubventionen ihre eigenen Absatzmöglichkeiten beeinträchtigt. Damit sei die Stabilisierung der europäischen Inlandsmärkte mit einer zunehmenden Destabilisierung der Weltmärkte einhergegangen.10 Damit kam der Landwirtschaft bei der 1986 gestarteten 8. GATT-Handelsrunde („Uruguay-Runde“)11 besondere Bedeutung zu, wo sich im Wesentlichen die EG 6

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Vgl Bothe, Art Multilaterale Handelsvereinbarungen, in: Götz/Kroeschell/Winkler (Hrsg), Handwörterbuch des Agrarrechts (HAR), II. Bd (1982), 516 ff. Schmidt, Kohärenz, 169. Schmidt, Kohärenz, 175. Vgl etwa auch das Man and Biosphere-Programm (MAB) der UNESCO zur Schaffung von Biosphärenreservaten. Zu den funktionalen Kriterien eines solchen Biosphärenreservats zählen insb die nachhaltige Nutzung, Schutz, Pflege und Entwicklung von Ökosystemen, die Erfassung von Lebensgemeinschaften der Pflanzen und Tiere unter Berücksichtigung von Arten und Biotopen der roten Listen sowie die Schaffung regionaler Leitbilder und Umweltqualitätsziele bei Eingriffen in Naturhaushalt und Landschaftsbild. Der Bezug zur landwirtschaftlichen Produktion ist insofern gegeben, als in den sog Entwicklungszonen (transition area), die mehr als 50% der Gesamtfläche des Reservats einnehmen müssen, insb nachhaltige landwirtschaftliche Nutzungen das naturraumtypische Landschaftsbild prägen sollen. Hofreither, 40 Jahre Europäische Agrarpolitik, 34. Dazu im Detail Hofreither, 40 Jahre Europäische Agrarpolitik, 34 ff; Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 33 ff.

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Tendenzen des Agrarrechts

und die USA, letztere weitgehend unterstützt von der sog Cairns-Gruppe12, gegenüberstanden. Gegenstand der Verhandlungen waren kurzfristige Maßnahmen wie das Einfrieren der Stützungsumfänge, keine weitere Ausweitung bestehender Zölle und nicht-tarifärer Handelshemmnisse, Exportstützungen und geregelte Preise sowie die Reduktion des Stützungs- und Protektionsniveaus. Schließlich verabschiedete die EG nicht zuletzt die GAP-Reform 1992 deshalb, weil sie glaubte, die Uruguay-Runde nicht ohne substanzielle Zugeständnisse im Agrarbereich überstehen zu können. Diese „Mac-Sharry“-Reform, va gekennzeichnet durch die Kombination von Preissenkungen mit flächen- bzw tierbezogenen Ausgleichszahlungen, machte die GAP schließlich mit den 1994 beschlossenen Ergebnissen der Uruguay-Runde kompatibel. Auch die Agrarreformen 1999 und 2003 waren neben internen Gründen (primär die geplante Erweiterung der EU) zu einem guten Teil von bestehenden und künftig weiter reduzierten GATT-Spielräumen motiviert. Die aktuelle 9. Runde wurde 2001 in Doha begonnen, für die im Landwirtschaftsbereich die Ziele der wesentlichen Erhöhung des Marktzutritts, der weiteren Reduzierung der Exportsubventionen mit dem Ziel des Auslaufens und der substanzielle Abbau interner Stützungen festgelegt wurden.13 Ihr Ausgang ist derzeit noch völlig offen. Rechtlich betrachtet leiten sich die Regeln des Welthandels mehrheitlich aus internationalen Abkommen ab, welche im Rahmen des General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), ausverhandelt wurden. Damit stellt die geltende Welthandelsordnung kein festgefügtes System aus kodifizierten Rechtsnormen dar.14 Durch die Schaffung der World Trade Organization (WTO) wurde all diesen Abkommen erstmals ein institutionelles Dach gegeben. Seitdem sind die primären Aspekte ein kohärentes System vertraglicher Verpflichtungen, die WTO-Rechtsordnung und institutionelle Vorkehrungen für ihre Überwachung, Entwicklung und Administration. Das Abkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO-Abkommen) ist ein multilaterales Abkommen, in dessen Rahmen bei Nichteinhaltung von Verpflichtungen Sanktionen in Form von Strafzöllen und Ausgleichsmaßnahmen verhängt werden können. Schlüsselelemente für den Agrarsektor bilden im Rahmen des WTO-Abkommens15 das Übereinkommen über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsübereinkommen), das Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (SPS-Übereinkommen) sowie das Abkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS-Abkommen).16 Das Landwirtschaftsübereinkommen, das zu den am här12

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Zusammenschluss von auf bestimmte Produkte spezialisierten Agrarexporteuren innerhalb der WTO wie zB Australien, Neuseeland, Kanada und mehrere südamerikanische Staaten, der die Liberalisierung des Weltagrarmarktes vertritt. Vgl Leidwein, WTO-Abkommen, 3 f. Schuh, Weltagrarmarkt, 16 f. BGBl 1995/1; ABl 1994, L 336/22. Zur Historie siehe Senti, WTO, 465 ff; Leidwein, WTO-Abkommen, 2 f. Agreement on Agriculture (AoA), Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPM), Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS). Zu den anderen im agrarpolitischen Konnex relevanten Rechtsakten siehe Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 35 f; Leidwein, WTO-Abkommen, 5 ff; Leidwein, Europäisches Agrarrecht, 488 ff.

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testen umkämpften Teilen des gesamten WTO-Paktes gehörte und nach mehreren Hinwegsetzungen über die GATT-Regeln versuchte, den Agrarhandel wieder in das GATT zu integrieren bzw in das WTO-Recht einzubinden17, reglementiert das agrarpolitische Handeln der WTO-Mitglieder auf den Gebieten des Marktzugangs, der internen Stützung und der Subventionierung von Agrarexporten.18 Es ist ein Schlüsselelement des WTO-Abkommens. Ohne hier auf die hochkomplexen Regelungen und Politikabläufe genauer eingehen zu können, sei unter dem Aspekt der Internationalisierung besonders auf die Vereinbarung der schrittweisen Senkung bestimmter interner Stützungen der Landwirtschaft hingewiesen.19 Da solche Stützungen, die den Agrarhandel nicht oder nur in geringem Maße beeinträchtigen oder aufgrund ihrer produktionsbegrenzenden Ausgestaltung den Vertragsparteien handelspolitisch hinnehmbar erscheinen, von der Abbaupflicht ausgenommen sind, sind diese Bestimmungen für die Ausgestaltung der GAP und in der Folge das Agrarmarkt- und Agrarmarktförderungsrecht von entscheidender Bedeutung. Bei diesen ausgenommenen Zahlungen, die nicht der Steigerung der Produktion dienen oder kaum einen Anreiz dazu bieten20, handelt es sich zT um sog nicht handelsbezogene Anliegen („non-trade-concerns“) wie Lebensmittelsicherheit, Tierschutz, ländliche Entwicklung oder Multifunktionalität. Je nach dem Grad ihrer Unbedenklichkeit unterscheidet das Abkommen dabei drei Arten von internen Stützungen für die Landwirtschaft21: Keinerlei Beschränkungen unterliegen die „Green-Box“22-Maßnahmen wie Nahrungsmittelhilfen, Katastrophenhilfen, Ausbildungsmaßnahmen, Forschung usw. Zu den „Grünmaßnahmen“ zählen aber auch bspw strukturelle Anpassungshilfen durch Investitionsbeihilfen und Zahlungen im Rahmen von Umweltprogrammen. Sie rufen keine oder nur geringe Handelsverzerrungen hervor, müssen aus öffentlichen Programmen finanziert werden, die keinen Mitteltransfer von den Verbrauchern mit sich bringen, und dürfen sich nicht wie eine Preisstützung auswirken. Aus Sicht der Gemeinschaft lassen sich die 1992 eingeführten flankierenden Maßnahmen (Agrarumweltmaßnahmen, Vorruhestand und Aufforstung) sowie die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete hier subsumieren. Damit schaffe die „Green Box“ erstmals eine wirtschaftsvölkerrechtliche Verankerung von Beihilfen im Schnittbereich zwischen Agrar- und Umweltpolitik.23 17

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Zur lediglich partiellen Einbindung des Agrarsektors in die GATT-Regeln zuvor siehe Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 32; Leidwein, Europäisches Agrarrecht, 467 ff; Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 102. Zu den Inhalten siehe zB Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 39 ff; Wimmer/Arnold, Wirtschaftsrecht, 87 und 182; Senti, The present legal basis, 88 ff; Leidwein, Europäisches Agrarrecht, 482 ff. Zur Umsetzung auch der anderen Aspekte im Gemeinschaftsrecht siehe Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 53 ff; zum Abbau der internen Stützungen im Detail Senti, WTO, 481 ff. Art 1 iVm Anhang 2 Landwirtschaftsübereinkommen. Ortner, Förderungen, 373; Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 43 ff. Zusammenfassung bei Norer, Integration, 34; Leidwein, WTO-Abkommen, 6 f; Leidwein, Europäisches Agrarrecht, 485 ff; Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 101 f; Bütikofer, Zur Zulässigkeit von nationalen Direktzahlungen, 93 ff. Art 6.1 iVm Anhang 2 Landwirtschaftsübereinkommen. Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 102.

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Die „Blue-Box“24-Zahlungen unter produktionsbeschränkenden Programmen dürfen nur dann geleistet werden, wenn das betreffende Produkt dadurch in nicht höherem Ausmaß gestützt wird als in der Basisperiode 1992. Zu den „Blaumaßnahmen“ zählen bspw die gemeinschaftlichen Flächen- und Rinderprämien. Die „Red-Box“- (oder „Amber-Box“-)Maßnahmen sind nicht von der Senkungsverpflichtung ausgenommen, ihr Aggregiertes Maß der Stützung (AMS) muss abgebaut werden. Dazu werden produktbezogene Unterstützungen bei Getreide, Rindfleisch, Milch oder Zucker gezählt. Das AMS in der EU lag bisher stets unter dem erlaubten Höchstwert. Die neue einheitliche Betriebsprämie nach der GAP-Reform 2003 soll in Zukunft eine Einordnung dieser Zahlungen in die „Green Box“ ermöglichen. Aus dieser kurzen Darstellung folgt, dass die agrarischen Ausgleichszahlungen der öffentlichen Hand am besten dadurch zu sichern sind, dass sie den Anforderungen der „Green Box“ entsprechend konzipiert oder umgestaltet werden. Damit fungieren die Bestimmungen des Landwirtschaftsübereinkommens nicht lediglich als Schranken des bestehenden agrarrechtlichen „acquis“, sondern auch als interner Referenzrahmen für Kommissionsvorschläge.25 Bemühungen um mögliche „Green-Box“-Kompatibilität betreffen den Kernbereich des EG-Agrarrechts und sind deutliche Ausformungen seiner Internationalisierung. Sie haben als „greening the GAP“ Eingang in die Diskussion gefunden. Bei einer Würdigung der WTO-Agrarmarktordnung kommt Senti26 zu dem Ergebnis, dass die Uruguay-Runde zwar einen großen Beitrag zur Integration des Landwirtschaftsbereichs in die Welthandelsordnung geleistet habe, der Liberalisierungsgrad aber noch bescheiden sei.27 Weiters besteht in den Entwicklungsländern für „non-trade-concerns“ kaum Verständnis, und die Cairns-Gruppe sieht EUMaßnahmen im Bereich Tierschutz, Lebensmittelkennzeichnung oder ländliche Entwicklung idR nur als Mittel, die EU-Landwirtschaft durch die Hintertür zu schützen.28 Gerade weil WTO und GATT als reine Handelsabkommen für europäisch geprägte gesellschaftspolitische Anforderungen wie Nachhaltigkeit, Multifunktionalität und Umwelt keinen Raum lassen, sind Konflikte im Zusammenhalt mit der Ökologisierungstendenz vorprogrammiert.

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Art 6.1 iVm Anhang 3 Landwirtschaftsübereinkommen. Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 102. Senti, WTO, 488. Allgemein konnten aufgrund der Friedensklausel interne Stützungen im Rahmen der AMS-Verpflichtungen, Blue-Box- und Green-Box-Maßnahmen sowie Exportsubventionen, soweit sie den Bestimmungen des Agrarabkommens entsprechen, bis 31.12.2003 nicht angefochten werden. Seit diesem Zeitpunkt sind Agrarsubventionen nach dem Subventionsabkommen anfechtbar, Exportsubventionen in der Landwirtschaft sind auch jetzt nicht generell verboten, sondern nur anfechtbar; Leidwein, WTO-Abkommen, 6 f. Allgemein zur aktuellen Situation aus Sicht der Landwirtschaft vgl AgrRS 1 und 2/ 2003. Leidwein, EU-Landwirtschaft, 9. Schmidt/Jasper, Agrarwende, 60 f, fragen, ob die EU denn überhaupt ein „global player“ als Exporteur von Agrargütern werden müsse, wenn dies mit nachhaltigem Wirtschaften im Widerspruch stehe.

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14.2 MEAs Multilaterale Umweltabkommen oder Multilateral Environmental Agreements (MEAs) haben seit Beginn der 1980er Jahre stetig an Bedeutung gewonnen. Da sie sehr oft für die Land- und Forstwirtschaft große Bedeutung entfalten, kann in ihnen neben der WTO ein zweiter, wenn auch weniger starker Entwicklungsschub für die Internationalisierung des Agrarrechts gesehen werden. Solche globalen Umweltabkommen, Konventionen oder Übereinkommen, die formaljuristisch nach den Bestimmungen der Wiener Vertragsrechtskonvention abgeschlossen werden, haben entweder globale oder regionale Wirkung. Ihre Zahl ist für Nicht-Spezialisten mittlerweile unüberschaubar geworden, und speziell der Agrarjurist wird nicht nur wegen der ihm fremd anmutenden Kürzelsprache von CITES bis CMS und ECE, PEPs bis PICs mit neuen Herausforderungen konfrontiert. Die völkerrechtliche Praxis, dass sich mehrere Staaten zur Erreichung von gemeinsamen Zielen mittels festgelegten Maßnahmen innerhalb bestimmter Zeiträume verpflichten, hat eine für das Agrarrecht neue Dimension rechtlicher Verpflichtungsmuster eröffnet. Bei diesen MEAs, die im Lichte des österreichischen Verfassungsrechts idR als Staatsverträge einzustufen sind, handelt es sich meist um sog non-self-executing-treaties, die sich inhaltlich nicht an die Rechtsunterworfenen oder an die Vollzugsorgane, sondern an die Gesetzgebung richten und deshalb nicht unmittelbar anwendbar sind. Sie müssen vielmehr erst durch spezielle Transformation in das innerstaatliche Recht umgesetzt werden.29 Damit handelt es sich bei den Bestimmungen von MEAs um völkerrechtlich verbindliche Verpflichtungen, die aber in ihrer Allgemeinheit und Unverbindlichkeit als „soft law“ zu qualifizieren sein dürften und vermutlich oft mehr als Grundlage für die Politik denn als juristisches Normengefüge Bedeutung entfalten werden können.30 Es geht um die Integration bestimmter Ziele in alle Stufen der Gesetzgebung und Verwaltung bis auf die regionale oder kommunale Ebene, was im Rahmen der rechtlichen Implementierung zumindest Rechtsanpassungen notwendig werden lassen wird. Der Rechtsanwender kann aber auch mit teilweise völlig unterschiedlichen Verbindlichkeitsniveaus von Konventionsvorschriften konfrontiert sein.31 Verstößt ein Staat gegen die Verpflichtungen aus der Konvention oder missachtet er diese, so ist meist ein Streitbeilegungsverfahren vorgesehen.32 „Echte“ Sanktionen oder Strafen gegen den säumigen Staat sind hingegen kaum möglich. Die MEAs enthalten zweifelsohne zu einem nicht unbeträchtlichen Teil völkerrechtliches Agrarrecht, das gerade für wissenschaftliche Gesamtbetrachtungen des agrarischen Rechts eine Fülle interessanter Fragen aufwirft. Die Bedeutung dieser Abkommen für die Internationalisierung wird in Zukunft noch zunehmen, gerade auch institutionelle Einrichtungen wie die idR vorgesehene Überwachung 29

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So hat bspw der Nationalrat bei der Alpenkonvention (BGBl 1995/477), und bei der Ramsar-Konvention (BGBl 1983/225), jeweils gem Art 50 Abs 2 B-VG einen Erfüllungsvorbehalt beschlossen, dass dieser Staatsvertrag durch die Erlassung von G zu erfüllen ist. Norer, Die Alpenkonvention, 22 f. Vgl Bspe bei Norer, Die Alpenkonvention, 24. Leidwein, Multilaterale Umweltabkommen, 33.

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Tendenzen des Agrarrechts

solcher Abkommen durch Konferenzen der Vertragsparteien sowie die Administration durch ein in den Konventionen verankertes Sekretariat tragen dazu bei. An multilateralen Umweltabkommen33 mit Agrarbezug wären bspw das „Übereinkommen über Feuchtgebiete, insbesondere als Lebensraum für Wasserund Wattvögel, von internationaler Bedeutung (RAMSAR)“, das „Bonner Übereinkommen zur Erhaltung der wandernden wildlebenden Tierarten (CMS)“, das „Übereinkommen über die biologische Vielfalt (CBD)“, das „Rotterdamer Übereinkommen über das Verfahren der vorherigen Zustimmung nach Inkenntnissetzung für bestimmte gefährliche Chemikalien sowie Pflanzenschutz- und Schädlingsbekämpfungsmittel im internationalen Handel (PICs)“, das „Übereinkommen zu Schutz und Nutzung grenzüberschreitender Wasserläufe und internationaler Seen“, das „Übereinkommen über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen“ sowie das „Übereinkommen zum Schutz der Alpen (Alpenkonvention)“ zu nennen.

14.3 Ausblick Ein in Zukunft verstärkt zu behandelndes Thema wird die Frage der Kompatibilität zwischen WTO-Regeln und der Einhaltung von MEAs sein. Aktuell beinhalten generell etwa zwanzig MEAs Bestimmungen, die sich mit dem internationalen Handel beschäftigen und von denen viele nicht den WTO-Normen entsprechen.34 Solche Handelsmaßnahmen bspw beschränken oder verbieten den Handel mit bestimmten Gütern, etwa bedrohten Arten, oder beseitigen wirtschaftliche Anreize für umweltgefährdende Handlungen. Nun haben aber viele Staaten als Mitglieder der WTO gleichzeitig auch eine Vielzahl an MEAs unterzeichnet, deren Handelsvorschriften zum Teil massiv ihre WTO-Verpflichtungen konterkarieren.35 Das trifft zB auf das Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit (Biosafety-Protokoll) zum Übereinkommen über die biologische Vielfalt zu, da die dort vereinbarte Kennzeichnungspflicht für die grenzüberschreitende Verbringung von Biotechnologieprodukten in direktem Konflikt mit den WTO-Regelungen steht, die nur Kennzeichnungen basierend auf Produktcharakteristika erlauben. Die Anwendung der einschlägigen Regelung der Wiener Vertragsrechtskonvention36, die dem späteren Vertrag Vorrang einräumt, ist hier aufgrund der ständigen WTO-Adaptierungen und Welthandelsrunden zu einer Lösungsfindung ungeeignet37, vielmehr wurde in der Runde in Doha das Committee on Trade and the Environment (CTE) mit einer Lösung des Problems beauftragt. Das Verhältnis zwischen WTO 33

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Bspe mit Kurzinhalten bei Leidwein, Multilaterale Umweltabkommen, 33 ff; Stoll/ Schillhorn, Das völkerrechtliche Instrumentarium und transnationale Anstöße im Recht der natürlichen Lebenswelt, NuR 1998, 625 ff. Kerr, Who Should Make the Rules of Trade?, 169; Milborn, Zehn Thesen, 106. Kerr, Who Should Make the Rules of Trade?, 164, begründet das nicht mit der mangelnden Kenntnis der Regierungen sondern mit dem politischen Druck, eine Einigung zu erzielen. Die Lösung von Inkonsistenzen werde bei der Unterzeichnung auf später verschoben. Art 30 Wiener Vertragsrechtskonvention. Kerr, Who Should Make the Rules of Trade?, 166 ff.

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und MEAs soll durch Verhandlungen geklärt werden.38 Ergebnisse liegen allerdings (noch) keine vor. Der auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung 2002 verabschiedete Johannesburger Durchführungsplan39 hält für das Verhältnis beider Regelungsbereiche zueinander die Förderung einer „wechselseitigen Unterstützung“ fest. Mit dieser Formulierung konnte die Festlegung auf die von einigen Staaten geforderte WTO-Kompatibilität von Umweltabkommen vermieden werden, was eine politische Hierarchisierung bedeutet hätte.40 In Johannesburg wurde also weder die Liberalisierung des Handels den Zielen internationaler Umweltabkommen unterworfen, noch wurde umgekehrt dem Handel eine grundsätzlich höherrangigere Bedeutung eingeräumt. Weiterhin gilt aber, dass die WTO aufgrund ihres effizienten Streitschlichtungsverfahrens („Panels“), das Verstöße gegen WTO-Regeln mit Sanktionen belegt, MEAs de facto „overrulen“ kann.41 Sogar Staaten, die einem Umweltabkommen gar nicht beigetreten sind, könnten damit dieses über die WTO aushebeln, sofern sie von Handelsmaßnahmen betroffen sind. Die Auflösung solcher widerstreitenden Interessen durch das internationale Agrarrecht selbst ist schon deshalb nicht in Sicht, weil sich hier zwei Rechtsmassen mit einer enormen Fülle an Normen unterschiedlichster Qualität gegenüberstehen, die jede für sich jeweils nur durch eine große Zahl an Spezialisten bewältigt werden kann. Der in dieser Arbeit noch des Öfteren eingeforderte ganzheitliche Blick scheint gerade hier noch lange nicht erringbar. Abschließend kann aus agrarrechtstheoretischer Sicht die Entwicklung der Internationalisierung auch als „Universalisierung“ bezeichnet werden. Massart42 prophezeit 1992 das Verschwinden vieler in den Mitgliedstaaten der EU existierender Agrarrechtsinstitute und die Angleichung anderer an die von der GAP abgesteckten Linien, die ihrerseits beeinflusst und gestaltet würden in Übereinstimmung mit den Anforderungen der Weltwirtschaft. Unter Bezugnahme auf die Nachfrage der internationalen Märkte, GATT und die Beziehung zwischen EU und Drittländern sieht Massart im Lichte der neuen Ära der Universalisierung eine „wirklich revolutionäre Phase unserer Wissenschaft“, in deren Verlauf das Agrarrecht beinahe vollständig durchgesehen, überprüft und neu geschrieben werden müsse. Diese Einschätzung scheint überzogen, über zehn Jahre später hat sich die Notwendigkeit einer umfassenden Metamorphose agrarrechtlicher Institute (noch) nicht erwiesen. Wo Massart43 hingegen auch heute noch beizupflichten ist, ist die Beobachtung, dass die Entwicklung der Weltwirtschaftsordnung der juristischen Ausformulierung eines dbzgl institutionellen Schemas stets vorangeht, was zur Folge hat, dass eine wirtschaftliche geprägte Sprache und Terminologie die Oberhand über eine juristisch geprägte Aufarbeitung erhält. Angesichts dessen, dass die Internationalisierung im Vergleich zu Europäisierung und Ökologisierung zwar die noch deutlich weniger stark ausgeprägte, aber somit auch wesentlich expansionsfähigere Tendenz darstellt, sollte das Agrarrecht diese Entwicklungen keinesfalls vernachlässigen. 38 39 40 41 42 43

Milborn, Zehn Thesen, 107. Z 92 des Durchführungsplans. Wolff, Die Ergebnisse des Weltgipfels über nachhaltige Entwicklung, 141. Milborn, Zehn Thesen, 107. Massart, Ausgangspunkte, 327. Massart, Ausgangspunkte, 327.

15. Europäisierung

Das Agrarrecht wurde aus einer jahrhundertelangen „Bodenständigkeit“1 der nationalen Rechtsordnungen aber nicht nur durch seine Internationalisierung herausgerissen und verändert, sondern in noch weit größerem Ausmaß durch seine Europäisierung im Rahmen der EU. Gemeinschaftsrechtliche Tönung und supranationale Dimensionen sind schon seit langem prägend.2 „Europäisierung“ meint hier also weniger die kaum feststellbare agrarrechtliche „Annäherung“ zwischen den einzelnen europäischen Staaten als vielmehr die Entwicklung originären europäischen Agrarrechts.3 Dabei geht es aber nicht nur um monokausale Einwirkungen des europäischen Rechts auf die nationalen Rechtsordnungen, sondern vielmehr um ein Netzwerk von Wirkungen und gegenseitigen Einflussnahmen. Allgemein wird der Vorgang der Europäisierung des Rechts als Prozess fortschreitender Beeinflussung, Wandlung und Überformung eines Rechtsgebietes durch die Rechtsnormen europäischen Rechts umschrieben.4 Das EG-Recht spielt dabei in keinem anderen Bereich eine so tief greifende Rolle wie in der Landwirtschaft.5 Während für Österreich bereits mit der Zugehörigkeit zur EFTA aufgrund von Abkommen mit der EG zahlreiche Auswirkungen für das nationale Agrarrecht verbunden waren6, schlägt die Europäisierung seit dem EG-Beitritt 1995 voll durch. Die Übernahme 1

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Holzer, Agrarrecht in Europa, 15, unter Hinweis auf die eher geringe Bedeutung der Rechtsvergleichung im Agrarrecht. Storm, Kompaktseminar, 16. Steding, Prüfstand, 255. Rengeling, Gedanken zur „Europäisierung“ des Rechts, 2 mwN. Damit verbunden ist auch eine Europäisierung der Rechtswissenschaft; Coing, Europäisierung der Rechtswissenschaft, NJW 1990, 937 ff; Ranieri (Hrsg), Die Europäisierung der Rechtswissenschaft. Beiträge aus der Universität des Saarlandes (2002). Steding, wichtiger Bereich, 144. So konstatiert Sasse, deutsche Rechtsprechung, 171, bereits 1973, dass es sich hier um das bisher einzige Rechtsgebiet handle, in dem europäische Normen den rechtlichen Alltag beherrschten. ZB §§ 17 ff EWR-Abkommen.

Europäisierung

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des acquis communautaire im Agrarrechtsbereich hatte idR ohne Übergangsfristen7 zu erfolgen, weshalb gleichsam auf einen Schlag ein riesiger Rechtsbestand die Landwirtschaft betreffend zu übernehmen war. Dieser Rechtsbestand war bis zu diesem Zeitpunkt ohne Einbindung österreichischer Vertreter zustande gekommen, weshalb auch für eine Auslegung zuweilen nützliche Kenntnisse über dessen Genese fehlten. Die Europäisierung ereignete sich also mehr oder minder erzwungen von außen und war primär keine bereits im nationalen österreichischen Agrarrecht selbst grundgelegte Entwicklung. Die negativen Auswüchse dieser Europäisierung wurden mit Normenflut, Dirigismus etc bereits dargelegt. Ungewohnte legistische Gestaltung, uneinheitliche Terminologien nicht zuletzt aufgrund mangelhafter Übersetzungen in den einzelnen Sprachfassungen, permanente Änderungen und auch die teilweise immer noch schwere Zugänglichkeit konsolidierter Rechtstexte bescheren dem Agrarjuristen immer wieder neue Herausforderungen. Auf der anderen Seite aber hat diese „Supranationalisierung“ das Agrarrecht deutlich aufgewertet. Es wurde dem Rechtsanwender nicht nur ein neuer Problemberg errichtet, sondern dem Agrarrecht eine völlig neue, im Mittelpunkt des politischen Interesses stehende, beherrschende Dimension hinzugefügt. Das EG-Agrarrecht kann demnach als ein besonderes Anschauungsbeispiel dafür angesehen werden, wie ein nationales, althergebrachtes und eher statisches Rechtsgebiet europäisiert und damit auch modernisiert und dynamisiert worden ist8.

15.1 Bereiche Die Europäisierung des Agrarrechts durch die Rechtsakte der EG beschränkt sich zunächst primär auf den Bereich des Wirtschaftsrechts. So gewinnt vor dem Hintergrund des Wegfalls der Binnengrenzen die Europäisierung des Rechts im Bereich der Wirtschaft generell wachsende Dimension.9 In der Landwirtschaft ist dieser Prozess aufgrund ihrer Vorreiterrolle im Rahmen der europäischen Rechtsentwicklung bereits besonders weit gediehen. Das europäische Marktorganisationsrecht ist einer der wichtigsten Schauplätze des Zusammentreffens von europäischem Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht der Mitgliedstaaten.10 Das Augenmerk aber ausschließlich auf das Agrarmarktrecht zu legen, wenn von der Europäisierung des Agrarrechts die Rede ist, wäre verkürzend. So enthalten das EG-Agrarstrukturrecht und heute besonders das Recht zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes Regelungen, die weit über den Markt hinaus Wirkungen entfalten. In den letzten Jahren wird auch insb das Agrarumweltrecht der Gemeinschaft zu erwähnen sein, das vom Naturschutz- bis zum UVP-Bereich, von den Immissionen bis zum Schutz der Gewässer die nationalen Bestimmungen angereichert hat. Daneben ist eine kontinuierliche Erweiterung des Agrarbereichs um europarechtliche Kompetenzen festzustellen. Man denke dabei neben der För7

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Zu den agrarischen Übergangsmaßnahmen siehe Hancvencl, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 10 f. Welan, Lehre des Rechts, 6. Steding, Bedenklichkeiten, 154; Steding, Dilemma, 348. François, Rechtsfragen, 101.

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derung des ländlichen Raumes bspw an die Stärkung der multifunktionalen Rolle der Land- und Forstwirtschaft oder an die aktuellen Entwicklungen in Richtung Verbraucherschutz. Nicht zuletzt trägt auch die Harmonisierung staatlicher Rechtsvorschriften hinsichtlich Landwirtschaft und landwirtschaftlicher Erzeugnisse11 als dritte Säule im System der GAP einen großen Beitrag dieser Europäisierung. Sie führt zu gänzlich eigenständigen Regelungen, sodass insb auf dem Gebiet des Pflanzenschutz-, Düngemittel- und Futtermittelrechts sowie auch des Veterinärrechts ein umfassender Komplex an gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften entstanden ist. Allgemein formuliert umfasst der Bereich des harmonisierten Agrarrechts primär die produktbezogenen Anforderungen an die Qualität, die Sicherheit und damit den Schutz der Gesundheit des Verbrauchers landwirtschaftlicher Erzeugnisse sowie die produktionsbezogenen Anforderungen des Schutzes der Umwelt einschließlich des Tierschutzes.12 Daneben werden aber große Teile des Agrarrechts von der Harmonisierung nicht oder kaum erfasst. Das gilt in erster Linie für die klassischen Bereiche, die die Struktur des landwirtschaftlichen Betriebes, des Bodens, des ländlichen Raumes betreffen, aber auch für das Steuer- und Sozialrecht. Pachtrecht, Erbrecht, Flurbereinigung, Grundverkehr sind heute noch außerhalb der Reichweite einer formalen gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierung.13 Hier kommt es allerdings über die Grundfreiheiten immer öfter zu „europäisierenden“ Eingriffen insb des EuGH14. Die Europäisierung beschränkte sich zunächst, seit das Recht der GMO den klassischen nationalen Landwirtschaftsrechten eine öffentlich-rechtliche Komponente hinzugefügt hatte15, im Wesentlichen auf agrarrechtliche Normen des öffentlichen Rechts. Mit Ausbildung der Struktur- und Umweltpolitik aber verlagert sich der Schwerpunkt zusehends auch auf privatrechtliche Bereiche. Weiters betrifft die europäisierende Tendenz in Österreich Bundes- und Landesrecht gleichermaßen. Schließlich ist auch auf die starken Gestaltungskräfte, die von dem sich schnell entwickelnden supranationalen Gesetzgebungswerk der EU auf den Sprachgebrauch und die Institutionen des nationalen Agrarrechts der Mitgliedstaaten ausgehen, hinzuweisen.16 So beherrschen heute bspw Termini wie „Beihilfe“, „Begünstigter“ oder „ländlicher Raum“ die Arbeitssprache der österreichischen Verwaltungspraxis. In der Förderungsabwicklung ist die Einrichtung von Zahlstellen notwendig geworden. Das Ausmaß des Anteils des EG-Agrarrechts am österreichischen Agrarrecht kann nicht seriös beziffert werden, wird aber kaum zu unterschätzen sein.17 11

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Dazu siehe ausführlich Götz/Hudault, Harmonisierung des Agrarrechts, insb Götz, Generalbericht, 15 ff, über die wichtigsten Bereiche und über die Bewertung der Harmonisierung, 29 ff. Götz, Generalbericht, 6. Götz, Generalbericht, 2. ZB EuGH Rs C-452/01, Slg 2003, I-9743. Kalbe, Europäisches Agrarrecht, 754. Siehe Jacobi, Institutionen, 312. Generell zu verwaltungsorganisatorischen Vorgaben des Gemeinschaftsgesetzgebers an die Mitgliedstaaten siehe Priebe, Diskussionsbeitrag, 100 f. Eine Ahnung vermittelt die Auflistung wesentlicher Rechtsakte im Agrarbereich in BMLFUW, Grüner Bericht 2004, 300 ff.

Europäisierung

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15.2 Funktionsmuster Das EG-Agrarrecht wirkt auf zweierlei Arten auf das nationale Agrarrecht ein: Entweder es verdrängt bzw ersetzt ganz oder teilweise bestehende nationale Regelungen (zB nationale Marktordnungen) oder es schafft neue, bisher nicht existente Normenbereiche, die aufgrund der gebotenen Umsetzung in nationales Recht Ergänzungen zu bestehenden nationalen Regelungen (zB Natura 2000-Umsetzung im Rahmen der bestehenden NaturschutzG18) oder völlig neue Regelungsbereiche (zB INVEKOS19) bewirken können. Da die gemeinschaftlichen Vorschriften im Bereich des Agrarrechts idR von den Mitgliedstaaten vollzogen werden20, kommt es dadurch zwangsläufig zur Neuausrichtung nationalen Verwaltungsrechts und damit zur Europäisierung. Da aber EG-Normen als Produkte zäh errungener politischer Kompromisse sehr oft Interpretationsspielräume offen lassen21 oder iS der Subsidiarität bewusst eröffnen, kann eine nur unzureichend harmonisierte Umsetzung in den Mitgliedstaaten die Folge sein. Des weiteren kann auch von Fall zu Fall die nationale Umsetzung über das vom Gemeinschaftsrecht geforderte Niveau hinausgehen bzw dieses (unzulässigerweise) unterschreiten, sodass unübersichtliche Gemengelagen von direkt wirksamem Gemeinschaftsrecht, punktgenau umsetzendem nationalen Recht, überschießend oder untererfüllend umsetzendem nationalen Recht und letztlich auch Interpretationsspielräume nutzendem nationalen Recht die Folge sein können. Weiters ist auch die nationale Rechtsprechung betroffen, für die nicht zuletzt aufgrund der Vorlagebeschlüsse an den EuGH (Art 234 EGV) gemeinschaftsrechtliche Regeln auf dem Gebiet des Agrarrechts zur maßgeblichen Entscheidungsgrundlage werden können. Somit zieht die Europäisierung des Agrarrechts – bei Betrachtung auch der mittelbaren Wirkungen – weite Kreise.

15.3 Europäisches Landwirtschaftsmodell Als politisches Leitbild, vor dessen Hintergrund die Europäisierung zu sehen ist, ist das „Europäische Landwirtschaftsmodell“ entwickelt worden, wie es 1997 auf Basis der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Luxemburg22 sowie in den Schlussfolgerungen des Rates Landwirtschaft23 in den wesentlichen Charakterelementen festgelegt worden ist. Es wird insb als Gegenposition der EU im WTOProzess vertreten und steht damit den Eckpunkten der Vorstellungen anderer Staaten, insb der USA und der Cairns-Gruppe, diametral entgegen. Die europäische Landwirtschaft muss demnach als Wirtschaftsfaktor multifunktional, nachhaltig 18

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ZB §§ 16a und 22 Bgld Naturschutz- und LandschaftspflegeG; §§ 22a und 22b Sbg NaturschutzG 1999; §§ 22 und 22a Wr NaturschutzG. ZB Invekos-Umsetzungs-VO 2005. Siehe Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 44. Schlagheck, Europarechtliche Vorgaben, 4. Siehe auch Götz, Gemeinsamer Agrarmarkt, 21. 12. und 13.12.1997, Doc SN 400/97. 18.11.1997, Doc SN 4591/97.

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Tendenzen des Agrarrechts

und wettbewerbsfähig sein und sich über den gesamten europäischen Raum (einschließlich der benachteiligten Regionen und Berggebiete) verteilen. Die Landwirtschaft muss in der Lage sein, die Landschaft zu pflegen, die Naturräume zu erhalten und einen wesentlichen Beitrag zur Vitalität des ländlichen Raumes zu leisten sowie den Anliegen und Anforderungen der Verbraucher in Bezug auf Qualität und Sicherheit der Lebensmittel, Umweltschutz und Tierschutz gerecht zu werden. Kennzeichnende Merkmale sind eine wettbewerbsfähige Landwirtschaft mit gesunden, umweltgerechten Produktionsverfahren, eine vielgestaltige, traditionsreiche Landwirtschaft, die auch die Schönheit der Landschaft und lebendige ländliche Gemeinschaften erhalten soll, sowie eine einfachere, verständlichere Agrarpolitik, die die mit ihr verbundenen Ausgaben rechtfertigt.24 Die Formulierung dieses Europäischen Agrarmodells kann durchaus als Adaption und Modernisierung des Zielartikels Art 33 EGV verstanden werden, wenn auch auf politischer Ebene. Auf das nationale Agrarrecht wirkt das Europäische Landwirtschaftsmodell über die gemeinschaftsrechtlichen Agrarvorschriften, wobei zum Zielkatalog des österreichischen LWG ohnehin keine nennenswerten Divergenzen bestehen.

15.4 Ausblick Die in ihrer Intensität wohl beispielslose Europäisierung des Agrarrechts im Marktordnungsbereich wird vielfach kritisiert. In diesem Zusammenhang wird nicht nur der „Agrardirigismus“ oder die „ökonomische Deformation des Marktes“ beklagt, sondern auch ein Ende dieser intensiven rechtlichen Vergemeinschaftung, also eine „De-Europäisierung“ des Agrarrechts gefordert.25 Dabei gehe es nicht um die Demontage eines mühsam erreichten Integrationsstandes im Rahmen der EU, sondern um die (partielle) Rückführung der Landwirtschaftspolitik in die Verantwortung der Mitgliedstaaten in der Erwartung, dass dann der Weg für eine konzeptionelle Neuorientierung des Agrarrechts frei werde. Auf diese des Öfteren diskutierte Renationalisierung der Agrarpolitik gleichsam als Gegenbewegung zur Europäisierung wird noch einzugehen sein.26 Gleichzeitig werden aber insb über die Querschnittsklausel des Art 6 EGV bezüglich des Umweltrechts und die in Folge der Vollendung des Binnenmarktes fortschreitende Rechtsharmonisierung immer mehr Normen und Rechtsbereiche vom gemeinschaftlichen Agrarrecht direkt oder indirekt betroffen sein. Egal, ob ein Mehr oder ein Weniger an gemeinschaftsrechtlicher Reglementierung konstatiert, diskutiert oder gar realisiert werden sollte, die Europäisierung des Agrarrechts ist heute unabänderliche Tatsache.

24 25 26

Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 13. Steding, Spannungsfeld, 312 f. Siehe Kap 23.3 (S. 518 ff).

16. Ökologisierung

16.1 Ökologisierung der Rechtsordnung Die Ökologisierung der Rechtsordnung1, also die Implementierung ökologisch motivierter Normen, hat mit den ersten Ausformungen des Umweltbewusstseins im Recht eingesetzt. Auf die Genese des Umweltrechts wurde bereits hingewiesen.2 Ökologisch getönte Rechtsvorschriften nach heutigem Verständnis waren der Rechtsordnung aber seit je nicht fremd, insb im Agrarrecht. Schon früh enthielten gerade agrarrechtliche Regelungen Wertungen, die man heute mit Schlagworten wie Extensität oder Nachhaltigkeit umschreiben würde. Auf diese zT nicht unbeträchtlichen und bis heute fortwirkenden historischen „Vorleistungen“ des Rechts der Land- und Forstwirtschaft wird noch einzugehen sein. Die Ökologisierung als eine der bestimmenden Tendenzen des (Agrar)Rechts wie sie hier verstanden wird, bezieht sich aber nicht nur auf solche Rechtsakte, die einzig und allein als Ausprägung eines Umwelt(rechts)bewusstseins verstanden werden können. Ein Ausschluss der zahlreichen Bestimmungen, die auch aus anderen als ökologischen – nämlich vornehmlich ökonomischen – Motivationen entstanden sind, würde eine allzu rigide Einschränkung der Betrachtungsweise bedeuten. Dieses (auch) rechtliche Umweltbewusstsein stützt sich auf die Einsicht, dass keine frühere Zeitepoche die ganze Menschheit, die ganze Welt, die gesamte Natur im Verhalten so berücksichtigen habe müssen wie wir.3 Der Kampf zwischen Mensch und Natur, bei Adorno und Horkheimer noch Motor der Geschichte, habe hinsichtlich des Umfangs und der Intensität im Verhältnis zur Zeit davor den Höhepunkt erreicht. Die räumliche Ausdehnung, die Zeitlängen und Größenordnungen, die Unumkehrbarkeit von Kausalreihen, der kollektive und kumulative Cha1

2 3

Darunter kann die Einbeziehung ökologischer Rechtsgüter in die Rechtsordnung, die Forderung nach Umweltverträglichkeit der Rechtsordnung oder die Ausrichtung und Finalisierung der Rechtsordnung zu umweltpolitischen Zwecken verstanden werden; Kloepfer, Sinn und Grenzen der Ökologisierung des Rechts, 357 f. Siehe Kap 12.1 (insb S. 233 f). Welan, Ökologisierung, 60 f.

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Tendenzen des Agrarrechts

rakter der Eingriffe in die Natur, synergetische Effekte und nicht zuletzt nie gekannte und beherrschte Möglichkeiten von Wirtschaft und Technik hätten völlig neue Maßstäbe gesetzt. Die Ökologisierung der Rechtsordnung sollte auch vor diesem Hintergrund gesehen werden. In einer solcherart veränderten Situation gilt es gerade auch rechtliche Antworten zu entwickeln und dabei uU neue Wege zu beschreiten. Die vorgeschlagene ökologische Variante des Kantschen kategorischen Imperativs „Verhalte dich so, dass die mit deinem Verhalten verbundenen Folgen mit anderen die natürliche Umwelt auf Dauer nicht verschlechtern“4 motiviert letztlich viele Umweltrechtsvorschriften, insb auch solche, die Anforderungen an die bäuerliche Tätigkeit im Naturraum stellen. In den letzten Jahrzehnten hat es im österreichischen Recht eine Reihe wichtiger Neuerungen wie die Einführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung, die Schaffung von Umweltanwaltschaften, die Verfahrensteilnahme von Bürgergruppen etc gegeben, die in den bestehenden Inhalten und Formen des Rechts spezifische Anliegen des Umweltschutzes verfolgen. Der Gesetzgeber versucht einzelner Umweltprobleme Herr zu werden, indem er nicht nur neue Regelungsregime schafft, sondern in verschiedenen Gesetzestexten, deren eigentlicher zentraler Inhalt gar nicht umweltspezifische sondern ökonomische, soziale oder verwaltungsmäßige Belange betrifft, ergänzend ökologische Zielformulierungen verankert. Es werden also quer durch viele Bereiche der Rechtsordnung bestehende Normen mit ökologischen Einschlüssen angereichert. Allgemein lasse sich daher eine ständig wachsende Ökologisierung der gesamten Rechtsordnung erkennen5, wenn sich auch seit dem hohen Stellenwert der Ökologie in der Rechtswissenschaft der frühen 1990er Jahre der Prozess etwas verlangsamt haben dürfte. Die Ökologisierung des Rechtsstaates durch die zunehmende Indienstnahme des Rechts für Zwecke des Umweltschutzes betrifft sowohl dessen materielle als auch formelle Ausprägung.6 Sie vollzieht sich in mehreren Schlüsselbereichen7: Umweltverfassungsrecht (BVG über den umfassenden Umweltschutz), Umwelteuroparecht (insb Art 6 und Art 174 bis 176 EGV), Umweltverwaltungsrecht (idR traditionelles Regelungsmuster der hoheitlich eingreifenden Verwaltung), Umweltstrafrecht (§§ 180 ff StGB) und Umweltprivatrecht (§§ 364 ff, 1293 ff ABGB). Als zentrales Hindernis für eine rechtliche Ökologisierung wird dabei angesehen, dass ein Rechtsstaat herkömmlicher Weise nur von durch Forschung oder durch allgemeine Erfahrung gesichertem Wissen ausgeht, während sich das Wissen von ökologischen Zusammenhängen erst nach und nach ausprägt und dbzgl rechtliche Entscheidungen manchmal auch ohne vollkommen abgesicherte wissenschaftliche Grundlagen zu treffen sind.8 Auf schwankenden Grundlagen und ebensolchen fachwissenschaftlichen Erkenntnissen dürften jedoch keine einschneidenden Beschränkungen landwirtschaftlicher Tätigkeiten aufbauen.9 In der 4 5 6 7 8

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Welan, Ökologisierung, 61. Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 133. Funk, Ökologisierung, 74. Funk, Ökologisierung, 75 ff. Vgl Welan, Ökologisierung, 63; Vogel, Konflikte, 337; Scheyhing, Förderung des ökologischen Landbaus, 256. Siehe allgemein Ladeur, Die Akzeptanz von Ungewissheit – ein Schritt auf dem Weg zu einem „ökologischen“ Rechtskonzept, insb 79 ff. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 133, anhand des Tierschutzes.

Ökologisierung

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Kette der Entscheidungsinstitute sieht Welan das Recht denn auch an bloß letzter Stelle, da die Politik der Wissenschaft nachhinke, das Recht der Politik und Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung erst recht hinterher humpelten und sich – wenn überhaupt – noch viel später auf die Umwelt auswirkten. Für die sich letztlich dennoch vollziehende Ökologisierung des Rechts fehlt allerdings von Anfang an ein übergreifendes und umfassendes Konzept einer systematischen Gestaltung der Rechtsordnung. So krankt es lange Zeit an den mangelnden Bundeskompetenzen.10 Mit dem BVG über den umfassenden Umweltschutz wird dann zwar auch nicht das richtungsweisende legistische Gesamtkonzept geschaffen, aber immerhin ein regulatives Prinzip, an dem sich Gesetzgebung und Vollziehung in Ausübung ihrer Gestaltungsräume zu orientieren haben. Die normative Bedeutung dieses Staatsziels wird vom VfGH in seiner Rechtsprechung anerkannt. Eine Reihe von Erkenntnissen habe so „Umweltverfassungsrecht durch Richterspruch“ geschaffen, das zur Ökologisierung des Rechts beitrage.11 Konsequenter wäre allerdings die Verankerung des „ökologischen Prinzips“ als Baugesetz der Bundesverfassung, wie das Pernthaler12 fordert. Es geht ihm dabei nicht mehr darum, ein Staatsziel Umweltschutz neben anderen Zielen festzulegen und die ökologische Tönung der Rechtsordnung mehr oder weniger fortzuschreiben, sondern vielmehr um eine oberste Systementscheidung. Der ökologische Umbau der Industrie- und Informationsgesellschaft sei der einzige menschenwürdige Weg in die Zukunft. Pernthaler vergleicht die Verwirklichung des ökologischen Prinzips durch Einbau in die Baugesetze der Verfassung, insb in das demokratische, rechtsstaatliche und bundesstaatliche Prinzip, mit dem Abschluss eines neuen „ökologischen Gesellschaftsvertrags“13. Das Ziel einer solcherart verstandenen Ökologisierung wäre der „Naturstaat“ oder „Umweltstaat“14 einer von der Einsicht in die prinzipielle Naturbedingtheit und Naturabhängigkeit des Men10

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So wurde die Kompetenz des Bundes bzw Zuständigkeitskonzentration beim Bund für Immissionsschutz (Art 10 Abs 1 Z 12 B-VG) 1983 (BGBl 1983/175), für Luftreinhaltung (Art 10 Abs 1 Z 12 B-VG, Art 11 Abs 5 B-VG) und für Abfallwirtschaft (Art 10 Abs 1 Z 12 B-VG) 1988 (BGBl 1988/685) geschaffen. Die kompetenzrechtliche Verankerung von UVP und Bürgerbeteiligung (Art 10 Abs 1 Z 9, Art 11 Abs 1 Z 7, Art 11 Abs 6 B-VG) erfolgte durch die B-VG-Nov 1993 (BGBl 1993/508). Welan, Ökologisierung, 65. Pernthaler in ders/Weber/Wimmer, Umweltpolitik, 1 ff. Die Wesensmerkmale der Baugesetze machten sie als Ansatz und Denkform einer ökologischen Gesamterneuerung der Bundesverfassung besonders geeignet. Für das dt Recht behandelt Söhnlein, Landnutzung, 229 ff, die Grundlagen des Umweltstaates aufgrund Art 20 a GG und bewertet bspw die unzureichenden staatlichen Schutzmaßnahmen gegen landwirtschaftliche Stickstoffüberschüsse als Verstöße gegen die inhaltlichen Vorgaben des Umweltstaatsprinzips. Pernthaler in ders/Weber/Wimmer, Umweltpolitik, 5. Dazu siehe Welan, Ökologisierung, 67 ff mwN; Kloepfer, Auf dem Weg zum Umweltstaat?, 43 ff; Berg, Über den Umweltstaat, 422 ff; Söhnlein, Landnutzung, 25 ff; Kloepfer (Hrsg), Umweltstaat (1989); Kloepfer (Hrsg), Umweltstaat als Zukunft. Juristische, ökonomische und philosophische Aspekte (1994); Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat. Zugleich ein Beitrag zur Grundrechtsdogmatik im Rahmen mehrpoliger Verfassungsrechtsverhältnisse (2001); Bosselmann, Der Ökologische Rechtsstaat; Baumeister (Hrsg), Wege zum Ökologischen Rechtsstaat. Umweltschutz ohne Öko-Diktatur (1994).

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schen getragenen politischen Gemeinschaft, die auch Eigenrechte der Natur zur Kenntnis nimmt und sie mit ihrer Vielfalt zu Schutzgütern erklärt, die gerade im Hinblick auf die zukünftigen Generationen um ihrer selbst willen zu bewahren sind.15 Gleichzeitig sollen auch Umweltschutzgrundpflichten des Einzelnen und des privatwirtschaftlich handelnden Staates statuiert werden16 sowie organisatorische und verfahrensrechtliche Reformen und eine ökologische Reform des Bundesstaates (Kompetenzreform).17 Ein konsequent ökologisch ausgerichteter Rechtsstaat iS Pernthalers würde allerdings eine Reihe von massiven Eingriffen in bürgerliche Freiheiten und politische Gestaltungsspielräume des Gesetzgebers und der Verwaltung mit sich bringen. Den Staatsorganen, aber auch den Staatsbürgern würden neuartige Handlungs- und Unterlassungsverantwortungen aufgetragen. Diese Konsequenzen des ökologischen Prinzips wären nur unter Zustimmung einer massiven Mehrheit der Bevölkerung durchsetzbar, einen systematischen Aufklärungs- und Erziehungsprozess vorausgesetzt. Andernfalls wäre der Schritt zur „Ökodiktatur“18 die Folge. Nicht zuletzt deshalb scheinen heute ökologische Grundrechte und ein ökologisches Verfassungsprinzip als letzte Stufe der Ökologisierung des Rechts weit entfernt. Die Ökologisierung vollzieht sich vielmehr ohne verfassungsrechtlichen Paukenschlag leise aber effizient, auf Ebene des Gemeinschafts-, Bundes- und Landesrechts und oft in einen Mix von Maßnahmenzielen eingebunden. Auch wenn das große Gesamtkonzept nach wie vor fehlt und möglicherweise immer fehlen wird, die in den einzelnen Rechtsakten integrierte Ökologisierung schreitet weiter voran, insb auch im Agrarrecht.

16.2 Landwirtschaft und Umwelt Querverbindungen zwischen Landwirtschaft und Umweltschutz ergeben sich schon aus der Tatsache, dass die Land- und Forstwirtschaft rund 80% des österreichischen Staatsgebietes bewirtschaftet und damit jener Wirtschaftszweig ist, der seiner Natur nach den intensivsten Raum- und Umweltbezug aufweist.19 Darüber hinaus bedient sich die land- und forstwirtschaftliche Produktion auch der 15

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Vgl die Formulierung eines Gesetzesvorschlages bei Pernthaler in ders/Weber/Wimmer, Umweltpolitik, 10, betreffend die Anerkennung von Grundrechten der Natur und der künftigen Generationen und ihre Aufnahme in die Verfassung. Vgl Pernthaler in ders/Weber/Wimmer, Umweltpolitik, 14. Pernthaler in ders/Weber/Wimmer, Umweltpolitik, 19 ff und 30 ff. Kloepfer, Auf dem Weg zum Umweltstaat?, 68 ff; Kloepfer, Droht der autoritäre ökologische Staat?, in: Baumeister (Hrsg), Wege zum Ökologischen Rechtsstaat. Umweltschutz ohne Öko-Diktatur (1994), 42 ff. Zur Problematik eines prinzipiellen Vorrangs des Umweltschutzes gegenüber allen anderen politischen Zielen und Rechtsgarantien siehe Kloepfer, Sinn und Grenzen der Ökologisierung des Rechts, 370. Von 8,4 Millionen ha Staatsfläche werden 7,5 Millionen ha von land- und forstwirtschaftlichen Betrieben bewirtschaftet bei 3,4 Millionen ha landwirtschaftlich genutzter Fläche; BMLFUW, Grüner Bericht 2002, 55 und 215 (Tab 3.4.2). Holzer, Forderungen, 155; Bach, Agrarproduktion, 1; Welan, Recht der Land- und Forstwirtschaft, 19. Siehe auch zum „Kampf um die Fläche“ in Kap 18.4.2 (S. 425).

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natürlichen Abläufe, womit im Ergebnis jede Agrarproduktion definitionsgemäß eine Veränderung des natürlichen Ökosystems bedeutet. Die Frage ist nur, ob dieser Eingriff pfleglich und naturgemäß oder naturwidrig erfolgt. Mehr als in anderen Bereichen findet deshalb ein ständiges Ausbalancieren von Anforderungen der Ökologie und der Ökonomie statt. Die Thematik „Landwirtschaft und Umwelt“ ist ein überaus weites Feld, die unzähligen Schnittstellen, Antinomien, Kongruenzen usw sind in ihrer Vielgestaltigkeit und Interdependenz unüberschaubar und noch dazu ständiger Dynamik unterworfen. Auf die entsprechend vielfältige Literatur zu diesem Thema kann hier nicht erschöpfend eingegangen werden.20 Es sollen lediglich ein paar Grundzüge herausgearbeitet werden.

16.2.1 Ausgangslage Die in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg einsetzende Industrialisierung der Agrarproduktion mit den Prinzipien Technisierung, Spezialisierung und Ökonomisierung ist in ihrer bloß wirtschaftlichen Ausrichtung nicht ohne Folgen auf die Ökologie geblieben. Die zu beobachtenden Entwicklungen sind allgemein bekannt21: Im Pflanzenbau kommt es zur Ausbildung von großflächigen Monokulturen, in der Tierhaltung von „Tierfabriken“. Die Landwirtschaft entfernt sich mit spezialisierter Bodennutzung und tierischer Massenproduktion vom organischen Betriebskreislauf, die Störung oder Ausschaltung der natürlichen Regenerationskräfte führt – verbunden mit dem Streben nach weiterer Ertragssteigerung – zu ständig steigendem Einsatz chemischer Mittel gegen Schädlinge und Krankheitserreger. Deren bald ausgebildete Resistenz bewirkt, dass immer stärkere Dosie20

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Vgl bspw Ramsauer (Hrsg), Landwirtschaft und Ökologie (1998); Bach (Hrsg), Umweltschutz im Agrarbereich (1983); Bundesamt für Agrarbiologie (Hrsg), Vortragstagung zum Thema Landwirtschaft und Umweltschutz (2000); BMLF (Hrsg), Landwirtschaft und Umwelt. 125 Jahre Universität für Bodenkultur Wien. Jubiläumstagung (1997); Landwirtschaftskammer Weser-Ems (Hrsg), Landwirtschaft und Umwelt. Dokumentation der Rechtstagung in Oldenburg (2000); Vorstand der DLG (Hrsg), Konfliktfeld „Moderne Agrarproduktion“. Beiträge zum Ausgleich ökologischer und landwirtschaftlicher Interessen (1982); Heißenhuber/Katzek/Meusel/Ring, Landwirtschaft und Umwelt; Henrichsmeyer/Witzke, Agrarpolitik Bd 1, 191 ff; Trotha, Die Landwirtschaft zwischen Ökologie und Ökonomie; Streit, Landwirtschaft und Umwelt: Wege aus der Krise (1989). ZB Ratzenböck, Moderne Agrarpolitik, 29 ff; Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 19 ff; Priebe, Die subventionierte Naturzerstörung, 33 ff; Bach, Agrarproduktion, 1 ff; Täuber, Wandel, 33; Wimmer, Umweltgerechte Landwirtschaft, 53 ff; Kreuzer, Wandel, 204; Berg/Steffen, Agrarproduktion, 214 f; Peruzzi, Umweltrelevante Agrarpolitik, 10 ff; Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 3 f; Stemberger, Umwelt und Landwirtschaft, 117 f; Hofreither, Landwirtschaft und Umwelt, 8 ff; Janovsky, Boden- und Wasserschutz, 23 ff; Werschnitzky, Agrarwirtschaft und Umwelt 1987, 194 ff; Di Fabio, Rechtliche Instrumente, 124 f; Fleischhauer, Suche, 234 ff; Schink, Beeinträchtigung der Umwelt, 14 ff; Urff, Umweltschutz und europäische Agrarpolitik, 105 ff für die GAP. Eingehende Analyse der Belastungen der natürlichen Umwelt durch die Landwirtschaft in Österreich 1990, insb zur Agrarstrukturentwicklung als Ursache umweltrelevanter Entwicklungen bei Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 55 ff.

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rungen oder immer neue Mittel eingesetzt werden müssen. Gewässer zeigen zT deutliche Entrophierungsmerkmale mit überschüssigen, von den Pflanzen nicht aufgenommenen Düngemitteln und deren Belastung durch Rückstände der chemischen Schädlingsbekämpfungsmittel. In der Folge kommt es zu zahlreichen Ge- und Verboten in der Anwendung chemischer Mittel in Hinblick auf die Gefährdung der Nahrungsmittelqualität und die Gesundheit der Verbraucher. Aber auch die konzentrierte Tierhaltung führt zu Umweltbelastungen. Mit hochgezüchteten Tieren auf engem Raum erhöht sich das Seuchen- und Krankheitsrisiko, Antibiotika und Hormone im Viehfutter können wiederum die Qualität der Lebensmittel und den Verbraucherschutz gefährden. Der Stallmist mutiert vom wertvollen organischen Dünger zum lästigen Abfall, der in dieser Menge nicht mehr so einfach auf den landwirtschaftlichen Nutzflächen auszubringen ist. Schließlich mindert oder vernichtet die Industrialisierung der Agrarproduktion den Erholungswert der Landschaften, wenn der Kulturraum, verändert durch Flurbereinigungen, Drainagierungen und Flussregulierungen, zum monotonen technischen Produktionsraum wird. Nicht zuletzt der Druck auf kleine und mittlere landwirtschaftliche Betriebe führt zum Rückzug der Landwirtschaft speziell aus Ungunstlagen, verbunden mit der Störung der organischen Kreisläufe, dem Wegfall der Landschaftspflege, der Nivellierung landschaftsstruktureller Vielfalt etc. Dieses „Sündenregister“ der Landwirtschaft ist bei weitem nicht abschließend und kennzeichnet doch treffend den Ausgangspunkt dieser Untersuchung. Ist zunächst fast ausschließlich die Auffassung vertreten worden, dass Naturhaushalt und Umwelt durch die Land- und Forstwirtschaft sogar gefördert würden, ist die früher unbestrittene Bezeichnung des Landwirts als „bester Naturschützer und Landschaftspfleger“ heute in Zweifel zu ziehen. Das Bild des Bauern ist (zumindest) widersprüchlich geworden, „auf der einen Seite als Giftsprüher und Artenvernichter, auf der anderen Seite als Erhalter und Heger der Vielfalt der Kulturlandschaft“22. Holzer23 fasst den Umweltbezug der Land- und Forstwirt22

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Sandgruber, Auf dem Weg, 10. Auch in Deutschland schwanken die Urteile vom Umweltschützer Nummer 1 bis zur These, die Landwirtschaft sei per Saldo ein Umweltverschmutzer; Vogl, Konflikte, 329. Siehe auch Winkler, La conception, 127; Werschnitzky, Agrarwirtschaft und Umwelt 1977/78, 596 f; Olschowy, Naturschutz, 585; Hötzel, Rechtskonflikte, 5; Storm, Täter oder Opfer?, 8; Pikalo, Ökologische Aspekte, 179; Peruzzi, Umweltrelevante Agrarpolitik, 9; Priebe, Landwirtschaft und Umweltschutz, 111; Burmeister, Rechtsprobleme der Extensivierung, 94 f. Vgl auch die 5 Thesen bei Jacob, Der Landwirt – Umweltzerstörer oder Landschaftspfleger?, 5 ff. Zur Entwicklung und zu einzelnen, als ökologisch unbedenklich bzw bedenklich angesehenen Verhaltensweisen in der Land- und Forstwirtschaft siehe Deselaers, Ökologie, 65 ff. Holzer, Forderungen, 155; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 1. Ebenso Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 545; Winkler, The Law of Agricultural Land Use, 86; Winkler, Umweltschutz, europäische Agrarpolitik und europäisches Agrarrecht, 125; Stadelmann, Landwirtschaftlicher Umweltschutz, 16; Werschnitzky, Agrarwirtschaft und Umwelt 1987, 195; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 15 ff; Gusenleitner, Die Bedeutung der Land- und Forstwirtschaft, 34 ff; Hofreither, Landwirtschaft und Umwelt, 7; Janovsky, Boden- und Wasserschutz, 3 ff. Stemberger, Umwelt und Landwirtschaft, 111, unterscheidet positive externe Effekte der Land- und Forstwirtschaft auf die Umwelt, Umweltschäden an den land- und forstwirtschaftlichen Produktionsgrundlagen und negative externe Effekte der Land- und Forstwirtschaft auf die Umwelt.

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schaft in drei Gesichtspunkten zusammen: Erstens die Land- und Forstwirtschaft als potentieller (Mit-)Verursacher von Umweltproblemen, zweitens die Land- und Forstwirtschaft als von schädlichen Umwelteinflüssen selbst betroffener Bereich24 und drittens die Land- und Forstwirtschaft als Instrument zur Erhaltung einer möglichst intakten Umwelt und Kulturlandschaft. Dass in der juristischen Praxis wie im öffentlichen Bewusstsein der erstgenannte Gesichtspunkt von der Landwirtschaft als potentieller Umweltschädiger unverhältnismäßig breiten Raum einnimmt25, führt Holzer ua auch darauf zurück, dass die Kausalität zwischen bspw Jaucheaustritt und Fischsterben im benachbarten Bach eben leichter herzustellen sei als bspw zwischen Schadstoffausstoß der Großindustrie und Waldsterben. Dennoch: Gerade in der Landwirtschaft werde die eigentliche Ursache der ökologischen Krise von heute deutlich, nämlich dass sich der Mensch zunehmend vom Kreislaufprinzip der Natur entfernt habe. In diesem Zusammenhang ist aber auch darauf hinzuweisen, dass Landwirtschaft nicht gleich Landwirtschaft ist.26 Den zahlreichen Bemühungen bäuerlicher Betriebe möglichst im Einklang mit den natürlichen Abläufen zu wirtschaften und die Umwelt im ökologischen Gleichgewicht zu halten stehen ausschließlich an wachstumsorientierten und produktionssteigernden Gesichtspunkten orientierte Verhaltensweisen gegenüber. Vielleicht kann tendenziell die erste Gruppe teilweise der großen Zahl bäuerlicher Familienbetriebe27 und die zweite Gruppe den industrialisierte Agrarproduktion betreibenden Großbetrieben zugeordnet werden, wie aber bereits gezeigt28, ist eine solche kategorische Zuordnung problematisch. Auch im Agrarumweltrecht wird grundsätzlich keine ausdrückliche Unterscheidung zwischen verschiedenartigen landwirtschaftlichen Betrieben gemacht, zumindest insofern die Gesetze Landwirtschaftsklauseln enthalten.29 Insgesamt lebt die Landwirtschaft im Spannungsfeld zwischen Produktion landwirtschaftlicher Güter und Schutz der Umwelt, also zwischen Nutzen und Schützen der Umweltressourcen.30 Es gilt das notwendige Gleichgewicht, das richtige Maß zu finden und der Nachhaltigkeit gerecht zu werden.

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So sind gerade Boden und Pflanzen massiven „externen“ Umweltbelastungen, insb aus Energiewirtschaft, Industrie und Verkehr, ausgesetzt: Flächenverbrauch, Versiegelung und Überbauung von Flächen, Zersiedelung von Räumen, Waldschäden durch Luftverunreinigungen, Absenken des Grundwasserspiegels etc. Siehe bspw Berg/Steffen, Agrarproduktion, 216; Olschowy, Naturschutz, 587; Stemberger, Umwelt und Landwirtschaft, 113 ff; Werschnitzky, Agrarwirtschaft und Umwelt 1987; Hofreither/Sinabell, Nachhaltige Landwirtschaft, 10. Vgl Kind, Umweltstrafrecht, 10 f mwN. Holzer, Forderungen, 156; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 16. So auch Bach, Agrarproduktion, 3. So auch Storm, Täter oder Opfer?, 10. Siehe Kap 8.3.2.4 (S. 101 f). Bendel, Bäuerlicher Familienbetrieb, 14. Eine Ausnahme stellt zB das UVP-G dar, dessen Anhang 1 Z 43 nach der Größe von Tierhaltungs- und Tierzuchtbetrieben differenziert. Stadelmann, Landwirtschaftlicher Umweltschutz, 13.

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16.2.2 Vom Umwelterhalter zum Umweltsünder Historisch betrachtet wirtschaften die Bauern Jahrhunderte lang mehr oder weniger im Einklang mit der Natur. Nicht nur, weil ihnen die intensivierenden Mittel damals noch nicht zur Verfügung stehen, sondern weil sie in ihrer Lebens- und Wirtschaftsweise eingebunden sind in Traditionen und überlieferte Weisheiten und sich als Teil des natürlichen Kreislaufs begreifen. Das Denken in Generationen und biologischen Zyklen, Nachhaltigkeit und die langfristige Sicherung unserer natürlichen Lebensgrundlagen wurzeln in dieser bäuerlichen Tradition. Bäuerin und Bauer sind die ersten Agrarökologen.31 „Wirtschaften“ bedeutet traditionell nicht ein Ausnutzen der natürlichen Produktionsfaktoren um jeden Preis, sondern eine Nutzung mit Verantwortung. Begriffe wie „Nachhaltigkeitsdenken“, „Folgedenken“, „Generationsdenken“, „Waldgesinnung“ uä umschreiben Einstellungen, die eine schonende Ressourcennutzung zum Ausdruck bringen. Diese Verhaltensmuster lassen die Ausübung des Eigentumsrechts im Bereich der Landund Forstwirtschaft nicht nur als Wahrnehmung ökonomischer, sondern auch ökologischer Funktionen deuten. Deshalb hat auch das Recht lange Zeit vorausgesetzt, dass eine „gute Ökonomie“ – also eine schonende Nutzung der natürlichen Umwelt schon aus privatnützigen Gründen – auch im ökologischen Sinne arbeitet.32 Deshalb wäre auch die Ansicht gerechtfertigt gewesen, dass bei einer vergleichenden Betrachtung aller für die natürliche Umwelt relevanten negativen Einflüsse durch die einzelnen Wirtschaftszweige die Land- und Forstwirtschaft am Ende einer daraus abgeleiteten Rangfolge mit abnehmender Umweltschädigung anzusiedeln sei. Die Vielfalt der Produktionsweisen, die regionale Steuerung von Produktion und Produzenten, der geschlossene Kreislauf im Rahmen der Produktion, der entsprechende Fruchtwechsel etc rechtfertigten die Feststellung, dass mit der üblichen Landeskultur eine ökologisch gesunde Kulturlandschaft gestaltet werde, und rechtfertigten damit im Übrigen auch „Agrarprivilegien“ im Recht. Dieses Bild wird in der Folge allerdings durch die bereits gekennzeichnete weitere Entwicklung nachhaltig verändert.33 Mit der Anwendung neuer naturwissenschaftlicher und technischer Entdeckungen (Pflanzenzüchtungen, motorische Zugkraft) seit Mitte des 19. Jahrhunderts wird die Flächenproduktivität bereits um ein Mehrfaches gesteigert, ein weiteres Mal im Zuge der Industrialisierung (Mineraldünger, Pestizide, Herbizide) nach dem Zweiten Weltkrieg. Der bislang letzte Entwicklungsschub durch die Bio- und Gentechnologie ist derzeit noch gar nicht abzuschätzen. Diese Produktivitätssteigerung geht mit einer Abnahme der Umweltgüte, einem verstärkten Verbrauch der natürlichen Ressourcen, einer Abnahme der Biodiversität, einer Umgestaltung des Land31

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Stadelmann, Landwirtschaftlicher Umweltschutz, 13. Allgemein Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 13 f; Priebe, Die subventionierte Naturzerstörung, 17 ff. Zum grundlegenden Wandel der Naturvorstellungen speziell der Bauern von der Frühzeit, über die Sesshaftwerdung – Ersetzung der natürlichen Ökosysteme durch Agrarökosysteme – bis zur Industrialisierung vgl Baeumer, Landwirtschaft und Naturverständnis, 309 ff. Welan, Recht der Land- und Forstwirtschaft, 19. Vgl zB Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 14 ff.

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schaftsbildes und einer verstärkten Belastung von Boden, Wasser und Luft einher.34 Verhält sich die Agrarwirtschaft in Hinblick auf die Umwelt zunächst noch eher positiv, so stößt sie spätestens mit der einsetzenden Chemisierung, Technisierung, Spezialisierung und Intensivierung an Grenzen. Plötzlich wird der Bauer zum (potentiellen) Umweltsünder. Die sich ursprünglich überwiegend auf Argumente des Natur- und Landschaftsschutzes sowie des Artenschutzes beziehende Kritik – wobei zunächst landschaftsästhetische Motive bzw subjektive Wertungen über das Vorkommen einzelner Tier- und Pflanzenarten in bestimmten Gebieten im Vordergrund stehen – stützt sich bald auf objektiv messbare Größen wie etwa die Nitratbelastung von Grundwasservorkommen, die Eutrophierung von Gewässern oder die Rückstände von Pflanzenschutzmitteln.35 Die lange unentgeltlich bereitgestellten ökologischen Leistungen der Landwirte, also die positiven externen Effekte36 landwirtschaftlicher Produktion, die bei betriebswirtschaftlichen Planungen des Landwirtes unberücksichtigt bleiben, gehen im Zuge der Intensivierung der Landwirtschaft kontinuierlich zurück. Gleichzeitig aber steigt durch die zunehmende Beanspruchung der Natur und die daraus resultierenden Umweltbelastungen im Laufe der Zeit der Bedarf an ökologischen Leistungen.37 Ein teuflischer Kreislauf, der nicht mehr zu durchbrechen ist. Die Agrarproduktion tritt jetzt in Widerspruch zu ihren Schutz-, Pflege-, Erholungs- und Raumfunktionen. Landwirtschaftliche Methoden schaffen jene Probleme, die heute das Umweltrecht beschäftigen. Der Landeskulturbereich hat seine historische Unschuld verloren und kann nicht mehr generell als „heile Welt“ bezeichnet werden.38 Die Bauern aber hätten wegen dieser Entwicklung die wenigsten Vorwürfe verdient.39 Dennoch sind heute auch die positiven Auswirkungen der Agrarwirtschaft auf die Umwelt unbestritten.40 So können bspw landschaftsgestaltende und -erhalten34

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Allgemein zu diesem Umbruch siehe Priebe, Die subventionierte Naturzerstörung, 21 ff; Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 38 ff. Stemberger, Umwelt und Landwirtschaft, 117 f. Als externe Effekte werden definitionsgemäß jene Wirkungen der Produktion bezeichnet, die bei ihrem Verursacher nicht unmittelbar in Form von Kosten (im Falle negativer externer Effekte) oder Erträgen (im Falle positiver externer Effekte) zu Buche schlagen. Siehe auch Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 16; Bauer/Trötschler, Ökonomische Ansätze für eine nachhaltige Landwirtschaft, 154 ff; Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung, 93 ff; Urff, Umweltschutz und europäische Agrarpolitik, 113; Linckh/ Sprich/Flaig/Mohr, Nachhaltige Land- und Forstwirtschaft, 14 ff; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 143 ff. Dazu ausführlich Kap 21.4 (S. 498 f). Henrichsmayer/Witzke, Agrarpolitik. Bd 2, 265 ff; Köhn, Ausweisung, 124 f, mit graphischer Darstellung der Entwicklung von Angebot und Nachfrage an Umweltleistungen der Landwirtschaft. Welan, Recht der Land- und Forstwirtschaft, 20. Zu dieser Entwicklung generell vgl Hötzel, Art Naturschutz und Landschaftspflege in HAR, 559 f; Onz, Umweltrecht, X. Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 23 f. Vgl Werschnitzky, Agrarwirtschaft und Umwelt 1977/78, 597; Werschnitzky, Agrarwirtschaft und Umwelt 1987, 212 f; Di Fabio, Rechtliche Instrumente, 124. Für Holzer/ Reischauer, Agrarumweltrecht, 3, überwiegen eindeutig die agrarischen Wohlfahrtswirkungen auf die Umwelt.

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de Maßnahmen positive Wirkungen auf das Landschaftsbild haben, kann die Landbewirtschaftung zu Erosionsminderungen beitragen, durch Offenhaltung und Pflege der Kulturlandschaft kann ein Beitrag zu Fremdenverkehrs- und Erholungsgebieten geleistet werden, und nicht zuletzt ist die Erhaltung des von der Forstwirtschaft gepflegten Waldes von existentieller Bedeutung. Darüber hinaus sind durch extensive Nutzungsformen bestimmte Kulturtypen und halbnatürliche (Teil-)Ökosysteme mit bestimmten Tier- und Pflanzenarten entstanden, die in ihrer Existenz von extensiven Bewirtschaftungsformen abhängig sind41 und die es zu erhalten gilt. Der Gedanke, dass die von der Land- und Forstwirtschaft bei der Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse erbrachten ökologischen Leistungen42 bis zu einem gewissen Grad ein Koppelprodukt landwirtschaftlicher Tätigkeit sind und damit sozusagen automatisch entstehen, liegt auch der sog Kielwassertheorie zugrunde. Diese auf Rupf43 zurückgehende Theorie besagt, dass die meisten gesellschaftsnützlichen Funktionen kostenlos im Kielwasser der land- und forstwirtschaftlichen Produktion folgen.44 Heute wird sie aus den genannten Gründen keine generelle Berechtigung mehr beanspruchen können45, gleichwohl bringt sie die grundlegenden Gedanken sehr anschaulich zum Ausdruck. Letztlich wird es von den konkreten Wirtschaftsweisen in der natürlichen Vielfalt organischer Verbundsysteme abhängen, ob von der Landwirtschaft per se positive externe Effekte auf Umwelt, Natur und Landschaft ausgehen oder nicht.46 40

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Diese Anschauung von Land- und Forstwirtschaft liegt auch einzelnen Fördermaßnahmen zu Grunde. Neben sozialen und strukturpolitischen Aspekten enthält zB die Bergbauernpolitik den Grundgedanken, dass durch (bloße) Erhaltung eines wirtschaftlich und sozial gesunden, leistungsfähigen Bauernstandes „automatisch“ ein entscheidender Beitrag zur Sicherung der Landschaftspflege im Berggebiet geleistet wird; Pevetz, Agrarpolitik als Umweltpolitik, 17. Auch die Anerkennung der Mehrfachfunktion der Land- und Forstwirtschaft durch Politik und Recht bringt dies zum Ausdruck, wenn neben Produktions- und Versorgungs- auch Dienstleistungsfunktionen wie Pflege-, Schutz-, Erholungs- und Landschaftsgestaltungsfunktionen hervorgehoben werden. Czybulka, Naturschutzrechtlicher Flächen- und Artenschutz, 306 FN 16; Fleischhauer, Suche, 241 f. Siehe auch Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 9. Dazu Köhn, Ausweisung, 124. Rupf prägt den Begriff vom „Kielwasser“ in einer Rede 1960; Glück, Das Elend der Kielwassertheorie, 15. Welan, Recht der Land- und Forstwirtschaft, 19 f; Welan, Landeskulturrecht, 14. Speziell stellt sich die Kielwassertheorie für die Forstwirtschaft dar, wonach im Gefolge der Nutzfunktion des Waldes alle anderen Funktionen mehr oder minder kostenlos erbracht werden; Orsini-Rosenberg, Sozialbindung, 40. Zu beachten ist aber, dass hier die Nutzfunktion, also die Bewirtschaftung des Waldes, erst in der Endnutzung zur Erzielung des angemessenen Einkommens der Forstwirte führt. Alle anderen Phasen der Ausübung der Nutzfunktion bringen dem Waldeigentümer über lange Zeiträume – rund 80 bis 120 Jahre – lediglich Kosten und nahezu keinen Betriebserfolg. Die Wohlfahrtsfunktion, also der Einfluss des Waldes auf die Umwelt, aber auch die Schutzund Erholungsfunktion werden im Gegensatz dazu der Allgemeinheit schon wesentlich früher geliefert, wobei die dafür nötigen Kosten idR allein der Waldeigentümer zu tragen hat. Kritisch Glück, Das Elend der Kielwassertheorie, 15. Priebe, Neuorientierung, 169.

Ökologisierung

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Die Entwicklung, die sich lange mit dem Schlagwort „Intensivierung in den Gunstlagen – Extensivierung in den Ungunstlagen“ umschreiben habe lassen, stagniere heute nicht zuletzt aufgrund diverser Agrarumweltmaßnahmen auf beiden Seiten. Aus der Umweltperspektive habe bislang eine – mitunter wesentliche – Verlangsamung der Belastungstrends erreicht werden können, eine durchgreifende Entlastung stehe jedoch zumindest in bestimmten sensiblen Gebieten bislang noch aus.

16.2.3 Konflikte und ihre Auflösung Konfliktsituationen zwischen Landwirtschaft und Umwelt47 scheinen auf den ersten Blick offensichtlich und unvermeidbar und müssten es bei genauerer Betrachtung jedoch nicht sein. Landwirtschaftliche Tätigkeit unter dem ausschließlichen Primat der Ökonomie, also mit Orientierung an Produktionssteigerung, Wirtschaftswachstum und Gewinnmaximierung ohne Berücksichtigung natürlicher Produktionsgrundlagen und Kreisläufe, muss zwangsweise mit ökologischen Ansprüchen in Widerspruch geraten. Ökonomie und Ökologie stehen grundsätzlich zueinander in Widerspruch, das „ökonomische Durchflusssystem“ und das „ökologische Kreislaufsystem“ sind inkompatibel.48 Jedoch könnte landwirtschaftliche Berufsausübung unter dem Primat von Ökonomie und Ökologie diesen, die 47

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Allgemein zu den Ursachen vgl Berg/Steffen, Agrarproduktion, 212 ff. Für Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 2 f, lassen sich grundsätzlich zwei Ursachenbereiche für ökologische Probleme im Bereich der Landwirtschaft orten, nämlich das Auseinanderklaffen betriebswirtschaftlicher und ökologischer Optima aufgrund falsch gesetzter Rahmenbedingungen einerseits sowie das Bestehen von Informationsdefiziten über ökologische Tatsachen und Zusammenhänge andererseits. Nach Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 30, steht die landwirtschaftliche Wirtschaftsweise in einem Spannungsdreieck von Umweltverträglichkeit, Lieferung schadstofffreier Nahrungsmittel und Wirtschaftlichkeit, in dem das richtige Gleichgewicht gesucht werden müsse. Für Scheyhing, Förderung des ökologischen Landbaus, 266, sind Konflikte zwischen Umweltschutz und Landwirtschaft recht gesehen ein Konflikt zwischen Umweltschutz und intensiven Landbaumethoden. Zur inneren Struktur der Konfliktfälle zwischen landwirtschaftlichem und nichtlandwirtschaftlichem Interesse und praktischen Bspen vgl Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 101 f. Smekal, Ökonomie und Ökologie, 28 ff, diagnostiziert im Verhältnis Ökonomie – Ökologie drei Krankheitsfelder: die Schizophrenie des Naturverständnisses (wirtschaftliche Verhaltensweisen unterliegen dem eigennutzgeleiteten Interessenskalkül des Individuums), die Myopie der Zeitwahrnehmung (Gegenwartsgüter – Einkommen, Arbeitsplatzsicherheit – werden von den Menschen mit einem höheren absoluten Wert wahrgenommen als Zukunftsgüter – gesunde Umwelt) und die Hypertrophie des Wirtschaftswachstums (ökonomisches Wachstum mit dem Ziel unbegrenzter Wohlstandsvermehrung, ökologisches Wachstum innerhalb biologischer Grenzen). Ökologie und Ökonomie ins Verfassungsrechtliche übersetzt ergibt nach Isensee, Die Ambivalenz des Eigentumsgrundrechts, 3 f, folgendes Ergebnis: Die Nutzung des Eigentums, also der Grundrechtsgebrauch, erscheine als Quelle der Umweltgefahren. Ein „Recht auf Umweltverschmutzung“ gelte allgemein als stillschweigend mit dem Eigentum verbunden.

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Tendenzen des Agrarrechts

gemeinsamen etymologischen Wurzeln49 konterkarierenden Widerspruch bereits in sich selbst auflösen bzw erst gar nicht entstehen lassen.50 Wirtschaften im Einklang mit der Natur – zB extensive Produktionsmethoden, praktizierte Landschaftspflege, Wohlergehen der Tiere (wie es im EU-Jargon heißt51) – wird einerseits geeignet sein, ökologischen Anforderungen gerecht zu werden, (Kulturlandschafts)Lebensräume überhaupt erst zu ermöglichen. Andererseits kann dieser von der Bauernschaft die längste Zeit praktizierte Umgang mit der Natur auch ökonomischen Anforderungen entsprechen, zumindest wenn bestimmte Rahmenbedingungen bestehen, also zB Absatzmöglichkeiten für die solcherart erzeugten, für den Weltmarkt idR untauglichen Produkte bestehen oder – realistischer – Abgeltungen seitens der Allgemeinheit erfolgen. Denn eine Übereinstimmung zwischen Ökologie und Ökonomie wird in der Praxis va dann zu erzielen sein, wenn ein echtes Eigeninteresse der wirtschaftlich Handelnden an einer umweltgerechten Wirtschaftsweise die Rücksichtnahme auf ökologische Gegebenheiten gebietet.52 Der Ökonomie-Ökologie-Konflikt braucht sich bei vernünftiger Planung nicht auf die polemische Alternative „Was ist besser: landwirtschaftlicher Arbeitsplatz oder ein brütendes Brachvogelpaar?“53 zuzuspitzen. Extreme Ansichten über die Rolle von Landwirtschaft und Umweltschutz in Bezug aufeinander sind weder richtig noch für einen Ausgleich förderlich. Aber auch die gegenteilige Tendenz, alle Gegensätze herunterzuspielen und vorhandene Konfliktlagen zu verwässern, erscheint wenig zielführend. Damit würden im Ergebnis die Möglichkeiten der Konfliktlösung nur erschwert.54 Es bedarf vielmehr einer offenen und ehrlichen Auseinandersetzung mit beiden Positionen. Bei speziellen Konfliktlagen gilt es zudem zu bedenken, dass es dabei in der Tiefenstruktur oft um mehr als bloß vordergründigen Interessensausgleich auf einer bestimmten Fläche gehen kann. So kann es bei rechtlich regelungsbedürftigen Konflikten zwischen konkurrierenden Nutzungsinteressen an der landwirtschaftlichen Fläche letztlich auch um Grundentscheidungen über das Ausmaß von Freiheitsschutz und Freiheitsbeschränkung der Landwirte und darüber hinaus um die Voraussetzungen eines Ausgleichs bei einer „Verteilung“ der natürlichen Lebensgrundlagen selbst gehen.55 Eine Verteilung, Neu- und Umgestaltung der Umwelt49

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Ökonomie und Ökologie haben im „oikos“ gemeinsame etymologische Wurzeln, beide zielen auf eine Lehre vom rechten Haushalten ab; Raschauer, Umweltschutzrecht, 17; Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 13. Ökonomie und Ökologie sind dann keine Gegensätze mehr, sondern sich ergänzende Komponenten eines Gesamtsystems; Hötzel, Umweltvorschriften, 24 f. ZB Protokoll Nr 33 zum EGV über den Tierschutz und das Wohlergehen der Tiere (1997). Dazu Näheres bei Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 89. Deselaers, Ökologie, 65. Vogel, Konflikte, 336, mit Bspen für Konflikte zwischen Ökologie und Ökonomie im Landwirtschaftsbereich. Hötzel, Rechtskonflikte, 5. Czybulka, Naturschutzrechtlicher Flächen- und Artenschutz, 309. So lässt sich für Hötzel, Eingriffe, 1 f, die Frage, ob vom Eingriff der Landwirtschaft in die Ökologie oder vom Eingriff der Ökologie in die Landwirtschaft auszugehen ist, idR auf die Frage, ob eine Entschädigung zu leisten ist, reduzieren. Zu Fragen des verteilungsgerechten Ausgleichs siehe Osterloh, Eigentumsschutz, 907.

Ökologisierung

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nutzungsrechte kann aber die landwirtschaftliche Produktion nicht ausklammern, sondern müsste sich im Gegenteil ganz besonders ihrer Probleme annehmen. In einer Gesellschaft jedoch, in der sich die Bereiche Wirtschaft – Politik – Umwelt so weit voneinander verselbständigt haben wie in der modernen Dienstleistungsgesellschaft – Luhmann56 spricht sogar davon, dass die einzelnen gesellschaftlichen Teilbereiche gar nicht mehr miteinander kommunizieren können – ist das eine herausfordernde Aufgabe. Mit welchen Instrumenten kann aber nun der vielerorten notwendige und auch mögliche Ausgleich zwischen Landwirtschaft und Umwelt, Ökonomie und Ökologie in Konfliktsituationen herbeigeführt werden? Statt einer Ökonomisierung der Ökologie wird dafür plädiert, der Wirtschaft ökologische Rahmenbedingungen vorzugeben, die gewährleisten, dass das kurzfristige Wirtschaftlichkeitsgefühl mit dem längerfristigen Erfordernis der Erhaltung des ökologischen Gleichgewichts nicht in Widerspruch gerät.57 Hier böten sich zwei strategische Felder an: die Hebung der Moral und die Vorgabe institutioneller Normen.

Umwelteinstellungen der Landwirte Bewusstsein und Verantwortungsgefühl der Bevölkerung für eine langfristige ökologische Stabilität ist in den letzten Jahrzehnten immer mehr gewachsen. Damit werden auch Anerkennung und Ansehen des landwirtschaftlichen Berufsstandes zunehmend nach ethischen Maßstäben gemessen. Man orientiert sich daran, mit wie viel Vernunft und Einsicht die Landwirte ihrer Verantwortung bei der Produktion von Nahrungsgütern und bei der Pflege der Umwelt gerecht werden.58 Umwelteinstellungen und Umweltverhalten der Landwirte sind in Bezug auf die Auswirkungen der Landbewirtschaftung auf die Umwelt von entscheidender Bedeutung. Eine Studie hat Ende der 1980er Jahre diesen Themenkomplex für NordrheinWestfalen untersucht, deren anschauliche Ergebnisse sich verkürzt wie folgt zusammenfassen lassen59: 1. Die Landwirte sehen sich zu einem hohen Prozentsatz als praktizierende Umweltschützer und empfinden von außen herangetragene Kritik als unberechtigt, vom aufgebauschten Fehlverhalten einiger schwarzer Schafe abgesehen. Diese einhellig positive Selbstwahrnehmung wird als eine Verteidigungshaltung des ganzen Sektors gedeutet. 2. Einzelne Umweltprobleme werden sowohl kognitiv als auch affektiv sehr wohl wahrgenommen, ihr Ausmaß idR aber eher unterschätzt. Die Mehrzahl der Bauern haben „Respekt“ vor dem Umgang mit Betriebsmitteln, ein des Öfteren vorgeworfener generell unbekümmerter Umgang mit gefährlichen Substanzen ist nicht festzustellen. 3. Umweltrelevante Tätigkeiten im Betrieb werden in sehr unterschiedlichem Ausmaß durchgeführt. Ist bspw die Teilnahmerate an freiwilligen Feldspritzgerätekontrollen sehr hoch, so sinkt die Anzahl derer, die Betriebsaufzeichnungen und Bodenuntersuchungen 56

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Luhmann, Ökologische Kommunikation. Kann die moderne Gesellschaft sich auf ökologische Gefährdungen einstellen? (1986). Smekal, Ökonomie und Ökologie, 31. Vogel, Konflikte, 338. Siehe Rau, Umwelteinstellungen, 126 ff.

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Tendenzen des Agrarrechts

durchführen, mit dem Ausbildungsgrad des Betriebsleiters und der Wirtschaftsund Flächenstärke der Betriebe. 4. Aktives umweltorientiertes Verhalten im Betrieb iS eines bewussten, zielgerichteten Umwelthandelns – untersucht wurde bspw die Inanspruchnahme individueller Umweltberatung oder Landschaftspflegemaßnahmen – ist in deutlich höherem Ausmaß bei den jüngeren Landwirten und gut ausgebildeten Leitern flächen- und wirtschaftsstarker Betriebe ausgeprägt. 5. Ca die Hälfte der Befragten bekundete Interesse zB Landschaftspflegemaßnahmen iS einer Diversifizierung gegen Bezahlung zu übernehmen, solange solche Tätigkeiten nicht anstelle sondern zusätzlich zu den gewohnten Tätigkeiten übernommen werden. 6. Der Kenntnisstand über Umweltmaßnahmen für die Landwirtschaft ist generell hoch, wenn auch inhaltliche Informationsdefizite herrschen. Freiwillige Maßnahmen oder eine Kombination von freiwilligen Maßnahmen und verbindlichen Vorschriften werden für sinnvoll erachtet. Gesetzliche Umweltvorschriften werden in einem erstaunlich hohen Ausmaß – aus unterschiedlichen Motiven – akzeptiert. Einer Integration umweltschützender Inhalte in die bestehenden Ausbildungs- und Beratungsangebote wird der Vorrang vor einer eigenen Umweltschiene gegeben. Bei aller Komplexität und Differenziertheit solch empirischer Ergebnisse60 werden diese grundlegenden Aussagen auch für eine grobe Umschreibung der österreichischen Situation herangezogen werden können.61 Auf die bedeutende Rolle agrarumweltrechtlichen Bewusstseins, Ausbildung und Beratung wird noch im Verlauf dieser Arbeit näher einzugehen sein.62

Normierung Die gesellschaftliche Einprägung und Manifestation moralischer Standards bedarf allerdings institutioneller Ergänzungen durch die Politik.63 Klare Normen – und hier liegt die entscheidende Rolle des Agrarrechts64 – würden idR nicht nur als Handlungsbeschränkungen empfunden, sondern auch als Reduktion von Komplexität, als Sicherheit bei Entscheidungsfindungen und als Schutz vor Handlungsübergriffen anderer akzeptiert. Solche klaren Vorschriften sind allerdings in 60

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Vgl Vogel, Umweltbewusstsein und Landwirtschaft, insb 63 ff; Vogel, Umwelteinstellungen und Umweltverhalten von Bauern und Bäuerinnen in Österreich – Eine Anwendung der Pfadanalyse, BOKU WPR-Diskussionspapier Nr 3-W-92 (1992). Vgl die Studie des Österreichischen Instituts für Berufsbildungsforschung „Umweltbezogene Handlungsmöglichkeiten für Landwirte“ (1988) und die Umfrage der NÖ L-LWK „Umweltprobleme der Landwirtschaft“ (1987); dazu siehe Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 6 FN 13. Siehe Kap 24.4 (S. 539 ff). Smekal, Ökonomie und Ökologie, 31. Dem Recht kommt im Bereich Landwirtschaft – Umweltschutz, nicht nur im Konfliktfall, jedenfalls eine wichtige Rolle zu. Zutreffend betont Stadelmann, Landwirtschaftlicher Umweltschutz, 45, dass sich die landwirtschaftlichen Umweltprobleme nur interund transdisziplinär mit Beteiligung der Ökonomie, Rechts- und Geisteswissenschaften, Soziologie, Psychologie usw angehen ließen. Der Schritt vom Wissen zum Handeln ende mit ausschließlich agronomisch-naturwissenschaftlichen Ansätzen in einer Sackgasse.

Ökologisierung

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der heutigen hypertrophen Normenfülle rar gesät. Aufeinander abgestimmte agrarumweltrechtliche Bestimmungen mit Augenmaß und, wo nötig, in Kombination mit wirtschaftlichem Anreiz oder angemessenem Ausgleich könnten Ökologie und Ökonomie konfliktfrei verbinden.65 Im Rahmen der Erörterung rechtlicher Instrumente zur Konfliktlösung fällt auf, dass Kollisionen juristischer Art im Allgemeinen dort auftreten, wo Rechtsmaterien nur eine einzige Nutzung einer betreffenden Fläche zum Gegenstand haben.66 Während landwirtschaftliche Grundstücke neben den Interessen der Urproduktion heute auch in zahlreiche andere Regelungszusammenhänge einbezogen werden und dabei – va durch Umweltrechtsvorschriften – die landwirtschaftliche Nutzung eingeschränkt oder sogar weitgehend verdrängt wird, nehmen darauf Rechtsmaterien wie bspw das StarkstromwegeG idR keine Rücksicht. Dann können jedoch Nutzungskonflikte innerhalb dieses Rechtsgebiets nicht gelöst werden. Rechtsmaterien, die hingegen auf die Abwägung und den Ausgleich verschiedener Nutzungsansprüche angelegt sind, wie etwa das Raumplanungs- oder Naturschutzrecht, können hier eher koordinierend wirken und den Konflikt „in sich“ bewältigen. Als Beispiel sei der klassische Rechtskonflikt zwischen Landwirtschaft und Naturschutz erwähnt, wo beide Seiten um die Verfügbarkeit des knappen Bodens für ihre jeweiligen Nutzungsansprüche konkurrieren. Dabei stellt sich die Frage, ob die Nutzung für die Landwirtschaft oder für den Naturschutz vorgeht und im letzteren Fall ob eine Entschädigung zu leisten ist. Die Konfliktlagen werden je nach Art und Intensitätsgrad der landwirtschaftlichen Nutzung und des naturschutzrechtlichen Schutzstatus der Flächen verschieden sein. An Konfliktlösungen bieten die NaturschutzG selbst zumeist ihre Landwirtschaftsklauseln67 an, mit denen der Gesetzgeber zumindest das Ziel der Entschärfung solcher Konfliktlagen verfolgt. Dabei erfahren die land- und fortwirtschaftliche Nutzung und ihre Eingriffe eine Freistellung, sofern sie ordnungsgemäß, zeitgemäß etc sind. Zwischen dem, was iS des NaturschutzG (ökologisch) ordnungsgemäß ist und dem, was in der modernen Landwirtschaft (ökonomisch) ordnungsgemäß ist, werden gemeinsame Berührungspunkte uU selten auszumachen sein. In der Praxis äußert sich der Rechtskonflikt denn auch weniger in der Frage, ob eine bestimmte Maßnahme durchgeführt werden kann, sondern ob im Gefolge dieser Maßnahme eine Entschädigung zu zahlen ist oder nicht.68 Da sich die Landwirtschaftsklauseln als Generalklauseln also nur bedingt als Instrumente der Konfliktlösung und des Interessenausgleichs eignen, werden vorzugsweise die einzelnen Rechtsbereiche als Grundlage tatsächlicher und rechtlicher Zusammenarbeit heranzuziehen sein.69 Darunter können bspw öffentliche 65

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Zur Beherrschung und Lösung der Spannungen zwischen Umweltrecht und Agrarrecht im Rahmen von Gesetzgebung und Verwaltung siehe Hollo, Rechtliche Instrumente, 120 f. Siehe auch Kap 12.2 (S. 237 ff). Zum Versagen der Steuerung durch Rechtsnormen siehe Kimminich, Umweltschutz, 123 ff. Winkler, Art Landwirtschaftliches Eigentum in HAR, 302. Siehe Kap 16.5.2 (S. 329 ff). Hötzel, Rechtskonflikte, 6. Hötzel, Rechtskonflikte, 8.

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Tendenzen des Agrarrechts

Forschungsprojekte, integrierter Pflanzenschutz, Berücksichtigung ökologischer Anforderungen bei der agrarstrukturellen Planung auf der einen, Einvernehmensregelungen, Sachkundenachweise, Ausbringungsverbote oder vertragliche Regelungen auf der anderen Seite verstanden werden. Den Rechtskonflikten stehen also zahlreiche Möglichkeiten außerrechtlicher und rechtlicher Zusammenarbeit gegenüber. Diese werden auch einen zentralen Punkt dieser Untersuchung bilden.70 Umfassende normative Vorrangentscheidungen für die Landwirtschaft vor dem Umweltschutz – etwa ein Geltungsausschluss der Landwirtschaft aus dem Umweltrecht – einerseits und ein Bauernlegen mit den Mitteln des Umweltrechts andererseits seien auf jeden Fall zu vermeiden.71 Die Aufgabe besteht vielmehr darin, die Anforderungen des (Agrar)Umweltrechts im erforderlichen Maß so zu regeln, dass sich diese Regeln zum Agrarrecht symbiotisch verhalten.72 Das bisher teilweise praktizierte Herangehen, mit Vorschriften des Umweltrechts das Agrarrecht zumindest punktuell zu antagonieren, erscheint nicht zielführend. Dem Postulat nach umweltverträglicher Landwirtschaft sei (wenn auch vielleicht nicht durchwegs gleichberechtigt) die Forderung nach landwirtschaftsverträglichem Umweltschutz an die Seite zu stellen.73 Politisch wie rechtlich sei eine absolute Prioritätenentscheidung für Umweltschutz oder Landwirtschaft zu vermeiden. Es gehe faktisch nicht um die Frage „Landwirtschaft kontra Umweltschutz?“ oder „Umweltschutz kontra Landwirtschaft?“, sondern um „Umweltschutz durch Landwirtschaft“. Für Pikalo74 ist bei der Ordnung des Spannungsverhältnisses zwischen Agrarökonomie und -ökologie die abgewogene Berücksichtigung beider Belange schon durch den naturgesetzlichen Wert des menschlichen Lebens auferlegt. In der Aktualität der Agrar- und Umweltprobleme sieht er einen Anlass zur Wiederentdeckung des Naturrechts und kommt unter Verwendung überpositiver Ansätze wie der „Natur der Sache“ oder der „Agrarietà“ zum Ergebnis, dass der landwirtschaftliche Bereich einerseits eine angemessene Berücksichtigung seiner vitalen Interessen bei Ordnung der Umweltschutz- und Landschaftspflegeaufgaben verlangen könne, wie er andererseits die Landbewirtschaftung unter tunlicher Berücksichtigung der ökologischen Interessen auszuüben verpflichtet sei.

16.3 Ökologisierung der Agrarpolitik Die Konfrontation der Agrarpolitik mit der Ökologisierung ist ein Phänomen der letzten Jahrzehnte. In der Zeit des ausschließlichen Primats der Nahrungsmittelproduktion zur Ernährungssicherstellung sind solche Aspekte noch kein Thema. Dann aber setzt der ökologische Diskurs ein, in dem der Agrarpolitik zunehmend 70 71 72 73

74

Siehe Kap 16.5.3 (S. 334 ff) und 24 (S. 525 ff). Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 7 f. Steding, Spannungsfeld, 310. Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 7. Für einen Ausgleich zwischen Eigentum und Umweltschutz siehe Sendler, Wer gefährdet wen?, 76. Pikalo, Ökologische Aspekte, 181 ff.

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Zerstörungsdynamik bescheinigt wird.75 Die sich in der Folge ausbildende Umweltpolitik mag zwar anfangs weitgehend kompetenzlos sein, trägt aber ihre Anliegen und Forderungen umso effektiver an die anderen Politikbereiche heran. Eine besonders enge Verknüpfung mit vielschichtigsten Implikationen zeichnet dabei das Verhältnis zur Agrarpolitik aus.76 Die Agrarpolitik besitzt „wohl überhaupt den umfassendsten Umweltbezug unter sämtlichen politischen Teilbereichen, gleichviel, ob wir die beabsichtigte oder die nicht beabsichtigte …, die direkte oder indirekte Umweltwirksamkeit ins Auge fassen“77. Nahezu sämtliche agrarpolitische Eingriffe und Entscheidungen würden zumindest als Neben- oder Fernwirkung einen mehr oder minder ausgeprägten und fassbaren Umweltaspekt aufweisen. Die Agrarpolitik öffnet sich also – ob freiwillig oder nicht – immer mehr umweltpolitischen Zielsetzungen. „Die Zeit der umweltpolitischen Abstinenz gegenüber landwirtschaftlichen Aktivitäten ist vorüber. Der über Jahrzehnte gesponnene Kokon von Landwirtschaftsklauseln und Privilegierungen einerseits und rein produktionsökonomischen Förderungen andererseits ist bereits brüchig.“78 Dabei wird speziell in letzter Zeit oft das Gemeinsame, Verbindende herausgestrichen, speziell der Naturschutz erkennt die Land- und Forstwirtschaft als Partner und vice versa.79 Somit wird das Verhältnis zwischen Umweltpolitik und Agrarpolitik auf der einen Seite durch Zielkonformität, auf der anderen Seite durch Zielkonflikte bestimmt.80

16.3.1 Agrarumweltpolitik Die agrarrelevanten Konzeptionen der Umweltpolitik sind Gegenstand der sog Agrarumweltpolitik81. Ihre Aufgabe ist eine systematische Bestandsaufnahme und Analyse der angestrebten agrarumweltpolitischen Ziele und der zur Zielerrei75 76 77 78 79

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Priebe, Die subventionierte Naturzerstörung, 58 ff. Zum Vergleich GAP – Umweltpolitik siehe Priebe, Landwirtschaft und Umwelt, 109. Pevetz, Agrarpolitik als Umweltpolitik, 14. Di Fabio, Rechtliche Instrumente, 129. Vgl bspw BMLF (Hrsg), Agrarpolitik und Naturschutz, FD Spezial, Sonderbeilage zu Folge 5/2000; Österreichischer Forstverein (Hrsg), Österreichs Forstwirtschaft – Vertragspartner für den Naturschutz (1995); Riegler, Naturschutz und Landwirtschaft; Schima, Land- und Forstwirtschaft; Poschacher, Partner; Weiger, Was die Landwirtschaft, 53; Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 55 f. Zum Verhältnis Naturschutz – Landwirtschaft siehe Institut für Landwirtschaftsrecht der Universität Passau (Hrsg), Landwirtschaft und Naturschutz. Wissenschaftliche Tagung am 09. und 10.11.2001 (2003); Henneke, Landwirtschaft und Naturschutz; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 133 ff; Müller, Verhältnis, 536 f; Täuber, Wandel, 57 ff. Zur Forstwirtschaft siehe Schima, Die Rahmenbedingungen, 11 ff. Siehe Storm, Täter oder Opfer?, 9 f. Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik; Henrichsmeyer/Witzke, Agrarpolitik Bd 2, 368 ff; Hötzel, Umweltvorschriften, 24; Meinheit, Handelspolitik, 29 ff; Kreuzer, Der Wandel der deutschen Agrarpolitik, 204 f; Rudloff, Agrarumweltpolitik nach dem Subsidiaritätsprinzip – Föderalismustheoretische Grundlagen zur Politikgestaltung, Agrarwirtschaft 2002, 239 ff; Osterburg/Stratmann, Die regionale Agrarumweltpolitik; Agrarwirtschaft, Schwerpunktheft: Agrarumweltpolitik, 5/2002.

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chung geeigneten Maßnahmen.82 Heute wird keine getrennte Agrar- und Umweltpolitik sondern eine integrale Agrarumweltpolitik benötigt. Die Agrarpolitik müsse die Umweltsicherung in den Vordergrund stellen, und umgekehrt müsse in der Umweltpolitik der besondere Charakter der landwirtschaftlichen Produktion berücksichtigt werden.83 Auch die nichtlandwirtschaftliche Bevölkerung trage Mitverantwortung für die Nahrungsmittelproduktion und die damit verbundene Umweltbelastung.84 Zur Zielharmonisierung benötige man ein kombiniertes umweltund agrarpolitisches Konzept, das am besten seinerseits in ein Gesamtkonzept für den ländlichen Raum einzufangen sei.85 Nur in einer solcherart horizontal vernetzten Politik gerate der Landwirt nicht mehr in Gefahr, „zwischen den Mühlsteinen der Agrarpolitik und der Umweltpolitik zerrieben zu werden“86. Die Einbeziehung umweltpolitischer Ziele in die ordnungspolitische Ausgestaltung der Agrarpolitik hat bereits des längeren soviel Gewicht erlangt, dass man von einem Wandel der agrarpolitischen Orientierung sprechen kann.87 Das traditionell produktionsorientierte, umweltneutrale Leitbild der Agrarpolitik wird nach und nach abgelöst, mehr und mehr wird auch ökologischen Aspekten Rechnung getragen. Diese Entwicklung ist zum einen Ergebnis der geänderten gesellschaftspolitischen Anforderungen, zum anderen aber auch Resultat des Versagens ökonomisch orientierter Agrarpolitik. Die Überschussproduktion muss begrenzt und abgebaut, der Fall der Preisstützungspolitik durch eine weitgehend produktionsneutrale Einkommensstützungspolitik (flächengebundene Transferzahlungen) aufgefangen werden; letztere lässt sich aber auf längere Sicht nur mit einer Honorierung insb der Umweltleistungen der Landwirtschaft gesellschaftlich rechtfertigen.88 Damit im Zusammenhang, aber auch als dritte Ursache für den Wandel der nationalen Agrarpolitiken hin zu einer ökologischen Orientierung zu begreifen sein wird der Veränderungsdruck seitens der EU und WTO.

16.3.2 Österreich Seit den 1980er Jahren ist in der österreichischen Agrarpolitik89 eine Abkehr von der Wachstumspolitik (Förderung der Kapazitätsausweitung) hin zu einer den 82

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Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, XIII; zur Erstellung eines Katalogs umweltpolitischer Zielvorstellungen aus den Zielbestimmungen der verschiedenen Agrarund UmweltG und deren Analyse 129 ff. Groier, Agrarumweltpolitik, 148, versteht unter „agrarischer Umweltpolitik“ ganz allgemein die Regelung der Beziehungen zwischen der Landwirtschaft und dem Umwelt- und Naturschutz. Kraxner, Bewertung, 85. Stadelmann, Landwirtschaftlicher Umweltschutz, 46. Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 247. Hötzel, Umweltvorschriften, 23. Dazu siehe eingehend Täuber, Wandel. Für Deutschland stellt Kreuzer, Wandel, 201 ff, diesen Wandel von der ausschließlich ökonomisch bestimmten zur ökologisch orientierten Agrarpolitik im Spiegel der Gesetzgebung dar. Für andere europäische Staaten siehe Groier, Agrar-Umweltpolitik, 149 f. Täuber, Wandel, 2. Zum ökologischen Diskurs in Österreich siehe Hanisch in Bruckmüller/ders/Sandgruber/Weigl, Geschichte der österreichischen Land- und Forstwirtschaft, 39 ff.

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ökologischen Belangen stärker Rechnung tragenden umweltverträglichen Agrarproduktion, zur Sicherung der wirtschaftlichen Existenz einer möglichst großen Zahl bäuerlicher Familienbetriebe sowie zur Förderung der landschaftspflegerischen Funktionen zu konstatieren. So hat die Bundesregierung im Arbeitsübereinkommen der Regierungsparteien 198790 den hohen Stellenwert von Fragen der Land-, Forst-, Ernährungs- und Wasserwirtschaft dokumentiert und ebenso wie im Koalitionsübereinkommen 199091 als zentrale Funktionen des Bauernstandes insb auch die Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen, die Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft sowie eine boden- und umweltschonende landwirtschaftliche Produktion zum Ausdruck gebracht. Im aktuellen Regierungsprogramm 200392 werden als Schwerpunkte ua der Ausbau der Biolandwirtschaft, die dynamische Weiterentwicklung der zweiten Säule der GAP und die Absicherung der ersten Säule mit ökologischen Mindestanforderungen im europäischen Gleichklang, strenge Regelungen für gentechnisch veränderte Produkte sowie transparente Kontrollsysteme im Bereich der Lebensmittelsicherheit genannt. Die unverzichtbaren Dienste der Land- und Forstwirtschaft im Rahmen der nachhaltigen Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen werden betont. Nicht zuletzt beinhaltet das für Österreich richtungsweisende Konzept der ökosozialen Agrarpolitik93 eine starke umweltgerechte Orientierung samt Korrekturen land- und forstwirtschaftlicher Produktionstechnik überall dort, wo sie ökologisch bedenklich ist.94 Das Setzen der Agrarpolitik auf eine mehr oder weniger konsequente ökologische Ausrichtung der Landwirtschaft bedeutet aber weniger die Aufgabe traditioneller Positionen als vielmehr deren Transformation. So können bspw weiterhin bei der Abgeltung ökologischer und raumfunktioneller Leistungen durchaus auch einkommenspolitische Gesichtspunkte beinhaltet sein, die – gemeinsam mit dem Markterlös – bäuerlichen Betrieben ausreichende Einkommen ermöglichen und so eine flächendeckende Bewirtschaftung sowie das gesellschaftlich erwünschte Maß an agrarischen Umweltgütern sichern sollen. Um weiterhin existenzsichernde Subventionen erhalten zu können, ist der Landwirt heute vielfach gezwungen, sich nach den Normen einer von Politik und Recht vorgegebenen umweltverträglichen Produktionsweise zu richten. Diese vielfältigen Entwicklungen im agrarischen Förderungsrecht geben wohl am deutlichsten Zeugnis von der grundlegenden Neuausrichtung der österreichischen Agrarpolitik: von der ökonomischen zur (auch) ökologisch orientierten Agrarpolitik.

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Arbeitsübereinkommen SPÖ – ÖVP über die Bildung einer gemeinsamen Bundesregierung für die Dauer der XVII. GP des NR, 16.01.1987, Beilage 13. Arbeitsübereinkommen SPÖ – ÖVP über die Bildung einer gemeinsamen Bundesregierung für die Dauer der XVIII. GP des NR, 17.12.1990, Beilage 9. Regierungsprogramm der österreichischen Bundesregierung für die XXII. GP, Pkt 14. Siehe Kap 22.2 (S. 505 f). Zu umweltpolitischen Zielvorstellungen siehe Hofreither, Landwirtschaft und Umwelt, 31 ff.

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16.3.3 Europäische Union Teilweise noch ausgeprägter als in der nationalen Agrarpolitik zeigen sich die Entwicklungen auf EU-Ebene. Die ökologische Bilanz der GAP ist speziell Anfang der 1990er Jahre ernüchternd: monotone Landschaften, belastete Böden, Verschmutzung des Trinkwassers, Bodenerosion, Verzicht auf artgerechte Tierhaltung, Belastung der Lebensmittel etc.95 Die Förderung der Produktionsmengen mit Festpreisen und Subventionen verleitet die Landwirte zu intensivem Produktionsmitteleinsatz in spezialisierten Betriebsformen, in denen den privatwirtschaftlichen Gewinnen entsprechende soziale Kosten aufgrund von Störungen des Naturhaushaltes, Belastungen des Grundwassers und des Gesundheitswertes der Nahrungsmittel gegenüber stehen.96 Die Landwirtschaft hat sich mit intensivem Einsatz von Fremdenergie in technischen und chemischen Mitteln sowie der damit verbundenen Spezialisierung der Betriebe und Konzentration der Tierhaltung von einer Produktion im natürlichen Gleichgewicht teilweise weitgehend gelöst. Damit ist sie immer mehr auf die ökologische Anklagebank gekommen. Jene, die zunächst Nutznießer einer billigen Lebensmittelproduktion gewesen wären, seien nun zu ökologischen Kritikern der Landwirtschaft geworden.97 Da die erwähnten Umweltbelastungen zu einem großen Teil direkte Auswirkungen der europäischen Agrarpolitik sind98, bedarf es ihrer grundlegenden Zielkorrektur und damit einer ökologischen Neubewertung landwirtschaftlicher Verhaltensweisen. Die frühen Leitdokumente der GAP, insb die Entschließung der Landwirtschaftskonferenz der Mitgliedstaaten 1958 in Stresa und das erste Agrarkonzept der Kommission 196099, nehmen von der Umweltproblematik noch keine Notiz. Die ersten Ansätze einer umweltverträglichen Agrarpolitik finden sich dann 1975 im Memorandum der Kommission zur Anpassung der GAP100, das auf das erste allgemeine Aktionsprogramm der Gemeinschaft für den Umweltschutz101 von 1973 verweist. Letzteres wird auch als eigentlicher Ausgangspunkt der gemeinsamen Agrarumweltpolitik gesehen.102 In den darauffolgenden fünf Umweltaktionsprogrammen werden diese Ansätze weiter verfolgt und ausgebaut.103 Gefor95 96 97

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Poschacher, Bauern und Agrarpolitik, 122; Schröder, Berücksichtigung, 198 mwN. Priebe, Neuorientierung, 169. Zur Entwicklung von Umweltproblematik und Umweltbewusstsein in der EG siehe Werschnitzky, Agrarwirtschaft und Umwelt 1987, 191 f. Differenzierter Priebe, Landwirtschaft und Umwelt, 111 f. Vorschläge zur Gestaltung und Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik gem Art 43 EWGV, VI/KOM(60) 105, 1960. Bull. EG Beilage 2/75 (Mitteilung der Komm) Nr 24. ABl 1973 C 112/1. Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 173. ABl 1977 C 139/19 f; ABl 1983 C 46/5; ABl 1987 C 328/2 f, 10 und 30 f; ABl 1993 C 138/1 und C 150/292 f; ABl 2002 L 242/1. Siehe zu den Umweltaktionsprogrammen aus Sicht der Agrarpolitik Zils, Die Wertigkeit, 205 ff; allgemein Peine/Samsel, Die Europäisierung des Umweltrechts, 299; zu den Inhalten Kreuzer, Wandel EWG, 171 f. Im Zuge der Überarbeitung des 5. Umweltaktionsprogramms, KOM(95) 624 von KOM(92) 23, das von 1993 bis 2000 läuft und die Landwirtschaft als eine der fünf Schwerpunkte enthält, wird die Notwendigkeit der Einbeziehung von Umweltbelangen

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dert wird die zunehmende Berücksichtigung der Erfordernisse des Umweltrechts im Agrarsektor. Seit 1985 enthalten auch die speziellen agrarpolitischen Programme der Gemeinschaft eine umweltpolitische Komponente.104 Dabei liegt die Aufwertung des Umweltschutzes nicht allein in dessen Einbeziehung mit entsprechenden Maßnahmenvorschlägen, sondern auch in der Zuweisung der Landschaftspflege als über die klassische Produzentenrolle hinausgehende Aufgabe an die Landwirte. Das Europäische Parlament folgt 1986 mit der Entschließung zur Landwirtschaft und Umwelt105, die eine Revision der GAP iS einer stärkeren Berücksichtigung der ökologischen und regionalen Anliegen anstrebt und die Ansicht äußert, die agrarpolitischen Rahmenbedingungen der EG so zu ändern, dass eine umweltverträgliche Landwirtschaft ermöglicht werde. Zeitgleich mit der Einheitlichen Europäischen Akte auf rechtlichem Gebiet erlangt auch die Agrarumweltpolitik der Gemeinschaft eine neue Qualität. Allerdings weniger durch den damaligen Art 130r EGV als durch die Agrarsubventionspolitik im Umweltbereich, durch die institutionelle Ausbildung von Umweltministerien und die Mitwirkung von Umweltpolitikern sowie durch die Rolle der Agrarumweltpolitik als Nothelfer in der Phase drastischer dirigistischer Eingriffe zur Begrenzung der nicht mehr finanzierbaren Agrarüberschüsse.106 Mit der GAP-Reform 1992 sind dann mehr als zehn Jahre nach der ausgeprägten Ausbildung des Umweltbewusstseins umfassende Kurskorrekturen unumgänglich.107 Die GAP soll nicht mehr länger die negativen externen Effekte der Landwirtschaft auf die Umwelt verstärken. So werden neben Umweltvorschriften zunehmend auch umweltpolitisch begründete Kompensationsleistungen und Förderungsprogramme eingeführt108, die letztendlich die ökonomisch ausgerichtete Orientierung der bisherigen Agrarpolitik in Frage stellen. Insb werden mit den sog flankierenden Maßnahmen Umweltprogramme, Vorruhestand und Neuauffors103

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noch stärker betont und unterstrichen, dass es notwendig sei, die Umweltbelange in die GMO unter Einschluss einer Aufstellung der Umweltauswirkungen, Entwicklung von Umweltkriterien und Anwendungsregeln sowie einer Evaluierung der Hauptpolitikfelder einzubeziehen. Das 6. Umweltaktionsprogramm läuft seit 2002 für 10 Jahre und sieht ua den Schutz von Natur und biologischer Vielfalt durch Erhaltung und geeignete Wiederherstellung der biologischen Vielfalt, der Feuchtgebiete und der Gebiete mit bedeutendem Landschaftswert vor; Peine/Samsel, Die Europäisierung des Umweltrechts, 300; Langerfeldt, Das Sechste Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft. Hoffnung auf zehn Jahre aktiven Umweltschutz in Europa?, NuR 2003, 339 ff. ZB Grünbuch der Komm Juli 1985 Dok KOM(85) 333 endg, Mitteilung der Komm vom 08.07.1988 „Umweltschutz und Landwirtschaft“ Dok KOM(88) 338 endg. Weitere Nachweise bei Schröder, Berücksichtigung, 119; Fleischhauer, Suche, 246 f; Kreuzer, Wandel EWG, 173; Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 174; Zils, Die Wertigkeit, 208 ff. ABl 1986 C 68/80. Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 175 f. Einen guten Überblick bieten die 1987 von Weizsäcker, Elemente, 276, geforderten 17 Elemente einer ökologischen Reform der GAP. Zu den umweltrelevanten Regelungen der Agrarreform eingehend Täuber, Wandel, 158 ff; Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 176 f; allgemein Zils, Die Wertigkeit, 210 f.

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tung teilweise ökologisch ausgerichtete Instrumentarien geschaffen, um einschlägige nachteilige Effekte der Marktordnungspolitik abfedern zu können. Speziell die Förderung „umweltgerechter und den natürlichen Lebensraum schützender landwirtschaftlicher Produktionsverfahren“ im Rahmen der VO (EWG) Nr 2078/ 92 eröffnet den Mitgliedstaaten ein umfassendes Maßnahmenangebot.109 Die Verordnung sieht die Gewährung gemeinschaftlicher (kofinanzierter) Beihilfen an Landwirte vor, die sich für fünf Jahre zu entsprechenden umweltgerechten Produktionsverfahren verpflichten.110 Damit entwickelt sich – abgekoppelt von der Agrarstrukturpolitik – eine eigenständige umweltbezogene Beihilfenpolitik der Gemeinschaft im Agrarbereich. Die großen Reformen im Rahmen der Agenda 2000 zielen dann hauptsächlich darauf ab, die Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Agrarsektors zu erhalten, die Entwicklung des ländlichen Raums als zweite Säule der GAP zu fördern und im Rahmen des Europäischen Agrarmodells das Einkommen der Landwirte zu sichern. Dabei nehmen Umweltschutz und Nachhaltigkeit eine zentrale Position ein.111 Durch diverse, hier noch darzustellende rechtliche Instrumente werden laufend Umweltschutzerfordernisse in die GAP integriert. Dass diese Entwicklung von außen maßgeblich mitbestimmt wird, wurde mit dem Hinweis auf die gesellschaftlichen Anforderungen, die Überproduktion112 und den WTO-Druck bereits festgehalten. Trotzdem kann von einer kontinuierlichen Weiterentwicklung der Ansätze von 1992 gesprochen werden. Der bislang letzte Schritt der Ökologisierung der GAP wird durch die Reform 2003 gesetzt. Demnach wird die Zahlung von Direktbeihilfen an die Einhaltung verbindlicher Vorschriften ua des Umweltschutzes, der Tiergesundheit und des Tierschutzes gebunden. Flächen müssen einen guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand aufweisen, wegen der positiven Umweltauswirkungen von Dauergrünland wird dessen Erhaltung vorgeschrieben. Die Ziele der EG-Agrarumweltpolitik weisen bis heute zT hohe Konstanz auf und können wie folgt zusammengefasst werden113: Reduzierung des Einsatzes von Agrochemikalien und der Abfälle bei Massentierhaltung, Schutz der Oberflächengewässer vor Eutrophie und des Grundwassers vor Nitratbelastungen, Bodenschutz einschließlich Vermeidung von Erosion, Landschafts- und Artenschutz, Bemühungen um den ökologischen Landbau, Förderung umweltverträglicher Erzeugungspraktiken und benachteiligter Gebiete, UVP auch für landwirtschaftli109

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Agrarumweltprogramme verfolgen drei Ziele: Marktentlastung, Umweltverbesserung und Sicherung der landwirtschaftlichen Einkommen; Salhofer, Ziele, 3. Darin kommen auch die ökonomischen Aspekte zum Ausdruck. Diese Begleitmaßnahmen sind noch insofern beschränkt, als sie als flankierendes Korrektiv zu den Marktorganisationen positioniert sind. So bereits auch die soziostrukturellen Richtlinien, die 1972 im Rahmen des zweiten Mansholt-Planes verabschiedet wurden; Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 101. Zur Agenda 2000 als „grüner“ Agrarpolitik siehe Priebe, Landwirtschaft und Umwelt, 110 ff. Damit werden erstmals auch originär umweltschützende Gesichtspunkte Teilziel der Agrarförderung; Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rz 391. Für Burmeister, Rechtsprobleme der Extensivierung, 93, wird die Trendwende zum Umweltschutz in der Landwirtschaft durch Extensivierung der Bodennutzung allein aus Sachzwängen – nämlich aus finanziellen Gründen – eingeläutet. Siehe Schröder, Berücksichtigung, 119 f.

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che Vorhaben sowie finanzwirksame Belohnungen für (besondere) ökologische Leistungen in der Landwirtschaft. Speziell seit der letzten Reform sind überdies die Grundsätze von Multifunktionalität und Nachhaltigkeit in die Zielsetzungen mit eingeflossen. Die Koordinierung von Agrarpolitik und Umweltpolitik zur Verfolgung dieser Ziele ist in ständigem Fluss. Geeignete Ansätze müssen eine ökologische und ökonomische Lösung gleichermaßen bewerkstelligen können.114 Daraufhin werden die Entwicklungen in der Zukunft zu überprüfen sein.

16.3.4 WTO Einer der Hauptkritikpunkte am freien Welthandel und der WTO zielt darauf ab, dass hier neben sozialen insb auch ökologische Belange keine oder lediglich periphere Berücksichtigung fänden. Tatsächlich sind Umweltschutz115 und bspw die Anerkennung des Multifunktionalitätskonzepts, eine ethische Bewertung der Gentechnologie, die Einführung von Tierhaltungsstandards etc nicht vorgesehen, vielmehr werden solche Bemühungen seitens der EU um „non-trade-concerns“ von manchen Vertragspartnern sogar als wettbewerbsverzerrend kritisiert. Der Aspekt der Nachhaltigkeit findet nur schwachen Eingang in die Agenden der Welthandelsorganisation.116 GATT und WTO sind als reine Handelsabkommen konzipiert und damit von europäisch geprägten gesellschaftspolitischen Vorstellungen wie Nachhaltigkeit und Umweltschutz überfordert.117 Selbst wenn bspw über Handel und Umwelt verhandelt wird, wird dabei nur das Verhältnis von WTO-Regeln zu handelsbeschränkenden Vorschriften in Umweltabkommen festgelegt.118 Das WTO-Abkommen bietet aber keine Handhabe in anderen Staaten die Produktionsbedingungen, wie etwa die Einhaltung bestimmter Umwelt- oder Tierschutzstandards, zu regeln. Importe von Produkten, die unter Bedingungen erzeugt wurden, die aus EU-Sicht Ökodumping darstellen, dürfen nach den GATT-Regeln nicht behindert werden.119 In diesem Zusammenhang wird gerade hinsichtlich der Umweltauswirkungen der Liberalisierungen im Agrarbereich befürchtet, dass ein massiver Ab114 115

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Fleischhauer, Suche, 246 ff, mit konkreten Lösungsansätzen aus der Sicht von 1987. Zur Kritik der Globalisierungsgegner am Status der Umwelt im Welthandel vgl Milborn, Zehn Thesen. Schuh, Weltagrarmarkt, 18; Wohlmeyer/Quendler, The WTO, Agriculture and Sustainable Development. Siehe Kap 20.3.3 (S. 482 f). Leidwein, WTO-Abkommen, 4. Vgl Kerr, Who Should Make the Rules of Trade? Importbeschränkungen sind auf diese Weise bei Agrarprodukten lediglich möglich, wenn internationale Mindeststandards, deren Missachtung zu akuter Gefährdung der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen im importierenden Staat führen, nicht eingehalten werden. Diese Bestimmungen sind im SPS-Abkommen geregelt; Leidwein, WTO-Abkommen, 4; Leidwein, Liberalisierung, 6. Hier wird zwischen nichtproduktbezogenen Produktionsmethoden (non-product-related PPMs), wo eine Diskriminierung generell verboten ist, und produktbezogenen Produktionsmethoden, nach denen eine Diskriminierung etwa im Rahmen des SPS-Abkommens erlaubt ist, unterschieden; Milborn, Zehn Thesen, 108 f.

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bau von Agrarsubventionen eine Produktionsverlagerung von Staaten mit hohen Umweltschutzstandards in Länder mit niedrigeren Vorgaben und damit ökologisches Dumping zur Folge haben könnte.120 Insgesamt stellt sich die Frage, ob es einer Organisation wie der WTO überhaupt zugemutet werden könne, eine derart weite Zielpalette – neben Umweltschutz werden bspw noch inter- und intragenerationelle Gerechtigkeit, Versorgungssicherheit und ökonomische Wohlstandsmehrung für alle121 genannt – zu exekutieren und zu überwachen. Andererseits hat sich die WTO in der gemeinsamen Zielsetzung selbst der Berücksichtigung des Aspekts der Nachhaltigkeit verschrieben. Denn die Präambel des WTO-Abkommens knüpft die Erhöhung des Lebensstandards und die Verwirklichung der Vollbeschäftigung an die Bedingung einer optimalen Nutzung der Weltressourcen, abgestimmt auf eine nachhaltige Entwicklung, welche die Umwelt sehr wohl schützt und erhält als auch die dazu notwendigen Mittel mehrt. Damit hat die Welthandelsorganisation zwar in ihren Zielsetzungen eine auf die Umwelt abgestimmte Ausrichtung erfahren, gleichwohl ist der Ökologisierungsgrad der WTO-Agrarpolitik im Vergleich etwa zu jener der EU verschwindend klein.

16.3.5 Ausblick Die Integration des Umweltschutzes in die Agrarpolitik verläuft also schrittweise und auf verschiedenen Ebenen.122 Im Wesentlichen lässt sie sich auch auf das Agrarrecht übertragen und gibt somit Zeugnis von den Stufen seiner Ökologisierung. Der Wandel von der ökonomischen hin zur umweltgerechten Orientierung in der Agrarproduktion ist weiterhin in vollem Gange. Laufend werden – zumeist in Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher und seltener völkerrechtlicher Verpflichtungen – im Agrarumweltrecht Rechtsakte mit der Zielsetzung, Naturhaushalt und Umwelt aktiv zu schützen, geschaffen. Damit sind aber die Instrumente der Agrarumweltpolitik bei weitem nicht erschöpft. Neben diesen erzwungenen Verhaltensänderungen als Folge einer Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen (Verbote, Gebote, Sanktionen) kommen aus ökonomischer Sicht auch freiwillige Verhaltensänderungen der Landwirte durch umfassende Information und Motivation und über betriebswirtschaftliches Rationalverhalten veranlasste Verhaltensänderungen als Folge einer Änderung der ökonomischen Rahmenbedingungen (zB Preispolitik, Förderungen, Steuern und Abgaben) in Betracht.123 Darauf wird aus rechtlicher Sicht noch einzugehen sein.124 Die Agrarumweltpolitik sollte jedoch dort, wo es sinnvoll erscheint, bemüht sein, das umweltpolitische Instrumentarium von Zwangsnormen im Agrarbereich so sparsam wie möglich einzusetzen.

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Wimmer in Pernthaler/Weber/ders, Umweltpolitik, 105. Schuh, Weltagrarmarkt, 18. Zum chronologischen Ablauf der Veränderungen an Hand ausgewählter (dt) Rechtsakte und Programme vgl Täuber, Wandel. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 6. Siehe Kap 24 (S. 525 ff).

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16.4 Ökologisierung des Agrarrechts Die bereits angesprochene Ökologisierung der Rechtsordnung hat gerade auch vor dem Agrarrecht nicht halt gemacht. Dabei sind Agrarrecht und Landwirtschaftsrecht – wie die Landwirtschaft überhaupt – lange Zeit ihrer Geschichte umweltneutral bzw wird ihnen geradezu eine Umweltschutzfunktion zugeschrieben. So wie das bäuerliche Wirtschaften jahrhundertlang unter dem Primat des nachhaltigen Nutzens und der Wahrung der geschlossenen Kreisläufe steht, wird auch das dazugehörige Recht dbzgl nicht hinterfragt. Im Gegenteil, dem Landeskulturrecht wird im Hinblick auf den Umweltschutz ein gutes Zeugnis ausgestellt.125 Diese Funktion ist aber von den jeweiligen Realbedingungen abhängig. „Dazu gehören nicht nur die Einstellungen der Eigentümer, Betriebsführer usw im Hinblick auf die Ressourcennutzung, dazu gehört auch das Verhältnis der Zweige der Landeskultur zu vor- und nachgelagerten Wirtschaftsbereichen, der Stand der Technik und Ökonomik, die Einstellung der verschiedenen Schichten der Gesellschaft zum Agrarbereich und zur Natur, die wirtschaftliche Gesamtsituation im Inland und im Ausland usw. Gesamtpolitische Entscheidungen, wirtschaftliche Rahmenbedingungen, Preisgestaltungen, Subventionen, Verdienstgefälle, schlechte Arbeitsbedingungen, Fremdenverkehr, ungezügelte Raumplanung und -führung usw sind imstande, auch im festgefügten Bereich der natürlichen Umwelt Umwälzungen herbeizuführen, denen das traditionelle Recht machtlos gegenübersteht. So kann der rechtlichen Ordnung der ländlichen Umwelt die reale Basis entzogen werden. Die Funktionen des Agrarrechts ändern sich so, ohne dass es sich ändert.“126 Diese Realbedingungen sind jedoch im Allgemeinen nicht Untersuchungsgegenstand der Rechtswissenschaft. Das Agrarrecht wird aber, gestützt auf die empirischen Befunde anderer Wissenschaftsbereiche, reagieren und sich verändern müssen. Es hat dies mit seinem Wandel im Zeichen der Ökologisierung auch getan.

16.4.1 Von der ökologischen Liberalität zur Ökologisierung Der Bereich des Landeskulturrechts ist die längste Zeit von einer weitgehenden „ökologischen Liberalität“127 gekennzeichnet. Diese tritt zutage durch freie Zugangsregelungen zur landwirtschaftlichen Tätigkeit (für die Landwirtschaft ist kein Befähigungsnachweis und keine behördliche Anmeldung vorgeschrieben wie etwa für den Gewerbebetrieb128), die behördliche Aufsicht über den bäuerlichen Familienbetrieb ist gering (ausgenommen die Landarbeitsordnungen) und Nutzungs- und Bewirtschaftungsregelungen halten sich in Grenzen (grundsätzlich keine allgemeine Bodenbetreuungs- und Bewirtschaftungspflicht im Gegensatz zur Forstwirtschaft mit ihren Forstschutzmaßnahmen und Wiederbewaldungspflichten, nur das Pflanzenschutzrecht normiert einen gewissen Mindeststandard an pfleglichen Maßnahmen). „Ansonsten steht es grundsätzlich im Belieben des 125 126 127 128

Welan, Landeskulturrecht, 12 ff. Welan, Recht der Land- und Forstwirtschaft, 19; Welan, Landeskulturrecht, 13. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 12; Welan, Landeskulturrecht, 19 f. Mit Ausnahme des Lehrbetriebs; Holzer, Forderungen, 158; Onz, Umweltrecht, X.

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Tendenzen des Agrarrechts

Betriebsführers, ob und wie er den Boden bebaut und behandelt, wann und wie er erntet.“129 Die wenigen Verwaltungsvorschriften, die das Privateigentum in seiner Ausübung in bestimmten Zweigen der Landwirtschaft beschränken, sind zum überwiegenden Teil Maßnahmen zum Schutz und zur Förderung der landwirtschaftlichen Tätigkeit. Diese Zielrichtung kann mittelbar auch dem Schutz und der Erhaltung der natürlichen Umwelt dienen, wenngleich es aber primär um den Schutz der Landwirtschaft als solcher, nicht etwa um den Schutz vor nachteiligen Umwelteinwirkungen seitens der Landwirtschaft geht.130 Vergleicht man diese Analyse mit der heutigen Situation, dann ist zweifelsohne ein gewaltiger Wandel eingetreten. Zwar sind Zugangsregeln und Befähigungsnachweise auch weiterhin kein Thema, wenn auch speziell in Verbindung mit Förderungsmaßnahmen Ausbildungs- und Beratungsprogramme massiv ausgebaut werden.131 Behördliche Aufsicht sowie speziell Bewirtschaftungsregelungen und eigentumsbeschränkende Verwaltungsvorschriften aber haben mittlerweile zT sehr intensives Ausmaß erreicht. Während also die Berufszulassung prinzipiell erlaubnisfrei ist, wird die Berufsausübung stark reglementiert.132 Das Schutzziel vieler Vorschriften ist heute unmittelbar die natürliche Umwelt, die damit oft in direkte Opposition zur landwirtschaftlichen Tätigkeit gesetzt wird. Das Recht nimmt dabei die technisierte und spezialisierte Landeskultur als möglichen Belastungsfaktor der Umwelt zur Kenntnis.133 Die Feststellung von Onz134 1987, dass das Agrarrecht durch ein weitgehendes Fehlen umweltbezogener Normierungen gekennzeichnet sei, erscheint Holzer/Reischauer135 mit Recht überzogen – man denke nur an das Wasser- oder Forstrecht –, aber in der Konstatierung einer in den letzten Jahren (und Jahrzehnten) zunehmenden „Ökologisierung des Agrarrechts“ wird ihm beizupflichten sein. Die Rechtsentwicklung hat zu einer stetigen Zunahme umweltschutzrelevanter Normen im Agrarbereich geführt und ist noch lange nicht abgeschlossen. Mehr Umweltschutz in der Landwirtschaft bedeutet allerdings zumeist auch höhere Kosten. Ohne flankierende finanzielle Maßnahmen könnte die rigorose Durchsetzung umweltschutzbedingter Maßnahmen, Vorgaben und Beschränkungen in der Landwirtschaft den gegenteiligen Effekt nach sich ziehen und das Leitbild des bäuerlichen Familienbetriebs mit einer möglichst naturnahen und umweltverträglichen Wirtschaftsweise unerreichbar machen.136

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Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 13. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 13 f. Vgl Art 13 ff VO (EG) Nr 1782/2003; Art 33 VO (EG) Nr 1257/1999 idF VO (EG) Nr 1783/2003; Art 9 ff VO (EG) Nr 1257/1999; Pkt 2.2.2-12 SRL ÖPUL 2000, BMLFUW Zl 25.014/37-II/B8/00. Siehe Kap 24.4 (S. 539 ff). Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 155. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 14; Welan, Landeskulturrecht, 21. Onz, Umweltrecht, X. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 14. Hötzel, Umweltvorschriften, 26.

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16.4.2 Österreich Während in Deutschland die Umsetzung umweltrelevanter Regelungen in der Landwirtschaft bereits in den 1970er Jahren beginnt137, setzt die Ökologisierung des österreichischen Agrarrechts erst relativ spät ein. Für die forstwirtschaftliche Produktion verankert das ForstG 1975 die Wohlfahrtswirkung und das Grundprinzip der Walderhaltung.138 Bereits die Fassung 1987 sieht eine schonende Nutzung iS des Nachhaltigkeitsprinzips vor.139 Der Beginn der ökologischen Entwicklung im Landwirtschaftsrechtsbereich wird ab Mitte der 1980er Jahre insb mit den BetriebsmittelG (DüngemittelG 1985, ChemikalienG 1987, neues FuttermittelG 1993) und den Bodenschutz- und KlärschlammG der Länder (beginnend mit Vlbg 1985) festzumachen sein. Die Düngevorschriften des § 32 Abs 2 lit f und g WRG 1959 treten 1990 in Kraft.140 Sichtbarer Ausdruck einer weiterreichenden, auch die Vorsorge einbeziehenden Ökologisierungsstufe und damit einer Entwicklung und Ausgestaltung des Rechtsstaates zum „Umweltrechtsstaat“ auch im Agrarbereich ist dabei die Novelle 1988 des LWG.141 Damit werden die grundlegenden Zielsetzungen des Gesetzes dahingehend erweitert, dass die Landwirtschaft dazu beitragen soll, die natürlichen Lebensgrundlagen Boden, Wasser und Luft nachhaltig zu sichern, die Kultur- und Erholungslandschaft zu erhalten und zu gestalten und den Schutz vor Naturgefahren zu unterstützen. Damit sollte der gestiegenen Bedeutung der Landund Forstwirtschaft für die Umwelt, den ökologischen Anliegen im Allgemeinen und einer boden- und umweltschonenden Agrarproduktion im Besonderen Rechnung getragen werden. Zu den zahlreichen gesetzlichen Maßnahmen142 treten bald auch diverse Stützungsregelungen und Förderungsprogramme, die neben den Zielen der Marktentlastung und Einkommenssicherung auch umweltpolitische Ausrichtungen beinhalten. Eine teilweise sehr wirksame Dimension haben zuletzt die öffentlichen Förderungen mit überwiegend ökologischen Zielsetzungen, va das ÖPUL-Programm, erreicht.143 So nehmen an diesen Agrarumweltmaßnahmen heute etwa

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Kennzeichnend für diese frühen Regelungen ist die offensichtliche Intention, sich auf die Bekämpfung nachteiliger Symptome der landwirtschaftlichen Produktion zu beschränken; Täuber, Wandel, 39. Allerdings gelingt es in Deutschland den Interessenvertretern noch 1976, die Landwirtschaft dem Geltungsbereich des BNatSchG weitgehend zu entziehen. Für Deutschland siehe die Auflistung der relevanten Rechtsakte der sowohl produktionsorientierten als auch umweltverträglichen Landwirtschaft bei Kreuzer, Wandel, 201 ff. Auch im dt Recht erfolgt dann die durchgreifende Reflexion der Umwelt im Agrarrecht erst in den 1980er Jahren; Steding, Bedenklichkeiten, 156; Steding, Prüfstand, 254. Siehe Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 104 f. § 12 lit b ForstG 1975 idF BGBl 1987/576. Siehe Kap 20.3.1 (S. 477). BGBl 1990/252. BGBl 1988/331. Holzer/Reischauer, Agrar-Umweltrecht, 14 f; Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 157 f; Welan, Landeskulturrecht, 11. Zu den einzelnen Normbereichen wird auf Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 45 ff, verwiesen. Wimmer, Umweltgerechte Landwirtschaft, 58 f.

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74% der landwirtschaftlichen Betriebe mit einem Anteil von 88% der landwirtschaftlichen Nutzfläche teil.144 1997 weist eine Studie für das österreichische Agrarumweltrecht, alle maßgeblichen EG-, Bundes- und Landesvorschriften zusammengenommen, insgesamt einen Umfang von ca 900 Rechtstexten aus.145 Heute dürfte diese Zahl bereits weit höher liegen.

16.4.3 Europäische Union Die der GAP zugrunde liegenden Art 32 bis 38 EGV haben bis heute ihre einseitig ökonomische Ausrichtung behalten. Das landwirtschaftliche Einkommen wird durch Verknüpfung von Art 33 Abs 1 lit a und b EGV direkt an die Produktion gekoppelt.146 Einkommensübertragungen, die sich auf andere Leistungen der Landwirtschaft gründen, werden nicht erwähnt. Eine dem österreichischen LWG vergleichbare Novellierung ist nie erfolgt. Auch der EU-Verfassungsvertrag sieht dbzgl keinerlei Änderungen vor.147 Der nunmehr erfolgte Wandel der Agrarpolitik hin zu umweltpolitisch motivierten Einkommensübertragungen geht allerdings längst darüber hinaus.148 Allerdings muss in diesem Zusammenhang Art 6 EGV als zentrale Bestimmung des Primärrechts genannt werden. Dieses Prinzip der Integration des Umweltschutzes in sämtliche Politikbereiche des Gemeinschaftsrechts besteht seit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 im EGV.149 Damals wird auch der Umweltschutz generell in das Primärrecht als eigenes Kapitel mit dem Titel „Umwelt“ (Art 130r bis 130t EGV) eingefügt.150 Nach einer bereits durch den Vertrag von Maastricht151 erfolgten Änderung – insb wird auch die Förderung eines „umweltverträglichen Wachstums“ zu einem der Vertragsziele des Art 2 EGV erhoben152 – findet sich seit 144

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BMLFUW, Evaluierungsbericht 2003. Halbzeitbewertung des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums (2003), 78 (Tab 15). Wytrzens, Ökonomische Einflüsse, 86. Auch die Entkoppelung im Rahmen der einheitlichen Betriebsprämie der Reform 2003 bedeutet nichts anderes als eine mittelbare Bezugnahme auf eine historische Produktionsleistung. Art III-227 Vertrag über eine Verfassung für Europa. Kritisch Täuber, Wandel, 16. Art 130r Abs 2 Satz 2 EGV: „Die Erfordernisse des Umweltschutzes sind Bestandteil der anderen Politiken der Gemeinschaft.“ Dazu siehe Breier, Die Bedeutung der umweltrechtlichen Querschnittsklausel des Art 130r Abs 2 Satz 2 EWG-Vertrag für die Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes, NuR 1992, 174 ff; Zils, Die Wertigkeit, 1 ff; mit Agrarrelevanz Täuber, Wandel, 44 ff; Schröder, Berücksichtigung, 118 f. Siehe Battis, Vereinheitlichung, 366; Kupfer, Rechtschöpfung, 58; Schäfer, Die Europäischen Gemeinschaften, 12 ff; Calliess, Ökologisierung des EWG-Vertrages, 75 ff. Art 130r Abs 2 Satz 3 EGV: „Die Erfordernisse des Umweltschutzes müssen bei der Festlegung und Durchführung anderer Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden.“ Dazu siehe Epiney, Umweltrechtliche Querschnittsklausel und freier Warenverkehr: die Einbeziehung umweltpolitischer Belange über die Beschränkung der Grundfreiheit, NuR 1995, 497 ff; Calliess, Ökologisierung des EWG-Vertrages, 78 f. Siehe Wiegand, Bestmöglicher Umweltschutz, 535 f.

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dem Vertrag von Amsterdam153 die zentrale Norm nunmehr in Art 6 EGV: „Die Erfordernisse des Umweltschutzes müssen bei der Festlegung und Durchführung der in Artikel 3 genannten Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden.“ Dadurch hat diese Bestimmung zum einen eine sprachliche Aufwertung erfahren154, womit klargestellt ist, dass die Erfordernisse des Umweltschutzes in die übrigen Politikbereiche materiell integriert werden müssen.155 Dh sie müssen im Rahmen der anderweitigen Aufgaben mit verfolgt und nicht bloß bei Verfolgung eines Vertragszieles nebenbei geprüft werden.156 Zum anderen ist auch eine systematische Aufwertung festzustellen, da die Integrationsklausel aus dem Dritten Teil des Vertrages „Die Politiken der Gemeinschaft“ (Titel XVI „Umwelt“) in den Ersten Teil „Grundsätze“ vorgezogen worden ist.157 Das Integrationsprinzip unterstreicht den Charakter des Umweltschutzes als Querschnittsaufgabe, die in alle anderen Aufgabengebiete hinein reicht. Dass die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung aller Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen einbezogen werden müssen, bedeutet die grundsätzliche Gleichrangigkeit der Umweltziele mit den anderen Vertragszielen158. Damit kommt eine isolierte Verfolgung zB ausschließlich wirtschaftlicher Ziele durch die Gemeinschaft nicht mehr in Betracht. Nach Auffassung Wasmeiers159 bildet das Integrationsprinzip nicht nur einen Auftrag an den Gemeinschaftsgesetzgeber, sondern eine generelle Interpretationsregel für das gesamte Gemeinschaftsrecht, eine Auslegungsregel für sämtliche Rechtsakte der Gemeinschaft. Zu den in Art 6 EGV angesprochenen Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen des Art 3 zählt gem Art 3 Abs 1 lit e jedenfalls auch die GAP.160 Die ersten sekundärrechtlichen Ansätze einer Ökologisierung des gemeinschaftlichen Agrarrechts gehen auf Mitte der 1970er Jahre zurück. So werden die ersten ökologisch orientierten Agrarsubventionen 1975 mit der sog BergbauernRL 75/268/EWG161 geschaffen, wonach neben dem agrarstrukturellen Ziel der Erhaltung der Landwirtschaft in Ungunstlagen auch das umweltpolitische 153

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Allgemein siehe Wagner, Europäischer Umweltschutz; Schröder, Aktuelle Entwicklungen im europäischen Umweltrecht. Unter besonderer Berücksichtigung des Vertrages von Amsterdam, NuR 1998, 1 ff; Schrader, Europäischer Umweltschutz nach den Änderungen im Amsterdamer Vertrag, UPR 6/1999, 201 ff. So auch in den englischen und französischen Sprachfassungen: „be integrated“, „être intégrées“. Schröder, Europarecht, 481, unterscheidet zwischen dieser externen Integration und einer internen Integration iS eines integrierten Umweltschutzes. Wasmeier, Die Integration des Umweltschutzes, 48. Burbach/Mindermann, Der „Vertrag von Amsterdam“, 296. Wagner, Europäischer Umweltschutz, 47 mwN. Wasmeier, Die Integration des Umweltschutzes, 47 ff. Abgeleitet aus EuGH Rs C-346/ 97, Slg 2000, I-2737. Zur Integration des Umweltschutzes in die GAP und das gemeinsame Agrarrecht siehe Zils, Die Wertigkeit, 204 ff. Zu EuGH Rs C-292/97, Slg 2000, I-2737, Rz 51, im Zusammenhang mit der Bevorzugung ökologischer Milcherzeuger in mitgliedstaatlichen Milchquotenregelungen zur Durchführung sekundären Gemeinschaftsrechts siehe Scheuing, Das Europäische Umweltverfassungsrecht, 630 f. RL 75/268/EWG über die Landwirtschaft in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten.

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Tendenzen des Agrarrechts

Ziel der Erhaltung der ländlichen Umwelt eine Rolle spielt. Diese Richtlinie wird als erstes Eingeständnis dafür gewertet, dass die auf das Leitbild des entwicklungsfähigen Betriebes ausgerichtete Agrarpolitik ohne umweltgerechte Zielsetzungen nicht in der Lage ist, alle Probleme zu lösen.162 Die Koppelung ökologischer Zielsetzungen mit der Agrarstrukturpolitik hat denn auch die weitere Entwicklung bestimmt. Bereits 1985 mit Erlassung der sog EffizienzVO163 werden die Mitgliedstaaten ermächtigt, nationale Beihilfen an Landwirte zu zahlen, wenn diese sich zur Durchführung einer Bewirtschaftung verpflichten, die der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt dient. Bis dahin sind alle nationalen Beihilfen unter das generelle Beihilfenverbot des EWG-Vertrags gefallen. Eine Weiterentwicklung erfolgt bereits 1986 durch den Beschluss einer finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft mit 25% an den Umweltschutzkosten. Nacheinander werden Extensivierung, freiwillige Flächenstilllegung, Aufforstung und Umstellung der Erzeugung gefördert. 1988 werden die verpflichtenden Flächenstilllegungen164 eingeführt mit dem Ziel nicht nur der Anpassung der landwirtschaftlichen Erzeugung an die Marktentwicklung, sondern auch der Beachtung der Belange des Umwelt- und Naturschutzes, der Landschaftspflege und der Raumordnung.165 Dabei werden die Mitgliedstaaten dazu angehalten, die erforderlichen Maßnahmen zur Erhaltung zufrieden stellender agronomischer Bedingungen zu treffen, in deren Rahmen die Landwirte verpflichtet werden können, zum Schutz der Umwelt und der natürlichen Ressourcen für die Pflege der stillgelegten Flächen zu sorgen. Mit Beginn des Wirtschaftsjahres 1989/1990 wird schließlich ein Extensivierungsprogramm gestartet166, in dessen Rahmen die landwirtschaftliche Erzeugung bei Überschussproduktion unter Gewährung von Prämien durch mengenmäßige Verringerung (Extensivierung) an die Marktentwicklung angepasst werden soll, aber auch eine Berücksichtigung der Belange des Umwelt- und Naturschutzes als Begleitziel verfolgt wird. Neben diesen Ökologisierungstendenzen des EG-Agrarmarkt- bzw EG-Strukturrechts sind aber auch die Rechtsakte aus dem Bereich des Agrarumweltrechts anzuführen.167 162

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Täuber, Wandel, 123, mit weiteren Details; Schröder, Berücksichtigung, 121; Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 178; kritisch Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 6 und 32 ff. VO (EWG) Nr 797/85 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur. Neufassung durch VO (EWG) Nr 2328/91 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur. Siehe zu den Novellierungsschritten der EffizienzVO Schröder, Berücksichtigung, 121; Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 179 ff. Weiters Kreuzer, Wandel EWG, 1974 ff; Täuber, Wandel, 128 ff; Winkler, Umweltschutz, europäische Agrarpolitik und europäisches Agrarrecht, 129 ff; Zils, Die Wertigkeit, 219 f. VO (EWG) Nr 1094/88 zur Änderung der VO (EWG) Nr 797/85 und Nr 1760/87 hinsichtlich der Stilllegung von Ackerflächen und der Extensivierung und Umstellung der Erzeugung. Siehe Täuber, Wandel, 138 ff; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 43 ff. Zu deren Bewertung aus der Sicht der Umweltsicherung vgl zB Kraxner, Bewertung, 86 f. Siehe Kraxner, Bewertung, 88 f; Täuber, Wandel, 142 ff; Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 179 f; Zils, Die Wertigkeit, 218 f. Vgl zB Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 183 ff, Peruzzi, Umweltrelevante Agrarpolitik, 17 ff.

Ökologisierung

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Erste EG-Vorschriften zur direkten Gewährleistung der Umweltverträglichkeit land- und forstwirtschaftlicher Produktionstechniken und -mittel stellen die RL 79/117/EWG über das Verbot des Inverkehrbringens und der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, die bestimmte Wirkstoffe enthalten, und die RL 86/278/ EWG über den Schutz der Umwelt und insb der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft (KlärschlammRL) dar. Die Landwirtschaft liegt außerdem im Anwendungsbereich der RL 80/68/EWG über den Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe (GrundwasserschutzRL) und der RL 80/778/EWG über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch168. Weiters wird 1985 die RL 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (UVP-RL) in Geltung gesetzt, in deren Regelungsbereich bestimmte landwirtschaftliche Vorhaben einbezogen werden. 1991 wird mit der RL 91/414/EWG über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln169 ein gemeinschaftsweites Zulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel erreicht. Darin wird zwischen der Zulassung von Wirkstoffen, die nach guter Pflanzenschutzpraxis als unschädlich gelten und in einer Positivliste gemeinschaftseinheitlich festgelegt werden, sowie der Zulassung der Pflanzenschutzmittel selbst, die die Mitgliedstaaten nach gemeinschaftsrechtlich festgelegten, aber konkretisierungsbedürftigen umweltrechtlichen Kriterien erteilen, unterschieden. Ebenfalls 1991 wird die RL 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (NitratRL) erlassen, die zum Ziel hat, durch die Aufstellung von Regeln der guten fachlichen Praxis durch die Mitgliedstaaten insb hinsichtlich des erlaubten Düngezeitraums und des Verfahrens sowie von Aktionsprogrammen in als gefährdet ausgewiesenen Gebieten das Anwachsen der Nitratbelastung des Grundwassers und der Oberflächengewässer im Hinblick auf die intensive landwirtschaftliche Tierhaltung hintanzuhalten und die vorhandenen Belastungen zu verringern. Darin wirkt sich das Agrarumweltrecht zum ersten Mal signifikant in der Form imperativer Maßnahmen, Verbote und Beschränkungen aus.170 Auf dem Gebiet des Naturschutzrechts sind die RL 79/409/EWG über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (VogelschutzRL) und die RL 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Pflanzen (Fauna-Flora-Habitat-RL) zu erwähnen. Letztere sieht unter der Bezeichnung Natura 2000 die Errichtung eines kohärenten europäischen ökologischen Netzes besonderer Schutzgebiete vor. Die nächste Entwicklungsstufe bringt im Bereich der GAP die Reform 1992, in deren Rahmen eine ganze Reihe ökologisch motivierter Regelungswerke erlassen wird. So wurden bereits die flankierenden Maßnahmen (Umweltprogramm, Vorruhestand, Neuaufforstung)171 und darunter insb die VO (EWG) Nr 2078/92 168

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Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 187, zählt diese aber nicht zum Agrarumweltrecht. Die Vorgängerregelung durch die RL 79/117/EWG über das Verbot des Inverkehrbringens und der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, die bestimmte Wirkstoffe enthalten, sah eine Negativliste gefährlicher Wirkstoffe vor. Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 175. VO (EWG) Nr 2078/92, VO (EWG) Nr 2079/92, VO (EWG) Nr 2080/92.

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Tendenzen des Agrarrechts

über umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren angesprochen. Diese Verordnung kann als wichtiger Schritt in der Entwicklung des Agrarumweltrechts auf Gemeinschaftsebene gesehen werden. Sie markiert den Beginn einer von den Zusammenhängen der Agrarstrukturpolitik gelösten, gewissermaßen eigenständigen Agrarumwelt-Beihilfepolitik der Gemeinschaft.172 Förderungsziele der für fünfjährige Verpflichtungen gewährten Beihilferegelung sind im Wesentlichen Produktionsverfahren, die umweltschädigende Auswirkungen verringern, eine umweltfreundliche Extensivierung der pflanzlichen Erzeugung und der Tierhaltung einschließlich der Umwandlung von Ackerflächen in Grünland, eine Flächenbewirtschaftung, die mit dem Schutz und der Verbesserung der Umwelt sowie der Erhaltung des natürlichen Lebensraums, der Landschaft, der natürlichen Ressourcen, der Böden und der genetischen Vielfalt vereinbar ist sowie Anreize zur langfristigen Flächenstilllegung aus Gründen des Umweltschutzes. Damit werden alle Landwirte – nicht nur solche in gefährdeten Gebieten – in den Regelungszweck einbezogen, womit sich die Förderung des Umweltschutzes gegenüber den allgemein strukturpolitischen Maßnahmen verselbständigt.173 Auch die VO (EWG) Nr 2092/91 über den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel ist hier zu erwähnen. Im Anlagenrecht folgt 1996 die RL 96/61/EG über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVU-RL oder englisch IPPC-RL), in der im Wesentlichen Mindestanforderungen an das Verfahren zur Genehmigung und Überwachung von Industrieanlagen mit dem Ziel der Vermeidung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden normiert werden. Anlagen zur Intensivtierhaltung ab einer bestimmten Größe werden hier Industrieanlagen nahezu gleichgestellt. Die bislang letzte Entwicklung auf dem Gebiet des Gewässerschutzes ist die RL 2000/60/EG zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (WasserrahmenRL), wonach ua auch für die jeweiligen Flusseinzugsgebiete ein Bewirtschaftungsplan und ein Maßnahmenprogramm zu erstellen sind. Aus dem engeren Bereich des EG-Agrarrechts bringt schließlich die Agenda 2000 va zwei Regelungswerke, an denen die sich weiter verdichtende Ökologisierung besonders anschaulich abzulesen ist. So wird mit der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums neben den Instrumenten der GMO eine diese flankierende und ergänzende zweite Säule der GAP geschaffen. Damit wird die ländliche Entwicklung mit dem Umweltschutz als zentralem Ziel etabliert, in den Programmen der Mitgliedstaaten werden Umweltschutzkomponenten verankert. Dieser neuen Politik liegt ein multifunktionaler, integrierter Ansatz zugrunde. Die seit 1992 die Marktordnung flankierenden Maßnahmen und Teile der Agrarstrukturpolitik gehen in dem neuen zentralen Rechtsinstrument der VO (EG) Nr 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) auf. Als besonders „ökologisch getönte“ Bestimmungen werden darin die horizontal konzi172

173

Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft, 179 und 181; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 39 ff. Schröder, Berücksichtigung, 122.

Ökologisierung

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pierte gute landwirtschaftliche Praxis und die Mindestanforderungen in Bezug auf Umwelt, Hygiene und Tierschutz sowie insb einzelne Förderungsmaßnahmen bzw Elemente der Agrarumweltmaßnahmen, der benachteiligten Gebiete und Gebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen und der Forstwirtschaft anzusehen sein. Die Ökologisierung in der ersten Säule erfolgt durch die horizontale VO (EG) Nr 1259/1999 zur Festlegung von Gemeinschaftsregeln für Direktzahlungen im Rahmen der GAP. Auf das dabei entwickelte Instrument der Cross Compliance wird noch einzugehen sein.174 Durch beide Rechtsakte werden im Wesentlichen Umweltstandards als Voraussetzung für die Zahlung von agrarischen Förderungsmitteln implementiert. Diese Standards umfassen idR das geltende produktionsrelevante Agrarumweltrecht. Gerade auch der Transfer von aufgrund Cross Compliance eingezogenen Mitteln in Maßnahmen der ländlichen Entwicklung zeigt den tief greifenden Paradigmenwechsel der GAP und bewirkt eine umweltpolitische „Umverteilung“ nach „oben“.175 Daneben finden sich aber auch umweltrechtliche Implikationen in einzelnen GMO selbst.176 Als Beispiele können angeführt werden: In der Rindfleischmarktorganisation werden gem Art 12 und 13 VO (EG) Nr 1254/1999 Tierprämien an eine bestimmte Viehbestandsdichte geknüpft, als weiteren Anreiz für die Extensivierung der Erzeugung gibt es eine zusätzliche Prämie für noch weiter darunter liegende Bestandsdichten. Schließlich normiert die GMO Getreide gem Art 6 Abs 2 VO (EG) Nr 1251/1999, dass die Mitgliedstaaten geeignete Umweltschutzmaßnahmen treffen, die den Besonderheiten der stillgelegten Flächen Rechnung tragen. Deren Pflege ist jedenfalls sicherzustellen.177 Durch die aktuellen Reformen der GAP, teilweise gültig ab 2004, hat sich diese Ökologisierungstendenz noch einmal verstärkt. Die VO (EG) Nr 1782/2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der GAP und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und die VO (EG) Nr 1783/2003 zur Änderung der VO (EG) Nr 1257/1999 bringen insb im Bereich von Cross Compliance und guter landwirtschaftlicher Praxis neue, aufgewertete Regelungen.178 Mit weiteren Ökologisierungstendenzen des EG-Agrarrechts ist in Zukunft jedenfalls zu rechnen.

16.4.4 WTO Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen 1947 (GATT 1947) enthält keinerlei Bezugnahmen auf Umweltfragen. So ist – wie bereits angesprochen – bspw 174 175

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178

Siehe Kap 16.6.1.2 (S. 354 ff). Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 105. Das Zusammenspiel von Art 3 und 5 VO (EG) Nr 1259/1999 bewirkt, dass die Nichtbefolgung von Umweltschutzregeln unter Sanktion gestellt wird und gleichzeitig die dadurch abgezogenen Mittel für umweltrelevante Aktionen verwendet werden. Vgl Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 105 f, dort auch im Detail zu Abgrenzungsfragen zu Maßnahmen nach VO (EG) Nr 1257/1999. Art 18 Abs 4 VO (EG) Nr 2316/1999 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr 1251/1999. Siehe Kap 16.6.1.2 (S. 354 ff).

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Tendenzen des Agrarrechts

eine Beurteilung von Gütern nach den umweltschädlichen Wirkungen ihres Herstellungsprozesses gem Art I (Meistbegünstigung) und Art III (Inländerbehandlung) prinzipiell GATT-widrig.179 Die sachgerechte Berücksichtigung handelspolitisch kontroversieller Belange wie jener des Umwelt- und Ressourcenschutzes, aber auch des Tierschutzes, Verbraucherschutzes und der Ernährungssicherheit erfolgt durch das Recht der WTO und insb des aktuellen GATT 1994 nur am Rande und va im Rahmen relativ unpräziser Ausnahmebestimmungen.180 So untersagt Art XI des GATT generell nicht-tarifäre Handelsbeschränkungen, also auch Importverbote aus Umweltschutzgründen, und die Ausnahmen des Art XX zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen sowie zur Erhaltung nicht erneuerbarer Naturressourcen kommen nur dann zur Anwendung, wenn es sich dabei um keine „ungerechtfertigte oder willkürliche Diskriminierung“ und keine „verschleierte Beschränkung des internationalen Handels“ handelt.181 Im SPS-Abkommen wiederum müssen Schutzmaßnahmen wissenschaftlich begründbar sein, ein Nachweis, der zB der EU im Hormonstreit nicht gelungen ist. Insgesamt also scheint das Recht der WTO noch immer mit „ökologischer Blindheit“182 geschlagen. Auf das Verhältnis zu den MEAs und die letztlich beherrschende rechtliche Stellung der WTO-Panels183 in Konfliktfällen betreffend Handelsmaßnahmen wurde bereits hingewiesen.184 Die Regelungen des Landwirtschaftsübereinkommens allerdings enthalten mit der „Green Box“ und den dort verankerten agrarumweltpolitischen Beihilfen zarte Ansätze einer Ökologisierung. Bedeutend sind insb die davon ausgehenden ökologisch orientierten Wirkungen auf die GAP, sodass der WTO-Rahmen durchaus als Reflexion eines langfristigen Paradigmenwechsel derselben gesehen werden kann.185 Das TRIPS-Abkommen zu handelsbezogenen geistigen Eigentumsrechten regelt im Bereich der Landwirtschaft va den Anbau und die Verbreitung von Kulturpflanzen sowie die Patentierung von Lebensformen. Hier werden ökologische Aspekte weitgehend vermisst.186

16.4.5 Ausblick Mitunter wird kritisiert, dass sich das Agrarumweltrecht noch nicht umfassend ausgeprägt habe und die Ökologisierung die agrarrechtliche Gesamtregelung nicht hinreichend konzeptionell als vielmehr punktuell durchdringe.187 So werde 179 180

181 182 183

184 185 186 187

Neunteufel, Nachhaltigkeit, 58; Felber/Knirsch, Streitbeilegung in der WTO, 147. Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 65. Im Detail zu umweltrelevanten WTO-Regelungen siehe Senti, The present legal basis, 61 ff. Vgl Felber/Knirsch, Streitbeilegung in der WTO, 145 f. Wimmer in Pernthaler/Weber/ders, Umweltpolitik durch Recht, 105. Bspe für eingebrachte Klagen aus den Bereichen Umweltschutz, Gesundheitsvorsorge und Verbraucherschutz bei Felber/Knirsch, Streitbeilegung in der WTO, 147 ff. Siehe Kap 14.3 (S. 283). Siehe Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 102. Milborn, Zehn Thesen, 111. Steding, Bedenklichkeiten, 156; Steding, Prüfstand, 254.

Ökologisierung

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die Regelung en detail mitunter nur auf die Bestimmung von Rechten und Pflichten des Landwirts in einem bestimmten Prozess oder bspw auf das Pflanzenschutzrecht begrenzt. Hier wird auf weite Sicht ein neuer Ansatz gefordert, der das Agrarrecht in seiner Gesamtheit ökologisiert. In der Tat ist auch heute, wo der Ökologisierungsgrad teilweise beträchtlich ausgeprägt ist, ein Gesamtkonzept nicht zu erkennen. Damit gilt das für die Ökologisierung der gesamten Rechtsordnung konstatierte Phänomen auch für das Agrarrecht. Die vielfältigen Interdependenzen zwischen Umwelt- und Agrarrecht werden nicht stimmig, sondern unkoordiniert von unterschiedlichen Ansätzen her und mit unterschiedlichen Zielen gesetzlich geregelt. Die einschlägigen Vorschriften stammen von verschiedenen Normgebern, was auch die fehlende konzeptionelle Abstimmung und Aufladung mit Widersprüchen erklärt, die durch die Rechtsanwender kaum noch beherrscht werden könnten und auf deren Rücken auszutragen seien.188 Ein Punkt, auf den unter Eigentumsgesichtspunkten noch einmal zurückzukommen sein wird.189

16.5 Rechtliche Instrumente Im Spannungsfeld von landwirtschaftlicher Produktion und Umweltschutz können rechtliche Rahmenbedingungen für die Landwirtschaft keinen Extrempositionen gehorchen. Umweltschutz ohne Rücksicht auf die Belange der Landwirtschaft, Landwirtschaft ausschließlich am Prinzip der Gewinnmaximierung ohne Rücksicht auf die Umwelt orientiert, beides ist nicht nur aus agrarökologischer und agrarökonomischer Sicht wenig sinnvoll, sondern schon aus rechtlichen Gründen nicht haltbar.190 Zahlreiche umweltschützende Normen verpflichten die Landwirtschaft zur Rücksichtnahme auf den natürlichen Lebensraum, die Landwirtschaft ihrerseits ist auf europäischer191 und nationaler192 Ebene verfassungsrechtlich und einfachgesetzlich in ihrem Bestand abgesichert. „Grundsätzlich liegen Umweltziele und landwirtschaftliche Zielvorstellungen nicht soweit auseinander, dass sich nicht Wege zu einer beiderseits befriedigenden praktischen Konkordanz finden ließen.“193 Diese Einschätzung Grimms teilend sollen hier ein paar grundlegende Gedanken entwickelt werden, wie denn ein solches Gesamtkonzept des goldenen Mittelwegs rechtlich ausgestaltet sein könnte, welche Möglichkeiten und Instrumente das Agrar- und Umweltrecht hierfür anbieten.194

188 189 190 191 192 193 194

Steding, Spannungsfeld, 310. Siehe Kap 18.7 (S. 450 ff). Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 245. Art 32 ff EGV; GMO und VO (EG) Nr 1257/1999. Art 5, 6 StGG; § 1 LWG 1992. Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 248. Generell zu Strategien und Instrumenten vgl zB Urff, Umweltschutz und europäische Agrarpolitik, 113 ff; Kobylinski, Das Umweltrecht in der landwirtschaftlichen Bodennutzung, 29 ff.

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Tendenzen des Agrarrechts

16.5.1 Hoheitsakt oder privatrechtliche Kooperation? Generell ist zwischen zwei grundlegenden Instrumentarien zu unterscheiden: Ordnungsrecht und freiwillige Bindungen. Während die klassische Hoheitsverwaltung seit je gerade an der Schnittstelle Landwirtschaft – Umwelt mit den Mitteln von Verordnungen und Bescheiden ordnend eingreift, dafür aber auch ein ausgeklügeltes Rechtsschutzsystem vorsieht, sind die vielfältigen Arten vertraglicher Natur idR jüngeren Datums und flexibel zu handhabende Formen privatrechtlicher Kooperation. Je nach Regelungsgegenstand und Zielsetzung werden diese Instrumente unterschiedlich intensiv zum Einsatz kommen. In der Mehrzahl der Fälle wird eine Kombination aus ordnungsrechtlichen Vorgaben und kooperativen Elementen den richtigen Rahmen bilden.195 Generell werden Rechtsvorschriften sehr bedachtsam einzusetzen sein196, insb erst dann, wenn nach Prüfung weiterer Möglichkeiten kein anderes Mittel das gewünschte Verhalten zu initiieren vermag. Im Naturschutzrecht hat sich bereits ein solch differenziertes System herausgebildet und – soweit derzeit beurteilt werden kann – im Großen und Ganzen auch bewährt. Grundsätzlich ist dort dem Vertragsnaturschutz der Vorrang einzuräumen, die „hoheitliche Keule“ soll nur subsidiär geschwungen werden. Freiwillige Verpflichtungen – auch wenn sie als unverzichtbarer Einkommensbestandteil de facto die unternehmerische Gestaltungsfreiheit beschränkende Tendenzen zeigen197 – motivieren ungleich mehr, bestimmte Vorgaben einzuhalten als „von oben“ dekretierte Zwangsmaßnahmen. Es geht um die Mobilisierung der Eigenverantwortlichkeit, die nur dann erfolgen kann, wenn auch Gelegenheit besteht, dem Landwirt die Maßnahmen und deren Notwendigkeit verständlich zu machen. Antragstellung bzw Vertragsabschluss werden für gewöhnlich mit individuellen oder zumindest regional abgestimmten Beratungen, Informationsveranstaltungen etc gekoppelt sein. Dabei tritt der Landwirt mit der Behörde in einen – wenn auch unterschiedlich intensiven – Dialog, während er bei den hoheitlichen Maßnahmen idR von einer anonymen Administration „ohne Gesicht“ vor vollendete Tatsachen gestellt wird. Unbestritten gibt es aber Bereiche, wo kooperative Maßnahmen alleine nicht ausreichen, um die Schutzziele angemessen erreichen zu können.198 Dies allein schon deshalb, weil Verpflichtungen im Rahmen von Verträgen nur zwischen den Vertragspartnern entstehen, nicht jedoch auch für Dritte bindend sind. So wird zB 195 196

197

198

Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 248. Die vielfältig staatlich gesteuerte und geschützte Landwirtschaft sei ein hochempfindliches Gebilde, das nicht allein ordnungsrechtlich „gleichsam in die Zange“ genommen werden könne, ohne Sinn und Zweck der Strukturhilfen zu konterkarieren; Di Fabio, Rechtliche Instrumente, 129. Auch von marktwirtschaftlichen Lösungen können Zwänge ausgehen, die von den Betroffenen uU sogar als „unfairer“ empfunden werden als in ihrer Motivation nachvollziehbar gestaltete Ge- und Verbote; Hofreither, Landwirtschaft und Umwelt, 41. Siehe Kap 18.1 (S. 404 f). Allgemein zu Vor- und Nachteilen siehe Bussche, Vertragsnaturschutz, 166 ff; Rehbinder, Vertragsnaturschutz, 866 f. Auch aus ökonomischer Sicht sind Ge- und Verbote für grundlegende Schutzstandards unverzichtbar, erst im Vorsorgebereich soll durch den Einsatz ökonomischer Instrumente ein flexibleres Verhalten ermöglicht werden; Köck, Umweltrechtsentwicklung, 416.

Ökologisierung

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der Vertragsnaturschutz zur Umsetzung aktiver Maßnahmen wie Erhaltungs- und Pflegemaßnahmen (dynamischer Naturschutz gerichtet auf Ökosysteme) besonders geeignet sein, sich aber nur bedingt für dauerhafte Sicherstellungen wie von Naturschutzgebieten eignen (konservierender Naturschutz gerichtet auf den Schutz einer ganz bestimmten Art oder eines Lebensraumtyps).199 Bei vertraglicher Kooperation stellt sich auch die Problematik der vorzeitigen oder regulären Beendigung der Verpflichtung.200 Eine naturschutzrechtlich wertvolle Fläche, die durch die vertragsgemäße Pflege noch an ökologischem Wert gewonnen oder überhaupt erst in dieser Qualität entstanden ist, soll nach Auslaufen des Verpflichtungszeitraums nicht plötzlich völlig ohne Schutz sein. Einer Rückgängigmachung, also Vernichtung des ökologischen Wertes durch den Landwirt soll ein Riegel vorgeschoben werden. Auf der anderen Seite hat eine garantierte Gleichstellung der Situation nach Beendigung mit der Ausgangssituation vor Beginn der vertraglichen Verpflichtung bei Land- und Forstwirten akzeptanzfördernde Wirkung.201 Hier wird zu differenzieren sein. Geht es um geschützte und ökologisch besonders wertvolle Gebiete oder Landschaftsteile, wird an einem Basisschutz durch hoheitlichen Akt kein Weg vorbeiführen. Geht es aber um extensivierende Maßnahmen, die den Boden für bestimmte Zeit aus der intensiven Nutzung nehmen, wird auch eine Fortführung der ursprünglich intensiven Nutzung uU akzeptiert werden können. Weiters spricht gegen die alleinige Vorgangsweise mit Kooperationsverträgen, dass sich gerade Problembetriebe vertraglichen Lösungsversuchen verschließen könnten202, weshalb auch aus diesem Grund ein völliger Verzicht auf staatlichen Zwang nicht möglich sein wird. Die hoheitlichen Vorgaben müssen allerdings klar formuliert und unbestimmte Rechtsbegriffe soweit wie möglich durch den Gesetzes- oder Verordnungsgeber konkretisiert werden, um die Rechtssicherheit in der landwirtschaftlichen Produktion zu erhöhen. Vorstellbar wäre deshalb ein abgestuftes System, das Festlegungen allgemeiner Art in hoheitliche Rechtsformen gießt und die individuelle Ausgestaltung konkreter Maßnahmen Formen der Privatwirtschaftsverwaltung vorbehält. Je nach Sachlage wäre dann unter Beachtung von Verhältnismäßigkeit und Effizienz differenziert das eine oder das andere Mittel oder beide zu wählen. Die Rechtslehre hat hier die Unterscheidung zwischen normergänzenden und normverwirklichenden Verträgen entwickelt. In beiden Fällen werden Verordnung und Vertrag kumulativ vorgesehen, wobei bei den normergänzenden Verträgen die Bewirtschaftungsvereinbarungen nicht der Verwirklichung des Schutzzweckes der Verordnung dienen, sondern darüber hinausgreifend einer Verbesserung der ökologischen Situation, während die normverwirklichenden Verträge die Realisierung des Schutzzweckes der jeweiligen Grundverordnung zum Inhalt haben.203 Sobald das Schutz199

200 201 202 203

So sei zB auch für die Erhaltung der biologischen Diversität eine Kombination spezifischen Flächenschutzes (mit einem speziellen Rechtsregime) auf einem Teil der Flächen mit einem Ökosystemschutz auf der ganzen Fläche, va der land- und forstwirtschaftlich genutzten, notwendig; Czybulka, Naturschutzrechtlicher Flächen- und Artenschutz, 307. Siehe auch Kap 16.6.2.1 (S. 366). Köhn, Ausweisung, 153. Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 249. Benninger, Bewirtschaftungsvereinbarungen, 631 f.

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ziel also erst durch das Zusammenwirken von verordnungsrechtlicher und vertraglicher Regelung zu verwirklichen ist, spricht man von normverwirklichender Funktion, wenn die Vertragsinhalte sogar noch über den Schutzzweck hinausgreifen, von normergänzender Funktion. Treten die vertraglich vereinbarten Bewirtschaftungsbeschränkungen aber an die Stelle der an sich gesetzlich vorgesehenen Ge- und Verbote, spricht man von normersetzender Funktion.204 Das Motto sollte jedenfalls lauten: Soviel Kooperation wie möglich und soviel Ordnungsrecht wie nötig. Im Idealfall blieben die hoheitlichen Anordnungen auf Maßnahmen des Grundschutzes und auf Problemgebiete beschränkt.205 Bei der Wahl dieser Mittel kommt dem Normgeber bzw der Behörde große Verantwortung zu. Bislang hat sich in erster Linie der Gesetzgeber um ausgewogene und sachgerechte Entscheidungen bemühen müssen, die den berechtigten Belangen von Mensch, Tier und Ökologie Rechnung tragen und auch die ökonomischen Interessen der Landwirtschaft berücksichtigen und landwirtschaftliche Arbeitsplätze nicht mehr als notwendig gefährden.206 Jetzt kann dieser Interessenkonflikt auch auf anderen Stufen als der Normsetzung durchbrechen. Es kann für die Betroffenen viel davon abhängen, ob ein Vertragsabschluss oder ein Bescheid gewählt, eine Ausgleichszahlung oder (k)eine Entschädigung gewährt wird. Generell lassen sich in dieser Entscheidungsphase Orientierungsmarken nur sehr schwer setzen. Grimm207 tritt bspw dafür ein, ökologisch unverzichtbare Mindeststandards mit den klassischen hoheitlichen Instrumenten sicherzustellen208. Klare, eindeutige Vorgaben würden Landwirte bereitwilliger akzeptieren, wenn sie sicher sein könnten, dass sich auch die Konkurrenten an diese Regeln halten müssten. So spricht er sich erforderlichenfalls sogar für eine Verschärfung der Normen aus, nach dem Motto „Lieber strenge Regelungen, aber eindeutige und kontrollierbare“.209 Strenge Produktionsvorgaben würden auf längere Sicht auch der Landwirtschaft zugute kommen, die gerade in einer für sie existenzbedrohenden Zeit auf die Solidarität der Gesellschaft angewiesen sei. Im Bereich des EG-Agrarumweltrechts werden imperative Ge- und Verbote an die Adresse der Landwirte idR nur schrittweise und behutsam eingesetzt.210 Das erklärt sich daraus, dass agrarumweltpolitische Ziele nur zT im Rahmen bestehender Marktordnungen und somit durch Reglementierung zu erreichen sind. Sobald aber Umweltbelange mit strukturpolitischen Instrumenten verbunden sind, scheint imperatives Vorgehen schwer möglich. Strukturveränderungen verlangen einen schonenden Übergang und legen den Einsatz von Förderungsmaßnahmen nahe, die allerdings auf Annahme seitens der Landwirte angewiesen sind. Je breiter sich also der Einsatz von Fördermaßnahmen als Folge strukturpolitischer Ent204

205 206 207 208 209 210

Rengeling/Gellermann, Kooperationsrechtliche Verträge, 322; Gellermann/Middeke, Vertragsnaturschutz, 459; Rehbinder, Vertragsnaturschutz, 863; Bussche, Vertragsnaturschutz, 6 ff. Köhn, Ausweisung, 218 f. So Deselaers, Ökologie, 67 und 71. Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 249. Siehe auch Kap 25.2 (S. 545 ff). Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 261. Schröder, Berücksichtigung, 120.

Ökologisierung

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scheidungen darstellt, desto geringer wird der Umfang des hoheitlichen Agrarumweltrechts sein. Darüber hinaus haben manche Ziele, wie etwa lange Zeit der ökologische Landbau, Experimentiercharakter, die behutsamer Einführung und Erprobung bedürfen und nicht zumindest von vornherein mit Geboten und Verboten durchgesetzt werden können. Ab und zu werden im Agrarumweltrecht auch – rechtsdogmatisch bemerkenswerte – Kombinationen von hoheitlichen und kooperativen Elementen vorgesehen. So sieht das WRG 1959 im Zusammenhang mit der Verbesserung der Grundwasserqualität abgestufte Verfahren vor. Demnach hat der Landeshauptmann gem § 33f WRG für voraussichtliche Maßnahmengebiete mit Verordnung bekanntzugeben, welche konkreten Maßnahmen aus der GrundwasserschwellenwertVO zur Verbesserung der Qualität des Grundwassers voraussichtlich erforderlich sein werden. Die in der Folge nach drei Jahren zu erlassende Verordnung, mit der die angekündigten Nutzungsbeschränkungen und Reinhaltemaßnahmen verbindlich gesetzt werden, erfasst dann allerdings jene Grundstücke nicht, auf denen solche Maßnahmen bereits freiwillig eingehalten wurden. Damit wird die Möglichkeit geschaffen, durch die freiwillige Teilnahme an Programmen (insb des ÖPUL) die Einbeziehung in eine hoheitsrechtliche Regelung abzuwenden. Die Verordnung des Landeshauptmanns bezieht sich eben nur auf jene, die nicht an einer entsprechenden Maßnahme teilnehmen.211 Diese haben die Nutzungsbeschränkungen entschädigungslos zu dulden, während die Flächen derer, die sich vertraglich verpflichtet haben, vom Geltungsbereich der Verordnung ausgenommen sind und gefördert werden. Damit werden die Landwirte de facto in die „freiwillige“ Verpflichtung gezwungen.212 Die zu treffenden Entscheidungen über die Wahl der Rechtsform und für bestimmte Maßnahmenmixe werden in der Praxis aber auch von außerrechtlichen Parametern abhängig sein. So werden Finanznöte nicht gerade dazu verleiten tendenziell teure Kooperationsmodelle zu entwickeln, wenn – auf den ersten Blick – derselbe Effekt auch mit kostengünstigem, weil idR im Rahmen der gesetzlichen Beschränkung des Eigentums entschädigungslos hinzunehmenden Hoheitsakt erreicht werden kann. Noch dazu, wo in einem regulierten Markt mit gestützten Preisen wie dem Agrarmarkt tendenziell überhöhte Ausgleichszahlungen erforderlich sind, wenn ertragsmindernde Maßnahmen prämiert werden sollen. Patentrezepte für die Auswahl von Rechtsinstrumenten können, losgelöst vom konkreten Einzelfall, nicht gegeben werden. Bei ausgewogener und umsichtiger Mittelwahl aber und va bei aufeinander abgestimmter, konzeptueller Vorgangs-

211

212

Deutlicher noch die Formulierung von § 33f WRG idF BGBl 1996/796, die bis 2000 galt (BGBl I 2000/39). Eine ähnliche Situation ist auch bei der Ausgleichszulage für Gebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen gem Art 16 VO (EG) Nr 1257/1999 gegeben, wo durch die Umsetzung von auf gemeinschaftlichen Umweltschutzvorschriften beruhenden Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzung sich ergebende Kosten und Einkommensverluste dann abgegolten werden, wenn der betroffene Landwirt an dieser Maßnahme teilnimmt und die Voraussetzungen einhält. Dazu siehe Kap 16.6.2.2 (S. 369). Weiters vgl etwa auch § 4 Abs 4 Vlbg VO über das Naturschutzgebiet „Gsieg – Obere Mähder“ in Lustenau (LGBl 1994/23).

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Tendenzen des Agrarrechts

weise könnten viele Spannungsfelder zwischen landwirtschaftlicher Produktion und Umweltschutz mit Hilfe des Rechts aufgelöst werden.

16.5.2 Ordnungsrecht Ein großer Teil der umweltrechtlichen Ordnungsvorschriften wird sich unter die das land- und forstwirtschaftliche Eigentum beschränkenden Maßnahmen subsumieren lassen. Diese unter dem Schlagwort der Sozialbindung zusammengefassten Eingriffsakte werden noch eingehend behandelt.213 IdR handelt es sich dabei um mit Verwaltungsstrafen bedrohte Normen des Besonderen Verwaltungsrechts, die bestimmte Ge- oder Verbote vorschreiben und unmittelbar die land- und forstwirtschaftliche Produktion betreffen können. Als mögliche Rechtsformen kommen Gesetz, Verordnung und Bescheid in Betracht. Generell bietet die hoheitliche Vorgangsweise die sicherste und wirkungsvollste Möglichkeit, ein gewünschtes Verhalten zu initiieren und durchzusetzen bzw ein unerwünschtes Verhalten zu unterbinden. Gegen die Regelung durch Ordnungsrecht wird aber neben dem bereits vorne erörterten psychologisch-motivatorischen Element des Öfteren auch eingewandt, dass Rechtsvorschriften zu ihrer Wirksamkeit der Überwachung bedürften und damit Kontrollkosten erzeugten.214 Andererseits erfordert gerade auch der weitgehend durch Vertragsgestaltungen gekennzeichnete agrarische Förderungsbereich enormen Kontrollaufwand. Das kann also nicht unbedingt gegen die Anwendung ordnungsrechtlicher Instrumentarien verwendet werden. Paradoxerweise aber spricht vielmehr die Kontrolleffizienz für die vertragIiche Gestaltung. Während gemeinschaftliche Ausgleichszahlungen idR dem sehr dichten Kontrollnetz des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (INVEKOS) unterliegen, wird bei gesetzlich vorgeschriebenen agrarumweltrechtlichen Vorgaben, insb solchen der Länder, des Öfteren fehlender bzw ineffizienter Vollzug kritisiert.215 Gerade im Bereich des Bodenrechts, also der Ausbringung von Dünge- und Pflanzenschutzmittel, der Bodenverdichtung und Erosion, wird eine strengere Überwachung eingefordert, während sich bei der Zulassung von Stoffen oder der Vorlage von Plänen der Vollzug als weitgehend unproblematisch erweise. Finden tatsächlich kaum behördliche Kontrollen statt, wird nur Anzeigen wenig freundlich gesinnter Nachbarn nachgegangen und werden so gut wie nie Verwaltungsstrafen in angemessener und abschreckender Ausschöpfung des Strafrahmens verhängt, ist ein Vollzugsdefizit die Folge, das nicht nur die Glaubwürdigkeit agrarumweltrechtlicher Regelungen untergräbt, sondern letztlich auch 213 214 215

Siehe Kap 18.5 (S. 430 ff) und 18.6 (S. 444 ff). Rau, Umwelteinstellung, 135. Allgemein zum Vollzugsdefizit im Umweltrecht siehe Wegscheider/Sokoloff, Recht auf Umwelt, 233 f. Für Deutschland vgl Peine, Landwirtschaft, 387 f; Peine, Landwirtschaftliche Bodennutzung, 525 FN 36. Zum Vollzugsdefizit und seinen Ursachen (Mängel in der Organisation und personell-sachlichen Ausstattung, fehlende Definitionen und unbestimmte Rechtsbegriffe im Umweltrecht, Ausbleiben harter Sanktionen durch die Gerichte) siehe eingehend Duesenberg, Umweltschutz und Landwirtschaft, 112 ff.

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der Landwirtschaft in der öffentlichen Meinung Schaden zufügt. In diesem Zusammenhang werden dann verständlicherweise von Umweltseite Forderungen nach Beseitigung der Landwirtschaftsklauseln und sonstiger Privilegierungen laut.216 Denn ein „Freibrief“ für eine „ordnungsgemäße Land- und Forstwirtschaft“ nütze wenig, wenn deren Ausübung weder definiert noch kontrolliert werde. Dabei können solche Landwirtschaftsklauseln, die dem Gesetzgeber grundsätzlich die Möglichkeit bieten, einen bestimmten Standard oder bestimmte Arten landwirtschaftlicher Tätigkeit ausdrücklich aus dem ordnungsrechtlichen Regime auszunehmen, als hoheitsrechtliches Instrument große Bedeutung erlangen.

Landwirtschaftsklauseln Als Landwirtschafts- oder Agrarklauseln werden also Sonderbestimmungen für die Land- und Forstwirtschaft bezeichnet.217 In Bezug auf das Umweltrecht enthält das Agrarrecht, ausgehend von der grundsätzlichen Umweltverträglichkeit landwirtschaftlicher Tätigkeit, eine Reihe solcher Klauseln, meist in Form von Ausnahmebestimmungen zu Gunsten der üblichen land- und forstwirtschaftlichen Nutzung. Die Wurzeln dieses Agrarprivilegs liegen in der Auffassung begründet, agrarisches Wirtschaften sei schon seiner Natur nach auf die nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen gerichtet.218 Die zunehmende Intensivierung, Technisierung und Chemisierung der landwirtschaftlichen Produktion haben aber zu einer Diskussion über die Rechtfertigung derartiger Landwirtschaftsklauseln in umweltrelevanten Gesetzen geführt. Die wichtigsten Agrarklauseln des österreichischen Rechts finden sich im Wasser-, Abfall-, Luftreinehalte-, Raumordnungs- und Naturschutzrecht. Das Gemeinschaftsrecht kennt derzeit keine solcher Ausnahmebestimmungen.219 Im WRG 1959 gelten gem § 32 Abs 1 bloß geringfügige Einwirkungen auf Gewässer, insb der Gemeingebrauch und die ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung, bis zum Beweis des Gegenteils nicht als Beeinträchtigung der Gewässer und bedürfen daher keiner wasserrechtlichen Bewilligung. Gem § 32 Abs 8 gilt die land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung als 216 217

218 219

So Peine, Landwirtschaft, 388. „Agrarprivileg“; Welan, Landeskulturrecht, 11. Zu den Landwirtschaftsklauseln speziell im Umweltrecht siehe Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 15 ff. Für das dt Recht allgemein Brinktrine, Landwirtschaftsklauseln; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 19; Völsch, Entschädigungsund Ausgleichsrecht in den Wassergesetzen, 118. Zu einzelnen Landwirtschaftsklauseln und insb die Diskussion um die „ordnungsgemäße Landwirtschaft“ siehe Kap 25.2 (S. 545 ff). Onz, Umweltrecht, X. Die Herausnahme landwirtschaftlicher Naturprodukte aus dem Geltungsbereich der ProdukthaftungsRL 85/374/EWG in Art 2 wurde 2000 durch die RL 1999/34/EG beseitigt. Im Entstehungsprozess der UmwelthaftungsRL wurde diskutiert, eine „gute land- und forstwirtschaftliche Praxis“ aus dem Geltungsbereich der RL auszunehmen (siehe BLW 50, 13.12.2003, 14). Diese Forderung konnte aber nicht durchgesetzt werden; vgl Gemeinsamer Standpunkt (EG) Nr 58/2003 (ABl 2003 C 277 E/10 ff).

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ordnungsgemäß, wenn sie unter Einhaltung der bezughabenden Rechtsvorschriften, insb betreffend Chemikalien, Pflanzenschutz- und Düngemittel, Klärschlamm, Bodenschutz und Waldbehandlung, sowie besonderer wasserrechtlicher Anordnungen erfolgt.220 Das AWG 2002 normiert in § 2 Abs 3, dass die Sammlung, Lagerung, Beförderung und Behandlung von Mist, Jauche, Gülle und organisch kompostierbarem Material als Abfall dann nicht im öffentlichen Interesse erforderlich ist, wenn diese im Rahmen eines land- und forstwirtschaftlichen Betriebs anfallen und im unmittelbaren Bereich eines land- und forstwirtschaftlichen Betriebs einer zulässigen Verwendung zugeführt werden. Einige der LuftreinhalteG der Länder enthalten eine die Landwirtschaft privilegierende Agrarklausel, indem sie bspw herkömmliche bzw ortsübliche Formen der Tierhaltung, der Lagerung und Ausbringung von Düngemitteln, der Lagerung von Futtermitteln, der Bekämpfung pflanzlicher und tierischer Schädlinge oder das Verbrennen von Pflanzen und Pflanzenteilen vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausnehmen.221 Die Raumordnungs- bzw RaumplanungsG der Länder enthalten idR eine Generalklausel zu Gunsten der Land- und Forstwirtschaft im gewidmeten Grünland. Im Wesentlichen sind nur jene Flächen des Grünlandes, die nicht der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung dienen, im Flächenwidmungsplan unter Angabe der besonderen Nutzung gesondert auszuweisen. In solcherart für die Land- und Forstwirtschaft vorgesehenem Grünland sind solche Bauführungen zulässig, die der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung dienen bzw für diese Nutzung erforderlich sind.222 Die bekanntesten und am häufigsten diskutierten Landwirtschaftsklauseln finden sich jedoch in den NaturschutzG der Länder, wo in weitgehender Übereinstimmung auf die Bestimmungen über den Schutz von Pflanzen und Tieren Bezug genommen wird.223 Demnach bleiben Maßnahmen im Zusammenhang mit einer zeitgemäßen (und nachhaltigen) land- und forstwirtschaftlichen Nutzung von Grundstücken im Rahmen eines land- und forstwirtschaftlichen Betriebes grundsätzlich von den Schutzbestimmungen unberührt. Als zeitgemäß und nachhaltig gilt eine land- und forstwirtschaftliche Nutzung dann, wenn die Tätigkeiten in einem land- und forstwirtschaftlichen Betrieb der Hervorbringung oder Gewinnung pflanzlicher und tierischer Produkte dienen und nach Verfahren organisiert sind, wie sie in einer bestimmten Gegend und zu einer bestimmten Zeit oder aufgrund überlieferter Erfahrungen üblich sind, und die auf naturräumlichen Voraussetzungen abgestimmte Nutzung in einem funktionierenden System dauerhaft Leistungen gewährleistet, ohne dass die Produktionsgrundlagen erschöpft werden. Diese Privilegierungen wurden mit den NaturschutzG der 1970er Jahre eingeführt. Damals beschränkte sich Natur- und Landschaftsschutz noch statisch auf 220 221 222

223

Näheres siehe Janovsky, Boden- und Wasserschutz, 185 f und Kap 17.2 (S. 393). ZB § 2 Abs 3 Stmk LuftreinhalteG 1974; § 2 Abs 2 Tir LuftreinhalteG. ZB § 19 Abs 2 NÖ ROG 1976; § 30 Abs 5 bis 7 Oö ROG 1994; § 25 Abs 3 Z 1 lit b Stmk ROG 1974. Siehe ausführlich Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 186 ff. § 19 Bgld; § 22 Krnt; § 21 Abs 2 und 3 NÖ; § 32 OÖ; § 5 Z 23 Sbg; § 5 Abs 8 und § 6 Abs 8 Stmk; § 2 Abs 2 Tir; § 16 Abs 2 und § 25 Abs 4 Vlbg. Vgl Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 19 ff.

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bestimmte Gebiete und Objekte, Kollisionen mit der landwirtschaftlichen Nutzung waren deshalb selten. Zum anderen aber wurde bereits die zentrale Bedeutung der ordnungsgemäßen Land- und Forstwirtschaft für die Erhaltung der Kulturlandschaft herausgestrichen.224 Damit hat der Gesetzgeber die Landwirtschaft ausdrücklich privilegiert. Er hat versucht, in den Landwirtschaftsklauseln den Interessenkonflikt zwischen Ökologie und Ökonomie zu bewältigen, die Forderungen des Naturschutzes und die Interessen der Landwirtschaft zu einem Ausgleich zu bringen. Die gewählte Rechtssetzungstechnik geht von der Vermutung aus, ordnungsgemäße etc Land- und Forstwirtschaft beeinträchtige Natur und Landschaft nicht und diene idR den Zielen der NaturschutzG.225 Bald aber wurde vielfach bestritten, dass diese Annahme ihre (unbedingte) Gültigkeit hat. Es war deutlich geworden, dass die moderne Landwirtschaft auch erhebliche Belastungen für den Naturhaushalt und das Landschaftsbild zur Folge haben kann. Aus Sicht zumindest des deutschen Naturschutzes hätten sich die Landwirtschaftsklauseln sogar als in hohem Maße naturschutzabträglich erwiesen.226 Solch positive Vermutungen zugunsten der Landwirtschaft seien – so wird gefordert – mit der Folge aufzugeben, dass die Maßnahmen der Landwirtschaft ebenso wie die Handlungen anderer Wirtschaftsbereiche nach ihren tatsächlichen Wirkungen auf Natur und Landschaft und damit nach ihrem Beitrag zur Verwirklichung der Ziele der NaturschutzG zu beurteilen wären.227 Sie stellten eine ungerechtfertigte Privilegierung, eine Befreiung der Landwirtschaft von allen Regeln zum Umweltschutz dar und sollten durch die Einführung von 224 225

226

227

So für Deutschland Ebersbach, Privilegierung, 26 f. Die genaue Ausgestaltung der Regelung erscheint dabei unterschiedlich. So normieren § 32 Abs 1 und 8 WRG 1959 eine widerlegbare Vermutung; vgl Abs 1 „bis zum Beweis des Gegenteils“; Raschauer, Kommentar, § 32 Rz 15; Rossmann, Das österreichische Wasserrechtsgesetz, 115. Ansonsten dürfte es sich idR um unwiderlegbare Vermutungen handeln. Für das dt Recht handelte es sich bei der Landwirtschaftsklausel in der alten Bestimmung des § 1 Abs 3 BNatSchG 1976 um eine widerlegbare Vermutung; ebenso Burmeister, Rechtsprobleme der Extensivierung, 103; Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 551; Hötzel, Umweltvorschriften für die Landwirtschaft, 27; Di Fabio, Rechtliche Instrumente, 126; Henneke, Abkehr von der Anthropozentrik, 197 f, spricht deshalb von „Systemwidrigkeit“. Soll also die Landwirtschaft durch behördliche Maßnahmen beschränkt werden, dann muss die Behörde begründen, warum die betreffende landwirtschaftliche Tätigkeit die Belange des Naturschutzes beeinträchtigt; Ebersbach, Privilegierung, 27, beispielhafte Aufzählung der als Eingriffe geltenden Maßnahmen, 30. In Österreich wird der Schutz des Bestandes von Biotopen und anderen naturbekannten Flächen im Naturschutzrecht insb aufgrund der privilegierten Stellung der Landwirtschaft als unzureichend kritisiert; Weber in Pernthaler/ders/Wimmer, Umweltpolitik, 162. Kritik auch von Czybulka, Naturschutzrechtlicher Flächen- und Artenschutz, 305, wonach hier Fiktionalität Problemlösungen verdrängen solle. Hötzel, Rechtskonflikte, 6; Hötzel, Art Naturschutz und Landwirtschaft in HAR, 560 f. Vgl auch de Haen/Finck, Ökologische, 15; Czybulka, Naturschutzrechtlicher Flächenund Artenschutz, 307 und 309; Schink, Beeinträchtigung der Umwelt, 34 f; MayerTasch, Kein Recht für die Umwelt?, 154; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 15 f, bezugnehmend auf ein solche Forderungen enthaltendes Sondergutachten „Umweltprobleme der Landwirtschaft“ des dt Rats von Sachverständigen für Umweltfragen aus 1985.

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Betreiberpflichten228 ersetzt werden. Man könne aber auch dazu übergehen, in jeder landwirtschaftlichen Tätigkeit einen Eingriff in die Umwelt zu sehen, für den generell Ausnahmen zugelassen werden könnten oder der im Einzelfall erlaubnisoder bewilligungspflichtig sei, was die Einführung einer UVP für die Landwirtschaft bedeuten würde.229 Den Befürwortern der Landwirtschaftsklauseln hingegen erscheint die Beseitigung derselben schon wegen ihrer erheblichen rechtspsychologischen Bedeutung und des engen wechselseitigen Wirkungsverhältnisses zwischen Naturschutz und Landwirtschaft sowie dem Interesse der Allgemeinheit an einer leistungsfähigen Landwirtschaft nicht als zutreffende Alternative.230 Sollten die Landwirtschaftsklauseln nämlich ersatzlos gestrichen werden, hätte das die Einbeziehung der Landwirtschaft in die Verursacherhaftung zur Folge mit der Möglichkeit, den Eingriff zu untersagen, den Ausgleich des Eingriffs vorzuschreiben oder eventuell eine Ersatzvornahme vorzunehmen. Im Hinblick auf die dadurch eintretende Rechtsunsicherheit und Entschädigungsproblematik könnten dann wieder Positivlisten notwendig werden, die bestimmte land- und forstwirtschaftliche Tätigkeiten ausdrücklich zuließen. Das würde aber zu einer komplexen Kasuistik und zahlreichen, der Rechtssicherheit abträglichen Abgrenzungsproblemen führen. Außerdem erschiene es schon mangels Vollziehbarkeit so gut wie unmöglich, landwirtschaftliche Betriebsvorgänge aus Gründen des Umweltschutzes schlechthin einer Bewilligung zu unterwerfen.231 In dieser Diskussion wird Winkler232 beizupflichten sein, wonach ein Wegfall einer allgemeinen Landwirtschaftsklausel in seiner praktischen rechtlichen Relevanz zwar nicht überbewertet werden dürfe, dadurch jedoch die Stellung der Landwirtschaft gegenüber dem Umweltschutz in der politischen Diskussion und im öffentlichen Bewusstsein geschwächt würde. In der Auseinandersetzung um die Berechtigung der Agrarklauseln dürfe nämlich nicht übersehen werden, dass sie gerade auch dazu dienten, die positiven Leistungen der Landund Forstwirtschaft für die Kultur- und Erholungslandschaft anzuerkennen. Das Beispiel der deutschen Landwirtschaftsklauseln in den verschiedenen Fassungen des BNatSchG seit 1976 lehrt, dass diese zu keiner Zeit unumstritten waren.233 Landwirtschaftsklauseln sollten jedenfalls den gewandelten Erkenntnissen angepasst und so zu einem effizienten Instrument des sachgerechten Interessenausgleiches zwischen Natur- und Umweltschutz sowie Landwirtschaft fortentwickelt werden. Die Landwirtschaftsklauseln haben eine solche Weiterentwicklung zT tatsächlich erfahren, indem entweder aus der „ordnungsgemäßen“ Landwirtschaft 228

229 230

231 232 233

Wer Pflanzenbau oder Tierhaltung betreibt, sollte ganz allgemein verpflichtet werden, die nach den Umständen erforderliche Sorgfalt anzuwenden, um eine Belastung der Umwelt so gering wie möglich zu halten. Darüber hinaus wird auch eine spezielle Betreiberpflicht diskutiert, die zur Beachtung von Regeln umweltschonender Landbewirtschaftung verpflichtet. Hötzel, Umweltvorschriften für die Landwirtschaft, 27. Hötzel, Rechtskonflikte, 6; Hötzel, Art Naturschutz und Landwirtschaft in HAR, 561 f. Siehe auch Janovsky, Boden- und Wasserschutz, 2 f. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 16. Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 550 f. Brinktrine, Landwirtschaftsklauseln, 1 ff; Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rz 12 f; Hoppe/ Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 354 ff. Zur (rechts)politischen Diskussion siehe aufschlussreich Henneke, Landwirtschaft und Naturschutz, 207 ff mwN.

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eine „zeitgemäße“ oder „nachhaltige“ geworden ist oder „ordnungsgemäß“ einen Bedeutungswandel Richtung ökologischer Ausrichtungen erfahren hat.234 Der Ordnungsgemäßheitsbegriff kann also nicht auf herkömmliche Nutzungen beschränkt sein, vielmehr beinhaltet er ein dynamisches Element.235 Diese Entwicklung kann für die deutsche Rechtslage anschaulich mit dem Wandel von der Privilegierung der „ordnungsgemäßen Land- und Forstwirtschaft“ zur Pflicht des Landwirts, die Grundsätze der „guten fachlichen Praxis“ zu beachten, umschrieben werden.236 Das Agrarprivileg ist dort im Laufe der Gesetzgebungsgeschichte Schritt für Schritt ausgehöhlt worden und hat immer mehr an Gewicht verloren. Nicht zuletzt die neugefassten Landwirtschaftsklauseln des deutschen BNatSchG 2002 haben die Anforderungen an die landwirtschaftliche Tätigkeit nochmals erheblich verschärft und werden als weitere Schritte auf dem Weg der Ökologisierung der landwirtschaftlichen Tätigkeit angesehen. Zumindest für das deutsche Recht lasse sich somit ein skeptischer Ausblick auf die zukünftige Bedeutung „der einstmals von den Naturschützern so gefürchteten und daher bekämpften Landwirtschaftsklauseln“237 werfen. Die Landwirtschaftsklauseln des österreichischen Rechts sind hingegen durch größere Statik gekennzeichnet.238 Die Debatten beweisen jedenfalls, dass die „moralische Wirkung“ der Landwirtschaftsklauseln immer noch sehr hoch zu veranschlagen ist.239 Der einen Seite erscheinen sie als unüberwindbare Barrikade und als eine Art Freizeichnung für die Landwirtschaft von der Beachtung umweltdienlicher Vorschriften, die den Weg zu einer umweltverträglichen Ausrichtung der Landwirtschaft versperrten, der anderen Seite als Schutz und Schirm, hinter dem man sich verhältnismäßig frei von behördlichen Einmischungen entfalten könne. Generell kann die Sonderstellung der Land- und Forstwirtschaft in umweltrelevanten Rechtsbereichen unter bestimmten Real- und Sozialbedingungen sachlich gerechtfertigt sein. Sie kann einen tauglichen Interessenausgleich zwischen allgemeinen und speziellen Zielen oder dem jeweiligen Gesetzeszweck und den Interessen der Land- und Forstwirtschaft darstellen. Steht Landwirtschaft für vielfältige Produktionsweisen, für geschlossene Kreisläufe im Rahmen der Produktion und damit für die Gestaltung einer ökologisch gesunden Kulturlandschaft, werden Agrarklauseln im Recht jedenfalls zu rechtfertigen sein. Für Welan240 bedarf die umweltfreundliche Land- und Forstwirtschaft geradezu der Privilegierung. „Ohne Rechtsnormen betreffend den Schutz der Land- und Forstwirtschaft und die entsprechende Förderung als Umwelterhalter und Umweltpfleger wäre es um die europäische Umwelt, 234

235 236 237 238

239 240

Generell siehe bereits Scheyhing, Förderung des ökologischen Landbaus, 266 FN 32. So hat das dt BVerwG 1988 entschieden, dass „ordnungsgemäße Landwirtschaft“ iS des § 8 Abs 7 BNatSchG 1976 eine ausschließlich ökonomische Interpretation verbiete. Der Begriff „ordnungsgemäß“ müsse als „auf eine ökologische Wirtschaftsweise ausgerichtet“ interpretiert werden; siehe NuR 1989, 257 f. Henneke Landwirtschaft und Naturschutz, 268 f. Winkler, Die gute fachliche Praxis, 3 ff. Brinktrine, Landwirtschaftsklauseln, 3. So fordert Weber in Pernthaler/ders/Wimmer, Umweltpolitik durch Recht, 162, eine Einschränkung der Privilegierung auf naturnahe Landwirtschaft. Storm, Täter oder Opfer?, 11. Welan, Recht der Land- und Forstwirtschaft, 20.

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die nur ausnahmsweise Naturlandschaft und überwiegend Kulturlandschaft ist, schlecht bestellt, jedenfalls schlechter bestellt, als dies derzeit der Fall ist.“241

16.5.3 Kooperative Elemente Kooperative Elemente beruhen auf der Einsicht, dass Umweltschutz zusammen mit den Landwirten effektiver betrieben werden kann, als ohne oder gar gegen sie. Ausgehend von den Erfahrungen beim Naturschutz scheint sich mittlerweile die umweltpolitische Erkenntnis durchgesetzt zu haben, dass Umweltschutz im ländlichen Raum nicht primär mittels Maßnahmen der Eingriffsverwaltung gegen die Landwirtschaft, sondern – dem Kooperationsprinzip entsprechend – wirksam am besten mit der Landwirtschaft in der Praxis umgesetzt werden kann. Über einen ökologisch unverzichtbaren Mindeststandard hinausgehende Fortschritte werden sich rascher in Zusammenarbeit zwischen Staat und Landwirtschaft erzielen lassen. Vertragliche und vertragsähnliche Lösungen können idR einerseits bessere Akzeptanz und Mitwirkungsbereitschaft bei den betroffenen Grundstückseigentümern und Nutzungsberechtigten bewirken und deren Verantwortung und Eigeninitiative stärken sowie andererseits größere Flexibilität auf Seiten der staatlichen Behörde, insb beim Ausgleich von Nachteilen, gewähren. Träger solch kooperativer Elemente sind in den meisten Fällen auf der einen Seite der Landwirt und auf der anderen Seite die Behörde. Beim Landwirt kann es sich sowohl um den Grundeigentümer als auch den verfügungsberichtigten Pächter handeln, auch Zusammenschlüsse von Landbewirtschaftern wie Kooperationen, Weidegenossenschaften etc sind möglich. Auf Seiten der Behörde kommen theoretisch alle Einrichtungen der öffentlichen Hand bei entsprechender Legimitation in Frage, Bundes- und Landesdienststellen genauso wie Gemeinden. Aber auch Organisationen wie Wasserverbände, Nationalparkverwaltungen242, Naturschutz-, Jagdoder Fremdenverkehrsvereine etc kommen als Vertragspartner in Betracht.243 Verschiedentlich wird bei kooperativen Vereinbarungen mit Umwelttangierung zwischen Behörden und Landwirten auch die Mitwirkung von Umwelt- und Naturschutzverbänden gefordert, um die Repräsentanz Drittbetroffener, va der nichtlandwirtschaftlichen Bevölkerung, zu gewährleisten.244 Den wichtigsten Modellen kooperativer Instrumente, die das Recht zur Verfügung stellt, sind die folgenden Absätze gewidmet.245 Daran schließen sich ein paar Gedanken über ihren Rechtscharakter an. 241 242

243

244 245

Welan, Recht der Land- und Forstwirtschaft, 20. Zu den entsprechenden Bestimmungen in den NationalparkG siehe Schima, Die Rahmenbedingungen, 7. Vgl für den Vertragsnaturschutz die Bspe bei Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 147 f. Weiters Holzer, Agrarrechtskongress, 36. Für Deutschland Rehbinder, Vertragsnaturschutz, 862. Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 253. Zu den Umweltvereinbarungen, also idR Selbstbeschränkungsabkommen und Selbstverpflichtungen, siehe Kap 24.2 (S. 527 ff). Dabei kann es sich von vor- und außerrechtlichen Absprachen bis hin zu vertragsrechtlichen Formen handeln. Generell zu den bundesstaatlichen ökologischen Kooperationsinstrumenten siehe Pernthaler in ders/Weber/Wimmer, Umweltpolitik durch Recht, 38 ff.

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Bewirtschaftungsvereinbarungen Als Bewirtschaftungsvereinbarungen werden Verträge zwischen Landwirten und öffentlich-rechtlichen Institutionen bezeichnet, in deren Rahmen Prämien gewährt werden, die den Charakter von Kompensationszahlungen haben.246 Dabei wird den Bauern im Wesentlichen der temporäre Verzicht auf gewisse Verfügungsrechte über die Natur entgolten. Sinn von Bewirtschaftungsvereinbarungen ist die vertragliche Festlegung einer bestimmten Art der Bewirtschaftung, implizit erhalten solche Verträge aber auch die landwirtschaftliche Nutzung auf dem jeweiligen Standort aufrecht. Der umweltschutzrechtlichen Motive sind viele: Offenhalten der Landschaft aus Gründen des Landschaftsschutzes, Sicherung flächenhafter Grundwasserneubildung, Entgiftung und Regeneration landwirtschaftlich genutzter Böden, Sicherung von Freiräumen für schützenswerte Tier- und Pflanzenarten usw. Daneben gibt es oft auch noch eine ganze Reihe anderer als ökologischer Gründe für eine solche Art der Landwirtschaftsförderung. Bisweilen wird deshalb eine Kluft zwischen offizieller Zielsetzung und anderen Intentionen von Bewirtschaftungsvereinbarungen beklagt, was im Vorwurf gipfelt, dass die Umwelt im Rahmen von Alibiprogrammen bisweilen als Vorwand für eine versteckte Agrareinkommenspolitik diene.247 Als Beispiele für Bewirtschaftungsvereinbarungen lassen sich insb Maßnahmen der VO (EG) Nr 1257/1999 anführen, allen voran ÖPUL und AZ. Inhaltlich reichen solche Verträge von Unterlassungspflichten wie Verzicht auf die Ausbringung bestimmter Pflanzenschutz- und Düngemittel oder auf den Umbruch von Grünland bis zu Handlungsgeboten wie Schnitt von Bergmähdern oder Anlegung von Landschaftselementen (Hecken, Sträucher, Feldraine, Windschutzgürtel usw).

Vertragsnaturschutz Das klassische Beispiel für kooperative Elemente ist der Vertragsnaturschutz. Er bezeichnet den Abschluss von Verträgen zwischen für gewöhnlich Naturschutzbehörden und Grundeigentümern oder Nutzungsberichtigten schutzwürdiger Flächen auf freiwilliger Basis, in denen sich die Bewirtschafter verpflichten, gegen ein entsprechendes Entgelt (Nachteilsausgleich)248 im Interesse einer bestimmten naturschützerischen Zielsetzung vereinbarte Handlungen vorzunehmen, zu unterlassen oder zu dulden, es kann aber auch auf einen Erfolg abgestellt werden.249 246 247

248

249

Benninger, Bewirtschaftungsvereinbarungen, 628. So wird zB die Zahlung von Geld für die Nichtvornahme unzulässiger Schädigungen kritisiert. Es gehe dann nicht um den Umweltschutz sondern vielmehr um „Bauernfinanzierung“, der Landwirt entdecke immer dann die Umwelt, wenn er dafür Beihilfen erhalten könne; so Diskussionsbeiträge in Rengeling, Europäisches Umweltrecht und europäische Umweltpolitik, 133. Zum ökonomischen Hintergrund der Honorierung ökologischer Leistungen siehe Köhn, Ausweisung, 124 ff. Definitionen siehe Schima, Die Rahmenbedingungen, 1; Bussche, Vertragsnaturschutz, 25 ff und insb 40; Kolodziejcok, Rechtsfragen, 7; Ebersbach, Möglichkeiten, 63 f;

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Ziel ist es, anstelle des mit Zwangsmitteln eingreifenden hoheitlichen Naturschutzes den betroffenen Landwirten das Angebot auf Abschluss eines Vertrags zu machen, in dem sie sich freiwillig zu naturschützenden Leistungen250 verpflichten. Positive Motivationen sollen für den Natur- und Umweltschutz die Ressourcenbewirtschaftung ökologisch verträglicher und langfristig effizienter machen. Der Unterschied zur Bewirtschaftungsvereinbarung besteht in der Zielsetzung, die dort primär produktionsbezogen, hier primär ökologiebezogen ist und nur indirekt auf die Produktion landwirtschaftlicher Güter reflektiert. Vertragsnaturschutz wird idR nicht als zusätzliche Erwerbsquelle iS einer multifunktionalen Landwirtschaft betrieben, vielmehr gehe es oft darum, eine sonst drohende behördliche Zwangsmaßnahme zu vermeiden.251 Eine eindeutige Abgrenzung speziell zwischen Agrarumweltund Naturschutzmaßnahmen ist in der Praxis nicht immer einfach.252 Der Vertragsnaturschutz, der Betroffene aktiv an den Bemühungen des amtlichen Naturschutzes teilhaben lässt, tritt idR also neben oder sogar an die Stelle einseitig hoheitlicher Regelungen und kann als Ausfluss des Kooperationsprinzips verstanden werden.253 Dass der Landwirt die Entscheidungen dabei gleichermaßen mitgestalten kann, Anteil an ihnen hat und das Ergebnis infolge seiner Mitwirkung mit trägt, kann Erleichterungen des Vollzugs gesetzlicher Vorschriften, größtmögliche Akzeptanz und geringere Rechtsmittelanfälligkeit behördlicher Entscheidungen bewirken. Das mag jedenfalls auf die Maßnahmen des klassischen Vertragsnaturschutzes mit einzelnen, individuellen Konsultationen und Absprachen zwischen den Naturschutzbehörden der Länder und den betroffenen Bauern zutreffen, weniger bei den oft auch als Vertragsnaturschutz bezeichneten typisierten „Massenverträgen“ mit förderungsrechtlicher Orientierung254. Als gravierender Nachteil des Vertragsnaturschutzes wird angesehen, dass er leicht zu einer Überforderung der Verwaltungskapazitäten in personeller und fachlicher Hinsicht führen könne und dass letztlich der Vertragspartner, dessen berechtigte Bewirtschaftungsinteressen im Regelfall im Widerspruch zu den Natur249

250 251 252

253

254

Gellermann/Middeke, Vertragsnaturschutz, 460; Rehbinder, Vertragsnaturschutz, 859 mwN; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 91. Zu den Bezugsgegenständen und Inhalten eines Naturschutzvertrags siehe Montecuccoli/Kühnert, Vertragsnaturschutz, 69 ff. Allgemein Penker/Wytrzens/Kornfeld, Natur unter Vertrag – Naturschutz für das 21. Jahrhundert (2004). Zu typischen Maßnahmen siehe Rehbinder, Vertragsnaturschutz, 862. Kolodziejcok, Rechtsfragen, 7. Dazu siehe Bussche, Vertragsnaturschutz, 36 ff. Der Vertragsnaturschutz wird auch als eine Ausdehnung der allgemeinen Subventionierung der Landwirtschaft kritisiert; Rehbinder, Vertragsnaturschutz, 866 f. Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 136 ff, unterscheidet stattdessen zwischen ökologischen Globalleistungen, die automatisch aus der bloßen Bewirtschaftung resultieren, und spezifischen Leistungen, die unmittelbar im Zusammenhang mit einer hoheitlich angeordneten oder vertraglich vereinbarten Nutzungsbeschränkung stehen. Rengeling/Gellermann, Kooperationsrechtliche Verträge, 318. Siehe Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 147 f; Gellermann/Middeke, Vertragsnaturschutz, 459. In Österreich wird hier idR die Form einer Sonderrichtlinie gem §§ 40 f Allgemeine Rahmenrichtlinien für die Gewährung von Förderungen aus Bundesmitteln – ARR 2004 (BGBl II 2004/51), verwendet. Zu Standardverträgen in Deutschland siehe Rehbinder, Vertragsnaturschutz, 862.

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schutzzielen stehen, allein über das Maß des zu erreichenden Schutzes entscheide.255 Darüber hinaus gewährt der Vertrag keine Allgemeinverbindlichkeit und kann während der Laufzeit auf nachvertragliche Änderungen der Situation nicht reagieren, weshalb in Fällen schutzwürdiger Habitate, Tier- und Pflanzenarten der Verordnungsweg unverzichtbar sei.256 Weiters schwebt wie ein Damoklesschwert das Auslaufen der idR auf Zeit abgeschlossenen vertraglichen Verpflichtung bzw deren vorzeitige Beendigung (zB aufgrund eines Verstoßes gegen die Vertragsinhalte) über der Vereinbarung. Diese und andere Schwächen257 vertragsnaturschutzrechtlicher Konstruktionen sprechen aber keineswegs gegen das Instrument an sich, sondern verdeutlichen nur die Notwendigkeit, je nach Schutzziel und Situation passendes Instrumentarium einzusetzen. Meist wird es deshalb zu einer Koppelung ordnungsrechtlicher und vertraglicher Instrumentarien kommen.258 Bspw erfolgen wie bereits erwähnt Schutzgebietsausweisungen für gewöhnlich in Verordnungsform zu den LandesnaturschutzG, während darauf aufbauend die konkrete Umsetzung über Verträge geschieht. In der Praxis enthalten diese Naturschutzverordnungen neben der Gebietsausweisung nach KG-Nummern auch sehr allgemein formulierte grundlegende Ge- und Verbote, während die detaillierten Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzung idR nicht im Rahmen der Unterschutzstellung angeordnet werden, sondern vertraglichen Vereinbarungen vorbehalten bleiben. Diese konkreten Bewirtschaftungsvorgaben können aber auch zum Gegenstand der Schutzgebietsverordnung selbst gemacht bzw in Bescheidform erlassen werden.259 Die Berechtigung der Naturschutzbehörden, wesentliche Einzelmaßnahmen zur Verwirklichung der Naturschutzziele im Wege der Handlungsformen des Vertrags abzuwickeln, ergibt sich schon aufgrund der Privatwirtschaftsverwaltung, wurde aber zwecks Aufwertung dieses Instruments großteils ausdrücklich in den NaturschutzG verankert.260 Dort wird zuweilen auch die angestrebte Bevorzugung 255

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259 260

Bussche, Vertragsnaturschutz, 171 f; Gellermann/Middeke, Vertragsnaturschutz, 459. Speziell beim Schutz „bedeutender und schutzwürdiger Areale“ aber dürften die Allgemeinwohlbelange nicht zur alleinigen Disposition des Vertragspartners gestellt werden, sondern bedürfe es einer sämtliche Belange berücksichtigenden und abwägenden Entscheidung, die nur im Rahmen eines Unterschutzstellungsverfahrens gewährleistet sei. Bei Extensivierungszielen auf aktuell nicht schutzwürdigen Flächen oder bei nicht zwingend gebotenen Maßnahmen zur Anreicherung der Landschaft hingegen seien allein vertragliche Vereinbarungen unproblematisch; 459 f. Allgemein zu Vor- und Nachteilen des Vertragsnaturschutzes siehe Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 94 ff. Gellermann/Middeke, Vertragsnaturschutz, 464. Czybulka, Das Regelungssystem des Naturschutzes, 34. Siehe Kap 16.5.1 (S. 324 ff). Für das dt Naturschutzrecht siehe Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 114 ff. Siehe Kap 16.7.3 (S. 375 f). § 2 Abs 2 lit b Bgld; § 2a Krnt; § 2 Abs 3 und 22 NÖ; § 1 Abs 7 OÖ; § 2 Abs 5 Sbg; § 32a Stmk; § 4 Tir; § 9 Vblg; § 6 Wien. Für Deutschland § 8 BNatSchG 2002, sowie in den NaturschutzG der Länder; dazu siehe Rehbinder, Vertragsnaturschutz, 860, zur Verneinung eines daraus abgeleiteten Individualrechts auf Vertragsnaturschutz, 864. Zur Verankerung des Vertragsnaturschutzes im dt Naturschutzrecht siehe Köhn, Ausweisung, 133 ff; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 92 f.

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des vertraglichen Naturschutzes normiert, indem die Behörde vor Erlassung von Verordnungen zu prüfen hat, ob der Zweck der angestrebten Maßnahme nicht ebenso durch Vereinbarungen erreicht werden kann.261 Damit wird den Behörden grundsätzlich Ermessen hinsichtlich der Wahl zwischen Ordnungsrecht und Vertragsnaturschutz gewährt, allerdings wird dem Vertragsnaturschutz in Fällen, in denen der vertragliche Schutz dem ordnungsrechtlichen gleichwertig ist, der Vorrang eingeräumt.262 Innerhalb bestimmter fundamentaler Grenzen, insb der Sittenwidrigkeit bei privatrechtlichen und des Wesensgehalts des Eigentumsrechts bei öffentlich-rechtlichen Verträgen (siehe unten), sind die Naturschutzverträge allen Inhalten zugänglich. Beschränkungen des landwirtschaftlichen Eigentums werden dabei vom Vertragspartner Landwirt freiwillig auf sich genommen, allfällig bestehende faktische wirtschaftliche Abhängigkeiten von Vertragsnaturschutzprogrammen können allerdings sehr weit reichend sein. Ebenso ist zu beachten, dass der öffentlichen Hand als Nachfrager der Naturschutzleistungen speziell bei den normersetzenden Verträgen quasi Monopolstellung bei der Vertragsgestaltung zukommt, da auf den Landwirt über den hoheitlichen Naturschutz Druck ausgeübt werden könnte.263 Als Beispiele werden heute va in Deutschland immer wieder die Agrarumweltprogramme als Instrumente des Vertragsnaturschutzes genannt.264 In Österreich ging man hier zumindest von Landwirtschaftsseite terminologisch etwas reservierter vor, erschien es doch in Anbetracht des Schielens des chronisch unterdotierten Umweltsektors auf die gefüllten (Strukturfonds)Töpfe der Agrarier opportun, den Terminus vom Vertragsnaturschutz auf die klassischen Vereinbarungen zwischen dem Amt der Landesregierung und dem Landwirt, die auch aus Landesnaturschutzmitteln finanziert werden, zu beschränken. Mittlerweile jedoch, insb in Folge von Natura 2000, scheinen zumindest jene Maßnahmen des ÖPUL, die speziell auf die Umsetzung der Natura 2000-Kulisse ausgerichtet sind, ebenfalls als Vertragsnaturschutz bezeichnet zu werden, auch wenn es sich dabei um kofinanzierte Mittel aus dem nationalen und EAGFL-Landwirtschaftsbudget handelt. In diesem Sinne könnte das ÖPUL insgesamt als die flächenmäßig bedeutendste Maßnahme des Vertragsnaturschutzes für die Landwirtschaft in Öster261

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Die Unterlassung dieser Prüfung ist ohne Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der betreffenden Verordnung. Eine vergleichbare Konstruktion im dt BNatSchG ist im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens am Widerstand der Länder gescheitert; Rehbinder, Vertragsnaturschutz, 860. Gem § 8 BNatSchG hat sich die Behörde bei der Auswahl der Handlungsmittel jeweils primär am Zweck der Maßnahme zu orientieren, eine vertragliche Regelung soll nur dann in Frage kommen, wenn im Einzelfall auf diese Weise der Zweck mit gleicher Effektivität für den Naturschutz erreicht werden kann; Grzeszick, Eigentum und Naturschutz, 170. Generell zum Vorrang des Vertragsnaturschutzes Bussche, Vertragsnaturschutz, 20 ff; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 121 ff. Montecuccoli/Kühnert, Vertragsnaturschutz, 66, fordern deshalb eine institutionelle Trennung von hoheitlichem Naturschutz und Vertragsnaturschutz durch die Bildung von öffentlich-rechtlichen Organisationen wie Stiftungen oder Anstalten ohne hoheitliche Aufgaben. Vgl Köhn, Ausweisung, 131 ff, insb 138 ff; Rehbinder, Vertragsnaturschutz, 859; Bussche, Vertragsnaturschutz, 49 ff; ausschließlich Güthler/Kretzschmar/Pasch, Vertragsnaturschutz, 4 ff.

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reich bezeichnet werden. Andererseits spricht va die unbestreitbar vorhandene Produktionsorientierung und die idR nicht normersetzende, normverwirklichende oder normergänzende Funktion265 dafür, die überwiegende Anzahl der ÖPULMaßnahmen nicht als Vertragsnaturschutzinstrumente sondern als Bewirtschaftungsvereinbarungen zu qualifizieren. Die oben angesprochene Abgrenzung zwischen primär landwirtschaftsbezogenen und primär naturschutzbezogenen Maßnahmen, also zwischen Bewirtschaftungsvereinbarung und Vertragsnaturschutz, hat hier eine differenzierte Betrachtung der Maßnahmen des Agrarumweltprogrammes zur Folge.266

Vertragswasserschutz Vertragliche Regelungen finden sich auch in Form von Schutzkonzepten im Wasserbereich. Als Träger kommen hier neben staatlichen Einrichtungen auch va Wasserverbände in Betracht, die in Verhandlungen mit den betroffenen Landwirten regionale Schutzkonzepte (inklusive Ausgleichsbeträge) aushandeln und vertraglich vereinbaren. Die dem begünstigten Wasserversorger dadurch entstehenden Kosten können auf die Wasserverbraucher abgewälzt werden. Im Idealfall übernimmt die staatliche Verwaltung nur noch Koordinierungs- und Schlichtungsfunktionen.267 Auch hier gelten die Vorzüge der Förderung des gegenseitigen Problembewusstseins aufgrund direkter Gespräche, wenn auch das Risiko von Verzögerungen beinhaltet ist. Dafür handelt es sich bei dem aus Verhandlungen hervorgegangenen Vertrag um ein allgemein konsensfähiges Konzept, das seitens der Landwirtschaft eher akzeptiert wird als pauschale einheitliche Anordnungen. Besonders im Fall von Sanierungsgebieten, die eines speziell zugeschnittenen Programmes bedürfen, bewährt sich ein Schutzkonzept auf vertraglicher Basis, das auch im Einvernehmen veränderten Gegebenheiten vor Ort besser angepasst werden kann. Der Rechtscharakter der hier behandelten Verträge wird in Österreich grundsätzlich als privatrechtlich im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung zu beurteilen sein.268 In der deutschen Rechtswissenschaft hingegen wird darüber hinaus auch die Rechtsform der öffentlich-rechtlichen Verträge diskutiert.269 Dabei wird zur Annahme eines solchen entweder auf den Vertragspartner des Landwirts oder auf den Inhalt der Vereinbarung und ihre allfällige normersetzende Funktion ab265

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Ausgenommen möglicherweise im Zusammenhang mit der Umsetzung von Natura 2000 (oder mit § 33f WRG). So auch für die Agrarumweltprogramme der dt Bundesländer Bussche, Vertragsnaturschutz, 38 f. Köhn, Ausweisung, 47, zu zahlreichen weiteren Modellen und deren Bewertung, 49 f. So etwa für vertragsnaturschutzrechtliche Maßnahmen Sturm, Naturschutzrechtliche Planung, 118 ff. Vgl auch die EB zu § 6 Wien. Für das dt Recht siehe Bussche, Vertragsnaturschutz, 31 ff; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 101 ff; Fritz, Möglichkeiten und Grenzen von privatrechtlichem und öffentlich-rechtlichem Vertragsnaturschutz, UPR 1997, 439 ff; Di Fabio, Vertrag statt Gesetz? – Gesetzesvertretende und gesetzesausfüllende Verwaltungsverträge im Natur- und Landschaftsschutz, DVBl 1990, 338 ff.

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gestellt. Gerade beim oben beschriebenen „klassischen“ Vertragsnaturschutz wird insb der zweite Ansatz idR zur Annahme öffentlich-rechtlicher Verträge führen. Dafür spreche, dass der Naturschutz wesensgemäß eine öffentliche Aufgabe sei und sich der Vertrag auf einen Sachverhalt beziehe, der von der gesetzlichen Ordnung öffentlich-rechtlich geregelt werde.270 Die Bewirtschafter verpflichteten sich zur Durchführung oder Unterlassung bestimmter Bewirtschaftungs- oder Pflegemaßnahmen, welche die Verwaltung auch im Rahmen einer Verordnung hätte aussprechen können. Damit würden verordnungsrechtliche Ge- und Verbote durch die vertraglichen Verpflichtungen gleichsam ersetzt, ohne dass sich der öffentlichrechtliche Charakter ändere. Der Vertrag trete also an die Stelle der an sich vorgesehenen verordnungsrechtlichen Ge- und Verbotsbestimmungen, ersetze diese und beziehe sich somit auf Sachbereiche, die von den öffentlich-rechtlichen Vorschriften des Naturschutzrechts vorgeregelt seien.271 Im Gegensatz dazu treten die Verträge im Rahmen von Bewirtschaftungsvereinbarungen nicht an die Stelle einseitig hoheitlicher Regelungen und werden deshalb als privatrechtliche Verträge zu qualifizieren sein. Auch nach österreichischem Recht handelt es sich bei einem öffentlich-rechtlichen oder verwaltungsrechtlichen Vertrag um einen solchen zwischen einem öffentlichen Rechtsträger (Behörde) und einem privaten Rechtssubjekt (subordinationsrechtlicher Vertrag).272 Allerdings ist der Verfassung eine solche Form fremd (Frage der „relativen“ Geschlossenheit des Rechtsquellensystems des B-VG), gleichwohl das Abgabenrecht in verschiedenen Fällen derartige Rechtsakte vorsieht. Ihre Zulässigkeit ist in der Rechtswissenschaft umstritten. Die Einführung eines öffentlich-rechtlichen Vertrages als neue Kategorie des Verwaltungsaktes in der Mitte zwischen Bescheid und privatrechtlichem Vertrag wird unter Gesichtspunkten der Legalitätsbindung und des Rechtsschutzes aber insb für die Leistungsverhältnisse in der Förderungsverwaltung gefordert.273

16.5.4 Gemeinlast- oder Verursacherprinzip? In Anbetracht der von der Landwirtschaft verursachten potentiellen Umweltschäden setzt die Entscheidung zwischen einer vertraglichen Vorgangsweise inklusive Abgeltung und einer hoheitlichen Maßnahme allenfalls inklusive Entschädigung (anstelle einer individuellen Schadenszurechnung inklusive Sanktion) eine grundlegende Frage im Lichte der umweltrechtlichen Prinzipien voraus: Gemeinlast270

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Benninger, Bewirtschaftungsvereinbarungen, 631; Ebersbach, Möglichkeiten, 64. Differenziert König, Landwirtschaftliche Bodennutzung, 130 f. Rengeling/Gellermann, Kooperationsrechtliche Verträge, 323; Gellermann/Middeke, Vertragsnaturschutz, 460 mwN; Rehbinder, Vertragsnaturschutz, 864 f mwN; Köhn, Ausweisung, 130 f mwN. Vgl Adamovich/Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht, 274 ff; Walter/Mayer, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts, 263; eingehend Doralt, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, 205 ff mwN; Öhlinger, Das Problem des verwaltungsrechtlichen Vertrages (1974); Eberhard, Der verwaltungsrechtliche Vertrag (2005). Fröhler, Das Wirtschaftsrecht als Instrument, 80 ff; aus forstlicher Sicht Schima, Die Rahmenbedingungen für den Vertragsnaturschutz, 12 f; ablehnend Wilhelm, Privatrechtliche Probleme der Subvention, 205 f.

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prinzip oder Verursacherprinzip? Das Gemeinlastprinzip findet dann Anwendung, wenn Inhaber von Verfügungsrechten von der öffentlichen Hand finanzielle Mittel dafür erhalten, dass sie auf umweltschädigende Nutzungsmöglichkeiten verzichten, während das Verursacherprinzip dann zu tragen kommt, wenn die Nutzer die Schutzinteressierten für die Beanspruchung und mögliche Veränderung von Umweltgütern entschädigen, also umweltschädigendes Verhalten bestraft wird.274 Im Vertrags- und Entschädigungsrecht hat sich der Gesetzgeber für die Anwendung des Gemeinlastprinzips entschieden, Ausgleichszahlungen können als Preis für die Übertragung eines Verfügungsrechts von den Nutzungsberechtigten an die schutzinteressierte Öffentlichkeit interpretiert werden. Die Frage, wer der konkrete (alleinige) Verursacher und damit letztlich zahlungspflichtig ist, wird gar nicht erst gestellt. Vielmehr würden die Lasten auf alle verteilt, die potentielle Nutznießer des Umweltgutes sein könnten.275 Im Umweltverwaltungsstrafrecht und Umweltstrafrecht hat sich der Gesetzgeber hingegen für die Anwendung des Verursacherprinzips entschieden. IS der Internalisierung negativer externer Effekte werden dort die Kosten zur Vermeidung, zur Beseitigung oder zum Ausgleich von Umweltbelastungen dem verursachenden Landwirt idR samt generalpräventiver Sanktionssumme zugerechnet. So wird bspw im AltlastensanierungsG, das für Abfälle einen Altlastenbeitrag vorschreibt, das Verursacherprinzip als Kostentragungsprinzip zur Geltung gebracht. Dadurch erhöhen sich sowohl die Produktionskosten als auch der Preis eines umweltschädigenden Produkts, was in der Folge seinen Absatz auf freien Märkten notwendigerweise mindert.276 Im Agrarsektor hat in der Praxis die ergänzende Finanzierung nach dem Gemeinlastprinzip erhebliche Bedeutung, nicht zuletzt wegen der komplizierten Ursache-WirkungBeziehungen zwischen Landbewirtschaftung und Natur ist das Verursacherprinzip hier kaum anwendbar. Die Internalisierung externer Kosten – „Kostenwahrheit“, dh jeder soll die von ihm durch Umweltschäden verursachten Kosten selbst tragen – sollte nur dort zum Einsatz kommen, wo gegen ökologische Grundprinzipien verstoßen wird. Warum darüber hinaus die konfliktmindernde Funktion gemeinlastiger Kostenabwälzung auch in der Landwirtschaft der bessere und effizientere Weg ist, legt Benninger277 überzeugend dar. So würde va die plötzliche Verankerung von neuen umweltpolitischen Maßnahmen nach dem Verursacherprinzip mit dem aufgrund der (auch durch Rechtsakte jahrzehntelang gegebenen) Einkommensgarantie entstandenen Vertrauensschutz kollidieren. Auf die Einführung neuer bzw Erhöhung bestehender Umweltstandards wird noch zurückzukommen sein.278 Außerdem seien Staat und EU Mitverursacher der Fehlallokati274

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Vgl Benninger, Bewirtschaftungsvereinbarungen, 634 ff; Meyer, Ansätze, 266 ff; insb Hötzel, Umweltvorschriften, 25 f. Benninger, Bewirtschaftungsvereinbarungen, 636. Siehe auch Heißenhuber/Ring in ders/Katzek/Meusel/ders, Landwirtschaft und Umwelt, 72. Offenbar anders Leisner, Sozialbindung des Waldeigentums, 129, wonach das Verursacherprinzip keine Einbahnstraße sei und daraus folge, dass einerseits der Umweltverschmutzer zahlen und andererseits der „Umweltreiniger“ (dh der ökologische Leistungen erbringende Landwirt) dafür Leistungen erhalten müsse. Wimmer in Pernthaler/Weber/ders, Umweltpolitik durch Recht, 98. Benninger, Bewirtschaftungsvereinbarungen, 638 f. Siehe Kap 16.6.1.1 (S. 352 f).

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onen, da die im Agrarrecht immer noch praktizierte Preisstützungspolitik der Produktion von Nahrungsmitteln einen zu hohen Nutzen zurechne und somit die konkurrierende Umweltqualität unterbewerte. Damit erscheine es aber nur gerecht, zumindest einen Teil der Kosten der Allgemeinheit aufzubürden. Genauso wenn in zunehmendem Maße der Landwirtschaft Gemeinwohlorientierung attestiert werde und die Gesellschaft ein Mitspracherecht in Anspruch nehme. Damit wachse auch die Legitimation, der Gemeinschaft die Lasten für diese Orientierung aufzuerlegen. Sobald eine Leistung über die ordnungsgemäße Landbewirtschaftung hinausgehe und operationalisierbar und insb kontrollierbar sei, sollte eine gerechte Honorierung Platz greifen. Ein anderer denkbarer Weg wäre eine Überwälzung der Kosten, die der Landwirtschaft durch ihre ökologischen Leistungen entstehen, auf die Verbraucher, wie das beim Vertragswasserschutz möglich ist. Da dies aber aufgrund der Sensibilität der Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln und der geschützten Agrarmärkte mehr als illusorisch erscheint, wird weiterhin für die ökologischen, überwiegend öffentlichen Güter die Kostenüberwälzung auf die Allgemeinheit die Realität sein. Infolge des Marktordnungssystems besteht im Agrarsektor nur ein geringer Überwälzungsspielraum, sodass das Verursacherprinzip zu vergleichsweise starken Einkommenseinbussen für die Landwirtschaft führen würde.279 Ein neues Verständnis des Verursacherprinzips könnte auch dazu führen, dass jene Sektoren, die unmittelbar an den Umweltleistungen der Land- und Forstwirtschaft interessiert sind, an den daraus erwachsenden Kosten möglichst beteiligt werden.280 Meyer281 spricht in diesem Zusammenhang vom „Nutznießerprinzip“. Hier könnten etwa Fremdenverkehrs- und Wasserwirtschaft in Form einer Fondslösung Transferzahlungen an die im jeweiligen Gebiet wirtschaftenden Betriebe leisten. Die Nutznießer einer vorsorgenden Umweltpolitik lassen sich noch dazu oft sehr viel leichter identifizieren als potentielle Verursacher. Sie zur Zahlung eines finanziellen Beitrags – sei es insb in Form einer Steuer oder Abgabe – heranzuziehen, erscheint auch aus markwirtschaftlicher Sicht282 keineswegs unangemessen.

16.5.5 Strategiemodelle Der Breite der erörterten Rechtsinstrumente gilt es sich zu bedienen, wenn in der täglichen Praxis der als unbedingt notwendig erkannte Ausgleich zwischen agrarwirtschaftlichen und umweltschützenden Ansprüchen an Landwirtschaft und Naturhaushalt versucht werden muss. Die Untersuchung hat bis jetzt gezeigt, dass mit einzelnen, isolierten Instrumentarien keinesfalls das geforderte einheitliche Konzept bewerkstelligt werden kann. Je nach Schutzziel, Region, Agrar- und Landschaftsstruktur sowie natürlichen Gegebenheiten wird idR nur ein differenzierter Mix verschiedener Ansätze die bestmögliche Lösung darstellen. Eine ge279 280 281

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Meyer, Ansätze, 267. Stemberger, Umwelt und Landwirtschaft, 119. Meyer, Ansätze, 267. Der „Wasserpfennig“ in Baden-Württemberg könne als ein solcher Ansatz interpretiert werden. Meyer, Ansätze, 267.

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nerell gültige Strategie erscheint dabei angesichts der Fülle unterschiedlicher Problemsituationen nicht formulierbar. Gleichwohl wäre es eine (agrar)juristisch lohnende Aufgabe, ein umfassendes Modell im Kontext Landwirtschaft – Umwelt zu entwickeln, das den Interessen und Erwartungen aller Beteiligten inklusive jener der Konsumenten gerecht wird. Hier soll auf zwei dbzgl Konzeptionen hingewiesen werden. So entwirft Weber283 für das österreichische Recht eine detaillierte Strategie, wie mit vornehmlich legistischen Maßnahmen ein ökologisches Konzept der Landwirtschaft verwirklicht werden könnte. Er hat dabei eine Trendumkehr von der Agrarproduktion als technischem Produktionsprozess, der die vernetzten Beziehungen des Ökosystems missachte und durch bio- und gentechnologische Produktionsverfahren substituiere, hin zu einer Landwirtschaftskultur, die auf den natürlichen Wechselwirkungen des Ökosystems basiere, vor Augen. Es sollten Hypertrophien des aktuellen Bewirtschaftungssystems schrittweise abgebaut und ökologische Sackgassen verlassen werden, um auch langfristig gesunde Produkte, gesunde Böden sowie eine artenreiche und lebenswerte Kulturlandschaft gewährleisten zu können. Dabei schlägt Weber bspw den Aufbau eines rechtlichen Konzepts einer landwirtschaftlichen Raumordnung, das Verbot bestimmter bodenschädigender Pflanzenschutz- und Düngemittel, die rigorose Begrenzung der Klärschlammausbringung, die Begrenzung des Gewichts landwirtschaftlicher Maschinen um der Bodenverdichtung entgegenzuwirken, die Förderung von Fruchtfolgen in einem BodenschutzG, die Neuorientierung der Tierhaltung oder die stärkere Ausrichtung des FuttermittelG auf die Berücksichtigung des ökologischen Kreislaufs und die Förderung hofeigener Futtermittel vor. Ansätze einer Gesamtstrategie finden sich etwa in den Forderungen nach Verwertung von agrarökologischem Wissen und Erfahrung durch Überarbeitung der Lehr- und Studienpläne der land- und forstwirtschaftlichen Ausbildungsstätten, stärkerer Förderung der Forschung und Einrichtung einer ökologischen Beratungseinrichtung sowie Schaffung von Arbeitsplätzen in einer naturnahen und ökologisch verträglichen Landwirtschaft durch steuerliche Begünstigung der Arbeitskraft gegenüber der maschinellen Rationalisierung iS einer ökologischen Steuerreform. Grimm284 versucht den Entwurf eines Modells der Gesamtvernetzung der Landwirtschaft auf privater und öffentlicher Ebene mit dem Ziel einer dauerhaften Absicherung von Natur und Landwirtschaft. Dabei zeigt sich, dass sich landwirtschaftliche Existenzsicherung durch Vernetzung mit ökologischen Verpflichtungen gut kombinieren lässt. Bezüglich der Vernetzung auf privater Ebene analysiert Grimm das Verhältnis der Landwirtschaft zu Lebensmittelproduzenten, Lebensmittelhandel, Industrie und Verbraucher. In der Beziehung zu den Lebensmittelproduzenten verweist er auf die Vertragslandwirtschaft, in der sich durch langfristig abgeschlossene Lieferverträge der Landwirt seinen Absatz, der Abnehmer seinen Bezug und die Qualität der Produkte (durch mehr oder minder intensive Einflussnahme auf den Produktionsablauf) sichert.285 Auch der Lebensmittelhandel kann durch den Abschluss langfristiger Verträge über den Direktbezug regionaler Produkte einen 283 284 285

Weber in Pernthaler/ders/Wimmer, Umweltpolitik durch Recht, 161 ff. Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 253 ff. Vgl näheres bei Grimm, Agrarrecht, 275 ff. Siehe Kap 24.2.2 (S. 535).

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Beitrag zur Existenzsicherung der Landwirte und gleichzeitig zu umweltgerechter Produktion leisten. Möglichkeiten der Kooperation mit der Industrie ergeben sich insb im Bereich der nachwachsenden Rohstoffe. In Bezug auf den Verbraucher, der mit verstärkter Qualitätsorientierung und gestiegenen Anforderungen an eine ökologische Produktion eine wichtige Rolle spielt, fordert Grimm im Hinblick auf den Direktbezug landwirtschaftlicher Produkte, die Akzeptanz eines höheren Preises für umweltgerecht produzierte Lebensmittel und die Akzeptanz des diversifizierten Angebots der Landwirtschaft ein geändertes Konsumentenverhalten. Bezüglich der Vernetzung auf öffentlicher Ebene geht es um die Beziehung der Landwirtschaft zu Gemeinden, Bezirken, Ländern und Bund bzw EU. Vielfältige kommunale Kooperationsmöglichkeiten tun sich im Hinblick auf eine kombinierte Umwelt- und Landwirtschaftssicherung auf: Schutz für die Landwirtschaft durch entsprechende Flächenwidmung, Versorgung von Siedlungsgebieten mit aus Biomasse erzeugter Fernwärme, Aufnahme landwirtschaftlicher Anbote wie „Urlaub auf dem Bauernhof“ in die lokalen Tourismuskonzepte, Direktabnahme landwirtschaftlicher Produkte durch Gemeindeeinrichtungen wie Kantinen, Pflegeheime oder Kindergärten, Abgeltung der Landschaftspflegeleistung der Landwirte durch die kommunalen Tourismusverbände, Übernahme kommunaler Dienste wie Schneeräumung etc.286 Auf Ebene der Bezirke sind grundsätzlich dieselben Aktivitäten, wenn auch mit großräumigeren Wirkungsfeldern denkbar, zB aber auch die Entwicklung regionaler Markenzeichen und Qualitätsprogramme. Auf Länderebene wären die Förderprogramme bspw im Rahmen von Kulturlandschaftsprogrammen oder Landschaftspflegefonds zu nennen. Weiters sind ökologisch und rechtlich vertretbare Deregulierung sowie Unterstützung bei Öffentlichkeitsarbeit und Imagekampagnen für die Landwirtschaft denkbar. In Bezug auf bundesrechtliche Aktivitäten werden Landwirtschaftsförderung, Kontinuität in der sozialen Absicherung bäuerlicher Familien, wirtschaftliche Absicherung auf dem Binnen- und Weltmarkt, aber auch die Forschungsförderung anzusprechen sein. Das Grimmsche Modell zur Erreichung des Ziels einer intakten Umwelt und einer effektiv und umweltverträglich arbeitenden Landwirtschaft mit einer Kombination von ordnungsrechtlichen Vorgaben zur Sicherung des ökologischen Mindeststandards und darüber hinausgehenden kooperativen Vernetzungen auf allen staatlichen und gesellschaftlichen Ebenen steht zur Diskussion. Es unterwirft den einzelnen Landwirt einem hochdifferenzierten Netz an rechtlichen und faktischen Abhängigkeiten, die in Summe gerechnet freiheitsbeschränkende Wirkungen entfalten können. Andererseits aber kann sich die Landwirtschaft heute nicht von der gesellschaftlichen Gesamtentwicklung abkoppeln. Die Landwirte allein können das Umweltproblem nicht lösen. Sie brauchen die Unterstützung und Solidarität von Staat und Gesellschaft. Gerade die mittelständischen bäuerlichen Familienbetriebe scheinen Grimm287 für die Durchsetzung einer umweltverträglichen Landwirtschaft prädestiniert. Das Bezwingende an diesem Ansatz ist die Auflösung des Gegensatzes zwischen Landwirtschaft und Ökologie. Das Gegensatzpaar zerfließt gleichsam in neue Positionierungen wie etwa „Landwirtschaft im Spannungsfeld zwischen Ökologie und Ökonomie“ oder „Landwirtschaft und 286 287

Andere Bspe bei Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 257 f. Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 263.

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Ökologie gegen Ökonomie“. Die kombinierte Umwelt- und Landwirtschaftssicherung könnte zu einem Solidarisierungseffekt der beiden Bereiche führen. Der Erhalt der bäuerlichen Landwirtschaft würde dann als genauso anstrebenswertes Ziel wie die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen erkannt. Die Landwirtschaft könnte so im Gesamtkontext gleichsam als Schlüssel zur Umweltsicherung verstanden werden. Dass das Modell teilweise weniger auf rechtlichen als auf politischen Entscheidungen aufbaut und mitunter kostenintensiv zu sein scheint, ist seine Schwäche. Die Bewältigung dieser ökologischen, ökonomischen und sozialen Aufgabe erscheint allerdings unabwendbar. Heute sind hoheitsrechtlicher Schutz sowohl der Umwelt als auch der Landwirtschaft im Kernbereich und kooperative Integration der beide betreffenden Belange in das gesamtgesellschaftliche Rechts-, Wirtschafts- und Sozialsystem unumgänglich. Für eine nachhaltige Umweltverträglichkeit bedarf es aber nicht zuletzt auch gravierender Änderungen des Konsumverhaltens und der Verbrauchsgewohnheiten.288 So gesehen beinhaltet die Ökologisierung des Agrarrechts letztlich auch einen Auftrag an die gesamte Gesellschaft.

16.6 Umweltanforderungen Land- und forstwirtschaftliche Tätigkeit wird heute zu einem immer größeren Teil von sog Umweltanforderungen289 bestimmt. Die praktizierenden Land- und Forstwirte sind in Ausübung ihres Berufs mit bestimmten Anforderungen, die ausschließlich oder vornehmlich auf ökologische Motivationen zurückgehen, konfrontiert. Diese beziehen ihre Geltung kraft normativen Rechtsaktes oder aufgrund einer freiwillig eingegangenen Verpflichtung. Sie können in Gesetzen und Verordnungen niedergelegt sein und allgemeine Geltung entfalten oder auch in einem Bescheid oder einem Vertrag lediglich für den Adressaten bzw Vertragspartner in Rechtskraft erwachsen. Solche Umweltanforderungen können Bewirtschaftungsge- und -verbote, Produktionsbeschränkungen und -vorschriften, Unterlassungspflichten etc umfassen. Ihre Nichteinhaltung kann mit Verwaltungsstrafe oder Vertragssanktion belegt sein, und – wie noch zu zeigen sein wird – manchmal auch mit beidem. Theoretisch ist auch eine Kriminalstrafe denkbar. Umweltanforderungen sind tagtägliche bäuerliche Realität. Viele werden dem Landwirt gar nicht als solche bewusst, weil sie bei Anwendung moderner Bewirtschaftungsmethoden ohnehin und unreflektiert eingehalten werden, andere wiederum werden als Eigentumsbeschränkungen empfunden. Bei letzteren wird dann die Frage nach Abgeltungen und Ausgleichszahlungen relevant. 288 289

So Wimmer, Umweltgerechte Landwirtschaft, 61. Für das österreichische Recht ist der Begriff Umwelt„auflage“ bereits terminologisch besetzt. Vgl umweltrechtliche Auflagen wie sie an behördliche Genehmigungen geknüpft werden – siehe Fehn, Das umweltrechtliche Auflagenprinzip. Verfassungsrechtliche Wurzeln, verwaltungsrechtliche Ausgestaltung, prozessrechtliche Einbettung (1987) – sowie Auflagen iS des ABGB. Einen komprimierten Überblick über mögliche Auflagen speziell im Natur- und Wasserschutz bietet Köhn, Ausweisung, 19 und 21.

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Tendenzen des Agrarrechts

Im Rahmen der Umweltanforderungen ist zu unterscheiden zwischen Mindestanforderungen des Umweltrechts, die von allen Landwirten einzuhalten sind, und darüber hinausgehenden Anforderungen, die nur in bestimmten Gebieten gelten oder nur bei Abschluss eines Vertrages zur Geltung kommen.290 Unter die erste Gruppe ist idR die Vermeidung unzulässiger Umweltbelastungen zu subsumieren, während es sich bei der zweiten Gruppe um positive ökologische Leistungen handelt.

16.6.1 Umweltstandards Die Mindestanforderungen des Umweltschutzes an die Landwirtschaft – auch allgemein als „Umweltstandards“291 oder „ökologische Mindeststandards“292 bezeichnet – werden idR durch unbestimmte Rechtsbegriffe wie „ordnungsgemäße Landund Forstwirtschaft“293, „gute landwirtschaftliche Praxis“294, „gute fachliche Praxis“295, „guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand“296 usw umschrieben. Diese Begriffe dienen teils der Freistellung von gesetzlichen (Bewilligungs)Vorschriften im Rahmen der Agrarklauseln297, teils als Grundvoraussetzung für die Gewährung von Fördermittel.298 All dem liegt der Gedanke zugrunde, dass es so etwas wie einen ungeschriebenen Kodex für die land- und forstwirtschaftliche Produktion gibt, den jeder ordnungsgemäß und verantwortungsvoll wirtschaftende Land- und Forstwirt einhält. Dieser sich aus den unterschiedlichsten Vorgaben zusammensetzende Mindeststandard bildet eine Art „state of the art“, also die grundlegende, von allen ausnahmslos einzuhaltende Basis299. Der Inhalt ergibt sich denn auch vornehmlich aus bestehenden agrarumweltrechtlichen Vorschriften, je nach Produktionszweig, Bewirtschaftungsart und Region (Landesrecht) differenziert. Diese einschlägigen Regelungen lassen sich allerdings keineswegs leicht festmachen. Regional unterschiedliche Umsetzungen, Rechtszersplitterung selbst innerhalb des Bundesrechts und mitunter Konkretisierungen einzelner Begriffe durch die Rechtsprechung bieten ein wenig übersichtliches Bild. Die Entwicklung, den Grundsätzen ordnungsgemäßer Landwirtschaft 290

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Vgl zu dieser Thematik die Darstellung für das dt Recht bei Köhn, Ausweisung, 6 ff. Diese Unterscheidung stellt bereits unterschiedliche Stufen im agrarwissenschaftlichen Konzept für eine differenzierte Agrarumweltpolitik bei Heißenhuber/Ring in ders/Katzek/Meusel/ders, Landwirtschaft und Umwelt, 118 ff, dar. Holzer, Umweltrechtliche Standards, 1, spricht von „umweltrechtlichen Standards“. Der hier gewählte Begriff „Umweltstandards“ bringt zum Ausdruck, dass diese Verhaltensstandards als neue Form der klassischen technischen Umweltstandards zu begreifen sind (siehe Kap 17.2, S. 396). Priebe, Landwirtschaft und Umwelt, 114. Bspe siehe Kap 17.2 (S. 393). Bspe unten. Bspe siehe Kap 17.2 (S. 394). Bspe unten. Siehe Kap 16.5.2 (S. 329 ff). Holzer, Umweltrechtliche Standards, 2. Dieser „baseline approach“ zieht sich durch das gesamte agrarische Naturschutzrecht; Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 110.

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im Rahmen von Gesetzen und Verordnungen Rechtsverbindlichkeit zu verleihen300, erfolgt unkoordiniert und bereichsspezifisch. Eine Kodifizierung dieser maßgebenden Normen aus den unterschiedlichsten Rechtsbereichen und eine Konkretisierung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe301 ist bis dato nicht erfolgt. Ob eine solche wünschenswert und zielführend wäre und einen tauglichen Lösungsansatz des Agrarrechts darstellen könnte, darauf wird noch an anderer Stelle einzugehen sein.302

16.6.1.1 Bedeutung Die steigende Bedeutung solcher Mindeststandards liegt vornehmlich im Förderungsrecht und zwar in zweierlei Hinsicht. Zum einen kann die Gewährung von Förderungsmitteln bzw – grundlegender – der Abschluss von Förderungsverträgen an die Einhaltung dieser Praktiken geknüpft werden, zum anderen bilden sie idR die Kalkulationsgrundlage für vertraglich zu vereinbarende Prämien. Damit aber sind sie zu zentralen Einfallspforten des Umweltrechts in das agrarische Förderungsrecht geworden und rechtfertigen eine eingehende Untersuchung.

Verknüpfung Einhaltung der Umweltstandards – Beihilfengewährung In vielen Fällen wird über die Förderungsvoraussetzungen hinaus303 an die Einhaltung bestehender und zumeist mit Verwaltungsstrafen bedrohter gesetzlicher Regelungen (die noch dazu dynamisch zu sehen sind) explizit eine Kürzung oder Streichung von Förderungsmitteln geknüpft. Das bedeutet im Ergebnis eine doppelte Sanktion: Administrativstrafe nach Verwaltungsrecht und Verlust der Beihilfe nach Förderungsrecht. Neben die zu verhängenden zumeist landesrechtlichen Folgen aus dem Fachrecht304 treten nunmehr also auch gemeinschaftsrechtliche Konsequenzen, wenn die landwirtschaftliche Nutzung nicht mehr lege artis nach der guten landwirtschaftlichen Praxis etc ausgeübt wird. Umweltvorschriften werden unmittelbar mit den Förderungszahlungen verknüpft. Aus umweltpolitisch-ökonomischer Sicht besteht bei der Abgeltung von öffentlichen Leistungen der Landwirtschaft immer die Gefahr, dass diese öffentli300 301

302 303 304

Köhn, Ausweisung, 14. So ist man etwa bei der noch näher zu erläuternden Cross Compliance in der aF des Art 3 VO (EG) Nr 1259/1999 mit Ausdrücken wie „geeignete Maßnahmen“, „je nach Schwere“ oder „gegebenenfalls“ konfrontiert, bei der guten landwirtschaftlichen Praxis spricht Art 35 VO (EG) Nr 817/2004 von „gewöhnliche Standard der Bewirtschaftung“, und zu den Mindestanforderungen lassen sich inhaltliche Definitionselemente nicht finden. All diese unbestimmten Begriffe sind durch den Mitgliedstaat nach Maßgabe seines Rechtsverständnisses und unter dem Risiko eines differenzierten Verständnisses der Kommissionsdienststellen auszufüllen; siehe Norer, Integration, 38. Siehe Kap 25.2 (S. 545 ff). Zur gewählten rechtlichen Konstruktion siehe unten bei den einzelnen Bspen. „Fachrecht“ bezeichnet in der dt Terminologie die einschlägigen Rechtsvorschriften aus den unterschiedlichen Fachbereichen, die die Umweltstandards bilden. Hier soll dieser Terminus auch für das österreichische Recht übernommen werden.

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chen Mittel wirkungslos bleiben, weil sie durch entgegengesetzt wirkende Maßnahmen konterkariert werden.305 Werden hingegen Förderungen nur dann gewährt, wenn gleichzeitig bestimmte ökologische Schutzpraktiken zum Einsatz kommen, lassen sich diese Probleme vermeiden. Diese Implementierung von sog Cross Compliance-Mechanismen ist in den USA schon seit langem verankert und erlaubt, inhaltlich voneinander unabhängige Programme wirksam zu koppeln. Nach der rechtlichen Motivation des Gemeinschaftsgesetzgebers für eine solche Konstruktion fragend ließe sich zugespitzt formulieren, dass dieser entweder davon ausgeht, dass die Nichteinhaltung nationaler und gemeinschaftsrechtlicher Umweltvorgaben durch produzierende Landwirte – im Unterschied etwa zu gewerblichen oder industriellen Produzenten – besonders qualifizierte Verstöße darstellt, die als solche auch mit einem höheren Sanktionsausmaß zu bedenken sind, oder aber der Gemeinschaftsgesetzgeber hat kein Vertrauen in die Umsetzung eigener und nationaler Umweltvorschriften durch die nationalen Verwaltungen. Die von Hofer306 geäußerte Hoffnung, dass fachrechtlichen Vorschriften, welche zwar – um wirksam zu sein – den notwendigen Detaillierungsgrad hätten, sich aber polizeirechtlich kaum durchsetzen ließen, durch die Verbindung mit den Förderzahlungen zum Durchbruch verholfen werden kann, spricht hier eine deutliche Sprache. Einer Norm, die sich offenkundig als ineffektiv erwiesen hat, durch Sanktionen außerhalb des in der Norm selbst vorgesehenen Sanktionssystems zum Durchbruch zu verhelfen, dem muss aus rechtstheoretischer Sicht jedoch entgegengetreten werden.307 Noch zwei weitere juristische Aspekte lassen die Überzeugungskraft einer solchen Konstruktion in problematischem Licht erscheinen. Hofers308 Lösung, dass die Agrarpolitik damit den Vollzug wesentlicher Teile des Umweltrechts in der Landwirtschaft übernehme, muss wohl schon aus kompetenzrechtlichen Gründen eine Absage erteilt werden. Überdies erscheint eine doppelte (Verwaltungs)Strafe – und bei der Verletzung eines Umweltstraftatbestands könnte auch noch eine dritte, gerichtliche Strafe hinzu treten – unter dem Aspekt des Doppelbestrafungsverbots des Art 4 des 7. ZPEMRK309, sofern es jeweils um dieselbe strafbare Handlung geht, diskutabel.310 Um die Kritik polemisch weiterzuspinnen, sei ein Beispiel eines Beamten des Bayerischen Landwirtschaftsministeriums zitiert, der diese Verknüpfung von Fachrecht und Förderungsrecht wie folgt zu verdeutlichen versucht: „Wenn ein Familienvater in einer Ortschaft zu schnell fährt, dann erhält er nicht nur ein Bußgeld dafür, sondern es wird ihm auch noch das Kindergeld gestrichen.“311 Im landwirtschaftlichen Fachrecht besteht bereits eine Vielzahl von Umweltvorschriften, die im EU-Vergleich durchaus als anspruchsvoll bezeichnet werden 305 306 307 308 309

310 311

Hofreither/Sinabell, Nachhaltige Landwirtschaft, 12. Hofer, Das neue Landwirtschaftsgesetz, 70 f. Norer, Integration, 38. Hofer, Das neue Landwirtschaftsgesetz, 71. Vgl eingehend zB Hauenschild/Mayr, Das Doppelbestrafungsverbot in der höchstgerichtlichen Judikatur – Keine Konventionsverletzung bei einer Strafanrechnung?, ZVR 2001, 182 ff. Siehe auch Reinl, Cross-compliance, 31. Ministerialdirektor Adelhardt zitiert in BLW 28, 12.07.2003, 11.

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können und für alle Betriebe einheitlich gelten, unabhängig davon, ob diese Förderungsmittel erhalten oder nicht. Ebenso sind die Sanktionen bei Verstößen gegen diese Umweltvorschriften für alle Betriebe gleich. Wenn aber nun die allgemeinen Umweltvorschriften anstatt (ausschließlich) im Fachrecht verankert zu werden (auch) unmittelbar mit Zahlungen verknüpft werden, entsteht für Thalheim312 im Umweltbereich eine „Zwei-Klassen-Gesellschaft“. Diese Konstruktion, mit der das Fachrecht mit dem Förderrecht gekoppelt wird, wurde bereits in der Vergangenheit mehrfach kritisiert.313 Die EU hat aber auch im Zuge der GAPReform 2003 daran festgehalten, diese vielmehr sogar noch verstärkt. Auf der anderen Seite scheint es verständlich, dass die öffentliche Hand nicht sehenden Auges Beihilfen an Begünstigte auszahlen kann, die Umweltvorschriften offensichtlich nicht einhalten. Es sei niemandem verständlich zu machen, dass zB ein Tierhalter, der auf verbotene Antibiotika zurückgreife, zwar ein Strafverfahren mit einer entsprechenden Geldstrafe riskiere, am Ende eines solchen Verfahrens aber die von der Gemeinschaft gewährten Tierprämien behalten könne.314 Allerdings werden dann andere Instrumente zu suchen sein, die dies verhindern. Das gilt ebenso für die im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung abgewickelten Förderungsmaßnahmen. Wenn auch ein solcher Verstoß außerhalb der vertraglichen Leistungen einem privaten Vertragspartner gleichgültig sein kann, da dieser ohnehin durch die verwaltungsrechtlichen Konsequenzen geahndet wird, wird an die öffentliche Hand ein anderer Maßstab anzulegen sein. Ihre Vertragspartner haben ein Mindestmaß an Integrität zu erfüllen. Hier spielen Vorbildfunktion der öffentlichen Hand und Budgetverantwortung eine maßgebende Rolle.315 Der Staat darf sich nicht zum Mitverursacher für ökologische Schäden machen.316 Allerdings kann es nach österreichischem Rechtsverständnis nur bei qualifizierten Verstößen zu einer generellen Nicht-Eignung eines Beihilfewerbers als Vertragspartner kommen. Die Kontraktionsfähigkeit wird nicht undifferenziert nach dem Grad der Verwaltungsübertretung ausgeschlossen werden können.317

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317

Thalheim, Aktuelle agrarpolitische Entwicklungen, 330. ZB Benninger, Bewirtschaftungsvereinbarungen, 641. Weins, Schritte zur Agrarwende, 247. Norer, Integration, 38. Dies wird bspw im baden-württembergischen Landwirtschafts- und LandeskulturG mit einer strikten „Umwelt-Berücksichtigungspflicht“ ausgeschlossen. Demnach geschieht die Förderung durch Planung, durch Subvention und durch Beratung, wobei bei allen drei Förderungsarten die Belange des Umweltschutzes zu berücksichtigen sind. Vgl §§ 5 Abs 4, 7 Abs 3 Satz 4 und 9 Abs 2 Z 1 LLG. Jede Entscheidung, die ohne Prüfung der Umweltverträglichkeit planender, subventionierender oder beratender Förderungsmaßnahmen ergeht, ist demnach fehlerhaft. Die Agrarverwaltung hat darüber hinaus alle Förderungsmaßnahmen zu unterlassen, die geeignet sein könnten, den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen zu gefährden oder zu beeinträchtigen; Storm, Das baden-württembergische Landwirtschafts- und Landeskulturgesetz, 99 f. Vgl etwa die qualifizierten Gründe für eine Entziehung der Gewerbeberechtigung gem § 87 GewO.

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Nicht abgeltbare Umweltleistungen Auch in Bezug auf die Kalkulation von Förderungsmaßnahmen und deren Prämienhöhen spielen die Umweltstandards eine entscheidende Rolle. Der Grundsatz lautet, dass die Erbringung ökologischer Leistungen, die Bestandteil der ordnungsgemäßen Landwirtschaft, guten landwirtschaftlichen Praxis usw sind, nicht abgegolten werden kann. Bei der Honorierung ökologischer Leistungen im Rahmen vertraglicher Vereinbarungen sind denn auch nur die Zusatzleistungen der Land- und Forstwirtschaft, die über die Mindeststandards hinausgehen, abzugelten.318 Würde auch die Einhaltung des ohnehin rechtlich Gebotenen finanziell honoriert, wäre dies nach Ansicht Köhns319 rechtspolitisch nicht vertretbar und eine Begünstigung, aus der Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der Landwirtschaft resultierten.320 Es geht dabei um die Abgrenzung zwischen ökologischer Sozialpflichtigkeit und freiwilliger ökologischer Leistung.321 Auf den ersten Blick mutet dieser Grundsatz bestechend an. Was normativ vorgeschrieben ist, muss entschädigungsfrei eingehalten werden. Der plastische Vergleich, der seitens der Vertreter der Europäischen Kommission in diesem Zusammenhang immer wieder angestellt wird, besagt, dass man nicht dafür bezahlt werden könne, bei Rot nicht über die Kreuzung zu fahren. Ausgleichszahlungen können keine Abgeltung für die Einhaltung geltender Gesetze sein.322 Dieser Grundsatz scheint allerdings nirgends rechtlich niedergelegt zu sein, er ergibt sich vielmehr aus der Verwaltungspraxis der Europäischen Kommission. Aber keine Regel, von der es nicht auch eine Ausnahme gibt. So kennt das Gemeinschaftsrecht – wenn auch für eine Übergangszeit – sehr wohl Fälle, in denen für die Einhaltung „bloß“ geltender Vorschriften Zahlungen geleistet werden können.323 Erschien eine solche Vorgangsweise für den Agrarbereich bis vor kurzem noch undenkbar, so hat der Rat den besagten Grundsatz letztlich auch hier gebrochen. Mit der Novelle der VO (EG) Nr 1257/1999 durch die VO (EG) Nr 1783/2003 im Zuge der Reform 2003 wurde ein Kapitel Va „Einhaltung von Normen“324 geschaffen, dass ebensolche Zahlungen zur Anpassung an „anspruchsvolle“ neue, insb Umweltstandards vorsieht. Ähnliche Durchbrechungen waren allerdings im Recht der ländlichen Entwicklung bereits grundgelegt: Offensichtlich stellen auch 318 319

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So für die Agrarumweltmaßnahmen ausdrücklich Art 23 Abs 2 VO (EG) Nr 1257/1999. Köhn, Ausweisung, 7. Ähnlich Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 110. Für Schröder, Berücksichtigung, 123, bestand bereits 1995 eine der Zukunftsaufgaben des europäischen Agrarumweltrechts in der genaueren Bestimmung des Verhältnisses zwischen dem ordnungsrechtlichen Rahmen und den Maßnahmen im Rahmen der Strukturpolitik. Auch heute wäre eine solche integrale Klärung zwischen gesetzlichen Umweltanforderungen und Förderprogrammen insb aus der ländlichen Entwicklung oftmals wünschenswert. Rehbinder, Vertragsnaturschutz, 867 FN 27 mwN. Siehe auch Hofer, Das neue Landwirtschaftsgesetz, 70; Winkler, Die gute fachliche Praxis, 18. Siehe Pkt 18 a) und Pkt 20 Satz 4 Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen (ABl 2001 C 37/3). Vgl auch Art 8 Z 8.2 lit c des Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen im Rahmen der WTO. „Meeting Standards“ in der englischen Fassung.

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die Zahlungen für Gebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen gem Art 16 VO (EG) Nr 1257/1999 eine solche Ausnahme dar.325 Weiters können unter Setzung einer Frist gem Art 5 Abs 3 VO (EG) Nr 1257/1999 Investitionsbeihilfen zur Einhaltung „neu eingeführter Mindestnormen in Bezug auf Umwelt, Hygiene und Tierschutz“ gewährt werden.326 Art 4 Abs 2 VO (EG) Nr 817/2004 sieht bezüglich der Niederlassung von Junglandwirten zumindest die Gewährung der Niederlassungsbeihilfe auch in einem möglichen Anpassungszeitraum an Mindestanforderungen in Bezug auf Umwelt, Hygiene und Tierschutz vor. Für beide Maßnahmen gilt aber, dass selbst unter Inanspruchnahme der jeweiligen Übergangsfristen bei einer weiterhin bestehenden Verletzung dieser Normen nach Ende der Frist die jeweilige Beihilfe zurückgezahlt werden muss.327 Damit handelt es sich aber letztlich um „Entschädigungszahlungen“ für die Einhaltung geltender Rechtsvorschriften.328 Hier dürfte die Realpolitik über den Rechtsgrundsatzformalismus obsiegt haben. Die möglichst behutsame Heranführung an neue Mindeststandards land- und forstwirtschaftlicher Produktion ist gerade aus ökonomischen und agrarstrukturellen Gründen zu begrüßen und kann auch aus rechtlicher Sicht ein Gebot des Vertrauensgrundsatzes darstellen. Warum man aber nicht auf das auch im Agrarrecht bewährte Instrument der Übergangsregelung329 zurückgegriffen und bestimmte Produktionszweige, Regionen oder die betroffenen Landwirte für einen bestimmten Zeitraum von der Geltung der neuen Umweltanforderung gänzlich ausgenommen hat und stattdessen hoheitliche Verfügungen trifft und aufgrund der zunächst offensichtlichen Nichterfüllbarkeit derselben Geld zahlt, erscheint nicht ganz nachvollziehbar. Der Grundsatz, für die Einhaltung normativer Vorschriften keine Leistungsentgelte zu gewähren, ist auch aus ökonomischer Sicht leicht ins Wanken zu bringen. Denn wenn Anforderungen ökologischer Art letztlich nichts anderes sind als die Folge einer seitens der Allgemeinheit direkt ausgeübten Nachfrage nach einem Umweltgut, dann ist zu fragen, warum gerade bei Umweltgütern der Grundsatz, dass derjenige, der etwas nachfragt, dafür auch zahlen soll, nicht gilt.330 Inhaltlich beschränken sich die Umweltstandards bildenden Normen im Gemeinschaftsrecht längst nicht mehr auf die Landwirtschaft ieS. Die Mindestanforderungen in der ländlichen Entwicklung beziehen sich auch auf Hygiene und Tierschutz, mit der GAP-Reform 2003 sind der Cross Compliance nunmehr Rechtsvorschriften aus den Bereichen Gesundheit von Mensch und Tier sowie Tierschutz331 zugewachsen, die gute landwirtschaftliche Praxis wird durch die gute Tierhaltungspraxis332 ergänzt. Die nicht abgeltbaren Grundsätze ordnungsgemäßer Landwirtschaft, guter fachlicher Praxis etc werden nicht zuletzt auch aufgrund dieser Breite nicht immer 325 326 327 328 329

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Siehe Kap 16.6.2.2 (S. 369). Vgl früher Art 1 Abs 2 VO (EG) Nr 445/2002. Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 110. Vgl Norer, Förderungsrecht, 128. Vgl etwa die Übergangszeiträume bei der Biologischen Wirtschaftsweise gem Art 5 Abs 6, Art 6 Abs 3 lit a und Art 6a Abs 3 VO (EG) Nr 2092/91. Siehe Wytrzens, Leistungen, 30. Anhang III VO (EG) Nr 1782/2003. Art 23 Abs 2 VO (EG) Nr 1257/1999 idF VO (EG) Nr 1783/2003.

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leicht und eindeutig feststellbar sein. Eine klare Abgrenzung zwischen ökologischer Sozialbindung und weitergehender, freiwilliger ökologischer Leistung wird für die Behörden eine häufig schwierig zu beantwortende Frage darstellen. Angesichts dieser Probleme, die Grenze der nicht kompensationsfähigen Umweltstandards in der Praxis zu bestimmen, wäre es wohl von Vorteil, auch für Maßnahmen der guten fachlichen Praxis etc einen Ausgleich durch Verträge zuzulassen.333 Ansonsten könnte der Vorteil der vertraglichen Lösung, in unklaren Lagen Streitigkeiten zu vermeiden, nicht mehr greifen. Die schwierige Bestimmbarkeit liegt auch darin begründet, dass es sich bei der Konkretisierung der Grundsätze der Umweltstandards um einen dynamischen Prozess handelt. Wie Köhn334 für die gleich lautenden Begriffe des deutschen Rechts nachweist, könne die ordnungsgemäße Landwirtschaft durch das Fachrecht nie ausreichend konkretisiert und damit kein unbestimmter Rechtsbegriff mehr sein, weil diese Grundsätze einer stetigen Fortschreibung bedürften. Als Gründe werden ua wissenschaftlich-technischer Fortschritt und neue fachliche Erkenntnisse genannt. Das bedeutet aber weiters, dass aufgrund der sich tendenziell verschärfenden Umweltgesetzgebung auch im für die agrarische Produktion relevanten Fachrecht die Anforderungen an die Landwirtschaft iS der guten fachlichen Praxis steigen.335 Die nicht abgeltbare ordnungsgemäße Landwirtschaft unterliegt einer schleichenden Lizitierung nach oben mit der Folge, dass der Platz für Förderungen immer kleiner wird. Je mehr die zwingenden rechtlichen Umwelterfordernisse „hinaufgeschraubt“ werden, desto mehr verringert sich das Ausmaß abgeltbarer Zusatzleistungen. Das trifft aktuell insb auf die verschärfte Cross Compliance gem VO (EG) Nr 1782/2003 zu, deren Umsetzung zu Überschneidungen mit Agrarumweltmaßnahmen und Ausgleichszulage führen kann.336 Bei der guten landwirtschaftlichen Praxis besteht überhaupt die Gefahr, dass bei erfolgreicher und effektiver Förderung die rechtlichen Anforderungen an Standard und Umfang derselben immer höher werden und dementsprechend der Spielraum für Beihilfemaßnahmen immer geringer wird.337 Die Förderungsprogramme müssen dann entsprechend modifiziert werden, da bis dato als Agrarumweltaktionen zu qualifizierende Sonderleistungen nunmehr horizontal verbindlich und Teil des ökologischen Mindeststandards werden.338 333 334 335

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Grzeszick, Eigentum und Naturschutz, 170. Köhn, Ausweisung, 8 ff. Köhn, Ausweisung, 12 und 221, zu Vorschlägen für die Weiterentwicklung der Grundsätze ordnungsgemäßer Landwirtschaft 15 ff. Siehe auch Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 17. So fordert bspw der Deutsche Bauernverband die neuen Instrumente nicht für eine „ordnungsrechtliche Überregulierung der guten fachlichen Praxis zu missbrauchen“. Es dürften keine Forderungen für Bewirtschaftungsregeln gestellt werden, die bisher freiwillig über Agrarumweltprogramme realisiert wurden; BLW 40, 04.10.2003, 11; BLW 46, 15.11.2003, 11. Norer, Integration, 39. Siehe auch Winkler, Die gute fachliche Praxis, 18. So sieht Art 52 VO (EG) Nr 817/2004 generell vor, dass die nationalen Programmplanungsdokumente im Falle zukünftiger Änderungen der Gemeinschaftsgesetzgebung entsprechend revidiert werden müssen. Bereits eingegangene Verträge bleiben aber im „alten“ GLP-Rahmen; Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 110.

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Aber auch im nationalen Recht werden laufend neue Gesetze und Vorschriften geschaffen, die gewollt oder ungewollt Bestandteil der guten fachlichen Praxis etc werden. Dabei besteht die Gefahr, dass aus Unwissenheit der jeweiligen normgebenden Stelle und mangels Einsicht in diese komplexen Zusammenhänge und Vernetzungen durch diese Normierungen der zur Zielerreichung uU wesentlich effizientere Weg über motivatorische Leistungsabgeltungen versperrt wird.339 Auf diese Problematik des „Herausschießens“ der Förderbarkeit ökologischer Leistungen durch normative Anordnung wird auch noch im Zusammenhang mit den Schutzgebietsausweisungen einzugehen sein.340 Der Bereich oberhalb der guten fachlichen Praxis als untere Grenze ist also der Einsatzbereich für vertragliche Abgeltungen, vornehmlich im Rahmen von Bewirtschaftungsvereinbarungen und Vertragsnaturschutz. Dieser Anwendungsbereich wird aber umso schmäler, je stärker die gute fachliche Praxis eine ökologische Orientierung findet. Der Druck von unten seitens einer zunehmenden Ökologisierung der grundlegenden Umweltstandards presst den mit kooperativen Elementen ausfüllbaren Raum an die obere Grenze des faktisch noch Sinnvollen und Machbaren. Oder in der deutschen Terminologie: Jedes „Draufsatteln“ an umweltschützerischen Restriktionen für die agrarische Bodennutzung nähere sich unwillkürlich der Grenze der Sozialpflichtigkeit des Eigentums und rücke damit zumindest in die Nähe des Gravitationsfeldes der entschädigungspflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmungen.341 Dort sei die finanzielle Kompensation dann nicht mehr im Belieben des (idR) Landesgesetzgebers, sondern nach der verfassungsrechtlichen Lehre geboten. Diese Problematik und die entsprechende Einsicht, wo nur möglich und sinnvoll auf den Einsatz hoheitlicher Anordnungen zu verzichten342, stellt einen entscheidenden Punkt für die Entwicklung der landwirtschaftlichen Nutzung unter den Auspizien ökologischer Anforderungen dar und insoweit auch eine zentrale Aussage dieser Untersuchung.

16.6.1.2 Beispiele Von den bislang abstrakt behandelten Umweltstandards sollen nunmehr die wichtigsten derartigen Regelungen kurz dargestellt werden. Eine umfassendere Auflistung wird dann, ergänzt um einige rein nationale Beispiele, im Rahmen der Standardisierung vorzunehmen sein.343 339

340 341 342 343

So sahen zB frühere Entwürfe zum dt BNatSchG–NeuregelungsG eine Verpflichtung der Agrarnutzer vor, Landschaftsstrukturelemente und Biotope neu einzurichten, falls eine von den Ländern festzusetzende regionale Mindestdichte unterschritten würde. Vor diesem Hintergrund wäre also die Möglichkeit der finanziellen Förderung zur Anlegung der erwähnten Elemente größtenteils entfallen. Dieser Ansatz wurde jedoch nicht zuletzt aufgrund der dargestellten Bedenken im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens nicht weiterverfolgt. Damit wurde die Einrichtung von Elementen zur Biotopvernetzung nicht Bestandteil der guten fachlichen Praxis der landwirtschaftlichen Bodennutzung, die Fördermöglichkeiten aus europäischen und nationalen Fonds blieben für diese freiwilligen ökologischen Leistungen erhalten; siehe Müller, Verhältnis, 533 f mwN. Siehe Kap 16.7.3 (S. 376). Vgl Müller, Verhältnis, 536; Grzeszick, Eigentum und Naturschutz, 170. So schon Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 6. Siehe Kap 17.2 (S. 393 f).

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Beispiel 1: Cross Compliance Im Recht der GMO nimmt lange die VO (EG) Nr 1259/1999 zur Festlegung von Gemeinschaftsregeln für Direktzahlungen im Rahmen der GAP bis 2003 eine zentrale Bedeutung ein. Diese sog horizontale Verordnung legt horizontal für die verschiedenen Einkommensstützungsregelungen gemeinsame Bedingungen fest. Ihr Anwendungsbereich erstreckt sich gem Art 1 auf Direktzahlungen, die vollständig oder teilweise aus dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, finanziert werden. Gem Anhang zählen dazu die bedeutendsten GMO wie die für Kulturpflanzen, Milch und Rindfleisch. Gem „cross compliance“344 in Art 3 VO (EG) Nr 1259/1999 haben die Mitgliedstaaten verpflichtend „die Umweltmaßnahmen, die sie angesichts der Situation der landwirtschaftlichen Flächen oder der betreffenden Erzeugung nach Maßgabe der potentiellen ökologischen Auswirkungen für geeignet halten“ zu ergreifen. Nach Abs 2 entscheiden die Mitgliedstaaten bei Nichteinhaltung dieser „Umweltauflagen“ „je nach der Schwere der ökologischen Auswirkungen“ über geeignete Sanktionen und können so im Rahmen der Stützungsregelung bereitgestellte Mittel „kürzen oder gegebenenfalls streichen“. Die derart gewonnenen Mittel stehen dann dem jeweiligen Mitgliedstaat gem Art 5 als zusätzliche Gemeinschaftshilfe für bestimmte Maßnahmen der ländlichen Entwicklung im Rahmen der VO (EG) Nr 1257/1999 zur Verfügung.345 In Art 3 VO (EG) Nr 1259/1999 werden den Mitgliedstaaten drei Optionen zur Umsetzung angeboten: – Beihilfen für Umweltschutzverpflichtungen in der Landwirtschaft, – allgemeine Umweltauflagen, – spezifische Umweltauflagen als Voraussetzung für Direktzahlungen. Dabei stellt nur der dritte Fall Cross Compliance ieS, also Konditionierung von Zahlungen auf Umweltnormen, dar.346 Als Beispiel seien die Viehbestandsbeschränkungen in der GMO Rindfleisch genannt. Der zweite Fall umfasst horizontale, von der Landwirtschaft unabhängige Umweltnormen, der erste Agrarumweltmaßnahmen ieS. 344

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Zur Begrifflichkeit ist anzumerken, dass die englische Bezeichnung „cross compliance“ ebenso wie die dt Übersetzung „gegenseitige Vereinbarkeit“ mehr als missverständlich sind. Die französische Entwurfsversion „Eco-condition“ ist insoweit genauer, als damit der Kern der darzustellenden Regelung getroffen wird. Letztlich wurde jedoch nach Konsultation des juristischen Dienstes als endgültige Fassung im dt Text „Erfordernisse des Umweltschutzes“ gewählt. Damit besteht die paradoxe Situation, dass die Diskussion unter einem Schlagwort aus den Entwürfen abgeführt wird, dieses jedoch nicht mehr der geltenden Fassung entspricht. Thalheim, Aktuelle agrarpolitische Entwicklungen, 330, spricht von der „Umweltregelung“; Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 103, in wörtlicher Übersetzung von „Überkreuzverpflichtung“. Vorruhestand, benachteiligte Gebiete und Gebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen, Agrarumweltmaßnahmen, Aufforstung. Zur Additionalität dieser Mittel siehe eingehend Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 104 f. Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 103.

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Österreich hat zunächst – in Umsetzung der zweiten Option – besondere Umweltvorschriften für Stilllegungsflächen gem § 11 Abs 5 KulturpflanzenflächenzahlungsVO 2000347 normiert. Diese umfassen das Verbot der Ausbringung von Düngemitteln, Abwässern und Abfällen wie Klärschlamm, Klärschlammkompost und Müllkompost, das Verbot der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln und die Setzung entsprechender Pflegemaßnahmen zur Erhaltung der Stilllegungsflächen in einem zufriedenstellenden agronomischen Zustand. Deren Nichteinhaltung wird gem § 21 Abs 2 KulturpflanzenflächenzahlungsVO 2000 sanktioniert und stellt eine Verwaltungsübertretung iS des § 117 Abs 1 Z 2 MOG dar.348 Grundsätzlich ab 2005349 gilt die veränderte Rechtslage aufgrund der neuen VO (EG) Nr 1782/2003, die im Zuge der GAP-Reform 2003 eine völlig neue Konzeption der Cross Compliance bringt. Demnach gliedern sich gem Art 3 die „grundlegenden Anforderungen“ an Betriebsinhaber, die Direktzahlungen aus der ersten Säule beziehen, einerseits in „Grundanforderungen an die Betriebsführung“ gem Art 4 iVm Anhang III und andererseits in den „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ gem Art 5 iVm Anhang IV. Anhang III enthält ausgewählte Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts (zB bestimmte Normen der Vogelschutz- und FFH-RL, Klärschlamm- und NitratRL) mit abgestuften Anwendbarkeitszeitpunkten. Anhang IV normiert im Bereich landwirtschaftlicher Flächen, wo keine Gemeinschaftskompetenz besteht, den Rahmen für die Festlegung einschlägiger Mindestanforderungen durch das nationale Recht. Art 5 Abs 2 sieht darüber hinaus die Erhaltungspflicht für Dauergrünland vor. Werden nun diese „Grundanforderungen an die Betriebsführung“ oder der „gute landwirtschaftliche und ökologische Zustand“, wie sie sich aus den Verordnungen und den mitgliedstaatlichen Umsetzungsnormen bei den Richtlinien des Anhangs III sowie aus den nationalen Festlegungen gemäß Anhang IV ergeben, durch den Betriebsinhaber nicht erfüllt, kommt es zur Kürzung oder zum Ausschluss der Direktzahlungen.350 Details dieser komplexen Konstruktion in der österreichischen Umsetzung sind zum derzeitigen Zeitpunkt noch nicht abschließend abschätzbar und können für die hier herauszuarbeitende Systematik vernachlässigt werden. Cross Compliance stellt jedenfalls für Karnitschnig351 einen Quantensprung in der Systematik der GAP dar, da der Naturschutz hier weit in deren Kernbereich eindringe. Außerdem werde eine Hierarchie von Agrarumweltnormen geschaffen, da dadurch erstmals ein Basis- und Referenzniveau umweltrechtlicher Regelungen entstehe, das von den Mitgliedstaaten horizontal als conditio sine qua non für den quantitativ wichtigsten Bereich der GAP festgelegt werden könne. Das zweite in der VO (EG) Nr 1259/1999 vorgesehene Instrument, nämlich die „Differenzierung“ gem Art 4, wonach die Mitgliedstaaten Zahlungen an Betriebsinhaber reduzieren können, wenn die Anzahl der Mitarbeiter eines Betriebes relativ niedrig ist, dessen Gesamtwohlstand eine festzulegende Grenze überschreitet oder 347 348 349 350

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BGBl II 1999/496 idF BGBl II 2002/213. Siehe Norer, Integration, 35. Art 156 Abs 2 lit d iVm Art 153 Z 4 VO (EG) Nr 1782/2003. Vgl allgemein Borchardt, GAP-Reform im Lichte der Entkoppelung, 38; Reinl, CrossCompliance; Anhammer ua, Marktordnungsrecht, in: Norer (Hrsg), Handbuch des Agrarrechts (2005), 94 ff. Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 103.

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wenn die Gesamtzahlungen im Rahmen der GAP über einer bestimmten Grenze liegen, erfüllt primär sozialpolitische Zielsetzungen352 und wird hier deshalb nicht erörtert.353 Mit der VO (EG) Nr 1782/2003 ist sie ersatzlos aufgehoben worden.

Beispiel 2: Gute landwirtschaftliche Praxis und Mindestanforderungen in Bezug auf Umwelt, Hygiene und Tierschutz Im Recht der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes konfrontieren die VO (EG) Nr 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und die VO (EG) Nr 817/2004 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr 1257/1999354 mit zwei Begriffen: Mit dem der guten landwirtschaftlichen Praxis im üblichen Sinne („usual good farming practices“), kurz GLP, und dem der Mindestanforderungen in Bezug auf Umwelt, Hygiene und Tierschutz. Im Text der VO (EG) Nr 1257/1999 ist die GLP bei den Maßnahmen „benachteiligte Gebiete und Gebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen“ (Art 14) und „Agrarumweltmaßnahmen“ (Art 23) implementiert. Die Mindestanforderungen im Bezug auf Umwelt, Hygiene und Tierschutz, kurz Mindeststandards, haben ihre rechtliche Verankerung bei den Maßnahmen „Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben“ (Art 5), „Niederlassung von Junglandwirten“ (Art 8) und „Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse“ (Art 26) gefunden. Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben zu diesen Begriffen – hier kann nicht von Definitionen gesprochen werden, da diese der Mitgliedstaat letztlich selbst festzulegen hat – finden sich nur bezüglich der GLP. Art 35 VO (EG) Nr 817/2004 umreißt die gute landwirtschaftliche Praxis im üblichen Sinne als den „gewöhnlichen Standard der Bewirtschaftung, den ein verantwortungsbewusster Landwirt in der betreffenden Region anwenden würde. Die Mitgliedstaaten legen in ihren Plänen zur Entwicklung des ländlichen Raums überprüfbare Standards fest. Diese Standards umfassen mindestens die Einhaltung von allgemein verbindlichen Umweltauflagen.“ Bei dieser Bestimmung ist insb auf die regionale Differenzierbarkeit hinzuweisen. Die zitierten allgemeinen Umweltauflagen müssen „mindestens den einzelstaatlichen und europäischen Umweltvorschriften genügen“.355 Das be352 353

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Vgl 4. Erwägungsgrund VO (EG) Nr 1259/1999. AA Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 104 f, der diese „Modulation“ als weiteres Instrument zur Integration von Umwelt- und Naturschutz in den Bereich der Direktzahlungen bewertet, da ebenso wie bei der Cross Compliance die dadurch eingezogenen Mittel gem Art 5 zur finanziellen Stärkung strukturpolitischer Programme verwendet werden können. Frühere VO (EG) Nr 1750/1999 bzw 445/2002 mit Durchführungsvorschriften zur VO (EG) Nr 1257/1999. Leitlinien zur Anwendung der Art 46, 47 und 48 (Anträge, Kontrollen und Sanktionen) der VO (EG) Nr 1750/1999 mit Durchführungsvorschriften zur VO (EG) Nr 1257/1999 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den EAGFL, Doc VI/10535/99-DE Final rev 2 vom 21.06.2000, 3. Nicht mehr hingegen in der aktuellen Version der Leitlinien für die Durchführung der Verwaltungs-, Kontroll- und Sanktionsregelungen bei den Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums gem der VO (EG) Nr 1257/1999 des Rates, Doc VI/10535/99-DE Rev 7 vom 23.07.2002, 10.

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stehende positive Recht entzieht sich also der Definitionsgewalt der Mitgliedstaaten. Da allerdings ein wesentlicher Teil des Umweltacquis aus Richtlinien besteht, wird die konkrete „Ausfüllung“ der GLP entscheidend von nationalen Umsetzungsvorschriften abhängen.356 Zu den Mindestanforderungen hingegen finden sich keine Definitionsmerkmale im EG-Recht. Dieser Begriff ergibt sich vielmehr aus zahlreichen nationalen Rechtsvorschriften. Als Beispiele seien für Österreich das PflanzenschutzmittelG, LebensmittelG, die MilchhygieneVO oder Bodenschutz- und TierschutzG genannt.357 Bzgl der guten landwirtschaftlichen Praxis bei Agrarumweltmaßnahmen, in Österreich bei ÖPUL, normiert Art 23 Abs 2 VO (EG) Nr 1257/1999 ausdrücklich, dass Agrarumweltverpflichtungen „über die Anwendung der guten landwirtschaftlichen Praxis im üblichen Sinne hinausgehen“. Die Leitlinien für die Durchführung der Verwaltungs-, Kontroll- und Sanktionsregelungen bei den Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums sprechen von „Grundlage für die Agrarumweltverpflichtungen“.358 Damit ist die GLP wie schon erwähnt als negatives Element, als Ausschlusselement für die inhaltliche Gestaltung und Kalkulation der Beihilfen der Agrarumweltmaßnahmen konzipiert. Die ÖPUL-Maßnahmen können erst dort beihilfewirksam angesetzt werden, wo die GLP endet. Die Leistungen im Rahmen der GLP und im Rahmen der Beihilfemaßnahmen dürfen einander jedenfalls nicht überschneiden. Etwas anders zu werten ist die Konstruktion der guten landwirtschaftlichen Praxis bei der Maßnahme benachteiligte Gebiete, in Österreich Ausgleichszulage (AZ). Hier normiert Art 14 Abs 2 VO (EG) Nr 1257/1999, dass Ausgleichszulagen Landwirten gewährt werden, die „Produktionsverfahren der guten landwirtschaftlichen Praxis im üblichen Sinne anwenden“. Die Leitlinien für die Durchführung der Verwaltungs-, Kontroll- und Sanktionsregelungen bei den Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums sprechen von einer „Grundvoraussetzung für die Zahlungen“.359 Die Konstruktion ist hier ähnlich gelagert wie im folgenden. Bzgl der Mindestanforderungen bei den Maßnahmen Investitionsbeihilfe, Niederlassung von Junglandwirten und Verarbeitung/Vermarktung regeln Art 5, 8 und 26 VO (EG) Nr 1257/1999, dass Beihilfen solchen Begünstigten gewährt werden können, die „die Mindestanforderungen in Bezug Umwelt, Hygiene und Tierschutz erfüllen.“ Dabei handelt es sich hier nicht um eine „klassische“ Förde356

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Zur Verletzung der mitgliedstaatlichen Umsetzungspflicht und der damit verbundenen Nivellierung des Konzeptes der GLP, insb am Bsp NitratRL und Art 16 VO (EG) Nr 1257/1999, siehe Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 109. Vgl Pkt 9.2 des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raumes. Leitlinien für die Durchführung der Verwaltungs-, Kontroll- und Sanktionsregelungen bei den Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums gem der VO (EG) Nr 1257/ 1999 des Rates, Doc VI/10535/99-DE Rev 7 vom 23.07.2002, 10. Leitlinien für die Durchführung der Verwaltungs-, Kontroll- und Sanktionsregelungen bei den Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums gem der VO (EG) Nr 1257/ 1999 des Rates, Doc VI/10535/99-DE Rev 7 vom 23.07.2002, 10. Die GLP ist eine conditio sine qua non der Zahlung, dh dass bei Verletzung auch nur eines Elementes die Förderfähigkeit betreffend die Ausgleichszulage nicht mehr gegeben ist; Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 106.

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Tendenzen des Agrarrechts

rungsvoraussetzung, die Gegenstand des Vertrags und in laufender Verpflichtung kontrollierbar ist. Vielmehr hat man es hier mit einer vorgeschalteten, grundlegenden Voraussetzung zu tun. Die Einhaltung der GLP und der Mindestanforderungen wird nicht abgegolten und kann deshalb auch nicht Förderungsvoraussetzung iS einer vertraglichen Bedingung sein. Vielmehr handelt es sich um eine Voraussetzung, um dann den Vertrag – welchen Inhalts auch immer – abschließen zu können.360 Der Standard wird gleichsam als Kontraktionsvoraussetzung der Vereinbarung von Förderungsbedingungen vorgeschaltet. Den umweltrechtlichen Vorgaben wird also solch grundsätzlicher Stellenwert beigemessen, dass sie nicht „bloße“ Förderungsvoraussetzung wie viele andere auch sind. Das ist – wie soeben dargestellt – systematisch korrekt, verursacht jedoch enorme abwicklungs- und kontrolltechnische Probleme.361 Einer Anregung der Leitlinien der Europäischen Kommission362 folgend wurde in Österreich eine „Parametrisierung“ vorgenommen: Es wurde aus den Inhalten des Umweltstandards eine Auswahl jener Kontrollparameter erstellt, die die Organe der Beihilfenkontrolle jedenfalls auch ohne die Spezialausbildung, die von den fachlich zuständigen Behörden im Verwaltungsbereich erwartet werden kann, bei der Vor-Ort-Kontrolle sinnvoll prüfen können. Diese Auswahl zu treffen gestaltet sich angesichts der Fülle der in Betracht kommenden Vorschriften idR als schwierig, besonders diffizil jedoch bei Mitgliedstaaten mit föderalen Rechtssetzungsstrukturen. In Österreich umfassen die Parameter bei der guten landwirtschaftlichen Praxis Wirtschaftsdüngerbegrenzung, Hanglagendüngung, Gewässerrandzonenbeschränkung, Düngungsverbote, Pflanzenschutzmittelzulassung, Pflanzenschutzmittelanwendung, Bezugsbewilligung, Sachkundenachweis, Klärschlammanwendungsbestimmungen, Gülleausbringung, Futtermittelgüte und Wirkstoffverbote. Bei den Mindeststandards363 gelten in Bezug auf die Umwelt die Parameter für die gute landwirtschaftliche Praxis gleichermaßen. Bezüglich der Hygiene finden sich Parameter wie zB das Vorhandensein von Handwaschbecken oder das Reinigen und Desinfizieren von Arbeitsgeräten und Einrichtungen. Als Tierschutzstandards sind bspw die Größe der Liegefläche bei Schweinen oder das Verbot der Anbindehaltung bei Kälbern vorgesehen. Diese Parameter sollen nun vom technischen Prüfdienst (vom Kontrollor der Agrarmarkt Austria) im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle am Betrieb „mitkontrolliert“ werden können, was im Wesentlichen durch bloßen Augenschein möglich sein wird. Anders wäre der gewaltige administrative Aufwand nicht mehr bewältigbar.364 Auch hier brachte die GAP-Reform 2003 Änderungen. Mit der Novellierung der VO (EG) Nr 1257/1999 durch VO (EG) Nr 1783/2003 wurde das bestehende 360 361 362

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Zur Begründung eingehend Norer, Integration, 37 f. Dazu Norer, Integration, 38. Leitlinien für die Durchführung der Verwaltungs-, Kontroll- und Sanktionsregelungen bei den Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums gem der VO (EG) Nr 1257/ 1999 des Rates, Doc VI/10535/99-DE Rev 7 vom 23.07.2002, 10. Hier erfolgte ebenfalls eine Parametrisierung, auch wenn dies die Leitlinien explizit so nicht vorsehen. Zu den Kontrollproblemen siehe Norer, Integration, 36; Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 104 FN 13.

Ökologisierung

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System insofern erweitert, als die gute landwirtschaftliche Praxis gem Art 23 Abs 2 um eine „gute Tierhaltungspraxis im üblichen Sinne“ ergänzt wurde.365

Beispiel 3: Gute fachliche Praxis Europäische Union „Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft“ stellt die RL 91/676/ EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (NitratRL) auf. Nach Art 4 werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, zur Gewährleistung eines allgemeinen Schutzes aller Gewässer vor Verunreinigungen Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft aufzustellen. Andere Rechtsakte der EG nehmen nur in allgemeiner Weise auf die Regeln guter fachlicher Praxis Bezug, ohne diese weiter zu konkretisieren. So erwähnt die RL 91/414/EWG über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln die Grundsätze guter Pflanzenschutzpraxis. Da sich der Regelungsbereich dieser Vorschrift grundsätzlich auf die Regelung der Zulassung und des Inverkehrbringens von Pflanzenschutzmitteln beschränkt, wird die sachgemäße Anwendung von Pflanzenschutzmitteln nur in allgemeiner Weise angesprochen. So sollen gem Art 3 Abs 3 die bei der Zulassung festgelegten und auf der Verpackung angegebenen Bedingungen eingehalten sowie die Grundsätze guter Pflanzenschutzpraxis und im Rahmen des Möglichen die Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes befolgt werden. Ungenau ist in diesem Zusammenhang der oft gemachte Hinweis auf das Bewirtschaftungs- bzw Referenzniveau der DurchführungsVO zur VO über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes366, da diese nicht von „guter fachlicher Praxis“ sondern von „guter landwirtschaftlicher Praxis“ spricht.367

Österreich Zur Verringerung der durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachten oder ausgelösten Gewässerverunreinigung und zur Vorbeugung weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art verlangt die NitratRL die Festlegung eines Aktionsprogrammes für die als gefährdet ausgewiesenen Gebiete oder für das gesamte Gebiet eines Mitgliedstaats. Österreich hat sich für eine bundesweite Durchführung entschieden.368 Verbindlich vorgeschriebene Maßnahmen des nationalen Aktionsprogramms sind gem NitratRL die Maßnahmen nach Anhang III sowie Maßnahmen, welche die Mitgliedstaaten in den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft (Anhang II Punkt A) nach Maßgabe von Art 4 vorgeschrieben haben, ausgenommen diejenigen, die durch die Maßnahmen nach Anhang III ersetzt wurden (Art 5). Die VO des BMLFUW über das Aktionsprogramm 2003 zum Schutz 365 366 367

368

Vgl Art 20 VO (EG) Nr 817/2004. Art 35 VO (EG) Nr 817/2004. Müller, Verhältnis, 531, geht fälschlicherweise von einer identen Begrifflichkeit aus. So wohl auch Weins, Schritte zur Agrarwende, 247, und differenziert Winkler, Die gute fachliche Praxis, 7 f. So auch Deutschland. Vgl Winkler, Die gute fachliche Praxis, 5 ff.

360

Tendenzen des Agrarrechts

der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen369 gem § 55l WRG 1959, in dem beide abgehandelt werden, sieht insb Regeln über das Ausbringen von Düngemitteln (§§ 2 bis 5), das Fassungsvermögen und die Bauweise von Behältern zur Lagerung von Wirtschaftsdünger (§ 6), Verfahren für das Ausbringen von Düngemitteln (§ 7) und die Begrenzung des Ausbringens derselben entsprechend den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des Gebietes (§ 8) vor.370 Die VO über ökologische Mindestkriterien für die Gewährung von ausschließlich national finanzierten betrieblichen Förderungsmaßnahmen, basierend auf dem LWG 1992, bindet die Gewährung dieser Förderungen an die Erfüllung ökologischer Mindestkriterien. Darunter werden insb die „Regeln der guten fachlichen Praxis“ bezugnehmend auf den Anhang II der NitratRL verstanden, das bedeutet Regeln über das Ausbringen von Düngemitteln (Pkt 1 bis 4), das Fassungsvermögen und die Bauweise von Behältern zur Lagerung von Dung (Pkt 5) und Verfahren über das Ausbringen von Mineraldünger und Dung (Pkt 6).

Deutschland Ganz anders als in Österreich – und das soll angesichts der vielfältigen Assoziationen mit diesem Begriff kurz Erwähnung finden – hat sich der Begriff der guten fachlichen Praxis im deutschen Recht, in Ablösung des Konzepts der ordnungsgemäßen Landwirtschaft371, bereits in den vergangenen anderthalb Jahrzehnten in verschiedenen Stufen entwickelt, um auf den Interessenkonflikt zwischen Umwelt- und Agrarpolitik angemessen reagieren zu können. Er steht dort im Zentrum agrarumweltpolitischer Diskussionen372 und etikettiert, vereinfacht gesagt, die Form der nunmehr zulässigen agrarischen Bodennutzung.373 Eine Konkretisierung erfährt der Begriff neben verschiedenen Bewirtschaftungsvorgaben im PflanzenschutzG, DüngemittelG und in der DüngeVO374 sowie im BundesbodenschutzG.375 Die aktuellste und lebhaft diskutierte gesetzliche Niederlegung hat die gute fachliche Praxis aber im neuen BNatSchG376 erhalten. Mit der Implementierung des Begriffs auf Gesetzesebene im Düngemittel-, Pflanzenschutz- und BundesbodenschutzG hatte der Gesetzgeber bereits eine Standardsetzung beabsichtigt, die ein einheitliches Anforderungsniveau statuieren und den Maßstab für die 369 370

371 372

373

374 375 376

Amtsblatt zur Wiener Zeitung, 05./06.12.2003, 30 f. Dieser zentrale letzte Punkt begrenzt das Ausbringen von Stickstoff-Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Nutzflächen ohne Gründeckung auf 175 kg Reinstickstoff je Hektar und Jahr, auf landwirtschaftlichen Nutzflächen mit Gründeckung einschließlich Dauergrünland sowie mit stickstoffzehrender Fruchtfolge auf 210 kg. Winkler, Die gute fachliche Praxis, 3 ff. So ist ein zentraler Punkt der sog Agrarwende die Konkretisierung der GFP iS ökologischer Mindeststandards und ergänzt um Aspekte des Naturschutzes; Weins, Schritte zur Agrarwende, 247. Müller, Verhältnis, 531; Müller, Die gute fachliche Praxis, 237. Umfassend Müller, Die gute fachliche Praxis im Pflanzenschutz-, Düngemittel- und Bodenschutzrecht (2001); Winkler, Die gute fachliche Praxis, 8 ff. §§ 2a und 6 PflSchG 1986; § 1a DüngMG 1977; § 2 DüngeV. § 17 BBodSchG. § 5 Abs 4 BNatSchG nF.

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Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffes in sämtlichen Umweltgesetzen zur Verfügung stellen sollte. Dies sollte nunmehr mit der bundesnaturschutzgesetzlichen Regelung weiter betrieben werden. § 5 BNatSchG bedarf als Rahmenregelung noch der Umsetzung in das jeweilige Landesrecht und besagt, dass bei Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege die besondere Bedeutung einer natur- und landschaftsverträglichen Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft für die Erhaltung der Kultur- und Erholungslandwirtschaft zu berücksichtigen ist. Die eigentliche Neuerung stellt aber die Formulierung von Anforderungen an die gute fachliche Praxis in § 5 Abs 4 BNatSchG dar, die aufgrund der Zersplitterung des Umweltrechts nicht dem Fachrecht überlassen wurde.377 Damit besitzt die gute fachliche Praxis eine wesentlich weitere und stärkere Verankerung im nationalen Recht als dies in Österreich der Fall ist, wenngleich auch das deutsche Recht keine allgemeinen Regelwerke der guten fachlichen Praxis kennt und der normative Gehalt der einzelnen fachgesetzlichen Vorschriften unterschiedlich ausgestaltet ist378.

Beispiel 4: Ökologischer Leistungsnachweis (Schweiz) Eine Besonderheit betreffend agrarische Förderungsmaßnahmen in Bezug auf deren Ökologisierung kennt das Schweizer Recht. Dort regelt Art 104 Abs 3 lit a der Bundesverfassung, dass der Bund das bäuerliche Einkommen durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen unter der Voraussetzung eines „ökologischen Leistungsnachweises“ ergänzt. Diese Voraussetzung normiert auch Art 70 Abs 1 LwG. Damit wurde die Einhaltung ökologischer Grundanforderungen für die Landwirte faktisch zur Existenzbedingung. Um heute in der Schweiz Direktzahlungen (allgemeine Direktzahlungen und Ökobeiträge) erhalten zu können, muss der Bauer eine ökologische Leistung nachweisen. Es handelt sich dabei also um verfassungsrechtlich (!) verankerte Umweltstandards, da mit dem Reformprogramm Agrarpolitik 2002 (AP 2002) eine direkte Anbindung von nahezu allen Direktzahlungen an ein Minimum an Umweltleistungen der Landwirte hergestellt wurde379: ausgeglichene Düngebilanz, angemessener Anteil Ökoausgleichsflächen, geregelte Fruchtfolge, geeigneter Bodenschutz, Auswahl und gezielte Anwendung der Pflanzenbehandlungsmittel sowie tiergerechte Haltung der Nutztiere.380 Bis 1998 377 378 379 380

Müller, Verhältnis, 531 f mwN. Winkler, Die gute fachliche Praxis, 15 f. Walkenhorst/Zulauf, Deregulierung, 286 f. Landwirte, die Direktzahlungen beantragen, müssen gegenüber den kantonalen Behörden den Nachweis erbringen, dass sie eine Reihe von Anforderungen für den Gesamtbetrieb erfüllen: Einhaltung der TierschutzVO, Nährstoffbilanz für N und P mit nicht mehr als 10% Überschuss, ökologische Ausgleichsflächen im Umfang von 7% der landwirtschaftlichen Nutzfläche und 3,5% bei den Spezialkulturen, jährliche Fruchtfolge mit mindestens 4 Ackerkulturen, Bodenschutzindex von 50 Punkten (bis und mit Bergzone I), Pflanzenbehandlung gem Schadschwellen- und Kontrollfensterkonzept sowie Einschränkung bei Vorauflauf-Herbiziden, Granulaten und Insektiziden. Die Einhaltung der Mindestanforderungen wird durch von den Kantonen autorisierte Kontrollorganisationen überwacht, wobei in jedem Jahr mindestens 30% der Betriebe nach dem Zufallsprinzip kontrolliert werden.

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Tendenzen des Agrarrechts

waren Landwirte für die Erfüllung ähnlicher Standards im Rahmen des Förderungsprogramms Integrierte Produktion speziell entlohnt worden. Jetzt, da seine Eckpunkte zur Grundanforderung erhoben wurden, musste dieses Förderprogramm nunmehr als eigenständige Maßnahme entfallen.381 Diese flächendeckende Einführung von Mindeststandards des Umweltschutzes in Gestalt des Ökologischen Leistungsnachweises stellte zwar eine grundlegende agrarpolitische Neuerung dar, da aber etwa drei Viertel aller Landwirte in der Schweiz bereits seit Mitte der 1990er Jahre entsprechend den Richtlinien der integrierten Produktion wirtschafteten, wurden nur begrenzte praktische Auswirkungen erwartet.382 Über diesen Standard hinausgehende Leistungen werden mit den als Zuschlag ausgestalteten Ökobeiträgen abgegolten.383 Damit gilt auch im schweizerischen Förderungsrecht die hier beschriebene Systematik.

16.6.1.3 Wettbewerbsverzerrungen Die Landwirtschaft wird also immer mehr ökologischen Bewirtschaftungsregeln unterstellt, die erhebliche ökonomische Konsequenzen iS einer Produktionseinbuße haben.384 Darüber hinaus aber können sich ökologische Anforderungen auch in anderen Bereichen kostentreibend für die Landwirtschaft auswirken, wie bspw beim Bau von Wirtschaftsgebäuden oder Kauf von Spritzmittelgeräten. In diesem Zusammenhang wird in der Diskussion immer wieder auf die unterschiedlichen Niveaus der Agrarumweltschutzgesetzgebungen in den einzelnen Mitgliedstaaten der EU hingewiesen385, was die Konkurrenzfähigkeit der heimischen Landwirtschaft gefährden könnte. Die Frage von Wettbewerbsverzerrungen infolge ökologischer Anforderungen an die Landwirtschaft fügt dem Verhältnis von Landwirtschaft und Ökologie eine neue Dimension hinzu: Wettbewerbsverzerrungen durch Umweltschutz. Das Gemeinschaftsrecht ist hier zwar teilweise um eine Vereinheitlichung bemüht, stellt aber in den meisten Fällen bei starker Betonung des Subsidiaritätsprinzips auf nationale oder regionale Regelungen ab, wie die Beispiele Cross Compliance (ausgenommen teilweise die neuen „Grundanforderungen an die Betriebsführung“) und gute landwirtschaftliche Praxis zeigen. Die damit verbundene „Renationalisierung des EG-Agrarumweltrechts“386 bewirkt weite nationale Beurteilungsspielräume, insb bei der Festlegung der zu sanktionierenden Umweltschutz-, Hygiene- und Tierschutzregelungen für die Konditionierung der Direktund Ausgleichszahlungen. Damit wird offensichtlich eine uneinheitliche Umset380

381 382 383 384

385 386

Vgl Art 70 Abs 2 LwG und Art 5 bis 16 VO über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft. Vgl Stadelmann, Landwirtschaftlicher Umweltschutz, 42 ff; Walkenhorst/Zulauf, Deregulierung, 287; Wasserfallen, Das neue schweizerische Landwirtschaftsgesetz, 63. Walkenhorst/Zulauf, Deregulierung, 287; Hofer, Das neue Landwirtschaftsgesetz, 69. Walkenhorst/Zulauf, Deregulierung, 290. Wasserfallen, Das neue schweizerische Landwirtschaftsgesetz, 63. Zur Abschätzung von Einkommenseffekten aufgrund ökologischer Restriktionen siehe de Haen/Finck, Ökologische, 23 ff, zur auf der anderen Seite ökologischen Entlastung durch effizientere Gestaltung der Produktionssysteme 17 ff. Vgl Kreuzer, Wandel, 211; Kraxner, Bewertung, 83; Köhne, Multifunktionalität, 9. So Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 103.

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zung und Praxis in den Mitgliedstaaten in Kauf genommen.387 Dieses Problem erfährt auch in Hinblick auf die EU-Erweiterungen hohe Brisanz. Was zB in einem Mitgliedstaat mit vergleichsweise niedrigem GLP-Niveau noch beihilfefähig ist, kann in einem anderen Mitgliedstaat bereits Bestandteil der guten landwirtschaftlichen Praxis und damit nicht mehr beihilfefähig sein. Die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen wurde denn auch wiederholt im Diskussionsprozess zB in Bezug auf die Agenda 2000-Regelungen vorgebracht.388 Dem dabei von der Europäischen Kommission stets vertretenen Argument, dass die Wettbewerbsverzerrungen a priori schon vorhanden seien, kann entgegengehalten werden, dass diese mit solchen Regelungen nicht relativiert sondern vielmehr noch verstärkt würden. Die Europäische Kommission versucht dieser drohenden uneinheitlichen Umsetzung entgegenzusteuern389, befindet sich aber in einer dilemmatischen Situation. So gab es keine einheitlich definierte GLP in den 15 Mitgliedstaaten und mit mittlerweile 25 Mitgliedstaaten ist es noch schwieriger geworden, einen solchen einheitlichen Standard festzulegen. Und selbst wenn eine solche einheitliche Definition möglich wäre, würde sie auf die völlig unterschiedlichen regionalen Verhältnisse kaum ausreichend Rücksicht nehmen können. Das Spannungsfeld, in dem die Europäische Kommission permanent steht, lässt sich dabei wie folgt umschreiben: Wenn sie zu spezifische Regelungen vorschlägt, wird ihr vorgeworfen, sie sei zu bürokratisch und „regelungswütig“, unternimmt sie aber iS der Subsidiarität nur allgemeine Regelungen, wird der Vorwurf laut, ihr Untätigsein führe zu Wettbewerbsverzerrungen. Im Interesse der Subsidiarität muss wohl ein gewisser Grad an potentieller Wettbewerbsverzerrung in Kauf genommen werden. Mit der GAP-Reform 2003 wurde zumindest bei den Grundanforderungen an die Betriebsführung gem Art 4 VO (EG) Nr 1782/2003 eine kompromissbildende Lösung entwickelt. So werden diese über bestimmte Teile von in Anhang III angeführten Gemeinschaftsrechtsakten definiert, der tatsächliche Inhalt aber ergibt sich bei den Richtlinien erst aus den jeweiligen nationalen Umsetzungsmaßnahmen. Damit ist die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen zwar keineswegs gebannt, ein gewisser gemeinsamer, einheitlicher Inhalt scheint aber garantiert und regionale Differenzierung weiterhin möglich. Aus EU-Sicht sind die Risiken einer dezentralen Rechtsanwendung für eine langfristige Stärkung der Umweltdimension der GAP in Kauf zu nehmen.390

16.6.2 Zusatzleistungen Bezüglich die über die Mindestanforderungen hinausgehenden Zusatzleistungen besteht wie bereits dargestellt der Spielraum, diese Leistungen hoheitlich zu verordnen und damit zum nicht abgeltbaren Bestandteil der guten landwirtschaftli387 388 389

390

Siehe Norer, Integration, 38 f. ZB Bericht Sonderausschuss Landwirtschaft Doc 8719/98 vom 19.05.1998, 7. Für den Bereich der VO (EG) Nr 1259/1999 und 1257/1999 siehe Norer, Integration, 39. Art 5 Abs 1 VO (EG) Nr 1259/1999 enthielt ausdrücklich ein striktes Diskriminierungsverbot.

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chen Praxis zu machen oder das reiche Instrumentarium kooperativer Elemente zu nutzen und insb durch Vertragsnaturschutz freiwillige Lösungen zu erzielen391. Der Unterschied zu Cross Compliance und guter landwirtschaftlicher Praxis wurde bereits herausgearbeitet: Diese sind gem Verursacherprinzip seitens des Landwirts grundsätzlich ohne Ausgleich einzuhalten, während hingegen die Einkommenseinbußen, die aus den Zusatzanforderungen resultieren, kompensationsfähig sind, was für vertragliche Vereinbarungen und hoheitliche Anordnungen gleichermaßen gilt und dem Gemeinlastprinzip entspricht.392 Die Umweltstandards dienen dabei als Referenzsituation.

16.6.2.1 Bedeutung Die Auswirkungen (zusätzlicher) Umweltanforderungen auf die Landwirtschaft sind komplex. Aus agrarökonomischer Sicht entsprechen agrarumweltpolitische Maßnahmen sowohl gesellschaftlichem Nutzen als auch Kosten.393 Es lassen sich in etwa folgende Ergebnisse erzielen: Durch die Realisierung von Umweltmaßnahmen ergibt sich für die Gesellschaft ein ökologischer Nutzen, der allerdings nicht monetär ausgedrückt werden kann. Dieser besteht bspw in der Schonung der Umweltressourcen Wasser, Boden, Artenvielfalt und Landschaft. Ein allfälliger Nebennutzen könnte sich dadurch ergeben, dass durch die verstärkte Realisierung von Umweltanforderungen – Stichwort Landschaftspflegearbeiten, extensive Tierhaltung – die Beschäftigung in der Landwirtschaft erhöht wird, zumindest aber Arbeitsplätze erhalten werden. Ein anderer Nebennutzen könnte in einer Marktentlastung infolge sinkender Produktionserträge liegen, wenn Produktionseinbußen bei einigen Produktionsverfahren nicht durch Optimierungswirkungen der Anpassung der Produktionsstruktur wiederum kompensiert werden. Diesem möglichen Nutzen stehen zahlreiche Kostenfaktoren gegenüber. Kosten der Realisierung der Umweltanforderungen treten in der Landwirtschaft nicht – wie etwa beim Einbau eines Filters in eine Industrieanlage – einmalig, sondern überwiegend jährlich wiederkehrend auf. Damit können Umweltschutzanforderungen ohne finanzielle Kompensationen nachhaltig zur Beeinträchtigung der Ertrags- oder Vermögenslage eines landwirtschaftlichen Betriebs führen, wobei die Nachteile unmittelbar relevant sein oder erst in der Zukunft zum Tragen kommen können.394 Im Vergleich zur Situation ohne Anforderungen verschlechtern sich idR mit dem Inkrafttreten hoheitlicher Schutzmaßnahmen die Rahmenbedingungen für eine landwirtschaftliche Nutzung. Dabei führen Beschränkungen der bisherigen Wirtschaftsweise zu unmittelbaren Einkommensverlusten, während die Festschreibung der bisher ausgeübten Nutzungsform die Entwicklungsmöglichkeiten des Betriebes einschränkt. Diese Einkommensverluste werden bspw verursacht durch extensivierungsbedingte Ertragsrückgänge, Flächenabgänge von der gegenwärtig genutzten Ackerfläche, Änderungen in der 391

392 393 394

Allgemein siehe Hofmann, Umweltleistungen der Landwirtschaft: Konzepte zur Honorierung (1995). Ähnlich Weins, Schritte zur Agrarwende, 248. Siehe Ahrens/Bernhardt, Auswirkungen, insb 129 ff. Darstellung folgt Köhn, Ausweisung, 22 ff.

Ökologisierung

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Anbaustruktur und Futterversorgung der Tierbestände sowie Pflege und Neuanlage von Landschaftselementen. Hinzu tritt häufig ein Wertverlust des Grundstücks in Form eines sinkenden Verkehrswertes, der beim Verkauf der Flächen zum Tragen kommt, wenn sich aufgrund der Nutzungsbeschränkungen nur noch ein niedrigerer Verkaufspreis erlösen lässt. Weiters wird ein betroffener Pächter zumindest teilweise oder langfristig auf eine Pachtpreissenkung und damit auf eine Überwälzung seiner Einkommensverluste auf den Verpächter drängen. Die exakte Qualifizierung der wirtschaftlichen Auswirkungen von (verschärften) Umweltanforderungen wird je nach unterschiedlichen Ausgangsbedingungen der Landbewirtschaftung (Bewirtschaftungsformen, Betriebsstrukturen, natürliche Produktionsbedingungen etc) naturgemäß sehr unterschiedlich sein und lässt sich letztlich nur mit Hilfe einer Einzelfallbeurteilung vornehmen.395 Insb aber zeigt sich die Notwendigkeit von Ausgleichszahlungen an die Landbewirtschafter, wenn die positiv zu beurteilenden Nutzen nicht durch allzu hohe gesellschaftliche Kosten in Form von Einkommensminderungen für die Landwirtschaft erkauft werden sollen. Aus rechtlicher Sicht können zusätzliche Umweltanforderungen aufgrund der bereits angesprochenen gegenseitigen Abhängigkeiten je nach Ausgestaltung ganz unterschiedliche Folgen nach sich ziehen. Von einer entschädigungslos hinzunehmenden Sozialbindung des land- und forstwirtschaftlichen Eigentums bis zu einer einkommensrelevanten Fördermaßnahme, die auf einschlägige hoheitliche Vorschriften aus anderen Bereichen exakt abgestimmt ist, eröffnet sich hier ein breites Spektrum. Durch die unbestrittenen Leistungen der Landwirtschaft für die Ausbildung der Kulturlandschaft ist erst die Entstehung und Erhaltung vieler ökologisch hochwertiger Erscheinungsformen ermöglicht worden. Durch die Intensivierung der Landwirtschaft ist ebenso unstrittig vieles davon wieder am Altar rationeller und ökonomischer Betriebswirtschaftstechniken geopfert worden. Damit aber steht man vor einem viel zu wenig beachteten Dilemma: Jene Landwirte, die – egal aus welchen Motiven – bestimmte Intensivierungsmaßnahmen nicht durchgeführt und ökologisch wertvolle Strukturen erhalten haben, sind nun Zielscheibe von Naturschutzkonzepten.396 Wo hingegen in der Vergangenheit intensiviert wurde, sich intensiv genutzte Agrarräume befinden und auch Überschüsse am stärksten produziert werden, gibt es für den klassischen Naturschutz meist nichts mehr zu schützen. Ökologisch verträgliches Verhalten in der Vergangenheit wird damit aber nicht nur mit bisweilen schlechterer ökonomischer Situation, sondern auch mit zusätzlichen Belastungen (wie zB Schutzgebietsausweisungen) „geahndet“. Das Ergebnis kann mitunter eine fatale Optik haben: Der „Umweltsünder“ wird bspw für die Neuanlegung von Landschaftselementen gefördert, während den, der die Landschaft nicht leer geräumt hat, für seine bestehenden Landschaftselemente eine meist ausgleichslose Erhaltungspflicht trifft.397 Im Zusammenhang mit den Zusatzleistungen ist aus rechtlicher Sicht auch die Problematik der Mehrfachförderung zu beachten. Ein- und dieselben Leistun395 396 397

Köhn, Ausweisung, 24. Weiger, Was die Landwirtschaft, 49 f. Vgl Posch in der Podiumsdiskussion zur Tagung „Agrarrecht versus Umweltrecht?“, AgrRS 3/2002, 52.

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Tendenzen des Agrarrechts

gen können nur einmal abgegolten werden. Dieses Doppel- bzw Mehrfachförderungsverbot ergibt sich idR aus den bezughabenden Rechtsakten.398 Insb trifft das auf ÖPUL-Zahlungen und Stilllegungsflächen, die mit einschlägigen Zahlungsansprüchen belegt sind, sowie öffentliche Gelder aus dem Titel Naturschutz zu.399 Eine weitere interessante Frage betrifft die Beendigung der Maßnahmen, ob also nach Ablauf des Verpflichtungszeitraums und wenn im Anschluss daran keine neue Verpflichtung mehr für dieselbe Fläche eingegangen wird, über die Bewirtschaftung der Fläche wieder frei verfügt werden kann. Interessant wird diese Problematik va dort, wo durch die idR mehrjährige ökologische Bewirtschaftung solch positive Ergebnisse erzielt werden, dass die betreffende Fläche aus naturschutzfachlicher Sicht schützenswert erscheint. Im Extremfall könnten dann dem Landwirt zukünftig dieselben Bewirtschaftungsanforderungen, die er bisher im Rahmen des Vertrags abgegolten erhielt, hoheitlich und damit ohne finanziellen Ausgleich vorgeschrieben werden. Es ist also ohne weiteres vorstellbar, dass eine sich an den Vertrag anschließende hoheitliche Anordnung einer bestimmten Nutzung mit der auf Jahre vertragskonform und freiwillig ausgeübten Nutzung exakt übereinstimmt400 mit dem einzigen Unterschied, dass nun der finanzielle Ausgleich ausgeschlossen ist. Die Motivation, an solchen agrarumweltrechtlichen Förderprogrammen teilzunehmen, wird dadurch naturgemäß gedämpft werden. Auf der anderen Seite erscheint es schwer verständlich, dass ein Landwirt jahrelang Geld für die Anlage und Erhaltung von Landschaftselementen oder Grünland erhält, und diese dann nach Beendigung des Vertrags wegräumen oder umbrechen und damit den ökologischen Nutzen wieder zerstören kann. Nach zutreffender Ansicht von Kolodziejcok401 kann sich der Landwirt, der sich zur Einhaltung der Anforderungen freiwillig verpflichtet hat und dessen Fläche sich daraufhin zu einer schutzwürdigen entwickelt, nicht anders behandeln lassen wie ein Landwirt mit einer a priori schützwürdigen Fläche. Wollten dies die Teilnehmer an einem derart freiwilligen Programm vermeiden, müssten sie mit dem Vertragspartner rechtzeitig entsprechende Absprachen treffen. Dieses Problem stellt sich auch bei der Beendigung von Stilllegungsverpflichtungen.402

16.6.2.2 Beispiele Die hoheitsrechtlich in Gesetzen, Verordnungen oder Bescheiden vorgeschriebenen Zusatzanforderungen sind heute unübersehbar, und auch die vertraglich ver398

399 400 401 402

ZB Art 38 VO (EG) Nr 1257/1999, Art 42 VO (EG) Nr 817/2004; Pkt 1.6.2 und 1.6.3 SRL ÖPUL 2000, BMLFUW Zl 25.014/37-II/B8/00. Vgl aber auch §§ 9 f Allgemeine Rahmenrichtlinien für die Gewährung von Förderungen aus Bundesmitteln – ARR 2004 (BGBl II 2004/51). Vgl Kolodziejcok, Rechtsfragen, 8. Borgmann, Landwirtschaft im Spannungsfeld, 287. Kolodziejcok, Rechtsfragen, 8. Zur Diskussion in Deutschland vgl zB Nies, Produktionsbeschränkungen, 5; Lörken, Produktionslenkende Regelungen, 24; Marquardt, Produktionslenkende Regelungen, 15 f; Emig, Umwandlung von Brache in landwirtschaftlich genutzte Fläche – ein Eingriff in Natur und Landschaft nach § 8 des Bundesnaturschutzgesetzes?, NuR 1988, 178 ff.

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einbarten Förderungen von Seiten des Bundes oder der Länder betreffend die Einhaltung, Kontrolle und Abgeltung von Zusatzanforderungen bestehen in unüberschaubarer Fülle. Dabei lassen sich typisierte Förderungsprogramme mit Massenverfahren und projektorientierte, auf den jeweiligen Einzelfall individuell abstellende „Einzelförderungen“ unterscheiden. Für eine möglichst flächendeckende ökologische Grundsicherung eignen sich die ersteren, insb wenn sie aufgrund ihrer finanziellen Dotierung unverzichtbare Einkommensbestandteile der Landwirte darstellen und sich de facto niemand eine Nicht-Teilnahme leisten kann, für ein regional und individuell auf spezifische ökologische Schutzziele abgestelltes hochwertiges Schutzniveau bieten sich die zweiteren an. Hier werden kurz die wichtigsten, freiwillige Zusatzleistungen normierenden Instrumente angeführt.

Beispiel 1: Agrarumweltmaßnahmen – ÖPUL Das Österreichische Programm zur Förderung einer umweltgerechten, extensiven und den natürlichen Lebensraum schützenden Landwirtschaft (ÖPUL) stellt seit dem EG-Beitritt die finanziell gewichtigste Förderungsmaßnahme der österreichischen Land- und Forstwirtschaft dar. Die im Rahmen des ÖPUL ausbezahlten Förderungsmittel machen rund 30% der gesamten Förderungen für die österreichische Land- und Forstwirtschaft aus. Wie schon erwähnt nehmen daran etwa 74% der landwirtschaftlichen Betriebe mit einem Anteil von 88% der landwirtschaftlichen Nutzfläche teil.403 Das ÖPUL wird in Österreich grundsätzlich flächendeckend angeboten und besteht aus derzeit 31 Maßnahmen, die unterschiedliche ökologische Anforderungen stellen. Spezifische, teilweise nur in bestimmten Bundesländern angebotene Maßnahmen erlauben auch gezielte regionale Lösungen. Das Umweltprogramm hat seit 1995 für die ökologische Grundausrichtung der österreichischen Land- und Forstwirtschaft laut Evaluierungsergebnissen prinzipiell positive Ergebnisse gezeitigt.404 Wie bereits angesprochen können gem Art 23 Abs 2 VO (EG) Nr 1257/1999 in Agrarumweltprogrammen nur zusätzliche Umweltleistungen vergütet werden, die über die Anwendung der guten landwirtschaftlichen Praxis (einschließlich der guten Tierhaltungspraxis) im üblichen Sinne hinausgehen. Damit wird diese Förderung daran geknüpft, dass die Landwirte ein Mindestmaß an Umweltschutzvorkehrungen als wesentliche Voraussetzung für die Gewährung der Stützung treffen.405 Gerade hier kann sich das Problem stellen, dass ökologische Zusatzleistungen im Rahmen niederwertigerer Maßnahmen, die von einem hohen Prozentsatz an Landwirten nachgefragt werden, aufgrund der großen Akzeptanz in relativer kurzer Zeit zu einem allgemein praktizierten Standard werden. Damit würde aus der abgeltbaren Zusatzleistung ein Umweltstandard im Rahmen der guten landwirtschaftlichen Praxis, was eine Adaption der Maßnahmen nötig machen würde. 403

404

405

BMLFUW, Evaluierungsbericht 2003. Halbzeitbewertung des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums (2003), 204. Vgl BMLFUW, Evaluierungsbericht 2003. Halbzeitbewertung des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums (2003). Müller, Verhältnis, 533.

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Im Rahmen von Agrarumweltprogrammen sollen nicht nur die mit dem erhöhten Maß an Ressourcenschutz verbundenen zusätzlichen Kosten und Ertragsausfälle abgedeckt werden, sondern es ist auch eine Anreizkomponente zu kalkulieren. Da es sich um freiwillige Vereinbarungen handelt, wird ein landwirtschaftlicher Unternehmer nur dann zur Teilnahme bereit sein, wenn neben der Abdeckung der zusätzlichen Kosten auch ein gewisser Anreiz406 in Form eines zusätzlichen Einkommens gewährt wird. Mit steigender Anreizkomponente steigt zwar die Teilnahmemotivation, es sinkt jedoch auch die ökonomische Effizienz. Deshalb ist eine genaue Festlegung der Höhe der Zahlung erforderlich. Umweltprogramme dürfen nicht zu pauschal ausgelegt werden, um hohe Mitnahmeeffekte zu vermeiden, und sie dürfen gleichzeitig nicht zu detailliert abgefasst werden, um zu hohe Durchführungskosten zu verhindern. Die effiziente Entlohnung von Umweltleistungen der Landwirtschaft stellt also an die agrarökonomische Konzeption und in der Folge auch an die juristische Ausgestaltung hohe Anforderungen. Die Agrarumweltprogramme sind durchgehend handlungsorientiert. Auch wenn der Zielerfüllungsgrad bei ergebnisorientierten Programmen, also bspw bei der Honorierung von im Naturraum tatsächlich eingetretenen naturschutzfachlichen Ergebnissen, höher ist407, im Rahmen großangelegter landwirtschaftlicher Ausgleichszahlungen wird nur die Abgeltung umweltgerechter Handlungen den tatsächlich erbrachten Leistungen der Landwirte gerecht werden können. Das Abstellen auf Ergebnisse würde neben aller Kontrollkomplexität kaum regelmäßig laufende Zahlungen erlauben und das bäuerliche Einkommen von außerhalb des bäuerlichen Einflussbereiches liegenden Unwägbarkeiten abhängig machen.

Beispiel 2: Ausgleichszulage (AZ) Die in Kapitel V VO (EG) Nr 1257/1999 grundgelegte Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete dient neben dem Ausgleich für die erschwerten natürlichen Produktionsbedingungen auch der Erhaltung des natürlichen Lebensraumes und der Erhaltung und Förderung nachhaltiger landwirtschaftlicher Bewirtschaftungsformen, die insb Belangen des Umweltschutzes Rechnung tragen.408 Ökologische Zielrichtungen verfolgt im Besonderen die mittlerweile modifizierte Berechnungsmethode, die als Basis nicht mehr auf die Tierbestandszahlen abstellt, sondern nunmehr flächenbezogen gestaltet ist. Die Förderung von Bergbauernbetrieben oder von Betrieben in sonstigen benachteiligten Gebieten hat in Österreich traditionell hohe Priorität. So nehmen 70% aller Betriebe mit 1,5 Millionen ha geförderter landwirtschaftlicher Nutzfläche teil.409 Rund 80% des Staatsgebiets sind benachteiligtes Gebiet iS der EG-Gebietskulisse. Eine spezifisch ökologische Ausrichtung haben die mit der Agenda 2000 neu geschaffenen Beihilfen für Gebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen. Die Wahrung der Umweltbelange und Sicherung der Bewirtschaftung in solchen Gebieten soll durch Zahlungen an Landwirte zum Ausgleich von Kosten und Ein406 407 408 409

Dazu siehe Salhofer, Ziele, 6. Mello/Heißenhuber/Kantelhardt, Conservation Reserve Program, 85. Art 13 lit a VO (EG) Nr 1257/1999. BMLFUW, Grüner Bericht 2002, 281 (Tab 7.1.16).

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kommensverlusten erfolgen, die sich durch die Umsetzung von auf gemeinschaftlichen Umweltschutzvorschriften beruhenden Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzung ergeben.410 Seit der Novelle infolge der GAP-Reform 2003 ist ausdrücklich klargestellt, dass damit ausschließlich Natura 2000-Gebiete gemeint sind.411 Allerdings wird angesichts der Komplexität des umweltrechtlichen Regelungswerkes und dessen überaus schwieriger Umsetzung (noch dazu in Bundesstaaten) potentiellen Beihilfewerbern mitunter Art 16 teils unzugänglich bleiben.412 Die Konstruktion des Art 16 VO (EG) Nr 1257/1999 ist insofern bemerkenswert, als hier für Nachteile, die sich aus hoheitlichen Vorschriften ergeben, Ausgleichszahlungen im Rahmen eines Förderungsprogramms gewährt werden können. Es kann also auch für die Einhaltung ohnehin gesetzlich geltender Zusatzanforderungen – der Text differenziert nicht, ob die EG-Umweltschutznormen der HabitatRL durch „Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art“413 umgesetzt werden – eine Förderung gewährt werden. Darauf wurde bereits hingewiesen. Damit kann für eine aus einer Norm des Gemeinschaftsrechts resultierende Eigentumsbeschränkung, für die dort keine Entschädigung vorgesehen ist, das nationale Recht eine Ausgleichszahlung auch aufgrund eines Förderungsvertrags vorsehen. Die strenge Trennung der Formen – gesetzliche Beschränkung samt Entschädigung auf der einen und vertraglich vereinbarte Zusatzleistung samt Ausgleich auf der anderen Seite – ist in Bewegung geraten. Auf zahlreiche andere gemeinschaftsrechtliche Maßnahmen mit ökologischen Implikationen wie (weitere) Umweltaspekte der Agrarmarktpolitik, Aufforstungsmaßnahmen landwirtschaftlich genutzter Flächen oder Förderungen der Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten wird hier nicht mehr eingegangen414, ebenso wenig auf die Unzahl nationaler Programme.415 410

411 412 413 414 415

Art 16 VO (EG) Nr 1257/1999. Insb zur Problematik dieser Bestimmung im Lichte des Verursacherprinzips und nicht fristgerecht umgesetzter NaturschutzRL siehe Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 106 ff. Art 16 Abs 1 VO (EG) Nr 1257/1999 idF VO (EG) Nr 1783/2003. Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 111. Art 6 Abs 1 FFH-RL. Siehe etwa Priebe, Landwirtschaft und Umwelt, 112 ff. Über die sog konventionell betriebene Landwirtschaft, der zahlreiche Maßnahmen des ÖPUL offen stehen, hinaus gibt es die Bewirtschaftung nach produktspezifischen Richtlinien für die integrierte Produktion (zB Obst, Gemüse, Zierpflanzen) oder für das AMA-Gütesiegel. Der ökologische Landbau gem VO (EWG) Nr 2092/91 wiederum beinhaltet einen gültigen Vertrag mit einer Kontrollstelle und kann in der ÖPUL-Maßnahme „Biologische Wirtschaftsweise“ gefördert werden. Im biologischen Landbau nimmt Österreich europaweit eine Spitzenposition ein. Etwa 20.000 Landwirte, das sind rund 22% aller Agrarbetriebe, wirtschaften nach den Richtlinien des Biolandbaus. Dabei dominieren kleine und mittlere bäuerliche Betriebe mit einem hohen Grünlandanteil. Zum Ökologischen Landbau siehe zB Bach, Agrarproduktion, 5 ff; Deselaers, Ökologie, 69 ff; Täuber, Wandel, 148 ff; Grimm, Agrarrecht, 217 ff. In Deutschland ist durch § 6 Abs 1 PflSchG die Beachtung der Grundsätze des Integrierten Pflanzenbaus, welche zur guten fachlichen Praxis bzw ordnungsgemäßen Landwirtschaft gezählt werden, verbindlich vorgeschrieben; vgl Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 250 f; Grimm, Agrarrecht, 214 ff; Grimm, Strukturwandel, 73.

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16.6.3 Hierarchie Eine hier abschließend noch anzusprechende Thematik, die einer eingehenden Untersuchung bedürfte, stellt die Frage nach einer Hierarchie der unterschiedlichen Umweltanforderungen dar. Aus dem bisher Gesagten ergibt sich zumindest die Abfolge Umweltstandards – Zusatzleistungen. Erstere stellen die grundlegenden Basisanforderungen dar, während zweitere darüber hinaus gehende Leistungen umfassen. Eine Binnendifferenzierung innerhalb der beiden Bereiche scheint nur in ganz unterschiedlichen Zusammenhängen möglich. So besaßen bisher Cross Compliance und gute landwirtschaftliche Praxis mit ihrem Abstellen auf Umweltvorschriften zweifelsohne den geringeren Umfang als die Mindestanforderungen, die sich neben der Umwelt auch noch auf Tierschutz und Hygiene beziehen. Seit der Reform 2003 haben allerdings beide Standards – wie dargestellt – Erweiterungen erfahren. Das Niveau der Cross Compliance hing früher überdies von der gewählten Umsetzungsvariante des Art 3 Abs 1 VO (EG) Nr 1259/1999 ab.416 Aufgrund der teilweise regionalen Differenzierungen und der unterschiedlichen Zielsetzungen der einzelnen Umweltstandards wird jedoch eine genaue Hierarchisierung kaum möglich sein. Innerhalb der Zusatzleistungen wurde die unterschiedliche Wertigkeit der Maßnahmen innerhalb des ÖPUL bereits angesprochen. Hier ist eine Differenzierung je nach Auflagenniveau bereits in den Prämienkalkulationen enthalten. Einen „Stufenbau des Agrarumweltrechts“ auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene begründet für die Rechtslage vor der GAP-Reform 2003 überzeugend Karnitschnig417 mit Cross Compliance als Basis, das nächsthöhere Niveau bilden demnach die Ausgleichszulage sowie Zahlungen in Gebieten mit umweltspezifischen Einschränkungen mit der guten landwirtschaftlichen Praxis, und schließlich folgen über die gute landwirtschaftliche Praxis hinausgehende Anforderungen im Rahmen der Agrarumweltmaßnahmen, die somit die höchste Ebene des Agrarumweltrechts darstellen. Diese Dreistufigkeit in der umweltrechtlichen Normenhierarchie der GAP spiegelte sich in Art 3 Abs 1 VO (EG) Nr 1259/1999 wider: „spezifische Umweltauflagen als Voraussetzung für Direktzahlungen“ (= Cross Compliance), „allgemeine Umweltauflagen“ (= gute landwirtschaftliche Praxis) und „Beihilfen für Umweltschutzverpflichtungen in der Landwirtschaft (= Agrarumweltmaßnahmen).418 Diese Hierarchie ergab in der detaillierten Ausgestaltung der umsetzenden nationalen Normen und in Kombination mit den anderen Anforderungen auf dem einzelnen landwirtschaftlichen Betrieb das bereits konstatierte „Paragraphen-Gestrüpp“. Ein Dickicht aus sich – auch terminologisch – überlagernden Umweltanforderungen erschwert nicht nur deren Einhaltung durch die Landwirte sondern auch deren Kontrolle. Eine Harmonisierung wäre wie in vielen anderen Fällen agrarrechtlicher Beschränkungen wünschenswert. Mit der VO (EG) Nr 1782/2003 im Rahmen der GAP-Reform 2003 ist eine solche nicht erfolgt. Im Gegenteil, wurde doch damit auch die Hierarchisierung 416 417

418

Dazu auch Weins, Schritte zur Agrarwende, 247. Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 103 f; auf dem Niveau zwischen Ausgleichszulage und Agrarumweltregeln ordnet er Art 16 VO (EG) Nr 1257/1999 ein, 109. Siehe auch Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rz 393. Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 103.

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aufgegeben. Die Cross Compliance hat eine bedeutende Aufwertung erfahren, sodass Abstufungen von Anforderungsniveaus, wenn überhaupt, nur mehr innerhalb einzelner Bereiche derselben möglich erscheinen. Nach den derzeit vorliegenden Informationen könnte sogar der Fall eintreten, dass die Cross Compliance der ersten Säule bspw in Bezug auf die Erhaltung von Grünland oder Landschaftselementen über der guten landwirtschaftlichen Praxis der zweiten Säule liegt, sogar Überlappungen mit bestimmten Agrarumweltmaßnahmen können entstehen. Das System ist in Bewegung geraten, für die nächste Programmplanungsperiode der ländlichen Entwicklung ab 2007 ist eine radikale Vereinheitlichung der Umweltstandards über beide Säulen hinweg auf dem Niveau der Cross Compliance geplant. Dass dabei der Spielraum für Zusatzleistungenn keinesfalls größer werden wird, scheint jedenfalls gesichert.

16.7 Schutzgebietsausweisungen Über die allgemeinen flächendeckenden Umweltanforderungen hinaus unterliegt die land- und forstwirtschaftliche Nutzung Einschränkungen va auch durch die Ausweisung von Schutzgebieten.419 Die Erklärung bestimmter Flächen zu schützenswertem Gebiet ist idR mit Umweltvorgaben verbunden. Mit der Ausweisung wird der örtliche Anwendungsbereich derselben bestimmt. Teilweise sind aufgrund gesetzlicher Regelungen bereits mit der bloßen parzellenscharfen Ausweisung aufgrund eines besonderen Schutzstatus zahlreiche Ge- und Verbote verbunden, oft aber erfolgt die Festlegung dieser Bewirtschaftungsanforderungen ausdrücklich in demselben oder einem nachfolgenden Rechtsakt. Dieser Abschnitt legt dazu ein paar grundlegende Gedanken aus agrarrechtlicher Sicht dar.

16.7.1 Beispiele Das österreichische Recht kennt mehrere Regelungsbereiche, die Schutzgebietsausweisungen vorsehen. So sieht das WRG 1959 insb Wasserschutz- und –schongebiete und Gebiete zur Sicherung künftiger Wasserversorgung vor420, das ForstG kennt die Biotopschutzwälder421. Die „klassischen“ Ausweisungen basieren auf den LandesnaturschutzG. Diese unterscheiden zwischen verschiedenen Schutzgebietskategorien422, wie etwa Naturschutzgebiete423, Landschaftsschutzgebiete424, Europaschutzgebiete425, geschützte Feuchtgebiete426, geschützte Land419

420 421 422 423 424 425

426

Allgemein siehe FH Weihenstephan (Hrsg), Schutzgebietsausweisungen und ihre Auswirkungen auf die Landwirtschaft. 4. Arbeitstagung Forum Landwirtschaft (2002). §§ 34 f WRG. Siehe auch § 30d WRG. § 32a ForstG. Vgl Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 141 ff. ZB § 21 Bgld; § 23 Krnt. ZB § 23 Bgld; § 25 Krnt; § 8 NÖ. ZB § 22b Bgld; § 24a Krnt; § 9 NÖ sogar auch Eingriffe außerhalb des Gebietes; § 22d Abs 6 Bgld. ZB § 7 Bgld.

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schaftsteile427, Naturdenkmale428, Naturparke429 und Nationalparke430. Diese einzelnen Schutzkategorien dienen verschiedenen Schutzzwecken und werden je nach Art des zu schützenden Objektes oder Lebensraumes gewählt. Die rechtlichen Vorgaben für die Entwicklung und Ausgestaltung von flächenbezogenen Schutzkonzepten stammen dabei zunehmend aus dem Gemeinschaftsrecht, wie die FFH-RL oder die WasserrahmenRL zeigen.

16.7.2 Segregation oder Integration? Eine grundlegende Frage im Verhältnis zwischen gebietsspezifischem Naturschutz bzw Wasserschutz und Landwirtschaft ist die Rolle der land- und forstwirtschaftlichen Bewirtschaftung. Auch diese hat ihre Geschichte. Galt noch im 18. Jahrhundert die Sichtbarkeit der menschlichen Arbeit in der Natur als Inbegriff des Schönen, so ist seit der Romantik die Natur erst schön, wenn der in ihr tätige Mensch verschwindet. In romantischen Landschaftsgemälden wird die Arbeit der Bauern oder Hirten unsichtbar, sie selbst werden zur Staffage. Dieses romantische Bild der Landschaft mitsamt seiner Abwertung des tätigen Umgangs mit der Natur scheint heute – so Schmidt/Jasper431 kritisch – in den Verordnungen und Richtlinien der Naturschutzbürokratie angekommen zu sein.432 Andererseits aber ist seitens des Natur- und Wasserschutzes durchaus das Bewusstsein vorhanden, dass sich für die Erhaltung und Pflege der Landschaft als 427 428 429 430 431 432

ZB § 24 Bgld. ZB § 27 Bgld; § 28 Krnt; § 12 NÖ. ZB § 25 Bgld; § 26 Krnt; § 13 NÖ. ZB § 44 Bgld; § 14 NÖ. Schmidt/Jasper, Agrarwende, 95 ff. Als Indiz für eine solche Entwicklung wird von Schmidt/Jasper, Agrarwende, 95 f, zB das Modell eines „Biotopwertpunktverfahrens“ in Hessen als „moderner Ablasshandel mit Biotopen“ kritisiert. Demnach sind Eingriffe in die Natur, die unvermeidbar sind, mit der ökologischen Aufwertung anderer Gebiete oder mit Geld auszugleichen. Dabei wird jeder Lebensraum mit einer Zahl von Punkten bewertet, wobei der Acker nur sehr niedrig bewertet wird. In solchen Bewertungen drücke sich demnach eine breite gesellschaftliche Missachtung des produktiven Umgangs mit der Natur aus. „Auf den bunten Karten der Planer ist jeder Acker eine weiße Fläche, die auf ihre ,ökologische Aufwertung‘ wartet.“ Der Zwang zum Ausgleich war eigentlich als Anstoß zum sparsamen Umgang mit dem Boden gedacht, die Praxis des Punktesystems habe diese gute Absicht jedoch verkehrt. Das neue Gewerbegebiet auf dem Acker lasse sich mit einem breiten Randstreifen mit Gehölzen, das neue Haus mit dem begrünten Garagendach ausgleichen. Ein Biotop aus dem Katalog gelte als Bereicherung des ökologisch „wertlosen“ Ackerlands. Das Landschaftsbild werde so zum „Schmiermittel“ der Bebauung und Versiegelung landwirtschaftlicher Flächen. Ähnlich die im dt Naturschutz- und Baurecht vorgesehenen Ökokonten und Flächenpools. Bei Flächenpools handelt es sich um die Bevorratung von möglichen Kompensationsflächen und bei Ökokonten um die Bevorratung solcher Flächen mit den dazugehörigen Kompensationsmaßnahmen. Vgl Nies, „Flächenpools und Ökokonten“. Neue Ansätze der Zusammenarbeit zwischen Landwirten, Gemeinden und Bauherren, Vortrag am Agrarrechtsseminar in Goslar 2003; Britz, „Ökokonto“ im Naturschutzrecht, UPR 1999, 205 ff.

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Lebensraum die bäuerliche Landwirtschaft im Großen und Ganzen noch immer als die geeignetste und billigste Bewirtschaftungsform erwiesen hat.433 Die mit der Landwirtschaft zwangsweise verbundenen Eingriffe in die Natur haben in Jahrhunderte langer Bewirtschaftung die heutige Kulturlandschaft entstehen lassen, die heute nicht nur durch die Intensivierung der landwirtschaftlichen Tätigkeit, sondern auch durch das genaue Gegenteil, nämlich durch die Aufgabe derselben gefährdet erscheint.434 Insofern wird außer in besonders gelagerten Fällen zum Schutz höchst gefährdeter, nicht auf Kulturlandschaften angewiesener Arten und Lebensräume eine gänzliche Verbannung der Land- und Forstwirtschaft aus der Landschaft nicht zur Disposition stehen. Die Errichtung eines „Glassturzes“, unter dem jedwede landund forstwirtschaftliche Nutzung verboten ist, entspricht auch keineswegs dem dynamischen Verständnis eines modernen Naturschutzes. Dieser beschränkt sich vielmehr auf punktuelle Ge- und Verbote. Er sieht sich mit der Notwendigkeit konfrontiert, für einen permanenten und dynamischen Ausgleich zwischen dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung der Unversehrtheit der Natur und Landschaft und vielen anderen öffentlichen Interessen va wirtschaftlicher Natur zu sorgen. Dementsprechend nehmen die jüngeren naturschutzrechtlichen Regelungen verstärkt auf die Gestaltung und Pflege der Natur sowie auf die Sicherung eines optimalen Lebensraumes für Menschen, Tiere und Pflanzen bedacht.435 Bezüglich der land- und forstwirtschaftlichen Produktion und der vom Naturschutz reklamierten Flächen sind folglich zwei Modelle denkbar: das Integrationsmodell, also eine Extensivierung auf allen land- und forstwirtschaftlich genutzten Flächen, oder das Segregationsmodell, die Trennung der Produktionsflächen für die Landund Forstwirtschaft von anderen Nutzungen wie zB solchen aus Naturschutzgründen. Für den Naturschutz sei eine Kombination beider Modelle erforderlich436, dh umweltgerechte Produktionsmethoden der Land- und Forstwirtschaft möglichst flächendeckend, im Idealfall auf kooperativen Rechtsinstrumenten beruhend, und ein gewisses Ausmaß an Vorrangflächen für den Naturschutz, die einem eigenen hoheitsrechtlichen Regime unterliegen. Auch das EG-Recht bietet im Wesentlichen diese beiden Maßnahmen an, nämlich entweder den Boden weniger intensiv zu nutzen oder Flächen ganz aus der landwirtschaftlichen Nutzung herauszunehmen. Mit den temporären Flächenstilllegungen von Ackerflächen, der Pflege aufgegebener land- und forstwirtschaftlicher Flächen und der Anwendung umweltgerechter Produktionsverfahren durch flächenbezogene Beihilfen können neben den teilweise sehr differenzierten Einzelmaßnahmen im Rahmen des ÖPUL zahlreiche Konfliktfelder entschärft werden. Dabei handelt es sich allerdings idR um Förderprogramme für eine zeitweise Nutzungseinschränkung, einen europarechtlich verbindlichen Pflichtenkanon naturschonender landwirtschaftlicher Nutzung gibt es erst seit der Integration mancher Umweltstandards.437 433 434 435

436 437

Planck, Planung, 44. Sandgruber, Auf dem Weg, 10. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 137 ff. Siehe auch Schima, Die Rahmenbedingungen, 5. Czybulka, Naturschutzrechtlicher Flächen- und Artenschutz, 307. Von Czybulka, Naturschutzrechtlicher Flächen- und Artenschutz, 308, noch verneint.

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Dass Gebietsausweisungen allein für eine umfassende Ökologisierung der Land- und Forstwirtschaft nicht ausreichen, resultiert schon aus ihrer Schwäche sich idR auf die Gebiete zu konzentrieren, in denen naturnahe Flächen noch in erheblichem Umfang vorhanden sind. In ausgeräumten Landschaften gibt es dagegen nicht viel Schützenswertes, und die Behörden werden für gewöhnlich Maßnahmen bevorzugen, die den status quo erhalten – also zB Umbruchverbote für Grünland –, und nicht solche, die einen wünschenswerten Zustand erst durch Änderung der bisherigen Nutzungsart erreichen lassen – also zB Rückführung von Acker in Grünland.438 Damit erfolgt eine Konzentration der Naturschutzanforderungen auf die ohnehin extensiver bewirtschafteten und oft durch vergleichsweise geringe Einkommen gekennzeichneten Gebiete. Ein derart praktizierter Naturschutz, der Prioritäten nur dort ansetzt „wo noch etwas zu retten ist“, würde die ökologischen und die wirtschaftlichen Standortunterschiede noch verschärfen.439

16.7.3 Schutzintensität und rechtliche Instrumente Die in Verbindung mit den Schutzgebietsausweisungen erfolgenden Vorgaben und Bewirtschaftungsverbote können von sehr unterschiedlicher Schutzintensität sein und lassen sich grob in drei Stufen kategorisieren: Erstens kann – falls es zur Erreichung des Schutzzweckes erforderlich ist – überhaupt jeder menschliche Eingriff in das Schutzgebiet untersagt werden. Zweitens und sozusagen einem mittleren Schutzniveau entspricht es, generell alle Handlungen zu verbieten, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Schutzgebietes oder 438 439

de Haen/Finck, Ökologisches, 24. Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die verschiedentlich insb in Deutschland geäußerten Forderungen nach einer Art flächenmäßigem „ökologischen Existenzminimum“. Immer wieder wird da die Agrarwirtschaft aufgerufen, eigene Nutzflächen, die zur Bewältigung ihrer Versorgungsaufgabe nicht mehr im bisherigen Umfang benötigt werden, zur Entwicklung eines bspw Biotopverbundnetzes zur Verfügung zu stellen. So wird die Schaffung bzw Erhaltung eines Anteils von 5 bis 10% naturschutzrechtlicher Vorrangflächen je Betrieb gefordert und für verfassungsrechtlich unbedenklich erklärt, da bei einem so niedrigen Anteil keine „wesentliche Nutzungsbeschränkung“ vorliege; Czybulka, Naturschutzrechtlicher Flächen- und Artenschutz, 309 f. Das Ausmaß der Vorrangflächen wäre selbstverständlich landschafts- bzw situationsgebunden zu differenzieren. Von anderer Seite wird gefordert, dass in solch netzartig untereinander verflochtenen naturnahen Biotopen und Landschaftsstrukturen die Agrarproduktion nicht ganz verdrängt werden dürfe; Werschnitzky, Agrarwirtschaft und Umwelt 1987, 214; de Haen/Finck, Ökologische, 24. Ein solches „ökologisches Existenzminimum“ als fixer Mindestprozentsatz wird wohl von vornhinein zu weit übers Ziel schießen. In der Schweiz wird die Gewährung von Förderungszahlungen im Rahmen des ökologischen Leistungsnachweises von der Erhaltung ökologischer Ausgleichsflächen im Umfang von 7% der landwirtschaftlichen Nutzfläche abhängig gemacht. In der dt Diskussion wird dies verschiedentlich als gelungenes Bsp für eine Konkretisierung der Ökologiepflichtigkeit des Eigentums an der Natur angesehen. Generell werden aber ökologische Ausgleichsflächen kritisch zu beurteilen sein. So fragt Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 293, wie denn Brachflächen in benachteiligten Gebieten die ökologischen Belastungen in Intensivgebieten ausgleichen können.

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seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können.440 Dies kann mit einem Katalog solch generell verbotener Handlungen verbunden sein.441 Dabei wird idR die Weiterführung der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang möglich sein, kann aber in Anbetracht des Schutzzweckes bisweilen auch eingeschränkt werden. Solche Einschränkungen sind typischerweise Vorgaben hinsichtlich der Mahdzeitpunkte, Beweidungsdichten und Bodenbearbeitung bzw zur Verminderung von Dünge- und Pflanzenschutzmaßnahmen. Drittens können auch nur bestimmte Handlungen, die geeignet erscheinen, den Naturhaushalt zu schädigen, die Landschaft zu verunstalten oder eine geschützte Flächennutzung auf Dauer zu ändern, untersagt werden. Typisch für eine solche schwächere Form des Flächenschutzes ist das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt442; es findet sich also in der Schutzregelung ein Katalog von Handlungen, die der behördlichen Bewilligung bedürfen.443 Wenn die beabsichtigte Handlung den Charakter des Schutzgebietes nicht verändert und insgesamt den Schutzzwecken nicht widerspricht, besteht ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Erlaubnis. Eine über die ordnungsgemäße Bewirtschaftung hinausgehende Nutzungsbeschränkung wird aber stets nach einer besonderen Rechtfertigung verlangen. Dabei wird es regelmäßig des Nachweises einer konkreten Gefährdung besonderer, über die allgemeinen Schutzgüter hinausgehender Interessen – etwa des Trinkwassers oder einer besonderen Artenvielfalt – bedürfen, um eine an sich umweltgerechte Bewirtschaftung zu beschränken. Gerade wenn Schutzgebiete flächendeckend ausgewiesen werden, können darüber des Öfteren Zweifel bestehen.444 Konflikte in Schutzgebieten bezogen auf die land- und forstwirtschaftliche Nutzung bestehen insb beim Einsatz ertragssteigender Betriebsmittel wie Pflanzenbehandlungs- und Düngemittel und bei strukturellen Veränderungen in Natur und Landschaft durch Grünlandumbruch, Entwässerung, Beseitigung und Beeinträchtigung natürlicher und naturnaher Flächen, vereinfachte Fruchtfolge, Beseitigung von Landschaftselementen oder Einsatz von Großmaschinen. Ökonomisch orientierte Landwirtschaft richtet sich nach der Ertragsfähigkeit eines bestimmten Standorts, hat vorrangig Interesse an der Förderung von Kulturpflanzen und Nutztieren und idR kein spezifisches Interesse an Schutz, Pflege und Erhaltung der Vielfalt und Schönheit des Landschaftsbildes.445 Ökologisch orientierte Landwirtschaft hingegen wird ein wesentlich geringeres Konfliktpotential aufweisen, gänzlich auszuschließen werden Unstimmigkeiten aber nie sein. Neben diesen Zielkonflikten sind jedoch auch bestehende Zielkonformitäten nicht zu leugnen. Das rechtliche Instrumentarium bei der Implementierung von Schutzgebietsausweisungen ist durchaus vielfältig, dennoch erscheint der Einsatz hoheitlicher 440 441 442 443

444

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Soell, Grenzen, 9. ZB § 6 Abs 2 Krnt NaturschutzG 2002; § 6 NÖ NaturschutzG 2000. Soell, Grenzen, 10. ZB § 5 Bgld Naturschutz- und LandschaftspflegeG; § 5 Abs 1 Krnt NaturschutzG 2002; § 7 NÖ NaturschutzG 2000; § 2 VO Landschaftsschutzgebiet bzw Naturschutzgebiet Warscheneck-Süd – Wurzeralm in Spital am Phyrn. Axer, Entwicklung und Stand, 13 f. Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit einer Gebietsausweisung nach dt Recht siehe Schink, Naturschutzgebietsfestsetzung, 188 ff. Soell, Grenzen, 12. Siehe auch Czybulka, Naturschutzrechtlicher Flächen- und Artenschutz, 305.

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Mittel zumindest teilweise unvermeidbar. So erfolgt die Ausweisung eines Schutzgebietes gem naturschutzgesetzlichen Vorgaben in Form einer Verordnung.446 Diese hat zumeist den jeweiligen Schutzgegenstand, den Schutzzweck sowie die zur Erreichung dieses Zweckes notwendigen Ge- und Verbote zu enthalten.447 Denkbar ist aber auch, dass sich die Verordnung auf die reine Gebietsausweisung – also Anführung der betroffenen KG-Nummern und kartographische Darstellung – beschränkt und die Auflagen für die einzelnen Betroffenen (bei überschaubarer Anzahl) in Form von Bescheiden vorgeschrieben werden. In beiden Fällen ist jedoch zu bedenken, dass dann der Weg für förderungsrechtliche Abgeltungen aufgrund vertraglicher Verpflichtungen – wie bereits ausgeführt448 – versperrt ist. Deshalb wird insb in Anbetracht der Umsetzung der Natura 2000-Kulisse verstärkt darauf Bedacht zu nehmen sein, dass sich die hoheitliche Normierung auf einige wenige grundlegende Verbote und Anforderungen oder auf die eigentliche Ausweisung beschränkt. Art 6 FFH-RL sieht ausdrücklich Maßnahmen rechtlicher, administrativer und vertraglicher Art vor. Nur wenn das agrarrechtliche Förderungsinstrumentarium nicht durch hoheitsrechtliche Vorgaben abgeschnitten wird, können Förderungsgelder – bei kofinanzierten Maßnahmen wie den Agrarumweltmaßnahmen auch Strukturfondsmittel – für naturschutzfachliche Belange angesprochen werden. Auf die Problematik der Gebietsausweisungen im Rahmen von Natura 2000 und die Flut an Literatur hiezu kann hier nicht näher eingegangen werden. Vielmehr soll festgehalten werden, dass erste Erfahrungen aus Projektgebieten, für die bereits ein Managementplan erstellt wurde, zeigen, dass mit einem Mix unterschiedlicher Maßnahmen vorgegangen werden kann. So werden idR auf einem großen Teil der ins Natura 2000-Gebiet einbezogenen Kulturlandschaftsflächen keine Maßnahmen zu setzen sein, auf einem anderen Teil wird mit ÖPUL bereits eine deutliche ökologische Verbesserung erreicht werden können, und für einen kleineren dritten Teil der Fläche werden hoheitliche Beschränkungen entsprechend zu entschädigen sein. Darüber hinaus sieht Art 16 VO (EG) Nr 1257/1999 die bereits erläuterten Sonderzahlungen vor.449

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ZB § 21 Abs 1 Bgld; § 23 Abs 1 Krnt; §§ 8 Abs 1 und 9 Abs 3 NÖ. Für das dt Recht vgl §§ 22 f BNatSchG. Dh es sind grundsätzlich alle Bewirtschaftungshandlungen erlaubt, sofern nichts anderes ausdrücklich geregelt wird. Den umgekehrten Weg hat bemerkenswerter Weise das Oö Natur- und LandschaftsschutzG 2001 gewählt, das gem § 24 Abs 2 für Europaschutzgebiete und gem § 25 Abs 4 für Naturschutzgebiete grundsätzlich sämtliche Eingriffe verbietet und in den jeweiligen Verordnungen bestimmte Eingriffe ausdrücklich gestattet (zB § 3 VO Landschaftsschutzgebiet bzw Naturschutzgebiet WarscheneckSüd – Wurzeralm in Spital am Phyrn). Diese können dann freiwillig von den Landwirten durchgeführt werden und sind damit auch förderbar. Größere Flexibilität für den Vertragsnaturschutz besitzt aber sicherlich die von den anderen NaturschutzG gewählte Umsetzung. Siehe Kap 16.6.1.1 (S. 350 ff). Vgl etwa für wasserrechtliche Schutzgebiete VwGH 10.04.1984, 83/07/0273. Siehe Kap 16.6.2.2 (S. 369).

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16.8 Umweltschutz und landwirtschaftliches Eigentum Grund und Boden, Landschaft und Wasser sind heute keine „freien“ Güter mehr, über die beliebig verfügt werden könnte, sie sind vielmehr knapp geworden und müssen pfleglich genutzt werden. Diese Einsicht hat zu zahlreichen Eigentumsbeschränkungen aus Gründen des Umweltschutzes geführt. Heute spielen umweltrechtliche Regelungsbereiche eine entscheidende Rolle bei der Ausgestaltung der Agrarverfassung450 und der Bildung der landwirtschaftlichen Eigentumsordnung451. So werden bspw die Durchsetzung bzw Begrenzung spezieller Bodennutzungsarten, Kulturen und Nutzungsintensitäten, die Errichtung und Erweiterung von Naturschutz- und Wasserschutzgebieten im allgemeinen Interesse, die Beschränkung des Einsatzes von Dünger und Pflanzenschutzmitteln uva Forderungen aus der Interessenlage des Umweltschutzes rechtlich implementiert. Aber auch in erster Linie produktionsbeschränkende Vorschriften zum Überschussabbau wie bspw die Bestandsgrößenbegrenzung stellen – bezogen auf die Fläche – eine Forderung des Umweltschutzes dar. Im Konflikt mit umweltrechtlichen Nutzungsbeschränkungen tritt der Eigentumsschutz häufig zurück.452 Auf Eigentumsbindungen als eine Tendenz des modernen Agrarrechts wird im Folgenden noch einzugehen sein.453 Hier sollen lediglich speziell aus Sicht der Ökologisierung vorab ein paar Gedanken formuliert werden. Von Landwirtschaftseite werden Umweltregelungen speziell für intensiv wirtschaftende Betriebe deshalb als so „gefährlich“ angesehen, weil ihre Auswirkungen – Einschränkung der Bodeneigentümerrechte und der unternehmerischen Gestaltungsfreiheit des Landwirts und damit spürbare Verschlechterung der Er450 451

452 453

Lipinsky, Zur Problematik, 247. Allgemein zur Thematik Umwelt-/Naturschutz und (landwirtschaftliches) Eigentum zB Ossenbühl (Hrsg), Eigentumsgarantie und Umweltschutz (1990); Knauber, Struktur der Sozialbindung des Grundeigentums im ländlichen Raum – Naturschutz- und wasserrechtliche Beschränkungen der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung und die Entschädigungsfrage (1989); Agrarsoziale Gesellschaft (Hrsg), Landwirtschaft und Umweltschutz – Sozialpflichtigkeit oder Entschädigung?; Storm, Bodeneigentum; Soell, Die Bedeutung der Sozialpflichtigkeit; Breuer, Naturschutz; Grzeszick, Eigentum und Naturschutz; Krause, Die Grenzen der Sozialpflichtigkeit; Burmeister, Rechtsprobleme der Extensivierung, 93 FN 2 mwN und 113 ff; König, Landwirtschaftliche Bodennutzung, 41 ff; Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 76 f. Der Einfluss von Eigentumsbeschränkungen aus Gründen des Umweltschutzes auf die Gestaltung der landwirtschaftlichen Eigentumsordnung darf aber auch nicht überschätzt werden. Weimar, Eigentum, insb 315, kommt in seiner Untersuchung des Problemverhältnisses zwischen Eigentum, Umweltrecht und Wirtschaftssystem zu dem Ergebnis, dass das konkrete Wirtschaftssystem die Grenzen konstituiere, denen eine Umweltpolitik hinsichtlich ihrer wirtschaftlich wirksamen Forderungen verpflichtet bleibe, sodass es sehr weitgehend das Wirtschaftssystem sei, dass auch den Eigentumsbegriff determiniere. Sozialbindung verstanden als „Umweltverträglichkeitsschranke“ der Eigentumsnutzung könne den Begriff der ökologisch verstandenen Sozialbindung des Eigentums nicht ausfüllen. Das konkrete Wirtschaftssystem sei es, das nicht nur umweltpolitische Bedürfnisse generiere, sondern auch die Notwendigkeit systemspezifischer Auslegung des Eigentumsinhalts. Axer, Entwicklung und Stand, 4. Siehe Kap 18 (S. 402 ff).

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tragslage – von den Bauern oft im Rahmen der Sozialpflichtigkeit als bloße Eigentumsbeschränkungen entschädigungslos hinzunehmen sind.454 In der agrarrechtlichen Literatur wird bereits beklagt, dass angesichts der Stärke der ökologischen Forderungen Erwägungen bezüglich Übermaß und Verhältnismäßigkeit zu Gunsten der Landwirtschaft nicht mehr zum Zuge kämen. Unter solchen Umständen würden die von Umweltschutzvorgaben betroffenen Landwirte fühlbare materielle Einbußen erleiden. Neben Einkommens- hätten sie auch Vermögensverluste zu erwarten, denn aufgrund der umweltschutzbedingten Nutzungseinschränkungen sei ein Sinken der Boden- und Pachtpreise wahrscheinlich. Für Stemberger455 stellt sich denn auch das Thema Landwirtschaft und Umweltschutz im Wesentlichen als eigentumspolitische Frage für die Land- und Forstwirtschaft dar. Gefährdet nun der Umweltschutz das Eigentum oder liegt die Sache in Wahrheit umgekehrt?456 Tendenziell droht wohl eher der Umweltschutz das Eigentum zu erschüttern. Der Umweltschutz hätte in rechtlicher Sicht nur gelegentliche Rückschläge einstecken müssen und befinde sich weiterhin auf einem zwar manchmal vielleicht verlangsamten, im Ganzen aber doch stetigen Vormarsch.457 Freilich lasse sich diese Frage weder so noch so eindeutig beantworten. Vielmehr tue ein Ausgleich zwischen Eigentum und Umweltschutz, eine Harmonisierung von Ökonomie und Ökologie not. Dies ist jedenfalls Aufgabe des eigentumsgestaltenden Gesetzgebers, der die widerstreitenden Interessen zu einem integrationsfähigen Ausgleich bringen muss. Zu dieser Aufgabe gehöre aber auch die gerechte Ausgestaltung eigentumsrechtlichen Vermögensschutzes als Grundlage gleicher Freiheit bei der Nutzung von Boden und Umwelt.458 Für das deutsche Recht formuliert: „In diesem Spannungsfeld zwischen verfassungsrechtlich nicht ausdrücklich genannter, aber grundrechtlich gewährleisteter Landwirtschaftsfreiheit, das heißt Freiheit der landwirtschaftlichen Bodennutzung, und den sich auch aus der Verfassung ergebenden Bindungen der Eigentumsgewährleistung bewegt sich der Staat bei der Aktualisierung seines Handlungspotentials zum Schutze der Umwelt und damit zum Wohle der Allgemeinheit.“459 Nirgendwo anders manifestiert sich der Interessenkonflikt Landwirtschaft – Umwelt in solch anschaulicher Weise wie bei der Frage finanzieller Abgeltungen. Von Seiten des Agrarsektors werden solche insb für Ertragsminderung und Nutzungsentgang gefordert. IS einer multifunktionalen Landwirtschaft sei die Bereitstellung von Umwelt- und Naturschutzleistungen durch Land- und Forstwirte 454

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So für Deutschland Lipinsky, Zur Problematik, 247. So werden Schutzgebietsausweisungen und die mit ihnen verbundenen Nutzungsbeschränkungen von Landwirten als besonders belastend empfunden und können Einkommenseinbußen bis hin zur Existenzgefährdung bedeuten; Axer, Entwicklung und Stand, 5 FN 19. So auch Schink, Naturschutzgebietsfestsetzung, 186. Stemberger, Umwelt und Landwirtschaft, 119. Vgl auch Kautz, Natura 2000 und Eigentum, der die Auseinandersetzung um Natura 2000 als Konflikt um die Ausgestaltung und Ausübung von Eigentumsrechten untersucht. Mit dieser Frage befasst sich eingehend Sendler, Wer gefährdet wen, 33 und 76. Zur Frage, ob man vom Eingriff der Landwirtschaft in die Ökologie oder umgekehrt auszugehen hat siehe Hötzel, Eingriffe, 1 f. So Sendler, Wer gefährdet wen, 33. Osterloh, Eigentumsschutz, 914. Burmeister, Rechtsprobleme der Extensivierung, 96 f.

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eine spezifische Leistung für die Gesellschaft, die konkret bewertet und dauerhaft rechtlich gesichert abgegolten werden müsse.460 Bestehende Entschädigungsregeln werden oft als nicht ausreichend beurteilt461, da einerseits nicht alle entschädigungswürdigen Tatbestände erfasst würden, andererseits deckten die Entschädigungszahlungen oft nicht die tatsächlichen ökonomischen Einbußen und Vermögensnachteile. Von Seiten des Umweltschutzes wird dagegen gefordert, dass nicht bereits alles und jedes entschädigt werden müsse462, viele Leistungen müssten vielmehr wieder selbstverständlich werden. Zwischen diese beiden Polen versuchen Agrar- und Umweltpolitik mit den rechtlichen Mitteln gesetzlicher Entschädigungsregelungen und finanzieller Ausgleichszahlungen an der Hand ihre jeweiligen Positionen durchzusetzen, wobei vermittelnde Standpunkte keineswegs ausgeschlossen sind. Die Zahlungsinhalte und –grenzen unterscheiden sich oft entscheidend, je nachdem, ob es sich um eine Entschädigungsregelung oder eine Ausgleichszahlung handelt. Rechtsnormen, die im Interesse des Schutzes der natürlichen Ressourcen Boden, Wasser und Luft den Einsatz bestimmter Betriebsmittel oder Produktionsweisen einschränken oder verbieten, sind jedenfalls insoweit als entschädigungslos hinzunehmende Eigentumsbeschränkungen im Rahmen der Sozialbindung anzusehen, als sie den Standard einer „ordnungsgemäßen“ Landwirtschaft markieren. Darüber hinausgehende rechtliche Verpflichtungen zur Umstellung auf weniger umweltbelastende bzw umweltfreundlichere Produktionsverfahren hingegen werden bei entsprechender Eingriffsintensität in aller Regel einen Rechtsanspruch auf Entschädigung begründen.463 Als solche Fälle entschädigungspflichtiger materieller Enteignung wären zB Wirtschaftsbeschränkungen in Grundwasserschutzund –schongebieten oder in Naturschutzgebieten vorstellbar. Allgemeine Festlegungen für Naturschutzgebiete, die lediglich den bisherigen Zustand der Grundstücksnutzung beinhalten, haben also für die Rechtsprechung464 keine enteignende Wirkung. Sie sind vom Eigentümer entschädigungslos 460 461 462 463

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Riegler, Naturschutz und Landwirtschaft, 36 f. So Schima, Land- und Forstwirtschaft, 35; Schima, Die Rahmenbedingungen, 10. Weiger, Was die Landwirtschaft, 50 f. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 38. Di Fabio, Rechtliche Instrumente, 126 f, stellt auf den Grad der Rentabilitätseinbußen ab. Für Axer, Entwicklung und Stand, 13, liegt eine als Enteignung zu qualifizierende Verletzung vor, wenn die Bodennutzung in einer Weise eingeschränkt wird, dass keine landwirtschaftlich sinnvolle Nutzung des Grundstücks mehr möglich ist. Dies sei bspw der Fall, wenn die Bewirtschaftung des Grundstücks aufgrund staatlicher Umweltschutzmaßnahmen dauerhaft Verluste verursache und die Rolle des Landwirts sich darin erschöpfe, als Naturschutzwart Auflagen zu erfüllen und das Grundstück allein im öffentlichen Interesse zu halten. Nach der Rspr des VwGH ist eine Entschädigung für eine geplante, aber zum Zeitpunkt der Einleitung des Unterschutzstellungsverfahrens noch nicht realisierte Wirtschaftsführung nicht möglich; VwGH 29.10.1992, 91/10/0228, 92/10/0087; OGH 31.01.1979, 3 Ob 632/78. Maßgebend für die Entschädigungspflicht ist die Nutzung des Grundstücks zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung, Verkehrswertminderungen sind nicht entschädigungsfähig; VwGH 17.06.1980, 2540/79; VwGH 12.09.1983, 83/10/0183. Zur vergleichbaren Situation in Deutschland und Rspr des BVerfG und BGH vgl Borgmann, Landwirtschaft im Spannungsfeld, 285 ff, und Breuer, Naturschutz, 537, mit

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hinzunehmen, da die bisher zulässige Nutzung erhalten bleibt und nur eine anderweitige mögliche Nutzung465 untersagt wird. Für den Verbund von Chancen und Hoffnungen auf eine bestimmte Nutzung gibt es keine Entschädigung, in der Zukunft liegende Wertsteigerungen müssen unberücksichtigt bleiben. Demgegenüber kann der Eigentümer dann eine Entschädigung verlangen, wenn die naturschutzrechtliche Regelung eine bereits ausgeübte oder eine vernünftigerweise in Betracht zu ziehende Nutzungsmöglichkeit ausschließt. Die Höhe der Entschädigung für hoheitliche Eigentumsbeschränkungen bemisst sich nach der jeweiligen Vorschrift im zugrunde liegenden Rechtsakt. So kennen bspw alle neun LandesnaturschutzG einschlägige Entschädigungsregelungen.466 Entschädigungen werden idR nur dann vorgesehen, wenn keine Vereinbarung getroffen werden kann. Für gewöhnlich ist eine Vergütung bei erheblicher Minderung des Ertrages oder einer nachhaltigen Erschwernis der Wirtschaftsführung oder der Unzulässigkeit oder wesentlichen Einschränkung von Bewirtschaftungs- oder Nutzungsmöglichkeiten zu leisten. Eine eigentümerfreundliche Regelung treffen § 48 Abs 1 Bgld Naturschutz- und LandschaftspflegeG und § 23 Abs 1 Nö NaturschutzG 2000, wonach sich die Entschädigung an den potentiellen Nutzungsmöglichkeiten zur orientieren hat.467 Bei der Bemessung der Entschädigung kommt es somit nicht ausschließlich auf den Ist-Zustand im Zeitpunkt der Setzung der Naturschutzmaßnahme an, sondern auf die konkret bestehenden, jedoch durch die Unterschutzstellung nicht mehr realisierbaren Bewirtschaftungsoder Nutzungsmöglichkeiten. Für die Höhe der Entschädigung verweisen die NaturschutzG zumeist auf §§ 4 bis 8 EisenbahnenteignungsG 1954. Die Bewertung 464

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Entwicklungslinien und Einzelfallentscheidungen. Grundsätzlich hat danach die Allgemeinheit ein überragendes Interesse daran, dass die Tier- und Pflanzenwelt in ihrer durch Zivilisationseinflüsse gefährdeten Vielfalt nicht nur in der Gegenwart, sondern auch in Zukunft den Generationen erhalten bleibe. Deshalb sei es grundsätzlich gerechtfertigt, die Nutzungsbefugnisse des Eigentümers in Rückzugsgebieten für gefährdete Tier- und Pflanzenarten durch Naturschutzgebietsfestsetzungen zu beschränken. Hinter dem Interesse der Allgemeinheit müssten in solchen Fällen die Nutzungsansprüche der Eigentümer in aller Regel zurückstehen. Wird vor Gericht über die Frage gestritten, ob eine naturschutzrechtliche Schutzausweisung schon eine entschädigungspflichtige Enteignung gem Art 14 Abs 3 GG oder noch eine ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung des Eigentums nach Art 14 Abs 1 Satz 2 GG oder nur eine entschädigungslos hinzunehmende Sozialbindung iS des Art 14 Abs 2 GG darstellt, laufe dies idR auf die entschädigungslos zu duldende Sozialbindung hinaus; Hötzel, Zur Ausgestaltung, 363 ff. Zur Frage des Schutzes potentieller Nutzungen siehe Pauger in Korinek/ders/Rummel, Handbuch, 159; Rill, Eigentum, 199; Cech, Naturschutzrecht, in: Norer (Hrsg), Handbuch des Agrarrechts (2005), 470. Für das dt Recht siehe eingehend König, Landwirtschaftliche Bodennutzung, 31 ff; Axer, Entwicklung und Stand, 8; Schink, Naturschutzgebietsfestsetzung, 186 f und 192; Hötzel, Eingriffe, 4 ff; Grzeszick, Eigentum und Naturschutz, 170; Burmeister, Rechtsprobleme der Extensivierung, 106 ff; Soell, Grenzen, 12 ff; Nies, Landwirtschaft und Natur, 12 f, spricht von einem lediglichen Bestands- und Abstufungsschutz durch das Eigentumsrecht. § 48 Bgld; § 49 Krnt; § 23 NÖ; § 37 OÖ; § 42 Sbg; § 34 Tir; § 46 Vlbg; § 35 Abs 2 iVm § 36 Wien. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 147; Schima, Die Rahmenbedingungen, 5 und 10; Pauger in Korinek/ders/Rummel, Handbuch, 159; Cech, Naturschutzrecht, in: Norer (Hrsg), Handbuch des Agrarrechts (2005), 470.

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landwirtschaftlicher Grundstücke und die Feststellung der Höhe solcher Entschädigungen erfolgt letztlich im Wege von Wertermittlungen durch Fachleute an Hand von Richtwerttabellen und Entschädigungsrichtlinien.468 Bei den Ausgleichszahlungen gilt zu bedenken, dass sich gerade im Zuge des Aufkommens der Debatte um die Multifunktionalität land- und forstwirtschaftlicher Leistungen die Ansicht durchgesetzt hat, dass – wenn der Landwirt jetzt und künftig vornehmlich zwei wichtige Funktionen gleichzeitig erfüllen muss, nämlich die Produktion von agrarischen Erzeugnissen und die Erbringung von Leistungen für den Schutz der Umwelt – neben dem Verdienst aus der ersten Funktion auch eine Entschädigung des Landwirts für jenen Dienst eingeschlossen sein müsse, den er der Allgemeinheit durch den Schutz und die Erhaltung der natürlichen Umwelt als „Wirt des Landes“, als Verwalter, Pfleger und Regulator einer Kulturlandschaft und als „Platzhalter“ leiste.469 Das reiche kooperative Instrumentarium ist nicht zuletzt aus diesem Gedanken heraus entwickelt worden. Die für Deutschland getätigte Einschätzung, dass aufgrund des kooperativen Natur- und Gewässerschutzes erheblich mehr Geld bei den Landwirten angekommen ist, als sie jemals vor Gericht hätten erstreiten können, wird wohl auch hierzulande zutreffend sein. Eine Frage wie die eines deutschen Landesrechnungshofes, warum eigentlich die öffentliche Hand den Landwirten Geld für etwas zukommen lasse, was es von ihnen doch auch kostenlos, nämlich im Wege der Sozialbindung haben könnte470, gießt allerdings Öl ins Feuer landwirtschaftlicher Befürchtungen und Vorbehalte. Die Wahl der Mittel sollte nicht budgetären als vielmehr sachlichen Gesichtspunkten folgen, wenn ein fairer Ausgleich angestrebt wird.471 Die Honorierung ökologischer Leistungen erfolgt im Wesentlichen über die Erstattung der dabei anfallenden Kosten, bei Vertragsprogrammen ggf in Kombination mit der Gewährung einer Anreizkomponente. Die Kosten, die aus der Erbringung einer Umweltleistung resultieren, werden im Einzelfall sehr unterschiedlich sein. Aus Gründen der Praktikabilität und bei umfangreichen Programmen wie zB ÖPUL und AZ werden sie oft pauschaliert und einheitliche Prämien gewährt, auch auf die Gefahr hin, dass es zu Mitnahmeeffekten kommt472. Verschiedentlich wird auch darauf hingewiesen, dass für einen Landwirt selbst bei Teilnahme an einem Agrarumweltprogramm meist nicht die ökologische Wirkung seines Handelns im Vordergrund stehe, vielmehr fehle ihm ein Anreiz um aktiv an der Erreichung des Umweltzieles mitzuwirken. Statt unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten selbst zu entscheiden, auf welche Weise er am besten zur Erreichung seines Umweltzieles beitragen könne, sei sein Entscheidungsspielraum auf die Frage eingeschränkt, inwieweit es sich für ihn betriebswirtschaftlich lohne, an einer Maßnahme teilzunehmen und sich damit zur Einhaltung vorgegebener Auflagen zu 468

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Dazu siehe Rummel/Gurtner/Sagl, Enteignungsentschädigung. Zur Bewertung von Naturschutzleistungen siehe Montecuccoli/Kühnert, Vertragsnaturschutz, 66 ff. Siehe auch Bernhart/Bauer, Umfang der Entschädigungspflicht bei landwirtschaftlichen Nutzungsbeschränkungen in Wasserschutzgebieten, ÖJZ 1994, 154 ff. Steding, Bedenklichkeiten, 156. Hötzel, Eigentum und Agrarumweltrecht, 9. Siehe Kap 16.5.1 (S. 327). Köhn, Ausweisung, 128, für die Agrarumweltprogramme 151. Dazu siehe Kap 16.6.2.2 (S. 367 f).

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verpflichten.473 Allerdings bewirkt auch die Motivation über betriebswirtschaftliche Unternehmensentscheidungen die Erbringung der bestimmten, ökologisch gewollten Leistung, während hingegen hoheitsrechtliche Vorschreibungen selbst diesen Anreiz beseitigen würden. Die Finanzierung von Ausgleichszahlungen kann je nach Bereich sehr unterschiedlich erfolgen. So besteht bspw im Wasserbereich die Möglichkeit, die benötigten Mittel über eine Erhöhung der Wasserpreise zu lukrieren, die entweder aus der Kostenüberwälzung von den Wasserverbänden auf die Wasserverbraucher oder aus der Erhebung einer Wasserentnahmegebühr resultiert. Auf diese Weise erfolgt eine verbrauchsabhängige Belastung der Wasserkunden.474 Im Naturschutz mit seinen öffentlichen Gütern gibt es hingegen keine derartigen Strukturen. Für das Betreten eines Naturschutzgebietes zB werden keine nutzungsabhängigen Gebühren eingehoben.475 Hier werden vielmehr Steuergelder zum Einsatz kommen müssen, die Allgemeinheit als Nutznießer dieser Leistungen wird zur Kasse gebeten.476 Die Ökologisierung der Agrarpolitik ist auf Dauer nur möglich, wenn die damit verbundenen Kosten, egal ob Entschädigungsregelung oder Ausgleichszahlung, von der weit überwiegend nichtlandwirtschaftlichen Bevölkerung akzeptiert und mitgetragen werden. Damit die Bürger und Steuerzahler diese Belastungen akzeptieren, müsse ihnen aber auch ein klares Bild der Leistungen und gesellschaftlichen Vorteile einer umweltorientierten Landwirtschaft sowie der dafür notwendigen Entgelte geboten werden.477 Die Finanzierung agrarischer Umweltleistungen mit Geldern der öffentlichen Hand konkurriert zwar mit anderen öffentlichen Aufgaben um die knappen Budgetmittel, jedoch sind Präferenz und Zahlungsbereitschaft der Bevölkerung speziell für Naturschutz- und Landschaftspflegeleistungen der Landwirtschaft idR relativ hoch. So befürworten laut Eurobarometer 2002478 etwa 88% der Befragten, dass sich die GAP für den respektvollen Umgang mit der Umwelt einsetzt und 72%, dass biologische Anbaumethoden gefördert werden sollen. Bei einer großen Mehrheit der Bevölkerung besteht eine positive Grundeinstellung zur Stärkung der Landwirtschaft und zur Honorierung ihrer Leistungen für die Umwelt.

16.9 Ausblick Nicht zufällig erweist sich bei der Analyse der Tendenzen des Agrarrechts die Ökologisierung als besonders wichtig und ihre Darstellung als umfangreich. Die ökologische Tönung ureigener Agrarrechtsmaterien wirkt dabei als effizientestes Mittel dieser Entwicklung, insb die Integration in die GAP durch das in dieser 473 474 475 476

477 478

Köhn, Ausweisung, 151. Siehe Kap 16.5.3 (S. 339). Vgl Köhn, Ausweisung, 120. Zur Terminologie für solche Zahlungen und deren psychologische Funktion für die Landwirtschaft siehe Kap 21.4 (S. 499). Schneider, Ökologische Leistungen, 30. Eurobarometer 2002, Wie denken die europäischen Bürger über die Gemeinsame Agrarpolitik?

Ökologisierung

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Form neue Instrumentarium der Umweltstandards. Die Ökologisierung ist unumkehrbar und bahnt sich weiter ihren Weg. Längst geht es nicht mehr nur um punktuelle, zumeist landesrechtliche Regelungen, sondern um hochkomplexe, vielseitig verknüpfte Regelungsregime. So können spezifische umweltrechtliche Normen wie etwa die NitratRL oder die FFH- und VogelschutzRL heute über ihren eigenen Bereich weit hinausgehende Wirkungen entfalten. Dass die Ökologisierung des Agrarrechts keinem erkennbaren Gesamtkonzept folgen mag, bietet zwar ausreichend Herausforderung für juristische Harmonisierungsversuche und hier aufgegriffene Kritik, verlangsamend werden sich solche Defizite jedenfalls kaum auswirken.

17. Verrechtlichung

In nahezu allen Bereichen beklagen Wirtschaftstreibende eine ständig zunehmende Überreglementierung. Vorschriften über Hygiene und Produktionsverfahren, diverse Genehmigungsverfahren und Meldepflichten, Öffnungszeiten, arbeitsrechtliche Regelungen etc werden dabei angeführt. Das Ausmaß der Rechtsvorschriften ist in den letzten Jahren unbestritten beträchtlich angestiegen. Man vergleiche nur die im Vergleich dünnen Jahresbände der Bundesgesetzblätter vor zwanzig oder dreißig Jahren mit den Mehrfachbänden unserer Zeit. Die Wirtschaft hat heute in einem rechtlichen Bedingungsrahmen zu agieren, der in einer solchen Intensität nie zuvor vorhanden war.1 Das Phänomen der Verrechtlichung bezeichnet dabei ganz allgemein das stetige Anwachsen des durch Recht normierten Bereichs zu Lasten nahezu aller anderen Sozialbeziehungen.2 Aus rechtswissenschaftlicher Sicht erscheint es zunächst va als die ständige Vermehrung vorwiegend des geschriebenen Rechts, und zwar einerseits durch das Erfassen immer neuer, bisher nicht normierter Lebenssachverhalte (Ausdehnung des Rechts), andererseits durch das Auflösen normativ bereits geregelter Tatbestände in weitere Einzeltatbestände (Detaillierung oder Spezialisierung des Rechts). Als Ursache fortschreitender Verrechtlichung lässt sich ganz allgemein die Diskrepanz zwischen dem vorhandenen Recht und den gesellschaftlichen Bedürfnissen nach situationsgerechtem Recht festmachen.3 Generell bewirkt eine vernetztere, komplexer gewordene Lebenswirklichkeit auch einen höheren Grad an Reglementierung. Die Grenzen zur Überreglementierung bleiben jedoch letztlich subjektiv und werden des Öfteren nicht mit der empirischen Bestandsaufnahme korrespondieren. 1 2

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So Korinek, Beschränkung der Privatautonomie, 31, bereits 1981. Voigt, Verrechtlichung, 15. In der juristischen Diskussion wird Verrechtlichung als Wachstumsphänomen qualifiziert, zu rechtssoziologischen, politikwissenschaftlichen etc Ansätzen siehe Voigt, Verrechtlichung, 16 ff; Voigt, Recht – Spielball der Politik?, 140 ff; Teubner, Verrechtlichung, 294 ff. Voigt, Verrechtlichung, 18. Weitere Gründe bei Grimm, Die Grenzen des Umweltrechts, 66.

Verrechtlichung

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Trotz oder gerade wegen der überbordenden Gesetzesflut herrscht heute oft Rechtsunsicherheit.4 Detaillierte und kasuistische Ausnahmen und Sonderbestimmungen werden zum Spielball von Interessengruppen und Lobbys, wodurch Recht nicht nur nicht erkennbar und unverständlich, sondern auch nicht vorhersehbar wird und damit bspw Planungs- und Investitionssicherheit nicht mehr gewährleistet erscheinen. Die für die individuelle Lebensplanung unabdingbare Berechenbarkeit und Stabilität sind in Gefahr. Auch die bäuerliche Bevölkerung artikuliert ihr Unbehagen an der mangelnden Transparenz und Verständlichkeit von immer mehr Rechtsvorschriften, wenngleich diese Klagen vielleicht etwas leiser geäußert bzw transportiert werden als anderswo. Dabei ist der Landwirt mittlerweile in ein dichtes Geflecht von Regelungen eingebunden. Noch vor zwei Generationen hätte er weitgehend unbehelligt von rechtlicher Reglementierung in etwa so produziert, wie er es von seinen Vorfahren gelernt hatte.5 Erfahrung, Sitte und Brauch waren die bäuerlichen Handlungsmaßstäbe. Heute gibt es keine Phase der Produktion, in die nicht Gesetzund Verordnungsgeber hineinwirken würden. Im Bereich der pflanzlichen Produktion beginnt dies bereits beim Kauf des Saat- und Pflanzgutes, setzt sich fort bei Standortwahl, Fruchtfolge, Düngung, Pflanzenschutz, Wasser-, Natur- und Landschaftsschutz bis hin zur Vermarktung der geernteten Produkte. Im Bereich der tierischen Erzeugung gilt gleiches. Bei Zucht, Ernährung, Tiergesundheit, Hygiene, Haltungsformen, Vermarktung der tierischen Produkte usw, überall sprechen Gesetzes- und Verordnungsgeber ein entscheidendes Wort mit. Grimm6 wagt dabei die Behauptung, dass es in der gesamten Volkswirtschaft keinen Sektor gäbe, der rechtlich so streng reglementiert sei wie der Bereich der Landwirtschaft. Dabei sei ein Ende der Tendenz zu weiterer Reglementierung gar nicht abzusehen. Treffend bezeichnet Bendel die Situation: „Der Landwirt im Paragraphen-Gestrüpp“7. Pointiert ausgedrückt hat die hohe Regelungsdichte den Landwirt zu einem „Verwaltungswirt“ werden lassen.8 Gerade das Ansteigen von Normen aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich, allen voran die agrarmarktregelnden Instrumente, legen einen solchen Schluss nahe. Allein die Beschäftigung mit den zT sehr umfangreichen und komplexen Förderungsunterlagen nimmt mittlerweile einen nicht unbeträchtlichen Teil der bäuerlichen Arbeitszeit in Anspruch. Dabei ist angesichts der Konzeption eines zentralisierten Systems der Steuerung von Produktion und Markt eine hohe Regelungsdichte wenig überraschend, vielmehr ist diese in 4

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Oberleitner, Legistik, 410; Korinek, Staatsrechtliche Ansätze für eine Deregulierung, 410. Für das Schweizer Agrarrecht siehe Richli/Nützi, Vertrauensschutz und Rechtsicherheit, 5 ff; Richli, Agrarpolitik 2002, 33 ff. Grimm, Zehn Jahre, 392. Für Orsini-Rosenberg, Sozialbindung, 37 f, ist noch 1978 – im Gegensatz zum Forstbereich – die Art der Bewirtschaftung landwirtschaftlich genutzter Flächen kaum an gesetzliche Normen gebunden. Der Eigentümer sei hier in der Ausübung seiner Eigentümerrechte nahezu völlig frei. Grimm, Zehn Jahre, 392. Für das Schweizer Landwirtschaftsrecht Richli/Vallender in Stober, Wirtschaftsverwaltungsrecht in Europa, 75. Titel eines Vortrags von Bendel im Rahmen der Wintertagung der DGAR 1985, zitiert nach Winkler, Wintertagung, 169. Siehe Kap 18.5.2 (S. 432 ff).

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der Anlage der GAP bereits grundgelegt. Wenn das Marktordnungsrecht den Versuch eines juristisch festgeschriebenen Systems der Verwaltung der Agrarmärkte darstellt, ist ein „Agrardirigismus“9 unausweichlich. So bedarf es, um der (Eigen)Dynamik des Marktes gerecht werden zu können, kurzfristiger Entscheidungen und kasualer Rechtssetzungstechnik. Neben diesen marktlenkenden Instrumenten aber spürt der Landwirt besonders die diese begleitenden Kontrollverpflichtungen, Auskunfts-, Melde- und Nachweispflichten. Insb diese werden in der Praxis zunehmend als belastend empfunden. Je mehr Mittel seitens des Gemeinschaftshaushalts in die Landwirtschaft fließen und je mehr diese wegen angeblicher Ineffizienz und Betrügereien ins öffentliche Zwielicht geraten, desto höher wird der Druck auf die Stellen in Brüssel und das EG-Agrarrecht immer genauere und umfassendere Kontrollverfahren einzurichten. Dabei werden dann mitunter auch wieder neue Verwaltungsorganisationen und -einrichtungen geschaffen, und so führt die Entwicklung zu jener als unbeherrschbar bezeichneten Normenflut und Agrarbürokratie.10 Gerade dieser Bereich wird bei Reformvorschlägen zwar regelmäßig angesprochen, Vereinfachungsversuche sind allerdings bisher stets in das Gegenteil umgeschlagen, wie zuletzt die Ausgestaltung des an und für sich vereinfachten Abwicklungsverfahrens für die einheitliche Betriebsprämie (Entkoppelung) im Rahmen der GAP-Reform 2003 beweist.11 Allerdings wäre es zu einfach, das EG-Agrarrecht allein für die Normenflut verantwortlich zu machen. Vielmehr haben sowohl auf Gemeinschaftsebene als auch im nationalen Recht die aktuellen Orientierungen Richtung Ökologie, Verbraucher- und Tierschutz neue, vornehmlich öffentlich-rechtliche Vorschriften grundgelegt bzw ausdrücklich an das Agrarrecht gebunden.12 Man mag die Dichte des rechtlichen Netzes, das der landwirtschaftlichen Produktion gewebt wurde, unterschiedlich beurteilen. Jedenfalls scheint hier das subjektive Empfinden der Betroffenen von den empirischen Ergebnissen bestätigt, teilweise sogar noch übertroffen zu werden, da viele Normen von den Landwirten längst internalisiert wurden und im Rahmen einer ordentlichen Bewirtschaftung – Stichwort gute landwirtschaftliche Praxis – mehr unbewusst befolgt bzw umgesetzt und deshalb gar nicht als Reglementierung wahrgenommen werden. Überhaupt dürfte sich die Kenntnis einiger Vorschriften zT in engen Grenzen halten. Die Rechtsmassen im Agrarbereich und deren Folgen für die Betroffenen haben Welan13 zu dem treffenden Ausspruch animiert, dass Bauern vor lauter Recht nicht mehr wüssten, was eigentlich ihr Recht sei.

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Steding, Dilemma, 348; Steding, Prüfstand, 254; Steding, Agrarmarktordnungsrecht, 3. Steding, Dilemma, 348. Art 33 ff VO (EG) Nr 1782/2003. Zu den Bestrebungen um Vereinfachung siehe Kap 23.1 (S. 513 ff). Für Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 4, nimmt der staatliche Steuerungsbedarf erheblich zu, weil einerseits die landwirtschaftlich verursachten Umweltgefährdungen und –schäden auf Dauer nicht hingenommen werden könnten und weil andererseits eine Ruinierung der Landwirtschaft durch den Umweltschutz nicht nur die Ernährungssicherung, sondern auch den sozialen Frieden gefährden würde. Welan, Leben und Überleben, 23.

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17.1 Ursachen, Inhalt und Rechtskenntnis Die Ursachen14 dieser immer stärkeren rechtlichen Durchdringung lassen sich nicht auf einige wenige reduzieren, liegen aber zum großen Teil in den bereits angesprochenen Themenbereichen: In der Überproduktion und damit zusammenhängend die Notwendigkeit der Marktregulierung, in den ökologischen Belastungen durch Intensivlandwirtschaft und daraus folgend gegensteuernde Normierungen zum Schutz von Boden, Luft und Wasser15, in den hohen Anforderungen der Verbraucher an die Qualität der Produkte und dementsprechende normative Qualitätssicherung, in der europäischen Rechtssetzung und verpflichtenden nationalen Rechtsangleichung, in der kritischen wirtschaftlichen Situation der Landwirtschaft verbunden mit hohem Subventions- und entsprechendem Regelungsbedarf. Die Tendenz zur Hervorbringung von Normenfluten ist dabei sowohl dem gemeinschaftlichen als auch dem nationalen Agrarrecht eigen. Die geschilderten Strömungen zur Neuausrichtung der GAP wirken jedenfalls auf supranationaler Ebene genauso wie im jeweiligen Mitgliedstaat. Immer wieder wird von Vertretern der Europäischen Kommission im Zuge der relativ neuen Strategie, sich verstärkt auf das Subsidiaritätsprinzip zurückzuziehen, betont, dass die Regelungsintensität des gemeinschaftlichen Agrarrechts vielfach überschätzt werde.16 Nicht selten nämlich beschränke sich die Gemeinschaft auf rahmenrechtliche Regelungen, im Strukturbereich würden überhaupt nur Grundkriterien für nationale Maßnahmen vorgegeben, und sogar innerhalb der Marktorganisation verblieben verstärkt und zT in beträchtlichem Umfang mitgliedstaatliche Regelungsspielräume, sei es für einzelne Regelungsbereiche, sei es für punktuelle Einzelfragen, denen aber erhebliche politische Bedeutung zukommen könne.17 Es sei überdies zu erwarten, dass sich diese unzweifelhaft bestehenden allgemeinen Dezentralisierungstendenzen innerhalb des gemeinschaftlichen Agrarrechts in Zukunft noch verstärken würden. Diese Meinungen übersehen allerdings, dass der größte Teil neuer nationaler Agrarrechtsnormen in Umsetzung der gemeinschaftlichen Regelungen erlassen wird. Überhaupt ist in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht die Tendenz zu einer ausladenden Regelung generell, und nicht nur für das Marktordnungsrecht, angelegt. Das vom EG-Vertrag vorgegebene Entscheidungssystem fordert gesetzesförmige Rechtsakte auch in Bereichen, die auf nationaler Ebene durch Verwaltungsvorschriften oder Verwaltungsakte bewältigt werden. Dazu erfordern die unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Gemeinschaft differenzierte Regelungen, denen zwar bisweilen nur örtlich begrenzte Bedeutung zukommt, die aber ebenfalls in einer Gemeinschaftsverordnung niedergelegt werden müssen.18 Weiters habe das institutionelle System, dem inmitten seiner technischen Expertenstäbe und instrumentalen Lösungsansätze der Blick auf die größeren politischen Zu14 15

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Grimm, Zehn Jahre, 392 FN 2. Isensee, Die Ambivalenz des Eigentumsgrundrechts, 17, spricht von einer Tendenz zu immer mehr, immer strengerer und engerer Umweltregulierung und Umweltbürokratisierung. Die Prognose einer schleichenden ökologischen Sozialisierung liege nahe. So Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 259. Siehe Kap 23.2 (S. 517 f). Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 275.

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sammenhänge allzu leicht verloren gehe, eine „gespenstische Perfektionierung“ bis auf Cent und Gramm genau erreicht.19 Insofern wird man dem EG-Agrarrecht den Vorwurf, treibende Kraft hinter der Regelungsflut zu sein, nicht ersparen können. In Bezug auf das nationale Recht sind zwar institutionell ebenfalls wenige Voraussetzungen zu sehen, die geeignet wären, die Regelungslust des Agrargesetzgebers zu bremsen – so bietet gerade die weite Kompetenz der Länder sowohl in Österreich als auch in Deutschland Gelegenheit, unter dem Deckmantel der regionalen Differenzierung eigene Systeme zu schaffen –, andererseits aber scheinen hier die realpolitischen Verhältnisse oftmals verlangsamend einwirken zu können. Die selbst oberflächliche Novellierung klassischer agrarrechtlicher Gesetzeswerke ist zumeist mit einer zeitintensiven und aufwendigen politischen (und immer mehr auch fachlichen) Abstimmung zwischen den unterschiedlichen Lagern verbunden, die den Gesetzgeber – aus Sicht der Agrarpolitiker gerade auch wegen der Gefahr, Erreichtes in Diskussion zu ziehen – in der Praxis zu großer Zurückhaltung anhält.20 Die Auflösung von etwaigen Interessenkonflikten im geordneten demokratischen Diskussionsprozess wird sich letztlich jedoch nicht vermeiden lassen. Die jüngsten Erfahrungen mit der Einbindung der Naturschutzvertreter der Länder bei Erstellung und Abwicklung von Maßnahmen des Agrarumweltprogramms ÖPUL bspw haben pragmatische Ergebnisse gezeitigt. Betrachtet man die Inhalte der Regelungen, so fällt auf, dass es sich beim Agrarrecht teils um schützendes, teils um hemmendes Recht für die Landwirte handelt. Als primär schützendes Recht kommt insb das Agrarstrukturrecht (Grundverkehrsrecht, Landpachtrecht, landwirtschaftliches Erbrecht) in Betracht, besondere Hemmnisse für die landwirtschaftliche Tätigkeit ergeben sich ua aus dem Umweltrecht, das seine Schutzwirkungen in erster Linie für die gesamte Gesellschaft entfaltet.21 Allerdings können diese Wirkungen bei ein- und derselben Rechtsmaterie auch in die andere Richtung umschlagen. So können etwa von den agrarstrukturrechtlichen Regelungen ebenso Hemmnisse für die Landwirtschaft ausgehen, da die Beschränkungen des landwirtschaftlichen Bodeneigentums außerlandwirtschaftliches Kapital von der Landwirtschaft fernhalten. So können umweltrechtliche Normen wie Immissionsschutzbestimmungen auch die Landwirtschaft vor Beeinträchtigungen schützen, während sie sich gleichzeitig für die Massentierhaltung hemmend auswirken. Der Landwirtschaft bleibt in Bezug auf die Verrechtlichung im Agrarrecht letztlich nur die Wahl zwischen Skylla und Charybdis. Bei einer Reduzierung der Gesetzesflut würde sie größeren Bewegungsspielraum gewinnen, aber teilweise auch eine Beschleunigung des Strukturwandels bzw den Verlust zentraler Einkommensbestandteile riskieren. Fordert sie umgekehrt nach Gesetzen, würde das einen weiteren Tribut an die Freiheit verlangen.22 Hier wird die allgemeine Ambivalenz der Verrechtlichung23 von Freiheitsverbürgung und gleichzeitig auch Freiheitsentzug deutlich. 19 20 21 22 23

Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 72 f. So wurde zB das politisch sensible LWG 1992 seit 1996 nicht mehr novelliert. Bendel zitiert bei Winkler, Wintertagung, 169. Bendel zitiert bei Winkler, Wintertagung, 169. Teubner, Verrechtlichung, 290.

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Auf einer allgemeinen Ebene betrachtet sind die heutigen, zur Hypertrophie neigenden Regelungen gerade auch im Agrarbereich zum großen Teil Vorschriften rein technischen Charakters. Für das Recht sei es charakteristisch, dass die großen, an erkennbaren Werten der Gerechtigkeit orientierten Gesetze immer mehr zurücktreten hinter Vorschriften in Gesetzen selbst, aber vornehmlich auch in Durchführungsverordnungen, Richtlinien, Erlässen und ähnlichen sich rasch ablösenden Formen24, deren technische Kompliziertheit den Blick für das Ganze, das Dahinterstehende verstelle. Sie enthielten heute die eigentlich maßgebende Regelung, die sich lediglich an sachlichen Zweckmäßigkeiten orientiere, während sich das Gesetz mit einem inhaltlich kaum bestimmbaren Auftrag, einer globalen Ermächtigung begnüge. Die Rechtsphilosophie nennt solche Normen, die unter Gesichtspunkten der Gerechtigkeit betrachtet beliebigen Inhalt haben, „gerechtigkeitsindifferente Dauerregelungen“25. Solch technisches oder treffender technokratisches Recht wurde bereits auf Ebene des EG-Agrarrechts konstatiert. Steding26 spricht von der zunehmenden Produktion von „Nicht-Recht in juristischem Gewand“. Je stärker nun der materiale Gehalt an Gerechtigkeit zurücktrete, umso leichter sei es für diese Regelungen eine höhere Legitimation in Anspruch zu nehmen.27 Je allgemeiner die Gesetze seien, umso beschwörender würden ihre Worte. Man wolle etwas „erhalten“ oder „wiederherstellen“, das „gesund“ oder „leistungsfähig“ sei. Nie hätte ein Gesetz der bürgerlichen Periode solche gefühlsbetonten Worte gebraucht. Heute bedürfe man ihrer zur Stützung des gerechtigkeitsindifferenten, rein technischen Rechts. Die Beschränkung auf die Regelung von Teilfragen führe zu Lösungen in „Salamitaktik“ unter weitgehendem Verlust des Blicks auf das Ganze.28 Rechtsnormen würden immer mehr zum Ausdruck von Partikularinteressen und oft nur mehr als Mittel zur Erreichung bestimmter, oft verdeckter Zwecke eingesetzt. Die Säkularisierung der Rechtsideen bewirke eine Profanierung und Instrumentalisierung von Idealen (Umwelt, Mensch) wie von Rechtsnormen. Der Kommentar Kerschners29 zum Umweltrecht kann eins zu eins auch auf das Agrarrecht übertragen werden: Ständige Novellierungen je nach Durchschlagskraft, Initiativen und Ideen der vielfältigen beteiligten Interessengruppen sowie das Verlorengehen von Dispositions- und Bestandssicherheit, Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit sowie auch von übergreifenden Systemund Ordnungsprinzipien. Diese Entwicklung gerade auch im Agrarrechtsbereich hängt auf rechtstheoretischer Ebene überdies mit der Ablöse des klassischen Konditionalprogramms als rechtlichem Steuerungstypus des liberalen und demokratischen Rechtsstaates zusammen. Die legistische Normierung durch „Wenn-Dann“-Bestimmungen wird heute vielfach als Ausdruck eines wenig differenzierten Staates verstanden und reiche nicht mehr aus, um die heutige komplexe gesellschaftliche Wirklichkeit normativ zu bewältigen. An seine Stelle treten vermehrt das Final- oder 24 25 26 27 28 29

Kroeschell, industrielle Gesellschaft, 310. Kroeschell, industrielle Gesellschaft, 310. Steding, Prüfstand, 255. Kroeschell, industrielle Gesellschaft, 310. Oberleitner, Legistik, 411. Kerschner, Editorial RdU 1998, 105.

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Zweckprogramm30 und als letzter Entwicklungsschritt das Relationalprogramm. Das Finalprogramm enthält zum Unterschied vom Konditionalprogramm keine generell-abstrakte Regelung, sondern einen Auftrag zur Politikgestaltung und ist idR mit Delegationen an die Verordnungsebene verbunden. Das Relationalprogramm enthält zwar eine Zielsetzung, im Verwirklichungsprozess werden aber auch gesellschaftliche Gruppen einbezogen; der Staat tritt nicht primär als Regulator, sondern als Moderator für die Selbstregulation auf. Im Agrarrecht werden va die ersten beiden Typen verwirklicht. Beschränkt man diese kurze Untersuchung auf das österreichische LWG 1992, so findet sich ein Konditionalprogramm bspw in der Finanzierungsvorschrift für Förderungsmaßnahmen (§ 3), ein Zweckprogramm, welches die Förderungsziele festlegt (§ 1), sowie mit der beratenden, sozialpartnerschaftlich besetzten § 7-Kommission sogar ein zarter Ansatz in Richtung Relationalprogramm. Weitet man die Untersuchung aus, würde man sowohl für das österreichische als auch deutsche Agrarrecht zum selben Ergebnis wie Richli31 für die Schweiz kommen: Finaloder Zweckprogramme dominieren. Das Landwirtschaftsrecht optiere damit für eine vergleichsweise schwache Steuerung auf der formell-gesetzlichen Ebene. Dieses Regelungskonzept der Agrarpolitik abseits der formellen Gesetze „auf technischer Ebene“ vergrößert insb die finanzpolitischen Spielräume – so kann über die Budgetplanung eine weitgehendere Beeinflussung erfolgen als bei formal-gesetzlicher Steuerung –, wirft aber uU Probleme unter dem Aspekt des Legalitätsprinzips auf. Diese Steuerungsschwäche des Legalitätsprinzips sieht Richli32 zumindest teilweise kompensiert durch verfassungsrechtliche Prinzipien wie Rechtsgleichheit und Wettbewerbsneutralität, Verhältnismäßigkeit, öffentliche Interessen, Vertrauensschutz und Rechtssicherheit sowie Subsidiarität. Damit könne angesichts der Komplexität des Regelungsbereiches sehr wohl eine Landwirtschaftspolitik in rechtlichen Bahnen als auch mit Raum für angemessene Politikgestaltung gewährleistet werden. Allerdings bedeutet – wie der Befund des aktuellen Agrarrechts lehrt – die Dominanz von Finalprogrammen keineswegs weniger Regelungsdichte. Verrechtlichung ist nicht ausschließlich an die Erlassung generell-abstrakter Normen durch einen Gesetzgeber gebunden. Über diese legistischen Typen hinausreichend versteht Steding33 die Verrechtlichung im Agrarbereich als eine besondere Form des (gesamt)politischen Handelns. Eine Verrechtlichung von agrarpolitischen Maßnahmen erfolge nämlich nicht nur in Gestalt ihrer Vergesetzlichung, sondern auch als Bürokratisierung und Justizialisierung.34 Dieser Hinweis hat insofern seine Berechtigung, als das Agrarrecht zum einen nicht spurlos an der Rechtsprechung vorbeigegangen ist und zum anderen gerade im Verwaltungsbereich zu einer stattlichen Anzahl von Bescheiden und Erlässen bis hin zu den bereits angesprochenen Auslegungsvermerken 30

31 32 33 34

Richli, Agrarpolitik 2002, 15 ff. Allgemein und zu den rechtstheoretischen Grundlagen (Luhmann und andere) siehe Adamovich/Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht, 122 f; Voigt, Verrechtlichung, 20; Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 163 f. Richli, Agrarpolitik 2002, 24. Richli, Agrarpolitik 2002, 29 ff. Steding, Spannungsfeld, 307. Vgl Voigt, Recht, 18 ff.

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und Leitlinien auf Gemeinschaftsebene geführt hat. Als Beleg für diese Verrechtlichung der Agrarpolitik lässt sich die ausdrückliche Anerkennung der Landwirtschaft als staatlich förderungsbedürftiger und förderungswürdiger Wirtschaftszweig in den nationalen LandwirtschaftsG deuten und das ähnliche rechtliche Postulat in Art 33 EGV. Über Normen dieses grundsätzlichen Ranges hinaus wird die Agrarpolitik durch eine Flut weiterer europäischer und nationaler Agrarrechtsnormen umgesetzt. Neben Normierungen und politischem Handeln ist aber auch die sozusagen „private Verrechtlichung“ zu erwähnen. So stehen den Bauern in Ausübung ihrer Privatautonomie heute bspw eine Reihe verschiedener Vertragstypen zur Verfügung, wo früher noch ein Handschlag als ausreichend erachtet wurde. Aus der praktizierten Nachbarschaftshilfe ist aufgrund steuerrechtlicher Vorgaben ein Kooperationsvertrag geworden, und für die Förderungskontrolle können sich uU Pachtverträge in schriftlicher Form als sinnvoll erweisen. Hofübergabeverträge und Vertragslandwirtschaft sind andere Beispiele für eine Verrechtlichung des privaten bäuerlichen Lebensumfeldes. Auf Verträge mit der öffentlichen Hand wie Bewirtschaftungsvereinbarungen und Vertragsnaturschutz wurde bereits eingegangen.35 Die Ausweitung des die Landwirtschaft betreffenden gesetzlichen Regelungswerkes verstärkt die Bedeutung der Rechtskenntnis der Betroffenen. Die Überlebenschancen des landwirtschaftlichen Unternehmers werden immer stärker davon abhängig, wie er mit den gesetzlichen Regelungen fertig wird. Es komme nicht mehr nur auf die rationalsten ökonomischen Entscheidungen an, sondern auf die nützlichsten Reaktionen auf die gesetzlichen Bestimmungen, dh die Ausnutzung aller vom Gesetz gegebenen oder offen gelassenen Möglichkeiten für die Einkommenserzielung.36 Dass die Regelungskomplexität und –dichte für den durchschnittlichen Landwirt mittlerweile unmöglich zu erfassen ist und ihm nur durch die Beratung übersetzt und nahe gebracht werden kann37, ist heute Realität. Der Bauer nimmt die Rechtswirklichkeit nur mehr gleichsam transkripiert und angereichert mit beratenden Wertungen wahr. Der Normtext selbst bleibt – wenn überhaupt – einigen wenigen Agrarrechtsspezialisten zugänglich. Je enger überdies der Landwirt für sein – nicht nur wirtschaftliches – Handeln von Vorschriften umgeben wird, umso größer wird auch für ihn die Gefahr, mit dem Gesetz in Konflikt zu geraten. In einer sich vom freiheitlichen Typ entfernenden Agrarverfassung benötige der Bauer neben produktionstechnischer und ökonomischer Beratung unbedingt auch juristische Hilfe.38 Dabei wird der Spielraum für eine zufriedenstellende rechtskundige Beratung gerade dort sehr eng sein, wo die Regelungsdichte besonders massiv ist und den landwirtschaftlichen Unterneh35 36

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Siehe Kap 16.5.3 (S. 334 ff). Siehe Lipinsky, Zur Problematik, 248. Zustimmend Steding, Recht für Agrarunternehmen, 17. Zum Wandel des Beratungsbedarfes der Landwirte vom klassischen Agrarrecht hin zu Fragestellungen aus dem Bereich des öffentlichen Rechts (Subventions-, Naturschutz-, Umweltrecht) siehe Marquardt, Produktionslenkende Regelungen, 12. Marquardt, Produktionslenkende Regelungen, 16. Nach Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 154, kann die komplexe Regelungsmaterie des Rechts der Landwirtschaft aufgrund ihrer Kompliziertheit von den Adressaten kaum beherrscht und begriffen werden. Lipinsky, Zur Problematik, 248.

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mer beschränkenden Eingriffscharakter aufweist. Was bleibt rechtlich noch aufzuzeigen, wenn kaum Alternativen vorhanden sind, da die staatliche Administration alles weitgehend reglementiert, normiert und schließlich nivelliert?39 Agrarjuristen sind hier aufgerufen, die Normenflut auf den einzelnen rechtsuchenden Landwirt – abgestimmt auf seine individuelle Betroffenheit – gleichsam herunterzubrechen, Querverbindungen zwischen verschiedenen Rechtsbereichen zu ziehen und die sich ergebenden Anforderungen verständlich zu transportieren. Die Antwort auf Verrechtlichung im Agrarrecht kann letztlich weder isoliertes Spezialistentum noch der Abschluss einer Rechtsschutzversicherung für falsche Auskünfte sein, vielmehr gilt es sich der Aufgabe nach bestem Wissen und Gewissen zu stellen und eine bemühte Erfassung und Übersetzung des gesamten Rechtssektors zu versuchen. Dies erleichternde Maßnahmen zur Eindämmung der Gesetzesflut40 waren bis jetzt nur sehr selten von Erfolg gekrönt. Das Anstellen eingehender Überlegungen über die Auswirkungen beabsichtigter Regelungen auf gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungen ex ante ist frommer Wunsch. Den Mut, nicht alles unter den Zwang der Gesetze und der Verwaltung zu stellen, sondern auch die Eigendynamik zum Zug kommen zu lassen, die durchaus zu ökonomisch, ökologisch und auch rechtlich vertretbaren Ergebnissen führen könne41, muss man erst einmal aufbringen.42

17.2 Standards Technische und wissenschaftliche Standards gewinnen namentlich im Umweltrecht und im Wirtschaftverwaltungsrecht zunehmende Bedeutung bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe. Für die Landwirtschaft bedeutet die rechtliche Bezugnahme insb auf Umweltstandards idR einzuhaltende Vorgaben. Konkrete Normierungen werden dabei inhaltlich nicht mehr in der Rechtsvorschrift selbst vorgenommen, sondern durch einen Verweis auf einen Standard ersetzt, dessen Inhalt und Umfang zumeist im außerrechtlichen Bereich zu ermitteln sein wird. Auf diese Weise werden immer mehr Standards aus dem technisch-wissenschaftlichen Bereich mittelbar normiert und damit verrechtlicht. Nun zeichnet gerade das Agrarrecht eine große Nähe zu agrarwissenschaftlichen, fachlich-technischen Problemstellungen aus. Dort, wo der ureigenste rechtliche Part endet, beginnt das (behördliche) Recht auf Erkenntnisse und Expertisen von Fachleuten zurückzugreifen. Damit wird die in den letzten Jahren und Jahrzehnten zu beobachtende Dichotomisierung eines „technischen“ und eines „rechtlichen“ Sektors, die sich oft mit wechselseitigem Unverständnis gegenüberstehen43, aktualisiert. Fra39 40 41

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Seuster, Agrar-Dirigismus, 307. Zu den Auswegen aus der Verrechtlichung siehe Teubner, Verrechtlichung, 325 ff. Bendel zitiert bei Winkler, Wintertagung 169. Teubner, Verrechtlichung, 334, sieht einen möglichen Ausweg nicht in einer Entrechtlichung sondern vielmehr in rechtlichen Strukturvorgaben für gesellschaftliche Selbstregulierung. Siehe Kap 24 (S. 525 ff). Gusy, Probleme der Verrechtlichung, 105. Zum Verhältnis von Recht und Technik, insb Naturwissenschaften, siehe Feldhaus, Entwicklung, 137.

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gen, die außerhalb der Sachkompetenz der Ministerialverwaltung liegen, werden als „technische Fragen“ ausgeblendet und dem „technischen Sektor“, also (auch behördennahen) Experten, Fachgremien oder Techniker-Organisationen, überlassen. Damit bedeutet die Qualifikation eines Problems als „technisches“ die Verweisung seiner Lösung aus dem staatlichen Bereich hinaus. Hier werden aus dem Blickwinkel der Verrechtlichung zunächst einige standardisierte Begriffe44, fokussiert auf das Agrarrecht, dargestellt, bevor dieser relativ neuen Regelungstechnik und ihrem rechtlichen Stellenwert ein paar generelle Betrachtungen gewidmet werden. Allgemein kommen als Standards im Agrar(umwelt)recht aktuell in Betracht: Die „ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung“ gem § 32 Abs 8 WRG 1959 liegt dann vor, wenn sie unter Einhaltung der bezughabenden Rechtsvorschriften, insb betreffend Chemikalien, Pflanzenschutz- und Düngemittel, Klärschlamm, Bodenschutz und Waldbehandlung, sowie besonderer wasserrechtlicher Anordnungen erfolgt. Sie ist bewilligungsfrei. § 32 Abs 1 WRG 1959 normiert, dass bloß geringfügige Einwirkungen auf Gewässer, wie insb der Gemeingebrauch und eben die ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung bis zum Beweis des Gegenteils nicht als Beeinträchtigung der Gewässer gelten. Durch den Entfall des Zusatzes „in Berücksichtigung der Standortgegebenheiten“ durch das AgrarrechtsänderungsG 200045 ist für das Kriterium „ordnungsgemäß“ nunmehr ausschließlich die Einhaltung der jeweils geltenden Rechtsvorschriften und nicht mehr die Berücksichtigung der Standortgegebenheiten maßgeblich. Damit besteht jetzt eine klare Abgrenzung zwischen gesetzlichen Verpflichtungen und förderbaren Leistungen für den Wasserschutz.46 Nach dem BundesluftreinhalteG ist jedermann verpflichtet, bei allen seinen Handlungen und Unterlassungen darauf zu achten, dass die natürliche Zusammensetzung der Luft durch Luftschadstoffe nicht in einem dem Ziel dieses Bundesgesetzes widersprechenden Ausmaß verändert wird. Ausgenommen von diesen Bestimmungen sind gem § 2 Abs 3 Emissionen von Luftschadstoffen, die durch eine luftreinhalterechtliche Genehmigung gedeckt sind oder bei „ordnungsgemäßer landwirtschaftlicher Bewirtschaftung“ entstehen. Dazu wird in einer Ausschussfeststellung47 festgehalten, dass der Begriff „ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bewirtschaftung“ iS der „ordnungsgemäßen land- und forstwirtschaftlichen Bodennutzung“ des § 32 Abs 8 WRG 1959 zu verstehen sei. Damit sei es gelungen, die Agrarklauseln im Wasser- und Luftreinhalterecht zu vereinheitlichen und auf einen ausschließlich rechtlich zu beurteilenden Begriffskern ohne fachliches Sachverständigenermessen zu reduzieren.48 Schließlich stellt auch das LandpachtG in §§ 4 und 11 auf eine „ordnungsgemäße Bewirtschaftung“ des Pachtgegenstandes ab. Ausnahmebestimmungen hinsichtlich „zeitgemäßer (und nachhaltiger) land- und forstwirtschaftlicher Nutzung“ finden sich in einigen Landes-Natur44

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Vgl Holzer, Umweltrechtliche Standards, 1 ff; Norer, Integration, 35 f; Holzer, Landund forstwirtschaftliches Eigentum, 5 f. Art 5 AgrarrechtsänderungsG 2000 (BGBl I 2000/39). Holzer, Umweltrechtliche Standards, 2. Ausschussfeststellung zu 1159 dB vom 02.07.2002. Holzer, Umweltrechtliche Standards, 3.

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schutzG.49 Diese sog Agrarklauseln dienen idR der Freizeichnung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung von diversen Verbots- und Bewilligungsvorschriften.50 Ähnliche Regelungen beinhalten auch die NationalparkG.51 „Regeln der guten fachlichen Praxis (GFP)“ finden sich nicht nur in der EGNitratRL, im diese umsetzenden nationalen Aktionsprogramm und in der VO zum LWG über ökologische Mindestkriterien für die Gewährung von ausschließlich national finanzierten betrieblichen Förderungsmaßnahmen52, sondern Hinweise auf eine gute fachliche Praxis bestehen auch im Landesrecht.53 So verpflichtet bspw § 6 Abs 1 Sbg BodenschutzG die Eigentümer oder Nutzungsberechtigten landwirtschaftlicher Böden durch standortgerechte Bewirtschaftungsmaßnahmen nach den Regeln der guten fachlichen Praxis die Bodenfruchtbarkeit nachhaltig zu sichern. In diesem Zusammenhang sind insb auch die „Richtlinien für die sachgerechte Düngung“ zu erwähnen. Diese wurden zuletzt 2000 vom Bundesamt für Ernährungssicherheit herausgegeben und entsprechen den Beschlüssen des Fachbeirates für Bodengesundheit und Bodenschutz. Sie stehen der landwirtschaftlichen Praxis als Grundlage für die richtige Bemessung der Düngung zur Verfügung. Ihnen kommt keine normative Verbindlichkeit zu, sondern der Charakter einer fachlichen Empfehlung.54 Allerdings kann die Teilnahme an bestimmten Förderungsmaßnahmen an die Einhaltung der Inhalte dieser Richtlinien geknüpft sein.55 Ähnliches gilt bspw auch für die diversen „Richtlinien zur integrierten Produktion“. Als für die GAP von größtem Interesse sind die bereits behandelten agrarumweltrechtlichen Standards der Cross Compliance, der Grundanforderungen an die Betriebsführung und des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands sowie der guten landwirtschaftlichen Praxis und der Mindestanforderungen in Bezug auf Umwelt, Hygiene und Tierschutz anzuführen.56 Die für das Agrarrecht relevanten Standards kommen also zum überwältigenden Teil aus dem Bereich des Umweltrechts. Die gesetzliche Fixierung ihrer sachlichen Anforderungen kann häufig nur mit Hilfe unbestimmter Rechtsbegriffe erfolgen.57 So wird – klassisch – die Einhaltung des „Standes der Tech49

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§ 19 Bgld; § 22 Krnt; § 21 Abs 2 und 3 NÖ; § 32 OÖ; § 5 Abs 8 Stmk; „ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Nutzung“ in § 5 Z 23 Sbg; „übliche land- und forstwirtschaftliche Nutzung“ in § 2 Abs 2 Tir. Siehe Kap 16.5.2 (S. 329 ff). Zu den möglichen unterschiedlichen Funktionen des Begriffs „ordnungsgemäße Landwirtschaft“ siehe für das dt Recht Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 579 f. ZB „zeitgemäße, auf die naturräumlichen Voraussetzungen abgestimmte land- und forstwirtschaftliche Nutzung“ § 6 Abs 4 lit a Krnt; „übliche land- oder forstwirtschaftliche Nutzung“ § 4 Abs 2 Z 3 Sbg; „zeitgemäße, nach biologischen Grundsätzen ausgerichtete Landwirtschaft“ § 8 Abs 4 Z 2 Stmk. Siehe Kap 16.6.1.2 (S. 359 f). Regeln der Düngung in zB § 3 Bgld BodenschutzG; § 14 Oö BodenschutzG 1991; § 4 Stmk landwirtschaftliches BodenschutzG. Holzer, Umweltrechtliche Standards, 4. Maßnahme „Grundförderung“ im Rahmen des ÖPUL 2000; Pkt 2.1.2-3 SRL ÖPUL 2000, BMLFUW Zl 25.014/37-II/B8/00. Siehe Kap 16.6.1.2 (S. 354 ff). Jarass, Der rechtliche Stellenwert, 1225; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 125; Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 165 und 174 ff.

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nik“58 oder der „allgemein anerkannten Regeln der Technik“59 verlangt, es wird auf den „Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse“60 referiert, geboten ist die „nach den Umständen erforderliche Sorgfalt“ usw. Das EG-Recht61 kennt bspw auch die „beste verfügbare Technologie“62 oder die „wirtschaftlich vertretbare Anwendung der besten verfügbaren Technik“63. In neuerer Zeit ist in Bezug auf die landwirtschaftliche Bewirtschaftung von „ordnungsgemäß“ oder „zeitgemäß“ die Rede. Diese Begriffe des Umwelt- und Agrarrechts verweisen häufig „auf komplexe naturwissenschaftliche oder technische Sachverhalte, deren Feststellung, Deutung und Bewertung in aller Regel aufgrund der ‚Lebenserfahrung‘ allein nicht möglich ist“.64 Das unterscheide sie von den unbestimmten Rechtsbegriffen zB des Zivilrechts, die zwar auch nicht durchsichtiger, präziser und leichter handhabbar seien, aber einen Verhaltenskodex des Menschen beträfen, der nach der Lebensoder Sozialerfahrung näher bestimmt werden könne. Dazu kommt noch, dass viele Umweltbegriffe jüngeren Datums sind und deshalb noch keine konkretisierende Kasuistik vorliegt oder sie verweisen auf tatsächliche (technische) Verhältnisse, die sich rasch ändern können. Dementsprechend sind nähere Regelungen erforderlich, die die unbestimmten Rechtsbegriffe präzise umsetzen. Feldhaus65 definiert solche „Umweltstandards“ als generelle, durchwegs in messbaren Größen aufgelöste Normen, die der Konkretisierung unbestimmter 58

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ZB § 12a WRG; § 49 Abs 5 ForstG; § 2 Abs 8 Z 1 AWG; § 2 Abs 2 BundesluftreinhalteG; § 21 Abs 2 ImmissionsschutzG-Luft; §§ 71a, 77 Abs 3 und 82 Abs 1 GewO; siehe Wimmer in Pernthaler/Weber/ders, Umweltpolitik durch Recht, 95 f. Siehe Adamovich/Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht, 121, wonach in diesen „Technikklauseln“ die Beurteilung des Entwicklungsstands letzten Endes der Verwaltung überlassen bleibe. Zu den sog Technik- und Wissenschaftsklauseln siehe auch Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 175 ff; Schwarzer, Wirtschaftslenkung, 104; Davy, Legalität durch Sachverstand? Zur Bestimmbarkeit von Technik-Klauseln im österreichischen Verwaltungsrecht, ZfV 1982, 345. Dazu im Detail für das dt Recht Martens/Lorenz, Ökonomisierung, 13 ff; Breuer, Art Stand der Technik, in: Kimminich/Lersner/Storm (Hrsg), Handwörterbuch der Umweltrechts (HdUR), II. Bd (1994), 1869 ff; Kimminich, Umweltschutz, 128 ff; Kloepfer/Elsner, Selbstregulierung, 966 f; Heimlich, Der Begriff „Stand der Technik“ im deutschen und europäischen Umweltrecht, NuR 1998, 582 ff. ZB § 48 Abs 1 ForstG; Art 4 Abs 1 lit b RL 91/414/EWG über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln. Vgl auch Ehricke, Dynamische Verweise in EG-Richtlinien auf Regelungen privater Normungsgremien, EuZW 2002, 746 ff. ZB Art 4 Z 1 RL 84/360/EWG zur Bekämpfung der Luftverunreinigung durch Industrieanlagen (LuftreinhalteRL), abgekürzt BATNEEC-Standard; Art 2 Z 11 RL 96/61/EG über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVU-RL). ZB Art 3 lit a VO (EWG) Nr 1836/93 über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (Öko-Audit-VO). Feldhaus, Entwicklung, 138. Feldhaus, Entwicklung, 138, teilt die Umweltstandards in Wirkungsstandards, die die Grenze nicht mehr zumutbarer Umweltbelastung bestimmen, technische Standards, die den Maßstab für angemessene Vermeidungsmaßnahmen liefern, und Vorsorge-Standards (Planungsstandards). Zu den begrifflichen Grundlagen vgl auch Bönker, Umweltstandards, 8 ff; Bönker, Zulässigkeit, 804 f. Ähnlich Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht,

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Rechtsbegriffe des Umweltrechts dienen. Inhaltlich enthalten sie oft zahlenmäßig fixierte Grenz- oder Richtwerte oder die Festlegung bestimmter Mess- und Berechnungsverfahren, die somit die technischen Anforderungen an umweltrelevante Vorhaben beschreiben. Heute wird aber betont, dass nicht nur zahlenmäßige, also quantifizierende Festlegungen als Umweltstandards bezeichnet werden sollen, sondern auch nominal skalierende Aussagen wie Listen über gefährliche Stoffe oder bestimmte Biotope oder auch sog Verhaltensstandards, die umweltrelevante Verhaltensweisen umfassen, sowie Güter- oder Qualitätsstandards, die die Güte der Umwelt oder ihrer Bestandteile betreffen.66 Sie werden als Ausdruck des weitestgehenden oder jüngsten Konsenses der relevanten Interessenten- und Fachkreise zu werten sein.67 Standards dienen nach Jarass68 der Vereinfachung in doppelter Weise: Zum einen konkretisieren sie die vielschichtigen unbestimmten Rechtsbegriffe durch eindeutige, operationable Vorgaben (Operationalisierung), zum anderen liefern sie generelle Standards und differenzieren nicht nach allen denkbaren Situationen (Standardisierung). Somit gewährleisten sie die Vollziehung in Anbetracht unbestimmter Rechtsbegriffe und können auch den Rechtsunterworfenen, die durch die Präzisierung für ihre Entscheidungen Rechtssicherheit gewinnen, nutzen respektive die sachliche Belastung begrenzen. Die reduzierte Aussage erleichtert es dem Anwender der Norm die komplexen naturwissenschaftlich-technischen Sachverhalte zu begreifen, um mit dieser Erkenntnishilfe eine sachgerechte Entscheidung zu treffen.69 Es darf allerdings nicht übersehen werden, dass die Standardisierung eine Auswahl aus durch einen Rechtsbegriff angesprochenen Aspekten bedeutet und so atypische Sonderfälle nicht erfasst werden können. Die Operationalisierung tendiert wiederum zur alleinigen Berücksichtigung von quantifizierbaren und messbaren Aspekten, qualitative bleiben meist unbeachtet. Ihrer Art nach zeigen Standards Doppelcharakter: Einerseits enthalten sie eine sachverständige Aussage – zB welche Pflanzenschutzmittelapplikation bei welcher Kultur die Grenze ordnungsgemäßer Landbewirtschaftung darstellt, was Stand der Technik in Bezug auf eine bestimmte Anlagenart oder landwirtschaftliche Maschine ist, ab welcher Menge die Ausbringung von Düngemitteln das Grundwasser kontaminieren kann etc –, andererseits tritt ein Element politischer bzw wertender Entscheidung hinzu.70 Daran liegt es, dass Aussagen von Sachverständigen oft voneinander abweichen und zu keinen präzisen Ergebnissen führen. Die oben angesprochene Auswahl aus der Flut relevanter Aspekte erfordert notwendig eine wertende Entscheidung, die sich letztlich nicht auf wissenschaftlichen Sachverstand, sondern auf einen entsprechenden politischen Willen gründet. 65

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125 f. Zur Begrenzung des richterlichen Spielraums durch Umweltstandards siehe Grimm, Die Grenzen des Umweltrechts, 72 f. Bönker, Zulässigkeit, 805 mwN; Bönker, Umweltstandards, 11. Gusy, Probleme der Verrechtlichung, 106. Jarass, Der rechtliche Stellenwert, 1225 f; Jarass, Art Umweltstandard in HdUR, 2414. So auch Steinberg, Standards des integrierten Umweltschutzes, 192. Feldhaus, Entwicklung, 139, zum Grad zulässiger Reduktion 140 f. Siehe Feldhaus, Entwicklung, 143 ff; Jarass, Der rechtliche Stellenwert, 1226; Jarass, Art Umweltstandard in HdUR, 2415 ff; Lamb, Die Bedeutung technischer Normen, 97; Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 165 f.

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Besonders deutlich wird das bei der Auswahl der Normen, die gem Art 3 und 4 iVm Anhang III der VO (EG) Nr 1782/2003 die rechtlich relevanten Grundanforderungen an die landwirtschaftliche Betriebsführung bilden und von Empfängern von Direktzahlungen erfüllt werden müssen. Die Auflistung ausgesuchter Artikel bestimmter EG-Rechtsakte aus den Bereichen Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen, Umwelt und Tierschutz erscheint unter fachlichen Gesichtspunkten teilweise willkürlich und ist das Ergebnis eines politischen Kompromisses zwischen der GD Landwirtschaft, GD Umwelt und den Mitgliedstaaten. Ähnliches gilt für die Ausführung der guten landwirtschaftlichen Praxis und der Mindestanforderungen in Bezug auf Umwelt, Hygiene und Tierschutz in den nationalen Programmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums. Welche Umwelt-, Hygiene- und Tierschutzvorschriften denn nun den jeweiligen Standard bilden, ist stärker als im klassischen technischen Umweltrecht politischen Wertungen zugänglich. Dort geht es um die Höhe von Immissionswerten und Toleranzschwellen, hier bei den Verhaltensstandards geht es um die Zurechnung einzelner Normen als grundlegende Anforderungen an die landwirtschaftliche Betriebsführung. Dieser neue Typ von Umweltstandard fällt insofern vom klassischen System ab, als es nicht um die Umsetzung eines unbestimmten Rechtsbegriffs in messbare Größen mittels eines technisch-wissenschaftlichen Messwertes oder -verfahrens geht, sondern um die Ausfüllung eines horizontalen rechtlichen Niveaus durch (nationale und europarechtliche) Einzelnormen. Streng genommen handelt es sich hierbei nicht um eine Verrechtlichung bislang außerrechtlicher Festlegungen, sondern um einen Bezug zu bestehendem Recht, der in der neuen Verknüpfung nur formal eine neue, zusammenfassende Regelung bedeutet. Beiden Seiten der Standards, der sachverständigen Aussage und der wertenden Entscheidung, wird bei den verschiedenen Standards unterschiedliches Gewicht zukommen. Ihre Autorität hänge von der Tragfähigkeit der Sachverständigenaussage – Konzeption durch unabhängige Sachverständige, ausreichendes Einfließen von Sachkompetenz, Beteiligung der Fachöffentlichkeit usw – und von der Tragfähigkeit der wertenden Beurteilung – Erlassung durch Regierung oder Minister, interessenpluralistisch besetzte Ausschüsse, Öffentlichkeit des Verfahrens unter Beteiligung der Betroffenen, förmliche Veröffentlichung der Abschlussentscheidung – ab.71 Gemessen an diesen theoretischen Anforderungen bedürften viele der hier erwähnten Standards legimitationssteigernder Nachbesserungen. Dass Auflistungen solcherart nie vollständig, abgeschlossen und eindeutig sein werden, ergibt sich bereits aufgrund ihrer Konstruktion. Daraus folgt aber eine bisher nicht angesprochene Schwäche der Standardisierung. Auch Standards unterliegen veränderten Rahmenbedingungen – technischen Entwicklungen, politischem Druck zur „Verschärfung“ von Regelungen – und werden deshalb laufend Anpassungen, Ergänzungen oder Erweiterungen unterzogen.72 Analog zu

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Jarass, Der rechtliche Stellenwert, 1226. Zur Legimitation siehe Gusy, Probleme der Verrechtlichung, 106. Pernthaler in ders/Weber/Wimmer, Umweltpolitik durch Recht, 146, spricht von „Dynamisierungsklauseln“, wobei diese Dynamisierung oft nicht direkt, sondern über die meist schleppende Verordnungsgebung wirksam werde.

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häufigen Novellierungen von Gesetzen kann das ebenso bei den Standards der Rechtssicherheit abträglich sein. Ein zweiter Schwachpunkt betrifft die sich mitunter ergebende Überschneidung und teilweise Überlappung verschiedener Standards, die nach den Anforderungen in eine Abfolge gestellt werden können.73 Ihrer Rechtsnatur entsprechend können Umweltstandards als Rechtsnormen mit Außenwirkung, als Verwaltungsakt oder auch als private Regelung ergehen.74 „Gesetzliche“ Standards finden sich im nationalen Recht zumeist weniger in Gesetzen als vielmehr in Verordnungen.75 Als Beispiele seien die VO über das Aktionsprogramm 2003 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen, die VO über ökologische Mindestkriterien für die Gewährung von ausschließlich national finanzierten betrieblichen Förderungsmaßnahmen oder die GrundwasserschwellenwertVO und die AbwasseremissionsVO76 angeführt. Solche „gesetzlichen“ Standards binden die Vollzugsbehörden, betroffene Privatpersonen und die Gerichte. Der Betroffene muss die Grenzwerte der Verordnung einhalten. Ihre Bindungswirkung hängt von den Vorgaben des zugrunde liegenden Gesetzes ab, wobei dem Verordnungsgeber ein weiter Konkretisierungsspielraum bleibt.77 Va hat er das Recht, gewisse Generalisierungen und Typisierungen vorzunehmen. Administrative Standards ergehen in Form verwaltungsinterner Vorschriften und spielen in der Praxis eine wichtige Rolle.78 Beispiel ist insb die Konkretisierung der guten landwirtschaftlichen Praxis und der Mindestanforderungen in Bezug auf Umwelt, Hygiene und Tierschutz im österreichischen Programm für die Entwicklung des ländlichen Raums. Solche Standards können von einem Bundes-

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So hält Art 4 Abs 2 VO (EG) Nr 1782/2003 den Verweis auf Anhang III dynamisch. Andererseits folgt vielfach das formelle Recht nicht der materiellen dynamischen Orientierung am jeweiligen Entwicklungsstand, sondern ist auch die Überalterung technischer Regelwerke zu beobachten. So bleiben veraltete Standards einfach erhalten; Gusy, Probleme der Verrechtlichung, 109. Siehe auch Kimminich, Umweltschutz, 129; Lamb, Die Bedeutung technischer Normen, 99; Erbguth, Rechtssystematische Grundfragen, 233. Wenn Martens/Lorenz, Ökonomisierung, 16, für das dt Recht in Bezug auf die Anforderungen an umweltrelevante Anlagen aufsteigend „allgemein anerkannte Regeln der Technik; Stand der Technik iS des WasserhaushaltsG; Stand der Technik iS des BundesImmissionsschutzG; Stand von Wissenschaft und Technik“ differenzieren, erscheint eine Kumulation diverser, noch dazu sehr ähnlich lautender Standards der Rechtsklarheit nicht gerade zuträglich. Für Deutschland Jarass, Der rechtliche Stellenwert, 1225; Gusy, Probleme der Verrechtlichung, 106 f. Dazu siehe Gusy, Probleme der Verrechtlichung, 108; Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 167. Technische Emissionswerte enthalten neben der Allgemeinen AbwasseremissionsVO (AAEV) zB AEV Pflanzenschutzmittel, AEV Düngemittel, AEV Futtermittel, AEV Massentierhaltung, AEV Gentechnik, AEV Kartoffel, AEV Fleischverarbeitung, AEV Milchwirtschaft. Weitere Bspe bei Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 166 ff. Jarass, Der rechtliche Stellenwert, 1227. Jarass, Der rechtliche Stellenwert, 1227 ff; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 127.

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minister oder einer Landesregierung bzw Landeshauptmann erlassen werden. Bei ihrer Erarbeitung sind nicht selten Gremien sachverständiger Personen beteiligt. Diese administrativen Standards binden in erster Linie die Behörde selbst, nicht aber betroffene Privatpersonen oder Gerichte. Folglich kann ein Gericht seine Entscheidung direkt auf das einschlägige Gesetz gründen, auch wenn dessen Aussagen vage sind.79 Ansonsten kommt ihnen gewisse Indizwirkung zu, außer sie werden durch Verweise allgemein rechtsverbindlich gesetzt.80 Private Standards schließlich sind überbetriebliche technische Normen, die von privaten Einrichtungen erstellt werden.81 Dazu gehören insb Normungsverbände wie das Österreichische Normungsinstitut (ÖNORMEN)82 oder die Österreichische Akademie der Wissenschaften.83 Beispiel sind die Richtlinien für die sachgerechte Düngung und diverse andere Empfehlungen84. Weiters können hier die von diversen Verbänden herausgegebenen Richtlinien für die integrierte Produktion85 oder einzelne Bioverbandsrichtlinien angeführt werden. Nicht zuletzt spielen auch die technischen Merkblätter des Österreichischen Kuratoriums für 79

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Das erscheint va dann unbefriedigend, wenn der Verwaltungsakt in einem aufwendigen Verfahren ergangen ist. Dementsprechend wurden in Deutschland verschiedene Ansätze entwickelt, den in sog Verwaltungsvorschriften erlassenen Standards trotz ihres internen Rechtscharakters eine mehr oder minder weit reichende rechtliche Außenwirkung zu verleihen, die zu mitunter weit reichenden externen Bindungswirkungen führen kann; siehe Jarass, Der rechtliche Stellenwert, 1228 ff; Bönker, Zulässigkeit, 806 ff; Paetow, Rechtsformen, 201. Auf der anderen Seite wurden Umweltstandards in Verwaltungsvorschriften auch schlichtweg als verfassungswidrig und nunmehr auch vom EuGH als nicht europarechtskonform beurteilt; Bönker, Zulässigkeit, 808 f und zur EuGH-Judikatur 804 FN 2 f. Der EuGH hat in einer Serie von Entscheidungen Verwaltungsvorschriften für nicht geeignet gehalten, europäische Standards im Umweltrecht mit Außenwirkung zu vollziehen. Da diesen Vorschriften über ihre Verbindlichkeit für die Verwaltung hinaus keine unmittelbare Wirkung gegenüber Dritten zukomme, sei die Durchführung von EG-RL nicht mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit erfolgt, die für die Rechtssicherheit notwendig sei. Weiters Bönker, Umweltstandards, 102 ff; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 128 ff; Bender/Sparwasser/Engel, 27 f. ZB Pkt 4.1.1 SRL AZ 2001, BMLFUW Zl 23.002/01-IIB6/99, wo bei den Förderungsvoraussetzungen für die gute landwirtschaftliche Praxis auf das Programm für die Entwicklung des ländlichen Raums verwiesen wird. Jarass, Der rechtliche Stellenwert, 1230 f; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 127; Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 183 ff. Weitere Bspe bei Lamb, Die Bedeutung technischer Normen, 97. Zur Differenzierung der Önormen Hartmann, Die unterschiedlichen Arten von Önormen und ihre unterschiedliche Rechtsnatur, Önorm 7/1982, 72. In Deutschland wären hier va die Normen des Deutschen Instituts für Normung (DIN) und die Richtlinien des Vereins Deutscher Ingenieure (VDI) zu nennen, als Normungsorganisationen bestehen auf europäischer Ebene insb das Comité Européen de Normalisation (CEN) und international die International Organization for Standardization (ISO). ZB Richtlinien für die sachgerechte Düngung im Weinbau; Empfehlungen für die sachgerechte Düngung von Christbaumkulturen; Der sachgerechte Einsatz von Pflanzenaschen im Acker- und Grünland; Der sachgerechte Einsatz von Biogasgülle und Gärrückständen im Acker- und Grünland. ZB Richtlinie zur integrierten Produktion von Gemüse; Richtlinie zur integrierten Produktion von Erdbeeren; Richtlinie für die integrierte Hopfenproduktion; Richtlinie für die integrierte Obstproduktion.

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Tendenzen des Agrarrechts

Landtechnik und Landentwicklung (ÖKL-Merkblätter) betreffend zB Stallbau, Energiebereich oder technische Geräte86 als Empfehlungen eines privaten Vereins eine in der Praxis bedeutende Rolle. Den hohen Anforderungen an ihre wissenschaftliche Absicherung werden die privaten Umweltstandards am ehesten gerecht, wenn sie in einem formalisierten Verfahren entwickelt werden, das insb durch die Zusammensetzung der sachverständigen Gremien einen von Interessen freien bzw die gegenseitigen Interessen neutralisierenden Aufschluss des neuestens Wissens- und Erfahrungsstands gewährleistet.87 Bei den zumeist technischen Standards mit teilweise umweltrechtlichen Anforderungen werden zunächst die von einem Fachausschuss entwickelten Entwürfe zur Stellungnahme veröffentlicht und dann unter Berücksichtigung allfälliger Einwendungen die entsprechende Norm verabschiedet und veröffentlicht. Die Besetzung der Gremien unter Berücksichtigung aller beteiligten Interessen ist allerdings bei so gut wie keiner dieser Einrichtungen institutionell wirklich gesichert. Die erwähnten Richtlinien für die sachgerechte Düngung entsprechen den Beschlüssen des Fachbeirates für Bodengesundheit und Bodenschutz, dessen Mitglieder namentlich angeführt werden und auch Interessenvertreter umfassen. Hier scheinen damit Interessenausgleich und Transparenz verwirklicht. Diese privaten Standards entfalten, soweit sie weder in Rechts- noch Verwaltungsvorschriften inkorporiert sind, als rein private Regelungen keine rechtlichen Bindungswirkungen.88 Immerhin können sie für die Gerichte Indizwirkung haben. Allerdings ist auch auf die hohe faktische Bindungswirkung für technische Verhaltensweisen hinzuweisen, nicht zuletzt weil diese Regelwerke regelmäßig die einzigen Maßstäbe sind, die es für dieses Gebiet gibt.89 Zusammenfassend bedeuten Standards, dass die Rechtsunterworfenen ihre Rechte und Pflichten nicht allein nach rechtlichen Maßstäben, sondern zugleich auch nach den technischen Regeln zu richten haben. Auf die zahlreichen rechtswissenschaftlichen Fragestellungen um Handlungsformen und Bindungswirkung verrechtlichter Standards kann hier nicht näher eingegangen werden.90 Eine Standardisierung außerrechtlicher Erkenntnisse und Werte führt jedenfalls zur Verrechtlichung derselben.91 Sie werden also als weitere Vorschriften dem „Paragraphen86

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ZB Ställe – Grundmaße und Konstruktionselemente; Richtlinien für den Bau von Gärfutterbehältern in Stahlbeton-Monolithbauweise; Technische Richtlinien für die Errichtung einer Düngeraufbereitungsplatte für die bäuerliche Kompostierung; Sicherheitstechnik für landwirtschaftliche Biogasanlagen. Feldhaus, Entwicklung, 139 mit Bspen. Ausgenommen gegenüber den Mitgliedern des betreffenden Verbandes; Jarass, Der rechtliche Stellenwert, 1231. Weiters Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 133 f; Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, 28; Kloepfer/Elsner, Selbstregulierung, 967; Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, 183 f. Gusy, Probleme der Verrechtlichung, 106; Paetow, Rechtsformen, 202. Dazu siehe Lamb, Kooperative Gesetzeskonkretisierung. Verfahren zur Erarbeitung von Umwelt- und Technikstandards (1995); Gusy, Probleme der Verrechtlichung, 107 ff; Feldhaus, Entwicklung, 142 ff; Brennecke, Normsetzung, 7. Zum Zusammenhang umwelttechnischer Normsetzung zwischen Staat und privaten Normungsverbänden siehe Brennecke, Normsetzung, 105 ff. Zu einer Verrechtlichung der technischen Regelwerke siehe Erbguth, Rechtssystematische Grundfragen, 229 ff.

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Gestrüpp“ hinzugefügt. Das Spektrum reicht von der klassischen technischen Norm, die idR von einem privaten Normungsverband entwickelt wird, bis zur Zusammenstellung bestimmter Anbaupraktiken bzw „Kodifikation“ bereits geltender Vorschriften zu einem bestimmten Bewirtschaftungsstandard, der von der Behörde geschaffen wird und den Landwirt bindet (Beispiel gute landwirtschaftliche Praxis) oder entbindet (Beispiel Landwirtschaftsklausel).

18. Eigentumsbindungen

18.1 Freiheit und Bindung Die Agrarverfassung steht als Teil der Wirtschaftsverfassung im Spannungsfeld zwischen Freiheit und planender Ordnung, zwischen Selbstverantwortung und Fremdbestimmung, zwischen Grundrechten und Gemeinwohlanforderungen.1 Die Bauernkultur stand seit je unter diesen beiden Polen der Freiheit und Bindung. Zum einen ist der Bauer an seine Produktionsgrundlage, an Grund und Boden, gebunden.2 Zum anderen ist seine Freiheit in vielfältiger Weise von Imponderabilien der Natur und ihrem unmittelbaren Einfluss auf seine Existenzgrundlage abhängig. Damit war die Freiheit in der Landwirtschaft immer schon im Idealfall nicht unumschränkt, sondern im Bewusstsein selbst gewählter Beschränkung und Eingliederung in natürliche Abläufe auszuüben. Neben diesen vorgegebenen Bindungen kommt aber auch den Zielen, Mitteln und Formen staatlicher Einwirkung auf die Wirtschaft, die sich in der Rechtsordnung manifestiert, besonders im Agrarbereich große Bedeutung zu.3 Schon früh ist ein Eingreifen des Staates in die Produktions- und Produktivitätsentwicklung der Landwirtschaft festzustellen. Die Notwendigkeit und Berechtigung solch staatlichen Handelns steht auch heute noch weitgehend außer Frage. Die besondere Situation der Landwirtschaft in ihrer Abhängigkeit vom biologischen Entwicklungsrhythmus, die durch die Natur verursachten Produktionsschwankungen, die – gemessen an anderen Sachgütern – schnellere Verderblichkeit vieler landwirtschaftlicher Produkte und besonders die Bedeutung als Wirtschaftszweig für die Nahrungsmittelversorgung und damit die menschliche und staatliche Existenz können neben zahlreichen anderen4 dafür als Begründung angeführt werden. Dabei geht es darum, ein dieser Sonderstellung der Landwirtschaft entsprechen1 2 3 4

Vgl Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 4. Feisst, Freiheit und Bindung, 1. Welan, Agrarpolitik im Spiegel, 213. Siehe Martinstetter, Grenzen, 457 f.

Eigentumsbindungen

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des zumutbares Maß der Bindung zu finden.5 Dieses Eingreifen des Staates zugunsten einzelner Bevölkerungsgruppen oder Wirtschaftszweige ist rechtlich zulässig, solange der Gesetzgeber keine willkürlichen Privilegierungen und Diskriminierungen vornimmt und den Kreis der Begünstigten sachlich abgrenzt.6 Heute hingegen erfolgt staatliches Handeln mehrheitlich um gesellschaftlich unerwünschte Auswirkungen landwirtschaftlicher Produktion – wie im Umweltoder Verbraucherschutzbereich, aber auch die Überproduktion – hintanzuhalten oder zumindest zu steuern. Gerade die daraus sich ergebenden Bindungen werden oftmals als Beschränkungen der Freiheit beurteilt. Somit hat der Befund von Baur7 1958, dass im Agrarrecht das Widerspiel von Freiheit und Bindung besonders deutlich zu beobachten sei, nichts an Aktualität verloren. Diese Bindungen erreichen des Öfteren ein solches Ausmaß, dass bereits von staatlichem Dirigismus gesprochen werden kann. Gerade dem EG-Marktorganisationsrecht wird der bremsende und lähmende Eingriff in die unternehmerische Freiheit des Landwirts vorgeworfen.8 In der Tat hat die GAP die Landwirtschaft in wechselnden Formen einer starken Reglementierung und hoheitlichen Beeinflussung unterworfen, durch die nachhaltig auf die betriebswirtschaftlichen Entscheidungen und die Entwicklung der Agrarmärkte Einfluss genommen worden ist. Setzt man sich mit den marktlenkenden Maßnahmen vom Mindestpreis über Intervention und Quotierung bis zu Einfuhrzöllen, Abschöpfungen und Ausfuhrerstattungen näher auseinander, wird man nicht ganz zu Unrecht an planwirtschaftliche Mechanismen erinnert. Besonders interessant wird es dabei dort, wo „in geradezu peinlicher Nähe“9 zu denselben angesiedelte Maßnahmen Gefahr laufen, mit der grundgesetzlich fixierten Eigentumsgarantie zu kollidieren. Aller5

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Baur, Freiheit und Bindung, 513. Generell gegen staatliche Eingriffe Hayek, Die Verfassung der Freiheit, 447 ff, der eine „Konservierung“ zB der Bergbauern als Erzfeind einer lebensfähigen Landwirtschaft ablehnt. Vgl zB VfSlg 8457/1978; VfSlg 11.369/1987; VfSlg 11.639/1988. Siehe Raschauer, Grundriss des österreichischen Wirtschaftsrechts, 76 ff. Für Deutschland vgl Martinstetter, Grenzen, 458 f. Dort auch Überlegungen, ob die mit dem dt LWG erfolgte Festlegung der GAP gegen das Grundgesetz verstößt, wobei diese Frage solange ohne praktischer Bedeutung sei, solange sich der Bundeskanzler durch dieses Gesetz nicht in seiner Richtlinienkompetenz gem Art 65 GG eingeengt fühle, weil sich die gesetzliche Bestimmung ohnehin mit seiner Auffassung decke. Baur, Freiheit und Bindung, 508, mit historischer Analyse. Zur Frage der Freiheit und Bindung im Umweltrecht siehe Murswiek, Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht. Lipinsky, Zur Problematik, 246 ff; Steding, Prüfstand, 254; Steding, Dilemma, 349; Steding, Agrarmarktordnungsrecht, 2 ff; Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 53, spricht von „wirtschaftlicher Unfreiheit“. Allgemein wird der Agrar-Dirigismus zumeist vor der GAP-Reform 1992 als bereits soweit fortgeschritten erachtet, dass den Landwirten kaum noch eigenständiger Entscheidungsspielraum bleibe, wie es in einer marktwirtschaftlichen Ordnung aber eigentlich der Fall sein sollte; Seuster, Agrar-Dirigismus, 307. Eine Betriebsführung ohne eingehende Information und Rücksichtnahme über bzw auf die bis ins Detail gehenden Normen sei heute unmöglich. Die Agrarpolitik scheine ihre Aufgabe, Rahmenbedingungen zu setzen, überzogen zu haben, der „Patient“ Landwirtschaft leide unter „Atemnot“. Steding, Prüfstand, 254; Steding, Dilemma, 349. Siehe auch Steding, Agrarmarktordnungsrecht, 2.

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dings wird der Qualifizierung des Marktordnungsbereiches als Planwirtschaft meist entgegengehalten, dass die GAP nie die gem Art 295 EGV den Mitgliedstaaten vorbehaltene Eigentumsordnung10 unmittelbar angetastet oder die Perspektive des freien Marktes für Agrarprodukte generell in Frage gestellt habe.11 Damit baue auch die GAP in letzter Konsequenz auf das Primat des selbständig dezentral wirtschaftenden Individuums und unterscheide sich dadurch grundlegend von staatlich gelenkten, durch zentrale Planung gekennzeichneten Systemen. So dirigistisch auch das eine oder andere Instrument erscheinen möge, so gehe die gemeinschaftliche Agrarrechtsgesetzgebung doch von der grundsätzlichen Freiheit der Marktbeteiligten aus, sich im Rahmen eigener wirtschaftlicher Entscheidungen auf den Märkten zu betätigen.12 Aber auch die nationalen Verwaltungen, Interessenvertretungen und Gerichte liefern ihren (Ko-)Beitrag zur Verschärfung des staatlichen Dirigismus.13 Der nationale Gesetzgeber überzieht meist in Umsetzung von Gemeinschaftsrecht landund forstwirtschaftliches Wirtschaften mit einem dichten Regelungswerk, oft genug auch in Übererfüllung oder Ergänzung desselben aus nationalen Erwägungen. Die Landwirtschaft gerate dadurch nur noch enger an das „Gängelband“ staatlicher und suprastaatlicher Reglementierungen.14 Der Entscheidungsspielraum der landwirtschaftlichen Unternehmer wird ständig weiter eingeengt. Der Agrardirigismus erschwere allzu oft die Suche nach vorteilhaften betrieblichen Lösungen und behindere die optimale Allokation der Ressourcen.15 Angesichts des Umfangs und der Intensität staatlicher Agrarregulierung müsse aus rechtlicher Sicht die Forderung nach Abstinenz mit Nachdruck gestellt werden.16 Neben diesen rechtlichen Bindungen sollen auch faktische Abhängigkeiten nicht außer Acht gelassen werden. Diese resultieren besonders aus der vielgestaltigen Subventionierung der Bauern, die – wenngleich formal aus freiem Willen in Anspruch genommen – eine bedenkliche Entwicklung zeitigt.17 „Das erste steht uns frei, beim zweiten sind wir Knechte!“ beschreibt Mephistopheles in Goethes „Faust“ den Sachverhalt treffend. Die Anfangsentscheidung, ob dies oder jenes produziert werden soll, ob um eine bestimmte Direkt-, Ausgleichs- oder sonstige Zahlung angesucht wird, steht dem Landwirt frei, die Freiheit dieser Entscheidung ist jedoch durch die betriebswirtschaftliche Notwendigkeit zur Erzielung seines Einkommens klar determiniert und begrenzt. Bei einem Einkommensanteil aus öffentlichen Geldern von durchschnittlich nahezu 75%18 erscheint diese Freiheit, sich nicht in die Abhängigkeit von staatlichen Förderungen zu begeben und allein 10 11 12 13

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18

Vgl Götz, Generalbericht, 2 f. Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 31. Siehe auch Wimmer/Arnold, Wirtschaftsrecht, 81. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 254; Kromka, Landwirtschaft als Produzent, 176. Kritik in Bezug auf die dt Milch-Garantiemengen-VO bei Beyer, Agrar-Dirigismus, 185 f: Ein ausufernder Verordnungs-Dirigismus à la Reichsnährstand in Unvereinbarkeit mit der freiheitlichen Wirtschaftsordnung iS des Grundgesetzes. Seuster, Agrar-Dirigismus, 307. Kromka, Landwirtschaft als Produzent, 176. Steding, Agrarmarktordnungsrecht, 2 f. Puck, Wirtschaftslenkungsrecht, 243, spricht von einem „unwiderstehlichem Lenkungseffekt“. Basierend auf Daten in BMLFUW, Grüner Bericht 2002, 234 (Tab 6.1.1).

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über den freien Markt sein Einkommen zu erzielen, als eine theoretische. Die Folgen dieser Entscheidung äußerten sich indessen jedenfalls als Pflichten.19 Um in den Genuss der Beihilfen zu kommen ist es notwendig, sich in der Folge beraten zu lassen, Anträge auszufüllen, Nachweise zu erbringen, Auflagen und Bedingungen einzuhalten, seinen Betrieb auch unangemeldet kontrollieren zu lassen, auf Bescheide und Mitteilungen zu reagieren etc. Der Landwirt empfindet sich in zunehmendem Maße als „Bittsteller“: Ihm, dessen Selbstverständnis noch immer zu einem großen Teil auf seiner Selbständigkeit aufbaut, werden Beschränkungen auferlegt, durch die „er zum kommentiertesten und beaufsichtigsten von allen Produzenten gemacht wird“20. Verstärkt wird das Gefühl des Ausgeliefertseins an die Agrarbürokratie noch durch den Umstand, dass seitens der Behörden schon aus Gründen der Gleichbehandlung nach starren, standardisierten Regeln verfahren werden muss, was naturgemäß individuelle, den jeweils unterschiedlichen Sachverhalten entsprechende Erledigungen verunmöglicht.21 Umso mehr bei großteils automatisiert ablaufenden Massenverfahren. Individuelle Behandlung kann – im Bewusstsein der Landwirte – oft erst durch Einlegung einer Berufung in der nächsten Entscheidungsinstanz erreicht werden. Insofern ist die Entwicklung der zweiten Säule der GAP, die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums, von ihrer weniger dirigistischen Anlage her wesentlich besser geeignet, Selbständigkeit und Selbstverantwortung zu finden.22 Insoweit nun eine landwirtschaftliche Ordnung unter dem Postulat der Bindung oder der Freiheit steht, lässt sich anhand der zu unterscheidenden Agrarverfassungstypen23 darstellen. Gewähren die einschlägigen rechtlichen Regelungen dem Landwirt persönliche Freiheit und privates Eigentumsrecht durch einen weiten unternehmerischen Entscheidungs- und Handlungsspielraum, so spricht man 19

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Kromka, Landwirtschaft als Produzent, 177 f. Besonders zugespitzt in diesem Zusammenhang die Frage nach der Zumutbarkeit der Inanspruchnahme von Subventionen am Bsp der mitunter lebensgefährlichen Kennzeichnung durch Ohrmarken als Voraussetzung für die Gewährung von Tierprämien bei Netzer, Bullenprämie oder das Leben?, 205. Hayek, Die Verfassung der Freiheit, 449. Die Landwirtschaft dürfe nicht zur „Antragswirtschaft“ verkommen; Brandkamp, Förderung und gesellschaftliche Stellung der Landwirtschaft, 3. Siehe Kromka, Landwirtschaft als Produzent, 178. Das trifft im Rahmen der VO (EG) Nr 1257/1999 zB auf Projektförderungen wie Investitionsvorhaben, Verarbeitung und Vermarktung oder auch Maßnahmen im Rahmen des Art 33 zu, während in Österreich das Agrarumweltprogramm und die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete trotz privatrechtlicher Abwicklung nach standardisierten Massenverfahren mit hoher Regelungsdichte ablaufen. Zu den Auswirkungen einer „Sozialhilfeempfänger-Mentalität“ auf Selbständigkeit und Selbstverantwortung siehe Kromka, Landwirtschaft, 180. Zum Begriff der Agrarverfassung als Gefüge der sozialen, politischen und rechtlichen Institutionen siehe Henrichsmeyer/Witzke, Agrarpolitik Bd 2, 45; Haager, Agrar-, Forst-, Jagd- und Fischereipolitik, 16; Welan, Landwirt als Organ, 1 ff; Eichler, Dimensionen, 151 FN 195; Kroeschell, Art Agrarverfassung in HAR; François, Kontingentierung, 7 ff; Lipinsky, Agrarpolitik und Agrarrecht, 4; Steding, Recht für Agrarunternehmen, 16.

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von freiheitlicher Agrarverfassung. Beinhalten die rechtlichen Regelungen Freiheits- und Eigentumsbeschränkungen sowie Unterordnung des Einzelnen unter eine zentrale Planungs- und Entscheidungsgewalt, so wäre die Agrarverfassung als gebunden zu bezeichnen.24 Weder der eine noch der andere Typus tritt allerdings in „Reinkultur“ auf. Historisch gesehen erfolgte im Zuge der Grundentlastung und Bauernbefreiung des 19. Jahrhunderts die Überführung vom Typ der gebundenen zur freiheitlichen Agrarverfassung. Heute kann die Situation als liberal iS allgemeiner marktwirtschaftlicher Dispositionsungebundenheit samt in einzelnen Bereichen zT starken Beschneidungen liberaler Rechte, insb des Eigentumsrechts, charakterisiert werden.25 Für einen ersten Überblick kommen aus der unüberschaubaren Zahl26 an Freiheits- und Bindungsmaterien bspw in Betracht: – Das bürgerliche Erbrecht unterliegt (regionalen) Beschränkungen durch die Sondererbrechte. – Das freiheitliche Organisationswesen unterliegt aufgrund der pflichtmitgliedschaftlichen Konstruktionen im Bereich der Interessenvertretungen Beschränkungen. – Die soziale Sicherung ist wie in anderen Bereichen mit Pflichtversicherungen im Unfall-, Kranken- und Pensionsbereich verbunden. – Die Erwerbsfreiheit wird va durch die Regelungsinstrumente auf den Agrarmärkten eingeschränkt. – Das Privateigentum an Grund und Boden unterliegt vielfältigsten Einschränkungen (Grundverkehr, Raumordnung, Landpacht, Bodenrecht, nicht zuletzt Natur- und Umweltschutz usw). Diese Einschränkungen sind in ihrer Qualität, ihren Instrumenten und Wirkungen teilweise sehr unterschiedlich zu bewerten. Nachvollziehbar ist bspw, dass das System der sozialen Sicherung in der Landwirtschaft nur über die Pflichtversicherungen funktionieren kann und insofern diese Bindungen zum Schutz der Landwirte notwendig sind. Auch allfällige Bedenken bzgl der Pflichtmitgliedschaft in der Interessenvertretung treten gegenüber anderen Beschränkungen deutlich zurück. In den beiden Punkten Bodenrecht und Ordnung der Agrarmärkte jedoch ortet Lipinsky27 eine besonders weite Entfernung vom Idealtyp der freiheitlichen Agrarverfassung, während Steding28 hier differenziert. So werde das Privateigentumsrecht am Boden zwar durch das Raumordnungs- oder Grundverkehrsrecht eingeschränkt, die freie Nutzungs- und Verfügungsbefugnis bleibe aber grundsätzlich noch erhalten. Anders im Bereich des Agrarmarkts, dessen Zustand er als 24

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Vgl Lipinsky, Zur Problematik, 246; Steding, Spannungsfeld, 311; Steding, Dilemma, 349; François, Kontingentierung, 9 f und 203. Lipinsky, Zur Problematik, 246; Steding, Dilemma, 349; Steding, Recht für Agrarunternehmen, 16. Aber die grundsätzlich freie Verfügungs- und Nutzungsbefugnis ist erhalten geblieben und steht für die bäuerliche Eigentumsauffassung auch heute im Vordergrund; Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 10. Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 155. Lipinsky, Zur Problematik, 246. Steding, Dilemma, 349; Steding, Recht für Agrarunternehmen, 16 f.

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geradezu unerträglich bezeichnet. Im Unterschied zu anderen Bereichen der Wirtschaftsverfassung bewege sich die Agrarverfassung besonders nah an den Grenzen der Privatautonomie.29 All diese und noch andere hier darzustellende Eingriffe und Beschränkungen werden für eine abschließende Beurteilung der Grundfrage „Freiheit und Bindung“ in ihrer Gesamtheit zu betrachten sein. An kritischen Stimmen seitens der Agrarrechtswissenschaft mangelt es dabei nicht. So sieht Lipinsky30 Mitte der 1980er Jahre aufgrund der zu erwartenden Steigerung an Reglementierungen im Bereich der Produktion sowie an zu „verinnerlichenden“ sozialen Umweltverpflichtungen die Perspektive der Landwirtschaft „verdunkelt“. Für Welan31 bilden die zahlreichen Bindungen und Beschränkungen bereits 1975 ein Leistungssystem, in welchem der Landwirt zu Handlungen oder Unterlassungen verpflichtet, in das er idR ohne Rücksicht auf zivilrechtliche Besitz- oder Eigentumsstrukturen eingegliedert werde. Damit werde er zum öffentlichen Leistungsträger, der seinen Betrieb im öffentlichen Auftrag bewirtschafte und damit Verwaltungsaufgaben besorge. Die Gefahr sei, dass der Weg des privaten Landwirts in die „öffentliche Knechtschaft“ führe, dass er vom öffentlich beliehenen Unternehmer zum öffentlichen Angestellten werde. Der Landwirt sei bereits jetzt „ein Realisator einer aufgegebenen Ordnung, ein Exekutor eines Planes, der zum großen Teil auch dem Nutzen der nichtlandwirtschaftlichen Bevölkerung dient und weniger ein Unternehmer, der willkürlich und frei entscheiden kann, er ist eben ein Organ der Agrarverfassung.“32 Es hängt aber auch von den gewählten (Umsetzungs-)Maßnahmen, von der Kompensation durch Abbau des Unternehmerrisikos und geleistete Ausgleichszahlungen etc ab, ob man die grundsätzlich freiheitliche Agrarverfassung in ihrer Ausgestaltung letztlich immer mehr in die Nähe des gebundenen Typs rückt.33

29 30

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33

Steding, Recht für Agrarunternehmen, 16. Lipinsky, Zur Problematik, 245 f. Lipinsky, Agrarpolitik und Agrarrecht, 5 f, ortet in Deutschland verschiedene Phasen der Agrarrechtsentwicklung in Bezug auf den Bindungsgrad. Welan, Landwirt als Organ, 16 f. Welan, Landwirt als Organ, 17. Leisner, Sozialbindung des Eigentums, 222 ff, spricht allgemein vom Eigentümer als „Organ der Wirtschaftsverfassung“. Für Lipinsky, Zur Problematik, 248, ist ein Ausgleich der Eigentumsbeeinträchtigung durch erhöhtes Einkommen praktisch ausgeschlossen aufgrund der starken Beschränkung der Möglichkeiten für reale Preissteigerungen der kontingentierten Erzeugnisse und der begrenzten Entschädigungsaussichten für Einkommensausfälle infolge von Umweltschutzauflagen. Kromka, Landwirtschaft als Produzent, 176 f, sieht die Alternative, vor der namentlich die Landwirtschaft stehe, ob der selbständige oder der betreute Landwirt zum ordnungspolitischen Ziel gemacht werde. Der Wert der Selbständigkeit schlage sich darin nieder, dass Menschen sich selbst bemühten, in Freiräumen eigenverantwortlich tätig zu werden. Zentrale Elemente der Selbständigkeit seien individuelle Verfügungsfreiheit (und damit Selbstverantwortung), berufliche Tätigkeitsfreude (gefährdet durch die immer dichteren agrarbürokratischen Regulierungen, die vielfach als „neue Knechtschaft“ empfunden würden) und Verwirklichung individueller Lebensplanung (was den dynamischen Gesetzgeber einschränkende Berechenbarkeit und Stabilität voraussetze).

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Aus juristischer Sicht werden jedenfalls die rechtsstaatlichen Grenzen hoheitlicher Eingriffe in die Landwirtschaft34 aufzuzeigen und zu bewahren sein. Staatliche Steuerungsinstrumente stehen insb unter dem Primat der Grundrechtsgewährleistungen, und Fragen des Rechtsschutzes oder der Eingriffskumulation sind für das Agrarrecht zentrale Punkte. In einer Situation, in der sich angesichts der Vielzahl der Eingriffe, denen sich die Landwirtschaft heute gegenüber sieht, die Frage aufdrängt, ob die Landwirtschaftsfreiheit „noch lebt oder jedenfalls unmittelbar infarktgefährdet ist“35, gilt es soweit wie möglich wirtschaftliche Freiheit als notwendige Bedingung und auch Ergebnis persönlicher Freiheit zu bewahren.36 Der Tendenz der Rechtsordnung, umfassende Leistungspflichten der Landwirtschaft zu begründen, und damit Ansätzen der Bildung einer neuen rechtlichen Klassenstruktur, die bewirkt, dass der Bauer wieder zu einer „rechtlich benachteiligten Klasse“ wird, wird als dem Gleichheitsgrundsatz widersprechend vorzubeugen sein.37 Dabei sollte unbedingt auch die Selbsthilfe des bäuerlichen Unternehmers erhalten bleiben. Die sich in Opposition zu fortschreitender „Verbindlichung“ ausbauende und verfeinernde Beratung, Solidarisierung im Genossenschaftswesen oder Riskenminimierung durch diverse Versicherungsformen bspw können wichtige Funktionen übernehmen, den Bauern jedoch „das hinterste und letzte Risiko abzunehmen, ist nicht möglich und auch nicht wünschbar“38. Dort, wo – iS des Subsidiaritätsprinzips der katholischen Soziallehre39 – die Landwirtschaft zusammen mit ihrer Organisation Lösungen aus eigener Kraft finden und erreichen kann, sollte sich der Staat zurücknehmen. Die Synthese und harmonische Abstimmung von Freiheit und Bindung könne in der Agrarpolitik nur im Ausbau einer möglichst sozialen Marktwirtschaft ohne Sozialisierung oder Etatisierung liegen, um möglichst viele freie bäuerliche Existenzen zu erhalten.40 Politik und Recht haben die Entscheidung zu treffen zwischen Einzel- und Gemeinwohl, zwischen Selbstbestimmung und hoheitlicher Ordnung, ja zwischen Freiheit und Bindung.41 Ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Freiheit und Bindung, zwischen unternehmerischer und staatlicher Souveränität42, zwischen oft beschworenem freiem Unternehmertum und berechtigten Anliegen und Interessen der Allgemeinheit muss das Ziel sein. Die Kunst jeder Wirtschaftsführung und insb im Land- und Forstwirtschaftsbereich bestehe gerade darin, Bindungen und Freiheit in harmo34

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Vgl zB Hoheitliche Eingriffe in die Agrarproduktion – Grenzen im Rechtsstaat, Frühjahrstagung der DGAR 1986, AgrarR 1986, Beilage I. Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 3. Kromka, Landwirtschaft als Produzent, 174. Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 102 f und 108. Feisst, Freiheit und Bindung, 12. Beim Subsidiaritätsprinzip, das in der Enzyklika „Quadrogesimo anno“ von Pius XI. aus 1931 (Abschnitt 79) definiert ist, geht es darum, dass „dasjenige, was der Einzelmensch aus eigener Initiative und mit seinen eigenen Kräften leisten kann, ihm nicht entzogen und der Gesellschaftstätigkeit zugewiesen werden darf“. Nur im Notfall sollte die „weitere und übergeordnete Gemeinschaft“ unterstützende Hilfe leisten. Zur Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips für die Agrarpolitik siehe Martinstetter, Grenzen, 463 ff; aus Schweizer Sicht Richli, Agrarpolitik 2002, 35. Feisst, Freiheit und Bindung, 12. Martinstetter, Grenzen, 467. Steding, Agrarmarktordnungsrecht, 2.

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nische Übereinstimmung zu bringen, mit einem Minimum an Bindungen auszukommen und ein Maximum vernünftig verstandener Freiheit im Wirtschaftsablauf anzustreben.43

18.2 Grundrechte Die Frage der Freiheit der Landwirtschaft aus verfassungsrechtlicher Sicht lässt sich nicht primär juristisch beantworten, weil es eine Landwirtschaftsfreiheit als solche nach dem geltenden Verfassungsrecht nicht gibt. Die Landwirtschaft wird von der Verfassung zwar als Teil vorgefundener sozialer Wirklichkeit vorausgesetzt, nicht aber als solche ausdrücklich geschützt44. Für das deutsche Bundesverfassungsrecht gilt, dass die Landwirtschaft kein Verfassungsgut ist, ihr Schutz und ihre Förderung keine Verfassungspflicht sind.45 In Österreich schließt der Grundrechtskatalog von 1867 unmittelbar an Grundentlastung und Bauernbefreiung an und enthält mit Art 7 einen deutlichen Ausdruck verfassungsrechtlich gesicherter landwirtschaftlicher Freiheitsrechte. Heute jedoch kommen vielmehr zahlreiche nicht landwirtschaftsspezifische Grundrechte (va Art 5 und 6 StGG) in Betracht, die differenzierte Schutzgehalte auch für die Landwirtschaft entfalten und somit insgesamt deren Freiheitsstandard sichern. Die Landwirtschaft wird somit von der Verfassung nur punktuell geschützt. Wesentlicher Bestandteil des Agrarverfassungsrechts ist die Verbürgerung von Grundrechten in der Verfassung. Korinek46 denkt hier insb an die Grundrechte der persönlichen Freiheit (mit dem Verbot der Leibeigenschaft), des Eigentumsschutzes, der Erwerbsfreiheit und der Liegenschaftsverkehrsfreiheit, an die Freizügigkeit von Personen und Vermögen, an die Vereinigungsfreiheit und an den Gleichheitsgrundsatz. Grundrechten komme besondere Bedeutung als inhaltliche Vorgabe für das Agrarrecht zu47, es gelte sich der Grundrechtsbezogenheit des Agrarrechts bewusst zu bleiben. Zentrale Bedeutung für das Agrarrecht besitzt heute zweifelsohne der Eigentumsschutz. Durch diesen werden nicht nur subjektive Rechte der jeweiligen Eigentümer begründet, sondern er garantiert auch die Institution des – sozial gebundenen – Privateigentums. Grundlegende Bedeutung für das Agrarrecht entfaltet das Grundrecht auf Eigentum durch den Schutz des Eigentums an Grund und Boden und durch die Schutzgarantie der Grundlagen der land- und forstwirtschaftlichen Tätigkeit im Privateigentum.48 43 44 45 46

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Feisst, Freiheit und Bindung, 1 f. Siehe Kap 8.1.3 (S. 57 ff). Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 3. Korinek, Grundrechtsordnung, 62. Siehe auch Welan, Die Land- und Forstwirtschaft in der österreichischen Bundesverfassung, 1 f. Für das EG-Recht siehe aus agrarrechtlicher Sicht insb François, Kontingentierung, 83 ff. Für das dt Recht siehe bspw die Untersuchung der historischen nationalen landwirtschaftlichen Marktordnung hinsichtlich allgemeiner Handlungsfreiheit, Gleichheitssatz, Berufs- und Eigentumsfreiheit bei Johannsen, Staat und Landwirtschaft, 264 ff. Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 66. Auch das Recht an anderen vermögenswerten Privatrechten wie zB dem Pachtrecht, ist vor Eingriffen des Staates geschützt; vgl etwa VfSlg 7160/1973.

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Das StGG hat die Freiheit des Eigentums in den Mittelpunkt gestellt. Mit ihm stehen die Freizügigkeit, die Freiheiten des Liegenschaftsverkehrs, des Aufenthalts- und Wohnsitzes, der Berufswahl, der Berufsausbildung und der Erwerbstätigkeit in enger Beziehung. Auf die Eigentumsproblematik aus Sicht des Agrarrechts wird in den folgenden Kapiteln noch ausführlich einzugehen sein. Von ebenfalls erheblicher agrarrechtlicher Bedeutung ist das Grundrecht der Erwerbsfreiheit. Der VfGH sieht nunmehr gesetzliche Beschränkungen desselben nur dann als zulässig an, wenn sie ausschließlich im öffentlichen Interesse liegen und die vorgesehenen beschränkenden Maßnahmen zur Verfolgung dieses öffentlichen Interesses taugliche und adäquate Mittel darstellen.49 In den Geruch einer Prüfung im Hinblick auf die Erwerbsfreiheit werden agrarrechtliche Normen insb dann kommen, wenn sie unternehmerische Entscheidungen in besonders wichtigen Dispositionsbereichen beschränken.50 In diesem Sinne dürften gerade gesetzliche Mengen- und Wachstumsbegrenzungen sensible Punkte sein.51 Heute beruhen solche Regelungen idR auf zwingend umzusetzenden Marktorganisationsvorschriften des EG-Rechts. Wenn nun hinsichtlich dieser europarechtlichen Normen Konformität mit dem EG-Verfassungsrecht besteht, ist der Spielraum der Überprüfung ihrer Vereinbarkeit mit Art 6 Abs 1 StGG dritter Fall durch den VfGH schon aufgrund des Vorrangs des supranationalen Verfassungsrechts – bei korrekter zwingender Umsetzung durch den nationalen Gesetzbzw Verordnungsgeber – nicht mehr gegeben. Nach der Rechtsprechung des EuGH52 kann „die Frage einer etwaigen Verletzung der Grundrechte durch eine Handlung der Gemeinschaftsorgane … nur im Rahmen des Gemeinschaftsrechts selbst beurteilt werden“53. Ein weiterer kritischer Punkt unter dem Aspekt der Erwerbsfreiheit könnte auch die Fixierung und Begrenzung möglicher Geschäftspartner sein, die zumeist in Verbindung mit Lieferungs- und Abnahmeverpflichtungen steht.54 Genauso könnte auch den vielfältigen rechtlichen Beschränkungen aufgrund der Gewerbeordnung, die es dem Land- und Forstwirt erschweren, gewerbliche Tätigkeiten auszuüben, selbst wenn diese für eine betriebwirtschaftlich optimierte und an den Marktbedürfnissen orientierte Wirtschaftstätigkeit sinnvoll wären55, hier Prüfungsrelevanz zukommen. Dasselbe trifft auf Akte im Rahmen der Raumplanung 49

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Siehe Walter/Mayer, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts, 581 f mwN. Vgl Korinek, Das Grundrecht der Freiheit der Erwerbsbetätigung, 260. Allgemein Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 88 ff. Korinek, Grundrechtsordnung, 64; Korinek, Das Grundrecht der Freiheit der Erwerbsbetätigung, 260. Anlässlich agrarrechtlicher Fragestellungen zB EuGH Rs 11/70, Slg 1970, 1125; EuGH Rs 44/79, Slg 1979, 3727. EuGH Rs 44/79, Slg 1979, 3728. Hier ging es im Rahmen einer dt Vorabentscheidungsfrage um die Thematik, ob Anpflanzungsverbote der GMO Wein – also sekundäres Gemeinschaftsrecht – mit der Eigentumsgarantie des Art 14 GG vereinbar seien. In Deutschland siehe dazu auch die anders lautende Rspr des BVerfG aus dem „Solange-Beschluss“. Bspw bei Barnstedt, Garantiemengenregelung, 94 f; François, Kontingentierung, 78 ff; generell Johannsen, Staat und Landwirtschaft, 247 f. Korinek, Das Grundrecht der Freiheit der Erwerbsbetätigung, 260. Korinek, Grundrechtsordnung, 64.

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zu.56 Umweltschutzrechtliche Beschränkungen im Hinblick etwa auf den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln und Dünger sind weitere Aspekte.57 Besonders gravierend aber könnten die Eingriffe in die Erwerbsfreiheit dort sein, wo der Staat verschiedene Dispositionsbeschränkungen kombiniert, etwa Produktions- und Vertriebsbeschränkungen mit Preisfestsetzungen.58 Derartige Kombinationen könnten bewirken, dass die Ausübung einer Erwerbstätigkeit in eigenverantwortlicher Weise unmöglich gemacht wird, was wohl eine Grundrechtsverletzung bedeuten würde. Gerade im Zusammenhang mit verfassungsrechtlichen Fragen der Agrarwirtschaftsverfassung ist darauf hinzuweisen, dass beide Grundrechte – das der Unverletzlichkeit des Eigentums und das der Erwerbsfreiheit – im Grundsatz ein System marktwirtschaftlicher Ordnung konstituieren, wenn auch die Verfassung kein System einer freien Marktwirtschaft ausdrücklich gewährleistet.59 Sie ist insofern wirtschaftspolitisch neutral. Wenn es im öffentlichen Interesse liegt, kann jedoch ein Gesetz in das Marktgeschehen fördernd, gestaltend und lenkend eingreifen, sofern die ergriffene Maßnahme zur Zielerreichung geeignet, adäquat und sachlich gerechtfertigt ist und den Wesensgehalt der Gewährleistungen der Grundrechte des Wirtschaftslebens nicht verletzt. Die Verfassung geht also von einem marktwirtschaftlichen Konzept aus, erachtet aber unter den genannten Kriterien Förderungs- und Lenkungsmaßnahmen für zulässig.60 Eine weitere verfassungsrechtliche Frage abseits der Grundrechte, gleichwohl von grundlegender Bedeutung, ist das Legalitätsprinzip des Art 18 B-VG. Gerade das Wirtschaftslenkungsrecht, das durch eine „verdünnte Legalität“61 gekennzeichnet ist, zählt definitionsgemäß zu den eingriffsintensivsten Materien. Dennoch lehnt es Raschauer62 ab, ganze Materien pauschaliter als weniger determinierungsbedürftig iS des Legalitätsprinzips zu betrachten. Stattdessen müsse auf die jeweilige konkrete rechtliche Konstruktion vor dem Hintergrund der für sie maßgeblichen Lebenstatsachen abgestellt werden. Es sei der Regelungsgegenstand, der zur Abgrenzung und Konkretisierung der unter dem Titel Gesetzmäßigkeitsgrundsatz zusammengefassten rechtsstaatlichen und grundrechtlichen Schutz- und Gewährleistungspflichten des Gesetzgebers heranzuziehen sei. Ein relevanter Aspekt im Wirtschafts(lenkungs)recht könnte dabei sein, dass viele Regelungen durch rasch veränderliche Umstände gekennzeichnete Angelegenheiten zum Gegenstand haben. Auch wenn die Anforderungen des Legalitätsprinzips im Wirtschaftsrecht „nicht überspannt“ werden dürften63, stets gebiete die Verpflich56 57 58

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Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 227 f. Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 91. Korinek, Grundrechtsordnung, 64; Korinek, Das Grundrecht der Freiheit der Erwerbsbetätigung, 260. VfSlg 5966/1969. Siehe Welan, Die Land- und Forstwirtschaft in der österreichischen Bundesverfassung, 4 f; Korinek, Das Grundrecht der Freiheit der Erwerbsbetätigung, 259; Rill, Eigentum, 181; Oberndorfer, Grundrechte und staatliche Wirtschaftspolitik, 449 ff. Korinek, Grundrechtsordnung, 64. VfSlg 12.679/1991. Raschauer, Gesetzmäßigkeitsgrundsatz, 531 f. Siehe auch Raschauer, Grundriss des österreichischen Wirtschaftsrechts, 65 f. Zu den Problemen der Planung und Rechtsstaatlichkeit siehe Groiss, Planung 1974, 49 ff; Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 218. Vgl VfSlg 8203/1977, 8813/1980, 10.275/1984, 12.133/1989, 12.679/1991 ua.

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tung zur Grundrechts- und zur Rechtsstaatsgewährleistung eine gegenstandsadäquate Regelung und, nach Lage des Falls, auch Rechtsschutzvorsorge.64 Das Agrarverfassungsrecht enthält also zahlreiche Vorgaben für agrarrechtliche Regelungen, die deren verfassungskonforme Gestaltung und Anwendung gewährleisten sollen. Grenz- und Problemzonen werden hierbei besonders deutlich an der Problematik des Eigentumsrechts.

18.3 Eigentum Das Eigentumsrecht ist ein subjektives, absolutes Recht mit dem Inhalt der totalen Verfügungsgewalt über eine Sache. „Dieser juristische Begriff ist der einfachste und geschlossenste Begriff der Welt“65 und erscheint als ewige, unwandelbare Kategorie. Die Geschichte allerdings belehrt hier eines besseren. So wurde bspw im geteilten Eigentum zweierlei Eigentum an einem Objekt, nämlich das des Lehensherren (Obereigentum) und des Lehensmannes (Untereigentum), unterschieden. Die §§ 357 ff ABGB mit ihrem Titel „Vom geteilten Eigentume“ legen davon Zeugnis ab. Heute hingegen ist die Ausschließlichkeit des Eigentums fester Bestandteil unserer Werteordnung. Ob der Absolutheitsanspruch dieser Aussage wirklich zutreffend ist, wird noch zu diskutieren sein. Erst das Eigentum ermöglicht jedenfalls die Freiheit des Individuums. Eigentum sei „geronnene Freiheit“, Freiheit, die sich erst in der Güterwelt objektiviere und dem Einzelnen belassen werden müsse.66 Ein kurzer Aufriss der österreichischen Rechtslage zeigt bereits die wichtigsten Problempunkte auf.

18.3.1 Rechtslage Die Eigentumsgarantie durch das Verfassungsrecht besteht in zweifacher Weise. Zum einen bestimmt Art 5 StGG 1867 die Unverletzlichkeit des Eigentums, zum anderen tritt auf europäischer Völkervertragsrechtsebene Art 1 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK67 hinzu. Bemerkenswerterweise hat die demokratische Republik Österreich bis heute aus sich selbst heraus keine verfassungsgesetzlichen Eigentumsnormen geschaffen.68 Über Inhalt und Umfang des Garantie- und Schutzbereiches des Eigentumsbegriffs herrscht an verfassungsrechtlicher Literatur kein Mangel, worauf hier nur verwiesen werden kann.69 Kurz lässt sich mit Welan70 zusammenfassen: Das ver64 65 66 67

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Raschauer, Gesetzmäßigkeitsgrundsatz, 532 ff. Renner, Rechtsinstitute, 74. Vgl Weber, Das Eigentum, 209. Österreich hat zu Art 1 des 1. ZPEMRK einen Vorbehalt abgegeben, der sich auf die Teile IV und V des StV von Wien bezieht. Welan/Groiss, Eigentum, 9. Da Verfassungsnormen, die das Eigentum garantieren und schützen, vorhanden sind, ist das rechtlich ohne Bedeutung. Auf die Arbeiten des Österreich-Konvents bezüglich eines neuen Grundrechtskatalogs wird verwiesen. Korinek in ders/Pauger/Rummel, Handbuch, 3 ff; Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht, 570 ff mwN; Mayer, B-VG, Art 5 StGG mwN. Welan/Groiss, Eigentum, 10.

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fassungsgesetzlich gewährleistete Rechtsinstitut ist das Privateigentum.71 Die Verfassung schützt das Eigentum auch als Grundrecht. Eine Enteignung kann nur ausnahmsweise und unter der Voraussetzung, dass es das öffentliche Interesse verlangt, und nur unter den durch Gesetz und durch die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts vorgesehenen Bedingungen stattfinden. Letztlich ist Eigentum ein unbestimmter verfassungsgesetzlicher Begriff, dessen Inhalt und Umfang über einen Auslegungsvorgang erschlossen werden muss. Das gilt auch für den Begriff der Enteignung, den die Verfassung außer in Art 5 StGG noch in Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG gebraucht, und letztlich auch für die Eigentumsbeschränkung. Das Verfassungsrecht garantiert das Eigentum als ein in der Rechtsordnung ausgeprägtes Institut und das Eigentum des Einzelnen als subjektives Recht. Diese Instituts- und Rechtstellungsgarantie schützt Eigentum und Eigentümer vor Gesetzgebung und Vollziehung.72 Der Eigentums- und Enteignungsbegriff der Verfassung beruht auf dem, zum Zeitpunkt der Schaffung der Verfassungsbestimmungen vorgefundenen („Versteinerungstheorie“) privatrechtlichen Eigentum des ABGB73, wobei er über den zivilrechtlichen Eigentumsbegriff hinausgeht und jedes vermögenswerte Privatrecht umfasst. Das Zivilrecht74 unterscheidet zwischen Eigentum im objektiven Sinn, das gem § 353 alles ist, „was jemandem zugehört, alle seine körperlichen und unkörperlichen Sachen“, und dem Eigentum im subjektiven Sinn, das gem § 354 die Befugnis ist, „mit der Substanz und den Nutzungen einer Sache nach Willkür zu schalten und jeden anderen davon auszuschließen.“ In § 362 werden einzelne Rechte des Eigentümers beispielhaft aufgezählt, freilich ohne normativen Inhalt.75 Demnach darf der Eigentümer die Sache beliebig gebrauchen oder zerstören, über sie rechtsgeschäftlich verfügen, er hat das Recht nach Willkür zu schalten und die Befugnis, andere davon auszuschließen. Inhalt und Umfang des Eigentumsrechts können aus § 354 nicht gewonnen werden und hängen davon ab, welchen Beschränkungen76 es unterliegt. Nach § 364 Abs 1 „findet die Ausübung des Eigentumsrechtes nur insofern statt, als dadurch weder in die Rechte eines Dritten ein Eingriff geschieht, noch die in den 71

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Nach Lehre und Rspr ist unter Eigentum iS des Art 5 StGG „jedes vermögenswerte Privatrecht“ zu verstehen. Öffentlich-rechtliche Ansprüche genießen gem neuerer Judikatur des VfGH jedenfalls dann Eigentumsschutz, wenn ihnen eine Gegenleistung des Anspruchsberechtigten gegenübersteht. Welan, Eigentum verpflichtet, 48; Walter/Mayer, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts, 550; Thomandl, Anmerkungen, 712 f, weist darauf hin, dass die Institutsgarantie nicht von der Konzeption des verfassungsgesetzlich gewährleisteten subjektiven Rechts getrennt und isoliert gesehen werden dürfe. Ähnlich in Deutschland siehe Kroeschell, Eigentumsordnung, 39; Grimm, Agrarrecht, 27; Grimm, Landwirtschaftliches Eigentum, 3. Welan/Groiss, Eigentum, 10 ff. Vgl Mayer, B-VG, Art 5 StGG I.; Korinek in ders/Pauger/Rummel, Handbuch, 6 und 12; Rill, Eigentum, 179. Nach der Judikatur des VfGH ist § 365 ABGB im Allgemeinen aber nicht Bestandteil der Bundesverfassung geworden; VfSlg 1123/1928. Vgl allgemein Koziol/Welser, Grundriss Bd I, 251 ff. Spielbüchler in Rummel, ABGB, § 362, Rz 1. Signifikant ist, dass der Großteil der in Koziol/Welser, Grundriss Bd I, 252 angeführten Bspe für Beschränkungen im Interesse der Allgemeinheit Agrarrelevanz besitzt.

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Gesetzen zur Erhaltung und Beförderung des allgemeinen Wohles vorgeschriebenen Beschränkungen übertreten werden.“ § 364 ist damit ausdrücklich als Einfallspforte für die Eigentumsgestaltung durch die Gesetzgebung konzipiert. Durch Gesetze sind dem Eigentümer also Schranken gesetzt. Gerade durch diese Beschränkungen aber statuiere das ABGB eine „offene“ Eigentumsordnung, die ständig an die im steten Fluss befindliche Rechtsordnung angepasst werde.77 Im ABGB selbst sei ein Anpassungs- und Änderungsmechanismus eingebaut. „Eigentum ist danach als Rechtseinrichtung und als Recht ständig in Bewegung, weil die Gemeinwohlkonkretisierung durch die Mittel und Wege der Gesetzgebung ständig in Bewegung ist. Dieser Prozess mag sich beschleunigen oder verlangsamen, das hängt von der sozioökonomischen und politischen Konstellation und Dynamik ab, aber es ist ein Prozess ohne Ende.“78 Die Enteignung regelt das ABGB in § 365, wonach „gegen eine angemessene Schadloshaltung selbst das vollständige Eigentum einer Sache“ abzutreten ist, „wenn es das allgemeine Beste erheischt.“ Egal ob „allgemeines Wohl“ oder „allgemeines Beste“, der Eigentümer hat dem Gemeinwohl zu dienen bzw zu weichen. Das ABGB kennt zwar nicht den Satz „Eigentum verpflichtet“, aber seinem Konzept nach könnten die Gesetze den Eigentümer zu einem bestimmten gemeinwohlorientierten Verhalten bei der Ausübung seiner Rechte verpflichten und zum Zwecke der Gemeinwohlkonkretisierung könnte die Verwaltung aufgrund einer Interessensabwägung enteignen.79

18.3.2 Eigentumsordnung und Wandel Diese von Verfassungs- und Zivilrecht konstituierte Eigentumsordnung ist zwar einheitlich, aber lediglich eine Rahmenordnung.80 Ihre konkrete materiell-rechtliche Ausgestaltung ist je nach der Gemeinwohlkonkretisierung durch Gesetze in den einzelnen Lebensbereichen sehr unterschiedlich. Eigentlich gibt es deshalb nicht eine allgemeine Eigentumsordnung, sondern aufgrund der differenzierten Regelungen kann man geradezu von verschiedenen Eigentumsordnungen sprechen.81 Das Eigentum stellt sich bei näherer inhaltlicher Betrachtung nicht nur als keineswegs undifferenzierte, einheitliche Ordnung heraus, sondern ist auch in zeitlicher Hinsicht weder statisch noch unverändert. Renner82 hat bereits 1904 nachgewiesen, dass das Eigentumsrecht, ohne seine Geltung als Norm zu verlieren, inhaltlich im Laufe der Zeit einen Wandel durchmacht, der auf die in der sozialen Realität wirkenden Kräfte verweist. Ändern sich die Realitäten, so ändern sich die sozialen Funktionen des Eigentumsrechts.83 77 78 79 80

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Welan/Groiss, Eigentum, 12. Welan/Groiss, Eigentum, 12; Welan, Eigentum verpflichtet, 50. Welan/Groiss, Eigentum, 13. Welan/Groiss, Eigentum, 16 f, 26; Welan, Eigentum verpflichtet, 48 f; Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 7; Welan, Landwirt als Organ, 6. Zu einer landwirtschaftlichen Eigentumsordnung siehe Kap 18.4.3 (S. 426 ff). Renner, Rechtsinstitute. Siehe im Detail Kap 9.2.3 (S. 145 ff). Zu der Diskussion um den „Funktionsverlust des Eigentums“ vgl Kroeschell, Eigentumsordnung, 36 f.

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Ausgangspunkt ist dabei die Erkenntnis, dass der Begriff des Eigentums rechtlich unverändert bleibt, während sich seine Inhalte und Schranken differenzieren. Die gesetzlichen Begriffsumschreibungen des Eigentums, wie sie sich in den bürgerlichen Gesetzbüchern finden, sind aufgrund ihrer abstrakten und formalen Konzeption stabil, ihr materieller Inhalt unterliegt jedoch sich ständig ändernden außerrechtlichen Gegebenheiten. In der Folge sind damit auch die verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantien relativ formal und inhaltlich unbestimmt. Der verfassungsrechtliche Rechtsbegriff Eigentum ergibt sich aus dem Gesetzesrecht, Inhalt84, Umfang und Schranken ergeben sich aus den eigentumsgestaltenden Gesetzen, die vom VfGH auf ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung überprüft werden.85 Folglich ist Eigentum für sich allein eine Leerformel. Sein Inhalt sei die Folge der im Gesetzesrecht zum Ausdruck kommenden Wertungen und Machtlagen der Gesellschaft.86 Da sich diese ändern, wandelt sich auch die inhaltliche Ordnung des Eigentums. Eigentum dürfe daher nicht statisch, es müsse dynamisch betrachtet werden.87 Aussagen über die konkrete Eigentumsordnung seien von Zeit zu Zeit zu revidieren. Mit Pernthaler88 kann gesagt werden, dass das Rechtsinstitut des Eigentums gerade nicht von seinen wirtschaftlichen, technischen, gesellschaftlichen und politischen Funktionen „gereinigt“ werden dürfe, wenn sich eine wahrhaft kritisch-dogmatische Rechtsbetrachtung dieses Instituts entfalten solle.

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Demnach ist der Gesetzgeber berufen, die Eigentumsordnung inhaltlich zu gestalten; Welan, Bemerkungen zum Eigentumsrecht (II), 369 ff. AA Korinek in ders/Pauger/ Rummel, Handbuch, 21 FN 83, wonach nicht die Ausgestaltung des Eigentums an den einfachen Gesetzgeber delegiert sei, sondern nur die Festlegung der Gründe für die Eigentumseingriffe. Welan/Groiss, Eigentum, 15 f, zur Rolle des VfGH 17 ff. Welan/Groiss, Eigentum, 16; ausführlich Welan, Bemerkungen zum Eigentumsrecht, 341. Vgl auch das dt Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 20, 351 (355): „Da es keinen absoluten Begriff des Eigentums gibt, ist es Sache des Gesetzgebers, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen. Er orientiert sich dabei an den gesellschaftlichen Anschauungen seiner Zeit.“ Für Deutschland auch Grimm, Landwirtschaftliches Eigentum, 3 mwN, wonach der Eigentumsbegriff des GG nicht starr, sondern innerhalb bestimmter Grenzen für sich wandelnde gesellschaftliche Auffassungen offen sei. Ähnlich Kimminich, Grenzen der Sozialbindung, 178 und 180; Ebersbach, Eigentumsbeschränkungen, 131; Hötzel, Umweltvorschriften, 40; Borgmann, Landwirtschaft im Spannungsfeld, 285; Schink, Naturschutzgebietsfestsetzung, 188. Welan, Bemerkungen zum Eigentumsrecht, 338; Welan, Eigentum verpflichtet, 48; Welan, Landwirt als Organ, 5 f. So auch für das dt Recht Winkler, Art Landwirtschaftliches Eigentum in HAR, 282; Hötzel, Eigentum und Agrarumweltrecht, 10; Sendler, Zum Wandel; Sendler, Wer gefährdet wen?, 34; Geiger, Zur Abgrenzung, 37 f. Welan, Landwirt als Organ, 4, macht darauf aufmerksam, dass das Eigentum an Konsumgütern weniger von sozio-ökonomischen und politischen Konstellationen abhängig und damit weniger dynamisch sei als das Eigentum an Produktionsmitteln. Pernthaler, Der Wandel des Eigentumsbegriffes, 193.

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18.3.3 Enteignung, Eigentumsbeschränkung und Ausgleich Auch auf die Problematik der Enteignung und Eigentumsbeschränkung89 sowie die damit verbundene Entschädigung kann hier nur kurz eingegangen werden. Ob, wo und in welchem Ausmaß Kompensationen bezahlt werden müssen ist genauso wenig eindeutig wie der Umfang der abgeltbaren Inhalte, der theoretisch vom tatsächlichen Einkommensentfall über Wertminderungen bis hin zu entgangener Gewinnmaximierung reichen kann.90 Da Gesetzgebung und Verwaltung nahezu täglich in kaum überschaubarer Zahl Positionen im Schutzbereich des Eigentums berühren und davon nur ein sehr kleiner Teil dieser Maßnahmen auch enteignend wirkt, ist die Abgrenzung zwischen enteignender und nicht enteignender Wirkung schwierig und vielfältig. Eine Enteignung iS des Art 5 StGG und des Art 1 1. ZPEMRK liegt dann vor, wenn ein vermögenswertes Privatrecht im Einzelfall gänzlich oder teilweise unmittelbar aufgrund eines Gesetzes oder durch Verwaltungsakt entzogen wird. Alle anderen Eigentumseingriffe sind „bloße“ Eigentumsbeschränkungen, die in unterschiedlicher Intensität auftreten und mitunter auch so erhebliches Gewicht haben können, dass sie den Betroffenen materiell wie eine Enteignung treffen.91 Die Abgrenzung von Enteignung und Eigentumsbeschränkung ist im Detail proble89

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Vgl an agrarrechtlicher Literatur ua Welan/Groiss, Eigentum, 25; Rummel/Gurtner/ Sagl, Enteignungsentschädigung, insb 43 ff mwN; Lang, Die Landwirtschaft zwischen Eigentumsbeschränkungen, 16 f; Löhr, Die Entschädigung für entzogene Grundstücksteile bäuerlicher Familienbetriebe, AgrRS 5-6/1976, 34 ff; Brunner, Die Bewertung landwirtschaftlicher Grundstücke im Enteignungsfall aus juristischer Sicht, ÖJZ 1973, 425 ff. Vgl ausführlich für das dt Agrarrecht Schmidt-Aßmann, Art Enteignung in HAR, 504 ff; Grimm, Agrarrecht, 31 ff, mit eingehendem Überblick über entschädigungsfähige und nicht entschädigungsfähige landwirtschaftliche Positionen nach der Rspr; Entwicklungslinien bei Hötzel, Zur Ausgestaltung, 363 ff; Nies, Der Verhältnismäßigkeitsvergleich, 398 ff; Grimm, Landwirtschaftliches Eigentum, 8 ff. Vgl für das schweizerische Agrarrecht Guthauser, Enteignungs- und Entschädigungsfragen, 1 ff. Dazu und zu Bewertungsfragen siehe Rummel in Korinek/Pauger/ders, Handbuch, 199 ff; Rummel in ders/Gurtner/Sagl, Enteignungsentschädigung, 46 ff; Stabentheiner, Das Liegenschaftsbewertungsgesetz und die entsprechenden Änderungen des Außerstreitgesetzes und der Exekutionsordnung (1992). Für das dt Recht König, Landwirtschaftliche Bodennutzung, insb 137 ff. Vgl Korinek in ders/Pauger/Rummel, Handbuch, 20; Mayer, B-VG, Art 5 StGG III.2. Zum Unterschied zum dt Recht, wo Schmidt-Aßmann, Art Enteignung in HAR, 506, bei der Enteignung zwischen zwei Erscheinungsformen unterscheidet, die die große Nähe der Entwicklung dieses Instituts zum Agrarrecht dokumentieren: Enteignung zum einen als Instrument der Güterbeschaffung, va des Grundverkehrs, zuweilen aber auch der beweglichen Sachen (Ernährungssicherstellung), und neben dieser klassischen Form zum anderen die sog Aufopferungsenteignung, die Eigentum in Anspruch nimmt, nicht um es auf einen anderen Rechtsträger zu übertragen, sondern um bestimmte Weisen seiner Nutzung oder Verfügung aus Gemeinwohlgründen zu beschränken oder ganz zu unterbinden. Zu letzterer zählen insb die uns hier primär interessierenden enteignend wirkenden Verfügungs- und Nutzungsbeschränkungen der agrarischen Bodenordnung.

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matisch. Sie hatte insb in der früheren Judikatur Bedeutung, weil der VfGH das Erfordernis des öffentlichen Interesses wohl für Enteignungen, nicht aber für Eigentumsbeschränkungen bejahte. Heute hingegen verlangt der VfGH auch für letztere ein „Allgemeininteresse“. Der Enteignung iS des Art 5 Satz 2 StGG gleichzuhalten ist die sog materielle Enteignung, wenn zwar nicht das Eigentum als solches, wohl aber wesentliche Eigentümerbefugnisse eingeschränkt werden. Beschränkungen von Berechtigungen, die hingegen nicht als wesentliche Eigentümerbefugnis zu betrachten sind, fallen daher aus dem Schutzbereich des Art 5 StGG heraus. Der Gesetzgeber ist bei der Anordnung von Enteignungen jedenfalls an den „Wesenskern“ des Grundrechts gebunden. Der VfGH hat sich mit diesem Wesensgehalt des Eigentumsrechts (noch) nicht auseinandergesetzt92 und beantwortet die Frage der Wesenskernverletzung im Wesentlichen unter Heranziehung des Gleichheitssatzes.93 Außerdem muss ein Eigentumseingriff94 gesetzlich vorgesehen sein (für das Agrarrecht kommt hier eine große Zahl an einschlägigen Bestimmungen in Betracht95), im öffentlichen Interesse liegen (zB Umwelt- und Naturschutz, Lebensmittelsicherheit, Ernährungssicherstellung) und verhältnismäßig96, dh „ultima ratio“ (zB Mengenbeschränkungen im Rahmen der Marktordnungen) sein. Während nach hL eine Enteignung verfassungsrechtlich nur gegen angemessene Entschädigung zulässig ist, haben VfGH und OGH das verfassungsrechtliche Erfordernis einer Entschädigung bei Enteignungen verneint. Gleichwohl gelangt der VfGH in bestimmten Enteignungsfällen durch die Anwendung des Gleichheitssatzes doch zur Annahme einer Entschädigungspflicht („Sonderopfertheorie“).97 Im Zivilrecht wird das Erfordernis der Entschädigung für Enteignungen durch § 365 ABGB aufgestellt. Nach hL fallen auch wesentliche Eigentumsbeschränkungen unter den Enteignungsbegriff.98 Heute stellt die Eigentumsbeschränkung die zentrale Problematik des (agrarischen) Eigentumsrechts dar. 92

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Vgl aber VfSlg 9911/1983. Da dieser Wesensgehalt der Grundrechte also weder im Verfassungstext noch in der Rspr des VfGH ausformuliert wurde, könne man kaum je Verletzungen dieses Wesensgehaltes feststellen; Pernthaler, Landwirtschaftliche Planung, 72. Siehe auch Welan/Groiss, Eigentum, 25 f; Kap 18.7 (S. 450 ff). VfSlg 5513/1967, 7304/1974. Der Begriff „Eigentumseingriff“ wird in Lehre und Judikatur als Oberbegriff verwendet, der sowohl Enteignungen wie auch Eigentumsbeschränkungen und sonstige öffentliche Einwirkungen auf das Eigentum in sich einschließt; Pernthaler, Raumordnung und Verfassung (2), 291. Siehe Kap 18.6 (S. 444 ff). VfSlg 13.579/1993, 13.587/1993, 14.075/1995, 14.174/1995. Auch eine Eigentumsbeschränkung muss verhältnismäßig sein; vgl Korinek in ders/Pauger/Rummel, Handbuch, 15 f; Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht, 576; Mayer, B-VG, Art 5 StGG III.3. Vgl VfSlg 6884/1972, 7234/1973. Dazu siehe Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht, 574 f mwN; Korinek, Grundrechtsordnung, 63 mwN; Öhlinger, Anmerkungen, 699 f; Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 224; Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 93 ff. Koziol/Welser, Grundriss Bd I, 305 ff.

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Wagt man einen vergleichenden Exkurs zum deutschen Recht, dann sticht dort die lebhafte Diskussion zu dieser Thematik – gerade auch in der agrarrechtlichen Literatur – hervor. Das rechtfertigt eine grobe Skizzierung der heutigen Situation am „Kampfplatz“ Art 14 GG. Hauptanwendungsfall der Abgrenzung zwischen Enteignung und Sozialbindung in Deutschland sind in den 1970er Jahren Anforderungen von Naturschutz und Landschaftspflege an die Landwirtschaft. Zur Abgrenzung von entschädigungspflichtiger Enteignung und entschädigungslos hinzunehmender Sozialbindung99 entwickelt sich aufgrund der Zurückhaltung des Gesetzgebers100 eine reichhaltige gerichtliche Kasuistik. Der revolutionäre „Nassauskiesungsbeschluss“101 verschiebt dann 1981 die Abgrenzungslinie deutlich in Richtung der entschädigungslos zu duldenden Sozialbindung. Die heutige Situation102 ist durch Abgrenzung zwischen zu entschädigender Enteignung (oder enteignendem oder enteignungsgleichem Eingriff)103 und grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmender Inhaltsbestimmung/Sozialbindung des Eigentums geprägt. Dabei kommt es nach der Judikatur bei Grundstücken zunächst va auf die 99

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Wenn Sozialbindung des Eigentums bedeutet, dass nur der sozial verträgliche Gebrauch des Eigentums verfassungsrechtlich geschützt ist, dann verlässt der Eigentümer den Schutzbereich des Art 14 GG, wenn er sein Eigentum in sozialwidriger Weise gebraucht, und wenn er vom Staat legislativ, administrativ oder judikativ in die Grenzen sozialverträglichen Gebrauchs zurückgedrängt wird, hat er dies entschädigungslos hinzunehmen; Grimm, Landwirtschaftliches Eigentum, 4. Zur Entwicklungstendenz, den Inhalt des Grundeigentums neu zu bestimmen, siehe bereits vor dem „Nassauskiesungsbeschluss“ Geiger, Zur Abgrenzung, insb 33 ff und 39 ff. Dazu kritisch Pielow, Schwierigkeiten, 59. BVerfGE 58, 300. Darin hat das BVerfG das Eigentum am Grundstück vom Recht, auf das Grundwasser einzuwirken, vollkommen getrennt. Das Grundwasser wurde als überragendes Rechtsgut eingestuft, zu dessen Erhaltung alle Einschränkungen entschädigungslos hinzunehmen wären. Vgl ua Nick, Die Bedeutung des Nassauskiesungsbeschlusses des Bundesverfassungsgerichts für die Landwirtschaft, AgrarR 1984, 292 ff. Vgl beispielhaft aus einer Fülle agrarrechtlicher Literatur: Grimm, Agrarrecht, 28 ff, mit anschaulichen Bspen und Skizzen; Grimm, Landwirtschaftliches Eigentum, 2 ff, mit zahlreichen Bspen; Grimm, Einführung in die Problematik, 5 ff; Grimm, Strukturwandel, 71 f; Hötzel, Eigentum und Agrarumweltrecht, 10 ff; Hötzel, Umweltvorschriften, 40 ff; Seewald, Eingriffe in die Landwirtschaft; König, Landwirtschaftliche Bodennutzung; Axer, Entwicklung und Stand des landwirtschaftlichen Bodeneigentums, 5 ff; Köhn, Die Ausweisung von Schutzgebieten, 28 ff; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 257 ff; Numberger, Quo vadis, 512, der kritisiert, dass der vom GG gewährte Schutz gegen staatliche Enteignung von der Rspr de facto abgeschafft worden, das Grundrecht auf Eigentum von innen ausgehöhlt worden sei; Witt, Bodeneigentum, 15 ff; Winkler, The Law of Agricultural Land Use, 89 f; Hötzel, Zur Fortentwicklung, 43 ff mwN zur Judikatur; Ebersbach, Eigentumsbeschränkungen; Breuer, Naturschutz, 541 f; Schalburg, Die Einschränkung des Grundeigentums in den Forstgesetzen und Landschaftsschutzgesetzen des Bundes und der Länder, NJW 1978, 303 ff. Allgemein Krohn, Entschädigung, 18 ff; Osterloh, Eigentumsschutz, 907 ff; Kroeschell, Eigentumsordnung, 37 f; Soell, Die Bedeutung der Sozialpflichtigkeit, 241 ff; Isensee, Die Ambivalenz des Eigentumsgrundrechts. Zum Unterschied zum österreichischen Recht gibt Art 14 Abs 3 GG bei Enteignung eine Entschädigungsgarantie. Im Detail siehe Schmidt-Aßmann, Art Enteignung in HAR, 504 ff.

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Situationsgebundenheit an, von der die Intensität der Sozialpflichtigkeit abhängt.104 Diese rechtsdogmatisch strenge Alternative wird seit Beginn der 1980er Jahre durchbrochen durch die im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entstandene Rechtsfigur der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung des Eigentums, wonach aus Gründen der Billigkeit in Fällen unzumutbarer Belastung – auch wenn keine Enteignung vorliegt – ein Ausgleich gewährt werden kann. Aufgrund des Ausnahmecharakters der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung wird allerdings aus Sicht der Landwirtschaft auf gesetzliche Regelungen des Billigkeitsausgleiches gesetzt.105 Letztlich ist an die Stelle der Enteignungsentschädigung im Ergebnis (bloß) die Ausgleichsleistung getreten.106 Aus landwirtschaftlicher Sicht entsteht jedoch der Eindruck, dass das Spannungsverhältnis zwischen dem landwirtschaftlichen Einkommens- und Vermögensanspruch einerseits und insb umweltpolitischen Zielsetzungen andererseits überwiegend ohne befriedigende finanzielle Regelungen zu Lasten der Landwirtschaft gelöst werde. Diese Entwicklung sei nicht nur auf gesetzgeberische Unfähigkeit oder gesetzgeberischen Unwillen zurückzuführen, sondern auch auf die in Lehre und Rechtsprechung verstärkt festzustellende Tendenz zu einer „übermäßigen Sozialbindung“107. Der Eigentumsschutz wird gerade gegenüber Nutzungsbeschrän104

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So werden bspw die Anforderungen an eine Bewirtschaftung bei Grundstücken mit leichten Böden und hohem Grundwasserspiegel anders zu beurteilen sein als für den Fall, dass dazwischen mehrere Meter Lehmboden liegen; vgl Grimm, Landwirtschaftliches Eigentum, 6. Solche Billigkeitsklauseln finden sich im dt Recht derzeit in § 19 Abs 4 WHG und § 5 Abs 2 BNatSchG (letztere harrt noch der Umsetzung durch die Landesvorschriften). Nicht zuletzt auch um für die Gesetzgebung von Bund und Ländern in Deutschland einheitliche Normierungen ermöglichen zu können, erarbeitete der Ausschuss Enteignungsrecht der DGAR einen Formulierungsvorschlag zum Inhalt einer Entschädigungs- bzw Ausgleichsklausel für Nutzungsbeschränkungen an landwirtschaftlichen Grundflächen; siehe Schulze-Hagen, Enteignungsentschädigung, 251 f. Allgemein zur Ausgleichspflicht siehe Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 248 f; König, Landwirtschaftliche Bodennutzung, 105 ff; Sellmann, Nutzungsbeschränkungen, 37 ff; Grzeszick, Eigentum und Naturschutz, 165 ff; Breuer, Naturschutz, 542 ff. Zu Wasserrecht und WHG siehe Völsch, Entschädigungs- und Ausgleichsrecht; Köhn, Ausweisung, 43; Täuber, Wandel, 95 f; Netzer, Agrarjuristen, 98 f; Meyer, Ansätze, 261; Winkler, ordnungsgemäße Landwirtschaft, 573 ff. Zum BNatSchG siehe Täuber, Wandel, 63 ff; Czybulka, Naturschutzrechtlicher Flächen- und Artenschutz, 309; Ebersbach, Landschaftspflege, 335 ff; Müller, Verhältnis, 536; Hötzel, Rechtskonflikte, 6 ff; Grzeszick, Eigentum und Naturschutz, 169 f; Krause, Die Grenzen der Sozialpflichtigkeit, 154 ff. Grimm, Strukturwandel, 71, geht davon aus, dass Nutzungsbeschränkungen von einer mittlerweile gefestigten Rspr grundsätzlich und regelmäßig und sogar weitgehend unabhängig von ihrer Intensität als (verfassungsrechtlich unbedenkliche) Inhalts- und Schrankenbestimmungen eingestuft werden. Hier noch eine grundsätzliche Richtungsänderung erreichen zu wollen, scheine fast illusorisch. Damit verbunden werde auch eine weitere Ausdehnung des Anwendungsbereiches der ausgleichspflichtigen Inhaltsund Schrankenbestimmung zu beobachten sein, die – wenn auch im Vergleich zur Entschädigung im Ergebnis ein Minus – immerhin einen gewissen finanziellen Ausgleich zuerkenne. Marquardt, Produktionslenkende Regelungen, 19.

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kungen fortschreitend relativiert.108 Die Flut von Literatur, die Diskussion um die Abgrenzung von Sozialbindung und Enteignung spiegelt letztlich den inhaltlichen Streit um die verfassungsgerechte Lösung von Interessenskonflikten wider.109 Die Situation in Österreich hingegen ist schon wegen des fehlenden Begriffs der Sozialpflichtigkeit im österreichischen Verfassungsrecht110 nicht direkt vergleichbar. Gewisse Analogien zwischen der entschädigungslos hinzunehmenden Einschränkung nicht wesentlicher Eigentümerbefugnisse und der Inhaltsbestimmung in Deutschland sind allerdings nicht von der Hand zu weisen.111 Der umstrittenen Abgrenzung Sozialbindung – Enteignung entspricht in Österreich wohl die Unterscheidung zwischen nicht wesentlicher und wesentlicher Einschränkung der Eigentümerbefugnisse. Die Entschädigungsgrenzziehung verläuft zwischen Enteignungen und enteignungsgleichen Eigentumsbeschränkungen auf der einen und bloßen Eigentumsbeschränkungen auf der anderen Seite.112 Dass diese (nicht nur agrarrechtliche) Diskussion in Österreich dennoch nicht – verglichen mit Deutschland – in einer derartigen Fülle und Umfang geführt wird, mag auf den ersten Blick verwundern. In der Vergangenheit haben sich bereits eine Reihe von Autoren um die Begriffsbestimmung der materiellen Enteignung und damit um die für eine Entschädigung ausschlaggebende Abgrenzung zwischen enteignungsgleicher und bloßer Eigentumsbeschränkung bemüht.113 So vermittelt nach Korinek114 das Grundeigentum dem Eigentümer neben dem Universalrecht an Grund und Boden auch bestimmte Ausübungsrechte als Folgerechte. Wenn nun eine Enteignung nicht das Eigentum als Universalrecht, sondern einzelne wesentliche Ausübungsrechte betrifft, so liege dennoch eine Enteignung der Folgerechte vor. Eine materielle Enteignung liege also dann vor, wenn die Eigentumsbeschränkung die Verfügungsmacht des Rechtsinhabers im Prinzip antaste oder durch sie die Dispositionsbefugnisse des Grundeigentümers qualitativ verändert würden und eine außerordentliche Beeinträchtigung des Grundstückswertes bewirkt werde, die als wesentlich und über das ortsübliche Ausmaß hinausgehend zu qualifizieren sei. Für Pernthaler115 ist unter dem Gesichtspunkt des verfassungsmäßigen Eigentumsschutzes inhaltlich eine Enteignung anzunehmen, wenn eine Eigentumsbeschränkung den Vermögenswert oder die Dispositionsfähigkeit des Eigentums in 108 109 110

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Axer, Entwicklung und Stand des landwirtschaftlichen Bodeneigentums, 7. Siehe Osterloh, Eigentumsschutz, 906. Zur Zeit der Schaffung des B-VG (1920) wurde von einem Demokratie- und Rechtsstaatsbegriff formell-organisatorischer Natur ausgegangen, dh der inhaltliche Weg der Staatsgestaltung und Rechtsordnung sollte dem auf verfassungsmäßigen Weg in seine Position gekommenen Machthaber überlassen werden. Deshalb gibt es im B-VG va keine ausformulierte Sozialstaatsklausel oder soziale Grundrechte; Pernthaler, Landwirtschaftliche Planung, 72. So Grimm, Landwirtschaftliches Eigentum, 7. Groiss, Planung 1974, 46, fordert aus Sicht der Raumordnung bei allen Beschränkungen subjektiver, privater und öffentlicher vermögenswerter Rechte, also auch für bloße Eigentumsbeschränkungen, eine Entschädigung. Nachweise bei Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 221 FN 64; Rill, Eigentum, 199. Korinek, Verfassungsrechtliche Aspekte der Raumplanung, 55 ff. Pernthaler, Raumordnung und Verfassung (2), 304 f; ähnlich Korinek in ders/Pauger/ Rummel, Handbuch, 15. Zustimmend Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 219.

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einer dem Eigentümer unzumutbaren Intensität beeinträchtige. Eine vom Gesetzgeber verfügte Eigentumsbeschränkung, die dem Eigentümer sowohl die Verfügung über eine Sache als auch die Nutzung der Sache nimmt, wird jedenfalls als Eingriff in den Wesensgehalt des Grundrechts und damit als verfassungswidrig zu qualifizieren sein.116 Eine Grenzziehung ist aber letztlich nur im konkreten Einzelfall möglich. In der Praxis werden Eigentumsbeschränkungen nur zT entschädigt. So kommt es bspw im Raumordnungsrecht darauf an, dass das Vertrauen auf bestimmte rechtliche Positionen beeinträchtigt ist oder der Rechtsverlust durch eigene Leistung erworbene Vermögensrechte betrifft. Auch im Naturschutzrecht wird idR Ersatz nur für bestimmte Eingriffe und auch dann nicht in vollem Ausmaß geleistet. Für Nutzungsbeschränkungen als Vorwirkungen eines Projektes sowie für Beeinträchtigungen durch das Projekt ist überhaupt keine selbständige Entschädigungsleistung vorgesehen.117 Dass diese in Deutschland intensiv geführte Debatte in Österreich weitgehend ausgeblieben ist, liegt offenbar daran, dass hierzulande eine sich zielstrebig Richtung Ausweitung der Gemeinwohlanforderungen entwickelnde höchstgerichtliche Judikatur fehlt. Damit sind dem österreichischen Agrarrecht viele Diskussionen erspart geblieben.

18.4 Landwirtschaftliches Eigentum 18.4.1 Historie Die gegenwärtige Eigentumsordnung im Agrarbereich ist das Ergebnis jahrhundertelanger historischer Entwicklungen.118 Dabei ist insb auf die unterschiedlichen Eigentumsverfassungen des deutschen und römischen Rechts hinzuweisen.119 Im deutschen Recht steht der nutzbare Boden ursprünglich in gemeinschaftlichem Eigentum, vielschichtige Sozialbindungen des Bodeneigentums verhindern einen abstrakten, vom rechtlichen Zurechnungsobjekt losgelösten Eigentumsbegriff. Die Bodenherrschaft wird in Formen von Ober- und Untereigentum ausgeübt. Im römischen Recht hingegen, das ab dem 14. Jahrhundert allmählich in den deutschen Rechtsbereich übernommen wird, wird die Rechtsstellung des Individuums stark betont. Das Eigentumsrecht wird an die Spitze der Sachenrechte gestellt und durch die ausschließliche Zugehörigkeit einer körperlichen Sache zu einer Person bestimmt. Dieser römisch-rechtliche Eigentumsbegriff bleibt jedoch vorerst noch 116 117 118

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Welan, Die Land- und Forstwirtschaft in der österreichischen Bundesverfassung, 2 f. Pauger in Korinek/ders/Rummel, Handbuch, 96. Zu den geschichtlichen Grundlagen speziell in Deutschland vgl Winkler, Art Landwirtschaftliches Eigentum in HAR, 275 ff; Kroeschell, Eigentumsordnung, 31 f; Grimm, Agrarrecht, 22 ff. Zur Geschichte des Grundeigentums generell Kroeschell, Grundeigentum, 65 ff; Waigel, Zur verfassungsmäßigen Ordnung, 113 ff. Zu den Anfängen des Bodenrechts Ehrlich, Grundlegung, 22; umfassende Darstellung der Entwicklung des Bodenrechts von der französischen Revolution bis in die 1930er Jahre bei Hedemann, Die Fortschritte des Zivilrechts. Zweiter Teil. Kautz, Natura 2000 und Eigentum, 8 ff mwN.

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oberflächlich, weil seiner Anwendung die tief verwurzelten gutsherrlichen, lehens- und familienrechtlichen Bindungen des Grundeigentums im Wege stehen. Erst mit Bauernbefreiung und Grundentlastung setzt sich dann letztlich auch in Österreich ein einheitliches Eigentumsrecht durch.120 Es ist das auf dem Prinzip der Privatnützigkeit beruhende, individualistisch konzipierte, abstrakt gestaltete und formalisierte Eigentumsrecht des ABGB. In Folge der Umwälzung der überkommenen Agrarverfassung werden die vielfältigen bäuerlichen Besitzrechte aufgehoben und durch ein freies Bodeneigentum ersetzt. Daneben können besondere Eigentumskategorien keinen Bestand mehr haben. Das StGG 1867 macht die Unverletzlichkeit des Eigentums, die immerwährende Aufhebung jedes Untertänigkeits- und Hörigkeitsverbandes und damit zusammenhängende Grundrechte des Wirtschaftslebens wie zB die Freiheit der Erwerbstätigkeit und des Liegenschaftserwerbs zu den wichtigsten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten insb auch für die Land- und Forstwirtschaft. Gerade Klein- und Mittelbauern kommen aber in der Folge nicht nur zu „Eigen und Erbe“, sondern auch unter die ihnen unbekannten Gesetzmäßigkeiten der Marktwirtschaft. Sie müssen Ablösungs- und Investitionsgelder aufbringen. Die Gesetzgebung macht das Bodeneigentum durch freie Veräußerung, Teilbarkeit und Liberalisierung des Kreditwesens zur Ware. Die Auswirkungen sind bekannt: Verschuldung, Zersplitterung des Besitzes, Aufsaugung kleiner Güter („Bauernlegen“, „Güterschlächterei“) und schließlich Landflucht und Agrarkrisen. Die vermögenswerten Privatrechte der Land- und Forstwirtschaft werden deshalb schon bald nach 1848 und 1867 wieder in einer Reihe von Gesetzen speziell geregelt. Kaum ist also das bäuerliche Eigentum dem bürgerlichen Eigentum angeglichen worden, kommt es Ende des 19. Jahrhunderts als Antwort auf die unerwünschten Entwicklungen zu bereichsspezifischen Sonderregelungen und damit zu Eingriffen in das freie Eigentum.121 Hier insb zu nennen wären Vorschriften betreffend das bäuerliche Erbrecht122 und die agrarischen Operationen123. Im Zuge des Ersten Weltkriegs folgen Maßnahmen zur Regelung des Grundverkehrs124 und die Wirtschaftslenkung125, letztere spielt auch im Ständestaat eine wichtige Rolle.126 Der Nationalsozialismus bringt dann bei ideologischer Idealisierung des freien und unabhängigen Bauern mit dem ReichserbhofG und dem Reichsnährstand in Wahrheit massive Eigentumsbeschränkungen. Das landwirtschaftliche Eigentum soll als sog Erbhofeigentum völlig aus der bürgerlichen Rechtsordnung ausgegliedert und einer in sich geschlossenen Sonderordnung unterstellt werden.127 Die Gesetzgebung nach 1945 schließlich knüpft an die alten Regelungen 120

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Siehe Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 8 ff; Hancvencl, Agrarpolitik, 45 ff. Welan/Groiss, Eigentum, 27. Für Deutschland siehe Kroeschell, Grundeigentum, 79 ff. ReichsrahmenG aus 1889 (RGBl 1889/52). 3 ReichsrahmenG aus 1883 (RGBl 1883/92, 93 und 94). Kaiserliche VO vom 09.08.1915 (RGBl 1915/234) und die folgenden VO RGBl 1916/ 190 und 1918/3. Aufgrund der Kaiserlichen VO RGBl 1914/274 ergangene Bewirtschaftungsmaßnahmen des Ackerbauministeriums. Weitere Bspe bei Eichler, Dimensionen, 217 f. Siehe Kap 4 (S. 15) und im Detail Eichler, Dimensionen, 220 ff. Siehe Kap 5 (S. 18 f) Winkler, Art Landwirtschaftliches Eigentum in HAR, 276.

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an128 und stellt das landwirtschaftliche Grundeigentum wieder in eine rechtsstaatliche Ordnung. Zahlreiche eigentumsbindende Normen folgen.129

18.4.2 Landwirtschaftliches Eigentum und Betrieb In der Folge tritt das landwirtschaftliche Eigentum zugunsten des Begriffs des landwirtschaftlichen Betriebs etwas zurück. In der Vergangenheit wird der Betrieb der Landwirtschaft stets mit der Ausübung des Eigentumsrechts am landwirtschaftlichen Boden identifiziert. Der Gedanke, dass der Betrieb begrifflich auch etwas anderes sein könne, kann gar nicht aufkommen. Mit der Ausbildung eines Unternehmensrechts tritt aber nun anstelle des landwirtschaftlichen Eigentums immer stärker der landwirtschaftliche Betrieb als tragender Gedanke rechtlicher Regelungen in den Vordergrund.130 Als selbständiger Gesichtspunkt spielt der Schutz des landwirtschaftlichen Betriebs erst dort eine Rolle, wo er mit dem Schutz des Eigentums in Konflikt gerät. So bspw im aus dem sozialen Motiv des Pächterschutzes heraus geborenen Landpachtrecht, das an verschiedenen Stellen zeigt, dass dem Eigentum übergeordnete Gesichtspunkte – nämlich die Belange des Betriebes – die Entscheidungen tragen sollen.131 Zur Frage, wie es dazu kommen konnte, dass im landwirtschaftlichen Eigentumsrecht der Begriff des Betriebs eine selbständige Bedeutung erlangt, sei auf den generellen Inhaltswandel des Eigentums in der industriellen Wirtschaft hingewiesen, wo sich die Trennung des Eigentums von den Kontroll- und Herrschaftsbefugnissen beobachten lässt.132 Oft angeführtes Beispiel ist dabei die Aktiengesellschaft, bei der die Aktionäre zwar nominell die Inhaber aller Rechte sind, das Unternehmertum, das Management sich jedoch gegenüber dem Eigentum verselbständigt hat. Hier wird man eine Parallele zwischen der Entwicklung im landwirtschaftlichen und im industriellen Bereich sehen dürfen. Das Eigentum ist in der modernen Gesellschaft einem Bedeutungswandel unterworfen, seine Bedeutung als Vermögenswert, der der bürgerlichen Gesellschaft und dem ABGB das Gesicht gab, ist geschwunden. Die Trennung von Verfügungsgewalt und Eigentumsrecht vollzieht sich auch in der Landwirtschaft.133 Der landwirtschaftliche Betrieb hebt sich ungeachtet aller systematischen Probleme überall dort heraus, 128

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AnerbenG (BGBl 1958/106); Flurverfassungs-GrundsatzG 1951 (Anlage 1 der Kundmachung BGBl 1951/103, Art I); Güter- und Seilwege-GrundsatzG 1951 (Anlage 2 der Kundmachung BGBl 1951/103); Wieder-In-Kraft-Treten des österreichischen Grundverkehrsrechtes (BGBl 1953/128). So zB in Aufgabe der kriegsbedingten Zwangsbewirtschaftung: MilchwirtschaftsG (BGBl 1950/167), GetreidewirtschaftsG (BGBl 1950/168), ViehverkehrsG (BGBl 1950/169); vgl etwa auch die Wiederverlautbarung des WRG 1959 (BGBl 1959/215). Winkler, Art Landwirtschaftliches Eigentum in HAR, 276; Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 44 f; Kroeschell, Eigentumsordnung, 32; Kroeschell, Betrieb und Unternehmen, 59 f; Kroeschell, Der Landwirt als Unternehmer, 117 ff. Kroeschell, Art Landwirtschaftlicher Betrieb in HAR, 271. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 44 f. Zur Teilung der unternehmerischen Befugnisse bei der Landpacht und gewissen Unternehmens- und Kooperationsformen siehe Kroeschell, Art Landwirtschaftlicher Betrieb in HAR, 271 f.

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wo gesetzliche Regelungen an die unternehmerische Einheit, die entscheidungsbefugte Leitung anknüpfen. Insofern ist auch er zum Ziel insb unternehmerische Erwerbs- und Dispositionsfreiheit bindender Normen geworden.134 Seine zunehmende Verselbständigung als rechtliches Schutzobjekt gegenüber dem Eigentum, aber auch Phänomene wie die landwirtschaftlichen Familiengesellschaften, die Formen der Kooperation sowie die Vertragslandwirtschaft scheinen für Kroeschell135 noch Anfang der 1960er Jahre einen allmählichen Funktionsverlust des landwirtschaftlichen Eigentums anzuzeigen, parallel zu den Entwicklungen des Eigentums im industriellen Sektor. Er geht davon aus, dass sich das Eigentum selbst wohl kaum noch als dynamischer Faktor in der landwirtschaftlichen Rechtsentwicklung erweisen werde, allerdings erscheint es ihm auch nicht gefährdet. Mit der Gewährleistung des Eigentums auf der einen und seiner Sozialbindung auf der anderen Seite sei ein gewisses Gleichgewicht erreicht worden. Diese Annahme hält allerdings nicht lange. Denn mit der Auferlegung neuer gesetzlicher Duldungs- oder gar Handlungspflichten gerade gegenüber den ländlichen Eigentümern gerät das Recht des Eigentums an Grund und Boden in der Folge in Bewegung. Liegt dabei der Schwerpunkt der Gesetzgebung zunächst im Bereich der landwirtschaftlichen Bodenordnung, so treten dann va raumplanerische und umweltschutzrechtliche Aspekte136 in den Vordergrund. Aus heutiger Sicht haben aber auch der landwirtschaftliche Betrieb oder das landwirtschaftliche Unternehmen letztlich nichts daran ändern können, dass aktuell noch immer die deutliche Mehrheit aller landwirtschaftlichen Betriebe Eigentümerbetriebe sind.137 Als Grundlage des landwirtschaftlichen Unternehmertums ist das Eigentum nicht wegzudenken.138 Da also nahezu alle Betriebsleiter ihre wirtschaftliche Entscheidungsfreiheit wesentlich ihrem Eigentum verdanken, kann in diesem Zusammenhang auf eine gesonderte Darstellung des landwirtschaftlichen Betriebes verzichtet werden.139 Das Agrareigentum hat seine Bedeutung bewahren können, insb das Eigentum an Grund und Boden ist in seiner Standortfunktion für die Land- und Forstwirtschaft unvertretbar geblieben140 und hat durch seine wichtiger gewordenen ökologischen141 und sonstigen Funktionen noch gewonnen. Ob das Eigentum durch eine veränderte Förderungssystematik – Direktzahlungen und produktionsunabhängige, „entkoppelte“ Zahlungen, wie sie 134

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Zum landwirtschaftlichen Betrieb als Grundlage für ein Sonderrecht und zu Ansatzpunkten seiner einheitlichen Behandlung im BGB siehe Baur, Der landwirtschaftliche Betrieb, 146 f und 153 ff. Zum landwirtschaftlichen Betrieb unter eigentumsschutzrechtlichen Aspekten siehe König, Landwirtschaftliche Bodenutzung, 24 ff. Kroeschell, Eigentumsordnung, 32; Kroeschell, Das landwirtschaftliche Eigentum, 347 ff. Für Leisner, Eigentum, 5, wird im Umweltrecht heute das private Eigentum besonders weit und rasch zurückgedrängt. Vgl auch Hötzel, Eigentum und Agrarumweltrecht, 9 ff. Ca 75% Eigentumsflächen und 25% Pachtflächen; BMLFUW, Grüner Bericht 2002, 197 (Tab 3.1.12). Kroeschell, Eigentumsordnung, 36. Zu Begriff und Wesen des landwirtschaftlichen Betriebes siehe Kap 8.3.2.4 (S. 91 ff). Auch heute, wo angesichts der Agrarüberschüsse die relative Knappheit des Bodens nicht mehr gegeben ist, ist sein Schutz als nationale Ressource unbestritten; Pevetz, Boden als Produktionsgrundlage, 122 f. So Marquardt, Produktionslenkende Regelungen, 12.

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im Rahmen der GAP-Reform 2003 beschlossen wurden142 – wieder an Bedeutung verlieren könnte, erscheint derzeit noch nicht abschätzbar. Durch die Entkoppelung von Prämienanspruch und Produktionsleistung ist jedenfalls die Gefahr einer Entwertung der Grundstücke aufgrund der Loslösung der bisher an diese gebundenen Prämienansprüche denkbar.143 Die Bedeutung des Eigentums für die speziell mitteleuropäische Landwirtschaft zeigt sich auch in der engen Verbindung der bäuerlichen Familienbetriebe mit der „Eigentümerlandwirtschaft“144, dh die Bewirtschaftung von im Eigentum des Bauern (und seiner Familie) befindlichen Grund und Boden. Da der Landwirt auf den Boden als Produktionsfaktor angewiesen ist, ist für ihn von großer Bedeutung, in welcher Weise seine Rechte an Grund und Boden ausgestaltet sind. Das gilt nicht nur für die gewährte Sicherheit des Eigentums und die Verfügungsfreiheit darüber, sondern auch für die mit dem Bodeneigentum in Verbindung stehenden speziellen Berechtigungen und Verpflichtungen. Gerade heute ist das Agrareigentum durch mannigfaltige Beschränkungen und Eingriffe im Spannungsverhältnis zwischen Privatnützigkeit und öffentlich-rechtlichen Bedingungen gekennzeichnet. Der Grundeigentümer als landwirtschaftlicher Produzent ist in seinem Wirtschaften keineswegs berechtigt, „nach Willkür“ zu verfahren, sondern in das Netz einer kollektiven Produktions- und Nutzungsordnung des Bodens integriert.145 Speziell im ländlichen Raum bestehen aufgrund seiner Eigendynamik (Grundverkehrs-, Flurbereinigungs-, Anerben-, Forstrecht) und seiner sekundären Funktionen (Naturschutz-, Wasser-, Wegerecht) vielfältige Bindungen. Der „Kampf um die Fläche“146 hat längst eingesetzt.

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Vgl Borchardt, GAP-Reform im Lichte der Entkoppelung, 36 ff. Dazu siehe Holzer, Land- und forstwirtschaftliches Eigentum, 6. Lipinsky, Eigentümerlandwirtschaft, 311. Siehe auch Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 10. Für Steding, Agrarrecht auf dem Weg, 468, steht hinter dem landwirtschaftlichen Eigentumsbild der weitgehend statische und an den bäuerlichen Familienbetrieb gebundene Eigentumsbegriff. Holzer, Begriff, 302; Welan, Landwirt als Organ, 8. Zu den Befindlichkeiten der Bauern dabei siehe Hötzel, Eigentum und Agrarumweltrecht, 9. Flächenmäßig stellt die Landwirtschaft noch immer die Hauptnutzungsart dar. Von 8,4 Millionen ha Staatsfläche beträgt die landwirtschaftlich genutzte Fläche 3,4 Millionen ha; BMLFUW, Grüner Bericht 2002, 55 und 215 (Tab 3.4.2). Die intensivste Nutzung der Fläche stellt jedoch der Bereich Siedlung, Gewerbe und Verkehr dar. Gerechnet auf Basis Wagner (Hrsg), Segmente. Wirtschafts- und sozialgeographisches Themenheft (2004), 43, beträgt der Landschaftsverbrauch in Österreich 21.000 ha pro Jahr zu Siedlungszwecken, das sind 57 ha am Tag oder 77,5 Fußballfelder. Flächenverbrauch entsteht gem räumlichen Entwicklungstrends va dort, wo Freiflächen bereits knapp geworden sind. Dies gilt insb für das Umland der Städte, Knotenpunkte leistungsstarker Verkehrswege, Tourismusgebiete und Regionen mit begrenztem Siedlungsraum (Teile des Berggebiets); Österreichische Raumordnungskonferenz (ÖROK), Österreichisches Raumentwicklungskonzept 2001 (2002), 188. Die solcherart versiegelten und bebauten Flächen fallen als Lebensraum für Tier- und Pflanzenarten weitgehend aus, ganz zum Unterschied zu den land- und forstwirtschaftlich genutzten Flächen. Immer weniger natürlicher Lebensraum bewirkt den gesteigerten Schutz desselben und die Schutzgebietsausweisung dort, wo er sich noch erhalten hat. Zwischen der Sicherung der Lebensansprüche des Einzelnen und der Erhaltung der

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In der Mentalität der Bauern allerdings scheint ungeachtet der geschichtlichen Entwicklung das Grundeigentum als selbstverständliches „Zubehör“ des Ackerbaues, das nicht etwa durch die Rechtsordnung eingeführt, durch das Recht verliehen worden ist und durch das Recht gehalten und auch wieder entzogen werden kann, sondern das gleichsam schon immer gewesen ist, und Staat und Recht erscheinen nur hinterher aufgerichtet, um den Eigentümer in seinem Grundeigentum zu schützen. Psychologische Intensität und politischer Einfluss dieser Denkweise werden als nicht zu unterschätzend eingestuft.147 Die durch das bürgerliche Eigentumsrecht des 19. Jahrhunderts erlangte freie Verfügungs- und Nutzungsbefugnis steht für die bäuerliche Eigentumsauffassung noch heute im Vordergrund.148

18.4.3 Landwirtschaftliche Eigentumsordnung und typisierte Sonderform des Eigentums Seit einigen Jahrzehnten setzt sich die Rechtswissenschaft gelegentlich mit der Frage auseinander, ob es ein landwirtschaftliches oder bäuerliches Eigentumsrecht als besonderes Rechtsinstitut gibt.149 Kann man also von einem land- und forstwirtschaftlichen Eigentum als gesondertem Phänomen sprechen? Mit dem einheitlichen Eigentumsrecht in Folge der Grundentlastung scheinen sich zunächst bäuerliches und bürgerliches, va städtisches Eigentum nicht mehr zu unterscheiden. Die ab der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts aufkommenden agrareigentumseinschränkenden Regelungswerke sind für diese Frage vorerst be146

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Werte der Kulturlandschaft wird das landwirtschaftliche Grundeigentum vielfach beschränkt. Zum Zusammenhang des Flächenverbrauchs mit den landwirtschaftlichen Umweltproblemen siehe Abb, Agrarrecht, Planungs- und Umweltrecht, 3. Zur Rolle der (Raum)Planung in diesem Zusammenhang siehe Bach, Planung und Freiheit, 15 f; Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 13 f. Der außerlandwirtschaftliche Nutzungsdruck auf den Ackerboden ist aber auch in der Entwicklung ländlicher Räume und insb der landwirtschaftlichen Betriebe weiterhin ein zentrales Problem. Im ökonomischen Wettbewerb mit anderen Nutzungsarten ist die landwirtschaftliche Bodennutzung aufgrund ihrer geringeren Rendite meist unterlegen. Bodenlieferant für alle Zwecke der Industriegesellschaft war bisher fast ausschließlich die Land- und Forstwirtschaft, deren Eigeninteresse am Boden als Produktionsbasis dabei häufig missachtet wurde. Gerade beste Böden seien dabei in überproportionalem Ausmaß verloren gegangen; Pevetz, Der Boden als Produktionsgrundlage, 121. Für die Landwirtschaft ist der Boden nicht wie für Industrie, Wohnbedarf etc nur Standort, sondern das wesentliche Produktionsmittel. Dass dieser Boden nicht beliebig vermehrt werden kann, darauf beruht für Bergmann, Ziele und Aufgaben, 165, letztlich das öffentliche Interesse an der Landwirtschaft und die besondere Bedeutung des öffentlichen Rechts im Agrarrecht. Kahn-Freund in Anm 192 zu Renner, Rechtsinstitute, 126. Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 10. Insb zum Wandel der bäuerlichen Eigentumsfunktion siehe Sachs, Der Bauer und sein Eigentum, Ber. Ldw. 1961, 1 ff; Sonnemann, Das landwirtschaftliche Eigentum in seiner sozialen und ethischen Bedeutung, Ber. Ldw. 1963, 1 ff. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 13.

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deutungslos. In voller Schärfe stellt sie sich erst nach dem Erlass des ReichserbhofG 1933. Mit diesem Gesetz wird aus ideologischen Gründen ein Teil der Bauern unter ein Sonderrecht gestellt und eine Sonderordnung des bäuerlichen Eigentums gegenüber dem bürgerlichen Eigentum gebildet.150 Das einheitliche Eigentumsrecht scheint sich in eine Vielzahl konkreter Eigentumsordnungen aufzulösen.151 Mit der Beseitigung des Erbhofrechts jedoch wurde nach überwiegender Ansicht dann der „Abschied“ vom einheitlichen Eigentumsbegriff des Bürgerlichen Gesetzbuches wieder rückgängig gemacht. Ein Teil der Wissenschaft vertritt deshalb die Auffassung, dass spätestens mit dieser Rückkehr zum einheitlichen Eigentumsbegriff für eine eigenständige landwirtschaftliche Eigentumsordnung kein Platz mehr sei. Für Kroeschell152 hingegen ist aufgrund der Weiterführung und des kontinuierlichen Ausbaues vieler Sonderregelungen des agrarischen Eigentums der Zeit vor 1945 ein quasi „neues“ landwirtschaftliches Eigentumsrecht entstanden, das zwar den Zusammenhang mit dem bürgerlichen Eigentumsrecht nicht zerrissen habe, aber doch zur Ausbildung einer „typisierten Sonderform des Eigentums“, eben des landwirtschaftlichen Eigentums, geführt habe. Dabei ist von folgenden Überlegungen auszugehen: Die Regelungen des bürgerlichen Sachenrechts gelten allgemein für alle Grundstücke, beziehen sich aber allein auf den Erwerb, die Begründung und den Verlust von Rechten. Nicht geregelt wird hingegen die Art und Weise der Bodennutzung, dies wird für gewöhnlich durch öffentlich-rechtliche Vorschriften bestimmt. Zugleich greifen öffentlichrechtliche Normen auch in Inhalt und Umfang bestimmter Bodennutzungen ein. Aufgrund dieser Schranken des Grundeigentums je nach Funktion durch die Gesetzgebung hat insb Baur153 für das deutsche Recht die These entwickelt, verschiedene typisierte Sonderformen des Eigentums zu unterscheiden. Diese Auffassung kann – Winkler154 folgend – nicht aus dem Eigentumsbegriff, der ja für die gesamte Rechtsordnung ein einheitlicher ist, heraus entwickelt 150 151 152

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Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 14. Kroeschell, Eigentumsordnung, 32. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 14 f. Siehe auch Kroeschell, Eigentumsordnung, 32; Kroeschell, Das landwirtschaftliche Eigentum, 345 ff. Als Bspe führt Kroeschell ua das Grundverkehrsrecht und die Umwandlung der Erbhofgerichte in die Landwirtschaftsgerichte an. Baur, Sachenrecht, 305 ff, gliedert dabei das „landwirtschaftliche Grundeigentum (einschließlich Landpacht – Wasserrecht – Forstrecht – Jagd- und Fischereirecht)“ nach folgenden Gesichtspunkten: Sicherung der landwirtschaftlichen Produktionsgrundlagen, Sicherung des landwirtschaftlichen Betriebs, Neubildung landwirtschaftlicher Betriebe sowie Lenkung der landwirtschaftlichen Produktion und des Absatzes der landwirtschaftlichen Produkte. Zustimmend Kroeschell, Grundeigentum, 81; Winkler, Art Landwirtschaftliches Eigentum in HAR, 291; Turner/Werner, Agrarrecht, 29. Winkler, Art Landwirtschaftliches Eigentum in HAR, 281 f. So schon Renner, Rechtsinstitute. Für Ehrlich, Grundlegung, 80 ff, für den der Inhalt des Eigentums maßgeblich von der Wirtschaftsordnung vorgegeben wird, ist das begrifflich unbeschränkte, unbedingte Eigentum des bürgerlichen Rechts nur eine Art juristische Fiktion. „Die Lehre von der ,vollständigen Herrschaft über die Sache‘ wird heute noch zumeist so vorgetragen, als ob damit der ganze Inhalt des Eigentums erschöpft wäre, als ob es kein Forstrecht und kein Wasserrecht, kein Bergrecht und kein

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werden, sondern muss an der Eigentumsbindung und der Funktion155 bestimmter Kategorien von Vermögensgegenständen ansetzen. Als typisierte Sonderformen des Eigentums ließe sich solcherart das landwirtschaftliche und das forstwirtschaftliche Eigentum verstehen. Der Schlüssel zur Bildung eines eigenen landwirtschaftlichen Eigentumsrechts liegt demnach in seinen funktionalen Beschränkungen und Bindungen. Die Lehre von typisierten Formen des Eigentums trägt auch dem Umstand Rechnung, dass das Eigentumsrecht bei einzelnen Eigentumsobjekten einerseits von der Beschaffenheit und Funktion des Objekts, andererseits aber auch von dem Beziehungsgefüge, in dem dieses Eigentumsobjekt steht, abhängt. Das bedeutet aber nicht, dass hier deshalb außerrechtliche Aspekte herangezogen werden. Vielmehr erfolgt die besondere Berücksichtigung eigentumsbindender Aspekte rechtlich transformiert in den eigentumsbeschränkenden gesetzlichen Regelungen. Auch für das österreichische Recht wurden Versuche unternommen, eine eigenständige landwirtschaftliche Eigentumsordnung zu konzipieren. Deren konkrete Gestaltung ist wie bereits erwähnt durch die in Bezug auf die Grundrechte formal formulierten Gesetzesvorbehalte weitgehend auf die Ebene der einfachen Bundes- und Landesgesetzgebung verlagert, die den Eigentümer viel und vielfach beschränken. Die agrarische Eigentumsordnung wird im besonderen Maße von gesetzlichen Eigentumsbeschränkungen im weiteren Sinn, also jeder Einschränkung, Entziehung oder Belastung von vermögenswerten Privatrechten, und der Bindung ihrer Ausübung gestaltet. Die Normen, die dabei von einer individualistischen Eigentumsauffassung her gesehen „negativ“ Beschränkungen und Bindungen des Eigentümers normieren, formulieren in gesamtgesellschaftlicher Sicht „positiv“ die spezielle soziale Funktion des Privateigentums im jeweiligen Lebens- und Gesellschaftsbereich.156 Für Welan157 könne man aufgrund der mangelnden Einheitlichkeit der Eigentumsordnung von einer speziellen agrarischen Eigentumsordnung als „typisierter Sonderform des Eigentums“ sprechen, da diese durch eine Fülle die Landwirtschaft und insb den landwirtschaftlichen Betrieb und Boden betreffende Spezialnormen gestaltet und konkretisiert werde. So seien es die Eigentumsbeschränkungen im weitesten Sinne, „welche der landwirtschaftlichen Eigentumsordnung ihr charakteristisches Gepräge verleihen.“ Holzer158 154

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Agrarrecht, keine Bau- und keine Gewerbeordnungen gäbe, als ob kein ,begrifflicher‘ Unterschied vorhanden wäre zwischen dem Eigentum an einem Walde und an einer Brieftasche.“, 81. Bis zur Grundentlastung stand das Eigentum auch juristisch in einem stets klar hervortretenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Zusammenhang, die Ansprüche des Obereigentümers, die Lasten und Pflichten des Nutzungseigentümers waren durch ihre gesellschaftliche und staatliche Stellung und den ganzen wirtschaftlichen Zusammenhang gegeben. Wie das Eigentum an einem bestimmten Grundstück beschaffen war, ließ sich nicht aus dem Eigentumsbegriff ableiten. Allgemein zur Tendenz auch im Recht das Eigentum seiner Funktion nach zu differenzieren siehe Geiger, Zur Abgrenzung, 31. Kroeschell, Das landwirtschaftliche Eigentum, 365; Welan, Landwirt als Organ, 7; Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 9; Hancvencl, Agrarpolitik, 46. Welan/Groiss, Eigentum, 27. Siehe auch Welan, Landwirt als Organ, 7; Kind in ders/ Kaiser, Einführung, 50. Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 217 f. Zu einer Agrarrechtstheoriebildung auf Grundlage des Agrareigentums siehe Kap 9.2.3 (S. 145 ff).

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überlegt – pointiert formuliert – das agrarische Eigentum als geradezu die Summe der agrarrechtlichen Eigentumsbeschränkungen zu begreifen. Groiss159 führt die aufgrund des hohen Grades an Sozialbindungen festgestellte Immobilisierung land- und forstwirtschaftlicher Grundstücke zu einem spezifischen „Sondereigentumsrecht“, welches nur für den Landwirt, seinen Betrieb und den von ihm frequentierten Markt gelte. Durch das Ausmaß an Beschränkungen, durch das dieser Sondertypus des modernen landwirtschaftlichen Grundeigentums gekennzeichnet ist, hat sich für Kroeschell160 sogar der Gesamtcharakter des landwirtschaftlichen Eigentums verändert. Die Schranken, die um des öffentlichen Wohles willen die Eigentümerbefugnisse begrenzten und unter dem zunehmenden öffentlich-rechtlichen Aspekt stünden, seien längst nicht mehr bloß beiläufiger, punktueller Natur. Das mache insb die Abhebung der idR entschädigungslos zu duldenden Eigentumsbindungen von den Enteignungen deutlich.161 Der agrarrechtliche Praktiker habe mittlerweile, was den Eigentumsinhalt angeht, das Gefühl ständig einen Schritt zurückgehen zu müssen, mittlerweile sogar mit dem Rücken an der Wand zu stehen.162 Für das deutsche Recht lässt sich das anschaulich ausdrücken: Sein Inhalt werde heute viel eher durch Art 14 Abs 2 GG als durch § 903 BGB formuliert.163 Wird also in der modernen agrarrechtlichen Literatur das landwirtschaftliche Eigentum als eigenständige Sonderform mehrheitlich anerkannt164, so sollen doch die aus der deutschen Sozialpflichtigkeit hergeleiteten Einwände von Grimm165 nicht als unberechtigt übersehen werden. Bestrebungen, landwirtschaftliches Eigentum aus dem bürgerlich-rechtlichen Bereich herauszulösen und in eine rechtliche Sonderordnung hineinzustellen, erteilt er eine klare Absage. Besonderheiten seien zwar unübersehbar, dennoch bleibe das landwirtschaftliche Eigentum voll in die bürgerlich-rechtliche Eigentumsordnung integriert. Es genieße denselben verfassungsrechtlichen Schutz wie das sonstige Eigentum, Bindungen träfen in Zeiten steigender Bevölkerungsdichte und damit enger werdender Räume nicht nur Landwirte, sondern auch nichtlandwirtschaftliche Gründeigentümer in Städten und Gemeinden. „Die Sozialpflichtigkeit ist nicht etwa ein trennendes Ele159 160 161

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Welan/Groiss, Eigentum, 108. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 17. Vgl auch das Grundsatzurteil des BVerwG, Urteil vom 24.06.1993, BVerwGE 94, 1, wonach weitgehende Nutzungseinschränkungen in oder aufgrund von Natur- und Landschaftsschutzsatzungen nicht mehr als Enteignungen nach Art 14 Abs 3 GG zu behandeln wären. Vielmehr handle es sich dabei ausschließlich um die Bestimmung von „Inhalt und Schranken des Eigentums“ nach Art 14 Abs 1 Satz 2 GG. Enteignungsrisiko und Enteignungsentschädigungen seien nicht anwendbar. Allerdings habe der Gesetzgeber einen Ausgleich vorzusehen, wenn er im Zuge der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums den Betroffenen allzu schwere Opfer auferlege. Leisner, Eigentum, 6, kritisiert, dass dieser Ausgleich als Härteregelung gesehen werde und damit zur „Sozialisierung des Entschädigungsrechts“ führe: Die Gewährung des Ausgleichs werde von der wirtschaftlichen Lage des Betroffenen abhängig gemacht. Hötzel, Eigentum und Agrarumweltrecht, 9. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 17. So auch Pikalo, Bedeutung der Rechtsvergleichung, 256; eingehend Waigel, Die verfassungsmäßige Ordnung, 131 ff und insb 160 ff. Grimm, Agrarrecht 1. Auflage, 18.

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ment, sondern ein gemeinsames Merkmal bürgerlichen und bäuerlichen Eigentums.“166 Eine rechtliche Sonderstellung für landwirtschaftliches Eigentum anzustreben oder auch nur rechtsdogmatisch zu konstruieren, könnte für die Landwirtschaft sogar fatale Folgen haben.167 Nicht Ausgrenzung, sondern nur die rechtliche, gesetzliche und politische Integration könne der bäuerlichen Landwirtschaft auf Dauer die Existenz sichern. Für eine rechtliche Betrachtung jedoch erscheint die Konstruktion einer solchen typisierten Sonderform des Eigentums uU hilfreich zu sein. Das Ausmaß des Netzes mannigfaltiger kollektiver und individueller Bindungen, in das der Grundeigentümer als landwirtschaftlicher Produzent in seinem Wirtschaften heute eingespannt ist, zu begreifen, ist eines der wesentlichen Anliegen des Agrarrechts.168

18.5 Eigentumsbeschränkungen 18.5.1 Grundlage und Sozialbindung „Das Eigentum ist unverletzlich.“ Aber der Eigentümer ist kein absoluter Herrscher. Der Verfassungsgesetzgeber fand 1867 ein bereits vom ABGB 1811 beschränkbar vorgeformtes Eigentum vor.169 In Ausschöpfung des Gesetzesvorbehaltes enthält die Rechtsordnung auch Normen zur sozialen Verantwortung des Eigentümers bei der Ausübung des Eigentumsrechts. Sowohl Verfassungsrecht (Art 5 StGG und Art 1 1. ZPEMRK) als auch Privatrecht (§§ 364 Abs 1 und 365 ABGB) lassen Beschränkungen und Verpflichtungen des Eigentums aufgrund von Gesetzen oder durch Gesetze iS des Gemeinwohls zu. Das Eigentumsrecht hat zwar Bestandsgarantie, in der Ausübung der aus ihm erfließenden Rechte kann es aber von der Gesetzgebung beschränkt und in bestimmten Fällen und Formen sogar entzogen werden. Welan170 spricht dabei vom „doppelten Eigentumsantlitz“. Der Gesetzesvorbehalt des StGG hat dabei allerdings einen radikalen Funktionswandel erfahren, von der ursprünglichen Funktion als Schranke der Vollziehung hin zur Ermächtigung an die zuständige Gesetzgebung, Eingriffe in Form genereller Normen zu verfügen.171 Die Grenzen für solche Eingriffe werden vom Verfassungsrecht gesetzt und vom VfGH gehütet. Nach seiner Rechtsprechung kann der Gesetzgeber Eigentumsbeschränkungen festlegen, sofern er dadurch nicht den Wesensgehalt des Grundrechts berührt oder in anderer Weise gegen einen ihn bindenden Verfassungsgrundsatz verstößt, soweit die Beschränkung im öffentlichen Interesse 166 167 168 169

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Grimm, Agrarrecht 1. Auflage, 18. Grimm, Agrarrecht 1. Auflage, 18. Holzer, Begriff, 302. Welan, Eigentum verpflichtet, 48. Auch nach Korinek, Grundrechtsordnung, 62, wurde das Privateigentum stets als sozial gebunden gesehen. Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 5. Melichar, Verfassungsrechtliche Probleme, 291. Isensee, Die Ambivalenz des Eigentumsgrundrechts, 6, formuliert: Schutz vor dem Staat und Schutz durch den Staat, Interventionsverbot und Interventionsgebot für den Staat.

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liegt172 und nicht unverhältnismäßig ist. Er dürfe zwar nicht das Eigentum konkret entziehen, übertragen oder im Einzelfall belasten, wohl aber in einer allgemein verbindlichen Weise den Herrschaftsbereich des Eigentümers einengen und mit Pflichten belasten, die ein Dulden, Unterlassen, aber auch ein Handeln bedeuten können.173 Hier spiegelt sich die Sozialfunktion des Eigentums in Bezug auf seine Auswirkungen gegenüber der Gesellschaft. Deshalb können diese Beschränkungen des Eigentums auch in Österreich mit dem Schlagwort „Sozialbindung des Eigentums“174 oder „Sozialpflichtigkeit“175 umschrieben werden. Die Sozialpflichtigkeit des Agrareigentums ist die Summe aller gesetzlichen Regelungen, welche den Eigentümer in seinem Eigentumsrecht beschränken.176 Die „Pflichtigkeiten“ des land- und forstwirtschaftlichen Eigentums sind dabei sehr vielfältig, wie noch zu zeigen sein wird. Insofern wird der aus der juristischen Diskussion in Deutschland stammende Terminus der „Sozialpflichtigkeit“ heute vielfach variiert: Natur(schutz)pflichtigkeit177, Umweltpflichtigkeit178, Ökologiepflichtigkeit179, Ökosozialpflichtigkeit180 etc. 172

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Vgl Walter/Mayer, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts, 576; Korinek, Grundrechtsordnung, 63 mwN, ebenso zu den Voraussetzungen für eine Enteignung; Öhlinger, Anmerkungen, 706 ff. Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 7. Vgl dazu insb Kühne, Das Bodenrecht, 64 ff; Korinek, Grundrechtsordnung, 63; Korinek in ders/Pauger/Rummel, Handbuch, 12 FN 43 mwN; Orsini-Rosenberg, Sozialbindung, 36; Welan, Landwirt als Organ, 6; Melichar, Verfassungsrechtliche Probleme, 291; Unkart, Raumplanung und Eigentumsgarantie; 306 FN 59; Groiss, Plan 1974, 41. Laut Entscheidung des BVerfG aus 1967, Urteil vom 12.01.1967, BVerfGE 21, 73, zwinge die Eigenart des Bodeneigentums in einer gerechten Rechts- und Gesellschaftsordnung „die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern. Der Grund und Boden ist weder volkswirtschaftlich noch in seiner sozialen Bedeutung mit anderen Vermögenswerten ohne weiteres gleichzustellen.“ Die Unentbehrlichkeit und Unvermehrbarkeit des Bodens verbiete es, seine Nutzung dem Gutdünken des Einzelnen und dem unübersehbaren Spiel wirtschaftlicher Kräfte zu überlassen, nötige vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit sehr viel nachdrücklicher zur Geltung zu bringen als bei Gütern, die entbehrlich oder beliebig vermehrbar oder beides seien; Martinstetter, Grenzen der Agrarpolitik, 460. Zur Begrifflichkeit vgl Leisner, Eigentum, 5: „Sozialbindung“ und „Sozialpflichtigkeit“ des Eigentums haben sich als eine Art von Ober- oder Sammelbegriff, aber auch – so Leisner – iS einer globalen Legitimation für ganz unterschiedliche Beschränkungen des Eigentums im Namen der Allgemeinheit eingebürgert. Nach Grimm, Landwirtschaftliches Eigentum, 4, bedeutet Sozialbindung des Eigentums, dass nur der sozial verträgliche Gebrauch des Eigentums verfassungsrechtlich geschützt ist. Generell vgl Leisner, Sozialbindung des Eigentums; Leisner, Sozialbindung des Waldeigentums, mwN; Kimminich, Grenzen der Sozialbindung; Martinstetter, Grenzen, 460; Baur zitiert bei Weber, Das Eigentum, 209; Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 10 f; Grimm, Agrarrecht, 28 ff; Soell, Die Bedeutung der Sozialpflichtigkeit, 244 ff. Welan, Eigentum verpflichtet, 48; Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 5. Seewald, Eingriffe in die Landwirtschaft, 85. Kritisch Burmeister, Rechtsprobleme der Extensivierung, 115 f. „Umweltgebundenheit“ bei Pernthaler, Raumordnung und Verfassung (2), 317.

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Der darin zum Ausdruck kommende „Kampf ums Eigentum“ hat für Leisner181 seine besondere Grundlegung darin, dass die Verletzung des Eigentumsrechts die Bürger nicht, wie bei anderen Grundrechten, gegen den Staat sogleich solidarisiere. Aufgrund der „Umverteilungsbegehrlichkeit“ der Gesellschaft komme es idR zur Solidarisierung der Mitbürger mit dem eigentumsentziehenden Staat, weil sie sich davon eigene Vorteile versprächen. Unbelastete Böden, sauberes Wasser, billige Lebensmittel, öffentliche Bauvorhaben etc könnten als Ziele einer Umverteilung über Eigentumseinschränkungen letztlich die ursprüngliche Wertentscheidung der Rechtsordnung für „Eigentum als Freiheit“ in Frage stellen. Mag das auch überzogen erscheinen, die durch das bürgerliche Eigentumsrecht des 19. Jahrhunderts erlangte freie Verfügungs- und Nutzungsbefugnis, die für die bäuerliche Eigentumsauffassung noch bis vor kurzem im Vordergrund stand182, gilt es augenscheinlich zu verabschieden.

18.5.2 Verwaltungsrecht und Verwaltungswirt Agrarrecht und Agrareigentum erfahren heute ihre konkrete Ausgestaltung sowohl durch die Normen, die Sonderprivatrecht statuieren (zB Anerbenrecht, Landpachtrecht und dadurch aufgrund der Privatautonomie geschaffene Sonderinstitute wie bspw Ausgedinge, Hofübergabsvertrag, Lieferverträge, Kontraktlandwirtschaft), als auch zunehmend durch Verwaltungsrecht. Wie schon in der Monarchie wirkt das Verwaltungsrecht durch die verschiedenen den Agrarbereich betreffenden Regelungen nachhaltig auf die Eigentumsverhältnisse ein. In die Freiheit des Agrareigentums wird bspw durch Forst-, Wasser-183, Umweltschutz-184, Naturschutz-, Fischerei-, Jagd-, Tierschutz-, Berg-, Bau-, Energie-, Feldschutz-, Boden-, Konsumentenschutz-, Lebensmittel-, Agrarlenkungs-, Bewirtschaftungs-, Marktordnungs-, Preisregelungs-, Planungs-, Bodenreform-, Grundverkehrs-, Sozial-, Arbeits-, Veterinär-, Pflanzenschutz-, Straßen-, Wege-, Verkehrs-, Steuer-, Abgaben- und Gebührenrecht eingegriffen. Nicht zuletzt mit der Übernahme des acquis communautaire durch den Beitritt Österreichs zur EG sind gerade im Bereich der GAP zT einschneidende Eingriffe in die unternehmerische Freiheit verbunden. Das betrifft auch die im Privateigentum wurzelnden Gestaltungs- und Verfügungsrechte des Landwirts. Da im Bereich des Agrarrechts nur 179

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Czybulka, Naturschutzrechtlicher Flächen- und Artenschutz, 310; Axer, Entwicklung und Stand des landwirtschaftlichen Bodeneigentums, 5 FN 21; Seewald, Eingriffe in die Landwirtschaft, 85; Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 116 ff, für den die Ökologiepflichtigkeit über der Sozialpflichtigkeit steht, 121. Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 6. Leisner, Eigentum, 3 f. So noch 1983 Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 10. Für Sendler, Wer gefährdet wen?, 33, ist im Wasserrecht, dem „ältesten und traditionsreichsten Gebiet des Umweltschutzes“, die „Erosion“ des Eigentums am weitesten fortgeschritten. Zur besonderen Rolle des öffentlichen Rechts im Umweltbereich und der solcherart „Entprivatisierung des Eigentums“ siehe Isensee, Die Ambivalenz des Eigentumsgrundrechts, 11 ff. Zur Wirtschaftslenkung durch das Umweltrecht siehe Schwarzer, Wirtschaftslenkung, 101 ff.

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selektive Hoheitskompetenzen des Bundes bestehen, treten gerade auch privatwirtschaftliche Instrumente hinzu, derer sich der Bund bedienen muss. In das Agrareigentum greifen also unterschiedliche Normproduzenten ein: die EG, der Bund, die Länder, die Gemeinden (etwa durch die örtliche Raumplanung).185 Dabei bedienen sie sich vielfältiger Instrumentarien unterschiedlichster Rechtsnatur. Der steigende Regelungsbedarf der sich immer weiter differenzierenden und komplexer werdenden modernen Gesellschaft äußert sich insb in Vorschriften öffentlich-rechtlichen Charakters mit Einfluss auf die Eigentumsrechtsausübung und damit Inhalt und Schranken des Eigentums.186 Bereits 1903 hebt Menger187 hervor, dass die freie Verfügung des Eigentümers durch die fortschreitende Entwicklung der staatlichen Verwaltung eingeschränkt werde. Durch die Feld-, Wald-, Berg-, Gewerbe-, Wasser-, Straßen-, Gesundheits-, Bau- und Feuerpolizei – heute kann man die Aufzählung beliebig ergänzen – sei die Ausübung des Eigentums immer mehr der Aufsicht und Genehmigung des Staates unterstellt worden. Insofern kann der Wandel des privatrechtlichen Eigentums mit Welan188 – anknüpfend an die bereits erläuterten Thesen Renners189 – als eine Verschiebung der durch Verwaltungsvorschriften statuierten Grenzen und Bindungen der Eigentumsrechtsausübung bei gleichbleibendem formalen Eigentumsbegriff gedeutet werden. Die Befugnis des Eigentümers gem § 354 ABGB, mit dem Eigentum „nach Willkür“ zu verfahren, oder – moderner formuliert – das freie Ermessen des Eigentümers, wird immer mehr „Verwaltung aufgrund der Gesetze“190. Die freie Willensbetätigung des Individuums verwandelt sich in „Vollziehung“ oder „Befolgung“ des im Gesetz zum Ausdruck kommenden Willens des Kollektivs. Die Befugnisse des Eigentümers sind zu „Pflichtrechten“ geworden.191 Diese Tendenz wird gerade deutlich beim Eigentum an Produktionsmitteln, insb auch beim agrarischen Bodeneigentum.192 Somit scheint das land- und forstwirtschaftliche Bodeneigentum durch verwaltungsrechtliche Vorschriften privater Verfügungs- und Nutzungsfreiheit mehrfach entkleidet und in den Dienst der Allgemeinheit gestellt. In diesem Dienst wird die Eigentumsausübung zur Erfüllung einer Reihe von vorgeschriebenen Staatszwecken.193 Der Landwirt werde in ein sich aus der Gesamtheit der Eigen185

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Im internationalen Kontext siehe den Vergleich bei Rosso Grossman/Brussaard, Agrarian Land Law in the Western World, 268 f. Siehe Welan, Bemerkungen zum Eigentumsrecht, 342. Menger, Neue Staatslehre, 99 f. Welan/Groiss, Eigentum, 14. Siehe Kap 18.3.2 (S. 414 f). Welan/Groiss, Eigentum, 14. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 17. Für Soell, Die Bedeutung der Sozialpflichtigkeit, 244, ist heute nahezu die gesamte Bodennutzung einer öffentlich-rechtlichen Regelung unterstellt. Bezüglich der Bodennutzung kommen zu diesen öffentlich-rechtlichen Beschränkungen noch private Bindungen hinzu und ergeben in Summe eine vorgegebene Nutzungsweise. Welan, Landwirt als Organ, 9, beobachtet bereits 1975, dass sich aus dem Ineinandergreifen von – damals noch nationalen – Marktordnungen, Preisregelung und Landwirtschaftsförderungen eine Bewirtschaftungsform des Bodens entwickelt habe, in der die Kalkulationsgrundlagen vom Staat fast ausschließlich und lückenlos determiniert würden. Der Grundeigentümer würde durch diese innige Symbiose von öffentlicher,

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tumsbeschränkungen verdichtendes Leistungssystem idR ohne Rücksicht auf zivilrechtliche Besitz- oder Eigentumsstrukturen eingegliedert, er bewirtschafte seinen Betrieb im öffentlichen Auftrag, er besorge Verwaltungsaufgaben und lebe davon.194 Letztlich sei die wirtschaftliche und rechtliche Selbstbestimmung beseitigt und das Grundeigentum durch ein enges Geflecht von Pflichten und existenznotwendigen Vergünstigungen zum Exekutivorgan einer zentral oder kooperativ gelenkten und beaufsichtigten Wirtschaftsordnung verwandelt worden.195 Der Eigentümer nähere sich „einem Vertragsbediensteten des Staates ohne Gehaltsanspruch.“196 Der Landwirt ist also drauf und dran, zum „Verwaltungswirt“197 zu mutieren.

18.5.3 Schutzfunktion, öffentliches Interesse und Wandel Die Motivationen198 für diese immer stärker in Erscheinung tretende Sozialbindung des agrarischen Eigentums haben sich gewandelt. Die das Eigentum bindenden Verwaltungsvorschriften schränkten lange Zeit weniger die privatrechtlichen Dispositionsbefugnisse der Grundeigentümer ein, sondern befassten sich einerseits mit den Folgen der Grundentlastung und dienten andererseits dem Schutz und der Förderung der Landeskultur.199 Vorherrschend war dabei die ökonomische Zielsetzung, gerade auch in umweltbezogenen Agrarrechtsbereichen wie Forst-, Wasser- oder Jagdrecht. Heute steht hingegen vornehmlich die „ökologische Tönung“ im Vordergrund, Raum- und Naturbezogenheit, Planungsaffinität und Re193

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quasiöffentlicher und privater Bewirtschaftung nicht nur seines Bodens, sondern auch des Betriebes immer stärker zu einer rationalen und – vergeblich – optimalen Nutzung seines Bodens und seiner anderen Produktionsgrundlagen im Dienste eines vorgegebenen Gesamtwirtschaftskonzeptes verhalten. Damit folgt er SWA, Funktionen und Schranken des Grundeigentums, 17. Welan, Landwirt als Organ, 16. So schon Renner, Rechtsinstitute, 101 f. Pernthaler, Landwirtschaftliche Planung, 56 f. Für Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 229, gerät der bisher selbständige Bauer in die Zwangsjacke einer Mammutbürokratie, die die Rolle von Orwells „Großen Bruder“ zu spielen beginne. Welan, Eigentum verpflichtet, 50. Siehe auch Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 6; Welan, Landwirt als Organ, 16 f. Steding, auf dem Weg, 466. Planck, Planung in agrarsozialer Sicht, 45, spricht vom „Bauer mit der Dienstmütze“ in der Hand, eingespannt in Regeln und Ordnungen, die er von Brüssel, Bonn oder Wien her empfange. Siehe auch Kap 17 (S. 384 ff). Die Motivationen liegen für Welan/Groiss, Eigentum, 107 f, in der Konstituierung von organisierten Gruppeninteressen, die in erster Linie auf die Erhaltung und/oder Gestaltung des agrarischen Eigentums einwirkten, in der Durchsetzung von Eigentumsbeschränkungen auch durch bäuerliche Interessengruppen, die zwar eine fühlbare Einengung und Belastung der Verfügungsgewalt des Eigentümers seien, aber sich auch andererseits als eminente Schutzfunktion sichernd–konservierend und fördernd–entwickelnd auf die Agrarstruktur auswirkten sowie schließlich in der Einschränkung der Vertragsfreiheit, die als rechtstechnisches Mittel zur Gewährleistung des angestrebten Schutzes aus dem besonderen Schutzbedürfnis heraus resultiere. Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 10 f; Hancvencl, Agrarpolitik, 46.

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gelungsdichte sind bei weitem stärker geworden.200 „Der Bauer wurde aus den Ordnungen der Ökologie hinausgedrängt und kam in die Ordnungen der Ökonomie und Politik. In einer Gegentendenz wurde die Nachhaltigkeit und Naturpflichtigkeit des Agrareigentums mehr und mehr positivrechtlich festgelegt.“201 Gerade in der Forstwirtschaft sind die Wirtschaftsabläufe besonders weitgehend durch gesetzliche Bestimmungen geregelt.202 „Wie Wasserzeichen sind aber im heute geltenden Recht noch die bewährten alten Rechtswerke erkennbar.“203 Ein großer Teil speziell der traditionellen agrarrechtlichen Eigentumsbeschränkungen (insb Anerbenrecht, Landpachtrecht und Grundverkehrsrecht) zielt jedenfalls heute noch auf eine schützende Funktion hin. Aber auch neuere Materien wie bspw die Marktorganisationen binden den Grundeigentümer als Produzenten zwar an eine Reihe von Bewirtschaftungsmaßnahmen, reichern aber gleichzeitig das landwirtschaftliche Grundeigentum um wesentliche rechtliche Garantien an, da der Gesetzgeber hier die besonderen wirtschaftlichen Risiken und Lasten der landwirtschaftlichen Produktion in einer freien Marktwirtschaft auf alle Produzenten, aber auch Verarbeiter, Händler und Konsumenten verteile.204 Sozialgebundenheit des Eigentums kann also auch soziale Sicherheit von Eigentümern bedeuten.205 Bindungen dienen oftmals letztlich dem öffentlichen Interesse206 an der Erhaltung und Stärkung der Wirtschafts- und Lebensverhältnisse im 200

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So haben sich bspw das Düngemittel- und Futtermittelrecht von ursprünglich reinen Verbraucherschutzgesetzen zu (auch) umweltpolitisch orientierten Gesetzen weiterentwickelt; Marquardt, Produktionslenkende Regelungen, 18. Allgemein zu diesem Wandel siehe Winkler, The Law of Agricultural Land Use, 77. Vgl für Deutschland die Nachzeichnung anhand von exemplarischen Vorschriften, wie das Eigentum an land-, forst- oder fischereiwirtschaftlich genutzten Grundstücken im Interesse der allgemeinen Funktion der Landschaft als Erholungsraum bereits bis 1975 immer mehr sozial gebunden wurde bei Bruns, Spannungsfeld, 329 f. Welan, Bauern – Eigentum und Verantwortung, 26. Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 5. Orsini-Rosenberg, Sozialbindung, 37, sieht die gesetzliche Sozialbindung des Eigentums am Wald viel stärker ausgeprägt als an landwirtschaftlichen Flächen. Für Welan, Landwirt als Organ, 14, wird die Forstwirtschaft durch ein System von öffentlich-rechtlichen Verboten, Reglementierungen und Bewilligungspflichten seit jeher in einer Mittelstellung zwischen öffentlicher und privater Wirtschaft gehalten. Für das dt Recht siehe auch Ebersbach, Eigentumsbeschränkungen; Leisner, Sozialbindung des Waldeigentums. Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht, 11. SWA, Funktionen und Schranken des Grundeigentums, 9 f; Welan, Landwirt als Organ, 8. Zu einer ähnlichen Doppelgewichtigkeit des Naturschutzrechts siehe Ebersbach, Landschaftspflege, 338. Verschiedentlich werde zB auch in Entscheidungen von Gerichten die Milchquotenregelung als für den Erhalt landwirtschaftlicher Betriebe wertvoller als eine Rückkehr zur Marktwirtschaft beurteilt; siehe Steding, Agrarmarktordnungsrecht, 5 mwN. Zur auch fördernden Wirkung des Umweltrechts auf das Bodeneigentum und seine land- und forstwirtschaftliche Bewirtschaftung siehe Storm, Bodeneigentum, 471. Welan, Eigentum verpflichtet, 50. Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 8 f, unterscheidet für das dt Recht drei Gruppen der „Gemeinwohlanforderungen“ staatlicher Reglementierungen: gruppenwohlorientierte Normen, die primär der Landwirtschaft zugute kommen (bspw Subventionsrecht, Grundverkehrsrecht), staatswohlorientierte Normen, die dem Interesse des Staates

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ländlichen Raum. Insb bei agrarrechtlichen Eigentumsbeschränkungen könne was den abstrakten Eigentümer Bindungen und Belastungen aussetzt, dem konkreten Eigentümer oder einer konkreten Gruppe von Eigentümern von Nutzen sein.207 Diese Schutzwirkung steht allerdings in manchem den wirtschaftlichen Gesetzmäßigkeiten, denen genauso die bäuerlichen Betriebe unterworfen sind, entgegen. Darüber hinaus wird dieser Schutz auch als Bevormundung durch den Gesetzgeber, als Fessel für die Fortentwicklung oder gar als Einfallstor für eine „Sozialisierung auf kaltem Weg“ angesehen.208 Je weiter sich aber das Verständnis der Aufgaben der Land- und Forstwirtschaft von der „bloßen“ Urproduktionsfunktion hin zu einem multifunktionalen Ansatz entwickelt, desto mehr treten ganz andere Allgemeininteressen in den Vordergrund. In außerlandwirtschaftlichen Rechtsbereichen wurzelnde Normen – wie zB Umwelt-, Raumordnungs- oder Baurecht – können auch im Interesse anderer Verwaltungszwecke auf das landwirtschaftliche Eigentum (beschränkend oder schützend) einwirken.209 IdR stehen hinter solchen Vorschriften öffentliche Interessen, die die Schutzfunktion auf andere Ziele als die Erhaltung der bäuerlichen Landwirtschaft richten. Mit dem Staatsziel des umfassenden Umweltschutzes210 ist ein solcher Aspekt des Gemeinwohls sogar im österreichischen Verfassungsrecht umschrieben, der die Gesetzgebungen zu Eingriffen legitimiert.211 Diese verschiedenen Ansatzpunkte bewirken auch, dass die das landwirtschaftliche Grundeigentum beschränkenden Gesetze keineswegs homogen, weder gesetzestechnisch noch inhaltlich aufeinander abgestimmt sind.212 Differenziert betrachtet, kann jede Beschränkung besondere Funktionen erfüllen. Das dahinter stehende „allgemeine Wohl“, das öffentliche Interesse213, ist dabei alles andere als statisch. Es ist unentwegtem Wandel unterworfen. Stand in Zeiten knapper Versorgungslage die Sicherung der Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln im Vordergrund, so konzentriert es sich heute auf die qualitative Verbesserung der Lebensverhältnisse. Die Erfordernisse, auf die das öffentliche Interesse gerichtet ist, sind Funktionen der jeweiligen wirtschaftlichen, sozialen, politischen und technischen Entwicklung.214 Die Wandlung der Anforderungen und Bedürfnisse der Öffentlichkeit kann sich allmählich vollzie206

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dienen (bspw Milchquotenregelungen, Neuanpflanzungsverbot für Weinreben, die den finanziellen Ruin der EU angesichts der Überproduktion verhindern sollen) und allgemeinwohlorientierte Normen, die der Mehrheit der Bevölkerung dienen (bspw umweltrechtliche Vorschriften). Allerdings dürfe die letzte Gruppe nicht die größte darstellen. Die klassische grundrechtliche Abwehrfunktion trete weiters am deutlichsten dort hervor, wo dem Landwirt aus Gründen des Staatswohls und – uU eingeschränkter – auch des Allgemeinwohls Beschränkungen auferlegt würden. Welan/Groiss, Eigentum, 26 f; folgend Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 218. Welan/Groiss, Eigentum, 31. Holzer, Begriff, 302. BVG über den umfassenden Umweltschutz. Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 6. Auch im dt Recht ist der Umweltschutz grundsätzlich anerkannter Eingriffstitel des Staates, legitimes Staatsziel, selbst ohne formelle Anerkennung im Verfassungstext; Isensee, Die Ambivalenz des Eigentumsgrundrechts, 4. Baur, Sachenrecht, 305. Dazu siehe Korinek in ders/Pauger/Rummel, Handbuch, 20 ff. Welan/Groiss, Eigentum, 30. Siehe auch Baur, Sachenrecht, 305.

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hen oder – bedingt etwa durch Krisen oder Naturkatastrophen – auch plötzlich eintreten, wie die BSE-Krise eindrucksvoll vor Augen geführt hat. Solcherart geänderte öffentliche Interessen bedingen geänderte eigentumsbeschränkende Agrarrechtsnormen. Agrarrechtliche Eigentumsbeschränkungen sind aber auch als Mittel für agrarpolitische Interessen und Ziele lesbar. Agrarische Eigentumsbindungen würden zur Ermöglichung, Steuerung (Beschleunigung oder Verlangsamung) und Gestaltung dynamischer Prozesse eingesetzt und sohin zum aktiven Instrument der Agrarpolitik.215 Aus der Phänomenologie der agrarischen Eigentumsbeschränkungen überhaupt ließen sich Grundzüge der österreichischen – und wohl auch europäischen – Agrarpolitik erkennen. Allerdings sollte das Eigentum nicht allein unter dem Gesichtspunkt des Mittel-Zweck-Verhältnisses im Hinblick auf politische Zielsetzungen gesehen werden, da es eben nicht nur Instrument für staatliche Lenkungsmaßnahmen, sondern ein eigenständiges Element und eine maßgebliche Grundlage der Rechts- und Sozialordnung sei.216 In jedem Fall ist der Frage des Eigentums an Grund und Boden und seinen Beschränkungen ihre eminente politische Bedeutung nicht abzusprechen.217 In diesem Zusammenhang wird insb vor einer Überforderung der Landwirtschaft zu warnen sein.218 Gerade bei immer höher geschraubten, auch diametral entgegen gesetzten Interessen und Anforderungen (zB Wettbewerbsfähigkeit hie, ökologische Produktion da) kann als äußerste Wirkung letztlich auch die Existenzgefährdung landwirtschaftlicher Betriebe aufgrund der Eingriffe durch die öffentliche Hand die Folge sein.219 Diesem Wandel öffentlicher und politischer Interessen steht der traditionelle Grundzug, der hinter den agrarischen Eigentumsbeschränkungen entsteht, gegenüber. Dieser ist zunächst schon aufgrund der Schutzfunktion meist ein beharrender und sichernder, während die jüngeren Bindungsformen mehrheitlich auf eine dynamische Entwicklung der Land- und Forstwirtschaft gerichtet sind.220 Bei letzteren wäre zB an wasserrechtliche oder raumplanerische Maßnahmen zu denken, wo sich der Gesetzgeber oft diverser Pläne bedient. Beim Grundeigentum allerdings haben aufgrund der Unvermehrbarkeit und Unersetzbarkeit des Bodens und der daraus resultierenden spezifischen Knappheit raumplanerische, sozial-, wirtschafts- oder umweltpolitische Notwendigkeiten dafür gesorgt, dass sich das agrarische Grundeigentum aus rechtlicher Sicht von der Vorstellung des Eigentums als grundsätzlich unbeschränktem Vollrecht am weitesten entfernt haben dürfte. Das 215

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Welan/Groiss, Eigentum, 32; Bach, Vorwort 1973, 7. Für Marquardt, Produktionslenkende Regelungen, 19, sind speziell die Regelungen zur Produktionslenkung mehr von aktuell agrar- und haushaltspolitischen Überlegungen denn von gesetzlich systematischen Begründungen getragen. Winkler, Art Landwirtschaftliches Eigentum in HAR, 281. Vgl auch Baur, Sachenrecht, 302; Martinstetter, Grenzen der Agrarpolitik, 460. Vgl Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 7; Orsini-Rosenberg, Sozialbindung, 37. Bach, Vorwort 1973, 7, geht (noch) davon aus, dass der Gesetzgeber bemüht bleibe, eine Basis zu finden, die es dem Bauernstand ermögliche, die den jeweiligen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen entsprechenden Anforderungen zu realisieren. Dazu vgl im Detail Krach, Existenzgefährdung, 40 f. Vgl Welan/Groiss, Eigentum, 31.

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Bodeneigentum und der Wert, den es verkörpert, hängt immer weniger von der Leistung des Eigentümers – also seiner Arbeit auf und mit seinem Grundstück – ab, sondern immer mehr von staatlichen Maßnahmen.221 Das Grundeigentum weist die größte Dichte der Sozialpflichtigkeit auf.222 Aufgrund dieser erhöhten Tendenz zur Steigerung des Bindungs- und Sozialgehalts des Bodeneigentums seien land- und forstwirtschaftliche Immobilien weitgehend „immobilisiert“ worden.223 Beim agrarischen Grundeigentum überwiegten die Sozialbindungen noch mehr als dies beim sonstigen Grundeigentum der Fall sei, weshalb Groiss224 überlegt, in gewandelter Form die alte Unterscheidung von „Rustikalgütern“ und „Urbarialgütern“ wieder aufzunehmen. Grundsätzlich ist auch eine deutlich stärkere Beschränkung des Grundeigentums im Vergleich zum Eigentum am mobilen Kapital zu beobachten. Während es auf der einen Seite immer mehr zu dieser „Immobilisierung der ländlichen Immobilien“ gekommen sei, hätte auf der anderen Seite die Globalisierung zur weltweiten Ungebundenheit des mobilen Kapitals geführt.225 Damit könne eine immer größer werdende Ungleichheit des Eigentums konstatiert werden, es seien zwei Klassen von Eigentumsarten entstanden. Heute wird Eigentum an Grund und Boden im Zuge der Internationalisierung, Europäisierung und Ökologisierung immer mehr „sozialtransformiert“, während das mobile Kapital so gut wie keinen Beschränkungen und Begrenzungen unterliegt und globale Freiheit genießt. „Die supranationalen, nationalen und regionalen Rechtssetzer sind gegenüber dem frei beweglichen Großkapital weitgehend recht- und machtlos. Umso mehr können sie sich gegenüber dem ländlichen Bodeneigentum entfalten und die ländliche Bodeneigentumsordnung in ihrem Sinne gestalten. Die Freiheitsfunktion des Eigentums muss zwar irgendwie erhalten bleiben. Aber die Sozialpflichtigkeit kann mehr und anders werden und damit ändert sich auch die Freiheitsfunktion.“226

18.5.4 „Eigentum verpflichtet“ Agrareigentum ist heute so öffentlich-rechtlich verpflichtet, dass die Frage zu stellen sein wird, ob nicht zumindest in manchen Bereichen in Summe die verfassungsrechtliche Grenze des Wesensgehalts des Eigentumsrechts überschritten 221 222

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Sendler, Zum Wandel, 76. Geiger, Zur Abgrenzung, 30, die Intensität der Sozialpflichtigkeit hängt vom Eigentumsobjekt ab, 29. Nicht zu vergessen wird hier auch die psychologische Komponente sein: Fremdes Eigentum in Form eines zB teuren Autos ist jedermann als solches erkennbar, der idR als Erholungsraum für alle offene Naturraum wird oft gar nicht als fremdes Eigentum wahrgenommen werden. Welan/Groiss, Eigentum, 31; Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 6; Groiss, Planung 1974, 41. Für Deutschland siehe Lipinsky, Eigentümerlandwirtschaft, 311 f, zu Versuchen der Agrarstrukturverbesserung durch Bodenmobilisierung. Welan/Groiss, Eigentum, 108. Nach Axer, Entwicklung, 8, ist das in Deutschland verfassungsrechtliche Schutzniveau für die Grund- und Bodennutzung im Laufe der Jahre relativiert und gesenkt worden. Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 6 f. Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 7.

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ist.227 Speziell wenn man den durch die agrarischen Eigentumsbeschränkungen in seiner Gesamtheit konstituierten Begriff des agrarischen Eigentums dem des Eigentums nach dem ABGB gegenüber stellt. Enteignungsmöglichkeiten und zahlreiche Eigentumsbeschränkungen haben das als Vollrecht angelegte Eigentumsrecht auf eine Restgröße reduziert, die es als von zahlreichen Normen gestaltetes Nutzungsrecht erscheinen lässt. „Ist ein Recht, das mit Planungsvorgaben, Verfügungsbeschränkungen, Nutzungsbindungen, Duldungs-, Handlungs- und Leistungspflichten belastet ist, noch ein Recht mit privatautonomen und -nützigen Wahlmöglichkeiten, also Eigentum?“228 Angesichts solcher Eigentumsverpflichtungen kann sich nicht nur die Summe der Eigentumseingriffe der Verfassungswidrigkeit nähern, sondern es schwindet in der Masse einschränkender und bindender Vorschriften auch die individuelle Freiheit.229 Ohne diese aber kann man dem „Paragraphengestrüpp“ auch nicht die soziale Verantwortung der Bauern entgegensetzen. „Eigentum verpflichtet.“ In diesem Postulat des Art 14 Abs 2 GG habe man Recht und Ethik, Freiheit und Verantwortung verbinden wollen. Insofern kann es als Aufruf zur sozialen Verantwortung des Eigentümers verstanden werden.230 Heute spricht man zwar häufig von Sozialpflichtigkeit, meint aber meist Sozialbindung durch Gesetze. Der Aufruf „Eigentum verpflichtet“ wird weitgehend als Eingriffsvorbehalt zugunsten der Staatsgewalt in die Rechte der Eigentümer verstanden. Aus der sozialen Verantwortung und der Sozialpflichtigkeit des Eigentümers ist das umfassende Eingriffsrecht des Staates in die Rechte des Eigentümers geworden, der diese Eingriffe idR entschädigungslos dulden muss. Die aktuelle Diskussion in Deutschland gerade zur Sozialpflichtigkeit des Agrareigentums231 und die Verschiebung der Akzente im Abgrenzungsbereich zwischen Eigentumsgarantie und Sozialbindung durch die deutschen Höchstgerichte sprechen hier eine beredte Sprache. Zu beobachten sei eine im Namen von Sozialstaatlichkeit und Sozialpflichtigkeit schleichende, manchmal auch ganz offene Aushöhlung 227

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Welan, Eigentum verpflichtet, 50; Welan/Groiss, Eigentum, 108; Groiss, Planung 1974, 41. Welan, Eigentum verpflichtet, 50. Allerdings gelte es zu bedenken, dass die heutige Eigentumsordnung eine völlig andere sei, als die des liberal geprägten österreichischen Grundrechtskatalogs von 1867; Groiss, Planung 1974, 41. Bereits 1973 konstatiert Bach, Vorwort 1973, 7, eine Relativierung des Eigentumsbegriffs und fragt, ob es weiterhin im Agrarbereich ein gesichertes Eigentum geben werde. Welan, Eigentum verpflichtet, 50; Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 6; Welan, Bauern – Eigentum und Verantwortung, 26. Zum Zusammenhang zwischen der Eigentumsgarantie und der Garantie der persönlichen Freiheit siehe Kimminich, Grenzen der Sozialbindung, 179 f; Axer, Entwicklung und Stand des landwirtschaftlichen Bodeneigentums, 4. Welan, Eigentum verpflichtet, 50; Soell, Die Bedeutung der Sozialpflichtigkeit, 245. Vgl auch Art 15 GG (Sozialisierung). Vgl bspw Grimm, Agrarrecht, 28 ff; Grimm, Landwirtschaftliches Eigentum, 3 ff; Sozialbindung des Eigentums – und kein Ende? Beiträge der Frühjahrstagung 1994 der DGAR, AgrarR 1994, Beilage II; dort insb Leisner, Eigentum, 5 ff; Eigentum – Sozialbindung – Enteignung, Frühjahrstagung der DGAR 1983, AgrarR 1984, Beilage I mit grundlegenden Beiträgen von Böhmer, Krohn und Leisner sowie einer kontroversiellen Podiumsdiskussion; Stellungnahme des Forstausschusses der DGAR zum Nassauskiesungsurteil, AgrarR 1983, 67.

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der Eigentumsgarantie.232 Der österreichischen Verfassung ist ein solcher Aufruf zu sozialer Verantwortung des Eigentümers fremd. Aber auch ganz iS der Landund Forstwirtschaft wäre es, den Schutz der Eigentumsfreiheit als Schutz der Eigentümerverantwortung zu verstehen233. Der Eigentümer solle demnach nicht ein passiver Dulder sein, sondern ein aktiver Bürger, der sich im Gebrauch seines Eigentums zugleich seiner Verpflichtung gegenüber der Gemeinschaft, der Umwelt und der Nachwelt bewusst sei. Nicht steigende Reglementierung dürfe die Maxime der Zukunft sein, sondern steigende Verantwortung.

18.5.5 Ober- und Nutzungseigentum wieder aktuell? Dass selbst bei einer Vielzahl von Eigentumsbeschränkungen das Eigentum im Prinzip doch ein unbeschränktes ist, erscheint angesichts der geschilderten Entwicklungen oft gar nicht mehr vorstellbar. Heutzutage sei nicht die Freiheit das primäre, sondern die gesetzliche Beschränkung, und Eigentum sei dann das, was übrig bleibe. „Sollte sich die antiliberale Tendenz der Eigentumsentwicklung fortsetzen, so könnte uns das gewiss nicht gleichgültig lassen. Die Eigentumsfreiheit ist nicht nur ein Grundpfeiler unserer Rechtsordnung, sondern zugleich auch unserer freiheitlichen Wirtschaftsordnung. Auf ihr beruht daher nicht zuletzt die Entwicklung der modernen Landwirtschaft.“234 Dennoch wäre eine Betrachtung des Eigentums ausschließlich im Lichte seiner sozio-ökonomischen Funktion falsch, denn diese könnte in der These münden, dass das Eigentum nur nach Maßgabe seiner sozialen Funktion gewährleistet und der Eigentümer nur soweit geschützt sei, als er von seinem Eigentum treuhänderisch im Dienste der Gemeinschaft Gebrauch macht.235 Eigentumsschutz bedeutet aber immer noch umfassenden Schutz. Im agrarischen Eigentumsrecht tritt allerdings eine Entwicklung zT besonders deutlich hervor: die Abspaltung von Eigentümerbefugnissen.236 In Formen des 232 233

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Leisner, Eigentum, 6. Welan, Eigentum verpflichtet, 50. Ähnlich Orsini-Rosenberg, Sozialbindung, 39, der auf die Sozialbindung auf freiwilliger Basis in land- und forstwirtschaftlichen Betrieben, noch bevor es derartige gesetzliche Normen gegeben hat, hinweist. Zur Eigentümerverantwortung siehe auch Isensee, Die Ambivalenz des Eigentumsgrundrechts, 18. Kroeschell, Grundeigentum, 83. Badura zitiert bei Öhlinger, Anmerkungen, 714 FN 66. Nach Grimm, Landwirtschaftliches Eigentum, 4, bedeutet Sozialbindung des Eigentums, dass nur der sozial verträgliche Gebrauch des Eigentums verfassungsrechtlich geschützt ist. Vgl Winkler, Art Landwirtschaftliches Eigentum in HAR, 285 f. In Deutschland war es das BVerfG, das dem Gesetzgeber das Recht zugesprochen hat, durch Neubestimmung des Eigentumsinhalts bestimmte Nutzungsbefugnisse vom Eigentum abzuspalten, und damit auch der Entschädigungsgarantie zu entziehen. Der Einwand des BGH, es widerspreche der Eigentumsgarantie, das Grundeigentum in dieser Weise zur Disposition des Gesetzgebers zu stellen und einer potentiell totalen Sozialbindung zu unterwerfen, hat sich nicht durchgesetzt; Kroeschell, Grundeigentum, 81 f. Diskussionen zwischen Positionen wie dem § 903 BGB nur mehr ideologische Bedeutung zuzuerkennen oder dem Eigentumsbegriff des GG eine Bindung an den prinzipiell unbegrenzten Vollrechtsbegriff des BGB abzusprechen, sorgen für die bereits dargestellten rechtswissenschaftlichen Auseinandersetzungen.

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Privatrechts werden hier iS Renners die Konnexinstitute des Eigentums zu verstehen sein, die der Eigentümer durch Schaffung dinglicher oder schuldrechtlicher Nutzungsrechte für Dritte begründen kann (Pacht, Servitut etc). In Formen des öffentlichen Rechts ist hier an alle Regelungen gedacht, die bestimmte Nutzungen für die Allgemeinheit aus dem Grundeigentum ausschließen (Wasserrecht, Forstrecht etc) oder an eine Bewilligungspflicht binden.237 Mit der Trennung von Eigentum und Betrieb lässt sich die Abtrennung bestimmter Nutzungs- und Entscheidungsbefugnisse aus dem Bereich des Eigentums gedanklich an das Rechtsinstitut des Betriebs knüpfen. Diese Entwicklung zunehmender Abspaltungen und Bindungen des agrarischen Eigentums wird aus heutiger Sicht weitergehen. Wenn der Land- und Forstwirt aber nur mehr wenige subjektive Rechte haben sollte, könnte es zu neuen Abhängigkeitsverhältnissen im ländlichen Raum kommen. Ein neuer „Untertänigkeitsverband“, der durch die Grund- und Freiheitsrechte für alle Zeit aufgehoben sein sollte, wäre die Folge.238 Dann könnte die Charakterisierung der überkommenen Eigentumsverfassung durch den Göttinger Juristen Justus Friedrich Runde aus dem Jahre 1791 heute wieder Geltung beanspruchen, wonach der Bauer „an den eigentlichen Bauerngütern der Regel nach nur ein unvollkommenes und sehr beschränktes Eigentum“ habe und ihm „also kaum ein Schatten des wahren Eigentums an den Gütern, welche er kultiviert“ bleibe.239 In diesem Zusammenhang wird in der agrarrechtlichen Literatur bereits von einer „Restauration des öffentlichen Obereigentums an Grund und Boden“ gesprochen.240 Damit wird auf die Lehre vom geteilten Eigentum der mittelalterlichen Rechtswissenschaft angespielt, die mit den Bezeichnungen Obereigentum des Lehensherrn (dominium superius) und Untereigentum des Lehensmannes 237

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„Nutzungsausgliederungen“: Krohn, Entschädigung, 19; Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 13; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 216 ff. Klassische Bspe für Abspaltungen von Eigentümerbefugnissen bei Geiger, Zur Abgrenzung, 33, wie zB auch Jagd und Fischerei nicht mehr zum Inhalt des Grundeigentums gehörig sind. Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 7. Zitiert nach Kroeschell, Grundeigentum, 70 f. So die seinerzeit viel zitierte Studienarbeit der SWA, Funktionen und Schranken des Grundeigentums, 16. Später bekannte sich Pernthaler der Urheberschaft der anonym erschienenen Arbeit; Pernthaler, Raumordnung und Verfassung (2), 298 FN 142. Darin wird die Entwicklung des Eigentumsinstitutes hin zu einem „öffentlichen Obereigentum an Grund und Boden“, wo die Gesellschaft unter Fortbestand des individuellen Eigentums wesentliche Befugnisse und Funktionen selbst ausübe und sie damit der Verfügung des Eigentümers entziehe, an Hand der landwirtschaftlichen Produktions- und Nutzungsplanung, des Grundverkehrsrechtes, der öffentlichen Bewirtschaftung von Forst und Wasser und der gesellschaftlichen Ansprüche an eine natürliche Umwelt aufgezeigt. Weiters mit teilweise sehr aufschlussreichen Ausführungen Kroeschell, Grundeigentum, 83; Grimm, Agrarrecht, 26; Grimm, Strukturwandel, 71; Wimmer, Einleitung, 7; Groiss, Planung 1974, 41. Warnend Orsini-Rosenberg, Sozialbindung, 40. Siehe auch Lang, Landwirtschaft, 16; Stemberger, Umwelt und Landwirtschaft, 119; Sendler, Zum Wandel, 82; Pernthaler, Raumordnung und Verfassung (2), 298 f; Pernthaler, Der Wandel des Eigentumsbegriffs 200 f.

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(dominium inferius) die vielfach gestuften Grundbesitzverhältnisse der Zeit mit dem Instrumentarium des römischen Rechts erfasste.241 Ihren gesetzlichen Ausdruck fand diese Eigentumsauffassung letztlich in den großen Kodifikationen des späten Naturrechts, wie dem preußischen allgemeinen Landrecht von 1794 und dem ABGB von 1811. Danach kam dem Obereigentümer nur ein Anteil an der Proprietät, also am Recht über die Substanz der Sache zu verfügen, zu, während dem Untereigentümer das ungeteilte Nutzungsrecht zustand. Erst in der Folge der Wende vom 18. zum 19. Jahrhundert erfolgte die Überwindung des geteilten Eigentums, und dem freien Eigentum in seiner Beschränkbarkeit wurde zum Durchbruch verholfen. Angesichts dieser historischen Dimension erscheint eine Charakterisierung der heutigen Situation des Agrareigentums als in Verfügungs- und Nutzungseigentum geteiltes Eigentum auf den ersten Blick befremdlich. Die beim Grundeigentümer verbleibenden Befugnisse werden ab einem gewissen Grad an Eigentumsbindungen als bloßes Nutzungseigentum (Untereigentum) angesehen, das unter dem Verfügungseigentum (Obereigentum) des Staates bzw der Öffentlichkeit, der Gesellschaft steht.242 Tendenzen in diese Richtung bestehen. So hat der deutsche Gesetzgeber anfangs der 1970er Jahre geplant, im Baubodenrecht die Trennung zwischen einem privaten Nutzungseigentum und einem kommunalen Verfügungs- oder Obereigentum einzuführen.243 Man hätte das Recht zur baulichen Nutzung aus dem Eigentum herausgelöst und es einer behördlichen Zuteilung unterworfen. Dieses Vorhaben ist aber nicht verwirklicht worden.244 Gleichwohl finden sich genügend Beispiele, wo die Gesellschaft unter Fortbestand des individuellen Eigentums wesentliche Befugnisse und Funktionen desselben selbst ausübt und sie damit der Verfügung des Eigentümers entzieht.245 Andererseits aber könne von einem öffentlichen Obereigentum am landwirtschaftlichen Boden letztlich nicht gesprochen werden, denn die Privatnützigkeit als Grundprinzip des Eigentumsrechts stehe außer Zweifel246. Für Melichar247 241 242

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Siehe Kroeschell, Grundeigentum, 67 ff. Kroeschell, Grundeigentum, 83; Grimm, Agrarrecht, 26; Groiss, Planung 1974, 41. Leisner, Sozialbindung des Waldeigentums, 127, lehnt jede Konstruktion eines Oberoder Miteigentums der Gemeinschaft zur Begründung von Sozialbindungen ab. Der historische Vergleich hinkt, da der seinerzeitige Obereigentümer kaum Anordnungs- oder Planungsbefugnisse gegenüber dem Untereigentümer hatte; Pernthaler, Raumordnung und Verfassung (2), 298 FN 143. Kroeschell, Grundeigentum, 65 und 81; Kroeschell, Eigentumsordnung, 34 insb FN 21 und 38; Winkler, Art Landwirtschaftliches Bodeneigentum in HAR, 283. Im Detail Hass, Ist „Nutzungseigentum“ noch Eigentum?, insb 165 ff; Westermann, Zulässigkeit und Folgen einer Aufspaltung des Bodeneigentums in Verfügungs- und Nutzungseigentum (1974). Auch die DDR hat einen differenzierten Eigentumsbegriff (Sozialistisches Eigentum – Privateigentum bei de-facto–Enteignung im Kern) entwickelt; vgl Grimm, Agrarrecht, 25 f. Generell Rohde, Bodeneigentum, insb 183 ff; Steding, Prüfstand, 253. SWA, Funktionen und Schranken des Grundeigentums, 16. Kroeschell, Landwirtschaftsrecht, 17. Melichar, Verfassungsrechtliche Probleme, 291. Immer wieder haben in der Rechtsgeschichte einander Perioden stärkerer und schwächerer Sozialgebundenheit des Eigentums, somit mehr individualrechtliche und mehr kollektivrechtliche Ausprägungen dieses Rechtsinstituts abgewechselt.

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werde die Konstruktion des Eigentums als Vollrecht ja an sich nicht verändert und zufolge seiner Elastizität lebe es wieder in vollem Umfang auf, wenn die Beschränkungen wegfielen. Die äußerste Grenze setze der VfGH mit seiner Wesensgehaltsgarantie.248 Dieser Versuch nachzuweisen, dass die Eigentumseingriffe speziell im Bodenrecht schon so weit gehen, dass sich neben dem individuellen Verfügungsrecht (= Eigentum) ein gleichartiges kollektives Verfügungsrecht entwickelt hat, das man in Anlehnung an historische Kategorien „Obereigentum“ nennen könnte, ist generell auf großen Widerspruch und auf Fehldeutungen gestoßen. Nach Ansicht Pernthalers249 habe man überhaupt in der Diskussion das Obereigentum als verfassungspolitische Forderung missverstanden, während es doch eine rein rechtsdogmatische Konstruktion hätte sein wollen, um die Eigentumsbeschränkungen der Gesellschaft besser erfassen zu können. Diese Beschränkungen seien nämlich in Wahrheit keine rein negativen Eingriffe in die individuelle Verfügung mehr, sondern stellten bereits eine planmäßige Eigentumsordnung durch das Kollektiv dar, welches sich wesensmäßig von den bisherigen punktuellen Eigentumseingriffen unterscheide. Die Konstruktion eines Ober- und Untereigentums mag also für die pointierte politische Debatte ihre Reize haben – so müsste der Obereigentümer auch seine Pflichten wahrnehmen und dem Untereigentümer, also dem Landwirt, das Eigentum in nutzbarer Form weitergeben, zB in Form von staatlichen Entschädigungen für die Landschaftspflege250 –, für die Agrarrechtswissenschaft zählen einzig die rechtliche Qualität der das Eigentum beschränkenden Maßnahmen und die rechtlichen Grenzen, ab wann der Wesensgehalt des Eigentums in Gefahr ist. So wird es unzulässig sein, wenn der Staat die Eigentumsnutzung vollständig verplant, um dann dem Eigentümer lediglich in engsten Grenzen Nutzungsmitsprache zu gewähren. Wenn der Staat schon „Nutzungsrahmen“ schaffe, so müsse er dabei dem Eigentümer bedeutsame privatnützige Räume der Entscheidung belassen.251 Gerade der private Gebrauch seines Eigentums erfülle auch eine gewisse öffentliche Funktion, gerade private Eigentumsentscheidung trage den Staat.252 Eine Beschränkung des Eigentums angesichts seiner Sozialpflichtigkeit auf ein bloßes Recht zu landwirtschaftlicher Nutzung wäre mit der verfassungsmäßigen Eigentumsgarantie nicht vereinbar.253

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Danach kann der Gesetzgeber verfassungskonforme Eigentumsbeschränkungen verfügen, sofern er dadurch nicht den Wesensgehalt des Grundrechts berührt oder in einer anderen Weise gegen einen den Gesetzgeber bindenden Verfassungsgrundsatz verstößt. Pernthaler, Landwirtschaftliche Planung, 69. Siehe Diskussionsbeitrag von Gerlich in Bach/Planck/Pernthaler/Jiruska, Planung, 76. Leisner, Eigentum, 5. Es müsse ein Raum echter wirtschaftspolitischer Entscheidung en miniature verbleiben; Leisner, Sozialbindung des Eigentums, 224 f. Leisner, Sozialbindung des Eigentums, 225 f. Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 11, angesichts des dt Bauplanungsrechts, das die Möglichkeit einer baulichen Nutzung aus dem Inhalt des landwirtschaftlichen Grundeigentums praktisch weitgehend ausgeklammert habe.

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18.6 Eigentumsbeschränkungen – praktische Beispiele Der Grad der einzelnen Beschränkungen ist sehr unterschiedlich. Er reicht von einer nicht sonderlich starken „Influenzierung“ (zB im Landwirtschaftlichen SiedlungsgrundsatzG) bis zur kategorischen „Kommandierung“ (zB im Bodenreformrecht).254 Verlangt werde vom betroffenen Bauern bspw bloß eine im Rechtsbewusstsein schon „immer“ anerkannte Duldung der Rechtsausübung durch andere (Servituten, Bringungsrechte, Notwegerechte) oder die Unterwerfung unter einen Spruch der Behörde (Grundverkehrsrecht) oder – als stärkstes Mittel – die völlige Aufgabe des Eigentums (Bodenreform), was in der Wirkung einer Enteignung255 gleichkommt. Staatliche Steuerungen der Landwirtschaft können indikativer (Agrarberichte etc), influenzierender (Subvention, Abgaben etc) und imperativer Natur (Anbaubeschränkungen etc) sein, wobei keineswegs nur imperative Maßnahmen freiheitsverengend wirken können.256 Das dabei verwendete Instrumentarium ist äußerst vielfältig.257 So wird dem Eigentümer die Ausübung seiner Rechte in einer bestimmten Weise verboten (zB Rodungsverbot, Bauverbot, eingeschränktes oder umfassendes Bewirtschaftungsverbot), manchmal wird ein positives Handeln gefordert (zB Wiederbewaldungspflicht, Bewirtschaftungsgebot), manche Handlungen sind an eine behördliche Genehmigungspflicht gebunden (zB Rechtsgeschäfte mit land- und forstwirtschaftlich genutzten Liegenschaften im Grundverkehrsrecht, Errichtung bestimmter Anlagen im UVP-Recht), und schließlich wird auch das Marktverhalten des Landwirtes normiert (zB Marktorganisationen, Qualitätsregelungen). Selbst die auf den ersten Blick freiheitsgewährend oder -vergrößernd wirkenden Subventionen können als Formen einer „faktisch nahezu unwiderstehlichen Angebotsdiktatur des Leistungsstaates“258 gesehen werden. Anbau- und Bewirtschaftungsweise richten sich in der Folge zwangsläufig nach den verfügbaren Subventionen, was nicht genügend durch öffentliche Mittel gefördert wird, muss schon aus finanziellen Gründen aufgegeben werden. Der Eingriff in die Freiheit ist also lediglich subtiler, aber im Ergebnis ebenso spürbar wie bei direkten Beschränkungen. In jedem Fall bedeuten solche Bindungen für den Eigentümer nicht nur eine Einschränkung der Verfügungsgewalt über sein Eigentum und die zwangsweise Berücksichtigung der Interessen Dritter daran, sondern letztlich auch, dass eine Maximierung der Produktion und damit des Einkommens nicht erfolgen kann.259 Dies ua weil die Allgemeinheit das Unterlassen der Herstellung von Produkten (zB von gentechnisch veränderten Erzeugnissen), die Herstellung von Produkten 254 255

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Welan/Groiss, Eigentum, 31. Zu Enteignungen im Verwaltungsrecht siehe Pauger in Korinek/ders/Rummel, Handbuch, zum Wasserrecht 145 ff, zum Naturschutzrecht 157 ff, zum Raumordnungsrecht 162 ff oder durch Bewirtschaftungsmaßnahmen 186 ff. Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 4. Vgl Welan/Groiss, Eigentum, 31 f. Nutzungsbeschränkungen lassen sich generell in Handlungs-, Duldungs- und Unterlassungspflichten gliedern; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 239 ff. Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 5. Zu weiteren Auswirkungen auf den landwirtschaftlichen Betrieb siehe Köhne, Auswirkungen des Agrarrechts, 14 f.

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in bestimmter, nicht gewinnbringender Art und Weise (zB in umweltgerechten Wirtschaftsweisen) oder die Herstellung von Produkten, die nicht betrieblichen Zielen dienen und für die ein Marktwert nicht oder nur schwer feststellbar ist (zB Offenhalten der Landschaft, „Erzeugung“ der Erholungslandschaft260), verlangt. Es können nun keinesfalls alle agrarrechtlich relevanten Eigentumsbeschränkungen erfasst und in ihren Wirkungen dargestellt werden. Dazu darf auf eine gesonderte Untersuchung verwiesen werden.261 Hier geht es vielmehr um die Illustrierung der fortschreitenden sozialen Bindung des Eigentums im Recht der Landund Forstwirtschaft durch eine Vielzahl unterschiedlicher Regelungen. In diesem Sinn soll ein kurzer Überblick über die wichtigsten Beschränkungen versucht werden, allerdings nicht in der Form einer Auflistung nach Rechtsbereichen262, sondern in einer typisierten Darstellung nach Instrumenten samt repräsentativen Beispielen.

18.6.1 Produktionsbeschränkungen Produktionslenkende Regelungen263 kennzeichnen heute va die Maßnahmen der GMO. So wären hier primär die Instrumente der Flächenstilllegungen (GMO Getreide), Quotierungen (insb die Referenzmengen in der GMO Milch, aber auch bei der Prämie für die Erhaltung des Mutterkuhbestandes in der GMO Rindfleisch oder bei Zucker und Erdäpfelstärke) und Bestandsobergrenzen (ausgedrückt in GVE pro ha) zu nennen. Sonstige Mengenbeschränkungen stellen zB die Neuauspflanzungsverbote in der GMO Wein dar.

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Vgl Orsini-Rosenberg, Sozialbindung, 38. Siehe Norer, Land- und forstwirtschaftliches Eigentum, 19 ff. Wie sie der umfassenden Arbeit von Groiss in Welan/Groiss, Eigentum, 30 ff, 1973 zugrunde lag. So auch bezogen auf die Bodennutzung für Deutschland umfassend König, Landwirtschaftliche Bodennutzung, 39 ff; Winkler, The Law of Agricultural Land Use, 73 ff; und international Rosso Grossman/Brussaard, Agrarian Land Law in the Western World. Ebenso für das dt Recht Bspe öffentlich-rechtlicher Beschränkungen des landwirtschaftlichen Eigentums bei Waigel, Die verfassungsmäßige Ordnung, 146 ff; François, Kontingentierung, 42 ff. Nach Marquardt, Produktionslenkende Regelungen, 12 ff, könnte man die Beschränkungen unter dem Gesichtspunkt der Produktionslenkung nach unmittelbar produktionslenkenden Regelungen (zB Milch-, Weinbereich) und mittelbar produktionslenkenden Regelungen (quasi das gesamte Agrarrecht von den klassischen Kernbereichen bis zum Subventionsrecht, Flächenstilllegung, Agrarstrukturrecht, Agrarumweltrecht etc) unterscheiden. Henrichsmeyer/Witzke, Agrarpolitik Bd 2, 66, differenzieren zwischen den die Privatautonomie nur mäßig einschränkenden Verfügungsrechten (zB Grundverkehr, Erbrecht, Landpacht) und den schwerwiegend eingreifenden Nutzungsrechten für landwirtschaftliches Eigentum (zB Umweltrecht, Baurecht). Vgl Agrarrecht in Europa. Produktionslenkende Regelungen und ihre Folgen für das landwirtschaftliche Vermögen, Frühjahrstagung der DGAR 1989, AgrarR 1990, Beilage I; Mengenregelung in der Landwirtschaft, Fachtagung der SGAR 2002, BAR 2002, 141 ff; François, Kontingentierung, insb 40 ff.

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18.6.2 Produktionsvorschriften Produktionsvorschriften gehen insb von diversen Herstellungs-, Hygiene-, Qualitäts- und Bezeichnungsvorschriften aus. Hier wird zB an die Zulassung önologischer Verfahren, Normen zur Milch- und Fleischhygiene, Qualitätsklassen und die umfangreichen Bezeichnungsrechte in den unterschiedlichsten Materien zu denken sein. Dokumentations- sowie Auskunfts- und Meldepflichten umfassen etwa die Führung von Betriebsheften, Bestandsverzeichnissen und Kellerbüchern sowie die Bekanntgabe bewirtschaftungsverändernder Umstände an die Förderungsabwicklungsstelle und Auskünfte über das Auftreten von Krankheiten und Schädlingen im Pflanzenschutzrecht.

18.6.3 Bewirtschaftungs- und Erhaltungsgebote Immer wieder in der Agrarrechtsgeschichte gab es Normen, die eine Pflicht zur ordnungsmäßigen Bewirtschaftung statuierten.264 Dieser Bewirtschaftungszwang unterscheidet sich grundlegend von den im Anschluss zu erörternden Bewirtschaftungsvorschriften. Heute bestehen solche Gebote noch im Rahmen des Alpschutzes, wo die einschlägigen Landesgesetze vorschreiben, dass Almen und Weiden ordentlich bewirtschaftet werden müssen, und in der Form diverser Erhaltungspflichten im Naturschutzrecht, wie zB das „Verschlechterungsverbot“ nach Art 6 FFH-RL. Aber auch das ForstG mit der Wiederbewaldungspflicht oder behördlich angeordnete Pflanzenschutzmaßnahmen nach PflanzenschutzG könnten hier subsumiert werden.

18.6.4 Bewirtschaftungsverbote Auch das genaue Gegenteil der Bewirtschaftungsgebote, nämlich das Verbot mehr oder minder jedweder Bewirtschaftungsaktivität kennt das Agrarrecht. Umfangreiche Verbote sehen etwa die NaturschutzG meist in Zusammenhang mit der Ausweisung diverser Schutzgebiete vor.

18.6.5 Bewirtschaftungsvorschriften Unter Bewirtschaftungsvorschriften sollen hier solche Beschränkungen verstanden werden, die sich fast ausschließlich aus umwelt- bzw naturschutzrechtlichen Motiven ergeben. Der Unterschied zwischen dieser wohl umfangreichsten Typisierungskategorie und den Bewirtschaftungsgeboten liegt darin, dass dort die Handlungen in jedem Fall zu setzen sind, während die Vorgaben hier nur aktualisiert werden, wenn (freiwillig) eine Bewirtschaftung stattfindet. So erlauben Regelungen des Naturschutzrechtes idR landwirtschaftliche Bewirtschaftung in bestimm264

Kroeschell, Art Landbewirtschaftungsrecht in HAR, 68 ff; Kroeschell, Das landwirtschaftliche Eigentum, 351 ff; Hedemann, Gesamtstand des Agrarrechts, 212 f.

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tem Ausmaß und unter bestimmten Voraussetzungen. Das WRG 1959 normiert zahlreiche Einschränkungen der Wasserbenutzung, das Forstrecht schränkt schon aufgrund der Schutz-, Erholungs- und Wohlfahrtsfunktion des Waldes im Gegensatz zur Nutzwirkung die Verfügungsgewalt über das Eigentum mehrfach ein (zB bei Schutzwäldern). Die BodenschutzG sehen ua Regeln für die Aufbringung von Düngemitteln, Klärschlamm und Müllkompost vor. Nicht zuletzt werden auch die sog Umweltstandards als Bewirtschaftungsvorschriften anzusehen sein.

18.6.6 Duldungspflichten Der Grundeigentümer hat aufgrund des WRG 1959 den Gemeingebrauch durch jedermann ohne besondere Erlaubnis zu dulden. Im ForstG 1975 hat der Eigentümer etwa im Bannwald besondere Maßnahmen wie die Errichtung und Erhaltung von Anlagen zum Schutz vor Steinschlag, Vermurungen und Lawinen und bei Bannlegungen im Interesse von Verkehrsanlagen das Betreten durch Überwachungsorgane zu akzeptieren. Aufgrund der Waldöffnung, die im Zeitalter der Freizeit und des individualistischen Massentourismus ungeheure Konsequenzen nach sich gezogen hat265, ist generell die nicht auf Wege und Straßen beschränkte Betretung des Waldes und der Aufenthalt zu Erholungszwecken durch jedermann zu dulden. Die aufgrund des Güter- und Seilwege-GrundsatzG eingeräumten Bringungsrechte zu Gunsten von Eigentümern landwirtschaftlich genutzter Liegenschaften belasten die verpflichtete Liegenschaft. Gem NotwegeG besteht die Verpflichtung des Grundeigentümers zur Duldung eines Notweges.

18.6.7 Kontrollpflichten Das Agrarrecht enthält in den unterschiedlichsten Bereichen eine große Zahl an Kontrollpflichten, die eine eigenständige Behandlung neben den reinen Duldungspflichten rechtfertigen, da sie auch kooperative Pflichten einschließen. In vielen Normen werden behördlichen Kontrollorganen umfangreiche Überprüfungstätigkeiten eingeräumt. Der Bewirtschafter hat insb die Einschau in seine Aufzeichnungen und umfassende Betretungs- und Nachschaurechte zu dulden und deren Verwirklichung zu ermöglichen. Auch Probenentnahmen können vorgeschrieben sein, letztlich sind auch Beschlagnahmen denkbar. Zu nennen sind etwa das WeinG (Bundeskellereiinspektion), LebensmittelG (Lebensmittelinspektion), die Vieh- und Fleischbeschaupflicht oder das Pflanzenschutzrecht. Besonders umfangreiche Kontrollpflichten treffen die Landwirte im Rahmen des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (INVEKOS) für EU-Agrarbeihilfen, die für das gesamte Finanzierungssystem der GAP von großer Bedeutung sind.266

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Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 5. Vgl Mögele, Die Behandlung fehlerhafter Ausgaben; Lukanow, EU-Kontrollrecht; Lindinger, Organisation der Finanzierung des EG-Agrarförderungssystems, ZfV 1997, 302 ff; Scherer, Das Rechnungsabschlussverfahren, 52 ff.

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Tendenzen des Agrarrechts

18.6.8 Rechtsgeschäftliche Beschränkungen Neben der Flut an einschlägigen verwaltungsrechtlichen Regelungen greifen diverse Normen auch in privatrechtliche Bereiche beschränkend ein. So entscheiden im LandpachtG auf Antrag des Pächters die Gerichte insb über die Verlängerung der Dauer des Landpachtvertrages oder über die Höhe des Pachtzinses. Das landwirtschaftliche Sondererbrecht schränkt die Testierfreiheit des Erblassers erheblich ein, um die Zersplitterung des bäuerlichen Besitzes im Erbwege zu verhindern. Die GrundverkehrsG sehen weit reichende Beschränkungen für die Veräußerung von land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken vor.

18.6.9 Bewilligungspflichten Umfangreiche Bewilligungspflichten sehen Wasser- und ForstG vor. So ist im Wasserrecht zentral die Bewilligungspflicht für Einwirkungen auf Gewässer, die unmittelbar oder mittelbar deren Beschaffenheit beeinträchtigen, wobei bloß geringfügige Einwirkungen, insb der Gemeingebrauch und die ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung, bis zum Beweis des Gegenteils nicht als Beeinträchtigung gelten. Weiters wird das Ausbringen von Düngemitteln, soweit die Düngergabe auf landwirtschaftlichen Nutzflächen 175 kg Reinstickstoff je ha und Jahr (ohne Gründeckung) bzw 210 kg (mit Gründeckung einschließlich Dauergrünland oder mit stickstoffverzehrenden Fruchtfolgen) übersteigt, sowie das Halten landwirtschaftlicher Nutztiere bei mehr als 3,5 DGVE je ha und Jahr an eine Bewilligung gebunden. Das Forstrecht kennt Rodungs- und Fällungsbewilligungen, die Errichtung bestimmter Bringungsanlagen bedarf der behördlichen Bewilligung. Für Natura 2000-Gebiete wird in den NaturschutzG eine „Naturverträglichkeitsprüfung“ (NVP) normiert, generell bewilligungspflichtig sind Vorhaben in Landschaftsschutzgebieten etc, die geeignet sind, den Schutzgegenstand sowie den Schutzzweck nachteilig zu beeinflussen. Schließlich ist bspw auch die Errichtung bestimmter Anlagen gem UVP-G 2000 einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) zu unterziehen.

18.6.10 Pflichtmitgliedschaften Pflichtmitgliedschaften bestehen für land- und forstwirtschaftliche Betriebe bei den Landwirtschaftskammern und für Dienstnehmer in den Landarbeiterkammern. Trotz des (auch vorhandenen juristischen) Belastungscharakters der Zwangsmitgliedschaft geht es hier jedoch vorrangig um einen gesetzlichen Zwang zur Selbsthilfe für die Landwirtschaft. Darüber hinaus kennt das WRG 1959 die Bildung von Zwangsgenossenschaften und Zwangsverbänden bzw Genossenschaften und Verbänden mit Beitrittszwang, das ForstG wiederum Bringungsgenossenschaften mit Beitrittszwang.

Eigentumsbindungen

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18.6.11 Planung Pläne spielen im Agrarrecht eine herausragende Rolle.267 Ein zentrales Thema der Planung im ländlichen Raum ist die Verbesserung der Agrarstruktur. Agrarische Operationen268, also insb Zusammenlegungen und Flurbereinigungen, sind die wichtigsten Maßnahmen im Rahmen der sog Bodenreform. Bedeutendste Teilmaßname ist dabei die Grundstückszusammenlegung oder Kommassierung. Bodenreformrecht lässt sich als Planungsrecht für den ländlichen Raum, das die Besitz- und Bewirtschaftungsverhältnisse in einem Verwaltungsverfahren neu ordnet, umschreiben.269 Zusammenlegungs- und Flurbereinigungsplan können zahlreiche eigentumsbeschränkende Maßnahmen vorsehen. Weiters seien hier aus der Fülle an agrarrelevanten Plänen noch die Raumordnungspläne und die „Managementpläne“ für Natura 2000-Gebiete270 herausgegriffen. Die Grenzen der Planung gilt es zu beachten.271

267

268 269 270

271

Vgl Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht; Pernthaler, Landwirtschaftliche Planung; Groiss, Plan 1973; Groiss, Plan 1974; Bach/Planck/Pernthaler/Jiruska, Planung und Freiheit (1968); Bachler, Umweltbezogene Maßnahmen. Näheres siehe Groiss, Plan 1973, 255 ff; Groiss, Plan 1974, 64 ff. Lang, Tiroler Agrarrecht I, 23 ff. Die Naturschutzpläne erfordern teilweise eine sehr genaue Kartierung der natürlichen Gegebenheiten und Vorkommen von Lebensräumen, Pflanzen und Tieren in diesen Gebieten. Damit entsteht das Phänomen einer planmäßigen Erfassung des ständig im Wandel begriffenen natürlichen Lebensraums, gleichsam die Erschaffung einer parallelen (vermeintlichen) Realität, einer Realität der Schreibtische. Jede Baumgruppe und jeder Fels (Landschaftselemente), jeder Trockenrasen und Hainbuchenwald, jede Wachtelkönig-Sichtung wird gleichsam verschriftlicht und damit bürokratisiert und planifiziert. Aus der begrüßenswerten Motivation heraus, den Lebensraum zu erhalten und zu schützen, wird einem uralten Bedürfnis des Menschen gemäß letztlich nicht anderes versucht, als seine ihn umgebende Fülle an Wirklichkeit erfassbar und damit plan- und letztlich beherrschbar zu machen. Unweigerlich wird man dabei an den biblischen Auftrag des „macht euch die Erde untertan“ erinnert. Dass die Natur aber zu einem guten Teil nicht plan- und beherrschbar ist, das haben gerade die Bauern in Jahrhunderte langen und oft sehr schmerzhaften Lektionen lernen müssen. Grundsätzlich kommt es gerade in der Landwirtschaft darauf an, mit den besonderen Umständen von Zeit und Ort, die sich fortwährend verändern, zurechtzukommen. Dieses oft auch nicht dauerhafte formale, sondern mehr erfühlte „implizite Wissen“, das verallgemeinerbar und nicht ein für allemal erwerbbar, aber für alle praktisch-wirtschaftlichen Zwecke nicht weniger wichtig als wissenschaftliche Einsichten ist, kann definitionsgemäß nicht in planwirtschaftliche Entscheidungssysteme eingebracht werden; Kromka, Landwirtschaft als Produzent, 176. Zur Demokratisierung der Planungsverfahren („Legitimation durch Verfahren“) siehe Bachler, Umweltbezogene Maßnahmen, 20 f, mit Bezug auf die VfGH-Judikatur und mwN. Zu den Legalitätsproblemen der Planung siehe Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 123 ff mwN; Groiss, Plan 1974, 16 f.

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Tendenzen des Agrarrechts

18.6.12 Verträge Schon in historischer Perspektive spielten bestimmte Vertragsformen in der Landwirtschaft eine gewichtige Rolle.272 Mit Hilfe der Vertragsfreiheit können die Landwirte veränderten wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen Rechnung tragen und sich an diese anpassen. Hofübergabeverträge, Pachtverträge, als moderne Vertragsformen landwirtschaftliche Kooperationsverträge, Anbau- und Lieferverträge, Vertragslandwirtschaft und Förderungsverträge sowie Vertragsnaturschutz wären hier zu nennen. Verträge bieten – bis zu einem gewissen Grad – ein geeignetes Mittel, sich in den Umbrüchen des Strukturwandels rechtliche Sicherheit zu verschaffen und gleichzeitig seine freien Entscheidungsbefugnisse zu wahren. Dabei wird man sich insb der allgemeinen bürgerlich-rechtlichen Vertragstypen bedienen, wobei auch atypische Klauseln, typengemischte Verträge oder im ABGB nicht geregelte Vertragstypen vorkommen.273 Hier werden idR Abhängigkeiten teilweise auch faktischer Natur die Folge sein.

18.7 Ausblick: Kumulation oder der „Gulliver-Effekt“ Mit der Feststellung, dass die hier dargestellten Eingriffe in die landwirtschaftliche Produktion und die Nutzung von Grund und Boden – jeder für sich gesehen – idR verfassungsrechtlich zulässig sind, kann die Betrachtung jedoch noch nicht zu Ende sein. Vielmehr ist besonderes Augenmerk auf die Auswirkungen der Kumulation von Eingriffen zu richten. Die Bandbreite der bestehenden Bindungen hat gezeigt, dass kaum ein Landwirt von nur einer Beschränkung allein betroffen sein wird. Insb auf der land- und forstwirtschaftlichen Grundfläche liegen zahlreiche Auflagen und Vorschriften, die keinesfalls harmonisiert sind, sondern sich überlappen, überschneiden und aufheben, sodass ein unüberschaubares Wirrwarr an Verpflichtungen auf jedem ha landwirtschaftlicher Nutzfläche lasten kann. Da stellt sich dann die Frage, inwieweit durch eine Vielzahl verschiedener Eigentumsbeschränkungen der Wesensgehalt des gebundenen agrarischen Eigentums berührt wird. Während schon Einzeleingriffe in Grundstücke und Betriebe derartige Beurteilungsschwierigkeiten aufwerfen können, muss dies umso mehr gelten, wenn mehrere Eingriffe bzw Belastungen zusammentreffen. Jede einzelne Eigentumsbeschränkung berührt für sich genommen den Wesensgehalt des gebundenen agrarischen Eigentums nicht, aber alle in der Gesamtheit genommen könnten einen Eingriff in den geschützten Bereich des Eigentums darstellen. Schlägt hier nicht die Eingriffsqualität aufgrund der Eingriffskumulation um?

272

273

Siehe Pikalo, Art Vertragsgestaltung im Landwirtschaftsrecht, in: Götz/Kroeschell/ Winkler (Hrsg), Handwörterbuch des Agrarrechts (HAR), II. Bd (1982), 982 ff. Vgl Winkler, Ausnahmerecht, 35. Zur Rechtsnatur der Verträge im Rahmen der privatrechtlichen Subventionsgewährung vgl Brunner, Rückforderung, 8 ff; Holzer, Probleme der rechtlichen Fundierung der land- und forstwirtschaftlichen Beratung und Förderung, in: Kopetz/ders/Klasz, Beratung und Förderung in der Landwirtschaft (1981), 49 FN 3. Zu den öffentlich-rechtlichen Verträgen siehe Kap 16.5.3 (S. 339 f).

Eigentumsbindungen

451

In diesem Zusammenhang bringt Kloepfer das prägnante Bild von Gulliver, der im Land der Zwerge bekanntlich nicht durch ein einziges großes Tau, sondern durch eine Vielzahl kleiner Seile gefesselt wird, und überträgt dieses auf den Landwirt: „Gilt dieses Bild nicht auch für den Landwirt in der bürokratischen Agrar- und Umweltrechtsordnung, der sich wegen der Vielzahl normativer Fesseln nicht wieder von selbst aufrichten kann?“274 In der aktuellen agrarischen Eigentumssituation zweifellos ein Bild mit Sprengkraft. Die Agrarrechtslehre hat diese Problematik der Mehrfachbelastungen – auch als Bündelung, Überlappung, Überlagerung, Potenzierung275, Eingriffsaddition, Kumulativ-Effekt, Beschränkungs-Summierungen usw bezeichnet276 – bereits früh thematisiert.277 So verlangt Eigentumsschutz bspw nach Welan278 eine alle Eingriffe in das konkrete Eigentum umfassende Betrachtung. Nur wenn man von der isolierenden zu einer integrierenden Betrachtung aller einzelnen Eigentumseingriffe unter Berücksichtigung von Zeit und Ziel, Art und Ort des Eigentums übergehe, werde man in Zukunft von Eigentumsschutz sprechen können. Stellt man dem, durch die hier dargestellte Phänomenologie der agrarischen Eigentumsbeschränkungen bei ganzheitlicher Betrachtung konstituierten Begriff des agrarischen Eigentums den Eigentumsbegriff des AGBG gegenüber, wird damit die Frage nach einer eingetretenen Verletzung des Wesensgehalts des Eigentumsrechtes im agrarischen Bereich aufgeworfen. Es sei mehr als fraglich, ob die vielen Eigentumsbeschränkungen in der Gesamtheit genommen noch einen unangetasteten Kernbereich des Eigentumsrechtes iS des Art 5 StGG bestehen ließen.279 Während also einzelne gesetzgeberische Maßnahmen – für sich genommen – den Wesensgehalt des agrarischen Eigentums durchaus unangetastet lassen könnten, vermöge nur eine integrierende Schau aller agrarrelevanten Eigentumsbeschränkungen deutlich zu machen, dass die Rechtsentwicklung plötzlich an eine Grenze des (agrarischen) Eigentums stoßen könne, an der jener Sprung von der Quantität in die Qualität eintrete, der durch die Fülle und zunehmende Intensität eigentumsbestimmender und -beschränkender Rechtsvorschriften zu solchen Veränderungen führe, die mit der Vorstellung vom verfassungsrechtlich institutionell gewährleisteten agrarischen Eigentum nicht mehr vereinbar seien und dessen Wesenskern antasteten.280 Durch die Kumulation verschiedener Maßnahmen könnte im Einzelfall „gesellschaftliches Obereigentum“ in verfassungswidriger Weise begründet werden.281 Aber auch in der deutschen Agrarrechtsliteratur wird die Frage, ob nicht zumindest die Bündelung einzelner Eigentumsbeschränkungen, die aus der Vielzahl der Regelungen fol274 275 276

277

278

279 280 281

Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 14 f. Lipinsky, Zur Problematik, 249. Schulze-Hagen, Ausgleich bei Mehrfachbelastung, 188 und die hier zitierten Literaturstellen. Hötzel, Landwirtschaft zwischen Umweltpolitik, 341 f; Hötzel, Umweltvorschriften, 41 f; Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 14 ff; Kreuzer, Mehrfachverplanung. Welan, Eigentum verpflichtet, 50; Welan, Bauern – Eigentum und Verantwortung, 26. Siehe auch Kind in ders/Kaiser, Einführung, 50. Welan/Groiss, Eigentum, 108. Holzer, Begriff, 302; Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 218. Pernthaler, Raumordnung und Verfassung (2), 298 f.

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gen, einen Eingriff in den geschützten Bereich des Eigentums darstellt, gestellt.282 Diese Frage der Addition von Eigentumsbeschränkungen scheint hingegen in der allgemeinen juristischen Diskussion bis heute keinen besonderen Stellenwert erlangt zu haben.283 Auch die Gerichte betrachten Eingriffe in das Eigentum idR isoliert. So vermisst Welan284 beim VfGH eine ganzheitliche Sicht in Bezug auf den Summationseffekt. Laut deutschem BGH hingegen bedürfen solche Mehrfachbelastungen der Berücksichtigung, dass „auf verschiedenen Ursachen beruhende Umsatz- und Einkommensminderungen, die jede für sich entschädigungslos hingenommen werden müssten, durch ihre Summierung das Maß dessen überschreiten, was dem Betroffenen entschädigungslos zugemutet werden kann.“285 Dieser Leitsatz ist in der höchstrichterlichen Judikatur zwar alleinstehend, jedoch richtungsweisend. Der Grund, warum diese verfassungsrechtliche Frage der Eingriffsaddition in die landwirtschaftliche Produktion und die Nutzung von Grund und Boden bisher allenfalls in der Lehre andiskutiert wurde, während sich die Rechtsprechung dieses Problems noch so gut wie nicht angenommen hat, wird für Kloepfer286 in der richterliche Entscheidungen dominierenden Einzelbetrachtung zu suchen sein, wo eine verschränkte Herangehensweise von Nöten wäre, um Eingriffskumulationen juristisch fassbar zu machen. Der einzelne Eigentümer kann folglich auch immer nur gegen einen einzigen Eingriff rechtlich vorgehen. Bei der Masse von einschränkenden und bindenden Vorschriften, die jede für sich unter der Schwelle für eine Verletzung des Wesensgehaltes bleibt, eine dilemmatische Situation. Da hingegen bei der Erlassung bzw Exekution eigentumsbeschränkender Akte iS einer effizienten Eingriffswirkung idR eine integrale Betrachtung stattfindet287 – so ist etwa bei der Naturverträglichkeitsprüfung gem Art 6 Abs 3 FFH-RL und naturschutzgesetzlicher Umsetzung288 die Prüfung auf Pläne oder Projekte abzustellen, die ein bestimmtes Gebiet einzeln oder im Zusammenhang mit anderen Plänen oder Projekten beeinträchtigen können –, erscheint es überdies nur recht und billig, dass eine solche auch dann angestellt wird, wenn es um das Ausmaß der dadurch bewirkten Beschränkungen des Eigentums geht. Ebenso steht eine additive Betrachtung bei der Vergabe von Förderungsmitteln aus unterschiedlichen Quellen außer Diskussion (Mehrfachförderungsverbot289). „Die in der Praxis zu beobachtenden zunehmenden Fälle von Mehrfachbelastungen, bedingt durch immer neue Schutzgebietsverordnungen verschiedenster Art wie auch durch sonstige zusätzliche Grundstückseingriffe“ haben jedenfalls 282

283 284 285 286 287

288 289

Marquardt, Produktionslenkende Regelungen, 12; Köhne, Auswirkungen des Agrarrechts, 16; Pikalo, Agrarrechtsvergleichung und Deutsche Gesellschaft für Agrarrecht, 106; Kreuzer, Mehrfachverplanung (II), 183 und 185. Vgl zB Hinweis bei Oberndorfer, Grundrechte und staatliche Wirtschaftspolitik, 458. Welan, Eigentum verpflichtet, 50. BGH vom 10.11.1977, NJW 1978, 376. Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 15. Differenziert Herrmann/Wagner, Grenzen der Summation und Kumulation im Umweltrecht, NuR 2005, 20 ff. ZB § 22e Bgld; § 24b Krnt; § 10 NÖ. Siehe Kap 16.6.2.1 (S. 365 f).

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1991 den Ausschuss „Enteignungsrecht“ der DGAR veranlasst, sich mit diesem Problemkreis auseinanderzusetzen.290 Das dabei vorgelegte Arbeitsergebnis betont va, dass seitens der Stellen, die die Mehrfachbelastungen veranlassen, eine Prüfungspflicht bestehen müsse, ob die Grenzen verhältnismäßiger und zumutbarer inhaltlicher Festlegungen des Eigentums – auch unter Berücksichtigung bereits bestehender Belastungen – überschritten werden. Wäre dies der Fall, könne die Rechtswidrigkeit der Maßnahme nur durch die Einfügung eines Ausgleichsanspruchs abgewendet werden.291 Im Idealfall wäre also der Gesetzgeber gefordert, bei Erlassung einer Regelung die bisher erfolgten Freiheitsbeschränkungen zu beachten. Praktisch wird dies aber schon am fehlenden Wissensstand scheitern. So verordnet bspw das Land auf seine Schutzziele konzentriert Bewirtschaftungsanforderungen, ohne daran zu denken, welchen Beschränkungen die Fläche zB aufgrund bundesgesetzlicher Vorgaben bereits unterliegt. Aber auch der „Umweltgesetzgeber“ wird idR nicht in Betracht ziehen, sich mit dem „Landwirtschaftsgesetzgeber“ abzustimmen.292 Aufgrund der Heterogenität der maßgebenden Stellen weiß die rechte Hand nicht, was die linke tut, ja kann es gar nicht wissen. Und selbst wenn sie es wüsste: ein- und dieselbe Rechtsvorschrift kann bei einem Landwirt, der bereits durch andere Mehrfachbelastungen gebunden ist, bei integraler Betrachtung andere Eingriffsqualität erlangen als bei einem, dessen Eigentümerrechte noch weitgehend unbeschränkt sind. Eigentumseingriffe sind auch untereinander naturgemäß von ganz unterschiedlicher Qualität und Intensität. Eine inhaltliche Gesamtkonzertierung aller einschlägigen Normen ist angesichts der damit verfolgten völlig unterschiedlichen Ziele und des Zwangs zum politischen Kompromiss unrealistisch.293 Die sektorale Eingriffspolitik wird sich auch weiterhin beim betroffenen Landwirt zu einer Kumulation von Bindungen und Eingriffen vernetzen, die jeweils nur einzeln und damit idR ohne Aussicht auf Erfolg bekämpft werden können. Kloepfer294 hat sich in einer Untersuchung für das deutsche Recht näher der juristischen Aspekte der Eingriffskumulation angenommen. Er unterscheidet dabei zwischen der generellen Eingriffskumulation (der Addition gleichförmiger Eingriffe bei einer Vielzahl Betroffener) und der individuellen Eingriffsaddition (Summierung verschiedener Eingriffe bei einem Grundrechtsträger). Dies könne sich dann noch bei gesetzgeberischen Eingriffen nicht selten zu (zugleich) individuell-generellen Eingriffskumulationen addieren. Im Einzelnen stellen sich viele Fragen. Bspw welche Freiheitsbeschränkungen überhaupt in rechtlich relevanter 290 291

292

293 294

Schulze-Hagen, Ausgleich bei Mehrfachbelastung, 188. Bereits zuvor hatte der Ausschuss in einem Formulierungsvorschlag zum Inhalt einer Entschädigungs- bzw Ausgleichsklausel für Nutzungsbeschränkungen an landwirtschaftlichen Grundflächen formuliert, dass eine Entschädigung auch dann zu gewähren sei, „wenn eine Nutzungsbeschränkung erst zusammen mit anderen Maßnahmen enteignende Wirkung hat“; Schulze-Hagen, Enteignungsentschädigung, 251. Anschaulich Hötzel, Umweltvorschriften, 41, bereits lediglich für den Umweltschutzbereich. Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 16. Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 15. Siehe auch Hinweis bei Axer, Entwicklung und Stand des landwirtschaftlichen Bodeneigentums, 4 FN 12.

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Tendenzen des Agrarrechts

Weise addiert werden dürfen – darf man für eine rechtliche Bewertung zB Quotierungsregelungen bei der Milchproduktion mit naturschutzrechtlichen Bewirtschaftungsvorgaben auf der Fläche in einen Topf werfen? Können dabei überhaupt rechtlich sinnvolle Bewertungen herauskommen? Für Kloepfer295 muss zur Gewinnung staatlicher Maßstäbe eine Gruppierung der Eingriffe nach den jeweils betroffenen Grundrechten und sodann eine Differenzierung innerhalb des jeweiligen Grundrechts nach Eingriffsobjekten vorgenommen werden. Im Anschluss daran wären die bereits existierenden Freiheitsbeschränkungen mitsamt den jeweils zugrunde liegenden öffentlichen Interessen aufzulisten, um überhaupt in eine Gesamtabwägung eintreten zu können. Dies erscheint nur sehr schwer realisierbar, dennoch: „Dem staatlichen Gesamteingriff muss die Grundrechtsgesamtheit gegenüber gestellt werden.“296 Der Eingriffskumulation entgegen gehalten werden kann nach Kloepfer297 aus verfassungsrechtlicher Sicht mit unterschiedlichem Erfolg – umgelegt auf das österreichische Recht – die Institutsgarantie des Eigentums, die Verhältnismäßigkeit („Übermaßverbot“) und die Wesensgehaltsgarantie. Die Institutsgarantie bezieht sich – wie gezeigt – nicht auf das im verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz garantierte subjektive Recht als vielmehr auf das Institut als solches. Danach ist nicht nur zu fragen, ob ein einzelner Eingriff zulässig ist, sondern diese Fragestellung muss auch die Berücksichtigung anderer (und daher auch früherer) Eingriffe zwangsläufig mit umfassen. Beim Übermaßverbot erfolgt die Prüfung der Maßstäbe Geeignetheit, Geringsterforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit298 regelmäßig nur im Hinblick auf den Einzeleingriff gegenüber einem einzelnen Bürger. Die Miteinbeziehung der Eingriffskumulation in das Übermaßverbot könnte für die rechtliche Bewältigung der Problematik erfolgversprechend sein.299 Die Wesensgehaltsgarantie schließlich wird auch in der österreichischen Literatur angesprochen. Demnach versucht Holzer300 die Annäherung an die Tragweite des Wesensgehalts der verfassungsrechtlichen Eigentumsinstitutsgarantie über die sachspezifische Differenzierung der Eigentumsordnung, also die Annahme einer typisierten landwirtschaftlichen Sonderform des Eigentums, was sich aber als wenig erfolgreich herausstellt. Die Annahme einer speziellen agrarischen Eigentumsordnung ermöglicht zwar die Berücksichtigung der ganzen Fülle der sie gestaltenden Normen, die Frage nach dem „eingriffsfesten Kern“ der Institutsgarantie bleibt jedoch offen. Diese muss letztlich mangels verfassungsgesetzlicher und verfassungsgerichtlicher Festlegungen unbeantwortet bleiben.301 So sah etwa 295

296 297 298 299

300 301

So Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 15. Siehe auch Kreuzer, Mehrfachverplanung (II), 183, der nur solche Grundbelastungen addieren will, die ausschließlich landwirtschaftliche Grundstücke betreffen. Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 15. Dazu im Detail für das dt Verfassungsrecht Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 16 f. Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 17. Demnach wäre die neue Beschränkung nur dann zu rechtfertigen, wenn sie angesichts einer Gesamtschau der bisherigen Eingriffe wegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses trotzdem hinzunehmen ist. So wird gewissermaßen versucht, den Tropfen, der das Fass zum Überlaufen bringt, verfassungsgesetzlich zu bestimmen und abzuwehren; Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 17. Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 217 ff. Siehe Kap 18.3.3 (S. 417).

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der VfGH den Wesensgehalt des Art 5 StGG durch ein Verbot der Auspflanzung von Weinreben im Ausmaß von mehr als 6.000 m2 je landwirtschaftlichen Betrieb deshalb nicht für verletzt an, weil er die Motive des Gesetzgebers als sachlich gerechtfertigt erachtete.302 Der VfGH hat sich allerdings bislang noch in keinem Fall veranlasst gesehen, näher zu präzisieren, wann eine gesetzliche Regelung den „Wesensgehalt“ des Eigentums „berührt“. Die bisherige Judikatur illustriere daher bestenfalls durch welche Regelungen in der Sicht des VfGH der Wesensgehalt des Eigentumsrechts auf keinen Fall verletzt werde.303 In der agrarrechtlichen Lehre wurden hingegen mehrere „Annäherungsversuche“ unternommen. So würde für Holzer304 im Planungsrecht eine die prinzipielle Geltung des Legalitätsprinzips in Frage stellende Überbetonung der planerischen Gestaltungsfreiheit eine so weitgehende Relativierung von Inhalt und Funktion des Grundeigentums bedeuten, dass damit die Institutsgarantie iS einer grundsätzlichen Wertentscheidung für ein funktionsfähiges Privateigentum berührt und verletzt wäre. Auch ein infolge hegemonialer außerlandwirtschaftlicher Bodennutzungsansprüche weitgehend funktionsloses agrarisches „Resteigentum“ wäre auf keinen Fall mit dem Wesenskern des von der Verfassungsordnung geschützten Rechtsinstituts Eigentums vereinbar. Entsteht nun durch das Zusammentreffen oder Zusammenwirken mehrerer den Schutzbereich des Eigentums berührender Maßnahmen eine Belastung, die – insgesamt gewürdigt – jenseits des im Rahmen der Sozialbindung Zumutbaren liegt, muss das auch eine Entschädigungspflicht auslösen. Dabei stellt sich die Frage, welche eingreifende Stelle entschädigungspflichtig wird und wie im Anschluss daran das Innenverhältnis der beteiligten Verursacher in Hinsicht auf etwaige Ausgleichsansprüche auszugestalten ist.305 Als Haftungssubjekte kommen jedenfalls der Letztverursacher, der wesentliche Verursacher, der unmittelbar Begünstigte, jeder gesamtschuldnerisch, jeder anteilig oder eine allgemeine Haftung der öffentlichen Hand in Betracht. Kreuzer306 befürwortet in einer Untersuchung dieser Frage bezogen auf die Mehrfachverplanung landwirtschaftlicher Nutzflächen das Letztverursacherprinzip ohne Innenausgleich. Der Letztverursacher sei derjenige, der den entscheidenden Schritt zur Wesensgehaltsverletzung vollziehe und für den Eigentümer leicht festzustellen sei. Allerdings kann Kreuzer bei Mehrfachverplanungen davon ausgehen, dass diese zuletzt eingreifende Stelle durch innerbehördliche Abstimmung die bereits vorhandenen Belastungen erkennen und ihre Planungen danach ausrichten kann. Voraussetzungen, die in den hier geschilderten Fällen nur sehr selten vorliegen werden. Im Zusammenhang mit der Eingriffskumulation ist jedenfalls abermals vor einer Überforderung der Landwirte durch eine Vielzahl völlig unterschiedlicher, sich teilweise überlagernder, teilweise ineinander greifender eigentumsbindender Normen zu warnen. Dabei kann ein Punkt erreicht werden, an dem zumindest ein Teil der Land- und Forstwirte einfach nicht mehr in der Lage ist, allen von der 302 303

304 305 306

VfSlg 5208/1966. Thomandl, Anmerkungen, 711. Für das dt Recht siehe Waigel, Die verfassungsmäßige Ordnung, 63 ff. Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 218. Kreuzer, Mehrfachverplanung (II), 183. Eingehend Kreuzer, Mehrfachverplanung (II), 183 f.

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Tendenzen des Agrarrechts

Gesellschaft an sie gestellten Forderungen nachzukommen. Sicherlich kann diese Grenze mit verbesserter Ausbildung oder verstärkter rechtlicher und betriebswirtschaftlicher Beratung noch ein Stück hinausgeschoben werden, aber speziell der kleine bäuerliche Familienbetrieb kann hier der erste Leidtragende sein. Wo diese Grenze der subjektiven Zumutbarkeit durch Belastungen aus der Sozialbindung überschritten wird, ist – genauso wie beim Wesensgehalt – außerordentlich schwierig festzustellen. Jedenfalls wird das dann der Fall sein, wenn die Erzielung eines angemessenen Einkommens nicht mehr ermöglicht würde, und wenn es zu einer „Eigentumsverdrossenheit“307 kommen sollte, wo der Eigentümer versucht, sich seines Eigentums zu entledigen oder bestehende Rechtsvorschriften zu unterlaufen. Zur Bewältigung der durch die Eingriffssummierung aufgeworfenen Fragen sind Legislative, Gerichtsbarkeit als auch (Agrar)Rechtswissenschaft aufgerufen. Doch solange noch gewisse Relikte der freiheitlichen Eigentumsordnung erkennbar seien und va solange der gegenwärtige Agrarmechanismus ohne wesentliche Friktionen funktioniere, werde die Bedeutung dieser grundsätzlichen Frage im Hintergrund stehen.308 Dieser Befund von 1973 hat auch heute noch Geltung. Trotzdem: Die aktuell kaum mehr zu überschauende Vielzahl staatlicher Eingriffe fordert immer wieder danach zu fragen, was eigentlich an Freiheit für den Landwirt insgesamt noch übrig bleibt. Eine bedrückende Reduzierung des Grundrechtsteils auf bloße Freiheitsreste309 kann jedenfalls nicht das Ziel sein. Eingriffe des Staates ziehen idR weitere Eingriffe nach sich, die Interventionsspirale dreht sich weiter. Sowohl iS der Lösung der Sachprobleme als auch iS der Betroffenen, also der Landwirte, wird eine Umkehrung dieses Trends für unbedingt erforderlich gehalten.310 Das land- und forstwirtschaftliche Eigentum ist heute alles andere als ein Riese in der Rechtsordnung. Nicht zuletzt deshalb wäre es aus agrarrechtlicher Sicht manchesmal wünschenswert, die Seile des Gulliver wären dünner und va weniger.

307 308 309 310

Orsini-Rosenberg, Sozialbindung, 39. Welan/Groiss, Eigentum, 108. Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 17. Köhne, Auswirkungen des Agrarrechts, 16.

19. Einebnung oder Absonderung

Die letzte der hier behandelten Tendenzen des Agrarrechts betrifft seine Stellung in der Rechtsordnung. Diese ist insofern nicht eindeutig, als sich zwei gegenläufige Entwicklungen auftun. Zum einen kommt es zur Einebnung agrarrechtlicher Sonderregelungswerke, dh sie gehen tendenziell in den einzelnen Rechtsbereichen auf, und zum anderen lässt sich auch eine Absonderung bestehender bzw die Schaffung neuer, besonderer agrarrechtlicher Rechtsinstitute beobachten. Prozessen einer Integration in das allgemeine Recht und der Angleichung insb an das Recht des gewerblichen Unternehmens, die in der Aufhebung besonderer Vorschriften für die Landwirtschaft ihren Ausdruck finden, steht die Bewahrung der Eigenständigkeit und Besonderheit der Landwirtschaft durch die Rechtsordnung gegenüber. Ganz allgemein kann gegenwärtig die Situation des Agrarrechts als in einem Spannungsfeld zwischen Angleichung und Schaffung besonderer Rechtsinstitute charakterisiert werden1, wenn sich auch in den letzten Jahren die Tendenz zur Einebnung verstärkt hat. Die daraus entstehenden Fragestellungen sind eng mit den unterschiedlichen theoretischen Positionen zu Sonderrechtstheorie und funktionalem Agrarrechtsbegriff verbunden. Eine Einebnung entzieht idR Normen von agrarrechtlicher Relevanz einer sondertheoretischen Betrachtung, während eine Absonderung neues Sonderrecht schafft. Für eine funktionale Betrachtungsweise werden die Folgen beider Entwicklungen gleichermaßen zum Gegenstand wissenschaftlicher Behandlung gemacht werden können.

19.1 Historie Zur Betrachtung der Problematik hinsichtlich Herausbildung und Bewahrung landwirtschaftsbezogener Sondernormen bzw Einebnung derselben im allgemeinen Recht gilt es sich zunächst die historische Dimension zu vergegenwärtigen. 1

Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 56; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 12.

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Tendenzen des Agrarrechts

Die Frage nach der Eigenständigkeit agrarrechtlicher Normen ist stets durch historische, soziale und wirtschaftliche Gegebenheiten bedingt gewesen. So bildet bis in das Zeitalter der Französischen Revolution das Land in gewisser Hinsicht einen besonderen Rechtskreis („Jus georgicum“, „Ökonomierecht“, „Dorfrecht“ usw), der spätestens mit Ablösung der alten ständischen Verfassung beseitigt wird.2 Die neu entstandene bürgerliche Gesellschaft duldet nunmehr neben dem allgemeinen Zivilrecht grundsätzlich kein Sonderrecht für die Landwirtschaft oder die Bauern. Seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts entwickeln sich dann aber va mit dem landwirtschaftlichen Bodenrecht Sonderregelungen. Anerben- und Grundverkehrsrecht, letztlich auch das Agrarwirtschaftsrecht führen bis heute zu vom allgemeinen Recht abgesetzten Sonderregimen. Der Strukturwandel in der Landwirtschaft der letzten Jahrzehnte ist aber nur in gewisser Hinsicht dadurch gekennzeichnet, dass die Landwirtschaft aus ihrer Sonderstellung herausgeführt wird und sich in immer weiterem Ausmaß an die übrigen Gesellschafts- und Wirtschaftsbereiche anpasst.3 Dadurch entstehen zwar die bereits angesprochenen engen Beziehungen zu anderen Rechtsmaterien wie insb dem Umwelt-, Boden-, Raumplanungs- oder Wirtschaftsrecht, dieser Herausnahme aus der Isolierung als Sonderrecht samt Integration in größere Zusammenhänge steht aber andererseits – wenn auch oft übersehen – zweierlei gegenüber: Wahrung und Ausbau der Bedeutung von Agrarrechtsinstituten, wenngleich unter Anpassung an veränderte agrarstrukturelle Verhältnisse und gewandelte rechtliche Anschauungen, sowie für bestimmte Bereiche die Entwicklung neuer spezifischer Rechtsinstitute für die Landwirtschaft. Von der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts bis ca 1970 steht also das sozioökonomische Sondersystem Landwirtschaft getrennt neben der übrigen Volkswirtschaft und Gesellschaft, während danach eine Tendenzumkehr, also die Integration bzw das Aufgehen des Sondersystems in der übrigen Volkswirtschaft und Gesellschaft zu beobachten ist.4 Die Entwicklung laufe gleich einer Pendelbewegung, allerdings mit verstärkten Ausschlägen in Richtung Aufgabe der landwirtschaftlichen Eigenständigkeit aufgrund der Globalisierung. Damit könnte die beschriebene Entwicklungslinie, durch die die Landwirtschaft aus der bürgerlichen Eigentums- und Wirtschaftsordnung herausgeführt und ihr durch Schaffung eines landwirtschaftlichen Sonderrechts ein besonderer Schutz gewährleistet wurde, in

2

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4

Siehe Winkler, Gegenstand, 217; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 53. Siehe Kap 1 ff (S. 5 ff). Winkler, Gegenstand, 217. Vgl auch Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 6. Für Pikalo, Kritik, 57, verblasst aufgrund der überwiegend gewandelten gesellschaftspolitischen Anschauungen und der Auswirkungen der Grundrechte die überkommene Sonderstellung der Landwirtschaft immer mehr. Die Neigung der Landwirtschaft zu einer tunlichen Abschließung nach außen sei bei einem in der Defensive befindlichen Wirtschaftszweig verständlich; Pikalo, Bedeutung und Funktion, 66. Kroeschell, Agrarrecht in der industriellen Gesellschaft, 311, ortet eine zunehmende Anpassung der Landwirtschaft an die Bedingungen der modernen Industriegesellschaft (zB Übernahme und Abwandlung industrieller Produktions- und Organisationsformen, bedeutsame Rolle der vertikalen und horizontalen Integration). Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 54; Grimm, Strukturwandel, 74; Schmitt, Art Agrarpolitik in HAR, 46.

Einebnung oder Absonderung

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absehbarer Zeit ein Ende finden. Allerdings scheint sich dieser Einebnungsprozess, va bedingt durch die politischen Lobbys des Agrarsektors, nur sehr langsam zu vollziehen.

19.2 Beispiele Für die kleinere Gruppe der weiterhin bestehenden oder neu entstandenen Sonderregelungen sind zunächst die „Klassiker“ Flurbereinigung, Anerben- und Höferecht sowie Grundverkehrsrecht zu nennen, die trotz schwankendem Bedeutungsverlust bis heute mehr oder minder unbeschadet überlebt haben. Der Verkehr mit land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken steht allerdings derzeit im Zuge einiger Überprüfungen im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH unter Druck. Mit dem Urteil zum Vlbg GrundverkehrsG5 wird zwar die Zulässigkeit eines „grünen“ Grundverkehrs generell bestätigt, gleichwohl können hier Veränderungen nicht ausgeschlossen werden6. Zusätzlich haben sich seit den 1960er Jahren die LandwirtschaftsG des Bundes und der Länder entwickelt. An seit ungefähr 1970 neu entstandenen Rechtsinstituten wären va das Agrarmarktorganisationsrecht der EG und das landwirtschaftliche Sozialrecht zu nennen. In bestimmten Rechtsmaterien werden erstmals Sonderbestimmungen für die Landwirtschaft eingefügt, wie bspw die Landwirtschaftsklauseln in den NaturschutzG. Trotz einer generellen Angleichung zwischen dem Recht des landwirtschaftlichen und des gewerblichen Betriebs zeigt sich auch in der deutschen Rechtsentwicklung eine gegenläufige Tendenz, indem der Gesetzgeber in manchen Rechtsmaterien eine Neubestimmung des Begriffs der Landwirtschaft vornimmt oder die Grenzlinie zwischen Landwirtschaft und Gewerbe neu zieht, um modernen Entwicklungen Rechnung zu tragen.7 Für die Gruppe der Einebnung agrarrechtlicher Regelungssysteme ist für das österreichische Recht insb auf den Entfall der Ausnahmebestimmung für landund forstwirtschaftliche Naturprodukte, solange sie noch keiner ersten Verarbeitung unterzogen worden sind, im ProdukthaftungsG8 hinzuweisen. Im deutschen Recht sind bspw im Landarbeitsrecht gewisse für die Landarbeit geltende Besonderheiten verschwunden, die landwirtschaftsspezifischen Unterschiede gegenüber dem Arbeitsrecht gewerblicher Arbeitnehmer wurden weitgehend eingeebnet. Das Landwirtschaftsprivileg im ProdukthaftungsG wurde 2000 aufgehoben9, das Viehgewährschaftsrecht folgte Anfang 200210. Baden-Württemberg hat außerdem das landwirtschaftliche Sondererbrecht mit Wirkung zum 5 6

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EuGH Rs C-452/01, Slg 2003, I-9743. Im Detail Holzer, Landwirtschaftlicher Grundverkehr und Europarecht, AgrRS 1/2004, 32 ff; Holzer, Grundverkehrsrecht, in: Norer (Hrsg), Handbuch des Agrarrechts (2005), 510 ff. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 56. § 4 Satz 2 und 3 PHG, mit Nov BGBl I 1999/185 aufgehoben. § 2 Satz 2 ProdHaftG, aufgehoben durch Art 1 G zur Änderung produkthaftungsrechtlicher Vorschriften vom 02.11.2000 (BGBl I S. 1478). §§ 480 bis 492 BGB, aufgehoben durch G zur Modernisierung des Schuldrechts vom 26.11.2001 (BGBl I S. 3138).

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Tendenzen des Agrarrechts

31.12.2000 abgeschafft, weil es darin einen Beitrag zur Verfestigung der bestehenden Agrarstrukturen sah. Als weitere Anzeichen für eine solche Entwicklung können generell betrachtet werden11: Es kommt zur Einbindung der Urproduktion in den größeren Gesamtzusammenhang der Lebensmittelherstellung, die multifunktionale Landwirtschaft samt der Erbringung von Dienstleistungen lagert landwirtschaftliche Tätigkeiten immer mehr aus den agrarischen Sonderrechtsregelungen aus, und nicht zuletzt bewirkt auch der ländliche Raum als „Adressat“ von Förderungen Berührungspunkte bzw Öffnungen zu landwirtschaftsfremden Rechtsmaterien. Im Schweizer Agrarrecht wurde nach längerer Diskussion 2002 die landwirtschaftliche Berufsbildung aus dem LwG ausgeschieden und vollständig im allgemeinen BerufsbildungsG verankert.12 Weiters ist zu beobachten, dass aus Erlässen mit bisher ausschließlich agrarrechtlichem Inhalt Bestimmungen herausgenommen und in anderen Kodifikationen systematisch zusammengefasst werden. So wird zB der landwirtschaftliche Dienstvertrag nunmehr ausschließlich im allgemeinen Obligationenrecht geregelt, die Normen über die Unfallversicherung in der Landwirtschaft sind in einem BG über die Unfallversicherung aufgegangen.13 Im Zusammenhang mit Einebnung oder Absonderung, Integration oder Isolierung sind aber in erster Linie die rechtlichen Entwicklungen im Rahmen des Agrargesellschafts- und Agrarunternehmensrechts zu nennen. Landwirtschaftliche Betriebe und Unternehmen anderer Wirtschaftszweige nähern sich immer mehr an.14 Anhand der gestiegenen Bedürfnisse der Landwirte sich in Gesellschaften und Kooperationen zusammenzuschließen, um so ihre Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen (bessere Nutzung technischer Geräte, Lösung von Investitionsund Finanzierungsfragen, gemeinsame Vermarktung etc – „horizontale Kooperationen“15), lassen sich sogar beide Entwicklungsrichtungen aufzeigen. Zum einen kann etwa in Frankreich eine Absonderung speziell landwirtschaftsbezogener Gesellschaftsformen beobachtet werden. Da die Gesellschaftsarten des Handels- und des Bürgerlichen Rechts den besonderen Bedürfnissen der Assoziation in der Landwirtschaft nicht genügend Rechnung tragen, werden bereits in den 1960er Jahren vom Gesetzgeber neue Formen zur Verfügung gestellt.16 11 12

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Grimm, Strukturwandel, 74. Anhang Art 72 BBG (SR 412.10). 1992 wurde noch aufgrund der Befürchtungen der allmählichen Marginalisierung der landwirtschaftlichen Ausbildung die rechtliche Verankerung im LwG anstatt im BBG erhalten; dazu Hofer, Das neue Landwirtschaftsgesetz, 73. Dazu siehe Pfenninger, Kodifikation, 87. Winkler, Gegenstand, 218; Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 6; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 54 f. Siehe auch unter Hinweis auf die Änderung der die Natur des Landwirtschaftsbetriebs konkretisierenden rechtstatsächlichen Verhältnisse und Gegebenheiten sowie der hierüber bestehenden Ansichten Hofmann, Kaufmannseigenschaft, 1300. Grimm, Strukturwandel, 74, im Unterschied zur vertikalen Integration der Vertragslandwirtschaft. Unternehmer mit wenigen Gesellschaftern können als „Groupement agricole d’exploitation commun“ (GAEC) organisiert werden. Die Gesellschafter sind dabei zur Mitarbeit bei der Bodenbewirtschaftung verpflichtet. Gemeinschaften, die lediglich die gemeinsame Bewirtschaftung des Bodens bezwecken, steht die Form des „Groupement foncier agricole“ zur Verfügung. Für gemeinsamen Absatz und gemeinsame Verarbeitung

Einebnung oder Absonderung

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Ein Kuriosum in der DDR stellt 1990 das G über Gruppenbetriebe in der Landwirtschaft (GBL G)17 dar, das nicht einmal einen Monat Bestand gehabt hat. Zum anderen kommt es zur Integration. Zwar wird auch in Deutschland verschiedentlich aus Kreisen des Berufsstandes der Ruf nach einer „grünen Gesellschaft“ laut, da der Gesellschaft bürgerlichen Rechts selbst bei optimaler einzelvertraglicher Ausgestaltung zu viele Schwächen und Schwerfälligkeiten anhafteten. Die Einschätzung von 1973, dass der Gesetzgeber nicht für nur einen Berufsstand eine besondere Gesellschaftsform schaffen würde, die noch dazu lediglich eine „grüne“ Imitation schon bestehender Gesellschaftsformen sein könnte18, hat sich allerdings als richtig erwiesen. Da 1976 mit dem bereits mehrfach erwähnten G über die Kaufmannseigenschaft von Land- und Forstwirten die Öffnung des Handelsrechts erfolgt und seitdem § 3 deutsches HGB die Land- und Forstwirte nicht mehr nur mit ihrem Nebengewerbe, sondern auch mit ihrem Hauptunternehmen zu Kannkaufleuten erklärt19, sind hier weitere Veränderungen nicht zu erwarten.20 Mit der HGB-Reform 1998 wird diese Sonderbehandlung denn auch beibehalten. Die Land- und Forstwirtschaft hat damit die Möglichkeit, freiwillig für das Handelsrecht – und damit auch für die GmbH & CoKG – optieren zu können, was teilweise heftig kritisiert wird.21 Allerdings wird in der Praxis von dieser Option kaum Gebrauch gemacht.22 In Österreich schließlich wird ein der deutschen Reform von 1976 vergleichbarer Schritt nie gesetzt, es gilt immer noch § 3 HGB idF von 1897, wonach das Handelsrecht auf den Betrieb der Land- und Forstwirtschaft keine Anwendung findet, aber mit dem Nebengewerbe als Kannkaufleute für den handelsrechtlichen Status optiert werden kann.23 Im Zuge der aktuell diskutierten HGB-Reform soll das Handelsrecht einem den Anforderungen des heutigen Wirtschaftslebens ent16

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landwirtschaftlicher Erzeugnisse steht die entsprechende „Société cooperative“ zur Verfügung. Um Nachteilen struktureller und steuerlicher Natur zu begegnen, wurde für die Zusammenarbeit zwischen Produzenten und Verteilern die besondere Form der „Société d’intérets collectifs agricoles“ (SICA) geschaffen, während als Träger für Forschungsaufgaben das „Groupement d’intérets économiques“ (GIE) gedacht ist; vgl Friedrich, Strukturwandel, 15 f. GBl DDR I Nr 63, S. 1568; galt vom 13.09. bis 03.10.1990. Kolodziejcok, Rechtspolitischer Ausblick, 136. Heute vgl Steding, Recht für Agrarunternehmen, 27 f. Vgl im Detail zB Storm, Reform, 188 ff; Storm, Agrarhandelsrecht, 79 f; Hofmann, Kaufmannseigenschaft, 1297 ff; Raisch, Art Handelsrecht und Landwirtschaft in HAR, 878 ff; Steding, Recht für Agrarunternehmen, 18 f. Zu rechtstheoretischen Überlegungen über die Anwendung des Handelsrechts auf die Landwirtschaft im Vorfeld siehe Mahn, Ist zu wünschen, insb 18 ff. Schmidt in Krejci/Schmidt, Vom HGB, 91. Vgl Schmidt in Krejci/Schmidt, Vom HGB, 91 und 101 f, wonach damit selbst agrarische Großunternehmen vom zwingenden Zugriff des Handelsrechts – zB der Rechnungslegungsvorschriften – ausgenommen wären; Schmidt, Zum Stand der HGB-Reform, 140. Die Landwirtschaft halte lieber unbeirrt an ihrem Sonderrecht fest und berufe sich dabei gebetsmühlenartig immer wieder auf ihre tradierte Eigentumskonzeption; Steding, Triumph, 6; Steding, Unternehmensrecht in der ostdeutschen Landwirtschaft, 402. Straube in ders, HGB I, § 3 Rz 1 ff.

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Tendenzen des Agrarrechts

sprechenden Unternehmensrecht weichen. In diesem Zusammenhang sprechen sich Teile des Schrifttums ausdrücklich für eine ersatzlose Streichung der Sonderbehandlung der Land- und Forstwirtschaft in § 3 HGB24 aus. Deren Ausschließung habe sich als ungerechtfertigte Diskriminierung va bei der Wahl handelsrechtlicher Gesellschaftsformen und zugleich als Privilegierung erwiesen, weshalb die Streichung des § 3 und damit die Anwendbarkeit der §§ 1 und 2 auch für die Land- und Forstwirtschaft befürwortet wird, mindestens jedoch eine Reform iS der in Deutschland seit 1976 geltenden Fassung. Wer seine land- und forstwirtschaftlichen Produkte auf dem Markt gegen Entgelt anbiete, sollte demselben Regime unterstehen wie andere Unternehmer, die mitunter mühsame Abgrenzung der Land- und Forstwirtschaft von anderen, ähnlichen unternehmerischen Tätigkeiten – denen ein „teleologisch einleuchtender Hintergrund“ fehle – könnte so entfallen.25 Ein einheitlicher Unternehmensbegriff würde dann auch die Landund Forstwirte umfassen.26 Im Ministerialentwurf zur Änderung des HGB in ein Unternehmensgesetzbuch (Handelsrechts-ÄnderungsG) findet sich in § 3 UGB jedoch weiterhin die Ausnahme der Land- und Forstwirtschaft, wobei nicht mehr zwischen der eigentlichen land- und forstwirtschaftlichen Tätigkeit und einem land- und forstwirtschaftlichen Nebengewerbe unterschieden werden soll. § 4 UGB sieht weiters eine Wahlmöglichkeit (Opting-In) für Land- und Forstwirte vor, sich auf freiwilliger Basis ins Firmenbuch eintragen zu lassen.27 Die letztlich vorgeschlagene Nicht-Einbeziehung der Land- und Forstwirtschaft in den allgemeinen Unternehmerbegriff wird insb mit der historisch gewachsenen Sonderstellung der Land- und Forstwirte begründet.28 Die Erläuterungen fassen aber auch die Gegenargumente zusammen: Die Notwendigkeit unternehmerischen Auftretens in der Land- und Forstwirtschaft, die zunehmend in bestimmten Organisationsgraden, in qualitäts- und marktorientiertem Denken, in besonderen Kapitalbeschaffungsmaßnahmen (EU-Förderungen) und insb im agro-industriellen Bereich zum Ausdruck komme, fordere eine Richtungsänderung. Nicht zuletzt unterlägen Land- und Forstwirte bereits jetzt der Unternehmerdefinition des KonsumentenschutzG sowie gemeinschaftsrechtlichen unternehmerbezogenen Bestimmungen. Eine Entwicklung des Agrarrechts hin zu einem besonderen Part des Unternehmensrechts würde eine „Rückkehr“ desselben in die allgemeine Rechtsordnung bedeuten.29 Zumindest in durch das Leitbild des Familienbetriebs gekennzeichneten Regionen und Staaten ist eine solche Einebnung bisher nicht erfolgt. Aufgabe des Gesetzgebers wird es jedenfalls sein, zwischen dem Sonderrecht der Landwirtschaft und dem entsprechenden allgemeinen Recht zu koordinieren.30 24 25 26

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Krejci/Schmidt, Vom HGB, 14 f, 112 ff und 159. Krejci in Krejci/Schmidt, Vom HGB, 13 f. Schmidt, Zum Stand der HGB-Reform, 140. Winz, Berührungspunkte, 156 f, schlägt bereits 1966 aufgrund der festgestellten Annäherung von Gewerbebetrieb und Landwirtschaftsbetrieb für das dt Recht einen einheitlichen Unternehmensbegriff vor. Siehe Ministerialentwurf-Erläuterungen, Besonderer Teil, Zu § 3 und § 4 UGB. Siehe Ministerialentwurf-Erläuterungen, Allgemeiner Teil, Pkt III.2.c. Steding, Triumph, 7. Generell zu Stedings unternehmensrechtlichen Agrarrechtsansatz siehe Kap 9.2.6 (S. 153 ff). Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 6.

Einebnung oder Absonderung

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19.3 Ausblick Tendenziell wird der Agrarsektor mehr und mehr in das allgemeine Recht integriert und könnte in Zukunft weit weniger als bisher eine Sonderrolle spielen.31 Die überkommene Sonderstellung der Landwirtschaft sei weitgehend rechtlich nicht mehr haltbar.32 Aus Sicht des Gesetzgebers haftet dem agrarischen Sonderrecht idR der Verdacht ungerechtfertigter und unzeitgemäßer Bevorzugungen gegenüber anderen Bevölkerungsgruppen, oder doch zumindest die Patina längst vergangener Zeiten an. Die Einebnung von für die Landwirtschaft geltenden Besonderheiten wird mitunter als notwendige und leicht zu bewerkstelligende Rechtsbereinigungsmaßnahme angesehen, ohne vielleicht immer die Sinnhaftigkeit dieser Vorgangsweise zu hinterfragen.33 Ökonomisierung und Ökologisierung fordern hier ihren Tribut. Vor diesem Hintergrund wird es bspw in Deutschland immer schwieriger, Agrarklauseln zu rechtfertigen.34 Die sich wandelnde Einstellung zur Landwirtschaftsklausel insb in den NaturschutzG ist auch ein deutlicher Ausdruck für die zunehmende Divergenz von landwirtschaftlichen und nichtlandwirtschaftlichen Interessen.35 Auf die agrarischen Bedürfnisse wird immer weniger Rücksicht genommen, auch im Recht. Einen weiteren Diskussionspunkt bildet das Sondererbrecht für die Landwirtschaft. So haben sich etwa für Kind36 die gesellschaftlichen Verhältnisse im ländlichen Raum so nachhaltig geändert, dass viele der Konflikte, die seinerzeit höferechtliche Regelungen erforderlich machten, nicht mehr fortbestünden. Eine Konkurrenz zwischen möglichen Hofnachfolgern finde heute nur mehr in Ausnahmefällen statt, der Interessenausgleich zwischen dem Hofnachfolger und den weichenden Erben aber lasse sich auch im Vertragsweg erzielen. Dem wird eine Reihe von Argumenten, va dass dann landwirtschaftliche Betriebe im Erbgang an vielen Standorten nicht mit dem Ertragswert, sondern mit dem Verkehrswert zu bewerten wären, entgegenzuhalten sein.37 Schließlich scheint die Einbeziehung der Landwirte in einen neuen Unternehmerbegriff des HGB fürs erste vom Tisch zu sein. Dennoch wird das Pendel beim landwirtschaftlichen Betrieb im Spannungsfeld zwischen allgemeinem Gesellschaftsrecht und Agrarsonderrecht immer seltener in Richtung des letzteren ausschlagen.

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So die Einschätzung von Grimm, Strukturwandel, 74. Pikalo, Kritik, 57. Vielmehr wäre jeweils zu fragen, ob die Gründe für die Sonderregelungen heute noch zutreffen und eine abweichende Regelung rechtfertigen und ob sie nicht mit Nachteilen ökonomischer, sozialer und rechtlicher Natur erkauft werden; Schmitt, Art Agrarpolitik in HAR, 46. Zur Diskussion um die Abschaffung der Landwirtschaftsklauseln siehe Kap 16.5.2 (S. 331 ff) mwN. Lipinsky, Zur Problematik, 248. Kind, Hofübergabe, 20 und 25. Köhne, Neuordnung des landwirtschaftlichen Erbrechts, 4. So wird derzeit im Rahmen der DGAR ein Vorschlag für eine Neuordnung erarbeitet; vgl Köhne, Neuordnung des landwirtschaftlichen Erbrechts; Witt, Erfordert bzw rechtfertigt eine geordnete Betriebsnachfolge in der Landwirtschaft ein Sondererbrecht?, Vortrag am Agrarrechtsseminar in Goslar 2003.

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Tendenzen des Agrarrechts

Von Befürwortern eines Agrarunternehmensrechts werden gerade die, auf die Erhaltung und Begünstigung des bäuerlichen Familienbetriebs ausgerichteten Vorschriften als den tatsächlichen Verhältnissen und Anforderungen nicht mehr entsprechend kritisiert. Dieses Sonderrecht wäre anzupassen oder aufzuheben, soweit es sich als entbehrlich bzw sogar als hinderlich erweisen sollte.38 Der Befund Boths39 fällt allerdings differenziert aus. So wird bspw eine Aufhebung des landwirtschaftlichen Erbrechts abgelehnt, da es sich dabei im Grunde um keine Ausnahmeregelung handle, denn es diene ebenso wie die gesellschaftsvertraglich zu vereinbarenden Nachfolgeklauseln der Erhaltung von Unternehmen im Erbgang.40 Hingegen wird der europaweite Abbau steuerrechtlicher Privilegierungstatbestände der Land- und Forstwirtschaft befürwortet, um eine einheitliche Besteuerung von Unternehmen herbeiführen zu können. Das landwirtschaftliche Subventionsrecht schließlich müsse sicherstellen, dass auch betrieblichen Kooperationen Förderungsmittel in vollem Umfang zur Verfügung stünden. Der Aufbau einer unternehmerisch orientierten Landwirtschaft zielt generell auf die Aufhebung der dem Agrarsektor zukommenden Ausnahmestellung ab.41 Der Ausbau spezifischer agrarischer Regelungen sowie die Schaffung neuer Institute ist in Österreich derzeit eher auszuschließen, und vielleicht auch gar nicht unbedingt wünschenswert. Wünschenswert wäre hingegen, dass die Besonderheiten und Bedürfnisse der Landwirtschaft, insb die natürliche Benachteiligung in der freien Marktwirtschaft42, weiterhin auch im Recht ihre Entsprechung fänden. Die Bedeutung landwirtschaftlichen Sonderrechts wird in Hinkunft tendenziell weiter abnehmen. Bestand werden dabei nur diejenigen Vorschriften haben, die für die Funktionsfähigkeit bestimmter Rechtsbereiche unentbehrlich sind.43

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Both, Agrarunternehmensrecht, 51 und 203 ff. Both, Agrarunternehmensrecht, 203 ff. Siehe auch Bäck, Anerben- und Höferecht, in: Norer (Hrsg), Handbuch des Agrarrechts (2005), 543. Both, Agrarunternehmensrecht, 217. Dazu überzeugend Tautscher, Der Bauer, 162 ff. Differenzierte Antworten auf die Frage der Schutzbedürftigkeit der Landwirtschaft heute bei Schuh, The Special Case of Agriculture, in: Wohlmeyer/Quendler (Hrsg), The WTO, Agriculture and Sustainable Development (2002), 211 ff. Both, Agrarunternehmensrecht, 217.

Perspektiven des Agrarrechts

Perspektiven des Agrarrechts, das meint sowohl die zukünftigen Anforderungen der Gesellschaft an das agrarische Recht, als auch und zuvörderst die Lösungsansätze, die das Agrarrecht zu Problemkreisen wie Ökologisierung, Verrechtlichung oder Eigentumsbindungen zu leisten imstande ist. Der ökonomische, ökologische und soziale Umbruch in der Landwirtschaft ist noch lange nicht beendet, rechtliche Antworten zu entwickeln und zu formulieren scheint überfällig. Das Agrarrecht ist wie viele andere Rechtsbereiche auch gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Entwicklungen unterworfen. Es reagiert als sensibles Instrument auf Steuerungsimpulse der Agrar-, Umwelt- und sonstiger Politiken, es bildet aber auch – wie an Hand der kooperativen Elemente gezeigt – gleichsam aus sich selbst und ohne hoheitlichen Normgeber neue Formen aus. Dennoch befindet sich die Landwirtschaft, gerade wenn neue Regelungen mit dem Ziel einer naturverträglichen Wirtschaftsweise diskutiert werden, zumeist in der Defensive und lässt sich scheibchenweise Zugeständnisse abringen. Ziel dieses Abschnittes ist es deshalb auch aufzuzeigen, wo und wie das Agrarrecht nicht bloß als Reaktion sondern als aktives Handlungsinstrument genutzt werden könnte. Die agrarische Produktion steckt im Dilemma eines Sektors mit steigender Produktivität und begrenzter Nachfrage. Die Freisetzung von Arbeitskräften, das Aufgeben von Betrieben ist die Folge. Zusätzlich ist der landwirtschaftliche Bereich Gefangener einer Spirale entgegen gesetzter Ansprüche und Erwartungen. Mehr denn je bestimmen sowohl Diskussionen um höhere Standards und Anforderungen bei der Landbewirtschaftung als auch weitere Liberalisierungstendenzen, die die Frage fairer Wettbewerbsverhältnisse aktualisieren, das Feld.1 Einerseits sollen Nahrungsmittel höchster Qualität zu wettbewerbsfähigen Preisen produziert werden, und andererseits wird diese Produktion immer mehr durch ökologische Vorgaben und Bewirtschaftungsbeschränkungen verteuert. Dieser Spagat zwischen „du sollst immer billiger produzieren“ und „du sollst immer um1

Huber/Schima, Multifunktionalität, 50.

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Perspektiven des Agrarrechts

weltgerechter produzieren“ lässt sich mit den Schlagworten „Wettbewerbsfähigkeit und Umweltverträglichkeit“ charakterisieren. Beiden Anforderungen soll das moderne Agrarrecht gleichermaßen gerecht werden können. Dabei zwingen idR sinkende Erzeugerpreise die Bauern, wollen sie ihr Einkommensniveau halten, teilweise noch immer mehr zu produzieren, um so über die Menge ihr Auslangen finden zu können. Dass steigende Produktion aber den Preis weiter fallen lässt, ist nur einer der Teufelskreise. Darüber hinaus sind die im EU-Markt produzierten landwirtschaftlichen Produkte zum überwiegenden Teil nicht weltmarkttauglich. Die Landwirte hören, dass sie jetzt nicht nur zu viel, sondern va auch zu teuer produzieren. Gleichzeitig aber verlangt man ihnen zahlreiche Produktionsvorgaben ab, die immer mehr werden. Umwelt-, Tierschutz- und Hygienestandards werden laufend verschärft, ohne dass dafür in breitem Maße finanzielle Ausgleichszahlungen oder Entschädigungen geleistet werden. Die Anforderungen an die Landwirtschaft werden immer höher, während die Bereitschaft der Allgemeinheit, agrarische (Zusatz)Leistungen zu honorieren oder für hochwertige Produkte angemessen höhere Preise zu zahlen, nicht in dem selben Ausmaß vorhanden ist. Welche Lösungen können in diesem Dilemma Politik und Recht anbieten? Die Agrarpolitik hat sich bereits für einen möglichen Ausweg2 entschieden. Die bewusste Ausrichtung auf die beiden Hauptaufgaben der Landwirtschaft, nämlich die wirtschaftliche Produktion gesunder Nahrungsmittel und Rohstoffe sowie die Sicherstellung gesellschaftspolitischer Aufgaben in der ländlichen Sozialstruktur, der Natur und Lebensumwelt, wurde spätestens mit der GAP-Reform 2000 beschritten. Beide Aufgaben müssten örtlich integriert erbracht werden und erforderten keine technische Rückentwicklung, sondern eine Verbindung von Agrarproduktion und Umweltgestaltung auf hohem technischen Niveau.3 Es geht um die ganzheitliche Betrachtung der Landwirtschaft unter Einschluss ihrer sozialen und ökologischen Aufgaben. Praktisch bedeutet dieser Ansatz, dass der Landwirtschaft nicht nur ihre wirtschaftliche sondern auch ihre ökologische Wertschöpfung vergütet werden muss. Das Agrarrecht steht erst am Anfang dieses Weges und scheint sein reiches Potential noch nicht ausgeschöpft zu haben. In diesem Zusammenhang lassen sich neben den wirtschaftlichen Ansprüchen heute va zwei Anforderungen an das Agrarrecht ausmachen, die Wirtschaft und Umwelt zu verbinden suchen und im Recht ihre Spuren bereits gesetzt haben: Zum einen das Nachhaltigkeitsgebot, das iS eines verantwortungsbewussten, ressourcensichernden Umgangs mit den natürlichen Produktionsfaktoren eine große Herausforderung für das Agrarrecht darstellt. Die Implementierung von Nachhaltigkeitsgeboten und -strategien gerade auch in das Recht der Land- und Forstwirtschaft erscheint unausweichlich. Der dahinter stehende Grundgedanke war dem Agrarrecht seit je nicht fremd. Zum anderen beherrscht der Begriff der Multifunktionalität die politische Diskussion um land- und forstwirtschaftliche Leistungen und deren Abgeltung. Ganzheitliche Betrachtung der Landwirtschaft

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Zu möglichen Strategien gegen die Industrialisierung der Landwirtschaft und deren Erfolgsaussichten siehe Rammer, Industrialisierung, 115 ff. Priebe, Neuorientierung, 169 f.

Perspektiven des Agrarrechts

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bedeutet gerade auch das Produkt neu zu überdenken.4 Die Landwirtschaft ist ja nicht nur ein exponierter Sektor, der mit seinen Gütern der Konkurrenz des Weltmarkts ausgesetzt ist, sondern gleichzeitig auch ein geschützter Sektor mit ökologischen, sozialen und kulturellen Leistungen, die nur lokal im Inland erbracht werden können. Bäuerliche Produkte sind nicht nur agrarische Rohstoffe, sondern auch positive externe Effekte, die noch bis vor wenigen Jahren nicht oder kaum entlohnt wurden. Gerade die Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft stellt neue Nachfragen nach Bäuerlichkeit, denen mit lebensgerechter Produktivität, Erfüllung ökologischer Aufgaben oder erweiterter bäuerlicher Erwerbstätigkeit (Diversifizierung) begegnet werden kann. Diese beiden Schlagworte umschreiben prägnant die politischen Vorgaben. So formuliert das Europäische Agrarmodell die europäische Landwirtschaft als einen nachhaltigen, multifunktionalen und wettbewerbsfähigen Wirtschaftssektor. Die Verbindung dieser drei Ansprüche scheint sinnvoll: In einem Land mit hohem Wohlstands- und Lohnniveau ist ein angemessenes Einkommen der Bauern gerade bei naturgerechter Bewirtschaftung allein über die Produktionsmengen nicht zu erreichen, zusätzliche Vergütungen für die von ihnen erbrachten primär ökologischen Leistungen sind erforderlich5, will man „leistungsfähige Betriebe“6 erhalten. Die Ökosoziale Agrarpolitik gibt hier über den nationalen Bereich hinaus den Rahmen vor. In diesem Kontext wird die Rolle des Agrarrechts genauso zu überdenken sein wie seine generelle Positionierung gegenüber der Agrarpolitik. Neben diesen beiden Markierungspunkten in der Weiterentwicklung des Agrarrechts bietet sich aber auch eine Vielzahl anderer Ansätze, die geeignet erscheinen, neue Sichtweisen und Lösungsansätze aufzutun. So „geistern“ gerade in Bezug auf das gemeinschaftliche Agrarrecht immer wieder Schlagwörter wie Vereinfachung, Differenzierung oder Renationalisierung durch die politische Diskussion. Wie könnte das Recht der GAP wirksam vereinfacht werden? Inwieweit lässt das strenge Marktordnungsregime differenzierende Regelungen zu? In welchem Ausmaß wäre die Rückverlagerung von Regelungsbereichen in die Sphäre der Mitgliedstaaten rechtlich möglich? Dieser Fragenkomplex bildet einen Schwerpunkt der folgenden Ausführungen. Einen zweiten stellt die Entwicklung neuer Instrumente und Vorgangsweisen dar, um auf die sich ändernden Rahmenbedingungen rasch und effizient reagieren zu können. Neben den bereits besprochenen vertraglichen Ausgleichszahlungen wird hier insb die Tauglichkeit von im Umweltrecht entwickelten Instrumenten wie Selbstbeschränkungsabkommen, Selbstverpflichtungen, Abgaben oder Belastungszertifikaten im Agrarbereich zu untersuchen sein. Nicht zuletzt könnte intensive Beratung und Ausbildung, uU sogar verpflichtend vorgesehen, als außerrechtliches Instrument einen Teil rechtlicher Regelungen an Effektivität übertreffen. Anschließend wird ein wenig rechtliche (und rechtsphilosophische) Phantasie aufgewendet, um sich mit dem Lösungspotential einer Kodifikation, eines horizontal geltenden Kodex

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Pelz/Millendorfer, Produktion, 85. Priebe, Neuorientierung, 170. Vgl dort auch Priebes Leitsätze für eine sozial und ökologisch orientierte Agrarpolitik. Im dt Recht ist seit BVerfGE 67, 348 (AgrarR 1985, 12), zum landwirtschaftlichen Ehegüterrecht „leistungsfähiger Betrieb“ zum rechtlichen Topos geworden.

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Perspektiven des Agrarrechts

ordnungsgemäßer Landwirtschaft und einer Agrarethik, nicht zuletzt auch als „Entrechtlichungsmaßnahmen“, auseinander zu setzen. Diese Betrachtung kann dabei nicht abschließend sein und will lediglich als Beginn eines Nachdenk- und Diskussionsprozesses verstanden werden. Die Probleme und Lösungsansätze gehören ins (agrar)rechtliche Bewusstsein gerückt, die Debatte sollte eröffnet werden. Gerade am Anfang des 21. Jahrhunderts bietet sich die Chance einer Wiederentdeckung des Agrarrechts zwecks ganzheitlicher rechtlicher Betrachtung und Erarbeitung von Lösungsansätzen. Wie kaum ein anderes Rechtsgebiet bietet das Agrarrecht die Möglichkeit eines Interessenausgleiches zwischen Ökologie und Ökonomie und die Chance einer Antwort auf die Frage nach der Produktion hochwertiger Lebensmittel unter Schonung der natürlichen Lebensgrundlagen und Berücksichtigung sozialer Aspekte. Dass ein solches Rechtsgebiet von weiten Teilen der Rechtswissenschaft im Wesentlichen seit Ende des Zweiten Weltkriegs weitgehend negiert wird, erscheint deshalb schwer verständlich. Im Allgemeinen herrscht völlige Unkenntnis über Gegenstand und Umfang agrarrechtlicher Inhalte, da wird seine Existenz entweder als historische Fußnote abgetan oder auf einige wenige Materien wie die klassischen Sonderprivatrechte, die Bodenreform oder das Agrarumweltrecht reduziert. Es gibt auch keine Anzeichen dafür, dass es dem Agrarrecht zumindest mittelfristig gelingen könnte, sich im Kanon der Rechtswissenschaften irgendwo zwischen Umweltrecht und Wirtschaftsrecht nachhaltig zu etablieren. Die Normenflut, der große Anteil an Recht bloß technischen Inhalts, die teilweise schwer verständliche, kasuistische und schnellen Änderungen unterworfene „Agrarrechtsunkultur“ – nicht nur des gemeinschaftlichen Agrarrechts – werden dies verlässlich unterstützen. Die Gesellschaft entdeckt in den Versuchen, ihren Wünschen und Erwartungen an eine intakte Umwelt, gepflegte Landschaft, gesunde Lebensmittel etc rechtliche Bereiche gegenüberzustellen, allenfalls das Umwelt- und Verbraucherschutzrecht, das Agrarrecht bleibt ihr verborgen. Selbst die „Agrarier“ konzentrieren sich zu sehr auf die Agrar- und Interessenpolitik und haben es (wohl auch aus Kostengründen) verabsäumt, das korrespondierende Recht zu kommunizieren und zu fördern. Wenn das Agrarrecht in seiner Gesamtheit im neuen Jahrtausend wieder eine bedeutendere Rolle spielen soll, dann ist zu diskutieren, ob nicht seine Inhalte noch stärker geöffnet und – auch mit Rechtsregeln nicht agrarischen Inhalts – vernetzt werden sollten. Ist das Agrarrecht selbst in seiner weitesten Auslegung iS der funktionalen Theorie vielleicht schon zu eng geworden, um die Phänomene unserer Zeit wirklich angemessen erfassen zu können? Diese Gedanken sollen hier zum Schluss in zweierlei Richtungen entwickelt werden: unter dem Schlagwort „Recht des ländlichen Raumes“ und im Hinblick auf Sinn und Funktion künftiger Agrarrechtswissenschaft (insb im Rahmen der Lebenswissenschaften).

20. Nachhaltigkeit

Das Konzept des „Sustainable development“ bzw für den landwirtschaftlichen Bereich „Sustainable agriculture“7 gewinnt immer mehr an Bedeutung. Seit der Vorlage des Berichts der von der UN-Generalversammlung eingesetzten „Weltkommission für Umwelt und Entwicklung“ 1987, dem sog Brundtland-Bericht8, hat die Diskussion um eine nachhaltige Entwicklung auch in Österreich eingesetzt. Spätestens im Zusammenhang mit der 1992 durchgeführten United Nations Conference on Environment and Development (UNCED 92) in Rio de Janeiro ist der Begriff der Nachhaltigkeit geradezu zu einem Modewort geworden. Die Bezugnahme auf dieses Konzept ist fast schon inflationär und findet sich in allen möglichen und unmöglichen Lebensbereichen. Dies kann allerdings dazu führen, dass die Nachhaltigkeit zu einer inhaltsleeren Allgemeinformel verkommt.9 Auch im Bereich der landwirtschaftlichen Fachpublikationen findet der Begriff reiche Verwendung.10 Die historisch ersten Nennungen stammen aus dem Bereich der Forstwirtschaft.11 Bereits zu Beginn des 18. Jahrhunderts wird der Begriff in seiner ursprünglichen Bedeutung der ausschließlichen Entnahme des jeweils pro Jahr 7

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Zur Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft generell vgl Härdtlein/Kaltschmitt/Lewandowski/Wurl, Nachhaltigkeit; Linckh/Sprich/Flaig/Mohr, Nachhaltige Land- und Forstwirtschaft. WCDE – World Commission on Environment and Development, Our Common Future (Brundtland-Report), Oxford ua 1987. Dazu siehe Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung, 113 ff. Christen, Nachhaltige Landwirtschaft, 81; Ketteler, Begriff der Nachhaltigkeit, 515. Siehe Tab zur Häufigkeit des Begriffs „Sustainability“ in der internationalen Literatur zwischen 1983 und 1993 bei Christen, Nachhaltige Landwirtschaft, 66. Zur Sprach- und Ideengeschichte des Begriffs „Sustainability“ siehe Christen, Nachhaltige Landwirtschaft, 67 f; Ketteler, Begriff der Nachhaltigkeit, 514. Weiters Winkler, Art Nachhaltigkeit in HdUR, 1428; Winkler, Die gute fachliche Praxis, 1; Quendler/ Schuh, Sustainability, 194 ff; Linckh/Sprich/Flaig/Mohr, Nachhaltige Land- und Forstwirtschaft, 25.

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Perspektiven des Agrarrechts

nachwachsenden Holzbestandes verwendet.12 So beschreibt bereits 1713 Carlowitz Nachhaltigkeit wie folgt: „Nachhaltigkeit wird als kontinuierliche, beständige Holznutzung definiert, die nur möglich ist, wenn die Produktionsmittel Wälder durch Nutzungsbeschränkungen und Wiederaufforstungen erhalten werden.“13 Sehr früh werden in der Forstwirtschaft aber auch Umweltaspekte in der Definition der Nachhaltigkeit berücksichtigt. Die Ideengeschichte des Nachhaltigkeitsprinzips in der Land- und Forstwirtschaft weist also unterschiedliche Ursprünge auf. Ganz allgemein besagt der Grundsatz der Nachhaltigkeit, dass der Mensch die natürlichen Umweltgüter so, aber auch nur so nutzen darf, dass ihre Nutzbarkeit dauerhaft, auch für künftige Generationen, erhalten bleibt.14 Der Begriff der Nachhaltigkeit verbindet demnach Landwirtschaft und Umwelt. Schon die überkommene bäuerliche Landwirtschaft hat sich von alters her daran orientiert.15 Heute gewinnt Nachhaltigkeit allerdings eine entschieden stärkere ökologische Orientierung.

20.1 Begriff Was bedeutet nun Nachhaltigkeit und speziell Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft? Die Literatur bietet dazu eine unüberschaubare Fülle an Ansätzen und Definitionen. Diese unterscheiden sich zT relativ stark in Umfang und Präzisierungsgrad.16 Maßgebliche Ausgangspunkte sind dabei die Ökologie sowie die Wirtschafts- und Sozialwissenschaften. Je nachdem vor welchem Hintergrund die Definition formuliert wird, betont sie unterschiedliche Schwerpunkte und Sichtweisen. Auch ethische Aspekte, meist in der Tradition philosophischer Überlegungen zur Verpflichtung gegenüber zukünftigen Generationen iS von Jonas‘ Prinzip Verantwortung17, fehlen nicht. Solange der Begriff aber derart unscharf sei, versuchten verschiedene Interessengruppen eine der jeweiligen Gruppe passende Definition zu etablieren.18 Der Begriff der Nachhaltigkeit beinhaltet jedenfalls, dass eine Tätigkeit oder eine Funktion auf Dauer, dh generationsübergreifend, gesichert wird.19 „Nachhaltige Entwicklung befriedigt die Bedürfnisse aller Menschen der Gegenwart, ohne 12

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Nur das, was zuwächst, kann genutzt werden. Dieser „Generationenvertrag“ sichert auch den nachfolgenden Generationen das Anrecht auf Wald; Scheiring, Das forstliche Prinzip, 67. Zitiert nach Weiss/Schima/Schleicher, Nachhaltigkeit, 5 ff mit zahlreichen Begriffsbestimmungen; Schima, Biomasse, 2 f; Ketteler, Begriff der Nachhaltigkeit, 517. Murswiek, Nachhaltigkeit, 641. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 12; Kopetz, Nachhaltigkeit als Wirtschaftsprinzip, 127. Bäuerliche Familienbetriebe sind – da der Betrieb den folgenden Generationen funktionsfähig erhalten werden soll – dem Prinzip der Nachhaltigkeit grundsätzlich aufgeschlossen; Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 247 FN 7. Definitionen bei Christen, Nachhaltige Landwirtschaft, 70 ff; umfassend zum Konzept nachhaltiger Entwicklung zB Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung, 1 ff. Jonas, Das Prinzip Verantwortung. Versuch einer Ethik für die technologische Zivilisation (1984). Dazu Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung, 34 f. Christen, Nachhaltige Landwirtschaft, 74. Winkler, Art Nachhaltigkeit in HdUR, 1427 f.

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die Abdeckung jener von künftigen Generationen zu gefährden.“20 Nachhaltigkeit bedeutet in einem weiteren Sinne die Überlebensfähigkeit des Systems „Mensch in seiner Umwelt“21. Sie bringt die Verantwortung des Menschen für die Welt zum Ausdruck, wo immer er seinen Fuß in die Schöpfung setzt („ökologischer Fußabdruck“22). Das Konzept der Nachhaltigkeit ist noch relativ leicht nachzuvollziehen, wenn es sich auf erneuerbare Ressourcen bezieht.23 So bedeutet es eben für den Wald, dass in einer bestimmten Zeitperiode nicht mehr entnommen werden darf, als nachwachsen kann. Auf den Entwicklungsprozess einer Region übertragen, wird es jedoch zu einem komplexen Begriff, der drei Aspekte umfasst: eine ökologische, eine ökonomische und eine soziale Dimension. Diese drei Dimensionen sollen dabei gleichzeitig berücksichtigt werden.24 Es wird eine Harmonisierung von Umweltschutz, wirtschaftlicher Entwicklung und sozialer Gerechtigkeit gefordert. Die Verbesserung der ökonomischen und sozialen Lebensbedingungen ist mit der langfristigen Sicherung der natürlichen Lebensbedingungen25 in Einklang zu bringen. Man spricht von einem „Drei-Säulen-Modell“: Die Erhaltung der natürlichen Ressourcen, das wirtschaftliche Fortkommen und die Herstellung sozialer Gerechtigkeit sind nach diesem Konzept gleichrangige Politikziele, die im Hinblick darauf integriert werden sollen, dass sie allesamt dauerhaft und generationenübergreifend verwirklicht werden.26 Das „Sustainability“-Konzept will einen Ausgleich zwischen den Zielen von Umwelt und Entwicklung herstellen und zugleich eine grundlegende Änderung der Lebens- und Wirtschaftsweisen erreichen, die sich auf nahezu sämtliche Politikbereiche bezieht. Auch für den Landwirtschaftsbereich liegt bis heute eine allgemein gültige Definition nicht vor. Nachhaltigkeit ist hier genauso für die einen ein unscharfes, philosophisches Konzept, während andere darin konkrete Richtlinien für die Auswahl landwirtschaftlicher Praktiken erwarten.27 So reichen die Auffassungen nachhaltiger Landwirtschaft von einer flächendeckend ökologischen Landwirtschaft bis hin zur vollständigen Liberalisierung der Agrarmärkte mit vernetzten Umweltvorschriften.28 Allerdings sind die Schonung der Produktionsgrundlagen,

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Definition festgelegt bei der UN-Umweltkonferenz in Stockholm 1972 und Basis für die Rio–Deklaration der UN-Umweltkonferenz 1992. Neunteufel, Nachhaltigkeit, 7; Poschacher, Agrarpolitik, 26. Eingehend Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung, 67 ff. Wachter, Alpenkonvention, 17. Winkler, Die gute fachliche Praxis, 2 f. Siehe auch Frenz, Deutsche Umweltgesetzgebung, 144; Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht, 657. Zur engen Verwandtschaft zum Vorsorgeprinzip siehe Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 41; Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, 32. Zur Literatur siehe Wolff, Die Ergebnisse des Weltgipfels über nachhaltige Entwicklung, 138 FN 16. Kritisch zum Konzept einer Gleichrangigkeit und für die Beschränkung auf die Nutzung der natürlichen Ressourcen plädierend Murswiek, Nachhaltigkeit, 642 f. Hofreither/Sinabell, Nachhaltige Entwicklung, 10. Siehe auch Quendler/Schuh, Sustainability, 199 ff; Linckh/Sprich/Flaig/Mohr, Nachhaltige Land- und Forstwirtschaft, 1 ff. Kolloge, Nachhaltige Landwirtschaft, 645 mwN.

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der Erhalt der biologischen Vielfalt sowie eine soziale und ökonomische Komponente in den meisten Definitionen vorhanden. In einer Kompromissdefinition wären Bezüge zu den ökologischen, ökonomischen und sozialen Belangen nachhaltiger Landwirtschaft zu vereinen. Gleichsam als gemeinsamer Nenner muss eine nachhaltige Landwirtschaft nach Hofreither/ Sinabell29 1. zur Erhaltung bzw Verbesserung der natürlichen Ressourcenbasis des Betriebes sowie von Öko-Systemen, welche von agrarischen Aktivitäten beeinflusst werden, beitragen; 2. ein ökonomisch profitables landwirtschaftliches Produktionssystem sein, welches imstande ist, den in diesem Sektor tätigen Personen eine akzeptable Einkommenserzielung durch agrarische Produktionsformen zu ermöglichen und die Verfügbarkeit und Qualität von Nahrungsmitteln abzusichern; 3. die Erfüllung von sektorübergreifenden Anforderungen im Bereich öffentlicher Güter in regionaler, sozialer und kultureller Hinsicht sichern. In der amerikanischen Literatur wird der Versuch unternommen, unterschiedliche Nachhaltigkeitsdefinitionen mit abweichenden Schwerpunkten für die verschiedenen Hierarchieebenen der Landwirtschaft zu definieren.30 Demnach lässt sich ausgehend von der Feldebene (landwirtschaftliche Nachhaltigkeit) über die Betriebsebene (mikroökonomische Nachhaltigkeit) und die Landschaftsebene (ökologische Nachhaltigkeit) bis hin zu einer globalen Perspektive (makroökonomische Nachhaltigkeit) Nachhaltigkeit unterschiedlich definieren. Christen31 arbeitet sechs Komponenten heraus, die sich in unterschiedlicher Gewichtung in vielen Definitionen finden: a) Ethische Komponente, Zukunftsethik (Intergenerationelle Gerechtigkeit); b) Ressourcenschonung, Erhalt der Produktionsgrundlagen und Vermeidung bzw Verminderung der Umweltbelastung (Produktionsgrundlage); c) Erhalt der biologischen Vielfalt, möglichst geringe Beeinträchtigung natürlicher Ökosysteme durch die landwirtschaftliche Produktion (Biologische Vielfalt); d) Sicherstellung der ökonomischen Existenzfähigkeit der landwirtschaftlichen Betriebe, Verbesserung der Beschäftigungsmöglichkeiten in der Landwirtschaft und Erhalt der ländlichen Struktur (Sozioökonomische Komponente); e) Gesamtgesellschaftliche Verantwortung der Landwirtschaft für die Gewährleistung von Nahrungsversorgung und Nahrungsqualität (Gesellschaftliche Verantwortung); f) Globale Komponente der nachhaltigen Entwicklung (Globale Komponente). Nicht ganz zu Unrecht wird von Kritikern der Nachhaltigkeitsidee vorgebracht, dass diese jede Klarheit vermissen lasse und eine exakte Bedeutung nicht auszu29

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Hofreither/Sinabell, Nachhaltige Landwirtschaft, 10. Siehe auch Bauer/Trötschler, Ökonomische Ansätze, 152 f; Pevetz, Multifunktionale Landwirtschaft, 65, der neben ökologischen, ökonomischen und sozialen auch humane, integrative und regionale Anforderungen stellt. Siehe Christen, Nachhaltige Landwirtschaft, 74 mwN. Christen, Nachhaltige Landwirtschaft, 74 f.

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machen sei.32 Speziell am Konzept einer nachhaltigen Landwirtschaft wird häufig kritisiert, dass der Produktivitätsaspekt vernachlässigt werde.33 In Anbetracht weltweit steigender Bevölkerungszahlen bei gleichzeitig sinkender Ackerfläche sei ein Leitbild einer nachhaltigen Landwirtschaft ohne konkrete Angaben zur Steigerung der Produktion im globalen Maßstab ethisch kaum vertretbar. Auf der anderen Seite wird der „Sustainable agriculture“ aber auch der Vorwurf gemacht ein ausschließlich anthropozentrischer Begriff zu sein, der überdies durch seine inflationäre Verwendung die Probleme eher verstelle als kläre.34 Letztlich wird jedoch Erfolg oder Misserfolg des Nachhaltigkeitskonzeptes auch in der Landwirtschaft von dessen Umsetzung und den dabei verwendeten Implementierungsinstrumenten abhängen.

20.2 Implementierung Aus dem Nachhaltigkeitsgrundsatz als politische Handlungsmaxime ergeben sich bereits aufgrund seiner Allgemeinheit noch keine konkreten Verhaltensanforderungen. Nachhaltige Entwicklung stellt nur eine allgemeine Leitlinie dar, die mit unterschiedlichen Zielvorstellungen und Inhalten ausgefüllt werden kann.35 Das Nachhaltigkeitsgebot ist daher in hohem Maße auf gestaltende Konkretisierung angewiesen. Die durchgehende Implementierung des Prinzips der Nachhaltigkeit in alle Politik- und Wirtschaftsbereiche erfordert jedenfalls eine neue Qualität von Ordnungs- und Anreizpolitik. So müsse bspw vom „Reparatur-Umweltschutz“ im nachhinein zu einem vorsorgenden Umweltschutz der Schadensvermeidung gekommen werden.36 So müsse für Unternehmen und Konsumenten das nachhaltig richtige Verhalten auch wirtschaftlich attraktiv gemacht werden. So wird gefordert, dass Umweltbelastung und Ressourcenverbrauch ihren Niederschlag in den Kalkulationen der Produktionsprozesse und der Preisgestaltung der Produkte finden, dass das Steuersystem iS einer besseren Wettbewerbschance für erneuerbare Energieträger umgebaut wird, dass klare Produktdeklarationen dem Konsumenten präzise Entscheidungsgrundlagen geben usw. Abseits von Politik und Recht ergeben sich darüber hinaus auch Konsequenzen für Forschung, Beratung und Ausbildung.37 Soll die Implementierung des Übergangs auf eine nachhaltige Landwirtschaft in der Realität gelingen, muss wie bereits erwähnt Nachhaltigkeit als integrative Vernetzung naturwissenschaftlicher, ökonomischer und sozialer Kriterien verstanden werden. Nachhaltigkeit könne daher nicht allein dadurch erreicht werden, dass einige als kritisch eingestufte agrarische Produktionspraktiken korrigiert würden. Den Schlüssel für die Bewältigung dieser Problemstellungen allein in na32 33 34 35 36

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Siehe Murswiek, Nachhaltigkeit, 642 FN 4. Christen, Nachhaltige Landwirtschaft, 80 f. Czybulka, Naturschutzrechtlicher Flächen- und Artenschutz, 306 f. Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht, 657 f; Murswiek, Nachhaltigkeit, 641. Riegler, Multifunktionalität, 45. Umfassende Forderungen zB bei Wohlmeyer, Nachhaltige Landwirtschaft als Überlebenswirtschaft, AgrRS 2/2003, 10 ff. Christen, Nachhaltige Landwirtschaft, 77 ff.

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turwissenschaftlich-technischen Veränderungen zu sehen, greife mit Sicherheit zu kurz.38 Vielmehr gelte es den Blick auf die Zusammenhänge nicht zu verlieren. So sei bspw Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft im ökologischen Sinne nicht möglich, wenn andere Wirtschaftssektoren ökologisch nicht nachhaltig wirtschafteten und zB durch ihre Emissionen nachhaltig konzipierte landwirtschaftliche Praktiken beeinträchtigten bzw unmöglich machten. Das gleiche treffe zu, wenn durch gesetzliche Vorschriften zwar eine ökologisch nachhaltige landwirtschaftliche Produktion erzwungen werde, wegen fehlender Rentabilität jedoch langfristig keine Landwirte mehr existierten, die diesen Vorschriften folgen wollten oder könnten. Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft sei auch dann nicht möglich, wenn durch Vorschriften im Durchschnitt des Sektors zwar ökonomische Nachhaltigkeit gegeben sei, dies jedoch zu zunehmenden Ungleichgewichten in regionaler, struktureller, sozialer oder kultureller Hinsicht führe. Die Implementierung des Nachhaltigkeitsprinzips in der Landwirtschaft enthält also eine unüberschaubare Zahl an Facetten und Fragestellungen.39 Viele Aspekte, wie etwa die Vermeidung irreversibler ökologischer Schädigungen als Konsequenzen landwirtschaftlicher Produktion, erscheinen vordringlicher als andere. Angesichts knapper Mittel muss für die praktische Implementierung eine klare Prioritätsreihung vorgenommen werden, die auch die politische Durchsetzbarkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen berücksichtigt. Dabei gilt es ebenso die Entwicklungen im WTO- und OECD-Bereich zu beachten. Zur Umsetzung einer nachhaltigen Landwirtschaft kann auch eine entsprechende Ausrichtung von Forschung und Bildung beitragen.40 Die Entwicklung eines „Nachhaltigkeitsgewissens“ erscheint wünschenswert.41 Eine klare Einordnung landwirtschaftlicher Aktivitäten in einen gesellschaftlich akzeptierten ökologischen Rahmen einer nachhaltigen 38 39

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Hofreither/Sinabell, Nachhaltige Landwirtschaft, 10. Vgl nur die Messung und Bewertung von Nachhaltigkeit als eine komplexe Größe, die beim Konzept einer nachhaltigen Landwirtschaft ein wesentliches Problem darstellt. In der Literatur finden sich unterschiedlichste Parameter wie zB Diversivitätsgrad, Pestizideinsatz, Nährstoffbilanzen, Stoffflüsse, Veränderung der chemischen und physikalischen Bodeneigenschaften, Verfügbarkeit von Wasser, Applikationsmengen von Pestiziden und Mineraldüngern, Hecken- und Feldrainstrukturen oder bäuerliche Lebensqualität; Christen, Nachhaltige Landwirtschaft, 76 f. Zu verschiedenen Ansätzen vgl Weiss/Schima/Schleicher, Nachhaltigkeit, 9; Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung, 74 ff; Magel, Auf dem Weg, 9; Europäische Union GD XI, Umweltbewertungsverfahren für die Landwirtschaft für eine nachhaltige Landbewirtschaftung (1999). Für Österreich vgl die Indikatoren betreffend „Lebensräume Österreichs“ in: Österreichs Zukunft Nachhaltig Gestalten. Die Österreichische Strategie zur Nachhaltigen Entwicklung. Eine Initiative der Bundesregierung (2002), 55. Dazu siehe Hofreither/Sinabell, Nachhaltige Landwirtschaft, 11 f. Zum auf Nachhaltigkeit ausgerichteten Leitbild der Universität für Bodenkultur Wien siehe März, Nachhaltigkeit, 31, allgemein zur Rolle der Universität im Zusammenhang mit der Implementierung von Nachhaltigkeit, 32. Generell in Bezug auf die Universität für Bodenkultur Wien und das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung siehe Welan, Die Universität für Bodenkultur, 214 ff. Magel, Auf dem Weg, 9 f mwN. Gerade im bäuerlichen Denken, geprägt von Glauben und Respekt vor der Schöpfung, sei eine „geistig-seelische Nachhaltigkeit“ nicht völlig verloren gegangen.

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Landwirtschaft wird überdies zur Absicherung der Honorierung bäuerlicher Leistungen beitragen können.42 Die Verwirklichung einer nachhaltigen Landwirtschaft bedarf einer Konsistenz innerhalb der breiten Palette von juristischen und ökonomischen Mechanismen und Maßnahmen, die auf verschiedenen Ebenen (international, supranational, national, regional) getroffen werden.43 Ein umweltpolitisch motivierter Einsatz von administrativen Regulierungen und ökonomischen Anreizen in Verbindung mit einem zeitgemäßen Bildungs- und Informationsangebot könnte einen tauglichen Weg zur Erreichung des eigentlichen Zieles darstellen: Eine nachhaltige Landwirtschaft, in der umweltbewusste Bauern mit optimal an die jeweiligen Erfordernisse angepasster Technologie ohne Einkommensnachteile ihrem Beruf im Einklang mit der Natur nachgehen können44.

20.3 Nachhaltigkeit im Agrarrecht Das allgemeine Ziel des Nachhaltigkeitsgrundsatzes muss also letztlich in konkrete Anforderungen, in für den Einzelnen verbindliches Recht transformiert werden.45 Diese rechtliche Implementierung des Nachhaltigkeitsgedankens kann relativ einfach durch diverse Nachhaltigkeitsklauseln in allgemeinen Gesetzen, also generelle Schonungs- und Berücksichtigungsklauseln, bewerkstelligt werden. Geht es aber tatsächlich um eine Konkretisierung, setzen sich die konzeptionellen Probleme des Nachhaltigkeitsgrundsatzes als politische Handlungsmaxime auf der Ebene seiner rechtssatzförmigen Ausprägungen fort.46 Das Nachhaltigkeitsprinzip ist zwar grundsätzlich mit juristischen Mitteln interpretierbar und subsumierbar, doch unterliegen konkrete Festsetzungen von bestimmten Bewirtschaftungsintensitäten, Erhaltungszielen, Maßnahmen, Prioritäten oder Lastenverteilungen weitgehend freier Gestaltung. Diese werden zwar durch den Nachhaltigkeitsgrundsatz angeleitet, indes vermag derselbe in die Entscheidungsfindung nicht einzugreifen, welche im außerrechtlichen Bereich stattfindet. So erfolge die Konkretisierung des Nachhaltigkeitsgebots letztlich auf Expertenebene oder durch politische Nachhaltigkeitsstrategien.47 Der Nachhaltigkeitsgrundsatz wurde auf verschiedenen Ebenen in das (Agrar)Recht aufgenommen und damit verrechtlicht. Das Recht der Land- und Forst42

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Für Magel, Agrarpolitik, 35, muss bei einer nachhaltigen Produktionsweise ein ebenso nachhaltiges Einkommen für die Landwirtschaft gesichert sein. Dazu Neunteufel, Nachhaltigkeit, 9 f und 56 ff. Immer wieder wird speziell die besondere Bedeutung der regionalen Ebene für die Nachhaltigkeit – auch für Landwirtschaft und ländlichen Raum – hervorgestrichen („think global, act local“); Wohlmeyer, Nachhaltige Entwicklung, 7; Magel, Auf dem Weg, 10 ff. Hofreither/Sinabell, Nachhaltige Landwirtschaft, 12. Zu den dabei denkbaren Umsetzungsmodellen siehe Murswiek, Nachhaltigkeit, 647 f. Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht, 661 f. Vgl Österreichs Zukunft Nachhaltig Gestalten. Die Österreichische Strategie zur Nachhaltigen Entwicklung. Eine Initiative der Bundesregierung (2002). Zu nationalen Nachhaltigkeitsplänen und -programmen und deren Probleme siehe Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht, 662 f.

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wirtschaft ist dabei sogar in besonderem Maße dem Konzept des „Sustainable development“ verpflichtet.48

20.3.1 Österreich Auf verfassungsrechtlicher Ebene referiert das BVG über den umfassenden Umweltschutz nicht ausdrücklich auf die Nachhaltigkeit, enthält aber mit dem dort festgelegten Zukunftsbezug in der Formulierung „Bewahrung der natürlichen Umwelt als Lebensgrundlage des Menschen“ zumindest Elemente der Nachhaltigkeit.49 Die Steuerungswirkung dieses verfassungsrechtlichen Nachhaltigkeitsgrundsatzes wird aber als eher gering einzuschätzen sein. Auf einfachgesetzlicher Ebene hat der Nachhaltigkeitsbegriff bereits seit den 1970er Jahren Eingang in das Agrar- und Umweltrecht gefunden.50 So ist sowohl im Forstrecht als auch im Naturschutzrecht Nachhaltigkeit im Hinblick auf ökologische Funktionen gesetzlich verankert worden. Aber auch anderen Rechtsgebieten liegt das Nachhaltigkeitskonzept als rechtlicher Grundgedanke zugrunde, wie insb dem Wasserrecht sowie dem Jagd- und Fischereirecht. Der Nationale Umweltplan (NUP), der von der Bundesregierung 1996 als ökologische Leitlinie beschlossen wurde und dessen Grundlage das Konzept des „Sustainable development“ bildet, enthält nicht zuletzt auch allgemeine Zielsetzungen für die Bereiche Landwirtschaft, Wald und Wasser sowie Anforderungen an eine auf Nachhaltigkeit ausgerichtete Agrarpolitik unter Berücksichtigung des ökologischen, ökonomischen und sozialen Aspekts.51 Dem Grundsatz der Nachhaltigkeit kommt dabei im Agrarumweltrecht unterschiedliche Bedeutung zu, je nachdem, worauf er sich bezieht. Bei erneuerbaren natürlichen Ressourcen begrenzt er den Umfang ihrer Inanspruchnahme sowie die Art ihrer Bewirtschaftung in der Weise, dass nicht mehr an Ressourcen verbraucht wird als wieder nachwächst.52 Bei nicht erneuerbaren natürlichen Ressourcen führt das Prinzip der Nachhaltigkeit dazu, dass mit den Ressourcen möglichst sparsam und haushälterisch umgegangen wird. Für sonstige Umweltmedien, wie insb Luft, Wasserhaushalt und Boden, muss im Hinblick auf Schadstoffeinträge der Grundsatz dahingehend verstanden werden, dass diese nicht stärker belastet werden dürfen, als sie ihrerseits die Belastungen absorbieren und sich somit wieder regenerieren können.

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Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 149. Allgemein siehe Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh? Ansätze und Perspektiven im nationalen, europäischen und Weltwirtschaftsrecht, Die Verwaltung 1998, 449 ff. Gutknecht, BVG Umwelt, 9. Zur Verrechtlichung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes (in Teilaspekten) in Art 20a GG vgl Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht, 658; Murswiek, Nachhaltigkeit, 644 f; Ketteler, Begriff der Nachhaltigkeit, 517. So für das dt Recht Winkler, Art Nachhaltigkeit in HdUR, 1428 f. Dazu im Detail siehe Pirringer, Ökonomische, 264 f. Winkler, Art Nachhaltigkeit in HdUR, 1428 f; Poschacher, Agrarpolitik, 26.

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Ausdrücklich gesetzlich verankert ist der Grundsatz der Nachhaltigkeit in Österreich im Forstrecht.53 Bereits früh finden sich im altösterreichischen Recht konkrete Vorschriften zum nachhaltigen Schutz der Wälder, so zB in der Bergwerksordnung von Erzbischof Eberhard II. von Salzburg 1237, in der Schladminger Bergordnung von 1307 oder in der Bergwerksordnung von 1553, wo insb ein Verbot der Umwandlung von Holzschlägen zu kurzfristigen oder dauernden Weideflächen verankert wird.54 1852 schließlich wird durch das ReichsforstG55 die Nutzung der Wälder unter dem Aspekt der Wahrung der Nachhaltigkeit generell geregelt. Dabei werden neben der Sicherung des Holzertrages auch gesamtwirtschaftliche Aspekte berücksichtigt. Beispiele dafür sind das Verbot bzw die Einschränkungen von Rodungen, der Schutz von Verjüngungen, das Gebot der Wiederaufforstung, das Verbot der Waldverwüstung, die Genehmigungspflicht bestimmter Nutzungen, die besonderen Bestimmungen für Schutz- und Bannwälder sowie die Bestimmungen zur Sicherung der Wohlfahrtsfunktionen. Der erste Abschnitt des Kaiserlichen Patents von 1852, der sich vorwiegend mit der nachhaltigen Bewirtschaftung der Forste beschäftigt, bleibt bis zum ForstG 1975 in Geltung.56 Das ForstG 1975 schreibt dann in § 12 lit b die Erhaltung des Waldbodens und der Produktionskraft des Bodens sowie die nachhaltige Sicherung der Wirkungen des Waldes (Nutz-, Schutz-, Wohlfahrts- und Erholungswirkung) vor. Weiters ist vorzusorgen, dass Nutzungen entsprechend der forstlichen Zielsetzung den nachfolgenden Generationen vorbehalten bleiben. Die Nutzwirkung wird in § 1 Abs 1 lit a, später in § 6 Abs 2 lit a, mit der wirtschaftlich nachhaltigen Hervorbringung des Rohstoffes Holz umschrieben. Neben diesen grundsätzlichen Festlegungen sichert auch eine Reihe von unmittelbar anwendbaren Normen die forstliche Nachhaltigkeit (Wiederbewaldungsgebote, Waldverwüstungsverbot, Rodungsverbot, forstliche Nebennutzungen, Schutz hiebsunreifer Bestände, Verbot von Kahlhieben, zahlreiche Verbotsbestimmungen und Bewilligungspflichten). Damit erweist sich das ForstG als sehr fortschrittlich. Selbst wenn der Nachhaltigkeitsbegriff des § 12 gem der engen Sicht Pernthalers57 nur auf die Nutzungen des Waldes und damit zu stark auf unmittelbare Vorteile des Menschen ausgerichtet wäre, das geforderte Ziel, den Wald als Ökosystem mit all seinen Lebensformen und Wechselwirkungen zu erhalten, wird spätestens mit der Novelle 2002 erreicht. Die Novelle BGBl I 2002/59 schafft den aktuellen § 1 „Nachhaltigkeit“ des ForstG 1975. Demnach wird der Wald mit seinen Wirkungen auf den Lebensraum für Menschen, Tiere und Pflanzen als wesentliche Grundlage für die ökologische, ökonomische und soziale Entwicklung Österreichs herausgestellt. Seine nachhaltige Bewirtschaftung, Pflege und sein Schutz sind Grundlage zur Sicherung seiner 53

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Vgl Johann, Der Gedanke der Nachhaltigkeit in der österreichischen Forstgesetzgebung, News of forest history 18–19/1993, 19 ff; Kehr, Zum sprachgeschichtlichen Hintergrund und zur Bedeutungsentwicklung des forstlichen Begriffs der „Nachhaltigkeit“, News of forest history 18–19/1993, 121 ff; Scheiring, Nachhaltigkeit als ökonomisches Prinzip in einer begrenzten Welt, Österreichische Forstzeitung 10/1991, 32 ff. Weiss/Schima/Schleicher, Nachhaltigkeit, 53. RGBl 1852/250. § 85 Abs 1 Z 1 ForstrechtsbereinigungsG (BGBl 1962/222). Pernthaler in ders/Weber/Wimmer, Umweltpolitik durch Recht, 141.

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multifunktionellen Wirkungen hinsichtlich Nutzung, Schutz, Wohlfahrt und Erholung. Als Ziele des Bundesgesetzes werden die Erhaltung des Waldes und des Waldbodens, die Sicherstellung einer Waldbehandlung, dass die Produktionskraft des Bodens erhalten und seine Wirkungen nachhaltig gesichert bleiben, sowie die Sicherstellung einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung formuliert. Gem Legaldefinition in Abs 3 bedeutet nachhaltige Waldbewirtschaftung iS des ForstG „die Pflege und Nutzung der Wälder auf eine Art und in einem Umfang, dass deren biologische Vielfalt, Produktivität, Regenerationsvermögen, Vitalität sowie Potenzial dauerhaft erhalten wird, um derzeit und in Zukunft ökologische, ökonomische und gesellschaftliche Funktionen auf lokaler, nationaler und globaler Ebene, ohne andere Ökosysteme zu schädigen, zu erfüllen. Insbesondere ist bei Nutzung des Waldes unter Berücksichtigung des langfristigen forstlichen Erzeugungszeitraumes und allenfalls vorhandener Planungen vorzusorgen, dass Nutzungen entsprechend der forstlichen Zielsetzung den nachfolgenden Generationen vorbehalten bleiben.“ Diese Formulierung orientiert sich an der Nachhaltigkeitsdefinition, wie sie anlässlich der Forstministerkonferenz in Helsinki 1993 beschlossen und 1998 in die EU-Forststrategie übernommen wurde.58 Damit wird allgemein die Bedeutung des Waldes für die drei Säulen nachhaltiger Entwicklung – ökologische, ökonomische und soziale Dimension – betont. Weiters legt im Bereich des Forstrechts das infolge der Tropenholzdiskussion Anfang der 1990er Jahre beschlossene G zur Schaffung eines Gütezeichens für Holz und Holzprodukte aus nachhaltiger Nutzung eine Kennzeichnung von Holz und Holzprodukten fest. Dabei findet sich in § 3 Abs 1 eine Legaldefinition der „nachhaltigen Nutzung“. Weitere forstrechtliche Normen sind zu erwähnen.59 Der gegenwärtige forstwirtschaftliche Umgang mit dem Wald, wie er gesetzlich verankert ist und überwiegend praktiziert wird, wird weitgehend als nachhaltig beurteilt. Weniger eindeutig stellt sich die Situation in der Landwirtschaft dar.60 Nicht zuletzt bedeute Waldbewirtschaftung „ein Denken in Baumgenerationen und nicht in Legislaturperioden“61, ganz im Unterschied manchesmal zur Landwirtschaft. Mit der Novelle BGBl I 2003/82 zum WasserrechtsG 1959 wird der Titel des teilweise neu gestalteten dritten Abschnitts um einen Zusatz betreffend die nachhaltige Bewirtschaftung der Gewässer ergänzt. Der Zielkatalog des § 30 Abs 1 stellt nunmehr ausdrücklich auf eine nachhaltige Wassernutzung ab. Mit der bereits angesprochenen Ökologisierung insb des agrarischen Förderungsrechts werden zahlreiche „grüne Tönungen“ implementiert, die ebenso – wenn auch nicht ausdrücklich – unmittelbar oder mittelbar Nachhaltigkeitsaspekten genüge tun. Hier soll insb auf den ökologischen Landbau hingewiesen werden, der als die dem Anspruch der Nachhaltigkeit am besten entsprechende Methode gilt.62 Auch bspw das ÖPUL und die Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete sind schon wegen ihrer Mehrjährigkeitsaspekte zu nennen. 58 59 60

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Jäger, Forstrecht, 18; Brawenz/Kind/Reindl, Forstgesetz 1975, § 1 Rz 2. ZB § 5 BundesforsteG 1996; § 2 SchutzwaldVO. Allgemein zur Nachhaltigkeit von Agrarökosystemen siehe Weiss/Schima/Schleicher, 62 ff. Weiss/Schima/Schleicher, Nachhaltigkeit, 54 f. Neunteufel, Nachhaltigkeit, 39 f. Insgesamt siehe Linckh/Sprich/Flaig/Mohr, Nachhaltige Land- und Forstwirtschaft, 87 ff.

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Ähnliches gilt für das Energierecht, das va mit dem ÖkostromG aus 2002 starke Nachhaltigkeitsimpulse implementiert. Ziel dieses Gesetzes ist im Interesse des Klima- und Umweltschutzes den Anteil der Erzeugung von elektrischer Energie auf Basis erneuerbarer Energieträger zu erhöhen.63 Dabei kommen Landund Forstwirtschaft in erster Linie als Rohstofflieferanten und Betreiber von Biogasanlagen in Betracht. Die Vision einer Integration von Landwirtschaft und Energiewirtschaft unter dem Leitbild des nachhaltig geführten landwirtschaftlichen Betriebs wurde insb von Kopetz64 entwickelt. Das Anerbenrecht enthält mit dem alten Grundsatz des „Wohlbestehenkönnens“65 ebenfalls Aspekte einer nachhaltigen Konzeption. Ansonsten ist der Nachhaltigkeitsgrundsatz va in Gesetzen, die dem Schutz erneuerbarer natürlicher Ressourcen oder des Naturhaushaltes im Ganzen dienen, rechtssatzförmig niedergelegt66, wie zB im Naturschutz-67, Bodenschutz-68, Abfallwirtschafts-69 oder Umweltverträglichkeitsprüfungsrecht70. Inhalte sind hier der Schutz von Umweltmedien gegen Überinanspruchnahme ihrer Absorptionskraft für anthropogen erzeugte Stoffe oder das Gebot der Ressourcenbewirtschaftung und der Beachtung der Tragekapazität der Naturgüter. Zahlreiche weitere agrarrelevante Normen enthalten Nachhaltigkeitsbezüge.71 Das nationale Recht kennt aber keine einheitliche Definition von Nachhaltigkeit. Im Laufe der Zeit hat sich der Begriff in der Gesetzessprache von der Dauerhaftigkeit über das ressourcenökonomische Verständnis bis hin zu dem dreidimensionalen Konzept iS der Rio-Konferenz entwickelt.72 Besonderes Interesse verdient in diesem Zusammenhang der Hinweis auf die Schweizer VO über die Beurteilung der Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft, die unter wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Gesichtspunkten Maßstäbe zur Beurteilung der Agrarpolitik und der Leistungen der Landwirtschaft unter dem Aspekt der Nachhaltigkeit enthält. Diese Verordnung dient insb der Berechnung des Vergleichlohnes nach Art 5 LwG.73

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§ 4 ÖkostromG. Vgl Kopetz, Nachhaltigkeit als Wirtschaftsprinzip. Zu Stand und Entwicklungspotenzial der Biomassenutzung siehe Schima, Biomasse. § 11 Abs 1 AnerbenG. So für das dt Recht Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht, 658 f. ZB §§ 19, 21a Abs 2 und 23 Abs 5 Bgld Naturschutz- und LandschaftspflegeG; § 8 Abs 4 Z 3 Stmk NationalparkG. ZB § 6 Abs 1 Sbg BodenschutzG. §§ 1 Abs 1 und 9 AWG 2002. ZB § 3 Abs 4 UVP-G 2000. ZB § 1 Z 6 lit d LWG 1992; § 35 UmweltförderungsG; § 30 Abs 3 Z 2 Bauern-SozialversicherungsG; § 85 Abs 2 Bgld Flurverfassungs-LandesG; § 11 Abs 1 lit e Krnt Waldund Weidenutzungsrechte; § 4 Abs 1 lit b Krnt LandwirtschaftskammerG 1991; § 17 Abs 1 Tir FischereiG 2002. Im Detail siehe auch Mauerhofer, Zur rechtlichen Umsetzung, 131 ff. So für das dt Recht Ketteler, Begriff der Nachhaltigkeit, 521. Siehe Richli, Zur Funktion und Bedeutung von Artikel 5 des Landwirtschaftsgesetzes, 11 ff.

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20.3.2 Europäische Union Auf Ebene des Primärrechts wird der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung mit dem Amsterdamer Vertrag an verschiedenen Stellen ausdrücklich festgeschrieben.74 So gilt es nach dem 7. Erwägungsgrund der Präambel zum EUV den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt der europäischen Völker „unter Berücksichtigung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung“ zu fördern. Art 2 EUV benennt als ein Ziel der Union ausdrücklich „die Herbeiführung einer ausgewogenen und nachhaltigen Entwicklung“. Art 2 EGV legt als allgemeine Aufgabennorm der Gesellschaft diese auf „eine harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens“ innerhalb der EG fest, während die Querschnittsklausel des Art 6 EGV75 die Erfordernisse des Umweltschutzes ausdrücklich „zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung“ einbezogen wissen will. Während die Bestimmungen über die GAP keinerlei Aussagen über „sustainibility“ treffen, beinhalten jene über die EG-Umweltpolitik das Nachhaltigkeitsziel. Art 174 Abs 1 Anstrich 3 EGV stellt als ein Ziel der Umweltpolitik der EG die Gewährleistung einer umsichtigen und rationellen Verwendung der natürlichen Ressourcen heraus, wodurch mittelbar auch das Prinzip der Nachhaltigkeit angesprochen wird.76 Verbunden mit der Aufwertung des Umweltschutzes in Art 2 EGV als eigenständiges Element wird somit eine gleichrangig neben der Wirtschaftsgemeinschaft stehende Umweltgemeinschaft gesehen, deren verbindendes Glied der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung sei, der die gleichgewichtige Berücksichtigung beider Komponenten verlange.77 Der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung hat damit im europäischen Primärrecht rechtliche Verbindlichkeit erfahren.78 Eine nähere Definition, was darunter zu verstehen ist, erfolgt jedoch nicht. Allgemein wird aber in der Rechtswissenschaft die Ansicht vertreten, dass der Nachhaltigkeitsgrundsatz so, wie er international vorgeprägt ist, Bestandteil der Gemeinschaftsverfassung geworden sei.79 Bei allen Interpretationsproblemen80 machten die Formulierungen deutlich, dass der wirtschaftliche und soziale Fortschritt einer nachhaltigen Entwicklung gemäß erfolgen müsse.81 Daraus wird in der Literatur ua ein stark vorausschauender Gehalt gemeinschaftlicher Umweltmaßnahmen, ein umfassender Umweltschutz oder ein verstärkter Einsatz von Kooperationslösungen abgeleitet.82 74

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Eingehend Wagner, Europäischer Umweltschutz, 43 ff; Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung, 173 ff, zur umstrittenen Rechtslage vor dem Amsterdamer Vertrag in Bezug auf Nachhaltigkeit in EUV und EGV 153 ff, zu den Umweltaktionsprogrammen 165 ff. Siehe auch Haigh/Kraemer, „Sustainable Development“ in den Verträgen der Europäischen Union, ZUR 1996, 239 ff. Siehe Callies, Die neue Querschnittsklausel des Art 6 ex 3c EGV als Instrument zur Umsetzung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung, DVBl 1998, 559 ff. Frenz, Deutsche Umweltgesetzgebung, 144 ff; Winkler, Art Nachhaltigkeit in HdUR, 1430. So schon Art 130r Abs 1 EWGV. Frenz, Deutsche Umweltgesetzgebung, 145. Zur Rechtsqualität siehe Wagner, Europäischer Umweltschutz, 46 f. Murswiek, Nachhaltigkeit, 644 mwN. Murswiek, Nachhaltigkeit, 644; Wagner, Europäischer Umweltschutz, 44 f. Frenz, Deutsche Umweltgesetzgebung, 143. Frenz, Deutsche Umweltgesetzgebung, 145 ff.

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Nicht zuletzt wird in Art 37 der Europäischen Grundrechte-Charta bzw Art II37 der EU-Verfassung das Nachhaltigkeitsgebot ausdrücklich als Rechtsgrundsatz bezeichnet.83 Auf Ebene des Sekundärrechts wird dem solcherart verankerten Ziel der nachhaltigen Entwicklung gerade auch im EG-Agrarrecht zunehmendes Gewicht beizumessen sein. Treibende Kraft dürfte hier die Europäische Kommission werden, die das angestrebte Verhältnis zwischen Landwirtschaft und Umwelt unter den Begriff „nachhaltige Landwirtschaft“84, der die ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Dimensionen der Landwirtschaft einschließt, gefasst hat. Gerade auch die sekundärrechtliche Implementierung agrarpolitischer Nachhaltigkeitsforderungen der Agenda 21 auf Ebene der Vereinten Nationen ist vorrangig Aufgabe der EU, wenngleich den Mitgliedstaaten durch die zunehmende Verlagerung der endgültigen Ausgestaltung der Agrarpolitik aufgrund des Subsidiaritätsprinzips und des Kofinanzierungsmechanismus in ihrem Kompetenzbereich dabei ebenfalls eine wichtige Rolle zukommt. Insgesamt ergibt eine Bewertung der EU-Agrarpolitik trotz zahlreicher Ansätze das Fehlen innerer Konsistenz bezüglich des Nachhaltigkeitszieles, da die Umwelt- und Entwicklungsaspekte die Agrarpolitik häufig nur „flankierten“ und nicht integraler Bestandteil aller agrarrelevanter Politikprogramme seien.85 Diese Integration bedürfe einer bedeutend höheren Kohärenz – im Hinblick auf das Nachhaltigkeitsziel – insb zwischen den Maßnahmen der Handelspolitik, der Markt- und Preispolitik sowie der Umwelt- und Entwicklungspolitik im Rahmen der Agrarpolitik. Aktuell wurde die Reform 2003 der GAP von der Kommission als ein Bündel von sieben Verordnungsvorschlägen unter dem beziehungsvollen Titel „Reform der Agrarpolitik: Langzeitperspektive für eine nachhaltige Landwirtschaft“ vorgelegt. Das sekundäre Gemeinschaftsrecht hat den Nachhaltigkeitsgrundsatz mittlerweile in einigen Rechtsakten ausdrücklich aufgegriffen.86

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Zur Frage des Nachhaltigkeitsgrundsatzes als allgemeine grundrechtliche Schutzpflicht siehe Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung, 198 ff; als Rechtsgrundsatz für das dt Recht siehe Murswiek, Nachhaltigkeit, 647; Ketteler, Begriff der Nachhaltigkeit, 521. Siehe hiezu die beiden Mitteilungen der Kommission „Wegweiser zur nachhaltigen Landwirtschaft“, KOM(1999) 22 endg sowie „Indikatoren für die Integration von Umweltbelangen in die Gemeinsame Agrarpolitik“, KOM(2000) 20 endg. Kolloge, Nachhaltige Landwirtschaft, 651. ZB Art 1 Abs 1 VO (EG) Nr 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL); Art 1 lit b und e, Art 4 Abs 7 RL 2000/60/EG zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (WasserrahmenRL); Art 2 Abs 1 VO (EG) Nr 2371/2002 über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik; 3. Erwägungsgrund RL 2002/32/EG über unerwünschte Stoffe in der Tierernährung.

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Perspektiven des Agrarrechts

20.3.3 International Die Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung (UNCED) in Rio de Janeiro im Juni 1992 stellte die nachhaltige Entwicklung als Zielvorstellung in der Rio-Deklaration sowie in dem darauf beruhenden UN-Aktionsprogramm „Agenda 21“ („Handlungsanleitungen für das 21. Jahrhundert“)87 heraus. In der Folge verabschiedeten insgesamt 178 Staaten das rund fünfhundertseitige Dokument und erklärten sich bereit, eine nachhaltige Entwicklung und damit auch eine nachhaltige Landbewirtschaftung in ihren Ländern anzustreben. Die Agenda 21 gibt in vierzig Kapiteln Handlungsbedarf, Maßnahmen, Instrumente und Finanzierungsmechanismen iS einer nachhaltigen Entwicklung für nahezu alle Politikbereiche und damit auch für die Agrarpolitik an. Zur Überwachung und Beschleunigung ihrer Implementierung wurde die Kommission für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen (Commission on Sustainable Development – CSD) etabliert, die jährlich zu verschiedenen Bereichen der Agenda 21 tagt. Sie ist das zentrale politische Beschlussorgan im Rio-Nachfolgeprozess. Folgende Arbeitsdefinition zur nachhaltigen Landwirtschaft wurde 1988 vom Rat der FAO verabschiedet und ging implizit in die Agenda 21 ein: „Sustainable development is the management and conservation of the natural resource base, and the orientation of technological and institutional change in such a manner as to ensure the attainment and continued satisfaction of human needs for present and future generations. Such sustainable development (in the agriculture, forestry and fisheries sectors) conserves land, water, plant and animal genetic resources, is environmentally non-degrading, technically appropriate, economically viable and socially acceptable.“ Die daraus hervorgegangen Handlungsanweisungen der Agenda 21 umfassen zB Aufbau eines sachgerechten integrierten Pflanzenschutzes, Nutzung der Energieressourcen der Landwirtschaft, Aufforstung landwirtschaftlich geschädigter Flächen, Förderung einer schonenden Bewirtschaftung der Ressourcen und der sozioökonomischen Entwicklung in Bergregionen, Verhinderung von Bodendegradation, Maßnahmen zur Verbesserung der Wasserqualität, Erhaltung pflanzenund tiergenetischer Ressourcen, Erstellung von Agrarumweltindikatoren sowie verstärkte Partizipation auch der Landwirte.88 Instrumente zur Erreichung dieser Ziele sollen sein: „Politik- und Agrarreform, Beteiligung der Bevölkerung, Einkommensdiversifizierung, Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit und ein verbesserter Einsatz der Produktionsmittel.“89 Insgesamt geht es um eine dauerhafte Vernetzung der ökonomischen Produktionsprozesse und der sozialen Ausgleichsprozesse mit der Tragfähigkeit der ökologischen Systeme. Allerdings sind sowohl die Rio-Deklaration als auch die Agenda 21 nur politische Programme und keine völkerrechtlichen Verträge, weshalb sie rechtlich nicht verbindlich sind. Sie werden dem „soft law“ zugerechnet. Zudem sind die Grundsätze in der Deklaration teilweise so formuliert, dass ihr Aussagegehalt nicht klar genug bestimmbar ist, um konkrete Rechtsfolgen aus ihnen ableiten zu 87

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Dazu siehe Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung, 119 ff; zur Entstehung der Agenda 21 siehe Kolloge, Nachhaltige Landwirtschaft, 646 f. Siehe Tab bei Kolloge, Nachhaltige Landwirtschaft, 648 f. UNCED, Agenda 21, 14.7.

Nachhaltigkeit

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können. Deshalb spricht auch vieles gegen die Annahme, mit der Aufnahme in die Deklaration sei das Prinzip des „Sustainable development“ völkergewohnheitsrechtlich etabliert.90 Auch den bislang letzten, am Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung 2002 in Johannesburg verabschiedeten Dokumenten kommt nur politische Verbindlichkeit zu.91 Daneben haben zahlreiche der im letzten Jahrzehnt abgeschlossenen multilateralen Umweltabkommen (MEAs)92 die nachhaltige Entwicklung iS des Ausgleichs zwischen wirtschaftlichen, sozialen und Umweltschutzinteressen in ihre Zielkataloge aufgenommen.93 Bezüglich des WTO-Regimes gilt für den Bezug zum Nachhaltigkeitskonzept94 im Wesentlichen das bereits zur Ökologisierung Ausgeführte.95

20.4 Rechtliche Instrumente Zur Sicherung der Nachhaltigkeit steht – wie schon bei den ökologischen Maßnahmen – ein breites Spektrum rechtlichen (und außerrechtlichen) Instrumentariums auf verschiedenen Ebenen zur Verfügung.96 So kann im Rahmen der Eingriffsverwaltung zunächst einmal der Umfang des Verbrauches von Ressourcen bzw die Art der Bewirtschaftung im Hinblick auf die Nachhaltigkeit geregelt werden. Diesem Ziel können Vorschriften über die Bewirtschaftung und den Schutz von Wäldern bzw von Gewässern im Forst- und Wasserrecht dienen, weiters Eingriffsregelungen im Naturschutzrecht, Artenschutzbestimmungen, jagd- und fischereirechtliche Hegepflichten und diverse Beschränkungen und Verbote. Zur Sicherung der Nachhaltigkeit können auch Schutzgebietsausweisungen beitragen. Neben der Statuierung von Handlungs-, Duldungs- und Unterlassungspflichten, die eine Beschränkung des Verbrauchs von Ressourcen erreichen und eine bestimmte Art der Bewirtschaftung sicherstellen wollen, kann der Gesetzgeber aber auch Ausgleichs- und Förderungsmaßnahmen vorsehen. Weiters kann der Grundsatz der Nachhaltigkeit bei der Planung Berücksichtigung finden. Im Bereich des Sektors der Umweltmaterien, die über die Ressourcenbewirtschaftung hinausgehen, können gesetzliche Regelungen Belas90

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Murswiek, Nachhaltigkeit, 644. Zur mangelnden rechtlichen Verbindlichkeit auch Ketteler, Begriff der Nachhaltigkeit, 514; Wagner, Europäischer Umweltschutz, 44. AA in Bezug auf das Gewohnheitsrecht offensichtlich Ketteler, Begriff der Nachhaltigkeit, 513. Im Detail Wolff, Die Ergebnisse des Weltgipfels über nachhaltige Entwicklung, 138 ff. Siehe Kap 14.2 (S. 281 f). ZB Art 1 f des Übereinkommens über die Biologische Vielfalt; Art 2 und 3 Abs 1 des Rahmenübereinkommens über Klimaänderungen. Wolff, Die Ergebnisse des Weltgipfels über nachhaltige Entwicklung, 137 mit weiteren Bspen. Siehe auch Mauerhofer, Zur rechtlichen Umsetzung, 131 ff. Vgl Wohlmeyer/Quendler, The WTO, Agriculture and Sustainable Development, insb 299 ff. Siehe Kap 16.3.4 (S. 311 f) und 16.4.4 (S. 321 f). Vgl Winkler, Art Nachhaltigkeit in HdUR, 1430 f; Neunteufel, Nachhaltigkeit, 56 ff; Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht, 665 f; Bauer/Trötschker, Ökonomische Ansätze, 158 ff; Renn, Nachhaltige Entwicklung, 47 ff.

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tungsgrenzen für die Absorptionsfähigkeit von Luft, Boden und Wasser zB mittels Grenzwerten oder Minimierungsgeboten festsetzen. Die Aufzählung ließe sich beliebig fortsetzen. Mehr noch als im Bereich des klassischen Umwelt- und Agrarrechts kommen zur Umsetzung des Nachhaltigkeitsgedankens aber auch ökonomische Mittel und „weiche“ Instrumente konsensualer, informationeller oder organisatorischer Art im Zusammenhang mit der Selbstregulierung in Wirtschaft und Gesellschaft in Betracht. Dies deshalb, weil es beim Nachhaltigkeitsprozess um einen gesetzlich sensiblen Prozess des Struktur- und Wertewandels gehe, der sich einer umfassenden Steuerung entziehe.97 Für die Effektivierung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes ist letztlich nicht die Ausstattung noch so vieler Gesetze mit Nachhaltigkeitsklauseln entscheidend, sondern die instrumentelle Umsetzung. Allgemeine Nachhaltigkeitsklauseln lassen keinen Verhaltensmaßstab erkennen, von entscheidender Bedeutung ist vielmehr die Definition von Nachhaltigkeitszielen und deren konkrete Implementierung.98

97 98

Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht, 665. Murswiek, Nachhaltigkeit, 647; Ketteler, Begriff der Nachhaltigkeit, 522.

21. Multifunktionalität

Die Landwirtschaft steht aus ökonomischer Sicht heute vor der Aufgabe, bei immer niedrigeren erzielbaren Erzeugerpreisen die Pro-Kopf-Einkommen zu steigern (oder wenigstens konstant zu halten) ohne dabei die Produktionsmengen auszuweiten. Der von der Politik beschrittene Lösungsweg liegt wie schon gesagt in zusätzlichen Vergütungen für die erbrachten Wohlfahrtsleistungen der Landwirtschaft, womit gleichzeitig die Weiterbewirtschaftung der Kulturböden bei Erhaltung möglichst vieler bäuerlicher Betriebe gesichert werden kann.99 Die Rede ist von einer Entschädigung des Landwirts für jene Dienste, die er der Allgemeinheit durch den Schutz und die Erhaltung der natürlichen Umwelt als „Wirt des Landes“, als Verwalter, Pfleger und Regulator einer Kulturlandschaft und als „Platzhalter“ leiste.100 Das Konzept der Multifunktionalität beruht auf solchen Zusatzleistungen neben und abseits der Nahrungsmittelproduktion und deren Abgeltung. Wenn eine umweltgerechte, kostenintensive Produktion von Nahrungsmitteln über den Preis nicht wettgemacht werden kann, muss demnach der Urproduzent Landwirt, der damit auch ökologische Leistungen produziert, für den Einkommensausfall entsprechend entgolten werden. Dass eine nachhaltige Bewirtschaftung die Produktion von Kulturlandschaft und ländlicher Kultur quasi kostenlos mitliefere, sei dem Großteil der Bevölkerung jedoch nicht immer bewusst.101 Auch die Kielwassertheorie102 mag den Blick für deren Abgeltung lange verstellt haben. Die Diskussion um die Multifunktionalität hat schließlich das Augenmerk und Bewusstsein der Öffentlichkeit auf solche bäuerlichen Leistungen gelenkt. Insofern handelt es sich wie bei der Nachhaltigkeit um ein politisches Modell, dessen Implikationen auf das Agrarrecht hier nachgegangen werden soll.

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Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 31. Steding, Spannungsfeld, 312. Magel, Agrarpolitik geht alle an, 36. Siehe Kap 16.2.2 (S. 298).

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21.1 Begriff Im Verlauf der Geschichte war die gesellschaftliche Stellung des Bauernstandes großen Schwankungen unterworfen, doch immer schöpfte er diesen Rang vornehmlich aus seiner Funktion als „Nährstand“.103 Dies hat sich erst in letzter Zeit geändert. Der Landwirt ist heute nicht mehr nur Erzeuger von Nahrungsmitteln, sondern immer mehr auch Erhalter und Gestalter des Lebensraums für die Gesellschaft. Diese ist eine Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft, die in ihrer Suche nach der Beziehung zum Leben, zum Lebendigen, die Sehnsucht nach einer heilen Welt und damit auch nach einer gesunden Umwelt ganz oben reihe.104 Gegenstand dieser Entwicklung sei der ländliche Raum als Kulturraum, der nicht nur die über Jahrhunderte gewachsene und gepflegte Kulturlandschaft, sondern auch darüber hinaus gehende Leistungen auf allen Gebieten kulturellen Lebens einschließe. Aus diesen Komponenten könne der Landwirt von heute sein Selbstwertgefühl ziehen, in ihnen könne er die gesamtgesellschaftliche Übereinstimmung finden, auf die er als gesellschaftliche Randgruppe angewiesen sei. Die mit der Agrarproduktion verbundenen weiteren Leistungen neben der Herstellung von Nahrungsmitteln beginnen ab den 1970er Jahren zusehends in den Blickpunkt zu rücken.105 So stellt bspw Kaiser106 bereits 1973 abseits des marktwirtschaftlichen Systems drei Besonderheiten fest, die insb mit der flächenhaften Ausdehnung der Landbewirtschaftung zusammenhingen: dezentralisierte Besiedlung, Förderung des Freizeit- und Erholungswertes einer Landschaft und per saldo positive ökologische Auswirkungen. Wenn diese erwünschten Folgen knapp zu werden drohten, sei zu deren nachhaltiger Sicherung ein System der Abgeltung zu entwickeln. Pevetz107 formuliert wenige Jahre später die beiden Hauptfunktionen der Landwirtschaft mit der Erzeugungsfunktion, in der die Produktion von Nahrungsmitteln und Rohstoffen durch die Landwirtschaft im Vordergrund steht, und mit der Raumfunktion, dominiert von der positiven Umweltwirksamkeit einer naturnahen Landbewirtschaftung in einer gepflegten Kulturlandschaft als Grundlage für Erholung und Fremdenverkehr und auch hinsichtlich ihrer Schutzwirkungen vor Naturgefahren. Prägnant beschreibt Ratzenböck108 1980 die Situation, allerdings noch ohne den Terminus von der Multifunktionalität zu verwenden: Von der Agrarwirtschaft werde nunmehr mehr als die Erfüllung der klassischen Funktion der Bereitstellung von Nahrungsmitteln und Rohstoffen gefordert. Den überwirtschaftlichen Funktionen der Agrarwirtschaft komme demgegenüber immer stärkeres Gewicht zu, wie der Erhaltung der Erholungslandschaft und der Sicherung der natürlichen Hilfsquellen (Wasserhaushalt, Klimaschutz, Bodenfruchtbarkeit etc).

103 104 105

106 107 108

Seidl, Agrargeschichtliche Überlegungen, 488. Nach Millendorfer, Die Bauern sind nicht die letzten von gestern, 73 ff. Zu den (außerrechtlichen) Gründen für die Zuweisung neuer Funktionen an die Landwirtschaft siehe Richli, Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben, 62 f. Kaiser, Ziel-Mittel-System, 15 f. Pevetz, Agrarpolitik als Umweltpolitik, 17. Ratzenböck, Moderne Agrarpolitik, 33 ff.

Multifunktionalität

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Speziell die ökonomischen und ökologischen Probleme der letzten Jahre haben schließlich zur intensiven gesellschaftlich umfassenderen Neubewertung109 der bäuerlichen Arbeit unter dem Stichwort der Multifunktionalität geführt. Der Landwirt produziert Lebensmittel (Ernährungsfunktion), und erhält darüber hinaus auch die Kulturlandschaft (Lebens- und Umweltwirt). Er erfüllt Dienstleistungen im ländlichen Raum (Erwerbskombination) und sorgt in der sozio-ökonomischen Vielfalt für stabile gesellschaftliche Strukturen in den Regionen außerhalb der Städte.110 Aufgaben wie Landschaftsgestaltung, Bodenschutz, nachhaltige Bewirtschaftung, Bereitstellung erneuerbarer natürlicher Ressourcen, Schutz der biologischen Vielfalt und Beiträge zur Lebensfähigkeit vieler ländlicher Regionen kommt teilweise große Bedeutung zu. Dass die Landwirtschaft neben der Nahrungsmittelproduktion und va auch durch die Art, wie sie Nahrungsmittel produziert, zusätzliche Leistungen erbringt, ist heute allgemein anerkannt.111 Diese „überwirtschaftlichen Leistungen“112 werden in der Ökonomie als öffentliche Güter bezeichnet. Für öffentliche Güter existieren keine Märkte, sie können nicht verkauft werden und nützen doch allen. Die Bauern leisten also Dienste für die Gesellschaft ohne dafür bezahlt zu werden. Kein Spaziergänger zahlt Eintritt für die Landschaft, für die Pflege von Almen kann der Landwirt keine Gebühr einheben, auch wenn der Tourismus davon profitiert. Diese öffentlichen Güter der Landwirtschaft werden seitens der Gesellschaft erst dann „entdeckt“, wenn sie nicht mehr wie selbstverständlich erbracht werden. Der Bauer sei nämlich heute vielfach gezwungen, seine Arbeit auf die möglichst rationelle Erzeugung von Nahrungsmitteln zu konzentrieren, Kosten zu senken und Arbeitskraft einzusparen. Damit werde aber die Pflege von Terrassen, Trockenmauern, Obstbäumen, Hohlwegen usw aufgegeben, schlechte Wiesen und Äcker würden aufgeforstet. „Dass in der Landschaft Arbeit steckt, entdecken wir, seitdem diese Arbeit liegen bleibt, weil sie nicht mehr bezahlt wird.“113 In der Vergangenheit wurde die Bereitstellung öffentlicher Güter – und damit dieser positiven externen Effekte – als Nebenprodukt der Bewirtschaftung erbracht114 und weitgehend über die Produktpreise abgegolten.115 Heute vermögen weder der Erlös agrarischer Produkte noch die direkten Einkommensausgleichszahlungen im Rahmen der EG-Marktorganisationen allein einen ausreichenden Anreiz für die Sicherung der über die Produktionsfunktion hinausgehenden Leistungen der Land- und Forstwirtschaft zu geben. Der grundlegende Wandel der letzten Jahrzehnte besteht darin, dass diese Leistungen nicht mehr als selbstverständlich betrachtet werden können. 109

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Es geht dabei zumeist um eine neue Gewichtung von seit jeher wahrgenommenen Aufgaben aufgrund geänderter gesellschaftlicher Erwartungshaltungen, daneben aber teilweise auch um tatsächlich neue Aufgaben; Holzer, Agrarrechtskongress, 35; Richli, Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben, 50. Poschacher, Agrarpolitik, 27. Hotz, Rechtsprobleme, 17; Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 53 ff. Dazu Wytrzens, Leistungen, 28. Schmidt/Jasper, Agrarwende, 138. Zum Motivenkatalog bei Wytrzens, Leistungen, 28 f, warum Landwirte überhaupt überwirtschaftliche Leistungen erbringen, ist anzumerken, dass der einfachste Fall derjenige ist, wo die Leistung einfach automatisch und absichtslos bei der Produktion anfällt. Murauer, Entwicklung des Landwirtschaftsgesetzes, 51.

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Diese neben der primären Aufgabe der Nahrungsmittelversorgung vielfältigen Funktionen der somit multifunktionalen Landwirtschaft sind eng mit dem Leben der Menschen verwoben.116 Sie können wirtschaftlicher oder überwirtschaftlicher Art sein, Produktions- oder Dienstleistungscharakter tragen, sie können aneinander gekoppelt oder mehr oder minder voneinander losgelöst auftreten. In der Literatur werden neben der Agrarproduktionsfunktion etwa die ökologische Funktion (Bereitstellung ökologischen Ausgleichsraums sowie Natur- und Umweltschutzfunktion), Standortfunktion (ländlicher Raum als Infrastrukturstandort, als Raumreserve und für Ver- und Entsorgungsleistungen) und Erholungsfunktion (Bereitstellung von Freizeit- und Erholungslandschaft sowie von Kulturlandschaft) unterschieden.117 Neben der Erzeugungsfunktion hätten aber auch die Landespflegefunktion und Regionalfunktion der Land- und Forstwirtschaft zunehmend an Bedeutung gewonnen118, andere Autoren sprechen von der Beschäftigungsfunktion und Raumfunktion.119 Da diese Erweiterung in die Multifunktionalität nicht ohne Spannungen zwischen einzelnen Funktionen abgehe, könne man dabei nicht von vornherein mit einer Funktionsharmonie rechnen.120 Leitbild der Agrarstruktur ist also nicht mehr der „monofunktional“ Nahrungsmittel produzierende Vollerwerbsbetrieb, sondern der „multifunktionale“ Leistungen erbringende Voll- und Nebenerwerbsbetrieb. Multifunktionalität kann demnach mit der Summe aller angebotenen Waren und (waren- und nichtwarenbezogenen) Leistungen sowie positiven Wirkungen (Externalitäten) der Landund Forstwirtschaft umschrieben werden.121 Multifunktionalität ist als Wesensmerkmal der europäischen Land- und Forstwirtschaft keine Erfindung der jüngsten Zeit, sondern vielmehr eine Wiederentdeckung traditioneller Funktionsstrukturen. Die Land- und Forstwirtschaft ist in ihrer vielschichtigen räumlich-regionalen, ökologischen, ökonomischen und gesellschaftlichen Wirklichkeit ihrem Wesen nach seit jeher multifunktional, dh man muss sie nicht erst dazu erklären.122 Die besondere Situation der europäischen Landwirtschaft mit einer vergleichsweise hohen Besiedelungsdichte und damit verbundenen Knappheit von Grund und Boden begünstigt letztlich auch die Multifunktionalität, weil die Enge des Raumes bereits eine Mehrfachnutzung voraussetzt. Eine vermeintlich monofunktionale Landwirtschaft, also eine Be116

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Schmidt/Jasper, Agrarwende, 138. Siehe auch Hancvencl, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 34. Heißenhuber/Hoffmann, Honorierung, 1 f mwN. Siehe auch Hofreither, Agrarpolitik, 642 f. Wytrzens, Leistungen, 27 f, unterscheidet zwischen Erzeugungs- und Versorgungsfunktion, Beschäftigungs- und Erwerbsfunktion, diversen Raumfunktionen (Raumerschließung, Flächenvorhaltung, Flächensicherung, Freiflächenfunktion, Schutz des Lebensraumes, Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft), ökologischer Funktion und Kulturfunktion. Ratzenböck, Moderne Agrarpolitik, 33 ff. Siehe Schneider, Agrarstrukturwandel, 68 f mwN. Richli, Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben, 51. Huber/Schima, Multifunktionalität, 46 f. Pevetz, multifunktionale Landwirtschaft, 62. Siehe auch Huber/Schima, Multifunktionalität, 48.

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trachtungsweise landwirtschaftlicher Tätigkeit, die sich nur auf die agrarische Erzeugungsfunktion konzentriert, schafft die übrigen Funktionen der Landwirtschaft keineswegs aus der Welt, sondern blendet sie lediglich aus, vernachlässigt sie im politischen Maßnahmenpaket und führt im Ergebnis zu einer Verschlechterung der Funktionserfüllung mit entsprechend nachteiligen Auswirkungen auf den ländlichen Raum und die Gesamtgesellschaft. Mit der starken Stellung des Multifunktionalitätskonzepts wird auch Kritik123 an demselben laut. So wird eine Gefahr darin gesehen, die Abgeltung multifunktionaler Leistungen als dominierende Aufgabe und Haupterwerbsquelle allzu sehr in den Vordergrund zu rücken. Die letzte GAP-Reform und die Diskussionen über Stärkung und Ausbau der zweiten Säule der GAP mag vielen in diese Richtung gehen. Allerdings bezieht heute der durchschnittliche EU-Bauer – im Gegensatz zum österreichischen – noch immer nahezu 90% seiner Einkommenszahlungen aus der ersten und nur 10% aus der zweiten Säule.124 Dieses Verhältnis wird also nicht so schnell umgedreht werden können. Auch Pikalo125 warnt davor, inmitten der multifunktionalen Leistungen die überkommene Aufgabe der Landwirtschaft, lebenswichtiger Träger landwirtschaftlicher Produktion zu sein, unterzubewerten. Ausgehend von einem engeren Begriff multifunktionaler Landwirtschaft mit der Erbringung von Koppelleistungen der Erzeugung betont er die Rolle der Produktion, während ihm das Abstellen auf Pflege allein nicht möglich erscheint. Die Nutzung sollte weiterhin den größten Teil der Kosten der Bewirtschaftung decken.126 Auch bei einem weiteren Verständnis von Multifunktionalität gilt, dass es die Nahrungsmittelproduktion immer geben wird, wenngleich sich ihr Verhältnis zu den Produkten aufgrund der anderen Leistungen wandeln könnte. Letztere könnten sich sogar vom Neben- zum künftigen Hauptprodukt entwickeln.127 Grundsätzlich sind aber sämtliche Funktionen untereinander gleichwertig, allerdings sei ihr relatives Gewicht in Abhängigkeit vom jeweiligen Standort unterschiedlich; der Erzeugungsfunktion komme jedenfalls unabhängig von ihrer jeweiligen Wichtigkeit eine Sonderstellung zu.128 Dass die Bauern selbst ihren neuen Berufsbildern als Landschaftsgärtner, Wanderwegerhalter oder Wochenendhausverwalter misstrauen, ist verständlich. Ihre Berufsehre ist von alters her mit der Erzeugung von Lebensmitteln verbun123

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Radikale Kritik am Konzept der Multifunktionalität umfasst den Vorwurf, dass nicht an der Wurzel angesetzt werde, nämlich den gerechten Preis für Lebensmittel zu erlangen. Man müsste vielmehr anstreben, die heute externalisierten Kosten zu internalisieren und so einen Marktpreis zu erreichen, der die tatsächlichen Kosten widerspiegle. Leistungsabgeltungen seien nur Transferleistungen mit anderer Überschrift und Begründung. Die Masse der Konsumenten werde aber über die künstlich niedrigen Preise für Agrarprodukte gesponsert und lasse die ansonsten für die Ernährung notwendigen Einkommensanteile anderen Wirtschaftszweigen zu Gute kommen; Reisegger, Ökosoziale Agrarpolitik und EU, 25. BMLFUW, Grüner Bericht 2002, 192 (Tab 2.2.5). Pikalo, Zur Kritik, 60. Hofer, Rechtsprobleme, 18. Magel, Agrarpolitik geht alle an, 36. Für Hofreither, Agrarpolitik, 643, verschiebt sich das Leistungsspektrum der Landwirtschaft tendenziell in Richtung der Erstellung von Kollektivgütern. Pevetz, multifunktionale Landwirtschaft, 62 f.

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den, und nun sollen sie etwas produzieren, für das es teilweise (noch) keinen Markt gibt.129 Treffend umschreiben Schmidt/Jasper130 die Situation: „Der Bauer schiebt Kulissen, inszeniert eine Landschaft, statt seiner Hauptaufgabe, der Erzeugung von Lebensmitteln nachzukommen.“ Es kann mit dem bäuerlichen Berufsethos uU sehr schwer vereinbar sein, sich als „Multifunktionär“, also als Landschaftspfleger, Schneeräumer oder Zimmervermieter, wieder zu finden. Multifunktionalität berührt auch das Selbstverständnis der Landwirte und ihre Ängste, zum (bloßen) Hüter der Kulturlandschaft, zum Besiedler des ländlichen Raumes oder zu etwas Ähnlichem abgewertet zu werden. Dazu kommt noch das teilweise fast schon „natürliche“ Misstrauen der Bauernschaft gegenüber dem Staat, dem im Multifunktionalitätskonzept generell eine beherrschende Rolle zukommt. Wie bei den ökologischen Zusatzleistungen bestimmt letztlich die öffentliche Hand, was zu erbringen und folglich abzugelten ist. Sie formuliert insb über die Förderungsinstrumente die zu honorierenden gesellschaftlichen Leistungen.131 Weiters besteht die Gefahr, dass in einer Zeit knapper Kassen Zahlungen für nicht oder nur sehr schwer monetarisierbare Leistungen im Kampf um die Mittelverteilung keinen übermäßig festen Stand haben werden. Kürzungen und Streichungen von Programmen oder Änderungen von Förderungsrichtlinien können nie ausgeschlossen werden. Die Einkommenskomponente aufgrund multifunktioneller Leistungen wird gerne in Anspruch genommen, als festes Standbein fehlt ihr jedoch in letzter Konsequenz die Rechtssicherheit. Der Erlös aus dem Verkauf landwirtschaftlicher Produkte mag teilweise gering aber wenigstens gewiss sein, die staatliche Abgeltung gesellschaftlicher Dienste scheint ungewiss und dem guten Willen der Gesellschaft unterworfen. Um solch psychologische Vorbehalte gegen die multifunktionale Landwirtschaft abzubauen, bedürfte es einer Landwirtschaftsgesetzgebung und -politik, die verlässliche Perspektiven und Kohärenzen zwischen abstrakt zugesicherter Unterstützung und konkretem politischen Handeln sowie konkretem Verhalten der Gesellschaft verschafft.132

21.2 Diversifizierung Eng mit dem Konzept der Multifunktionalität verknüpft, speziell auch aus dem Blickwinkel staatlicher Dominanz, ist die sog Diversifizierung. Damit ist die Einkommenskombination133, also die Verbreiterung der Anbote und Leistungen durch den Landwirt selbst, der dabei von seinem Hof und seiner Familie aus denkt134, 129 130 131 132 133

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Schmidt/Jasper, Agrarwende, 90. Schmidt/Jasper, Agrarwende, 141 f. Schmidt/Jasper, Agrarwende, 140 ff. Hotz, Rechtsprobleme, 17. Lammel, Entwicklungslinien, 3. Grimm, Strukturwandel, 74 FN 54, spricht von „Einkommensalternativen“ und unterscheidet diese von der multifunktionalen Landwirtschaft dadurch, dass dort die Tätigkeit zur Landwirtschaft gerechnet werde, während sie hier eine Alternative zur landwirtschaftlichen Betätigung darstelle. Vgl Schmidt/Jasper, Agrarwende, 142.

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gemeint. Wird bspw ein Hofladen eröffnet oder ein Autobahngrünstreifen gepflegt, so geschieht das – abgesehen von allfälligen Investitionsförderungen – ohne Zutun des Staates und auf dem freien Markt. Für eine Diversifizierung bieten sich im Wesentlichen drei grundsätzliche Wege an135: Die horizontale Differenzierung, also die Erweiterung des Produktionsprogramms um verwandte Produkte wie zB Ökoprodukte, Gewürz- und Heilpflanzen, nachwachsende Rohstoffe, Zucht von Dammwild oder Christbäume; die vertikale Differenzierung um den bisherigen Aktivitäten vor- oder nachgelagerte Bereiche wie zB Direktvermarktung, Verarbeitung eigener Produkte zu konsumfertigen Endprodukten; die laterale Diversifizierung mit dem Vorstoß in außerlandwirtschaftliche Produktions- und Dienstleistungsbereiche wie zB Urlaub am Bauernhof („Agrartourismus“), Energieerzeugung, Altenpflege und Kinderbetreuung, kommunale Dienstleistungen, Vertragsnaturschutz. Die verschiedenen Diversifizierungsfelder sind auch aus juristischer Sicht von Interesse. Hier können nur einige Beispiele einer umfassenden Liste an denkbaren Leistungen einer diversifizierten, multifunktionalen Land- und Forstwirtschaft genannt werden:136 Die älteste Einkommenskombination in der Landwirtschaft ist die Direktvermarktung. Dabei lautet die Devise nicht mehr nur Rohstoffe für andere zu erzeugen, sondern möglichst viel an Wertschöpfung auf dem Hof zu belassen. Dazu zählt der Stand an der Straße oder auf dem Bauernmarkt genauso wie der gut sortierte Hofladen oder die Direktlieferung an die Haustür. Neben den rein ökonomischen Überlegungen haben dabei viele Direktvermarkter auch den Wunsch, mehr Kontakt zu den Verbrauchern zu haben und so mehr Anerkennung für die eigene Arbeit zu finden.137 Angesprochene Rechtsbereiche sind ua Gewerbe-, Lebensmittel-, Wein-, Veterinär- und Steuerrecht.138 Eine zweite Gruppe bietet der Hof als Anbieter neuer Dienstleistungen.139 Der Betrieb wird dabei nicht mehr auf die Funktion als Stätte der landwirtschaftlichen Urproduktion beschränkt, die eigenen Tätigkeiten und Neigungen, die vorhandenen Gebäude und Flächen und die Umgebung werden viel breiter genutzt. Dabei wären beispielhaft zu nennen: Urlaub am Bauernhof eventuell samt praktischem Einblick in die bäuerliche Arbeit, Ausbau der Scheune zum Seminarhaus mit Vollverpflegung, Umwandlung von landwirtschaftlichen Betriebsgebäuden in Wohnungen und Gewerberäume, Altenpflege im alten leer stehenden Wohnhaus, Pferdepensionen in den Ställen, Übernahme kommunaler Aufgaben indem etwa mit der Stadt oder der Gemeinde ein Vertrag über den Betrieb eine Kompostierungsanlage auf dem Hof geschlossen wird. Damit werden Gewerbe- und Steuerrecht angesprochen, oft aber auch agrarrechtliche Sonderbereiche verlassen. Besonders aktuell ist derzeit der Bioenergiebereich. Damit rückt die Landund Forstwirtschaft als Biomasseproduzent und Energieanlagenbetreiber ins 135 136

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Lammel, Entwicklungslinien, 5. Siehe dazu den Leistungskatalog der Präsidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern Österreichs bei Huber/Schima, Multifunktionalität, 47. Schmidt/Jasper, Agrarwende, 118. Vgl Gfrerer/Holzer/Lahner/Lattner/Massauer/Ruth/Staudinger, Bäuerliche Direktvermarktung. Rechtsvorschriften und Produktkatalog (1996). Schmidt/Jasper, Agrarwende, 119.

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Blickfeld. Der Schwerpunkt liegt bei Wärme aus Holz und zwar insb bei Biomassenahwärmeanlagen (Heizzentralen mit Versorgung von mehreren Objekten) und auch bei Einzelheizanlagen. Ein neuer und besonders boomender Bereich der Energiegewinnung in der Landwirtschaft ist die Biogaserzeugung aus nachwachsenden Rohstoffen (zB Silage zusätzlich zum herkömmlichen Einsatz von Wirtschaftsdünger) zur Erzeugung von elektrischem Strom und auch Wärme.140 Ein anderer Bereich ist die Gewinnung von Pflanzenöl (zB aus Raps), das derzeit va zu Biodiesel aufbereitet wird und Motoren antreibt. Dabei werden insb neue Rechtsmaterien wie das ÖkostromG oder Aspekte des Förderungsrechts aktualisiert. Auch Leistungen zur Katastrophenvorsorge141, wie Maßnahmen zu Lawinen- und Vermurungsschutz oder Hochwasserretention, insb durch eine nachhaltige und standortbezogene Pflege und Bewirtschaftung der Wälder, sind von großer Wichtigkeit. Hier können Forst- und Wasserrecht schlagend werden. Versucht man eine begriffliche Abgrenzung zur Multifunktionalität vorzunehmen, fällt – verbunden mit der oben erläuterten Kritik am Multifunktionalitätskonzept – auf, dass die Diversifizierung die Möglichkeit nichtstaatlicher Zusatzeinnahmen bietet. Multifunktionalität verstanden als das Verhältnis zwischen Auftraggeber und Dienstleister allein kann für Schmidt/Jasper142 nicht als allgemeines Konzept zum Umbau der Landwirtschaft tauglich sein. Vielmehr missverstehe sie die Rolle der beiden Vertragsparteien, indem sie zum einen den gesellschaftlichen Beitrag der Stadt ausblende und das Verhältnis Gesellschaft – Landwirtschaft als Einbahnstraße formuliere, und zum anderen den eigentümlichen Charakter der Landwirtschaft übersehe. Gesellschaftliche Leistungen würden von den Bauern indirekt erbracht, weshalb diese auch indirekt definiert und honoriert werden sollten. Nicht durch Definition und Bezahlung durch den Staat, sondern durch eine Auseinandersetzung zwischen Landwirtschaft und Gesellschaft. Diesen Argumenten hält die Diversifizierung als besondere Ausformung der Multifunktionalität bei weitem besser stand. Solcher Kritik liegt allerdings ein Verständnis der Multifunktionalität als bloße Abgeltungsfrage überbetrieblicher Dienste von Seiten des Staates zugrunde. Schließt man hingegen auch die Erwerbsmöglichkeiten und Leistungen im Rahmen der Diversifizierung iS einer Umsetzung von Multifunktionalität auf Ebene des bäuerlichen Betriebes und Haushaltes mit ein143, kommt man zu einem weiteren Begriff. Hotz144 unterscheidet insofern zwischen Multifunktionalität in einem 140

141 142 143

144

Gefördert gem Art 33 VO (EG) Nr 1257/1999, umgesetzt mit Pkt 7.4 SRL für die Umsetzung der „Sonstigen Maßnahmen“ des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums, BMLFUW Zl 21.200/50-II/00. Siehe Heißenhuber/Hoffmann, Honorierung, 4. Schmidt/Jasper, Agrarwende, 144. So zB Grimm, Von der Landwirtschaft, 1; Köhne, Multifunktionalität, 6; Rechtsprobleme der multifunktionalen Landwirtschaft, Frühjahrstagung der DGAR 1995, AgrarR 1995, Beilage I. Siehe auch XVII. Europäischer Agrarrechtskongress 1993, Kommission I „Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben der Landwirtschaft“; insb Generalbericht bei Richli, Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben; österreichischer Landesbericht bei Holzer, Agrarrechtskongress; Gatterbauer, Funktionswandel in der Landwirtschaft, AgrRS 2/1993, 34 ff. Hotz, Rechtsprobleme, 17.

Multifunktionalität

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engeren Sinn als (aus Schweizer Sicht) staatsrechtliches Problem – welcher Leistungsauftrag wird der Landwirtschaft zugewiesen und welche Mittel dafür bereitgestellt? – und Multifunktionalität in einem weiteren Sinn als Vielfalt landwirtschaftlicher Tätigkeiten, die sich auf den Rechtsbegriff der Landwirtschaft auswirkt. Ob man nun Multifunktionalität iwS versteht und in Multifunktionalität ieS und Diversifizierung unterteilt oder sich mit den beiden Konzepten ohne Oberbegriff begnügt, ist letztlich eine terminologische Frage. Rechtsfragen der Diversifizierung lassen sich jedenfalls idR der Frage nach dem Inhalt des Rechtsbegriffs der Landwirtschaft zuordnen.145 Es handle sich um die Frage, welche Tätigkeiten als Landwirtschaft anerkannt würden oder ihr doch soweit zugeordnet werden könnten, dass hierfür die für die Landwirtschaft geltenden Rechtsnormen gelten sollten. Demgegenüber kennzeichne der Begriff der Multifunktionalität in einem engeren Sinn den Leistungsauftrag der (wie auch immer definierten) Landwirtschaft.

21.3 Multifunktionalität im Agrarrecht Das Multifunktionalitätskonzept hat mittlerweile über politische Programme und Grundsatzpositionierungen hinaus seine Spuren sowohl im nationalen als auch im EG- und internationalen Recht hinterlassen. Dabei erfolgen Regelungen grundsätzlich nicht auf Verfassungsstufe, sondern werden formell- bzw materiell-gesetzlich oder in vertraglichen Vereinbarungen verankert.146

21.3.1 Österreich In Österreich147 ist das Multifunktionalitätsmodell eng mit der im Anschluss zu behandelnden Ökosozialen Agrarpolitik verbunden.148 Die Zielnorm des § 1 LWG gebraucht den Terminus zwar nicht ausdrücklich, enthält jedoch eine Aufzählung mehrerer verschiedener Funktionen ganz iS der Multifunktionalität. Eine verfassungsgesetzliche Festlegung von solch „neuen“ Aufgaben in der Landwirtschaft besteht im Gegensatz zum Schweizer Recht nicht.149 Geht es um die Frage der Implementierung der Multifunktionalität in das österreichische Agrarrecht, so sind juristische „Schauplätze“ va entsprechend den skizzierten Feldern150 auszumachen. Diese äußern sich entweder in Interpretatio145 146

147

148 149

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Hotz, Rechtsprobleme, 17. Siehe Grimm, Von der Landwirtschaft, 1 ff. Richli, Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben, 63 f. Allgemein siehe den Seminarbericht „Multifunktionale Landwirtschaft als agrarrechtliches Problem“, AUR 2003, 15 f. Generell zur Situation in Österreich mit Stand 1993 siehe Holzer, Agrarrechtskongress, 35 ff. Siehe Huber/Schima, Multifunktionalität, 46; Molterer, Österreichisches Programm, 13. Holzer, Agrarrechtskongress, 35. Im Schweizer Recht enthält bereits Art 104 BV eine ausdrückliche Grundlage der multifunktionalen Landwirtschaft; siehe Hotz, Rechtsprobleme, 16, mittlerweile geltende Fassung. Siehe Kap 21.2 (S. 491 f).

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nen und Auslegungen bestehenden Rechtsbestandes, wie das in erster Linie auf die gewerbe- und steuerrechtlichen Abgrenzungsfragen zutreffen wird, oder in völlig neuen Rechtsbereichen. So ist bspw die Nutzung alternativer Energiequellen va aufgrund des ÖkostromG interessant geworden, das die Energiekonzerne zur Einspeisung von Ökostrom zu vorgegebenen Mindesttarifen in ihr Netz verpflichtet. Auf die förderungsrechtlichen Instrumente in diesem Zusammenhang wurde bereits hingewiesen. Generell ist das österreichische Programm für die Entwicklung des ländlichen Raumes samt den rechtlichen Umsetzungen in seiner Gesamtkonzeption auf die Unterstützung und Sicherung der Multifunktionalität der Land- und Forstwirtschaft ausgerichtet151 und damit das vermutlich wichtigste Instrument. Rechtsprobleme der multifunktionalen Landwirtschaft im weitesten Sinn sind vielfältig und reichen weit in die einzelnen Rechtsmaterien hinein.152 In der Mehrzahl der Fälle werden sie die Frage betreffen, ob und wenn ja welche Ausnahmen dem diversifizierenden Landwirt bspw in der Bauordnung, wenn er leer stehende Betriebsgebäude zu Wohnzwecken adaptiert, in der Gewerbeordnung, wenn er direktvermarktet, bei den Ladenöffnungszeiten oder der Lebensmittelkennzeichnung zugestanden werden. Bei bestehenden Privilegierungen der Landwirtschaft in vielen Bereichen gerade des Umwelt- und Verbraucherschutzrechts wird zu fragen sein, ob diese Sonderregelungen auch für die neuen Funktionen gelten.153 Mittlerweile hat die Tätigkeit von Landwirten dem agrarpolitischen Trend folgend eine solche Bandbreite erreicht, dass sich die Abgrenzung zwischen noch landwirtschaftlichen und nicht mehr landwirtschaftlichen Tätigkeiten immer deutlicher stellt.154 Es fragt sich, ob die jeweilige neue Funktion in den Begriff der Landwirtschaft, der ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bewirtschaftung, der guten fachlichen Praxis etc einzubeziehen ist, oder ob es sich um eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit handelt. Die Gefahr besteht, dass in verschiedenen Rechtsbereichen Betrieben wegen über multifunktionale Leistungen hinaus gehenden Tätigkeiten bzw zu ausgeprägter Diversifizierung die landwirtschaftliche Prägung aberkannt wird. Das Agrarrecht kann hier nur versuchen, die Grenzen landwirtschaftlicher Tätigkeit möglichst exzessiv zu interpretieren und zu erweitern. Die Kraft der faktischen Entwicklung drängt unaufhörlich voran. Multifunktionale Landwirtschaft gedeutet als Reaktion auf strukturelle Veränderungen im ländlichen Raum155, die va in kleinstrukturierten Gebieten viele landwirtschaftliche Betriebe dazu zwingen, alternative Einkommensquellen zu suchen und zu nutzen156, 151 152

153 154 155 156

Molterer, Österreichisches Programm, 12. Vgl Rechtsprobleme der multifunktionalen Landwirtschaft, Frühjahrstagung der DGAR 1995, AgrarR 1995, Beilage I, insb Studte, Schwerpunkte, 13 ff; Lammel, Entwicklungslinien, 5. Zu inhaltlichen Spannungen zwischen den neuen Funktionen der Landwirtschaft und anderen Rechtsbereichen siehe Richli, Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben, 68 ff. Kolodziejcok, Rechtsfragen, 6. Dazu siehe Grimm, Von der Landwirtschaft, 1; Kolodziejcok, Rechtsfragen, 6. So Grimm, Von der Landwirtschaft, 1; Grimm, Strukturwandel, 74. Zur besonderen Bedeutung der Multifunktionalität für die Berggebiete siehe Durnwalder, Gedanken zur Multifunktionalität der Landwirtschaft im Alpenraum, Ländlicher Raum 6/2002, 2 ff.

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erweist sich hier oftmals als effektiver Motor der Entwicklung. Ermunterung und Unterstützung erfahren die Betriebe dabei durch die europäische und nationale Agrarpolitik, deren angebotene Instrumentarien neben Flexibilität und Anpassungsvermögen auch rechtliche Klarheit und Grenzziehung erfordern.

21.3.2 Europäische Union Nicht zuletzt hat Multifunktionalität auch in die Strategie der EU Eingang gefunden und ist zentraler Bestandteil des Europäischen Landwirtschaftsmodells.157 Demnach muss die europäische Landwirtschaft ein multifunktioneller, nachhaltiger und wettbewerbsfähiger Wirtschaftssektor sein. Die Rolle der Multifunktionalität als Grundlage für Zahlungen an Landwirte ist dabei häufig Kritik ausgesetzt. So werde bspw für Schmidt/Jasper158, um diese Zahlungen gegen die Angriffe von Konkurrenten auf den Weltagrarmärkten zu schützen, so getan, als sei die Multifunktionalität eine Besonderheit, die Europa von den anderen Agrarexportländern unterscheide. Multifunktionalität als Feigenblatt im globalen Wettbewerb? Auch wenn dieser Ansicht in ihrer Generalität mit Hinweis auf die Kleinstrukturiertheit, Vernetzung und Sensibilität europäischer ländlicher Räume entgegenzutreten sein wird159, ist nicht zu leugnen, dass in der GAP gerade infolge des zunehmenden Legitimierungszwanges öffentlicher Stützungszahlungen eine verstärkte Betonung dieser „überbetrieblichen“ Leistungen der Landwirtschaft im umwelt- und regionalökonomischen Bereich um sich greift.160 Die Funktionen der Landwirtschaft werden auf rechtlicher Ebene bereits seit Mitte der 1970er Jahre anlässlich der Verabschiedung der RL über die Landwirtschaft in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten diskutiert.161 Spätestens seit der GAP-Reform 1992 und insb den Flankierenden Maßnahmen nehmen Ausgleichszahlungen für verschiedenste multifunktionale Leistungen eine bestimmende Rolle ein. Der Quantensprung zu einer zumindest teilweisen multifunktionellen Ausrichtung des EG-Agrarrechts erfolgt dann mit der Schaffung der zweiten Säule der GAP im Rahmen der Agenda 2000. Speziell Agrarumweltprogramm und Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete können dabei als unmittelbarer Ausdruck der Multifunktionalität der Landwirtschaft angesehen werden.162 Die Maßnahmen zur Förderung der Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten umfassen bspw Beihilfen für die Diversifizierung von Tätigkeiten im landwirtschaftlichen Bereich, die Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Wasserressourcen und den Schutz der Umwelt im Zusammenhang mit der Landund Forstwirtschaft. Aber auch die Forstmaßnahmen und nicht zuletzt die VO über den biologischen Landbau bilden weitere gemeinschaftliche Rechtsgrundla-

157

158 159 160 161 162

Siehe Huber/Schima, Multifunktionalität, 46; Heißenhuber/Hoffmann, Honorierung, 2; Köhn, Multifunktionalität, 6. Siehe Kap 15.3 (S. 287 f). Schmidt/Jasper, Agrarwende, 139. So auch Huber/Schima, Multifunktionalität, 48. Hofreither, 40 Jahre, 37. Vgl Heißenhuber/Hoffmann, Honorierung, 1. So Huber/Schima, Multifunktionalität, 50.

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gen zur Multifunktionalisierung. Zu dieser Entwicklung im Detail kann auf die Ausführungen zur Ökologisierung verwiesen werden.163 Auch die mit der GAP-Reform 2003 erstmals umgesetzte Entkoppelung164 von Direktzahlungen und Produktion könnte den multifunktionalen Ansatz noch verstärken. Löst sich nämlich die Beihilfe für die bäuerlichen Produkte weitgehend von der tatsächlichen Produktion, dann werden die staatlichen Zuwendungen in verstärktem Maße einer Legitimation bedürfen.

21.3.3 International Multifunktionalität spielt auch im Rahmen der OECD eine wichtige Rolle, seitdem nach langen Diskussionen in der Arbeitsgruppe „Landwirtschaft und Umwelt“ die Landwirtschaftsminister der OECD-Mitgliedstaaten 1998 erstmals dieses Konzept anerkannt haben.165 Dabei wird festgehalten, dass die Landwirtschaft, abgesehen von ihren primären Aufgaben der Versorgung mit Nahrungsmitteln und Fasern, ebenso die Landschaft gestalten kann, Nutzen für die Umwelt, wie zB Bodenschutz, die nachhaltige Bewirtschaftung erneuerbarer natürlicher Ressourcen und den Schutz der biologischen Vielfalt leistet sowie zur sozio-ökonomischen Lebensfähigkeit vieler ländlicher Regionen beiträgt. 2001 wird eine einschlägige Studie166 veröffentlicht. In der WTO hingegen werden von der Cairns-Gruppe wiederholt Befürchtungen geäußert, dass die Landwirtschaft unter dem Vorwand der Multifunktionalität wieder zum früheren Agrarprotektionismus zurückfinden könnte. Ziele wie Erhaltung der Bevölkerungsstruktur, Sicherung der Arbeitsplätze, Umweltschutz und regionale Erwägungen würden bloß vorgeschoben, um die Agrarsubventionen und damit den landwirtschaftlichen Protektionismus wieder aufstocken zu können.167

21.4 Rechtliche Instrumente und Abgeltungen Für die einschlägigen Instrumente von Hoheitsakt über vertragliche Kooperation bis zu außerrechtlichen Maßnahmen, die der Verankerung des Multifunktionalitätskonzepts im Agrarrecht dienen können, wird im Wesentlichen auf die Ausführungen zur Ökologisierung verwiesen.168 Hier sei vielmehr die Problematik der Abgeltung multifunktionaler Leistungen angesprochen. Für eine solche etwas eingehendere rechtliche Darstellung der Kompensation von Leistungen ieS durch die öffentliche Hand ist zunächst nach dem Leistungsbegriff169 zu fragen. „Leistung“ ist ein komplexes Phänomen, bei 163

164 165 166 167 168 169

Siehe Kap 16.4.3 (S. 316 ff). Vgl auch Richli, Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben, 55 ff. Dazu siehe Schmidt/Jasper, Agrarwende, 59 f. Siehe Huber/Schima, Multifunktionalität, 46; Heißenhuber/Hoffmann, Honorierung, 2. OECD, Multifunktionalität: Auf dem Wege zu einem Analytischen Rahmen (2001). Senti, WTO, 488. Siehe Kap 16.5 (S. 323 ff). Dazu eingehend Wytrzens, Leistungen, 26 f.

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dem mehrere Faktoren gleichzeitig wirken: Damit man von einer Leistung sprechen kann, muss zunächst ein Anspruch gestellt werden, sodann muss dieser Anspruch wahrgenommen und anerkannt werden. Ferner muss ein Motiv vorhanden sein, dem Anspruch zu genügen, sodass ein entsprechendes Handeln erbracht wird. Schließlich hat das Handeln ein Ergebnis, das als Leistung anerkannt wird.170 Daraus folgt, dass nicht jedes Handeln eines Landwirts eine Leistung ist, sondern dass vielmehr die Erfüllung von Ansprüchen vorauszusetzen ist. Wo nichts gefordert werde, könne auch nichts geleistet werden.171 Ob aber ein Handeln als Leistung zu qualifizieren ist172, muss in erster Linie derjenige beurteilen, der Ansprüche stellt, also im Fall der Bauern die Gesellschaft. Da grundsätzlich unzählige Ansprüche an die Land- und Forstwirtschaft denkbar sind, ist auch die Art und Zahl der von Landund Forstwirten erbringbaren Leistungen nicht begrenzt. Das bedeutet, dass sich die Bauern immer wieder ein neues Betätigungsfeld schaffen können, sofern es ihnen gelingt, in der Bevölkerung neue Ansprüche zu wecken. Was sich die Gesellschaft vom Agrarsektor erwartet, ist allerdings Ergebnis subjektiver Wertungen und dementsprechend inhomogen. Hilfe kann hier die Orientierung an diversen (Ziel)Bestimmungen in Bundes- und Landesgesetzen bieten, worin das Gemeinwesen der Land- und Forstwirtschaft bestimmte Funktionen zuweist. In diesem Zusammenhang kann von der Umschreibung von Leistungsaufträgen an die Land- und Forstwirtschaft gesprochen werden.173 Besonders Leistungsaufträge für die Erfüllung neuer Aufgaben der Landwirtschaft resultierten aus Rechtsvorschriften, die die zulässige Ausübung von Landwirtschaft im öffentlichen Interesse beschränkten (negative Leistungsaufträge). Positive Leistungsaufträge hingegen hätten ihren Grund nur ausnahmsweise in gesetzlichen Vorschriften, meist seien sie Gegenstand von Sonderrichtlinien oder privatrechtlichen Vereinbarungen. Für vertraglich begründete positive Leistungsaufträge würden idR Ausgleichszahlungen gewährt, während negative Leistungsaufträge als Eigentumsbeschränkungen im öffentlichen Interesse meist entschädigungslos hinzunehmen seien. Für die Abgeltung dieser Leistungen wird zu differenzieren sein174: Die Produktionsleistungen sind kommerzielle Leistungen, dh die Leistungen werden über Märkte honoriert. Das trifft auch auf kommerzielle Dienstleistungen im Rahmen der Diversifizierung zu. Beide Bereiche bleiben für die Betrachtung in diesem Kapitel außer Betracht. Als nichtkommerzielle Dienstleistungen lassen sich solche beschreiben, für die idR keine originäre Nachfrage anderer Wirtschaftssubjekte 170

171 172

173

174

Krings, Leistung – Das allgemeine Bedeutungsfeld, in: Görres-Gesellschaft (Hrsg), Staatslexikon in fünf Bänden, 3. Bd (1987), 894. Vgl Wytrzens, Leistungen, 26. Im Zusammenhang mit der Problematik der Definition einer Umweltleistung vertritt Neunteufel, Nachhaltigkeit, 43, die Ansicht, dass ein Verzicht auf den Einsatz von Agrochemikalien im Allgemeinen – da idR in verschiedenen Ökosystemen ganz unterschiedliche Wirkungen durch ein Mittel hervorgerufen werden – nicht als Umweltleistung bezeichnet werden könne, wenn dadurch ein vorheriges umweltschädigendes Verhalten korrigiert werde. Eine konsequente Umsetzung des Verursacherprinzips erlaube es nicht, Nicht-Schädigung zu belohnen, da ein solches Verhalten als Norm gelten müsse. Vgl Holzer, Agrarrechtskongress, 36; Richli, Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben, 66. Darstellung folgt Köhne, Multifunktionalität, 6.

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und folglich auch keine Honorierung über entsprechende Märkte besteht. Deren Abgeltung setzt die Etablierung einer Nachfrage voraus, die in erster Linie durch die öffentliche Hand erfolgt. Davon können noch sog Nebenleistungen unterschieden werden, die – im Unterschied zu den nichtkommerziellen Dienstleistungen – nicht Ergebnis zielgerichteter Handlungen sind, sondern die bereits erwähnten Koppelungsprodukte hervorbringen. Diese fallen definitionsgemäß in Verfolgung einzelwirtschaftlicher Interessen bei der Ausübung landwirtschaftlicher Tätigkeiten automatisch an und sind grundsätzlich nicht gesondert honorierungsfähig, können jedoch ein gewichtiges Argument für eine entsprechende Förderung der Landwirtschaft bilden. Für die kommerziellen Produktions- und Dienstleistungen gibt es idR Alternativen, für die nichtkommerziellen Dienst- und Nebenleistungen bestehen solche hingegen kaum, sodass hier der Nutzen für die Gesellschaft stärker in den Vordergrund rückt. Ökonomisch betrachtet haben die nichtkommerziellen Leistungen der Landwirtschaft überwiegend den Charakter öffentlicher Güter175, dh, dass der Marktmechanismus solche Leistungen nicht honoriert. Obwohl die Land- und Forstwirtschaft gerade Umwelt- und Naturschutzleistungen ausreichend anbietet und seitens der Bevölkerung auch große Nachfrage signalisiert wird, bestehen kaum Märkte für diese Leistungen. Ein Grund liegt darin, dass öffentliche und private Nachfragen vermischt auftreten und das „Trittbrettfahrerproblem“ entsteht (einer, der Nutzen aus einer Umweltleistung zieht, wird dafür nichts bezahlen, solange andere die Erbringung der gewünschten Leistung sichern).176 Aber auch weil es bei ihrem Konsum keine Rivalitäten und keine Möglichkeiten des Ausschlusses gibt, bilden sich für solche Leistungen gewöhnlich keine Märkte aus, sodass der Preismechanismus nicht greifen kann. Es kommt zum „Marktversagen“. Deshalb ist auch die Überwälzung der Kosten auf die Verbraucher nur zT möglich. Um dennoch auf Dauer das gesellschaftlich erwünschte Angebot zu sichern, ist die Finanzierung aus öffentlichen Mitteln gefragt. Mit dieser Honorierung wird ökonomisch eine Nachfrage induziert177 und ein finanzieller Anreiz zu ihrer Bereitstellung geschaffen. Es wird die Internalisierung externer Effekte angestrebt, insb Umweltleistungen erhalten als mögliche Einkommensquelle betriebswirtschaftliche Bedeutung für die Landwirte.178 175

176

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Umweltgüter sind knappe und nicht freie öffentliche Güter; Weimar, Eigentum, 317; Murswiek, Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht, 991 f; Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 132 f. Alvensleben/Schleyerbach, Präferenzen, 524; Köhn, Ausweisung, 126; Köck, Umweltrechtsentwicklung, 413 f. Schima, Land- und Forstwirtschaft, 35; Schima, Die Rahmenbedingungen, 10; Hofreither, Agrarpolitik, 643; Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 134. Ein Markt kann für sonst nicht marktfähige Umweltgüter bspw auch durch ein Ausschreibungsverfahren bei Förderprogrammen geschaffen werden; vgl Mello/Heißenhuber/Kantelhardt, Das Conservation Reserve Program der USA. Eine Möglichkeit zur effizienten Entlohnung von Umweltleistungen der Landwirtschaft?, Ber. Ldw. 2002, 85 ff; Schneider, Ökologische Leistungen, 30. Köhn, Ausweisung, 126. Brandkamp, Förderung und gesellschaftliche Stellung der Landwirtschaft, 5, tritt für eine gesonderte Honorierung „aktiver Umweltleistungen“ ein, nicht hingegen „passiver Umweltleistungen“, soweit sie bloß Begleitprodukte des ohnehin bereits öffentlich geförderten Erwerbsprinzips sind.

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Solche für multifunktionale Leistungen gewährte Subventionen werden jedenfalls – in Anlehnung an Pevetz179 – weder als Anpassungshilfen noch als Almosen, sondern ähnlich den Bildungs- und Verteidigungsausgaben als Aufwendungen der öffentlichen Hand für im Interesse der Allgemeinheit geleistete, jedoch vom Markt nicht bzw nicht ausreichend honorierte Dienste zu umschreiben sein. Das trifft insb auf ökologische Leistungen wie Kulturlandschaftspflege, Natur-, Boden-, Gewässer- und Grundwasserschutz zu. Auch wenn diese Leistungen heute stärker nachgefragt werden als je zuvor und damit auch deren Preis steigen müsste, gibt es idR kaum marktgerechte Entlohnung. Andere Leistungen wiederum haben am Markt ihren Preis, so insb Dienstleistungen wie Schneeräumung, Parkpflege etc. Vergeblich diskutiert wurde in diesem Zusammenhang auch eine Neubewertung ökologischer Leistungen der Landwirtschaft in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR), wonach diese Leistungen als eigenes Produkt der Landwirtschaft anerkannt werden sollten.180 Die öffentlichen und privaten Zahlungen wären dann als Leistungsentgelt und nicht als Subvention zu buchen gewesen. Denn gerade zB im Rahmen von Umweltprogrammen gewährten Beihilfen stehen sehr wohl Gegenleistungen der teilnehmenden land- und forstwirtschaftlichen Betriebe gegenüber.181 Auf die Diskussion über den Charakter agrarischer Zahlungen und die korrekte Terminologie innerhalb der Bandbreite von Subvention, Förderung und Zuwendung, über Prämie, Direkt-, Transfer- oder Ausgleichszahlung bis hin zu Leistungsabgeltung oder (Nutzungsausfall)Entschädigung kann hier nur verwiesen werden.182 Letztlich wäre es auch denkbar, die von den Land- und Forstwirten solcherart erbrachten Leistungen als Leistung eines öffentlichen Dienstes anzusehen, der deshalb einen angemessenen Einsatz öffentlicher Mittel zur Erhaltung dieser Dienstleistungen rechtfertige, ja geradezu erfordere.183 Diese These vom öffentlichen Dienst der Landwirtschaft erinnert an den Landwirt als Staatsbeamten, als Vertragsbediensteten am eigenen Hof, was bereits im Zusammenhang mit den Eigentumsbindungen aufgegriffen wurde.184 Von der Landwirtschaftsseite werden offene Transferzahlungen jedenfalls durchaus kritisch beurteilt, da sie mit ihrem Selbstverständnis nicht vereinbar scheinen. Der Landwirt will sein Einkommen über seine am Markt gehandelten Produkte erzielen und nicht als Empfänger verfassungsrechtlich nicht abgesicherter „Almosen“ der öffentlichen Hand.185 Dazu kommt die Gefahr, dass das Image 179 180

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Pevetz, Landwirtschaft als öffentlicher Dienst?, 42. Vgl Schneider, Ökologische Leistungen, 30 f; Pevetz, multifunktionale Landwirtschaft, 62. Siehe Norer, Förderungsrecht, 128 f mwN. Vgl aber Umsatzsteuerrichtlinien 2000 Rz 26 bzgl Leistungsaustausch im UStG. ZB Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 23 ff und 135 ff; Pevetz, Agrarpolitik als Umweltpolitik, 17; Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 143; Popp, Direktzahlungen sind keine Subventionen. Die Entwicklung des Direktzahlungssystems in der Schweiz, BAR 2001, 41 ff; Huber, Direktzahlungen sind Subventionen, BAR 2003, 25 ff. Pevetz, Landwirtschaft als öffentlicher Dienst?, 43 und 45. Siehe Kap 18.5.2 (S. 433 f). Steding, Agrarmarktordnungsrecht, 6, spricht von einer „Entwürdigung der Bauern“.

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der Landwirtschaft in der Öffentlichkeit Schaden nimmt, wenn vermehrt Zahlungen für der Mehrheit nicht erkennbare Gegenleistungen – also für das vermeintliche Nichtstun, exemplarisch diskutiert bei den Stilllegungsflächen – geleistet werden.186 Auch die Entkoppelung im Zuge der GAP-Reform 2003 birgt in dieser Hinsicht das Risiko, dass durch die Verselbständigung des Prämienanspruchs von der Produktionsleistung das gesellschaftliche Verständnis für solche Zahlungen schwindet. Dabei ist bei jedweden Zahlungen aus öffentlichen Mitteln die Akzeptanz der Gesellschaft von entscheidender Wichtigkeit. Aus Sicht der Landwirtschaft ist die Situation eindeutig: Die Allgemeinheit sollte sich ihrer Verantwortung, die sie gegenüber der Land- und Forstwirtschaft hat, bewusst werden. Sie sollte sich darüber im Klaren sein, dass es auch ihre solidarische187 Pflicht sei, für sie erbrachte Leistungen zu honorieren.188 Die Erbringung des gesamten multifunktionalen Leistungsbündels bedürfe einer expliziten Abgeltung durch die Gesellschaft. In dem Maße, wie die Erfüllung dieser Funktionen an gesamtgesellschaftlicher Bedeutung gewinnt, können die vielfältigen multifunktionalen Leistungen von den Land- und Forstwirten nicht mehr der Kielwassertheorie189 entsprechend als Koppelungsprodukte der Agrar- und Forstproduktion erbracht werden, sondern müssen als solche einkommenswirksam werden. Im Prinzip impliziere jede Funktion einen Einkommensanspruch, denn ohne Einkommenswirksamkeit sei die Funktionserfüllung gefährdet.190 Eine Entlohnung scheiterte in der Vergangenheit aber regelmäßig daran, dass es sich bei den multifunktionalen Leistungen der Landwirte entweder um öffentliche Güter ohne Markt oder um positive externe Effekte handelt, deren Nutznießer sich bisher mit Hinweis auf die methodischen Probleme bei der Bewertung und mangels starker Position der Bauern in den verteilungspolitischen Auseinandersetzungen einer Zahlung zu entziehen vermochten.191 Mit dem zunehmenden Mitspracherecht der Gesellschaft am Leistungshandeln wächst aber auch die Legimitation, der Gemeinschaft die Lasten dafür aufzuerlegen.192 Nur ein ausreichendes Einkommen kann langfristig die Grundvoraussetzung für die Erbringung gesellschaftlich erwünschter Leistungen durch die Landwirtschaft sein.193 Die Honorierung zusätzlicher Leistungen der Landwirtschaft durch funktionsorientierte Ausgleichszahlungen betrifft einen außerordentlich komplexen Sachverhalt.194 Die konkrete Umsetzung von Abgeltungsstrategien kann auf verschie186 187

188 189 190 191 192 193 194

Vgl Benninger, Bewirtschaftungsvereinbarungen, 637. Zur Solidarität zwischen Landwirtschaft und Gesellschaft vgl Vogel, Solidarität, 351. Demnach ergeben sich aus der Sicherung lebensnotwendiger Versorgungs-, Verbraucher- und Umweltfunktionen für die Landwirtschaft solidarische Pflichten gegenüber der Gesellschaft. Die Erfüllung dieser solidarischen Leistungen rechtfertigt aber umgekehrt den Anspruch, dass Land- und Forstwirtschaft angemessen an der allgemeinen Entwicklung der Lebens- und Einkommensbedingungen beteiligt werden. Orsini-Rosenberg, Sozialbindung, 41. Siehe Kap 16.2.2 (S. 298). Pevetz, multifunktionale Landwirtschaft, 63. Wytrzens, Leistungen, 29. Benninger, Bewirtschaftungsvereinbarung, 639 f. Murauer, Entwicklung des Landwirtschaftsgesetzes, 51. Der Versuch einer Antwort könnte gedanklich über folgende Szenarienbildung gegeben werden: Dazu ist es in einem ersten Schritt erforderlich, gedanklich alle staatlichen

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denste Weise erfolgen und je nach Ausgestaltung mehr oder weniger Akzeptanz in der Gesellschaft finden. So ist zunächst die Frage, inwieweit alle zusätzlichen Leistungen der Landwirtschaft honoriert werden sollen. Sind etwa, um nur ein Beispiel zu nennen, Aspekte der Beschäftigungs- und Ernährungssicherung auch Teile der Multifunktionalität? Weiters gilt es Verzerrungen von Produktion und Handel zu vermeiden. Dabei wird zB zu fragen sein, ob es nicht auch andere Möglichkeiten gibt, diese Leistungen eventuell kostengünstiger bereitzustellen oder inwieweit mit der Multifunktionalität neben positiven auch negative externe Effekte verbunden sind, welche in der Gesamtbeurteilung zu berücksichtigen sein werden.195 Eine ganz entscheidende Frage gilt der Bewertung nichtwarenbezogener Leistungen als externe Effekte und öffentliche Güter.196 Die Problematik der Bewertung multifunktioneller Leistungen der Land- und Forstwirtschaft und deren leistungsgerechte Abgeltung ist alles andere als einfach.197 So sind gerade die positiven externen Effekte auf die Umwelt nur unvollständig bewertbar und damit monitarisierbar.198 IdR werden diese Leistungen eben kostenlos erbracht, sei es als unvermeidbare Folge eines wirtschaftlich motivierten Handelns, sei es als freiwillig oder gesetzlich auferlegte Sozialbindung des Eigentums an Grund und Boden. Nur im letzten Fall und da auch wieder nur in einem relativ engen Bereich besteht tatsächlich so etwas wie ein Marktwert für die positiven Wirkungen der Land- und Forstwirtschaft auf die Umwelt, nämlich dort, wo in Gesetzen Entschädigungen für enteignungsgleiche Eingriffe geleistet werden. Das gilt auch für den Bereich vertraglicher Ausgleichszahlungen. Ansonsten erweist sich die Quantifizierung der nicht im Produktionsertrag zum Ausdruck kommenden Leistungen als äußerst schwierig, obwohl sich wertbeständige Eigenschaften einer Landschaft wie bspw „Schönheit“, „Kultiviertheit“ oder „Vielfalt“ in Fremdenverkehrsgebieten sehr wohl gewinnbringend umsetzen ließen.199 Grundvoraussetzung bleibt jedoch – das gebietet bereits der Leistungsbegriff –, dass die Allgemeinheit zu Zahlungen aus den öffentlichen Budgets bereit ist. Nur 194

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Zuwendungen und Eingriffe zu eliminieren. Die Preisstützungen und die Direktzahlungen wären in diesem Falle auf Null reduziert. Danach ist die Art der Landbewirtschaftung zu simulieren, welche sich unter diesen Umständen mittel- bis langfristig einstellt. Als Bspe können Länder bzw Phasen dienen, in denen eine derartige Politik betrieben wird bzw wurde. In der Gegenwart steht Neuseeland für diesen Weg. Nach Abschätzung der Konsequenzen wäre zu klären, in welchen Regionen bzw in welcher Weise die gesellschaftlichen Erwartungen von dem sich einstellenden Bild abweichen. Schließlich sind diese Erwartungen zu beurteilen, und dann ist unter Abwägung mit alternativen Verwendungsmöglichkeiten der Finanzmittel zu entscheiden, welche Maßnahmen unter Einsatz öffentlicher Mittel realisiert werden; Heißenhuber/Hoffmann, Honorierung, 7. Für eine flächen- und kulturlandschaftsbezogene Darstellung der verschiedenen Landschaftsfunktionen siehe Jeschke, Naturraumpotentialkartierung, 17 ff. Heißenhuber/Hoffmann, Honorierung, 3. Dazu siehe Hofreither, Ökosoziale Agrarpolitik, 2. Vgl Huber/Schima, Multifunktionalität, 49 f, zu konkreten Bewertungsmethoden; Köhn, Ausweisung, 127 ff, zur Problematik der Erfassung, Zurechnung und monetären Bewertung von Umweltleistungen. Zu verschiedenen Ansätzen siehe Stemberger, Umwelt und Landwirtschaft, 112. Zu Internalisierungsansätzen der externen Effekte siehe Meyer, Ansätze, 255 ff. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 136.

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wenn der Gesellschaft klar wird, welchen Wert bisher nicht honorierte Leistungen der Landwirtschaft haben, ist die Zustimmung zu deren Finanzierung möglich.200 Auch wenn das weite Leistungsspektrum der Agrarwirtschaft breiten Bevölkerungsschichten heute noch nicht oder zu wenig bekannt sein sollte, scheint es in den letzten Jahren speziell mit dem EG-Beitritt doch gelungen zu sein, für monetäre Leistungen an die Land- und Forstwirtschaft einen relativ hohen Grad an Akzeptanz in der Bevölkerung zu erreichen.201 Dass das manchesmal vielleicht über ein allzu romantisierendes Bild eines Heile-Welt-Bauernhofs erfolgt ist, soll nicht verschwiegen werden. Trotz des immer kleiner werdenden Bevölkerungsanteils der Land- und Forstwirte und diverser Rechtfertigungsprobleme hat sich das ua von Wytrzens202 beschriebene Akzeptanzproblem offensichtlich (noch) nicht bewahrheitet. Aber die öffentliche Meinung kann letztlich keine verlässliche Absicherung bieten, insb nicht unter dem Druck leerer Kassen.

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Hofreither, Ökosoziale Agrarpolitik, 4. Eurobarometer 2002, Wie denken die europäischen Bürger über die Gemeinsame Agrarpolitik? Demnach befürworten rund 62% Direktbeihilfen, 77% die Einkommenssicherung für Landwirte und 81% den Schutz kleiner und mittlerer landwirtschaftlicher Betriebe. Zur grundsätzlich positiven Bewertung der Landwirtschaft in der Gesellschaft siehe Brandkamp, Förderung und gesellschaftliche Stellung der Landwirtschaft, 13 f. Wytrzens, Leistungen, 29 f.

22. (Ökosoziale) Agrarpolitik und Agrarrecht

Gerade heute wird das Agrarrecht oft weniger als eigenständiger Bereich wahrgenommen, denn als Instrument und Anhängsel der Agrarpolitik. Da wird von GAP gesprochen, wenn eigentlich das zugrunde liegende Recht gemeint ist, da werden legistische Maßnahmen als Politikakte charakterisiert. Es ist hier kein Raum, um auf die allgemeine Beziehung zwischen Recht und Politik und insb Agrarrecht und Agrarpolitik einzugehen und die Frage zu klären, ob dem Agrarrecht eine bedeutend höhere Politikaffinität zukommt als anderen Rechtsbereichen. In diesem kurzen Aufriss geht es vielmehr um die Positionierung des Agrarrechts gegenüber der Agrarpolitik der Zukunft, denn ersteres wird seiner hier überprüften Aufgabe der Bewältigung neuer Entwicklungen und Perspektiven nur dann gerecht werden können, wenn es sich über seine Rolle und Abgrenzung gegenüber zweiterer im Klaren ist.

22.1 Agrarpolitik Agrarpolitik203 wird definiert als die Gesamtheit aller Bestrebungen und Maßnahmen204, die darauf abzielen, die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen für den 203

Agrarpolitik wird hier nicht iS wissenschaftlicher Agrarpolitik sondern iS praktischer Agrarpolitik verstanden; dazu siehe Herlemann, Grundlagen der Agrarpolitik, 122. Innerhalb der praktischen Agrarpolitik kann entsprechend ihrer besonderen Zielrichtung und ihrem jeweiligen Ansatzpunkt zwischen konjunktureller, funktioneller und struktureller Agrarpolitik unterschieden werden; Herlemann, Grundlagen der Agrarpolitik, 125 ff. Allgemein zur Agrarpolitik zB für Österreich: Hofreither, Agrarpolitik, 641 ff; Krammer/Scheer/Bochsbichler, Das österreichische Agrarsystem. 1. Teilbericht: Entwicklung und Struktur des österreichischen Agrarsystems (1977); Krammer/Scheer/Bochsbichler/ Fornleitner, Das österreichische Agrarsystem. 2. Teilbericht: Probleme, Perspektiven und Alternativen (1979); Mannert, Agrarpolitik in Österreich: Grundlagen – Leistungen – Zusammenhänge (1991). ZB für Deutschland: Herlemann, Grundlagen der Agrarpolitik; Henrichsmeyer/Witzke, Agrarpolitik; Abel, Agrarpolitik (1967); Dietze, Grundzüge der Agrarpolitik (1967).

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Agrarsektor zu gestalten und den Ablauf der ökonomischen Prozesse im Agrarsektor zu beeinflussen.205 Unter Agrarpolitik kann die planende und ordnende Tätigkeit der EG, des Staates (Bund, Länder, Gemeinden) und der vom Staat autorisierten öffentlich-rechtlichen Körperschaften (Kammern), aber auch privater Organe (wie Vereine, Genossenschaften) im Interesse der Landwirtschaft und des Forstwesens verstanden werden.206 Das BMG 1986 stellt die Agrarpolitik neben die Forstpolitik.207 Das spezielle an der nicht eindeutig von der übrigen Politik klar abgrenzbaren Agrarpolitik ist, dass sie die Landwirtschaft im weitesten Sinn beeinflussen soll und sich auf sie auswirkt. Im weitesten Sinn meint dabei nicht nur die erzeugten Produkte, sondern auch die Menschen, die in ihr beschäftigt sind, und jene, die ihre Leistungen in Anspruch nehmen. Sie umfasst folglich die Erzeugung von Nahrungsmitteln und deren Verteilung, die Produktionsmittel, den Boden und alles, was damit zusammenhängt: Wald, Wasser, Landschaft, Luft, Verkehr, Tiere, Naturkatastrophen, soziale Sicherheit, Betriebe, Wirtschaftsrecht usw. Auf all das nehme der Staat unter dem Begriff der Agrarpolitik Einfluss.208 § 1 LWG 1992 bezeichnet die Ziele dieses Bundesgesetzes ausdrücklich als Ziele der Agrarpolitik des Bundes. Art 33 EGV gibt die Ziele für die GAP209 vor.

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205 206

207 208 209

Bei den Mitteln und Maßnahmen der Agrarpolitik kann zwischen einer Agrarordnungspolitik und einer Agrarablaufpolitik unterschieden werden. Erstere meint die organisatorischen, institutionellen und va rechtlichen Rahmenbedingungen, also die Agrarverfassung (Eigentumsordnung, Steuerrecht, Landnutzung, Erbrecht, Lebensmittelrecht, Arbeitsverhältnisse, Beratungswesen, Verbands- und Organisationswesen), letztere gliedert sich in die Markt- und Preispolitik, Agrarstrukturpolitik, Agrarumweltpolitik und Agrarsozialpolitik; Schmitt, Art Agrarpolitik in HAR, 44 ff. Zu den Mitteln allgemein siehe Henrichsmeyer/Witzke, Agrarpolitik Bd 2, 45 ff; speziell im Bereich der GAP Gilsdorf, Art Gemeinsame Agrarpolitik in HAR, 742 ff. Zur Willensbildung in der Agrarpolitik für Deutschland siehe Schlotter, Die Willensbildung in der Agrarpolitik (1971); Henrichsmeyer/Witzke, Agrarpolitik Bd 2, 411 ff; für die nur wenig transparente Willensbildung im Bezug auf die GAP insb in den zahlreichen Ausschüssen und Arbeitsgruppen siehe Schmidt/Jasper, Agrarwende, 55 f; Henrichsmeyer/Witzke, Agrarpolitik Bd 2, 536 ff; für beide siehe Priebe, Die subventionierte Unvernunft, 221 ff. Henrichsmeyer/Witzke, Agrarpolitik Bd 1, 13. Hancvencl, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 35. Vgl auch Schmidt, Art Agrarpolitik in HAR, 39; François, Kontingentierung, 4 ff; Schiff, Agrar-, Forst-, Jagd- und Fischereipolitik, 3. Teil 2 der Anlage zu § 2, Abschnitt I Z 1 und 2 BMG. Ortner, Die österreichische Agrarpolitik, 23. Zum Begriff der GAP siehe Kap 10.1.2 (S. 167 f). Allgemein siehe zB Ahner, Gemeinsame Agrarpolitik; Priebe, Agrarrecht in Schmidt; Rahn, Das Instrumentarium der gemeinsamen Agrarpolitik, RIW 1980, 262 ff. Für eine inhaltliche Darstellung der GAP aus unterschiedlichen Entwicklungsabschnitten siehe Ehlermann, Grenzen; Gilsdorf, Art Gemeinsame Agrarpolitik in HAR; Groeben, Entwicklungslinien. Zu einzelnen, teilweise bereits historischen Aspekten siehe Götz, Die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, in: Institut für das Recht der Europäischen Gemeinschaften der Universität Köln (Hrsg), Agrarrecht der EWG (1969), 169 ff.

(Ökosoziale) Agrarpolitik und Agrarrecht

505

22.2 Ökosoziale Agrarpolitik Die in Österreich in den letzten Jahren verfolgte Agrarpolitik, die sog Ökosoziale Agrarpolitik, ist eng mit den hier dargestellten Anforderungen der Nachhaltigkeit und Multifunktionalität verbunden. Diese auch außerhalb der Grenzen Österreichs anerkannte Politik geht auf Josef Riegler210 zurück, der 1988 als österreichischer Landwirtschaftsminister das „Manifest für eine Ökosoziale Agrarpolitik in Österreich“ präsentiert hat. Darin wird der Weg zu einer Neuorientierung der Agrarpolitik in einer ökosozialen Landwirtschaft gesehen, die ihre gesamtgesellschaftlichen Ziele durch eine ökonomisch leistungsfähige, ökologisch verantwortungsvolle und sozial orientierte bäuerliche Landwirtschaft zu erreichen trachtet. Der Bauer soll dabei als moderner Unternehmer, als Anbieter begehrter Dienstleistungen und als Hüter der Umwelt fungieren.211 Das Konzept der Ökosozialen Agrarpolitik umfasst also drei Zielrichtungen212: Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit – die Weiterentwicklung einer leistungsfähigen land- und forstwirtschaftlichen Produktion, ihrer qualitativ hochstehenden Verarbeitung und effizienten Vermarktung. Die ökologische Orientierung – der Schutz des Waldes, des Bodens und des Wassers vor den Umweltbelastungen aus Industrie, Verkehr und Siedlungen, ebenso aber die Korrektur ökologisch bedenklicher land- und forstwirtschaftlicher Produktionstechnik. Die soziale Ausgewogenheit – durch geeignete agrarpolitische Rahmenbedingungen sowie direkte Hilfe und Förderung für benachteiligte Betriebe und Regionen sollen die kleinen bäuerlichen Betriebe vor dem Verdrängungswettkampf geschützt werden. Ökosoziale Agrarpolitik wird auch auf Ebene der EU213 sowie weltweit214 viel versprechende Perspektiven aufzeigen können. Das Konzept wurde auch bald auf die Gesamtwirtschaft erweitert. Die in der Folge sog Ökosoziale Marktwirtschaft trachtet danach, Ökologie und Ökonomie iS eines „sowohl – als auch“ zu verbinden. Dh, dass der Markt keinesfalls durch einen noch so gut gemeinten einseitigen Dirigismus zerstört werden dürfe, sondern dass die Mobilisierung marktwirtschaftlicher Kräfte zum vorbeugenden Schutz der Umwelt gerade die Pflege des Marktes als Nährboden des Umweltschutzes voraussetze.215 210

211 212

213

214 215

Riegler verfolgt als Gründer und ehemaliger Präsident des Ökosozialen Forums Österreich diese Zielsetzungen bis heute. Zu den Wurzeln siehe Hofreither, Ökosoziale Agrarpolitik, 2; Hanisch in Bruckmüller/ders/Sandgruber/Weigl, Geschichte der österreichischen Land- und Forstwirtschaft, 41 f. Riegler, Multifunktionalität, 42. Riegler, Zielsetzungen, 322 ff; Riegler, Der ökosoziale Weg, 47 ff; Riegler, Multifunktionalität, 42; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 3; Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 125 f. Siehe Riegler, Der ökosoziale Weg, 55 ff. Zur Beurteilung der Schritte der GAP bis hin zur Reform 2003 aus ökosozialer Sicht siehe Riegler, Multifunktionalität, 43 ff. Die GAP hat sich immerhin in eine Richtung entwickelt, die die negativen Perspektiven Reiseggers, Ökosoziale Agrarpolitik und EU, 24 ff, von 1996 nicht mehr bestätigen kann. Radermacher, Balance oder Zerstörung, 170 ff. Wimmer in Pernthaler/Weber/ders, Umweltpolitik durch Recht, 87 f. Zur Erweiterung der Sozialen Marktwirtschaft zum Drei-Komponenten-Modell der Ökosozialen Marktwirtschaft siehe Friewald-Hofbauer/Scheiber, Ökosoziale Marktwirtschaft, 36 f.

506

Perspektiven des Agrarrechts

Die Ökosoziale Agrarpolitik beruht insb auf den Grundsätzen der Nachhaltigkeit und Multifunktionalität. Die Abgrenzung zwischen beiden Begriffen wird in einer OECD-Studie zur Multifunktionalität216 versucht. Während demnach Nachhaltigkeit ressourcenorientiert, langfristig und global orientiert gesehen wird, umschreibt Multifunktionalität die Eigenschaft des Produktionsprozesses mit Auswirkungen auf die Erreichung verschiedenster gesellschaftlicher Ziele. Nachhaltigkeit ist bezogen auf Ressourcen und ihren Schutz, während sich Multifunktionalität auf Handlungen bezieht.217 Nachhaltigkeit ist ein heute primär aus ökologischer Sicht entwickeltes Modell, das auf den ökonomischen Bereich übertragbar ist, Multifunktionalität ist ein rein ökonomisches Konzept, das über die Thematisierung überbetrieblicher Leistungen ökologische Zielsetzungen stützen kann. Die integrierte Betrachtung beider Konzepte wird heute unbestritten als sinnvoll erachtet. So vermöge gerade eine multifunktional orientierte Landwirtschaft einen wichtigen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung zu leisten.218 Der Ansatz einer Multifunktionalität der bäuerlichen Bewirtschaftung spreche die nachhaltige Nutzung und Entwicklung unseres Lebensraumes in direkter Weise an.219 Die Strategie der Abgeltung der im Rahmen der Multifunktionalität erbrachten überlandwirtschaftlichen Leistungen wird als Voraussetzung für eine nachhaltige Entwicklung angesehen.220 Die Ökosoziale Agrarpolitik versucht die Integration beider Konzepte. Nicht zuletzt weil Multifunktionalität letztlich die eigentliche Begründung für den agrarpolitischen Anspruch auf flächendeckende Bewirtschaftung sei221, ist sie bemüht, die vielfältigen Funktionen der Land- und Forstwirtschaft als unersetzbare Leistungen für eine Wohlstandsgesellschaft mit hohem Umweltbewusstsein sicherzustellen. Hinsichtlich der Nachhaltigkeit will sie der Marktwirtschaft die notwendigen ordnungspolitischen Rahmenbedingungen und Impulse durch Umbau des Steuersystems, finanzielle Anreize, Kreislaufwirtschaft usw geben.222 Die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Zielrichtungen der Ökosozialen Agrarpolitik stimmen mit dem Drei-Säulen-Modell der Nachhaltigkeit überein. Schließlich ist auch die rechtliche Umsetzung der Ökosozialen Agrarpolitik innerhalb der verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen223 eng mit der juristischen Implementierung bzw Ermöglichung von Nachhaltigkeit und Multifunktionalität verbunden.224 Inwieweit hier dem Agrarrecht eine bestimmende Rolle zukommen kann, soll im nun folgenden Abschnitt beantwortet werden.

216

217 218 219

220 221 222 223 224

OECD, Multifunktionalität: Auf dem Wege zu einem Analytischen Rahmen (2001), 11. Siehe auch Europäische Kommission/GD Landwirtschaft, Ein Konzept für Indikatoren der wirtschaftlichen und sozialen Dimensionen einer nachhaltigen Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums (2001), 9. Winkler, Die gute fachliche Praxis, 3 FN 5. Huber/Schima, Multifunktionalität, 47. Jeschke, Naturraumpotentialkartierung, 17, dort auch zu Grundprinzipien der ökologischen und nachhaltigen Ausrichtung der multifunktionalen Raumnutzung. Siehe auch Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 56 ff. Molterer, Österreichisches Programm, 12. Pevetz, multifunktionale Landwirtschaft, 62. Popp, Ökosoziale Konvention, 52. Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, insb 122 ff. Siehe Kap 20.3 (S. 475 ff) und 21.3 (S. 493 ff).

(Ökosoziale) Agrarpolitik und Agrarrecht

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22.3 Verhältnis Agrarpolitik – Agrarrecht Dass das Agrarrecht im Laufe seiner Entwicklung vor ideologischer Überfrachtung und politischem Missbrauch nicht gefeit war, hat bereits die historische Analyse ergeben.225 Dem Agrarrecht ist offenbar eine große Affinität zu politischen Leitbildern und Zielen eigen, eine Abhängigkeit, die allgemeine Rechtsbereiche wie etwa das Zivilrecht in einem viel geringeren Ausmaß auszeichnet. Nicht ohne Berechtigung meint Pikalo226, dass ideologische Vorstellungen und Tendenzen, die sich „vorzugsweise gerade des Agrarrechts als Tummelplatz für ihre Kräfte bemächtigen“, diesem ein eigenartiges Gepräge und eine oft geradezu dynamische Brisanz gäben. Für die Frage der agrarrechtlichen Perspektive angesichts ökosozialer und Gemeinsamer Agrarpolitik erscheint die grundsätzliche Herausarbeitung des Zusammenhanges von Agrarpolitik und Agrarrecht wesentlich.227 Ein Handbuch des österreichischen Agrarrechts könne etwa für Welan228 nicht ohne eine Darstellung der Leitbilder, Träger und des Willensbildungsprozesses der österreichischen Agrarpolitik auskommen. Den Transformationsprozess von Politik in Recht umschreibt er mit dem Titel „Agrarpolitik im Spiegel des Rechts“. Wie in einem Spiegel seien im gesatzten Recht die durchgesetzten und durchzusetzenden politischen Konzepte erkennbar. Besonders deutlich würde das bei rechtlichen Zielbestimmungen wie bspw im LWG, Bodenreform- oder Grundverkehrsrecht. Aus diesen Zielformeln seien die Leitbilder der Agrarpolitik ableitbar, in denen nicht nur die Agrarpolitik bestimmter dominierender Gruppen, sondern auch der Strukturwandel von Staat, Gesellschaft und Wirtschaft zum Ausdruck komme.229 Auch im geltenden deutschen Agrarrecht haben viele Schichten deutscher Agrarpolitik mit häufig gegenläufigen Tendenzen ihren Niederschlag gefunden. „Mehr als auf anderen Rechtsgebieten wird die Abhängigkeit des Rechts von der politischen Entwicklung deutlich.“230 Restbestände historischer politischer Ansätze und Konzeptionen blieben im Recht teilweise auch dann noch erkennbar, wenn die aktuelle Agrarpolitik sich schon wieder in anderen Bahnen bewege. Das Agrarrecht als Gesamtheit der auf die Land- und Forstwirtschaft bezogenen Rechtsvorschriften wird also von der jeweils herrschenden Agrarpolitik entscheidend geprägt und ist 225

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Zum Einfluss der Ideologien auf das Agrarrecht siehe Pikalo, Zur Kritik des Landwirtschaftsrechts, 58; Pikalo, Die Funktion des Landwirtschaftsrechts, 211. Vgl auch das enge Wechselverhältnis von Agrarpolitik und Agrarrecht in der DDR bei Steding, Agrarpolitik und Agrarrecht in der DDR, 986 ff; Rühmland, Das Agrarrecht der Deutschen Demokratischen Republik (DDR), 62. Pikalo, Bedeutung der Rechtsvergleichung, 254. Schiller, Die Agrarpolitik als Wissenschaft, 107 f, schlägt vor, die wissenschaftliche Agrarpolitik als ein Teilgebiet einer gesamten „Sozialökonomik des Landbaues“ anzusehen, die daneben auch andere Fächer wie zB das Agrarrecht umfasse, das „innerhalb der Landbauwissenschaften weniger nach der juristischen als vielmehr nach der wirtschaftswissenschaftlichen Seite hin gepflegt wird“. Vgl zum Verhältnis Forstpolitik – Forstrecht Pleschberger, Staat und Wirtschaft. Am Beispiel der österreichischen Forstgesetzgebung von 1950 bis 1987 (1989). Welan, Agrarpolitik im Spiegel, 211. Welan, Agrarpolitik im Spiegel, 211 f. Baur, Freiheit und Bindung, 507.

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Perspektiven des Agrarrechts

darum so vielfältig und unterschiedlich wie es die nationalen Agrarpolitiken sind.231 Recht generell ist Produkt, Instrument und Spiegel der Politik, das trifft auch auf das Verhältnis von Agrarrecht und Agrarpolitik zu.232 Wenn das Agrarrecht also Spiegel der Agrarpolitik ist233, liegt eine Definition desselben über die Politik nahe. So behandelt etwa Schwind234 traditionelle Gebiete des Agrarrechts im Lichte ihrer agrarpolitischen Zielsetzungen. Für Merkel235 steht der Begriff des Agrarrechts in der Nähe der Agrarpolitik und umschreibt damit jene Rechtsgebiete, die den von der Agrarpolitik erfassten Lebensbereichen entsprechen.236 Nach einer Definition des schweizerischen Agrarrechts umfasst das Agrarrecht alle staatlichen Vorschriften, welche für die Durchsetzung der Agrarpolitik des Staates notwendig sind.237 Die Problematik der Begriffsabgrenzung des Agrarrechts wird damit jedoch nur auf den Begriff der Agrarpolitik verlagert.238 Die Spiegelung agrarpolitischer Zielsetzungen in der Agrargesetzgebung erlaubt überdies trotz der Orientierung am Verfassungsrecht, der Rechtsangleichung in der EG, der Aufträge des LWG und des EGV und des Leitbilds des bäuerlichen Familienbetriebs kein logisch aufgebautes Agrarrechtssystem.239 Wenn das Agrarrecht also auch Instrument der Agrarpolitik ist240, dann weist das Agrarrecht zwar stets eine gewisse Kongruenz mit der Agrarpolitik auf241, ist 231 232

233

234 235 236

237 238 239 240

Bach, Vorwort 1974, 5. Gatterbauer/Holzer/Welan, Agrarpolitik und Agrarrecht in Österreich, 9; für das Umweltrecht Welan, Umweltpolitik und Umweltrecht, 15. Vgl auch Steding, Recht für Agrarunternehmen, 11. Recht ist geronnene Politik; Penski, Recht als Mittel von Politik, 40. Recht ist kristallisierte, kodifizierte Politik; Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 7. „Es ist das Agrarrecht der sinnfällige Ausdruck der in einem Staate von den maßgebenden Faktoren betriebenen Agrarpolitik“; Haager, Das österreichische Agrarrecht, V. Agrarrecht ist „der zum Gesetz erhobene Wille der Agrarpolitik“; Pikalo, Die Funktion des Landwirtschaftsrechts, 214, siehe auch 220. Das Europäische Agrarrecht ist die Umsetzung der europäischen (Agrar)Politik; Leidwein, Europäisches Agrarrecht, 34. Vgl Welan, Agrarpolitik im Spiegel des Rechts; Feiter, 30 Jahre Agrarpolitik – ihre Spiegelung im Agrarrecht, AgrarR 1995, 74 ff. Schwind, Österreichische Agrarpolitik im Spiegel des Gesetzes, 661 ff. Merkel, Standort, 29. Steding, Spannungsfeld, 307, beobachtet auf nationaler und europäischer Ebene eine Verrechtlichung von agrarpolitischen Maßnahmen in Gestalt ihrer „Vergesetzlichung, Vergerichtlichung und Bürokratisierung“. Als exemplarischen Beleg wertet er die ausdrückliche Anerkennung der Landwirtschaft als staatlich förderungsbedürftiger und würdiger Wirtschaftszweig durch § 1 dt LWG. Allgemein zu diesen drei Grundtypen der Verrechtlichung siehe Voigt, Recht – Spielball der Politik?, 148 ff. Pfenninger, Zur Kodifikation des schweizerischen Agrarrechts, 81 f. Holzer, Begriff, 305; Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 22. Siehe Kap 10.1.2 (S. 169). Lipinsky, Agrarpolitik und Agrarrecht, 9. ZB Deneke, Schwerpunkte der Agrarpolitik, 203; Ehlermann, Europäisches Agrarrecht als Instrument der Gemeinschaftspolitik. Allgemein Voigt, Recht – Spielball der Politik?, 135 ff. Nach Steding, Spannungsfeld, 306 f, umfasst Agrarpolitik – übergreifend im Verhältnis zum Agrarrecht – die Gesamtheit der Maßnahmen, die der Staat zur Erreichung seiner Zielsetzung im Bereich der Landwirtschaft anwendet. Das Agrarrecht ist dann nur ein,

(Ökosoziale) Agrarpolitik und Agrarrecht

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ihr gegenüber aber eigenständig. Es gibt keine Identität zwischen Agrarpolitik und Agrarrecht.242 Agrarpolitik kann dabei mit verschiedenen Instrumenten betrieben werden, va aber mit Hilfe des Agrarrechts in der Ausgestaltung als administrativer Eingriff. Rechtliche Steuerungsmaßnahmen greifen idR schneller als der Marktmechanismus, außerdem gibt es Bereiche, in denen marktwirtschaftliche Steuerungsinstrumentarien gar nicht oder nur unzulänglich zu den erwünschten Ergebnissen führen. Gerade im Hinblick auf das moderne Agrarwirtschaftsrecht bestehe aber die Gefahr, dass dann uU das Recht zum „Knecht der Politik“ herabgewürdigt und missbraucht werden könnte.243 Gerade angesichts der Integration der Landwirtschaft in den gemeinsamen europäischen Markt und der dabei zumeist abwartenden Rolle der Agrarjuristen wird der Eindruck beklagt, dass das europäische Agrarrecht nichts anderes sei als ein Anhängsel der Wirtschaftspolitik, dass „es degradiert ist zu einer technischen Regelung, einer Regelung die mit den wandelbaren wirtschaftspolitischen Entscheidungen steten Änderungen unterworfen ist. Was hier entsteht ist nicht eigentlich ,Recht‘, sondern technischer Nachvollzug wirtschaftlicher Kompromisse.“244 Pikalo245 betont hingegen die Aufgabe des Agrarrechts „nicht nur Diener und Willensvollstrecker jeder Agrarpolitik zu sein, sondern auch umgekehrt auf die Agrarpolitik dahin Einfluss zu nehmen, dass die politischen Zielsetzungen unter Berücksichtigung der tragenden Grundsätze des Rechts gesetzt und verwirklicht werden.“246 Trotz der besonderen Nähe zwischen Rechtssetzung und politischen Entscheidungen im Agrarbereich247 sei das Gesetz gerade nicht bloßer Nachvollzug gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Fakten, sondern vielmehr eine Entscheidung des Gesetzgebers, die auf rationalen und volitiven Grundlagen beruhe.248 Wenn das Agrarrecht aber auch (bloßes) Mittel der Politik ist249, kommt ihm nur mehr die Rolle des stummen Dieners zu. Das Recht ist jedoch sowohl positives 240

241 242 243 244 245 246 247 248 249

möglicherweise aber sogar das wichtigste Handlungsinstrument des politischen Systems in der Landwirtschaft. Steding, Bedenklichkeiten, 150. Steding, Spannungsfeld, 306. Pikalo, Bedeutung und Funktion, 60 f. Baur, Einige methodische Bemerkungen, 3. Pikalo, Bedeutung und Funktion, 61 f. Pikalo, Bedeutung und Funktion, 67. So zB Friedrich, Der landwirtschaftliche Strukturwandel, 14. Dazu siehe Baur, Einige methodische Bemerkungen, 5 f mit Bspen. Agrarrecht als Mittel der Agrarpolitik, Frühjahrstagung der DGAR, AgrarR 1987, Beilage II, ergibt eine (teilweise) pessimistische Beurteilung der Situation. Da die Agrarpolitik die notwendigen Weichenstellung zu treffen habe und nicht das Agrarrecht, sei letzteres nur ein Werkzeug, vermittels dessen die agrarpolitischen Vorgaben zu realisieren seien. Dasselbe gilt auch für die Agrarrechtspolitik. Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 31, macht darauf aufmerksam, dass die Agrarpolitik als die Zielsetzung für einen bestimmten abgrenzbaren Lebensbereich (agrar)rechtspolitische Überlegungen einbeziehen müsse, um sich die Gestaltungsmöglichkeiten, aber auch die Grenzen derselben zu vergegenwärtigen und um die Verbindungslinien zu anderen Lebensbereichen zu gewinnen, die zuverlässig nur durch rechtspolitische Erwägungen abzustecken seien. Die Rechtspolitik habe also eine im Wesentlichen der Agrarpolitik nachgeordnete Rolle.

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Perspektiven des Agrarrechts

Fundament als auch begrenzende Schranke der Politik.250 Genügt bspw der von der Rechtsordnung zur Verfügung gestellte Ermessensspielraum nicht zur Verwirklichung bestimmter politischer Ziele, so können neue Ziele erst nach Änderung der Rechtsgrundlagen verwirklicht werden. Die Politik als staatliches oder auf den Staat bezogenes Handeln ist also den übergeordneten Maßstäben des Rechts unterworfen.251 Diesem Postulat gerecht zu werden wird aber umso schwieriger, je komplexer, restriktiver und dirigistischer die Agrarverfassung ausgestaltet ist.252 Seitdem der Staat die Agrarverfassung in spezieller Weise formt, ergibt sich ständig agrargesetzlicher Handlungsbedarf für die Legislative. Die sich laufend verändernden wirtschaftlichen und ökologischen Rahmenbedingungen erzwingen Korrekturen und Ergänzungen der Agrarverfassung („Agrarreformen“), die damit wieder auf die agrarpolitischen Vorgaben rückschließen.253 Die vermehrte Inanspruchnahme der Gerichte zur Prüfung der „Rechtmäßigkeit“ agrarpolitischer Entscheidungen bzw agrarrechtlicher Beschlüsse speziell auf EU-Ebene macht die letztlich übergeordnete Bedeutung des Rechts bewusst.254 Die Beziehungen zwischen Recht und Politik sind bisher nur ansatzweise geklärt.255 Recht und Politik gehören offensichtlich zusammen, sind nicht als Gegensätze zu begreifen, aber sicher unterschieden. Penski widmet sich allgemein der Frage, ob Recht überhaupt als Mittel von Politik verstanden werden kann, und kommt zu dem Ergebnis, dass die Beziehung von Politik zum Recht unter dem Gesichtspunkt des Mittels als eines kausalgesetzlichen einsetzbaren Gegenstan250

251

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„Politik muss sich im Rechtsstaat immer im Rahmen der Rechtsordnung vollziehen: Agrarpolitik also im Rahmen des Agrarrechts“; Kaufmann, Schweizerisches Agrarrecht heute, 1; Thalheim, Aktuelle agrarpolitische Entwicklungen, 329 und 332. Zu den insb rechtlichen Grenzen des agrarpolitischen Handelns siehe Martinstetter, Grenzen der Agrarpolitik, 459 ff. Allgemein siehe Spielbüchler, Recht als Instrument und Zügel der Politik, 23 ff. Lipinsky, Agrarpolitik und Agrarrecht, 3. Das Recht ist – wie Storm, Art Umweltrecht in HdUR, 2336, für das Umweltrecht festhält – nicht nur als Implementationsinstrument der Politik anzusehen. Unter der Herrschaft des Rechts gewännen die Ziele und Prinzipien der Politik eine eigene Dimension und eigene Maßstäbe, an denen sich das Recht ausrichte. Allerdings könnte eine allzu große Nähe des Agrarrechts zur Agrarpolitik, oder die allzu einseitige Fundierung desselben auf ausschließlich agrar(rechts)politische Zielsetzungen zur Folge haben, dass eine derart auf solche Ziele abgestützte Rechtsanwendung nicht mehr das Ausmaß an Rechtssicherheit abgeben kann, „das um der Glaubwürdigkeit des positiven Rechts willen“ notwendig ist. Politische Zielsetzungen müssen früher oder später die sich regelmäßig ändernden großen agrarpolitischen Vorgaben mitvollziehen; Scheyhing, Strenge Rechtsbegriffe, 31. Lipinsky, Agrarpolitik und Agrarrecht, 9. Lipinsky, Agrarpolitik und Agrarrecht, 4. Insofern ist Agrarverfassungspolitik und damit Agrarrechtspolitik ein wesentlicher Teil der Agrarpolitik. Der Agrarpolitik durch Agrarrecht betreibende Staat kann dabei nicht Interessenvertreter der Landwirtschaft sein, er ist dem Gemeinwohl verpflichtet. Er kann deshalb nur solche Entscheidungen im Interesse der Landwirtschaft treffen, die gleichzeitig dem Gesamtwohl dienen. Zu Fragen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit im Zusammenhang mit Änderungen der Agrarpolitik siehe Richli/Nützi, Vertrauensschutz; Richli, Agrarpolitik 2002, 33 ff. Penski, Recht als Mittel von Politik, 35 mwN. Vgl Voigt, Recht – Spielball der Politik?

(Ökosoziale) Agrarpolitik und Agrarrecht

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des sowohl bei der Anwendung bestehenden als auch bei der Schaffung neuen Rechts kaum angemessen zu begreifen sei.256 Recht sei vielmehr notwendigerweise Inhalt und Gegenstand von Politik und Gesetzgebung Ergebnis von Politik257, nicht Mittel iS eines technisch-kausal einzusetzenden Gegenstandes, sondern Mittler iS einer normativen Kommunikationsform, die auf anerkennungsfähige Vereinbarkeit von widerstreitenden Zwecken und Handlungszusammenhängen gerichtet sei. Mit Verwendung der Rechtsform müsse sich Politik auf diesen Vermittlungszusammenhang einlassen, dh sie müsse die Anerkennung rechtlicher Regeln unter dem Gesichtspunkt der Vereinbarkeit gesellschaftlicher Norm- und Handlungsbereiche herbeiführen. Auf der anderen Seite aber haben heute viele Vorschriften speziell im EGAgrarrecht großteils rein technischen Charakter. Diese Normen werden idR von Nicht-Juristen ausgearbeitet und beraten, der materielle Gehalt an Gerechtigkeit tritt zurück. Ihre technische Kompliziertheit verstellt den Blick auf das Dahinterstehende, sie sind gerechtigkeitsindifferent und bilden bloß technokratisches Recht aus.258 Gleichwohl sind ihre Detailregelungen, Messzahlen und Grenzwerte, Preisfestsetzungen, Äquivalente und Großvieheinheiten Ausdruck verschiedenster Interessen. Es kommt zur „Politisierung des Details“259, Rechtsnormen werden letztlich sehr wohl nur mehr als Mittel zur Erreichung bestimmter Zwecke eingesetzt. Wenn hier eine solche Instrumentalisierung und „Profanierung“ des Rechts und im Recht feststellbar ist, dann ist auch eine Abwertung des Agrarrechts durch die Agrarpolitik zu einem bloßen technischen Instrument denkbar. Damit kann in manchen Bereichen eine „Entrechtlichung“ des Agrarrechts durch die Agrarpolitik beobachtet werden. Kommt man auf die eingangs gestellte Frage nach der Position des Agrarrechts gegenüber der Agrarpolitik angesichts der neuen Perspektiven und speziell auch der Umsetzung der Ökosozialen Agrarpolitik zurück, bedeuten die hier gewonnenen Einsichten zweierlei. Zum einen ist und wird verstärkt auch in Zukunft Aufgabe des Agrarrechts sein, politischen Interessen gegenüber klare rechtliche Grenzen aufzuzeigen und sich gleichzeitig um sachgerechte Novellierungen und Weiterentwicklungen der rechtlichen Agrarordnung gerade unter dem Gesichtspunkt der Multifunktionalität zu bemühen. Zum anderen sollte das Agrarrecht versuchen, politische Zielsetzungen und Vorgaben weniger in gerechtigkeitsindifferentem, technokratischem Recht zu verankern, als vielmehr seine oben beschriebene Rolle als Kommunikationsform normativer Natur zur Geltung zu bringen. Nur solches agrarisches Recht ist in der Lage, Zielkonflikte abschließend und verbindlich zu entscheiden.260 Diese Mittlerfunktion zeigt sich insb im normativen Interessensausgleich zwischen Umwelt und Landwirtschaft und unter den Aspekten der Nachhaltigkeit. Kurz gesagt wird nur eine selbstbewusste Rolle des Agrarrechts gegenüber der Agrarpolitik in Zukunft ökosoziale Dimensionen zur Geltung bringen können. 256 257

258 259 260

Penski, Recht als Mittel von Politik, 37 ff. Recht wird nicht mehr als etwas Vorgegebenes, Überkommenes verstanden, sondern als etwas durch Politik Geschaffenes und deshalb Änderbares. Siehe Kap 17.1 (S. 389). Welan, Umweltpolitik und Umweltrecht, 16. Hötzel, Umweltvorschriften, 30.

23. Vereinfachung, Differenzierung, Renationalisierung

Zunehmende Verrechtlichung und Ausweitung des die Landwirtschaft betreffenden Regelwerkes führen dazu, dass die Überlebenschancen des landwirtschaftlichen Unternehmers immer stärker davon abhängig sind, wie er mit diesen Regelungen fertig wird.261 Auf der anderen Seite geraten aber auch die Gesetzgebungsinstitutionen speziell der EU in zunehmende Abhängigkeit von technischen, dirigistischbürokratischen Regelungen der Agrarexperten, die auch die zuständigen supranationalen und nationalen Verwaltungsstellen fachlich und quantitativ überfordern.262 Hier wird ein Gegensteuern, eine größere Überschaubarkeit und nicht zuletzt ein näheres Heranrücken an den bäuerlichen Normadressaten vonnöten sein. Eine Perspektive des Agrarrechts der Zukunft könnte in diesem Zusammenhang in einer Vereinfachung, einer Deregulierung263 liegen. In erster Linie wird dabei zu Recht an das gemeinschaftliche Agrarrecht gedacht, wenngleich eine deutliche Verminderung der Regelungsdichte und Erhöhung der Transparenz der Vorschriften auch an den nationalen Gesetzgeber eine berechtigte Forderung darstellt. Da letztere aber schon des Öfteren Gegenstand nationaler Diskussionen war, soll hier mit einem Blick auf Vereinfachungspotentiale des EG-Agrarrechts das Auslangen gefunden werden. Ein ebenfalls wiederholt geäußerter Kritikpunkt am Gemeinschaftsrecht der Agrarmärkte ist die fehlende bzw mangelnde Differenzierungsmöglichkeit der ersten Säule, um flexibler, differenzierter und damit auch mit mehr Verständnis der Landwirte agieren zu können. Hier wird zu untersuchen sein, welches Differenzierungspotential die einschlägigen Rechtsinstrumente bieten. Schließlich wird seit längerem bezüglich des EG-Agrarrechts über einen viel radikaleren Schritt nachgedacht, nämlich über die Zweckmäßigkeit oder gar Notwendigkeit einer „Rückführung“ der Agrarpolitik der EU in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Dabei wird „Rückführung“ oft mit „Renationalisierung“ einer 261 262 263

Vgl Lipinsky, Zur Problematik, 248. Kroll, Vereinfachung, 94 mwN. Zum Begriff der „Deregulierung“ siehe Korinek, Staatsrechtliche Ansätze für eine Deregulierung, 409 f.

Vereinfachung, Differenzierung, Renationalisierung

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von der Gemeinschaft für einen bestimmten Wirtschaftssektor neutral und einheitlich gestalteten Politik gleichgesetzt.264 Je nach vertretener Position werden solche Vorschläge als Demontage eines mühsam erreichten Integrationsstandes verdammt oder als Lösungsansatz für die angespannte Finanzierungslage sowie im Hinblick auf die Erweiterung und den damit verbundenen Problemen der Integration dieser teilweise bedeutenden Landwirtschaftssektoren in den gemeinsamen Agrarmarkt begrüßt. Hier wären die rechtlichen Rahmenbedingungen einer solchen Renationalisierung, die eng mit bereits schon jetzt feststellbaren Dezentralisierungstendenzen verbunden sind, klarzustellen.

23.1 Vereinfachung Was die Gestaltung der EG-Agrarrechtsnormen selbst anlangt, sind die legistischen Versuche des Gemeinschaftsgesetzgebers zu deren Simplifizierung bisher noch nicht allzu erfolgreich gewesen.265 Der Vereinfachungsbedarf in der gemeinschaftlichen Agrargesetzgebung ist jedenfalls unbestritten. Die Gemeinschaftsorgane haben zahlreiche Initiativen zur Verbesserung der Gesetzgebungsqualität ergriffen, wie etwa die kommissionsinternen „Règles de Technique Législative“ oder die interinstitutionelle Vereinbarung über „Gemeinsame Leitlinien für die redaktionelle Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften“266. Bereits seit Mitte der 1970er Jahre haben Rat und Kommission dbzgl Anstrengungen unternommen.267 Zuletzt hat die Kommission 2003 eine Mitteilung zum Thema „Aktualisierung und Vereinfachung des Acquis communautaire“268 beschlossen, deren Ziel ein zuverlässiger, aktueller und benutzerfreundlicher Acquis ist, indem das Gemeinschaftsrecht gestrafft und klarer gestaltet wird. Der Aktionsrahmen betrifft legistische Aktionen (Vereinfachung des Acquis, seine vollständige Konsolidierung, ständige Aktualisierung und Kodifizierung), verbesserten Zugang zum Recht und die Umsetzung. Als prioritäre Politikbereiche für eine legislative Vereinfachung werden insb auch Landwirtschaft und GAP genannt.269 Speziell für den Agrarbereich legt die Kommission 1999 einen Bericht über die „Vereinfachung der Agrargesetzgebung“270 vor, in dem sie die vielfach geäußerte Kritik in vielerlei Hinsicht für gerechtfertigt hält und sich für eine Vereinfachung ausspricht. In der Folge werden im Zuge der Agenda 2000 in den einzelnen Arbeitsgruppen und Ausschüssen inhaltliche Vereinfachungen diskutiert. So wird bspw wiederholt eine dringend notwendige Vereinfachung des Förderungssystems, gera264 265

266 267 268

269 270

Seidel, Rückführung, 381. Auch die 1992 gegründete Europäische Gesellschaft für Gesetzgebung (European Association of Legislation – EAL) tritt für die Eindämmung der Normenflut und bessere Gesetze in Europa ein; siehe NJW 1992, 1087. ABl 1999 C 73/1. Siehe Kroll, Vereinfachung, 94. KOM(2003) 71 endg vom 11.02.2003. Vgl auch bereits Abschnitt 2.2. der Mitteilung der Kommission – Aktionsplan „Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfeldes“, KOM(2002) 278 endg. Tab 2: Prioritäre Politikbereiche für Phase I, KOM(2003) 71 endg, 10. KOM(1999) 156 vom 28.04.1999.

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de auch für die Beihilfeadministration, gefordert. Die Rechtstexte dieser GAP-Reform scheinen diesen Anliegen jedoch nur in unzureichendem Ausmaß nachgekommen zu sein. Mit Ende 2000 beginnt eine „Ad-hoc-Arbeitsgruppe“ mit der Prüfung und Erörterung von Vereinfachungsvorschlägen. In ihrem bislang letzten Vereinfachungsbericht 2001271 konstatiert die Kommission denn auch zahlreiche Fortschritte. Die Idee der Gewährung von Beihilfen in Form einer kumulierten, für mehrere Jahre konstanten, produktionsunabhängigen Zahlung an die Betriebe272 wird schließlich mit der Einführung der einheitlichen Betriebsprämie durch die GAP-Reform 2003 aufgegriffen. Wer allerdings den in der VO (EG) Nr 1782/2003 niedergelegten politischen Kompromiss mit allen Entkoppelungsvarianten etc studiert, wird bald von der Verfehlung des Vereinfachungszieles überzeugt sein. Ein Grundproblem jedweder europarechtlichen Gesetzgebung liegt im naturgemäß völlig unterschiedlichen Zugang der verschiedenen Rechtssystemen entstammenden Gemeinschaftsjuristen zu legistischen Gestaltungsfragen, die sich nur begrenzt durch Leitlinien harmonisieren lassen. Dazu kommt noch das Problem allenfalls unscharfer und uneinheitlicher Sprachfassungen zumindest jenseits der – für gewöhnlich englischen oder französischen – Originalversionen.273 Neben Verbesserungen bei den Übersetzungen ist noch eine ganze Reihe weiterer Ansätze denkbar. So könnte etwa eine größere Vereinheitlichung häufig verwendeter Rechtsbegriffe wie zB des Erzeugers oder des Betriebs angestrebt werden274, was allerdings – wie gezeigt – selbst im nationalen Recht eine unlösbare Aufgabe darstellen dürfte. Wenn aber dasselbe gemeint ist, sollte in jeder Sprachfassung auch einheitlich derselbe Begriff Verwendung finden.275 Weiters sollten die Erwägungsgründe in den Präambeln von Rechtsakten nicht allein das nach Art 253 EGV gerade Nötigste enthalten, sondern vielmehr das „warum“ und „wie“ einer Regelung umschreiben, um so zur besseren Verständlichkeit der Normen beizutragen. Teilweise wird auch versucht, durch eine sog horizontale Gesetzgebung die Agrarregelungen transparenter zu gestalten, wodurch im Ansatz ein allgemeines Agrarrecht auf Gemeinschaftsebene entsteht.276 Gleichartige Probleme – etwa Kontrollregelungen für verschiedene Beihilfenregime – werden dabei in horizontalen Regelungen gleichsam vor die Klammer gezogen.277 Solche sektorübergrei-

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KOM(2001) 48 endg vom 29.01.2001, 14. Lukanow, EU-Kontrollrecht, 259; Angerer, EG-Beihilfevorschriften, 293. Dazu näher Priebe, Lässt sich die gemeinschaftliche Agrargesetzgebung vereinfachen?, 705. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 275. Vgl Angerer, EG-Beihilfevorschriften, 290; Kroll, Vereinfachung, 95. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 274; Priebe, Lässt sich die gemeinschaftliche Agrargesetzgebung vereinfachen?, 705. VO (EWG) Nr 3508/92 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, abgelöst durch VO (EG) Nr 1782/2003; VO (EG) Nr 2419/2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der VO 3508/92 eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, abgelöst durch VO 796/2004. Priebe, Diskussionsbeitrag, 101, bezeichnet das INVEKOS-System als „Teilkodifikation

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fenden Maßnahmen278 sollen zwar alle Erzeugnisse erfassen, enthalten jedoch regelmäßig Vorbehalte zugunsten spezifischer Regelungen. Ein weniger effektiver Schritt wäre gleichlautende sektorielle Regelungen zu erlassen. Ein weiteres Instrument stellt die Konsolidierung des Rechtsbestands dar. Dabei wäre verstärkt von allzu unübersichtlichen Novellierungen einzelner Normen Abstand zu nehmen und wären stattdessen die Stammvorschriften und sämtliche anschließende Novellen in einem einzigen, nicht rechtsverbindlichen Text zusammenzufassen, ohne die betreffenden Regelungen inhaltlich oder formal zu verändern.279 Damit wäre ein Minimum an Übersichtlichkeit erzielbar. Über bloße Neuerlassungen konsolidierter Texte hinaus geht eine redaktionelle Zusammenfassung aller Rechtsvorschriften einschließlich sämtlicher Änderungen in einem neuen Rechtsakt. Dabei sind Textberichtigungen möglich, nicht jedoch inhaltliche Änderungen. Man spricht von einer rein formalen Kodifizierung zur Rechtsbereinigung.280 Im Gegensatz zur Kodifizierung wird durch die Neufassung von Rechtsvorschriften der grundlegende Rechtsakt auch in inhaltlicher Hinsicht erheblich verändert.281 Gerade anlässlich durchgreifender Änderungen könnte sich die solcherart erfolgende „Erneuerung“ der Gemeinschaftsgesetzgebung durch die vollständige Neuerlassung grundlegender Rechtstexte als zweckmäßig erweisen. Priebe282 schlägt weiters vor, die Änderungsfrequenz insofern zu reduzieren, als nicht wegen jeder „Kleinigkeit“ sofort die Gesetzgebungsmaschinerie in Gang 277

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von Verwaltungsverfahrensrecht“. Zur Situation vor Erlassung dieser einheitlichen Regelungen siehe Angerer, EG-Beihilfevorschriften, 289 ff. ZB VO (EWG) Nr 3719/88 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ein- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse; VO (EG) Nr 800/1999 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen; VO (EWG) Nr 2220/85 mit gemeinsamen Durchführungsbestimmungen zur Regelung der Sicherheiten für landwirtschaftliche Erzeugnisse; VO (EG) Nr 1259/1999 zur Festlegung von Gemeinschaftsregeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik; VO (EG) Nr 1782/2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe. KOM(2003) 71 endg vom 11.02.2003, 12. KOM(2003) 71 endg vom 11.02.2003, 13 f; Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 276; Priebe, Diskussionsbeitrag, 105. Das Reduktionspotential durch solche Kodifizierungen wird auf 35.000 Amtsblattseiten geschätzt, der Kodifzierungsprozess soll bis Ende 2005 abgeschlossen sein. Vgl Primosch, Aktualisierung und Vereinfachung, 402. ZB VO (EG) Nr 2038/1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker; VO (EWG) Nr 2467/98 über die gemeinsame Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 276 FN 719. Für 2004 hatte die Europäische Kommission ein bereichsübergreifendes Programm für Neufassungsvorhaben geplant; KOM(2003) 71 endg vom 11.02.2003, 14. ZB Verordnungen des Rates im Rahmen der AGENDA 2000 (ABl 1999 L 160/1 ff); VO (EG) Nr 2419/2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der VO 3508/92 eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen. Priebe, Lässt sich die gemeinschaftliche Agrargesetzgebung vereinfachen?, 705.

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gesetzt werden sollte. In einem gewissen Sinn wurde dies bislang allerdings für die Mitgliedstaaten umgesetzt, indem bspw die einer Kommissionsentscheidung unterliegenden Änderungen der nationalen Programme zur Entwicklung des ländlichen Raumes nur mehr einmal pro Jahr und gesammelt notifiziert werden dürfen283. Schließlich sollte auch das einfachste Mittel, nämlich die Zurückhaltung bei der Produktion von Rechtstexten, nicht unerwähnt bleiben. Die Legislativakte im Zuge der Agenda 2000 haben in Teilbereichen immerhin eine Reduzierung der Zahl der Gesetzgebungsakte gebracht, wobei im Idealfall angesichts des zweistufigen Aufbaus der gemeinschaftlichen Agrargesetzgebung für einen Regelungsbereich eine Ratsverordnung und eine Kommissionsverordnung („Durchführungsverordnung“) als ausreichend angesehen wurde. Obsoletes Recht wird regelmäßig aufzuheben sein. Auf institutioneller Ebene wurde zudem die Einrichtung einer Normprüfungsstelle auf EU-Ebene vorgeschlagen, die alle konzipierten Rechtstexte vor deren Erlassung überprüfen soll.284 So sollten Gegenstand dieser Prüfung bspw Gliederung, einheitliche und verständliche Sprache, Schlüssigkeit, Verhältnis zu anderen Normen sowie Angemessenheit und Notwendigkeit (insb auch im Hinblick auf den Subsidiaritätsgrundsatz) sein. Ob solche Einrichtungen als zu erwartender Schauplatz politischer Auseinandersetzungen sinnvoll erscheinen, mag hier bezweifelt werden, realistisch sind sie jedenfalls nicht. Insgesamt sind die Chancen auf eine umfassende Vereinfachung des EGAgrarrechts, die einen bedeutenden Beitrag zu Rechtssicherheit und Akzeptanz leisten könnte, allerdings gering. Angesichts der Vielfalt der durch eine gemeinschaftliche Agrargesetzgebung zu bewältigenden Probleme und nicht zuletzt übergeordneten politischen Erwägungen wegen, sind einer Vereinfachung Grenzen gesetzt.285 Darüber hinaus fordert bereits der EG-Vertrag zum einen gesetzesförmige Rechtsakte auch in solchen Bereichen, die auf Ebene der Mitgliedstaaten idR durch Verordnungen oder Verwaltungsakte bewältigt werden, zum anderen müssen auch bloß regional differenzierte Regelungen mit nur örtlich begrenzter Bedeutung oder Rechtsakte von nur sehr eingeschränkter zeitlicher Geltung in Gemeinschaftsverordnungen niedergelegt werden. Die Reformen der GAP 1992, 1999 und 2003 zeigen, dass Fortschritte „auf dem steinigen Weg der Rechtsvereinfachung“286 allenfalls nur schrittweise erzielt werden können.287 Gesetzesvereinfachung ist längst zum politischen Reizwort ge283 284 285

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Art 51 Abs 3 VO (EG) Nr 817/2004 mit Durchführungsbestimmungen zur VO 1257/1999. Angerer, EG-Beihilfevorschriften, 293. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 275; Mögele, Die Behandlung fehlerhafter Ausgaben, 215. Priebe, Lässt sich die gemeinschaftliche Agrargesetzgebung vereinfachen?, 705. Realistisch die Einschätzung Priebes, Gelingt die große Reform, 33, zur GAP-Reform 1992: „Wer allerdings gehofft hat, die Reform würde zu einer Vereinfachung der traditionell dirigistischen Instrumentarien der gemeinsamen Agrarpolitik führen, wird enttäuscht sein.“ Das gemeinschaftliche Agrarrecht würde auch nach der Reform seinem Ruf als komplexestes Gebilde der gemeinschaftlichen Rechtsordnung weiter gerecht werden. Zwar hätte die Kommission erhebliche Anstrengungen unternommen, wenigstens die Milchquotenregelungen zu „vereinfachen“, jedoch würden auch neue, nicht minder technokratische Systeme hinzutreten.

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worden und aufgrund unterschiedlicher Interessenlagen Gegenstand ebensolcher Debatten. Priebe288 weist treffend darauf hin, dass dem primär von der Agrargesetzgebung Betroffenen, nämlich dem Landwirt, die Lesbarkeit des Rechtstextes idR egal sein werde, solange nur der Zugang zu den gemeinschaftlichen Förderinstrumenten unbürokratisch und unkompliziert ermöglicht werde. Hingegen würden für die mitgliedstaatlichen Behörden in Vollziehung der gemeinschaftlichen Agrargesetzgebung, insb die Kontrollen betreffend, detaillierte Regelungsvorgaben sicherer und letztlich einfacher sein als allgemein gehaltene, auf das Wesentlichste beschränkte Gemeinschaftsnormen. Unter den bestehenden Konstellationen erscheint eine durchgreifende Deregulierung in weite Ferne gerückt, bestenfalls kann es zu Verschiebungen der Regelungsebenen kommen.

23.2 Differenzierung Ein am gemeinschaftlichen Agrarrecht immer wieder kritisierter Umstand, nämlich die mangelnde Möglichkeit, auf nationale, regionale oder sektorielle Sonderlagen differenziert eingehen zu können289, wirft zwei einander entgegengesetzte „Regelungsphilosophien“ auf: Auf der einen Seite ein überschaubarer und exekutierbarer Kanon von EG-Agrarnormen, der zwar praktikabel in der Handhabung sein mag, sich aber dem Vorwurf der Gleichmacherei aussetzt und der Durchlöcherung durch Regelungsschlupflöcher erwehren muss, und auf der anderen Seite ein hochkomplexes, nach vielfältigen Interessenlagen differenziertes Regelungssystem an der Grenze der Exekutierbarkeit und dem Vorwurf der Regelungsdichte und diskriminierenden Wirkung ausgesetzt. Auch wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber zumeist den ersten Ansatz vor Augen haben sollte, ist in der Praxis eine Annäherung an das zweite Modell nicht zu übersehen. Es scheint fast, als könnten Differenzierungsmöglichkeiten offensichtlich nur um den Preis sich bedrohlich verdichtender Regelungsfluten erkauft werden. Dafür könnten regionale und sektorielle Differenzierungen durch den Gemeinschaftsgesetzgeber eine den tatsächlichen Gegebenheiten in weit größerem Ausmaß entsprechende GAP sicherstellen. So fordert bereits Art 33 Abs 2 EGV, dass bei der Gestaltung der GAP die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit zu berücksichtigen ist, die sich aus „den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt“. In diesem Sinne sieht das gemeinschaftliche Agrarrecht verschiedentlich bspw regionale Differenzierungen durch Anknüpfung an bestimmte Regionen oder das Staatsgebiet vor.290 Im Grundsatz sind gerade bei einer Marktordnung unterschiedliche

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Priebe, Lässt sich die gemeinschaftliche Agrargesetzgebung vereinfachen?, 705. So verlangt 1988 Sühler, Agrarpolitik, 261 f, als Abwehr des von der EU „aufgedrängten“ Modells einer agrarindustriellen Landwirtschaft mehr Handlungsspielraum für die nationale Agrarpolitik. ZB Art 59 VO (EG) Nr 1782/2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik; Art 2 Abs 2 VO (EG) Nr 1251/1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen; Anhang I und II VO (EG) Nr 1254/1999 über die gemeinsame Marktorganisation

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Ausgestaltungen aufgrund objektiver Kriterien durchaus vertretbar, bei erheblich unterschiedlichen Wirtschaftsstrukturen können sie sogar wirtschaftlich und rechtlich geboten sein.291 Sachlich gerechtfertigte Kriterien werden aber dann nicht vorliegen, wenn Differenzierungsmöglichkeiten lediglich Ausdruck politischer Kompromissfindungen sind.292

23.3 Renationalisierung Immer wieder wird in der politischen Diskussion in einer Renationalisierung der GAP, also in einer Zurückverweisung von Teilen der Agrarpolitik in den Verantwortungsbereich der einzelnen Mitgliedstaaten, ein möglicher Ausweg für aktuelle Problemlagen gesehen. Die Befürworter betonen idR, dass es ihnen dabei nicht etwa um die Demontage eines mühsam erreichten Integrationsstandes im Rahmen der EU oder gar um die Demontage der EU in ihrer Gänze gehe, sondern vielmehr um die (partielle) Rückführung der Landwirtschaftspolitik in die Verantwortung der Mitgliedstaaten, um damit nicht zuletzt auch den Weg für eine konzeptionelle Neuorientierung des Agrarrechts freizumachen. In diesem Zusammenhang wird auch von einer „De-Europäisierung des Agrarrechts“ gesprochen.293 Die Gründe für eine Rückführung der Agrarpolitik in die Verantwortung der Mitgliedstaaten beruhen – Seidel294 folgend – auf fünf voneinander verschiedenen Überlegungen. Erstens wäre von einer Rückverlagerung der Landwirtschaftspolitik in die alleinige oder gemeinsame (Kofinanzierung) finanzielle Verantwortung der Mitgliedstaaten eine Entlastung des agrarlastigen Haushalts der Gemeinschaft zu erwarten. Hier haben zuletzt die im Zuge der Agenda 2000 installierten Maßnahmen wie insb die Schaffung der zweiten Säule das Instrument der Kofinanzierung gestärkt, auch im Hinblick auf die noch vorgesehene Steigerung des Anteils der Agrarkosten am Haushalt durch die Erweiterung. Zweitens wiesen aufgrund der mehrheitlich noch an der Produktionseinheit anknüpfenden Einkommensstützungen die Einkommen in der Landwirtschaft eine hohe Spreizung und Disparität auf. Drittens führe die derzeit praktizierte GAP noch immer zu einem problematischen Einkommenstransfer, da wohlhabendere Mitgliedstaaten mit einer leistungs- und wettbewerbsfähigen Landwirtschaft auch ein größeres Ausmaß an 290

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für Rindfleisch; Art 18 Abs 1 lit e VO (EG) Nr 1788/2003 über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor. Zu regionalen Elementen siehe auch Naß, Europa der Regionen, 292 ff. Wenngleich bei der Unterscheidung nach dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten per se davon auszugehen sein wird, dass diese nicht auf sachlichen Kriterien sondern auf besonderen nationalen Wünschen beruhen, wird bei regionalen Differenzierungen eine Anknüpfung an bestehende Verwaltungsgrenzen zumeist unvermeidlich sein, und es ist deshalb nicht ausgeschlossen, dass auch die Grenze eines Mitgliedstaats Grundlage einer sachgerechten Differenzierung sein kann; Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 287. Kummer in Groeben/Thiesing/Ehlermann, EWG-Vertrag, Art 40 Rz 49 mit Bspen. Siehe auch Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 102. Kummer in Groeben/Thiesing/Ehlermann, EWG-Vertrag, Art 40 Rz 51 mwN. So Steding, Spannungsfeld, 312. Seidel, Rückführung, 384 f.

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Zahlungen aus dem Gemeinschaftshaushalt lukrieren könnten. Viertens bestünden trotz GAP und Beihilfenaufsicht der Gemeinschaft ohnehin zahlreiche direkte und indirekte nationale Einkommensstützungen. Fünftens könnte die stärkere Einbindung der Mitgliedstaaten in die Verantwortung für die Landwirtschaftspolitik die EG-interne Umsetzung der eingegangenen WTO-Verpflichtungen erleichtern. Diese Überlegungen werden also mehr oder weniger die politischen Antriebsfedern für das Verfolgen einer Renationalisierung bilden können. Wie realistisch solche Ambitionen sind, wird aber va einmal von den agrarrechtlichen Rahmenbedingungen abhängen. Dabei überrascht, dass – juristisch betrachtet – die ausschließliche Kompetenz der Gemeinschaft im Bereich der GAP gar nicht so fest gefügt ist, wie das auf den ersten Blick erscheinen mag. Die Vorschriften des Titels „Landwirtschaft“ haben keinesfalls von Anfang an der Gemeinschaft die Zuständigkeit zur Schaffung agrarrechtlicher Regelungen vorbehalten und die Mitgliedstaaten von jedem gesetzgeberischen Handeln in diesem Sektor ausgeschlossen.295 Vielmehr wird man die Art 34 und 37 EGV als den an die Gemeinschaft gerichteten Auftrag verstehen müssen, die anfänglich noch bestehenden nationalen Agrarpolitiken schrittweise durch eine GAP zu ersetzen.296 So sieht Art 34 EGV als eine der drei möglichen – dann nicht verwirklichten – Organisationsformen der Schaffung einer gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte die Koordinierung verschiedener einzelstaatlicher Marktordnungen vor. Auch durch die zentrale Kompetenznorm des Art 37 Abs 2 UA 3 EGV wird eine ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft nicht begründet. Es besteht vielmehr konkurrierende Zuständigkeit, die den Mitgliedstaat auf den vom gemeinschaftlichen Agrarrecht noch nicht erfassten oder bewusst ausgesparten Gebieten bis zum Gebrauch der Zuständigkeit durch die Gemeinschaft eigene Regelungen ermöglicht. Auf den vom Agrargemeinschaftsrecht bereits besetzten Feldern ist es ihnen hingegen verwehrt, ohne Ermächtigung durch die Gemeinschaft regelnd tätig zu werden (Theorie des „terrain occupé“297). Für die Frage der Ausübung der Kompetenz bei den konkurrierenden Zuständigkeiten ist das in Art 5 UA 2 EGV verankerte Subsidiaritätsprinzip hervorzuheben, wonach die EG nicht tätig werden darf, wenn das Handeln der Mitgliedstaaten zur Zielverwirklichung ausreicht (negativ), und handeln soll, wenn die Maßnahmenziele „besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können“ (positiv). Demnach müsste die Gemeinschaft vor jeder Festlegung prüfen, wem denn nun der Gestaltungsspielraum sinnvoller Weise zukommen solle.298 Das in der Gründungsphase der EWG bestehende Nebeneinander gemeinschaftlicher und mitgliedstaatlicher Regelungen hat sich allerdings bald, zumindest was die Markt- und Qualitätspolitik und die von der agrarrechtlichen Rechtsangleichung erfassten Gebiete betrifft, in Richtung einer ausschließlich ge295

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Siehe Gilsdorf/Booß in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 43 Rz 37 mit Hinweisen auf die Rspr. Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 27. Siehe Kap 10.1.1 (S. 164). Zur ausreichenden Beachtung bzw Nicht-Beachtung des Subsidiaritätsprinzips bei den Neuregelungen durch die GAP-Reform 1992 siehe Scherer, Subsidiaritätsprinzip, 284 ff mit zahlreichen Bspen.

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meinschaftlichen Gesetzgebung gewandelt.299 Heute besteht im Bereich der Marktordnungen eine exklusive Regelungsbefugnis der Gemeinschaft. Dennoch wird den Mitgliedstaaten auch innerhalb der Marktorganisationen in vielen Fällen Wahlfreiheit zwischen verschiedenen Handlungsalternativen und zT auch die nähere Ausgestaltung von Maßnahmen überlassen. Mitgliedstaatliche Regelungsspielräume können für einzelne Regelungsbereiche oder aber auch für punktuelle Einzelfragen, denen aber erhebliche politische Bedeutung zukommen kann, verbleiben.300 Spätestens seit der Reform von 1992 ist diese Dezentralisierung der GAP in vollem Gang und vermutlich noch länger nicht abgeschlossen.301 Diese, sich insb durch die Reformen 1999 und 2003 noch verstärkende Tendenz ist für die zweite Säule der GAP von Anfang an Programm. Dabei werden in besonderer Betonung des Subsidiaritätsprinzips302 und angesichts der hohen Eignung regionaler Programmerstellung in den Mitgliedstaaten vor Ort den einzelnen Ländern umfangreiche Gestaltungsspielräume eingeräumt. Insofern wird die Regelungsintensität des gemeinschaftlichen Agrarrechts spätestens seit der GAPReform 1999 vielfach überschätzt. Vielleicht ist es gar nicht verfehlt, angesichts dieser Entwicklung von einer „schleichenden Renationalisierung“ der GAP zu sprechen, aus der sich aber auch Diskriminierungen zwischen einzelnen Mitgliedstaaten entwickeln könnten.303 Solche, noch keiner umfassenden Renationalisierung entsprechende Tendenzen werden treffend als Desintegrationserscheinungen304 der GAP bezeichnet werden können. Der Hauptgrund für die Verankerung solch desintegrativer Aspekte im EG-Agrarrecht wird in den hohen Finanzierungskosten zu sehen sein, da die Begrenzung der gemeinschaftlichen Haushaltsmittel und die Beachtung der Haushaltsdisziplin in der Tendenz dazu führt, Kosten, die an sich nach dem Grundsatz der finanziellen Solidarität zu Lasten der Gemeinschaft gehen sollten, auf die Mitgliedstaaten zu verlagern. Dies ist va bei den Beihilfen der ländlichen Entwicklung aufgrund des dort geltenden Kofinanzierungsansatzes bereits seit den Vorläufern in den flankierenden Maßnahmen kaum hinterfragte Realität. In Verbindung mit den aufgrund von Beschränkungen der Gemeinschaftsbeihilfen 299 300

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Borchardt in Lenz/ders, EG-Vertrag, Art 37 Rz 11. So zB die ursprünglich bestehende Wahl der Abgabeformel bei den Referenzmengen in der GMO Milch; Mögele in Dauses, Handbuch, Rz 259. Die nationalen Gestaltungsspielräume bei der Ausgestaltung von Cross Compliance und Modulation gem VO (EG) Nr 1259/1999 – heute VO (EG) Nr 1782/2003 – können als Beleg einer Renationalisierung des EG-Agrarumweltrechts gewertet werden; Karnitschnig, Das Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz, 103. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 286; Priebe, Gelingt die große Reform, 33. Ökologisch-philosophische Argumente für die Dezentralisierung der Landwirtschaft allgemein bei Langmayr, Argumente für die radikale Dezentralisierung der Landwirtschaft, in: BMLF (Hrsg), Europäisches Forum Alpbach 1987. Wiederentdeckung der Landund Forstwirtschaft als Lebensgrundlage der postindustriellen Gesellschaft (1988), 27 ff. Vgl 14. Erwägungsgrund VO (EG) Nr 1257/1999. Kummer in Groeben/Thiesing/Ehlermann, EWG-Vertrag, Art 40 Rz 49. Nach Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 85, werde das Subsidiaritätsprinzip teilweise als Hebel für den Ruf nach Renationalisierung benützt. Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 25.

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tendenziell zunehmenden staatlichen Beihilfen liegt damit ein nicht unbeträchtlicher Teil der agrarischen Subventionszahlungen in den Händen und Geldbörsen der Mitgliedstaaten. Gilsdorf305 sieht in einem weiteren Fortschreiten in diese Richtung denn auch eine substanzielle Gefährdung der GAP. Außerdem liegt auch die Durchführung der GAP im einzelnen zu einem wesentlichen Teil bei den Mitgliedstaaten, deren Spielraum von Anfang an über den eigentlichen Vollzug hinaus wirtschaftliche Gestaltungsräume enthielt (zB Aufteilung der Quoten im Zuckerbereich, Zahlung einer zusätzlichen Mutterkuhprämie, Festlegung zusätzlicher Erzeugungsbedingungen für Qualitätsweine, Aufteilung von Einfuhrquoten)306. Dieser Aspekt einer Dezentralisierung ist dem System immanent, die Einräumung echter Gestaltungsspielräume verlagert die Verantwortung für wirtschaftspolitisch erhebliche Fragen (wieder) auf die Mitgliedstaaten. Sich immer stärker abzeichnende allgemeine Dezentralisierungstendenzen innerhalb des gemeinschaftsrechtlichen Agrarrechts zeigen aber auch das Dilemma, in dem sich die Europäische Kommission dadurch befindet, deutlich auf: Einerseits werden sie als unerwünschte Renationalisierung gebrandmarkt, andererseits als Ausdruck eines erwünschten Subsidiaritätsprinzips gepriesen.307 Damit sind die agrarrechtlichen Grundlagen bereits abgesteckt, das europäische Landwirtschaftsrecht bietet vielfältige Ansatzpunkte einer Renationalisierungsentwicklung. Differenziert zu verwendende Begriffe wie Desintegration oder Dezentralisierung haben gezeigt, dass „Renationalisierung“ oder „Regionalisierung“ Schlagworte sind, die in der politischen Debatte ihre Bedeutung und Berechtigung haben, für eine rechtliche Bewertung einzelner Maßnahmen aber weniger geeignet erscheinen. Daneben dürfen aber auch allgemeine rechtliche Vorgaben nicht außer Acht gelassen werden. Selbst wenn also eine Rückverlagerung von Regelungsbefugnissen durch die Gemeinschaft auf regionale oder mitgliedstaatliche Ebenen rechtlich nicht von vornherein ausgeschlossen ist, so ist doch bei deren Ausübung besonderes Augenmerk auf die Gleichbehandlung aller Erzeuger und Verbraucher zu richten. Bei der Inanspruchnahme ihrer „abgeleiteten“ Regelungskompetenzen sind die Mitgliedstaaten nicht nur an etwaige innerstaatliche verfassungsrechtliche Regelungen wie den Gleichheitssatz gebunden, sondern auch an das gemeinschaftliche Diskriminierungsverbot (Art 12 und 34 Abs 2 UA 2 EGV).308 UU können sogar dezentral ausgestaltete Regelungsmechanismen in allen Mitgliedstaaten der EU mit Blick auf die Vielfalt und teilweise Nicht–Vergleichbarkeit der Verhältnisse und Probleme in der europäischen Landwirtschaft potentiell weniger diskriminierend wirken, als gemeinschaftseinheitlich bis ins Detail geregelte Instrumente. Bei ersteren wird allerdings zur Wahrung gleicher Verhältnisse in der 305 306 307

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Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 25. Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 25. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 259; Priebe, Gelingt die große Reform, 33, über die mit der GAP-Reform 1992 verbundene Dezentralisierung agrarpolitischer Entscheidungen als „diskriminierende Renationalisierung“ oder als Fortschritt in Richtung auf eine am „Subsidiaritätsprinzip“ ausgerichtete Gemeinschaft. EuGH Rs 196 und 198/88, Slg 1989, 2309, Rz 14; EuGH Rs C-16/89, Slg 1990, I-3185, Rz 13; EuGH Rs C-2/96, Slg 1994, I-955, Rz 23 f. Siehe auch Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 85.

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Union ein Minimum an gemeinschaftlichen Vorgaben iS objektiver Kriterien sowie Prüfungs- und Aufsichtsrechte der Kommission zu fordern sein.309 Allein die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, nationale Ausgestaltungen „aufgrund objektiver Kriterien“ vorzunehmen, ohne diese wenigstens durch Regelbeispiele auf Gemeinschaftsebene zu konkretisieren, erscheint jedenfalls nicht ausreichend.310 Welcher Grad an Renationalisierung in der politischen Debatte auch immer gemeint ist, sie kann jedenfalls – um den rechtlichen Kern der Diskussion anzusprechen – nicht schlechthin die völlige Herausnahme der Landwirtschaft aus dem Regelungswerk des EGV bedeuten. Dies wäre mit den politischen Grundanliegen der Integration nicht in Einklang zu bringen und käme einer Aufhebung der EG und der EU gleich.311 Der Vertrag von Rom hat sich im Hinblick auf seine politische Zielsetzung der Einigung der Staaten und der Völker der Gemeinschaft gem Art 32 ausdrücklich dazu bekannt, dass der Gemeinsame Markt auch die Landwirtschaft und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen umfasst. Er hat seinerzeit die Landwirtschaft ungeachtet der bekannten Schwierigkeiten ihrer Integration aus guten Gründen mit in den Integrationsprozess einbezogen.312 Aus rechtlicher Sicht würde eine auf ihre Herausnahme aus dem Integrationsprozess hinauslaufende Renationalisierung der Landwirtschaft das Verfahren der Vertragsänderung zu den Verträgen über die Gründung der EG und der EU von Rom bzw von Maastricht und Amsterdam gem Art 48 EUV voraussetzen. Demnach wäre von den Regierungen der Mitgliedstaaten einstimmig ein solcher Änderungsvertrag auszuhandeln, der dann in allen Mitgliedstaaten von den nationalen Parlamenten zu ratifizieren und gegebenenfalls auch in einigen Staaten einem Referendum zu unterziehen wäre. Mit einem solchen Verfahren wären vermutlich so große politische Risken verbunden, dass diese radikale Renationalisierung aus heutiger Sicht völlig ausgeschlossen erscheint. Für eine – immer noch – radikale Umgestaltung der GAP im Rahmen der bestehenden EGV-Landwirtschaftsartikel wird zu beachten sein, dass Art 32 EGV die Fortführung der GAP ebenso wie die Erhaltung des Gemeinsamen Marktes für die Landwirtschaft zwingend vorschreibt.313 Überdies müssten bei einer Entlassung der Landwirtschaftspolitik aus der Zuständigkeit der Gemeinschaft die vertraglich festgelegten Zielsetzungen der GAP gem Art 33 EGV wirksam bleiben. Für eine solche Umgestaltung wäre das Verfahren des Art 37 EGV anzuwenden, wonach die Beschlusshoheit beim Rat liegt und dieser auf Vorschlag der Kommission nach Anhörung des Europäischen Parlaments mit qualifizierter Mehrheit die 309

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Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 286; Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 Rz 25. Mit Blick auf das Subsidiaritätsprinzip gestaltet die Gemeinschaft materielle Regelungen dezentral, versucht aber gleichzeitig durch einheitliches Verfahrensrecht ein Minimum an gleichförmiger Ausgestaltung und Anwendung gemeinschaftlicher Instrumente sicherzustellen; Priebe, Diskussionsbeitrag, 101 f. Zu nationalen Regelungsspielräumen vgl Gilsdorf/Priebe in Grabitz/Hilf, Kommentar, Art 40 Rz 94b f. Seidel, Rückführung, 381. Zum Unterschied von der European Free Trade Association (EFTA), die die Landwirtschaft von der wirtschaftlichen Integration ausgeschlossen hat; Seidel, Rückführung, 381 FN 1. Seidel, Rückführung, 382.

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erforderlichen Maßnahmen trifft. Politisch liegt somit die Verantwortung für die Reform der Agrarmarktpolitik bei der Kommission und den Agrarministern der Mitgliedstaaten. Hier dürfte sich jedoch die mitgliedstaatliche Interessenverflechtung als nicht zu überwindendes Reformhindernis erweisen.314 Schließlich kann auch die Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes nach Art 5 EGV rechtliche Hindernisse aufwerfen. Ist nämlich, wie bereits dargestellt, durch die „Besetzung des Terrains“, also aufgrund der Erfassung bestimmter Gebiete durch das gemeinschaftliche Agrarrecht, eine ausschließliche Kompetenz der Gemeinschaft geschaffen worden, darf eine Rückübertragung von Kompetenzen auf die Mitgliedstaaten in diesem Bereich nur erfolgen, wenn diese aus sachlichen Gründen geboten ist. Damit wäre lediglich Art 5 UA 3 EGV anwendbar, wonach die Maßnahmen der Gemeinschaft nicht über das für die Erreichung der Ziele erforderliche Maß hinausgehen dürfen.315 Einer Anwendung des Subsidiaritätsgebots auch für den Kernbestand der gemeinsamen Marktorganisationen würde daher aus rechtlichen Gründen entgegengetreten werden müssen. Im Gegensatz dazu erscheint weniger hinderlich, dass die GAP va auf dem Grundsatz der finanziellen Solidarität beruht, dass also alle Mitgliedstaaten die Kosten des gemeinsamen Agrarmarktes solidarisch tragen. Diese Gemeinschaftsfinanzierung, wie sie der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) durch die Finanzierung aller Leistungen der GAP gewährleistet, legt zwar eine überwiegend vergemeinschaftete Agrarpolitik nahe, ist allerdings weder im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten noch im Verhältnis zum einzelnen Erzeuger rechtlich zwingend geboten. Demnach erschiene eine Verlagerung eines Teils der finanziellen Lasten der GAP auf die Mitgliedstaaten möglich.316 Renationalisierung würde nämlich va auch die alleinige oder zumindest dominierende finanzielle Verantwortung des jeweiligen Mitgliedstaates bedeuten, andernfalls ein solcher Schritt zumindest für die Nettozahler aus politischen Gründen uninteressant wäre. Die bereits 1998/99 geführte Debatte um eine Kofinanzierung der Agrarmarktpolitik durch die Mitgliedstaaten als eine Form einer möglichen Renationalisierung – so sprach sich die Kommission in einem Bericht317 für eine Beteiligung der Mitgliedstaaten an den Ausgaben der Gemeinschaft für die unmittelbaren Einkommensstützungen aus – ist seitdem nicht wieder aufgegriffen worden. Das System der „teilweisen Rückerstattung von Zahlungen an die Mitgliedstaaten durch die Mitgliedstaaten“ (Kofinanzierung318) auch für die Durchführung der Marktregulierungsmaßnahmen, also die Ausgaben für Aufkäufe oder Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, anzuwenden, war aber zu keinem Zeitpunkt Gegenstand 314 315 316 317

318

Dazu ausführlich Seidel, Rückführung, 386 f. Gilsdorf in Grabitz/Hilf, Kommentar, vor Art 38 EGV Rz 26. Priebe in Dauses, Handbuch, Rz 283. Bericht über das Funktionieren des Eigenmittelsystems – Die Finanzierung der Europäischen Union, KOM(98) 560 endg; siehe auch EuZW 1999, 322. Der genau umgekehrt gelagerte Fall von Kofinanzierung wird in der ländlichen Entwicklung praktiziert. Dort werden nicht, wie soeben dargestellt, Aufgaben der Gemeinschaft durch die Mitgliedstaaten kofinanziert, sondern die Gemeinschaft zahlt für Aufgaben der Mitgliedstaaten. Zu verfassungsrechtlichen Fragen der Kofinanzierung siehe Seidel, Rückführung, 388 ff.

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Perspektiven des Agrarrechts

der Diskussion, da dies als nicht mit dem integrativen Charakter der Gemeinsamen Agrarmarktpolitik vereinbar angesehen wurde.319 Die Festlegung der Höhe und die Ausgestaltung der Direktbeihilfen wäre allerdings ungeachtet der Mitfinanzierung durch die Mitgliedstaaten weiterhin als Bestandteil der fortbestehenden GAP in der Zuständigkeit der Gemeinschaft verblieben, womit hiermit weniger Zuständigkeitsverlagerungen zugunsten der Mitgliedstaaten als vielmehr Korrekturen der Netto-Beitragszahlungen angestrebt wurden. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass in einer rechtlichen Renationalisierungsdebatte selbst die Existenz europäischer Marktorganisationen und die finanzielle Solidarität zur Disposition stehen.320 Denn zum einen sieht Art 34 EGV neben der „europäischen Marktordnung“ auch noch die „bindende Koordinierung der verschiedenen einzelstaatlichen Marktordnungen“ bzw „gemeinsame Wettbewerbsregeln“ als weitere, gleichberechtigte Organisationsformen der GAP vor, zum anderen ist die Errichtung eines Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft weder zwingend durch den Vertrag von Rom vorgesehen, noch durch die gewählte Art der Verwirklichung der GAP in den 1960er Jahren garantiert. Rechtlich betrachtet könnten also die bestehenden Marktorganisationen jederzeit durch nationale Marktordnungen, die aufeinander abzustimmen und von der Gemeinschaft zu koordinieren wären, ersetzt, oder die Landwirtschaft in die Markt- und Wettbewerbsfreiheit unter gleichzeitiger Einführung gemeinsamer Wettbewerbsregeln entlassen werden.321 Die dabei durch das Recht gesetzten Grenzen wurden aufgezeigt. Eine völlige Herausnahme der Landwirtschaft aus dem Kanon der Gemeinschaftspolitiken des EGV wäre überdies nur aufgrund einer Vertragsänderung möglich.

319 320 321

Seidel, Rückführung, 387. Vgl ausführlich Seidel, Rückführung, 385 f. Seidel, Rückführung, 385.

24. Neue (agrarrechtliche) Instrumente

Die Rahmenbedingungen für die Landwirtschaft zwischen Ökologisierung und Strukturwandel, Europäisierung und Internationalisierung, wurden aus rechtlicher Sicht skizziert. Diese Tendenzen werden sich in absehbarer Zeit nicht maßgeblich ändern, eher noch beschleunigen und verstärken. Antworten des Agrarrechts auf die sich daraus ergebenden Fragen und Problemstellungen müssen diesen Entwicklungen Rechnung tragen. Stellt man hier nicht den Anspruch, die GAP zu verändern322 oder zum großen „rechtsabbauenden“ Befreiungsschlag auszuholen323, dann tut sich trotzdem – gleichsam im Kleinen – ein Weg auf, innerhalb der derzeitigen rechtlichen Eckpunkte Veränderungen vorzunehmen und neue Pfade aufzuzeigen. Es handelt sich dabei um das weite Feld neuer rechtlicher Instrumente. Verhaltenssteuerungen seitens des Staates sind heute längst nicht mehr auf mit Verwaltungsstrafen bewehrte Normen des öffentlichen Rechts beschränkt, deren Grenzen nur allzu bald erreicht scheinen.324 Würde man bspw um gewünschte Produktionsweisen in der Landwirtschaft durchzusetzen noch stärker an den ordnungspolitischen Schrauben drehen, könnte dies fatale Wettbewerbsnachteile gegenüber anderen Mitgliedstaaten nach sich ziehen.325 Vielmehr wird der „richtige“ Weg zu einer ökologischen und ökonomischen, nachhaltigen und multifunktionalen Landwirtschaft verzweigt sein, die Instrumente werden vielfältig bleiben. „Eine schleichende Verstaatlichung und Bürokratisierung landwirtschaftlicher Produktion wäre letztlich ein Bärendienst für die Umwelt.“326 Generell unterscheidet man neben den erzwungenen Verhaltensänderungen der Landwirte als Folge einer Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen zwischen über betriebswirtschaftliches Rationalverhalten erzwungenen Verhaltensänderungen als Folge einer Änderung der ökonomischen Rahmenbedingun322 323 324

325 326

Siehe Kap 23 (S. 512 ff). Siehe Kap 25 (S. 543 ff). Vgl nur die Titelfrage „am Ende der Politik- und Verhaltenssteuerung durch formellgesetzliche Normen?“ bei Richli, Agrarpolitik 2002, 15. Schlagheck, Europarechtliche Vorgaben, 8. Di Fabio, Rechtliche Instrumente, 129.

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gen (Subventionen, Abgaben und Steuern, Umweltzertifikate etc) und freiwilligen Verhaltensänderungen durch umfassende Information und Motivation („moral suasion“).327 Gerade das Umweltrecht hat hier besonders phantasievoll reagiert und Alternativlösungen von kooperativer Normsetzung bis zu weit in den ökonomischen und außerrechtlichen Bereich hineingehenden Ansätzen entwickelt.328 Einigen dieser möglichen Instrumente ist dieses Kapitel gewidmet, sie sollen auf ihre rechtliche Tauglichkeit und Problemlösungskapazität in Bezug auf die Landund Forstwirtschaft abgetastet werden.329 Dabei darf aber nicht außer Acht gelassen werden, dass idR nur ein Instrumentenmix optimale Ergebnisse erzielen wird können.330 Letztlich ist es der Agrarrechtler, der in seiner beruflichen Praxis tagtäglich aufgerufen ist, kreative Lösungen zu entwickeln. Nur so kann der Verrechtlichung entgegengewirkt werden, nur so können bei den betroffenen Landwirten Akzeptanz und Mitwirkungsbereitschaft hervorgerufen bzw gesteigert werden. Das bedeutet nicht zuletzt auch für die Grundstückseigentümer und Nutzungsberechtigten größere Verantwortung und Eigeninitiative sowie für die Behörde größere Flexibilität. Das Agrarrecht bedarf seiner Weiterentwicklung und soll nicht beiseite stehen, wenn es gilt, Alternativen zur – in den wenigsten Fällen mit einer Entschädigung verbundenen – Eingriffsverwaltung zu entwickeln.

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„Maßnahmentrias“ Müller, Verhältnis, 537; Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, 6; Hofreither, Landwirtschaft und Umwelt, 41; Deselaers, Ökologie, 66; Murswiek, Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht, 988 ff; Czybulka, Das Regelungssystem des Naturschutzes, 21 ff; Kautz, Natura 2000 und Eigentum, 44 f. Siehe auch Renn, Nachhaltige Entwicklung, 47 f; Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 36 ff; Täuber, Wandel, 41; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte, 19 ff. Vgl auch zu Instrumenten im Umweltbereich Kobylinski, Das Umweltrecht in der landwirtschaftlichen Bodennutzung, 29 ff; Köck, Umweltrechtsentwicklung 415 ff; Endres, Instrumente der Umweltpolitik, 197 ff; Lübbe-Wolff, Instrumente des Umweltrechts – Leistungsfähigkeit und Leistungsgrenzen, in: Gesellschaft für Umweltrecht (Hrsg), Dokumentation zur 24. wissenschaftlichen Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht e.V. (2000). So zB ökologischer Eingriffsausgleich, Ökokonten, Ökopool, Umwelthaftung, Umweltgebietsverbände, umweltschutzbezogene Nachbarschaftsverträge etc. Zu Ökokonten und Flächenpools siehe Kap 16.7.2 (S. 372) mwN; zu Umweltgebietsverbänden und umweltschutzbezogenen Nachbarschaftsverträgen siehe Kloepfer/Elsner, Selbstregulierung, 973 ff. In Bezug auf den Umweltschutz siehe Murswiek, Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht, 988 ff, der sich insb der Frage stellt, ob noch mehr staatliche Vorschriften erforderlich seien, um den Umweltschutz zu verbessern, oder ob es sogar möglich sei, durch Abbau von Ge- und Verbotsnormen die Freiheit zu erweitern und zugleich die Effektivität des Umweltschutzes zu erhöhen. Vgl Endres, Instrumente der Umweltpolitik, 200; Müller, Verhältnis, 537, scheint die Dynamik wirtschaftlicher Prozesse und die damit zusammenhängende Beanspruchung der natürlichen Ressourcen sogar bedeutsamer zu sein als die Wirksamkeit rechtlicher Regelungen, ebenso vielleicht auch Umwelt- und Naturschutzbildung speziell der bäuerlichen Bevölkerung oder das Konsumentenverhalten.

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24.1 Vertragliche Ausgleichszahlungen Als bereits mehrfach angesprochene Rechtsinstrumente müssen zuallererst Zahlungen aufgrund von Verträgen genannt werden, die Landwirten aufgrund der Anwendung oder des Verzichts bestimmter Bewirtschaftungsmethoden gewährt werden. Deren Formen sind vielgestaltig, primär wird man hier auf Bewirtschaftungsvereinbarungen und Vertragsnaturschutzrecht zurückgreifen. Auf deren rechtliche Strukturen genauso wie auf die Vor- und Nachteile freiwilliger Verpflichtungen und dauerhafter rechtlicher Absicherungen wurde bereits eingegangen.331 Auch sollen Aspekte eines faktischen Kontrahierungszwangs infolge der überwältigenden Rolle mancher dieser Zahlungen für das bäuerliche Einkommen sowie die, sich bei Streitigkeiten aus dem Vertrag vor den Zivilgerichten als uU kostenintensiv erweisende Rechtsdurchsetzung nicht verschwiegen werden. Trotzdem ermöglichen vertragliche Vereinbarungen einen überaus sinnvollen und sowohl im EG-Agrarrecht als auch im Bundes- und Landesrecht in großem Umfang praktizierten Weg, flankierend zu hoheitlichen Vorgaben oder diese sogar ersetzend kooperative Steuerungen vorzunehmen. Im Idealfall respektieren sie multifunktionale Leistungen der Land- und Forstwirtschaft für die Gesellschaft und erlauben einen gerechten Ausgleich derselben.

24.2 Selbstbeschränkungsabkommen und Selbstverpflichtungen Selbstbeschränkungsabkommen und Selbstverpflichtungen zählen zu den sog informalen Instrumenten, da ihr Zustandekommen weder an bestimmte rechtliche Voraussetzungen gebunden ist, noch idR unmittelbare Rechtswirkungen von ihnen ausgehen.332 Gleichwohl können sie faktisch ganz erhebliche Auswirkungen auf Dritte haben.

24.2.1 Selbstbeschränkungsabkommen Ein denkbares Modell zur Lösung zumindest der ökologischen Zwickmühle der Landwirtschaft könnten sog Umweltvereinbarungen333 sein, wie sie im Umweltbereich bereits gang und gebe sind. Dabei erklären Unternehmer bzw Verbände gegenüber dem Staat ihr Bemühen, ein bestimmtes qualifiziertes oder quantifizierbares Umweltziel zu erreichen oder anzustreben. Eine solche Vorgangsweise wäre im Landwirtschaftsbereich aber auch über den Umweltbereich ieS hinaus zB für Anforderungen des Tierschutzes, der Hygiene oder der Lebensmittelqualität denkbar. Deshalb wird hier Dübbers/Kim334 folgend umfassender und für diese 331 332 333

334

Siehe Kap 16.5.3 (S. 334 ff). Kloepfer/Elsner, Selbstregulierung, 967. ZB Fluck/Schmitt, Selbstverpflichtungen, 220 ff mwN; Grewlich, Umweltschutz, 54 ff, dort insb auch zu den hier nicht behandelten europarechtlichen Aspekten. Aus österreichischer Sicht speziell Lauber, Freiwillige Umweltvereinbarungen, 107; Kind, Umweltabsprachen, 893 ff. Dübbers/Kim, Staatlich inspirierte Selbstbeschränkungsabkommen, 241.

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Untersuchung zutreffender anstatt von Umweltvereinbarungen von Selbstbeschränkungsabkommen gesprochen. Wirtschaftsunternehmen verpflichten sich also zu bestimmten, ihren Aktionsradius einschränkenden Verhaltensweisen. Klassische Beispiele sind etwa freiwillige Vereinbarungen von Wirtschaftsverbänden mit der Regierung zur Verbesserung des Umweltmanagements, zu einer Emissionsreduktion oder zur Einwilligung zu einem Monitoring durch ein unabhängiges Wirtschaftsforschungsinstitut. Damit wird zwar idR das Ziel konkret beschrieben, seine Erreichung seitens der Wirtschaft aber letztlich nicht verpflichtend und durchsetzbar zugesagt. Auf der Gegenseite „verspielt“ der Staat in diesen Fällen eine bestimmte Tätigkeit zugunsten einer (ordnungsrechtlichen oder fiskalischen) Untätigkeit, deren Einhaltung an die Zielerreichung durch die Wirtschaft, zumindest aber deren „redliches“ Bemühen geknüpft ist. An die Stelle staatlicher Normierung und Überwachung treten Selbstregulierung und Selbstkontrolle der Privaten.335 Untergesetzliche Normsetzung ist letztlich Ausdruck des umweltrechtlichen Kooperationsprinzips. Solche Vereinbarungen werden nach den Rechtstypen in regulative, also normvertretende und normabwendende, sowie projektbezogene, also normvollziehende, unterteilt.336 Auch auf europäischer Ebene beschäftigt man sich mit solchen Phänomenen.337 Die Kommission favorisiert dabei Vereinbarungen zwischen Wirtschaft und Behörden in Gestalt eines zivil- oder öffentlich-rechtlich durchsetzbaren Vertrages mit quantifizierten Zielen und Zwischenzielen einschließlich dbzgl Fristen und unter Überwachung der erreichten Ergebnisse.338 Normative Ausprägungen des Gemeinschaftsrechts im Zusammenhang mit Verpflichtungen von Wirtschaftsbeteiligten gegenüber Behörden sind bspw die Öko-Audit-VO339 oder die Umweltzeichen-VO340. Sogar für die Umsetzung von Richtlinien empfiehlt die Kommission den Einsatz von Umweltvereinbarungen341, die allerdings unabdingbar klare Ziele und Fristen beinhalten müssen.342 335 336 337

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Kloepfer/Elsner, Selbstregulierung, 965. Fluck/Schmitt, Selbstverpflichtungen, 225 f; Kloepfer/Elsner, Selbstregulierung, 967. Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 01.02.1993 über ein Gemeinschaftsprogramm für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung (ABl 1993 C 138/1); Empfehlung der Kommission vom 09.12.1996 über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft (ABl 1996 L 333/59); Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen, KOM(96) 561 endg vom 27.11.1996. Empfehlung der Kommission vom 09.12.1996 über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft (ABl 1996 L 333/59), insb Pkt 2.2. Zur österreichischen Praxis im Vergleich siehe Lauber, Freiwillige Umweltvereinbarungen, 109 f. VO (EWG) Nr 1836/93 über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung. VO (EWG) Nr 880/92 betreffend ein gemeinschaftliches System zur Vergabe eines Umweltzeichens. Empfehlung der Kommission vom 09.12.1996 über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft (ABl 1996 L 333/59). EuGH Rs C-255/93, Slg 1994, I-4949.

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„Selbstbeschränkungsabkommen“ fungiert dabei als Oberbegriff sowohl für zweiseitige unverbindliche Absprachen als auch verbindliche Verträge. Man unterscheidet bei den vom Staat geförderten Abreden solche, die zwischen staatlichen Stellen und privaten Wirtschaftsunternehmen bzw deren Verbänden (vertikale Absprachen) und solche, die zwischen privaten Wirtschaftsunternehmen und deren Verbänden oder von privaten Wirtschaftsunternehmen untereinander (horizontale Absprachen) geschlossen werden. In letzterem Fall treten staatliche Stellen nicht als Partner des Abkommens auf, sondern beschränken sich auf die Rolle eines Initiators, der zum Abschluss solcher Abkommen anregt.343 IdR treten beide Formen gemischt auf, indem zunächst ein Wirtschaftsverband ein Abkommen mit dem Staat schließt und zu dessen Umsetzung in der Folge Absprachen mit seinen Mitgliedsunternehmen trifft. Die Abkommen zwischen den Gebietskörperschaften und den Interessenvertretungen werden auch „Branchenabkommen“ und „Verbandslösungen“ genannt.344 Motivation für normvertretende bzw normabwendende Absprachen ist von privater Seite her regelmäßig die Verhinderung beschränkender Rechtssetzungsakte und somit die Gewinnung oder Erhaltung eigener Umsetzungsspielräume. Diese rechtliche Unverbindlichkeit ermöglicht größte Flexibilität, verbunden mit aktiver und publizierter Übernahme von Eigenverantwortung.345 Für den Staat ermöglichen solche Vereinbarungen gemeinsame Diskussionen und Festlegungen von Umwelt(qualitäts)zielen bereits im politischen Vorfeld der Rechtssetzung. Der moderne, kooperative Staat hat hier ein adäquates Handlungsinstrument gefunden, das ihm seine komplexen Aufgaben nicht mehr nur mit dem klassischen einseitig-hoheitlichen Instrumentarium bewältigen, sondern ihn auf Zusammenarbeit, insb mit der Wirtschaft, angewiesen sein lässt. Die zeitlich nahe, unter weitestgehender Ressourcenschonung zu bewerkstelligende, effektive Verwirklichung angestrebter politischer Umweltziele und die größere Bereitschaft der Wirtschaft, ihre Mitwirkung auf konsensualem Weg einzubringen anstatt im Rahmen der Begutachtung bei Normsetzungsverfahren, sprechen weiters für diese Art von Instrumenten. Durch die Einbindung der Wirtschaft im Geist einer gemeinsamen Verantwortung besteht überdies die Chance, auch im gesellschaftlichen Verhalten Veränderungen erreichen zu können.346 Durch Absprachen seien außerdem Regelungen möglich, die weit über den Problemhorizont eines Fachgesetzes hinausgingen347, verzögernde Rechtsstreitigkeiten könnten vermieden werden. Die privaten Absprachepartner werden von Normunterworfenen zu „Mitnormgebern“, die im öffentlichen Raum an der Normsetzung im weitesten Sinne mitwirken. Sie bekommen dabei die Möglichkeit, die Art des Eingriffs mitzubestimmen oder dessen Intensität abzumildern. Knapp bevorstehende ordnungsrechtliche Re343 344

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Dübbers/Kim, Staatlich inspirierte Selbstbeschränkungsabkommen, 242. Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 48; Murswiek, Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht, 988. Fluck/Schmitt, Selbstverpflichtungen, 227. Siehe auch Dübbers/Kim, Staatlich inspirierte Selbstbeschränkungsabkommen, 243; Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 48 ff mwN; Kloepfer/Elsner, Selbstregulierung, 971. Zu diesem Weg der „Verinnerlichung“ ökologischer Zielsetzungen siehe Lauber, Freiwillige Umweltvereinbarungen, 108; Frenz, Deutsche Umweltgesetzgebung, 151. Fluck/Schmitt, Selbstverpflichtungen, 228.

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gelungen können so eventuell vermieden, verschoben oder verwässert werden.348 Damit sind auch schon – aus der Sicht nichtbeteiligter Dritter, wie etwa Umweltschutzvertreter – die Nachteile solcher Instrumente angesprochen. Als Nachteile werden neben generellen Vorbehalten gegenüber konsensualem Handeln im öffentlichen Recht va diskutiert, dass die Interessen Dritter mangels ihrer Beteiligung unzureichend berücksichtigt würden und die Vereinbarungen oft zu wenig transparent seien. Überdies sei aufgrund fehlender Verbindlichkeit effektiver Rechtsschutz in Frage gestellt und lade uU zu missbräuchlicher Verzögerungstaktik ein. Außerdem seien die gegenläufigen Interessen idR zu unterschiedlich und der Kreis der betroffenen Unternehmen zu wenig überschaubar, als dass dieser durch politische Einflussnahme dauerhaft zur Einhaltung der Absprachen gebracht werden könne. Letztlich würden durch das Zusammenwirken von Staat und Wirtschaft staatliche Handlungsformen ohne demokratische Legitimierung geschaffen werden.349 Die Rechtsnatur solcher Vereinbarungen kann von vor- oder außerrechtlichen formellen Absprachen im Rahmen des schlichten Verwaltungshandelns des Staates bis hin zu – im deutschen Recht diskutierten – Verträgen mit öffentlich-rechtlichem Charakter reichen350, letzteres va dann, wenn die Verhandlungen durch den konkret oder abstrakt drohenden Einsatz spezifisch hoheitlicher Mittel geprägt werden. Der Unterschied zur Verordnung läge dann bloß in ihrem kooperativen Zustandekommen und ihrem grundsätzlich beschränkten Adressatenkreis351. Generell erscheint hier der Übergang von Politikbeeinflussung und Politikberatung durch gesellschaftliche Gruppen über gemeinsame Politiksuche und Politikgestaltung mit der Regierung hin zur Regel- und Rechtssetzung oft fließend, wenn auch letzteres aufgrund der formalen Anforderungen klar abtrennbar ist. Gerade vertikale Absprachen werden aufgrund der Beteiligung staatlicher Organe aus deutscher Sicht dem öffentlichen Recht zuzuordnen sein.352 Es bleibe hier allein die Entscheidung der staatlichen Stellen, ob sie von ihren hoheitlichen Befugnissen Gebrauch machen oder ein entsprechendes Abkommen schließen. Auch wenn letztlich auf den Einsatz klassischer hoheitlicher Mittel verzichtet werde, so präge doch die Möglichkeit des Einsatzes staatlichen Zwanges regelmäßig die Verhandlungen. Ebenso habe die Verpflichtung des privaten Wirtschaftsunternehmers öffentlich-rechtlichen Charakter, beziehe sie sich doch auf den Staat in seiner spezifisch hoheitlichen Funktion.353 Horizontalen Absprachen wird hingegen relativ einhellig privatrechtlicher Charakter zugestanden.354 Jedenfalls verfolgen Selbst348 349

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Lauber, Freiwillige Umweltvereinbarungen, 107 f. Dübbers/Kim, Staatlich inspirierte Selbstbeschränkungsabkommen, 243 ff; Kloepfer/ Elsner, Selbstregulierung, 971 f. Dazu ausführlich für das dt Recht Fluck/Schmitt, Selbstverpflichtungen, 230 ff; Kloepfer/Elsner, Selbstregulierung, 972 f. Zum Vorzug vertraglicher Vereinbarungen vor rein einseitigen Erklärungen siehe Frenz, Deutsche Umweltgesetzgebung, 159 f. Weshalb sich solche normersetzenden, öffentlich-rechtlichen Verträge va für Lösungen in wirtschaftlichen Teilbereichen, in denen durch Verhandlungen mit Wenigen bereits weitreichende Steuerungswirkungen erzielt werden können, eignen; Kloepfer/Elsner, Selbstregulierung, 972. Dübbers/Kim, Staatlich inspirierte Selbstbeschränkungsabkommen, 242. Für das österreichische Recht siehe Kap 16.5.3 (S. 339 f). Dübbers/Kim, Staatlich inspirierte Selbstbeschränkungsabkommen, 242 mwN.

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beschränkungsabkommen das Ziel, staatliche Gesetzgebung durch privatrechtliches Handeln zu ersetzen.355 Als Instrumente der Umweltpolitik wird die Wahl von Umweltvereinbarungen mit Schlagwörtern wie Flexibilität, Deregulierung, Eigenverantwortung, Beschleunigung oder Kooperation begründet. Aber bedeutet der Einsatz solcher Selbstbeschränkungsabkommen letztlich nicht die Kapitulation des Ordnungsrechts vor Wirtschaftsinteressen? Einstimmigkeit besteht darin, dass informelles Handeln „im Schatten“ des Ordnungsrechts erfolgt, dass also im Fall des Scheiterns kooperativen Handelns oder der Aufhebung der Absprache der Staat seine Hoheitsmacht nach Maßgabe von Gesetz und Recht durchsetzen kann.356 Zutreffend wird daher anstatt von „freiwilligen“ auch von „staatlich inspirierten“ Abkommen gesprochen.357 Sie wären nämlich nicht geschlossen worden, hätte der Staat dies nicht angeregt. IdR belassen es staatliche Stellen auch nicht bei einer bloßen Anregung, sondern geben Orientierungsdaten, Ziele usw vor. Ein privates Wirtschaftsunternehmen oder ein Verband, dem auf diese Weise der Abschluss eines „freiwilligen“ Selbstbeschränkungsabkommens angeboten werde, sei nicht mehr völlig frei in seinen Entscheidungen; vielmehr herrsche faktischer Zwang.358 In vielen Fällen wird es auch zu einem kombinierten System kommen, dh es wird auf ordnungsrechtliche Eingriffe nicht gänzlich verzichtet, sondern diese bilden einen Rahmen für die Einbettung und sichere Erreichung solcher Vereinbarungen.359 Ein besonderer Typus sind die von Dübbers/Kim360 so bezeichneten „staatlich inspirierten Selbstbeschränkungsabkommen im Vorfeld eiliger Gesetzgebungsmaßnahmen“, deren Besonderheit darin besteht, dass diese nicht für längere Zeit wirksam bleiben, sondern im Bewusstsein aller Beteiligten eine geplante gesetzliche Regelung lediglich für eine bestimmte Dauer vorwegnehmen sollen. So wurde bspw in Deutschland im Zusammenhang mit der BSE-Krise 2000 zwischen den Verbänden der Futtermittelwirtschaft und der Bundesregierung (Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten) eine Vereinbarung geschlossen, bereits vor einer gesetzlichen Regelung keine tiermehlhaltigen Futtermittel mehr auszuliefern. Damit bewirkte dieses Abkommen, dass das Tiermehlauslieferungsverbot von der Futtermittelindustrie de facto bereits umgesetzt wurde, noch bevor das entsprechende Gesetz in Kraft war. Freiwillige Vereinbarungen und andere Formen der Selbstkontrolle können sicherlich eine sinnvolle Erweiterung der verfügbaren Instrumente unter Beteiligung der ganzen Gesellschaft iS einer geteilten Verantwortung darstellen. Sind 355

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Vgl die Bspe bei Lauber, Freiwillige Umweltvereinbarungen, 108 f, wo betroffene Unternehmen durch Beitritt zu einer solchen Vereinbarung von der ordnungsrechtlichen Regelung ausgenommen sind. Die Konstruktion erinnert an jene des § 33f WRG 1959 (siehe Kap 16.5.1, S. 327). Grewlich, Umweltschutz, 56. Dübbers/Kim, Staatlich inspirierte Selbstbeschränkungsabkommen, 241 f; Kloepfer/ Elsner, Selbstregulierung, 971. Dazu Dübbers/Kim, Staatlich inspirierte Selbstbeschränkungsabkommen, 242. Ähnlich Murswiek, Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht, 988. Vgl Frenz, Deutsche Umweltgesetzgebung, 152. Dübbers/Kim, Staatlich inspirierte Selbstbeschränkungsabkommen, 241.

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aber Selbstbeschränkungsabkommen nun auch in der Landwirtschaft vorstellbar? Soweit ersichtlich wurden diese Instrumente bisher so gut wie ausschließlich im Umweltrecht diskutiert. Dabei sind sie großteils auf die Industrie ausgerichtet, wo dem Staat für Verhandlungen nur relativ wenige Ansprechpartner gegenüber stehen, denen zugleich große potentielle Kausalität für Umweltschäden zukommt361. In der Landwirtschaft hingegen hat er es mit mehreren tausend Unternehmern zu tun, wo jede noch so mutige Selbstverpflichtung eines Einzelnen weniger als der sprichwörtliche Tropfen auf den heißen Stein wäre. Aber trotzdem sind zwei Szenarien denkbar. Die unwahrscheinlichere Variante ist eine Verpflichtung der Landwirtschaftskammern als gesetzliche Vertretung der Landwirte. Aufgrund der Pflichtmitgliedschaft käme den LWK ausreichende und umfassende Vertretungsbefugnis zu. In diesem Rahmen wäre eine Selbstverpflichtung aller Bauern eines Bundeslandes und damit letztlich auch ganz Österreichs denkbar.362 Mangels Kontrollier- und Sanktionierbarkeit aber würde eine solche Aktion bloß als Marketingmaßnahme zu qualifizieren sein. Eine vertragliche Vereinbarung zwischen Land und LWK mit verbindlichem Rechtscharakter würde unweigerlich komplexe Haftungsfragen aufwerfen, die nicht unbedingt zur erhöhten Bereitschaft der gesetzlichen Interessenvertretung für solche Initiativen beitragen würden. Die realistischere Variante ist die Verpflichtung einzelner Landwirte selbst, eingeschränkt auf bestimmte regionale Räume oder Produktionssparten. So wäre zB denkbar, dass in einem potentiellen Wasserschutz- oder –schongebiet aus ökologischen Gründen als notwendige Maßnahme eine Begrenzung des Stickstoffeintrags von maximal x kg/ha definiert wird. Anstatt nun ein solches Gebiet in einer Verordnung nach WRG 1959 auszuweisen und dabei diesen Grenzwert hoheitlich zu verordnen oder Bewirtschaftungsvereinbarungen dieses Inhalts anzubieten, könnten sich die Bewirtschafter der betroffenen landwirtschaftlichen Nutzflächen freiwillig zu einem solchen Verhalten verpflichten. Wird innerhalb eines bestimmten Zeitraumes das zuvor klar definierte Ziel von maximal x Stickstoffeintrag im Grundwasser nicht erreicht, wird wegen Erfolglosigkeit des kooperativen Elements in der Folge eine hoheitliche Regelung geschaffen werden müssen. Der Schönheitsfehler dieses Modells liegt dabei weniger darin, dass vermutlich nicht alle betroffenen Landwirte zum Beitritt zu einer solchen Umweltvereinbarung zu bewegen sein werden – zum einen kann bereits die Verpflichtung einer ausreichend großen Anzahl den gewünschten Umwelteffekt bewirken, zum anderen werden sozialer Druck und bäuerliches Berufsethos nicht zu unterschätzen sein –, sondern vielmehr in der Tatsache, dass die Einhaltung dementsprechender Vorgaben aufgrund von Selbstbeschränkungsabkommen nicht abgegolten wird. Deshalb werden in solchen Fällen Bewirtschaftungsvereinbarungen und Vertragswasserschutz vorzuziehen sein, insofern seitens der öffentlichen Hand dieser kostenintensivere Weg überhaupt beschritten wird. Damit stellen sich Selbstbeschränkungsabkommen im Bereich der Landwirtschaft zwar als theoretisch möglich, aber im Vergleich zu vertraglichen Abgeltungen zumeist nur als weniger optimale Lösungsvariante heraus. In den Fällen je361 362

Vgl Kloepfer/Elsner, Selbstregulierung, 972. Motto: „Wir Bauern verzichten freiwillig auf die Ausbringung eines bestimmten Pflanzenschutzmittels, auf die Freisetzung gentechnisch veränderter Pflanzen etc“.

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doch, wo eine vertragliche Abgeltung – aus welchen Gründen auch immer – nicht möglich ist oder nicht opportun erscheint, wäre ein solches Modell dem der hoheitlichen „Keule“ noch immer vorzuziehen. Das könnte zB dort der Fall sein, wo die Abgeltung einer bestimmten Leistung politisch nicht durchführbar erscheint, da dafür keinerlei Verständnis in der Öffentlichkeit besteht. Oder eine geplante hoheitliche Vorgabe wäre so grundlegender Natur, dass sie einen Bestandteil der guten landwirtschaftlichen Praxis bilden würde und damit nicht abgeltbar wäre. Auch ein Fall, in dem eine Geldzuwendung nach Gemeinschaftsrecht als unzulässige staatliche Beihilfe qualifiziert wurde, wäre denkbar. Andererseits ist aber auch an Fälle zu denken, in denen eine gesetzliche Regelung nicht möglich ist oder nicht opportun erscheint. So könnte im Zusammenhang mit der aufgrund des EG-Rechts offensichtlich nicht zulässigen (landesrechtlichen) Festlegung von Zonen, in denen kein Anbau gentechnisch veränderter Pflanzen erfolgen darf, ein sinnvoller Anwendungsbereich bestehen. An die Stelle hoheitlich normierter sog gentechnikfreier Zonen könnte die freiwillige Selbstbeschränkung aller Bauern (eventuell sogar gemeinsam mit den Verarbeitungsbetrieben) treten und damit im Ergebnis einer Ausweisung gleichkommen.363 Eine solche Demonstration, einen möglichen wirtschaftlichten Nachteil bewusst in Kauf zu nehmen, könnte aufgrund der öffentlichen Meinung mittel- bis langfristig in einen Vorteil umzuwandeln sein. Schließlich wäre in einzelnen Fällen auch in der Landwirtschaft eine Kombination verschiedener Instrumente denkbar. So ist zB bei einem FFH-Gebiet im Rahmen von Natura 2000 die Ausweisung der Flächen durch hoheitliche Verordnung, die Umsetzung der Vorgaben der Managementpläne hingegen durch vornehmlich vertragsnaturschutzrechtliche Maßnahmen und – sofern nicht anders möglich – flankierend auch durch Umweltvereinbarungen vorstellbar. Das dürfte allerdings nicht dazu führen, dass mangels ausreichender finanzieller Mittel Bauern vor die Wahl gestellt werden, Selbstbeschränkungsabkommen einzugehen oder stattdessen hoheitliche Normierungen hinnehmen zu müssen. Insb besteht die Gefahr, dass diese kooperativen Instrumente zum politischen Spielball oder zum Druckmittel beider Seiten werden. Der Staat macht bspw die Durchführung oder Dotierung bestimmter Vertragsprogramme von der Zustimmung zu Selbstbeschränkungsprogrammen abhängig, die Landwirte lassen sich bspw ihre Bereitschaft zu Umweltvereinbarungen über die Vertragsprogramme „abkaufen“. Nur dort, wo ein im Rahmen des Möglichen vernünftiger Umsetzungsmix greift, könnte auch in der Landwirtschaft an den Abschluss solcher Vereinbarungen gedacht werden.

363

Vgl die Unterzeichnung der Wiener Deklaration „Freiwillig ohne Gentechnik“ durch die Stadt Wien, Wr LWK und LGV Frischgemüse am 21.03.2005 mit dem Ziel, freiwillig auf den Einsatz von GVO-Saatgut und gentechnisch verändertes Saatgut zu verzichten; die einzelnen Landwirte können mit ihrer Unterschrift dieser Initiative beitreten. Ähnlich die „Wir sind so frei“-Aktion in OÖ, wo gegen Unterzeichnung einer Verzichtserklärung hinsichtlich GVO-Anbau eine entsprechende Beschilderung der Felder durchgeführt wird.

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24.2.2 Selbstverpflichtungen Im Unterschied zu den Selbstbeschränkungsabkommen stellen die Selbstverpflichtungen364 einseitige Erklärungen dar, ein bestimmtes Ziel anzustreben oder erreichen zu wollen. Oft beruhen sie auf unverbindlichen Absprachen mit der Behörde bzw dokumentieren sie das Abspracheergebnis. Selbstverpflichtungen kommen ohne formelle Beteiligung der Behörde zustande. Solche „Moral Suasion“ ist im Umweltbereich bspw die Förderung der Umweltethik, da zur Verhinderung von Umweltschäden die Veränderung der moralischen Bewertung bestimmter Verhaltensweisen und damit eine „freiwillige“ Selbstbeschränkung erreicht werden soll.365 Auch wenn die Europäische Kommission solchen einseitigen Verpflichtungen der Wirtschaft ohne formelle Einbeziehung von Behörden eher skeptisch gegenüber steht366, haben solche Erklärungen doch Öffentlichkeitscharakter. Damit garantiert man der Gesellschaft eine umwelt-, tier- oder hygienegerechte Wirtschaftsweise. Viele der bereits für die Selbstbeschränkungsabkommen genannten Vor- und Nachteile gelten auch hier. Rechtlich wird sich eine solch klassische Selbstverpflichtung als einseitige, unverbindliche Erklärung darstellen. Fasst man den Begriff aber etwas weiter, indem man nämlich auch freiwillige Verpflichtungen der Landwirte mit rechtlichen Implikationen darunter versteht, lässt sich eine ganze Reihe von Instrumenten nennen. So unterziehen sich Wirtschaftsbetriebe eingehenden Verfahren, um am Ende ein nach einer bestimmten ISONORM etc zertifiziertes Unternehmen zu sein und damit für bestimmte Qualitätsstandards garantieren zu können. Durch die Aufnahme in das Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (EMAS)367 wird gewerblichen Unternehmen aufgrund der ökologischen Eigenprüfung eine Art Umweltgütesiegel verliehen, das den Weg zu Förderungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten und die EG ebnet. Umweltbetriebsprüfungen (Ökoaudit)368 samt nach außen kommunizierbaren Güte- oder Qualitätssiegeln – all das wäre auch für die Landwirtschaft denkbar, wenngleich idR nur für die größeren Betriebe dabei die Kosten-Nutzen-Relation eingehalten werden wird. Freiwillige Verpflichtungen hinsichtlich der Lebensmittelqualität sind hingegen schon

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Siehe Frenz, Deutsche Umweltgesetzgebung, 152 mwN; Kloepfer/Elsner, Selbstregulierung, 967, sprechen von „einseitigen Selbstverpflichtungen“. Vgl auch die sog Relationalprogramme, wo der Staat als Moderator für die Selbstregulierung auftritt. Die geforderte Steuerung ist weniger eine materielle als eine diskursive, sie ist auf Kooperation zwischen Staat und gesellschaftlichen Gruppen und auf die Strukturierung von Suchprozessen angelegt. Zu sich Relationalprogrammen annähernden Regelungen im Schweizer LwG siehe Richli, Agrarpolitik 2002, 28. Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 50 f. Siehe auch Kap 25.3 (S. 552 ff). Empfehlung der Kommission vom 09.12.1996 über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft (ABl 1996 L 333/59). VO (EWG) Nr 1836/93 über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung, in Österreich umgesetzt durch das Umweltgutachter- und StandorteverzeichnisG (UGStVG). Siehe Funk, Ökologisierung, 80 f mwN; Leidwein, Agrarrecht, 624 f.

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lange Bestandteil bäuerlicher Produktion und Vermarktung (zB BOS, Bioverbandsrichtlinien). In diesem Zusammenhang ist auch die Nutzung innerbetrieblicher Kontrollinstrumente wie Pflanzenschutzgerätekontrollen, Betriebsaufzeichnungen, Bodenuntersuchungen oder Buchführung zu erwähnen. Auch diese für gewöhnlich freiwilligen Instrumente sind geeignet, dem Landwirt wertfrei ökologische Handlungsweisen bewusst zu machen, und sie sind darüber hinaus auch taugliche Nachweise für behördliche Kontrollen. Durchführung und Ausbau solcher Instrumente könnte in der Ausbildung und Beratung propagiert werden bzw sind auch Handlungsanreize materieller oder immaterieller Art denkbar.369 Positive materielle Anreizwirkung hätten zB Finanzierungszuschüsse zu freiwillig auf sich genommenen Kontroll- und Probekosten, negative die Einhebung einer Umweltabgabe bei Kauf eines Pflanzenschutzmittels, wenn der Käufer keinen Nachweis über eine Teilnahme an einer Feldspritzgerätekontrolle vorlegen kann. Auf immateriellem Sektor könnte man erwägen, Landwirten für umweltorientiertes Verhalten – etwa für die regelmäßige Teilnahme an Gerätekontrollen – Plaketten oder Schilder zu verleihen, die am Traktor oder Hoftor Werbung für das Umwelthandeln des Betreffenden machen könnten. Die Möglichkeiten sind vielfältig und reichen von der Durchführung von Wettbewerben bis zur Vergabe von Umweltpreisen. In all diesen Fällen stehen anstelle hoheitlicher Ge- und Verbote freiwillige, aus eigenem Antrieb verfolgte umwelt- oder qualitätssichernde Maßnahmen. Als Selbstverpflichtungen rechtlicher Art könnten auch durch den Landwirt eingegangene Verträge mit anderer „Gegenleistung“ als der Nicht-Erlassung hoheitlicher Normen bezeichnet werden. Zu denken ist hier insb an die Vertragslandwirtschaft. Eine solche Kooperation zwischen Erzeugern und Abnehmern landwirtschaftlicher Produkte zielt auch auf eine Verbesserung der Vermarktungs- und Betriebsstrukturen. Das Wesen einer solchen Vertragsbeziehung besteht nicht in der Anwendung eines bestimmten Vertragstypus, sondern in der spezifischen Ausgestaltung bekannter Vertragstypen des ABGB durch eine Vielzahl von Nebenabreden370, meist in der Form von Allgemeinen Geschäftsbedingungen.371 Damit sichert sich der Abnehmer nicht nur seinen Bezug, sondern auch die Qualität der Produkte, der Landwirt hat seinen Absatz garantiert. Entscheidendes Element ist aber die Einflussnahme des Abnehmers auf den Produktionsablauf. Dabei werden häufig bestehende Produktionsrichtlinien wie zB aus dem Bereich der integrierten Produktion oder eines Bioverbandes durch Verweisung zum Vertragsbestandteil. Vertikale Kooperationen bieten also Chancen, va eine Effizienz- und Qualitätssteigerung in der Produktion, beinhalten aber zugleich das Risiko einseitiger Abhängigkeiten gegenüber einem einzelnen Verarbeiter.372 Anders als bei den vertraglichen Ausgleichszahlungen wird hier nicht (nur) für die Anwendung bestimmter Bewirtschaftungsmethoden eine geldwerte Leistung gezahlt, sondern für das Produkt selbst. Damit kann diese besondere landwirtschaftliche Koopera369 370

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Rau, Umwelteinstellungen, 135. Dazu Kroeschell, Deutsches Agrarrecht, 49 f; Winkler, Art Vertragslandwirtschaft in HAR, 990 mwN. Grimm, Agrarrecht, 275 ff; Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 254. Grimm, Agrarrecht, 279 f.

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tionsform nicht als horizontales Selbstbeschränkungsabkommen verstanden werden.373

24.3 Abgaben und Belastungszertifikate Ein speziell im Umweltbereich oft vertretenes Konzept ist das der Internalisierung externer Kosten, also die viel beschworene Kostenwahrheit. Könnten demnach Umweltkosten und gesellschaftliche Folgekosten als Auswirkungen verfehlter, nicht umweltgerechter Landwirtschaft beim Verursacher374 internalisiert werden, würde sich der Markt theoretisch selbst regulieren.375 Wenn also etwa bei Pflanzenschutz- oder Düngemitteln die enthaltenen Schädigungspotentiale und damit verursachten Kosten durch bspw Abgaben, Gebühren, Fondszahlungen etc berücksichtigt würden, um die Schäden wieder auszugleichen, müssten deren Preise376 deutlich steigen, was wiederum ihren Einsatz in der Landwirtschaft und die damit verbundenen Schädigungen verringern würde. Solche ökonomischen Instrumente des Umweltrechts werden teilweise bereits praktiziert. Strategie ist es folglich Umweltgüter marktkompatibel zu machen, also wie bereits an Hand der multifunktionalen Leistungen der Landwirtschaft gezeigt377, einen Markt für saubere Luft, reines Wasser, gepflegte Landschaft etc zu schaffen. Damit werden die externen Effekte internalisiert, es kann direkt über eine Preislösung oder indirekt über eine Mengenlösung auf die Wirksamkeit von Preisen für Umweltgüter gesetzt werden.378 Hier soll kurz auf zwei in diesem Zusammenhang entwickelte Instrumente eingegangen werden, nämlich die Steuerung durch Abgaben und die durch handelbare Belastungszertifikate. Ein Beispiel für eine „Preislösung“ sind Emissionsabgaben, das sind monetäre Abgaben379 je Mengeneinheit einer umweltschädigenden Emission. Jeder Emit373

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Obschon es sich bei der Vertragslandwirtschaft um Absprachen von privaten Wirtschaftsunternehmen untereinander handelt, wie es der Definition entsprechen würde. Dabei wird die Frage zu stellen sein, ob als Verursacher neben dem unmittelbar auf die Böden ausbringenden Landwirt nicht auch die Betriebsmittelindustrie mit zT unklaren Anleitungen und Kennzeichnungen sowie de facto Abhängigkeitsverhältnissen zu Landwirten anzusehen sein wird. Siehe Kerschner in der Podiumsdiskussion der Tagung „Agrarrecht versus Umweltrecht“, AgrRS 3/2002, 50 und 53; Murswiek, Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht, 991 f. Siehe auch im Zusammenhang mit der ökosozialen Marktwirtschaft Friewald-Hofbauer/Scheiber, Ökosoziale Marktwirtschaft, 53 f. Viele Produkte sind demzufolge zu billig, weil die Kosten der Inanspruchnahme und Beeinträchtigung der Natur und Umwelt entweder gar nicht oder zu wenig getragen werden. Nach Smekal, Ökonomie und Ökologie, 30, enthalten die Preise Konsumentensubventionen zu Lasten der Natur. Siehe Kap 21.4 (S. 497 ff). Hofreither, Ökosoziale Agrarpolitik, 3. Im Unterschied zur Vorschreibung bestimmter Standards bzw bestimmter Verhaltensweisen, mit denen immer nur ein Teilbereich gelenkt werden könne, vermögen Abgabenlösungen weitergehend das jenseits dieser Maßstäbe liegende und damit von diesen nicht erfasste Verhalten zu beeinflussen, da keine sofortige Verhaltensänderung, sondern

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tent hat dann zu entscheiden, ob es für ihn wirtschaftlicher ist, weiterhin gleich viel zu emittieren und die Abgabe zu bezahlen oder aber Umweltinvestitionen in zB Filteranlagen bzw Produktionsdrosselungen vorzunehmen und so die Abgabenbelastung zu reduzieren. Mit der Höhe des Abgabensatzes kann die Emissionsbelastung prinzipiell gesteuert werden, wenn auch die tatsächlich emittierte Menge allein im Entscheidungsbereich der Verursacher liegt.380 Umgelegt auf die Landwirtschaft wäre also vorstellbar die Ausbringung als bedenklich eingestufter Mittel je Mengeneinheit an die Leistung einer Abgabe zu binden.381 So zB eine Düngemittelabgabe zur Begrenzung der Nitratbelastung oder eine Abgabe für das Ausbringen je Kubikmeter Klärschlamm. Hier zeigt sich allerdings deutlich der Nachteil solcher Lösungen, denn die Umweltschädlichkeit ist innerhalb der Grenzen der erlaubten und zugelassenen Mittel in hohem Maße von der Beschaffenheit der Böden, der Witterung usw abhängig. Solch sinnvolle Differenzierungen, wie sie etwa Bewirtschaftungsvereinbarungen großteils zulassen, können damit nicht vorgenommen werden. Genauso würde eine Abgabe bereits bei Kauf der Mittel wie im eingangs geschilderten Beispiel keinerlei Differenzierungen zulassen und könnte durch die Verteuerung von Betriebsmitteln Wettbewerbsnachteile der Landwirte zur Folge haben. Hofreither382 weist zu Recht auf die Notwendigkeit der Marktkonformität solcher Maßnahmen hin, insb müsse sichergestellt sein, dass die beim Landwirt anfallenden Kosten nicht den Produktionsprozess insgesamt unrentabel werden lassen dürfen. Die Einführung einer solchen Abgabe müsste daher mit einer Beschränkung auf die Mengen, die eine bestimmte Basismenge je ha überschreiten, samt einer Rückvergütung gekoppelt werden oder den durch die Abgabe eingenommenen Betrag den Landwirten in Form einer flächengebundenen Ausgleichszahlung wieder zugute kommen lassen.383 Auf diese Weise ließe sich theoretisch der ökologisch erwünschte Effekt erreichen und der unerwünschte Einkommenseffekt weitgehend neutralisieren. Ein Beispiel für eine „Mengenlösung“ sind Belastungszertifikate, das sind „Berechtigungsscheine“ zur Emission einer bestimmten Mengeneinheit eines umweltbeeinträchtigenden Produktionsmittels. Mit der Menge der ausgegebenen Zertifikate, die auch als Lizenzen bezeichnet werden, können die zulässigen Emissionsmengen exakt festgelegt werden. Da diese Berechtigungen zwischen

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„nur“ eine Geldleistung auferlegt und damit auch auf künftige Innovationen abgezielt werde; Frenz, Deutsche Umweltgesetzgebung, 159. Zum Instrument der Umweltabgaben siehe Köck, Umweltrechtsentwicklung, 418; Endres, Instrumente der Umweltpolitik, 197 ff; Murswiek, Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht, 991; Burmeister, Rechtsprobleme der Extensivierung der landwirtschaflichen Nutzung, 116 ff; Schwarzer, Wirtschaftslenkung, 106; Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem (1986). Zu einer ökologischen Steuergesetzgebung siehe Friewald-Hofbauer/Scheiber, Ökosoziale Marktwirtschaft, 57 ff. Hofreither, Ökosoziale Agrarpolitik, 3. Zu den in Österreich historisch bestehenden einschlägigen Abgaben siehe Schneider, Umweltabgaben in der Landwirtschaft, AgrRS 4/1990, 51 ff. Hofreither, Ökosoziale Agrarpolitik, 3 FN 7. Ähnlich Scheyhing, Förderung des ökologischen Landbaus, 264 f. Urff, Umweltschutz und europäische Agrarpolitik, 117 ff.

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potentiellen Emittenten für gewöhnlich frei handelbar sind, bildet sich ein Marktpreis, der regulative Wirkungen entfaltet.384 Aktuelles Beispiel sind die Emissionszertifikate für den CO2-Handel. Hier lässt sich ermitteln, wie viel Kohlendioxid weltweit maximal jährlich emittiert werden darf, um die globalen Ressourcen nachhaltig zu nutzen. Die Verteilung knapper Umweltgüter muss zunächst unter den Staaten vorgenommen werden, in der Folge hat dann jeder Staat bzw die EU Regeln für die Verteilung der Nutzungsbefugnisse des auf sich entfallenden Nutzungsanteils zu schaffen, zB durch Verkauf von handelbaren Emissionszertifikaten.385 Die öffentliche Hand erzielt dadurch Einnahmen, die zweckgebunden für den Klimaschutz verwendet werden können. Umgelegt auf die Landwirtschaft würde das die Ausgabe von Zertifikaten bedeuten mit der Berechtigung, zB eine festgesetzte Menge eines bestimmten Handelsdüngers pro Jahr ausbringen zu dürfen. Allerdings erscheint die Verankerung eines solchen Systems im Agrar(umwelt)recht problematisch. Zum einen wird sich schon aus praktischen Gründen die Verteilung solcher Berechtigungsscheine idR auf größere Emittenten, bei denen die Emissionsmengen ohne unverhältnismäßigen Aufwand gemessen werden können, beschränken müssen.386 Für eine kleinstrukturierte Landwirtschaft könnte ein solches System nur schwer in Betracht kommen, die Emissionen aus diesen Bereichen können zwar insgesamt abgeschätzt, aber kaum mengenmäßig individuell gesteuert werden. Durch die Konzentration einer solchen Ausgabe von Zertifikaten auf bestimmte eingegrenzte Gebiete wie zB Stickstoffgaben in einem ausgewiesenen Wasserschutz- und -schongebiet, könnte dieses Problem allerdings gelöst werden. Zum anderen aber lässt sich eine Emission in die unbegrenzte Luft nicht mit einer in den nach ha, m2 usw „einteilbaren“ Boden vergleichen. Natürlich würde die angepeilte Gesamtemission an Stickstoff im Wasserschutzgebiet gleich bleiben, wenn ein Bauer von einem anderen dessen Nutzungsbefugnisse kauft und um diesen Gegenwert mehr, der Verkäufer dafür weniger aufbringt. Jedoch wird diese Emission im Unterschied zur Atmosphäre vom Boden auch gebunden, was die übermäßige Belastung einzelner Böden trotz eingehaltenem Gesamtrahmen und erst recht eine Grundwasserbelastung zur Folge haben könnte. Damit werden sinnvollerweise andere Steuerungsmittel zum Einsatz zu bringen sein.387 384

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Aus rechtlicher Sicht eingehend Blankenagel, Umweltzertifikate; Krendlesberger, Handelbare Belastungsrechte in der Umweltpolitik. Theorieorientierte Untersuchung mit Schwerpunkt Österreich (1996). Siehe auch Hofreither, Ökosoziale Agrarpolitik, 3; Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 42 f; Moser/Riegler, Konfrontation, 185 f; Endres, Umweltzertifikate, 57 ff; Endres, Instrumente der Umweltpolitik, 198 ff; Murswiek, Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht, 990; kritisch Köck, Umweltrechtsentwicklung, 415. Kritiker sprechen von „Verschmutzungsrechten“; vgl Blankenagel, Umweltzertifikate, 73 FN 9 mwN; Radermacher, Balance oder Zerstörung, 59 ff. Zu verschiedenen Verfahren siehe Kimminich, Umweltschutz, 117 f. EmissionszertifikateG. Im Detail bspw Kugler, Emissionshandel – heißer Herbst für Österreichs Klima, AgrRS 4/2003, 54 ff; Niederhuber, Emissionshandel: EU-Richtlinie und nationaler Entwurf eines Emissionszertifikategesetzes, RdU 2004, 4 ff. Allgemein siehe Friewald-Hofbauer/Scheiber, Ökosoziale Marktwirtschaft, 54 f. Ein anderer Anwendungsbereich wäre zB die Ökopunkte-Regelung für Österreich beim Transitvertrag. Murswiek, Probleme, 646. Siehe Murswiek, Probleme, 646.

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Abschließend wird allgemein zum Problemkreis ökonomische Instrumente und staatlicher Zwang mit Murswiek388 in Bezug auf den Umweltschutz noch darauf hingewiesen, dass diese Instrumente letztlich ebenso wenig wie die ordnungsrechtlichen allein aufgrund von Freiwilligkeit und eigener Verantwortlichkeit funktionierten. Sie griffen nur insoweit, als sie die freie Wahl der Verhaltensmöglichkeiten einschränkten, wenn auch nicht durch Verbote, so doch durch ökonomische Sachzwänge, die aber nicht vom Markt selbst hervorgebracht werden könnten. Das staatliche Recht müsse also die Rahmenbedingungen für „marktwirtschaftlichen“ Umweltschutz erst schaffen, und dies ginge nicht anders als durch neue Ge- und Verbote, die das umweltbezogene Verhalten indirekt lenkten. Somit bedarf jedes ökonomische Instrument erst recht eines hoheitlichen Rechtsaktes. Umweltabgaben werden hoheitlich festgesetzt und Zertifikatsmodelle kommen ohne hoheitliche Rahmensetzungen (zB Fixierung der Gesamtmenge, Zuteilung von Zertifikaten) nicht aus. Aber dennoch – so Murswiek – vergrößerten sie den Entscheidungsspielraum der Unternehmer im Vergleich zum starren Ordnungsrecht, die Flexibilität der Problemlösung wirke sich trotz allem als Freiheitsgewinn aus. „Weniger Reglementierung darf aber nicht weniger materielle Umweltschutzpflichten bedeuten, sondern Freiheitsbegrenzung durch einen gesetzlichen Ordnungsrahmen, der das Eigeninteresse der Verursacher an der Verringerung von Umweltbelastungen schafft, auf diese Weise Eigenverantwortung für den Umweltschutz faktisch möglich macht und ein dichtes Normenwerk von Verhaltensvorschriften weitgehend überflüssig werden lässt.“389

24.4 Beratung und Ausbildung Auf die Bedeutung von Beratung und Bildung als außerrechtliche, gleichwohl aber – konzentrierten Einsatz vorausgesetzt – sehr effektive Instrumente der Leistungsverwaltung390 soll hier hingewiesen werden. Die Vermittlung aktueller Informationen ist jedenfalls auch für die Landwirtschaft unverzichtbar.391 Angesichts des rasanten technisch-biologischen Fortschritts392 ist gerade der Landwirt auf die ständige Inanspruchnahme von Beratungsleistungen und Weiter388 389 390

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Murswiek, Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht, 991. Murswiek, Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht, 993. Welan, Recht der Land- und Forstwirtschaft, 20, wonach solche Maßnahmen gegenüber der Bevölkerung des ländlichen Raumes schon wegen der Probleme der Aufsicht, der Kontrolle und des Verwaltungszwanges Maßnahmen der Eingriffsverwaltung wie Geboten und Verboten, Strafsanktionen und Abgaben, vorzuziehen sind. Hötzel, Umweltvorschriften für die Landwirtschaft, 82 f, zur Beratung im Agrarumweltrecht; Onz, Umweltrecht, XI. Hayek, Die Verfassung der Freiheit, 450 ff, zur Information als Dienstleistung der Regierung. Neunteufel, Nachhaltigkeit, 28 ff, zu Informationsnetzen sowie zum „Stakeholder-Ansatz“, also der aktiven Einbeziehung speziell lokaler und regionaler Akteure als dritten, vermittelnden Bereich neben Staat und Markt, 36. Theoretisch wären auch technische Entwicklungen möglich, die umweltgerechtes und qualitatives Handeln allein mit den Mitteln der Technik garantieren. So wäre etwa vorstellbar, dass die Pflanzenschutzmittelausbringung über ein computergesteuertes Spritzmittelgerät läuft, in das die verwendeten Mittel einprogrammiert sind und dann nur in der jeweils erlaubten Menge ausgebracht werden können. Solche allerdings sehr kostenintensiven Vorkehrungen könnten unabsichtlich gemachte Fehler vermeiden helfen, vorsätzliche Handlungen ließen sich damit nicht unterbinden.

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bildungen angewiesen. Zahlreiche Entscheidungen wie zB über die Ausbringung von Pflanzenschutzmitteln hinsichtlich Mittelwahl, Anwendungszeitpunkt oder Notwendigkeit des Mitteleinsatzes werden oft nicht eindeutig zu fällen sein und können selbst den Berater oftmals überfordern.393 Dennoch ist gerade heute eine insb an den möglichen Umweltbelastungen orientierte Beratung und Information unerlässlich und auch geeignet, ein positives Bild landwirtschaftlicher Tätigkeit in der Öffentlichkeit zu begründen. Die landwirtschaftliche Beratung ermöglicht Umweltinformationen in die Betriebsberatung einzuflechten und so die geforderte Einsicht in die Einheit von Umwelthandeln und betrieblichem Handeln zu fördern. Sind dabei etwaige Zielkonflikte zu befürchten, so wäre neben einer gesonderten Umweltberatung394 va auf die Ausbildung der Landwirte, wo Umweltinformationen ohne Rücksicht auf betriebliche Belange vermittelt werden können, zu setzen.395 Auch längerfristige Beratungsleistungen wie Methoden des „appellierenden und vor allem beratenden Hinführens“396 zu umweltgerechten Produktionsweisen können sich als effizient erweisen. Selbst wenn es sich um eine rechtlich verpflichtende Beratung handelt, was in vielen Fällen sicherlich sinnvoll erscheint, respektiert Beratung als das Vermitteln von Entscheidungshilfen zu sinnvollem unternehmerischen – ökonomischen als auch ökologischen – Handeln in weit größerem Maße die Freiheit des Bauern als normierte Handlungsgebote. Sie belässt ihm somit die letzte unternehmerische Entscheidung und Selbstachtung. Gerade deshalb stellt eine ausgebaute Beratungsschiene auch eine Alternative zu überbordender gesetzlicher Aktivität dar.397 Selbst eine verpflichtende Beratung erscheint bei weitem hilfreicher als ein zulässig in Grundrechtspositionen eingreifender Rechtssatz. Insb Beratungsangebote der zuständigen Behörden an die Landwirte betreffend alle Teilaspekte ordnungsgemäßer Landwirtschaft398 und der Umweltstandards könnten zur Erarbeitung abgestimmter Strategien einer wirtschaftlich vertretbaren und zugleich umweltschonenden Produktion beitragen. Um eine große Anzahl von Landwirten und eine Konzentration auf tatsächliche Problemzonen zu erreichen, wäre außerdem denkbar, den Einsatz bestimmter potentiell bodengefährdender Stoffe und Bewirtschaftungsweisen von der Inanspruchnahme einer vorgängigen Beratung abhängig zu machen. Im Rahmen von Beratungen kann auch fachlichen Informationspapieren vornehmlich staatlicher Einrichtungen Bedeutung zukommen. Deren letztlich nicht ganz ohne jede 393 394

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Vogel, Konflikte, 338 f. Insb die Wichtigkeit von die „richtigen“ Bewirtschaftungsvorgaben begleitender, umweltschutzorientierter Beratung, Betreuung und Forschung wird in der Literatur immer wieder hervor gestrichen. Die Komplexität der Zusammenhänge im Umweltschutz verlange idR eine spezielle Beratung, die durch die Naturschutzbehörden und -verbände, Ingenieurbüros aber auch durch die LWK übernommen werden könnte; Köhn, Ausweisung, 220. Siehe Rau, Umwelteinstellungen, 134. Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 13. So regt auch Lipinsky, Zur Problematik, 249, an zu versuchen, die Umweltvorschriften soweit wie möglich durch die Förderung des ökologischen Verständnisses der Landwirte zu ersetzen. So sieht § 17 BBodSchG die Vermittlung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis durch die landwirtschaftlichen Beratungsstellen im Rahmen ihrer Tätigkeit ausdrücklich vor. Vgl Winkler, Die gute fachliche Praxis, 17.

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Rechtsrelevanz ausgestaltete Rolle wurde bereits angesprochen.399 Hier wären etwa die „Richtlinien für die sachgerechte Düngung“ zu nennen oder das Standpunktepapier „Grundsätze und Handlungsempfehlungen zur guten fachlichen Praxis der landwirtschaftlichen Bodennutzung“400 in Deutschland. Auch eine Einbindung der Hersteller und Lieferanten erscheint sinnvoll, schließlich liegt die Verantwortung nicht bei den Anwendern allein.401 Das aktuelle Agrarsystem stellt bisher vornehmlich in der ländlichen Entwicklung auf Beratungs- und Bildungsaspekte ab. So können gem Art 9 ff VO (EG) Nr 1257/1999 Berufsbildungsmaßnahmen zur Verbesserung der beruflichen Qualifikation von Landwirten gefördert werden. Verschiedentlich werden bei Agrarumweltmaßnahmen Nachweise über besuchte Lehrgänge verlangt.402 Mit der GAPReform 2003 wird zudem in der ersten Säule der GAP das neue Instrument eines Betriebsberatungssystems eingeführt.403 Damit soll der Landwirt in die Lage versetzt werden, sich über die Auswirkungen seiner Produktionsabläufe auf die Umwelt, die Nahrungsmittelsicherheit, den Tierschutz und die Betriebssicherheit Rechenschaft abzulegen. Es soll ihn befähigen, verbesserte Betriebspraktiken zu entwickeln und anzuwenden, um den gesetzlichen Verpflichtungen in diesen Zielbereichen besser nachkommen zu können.404 Konkret umfasst die Beratungstätigkeit mindestens die Grundanforderungen an die Betriebsführung und die Erhaltung in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand im Rahmen der Cross Compliance. Dieses Betriebsberatungssystem, an dem alle Landwirte auf freiwilliger Basis teilnehmen können, muss von den Mitgliedstaaten spätestens bis 2007 bereitgestellt werden. 2010 soll dann aufgrund eines Kommissionsberichtes eine Überführung in ein verbindliches System diskutiert werden. Von der unter dem Schlagwort „Farm Audit“ ursprünglich geplanten Zertifizierung von landwirtschaftlichen Betrieben hat man damit (noch) Abstand genommen. Gesetzliche Normierung ökologischer Mindestanforderungen und Standards in der Landwirtschaft sehen sich ebenso wie kooperative Normsetzung oder ökonomische Verhaltenssteuerung mit Grenzen konfrontiert. Aber auch bzgl Ausbildung und Beratung wird idR nur eine Kombination verschiedener Mittel sinnvolle Resultate erzielen können. So wirkungsvoll Beratung etwa zur Schaffung von Problembewusstsein sein mag, so überfordert wird sie als alleiniges Steuerungsinstrument sein.405 Insb sinnvoll erscheint eine Beratung im Vorfeld administrativen 399 400

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Siehe Kap 17.2 (S. 399 f). Hrsg vom seinerzeitigen Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, BAnz Nr 73 vom 20.04.1999. Damit soll keine abschließende Definition der guten fachlichen Praxis gem § 17 BBodSchG oder ein fester Handlungskatalog in Form von Tatbestandslisten entwickelt werden, vielmehr sollen Praxis und Beratung in erster Linie informiert und die Grundsätze und Handlungsempfehlungen nach insb regionaler Weiterentwicklung zu einer Handreichung ausgebaut werden, 7. So Vogel, Solidarität, 352. ZB bei den ÖPUL-Maßnahmen „Biologische Wirtschaftsweise“, „Projekte für den vorbeugenden Gewässerschutz“ und teilweise bei der „Integrierten Produktion“; siehe Pkt 2.2.2-12 und Pkt 2.31.2-5 SRL ÖPUL 2000, BMLFUW Zl 25.014/37-II/B8/00. Vgl Art 13 ff VO (EG) Nr 1782/2003; Art 33 VO (EG) Nr 1257/1999 idF VO (EG) Nr 1783/2003. Borchardt, GAP-Reform im Lichte der Entkoppelung, 39. Müller, Die gute fachliche Praxis, 241.

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Handelns oder unterstützend dazu. Dennoch wäre vielleicht ein Teil der Geldmittel, die derzeit noch an die Vollziehung hypertropher Rechtsvorschriften oder die Abwicklung hochkomplexer Förderprogramme gebunden sind, effizienter und letztlich sparsamer in der Übernahme von Beratungs- und Ausbildungskosten eingesetzt. Eine langfristige Erziehung zum umweltverträglichen Handeln kann zur Hebung des Umweltbewusstseins beitragen und sich in längeren Zeiträumen gerechnet jedenfalls bezahlt machen.406 Die folgende Einschätzung Holzers407 vor über einem Jahrzehnt kann daher auch heute noch Geltung beanspruchen: „Wirksamer Umweltschutz ist ohne freiwillige Verhaltensänderungen und ohne einen Bewusstseinswandel in der Gesellschaft, der durch rechtliche Normen nur bedingt steuerbar ist, nicht zu verwirklichen. Verstärkte Anstrengungen zur Vermittlung ökologischen Wissens und zur Steigerung des Umweltbewusstseins in der Landwirtschaft sind daher ebenso notwendig wie eine deutlichere ökologische Ausrichtung von Beratung, Förderung und Forschung.“

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Storm, Täter oder Opfer, 12; Wytrzens/Reichsthaler, Agrar-Umweltpolitik, 241 f. Holzer/Reischauer, Agrarumweltrecht, VI.

25. Kodifikation, Kodex ordnungsgemäße Landwirtschaft, Agrarethik

Die bereits angesprochene Verrechtlichung408 hat gerade im Agrarrechtsbereich beunruhigende Dimensionen angenommen. Die Kluft zwischen Rechtsflut und Rechtskenntnis wird immer größer. War das Recht für die Bauern früher in Ergänzung des ABGB durch Gewohnheiten und Gebräuche, später durch das Agrarverwaltungsrecht zu charakterisieren und kannte der Landwirt sein Recht, so drohen heute Rechtsmassen unterschiedlichster Erzeuger in unterschiedlichsten Formen land- und forstwirtschaftliches Wirtschaften und Leben netzartig einzubinden. Nicht einmal Agrarjuristen vermögen über einzelne Spezialbereiche hinaus Rechtskenntnis zu behalten; dass der Normadressat selber seine Rechte kennt, ist praktisch ausgeschlossen. Der stetig ansteigenden Vorschriftenflut im ländlichen Raum stehen Rechtsunkenntnis und Freiheitsverlust gegenüber.409 Dem Verrechtlichungsprozess der modernen Gesellschaften entspricht somit ein Entrechtlichungsprozess des Einzelnen. Verrechtlichung der Landwirtschaft bedeute letztlich Entrechtung der Bauern.410 Auf das Recht kann aber so oder so nicht verzichtet werden: Auf der einen Seite ist sicherzustellen, dass bäuerliches Wirtschaften unter Wahrung und Schonung der natürlichen Lebensgrundlagen erfolgt, auf der anderen Seite sind entsprechende Ausgleichszahlungen und Entschädigungen zu garantieren. „Kann man die Bauern von dem Vielzuviel der Rechtsvorschriften befreien? Wer das könnte, wäre der neue Bauernbefreier!“411 Es gibt keine Patentrezepte. Gibt es aber vielleicht Möglichkeiten, diese nicht harmonisierten, zT eigentumsbeschränkenden „Paragraphengestrüppe“, diese überbordenden, oft mangels effizienter Überprüfbarkeit letztlich weder der Umwelt noch der Landwirtschaft dienenden Verrechtlichungsauswüchse, diese Fesseln des Gulliver durch etwas 408 409 410 411

Siehe Kap 17 (S. 384 ff). Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 6. Welan, Leben und Überleben, 23. Welan, Leben und Überleben, 24.

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anderes zu ersetzen? Hier sollen drei solcher Ansätze auf ihre Eignung als mögliche Auswege hin überprüft werden: Erstens eine (echte) Kodifizierung des relevanten Agrarrechts, zweitens ein Kodex standardisierter ordnungsgemäßer Landwirtschaft und drittens eine (radikale) Agrarethik. Wenn überhaupt, so sind Veränderungen sicherlich nur in kleinen Schritten innerhalb größerer Zeiträume denkbar. Vielleicht ist auch das Einschlagen mehrerer Wege gleichzeitig sinnvoll. In jedem Fall aber rechtfertigt das Ziel des „freien Bauern“, der im Einklang mit den natürlichen Abläufen wirtschaftet, solche Überlegungen.

25.1 Kodifikation Eine Kodifikation des Agrarrechts412 wäre der vergleichsweise am wenigsten revolutionäre der hier diskutierten drei Ansätze und ist aus heutiger Sicht dennoch unrealistisch. Eine Überwindung der Rechtszersplitterung durch eine übersichtliche und einheitliche Darstellung des die Land- und Forstwirtschaft betreffenden Rechts hätte nicht nur den Vorteil der leichteren Zugänglichkeit und Verständnismöglichkeit, sondern auch der Harmonisierung einzelner Normen. Eine echte Kodifikation, und nicht nur eine Aneinanderreihung nicht systematisierter Rechtsmaterien wie etwa im französischen Code rural, könnte eine integrale Betrachtungsweise erleichtern und die Normenflut zumindest erkennbar und in der Folge auch bewältigbar machen.413 Alle die Landwirtschaft betreffenden Normen zu bündeln und zu harmonisieren, die in vielfältiger Weise und aus den unterschiedlichsten Richtungen auf das Agrareigentum einwirkenden Vorschriften integrierend und sinnvoll zu vernetzen und dabei Überlappungen und Überschneidungen zu beseitigen, erscheint aus heutiger Sicht ebenso notwendig wie aussichtslos. Das diese Situation zu einem Großteil verursachende sektorale Denken und Handeln in Politik und Recht – das sich nebenbei ganz konkret in der mangelnden bzw unzureichenden Kommunikation zwischen der GD Landwirtschaft und der GD Umwelt innerhalb der Europäischen Kommission genauso äußert wie in der fehlenden Koordination bundesund landesgesetzlicher Aktivitäten sowie sogar zwischen verschiedenen Organisationseinheiten innerhalb ein und derselben normausarbeitenden Dienststelle – kann von einer metarechtlichen Ebene aus gedacht werden als letztlich unabwendbare Konsequenz der „Verdammung des Menschen zur Perspektive“, um mit Nietzsche414 zu sprechen. Der Mensch in seiner begrenzten Wahrnehmung kann gar nicht anders als selektiv vorgehen. Wenden wir uns gleichzeitig unterschied412 413

414

Siehe Kap 8.3.1.1 (S. 76 ff). Für Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 154, würde eine Deregulierung oder Kodifizierung der verstreuten Gesetzeswerke unter Einschluss der gemeinschaftsrechtlichen Akte die Handhabung dieses Rechtsgebietes wesentlich erleichtern. Ebenso wird von Hollo, Rechtliche Instrumente, 120, die praktische Überschaubarkeit der Gesetzgebung aufgrund einer Agrarrechtskodifikation bejaht, als Mittel zur Behebung von Spannungen zwischen Umweltrecht und Agrarrecht jedoch abgelehnt. Zu unterscheiden ist die sog Kodifizierung gem Kap 23.1 (S. 515) als Instrument der Vereinfachung des Gemeinschaftsrechts. Nietzsche, Die fröhliche Wissenschaft, 237 f.

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lichen Sichtweisen zu, geraten wir in kognitive Dissonanzen, weil wir nach Mayer-Tasch415 nicht ohne weiteres in einer sozusagen „rasenden Erkenntnis-Pirouette“ das Ganze erfassen könnten. Es bedürfte eines menschlicher Erkenntnis verwehrten archimedischen Punktes, um die Welt und das ihr Gebührende (vollständig) zu erkennen. Recht und Rechtstheorie gehen dabei sehr pragmatisch mit diesem Wahrnehmungs- und (in der Folge) Priorisierungs-Pluralismus um. Inmitten der für jede Wahrnehmungstendenz das Passende bietenden rechtlichen Vielfalt versuche das Recht mit Einheits- oder Ganzheitsformeln den im Prinzip anerkannten Pluralismus zu harmonisieren. Als Beispiel führt Mayer-Tasch dabei das Verhältnismäßigkeitsgebot an, aber auch der Vertrauensgrundsatz wäre hier zu nennen. Letztlich seien aber auch diese Harmonisierungsmedien kaum mehr als „quasi-mechanische Befriedungstechniken“416. Für eine solche, die Abbildung integraler Vernetzungen erlaubende Kodifikation wäre bereits die Erfassung des gesamten in Frage kommenden Agrarrechts eine Arbeit sisyphusscher Dimension, eine uU noch effektivere Kodifikation des Rechts des ländlichen Raumes417 eine noch einmal größere Herausforderung. Aber auch bereits eine Teilkodifikation von va die land- und forstwirtschaftliche Bewirtschaftung unmittelbar betreffenden Normenwerken könnte hier wertvolle Dienste leisten. Selbst wenn ihr Inhalt sich aus kompetenzrechtlichen Gründen nicht sowohl auf Bundes- als auch Landesrecht erstrecken könnte.418 Eine bloße Zusammenstellung und Aneinanderreihung einschlägiger Normen in Form eines Kodex würde zwar per se – zum Unterschied von den anderen beiden hier zu diskutierenden Ansätzen – keine Normen bereinigen, aber zumindest die bestehenden bündeln und konzentrieren. Vielleicht würde der zu erwartende mehrbändige Umfang eines solchen Werkes immerhin die Augen für die unbefriedigende Situation des aktuellen Agrarrechts öffnen.

25.2 Kodex ordnungsgemäße Landwirtschaft Als zweiter Ansatzpunkt soll – nochmals auf die Umweltstandards419 reflektierend – untersucht werden, inwieweit es möglich und sinnvoll wäre, einen konkret ausformulierten Kodex standardisierter ordnungsgemäßer Landwirtschaft, guter fachlicher Praxis etc verbindlich zu setzen und damit im Gegenzug – nicht nur korrespondierendes – Recht abzubauen. Inwieweit wäre es also denkbar, jedem Landwirt einen (noch) les- und erfassbaren, im Idealfall schlanken und transparenten Kodex an die Hand zu geben, nach dem er seine Bewirtschaftung auszurichten hat, dessen Einhaltung kontrolliert und dessen Verletzung sanktioniert wird? Ein solcher müsste horizontal für alle Rechtsbereiche gelten und den derzeit bestehenden Wildwuchs an Standards ersetzen.

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Mayer-Tasch, Kann das Recht Hoffnungsträger sein, 382. Mayer-Tasch, Kann das Recht Hoffnungsträger sein, 383. Siehe Kap 26 (S. 561 ff). Hier wären allenfalls harmonisierte Kodifikationen im jeweiligen Kompetenzbereich aufgrund einer Art 15a-Vereinbarung denkbar. Siehe Kap 16.6.1 (S. 346 ff) und 17.2 (S. 392 ff).

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Wie bereits ausgeführt stellen heute in zentralen Bereichen des Agrar- und Umweltrechts „ordnungsgemäße Landwirtschaft“, „gute fachliche Praxis“ und verwandte Begriffe den Schlüssel für die rechtliche Bestimmung des Verhältnisses von Landwirtschaft und Umwelt dar. Solche Standards sind nicht erst eine Erfindung des modernen Rechts, vielmehr finden sie bereits in traditionellen Bereichen des Agrarrechts Verwendung. Für diese Darstellung soll der Begriff „ordnungsgemäße Landwirtschaft“ gleichsam als kleinster gemeinsamer terminologischer Nenner stellvertretend für all die anderen Standards gewählt werden, da er – gekoppelt mit „Bewirtschaftung“ oder „Bodennutzung“ – historisch den ersten derartigen Begriff in der österreichischen Agrarrechtsordnung darstellt und sich in dieser Formulierung ausschließlich im nationalen Recht findet, während die diversen guten Praktiken bereits vom Europarecht mit bestimmten Bedeutungsinhalten aufgeladen sind. Er wird hier aber nicht iS konkreter inhaltlicher Bestimmungen verwendet, sondern als Ausdruck einer Grundanforderung an eine zeitgemäße, umweltgerechte und nachhaltige land- und forstwirtschaftliche Bewirtschaftung, die jeder vernünftige Landwirt einhält. „Ordnungsgemäße Landwirtschaft“ stellt wie all die anderen Standards einen unbestimmten Rechtsbegriff dar. Auslegung und Anwendung im konkreten Einzelfall sind mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden.420 Selbst wenn Legaldefinitionen existieren421, bestehen diese wiederum aus unbestimmten Gesetzesbegriffen wie „gewöhnlicher Standard der Bewirtschaftung“, „verantwortungsbewusster Landwirt“, „aufgrund überlieferter Erfahrungen“, „auf naturräumliche Voraussetzungen abgestimmte Nutzung“, „sachgemäßer Einsatz von Betriebsmitteln“ oder „nach dem jeweiligen Stand der agrarwissenschaftlichen Erkenntnisse“. Das Attribut „ordnungsgemäß“ bezieht sich jedenfalls auf ein Handeln, das von Sach- und Fachkenntnis getragen und durch Verantwortungsbewusstsein des Handelnden geprägt wird.422 In den traditionellen Bereichen des Agrarrechts ist unter ordnungsgemäßer Bewirtschaftung zumeist die den agronomischen Regeln entsprechende Form der Landbewirtschaftung gemeint. Im Umweltrecht herrscht dagegen im Hinblick auf die Auslegung des Begriffes „ordnungsgemäße Landwirtschaft“ idR Unsicherheit und Uneinigkeit, da dafür zwei unterschiedliche Ausgangspunkte möglich sind: Entweder man geht von einer agronomisch richtigen Landbewirtschaftung aus oder von einer allein nach ökologischen Gesichtspunkten bestimmten Form derselben. Zwischen beiden Polen gibt es zahlreiche vermittelnde Ansichten. Selbst wenn man sich für einen der beiden möglichen Ausgangspunkte entscheidet, lassen sich damit Einzelfälle nicht ohne weiteres lösen, denn abgestellt auf die jeweilige Produktionssparte, den Produktionsort, Klima- und Witterungsverhältnisse wird oftmals sehr schwer zu sagen sein, was denn nun eine agronomisch bzw ökologisch richtige Landwirtschaft bedeutet. Entscheidend sind dabei – Winkler423 fol420

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Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 546; Henneke, Landwirtschaft und Naturschutz, 258 ff; Brunner/Maidl/Köbler/Heißenhuber, Untersuchungen, 242 f; Paul, „Ordnungsgemäße Landwirtschaft“, 541; Grimm, Agrarrecht, 14 ff; Hartmann, Naturschutz und Landwirtschaft, 53 und 55 ff. ZB Art 35 Abs 1 VO (EG) Nr 817/2004; § 32 Abs 8 WRG 1959; § 21 Abs 3 NÖ NaturschutzG 2000. Seidler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft (II), 189. Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 547.

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gend – die Auswirkungen und Funktionen einer agronomischen bzw einer ökologischen Deutung. Geht man von einer agronomischen Betrachtungsweise aus, so werde die Schwelle für behördliche Eingriffe hinaufgesetzt und gleichzeitig würden mögliche Ausgleichsansprüche der Landwirte erhöht. Ein ökologischer Ansatz führe dagegen zur Absenkung der Schwelle für behördliche Maßnahmen und zugleich zur Reduzierung von Ausgleichsansprüchen der Landwirte. Durch die in den letzten Jahren immer stärkere Ökologisierung der einschlägigen Rechtsnormen werden allerdings die Unterschiede zwischen einem agronomischen und einem ökologischen Ansatz bei der Bestimmung des Inhalts ordnungsgemäßer Landwirtschaft eingeebnet und relativiert.424 Da ordnungsgemäß in jedem Fall der Rechtsordnung gemäß heißt, wird der Begriff neben den agronomischen Kunstregeln grundsätzlich auch das Recht und damit ökologisch orientierte Normen einschließen.425 Ein einheitlicher, für die gesamte Rechtsordnung maßgeblicher Begriff der ordnungsgemäßen Landwirtschaft findet sich jedenfalls nicht. Ein solcher ist auch nicht möglich, da eine abstrakte Definition wegen der unterschiedlichen Standorte, Boden- und Klimaverhältnisse, Anbauverfahren, vielfältigen Kulturmaßnahmen sowie den oft unvorhersehbaren Faktoren ausgeschlossen scheint und auch neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen sowie dem technischen Fortschritt Rechnung tragen muss.426 Eine für alle Rechtsgebiete gültige Definition von ordnungsgemäßer Landwirtschaft müsste so allgemein sein, dass sie praktisch wenig brauchbar wäre.427 Bei einer Auslegung dieses Begriffes sei deshalb stets von dem damit verfolgten Zweck und dem Regelungszusammenhang auszugehen.428 Daraus folgt, dass ein Kodex ordnungsgemäßer Landwirtschaft eine differenzierte Zusammenstellung für unterschiedliche Produktionssparten, Gebiete etc enthalten müsste. Für das deutsche Recht ist unbestritten, dass zur Ordnungsgemäßheit der Landwirtschaft die Beachtung der wissenschaftlich abgesicherten und praktisch 424

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Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 581; Winkler, Die gute fachliche Praxis, 4 f; Grimm, Agrarrecht, 16 f. Siehe auch Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rz 13; Schink, Umweltrechtliche Beschränkungen, 209 f. Nach Auffassung des BVerwG, NuR 1989, 257 ff, war jedenfalls beim Begriff der „ordnungsgemäßen Landwirtschaft“ im alten BNatSchG eine ausschließlich ökonomisch verstandene Auslegung ausgeschlossen. Grimm, Agrarrecht, 15 f mwN; Schink, Umweltrechtliche Beschränkungen, 202 f. Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 580 f; Brunner/Maidl/Köbler/Heißenhuber, Untersuchungen, 242. Köhne, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 154. Grimm, Agrarrecht 1. Auflage, 11, hingegen fordert einen Definitionsversuch, dessen Ergebnisformel möglichst für alle Rechtsgebiete gleichermaßen gelten soll. Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 547; Köhne, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 153 f. AA Grimm, Agrarrecht 1. Auflage, 11, der für die Verschiedenbehandlung ein und desselben Begriffs einer sachlich einleuchtenden Rechtfertigung bedarf, die aber im Falle der ordnungsgemäßen Landwirtschaft noch nicht geliefert worden wäre. Eine Definition, die jeweils im Hinblick auf bestimmte Ziele vorgenommen werde und je nach Interessenlage zu verschiedenen Ergebnissen komme, führe letztlich dazu, dass ständig aneinander vorbeigeredet werde.

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erprobten agrar- und betriebswirtschaftlichen Erkenntnisse („Kunstregeln“) und der Rechtsordnung einschließlich ökologischer Normen gehört.429 Für das österreichische Recht lässt sich das in dieser Generalität nicht sagen, da zB § 32 Abs 8 WRG 1959 ausschließlich auf die Einhaltung der Bezug habenden Rechtsvorschriften abstellt430, während § 19 Abs 2 Bgld Naturschutz- und LandschaftspflegeG ua auf Verfahren „wie sie in einer bestimmten Gegend und zu einer bestimmten Zeit oder auf Grund überlieferter Erfahrungen“ üblich sind, abstellt. Für das Gemeinschaftsrecht fordert Art 35 VO (EG) Nr 817/2004 „mindestens“ die Einhaltung von verpflichtenden allgemeinen Umweltauflagen. Soweit neue Rechtsnormen erlassen werden und erhöhte Anforderungen stellen, finden sie in den Begriff jedenfalls Eingang. Versuche, unter Hinzurechnung der agronomischen Kunstregeln am Begriff der ordnungsgemäßen Landwirtschaft festzuhalten und diesen weiter inhaltlich zu konkretisieren, reichen jedoch idR nicht aus, um das Merkmal der Ordnungsgemäßheit in jedem Einzelfall sicher zu bestimmen.431 Die Anwendung der Regeln umweltgerechter Landwirtschaft auf konkrete Einzelfälle hat sich als mit erheblicher Unsicherheit und schwierigen Prognosen verbunden erwiesen. Dafür finden sich im sog Fachrecht432 – also den für die Landbewirtschaftung einschlägigen Rechtsvorschriften, die den rechtlich vorgegebenen Rahmen für eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung bilden – Orientierungspunkte, um die Ordnungsgemäßheit genauer einzugrenzen, wenngleich eine Verknüpfung mit diesen Normen in manchen Fällen die Ersetzung des unbestimmten Rechtsbegriffes „ordnungsgemäße Landwirtschaft“ durch mehrere andere unbestimmte Rechtsbegriffe bedeuten kann. Auch wasser- und naturschutzrechtliche Sorgfalts-, Verhaltens- und Schutzpflichten können erhebliche Schwierigkeiten bei der Konkretisierung im Einzelfall bieten.433 Dabei handelt es sich weitgehend um Normen mit Leitbild- und Appellcharakter, wo Sanktionen nur dann möglich sind, wenn der jeweilige Standard durch einen Verwaltungsakt der zuständigen Behörde konkretisiert worden ist. Trotz ihrer Unschärfe sind diese Begriffe für Winkler434 unter Zugrundelegung ihres Regelungszusammenhanges oder ihres gesetzgeberischen Zweckes – wenn auch behaftet mit Prognoseschwierigkeiten – in einem gewissen Maße bestimmbar. In letzter Zeit wurden zumindest im deutschen Recht teilweise nähere Bestimmungen dieser unbestimmten Rechtsbegriffe versucht. Diese sind grundsätzlich in dreifacher Weise denkbar.435 Erstens über gemeinschaftsrechtliche Ansätze wie etwa den Begriff der guten fachlichen Praxis in der Nitrat- und PflanzenschutzmittelRL. So enthalten die Anlagen der NitratRL zur Umsetzung in das nationale Recht nähere Vorgaben betreffend die Düngung, die PflanzenschutzmittelRL stellt auf die Grundsätze der guten Pflanzenschutzpraxis ab. Zweitens über legistische Maßnahmen des Bundes- bzw Landesgesetzgebers. Drittens über vertrag429 430 431 432 433 434 435

Grimm, Agrarrecht, 15 f. Holzer, Umweltrechtliche Standards, 3. Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 583 f. Siehe Kap 16.6.1.1 (S. 347). Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 584. Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 584. Siehe Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 585.

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liche Programme, wie va den Vertragsnaturschutz, in dessen Rahmen ökologische Leistungen der Landwirte konkretisiert werden.436 Gerade Probleme im Hinblick auf die Bestimmbarkeit der ordnungsgemäßen Landwirtschaft im konkreten Einzelfall schließen es für Winkler437 oft aus, einschlägige Verstöße zu sanktionieren. Zugleich führe der flächendeckende Charakter der Landwirtschaft dabei zu erheblichen Kontrollproblemen. Deshalb müsste durch entsprechende Maßnahmen eine hinreichende Akzeptanz der Landwirte für umweltschutzindizierte Beschränkungen ihrer Tätigkeit erreicht werden. Der bereits angesprochene Appell- und Leitbildcharakter von gesetzlich fixierten Regeln umweltschonender Landwirtschaft reiche dafür nicht aus. Hinzu kommen müssten Anreize durch finanzielle Kompensationsleistungen des Staates, wobei es auf die Sicherheit und Vorhersehbarkeit solcher finanzieller Ausgleichsleistungen ankomme. Diesen grundlegenden Gedanken müsste jedenfalls auch bei der Konzeption eines Kodex ordnungsgemäßer Landwirtschaft Rechnung getragen werden, in dem sowohl alle übergesetzlichen als auch alle gesetzliche Rahmenbedingungen regionalisierenden, spezifizierenden und auf reale Gegebenheiten konkretisierenden Maßnahmen dem förderbaren Bereich vorbehalten werden. Wenig sinnvoll erscheint hingegen die in Deutschland bereits 1985 vom Rat von Sachverständigen für Umweltfragen vorgeschlagene Einführung allgemeiner und besonderer Betreiberpflichten für die Landwirtschaft (anstelle von Landwirtschaftsklauseln) und deren Zusammenfassung in einem Regelwerk.438 So sollte bspw als allgemeine Betreiberpflicht im BNatSchG verankert werden, dass derjenige, der Pflanzenbau oder Tierhaltung betreibt, die nach den Umständen erforderliche Sorgfalt anzuwenden habe, um Belastungen der gesetzlich geschützten Güter so gering wie möglich zu halten. Als besondere Betreiberpflichten sollte er Regeln umweltschonender Landbewirtschaftung zu beachten haben.439 Aber letztlich stellen auch solche Betreiberpflichten unbestimmte Rechtsbegriffe dar, müssten genauso wie die ordnungsgemäße Landwirtschaft einer Vielzahl von standortund betriebsspezifischen Gegebenheiten wie Klima, Boden, Reliefform, Anbauverfahren etc Rechnung tragen und werden daher als kaum durchführbar und wenig sinnvoll erachtet.440 Soll nun ein einheitlicher, verbindlicher Kodex ordnungsgemäßer Landwirtschaft konzipiert werden, so reicht es nicht aus, wenn dessen Inhalte nur durch 436

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Für Meyer, Ansätze, 263, sind nähere Konkretisierungen solch „vager Begriffe“ schon deshalb notwendig, um die zur Gestaltung von Agrarumweltpolitik wichtige Unterscheidung zwischen einem Verzicht auf Umweltbelastungen und einer positiven Umweltleistung treffen zu können. Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 585. Siehe Storm, Täter oder Opfer, 11 f; Kloepfer, Gemeinwohlanforderungen, 13; Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 550 f; Peine, Landwirtschaft und Umweltschutz, 388. Siehe auch Kap 16.5.2 (S. 331 f). Weitergehend hingegen eine allgemeine Umweltschutzgrundpflicht bei Pernthaler in ders/Weber/Wimmer, Umweltpolitik durch Recht, 14 ff. Storm, Täter oder Opfer, 11 f, erscheint allerdings eine bundesrechtliche Einführung einer allgemeinen Pflicht für jedermann, sich so zu verhalten, dass Natur und Landschaft nicht mehr als nach den Umständen unvermeidbar beeinträchtigt werden, praktikabler. Brunner/Maidl/Köbler/Heißenhuber, Untersuchungen, 242.

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bloße Auslegung ermittelbar sind, vielmehr müssten diese konkret ausformuliert und positiv rechtlich niedergelegt sein. Dieser Inhalt wäre in einem ausreichend langen öffentlichen Diskussionsprozess festzulegen. Eine ohne Konsultation von Umweltvertretern erzielte Einigung erscheint dabei genauso kontraproduktiv wie eine einseitige Oktroyierung durch den Umweltgesetzgeber ohne Befassung der betroffenen Landwirte. Nur unter Einbindung aller Seiten441 könnte eine die Stellung der Bauern in der Öffentlichkeit stärkende Akzeptanz erzielt werden. In den Inhalten müsste sich der Interessenkonflikt Landwirtschaft – Umweltschutz auflösen zugunsten eines vernünftigen Kodex grundlegender landwirtschaftlicher Praktiken. Dabei wird von wenigen und transparenten Basisverhaltensweisen auszugehen sein, um angemessene Kontrollen zu ermöglichen sowie noch genügend Spielraum für Förderungen zu belassen. „Ordnungsgemäß“ wäre nicht einseitig als die entweder ökonomisch oder ökologisch richtige Wirtschaftsweise zu verstehen, sondern ausgehend von einem Begriff agronomischer Ordnungsgemäßheit442 als die Rücksichtnahme auf die Interessen des Natur- und Umweltschutzes. Genaue Inhalte443 vorzuschlagen kann nicht Gegenstand dieser Untersuchung sein, eine 441 442

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Vgl Di Fabio, Rechtliche Instrumente, 126. Eine ökologisch orientierte Auslegung würde zu einer Tautologie führen und letztlich leer laufen; Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 549. Überlegungen bspw in Deutschland, die zur Auslegung ordnungsgemäßer Landwirtschaft in diversen nationalen Gesetzen angestellt wurden, könnten fruchtbringend in die Arbeit einfließen. An dbzgl weiterführender agrarrechtlicher Literatur sei zB erwähnt: Zu den Landwirtschaftsklauseln des BNatSchG und zur Diskussion um die „ordnungsgemäße“ Landwirtschaft: Soell, Grenzen, 11 f; Hötzel, Rechtskonflikte, 5 f; Hötzel, Eingriffe, 2 ff; Storm, Täter oder Opfer?, 9; Storm, Bodeneigentum, 456 ff; Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 547 ff; Winkler, Die gute fachliche Praxis, 17 f; Köhne, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 154 f; Täuber, Wandel, 60 ff; Paul, „Ordnungsgemäße Landwirtschaft“, 541 f mwN; Henneke, Landwirtschaft und Naturschutz, 206 ff FN 245 mwN; Hartmann, Naturschutz und Landwirtschaft, 53 f; Schink, Umweltrechtliche Beschränkungen, 208 f; Kobylinski, Das Umweltrecht in der landwirtschaftlichen Bodennutzung, 72 ff; Burmeister, Rechtsprobleme der Extensivierung, 102 ff; Müller, Verhältnis, 536; zur verfassungsrechtlichen Bewertung Ebersbach, Privilegierung, 26 ff. Zu den Landwirtschaftsklauseln des WHG: Völsch, Entschädigungs- und Ausgleichsrecht in den Wassergesetzen, 97 ff; Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 573 ff; Köhne, Ausweisung, 43; Täuber, Wandel, 95 f; Netzer, Agrarjuristen, 98 f; Meyer, Ansätze, 261; Grimm, Agrarrecht, 14 ff; Paul, „Ordnungsgemäße Landwirtschaft“, 542 ff mwN; vgl insb die aufschlussreiche Diskussion um Köhne, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 154, bei Otten, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 241 f, und Seidler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 39 ff; sowie nochmals Köhne und Seidler in AgrarR 1988, 189. Zur guten fachlichen Praxis: Brinktrine, Landwirtschaftsklauseln, 29 ff; Müller, Verhältnis, 531 ff; Müller, Die gute fachliche Praxis, 237 ff. Zur Erhöhung des Konkretisierungsgrades der „ordnungsgemäßen Landwirtschaft“ mittels Stufenkonzept siehe Brunner/Maidl/Köbler/Heißenhuber, Untersuchungen, 243 ff. Die von den dt Agrarministern der Länder 1987 und 1993 beschlossenen „Grundsätze einer Landbewirtschaftung“ gelten generell (also bundeseinheitlich), sind aber kaum hinreichend konkret und justiziabel und unterliegen keinen kurzfristigen Schwankungen; Seidler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 40; Paul, „Ordnungsgemäße Landwirtschaft“, 548 f.

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Orientierungshilfe werden allenfalls die agronomischen Kunstregeln und geltenden Rechtsvorschriften bilden. Will man aber mehr als eine bloße Kompilation, einen Auszug aus bestehenden agrarumweltrechtlichen Normen schaffen – obwohl dies, gemessen am derzeitigen Stand, bereits einen gewaltigen Fortschritt bedeuten würde –, so wäre Mut zu Neuem unabdingbar. Denn infolge der Arbeit an einem solchen Kodex müssten rechtliche Rahmenbedingungen hinterfragt, harmonisiert und soweit wie möglich entschlackt werden.444 Auch vor Novellierungen, Bereinigungen und Aufhebungen bestehender Agrarumweltnormen dürfte man dann nicht zurückschrecken. Auf der anderen Seite könnte aber auch das Einfließen bisher unverbindlicher Verhaltensweisen (wie zB die Pflanzenschutzgerätekontrollen) und geübter Praktiken aus dem agrarwissenschaftlichen Bereich in vernünftiger Art und Weise überlegt werden. Somit könnten auf der einen Seite Normen entfallen und auf der anderen, deutlich kleineren Seite bisher im rechtsfreien Raum praktizierte Übungen rechtlich abgesichert (und damit aber auch verrechtlicht) werden. Im Unterschied zu einer Kodifikation würden hier nahezu ausschließlich Bewirtschaftungs- und Nutzungsvorschriften erfasst werden, die – harmonisiert und entschlackt – in Form des Kodex teilweise sogar an die Stelle derzeit geltenden Rechts treten könnten. Zu denken wäre hier an eine Auflistung allgemein für alle Landwirte geltender Regeln und daran anschließend spezieller Zusatzanforderungen, gegliedert nach Produktionssparten und naturräumlichen Gegebenheiten. Gleichwohl dürfte ein solcher Kodex einen die Verständlichkeit ermöglichenden Umfang nicht überschreiten. In diesem Zusammenhang könnte auch die (hier als doppelte Sanktion kritisierbare) Verknüpfung von Beihilfegewährung und Einhaltung von Umweltstandard445 aufgegeben werden. Als alleiniger Anknüpfungspunkt würde der Kodex ordnungsgemäßer Landwirtschaft gelten, der ausschließlich über die im Kodex selbst geregelten Sanktionsvorschriften exekutiert würde (die auch aus Einbußen bei den Förderungszahlungen bestehen könnten). Die fachrechtlichen Vorschriften könnten dafür aufgehoben werden bzw würden dort, wo sie allgemein auch für Nicht-Landwirte Geltung behalten sollen, Salvatorische Klauseln für bereits an den Kodex gebundene Landwirte greifen. Außerdem würde Kontrolle und Sanktionierung eines solchen Kodex kostengünstig durch eine einzige Stelle erfolgen können und hätten wegen der Transparenz des Systems berechtigte Aussichten auf Akzeptanz bei den Betroffenen. Zustandekommen und Änderungsmöglichkeiten des Kodex müssten in einem eigenen Verfahren festgelegt sein. Der Gesetzgeber könnte in gewissem Ausmaß an die ausgehandelten Kompromissergebnisse gebunden werden, Stimmrechte im Falle einer Nichteinigung zwischen den involvierten Seiten wären genau zu überlegen. Idealiterweise wäre ein solcher Kodex ordnungsgemäßer Landwirtschaft, der alle bestehenden derartigen Anknüpfungspunkte als neuer, einheitlicher und einziger Standard ersetzen würde, auf EU-Ebene zu erarbeiten, aber auch auf Ebene der Mitgliedstaaten erscheint ein solcher Schritt denkbar, müsste dann allerdings auf bestehendes Gemeinschaftsrecht in diesen Bereichen Bedacht nehmen. 444

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Anders ein im dt Bundesrat, AgrarR 2002, 80, diskutierter Vorstoß zur Änderung des LWG aus 1955, wonach die Merkmale der guten fachlichen Praxis iS eines Bezugsrahmens für Fachgesetze und deren Ausführungsbestimmungen gebündelt werden sollten. Siehe Kap 16.6.1.1 (S. 347 ff).

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Wird gegen eine solche Idee, wie sie hier fürs Erste nur in den elementaren Grundsätzen zu entwickeln versucht wurde, eingewendet, dass das solcherart erzielbare Ergebnis nur ein kleinster gemeinsamer Nenner, ein aus ökologischer Sicht unzureichender Kompromiss sein könne, dann braucht dem nichts entgegengesetzt werden. Vielmehr sollte ordnungsgemäße Landwirtschaft gerade in einem Ausmaß verbindlich gesetzt werden, das die grundlegenden ökologischen und naturräumlichen Verhältnisse respektiert und gleichzeitig nachhaltiges und umweltverträgliches Wirtschaften in der bäuerlichen Tradition garantiert. Darüber hinaus gehende Leistungen, in vielen Gebieten sicherlich notwendige zusätzliche Maßnahmen und Bewirtschaftungsregeln, sollten hingegen dem Einsatz des hier eingehend erläuterten breiten Umfanges anderer rechtlicher und außerrechtlicher Instrumente vorbehalten bleiben.446 Damit könnten bäuerliche Freiheit und Verantwortung gestärkt, Ausgleichszahlungen in einem weiten Rahmen ermöglicht und ökologische Ziele in den meisten Fällen effektiv und transparent erreicht werden. Fürwahr eine utopische Vorstellung. Am Agrarrecht liegt es jedenfalls nicht, wenn neue Lösungsmöglichkeiten nicht beschritten werden.

25.3 Agrarethik Im dritten Lösungsansatz schließlich lautet die Fragestellung, ob der agrarischen Normenflut eine agrarische Ethik verantwortungsbewusster Landwirte entgegengesetzt werden kann. Können also mit Verwaltungssanktionen bedrohte hoheitliche Normen, vertragliche Förderungsprogramme und andere hier erörterte Instrumente in letzter Konsequenz durch Gebote der Moral und Ethik ersetzt werden? In der Tat ist es ein riskanter Gedanke, die Sicherheiten formal-juristischer Normengebäude aufzugeben oder – realistischer – auf ein unverzichtbares Maß zurückzufahren zugunsten nicht garantierbarer Umwelteinstellungen und Verantwortlichkeiten der Bauern. Eine Agrarethik447 als radikalster der hier behandelten Ansätze. Zunächst ist festzuhalten, dass es unter Ökologie- und Nachhaltigkeitsgesichtspunkten Pflichtigkeiten des Bauern und des land- und forstwirtschaftlichen Grundeigentums immer schon gegeben hat, auch wenn diese nicht normativ vorgeschrieben waren. So kommt zur Sozialpflichtigkeit des Agrareigentums auch schon Jahrhunderte davor die Pflichtigkeit gegenüber nachfolgenden Generationen. Diese Pflichtigkeit sei so etwas wie eine „Naturrechtspflicht“ im bäuerlichen 446

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Auch für Köhne, Ordnungsgemäße Landwirtschaft, 155, beinhaltet die Definition und ergänzende Erläuterung von ordnungsgemäßer Landwirtschaft – zumindest im Hinblick auf Entschädigungen – Mindestanforderungen an die Landwirtschaft. Darüber hinaus sollte die Landwirtschaft umweltfreundlich weiterentwickelt werden, aber weniger durch Ge- und Verbote als vorzugsweise durch Mittel geringerer Eingriffsintensität wie besonders Aufklärung und Beratung. Zu einer christlichen Agrarethik, die ob der kultur-, bevölkerungs- und staatspolitisch bedeutsamen Stabilisierungselemente der agrarischen Welt auch vernunftbedingte Konzessionen anderer Gesellschaftsgruppen zu Gunsten der Landwirtschaft verlangt, siehe Prantner, Johannes Paul II: Zurück zur Priorität der Landwirtschaft, AgrRS 3/ 1984, 22 ff.

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Rechtsbewusstsein.448 Dasselbe gilt für die Verpflichtung gegenüber der Natur. Jahrhunderte lang wirtschaftet der Landwirt im Idealfall nach Gesichtspunkten der Nachhaltigkeit und des „Wohlbestehenkönnens“449 im Einklang mit den natürlichen Lebensräumen und ihren Kreisläufen, ohne dazu extra aufgefordert, dafür bezahlt oder normativ gezwungen zu werden, ja sogar ohne von Ökologie und Nachhaltigkeit je etwas gehört zu haben.450 Dieses Verhalten ist – ohne hinterfragt zu werden – Pflicht einer Ordnung, in die er hineingeboren ist. Es ist Ergebnis langer bäuerlicher Erfahrungen im Umgang mit der umgebenden und ernährenden Natur, und somit auch ökonomisch und betriebswirtschaftlich vernünftig. Es wird von Generation zu Generation verfeinert, weiterentwickelt und tradiert. Dieser gleichsam paradiesische rechtsfreie Zustand wird dann mit dem Einsetzen industrieller Produktion, arbeitsteiliger Wirtschaft und Wandel vom Selbstversorger zum unternehmerischen Nahrungsmittelproduzenten jäh beendet. Generationen lang internalisierte Verhaltenspflichten im Umgang mit der Schöpfung werden (teilweise) von mengenmaximierendem und kostenminimierendem, unsolidarischem451 unternehmerischen Denken zurückgedrängt. Vielfach müssen dabei die natürlichen Kreisläufe durchbrochen werden, weil die Abhängigkeiten gegenüber den der Produktion vor- und nachgelagerten Bereichen so groß geworden sind. „Der Bauer wurde aus den Ordnungen der Natur hinausgedrängt und kam in ökonomisch vermittelte Zwänge.“452 Da somit diese außerrechtliche Richtschnur, die gleichsam „unterrechtliche“, rechtsbewusstseinsimmanente Verpflichtung verloren gegangen ist, wird sie den Bauern mit Einsetzen der Ökologisierung wieder an die Hand gegeben. Allerdings hat sie sich mittlerweile von der, sich aus der ganzheitlichen Eingliederung in natürliche Ordnungen ergebenden und in privater Autonomie befolgten Naturrechtspflicht in eine spezielle Rechtsvorschrift, der unbedingt Folge zu leisten ist, verwandelt. Anstatt die alte, bloß zurückgedrängte Richtschnur wieder aufzunehmen und den Landwirten über Beratungen, Schulungen und Ausbildungen in die Hand und damit wieder ins Bewusstsein zu (d)rücken, hat die verrechtlichte Gesellschaft den Weg gewählt, die Natur dadurch in ihre angestammten Rechte wiedereinzusetzen, indem sie diese vor ihrem partnerschaftlichen Pfleger und Nutzer mit Rechtszwang schützt und möglichst fernhält. In Anbetracht dieser zugespitzten Anmerkungen soll aber nicht verhehlt werden, dass die Rechtsinstrumentarien heute wesentlich differenziertere Antworten erlauben, als dies zu Beginn ökologischer Jurisprudenz der Fall war, und die hoheitliche „Keule“ immer öfter ungenützt in den Amtsstuben der Verwaltungsbehörden verstaubt. Dennoch wird gerade die Naturpflichtigkeit mehr und mehr positiv-rechtlich festgelegt. Vorschriften unterschiedlichster Kompetenzebenen und Spezifizie448

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Welan, Eigentum verpflichtet, 50; Welan, Zur Sozialpflichtigkeit, 6. So auch Moser, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, 68. Zu diesem alten bäuerlichen Grundsatz aus dem Anerbenrecht (§ 11 Abs 1 AnerbenG) siehe Kap 20.3.1 (S. 479). Welan, Landwirt als Organ, 9, spricht im Bezug darauf von einer „eingebauten oder unbewussten Bremse“ traditioneller bäuerlicher Bewirtschaftung. Siehe Kap 16.2.2 (S. 296 ff). Vogel, Solidarität, 350 ff, prangert 1982 die fehlende berufsständische Solidarität in der Landwirtschaft an. Welan, Eigentum verpflichtet, 50.

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rungsgrade werden, das betreffende Schutzziel vor Augen, oftmals ohne Blick und Verständnis für weitergehendere, ihren Sektor übersteigende Wirkungen normiert. Eine ganzheitliche Orientierung wird idR vermisst. Was damit bewirkt wird, ist vermutlich typisch und unabwendbar für einen reglementierten Verwaltungsstaat, mit Sicherheit aber kontraproduktiv. Durch eine Masse den Landwirt bindender und einschränkender Vorschriften wird nicht nur dessen Rechtskenntnis verunmöglicht, sondern es schwindet auch seine individuelle Freiheit. Und diese individuelle Freiheit setzt gerade die so dringend benötigte soziale Verantwortung der Betroffenen voraus. „Verantwortung und Freiheit sind zwei Seiten einer Medaille. Je mehr es an verpflichtenden Vorschriften gibt, desto weniger kann man von moralischen Verpflichtungen sprechen.“453 Wenn hier eine Lanze für solcherart zurückgedrängte Leitsätze, die einer rechtlichen Anknüpfung wert wären, gebrochen wird, dann sei an dieser Stelle auch an Ehrlichs, die Soziologie des Rechts grundlegende Theorie vom lebenden Recht aus 1913 zu denken. Ehrlich454 unterscheidet dabei zwischen dem „bloß“ vor Gericht und der Behörde geltenden und dem lebenden Recht. Letzteres sei das nicht in Rechtssätzen festgelegte Recht, das aber doch das Leben beherrsche. Als Quellen seiner Erkenntnis zieht er neben der Rechtsurkunde insb die „unmittelbare Beobachtung des Lebens, des Handels und Wandels, der Gewohnheiten und Gebräuche“ heran. So wäre bspw ein Blick auf die Pachtbestimmungen des ABGB vollkommen ungenügend, um die tatsächlichen Rechtsverhältnisse der landwirtschaftlichen Pacht zu erfassen.455 Das in der Landwirtschaft tatsächlich geübte Pachtrecht könne nur durch einen Blick auf die Vielzahl landwirtschaftlicher Pachtverträge in der Praxis dargestellt werden. Oder die Erforschung der Agrarverfassung könne ebenfalls nicht beim Gesetz stehen bleiben, denn daneben träten auch die landwirtschaftliche Bodennutzung betreffende Regelungen teils durch Verträge, teils durch Herkommen. Ehrlich plädiert für die Erfassung des lebenden Rechts va auf das „überlebende alte Recht“ zurückzugreifen. „Das alte Recht, das Volksrecht und nicht bloß Juristenrecht ist, lebt unter einer dünnen Oberfläche des modernen Gesetzesrechts weiter fort, es beherrscht die Handlungen und das Rechtsbewusstsein des Volkes.“456 Das ausgeprägte bäuerliche Gewohnheitsrecht beweise, wie der Bauernstand ohne Rücksicht auf die Rechtswissenschaft sein altes Recht bewahrt und ungeschrieben weiter vererbt habe.457 Ganz iS Ehrlichs wäre es, dieses alte, verinnerlichte Recht – soweit noch vorhanden – in den von altersher geübten bäuerlichen Bewirtschaftungsgrundsätzen aufzuspüren und zu bewahren, und dort, wo es durch die Ökonomisierung und die anderen Entwicklungen ausgelöscht wurde, mit der Agrarethik Neues entstehen zu lassen. Wenn hier als einer der denkbaren Lösungsansätze also der Schritt weg von der rechtlichen Reglementierung hin zu ökologischer und sozialer Verantwortung 453 454 455 456 457

Welan, Eigentum verpflichtet, 50. Ehrlich, Grundlegung, 399. Ehrlich, Grundlegung, 396 f. Ehrlich, Grundlegung, 403. Dabei sei bei den Bauern dieses ungeschriebene Recht lebendiger als manches geschriebene Gesetz, das kaum Beachtung fände, weil es nicht der bäuerlichen Überlieferung gerecht werden könne; Klein-Bruckschwaiger, Beiträge zur österreichischen Agrargeschichte, 11 f.

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der Betroffenen skizziert wird, bedeutet das ein Anknüpfen an die alte nachhaltige und umweltgerechte intuitive Kulturpflicht und die Verlagerung vom Recht hin zu Ethik und Moral. Moderne Wissenschaft, Wirtschaft und Technik haben dem Menschen heute die Macht gegeben, die Natur und den Menschen zu verändern. Inmitten komplexer Interdependenzen, enger werdender Räume und immer knapper werdender Zeit muss zum ersten Mal in der Menschheitsgeschichte eine Generation die ganze Welt und die Zukunft in ihren Plänen und in ihrer Praxis berücksichtigen. Gefordert ist eine „Philosophie des Lebendigen“, die auf der Ehrfurcht vor dem Leben und auf dem Prinzip Verantwortung aufbaut.458 Eine Umweltethik459, also die ethische Verpflichtung des Menschen für seine Umwelt, wird heute allgemein anerkannt. In diesem Rahmen falle gerade auch dem Landwirt die Aufgabe zu, seiner Verantwortlichkeit für die Gesamtheit von Mensch und Natur nachzukommen. Die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen für uns und die kommenden Generationen sei das Gebot der Stunde, des Jahres und des modernen Menschen. Küngs Projekt Weltethos460 könnte hier die globale Dimension einfordern. „Verantwortung, Vorsorge und Nachhaltigkeit als Arbeits- und Lebensprinzip gehören zur Landwirtschaftsethik. Sie ist für die Erhaltung und sinnvolle Nutzung ökologischer Systeme und die Bewahrung genetischer Vielfalt und Schönheit der Landschaft die geistige Grundlage.“461 Dieser Philosophie des Lebendigen gemäß ist der Staat dazu angehalten, die natürlichen Lebensgrundlagen seinen Staatsbürgern zu erhalten. Vorsorgende Ordnungspolitik bedarf aber auch der Einbindung des Staatsvolks, und vorsorgende Stärkung bäuerlichen Umweltbewusstseins und Verantwortung bedarf deren Vermittlung. Den Landwirt als aktiven Bürger, der sich im Gebrauch seines Eigentums zugleich seiner Verpflichtung gegenüber der Mitwelt, Umwelt und Nachwelt bewusst ist, vor Augen, gewinnen Aufklärung, 458 459

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Welan, Leben und Überleben, 21 f. Im Gegensatz zur Agrarethik wurden über eine Umweltethik bereits umfangreiche, auch rechtspolitische Überlegungen angestellt. Unser naturwissenschaftlich-technisches Wissen über das, was ist und gemacht werden kann, vermehrt sich ungeheuer stark, während unser ethisches Wissen über das, was sein soll und gemacht werden darf, dieser Dynamik nicht nachkommt; Welan, Umweltethik, 22. Nicht der Mensch soll mehr das Maß aller Dinge sein, sondern alles, was mit uns ist, das Maß unserer Menschlichkeit; Meyer-Abich, Von der Umwelt, 29. Jonas schlägt in seinem „Das Prinzip Verantwortung“ den Imperativ vor: „Verhalte Dich so, dass die Wirkungen Deines Verhaltens verträglich sind mit dem Weiterleben echten menschlichen Lebens auf dieser Erde“. Oder juristisch: „Niemand darf ein ihm zustehendes Recht … ausüben, wenn dadurch die Umwelt geschädigt wird.“; Kimminich, Umweltschutz, 103 f. Damit ist die viel umfassendere, alle Menschen betreffende Dimension einer Umweltethik im Unterschied zur primär den bäuerlichen Bereich betreffenden Agrarethik zum Ausdruck gebracht. Zur theologischen und ethischen Begründung der Verantwortung des Menschen für die Umwelt siehe Kimminich, Umweltschutz, 10 ff. Zu einer europäischen Umweltethik siehe Wiegand, Bestmöglicher Umweltschutz, 538 f. Umfassend zB Pretzmann (Hrsg), Umweltethik. Manifest eines verantwortungsvollen Umgangs mit der Natur (2001); Summerer, Art Umweltethik, in: Kimminich/Lersner/Storm (Hrsg), Handwörterbuch des Umweltrechts (HdUR), II. Bd (1994), 2138 ff. Küng, Projekt Weltethos (1990). Welan, Leben und Überleben, 22.

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Information und lebenslange Bildung von Wissen und Gewissen an prioritärer Bedeutung.462 Der Landwirt hätte dabei Gelegenheit in der Konfrontation mit agrarphilosophischen Fragestellungen463 und in der Hinterfragung seiner eigenen Rolle im Gesamtzusammenhang mit Natur und Wirtschaft neue Standpunkte und damit verbunden neues Selbstbewusstsein auszubilden. Somit könnte die von Jonas464 für unsere Gesellschaft entworfene Ethik vom „Prinzip Verantwortung“ zur Maxime und Motivation werden. Eine Landwirtschaftsethik setzt also unverzichtbar die Vermittlung ihrer Inhalte über die Beratungs- und Bildungsschiene voraus. Die Aufnahme dbzgl Thematiken in die Lehrpläne land- und forstwirtschaftlicher Schulen und Universitäten465 sowie die intensive Beratung und Fortbildung der heute tätigen Landwirte, die auch iS eines Kenntnisnachweises verpflichtend denkbar wäre, würden hier die Grundsteine legen können. Speziell ausgebildete Agrarumweltberater in den LWK oder Landesregierungen könnten neues bäuerliches Bewusstsein schaffen und grundlegende ethische Verhaltensweisen vermitteln. Durch regelmäßige Auffrischungen und Weiterbildungen könnte auch auf geänderte Problemlagen angemessen reagiert werden. Für die nächste Bauerngeneration könnte eine Berufsausübung darüber hinaus auch an eine entsprechende Ausbildung geknüpft werden.466 Quasi ein bäuerlicher Führerschein auf Zeit, eine Lizenz zum verantwortungsvollen, ökologisch und ökonomisch nachhaltigen Wirtschaften wäre eine Vision. Entrinsische Motivation bei Freiheit des Berufszuganges und der Berufsausübung wäre eine andere, liberale. Verhaltensänderungen treten am ehesten dann ein, wenn ein gewünschtes Verhalten durch die Bewirtschafter verinnerlicht wird, und sie somit aus Überzeugung und aus innerem Antrieb handeln. Flankierend wirkt dabei, wenn ein gewünschtes Verhalten zum allgemeinen Verhaltenskodex gehört und jedes Abweichen davon mit sozialer Missachtung bestraft wird.467 Die Ausformulierung solcher Verhaltenskodices und ethischer Standards für verschiedene Wirtschafts462 463

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Siehe Welan, Eigentum verpflichtet, 50. So stoßen an den agrarwissenschaftlichen Fakultäten Themen aus dem Bereich der „Agrarphilosophie“, ob also zB in der Landwirtschaft alles gemacht werden sollte, was mit wissenschaftlich-technischen Methoden machbar ist, auf großes Interesse bei den Studierenden; Böhm, Geschichte des Landwirtschaftsstudiums, 30. Jonas, Das Prinzip Verantwortung. Versuch einer Ethik für die technologische Zivilisation (1984). Zum Eingang ökologischer und nachhaltiger Fragestellungen ins Landwirtschaftsstudium an der Universität für Bodenkultur Wien siehe Welan in ders, Die Universität für Bodenkultur Wien, 214 ff; für Deutschland siehe Böhm, Geschichte des Landwirtschaftsstudiums, 30. So erwägt auch Holzer, Forderungen, 158, aufgrund der hohen Umweltrelevanz landwirtschaftlicher Tätigkeit die Führung eines landwirtschaftlichen Betriebes an den Nachweis einer bestimmten Ausbildung und bestimmter Kenntnisse, insb in Zusammenhang mit dem Einsatz toxischer Stoffe, zu binden. Auch Welan, Recht der Landund Forstwirtschaft, 24, spricht sich für einen Befähigungsnachweis zur Führung eines land- und forstwirtschaftlichen Betriebes aus. Zur Bedeutung der (auch allgemeinen) Bildung der Bauern siehe Tautscher, Der Bauer, 165 f: „Der Bauer der Gegenwart muss ein gebildeter Bauer sein.“ Frenz, Deutsche Umweltgesetzgebung, 150 f.

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bereiche lässt sich in den letzten Jahren verstärkt beobachten. So sollen bspw mit dem Österreichischen Corporate Governance Kodex (ÖCGK) kapitalmarktfinanzierte Unternehmen angehalten werden, Wohlverhaltensregeln zu befolgen.468 Warum soll so etwas nicht auch für die Land- und Forstwirtschaft möglich und sinnvoll sein? Die Entwicklung landwirtschaftlicher Verhaltenskodizes stand immerhin bereits einmal auf der Agenda der Europäischen Kommission.469 Im Gegensatz zu den anderen Wirtschaftsbereichen aber, die oft nach einer neuen Wirtschaftsethik suchen müssen, kann die Land- und Forstwirtschaft in mancher Hinsicht auf die bereits mehrfach angesprochene alte bäuerliche Ethik bauen.470 Die bäuerliche Praxis im Idealfall seit je kennzeichnende Naturverbundenheit, Sorgfalt und Rücksichtnahme, Vorsorge für folgende Generationen und Bewahrung vor schädigenden Folgen würden sich als umzusetzende Inhalte anbieten. Vielleicht erscheint eine schrittweise Anknüpfung an ethische Verhaltensstandards unter vorsichtigem Rückbau bewirtschaftungsbeschränkender Vorschriften nach ausreichenden Probezeiten als naiv, überlegenswert wäre sie allemal. Dass eine solche Ethik auch unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten ihre Berechtigung hätte, zeigt Magel471, wenn er den ausufernden Nahrungsmittelkontrollen, die seines Erachtens eine Betrügermentalität der Landwirte unterstellten, „absolute Ehrlichkeit und Transparenz“ entgegensetzen will: „Warum können Erzeuger sowie vor allem die Verarbeitungsindustrie und die Futtermittelproduzenten etc einerseits und die Konsumentenseite andererseits sich nicht auf eine Ethik der Ehrlichkeit, auf einen Kodex der Wahrheit und gegenseitigen Vertrauens verständigen beziehungsweise verlassen? Warum gilt nicht, dass das Produkt per se ,sauber‘ ist, so wie man auch annehmen muss, dass ein neues Auto – nach selbstverständlichen produktionsinternen Kontrollen – ohne Mängel ist.“ Dass sich eine solche Ethik auch vermarkten ließe, ist durch die Praxis bereits hinlänglich bewiesen.472 Noch dazu werden Anerkennung und Ansehen des landwirtschaftlichen Berufsstandes heute zunehmend nach ethischen und sittlichen Maßstäben gemessen. Sie orientieren sich daran, mit wieviel Vernunft und Einsicht die Landwirte ihrer hohen Verantwortung bei der Produktion von Nahrungsgütern und der Pflege der Umwelt gerecht werden.473 Somit könnte die Landwirtschaft selbst viel zur Meis468

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Der Österreichische Corporate Governance Kodex enthält 79 Wohlverhaltensregeln, die sich je nach Verbindlichkeit in zwingendes Recht („L-Regeln“, Legal Requirement), in „C-Regeln“, die nicht eingehalten werden müssen, wer ihnen aber nicht folgt, muss die Abweichung offenlegen und begründen (Comply or Explain) sowie in „R-Regeln“ mit reinem Empfehlungscharakter (Recommendation) gliedern. Es besteht keine Verpflichtung, sich dem Kodex zu unterwerfen. Wer es freiwillig tut, erhält eine Art Gütesiegel als Signal nach außen. Damit soll va für börsenotierte Unternehmen die Attraktivität auf dem Kapitalmarkt erhöht werden. Umwelt und Landwirtschaft (Mitteilung der Kommission) KOM(88) 338 endg vom 08.06.1988, 15. Welan, Leben und Überleben, 24. Magel, Agrarpolitik geht alle an, 36. So wenn zB in Supermärkten Fleischpackungen Name, Adresse und vielleicht sogar qualitätsgarantierende Unterschrift des bäuerlichen Produzenten tragen und so auch ein „Gesicht“ bekommen. Hingewiesen sei auch auf die frühere Werbung der Agrarmarkt Austria, die Bauern gleichsam zum „Qualitäts-Rütli-Schwur“ ins Bild rückte („bei meiner Ehr“). Vogel, Konflikte, 338.

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terung der Konflikte auch in Hinblick auf ökologische Forderungen beitragen, wenn sich alle Landwirte ihrer hohen Verantwortung innerhalb der Solidargemeinschaft des Berufsstandes und der Gesellschaft bewusst sind und diese auch praktizieren. „Agrarproduktion verlangt eine ethische Grundhaltung, die Verantwortung vor den Mitmenschen und gegenüber den folgenden Generationen.“474 Maßstäbe, Leitlinien und Inhalte einer solchen Agrarethik können hier nicht Gegenstand eingehender Betrachtungen sein. Diese wären vielmehr in einem transparenten und offenen Diskussionsprozess aller Betroffenen zu debattieren und va auch zu konkretisieren. Sie könnten uU auch Ausfluss einer Einbindung der gesamten Gesellschaft, der Produzenten, Verarbeiter, Händler und Verbraucher sein. Dabei wird gelegentlich eine Art Gesellschaftsvertrag angedacht.475 Aber auch im Zusammenhang mit der immer stärker fortschreitenden Entfremdung der Gesellschaft von der Landwirtschaft und den dadurch gerade in der Dorfgemeinschaft auftretenden Konfliktherden (Stallemission contra Wohngebiet etc) wird zur Überwindung dieser Kluft zwischen Landwirten und Bürgern eine Art neuer Gesellschaftsvertrag gefordert.476 Als Leitbild wäre solchermaßen etwa vorstellbar477: Erzeugung möglichst rückstandsfreier und gesundheitlich unbedenklicher Nahrungsmittel, Futtermittel und Rohstoffe; nachhaltige Sicherung der Bodenfruchtbarkeit; Betreiben einer artgerechten Tierhaltung; Nichtbeeinträchtigung des Trinkwassers durch Landbewirtschaftung und Tierhaltung; Erhaltung der Lebensräume für wildwachsende Pflanzen und wildlebende Tiere; Bewahrung der vielfältigen Kulturlandschaft. Solche Maßstäbe könnten auf alle Lagen, Standorte, Produktionsmethoden und Betriebsgrößen angewendet werden. Gleichwohl wären sie in der Konkretisierung regional zu verfeinern und zu detaillieren. 474 475

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Trotha, Die Landwirtschaft, 5. ZB Magel, Agrarpolitik geht alle an, 36. Magel fordert, dass sich die Bauern auch auf lokaler und regionaler Ebene für den Dialog mit der Gesellschaft öffnen müssten und schlägt dazu die Einrichtung „Runder Tische“ vor. Agrarpolitik müsse zur Gesellschaftspolitik werden, Agrarpolitik sei zu lange als zu kompliziert und rein berufsständische Sache betrachtet worden. Zurecht weisen Schmidt/Jasper, Agrarwende, 180 ff, darauf hin, dass die Debatte über die Landwirtschaft idR über die drei schlichten Strategien Verschärfung der Umweltvorschriften, Absenkung der Preise auf Weltmarktniveau und Bezahlung ökologischer Leistungen nicht hinausgehe. Eine Regelung werde allein dem Staat oder dem Markt oder einer Kombination davon überlassen. Dabei wäre die Landwirtschaft Sache der gesamten Gesellschaft, eine „Demokratisierung der landwirtschaftlichen Verhältnisse“ täte not. In diesem Zusammenhang ist auf den geplanten, aber nie beschlossenen Umweltpakt Landwirtschaft in Bayern hinzuweisen, der eine freiwillige Verpflichtung des Bundeslandes seinen Landwirten gegenüber dargestellt hätte; siehe Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 259 f. Damit wäre die Landwirtschaft in die Natur- und Landschaftspflege eingebunden worden und gleichzeitig die Festlegung der gesellschaftlichen Gegenleistungen erfolgt. ZB Magel, Agrarpolitik geht alle an, 37. Vgl Rottenaicher, Vom Landwirt, 8 f, aus Sicht der katholischen ländlichen Organisationen und Bischöfe Deutschlands. Zu ethischen Beweggründen für die Entwicklung neuer landwirtschaftlicher Produktionsweisen Boehncke, Entwicklung neuer landwirtschaftlicher Produktionsweisen, 239.

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In einer solchen Agrarethik sollte zum Ausdruck kommen, dass Landwirtschaft etwas anderes ist als industrielle oder gewerbliche Produktion. Landwirtschaft hat mit Leben zu tun.478 Böden sind mehr als bloße Produktionsfaktoren, Tiere mehr als variables Betriebskapital, und Höfe lassen sich nicht auf Produktionsstätten reduzieren. Zur behutsamen Bestellung des Garten Europas ist ein Unternehmer erforderlich, dessen Denken und Handeln über betriebwirtschaftliche Kategorien hinausgeht. Der seinen Beruf Bauer nicht als bloßen Job wie jeden anderen ansieht, sondern als „Berufung zum Dienst am Leben“479. Das Leben aber ist mehr als die Summe einzelner Funktionen. Das Schlagwort von den Nahrungsmitteln als „Lebensmitteln“ bringt das auch für den Konsumenten zum Ausdruck. Ohne in agrarische Sozialromantik zu verfallen kann auch aus Sicht des Agrarrechts – nämlich im rechtsphilosophischen Sinne – einer Agrarethik das Wort geredet werden, die dem bäuerlichen Menschen, der die natürlichen Lebensgrundlagen bewahrt und im Einklang mit den Naturgesetzen wirtschaftet, ein effektives Regelwerk an die Hand gibt. Damit kann der Bauer „vom Landwirt zum Lebenswirt“480 mutieren. Parallel zum Ausbau der Agrarethik könnte man dann schrittweise mit dem Rückbau der hypertrophen Agrarumweltvorschriften beginnen.481 So wie das HGB die alte Figur des ordentlichen Kaufmanns kennt, könnte die Rechtsfigur des ordentlichen Landwirts eingeführt werden. Der ordentliche Landwirt, der Sorgfalt an den Tag legt und eine bestimmte Ausbildung und Praxis hat, vermag uU mehr zu leisten, als eine Vielzahl von Vorschriften. Man könnte die Gewährung von Ausgleichszahlungen anstatt an diffuse, weil nicht ausreichend klar formulierte und Rechtssicherheit bietende Umweltstandards an Aus- und Fortbildungsnachweise binden. Man könnte die Betriebskontrollen der unterschiedlichsten Träger482 zurückfahren und öfter als bisher die Kuh im Stall und den EAGFL-Prüfer in Brüssel lassen. Man könnte Kosten sparen und müsste trotzdem nicht auf die Grundkontrolle der Einhaltung eines transparenten Rechtsrahmens verzichten. Selbstverständlich müssten Gesellschaft und Gesetzgeber bereit sein, bäuerlicher Verantwortung und Ethik zu vertrauen. Es geht hier um das Maß und die Mitte. Kein völliger rechtsfreier Raum, keine umfassende Entrechtlichung, keine totale rechtliche Freiheit und Verantwortungslosigkeit ist das Ziel, sondern ein schlan478 479

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Millendorfer, Die Bauern sind nicht die letzten von gestern, 73 ff. Rottenaicher, Vom Landwirt, 10. Solche Eigenschaften werden idR eher dem Familienbetrieb zugeordnet; vgl Sandgruber, Auf dem Weg, 12 f. Rottenaicher, Vom Landwirt, 10 f. Im Gegensatz zum „Verwaltungswirt“ in Kap 18.5.2 (S. 434). Vieles, was durch Gesetze vorgeschrieben ist, ist heute bereits Inhalt zB der „Waldgesinnung“ geworden, Bildung und Information der Waldeigentümer sind hoch. Daher wären für Welan, Sozialpflichtigkeit, 7, alle beschränkenden Vorschriften einer Sichtung zu unterziehen, ob sie im Lichte dessen überhaupt notwendig oder auch zweckmäßig sind. So unterliegen heute landwirtschaftliche Betriebe neben der Exekution des Fachrechts durch die Landesregierungen ua Prüfungen durch den Europäischen Rechnungshof, den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), das BMLFUW, den Österreichischen Rechnungshof, die Agrarmarkt Austria sowie vertraglichen Kontrollen durch zB Bio-Kontrollstellen, den Tiergesundheitsdienst oder Kontrollen aus Vertragslandwirtschaft.

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kes, durchschaubares, harmonisiertes System, das in Ausbildungen vermittelbar und zwischen den Generationen tradierbar ist. Man müsste die Bauern bei ihrer Ehre packen. Ist es wert zugunsten der überwältigenden Mehrheit der Landwirte auf Überreglementierungen zu verzichten und dafür vielleicht das Risiko einiger weniger „schwarzer Schafe“ einzugehen?483 Zur Erhaltung des ökologischen, kulturellen und sozialen Erbes seien auch ökologische, moralische und soziale Normen notwendig. Es gelte die lokalen und regionalen bäuerlichen Traditionen zu erhalten, welche der Natur und den nachfolgenden Generationen immer wieder zu ihrem Recht verholfen hätten. „Man soll sie [die Bauern] in Ruhe lassen und ihnen das Recht lassen.“484 Dennoch wird eine rechtliche Grundsicherung samt effektivem, schlankem Sanktionssystem für die grundlegenden, gegen die Agrarethik begangenen Verstöße unverzichtbar sein. Dazu aber sollte die Verantwortung der Betroffenen treten. Es sollte den Bauern das „Ausleben“ ihrer angestammten Rolle als Naturerhalter ermöglicht werden. Eine Kombination aus hoheitlichen, vertragsrechtlichen und moralischen Normen wäre in weit größerem und effektiverem Ausmaß geeignet, die natürlichen Lebensgrundlagen in nachhaltiger Weise zu nutzen und zu erhalten. Die Flankierung des auf die grundlegenden Aussagen reduzierten Rechts mit einer vornehmlich durch Aus- und Fortbildung vermittelten Agrarethik wäre der radikalste, auf lange Sicht aber vielleicht effektivste Schritt.

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Welan, Leben und Überleben, 24, hält die Politik, Rechtsvorschriften va wegen der „schwarzen Schafe“ zu kultivieren, für falsch. Welan, Leben und Überleben, 24. Die Entstehung, rasante Entwicklung und Erfolgsgeschichte des Umweltbewusstseins zeigt die Macht und den Einfluss mentaler Prozesse auf Politik und Recht. Am Anfang des Umweltrechts stand nicht eine visionäre legistische Großtat, sondern der sich immer mehr verbreitende Wille der Menschen auf Kursänderung. So sieht denn auch Mayer-Tasch, Kann das Recht Hoffnungsträger sein, 383 f, als Hoffnungsflamme inmitten der gewaltigen ökologischen, ökonomischen, sozialen und existenziellen Herausforderungen nicht das Recht sondern „gerichtete Gedanken-, Gefühls- und Glaubenskraft“, also gezielte Mentalität, die dann zur (Rechts-)Macht erwachsen könne. Diese These unterstützt das Setzen auf Einstellung, Willen und ethische Verantwortung der Bauern als letztlich „große“ Lösung. Vielleicht ist gerade bäuerliches Denken und Handeln weniger durch „das zwar scharfsinnige, aber auch hektische und alles andere als instinktund zielsichere Hin-und-Her-Denken“ unserer Gesellschaft gekennzeichnet, als vielmehr durch die Nähe zum nach Mayer-Taschs Einsicht erfolgsversprechenden „aus tiefer Seinsgewissheit erwachsenden, geduldigen und hingebungsvollen Ansteuern eines hohen Zieles“; Mayer-Tasch, Kann das Recht Hoffnungsträger sein, 384 mit Bspen.

26. Recht des ländlichen Raumes

In den letzten zirka zwanzig Jahren ist das Bedürfnis nach integraler Betrachtung, nach vernetztem Denken und nach Ganzheitlichkeit theoretischer Ansätze in beträchtlichem Ausmaß gewachsen. Diese Entwicklung sollte auch nicht vor den Rechtswissenschaften Halt machen. In diesem Zusammenhang erscheint es notwendig zu fragen, ob es nicht auch im Recht der Land- und Forstwirtschaft Zeit für eine neue Begrifflichkeit ist, die diesen Ansprüchen in noch größerem Ausmaß Rechnung trägt. Im Zuge dieser Untersuchung hat sich zunächst der funktionale Agrarrechtsbegriff sowohl auf österreichischer als auch auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene als taugliches Instrument wissenschaftlicher Erfassung und Erforschung jener Rechtsverhältnisse, die dem Bereich der Land- und Forstwirtschaft zuzählbar sind, erwiesen. Er kann Vernetzungen zwischen den verschiedensten Disziplinen und Politiken gerecht werden, indem er in komplexen Rechtsbereichen jene normativen Strukturen analysiert, die die Land- und Forstwirtschaft zum Gegenstand rechtlicher Regelungen machen und diese einschlägigen Normen als Teil des Agrarrechts begreift und zusammenfasst. Allerdings ist auch angesichts der immer stärkeren Integration des Agrarsektors in die übrige Volkswirtschaft und Gesellschaft zurecht die Frage nach der Zukunft des Agrarrechts zu stellen.485 Ohne hier den Begriff des funktionalen Agrarrechts trotz der diffizilen Abgrenzungsprobleme in Zweifel zu ziehen: Ein Begriff, der auch den veränderten tatsächlichen Lebensverhältnissen in der Land- und Forstwirtschaft gerecht wird, der nicht mehr ausschließlich an die klassischen Begrifflichkeiten der „Land- und Forstwirtschaft“ anknüpft, sondern der sich vom „Agrarrecht“ löst hin zu einem übergeordneten Terminus und Verständnis, könnte entscheidend weitergehende Weichenstellungen ermöglichen. Im „Recht des ländlichen Raumes“ könnte er gefunden werden.

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Grimm, Auswirkungen, 74 f.

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26.1 Begriff „ländlicher Raum“ Der Begriff „ländlicher Raum“ ist in etwa den letzten dreißig Jahren immer mehr in das politische Bewusstsein gerückt. Der Wandel des Sprachgebrauchs, nicht ohne Einfluss auf den Rechtsbereich, drängte zunächst die Bezeichnung „Landwirtschaft“ zurück zugunsten des Begriffs „Agrar-“; die Wendung „ländlicher Raum“ scheint dabei das Ergebnis bislang jüngster Entwicklung zu sein.486 In diesen begrifflichen Verschiebungen dokumentieren sich die Wandlungsprozesse vom dominant agrarisch geprägten zum heute sehr heterogen beurteilten ländlichen Raum. Der ländliche Raum ist also schon seit geraumer Zeit zum Gegenstand der Politik487 gemacht worden, die im Übrigen nicht auf die EU beschränkt ist. So datiert die Europarat-Kampagne für den ländlichen Raum bereits aus 1987/88, in seiner „Charta für den ländlichen Raum“ hat der Europarat in der Folge einen „Ständigen Ausschuss für den ländlichen Raum“ vorgesehen. Damit wird der ländliche Raum als eigenständiger, zu pflegender und zu entwickelnder Lebensraum mit seinen unterschiedlichen Gebietstypen aus ganzheitlicher Sicht anerkannt.488 Die OECD hat Anfang der 1990er Jahre unter dem Einfluss des tief greifenden Wandels der ländlichen Räume begonnen, Aspekte der ländlichen Entwicklung zu untersuchen.489 Auf EU-Ebene wird die Ausrichtung einer globalen, kohärenten Politik nachhaltiger landwirtschaftlicher Entwicklung 1996 auf der Konferenz in Cork entworfen und spiegelt sich in ihren Grundzügen in den Reformen der GAP im Rahmen der Agenda 2000 wider.490 Dabei wird als zweite Säule der gemeinsamen Beihilfepolitik neben den Marktorganisationen die Entwicklung des ländlichen Raumes491 verankert, in der die Agrarstrukturpolitik und die bisherigen Flankierenden Maßnahmen492 aufgehen. Die Gemeinschaftspolitik hat dabei aber längst 486

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Scheyhing, Ländlicher Raum, 1. Dasselbe gilt für die Zurückdrängung des Begriffs „Land“ durch „ländlicher Raum“; Grimm, Rechtliche Instrumente, 234. Zu einer bereits räumlichen Ordnung der Landwirtschaft bei Thünen vgl Johann Heinrich von Thünen. Gesellschaftspolitische Aspekte seines Werkes und ihre Bedeutung für die Entwicklung des ländlichen Raumes, Ber. Ldw. 2000 (Sonderheft; 213). Für Henrichsmeyer/Witzke, Agrarpolitik Bd 1, 14, erweitert sich der Objektbereich der Agrarpolitik auf die Gesamtheit des ländlichen Raumes. Jeschke, Neue Strategien, 134; Jeschke, Die Europäische Charta. Vgl OECD, Welche Zukunft für unsere ländlichen Räume? Eine Politik der ländlichen Entwicklung (1993). Die ländliche Entwicklung. Mitteilungsblatt der Europäischen Kommission GD VI 03/ 98, 2. Zur Entwicklung davor siehe Ahner, Gemeinsame Agrarpolitik, 860 ff; Dax, Agenda 2000, 45 f; allgemein Priebe, Agrarrecht in Schmidt, 289. Grundgelegt auf rechtlicher Basis in der VO (EG) Nr 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL). Überblick über die neue Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes bei Dax, Agenda 2000, 52 ff. VO (EWG) Nr 2078/92 für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren; VO (EWG) Nr 2079/92 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Beihilferegelung für den Vorruhestand in der Landwirtschaft; VO (EWG) Nr 2080/92 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Beihilferegelung für Aufforstungsmaßnahmen in der Landwirtschaft.

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nicht mehr ausschließlich die Land- und Forstwirtschaft ieS im Blickfeld. Vielmehr geht es um die Stärkung ländlicher Regionen, also ganzer „Räume“, die insb auch Verarbeitungs- und Vermarktungsbetriebe493, Dienstleistungseinrichtungen, Fremdenverkehrs- und Handwerkstätigkeiten oder Dorferneuerung und -entwicklung sowie Schutz und Erhaltung des ländlichen Kulturerbes494 einschließen. Der Zusammenhang in der VO (EG) Nr 1257/1999 vorgesehener Maßnahmen mit der Landwirtschaft und dem landwirtschaftlichen Betrieb ist von unterschiedlicher Intensität. Es wird nun allgemein akzeptiert, dass Landwirtschaft und ländliche Entwicklung nicht deckungsgleich sind und dass es zu einer Politik für die Entwicklung des ländlichen Raums umfassenderer Konzepte und Programme bedarf, die weit über den agrarischen Sektor hinausgehen.495 Diese Maßnahmen sind Ausfluss einer neuen, intensiv integrierten Politik zur ländlichen Entwicklung, die mit der GAP-Reform 2003 weiter gestärkt wird.496 In Österreich hat insb Sixtus Lanner497 den ländlichen Raum in die politische Diskussion gebracht. Die von ihm geleitete ARGE Ländlicher Raum besteht bereits seit 1972 und hat vielfältige Initiativen gesetzt. Nicht zuletzt auch das österreichische LWG 1960 idF Novelle 1970 hat zu seinen agrarpolitischen Zielsetzungen bereits den „funktionsfähigen ländlichen Raum“ gezählt.498 Die Agrarpolitik betrifft dabei jeweils nur einen kleinen, abnehmenden Teil ländlicher Einwohner und Tätigkeiten. Wirtschaft, Umwelt und Gesellschaft der ländlichen Räume spielen im lebenswichtigen gesellschaftlichen Ausgleich zwischen urbanen und ländlichen Strukturen eine bedeutende Rolle. Neben der Politik hat insb auch die Wissenschaft verschiedenster Richtungen den ländlichen Raum als universelles Arbeitsgebiet entdeckt. Die Literatur499 zu diesem Thema ist uferlos und umfasst die unterschiedlichsten Facetten wie bspw Inanspruchnahme und Gefährdung des ländlichen Raums500, Raumordnung501, ge493 494 495

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Siehe Art 25 VO (EG) Nr 1257/1999. Siehe Art 33 VO (EG) Nr 1257/1999. Dax, Agenda 2000, 44. Für Richli, Entwicklungen im schweizerischen und europäischen Agrarrecht, 101, verschmilzt auch in der Schweiz die Landwirtschaft vermehrt mit der Dimension des ländlichen Raums und ist darin einer der wesentlichen Faktoren. Zur Bestandsaufnahme vgl Europäische Konferenz über Ländliche Entwicklung „Planting seeds for rual future“, 12.–14.11.2003, Salzburg. ZB Lanner, Der Stolz der Bauern – Die Entwicklung des ländlichen Raumes. Gefahren und Chancen (1998). § 2 Abs 1 LWG 1960 idF Nov 1970 (BGBl 1970/412). Dazu Kaiser, Ziel-Mittel-System, 15. Zu den Anfängen österreichischer Politik in Bezug auf den ländlichen Raum vgl Gönner, Was heißt „Ländlicher Raum“?, 49. Allgemein zB Planck/Pröll/Bach, Wandel und Beharrung im ländlichen Raum (1978); Dax, Der ländliche Raum. Bedeutung im internationalen Vergleich (1993); Henkel, Der ländliche Raum. Gegenwart und Wandlungsprozesse seit dem 19. Jahrhundert in Deutschland (1995); Hümmer, Der ländliche Raum (2000). Fliri, Inanspruchnahme und Gefährdung des ländlichen Raumes, AgrRS 5/1979, 6 ff. Österreichisches Institut für Raumplanung, Der ländliche Raum in Österreich. Funktionen, Tendenzen, Probleme, Entwicklungsziele sowie ausgewählte Instrumente unter besonderer Berücksichtigung der Berg- und sonstiger Problemgebiete aus Sicht der Raumordnung (1974); Lendi (Hrsg), Der ländliche Raum – eine Aufgabe der Raumplanung (1977).

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rechter Finanzausgleich502, nachhaltige Entwicklung503, Globalisierung504, Erholungsfunktion505 oder Bildungs-, Forschungs- und Kulturfragen506. Es soll hier nicht Aufgabe sein, auf die Theorie des Begriffs vom „ländlichen Raum“ einzugehen, folgende Erwägungen mögen jedoch zum Thema erforderlich sein: Unbestritten können die ländlichen Räume heute schwerlich von der Landwirtschaft her allein umschrieben werden. Für Scheyhing507 sei diese zwar diesem Raum zugeordnet, brauche ihn aber nicht wirtschaftlich zu tragen oder auch nur entscheidend in wirtschaftlicher Hinsicht zu prägen. Überhaupt greift ein ökonomischer Ansatz zu kurz, ländlicher Raum bedeutet auch reiches kollektives Erbe, soziale Gemeinschaften, (Kultur)Landschaften, reine Luft und reiche Erholungsmöglichkeiten.508 Angesichts eines solch umfassenden Lebensraumes muss die Suche nach einem punktgenauen Begriff zum Scheitern verurteilt sein. Trotz einer kaum überschaubaren Anzahl von Vorschlägen zur Definition des ländlichen Raumes509 ist, letztlich auch aufgrund der zunehmend schwindenden Trennschärfe zwischen „Stadt“ und „Land“, eine eindeutige und für alle Zwecke brauchbare Abgrenzung des ländlichen Raumes heute nicht mehr möglich.510 Es lassen sich aber typische Eigenschaften des ländlichen Raumes erkennen, wie kleingemeindliche Siedlungsstruktur, geringe Bevölkerungsdichte, relativ hoher Anteil der Agrarbevölkerung und verbunden mit der abnehmenden hauptsächlichen landund forstwirtschaftlichen Nutzung des Bodens eine vergleichsweise hohe ProKopf-Ausstattung mit Fläche für Wohn- und Freizeitzwecke.511 Ländliche Räume

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Ablinger, Gerechter Finanzausgleich für den ländlichen Raum, AgrRS 2/2000, 3 ff; Wytrzens, Ein gerechter Finanzausgleich zur ökonomischen Erneuerung unserer Dörfer?, AgrRS 6/1987, 1 f. Wohlmeyer, Nachhaltige Entwicklung. Weber, Globalisierung und ländlicher Raum – eine spannungsgeladene Beziehung, Ländlicher Raum 3/2002, 14 f. Gehmacher, Die Erholungsfunktion des ländlichen Raumes. Ansatz zu einer exakten wirtschaftlichen Bewertung der Erholungsfunktion land- und forstwirtschaftlicher Betriebe, AgrRS 1/1974, 34 ff. Welan, Bildung, Forschung und Kultur im ländlichen Raum, AgrRS 1/1981, 4 ff; Magel, Kultur als Potential wirtschaftlicher Entwicklung im ländlichen Raum, AgrRS 3/ 1998, 49 ff. Scheyhing, Ländlicher Raum, 2. Für Huber, Ländlicher Raum, 10, bilden die Land- und Forstwirtschaft und der ländliche Raum eine Schicksalsgemeinschaft: „Kein ländlicher Raum ohne Bauern – keine Bauern ohne ländlichen Raum.“ OECD, Welche Zukunft für unsere ländlichen Räume? Eine Politik der ländlichen Entwicklung (1993), 7. Ort, Die Zukunft des ländlichen Raumes, 297 mwN. Im dt Raumordnungsrecht wird der Begriff des ländlichen Raumes früher als Gegenbegriff zum „Verdichtungsraum“ gebraucht, weshalb nur auf die Bevölkerungsdichte abgestellt wird. Erst später wird versucht, eine „innere“ Definition des ländlichen Raumes zu entwickeln; vgl Grimm, Rechtliche Instrumente, 233 f mwN; Grimm, Auswirkungen, 69. Dazu für Österreich Kanonier, Rechtliche Strukturen, 14; Welan, Globalisierung, 2. Zu einer soziologischen Abgrenzung siehe Pevetz, Für eine soziologische Abgrenzung, 5 ff. Ort, Die Zukunft des ländlichen Raumes, 298. Ort, Die Zukunft des ländlichen Raumes, 298 f. Ähnlich Gönner, Was heißt „Ländlicher Raum“?, 50.

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umfassen die Menschen, das Land und andere Ressourcen der offenen Landschaft und kleinerer Siedlungen außerhalb des unmittelbaren wirtschaftlichen Einflussbereiches größerer städtischer Zentren.512 Der ländliche Raum ist als Träger der Naturgüter ein naturnaher, immer noch von der Land- und Forstwirtschaft geprägter513 Siedlungs- und Landschaftsraum mit geringer Bevölkerungs- und Bebauungsdichte, mit niedriger Zentralität der Orte, aber höherer Dichte zwischenmenschlicher Bindungen.514 Damit hat das Land heute – vielleicht sogar in einem gesteigerten Maße gegenüber der Stadt – Funktionen sui generis, die die Eigenständigkeit des ländlichen Raumes begründen.515 Vorrangiges Ziel der ländlichen Entwicklungspolitiken ist es, den Menschen im ländlichen Raum – gemessen am nationalen Standard – gleichwertige Lebensverhältnisse zu ermöglichen und ein angemessenes Gleichgewicht zwischen ländlichen Räumen und Ballungsgebieten zu erhalten. Die dabei zur Verfügung stehende breite Palette von Maßnahmen reicht von der Agrarpolitik, Beschäftigungsprogrammen und Transferzahlungen, über die Umwelt- und Energiepolitik, Verkehrs- und andere Infrastrukturprogramme bis hin zu Bildungs- und Gesundheitsprogrammen und Maßnahmen zur Stärkung und Entwicklung lokaler Gemeinschaften.516 Gesamthafte Betrachtung und Fortentwicklung des ländlichen Raumes bedeutet die ausgewogene und sinnvolle Berücksichtigung aller Politiken, die im ländlichen Raum von Bedeutung sein können.517 Dieser kurze Aufriss soll verdeutlichen, dass nur ein neuer Rechtsbegriff die Möglichkeit bieten kann, all diese komplexen räumlichen und multisektoralen Dimensionen der ländlichen Entwicklung zu erfassen.

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OECD, Welche Zukunft für unsere ländlichen Räume? Eine Politik der ländlichen Entwicklung (1993), 10. Zum Verhältnis Stadt – Land in der Geschichte und zum Strukturwandel des ländlichen Raumes als dessen „Auflösung“ siehe Bätzing, Die Auflösung des ländlichen Raumes in der Postmoderne, Österreichischer Gemeindespiegel 1/1998, 1 ff. Die „Prägungskraft“ der Land- und Forstwirte ist allein schon infolge ihrer „Raumwirksamkeit“ im Allgemeinen weit höher, als man allein aufgrund ihres numerischen Anteils erwarten würde; Pevetz, Für eine soziologische Abgrenzung, 5. Grimm, Rechtliche Instrumente, 234; Grimm, Auswirkungen, 69. Zu den Funktionen des ländlichen Raumes vgl Malchus, Art Ländlicher Raum in HAR, 62 f; Grimm, Rechtliche Instrumente, 234; Hollo, Rechtliche Instrumente, 99; Winkler, Agricultural Land Use, 77. Gönner, Was heißt „Ländlicher Raum“?, 50. OECD, Welche Zukunft für unsere ländlichen Räume? Eine Politik der ländlichen Entwicklung (1993), 7 und 16 f. Einen Eindruck der Themenvielfalt vermittelt etwa: Ökosoziales Forum Österreich (Hrsg), Neue Strategien für die ländlich geprägten Räume Österreichs (1999). Grundlegende Forderungen für eine ganzheitliche Wirtschafts-, Gesellschafts- und Umweltpolitik bei Pevetz, ganzheitliche Politik, 30 f. Siehe auch Grimm, Landwirtschaft und Ökologie, 247 FN 8.

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26.2 Begriff „Recht des ländlichen Raumes“ Der Begriff „Recht des ländlichen Raumes“ überträgt nun die Phänomene des ländlichen Raumes in die Sphäre des Rechts. Erstmals wird „Recht des ländlichen Raumes“ explizit 1975 von Scheyhing518 verwendet, wenn auch ohne nennenswerte literarische Folgewirkung. Dennoch wird im Generalbericht des Symposions „Agrarrecht in Europa – Stand und Perspektiven in Forschung und Lehre“ in Konstanz 1982 festgehalten, dass einige Länder über die Entwicklung zum modernen Agrarrecht hinaus Agrarrecht mit dem Recht (der Nutzung und Nutzer) des ländlichen Raumes gleichsetzten.519 Diese Konzeption beziehe die Rechtsordnung des ländlichen Raumes generell und nicht nur deren landwirtschaftsbezogene Normen in das Agrarrecht ein. Schließlich erwähnt Pfenninger520 für das schweizerische Agrarrecht als eine mögliche Gliederung die Ausdehnung des Agrarrechts auf den ländlichen Raum überhaupt iS des „droit rural“. Damit wären alle staatlichen Vorschriften für den ländlichen Raum umfasst, dh für das außerhalb größerer Siedlungen gelegene Gebiet. Die Vorschriften würden dann ua Jagd, Fischerei und Bergbau betreffen und Inhalt der Bestimmungen sei im Wesentlichen die Regelung der Produktion, Raumordnung, Natur- und Heimatschutz, Umweltschutz und Wasserbau. Im österreichischen Schrifttum hat dieser Begriff bis auf einen Bezug auf den oben erwähnten Konstanzer Generalbericht521 keinen Niederschlag gefunden.522 Auf Ebene des gemeinschaftlichen Agrarrechts sieht Barents523 die Entwicklung hin zu einem „Community rural law“: „Community agricultural law is gradually becoming a part of a wider body of Community law relating to the rural society.“ Nach erfolgter – wenn auch nur grober Begriffsabgrenzung – gilt es nunmehr zu untersuchen, ob ein solches Rechtsgebiet nach den für das Agrarrecht bereits erläuterten Voraussetzungen konstituiert werden kann. Dabei ist nach Kriterien zu fragen, die die Auffassung des Rechts des ländlichen Raumes als ein eigenständiges, in sich geschlossenes, von anderen Rechtsmaterien unterschiedenes Rechtsgebiet erlauben, andernfalls es lediglich einen Komplex rechtlicher Sonderregelungen darstellt.524 Hier bieten sich zunächst die Lebensverhältnisse des ländlichen Raumes als Komplex wirtschaftlicher, ökologischer, sozialer und kultureller Beziehungen an. An der Zulässigkeit einer juristischen Begriffsbildung, die sich stark an vorgefundenen Lebensverhältnissen und weniger an dogmatischen Systemzusammenhän518 519

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Scheyhing, Ländlicher Raum, 1 ff. Kreuzer, Generalbericht, 1 und FN 3, wie insb Frankreich, zumindest tendenziell aber auch in Österreich, Deutschland und Spanien. Insb würden Raumordnungsrecht, Umweltrecht, Naturschutz, Landschaftspflege, Jagd- und Forstrecht, Fischereirecht, Wasserrecht und (zT) Lebensmittelrecht einbezogen. Pfenninger, Schweizerisches Agrarrecht, 89. Siehe Lang, Tiroler Agrarrecht I, 13; Lang, Tiroler Agrarrecht II, 10. Nach Erscheinen meines Vorschlags betreffend das Recht des ländlichen Raumes in Norer, Vom Agrarrecht, abwartend Hancvencl, Agrarpolitik, 8; Hancvencl, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 9 und siehe dort auch 75. Barents, The Agricultural Law of the EC, 13 f. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 76; Holzer, Agrar-Raumplanungsrecht, 22.

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gen orientiert, ist aber zu zweifeln.525 Auf eine Systematisierung von bspw sozialen oder ökonomischen Sachverhalten allein lässt sich kein spezifisches rechtliches System gründen. Nur insoweit diese Sachverhalte zu rechtlich geordneten Tatbeständen verdichtet sind, kommen sie für eine rechtliche Systembildung in Betracht. Nur wenn die Normen des Rechts des ländlichen Raumes auf eine gemeinsame Sinnmitte hin bezogen werden können, auf einheitliche Rechtsprinzipien zurückzuführen sind, können sie als eigenständiges Rechtsgebiet angesehen werden. In diesem Sinne lehnt Winkler526 die Einführung des ländlichen Raumes als Rechtsbegriff durch Scheyhing und die Auffassung vom Agrarrecht als Recht des ländlichen Raumes ab, da sich bei Überprüfung der einschlägigen Gesetze nur wenige Anhaltspunkte für die Verwendung des ländlichen Raumes als Rechtsbegriff fänden und er nicht hinreichend klar abgegrenzt und zu eng sei. Allerdings versteht er dabei das Recht des ländlichen Raumes offenbar zu eng als ausschließlich auf die Ordnung des ländlichen Raumes bezogen.527 An anderer Stelle weist Winkler528 nochmals auf die Schwierigkeiten hin, die die Einfügung des ländlichen Raumes in die Rechtswissenschaft bereitet und zwar einmal im Hinblick auf die kontrovers diskutierte Abgrenzung dieses Raumtypus, zum anderen im Hinblick auf mangelnde rechtlich relevante Umrisse dieses Begriffes. Er räumt ein, dass der Begriff „ländlicher Raum“ in letzter Zeit begonnen habe, als Anknüpfung für Fördermaßnahmen auch rechtliche Konturen zu gewinnen, verlange aber für seine Verwendung im Bereich des Agrarrechts zumindest einen mittelbaren Landwirtschaftsbezug der einschlägigen rechtlichen Regelungen. Der ländliche Raum könne als Rechtsbegriff jedenfalls Anknüpfungspunkt für Regelungen des Raumplanungsrechts, Flurbereinigungsrechts, Naturschutz- und Wasserrechts sowie des Förderungsrechts sein. Der hier aufgeworfenen Systembildungsproblematik lässt sich in verschiedener Weise begegnen: Zum einen kann man, auch wenn sich der ländliche Raum einer formelhaften Erfassung entzieht und somit als Grundlage für einen Rechtsbegriff aufgrund mangelnder Schärfe als wenig brauchbar erscheinen mag, mit Scheyhing529 fragen, was man mit einem solchen Rechtsbegriff letztlich erreichen will. Wie bereits dargestellt, geht es ihm darum, in dem angesprochenen Lebensbereich Zusammenhänge juristisch sichtbar zu machen.530 Dabei sei die Wahl des Komplexitätsgrades eine eher pragmatische Frage, die Schwierigkeit der juristischen Aufgabe werde durch die Höhe des Komplexitätsgrades des Lebensbereiches bedingt. Der ländliche Raum als Lebensbereich mit territorialer Eingrenzung stelle auch dann ein leidlich geschlossenes System dar, wenn die Begrenzung im Einzelfall umstritten sein könne.531 Zum anderen kann den Einwänden Winklers entgegengehalten werden, dass der ländliche Raum als Rechtsbegriff durch die 525 526 527

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Scheyhing, Ländlicher Raum, 3 f. Siehe Kap 8.3.2.2 (S. 86 ff). Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 63 f und 85 f. Also Bodenrecht (Flurbereinigung, Raumordnung), Natur- und Landschaftspflegerecht; Winkler, Gegenstand, 220. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 9. Scheyhing, Ländlicher Raum, 3 f. Siehe Kap 9.2.7 (S. 159). Scheyhing, Ländlicher Raum, 4.

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heute verstärkte Verwendung532 bereits deutlichere und schärfere Konturen zeigt. Es fehlt zwar schon aufgrund der unterschiedlichen Kompetenzregelungen in den betroffenen Materien die Möglichkeit für die Einführung eines allgemeinen verbindlichen Begriffes „ländlicher Raum“533, trotz dieses Fehlens von Legaldefinitionen lässt sich aber sein Bedeutungsgehalt aus der Verwendung in Raumordungs-, Naturschutz- oder Bodennutzungszusammenhängen partiell ermitteln.534 Diese Begriffe sind allerdings meist an bestimmte Regelungsziele gebunden und haben keine verbindliche und allgemeine Bedeutung. Letztlich erhebt der Begriff des Rechts des ländlichen Raumes hier nicht den Anspruch, das Agrarrecht als Recht des ländlichen Raumes zu verstehen, sondern einen Oberbegriff für verschiedenste in sich auf einheitliche Rechtsprinzipien zurückführbare (relativ) eigenständige Rechtsgebiete zu bilden, wie etwa Agrar-, Umwelt- oder Raumordnungsrecht. Gerade dem Agrarrecht liegen im besonderem Maße starke Wertvorstellungen zugrunde, die mit dem ländlichen Raum untrennbar verbunden sind: Die Einbettung in die bäuerliche Traditionswelt, der Einfluss religiöser Aspekte, die Auswirkungen ökologischer Faktoren wie Boden, Wasserhaushalt und Klima, der Einfluss des technischen Entwicklungsstandes, soziales Wert- und Ordnungsgefüge und gesellschaftspolitische Aspekte im Zeichen rasanter Umstellungsprozesse.535 Nicht mehr (ausschließlich) an der Landund Forstwirtschaft ausgerichtete Wertvorstellungen der Bevölkerung des ländlichen Raumes bestimmen aber nicht mehr (ausschließlich) das Agrarrecht, sondern auch eine Reihe anderer Rechtsbereiche, die vom Recht des ländlichen Raumes jedenfalls mit erfasst sein sollten. 532

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ZB § 1 Z 1 LWG 1992; § 2 Abs 4 Z 4 lit a GewO 1994; § 2 Abs 2 Öffentlicher Personennah- und RegionalverkehrsG 1999; nahezu alle Landwirtschafts(förderungs)G der Länder (zB § 1 lit b Krnt, §§ 2 Z 1 und 9 Stmk); diverse Landesraumordnungsprogramme (zB §§ 1 Abs 3 und 3 Abs 1 VO Stmk Entwicklungsprogramm für Land- und Forstwirtschaft); diverse Lehrpläne land- und forstwirtschaftlicher Lehranstalten (zB Anlage II zu VO BGBl 1990/604). Weiters VO (EG) Nr 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL); Entschließungen (zB Entschließung zu einer europäischen Politik für den ländlichen Raum und zur Einführung einer Europäischen Charta für den ländlichen Raum, ABl 1996 C 347/458); zahlreiche Stellungnahmen zu verschiedenen Bereichen der Gemeinschaftspolitiken. Die Bezeichnung wird allerdings meist nur angeführt, ohne eine Begriffsbestimmung zu geben. Bspe für das dt Recht siehe Grimm, Rechtliche Instrumente, 233. ZB ist nach § 11 LandwirtschaftsG Sachsen-Anhalt aus 1997 der ländliche Raum als eigenständiger Wirtschafts-, Wohn-, Erholungs-, Sozial-, Arbeits-, Kultur- und ökologischer Ausgleichsraum unter Berücksichtigung der Grundsätze und Ziele der Raumordnung und Landesentwicklung zu fördern; Steffen, Landwirtschaftsgesetz Sachsen-Anhalt, 114; Schmidt, Aspekte, 228. So das Ergebnis des XIX. Europäischen Agrarrechtskongresses 1997, der sich ua auch mit Fragen zum Rechtsbegriff „ländlicher Raum“ beschäftigte; Hollo, Rechtliche Instrumente, 94 f. Vgl die Definitionen im österreichischen und dt Länderbericht des XIX. Europäischen Agrarrechtskongresses, Kommission II „Rechtliche Instrumente für den Schutz des ländlichen Raumes“: Kanonier, Rechtliche Strukturen, 14 f; Grimm, Rechtliche Instrumente, 233. Für Deutschland auch Malchus, Art Ländlicher Raum in HAR, 62. Pikalo, Bedeutung und Funktion, 63 ff mwN.

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Die Möglichkeit eines weiteren systembildenden Ansatzes eröffnet die Definition eines „ländlichen Gebietes“ als einen Bereich, in dem landwirtschaftliche und andere Tätigkeiten in einer umweltverträglichen Weise ausgeübt werden könnten.536 Das Recht des ländlichen Raumes müsste demnach grundsätzlich „auf die Natur und auf die rechte Art des Umgangs mit ihr gerichtet sein und dann die wirtschaftlichen und sozialen Folgen aufzeigend in eine rechtliche Absicherung solchen Verhaltens münden.“537 Das Wesentliche des ländlichen Raumes könne in den Lebensgrundlagen gesehen werden.538 Während ein Recht der natürlichen Lebensgrundlagen539 für eine umfassende Weiterentwicklung des Agrarrechts zu eng sein wird, wäre hier zu überlegen, ob die Lebensgrundlagen allgemein als zentraler Begriff eines Rechts des ländlichen Raumes beurteilt werden können. Das würde dann Sinn machen, wenn diese umfassend verstanden würden und neben den natürlichen Lebensgrundlagen Boden, Wasser und Luft überhaupt alles, was zum Leben benötigt wird und aus dem ländlichen Raum kommt, umfasst wäre. Zu denken wäre hier bspw an die Produktion von Lebensmitteln in allen Verarbeitungsstufen oder an die Kulturlandschaftspflege im ländlichen Erholungsraum. Dann könnte in den Lebensgrundlagen das allgemeine Ordnungsprinzip gesehen werden, das den vom Recht des ländlichen Raumes erfassten, in sich systemgebildeten Rechtsbereichen einheitlich zugrunde liegt und diese zu einer Sinneinheit zusammenschließt. Allerdings handelt es sich auch hier weniger um ein Rechtsprinzip – es finden sich vornehmlich Verfassungsprinzipien mit hoher inhaltlicher Unbestimmtheit540 – denn um einen faktischen, undefinierten Begriff. Somit ergibt sich für die Frage, ob es sich beim Recht des ländlichen Raumes um ein eigenständiges Rechtsgebiet handelt, keine eindeutige Antwort. In zahlreichen Staaten zeigen vielseitige Regelungen, die den ländlichen Raum direkt oder indirekt berühren, dass man zumindest legislativ auf dem Weg ist, die Einzelphänomene des ländlichen Raumes analytisch zu betrachten. Diese Einzelphänomene könnten aus wichtigen Ökosystemen, Wasservorräten, Landschaftswerten oder auch landwirtschaftlichen Interessen bestehen. Die zersplitterte Struktur der Regelungen müsse dabei nicht unbedingt als Nachteil angesehen werden.541 Das Recht des ländlichen Raumes wird als Querschnittsmaterie jedenfalls viele Schichten verschiedenster Rechtsmaterien auf jeweils unterschiedlichen Stufen der Rechtserzeugung umfassen. Der legislative Schritt hin zu Gesamtheit des 536 537 538

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DGAR, XIX. Europäischer Agrarrechtskongress, 153. Scheyhing, Ländlicher Raum, 4, der damit den Gedanken der Nachhaltigkeit anspricht. Scheyhing, Ländlicher Raum, 2, der die Lebensgrundlagen im ländlichen Raum noch am ehesten bewahrt sieht, von wo aus sie sich auch den urbanisierten Räumen mitteilten. Siehe Kap 12.2 (S. 243). Wenn in Deutschland Art 20a GG den Staat ausdrücklich zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen verpflichtet, dann schließt das wiederum den Schutz des ländlichen Raumes ein, in dem ja der größte Teil der natürlichen Lebensgrundlagen beheimatet ist; vgl Grimm, Rechtliche Instrumente, 235. Eine ähnliche verfassungsrechtliche Verpflichtung des Staates ist in Österreich aus § 1 Abs 2 BVG über den umfassenden Umweltschutz („Bewahrung der natürlichen Umwelt als Lebensgrundlage des Menschen“) ableitbar. Siehe bereits Kap 12.2 (S. 243). Hollo, Rechtliche Instrumente, 99.

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ländlichen Raumes steht aber erst bevor. Eine Gesamtkodifizierung iS eines Rechts des ländlichen Raumes sei dabei nach Grimm542 gar nicht erforderlich. Wichtiger für den Erhalt der ländlichen Räume sei die Koordinierung der involvierten Politiken, die Entwicklung eines endogenen ländlichen Raumkonzepts, die partnerschaftliche, aber selbstbewusste Einbringung ländlicher Ziele und Leitvorstellungen in die notwendige Auseinandersetzung mit den Interessen der städtischen Räume und die Durchsetzung der Umweltbelange gegenüber Umweltnutzern (in einer Kombination von ordnungsrechtlichen Maßnahmen und kooperativen Handlungsformen). Trotzdem sollte der Begriff nicht auf den Politikbereich beschränkt bleiben. Genauso wie der ländliche Raum beginnt, sich auch institutionell festzuschreiben – so findet sich im BMG543 beim BMLFUW seit 2000 die ausdrückliche Zuständigkeit „Entwicklung des ländlichen Raumes“, ein Ministerium mit der ausdrücklichen Ressortbezeichnung „Ministerium Ländlicher Raum“ existiert zB bereits in Baden-Württemberg, Hessen und Niedersachsen544 –, zeigen sich immer mehr Signale hin zu einer von anderen Rechtsdisziplinen unterschiedenen, wenn auch nicht vollständig abgeschlossenen und verselbständigten Rechtsmaterie, die (fast) die gesamte Rechtsordnung überzieht.545 Man könnte in Anlehnung an Winkler546 die vom Recht des ländlichen Raumes erfassten Rechtsgebiete als sich überschneidende Kreise sehen, in deren Schnittpunkt der ländliche Raum steht. Als junges Rechtsgebiet sind die Konturen des Rechts des ländlichen Raumes freilich noch wenig fest umrissen, politische Leitbilder und Zielvorgaben haben sich noch nicht zur Gänze in rechtliche Regelungsinhalte verfestigt. Hier kann aber die Aufgabe der Rechtswissenschaft gesehen werden, durch begrifflich-systematische Grundlagenarbeit der Legislative eine den Prinzipien des Rechts und der Komplexität der zu regelnden Lebenssachverhalte gerecht werdende Umsetzung der bereits ausgeprägten Politik des ländlichen Raumes zu ermöglichen.547 Die Annahme des Begriffes des „Rechts des ländlichen Raumes“ durch die Jurisprudenz könnte somit nicht nur die wissenschaftliche Behandlung der multisektoralen Vernetzung existierender Regelungen erleichtern, sondern auch eine Grundlage für die Vorbereitung allfälliger nationaler und gemeinschaftsrechtlicher gesetzgeberischer Maßnahmen bilden. Nur ein Recht des ländlichen Raumes kann eine angemessene Gesamtstrategie entwerfen. Winkler hat sich nach Erscheinen meines Vorschlags betreffend das Recht des ländlichen Raumes548 nochmals mit dieser Thematik auseinandergesetzt. Dabei 542 543 544

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Grimm, Rechtliche Instrumente, 240. Teil II der Anlage zu § 2, Abschnitt I BMG. Baden-Württemberg: Ministerium für Ernährung und ländlichen Raum; Hessen: Ministerium für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz; Niedersachsen: Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz. Im Saarland wurde beim Ministerium für Umwelt eine Agentur ländlicher Raum eingerichtet. So führt die dt Zeitschrift „Agrarrecht“, nunmehr „Agrar- und Umweltrecht“, im Untertitel ua die Bezeichnung „Zeitschrift für das Recht des ländlichen Raumes“. Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 86. Für einen ausführlichen Überblick über die rechtlichen Instrumente für den Schutz und die Entwicklung des ländlichen Raumes siehe Kanonier, Rechtliche Strukturen, 14 ff; Grimm, Rechtliche Instrumente, 233 ff; Hollo, Rechtliche Instrumente, 100 ff. Norer, Vom Agrarrecht.

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weist er wiederum darauf hin, dass es einem solchen Rechtsgebiet bislang noch an klaren Konturen fehle.549 Zudem könnte das Agrarrecht mit seinen Sonderregelungen auch nicht als Ganzes in einem sich neu konstituierenden Rechtsgebiet des ländlichen Raumes aufgehen, sondern nur soweit, als es einen Raumbezug aufweise. Winkler fasst diesen Raumbezug aber nun offenbar weiter auf550, wenn er auf die Verbundenheit natürlicher Gegebenheiten, aber auch sozialer und wirtschaftlicher Verhältnisse, rechtlicher Institute usw, die zusammen die Agrarverfassung bilden, mit dem ländlichen Raum rekurriert. Der ländliche Raum spiele eben eine ausschlaggebende Rolle nicht nur als Produktionsfaktor für die Landund Forstwirtschaft, sondern auch als Standort für das Wohnen der bäuerlichen Familie und als Standort für mit der Landwirtschaft verbundene sonstige Tätigkeiten. Rechtliche Regelungen, die sich um das landwirtschaftliche Eigentum oder den landwirtschaftlichen Betrieb konzentrierten, könnten dabei Subsysteme eines Rechts des ländlichen Raumes darstellen, genauso wie das Naturschutzrecht oder andere Rechtsvorschriften, die der Sicherung der natürlichen Ressourcen im ländlichen Raum dienten.551 Soweit aber zum Agrarrecht Rechtsvorschriften über die rechtliche Organisation der Agrarmärkte und über die Ernährungswirtschaft gehörten, griffen diese Regelungen über den ländlichen Raum hinaus. Verarbeitungs- und Vermarktungsunternehmen, Import- und Exportfirmen für Agrarprodukte die in den Gemeinsamen Marktorganisationen der EG angesprochen würden, wiesen nicht notwendig einen Bezug zum ländlichen Raum auf, entscheidend sei vielmehr das landwirtschaftliche Erzeugnis. Diesen Einwänden Winklers kann im Prinzip gefolgt werden. Normen, die ohne jeden Einfluss auf das Leben im ländlichen Raum sind, wären aus einer solchen Betrachtung auszuschließen. Gleichwohl gilt es zu betonen, dass der ländliche Raum im hier vertretenen Verständnis keinesfalls nur auf seine naturräumliche Bodenbezogenheit rekurriert, sondern iS von „Lebenswelten der ländlichen Gesellschaft“552 gemeint ist. Wann nun eine konkrete Norm einen dbzgl Bezug noch oder nicht mehr aufweist, leitet auf die hier geführte Diskussion der spezifischen Seinsstruktur beim Agrarrecht553 zurück. Das Recht des ländlichen Raumes ist als zentraler Begriff zu verstehen, der dem funktionalen Agrarrechtsbegriff der österreichischen Agrarrechtswissenschaft, der sich auch unter den Prämissen des Gemeinschaftsrechts behauptet hat, als völlig neuer Ansatz übergeordnet ist.554 Denn das Recht, das sich mit dem ländlichen Raum befasst, ist nicht mehr ausschließlich Agrarrecht.555 Es ist nicht mehr (nur) am Lebens- und Sachbereich der Land- und Forstwirtschaft ausgerichtet, sondern orientiert sich an den Lebensgrundlagen, die es im ländlichen Raum zu ermöglichen, zu bewahren und – wo nötig – zu verbessern gilt. Das Recht des länd549 550 551 552

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Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 9. Als noch in Winkler, Gegenstand, 220. Winkler, Agrarrecht – Umweltrecht, 9. Vgl Hanisch in Bruckmüller/ders/Sandgruber/Weigl, Geschichte, 17; Bruckmüller in ders/Hanisch/Sandgruber/Weigl, Geschichte, 409 ff. Siehe Kap 9.1 (S. 138 ff). Damit eine erste Antwort auf die von Grimm, Auswirkungen, 75, aufgeworfene Frage nach dem Verhältnis des Agrarrechts zum Recht des ländlichen Raumes. Bruns, Agrarrecht im Spannungsfeld, 330.

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lichen Raumes umfasst aus dieser Perspektive all jene Rechtsdisziplinen, die die ökonomischen, ökologischen, sozialen und kulturellen Aspekte der Lebengrundlagen des ländlichen Raumes berühren. Damit verliert die oft schwierige Grenzziehung zwischen zB Agrarrecht und Umweltrecht seine entscheidende dogmatische Bedeutung, beide gehen grundsätzlich im Recht des ländlichen Raumes auf. Auch auf Ebene des Gemeinschaftsrechts erscheint ein solch neuer Begriff sinnvoll. Die rechtliche Umsetzung der agrarpolitischen Maßnahmen der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes ist auf Art 37 EGV gestützt und hat sich doch vom klassischen Agrarrecht als Regelungsinhalt längst gelöst. Angesichts der kohärenten Gesamtpolitik bedeutet aber auch ein Festhalten am funktional verstandenen gemeinsamen Agrarrecht eine, den Verschränkungen der EG-Normen nicht mehr gerecht werdende Begrenzung und Einschränkung des Darstellungsfeldes. Ein moderner Rechtsbegriff muss sich in seiner Weite und Komplexität der vorgefundenen Weite und Komplexität der Seinsverhältnisse stellen. Ein Recht des ländlichen Raumes muss in den umfassendsten Problemzusammenhängen denken. Jede Entlastung durch Verkürzung der Problemzusammenhänge ist dabei mit Scheyhing abzulehnen: „Recht des ländlichen Raumes bedeutet letztlich, ein Gegengewicht zu schaffen gegen das Ressortdenken und das aus ihm fließende Aufteilen der ganzheitlichen menschlichen Person in sektorale Anforderungen, die den Menschen nicht als das nehmen können, was er ist.“556 Versucht man abschließend den neu gewonnenen Begriff in einen historischen Zusammenhang zu setzen, so fällt auf, dass er näher am Landeskulturrechtsbegriff von Eichler557 als am Agrarrechtsbegriff selbst liegt. Beide gehen über den Begriff des Agrarrechts hinaus und stellen auf den natürlichen Lebensraum558 ab. IS Eichlers559 ergibt sich jene Weite und Kohärenz die auch dem Recht des ländlichen Raumes gerecht werden kann. Ländlicher Raum als natürlicher Lebensraum, „der Arbeits- und Erholungsraum ist, aus dem zahlreiche Schätze kommen, unsere Nahrung, reine Luft, gutes Wasser und Rohstoffe für unsere Industrie … zum Wohle nicht nur der Land- und Forstwirte, sondern zum Wohle unseres ganzen Volkes.“560 Insofern kann der Begriff vom „Recht des ländlichen Raumes“ als Anknüpfung am Eichlerschen Begriff des „Landeskulturrechts“ verstanden werden. Er übersetzt ihn frei in die heutige Zeit und wird dabei wiederum als das – auch funktional verstandene – Agrarrecht einschließend zu sehen sein. Blickt man aber sogar bis zu den Anfängen des Agrarrechts, wie zu Beginn dargestellt561, zurück und lässt das österreichische Spezifikum des Landeskulturrechts beiseite, tut sich folgender Gedankengang auf: Das ursprüngliche Dorfrecht umfasste die Gesamtheit der ländlichen und damit keineswegs nur der agrarischen Rechtsverhältnisse.562 556 557 558

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Scheyhing, Ländlicher Raum, 5. Siehe Kap 9.2.2 (S. 144 f). Landeskultur ist auch das Prinzip der Nachhaltigkeit wesentlich; Eichler, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 9. Eichler, Dimensionen, 23. Gegenstand ist neben der natürlichen Umwelt auch ausdrücklich der ländliche Raum, wenn auch ieS von geographischer Beschaffenheit; Eichler, Land- und Forstwirtschaftsrecht, 9. Eichler, Wirkungsbereich, 191. Siehe Kap 1 (S. 5 f). Steding, Bedenklichkeiten, 151; Winkler, Art Agrarrecht in HAR, 51.

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Später erfolgte die begriffliche und inhaltliche Einengung auf das Landwirtschaftsrecht, zuletzt auf die klassischen Sondermaterien des Privatrechts. Mit der Herausbildung des Agrarrechts brach sich dann in der Folge eine bedeutende Erweiterung des Regelungsgegenstandes um zahlreiche Rechtsbereiche die Bahn. Eine hier vorgeschlagene neuerliche Ausdehnung der Betrachtungsweite zum Recht des ländlichen Raumes würde in vielen Punkten wieder die ursprüngliche Gesamtheit aller ländlichen Rechtsverhältnisse wie zu Beginn dieser Entwicklung bedeuten. Insofern würden das Dorfrecht des 18. Jahrhunderts und das Recht des ländlichen Raumes des 21. Jahrhunderts einen Brückenschlag erlauben.

27. Funktion künftiger Agrarrechtswissenschaft

Gemessen an den in dieser Untersuchung entwickelten Gedanken erscheint es sinnvoll und wichtig gerade heute Agrarrechtswissenschaft zu betreiben. Was die Lehre anlangt, wird diese an juristischen Fakultäten realistischerweise weiterhin nur im Rahmen allgemeiner Rechtsfächer bzgl einzelner, ausgewählter agrarrechtlicher Inhalte möglich sein, allenfalls das Agrarumweltrecht betreffend in umweltrechtlichen und das Agrarmarktordnungsrecht betreffend in wirtschafts- oder europarechtlichen Lehrveranstaltungen. Dass das Agrarrecht als eigenständiges Fach den Weg zurück in die Studienpläne findet, ist insb angesichts der gegenwärtigen Konkurrenz boomender neuer Rechtsgebiete wie dem IT-Recht, M&A-Recht oder Mediationsrecht mehr als unwahrscheinlich. Mag sein, dass Einzelne aus persönlichem Interesse hier selbst Akzente setzen oder einschlägige Veranstaltungen von Lehrbeauftragten ermöglichen, im Großen und Ganzen aber würde sich vermutlich auch der Zustrom von Studenten der Rechtswissenschaften zu einer Vorlesung mit dem Titel „Agrarrecht“ in Grenzen halten. Angesichts dieser wenig ermutigenden Aussichten sollen hier im abschließenden Kapitel vielmehr ein paar Gedanken zur Agrarrechtswissenschaft an landwirtschaftlichen Hochschulen angestellt werden. Da ist die Situation eine andere, Rechtsfächer werden an praktisch allen renommierten technischen Universitäten gelehrt.563 Ein allgemeiner Grund dafür liegt im Anspruch der Rechtswissenschaft, die Rechtsordnung als eine verbindliche Ordnung von Rechten und Pflichten, als eine Verantwortung begründende Ordnung für das Tätigwerden von Menschen im Rahmen von Politik, Wirtschaft, Gesellschaft und – gerade für eine Agrarfakultät entscheidend – vor dem Hintergrund des Lebensraums darzustellen.564 Die hinter 563

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Lendi, Rechtsunterricht, 30. Allgemein zum Techniker im juristischen Umfeld siehe Korinek, Der Techniker, insb 18. Lendi, Rechtsunterricht, 33.

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dem Recht stehende und mit ihm verbundene gesellschaftliche Wirklichkeit und ökologische Dimension weitet das Blickfeld. Bei der Befassung mit dem Recht beginnt sich die Sachkompetenz der Studierenden zu verbreitern und schließt auch die gesellschaftliche, ökologische wie auch die politische Wahrnehmungsfähigkeit ein.565 Verantwortung für das Leben, die Würde des Menschen und den Lebensraum sind die höchsten Werte, die die Lehre des Rechts zu vermitteln vermag. Zusätzlich erfordert die zunehmende Verrechtlichung des Umgangs mit den natürlichen Lebensgrundlagen eine der gestiegenen Bedeutung des Rechts angemessene wissenschaftliche Erforschung und Vermittlung, auch gerade der ökologischen Querverbindungen und Vernetzungen unterschiedlicher Regelungssysteme. Recht vermag die Spannungsfelder zwischen bspw Land- und Forstwirtschaft, Kulturtechnik einerseits und Umweltschutz, Wirtschaft, Lebensmittelqualität andererseits aufzuzeigen. Recht schärft den Blick und das Verständnis für den Ausgleich von Interessengegensätzen und Wertantinomien (Stichwort Biotechnik, Gentechnologie und gesellschaftliche Verantwortung). Das trifft in besonders hohem Maße auf das Agrarrecht und das Recht des ländlichen Raumes zu. An landwirtschaftlichen Hochschulen und Universitäten werden idR grundlegende Rechtsfächer wie allgemeine Rechtslehre oder Verfassungs- und Verwaltungsrecht unterrichtet, in denen der Einstieg in die Rechtsordnung mit elementaren Aussagen zu Instrumenten, Systemen und zum Aufbau des Staates erfolgen kann. Gerade hier soll das Recht nicht nur als Institution und praktisches Instrument bewusst werden, sondern auch als orientierende Idee mit ihren Ausformungen Gerechtigkeit, Rechtssicherheit und Zweckmäßigkeit.566 Die speziellen (Agrar)Rechtsfächer stellen demgegenüber auf eine praxisnahe Information ab, welche die Probleme der Rechtswirklichkeit hervorhebt, und im Kontext der horizontalen Verschneidungen durch integrierte Betrachtungen über die bloße Beschreibung des Rechtsmaterials hinauszugehen vermag. Hier muss das Recht des Lebensraums567 im Mittelpunkt stehen und als „Monopolrechtsgegenstände“ va das Recht des ländlichen Raumes, das Agrarrecht im weitesten Sinne vom Raumplanungs- über das Agrarumwelt- bis zum Agrarmarktrecht, aber auch das allgemeine Umweltrecht, Lebensmittelrecht, Gentechnikrecht etc. Gerade die den agrar-, forst- und wasserwissenschaftlichen, biotechnologischen usw Studienrichtungen korrespondierenden Rechtsgebiete werden an anderen Universitäten – auch den juridischen Fakultäten – idR kaum gelehrt und können hier eine umfassende Behandlung erfahren. In den speziellen Rechtsfächern muss die eigene Kompetenz immer wieder erworben und vermittelt werden. Für die Agrarrechtswissenschaft bedeutet die Beheimatung an landwirtschaftlichen Universitäten eine gewisse Isolierung gegenüber den anderen Rechtsdisziplinen, die sicherlich nicht vorteilhaft ist. Auf der anderen Seite aber kann diese mehr als wettgemacht werden durch die direkte Begegnung mit agrar-, politik-, 565 566

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Lendi, Rechtsunterricht, 38. Welan, Agrarpolitik im Spiegel, 210. Nach Lendi, Rechtsunterricht, 33, darf keinesfalls die Nützlichkeitsdimension nach dem Muster dominieren: Umweltrecht für den Umweltschützer, Raumplanungsrecht für den Raumplaner, Gentechnologierecht für den Genforscher usw. Lendi, Rechtsunterricht, 40.

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Perspektiven des Agrarrechts

wirtschafts-, sozial- und naturwissenschaftlichen Fächern.568 Hier kann die in dieser Arbeit mehrfach betonte und so wichtige Praxisnähe des Agrarrechts gepflegt werden. Hier wird die Beurteilung neuer Entwicklungen und Fragestellungen auf ihre rechtlichen Implikationen hin möglich. Einzelne Themen können selbstverständlich auch an juridischen Fakultäten vermittelt werden, allerdings zumeist isoliert für sich. Es geht aber um den Blick aufs Ganze, Verkürzungen der Vermittlung der Rechtswirklichkeit durch bloß sektorale Aufgliederungen des Rechtsstoffes erscheinen nicht zweckmäßig. Eine „Rückkehr“ des Agrarrechts an juridische Fakultäten soll hier nachdrücklich gefordert werden, realistisch ist sie nicht. Dafür aber kann die Agrarrechtswissenschaft im Schoße zB einer Alma Mater Viridis569 gut aufgehoben sein. Im Rahmen einer agrarwissenschaftlichen Fakultät könnte das Recht des ländlichen Raumes zu einem Forschungsschwerpunkt reifen oder das Agrarrecht seine Bedeutung im Rahmen der Lebenswissenschaften570 („Applied Life Sciences“) herausstreichen. An Hochschulen der Agrarwissenschaften als Lehr- und Forschungsstätten für die Sicherung der Lebensgrundlagen zukünftiger Generationen571 vermag gerade das Recht einen wichtigen Beitrag zum Wissen um die ökologisch und ökonomisch nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen zu leisten. Gleichzeitig sollte die Agrarrechtswissenschaft der Zukunft weiterhin zum größeren Teil von Praktikern getragen werden. Hier wäre es wünschenswert, wenn sich agrarrechtliche Zusammenschlüsse und Veranstaltungen gemäß den von ihnen behandelten Gegenständen weiter als bisher öffnen und mit den Umwelt-, Wirtschafts- und Verwaltungsrechtlern in einen wissenschaftlichen Dialog treten würden. Dabei gilt es aber nicht zu vergessen, dass dem Gegenüber idR agrarrechtliche Positionen und Einsichten völlig unbekannt sein werden. Die Zeit für wissenschaftliche Arbeiten neben der beruflichen Belastung wird auch in Zukunft nicht mehr werden. Trotzdem sind Publikationen unabdingbare Voraussetzung für eine lebendige und präsente Agrarrechtswissenschaft. Dafür sollte soweit wie möglich auch auf allgemeine juristische Publikationsorgane zurückgegriffen werden. Gleichzeitig sollten Agrarrechtler den Kontakt zur Agrarpolitik nicht meiden, sondern im Gegenteil durch Erarbeitung von Stellungnahmen, Gesetzesvorschlägen oder durch Politikberatung versuchen, dem Agrarrecht den ihm gebührenden Stellenwert einzuräumen. Dem hier bereits mehrfach angesprochenen Diktat der leeren Kassen und knappen Zeitbudgets können allerdings nur begrenzt Engagement und Eifer entgegengesetzt werden. Trotzdem: Die Agrarrechtswissenschaft ist unverzichtbarer Bestandteil des juristischen Kanons. Die Agrarrechtswissenschaft behandelt Rechtsgebiete, die 568

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Zum idR reservierten Verhältnis zwischen Rechtswissenschaft und technischen Wissenschaften sowie den gegenseitigen Erwartungen siehe Lendi, Rechtsunterricht, 30 ff. Bezeichnung für die Universität für Bodenkultur Wien in deren Leitbild; siehe Welan, Aus dem Elfenbeinturm, 130. Vgl Welan, Aus dem Elfenbeinturm, 109: Die Universität für Bodenkultur Wien „sollte als ,Universität für Lebenswissenschaften‘ die nachhaltige Existenzsicherung des Menschen in der Natur und seine angemessene Versorgung im Gesamtnetzwerk des Lebendigen als ihre Aufgabe ansehen. Das sollte alle Fächer zu einer neuen ,Universitas vitae‘ verbinden.“ „University for Natural Resources and Applied Life Sciences“.

Funktion künftiger Agrarrechtswissenschaft

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„äußerst interessant und für das Leben von grundlegender Bedeutung sind“572. Die Agrarrechtswissenschaft kann wertvolle Beiträge zu Antworten auf Zukunftsfragen der ländlichen Räume und damit auf die alte Frage „Wie sollen wir leben?“573 geben. Die Agrarrechtswissenschaft drängt sich freilich nicht auf, sie weiß, dass es das Agrarrecht schon lange vor anderen Rechtsbereichen gegeben hat und vermutlich auch immer geben wird. Und sie hält für ihre Apostel eine Vielzahl juristischer „Schönheiten“ verborgen, von denen diese Untersuchung hier zu künden suchte.

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Eichler, Dimensionen, 22 FN 9. Nach Kant machen drei Fragen die Philosophie aus: Was kann ich wissen? Was soll ich tun? Was darf ich hoffen?

Zusammenfassung

Das Agrarrecht als geeignetes Rechtsgebiet, um den Vernetzungen und rechtlichen Schnittstellen zwischen verschiedenen Materien rund um Problemfelder wie intakte Naturräume, gepflegte Kulturlandschaft, umweltgerechte und nachhaltige Land- und Forstwirtschaft, Lebensmittelqualität, ländlicher Raum gerecht werden zu können?

Abschnitt „Historische Entwicklung des Agrarrechts“ Am Beginn des Rechts stehen auch agrarrechtliche Regelungen, die Wurzeln reichen weit zurück. Im Dorf- und Bauernrecht des Mittelalters und der Neuzeit bestimmen lokale Rechte das Bild. Geteiltes Eigentum und Leibeigenschaft finden 1848 mit Bauernbefreiung und Grundentlastung ihr Ende, in der Folge entstehen aus dem Schutzgedanken heraus zahlreiche spezielle landwirtschaftliche Gesetzeswerke. Landwirtschaftsrecht und Landeskulturrecht erstrecken sich auf immer weitere Gebiete. Nach der ideologisch überfrachteten Aufwertung des Agrarrechts in der Ersten Republik (Wirtschaftslenkung) und im Bauernrecht des Deutschen Reiches (Reichserbhofgesetz, Reichsnährstand) beginnt nach dem Zweiten Weltkrieg schließlich die Entwicklung zum modernen Agrarrecht.

Abschnitt „Modernes Agrarrecht“ An Rechtsbegriffen „Land- und Forstwirtschaft“ mangelt es dem geltenden Recht nicht, die Begrifflichkeit ist aber – genauso wie die Querschnittsmaterie Agrarrecht – zersplittert. Eine Gliederung des Rechtsstoffes kann von verschiedenen Ansätzen her erfolgen. Die Untersuchung der Systembildung des Agrarrechts nach äußeren (Kodifikation, Institutionen, Lehre) und inneren Kriterien (Bauernstand, Lebensverhältnis, landwirtschaftliches Eigentum, landwirtschaftlicher Betrieb, Agrarmarkt, ländlicher Raum) ergibt eine Eigenständigkeit, die

Zusammenfassung

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sich auf das Zusammenspiel der Rechtsinstitute Betrieb, rechtliche Ordnung der Agrarmärkte und ländlicher Raum gründet. Seine Stellung im Rechtssystem ist so wie bei allen anderen, sich erst aus einem absoluten System herausgebildeten Rechtsgebieten relativ selbständig, das bedeutet eine systembedingte Offenheit gegenüber anderen Rechtsdisziplinen (Agrarumweltrecht, Agrarwirtschaftsrecht, Agrarsozialrecht, Agrarsteuerrecht usw). Bei der Theoriebildung des Agrarrechts stehen sich im Wesentlichen die vornehmlich in Deutschland vertretene Sonderrechtstheorie und der funktionale Ansatz der österreichischen Agrarrechtslehre gegenüber. Einige andere Versuche knüpfen bspw am Lebensverhältnis (Agrarietà), Landeskulturrechtsbegriff, Agrareigentum oder an ernährungswirtschaftsrechtlichen Aspekten an, vermögen aber nicht, die ganze Breite zu erfassen. Der funktionale Begriff bewährt sich auch im gemeinschaftsrechtlichen Agrarrecht, ausgehend von Art 32 ff EGV lässt sich der Umfang des Rechtsbereichs so befriedigend erfassen und einer Systembildung genügen. Ein eigener Abschnitt beschäftigt sich empirisch mit dem aktuellen Stand der Agrarrechtswissenschaft, die im Kanon der Rechtswissenschaften heute keine nennenswerte Rolle mehr spielt. Exemplarisch werden die Unterschiede zum umso „erfolgreicheren“ Umweltrecht untersucht, das va von einer ausgeprägten Lehr- und Forschungstätigkeit profitiert. Das Agrarumweltrecht als Schnittmenge der beiden Rechtsbereiche schließlich könnte das notwendige Miteinander ermöglichen.

Abschnitt „Tendenzen des Agrarrechts“ Das Agrarrecht hat in der Rechtspraxis nicht zuletzt durch drei bestimmende Entwicklungen der letzten Jahre und Jahrzehnte an Bedeutung gewonnen: Der Strukturwandel erfordert ein Ausreizen der Grenzen des Agrarrechts, die Überproduktion verlangt angebotsrestringierende Instrumente im Spannungsfeld zu verfassungsrechtlichen Garantien, und die Agrarkrisen (va BSE) bewirken eine Neuorientierung des Agrarrechts in Richtung Lebensmittel- und Verbraucherschutzrecht. Die beherrschenden Tendenzen des Agrarrechts eröffnen eine Reihe interessanter Fragestellungen: Die Internationalisierung erfolgt insb im Agrarwirtschafts- (WTO) und Agrarumweltrecht (MEAs), Regelungswidersprüche zwischen beiden Bereichen eingeschlossen. Die Europäisierung wirkt auf vielfältige Art und Weise auf das nationale Recht ein, das zugrunde liegende Konzept stellt das Europäische Landwirtschaftsmodell dar. Die Ökologisierung als zentraler Punkt dieser Arbeit bewirkt eine ökologische Tönung des Agrarrechts, bedient sich dabei unterschiedlicher Instrumente wie va kooperativer Elemente (Vertragsnaturschutz) und ist heute insb mit der wichtigen Schnittstelle der Umweltstandards zum Förderungsrecht und diversen Schutzgebietsausweisungen der bestimmende Faktor. Die Verrechtlichung bringt im Agrarrecht speziell sehr technisches Recht und neigt zu rechtlich oft unbestimmter Standardisierung. Die Eigentumsbindungen in der Land- und Forstwirtschaft haben heute ein Ausmaß erreicht, dass bereits vom Verwaltungswirt oder Untereigentümer gesprochen wird. Insb der Kumulationseffekt mehrerer, für sich betrachtet unbedenklicher Eigentumseingriffe, die aber zusammen den Wesensgehalt des Eigentums verletzen können, unterstreicht die Notwendigkeit eines integralen Ansatzes. Die Frage der Einebnung oder Absonderung des agrarischen Rechts im Verhältnis zum allgemeinen Recht

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Zusammenfassung

tendiert in letzter Zeit eher in die erste Richtung. Somit besteht die Gefahr, dass den Besonderheiten der Landwirtschaft entsprechendes Sonderrecht unter Druck gerät.

Abschnitt „Perspektiven des Agrarrechts“ Die Perspektiven des Agrarrechts der Zukunft sind vielfältig, wobei Nachhaltigkeit und Multifunktionalität noch stärker als bisher bestimmende Faktoren sein werden. Beiden Entwicklungen gilt es im Agrarrecht gerecht zu werden. Im Zusammenhang mit der, beide Konzepte zu verbinden trachtenden Ökosozialen Agrarpolitik wird das Agrarrecht nicht zuletzt auf die alte Frage nach dem Verhältnis zur Agrarpolitik zurückgeworfen. Bloßes Mittel der Politik oder normativer Kommunikator? Angesichts der Rechtsflut des Agrarrechts aller Normerzeugungsstufen stellt sich nicht zuletzt die Frage nach Gegenstrategien. Interessant aber tendenziell aussichtslos erscheinen Vereinfachung, Differenzierung und Renationalisierung des EG-Agrarrechts. Als viel versprechender könnten sich bereits im Umweltecht entwickelte Instrumente wie Selbstbeschränkungsabkommen oder Abgaben und Belastungszertifikate erweisen. Nachdem eine bereinigende und harmonisierende Kodifikation des Agrarrechts ebenso wie die Entwicklung eines für alle verbindlichen und übersichtlichen Kodex ordnungsgemäßer Landwirtschaft nicht sehr viel Aussichten auf Verwirklichung haben, bleiben als wirksame Instrumente Beratung und Ausbildung bis hin zu verpflichtenden Elementen sowie als radikalster Ansatz der schrittweise Rechtsabbau im Gegenzug mit der Ausbildung einer Agrarethik unter Anknüpfung an die traditionellen bäuerlichen Denk- und Handlungsmuster. Das Agrarrecht hat sich als taugliches Instrument wissenschaftlicher Erfassung und Erforschung des Rechts der eingangs beschriebenen Problemfelder erwiesen. Dennoch wird ein neuer Ansatz, der über die spezifische Seinsstruktur der Land- und Forstwirtschaft hinausgeht und am ländlichen Raum als umfassenden Ausdruck ökologischer, ökonomischer und sozialer Aspekte der menschlichen Lebensgrundlagen anknüpft, zur Diskussion gestellt. Dieses Recht des ländlichen Raumes ist dem Agrarrecht übergeordnet und könnte in noch größerem Ausmaß den notwendigen ganzheitlichen Ansatz sicherstellen. Dies würde auch eine künftige Agrarrechtswissenschaft entscheidend prägen. Diese Untersuchung hat gleichsam den Bogen gespannt vom Codex Hammurabi bis zur Reform der GAP 2003 und dabei va eines zu zeigen versucht: Agrarrecht ist wie kaum ein anderes Rechtsgebiet nahe an der Fülle des Lebens, der Dynamik des Lebendigen, aber auch an dem vom Zeitenlauf unbeeindruckten „Wohlbestehenkönnen“. Das Agrarrecht muss gerade heute bestehen können und ist in der Lage, davon bin ich fest überzeugt, wertvolle Antworten auf die Probleme unserer Zeit zu geben.

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Sachverzeichnis

Abgaben 536 f Abgeltungen 378 ff Absonderung 457 ff Ackerbauministerium 12 f, 129 Agrar- Rechtsbegriff 53 ff Agrardirigismus 173 ff, 385 f, 403 f Agrareigentumsrecht 145 ff Agrarethik 552 ff Agrargeschichte 3 f Agrarietà 142 f, 304 Agrarische Rundschau 16 f, 208 f Agrarklauseln siehe Landwirtschaftsklauseln Agrarkrisen 269 ff – BSE-Maßnahmen 271 f – Ursachen 270 Agrarmarkt 103, 186 Agrarpolitik 503 ff, 576 – Ökologisierung 304 ff – Verhältnis zum Agrarrecht 507 ff Agrarrecht – Begriff 37 ff – Gesellschaften 135 f, 201 ff, 214 – Gliederung 64 ff – Institutionen 82 ff, 185 – Kodifikation 76 ff, 184 f, 544 f – Lehrbücher 134 – Lehre 33, 84 f, 185 f, 190 ff, 213 f, 574 f – Praxishandbücher 134 – Rechtsvergleichung 210 ff – Stellung im Rechtssystem 110 ff, 188 f

– – – – – –

Systembildung 72 ff, 184 ff Textsammlungen 135, 215 Theorien 29 ff, 120 ff Verhältnis zur Agrarpolitik 507 ff Wesenszüge 107 ff Wissenschaft 24 ff, 49 ff, 56 ff, 190 ff, 574 ff – Zeitschriften 28, 208 ff, 214 f Agrarumweltpolitik 305 ff Agrarumweltprogramme 310, 367 f Agrarumweltrecht 237 ff Agrarunternehmensrecht 153 ff, 460 ff Agrarverfassung 3, 8, 402 – Typen 405 f Agrarwende 249 Applied Life Sciences 194, 576 Ausbildung 539 ff Ausgleichszahlungen 379 ff, 527 Ausgleichszulage (AZ) 368 f, 381, 478 Ausschuss der Ständigen Vertreter siehe COREPER Bauernbefreiung 7 f, 409, 422 Bauernkriege 7 Bauernlegen 10, 422 Bauernrecht 5 f, 18 ff, 141 Bauernstand 86 Beitrittsakte 165 Belastungszertifikate 537 f Beratung 539 ff Betreiberpflichten 332, 549 Betrieb, land- und forstwirtschaftlicher 91 ff, 423 ff

624 Betriebsberatungssystem 274, 541 Bewirtschaftungsvereinbarungen 335 – Beendigung 325, 366 Bildung siehe Ausbildung Biosphärenreservate 277 Blue Box 280 BMLFUW 13 f, 39 Bodenkultur 13 BOKU 191 ff, 474, 556, 576 BSE siehe Agrarkrisen C.E.D.R. 136, 206 ff Code rural 78 f Comité Européen de Droit Rural siehe C.E.D.R. Committee on Trade and the Environment 282 COREPER 178 f Cross Compliance 176, 244, 260, 274, 321, 347 f, 351 f, 354 ff, 362, 364, 370 f, 394, 541 Deregulierung 512 ff Deutsche Gesellschaft für Agrarrecht siehe DGAR DGAR 125, 135 f, 203 ff Differenzierung, arbeitsmarkt- und sozialpolitische 260, 355 f Diritto Agroalimentare 152 f Diversifizierung 467, 490 ff Dorf- und Bauernrecht 5 f, 458, 572 f EG-Agrarrecht 161 ff – Differenzierung 517 f – Multifunktionalität 495 f – Nachhaltigkeit 480 f – Normenhierarchie 178 ff – Renationalisierung 518 ff – Vereinfachung 513 ff EG-Umweltrecht 236 f EG-Vertrag 162 ff – Nachhaltigkeit 480 Eigentum, land- und forstwirtschaftliches 89 f, 412 ff – Historie 421 ff – typisierte Sonderform 426 ff Eigentumsbeschränkungen 416 ff – Beispiele 444 ff Eigentumsbindungen 377 ff, 402 ff – Grundrechte 409 – Kumulation 450 ff – öffentliches Interesse 436 f

Sachverzeichnis – Schutzfunktion 435 f – Verwaltungswirt 432 ff Einebnung 457 ff Enteignung 416 f Entföderalisierung 248 Entkoppelung 316, 386, 424 f, 496, 500, 514 Entschädigungszahlungen 351, 379 ff, 416 ff Ernährungswirtschaftsrecht 152 f Erste Republik 15 ff Erzeugnisse, landwirtschaftliche 164 f Europäisches Agrarrecht siehe EG-Agrarrecht Europäisches Landwirtschaftsmodell 287 f, 310, 467 Europäisches Umweltrecht siehe EG-Umweltrecht Europäisierung 284 ff EWR 284 Externe Effekte 297 f, 467, 498, 500 f, 536 Faktorrecht 128, 150 ff Familienbetrieb, bäuerlicher 94 ff, 155, 295 FAO 276 FH Weihenstephan 199 f Finalprogramme 389 f Flächenpools 372, 526 Forstrecht (und Agrarrecht) 14, 71, 122, 153 Funktionales Agrarrecht 120 ff, 169 ff GATT 277 ff, 311, 321 f Gemeinlastprinzip 340 ff Gemeinsame Agrarpolitik 163 f, 167 ff, 504 – Grundsätze 187 f – Ökologisierung 308 ff Gemeinsames Agrarrecht siehe EG-Agrarrecht Gemeinsames Umweltrecht siehe EG-Umweltrecht Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung 162 Gerechtigkeitsindifferente Dauerregelungen 389 Green Box 279 f, 322 Grundentlastung 7 f Grünes Recht 244 Gute fachliche Praxis 333, 359 ff, 394

Sachverzeichnis Gute landwirtschaftliche Praxis 320 f, 346, 351, 356 ff, 362, 370, 386, 394, 401, 533 Gute Tierhaltungspraxis 359 Harmonisierung 286 I.D.A.I.C. 24, 206, 212 Institut für Landwirtschaftsrecht – Göttingen 196 f – Passau 197 f Internationalisierung 276 ff Istituto di Diritto Agrario Internazionale e Comparato siehe I.D.A.I.C. Kampf um die Fläche 425 Kielwassertheorie 298, 485, 500 Kodex ordnungsgemäße Landwirtschaft 545 ff Kodifikation siehe Agrarrecht – Kodifikation Kofinanzierung 187, 481, 518 f, 523 f Komitologie 179 ff Kompetenzverteilung – Agrarrecht 69 f, 164, 178 ff – EG-Agrar- und Umweltrecht 170, 242 – Umweltrecht 225 f Konnex- und Komplementärinstitute 145 ff Kooperation, vertragliche 324 ff, 334 ff Kooperationsprinzip 230 ff, 334, 336 Land- und Forstwirtschaft – Lebensverhältnis 86 ff, 141 ff – Rechtsbegriff 39 ff, 164 f Landeskultur(recht) 9 ff, 21 ff, 128 f, 144 f, 242 f, 572 Ländlicher Raum 103 f, 157 ff, 187, 562 ff Landwirtschaft und Umwelt 292 ff Landwirtschaftsgesetze 59, 80 ff, 163 Landwirtschaftsklauseln 113, 137, 303, 329 ff, 401, 463 Landwirtschaftsrecht 9 ff, 16, 18, 21 ff, 39, 121 ff, 161 Lebensmittelsicherheit 152, 272 ff Leitlinien der Europäischen Kommission 182 ff LPG-Recht 98 f MEAs 281 ff, 483 Mehrfachbelastungen siehe Eigentumsbindungen – Kumulation

625 Mehrfachförderung 365 f, 452 Mindestanforderungen in Bezug auf Umwelt, Hygiene und Tierschutz 274, 321, 351, 356 ff, 394, 397 f MKS siehe Agrarkrisen Moral suasion 526, 534 Multifunktionalität 23, 137, 140, 485 ff, 506 – Abgeltung 496 ff – Kritik 489 f Multilaterale Umweltabkommen siehe MEAs Nachhaltigkeit 469 ff, 506 – Bewertung 474 – Drei-Säulen-Modell 471 – Implementierung 473 ff – Nachhaltigkeitsdenken 296 Nassauskiesungsbeschluss 418 Natur der Sache 108, 304 Naturschutzrecht 225 Non-self-executing-treaties 281 Non-trade-concerns 279, 311 Nutznießerprinzip 342 Ober- und Untereigentum 412, 421, 440 ff, 451 Öffentliche Güter 487, 498, 500 f ÖGAUR 135, 201 f ÖIAA 202 Ökodiktatur 292 Ökokonten 372, 526 Ökologische Liberalität 313 f Ökologischer Fußabdruck 471 Ökologischer Leistungsnachweis 361 f Ökologisches Existenzminimum 374 Ökologisches Prinzip 291 f Ökologisierung 244, 289 ff – der Agrarpolitik 304 ff – des Agrarrechts 313 ff Ökonomie-Ökologie-Konflikt 299 ff Ökonomisierung 248 Ökosoziale Agrarpolitik 307, 493, 505 f ÖPUL 261, 315, 327, 335, 338 f, 357, 366, 367 f, 370, 373, 376, 381, 388, 478 Ordentlicher Landwirt 559 Ordnungsgemäße Land- und Forstwirtschaft 332 f, 351 f, 393, 545 ff Österreichische Gesellschaft für Agrar- und Umweltrecht siehe ÖGAUR Österreichisches Institut für Agrarpolitik und Agrarsoziologie siehe ÖIAA

626 Panels 283 Planungsrecht 449 Querschnittsklausel (Art 6 EGV) 108, 236, 238 f, 288, 316 f, 480 Recht der natürlichen Lebensgrundlagen 243 Recht der natürlichen Lebenswelt 243 f Recht des ländlichen Raumes 157 ff, 561 ff – Systembildung 566 ff Red Box 280 Reichserbhofgesetz 19, 422, 427 Reichsnährstand 19, 422 Relationalprogramme 390, 534 Richtlinien für die sachgerechte Düngung 394, 400, 541 SAL 179, 185 Schutzgebietsausweisungen 371 ff Schweizerische Gesellschaft für Agrarrecht siehe SGAR Selbstbeschränkungsabkommen 527 ff – Rechtscharakter 530 f Selbstverpflichtungen 534 ff SGAR 205 f Sonderausschuss Landwirtschaft siehe SAL Sonderrechtstheorie 31, 120 ff, 457 Sozialbindung des Eigentums 122, 139, 328, 378, 418 ff, 431, 552 Staatszielbestimmung – Landwirtschaft 57 ff – Umweltschutz 59, 223 f, 238 f, 291, 476 Standards 392 ff Standesrecht 141 ff Ständestaat 15 ff Strukturwandel 253 ff, 458 – Bereiche 255 ff, 259 f – historische Entwicklung 254 f – Instrumente 261 ff – rechtliche Anforderungen 258 – Rolle der Politik 260 f – Wirkungen 258 f Subsidiaritätsprinzip 408, 519 ff Terrain occupé 164, 519, 523 Theorie vom lebenden Recht 554 Überproduktion 265 ff – Instrumente 267 f

Sachverzeichnis Umweltanforderungen 345 ff Umwelteinstellungen der Landwirte 301 f Umweltethik 555 Umweltgesetzbuch 226 ff Umweltrecht 219 ff – Begriff 219 f – Gliederung 224 ff – Institutionen 228 f – Kodifikation 226 ff – Lehre 229 f – Prinzipien 230 ff, 239 f – Publikationen 229 f – Stellung im Rechtssystem 233 ff – Systembildung 226 f – Theorien 221 f Umweltschutz, umfassender siehe Staatszielbestimmung Umweltschutz Umweltstaat 291, 315 Umweltstandards 108 f, 176, 321, 326, 341, 346 ff, 395 ff – Bedeutung 347 ff – Beispiele 353 ff – Kodex 545 ff – Wettbewerbsverzerrungen 362 f Umweltvereinbarungen 527 f Universität für Bodenkultur Wien siehe BOKU Unternehmen, land- und forstwirtschaftliches 92 ff Urproduktion 71, 128, 144 Urproduktionsrecht 153 Verbraucherschutz 152, 248, 272 ff Verhaltenskodex 556 f Verrechtlichung 384 ff, 543 f – Inhalte 388 ff – private 391 – Rechtskenntnis 391 f – Ursachen 387 f Vertragslandwirtschaft 260, 343, 391, 424, 450, 460, 535 f Vertragsnaturschutz 325, 335 ff, 450 – Beendigung 325, 337, 366 – Rechtscharakter 339 f Vertragswasserschutz 339 Verursacherprinzip 230 ff, 239, 340 ff Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung 499 Vorsorgeprinzip 230 ff, 239 Wasserrecht (und Agrarrecht) 14 Weistümer 5 Weltethos 555

Sachverzeichnis Wesensgehaltsgarantie 417, 443, 451, 454 f Wiener Vertragsrechtskonvention 282 Wirtschaftslenkung 15, 422 Wohlbestehenkönnen 479, 553 WTO 277 ff, 311 f, 321 f, 483, 496 Zeitgemäße land- und forstwirtschaftliche Nutzung 393 f

627 Zusatzleistungen 363 ff – Bedeutung 364 ff – Beispiele 366 Zuständigkeiten siehe Kompetenzverteilung – konkurrierende siehe terrain occupé Zwiebeltheorie 52