Mediengestutzte Behordenkommunikation: Verwaltungswirtschaftliches Kommunikations- und Personalkonzept

Maren Lil Bornschein Mediengestützte Behördenkommunikation

GABLER RESEARCH

Maren Lil Bornschein

Mediengestützte Behördenkommunikation Verwaltungswirtschaftliches Kommunikations- und Personalkonzept

RESEARCH

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Dissertation FernUniversität in Hagen, 2009 u. d. T.: Bornschein, Maren Lil: Mediengestützte Behördenkommunikation und ihre Auswirkungen auf das individuelle und institutionelle Personalvermögen von Verwaltungsbetrieben

1. Auflage 2010 Alle Rechte vorbehalten © Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010 Lektorat: Ute Wrasmann | Hildegard Tischer Gabler Verlag ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.gabler.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-8349-2230-4

Geleitwort

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Geleitwort Mehr Öffentlichkeit für die öffentliche Verwaltung Die grundsätzliche Bedeutung der staatlichen, üblicherweise „öffentlich“ genannten Verwaltung für das Funktionieren repräsentativer Demokratien wird häufig unterschätzt. In ihr werden eher Reste von quasi-feudalistischen politischen Systemen gesehen, Bürgerinnen und Bürger fühlen sich bevormundet, reglementiert, nur in sehr seltenen Fällen gefördert und unterstützt. Öffentliche Verwaltung wird nicht in erster Linie als effektives Instrument der Verwirklichung politischer Diskursergebnisse gesehen, sondern eher als ein geschlossenes System, das undurchsichtigen und keineswegs bürgernahen Interessen dient. Diese und ähnliche (Vor-)Urteile gehen allerdings häufig mit einer stupenden Unkenntnis einer recht großen Zahl der Kritiker der Systeme und Prozesse der öffentlichen bzw. staatlichen, d. h. der politischen Verwaltung einher.

Zur Beseitigung nicht nur, aber auch dieses Übelstandes im Verhältnis von Bürgerinnen und Bürgern einerseits und der öffentlichen bzw. staatlichen Verwaltung andererseits werden seit geraumer Zeit erhebliche Anstrengungen unternommen. Dabei werden zwei Strategien verfolgt: Zum einen wird versucht, die Verwaltungsprozesse zielbezogen zu optimieren, zum anderen bemüht man sich mediengestützte Kommunikationsprozesse intern und extern in Gang zu setzen. Plakative Ziele sind hierbei die Erhöhung der Transparenz der Verwaltungsstrukturen, die Optimierung der Verwaltungsprozesse und – in erhoffter Konsequenz – die positive Akzeptanz der öffentlichen Verwaltung insgesamt bzw. der einzelnen Verwaltungsbetriebe / Behörden durch deren Adressaten, d. h. die Bürgerinnen und Bürger.

Beim Bemühen, diese anspruchsvollen Ziele zu erreichen, spielen die Instrumente der Informations- und Kommunikationstechnik bzw. Kommunikationstechnologie eine wichtige Rolle. Die ist durchaus vernünftig, handelt es sich doch bei einer Vielzahl, wenn nicht gar der Mehrzahl von Verwaltungsaktivitäten um Informationsprozesse, um Aufnahme und Abgabe, Speicherung und Verknüpfung von Informationen. Informationsund Kommunikationsverfahren, die sich der jeweils neuesten Entwicklungen der relevanten Technologie bedienen, haben Effektivität und Effizienz beispielsweise in der Wirtschaft in ungeahnter Weise erhöht.

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Gleichwohl hat sich gezeigt, dass die direkte Übernahme von Optimierungsansätzen, wie sie in der Wirtschaft mit Erfolg praktiziert werden, in der öffentlichen Verwaltung nur wenig effektiv und kaum effizient sind. Dies hängt damit zusammen, dass nicht nur die generelle Zielstellung der Verwaltungsbetriebe eine grundsätzlich andere ist als die der Wirtschaftsbetriebe, sondern auch – ja in erster Linie – die personalen Strukturen und Prozesse. Selbst die nächsten „Verwandten“ der Verwaltungsbetriebe – die Dienstleistungsunternehmen – eignen sich nur beschränkt als Vorlage für eine zielorientierte Neustrukturierung der Behörden. Das hat man in den letzten Jahren, in denen man sich mit großem Einsatz um eine interne „Verwaltungsreform“ bemüht hat, erfahren müssen.

Es bedarf daher einer grundsätzlichen Klärung der besonderen Zielstellungen, Strukturen und Prozesse von Verwaltungsbetrieben, insbesondere aber der hier dominierenden Teilbereiche wie Personalwirtschaft und Unternehmenskommunikation, um die Chancen und Risiken, die Möglichkeiten und Grenzen einer Neustrukturierung der öffentlichen Verwaltung beurteilen – und allenfalls realisieren – zu können. Dieses grundlegende Thema ist in gleicher Weise und in hohem Maße politisch aktuell und von wissenschaftlicher Relevanz. Es ist für die erfolgreiche Gestaltung und Steuerung der zu optimierenden Strukturen und Prozesse von Verwaltungsbetrieben, also das, was man landläufig der Praxis zuordnet, von essentieller Bedeutung.

Bornschein unternimmt den Versuch, die Theorie der personalen Arbeit in Wirtschaftsbetrieben bzw. Unternehmen auf die Institutionen der (öffentlichen) Verwaltung bzw. Behörden zu übertragen. Sie tut dies aus einem streng ökonomischen, strenger noch, betriebswirtschaftlichen Blickwinkel und konzentriert sich dabei auf institutionelle Personalvermögen, über das nicht nur wirtschaftliche sondern auch politische bzw. administrative „Organisationen“, hier verstanden als „Institutionen“, verfügen. Sie stellt ihre Überlegungen freilich nicht nur grundsätzlich und generalisierend abstrakt dar, sondern macht an einer speziellen Funktion aller Verwaltungsbetriebe, nämlich der (internen und externen) Behördenkommunikation fest.

Sie untersucht durchaus konkret die Auswirkungen, die sich durch die Einführung, Entwicklung und den nachhaltigen Betrieb mediengestützter Systeme der Behördenkommunikation ergeben und definiert zwei grundsätzliche Fragestellungen: „Welcher Soll-

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Zustand ist aus verwaltungswirtschaftlicher Sicht für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mediengestützten Behördenkommunikation unter besonderer Berücksichtigung personalwirtschaftlicher Aspekte begründbar“ und „Wie sind die mediengestützte institutionelle Kommunikation und die diesbezügliche Personalstrategie derzeit exemplarisch in der Landesverwaltung Schleswig-Holstein ausgestaltet und inwieweit finden die in dieser Arbeit entworfenen Konzepte bereits in der Praxis Berücksichtigung“.

Sie nimmt also nicht nur eine umfangreiche und kritische Literaturrecherche vor, sondern sucht in theoretischer Reflexion und Analyse die Antworten der ihr zugänglichen Praxis auf folgende Fragen: „Worin besteht das ökonomische Erkenntnisinteresse an der Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben? Welche konzeptionellen Anforderungen sind an ein generelles Modell der Behördenkommunikation zu stellen? Wie verändert sich die Behördenkommunikation speziell durch den Einsatz neuer Medien? Welche Auswirkungen ergeben sich daraus insbesondere für das individuelle und institutionelle Personalvermögen und damit allgemein für eine zeitgemäße Personalwirtschaft in Verwaltungsbetrieben?“ Sie unterwirft sich somit einem quasi-empirischen Falsifizierungsprozess.

Zur Beantwortung ihrer inhaltlich und methodisch komplexen bzw. interdependenten Fragestellungen im Sinne der Zielperspektiven ihrer Untersuchung übernimmt sie das Konzept des Personalvermögens als der Summe der Produkte aus Qualifikationen und Motivationen eines Individuums, das der Verfasser dieses Geleitwortes an seinem Lehrstuhl begründet und entfaltet hat, und überträgt es, reflektiert und adaptiert, auf die Erfahrungsobjekte der öffentlichen Verwaltung bzw. Behörden. Mit der systematischen Aufarbeitung ihrer Rechercheergebnisse zur Behördenkommunikation gelingt Bornschein eine bemerkenswerte Leistung.

Die Untersuchung besticht durch den schlüssigen Aufbau und durch den durchgehenden Argumentationsstrang, der den Leser durch das umfangreiche Material führt. Trotz des Umfanges und der vielfältigen Aspekte, die angesprochen werden, gelingt es der Autorin, eine nachvollziehbare Kette von Problemdarstellungen und Problemlösungen zu schmieden. Durch die anspruchsvollen, aber immer gut lesbaren und verständlichen Formulierungen ist es dem Leser stets möglich, den Gedankengängen der Autorin zu

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Geleitwort

folgen. Dies stellt angesichts der Heterogenität des verwendeten Materials, das aus einer Vielzahl von wissenschaftlichen Disziplinen mit ihren stilistischen und terminologischen Eigenarten stammt, eine nicht hoch genug einzuschätzende Leistung dar.

Bornschein gelingt ein bemerkenswerter Beitrag zur Darstellung der Theorie der personalen Arbeit in Verwaltungsbetrieben sowie zu den Möglichkeiten und Grenzen der Personalwirtschaftslehre in Verwaltungsbetrieben und schließlich zur internen und externen Kommunikation von und in Behörden. Schließlich legt sie die von ihr erarbeiteten Grundlagen und Umsetzungsstrategien für eine intentionale Personalentwicklung zum Anwendungsfeld „Neuer Medien in der Behördenkommunikation“ vor. Dass die Autorin jede einzelne dieser Fragestellungen mit unerschöpflichem Fleiß und gleichzeitig mit akribischer Systematik bearbeitet, ist für den beträchtlichen Umfang der Publikation verantwortlich. Dennoch führt die Breite der Problemstellung nicht zu einer Verdünnung der Aussagen. Schon das allein wäre aller wissenschaftlicher Ehren wert. Hagen i. W. im Februar Univ.-Prof. Dr. Dr. Gerhard E. Ortner

Inhaltsübersicht

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Inhaltsübersicht 1 Einleitung.................................................................................................................. 1 1.1 Hintergrund und Bedeutung des Themas .......................................................... 1 1.2 Wissenschaftliche Einordnung .......................................................................... 4 1.3 Problemstellung und Vorgehensweise .............................................................. 5 2 Begriffliche Grundlagen ........................................................................................ 11 2.1 Verwaltungsbetrieb .......................................................................................... 12 2.2 Mediengestützte Behördenkommunikation ..................................................... 24 2.3 Personalvermögen .......................................................................................... 33 2.4 Zusammenfassung........................................................................................... 46 3 Behördenkommunikation (BKom) ....................................................................... 47 3.1 Begründung eines ökonomischen Erkenntnisinteresses.................................. 48 3.2 Herleitung der BKom........................................................................................ 67 3.3 Konzeption der BKom ................................................................................... 106 4 Neue Medien in der BKom................................................................................... 131 4.1 Bezugsrahmen Electronic Government.......................................................... 132 4.2 Innovationen: Neue Medien ........................................................................... 133 4.3 Konzeption der mediengestützten Behördenkommunikation (mBKom) ......... 148 4.4 Zusammenfassung......................................................................................... 168 5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom........................................................................................................... 171 5.1 Interdependenzen: Personalvermögen – mBKom.......................................... 173 5.2 Personalvermögensbedarfsprognose für die mBKom.................................... 174 5.3 Personalvermögensbestandsanalyse für die mBKom.................................... 210 5.4 Konzeption zur dynamischen mBKom-Vermögensbereitstellung................... 218 6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein ....................... 263 6.1 Strategischer Handlungsrahmen für Innovationen ........................................ 264 6.2 Analyse des Kommunikationskonzeptes........................................................ 265 6.3 Analyse der Personalstrategie ....................................................................... 283 6.4 Zusammenfassung......................................................................................... 299 7 Resümee .............................................................................................................. 301 7.1 Zusammenfassung......................................................................................... 301 7.2 Ausblick.......................................................................................................... 308

Inhaltsverzeichnis

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Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis............................................................................................... XVII Abbildungsverzeichnis ................................................................................................. XXI Tabellenverzeichnis................................................................................................... XXIII Anhangsverzeichnis ...................................................................................................XXV 1 Einleitung.................................................................................................................. 1 1.1 Hintergrund und Bedeutung des Themas .......................................................... 1 1.2 Wissenschaftliche Einordnung .......................................................................... 4 1.3 Problemstellung und Vorgehensweise .............................................................. 5 2 Begriffliche Grundlagen ........................................................................................ 11 2.1 Verwaltungsbetrieb .......................................................................................... 12 2.1.1 Abgrenzung zwischen Wirtschafts- und Verwaltungsbetrieb ................ 13 2.1.2 Verwaltungsbetriebliches Strukturgitter ................................................. 15 2.1.2.1 Systemtheoretische Einordnung .............................................. 16 2.1.2.2 Personale Funktionseinheiten.................................................. 19 2.1.2.3 Inhaltliche Bestandsklassen..................................................... 21 2.1.3 Exkurs: Juristischer Verwaltungsbegriff................................................. 21 2.1.4 Begriffsbestimmung............................................................................... 23 2.2 Mediengestützte Behördenkommunikation ..................................................... 24 2.2.1 Begriffsabgrenzungen ........................................................................... 25 2.2.1.1 Informationen – Nachrichten – Daten – Wissen....................... 25 2.2.1.2 Kommunikation – Datenfluss .................................................. 28 2.2.1.3 Individuelle versus institutionelle Kommunikation ................... 29 2.2.2 Klassifikation der institutionellen Kommunikation .................................. 30 2.2.3 Neue Medien ........................................................................................ 32 2.3 Personalvermögen .......................................................................................... 33 2.3.1 Begriffsbestimmung............................................................................... 34 2.3.2 Komponenten des Personalvermögens................................................. 36 2.3.2.1 Qualifikationen ........................................................................ 37 2.3.2.2 Motivationen............................................................................. 39 2.3.2.3 Zusammenhänge ..................................................................... 41 2.3.3 Differenzierung des Personalvermögens............................................... 42 2.3.4 Substitution von personaler Arbeit ........................................................ 44 2.4 Zusammenfassung........................................................................................... 46

XII

Inhaltsverzeichnis

3 Behördenkommunikation (BKom) .......................................................................47 3.1 Begründung eines ökonomischen Erkenntnisinteresses ..................................48 3.1.1 Legitimation verwaltungswirtschaftlichen Handelns...............................50 3.1.2 BKom im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess..........52 3.1.3 Nachweis von begrenzt marktlichen Austauschprozessen ....................56 3.1.3.1 Typologieraster für Absatzleistungen .......................................57 3.1.3.2 Institutionelle Informationsgüter................................................59 3.1.3.3 Informationsgütermärkte ..........................................................62 3.1.4 Zusammenfassung ................................................................................66 3.2 Herleitung der BKom ........................................................................................67 3.2.1 Marketingtheoretische Bezugspunkte....................................................68 3.2.1.1 Begriff der Marktkommunikation...............................................71 3.2.1.2 Marktkommunikation im Dienstleistungsmarketing ..................74 3.2.1.3 Marktkommunikation im Internen Marketing.............................78 3.2.2 Kommunikationswissenschaftliche Bezugspunkte.................................82 3.2.2.1 Explikation des Public-Relations-Begriffes ..............................83 3.2.2.2 Erweiterung um Interne Public Relations ................................85 3.2.2.3 Ausgewählte Public-Relations-Grundmodelle ..........................87 3.2.2.4 Public Relations in und von Verwaltungsbetrieben ..................88 3.2.3 Managementtheoretische Bezugspunkte...............................................91 3.2.3.1 Bezugsgruppenmanagement ..................................................92 3.2.3.2 Corporate Identity.....................................................................93 3.2.3.3 Integrierte Unternehmenskommunikation.................................97 3.2.4 Zusammenfassung ..............................................................................104 3.3 Konzeption der BKom ....................................................................................106 3.3.1 Begriffsbestimmung .............................................................................108 3.3.2 Konzeptionsebene Zielsystem .............................................................110 3.3.2.1 Verwaltungsbetriebliches Zielsystem ....................................110 3.3.2.2 Ableitung von Kommunikationszielen.....................................112 3.3.2.3 Zielstruktur der BKom.............................................................113 3.3.2.3.1 Dimension Zielinhalt ...............................................114 3.3.2.3.2 Dimension Zielwirkung ...........................................115 3.3.2.3.3 Dimension Zielausmaß ..........................................117 3.3.2.3.4 Dimension Zeitbezug .............................................117

Inhaltsverzeichnis

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3.3.2.3.5 Dimension Zielausrichtung..................................... 118 3.3.2.3.6 Dimension Geltungsbereich ................................... 118 3.3.3 Konzeptionsebene Bezugsgruppen..................................................... 119 3.3.3.1 Begriffsbestimmung ............................................................... 120 3.3.3.2 Interne und externe Bezugsgruppenanalyse.......................... 121 3.3.3.3 Bezugsgruppenorientierte Bedarfsanalyse ............................ 123 3.3.4 Konzeptionsebene Integration............................................................. 125 3.3.4.1 Image-Integration ................................................................... 126 3.3.4.2 Funktionale Integration........................................................... 126 3.3.4.3 Bezugsgruppenorientierte Integration ................................... 127 3.3.4.4 Strategische Integration ........................................................ 127 3.3.5 Zusammenfassung .............................................................................. 128 4 Neue Medien in der BKom................................................................................... 131 4.1 Bezugsrahmen Electronic Government.......................................................... 132 4.2 Innovationen: Neue Medien ........................................................................... 133 4.2.1 Technische Entwicklungen ................................................................. 134 4.2.1.1 Internet – Behördenportale ................................................... 136 4.2.1.2 Intranet – Mitarbeiterportale ................................................... 138 4.2.2 Wandel der BKom durch neue Medien................................................ 139 4.2.2.1 Reorganisation von Kommunikationsstrukturen..................... 140 4.2.2.2 Push- versus Pull-Strategie.................................................... 142 4.2.2.3 Hypertext-Struktur .................................................................. 144 4.2.3 Verwaltungswirtschaftlicher Nutzen des Einsatzes neuer Medien....... 145 4.3 Konzeption der mediengestützten Behördenkommunikation (mBKom) ........ 148 4.3.1 Phase 1: Informationsverarbeitung i. e. S............................................ 150 4.3.2 Phase 2: Informationsaufbereitung...................................................... 152 4.3.2.1 Prozess der Informationsaufnahme ....................................... 154 4.3.2.2 Informationssemantik ............................................................ 156 4.3.2.3 Informationsästhetik ............................................................... 159 4.3.3 Phase 3: Informationsweitergabe ....................................................... 161 4.3.3.1 Quantitative Aspekte .............................................................. 162 4.3.3.2 Qualitative Aspekte ............................................................... 163 4.4 Zusammenfassung......................................................................................... 168

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Inhaltsverzeichnis

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom ...........................................................................................................171 5.1 Interdependenzen: Personalvermögen – mBKom .........................................173 5.2 Personalvermögensbedarfsprognose für die mBKom ....................................174 5.2.1 Qualitative Differenzierung des mBKom-Vermögens ..........................176 5.2.2 Anteil: Funktionsübergreifendes mBKom-Vermögen ...........................178 5.2.2.1 Basis-Personalvermögen für die mBKom ..............................179 5.2.2.2 mBKom-Vermögen i. e. S. .....................................................180 5.2.2.2.1 Informationsverarbeitungsvermögen i. e. S. ..........181 5.2.2.2.2 Informationsaufbereitungsvermögen ......................182 5.2.2.2.3 Informationsweitergabevermögen ..........................183 5.2.2.2.4 Informationsrezipientenvermögen ..........................183 5.2.2.3 Instrumentelles Personalvermögen i. w. S. ...........................184 5.2.2.4 Personalentwicklungsvermögen.............................................185 5.2.3 Anteil: mBKom-Vermögen für Führungsfunktionen .............................188 5.2.3.1 Führungsvermögen für Auf- und Ausbauphasen....................189 5.2.3.1.1 Verwaltungswirtschaftliches Personalvermögen ...190 5.2.3.1.2 Extrafunktionales Personalvermögen.....................192 5.2.3.1.3 Innovationsvermögen .............................................194 5.2.3.1.4 Dispositives Personalbereitstellungsvermögen ......196 5.2.3.2 Führungsvermögen für die Einsatzphase...............................198 5.2.3.2.1 Verfügendes mBKom-Vermögen ...........................198 5.2.3.2.2 Lehrvermögen ........................................................199 5.2.4 Anteil: mBKom-Vermögen für Fachfunktionen.....................................202 5.2.4.1 mBKom-Vermögen für Fachfunktionen i. w. S. .....................202 5.2.4.1.1 Personalvermögen für Finanzbereitstellung ...........203 5.2.4.1.2 Operatives Personalbereitstellungsvermögen........204 5.2.4.1.3 Instrumentelles Personalvermögen i. e. S..............204 5.2.4.2 mBKom-Vermögen für Fachfunktionen i. e. S. .......................205 5.2.4.2.1 Fachbezogenes Informationsbereitstellungsvermögen ...............................................................205 5.2.4.2.2 Fachübergreifendes Informationsbereitstellungsvermögen ...............................................................206 5.2.5 Zusammenfassung ..............................................................................207

Inhaltsverzeichnis

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5.3 Personalvermögensbestandsanalyse für die mBKom.................................... 210 5.3.1 Segmentierung des individuellen mBKom-Vermögens........................ 211 5.3.2 Erhebung des aktuellen und potenziellen individuellen mBKomVermögens ......................................................................................... 213 5.3.3 Individuelle mBKom-Vermögensprofile................................................ 214 5.3.4 Zusammenfassung .............................................................................. 217 5.4 Konzeption zur dynamischen mBKom-Vermögensbereitstellung................... 218 5.4.1 Aspekte der dynamischen mBKom-Vermögensbereitstellung............. 219 5.4.2 Personalwirtschaftliches Zielquadrat .................................................. 221 5.4.2.1 Zielobjekt Verwaltungsbetrieb ............................................... 222 5.4.2.2 Zielobjekt Mitarbeiter.............................................................. 224 5.4.2.3 Zielobjekt mBKom-Qualifikationen ........................................ 225 5.4.2.4 Zielobjekt mBKom-Motivationen............................................. 227 5.4.3 Personalwirtschaftliche Maßnahmenplanung ..................................... 229 5.4.3.1 Akquisition von mBKom-Vermögen........................................ 230 5.4.3.2 Entwicklung von mBKom-Vermögen...................................... 233 5.4.3.2.1 Begriffsbestimmung .............................................. 234 5.4.3.2.2 Curriculum zur mBKom-Vermögensentwicklung.... 236 5.4.3.2.3 Gesamtheitliches Verfahren zur mBKom-Vermögensentwicklung ............................................... 238 5.4.3.2.3.1 Präsenzseminar .................................. 241 5.4.3.2.3.2 Coaching / Mentoring ......................... 241 5.4.3.2.3.3 Mitarbeiter-Lehrgespräch (MLG) ......... 244 5.4.3.2.3.4 Bildungsmedien................................... 246 5.4.3.2.3.5 Blended Education Programm (BEP) für die institutionelle Kommunikation: mBKom-Führerschein ........................ 248 5.4.3.2.4 Ebenen der Erfolgskontrolle................................... 250 5.4.3.2.4.1 Lernzielkontrolle ................................. 250 5.4.3.2.4.2 Transfersicherung .............................. 251 5.4.3.2.4.3 Kosten-Nutzen-Aspekte ..................... 253 5.4.3.2.4.4 Beitrag zum Behördenerfolg................ 254 5.4.3.3 Sicherung des vorhandenen mBKom-Vermögens ................ 255 5.4.3.4 Substitution von mBKom-Vermögen ..................................... 258 5.4.4 Personalwirtschaftliche Finanzplanung .............................................. 259 5.4.5 Zusammenfassung .............................................................................. 260

XVI

Inhaltsverzeichnis

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein .......................263 6.1 Strategischer Handlungsrahmen für Innovationen ........................................264 6.2 Analyse des Kommunikationskonzeptes ........................................................265 6.2.1 Terminologie der institutionellen Kommunikation ................................266 6.2.2 Entwicklungsstand der mediengestützten Kommunikation ..................268 6.2.2.1 Projekt Internet-Strategie ......................................................268 6.2.2.2 Schleswig-Holsteinischer Informations Pool ..........................270 6.2.3 Umsetzung genereller Aspekte der BKom...........................................272 6.2.3.1 Konzeptionsebene Zielsystem ...............................................272 6.2.3.2 Konzeptionsebene Bezugsgruppen .......................................274 6.2.3.3 Konzeptionsebene Integration................................................276 6.2.4 Umsetzung spezieller Aspekte der mBKom ........................................278 6.2.4.1 Phase 1: Informationsverarbeitung i. e. S. ............................278 6.2.4.2 Phase 2: Informationsaufbereitung ........................................279 6.2.4.3 Phase 3: Informationsweitergabe ...........................................280 6.3 Analyse der Personalstrategie .......................................................................283 6.3.1 Terminologie der personalen Arbeit ....................................................284 6.3.2 Darstellung des Personalentwicklungskonzeptes als ein Baustein des Personalmanagements .................................................................285 6.3.3 Verfahren der Personalbedarfsprognose.............................................289 6.3.4 Verfahren der Personalbestandsanalyse.............................................289 6.3.5 Umsetzung der Aspekte der dynamischen Bereitstellung von personaler Arbeit im Rahmen der mediengestützten institutionellen Kommunikation ......................................................................292 6.3.5.1 Ansätze für eine dynamische Ausrichtung ............................292 6.3.5.2 Personalwirtschaftliche Ziele ..................................................293 6.3.5.3 Personalwirtschaftliche Maßnahmen......................................295 6.3.5.4 Personalwirtschaftliche Finanzierung .....................................298 6.4 Zusammenfassung.........................................................................................299 7 Resümee ..............................................................................................................301 7.1 Zusammenfassung.........................................................................................301 7.2 Ausblick ..........................................................................................................308 Literaturverzeichnis......................................................................................................309 Anhang .......................................................................................................................363

Abkürzungsverzeichnis

XVII

Abkürzungsverzeichnis AIS

Allgemeines Informationssystem

AIT

Amt für Informationstechnik

allg.

allgemein/e

a. M.

anderer Meinung

AMA

American Marketing Association

Amtsbl. f. Schl.-H.

Amtsblatt für Schleswig-Holstein

ARPAnet

Advanced Research Projekts Agency net

BamB

Bilden am Bildschirm

BBB

Bundesstelle für Büroorganisation und Bürotechnik

BdSt

Bund der Steuerzahler

bEducation

Blended Education

BEP

Blended Education Programm

BHO

Bundeshaushaltsordnung

BildscharbV

Bildschirmarbeitsverordnung

BKom

Behördenkommunikation

bLearning

Blended Learning

BURL

Beurteilungsrichtlinien

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Amtliche Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts

BWL

Betriebswirtschaftslehre

bzgl.

bezüglich

CBT

Computer Based Training

CP

credit points

DBW

Die Betriebswirtschaft, Zeitschrift

ders.

derselbe(n)

DGPuK

Deutsche Gesellschaft für Publizistik und Kommunikationswissenschaft

dies.

dieselbe(n)

diesbzgl.

diesbezüglich(e/en)

dMP

didaktische Multimedia-Produkte

DPRG

Deutsche Public Relations Gesellschaft e. V. – Bundesverband für Öffentlichkeitsarbeit

XVIII

Abkürzungsverzeichnis

DST

Deutscher Städtetag

DVBL

Deutsches Verwaltungsblatt

EBC*L

European Business Competence Licence

ECTS

European Credit Transfer System

ed(s).

editor(s), engl. (Herausgeber)

E-Government

Electronic Government

EGovG

E-Government-Gesetz für Schleswig-Holstein

ELSTER

elektronische Steuererklärung

E-Medien

elektronische Medien

EN

Europäische Norm

engl.

englisch(e)

EPMC

European Public Management Certificate

E-Recruitment

Electronic Recruitment

E-Typ

emotionale Rezipienten

fachbezog.

fachbezogenes

fachl.

fachlich/e

FfH

Forschungsstelle für den Handel

FM

Finanzministerium

Fn.

Fußnote

franz.

französisch

GbR

Gesellschaft bürgerlichen Rechts

GdWZ

Grundlagen der Weiterbildung, Zeitschrift

geä.

geändert

GGO

Gemeinsame Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes Schleswig-Holstein

GH

Gesamthochschule

GVOBl. Schl.-H.

Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein

H.

Heft

HAVWin LSH

Haushaltsplanaufstellungsverfahren unter Windows für die Landesverwaltung Schleswig-Holstein

HGrG

Haushaltsgrundsätzegesetz

HIMS

Hagener Institut für Managementstudien e. V.

http

Hypertext Transfer Protocol

HWÖ

Handwörterbuch der öffentlichen Betriebswirtschaft

Abkürzungsverzeichnis

XIX

i. d. F. (d. Bek.)

in der Fassung (der Bekanntmachung)

i. d. R.

in der Regel

i. d. S.

in diesem Sinne

i. e. S.

im engeren Sinne

IFG-SH

Informationsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein

IMC

Integrated Marketing Communications

insb.

insbesondere

insg.

insgesamt

IR

Internal Relations

i. S. (v.)

im Sinne (von)

IuK

Informations- und Kommunikationstechnik

i. w. S.

im weiteren Sinne

KE

Kurseinheit(en)

KGSt

Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung

KOM

Kommission

Landesregierung S-H

Landesregierung Schleswig-Holstein

Landesverwaltung S-H Landesverwaltung Schleswig-Holstein lat.

lateinisch

LHO

Landeshaushaltsordnung Schleswig-Holstein

LP

Leistungspunkte

LVwG

Landesverwaltungsgesetz

LWahlG

Landeswahlgesetz

MBG Schl.-H.

Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein

mBKom

mediengestützte Behördenkommunikation

mBKom-M

mBKom-Motivationen

mBKom-Q

mBKom-Qualifikationen

mBKom-Vermögen

mediengestütztes Behördenkommunikationsvermögen i. w. S.

MLG

Mitarbeiter-Lehrgespräch

M.Sc.

Master of Sience

MVG

Mitarbeiter-Vorgesetzten-Gespräch

m. w. N.

mit weiteren Nachweisen

NDind mBKom-V

individuell bestimm- und steuerbare Nutzungsdauer des mBKom-Vermögens durch den Verwaltungsbetrieb

XX

Abkürzungsverzeichnis

NDinst mBKom-V

institutionell erwünschte, ggf. maximale Nutzungsdauer des mBKom-Vermögens

No.

Number, engl. (Heft)

NPM

New Public Management

o. V.

ohne Verfasserangabe

p.

page(s), engl. (Seite(n))

pdf

portable document format

PERMIS

Personalmanagement und -informationssystem

PEU

Personalentwicklungsunternehmen

PR

Public Relations

PVR

Personalvermögensrechnung

PVS-Richtlinie

Richtlinie zum Einsatz eines IT-gestützten Personal-Verwaltungs-Systems

Rn.

Randnummer

R-Typ

rationale Rezipienten

s. a.

siehe auch

SGB

Sozialgesetzbuch

SHIP

Schleswig-Holsteinischer Informations Pool

StabG

Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft

St-Intranet

Steuer-Intranet

Tab.

Tabelle

TCP/IP

Transmission Control Protocol / Internet Protocol

Vol.

Volume, engl. (Jahrgang / Band)

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung

WBT

Web Based Training

WIBERA AG

Wirtschaftsberatung AG

WiSt

Wirtschaftswissenschaftliches Studium, Zeitschrift

WISU

Das Wirtschaftsstudium, Zeitschrift

ZEW

Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung

ZfB

Zeitschrift für Betriebswirtschaft

zfbf

Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung

ZFP

Zeitschrift für Forschung und Praxis

ZfPR

Zeitschrift für Personalvertretungsrecht

zit. n.

zitiert nach

Abbildungsverzeichnis

XXI

Abbildungsverzeichnis Abb. 1:

Schematischer Aufbau der Arbeit ................................................................ 9

Abb. 2:

Differenzierung von Informationen, Nachrichten, Daten und Wissen.......... 27

Abb. 3:

Die Komponenten des Personalvermögens................................................ 37

Abb. 4:

Einordnung der BKom................................................................................. 48

Abb. 5:

BKom im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess ................ 53

Abb. 6:

Einordnung der institutionellen Informationsgüter in das Spektrum der verwaltungsbetrieblichen Absatzleistungen ......................................... 61

Abb. 7:

Schematische Darstellung der Corporate Identity....................................... 95

Abb. 8:

Gesamtheitlicher Planungsprozess der BKom.......................................... 107

Abb. 9:

Systematik der BKom .............................................................................. 109

Abb. 10:

Verhältnis von Informationsbedarf, -angebot und -nachfrage .................. 124

Abb. 11:

mBKom als ein Aufgabenfeld der verwaltungsbetriebsübergreifenden E-Government-Strategie ........................................................................... 133

Abb. 12:

Informationsverwertungs-, -gestaltungs- und -steuerungsfelder der mBKom ........................................................................................................149

Abb. 13:

Interdependenzen: Personalvermögen – mBKom ................................... 174

Abb. 14:

Qualitative Personalvermögensbedarfsprognose für die mBKom ............ 177

Abb. 15:

Segmentierung des individuellen mBKom-Vermögens............................. 212

Abb. 16:

Individuelles mBKom-Vermögensprofil für die Funktion Sachbearbeitung....................................................................................... 215

Abb. 17:

Individuelles mBKom-Vermögensprofil für die Funktion Führung ................................................................................................... 215

Abb. 18:

Auszug aus dem Lernzielkatalog zur Entwicklung von mBKom-Vermögen .................................................................................. 237

Abb. 19:

Obligatorische und fakultative Module des mBKom-Führerscheins für Fach- und Führungsfunktionen .................................................................. 249

Abb. 20:

Modell der Transferlücke bei Fortbildungsmaßnahmen ............................ 252

Tabellenverzeichnis

XXIII

Tabellenverzeichnis Tab. 1:

Abgrenzung zwischen Wirtschafts- und Verwaltungsbetrieb ...................... 14

Tab. 2:

Verwaltungsbetriebliches Strukturgitter....................................................... 16

Tab. 3:

Sender und Empfänger der individuellen und institutionellen Kommunikation .......................................................................................... 30

Tab. 4:

Dimensionen der Dienstleistungen in Verwaltungsbetrieben ...................... 76

Tab. 5:

Grundmodelle der Public Relations nach Grunig/Hunt ............................... 88

Tab. 6:

Überblick unterschiedlicher Modelle der Integrierten Kommunikation ....... 99

Tab. 7:

Zielstruktur / -system der BKom................................................................ 114

Tab. 8:

Checkliste zur analytischen und systematischen Informationsverarbeitung i. e. S., Informationsaufbereitung und Informationsweitergabe ............................................................................................... 169

Tab. 9:

mBKom-Vermögens-Matrix für Führungsfunktionen................................. 189

Tab. 10:

Rationale und emotionale Aspekte bei vollständigen Lehr- und Lernprozessen ......................................................................................... 201

Tab. 11:

Personalvermögensbedarfstableau für die mBKom.................................. 208

Tab. 12:

Strategische Ziele der Kommunikation in und von der Landesverwaltung S-H ........................................................................................ 273

Tab. 13:

Bezugsgruppenorientierte interne und externe Informationsweitergabe am Beispiel des Finanzministeriums des Landes Schleswig-Holstein....................................................................... 275

Tab. 14:

Schulungsbausteine der Landesverwaltung S-H für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mediengestützten institutionellen Kommunikation ........................................................................................ 296

Tab. 15:

Soll- und Ist-Zustand der mediengestützten institutionellen Kommunikation und diesbzgl. Personalstrategien dargestellt am Anwendungsbeispiel Landesverwaltung S-H ..................................... 300

Anhangsverzeichnis

XXV

Anhangsverzeichnis Anhang 1:

Curriculum zur Entwicklung von mBKom-Vermögen .......................... 363

Anhang 2:

Das Leitbild der Landesregierung Schleswig-Holstein .......................... 375

1 Einleitung

1

1

Einleitung

Im neuen Jahrtausend werden sich Verwaltungsbetriebe zu modernen Dienstleistungsbetrieben wandeln. Hierfür sprechen technologische Entwicklungen, die in immer kürzeren Innovationszyklen weitere Möglichkeiten für eine mediengestützte Behördenkommunikation bereitstellen. Neue interne und externe Kommunikationskanäle werden derzeit, politisch forciert, für Mitarbeiter1 und externe Bezugsgruppen freigelegt – oft schneller als es so manchem Behördenleiter recht ist. Die dahinter stehenden Forderungen der Öffentlichkeit nach Transparenz, schneller Informationsübermittlung und Bürgerfreundlichkeit im administrativen Bereich sind nicht neu. Was sich verändert hat, sind die technischen Möglichkeiten, mit denen diesen Anforderungen besser entsprochen werden kann. Neue Informations- und Kommunikationstechnik (IuK)2 bieten heute erst die Voraussetzungen für Electronic-Government-Strategien und damit die große Chance, das Wunschbild von der öffentlichen Verwaltung als modernen politischen Dienstleistungsbetrieb und die gegenwärtige Realität einander anzunähern. Der Einsatz neuer Medien in der Behördenkommunikation wird derzeit zwar mit den Haushaltsverantwortlichen synchronisiert; diese Innovation geht an den Personalabteilungen aber nur allzu oft als „Veränderung durch die Hintertür“ vorbei. Dabei entfalten verwaltungsbetriebliche Innovationen in aller Regel eine personalwirtschaftliche Relevanz. Moderne, gesamtheitliche Konzepte zum Aufbau, Ausbau und Einsatz der mediengestützten Behördenkommunikation, die zugleich das Personalvermögen als eine entscheidende Ressource zur Erreichung der Behördenziele betrachten, sind bisher noch nicht erkennbar.

1.1

Hintergrund und Bedeutung des Themas

Die Entwicklungen im Bereich der IuK sind in den vergangenen Jahren auch an Verwaltungsbetrieben nicht spurlos vorbeigezogen. Wachsende Komplexität und weltweite Vernetzung von Datenverarbeitungssystemen haben diese Institutionen vor die Frage 1

2

Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird bei den folgenden Ausführungen die maskuline Schreibweise bevorzugt. Alle Personenbezeichnungen, Funktionen etc. sind daher geschlechtsneutral zu verstehen. Wenn z. B. von Mitarbeitern oder Behördenleitern die Rede ist, sind selbstverständlich auch Mitarbeiterinnen bzw. Behördenleiterinnen mit in die Betrachtung eingeschlossen. IuK ist im deutschsprachigen Raum die gängige Abkürzung für Informations- und Kommunikationstechnik; vgl. Klußmann, 2001, S. 542. Die Termini Technologie und Technik werden oft synonym verwendet. Der Technologie-Begriff bezieht sich jedoch auf die Wissenschaft oder Lehre, der Technik-Begriff auf das konkret Geschaffene; vgl. Ropohl, 1999, S. 29-32.

M. L. Bornschein, Mediengestützte Behördenkommunikation, DOI 10.1007/978-3-8349-8756-3_1, © Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010

2

1 Einleitung

gestellt, ob die vorhandenen Datenverarbeitungssysteme und die traditionellen Kommunikationsmedien noch zeitgemäß sind. In den Anfängen der IuK in Verwaltungsbetrieben wurde die Möglichkeit der Vernetzung von Computern hauptsächlich intern dazu genutzt, gemeinsame Datenbestände zu verwalten, Supportdienste wie z. B. die automatische Datensicherung einzusetzen und einfachen Datentransfer zu gewährleisten. Erste Websites von Verwaltungsbetrieben glichen eher einer Visitenkarte mit notwendigen Kontaktdaten und Öffnungszeiten als einem Serviceportal für Bürger, Wirtschaftsund Verwaltungsbetriebe,1 und frühe Intranet-Ansätze hielten nur eine unstrukturierte statische Sammlung von internen Dokumenten bereit. Die Investitionen in die neue Technik erfolgten damals vorrangig mit der Intention, Kosten zu reduzieren.2 Im Laufe der Zeit unterlag die Zielrichtung der Vernetzung durch den technologischen Fortschritt und die ökonomischen Rahmenbedingungen einem Wandel. Die Industriegesellschaft transformierte zur Informations- und Dienstleistungsgesellschaft3 und die Speicherung und Verarbeitung von Daten konvergierte immer stärker mit der Übermittlung von Daten.4 Infolgedessen rückten strategische Ziele wie z. B. Entscheidungsunterstützung und Informationsbereitstellung vermehrt in den Vordergrund des Interesses.5 So amortisieren sich die damals getätigten Investitionen in die Vernetzung der Infrastrukturen neben den genannten Rationalisierungseffekten insbesondere durch neue Informationsund Kommunikationsmöglichkeiten. Beim Start der ersten Projekte zur Vernetzung von Computern war die große Bedeutung der mediengestützten Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben nicht annähernd abzusehen. Ihren Einsatz haben Skeptiker zunächst nur als das Ergebnis eines Angleichungsprozesses an Wirtschaftsbetriebe interpretiert, um damit dem Image einer modernen öffentlichen Verwaltung zu entsprechen.6 Dienste wie z. B. Electronic Mail (E-Mail), Inter- und Intranet etablierten sich jedoch schnell zu regelmäßig genutzten Anwendungen. So wurden fast unbeabsichtigt neue elektronische Kommunikationsmedien eingeführt, die bestehende Kommunikationsprozesse veränderten. Wenngleich öffentliche Organisationsstrukturen bis heute eine hohe Durchdringung an IuK aufweisen, ist weiterhin ein Defizit hinsichtlich der effektiven und effizienten Anwen-

1

Vgl. Klein, 2004, S. 1. Vgl. Martiny/Klotz, 1990, S. 22. Vgl. Kording, 1998, S. 51; auch: Österle, 1995, S. 1. 4 Vgl. Plank/Kaderali, 1993, S. 120; auch: Broy, 2000, S. 27; Eicker, 2003, S. 179. 5 Vgl. Klotz/Strauch, 1990, S. 1 f.. 6 Vgl. Walgenbach, 2002, S. 320. 2 3

1 Einleitung

3

dung1 derartiger Technik zu verzeichnen. Mitarbeiter, die neue Kommunikationsmedien auf Grund von individuellen Qualifikations- oder Motivationsdefiziten noch nicht optimal zur Erreichung der Behördenziele einsetzen können bzw. wollen, obwohl das institutionelle „Sollen“ durch verwaltungsbetriebsinterne Vereinbarungen vorgegeben wird, verursachen durch suboptimale bzw. keine Nutzung neuer Medien sog. „Leerkosten“.2 Intern werden dadurch z. B. zeitliche Ressourcen sowohl bei den Verursachern selbst als auch bei weiteren betroffenen Mitarbeitern verschwendet. Extern erschweren oder verhindern mangelhafte bzw. fehlende elektronische Informationen ein verwaltungsbetriebskonformes Verhalten der Bezugsgruppen, so dass eine einzelfallbezogene kostenintensive Nachsteuerung durch den Verwaltungsbetrieb notwendig wird. Mit den vielfältigen Einsatzmöglichkeiten neuer Medien in der Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben stellen sich daher eine Reihe kritischer Fragen, die einen Ansatz für weitere, u. a. auch personalwirtschaftliche Forschungsarbeiten liefern. Ein erfolgreicher Einsatz moderner IuK ist nämlich nicht nur vom Sachvermögen, der Technik, abhängig, sondern insbesondere von der Umsetzung der technischen Möglichkeiten durch die Qualifikationen und Motivationen der Mitarbeiter. Diese müssen laufend entsprechend den geänderten Rahmenbedingungen mit geeigneten Instrumenten der Personalwirtschaft bereitgestellt werden, z. B. durch Akquisition, Entwicklung, Sicherung oder zeitlich-räumliche Disposition von Personalvermögen. Nicht zuletzt wird durch die Einführung moderner IuK der Bedarf an qualitativ hohem und höchstem Personalvermögen in Verwaltungsbetrieben weiter steigen, die Zahl der dort insgesamt tätigen Menschen dagegen sinken bzw. zumindest stagnieren.3 Infolgedessen ist eine Engpasssituation an individuellem und institutionellem Personalvermögen zu erwarten, die im Rahmen einer verwaltungswirtschaftlichen Aufgabenerfüllung möglichst optimal zu überwinden ist und die ein personalwirtschaftliches Erkenntnisinteresse rechtfertigt.

1

Der Begriff Effektivität beschreibt den Zielerreichungsgrad; die Effizienz entspricht der Wirtschaftlichkeit. S. zu Definitions- und Messproblemen: Reding, 1989, Sp. 277-279; s. a.: Röhl, 2006, S. 1070 f.. Verwaltungsbetriebe sind verpflichtet, mit den zugewiesenen Mitteln (Steuern, Abgaben, Gebühren, Beiträgen) wirtschaftlich umzugehen; s. a. zur Begriffsabgrenzung Steinbach-van der Veen, 1989, S. 1 f.. Das Wirtschaftlichkeitsprinzip wird durch das Grundgesetz (GG) vorgegeben, indem Art. 114 Abs. 2 GG die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung für die öffentliche Verwaltung fordert. Über Art. 109 Abs. 3 GG werden die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in § 6 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) kodifiziert und für den Bund in § 7 Abs. 1 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) bzw. exemplarisch für das Land Schleswig-Holstein in § 7 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung Schleswig-Holstein (LHO) konkretisiert. 3 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 4 f.. 2

4

1.2

1 Einleitung

Wissenschaftliche Einordnung

Die Behördenkommunikation als Teilaufgabe sowohl des Marketings (Absatzwirtschaft) als auch der Führungskonzeption von Verwaltungsbetrieben sowie die Personalwirtschaft stellen zwei funktionale Ausschnitte der Betriebswirtschaft dar.1 Beide Bereiche sind nicht nur Gegenstand wirtschaftswissenschaftlicher Betrachtungen, sondern wecken das Forschungsinteresse zahlreicher, sich nach ihren Fragestellungen und Methoden unterscheidender Disziplinen, wie z. B. der Soziologie, Psychologie, Rechtswissenschaft oder Informatik. Sie sind daher von diesen Disziplinen und den dort verfolgten Erkenntnisinteressen abzugrenzen. Das Thema erfordert zwar eine gewisse Bezugnahme auf Nachbardisziplinen; nicht-ökonomische Ansätze werden jedoch nur als Hilfsdisziplinen herangezogen. Die Anwendungsgrenzen ökonomischer Fragestellungen und Methoden sind dennoch dort zu akzeptieren, wo die Eigenarten der gemeinwohl- und nicht primär gewinnorientierten, dem demokratisch gewählten Parlament und nicht einem Aufsichtsrat verantwortlichen Verwaltungsbetriebe diese Institutionen prägen. Insbesondere der Personalwirtschaft hat es lange Zeit an einer ökonomisch orientierten Betrachtung der personalen Arbeit in Organisationen – losgelöst von anthropologischen, psychologischen und soziologischen Vorbehalten – gemangelt, obwohl diese Ausrichtung zunehmend als notwendig anerkannt wird.2 Erst ab ca. 1980 wurde die Personalarbeit zunehmend um ökonomische Aspekte angereichert.3 Diese Entwicklung hat aber nicht zu einer durchgängigen ökonomischen Betrachtung und damit verbunden zu einer allgemeinverbindlichen Definition der Personalwirtschaft geführt,4 die ausschließlich als ökonomische Disziplin betrieben wird.5 ORTNER hat mit dem von ihm entwickelten Personalvermögens-Konzept als Basis der Personalwirtschaft einen neuen gesamtheitlichen Ansatz der Theorie personaler Arbeit in Unternehmen und Verwaltungsbetrieben geprägt, der eine streng ökonomische Betrachtung und Behandlung des Faktors personale Arbeit in Organisationen gestattet.6 Nach seinem Verständnis geht es in der Personalwirtschaft um die optimale Bereitstellung des knappen Gutes Personalvermögen für die (verwaltungs-)betrieblichen Leistungserstellungsprozesse (Güter/ Dienstleistungsproduktion) im Hinblick auf die Erreichung der Unternehmens- bzw. 1

Vgl. Ortner, 2002, S. 31; auch: Ortner, 2002a, S. 3; Mast, 2002, S. 10. Vgl. Neuberger, 1997, S. 66; auch: Sammelrezension von Sadowski et al., 1994, S. 397-410. Vgl. Wiskemann, 2000, S. 77 m. w. N.; auch: Wucknitz, 2000, S. 16; Backes-Gellner, 1996, S. 309. Zur Geschichte der Personalwirtschaft(-slehre) s. Krell, 1998, S. 222-227. 4 Vgl. Hentze/Kammel, 2001, S. 3. 5 Vgl. Ridder, 1996, S. 318; auch: Backes-Gellner, 1996, S. 298; Neuberger, 1997, S. 11. 6 Vgl. Ortner, 1982, S. 360; auch: Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 5. 2 3

1 Einleitung

5

Behördenziele unter Beachtung des ökonomischen Prinzips.1 Ziel seines Konzeptes ist es, den personalen Faktor in das betriebs- bzw. verwaltungswirtschaftliche Denken zu integrieren und hiermit die operationale Voraussetzung für eine ökonomisch orientierte Personalwirtschaft zu schaffen.2 ORTNERS Konzept des betrieblichen Personalvermögens soll als Ausgangspunkt für weitere Forschungen hinsichtlich der Auswirkungen der mediengestützten Behördenkommunikation auf das individuelle und institutionelle Personalvermögen in Verwaltungsbetrieben dienen, da es die ausschließlich ökonomische Betrachtung des Faktors Personalvermögen besser als andere, nicht allein ökonomisch ausgelegter Theorien personaler Arbeit in Organisationen unterstützt. Fachvertreter, wie z. B. JUNG, SCHANZ, RIDDER oder DRUMM haben durchaus bedeutende theoretische Beiträge geliefert;3 im Gegensatz zu ORTNER stehen dort aber sozial- und verhaltenswissenschaftliche Aspekte zur Erfüllung von Mitarbeiterzielen und -wünschen, die möglichst optimal zu befriedigen sind, anstelle von ökonomischen, auf die Organisation bezogenen Zielen im Vordergrund der Betrachtung. In Zusammenhang mit der Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben, die letztendlich durch Individuen repräsentiert werden, besteht immer eine Verbindung zu Menschen und somit auch hier die Öffnung für sozial- bzw. verhaltenswissenschaftliche Ansätze. Menschliches Verhalten generiert jedoch ebenso zum Gegenstand der Ökonomie, soweit dabei ausschließlich der rationale Teil des betreffenden Verhaltens gemeint ist. Eine trennscharfe Abgrenzung ist damit umso wichtiger. Während für die Personalwirtschaft bereits durch den gewählten Terminus auf semantischer Ebene eine klare Zuordnung zur Betriebswirtschaft hergestellt wird,4 bedarf es bei der Behördenkommunikation im Rahmen dieser Arbeit der expliziten Einordnung in den zu Grunde liegenden ökonomischen Kontext, um Entscheidungen in Zusammenhang mit der Behördenkommunikation engpass- und zielbezogen zu treffen. 1.3

Problemstellung und Vorgehensweise

Das Ziel der Arbeit besteht darin, auf theoretischer Ebene eine generelle verwaltungswirtschaftliche Konzeption der Behördenkommunikation herzuleiten und mögliche Auswirkungen auf das individuelle und institutionelle Personalvermögen von Verwaltungsbetrieben, die sich durch die Wandlung der institutionellen Kommunikation speziell 1

Vgl. Ortner, 2000, S. 17. Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2005a, S. 8. S.: Jung, 2003; Schanz, 2000; Ridder, 1996; Drumm, 1992. 4 Vgl. Becker, 2002, S. 448; auch: Oechsler, 1997, S. 13. 2 3

6

1 Einleitung

durch den Einsatz neuer Medien ergeben können, aus personalwirtschaftlicher Sicht aufzuzeigen. Darauf aufbauend wird auf praktischer Ebene eine Soll- / Ist-Betrachtung an einem bestehenden System der öffentlichen Verwaltung vorgenommen. Hieraus leiten sich zwei grundlegende Fragen ab, nach denen das Thema bearbeitet wird: (1)

Welcher Soll-Zustand ist aus verwaltungswirtschaftlicher Sicht für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mediengestützten Behördenkommunikation unter besonderer Berücksichtigung personalwirtschaftlicher Aspekte begründbar?

(2)

(a)

Worin besteht das ökonomische Erkenntnisinteresse an der Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben?

(b)

Welche konzeptionellen Bedingungen sind an ein generelles Modell der Behördenkommunikation zu stellen?

(c)

Wie verändert sich die Behördenkommunikation speziell durch den Einsatz neuer Medien?

(d)

Welche Auswirkungen ergeben sich daraus insbesondere für das individuelle und institutionelle Personalvermögen und damit allgemein für eine zeitgemäße Personalwirtschaft in Verwaltungsbetrieben?

Wie sind die mediengestützte institutionelle Kommunikation und die diesbzgl. Personalstrategie derzeit exemplarisch in der Landesverwaltung Schleswig-Holstein ausgestaltet und inwieweit finden die in dieser Arbeit entworfenen Konzepte bereits in der Praxis Berücksichtigung (Ist-Zustand)?

Die inhaltliche Bearbeitung der Fragestellungen erfolgt in drei Schwerpunkten. Zunächst wird eine verwaltungswirtschaftlich ausgerichtete Konzeption der Behördenkommunikation hergeleitet und auf Aspekte der neuen Medien fokussiert. Anschließend ist zu untersuchen, welche Auswirkungen die mediengestützte Behördenkommunikation auf das individuelle und institutionelle Personalvermögen von Verwaltungsbetrieben hat. Neben diesen beiden theoretischen Schwerpunkten werden die gewonnenen Erkenntnisse an dem Anwendungsbeispiel „Landesverwaltung Schleswig-Holstein“ aufgezeigt. Im Grundlagenteil der Arbeit werden die zentralen Begriffe Verwaltungsbetrieb, mediengestützte Behördenkommunikation und Personalvermögen in Anlehnung an ORTNERS

Terminologie definiert und erläutert. Das Erfahrungsobjekt Verwaltungsbetrieb

wird vom Wirtschaftsbetrieb mittels prägender Merkmale abgegrenzt und anhand eines dreidimensionalen verwaltungsbetrieblichen Strukturgitters beschrieben. Es folgt eine Abgrenzung der in Literatur und Praxis gebräuchlichen Begriffe des Wortfeldes Kom-

1 Einleitung

7

munikation und die Klassifikation der Behördenkommunikation als interner und externer Prozess. Medien als Träger der Behördenkommunikation werden auf die elektronischen Medien (E-Medien), d. h. die neueste IuK, eingegrenzt. Ferner wird das Personalvermögen als Wirtschaftsgut erschlossen und in seinen Bestandteilen, den Qualifikationen und Motivationen sowie deren Zusammenwirken erläutert. Es folgt eine Differenzierung des Personalvermögens nach individuellem und institutionellem Aspekt und die Darstellung der Substitutionsmöglichkeiten von personaler Arbeit durch Technik bzw. Medien. Im Hauptteil der Arbeit wird hinführend zu der zentralen personalwirtschaftlichen Fragestellung des Themas eine generelle verwaltungswirtschaftliche Konzeption der Behördenkommunikation entwickelt. Vor dem Hintergrund, dass es der Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben bislang an einer überzeugenden ökonomischen und theoretisch fundierten Begründung fehlt, hat diese sehr ausführlich zu erfolgen. Einleitend wird daher die Bedeutung der Bestandsgröße Informationen bezogen auf den gesamten verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess dargestellt. Daran anknüpfend werden für Informationen, die mittels interner Öffentlichkeitsarbeit und externer Behördenkommunikation angeboten werden, im Gegensatz zu herkömmlichen Absatzleistungen von Verwaltungsbetrieben marktliche Austauschprozesse nachgewiesen. Demzufolge wird eine neue Güterklasse „institutionelle Informationsgüter“ definiert und konsequent als Wirtschaftsgüter interpretiert. Zur wissenschaftlichen Herleitung der Behördenkommunikation werden anschließend aus interdisziplinären Vorlagen marketing-, kommunikations- und managementtheoretische Bezugspunkte der institutionellen Kommunikation abgebildet und bezogen auf Verwaltungsbetriebe analysiert. Im konzeptionellen Teil können darauf aufbauend die vorläufige Definition der Behördenkommunikation i. S. eines gesamtheitlichen ökonomisch ausgerichteten Verständnisses präzisiert und strategische Gestaltungsempfehlungen auf den Konzeptionsebenen Zielsystem, Bezugsgruppen und Integration entworfen werden. Zur Verfolgung einer Ausrichtung auf den Einsatz neuer Medien im Rahmen der Behördenkommunikation wird die generelle Konzeption speziell um diesen Aspekt mit dem Anspruch ergänzt, eine wissenschaftlich fundierte, handlungsorientierte Grundlage für die elektronische Informationsverarbeitung, -aufbereitung und -weitergabe zu konzipieren. Dafür wird die mediengestützte Behördenkommunikation in den Bezugsrahmen der Electronic-Government-Strategie eingeordnet und hinsichtlich ihrer technischen Basis

8

1 Einleitung

anhand der Entwicklungslinien von Inter- und Intranet-Technik beschrieben, soweit es für das Verständnis erforderlich ist. Es folgt eine Darstellung der von neuen Medien intendierten Veränderungen in der institutionellen Kommunikation wie z. B. neue Kommunikationsstrukturen, die einen personalwirtschaftlichen Handlungsbedarf erwarten lassen. Anschließend wird der verwaltungswirtschaftliche Nutzen neuer Medien herausgearbeitet hinführend zu einem operational handhabbaren 3-Phasen-Modell der institutionellen Kommunikation mit E-Medien. Die Trennung der zuvor strategisch ausgerichteten Konzeption der Behördenkommunikation und die hiermit vorgenommene Spezialisierung auf neue Medien ist bewusst gewollt und hat den Vorteil, die generelle Konzeption isoliert für weitere, darauf aufbauende Forschungsfragen nutzen zu können. Basierend auf diesen Konzeptionen wird zur Herleitung einer gesamtheitlichen Personalvermögensstrategie der qualitative institutionelle Bedarf an Personalvermögen für die mediengestützte Behördenkommunikation prognostiziert. Dafür wird das Personalvermögen aus institutioneller Sicht in achtzehn einzelne Personalvermögenselemente für die mediengestützte Behördenkommunikation differenziert, die für eine personalwirtschaftliche Betrachtung nicht mehr sinnvoll teilbar sind. Für die praktische Handhabung werden diese Elemente zu übergeordneten Personalvermögensanteilen zusammengefasst und insgesamt in einem institutionellen Personalvermögensbedarfstableau präsentiert, aus dem sich bereits strategische Aussagen mit personalwirtschaftlicher Relevanz ableiten lassen. Anschließend wird der vorhandene Bestand an individuellem Personalvermögen für einen Soll-Ist-Vergleich nach aktuell einsetzbaren und potenziell entwickelbaren Anteilen segmentiert. Er umfasst ebenso das aktuelle und potenzielle Personalentwicklungsvermögen bezogen auf die notwendigen Qualifikationen und Motivationen für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mediengestützten Behördenkommunikation. Aufbauend auf den gewonnenen Erkenntnissen wird eine Konzeption zur dynamischen Personalvermögensbereitstellung auf den Ebenen der personalwirtschaftlichen Ziel-, Maßnahmen- und Finanzplanung abgeleitet. Im Rahmen der Maßnahmenplanung werden dabei operative Gestaltungsempfehlungen für jedes einzelne Personalvermögenselement herausgearbeitet, welche für die Akquisition, Entwicklung, Sicherung und Substitution von Personalvermögen für die mediengestützte Behördenkommunikation als richtungsweisend einzustufen sind. Darüber hinaus werden Möglichkeiten aufgezeigt, die E-Medien selbst als Instrument der Personalwirtschaft zu nutzen.

9

1 Einleitung

Die Betrachtung des Anwendungsbeispiels „Landesverwaltung Schleswig-Holstein“ erfolgt getrennt nach deren Kommunikationskonzept und Personalstrategie. Es wird aufgezeigt, wie die mediengestützte Behördenkommunikation derzeit in den Verwaltungsbetrieben des Landes gestaltet und gesteuert wird (Ist-Zustand) und welche Optimierungsmöglichkeiten auf genereller und spezieller mediengestützter Ebene im Vergleich mit der theoretischen Konzeption (Soll-Zustand) zu erkennen sind. Anschließend werden die vorhandenen Personalkonzepte dargestellt und hinsichtlich der Aspekte der dynamischen Personalvermögensbereitstellung für die mediengestützte institutionelle Kommunikation untersucht und bewertet. Die Ergebnisse des Vergleichs werden abschließend synoptisch zusammengestellt. 1 Einleitung 2 Begriffliche Grundlagen Verwaltungsbetrieb

mediengestützte Behördenkommunikation

Personalvermögen

3 Behördenkommunikation Begründung eines ökonomischen Erkenntnisinteresses

Herleitung der Behördenkommunikation

Konzeption der Behördenkommunikation

4 Neue Medien in der Behördenkommunikation Bezugsrahmen Electronic Government

Innovationen: Neue Medien

Konzeption der mediengestützten Behördenkommunikation

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mediengestützten Behördenkommunikation Interdependenzen: Personalvermögen ↔ mediengestützte Behördenkommunikation Personalvermögensbedarfsprognose für die mediengestützte Behördenkommunikation

Personalvermögensbestandsanalyse für die mediengestützte Behördenkommunikation

Konzeption zur dynamischen Personalvermögensbereitstellung für die mediengestützte Behördenkommunikation Zielplanung

Maßnahmenplanung

Finanzplanung

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein Analyse des Kommunikationskonzeptes

Analyse der Personalstrategie

Umsetzung der theoretischen Aspekte

Umsetzung der theoretischen Aspekte

7 Resümee

Abb. 1:

Schematischer Aufbau der Arbeit

2 Begriffliche Grundlagen

2

11

Begriffliche Grundlagen

In der öffentlichen Verwaltung geht der Trend dahin, mit neuen Steuerungsmodellen mehr Kundenorientierung1 und Kostenbewusstsein zu erzielen. Diese Entwicklung wird mit Schlagwörtern wie „Unternehmen Verwaltung“, „Moderner Staat“ oder „Konzern Stadt“2 als innovativ konnotiert und konkurriert seitdem mit den gewohnten Bezeichnungen für die Institutionen der öffentlichen Verwaltung wie z. B. Behörde oder Amt. Neue Steuerungsmodelle optimieren sowohl institutionelle Kommunikationsprozesse – intern als papierloses Büro, extern als Electronic-Government-Initiative publik gemacht – als auch vorhandene Personalkonzepte. Die öffentliche Verwaltung ist mehr denn je im Umbruch. Fortschreitende Technisierung und Ökonomisierung verändern ihr Verhalten und Selbstverständnis.3 Um die politischen Zielvorgaben gleichwohl zu erreichen, müssen Organisationen zu permanenter Weiterentwicklung fähig sein.4 Innovationen werden aber nicht nur vom Sachvermögen, sondern insbesondere vom Können und Wollen aller Mitarbeiter getragen. Die erforderlichen Qualifikationen und Motivationen müssen daher laufend an geänderte Rahmenvorgaben angepasst werden. Somit kommt Personalabteilungen und Personalverantwortlichen von Verwaltungsbetrieben bei der Implementierung von Innovationen eine Schlüsselrolle zu. Ausgehend von der aufgezeigten Dynamik der Veränderungsprozesse in der öffentlichen Verwaltung und der Unsicherheit, das Erfahrungsobjekt Verwaltungsbetrieb5 treffend zu bezeichnen, besteht die Notwendigkeit, eine operationale Terminologie für diesen Begriff in Abgrenzung zur vorherrschenden Begriffsvielfalt in Literatur und Praxis herzuleiten, die ein ökonomisches Erkenntnisinteresse und wissenschaftliches Arbeiten erst ermöglicht. Diese Grundlagen sind ebenso für die Termini mediengestützte Behördenkommunikation und Personalvermögen zu legen. 1

Der Kundenbegriff für die Bezeichnung der Abnehmer verwaltungsbetrieblicher Absatzleistungen wird in Literatur und Praxis kontrovers diskutiert; s. z. B. Bogumil/Kißler, 1998, S. 7-9 m. w. N.. An dieser Stelle wird er nicht als analytischer Begriff verwendet, sondern auf Grund seines positiven Begriffsinhalts. 2 König, 2000, S. 35. 3 Vgl. Battis, 1997, S. 10. 4 S. weiterführend zur Organisationsentwicklung z. B.: Senge, 2006; Senge et al., 2004; Argyris/Schön, 1999; Kline/Saunders, 1997. 5 Im Grundlagenteil wie auch im Rahmen der Soll-Konzeption der Arbeit beziehen sich die Erkenntnisse bereits überwiegend auf die Verwaltungsbetriebe der unmittelbaren Landesverwaltung von SchleswigHolstein, um das Erfahrungsobjekt in handhabbaren Grenzen zu halten. Die Einbeziehung der Bundesoder Kommunalverwaltung wie auch die Reflexion der Strukturen der Landesverwaltungen anderer Länder würde den Rahmen dieser Arbeit bei weitem sprengen.

M. L. Bornschein, Mediengestützte Behördenkommunikation, DOI 10.1007/978-3-8349-8756-3_2, © Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010

12

2.1

2 Begriffliche Grundlagen

Verwaltungsbetrieb

Eine generell akzeptierte Definition des Erfahrungsobjektes öffentliche Verwaltung ist bislang nicht existent,1 da deren Komplexität einer einheitlichen Umschreibung entgegensteht.2 Die öffentliche Verwaltung setzt sich aus vielen Trägern, Behörden, Ämtern, Dienststellen etc. zusammen,3 wobei diese Bezeichnungen in der Literatur umstritten sind und in der Praxis nicht einheitlich gebraucht werden. Der Amtsbegriff wird im organisationsrechtlichen Sinne sowohl für spezialisierte Verwaltungseinheiten innerhalb einer Organisation (z. B. Einwohnermeldeamt) als auch für eine ganze Organisation (z. B. Landesbesoldungsamt)4 und für die kleinste Verwaltungseinheit (Aufgabenkreis einer Person)5 verwendet. Ähnliches gilt für den Behördenbegriff; nach dem Landesverwaltungsgesetz (LVwG) wird diese Bezeichnung für jede organisatorisch selbständige Stelle gebraucht, die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausübt.6 Darunter fällt auch ein Ausschuss bei einer Behörde, der selbständig entscheiden kann, ohne jedoch über einen eigenen technischen Apparat zu verfügen.7 Der Begriff Verwaltung wird sowohl für öffentliche Institutionen als auch für den privaten und den wirtschaftlichen Bereich beliehen8 und bleibt damit auslegungsbedürftig. Unter ökonomischer Prämisse könnte es daher ein gangbarer Weg sein, alle rechtlich geschaffenen Einrichtungen von Verwaltungsträgern9 als Betriebe zu deklarieren, da sich die juristischen Begriffe nicht für eine eindeutige Abgrenzung des Erfahrungsobjektes eignen.10 Betriebe sind allgemein dadurch gekennzeichnet, dass sie durch die Kombination von Produktionsfaktoren Leistungen zur Bedürfnisbefriedigung Dritter erstellen, wobei ein möglichst günstiges Verhältnis zwischen Mitteleinsatz und -verwendung angestrebt wird.11 Ob auch sog. Kon1

Vgl. Reichard, 1987, S. 3. EHLERS verwendet die Bezeichnung staatliche Verwaltung, um den mehrdeutigen Begriff des Öffentlichen zu vermeiden, löst damit aber nicht die Problematik einer geeigneten Verwaltungsdefinition; s. Ehlers, 2002, § 1, Rn. 4. 2 Vgl. Eichhorn, 1997, S. 25. 3 Vgl. Stern, 1980, S. 756 m. w. N.; auch: Reichard, 1987, S. 2 f.. 4 Vgl. Faber, 1995, S. 54 f.; auch: Battis, 1997, S. 78-80. 5 Vgl. Forsthoff, 1973, S. 443. 6 S. § 3 Abs. 2 LVwG. 7 Vgl. Thieme, 1995, S. 55. 8 THIEME führt an, dass diese Diskrepanz im amerikanischen Schrifttum der Verwaltungslehre durch die Gliederung in business management und public management aufgelöst wird; vgl. Thieme, 1995, S. 1. 9 Verwaltungsträger sind: Staat in Form der Bundes- und Landesverwaltung (unmittelbare Staatsverwaltung); verselbständigte, rechtsfähige Körperschaften, Anstalten, Stiftungen des öffentlichen Rechts (mittelbare Staatsverwaltung); verselbständigte, teilrechtsfähige Verwaltungseinheiten, z. B. Fakultäten der Universitäten; öffentlich-rechtlich beliehene Privatpersonen, z. B. Bezirksschornsteinfeger; privatrechtlich organisierte Verwaltungsträger, z. B. Aktiengesellschaften; vgl. Maurer, 2000, § 21, Rn. 7-18; auch: Ehlers, 2002, § 1, Rn. 4 u. 14-16; Wolff/Bachof/Stober, 1999, § 4, Rn. 4-6; Thieme, 1995, S. 54 f.. 10 Vgl. Steinebach, 1998, S. 65. 11 Vgl. Brückmann, 1991, Kap. 1, S. 1.

2 Begriffliche Grundlagen

13

sumtionswirtschaften wie die öffentliche Verwaltung den Betrieben zuzuordnen sind, wird in der Literatur kontrovers diskutiert.1 Der Auslegung von SEEKATZ folgend, soll die Betriebseigenschaft für die öffentliche Verwaltung im Grundsatz bejaht werden,2 da sich ökonomische Probleme nicht nur durch das Phänomen der Gewinnmaximierung, sondern alternativ durch betriebliche Güterknappheit charakterisieren lassen.3 Zudem wird für die öffentliche Verwaltung durch steigenden Kostendruck bei gleichzeitig rückläufigen bzw. stagnierenden Mittelzuflüssen die Adaption ökonomischer Erkenntnisse immer wichtiger. In Analogie zu den Betrieben der Wirtschaft wird daher für alle rechtlich geschaffenen Einrichtungen von Verwaltungsträgern die von einigen Vertretern einer öffentlichen Betriebswirtschaftslehre eingeführte Bezeichnung Verwaltungsbetrieb4 in dem hier zu Grunde liegenden ökonomischen Kontext verwendet. 2.1.1

Abgrenzung zwischen Wirtschafts- und Verwaltungsbetrieb

Da die Frage der Rechtsträgerschaft für den Begriff der öffentlichen Verwaltung und damit der Verwaltungsbetriebe nicht ergiebig ist, um daraus prägende Merkmale abzuleiten, bietet sich eine Abgrenzung mittels geeigneter Kriterien zu den Einzelbetrieben der Wirtschaft und damit zu dem Gesamtsystem der Wirtschaft an.5 Zwei wesentliche Unterschiede lassen sich anhand der Gesamtzielsetzung und der Finanzierung festmachen. Wenngleich in beiden Systemen ökonomische Entscheidungen über Ziele, Strukturen, Strategien etc. getroffen werden,6 so ist es bei aller Vielgestaltigkeit der Aufgaben primäres Ziel der Verwaltungsbetriebe, politische Zielvorgaben umzusetzen.7 Die Bin-

1

Vgl. Wöhe, 1993, S. 2. A. M. ist CHMIELEWICZ, der nur die private Haushaltung als Konsumtionsbetrieb bezeichnet, den öffentlichen Verwaltungsbetrieb hingegen als Produktionsbetrieb für staatliche Dienste; vgl. Chmielewicz, 1971, S. 585 f.. 2 Vgl. Seekatz, 2002, S. 8-51; ähnlich auch: Eichhorn, 1997, S. 13-24; Reichard, 1987, S. 15-19. Zur öffentlichen Verwaltung (= Administrative) gehören i. d. S. alle Institutionen der Exekutiven jedoch ohne die Institutionen der Regierungen einschließlich ihrer politischen Leitungsgremien (= Gubernative); vgl. Katz, 2002, § 19, Rn. 396; auch: Gornas/Beyer, 1991, S. 1. 3 Vgl. Chmielewicz, 1971, S. 584; auch: Eichhorn, 1991, S. 604. 4 REICHARD verwendet diesen Begriff für eine einzelne Leistungseinheit der öffentlichen Verwaltung, die nach Maßgabe staatlicher Zielvorgaben überwiegend kollektiven Fremdbedarf deckt, indem sie öffentliche Güter erstellt und vorwiegend unentgeltlich absetzt; vgl. Reichard, 1987, S. 16; ebenso: Steinebach, 1998, S. 62; Gornas/Beyer, 1991, S. 61; Chmielewicz, 1971, S. 583 f.. A. M. ist BRÜCKMANN, der die Bezeichnung öffentlicher Verwaltungsbetrieb als Oberbegriff für öffentliche Betriebe (z. B. Regiebetriebe, Eigenbetriebe) und betriebswirtschaftlich tätige Verwaltungseinheiten nutzt; vgl. Brückmann, 1991, Kap. 1, S. 4. Letztgenannte Einrichtungen der öffentlichen Hand gehören jedoch zu den Wirtschaftsbetrieben, sofern sie wirtschaftliche Aufgaben erfüllen; vgl. Ortner, 2002c, S. 20. 5 REICHARD grenzt den Verwaltungsbetrieb darüber hinaus gegenüber dem privaten Haushalt und dem öffentlichen Betrieb ab; vgl. Reichard, 1987, S. 15-19. 6 Vgl. Wöhe, 1993, S. 4 f.; auch: Eichhorn, 1997, S. 101; Schedler/Proeller, 2000, S. 51. 7 Vgl. Ortner, 2002c, S. 19; auch: Thieme, 1995, S. 2; Steinebach, 1998, S. 93; Hirsch, 1989, Sp. 1078.

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2 Begriffliche Grundlagen

dung an Gesetz und Recht von Verfassungs wegen macht dies ganz deutlich.1 Monetäre Erfolgsziele sind für Verwaltungsbetriebe von nachrangiger Bedeutung. Ihre Finanzierung erfolgt nur zu einem sehr geringen Anteil aus Leistungsentgelten; im Übrigen sind sie von ihren Trägern ihren Aufwendungen entsprechend zu alimentieren.2 Ein wirtschaftlich begründetes Bestandsrisiko besteht damit nicht. Unter der Leitmaxime der langfristigen Gewinnerzielung bzw. einer günstigen Relation zwischen Gewinn und eingesetztem Kapital (Rentabilität, Rendite) widmen sich Wirtschaftsbetriebe dagegen der Lösung wirtschaftlicher Probleme; dafür erzielen sie von den Konsumenten ihrer Produkte ein Entgelt, das die erforderlichen Aufwendungen übersteigt.3 Über ihre Gewinne können sie im Rahmen politisch-rechtlicher Vorgaben eigenständig verfügen.4 Einen synoptischen Überblick über die erläuterten und weitere konstituierende Unterschiede zwischen Wirtschafts- und Verwaltungsbetrieb enthält Tabelle 1.5 Kriterien

Wirtschaftsbetrieb

Verwaltungsbetrieb

rechtlicher Rahmen

vorwiegend Privatrecht

vorwiegend öffentliches Recht

formale Existenz

Dispositionsfreiheit bzgl. Gründung, Gestaltung, Auflösung

Gesetzesvorbehalt für Errichtung, Änderung, Aufhebung

Rechtsformen

Einzelunternehmungen, GbR, OHG, KG, e.V., GmbH, AG, KGaA, Genossenschaften, Anstalten und Stiftungen des Privatrechts sowie Mischformen

Gebiets-, Personenkörperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts

Finanzierung

Innenfinanzierung über Umsatzerlöse; Außenfinanzierung frei zu bestimmen, ggf. staatliche Zuschüsse (Subventionen)

Innenfinanzierung eingeschränkt, da Leistungsabgabe i. d. R. unentgeltlich; Außenfinanzierung über Steuern, Abgaben, Gebühren, Beiträge

Mittelverwaltung

doppelte Buchführung

Kameralistik, Budgetierung

Mittelverwendung

freie Verwendung, z. B. Gewinnausschüttung, Rücklagen, Investitionen

Zweckbindung nach gesetzlichen Vorgaben

6

Ziel / Zweck

Gewinnmaximierung

Handlungsausrichtung betriebswirtschaftlich

Umsetzung politischer Vorgaben verwaltungswirtschaftlich

Produkte

private Güter

öffentliche Güter

Organisationsstruktur

verschieden

hierarchisch

Tab. 1: 1

Abgrenzung zwischen Wirtschafts- und Verwaltungsbetrieb

S. Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz, 1. Fall GG; s. a.: Art. 1 Abs. 3 GG. Vgl. Ortner, 2002, S. 5; auch: Eichhorn, 1997, S. 30; Maleri, 1997, S. 27. Zu Finanzierungsformen der öffentlichen Verwaltung s.: Schwarting, 1989; Steinebach, 1998, S. 236-241. 3 Vgl. Ortner, 2002c, S. 19. 4 Vgl. Ortner, 2002, S. 5. 5 SEEKATZ, der eine ähnliche erweiterte Matrix aufgestellt hat, benutzt stattdessen die Begriffe dispositive und administrative Betriebe; s. Seekatz, 2002, S. 25-39. 6 Die Termini Ziel und Zweck werden hier synonym verwendet. Nach MAYNTZ wird der erste Ausdruck oft vorgezogen, wenn aus organisatorischer Sichtweise gesprochen wird; vgl. Mayntz, 1963, S. 58. 2

2 Begriffliche Grundlagen

2.1.2

15

Verwaltungsbetriebliches Strukturgitter

Als Instrument zur differenzierten Beschreibung des Erfahrungsobjektes Verwaltungsbetrieb wird das von ORTNER im Rahmen seiner Bildungsbetriebslehre entworfene bildungsbetriebliche Strukturgitter herangezogen, das administrative Bildungsbetriebe nach institutionellen, funktionalen und inhaltlichen Dimensionen strukturiert.1 Da dieses dreidimensionale Ordnungsraster explizit für spezielle administrative Einrichtungen entwickelt wurde, berücksichtigt es im Vergleich zu vorhandenen Beschreibungsmodellen für Wirtschaftsbetriebe bereits besondere öffentlich-rechtliche Erfordernisse. Für Verwaltungsbetriebe existiert zwar von STEINEBACH ein ebenfalls dreidimensionales Beschreibungsmodell in Form eines Würfels, das deren Struktur in den Teilbereichen Führungs-, Leistungs- und Rechnungssystem darstellt.2 Im Gegensatz zu ORTNERS Strukturgitter fehlt bei STEINEBACHS Modell die Einordnung der Verwaltungsbetriebe in das Gesamtsystem der öffentlichen Verwaltung. Für die Differenzierung von internen und externen institutionellen Kommunikationsprozessen ist eine systemische Betrachtung des Erfahrungsobjektes jedoch zweckmäßiger. Die funktionale Differenzierung bleibt bei STEINEBACH unvollständig, da er nur den dispositiven Faktor hervorhebt, die ebenso wichtigen Fachfunktionen werden in seinem Modell allenfalls mitgedacht. ORTNER erfasst dagegen mit seiner funktionalen Dimension das gesamte betriebliche Personalvermögen. Letztendlich ist STEINEBACHS Betrachtung des verwaltungsbetrieblichen Leistungssystems für ein personalwirtschaftliches Erkenntnisinteresse, das sich gerade nicht auf den Arbeitseinsatz erstreckt, zu weitführend. Demzufolge wird ORTNERS Modell für das zu betrachtende Erfahrungsobjekt entsprechend modifiziert und als verwaltungsbetriebliches Strukturgitter eingeführt. Im Einzelnen stellt die institutionelle Dimension das Gesamtsystem öffentliche Verwaltung dar. Sie stützt sich auf Erkenntnisse der interdisziplinär angewandten Systemtheorie3 und unterteilt das Gesamtsystem anhand geeigneter Kriterien, um es einer einzelwirtschaftlichen Betrachtung zugänglich zu machen. Die funktionale Sichtweise versteht den Verwaltungsbetrieb als komplexes Funktionsbündel bestehend aus Führungs- und Fachaktivitäten, sie orientiert sich insoweit an der Organisationstheorie. Basierend auf den Erkenntnissen der betrieblichen Theorie4 sieht die inhaltliche Dimension den Ver1

Vgl. Ortner, 2002c, S. 57; auch: Ortner, 2002e, S. 16; Ortner, 2002, S. 3. Vgl. Steinebach, 1998, S. 75-77. Die Systemtheorie vereint verschiedene Theorieansätze und gilt als Meta-Theorie mit weitreichendem Erklärungspotenzial. 4 Vgl. Ortner, 2002e, S. 16-18. 2 3

16

2 Begriffliche Grundlagen

waltungsbetrieb als einen Gesamtbestand, differenziert in die Bestandsklassen Personal-, Sach-, Finanz- und Informationsvermögen. Das verwaltungsbetriebliche Strukturgitter dient im Rahmen der Arbeit als Bezugspunkt für die theoretische Gewinnung von Erkenntnissen über das Erfahrungsobjekt Verwaltungsbetrieb.

Dimensionen

Gesamtbetrachtung

Einzelbetrachtung differenziert nach

differenziert in

Systeme

öffentliche Verwaltung als komplexes System (Gesamt-/Supersystem)

dominierenden Systemzielen / -aufgaben

Subsysteme: - dispositiv-politisch - operativ-exekutiv - administrativ-ökonomisch

Funktionen

öffentliche Verwaltung als komplexes Funktionsbündel (Gesamtaktivität/-funktion)

personaler Zuordnung

Führungsfunktionen: - dispositive Funktionen - antizipative Funktionen - operative Funktionen Fachfunktionen: - Fachfunktionen i. w. S. - Fachfunktionen i. e. S.

Bestände

öffentliche Verwaltung als komplexe Bestandsmenge (Gesamtbestand)

inhaltlicher Bestandsklasse

Personalvermögen Sachvermögen Finanzvermögen Informationsvermögen

Tab. 2:

Verwaltungsbetriebliches Strukturgitter Quelle: in Anlehnung an Ortner, 2002c, S. 58.

2.1.2.1

Systemtheoretische Einordnung

Vor dem Hintergrund, dass der gebräuchliche Organisationsbegriff in Literatur und Praxis inhaltlich mehrfach belegt ist,1 wird zur Darstellung der öffentlichen Verwaltung alternativ der Systembegriff herangezogen. Allgemein stellt sich ein System als ein reales oder ideelles Ganzes dar, dessen einzelne Teile strukturell oder funktional miteinander in Beziehung stehen.2 Hinsichtlich der zu betrachtenden soziotechnischen Systeme, sog. blended systems,3 ergänzt ORTNER diese Definition um die prägenden Merkmale Systemziele, Systemgrenzen, Systemelemente und Systemkommunikation.4 Das Gesamtsystem der öffentlichen Verwaltung besteht aus einer weit verzweigten Struktur, die sich auf Grund ihrer Komplexität nicht für eine einzelwirtschaftliche Betrachtung eignet. Erst 1

„Durch Organisation – als Aktionsbündel – kann in einer Organisation – als System – eine Organisation – als Struktur – geschaffen werden“; Ortner, 2006a, S. 9. Vgl. Brockhaus Enzyklopädie, 1993, Bd. 21, S. 549. 3 Mischform von sozialen und technischen Systemen; vgl. Ortner, 2002, S. 4 f.; auch: Meffert, 1986, S. 23. 4 Vgl. Ortner, 2006a, S. 9; auch: Ortner, 2002, S. 4; Ortner, 2002c, S. 19; Ortner, 1993, S. 206. 2

2 Begriffliche Grundlagen

17

die nach dem Ressortprinzip angelegten Geschäftsbereiche, jeweils bestehend aus einem Ministerium mit einem meist zweistufigen Verwaltungsunterbau (oberste Landesbehörden, Landesoberbehörden, untere Landesbehörden), bilden hinreichend homogene Gesamtheiten, die jede für sich einen Verwaltungsbetrieb darstellen.1 Bekannte systemtheoretische Einteilungen wie z. B. von LUHMANN2 oder HENECKA3 sind für die Abbildung der aufgezeigten Strukturen nicht hilfreich, vielmehr bietet sich eine Anordnung der Systeme in Form eines konzernähnlich verflochtenen Mehrbetriebssystems an.4 Pragmatisch erweist sich hierfür RAFFÉES hierarchische Gliederung eines Gesamtsystems in ein Supersystem mit Umsystemen, Subsystemen und Elementen.5 Diese Terminologie ermöglicht es, dass der Verwaltungsbetrieb einerseits „als eigenständiges System Bestandteil eines oder mehrerer übergeordneter Systeme“6 sein kann, andererseits selbst nachgeordnete oder zugeordnete Systeme haben kann. Jedes übergeordnete System mit eigenem Systemcharakter ist zugleich Umsystem von einer Ordnung zwischen 1 und n. Das n-te Umsystem entspricht dabei dem Supersystem öffentliche Verwaltung. Jeder Bereich innerhalb eines Systems, der selbst Merkmale eines eigenen Systems aufweist, wird zugleich als Subsystem mit einer Ordnung zwischen 1 und n bezeichnet. Verwaltungseinheiten innerhalb eines Systems, die über keine Systemeigenschaften verfügen, werden als Elemente ausgewiesen. Zu den Elementen von Systemen zählen u. a. Personalvermögensträger, die in der Praxis entsprechend ihrer funktionalen Zuordnung z. B. als Sachbearbeiter, Referent, Dezernatsleiter oder Assistenzkraft benannt werden. Das Supersystem aggregiert somit eine Vielzahl von einzelnen Verwaltungseinheiten, die u. a. durch kommunikative Prozesse unterschiedlicher Art

1

Vgl. Forsthoff, 1973, S. 462; auch: Gornas/Beyer, 1991, S. 57; Seekatz, 2002, S. 42. Unter dem Ressortprinzip ist im Gegensatz zum Kollegialprinzip die Arbeitsteilung in der Informationsverarbeitung und Entscheidung zu verstehen, identisch dazu sind die Begriffe Geschäftsbereich und Verwaltungszweig einzuordnen; vgl. Faber, 1995, S. 52 f.. Jeder Minister leitet seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung; s. Art. 65 Satz 2 GG. 2 LUHMANN typisiert soziale Systeme nach Interaktions-, Organisations- und Gesellschaftssystemen; vgl. Kneer/Nassehi, 2000, S. 42 f.. 3 HENECKA differenziert Systeme nach Mikro-, Meso-, Makro- und Meta-Ebenen; vgl. Henecka, 1993, S. 28 f.. 4 Vgl. Chmielewicz, 1971, S. 583. Der Ausdruck ist in dem zu Grunde liegenden Kontext zu verstehen; im Übrigen richtet CHMIELEWICZ das ökonomische Interesse auf den einzelnen Betrieb aus. REICHARD interpretiert die öffentliche Verwaltung als konzernähnliches System von Verbundbetrieben; vgl. Reichard, 1987, S. 18 m. w. N.. 5 Vgl. Raffée, 1974, S. 80 f.; ähnlich auch: Ulrich, 1970, S. 107 f.. Der Begriff Umsystem wird von SCHMIDBERGER hingegen für die Gesellschaft und von HAEDRICH für das marktliche Umfeld verwendet; vgl. Schmidberger, 1995, S. 10; Haedrich, 1993, S. 253. 6 Seekatz, 2002, S. 41.

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2 Begriffliche Grundlagen

und Intensität miteinander und mit der Umwelt in Verbindung stehen;1 es besitzt insoweit eine offene und dynamische Struktur.2 In der Einzelbetrachtung werden die Systeme nach ihren Systemzielen / -zwecken und -aufgaben differenziert bzw. abgegrenzt.3 Neben den klassischen Rechts-, Ordnungs-, Friedens- und Sicherheitszwecken können unterschiedlich dimensionierte Wohlfahrtsund Kulturzwecke der öffentlichen Verwaltung festgestellt werden.4 Die Aufgaben des Gemeinwesens lassen sich nicht abschließend bestimmen; sie sind orts- und zeitabhängig, werden aus politischen Zielvorgaben abgeleitet und gesetzlich vorgegeben.5 Das impliziert die Determinierung des Aufgabenspektrums durch die per Haushaltsgesetz festgelegte, zweckgebundene Mittelausstattung.6 Aus deren Dokumentation in einem Gesamtplan, untergliedert in Einzelpläne für die Geschäftsbereiche, lässt sich eine Grenzziehung vornehmen, welche über die in Organigrammen und Geschäftsverteilungen dargestellten Zuständigkeiten bis in die Binnenstrukturen der Verwaltungsbetriebe hineinreicht. Je nach Zielen / Zwecken und Aufgaben der Verwaltungsbetriebe können die internen Strukturen sehr unterschiedlich sein, jedoch lässt sich eine allgemein gültige Einteilung in operativ-exekutive, administrativ-ökonomische und dispositiv-politische Subsysteme vornehmen.7 Operativ-exekutive Subsysteme stellen dabei die Leistungssysteme dar, in denen die Fachaufgaben des Verwaltungsbetriebes wahrgenommen werden. Zusammen mit den administrativ-ökonomischen Subsystemen für verwaltende Aufgaben i. e. S. bilden sie die „tragenden Einheiten“ eines Verwaltungsbetriebes. Je nach Stufe im Verwaltungsaufbau werden diese Subsysteme als Referate, Dezernate, Sachgebiete etc. bezeichnet. In deren Umsystemen werden überwiegend Führungsaufgaben wahrgenommen; sie bilden als dispositiv-politische Subsysteme die Leitungssysteme i. w. S. ab und werden in der Praxis z. B. als Abteilungen benannt. Das n-te Umsystem innerhalb eines Verwaltungsbetriebes entspricht dabei der monokratischen Leitung des Verwaltungsbetriebes. Die gewählte Terminologie ist sowohl für die Betrachtung der internen Strukturen als auch für eine Abgrenzung der Verwaltungsbetriebe untereinander und in Differenz zu einer komplexen Umwelt zweckmäßig. 1

Vgl. Luhmann, 2002, S. 92. Vgl. Eichhorn, 1997, S. 28. Der dynamische Aspekt von Systemen wird im Rahmen der Synthese von Systemtheorie und Kybernetik forciert; vgl. Brockhaus Enzyklopädie, 1993, Bd. 21, S. 552; auch: Raffée, 1974, S. 82. 3 S. dazu ausführlich Luhmann, 1984, S. 30-91. 4 Vgl. Stern, 1980, S. 745 m. w. N.. 5 Vgl. Eichhorn, 1991, S. 603 f.; auch: Gornas/Beyer, 1991, S. 9. 6 Vgl. Stern, 1980, S. 746; auch: Forsthoff, 1973, S. 435; Rieger, 1985a, S. 2. 7 Vgl. Ortner, 2002c, S. 58. 2

2 Begriffliche Grundlagen

2.1.2.2

19

Personale Funktionseinheiten

Zur Systematisierung der Aktivitätsstruktur eines Verwaltungsbetriebes wird in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur vorwiegend eine Einteilung nach Querschnittsfunktionen (Planung, Organisation, Personaleinsatz, Führung, Kontrolle), Sachfunktionen (Beschaffung, Produktion, Absatz) und unterstützenden Funktionen (Rechnungswesen, Investition, Finanzierung etc.) vorgenommen. Im Hinblick auf ein personalwirtschaftliches Erkenntnisinteresse wird eine von ORTNER entwickelte Differenzierung nach Führungs- und Fachfunktionen vorgezogen.1 Unter Führung versteht dieser das intentionale „Bewegen“ von Individuen (Personalführung) und Systemen (Systemführung).2 Während die Personalführung das Ziel verfolgt, Individuen zu einem bestimmten Verhalten zu bewegen, das sie aus eigenem Antrieb nicht gezeigt hätten,3 bezieht sich die Führung von Systemen auf die Gestaltung von Systemstrukturen und auf die Steuerung der in ihnen ablaufenden Prozesse.4 Die Personalführung ist auf Grund ihrer verhaltenswissenschaftlichen Ausrichtung der Behördenführung zuzuordnen und entzieht sich somit weitgehend dem Blickwinkel dieser Arbeit. Eine Schnittmenge zwischen System- und Personalführung kann sich jedoch ergeben, wenn Führungskräfte gezielt auf Mitarbeiter einwirken, um ein zuvor knappes individuelles Personalvermögen, das zum Erreichen der Behördenziele notwendig ist, zu erhöhen.5 Die Gestaltung der Struktur von Systemen, im verwaltungsrechtlichen Kontext auch Organisationsgewalt / -befugnis genannt,6 steht für die Errichtung, Änderung und Aufhebung von Verwaltungsträgern und -betrieben in ihren Grundzügen unter dem Gesetzesvorbehalt der Legislativen.7 Organisationsmaßnahmen, die die Binnenstrukturen von Verwaltungsbetrieben berühren, bedürfen dagegen keiner gesetzlichen Grundlage. Somit ist die Systemführungsfunktion in Verwaltungsbetrieben auf die Gestaltung der internen Strukturen und auf die Steuerung der in ihnen ablaufenden Prozesse einzugrenzen. Nach ORTNER lässt sich diese weiter in jeweils zwei dispositive, antizipative und opera1

Vgl. Ortner, 2002, S. 3. Vgl. Ortner, 2002, S. 7; auch: Ortner/Langner, 2003, S. 55. Die Systemführung wird in der Literatur auch als Leitung bezeichnet und die Personalführung als Führung i. e. S.; vgl. Steinebach, 1998, S. 82; auch: Vaubel, 1994, S. 201. 3 Vgl. Ortner, 2002, S. 7; auch: Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 21. 4 Vgl. Ortner, 2002, S. 8; auch: Ortner/Langner, 2003, S. 56; Berthel, 2000, S. 8. 5 Vgl. ähnlich Thielmann-Holzmayer, 2004a, S. 30, für die Schnittmenge Personalführung und -wirtschaft. 6 Vgl. Faber, 1995, S. 58-60. 7 In Art. 84 Abs. 1 GG wird die Kompetenz der Länder zur Errichtung von Behörden normiert und für das Land Schleswig-Holstein in Art. 45 Abs. 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein konkretisiert. Vom Gesetzesvorbehalt ausgenommen werden die Errichtung und Aufhebung einzelner Verwaltungsbetriebe innerhalb eines fortbestehenden Systems. 2

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2 Begriffliche Grundlagen

tive Teilfunktionen gliedern.1 Zu den dispositiven Teilfunktionen zählen die Festlegung von langfristig zu erreichenden bzw. zu sichernden Systemzielen und von Strategien (Methoden, Verfahren, Techniken) zur Erreichung dieser selbst gewählten oder vorgegebenen Systemziele.2 Da das Aufgabenspektrum und die Zielsetzung der öffentlichen Verwaltung durch Gesetz vorgegeben sind, ergeben sich diesbzgl. Gestaltungsmöglichkeiten nur bei vorhandenen Beurteilungs- oder Ermessensspielräumen.3 Bezogen auf die Strategieauswahl haben Verwaltungsbetriebe dagegen weitreichende Gestaltungsmöglichkeiten. Zu den antizipativen Teilfunktionen gehören das Organisieren („Wer macht was womit?“) und das Planen („Was geschieht wann mit welchem Ergebnis?“).4 Die Organisation umfasst somit die Aufgabenverteilung innerhalb der Verwaltungsbetriebe sowie deren sachliche und persönliche Ausstattung.5 Die Ergebnisse werden in Haushalten, Geschäftsordnungen, Geschäftsverteilungen, Organigrammen und Stellenbzw. Aufgabenbeschreibungen festgelegt.6 Die Planungsfunktion definiert anschließend die im Rahmen der Gestaltungsspielräume anzustrebenden Ergebnisse (Resultate) und legt die hierfür notwendigen Aktivitäten (Prozesse) sowie die Dauer (Zeitbedarf) fest.7 Die Ergebnisse werden z. B. in Aufgabenplanungen und Hausverfügungen fixiert. Zu den operativen Teilfunktionen zählen die Steuerung der systemimmanenten Prozesse und deren Kontrolle, d. h. Ergebnisüberprüfung.8 Fachfunktionen unterscheiden sich von den zuvor beschriebenen Führungsfunktionen dahingehend, dass mit ihnen keine Personalverantwortung verbunden ist; sie werden von der damit beauftragten Person durch Einsatz ihres individuellen Personalvermögens selbst ausgeführt.9 Fachfunktionen i. w. S. „verwalten“ die Institution selbst und sind damit den administrativ-ökonomischen Subsystemen zuzuordnen. Fachfunktionen i. e. S. leiten sich aus den speziellen Aufgaben des Verwaltungsbetriebes ab und werden in den operativ-exekutiven Subsystemen durchgeführt.

1

Vgl. Ortner, 2002, S. 9. Vgl. Ortner, 2002, S. 10 f.; auch: Ortner/Langner, 2003, S. 57. Zu den Begriffen Beurteilungsspielraum und Ermessen (Entschließungsermessen, Auswahlermessen) s.: Maurer, 2000, § 7, Rn. 7-46. 4 Vgl. Ortner, 2002, S. 12 f.; auch: Ortner/Langner, 2003, S. 58. 5 Vgl. Battis, 1997, S. 74. 6 Anmerkung: In der Praxis wird gewöhnlich von Geschäftsverteilungsplänen und Haushaltsplänen gesprochen. Die Bezeichnungen sind genau genommen nicht zutreffend, da mit diesen „Plänen“ nicht geplant, sondern organisiert wird. 7 Vgl. Ortner, 2002, S. 13; auch: Ortner/Langner, 2003, S. 58. 8 Vgl. Ortner, 2002, S. 9 u. S. 14 f.; auch: Ortner/Langner, 2003, S. 59. 9 Vgl. Ortner, 2002, S. 17; auch: Ortner/Langner, 2003, S. 59 f.. 2 3

2 Begriffliche Grundlagen

2.1.2.3

21

Inhaltliche Bestandsklassen

Entsprechend ORTNERS Systematisierung des betrieblichen Gesamtbestandes werden die inhaltlichen Bestandsklassen Personal-, Sach-, Finanz- und Informationsvermögen voneinander abgegrenzt.1 Verwaltungsbetriebe sind offenkundig mit personellen und sachlichen Mitteln ausgestattet;2 sie besitzen Sachvermögen und haben Nutzungsrechte an bestimmten individuellen Personalvermögen. Ob das Finanz- und das Informationsvermögen ebenfalls zu den Beständen von Verwaltungsbetrieben gehören, wird in der Literatur unterschiedlich beurteilt. REICHARD z. B. ordnet das Informationsvermögen den Einsatzgütern von Verwaltungsbetrieben zu, reduziert das Finanzvermögen jedoch lediglich auf eine Mittlerfunktion.3 KÖNIG/SYBEN/HEINZL vertreten einen prozessualen Ansatz, indem sie Informationen als Prozess des Informierens verstehen und ihnen folglich die Einordnung als statische Bestandsgröße entziehen.4 Andere Autoren problematisieren die Abgrenzung von Informations- zu Sachgütern, sofern Informationen an ein materielles Trägerobjekt gebunden sind.5 Aus ökonomischer Sicht lässt sich eine gedankliche Trennung dahingehend vollziehen, dass Trägermedien ohne Informationen, wie z. B. weißes Papier oder leere CDs, weitaus billiger zu erwerben sind als informationstragende Produkte. Das deutet auf den wesentlichen Wertschöpfungsanteil der Informationen hin und begründet die gesonderte Einordnung als Informationsgut.6 Sowohl auf Grund der fehlenden wissenschaftlichen Eindeutigkeit hinsichtlich der Beschreibung von inhaltlichen Bestandsklassen als auch in Ermangelung eines maßgeblichen bilanziellen Ausweises der Vermögensgegenstände von Verwaltungsbetrieben wird die eingangs genannte Zuordnung von ORTNER favorisiert. 2.1.3

Exkurs: Juristischer Verwaltungsbegriff

Verwaltungsbetriebe sind nicht nur verwaltungswirtschaftliche, sondern insbesondere durch verwaltungsrechtliche Vorschriften geregelte organisatorische Einheiten und damit in einen öffentlich-rechtlichen Rahmen eingebettet. Diese enge Beziehung zu den Verwaltungswissenschaften erlaubt an dieser Stelle einen kurzen Exkurs in die verwaltungsrechtliche Begriffsbestimmung der öffentlichen Verwaltung und damit des Verwaltungsbetriebes, um Irritationen beim Anwendungsbeispiel, hervorgerufen durch etwaige Bezeichnungen aus dem verwaltungswissenschaftlichen Kontext, zu vermeiden. 1

Vgl. Ortner, 2002, S. 21; auch: Ortner/Langner, 2003, S. 60. Vgl. Maurer, 2000, § 21, Rn. 35. Vgl. Reichard, 1987, S. 43 u. S. 46; zum Finanzvermögen ähnlich Steinebach, 1998, S. 73. 4 Vgl. König/Syben/Heinzl, 1990, S. 48 f.. 5 Vgl. Bode, 1997, S. 462; auch: Martiny/Klotz, 1990, S. 13 f., insb. dort Abb. 1-1 u. S. 16. 6 BODE weist jedoch daraufhin, dass es in bestimmten Konstellationen zweckmäßig sein kann, von sachgutnahen Informationsgütern zu sprechen; vgl. Bode, 1997, S. 462. 2 3

22

2 Begriffliche Grundlagen

Der Begriff Verwaltung1 ist in vielen Gesetzen zu finden, ohne dass für ihn eine Legaldefinition existiert.2 Im verwaltungsrechtlichen Sinne lässt sich der so noch mehrdeutige Begriff weiter differenzieren in Verwaltung als Organisation und Verwaltung als Tätigkeit. Während unter staatlicher Verwaltung im organisatorischen Sinne die Gesamtheit der Verwaltungsträger einschließlich ihrer Untergliederungen,3 mithin die nach außen klar abgegrenzte staatliche Verwaltungsorganisation,4 zu verstehen ist, kann die Verwaltungstätigkeit sowohl formell als auch materiell beschrieben werden. Verwaltung im formellen Sinne umfasst die gesamte von der Verwaltung im organisatorischen Sinne ausgeübte Tätigkeit, unabhängig davon, ob sie „materiell verwaltend, regierend, gesetzgebend oder .. rechtsprechend“5 ist. Verwaltung im materiellen Sinne hat die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben, welche in der Literatur relativ unscharf bestimmt werden, zum Gegenstand.6 So grenzen ältere Autoren wie MAYER und JELLINEK den materiellen Verwaltungsbegriff im Wege der Subtraktionsmethode negativ ab. Sie gehen von dem Prinzip der Gewaltenteilung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative aus und definieren danach Verwaltung als diejenige Staatstätigkeit, die nicht Gesetzgebung und nicht Rechtsprechung ist.7 Eine negative Begriffsbestimmung ist mithin wenig aufschlussreich und davon abhängig, ob die anderen Gewalten eindeutig festliegen, das ist jedoch nur für deren Kernbereich zutreffend.8 Hinzu kommt, dass die vollziehende Gewalt (Exekutive) neben der Verwaltung auch die von dieser abzugrenzenden Bereiche der Regierung (Gubernative) umfasst.9 Daher haben andere Autoren versucht, die Verwaltung im materiellen Sinne positiv zu bestimmen. Die Mehrzahl von ihnen beschränkt sich darauf, einzelne Aspekte hervorzuheben, etwa die Sozialgestaltung,10 die Weisungsgebundenheit11 oder den Vollzug politischer Entscheidungen;12 das ergibt allein keine erschöpfende Definition. Präzisere Definitionsversuche sind dagegen abstrakt und schwer nachvollziehbar, wie bspw. die bekannte Definition von W OLFF/ BACHHOF/STOBER: „Öffentliche Verwaltung im materiellen Sinne ist .. die mannigfaltige, konditional oder nur zweckbestimmte, also insofern fremdbestimmte, nur teilplanend selbstbeteiligt entscheidend ausführende und gestaltende Wahrnehmung der Angelegenheiten von Gemeinwesen und 13 ihrer Mitarbeiter als solcher durch die dafür bestellten Sachverwalter des Gemeinwesens.“

FORSTHOFF stellt in einer späteren Auflage dar, dass sich der Begriff der Verwaltung im materiellen Sinne nicht eindeutig definieren, sondern nur beschreiben lässt.14 In diesem Sinne hat auch MAURER typische Merkmale herausgestellt, die regelmäßig zu finden sind und damit das Wesen der staatlichen Verwaltung charakterisieren.15 Praktikabel 1

Ursprüngliche Bedeutung von „verwalten“: beeinflussen, ausführen, verrichten, besorgen; vgl. Bull, 1997, § 1, Rn. 17 (mit einem indirekten Zitat von Wolff/Bachof, 1974, § 2 II a 1). Vgl. Ehlers, 2002, § 1, Rn. 3; auch: Gornas/Beyer, 1991, S. 2. 3 Vgl. Ehlers, 2002, § 1, Rn. 4. 4 Vgl. Maurer, 2000, § 1, Rn. 4. 5 Wolff/Bachof/Stober, 1999, § 2, Rn. 30; vgl. auch: Ehlers, 2002, § 1, Rn. 13; Battis, 1997, S. 1; Bull, 1997, § 1, Rn. 22. 6 Vgl. Ehlers, 2002, § 1, Rn. 5. 7 Vgl. Mayer, 1914, Bd. I, S. 7; auch: Jellinek, 1931, S. 5 f.. 8 Für weitergehende Ausführungen s.: Ehlers, 2002, § 1, Rn. 8-10. 9 Vgl. Degenhart, 1991, S. 97, § 3 II, Rn. 223; auch: Ehlers, 2002, § 1, Rn. 9 m. w. N.. 10 Vgl. Forsthoff, 1966, S. 6. 11 Vgl. Merkl, 1927, S. 41. 12 Vgl. Thieme, 1995, S. 2. 13 Wolff/Bachof/Stober, 1999, § 2, Rn. 19. 14 Vgl. Forsthoff, 1966, S. 1; auch: Ehlers, 2002, § 1, Rn. 6. 15 Vgl. Maurer, 2000, § 1, Rn. 9-12. 2

2 Begriffliche Grundlagen

23

erscheint jedoch eine kombinierte Begriffsbeschreibung nach ERICHSEN/EHLERS, die zunächst mit Hilfe der Subtraktionsmethode auf typische Merkmale anderweitiger Staatsfunktionen abstellen.1 Ergänzend wird auf positive Merkmale der Verwaltung zurückgegriffen, wobei „in Anlehnung an Stern vor allem auf die eigenverantwortliche Erledigung der Aufgaben des Gemeinwesens durch konkrete Maßnahmen in rechtlicher Bindung nach (mehr oder weniger spezifiziert) vorgegebener Zwecksetzung abzustellen ist.“2 Der so beschriebene Verwaltungsbegriff im formellen, materiellen und organisatorischen Sinne gilt für alle Tätigkeitsbereiche der öffentlichen Verwaltung und für jede Gliederungsebene; er kann aus systemischer Sicht mit dem Supersystem öffentliche Verwaltung gleichgesetzt werden. 2.1.4

Begriffsbestimmung

Basierend auf der Abgrenzung zwischen Verwaltungs- und Wirtschaftsbetrieb sowie der Systematisierung nach systemischen, funktionalen und bestandsmäßigen Gesichtspunkten kann jetzt ein umfassendes Verständnis des Erfahrungsobjektes Verwaltungsbetrieb unter Berücksichtigung verwaltungswissenschaftlicher Aspekte dargelegt werden.3 Im Kontext dieser Arbeit werden Verwaltungsbetriebe definiert als ƒrechtlich geschaffene Einrichtungen von Verwaltungsträgern, jedoch ohne die Institutionen der Regierungen einschließlich ihrer politischen Leitungsgremien, ƒdie als organisatorisch selbständige, hinreichend homogene Systeme mit einem eigenen technischen Apparat ausgestattet, ƒdurch Systemziel / -zweck und -aufgaben voneinander abgrenzbar sind, ƒdabei jedoch über kommunikative Prozesse unterschiedlicher Art und Intensität miteinander und mit der Umwelt in Verbindung stehen und ƒals solche in ein hierarchisches Gesamtsystem, bestehend aus Super-, Um- und Subsystemen, eingefügt sind, ƒwährend sie sich bei ihrer Aufgabenerfüllung sog. Elemente, d. h. Verwaltungseinheiten ohne Systemeigenschaften bedienen und ƒderen verwaltungswirtschaftliche Handlungsausrichtung dadurch gekennzeichnet ist, ƒdass sie mittels Fach- und Führungsaktivitäten, ƒbei Vernachlässigung monetärer Erfolgsziele, jedoch auf Grund der verwaltungsbetrieblichen Güterknappheit an ökonomische Restriktionen gebunden, ƒprimär politische Vorgaben umsetzen, ƒindem sie unter Rückgriff auf ihre Bestandsklassen (Personal-, Sach-, Finanz- und Informationsvermögen) durch Kombination selbiger öffentliche Güter zur kollektiven Fremdbedarfsdeckung erstellen und vorwiegend unentgeltlich absetzen, ƒwobei sie von ihren Trägern ihren Aufwendungen entsprechend alimentiert werden. 1 2 3

Vgl. Ehlers, 2002, § 1, Rn. 11; auch: Stern, 1980, S. 736. Ehlers, 2002, § 1, Rn. 11; vgl. auch: Stern, 1980, S. 738. Vgl. sinnentsprechende Definitionen: Steinebach, 1998, S. 62 f.; Reichard, 1987, S. 16 u. S. 19 m. w. N..

24

2.2

2 Begriffliche Grundlagen

Mediengestützte Behördenkommunikation

Die mediengestützte Behördenkommunikation ist als spezieller elektronischer Kommunikationsprozess in und von Verwaltungsbetrieben neben weiteren betrieblichen Prozessen wie z. B. Geschäftsprozessen oder Workflows1 einzuordnen und von der Bestandsgröße Informationen zu differenzieren. Prozesse sind dadurch gekennzeichnet, dass sie aus einer zeitlichen und logischen Folge von Aktivitäten oder Abläufen mit einem beobachtbaren Beginn bzw. Anstoß und einem festgelegten Ende oder Abschluss bestehen und gewöhnlich ein Ergebnis haben.2 Übertragen auf die mediengestützte Behördenkommunikation wird dieser Prozess von Verwaltungsbetrieben angestoßen und ist insoweit als institutioneller Prozess einzustufen. Im Ergebnis führen Kommunikationsprozesse i. d. R. auf Adressatenseite zu einem Zuwachs an Informationsvermögen und lösen demzufolge bei den Rezipienten im Optimalfall Verhaltensweisen aus, die mit der Informationsbereitstellung beabsichtigt werden. Der dafür notwendige individuelle Informationsaneignungs- resp. Lernprozess lässt sich durch eine effektive und effiziente Modellierung der institutionellen Kommunikationsprozesse optimieren. Einzelne diesbzgl. Aktivitäten sind unter Berücksichtigung von Kommunikationszielen und -strategien vorwegnehmend zu organisieren und zu planen sowie während des Ablaufs zu steuern und in der Rückschau zu kontrollieren. Dabei sind für durchführende und führende Anteile der personalen Arbeit unterschiedlichste Personalvermögen notwendig, die nicht zwingend alle in einem Personalvermögensträger vereint sein müssen. Im Hinblick auf das verwaltungswirtschaftliche Erkenntnisinteresse der Arbeit werden ausschließlich jene kommunikativen Prozesse betrachtet, die aus der Aufgabenerfüllung heraus initiiert sind und zum Erreichen der Behördenziele beitragen. Für diese Prozesse wird der Terminus Behördenkommunikation verwendet. Folglich kann die Behördenkommunikation nach ORTNER in Kurzform definiert werden als Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben,3 die auf das Erreichen der Behördenziele ausgerichtet ist. Für die bessere Lesbarkeit der Arbeit und zur Etablierung eines einprägsamen Begriffes wird die Behördenkommunikation nachfolgend mit dem Initialwort „BKom“ und ihre mediengestützte Variante mit dem Akronym „mBKom“ abgekürzt.

1

Nach GEHRING ist ein Workflow ein formal beschriebener, ganz oder teilweise automatisierter Geschäftsprozess; vgl. Gehring, 2002, S. 17. Zur Geschäftsprozess- und Workflow-Modellierung s. z. B.: Gehring, 2007, S. 31-46; Gehring, 2002a, S. 17 f.. In Verwaltungsbetrieben stellen nach SCHLIESKY die sog. Verwaltungsverfahren Geschäftsprozesse dar; vgl. Schliesky, 2007, S. 1459. 2 Vgl. Ortner, 2004a, S. 4. 3 Vgl. Ortner, 2002a, S. 3.

2 Begriffliche Grundlagen

2.2.1

25

Begriffsabgrenzungen

Das Phänomen Kommunikation ist ein zentrales Forschungsgebiet der Sozialwissenschaften. Theorien und Begriffsdefinitionen werden daher hauptsächlich in der Soziologie, Psychologie, Pädagogik oder Wirtschaftswissenschaft entwickelt, lassen sich aber ebenso interdisziplinär in den Naturwissenschaften finden, da Instrumente zur Übertragung von Informationen überwiegend technischer Herkunft sind. Für das Spezialgebiet der institutionellen Kommunikation werden Theorien und Begriffsdefinitionen u. a. von einem funktionalen Teilgebiet der Betriebswirtschaft, dem Marketing, angeboten. Diese Pluralität von Definitionsansätzen lässt es notwendig werden, eine Terminologie der zentralen Begriffe der mBKom zu Grunde zu legen, die ein ökonomisches Erkenntnisinteresse ermöglicht und deren Anwendung im verwaltungsbetrieblichen Kontext zweckmäßig ist. 2.2.1.1

Informationen – Nachrichten – Daten – Wissen

Der Begriff Information wird auf Grund seiner häufigen Verwendung in Literatur und Praxis in vielfältiger Weise interpretiert.1 In der Wirtschaftswissenschaft existiert bis heute keine allgemein anerkannte Definition.2 Bezeichnungen wie Mitteilung, Nachricht, Auskunft3 oder Zeichen, Daten und Wissen werden teilweise synonym gebraucht. Eine Systematisierung des Informationsbegriffes anhand der Betrachtungsebenen Syntax (Signale als physikalische Erscheinungsform von Zeichen oder Symbolen), Semantik (Bedeutungsgehalt) und Pragmatik (Nutzen für den Empfänger) bietet die Sprachtheorie an,4 wobei für den hier zu Grunde liegenden verwaltungswirtschaftlichen Kontext eine pragmatische Begriffsdeutung naheliegend ist. Auf dieser Ebene können Informationen in Anlehnung an W ITTMANN als zweckorientiertes „Wissen“ interpretiert werden.5 Sie besitzen ein inhaltliches Moment6 und qualifizieren sich durch eine absichtsvolle Verwendung. ORTNER präzisiert diese Sichtweise mit der Formulierung „Beschreibungen von Sachverhalten, die für den Empfänger subjektiv neu sind“.7 Damit hebt ORTNER explizit hervor, dass Beschreibungen von bekannten Sachverhalten redundante und daher wertlose „Informationen“ darstellen. Diese werden abgrenzend als Nachrichten bezeich-

1

Vgl. Brepohl, 1989, S. 66. Zur Begriffsdiskussion s. Lehner/Maier, 1994, S. 8-13 u. S. 76-79. Vgl. Welter, 2004, S. 563. Vgl. Brockhaus Enzyklopädie, 1989, Bd. 10, S. 497; auch: Klußmann, 2001, S. 679. 4 Vgl. Knoblich/Beßler, 1985, S. 559 f.; auch: Reichwald, 1993, S. 451 f.. 5 Vgl. Wittmann, 1959, S. 14; auch: Kosiol, 1966, S. 162; Wöhe, 1993, S. 205 m. w. N.. 6 Vgl. Retter, 2002, S. 11. 7 Ortner, 2002g, S. 10, im Original „Beschreibungen“ und „Empfänger“ in Anführungszeichen. 2 3

26

2 Begriffliche Grundlagen

net.1 Sachverhaltsbeschreibungen transformieren folglich erst beim Empfänger unter den Nebenbedingungen der aktuellen Situation zu Informationen. Seine Sichtweise ist entscheidend, da die Sender, basierend auf den Erkenntnissen der neuen Institutionenökonomie, selbst nur unvollkommene Kenntnisse über die Bedürfnisse der Informationsnachfrager besitzen,2 wobei der dem Arbeitsprozess der Verwaltungsbetriebe immanente Informationsvorsprung der Sender das Merkmal neu zumindest begrenzt objektiv bestimmbar werden lässt. Unerheblich bleibt, ob die Informationen auch tatsächlich verwendet werden, lediglich ihre potenzielle institutionelle Verwertbarkeit ist entscheidend.3 Um zu verdeutlichen, dass nur Informationen betrachtet werden, die einen Wert bzw. Nutzen für die Erreichung der Behördenziele besitzen, wird ORTNERS Definition um die Eigenschaft relevant, d. h. bedeutsam i. S. der Behördenziele erweitert und dieser Arbeit zu Grunde gelegt. Fehlt das Merkmal relevant, handelt es sich aus institutioneller Sicht um Nachrichten. In Zusammenhang mit der elektronischen Weitergabe von Informationen wird vielfach der Begriff Daten verwendet.4 In der Informatik handelt es sich dabei um maschinenverarbeitbare Sachverhaltsbeschreibungen. Durch den enormen Fortschritt im Bereich der IuK sind heute fast alle Informationen und Nachrichten prinzipiell maschinenverarbeitbar,5 sie lassen sich somit generell in elektronischer Form abbilden.6 ORTNER bringt diesen Sachverhalt prägnant auf den Punkt, indem er Daten als „quantifizierte Informationen“7 und damit als eine spezielle Form von Informationen interpretiert. Die Terminologie von ORTNER weiterführend, zählen quantifizierte Nachrichten per definitionem nicht zu den Daten, vollständigkeitshalber werden diese als elektronische Nachrichten bezeichnet. Die Abgrenzung der Begriffe Informationen und Wissen wird in der Literatur nicht einheitlich gelöst. Selbst mit der zunehmenden Einsicht um die herausragende Bedeutung des Wissens für den Erfolg von Organisationen geht keine Präzision des Gegenstandes einher.8 Im informationstheoretischen Verständnis entsteht Wissen, wenn ein Subjekt mehrere Informationen zweckorientiert verknüpft. Eine andere Variante sieht Wissen 1

Vgl. Berthel, 1992, Sp. 876. Vgl. Welter, 2004, S. 564. Vgl. Gabriel/Beier, 2002, S. 26. 4 Vgl. Hansen, 1992, S. 13. 5 Vgl. Gabriel/Beier, 2002, S. 25, die jedoch mit dem Terminus Wissen argumentieren. Auch: Bode, 1997, S. 460, Fn. 50. 6 Vgl. Wöhe, 1993, S. 205; auch: Brepohl, 1989, S. 33. 7 Ortner, 2002g, S. 10. 8 Vgl. Schreyögg/Geiger, 2003, S. 8. 2 3

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2 Begriffliche Grundlagen

kompilatorisch als Summe denkbarer Bestimmungsgründe des Handelns an.1 Mit diesen Definitionen ist indes keine spezifische Abgrenzung vorzunehmen. Daher soll aufbauend auf den zu Grunde gelegten Informationsbegriff nach ORTNER von Wissen gesprochen werden, sofern (quantifizierte) Informationen in strukturierter, d. h. geordneter, gespeicherter, verfügbarer und damit jederzeit abrufbarer Form vorliegen.2 Mit der vorgenommenen Begriffsabgrenzung wird die durch unterschiedliche Begriffsverwendung in diversen Disziplinen und in der Umgangssprache3 evozierte Annahme, dass Informationen nicht zu den knappen und damit wertvollen Gütern gehören, sondern im Überfluss vorhanden sind – u. a. dokumentiert mit Schlagworten wie „Informationsflut“4, „Informationslawinen“5 oder „Informationsüberlastung“6 – relativiert und durch die plakative Formulierung „Informationsarmut im Datenüberfluss“7 korrigiert. Die Herausforderung für Verwaltungsbetriebe besteht darin, Informationen zeitverzugslos aufzunehmen, zu verarbeiten, in aller Regel aufzubereiten und abzugeben.8 Andererseits hat die institutionelle Ebene vorhandene (elektronische) Informationssysteme von sog. Nachrichten zu entlasten, d. h., sie ist aufgefordert, z. B. durch Zeitablauf wertlose sowie redundante Sachverhaltsbeschreibungen zu eliminieren oder zu vermeiden. Dessen ungeachtet bleibt auf individueller Ebene die Aufgabe der Selektion des Angebotes nach Informationen für den eigenen Aufgabenbereich bestehen.

Informationen Beschreibungen von Sachverhalten

Nachrichten Beschreibungen von Sachverhalten

aus Empfängersicht subjektiv neu und aus Senderperspektive relevant

aus Empfängersicht subjektiv nicht neu oder aus Senderperspektive nicht relevant

Daten quantifizierte Informationen

Abb. 2: 1

Wissen strukturierte Informationen

elektronische Nachrichten quantifizierte Nachrichten

Differenzierung von Informationen, Nachrichten, Daten und Wissen

Vgl. Krogh/Köhne, 1998, S. 236. Vgl. Ortner, 2002g, S. 10; auch: Ortner, 2002, S. 22. Vgl. Silbermann, 1982, Bd. 1, S. 180. 4 Vgl. Knoblich/Beßler, 1985, S. 558. 5 Vgl. Brockhaus Enzyklopädie, 1990, Bd. 12, S. 212. 6 Vgl. Braunschweig, 1999, S. 208. 7 Gabriel/Beier, 2002, S. 27. Die Autoren subsumieren unter dem Begriff Daten im Gegensatz zu ORTNER auch Beschreibungen von Sachverhalten, die keinen Informationscharakter besitzen. 8 Vgl. Ortner, 2002e, S. 60 u. S. 62 f.. 2 3

28

2.2.1.2

2 Begriffliche Grundlagen

Kommunikation – Datenfluss

Der Begriff Kommunikation wird in der Mehrzahl der Definitionsansätze als Übermittlungs- oder Interaktionsprozess zwischen einem Sender (Kommunikator) und einem oder mehreren Empfänger/n (Rezipient/en) beschrieben.1 Einige Definitionen beziehen ebenso intrapersonale Kommunikationsvorgänge mit ein. Diese Auslegung wird hinsichtlich der mBKom jedoch nicht weiter verfolgt. Zugleich werden jede Rechner-Rechner-, Individuum-Rechner- und Institution-Rechner-Kommunikation ausgeschlossen. In diesen Fällen stehen Datenflüsse bzw. elektronische Nachrichtenflüsse im Vordergrund,2 nicht hingegen Kommunikation, für die eine menschliche Verarbeitungsleistung als ein geistiger Prozess konstitutiv ist. Nach ORTNER wird Kommunikation in dieser Arbeit als das Austauschen von Informationen zwischen Individuen oder Institutionen (Systemen) nach bestimmten Regeln definiert,3 womit Verwaltungsbetriebe bereits explizit als Kommunikatoren und Rezipienten berücksichtigt werden. Für den Kommunikationsprozess ist entscheidend, was beim Empfänger ankommt.4 Selbst Schweigen kann gemäß des ersten metakommunikativen Axioms „man kann nicht nicht kommunizieren“5 von W ATZLAWICK/BEAVIN/JACKSON als eine Form von Kommunikation interpretiert werden. Kommunikation ist umfassend zu verstehen, indem nicht nur objektive Tatsachen vermittelt werden, sondern auch jede ausschließlich emotionale Ansprache „informativ“ sein kann.6 Nach SCHULZ VON THUN bezieht sich Kommunikation auf drei differenzierbare Wirklichkeitsdimensionen: die objektive Welt (Sachinhalt), die subjektive Welt (Selbstoffenbarung) und die soziale Welt (Beziehung, Appell).7 Informationen bedürfen i. d. R. zu ihrer Übermittlung der Formulierung und zu ihrer Vermittlung der Artikulation. Bei der interpersonalen Kommunikation übernehmen menschliche Sinnesorgane oder technische Medien diese Aufgabe. Für die Verständigung ist entscheidend, dass die Vermittlung nach bestimmten Regeln (Codiervorschriften) erfolgt, die von Kommunikatoren und Rezipienten in gleicher Weise verstanden und benutzt werden; die Regeln entsprechen den „Sprachen“, wobei diese nicht nur die 1

Vgl. Poth/Poth, 2003, S. 226; auch: Ortner, 2002a, S. 2; Retter, 2002, S. 11; Gabriel/Beier, 2002, S. 31. Einen synoptischen Überblick über Kommunikation mit 160 unterschiedlichen Definitionen hat MERTEN zusammengestellt; s. Merten, 1977, S. 168-182; s. a.: Merten, 1999, S. 76-79. 2 Vgl. Bullinger, 1991, S. 461. Dieser subsumiert den Sachverhalt unter dem Begriff Datenkommunikation. 3 Vgl. Ortner, 2002a, S. 2. 4 Vgl. Ortner, 2002g, S. 14. 5 Watzlawick/Beavin/Jackson, 2003, S. 53, Hervorhebung im Original. A. M. ist Retter, 2002, S. 190-197. 6 Vgl. Bänsch, 1995, Sp. 1187. 7 Vgl. Schulz von Thun, 2003, S. 25-30. Seine Wirklichkeitsdimensionen (vier Seiten einer Nachricht) sind zurückzuführen auf die „drei Welten“ nach HABERMAS; vgl. Habermas, 1981, S. 192 f..

2 Begriffliche Grundlagen

29

sprachliche Seite der Information, sondern ebenso das jeweils unterlegte Sinnverständnis im Gesamtkontext umfassen.1 Bis heute existiert keine umfassende, allgemein gültige Kommunikationstheorie.2 Eine Fülle verschiedener, empirisch prüfbarer Modelle bilden Teilaspekte von Kommunikationsprozessen aus unterschiedlichen Perspektiven verbal, grafisch oder mathematisch ausgedrückt ab.3 Als ein viel zitiertes verbales Kommunikationsmodell zur Darstellung der indirekten Massenkommunikation über ein Medium sei exemplarisch die sog. Lasswell-Formel: „Who Says What In Which Channel To Whom With What Effect?“4 angeführt, die den Kommunikationsprozess auf fünf Faktoren (Kommunikator, Aussage, Medium, Rezipient, Wirkung) reduziert, dabei jedoch die entscheidende Frage nach dem „Why“ nicht stellt.5 Die meisten Kommunikationsmodelle sind normativ ausgelegt und berücksichtigen keine Wechselwirkungen im Kommunikationsprozess. Eine Ausnahme bildet das Feldschema der Massenkommunikation von MALETZKE, der mit seinem Modell einen systemischen Denkansatz prägt.6 Das Feldschema diente später BURKART/ HÖMBERG als Grundlage für ein Modell der elektronisch mediatisierten Gemeinschaftskommunikation.7 Im Ganzen mangelt es jedoch bisher an einem Modell, das sowohl die Eigenarten der Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben berücksichtigt als auch einem ökonomischen Erkenntnisinteresse gerecht wird. 2.2.1.3

Individuelle versus institutionelle Kommunikation

Kommunikationsprozesse lassen sich nach ORTNER in individuelle und institutionelle Prozesse differenzieren.8 Individuelle Kommunikation liegt vor, sofern Informationen durch Individuen (Sender) an Individuen oder Institutionen (Empfänger) weitergegeben werden. Um institutionelle Kommunikation handelt es sich, wenn der Sender der Informationen eine Institution ist. Die institutionelle Kommunikation impliziert, dass die gesendeten Informationen ausschließlich zum Zweck der Aufgabenerfüllung und damit zur

1

Vgl. Ortner, 2002g, S. 14 f.; auch: Retter, 2002, S. 11; s. ausführlich: Flusser, 2003, S. 74-170. FLUSSER ist im Rahmen seiner Theorie von der menschlichen Kommunikation, von ihm Kommunikologie genannt, der Frage nachgegangen, was Codes sind und wie sie funktionieren. 2 Vgl. Maletzke, 1998, S. 102. 3 S. z. B.: Shannon/Weaver, 1949; Maletzke, 1963; Lasswell, 1964. 4 Lasswell, 1964, S. 37. 5 Das einfache Kausaldenken dieses Ansatzes ist dem Reiz-Reaktions-Ansatz der behavioristischen Lerntheorie entlehnt; es ist für die Erklärung komplexer Zusammenhänge heute nicht mehr geeignet. 6 Vgl. Maletzke, 1963, S. 41; auch: Maletzke, 1998, S. 41 u. S. 315-329. 7 Vgl. Burkart/Hömberg, 2004, S. 264-268. 8 Instruktiv zu weiteren Differenzierungskriterien von Kommunikation s. Sperka, 1996, S. 21-27.

30

2 Begriffliche Grundlagen

Erreichung der Behördenziele dienen.1 Die BKom ist daher trennscharf von der individuellen, nicht dem Zweck der Aufgabenerfüllung dienenden Kommunikation der Personalvermögensträger abzugrenzen. Die Differenzierung ist nicht unproblematisch, da Verwaltungsbetriebe eben gerade durch Individuen repräsentiert werden. In der Praxis lässt sich die Grenze zwischen individueller und institutioneller Kommunikation daher nicht in jedem Fall eindeutig ziehen. Hilfreich für die Zuordnung von Kommunikationsprozessen zur individuellen oder institutionellen Kommunikation ist die Frage danach, ob die Personalvermögensträger in Ausübung ihrer arbeitsvertraglichen Verpflichtungen handeln.2 Sofern Mitarbeiter im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung wechselseitig mit dem Bürger kommunizieren, liegt eine alternierende Folge von institutioneller und individueller Kommunikation vor. Da mit einer Vielzahl von verwaltungsbetrieblichen Leistungen immer auch dialogische Kommunikationsprozesse verbunden sind,3 würde die Einbeziehung und Untersuchung dieser vielen kleinen kommunikativen Prozesse den Rahmen der Arbeit sprengen; sie werden daher nicht weiter verfolgt. Empfänger

Individuum

Institution

individuelle Kommunikation

individuelle Kommunikation

institutionelle Kommunikation (Behördenkommunikation)

institutionelle Kommunikation (Behördenkommunikation)

Sender Individuum Institution (Verwaltungsbetrieb)

Tab. 3:

Sender und Empfänger der individuellen und institutionellen Kommunikation

2.2.2

Klassifikation der institutionellen Kommunikation

Für den weiteren Gang der Untersuchung wird die BKom nach den zwei Hauptempfängergruppen in interne und externe Kommunikationsprozesse klassifiziert.4 Jede institutionelle Kommunikation zwischen den Verwaltungsbetrieben eines Verwaltungsträgers und innerhalb dieser Systeme entspricht der internen BKom. Wird die Grenze eines Verwaltungsträgers überwunden, z. B. bei Kommunikationsprozessen mit Verwaltungsbetrieben weiterer Verwaltungsträger (Bund, Kommunen, andere Landesverwaltungen etc.) oder mit der Allgemeinheit, handelt es sich um externe BKom. Die getroffene Zu1

Vgl. Wodak, 1987, S. 799 u. S. 810; auch: Kalmus, 1982, S. 95, der den Begriff formelle Kommunikation verwendet. Vgl. Hoffmann, 2001, S. 20. 3 Vgl. Bühler, 1999. 4 Vgl. Ortner, 2002a, S. 3; auch: Bruhn, 2003, S. 3; Hoffmann, 2001, S. 17 f. u. S. 20. 2

2 Begriffliche Grundlagen

31

ordnung wird den unterschiedlichen Zielen der internen und externen BKom gerecht. Als Teil der Führungsfunktion von Verwaltungsbetrieben fragt die interne BKom danach, wie Personalvermögensträger in Erfüllung ihres Arbeitsvertrages miteinander kommunizieren und wie diese Prozesse im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele optimal zu gestalten und zu steuern sind, um Fach- und Führungskräfte bestmöglich bei ihrer Aufgabenerfüllung zu unterstützen. Eine gemeinwohlorientierte Aufgabenerledigung ist vielfach nur dann möglich, wenn zumindest die Verwaltungsbetriebe innerhalb eines Verwaltungsträgers eng zusammenarbeiten,1 das macht die Ausweitung der internen BKom über die Grenze eines Verwaltungsbetriebes hinweg begründbar. Die Einbeziehung aller Verwaltungsbetriebe des Supersystems öffentliche Verwaltung ist dagegen abzulehnen, da über die Grenze eines Verwaltungsträgers hinaus keine einheitlichen Behördenziele gewährleistet werden, aus denen wiederum die internen Kommunikationsziele abzuleiten sind. Unabhängig davon können innerhalb der internen BKom z. B. nach systemischen oder funktionalen Aspekten abgegrenzte Kommunikationsbereiche existieren. Neben der Informationsbereitstellung für einen eingrenzbaren aber nicht exklusiv ausgewählten Adressatenkreis (interne Massenkommunikation) besteht bei der internen BKom die Möglichkeit den Sender- und Empfängerkreis hinreichend zu bestimmen und somit wechselseitig zu kommunizieren (interne Individualkommunikation).2 Diese Variante der internen dialogischen Kommunikation wird nicht weiter verfolgt. Als Instrument der Marketing-Strategie von Verwaltungsbetrieben richtet sich die externe BKom vorrangig an die Umwelt bzw. Allgemeinheit,3 um Kenntnisse und Vorstellungen von neuen Sachverhalten zu vermitteln sowie Ansichten und Einstellungen zu bekannten Sachverhalten zu verändern bzw. zu bestätigen.4 Die Adressaten der externen BKom bleiben dabei i. d. R. unbekannt, soweit sie dem Verwaltungsbetrieb nicht aktiv eine Rückmeldung geben. Der Prozess der externen BKom entspricht grundsätzlich der klassischen Definition der Massenkommunikation von MALETZKE, die dadurch gekennzeichnet ist, dass Informationen öffentlLFK IU HLQ GLVSHUVHV ODW GLVSHUVƝ  ]HUVWUHXW fein verteilt), d. h. untereinander nicht in Kontakt befindliches Publikum einseitig, diskursiv vermittelt werden.5 Durch die rasante Entwicklung im Bereich der Medientechnik 1

Vgl. Battis, 1997, S. 91. Vgl. Picot, 1989, Sp. 783. In ihrer Doppelrolle als Mitarbeiter von Verwaltungsbetrieben und als ein Teil der Umwelt zählen Fachund Führungskräfte ebenso zu den Adressaten der externen BKom. 4 Vgl. Beger/Gärtner/Mathes, 1989, S. 66 f.. 5 Vgl. Maletzke, 1963, S. 32. FLUSSER verwendet den Begriff diskursiv in dichotomer Abgrenzung zu dialogisch; vgl. Flusser, 2003, S. 16. 2 3

32

2 Begriffliche Grundlagen

wurde diese Definition in jüngster Zeit insbesondere im Hinblick auf das Merkmal Einseitigkeit aufgeweicht,1 so dass eine Rückkoppelung und damit der Rollenwechsel zwischen Kommunikator und Rezipient ohne Medienbruch zwar nicht die Regel sein sollte, aber unter Berücksichtigung der technisch vorhandenen Möglichkeiten der dialogischen Kommunikation nicht ausgeschlossen werden kann. 2.2.3

Neue Medien

Zu den Trägern der internen und externen BKom zählen neben natürlichen Personen und Verwaltungsbetrieben (Darstellung im Rahmen des Corporate Designs), insbesondere alle Arten von Medien. Während es sich bei den ersten beiden Fällen um personale oder reale BKom handelt, wird von medialer BKom gesprochen, sofern zur Weitergabe von Informationen Medien eingesetzt werden.2 Zu differenzieren sind traditionelle (klassische) Medien wie z. B. Briefe oder Hauszeitungen und neue Medien wie z. B. Internet oder E-Mail.3 Neue Medien werden auch als elektronische Medien (E-Medien), als Multimedia oder als IuK bezeichnet, ihre Anwendung als technische Kommunikation.4 Sie ergänzen bzw. ändern erfahrungsgemäß die alten Medien, ersetzen sie aber i. d. R. nicht.5 Allein die Beziehungen zwischen den Medien werden neu arrangiert,6 da Printmedien und elektronische Medien unterschiedliche Bedürfnisse bedienen und wecken. Die Wahl des Mediums richtet sich nach dem Kommunikationsziel und den zu erledigenden Aufgaben und nicht nach Tradition, Zufall oder persönlichen Vorlieben.7 Der Begriff neue Medien ist verstärkt seit den 70er Jahren als eine Sammelbezeichnung vor allem für kabeltechnisch ermöglichte Telekommunikation und für optisch-elektronische Formen der Informationsspeicherung und -wiedergabe in Umlauf gekommen. Charakteristisch für die neuen Medien ist, dass die Informationen in codierter Form transportiert werden und zu ihrer Reproduktion bzw. Erfassung technische Geräte notwendig sind, mit denen die codierten Informationen in unmittelbar verständliche Signale (Bild, Schrift, Ton) rückübersetzt werden.8 Der enorme Fortschritt der IuK bzw. neuen Medien 1

Vgl. Brepohl, 1989, S. 90; auch: Krzeminski, 1999, S. 15 f.; Groebel, 2001, S. 85. Für alle Formen der Kommunikation mit Hilfe technischer Übertragungsverfahren hat sich der Begriff Telekommunikation durchgesetzt. 2 Vgl. Ortner, 2002a, S. 7. 3 Vgl. Merten, 1999, S. 310-320; auch: Schildhauer, 2003, S. 223. 4 Vgl. Olfert/Steinbuch, 1999, S. 269. 5 Vgl. Riepl, 1972, S. 4-7; auch: Reinermann, 2004a, S. 193; Ortner, 2002a, S. 9; Hoffmann, 2001, S. 53; Schnell, 2000, S. 256. 6 Vgl. Mast, 2002, S. 2. 7 Vgl. Mast, 2002, S. 271. 8 Vgl. Maletzke, 1998, S. 50-54.

2 Begriffliche Grundlagen

33

hat zur Folge, dass diese heute immer weniger als Restriktion bei der Gestaltung der BKom wirksam werden. Herrschte früher ein technischer Imperativ, so ist der diesbzgl. Aktionsraum heute deutlich erweitert. Trotzdem sind die tatsächlichen Gegebenheiten in Verwaltungsbetrieben von den potenziellen Möglichkeiten der neuen Medien zum Teil noch weit entfernt.1 Die Probleme erwachsen dabei aus unzureichenden Qualifikationen und Motivationen der Mitarbeiter bzgl. der IuK, dem mangelnden Verständnis der Behördenleitung für die Bedeutung des zielgerichteten Einsatzes von E-Medien und dem „Machtverlust“ auf der mittleren Führungsebene. Benutzer neuer Medien mit eher niedrigen Qualifikationen haben oft Akzeptanzprobleme auf Grund von Technik- und Rationalisierungsängsten, begrenzten Informationskapazitäten, mangelnder Partizipation sowie Überflutung durch große Informations- bzw. Nachrichtenmengen.2 2.3

Personalvermögen

Die Personalintensität der öffentlichen Verwaltung führt zu einem beachtlichen Stellenwert der personalen Arbeit in Verwaltungsbetrieben.3 Klassischerweise werden dort immer noch primär die Mitarbeiter in Verbindung mit dem Stellenplan als personalwirtschaftliche Planungsgröße herangezogen, nicht jedoch das von ihnen vertraglich zur Verfügung gestellte Personalvermögen, mithin ihre Leistungsfähigkeiten und -bereitschaften. Das Personalvermögen stellt als verwaltungsbetriebliche Bestandsgröße ein Aktivitäts- bzw. Handlungspotenzial dar,4 dessen Bedeutung im Zeitablauf in Relation zum Sachvermögen aufgewertet wurde und weiter zunehmen wird. Wenngleich das Sachvermögen durch voranschreitende Übertragung reproduktiver Aufgaben auf die Technik ansteigt und einflussreicher wird,5 wächst auf Grund dessen der Bedarf an hohen und höchsten Personalvermögen auf allen Ebenen und in allen Funktionsbereichen6 bei gleichzeitig rückläufigem Bedarf an niedrigen Personalvermögen. Hohe und höchste Personalvermögen stellen folglich einen wichtigen Engpassfaktor im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess dar,7 der aus personalwirtschaftlicher Sicht bestmöglich zu beseitigen ist. Nicht allein durch die voranschreitende Automation in der öffentlichen Verwaltung, sondern ebenso durch den zeitweise per Gesetz festge1

Vgl. Kording, 1998, S. 17. Vgl. Gabriel/Beier, 2002, S. 12; auch: WIBERA AG, 2000, S. 19. Vgl. Steinebach, 1998, S. 73. 4 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2007, S. 37; auch: Thielmann-Holzmayer, 2005a, S. 9. 5 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2003, S. 83. 6 Vgl. Picot/Reichwald/Wigand, 2003, S. 516; auch: Oechsler, 1989, Sp. 1264. 7 Vgl. Reichard, 1987, S. 43. 2 3

34

2 Begriffliche Grundlagen

schriebenen Personalabbau bei gleichzeitig wachsendem Aufgabenvolumen wird deutlich, dass der Bedarf an hohen und höchsten Personalvermögen stetig steigt. Genau betrachtet, steht dahinter ein indirekter Appell an die Personalentwicklung und darüber hinaus an die Forcierung zeitgemäßer Personalstrategien in Verwaltungsbetrieben. 2.3.1

Begriffsbestimmung

Die Bezeichnung für personale Arbeit wird in Literatur und Praxis bis heute recht unterschiedlich gehandhabt. ORTNER hat bereits in den 70er Jahren des 20. Jh. in Zusammenhang mit der damals und in jüngster Zeit erneut viel diskutierten Humanvermögensrechnung als ökonomisch ausgerichtete Bezeichnung „personaler Ressourcen“ den Begriff Personalvermögen geprägt, der es ermöglicht, personalwirtschaftliche Themen fernab von anthropologischen, soziologischen oder ethischen Vorbehalten adäquat zu diskutieren.1 Der Terminus Personalvermögen lässt sich in die beiden Bestandteile P/personal und V/vermögen zerlegen, die entweder allein stehend oder in Wortverbindungen zu finden sind. Der Begriff P/personal ist kontextabhängig entweder individuell gleichbedeutend mit persönlich (engl. personal) oder kollektiv bezogen auf die Gesamtheit der Mitarbeiter ausgerichtet,2 wobei dem Kollektiv keine eigene Identität zugeschrieben wird, sondern die einzelnen Personen ihre Individualität behalten.3 Da der Begriff in Verwaltungsbetrieben gewöhnlich kollektiv verwendet wird, soll unter Personal die Gesamtheit aller Fach- und Führungskräfte verstanden werden.4 Als Wortbestandteil hat die Bezeichnung Person(al) eine deklaratorische Bedeutung, da sie von ORTNER bewusst in dichotomer Abgrenzung zu dem Begriff Material bzw. Sachen gewählt wurde. Da der Begriff P/personal ausschließlich auf Menschen bezogen wird, eignet er sich besser für Wortverbindungen im personalwirtschaftlichen Kontext als das Adjektiv human, das in der deutschen Sprache als Antonym zu inhuman und nicht zu dem Wort materiell Verwen-

1

Die Wahl der Bezeichnung Personalvermögen anstelle von Humanressource, Humankapital / -vermögen oder Arbeitskapital / -vermögen ist bei der Benennung des Personalvermögens-Konzeptes Programm; vgl. Ortner, 2000, S. 14-16. Die negative Deutung und Wertung des Begriffes Humankapital haben sich in der Wahl zum Unwort des Jahres 2004 bestätigt. Das Problem der Ethik in der Personalwirtschaft ist in der übrigen wissenschaftlichen Diskussion bis heute nicht zufriedenstellend gelöst. Ein Beitrag von DRUMM zu dieser Thematik, mit dem er versucht, den Widerspruch zwischen ökonomischem und ethischem Handeln aufzulösen, macht dieses ganz deutlich; s. Drumm, 2004, Sp. 723-733. 2 S. illustrativ Neuberger, 1997, S. 18, Beleg A-2: „Namen für das Personal“. 3 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 37. 4 Hierzu zählen nicht Minister und deren Staatssekretäre, welche die politische Führung einer Organisation repräsentieren und damit der Gubernativen zuzuordnen sind; vgl. Seekatz, 2002, S. 17.

2 Begriffliche Grundlagen

35

dung findet.1 Der Begriff V/vermögen beinhaltet eine Doppelnatur. Einerseits bezeichnet er das Potenzial, etwas zu leisten, das Können (Qualifikationen) und Wollen (Motivationen) voraussetzt, andererseits die einer Privatperson oder einem Betrieb gehörenden Geld- oder Sachwerte. Somit kann der Begriff V/vermögen als Vermögensbestandteil i. S. der betrieblichen Bilanztheorie gedeutet werden2 und stellt insoweit einen Besitz dar, der sich neben der rein wertmäßigen Erfassung als Aktiva auch als Wertgröße im Verhältnis zu anderen Wertgrößen des Verwaltungsbetriebes analysieren lässt.3 Vor dem Hintergrund, personale Ressourcen bewerten und ggf. in einer Bilanz ausweisen zu wollen, eignet sich der in der personalwirtschaftlichen Literatur und Praxis4 häufig verwendete Begriffsbestandteil K/kapital nicht. Dem bilanziellen Verständnis folgend, dient Kapital ausschließlich der Finanzierung der erforderlichen betrieblichen Vermögensbestandteile.5 Der Mensch im Verwaltungsbetrieb stellt jedoch kein Kapital dar, sondern er hat (Personal)Vermögen.6 In dieser Wortverbindung relativiert sich der Besitzanspruch der Verwaltungsbetriebe am Personalvermögen, denn ein eigentumsrechtlicher Anspruch wie beim Sachvermögen besteht hieran nicht. Personalvermögen wird dem Arbeitgeber wie Lizenzen oder geleaste Anlagen i. d. R. basierend auf einem Arbeitsvertrag gegen Entgelt zur Nutzung zur Verfügung gestellt.7 Insoweit sind innovativ gemeinte Unternehmensleitsätze wie „Unser Personal ist unser größtes Vermögen!“ zumindest interpretationsbedürftig. Hier wird unter Personalvermögen „die Gesamtheit der Qualifikationen und dazu gehörender Motivationen, einschließlich deren Entwicklungspotentiale von Personen verstanden .., die sie in ihrer Eigenschaft als Mitarbeiter bzw. Personal eines .. [Verwaltungsbetriebes] diesem zur Nutzung zur Verfügung stellen“8 und die für die Erreichung der Behördenziele relevant sind. Das Potenzial beschreibt dabei einen angenommenen Zustand besonderer Entwicklungsfähigkeit eines Mitarbeiters, der eine gezielte Förderung als verwaltungsbetrieblich wertvoll und Erfolg versprechend erscheinen lässt.9 1

Vgl. Ortner, 2000, S. 14-16. Vgl. Ortner, 1982, S. 362; auch: Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 38; Chmielewicz, 1969, S. 93. In Verwaltungsbetrieben erfolgt die Rechnungslegung derzeit noch in Form einer Einnahmen- und Ausgabenrechnung (Kameralistik). Das Personal wird als Ausgabenposition im Haushaltsplan geführt und stellt damit bilanztechnisch (noch) kein Vermögen dar, in das sich investieren lässt. 4 S. z. B.: Wucknitz, 2002; Drumm, 1992. 5 Vgl. Mroß, 2001, S. 89 f.. 6 Vgl. Ortner, 2004, S. 4. 7 Vgl. Ortner, 2000, S. 15. 8 Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 51 f. (mit einem indirekten Zitat von ders., 2001, S. 184 u. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2000, S. 67). 9 Vgl. Kunz, 2004, S. 16. 2 3

36

2 Begriffliche Grundlagen

Originäre Träger dieser höchst individuellen Komponenten können somit nur Personen sein.1 Durch die gedankliche Loslösung vom Menschen ermöglicht ORTNERS Terminologie, in das Personalvermögen als ideellen Vermögensbestandteil zu investieren i. S. v. akquirieren, entwickeln, sichern und ggf. dequirieren (entlassen).2 Personalvermögen kann als personalwirtschaftliches immaterielles Gebrauchsgut interpretiert werden, mit dem Verwaltungsbetriebe wirtschaften können.3 Diese Möglichkeit ist hingegen verwirkt, wenn den Mitarbeitern, wie bei REINERMANN, zu Unrecht die Funktion eines Produktionsfaktors zugeordnet wird.4 Als höchst individuelles und damit äußerst heterogenes Gut ist das Personalvermögen in bestimmten Qualitäten und Quantitäten ein sehr knappes Gut, das optimal für die verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozesse im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele unter Beachtung des ökonomischen Prinzips bereitzustellen ist.5 2.3.2

Komponenten des Personalvermögens

In den meisten personalwirtschaftlichen Konzepten wird auf die Bedeutung der Mitarbeiter und deren Qualifikationen in Zusammenhang mit dem Unternehmenserfolg hingewiesen. Die Motivationskomponente wird dabei jedoch vernachlässigt, ganz übersehen oder im Qualifikationsbegriff mitgedacht.6 ORTNERS Personalvermögens-Konzept unterscheidet sich in diesem Punkt deutlich von den anderen, in Literatur und Praxis vorherrschenden Ansätzen, denn es bezieht sowohl die Leistungsfähigkeiten (Qualifikationen) als auch die Leistungsbereitschaften (Motivationen) in einem ausgewogenen Verhältnis mit in die Betrachtung ein. Beide Komponenten sind unverzichtbar und bilden zusammen den zentralen Produktionsfaktor zur Erreichung der Behördenziele.7 Ihr Verständnis ist die Voraussetzung für eine personalwirtschaftliche Sicht der Beiträge von Mitarbeitern zum Behördenerfolg.

1

Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 36. Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 38. Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 50; ähnlich auch: Marr, 1979, S. 14. 4 S. Reinermann, 2004c, S. 3. 5 Nach dem ökonomischen Prinzip werden knappe Güter (hier geeignete Qualifikationen und Motivationen) möglichst kostengünstig bereitgestellt (Minimumprinzip) oder für einen bestimmten Betrag möglichst „viel“ hiervon vorgehalten (Maximumprinzip); vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 19. 6 S. Becker, 2002, S. 322; s. a.: Berthel, 2000, S. 221; Staehle, 1999, S. 179; Oechsler, 1997, S. 425428; a. M. bereits Gutenberg, 1990, S. 57 f.. 7 Weitere in der Literatur angeführte Komponenten, wie soziales Dürfen in Form von kulturellen Rahmenbedingungen und situative Ermöglichung als Rahmenbedingungen, von denen das Verhalten der Mitarbeiter abhängt, werden den externen, unternehmens- bzw. verwaltungsbetriebsbezogenen Faktoren zugeordnet und nicht betrachtet; vgl. Rosenstiel, 1987, S. 45. 2 3

37

2 Begriffliche Grundlagen

Personalvermögen

Qualifikationen Leistungsfähigkeiten („Können“)

Motivationen Leistungsbereitschaften („Wollen“)

Abb. 3:

Die Komponenten des Personalvermögens Quelle: Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 53.1

2.3.2.1

Qualifikationen

Zu den Qualifikationen2 einer Person gehören die Gesamtheit der individuellen Fähigkeiten, Fertigkeiten und Kenntnisse.3 Fähigkeiten sind anlagegemäß begründete, durch Entwicklung innerhalb eines veranlagungsbedingt gesetzten Spielraumes ausbildbare und steigerungsfähige körperlich-geistige Leistungsbereitschaften; sie bilden einen Bereich der Persönlichkeit in ihrer Gesamtstruktur.4 Im Unterschied zur Begabung, bei der angeborene Bedingungen im Vordergrund stehen, schließen Fähigkeiten gleichwertig solche Bedingungen ein, die auf Lernprozesse zurückzuführen sind.5 Im beruflichen Kontext werden Fähigkeiten durch einzelne spezifische oder komplexe Tätigkeiten definiert, denen sie zugeordnet sind,6 wobei sich bezogen auf eine Tätigkeit mehrere Fähigkeiten interferieren können und vice versa eine Fähigkeit bei mehreren Tätigkeiten zum Einsatz gelangen kann. Eine Betrachtung der Gesamtzahl an Fähigkeiten ist daher nicht sinnvoll, da sich diese im Hinblick auf neue oder geänderte Zielvorgaben dynamisch ändert. Als Fertigkeiten werden durch Übung und Formung erworbenes Können bzw. gesteigerte Fähigkeiten bezeichnet, die als relativ verfestigte und automatisierte Tätigkeitskomponenten, häufig ohne ständige Steuerung und Kontrolle durch das Bewusstsein, aufgefasst werden können.7 Bei Kenntnissen handelt es sich schließlich um Wissen,8 das kognitiv durch vollständiges Lernen erworben wird.

1

Ein ähnliche Darstellung existiert bereits von MARR, der die beiden Komponenten dem Sozialpotenzial zuordnet; vgl. Marr, 1979, S. 26. Häufig verwendeter Begriff für Leistungsfähigkeiten; vgl. Büdenbender/Strutz, 2003, S. 287. 3 Vgl. Ortner/Berte, 2007, S. 40; auch: Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 43; Staehle, 1999, S. 179; Becker, 2002, S. 470; Reichwald, 1977, S. 25 u. S. 47; Steffen, 1972, S. 805-814; Hehlmann, 1960, S. 275; Gutenberg, 1990, S. 57 f.. 4 Vgl. Hehlmann, 1960, S. 141. 5 Vgl. Brockhaus Enzyklopädie, 1988, Bd. 7, S. 60. 6 Vgl. Brockhaus Enzyklopädie, 1988, Bd. 7, S. 60. 7 Vgl. Brockhaus Enzyklopädie, 1988, Bd. 7, S. 228; auch: Hehlmann, 1960, S. 146. Zum Erwerb von Fertigkeiten s. Zimbardo, 1995, S. 379 f.. 8 Vgl. Hehlmann, 1960, S. 146. 2

38

2 Begriffliche Grundlagen

Die individuellen Leistungsfähigkeiten resp. das Können der Mitarbeiter1 sind die notwendige Voraussetzung dafür, um ein gewünschtes (Arbeits-)Verhalten auf qualifikatorischer Ebene zu ermöglichen.2 Im Rahmen eines personalwirtschaftlichen Erkenntnisinteresses sind ausschließlich jene Qualifikationen zu betrachten, die zur Realisierung der Behördenziele eingesetzt werden. In der Literatur wird dieser Teil der individuellen Qualifikationen einer Person mitunter explizit als Arbeitsqualifikation(en) bezeichnet.3 Vorhandene Qualifikationen ändern sich im Zeitablauf durch individuelle und äußere Einflüsse. Sie können sich einerseits auf individueller Ebene durch Verlernen oder Verlust der ursprünglichen Leistungsbereitschaften dezimieren,4 andererseits durch sich ändernde Anforderungen der Verwaltungsbetriebe an das Personalvermögen nicht mehr abgefordert werden. In der Praxis dominiert immer noch das Verständnis, dass die in der Berufsausbildung entwickelten Qualifikationen für den verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess genügen.5 Das mag Anfang des 20. Jh. noch zutreffend gewesen sein; bedingt durch dynamische Rahmenbedingungen reichen einmal erworbene Qualifikationen heute jedoch längst nicht mehr für ein ganzes Berufsleben aus.6 Daneben entsteht in zunehmendem Maße ein Bedarf an hoch- und höchstwertigen Qualifikationen. Diese Lücke kann zum Teil durch geeignete Personalentwicklungsmaßnahmen geschlossen werden. Allerdings ist dabei zu berücksichtigen, dass Qualifikationen nicht ohne weiteres „herstellbar“ sind, da nicht jede Person zu jedem beliebigen Zeitpunkt jede Qualifikation erwerben kann. Zudem ist die Bildung bzw. Entwicklung von Qualifikationen nicht wunschgemäß zu beschleunigen. Grenzen bilden die Bedingungen vollständigen menschlichen Lernens,7 denn diese Restriktionen sind nur im Einzelfall und unter besonderen Konzessionen zu verändern. Im Gegensatz zum Sachvermögen müssen Verwaltungsbetriebe somit bei den Qualifikationen von Ungleichheiten ausgehen, die in der Natur des Menschen selbst und in seiner kulturellen Herkunft bedingt sind (These von der anthropogenen Heterogenität der personalen Qualifikationen).8

1

Vgl. Staehle, 1999, S. 179; auch: Klimecki/Gmür, 2001, S. 106. Vgl. Rosenstiel, 1987, S. 45. S. exemplarisch z. B.: Kern/Schumann, 1985, S. 70. 4 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 43 f.. 5 Zur Ausbildung im öffentlichen Dienst s. grundlegend z. B.: Pappermann 1989, Sp. 32-45. 6 Vgl. Staehle, 1999, S.180 auch: Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 43. 7 Vgl. Ortner, 1987, S. 211 f.; auch: Ortner, 2000, S. 17; Ortner, 2002g, S. 39. 8 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 45; auch: Ortner, 2000, S. 17. 2 3

2 Begriffliche Grundlagen

2.3.2.2

39

Motivationen

Unter Motivationen werden im Kontext des Personalvermögens-Konzeptes „die Bereitschaften der einzelnen Mitarbeiter verstanden .., ihre Qualifikationen vertragsgemäß in voller Höhe einzusetzen, zu erhalten und auch zu bilden bzw. zu entwickeln.“1 Diese jeweiligen Leistungsbereitschaften sind unabdingbare Voraussetzung für eine optimale Nutzung der Leistungsfähigkeiten.2 Das Wollen der Mitarbeiter hat damit eine besondere Relevanz für die Bereitstellung der individuellen Qualifikationen.3 Von zentraler Bedeutung sind in diesem Zusammenhang die Begriffe Motiv, Motivierung und Motivation4, die zueinander in einer engen Verbindung stehen, aber dennoch inhaltlich zu trennen sind.5 Den Ausgangspunkt für ein bestimmtes Verhalten oder Handeln bilden bestimmte Werte oder Wünsche, deren Entsprechung, Einhaltung oder Erfüllung für ein Individuum so wichtig sind, dass sie zu einem bestimmten Verhalten bewegen.6 Diese sog. Motive sind personenabhängig, können in ihrer Intensität unterschiedlich stark ausgeprägt sein und im Zeitablauf schwanken. Mit dem Eintritt des Zielzustandes verlieren sie i. d. R. ihre Wirksamkeit.7 Motive sind nicht nur angeboren, sondern werden durch Sozialisationsprozesse vermittelt und unterliegen somit einem ständigen Lernprozess.8 Als Motivierung werden bewusste, intentionale, d. h. gezielt auf bestimmte Motive gerichtete, verhaltensauslösende Impulse bzw. (An-)Reize bezeichnet.9 Der Prozess der Motivierung kann nach den Quellen der Anreize differenziert werden in intrinsisch und extrinsisch gesetzte Anreize.10 Intrinsische Anreize ergeben sich aus der Tätigkeit selbst; sie sind in der Person bzw. Sache begründet.11 Extrinsische Anreize werden durch den Einfluss anderer Personen gesetzt, um das Individuum zu einem bestimmten Verhalten zu bewegen bzw. unerwünschtes Verhalten auszuschließen.12

1

Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 58. Vgl. Hamel, 1987, S. 1084. Vgl. Jung, 2003, S. 359; auch: Drumm, 1992, S. 325 f.. 4 Der Begriff Motivation (lat. movere = in Bewegung setzen) entstammt der Psychologie; er wird in verschiedenen Disziplinen jedoch nicht einheitlich verwendet; vgl. Becker, 1999, S. 193; s. a.: Jung, 2003, S. 359; Drumm, 1992, S. 325-333; Oechsler, 1997, S. 102; Hentze/Graf, 2005, S. 13-20; Rosenstiel, 2001, S. 6 f.. 5 Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 55; auch: Wiendieck, 1994, S. 114. 6 Vgl. Jung, 2003, S. 359 f.; auch: Weber/Mayrhofer/Nienhüser, 1997, S. 180; Becker, 2002, S. 371 f.; Rosenstiel, 2003, S. 197; Rosenstiel, 2001, S. 6 f.. 7 Vgl. Heckhausen, 1980, S. 24 f.. 8 Vgl. Jung, 2003, S. 359 f.; auch: Staehle, 1999, S. 171; Heckhausen, 2003, S. 10; Zimbardo, 1995, S. 407. 9 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 47; auch: Wiendieck, 1994, S. 114. 10 Vgl. Jung, 2003, S. 362; auch: Becker, 2002, S. 14 f.. 11 Vgl. Rosenstiel, 2003, S. 196. 12 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 47 f.. 2 3

40

2 Begriffliche Grundlagen

Während intrinsisch motivierte Personen keine zusätzlichen Anreize für ihr Verhalten oder Handeln benötigen, müssen bei fremd zu motivierenden Personen über die Aufgabe hinaus von außen aktiv weitere Anreize hinzukommen.1 Die aktivierte Bereitschaft eines Individuums, ein bestimmtes Verhalten zu zeigen, wird als Motivation bezeichnet.2 Diese ist zielgerichtet und im Hinblick auf ihren Inhalt persönlich und individuell.3 Jedes Verhalten und Handeln basiert auf unterschiedlichen Motivationen. „Es gibt nicht d i e allgemeine, für jedes Verhalten geltende Motivation.“4 Daher wird nachfolgend nicht von Motivation, sondern von Motivationen gesprochen, denen jeweils eine Vielzahl unterschiedlicher Motive zu Grunde liegen.5 Motivationen können mehr oder weniger stark ausgeprägt sein; sie können sowohl inter- als auch intraindividuell variieren6 und im Zeitverlauf schwächer werden (Motivationsfading)7 oder vollends verloren gehen. Ein personalwirtschaftliches Erkenntnisinteresse lässt sich ausschließlich an den Motivationen begründen, die Individuen zur gezielten Bereitstellung ihrer (Arbeits-)Qualifikationen einsetzen. In diesem Zusammenhang wird auch der Begriff Arbeitsmotivationen8 als ein spezieller Teilaspekt aller Motivationen einer Person in der Literatur verwendet.9 Für die gezielte Beeinflussung und Steuerung der Motivationen ist primär die Personalführung zuständig. Überschneidungen mit der Personalwirtschaft ergeben sich jedoch dort, wo bestimmte Motivationen und damit bestimmte Personalvermögen bezogen auf die Erreichung der Behördenziele knapp sind. Soweit diese Knappheitssituation mit dem Instrument der Personalführung durch gezielte Beeinflussung der Motivationskomponente beseitigt werden kann, legitimiert sich die Personalführung im Einzelfall als personalwirtschaftliches Instrument.10

1

Vgl. Staehle, 1999, S. 165 f.. Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 592. Aus neurophysiologischer Sicht lassen sich Motivation und Emotion nicht auseinanderhalten, da zwar nervliche Aktivitäten, aber (bisher) keine kognitiven Inhalte direkt messbar sind; vgl. Guttmann, 1982, S. 336. Während Emotionen als grundlegende, jedoch nicht zielgerichtete menschliche Antriebskräfte definiert und in dieser Arbeit nicht weiter betrachtet werden, orientiert sich der Antrieb bei Motivationen dagegen auf ein Ziel hin. 3 Vgl. Weinert/Scheffer, 2004, Sp. 327. 4 Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 48, Hervorhebung im Original. 5 Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 56. 6 Vgl. Weibler, 2001, S. 203. 7 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 49. 8 Im Gegensatz zu Leistungsmotivationen, die sich auch auf persönliche Leistungen beziehen können, welche nicht unbedingt mit der personalen Arbeit in Verbindung stehen, beinhalten Arbeitsmotivationen nur diejenigen Aspekte der Motivation, die mit der Erfüllung formell übertragener Verpflichtungen in arbeitsteilig strukturierten Organisationen verbunden sind; vgl. Weber/Mayrhofer/Nienhüser, 1997, S. 29; auch: Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 51 f.. 9 Vgl. Wiendieck, 1994, S. 114 f.. 10 Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 57; auch: Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 52 f.. 2

2 Begriffliche Grundlagen

2.3.2.3

41

Zusammenhänge

Qualifikationen und Motivationen der Mitarbeiter „müssen stets zusammen gesehen werden“.1 Sie bilden gemeinsam die notwendige, individuelle Voraussetzung zum Erbringen bestimmter Arbeitsleistungen.2 Die Kombination der Komponenten macht das aus, was eine Person zu leisten vermag sowohl rational als auch emotional, folglich gesamtheitlich.3 „Können und Wollen müssen [also] zusammenkommen, damit eine konkrete Leistung entsteht.“4 Beide Komponenten des Personalvermögens sind multiplikativ miteinander verknüpft.5 Dieser Zusammenhang lässt sich plausibilitätsgestützt begründen: Qualifikationen kommen nicht zum Einsatz, wenn die dazugehörenden Motivationen nicht vorhanden sind; vice versa sind Motivationen ohne entsprechende Qualifikationen für das Erreichen der Behördenziele ebenso wertlos.6 Daraus folgt, dass der Wert des Personalvermögens theoretisch gleich Null ist, sofern eines der beiden Elemente fehlt.7 Es muss daher zu einer vorhandenen Qualifikation immer eine ihr zugehörige positive Motivation existieren, damit ein positives Personalvermögenselement entsteht. Das Zusammenwirken beider Komponenten bestimmt damit den Wert des Personalvermögens und ermöglicht unter Berücksichtigung des Einflusses einer jeweils situativen Komponente die Erbringung einer individuellen (Arbeits-)Leistung.8 Gleiche Qualifikationen transformieren damit durch die Komponente Motivationen zu einem heterogenen Gut,9 denn unterschiedliche Motivationslagen bestimmen, mit welcher Intensität diese zur Verfügung gestellt werden oder ob sie überhaupt zum Einsatz gelangen. In der öffentlichen Verwaltung wird meist übersehen, dass zur vollen Entfaltung der Qualifikationen eine jeweils entsprechende vollständige Motivation erforderlich ist. Qualifikationsmaßnahmen werden zwar von den Verantwortlichen durchaus als wichtig und notwendig erkannt; ein direkter Zusammenhang zu den jeweiligen Motivationen wird dagegen selten hergestellt.10 Im Rahmen ihrer Führungsaufgaben beeinflussen Vorgesetzte die Motivationen ihrer Mitarbeiter oft nur generell und nicht zielgerichtet bezogen auf die jeweils dazugehörenden Leistungsfähigkeiten. 1

Schanz, 1993, S. 82. Vgl. Drumm, 1992, S. 325. Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 41. 4 Berthel, 2000, S. 35, „Können und Wollen“ im Original fett hervorgehoben. 5 Vgl. Berthel, 2000, S. 53; auch: Klimecki/Gmür, 2001, S. 107. 6 Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 184; dies., 2006, S. 9. 7 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 50; auch: Berthel, 2000, S. 53; Schanz, 1993, S. 83. 8 Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 59 f.; dies., 2004, S. 9; ähnlich auch: Meyer, 2001, S. 285. 9 Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 61. 10 Vgl. Wolff/Göschel, 1991, S. 143. 2 3

42

2.3.3

2 Begriffliche Grundlagen

Differenzierung des Personalvermögens

Das Personalvermögen lässt sich anhand der Verfügungsrechte differenzieren in individuelles und institutionelles Personalvermögen, wobei das von einer Person einem Verwaltungsbetrieb zur Verfügung gestellte individuelle Personalvermögen gewöhnlich eine Teilmenge des gesamten individuellen Personalvermögens selbiger darstellt. Es wird bestimmt aus der Summe aller Einzelprodukte der Ausprägungsgrade der einzelnen Qualifikationen und Motivationen einer Person1 und umfasst zugleich das i. d. R. vorhandene individuelle Personalentwicklungsvermögen, d. h. das individuelle Vermögen einer Person, ihr Können und Wollen „zu vermehren, zu erneuern, zu verdichten, zu ordnen oder zu strukturieren und dieses auch zu wollen.“2 Das individuelle Personalvermögen kann Institutionen oder Personen gegen Bezahlung oder kostenlos (z. B. in Ausübung eines Ehrenamtes oder im Rahmen von Nachbarschaftshilfe) zur Verfügung gestellt werden. Verwaltungsbetriebe erwerben regelmäßig durch den Abschluss von Arbeitsverträgen3 Nutzungsrechte an bestimmten, zur Leistungserstellung benötigten individuellen Personalvermögen.4 Dabei ist für diese nicht allein das individuelle Personalvermögen eines Mitarbeiters entscheidend, sondern alle benötigten und bereitgestellten individuellen Personalvermögen insgesamt in Kombination.5 Die Summen der Einzelprodukte der von den Mitarbeitern zur Verfügung gestellten und von einem Verwaltungsbetrieb nutzbaren Grade an individuellen Personalvermögen bestimmen dessen institutionelles bzw. betriebliches Personalvermögen.6 Definitionsgemäß kann das institutionelle Personalvermögen eines Verwaltungsbetriebes nicht höher sein als alle bereitgestellten individuellen Personalvermögen der Mitarbeiter zusammen. Auch wenn die Mitarbeiter durch Kooperation Synergieeffekte in Form von kollektiver Mehrleistung erzielen können, so ist dies nicht mit dem insgesamt vorhandenen betrieblichen Personalvermögen gleichzusetzen. Da das individuell vorhandene Personalvermögen insgesamt meist größer ist als der Anteil, der einem Verwaltungsbetrieb (vertraglich) zur Nutzung überlassen wird, kann es durchaus vorkommen, dass der tatsächlich genutzte bzw. nutzbare Anteil an Personalvermögen für die Institution nur sehr gering ausfällt. In 1

Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 60 f.. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 92 (mit einem indirekten Zitat von Ortner, 2000b). Zusätzlich zu den Arbeitsverträgen existieren in Verwaltungsbetrieben öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnisse (Beamtenverhältnisse); s. Art. 33 Abs. 4 GG. Wenn nachfolgend allgemein von Arbeitsverhältnissen und Arbeitnehmern gesprochen wird, sind selbstverständlich auch Beamte mit inbegriffen. 4 Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2005a, S. 10; auch: dies., 2001, S. 184. 5 Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 61. 6 Vgl. Ortner, 2000, S. 15 u. S. 42; ähnlich auch: Klimecki/Gmür, 2001, S. 102, S. 106 u. S. 131. 2 3

2 Begriffliche Grundlagen

43

der Privatwirtschaft führt dieses unter ökonomischen Gesichtspunkten nach Möglichkeit zur Dequirierung des Personalvermögens. Im Gegensatz dazu wird im öffentlichen Dienst auf Grund des Kündigungsschutzes auch ein geringes Potenzial an Personalvermögen zu überhöhten Kosten weiter beschäftigt.1 Das institutionelle Personalvermögen kann nach seiner Art, d. h. qualitativ differenziert werden, bspw. in Personalvermögen für die mBKom, für Führungsfunktionen, für Erteilung von Genehmigungen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz etc.. Diese Aufzählung kann beliebig erweitert werden und zeigt, dass sich in einem Verwaltungsbetrieb so viele Arten an Personalvermögen bilden lassen, wie dort aktuell oder künftig Aufgaben bzw. Tätigkeiten wahrzunehmen sind. Zur Systematisierung der Gesamtheit der Personalvermögensarten werden daher die Begriffe Personalvermögenselement, -anteil und -segment eingeführt. Bei den Personalvermögenselementen handelt es sich um kleinste, für eine personalwirtschaftliche Betrachtung nicht mehr sinnvoll teilbare, funktional zusammengehörige Einheiten an Qualifikationen und entsprechenden Motivationen, die im Extremfall nur ein einziges „Qualifikations- / Motivations-Set“ umfassen können.2 Per definitionem lässt sich ein Personalvermögenselement nur insgesamt akquirieren oder bilden. Es stellt einen Teilausschnitt des gesamten individuellen Personalvermögens einer Person dar.3 Personalvermögenselemente können nach verschiedenen Kategorien zu übergeordneten institutionellen Personalvermögensanteilen zusammengefasst werden, z. B. nach der Verwendungsbreite zu generellen und speziellen Anteilen oder nach der personalen Zuordnung zu Anteilen für Fach- und Führungsfunktionen. Ein institutionelles Personalvermögenssegment bilden jene Personalvermögenselemente, die zur Erfüllung einer komplexen, aus den Behördenzielen abzuleitenden Aufgabe notwendig sind, wie bspw. die Aufgabe mBKom. Alle Personalvermögenselemente zusammengenommen, bilden das gesamte institutionelle Personalvermögen eines Verwaltungsbetriebes. Dabei können einzelne Personalvermögenselemente durchaus mehreren Personalvermögensanteilen oder -segmenten zugeordnet sein; in der Summe entsteht dadurch jedoch nicht mehr institutionelles Personalvermögen.

1 2 3

Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 41. Vgl. ähnlich Langner, 2007, S. 12. Vgl. Ortner/Berte, 2007, S. 46.

44

2.3.4

2 Begriffliche Grundlagen

Substitution von personaler Arbeit

Träger des Personalvermögens ist nach ORTNER der Mitarbeiter, die Person. Die qualifikatorische Komponente des Personalvermögens lässt sich aber auch vom Menschen separieren und auf das Sachvermögen transformieren, wobei die dazugehörende Motivationskomponente durch die Transformation eliminiert wird. So können Qualifikationen z. B. in einem Computerprogramm niedergeschrieben oder in eine Maschine hineinkonstruiert werden.1 Potenziale der Menschen werden mit dieser Materialisierung maximal mobilisiert und sind in dieser Form zeitlich wie räumlich nahezu uneingeschränkt verfügbar.2 Ein allgemein gebräuchlicher Begriff hierfür ist die Rationalisierung. Diese Bezeichnung ist zumindest bei der Betrachtung der Motivationskomponente auch korrekt, da die Leistungsbereitschaften im Wege der Substitution des Personalvermögens ganz eliminiert werden.3 Diese Form der Rationalisierung kann ebenso das Ziel verfolgen, die Qualität der Leistungen zu steigern, z. B. durch die Erweiterung bisher eingeschränkter Kontaktmöglichkeiten mit dem Verwaltungsbetrieb durch den Einsatz der elektronischen Kommunikation.4 Die Substitution von Personalvermögen durch technische Neuentwicklungen hat zur Folge, dass personale Arbeit, demnach der Einsatz von Personalvermögen,5 für diesen verdinglichten Teil nicht mehr benötigt wird. Die Rationalisierung macht Sinn und ist ökonomisch vertretbar, wenn per saldo bei gleichbleibendem Output langfristig eine Verringerung des Inputs, der personalen Arbeit, erzielt wird. Insoweit sind Thesen wie „technische Neuentwicklungen schaffen Arbeitsplätze und vernichten sie nicht“ zumindest für die zweite Aussage interpretationsbedürftig. Die Transformation von personaler Arbeit in reale (mediale, maschinelle, mechanische, automatische) Arbeit muss erdacht und umgesetzt werden. Dieser Vorgang erfordert für die Herstellung der Substituierbarkeit und die Substitution selbst zumeist personale Arbeit in Form des Einsatzes von hohen bzw. höchsten Personalvermögen.6 Die Substitution führt aber mit ihrer Implementierung unweigerlich zu einer Reduktion von personaler Arbeit, die höher ausfällt als die Zunahme der durch sie notwendigen neuen Arbeitsplätze, denn diese erfordern bei kleineren Mitarbeiterzahlen i. d. R. ein viel höheres individuelles Personalvermögen.7 1

Vgl. Strohmeier, 2004, Sp. 911. Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2007, S. 42. Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 38; auch: Ortner, 2000, S. 14. 4 Vgl. Hahne, 1997, S. 438. 5 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2007, S. 40. 6 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2007, S. 42. 7 Vgl. Ortner, 2000, S. 30 f.. 2 3

2 Begriffliche Grundlagen

45

Bestimmte hohe und höchste Personalvermögenselemente sind folglich knapp, während andere auf Grund der durch zunehmende Technisierung hervorgerufenen Substitution personaler durch reale Arbeit im Übermaß vorhanden sind, wie z. B. Qualifikationen und Motivationen für einfache repetitive Tätigkeiten.1 In Verwaltungsbetrieben werden die Möglichkeiten der Transformation von Personalvermögen derzeit noch etwas zögerlich wahrgenommen. Das mag an einer Zurückhaltung gegenüber der Rationalisierung von individuellem Personalvermögen liegen. Wahrscheinlicher ist aber eher eine gewisse Resignation sowohl hinsichtlich politischsozialer Rahmenbedingungen als auch bzgl. der Entwicklungsmöglichkeiten des freigesetzten Personalvermögens. Tatsache ist, dass das freiwerdende Personal einerseits nicht ohne weiteres entlassen werden kann (und soll), andererseits die Entwicklung hin zu höherwertigem Personalvermögen bei diesem Trägerkreis auf Grund der Grenzen der persönlichen Entwicklungsmöglichkeiten äußerst schwer, langwierig, wenn nicht partiell ganz unmöglich ist. Insoweit liegt es nahe, dass arbeitsgesellschaftliche Prioritäten dominieren, wenn Arbeit, die technisch erledigt werden könnte, weiterhin personell bewerkstelligt wird oder sog. Pseudoarbeiten vergeben werden, die nicht unbedingt erforderlich, aber auch nicht sinnlos sind.2 Der Personalbestand der Verwaltungsbetriebe bleibt weiter hoch, weil die produktivitätssteigenden Potenziale der Informationstechnik für seinen Abbau bisher noch nicht genutzt worden sind.3 Personalvermögen, das auf Technik bzw. Medien übertragen wird, zählt definitionsgemäß nicht mehr zum individuellen bzw. institutionellen Personalvermögen. Offen bleibt die Frage, inwieweit hohes und höchstes Personalvermögen in unserer fortschrittlichen Dienstleistungsgesellschaft in instrumentale Arbeit transformiert werden kann.4 Bereits 1983 hat HAEFNER prognostiziert, dass der Mensch „sowohl im motorisch-manuellen als auch im kognitiven Bereich grundsätzlich durch ‚billige’ Technik ganz substituierbar ist“.5 Während der Substitutionsprozess zunächst an der Basis der Qualifikationshierarchie beginnt, wandert er bereichsabhängig unterschiedlich schnell weiter zu hohen und höchsten Personalvermögen. Wo die Grenzen der Substitution sind, kann zum heutigen Zeitpunkt nicht mit Bestimmtheit gesagt werden.6 1

Vgl. Ortner, 2004a, S. 5; auch: Strohmeier, 2004, Sp. 911. Vgl. Ortner, 2000, S. 35. Vgl. Reinermann, 2003, S. 388. 4 Nach den Zahlen einer Siemens-Studie von 1982 waren damals schon 40 - 70 % aller Büroarbeiten formalisierbar, d. h. wahlweise von Menschen oder Maschinen zu erledigen; vgl. Ratzke, 1982, S. 467. 5 Haefner, 1983, S. 63. 6 Vgl. Ortner, 2000, S. 31. 2 3

46

2.4

2 Begriffliche Grundlagen

Zusammenfassung

In Differenz zu gewinnorientierten Wirtschaftsbetrieben wird für das zu untersuchende Erfahrungsobjekt, alle rechtlich geschaffenen Einrichtungen von Verwaltungsträgern, der Terminus Verwaltungsbetrieb gewählt. Das Erfahrungsobjekt wird mittels prägender Merkmale, insbesondere hinsichtlich der Gesamtzielsetzung und Finanzierung von den Betrieben der Wirtschaft abgegrenzt und anhand eines verwaltungsbetrieblichen Strukturgitters bezogen auf die Dimensionen Systeme, Funktionen und Bestände beschrieben. Es schließt sich eine verwaltungswirtschaftliche Definition des Erfahrungsobjektes an, bei der ebenso verwaltungswissenschaftliche Aspekte einbezogen werden. Die (elektronische) Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben wird mit dem Terminus (mediengestützte) Behördenkommunikation – (m)BKom – belegt und als verwaltungsbetrieblicher interner oder externer Prozess klassifiziert. Informationen werden als Beschreibungen von Sachverhalten definiert, die für den Empfänger subjektiv neu und im Hinblick auf die Behördenziele relevant sind. Quantifizierte Informationen stellen Daten dar, liegen diese in strukturierter und jederzeit abrufbarer Form vor, handelt es sich um Wissen. Redundante oder zur Aufgabenerfüllung nicht notwendige Sachverhaltsbeschreibungen werden dagegen als (elektronische) Nachrichten bezeichnet. Der Begriff Kommunikation steht für das Austauschen von Informationen zwischen Individuen oder Institutionen. Institutionelle Kommunikation liegt vor, sofern es sich bei dem Sender um eine Institution handelt; sie wird von der individuellen, von einer Person initiierten Kommunikation unterschieden. Das Personalvermögen wird als Gesamtheit der Qualifikationen und Motivationen einschließlich deren Entwicklungspotenziale von Personen interpretiert. Bedingt durch die multiplikative Verknüpfung von Qualifikationen und Motivationen müssen beide Komponenten zusammenkommen, damit eine konkrete Arbeitsleistung entsteht. Das individuelle Personalvermögen einer Person bestimmt sich aus der Summe aller Einzelprodukte der Ausprägungsgrade der einzelnen Qualifikationen und Motivationen. Die Summen der Einzelprodukte der von den Mitarbeitern zur Verfügung gestellten und von einem Verwaltungsbetrieb nutzbaren Grade an individuellen Personalvermögen bestimmen dessen institutionelles Personalvermögen. Dieses wird qualitativ in einzelne Personalvermögenselemente differenziert, die sich zu Personalvermögensanteilen und -segmenten zusammenfassen lassen. Durch Transformation der qualifikatorischen Komponente bei gleichzeitiger Elimination der Motivationskomponente sind bestimmte verwaltungsbetriebliche Personalvermögen durch reale Arbeit substituierbar.

3 Behördenkommunikation (BKom)

3

47

Behördenkommunikation (BKom)

Die Kommunikation in und von Organisationen1 ist der Gegenstand des wissenschaftlichen Untersuchungsfeldes der Organisationskommunikation.2 Sofern die spezielle Organisationsform der Wirtschaftsbetriebe betrachtet wird, hat sich für deren institutionelle Kommunikation in Literatur und Praxis der enger gefasste Begriff Unternehmenskommunikation etabliert.3 Für den vom Wirtschaftsbetrieb dichotom abgegrenzten Verwaltungsbetrieb4 existiert indes keine allgemein angewandte Bezeichnung für die institutionelle Kommunikation, sondern verschiedene nebeneinander genutzte Termini. REINERMANN

verwendet im Kontext der Regierung und Verwaltung den Begriff Verwaltungsin-

formation, mit dem der gesamte Prozess des Informierens der politischen und administrativen Entscheidungsträger sowie der Öffentlichkeit beschrieben wird.5 Der Begriff ist für diese Arbeit nicht weiterführend, da er einerseits die Gubernative einbezieht, andererseits durch die Wortwahl Information bereits per definitionem die Einwegausrichtung unterstreicht. HERGER gebraucht zielführender den Terminus Verwaltungskommunikation,6 vernachlässigt jedoch eine explizite Begriffsdefinition. Die Bezeichnung ist nur durch Modelltransfer aus seiner Beschreibung der Organisationskommunikation abzuleiten. Erwähnenswert ist bei HERGER zwar die spezielle Ausweisung der politisch motivierten Regierungskommunikation als eine besondere Form der Verwaltungskommunikation; diese Variante wird jedoch durch die Eingrenzung des Erfahrungsobjektes unlängst ausgeschlossen.7 Der von ORTNER eingeführte und hier verwendete Begriff Behördenkommunikation (BKom) für die Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben8 wird von Praktikern erst vereinzelt beliehen.9 Insgesamt ist daraus die Annahme abzu1

Vgl. Theis-Berglmair, 2003, S. 18; auch: Theis, 1994, S. 13; Rogers/Agarwala-Rogers, 1976, S. 10. Der Begriff Organisationskommunikation findet erst seit kurzem im deutschsprachigen Raum größere Verbreitung und wird bereits innerhalb der Fachgruppe der Deutschen Gesellschaft für Publizistik und Kommunikationswissenschaft (DGPuK) verwendet; vgl. Theis-Berglmair, 2003, S. 17 f.. Gelegentlich wird die Organisationskommunikation missverständlich nur mit der internen Unternehmenskommunikation gleichgesetzt; s. Zerfaß, 1996, S. 290. 3 Vgl. Mast, 2002, S. 7; auch: Zerfaß, 1996, S. 287 m. w. N.; Steinmann/Zerfaß, 1995, S. 18. A. M. sind KOTLER/BLIEMEL, nach denen die Unternehmenskommunikation zum Aufgabenbereich der Öffentlichkeitsarbeit zählt; s. Kotler/Bliemel, 2001, S. 1002. 4 S. o. Kap. 2.1.1. 5 Vgl. Reinermann, 2004, S. 3. 6 S. Herger, 2004, S. 172. 7 S. o. Kap. 2.1 u. 2.1.4. 8 Vgl. Ortner, 2002a, S. 2 f.. 9 S. exemplarisch Landesregierung Brandenburg, 2004, S. 41. 2

M. L. Bornschein, Mediengestützte Behördenkommunikation, DOI 10.1007/978-3-8349-8756-3_3, © Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010

48

3 Behördenkommunikation (BKom)

leiten, dass die BKom noch nicht im Fokus eines eigenständigen wissenschaftlichen und insbesondere ökonomisch ausgerichteten Untersuchungsfeldes steht, sondern vielmehr von der Organisationskommunikation mitgedacht wird.1 Daher ist es notwendig, eine wissenschaftlich fundierte Konzeption der BKom durch Spiegelung brauchbarer Erkenntnisse aus vorhandenen Theorien und Konzepten der Literatur herzuleiten. Organisationskommunikation Kommunikation in und von Organisationen

Unternehmenskommunikation Kommunikation in und von Wirtschaftsbetrieben

Behördenkommunikation (BKom) Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben

Abb. 4:

Einordnung der BKom

3.1

Begründung eines ökonomischen Erkenntnisinteresses

Seit Ende der 80er Jahre ist ein verstärktes Ausmaß des Ökonomisierungsprozesses der öffentlichen Verwaltung zu beobachten.2 Auf Grund entsprechender politischer Vorgaben steigt die Bedeutung des Topos Wirtschaftlichkeit in Verwaltungsbetrieben; sie wird zum primären Ziel von Verwaltungsreformen und zu einem zentralen Leitbild für Verwaltungsbetriebe erklärt.3 International wird der Prozess der ökonomisch ausgerichteten Verwaltungsmodernisierung mit dem Schlagwort New Public Management (NPM)4 bezeichnet.5 Im Fokus aller Varianten steht dabei das Knappheitsproblem im öffentlichen Bereich, das es, anknüpfend an die Argumentation von CHMIELEWICZ, wonach sich ökonomische Probleme nicht nur durch das Streben nach Gewinnmaximierung, sondern alternativ durch betriebliche Güterknappheit charakterisieren lassen,6 durch ein verstärktes Denken und Handeln in ökonomischen Kategorien möglichst optimal zu

1

Publikationen, die sich mit der Kommunikation speziell von öffentlichen Verwaltungen auseinandersetzen, sind zwar vorhanden, sie beschäftigen sich jedoch hauptsächlich mit technischen Aspekten; s. z. B.: Hertel, 2001; Hollah, 1984. 2 Vgl. Löffler, 2003, S. 19. Theoretisch wurde die Ökonomisierung des Staates durch liberale Wirtschaftstheorien, die Theorie der Wohlfahrtsökonomie, den Public-Choice-Ansatz und die österreichische Schule unterstützt; vgl. ders., 2003, S. 20-22. Zur Ökonomisierung im „außerwirtschaftlichen“ Bereich s. ausführlich: Schneider, 2001, S. 317-345. 3 Vgl. Schliesky, 2007, S. 1453 f.. S. a.: Koalitionsvertrag von CDU und SPD, 2005, S. 11 u. S. 14 f.. 4 S. ausführlich z. B.: Schröter/Wollmann, 1998; Naschold/Bogumil, 2000; Schedler/Proeller, 2000, S. 5. 5 Vgl. Löffler, 2003, S. 22; auch: Sander/Langer, 2004, S. 88. 6 S. o. Kap. 2.1.

3 Behördenkommunikation (BKom)

49

überwinden gilt. Solange das grundsätzliche ökonomische Problem der Mittelknappheit nicht ausgeräumt ist, stellt wirtschaftliches bzw. ökonomisches Handeln einen prinzipiell anzustrebenden Wert dar.1 „Eine Wirtschaftlichkeit als Selbstzweck, als Wert ‚per se’, ist [jedoch] denklogisch ausgeschlossen; die Wirtschaftlichkeit kann nur mit Hilfe eines materiellen Bezugsobjektes beurteilt werden.“2 Sie bildet als Teil des öffentlich-rechtlichen Verhaltensrechts insoweit einen Handlungsmaßstab für Verwaltungsbetriebe; das klassische Instrument zu ihrer Erreichung ist der Wettbewerb.3 Daher äußert sich das Phänomen der Ökonomisierung u. a. in der Kommerzialisierung von Bürgerbeziehungen durch Privatisierung und in der Marktorientierung von öffentlichen Dienstleistungen.4 Die deutschen Reformbemühungen haben sich bisher jedoch auf die Modernisierung der Binnenstrukturen von Verwaltungsbetrieben beschränkt.5 Erst in jüngster Zeit erfolgt eine Erweiterung der Modernisierungsbestrebungen um die Reformfelder der Marktund Bürgerorientierung; aktuelle Themen wie Electronic Government, strategisches Management oder wirkungsorientierte Steuerung deuten diese Richtung an.6 In diesem Zusammenhang stellt das Wirtschaftlichkeitsprinzip ein Modalprinzip dar, das für die Art und Weise der Aufgabenerledigung, mithin für die Gestaltung und Steuerung von Geschäftsprozessen bzw. Verwaltungsverfahren bei vorhandenen Beurteilungs- und Ermessensspielräumen, heranzuziehen ist.7 Der Wortlaut einschlägiger Normen, die bei der Aufstellung und Ausführung des Haushalts(planes) zur Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verpflichten,8 belegt diesen handlungsbezogenen Charakter. Sofern über die Relevanz der Wirtschaftlichkeit als einen ex post Beurteilungsmaßstab für verwaltungsbetriebliches Handeln hinaus ebenso marktliche Austauschprozesse für bestimmte Absatzgüter von Verwaltungsbetrieben nachgewiesen werden können, generiert ökonomisches Denken ebenso zur Handlungsmaxime für einen Markt, in dem Anbieter und Nachfrager von verwaltungsbetrieblichen Wirtschaftsgütern zusammentreffen. Dieser Frage wird bezogen auf die Absatzgüter der BKom, die institutionellen Informationsgüter, nachzugehen sein. 1

Vgl. Ortner, 2002e, S. 28 m. w. N.. Schliesky, 2007, S. 1456 (mit einem indirekten Zitat von Arnim, 1988, S. 36 f.). Vgl. Schliesky, 2007, S. 1455 f. u. S. 1462. S. weiterführend Schliesky, 1997. 4 Vgl. Reichard, 2003, S. 119. 5 Von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) wurde Anfang der 90er Jahre das Neue Steuerungsmodell erarbeitet und verbreitet, das sich mit dem internen Verwaltungsmanagement befasst; vgl. KGSt, 1991 u. 1993. 6 Vgl. Reichard, 2003, S. 122 u. S. 140. 7 Vgl. Schliesky, 2007, S. 1460 f.. 8 S. § 6 Abs. 1 HGrG, § 7 Abs. 1 Satz 1 LHO. 2 3

50

3.1.1

3 Behördenkommunikation (BKom)

Legitimation verwaltungswirtschaftlichen Handelns

Ausgangspunkt jeder wirtschaftlichen Betätigung ist ein „Spannungsverhältnis zwischen Bedarf und Deckungsmöglichkeit“.1 Nahezu unbegrenzten menschlichen Bedürfnissen stehen geeignete, aber von Natur aus knappe Güter gegenüber, so dass deren Tausch zur notwendigen Voraussetzung für die Überwindung individueller Knappheit wird.2 Wirtschaftliches Handeln ist somit auf die mittelbare Befriedigung individueller Bedürfnisse bzw. auf die Erreichung erstrebter Ziele ausgerichtet.3 Ökonomisches Denken setzt daher das Erkennen eines derzeitigen oder zukünftigen Mangels an einem bestimmten Gut voraus, der im ökonomischen Sprachgebrauch als Bedarf bezeichnet wird.4 Im Hinblick auf den festgestellten Bedarf zielt wirtschaftliches Handeln darauf ab, die erkannte Engpasssituation möglichst optimal zu überwinden. Da knappe Mittel jeweils um alternative Einsätze konkurrieren,5 wird ein begrenzt rationaler,6 planender, vergleichender und wählender Entscheidungsprozess über die Herstellung und den Ver- bzw. Gebrauch von Gütern vorausgesetzt.7 Dieser hat sich an dem rein formalen ökonomischen Prinzip resp. Wirtschaftlichkeitsprinzip8 in seiner mengen- oder wertmäßigen Formulierung zu orientieren.9 Das Erreichen von Optimalzuständen kann jedoch nur angestrebt werden, indem ein möglichst optimales Verhältnis zwischen den Input- und Output-Größen (mengenmäßige Ebene) oder zwischen Kosten- und Leistungs-Größen bzw. Aufwands- und Ertrags-Größen (wertmäßige Ebene) geplant wird. Die möglichst günstige Zweck-Mittel-Relation drückt sich in den Varianten aus, einen bestimmten Zweck mit geringem Einsatz von Mitteln (Minimalprinzip) oder mit einem bestimmten Einsatz von Mitteln einen maximalen Zweck (Maximalprinzip) zu erreichen.10 In Verwaltungsbetrieben haben Rechtsregeln gegenüber Wirtschaftlichkeitserwägungen jedoch Vorrang, sofern diese keinen Spielraum gewähren.11

1

Wöhe, 1993, S. 1; auch: Kosiol, 1966, S. 238. Vgl. Wöhe, 1993, S. 1; auch: Schierenbeck, 2003, S. 1; Picot/Dietl/Frank, 2002, S. 1-3. Vgl. Kosiol, 1966, S. 11; auch: Steinebach, 1998, S. 52. 4 Vgl. Mag, 1988, S. 762. 5 Vgl. Mag, 1988, S. 764 u. S. 773; auch: Wöhe, 1993, S. 1. 6 Den neoklassischen und industrieökonomischen Theorien liegt das Menschenbild des vollkommen informierten, rationalen Akteurs zu Grunde (traditioneller homo oeconomicus). Die neue Institutionenökonomie geht dagegen vom Menschenbild des begrenzt rationalen Akteurs aus (moderner homo oeconomicus); vgl. Möller, 2002, S. 25. 7 Vgl. Wöhe, 1993, S. 1; auch: Kosiol, 1966, S. 12. 8 Das ökonomische Prinzip stimmt nach vorherrschender juristischer Meinung mit dem Wirtschaftlichkeitsprinzip überein; vgl. Mühlenkamp, 2003, S. 57; auch: Ortner, 2002e, S. 27. Die Termini ökonomisch und wirtschaftlich werden folglich in dieser Arbeit synonym verwendet. 9 Vgl. Wöhe, 1993, S. 1; auch: Heinen, 1966, S. 67 f.. 10 Vgl. Steinebach, 1998, S. 56; auch: Schierenbeck, 2003, S. 3; Mag, 1988, S. 765; Gornas/Beyer, 1991, S. 43; Fischer-Menshausen, 1983, S. 988. 11 Vgl. Arnim, 1988, S. 93 f.. 2 3

3 Behördenkommunikation (BKom)

51

Hinsichtlich des ökonomischen Handelns greifen für Verwaltungsbetriebe einschlägige Rechtsvorschriften wie § 6 HGrG, § 7 BHO / LHO und mittelbar Art. 114 Abs. 2 GG zur Bewirtschaftung der ihnen anvertrauten, treuhänderisch verwalteten und verwendeten Steuergelder entsprechend des politischen Auftrages. In den Vorschriften ist das Wirtschaftlichkeitsprinzip festgeschrieben,1 das dort eine zusätzliche Konkretisierung durch das Sparsamkeitspostulat erfährt und bei der Aufstellung und Ausführung des Haushalts(planes) zu beachten ist.2 Diese Grundsätze heben als eine rein finanzwirtschaftliche Kategorie den verwaltungsbetrieblichen Charakter der Wirtschaftlichkeit explizit hervor, da sie die Inanspruchnahme eines möglichst geringen Finanzbedarfs für die zuvor festgelegten notwendigen staatlichen Aufgaben fordern und sich somit auf reine Ausgaben-Einnahmen- bzw. Ziel-Mittel-Relationen beziehen.3 Da ein absolut sparsamer Mitteleinsatz ebenso zur Unwirtschaftlichkeit führen kann wie Mittelverschwendung, relativiert der Wirtschaftlichkeitsaspekt das Sparsamkeitspostulat dahingehend, dass im Allgemeinen ein optimales Verhältnis von Input und Output anzustreben ist, d. h., dass Ausgaben in jedem Fall sinnvoll zu tätigen sind. Ob diesen Grundsätzen Rechnung getragen wird, unterliegt einer strengen Beobachtung durch eine Vielzahl von Stellen. Neben den routinemäßigen Prüfungen der Innenrevision oder des Landesrechnungshofes können parlamentarische Kontrollausschüsse Ermittlungen oder Sonderuntersuchungen durchführen. Auch privaten Gruppen4 gegenüber müssen die Entscheidungen über die Verwendung der Steuergelder standhalten, da die Ausgabenpolitik und -praxis der Verwaltungsbetriebe von selbigen kritisch beobachtet werden.5 Für die Wirtschaftlichkeitsmessung und -beurteilung „bedarf es [jedoch noch] der Normierung moderner Steuerungsinstrumente wie Controlling, Kosten- und Leistungsrechnung, Kostentransparenz mit Hilfe einer kaufmännischen Buchführung oder ein automatisiertes Berichtswesen auf der Basis von Benchmarking und Kennzahlen.“6 1

Zu den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit s. exemplarisch Schmidt, 2006, S. 46-50. Anmerkung: In den genannten Vorschriften existiert keine Legaldefinition des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes. Die Begriffe Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit werden in der Literatur unterschiedlich zueinander angeordnet: 1. Beide werden gleichrangig betrachtet. 2. Sparsamkeit wird der Wirtschaftlichkeit als eine besondere Form untergeordnet. 3. Sparsamkeit wird der Wirtschaftlichkeit übergeordnet / vorgeschaltet. Vgl. Gornas/Beyer, 1991, S. 41 u. S. 46 f.; auch: Reichard, 1987, S. 11; Fuchs, 1979, S. 35; Steinebach, 1998, S. 57 m. w. N.. 3 Vgl. Steinebach, 1998, S. 57; auch: Fischer-Menshausen, 1983, S. 988. 4 Z. B. Bund der Steuerzahler e. V. (BdSt), zu dessen Zielen insbesondere die Wahrung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der öffentlichen Verwaltung gehören; vgl. Brockhaus Enzyklopädie, 1987, Bd. 4, S. 136. Darüber hinaus zählen auch Verbände, Medien, Oppositionsparteien, Wirtschaftsunternehmen etc. zu den kritischen Beobachtern öffentlich-rechtlichen Handelns. 5 Vgl. Kotler/Bliemel, 2001, S. 405. 6 Schliesky, 2007, S. 1462; vgl. ähnlich auch: Wimmer, 2004, S. 131 f.; Gornas/Beyer, 1991, S. 47. 2

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3 Behördenkommunikation (BKom)

Aufbauend auf der allgemeinen Darstellung wirtschaftlichen Handelns und den gesetzlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit kann verwaltungswirtschaftliches Handeln explizit beschrieben werden als ƒein begrenzt rationaler, planender, vergleichender und wählender Entscheidungsprozess ƒüber die Disposition knapper verwaltungsbetrieblicher Güter (Personal-, Sach-, Finanz-, Informationsvermögen), ƒder, die Art und Weise der verwaltungsbetrieblichen Handlungsausführung betreffend, als ex post Beurteilungsmaßstab angewandt, ƒverwaltungswirtschaftliches Handeln an dem ökonomischen Prinzip in seiner mengen- oder wertmäßigen Formulierung ausrichtet, d. h., ein möglichst optimales Verhältnis zwischen Input- und Output-Größen oder zwischen Kosten- und Leistungs-Größen bzw. Aufwands- und Ertrags-Größen anstrebt und ƒsich dabei entweder an dem Minimal- oder Maximalprinzip orientiert, ƒmit dem Ziel, eine verwaltungsbetriebliche Engpasssituation zur Erfüllung politischer Vorgaben möglichst optimal zu überwinden und ƒsomit der Erreichung angestrebter institutioneller Ziele und im Ergebnis der Bedürfnisbefriedigung einzelner Bürger, Institutionen oder der Gesellschaft zu dienen, ƒinsoweit Rechtsregeln entsprechende Ermessens- und Entscheidungsspielräume bei der Entscheidungsfindung belassen. 3.1.2

BKom im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess

Interne und externe institutionelle Kommunikation sind die Voraussetzung für das Funktionieren und die Zielerreichung eines jeden Betriebes.1 Für Verwaltungsbetriebe gilt diese Feststellung in besonderem Maße, da der gesamte verwaltungsbetriebliche Leistungserstellungsprozess2 – eingeteilt in die Funktionen Beschaffung, Leistungserstellung und Absatz einschließlich der jeweiligen Lagerung, bei Informationen Speicherung genannt,3 – von der Bestandsgröße Informationsvermögen geprägt wird.4 Die Weitergabe von Informationen begleitet und lenkt den gesamten Güterstrom dahingehend,5 dass diese ein „miteinander vermaschtes Güter- und Informationssystem“6 bilden. Informati1

Vgl. Mast, 2002, S. 244; auch: Mag, 1988, S. 768; Reichwald, 1993, S. 449; Bode, 1997, S. 449. In der betriebswirtschaftlichen Fachliteratur wird der Leistungsbegriff sehr heterogen – abhängig von der angesprochenen Leistungsdimension – verwendet; vgl. Becker, 2002, S. 320 f.. S. grundlegend zum Begriff und Wesen der betrieblichen Leistung z. B. Engelhardt, 1966, S. 159-163. Unter dem Begriff Leistung wird in dieser Arbeit das (gelungene) Ergebnis eines verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozesses in seiner mengenmäßigen Ausprägung verstanden, z. B. als Anzahl bearbeiteter Verwaltungsakte oder als Wert des Prozessergebnisses (bewerteter mengenmäßiger Output). 3 Vgl. Steinebach, 1998, S. 76 u. S. 213; auch: Gutenberg, 1990, S. 57; Ortner, 2002, S. 6. 4 Vgl. Steinebach, 1998, S. 267; auch: Picot, 2001a, S. 1; Engelhardt, 1989, S. 280; Meffert, 1986, S. 24. 5 Vgl. Reichard, 1987, S. 48 f.; auch: Hahne, 1997, S. 79. 6 Chmielewicz, 1971, S. 589. 2

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3 Behördenkommunikation (BKom)

onen nehmen in diesem „System“ unterschiedliche Rollen ein. Aus produktionswirtschaftlicher Sicht sind sie Beschaffungsgut bzw. Produktionsfaktor, Zwischenprodukt und Endprodukt oder Absatzgut.1 Aus managementtheoretischer Sicht können Informationen als Lenkungsinstrument des Leistungserstellungsprozesses verwendet werden.2 Informationen sind gleichsam die Voraussetzung und das Ergebnis des Informierens,3 denn Input jeder Leistungserstellung der Verwaltungsbetriebe sind u. a. Informationen, die durch den Einsatz von Personalvermögen oder realer Arbeit in höherwertige bzw. mindestens gleichwertige Informationen transformiert und anschließend intern oder extern distribuiert werden (Output). Da die Qualität dieser Informationen nicht nur von ihrem Inhalt, sondern ebenso von der optimalen Informationsverarbeitung i. w. S. abhängt, kommt der internen und externen institutionellen BKom eine besondere Bedeutung im Hinblick auf die optimale Erreichung der Behörenziele zu. Häufig wird dieser Zusammenhang jedoch (noch) verkannt, da Kommunikationsmaßnahmen Kosten verursachen, unterlassene Kommunikationsmaßnahmen aber scheinbar nicht. Defizite machen sich oft nur verdeckt bemerkbar, bspw. durch Qualitätsmängel der Absatzleistungen, Bürgerunzufriedenheit, Absentismus4 der Mitarbeiter oder nicht gewünschte Mitarbeiterfluktuation.5 Gravierend ist zudem die Tatsache, dass Versäumnisse im Bereich der BKom kumulative Langzeitwirkungen entfalten und Ursachen später nicht mehr eindeutig zugeordnet werden können.6

interne / externe Beschaffungsmärkte

Beschaffung von Produktionsgütern

Produktion verwaltungsbetrieblicher Leistungen

Absatz verwaltungsbetrieblicher Leistungen

interne / externe Absatzmärkte

Institutioneller Kommunikationsprozess (BKom)

Abb. 5: 1

BKom im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess Quelle: in Anlehnung an Hieber, 2003, S. 61.

Vgl. Welter, 2004, S. 564 f.; auch: Knoblich/Beßler, 1985, S. 560; Bode, 1997, S. 449 m. w. N.. Vgl. Chmielewicz, 1969, S. 88. Vgl. Bode, 1997, S. 453; auch: Picot, 1989, Sp. 780; Kosiol, 1966, S. 162 f.. 4 Der Begriff Absentismus beschreibt Abwesenheitszeiten, die aus dem motivational bedingten Entschluss eines Mitarbeiters zur Abwesenheit von der Arbeit resultieren; vgl. Schmidt, 2004, Sp. 2. S. a. weiterführend zu den Ursachen von Absentismus: ders., 2004, Sp. 3-7. 5 Bei dem Phänomen Fluktuation wird zwischen natürlicher und geplanter Variante differenziert. Bei der geplanten Fluktuation ist die gewünschte, von dem Verwaltungsbetrieb gewollte Form von der nicht gewünschten Form zu unterscheiden; vgl. Nieder, 2004, Sp. 758. 6 Vgl. Mast, 2002, S. 246. 2 3

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3 Behördenkommunikation (BKom)

Der in Abbildung 5 dargestellte Leistungserstellungsprozess entspricht dem Produktionsbegriff i. w. S.,1 mithin der Be- und Verarbeitung von beschafften, eingegangenen oder von den Personalvermögensträgern selbst erzeugten Informationen, der Herbeiführung von Entscheidungen durch Kombination und Verarbeitung von Informationen und der Leistungserbringung an den Abnehmer.2 Verwaltungsbetriebe können i. d. S. als Produktionsbetriebe für staatliche Leistungen, wie z. B. von Verwaltungs- oder Realakten (Auskünften, Berichten etc.)3 aufgefasst werden. Dabei überwiegt die büromäßige Leistungserstellung,4 die durch den Einsatz von Personalvermögen als dominierender Produktionsfaktor, den typischen Bürobetriebsmitteln (Räumen, Maschinen, IuK-Anlagen etc.) und Werkstoffen (Papier, Kleinmaterial, Energie etc.) gekennzeichnet ist.5 Unter Produktion i. e. S. wird allein die Umwandlung der Produktionsfaktoren6 in Absatzgüter verstanden, d. h. die Aufbereitung von Informationen als Teilaktivität der institutionellen Kommunikation. Der Wert der weitergegebenen Informationen hängt entscheidend von diesem Vorgang ab, denn bei lediglich „durchgereichten“ Informationen wird dauerhaft kein Mehrwert produziert, womit letztendlich sogar die Betriebseigenschaft der Institution in Frage zu stellen ist. Die externe Leistungsabgabe, d. h. die Verwertung der erstellten verwaltungsbetrieblichen Leistungen durch Abgabe an Dritte,7 wird im erwerbswirtschaftlichen Bereich mit dem Begriff Absatz bezeichnet. Dort steht die Kommunikationspolitik als ein Element des Marketing-Mixes im Brennpunkt der externen Marketingaktivitäten, um das „Überleben“ in einem durch Wettbewerb gekennzeichneten Markt zu sichern. Der Terminus Absatz ist in Verwaltungsbetrieben nicht üblich, da diesen ein marktorientiertes Denken und somit der Einsatz absatzpolitischer Instrumente zur Bedarfslenkung und -stimulierung noch weitgehend fremd sind.8 Die Bedeutung der externen BKom wird in der Praxis derzeit eher an der politisch forcierten Herausforderung der Verwaltungsbetriebe, 1

Vgl. Steinebach, 1998, S. 267. Vgl. Reichard, 1987, S. 56; auch: Ortner, 2002e, S. 62; Gornas/Beyer, 1991, S. 90 u. S. 93. Vgl. Maurer, 2000, § 15, Rn. 1 f.. 4 Vgl. Steinebach, 1998, S. 59 u. S. 268. Er grenzt die büromäßige von der gewerblichen Leistungserstellung, z. B. von Regie- oder Eigenbetrieben, ab. Da diese Institutionen per definitionem nicht zu den Verwaltungsbetrieben gehören, wird ausschließlich die büromäßige Leistungserstellung untersucht. 5 Vgl. Gornas/Beyer, 1991, S. 93. 6 Zu den Produktionsfaktoren der Nationalökonomen zählten Arbeit, Kapital und Boden, wobei diese klassische Dreiteilung später einer Gruppierung in materielle und personelle Produktionsfaktoren gewichen ist; personelle Produktionsfaktoren entsprechen in ORTNERS Terminologie dem Personalvermögen; vgl. Ortner, 2000, S. 11. Die Produktionsfaktoren kommen quasi den Beständen der Verwaltungsbetriebe gleich; beide Termini sind im jeweiligen Kontext zu verstehen. 7 Vgl. Steinebach, 1998, S. 275; auch: Reichard, 1987, S. 58. 8 Vgl. Gornas/Beyer, 1991, S. 98; auch: Rieger, 1985, S. 1; Chmielewicz, 1971, S. 590. 2 3

3 Behördenkommunikation (BKom)

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„im Stile eines Dienstleistungsunternehmens Service zu erbringen“,1 festgemacht. Demgegenüber ist die interne Leistungsabgabe in Form von Informationsvermögen bereits gegenwärtig auf Grund der arbeitsteiligen Bildung von Subsystemen sowie der Kooperation der dort tätigen Akteure und der Koordination ihrer Aktivitäten für die Erreichung der Behördenziele essenziell.2 „Mitarbeiten kann nur, wer mitdenken kann, mitdenken kann nur, wer informiert ist.“3 Die Erfüllung von Fach- und Führungsaufgaben ist ohne verfügbare Informationen kaum möglich, mit PICOT/FRANK gesprochen sind Informationen „die unternehmerische Ressource schlechthin“.4 Unter dem Begriff Beschaffung wird das Verfügbarmachen aller notwendigen verwaltungsbetrieblichen Produktionsfaktoren verstanden,5 mithin auch des Informationsvermögens, wobei der Erwerb dieses Produktionsfaktors dem Einsatz aller anderen Produktionsfaktoren vorgelagert ist.6 Auf den externen Beschaffungsmärkten sind Verwaltungsbetriebe ebenso wie Wirtschaftsbetriebe marktwirtschaftlich verflochten; Besonderheiten wie z. B. öffentliche Ausschreibungen gegenüber Zulieferern betreffen nur monopsonistische Aspekte.7 Die externe BKom dient in diesem Kontext als beschaffungspolitisches Instrument,8 bspw. im Rahmen der Akquisition von Personalvermögen. Darüber hinaus kann die externe BKom die Beschaffung von Informationen, die der Bürger für die Herstellung bestimmter verwaltungsbetrieblicher Leistungen beizubringen hat, durch gezielte Informationen bereits im Vorfeld optimieren. Als Schnittstelle zur Politik übt sie zudem einen nicht zu unterschätzenden Einfluss auf die Entscheidungsfindung der Regierung, des Parlaments und der Parteien aus,9 die anschließend in Form von Gesetzen, Verordnungen, Plänen, Programmen etc. wiederum in den Leistungserstellungsprozess der Verwaltungsbetriebe eingehen,10 womit sich ein Informationskreislauf im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess schließt. Da die internen Beschaffungsmärkte den internen Absatzmärkten entsprechen, kann die oben geführte Argumentation auf die internen Beschaffungsvorgänge übertragen werden.

1

LeMar, 2001, S. 328. Vgl. Staehle, 1999, S. 577; auch: Kosiol, 1966, S. 169 f.; Steinebach, 1998, S. 51; Reichwald, 1993, S. 449; Kunczik, 2002, S. 200 u. S. 237. 3 Kalmus, 1982, S. 94. 4 Picot/Frank, 1988, S. 544; vgl. ähnlich: Knoblich/Beßler, 1985, S. 559. 5 Vgl. Steinebach, 1998, S. 243; auch: Gornas/Beyer, 1991, S. 78; Reichard, 1987, S. 50. 6 Vgl. Picot, 1990, S. 7. 7 Vgl. Chmielewicz, 1971, S. 591. 8 Vgl. Reichard, 1987, S. 51. 9 Vgl. Reinermann/Lucke, 2002, S. 10; auch: Katz, 2002, § 21, Rn. 449. 10 Vgl. Eichhorn, 1997, S. 29. 2

56

3.1.3

3 Behördenkommunikation (BKom)

Nachweis von begrenzt marktlichen Austauschprozessen

Anknüpfend an die Darstellung der Bedeutung der BKom im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess und ihrer damit einhergehenden Ausrichtung als materielles Bezugsobjekt zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit wird vorbereitend auf die Adaption marketingtheoretischer Elemente in der BKom der Versuch unternommen, marktliche Austauschprozesse für bestimmte Absatzgüter von Verwaltungsbetrieben, die institutionellen Informationsgüter, nachzuweisen. Gelingt das Vorhaben, können diese konsequent als verwaltungsbetriebliche Wirtschaftsgüter interpretiert und auf internen und externen Informationsgütermärkten unter Zugrundelegung marktlicher Steuerungsmechanismen getauscht werden. Bevor jedoch derartige Tauschbeziehungen als konstitutives Merkmal für einen Markt im Hinblick auf institutionelle Informationsgüter und in Abgrenzung zu den verwaltungsbetrieblichen echten Hauptleistungen nachgewiesen werden, sind einerseits das Spektrum der Absatzleistungen von Verwaltungsbetrieben näher zu spezifizieren, andererseits Besonderheiten institutioneller Informationsgüter gegenüber herkömmlichen Absatzleistungen herauszuarbeiten. Da Verwaltungsbetriebe i. d. R. keine materiellen Güter produzieren, werden ihre Absatzleistungen, somit auch die institutionellen Informationsgüter, gewöhnlich unreflektiert als Dienstleistungen eingeordnet.1 In der Betriebswirtschaftslehre ist dieser Begriff bisher jedoch nicht eindeutig festgelegt.2 Eine Präzisierung des Gegenstandsbereiches durch negative Abgrenzung gegenüber den Sachgütern3 oder durch Aufzählen bestimmter Branchen bzw. Leistungen4 führt im Rahmen dieser Arbeit zu keinem brauchbaren Ergebnis. Der NPM-Ansatz umgeht das Problem zwar durch ausschließliche Nutzung des übergeordneten Produktbegriffes,5 verhindert damit aber den Weg für eine weitergehende Klassifizierung verwaltungsbetrieblicher Absatzleistungen und damit die Chance, begrenzt marktliche Austauschprozesse nachweisen zu können. 1

Vgl. Eichhorn, 1997, S. 29; auch: Hilke, 1989, S. 39-41; Steinebach, 1998, S. 213; Gornas/Beyer, 1991, S. 76 u. S. 85; Reichard, 1987, S. 47 m. w. N.; Kotler/Bliemel, 2001, S. 771. Diese Einordnung bezieht sich sowohl auf die Tätigkeiten der leistenden als auch der ordnenden Verwaltung; vgl. Menger, 1960, S. 298 f.. A. M. ist HEINEN, der zwischen Gewährleistungs- (z. B. Polizei, Finanzbehörden), Sach- und Dienstleistungsbetrieben differenziert; vgl. Heinen, 1992, S. 118. 2 Vgl. Picot/Dietl/Frank, 2002, S. 410; auch: Engelhardt/Kleinaltenkamp/Reckenfelderbäumer, 1993, S. 397 u. S. 404; Hilke, 1989, S. 10; Fließ, 2002, S. 41; Meffert/Bruhn, 2003, S. 27. 3 Vgl. Maleri, 1973, S. 14-23. 4 Vgl. Langeard, 1981, S. 233. Dienstleistungsbranchen per se sind jedoch nicht existent; es gibt lediglich Branchen, in denen die Dienstleistungskomponente stärker oder schwächer ausgeprägt ist als in anderen; vgl. Kotler/Bliemel, 2001, S. 771 (mit einem indirekten Zitat von Levitt, 1972, S. 41 f.). 5 Vgl. Reichard, 2003, S. 123; auch: Langeard, 1981, S. 233; KGSt, 1993, S. 20 f.; Kotler/Bliemel, 2001, S. 716. Bereits nach SAY (1767-1832) bedeutet Produktion nicht allein das Schaffen materieller Güter, sondern das Schaffen von Nutzen, mithin auch in Form von Dienstleistungen.

3 Behördenkommunikation (BKom)

3.1.3.1

57

Typologieraster für Absatzleistungen

Zur Beschreibung und Einordnung der internen und externen Absatzleistungen von Verwaltungsbetrieben erweisen sich Typologieraster mit überwiegend komparativen Systematisierungskriterien1 als zweckmäßig, da sie das Dilemma um die Abgrenzungsproblematik von Sach- und Dienstleistungen auflösen, indem die Ausprägungen der herangezogenen Dimensionen auf einem Kontinuum abgetragen und Leistungen hinsichtlich des Intensitätsgrades ihrer Eigenschaften systematisiert werden.2 In diesem Zusammenhang werden Dienstleistungen als Leistungsversprechen interpretiert, die eher ein immaterielles Leistungsergebnis aufweisen und eher durch einen integrativen, die Mitwirkung des Abnehmers voraussetzenden Leistungserstellungsprozess gekennzeichnet sind.3 Zu den Leistungsversprechen gehören ebenso sog. Kontraktgüter, die neben komplizierten Dienstleistungen auch nicht-routinemäßig erstellte Investitionsgüter und die meisten Leistungsbündel umfassen.4 Konstitutives Merkmal aller Leistungsversprechen ist die mangelnde Existenz vor Abnahme. Daneben verfügen Verwaltungsbetriebe zumeist in geringem Ausmaß über Sach- bzw. Austauschgüter, die auf Grund ihres materiellen Charakters bereits vor Abnahme vorhanden sind. Für das Verständnis der Eigenschaften der sehr heterogenen Gütergruppe der Verwaltungsbetriebe wird eine mehrdimensionale Typologie von W ORATSCHEK5 herangezogen. Basierend auf dem theoretischen Fundament der Informationsökonomik lassen sich verwaltungsbetriebliche Absatzleistungen danach mittels der Dimensionen Integrationsgrad, Verhaltensunsicherheit und Individualisierungsgrad klassifizieren sowie durch Such-, Erfahrungs- und Vertrauenseigenschaften charakterisieren.6 Der Wert des Integrationsgrades drückt aus, inwieweit der Leistungsabnehmer in den Leistungserstellungsprozess einzubeziehen ist (Kundenintegration), er ist abhängig von der Eingriffstie1

Im Gegensatz zu klassifikatorischen Kriterien lassen komparative Kriterien unterschiedliche Ausprägungen eines Kriteriums zu; s. Pawlowski, 1980, S. 108. Vgl. Engelhardt/Kleinaltenkamp/Reckenfelderbäumer, 1993, S. 405 f.. 3 Vgl. Fließ, 2002, S. 41. 4 Vgl. Schade/Schott, 1993, S. 16 u. S. 19. ENGELHARDT/KLEINALTENKAMP/RECKENFELDERBÄUMER haben den Begriff des Leistungsbündels im Rahmen der Diskussion über den Dienstleistungsbegriff eingebracht, danach setzt sich eine vermarktete Leistung i. d. R. aus einem Bündel von Teilleistungen zusammen, die aus den Komponenten Sach- und Dienstleistungen sowie (Verfügungs-)Rechten bestehen; vgl. Engelhardt/Kleinaltenkamp/Reckenfelderbäumer, 1993, S. 407. In der Produktionswirtschaft wurde der Begriff Leistungsbündel bereits von KERN eingeführt; s. Kern, 1979, Sp. 1434. 5 Vgl. Woratschek, 2001, S. 264 f.. W ORATSCHEK entwickelte eine zweidimensionale Typologie von ENGELHARDT/KLEINALTENKAMP/RECKENFELDERBÄUMER (1993, S. 404-423) weiter, welche die Dimensionen Integrationsgrad (autonom / integrativ) und Immaterialitätsgrad (materiell / immateriell) zur Beschreibung von Dienstleistungen heranziehen, indem er die Immaterialität auf die Integrativität zurückführt und die Typologie um zwei weitere Dimensionen ergänzt. 6 Vgl. Schade/Schott, 1993, S. 17; auch: Woratschek/Roth, 2004, S. 355; Fließ, 2002, S. 52. 2

58

3 Behördenkommunikation (BKom)

fe, d. h. an welcher Stelle der Wertschöpfungskette er ansetzt (wo?) und von der Eingriffsintensität,1 d. h. in welchem Ausmaß eine Integration erforderlich ist (wie?).2 Kundenintegration bedingt, dass die Absatzleistungen vor Abnahme nicht existieren, d. h., dass es sich um sog. Leistungsversprechen handelt. Der Wert des Individualisierungsgrades lässt erkennen, inwieweit Leistungsversprechen vereinheitlicht sind. Ein hoher Wert, der für ein nicht standardisiertes Produkt steht, geht i. d. R. mit einem hohen Grad an Verhaltensunsicherheit konform. Sucheigenschaften von Absatzleistungen lassen sich bereits vor dem „Kauf“ feststellen, sie haften daher ausschließlich den vor Abnahme existierenden Absatzgütern an.3 Während Erfahrungseigenschaften im Zeitraum der Leistungsnutzung zu ermitteln sind, können Vertrauenseigenschaften auch nach Abnahme nicht zweifelsfrei oder nur unter erheblichen Kosten beurteilt werden,4 womit sich opportunistische Verhaltensspielräume eröffnen und die Verhaltensunsicherheit dem Abnehmer Einfluss auf seine Qualitätsbeurteilung erlaubt. Bei standardisierten Leistungsversprechen kann der Abnehmer durch wiederholte Inanspruchnahme der Leistung Erfahrungen mit der Leistungsfähigkeit und -bereitschaft des Anbieters sammeln,5 so dass die Verhaltensunsicherheit mit steigendem Standardisierungsgrad sinkt, es dominieren Erfahrungseigenschaften. Bei nicht-standardisierten Leistungsversprechen (singulär, komplex, hochwertig) steigt mit dem Individualisierungsgrad der Unsicherheitsgrad des Nachfragers, so dass Vertrauenseigenschaften überwiegen.6 Auf Grund der sehr heterogenen Gütergruppe der Verwaltungsbetriebe wird auf eine Zuordnung einzelner Absatzleistungen zu den genannten Güterklassen verzichtet. Vielmehr dient das dargestellte verwaltungsbetriebliche Typologieraster zur Einordnung der in dieser Arbeit relevanten institutionellen Informationsgüter in das Spektrum der verwaltungsbetrieblichen Absatzleistungen und damit zu ihrer Abgrenzung gegenüber den herkömmlichen Absatzleistungen. Ferner lassen sich Besonderheiten institutioneller Informationsgüter anhand der beschriebenen Such-, Erfahrungs- und Vertrauenseigenschaften im Hinblick auf eine optimale Gestaltung und Steuerung von marktlichen Austauschprozessen zur Erreichung der Behördenziele darstellen. 1

Die Eingriffsintensität kann persönlich-, problemorientiert- oder unterstützend-interaktiv erfolgen; vgl. Schade/Schott, 1993, S. 15 f. (mit einem indirekten Zitat von Mills/Margulies, 1980, S. 255-265). Vgl. Engelhardt/Kleinaltenkamp/Reckenfelderbäumer, 1993, S. 412-415. 3 Vgl. Woratschek/Roth, 2004, S. 355. 4 Vgl. Schade/Schott, 1993, S. 17. 5 Vgl. Fließ, 2002, S. 53. 6 Vgl. Fließ, 2002, S. 52 f.; auch: Kaas, 1992, S. 884. 2

3 Behördenkommunikation (BKom)

3.1.3.2

59

Institutionelle Informationsgüter

Institutionelle Informationen werden von CORSTEN allgemein den Dienstleistungen zugeordnet,1 ungeachtet dessen, ob diese im Rahmen der Massenkommunikation bzw. mittels Individualkommunikation weitergegeben2 oder ob sie separat bzw. in Verbindung mit einer anderen Absatzleistung distribuiert werden. Es bedarf daher einer detaillierten Betrachtung der institutionellen Informationsleistungen von Verwaltungsbetrieben, bevor diese in das Typologieraster der verwaltungsbetrieblichen Absatzleistungen eingeordnet werden können. Jedes Leistungsversprechen der Verwaltungsbetriebe ist mit einer ganzen Reihe von Distributions- und Kommunikationsleistungen verknüpft,3 da Dienstleistungen allgemein auf dem Wege der Informationsverarbeitung und durch Kommunikation der Akteure entstehen.4 Auch der Absatz von Austauschgütern wird zumeist von Kommunikationsprozessen begleitet. Informationen sind in diesen Fällen als obligatorische Nebenleistungen bzw. Sekundärdienstleistungen zu werten, ohne die eine Hauptleistung i. d. R. nicht absetzbar wäre. Soweit Informationen im persönlichen Kontakt, z. B. in der Form einer Beratung als Pre-Sales- oder After-Sales-Services weitergegeben werden, sind sie als ein Element der Individualkommunikation zu werten und über das Konstrukt des Leistungsbündels als Teilleistung den einzelnen Absatzleistungen der Verwaltungsbetriebe zuzurechnen. Die Weitergabe von Informationen ist in diesen Fällen ein wichtiges Leistungsmerkmal im Leistungserstellungsprozess, dem leistungspolitische Zielsetzungen wie z. B. der Vertrauensaufbau zu Grunde liegen.5 Auskünfte, die als Realakte an einen bestimmten Adressaten bzw. Adressatenkreis erteilt werden, sind hingegen als eigenständige Absatzleistungen unter den einfachen Dienstleistungen zu subsumieren, sie stellen in einer Systematisierung von JUGEL/ZERR echte Primärdienstleistungen dar.6 Der Erfolg dieser Informationsdienstleistungen lässt sich unmittelbar bei ihrem Gebrauch erfahren. Eine Zuordnung von institutionellen Informationsleistungen zu den Austauschgütern von Verwaltungsbetrieben könnte begründet sein, wenn kommunikative Teilleistungen und reine Informationsdienstleistungen der Individualkommunikation durch Standardisierung 1

Vgl. Corsten, 1988, S. 17. S. o. Kap. 2.2.2. Vgl. Engelhardt, 1989, S. 277. 4 Vgl. Jäger/Scharfenberger/Scharfenberger, 1995, S. 46. 5 Vgl. Meffert/Bruhn, 2003, S. 428. 6 Vgl. Jugel/Zerr, 1989, S. 164. 2 3

60

3 Behördenkommunikation (BKom)

und Übertragung auf Medien bereits vor ihrer Abnahme existieren und damit zu Austauschgütern transformieren. Bereitstellung und Nutzung der substituierten Dienstleistungen fallen i. d. R. zeitlich auseinander, so dass kein Abnehmer vorhanden sein muss. Die vorproduzierten Informationsleistungen richten sich zudem an eine Vielzahl von Adressaten, womit sie den einzelnen Absatzleistungen nicht mehr unmittelbar zuzurechnen bzw. nicht als eigene, an einen bestimmten Adressaten bzw. Adressatenkreis gerichtete Informationsdienstleistungen wahrnehmbar sind. Die Zuordnung von vorproduzierten Informationsleistungen zu den Austauschgütern ist dagegen zweifelhaft, sofern diese z. B. in elektronischer Form oder an eine Informationstafel gebunden bereitgestellt werden, da ein Austausch den Transfer von Eigentumsrechten an Ressourcen beinhaltet.1 Informationen sind jedoch das einzige Gut, das durch den Konsum nicht weniger, sondern einmal hergestellt und vielfach verwendet wird. Während sich für den Flyer eines Verwaltungsbetriebes oder eine gedruckte Informationsbroschüre der Eigentumsübergang an dem materiellen Trägermedium Papier nachweisen lässt, ist dieser bei Informationsleistungen, die auf der Homepage des Verwaltungstriebes virtuell bereitgestellt oder mittels moderner Beamer-Projektion bzw. klassischer Informationstafel auf Messen oder im Eingangsbereich einer Institution präsentiert werden, nicht zu begründen. In Anlehnung an MEYER soll daher in diesen Fällen von „veredelten“ Dienstleistungen gesprochen werden,2 die durch Vorproduktion den Charakter fertiger Produkte erhalten.3 Diese Zuordnung entspricht im Übrigen der Auffassung von CORSTEN, wonach eine Leistung allein durch einen Substitutionsvorgang innerhalb der im Bereich des Dienstleistungsanbieters zum Einsatz gelangenden Produktionsfaktoren nicht aus dessen Dienstleistungsbereich eliminiert werden kann.4 Die aufgezeigte Problematik spricht dafür, dass das Typologieraster der verwaltungsbetrieblichen Absatzleistungen um die neue Güterklasse der institutionellen Informationsgüter erweitert wird. Hierunter werden alle Informationsleistungen von Verwaltungsbetrieben subsumiert, die im Rahmen der internen und externen BKom an einen nicht eindeutig bestimmbaren Adressatenkreis weitergegeben werden, wobei das gewählte Trägermedium keinen Einfluss auf die Zuordnung der Informationsleistungen hat. In der bereits beliehenen Systematisierung von JUGEL/ZERR handelt es sich um unechte Haupt1

Vgl. Kaas, 1992, S. 885. Vgl. Meyer, 1987, S. 36-42. Vgl. Fließ, 2002, S. 29. 4 Vgl. Corsten, 1988, S. 19. 2 3

61

3 Behördenkommunikation (BKom)

leistungen, die mit dem Ziel angeboten werden, Ausstrahlungseffekte auf die eigentlichen Hauptleistungen der Verwaltungsbetriebe zu erzeugen.1 Institutionelle Informationsgüter stellen quasi Informationsgüter sui generis dar, wie z. B. Bücher, Zeitungen oder Zeitschriften,2 und können als solche eigenständig abgesetzt werden.3 Neben Erfahrungs- und Vertrauenseigenschaften haften ihnen bedingt durch ihre Existenz vor Abnahme Sucheigenschaften an. Auf Grund der Monopolstellung des Staates4 stehen diese Absatzleistungen nicht in Konkurrenz zu anderen Anbietern, sondern sind lediglich aus dem gesamten Informationsangebot des Verwaltungsbetriebes zu selektieren. Da die Vorproduktion der institutionellen Informationsgüter von den potenziellen Abnehmern i. d. R. nicht mitbestimmt wird, ist der Integrationsgrad und damit die Verhaltensunsicherheit bei dieser Güterklasse im Allgemeinen sehr gering. Verwaltungsbetriebliche Absatzleistungen vor Abnahme existent Austauschgüter

institutionelle Informationsgüter

standardisiert

standardisiert

standardisiert

nicht standardisiert

überwiegend Sucheigenschaften

Sucheigenschaften Erfahrungseigenschaften Vertrauenseigenschaften

überwiegend Erfahrungseigenschaften

überwiegend Vertrauenseigenschaften

Sachgüter Leistungsbündel

Sachinformationen Bilder, Symbole

einfache Dienstleistungen z. B. Realakte

komplexe Dienstleistungen Kontraktgüter Leistungsbündel

„veredelte“ Dienstleistungen wenig integrativ niedrige Verhaltensunsicherheit

Abb. 6:

1

vor Abnahme nicht existent Leistungsversprechen

häufig integrativ hohe Verhaltensunsicherheit

Einordnung der institutionellen Informationsgüter in das Spektrum der verwaltungsbetrieblichen Absatzleistungen Quelle: in Anlehnung an Woratschek, 1996, S. 63.

Vgl. Jugel/Zerr, 1989, S. 164. Vgl. Bode, 1997, S. 463. W ORATSCHEK differenziert für Wirtschaftsbetriebe zwischen Informationen und Werbung, da letztere teilweise kostenlos genutzt werden kann; vgl. Woratschek, 2002, S. 574. Diese Auffassung soll nicht auf die BKom übertragen werden. Zu den institutionellen Informationsgütern zählen demnach auch Informationen mit überwiegend oder ausschließlich werbendem Charakter. 4 Vgl. Chmielewicz, 1971, S. 590. 2 3

62

3.1.3.3

3 Behördenkommunikation (BKom)

Informationsgütermärkte

Für die Bestätigung marktlicher Austauschprozesse müsste für verwaltungsbetriebliche Absatzleistungen neben den aus Vereinfachungsgründen hier zu unterstellenden Eigenschaften „vorhanden, verfügbar, übertragbar und knapp“ insbesondere eine wirksame Marktnachfrage nachgewiesen werden.1 Sofern derartige Märkte2 existieren, auf denen Anbieter und Nachfrager verwaltungsbetriebliche Absatzleistungen im ökonomischen Sinne tauschen, transformieren diese Güter zu Wirtschaftsgütern. Der Tauschverkehr kommt allgemein dadurch zustande, dass die Parteien den Wert derjenigen Güter, die sie erwerben wollen, im Zeitpunkt des Tausches höher einschätzen, als den Wert der Güter, die sie abzugeben haben. Als Tauschparteien auf verwaltungsinternen und -externen Märkten kommen auf der einen Seite Verwaltungsbetriebe und auf der anderen Seite Individuen, Gruppen3 und Institutionen in Betracht.4 Fraglich ist, ob es sich dabei um freiwillige Tauschbeziehungen handelt und welches Tauschgut die Nachfrager verwaltungsbetrieblicher Absatzleistungen anzubieten haben, das für Verwaltungsbetriebe wertvoll und damit vorteilhaft ist. Echte Hauptleistungen der öffentlichen Verwaltung werden i. d. R. ohne unmittelbare Gegenleistung abgegeben5 und soweit für bestimmte Absatzleistungen Abgaben, Beiträge oder Gebühren einzuziehen sind, kommen diese nicht als „Ergebnis des Zusammentreffens von Angebot und Nachfrage“6 zustande. Gegenleistungen sind insoweit nicht als zurechenbare „Preise“ zu verstehen, da sie politisch oder administrativ mehrstufig indirekt gesteuert werden,7 wie bspw. die Gebühr für eine Schwertransportgenehmigung. Die öffentliche Verwaltung „betreibt kollektive Bedarfsdeckung in dem Sinne, daß eine kollektive Abgeltung der staatlichen Dienste über Steuern statt einer Einzelabgeltung über Marktpreise erfolgt“.8 Soweit Verwaltungsbetriebe individuelle Fremdbedarfsdeckung betreiben, bspw. im Rahmen von Ausbildung, Subventionen oder Genehmigungen, werden diese Individualleistungen zwar primär einer einzelnen Person gegenüber erbracht, dienen aber über externe Effekte auch der Gesellschaft insgesamt 1

Vgl. Chmielewicz, 1969, S. 85; auch: Bode, 1997, S. 461 m. w. N. speziell für Informationsgüter. Unter einem Markt wird allgemein das Zusammentreffen von Anbietern und Nachfragern von Wirtschaftsgütern verstanden; vgl. Steffenhagen, 1991, S. 28. Zum Marktbegriff s. ausführlich: Engelhardt, 1995, Sp. 1695-1708. 3 Die Gruppengröße kann maximal der Gesamtheit der Bevölkerung entsprechen. 4 Vgl. Gornas/Beyer, 1991, S. 95. 5 Vgl. Steinebach, 1998, S. 276. 6 Reichard, 1987, S. 59. 7 Vgl. Gornas/Beyer, 1991, S. 96 f. u. S. 105; auch: Rieger, 1985a, S. 6. 8 Chmielewicz, 1971, S. 586, Hervorhebung im Original; vgl. auch: ders., 1971, S. 590. 2

3 Behördenkommunikation (BKom)

63

oder Teilen der Gesellschaft.1 Durch die Monopolstellung des Staates2 hat der Bürger zumeist keine Wahlmöglichkeit zwischen mehreren gleichartigen Produkten (geringe oder keine Substitutionselastizität),3 und er kann die Leistung nur bei dem für ihn zuständigen Verwaltungsbetrieb beziehen. Anders als beim privaten Konsum erfolgt der Kontakt des Verwaltungsbetriebes mit seinen Zielgruppen i. d. R. nicht auf frei verhandelbarer Basis, sondern auf Grund gesetzlicher Vorschriften.4 Für Verwaltungsbetriebe wird zumeist eine Verpflichtung zur Leistungserstellung (Kontrahierungszwang) und für deren Leistungsempfänger eine gewisse Abnahmeverpflichtung angenommen.5 Einige Verwaltungsbetriebe haben sogar die Möglichkeit, im Wege der Bedarfsreglementierung einen Zwangsbedarf oder Abnahmezwang durchzusetzen.6 U. a. evoziert durch das im Vergleich zu den Wirtschaftsbetrieben fehlende Ausschlussprinzip,7 hängt die Teilnahme am Konsum nicht von einer Zahlung ab. Das Nicht-Vorhandensein einer unmittelbaren Gegenleistung hat außerdem zur Folge, dass Nachfrager nicht ihre wahren Präferenzen offenbaren müssen.8 Bei echten Hauptleistungen der Verwaltungsbetriebe sind damit zentrale Elemente wie freiwillige Tauschbeziehung und Preisbildung durch das Zusammentreffen von Angebot und Nachfrage, die eine wirksame Marktnachfrage begründen könnten, nur selten gegeben.9 Ihr Absatz wird nicht durch die Steuerungsform Markt gelenkt, sondern bewusst dem Marktgeschehen entzogen und durch politische und bürokratische Mechanismen gesteuert.10 Für eine ökonomische Handlungsmaxime bleibt bei echten Hauptleistungen daher nur wenig Raum,11 wobei die Fälle 1

Vgl. Gornas/Beyer, 1991, S. 60 u. S. 95. Vgl. Chmielewicz, 1971, S. 590; auch: Gornas/Beyer, 1991, S. 90. In der Marktformenlehre wird in diesem Fall von einem Angebotsmonopol gesprochen; vgl. Steinebach, 1998, S. 278. 3 Vgl. Reichard, 1987, S. 59. Zur Nicht-Rivalität s. a.: Just/Latzer, 2003, S. 89. 4 Vgl. Branoner, 2004, S. 6. 5 Vgl. Steinebach, 1998, S. 276. 6 Vgl. Chmielewicz, 1971, S. 590 f.. Bei sog. meritorischen Gütern, deren Bereitstellung der Staat fördert, wie z. B. Schul- oder Impfpflicht, sind die Individuen zum Konsum gezwungen; im Gegensatz dazu behindert der Staat bei demeritorischen Gütern, wie bspw. Rauschgiften, deren Bereitstellung; vgl. Mühlenkamp, 2003, S. 49; auch: König, 2000, S. 6; Musgrave/Musgrave/Kullmer, 1990, S. 75 f.. 7 Vgl. Just/Latzer, 2003, S. 89. 8 Vgl. Gornas/Beyer, 1991, S. 4 f.; auch: Hirsch, 1989, Sp. 1081; Rieger, 1985, S. 2 f.. 9 Reformbestrebungen im Rahmen des NPM unternehmen in jüngster Zeit den Versuch, „marktfähige“ Leistungsfelder der öffentlichen Verwaltung zu definieren; vgl. Reichard, 2003, S. 132-136. 10 Vgl. Reichard, 1987, S. 59; auch Gornas/Beyer, 1991, S. 4. 11 S. weiterführend: Gornas/Beyer, 1991, S. 4 f., die mit der finanzwirtschaftlichen Theorie des Marktversagens argumentieren. Selbige schlagen vor, das Marketingdenken für echte Hauptleistungen auf Verwaltungsbetriebe zu übertragen, sofern die Markt- durch die Bürgerorientierung ersetzt und konkretisiert werden würde, da Verwaltungsbetriebe verpflichtet wären, bürgerorientiert zu handeln; vgl. dies., 1991, S. 100. Das erfordere aber eine bessere Abstimmung zwischen den Bedürfnissen der Bürger und den Verwaltungsleistungen – nicht nur im Hinblick auf Nachfragesteigerung, sondern auch auf Nachfragesenkung – durch gezielte Beeinflussung, Information und Bestätigung; vgl. dies., 1991, S. 100 f.. Eine konsequente Weiterführung der Argumentation wird von GORNAS/BEYER jedoch nicht vorgenommen. 2

64

3 Behördenkommunikation (BKom)

ausgenommen sind, in denen Verwaltungsbetriebe selbst als Nachfrager von Sach-, Personal-, Finanz- und Informationsvermögen am Markt auftreten. Marktelemente sind bei echten Hauptleistungen zwar durchaus erkennbar, so spricht EICHHORN in diesem Zusammenhang von einem Teilmarktbetrieb;1 Marktmodelle lassen sich jedoch ohne Adaptierung nicht vorbehaltlos in Verwaltungsbetrieben anwenden. Zu einem anderen Ergebnis bzgl. der Anwendbarkeit von Marktmodellen könnte die Betrachtung der Klasse der institutionellen Informationsgüter führen. So stellt CHMIELEWICZ allerdings unreflektiert fest, dass Informationen der öffentlichen Verwaltung zu den Wirtschaftsgütern zählen.2 Bspw. kann ein Organisationsplan als Information Wirtschaftsgutcharakter erhalten.3 Für Empfänger besteht für institutionelle Informationsgüter zumeist kein Abnahmezwang, sie besitzen somit die Wahlfreiheit, sich über Sachverhalte zu informieren. Auch Verwaltungsbetriebe unterliegen diesbzgl. keinem strengen Kontrahierungszwang; sie sind zwar verpflichtet, gesetzliche Informationsvorschriften einzuhalten,4 haben darüber hinaus aber weitgehende Gestaltungsfreiheit hinsichtlich des Umfangs der Weitergabe von Informationen und deren Aufbereitung. Eine freiwillige Tauschbeziehung ist somit für institutionelle Informationen i. d. R. zu begründen. Im hier verfolgten ökonomischen Verständnis muss jedoch mindestens eine Partei ihre Ziele und ihr Vorgehen bewusst planen.5 Offen ist, welches Tauschgut die Adressaten der BKom den Verwaltungsbetrieben anbieten können, um eine wirksame Marktnachfrage zu begründen. Nach dem Generic6 Concept of Marketing von KOTLER sind Austauschprozesse nicht nur auf Sachgüter und Dienstleistungen gegen Nominalgüter, wie z. B. Geld, beschränkt, sondern können auch Ressourcen wie Zeit, Energie oder Verhalten umfassen.7 Die Gegenleistung der Individuen, Gruppen und Institutionen kann sich somit insbesondere in einem bestimmten gewünschten Verhalten zeigen, das im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele knapp ist. Bei Sachinformationen bzw. „veredelten“ Dienstleistungen, wie z. B. Aufklärungskampagnen zur Gesundheitsvorsorge, kann das Tauschgut der angesprochenen Adressaten – ein entsprechend konformes Verhal1

Vgl. Eichhorn, 1997, S. 30. Vgl. Chmielewicz, 1971, S. 590. Vgl. Chmielewicz, 1969, S. 88. 4 Bspw. hat nach § 14 Sozialgesetzbuch, erstes Buch (SGB I) jeder Bürger Anspruch auf Beratung über seine Rechte und Pflichten durch den Leistungsträger oder nach § 25 Abs. 1 SGB X hat die Behörde den Beteiligten Akteneinsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten. 5 Vgl. Kotler/Bliemel, 2001, S. 16; auch: Meffert, 1986, S. 32 f.. 6 Die Bezeichnung „Generic“ meint, dass etwas im allgemein gültigen Sinne gebraucht wird. 7 Vgl. Kotler, 1972, S. 48 f.. 2 3

3 Behördenkommunikation (BKom)

65

ten – bereits als Endergebnis der Absatzleistung betrachtet werden. Institutionelle Informationsgüter über bestimmte Verwaltungsverfahren, Zuständigkeiten etc. können bewirken, dass interne und externe Adressaten kompetenter sind und sich als „CoProduzenten“ verwaltungsbetrieblicher Leistungsversprechen im Gegensatz zu NichtInformierten eher als gleichwertige Gesprächspartner einbringen, da deren Fähigkeitsund Willensbarrieren1 durch optimal gestaltete BKom minimiert werden. Ihr Verhalten trägt u. a. dazu bei, den Verwaltungsaufwand bei der Erstellung von Dienstleistungen, der durch das Ermitteln fehlender oder mangelhafter Angaben begründet wird, zu reduzieren. Die Qualität der von Abnehmern in den Leistungserstellungsprozess einzubringenden Informationen wird durch die Weitergabe geeigneter institutioneller Informationen signifikant erhöht, wodurch eine qualitativ oder quantitativ bessere Aufgabenerledigung durch die Mitarbeiter evoziert werden kann. Die Optimierung der Aufgabenerledigung stellt ebenso einen Nutzen dar, den Verwaltungsbetriebe als unmittelbare Folge aus der Gegenleistung ziehen und der sich wiederum positiv auf die Erreichung der Behördenziele auswirkt. Der Wert der Gegenleistung, demnach die Güte des Verhaltens, bestimmt sich dabei nach dem Wert der kommunizierten institutionellen Informationen.2 Dieses weit gefasste Verständnis von Austauschprozessen ermöglicht es, für die Klasse der institutionellen Informationsgüter Tauschbeziehungen als konstitutives Merkmal für einen Markt – den ökonomischen Ort des Tausches – anzuerkennen. Da das Tauschobjekt i. d. R. die Bezeichnung des betrachteten Marktes bestimmt, lassen sich Märkte für institutionelle Informationsgüter nunmehr als Informationsgütermärkte spezifizieren. Diese können weiter in verwaltungsbetriebsinterne und -externe Informationsgütermärkte differenziert werden. Während auf externen Informationsgütermärkten alle institutionellen Informationsgüter gehandelt werden können, sind interne Informationsgütermärkte nur für jene institutionellen Informationsgüter ausgelegt, für die eine freiwillige Tauschbeziehung nachzuweisen ist. In der negativen Auslegung gehören hierzu nicht jene institutionellen Informationsgüter, die unmittelbar für den verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess ausschließlich mittels eines Mediums, d. h., überwiegend auf elektronischem Wege intern bereitgestellt werden und einem Abnahmezwang, der zumeist durch verwaltungsinterne Vorschriften geregelt wird, unterliegen. Eine Differenzierung der Informationsgütermärkte wird daher noch vorzunehmen sein. 1 2

Vgl. Fließ, 2004, S. 34 m. w. N.. LENK et al. sprechen von einer unbewussten „Schattenrechnung“ des Bürgers; vgl. Lenk et al. 1990, S. 38 f..

66

3.1.4

3 Behördenkommunikation (BKom)

Zusammenfassung

Die Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben wird als Spezialfall der Organisationskommunikation neben der Unternehmenskommunikation eingeordnet. Ausgehend von den neuen Ökonomisierungsbestrebungen wird das ökonomische Erkenntnisinteresse an der BKom aufbauend auf einer allgemeinen Darstellung wirtschaftlichen Handelns sowie den diesbzgl. gesetzlichen Regelungen für Verwaltungsbetriebe anhand des gesamten verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozesses (Beschaffung, Produktion, Absatz) verdeutlicht. Informationen gehen als Lenkungsgröße und als Produktionsfaktor in den Leistungserstellungsprozess ein, sie können ebenso Zwischenprodukt oder Ergebnis dieses Prozesses sein. Der BKom kommt dabei eine besondere Bedeutung zu, da die Qualität der Informationen nicht nur durch den Inhalt, sondern insbesondere von ihrer Aufbereitung und der optimalen Steuerung ihrer Weitergabe als Teilaktivitäten der institutionellen Kommunikation bestimmt wird. Die Absatzleistungen von Verwaltungsbetrieben lassen sich in vor Abnahme nicht existierende Leistungsversprechen (Dienstleistungen, Kontraktgüter, Leistungsbündel) sowie vor Abnahme existierende Austauschgüter und institutionelle Informationsgüter („veredelte“ Dienstleistungen) differenzieren. Sie zeichnen sich durch Such-, Erfahrungs- und Vertrauenseigenschaften aus, die diesen Leistungen in jeweils unterschiedlichen Ausprägungen anhaften. Zur Klasse der institutionellen Informationsgüter werden alle Informationsleistungen von Verwaltungsbetrieben subsumiert, die im Rahmen der internen und externen BKom an einen nicht eindeutig bestimmbaren Adressatenkreis weitergegeben werden, wobei das gewählte Trägermedium keinen Einfluss auf die Zuordnung der Informationsleistungen hat. Als eigenständige Güterklasse können institutionelle Informationsgüter als unechte Hauptleistungen autonom abgesetzt werden, jedoch mit dem Ziel, Ausstrahlungseffekte auf die eigentlichen Hauptleistungen der Verwaltungsbetriebe zu erzeugen. Während echte Hauptleistungen der Verwaltungsbetriebe dem Marktgeschehen i. d. R. bewusst entzogen werden und Marktpartner insofern nicht existent sind, lassen sich institutionelle Informationsgüter allgemein als Wirtschaftsgüter interpretieren, die auf internen und externen Informationsgütermärkten freiwillig getauscht werden mit Ausnahme jener Informationsgüter, für die intern ein Abnahmezwang festgelegt wurde. Als Tauschgut wird von den potenziellen Adressaten ein bestimmtes gewünschtes Verhalten angeboten, das im Hinblick auf die Behördenziele knapp ist, wobei sich die Güte dieses Verhaltens und somit der Wert der Gegenleistung nach dem Wert der kommunizierten institutionellen Informationen bestimmt.

3 Behördenkommunikation (BKom)

3.2

67

Herleitung der BKom

In der organisationswissenschaftlichen Literatur wird eine funktionierende Kommunikation durchweg als wichtig erachtet. Die Selbstverständlichkeit, mit welcher der Kommunikation diese zentrale Bedeutung zugeschrieben wird, hat aber in der Organisationswissenschaft nicht zur expliziten Thematisierung dieses Phänomens geführt.1 Kommunikative Prozesse werden in verschiedenen Organisationsmodellen vielmehr implizit bei den Themen Führung oder Kontrolle mitgedacht.2 Erst in jüngster Zeit übt die Verbreitung neuer IuK eine Stimulierung auf die Forschung aus3 und forciert die Thematisierung von Kommunikation in mehreren Organisationsansätzen, wo bisher entsprechende Defizite zu verzeichnen sind.4 Im Vergleich zur Organisationskommunikation bietet die Unternehmenskommunikation einen höheren Professionalisierungsgrad bzgl. der Modelle zur institutionellen Kommunikation an.5 Historisch betrachtet hat die Unternehmenskommunikation in der Praxis verschiedene Entwicklungsstufen, von der unsystematischen Ad-hoc-Kommunikation im Verkäufermarkt der 50er Jahre über die Produktund nachfolgende Zielgruppenorientierung der 60er bzw. 70er Jahre bis zu integrierten und interaktiven Konzepten der 90er Jahre im 20. Jh. durchlaufen.6 In wirtschaftswissenschaftlichen Studien wird die Unternehmenskommunikation überwiegend als Instrument im Marketing-Mix und als Element der Führungskonzeption beschrieben, wobei in den letzten Jahren die Tendenz zur zunehmenden funktionalen Ausdifferenzierung (Issues Management, Community Relations, Internal Relations etc.) und zur Integration aller kommunikativen Maßnahmen (Konzept der Corporate Identity, Integrierte Unternehmenskommunikation etc.) festzustellen ist.7 Mit dieser Entwicklung gehen eine Vielzahl von Begriffen einher, wobei sich traditionelle Bezeichnungen bis heute an unterschiedlichen Kategorien orientieren, wie z. B.: -

Zielgruppen

-

Kommunikationsinstrumente Æ Öffentlichkeitsarbeit, Werbung, Event etc.

-

Kommunikationsmedien

Æ Online Kommunikation, Direct Marketing etc.

-

Kommunikationsobjekte

Æ Marketingkommunikation, Wissensmanagement etc.

-

Kommunikationsrichtung

Æ interne Kommunikation, externe Kommunikation.

1

Æ Mitarbeiterkommunikation, Nachbarschaftskommunikation etc.

Vgl. Theis-Berglmair, 2003, S. 156. S. z. B.: klassische Strukturalisten, Vertreter der Human-Relations-Schule, verhaltenswissenschaftliche Entscheidungstheorie, Organisation als offene Systeme, neuere Organisationskulturansätze. 3 Vgl. Hahne, 1997; auch: Theis, 1994; Theis-Berglmair, 2003; Herger, 2004. 4 Vgl. Theis-Berglmair, 2003, S. 155 f.. 5 S. o. Kap. 3. 6 Vgl. Bruhn, 2003, S. 22-25; auch: Bruhn, 1999, S. 204 f.; Mast, 2002, S. 22-24. 7 Vgl. Ortner, 2002a, S. 3 u. S. 8; auch: Mast, 2002, S. 10. 2

68

3 Behördenkommunikation (BKom)

Im Vergleich dazu wird die Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben erst neuerdings systematisch auf- und ausgebaut. Verwaltungsrechtliche und finanzwissenschaftliche Sichtweisen können die Anwendung verwaltungswirtschaftlicher Ansätze jedoch nicht kompensieren.1 Um einen möglichst vollständigen Einstieg in die wissenschaftliche Diskussion zu diesem Themenkomplex zu erhalten und die einzelnen Kommunikationsfunktionen in ihrer Besonderheit und relativen Eigenständigkeit zu erkennen sowie verfügbar zu machen,2 werden marketing-, kommunikationswissenschaftlich- und managementorientierte Bezugspunkte der institutionellen Kommunikation getrennt analysiert und hinsichtlich ihrer Anwendbarkeit im Rahmen der BKom diskutiert, bevor deren bewusste Integration bei der Formulierung einer verwaltungswirtschaftlichen generellen Konzeption der BKom vorgenommen werden kann. 3.2.1

Marketingtheoretische Bezugspunkte

Da ein immer größerer Kreis der Bevölkerung in elementaren Bedürfnissen von den Leistungen der öffentlichen Verwaltung abhängig ist, spürt der Einzelne deren Tätigkeit umfassender und unmittelbarer als die der anderen staatlichen Funktionen; seine Eindrücke von verwaltungsbetrieblichen Absatzleistungen prägen wesentlich sein Bild von der öffentlichen Verwaltung.3 Mit dem Absatz verwaltungsbetrieblicher Güter beschäftigen sich vor allem das Verwaltungsrecht und die Finanzwissenschaft (Theorie der öffentlichen Güter). „Strukturen und Methoden eines [ökonomisch ausgerichteten] ‚Verwaltungsmarketings’ sind ... bislang [jedoch] kaum entwickelt“.4 Theoretisch fundierte Überlegungen zur Vermarktung verwaltungsbetrieblicher Absatzleistungen werden demnach vermisst, obwohl das Instrument Werbung unter Berücksichtigung der Besonderheiten von Verwaltungsbetrieben auch dort sinnvoll ist, um über die öffentliche Verwaltung allgemein und über bestimmte Leistungen im Besonderen zu informieren. In der Wirtschaft ist der Begriff des Marketings5 mit dem Wandel vom Verkäufer- zum Käufermarkt aufgekommen und ex tunc gewann das Thema Kommunikation in jetzt überwiegend gesättigten Märkten größere Bedeutung.6 Aufbauend auf ökonomischen 1

Vgl. Gornas/Beyer, 1991, S. 98. Vgl. Barthenheier, 1988, S. 29. Vgl. Katz, 2002, § 21, Rn. 448. 4 Reichard, 1987, S. 58, Hervorhebung im Original. Eine Ausnahme bilden Konzepte für Gebietskörperschaften, wie z. B. Kommunen; s. exemplarisch: Wagner, 1984; Endres, 2001. 5 Der Terminus Marketing entstammt der angelsächsischen Sprache und ersetzte durch wortgleichen Eingang in die deutsche Sprache die klassische betriebswirtschaftliche Bezeichnung Absatz; vgl. Meffert, 1995, Sp. 1472; auch: Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 2. 6 Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 2; auch: Gornas/Beyer, 1991, S. 99. 2 3

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Theorien wurden unter dem Begriff anfänglich alle Maßnahmen zusammengefasst, die sich auf den Absatz von Gütern und Dienstleistungen bezogen. Später erweiterten nicht-ökonomische Ansätze und in den 90er Jahren Implikationen der Neuen Institutionenökonomie1 das Marketingverständnis.2 Allgemein sind zwei große Entwicklungslinien zu beobachten, einerseits die institutionelle und funktionale Ausweitung des Marketings (Broadening the Concept of Marketing),3 andererseits die Veränderung der Bezugsgrößen des Marketings (Deepening the Concept of Marketing).4 Bis heute ist der Marketingbegriff sehr unterschiedlich belegt und die Diskussion um den Objektbereich hält weiterhin an.5 In die allgemeine Lehrmeinung hat die Definition der American Marketing Association (AMA) Eingang gefunden, die Marketing mit “the process of planning and executing the conception, pricing, promotion and distribution of ideas, goods and services to create exchanges that satisfy individual and organizational objectives“6 umschreibt. Dieser Definition entspricht in etwa das um sämtliche Arten von zielgerichteten Austauschprozessen erweiterte generische Marketingverständnis KOTLERS,

7

dessen Sichtweise, anknüpfend an die oben geführte Argumentation bzgl. der

Tauschobjekte für institutionelle Informationsgüter,8 für die theoretisch fundierte Begründung des Einsatzes von Marketing-Konzepten in Verwaltungsbetrieben herangezogen werden soll. Nach KOTLERS weit ausgelegter Fassung des Marketingverständnisses, gleichsam einer Sozialtechnik,9 ist der Weg für die Übertragung auf Non-ProfitOrganisationen,10 wie z. B. Verwaltungsbetriebe, und auf systeminterne Austauschprozesse und ihre Gestaltung als Marketingprozesse geöffnet,11 da ebenso immaterielle Tauschgüter, wie z. B. ein vom Tauschpartner gewünschtes Verhalten, einbezogen werden. Somit können die Bemühungen von Verwaltungsbetrieben um eine verstärkte 1

Teilgebiete der Neuen Institutionenökonomie sind: Principal-Agent-Theorie, Transaktionskostenansatz, Property-Rights-Theorie, Informationsökonomik; s. weiterführend exemplarisch: Gümbel/Woratschek, 1995, Sp. 1008-1020; Kaas, 1995, S. 1-4. 2 Zur geschichtlichen Entwicklung des Marketings s.: Schade, 2001, S. 808-811; Bubik, 1996, S. 19-37; Meissner, 1995, Sp. 785-797. 3 Beispiele für institutionelle Ausweitung: Dienstleistungsmarketing, Non-Profit- / Non-Business-Marketing; Beispiele für funktionale Ausweitung: Beschaffungsmarketing, Personalmarketing, Finanzmarketing, Internes Marketing, Konzept der marktorientierten Unternehmensführung. 4 Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 4-11. Veränderung der Bezugsgrößen des Marketings z. B. durch: Strategisches Marketing, Ganzheitliches Marketing, Beziehungsmarketing. 5 Vgl. Olbrich, 2001, S. 8; auch: Meffert, 1986, S. 29; Stauss/Schulze, 1990, S. 149. 6 O. V., 1995. 7 S. Kotler, 1972, S. 49. 8 S. o. Kap. 3.1.3.3. 9 Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 9. 10 Vgl. Kirchgeorg, 2004, S. 491; auch: Meissner, 1995, Sp. 791; Raffée, 1995, Sp. 1670; Hempelmann, 1995, Sp. 743-748. 11 Vgl. Kotler, 1972, S. 48; dort werden erstmals Outside-Marketing und Inside-Marketing differenziert.

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Kundenorientierung ebenso wie die Aktivitäten erwerbswirtschaftlicher Unternehmen als Marketing angesehen werden.1 In der Praxis setzen Verwaltungsbetriebe bereits bei einer Vielzahl ihrer Programme für die Gesamtheit der Bevölkerung oder für bestimmte Zielgruppen Marketingmethoden ein und entwickeln zum Teil gemeinsam mit Marketingdienstleistern z. B. Kommunikationskampagnen gegen Rauchen, Alkohol am Steuer oder zur Aids- und Drogenbekämpfung.2 Allgemein kann Marketing als eine spezifische Form des Engpasshandelns interpretiert werden, das die absatzpolitischen Instrumentalbereiche der Produkt-, Preis-, Distributions- und Kommunikationspolitik nutzt.3 Für Verwaltungsbetriebe hat STEINEBACH das Instrumentarium entsprechend in Leistungs-, Gegenleistungs-, Distributions- und Kommunikationspolitik abgeändert.4 Verwaltungsbetriebsmarketing kann als Fachfunktion in das verwaltungsbetriebliche Strukturgitter eingeordnet werden, das die Aufgabe hat, einerseits Informationen in den Markt zu geben (Werbung), andererseits Informationen aus dem Markt zu ermitteln (Marktanalyse).5 Im Fokus der Betrachtung steht im Weiteren das „Bindeglied“ Kommunikationspolitik als der entscheidende Teil des gesamten Marketing-Mixes.6 Die Kommunikationspolitik lässt sich in die gleichrangigen Teilbereiche Werbung, Öffentlichkeitsarbeit und Verkaufsförderung gliedern und sowohl intern als auch extern ausrichten.7 In Verwaltungsbetrieben erfolgt die institutionelle Kommunikation nach REICHARD einerseits als Werbung für konkrete Leistungen, nachfolgend als (verwaltungsbetriebliche) Marktkommunikation bezeichnet, andererseits als Öffentlichkeitsarbeit.8 Als Basis für eine verwaltungsbetriebliche Marktkommunikation werden marktorientierte Kommunikationsprozesse im Dienstleistungsmarketing und Internen Marketing ausgewertet. Da die Öffentlichkeitsarbeit sowohl im Marketing-Mix als auch in den Kommunikationswissenschaften verankert ist,9 werden für deren Untersuchung die umfassenderen kommunikationswissenschaftlichen Ansätze herangezogen. 1

Vgl. Hempelmann, 1995, Sp. 743; auch: Schlögl, 2003, S. 13. Vgl. Kotler/Bliemel, 2001, S. 49 f.; auch: Klein, 2005, S. 3. Vgl. Meyer, 1995, Sp. 2199 f.; auch: Bruhn, 2003, S. 8 f.; Kotler/Bliemel, 2001, S. 150-152. Die Bezeichnung der Marketinginstrumente erfolgt vielfach anhand der vier P’s von MCCARTHY: Product, Price, Place, Promotion; vgl. McCarthy/Perreault, 1996, S. 50. 4 Vgl. Steinebach, 1998, S. 282-284. 5 Vgl. Ortner, 2002, S. 20; auch: Olbrich, 2001, S. 7. 6 Vgl. Braunschweig, 1999, S. 213. 7 Vgl. Olbrich/Biedebach/Peisert, 2001, S. 33-38; auch: Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 986; Gornas/Beyer, 1991, S. 112; Bänsch, 1995, Sp. 1187 f.. 8 Vgl. Reichard, 1987, S. 62. REICHARD nennt als weitere Variante die Imageförderung, die in dieser Arbeit als ein Teil der Öffentlichkeitsarbeit interpretiert wird. 9 MAST plädiert dafür, die Öffentlichkeitsarbeit gegenüber dem Marketingbereich zu verselbständigen, da sie nur bedingt zum marktpolitischen Instrumentarium i. e. S. gehört; vgl. Mast, 2002, S. 18. 2 3

3 Behördenkommunikation (BKom)

3.2.1.1

71

Begriff der Marktkommunikation

Jeder Gütertausch im Markt ist i. d. R. mit einer Vielzahl von Kommunikationsprozessen verbunden.1 Werbung bzw. verwaltungsbetriebliche Marktkommunikation dient somit der gezielten Beeinflussung von Personen, resp. deren Meinungen2, Einstellungen und Erwartungen, um Verhaltensänderung zu bewirken und damit Publikumsbedarf zu steuern.3 Unter den genannten Beeinflussungsobjekten ist die Änderung von Einstellungen durch kommunikative Maßnahmen im Gegensatz zu Meinungs- und Erwartungsänderungen nur schwer zu erreichen, da es sich bei Einstellungen um erlernte und vergleichsweise dauerhafte Bereitschaften handelt, auf eine bestimmte Reizkonstellation der Umwelt in konsistenter Weise zu reagieren.4 Gleichwohl dient Werbung der zwangfreien, jedoch absichtlichen Beeinflussung potenzieller „Kunden“ mit Hilfe spezieller (Massen-)Kommunikationsmittel.5 Grundlegend hierfür ist die Gestaltung der auf die Märkte gerichteten Informationen und deren Übermittlung.6 Werbung bzw. Marktkommunikation dient in erster Linie den Absatzmärkten, wird aber auch auf Beschaffungs-, Finanz- oder Personalmärkten eingesetzt.7 Nach der Art des Werbeobjektes kann zwischen Produkt-, Programm- und Firmenwerbung unterschieden werden.8 Als Produkt- bzw. Programmwerbung ist die Werbung auf ein einzelnes Produkt bzw. eine Produktgruppe bezogen9 und insbesondere bei Wirtschaftsbetrieben eher persuasiv angelegt, um ein anschlussfähiges Handeln zu bewirken.10 Demgegenüber hat sich die verwaltungsbetriebliche Marktkommunikation durch Vollständigkeit der Informationen und Wahrhaftigkeit auszuzeichnen.11 Im Rah1

Vgl. Meffert, 1986, S. 443. KOTLER/BLIEMEL sprechen in diesem Zusammenhang von absatzfördernder Kommunikation; vgl. Kotler/Bliemel, 2001, S. 881. A. M. ist ZERFAß, der den Kommunikationsprozessen nur eine nachgeordnete Rolle zuschreibt, da diese den prinzipiell sprachfreien Marktmechanismus nur unterstützend begleiten; vgl. Zerfaß, 1996, S. 228 u. S. 299 m. w. N.. 2 Der Begriff Meinungen wird für Äußerungen reserviert, die das Wertesystem ihrer Träger widerspiegeln; vgl. Kepplinger/Noelle-Neumann, 2003, S. 597 f.. 3 Vgl. Steinebach, 1998, S. 284; auch: Bruhn, 2004, S. 390; Meffert, 1986, S. 119 u. S. 443; Mast, 2002, S. 18; Gornas/Beyer, 1991, S. 112; Schlögl, 2003, S. 20. 4 Vgl. Kepplinger/Noelle-Neumann, 2003, S. 598; auch: Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1114 f.. Nach KROEBER-RIEL umfassen Einstellungen drei Komponenten: kognitive Ebene (Überzeugungen, Annahmen), affektive Ebene (Emotionen und Werte, die mit dem Objekt verbunden sind), Aktionsebene (Disposition, in Bezug auf das Objekt zu handeln); vgl. Kroeber-Riel, 1971, S. 398 m. w. N.. Zum Begriff der Einstellung hat ALLPORT mehr als 100 Begriffe und Konzepte aufgelistet und mit einer eigenen Definition ergänzt; s. Allport, 1935, S. 810. 5 Vgl. Meffert, 1986, S. 119. 6 Vgl. Olbrich, 2001, S. 163; auch: Bänsch, 1995, Sp. 1187. 7 Vgl. Braunschweig, 1999, S. 228. 8 Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 989 u. S. 1058. 9 Vgl. Braunschweig, 1999, S. 229. 10 Vgl. Zerfaß, 1996, S. 299. 11 Vgl. Gornas/Beyer, 1991, S. 113.

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3 Behördenkommunikation (BKom)

men der Firmenwerbung (Corporate Advertising) stellt die Institution als Ganzes das Werbeobjekt dar, mit dem Ziel, Vertrauen in das gesamte Leistungsangebot zu schaffen.1 Die Grenzen zur Öffentlichkeitsarbeit und zum Corporate-Identity-Ansatz sind dabei nicht in jedem Fall eindeutig. Neben der Beeinflussungsfunktion kann Werbung bzw. Marktkommunikation jeweils einsatzabhängig mit unterschiedlichen Schwerpunkten zwei weitere marktpsychologische Funktionen erfüllen, die Information und die Bestätigung.2 Unter der Informationsfunktion wird in diesem Zusammenhang die Übermittlung von Daten und Fakten verstanden, die den Prozess der Meinungsbildung, Einstellungsänderung oder Erwartungsgenerierung auf rationaler und objektiver Ebene unterstützen,3 indem Informationen über Produkte an (potenzielle) Verbraucher herangetragen werden.4 Bestätigen lassen sich bereits vorhandene Informationen oder durch Beeinflussung bzw. schlichte Information evozierte geänderte Meinungen, Einstellungen oder Erwartungen. Alle drei Funktionen – Beeinflussung, Information und Bestätigung – können bei der Marktkommunikation von Verwaltungsbetrieben nachgewiesen werden, da diese die Aufgabe hat, „den Bürger über das Leistungsangebot zu informieren sowie seine Nachfrage zu lenken und zu stimulieren“.5 Marktkommunikation wird von Verwaltungsbetrieben der Landesebene weniger für konkrete verwaltungsbetriebliche Absatzleistungen, sondern insbesondere für gesellschaftliche Anliegen wie Verkehrserziehung, Gesundheitsfürsorge, Gewerbeansiedlung etc. betrieben.6 Das kann an der Tatsache liegen, dass verwaltungsbetriebliche Güter zumeist knapp sind und demgemäß auf einem „Verkäufermarkt“ getauscht werden, dort erscheinen absatzfördernde Maßnahmen im Allgemeinen entbehrlich. Beim Bürger mag teilweise sogar der Eindruck entstehen, dass er „vom Empfang von Leistungen durch Verheimlichen oder Erschweren des Zugangs“7 abgehalten wird, um die Staatsausgaben zu minimieren. Andererseits können sich Individuen vom Konsum einiger Kollektivgüter, wie z. B. öffentliche Sicherheit oder Straßennutzung, gar nicht ausschließen und nehmen diese „selbstverständlichen“ Leistungen daher kaum wahr. Marktkommunikation kann in diesem Fall dazu beitragen, den Informationsgrad der Gesellschaft 1

Vgl. Schlögl, 2003, S. 29 f. u. S. 68-71. Vgl. Olbrich, 2001, S. 7 u. S. 165. A. M. sind STEINMANN/ZERFAß, die drei idealtypische Kommunikationsstile – Information, Argumentation (Dialog) und Persuasion – unterscheiden, welche alle der Beeinflussung dienen, vgl. Steinmann/Zerfaß, 1995, S. 26-30. 3 Vgl. Wucknitz, 2000, S. 97; auch: Steinmann/Zerfaß, 1995, S. 28 f.. 4 Vgl. Brückmann, 1991, Kap. 3, S. 29. 5 Reichard, 1987, S. 62; vgl. ähnlich auch: Steinebach, 1998, S. 281; Homann, 1989, Sp. 1694 f.. 6 Vgl. Reichard, 1987, S. 62. 7 Reichard, 1987, S. 59. 2

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über kollektive Absatzgüter und damit das Verständnis für das verwaltungsbetriebliche Aufgabenspektrum zu erhöhen. Entscheidender Faktor bei der Ansiedlung eines Unternehmens oder bei dem Halten existierender Unternehmen vor Ort ist der Grad der (Ent-)Bürokratisierung,1 die u. a. durch die mediengestützte Marktkommunikation forciert wird. Das gestiegene Interesse an der Übertragung von Marketing-Konzepten auf Verwaltungsbetriebe leitet sich zudem aus der Notwendigkeit her, bei der Abgabe verwaltungsbetrieblicher Güter vermehrt zusätzliche Bedürfnisse der Bürger zu wecken bzw. zu formen, die für die Erreichung der Behördenziele von Vorteil sind.2 STEINEBACH differenziert entsprechend einnahmeerhöhendes, kostensenkendes und nutzensteigerndes Marketing von Verwaltungsbetrieben.3 Die Nachfrage nach einnahmeerhöhenden Verwaltungsleistungen, wie Wirtschaftsförderung oder Industrieansiedlung, kann durch entsprechende Marktkommunikation ausgeweitet werden. Vice verca kann Marktkommunikation eine Reduzierung der Leistungsabgabekosten bewirken, indem es bspw. die Leistungsabnehmer auf eine geeignete Mitwirkung vorbereitet. Nutzensteigerndes Marketing will den sozialen Nutzen der Leistungsabnehmer bzw. gesamtwirtschaftlich positive Wirkungen erzielen. Trotz umfangreicher gesetzlicher Informationspflichten, z. B. durch das Informationsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (IFG-SH), ist die Marktkommunikation nach STEINEBACH gleichwohl noch stark verbesserungsfähig und -würdig.4 Aufbauend auf dem generischen Marketing wird den weiteren Ausführungen unter ökonomischem Primat ein Verständnis der verwaltungsbetrieblichen Marktkommunikation zu Grunde gelegt, das diese beschreibt als ƒplanmäßige, systematische und ökonomisch ausgerichtete aktive Gestaltung und Steuerung von Markt- bzw. Tauschbeziehungen,5 ƒbezogen auf die Gestaltung und Steuerung von Informationen, ƒauf aktuellen bzw. potenziellen internen und externen Informationsgütermärkten,

1

Vgl. Branoner, 2004, S. 6. Derzeit wird z. B. durch die Möglichkeit der Abgabe einer elektronischen Steuererklärung (ELSTER) in der Einzelveranlagung die Arbeitszeit der Verwaltungsbetriebsmitarbeiter gegenüber der herkömmlichen papierenen Erklärung reduziert. Das Bedürfnis nach der elektronischen Abgabe der Steuererklärung auf Seiten der Bürger wird dabei durch zusätzliche Anreize wie die Zusicherung kurzer Bearbeitungszeiten geweckt. Vgl. zur elektronischen Steuererklärung z. B.: Traunmüller, 2003, S. 120 f.. 3 Vgl. Steinebach, 1998, S. 282. 4 Vgl. Steinebach, 1998, S. 284 m. w. N.. 5 Vgl. Raffée, 1974, S. 106 f.. 2

74

3 Behördenkommunikation (BKom)

ƒzum Zweck der Steuerung von Meinungen, Einstellungen sowie Erwartungen und damit von Verhaltensweisen marktrelevanter Adressaten ƒdurch deren erfolgsorientierte, d. h. auf die Behördenziele ausgerichtete Beeinflussung, Information oder Bestätigung ƒmit dem Ziel, zur Überwindung von informationsbezogenen Engpasssituationen verwaltungsbetriebliche Einnahmen zu erhöhen, Leistungsabgabekosten zu senken oder Abnehmernutzen zu steigern ƒunter Berücksichtigung von individuellen Zielen der Personalvermögensträger als restriktive Nebenbedingung der internen Informationsgütermärkte.1 3.2.1.2

Marktkommunikation im Dienstleistungsmarketing

Der allgemeine Marketingbegriff erfährt im Hinblick auf die betrachteten Absatzleistungen eine inhaltliche Konkretisierung. Da Verwaltungsbetriebe allgemein dem Dienstleistungssektor zugeordnet werden,2 wird für die Betrachtung der externen Marktkommunikation das Dienstleistungsmarketing3 herangezogen, dessen theoretische Fundierung mit etwas Verzögerung der sektoralen Verschiebung der Wirtschaft vom primären und sekundären Sektor hin zum tertiären Dienstleistungssektor folgte.4 Bei der Marktkommunikation für Dienstleistungen ist im Vergleich zu den Sachgütern dem vermehrten Informationsbedarf der Abnehmer Rechnung zu tragen,5 da durch die immaterielle Natur der Dienstleistungen ihre Eignung, als Mittel der Bedarfsdeckung und Nutzenstiftung zu dienen, von den potenziellen Leistungsempfängern oft nicht richtig erkannt und bewertet wird. Gerade diese Umstände sprechen dafür, dass Verwaltungsbetriebe sich und ihre Absatzleistungen mehr bekannt machen und intensiver in der Öffentlichkeit darstellen.6 Für die Herausarbeitung unterschiedlicher Ansatzpunkte von marketingorientierten Kommunikationsmaßnahmen erweist sich ein Ansatz von HILKE auf Grund der expliziten Abgrenzung einzelner Leistungsdimensionen als instruktiv für ein basales Verständnis der Besonderheiten der Vermarktung von verwaltungsbetrieblichen Dienstleistungen.7 Danach wird der Dienstleistungsprozess aus produktionswirtschaftlicher Sichtweise in drei verschiedene Definitionsebenen eingeteilt, von der Fähigkeit und Bereitschaft – also den Qualifikationen und Motivationen – eine Dienstleistung im Vorfeld erbringen zu 1

Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 82 u. S. 174; auch: Drumm, 1992, S. 8 f.. Vgl. Reichard, 1987, S. 47 m. w. N.. S. z. B.: Meffert, 1995a, Sp. 454-469; Meurer, 1999, S. 92-96. 4 Vgl. Kotler/Bliemel, 2001, S. 771. 5 Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 997; auch: Meffert/Bruhn, 2003, S. 424 f.. 6 Vgl. Gornas/Beyer, 1991, S. 98. 7 Vgl. Meffert/Bruhn, 2003, S. 30. 2 3

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können (Potenzial-Orientierung) über den finalen Leistungserstellungsprozess (Prozess-Orientierung) bis zum Ergebnis einer abgeschlossenen Tätigkeit im Nachhinein (Ergebnis-Orientierung).1 HILKES Ansatz hebt hervor, dass Dienstleistungen zum Zeitpunkt des „Verkaufes“ im Gegensatz zu Austauschgütern i. d. R. noch nicht existieren.2 Abgesehen davon „ist aber die Leistungs’bereitschaft’ herzustellen“,3 indem eine Kombination aus (internen) Faktoren, bestehend aus Personal-, Sach-, Finanz- und Informationsvermögen, autonom vorzunehmen und bereitzuhalten ist,4 wobei unsicher bleibt, ob das Dienstleistungspotenzial zu einem bestimmten Zeitpunkt in einem gewissen Ausmaß in Anspruch genommen wird. Ausgehend von dem Leistungspotenzial wird der Leistungserstellungsprozess von einem externen Faktor (Personen, Objekte, Rechte, Nominalgüter, Informationen etc.),5 bei HILKE als Fremd-Faktor6 bezeichnet, angestoßen,7 der mit den internen Produktionsfaktoren in einem Verarbeitungsprozess zu integrieren ist. ERNENPUTSCH unterscheidet dabei technische, bedarfs- und informationsbedingte Integration.8 Bei sog. Kollektivdienstleistungen bzw. multipersonalen Dienstleistungen,9 wie die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit, Raumordnungsplanung, Straßenbau etc., erfolgt die Kundenintegration sowohl indirekt über das Konstrukt der Volksvertretung zur Aktivierung des Leistungspotenzials als auch direkt bei tatsächlicher Inanspruchnahme der Dienstleistung. In Abhängigkeit von der Leistungsart sind deren Abnehmer mehr oder weniger stark in den Leistungserstellungsprozess einbezogen,10 denn ohne ein Mindestmaß an Integration – spätestens beim Absatz der Dienst-

1

Vgl. Hilke, 1989, S. 10-15. Spätere Autoren kritisieren HILKES Ansatz insbesondere hinsichtlich der Potenzial-Orientierung, da nicht nur Fähigkeiten und Bereitschaften vermarktet werden, sondern ebenso das Prozesserleben oder Dienstleistungen, die bereits durch den Einsatz von Trägermedien in Sachgüter „veredelt“ wurden; vgl. Engelhardt/Kleinaltenkamp/Reckenfelderbäumer, 1993, S. 398 f.; auch: Meyer, 1987, S. 36-42; Fließ, 2002, S. 29. Daneben existieren in der Literatur ein- und mehrdimensionale Ansätze, die für das Verständnis der Vermarktung von verwaltungsbetrieblichen Absatzleistungen nicht weiterführend sind. S. zu eindimensionalen Ansätzen den tabellarischen Überblick von Corsten, 1988, S. 24 f.. Bei mehrdimensionalen Ansätzen sind bspw. CARP, ALEWELL/RITTMEIER, LANGEARD, MEYER und CORSTEN mit unterschiedlichen Schwerpunkten zu nennen; vgl. Corsten, 1988, S. 28-36. 2 Vgl. Hilke, 1989, S. 11 f.; auch: Schade/Schott, 1993, S. 16; Fließ, 2002, S. 30. 3 Brückmann, 1991, Kap. 3, S. 20. 4 Vgl. Hilke, 1989, S. 11. 5 Vgl. Hilke, 1989, S. 12; auch: Engelhardt/Kleinaltenkamp/Reckenfelderbäumer, 1993, S. 401; Fließ, 2001, S. 3 m. w. N.; Fließ, 2004, S. 33; Bode, 1997, S. 462 m. w. N.; Reichard, 1987, S. 43 m. w. N.; Gornas/Beyer, 1991, S. 76; s. ebenso die Übersicht bei Rosada, 1990, S. 17 f.. Externe Faktoren werden in der Literatur in die Gruppe der Subjekte (Personen) und deren Objekte eingeteilt, vgl. stellvertretend für viele: Meyer, 2001, S. 285. 6 Vgl. Hilke, 1989, S. 12. 7 Vgl. Möller, 2003, S. 52. 8 Vgl. Ernenputsch, 1986, S. 32-40. 9 Vgl. zu den Termini: Corsten, 1988, S. 27 u. S. 35; Hilke, 1989, S. 27. 10 Allgemein kann zwischen einfachen Mitwirkungsrechten und -pflichten differenziert werden.

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3 Behördenkommunikation (BKom)

leistung – kann diese nicht vollständig durchgeführt werden;1 die Kundenintegration ist eine echte conditio sine qua non.2 Somit hängt die Qualität des Dienstleistungsergebnisses ebenso von der Qualität externer Faktoren ab,3 da der „mitproduzierende“ Abnehmer aus Unkenntnis oder Unfähigkeit (Fähigkeitsbarrieren) bzw. mit Absicht (Willensbarrieren) Schlechtlieferung erbringen kann,4 die sich hinsichtlich der Erreichung der Behördenziele kontraproduktiv auswirken könnte. Der Leistungserstellungsprozess mündet i. d. R. in einem intangiblen Leistungsergebnis, das sich beim Abnehmer in Form von öffentlicher Sicherheit, finanzieller Zuwendung, Einräumung von (Verfügungs-) Rechten etc. konkretisiert; das Leistungsergebnis wirkt sozusagen im „Fremd-Faktor“.5 Potenzial-Orientierung der Dienstleistung

Prozess-Orientierung der Dienstleistung

Ergebnis-Orientierung der Dienstleistung

Verwaltungsbetrieb hält eine Faktorkombination bereit, bestehend aus: - Personalvermögen - Sachvermögen - Finanzvermögen - Informationsvermögen

Dienstleistungsnachfrager bringt externen Faktor ein (Integration): - Person - materielles Gut - Nominalgut - Information

Die Wirkung der Dienstleistung konkretisiert sich im / am externen Faktor.

Fähigkeiten und Bereitschaften zur Erbringung der Dienstleistung

Erbringung, Übergabe und (erste) Inanspruchnahme der Dienstleistung synchron (uno-actu-Prinzip)

Dienstleistung als immaterielles Gut

Tab. 4:

Dimensionen der Dienstleistungen in Verwaltungsbetrieben Quelle: in Anlehnung an Hilke, 1989, S. 15.

Ausgehend von dem Dienstleistungsbegriff nach HILKE sind die Vermarktungsobjekte der Potenzial-Orientierungsphase keine „fertigen Produkte“, sondern die Fähigkeiten und Bereitschaften zur Erbringung einer Dienstleistung. Den Vertrauens- und Erfahrungsaspekten und ihrer erfolgreichen Vermarktung kommt in dieser Phase eine besondere Bedeutung zu,6 zumal lediglich das Potenzial als Fähigkeiten (Können) und Bereitschaften (Wollen) signalisiert und im Rahmen der Marktkommunikation als „Vorleistung“ für die ausstehende, intangible Dienstleistung kommuniziert wird.7 Die Leistungsfähigkeiten sind zwar nicht darstellbar, es können aber spezifische Zuständigkei-

1

Vgl. Reichard, 1987, S. 43; auch: Engelhardt/Kleinaltenkamp/Reckenfelderbäumer, 1993, S. 414; Fließ, 2002, S. 39. Vgl. Hilke, 1989, S. 12. 3 Vgl. Fließ, 2001, S. 72-75. 4 Vgl. Fließ, 2004, S. 34 m. w. N.. 5 Vgl. Hilke, 1989, S. 13. 6 Vgl. Woratschek/Roth, 2004, S. 356; ähnlich auch: Corsten, 1988, S. 189. 7 Vgl. Herger, 2004, S. 154; auch: Fließ, 2004, S. 33. 2

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ten dokumentiert werden.1 Die Beurteilung der Leistungswilligkeiten bleibt dagegen mit abnehmendem Standardisierungsgrad der Leistung problematisch, da ihr vor der individuellen Leistungserstellung nur Behauptungscharakter zukommt.2 Unter diesen Voraussetzungen werden das Image des Verwaltungsbetriebes (Institutionenwerbung) und die Träger der Fähigkeiten und Bereitschaften, mithin die Personalvermögensträger der Verwaltungsbetriebe, zu zentralen Beobachtungsgrößen der Abnehmer.3 In der Phase der Prozess-Orientierung sind Verwaltungsbetriebe anders als bei Sachleistungen vermehrt auf die Kundenintegration angewiesen, so dass eine erfolgreiche Marktkommunikation ebenso von großer Bedeutung für die Leistungserstellung ist. „Der externe Faktor wird nicht nur in den Dienstleistungsprozess integriert, er wirkt auf den Prozess ein und gestaltet diesen mit.“4 Der Nachfrager ist demnach Mitproduzent und Abnehmer zugleich.5 Die Mitwirkung der Leistungsabnehmer wird zum entscheidenden Unsicherheitsfaktor, den es durch geeignete Maßnahmen, wie z. B. die Information der Abnehmer über deren Teilaufgaben im Leistungserstellungsprozess,6 zu minimieren gilt. Das hohe Dialogpotenzial dieser Phase kann als Chance für die Marktkommunikation gewertet werden, indem das Verhalten des externen Faktors i. S. der Behördenziele zu beeinflussen ist. Letztendlich gibt es Dienstleistungen, wie bspw. kulturelle Veranstaltungen, die allein wegen des Prozesserlebens nachgefragt werden; hier steht der gesamte Prozess als Produkt im Fokus der Vermarktung. Neben Leistungspotenzial und Prozesserleben gehört zu den Vermarktungsobjekten einer Dienstleistung ebenso das Leistungsergebnis, aus dem der Nachfrager seinen Nutzen bezieht.7 Je nach Umfang der immateriellen Anteile der Dienstleistung resultieren hieraus hauptsächlich Konsequenzen für die Kommunikationspolitik, da spezielle Probleme der Visualisierung und Präsentation von intangiblen Gütern zu lösen sind.8 Das Marketing ist auf den Einsatz von Surrogaten – vornehmlich Produktionsfaktoren – angewiesen, wobei insbesondere die personelle Komponente im Vordergrund steht.9 CORSTEN nennt in diesem Zusammenhang Vorher-Nachher-Darstellungen, Referenzen, Darstellung materieller interner 1

Vgl. Meffert/Bruhn, 2003, S. 423. Vgl. Schade/Schott, 1993, S. 18; auch: Pütz, 2005, S. 1. Wirtschaftsbetriebe bilden als Beweis für das Leistungspotenzial oft die Porträts ihrer Dienstleister ab. 4 Herger, 2004, S. 155. 5 Vgl. Engelhardt, 1989, S. 280. 6 Vgl. Möller, 2002, S. 5. 7 Vgl. Rosada, 1990, S. 21. 8 Vgl. Langeard, 1981, S. 233; auch: Engelhardt/Kleinaltenkamp/Reckenfelderbäumer, 1993, S. 400, S. 406 u. S. 420 m. w. N.. 9 Vgl. Engelhardt/Kleinaltenkamp/Reckenfelderbäumer, 1993, S. 420. 2 3

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Faktoren, Kurzproben und Hervorhebung errungener Preise.1 Größe und Richtung des Abstandes zwischen Versprechen und Erleben bestimmen schließlich das Risiko der Marktkommunikation, den Nachfrager zu enttäuschen oder zu begeistern.2 Die aufgezeigten Besonderheiten der Vermarktung von Verwaltungsbetrieblichen Absatzleistungen, die aus deren überwiegendem Dienstleistungscharakter resultieren, werden von BOOMS/BITNER treffend durch die drei „P’s“ Personen (participants), physische Signale (physical evidence) und Prozess (process) abgebildet, die den herkömmlichen Marketingansatz mit den vier P’s im Dienstleistungsbereich ergänzen.3 Da die meisten Dienstleistungen von Personen4 erbracht werden, beeinflusst ihre Auswahl, Schulung und Motivation die Kundenzufriedenheit maßgeblich. Die Qualität der Absatzleistungen kann durch physische Signale, d. h. vordergründige, die Identifikation erleichternde Gestaltungsmaßnahmen, wie bspw. ein unverwechselbares Design oder eine einheitliche Sprachregelung,5 als Elemente der Imagewerbung unterstrichen werden; nicht zuletzt ist der Prozess der Leistungserstellung i. S. eines positiven Prozesserlebens zu gestalten, für das im Rahmen der Marktkommunikation geworben werden kann. 3.2.1.3

Marktkommunikation im Internen Marketing

Internes Marketing wird in der Literatur zur Betriebswirtschaftslehre von Dienstleistungsunternehmen zunehmend als entscheidender Erfolgsfaktor gesehen6 und die Vorstellung vom „internen Kunden“ setzt sich verstärkt durch.7 Basierend auf der Übertragung des herkömmlichen, auf externe Zielgruppen bezogenen Marketings werden unter dem Begriff Internes Marketing Inhalte subsumiert, die dieses als Maxime (interne Kundenorientierung), Methode (interner Marketing-Instrumentaleinsatz) oder Gestaltung von Austauschprozessen (interne Steuerung zu absatzmarktorientierten Zwecken) verstehen.8 Unterschiedlichen Definitionen bspw. von GEORGE, GRÖNROOS oder STAUSS9 1

Vgl. Corsten, 1988, S. 189. Vgl. Herger, 2004, S. 156. Vgl. Booms/Bitner, 1981, S. 50. Zu den vier P’s von MCCARTHY s. o. Kap. 3.2.1, S. 69, Fn. 3. 4 STAUSS/SCHULZE sprechen von High-Contact-Personal als integraler Bestandteil der Dienstleistung; vgl. Stauss/Schulze, 1990, S. 150. 5 Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1058. 6 Vgl. Engelhardt/Kleinaltenkamp/Reckenfelderbäumer, 1993, S. 395. Zum Internen Marketing s. insgesamt: Stauss, 1995, Sp. 1045-1056; Stauss/Schulze, 1990, S. 149-158; Laakmann, 1999, S. 153-155; Bruhn, 1995, S. 15-61; George/Grönroos, 1995, S. 63-86. 7 Vgl. Raffée, 1995, Sp. 1671. 8 Vgl. Bruhn, 1995, S. 24; auch: Stauss, 1995, Sp. 1046. 9 S. George, 1977, S. 91 f.; auch: Grönroos, 1981, S. 237; ders., 1985, S. 42 f.; Stauss, 2001, S. 698 f.; ders., 1995, Sp. 1048. 2 3

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ist gleichwohl die Auffassung gemeinsam, dass Internes Marketing zweckgerichtet einer besseren Leistungserstellung gegenüber dem Endkunden dienen soll.1 Ausgehend von der Prämisse, dass Austauschprozesse auf externen Güter- und internen Personalmärkten vergleichbar sind,2 siedelt BRUHN das Interne Marketing in der Schnittstelle zwischen Marketing- und Personalmanagement an.3 Als marketingbetreibende Akteure und Austauschpartner des Internen Marketing kommen beiderseits Führungs- und Fachkräfte aller System- und Hierarchieebenen in Betracht,4 so dass zur Charakterisierung dieses Verständnisses von personalorientiertem Internen Marketing gesprochen werden soll.5 STAUSS/SCHULZE ergänzen diese Auslegung mit der Variante, dass auch einzelne Subsysteme insgesamt als Austauschpartner des Internen Marketings zu betrachten sind und bezeichnen diese als subsystemorientiertes Internes Marketing, wobei ein Subsystem wiederum durch dessen Leitung repräsentiert wird.6 Beide Varianten werden i. d. R. in integrativer Verknüpfung eingesetzt. Das Verständnis vom Internen Marketing als eine Maxime zur internen Kundenorientierung ist nur insoweit auf die interne Marktkommunikation von Verwaltungsbetrieben zu übertragen, als es dazu dient, ein vom Personal erwünschtes Verhalten im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele durch geeignete Maßnahmen zur Erhöhung bzw. Erhaltung der Personalzufriedenheit herbeizuführen. In diesem Fall wirbt, fördert, motiviert und sichert Internes Marketing qualifiziertes Personal durch Arbeitsplatzprodukte, wie z. B. Entwöhnungskurse für Raucher oder Animationssoftware mit Übungen für den Arbeitsplatz zur Stabilisierung des Rückens,7 um Mitarbeiterbedürfnisse zu erfüllen.8 Diese Programme sind dem Personal idealerweise durch geeignete interne Marktkommunikation „zu verkaufen“, um das gewünschte Verhalten auszulösen,9 zu bekräftigen oder nachhaltig zu unterstützen. Unter methodischem Aspekt avanciert Internes Marketing zum Sammelbegriff für den Instrumentenmix zur personalorientierten Informationsbeschaffung und Verhaltenssteuerung,10 wobei sich die Instrumente der externen Kom-

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Vgl. Bruhn, 1995, S. 21. Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 7; auch: Rosenstiel/Nerdinger, 1995, S. 131. Vgl. Bruhn, 1995, S. 15. 4 Vgl. Hempelmann, 1995, Sp. 745 f.; auch: Bubik, 1996, S. 137; Raffée, 1995, Sp. 1671. 5 Vgl. Stauss/Schulze, 1990, S. 150 u. S. 154. 6 Vgl. Stauss/Schulze, 1990, S. 155; auch: Bruhn, 1995, S. 52. 7 S. z. B.: Echtzeitprogramm fit@work 3D unter dem link http://www.fitatwork.com (24.09.2008, 14:50 MEZ). 8 Vgl. Berry/Parasuraman, 1995, S. 89. 9 Vgl. Schick, 1995, S. 458. 10 Vgl. Rosenstiel/Nerdinger, 1995, S. 131; auch: Stauss/Schulze, 1990, S. 150 m. w. N.. 2 3

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munikationspolitik nahezu unverändert auf das Interne Marketing übertragen lassen.1 Interne Marktkommunikation dient i. d. S. analog der Übermittlung von Informationen zur Steuerung von Meinungen, Einstellungen oder Erwartungen und damit von Verhaltensweisen der Mitarbeiter.2 Nach BRUHN wird dieser Variante im Vergleich zur externen Marktkommunikation jedoch eine zu geringe Bedeutung beigemessen.3 Im dritten Verständnis wird speziell im Dienstleistungsbereich unter Internem Marketing die „planmäßige Gestaltung der Austauschbeziehungen mit den Mitarbeitern zu absatzpolitischen Zwecken“4 i. S. einer konsequenten Absicherung, Fortsetzung und Erfüllung der absatzmarktgerichteten Marketingmaxime auf das Personal (internes „Verkaufskonzept“) verstanden.5 Die Perspektive der externen Kundenorientierung wird bei dieser Variante nicht durch die der Personalorientierung abgelöst, vielmehr bilden die Bedürfnisse der Leistungsabnehmer die primären Orientierungspunkte für personalbezogene interne Kommunikationsprozesse. „Die Institution und ihre Mitarbeiter müssen sich zunächst anpassen und nicht die Bürger.“6 Dieser Leitsatz ist jedoch nur gesamtheitlich realistisch, indem auch die Bedürfnisse der Arbeitnehmer berücksichtigt werden, Kundenund Mitarbeiterorientierung sind somit im Gleichgewicht zu halten.7 Die von der externen Marktkommunikation forcierte Bürgerorientierung kann u. a. durch die Forderung nach motivierten und kundenorientierten Mitarbeitern gewährleistet werden,8 welche für den Dienstleistungssektor von dominanter Bedeutung ist, da der Behördenerfolg insbesondere von den Qualifikationen und Motivationen des Personals abhängt. Folglich können unter Internem Marketing i. S. der Gestaltung von Austauschprozessen zu absatzmarktorientierten Zwecken alle Aktivitäten subsumiert werden, die Verwaltungsbetriebe durchführen, um das gesamte Personal zu qualifizieren und zu motivieren, um als Team die Leistungsabnehmer voll zufrieden zu stellen.9 Neben der Vermittlung von Werten, Zielen, Strategien usw. hat das Interne Marketing ebenso die Aufgabe, den Einzelnen über seine Verantwortlichkeit für die wahrgenommene Leistungsqualität und das Image des Verwaltungsbetriebes zu informieren.10 Visionen, neue Techniken etc. 1

Vgl. Bruhn, 1995, S. 25. Vgl. Stauss, 1995, Sp. 1048. Vgl. Bruhn, 1995, S. 40. 4 Stauss, 1995, Sp. 1048. 5 Vgl. Stauss/Schulze, 1990, S. 153; auch: Rosenstiel/Nerdinger, 1995, S. 131. 6 Töpfer/Braun, 1989, S. 21. 7 Vgl. Stauss/Schulze, 1990, S. 152; auch: Bruhn, 1995, S. 25. 8 Vgl. Grönroos, 1981, S. 237; auch: Stauss, 2001, S. 698; Berry/Parasuraman, 1992, S. 176-197. 9 Vgl. Kotler/Bliemel, 2001, S. 781. 10 Vgl. Bruhn, 1995, S. 30 u. S. 40. 2 3

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könnten gegenüber den Mitarbeitern in analoger Weise „vermarktet“ werden.1 Im Mittelpunkt stehen somit primär die zielorientierte Beeinflussung und Information der Mitarbeiter im Hinblick auf ein verbessertes Leistungsverhalten, d. h., dass „die Arbeitnehmer ... nach den Bedürfnissen der Kunden gestaltet werden müssen“.2 Hierzu gehört auch die Vermittlung aufgabenbezogener Informationen, die vor allem die Arbeitsaufgaben, den Arbeitsplatz, die Arbeitsorganisation, die individuellen Arbeitsbedingungen und die Möglichkeiten der Personalentwicklung betreffen.3 Als zentrale Kommunikationsinstrumente kommen dafür insbesondere der absatzmarktorientierte Einsatz der internen Individual- und Massenkommunikation und der personalorientierte Einsatz der externen Massenkommunikation in Betracht.4 Die interne Individualkommunikation stellt eine kontinuierliche dialogische Kommunikation auf vertikaler und horizontaler Ebene sicher und gehört definitionsgemäß nicht zur mBKom,5 sie ist jedoch immer dann mit in die Betrachtung einzubeziehen, wenn es um die Entscheidung geht, ob Informationen zielführender mittels interner Massenkommunikation bereitzustellen oder über E-Mail-Verteiler an einen eingrenzbaren Personenkreis bekannt zu geben sind. Indem die Mitarbeiter von Verwaltungsbetrieben als „second audience“ angesehen werden,6 zielt die externe Massenkommunikation z. B. darauf ab, das Personal an den Verwaltungsbetrieb zu binden, Werte zu vermitteln, zu motivieren und Einstellungen gegenüber dem Verwaltungsbetrieb oder dem Arbeitsplatz in spezifischer Weise zu beeinflussen, um somit die Erreichung der Ziele der internen Marktkommunikation aktiv zu unterstützen. Wird die Option einer auch an internen Zielen orientierten Gestaltung der externen Massenkommunikation nicht aktiv genutzt, sind zumindest negative Wirkungen nach innen zu vermeiden, die entstehen können, wenn z. B. für das Personal relevante Sachverhalte zuerst extern kommuniziert werden oder sich die Inhalte der internen und externen Kommunikation widersprechen.7 Die innovative Dimension der internen Marktkommunikation ist dabei nicht in den einzelnen Instrumenten zu sehen, sondern vielmehr in der Integration von Personalführung und (Absatz-)Marketing, da diese Instrumente in Praxis und

1

Vgl. Raffée, 1995, Sp. 1671. Stauss/Schulze, 1990, S. 152, im Original fett hervorgehoben. Im Kontext des PersonalvermögensKonzeptes bezieht sich die Gestaltungsaufgabe jedoch nicht auf die Arbeitnehmer, sondern auf das von ihnen arbeitsvertraglich bereitgestellte Personalvermögen. 3 Vgl. Zander/Femppel, 2002, S. 3. 4 Vgl. Stauss/Schulze, 1990, S.151 f. m. w. N.; auch: Bruhn, 1995, S. 37 u. S. 40 f.. 5 S. o. Kap. 2.2.2. 6 Vgl. Bruhn, 1995, S. 40 m. w. N.. 7 Vgl. Bruhn, 1995, S. 41. 2

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Wirtschaft zumeist recht unverbunden eingesetzt werden.1 Eine so verstandene interne Marktkommunikation, die unter dem Primat der Bürgerorientierung steht, ebnet der externen Marktkommunikation den Weg,2 sie bildet das Rückgrad der externen BKom.3 Die bürgerorientierte „Gestaltung“ des Personalvermögens wird damit zum Aufgabenbereich des Internen Marketings,4 wobei nach STAUSS hierfür alle Instrumente geeignet sind, „mit deren Hilfe Einfluß auf Motivation, Einstellung und Verhalten des Personals genommen werden kann“.5 Maßgeblichen Einfluss unter den Marketinginstrumenten hat jedoch die interne Marktkommunikation. Wenngleich deren Stellenwert als Erfolgsfaktor lange Zeit in der Praxis unterschätzt wurde, unterliegt diese Einschätzung neuerdings einem gravierenden Wandel.6 3.2.2

Kommunikationswissenschaftliche Bezugspunkte

Während die Öffentlichkeitsarbeit in marketingtheoretischen Ansätzen nur hinsichtlich der Frage betrachtet wird, welchen Beitrag sie als absatzpolitisches Instrument zur Erreichung der Marketing- und Unternehmens- bzw. Behördenziele leistet, definieren Kommunikationswissenschaftler die Öffentlichkeitsarbeit breiter,7 indem sie diese auf Makro-, Meso- und Mikroebene erschließen. Die Differenzierung entspricht einer Unterteilung in gesellschafts-, organisations- und marketingtheoretischen Sichtweisen.8 Da auf der Makroebene die Bedeutung der institutionellen Kommunikation für die gesamte Gesellschaft in den Mittelpunkt des Interesses gestellt wird, ist diese Perspektive für eine einzelwirtschaftlich ausgerichtete Betrachtung der Öffentlichkeitsarbeit in und von Verwaltungsbetrieben kaum geeignet. In meso- und mikrotheoretischen Ansätzen werden die Leistungen und Funktionen von Kommunikation hingegen auf der Ebene von Institutionen und einzelnen Absatzleistungen hinterfragt.9 Diese Ansätze sind damit für die Übertragung auf die verwaltungsbetriebliche Öffentlichkeitsarbeit zweckdienlicher. Im Vergleich zur Marktkommunikation ist Öffentlichkeitsarbeit nicht unmittelbar auf Markteffekte gerichtet, sondern wirbt „um öffentliches Vertrauen für das Unternehmen

1

Vgl. Stauss/Schulze, 1990, S. 153 f.; auch: Grönroos, 1981, S. 237 f.. Vgl. Berry/Parasuraman, 1995, S. 107. Vgl. Schick, 2002, S. 4. 4 Vgl. Stauss/Schulze, 1990, S. 150 f.. 5 Stauss, 1995, Sp. 1049. 6 Vgl. Mast, 2002, S. 2. 7 Vgl. Mast, 2002, S. 13. 8 Vgl. Signitzer, 2004, S. 143; auch: Kirchner, 2001, S. 24. A. M. ist MAST, die die marketingtheoretische (leistungsbezogene) Sichtweise der Mesoebene zuordnet; vgl. Mast, 2002, S. 28-32. 9 Vgl. Signitzer, 2004, S. 143-146. 2 3

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als Ganzes“.1 Während in Deutschland die Theorieentwicklung der Öffentlichkeitsarbeit bzw. Public Relations (PR)2 erst in den 90er Jahren an Bedeutung gewonnen hat, konnte sich in den USA wesentlich früher eine organisationstheoretische PR-Forschung etablieren, die insbesondere durch die Arbeiten von GRUNIG und seinem Forschungsteam bekannt wurde.3 Aufbauend auf den theoretischen Grundlagen wird nachfolgend ein geeignetes Verständnis von PR als ein Baustein der BKom abgeleitet und konsequent verwaltungswirtschaftlich ausgerichtet. 3.2.2.1

Explikation des Public-Relations-Begriffes

Historisch betrachtet stammt PR vom Presseagentenwesen ab, das die Aufgabe hatte, positive Berichte in Zeitungen zu platzieren.4 OECKL übersetzte PR in Öffentlichkeitsarbeit und brachte ihre Definition auf die kurze Formel: Information + Anpassung + Integration.5 Eine systematische, theoretische Betrachtung der PR hat erst Mitte der 70er Jahre des 20. Jh. eingesetzt.6 Gleichwohl können frühere Definitionen zur Begriffserklärung herangezogen werden, einige viel beachtete seien exemplarisch angeführt:7 PR ist „das bewußte und legitime Bemühen um Verständnis sowie um Aufbau und Pflege von 8 Vertrauen in der Öffentlichkeit auf der Grundlage systematischer Erforschung.“ PR bezeichnet die „planmäßige, systematische und wirtschaftlich sinnvolle Gestaltung der Beziehung zwischen der Betriebswirtschaft und einer nach Gruppen gegliederten Öffentlichkeit ... mit dem Ziel, bei diesen Teilöffentlichkeiten Vertrauen und Verständnis zu gewinnen 9 bzw. auszubauen“. „Public Relations ist die Unterrichtung der Öffentlichkeit über sich selbst, mit dem Ziel, um 10 Vertrauen zu werben.“

1

Braunschweig, 1999, S. 264. Der Begriff PR ist inzwischen zum Bestandteil der Umgangssprache geworden und wird als Synonym für Öffentlichkeitsarbeit verwendet; vgl. Kunczik, 2002, S. 22; auch: Meyer, 1995, Sp. 2195 f.. Genau genommen beschreibt der englische Begriff einen Sachverhalt und der deutsche Terminus eine Tätigkeit. Zum Begriff PR und dessen Entwicklung s.: Kunczik, 2002, S. 18-22. BEGER/GÄRTNER/MATHES betrachten die Begriffe PR und Öffentlichkeitsarbeit als überholt und schlagen vor, stattdessen von Unternehmenskommunikation zu sprechen; vgl. Beger/Gärtner/Mathes, 1989, S. 32. ZERFAß bezeichnet PR als Imagewerbung; vgl. Zerfaß, 1996, S. 299. BRAUNSCHWEIG spricht in diesem Zusammenhang von Unternehmenswerbung; vgl. Braunschweig, 1999, S. 229. 3 Vgl. Grunig/Hunt, 1984. In Deutschland dominierten dagegen gesellschaftstheoretische Ansätze der Öffentlichkeitsarbeit; vgl. insbesondere Ronneberger, 1977 u. 1989; auch: Merten, 1992; Burkart, 1996. 4 Vgl. Kirchner, 2001, S. 139. 5 Vgl. Oeckl, 1964, S. 36. 6 Vgl. Signitzer, 2004, S. 141. RONNEBERGER/RÜHL differenzieren zwischen PR-Theorie und PR-Kunde; PR-Kunde dient der Systematisierung praktischer Erfahrungen; vgl. Ronneberger/Rühl, 1992, S. 53-79. 7 Eine Zusammenstellung von diversen Definitionen von PR existiert von Harlow, 1976. 8 Haedrich/Barthenheier/Kleinert, 1982, S. 431. Diese Definition wird auf die Grundsätze der Deutschen Public Relations Gesellschaft e. V. – Bundesverband für Öffentlichkeitsarbeit – (DPRG) von 1965 zurückgeführt. Die DPRG teilt das Aufgabenfeld Public Relations in 10 Gebiete ein; s. DPRG, 1998, S. 16. 9 Meffert, 1986, S. 493. 10 Hundhausen, 1957, S. 119. 2

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PR “is part of the management of communication between an organization and its publics”.

“Public relations is a communication function of management though which organizations adapt to, alter, or maintain their environment for the purpose of achieving organizational 2 goals.”

Bereits diese wenigen Definitionen implizieren eine Grundregel der Öffentlichkeitsarbeit „Agieren, nicht reagieren“.3 Sie zeigen ferner, dass das Schaffen von Vertrauen4 bei den Adressaten als ein Ergebnis von PR einen hohen Stellenwert einnimmt.5 Historisch bedingt war es im Nachkriegsdeutschland im staatlichen Bereich die Hauptaufgabe der PR, Vertrauen in den Staat und dessen Institutionen aufzubauen.6 Nach GORNAS/BEYER dient PR heute der Selbstdarstellung des Verwaltungsbetriebes mit dem Ziel, ein zweifelloses Image bzw. eine positive Grundeinstellung für den Verwaltungsbetrieb zu schaffen.7 Nach STEINEBACH trägt die PR von Verwaltungsbetrieben dazu bei, die Bürger über ihre Rechte und Pflichten aufzuklären, die Aufbau- und Ablauforganisation des Verwaltungsbetriebes transparenter zu machen, die Bürger anzuregen, an Planungen und Entscheidungen des Verwaltungsbetriebes mitzuwirken und damit den Leistungserstellungsprozess und letztendlich das Ansehen des Verwaltungsbetriebes zu verbessern.8 Durch PR soll Interesse für den Verwaltungsbetrieb selbst geweckt werden (Ruf, Ansehen, good will etc.).9 Eine dazu konträre Position, die PR vorwiegend auf den Persuasionsaspekt reduziert, greift demgegenüber für Verwaltungsbetriebe zu kurz, da bei diesem Kommunikationsstil auf eine, auf plausible Gründe gestützte Zustimmung der Rezipienten zu den vorgebrachten Argumenten verzichtet wird. Zu den Akteuren von PR können u. a. öffentliche, nicht gewinnorientierte Systeme10 – folglich auch Verwaltungsbetriebe – zählen. SIGNITZER legitimiert die Übertragung von PR-Konzepten auf Verwaltungsbetriebe, indem er anregt, bestehende Modelle über die Beziehungen zwi-

1

Grunig/Hunt, 1984, S. 6, im Original teilweise hervorgehoben. Die DPRG schließt sich heute dieser Definition an; vgl. Deutsche Public Relations Gesellschaft e. V. (DPRG), 2005, S. 8. Long/Hazelton, 1987, S. 6. 3 Oeckl, 1988, S. 23. 4 OECKL konstatiert, dass der ethische Begriff Vertrauen weitgehend verlorengegangen ist und durch das Bedürfnis nach Glaubwürdigkeit ersetzt wurde; vgl. Oeckl, 1988, S. 16. Beide Begriffe werden in dieser Arbeit synonym verwendet. 5 Vgl. Bruhn, 2004a, S. 701 f.; auch: Pepels, 2002, S. 581; Poth/Poth, 2003, S. 354; Olbrich/Biedebach/ Peisert, 2001, S. 35. Insbesondere LUHMANN hat auf die Bedeutung von Vertrauen in sozialen Systemen hingewiesen; vgl. Luhmann, 2000. 6 Vgl. Kunczik, 2002, S. 115. 7 Vgl. Gornas/Beyer, 1991, S. 112. 8 Vgl. Steinebach, 1998, S. 281; auch: Brückmann, 1991, Kap. 3, S. 30. Ein umfassender Katalog der allgemeinen Funktionen der PR wird dargestellt bei Meffert, 1986, S. 494. 9 Vgl. Brückmann, 1991, Kap. 3, S. 29. 10 Vgl. Kunczik, 2002, S. 44. 2

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schen Verwaltungseinheiten und deren Umwelten mit Hilfe von PR-Kategorien zu verfeinern.1 Nach BRENNER besteht besonders für staatliche Institutionen die Notwendigkeit für PR, um deren Dienstleistungsfunktion an der Öffentlichkeit herauszustellen2 und diese dem Steuerzahler und Leistungsempfänger zu verdeutlichen.3 PR ist im Gegensatz zur Marktkommunikation langfristig ausgelegt, womit der Weg für die Einordnung als Managementfunktion geebnet ist, wie es bspw. von OECKL, LONG/HAZLETON, MEFFERT

und GRUNIG/HUNT vertreten wird.4 Im Rahmen der zu Grunde gelegten systemi-

schen Betrachtungsweise von Verwaltungsbetrieben ist PR an der Systemgrenze lokalisiert, wobei die Beeinflussung der Umwelt und das Rückkoppeln von Informationen aus diesem Bereich als Aufgaben der PR angesehen werden.5 3.2.2.2

Erweiterung um Interne Public Relations

„Öffentlichkeitsarbeit beginnt innerhalb der Verwaltung“,6 sie stellt eine wesentliche Grundlage für das Wirken des Verwaltungsbetriebes nach außen dar.7 Auch nach STEINEBACH

und MEFFERT ist PR intern und extern auszurichten und zu gestalten.8 PR

schließt demnach einen Bereich der internen institutionellen Kommunikation mit ein und ist folglich von der internen Marktkommunikation abzugrenzen. In der Literatur existieren neben dem Begriff Interne PR, der in dieser Arbeit zur Klassifizierung der PR anhand der Kommunikationsrichtung verwendet wird, weitere Termini für die nach innen ausgerichtete Öffentlichkeitsarbeit, wie Employee Relations,9 Internal Relations (IR),10 Mitarbeiterinformation,11 Mitarbeiterkommunikation, Interne Kommunikation etc..12 Allen Begriffsvarianten ist gemeinsam, dass sie nicht explizit auf die PR abstellen und insoweit auch die interne Marktkommunikation umfassen können. Der Begriff Mitarbeiterinformation suggeriert zudem, dass es sich nur um einseitige Information, nicht hingegen um Kommunikation handelt. 1

Vgl. Signitzer, 2004, S. 163. Vgl. Brenner, 1987, S. 91. Vgl. Steinebach, 1998, S. 281. 4 Vgl. Oeckl, 1988, S. 24; Long/Hazleton, 1987, S. 6; Meffert, 1986, S. 493; Grunig/Hunt, 1984, S. 6 f.. 5 Vgl. Grunig/Hunt, 1984, S. 8 f.; auch: Kunczik, 2002, S. 196 f., S. 216 u. S. 220. KIRCHNER bezeichnet diese Einordnung von PR als „Grenzgängerrolle“; vgl. Kirchner, 2001, S. 130. 6 Reichard, 1987, S. 63, Hervorhebung im Original. Die Feststellung entspricht der klassischen Regel „Public Relations begins at home“; vgl. Schulze-Fürstenow, 1988a, S. 41. 7 Vgl. Avenarius, 2000, S. 21; auch: Schulze-Fürstenow, 1988b, S. 52. 8 Vgl. Steinebach, 1998, S. 281; Meffert, 1986, S. 493. 9 Vgl. Schlögl, 2003, S. 72. 10 Der Begriff IR wird teilweise als Synonym für Human Relations verwendet; vgl. Kunczik, 2002, S. 23. 11 Vgl. Rump, 2004, Sp. 1231-1240; auch: Winterstein, 1998, S. 6 f.. 12 Vgl. Schick, 1995, S. 456; auch: Hoffmann, 2001, S. 21. 2 3

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3 Behördenkommunikation (BKom)

Während im Nachkriegsdeutschland die Aufgabe der Internen PR im sozialen Ausgleich zwischen Unternehmer und Belegschaft angelegt war, um eine „Partnerschaft des gesunden Menschenverstandes“ zu schaffen,1 und noch bis weit in die 90er Jahre hinein als Sozialleistung der Geschäftsleitung betrachtet oder eher geduldet wurde,2 hat die Interne PR ex tunc u. a. die Aufgabe erhalten, „Mitarbeiter über alle wesentlichen Vorgänge, die sie und das Unternehmen betreffen, zu informieren, um dadurch ihren Informationsstand zu verbessern und die Meinungsbildung über das Geschehen im Unternehmen zu unterstützen“.3 Interne PR soll insofern eine Kommunikation zwischen allen Gruppen im Betrieb fördern und mögliche Spannungen abbauen.4 Sie kann als Führungsinstrument eingesetzt werden, um Mitarbeiter über Neuigkeiten, die einen Veränderungsbedarf implizieren, in Kenntnis zu setzen (Informations- und Vorbereitungsfunktion) oder um deren Sichtweisen, Einstellungen, Erwartungen und damit deren Verhalten i. S. der Behördenziele zu beeinflussen (Implementierungsfunktion im Change Management).5 ZANDER/FEMPPEL grenzen in diesem Zusammenhang die aufgabenbezogene, unmittelbare, d. h. im Rahmen der Leistungserstellung unumgängliche Mitarbeiterinformation, und die nicht-aufgabenbezogene, mittelbare, d. h. arbeitsumfeldbezogene Mitarbeiterinformation ab.6 Während die aufgabenbezogene Variante der internen Marktkommunikation entspricht,7 ist letztgenannte Variante eindeutig der Internen PR zuzuordnen; sie soll die wesentlichen Behördenziele erläutern, Zusammenhänge zwischen der eigenen Arbeit und der Arbeit der Kollegen erkennbar machen und Maßnahmen sowie Haltung der Behördenleitung zu aktuellen Fragen erklären. Nach SCHICK zielt die Interne PR nicht nur auf die Vermittlung von Wissen, sondern auch von Motivationen für das gewünschte Verhalten ab, der Dialog zwischen Behördenleitung und Mitarbeitern soll ermöglicht werden, um Feedback einzuholen und Akzeptanz sowie Commitment herbeizuführen,8 denn die Vernachlässigung der Internen PR kann u. a. zur

1

Vgl. Gross, 1951, S. 82 f.. Vgl. Schick, 2002, S. 3. Kalmus/Classen, 1979, S. 187. 4 Vgl. Kalmus, 1982, S. 93; auch: Kalmus/Classen, 1979, S. 187. 5 Vgl. Klein/Ringlstetter/Oelert, 2001, S. 161. 6 Vgl. Zander/Femppel, 2002, S. 3; ähnlich auch: Winterstein, 1998, S. 21-28. Dieser unterscheidet dort zwischen instrumenteller und sozialer Funktion der internen Kommunikation. 7 S. o. Kap. 3.2.1.3. 8 Vgl. Schick, 1995, S. 456. S. instruktiv zu den Zielen der Internen PR einen Überblick bei: Winterstein, 1998, S. 21-28. Deutsche Studien, die sich mit den Zielen der internen Kommunikation speziell von Wirtschaftsbetrieben beschäftigen, bestätigen die genannten Aspekte, sind darüber hinaus aber wenig aussagekräftig und können keinen Anspruch auf Repräsentativität erheben; s. exemplarisch: Macharzina, 1990, S. 73-76; Friedrich, 1979, S. 326-334; Sorg, 1979, S. 140-142. 2 3

3 Behördenkommunikation (BKom)

87

„inneren Kündigung“ der Personalvermögensträger führen.1 Letztendlich soll durch Interne PR die Identifikation der Mitarbeiter mit der Institution sichergestellt werden,2 um damit zu erreichen, dass „jeder Mitarbeiter ein ‚Botschafter der Verwaltung’ ist“.3 3.2.2.3

Ausgewählte Public-Relations-Grundmodelle

Innerhalb der organisationstheoretischen Sichtweise auf die PR hat sich eine von GRUNIG/HUNT entwickelte

Konzeption von PR als Kommunikationsmanagement, die vier PR-

Grundmodelle (Publicity, Informationstätigkeit, asymmetrische und symmetrische Kommunikation) identifiziert, als einflussreich erwiesen.4 Die Modelle zeichnen einerseits die Entwicklungsstufen von PR nach, andererseits stellen sie in der Gegenwart situationsbedingte Handlungsvarianten für die Ausrichtung der PR von Institutionen dar.5 Die Konstruktion der Kommunikationsbeziehungen erfolgt mittels der Dimensionen Richtung der Kommunikation (Einweg, Zweiweg) und Ausgewogenheit der beabsichtigten Wirkung (asymmetrisch, symmetrisch).6 Im Einzelnen rückt das Publicity-Modell Sachgüter bzw. Dienstleistungen durch einseitiges, undifferenziertes Hervorheben ihrer positiven Aspekte auch auf Kosten des Wahrheitsgehalts in das Zentrum der öffentlichen Aufmerksamkeit („Marktschreierstil“). Das u. a. der öffentlichen Verwaltung zugeschriebene Modell der Informationstätigkeit stellt die punktuelle, nicht notwendig umfassende, aber korrekte Weitergabe von Informationen an die Zielgruppen in den Vordergrund, ohne eine „Re-Aktion des Empfängers“7 zu bezwecken (sachlich-informativer Stil). Die Aufnahme des Informationsstatus der Empfänger ist im Modell der asymmetrischen Kommunikation unabdingbar, um die Zielgruppen i. S. der Institution effizienter beeinflussen zu können (persuasiver Stil). Nach MERTEN ist nur diese Überzeugungsarbeit in Abgrenzung zur Überredung langfristig angelegt.8 Das symmetrische Kommunikationsmodell sieht schließlich wechselseitiges Verständnis und gegenseitige Beeinflussung vor, wodurch die kommunikative Gleichberechtigung aller Beteiligten vorausgesetzt wird (verständigungsorientierter Stil).9 1

Vgl. Schulze-Fürstenow, 1988a, S. 41. Vgl. Kunczik, 2002, S. 30. Reichard, 1987, S. 63. 4 Vgl. Grunig/Hunt, 1984, S. 22; auch: Signitzer, 2004, S. 155; ähnlich auch: Steinmann/Zerfaß, 1995, S. 26-30, die drei Kommunikationsstile (Persuasion, Dialog, Information) unterscheiden. 5 Vgl. Signitzer, 2004, S. 155 f.. 6 Zu den Begriffen asymmetrische und symmetrische Kommunikation s. z. B.: Jung, 2003, S. 460 f.. 7 Avenarius, 2000, S. 88. 8 Vgl. Merten, 2000, S. 150. 9 Vgl. Signitzer, 2004, S. 155-158; auch: Mast, 2002, S. 32-35; Kunczik, 2002, S. 124-126. 2 3

88

3 Behördenkommunikation (BKom)

Die vier Grundmodelle nach GRUNIG/HUNT werden nachfolgend tabellarisch dargestellt und um eine Einschätzung hinsichtlich ihrer Adaption im Rahmen der BKom ergänzt. Modelle der Public Relations Charakteristika

Publicity

Informationstätigkeit

Asymmetrische Kommunikation

Symmetrische Kommunikation

Stil

propagieren

mitteilen

argumentieren

sich austauschen

Ziel / Zweck

anschlusshandeln

aufklären

überzeugen (Persuasion)

wechselseitig verstehen

Art der Kommunikation

vollständige Wahrheit nicht wesentlich

vollständige Wahr- unausgewogene heit wesentlich Wirkung

Inhalte am Mitteilungsbedürfnis des Senders orientiert

Inhalte am MitteiInhalte am Informa- Inhalte wechsellungsbedürfnis des tionsstatus des Emp- seitig aufeinander Senders orientiert fängers orientiert bezogen

Einweg

Einweg

Kommunikations -richtung Relevanz für die BKom

nicht geeignet

Zweiweg

ausgewogene Wirkung

Zweiweg

situativ geeignet

Tab. 5:

Grundmodelle der Public Relations nach Grunig/Hunt Quelle: in Anlehnung an Signitzer, 2004, S. 156; Avenarius, 2000, S. 87; Szyszka, 1996, S. 90.

3.2.2.4

Public Relations in und von Verwaltungsbetrieben

Die Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben ist gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebunden. Das impliziert die Redlichkeit und Glaubwürdigkeit der Informationsweitergabe und schließt somit ein PR-Modell, das allein auf Publicity ausgerichtet ist, bereits durch gesetzlichen Auftrag weitgehend aus. Auch HUNDHAUSEN stellt in seinen Grundsätzen der Öffentlichkeitsarbeit generell die Wahrhaftigkeit, Offenheit und Informationsbereitschaft heraus.1 Bereits 1977 hat das Bundesverfassungsgericht gefordert, die Bürger so zu informieren, dass ihnen die „verantwortliche Teilhabe ... an der politischen Willensbildung des Volkes ... [ermöglicht wird, was voraussetzt, dass] der Einzelne von den zu entscheidenden Sachfragen, von den durch die ... Staatsorgane getroffenen Entscheidungen, Maßnahmen und Lösungsvorschlägen genügend weiß, um sie beurteilen, billigen oder verwerfen zu können“.2 Ein aus der Verfassung ableitba-

1 2

Vgl. Hundhausen, 1969, S. 67 f.; auch: Gornas/Beyer, 1991, S. 113. BVerfG, Urteil vom 02.03.1977, 2 BvE 1/76, BVerfGE 44, S. 147.

3 Behördenkommunikation (BKom)

89

res subjektives Recht auf Publizität der Verwaltung besteht jedoch nicht.1 Allerdings ergibt sich ein solcher Anspruch seit 2000 aus § 4 IFG-SH, wonach jede natürliche und juristische Person des Privatrechts Anspruch auf Zugang zu den bei einer Behörde vorhandenen Informationen hat.2 Verwaltungsbetriebe können indessen Informationsrechte gegenüber anderen staatlichen Institutionen aus Spezialgesetzen ableiten.3 Intern ist die Informationsverantwortung ein Teil der Führungsverantwortung4 und durch das Mitbestimmungsgesetz werden Mindestanforderungen bzgl. der Information an die Mitarbeiter gestellt.5 Klassischerweise wird hierfür in und von Verwaltungsbetrieben zumeist das Modell der Informationstätigkeit praktiziert. Sofern Verwaltungsbetriebe Überzeugungsarbeit zu leisten haben, für die sie zur Optimierung ihrer Kommunikationsstrategie auf Feedback der Adressaten angewiesen sind, z. B. im Rahmen von Gesundheitskampagnen, kann das asymmetrische Kommunikationsmodell herangezogen werden. Sein Erfolg ist davon abhängig, inwieweit es den Verwaltungsbetrieben gelingt, öffentliches Interesse zu wecken und Vertrauen zu bilden, um damit ein zustimmendes Anschlusshandeln zu erreichen.6 Das symmetrische Kommunikationsmodell, in dem schlichte Appelle durch einen Dialog ersetzt werden, bei dem es wesentlich auf die Begründungsleistungen ankommt, konnte sich in der PR-Praxis bis heute nicht durchsetzen.7 Da im Rahmen des NPM bzw. der wirkungsorientierten Verwaltungsführung u. a. das Ziel verfolgt wird, staatliches Handeln um kooperative Formen zu ergänzen,8 ist dieses Modell für Verwaltungsbetriebe jedoch nicht ganz auszuschließen. Empirische Analysen haben erwiesen, dass Organisationen dazu neigen, situationsbedingt mehrere Modelle gleichzeitig anzuwenden.9 „There is no one best way to communicate!“10 Auch GRUNIG/GRUNG/DOZIER sprechen später von “Mixed-Motive-Modell”, einer Kombination aus dem asymmetrischen und symmetrischen Ansatz und ent1

Vgl. Jarass/Pieroth, 2000, Art. 5, Rn. 16; auch: Münch, 1983, S. 271 f.; Katz, 2002, Rn. 729; s. a.: BVerfG, Urteil vom 14.01.1986, 2 BvE 14/83, 4/84, BVerfGE 70, S. 324 u. S. 358. Zum Zugang zu Informationen der deutschen Behörden s. ausführlich: Frenzel, 2000. 2 Zu den Informationsfreiheitsgesetzen s. Fluck, 2006. 3 S. bspw. § 395 Abgabenordnung, der den Finanzbehörden die Befugnis einräumt, bei Gericht vorliegende Akten einzusehen. 4 Vgl. Steinebach, 1998, S. 91; auch: Hoffmann, 2001, S. 48. 5 S. § 40 Abs. 2 Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein. Danach soll die Leitung eines Verwaltungsbetriebes dem Personal mindestens einmal im Jahr über Aufgabenentwicklung, Personalentwicklung und Arbeitsweise des Verwaltungsbetriebes unter besonderer Berücksichtigung der technologischen Entwicklung Bericht erstatten. 6 Vgl. Herger, 2004, S. 174. 7 Vgl. Kunczik, 2002, S. 94 f.. 8 Vgl. Reichard, 2003, S. 119-143. 9 Vgl. Signitzer, 2004, S. 156. 10 Signitzer, 2004, S. 142, Hervorhebung im Original.

90

3 Behördenkommunikation (BKom)

wickelten darauf aufbauend ein neues, situatives Modell asymmetrischer und symmetrischer PR, das um eine Win-Win-Zone mit gemischter Interessenlage erweitert wird.1 Verwaltungsbetriebe sind somit aufgefordert, die aktuell-situativ optimalen Kommunikationsformen für die anstehenden Kommunikationsaufgaben zu bestimmen. Unter Berücksichtigung der Restriktionen des hoheitlichen Verwaltungshandelns sind Kriterien für Situationen zu identifizieren, in denen Verwaltungsbetriebe mit einem dafür jeweils bestgeeigneten Kommunikationsstil reagieren können, um die Kommunikations- und damit die Behördenziele optimal zu erreichen. Dies gilt gleichermaßen für die interne und externe PR, denn die PR-Modelle nach GRUNIG/HUNT lassen sich ebenso auf die interne Kommunikation übertragen.2 Aufbauend auf den dargestellten Modellen wird den weiteren Ausführungen unter ökonomischem Primat ein Verständnis der PR in und von Verwaltungsbetrieben zu Grunde gelegt, das diese beschreibt als ƒplanmäßige, systematische und ökonomisch ausgerichtete aktive Gestaltung und Steuerung ƒvon internen und externen Kommunikationsbeziehungen ƒzwischen Verwaltungsbetrieben und deren Mitarbeitern bzw. der Allgemeinheit, ƒdie auf den Verwaltungsbetrieb als Ganzes ausgerichtet wird, ƒlangfristig angelegt ist und ƒim Rahmen der gesetzlichen Vorgaben das Ziel hat, ƒöffentliches Vertrauen zu gewinnen, zu bestätigen sowie zu erhöhen, ƒindem Meinungen, Einstellungen und Erwartungen ƒdurch Informieren, Überzeugen und wechselseitiges Verständnis gebildet, gefestigt oder verändert werden, ƒum letztendlich Verhaltensweisen der Adressaten im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele positiv zu beeinflussen und damit ƒunter Berücksichtigung der individuellen Ziele der Personalvermögensträger als restriktive Nebenbedingung der Internen PR ƒinformationsbezogene Engpasssituationen zu beseitigen.

1 2

Vgl. Grunig/Grunig/Dozier, 1996, S. 201, S. 203 u. S. 218-221. BURKART hat in Österreich ein ähnliches Konzept der verständigungsorientierten Öffentlichkeitsarbeit publiziert; s. Burkart, 1995 u. 1996. Vgl. Hoffmann, 2001, S. 40.

3 Behördenkommunikation (BKom)

3.2.3

91

Managementtheoretische Bezugspunkte

Für den Bereich Kommunikation in und von Institutionen besteht immer noch ein Defizit an strategischem Vorgehen,1 wenngleich unterschiedliche Ansätze eine klare Unternehmensstrategie für die institutionelle Kommunikation fordern. ZERFAß z. B. bezeichnet die Unternehmenskommunikation als integrativen Baustein der Unternehmensführung.2 BRAUNSCHWEIG konstatiert, dass Öffentlichkeitsarbeit im modernen Begriffsverständnis als eine Form des Kommunikationsmanagements aufgefasst wird.3 LONG/HAZLETON definieren PR als communication function of management,4 und GRUNIG/HUNT verstehen PR als ein Management-Subsystem.5 Auch die interne Marktkommunikation ist nach GEORGE/GRÖNROOS als ganzheitlicher Managementprozess gleichsam einer Führungsphilosophie auszulegen.6 Der Begriff Management7 kann sowohl Führung einer Institution als auch Wirtschaften, d. h. zielgerichtetes Bereitstellen knapper Güter, bedeuten.8 Während die traditionelle Managementtheorie primär der Personalführung entspricht, beinhaltet das systemorientierte Management die Gestaltung und Steuerung des Gesamtsystems unter ökonomischen Gesichtspunkten.9 Hierzu gehören alle Handlungen, die gestaltend und steuernd auf die eigentlichen Ausführungshandlungen im Leistungserstellungsprozess der Verwaltungsbetriebe hinwirken,10 wobei alle Führungsaufgaben selbst kommunikative Prozesse implizieren.11 Verwaltungsmanagement liegt vor, wenn in Verwaltungsbetrieben auf der Grundlage von staatlichen Zielvorgaben und öffentlichem Eigentum wirtschaftliche Verfügungen von Führungskräften getroffen werden.12 Zu den (verwaltungs)betrieblichen Führungsaufgaben gehören nach ORTNER auch die grundsätzlichen Fragen des Gestaltens und Steuerns (verwaltungs)betrieblicher Informationen, wie:13

1

Vgl. Borchardt/Harms, 1998, S. 20. Vgl. Zerfaß, 1996a, S. 38-40. Vgl. Braunschweig, 1999, S. 265. 4 Vgl. Long/Hazleton, 1987, S. 6. 5 Vgl. Grunig/Hunt, 1984, S. 9. 6 Vgl. George/Grönroos, 1995, S. 65 f.. 7 Vgl. Staehle, 1999, S. 71-73. Zu etymologischen Deutungen und unterschiedlichen Definitionen des Managementbegriffs s. exemplarisch: Böhret/Junkers, 1976, S. 21. Zu den Paradigmen des strategischen Managements s.: Fließ, 2002, S. 131-138. 8 Vgl. Ortner, 2002h, S. 3; auch: Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 23 f.; Thielmann-Holzmayer, 2004a, S. 30; Reichard, 1987, S. 134. 9 Vgl. Staehle, 1999, S. 71; auch: Ortner, 2002c, S. 38; Malik, 1996, S. 50 f.. 10 Vgl. Reichard, 1987, S. 133. 11 Vgl. Hahne, 1997, S. 113. Nach TÜRK kann – dort mathematisch hergeleitet – zwischen informierender, instruierender und motivierender Führungskommunikation unterschieden werden; vgl. Türk, 1981, S. 76. 12 Vgl. Laux, 1989, Sp. 1677 f.. 13 Vgl. Ortner, 2002e, S. 63 f.. 2 3

92

3 Behördenkommunikation (BKom)

ƒFestlegung der Ziele der Informationsgestaltung, ƒBestimmung optimaler Informationsträger, ƒBestimmung der Kommunikationsrichtung, ƒAntizipieren von absehbaren Konflikten bzw. Störungen, ƒHinweise zur adressatengerechten Gestaltung von Informationen und ƒHinweise zur Gestaltung und Steuerung von Qualitäten und Quantitäten institutioneller Informationsgüter unter Berücksichtigung von technisch-organisatorischen Möglichkeiten und administrativ-ökonomischen Engpässen. Den Führungsaufgaben, die sich mit dem Einsatz des Produktionsfaktors Informationen beschäftigen, kommt damit neben den klassischen Führungsaufgaben eine wachsende Bedeutung zu,1 auch insoweit, als die Kommunikationsleistung einem ständigen Wandlungs- und Erweiterungsprozess unterworfen ist, der Handlungskoordination notwendig werden lässt.2 Kommunikationsmaßnahmen ohne strategisches Gesamtkonzept greifen daher zu kurz. Konzepte wie das Bezugsgruppenmanagement, das Führungsinstrument Corporate Identity und die neueren Modelle der Integrierten Unternehmenskommunikation weisen in diese managementorientierte Richtung. 3.2.3.1

Bezugsgruppenmanagement

Die Bedeutung der strategischen Kommunikationskonzepte wird auch durch die inhaltliche Annäherung der Disziplinen Unternehmensführung resp. Management und Marketing begleitet.3 Marketing impliziert eine aktive Gestaltung der Märkte. Allgemein kann hierunter die marktorientierte Unternehmensführung verstanden werden, für die ein „Denken vom Markt her“ charakteristisch ist.4 Ein aktueller Ansatz im strategischen Management stellt die Pflege der Beziehungen zwischen der Institution und seiner Umwelt in den Vordergrund.5 Kunden werden bei dieser bezugsgruppenzentrierten Sichtweise nicht nur als Abnehmer von Sachgütern und Dienstleistungen, sondern als aktive Teilnehmer einer Nutzengenerierung (Outside-In-Orientierung) erkannt.6 Das Bezugsgrup1

Vgl. Steinebach, 1998, S. 89. Vgl. Borchardt/Harms, 1998, S. 25. Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 7 f.; auch: Müller-Stewens, 1988, Sp. 1784-1786. Entwicklungslinien der Unternehmensführung sind: Budgetierung / Investitionsplanung, Langfristplanung („Vorwärtsbuchhaltung“), strategische Planung (Denken in Erfolgspotenzialen), strategisches Management. Zur Entwicklung der erweiterten Marketingkonzeption s. Wiedmann, 1993. 4 Vgl. Corsten, 1988, S. 170. Zur marktorientierten Unternehmensführung s. Olbrich, 2001. 5 Vgl. Herbst, 2001, S. 12 f.. 6 Zum Perspektivenwechsel vom Transaktions- zum Beziehungsmarketing (engl. relationship marketing) s.: Bruhn, 2003, S. 9; Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 11; Diller, 1995, Sp. 285-300 m. w. N.. 2 3

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penmanagement1 entwickelt eine Gesamtstrategie auf der Basis der Erwartungen aller Personengruppen, die ein bestimmtes Interesse an der Institution haben oder einen bestimmten Nutzen von der Institution erwarten,2 wobei zu den internen Bezugsgruppen u. a. die Gesamtheit aller Fach- und Führungskräfte eines Verwaltungsbetriebes zählen. Ziel dieser Marketingausrichtung sind langfristige, positiv ausgerichtete Win-Win-Beziehungen zwischen der Institution und deren Bezugsgruppen,3 womit sog. Lerneffekte angestrebt werden, die sich in besseren Leistungsbeiträgen messen lassen.4 Unmittelbaren Management-Bezug weist auch der Integrativitäts-Ansatz von ENGELHARDT/KLEINALTENKAMP/RECKENFELDERBÄUMER

auf, der die Perspektive auf die für das Beziehungs-

management typische Bindung von Kunden durch Integration lenkt.5 Für Verwaltungsbetriebe wird der Ansatz „von den Absatzmärkten her zu führen“6 zunehmend bedeutsam, da das Verwaltungsbetriebs-Management u. a. durch wachsende Beteiligungswünsche infolge eines ausgeprägten Demokratiebewusstseins bei Bürgern wie Mitarbeitern7 einem anhaltenden Effizienz- und Modernisierungsdruck ausgesetzt ist, dem durch eine pluralistische Behördenzieltheorie, bei der es darum geht, einen optimalen Nutzen für alle Bezugsgruppen zu generieren, Rechnung getragen wird. Nicht zuletzt ist eine klare Behördenstrategie der Ausgangspunkt für die Integration der Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben. 3.2.3.2

Corporate Identity

Die Entwicklung einer jeweils einmaligen Corporate Identity (Unternehmenspersönlichkeit) kann als konsequente Weiterentwicklung der PR interpretiert werden,8 in der sich die in der „gelebten“ Praxis teils ungeschriebenen Prinzipien und Regeln der Unternehmensphilosophie (Corporate Philosophy)9 und -kultur (Corporate Culture)10 ausdrücken, an denen sich die Fach- und Führungskräfte eines Betriebes orientieren.11 Danach hat 1

In der Literatur wird der Begriff Beziehungsmanagement zum Teil synonym verwendet; s. z. B.: Diller/Kusterer, 1988; Diller, 1995, Sp. 285-300. Vgl. Kirchgeorg, 1999, S. 233. 3 Vgl. Poth/Poth, 2003, S. 47; s. weiterführend zur Win-Win-Strategie: dies., 2003, S. 82. 4 Vgl. Diller, 1995, Sp. 292. 5 Vgl. Diller, 1995, Sp. 296. 6 Gornas/Beyer, 1991, S. 99. 7 Vgl. Reichard, 1987, S. 147. 8 Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1081; auch: Braunschweig, 1999, S. 265. 9 Die Unternehmensphilosophie gibt Hinweise auf Ziele und Inhalte eines Unternehmens; sie beschreibt die „Idee“, das „Grundverständnis“ aus der Sicht der Unternehmensleitung; vgl. Ortner, 2002a, S. 28 f.. 10 Mit Unternehmenskultur ist die Form gemeint, wie Menschen zur Erreichung der Unternehmensziele miteinander umgehen; vgl. Ortner, 2002a, S. 29. 11 Vgl. Ortner, 2002a, S. 27. 2

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Corporate Identity „einen Denkstil zur Voraussetzung und zieht eine Handlungsmaxime nach sich“.1 Während die ersten Programme zur Corporate Identity als Ausfluss der marketingorientierten Imageforschung2 das einheitliche visuelle Erscheinungsbild (Corporate Design) der Institution der Öffentlichkeit gegenüber in den Fokus ihres Interesses stellten, erweitern neuere Konzepte diesen Aspekt u. a. um den Aufbau von Identifikationsmöglichkeiten mit den Institutionszielen für die Mitarbeiter.3 Dieser Wandel spiegelt sich in jüngeren Definitionen wider: „Corporate Identity [ist] die strategisch geplante und operativ eingesetzte Selbstdarstellung und Verhaltensweise eines Unternehmens nach innen und außen auf Basis einer festgelegten Unternehmensphilosophie, einer langfristigen Unternehmenszielsetzung und eines definierten (Soll-)Images – mit dem Willen, alle Handlungsinstrumente des Unternehmens in 4 einheitlichem Rahmen nach innen und außen zur Darstellung zu bringen“. Corporate Identity ist zu verstehen als „Unternehmensidentität, die auf einem in sich geschlossenen Verhalten (Corporate Behavior) nach innen wie nach außen beruht. Ziel ist es, ein angestrebtes Corporate Image zu erreichen. Dies geschieht durch den Einsatz der Corporate Communications. Die Basis der Corporate Identity (CI) ist die Unternehmenskultur bzw. die Corporate Culture. Wichtig für die Gestaltung der Corporate Identity sind die Unternehmensphilosophie, die langfristige Unternehmenszielsetzung und ein klar definiertes Soll5 Image“.

Corporate Identity entsteht aus der Grenzziehung zwischen der Institution und ihrer Umwelt,6 sie dient damit der einheitlichen Selbstdarstellung des Betriebes einschließlich seines Verhaltens nach innen („Wir-Gefühl“) und nach außen.7 Die Corporate Identity ist der alle einzelnen kommunikationspolitischen Maßnahmen überlagernde Stil,8 „das je Unverwechselbare“9 eines Betriebes und kann insoweit auch als das Ergebnis von Management verstanden werden,10 in dem sich Zweck, Mission und Potenziale der Institution als Einheit manifestieren.11 „Corporate Identity als Strategie koordiniert und integriert die unterschiedlichen Verhaltensweisen und Kommunikationen so, daß daraus ein 1

Klewin, 1988, S. 48. Der Gegenstand der Imageforschung ist das realisierte Ergebnis des Kommunikationsprozesses der Corporate Identity. Unter dem Begriff Image (lat. imago = Erscheinung, Wertbild, Vorstellung) wird die Gesamtheit aller Einstellungen, Kenntnisse, Erfahrungen, Wünsche, Gefühle etc. verstanden, die mit einem Meinungsgegenstand – hier dem Verwaltungsbetrieb – verbunden sind; vgl. Kirchner, 2001, S. 112 (mit einem indirekten Zitat von Johannsen, 1967). Nach HAEDRICH ist ein Image mehrdimensional und enthält sowohl kognitive als auch emotionale Elemente; vgl. Haedrich, 1993, S. 252; ähnlich auch: Merten, 1992, S. 43; Herbst, 2001, S. 19. 3 Vgl. Staehle, 1999, S. 658; auch: Staehle, 1989, S. 25. 4 Birkigt/Stadler, 2002, S. 18. 5 Poth/Poth, 2003, S. 73, Hervorhebung im Original. 6 Vgl. Staehle, 1989, S. 25. 7 Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1081 f.; auch: Braunschweig, 1999, S. 265; Braun/Damaschke, 1989, S. 92 f.. 8 Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1058. 9 Ortner, 2002a, S. 27. 10 Vgl. Klewin, 1988, S. 48. 11 Vgl. Koschnick, 1996, S. 220. 2

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abgestimmtes Verhaltenskonzept entsteht, was eine ökonomische Konzentration der kommunikativen Kräfte des Unternehmens bewirkt.“1 Somit kann die Entwicklung der Corporate Identity nicht allein naturwüchsig erfolgen, sondern sie kann ebenso systematisch gebildet werden, wobei dem Prozess der Selbstdarstellung i. d. R. ein Prozess der Selbstfindung (Wer sind wir? Was wollen wir? etc.) vorauszugehen hat.2 Die planmäßige Entwicklung einer Corporate Identity erfordert jedoch die ständige Motivation und Qualifikation aller Fach- und Führungskräfte.3 Zu den Elementen bzw. Instrumenten der Corporate Identity werden das Unternehmenserscheinungsbild (Corporate Design), die Unternehmenskommunikation i. e. S. (Corporate Communication i. e. S.) und das Unternehmensverhalten (Corporate Behavior) gezählt.4 BIRKIGT/STADLER sprechen in Analogie zum Marketing-Mix von dem „Identitäts-Mix“ des Unternehmens, in dessen Mittelpunkt die Unternehmenspersönlichkeit als dynamischer Kern steht.5 Corporate Philosophy

Corporate Culture „gelebt als”

Corporate Identity

Corporate Design

Corporate Communication i. e. S.

Corporate Behavior

Corporate Image

Abb. 7:

Schematische Darstellung der Corporate Identity

Die Corporate Identity stellt sich im Erscheinungsbild, dem Corporate Design des Betriebes dar. Das Corporate Design unterstützt die durch die Corporate Identity vorgegebenen Ziele mittels symbolischer Identitätsvermittlung6 im Wege eines systematisch aufeinander abgestimmten Einsatzes aller visuellen Elemente der Unternehmenserscheinung, wie z. B. unternehmenstypische Zeichen, Symbole, Farben, Schriften oder 1

Koschnick, 1996, S. 218. Vgl. Avenarius, 2000, S. 21. Vgl. Ortner, 2002a, S. 27. 4 Vgl. Birkigt/Stadler, 2002, S. 19; auch: Olbrich/Biedebach/Peisert, 2001, S. 5 f.; Koschnick, 1996, S. 219. 5 Vgl. Birkigt/Stadler, 2002, S. 19. 6 Vgl. Olbrich/Biedebach/Peisert, 2001, S. 6. 2 3

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Gestaltungsraster, die durch einheitliches Zusammenwirken zu optimaler Geschlossenheit avancieren1 und damit eine leichtere Wiedererkennbarkeit gewährleisten. Die Corporate Communication i. e. S. besitzt als Element der Corporate Identity die Aufgabe, das angestrebte Selbstverständnis des Betriebes mit geeigneten verbalvisuellen Kommunikationsmaßnahmen nach innen und außen transparent zu machen.2 Dabei kann die Corporate Communication i. e. S. höchst flexibel sowohl planungsgesteuert langfristig-strategisch als auch anlassbedingt kurzfristig-taktisch eingesetzt werden.3 Das schlüssige in sich konsistente Verhalten eines Betriebes im Innen- und Außenverhältnis bildet dessen Corporate Behavior.4 Alle drei Instrumente stehen zusammen für die Gesamtkommunikation5 der Institution, d. h. die Unternehmens- bzw. Behördenkommunikation. Erst die Abstimmung der drei Elemente erzeugt ein geschlossenes Selbstbild des Betriebes, das im Bewusstsein der diversen Zielgruppen ein Bild und eine Vorstellung von der Institution als Ganzes, ein Corporate Image (Fremdbild), auf kognitiver, affektiver und konativer Ebene aufbaut und formt.6 Das Image soll hier als subjektiv wahrgenommene Eignung eines Verwaltungsbetriebes zur Befriedigung der Bedürfnisse von bestimmten Individuen oder Institutionen verstanden werden,7 womit impliziert wird, dass ein Verwaltungsbetrieb bei unterschiedlichen Rezipienten verschiedene Images bilden kann.8 Ein Image kann, wenn es erst einmal besteht, auch gegen Veränderungen der Institution resistent sein;9 es ist folglich schwer zu korrigieren. Insbesondere für Dienstleistungsbetriebe erlangt das Image als Ersatzfaktor für die Qualitätsbeurteilung von verwaltungsbetrieblichen Absatzleistungen eine beachtliche Bedeutung,10 so dass die bewusste analytische und operationale Unterscheidung der institutionellen Kommunikationsformen in schlüssigem Handeln, optischem Auftritt und verbalvisueller Informationsweitergabe für die Übertragung auf Verwaltungsbetriebe zweckmäßig erscheint, da sich Institutionen allzu leicht nur auf ein Instrument des Iden1

Vgl. Birkigt/Stadler, 2002, S. 21; auch: Poth/Poth, 2003, S. 72 f.; Pepels, 2002, S. 126; Braunschweig, 1999, S. 265; Koschnick, 1996, S. 217 f.. Vgl. Birkigt/Stadler, 2002, S. 21; auch: Koschnick, 1996, S. 222. 3 Vgl. Koschnick, 1996, S. 222. 4 Vgl. Birkigt/Stadler, 2002, S. 20; auch: Poth/Poth, 2003, S. 71. 5 Vgl. Klewin, 1988, S. 46. 6 Vgl. Schlögl, 2003, S. 51 f.; auch: Koschnick, 1996, S. 224; Corsten, 1988, S. 189. 7 Vgl. Schweiger, 1995, Sp. 915; auch: Haedrich, 1993, S. 252. 8 Vgl. Mast, 2002, S. 59. 9 Vgl. Kotler/Bliemel, 2001, S. 891. 10 Vgl. Corsten, 1988, S. 189. 2

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titätsmixes konzentrieren und der gesamtheitliche Aufbau einer Identität des Verwaltungsbetriebes, die zugleich ein Identifikationsangebot für die Mitarbeiter darstellt,1 gefährdet sein könnte. Nach BRUHN hat die Diskussion über die Corporate Identity zwar das Bewusstsein für die Notwendigkeit zur Integration aller Kommunikationsaktivitäten geschärft, konkrete inhaltliche und planerische Ansatzpunkte für die Integration der Kommunikationsarbeit werden jedoch vermisst.2 An dieser Stelle setzen die Modelle der Integrierten Unternehmenskommunikation an. 3.2.3.3

Integrierte Unternehmenskommunikation

Das Konzept der Integrierten Unternehmenskommunikation ist ein holistischer Ansatz, der die Grenzen der einzelnen Wissenschaftsdisziplinen, die durch die Unterteilung der institutionellen Kommunikation in Disziplinen wie PR, Werbung, interne Kommunikation etc. errichtet wurden, überwindet und Kommunikation aus Rezipientensicht als einen „Fluss von Informationen von undifferenzierbaren Quellen“3 interpretiert. Kommunikationsprozesse sollen als Einheit empfunden werden – unabhängig aus welcher Quelle sie stammen – und ein einheitliches, widerspruchfreies und damit auch glaubwürdiges Bild der Institution nach innen und außen vermitteln,4 das entsprechend leichter wiedererkannt und gelernt wird.5 Voraussetzung dafür ist die inhaltliche (d. h. funktionale, instrumentale, horizontale, vertikale) und formale sowie zeitliche Integration aller Kommunikationsmittel.6 Das impliziert die Betroffenheit sämtlicher kommunikativer Aktivitäten der Institution von der internen und externen Marktkommunikation bis zur internen und externen Public Relations.7 Auslöser für die Entwicklung integrierter Konzepte waren in der Wirtschaft neben gestiegenen Wettbewerbsanforderungen insbesondere neue Management-Konzepte (Total Quality Management, Re-Engineering, Lean Management etc.), Trends wie die Globalisierung und Fragmentierung der Märkte sowie die Veränderung der Kommunikationssysteme u. a. durch den Einsatz neuer Kommunikationsinstrumente.8 Die Notwen1

Vgl. Franz, 1987, S. 362. Vgl. Bruhn, 2003, S. 73; auch: Kirchner, 1999, S. 220. Kirchner, 2001, S. 37. 4 Vgl. Mast, 2002, S. 23 f.; auch: Bruhn, 2003, S. 76; Kirchner, 2001, S. 33; Marten, 2001, S. 150 f.; Beger/Gärtner/Mathes, 1989, S. 40. 5 Vgl. Kirchner, 1999, S. 217. 6 Vgl. Bruhn, 2003, S. 78-81; auch: Meffert/Bruhn, 2003, S. 432 f.; Kroeber-Riel/Esch, 2001, S. 670-672; Schlögl, 2003, S. 48. 7 Vgl. Kunczik, 2002, S. 337; auch: Beger/Gärtner/Mathes, 1989, S. 40. 8 Vgl. Kirchner, 2001, S. 29 f.; auch: Bruhn, 2003a, S. 1; Mast, 2002, S. 48; Marten, 2001, S. 152 f.; Beger/Gärtner/Mathes, 1989, S. 39 f.. 2 3

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digkeit zur Integration ergibt sich einerseits aus der Komplexität des Kommunikationssystems einer Institution,1 andererseits aus der Tatsache, dass sich Zielgruppen der institutionellen Kommunikation teilweise überlappen,2 d. h., dass hinter verschiedenen internen und externen Rollenträgern dieselben Institutionen oder Personen stehen können, womit widersprüchliche Aussagen sehr schnell aufgedeckt wären.3 Während das Konstrukt Integrierte Unternehmenskommunikation seit der theoretischen Diskussion über das Thema für vielfältige Inhalte steht,4 kann seine Forderung bereits aus den Konzepten einer Corporate Identity abgeleitet werden.5 Nach KUNCZIK ist die Integrierte Kommunikation nicht neu, allein den Begriff hat es vorher nicht gegeben.6 Dieser Terminus setzt sich erst seit ca. 2000 durch, und alternativ werden die Bezeichnungen „ganzheitlich“, „vernetzt“ oder „strategisch“ verwendet.7 KIRCHNER hat eine umfassende Bestandsaufnahme aller bekannten Modelle8 der Integrierten Unternehmenskommunikation von Forschern in Deutschland und den USA erarbeitet und mit einem eigenen Ansatz ergänzt.9 Ihr Ziel ist es, ein Gesamtbild der Integrierten Unternehmenskommunikation zu erzeugen, das in den einzelnen Ansätzen zu kurz kommt. Die Mehrzahl der Modelle lassen sich als managementorientierte Ansätze kategorisieren, die sich jedoch in Bezug auf ihre Zielsetzung, Betrachtungsperspektive und Komplexität unterscheiden. Tabelle 6 enthält einen Überblick über Definition und wesentliche Merkmale der verschiedenen Ansätze, der als Ausgangspunkt für die anschließende Betrachtung der Modelle und die Diskussion hinsichtlich der Übertragung einzelner Aspekte auf die Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben dient.

1

Vgl. Bruhn, 2003, S. 75; auch: ders., 2003, S. 74, zum Stichwort Integrationsthese. Vgl. Bruhn, 2003a, S. 3 m. w. N.. Vgl. Zerfaß, 1996, S. 309. Auch SCHULZ konstatiert, dass es sich bei der abstrakten Betrachtungsweise linearer Kommunikationsmodelle nicht um konkrete Personen, sondern um Rollen handelt; vgl. Schulz, 2003, S. 159 f.. 4 Instruktiv der Überblick bei KIRCHNER zur ursprünglichen Ausrichtung des Konzepts in den frühen 90er Jahren; s. Kirchner, 2001, S. 35 f.. Hier werden ausschließlich die neueren Ansätze der Integrierten Unternehmenskommunikation hinsichtlich ihrer Eignung zur Übertragung auf die BKom ausgewertet. 5 Vgl. Bruhn, 2003, S. 73; auch: Bobolik, 2003, S. 6. 6 Vgl. Kunczik, 2002, S. 22 u. S. 338. 7 Vgl. Bruhn, 2003a, S. 4 u. S. 18; auch: Mast, 2002, S. 49; Marten, 2001, S. 150. 8 Ein Modell ist eine theoretische, vereinfachte Repräsentation des Bezugsobjektes der realen Welt, wobei die Wirtschaftswissenschaften mit sprachlich-semantischen Modellen arbeiten; vgl. Schanz, 1988, Sp. 433-436; auch: Abel, 1979, S. 145. Modelle haben organisierende, heuristische, prognostizierende oder messende Funktionen; vgl. Deutsch, 1952, S. 360 f.. 9 S. Kirchner, 2001, S. 123-183; BRUHN stellte darüber hinaus tabellarisch weitere Konzepte der Integrierten Unternehmenskommunikation aus verschiedenen Ländern zusammen, die teils frühere Konzepte weiterentwickeln (z. B. Schultz, 1991), teils nur die externe Unternehmenskommunikation einbeziehen (z. B. Schultz/Tannenbaum/Lauterborn, 1995); s. Bruhn, 2003a, S. 51 f.. 2 3

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Ansatz

Definition

wesentliche Merkmale

Bruhn (1995)

„Integrierte Kommunikation ist ein Prozess der Analyse, Planung, Organisation, Durchführung und Kontrolle, der darauf ausgerichtet ist, aus den differenzierten Quellen der internen und externen Kommunikation von Unternehmen eine Einheit herzustellen, um ein für die Zielgruppen der Kommunikation konsistentes Erscheinungsbild über das Unter1 nehmen bzw. die Marke zu vermitteln.“

- marketingtheoretischer Ansatz - Wirkungsansatz der Gestaltpsychologie - Integration der Kommunikationsziele, -botschaften, -instrumente - Prinzip der Hierarchisierung - asymmetrisches Kommunikationsverständnis (einseitig) - managementzentrierte Sichtweise - strategisch und operativ ausgerichtet

Zerfaß (1996)

„Unternehmenskommunikation ist die Ge- - vereint wirtschafts- und sozialwissensamtheit der kommunikativen Handlungen schaftliche Perspektiven von Organisationsmitgliedern, mit denen ein - organisationstheoretischer Ansatz Beitrag zur Aufgabendefinition und -erfüllung - basiert auf der Sozialtheorie GIDDENS in gewinnorientierten Wirtschaftseinheiten und der Handlungstheorie des metho2 dischen Konstruktivismus geleistet wird.“ - strategisch und operativ ausgerichtet

Gronstedt (1996)

„Integrated communications … is a theory that draws from, rather than substitutes for, previous research and experience with marketing communications and public relations. … This interdisciplinary theory inserts the various communication disciplines into a holistic perspective, drawing from the concepts, methodologies crafts, experiences, and artistries of marketing communications and 3 public relations.“

Grunig (1995)

PR ist „das Management der Kommunikation - organisationstheoretischer Ansatz zwischen einer Organisation und ihren Teil- - strategisch ausgerichtet 4 öffentlichkeiten“. - symmetrisches Kommunikationsverständnis (zweiseitig)

Northwestern IMC is a „concept of marketing communiUniversity cations planning that represents the added (1991) value of a comprehensive plan that evaluates the strategic roles of a variety of communications disciplines – general advertising, direct response, sales promotion, and public relations – and combines these disciplines to provide clarity, consistency, and 5 maximum communication impact.”

Tab. 6:

1

- gesellschafts- bzw. anspruchsgruppenorientierter Ansatz - Integration der Kundenperspektive - integriert Marketingkommunikation und Public Relations - Sendeinstrumente, empfangende Instrumente, interaktive Instrumente - symmetrisches Kommunikationsverständnis (zweiseitig) - strategisch und operativ ausgerichtet

- marketingtheoretischer Ansatz - zirkulärer Planungsprozess - Integration der Kundenperspektive - Idee der „Integration von außen“ - strategisch und operativ ausgerichtet

Überblick unterschiedlicher Modelle der Integrierten Kommunikation Quelle: in Anlehnung an Kirchner, 2001, S. 123-183.

Bruhn, 2003, S. 75. Diese Definition legt er bereits früheren Publikationen zu Grunde. In 2000 nimmt BRUHN parallel dazu den Perspektivenwechsel vom Transaktions- zum Beziehungsmarketing in seinem Modell auf, indem Kommunikation als Angebot und Nachfrage von Informationen und Interaktion betrachtet wird; vgl. Bruhn, 2000. 2 Zerfaß, 1996, S. 287 (mit einem indirekten Zitat von Steinmann/Zerfaß, 1995, S. 18). 3 Gronstedt, 1996, S. 302. 4 Kirchner, 2001, S. 142, die Grunig aus dem Englischen übersetzt. 5 Caywood/Schultz/Wang, 1991, zit. n. Kirchner, 2001, S. 147. In den nachfolgenden Jahren wurde die Definition von Wissenschaftlern der Northwestern University abhängig von ihrer fachlichen Herkunft in unterschiedlichen Richtungen weiterentwickelt.

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BRUHN stellt in seinem traditionellen Modell der Integrierten Unternehmenskommunikation den Managementprozess der Integration in das Zentrum des Interesses und adaptiert Methoden aus Management und Marketing.1 Die institutionelle Kommunikation bleibt Teil des Marketing-Mixes, wird jedoch erweitert um eine interne Sichtweise und die externe PR, die als gleichrangiges Marketinginstrument eingeordnet wird. BRUHN konzentriert sich speziell auf die Fragen der Auswahl geeigneter Kommunikationsinstrumente und der Optimierung ihres gemeinsamen Einsatzes, reflektiert jedoch den Begriff des Kommunikationsinstrumentes nicht weiter. Die zentralen, die Kommunikationsstrategie repräsentierenden Elemente – Ziele, Botschaften, Instrumente – folgen bei BRUHN dem „Prinzip der Hierarchisierung“ und werden in eine vertikale und horizontale Rangordnung gebracht.2 Die Hierarchisierung der Instrumente ist u. a. abhängig vom Grad der Beeinflussung bzw. Beeinflussbarkeit3 und dem Anteil an strategischen Komponenten, wobei BRUHN der Werbung, der internen Kommunikation und der externen PR eine hohe strategische Bedeutung zuschreibt.4 Von einer kommunikativen Leitidee ausgehend werden Botschaften in Kern- und Einzelaussagen konkretisiert. Mittels eines strategischen Planungsprozesses, bestehend aus Ist-Analyse, Kommunikationszielen, Zielgruppen, Instrumenten und Budget, skizziert BRUHN konkrete Schritte für die Umsetzung der daraus hervorgehenden Kommunikationsstrategie (Soll-Bild).5 Für eine Konzeption der BKom kann BRUHNS strategischer Planungsprozess als konkrete Anleitung für die Entwicklung und Umsetzung einer institutionellen Kommunikationsplanung herangezogen werden. Auch die Adaption der Rangordnung von Zielen, Botschaften und Instrumenten kann für die durch eher hierarchische Kommunikationsstrukturen geprägten Verwaltungsbetriebe bedeutend sein. Der Auffassung, dass die institutionelle Kommunikation und damit auch die PR nur zur „Instrumenten-Box“ des Marketings gehören soll, wird hingegen nicht gefolgt, da gerade bei nicht-kommerziellen Betrieben der PR eine herausragende Bedeutung zukommt und diese nicht allein aus der Blickrichtung des Marketings zu gestalten ist. Insoweit greift die nur persuasiv geplante Integrierte Unternehmenskommunikation BRUHNS zu kurz, zumal die Initiative allein von der Institution ausgeht und der Rezipient in eine passive Rolle gedrängt wird.

1

S. Bruhn, 2003, S. 75. Vgl. Bruhn, 2003, S. 90-92. BRUHN unterscheidet: Leitinstrumente, Kristallisationsinstrumente, Integrationsinstrumente und Folgeinstrumente; vgl. Bruhn, 2003a, S. 190-193; auch: Meffert/Bruhn, 2003, S. 437. 4 Vgl. Bruhn/Zimmermann, 1993, S. 24 f.. 5 Vgl. Bruhn, 2003, S. 60 u. S. 98. 2 3

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ZERFAß analysiert die institutionelle Kommunikation in seiner Grundlagentheorie der Unternehmenskommunikation und PR aus der Perspektive der betriebswirtschaftlichen Unternehmensführung, die er – anders als BRUHN – mit kommunikations- und sozialwissenschaftlichen Theorien verknüpft und damit den Anspruch erhebt, einen interdisziplinären Ansatz aufzubauen.1 Die Hauptaufgabe der Unternehmenskommunikation besteht nach ZERFAß darin, auf der Basis von Kommunikationshandlungen erfolgreiche Strategien zu formulieren, zu realisieren und durchzusetzen.2 Unternehmenskommunikation wird von ihm in die Teilbereiche Organisationskommunikation,3 Marketingkommunikation und Öffentlichkeitsarbeit unterteilt, die auf dieselben Instrumente und Methoden zugreifen können. Diese Zweige verfolgen unterschiedliche Aufgaben, sind aber einem gemeinsamen Ziel – der Unternehmensstrategie – verpflichtet, womit die Integration aller Teilbereiche erforderlich wird, um die Effizienz und Effektivität der institutionellen Kommunikation zu erhöhen.4 Dabei ist an situative Aspekte anzuknüpfen, d. h., dass die optimale Gestaltung der Integrierten Unternehmenskommunikation nur im Hinblick auf konkrete Unternehmensstrategien beurteilt werden kann.5 Der Ansatz von ZERFAß bietet zwar wenig konkrete Anregungen für die Ausarbeitung einer Konzeption der BKom; der Erkenntnisgewinn liegt jedoch in der Bewusstmachung der Komplexität der institutionellen Kommunikation.6 Übertragbar ist der Stellenwert, den ZERFAß im Gegensatz zu anderen Modellen der Organisationskommunikation resp. internen Kommunikation beimisst, denn Aufbau und Ausbau der Marketingkommunikation und PR sind nach ihm nur mit einem u. a. durch die interne Kommunikation motivierten und qualifizierten Personalvermögen möglich. Ebenso erwähnenswert ist die Einschätzung ZERFAß’, dass die Kommunikationsaufgabe grundsätzlich von allen Organisationsmitgliedern, demnach allen Fach- und Führungskräften, wahrgenommen werden müsste. Hierfür hat seiner Ansicht nach das „Personalmanagement“ die notwendigen Kommunikationsfähigkeiten und Kooperationskompetenzen zu fördern, um eine ganzheitliche Problemsicht zu forcieren und das Bewusstsein für die Notwendigkeit der Integrierten Unternehmenskommunikation zu stärken.7 1

Vgl. Zerfaß, 1996, S. 17. Vgl. Zerfaß, 1996, S. 287. Abweichend von der hier vertretenen Auffassung der Organisationskommunikation als Überbegriff für die Unternehmenskommunikation und BKom entspricht diese bei ZERFAß der internen Kommunikation, die von ihm verständigungsorientiert und überwiegend als direkte Kommunikation interpretiert wird. 4 Vgl. Zerfaß, 1996, S. 308 f.. 5 Vgl. Zerfaß, 1996, S. 315. 6 Vgl. Kirchner, 2001, S. 138. 7 Vgl. Zerfaß, 1996, S. 315. 2 3

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3 Behördenkommunikation (BKom)

GRONSTEDTS „Stakeholder1-Relations“-Modell überwindet die Trennung zwischen Marketing und PR, indem er Marketingkommunikation und PR in einem gemeinsamen konzeptionellen Rahmen integriert.2 Sein Modell begründet er wie bereits ZERFAß damit, dass sich die Teilöffentlichkeiten beider Bereiche überschneiden und auf dieselben Kommunikationsinstrumente zurückgreifen. GRONSTEDTS Ansatz basiert auf dem Bezugsgruppenmanagement, womit die Integrierte Unternehmenskommunikation nach den Bedürfnissen der Bezugsgruppen ausgerichtet wird. Mit einer Kombination der jeweils passenden Instrumente soll das Gesamtnetzwerk an Bezugsgruppen analysiert und adressiert werden, wobei jede Bezugsgruppenkommunikation auf Grund der Vernetzung als integraler Teil der Kommunikation mit den Kunden interpretiert wird. Anders als z. B. bei BRUHN werden von GRONSTEDT erst die gewünschten Beziehungen definiert, danach die geeigneten Kommunikationsinstrumente bestimmt und in einem dritten Schritt nach inhaltlichen, formalen und zeitlichen Kriterien integriert. Von den anderen Modellen der Integrierten Unternehmenskommunikation nicht explizit herausgearbeitet, klassifiziert GRONSTEDT die institutionelle Kommunikation in Einweg- und Zweiwegkommunikation und unterteilt die Kommunikationsinstrumente entsprechend in Sendeinstrumente, empfangende sowie interaktive Instrumente. Zuletzt genannter Gedanke kann bei der Konzeption der BKom Einsatz finden, indem abweichend von einer konsequent dialogorientierten Ausrichtung der institutionellen Kommunikation, in der alle Bezugsgruppen als aktive gleichwertige Partner im Kommunikationsprozess betrachtet werden, besser situativ entschieden wird, welche Rückkoppelungsmöglichkeiten den Bezugsgruppen eröffnet werden. Tatsache bleibt jedoch, dass spätestens mit der Verbreitung der Internet-Technik in Verwaltungsbetrieben deren institutionelle Kommunikation um das Element der Interaktivität ergänzt wird. Der PR-Ansatz von GRUNIG3 kann nach KIRCHER auf Grund der breit angelegten Definition von PR ebenso als ein Modell der integrierten Kommunikation betrachtet werden,4 der die anderen Modelle um eine fundierte Auseinandersetzung mit der Öffentlichkeitsarbeit ergänzt. PR ist nach GRUNIG unabhängig von den anderen Kommunikationsfunk1

GRONSTEDTS Definition des Begriffes Stakeholder basiert auf der Terminologie des Stakeholder Approaches von FREEMAN: „Stakeholder = Any group or individual who can affect, or is affected by the achievement of the firm’s objectives“; Freeman, 1984, S. 25. 2 Vgl. Gronstedt, 1996, S. 302. 3 S. insgesamt Grunig/Hunt, 1984. 4 Vgl. Kirchner, 2001, S. 142.

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tionen an das Management gebunden und verfolgt den Zweck, zwischen diesem und den Bezugsgruppen zu vermitteln, ausgehend davon, dass zwischen beiden Parteien grundsätzlich Differenzen und Misstrauen bestehen. Integration beginnt nach GRUNIG auf höchster unternehmensstrategischer Ebene und geht allein von der PR-Abteilung als integrierende Instanz für die institutionelle Kommunikation aus. Im Gegensatz zu den anderen Modellen stellt GRUNIG nicht allein die Teilöffentlichkeit der externen Kunden in das Zentrum der Betrachtung, sondern dehnt das Kommunikationsmodell ebenso auf alle internen Kunden aus, wobei er jedoch die Marktkommunikation gänzlich ausblendet. Eine bedeutsame und für die Konzeption der BKom verwertbare Erweiterung der bis hierher betrachteten Sichtweisen stellt die Annahme GRUNIGS dar, dass es sich bei dem Kommunikationsmanagement um ein Konfliktmanagement handelt, das Vertrauen aufzubauen und Schaden zu begrenzen hat. Das Integrated-Marketing-Communications-Modell (IMC) der Northwestern University1 orientiert sich wie GRONSTEDT an den externen Bezugsgruppen, indem Marketing und Kommunikation „von außen nach innen“ mittels Einsatz von IuK und Datenbanken geplant und umgesetzt werden. IMC wird als ein flexibler Prozess definiert, der über acht Stufen systematisch kundenorientiert und an die spezielle Situation der adaptierenden Institution angepasst wird. Im Gegensatz zu den anderen Modellen wurde IMC nicht nur als Planungsprozess, sondern auch als Optimierungsprozess der institutionellen Kommunikation entwickelt. Diese Interpretation soll auch für die BKom richtungsweisend sein. Die dem Prozess zu Grunde liegende detaillierte Planung führt selbst zu einer Koordination und damit nach KIRCHNER zur Integration der Unternehmenskommunikation:2 Stufe 1:

Kennen der übergeordneten Unternehmensziele

Stufe 2:

Identifizieren der Wünsche, Bedürfnisse, Einstellungen der Bezugsgruppen

Stufe 3:

Entwicklung von Marketing- und Kommunikationszielen

Stufe 4:

Entwicklung einer Kommunikationsstrategie

Stufe 5:

Entwicklung strategischer Botschaften

Stufe 6:

Bestimmung der optimalen Kommunikationsinstrumente

Stufe 7:

Sicherstellen von Konsistenz an jedem Markenkontaktpunkt

Stufe 8:

Erfassen von Verhaltensdaten und Evaluation

1 2

S. insgesamt Caywood/Schultz/Wang, 1991, zit. n. Kirchner, 2001, S. 147. Vgl. Kirchner, 2001, S. 150.

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3 Behördenkommunikation (BKom)

KIRCHNER, die die Integrierte Unternehmenskommunikation als den „Prozess des koordinierten Managements aller Kommunikationsquellen über ein Produkt, ein Service oder ein Unternehmen, um gegenseitig vorteilhafte Beziehungen zwischen einem Unternehmen und seinen Bezugsgruppen aufzubauen und zu pflegen"1 definiert, entwickelt das IMC-Modell weiter, indem sie die acht Integrationsstufen verdichtet und ergänzt. Ausgehend von einer taktischen, funktionalen und kundenorientierten Integration plädiert sie auf höherer Ebene für eine Gesamtkommunikationsstrategie, die alle Bezugsgruppen identifiziert sowie die interne und externe Kommunikation integriert. Auf höchster Ebene sind u. a. die Abstimmung der Unternehmenskommunikation mit der Unternehmenszielsetzung und die finanzielle Erfolgsmessung vorgesehen. Dieser Aspekt der stufenweisen Integration wird in der Konzeption der BKom aufgegriffen. 3.2.4

Zusammenfassung

Marketingtheoretische Bezugspunkte der BKom sind durch KOTLERS Erweiterung des Marketingverständnisses um immaterielle Tauschgüter, wie bspw. ein vom Verwaltungsbetrieb gewünschtes Verhalten, sowohl auf internen als auch externen aktuellen und potenziellen Informationsgütermärkten begründbar und konkretisieren sich für Verwaltungsbetriebe im instrumentellen Einsatz der Kommunikationspolitik im Dienstleistungsmarketing und Internen Marketing. Der Marktkommunikation als Werbung für konkrete Leistungen kommt dabei insbesondere aktive Beeinflussungs-, Informations- und Bestätigungsfunktion zur Erreichung der Behördenziele zu. Auf Grund der Eigenschaften verwaltungsbetrieblicher Hauptleistungen (eher immateriell, häufig integrativ, hohe Verhaltensunsicherheit) hat die Marktkommunikation insbesondere das Können und Wollen der Personalvermögensträger, das Image des Verwaltungsbetriebes und das Leistungsergebnis ggf. durch Surrogate zu transportieren, um damit positiv auf Fähigkeits- und Willensbarrieren der Leistungsabnehmer (externer Faktor) einzuwirken. Innerhalb der Verwaltungsbetriebe steuern personalorientiert eingesetzte Marketinginstrumente und absatzorientiert verwendete Kommunikationsinstrumente integrativ die Gestaltung und Steuerung von Austauschprozessen auf internen Informationsgütermärkten zu absatzpolitischen Zwecken. Zur Beschreibung der internen und externen Öffentlichkeitsarbeit bzw. PR eignen sich weiter gefasste kommunikationswissenschaftliche Ansätze besser als Marketingtheorien. Eine Übertragung von PR-Konzepten auf den staatlichen Bereich wird u. a. von 1

Kirchner, 2001, S. 36, Hervorhebung im Original.

3 Behördenkommunikation (BKom)

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SIGNITZER legitimiert. PR dient der Selbstdarstellung des Verwaltungsbetriebes mit dem Ziel, langfristig ein positives Image zu schaffen und damit zur Erreichung der Behördenziele beizutragen. Ihre interne, nicht aufgaben-, sondern arbeitsumfeldbezogene Variante zielt sowohl auf die Qualifikationskomponente als auch auf die Motivationskomponente der Personalvermögensträger ab und kann insoweit als Führungsinstrument eingesetzt werden, um Sichtweisen, Einstellungen, Erwartungen und damit das Verhalten der Mitarbeiter zur Beseitigung von Engpasssituationen i. S. der Behördenziele zu beeinflussen. Die PR-Grundmodelle nach GRUNIG/HUNT können dabei als Handlungsvarianten für die interne und externe PR herangezogen werden und bieten die Chance, über das klassischerweise von Verwaltungsbetrieben praktizierte Modell der Informationstätigkeit hinaus, situationsabhängig ebenso zweiseitige und dialogorientierte Kommunikationsvarianten zu nutzen. Die Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben kann nur dann effektiv und effizient eingesetzt werden, wenn sie nicht allein auf der operativen Ebene angewandt, sondern als Führungsaufgabe wahrgenommen und in einen strategischen Rahmen eingebettet wird. Das gilt in gleichem Maße für die Marktkommunikation und PR. Hinsichtlich der Marktkommunikation hat sich als strategische Variante das Bezugsgruppenmanagement etabliert, das Abnehmer aktiv in die Nutzengenerierung einbindet und somit eine Basis für deren Beteiligungswünsche zur Beseitigung von Engpasssituationen bietet. Mit dem Ansatz der Corporate Identity wird das Bewusstsein für die Notwendigkeit zur Integration aller Kommunikationsaktivitäten auf Managementebene geschärft. Er differenziert die Bereiche Erscheinungsbild und Verhalten des Verwaltungsbetriebes sowie die BKom i. e. S., um ein positives Fremdbild aufzubauen. Die Modelle der Integrierten Unternehmenskommunikation sind mit Ausnahme des PR-Ansatzes von GRUNIG

auf gewinnorientierte Wirtschaftsbetriebe zugeschnitten, dementsprechend haben

sich interne und externe Marktkommunikation und PR auszurichten. Spezielle Erfordernisse der institutionellen Kommunikation von Dienstleistungsbetrieben werden von diesen Modellen nicht explizit abgebildet. Für die Übertragung der Integrierten Unternehmenskommunikation auf Verwaltungsbetriebe ist folglich keines der Modelle in seiner Gesamtheit besonders geeignet, allerdings können einzelne Elemente, wie z. B. der Planungsprozess von BRUHN, die Integrationsstufen nach KIRCHNER oder Aussagen, wie bspw. ZERFAß’ Einschätzung des Stellenwertes der internen Kommunikation, durchaus bei der Konzeption der BKom Anwendung finden.

106

3.3

3 Behördenkommunikation (BKom)

Konzeption der BKom

Basierend auf der Legitimation der öffentlichen Verwaltung, ökonomische Methoden für die institutionelle Kommunikation zu nutzen, sind die dargestellten marketing-, kommunikationswissenschaftlich- und managementorientierten Ansätze auf die Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben im Hinblick auf deren effektiven und effizienten Aufbau, Ausbau und Einsatz zu transferieren. Dabei geht es nicht um die einfache Reproduktion vorhandener Ansätze, sondern um die Entwicklung einer abgeleiteten eigenständigen Konzeption, um kommunikative Austauschprozesse zwischen Verwaltungsbetrieben und deren internen und externen Bezugsgruppen zum Zwecke der Erreichung der Behördenziele unter Beachtung des ökonomischen Prinzips optimieren zu können. Die Notwendigkeit begründet sich u. a. darin, dass Verwaltungsbetriebe zwar einzelne institutionelle Kommunikationsinstrumente, wie bspw. PR oder Corporate Identity als Strategie einsetzen, jedoch nicht auf der Basis eines verwaltungswirtschaftlichen und integrativen Behördenkommunikations-Managements, das über die finanziellen und materiellen Ressourcen hinaus bei der Konzeption ebenso das Personalvermögen in seiner Gesamtheit als die entscheidende Komponente berücksichtigt. Aufbauend auf einer nunmehr vorzunehmenden umfassenden Definition der BKom soll der Aufbau, Ausbau und Einsatz sowie die Optimierung der BKom in einem systematischen, zielorientierten Planungsprozess vorgenommen werden, für den sich Ablaufschemata aus Managementtheorien, insbesondere Marketing- und PR-Konzepte, eignen, die dem verfolgten verwaltungswirtschaftlichen Erkenntnisinteresse entsprechend anzupassen sind. Idealtypisch besteht ein Planungsprozess aus vier aufeinander folgenden Phasen: Untersuchung der Ausgangslage, Planung (bestehend aus Zieldefinition, Zielgruppenbestimmung, Kommunikationsstrategie), Durchführung und Kontrolle. 1 Detaillierte Planungsmodelle wie das IMC-Modell2 werden im Vergleich zu diesen vier Phasen eher unübersichtlich und in der Praxis schwer handhabbar. Entsprechend der Vorgabe des NPMs, verstärkt ziel- und ergebnisorientiert anstatt über Inputgrößen zu steuern,3 sind zu Beginn des Planungsprozesses nach ökonomischen Kriterien aus den jeweils spezifischen übergeordneten Behördenzielen institutionelle Kommunikationszie1

Vgl. „Four-step Public Relations Process“-Modell von Cutlip/Center/Broom, 2000, S. 341; auch: Bruhn, 2003, S. 60 u. S. 98; Bruhn, 2003a, S. 139-143; Olbrich/Biedebach/Peisert, 2001, S. 3; Mast, 2002, S. 116 m. w. N.. 2 S. o. Kap. 3.2.3.3. 3 Vgl. Steinebach, 1998, S. 102 m. w. N..

107

3 Behördenkommunikation (BKom)

le abzuleiten (Konzeptionsebene Zielsystem). Der damit festgelegte Soll-Zustand führt durch die Betrachtung der vorhandenen Ist-Situation i. d. R. zur Feststellung eines Defizits, das mittels Planung, Umsetzung und Kontrolle eines geeigneten Handlungsrahmens verringert oder ganz beseitigt werden soll. Zur Analyse der Ausgangslage gehört insbesondere eine Betrachtung der internen und externen Adressaten der BKom und deren Informationsbedarfe (Konzeptionsebene Bezugsgruppen); daneben muss sich der Verwaltungsbetrieb aber auch „selbst verstehen“ in seiner Organisation und seinen Funktionen (Ist-Zustand) bezogen auf die zu realisierende BKom.1 Als Kommunikationsstrategie wird das Modell der Integration auf Verwaltungsbetriebe angewandt und sukzessiv maximal bis zu einer vierten Stufe ausgeweitet (Konzeptionsebene Integration). Zur Bewältigung des Planungsprozesses der BKom sind Steuerungspotenziale in weiteren betrieblichen Funktionen anzulegen: Personalwirtschaft, Organisation, Haushalt, IuK und Personalführung,2 wobei diese Funktionen, mit Ausnahme der Personalwirtschaft, ceteris paribus betrachtet werden.

Behördenziele Zielsystem der BKom Analyse der Bezugsgruppen und deren Informationsbedarfe Integration als Kommunikationsstrategie

Stufe1: Image-Integration

Stufe 2: funktionale Integration

Stufe 3: bezugsgruppenorientierte Integration

Personalvermögensstrategie Realisierung und Kontrolle

Abb. 8:

1 2

Gesamtheitlicher Planungsprozess der BKom

Vgl. Birkigt/Stadler, 2002, S. 19. Vgl. Steinmann/Zerfaß, 1995, S. 38.

Stufe 4: strategische Integration

108

3 Behördenkommunikation (BKom)

Im Gegensatz zu anderen Planungsmodellen der Unternehmenskommunikation wird das individuelle und institutionelle Personalvermögen von Anfang an explizit bei dem Aufbau, Ausbau und Einsatz der BKom einbezogen. Auf der Konzeptionsebene Zielsystem geben die internen, auf die Behördenziele ausgerichteten Kommunikationsziele vor, welches Personalvermögen zur Realisierung der BKom benötigt wird. Um die BKom speziell mit neuen Medien zu konzipieren bzw. zu optimieren, ist in der Analysephase festzustellen, welche Elemente des aktuellen individuellen Personalvermögens und -entwicklungsvermögens bereits optimal für die BKom einzusetzen und welche diesbzgl. Personalvermögenslücken vorhanden sind, um parallel zur Kommunikationsstrategie eine Strategie zur Personalvermögensbildung, -entwicklung bzw. -erhaltung zu planen. Diese umfassende Perspektive, bei der ein Sachverhalt wie die Konzeption der BKom gesamtheitlich1 betrachtet wird, soll einem Denken im Gesamtzusammenhang Rechnung tragen, wobei insbesondere die Interessen der Verwaltungsbetriebe im Vordergrund stehen und den Mitarbeiterzielen nur ein mittelbarer, jedoch im Hinblick auf die Motivationskomponente bedeutender Charakter in Form einer restriktiven Nebenbedingung zukommt, um dem ökonomischen Erkenntnisinteresse zu genügen. 3.3.1

Begriffsbestimmung

Eine Terminologie hat die Aufgabe, Fachwörter für die jeweilige Fragestellung zweckmäßig abzugrenzen. Der Begriff BKom wird an dieser Stelle derart festgelegt, dass sich sein Verständnis für eine Theorie der BKom hilfreich erweist. ORTNER führt in seinen Arbeiten bereits den Terminus Behördenkommunikation ein, womit er die Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben bezeichnet.2 Das Gedankengut ORTNERS zur Unternehmens- und Behördenkommunikation fortführend, wird in dieser Arbeit neben der vorhandenen Kurzdefinition ein umfassenderes Verständnis der BKom dargelegt, das die Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben aus marketing-, kommunikationswissenschaftlich- und managementorientierter Sicht weiter präzisiert und – wie in Abbildung 9 dargestellt – systematisiert. Gesamtheitlich ausgerichtete BKom wird demnach definiert als 1

Nach ORTNER bedeutet „gesamtheitlich“ das gleichzeitige und gemeinsame Berücksichtigen aller bestimmenden und begleitenden Elemente und Eigenschaften von komplexen Erscheinungen, in diesem Fall der BKom; vgl. Ortner, 2002a, S. 13; auch: Ortner, 2002g, S. 15. Zum Begriff der Gesamtheitlichkeit angewandt auf das Personalvermögenskonzept s.: Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 82-85. Nach THIELMANN-HOLZMAYER fügt sich ORTNERS Begriff besser in sein Konzept ein als die in der Literatur verwendete Bezeichnung Ganzheitlichkeit, die sich häufig auf den Menschen als Ganzes bezieht. 2 S. o. Kap. 2.2.

109

3 Behördenkommunikation (BKom)

ƒdie Weitergabe von institutionellen Informationsgütern von Verwaltungsbetrieben ƒüber deren Bestände, Absatzleistungen oder den Betrieb als Ganzes ƒdurch alle Führungs- und Fachkräfte ƒauf internen und externen Informationsgütermärkten, ƒmit dem Ziel der Beeinflussung, Information oder Bestätigung, ƒdie ausgehend von einem strategischen Planungs- und Optimierungsprozess zum Erreichen der Behördenziele die Aufgabe hat, ƒdiese aus Rezipientensicht einheitlich und widerspruchsfrei zu vermitteln, zu gestalten und zu steuern, ƒindem die unterschiedlichen Kommunikationsziele der internen und externen Marktkommunikation und PR ƒdurch integrativen Einsatz von marketing- und personalführungsorientierten Instrumenten und ƒsituativer Abstimmung mit den Behördenzielen ƒunter dem strategischen Dach der Corporate Identity ƒinhaltlich, formal und zeitlich integriert werden, ƒmit der Möglichkeit der kontrollierten Rückkoppelung durch den gezielten Einsatz sendender, empfangender und interaktiver Kommunikationsinstrumente ƒunter Berücksichtigung des Personalvermögens und der individuellen Ziele der Personalvermögensträger als restriktive Nebenbedingung.

BKom (Corporate Communication i. w. S.)

Corporate Design

Corporate Identity Corporate Communication i. e. S.

interne BKom Abgabe von Informationen in den Verwaltungsbetrieb interne Öffentlichkeitsarbeit (interne PR)

Feedback

Abb. 9:

interne Marktkommunikation

interne Bezugsgruppen

Systematik der BKom

Corporate Behavior

externe BKom Abgabe von Informationen an die Öffentlichkeit externe Öffentlichkeitsarbeit (externe PR)

Corporate Image

externe Marktkommunikation

interne und externe Bezugsgruppen

Feedback

110

3.3.2

3 Behördenkommunikation (BKom)

Konzeptionsebene Zielsystem

Zu den Elementen einer schlüssigen, operationalen Konzeption der BKom zählen u. a. realisierbare, konsistente und messbare Ziele,1 die vor der Planung und Umsetzung einer Kommunikations- und Personalvermögensstrategie zu definieren sind und angestrebte Soll-Zustände2 oder Prozesse3 formulieren. Nach HAUSCHILDT sind Ziele „Aussagen mit normativem Charakter, die einen von einem Entscheidungsträger gewünschten, von ihm oder anderen anzustrebenden, auf jeden Fall zukünftigen Zustand der Realität beschreiben“.4 Rationales Handeln erfordert die Existenz von Zielen, auf die das menschliche Handeln auszurichten ist.5 Ziele sind somit „Wegweiser“ für das Entscheidungshandeln; sie fordern zur Handlung auf und begründen diese zugleich.6 Sie haben vielfältige Funktionen wie z. B. Orientierungs-, Steuerungs-, Koordinations-, Kontroll-, Legitimations-, Motivations- und Anreizfunktion7 und müssen daher eindeutig, vollständig und im Hinblick auf ihre Überprüfbarkeit nach Möglichkeit operational, d. h. kardinal, ordinal oder nominal messbar, formuliert werden.8 3.3.2.1

Verwaltungsbetriebliches Zielsystem

Beziehen sich Ziele konkret auf Verwaltungsbetriebe, handelt es sich hierbei um Behördenziele. Entsprechend der unterschiedlichen Aufgaben der einzelnen Verwaltungsbetriebe verfügen diese im Gegensatz zu privaten Unternehmen über ein breites, vieldimensionales Zielbündel bzw. -system,9 in das politische, rechtliche, wirtschaftliche, aber auch behördenkulturelle Aspekte einfließen.10 Bedingt durch die Vielschichtigkeit, Konfliktträchtigkeit und zeitliche Inkonsistenz politischer Ziele können verwaltungsbetriebliche Zielsysteme oft nur fallweise und nicht geschlossen, konsistent sowie mit dauerhaftem Geltungsanspruch für den gesamten Verwaltungsbetrieb aufgestellt werden.11 Die Formulierung von Zielen, die in der Zuständigkeit der verwaltungsbetrieblichen Füh-

1

Vgl. Mast, 2002, S. 129; auch: o. V., 2003, S. 1235 f.. Vgl. Drumm, 1992, S. 8; auch: Staehle, 1999, S. 440; Heinen, 1966, S. 45. Vgl. Raffée, 1974, S. 121. 4 Hauschildt, 1977, S. 9. Vgl. ähnlich auch: o. V., 2003, S. 1235. 5 Vgl. Gornas/Beyer, 1991, S. 26. 6 Vgl. Reichard, 1987, S. 33 f.. 7 Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 160. 8 Vgl. Gornas/Beyer, 1991, S. 26; auch: Heinen, 1992, S. 99; Raffée, 1974, S. 122. 9 Vgl. Herger, 2004, S. 172; auch: KGSt, 1991, S. 22. Zur Entstehung der verwaltungsbetrieblichen Zielsysteme s.: Steinebach, 1998, S. 94 f.; Reichard, 1987, S. 33-38; Hieber, 2003, S. 42 f.; o. V., 2003a, S. 1237. 10 Vgl. Mast, 2002, S. 129; auch: Staehle, 1999, S. 445; Wöhe, 1993, S. 124. 11 Vgl. Reichard, 1987, S. 35 m. w. N.. 2 3

3 Behördenkommunikation (BKom)

111

rungsfunktionen liegt,1 ist somit nicht als einmalige Aufgabe, sondern als permanenter Prozess zu verstehen. In dem Maße wie sich interne und externe Situationen verändern, werden ebenso Zielveränderungen notwendig.2 Demzufolge ist eine laufende Situationsanalyse vorzunehmen, die mit einer Prognose der angestrebten internen und externen Situationen abgeglichen werden muss.3 Neben vorgegebenen exogenen Zielen verbleibt den Verwaltungsbetrieben innerhalb der gesetzlichen Spielräume die Möglichkeit, sog. endogene Ziele selbst zu definieren.4 Diese Komplexität impliziert die Differenzierung in unterschiedlichen Zielarten und deren Rangordnung zueinander (Zielhierarchie), die in ihrer Gesamtheit das jeweilige verwaltungsbetriebsspezifische Zielsystem bilden. So lassen sich Sach- und Formalziele voneinander unterscheiden,5 die wiederum hierarchisch in Ober-, Zwischen- und Unterziele differenziert werden können.6 Während durch Sachziele konkrete Handlungsprogramme des Verwaltungsbetriebes festgelegt werden, geben Formalziele als generelle Imperative abstrakte Kriterien an, auf deren Grundlage Entscheidungen hinsichtlich der zu wählenden Handlungsmöglichkeiten zu treffen sind.7 Oberziele entsprechen dabei der obersten Zielsetzung des Verwaltungsbetriebes;8 sie werden extern vorgegeben,9 sind hoch komplex, gewöhnlich nicht operational zu formulieren, sondern von strategischer Natur und beziehen sich auf den gesamten Verwaltungsbetrieb.10 Da Oberziele nur über Zwischenstufen zu erreichen sind, müssen aus ihnen bestimmte operationale Zwischen- und Unterziele11 (Ursache-Wirkungs-Beziehung) für die jeweiligen verwaltungsbetrieblichen Subsysteme abgeleitet werden.12 1

Vgl. Steinebach, 1998, S. 93; auch: Beger/Gärtner/Mathes, 1989, S. 65. Vgl. Staehle, 1999, S. 442. 3 Vgl. Barthenheier, 1988, S. 36. 4 Vgl. Brede, 1989, Sp. 1870. 5 Vgl. Corsten, 1988, S. 50; auch: Reichard, 1987, S. 35 f.; Schneider, 1973, S. 23. 6 Vgl. Wöhe, 1993, S. 126; auch: Steinebach, 1998, S. 98; Heinen, 1966, S. 102-107. Weitere Klassifizierungen sind möglich und üblich: Nach der relativen Gewichtung zueinander in Haupt-(Primär-) und Neben-(Sekundär-)ziele, nach monetären und nicht-monetären Inhalten, in systemorientierter Sicht nach komplementären, konkurrierenden und indifferenten Beziehungen; vgl. Steinebach, 1998, S. 98; Heinen, 1966, S. 94-102 u. S. 107-113; Wöhe, 1993, S. 125; Hieber, 2003, S. 43 f.; Gornas/Beyer, 1991, S. 27 f.. 7 Vgl. Corsten, 1988, S. 51 f.; auch: Raffée, 1974, S. 123. 8 Vgl. Raffée, 1974, S. 121. 9 Vgl. Hieber, 2003, S. 42. 10 Vgl. Ortner, 2002a, S. 3; auch: Steinebach, 1998, S. 96; Beger/Gärtner/Mathes, 1989, S. 64; Wöhe, 1993, S. 126. 11 In der Literatur werden hierfür die Begriffe Teil- bzw. Subziele synonym verwendet. ORTNER gebraucht auf der Ebene der Unterziele den Begriff taktische Ziele; vgl. Ortner, 2002a, S. 3. 12 SCHNEIDER äußert sich kritisch zu diesen vertikalen Zielbeziehungen; vgl. Schneider, 1995, Sp. 1687 f.. Nach STEFFENHAGEN kann die Über- / Unterordnung auch i. S. einer Zieldringlichkeit, eines größeren oder kleineren inhaltlichen Umfangs und eines weiteren oder engeren Objektbezugs interpretiert werden; vgl. Steffenhagen, 1991, S. 83. 2

112

3.3.2.2

3 Behördenkommunikation (BKom)

Ableitung von Kommunikationszielen

Als Zielobjekte können die unterschiedlichsten Phänomene angesehen werden, so auch die Gestaltung und Weitergabe von institutionellen Informationsgütern. Unter dem Gesichtspunkt der Beeinflussbarkeit können die meisten Zielgrößen jeweils mehreren Funktionsbereichen eines Verwaltungsbetriebes zugewiesen werden,1 daher sind insbesondere solche Ziele vorzugeben, deren Beeinflussbarkeit durch den Aufbau, Ausbau und Einsatz der BKom offenkundig ist. Diese von der BKom dominierten Ziele werden als Kommunikationsziele bezeichnet. Verwaltungsbetriebliche Kommunikationsziele lassen sich primär aus den politisch vorgegebenen Behördenzielen ableiten2 und stehen zu diesen Zielen in einer Mittel-Zweck-Relation.3 Nach HEINEN können die Oberziele von Verwaltungsbetrieben in Bedarfslenkungs-, Leistungs- und Belastungsziele gruppiert werden,4 aus denen sich wiederum unterschiedliche Kommunikationsziele herleiten lassen. Neben allgemeinen politischen Vorgaben eröffnen die Behördenphilosophie und -kultur einen Ausschnitt aus dem abstrakten Möglichkeitsfeld für das Setzen und Formulieren genereller Formalziele,5 wie bspw. Vertrauen hinsichtlich künftiger Vorhaben aufzubauen, Image zu verändern, Identität zu vermitteln und Verständnis für ein bestimmtes Handeln oder dessen Folgen zu schaffen.6 Das allgemeine Sachziel der BKom besteht in der Überwindung von bestehenden oder latenten Knappheitssituationen hinsichtlich institutioneller Informationsgüter, um zu gewährleisten, dass die verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozesse optimal im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele durchgeführt werden können. Die Oberziele sind meist langfristig, d. h. über mehr als fünf Jahre7 ausgelegt und durch unterschiedliche verwaltungsbetriebliche Funktionsbereiche in Form von speziellen, operativen Zwischen- bzw. Unterzielen8 für konkrete Gestaltungs-, Steuerungs- und Kontrollaufgaben zu konkretisieren.9 Soweit die BKom ihren Beitrag nicht unmittelbar zugunsten dieser Oberziele leisten kann oder ihr ein direkter Beitrag zu den Oberzielen nicht zuzurechnen ist, wird ihr die Realisierung von Zwischen- und Unterzielen aufgegeben; die Vorgabe und das Anstreben derartiger 1

Vgl. Steffenhagen, 1991, S. 68; auch: Schneider, 1995, Sp. 1690. Vgl. Ortner, 2002a, S. 3; auch: Mast, 2002, S. 129. Vgl. Heinen, 1992, S. 104; auch: Heinen, 1966, S. 103; Schneider, 1995, Sp. 1687. 4 Vgl. Heinen, 1992, S. 118. 5 Vgl. Schneider, 1995, Sp. 1683 f.. 6 Vgl. Mast, 2002, S. 129 m. w. N.. 7 Vgl. Ortner, 2002a, S. 3. 8 Vgl. Meffert, 1986, S. 451. 9 Vgl. Schneider, 1995, Sp. 1683. 2 3

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113

Ziele bilden den Regelfall.1 Zwischen- bzw. Unterziele sind mittel- bzw. kurzfristig, d. h. zwischen zwei und fünf bzw. unter zwei Jahren2 zu realisieren und in messbarer Form zu formulieren, wie z. B.: Der Imageaspekt x eines Verwaltungsbetriebes soll bei der Zielgruppe y bis zum Zeitpunkt t von Wert a nach Wert b verändert werden,3 oder: 80 % der Kunden sollen Basisinformationen künftig über das Internet beziehen.4 3.3.2.3

Zielstruktur der BKom

Für die exakte Formulierung eines Zielsystems der BKom können, wie für Ziele generell, die Dimensionen Zielinhalt, angestrebtes Zielausmaß zur Präzision des Inhalts (Anspruchsniveau) und zeitlicher Bezug (Zeitpunkt, -raum) herangezogen werden.5 Speziell für Kommunikationsziele haben GRUNIG/HUNT die Dimensionen Zielgruppe6, -wirkung und -ausrichtung entwickelt.7 Darüber hinaus ist der Geltungsbereich der Kommunikationsziele zu präzisieren.8 Erst eine vollständige Zielformulierung in allen genannten Dimensionen stellt ein eindeutiges Ziel dar, womit gleichzeitig der Grad der Messbarkeit – die sog. Ziel-Operationalität – determiniert ist.9 Formalziele lassen sich zunächst leichter formulieren als Sachziele, hinsichtlich ihrer Zielerreichung aber schwerer bewerten, da sie schlecht zu messen und damit nur indirekt zu überprüfen sind. Für eine Ermittlung des Erfolges der BKom sind Kommunikationsziele daher möglichst operational zu formulieren. Da kommunikationspolitische Kampagnen allgemein jedoch von der psychografischen Zielsetzung gekennzeichnet sind Lernprozesse auszulösen,10 ist in jedem Fall von qualitativen Kommunikationszielen als notwendige Vorbedingung auszugehen. Da unterschiedliche Kommunikationsziele nicht nur komplementär, sondern auch indifferent zueinander sein oder miteinander konkurrieren können, sollten im Rahmen der Zielplanung mögliche Zielbeziehungen, soweit sie zu antizipieren sind, herausgearbeitet werden, um nicht erst in der Realisierungsphase Mängel zu erkennen und Entscheidungen auf diese Phase zu verlagern.11 Ebenso sind die Kommunikationsziele auf Grund von Interdependenzen mit den Zielen anderer betrieblicher Funktionen, wie 1

Vgl. Bänsch, 1995, Sp. 1187 f.. Vgl. Ortner, 2002a, S. 3. Vgl. Barthenheier, 1988, S. 36. 4 Vgl. Schmid/Liebscher, 2005, S. 24. 5 Vgl. Steinebach, 1998, S. 99; auch: Heinen, 1992, S. 98-101; Raffée, 1974, S. 121 f.. 6 Zielgruppen werden in dieser Arbeit auf der Konzeptionsebene Bezugsgruppen definiert. 7 Vgl. Grunig/Hunt, 1984, S. 132-135. 8 Vgl. Steffenhagen, 1991, S. 66. 9 Vgl. Raffée, 1974, S. 122. 10 Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1022. 11 Vgl. Schneider, 1995, Sp. 1689. 2 3

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3 Behördenkommunikation (BKom)

der Personal- oder Finanzwirtschaft abzustimmen. Eine weitere Präzisierung kann durch eine zielgruppenspezifische Formulierung von Kommunikationszielen vorgenommen werden.1 Diese führt jedoch zu einer höheren Komplexität des Zielsystems der BKom, da für jede Zielgruppe die zu erreichenden Sollzustände und darauf aufbauend differenzierte Ziele für den Einsatz der einzelnen (Teil-)Instrumente in diesen Segmenten festzulegen sind.2 Oberziele (Behördenziele)

Zwischenziele (Kommunikationsziele)

Unterziele (Kommunikationsziele)

Zielinhalt: Formalziel

qualitativ Aufbau von Vertrauen, Verständnis, Image etc.

qualitativ Aufbau von öffentlichem Interesse, Motivationen

qualitativ Abbau von dienstleistungsspezifischen Unsicherheiten

Zielinhalt: Sachziel

quantitativ z. B. Nutzung von Vorsorgeuntersuchungen

quantitativ quantitativ Erinnerung an Informationen Informationen über einen über einen Sachverhalt x Sachverhalt x

Zielwirkung

Verhaltensänderung

Erwartungsänderung Einstellungsänderung

Wissenszuwachs Bestätigung Meinungsänderung

Zielausmaß

z. B. Steigerung der Anzahl der Vorsorgeuntersuchungen um x %

z. B. Abnahme der Anzahl der persönlichen Informationsgesuche um x %

z. B. Steigerung der Besucherzahlen der Internetseite um x %

Zielausrichtung

eher Einweg

Einweg / Zweiweg

Einweg / Zweiweg

Zeitbezug

langfristig

mittelfristig

kurzfristig

PR, Marktkommunikation

PR, Marktkommunikation

Geltungsbereich überwiegend PR

Tab. 7:

Zielstruktur / -system der BKom

3.3.2.3.1 Dimension Zielinhalt Zielinhalte legen fest, welche Arten von Soll-Größen anzustreben sind.3 Hinsichtlich des Zielobjekts BKom stehen sowohl bei der Öffentlichkeitsarbeit als auch bei der Marktkommunikation insbesondere qualitative (psychografische) Zielinhalte, wie Vertrauensaufbau und Verhaltensänderung im Vordergrund.4 Darüber hinaus haben Verwaltungsbetriebe als Dienstleistungsbetriebe Qualitätssignale ggf. durch Surrogate auszusenden mit dem Ziel, dienstleistungsspezifische Unsicherheit des Leistungsempfängers zu reduzieren.5 Auch bei der Verfolgung quantitativer Kommunikationsziele, wie bspw. die mengen- und wertmäßige Steigerung des individuellen Personalvermögens von Mitar1

Vgl. Meffert/Bruhn, 2003, S. 436. Vgl. Schneider, 1995, Sp. 1683. Vgl. Schneider, 1995, Sp. 1689; auch: Raffée, 1974, S. 122. 4 Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1059-1061. 5 Vgl. Meffert/Bruhn, 2003, S. 443. S. o. Kap. 3.2.1.2. 2 3

3 Behördenkommunikation (BKom)

115

beitern bzw. Bürgern (externer Faktor) durch die Weitergabe geeigneter institutioneller Informationsgüter, ist dabei per definitionem ebenso an der Motivationskomponente des internen und externen Personalvermögens anzusetzen, womit zugleich eine qualitative Formulierung der Zielinhalte impliziert wird. Hier zeigt sich deutlich, dass eine Dichotomie zwischen ökonomischem und verhaltenswissenschaftlichem Verständnis der institutionellen Kommunikation besteht. Psychografische Kommunikationsziele werden jedoch bei einem erkenntnisleitenden ökonomischen Interesse ausschließlich durch ihren zusätzlichen positiven Einfluss auf die Behördenziele legitimiert, wobei ihre trennscharfe Formulierung im Vergleich zu den quantitativen und damit zumeist ökonomischen Zielen nicht leicht ist. In jedem Fall wird ein positiver Zusammenhang zwischen den Kommunikationszielen und dem Erreichen der angestrebten Behördenziele angenommen. 3.3.2.3.2 Dimension Zielwirkung Die Wirkung der geplanten institutionellen Kommunikation wird als Veränderung von Wissen, Einstellungen, Erwartungen und Verhalten nach Kontakt mit den institutionellen Informationsgütern bei den Zielpersonen definiert.1 Wirkungen können somit auf der rationalen Erkenntnisebene (kognitive Ebene), der Gefühlsebene (affektive Ebene) oder der Verhaltensebene (konative Ebene) angestrebt werden.2 Die Bestimmung der Kommunikationswirkung führt neben der Konkretisierung des Zielinhalts zu einer Einschätzung, in welchen Situationen welche Kommunikationsziele realistisch sind. In diesem Zusammenhang bedarf es insbesondere einer näheren Betrachtung der individuellen Lernvermögen der Rezipienten, da Veränderungen i. d. R. durch Lernvorgänge hervorgerufen werden und sich ex post in einem geänderten Verhalten widerspiegeln.3 Um die Lücke zwischen der intendierten Wirkung und der de facto erzielten Wirkung der BKom möglichst gering zu halten bzw. ganz zu beseitigen, können situationsabhängig Rückmeldekanäle aufgebaut werden, so dass die Wirkung auf den Rezipienten zu erkennen und zu messen ist.4 Die Medienwirkungsforschung5 hält eine Vielzahl von Wirkungsmodellen bereit. Klassische kausale Stimulus-Response-Modelle stellen Wirkungen in der hierarchischen Rei-

1

S. zum Wirkungsbegriff Maletzke, 1963, S. 189 f.. Vgl. Kotler/Bliemel, 2001, S. 891. Vgl. Ortner, 2002f, S. 10. 4 S. o. Kap. 3.2.2.3 zur asymmetrischen und symmetrischen Kommunikation. 5 Zur Geschichte der Wirkungsforschung s.: Schenk, 1987; Merten, 1999, S. 332-340; Kepplinger/NoelleNeumann, 2003, S. 598-610; Kunczik, 2002, S. 60-66. 2 3

116

3 Behördenkommunikation (BKom)

henfolge „Wissen-Empfinden-Handeln“ dar;1 sie berücksichtigen jedoch weder die Einmaligkeit jeder Kommunikationssituation noch die Plastizität des Menschen,2 denn identische Informationen können sowohl von verschiedenen Rezipienten als auch von derselben Person situationsabhängig unterschiedlich genutzt und wahrgenommen werden. BATRA/RAY versuchen diese Diskrepanz mit ihrem für die Marktkommunikation entworfenen Alternative-Wege-Modell aufzulösen, indem Rezipienten von ihnen nach ihrer Motivation, Fähigkeit (Intelligenz, spezifisches Wissen) und Gelegenheit (Zeit) auf Informationen zu reagieren, in eine Gruppe mit hohem Involvement und eine Gruppe mit geringem Involvement eingeteilt werden.3 Die Einführung dieser neuen – zwischen beobachtbarer Ursache (Kommunikation) und beobachtbarer Wirkung (geändertes Verhalten) – „intervenierenden Variablen“ Involvement4 führt nach BATRA/RAY zu der Schlussfolgerung, dass die hoch involvierte Gruppe eher themenrelevant denkt (kognitive Ebene), es kommt demnach insbesondere auf die Qualität der Informationen an. Die gering involvierte Gruppe ist eher auf einfache periphere Signale konzentriert, demzufolge erhält die Gestaltung der Informationen, die gefühlsmäßige Ansprache und die Häufigkeit der Wahrnehmung eine größere Bedeutung.5 Kommunikationswirkungen sind daher jeweils in ihrem speziellen Kontext zu analysieren und den Rezipienten sind Freiheitsgrade bei ihrer Wahrnehmung einzuräumen. Letzteres berücksichtigt die Rezeptionsformel des Nutzen- und Belohnungsansatzes (Uses-and-Gratifications Approach) von KATZ/BLUMLER/GUREVITCH: Wer selektiert welche Aussagen aus welchem Medium mit welchem Motiv?6 Medienangebote werden auf Grund der individuellen Nützlichkeit ihrer Angebote und im Kontext des Wertesystems des Rezipienten selektiv genutzt und verarbeitet. Dabei sind die selektive Zuwendung zum Angebot (präkommunikative Phase), die selektive Rezeption der genutzten Angebote (kommunikative Phase) und die selek1

Das bekannteste hierarchische Wirkungsmodell ist das AIDA-Schema von LEWIS (1898); danach durchläuft der Rezipient die Stadien: Aufmerksamkeit (attention), Interesse (interest), Wunsch (desire) und Handlung (action); vgl. Meffert, 1986, S. 454. Zu weiteren (komplexeren) hierarchischen Wirkungsmodellen s. z. B.: Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1061-1064; Kotler/Bliemel, 2001, S. 891 f.. 2 Vgl. Kunczik, 2002, S. 57. 3 Vgl. Batra/Ray, 1985, S. 37-40. 4 Der Begriff Involvement bedeutet allgemein Betroffenheit, Beteiligung oder Berührtheit; die Variable wurde erstmals von KRUGMAN eingeführt und später in verschiedenen Wirkungsmodellen verwendet; vgl. Krugman, 1966, S. 584. 5 Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1043. Ein komplexeres Modell, das Elaboration-LikelihoodModell von PETTY/CACIOPPO (1986) baut auf den Annahmen des Alternative-Wege-Modells auf und differenziert weiter in: 1. Eingangsgrößen, 2. subjektive Differenzierung in Abhängigkeit von der Motivation, Fähigkeit und Gelegenheit des Rezipienten, 3. kognitive Informationsverarbeitung (positive / negative / neutrale Voreinstellung) und 4. Ausgangsgrößen; vgl. Petty/Cacioppo, 1986, S. 4. 6 Vgl. Katz/Blumler/Gurevitch, 1974, S. 19-32; auch: Merten, 1999, S. 339 u. S. 364.

3 Behördenkommunikation (BKom)

117

tive Erinnerung an die rezipierten Angebote (postkommunikative Phase) zu unterscheiden.1 In der kommunikativen und postkommunikativen Phase besteht die Möglichkeit der selektiven Verzerrung in erweiternder oder verdrängender Form.2 MERTEN hat diese unterschiedlichen Aspekte in seinem reflexiven trimodalen Wirkungsmodell zusammengefasst, das die Kommunikationswirkung von den Informationen selbst, dem internen Kontext des Rezipienten (Vorwissen, Einstellungen etc.), den situativen und sozialen Rahmenbedingungen und der selektiven Aktivität des Rezipienten abhängig macht.3 3.3.2.3.3 Dimension Zielausmaß Mit der Bestimmung des Zielausmaßes wird der absolute oder relative Zielerreichungsgrad festgelegt,4 wobei weniger Extremziele, sondern eher Bandbreiten für eine befriedigende Zielerfüllung festgelegt werden.5 Dabei hat sich das Ausmaß nach dem vorhandenen oder prognostizierten internen und externen Bedarf an institutionellen Informationsgütern zu richten. Analog zu den Zielinhalten werden die angestrebten Zielausmaße überwiegend qualitativ zu formulieren sein, wie bspw. Kommunikation als Selbstzweck, Beeinflussung von Meinungen, Einstellungen und Erwartungen oder Bestätigung von Informationen sowie Beeinflussungszuständen zur Konkretisierung qualitativer Zielinhalte. Zur Quantifizierung und damit Operationalisierung können geeignete Indikatoren bei der Formulierung des Zielausmaßes herangezogen werden, von denen anzunehmen ist, dass sie positiv mit den angestrebten Zielinhalten korrelieren, wie bspw. die Steigerung der Besucherzahlen einer bestimmten Internetseite um x %. 3.3.2.3.4 Dimension Zeitbezug Es kann erforderlich oder zumindest zweckmäßig sein, den Zeitpunkt oder -raum zu bestimmen, zu dem oder innerhalb dessen Kommunikationsziele erreicht werden sollen. Nach der Länge der Planungsperiode und abgestimmt auf Zielinhalt, -wirkung, -ausmaß und -ausrichtung ergeben sich kurz-, mittel- und langfristige Ziele. Dabei ist zu beachten, dass sich Verhaltensänderungen meist nur langfristig und Einstellungsänderungen überwiegend mittelfristig bewirken lassen; die Vermittlung von Informationen über neue Sachverhalte und die Änderung von Meinungen ist dagegen kurzfristig zu realisieren.6 1

Vgl. Kepplinger/Noelle-Neumann, 2003, S. 604. Vgl. Kotler/Bliemel, 2001, S. 885 f.. Vgl. Merten, 1994, S. 312. 4 Vgl. Raffée, 1974, S. 122. 5 Vgl. Schneider, 1995, Sp. 1690; auch: Schneider, 1973, S. 31 m. w. N.. 6 Vgl. Beger/Gärtner/Mathes, 1989, S. 67; auch: Kepplinger/Noelle-Neumann, 2003, S. 597. 2 3

118

3 Behördenkommunikation (BKom)

3.3.2.3.5 Dimension Zielausrichtung Wird die Richtung der Informationsweitergabe als Kategorisierungskriterium herangezogen, ist zwischen einseitiger und zwei- bzw. wechselseitiger Kommunikation zu unterscheiden. Einwegkommunikation liegt vor, sofern Informationen nur vom Sender zum Empfänger fließen; bei der Zweiwegkommunikation folgt auf die Informationen des Senders eine Rückmeldung (Feedback) durch den Empfänger, d. h., ein Rollentausch von Sender und Empfänger wird ermöglicht.1 Einseitige Kommunikation ist vorzuziehen, wenn schlichte Informationen weitergegeben werden oder vorhandene Einstellungen lediglich zu bestätigen bzw. zu verstärken sind und die Kosten für eine Rückkoppelungsmöglichkeit nicht in einem wirtschaftlichen Verhältnis zu dem damit zu erzielenden Nutzen stehen. Die zweiseitige Kommunikation erweist sich meist in den Situationen als überlegener, in denen die Rezipienten bereits das Für und Wider eines Themas kennen2 und die Weitergabe von Informationen insbesondere Einstellungs- und Verhaltensänderungen bewirken soll. Grundsätzlich besteht für Rezipienten bei jeder Einwegkommunikation die Möglichkeit, dem Sender zu antworten. Entscheidend ist jedoch, welches Signal Verwaltungsbetriebe setzen wollen, um Rückkoppelungen zur Vermeidung von Knappheitssituationen gezielt zur Erreichung der Behördenziele zu lenken. 3.3.2.3.6 Dimension Geltungsbereich Mit dem Geltungsbereich wird festgelegt, für welchen Gestaltungsraum das Ziel Leitfunktion übernimmt,3 wobei eine enge Verknüpfung zu den Zielinhalten gegeben ist. Da das Zielobjekt, die BKom bereits feststeht, ist zu konkretisieren, ob sich das Ziel optimal mit einem bestimmten Instrument, z. B. der PR, mit einem Teilinstrument, z. B. der internen Marktkommunikation, oder nur mit allen bzw. einer Kombination der Instrumente der BKom realisieren lässt. Die Festlegung auf einen Geltungsbereich beeinflusst die Möglichkeiten der Gestaltung und Steuerung institutioneller Informationsgüter dahingehend, dass diese ihrem Zielauftrag entsprechend bestmöglich bereitgestellt werden, um die mit ihnen beabsichtigten Kommunikationswirkungen in dem jeweils angestrebten Ausmaß zu erreichen. Mit diesen detaillierten Zielvorgaben wird u. a. gewährleistet, dass knappe verwaltungsbetriebliche Ressourcen nicht verschwendet, sondern zielgerichtet zur Realisierung der Behördenziele eingesetzt werden.

1 2 3

Vgl. Jung, 2003, S. 460; auch: Meffert/Bruhn, 2003, S. 442; Sperka, 1996, S. 23 m. w. N.. Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1051. Vgl. Schneider, 1973, S. 24.

3 Behördenkommunikation (BKom)

3.3.3

119

Konzeptionsebene Bezugsgruppen

Verwaltungsbetriebe stehen mit Blick auf den geringen Informationsstand über öffentliche Leistungen vor der Herausforderung, in stärkerem Maße „Zielgruppenpflege“ zu betreiben und Konsumenten über ihr Leistungsangebot zu informieren.1 Kommunikationsziele werden jedoch nur suboptimal oder gar nicht erreicht, wenn dieselben Informationen nach dem „Gießkannenprinzip“ an alle aktuellen und potenziellen Rezipienten gestreut werden. Es bedarf vielmehr einer differenzierten Kommunikationsstrategie, die sich nicht allein auf öffentlichkeitswirksame Projekte konzentriert,2 sondern inhaltlich an den Interessen und Bedürfnissen der jeweiligen Rezipienten ausrichtet.3 Die Entwicklung einer Kommunikationsstrategie setzt eine exakte Definition und Strukturierung resp. Segmentierung aller aktuellen und potenziellen verwaltungsbetriebsinternen und -externen Adressaten voraus, wobei unter Segmentierung die Aufteilung des „Gesamtmarktes“ in über einen längeren Zeitraum bestehende homogene Gruppen, sog. Cluster, die untereinander möglichst heterogen sind, verstanden werden soll.4 Durch die Segmentierung können Verwaltungsbetriebe ihr Informationsangebot an die besonderen Ansprüche und Erwartungen genau definierter Gruppen anpassen. Im Unterschied zu Wirtschaftsbetrieben hat die Markterfassungsstrategie dabei nicht nach gewinnorientierten Kriterien, sondern unter allgemeinen Wohlfahrtsaspekten zu erfolgen. Klassische sozioökonomische und demografische Marktsegmentierungskriterien5 sind hierfür nicht allein ausreichend, sondern mittels moderner psychografischer Kriterien zu ergänzen, wie bspw. Einstellungen oder Erwartungen gegenüber einem Objekt (spezifisches Thema oder Institution als solches) oder allgemeine grundlegende Persönlichkeits- bzw. Verhaltensmerkmale.6 I. d. R. liefert das Objekt, über das Informationen mittels der BKom weitergegeben werden sollen, die ersten Anhaltspunkte für die Formulierung eines geeigneten Kriteriums bzw. einer geeigneten Kriterienkombination. Informationen über Förderprogramme von kleinen und mittelständischen Unternehmen sollen sich bspw. an Unternehmer dieser Betriebe und ggf. involvierte Institutionen – wie die Investitionsbank – richten; Ausbildungs- oder Weiterbildungskampagnen richten sich an Berufsanfänger bzw. bestimmte Berufsgruppen. 1

Vgl. Reichard, 1987, S. 62. Vgl. Hokkeler, 2004, S. 6. Vgl. Clermont/Schmeisser, 1998, S. 333. 4 Vgl. Fritz/Oelsnitz, 2006, S. 124; auch: Meffert, 1986, S. 243 m. w. N.. 5 Bspw.: Geschlecht, Alter, Familienstand, Einkommen, Beruf, Ausbildung, Religion, sozialer Status, Bevölkerungsdichte, Haushaltsgröße etc.. 6 Vgl. Meffert, 1986, S. 249. 2 3

120

3.3.3.1

3 Behördenkommunikation (BKom)

Begriffsbestimmung

In Literatur und Praxis ist eine zunehmende Begriffsvielfalt hinsichtlich der Benennung der Adressaten der institutionellen Kommunikation festzustellen; Termini wie Ziel-, Bezugs-, Dialog-, Publikums-, Anspruchs- und Interessengruppen oder Teilöffentlichkeiten, Stakeholder, Kommunikationsarenen etc. werden von einzelnen Teilbereichen der institutionellen Kommunikation geprägt.1 Im Rahmen dieser Konzeption ist daher eine Terminologie festzulegen, mittels derer bereits dargestellte Charakteristika der BKom und damit ein ökonomisches Erkenntnisinteresse an der BKom unterstützt werden. Der Begriff Zielgruppen entstammt dem Marketing und steht für Personengruppen, an die sich marketingpolitische Instrumente planmäßig richten.2 Er assoziiert daher eher ein einseitiges Kommunikationsverständnis. In der PR-Theorie ist der Begriff Teilöffentlichkeiten (engl. publics) entstanden,3 der Gruppen bezeichnet, die sich „von alleine“ durch Kommunikationsvorgänge konstituieren und durch spezielle Themen, ähnliche Probleme oder Situationen definieren.4 Entsprechend ihrer Handlungsbereitschaft lassen sich nach GRUNIG/HUNT latente, bewusste und aktive Teilöffentlichkeiten unterscheiden.5 Latenten Teilöffentlichkeiten ist nicht bekannt, dass sie vom Handeln eines Verwaltungsbetriebes betroffen sind. Bewusste Teilöffentlichkeiten besitzen hingegen Kenntnis über ihre Betroffenheit, und aktive Teilöffentlichkeiten organisieren sich darüber hinaus zur Handlungsbereitschaft. Zur Übertragung auf die BKom ist diese Differenzierung nach Teilöffentlichkeiten durchaus zu gebrauchen, es bedarf aber der Erweiterung um die Sichtweise der Verwaltungsbetriebe und um das Feld der Marktkommunikation, das sich dann auch in einer anderen Begriffswahl widerspiegeln sollte. Die amerikanische Forschung spricht von Stakeholdern,6 womit diejenigen Individuen oder Institutionen bezeichnet werden, die von Entscheidungen des Betriebes direkt oder indirekt betroffen sind, bestimmte Erwartungen an diesen haben oder diesen mit ihrem Handeln selbst positiv oder negativ beeinflussen können.7 Zur letztgenannten Gruppe gehören daher auch Mitarbeiter.8 Die lineare Übersetzung des Stakeholder-Begriffs mit 1

Vgl. Signitzer, 2004, S. 160. Vgl. Koschnick, 1996a, S. 1217. ZERFAß zieht dagegen den Begriff Kommunikationsarenen vor; vgl. Zerfaß, 1996, S. 197 f.. S. a. HABERMAS’ Arenenmodell der Öffentlichkeit; beschrieben in: Bentele/Liebert/Seeling, 1997, S. 225 f.. 4 In ähnliche Richtung geht der Begriff Interessengruppen, den THEIS-BERGLMAIR als organisationsexterne Vernetzung von Gruppen (z. B. Umweltbewegung) definiert; vgl. Theis-Berglmair, 2003, S. 187 f.. 5 Vgl. Grunig/Hunt, 1984, S. 145; auch: Avenarius, 2000, S. 179; Mast, 2002, S. 112. 6 S. o. Kap. 3.2.3.3 GRONSTEDTS „Stakeholder Relations“-Modell. 7 Vgl. Achleitner, 1985, S. 76; auch: Kunczik, 2002, S. 241; Clermont/Schmeisser, 1998, S. 331. 8 Vgl. Reinermann, 2004c, S. 3. 2 3

3 Behördenkommunikation (BKom)

121

Anspruchsgruppen wird dieser Betrachtung jedoch nicht ganz gerecht, da sie das Vorhandensein legitimer Ansprüche impliziert. Daher wird in dem zu Grunde liegenden Kontext der Terminus Bezugsgruppen1 verwendet, da der Begriff Beziehung eher neutral ist2 und die Bildung von Bezugsgruppen nach unterschiedlichen Kriterien erfolgen kann. Bezugsgruppen werden in Anlehnung an CARROLL/BUCHHOLTZ als Individuen, Gruppen oder Institutionen definiert, mit denen der Verwaltungsbetrieb interagiert oder Abhängigkeiten hat,3 wobei jede Bezugsgruppe wiederum in spezifische Subgruppen unterteilt werden kann, die organisationsintern teilweise mit den Subsystemen deckungsgleich sind. Neben verhältnismäßig fest zu definierenden Bezugsgruppen werden Bezugsgruppen, die sich auf Grund von Situationen, denen sie gegenüberstehen, dynamisch verändern oder spontan bilden und wieder auflösen, immer bedeutsamer.4 3.3.3.2

Interne und externe Bezugsgruppenanalyse

Im Gegensatz zu Wirtschaftsbetrieben fehlt Verwaltungsbetrieben eine exakte Definition der einzelnen Bezugsgruppen.5 Bevor diese eine Kommunikationsstrategie entwickeln können, müssen sie die Bezugsgruppen, mit denen sie kommunizieren wollen, kennen. Eine derartige Analyse trägt dazu bei, die BKom spezifisch nach den jeweiligen Bedürfnissen bestmöglich auszurichten.6 Die Theorie bietet hierfür unterschiedliche Systematisierungsansätze möglicher Segmentierungskriterien an,7 die jedoch nur Beispielcharakter besitzen. Die Abgrenzung der Bezugsgruppen ist stets vom Betrachtungszweck des Verwaltungsbetriebes abhängig, der die Segmentierung plant.8 Daher können insbesondere zur Analyse der externen Bezugsgruppen nur allgemeine Hinweise gegeben werden, die verwaltungsbetriebsspezifisch zu konkretisieren sind. Generell sollen die internen und externen Segmentierungskriterien operational sein und möglichst stark mit den übergeordneten Kommunikationszielen korrelieren.9 Sofern die Bezugsgruppen von dem Verwaltungsbetrieb nach bestimmten Kriterien differenziert und wahrgenommen

1

Vgl. Kotler/Bliemel, 2001, S. 329; auch: Carroll/Buchholtz, 2006, S. 8; Kirchner, 2001, S. 29. Vgl. Avenarius, 2000, S. 73. Vgl. Carroll/Buchholtz, 2006, S. 8. 4 Bspw. bilden sich virtuelle Bezugsgruppen im Internet meist sehr kurzfristig, gewinnen schnell an Einfluss und lösen sich ebenso schnell wieder auf; vgl. Mast, 2002, S. 70. 5 Vgl. Nustede, 1989, S. 303. 6 Vgl. Reichard, 1987, S. 61 m. w. N.. 7 S. z. B.: Kotler/Bliemel, 2001, S. 430-452; s. a.: Bauer, 1977, S. 24-45. SHAPIRO/BONOMA entwickelten einen sog. Nestansatz, der alle Segmentierungsansätze in Nestform von spezifischen Konzepten in der Mitte hin zu generellen Konzepten am äußeren Rand klassifiziert; vgl. Shapiro/Bonoma, 1985, S. 31 f.. 8 Vgl. Steffenhagen, 1991, S. 47. 9 Vgl. Olbrich, 2001, S. 40. 2 3

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3 Behördenkommunikation (BKom)

werden, hat diese Segmentierung vor dem Hintergrund des ökonomischen Prinzips eine gewisse temporäre Stabilität aufzuweisen. Verwaltungsbetriebsintern bietet sich eine grobe Segmentierung nach den Merkmalen Führungs- und Fachfunktionen sowie nach Spezialgruppen (Auszubildende, Interessenvertretungen etc.) an,1 da diese Gruppen naturgemäß unterschiedliche Informationsbedürfnisse haben. Ebenso besteht die Möglichkeit, nach Themenfeldern, Lebens- und Arbeitssituationen zu differenzieren, womit dann im Grunde nicht mehr die einzelne Person als solche als Adressat der weitergeleiteten Informationen angesprochen wird, sondern vielmehr in der Funktion als Träger von Personalvermögen, das u. a. durch die BKom rekrutiert, entwickelt und gesichert werden kann. Bei der internen Segmentierung ist neben der auf die Behördenziele ausgerichteten Parzellierung in einem ausgewogenen Verhältnis zugleich eine individuelle, ausschließlich auf die jeweiligen Mitarbeiterziele gerichtete Segmentierung, bspw. durch die Bereitstellung von Bulletin-Boards2 vorzunehmen, um dem gesamtheitlichen Aspekt der BKom Rechnung zu tragen. Zur groben Bestimmung der externen Bezugsgruppen ist eine Einteilung in Kontaktfelder z. B. Beschaffungs-, Absatz- oder Arbeitsmärkte sowie nach politischem, gesellschaftlichem, kulturellem Raum etc. sinnvoll.3 In Abhängigkeit von den Behördenzielen können ebenso Problemfelder der Umsysteme erfasst oder Studien über Lebenswelten betrieben und die damit verbundenen Bezugsgruppen definiert werden, wie z. B. durch bestimmte Situationen geprägte Gruppen (Nutzer des ÖPNV etc.). Nicht zuletzt sollte der Verwaltungsbetrieb ebenso latente, bewusste und aktive Bezugsgruppen identifizieren, die sich selbst firmieren, verändern oder auflösen, um das institutionelle Kommunikationsangebot zur Vermeidung von diesbzgl. Knappheitssituationen optimal im Hinblick auf die Realisierung der Behördenziele abzustimmen. Sowohl bei der internen als auch bei der externen Analyse der Bezugsgruppen sind aus soziologischer Sicht ebenso die Bezugsgruppen der Meinungsführer zu beachten, denen eine Überträger- und Verstärkerfunktion zugesprochen wird (zweistufiger Kommunikationsprozess).4

1

Vgl. Ortner, 2002a, S. 4; auch: Mast, 2002, S. 276. Ein Bulletin-Board (Anschlagbrett) ist ein (elektronischer) Platz, an dem Personen individuelle Informationen zur Verfügung stellen können. 3 Vgl. Ortner, 2002a, S. 4; auch: Avenarius, 2000, S. 181; Bürger, 1998, S. 46 f., der sieben Beziehungshauptgruppen des PR-Praktikers unterscheidet. 4 Vgl. zum Meinungsführer-Konzept: Lazarsfeld/Berelson/Gaudet, 1969; auch: Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1053-1056. 2

3 Behördenkommunikation (BKom)

3.3.3.3

123

Bezugsgruppenorientierte Bedarfsanalyse

Nach Bestimmung der Bezugsgruppen sind in Anlehnung an den zweiten Schritt im IMC-Modell1 die individuellen Informations- und Nachrichtenwünsche der Bezugsgruppen (subjektiver Bedarf / Nachfrage), das Informations- und Nachrichtenangebot des Verwaltungsbetriebes sowie der im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele objektiv notwendige Informationsbedarf auf inhaltlicher Ebene zu identifizieren und in ihrem Verhältnis zueinander zu optimieren. Zur Bestimmung des individuellen Bedarfs wird auf Methoden bzw. Instrumente wie Mitarbeitergespräche, -befragungen, Marktanalysen, Beschwerdemanagement etc. verwiesen. Das vorhandene institutionelle Angebot kann durch eine Bestandsaufnahme erfasst und ein ggf. darüber hinaus zu planendes Angebot mit Methoden bzw. Instrumenten wie Aufgabenanalysen, Qualitätszirkel oder Kreativitätstechniken erhoben werden.2 I. d. R. sind Angebot und Nachfrage inhaltlich nicht identisch3 und umfassen ebenso Nachrichten, die nicht für eine wirksame Aufgabenerfüllung notwendig sind, sei es, dass sie persönlichem Interesse oder intellektueller Neugier dienen oder bereits bekannt oder veraltet sind. Mitunter wird die Ansicht vertreten, dass ein Maximum an Informationen und Nachrichten anzustreben sei, denn je mehr von diesen bereitgestellt werden, desto bessere Entscheidungen ließen sich treffen.4 Danach wären lediglich Angebot und Nachfrage in Übereinstimmung zu bringen. Die Sichtweise ist überwiegend technisch orientiert und von subjektiven Einschätzungen der Empfänger geleitet, denn eine Überinformation kann ebenso zur Desinformation führen wie die Unterversorgung mit Informationen.5 Erst das Konstrukt des (objektiven) Informationsbedarfs,6 der sich nach BERTHEL definieren lässt als die Summe derjenigen Informationen, die aus betrieblicher Sicht zur Erfüllung eines informationellen Interesses erforderlich sind7 – entspricht dem in dieser Arbeit zu Grunde gelegten Informationsbegriff –,8 steht aus ökonomischer Sicht für eine effektive und effiziente institutionelle Weitergabe von Informationen und ist mit entsprechenden Methoden bzw. Instrumenten bezugsgruppenorientiert zu erheben.9 1

S. o. Kap. 3.2.3.3. Für schlecht strukturierte, nicht vorhersehbare Aufgaben / Probleme ist das Vorgehen weniger geeignet. Vgl. Berthel, 1992, Sp. 875. 4 Vgl. exemplarisch Kosiol, 1966, S. 179. 5 Vgl. Ortner, 2002e, S. 70. 6 REICHARD verwendet für diesen Sachverhalt den Begriff Informationsstand, jedoch ohne zwischen objektivem und subjektivem Informationsbedarf zu differenzieren; vgl. Reichard, 1987, S. 26. 7 Vgl. Berthel, 1992, Sp. 873. 8 S. o. Kap. 2.2.1.1. 9 Vgl. Berthel, 1992, Sp. 876 u. zur Analyse des Informationsbedarfs Sp. 877-885. 2 3

124

3 Behördenkommunikation (BKom)

Sender

Behördenziele

Empfänger

Informationsbedarf

1 2

3 4

Angebot

6

5

Nachfrage

7

1: Informationen, die weder angeboten noch nachgefragt werden 2: Informationen, die angeboten, aber nicht nachgefragt werden 3: Informationen, die nachgefragt, aber nicht angeboten werden 4: angebotene und nachgefragte Informationen (Informationsstand) 5: angebotene und nachgefragte Nachrichten 6: Nachrichten, die angeboten, aber nicht nachgefragt werden („Überfluss“) 7: Nachrichten, die nachgefragt, aber nicht angeboten werden („Mangel“) : subjektiver Nachrichtenbedarf 5+7 1+2+3+4: (objektiver) Informationsbedarf

Abb. 10: Verhältnis von Informationsbedarf, -angebot und -nachfrage Quelle: in Anlehnung an Berthel, 1992, Sp. 875; auch: Reinermann, 2004, S. 6 f.; Picot, 1990, S. 8 f.. Um einen Idealzustand zu erreichen, müsste die Kongruenz der Angebots-, Nachfrageund Informationsbedarfsmengen angestrebt werden. Das Angebot ist insbesondere um redundante, veraltete und nicht notwendige Nachrichten zu bereinigen. Die nachgefragten Nachrichten sind zunächst um jenen Anteil zu reduzieren, der trotz angemeldetem Bedarf nicht verwendet wird, da der subjektiv empfundene Bedarf i. d. R. höher eingeschätzt wird.1 Aus verwaltungswirtschaftlicher Sicht ist der verbleibende subjektive Nachrichtenbedarf, z. B. nach Serviceangeboten, nur dann zu befriedigen, wenn dieser einen signifikanten Beitrag zu den Arbeitsmotivationen der Personalvermögensträger leistet und somit indirekt zur Erreichung der Behördenziele beiträgt. Hierdurch wird gleichzeitig der zunehmenden Konvergenz von Arbeits- und Privatleben Rechnung getragen.2 Im Rahmen der Gesamtkonzeption der BKom liefert die inhaltliche Bedarfsanalyse zur Bewältigung von Unsicherheit grundsätzliche Vorgaben zu den Informationsbedarfen einzelner Bezugsgruppen, die, soweit sie zeitlichen Veränderungen unterworfen, partiell zu wiederholen ist3 und auf operativer Ebene der weiteren Konkretisierung bedarf.

1 2 3

Vgl. Reinermann, 2004c, S. 6 f.. Vgl. Franke, 2002, S. 18. Vgl. Berthel, 1992, Sp. 879 u. Sp. 882.

3 Behördenkommunikation (BKom)

3.3.4

125

Konzeptionsebene Integration

Nach der Analyse der Bezugsgruppen und der Feststellung der (objektiven) Informationsbedarfe ist eine darauf abgestimmte Kommunikationsstrategie zu formulieren, mit der die zuvor festgelegten Kommunikationsziele bestmöglich erreicht werden können. Hierfür eignet sich ein integriertes Vorgehen als Strategie,1 wobei Integration verstanden wird als die Herstellung einer Einheit bzw. die Eingliederung in ein größeres Ganzes. Basierend auf der Erkenntnis der Notwendigkeit der Integration aller Kommunikationsprozesse eines Verwaltungsbetriebes kann diese nicht insgesamt, sondern in einzelnen Ausbaustufen bzw. -ebenen geleistet werden. Bei der Integration handelt es sich nicht um ein konkretes, statisches Konzept, das auf einheitliche Art und Weise von allen Betrieben angewendet werden kann.2 Integration ist vielmehr als situativer Prozess zu verstehen, dessen Reichweite und Form individuell für jeden Verwaltungsbetrieb definiert und entwickelt werden muss, wie es bereits von ZERFAß und mit dem IMC-Modell konstatiert wird. Nach STEINMANN/ZERFAß ist eine Integration jedoch nur dann erforderlich, wenn dadurch ein eigenständiger Beitrag zum Unternehmens- bzw. Behördenerfolg (Steigerung der Effizienz und der Effektivität) geleistet wird.3 Daher sind auf operativer Ebene Effizienzkriterien zu definieren, bei denen bei gleichbleibendem Kommunikationsbudget durch intensivere Integration eine höhere Gesamtwirkung erreicht wird.4 Damit können Investitionsentscheidungen in die BKom ebenso rational begründet werden, wie es hinsichtlich anderer betrieblicher Funktionen die gelebte Praxis ist. In Anlehnung an das Stufenkonzept von KIRCHNER werden für eine Konzeption der BKom nachfolgend vier Ebenen der Integration der Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben festgelegt, welche als deskriptive Standortbestimmung von Verwaltungsbetrieben, die sich auf dem Weg zu einer integrierten BKom befinden, zu nutzen sind. Wenngleich die Stufen aufeinander aufbauen, muss die oberste Stufe nicht die für einen Verwaltungsbetrieb am besten geeignete sein; der Verwaltungsbetrieb kann auch auf einer der vorausgehenden Stufen eine optimale BKom realisieren.5 Die Auswahl geeigneter Kommunikationsinstrumente (das „Womit“) wird in dieser Konzeptionsebene bewusst ausgeklammert, da dem Thema der Arbeit folgend in der Konzeption der mBKom ausschließlich die neuen Kommunikationsmedien betrachtet werden. 1

S. o. Kap. 3.2.3.3. Vgl. Kirchner, 1999, S. 239. Vgl. Steinmann/Zerfaß, 1995, S. 33. 4 Vgl. Kirchner, 2001, S. 159; auch: Kirchner, 1999, S. 232. 5 Vgl. Kirchner, 2001, S. 179. 2 3

126

3.3.4.1

3 Behördenkommunikation (BKom)

Image-Integration

Die BKom konzentriert sich auf dieser ersten Ebene darauf, inhaltlich und formal1 konsistente, klare und eindeutige Informationen in den Verwaltungsbetrieb und an die Öffentlichkeit abzugeben als ein Ausdruck der Persönlichkeit des Verwaltungsbetriebes.2 Hierfür werden grundsätzliche Vorgaben zur Gestaltung der BKom formuliert. Eine zeitliche Abstimmung hat im Einsatz der Botschaften und innerhalb sowie zwischen verschiedenen Planungsperioden zu erfolgen, bspw. sollte die Information des Personals i. d. R. vor der Information der Öffentlichkeit stattfinden. Überlegungen zu einer Segmentierung der Bezugsgruppen werden auf dieser Ebene nicht koordiniert, sondern vornehmlich einzelfallbezogen getroffen. Im Vordergrund steht das einheitliche Image des Verwaltungsbetriebes nach innen und außen. 3.3.4.2

Funktionale Integration

Die Anforderungen eines einheitlichen Kommunikationsauftritts weiterführend sind Verwaltungsbetriebe auf der zweiten Integrationsebene darauf bedacht, die institutionelle Kommunikation dort bereichsübergreifend zu planen, wo die Kommunikationsinstrumente bisher recht unverbunden eingesetzt werden. Kommunikationsaktivitäten werden sowohl über die einzelnen Subsysteme hinweg als auch bzgl. der Bereiche Marktkommunikation und PR koordiniert, da sich bezugsgruppenspezifische Kommunikationsaktivitäten stets an Rollenträger richten, hinter denen die gleichen Menschen oder Institutionen stehen können.3 Auf Grund dieser Überschneidungen, aber auch wegen des Einsatzes gleicher Instrumente, wird in der Unternehmenskommunikation bereits seit einiger Zeit vor der strikten Trennung von Marktkommunikation und PR gewarnt.4 Die Integration wird auf dieser Stufe ebenso zwischen der internen und externen institutionellen Kommunikation vorgenommen, wie sie vom Deutschen Institut für Public Relations bereits seit 1982 in deren Konzept vollzogen5 und ebenso im Konzept des Internen Marketing diskutiert wird,6 denn „Mitarbeiter können heute nicht nur als Arbeitskräfte eingestuft werden. Sie sind ein Teilbereich der Öffentlichkeitsarbeit und damit wichti1

Die formale Ebene entspricht dem Corporate Design; s. o. Kap. 3.2.3.2. Vgl. Staehle, 1999, S. 658. Vgl. Steinmann/Zerfaß, 1995, S. 30. 4 Vgl. Mast, 2002, S. 13. Zu den Abgrenzungsvarianten von Marketing und PR s. weiterführend Kunczik, 2002, S. 48. Zur Verbindung der Produkt- und Firmenkommunikation hat bereits BERGLER vier Möglichkeiten genannt: Identität, positive Integration, negative Integration und Isolation; vgl. Bergler, 1963, zit. n. Koschnick, 1996, S. 223 f. u. n. Schweiger, 1995, Sp. 918 f.. 5 Vgl. Schulze-Fürstenow, 1988, S. 11. 6 Vgl. Stauss/Schulze, 1990, S. 149. 2 3

3 Behördenkommunikation (BKom)

127

ge Multiplikatoren.“1 Das Ziel dieser Ebene besteht darin, widersprüchliche Informationen zu vermeiden und Konsistenz an jedem Kontaktpunkt der Bezugsgruppen mit dem Verwaltungsbetrieb herzustellen,2 wobei die Gefahr besteht, dass „strukturelle Barrieren“ zu Anschlussproblemen und Unterbrechungen in der institutionellen Kommunikation führen können. 3.3.4.3

Bezugsgruppenorientierte Integration

In Erweiterung des Denkens „von außen nach innen“ bilden auf der dritten Integrationsebene nicht allein die Wünsche, Bedürfnisse und Einstellungen der externen, sondern ebenso solche der internen Bezugsgruppen den Ausgangspunkt für die Gestaltung der Kommunikationsprogramme. „Kommunikationsprogramme werden auf jene Art und Weise miteinander abgestimmt, wie Konsumentinnen sie sehen und erfahren: als Strom von Informationen, deren Quellen nicht differenziert werden können.“3 Auslöser für die Abkehr von der behördenzentrierten Sichtweise sind i. d. R. gesellschaftliche Anforderungen, allgemeine Kommunikationstrends oder intern erkannte Kommunikationsdefizite, die von den politischen Gremien aufgenommen und als Aufträge an die Verwaltungsbetriebe weitergegeben werden. Voraussetzung dieser Stufe ist eine genaue Analyse der Ausgangslage,4 die für die externe BKom bereits in Teilen von der Gubernativen übernommen wird und für die interne BKom aus der Führungskonzeption herzuleiten ist. Darauf aufbauend ist das „Wie“, das „Was“ und das „Wann“ mit den einzelnen Bezugsgruppen abzustimmen,5 wobei bzgl. der internen Bezugsgruppen der Marketingund Personalbereich eng miteinander kooperieren müssen.6 3.3.4.4

Strategische Integration

Entsprechend GRUNIGS Ansatz erkennen Verwaltungsbetriebe auf der vierten Ebene, dass Integration auf höchster strategischer Ebene ansetzen sollte, wobei der Planungsprozess selbst zu einer Koordination und damit Integration der BKom führt. Das Ergeb-

1

Schulze-Fürstenow, 1988a, S. 43. Vgl. Stufe 8 im IMC-Modell. Kirchner, 2001, S. 180, feminine Schreibweise von „Konsument“ im Original. 4 Zur Untersuchung der Ausgangslage besteht in der deutschen Literatur der Unternehmenskommunikation ein theoretisches Defizit; erst in jüngeren Publikationen von MAST und BRUHN wird der Versuch unternommen, diese Lücke zu schließen; vgl. Mast, 2002, S. 120-127; Bruhn, 2003, S. 99-130. Vor diesem Hintergrund bieten sich für die Übertragung der vorhandenen Analysekonzepte auf die BKom nur begrenzte Ansatzmöglichkeiten. 5 Vgl. Kirchner, 2001, S. 181; auch: Thom/Ritz, 2000, S. 126. 6 Vgl. Bruhn, 1995, S. 55. 2 3

128

3 Behördenkommunikation (BKom)

nis ist eine höhere Ebene der Gesamtkommunikation.1 Voraussetzung hierfür ist die uneingeschränkte Unterstützung durch die Leitungsebene bzw. durch alle Führungskräfte, welche insbesondere durch den Nachweis eines positiven Beitrags der BKom zu den Behördenzielen erreicht werden kann. Daher sollten Verwaltungsbetriebe auf dieser Stufe in der Lage sein, den Investitionsertrag ihrer BKom zu bestimmen.2 Das impliziert die Messung von Kommunikationswirkungen, d. h. Veränderungen, die in der Praxis der Werbewirtschaft noch überwiegend mittels der Stimulus-Response-Modelle, insbesondere mit dem Kontaktmodell,3 durchgeführt werden. Speziell für die Marktkommunikation im Internet hat HARVEY ein Modell zur Bewertung von Medien um einige Ebenen erweitert, die alle operationalisier- und messbar sind.4 Wird die Messung dagegen am Rezipienten, z. B. durch einfache Befragung oder mittels Bildung von Kontroll- und Versuchsgruppen vorgenommen, ist der Bestand an Wissen, Einstellungen oder Verhalten vor und nach der Kommunikation bzw. mit und ohne Kommunikation zu messen und der gemessene Unterschied der Kommunikationswirkung zuzuordnen.5 Geeignete handlungsorientierte Modelle für unterschiedliche verwaltungsbetriebliche Kommunikationsaufgaben sind in der Praxis noch zu entwickeln. 3.3.5

Zusammenfassung

In einer verwaltungswirtschaftlichen Konzeption der BKom als Gesamtkommunikation eines Verwaltungsbetriebes, sind Aufbau, Ausbau und Einsatz dieser in einem Management-Prozess zu planen, umzusetzen, zu kontrollieren, kontinuierlich weiter zu entwickeln und zu optimieren mit dem Ziel, dass alle Fach- und Führungskräfte das Marketing- und Führungsinstrument BKom situativ und inhaltlich, formal sowie zeitlich integrativ bestmöglich zur Vermeidung von Knappheitssituationen und damit zur Realisierung der Behördenziele einsetzen können. Die Konzeption der BKom bietet dabei den Rahmen für die Bereiche der Marktkommunikation und Öffentlichkeitsarbeit, die jeder für sich sowohl intern als auch extern auszurichten sind. Sie bedient sich auf höchster strategischer Ebene der Corporate Identity, um institutionelle Informationsgüter aus Rezi1

Vgl. Kirchner, 1999, S. 237. Vgl. Kirchner, 2001, S. 182. Vgl. Koschnick, 1996, S. 610-618: Die jeweiligen Kontaktqualitäten werden mit den jeweiligen Kontakthäufigkeiten gewichtet, daraus ergibt sich die durchschnittlich zu erwartende Kontakthäufigkeit für die jeweilige Zielgruppe. 4 Vgl. Harvey, 1997, S. 17. Kriterien der Bewertung sind danach: Medium, Trägerreichweite, Werbungsreichweite, Recall, Clickthrough, Interaktion, Einstellungsänderung, Advertising Leads, Stammkunden, Verkäufe, Gewinne, Investitionskosten. 5 Vgl. Merten, 1999, S. 381. 2 3

3 Behördenkommunikation (BKom)

129

pientensicht gemessen an den Anforderungen von Corporate Design, Corporate Communication i. e. S. und Corporate Behavior explizit einheitlich und widerspruchsfrei zu vermitteln, zu gestalten und zu steuern. Am Anfang des Planungsprozesses sind aus den Behördenzielen konsistente, realisierund messbare Kommunikationsziele abzuleiten, die angestrebte Soll-Zustände definieren. Die Formulierung eines Zielsystems, das zwischen eher formalen langfristigen Oberzielen und konkreten, operativen Zwischen- und Unterzielen differenziert, kann dabei als Ordnungsraster dienen. Die Herausforderung besteht darin, die überwiegend qualitativen, psychografischen Zielinhalte der BKom, wie bspw. Vertrauensaufbau mittels Veränderung von Wissen, Einstellungen oder Verhalten, messbar zu formulieren, z. B. durch die Bestimmung geeigneter Indikatoren, und damit einem ökonomischen Erkenntnisinteresse zugänglich zu machen. Dabei ist abhängig vom angestrebten Kommunikationsziel ebenso festzulegen, ob die Weitergabe von Informationen sendend, empfangend oder interaktiv angelegt wird. Eine Analyse der internen und externen Bezugsgruppen der BKom einschließlich deren objektiver Informationsbedarfe ermöglicht es, institutionelle Informationsgüter gezielt und damit wirtschaftlich an aktuelle und potenzielle Rezipienten weiterzuleiten. Ausgehend von den Behördenzielen kann eine Segmentierung z. B. nach Themenfeldern, Lebens- und Arbeitssituationen erfolgen, wobei intern nicht die einzelne Person als solche, sondern vielmehr als Träger von Personalvermögen einem oder mehreren Segmenten zugeordnet wird, d. h., dass die Segmentierung hier nicht personen-, sondern personalvermögensbezogen vorzunehmen ist. Ein Abgleich der Bezugsgruppen- und Bedarfsanalyse (Ist-Zustand) mit den angestrebten Kommunikationszielen führt i. d. R. zu einem festgestellten Defizit, das durch eine geeignete Kommunikationsstrategie im Hinblick auf die Realisierung der Behördenziele ganz zu beseitigen oder zumindest zu verringern ist. Hierfür bietet sich ein integrativer Ansatz an, der als situativer Prozess über die Ausbaustufen Image-Integration, funktionale, bezugsgruppenorientierte und strategische Integration einschließlich Erfolgsmessung sukzessiv und jeweils verwaltungsbetriebsspezifisch ausgebaut werden kann. Die damit vorgenommene Konzeption der BKom kann als genereller Ansatz eingeordnet werden, der hinsichtlich des Einsatzes neuer Medien in der BKom nachfolgend näher zu spezifizieren und zu operationalisieren ist. Dabei wird durch die Fokussierung mediengestützter Kommunikationsprozesse eine aus pragmatischer Sicht notwendige weitere Reduzierung des Untersuchungsobjektes erreicht.

4 Neue Medien in der BKom

4

131

Neue Medien in der BKom

Methoden und Techniken der Weitergabe von Informationen haben sich in den letzten Jahrzehnten grundlegend verändert. Neue Medien sind eine Herausforderung in der ersten Dekade des neuen Jahrtausends, und die Internet-Technologie provoziert einen Paradigmenwechsel im Verständnis von Kommunikation.1 Mit Electronic Government (E-Government) hat die E-Business-„Euphorie“ auch Verwaltungsbetriebe erreicht, und die BKom gewinnt eine neue „virtuelle“ Dimension.2 Vor dem Hintergrund, dass die verwaltungsbetriebliche Leistungserstellung und -abgabe überwiegend aus Informations- und Kommunikationsaktivitäten besteht,3 bedienen sich Verwaltungsbetriebe aller Ebenen in zunehmendem Maße von den Möglichkeiten der modernen IuK, um ihr informations- und kommunikationsbezogenes Agieren zu optimieren.4 Dabei beschränken sie sich nicht allein auf die individuelle Nutzbarmachung der Internet-Technik für ihre Mitarbeiter, sondern präsentieren sich selbst online im World Wide Web (WWW); so verfügen heutzutage Bund, Länder und Gemeinden über eigene sog. Homepages.5 Die vorausgegangene generelle Konzeption der BKom stellt den verwaltungswirtschaftlichen Kontext für die Betrachtung des Einsatzes neuer Medien in der Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben dar. Folgende Fragen sind in diesem Zusammenhang zu beantworten: ƒWelchen konzeptionellen Rahmen bieten Theorie und Praxis derzeit für den Einsatz neuer Medien in der Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben? ƒWas ändert sich konkret durch den Einsatz neuer Medien in der BKom, das in Bezug auf die Bereitstellung von Personalvermögen relevant ist, und wie lässt sich der damit angestrebte verwaltungswirtschaftliche Nutzen feststellen? ƒSind neue Kommunikationskonzepte notwendig und können verwaltungswirtschaftlich legitimierte Voraussetzungen formuliert werden, die beim Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom erforderlich oder zumindest nützlich erscheinen?

1

Vgl. Mast, 2002, S. 66. Vgl. Kersten, 2004, S. 175. S. o. Kap. 3.1.1. 4 Vgl. Wolff/Bachof/Stober, 1999, § 3, Rn. 23; auch: Picot, 2001a, S. 1. 5 S. bspw. die Internetseiten der Bundesregierung unter http://www.bundesregierung.de (23.09.2008, 14:15 MEZ) oder der Landesregierung Schleswig-Holstein unter http://www.schleswig-holstein.de (29.06.2008, 16:00 MEZ). 2 3

M. L. Bornschein, Mediengestützte Behördenkommunikation, DOI 10.1007/978-3-8349-8756-3_4, © Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010

132

4.1

4 Neue Medien in der BKom

Bezugsrahmen Electronic Government

In Europa wurden 1994 auf EU-Ebene mit dem sog. Bangemann-Bericht „Europa und die globale Informationsgesellschaft“1 erstmals umfangreiche Visionen eines E-Governments entwickelt. Von den europäischen Maßnahmen stimuliert, hat die deutsche Bundesregierung in ihrem Bericht „Info 2000 – Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft“2 u. a. die Verbesserung von Kommunikationsmöglichkeiten zu einem der Ziele einer IT-gestützten Reformstrategie für die öffentliche Verwaltung angekündigt und im September 2000 im Rahmen des Programms „Moderner Staat – Moderne Verwaltung“ die „eGovernment-Initiative BundOnline 2005“3 beschlossen. Zuvor hatte bereits der Rat für Forschung, Technologie und Innovation beim Bundeskanzler empfohlen, die IuK „als Schlüssel zur Verwaltungsreform“ zu nutzen und den Dialog mit dem Bürger zu intensivieren.4 E-Government wird in dieser Arbeit definiert als der Einsatz von IuK in Verwaltungsbetrieben und politischen Institutionen.5 Die Europäische Kommission hat E-Government in ihrem Strategiepapier „eGovernment Communication“ in 2003 beschrieben als Einsatz von IuK in öffentlichen Verwaltungen in Verbindung mit organisatorischen Änderungen und neuen Fähigkeiten, um öffentliche Dienste und demokratische Prozesse zu verbessern und die Gestaltung und Durchführung staatlicher Politik zu erleichtern.6 Das impliziert einen auf die Behördenziele ausgerichteten Einsatz. LUCKE/REINERMANN verstehen unter E-Government „die Abwicklung geschäftlicher Prozesse ... mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien“.7 Hierunter fallen somit auch elektronische Kommunikationsprozesse in und von Verwaltungsbetrieben, mithin die mBKom. Daneben integriert E-Government weitere Anwendungsfelder wie bspw. E-Transaction, E-Workflow, E-Democracy etc.,8 die zwar nicht zum Untersuchungsbereich gehören, zusammen mit der mBKom jedoch zum E-Benefit, d. h. zu Mehrwerten für Bürger, Wirtschaft und öffentliche Verwaltung führen.9 Erst wenn die elektronisch angebotenen Verwaltungsbetriebsleistungen bei den jeweiligen Adressaten einen zusätzlichen Nutzen, wie z. B. Beschleunigung, Service- oder Qualitätsverbesse1

Vgl. Europäische Gemeinschaften, 1994; auch: Schildhauer, 2003, S. 109. Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft, 1996. Vgl. Kleindiek, 2003, S. 28-30. Zur kritischen Auseinandersetzung s. Schliesky, 2006, S. 3 f.. 4 Vgl. Technologierat, 1995, S. 18 f.. 5 Vgl. ähnlich Kaczorowski, 2005, S. 44. S. Definitionsvorschläge bei Jansen/Priddat, 2001, S. 89-94. 6 S. Europäische Kommission, 2003, Mitteilung 567, S. 8. 7 Lucke/Reinermann, 2000, S. 1. 8 Vgl. Lucke/Reinermann, 2000, S. 3; auch: WIBERA AG, 2000, S. 5. 9 Vgl. Lucke/Reinermann, 2000, S. 6. 2 3

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4 Neue Medien in der BKom

rung herbeiführen, werden sie sich gegenüber bzw. neben den traditionellen Prozessen durchsetzen resp. etablieren.1 Insoweit unterstützen elektronische Transaktionsangebote zugleich die Akzeptanz und Etablierung der mBKom. Für die Praxis bietet sich daher eine Gesamtbetrachtung der Aufgabenfelder von E-Government an.2 E-Government

E-Workflow

mBKom

E-Transaction

E-Democracy

E-Benefit

Abb. 11: mBKom als ein Aufgabenfeld der verwaltungsbetriebsübergreifenden E-Government-Strategie 4.2

Innovationen: Neue Medien

Für den Begriff Innovationen existiert keine allgemein akzeptierte Definition; unstrittig sind indes Merkmale wie Neuheit und durch die Innovationen hervorgerufene Veränderung bzw. Wechsel in der Institution.3 Innovationen werden durch den technologischen Fortschritt fremdinduziert; veränderte ökonomische Rahmenbedingungen kommen als verursachende Faktoren hinzu.4 In ihrer aktiven Ausprägung sind Innovationen intentionale positive Veränderungen von Individuen, Sachen, Systemen oder Institutionen bzw. von Prozessen oder Strukturen, die auf Grund neu definierter Ziele angewendet werden.5 Das Innovationsobjekt ist in dem zu Grunde gelegten Kontext die BKom. Bei dem Einsatz neuer Medien in der BKom handelt es sich folglich um Prozessinnovationen,6 die derzeit weniger durch marktlichen Wettbewerbsdruck ausgelöst, sondern vielmehr politisch forciert von Verwaltungsbetrieben implementiert werden. Die Veränderung durch neue Medien in der BKom bewegt sich in dem breiten Korridor zwischen 1

Vgl. Lucke/Reinermann, 2000, S. 6 f.. Neben dem Terminus E-Government wird der Begriff Electronic Governance (E-Governance) verwendet, dessen Wortstamm mit „Regeln“ oder „Herrschaft“ i. S. v. Staatsgewalt übersetzt und verstanden werden kann. Im Vergleich zum anwendungsorientierten Begriff Government ist Governance als ein Verhaltenskodex bzw. als die gesamtheitliche Unternehmensführung zu interpretieren. Das Präfix „E“ schränkt diesen weiten Begriff auf die Herausforderungen ein, denen Governance durch neue Medien ausgesetzt ist. Public E-Governance fokussiert schließlich auf den Teil der Diskussion, die den öffentlichen Sektor betrifft; vgl. Reinermann/Lucke, 2002, S. 2-6. 3 Vgl. Brockhoff, 1995, Sp. 982 f. m. w. N.. Für einen Überblick über ausgewählte definitorische Ansätze von Innovationen s.: Hauschildt, 2004, S. 4-6. 4 Vgl. Gehring, 1999, S. 24. 5 Vgl. Ortner, 2002h, S. 2 u. S. 5. 6 Vgl. Ortner, 2002h, S. 5. 2

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radikalem und evolutionistischem Ansatz, denn die Einführung neuer Techniken vollzieht sich einerseits in großen Sprüngen und hat somit umwälzenden Charakter, andererseits erfordert sie individuelle Lernprozesse, die sich eher langsam und schrittweise vollziehen.1 Als soziotechnische Systeme2 sind Verwaltungsbetriebe auch im Hinblick auf die Akzeleration von Innovationszyklen aufgefordert, ihre institutionellen Kommunikationsprozesse einschließlich der hierfür erforderlichen Technik laufend zu verbessern, um ihre Systemleistung insgesamt zu optimieren.3 Nach ORTNER sind Innovationen nur vollständig, wenn sie die Phasen der Invention (Erfindung / Entwicklung) und der Implementation (Einführung / Einsatz) ggf. integriert durchlaufen und sich nach der Einführung stabilisiert haben; das impliziert das Entdecken, Einführen, Informieren, Installieren, Anwenden, Evaluieren, Institutionalisieren und Stabilisieren von Innovationen in einem Managementprozess als permanente Aufgabe.4 Für den innovativen Einsatz von neuen IuK in der BKom bietet sich der bereits oben vorgestellte gesamtheitliche Planungsprozess der BKom an, wobei der Konzeptionsebene der Personalvermögensstrategie eine besondere Bedeutung beizumessen ist, da soziotechnische Innovationen nur dann vollständig realisiert werden, wenn sie gekonnt (Qualifizierungs-Komponente) und gewollt (Motivierungs-Komponente) werden.5 Der Einsatz neuer Medien in der Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben sollte daher für Personalvermögensträger mit einem erkennbaren Nutzen gegenüber bzw. neben dem Einsatz von klassischen Medien verbunden sein, um einen positiven Beitrag zur Erreichung der Behördenziele zu bewirken. 4.2.1

Technische Entwicklungen

Im privaten und öffentlichen Sektor findet in den letzten Jahrzehnten, ausgelöst durch den technologischen Fortschritt und veränderte ökonomische Rahmenbedingungen, eine grundlegende Wandlung des Rollenverständnisses und der Zielsetzung der computergestützten betrieblichen Informationsverarbeitung statt. Nach GEHRING zeichnet sich der technologische Fortschritt durch vier wesentliche Entwicklungsschritte ab. Beginnend mit einer großrechnergesteuerten zentralen Massendatenverarbeitung schloss sich in den 70er Jahren des 20. Jh. eine Phase der dezentralen Datenverarbeitung mit 1

Vgl. Kording, 1998, S. 40. S. o. Kap. 2.1.2.1. Vgl. Ortner, 2002h, S. 9. 4 Vgl. Ortner, 2002h, S. 6 u. S. 19. 5 Vgl. Ortner, 2002h, S. 8. 2 3

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Minicomputern auf Abteilungsebene an, die Anfang der 80er Jahre durch einen Trend zur lokalen, individuellen Datenverarbeitung am Personalcomputer-Arbeitsplatz abgelöst wurde. Die vorhandenen Technologiebarrieren zwischen den genannten Ebenen wurden in den 90er Jahren durch neue Technologien, wie vernetzte, offene Systemarchitekturen weitestgehend aufgehoben;1 Internet-Technologien stehen derzeit für eine Kulmination des informationstechnischen Fortschritts und relativieren u. a. zeitliche, räumliche und hierarchische Restriktionen.2 Zur Neuorientierung der betrieblichen Informationsverarbeitung haben ebenso veränderte ökonomische Rahmenbedingungen wie Internationalisierung der Märkte, Verschärfung des Wettbewerbs, Verkürzung von Innovationszyklen und steigender Kostendruck beigetragen.3 Die Verbindung von Informations- und Kommunikationstechnik wird generell mit dem Begriff Telematik4 bezeichnet, unter dem meist mediengestützte Kommunikation über eine größere Entfernung hinweg von einem Sender an einen Empfänger mit Hilfe eines Übertragungsverfahrens, mithin Telekommunikation, verstanden wird.5 Deren Historie ist um vieles älter als die Computertechnik. So sind Techniken zur Unterstützung der Telekommunikation bereits seit Menschengedenken im Einsatz, wie z. B. Trommelsignale, Rauchzeichen oder berittene Kurierdienste.6 Durch die rasante Entwicklung auf dem Gebiet der Übertragungs- bzw. Nachrichtentechnik, angefangen bei der Erfindung des Telegrafen und Telefons in der 2. Hälfte des 19. Jh. bis hin zum papierlosen multimedialen Büro, dringen immer weiter reichende, komfortablere Kommunikationsmedien in Arbeitswelt und Alltag vor.7 Gerade in jüngster Vergangenheit hat durch die Vernetzung bisher isolierter Computer bzw. Computersysteme und die weitere Ausdehnung der Internet-Technik eine enorme Umwälzung im Bereich der elektronischen Kommunikationsmedien stattgefunden. Der Terminus Informationstechnik wird eher dann verwandt, wenn die Transformation von Informationen gemeint ist; bei dem Begriff Kommunikationstechnik stehen dagegen Fragen der Übermittlung von Informationen im Vordergrund.8 Da beide Technologieformen bei der mBKom intensiv zusammenwirken, werden diese unter dem Begriff neue 1

Vgl. Gehring, 1999, S. 3 u. S. 24-27. Zur historischen Entwicklung s. Klußmann, 2001, S. 179-181. Vgl. Reinermann, 2003, S. 392 f.; auch: Österle, 1995, S. 13. Vgl. Gehring, 1999, S. 24. 4 Der Begriff Telematik (franz. Télématique) wurde 1978 von NORA / MINC geprägt. In den USA ist für den gleichen Sachverhalt der Begriff Compunication entstanden; vgl. Brepohl, 1989, S. 32 u. S. 122. 5 Vgl. Wersig, 2000, S. 97; auch: Reichwald, 1993, S. 455. 6 Vgl. Brepohl, 1989, S. 101. 7 Vgl. Knoblich/Beßler, 1985, S. 558. 8 Vgl. Wersig, 2000, S. 20; auch: Eicker, 2003, S. 179; Schnell, 2000, S. 268. 2 3

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Medien zusammengefasst und nachfolgend nur dann auseinander gehalten, wenn es für das Verständnis notwendig erscheint. Dem technologisch determinierten Verständnis der neuen Medien folgend,1 kann die Internet-Technik als Leittechnik begriffen und das Inter- und Intranet demnach in das Zentrum der Untersuchung gestellt werden. Dabei steht jedoch nicht die Technik im Vordergrund,2 sondern vielmehr die Möglichkeiten dieser Medien, die bei deren Einsatz in der BKom Auswirkungen auf das individuelle und institutionelle Personalvermögen erwarten lassen. Da eine planvolle, integrierte Zusammenfassung des nach außen gerichteten Einsatzes von Internetpräsentationen (externe mBKom) mit den internen kommunikationsbezogenen Verwaltungsreformen (interne mBKom) in Deutschland noch nicht üblich ist,3 werden beide Medien nachfolgend getrennt voneinander im Hinblick auf ihren Beitrag zur Veränderung der BKom betrachtet. Es ist jedoch eine Frage der Zeit, wann das Internet mit dem Intra- und Extranet der Verwaltungsbetriebe zusammenwachsen wird.4 4.2.1.1

Internet – Behördenportale

Das Internet selbst als Datennetz-Verbund ist indes nicht neu; seine basalen Konzepte haben sich seit den 60er Jahren entwickelt.5 Neu ist hingegen das weltumspannende Internet6 als ein einheitliches standardisiertes Netz, das die Zersplitterung in eine Vielzahl veralteter Spezialnetze überwunden hat.7 Wenn heute von Internet gesprochen wird, ist zumeist die 1992 erfundene Anwendung WWW gemeint, durch welche das Internet einen großen Aufschwung erfahren hat8 und die Anzahl der Personen mit Internetzugang sprunghaft ansteigen ließ.9 Das WWW ergänzt herkömmliche Informationsund Kommunikationsformen durch eine multimediale10 Benutzeroberfläche, die mit Hilfe

1

S. o. Kap. 2.2.3. S. zur Internet-Technik exemplarisch: Bormann/Ott, 2002; Schätzler/Eilingsfeld, 1997. Vgl. Kubicek/Hagen, 1999, S. 63. 4 Vgl. Herbst, 2003, S. 256. 5 Vgl. o. V., 2001, S. 168; auch: Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1008. 6 Das ca. 1990 so benannte Internet (Interconnected Networks) ist aus dem vom US-Verteidigungsministerium in Auftrag gegebenen ARPAnet hervorgegangen und wird seitdem auf der Basis des einheitlichen TCP/IP-Protokolls, des http-Hypertext-Protokolls für die Verknüpfung von Dokumenten und der Beschreibungssprache Hyper Text Markup Language (HTML) für Dokumente betrieben; vgl. Kubicek/ Hagen, 1999, S. 21; auch: Thome, 2003, S. 175; Gabriel, 1997, S. 89-94. 7 Vgl. Kubicek/Hagen, 1999, S. 7. 8 Vgl. o. V., 2001, S. 168 f.; auch: Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1008 f.. 9 In den meisten Bundesländern besitzen 2004 mehr als die Hälfte der Einwohner einen Internetzugang, Schleswig-Holstein liegt vorne mit 56,3 %; vgl. Klein/Viola, 2004, S. 1. 10 Multimedia heißt in diesem Zusammenhang, dass Daten, Texte, Bilder durch Audio- und Videosequenzen ergänzt werden können im Gegensatz zu der früher weitgehend isolierten Anwendung spezialisierter IuK für einzelne Informationsarten; vgl. Reichwald/Koller, 1995, Sp. 948 m. w. N.. 2 3

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von sog. Browsern1 den Zugriff auf das gesamte Informationsangebot im Internet eröffnet und eine neue Form der computergestützten Kommunikation ermöglicht.2 Weltweit zeichnet sich der Trend ab, dass Verwaltungsbetriebe sich verpflichtet fühlen, Informationen in verständlicher, Interesse weckender Form im Internet zur Verfügung zu stellen.3 In Anlehnung an KUNKEL lassen sich drei Entwicklungsphasen der „Web-Präsenz“ differenzieren:4 1. In der ersten Hälfte der 90er Jahre haben fortschrittliche Verwaltungsbetriebe die jeweilige Organisation und die von ihnen angebotenen Dienstleistungen im Internet präsentiert. Gedruckte Informationen wurden i. d. R. ohne webgerechte Aufbereitung in das Netz gestellt, Bedürfnisse der Adressaten waren sekundär. 2. In der zweiten Hälfte der 90er Jahre strukturierten Verwaltungsbetriebe das Informationsangebot webgerecht; ausgewählte Verwaltungsprozesse, z. B. die elektronische Abgabe der Steuererklärung, können seitdem per Internet angestoßen werden. Erste Webauftritte wurden nach dem Lebenslagen-Prinzip aus Sicht der Bezugsguppen organisiert und Bürgerrückkoppelung per E-Mail ermöglicht, um Sachveralte zu melden oder den Verwaltungsbetrieb zu bewerten. Die Internetpräsenz wird als relativ neu wahrgenommen und als Teil eines positiven Images angesehen.5 3. Die Zeiten, in denen es reichte im Internet einfach nur präsent zu sein, sind im neuen Jh. eindeutig vorbei.6 Der Zugang zu elektronischen Diensten von Verwaltungsbetrieben wird in sog. Portalen gebündelt,7 womit die Einstiegsseiten für weit verzweigte, inhaltlich sehr komplexe Kommunikationslösungen bezeichnet werden.8 Während die ersten Portale eher einfachen Link-Sammlungen glichen, zeichnen sich Portale heute durch ein breites Informationsangebot aus und verfügen über Elemente, die der Information, Kommunikation, Transaktion und Orientierung dienen.9 Zur Aufbereitung der Verwaltungsinformationen gehört mehr und mehr deren Personalisierung; Portale wie „Meine-Verwaltung.de“ sind vorstellbar, die einen Kontakt über eine persönliche Homepage herstellen; Bürger können damit entsprechend ihrer In1

Browser ist im Online-Bereich die Bezeichnung für ein Programm, das den Umgang mit Hypermediatexten ermöglicht; vgl. Schildhauer, 2003, S. 28. Vgl. Reichwald/Koller, 1995, Sp. 953. 3 Vgl. Reinermann, 2002, S. 22 u. S. 35. 4 Vgl. Kunkel, 2001, S. 138 f.. 5 Vgl. Thimm, 2002, S. 5. 6 Vgl. Thimm, 2002, S. 9. 7 Vgl. Lenk, 2003, S. 88. 8 Vgl. Schildhauer/Michelis, 2003, S. 244. 9 Vgl. Schildhauer/Michelis, 2003, S. 247 f.. 2

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teressenprofile über Pläne, Gesetzesvorhaben, Förderungsmöglichkeiten etc. nach dem Konzept des proaktiven Verwaltungshandelns automatisch informiert werden.1 Nach SCHILDHAUER/MICHELIS lassen sich derartige Portale auch als ein Element der BKom eingesetzen.2 Sie sind damit in das Gesamtkommunikationskonzept zu integrieren, um einen Mehrwert gegenüber der herkömmlichen BKom zu bieten. 4.2.1.2

Intranet – Mitarbeiterportale

Die Internet-Technik liegt ebenso geschlossenen Netzwerken (Intranet, Extranet) zu Grunde, die sich vom Internet hinsichtlich ihrer möglichen Zugangsbeschränkungen für bestimmte Benutzergruppen unterscheiden.3 Während das Intranet die Plattform für Kommunikationsprozesse innerhalb eines Systems darstellt, erweitert das Extranet diese um ausgewählte, durch Zugangskontrollen identifizierte externe Teilnehmer.4 Der Intranet-Ansatz stellt sicher, dass Informationen strukturiert, ortsunabhängig und jederzeit allen berechtigten Mitarbeitern für die effektive und effiziente Aufgabenerledigung und somit zum Erreichen der Behördenziele zur Verfügung stehen. Nach MAST läuft die Entwicklung von internen Netzen meist in vier Phasen ab:5 1. Am Anfang werden vorhandene Inhalte wie allgemeine Informationen (z. B. Organigramme, Geschäftsverteilungen, Telefonlisten) und spezielle Informationen (z. B. Präsentationsunterlagen, Projektbeschreibungen, Fortbildungshinweise) statisch und unkoordiniert in das Intranet gestellt,6 ohne dass die Inhalte für die elektronische Präsentation aufbereitet werden. Die Attraktivität der Intranetnutzung wird z. B. durch E-Learning-Angebote oder Anzeige von Speiseplänen gesteigert.7 Die Bezugsgruppen entsprechen denen der papierenen institutionellen Kommunikation und eine Bezugsgruppendifferenzierung findet nicht statt. Die gewachsenen Angebote sind oft nur unzureichend integriert und strukturiert. 2. Es werden allgemeine Richtlinien für die Architektur und das Einstellen von Inhalten erarbeitet, um das Angebot zu strukturieren (z. B. Masterliste). Vorhandene Inhalte werden teilweise verlinkt (assoziatives Indexieren); es kommt zur Herausbildung von Kategorien und die ersten Intranet-Redaktionen etablieren sich. 1

Vgl. Reinermann, 2002, S. 23 u. S. 39-41. Vgl. Schildhauer/Michelis, 2003, S. 248. Vgl. Schildhauer, 2003, S. 177 f.. 4 Anmerkung: Extranets werden in dieser Arbeit nicht gesondert betrachtet. 5 Vgl. Mast, 2002, S. 263 f.. 6 Vgl. Linser/Kunow, 2001, S. 24. 7 Vgl. Franke, 2002, S. 17. 2 3

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3. Verwaltungsbetriebe erkennen, dass der Nutzen des Intranets von der Qualität der bereitgestellten Informationen abhängt; Fragen der Aktualität und Verwertbarkeit der Informationen rücken in den Mittelpunkt. Intranet-Redaktionen überprüfen nicht nur die Einhaltung der Richtlinien, sondern bewerten ebenso, welche Informationen überhaupt in das Intranet eingestellt werden. 4. Ziel dieser Phase sind individuell gestaltete Mitarbeiterportale: Maßkonfektion anstatt Massenproduktion. Diese eröffnen dem einzelnen Mitarbeiter zentralen und direkten elektronischen Zugang zu den für die effektive und effiziente Durchführung seiner täglichen Arbeit wichtigen Informationen, Kommunikationsbeziehungen und Transaktionen unabhängig von deren räumlicher Verteilung.1 Mit der Portal-Lösung müssen Informationen nicht über verschiedene Programme zusammengetragen werden.2 Kennzeichnende Attribute von Mitarbeiterportalen sind insbesondere die Personalisierung des Angebotes (rollenbasierte Informationsversorgung, individuelle Konfigurierbarkeit), die Aggregation von Informationen unterschiedlichster Formate und Herkunft sowie die permanente standortunabhängige Verfügbarkeit.3 Damit wird die Verantwortung für die Qualität der Informationen auf den Sender verlagert, der seine Informationen direkt in das entsprechende System einträgt und pflegt.4 4.2.2

Wandel der BKom durch neue Medien

Neue Medien in der BKom schaffen geänderte Rahmenbedingungen für den betrieblichen Leistungserstellungsprozess.5 Aufgaben, die bisher auf unterschiedliche Stellen verteilt waren, können problemorientiert zusammengefasst werden, und das Verständnis von Informations- und Kommunikationswegen verändert sich.6 Durch Interaktivität, neue Möglichkeiten der Informationssuche und -auswahl, Hypertextstruktur, neue Wege der Informationsvernetzung und gleichzeitiges Ansprechen unterschiedlicher Sinne durch Bild, Text, Ton, Video etc. entstehen neue Anforderungen. Zeitliche, räumliche und hierarchische Restriktionen werden aufgelöst; es geht um eine neue informationstechnische Erreichbarkeit von Personen7 und Informationen. Trotz der Möglichkeit der Unterscheidung von Marktkommunikation und PR verschwimmen diese beiden Berei1

Vgl. Reinermann, 2004c, S. 1. Vgl. Franke, 2004, S. 92. Vgl. Franke, 2002, S. 15 f.. 4 Vgl. Franke, 2002, S. 17; ähnlich auch: Martiny/Klotz, 1990, S. 23. 5 Vgl. Reichwald, 1993, S. 480. 6 Vgl. Süllwold, 2003, S. 276. 7 Vgl. Reinermann, 2004a, S. 192. 2 3

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che online zunehmend,1 der Trend geht zu interaktiven Formen2 und individuellen Nutzungstechniken elektronischer Medien.3 Wissenschaftlich fundierte Untersuchungen zur Frage der Kommunikationspotenziale neuer Medien sind bisher in der Bundesrepublik Deutschland nur in interdisziplinären Forschungsgruppen4 und linguistischen Arbeiten5 entstanden, so dass nachfolgend einige aus verwaltungsbetrieblicher Sicht entscheidende Veränderungen der institutionellen Kommunikation, hervorgerufen durch den Einsatz neuer Medien, aufgezeigt werden, die im Übrigen personalwirtschaftlichen Handlungsbedarf erwarten lassen. 4.2.2.1

Reorganisation von Kommunikationsstrukturen

Die Kommunikationsstrukturen der Verwaltungsbetriebe basieren noch heute auf dem Bürokratieansatz von W EBER, der durch die Charakteristika Arbeitsteilung durch festgelegte Zuständigkeiten, Amtshierarchie, Vorhandensein technischer Regeln und Normen sowie Aktenmäßigkeit des Geschäftsgangs gekennzeichnet ist6 und mit dem Ziel geschaffen wurde, ein Höchstmaß an Leistung zu gewährleisten.7 Als ideal betrachtet W EBER u. a. formale Kommunikationskanäle und die hierarchisch abwärts gerichtete schriftliche Kommunikation. Die auf Hierarchie und Arbeitsteilung beruhende Aufgabenverteilung führt zu einem Kontrollsystem, in dem Vertreter höherer hierarchischer Ebenen ihre Unterstellten kontrollieren, i. S. v. steuern und überprüfen, und der Zugriff auf Informationen asymmetrisch, d. h. ungleich verteilt ist.8 Hierarchische Strukturen spiegeln sich ebenso im Verhältnis der Verwaltungsbetriebe zueinander wider, da diese nicht nur dem Parlament und der parlamentarisch verantwortlichen Regierung untergeordnet sind, sondern auch untereinander in einem klaren Rangverhältnis stehen, aus dem sich die jeweiligen Weisungsbefugnisse und Gehorsamspflichten ergeben.9 Das wird durch Begriffe wie „nachgeordnete“ oder „nächsthöhere“ Behörde deutlich.10 1

Vgl. Oenicke, 1996, S. 142. Schon BRECHT beklagte 1967 die fehlende Hörerbeteiligung beim Radio und hatte die Vision von einem Radio, das nicht nur verstünde auszusenden und den Hörer somit isoliere, sondern das diesen in Beziehung setze, indem es ihn sprechend mache; vgl. Wehner, 1997, S. 17. 3 Vgl. Wehner, 1997, S. 161. 4 Z. B.: Arbeitsgemeinschaft sozialwissenschaftliche Forschung und Weiterbildung an der Universität Trier e. V. (vgl. Wetzstein/Dahm, 1996, S. 37) oder Projektgruppe Kulturraum Internet am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung. 5 S. exemplarisch: Janich, 1994; Kleinberger Günther/Thimm, 2000. 6 Vgl. Weber, 1972, S. 551 f.; auch: Wimmer, 2004, S. 161; Staehle, 1999, S. 455. 7 Vgl. Stern, 1980, S. 760. 8 Vgl. Ganter, 1989, S. 32 u. S. 66. 9 Vgl. Faber, 1995, S. 50. 10 S. § 73 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. 2

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Beziehungen über vertikale Informationswege werden auch als Befehls- oder Dienstweg bezeichnet,1 wobei der Dienstweg vorschreibt, über welchen Kanal ein bestimmter Informationsinhalt ausgetauscht werden soll (gebundene Kommunikation); dabei ist die Wahlfreiheit des Kommunikationsweges oft abhängig von der hierarchischen Einordnung der Kommunikationspartner.2 In der Verwaltungspraxis ist mitunter immer noch vorgeschrieben, die gesamte interne BKom über den Dienstweg zu leiten; das birgt bereits im „alten“ System die Gefahr der Übersteuerung in sich.3 Als klassische Kommunikationsstruktur setzen Verwaltungsbetriebe basierend auf dem hierarchischen Prinzip überwiegend serielle Netze (Kette) ein,4 die empirischen Befunden folgend für eine hohe Produktivität bei niedriger Zufriedenheit der Mitarbeiter stehen.5 Serielle Kommunikation läuft sukzessive über mehrere Personen und Instanzen und fördert somit das Risiko der veränderten Informationen.6 Neue Medien wie das Inter- und Intranet haben spürbare Auswirkungen auf die internen wie externen Kommunikationsabläufe der Verwaltungsbetriebe und werden vorhandene Kommunikationsgrenzen langfristig sprengen,7 da selbst die Bürokratie sich gegenüber permanenten Innovationen nicht verschließen kann. Neue Medien ermöglichen Querund Direktkommunikation; die institutionelle Binnendifferenzierung wird elektronisch überbrückbar. Prinzipiell kann jeder Mitarbeiter zu jeder Zeit an jedem Ort ohne hierarchische Barrieren persönlichen Zugang zu allen Informationen erhalten, da die traditionelle Form des Herrschaftswissens und die mit ihr verbundene Informationskontrolle und -macht aufgegeben und die Rolle des Mitarbeiters gestärkt wird.8 Die neuen Medien stellen folglich ein Eingriffspotenzial besonderer Art in betriebliche Machtkonstellationen dar;9 sie eröffnen einen potenziellen Abbau von formaler Autorität und einen Gewinn an egalitärer Kommunikationspartnerbeziehung, wie sie bereits strukturell in der Netzwerkarchitektur enthalten ist, womit Hierarchien langfristig an Bedeutung verlieren

1

Vgl. Reichard, 1987, S. 179. Vgl. Reichwald, 1993, S. 454. Vgl. Reichard, 1987, S. 179. 4 Zur Beschreibung von Kommunikationsstrukturen s. exemplarisch Jung, 2003, S. 476 f.. 5 Vgl. Berthel, 1979, S. 219; auch: Staehle, 1999, S. 304-306. Als Maßgrößen für die Produktivität der Aufgabenerfüllung wurden in der Untersuchung die Schnelligkeit und Fehlerlosigkeit der Lösungen herangezogen. Allerdings handelt es sich um ein Laborexperiment mit Kleingruppen, so dass die Übertragung auf große Organisationen kritisch zu bewerten ist. Festzuhalten ist jedoch, dass für verschiedenartige Aufgabenstellungen und Zielsetzungen unterschiedliche Kommunikationsnetze geeignet sind. 6 Vgl. Sperka, 1996, S. 22. 7 Vgl. Berghaus, 1997, S. 79. 8 Vgl. Hill, 2001, S. 2. 9 Vgl. Ganter, 1989, S. 32. 2 3

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können.1 JÄCKEL/W ÜRFEL konstatieren hingegen, dass der Status des Informationsabsenders als „Dringlichkeitskriterium“ wahrgenommen werden würde, welches wiederum eine hierarchische Struktur impliziere.2 Zusammenfassend betrachtet können durch den Einsatz neuer Medien in der internen und externen BKom einerseits formale Machtstrukturen unterlaufen werden, da die elektronische Quer- und Direktkommunikation die Umgehung des Hierarchie- und Dienstwegprinzips ermöglicht.3 Dezentrale Kommunikationsstrukturen wirken sich andererseits positiv auf die Zufriedenheit und damit auf die Motivation der Mitarbeiter aus.4 W EBERS Prinzip der Aktenmäßigkeit wird durch die mBKom sogar insoweit unterstützt, dass alle Kommunikationsvorgänge automatisch dokumentiert werden. Für Verwaltungsbetriebe bedeutet es daher, die Möglichkeiten der neuen Medien bei den vorhandenen Kommunikationsregeln und -normen in geeigneter Weise zu berücksichtigen, indem diese ergänzt und ggf. modifiziert werden. Bspw. sollten mindestens folgende Fragen zu beantworten sein: ƒWelche Kommunikationswege sind für welche Art von Informationen einzuhalten? ƒWelche Informationen gehören in das Internet / Intranet / Extranet? ƒWelche Instanzen sind ggf. in welcher Weise zu beteiligen? ƒWer ist verantwortlich für die Ergänzung und Beachtung der Kommunikationsregeln? 4.2.2.2

Push- versus Pull-Strategie

Informationen stellen, je nach Inhalt, Sender und Empfänger, eine Bring- oder Holschuld dar; eine generell gültige Festlegung ist dabei nicht existent.5 Aus dem Marketing – speziell aus der Distributionspolitik – stammen die Termini Pull und Push,6 die assoziieren, dass die Kunden in den Handel „gezogen“ bzw. Produkte in den Markt „gedrückt“ werden.7 Übertragen auf das Medium Internet ziehen die online bereitgestellten Informationen Bezugsgruppen auf die entsprechende Website bzw. gewünschte Informationen werden automatisch per E-Mail, Newsletter oder SMS entweder in bestimmten Zeitabständen oder beim Eintreten bestimmter Ereignisse an einen oder mehrere Empfänger gesendet.8 1

Vgl. Berghaus, 1997, S. 80. Vgl. Jäckel/Würfel, 2004, S. 308 m. w. N.. Vgl. Wolff/Bachof/Stober, 1999, § 3, Rn. 23; auch: Berghaus, 1997, S. 80. 4 Vgl. Berthel, 1979, S. 218; auch: Staehle, 1999, S. 304. 5 Vgl. Zander/Femppel, 2002, S. 12 f.. 6 In der Literatur wird auch in Verteiler- und Nachfragemodell typisiert; vgl. Theis-Berglmair, 2003, S. 342. 7 Vgl. Schildhauer, 2003, S. 258; auch: Herbst, 2001, S. 32. 8 Vgl. Schildhauer, 2003, S. 258 f.. 2 3

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Die klassische BKom entspricht im Wesentlichen der Push-Strategie, indem Informationen bspw. per Broschüren oder Hausmitteilungen gesteuert an die jeweiligen Bezugsgruppen weitergeleitet werden, die i. d. R. kaum Feedbackmöglichkeiten eröffnen. In diesem Fall sind die Kommunikationsziele festgelegt und die Kommunikationsmaßnahmen inhaltlich, zeitlich und formal i. S. einer „public identity“ abgestimmt. Die Vorgehensweise entspricht im Kontext neuer Medien dem Direkt-Marketing, womit alle Kommunikationsmaßnahmen gemeint sind, die ein Betrieb einsetzt, um mit einer direkten individuellen Ansprache einen unmittelbaren Kontakt zum Adressaten herzustellen (Direktwerbung) oder über massenmedial vermittelte Aufforderung zur Kontaktherstellung durch den Rezipienten die Grundlage für eine interaktive Beziehung zu legen (DirectResponse-Werbung).1 Grundsätzliche Erscheinungsformen des Direkt-Marketings sind Direkt-Mailing und personalisierte Websites.2 Im Rahmen der internen mBKom gehören hierzu sog. Portallösungen, die jedem Mitarbeiter seine aktuellen Aufgaben und Termine (Wiedervorlagen), wichtige Informationen, unbearbeitete E-Mails und Hinweise zur weiteren benutzerspezifischen Themen unter einer browser-gestützten Oberfläche individuell aufbereitet anbieten. Im Internet wird derzeit überwiegend die Pull-Strategie genutzt,3 so dass sich die Aktivitätspotenziale verschieben.4 Die Informationstechnik befindet sich in den Händen der Bezugsgruppen.5 „Im Vordergrund steht nun nicht mehr die möglichst genaue Verteilkommunikation an ein möglichst exakt definiertes Publikum, sondern die Bereitstellung eines Pools von Informationen und Interaktionen, auf den die jeweiligen Bezugsgruppen zurückgreifen können.“6 Die instrumentelle Sichtweise der mBKom weicht damit einer prozessorientierten Ausrichtung, die durch interaktive Optionen gekennzeichnet ist und den Informationsnachfrager auffordert, aktive Informationssuche zu betreiben. „Der Anbieter schafft einen Pool von Informations- und Interaktionsangeboten, bei dem der Nachfrager entscheidet, ob und wie er sie in Anspruch nehmen möchte (Multi-ChannelAngebote).“7 Neben den klassischen Informations-, Beeinflussungs- und Bestätigungsfunktionen8 der institutionellen Kommunikation beinhaltet die Pull-Strategie nach BRUHN 1

Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1123-1128. Vgl. Nieschlag/Dichtl/Hörschgen, 2002, S. 1142 f.. Voraussetzung ist, dass die Adressaten dem Empfang ausdrücklich zustimmen müssen; eine Weiterentwicklung dessen ist die elektronische Newsletter. 3 Vgl. Mautner, 2002, S. 214. 4 Vgl. Mast, 2002, S. 66; auch: Thimm, 2002, S. 6. 5 Vgl. Bruhn, 2003a, S. 3; auch: Mast, 2002, S. 48; Kirchner, 2001, S. 31-33. 6 Mast, 2002, S. 66. 7 Bruhn, 2003a, S. 9; vgl. ähnlich auch: Nusch/Guntrum, 1999, S. 199. 8 S. o. Kap. 3.2.1.1 u. Kap. 3.3.1. 2

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weitere Primärfunktionen: Aufforderungs-, Interaktions-, Individualisierungs- und Flexibilitätsfunktion.1 Im Marketing werden die Push- und Pull-Strategien üblicherweise kombiniert.2 Zumindest für die interne mBKom konstatiert REINERMANN, dass Mitarbeiter regelmäßig durch geeignete Methoden auf die Existenz der im Netz verfügbaren Inhalte aktiv hingewiesen werden müssen, da die Vorstellung vom „Wissen als Holschuld“ an faktische Grenzen stößt.3 Die aktive Informationsweitergabe an externe Bezugsgruppen bedarf im Gegensatz zur internen Verteilkommunikation zuvor jedoch der jeweils individuellen Einwilligung. Unabhängig davon unterliegt jede Informationsweitergabe im Inter-, Intra- und Extranet den Vorschriften des jeweiligen Landesdatenschutzgesetzes.4 4.2.2.3

Hypertext-Struktur

Mit dem Einsatz der Internet-Technik besteht die Möglichkeit, bei der Informationsweitergabe elektronische Strukturen der Textgestaltung zu nutzen. Das Struktur-Prinzip – in elektronischen Medien angewandt als Hypertext5 bezeichnet – ist indes nicht neu, sondern findet ebenso im Papiermedium seinen Einsatz. Ein Hypertext stellt ein vielfach verzweigtes, medial unterschiedlich angereichertes Informationsnetzwerk dar, das vom Nutzer nicht linear, sondern in beliebiger Reihenfolge und Tiefe interaktiv abgerufen werden kann.6 Das konstitutive funktionale Element eines Hypertextes ist der semantisch eingebettete computerunterstützte Verweis (Verknüpfungsprinzip), dessen Analogie im Papiermedium Fuß- bzw. Endnoten oder ein Exkurs darstellen.7 Der Begriff „-text“ ist insoweit anachronistisch, da einerseits die Vorstellung von einem einheitlichen Text mit Anfang, Mitte und Ende und somit das sequenzielle Ordnungsprinzip sowie die Abgeschlossenheit aufgehoben werden, andererseits elektronische Dokumente nicht nur aus reinem Text bestehen, sondern i. d. R. unterschiedliche Medien integrieren.8 1

Vgl. Bruhn, 2003a, S. 9. Vgl. exemplarisch Friedrichsen, 1998, S. 214-217, der nach der Art der Rezeption zwischen Direktwerbung mittels E-Mail / Mailinglisten, Abrufwerbung im WWW und Werbung im Verbund – z. B. in Form von Werbeplacements auf den Webseiten von Suchmaschinen („Klickanreiz“) – unterscheidet. 3 Vgl. Reinermann, 2004c, S. 7. 4 Zur Frage, welche Informationen in das Internet dürfen, s. weiterführend o. V., 2000, S. 13-18. 5 Der Begriff stammt ursprünglich von NELSON, der damit 1965 ein nicht-sequentielles Schreiben und Lesen definierte; vgl. Nelson, 1981; auch: Gabriel, 1997, S. 53; Wehner, 1997, S. 160; Wingert, 1996, S. 199. NELSON war Schüler von BUSH, der bereits 1945 ein Konzept entwickelte, das später zur Entwicklung des Hypertextes führte; vgl. Bush, 1945; auch: Gerdes, 1997, S. 1. Zum Konzept und zur Bauweise von Hypertexten s. monografisch Kuhlen, 1991 sowie die dort angegebene Literatur. 6 Vgl. Wingert, 1996, S. 187 u. S. 201; auch: Wehner, 1997, S. 160; Gabriel, 1997, S. 56 m. w. N.. 7 Vgl. Wingert, 1996, S. 191; auch: Gabriel, 1997, S. 74. 8 Vgl. Gabriel, 1997, S. 71 u. S. 74; auch: Krajewski, 1997, S. 65 f.. 2

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Mit dem bildschirmorientierten Hypertextprinzip geht eine Veränderung des Rezipierens von Informationen durch erschwerte Lesebedingungen und die Gestaltung der Informationsweitergabe einher. Die Frontstellung zwischen linearem und nicht linearem Lesen trifft indes den Kern nur bedingt. W INGERT macht die Veränderung des Lesens an weiteren Punkten fest:1 Auf Grund der bildschirmbedingt kleineren Textmenge werden in Hypertexten räumliche Strukturen in zeitliche Strukturen umgesetzt. Die Staffelung von Texten durch Verlinkung führt zu einem „Lesen mit der Maus“.2 Hyperlinks bringen den sog. wandernden Blickpunkt des Lesers ins Stocken und stellen diesen vor die Entscheidung, einer weiteren Spur durch Mausklick nachzugehen oder die Hervorhebung zu ignorieren und im konventionellen Text zu bleiben.3 KRAJEWSKI unterscheidet in zerfasernde und ignorierende Lektürestrategien, wobei die zweite Strategie interessante Absprungmarken memoriert und den Zeitpunkt der Entscheidung nach hinten verlagert.4 Bei der Gestaltung der Verweise ist eine generische Typisierung, bspw. durch sog. Labels (Etikettierung) angezeigt, um vorausschauendes Lesen (Meta-Lesen) zu ermöglichen. Druckerzeugnisse stellen im Vergleich zu Hypertexten eine gewohnte, im Umfang überschaubare und im Aufbau nachvollziehbare „Einheit“ dar und sind einfacher, komfortabler und ortsunabhängiger zu lesen als Bildschirminhalte. In Hypertexten wirkt der Leser bei der Rekonstruktion des Gelesenen stärker mit, und die lesergesteuerte Selektion wird zum Programm erhoben; Lesen wird wieder mit Motorik verknüpft. Vernetztes Schreiben löst den Autor durch sog. modulare Texte von komplexen referenziellen und logischen Verbindungen herkömmlichen Schreibens; einzelne Informationseinheiten lassen sich in unterschiedlicher Weise adressatenspezifisch für verschiedene Interessen aufbereiten und darstellen.5 Text kann als Programm eingerichtet werden und erhält somit Ereignischarakter. 4.2.3

Verwaltungswirtschaftlicher Nutzen des Einsatzes neuer Medien

Bei dem zu Grunde gelegten ökonomischen Erkenntnisinteresse an der mBKom schließt sich in Folge eines investiven Verständnisses unmittelbar die Frage nach deren verwaltungswirtschaftlichen Nutzen an. Dieser ist gegeben, wenn mit dem innovativen Einsatz neuer Medien in der BKom der Verwaltungsbetriebe Behördenziele und daraus 1

Vgl. Wingert, 1996, S. 199 u. S. 201-203. Vgl. Herbst, 2003, S. 256; auch: Herbst, 2001, S. 36. Vgl. Krajewski, 1997, S. 65 f.. 4 Vgl. Krajewski, 1997, S. 67. 5 Vgl. Wehner, 1997, S. 160. 2 3

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abgeleitete institutionelle Kommunikationsziele mittel- bis langfristig bei konstantem Einsatz an Bestandsvermögen mit einem höheren Ertrag als zuvor (Maximumprinzip) bzw. mit einem geringeren Einsatz an Bestandsvermögen bei gleich bleibendem Ertrag (Minimumprinzip) erreicht werden können. Es sind folglich möglichst optimale KostenNutzen-Relationen anzustreben. Problematisch ist, dass sich das Verhältnis der Messbarkeit von Kosten- und Nutzengrößen der mBKom als unsymmetrisch erweist. Während Kostengrößen, wie z. B. Betriebs-, Informationsaufbereitungs- oder Fortbildungskosten relativ genau monetär zu erfassen und somit zu prognostizieren sind (die InputDimension lässt sich in Währungseinheiten darstellen),1 ist dies bei Nutzengrößen, wie z. B. verwaltungsbetriebsinterne mögliche Leistungseffekte in Form von Steigerung der Leistungsmenge, Reduzierung der Erledigungszeit oder Verbesserung der Leistungsqualität durch optimale Informationsbereitstellung, nicht der Fall.2 Der Ertrag einer optimierten mBKom entzieht sich weitgehend der Quantifizierung, er bleibt „Qualität“ und damit nur unscharf bewert- und überprüfbar (Output-Dimension lässt sich nicht in Währungseinheiten darstellen).3 Eine kardinale Bestimmung des durch den Einsatz neuer Medien in der BKom gestifteten Nutzens ist damit i. d. R. nicht möglich, so dass ein direkter Kosten-Nutzen-Vergleich unmöglich ist, da nur Kosten mit Kosten und Erträge mit Erträgen verglichen werden können.4 Es bietet sich daher die von ORTNER entwickelte Methode des Matrix-Vergleichs als Entscheidungshilfe an, bei der jeweils eine Dimension konstant gehalten wird, während die andere minimiert bzw. maximiert wird mit dem Ziel, mindestens zwei Verfahren in Hinblick auf eine Auswahlentscheidung miteinander vergleichen zu können.5 Theoretisch sowie praktisch problematisch und möglicherweise nicht lösbar erscheint dabei die Zurechnung der Einwirkung neuer Medien auf die Veränderung i. S. einer Verbesserung des Ertrages der BKom. Hilfsgrößen wie bspw. die Menge an bereitgestellten Informationen oder der Aufwand (d. h. die Kosten) der BKom sind nicht geeignet, um den Ertrag selbiger zu kennzeichnen. So kann bspw. ein Zuviel an Informationen nicht mehr förderlich, sondern kontraproduktiv sein. Auch die Zielgenauigkeit der 1

In der öffentlichen Verwaltung existiert derzeit noch die kameralistische Rechnungsführung, die nicht geeignet ist, Kostengrößen zu ermitteln; erst durch die derzeit sukzessiv eingeführte Kosten- und Leistungsrechnung wird Verwaltungsbetrieben eine Betrachtung dieser Steuergrößen ermöglicht. 2 Vgl. Reichwald, 1993, S. 487; auch: Ortner, 2002d, S. 33; ders., 2002e, S. 45. 3 Vgl. Ortner, 2002d, S. 33; auch: ders., 2002e, S. 45. 4 Eben dieser Aspekt wird auch von dem Steuerungs- und Messsystem „Index Interne Kommunikation®“ der Wiesbadener Kommunikationsberatung ICOM, das die Leistungen und Wirkungen der Kommunikation messbar und benchmarkfähig machen soll, nicht berücksichtigt; s. insg. Pütz, 2005. 5 Vgl. Ortner, 2002d, S. 66; auch: ders., 2002e, S. 109.

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Informationsverbreitung (Streuverluste) wird durch diese Hilfsgrößen nicht erfasst. Der Ertrag der institutionell weitergegebenen Informationen leitet sich vielmehr aus dem zuvor definierten Kommunikationsziel ab; theoretisch berechnet er sich als Wert der Differenz zwischen den jeweiligen Graden der Zielerreichung mit und ohne zusätzliche Informationen bzw. mit und ohne optimal gestaltete sowie gesteuerte Informationen. Praktisch ist diese ex-ante-Betrachtung nur in wenigen Fällen möglich, da nicht vorherzusehen ist, welchen Wert die weitergegebenen institutionellen Informationen tatsächlich für den Empfänger haben (Informationsparadoxon). Unstrittig ist zwar ein allgemeiner Zusammenhang zwischen Informationsbereitstellung und Arbeitsleistung, dieser ist jedoch u. a. abhängig von den Fähigkeiten der jeweiligen Informationsempfänger, deren Eigenvorrat an Informationen, von der Art der Informationsaufbereitung und davon, wie die Informationen beim Empfänger verstanden werden.1 Schließlich muss die Motivationskomponente des Personalvermögens möglichst maximal aktiviert sein, da notwendige Qualifikationen nur dann zum optimalen Einsatz gelangen.2 Zur Antizipierung eines möglichen Nutzens der mBKom sind allenfalls ordinale Verfahren wie die Nutzwertanalyse heranzuziehen, die unterschiedliche Formen der institutionellen Kommunikation hinsichtlich ihres Nutzens zur Erreichung der Behördenziele vergleicht (Zeitvergleich oder Vergleich mit Dritten). Dafür sind operationale Indikatoren zu gewinnen, wie z. B. die Wirkungsindikatoren „Informiertheit der Bezugsgruppen im Zeitvergleich“ oder „Informiertheit der Bezugsgruppen im Vergleich zu anderen Ländern“. Zur Erhebung der Daten bieten sich Meinungsumfragen oder Interviews an, denkbar ist ebenso die Auswertung bezugsgruppenspezifischer Rückmeldungen über ein Beschwerde-Management. In jedem Fall ist jedoch die Wirtschaftlichkeit einer derart gestalteten Nutzwertanalyse mit ins Kalkül zu ziehen, denn eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung, deren Kosten gleich hoch oder höher als die angestrebten Einspareffekte der zu betrachtenden Innovationen sind, ist zurecht ebenso angreifbar wie diesbzgl. Postulate, die mangels geeigneter Messmöglichkeiten nicht zu überprüfen sind.

1

REICHWALD führt darüber hinaus weitere Probleme einer Wirtschaftlichkeitsbeurteilung hinsichtlich der Dimensionen Situation (z. B. Organisationsform), Verbund (Anbindung einer ausreichenden Zahl von Kommunikationspartnern), Zurechnung (Kosten- und Leistungseffekte treten sowohl zeitlich verzögert als auch räumlich verteilt auf), Innovation und Ganzheitlichkeit an. Er hat einen mehrstufigen Bewertungsansatz zur Wirtschaftlichkeitsbeurteilung konzipiert, der die Wirtschaftlichkeit über mehrere Ebenen beurteilt; das eigentliche Problem der Nichtvergleichbarkeit von Kosten- und Nutzengrößen wird von ihm jedoch auch nicht erkannt; vgl. Reichwald, 1993, S. 487-489. 2 Zur multiplikativen Verknüpfung von Qualifikationen und Motivationen s. o. Kap. 2.3.2.3.

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Die Schwierigkeit der Ertragsmessung und vor allem des Ertragsvergleiches zwischen einzelnen Varianten der mBKom lassen es daher geboten erscheinen, den Ertrag aus dem Ökonomie-Kalkül zu eliminieren und als „Schwellenbedingung“ konstant zu halten.1 Eine Wirtschaftlichkeitsbeurteilung wird damit nach der zweiten Variante des ökonomischen Prinzips, der Suche nach einem Minimum der Einsatzmengen, vorzunehmen sein. Im Ergebnis ist diejenige Variante effizient, die unter den Varianten gleichen Nutzens im quantitativen Kostenvergleich die günstigste darstellt. Vorrangig ist in Folge des Einsatzes neuer Medien in der BKom die Minimierung des bereitzustellenden Personalvermögens durch Reduzierung von Bearbeitungszeiten anzustreben. Ein positiver Nebeneffekt dessen ist langfristige Stabilisierung der technischen Innovationen, da sie abgesehen von kurzfristigen Einarbeitungs- und ggf. Fortbildungsinvestitionen zu keinem zusätzlichen Arbeitsaufwand bei den Personalvermögensträgern führen. Ein Kernproblem bleibt auch bei dieser vorgenommenen Vereinfachung der Betrachtung die Definition des konstant gehaltenen Output-Niveaus. ORTNERS Matrix-Vergleich setzt in jedem Fall voraus, dass die gewünschten Ergebnisse der BKom nach Quantität und Qualität zuvor möglichst genau festgelegt werden, d. h., operational formuliert und damit zu bewerten sowie zu überprüfen sind.2 Das impliziert die Formulierung und schlüssige Begründung operationaler Anforderungen für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom, die zur Realisierung der zuvor festgelegten Kommunikationsziele beitragen, um damit dem zu Grunde gelegten ökonomischen Erkenntnisinteresse Rechnung zu tragen. Erst wenn diese Anforderungen definiert sind, lässt sich die Güte der institutionellen Kommunikationsprozesse messen. 4.3

Konzeption der mediengestützten Behördenkommunikation (mBKom)

„Neue Medien sind immer zunächst mit alten Mustern gefüllt worden.“3 Es ist jedoch nicht damit getan, bisherige papierene Informationen 1 : 1 im Inter- bzw. Intranet zu publizieren;4 Online-Kommunikation erfordert eine völlig neue Informationslogistik.5 Verwaltungsbetriebe stehen indes vor dem Dilemma zwischen stetig steigendem internen und externen Informationsbedarf sowie ansteigender Informationsdichte und in zunehmendem Maße verfügbaren IuK einerseits, und einem Mangel an Vorkehrungen für die 1

Vgl. Ortner, 2002e, S. 29 f., im Kontext seiner Bildungsbetriebslehre. Vgl. Ortner, 2002e, S. 30; auch: ders., 2002d, S. 34. Zum Zielsystem s. o. Kap. 3.3.2. Schmitz, 2002, S. 182 f.. 4 Vgl. Hill, 2001, S. 13; auch: Lenk et al., 1990, S. 120. 5 Vgl. Martini, 1999, S. VII. 2 3

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Konzeption einer mBKom andererseits.1 REICHWALD spricht in diesem Zusammenhang von einem Struktur- und Ablaufproblem.2 Die Weitergabe institutioneller Informationen mit neuen Medien wird meist weder planvoll aufgebaut und gestaltet noch bewusst gesteuert, sondern ist oft aus der jeweiligen informationellen Notwendigkeit gewachsen; redundante, fehlende oder überholte Informationen sind die Folge, das insgesamt zu einem steigenden verwaltungsbetrieblichen Personalvermögenseinsatz für Informationsaufgaben führt.3 Somit wird die elektronische Kommunikationsgestaltung und -steuerung zu einem komplexen Problem, bei dem die politischen Zielvorgaben der Verwaltungsbetriebe in geeigneter Weise mit organisatorischen, personalwirtschaftlichen und finanziellen Teilzielen ineinandergreifen müssen.4 Damit Bezugsgruppen von Verwaltungsbetrieben deren Inter- bzw. Intranetseiten bedarfsorientiert besuchen, wird mit der elektronischen Kommunikation eine neue Form der Aufbereitung von Informationen auf semantischer (inhaltlicher) und ästhetischer (gestalterischer) Ebene5 und der Weitergabe von Informationen unter quantitativen und qualitativen Steuerungsaspekten erforderlich.6 Diesen Phasen vorgelagert ist die Entscheidung, welche Aktivitäten die eingegangenen Informationen auslösen (Informationsverarbeitung i. e. S.).7

Informationsaufnahme

Phase 1

Phase 2

Phase 3

Informationsverarbeitung i.e.S.

Informationsaufbereitung

Informationsweitergabe

(Informationsverwertung)

(Informationsgestaltung)

(Informationssteuerung)

Informationsverwertungsentscheidung

semantisch ästhetisch

quantitativ qualitativ

Informationsabgabe

Abb. 12: Informationsverwertungs-, -gestaltungs- und -steuerungsfelder der mBKom Quelle: in Anlehnung an Ortner, 2002e, S. 62.8

1

Vgl. Ortner, 2002e, S. 88, im Kontext seiner Bildungsbetriebslehre. Vgl. Reichwald, 1993, S. 452; auch: Frese, 1986, S. 222. Vgl. Ortner, 2002e, S. 73; ähnlich auch: Picot, 1989, Sp. 787. 4 Vgl. Picot, 1989, Sp. 787. 5 Vgl. Ortner, 2002a, S. 11. 6 Vgl. Staehle, 1999, S. 577; auch: Steinebach, 1998, S. 89. 7 Die Informationsverarbeitung i. w. S. schließt die Informationsaufbereitung ein. Die benannten Phasen werden bewusst getrennt behandelt, da ein jeweils unterschiedliches Personalvermögen notwendig ist. 8 Vgl. ähnlich auch Kosiol, 1966, S. 175-187, der fünf Aktionsphasen des Informationsstromes in Unternehmungen benennt: Aufnahme, Vorspeicherung, Transformation, Nachspeicherung und Abgabe. 2 3

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Intentionale mediengestützte Kommunikationsgestaltung und -steuerung bezieht somit nicht nur die Inhalte der weiterzugebenden Informationen ein, sondern gleichermaßen den Prozess der Informationsweitergabe und deren Wirkung. Beides wird in der Konzeption der mBKom berücksichtigt, um eine gesamtheitliche1 Kommunikation zu verwirklichen, die sowohl Aspekte der Rationalität als auch der Emotionalität berücksichtigt.2 Dabei können die Bearbeitung und der Austausch von Informationen je nach Kommunikationsziel und Aufgabentyp unterschiedlich verlaufen.3 Insgesamt ist die BKom mit neuen Medien in Abhängigkeit von den Behördenzielen bezugsgruppenorientiert zu konzipieren, wobei die Gestaltungsprinzipien der institutionellen Kommunikation denen der individuellen entsprechen.4 4.3.1

Phase 1: Informationsverarbeitung i. e. S.

Bevor in den Verwaltungsbetrieb eingehende Informationen für die mBKom aufbereitet und weitergegeben werden, ist von den zuständigen Stellen zu entscheiden, wie diese Informationen zu verwerten sind. Nach dem Hierarchieprinzip handelt es sich dabei um die Behördenleitung resp. um von dieser beauftragte Instanzen. Grundlegende Voraussetzung ist in jedem Fall die Bereitschaft aller Zuständigen, die entsprechenden Informationen bereitzustellen.5 Die generelle Konzeption der BKom einschließlich der Analyse der vorhandenen Informationsbestände sowie der Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom gehören nicht zu den stets erneut anfallenden Routineaufgaben der Führungskräfte. Die Informationsverarbeitung ist hingegen eine alltägliche Aufgabe der Vorgesetzten, da es i. d. R. weder möglich noch sinnvoll ist, aufgenommene Informationen unverändert auf elektronischem Wege intern oder extern weiterzugeben (bspw. ein per E-Mail erhaltenes Dokument 1 : 1 in das Intra- bzw. Internet zu stellen). Die Informationsfunktion der Behördenleitung würde sich in diesem Fall auf die eines „Briefkastens“ reduzieren.6 Vielmehr ist zuerst zu entscheiden, ob die Informationen zur Erreichung der Behördenziele überhaupt weiterzugeben sind. Alternativ wären diese abhängig von ihrer Bedeutung entweder zu archivieren oder zu vernichten. Grundlage dieser Systemführungsentscheidung bilden die zuvor festgelegten verwaltungsbetrieblichen Ziele.7 1

Zum Begriff Gesamtheitlichkeit s. o. Kap. 3.3. Vgl. Ortner, 2002a, S. 12 u. S. 14; auch: Thom/Ritz, 2000, S. 124. Vgl. Reichwald, 1993, S. 473. 4 Vgl. Ortner, 2002a, S. 11. 5 Vgl. Linser/Kunow, 2001, S. 35 u. S. 39 f.. 6 Vgl. Ortner, 2002e, S. 63 u. S. 69. 7 S. o. Kap. 3.3.2. 2 3

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Passieren eingehende Informationen diese Hürde, ist in der Phase der Informationsverarbeitung situationsadäquat zu entscheiden,1 ob sich die Inhalte für eine elektronische Weitergabe eignen und ob parallel dazu weitere klassische Medien zur optimalen Erreichung der Bezugsgruppen genutzt werden sollen,2 denn spätestens seit MCLUHAN gilt die provokante Einsicht, dass schon das Medium selbst in seiner Funktion und praktischen Anwendung eine Botschaft beinhaltet.3 Bei der Medienwahl sind nicht nur Kommunikationsziele, -inhalte und Fragen der erforderlichen Informationsgeschwindigkeit zu berücksichtigen, sondern ebenso die meist heterogenen Eigenschaften der internen und externen Bezugsgruppen,4 wie z. B. Sprach- und Wissensniveau, Altersstufen oder Voreinstellungen zum Thema,5 die hinsichtlich der Erreichung der Kommunikationsziele relevant sind. Während mit der strategischen internen und externen Bezugsgruppenanalyse ein Überblick über die in Betracht kommenden Rezipienten und deren Informationsbedarfe vermittelt wird,6 ist in der konkreten Planung im Einzelnen zu präzisieren, welche Personalvermögensträger zu welchen Bezugsgruppen gehören, um für diese Gruppen das jeweils optimale Kommunikationskonzept bestimmen zu können.7 Diese Entscheidung impliziert auch eine Zuordnung der aktuellen Informationsaufgabe zur internen oder externen mBKom. Anders ausgedrückt ist zu bestimmen, welche Informationen unmittelbar Betroffene, ganze Systeme, Sub- oder Umsysteme erhalten sollen.8 Bezugsgruppen können dafür nach ihrer Wichtigkeit und in Abhängigkeit von den Kommunikationsinhalten in Muss-, Soll- und Kann-Bezugsgruppen eingeteilt werden.9 In der Phase der Informationsverarbeitung i. e. S. wird, soweit es zweckdienlich ist, entschieden, ob die Informationen eher PR-Charakter besitzen oder in den Bereich der Marktkommunikation gehören,10 um bei der anschließenden Informationsaufbereitung entsprechend dieser Vorgaben und basierend auf der vom Verwaltungsbetrieb angestrebten Integrationsstufe11 optimale Kommunikationslösungen herbeizuführen. 1

Vgl. Wollert, 1995, S. 532. Vgl. Müller/Wetterich, 2005, S. 81. Zur Wahlfreiheit des Kommunikationsweges s. o. Kap. 4.2.2.1. Vgl. McLuhan, 1964, S. 7. 4 S. o. Kap. 3.3.3.2. 5 Vgl. Ortner, 2002a, S. 19 f.; auch: Zander/Femppel, 2002, S. 5; Kalmus, 1982, S. 96. 6 S. o. Kap. 3.3.3.2. 7 Vgl. Bänsch, 1995, Sp. 1192. 8 Vgl. Staehle, 1999, S. 534; auch: Lenk et al., 1990, S. 14. 9 Vgl. Mast, 2002, S. 276. 10 Auf einer Website fließen die Kommunikationsinstrumente Marktkommunikation und Öffentlichkeitsarbeit mehr als bei herkömmlichen Medien zusammen. Eine Untersuchung, inwieweit die Grenzen aufgehoben oder neu bestimmt werden, bleibt bisher ein Desiderat der Forschung; vgl. Janich, 2002, S. 136138, S. 143 f. u. S. 148; auch: Herbst, 2001, S. 26. 11 S. o. Kap. 3.3.4. 2 3

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Für eine effektive und effiziente Gestaltung und Steuerung der mBKom hat insbesondere die Führungsebene zu hinterfragen und zu entscheiden, ob die aufgenommenen Informationen mit bereits weitergegebenen, archivierten oder noch zu generierenden bzw. zu erwartenden Informationen verbunden werden sollten, um den Rezipienten die Einordnung der Informationen in deren vorhandenes Wissen zu erleichtern bzw. erst zu ermöglichen. Dazu gehört ebenso die Entscheidung darüber, ob und ggf. wie umfangreich Aussagen erklärt, begründet und mit Hintergrundinformationen angereichert werden.1 Im Rahmen eines Forschungsprojektes gaben immerhin rund 45 % der Befragten aus Verwaltungen an, dass häufig Hintergrundinformationen vorausgesetzt würden, die nicht vorhanden wären und das Verstehen der Informationen unmöglich machten.2 Weiter ist zu beachten und ggf. zu vermerken, ob die Informationen eventuell frühere aufheben oder modifizieren. Nicht zuletzt ist in der Phase der Informationsverarbeitung i. e. S. vom jeweiligen Personalvermögensträger zu prüfen, ob ihm die Kompetenz zur Weitergabe der aufgenommenen Informationen zusteht. Insbesondere durch den Einsatz neuer Medien wird mittels Quer- und Direktkommunikation das Umgehen des hierarchischen Prinzips ermöglicht, so dass „Rohstoff-Informationen“ einzelne Glieder der Informationskette oder den Endabnehmer in nicht aufbereiteter Form erreichen können. Es besteht noch ein gewisser Nachholbedarf an Regelungen, die explizit die Kommunikationsrechte und -pflichten der Führungskräfte und Mitarbeiter festlegen, ansatzweise sind Regelungen in Leitbildern, Geschäftsverteilungen, Führungs- und Organisationsrichtlinien, eigenständigen Kommunikationsrichtlinien etc. zu finden. 4.3.2

Phase 2: Informationsaufbereitung

Die Informationsaufbereitung, auch Transformationsphase genannt, entspricht der Herstellungsphase im Realgüterprozess3 und geht jeder zweckentsprechenden Weitergabe von Informationen voraus.4 HÖFLICH konstatiert, dass „vermittelte Kommunikation in doppelter Hinsicht bedeutungsvoll ist, sowohl hinsichtlich des übermittelten Inhaltes als auch im Hinblick auf die Art und Weise“5 der Darstellung. In Anlehnung an KOSIOL werden drei verschiedene Stufen der Informationsaufbereitung unterschieden:6

1

Vgl. Staehle, 1999, S. 534; auch: Mast, 2002, S. 272; Herbst, 2001, S. 16. Vgl. Jäckel/Würfel, 2004, S. 303. Vgl. Kosiol, 1966, S. 182. 4 Vgl. Ortner, 2002e, S. 69; auch: Welter, 2004, S. 564. 5 Höflich, 1996, S. 9, am Beispiel des Hofnarren in seiner Funktion als Vermittler. 6 Vgl. Kosiol, 1966, S. 182. 2 3

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1.

153

Eingehende Informationen werden inhaltlich (semantisch) verändert (z. B. verkürzt, erweitert, erläutert).

2.

Eingehende Informationen werden hinsichtlich des Layouts oder der Struktur (ästhetisch) verändert (z. B. Farbe, Schrift, Gliederung, Umwandlung zum MultimediaDokument).1

3.

Eingehende Informationen werden semantisch und ästhetisch verändert.

Im Rahmen seiner differenziellen Didaktik2 bezeichnet ORTNER den Vorgang der inhaltlichen und formalen Aufbereitung von heterogenen Texten zu didaktisierten Basistexten mit dem Begriff „Content Conversion“.3 Der Phase der Informationsaufbereitung werden in der Literatur partiell die didaktische und die technische Informationsgestaltung zugeordnet.4 Beide Aspekte stehen jedoch nicht im Fokus dieser Arbeit. Daher wird die didaktische Informationsaufbereitung nachfolgend unter der ästhetischen Informationsaufbereitung subsumiert; technische Aspekte, wie Kompatibilität oder Übertragungsgeschwindigkeit,5 werden nicht untersucht. Die Informationsaufbereitung ist ebenso von der Software-Ergonomie abzugrenzen. Letztgenannte behandelt die Gestaltung von Programm-Oberflächen i. S. eines optimalen Zusammenspiels aller Komponenten, welche die Arbeitssituation von Anwendern bestimmen, verständlichen Bedienungshinweisen, Abfangen von Eingabefehlern etc.;6 eine trennscharfe Abgrenzung beider Bereiche ist jedoch nicht in jedem Fall möglich. Grundsätzlich stellt sich bei jeder Kommunikationsaufgabe die Frage, wie viel Zeit für die Aufbereitung der Informationen zur Verfügung steht.7 Die Zeitvorgabe hängt sowohl von der Dringlichkeit der Informationen als auch von deren Wichtigkeit im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele ab und kann daher nicht allgemeingültig festgelegt werden. Es kann bedeuten, dass sehr dringliche Informationen ggf. ohne weitere Aufbereitung und sehr wichtige, aber weniger dringliche zwar zeitverzögert, aber dennoch optimal aufbereitet weitergegeben werden. Bei jeder Variante sind die Kosten der Informa1

Vgl. Gabriel, 1997, S. 58. Didaktik (griechisch): Lehrkunst, allgemein die Wissenschaft oder Theorie des Lehrens und Lernens, Unterrichtslehre, i. e. S. Theorie der Bildungsinhalte und des Lehrplans; vgl. Brockhaus Enzyklopädie, 1988, Bd. 5, S. 446. 3 Vgl. Luga-Lopez, 2006, S. 13. 4 Alle vier Gestaltungsfelder (Semantik, Ästhetik, Didaktik, Technik) werden von ORTNER das medien-didaktische Kleeblatt genannt; vgl. Ortner, 2003, S. 19. 5 Vgl. Thommen, 2001, S. 160-162. 6 S. Bildschirmarbeitsverordnung, 1996, Anhang, Abs. 21. 7 Vgl. Ortner, 2002e, S. 71. 2

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tionsaufbereitung bzw. die Folgekosten einer Nichtaufbereitung oder nur suboptimalen Aufbereitung und der daraus resultierende Nutzen gegeneinander abzuwägen (Informationsökonomie).1 Weiter ist zu berücksichtigen, dass Informationen während der Aufbereitungsphase nicht ihre Aktualität und damit den Status von Informationen (subjektiv neu) verlieren und nutzlos werden. Die Informationsaufbereitung steht folglich in einem Spannungsverhältnis zu weiteren Kriterien wie z. B. Informationswert, Publikationsgeschwindigkeit oder Aktualität. „Die Güte der Information beeinflusst ... sowohl die Leistungsfähigkeit als auch die Leistungsbereitschaft [der Personalvermögensträger von Verwaltungsbetrieben], sie ist sowohl Arbeitsmittel als auch Motivationsinstrument.“2 Ob die aufbereiteten institutionellen Informationsgüter nach ihrer Weitergabe im Ergebnis zu den gewünschten Erfolgen bei den angesprochenen Bezugsgruppen führen und damit der Beseitigung verwaltungsbetrieblicher Engpasssituationen dienen, hängt u. a. von Determinanten wie der Wahrnehmungs-, Verarbeitungs- und Lernfähigkeit sowie dem Lernwillen der Rezipienten ab.3 In der Phase der Informationsaufbereitung ist somit ein Grundverständnis davon notwendig, wie Informationen von Personen aufgenommen, verarbeitet, gespeichert und wieder zur Nutzung abgerufen werden. 4.3.2.1

Prozess der Informationsaufnahme

Informationsaufnahmeprozesse resp. Lernprozesse laufen nicht nur systematisch in Schule und Ausbildung ab, sondern ebenso im Alltag, oft unbewusst und beiläufig, z. B. durch flüchtiges Wahrnehmen von Informationen.4 Neben einfachen Lernmechanismen wie der klassischen Konditionierung nach PAWLOW , der instrumentellen Konditionierung durch Verstärker oder dem Lernen durch Versuch und Irrtum, beziehen neuere Lerntheorien die Fähigkeit des Menschen, etwas zu verstehen bzw. einzusehen mit ein, was Voraussetzung dafür ist, dass das Gelernte auch in anderen Situationen angewandt werden kann.5 Nach BREDENKAMP/BREDENKAMP verläuft der Lernprozess im zeitlichen Ablauf über vier Phasen: Vorbereitungs-, Aneignungs-, Speicherungs- und Erinnerungs-

1

Vgl. Ortner, 2002e, S. 82. Zander/Femppel, 2002, S. 3. KROGH/KÖHNE haben wichtige Einflussfaktoren des Wissenstransfers in Unternehmen in einer umfangreichen Tabelle zusammengestellt, auf die für eine weitere Vertiefung der Thematik verwiesen wird; s. Krogh/Köhne, 1998, S. 242-248. 4 Vgl. Behrens, 1995, Sp. 1406. 5 Vgl. Zimbardo, 1995, S. 266-289; auch: Arnold, 2004, Sp. 1097-1100; Behrens, 1995, Sp. 1407-1409; Ortner, 2002f, S. 12-14; Hellert, 2002, S. 18-20. 2 3

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155

phase.1 Während in der Vorbereitungsphase Informationen vom sensorischen Gedächtnis bzw. Ultrakurzzeitgedächtnis gefiltert werden, findet das Lernen i. e. S. – d. h. Verstehen – in der Aneignungsphase statt, wobei insbesondere die Methoden Assoziation und Ordnen angewandt werden. In der dritten Phase gelangen die Informationen durch Konzentration in das Kurzzeitgedächtnis und bei ausreichender Wiederholung in das Langzeitgedächtnis und können in der vierte Phase, der Erinnerungsphase, schließlich unter bestimmten Bedingungen aus diesem Speicher abgerufen werden. ORTNER hat für diesen Sachverhalt das 3-E-Konzept (Erfahren – Einsehen – Einprägen) des vollständigen Lernens geprägt; der Lernvorgang ist danach ein mehrstufiger komplexer Prozess, der unvollendet bleibt, wenn das „Merken“ durch mehrfache Wiederholung (so oft wie nötig in so kurzer Zeit wie möglich) als individuelle Leistung ausbleibt.2 Während das Erfahren von Informationen mit dem Ziel des Erkennens i. d. R. durch die natürliche Neugier des Menschen unterstützt wird, geht es im zweiten Schritt des Lernprozesses darum, die Wissbegier des Menschen anzusprechen, um die Informationen mit dem Ziel des Einsehens in das vorhandene Wissen einzuordnen, d. h., mit langfristig gespeicherten und geordneten Informationen zu verbinden.3 Sowohl für das Einsehen als auch das Einprägen ist einige Mühe aufzuwenden, bevor sich der Lernerfolg einstellt und von Dritten bestätigt wird, indem die Informationen erinnert werden.4 Für die Gestaltung von institutionellen Informationsgütern bedeuten diese Erkenntnisse, dass zunächst die Aufmerksamkeit der Rezipienten auf die Informationen gelenkt und erhalten werden muss, damit die Informationen überhaupt das sensorische Gedächtnis passieren können. Bei der Aufbereitung der Informationen sollten mögliche Anknüpfungspunkte der Rezipienten im Kontext unterschiedlicher Lernstile (unsystematisch, verstehend, deduktiv, induktiv)5 berücksichtigt werden, die es diesen ermöglichen, die neuen Informationen zu verschlüsseln (bspw. auf inhaltlicher Ebene durch Bezugnahme auf bekannte Sachverhalte oder optisch durch ein wiederkehrendes Design) und somit besser zu behalten. Ebenso unterstützen mehrfach wiederholte und sinnvoll strukturierte Informationen auf den Ebenen Ordnung, Gliederung, Bündelung und Hervorhe-

1

Vgl. Bredenkamp/Bredenkamp, 1991, S. 616; auch: Gymnich, 2003, S. 72 f.; Ortner, 2002f, S. 16-20. Vgl. Ortner, 2002a, S. 15; auch: ders., 2002f, S. 39; ders., 1996, S. 26 f.; ders., 1987, S. 211 f.. Vgl. Ortner, 1996, S. 26 f.. 4 Vgl. Ortner, 1996, S. 26. 5 Vgl. Ortner, 2002f, S. 30. 2 3

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bung die Aneignung der weitergegebenen elektronischen Informationen.1 Je verständlicher die Informationen präsentiert werden und je besser sie strukturiert sind, umso weniger müssen diese vom Rezipienten wiederholt werden, um aus dessen Kurzzeit- in das Langzeitgedächtnis überzugehen.2 Optimal aufbereitete institutionelle Informationsgüter leisten somit einen Beitrag, den mühevollen Prozess des Wiederholens durch den Rezipienten zu verkürzen, d. h., bei gleichem Zeiteinsatz mehr Informationen zu behalten oder eine bestimmte Menge an Informationen mit weniger Zeiteinsatz zu merken. Zur Unterstützung des Wiederholungsprozesses sollten die Informationen ggf. in mehreren Sinnesmodalitäten – multimedial – dargeboten werden, um einerseits nach Wahrnehmungskanal unterschiedliche Lerntypen (Erfahren durch Hören, Beobachten, Lesen, Anfassen)3 anzusprechen, andererseits der Additionstheorie Rechnung zu tragen, nach der Menschen zu 10 % behalten, was sie gelesen, zu 20 %, was sie gehört, zu 30 %, was sie gesehen und zu 50 %, was sie gesehen und gehört haben.4 4.3.2.2

Informationssemantik

Die auf strategischer Ebene festgelegten Grundsatzinhalte der internen und externen BKom schaffen einen Orientierungsrahmen für operative Aufgaben der inhaltlichen Informationsgestaltung.5 Hierbei geht es um die Frage, wie Informationen unter Beachtung des ökonomischen Prinzips zu (de)aggregieren oder zu ergänzen sind.6 „Kommunikationsinhalte müssen vor dem Hintergrund der Informationsüberlastung und der beschränkten Informationsaufnahme- und -verarbeitungskapazität der Rezipienten klar, prägnant, stimulierend und einprägsam sein, damit sie von den Zielgruppen schnell verarbeitet und dauerhaft gespeichert werden können.“7 Dieser Anspruch ist sowohl für die PR als auch für die Marktkommunikation und die dabei jeweils eingesetzten elektronischen Kommunikationsinstrumente wie z. B. Text, Multimedia-Dokument, Diskussionsforen oder Umfragen zu erheben. Um die jeweiligen Bezugsgruppen überhaupt regelmäßig auf die entsprechenden elektronischen Seiten zu locken, kann es insbesondere während der Aufbauphase einer Intra- bzw. Internetpräsenz auf semantischer Ebene angezeigt sein, einen subjektiven Nachrichtenbedarf z. B. nach Datenbanken, Marktda1

Vgl. Ortner, 2002f, S. 19; auch: Thom/Ritz, 2000, S. 124 f.. Vgl. Ortner, 2002f, S. 20. Vgl. Ortner, 2002f, S. 29. 4 Vgl. Kalmus, 1982, S. 102. Kritisch zur Additionstheorie s. Sacher, 2001, S. 2 m. w. N.. 5 Vgl. Bänsch, 1995, Sp. 1189. 6 Vgl. Wersig, 2000, S. 19. 7 Bruhn/Zimmermann, 1993, S. 8. 2 3

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ten, Adressregister, Forschungsergebnisse etc. zu befriedigen („Informationssponsoring“),1 um indirekt zur Erreichung der Kommunikationsziele beizutragen. Unter Beachtung von Art (kognitiv, emotional) und Grad des Involvements2 der Bezugsgruppen ist festzulegen, ob die jeweiligen Informationen bestmöglich über Fakten oder Emotionen zu positionieren sind.3 Für eher rationale Rezipienten (R-Typ) ist „Zutrauen“ aufzubauen u. a. über fachliche Qualifikationen des Senders, sorgfältige und präzise Aufbereitung der Informationen, verständliche Argumentation und Klarheit der Kommunikationsziele;4 hierfür eignet sich überwiegend eine textbasierte Ansprache.5 Eher emotionale Rezipienten (E-Typ) werden über das „Vertrauen“ in den Sender, was z. B. durch das Aufzeigen persönlicher Betroffenheit oder Verständnis für die Situation der Bezugsgruppen aufzubauen ist,6 sowie über bildgestützte Kommunikation erreicht.7 Da bei jeder Form der Medialisierung von Kommunikationsinhalten die Möglichkeit der gesamtheitlichen Kommunikation in unterschiedlich starkem Ausmaß verloren geht,8 sind neben primären Informationen auf der Sachebene insbesondere für E-Typen sekundäre Informationen über den Kommunikator auf der Beziehungs- und Selbstoffenbarungsebene,9 sog. „weiche“ Inhalte, zu vermitteln.10 Dem Personalvermögen mit seinen qualifikations- und motivationsbezogenen Aspekten kommt damit bei der Vermarktung der institutionellen Informationsgüter durch semantische Gestaltung eine besondere Bedeutung zu.11 Eine weitere Möglichkeit, Sachinformationen emotional aufzubereiten, bietet die Methode des Storytelling.12 In Abhängigkeit von der Art der Bezugsgruppen (Dauer-, Gelegenheitskunde, Verwaltungsmittler, Wirtschafts- oder Verwaltungsbetriebe) ist eine differenzierte Ansprache geboten; Gelegenheitskunden der Verwaltung benötigen i. d. R. ausreichende Vorinformationen, während Dauerkunden, professionelle Verwaltungsmittler und Betriebe die bei bestimmten Verwaltungsbetrieben einzuschlagenden Wege i. d. R. kennen.13 Dem1

Vgl. Oenicke, 1996, S. 114; auch: Lucke, 2005, S. 51. S. o. Kap. 3.3.2.3.2. 3 Vgl. Bänsch, 1995, Sp. 1190. 4 Vgl. Ortner, 2002a, S. 14 f. u. S. 17. 5 Vgl. Oenicke, 1996, S. 114. 6 Vgl. Ortner, 2002a, S. 14 f. u. S. 18; auch: Mast, 2002, S. 273 f.. 7 Vgl. Oenicke, 1996, S. 114. 8 Vgl. Reichwald, 1993, S. 451; auch: Bullinger, 1991, S. 461 m. w. N.. 9 S. Schulz von Thun, 2003, S. 26-29. 10 Vgl. Sperka, 1996, S. 26. 11 S. o. Kap. 3.2.1.2. 12 Vgl. exemplarisch Thier, 2006. 13 Vgl. Lenk, 2003, S. 88 f.; auch: Lenk et al., 1990, S. 38 u. S. 47. 2

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entsprechend sind Informationen verkürzt, erweitert, erläutert etc. in bezugsgruppenorientierter/m Sprache / Stil etc. weiterzugeben, die zu den kommunikativen Teil- und Hauptzielen führen.1 Idealerweise müssten Internetredaktionen alle Informationen jeweils in bezugsgruppenverständlicher Sprache aufbereiten;2 das ist zwar theoretisch zu lösen, praktisch jedoch ein personelles und finanzielles Problem.3 Um bei einem heterogenen Adressatenkreis durch semantische Unterschiede (z. B. Fachterminologie) das Entstehen von Kommunikationsbarrieren dennoch zu verhindern,4 lässt sich das unterschiedliche Sachverhaltsverständnis bspw. durch ein Glossar überbrücken.5 Zum allgemeinen Verständnis trägt ebenso eine bürgernahe Verwaltungssprache bei,6 die gemäß OTTO „so fachgerecht wie nötig – so bürgernah wie möglich“7 sein sollte. Elektronische Kommunikation sollte zwar nicht unbesehen an den entwickelten, elaborierten Standards schriftsprachlicher Kommunikation gemessen werden;8 inhaltliche Gestaltungsprinzipien für herkömmliche Texte lassen sich jedoch ebenso bei elektronischen Texten anwenden. Für die Informationsgestaltung im Inter- und Intranet sind zudem die ersten drei Konversationsmaximen von GRICE basal, nach denen ein Beitrag so informativ wie nötig, relevant und wahrheitsgetreu zu gestalten ist.9 Die ersten beiden Maximen sind im Kontext der elektronischen Kommunikation erschwert zu realisieren, da der Rezipient auf unterschiedliche Weise in das Angebot einsteigen kann.10 ORTNER differenziert auf inhaltlicher Ebene die Dimensionen Sprache / Stil, innere Ordnung, Prägnanz und Stimulanz, die signifikanten Einfluss auf das Einsehen und Einprägen von Informationen haben11 und die Corporate Identity des Verwaltungsbetriebes kommunizieren. Unabhängig davon, ob der dargestellte Sachverhalt selbst einfach oder kompliziert ist, sollte insbesondere bei einem heterogenen Adressatenkreis eine einfache und eindeutige Darstellung mittels geläufiger Begriffe bevorzugt werden; einzelne Sätze sind folgerichtig aufeinander zu beziehen und in einer sinnvollen Reihenfolge 1

Vgl. Ortner, 2002a, S. 19 f.; ähnlich auch: Staehle, 1999, S. 308. Vgl. Otto, 1999, S. 66. Vgl. Kalmus, 1982, S. 96. 4 Vgl. Staehle, 1999, S. 306. 5 Vgl. Meyer, 1999, S. 1916. 6 S. weiterführend zur Verwaltungssprache: Bundesverwaltungsamt, 2002; Otto, 1999; Deutscher Städtetag, 1991; Lambertz, 1990. 7 Otto, 1999, S. 13, im Original kursiv gedruckt. 8 Vgl. Schnell, 2000, S. 270. 9 Vgl. Grice, 1979, S. 249 f.. 10 Vgl. Schmitz, 2002, S. 167. 11 Vgl. Ortner, 2002a, S. 22-26; ähnlich auch: Otto, 1999, S. 13, bei dem Verwaltungssprache im Spannungsverhältnis zwischen Präzision (Rechtsstaatlichkeit), Verständlichkeit (Demokratie, Sozialstaatlichkeit) sowie Effizienz (Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit) steht. 2 3

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darzubieten. Allgemein überwiegt auf Internetseiten „ein sachlicherer und vor allem deutlicher auf die Sache bezogener, meist weniger flapsiger oder schön redender Stil.“1 Die Prägnanz eines Online-Textes zeigt sich im Verhältnis von Sprachaufwand zum Kommunikationsziel; dieses ist bezogen auf die jeweiligen Rezipienten bestmöglich auszurichten, d. h., dass der Text um inhaltliche und sprachliche Entbehrlichkeiten zu bereinigen ist.2 Für Online-Texte gilt ein Richtwert von maximal 50 % jener Menge, die für eine Printpublikation verfasst werden würde.3 Längere Darstellungen werden durch Beispiele oder Zitate verständlicher4 und rufen Anteilnahme hervor.5 Zur weiteren Vertiefung der semantischen Textgestaltung (z. B. zur optimalen Anordnung von Argumenten) wird auf die umfangreiche Wirkungsforschung6 und speziell für die öffentliche Verwaltung herausgegebene Hinweisblätter und Empfehlungen vom Bundesverwaltungsamt – Bundesstelle für Büroorganisation und Bürotechnik (BBB) in Köln verwiesen.7 4.3.2.3

Informationsästhetik

Nicht nur der sprachliche Inhalt, sondern auch die äußere Form kann beim Adressaten einen Lesewiderstand erzeugen.8 „Die Verständlichkeit von Informationen ist das Ergebnis ihrer Verpackung.“9 Für den Terminus Ästhetik finden sich im Brockhaus dreizehn verschiedene, teils konträre Beschreibungen.10 In dieser Arbeit wird der Begriff in seiner etymologischen Bedeutung i. S. des griechischen Wortes aisthanesthai (wahrnehmen) als Wahrnehmungsform verstanden. Bezogen auf die Konzeption der mBKom geht es auf operativer Ebene um das Design der institutionellen Informationsgüter,11 wobei das strategisch ausgerichtete Corporate Design den Orientierungsrahmen bildet.12 Eine einfache Form der ästhetischen Informationsgestaltung besteht darin, die vorhandene Darstellungsform bezogen auf die Zeichen-, Absatz- und Seitenformatierung zu 1

Janich, 2002, S. 155. Vgl. Ortner, 2002a, S. 25. Diese Forderung nach systematischer Kürze wird ebenso in anderen Kulturen formuliert; in Indien bspw. wird ein Text „Snjtra“ genannt, der von wenigen Buchstaben, klar, bedeutungsvoll, allgemein gültig, ohne überflüssige Worte und tadellos ist; vgl. Winternitz, 1968, S. 230. 3 Vgl. Herbst, 2001, S. 94. 4 Vgl. Mast, 2002, S. 277. 5 Vgl. Ortner, 2002a, S. 26. 6 Vgl. exemplarisch Bonfadelli, 2004; auch: ders., 2004a. 7 Vgl. Bundesverwaltungsamt, 2002. 8 Vgl. Otto, 1999, S. 13. 9 Kalmus/Classen, 1979, S. 59. 10 Vgl. Brockhaus Enzyklopädie, 1987, Bd. 2, S. 217-219. 11 Vgl. Schnell, 2000, S. 271 f.. 12 S. o. Kap. 3.2.3.2. 2

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transformieren1 und damit an das Corporate Design anzupassen. Grafische Elemente können nicht nur in Form von Logos platziert werden, sondern sind als Bilder oder Diagramme wichtige Faktoren zur Lenkung der Aufmerksamkeit der Rezipienten, zur anschaulichen Darstellung von Sachverhalten und zur Verdeutlichung von Entwicklungen.2 Bei Diagrammen ist insbesondere darauf zu achten, dass die Darstellungsart der Daten ihrer bezweckten Aussage gerecht wird.3 „Bilderwelten“ sollten unverkennbar zum Verwaltungsbetrieb passen und nicht austauschbar erscheinen.4 Der Aufbau einzelner Dokumente muss deutlich zu erkennen sein, z. B. durch Gruppierungen, Hervorhebungen, Schlagzeilen, Zwischentitel, Zusammenfassungen etc..5 Die Maxime lautet, je länger der Artikel, desto wichtiger der Aufbau.6 Diese Aspekte sind speziell für das Erreichen rationaler Rezipienten ausschlaggebend.7 Anspruchsvoller erweist sich die Gestaltung der Struktur des Inter- bzw. Intranetauftritts und der einzelnen Dokumente. Die Startseite fungiert sozusagen als „Schaufenster“8 der mBKom, welches die Bezugsgruppen einlädt, von dort aus zu weiteren Informationen zu navigieren. Sie sollte gut strukturiert sein, klar und einladend wirken und einen Eindruck vom gesamten Informationsangebot vermitteln.9 Je komplexer das Informationsangebot wird, desto größer ist die Notwendigkeit, einen eingängigen Überblick über dieses zu verschaffen10 und Navigationshilfen wie lokale Suchmaschinen, Sitemaps, dynamische oder multimediale Navigation anzubieten.11 Für eine gleich bleibende Grundstruktur der Seiten eignen sich sog. Templates (Gestaltungsraster) für Standardseiten.12 Für die Umwandlung einer Inter- bzw. Intranetpräsentation inklusive der einzelnen Dokumente zu einem Multimedia-Auftritt sind neben der Gestaltung optischer und akustischer Elemente13 auch strukturelle Veränderungen vorzunehmen. Die didaktische Aufbereitung ist dabei wesentlich für den Lernerfolg,14 denn ohne einen gezielten und strukturell durchdachten Einsatz von Multimedia-Elementen kann sich dieser gar nicht 1

Vgl. Wersig, 2000, S. 19; auch: Meyer, 1999, S. 1916 f.. Vgl. Meyer, 1999, S. 1916; auch: Mast, 2002, S. 277. S. insg. Zelazny, 2006. 4 Vgl. Herbst, 2001, S. 79. 5 Vgl. Ortner, 2002a, S. 24; auch: Herbst, 2001, S. 94 f.; Otto, 1999, S. 33. 6 Vgl. Mast, 2002, S. 278. 7 Vgl. Ortner, 2002a, S. 17. 8 Vgl. Schnell, 2000, S. 272. 9 Vgl. Oenicke, 1996, S. 115; auch: Gabriel, 1997, S. 81 f.; Herbst, 2001, S. 26 u. S. 85. 10 Vgl. Gabriel, 1997, S. 82. 11 Vgl. Herbst, 2001, S. 91. 12 Vgl. Herbst, 2001, S. 96. 13 Vgl. Oenicke, 1996, S. 115 f.; auch: Wersig, 2000, S. 25. 14 Eine spezielle Online-Didaktik muss erst noch entwickelt werden; vgl. Loviscach, 2001, S. 108-115. 2 3

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oder nur erschwert einstellen,1 da die Selbstbestimmung bei der Informationssuche in Abhängigkeit von der Höhe des jeweils erforderlichen Personalvermögens schnell an individuelle Grenzen stoßen kann. Zur Umgestaltung eines linearen Textes in einen Hypertext kann dieser entweder 1 : 1 übertragen und anschließend bspw. mit inter- oder intratextuellen Hyperlinks aufbereitet oder zunächst nach formalen oder inhaltlichen Eigenschaften aufgeteilt und anschließend hypertextgerecht gestaltet werden.2 Wichtig ist dabei, dass der Hypertext nach dem Prinzip der Beziehungsfähigkeit aufgebaut wird, so dass Informationseinheiten miteinander zu verknüpfen und nicht in sich abgeschlossen sind.3 Ökonomisch ist die zumeist mit der multimedialen Vermittlung von Sachinformationen verbundene unterhaltsame Komponente, die das Informationsangebot für den Rezipienten interessanter gestalten und damit die Informationsaufnahme erleichtern soll,4 nur dann gerechtfertigt, wenn mit ihr ein signifikanter Beitrag zur Erreichung der institutionellen Kommunikationsziele und folglich der Behördenziele geleistet wird. Generell gilt jedoch, dass der Anteil an Wort und Schrift im Vergleich zu den herkömmlichen Medien deutlich zu verringern ist und der Anteil an Bildern, Charts, Tabellen oder auch Animationen steigt, da das Auge beim Lesen langer Textpassagen am Bildschirm leicht ermüdet.5 4.3.3

Phase 3: Informationsweitergabe

Nachdem die zur Weitergabe bestimmten institutionellen Informationsgüter semantisch und ästhetisch optimal für die jeweiligen Bezugsgruppen aufbereitet sind, ist der Prozess der Weitergabe quantitativ und qualitativ bestmöglich zu steuern, um zu verhindern, dass eine „Informationsflut“ auf den Endadressaten einstürzt, die bei diesem zur kognitiven Überforderung und somit zur Frustration, Gleichgültigkeit oder Abwehr6 und paradoxerweise im Endeffekt zu einem Versorgungsengpass an notwendigen Informationen zur Erreichung der Behördenziele führt.7 Insbesondere in der betriebswirtschaftlichen Literatur wird die schnelle Informationsbereitstellung bspw. im Intranet oder per E-Mail über Verteilerlisten oder Newsletter gemäß dem Motto „viel hilft viel“ noch als 1

Vgl. Jütte/Masurek, 1999, S. 12. Vgl. Gabriel, 1997, S. 69. Vgl. Gabriel, 1997, S. 81. 4 Vgl. Schildhauer, 2003, S. 165. Für die Verknüpfung von Sachinformationen mit unterhaltenden Elementen hat sich das Kunstwort Infotainment herausgebildet, das sich aus den englischen Begriffen Information und Entertainment zusammensetzt; vgl. ders., 2003, S. 165. 5 Vgl. Encarnação, 2001, S. 144. 6 Vgl. Ortner, 2002e, S. 69; auch: Schmitz, 2002, S. 165. 7 Vgl. Merten, 1992, S. 37. 2 3

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Vorteil neuer Medien deklariert, da durch elektronische Übertragungsmöglichkeiten praktisch jeder PC-Nutzer ohne Zeitverlust Informationen übermitteln kann, und online ein quantitatives Mehr an Informationen zunächst nichts kostet.1 Die Frage danach, ob die Übertragung der Informationen in dem Umfang und mit der angestrebten Qualität jeweils notwendig ist,2 tritt dabei oft in den Hintergrund. Um die Qualität der Informationsaufnahme (Ergebnisqualität) zu gewährleisten, bedarf es einer gewissen Quantität der Informationsvermittlung3 und einer zuvor definierten Prozessqualität der Weitergabe von institutionellen Informationsgütern, z. B. Periodizität, Aktualität, Feedbackmöglichkeiten. Es ist u. a. ein Ziel von E-Government, auch die Informationsqualität der öffentlichen Verwaltung zu verbessern.4 Effektivität und Effizienz der mBKom werden folglich nicht nur durch eine optimale Informationsverarbeitung i. e. S. und Informationsaufbereitung determiniert; ebenso entscheidend ist das Einhalten von notwendigen Quantitätsund Qualitätskriterien des Weitergabeprozesses, die zu definieren sind.5 4.3.3.1

Quantitative Aspekte

Während auf strategischer Ebene zunächst der (objektive) Informationsbedarf der jeweiligen Bezugsgruppen des Verwaltungsbetriebes festgestellt wurde,6 ist auf operativer Ebene aktuell das Ausmaß der Deckung dieses Informationsbedarfes festzulegen, denn Informationen können in einem Korridor von minimalistisch bis umfassend präsentiert werden, was sowohl die Breite der Informationen (Anzahl der Themen) als auch deren Tiefe (Details) betrifft.7 Hierzu gehört auch die Frage, wie unerwünschte Informationsredundanzen und überholte Informationen zu vermeiden sind.8 Formal lässt sich die Deckung des Informationsbedarfes mit dem Konstrukt des Informationsgrades ausdrücken, der gleichbedeutend mit dem tatsächlich erreichten Ausmaß der Informiertheit der Personalvermögensträger ist und als Quotient dargestellt werden kann:9 tatsächlich vorhandene Informationen Informationsgrad =

1

(objektiver) Informationsbedarf

Vgl. Oenicke, 1996, S. 116. Vgl. Zander/Femppel, 2002, S. 12. Vgl. Kalmus, 1982, S. 100. 4 Vgl. Franke, 2004, S. 94. 5 Vgl. Borchardt/Harms, 1998, S. 30. 6 S. o. Kap. 3.3.3.3. 7 Vgl. Herbst, 2001, S. 26; auch: Bullerdiek/Greve, 1997, S. 125. 8 Vgl. Borchardt/Harms, 1998, S. 28. 9 Vgl. Berthel, 1992, Sp. 876; auch: Staehle, 1999, S. 577 f.; Kosiol, 1966, S. 197. 2 3

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Mit der Weitergabe von Informationen sind immer Kosten verbunden, die mit wachsendem Informationsgrad eventuell sogar progressiv ansteigen. Unter ökonomischen Aspekten ist der Aufwand der bereitzustellenden Informationen daher in Relation zum variablen Nutzen bzw. zur Notwendigkeit für verwaltungsbetriebliche Entscheidungen zu setzen.1 Die Maximierung des Informationsgrades wird somit durch das Wirtschaftlichkeitsprinzip begrenzt,2 d. h., dass der durch die Bereitstellung einer weiteren Information zusätzlich erzielte Nutzen die Kosten der Bereitstellung übersteigen muss, die z. B. durch Aufbereitung und Pflege der Informationen entstehen.3 Zwischen diesen beiden Größen ist ein Optimum anzustreben. Die große Herausforderung für Verwaltungsbetriebe hinsichtlich der Festlegung eines optimalen Kommunikationsvolumens besteht darin, ein günstiges Verhältnis von Informationskosten und -nutzen herzustellen.4 4.3.3.2

Qualitative Aspekte

Während der letzten 10 Jahre standen die Quantitäten der Online-Kommunikation im Vordergrund des Interesses und vielfach im Mittelpunkt der Forschung;5 erst in jüngster Vergangenheit hat sich die Qualitätsdebatte auf das Internet ausgeweitet,6 denn der Informationsbedarf ist nur dann hinreichend beschrieben, wenn er sowohl quantitativ formuliert als auch durch qualitative Informations(prozess)eigenschaften präzisiert wird, die für den jeweiligen Bedarfsfall zu fordern sind.7 Dabei ist nicht jede der in Frage kommenden Informationseigenschaften a priori in maximaler Intensität anzustreben, vielmehr sind diese insgesamt unter Berücksichtigung von Untergrenzen, z. B. Mindestaktualitätsgraden, optimal auszurichten.8 Unter Qualität (lat. qualitas = Beschaffenheit) wird die Beschaffenheit einer Einheit bzgl. ihrer Eignung, festgelegte und vorausgesetzte Erfordernisse zu erfüllen, verstanden.9 Qualität ist ein Gesamteindruck aus Teilqualitäten, die sich bei jeder differenzierbaren

1

Vgl. Ortner, 2002e, S. 82. Vgl. Staehle, 1999, S. 578. Vgl. Oenicke, 1996, S. 116. 4 Vgl. Welter, 2004, S. 564. Der Vergleich von Kosten und Nutzen der Deckung des Informationsbedarfes setzt die Kenntnis der Beträge dieser beiden Größen voraus; soweit sich dabei ein Informationsbedarf sui generis begründet, führt dies ggf. zu einem unendlichen logischen Regress; vgl. Standop, 1995, Sp. 970 f.. 5 Vgl. Beck/Schweiger/Wirth, 2004, S. 7. 6 Vgl. Eppler/Snoy/Mathis, 2001. 7 Vgl. Berthel, 1992, Sp. 873 f.. 8 Vgl. Berthel, 1992, Sp. 874. In welchem Verhältnis Informationseigenschaften zueinander stehen (additiv, komplementär), ist bisher noch nicht erforscht worden; vgl. hierzu Baeßler/Kinnebrock, 2004, S. 323 m. w. N.. 9 S. DIN EN ISO 8402, 1995, Abschnitt 2.1.. 2 3

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Eigenschaft des elektronischen Kommunikationsprozesses bilden lassen kann. Eine allgemein akzeptierte Theorie der Qualität der mediengestützten Informationsweitergabe ist nicht existent, so dass vorhandene Ansätze auf ihre Übertragbarkeit auf die mBKom hin zu überprüfen und ggf. zu modifizieren sind.1 Einschlägige Qualitätskataloge aus dem Bereich der Wirtschaftswissenschaften, zur journalistischen Qualität2 oder zu webbasierten E-Learning-Systemen3 fokussieren bei der Aufstellung von Qualitätskriterien nicht nur den Prozess der Informationsweitergabe, sondern konzentrieren sich vorwiegend auf die Phase der Informationsaufbereitung wie z. B. ein Katalog für Informationsgüter von GROTZ-MARTIN, die darin folgende Qualitätsmerkmale zusammengestellt hat: sachlicher Problembezug, zeitlicher Bezug, Aussagegehalt, Sprache, Wahrheitsgehalt, Verwendungsbereitschaft etc..4 Nachfolgend werden daher geeignete Qualitätskriterien für die Informationsweitergabe extrahiert. Für einen erfolgreichen institutionellen Kommunikationsprozess mit elektronischen Medien ist es essentiell, dass zunächst Informationen über die elektronische Informationsweitergabe verbreitet werden.5 Die Adresse der Internet- bzw. Intranet-Präsentation muss bei den Bezugsgruppen bekannt sein, denn die mBKom ist keineswegs von selbst sichergestellt, sondern bedarf der Etablierung entsprechender Kommunikationsstrukturen.6 Auf die externe mBKom wird die Aufmerksamkeit der Bezugsgruppen über eine sehr schlüssige Internet-Adresse oder über vielfach präsente Suchbegriffe und Banner gelenkt. Der herkömmlichen BKom kommt in diesem Zusammenhang die Funktion zu, die Internet-Adresse zu propagieren.7 Alte und neue Medien sind folglich zur Nutzung von Synergieeffekten über intertextuelle Referenzen miteinander zu verknüpfen (CrossMedia-Promotion).8 Weiter muss z. B. über interessante, ergiebige Informationen oder zur Abonnierung verfügbare Nachrichtendienste, die Abonnenten auf Neuigkeiten hin1

Vgl. Beck/Schweiger/Wirth, 2004, S. 8 f.. Journalistische Qualität wird entweder substanziell durch Qualitätskriterien oder empirisch durch Erhebung von Urteilen bei den Bezugsgruppen bestimmt; vgl. Neuberger, 2004, S. 34. Zu journalistischen Kriterienkatalogen s.: Russ-Mohl, 1992, S. 86 f.; Rager, 1994, S. 193-205; Pöttker, 2000, S. 382-388. Qualität wird in diesen Katalogen weitgehend mit den im Journalismus geltenden Berufsnormen gleichgesetzt und überwiegend ungeprüft auf den wissenschaftlichen Kontext übernommen. Vgl. außerdem DPRG, 1966, Code d’ Athéne (Pressekodex). 3 Vgl. Astleitner/Sindler, 1999, S. 121-138; auch: Baeßler/Kinnebrock, 2004, S. 319. 4 Vgl. Grotz-Martin, 1983, S. 154-160; ähnlich auch: Berthel, 1992, Sp. 874. Die genannten Aspekte werden in dieser Arbeit bei den Prinzipien der Informationsgestaltung berücksichtigt; s. o. Kap. 4.3.2. 5 Vgl. Herbst, 2001, S. 114-118. 6 Vgl. Beger/Gärtner/Mathes, 1989, S. 32. 7 Vgl. Janich, 2002, S. 148 u. S. 157. 8 Vgl. Mautner, 2002, S. 215; auch: Mast, 2002, S. 280 f.. 2

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weisen, sichergestellt werden, dass die Bezugsgruppen das elektronische Informationsangebot aktiv und, sofern dies angezeigt ist, kontinuierlich nutzen.1 In der internen mBKom kann die regelmäßige Nutzung zwar durch entsprechende Dienstanweisungen gesteuert werden, eine unzureichende Prozessqualität kann sich aber auch dort negativ auf die intrinsischen Motivationen der Mitarbeiter auswirken.2 Eine Erfolgskontrolle wäre über einen Algorithmus möglich, der die Anzahl der Besucher der jeweiligen Inter- und Intranetseiten zählt. Zur Qualität des institutionellen Kommunikationsprozesses gehört es, insbesondere im Rahmen der Pull-Strategie sicherzustellen, dass Bezugsgruppen die nachgefragten Informationen möglichst schnell und komfortabel finden. Dazu sind Informationen an geeigneter Stelle – entsprechend der vierten GRICE’ schen Maxime „sei klar“3 – abzulegen. Das hypertextspezifische Orientierungsproblem wird dabei deutlich, da das von GRICE implizit geforderte „der Reihe nach“ für Hypertexte kaum realistisch ist.4 Umso intensiver sollte ein bezugsgruppenorientierter Zugriff auf die Informationen gewährleistet werden, denn die Einstellung von Informationen in das Netz ist nur eine notwendige Bedingung; zu einer informationellen Grundversorgung gehört ebenso die Unterstützung der Bezugsgruppen beim Suchen, Finden und Verstehen.5 BUSH hat das Problem im Kontext der klassischen Medien „the matter of selection“ genannt,6 das heute ebenso zutreffend für die oft inadäquate Weise der Speicherung und des Zugriffs auf elektronische Informationen ist. Thematisch lassen sich Angebote unabhängig von den Zuständigkeiten einzelner Systeme7 in Informationsblöcken bzw. Themenclustern bündeln (z. B. Arbeit und Ausbildung, Wirtschaftsförderung, Gesundheit, Straßenbau- und Verkehr etc.) oder verschiedenen relevanten Lebenslagen8 (z. B. Steuererklärung, Aus1

Vgl. Reinermann, 2002, S. 22 f.; auch: Janich, 2002, S. 148. Vgl. Neuberger, 2004, S. 40. Vgl. Grice, 1979, S. 249 f.. 4 Vgl. Schmitz, 2002, S. 168. 5 Vgl. Reinermann, 2002, S. 22. 6 Vgl. Bush, 1945, S. 101-108. 7 Dahinter steht die aus den USA stammende Idee des One-Stop-Government; Informationsleistungen werden unabhängig von Trägerschaft und Zuständigkeit virtuell gebündelt sowie zeitlich und räumlich flexibel zur Verfügung gestellt, d. h. an möglichst vielen Punkten und rund um die Uhr; vgl. Kubicek/Hagen, 1999, S. 66. 8 Das Lebenslagenprinzip steht für die Ausrichtung der Informationen auf Bezugsgruppen und auf deren Anforderungen in Phasen oder zu Ereignissen ihres Lebens. Ausgehend von einer Bezugsgruppe werden jene Zeitpunkte und Fälle im fiktiven Lebenslauf eines Mitglieds dieser Gruppe – „von der Wiege bis zur Bahre“ – bestimmt, die einmalig oder wiederkehrend auftreten können, für dessen weiteres Leben von erheblicher Bedeutung sind und in denen Unterstützung benötigt werden könnte; vgl. Lucke, 2005, S. 50; auch: Kubicek/Hagen, 1999, S. 9. Nach LUCKE bilden Lebenslagen nur ein erstes grobes Cluster, die Feinsteuerung erfolgt über die Rollen der Bürger in den einzelnen Lebenslagen; vgl. Lucke, 2005, S. 51. 2 3

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4 Neue Medien in der BKom

bildung, Pflegebedürftigkeit etc.) bzw. klassischen Geschäftslagen1 (z. B. Gründung, Finanzierungs- und Fördermöglichkeiten, Steuer- und Meldepflichten etc.) zuordnen. Beide Gliederungsaspekte können ebenso kombiniert werden2 und kommen der menschlichen Veranlagung, eher assoziativ als in hierarchisch strukturierten Ordnungen zu denken, entgegen.3 GABRIEL konstatiert jedoch, dass es keine Struktur oder Anordnung gibt, die für alle Bezugsgruppen, die diese Informationen nachfragen, gleichermaßen geeignet ist.4 Ein effektiver und effizienter Zugriff auf die bereitgestellten Informationsgüter kann u. a. durch Inhaltsverzeichnisse, Indizes, Anfragewerkzeuge (Volltextretrieval, Suchmodule), grafische Browser zur Unterstützung der Navigation, Lesezeichen, History-Listen oder vordefinierte Pfade gewährleistet werden.5 Ein weiteres Qualitätskriterium stellt die Aktualität6 der im Kommunikationsprozess gehaltenen institutionellen Informationsgüter dar, denn insbesondere im Internet greift die „24x7-Regel“: Informationsgüter sind an sieben Tagen der Woche täglich 24 Stunden präsent.7 Die ständige Aktualisierung der Internet-Seiten ist daher unabdingbar8 und Pflege und Fortschreibung der Informationen prinzipiell jederzeit möglich.9 Zur Eingrenzung des Handlungsbedarfes können einmalige zeitgebundene und zeitunabhängige sowie periodische Informationen differenziert werden,10 wobei elektronische Medien nach MAST ihren Nutzungsschwerpunkt in den aktuellen Informationen haben.11 Diese besitzen unter funktionalem Aspekt Halbwertzeiten und die Geschwindigkeit, in der sie veralten oder sich verändern, nimmt zu.12 Veraltete Informationen schaden ebenso wie falsche Informationen dem Image13 des Verwaltungsbetriebes und sind für die Erreichung der Kommunikationsziele und damit letztendlich der Behördenziele kontraproduktiv. In diesem Zusammenhang haben Informationsverantwortliche ebenso zu entscheiden, ob nur das Ergebnis einer Entscheidungsfindung oder der ganze Prozess vom Zeitpunkt der Entscheidungsfindung über alle Zwischenstufen der Abwicklung bis hin 1

Vgl. Lucke, 2005, S. 50. Vgl. Müller/Wetterich, 2005, S. 71 f.. Vgl. Gabriel, 1997, S. 51. 4 Vgl. Gabriel, 1997, S. 49. 5 Vgl. Gabriel, 1997, S. 59, S. 64 u. S. 81. 6 Vgl. Mast, 2002, S. 272; auch: Herbst, 2001, S. 29; Linser/Kunow, 2001, S. 26. 7 Vgl. Herbst, 2001, S. 29. 8 Vgl. Wolff/Bachof/Stober, 1999, § 3, Rn. 26b; auch: Lenk et al., 1990, S. 122 f.. 9 Vgl. Müller/Wetterich, 2005, S. 71; auch: Lucke, 2005, S. 51; Herbst, 2001, S. 29; Klöfer, 1999, S. 98. 10 Ein Entwicklungstrend besteht darin, die zeitabhängigen durch zeitunabhängige Techniken zu parallelisieren (Speicherung). 11 Vgl. Mast, 2002, S. 275. 12 Vgl. Gabriel, 1997, S. 82. 13 Vgl. Herbst, 2001, S. 29. 2 3

4 Neue Medien in der BKom

167

zum Ergebnis (Prozesskommunikation) permanent kommuniziert werden soll.1 Mitarbeiter wollen kontinuierlich informiert werden.2 Die Erfüllung dieses Informationsbedürfnisses stellt erhöhte Anforderungen an das Personalvermögen aller Beteiligten. Bei komfortablen Editoren3 ist bereits zum Zeitpunkt der Einstellung der Informationen anzugeben, wie lange diese im Internet bzw. Intranet stehen sollen, und den Bezugsgruppen wird über ein Icon, z. B. mit dem Schriftzug „new“, kenntlich gemacht, dass neue Informationen hinzugekommen sind.4 Bei periodischen Informationen sollte zuvor festgelegt werden, in welchen Zeitabständen Informationen weiterzugeben sind, bspw.: Jeden Ersten eines Monats ist über Sachverhalt X zu informieren. E-Government beschränkt sich derzeit noch weitgehend auf die monologische Bereitstellung von Informationen.5 Mit der (inter)aktiven institutionellen Kommunikation verschärfen sich zugleich die qualitativen Anforderungen an die Informationsweitergabeprozesse, da sich die Anspruchshaltung der Bezugsgruppen erhöht hat.6 Von den neuen Medien wird erwartet, dass sie die „Einbahnstraßen“ herkömmlicher Massenkommunikation in nutzerfreundliche Datenautobahnen mit „Zwei-Wege-Kommunikationsmöglichkeiten“ transformieren,7 denn gerade komplexe PR-Themen werfen oftmals nicht vorhersehbare Fragestellungen auf, denen mit interaktiver Kommunikation begegnet werden kann. Zur Gestaltung und Steuerung des jeweiligen Weitergabeprozesses gehört daher ebenso die Frage, ob den Bezugsgruppen die Möglichkeit einer elektronischen Rückmeldung eingeräumt werden soll, z. B. über Feedback-Button, standardisierte Befragungen, Online-Umfragen etc.. Sofern keine Rückkoppelung ohne Medienbruch vorgesehen ist, sind unter formalen Aspekten in jedem Fall Absenderinformationen und das Einstellungsdatum der institutionellen Informationsgüter aufzuführen. Feedback-Möglichkeiten können zu neuen Modellen der Bürgereinbindung beitragen8 und – ggf. auch über konstruktive Kritik an den Informationsangeboten – gezielt zu entsprechenden Veränderungen und damit zur Erreichung der Behördenziele genutzt werden.9

1

Vgl. Herbst, 2001, S. 47; auch: Schick, 1995, S. 464 f.; ders., 2002, S. 90-97; Staehle, 1999, S. 534. Vgl. Thom/Ritz, 2000, S. 124. Ein Texteditor (lat. editor = Herausgeber) ist ein Computerprogramm zum Bearbeiten von Texten. 4 Vgl. Linser/Kunow, 2001, S. 38. 5 Vgl. WIBERA AG, 2000, S. 20; auch: Schmitz, 2002, S. 167. 6 Vgl. Bruhn 2003a, S. 6; auch: Martini, 1999, S. VII. 7 Vgl. Wehner, 1997, S. 11 (mit einem indirekten Zitat von Williams/Pavlik, 1994). 8 Vgl. Kaczorowski, 2005, S. 44. 9 Vgl. Schmid/Liebscher, 2005, S. 24 f.. 2 3

168

4.4

4 Neue Medien in der BKom

Zusammenfassung

Die mBKom ist neben weiteren Anwendungsfeldern wie z. B. E-Transaction in den Kontext des E-Government eingebunden, das für den auf die Behördenziele ausgerichteten Einsatz neuer Medien in Verwaltungsbetrieben und politischen Institutionen steht. Bei der mBKom handelt es sich um eine politisch forcierte soziotechnische Prozessinnovation, die nach ORTNER nur vollständig ist, wenn sie die Phasen der Invention und Implementation durchläuft und sich anschließend stabilisiert, d. h., gekonnt und gewollt wird. Die Internet-Technik wird als Leittechnik begriffen, die zeitliche, räumliche und hierarchische Restriktionen der institutionellen Kommunikation relativiert. Inter- und Intranet-Präsenzen haben auf dem Weg von einer absendergeleiteten Information zur bezugsgruppenorientierten Kommunikation, angefangen bei einfachen Auftritten bis hin zu komplexen personalisierten Portallösungen, verschiedene Entwicklungsphasen durchlaufen. Aus verwaltungsbetrieblicher Sicht schaffen neue Medien in der BKom geänderte Rahmenbedingungen insbesondere hinsichtlich der Kommunikationsstrukturen, Informationsstrategien und Textstrukturen, die personalwirtschaftlichen Handlungsbedarf erwarten lassen. Die auf W EBER zurückzuführenden tradierten Kommunikationsregeln und -normen sind um die Möglichkeiten der neuen Medien zu erweitern, indem dort z. B. festgelegt wird, welche (elektronischen) Kommunikationswege ggf. unter Beteiligung weiterer Instanzen für welche Art von Informationen einzuhalten sind. Die durch die Internet-Technik lancierte Pull-Strategie erweitert klassische Funktionen der institutionellen Kommunikation u. a. um Aufforderungs-, Individualisierungs- und Unterhaltungsfunktionen. Neue elektronische Strukturen der Textgestaltung erfordern Lektürestrategien und Fähigkeiten zum vernetzten Schreiben in elektronischen Medien. Die strategische Konzeption der BKom ist auf operationaler Ebene um Aspekte der neuen Medien zu ergänzen, wobei für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom Kriterien definiert werden, die einerseits kostenmäßig zu erfassen, und von denen andererseits Leistungseffekte beim Personalvermögen zu erwarten sind, dergestalt, dass der Nutzen mittel- bis langfristig das eingesetzte Vermögen übersteigt. Dazu wird der institutionelle Kommunikationsprozess in die Phasen Informationsverarbeitung i. e. S., semantische und ästhetische Informationsaufbereitung sowie quantitative und qualitative Informationsweitergabe eingeteilt. Wesentliche Aspekte der einzelnen Phasen werden nachfolgend in einer Checkliste zusammengefasst, die in der praktischen Anwendung von Verwaltungsbetrieben weiter spezifiziert werden kann. Die Formalisierung mittels Routinefragen trägt dazu bei, in der Praxis keine wichtigen Aspekte zu vernachlässigen.

169

4 Neue Medien in der BKom

Phase 1: Informationsverarbeitung i. e. S. Frage nach

Frageformel

Antwortmöglichkeiten

Zuständigkeit

Ist die Kompetenz zur Informationsver- ja / delegiert auf Mitarbeiter X arbeitung vorhanden?

zieladäquater Verwendung

Unterstützen die Informationsgüter die Informationen weitergeben / arKommunikationsziele? chivieren / vernichten

Eignung

Eignen sich die Inhalte für die elektroni- ja / parallel klassische Medien sche Weitergabe? einsetzen (Gemessen u. a. an: Kommunikationszielen, Inhalt, Geschwindigkeit, Eigenschaften der Bezugsgruppen)

Bezugsgruppen

Welche internen und externen Bezugs- alle / nur bestimmte Bezugsgruppen müssen, sollen, können oder gruppen wie bspw. Führungsdürfen die Informationsgüter erhalten? kräfte, Personalräte

Informationsart

Gehören die Informationsgüter zur PR PR / Marktkommunikation / beioder Marktkommunikation? de Bereiche betroffen

Informationsvernetzung

Sind die Informationsgüter zu erklären, ja / bereits archivierte Informatizu begründen oder mit vorhandenen zu onsgüter sollten nochmals elekverknüpfen? tronisch zugänglich sein Sind frühere Informationsgüter zu modifizieren oder aufzuheben?

Phase 2: Informationsaufbereitung

Grundlagen

Frage nach

Frageformel

Antwortmöglichkeiten

Aufbereitungszeit, -umfang, -ausmaß

Wie wichtig sind die Informationen be- - wichtig und dringlich: ggf. zogen auf die Erreichung der Behörden- sofort weitergeben ziele und wie dringlich ist deren Weiter- - wichtig, aber nicht dringlich: gabe? optimal aufbereiten - weniger wichtig, aber dring(Informationsökonomie ist zu beachten) lich: sofort weitergeben - weniger wichtig und nicht dringlich: ggf. aufbereiten

Beachtung der Informationen

Wie kann die Aufmerksamkeit der Be- durch Topik, Eyecatcher zugsgruppen auf das jeweilige Informationsangebot gelenkt werden?

Semantik

zusätzlichen Inhalten Soll ein subjektiver Nachrichtenbedarf ja, als Anreiz während der Aufbefriedigt werden? bauphase Art des Involvements Werden eher rational oder eher emoti- R-Typ: Zutrauen aufbauen, Inonal betroffene Bezugsgruppen ange- formationen über Fakten sprochen? E-Typ: Vertrauen aufbauen, Informationen über Emotionen Art der Bezugsgruppen

Handelt es sich um Dauer- oder Ge- bezugsgruppenorientierte/n legenheitskunden, Verwaltungsmittler, Sprache / Stil wählen, bürgernaWirtschafts- oder Verwaltungsbetriebe? he Sprache, ggf. Glossar

Ausrichtung der Inhalte auf die Bezugsgruppen

Nach den Dimensionen: - Sprache / Stil - innere Ordnung - Prägnanz - Stimulanz

- mit geläufigen Begriffen - sinnvolle Reihenfolge - Bereinigung um sprachliche Entbehrlichkeiten - Beispiele, Zitate einsetzen

170

4 Neue Medien in der BKom

Ästhetik

Frage nach

Frageformel

Antwortmöglichkeiten

einfacher Dokumentenaufbereitung

Entsprechen Zeichen-, Absatz-, Seiten- Logos, Bilder, Diagramme formatierung dem Corporate Design?

komplexer Dokumentenaufbereitung

Ist der Aufbau deutlich erkennbar?

Gruppierungen, Hervorhebungen, Schlagzeilen, Zwischentitel, Zusammenfassung

Gestaltung der Startseite

Sind Navigationshilfen erforderlich? Können Templates eingesetzt werden?

lokale Suchmaschinen, Sitemaps, dynamische oder multimediale Navigation

Multimedia-Auftritt

Fördert der Einsatz von Multimedia-Ele- Gestaltung mit optischen, akusmenten wie bspw. unterhaltende Kom- tischen und visuellen Elementen ponenten das Kommunikationsziel? und strukturellen Veränderungen

Phase 3: Informationsweitergabe Frage nach

Qualitäten

Quantitäten

Informationsgrad

Antwortmöglichkeiten

- Breite der Informationen (Anzahl der Themen) - Tiefe der Informationen (Details) Informationsredundanz

Sind redundante Informationsgüter auf nein, es ist mit elektronischen unterschiedlichen Seiten erwünscht? Verweisen zu arbeiten / ja, soweit es technisch nicht vermeidbar ist (abgegrenzte Portale)

Informations1 informationen

Ist die Internet- bzw. Intranet-Adresse mittels schlüssiger Adresse, hinreichend bekannt? Banner, Suchbegriffen, intertextuellen Verweisen

Bezugsgruppenbindung

Ist gewährleistet, dass die Bezugsgrup- durch Newsletter, Hinweise auf pen die neuen Medien kontinuierlich neue Informationen, Dienstannutzen? weisungen

Positionierung

Werden die Rezipienten beim Suchen - thematisches Angebot der Informationen hinreichend unter- - Lebens- / Geschäftslagen stützt? - Zugriffshilfen wie Inhaltsverzeichnisse, Indizes

Aktualität / Periodizität

Wie rechtzeitig und wie lange sollen die - einmalig zeitgebunden Informationen bereitgestellt werden? Ist - zeitunabhängig Prozesskommunikation erforderlich? - periodisch (z. B. wöchentlich)

Rückkoppelung

Soll die Möglichkeit zum Feedback ein- Feedback-Button, standardisiergeräumt werden? te Befragungen, Online-Umfragen

Tab. 8:

1

Frageformel

Welcher Informationsgrad ist aus wirt- 100 % bei Thema X schaftlicher Sicht bei den einzelnen Be- 80 % bei Thema Y 50 % bei Thema Z zugsgruppen optimal?

Checkliste zur analytischen und systematischen Informationsverarbeitung i. e. S., Informationsaufbereitung und Informationsweitergabe Quelle: in Anlehnung an Ortner, 2002e, S. 70.

Der Begriff Informationsinformationen beinhaltet Informationen über die eigentlichen institutionellen Informationsgüter, d. h., wo konkret welche Sachverhaltsbeschreibungen ggf. im welchem Umfang zu beziehen sind.

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

5

171

Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Investitionen in neue Medien sind eine wichtige Voraussetzung für eine moderne öffentliche Verwaltung. Die Einführung neuer mediengestützter Verfahren wird i. d. R. detailliert vorbereitet und konzipiert; nach dem Produktivgang der Systeme ist aber oft festzustellen, dass die benannten Potenziale der Software noch nicht ausgeschöpft werden.1 Eine wesentliche Herausforderung für Verwaltungsbetriebe besteht somit in der Heranführung der Mitarbeiter an die neuen Medien,2 denn Innovationen etablieren und stabilisieren sich nur dann, wenn sie von den Betroffenen als nützlich bzw. vorteilhaft akzeptiert und eingesetzt werden.3 Die Diskussion um die Mediennutzung wird indes vielschichtig geführt. Welche Auswirkungen die Ausstattung der Büros mit neuer Technik auf die Mitarbeiter bzw. im Kontext dieser Arbeit auf das individuelle und institutionelle Personalvermögen hat, davon ist nur wenig zu hören und zu lesen.4 Unter dem Aspekt, dass gerade die Qualifikationen und Motivationen der Personalvermögensträger verwaltungsbetriebliche Innovationen erst ermöglichen, scheint es eine Absurdität zu sein, dass ebenda diese Perspektive nicht genügend berücksichtigt wird. Die Qualifizierung von Mitarbeitern auf dem Gebiet der mBKom stellt insofern ein Problem dar, indem verwaltungswissenschaftliche, primär rechtsanwendungsorientierte Ausbildungen nur rudimentäre Qualifikationen vermitteln. Verwaltungsbetrieblichen Fortbildungsangeboten mangelt es noch an einer Gesamtkonzeption auf breiter Ebene. Das Motivationsproblem äußert sich – wenn überhaupt – nur generell in der Diskussion über Schwellenängste bei dem Einsatz neuer Medien;5 Motivationen zur Entwicklung von Personalvermögen werden dabei als vorhanden unterstellt. Nach der fünften Buckower These werden „mit Multimedia noch mehr Versager und Außenseiter der Gesellschaft“6 geschaffen. Auch verwaltungsbetriebsintern formt sich eine Gruppe fortgeschrittener Anwender heraus, die die Möglichkeiten der IuK bestmöglich ausschöpft und einer 1

Vgl. Beger/Gutzeit, 2003, S. 28. Vgl. Picot/Quadt, 2001; auch: Picot, 2001a, S. 2; ähnlich auch: Broy, 2000, S. 17. Vgl. Ortner, 2002h, S. 8; auch: Ortner, 1993, S. 208. 4 Vgl. Kleinberger Günther, 2002, S. 37. 5 Vgl. Hill/Frey, 1997, S. 7; auch: Engelhardt, 1989, S. 274; Epskamp et al., 2001, S. 41. 6 Schuchardt, 2001, S. 94; vgl. auch: Glotz, 2001, S. 25 f.. Diese These bezieht sich auf die Gesellschaft insgesamt; zu Außenseitern werden nicht nur geistig Behinderte, sondern auch die fast vier Millionen Analphabeten in der Bundesrepublik Deutschland und zunehmend Menschen mit Hauptschulabschluss. 2 3

M. L. Bornschein, Mediengestützte Behördenkommunikation, DOI 10.1007/978-3-8349-8756-3_5, © Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010

172

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Gruppe von Anwendern gegenübersteht, die das Potenzial nur in den Grundzügen nutzt (Zweiklassengesellschaft der IuK-Nutzer).1 Durch die Einführung von neuen Medien bahnt sich somit eine Polarisierung der Träger von Personalvermögen für die mBKom an: „Schlaue“ Mitarbeiter entwickeln sich weiter und andere, die bei dem Einsatz der mBKom nicht mehr Schritt halten können oder wollen, bleiben zurück.2 Personalwirtschaftliches Handeln ist gleichwohl in beiden Fällen notwendig, denn es besteht ein erheblicher Unterschied zwischen privater Nutzung von neuen Medien, autodidaktischem „training-on-the-job“-Verfahren und verwaltungsbetrieblich gestaltetem und gesteuertem optimalen Einsatz der mBKom im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele. In diesem Zusammenhang werden Mitarbeiter mit laut Arbeitsvertrag niedrigem relevantem Personalvermögen oftmals dahingehend vergessen, dass deren Qualifikationen, Motivationen und Partizipationen selten beim Aufbau, Ausbau und Einsatz der neuen Medien berücksichtigt werden,3 da vonseiten der Personalverantwortlichen ein verwaltungsbetrieblich nachgefragtes niedriges Personalvermögen häufig ungeprüft mit einem niedrigen Personalentwicklungsvermögen gleichgestellt wird; das muss jedoch nicht für jeden Personalvermögensträger ex aequo gelten. Bei Mitarbeitern mit hohem arbeitsvertraglich relevantem Personalvermögen wird zumeist das Vorhandensein von ausreichendem Personalvermögen für die mBKom unterstellt; auch das muss nicht für jeden Personalvermögensträger gleichermaßen zutreffen. Die Problemdarstellung lässt einen Engpass an entsprechendem Personalvermögen für den optimalen Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom erwarten, den es mittels einer geeigneten Personalvermögensbereitstellungskonzeption für die Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben zu beseitigen oder zumindest zu minimieren gilt. In der Literatur werden neue Medien in der institutionellen Kommunikation bisher nur aus technologischer oder verhaltenswissenschaftlicher Perspektive betrachtet.4 Verwaltungsbetriebliche Ansätze, die auch die Motivationskomponente des Personalvermögens in einem ausgewogenen Verhältnis einbeziehen, fehlen derzeit. Für eine handlungsorientierte Personalvermögensbereitstellungskonzeption ist möglichst exakt zu prognostizieren, welches institutionelle Personalvermögen für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der 1

Vgl. Nusch/Guntrum, 1999, S. 203. Hypothese von der wachsenden Wissenskluft (Knowledge-Gap-Hypothesis bzw. Digital Divide); vgl. Merten, 1999, S. 374 f.; auch: Broy, 2000, S. 17; Reutter, 1998, S. 23; Köck, 1987, S. 181. 3 Vgl. Kleinberger Günther, 2002, S. 39 u. S. 49. 4 Für den deutschsprachigen Raum s. z. B. das Sammelwerk Boos/Jonas/Sassenberg, 2000; international s. a.: Arminen, 2005; Hubig, 2004; Middleton/Trager/Chambertin, 2000; Prabhakar/Basu, 2006; Hist/Harrison, 2007; Meunier/Volle, 1986. 2

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

173

mBKom bereitzustellen ist und mit welchen Maßnahmen der dynamischen Personalwirtschaft eine ggf. vorhandene Personalvermögenslücke bei Berücksichtigung institutioneller Kommunikationsziele und finanzieller Restriktionen geschlossen werden kann. 5.1

Interdependenzen: Personalvermögen – mBKom

Aufgabe der Personalwirtschaft in Verwaltungsbetrieben ist die zielgerichtete, am verwaltungsbetrieblichen Bedarf ausgerichtete, optimale Bereitstellung des knappen Gutes Personalvermögen zum richtigen Zeitpunkt, am richtigen Ort, in der notwendigen Qualität und Quantität.1 Dafür ist das Personalvermögen nach dem ökonomischen Prinzip ggf. erst zu beschaffen oder zu bilden, zu erweitern, zu erhalten, zu disponieren und sofern erforderlich zu dequirieren. Bezogen auf die Funktion der mBKom hat die Personalwirtschaft geeignetes Personalvermögen für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mediengestützten institutionellen Kommunikation bereitzustellen. Hierfür ist zu beschreiben, welche Qualifikationen und Motivationen in welchem Umfang kurz-, mittel- und langfristig benötigt werden (Ermittlung des Gesamtbedarfes an Personalvermögen: Personalvermögensbedarfsprognose)2 und welche dieser Qualifikationen und Motivationen bei den Personalvermögensträgern bereits in geeigneter Qualität und Quantität vorhanden sind (Ermittlung des Bestandes an Personalvermögen: Personalvermögensbestandsanalyse). Die zeitpunktbezogene Ermittlung der wahrscheinlichen Differenz beider Werte ergibt das Volumen an Personalvermögenselementen für die mBKom, welches für den Fall der Unterdeckung entweder systematisch zu beschaffen (Personalvermögensakquisition) oder zu entwickeln (Personalvermögensentwicklung) und für den Fall der Überdeckung, bspw. durch bereits vollzogene Substitution, entsprechend zu dequirieren ist (Personalvermögensdequisition). Durch geeignete Personalvermögenssicherungsmaßnahmen (Personalvermögenssicherung) ist darüber hinaus zu verhindern, dass sich vorhandenes Personalvermögen unerwünscht reduziert, sondern für den Leistungserstellungsprozess weiterhin in der benötigten Qualität und Quantität erhalten bleibt. Die mBKom hat nicht nur Auswirkungen auf den Bedarf an institutionellem Personalvermögen und infolgedessen auf das bild-, disponier- oder substituierbare individuelle Personalvermögen der Mitarbeiter, sondern stellt ihrerseits ein Instrument dar, mit dem sich individuelles Personalvermögen entwickeln, sichern, substituieren und auf internen 1 2

Vgl. Ortner/Berte, 2007, S. 31; auch: Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 19; Oechsler, 1997, S. 121. Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001a, S. 10.

174

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

sowie externen Personalvermögensmärkten akquirieren lässt. Im Rahmen der Personalwirtschaft wirkt die mBKom insoweit rekursiv. In den Konzepten zur Verwaltungsreform wird eine Theorie über die Qualifikationen und Motivationen der „neuen Personalvermögensträger“ bisher intuitiv, ohne Rückgriff auf analytische und diagnostische Instrumente zur Personalvermögensbereitstellung entwickelt.1 Ein systematisches, verwaltungswirtschaftliches, auf die Behördenziele ausgerichtetes Vorgehen bei der Bereitstellung von individuellem Personalvermögen für die mBKom kann die vorhandenen Konzepte somit sinnvoll ergänzen. Bereitstellung von Personalvermögen zum Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Brutto-Personalvermögensbedarfsprognose Personalvermögensbestandsanalyse Netto-Personalvermögensbedarfsprognose 2 für die mBKom Personalvermögensakquisition

Personalvermögensentwicklung

Personalvermögenssicherung

mBKom als Instrument der Personalwirtschaft

Personalvermögensdequisition

mBKom als Substitut für Personalvermögen

Abb. 13: Interdependenzen: Personalvermögen – mBKom

5.2

Personalvermögensbedarfsprognose für die mBKom

Der kurz-, mittel- und langfristige Bedarf an institutionellem Personalvermögen für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom umfasst die diesbzgl. zur verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellung erforderlichen Qualitäten und Quantitäten an individuellen Qualifikationen und Motivationen.3 Er ist unter Berücksichtigung des Zielsystems der (m)BKom4 und unter Vorwegnahme künftiger unsicherer Entwicklungen von Führungs1

Vgl. Epskamp et al., 2001, S. 39. Der Vergleich des prognostizierten Personalvermögens mit dem vorhandenen Bestand zum Zeitpunkt tx kann eine Über- oder Unterdeckung mit verfügbarem individuellem Personalvermögen ergeben; denkbar ist auch, dass der Bedarf dem Bestand entspricht; vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001a, S. 17. 3 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001a, S. 12 u. S. 26; ähnlich auch: Oechsler, 1989, Sp. 1265; Novak, 1994, S. 179. 4 S. o. Kap. 3.3.2 zur BKom; zu speziellen Anforderungen bezogen auf neue Medien s. o. Kap. 4.3. 2

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

175

kräften bzw. Mitarbeitern der personalwirtschaftlichen Subsysteme als abgeleitete Größe aus den Dienstleistungsplänen zu prognostizieren.1 Der Gesamtbedarf an Personalvermögen für die mBKom wird als mediengestütztes Behördenkommunikationsvermögen i. w. S. bezeichnet und nachfolgend mit mBKom-Vermögen abgekürzt. Laut einem Gutachten der Wirtschaftsberatung AG (WIBERA) von 2000 stellt der Mangel an „qualifiziertem Personal“ einen entscheidenden Engpassfaktor bei der Einführung von E-Government dar.2 Nur 11 % der untersuchten Verwaltungsbetriebe verfügten zum Untersuchungszeitpunkt über E-Government-spezifische Verfahren zur Personal(vermögens)bedarfsplanung.3 In der öffentlichen Verwaltung ist die allgemeine Prognose des Personalbedarfs über die Stellenplan- und Arbeitsplatzmethode üblich.4 Basierend auf dem i. d. R. jährlich beschlossenen Stellenplan, der einen Teil des Haushaltsgesetzes darstellt, und den vorhandenen Arbeitsplatz- bzw. Stellenbeschreibungen5 wird der künftige Personalbedarf durch Fortschreibung der Vorlagen abgeleitet. Dieses Verfahren wird von Beginn an von begrenzenden finanzpolitischen Erwägungen gelenkt. Es setzt voraus, dass Stellenbeschreibungen regelmäßig erstellt, überprüft und fortentwickelt werden. In der Praxis wird diese Stellenverwaltung jedoch oft nicht aktuell vorgenommen und für den Tarifbeschäftigtenbereich ist sie zudem an die Restriktionen der Tätigkeitsmerkmale des BAT gebunden.6 Darüber hinaus werden Hilfsmittel wie Alters- und Fluktuationsstatistiken zur Prognose des Ersatzbedarfes eingesetzt.7

1

Vgl. Ortner/Berte, 2007, S. 35. In Literatur und Praxis wird häufig der Planungsbegriff anstatt des Prognosebegriffs verwendet. Der Bedarf an Personalvermögen lässt sich jedoch nicht planen i. S. v. „was wann mit welchem Ergebnis getan werden soll“, sondern nur auf Grund von verwaltungsbetriebsinternen und -externen Einflussfaktoren und Unsicherheiten prognostizieren. 2 Vgl. WIBERA AG, 2000, S. 7, S. 19 u. S. 24. Zur Einordnung der mBKom in die E-GovernmentStrategie s. o. Kap. 4.1. 3 Vgl. WIBERA AG, 2000, S. 7 u. S. 12; ähnlich auch: Novak, 1994, S. 179. 4 Vgl. Oechsler, 1997, S. 122; auch: Novak, 1994, S. 181; Wächter, 1974, S. 52-54. In begrenzten Bereichen der öffentlichen Verwaltung, z. B. Schulwesen oder Polizei, werden Personalschlüssel politisch vorgegeben. S. allg. zu Methoden der Personalbedarfsplanung z. B. Behling/Waldschütz, 1994. Danach werden empirisch-hermeneutische, empirisch-analytische und mathematisch-statistische Methoden bzw. Verfahren unterschieden. 5 Bspw. werden Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten für Führungsaufgaben in den Anforderungsprofilen für Führungskräfte oder in einem Management-Audit festgeschrieben; vgl. Büdenbender/Strutz, 2003, S. 142 u. S. 221. 6 Seit 01.11.2006 findet in der Landesverwaltung von Schleswig-Holstein der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) Anwendung. Die Tätigkeitsmerkmale zur Eingruppierung in die neuen Entgeltgruppen basieren jedoch noch weiterhin auf dem Bundesangestelltentarif (BAT). Nach dem Grundsatz der vielseitigen Einsetzbarkeit können verbeamtetem Personal im Rahmen der jeweiligen Laufbahn die Qualifikationen und Motivationen für jeden Arbeitsplatz zugeschrieben werden. Lediglich für Fachlaufbahnen, wie z. B. das Eich- oder Steuerwesen, gelten Einschränkungen. 7 Vgl. Oechsler, 1989, Sp. 1265.

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5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

ORTNERS Personalvermögenskonzept zeichnet sich insbesondere bei der Bedarfsprognose durch operationale Vorteile gegenüber anderen in Literatur und Praxis vorherrschenden Ansätzen der „Personalbedarfsplanung“1 aus und soll daher grundlegend für die nachfolgende Untersuchung sein. Für die öffentliche Verwaltung bietet ORTNERS Ansatz durch die Entkoppelung des Personalvermögens vom einzelnen Personalvermögensträger die Chance, den gegenwärtigen oder zukünftigen institutionellen Bedarf an mBKom-Vermögen losgelöst von vorhandenen Stellenbeschreibungen und Vorgaben des Haushalts-, Status- und Laufbahnrechts zu prognostizieren. Qualifikationen und Motivationen sind bei dieser Betrachtung nicht mehr unbedingt von Mitarbeitern der Verwaltungsbetriebe zur Verfügung zu stellen; vielmehr können Teile des Personalvermögensbedarfes zeitweise z. B. im Rahmen von Werkverträgen gedeckt oder dauerhaft in Form von realer Arbeit mittels Medien bzw. Software bereitgestellt werden. Die personalvermögensbezogene, auf die Behördenziele ausgerichtete Bedarfsprognose eröffnet zudem die Möglichkeit einer streng ökonomischen Vorgehensweise, ohne bereits Widerstände gegen die sich anschließenden personalplanerischen Maßnahmen wie z. B. Umsetzungen von Mitarbeitern oder Personalentwicklungsstrategien zu antizipieren. In der nachfolgenden Untersuchung wird der Fokus auf den inhaltlichen, somit den qualitativen Aspekt der Personalvermögensbedarfsprognose für die mBKom (Art des Personalvermögens) gelegt. Hinsichtlich des quantitativen Personalvermögensbedarfes (Ausmaß des Personalvermögens), d. h., wie viel institutionelles Personalvermögen von der ermittelten Art für die mBKom bereitzustellen und welche Anzahl von Personalvermögensträgern dafür vorzusehen ist, sowie zeitlichen und lokalen Aspekten wird auf die Ansätze in der Fachliteratur verwiesen,2 da die Bestimmung dieser Größen in der Praxis insbesondere von den spezifischen Gegebenheiten des jeweiligen Verwaltungsbetriebes wie z. B. der Betriebsgröße abhängig ist und damit differieren kann. 5.2.1

Qualitative Differenzierung des mBKom-Vermögens

Der qualitative institutionelle Bedarf an mBKom-Vermögen wird zur Systematisierung des mBKom-Vermögens vorbereitend auf eine Konzeption zur dynamischen mBKomVermögensbereitstellung in achtzehn Personalvermögenselemente bzw. mBKom-Vermögenselemente differenziert und nach folgenden Dimensionen klassifiziert: 1 2

S. z. B.: Drumm, 1992, S. 167-206; Weber/Mayrhofer/Nienhüser, 1997, S. 199 f.; Oechsler, 1997, S. 111-123; Wimmer/Neuberger, 1998, S. 3-152; Berthel, 2000, S. 148-161; Jung, 2003, S. 107-127. S. exemplarisch: Bokranz, 2004, Sp. 1383-1391; Jung, 2003, S. 111-127.

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

177

ƒfunktional in mBKom-Vermögen für Führungsfunktionen, Fachfunktionen und den funktionsübergreifenden Einsatz, ƒanhand der Verwendungsbreite des Personalvermögens in generelles Personalvermögen und spezielles mBKom-Vermögen, ƒzeitraumbezogen in mBKom-Vermögen für die Auf- und Ausbauphasen (mBKom ist Aufgabe) und für die Einsatzphase (mBKom ist Instrument), ƒnach der Kommunikationsrichtung in mBKom-Vermögen für die Informationsweitergabe und mBKom-Vermögen zum Rezipieren von Informationen, ƒnach der Bereitstellungsweise in internes mBKom-Vermögen und externes mBKomVermögen, ƒnach den beiden Komponenten des Personalvermögens in mBKom-Qualifikationen und mBKom-Motivationen.

Institutionelles mBKom-Vermögen

Funktionsübergreifendes mBKom-Vermögen

Basis-Personalvermögen für die mBKom

mBKom-Vermögen für Führungsfunktionen

mBKom-Vermögen für Fachfunktionen

Führungsvermögen für Auf- und Ausbauphasen

mBKom-Vermögen für Fachfunktionen i. w. S.

Verwaltungswirtschaftliches Personalvermögen

Personalvermögen für Finanzbereitstellung

Informationsverarbeitungsvermögen i. e. S.

Extrafunktionales Personalvermögen

Operatives Personalbereitstellungsvermögen

Informationsaufbereitungsvermögen

Innovationsvermögen

Instrumentelles Personalvermögen i. e. S.

Informationsweitergabevermögen

Dispositives Personalbereitstellungsvermögen

mBKom-Vermögen für Fachfunktionen i. e. S.

mBKom-Vermögen i. e. S.

Informationsrezipientenvermögen

Führungsvermögen für die Einsatzphase

Instrumentelles Personalvermögen i. w. S.

Verfügendes mBKom-Vermögen

Personalentwicklungsvermögen

Lehrvermögen

Fachbezogenes Informationsbereitstellungsvermögen Fachübergreifendes Informationsbereitstellungsvermögen

Abb. 14: Qualitative Personalvermögensbedarfsprognose für die mBKom

178

5.2.2

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Anteil: Funktionsübergreifendes mBKom-Vermögen

Funktionsübergreifendes mBKom-Vermögen ist nicht explizit auf die einzelnen betrieblichen Funktionen ausgerichtet, sondern kann für Führungs- und Fachfunktionen gleichermaßen prognostiziert werden. Die Struktur des Anwendungsfeldes beeinflusst diesbzgl. Qualifikationen und Motivationen nicht von der Art her, sondern nur hinsichtlich ihrer Breite und Tiefe. Funktionsübergreifendes mBKom-Vermögen muss nahezu bei jedem Personalvermögensträger vorhanden sein, damit die mBKom zielorientiert und effizient eingesetzt werden kann. Seine interne Bereitstellung ist somit evident. Zur Systematisierung und Ableitung von operationalen Aussagen wird der funktionsübergreifende Anteil an mBKom-Vermögen in spezielle und generelle Personalvermögensanteile differenziert.1 Während das spezielle funktionsübergreifende mBKom-Vermögen für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom bereitzustellen ist, kann der generelle Anteil ebenso für andere operative Aufgaben im Rahmen der Arbeitswirtschaft und diesbzgl. Personalvermögensentwicklung verwendet werden. Zu den speziellen funktionsübergreifenden mBKom-Vermögenselementen gehört das Basis-Personalvermögen für die mBKom. Es beinhaltet grundlegende Kenntnisse über die mBKom und darauf aufbauend die Fähigkeit, das neue Medium in einem größeren verwaltungswirtschaftlichen Gesamtzusammenhang zu positionieren, um vor diesem Hintergrund und aus der jeweiligen Funktion heraus zielführend beim Aufbau und Ausbau der mBKom mitwirken zu können sowie Bereitschaften für ihren optimalen Einsatz mitzubringen. Einen weiteren speziellen Personalvermögensanteil stellt das mBKomVermögen i. e. S. dar.2 Dabei handelt es sich um grundlegendes Personalvermögen für die operative Informationsgewinnung, -aufbereitung und -weitergabe mit neuen Medien3 sowie für das gezielte Abrufen von institutionellen Informationsgütern während der Einsatzphase. Zum generellen funktionsübergreifenden Personalvermögen zählen allgemeine IuK-Kenntnisse, -Fähigkeiten, -Fertigkeiten und -Bereitschaften, das sog. instrumentelle Personalvermögen i. w. S., sowie Personalentwicklungsvermögen, mit dem die Personalvermögensträger notwendige Qualifikationen und Motivationen für die erfolgreiche, auf die Behördenziele ausgerichtete, mediengestützte institutionelle Kommunikation permanent entwickeln, anpassen und sichern können. 1

Die Differenzierung in generelles Personalvermögen und spezielles mBKom-Vermögen wird u. a. für die Kostenzuordnung von personalwirtschaftlichen Maßnahmen zu einzelnen Kostenträgern getroffen. In Abgrenzung zu diesem eng ausgelegten Begriff umfasst das mBKom-Vermögen das gesamte für die Aufgabe und das Instrument mBKom bereitzustellende Personalvermögen; s. o. Kap. 5.2. 3 Vgl. Deutscher Bundestag, 1998, S. 39. 2

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

5.2.2.1

179

Basis-Personalvermögen für die mBKom

Um alle mBKom-Vermögenselemente effektiv und effizient zum Erreichen der Kommunikations- und damit der Behördenziele von Verwaltungsbetrieben einsetzen zu können und dies insbesondere zu wollen, müssen Mitarbeiter imstande sein, die mBKom als ein wichtiges Instrument zur institutionellen Kommunikation zu verstehen, zu beurteilen und einzuordnen. Dieses spezielle funktionsübergreifende Personalvermögenselement wird Basis-Personalvermögen für die mBKom genannt. Es besteht hauptsächlich aus Kenntnissen, d. h. spezifischem Wissen über die mBKom, das notwendig ist, um einerseits Entscheidungen, individuelle und allgemeine Handlungsanweisungen, Maßnahmen, Verfahren etc., die die mBKom betreffen, verstehen und einsehen zu können, und andererseits selbst im Rahmen der eigenen Zuständigkeiten vor diesem Hintergrund fähig zu sein, zielorientiert und effektiv mit der mBKom agieren zu können. Ein grundlegendes Verständnis von dem Kontext, in den die mBKom einzuordnen ist, wirkt sich zudem i. d. R. positiv auf die entsprechenden Motivationen der Personalvermögensträger aus. Im Einzelnen geht es um den Überblick, wie die Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben gesamtheitlich angelegt ist, aus welchen wissenschaftstheoretischen Ansätzen sie abgeleitet wird und welchen Beitrag sie im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess zu leisten vermag. Grundlegend für ein einheitliches Verständnis der mBKom ist dabei die Abgrenzung der basalen Begriffe Informationen, Nachrichten, Daten und Wissen. Darüber hinaus sind institutionelle Informationsgüter als verwaltungsbetriebliche Güter einzuordnen. Zum Basis-Personalvermögen für die mBKom gehören ebenso Kenntnisse über die interne und externe sowie die markt- und PRorientierte Ausrichtung der mBKom. Es beinhaltet außerdem ein Verständnis von Zielsystemen und den daraus abzuleitenden Kommunikationszielen, wie auch von vordefinierten oder sich jeweils dynamisch zusammensetzenden Bezugsgruppen. Die mBKom soll mit diesem Basis-Personalvermögen als ein Aufgabenfeld einer verwaltungsbetriebsübergreifenden E-Government-Strategie eingeordnet und als eine Prozessinnovation mit dynamischem Charakter begriffen werden. Nicht zuletzt gehört zum Basis-Personalvermögen für die mBKom ein Überblick über die Entwicklungslinien der Behörden- und Mitarbeiterportale, um sich abzeichnende Fortschritte auf dem Gebiet der mediengestützten institutionellen Kommunikation einordnen zu können und zu permanenter mBKom-Vermögensentwicklung bereit zu sein.

180

5.2.2.2

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

mBKom-Vermögen i. e. S.

Für die optimale Nutzung der Inter- und Intranettechniken im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele wird in Literatur und Praxis meist das Bereitstellen sog. Medienkompetenzen als Basisqualifikation bzw. Metakompetenz für nahezu alle Berufsfelder gefordert.1 Unabhängig von Hierarchie und fachlicher Ausrichtung müssen danach alle Personalvermögensträger über einen bestimmten Grad an Medienkompetenzen verfügen.2 Dieser Globalbegriff wird auch als moderne Ausfaltung der kommunikativen Kompetenzen interpretiert3 oder schlicht mit der „Fähigkeit, kritisch zu denken“,4 gleichgesetzt. Vielerlei Positionen ergeben in der Zusammenschau nicht unbedingt einen Begriff von Medienkompetenz;5 er wird undifferenziert verwendet,6 bleibt ausfüllungsbedürftig und kontextabhängig. Bereits 1996 forderte REIN dazu auf, den Begriff Medienkompetenz in Verbindung mit den neuen Medien erneut zu diskutieren.7 Für den Terminus Medienkompetenz wird im Kontext dieser Arbeit der Begriff mBKomVermögen i. e. S. verwendet, der in Folgendem konzeptionell ein- bzw. abgegrenzt wird. Unter dem mBKom-Vermögen i. e. S. werden Kenntnisse, Fähigkeiten, Fertigkeiten und entsprechende Bereitschaften zusammengefasst, elektronische Medien an die jeweilige institutionelle Kommunikationssituation angepasst, effektiv und effizient einzusetzen (Sender-Perspektive) sowie Medieninhalte optimal für die jeweilige Aufgabe zu nutzen (Rezipienten-Perspektive).8 Die mBKom soll mit diesem Personalvermögensanteil von jedem einzelnen Mitarbeiter verantwortungsvoll und im Rahmen seiner Entscheidungsbefugnisse instrumental bestmöglich zum Erreichen der Behördenziele eingesetzt werden. Das mBKom-Vermögen i. e. S. muss bei jedem Personalvermögensträger, der im Rahmen seiner Zuständigkeit Zugriff auf IuK hat, vorhanden und zu jeder Zeit einzusetzen sein. Seine interne Bereitstellung ist daher unabdingbar. Die entsprechende Breite und Tiefe des mBKom-Vermögens i. e. S. ist abhängig von den zu erfüllenden Arbeitsaufgaben der Personalvermögensträger; sie korreliert i. d. R. positiv mit der Höhe des übrigen Personalvermögens eines Mitarbeiters und mit der verwaltungsbetrieblich notwendigen Anwendungshäufigkeit der mBKom. Vice versa bedeutet dies 1

Vgl. Hill, 2001, S. 2; auch: Deutscher Bundestag, 1998, S. 68; Tenbusch/Bracht, 1998, S. 223. Vgl. Tenbusch/Bracht, 1998, S. 224. Vgl. Baacke et al., 1999, S. 19. 4 Weizenbaum, 2001, S. 13. 5 Vgl. Baacke et al., 1999, S. 18. 6 Vgl. Stang/Hagedorn/Nispel, 1998, S. 124. 7 Vgl. Rein, 1996, S. 11-23. 8 Vgl. Glotz, 2001, S. 17 u. S. 22; auch: Baacke et al., 1999, S. 23; Tenbusch/Bracht, 1998, S. 223; Technologierat, 1995, S. 38. 2 3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

181

jedoch nicht, dass „Wenig-Nutzer“ der institutionellen Kommunikation über kein oder nur ein niedriges mBKom-Vermögen i. e. S. verfügen müssen. Ein nicht-qualifizierter, aber „über-motivierter“ Einsatz der mBKom, wie bspw. die Informationsweitergabe an einen unzutreffenden Personenkreis, führt bei den adressierten Mitarbeitern zur Verschwendung zeitlicher Ressourcen, da sie ihr Personalvermögen in diesem Fall nicht zur Erreichung der Behördenziele einsetzen. 5.2.2.2.1 Informationsverarbeitungsvermögen i. e. S. In der Phase der Informationsverarbeitung i. e. S. sind hinsichtlich der Informationen und Nachrichten, die zuständigkeitshalber an den einzelnen Arbeitsplätzen eingehen oder dort als Ergebnis der jeweiligen Aufgabenwahrnehmung produziert werden bzw. in anderer Weise, den hierarchischen Posteingang umgehend, zu bestimmten Arbeitsplätzen gelangen, insbesondere persönliche Fähigkeiten wie Eigenverantwortlichkeit und Entscheidungsautonomie sowie die entsprechenden Bereitschaften, diese Fähigkeiten intentional einzusetzen, erforderlich.1 Der Konzeption der mBKom folgend,2 wird dieses Personalvermögenselement als funktionsübergreifendes Informationsverarbeitungsvermögen i. e. S. bezeichnet, das für die Verwertungsentscheidung der in den Verwaltungsbetrieb einfließenden bzw. dort generierten Informationen bereitzustellen ist. Im Einzelnen gehören zum Informationsverarbeitungsvermögen i. e. S. Fähigkeiten und Motivationen, Autonomiegrenzen zu erkennen und zu beachten sowie abwägen zu können, ob und wann hinsichtlich der eigenen Kommunikationsaktivitäten mit neuen Medien ein institutioneller Abstimmungsbedarf besteht.3 Es erfordert ebenso Fähigkeiten und Bereitschaften, neue Medien hinsichtlich der Relevanz für das jeweilige Aufgabengebiet beurteilen zu können4 sowie Einsatzgrenzen der medialen Kommunikationsformen bzgl. einzelner institutioneller Informationsgüter situativ und unter Beachtung der heterogenen Eigenschaften interner und externer Bezugsgruppen, wie Sprach- und Wissensniveau, Voreinstellung zum Thema etc., zu erkennen und ggf. andere Medien vorzuziehen oder eine redundante Informationsweitergabe (Medienverbund) vorzunehmen.5 Eigenverantwortlichkeit und Entscheidungsautonomie erfordern Kenntnisse über Reichweite und Nutzungsgrad unterschiedlicher Mitarbeiter- und Behördenportale6 so1

Vgl. Reichwald, 1993, S. 485; auch: Heidack, 1997, S. 88; Linser/Kunow, 2001, S. 35 u. S. 39 f.. S. o. Kap. 4.3.1. Vgl. Steinmann/Zerfaß, 1995, S. 42 f.; auch: Reichwald, 1993, S. 485. 4 Vgl. Stang/Hagedorn/Nispel, 1998, S. 123. 5 Vgl. Groebel, 2001, S. 99; auch: Glotz, 2001, S. 22; Maier/Maier-Schicht, 2002, S. 237 m. w. N.. 6 Vgl. Stang/Hagedorn/Nispel, 1998, S. 123. 2 3

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5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

wie die Fähigkeit und Bereitschaft, im Rahmen der jeweiligen Zuständigkeit zu entscheiden, welche Sub- oder Umsysteme die institutionellen Informationsgüter erhalten sollen. Dies impliziert Kenntnisse von der Struktur des Anwendungsfeldes, mithin der Aufbauund Ablauforganisation des Supersystems „öffentliche Verwaltung“. Nicht zuletzt gehören zum Informationsverarbeitungsvermögen i. e. S. Fähigkeiten und Bereitschaften, mit denen zu erkennen ist, in welchen Informationszusammenhang die aktuellen institutionellen Informationsgüter zu stellen (Informationsvernetzung) und welche Informationen ggf. durch sie zu ersetzen oder zu modifizieren sind. 5.2.2.2.2 Informationsaufbereitungsvermögen In der Phase der Informationsaufbereitung ist ein Grundverständnis, wie Menschen Informationen aufnehmen, verarbeiten, speichern und wieder zur Nutzung abrufen, mithin ein Verständnis von individuellen Lernprozessen erforderlich, um daran ausgerichtet Informationen unter Beachtung der Informationsökonomie semantisch und ästhetisch zu gestalten bzw. in der Lage zu sein, entsprechende Vorgaben zu formulieren, soweit diese Aufgabe von speziell zuständigen Subsystemen übernommen wird. Das mBKomVermögen zur semantischen Informationsaufbereitung erfordert Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten, Informationen für die Präsentation im Inter- und Intranet, dem Medium und der Kommunikationssituation angemessen, „journalistisch“ zusammenzustellen, d. h. zu (de)aggregieren oder zu ergänzen, und ein Gespür für Schlagzeilen und Kernbotschaften zu entwickeln, aber auch die jeweiligen Verfremdungseffekte des elektronischen Mediums zu beachten.1 Dazu gehört auch die Fähigkeit, Sachverhalte unter Vermeidung des „Behördenjargons“ allgemeinverständlich darzulegen2 und methodisch-didaktisch für unterschiedliche Rezipiententypen sachlich oder emotional zu unterbreiten. Das mBKom-Vermögen zur ästhetischen Informationsaufbereitung erfordert Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten, Informationen zu strukturieren, zu hierarchisieren, zu priorisieren, zu vernetzen und einen bezugsgruppenorientierten Zugriff zu ermöglichen.3 Dieses Personalvermögenselement wird als funktionsübergreifendes Informationsaufbereitungsvermögen bezeichnet. Es umfasst sowohl die aufgezeigten Qualifikationen als auch die zugehörigen Motivationen. 1

Vgl. Müller/Wetterich, 2005, S. 33 u. S. 75; auch: Baacke et al., 1999, S. 23; Wersig, 2000, S. 19. In Österreich werden z. B. auf dem nationalen Verwaltungsportal www.help.gv.at (23.09.2008, 15:10 MEZ) die Antworten der Verwaltung auf Bürgeranfragen durch ein Redaktionsteam im Hinblick auf mehr Verständlichkeit überarbeitet, bevor die Informationen an den Bürger weitergeleitet werden; vgl. WIBERA AG, 2000, S. 18. 3 Vgl. Müller/Wetterich, 2005, S. 75; auch: Tenbusch/Bracht, 1998, S. 223 f.. 2

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

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5.2.2.2.3 Informationsweitergabevermögen Zum mBKom-Vermögen für Senderfunktionen gehört nicht zuletzt das funktionsübergreifende Informationsweitergabevermögen, das zur quantitativen und qualitativen Steuerung der aufbereiteten Informationen bereitzustellen ist. Hierzu gehören Kenntnisse, Fähigkeiten, Fertigkeiten und entsprechende Bereitschaften, mit denen eingeschätzt werden kann, in welchem Ausmaß der Informationsbedarf der jeweiligen Bezugsgruppen zu decken ist, um Informationskosten und -nutzen in ein optimales Verhältnis zu bringen. Mit ihnen ist zu beurteilen, in welcher Intensität zuvor festzulegende Qualitätseigenschaften wie Aktualität, Positionierung etc. im Informationsweitergabeprozess anzustreben sind. Dies impliziert ebenso Kenntnisse über geeignete Methoden der Informationsweitergabe mit elektronischen Medien. Mit dem Informationsweitergabevermögen sind Informationen so bereitzustellen, dass Bezugsgruppen auf diese, ohne aufwendige Recherchen zu betreiben, zugreifen können. Das erfordert eine Vorstellung davon, dass der Sender oft weder weiß, wer sich wann und wie mit den Informationen befasst noch welche Informationen überhaupt rezipiert werden, da diese mit ihrer Bereitstellung in einen Pool von institutionellen Informationsgütern einfließen.1 5.2.2.2.4 Informationsrezipientenvermögen Die Herausforderungen beim Einsatz von neuen Medien liegen nicht allein in der technischen Entwicklung, sondern u. a. im Verlust an normativer Orientierung der Rezipienten.2 Daher darf im Rahmen der instrumentalen Sichtweise der mBKom neben den einzelnen Personalvermögenselementen für Senderfunktionen der Bedarf an speziellem mBKom-Vermögen zum gezielten Abrufen von institutionellen Informationsgütern nicht vernachlässigt werden. Informationsgewinnung setzt immer die Selektion von entscheidungsrelevanten Informationen voraus.3 Die Selektionslast liegt bei überwiegend forcierter Pull-Strategie4 der Informationsbereitstellung auf der Empfängerseite; Bezugsgruppen haben für ihre Informiertheit selbst die Verantwortung und Regie zu übernehmen.5 Neue Medien „ermöglichen in höherem Maße Aktivität des Einzelnen, vorausgesetzt, dieser kann und will sich aktivieren lassen“.6 Dabei lässt sich auf das Können durch die Gestaltung und Steuerung von Informationsprozessen (Systemführung) ein1

Vgl. Wehner, 1997, S. 156. Vgl. Steinbuch, 1979, S. 16. Vgl. Wöhe, 1993, S. 205; auch: Stier, 2002, S. 10. 4 S. o. Kap. 4.2.2.2. 5 Vgl. Wehner, 1997, S. 161 u. S. 168; auch: ders., 1997a, S. 140; Rump, 2004, Sp. 1238. 6 Ortner, 1981, S. 10. 2 3

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wirken; die Motivationen können im Alltag durch die Führungspraxis gefördert werden. Durch die Individualisierung der Informationsprozesse wird auch von den Rezipienten mehr Eigenverantwortlichkeit und Entscheidungsautonomie erwartet,1 um die bereitgestellten Informationen durch effektive und effiziente Informationsrecherche, Selektion, Bewertung und Reflexion zu bewältigen, einzuordnen und mit vorhandenem strukturellen Wissen zu vernetzen.2 Hypertextsysteme erfordern darüber hinaus zugleich das Lesen des Textes und das Treffen von Navigationsentscheidungen (Dual-Task-Aufgabe).3 Nicht verfolgte Links müssen im Gedächtnis behalten werden, so dass es im Laufe des Leseprozesses zu einer Kumulation von unerledigten Aufgaben kommt. Ausgehend von einer begrenzten Kapazität des Kurzzeitgedächtnisses, interferieren diese Anforderungen mit dem Verstehensprozess, d. h., für die eigentliche Aufgabe – das Verstehen des Textinhaltes – stehen zunehmend weniger Ressourcen zur Verfügung.4 Zudem hängt eine effektive und effiziente Planung der Navigation vom individuellen Vorwissen des Rezipienten ab. Dieses spezielle Personalvermögenselement für interne Bezugsgruppen wird als Informationsrezipientenvermögen bezeichnet und umfasst sowohl die aufgezeigten Qualifikationen als auch die zugehörigen Motivationen. 5.2.2.3

Instrumentelles Personalvermögen i. w. S.

Technische Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten im Umgang mit Informationstechnik sind generell deutlich gewachsen;5 doch nicht alle Personalvermögensträger, die die neue IuK nutzen, müssen zu hoch spezialisierten Technikern werden. Von der WIBERA werden Computer- und IT-Kenntnisse in Zusammenhang mit E-Government-Prozessen indes als weniger wichtig eingeordnet, da sich viele der vermeintlichen Schlüsselqualifikationen im Umgang mit IuK, wie z. B. Programmierkenntnisse, mit der immer benutzerfreundlicheren Konzeption von Softwareanwendungen für die Mehrzahl der Personalvermögensträger als obsolet erweisen.6 Die Beherrschung von technikbezogenen Qualifikationen avanciert allseitig zu einer Kulturtechnik.7 Diese Einschätzung vernachlässigt jedoch die Bedürfnisse jener Mitarbeiter, die über ein niedriges Personalvermögen 1

Vgl. Gabriel, 1997, S. 167. Vgl. Dietl, 2001, S. 119; auch: Glotz, 2001, S. 17 u. S. 21 f.; Baacke et al., 1999, S. 20 f.; Kübler, 1999, S. 27; Maier/Maier-Schicht, 2002, S. 237 f.; Stier, 2002, S. 10; Theis-Berglmair, 2003, S. 343; Weizenbaum, 2001, S. 12; Tenbusch/Bracht, 1998, S. 223 f.; Stang/Hagedorn/Nispel, 1998, S. 123. 3 Vgl. Wehner, 1997, S. 161 u. S. 169; auch: Gabriel, 1997, S. 70. 4 Vgl. Gerdes, 1997, S. 68 f.. 5 Vgl. Reinermann, 2004b, S. 57. 6 Vgl. WIBERA AG, 2000, S. 18. 7 Vgl. Technologierat, 1995, S. 38. 2

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verfügen und auf Grund ihres handlungsorientierten Aufgabenspektrums im beruflichen Umfeld bisher wenig oder keinen Zugang zur IuK haben, wie z. B. sog. Assistenzkräfte, die künftig von der Nutzung der elektronischen Informationsgüter insbesondere auch unter Motivationsaspekten nicht ausgeschlossen werden sollen. Technikbezogene Qualifikationen und Motivationen versetzen die Personalvermögensträger in die Lage, das Leistungsspektrum der neuen IuK in der jeweils ausreichenden Breite und Tiefe zu erfassen und aufgabenbezogen einzusetzen.1 Dazu gehören Kenntnisse von der Bedienung des Computers und der Anwenderoberfläche des eingesetzten Betriebssystems. Mittels allgemeiner Anwendungsprogramme wie Textverarbeitung, Tabellenkalkulation und Präsentationssoftware können mit diesem Personalvermögen einfache Dokumente u. a. für die mBKom erstellt werden. Die Bedienung spezieller Anwendungsprogramme wie verwaltungsbetriebsinterne Portale und der Browseroberflächen, Suchmaschinen etc. im Internet gehören ebenso zu den technikbezogenen Qualifikationen und Motivationen.2 Letztendlich zählen auch Fragen des Persönlichkeits- und Datenschutzes zu diesem Personalvermögenselement.3 Entsprechende Qualifikationen und die Bereitschaften, diese i. S. der Behördenziele einzusetzen, werden unter dem Terminus instrumentelles Personalvermögen i. w. S. zusammengefasst. Über dieses generelle Personalvermögenselement sollte jeder Mitarbeiter verfügen. Bei der Bedarfsanalyse ist die Prognose des technikbezogenen Personalvermögens für die mBKom somit nicht ganz zu vernachlässigen. 5.2.2.4

Personalentwicklungsvermögen

Innovationen wie die mBKom fordern von den Personalvermögensträgern den Willen und die Fähigkeiten zum intensiven Lernen. Neue Kommunikationsmöglichkeiten werden mit den bereits genutzten Medien verglichen und müssen akzeptiert werden. Bisheriges Wissen, lang geübtes Verhalten und erworbene Erfahrungen sind teilweise für neu zu erreichende Ziele aufzugeben, die bislang noch nicht angestrebt wurden.4 Lernen bedeutet immer, Verhalten zu ändern. Das umfasst nicht nur Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten, sondern auch Ansichten und Meinungen.5 Es bleibt aber an den Motivationen und Qualifikationen und damit an den kulturellen, sozialen und individuellen 1

Vgl. Reichwald, 1993, S. 485 f.; auch: Kübler, 1999, S. 27; Stang/Hagedorn/Nispel, 1998, S. 123 f.. Vergleichbar mit dem Internet-Führerschein; vgl. Baacke et al., 1999, S. 23. Vgl. Reichwald, 1993, S. 485; auch: Baacke et al., 1999, S. 23; Landsberg, 2002, S. 104. 4 Vgl. Hauschildt, 2004, S. 172 f.; auch: Ortner, 2002h, S. 10; Olfert/Steinbuch, 1999, S. 456; Flusser, 1992, S. 131. 5 Vgl. Ortner, 2002f, S. 67. 2 3

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Dispositionen der jeweiligen Personalvermögensträger gebunden,1 denn es „kann sich nicht jeder Mensch in jede Richtung gleich weit und gleich schnell verändern, und es kann auch nicht jeder Mensch zu jeder Zeit gleich viel und gleich gut lernen.“2 Lernen und Sich-Verändern ist jedoch zu erlernen.3 Eben dieses individuelle Lernvermögen, sein Personalvermögen zu „entwickeln“, d. h. zu vermehren, zu erneuern, zu verdichten, zu ordnen oder zu strukturieren, wird als Personalentwicklungsvermögen bezeichnet.4 Das individuelle Personalentwicklungsvermögen gehört zu den Grundanlagen jedes Individuums, es ist trainierbar und trainingsbedürftig; so bedarf die Qualifikation zu vollständigem Lernen der permanenten Übung und die Bereitschaft hierzu der Zuführung von mentaler Energie, vorzugsweise durch Lernerfolge.5 Widerstände gegen Innovationen erwachsen oft daraus, dass den Mitarbeitern Fähigkeiten zur kognitiven Bewältigung der Innovationen fehlen, d. h., dass sie (noch) nicht über hinreichend individuelles Personalentwicklungsvermögen verfügen. Die Entwicklung des individuellen Personalentwicklungsvermögens sowohl hinsichtlich der Qualifikations- als auch Motivationskomponente wirkt mit dem erfolgreichen Einsatz der Lernfähigkeit rekursiv und multipliziert gleichzeitig seine Wirkung auf die Vermehrung des individuellen mBKom-Vermögens.6 In der Literatur ist das Personalentwicklungsvermögen mit dem Konzept des selbstgesteuerten Lernens vergleichbar; danach haben Mitarbeiter ein Bewusstsein dafür zu entwickeln:7 ƒwas zu lernen wichtig ist (Relevanzfähigkeit), ƒwas sie bereits können und wissen (individuelles Personalvermögen), ƒwohin sie sich entwickeln wollen (Lernziele), ƒwie sie subjektive Lernbedarfsanalysen durchführen, ƒwie sie selbst effektiv und effizient lernen (Lernstrategien),8 ƒwie sie Motivations- und Lerntransferproblemen begegnen9 und ƒwo die eigenen Grenzen liegen. 1

Vgl. Merk, 1998, S. 52. Ortner, 2002h, S. 19. Vgl. Ortner, 2002h, S. 19. 4 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001b, S. 40. 5 Vgl. Ortner, 2006, S. 8. Zur Entwicklung von Personalentwicklungsvermögen bzw. Lernvermögen von Erwachsenen s. insg. kommentierte Praxisbeispiele von Faulstich/Tymister, 2002. 6 Vgl. Ortner, 2006, S. 9. 7 Vgl. Corcilius/Dedorath/Müller-Sämann, 1998, S. 99, in Anlehnung an Klein, 1997, S. 14; auch: Weber, 1996, S. 178; Schöll/Passens, 1998, S. 154-156. 8 Vgl. Glotz, 2001, S. 21. 9 Vgl. Weber, 1996, S. 178. 2 3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

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Hierfür bedarf es sowohl einer gewissen Lernerfahrung in Form von Vorkenntnissen und Lernstil (Können) als auch Lernbereitschaft (Wollen).1 „Man muss stets können wollen und lernen können, wenn die Personalentwicklung gelingen soll.“2 Das Konzept des selbstgesteuerten Lernens3 wurde bereits in den 70er Jahren entwickelt; durch die Nutzung multimedialer Kommunikationsmedien kommt ihm heute eine neue Bedeutung zu.4 So wird Selbstlernen häufig in seiner multimedialen Variante und in Zusammenhang mit konstruktivistischen Ansätzen diskutiert.5 Neue Medien erfordern eine Revision der zumeist auf Schulerfahrungen beruhenden traditionellen Lernphilosophien.6 Informelle Lernprozesse nehmen deutlich zu und den Lernenden wird eine aktive und konstruktive Rolle beim Rezipieren von Informationen zugeschrieben. Diese Sichtweise impliziert, dass der Personalvermögensträger für den Prozess und das Ergebnis seines Lernens selbst verantwortlich ist, seinen persönlichen Erfahrungshintergrund mit einbezieht und entsprechende Eigeninitiative übernimmt.7 Auf diese Weise erzielbare positive Lernerfahrungen können zugleich rekursiv zu einem individuellen Qualifikations- und Motivationsschub bezogen auf das Personalentwicklungsvermögen führen.8 Zudem ist eine grundsätzliche Lernmotivation von Mitarbeitern, in einem für sie wichtigen Arbeitsbereich handlungsfähig zu bleiben bzw. zu werden.9 Die Entwicklung von Personalentwicklungsvermögen ist mit der Änderung von zum Teil lebenslang praktiziertem Verhalten verbunden. Verhaltensveränderung nimmt wesentlich mehr Zeit in Anspruch als der Erwerb von Kenntnissen, resp. das Lernen im engeren und traditionellen Sinn. „Allerdings kann man Lernen (nur) durch lernen und Sich-Verändern nur durch sich verändern lernen und nicht dadurch, daß man etwas über Lernen und Verändern erfährt.“10 Das Personalentwicklungsvermögen ist von genereller Bedeutung sowohl für die erfolgreiche Bewältigung beruflicher Aufgaben und Herausforderungen als auch zur weiteren beruflichen Qualifizierung.11 Seine interne Bereitstellung ist evident. 1

Vgl. Ortner, 2002f, S. 62 u. S. 71; auch: Epskamp et al., 2001, S. 41. Ortner, 2006, S. 8. Zum Konzept des selbstgesteuerten Lernens s. Weber, 1996, S. 178-182. Im englischsprachigen Raum wird selbstgesteuertes Lernen oft mit KNOWLES in Verbindung gebracht, der es als einen Prozess definiert, in dem die Individuen die Initiative ergreifen, eine Lernerfahrung planen, ihre eigenen Lernbedürfnisse diagnostizieren und ihren Lernprozess evaluieren; vgl. Knowles, 1975, S. 18. 4 Vgl. Jütte/Masurek, 1999, S. 11. 5 Vgl. Schöll/Passens, 1998, S. 153-173. 6 Vgl. Jütte/Masurek, 1999, S. 12 f.. 7 Vgl. Gabriel, 1997, S. 154. 8 Vgl. Klein, 1998, S. 116; auch: Hill/Frey, 1997, S. 8. 9 Vgl. Arnold/Schüßler, 1996, S. 12. 10 Ortner, 1993, S. 216. 11 Vgl. Büdenbender/Strutz, 2003, S. 307. 2 3

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5.2.3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Anteil: mBKom-Vermögen für Führungsfunktionen

Den Führungsaufgaben, die sich mit dem Einsatz des Produktionsfaktors Informationen beschäftigen, kommen neben den klassischen Führungsaufgaben eine wachsende Bedeutung zu,1 auch insoweit, als die mBKom einem ständigen Wandlungs- und Erweiterungsprozess unterworfen ist, der permanente Handlungskoordination notwendig werden lässt.2 Führungskräfte halten sich, u. a. verursacht durch fehlendes Wissen um die Möglichkeiten der neuen Medien, (noch) zu oft bei der Gestaltung und Steuerung von institutionellen Kommunikationsprozessen zurück und unterstützen diese Aufgaben nicht nachhaltig.3 Notwendige IuK-Innovationen werden zwar immer häufiger als „Chefsache“ begriffen,4 aber von Führungskräften nicht mit ausreichender Entschiedenheit und Energie forciert.5 Nach ORTNER gehören zu den Führungsaufgaben auch die grundsätzlichen Fragen der Gestaltung und Steuerung verwaltungsbetrieblicher Informationen (Systemführung)6 unter Berücksichtigung von technisch-organisatorischen Möglichkeiten und administrativ-ökonomischen Engpässen.7 Im Gegensatz zur Systemführung stellt die Personalführung in dem zu Grunde gelegten ökonomischen Verständnis kein Instrument zur Gestaltung und Steuerung von institutionellen Kommunikationsprozessen dar.8 Allerdings übt sie durch die gezielte Einwirkung auf das individuelle u. a. auch personalvermögensbildende Verhalten der Mitarbeiter über die jeweiligen mBKom-Vermögensmotivationen einen Einfluss auf deren individuelles mBKom-Vermögen aus. Demnach ist Verhaltenssteuerung durch Personalführung aus personalwirtschaftlicher Sicht immer dann gerechtfertigt, wenn sie auch zum Erreichen personalwirtschaftlicher Ziele beiträgt, indem sie ein zuvor knappes individuelles mBKom-Vermögen, das zur Realisierung der Behördenziele benötigt wird, erhal-

1

Vgl. Steinebach, 1998, S. 89; auch: Hoffmann, 2001, S. 48; Pröhl, 2001, S. 29. Vgl. Borchardt/Harms, 1998, S. 25. Vgl. Reinermann, 2002, S. 45; auch: Jansen/Priddat, 2001, S. 79. 4 Das PSEPHOS Institut hat im Jahr 2000 gemeinsam mit der Michel Medienforschung und Beratung im Auftrag der Bertelsmann Stiftung eine repräsentative Telefonbefragung der Oberbürgermeister und Verwaltungschefs der größeren Städte ab 50.000 Einwohner in Deutschland durchgeführt, um herauszufinden, welche Rolle Führungskräfte beim Einsatz neuer Medien spielen. Danach halten 72 % der Chefs die Aufgabe „strategischer Einsatz neuer IuK“ für sehr wichtig, 27 % für wichtig. 36 % der Führungskräfte sehen erheblichen Beratungsbedarf bei der Formulierung von E-Government-Konzepten. Die Anforderungen, die der Einsatz neuer Medien an die Qualifikationen von Führungskräften stellt, begreifen die Praktiker dagegen nicht primär als Problem der technischen Kompetenzen, sondern der „weichen Kompetenzen“; vgl. Pröhl, 2001, S. 21-29. 5 Vgl. Rissberger, 2002, S. 29. 6 S. o. Kap. 2.1.2.2 u. Kap. 3.2.3. 7 Vgl. Ortner, 2002e, S. 63 f.; ähnlich auch: Nusch/Guntrum, 1999, S. 206. 8 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001b, S. 51. 2 3

189

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

ten oder erhöhen kann.1 Da System- und Personalführung i. d. R. in Personalunion von Führungskräften wahrgenommen werden, sind beide Aufgaben in der Praxis nicht trennscharf auseinanderzuhalten. Bei der nachfolgenden Darstellung der Führungsvermögenselemente wird der Schwerpunkt zwar, dem eng ausgelegten Begriff der Personalwirtschaft folgend, auf die Systemführung gelegt,2 Überschneidungen zur Personalführung lassen sich aber selbst in der Theorie nicht ganz vermeiden, so dass der umfassende Begriff Führungsvermögen für die Bezeichnung dieses Personalvermögensanteils bevorzugt wird. Während bei den Auf- und Ausbauphasen der mBKom vorrangig generelle und spezielle Qualifikationen und Motivationen für dispositive Führungsfunktionen bereitzustellen sind, überwiegt in der Einsatzphase die Bereitstellung von Führungsvermögen für antizipative und operative Teilfunktionen. Dabei werden die Phasen der Weiterentwicklung und des Einsatzes der mBKom in der Praxis überwiegend integriert durchlaufen.3 Auf- und Ausbauphasen

Einsatzphase

Generelles Führungsvermögen

Verwaltungswirtschaftliches Personalvermögen

Extrafunktionales Personalvermögen

Lehrvermögen

Spezielles Führungsvermögen

Innovationsvermögen

Dispositives Personalbereitstellungsvermögen

Verfügendes mBKom-Vermögen

Tab. 9:

mBKom-Vermögens-Matrix für Führungsfunktionen

5.2.3.1

Führungsvermögen für Auf- und Ausbauphasen

Für die Konzipierung der mBKom und deren Ausbau werden auf Führungsebene Personalvermögenselemente benötigt, die sowohl langfristig zu erreichende bzw. zu sichernde Kommunikationsziele definieren als auch langfristige Strategien, d. h. Methoden, Verfahren und Techniken zur Erreichung dieser Ziele, festlegen und evaluieren können. Entsprechende Qualifikationen und Motivationen werden dem Personalvermögensanteil generelles Führungsvermögen zugeordnet.4 Dieses Personalvermögen kann neben dem Auf- und Ausbau der mBKom ebenso für andere strategische Aufgaben im 1

Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001b, S. 41; auch: Thielmann-Holzmayer, 2004a, S. 30. Zur Personalwirtschaft i. w. S. gehören neben der Personalwirtschaft i. e. S. und der Arbeitswirtschaft auch die Personalführung; vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2007, S. 66. 3 Vgl. Muschalla, 1998, S. 301. 4 Vgl. Koch, 2004a, S. 126, der den Begriff generelle Managementqualifikationen verwendet. 2

190

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Rahmen der Arbeitswirtschaft eingesetzt werden. Das generelle Führungsvermögen lässt sich differenzieren in ein verwaltungswirtschaftliches Personalvermögenselement, das im Rahmen der mBKom für die gesamte Gestaltung von Kommunikationsstrukturen und die Steuerung der darin ablaufenden Prozesse bereitzustellen ist, sowie in ein extrafunktionales Personalvermögenselement, das verhaltensorientierte Sozial- und Kommunikationskompetenzen beinhaltet. Dem Personalvermögensanteil spezielles Führungsvermögen werden Führungsqualifikationen zugeordnet, die Prozessinnovationen inventieren und implementieren und Führungsmotivationen, die den Einsatz dieser Qualifikationen forcieren.1 Dieses Personalvermögenselement wird nachfolgend Innovationsvermögen genannt und beinhaltet u. a. Fähigkeiten und Bereitschaften, mittels geeigneter Maßnahmen insbesondere positiv auf diejenigen Motivationen der Mitarbeiter einwirken zu können, die für die Akzeptanz von Innovationen unabdingbar sind. Des Weiteren gehören zu diesem speziellen Personalvermögensanteil Qualifikationen und Bereitschaften, die hauptsächlich zur Einleitung der Auf- und Ausbauphasen der mBKom im Hinblick auf den strategischen Anteil der personalwirtschaftlichen Aufgabe benötigt werden.2 Dieses Personalvermögenselement wird nachfolgend als dispositives Personalbereitstellungsvermögen bezeichnet. 5.2.3.1.1 Verwaltungswirtschaftliches Personalvermögen Neben der Festlegung von langfristigen, auf die Behördenziele ausgerichteten Kommunikationszielen ist es eine zentrale Herausforderung für lokale Entscheidungsträger, die gestalterischen und steuernden Aufgaben hinsichtlich der mBKom in eine strategische Gesamtkonzeption einzubeziehen,3 Konflikte bzw. Störungen zu antizipieren und die mBKom als permanente Aufgabe zu evaluieren.4 Diese Notwendigkeit begründet sich u. a. darin, dass Verwaltungsbetriebe zwar einzelne institutionelle Kommunikationsinstrumente wie z. B. Corporate Identity als Strategie einsetzen, jedoch nicht auf der Basis eines verwaltungswirtschaftlichen und integrativen Behördenkommunikations-Managements, das über die finanziellen und materiellen Ressourcen hinaus bei der Konzeption ebenso das individuelle und institutionelle Personalvermögen in seiner Gesamtheit als die entscheidende Komponente berücksichtigt.

1

Vgl. Ortner, 2002h, S. 6, S. 11 u. S. 19. Vgl. Ortner, 2002h, S. 11. Vgl. Pröhl, 2001, S. 21; auch: Büdenbender/Strutz, 2003, S. 191; Grunig/Grunig/Dozier, 1996, S. 221. 4 Vgl. Ortner, 2002e, S. 63; auch: ders., 2002h, S. 6 u. S. 19. 2 3

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Zur erfolgreichen gesamtheitlichen Gestaltung und Steuerung von modernen institutionellen Kommunikationsprozessen der Verwaltungsbetriebe ist daher auf Führungsebene Personalvermögen erforderlich, das wesentliche Elemente einer verwaltungswirtschaftlichen Bildung umfasst. Für die erforderlichen Entscheidungs- und Durchsetzungsprozesse in Zusammenhang mit dem Auf- und Ausbau der mBKom sind insbesondere zielbildende und steuernde Qualifikationen und Motivationen für Planungs- und Kontrollfunktionen erforderlich, hinzu kommt koordinierendes Personalvermögen für die Gestaltung von Strukturen.1 Nach der KGSt wird sich Personalentwicklung von Führungskräften in diesem Zusammenhang vor allem auf die Bildung von allgemeinem Managementvermögen konzentrieren müssen.2 Auch KOCH konstatiert, dass es im öffentlichen Dienst eher zu einem Rückbau von Über-Professionalisierung zugunsten allgemein erheblicher Managementqualifikationen (und -motivationen) kommen wird.3 In deutschen Ministerien hat sich ein Monopol von Juristen etabliert; Managementvermögen ist ein eher selten anzutreffendes Kriterium bei der bisherigen Personalselektion.4 Beide Personalvermögensanteile differenzieren sich durch die jeweils vorherrschende Leitmaxime. Während die juristische Denkweise durch die Regelgerechtigkeit des Zustandekommens von Ergebnissen geprägt und damit an politische Rahmenbedingungen gebunden ist, beinhaltet die ökonomische Denkweise das Überwinden von Knappheit, das Denken in Input-Output-Relationen, in Alternativen und Restriktionen. Durch die Einführung von neueren Instrumenten der Personalauswahl wie z. B. AssessmentCentern wird zwar versucht, benötigtes Managementvermögen für den Verwaltungsbetrieb zu rekrutieren. Oft genug bleibt es jedoch bei dem Versuch, da die vorhandenen Strukturen und bestehenden Erwartungen an den neu zu rekrutierenden Bewerber sich am Althergebrachten orientieren, das zur Selektion von juristischem Fachwissen, nicht aber von dringend benötigtem Managementvermögen führt.5 Daher ist Personalvermögen für Führungsaufgaben zu akquirieren, zu bilden, zu entwickeln und zu erhalten, das zusätzlich zu der juristischen Denkweise ebenso ökonomisches Ziel-Mittel-Denken beinhaltet.6 Diesbzgl. verwaltungswirtschaftliche Personalvermögensentwicklungsmaßnahmen wie z. B. ökonomische Einführungsseminare für Referendare des höheren 1

Vgl. Schierenbeck, 2003, S. 96. Vgl. KGSt, 1993, S. 29. Vgl. Koch, 2004a, S. 87. 4 Vgl. Speier-Werner, 2006, S. 210; auch: Koch, 2004, Sp. 1567 f.; Oechsler, 1989, Sp. 1267. 5 Vgl. Speier-Werner, 2006, S. 210 f.. 6 Vgl. Chmielewicz, 1971, S. 588. 2 3

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5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Dienstes sind zwar vorhanden, kommen aber noch nicht konsequent und gezielt zum Einsatz. Erschwerend kommt hinzu, dass Methoden und Verfahren von Wirtschaftsbetrieben nicht unreflektiert von Verwaltungsbetrieben übernommen werden können. Verwaltungswirtschaftliches Personalvermögen ist in Verwaltungsbetrieben permanent bereitzustellen und gehört zu dem Kernvermögen von Führungskräften. Das Hinzuziehen von externem verwaltungswirtschaftlichen Personalvermögen für Systemführungsaufgaben, z. B. über Beraterverträge, würde wichtige Gestaltungs- und Steuerungsfunktionen im Rahmen der mBKom dauerhaft outsourcen. Das ist nicht allein hinsichtlich der Verlagerung der Entscheidungskompetenzen1 in höchstem Maße bedenklich, sondern auch auf Grund der Tatsache, dass externen Personalvermögensträgern wichtige Informationen über interne Strukturen, Organisation und Prozesse der Verwaltungsbetriebe fehlen und bei diesen allenfalls mit großem Aufwand aufzubauen sind. Verwaltungswirtschaftliches Personalvermögen für generelle Führungsaufgaben für den Auf- und Ausbau der mBKom wird zusammenfassend definiert als ƒdas individuelle Personalvermögen, i. S. v. Können und Wollen, ƒin einem permanenten Management-Prozess und ƒunter Antizipation möglicher Konflikte bzw. Störungen, ƒstrategische Ziele der (m)BKom und ƒinstitutionelle Kommunikationsstrategien mittels integrativer Vorgehensweise2 ƒim Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele ƒunter besonderer Berücksichtigung des individuellen Personalvermögens der internen Bezugsgruppen festzulegen. 5.2.3.1.2 Extrafunktionales Personalvermögen Schlüsselqualifikationen wie z. B. Kommunikations- und Kooperationsfähigkeiten sind nach Aussagen der Wirtschaftsberatung AG (WIBERA AG) künftig noch stärker in den Mittelpunkt der Personalpolitik zu stellen,3 denn Barrieren zwischen einzelnen Subsystemen sind nur durch Kommunikation und Kooperation zu überwinden.4 In Literatur und Praxis wird der Terminus Schlüsselqualifikationen vielfach verwendet, aber nicht ein1

Der Terminus „-kompetenz“ ist hier als Berechtigung zu verstehen, innerhalb eines bestimmten Handlungsrahmens verbindliche Entscheidungen zu treffen und Sanktionen durchzuführen; vgl. Becker, 1999, S. 510. Zur Abgrenzung von Kompetenz und Qualifikation s. Weinhold, 2005, S. 162 f.. 2 S. o. Kap. 3.3.4. 3 Vgl. WIBERA AG, 2000, S. 8. 4 Vgl. Ortner, 2006a, S. 9; auch: Schierenbeck, 2003, S. 96; Kirchner, 1999, S. 231.

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heitlich gebraucht.1 Einigkeit wird indes darüber erzielt, dass Schlüsselqualifikationen keinen unmittelbaren Bezug zu bestimmten Positionen besitzen, sondern allgemein für die aktive Auseinandersetzung mit den übertragenen Aufgaben, die erfolgreiche Bewältigung unvorhergesehener Änderungen und für neue berufliche Herausforderungen als wichtig gelten.2 Dissens besteht darüber, welche fachübergreifenden Qualifikationen den Schlüsselqualifikationen zuzuordnen sind. MERTENS bspw. subsumiert unter diesem Begriff Querschnittswissen wie Allgemeinwissen, Fremdsprachen, PC-Kenntnisse etc..3 Als Unterform der Schlüsselqualifikationen werden bei anderen Autoren oft erwünschte persönliche Eigenschaften, die sog. Sozial-, Methoden- und Kommunikationskompetenzen, genannt.4 Allen Zuordnungen gemeinsam ist, dass der Motivationsaspekt nicht explizit berücksichtigt, sondern bestenfalls mitgedacht wird. Das wird auch durch den Begriff „-kompetenzen“ unterstrichen, der in diesem Zusammenhang als Synonym für Qualifikationen steht.5 Gerade in den Auf- und Ausbauphasen der mBKom besteht auf Führungsebene ein Bedarf an persönlichen Eigenschaften, um den Gedanken eines integrierten Vorgehens Rechnung zu tragen und den systematischen Aufbau einer Corporate Identity als Führungsinstrument durch Handeln und Verhalten herbeizuführen.6 Daher werden entsprechende Sozial- und Kommunikationskompetenzen für den Fortgang der Untersuchung unter dem Begriff extrafunktionales Personalvermögen für generelle Führungsaufgaben zusammengefasst. Dieses Personalvermögen bezeichnet insbesondere die Fähigkeiten und Bereitschaften, im Hinblick auf die optimale Erreichung der institutionellen Kommunikationsziele und damit der Behördenziele konstruktiv mit Mitarbeitern, Kollegen und Vorgesetzten zusammenzuarbeiten, Entscheidungen zum richtigen Zeitpunkt zu treffen, umzusetzen und argumentativ zu vertreten, Konflikte zu lösen und Prozesse zu moderieren.7 Es hat neben der kognitiven zugleich eine emotionale Dimension, die verhaltensauslösend und -steuernd wirkt und eher dem Bereich von Einstellungen und Werten angehört.8 Eine Zuordnung zu den beiden Komponenten des Personalvermögens, den 1

Vgl. Bunk/Kaiser/Zedler, 1991, S. 365-374. Begriffe wie multifunktionale Qualifikationen, prozessunabhängige Qualifikationen oder Basisqualifikationen werden für den gleichen Sachverhalt verwendet; vgl. Büdenbender/Strutz, 2003, S. 307. 2 Vgl. Büdenbender/Strutz, 2003, S. 307. 3 Vgl. Mertens, 1974, S. 40-43. 4 Vgl. Picot/Reichwald/Wigand, 2003, S. 516; auch: Büdenbender/Strutz, 2003, S. 307. 5 Vgl. Büdenbender/Strutz, 2003, S. 192. Zum Begriff Kompetenzen s. umfassend Berte, 2007, S. 28. 6 S. o. Kap. 3.3.4 u. Kap. 3.2.3.2. 7 Vgl. Büdenbender/Strutz, 2003, S. 192. 8 Vgl. Büdenbender/Strutz, 2003, S. 308; auch: Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 44.

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Qualifikationen und Motivationen, kann daher nicht in jedem Fall trennscharf vorgenommen werden. Extrafunktionales Personalvermögen gehört nicht nur im Hinblick auf die mBKom zum notwendigen individuellen Personalvermögen von Führungskräften,1 es ist ebenso zur Bewältigung der übrigen Führungsaufgaben unabdingbar und daher als internes Personalvermögen bereitzustellen. 5.2.3.1.3 Innovationsvermögen Damit sich Innovationen wie die mBKom langfristig stabilisieren, sind Mitarbeiter laufend über den Innovationsprozess zu informieren.2 Diese müssen über die beschlossenen Maßnahmen Kenntnis erlangen (Kennen), über die notwendigen Qualifikationen verfügen (Können) und die erforderlichen Veränderungsbereitschaften aufweisen (Wollen), was zugleich eine gewisse Akzeptanz der getroffenen Entscheidungen impliziert, um damit interne Widerstände3 gegen Innovationen zu vermeiden.4 „Es wäre in höchstem Maße irrational, das emotionale Phänomen der Akzeptanz bei wirtschaftlich-technischen Innovationen zu verniedlichen oder gar zu vernachlässigen“.5 Veränderungen werden meist durch ihre subjektive Bewertung problematisch.6 Es kann nur akzeptiert werden, was auch kommuniziert wird, deshalb geht jeder positiven Akzeptanz Kommunikation voraus.7 Um den Mitarbeitern Sicherheit in einem instabil empfundenen System geben zu können und damit oppositionelles Verhalten und Kontraproduktivität zu vermeiden, ist den jeweiligen Personalvermögensträgern Veränderungskompetenz zu vermitteln.8 Die Entwicklung und Ausschöpfung der Mitarbeiterpotenziale hängt letztlich in entscheidendem Maße vom Personalvermögen der Führungskräfte ab; ohne das Können und Wollen der beteiligten Mitarbeiter sind Innovationen nicht zu realisieren. 1

Vgl. KGSt, 1993, S. 29. Vgl. Ortner, 2002h, S. 6 u. S. 19; auch: Voss/Häring/Welge, 2000, S. 7; Lenk et al., 1990, S. 131. Diese Art der kontinuierlichen Information wird in der Literatur Prozesskommunikation genannt; vgl. Dotzler, 1999, S. 673. Zur Prozesskommunikation als Qualitätsmerkmal s. o. Kap. 4.3.3.2. 3 Laut einer Studie des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim hängt der Widerstand gegen Innovationen in Wirtschaftsunternehmen nicht allein vom Geschick der Führungskräfte bei der Einführung ab, sondern ebenso von der Geschäftsstrategie und den Innovationszielen. Kostenreduzierungsstrategien und Erhöhung der Produktionseffizienz als Ziel verstärken danach im Gegensatz zu Produktdiversifikationsstrategien und Produktverbesserungszielen den Widerstand der Mitarbeiter gegen Innovationen, da eine Erhöhung der Arbeitsnormen und weitere Qualifizierung seitens der Mitarbeiter antizipiert werden; vgl. Zwick, 2001, S. 358 f.. Übertragen auf Verwaltungsbetriebe kann der dort angestrebte politisch forcierte Sparkurs bei gleich bleibend effizienter Aufgabenerledigung als Indikator für einen erhöhten Widerstand der Mitarbeiter gegen Innovationen gewertet werden. 4 Vgl. Picot/Reichwald/Wigand, 2003, S. 500; auch: Schmidt, 2006, S. 39. 5 Ortner, 1993, S. 211. 6 Vgl. Wollert, 1995, S. 529; auch: Beger/Gutzeit, 2003, S. 28. 7 Vgl. Ortner, 1993, S. 204. 8 Vgl. Beger/Gutzeit, 2003, S. 30; auch: Zwick, 2001, S. 359. 2

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

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Aus verwaltungsbetrieblicher Sicht sind es insbesondere die Führungskräfte, die Träger des Innovationsbewusstseins sind.1 Veränderungskompetenz umfasst das Vermögen, in einem Dialog mit den Mitarbeitern Entscheidungen über den Auf- und Ausbau der mBKom verständlich zu machen und sie damit für den Umgestaltungsprozess zu gewinnen und dauerhaft zu motivieren.2 Dieses Vermögen wird als Innovationsvermögen für spezielle Führungsaufgaben bezeichnet.3 Nach ORTNER umfasst es sowohl die rationale Komponente, die objektiv vermittelt, ob die mBKom notwendig, sinnvoll und zielführend ist, als auch die emotionale Komponente, die eine subjektive Bewertung der Innovationen i. S. v. Herstellen von Innovationsbereitschaft herbeiführt.4 Mithin sollen das Verständnis (Qualifikationen) und die Bereitschaft (Motivationen) gegenüber Veränderungen bei den Mitarbeitern gefördert und Betroffene zu Beteiligten gemacht werden; das gelingt aber nur, wenn die Innovationen als Chance und Lernprozess verstanden werden.5 Motivationen lassen sich dabei durch ein zielgerichtetes Change Management positiv beeinflussen, indem Mitarbeiter z. B. durch Mitarbeiterbefragungen, -gespräche, individuelle Zielvereinbarungen6 oder organisiert in themenbezogenen Qualitätszirkeln rechtzeitig und aktiv in Veränderungsprozesse eingebunden werden.7 Aber auch die Bedeutung der kognitiven Funktionen des Innovationsmanagements wird nach einer Einschätzung von HAUSCHILDT durch die zunehmende Dynamik der Verwaltungsprozesse an Gewicht gewinnen.8 I. d. S. umfasst das Innovationsvermögen nicht nur kommunikative Fähigkeiten für die Konfliktregulierung und Qualifizierung sowie Motivierung der Mitarbeiter, sondern auch die Bereitstellung von klaren, verlässlichen, strukturierten Grundlagen wie z. B. Dienstvereinbarungen für die Nutzung der neuen Medien, um der Verletzung von Arbeitspflichten durch unzulässige Handhabung vorzubeugen und Verhaltenssicherheit zu bewirken, die zu einer positiven Einstellung der Mitarbeiter zu den neuen Techniken führen soll.9 1

Vgl. Hauschildt, 2004, S. 23; auch: Müngersdorff, 2000, S. 58. Vgl. Beger/Gutzeit, 2003, S. 30; auch: Müngersdorff, 2000, S. 54 u. S. 59; Lenk et al., 1990, S. 130. Unter Innovationsvermögen lässt sich ebenso Personalvermögen zur strategischen Gestaltung und Steuerung speziell von Innovationsprozessen subsumieren. In der vorgenommenen Systematik des mBKom-Vermögens wird der Bedarf an Projektmanagementvermögen zum Auf- und Ausbau der mBKom bereits mit dem Personalvermögen für generelle Führungsaufgaben abgedeckt; s. o. Kap. 5.2.3.1.1 u. Kap. 5.2.3.1.2. Die Einsatzrichtung des Innovationsvermögens im Hinblick auf die Mitarbeiter von Verwaltungsbetrieben ist somit bewusst gewollt. 4 Vgl. Ortner, 2002h, S. 12; s. o. Kap. 4.3.2.2. 5 Vgl. Beger/Gutzeit, 2003, S. 28 u. S. 31; Müngersdorff, 2000, S. 53. 6 S. zu Zielvereinbarungen als Managementinstrument z. B. Breisig, 2004, Sp. 2053-2064. 7 Vgl. WIBERA AG, 2000, S. 19; auch: Franke, 2004, S. 94; Hoffmann, 2001, S. 21 m. w. N.. 8 Vgl. Hauschildt, 2004, S. 233. 9 Vgl. Hauschildt, 2004, S. 41; auch: Süllwold, 2004, S. 343. 2 3

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5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Richtungsweisend in der Literatur über die Innovationsthematik ist das sog. Promotorenmodell.1 Danach verlangt die erfolgreiche Durchsetzung von Innovationen das Engagement von Promotoren,2 um u. a. Wissens- und Willensbarrieren der Mitarbeiter gegen die Innovationen zu überwinden. Die Aufgabe der Fachpromotoren liegt eher in der Qualifizierung, jene der Machtpromotoren eher in der Motivierung der Mitarbeiter im Rahmen des Innovationsprozesses.3 Ein erweitertes Promotorenmodell von FOLKERTS/HAUSCHILDT

berücksichtigt darüber hinaus den dynamischen Aspekt der Rollen-

zuordnung im Zeitablauf.4 Damit sind Promotoren keine konkreten Individuen mehr. Dieses dynamische Promotorenmodell geht mit dem zu Grunde gelegten Personalvermögenskonzept konform, da entsprechendes Innovationsvermögen bereits von der Person an sich separiert wird. Innovationsvermögen für spezielle Führungsaufgaben kann auch von externen Personalvermögensträgern, sog. Change Agents, bereitgestellt werden.5 Abzuwägen ist einerseits, inwieweit es wirtschaftlich zu vertreten ist, internes spezielles Innovationsvermögen zur Unterstützung eines zeitlich überschaubaren Übergangsprozesses zwischen zwei Gleichgewichtszuständen zu entwickeln, das anschließend nicht mehr oder nur ansatzweise benötigt wird. Andererseits ist der Aspekt, dass Mitarbeiter vom eigenen Personalstamm informiert werden, hinsichtlich der positiven oder negativen Auswirkungen auf deren Veränderungsmotivationen nicht zu unterschätzen. Es ist daher situativ abzuwägen, welche Variante der Bereitstellung von Innovationsvermögen den größten Nutzen für den Verwaltungsbetrieb herbeiführen kann. 5.2.3.1.4 Dispositives Personalbereitstellungsvermögen Das größte Defizit des öffentlichen Dienstes liegt nach NASCHOLD im Bereich des Personal(vermögens)managements,6 denn zur Erfüllung der personalwirtschaftlichen Aufgabe der Personalvermögensbereitstellung am richtigen Ort, zur richtigen Zeit sowie in geeigneter Qualität und Quantität ist ebenso geeignetes Personalvermögen erforderlich, das vorzugeben hat, welche Qualifikationen und Motivationen im Hinblick auf die Inno1

Vgl. Folkerts/Hauschildt, 2002, S. 7. Promotoren wurden erstmals 1973 von W ITTE unter dieser Terminologie in die Innovationsliteratur eingeführt und werden dort definiert als „Personen, die einen Innovationsprozeß aktiv und intensiv fördern“ (Witte, 1973, S. 15 f.). W ITTES Modell differenziert zwischen Macht- und Fachpromotoren und wird später um die Figur des Prozesspromotors erweitert; vgl. Hauschildt/Chakrabarti, 1999, S. 78. 3 Vgl. Hauschildt, 2004, S. 199. 4 Vgl. Folkerts/Hauschildt, 2002, S. 8. 5 Vgl. Hauschildt, 2004, S. 198. 6 Vgl. Naschold, 2000, S. 98. 2

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vationen, d. h. für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom, benötigt werden.1 Dieses Personalvermögen wird als dispositives Personalbereitstellungsvermögen für spezielle Führungsaufgaben bezeichnet. Es ist zu Beginn des Innovationsprozesses bereitzustellen, um auf strategischer Ebene personalwirtschaftliche Ziele aus den Behördenund Kommunikationszielen abzuleiten und darauf aufbauend eine optimale Personalvermögensstrategie2 zu formulieren. Da sich Führungskräfte u. a. mit dem Einsatz von individuellem Personalvermögen zu befassen haben,3 sind sie i. d. R. diejenigen, welche den Bestand an mBKom-Vermögen feststellen und den zukünftigen Bedarf einschätzen können. Fähigkeiten, Fertigkeiten und Kenntnisse sowie entsprechende Bereitschaften, die in ihrer Gesamtheit das dispositive Personalbereitstellungsvermögen bilden, sind zu vergleichen mit Anteilen des verwaltungswirtschaftlichen Personalvermögens für generelle Führungsaufgaben,4 da die Bereitstellung des erforderlichen Personalvermögens für die mBKom in einem permanenten Prozess zu gestalten und zu steuern ist, denn das Personalvermögen ist u. a. durch variierende Auslastungs- und Motivationsgrade laufenden Schwankungen unterlegen. Hinzu kommen inhaltliche Kenntnisse über die jeweils benötigten mBKom-Vermögenselemente. Das notwendige dispositive Personalbereitstellungsvermögen ist daher wie auch das verwaltungswirtschaftliche Personalvermögen intern bereitzustellen. Auf externe Personalvermögenselemente sollte allenfalls zu Beginn des Prozesses zum Zweck der Beratung zurückgegriffen werden. Mit in das Kalkül einzubeziehen ist, dass alte Erfahrungen bei potenziellen Trägern von dispositivem Personalbereitstellungsvermögen neuen Möglichkeiten auf Grund eines zwischenzeitlichen Paradigmenwechsels entgegenstehen können,5 wonach Personalvermögen weniger als Kostenfaktor, sondern vielmehr als strategische Ressource anzusehen und einzusetzen ist.6 Diesem möglichen Widerstand kann das anfängliche Hinzuziehen von externem dispositiven Personalbereitstellungsvermögen in Form von Beraterverträgen bei einer neuen Ausrichtung der personalen Arbeit in Verwaltungsbetrieben effektiv entgegenwirken. Dispositives Personalbereitstellungsvermögen für spezielle Führungsaufgaben für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom wird zusammenfassend definiert als 1

Vgl. Ortner, 2002h, S. 11. S. o. Kap. 3.3 und insb. Abb. 8, dort wird im Rahmen der generellen Konzeption der BKom bereits eine Personalvermögensstrategie gefordert. 3 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2007a, S. 19. 4 S. o. Kap. 5.2.3.1.1. 5 Vgl. Rissberger, 2002, S. 29. 6 Vgl. Naschold, 2000, S. 98. 2

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5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

ƒdas individuelle Personalvermögen i. S. von Können und Wollen ƒin einem permanenten Management-Prozess ƒpersonalwirtschaftliche Ziele sowie eine Personalvermögensstrategie für die mBKom festzulegen und darauf aufbauend ƒdie Bereitstellung von geeignetem internen oder externen Personalvermögen ƒmittels personalwirtschaftlicher Instrumente und ƒim Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele ƒdurch gestaltende und steuernde Prozesse optimal sicherzustellen. 5.2.3.2

Führungsvermögen für die Einsatzphase

Bereits 1982 beanstandete KALMUS die „mangelnde Qualifikation der Verantwortlichen für interne Information“,1 obwohl zu den Systemführungsaufgaben insbesondere Informationsaufgaben gehören.2 Für den optimalen Einsatz der mBKom wird auf Führungsebene folglich Personalvermögen benötigt, das sowohl die antizipativen Teilfunktionen der kurz- bis mittelfristigen Organisation und Planung von institutionellen mediengestützten Kommunikationsprozessen als auch die operativen Teilfunktionen der Steuerung und Kontrolle dieser Prozesse ausführen kann. Darüber hinaus haben Führungskräfte neben gestaltenden, steuernden und kontrollierenden Aufgaben eine Vorbildfunktion dahingehend, dass sie das neue Kommunikationsinstrument im Rahmen der eigenen Tätigkeit mit demselben Grad von Selbstverständlichkeit einsetzen, wie sie es von ihren Mitarbeitern erwarten.3 U. a. hiermit verbundene Qualifikationen und Motivationen prädestinieren Führungskräfte dafür, bestimmte mBKom-Vermögenselemente ihrer Mitarbeiter im Rahmen ihrer Führungsaufgaben dynamisch an die neuesten Anforderungen anzupassen. Vor diesem Hintergrund wird das Führungsvermögen für die Einsatzphase der mBKom in ein spezielles verfügendes mBKom-Vermögenselement und ein generelles Lehrvermögenselement differenziert. 5.2.3.2.1 Verfügendes mBKom-Vermögen Während verwaltungswirtschaftliches Personalvermögen bereitzustellen ist, um langfristig zu erreichende bzw. zu sichernde Ziele der mBKom sowie Strategien zur Erreichung dieser Ziele festzulegen, ist für das tägliche Geschäft der Informationsbereitstellung auf 1

Kalmus, 1982, S. 97. Vgl. Kunczik, 2002, S. 46; auch: Chmielewicz, 1969, S. 88; Martiny/Klotz, 1990, S. 17; Steinebach, 1998, S. 89 u. S. 91. 3 Vgl. Muschalla, 1998, S. 301; auch: Bullerdiek/Greve, 1997, S. 27. 2

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

199

Führungsebene neben dem funktionsübergreifenden Basis-Personalvermögen und dem mBKom-Vermögen i. e. S. ebenso spezielles verfügendes mBKom-Vermögen zum Erreichen einer diesbezgl. Handlungsdisposition erforderlich. Mit diesem verfügenden mBKom-Vermögen können antizipative Funktionen der Organisation und Planung (Gestaltung) ausgeführt und Kommunikationsprozesse auf operativer Ebene bei gegebenen Bedingungen gesteuert und kontrolliert werden. Die Gestaltung und Steuerung von Informationsprozessen an sich ist keine neue Aufgabe, institutionelle Online-Kommunikation erfordert jedoch eine völlig neue Informationslogistik und -aufbereitung, die der permanenten Koordination auf der Führungsebene bedarf. Diesen zusätzlichen Aspekten der elektronischen Kommunikation müssen sich betroffene Personalvermögensträger bewusst sein, um die antizipativen und operativen Teilfunktionen der Informationsgestaltung und -steuerung sowohl wahrnehmen zu können als auch zu wollen. Dabei gilt es, dem „Phänomen der Innovationsresistenz“,1 welches aus Angst vor Kompetenzund Kontrollverlusten auf der Führungsebene entstehen kann, frühzeitig entgegenzuwirken. Mit dem Einsatz neuer Medien bei der Distribution von institutionellen Informationsgütern müssen Führungskräfte ihre antizipativen und operativen Aufgaben an den neuen Kommunikationsformen ausrichten. Dieser Fortschritt wird nur dann nachhaltig erfolgreich sein, wenn Führungskräfte das mit dem Einsatz der mBKom beabsichtigte Ziel zuvor eingesehen und das notwendige Wissen und die Verfahrensweise individuell und vollständig gelernt haben. „Das ist schwierig, weil das zu Lernende schwer zu erlernen ist, und vor allem, weil es schwer ist, das einmal Gelernte zu vergessen.“2 Da das entsprechende verfügende mBKom-Vermögen nahezu täglich bei allen Personen, die Führungsfunktionen wahrnehmen, zum Einsatz gelangt, kann es nur intern bereitgestellt werden. 5.2.3.2.2 Lehrvermögen Erhalten Mitarbeiter von ihren Führungskräften im Rahmen der Systemführung Informationen zur Gestaltung und Steuerung von mediengestützten institutionellen Kommunikationsprozessen, werden damit gleichermaßen bestimmte mBKom-Vermögenselemente dieser Mitarbeiter zumindest temporär erweitert. Obwohl bei der Informationsweitergabe primär zumeist die optimale Erledigung bestimmter Aufgaben basierend auf vorgegebenen Kommunikationszielen im Vordergrund steht, wird sekundär in jedem Fall die 1 2

Ortner, 1981, S. 11. Flusser, 1992, S. 131.

200

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

mBKom-Vermögensentwicklung tangiert. Somit kann jede sinnvolle Weitergabe von Informationen auch der Entwicklung von knappem Personalvermögen dienen. Vollzieht sich dieser periphere Vorgang allerdings gezielt, d. h. intentional von der Führungskraft systematisch geplant, gesteuert und ausgeführt, handelt es sich um Personalvermögensentwicklung im Rahmen der Führungsaufgaben. Dabei haben Führungskräfte die inneren Veränderungsdispositionen der Personalvermögensträger mit den äußeren Veränderungsraten in Einklang zu bringen.1 Für die optimale Gestaltung und Steuerung des Lehr- und Lernprozesses ist bei den Führungskräften nicht allein ein möglichst hohes fachliches Personalvermögen sowie mBKom-Vermögen ausreichend, diese müssen darüber hinaus über zusätzliche didaktische, pädagogische, methodische und organisatorische Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten sowie Bereitschaften verfügen,2 um individuelle Lernprozesse ihrer Mitarbeiter optimal initiieren und unterstützen zu können.3 Diese Qualifikationen und die zugehörigen Motivationen werden in dieser Arbeit unter dem Begriff Lehrvermögen zusammengefasst. In Anlehnung an W EINHOLD werden im Kontext der Verwaltungsbetriebe unter didaktischen Qualifikationen und Motivationen Kenntnisse der Lehrenden über das menschliche Lernen und Fähigkeiten, darauf aufbauend im Hinblick auf das anzustrebende Lernziel mitarbeiterorientierte Lernprozesse zu gestalten, zu steuern und dieses auch zu wollen, verstanden.4 Dabei kommt den kommunikativen Qualifikationen und Motivationen, auch im Hinblick auf das didaktische Lehrvermögen, eine entscheidende Rolle zu. Diese spezielle Form der didaktischen Kommunikation im Rahmen von Führungsaufgaben verfolgt das Ziel, Mitarbeiter zum vollständigen Lernen zu bewegen.5 Das ist nur möglich, wenn Führungskräfte im Personalvermögensentwicklungsprozess auf den einzelnen Ebenen des vollständigen Lernens, wie in Tabelle 10 dargestellt, sowohl rati1

Vgl. Ortner, 1993, S. 203. W EINHOLD aggregiert die didaktische, methodische, pädagogische und organisatorische Kompetenz im Kontext der Personalentwicklungsunternehmen (PEU) zur Methodenkompetenz, die zusammen mit der fachlichen und sozialen Kompetenz das „Kompetenzen-Set“ des Bildungspersonals darstellen; vgl. Weinhold, 2005, S. 164-173. In diesem Zusammenhang verwendet W EINHOLD den Kompetenzbegriff i. S. eines Aggregats „aus unterschiedlichen, spezifischen, bereichsumfassenden Qualifikationen ergänzt um subjektive, praktische Erfahrungen, welche die Entscheidungs-, Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit eines Individuums in einem definierten Handlungsfeld beschreibt.“ (Weinhold, 2005, S. 163, im Original kursiv, mit dem Hinweis auf eine ähnliche Auslegung bei Mroß, 2002, S. 72, der Lichtenberger zitiert). Kompetenzen beziehen sich danach nicht auf einzelne, konkrete Aktivitäten, sondern auf einen spezifischen Aktivitätsbereich; vgl. Arnold, 2001, S. 176. I. d. S. ist der Begriff Kompetenz vergleichbar mit den in dieser Arbeit festgelegten Personalvermögensanteilen bzw. -segmenten; s. o. Kap. 2.3.3. 3 Vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 36 u. S. 72. S. Anforderungskatalog für Lehrende: Hofer, 1992, S. 185-187. 4 Vgl. Weinhold, 2005, S. 166 (mit einem indirekten Zitat von Döring/Ritter-Mamczek, 1997, S. 31 u. Nagel, 1994, S. 335). Zur Didaktik von Lehrprozessen s. weiterführend: Gasser, 2003; Berner, 1999. 5 Vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 48. 2

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

201

onale (qualifikatorische) als auch emotionale (motivationale) Aspekte gesamtheitlich berücksichtigen.1 Letztgenannte Entwicklungspotenziale werden insbesondere mit dem pädagogischen Lehrvermögen angesprochen. Darunter sind Fähigkeiten zu verstehen, „den lernenden Erwachsenen bei dem Veränderungsprozess von Einstellungen und Werten zu begleiten und individuell zu unterstützen“2 sowie entsprechende Bereitschaften zur Umsetzung. Methodische Fähigkeiten der Lehrenden beziehen sich allgemein auf den situations- und zielgruppengerechten Einsatz von Methoden und Medien im Lehrprozess.3 Mit ihnen werden Lernprozesse gestaltet und Lerninhalte transparent gemacht.4 Das setzt Kenntnisse über unterschiedliche Lehrmethoden5 voraus sowie die Fähigkeit und Bereitschaft, bei der Gestaltung des Lehrprozesses jeweils angemessene Methoden und Medien für die drei Ebenen des vollständigen Lernens auszuwählen und anzuwenden, die optimale Bedingungen für die Begegnung von Lernenden und zu vermittelnden Inhalten herstellen.6 Organisatorische Qualifikationen und Motivationen werden im Kontext von Lehrprozessen benötigt, um einerseits die Lernsituation systemintern zu planen, andererseits das Lerngeschehen lernfeldintern zu strukturieren und zu evaluieren.7 Die dargestellten Elemente des Lehrvermögens sind i. d. R. langfristig angelegt; sie werden je nach Lehrsituation in unterschiedlichem Umfang eingesetzt. Funktionen der lehrenden Führungskräfte Rationaler Aspekt

Emotionaler Aspekt

Einbringen von Informationen Vorbereitung: Informationen sammeln und sichten

Erzeugen von Interesse Ziel: Neugier erzeugen

Ebene 1

Aktivität: Ziel:

Erfahren Erkennen

Ebene 2

Aktivität: Ziel:

Einordnen Erklären von Zusammenhängen Einsehen Vorbereitung: Informationen strukturieren und verknüpfen

Erläutern der Notwendigkeit Ziel: Wissbegier erzeugen

Ebene 3

Aktivität: Ziel:

Einprägen Erleichtern der Wiederholungen Erinnern Vorbereitung: Merkhilfen zusammenstellen

Ermuntern zum Durchhalten Ziel: Ehrgeiz erzeugen

Tab. 10: Rationale und emotionale Aspekte bei vollständigen Lehr- und Lernprozessen Quelle: Ortner/Berte, 2007a, S. 50. 1

S. o. Kap. 4.3.2.2. Weinhold, 2005, S. 169, im Original kursiv dargestellt. S. a. weiterführend ebenda. Vgl. Graichen/Fuchs, 1992, S. 198. 4 Vgl. Weinhold, 2005, S. 168 (mit einem indirekten Zitat von Müller/Papenkort, 1999, S. 206 u. Merk, 1998, S. 190). 5 Vgl. exemplarisch: Ott, 2007, S. 140-145; Müller/Papenkort, 1999, S. 203-220. 6 Vgl. Faulstich, 1998, S. 227. 7 Vgl. Döring/Ritter-Mamczek, 1998, S. 122 f.; auch: Graichen/Fuchs, 1992, S. 198. 2 3

202

5.2.4

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Anteil: mBKom-Vermögen für Fachfunktionen

Für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom werden neben dem funktionsübergreifenden mBKom-Vermögen und dem mBKom-Vermögen für Führungsfunktionen ebenso weitergehende mBKom-Vermögensqualifikationen und -motivationen für verschiedene Fachfunktionen, mit denen keine Personalverantwortung verbunden ist, benötigt. Im Rahmen der Fachfunktionen wird die mBKom einerseits als eigenständige operative Aufgabe mit dem Ziel ihrer optimalen, an den strategischen Vorgaben ausgerichteten Bereitstellung ausgeführt. Andererseits wird die mBKom dort als Instrument zur Unterstützung von speziellen operativen Aufgaben eingesetzt, indem institutionelle Informationsgüter als ein Arbeitsergebnis der fachlichen Subsysteme in aufbereiteter Form intern und extern elektronisch weitergegeben werden. Basierend auf der vorgenommenen Differenzierung in Fachfunktionen i. w. S. für das „Verwalten“ der Verwaltungsbetriebe als sozio-technische Systeme und in Fachfunktionen i. e. S. für die speziellen Fachaufgaben der Verwaltungsbetriebe1 werden nachfolgend einzelne qualitative Bedarfe an fachbezogenen Personalvermögenselementen für die mBKom prognostiziert und systematisiert. 5.2.4.1

mBKom-Vermögen für Fachfunktionen i. w. S.

Für alle administrativ-ökonomischen Subsysteme sind generelle Personalvermögenselemente und spezielle mBKom-Vermögenselemente bereitzustellen, mit denen der Verwaltungsbetrieb selbst mit Finanz-, Sach-, Personal- und Informationsvermögen auszustatten ist, um für den Leistungserstellungsprozess im Hinblick auf die Behördenziele vorbereitet zu sein. In Anlehnung an das verwaltungsbetriebliche Bestandsvermögen werden drei mBKom-Vermögenselemente für Fachfunktionen i. w. S. differenziert, das Personalvermögen für Finanzbereitstellung, das operative Personalbereitstellungsvermögen und das instrumentelle Personalvermögen i. e. S.. Hinsichtlich der operativen Aufgaben bzgl. des medialen Informationsvermögens ist eine Zuordnung sowohl zu den Fachfunktionen i. w. S. als auch zu den Fachfunktionen i. e. S. denk- und begründbar. Letztgenannte Einordnung wird in dieser Systematik bevorzugt, um den Wirtschaftsgutcharakter der institutionellen Informationsgüter zu unterstreichen.2 Außerdem werden institutionelle Informationsgüter nicht allein für interne Zwecke, sondern teils ebenso als Austauschgüter auf externen Informationsgütermärkten bereitgestellt. 1 2

S. o. Kap. 2.1.2.2. S. o. Kap. 3.1.3.3.

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

203

5.2.4.1.1 Personalvermögen für Finanzbereitstellung

Für das Einwerben und Bewirtschaften der finanziellen Mittel für die mBKom bezogen auf den Sach- und Personalhaushalt werden Qualifikationen und Motivationen benötigt, die fundierte Kenntnisse des Haushalts-, Vertrags- und Vergaberechts sowie die Fähigkeiten und Bereitschaften, diese zielführend anzuwenden, umfassen. Das Personalvermögen für Finanzbereitstellung dient einerseits der effektiven und effizienten Haushaltsaufstellung. Dafür sind bezogen auf die mBKom sowohl ein Grundverständnis von diesem Instrument als auch Verhandlungsgeschick und Kooperationsvermögen notwendig. Andererseits wird das Personalvermögen für Finanzbereitstellung für den Haushaltsvollzug eingesetzt, wobei hinsichtlich der Beschaffungsvorgänge die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten sind.1 In diesem Zusammenhang gehören ebenso vertiefte Kenntnisse über Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen,2 Kosten-NutzenAnalysen und Investitionsplanungen sowie Fähigkeiten und Bereitschaften zu deren effektiven und effizienten Durchführung zum Personalvermögen für Finanzbereitstellung. Nicht zuletzt sind Genauigkeit, termingerechtes Arbeiten, Organisationsvermögen und die Bedienung spezieller Software für die Haushaltsaufstellung und -ausführung grundlegende Komponenten dieses Personalvermögenselementes. Die beschriebenen Kenntnisse, Fähigkeiten und Bereitschaften sind i. d. R. in den fachlich zuständigen Subsystemen, üblicherweise bezeichnet als Haushaltsabteilungen, -referate, -sachgebiete etc., vorhanden. Sie sind zu erweitern mit speziellen Qualifikationen, die für ein Grundverständnis des Instrumentes mBKom notwendig sind, beginnend mit den Kommunikationszielen des Verwaltungsbetriebes im zeitlichen Ablauf bis hin zu der Einsicht der Notwendigkeit personalwirtschaftlicher Maßnahmen zur mBKomVermögensbereitstellung, um im Rahmen der haushaltsrechtlichen Möglichkeiten ein Optimum zur Finanzbereitstellung für die mBKom herbeiführen zu können. Die Entwicklung oder Sicherung spezieller Motivationen für die finanzverwaltende Teilaufgabe bezogen auf die mBKom kann auf der Führungsebene positiv durch den Einsatz des bereitzustellenden Innovationsvermögens beeinflusst werden.3 Dieses fachbezogene, jedoch nicht nur speziell für die mBKom zu prognostizierende überwiegend generelle Personalvermögen für Finanzbereitstellung hat laufend systemintern vorhanden zu sein.

1

S. o. Kap. 3.1.1. Gemäß § 7 Abs. 2 LHO sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. 3 S. o. Kap. 5.2.3.1.3. 2

204

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

5.2.4.1.2 Operatives Personalbereitstellungsvermögen Zur effektiven und effizienten Bereitstellung des mBKom-Vermögens werden in den zuständigen administrativ-ökonomischen Subsystemen, die i. d. R. als Personalabteilungen, -referate, -sachgebiete etc. bezeichnet werden, Qualifikationen und Motivationen benötigt, die fundierte Kenntnisse des Dienst- und Tarifrechts und der Personalwirtschaft sowie die Fähigkeiten und Bereitschaften, diese zielführend anzuwenden, beinhalten. Neben dem üblicherweise in den zuständigen Subsystemen vorhandenen operativen Personalbereitstellungsvermögen ist dieses im Hinblick auf die mBKom für die Personalvermögensakquisition, -entwicklung und -beratung der anfordernden Subsysteme zu erweitern um spezielle operative Qualifikationen und Motivationen, um bspw. vertragsrechtliche und entgeltbezogene Fragen zu bearbeiten. Durch die neue IuK haben sich in den letzten Jahrzehnten eine große Anzahl neuer Berufsprofile, wie Software-Ingenieure und -Entwickler, Systemanalytiker, Web-Designer, Datenbank-Administratoren etc., entwickelt, die in Verwaltungsbetrieben aufgenommen werden.1 Für die Bereitstellung und Verwaltung dieses Personalvermögens sind entsprechende fachliche Qualifikationen und Motivationen in den zuständigen Subsystemen erforderlich, wobei für die Beeinflussung der Motivationskomponente die vorstehende Argumentationslinie zu übertragen ist. Dieses fachbezogene, jedoch nicht nur speziell für die mBKom zu prognostizierende überwiegend generelle operative Personalbereitstellungsvermögen ist von dem dispositiven Personalbereitstellungsvermögen durch seine vornehmlich ausführende Zielrichtung abzugrenzen2 und laufend systemintern bereitzustellen. 5.2.4.1.3 Instrumentelles Personalvermögen i. e. S. Zu den Fachfunktionen i. w. S. gehören auch jene Aufgabenfelder, die u. a. für die technischen Infrastrukturen im Rahmen der einzelnen Phasen der mBKom notwendig sind.3 Sie sind in den administrativ-ökonomischen Subsystemen für IT-Technik angelegt. Das dort benötigte spezielle fachbezogene Personalvermögen wird als instrumentelles Personalvermögen i. e. S. bezeichnet. Es ist von dem anwendungsorientierten instrumentellen Personalvermögen i. w. S.4 abzugrenzen durch seine Ausrichtung auf fundierte technische Kenntnisse und Fähigkeiten sowie entsprechende Motivationen zur Bereitstellung der mBKom. In Bereichen, zu deren Hauptaufgaben die Invention, Implementa1

Vgl. Thieme, 1995, S. 103; auch: Maier/Maier-Schicht, 2002, S. 247 m. w. N.. S. o. Kap. 5.2.3.1.4. Vgl. Landsberg, 2002, S. 104. 4 S. o. Kap. 5.2.2.3. 2 3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

205

tion und Evaluierung von Innovationen zählen, variiert der Bedarf an technisch ausgerichtetem Personalvermögen i. d. R. erheblich,1 so dass hier, basierend auf den Vorgaben der fachlich zuständigen Führungsebene und ggf. externem Personalvermögen für Beratungszwecke ein Schwerpunkt der bedarfsorientierten Bereitstellung von internem oder externem fachlichen Personalvermögen i. w. S. zu erwarten ist. Dabei sehen Praktiker es nicht als erstrebenswert an, Mitarbeiter oder Führungskräfte von Verwaltungsbetrieben zu Hard- und Softwarespezialisten ausbilden zu lassen, sondern empfehlen, hierfür eher externe beratende Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen.2 Aus ökonomischer Sicht ist diese Haltung zumindest für spezielle technikbezogene Personalvermögenselemente, die einerseits nur kurzfristig oder für einmalige Aufgaben bereitzustellen sind, andererseits kostenintensiv entwickelt werden müssten, zu begründen. 5.2.4.2

mBKom-Vermögen für Fachfunktionen i. e. S.

Für alle operativ-exekutiven Subsysteme sind für die Einsatzphase der mBKom spezielle mBKom-Vermögenselemente bereitzustellen, um die Herstellung der von diesen Subsystemen zu generierenden institutionellen Informationsgüter zu optimieren bzw. erst zu ermöglichen. Nach ihrer Verwendungsbreite werden zwei mBKom-Vermögenselemente für Fachfunktionen i. e. S. differenziert, das fachbezogene und fachübergreifende Informationsbereitstellungsvermögen. 5.2.4.2.1 Fachbezogenes Informationsbereitstellungsvermögen Aus jeder einzelnen Fachfunktion i. e. S. leitet sich die Notwendigkeit der institutionellen Kommunikation ab, mithin u. a. die Auswahlentscheidung der für Online-Angebote geeigneten Behördenkommunikationsleistungen, denn nicht alle institutionellen Informationsgüter sind gleich onlinefähig.3 Hierzu gehört ebenso ein Gespür für Publikationsrelevantes auf der Grundlage fundierter Fachkenntnisse.4 Dieses operative fachbezogene Personalvermögen wird als fachbezogenes Informationsbereitstellungsvermögen bezeichnet und spezifiziert das Informationsverarbeitungsvermögen i. e. S. insoweit um die fachliche Komponente. Basierend auf dem jeweiligen fachaufgabenbezogenen Personalvermögen gehören dazu nach REICHWALD auch spezielle Qualifikationen zur horizontalen und vertikalen Aufgabenintegration – sog. Zusammenhangwissen5 – und 1

Vgl. Staudt, 1983, S. 43; auch: Hauschildt, 2004, S. 42. Vgl. Pröhl, 2001, S. 26. Vgl. Kubicek, 2001, S. 100; auch: Baacke et al., 1999, S. 23; Tenbusch/Bracht, 1998, S. 223 f.. 4 Vgl. Müller/Wetterich, 2005, S. 33. 5 Vgl. Reichwald, 1993, S. 485; auch: Franke, 2004, S. 94. 2 3

206

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Orientierungswissen sowie die entsprechenden Motivationen, dieses Wissen im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele optimal einzusetzen. Neben der Fachkompetenz bzgl. zu vermittelnder Informationen bzw. zu diskutierender Themen sind insbesondere Dialogbereitschaften und soziales Interagieren als Teil der Motivationskomponente des fachbezogenen Informationsbereitstellungsvermögens erforderlich.1 5.2.4.2.2 Fachübergreifendes Informationsbereitstellungsvermögen Operative Aufgaben der Informationsvermögensbereitstellung werden zweckmäßigerweise nicht allein am Ort ihrer inhaltlichen Herstellung wahrgenommen, sondern, soweit vorhanden, in den Subsystemen für Öffentlichkeitsarbeit / Marktkommunikation bzw. für E-Government. Dort sind über das mBKom-Vermögen i. e. S.2 hinausgehend vertiefte Fachkenntnisse, Fähigkeiten und Bereitschaften in Bezug auf die Bereitstellung von internen und externen institutionellen Informationsgütern notwendig.3 Nach einer PRKommunikatorstudie von RÖTTGER werden PR-Aufgaben in Wirtschaftsbetrieben überwiegend nebenberuflich von PR-Laien, sog. PR-Beauftragten, ausgeführt.4 Strategisch ausgefeilte Konzeptionen sind bisher selten gefragt, aber der Anteil an Mitarbeitern mit einer kommunikationsaffinen Ausbildung wird zunehmen5 und einem wachsenden Bedarf an hoch qualifiziertem Personalvermögen gegenüberstehen. Journalistische Fähigkeiten zum Schreiben, Gestalten und Beurteilen von Texten reichen indes allein nicht aus;6 Kenntnisse und Fähigkeiten der Gestaltung von Hypertexten,7 zur Bedienung von Internetredaktions- und Bildbearbeitungssoftware sowie zur Entwicklung von didaktischen Multimedia-Produkten (dMP) kommen hinzu.8 Verwaltungsbetriebliche Subsysteme, die originär für die Bereitstellung von institutionellen Informationsgütern zuständig sind, haben ebenso integrative Aspekte zu beachten und die mBKom intern und extern auszurichten. Es gilt, die Brücke zu schlagen von den Webdesignern, die für die Kon1

Vgl. Avenarius, 2000, S. 20 u. S. 32; auch: Reichwald, 1993, S. 486. S. o. Kap. 5.2.2.2. Die Deutsche Public Relations Gesellschaft e. V. (DPRG) hat ein Qualifikationsprofil „Fachkompetenz Öffentlichkeitsarbeit“ entwickelt, wonach drei Arten von Wissen (Öffentlichkeitsarbeit, Kommunikation, Wissen anderer Disziplinen) und drei Arten von Fertigkeiten (Kommunikationsplanung, -produktion, kommunikatives Auftreten / Verhalten) unterschieden werden, die nach diesem Modell zusammen mit beruflicher Erfahrung zu fachlichen Fähigkeiten verschmelzen; vgl. Deutsche Public Relations Gesellschaft e. V. (DPRG), 2005, S. 12-22. 4 Vgl. Röttger, 2001, S. 54, dort insb. Tab. 1: Professionsspezifische Merkmale von PR-Experten und PRBeauftragten. 5 Vgl. Schulze-Fürstenow, 1988, S. 10. 6 Detaillierte Qualifikationsanforderungen an den PR-Beruf können durch Berufsfeldanalysen und Stellenanzeigen formuliert werden. 7 Vgl. Stang/Hagedorn/Nispel, 1998, S. 123. 8 Vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 72. 2 3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

207

zeption der Inter- und Intranetportale, d. h. Aufbau, Design, Struktur und Pflege, verantwortlich sind, zu den PR-Abteilungen, die redaktionelle Aufgaben wahrnehmen und formale Verantwortung für die bereitgestellten institutionellen Informationsgüter tragen. Dieses Personalvermögen wird als fachübergreifendes Informationsbereitstellungsvermögen bezeichnet, womit zum Ausdruck gebracht wird, dass es nicht auf die Kommunikationsaufgaben einzelner Fachfunktionen fokussiert, sondern auf alle institutionellen Informationsgüter bezogen ist. Ein Rückgriff auf externes Personalvermögen ist bei einem diesbzgl. Personalvermögensengpass zwar nicht ausgeschlossen. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass dieses operative mBKom-Vermögenselement permanent bereitzustellen ist. 5.2.5

Zusammenfassung

Neue Anforderungen an das Personalvermögen für die institutionelle Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben gehen weit über traditionelle Qualifikationsmuster für den Computereinsatz hinaus. Ein Trend zu höheren Qualifikationen und Motivationen verbunden mit einem abnehmenden Bedarf an niedrigem Personalvermögen zeichnet sich unverkennbar ab. Um eine diesbzgl. mögliche Personalvermögenslücke mit personalwirtschaftlichen Instrumenten möglichst effektiv und effizient schließen zu können, wird eine systematische und differenzierte Prognose des aktuellen und zukünftigen Bedarfes an mBKom-Vermögen zur unabdingbaren Voraussetzung. Dafür wurde das mBKom-Vermögen unter funktionalen, zeitraum- und kommunikationsrichtungsbezogenen Aspekten sowie anhand seiner Verwendungsbreite in einzelne mBKom-Vermögenselemente aufgegliedert, für die der erforderliche, an den Behördenzielen ausgerichtete Bedarf jeweils gesondert verwaltungsbetriebsspezifisch prognostiziert werden kann. Die beiden Komponenten des Personalvermögens, die Qualifikationen und Motivationen, wurden dabei jeweils in einem ausgewogenen Verhältnis betrachtet. Die Differenzierung des mBKom-Vermögens in achtzehn mBKom-Vermögenselemente wird in der nachfolgenden Tabelle in Form eines sog. Personalvermögensbedarfstableaus für die mBKom zusammengestellt, erweitert um eine Zuordnung nach Möglichkeiten der internen oder externen mBKom-Vermögensbereitstellung, wie sie bereits in den vorangestellten Kapiteln vorgenommen wurde. Damit werden Anforderungen, die für den Aufund Ausbau der mBKom sowie den Einsatz dieses Instruments – mithin den Leistungserstellungsprozess – erforderlich sind, losgelöst von Stelleninhabern und -plänen definiert und einer ökonomischen Betrachtungsweise zugänglich gemacht.

208

mBKom-Vermögen für Führungsfunktionen

mBKom-Vermögen für Fachfunktionen

Generelles Personalvermögen

Spezielles Personalvermögen

mBKom-Vermögen für Auf- und Ausbauphasen

mBKom-Vermögen für Einsatzphase

Bereitstellung: intern

Bereitstellung: extern

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

X

X

–

X

X

X

X

–

Informationsverarbeitungsvermögen i. e. S.

X

X

–

X

–

X

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Informationsaufbereitungsvermögen

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X

–

X

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–

Informationsweitergabevermögen

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X

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–

Informationsrezipientenvermögen

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Instrumentelles Personalvermögen i. w. S.

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X

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Personalentwicklungsvermögen

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Verwaltungswirtschaftliches Personalvermögen

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Extrafunktionales Personalvermögen

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Innovationsvermögen

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Dispositives Personalbereitstellungsvermögen

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Verfügendes mBKom-Vermögen

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Lehrvermögen

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Personalvermögen für Finanzbereitstellung

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Operatives Personalbereitstellungsvermögen

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Instrumentelles Personalvermögen i. e. S.

–

X

X

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X

X

X

X

Fachbezogenes Informationsbereitstellungsvermögen

–

X

–

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–

X

X

–

Fachübergreifendes Informationsbereitstellungsvermögen

–

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X

–

X

X

X

mBKom-Vermögensklassifikation

mBKom-Vermögenselemente

mBKom-Vermögen i. e. S.

Basis-Personalvermögen für die mBKom

Tab. 11: Personalvermögensbedarfstableau für die mBKom

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

209

Aufbauend auf der Prognose des mBKom-Vermögens lassen sich strategische Aussagen mit personalwirtschaftlicher Relevanz ableiten, bspw. für: ƒden Anteil des fachübergreifenden Personalvermögens und des fachbezogenen mBKom-Vermögens als Indikator für die Planung von Personalentwicklungsmaßnahmen einschließlich der Kostenzuordnung, ƒden Anteil an generellem Personalvermögen, der für weitere verwaltungsbetriebliche Aufgaben genutzt werden kann, ƒdie mBKom-Vermögenselemente, die permanent zur Nutzung der mBKom bereitzustellen sind und demnach gesichert bzw. ggf. erst akquiriert oder entwickelt werden müssen, ƒdie strategischen und operativen mBKom-Vermögenselemente, die für die Aufgabe mBKom nur einmalig bereitzustellen sind, ƒdie mBKom-Vermögenselemente, die extern bereitgestellt werden können, insbesondere, wenn diese nur selten oder einmalig notwendig sind, ƒden Anteil an mBKom-Vermögen getrennt nach Führungs- und Fachfunktionen, ƒdie mBKom-Vermögenselemente für die Auf- und Ausbauphasen der mBKom.

Wurde in einem ersten Schritt die Qualität des benötigten mBKom-Vermögens, das zur Realisierung der verwaltungsbetrieblichen Kommunikationsziele erforderlich ist, systematisch differenziert und klassifiziert, lässt sich in einem zweiten Schritt bestimmen, in welcher Quantität dieses mBKom-Vermögen benötigt wird und welche Anzahl von Personalvermögensträgern dafür erforderlich sind.1 Dazu ist ein Abgleich mit dem vorhandenen individuellen Personalvermögen vorzunehmen, um geeignete personalwirtschaftliche Entscheidungen hinsichtlich der dynamischen Bereitstellung von mBKom-Vermögen mit dem Ziel der effektiven und effizienten Erreichung der Behördenziele zu treffen und ökonomisch nachvollziehbar zu begründen. Das Personalvermögensbedarfstableau für die mBKom trägt dazu bei, diesbzgl. Investitionen in das individuelle Personalvermögen von Mitarbeitern nicht allein als Kostenfaktor zu betrachten, sondern als wichtige Investition in das Vermögen2 von Verwaltungsbetrieben, ohne die die zuvor definierten Kommunikationsziele und infolgedessen die Behördenziele nicht oder nur suboptimal zu erreichen sind.

1 2

Vgl. Ortner/Berte, 2007, S. 36. Zur Ambiguität des Vermögensbegriffes s. o. Kap. 2.3.1.

210

5.3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Personalvermögensbestandsanalyse für die mBKom

Um feststellen zu können, ob ein gegenwärtiger oder zukünftiger qualitativer verwaltungsbetrieblicher Bedarf an institutionellem mBKom-Vermögen vorhanden ist, der von dem derzeit verfügbaren mBKom-Vermögen negativ oder positiv abweicht, erfordert es einen Soll-Ist-Vergleich mit dem aktuellen Bestand an individuellem mBKom-Vermögen, das die Mitarbeiter dem Verwaltungsbetrieb zur Nutzung überlassen. Der Bestand an individuellem Personalvermögen bildet somit die zweite wesentliche Größe für personalwirtschaftliches Handeln. Bei Vorliegen einer Mangelsituation an bestimmtem individuellem Personalvermögen, das damit zu einem knappen Gut transformiert, oder bei einer Überdeckung ist bei dem zu Grunde gelegten ökonomischen Erkenntnisinteresse personalwirtschaftliches Handeln legitimiert. Der jeweils aktuelle Bestand an derzeit vorhandenem individuellem mBKom-Vermögen einschließlich des Personalentwicklungsvermögens verändert sich laufend durch Motivationsschwankungen und Erfahrungslernen; er kann unter Berücksichtigung verwaltungsbetrieblicher Rahmenbedingungen mittels geeigneter Instrumente wie Personalbeurteilungen, Mitarbeiter-Vorgesetzten-Gespräche etc. in einem stetigen Prozess erhoben und in Personalinformationssystemen1 zielgerichtet gespeichert, strukturiert und analysiert werden.2 Gemäß ORTNER wird dieses Vorgehen „3-S-Methode“ (Sammeln, Sichten, Strukturieren) genannt.3 Zweckmäßigerweise werden geleistete Arbeit, erzielte Arbeitsergebnisse und damit eingebrachtes individuelles mBKom-Vermögen sowie der Bestand des durch den Verwaltungsbetrieb abrufbaren mBKom-Vermögens gleichzeitig ermittelt. In der Personalwirtschaft wird für diesen Sachverhalt der Begriff Personal(vermögens)controlling i. e. S. verwendet.4 Das zukünftig entwickelbare Potenzial an individuellem Personalvermögen für die mBKom lässt sich indes nur unter Unsicherheit schätzen. Informationen über diese mBKom-Vermögensanteile sind jedoch wichtig für die Frage, ob eine bestimmte Bedarfsanforderung aus dem gegebenen Bestand an mBKom-Vermögen erfüllt werden kann. In jüngster Zeit werden im öffentlichen Dienst mit neuen Steuerungsinstrumenten Entwicklungsfähigkeiten mittels einer Potenzialanalyse erfasst und für Steuerungszwecke bereitge1

Zu Personalinformationssystemen s. z. B.: Mülder, 2004; Mag, 1998, S. 20-23. Vgl. Ortner, 2002b, S. 10-12; auch: Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001a, S. 46. Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2005a, S. 14. 4 Personal(vermögens)controlling i. e. S. beschäftigt sich mit dem Sammeln, Sichten und Strukturieren von personalvermögensbezogenen Informationen als Voraussetzung eines möglichst optimalen Einsatzes personalwirtschaftlicher Instrumente im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele. Demgegenüber stellt das Personal(vermögens)controlling i. w. S. ein Instrument zur Gestaltung der einzelnen personalwirtschaftlichen Teilbereiche zur Steuerung des gesamten verwaltungsbetrieblichen Personalvermögens dar; vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001a, S. 45. 2 3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

211

stellt.1 Die Funktion Personalinformation dient damit der Bereitstellung von Informationen sowohl über die derzeit vertraglich nutzbaren Personalvermögenselemente als auch über die latent vorhandenen und sofort zusätzlich nutzbaren sowie über die entwickelbaren Personalvermögenselemente.2 Es ist daher zweckmäßig, das individuelle mBKom-Vermögen für die zielgerichtete Informationserhebung, aber auch für weitere personalwirtschaftliche Funktionen entsprechend zu segmentieren. 5.3.1

Segmentierung des individuellen mBKom-Vermögens

Das individuelle mBKom-Vermögen einschließlich des entsprechenden Personalentwicklungsvermögens wird in einen aktuellen und potenziellen Anteil segmentiert, um zielgerichtete Aussagen darüber treffen zu können, ƒob das derzeit bereitgestellte individuelle mBKom-Vermögen im Hinblick auf die Erreichung der Kommunikationsziele bereits optimal eingesetzt wird oder ob ein diesbzgl. Dispositionsbedarf zu erkennen ist, ƒinwieweit mit vorhandenem, jedoch nicht genutztem individuellem mBKom-Vermögen eine derzeitige oder künftige Personalvermögenslücke optimal geschlossen werden kann und ƒob sich mit der Erschließung von potenziellem mBKom-Vermögen mittels geeigneter personalwirtschaftlicher Maßnahmen ein derzeitiger oder künftiger Bedarf an mBKom-Vermögen intern optimal decken lässt. Das aktuelle mBKom-Vermögen wird gebildet aus der Summe von Qualifikationen und Motivationen für die mBKom, über die ein Individuum zum Zeitpunkt der Bestandsanalyse bereits verfügt, einschließlich des vorhandenen individuellen Personalentwicklungsvermögens.3 Es gibt an, in welchem Ausmaß dem Mitarbeiter auf Grund seines Könnens und Wollens eine Leistungserstellung im Rahmen der Aufgabe mBKom oder die Nutzung dieser als institutionelles Kommunikationsinstrument zum gegenwärtigen Zeitpunkt möglich ist und inwieweit er in der Lage ist, potenzielles mBKom-Vermögen mit dem vorhandenen Personalentwicklungsvermögen zu erschließen. In Anlehnung an SCHOLZ wird das aktuelle mBKom-Vermögen differenziert in Qualifikationen und Motivationen, die laufend am Arbeitsplatz benötigt werden (eingesetztes mBKom-Vermögen) sowie nicht eingesetzte, aber vorhandene und sofort aktivierbare Qualifikationen und Motivationen, die der betrachtete Personalvermögensträger zum Erhebungszeitpunkt 1

Vgl. Oechsler, 1997, S. 121 u. S. 443 f.. Zur Potenzialanalyse s. z. B.: Kanning/Holling, 2004, Sp. 16851692; Kunz, 2004, S. 15-24. Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2005a, S. 14. 3 Vgl. Ortner/Berte, 2007, S. 34. Zum Begriff Personalentwicklungsvermögen s. o. Kap. 5.2.2.4. 2

212

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

zwar besitzt, die er aber derzeit nicht oder nur in geringem Umfang einsetzt (latentes mBKom-Vermögen).1 Zu beiden individuellen Personalvermögensanteilen, d. h. dem eingesetzten und latenten mBKom-Vermögen, gehören ebenso das aktuell vorhandene individuelle Personalentwicklungsvermögen, das vom Personalvermögensträger entweder permanent eingesetzt wird oder sofort eingesetzt werden kann. Neben den beiden Komponenten des aktuellen mBKom-Vermögens ist für jeden Personalvermögensträger das potenzielle mBKom-Vermögen zu schätzen. Hierbei handelt es sich um die Summe von Qualifikationen und Motivationen für die mBKom, die von einem Individuum innerhalb eines bestimmten Zeitraums oder überhaupt erworben werden kann,2 einschließlich der hierfür ggf. benötigten und maximal erwerbbaren Personalvermögensentwicklungspotenziale. Dieses potenzielle mBKom-Vermögen „leitet sich aus der Differenz zwischen dem maximal als realisierbar bewerteten Personalvermögen .. einer Person und dem zum Zeitpunkt t0 zur .. [verwaltungsbetrieblichen] Nutzung zur Verfügung gestellten und genutzten bzw. sofort nutzbaren Personalvermögen .. ab“,3 bezogen auf die Aufgabe und das Instrument der mBKom. Durch die Ermittlung und Analyse der drei Komponenten des mBKom-Vermögens lässt sich das maximal einsetzbare Personalvermögen für die mBKom bestimmen. Erst dieses Ergebnis lässt erkennen, ob es sinnvoll ist, zusätzlich benötigtes institutionelles mBKom-Vermögen intern zu erschließen, extern zu akquirieren oder soweit möglich durch institutionelles Informationsvermögen zu substituieren. Darüber hinaus können Aussagen über eine optimale Disposition des mBKom-Vermögens getroffen werden. individuelles mBKom-Vermögen einschließlich des Personalentwicklungsvermögens

aktuelles mBKom-Vermögen

eingesetztes mBKom-Vermögen

potenzielles mBKom-Vermögen

latentes mBKom-Vermögen

Abb. 15: Segmentierung des individuellen mBKom-Vermögens 1 2 3

Vgl. Scholz, 1993, S. 131. Vgl. Ortner, 2002b, S. 11; auch: Ortner/Berte, 2007, S. 34. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 119.

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

5.3.2

213

Erhebung des aktuellen und potenziellen individuellen mBKomVermögens

Da das individuelle Personalvermögen keine statische Größe darstellt, sondern permanenten Veränderungen unterliegt, ist die einmalige Ermittlung der aktuellen und potenziellen Qualifikationen und Motivationen nicht ausreichend. Vielmehr bedarf es der kontinuierlichen Erhebung der einzelnen Personalvermögenselemente resp. deren Veränderungen mittels geeigneter Instrumente wie Mitarbeiter-Vorgesetzten-Gespräche, Personalbeurteilungen etc. und der Speicherung erhobener Personalvermögensinformationen in Personalinformationssystemen. Die erstmalige Ermittlung des latenten und potenziellen mBKom-Vermögens kann z. B. im Rahmen des Einstellungsverfahrens durch Selbstbeurteilung mittels Bewerbungsunterlagen oder persönlicher Präsentation sowie durch Fremdbeurteilung basierend auf Zeugnissen, unmittelbarer Beurteilung oder komplexen Potenzialanalysen vorgenommen werden.1 Hierzu gehört auch das Wissen um Personalvermögensträger, welche über besondere Befähigungen verfügen, die für die mBKom von Bedeutung sind.2 Dabei basiert die Bewertung des aktuellen mBKomVermögens auf gezeigten Arbeitsleistungen, die Einschätzung des potenziellen Anteils auf erzielbaren Arbeitsleistungen. Insbesondere bei der Installation von Innovationen ist der Ermittlung von latenten und potenziellen Personalvermögenselementen sowie von vorhandenem und erwerbbarem Personalentwicklungsvermögen hinsichtlich beider Personalvermögenskomponenten eine besondere Bedeutung beizumessen. Aus Arbeitgebersicht stellen latente und potenzielle Qualifikationen und Motivationen eine Personalvermögensreserve dar, die im Fall des tatsächlichen Einsatzes für den Verwaltungsbetrieb zum „Personalvermögensgewinn“ transformieren können. Nicht allein durch den derzeit vorangetriebenen quantitativen Personalabbau, sondern ebenso aus ökonomischen Gründen sind die Reserven an individuellem mBKom-Vermögen bei den vorhandenen Personalvermögensträgern für Verwaltungsbetriebe nicht zu unterschätzen. Daher sollte der Variante der internen mBKom-Vermögensbereitstellung durch Erschließung vorhandener Reserven besondere Beachtung beigemessen werden. Diese ökonomische Abwägung ist insbesondere bei jenen mBKom-Vermögenselementen vorzunehmen, die nicht zwingend bei jedem Mitarbeiter vorhanden sein müssen oder die nicht schlagend verwaltungsbetriebsintern bereitzustellen sind. Begrenzend wirkt in jedem Fall die Dauer der Entwicklung entsprechender mBKom-Vermögenselemente. 1 2

Vgl. Ortner, 2002b, S. 13. Vgl. Hauschildt, 2004, S. 42.

214

5.3.3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Individuelle mBKom-Vermögensprofile

Die separate Analyse des maximalen Bestandes an eingesetztem, latentem und potenziellem individuellen mBKom-Vermögen lässt sich in Anlehnung an ORTNERS „Individuelle Bildungsbilanzen“1 für jeden einzelnen Mitarbeiter in individuellen mBKom-Vermögensprofilen zusammenführen. Das Anlegen von Standardprofilen, z. B. für Führungs- und Fachfunktionen, ist aus Gründen der verwaltungsmäßigen Handhabung zu empfehlen. Üblicherweise werden die erforderlichen Daten in hochwertigen Personalinformationssystemen verwaltet und ausgewertet. Die Profile sollten für jeden Mitarbeiter vorliegen, damit sich Verwaltungsbetriebe einen Überblick über den Bestand an individuellem mBKom-Vermögen und insgesamt an instiutionellem mBKom-Vermögen verschaffen können. Sie dienen u. a. als Instrument der Individualisierung und Sicherung der strategischen Orientierung der Personalentwicklung, -sicherung und -disposition.2 Aus der Gegenüberstellung von aktuell gezeigtem Verhalten, latentem mBKom-Vermögen und geschätzten Potenzialen können zur Behebung einer ggf. festgestellten Personalvermögenslücke unter Berücksichtigung der Ausprägungsgrade der jeweils korrespondierenden Motivationen und des Personalentwicklungsvermögens systematisch und individuell geeignete personalwirtschaftliche Handlungsempfehlungen abgeleitet werden. In den nachstehenden Abbildungen 16 und 17 werden zwei individuelle mBKom-Vermögensprofile exemplarisch für die Funktionen der Sachbearbeitung und Führung dargestellt und beispielhaft ausgefüllt. Zu jedem einzelnen mBKom-Vermögenselement werden die zum Erhebungszeitpunkt festgestellten Ausmaße an Qualifikationen und dazugehörigen Motivationen als ein Faktor zwischen 0 und 1 (0 = nicht vorhanden, 1 = maximal vorhanden) bezogen auf das aktuell eingesetzte mBKom-Vermögen, das latente sofort einsetzbare mBKom-Vermögen, das potenzielle mBKom-Vermögen und das jeweilige aktuelle, latente und potenzielle Personalentwicklungsvermögen in den Spalten „Q“ und „M“ festgehalten. Die dazu korrespondierende Spalte „ʌ” enthält das Produkt beider Werte und bringt vor dem Hintergrund der multiplikativen Verknüpfung beider Personalvermögenskomponenten zum Ausdruck, in welchem Ausmaß (Grad) das jeweilige mBKom-Vermögenselement bzw. Personalentwicklungsvermögenselement derzeit eingesetzt wird, latent vorhanden ist oder potenziell entwickelt werden kann.

1 2

Vgl. Ortner, 1982, S. 383 f.. Vgl. Schwuchow, 2000, S. 32.

215

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

potenzielles mBKom-Vermögen aktuelles latentes mBKom-Vermögen Personalvermögensträger X Funktion: Sachbearbeitung

aktuelles eingesetztes mBKom-Vermögen PV

PEV

Q

M

ʌ

Q

M

ʌ

Basis-Personalvermögen für die mBKom

0,5

0,4

0,2

0,5

0,2

0,1

Informationsverarbeitungsvermögen i. e. S.

0,5

0,2

0,1

0,5

0,4

0,2

Informationsaufbereitungsvermögen

0,5

0,8

0,4

0,5

0,4

0,2

Informationsweitergabevermögen

0,5

0,8

0,4

0,5

0,4

0,2

Informationsrezipientenvermögen

0,5

0,8

0,4

0,5

0,4

0,2

Instrumentelles Personalvermögen i. w. S.

0,6

0,5

0,3

0,5

0

0

Fachbezog. Informationsbereitstellungsvermögen

0,8

0,9

0,7

0,8

0,9

0,7

Legende:

PV PEV Q M ʌ

Personalvermögen Personalentwicklungsvermögen Qualifikationen Motivationen Symbol für Produkt

Abb. 16: Individuelles mBKom-Vermögensprofil für die Funktion Sachbearbeitung potenzielles mBKom-Vermögen aktuelles latentes mBKom-Vermögen Personalvermögensträger Y Funktion: Führung

aktuelles eingesetztes mBKom-Vermögen PV

PEV

Q

M

ʌ

Q

M

ʌ

Basis-Personalvermögen für die mBKom

0,8

0,5

0,4

0,7

0,7

0,5

Informationsverarbeitungsvermögen i. e. S.

0,5

0,8

0,4

0,7

0,4

0,3

Informationsrezipientenvermögen

0,8

0,7

0,6

0,7

0,4

0,3

Instrumentelles Personalvermögen i. w. S.

0,5

0,4

0,2

0,7

0,3

0,2

Verwaltungswirtschaftliches Personalvermögen

0,5

0,8

0,4

0,8

0,9

0,7

Extrafunktionales Personalvermögen

0,8

0,9

0,7

0,8

0,9

0,7

Innovationsvermögen

0,3

0,7

0,2

0,5

0,8

0,4

Dispositives Personalbereitstellungsvermögen

0,3

0,7

0,2

0,8

0,5

0,4

Verfügendes mBKom-Vermögen

0,6

0,5

0,3

0,7

0,4

0,3

Lehrvermögen

0,5

0,4

0,2

0,7

0,4

0,3

Legende:

PV PEV Q M ʌ

Personalvermögen Personalentwicklungsvermögen Qualifikationen Motivationen Symbol für Produkt

Abb. 17: Individuelles mBKom-Vermögensprofil für die Funktion Führung

216

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Ein Wert von Null bedeutet, dass ein Personalvermögensträger über eine bestimmte mBKom-Vermögensqualifikation bzw. -motivation nicht verfügt. Ein Wert von Eins drückt dagegen aus, dass diese mBKom-Qualifikation bei dem betreffenden Personalvermögensträger zu 100 % vorhanden bzw. bezogen auf die mBKom-Motivation, dass dieser vollständig motiviert ist, seine jeweilige Qualifikation einzusetzen. Dazwischen sind grundsätzlich alle Werte möglich.1 Hinsichtlich der Qualifikationen ist das Ausmaß ihres Vorhandenseins bei einem Mitarbeiter, also der Qualifikationsgrad bzgl. eines bestimmten mBKom-Vermögenselementes nur zu bestimmen, sofern diesbzgl. Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten zuvor möglichst genau, d. h. operational und damit messbar, festgelegt wurden. Der Motivationsgrad lässt sich dagegen am beobachtbaren Verhalten einschätzen. In jedem Fall ist es wichtig, sowohl den Qualifikations- als auch den Motivationsgrad im Rahmen der mBKom-Vermögensbestandsaufnahme zu erheben, um die sich anschließende personalwirtschaftliche Maßnahmenplanung gezielt und effektiv an den beiden Komponenten des mBKom-Vermögens ausrichten zu können. Der Aufbau der dargestellten mBKom-Vermögensprofile ist nicht allein für die mBKom, sondern ebenso für die übrigen Personalvermögenssegmente von Verwaltungsbetrieben und somit insgesamt im Rahmen der Personalwirtschaft zu verwenden. Eine Voraussetzung für realistische Aussagen über das individuelle und institutionelle mBKom-Vermögen ist jedoch eine vollständige und aktuell gepflegte Datenbasis, die neben der Bewertung der aktuellen und potenziellen mBKom-Qualifikationen einschließlich der Personalentwicklungsanteile ebenso die jeweils dazugehörigen mBKomMotivationen berücksichtigt. Diese gedankliche Trennung sollte bei der Erhebung des mBKom-Vermögensbestandes konsequent für jedes einzelne Personalvermögenselement vollzogen werden. Eine derartige Datenbasis liefert sowohl qualitative und quantitative Informationen über das institutionelle mBKom-Vermögen eines Verwaltungsbetriebes als auch über das individuelle mBKom-Vermögen einzelner Mitarbeiter, so dass darauf aufbauend mittels elektronischer Auswertung objektive personalwirtschaftliche Entscheidungen anhand der ermittelten Ergebnisse getroffen werden können. Bspw. lässt sich feststellen, mit welchem Grad das dem Verwaltungsbetrieb insgesamt zur Verfügung überlassene aktuell eingesetzte mBKom-Vermögen ausgeschöpft wird. Diese Kennzahl kann zugleich für jedes einzelne mBKom-Vermögenselement, für definierte mBKom-Vermögensan1

Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2007a, S. 29.

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

217

teile oder für jeden Personalvermögensträger ermittelt werden. Defizite über den gesamten Personalvermögensbestand sind damit ebenso zu erkennen, wie auch mBKomVermögenselemente, die in der Summe bereits optimal im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess eingesetzt werden. Somit lässt sich z. B. im Zeitvergleich darstellen, welche Auswirkungen die in einer Betrachtungsperiode getätigten Investitionen in das mBKom-Vermögen auf den Bestand an dem mBKom-Vermögen haben. Soweit das aktuelle mBKom-Vermögen (noch) nicht optimal eingesetzt wird, ist weiter zu erkennen, ob eher ein Qualifikations- oder Motivationsdefizit über die Gesamtzahl der Personalvermögensträger vorliegt. Auch diese Kennzahl kann zugleich für jedes einzelne mBKom-Vermögenselement, für bestimmte mBKom-Vermögensanteile oder mitarbeiterbezogen ermittelt werden. Personalentwicklungsmaßnahmen können vor diesem Hintergrund gezielt geplant und durchgeführt werden. Bezogen auf das latente und potenzielle mBKom-Vermögen ist erkennbar, über welche Personalvermögensreserven der Verwaltungsbetrieb verfügt, welche er sofort einsetzen und welche er mittels Personalentwicklung erschließen kann. Letztgenannte Variante wird maßgeblich durch das vorhandene Ausmaß an entsprechendem Personalentwicklungsvermögen determiniert. 5.3.4

Zusammenfassung

Der aktuelle Bestand an individuellem mBKom-Vermögen bildet neben dem zu prognostizierenden institutionellen mBKom-Vermögensbedarf die zweite unerlässliche Größe zur Legitimation personalwirtschaftlichen Handelns. Er ist laufend mittels geeigneter Instrumente zu sammeln, zu sichten und zu strukturieren sowie hinsichtlich der potenziellen Anteile zu schätzen. Um zielgerichtete personalwirtschaftliche Aussagen treffen zu können, wird das individuelle mBKom-Vermögen einschließlich des entsprechenden Personalentwicklungsvermögens in einen aktuellen, laufend eingesetzten, einen latent vorhandenen, sofort aktivierbaren und einen potenziellen Anteil an Qualifikationen und Motivationen segmentiert. Durch die Erhebung der drei Komponenten lässt sich das maximal einsetzbare mBKom-Vermögen eines Verwaltungsbetriebes bestimmen; dabei gebührt den latenten und potenziellen Anteilen i. S. einer mBKom-Vermögensreserve unter ökonomischem Kalkül besondere Beachtung. Auf individueller Ebene lassen sich die Daten in sog. mBKom-Vermögensprofilen für jeden einzelnen Personalvermögensträger zusammenführen, wobei für die praktische Handhabung das Anlegen von Standardprofilen z. B. für Führungs- und Fachfunktionen sinnvoll ist. Eine elektronische Auswertung erlaubt die komfortable Bedienung personalwirtschaftlicher Kennzahlen.

218

5.4

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Konzeption zur dynamischen mBKom-Vermögensbereitstellung

Im September 2000 hat der damalige Bundeskanzler Schröder auf dem D 21-Kongress „Leben, Lernen und Arbeiten in der Informationsgesellschaft“ in Hannover in seiner Eröffnungsrede verkündet, dass die Beherrschung des Internets Teil der Allgemeinbildung werden müsse.1 Auch vom Technologierat wird gefordert, dass die Politik die Medienkompetenz der Bürger und Verwaltungsmitarbeiter erhöhen muss, indem die Nutzung von Multimedia und Internet in alle Fächer und Themengebiete integriert wird und die Technikausstattung der Schulen, Berufsschulen, beruflichen Weiterbildungseinrichtungen und Verwaltungsfachhochschulen entsprechend ausgeweitet werden muss.2 Die „Informationsgesellschaft“ verlangt nicht nur eine Erhöhung der Investitionen in die Bildung, sondern sie stellt neue qualitative Anforderungen an die Bildungspolitik.3 Doch erst kommende Generationen werden mit entsprechenden Kompetenzen als Teil der Schul-, Berufs- und Hochschulausbildung aufwachsen.4 Das Postulat an das Bildungswesen verkennt zudem, dass einige Qualifikationen und Motivationen der Absolventen des Bildungssystems im Bereich der IuK mit Austritt aus der Institution bereits obsolet sind oder unmittelbar zu veralten drohen5 und sich „Schnellschüsse“ im Ausbildungsbereich oft an der Technik von gestern ausrichten. Das mag sowohl an der sinkenden Halbwertzeit des Wissens insbesondere im Bereich der IuK als auch an dem verzögerten Wissenstransfer der Verwaltungsbetriebe in die Bildungssysteme liegen. Ein berufsbegleitender Bedarf an kontinuierlicher Personalvermögensentwicklung (lifelong learning) ist daher offenkundig.6 Die von THIEME geforderte breitere Ausbildung für jedermann7 nach dem „Gießkannenprinzip“ greift indes zu kurz und kann ggf. sogar kontraproduktiv sein, soweit sie nicht zielorientiert ausgerichtet, gestaltet und gesteuert wird. Technisch interessierte und versierte Mitarbeiter, die neue Medien hoch und höchst motiviert nutzen, stehen Mitarbeitern gegenüber, die die institutionelle Kommunikation nur anwenden, wenn für sie ein deutlicher Nutzen zu erkennen ist oder entsprechender Druck (extrinsische Motivierung) ausgeübt wird.8 Diese Überlegungen be1

Vgl. Kübler, 2001, S. 19. Vgl. Technologierat, 1995, S. 42. Vgl. Welsch, 1999, S. 24. 4 Vgl. Jütte/Masurek, 1999, S. 10; auch: Welsch, 1999, S. 25. 5 Vgl. Technologierat, 1995, S. 43. 6 Vgl. Technologierat, 1995, S. 43; auch: o. V., 1987, S. 183; Jütte/Masurek, 1999, S. 10. 7 Vgl. Thieme, 1995, S. 103. 8 Vgl. Kubicek/Hagen, 1999, S. 65. ORTNER stellte schon 1981 bezogen auf den Bildungsbereich die Frage, ob die neuen Medien die Artikulationschancen des Einzelnen in der kleinen Gruppe der Außenseiter erhöhen oder reduzieren; vgl. Ortner, 1981, S. 12. 2 3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

219

kräftigen die Forderung nach einer systematischen, auf die Behörden- und Mitarbeiterziele sowie auf die Qualifikations- und Motivationskomponente ausgerichteten Konzeption zur mBKom-Vermögensbereitstellung in Verwaltungsbetrieben. Dieser Anspruch basiert nicht nur auf dem i. d. R. festzustellenden Defizit zwischen vorhandenem individuellen mBKom-Vermögen und entsprechend prognostiziertem institutionellen Personalvermögensbedarf, sondern er besteht ebenso aus bildungspolitischer Sicht. ORTNER hat im Rahmen seiner Bildungsbetriebslehre ein Gesamtkonzept für die institutionelle Kommunikation gefordert.1 Dabei sind neben der Definition von Behördenzielen und Kommunikationsstrategien für die mBKom unter restriktiver Beachtung des vorhandenen Budgets ebenso das individuelle und institutionelle Personalvermögen als ein wesentlicher Produktionsfaktor zu berücksichtigen. Personalwirtschaftliche Innovationen haben mithin technische Innovationen zu ergänzen. Die nachfolgende Konzeption stellt ein Orientierungsmodell mit praxisleitenden Handlungsempfehlungen und verwaltungsbetrieblichem Anwendungsbezug dar, das zur Erarbeitung einer speziellen Personalvermögensbildungs-, -entwicklungs-, -erhaltungs- und -substitutionsstrategie für die elektronische Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben herangezogen werden kann. Es ergänzt die strategische Konzeption der BKom um die dort geforderte Personalvermögensstrategie2 und erlaubt, einen Sachverhalt wie die mBKom gesamtheitlich zu betrachten. Aufbauend auf einer Darstellung des dynamischen Aspekts der Personalvermögensbereitstellung werden für die einzelnen mBKom-Vermögenselemente personalwirtschaftliche Maßnahmen aufgezeigt, mit denen eine vorhandene mBKom-Vermögenslücke unter ökonomischem Primat bestmöglich zu schließen ist, um kommunikative Zielvorgaben durch optimale Zuordnung knapper Mittel und bei Beachtung quantifizierbarer Restriktionen verwaltungswirtschaftlich zu erreichen. Das erfordert im Rahmen des dargestellten Managementprozesses der BKom eine korrespondierende Zielund Finanzplanung bzgl. des benötigten mBKom-Vermögens.3 5.4.1

Aspekte der dynamischen mBKom-Vermögensbereitstellung

Personale Arbeit in verwaltungsbetrieblichen Kommunikationsprozessen und damit auch die Anforderungen an Mitarbeiter verändern sich sowohl im qualitativen als auch 1

Vgl. Ortner, 2002e, S. 89. S. o. Kap. 3.3. Im Vergleich zur Wirtschaft können nach der Kienbaum-Studie „Personalstrategie und Organisation der Personalarbeit 2004“ von 44 befragten Großunternehmen, wie z. B. die AOK, nur die Hälfte eine Personalstrategie vorweisen; vgl. Kienbaum Management Consultants GmbH, 2004, S. 11. 3 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001a, S. 19. 2

220

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

quantitativen Ausmaß permanent; sie kennzeichnen einen dynamischen Prozess. Ziel einer dynamischen Personalvermögensbereitstellung ist die optimale Anpassung des institutionell erforderlichen Personalvermögens an den jeweiligen Bedarf unter Beachtung schwankender Auslastungs- und Motivationsgrade im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess.1 Insbesondere innovative Prozesse wie die mBKom erfordern eine dynamische, d. h. zeitraumbezogene Bereitstellung von Qualifikationen und Motivationen i. S. v. zeitgerecht verfügbar und an die jeweilige Situation angepasst.2 Eine statische zeitpunktbezogene Betrachtungsweise ist zwar unentbehrliche Voraussetzung für rechtsstaatliches Handeln und zentrales Feld der juristischen Erkenntnis, sie ist jedoch allein nicht hinreichend für den personalwirtschaftlichen Auftrag der Bereitstellung von mBKom-Vermögen; vielmehr sind beide Betrachtungsweisen für verwaltungsbetriebliche Entscheidungen gleichermaßen notwendig.3 ORTNERS Personalvermögenskonzept ermöglicht i. d. S. „eine ‚dynamische’ Personalwirtschaft, die auch den jeweils neusten informationstechnologischen und unternehmensorganisatorischen Entwicklungen Rechnung trägt“,4 da die notwendigen Qualifikationen und Motivationen sowie Möglichkeiten ihrer Bereitstellung nach seinem Konzept losgelöst von den einzelnen Personalvermögensträgern betrachtet werden können. Sofern ein Vergleich des prognostizierten mBKom-Vermögens mit dem vorhandenen Bestand an entsprechenden Qualifikationen und Motivationen (Soll-Ist-Vergleich) eine derzeitige oder zukünftige personalvermögensbezogene Knappheitssituation erkennen lässt, kann diese Personalvermögenslücke aufbauend auf den Klassifikationsmerkmalen der einzelnen mBKom-Vermögenselemente5 mit Strategien der dynamischen Personalwirtschaft im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele geschlossen werden. Erst in dieser Phase ist ein Bezug zu den Trägern der mBKom-Vermögenselemente herzustellen und unter Berücksichtigung der vorhandenen Rahmenbedingungen (Arbeitsrecht, Sozialrecht etc.) festzustellen, wie viele Träger dieser mBKom-Vermögenselemente zu welchem Zeitpunkt und an welchem Ort benötigt werden.6 Dabei sind optimale Kosten-Nutzen-Relationen bei der Bereitstellung der einzelnen mBKom-Vermögenselemente zu erzielen. „Der Vorteil einer solchen personalvermögensbasierten [dy1

Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2005a, S. 12. Vgl. Ortner, 2002b, S. 8; auch: Strohmeier, 2004, Sp. 914; Becker, 1995, S. 319. Vgl. Wimmer, 2004, S. 136-138. 4 Ortner, 2004, S. 5. 5 S. o. Kap. 5.2.1. 6 Auf quantitative, zeitpunkt- und ortsbezogene Aspekte wird in dieser Arbeit nicht weiter eingegangen. 2 3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

221

namischen] Personalwirtschaft besteht dabei in einer bewussteren und detaillierteren Auseinandersetzung mit den einzelnen personalwirtschaftlichen Teilaufgaben als dieses bislang möglich war.“1 Das bedeutet, dass nicht allein die interne mBKom-Vermögensbereitstellung oder der Abschluss von festen Arbeitsverträgen zu betrachten ist, sondern ebenso innovative Varianten, wie bspw.:2 ƒder Abschluss von zweiseitigen, detaillierten Dienstleistungs- bzw. Werkverträgen mit Experten und damit der Einkauf von intelligenten Leistungen für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom, ƒdie Substitution von personaler durch reale, d. h. technisch-mediale Arbeit, z. B. durch den gezielten Einsatz der mBKom als Instrument, ƒdie permanente Fortschreibung der mBKom-Vermögensprofile mittels fortgesetzter Erfassung von eingesetzten, latenten und prognostizierten mBKom-Vermögenselementen u. a. zur Feststellung von mBKom-Vermögensreserven, ƒdie ständige Beobachtung sowohl des Marktes als auch der internen Leistungserstellung hinsichtlich des substituierten Personalvermögens unter der Maßgabe des möglichen verwaltungsbetriebsübergreifenden Einsatzes und damit des Ersatzes von entsprechendem Personalvermögen. 5.4.2

Personalwirtschaftliches Zielquadrat

Die dynamische Bereitstellung von mBKom-Vermögen im Kontext des Managementprozesses der BKom ist eine komplexe verwaltungswirtschaftliche, speziell personalwirtschaftliche Aufgabe zur optimalen Erreichung der zuvor festgelegten institutionellen Kommunikationsziele mithin der Behördenziele. Die Personalwirtschaft der Verwaltungsbetriebe wird von diesen Zielen und die sich daraus ergebenden Normierungstendenzen geprägt.3 Dabei stehen bei einer ökonomischen Ausrichtung die Interessen der Verwaltungsbetriebe eindeutig im Vordergrund. Mit den institutionellen Zielen nicht konform gehende Mitarbeiterziele sind jedoch als restriktive Nebenbedingung insoweit zu berücksichtigen,4 als damit personalwirtschaftliche Risiken minimiert werden oder ein positiver Einfluss auf die Motivationskomponente im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess und damit auf den Wert des institutionellen mBKom-Vermögens bewirkt werden kann. Nur eine gesamtheitliche Betrachtungsweise, bei der auch begleitende Einflussfaktoren, die auf einen Sachverhalt einwirken, in einem ausgewogenen Verhältnis berücksichtigt werden, wird dem zu Grunde gelegten umfassenden 1

Thielmann-Holzmayer, 2005a, S. 12. Vgl. Ortner, 2002b, S. 19. Vgl. Oechsler, 1989, Sp. 1263. 4 Vgl. Drumm, 1992, S. 8. 2 3

222

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

personalwirtschaftlichen Erkenntnisinteresse gerecht und begründet eine für alle Beteiligten erfolgreiche Personalvermögensbereitstellung. Entsprechende Maßnahmen müssen sowohl verwaltungsbetriebs- und mitarbeiterbezogen sein als auch Qualifikationsund Motivationsaspekte berücksichtigen (personalwirtschaftliches Zielquadrat). Alle vier Ausrichtungen sind bei der Zielplanung der dynamischen Personalvermögensbereitstellungskonzeption für die mBKom zu gleichen Teilen zu beachten. 5.4.2.1

Zielobjekt Verwaltungsbetrieb

Das ökonomische Erfordernis einer Konzeption zur dynamischen Bereitstellung von mBKom-Vermögen leitet sich primär aus dem zu realisierenden Zielsystem des Verwaltungsbetriebes ab.1 Bei der Anwendung von Managementkonzeptionen bezogen auf die mBKom-Vermögensbereitstellung wirken in Verwaltungsbetrieben politische Vorgaben wie z. B. eine Personaleinstellungssperre begrenzend, da sie die Zielbildungsautonomie der Verwaltungsbetriebe einschränken.2 Personalwirtschaftliche Ziele3 hinsichtlich der mBKom stellen in der verwaltungsbetrieblichen Zielhierarchie operationale Unterziele mit Sachzielcharakter dar, aus denen Führungskräfte in Zusammenarbeit mit dem personalwirtschaftlichen Subsystem konkrete Handlungsprogramme bzw. Maßnahmen herleiten können.4 Sie sind laufend an die Zielveränderungen auf oberer und oberster Ebene, d. h., an die Kommunikations- und Behördenziele anzupassen. In diesem Zusammenhang ist nicht nur das personalwirtschaftliche Sachziel, die effektive und effiziente Schließung einer derzeitigen oder zukünftigen festgestellten Personalvermögenslücke im Hinblick auf den prognostizierten Bedarf an dem mBKom-Vermögen in der erforderlichen Qualität und Quantität, zum richtigen Zeitpunkt und am jeweils benötigten Einsatzort anzustreben. Es sind ebenso personalpolitische Formalziele, wie z. B. die Erhöhung der Flexibilität der Mitarbeiter oder die Erhaltung der Arbeitszufriedenheit,5 bei der personalwirtschaftlichen Zielplanung als restriktive Nebenziele zu berücksichtigen. Dabei geht es der Personalwirtschaft in dem zu Grunde gelegten ökonomischen Verständnis nicht um den Mitarbeiter an sich, sondern ausschließlich um die einem Verwaltungsbetrieb auf der Grundlage eines Arbeitsvertrages überlassenen Qualifikationen und Motivationen. Soweit mit der Realisierung von „personalfreundlichen“ Formal-

1

S. o. Kap. 3.3.2 u. Kap. 3.3.2.1. Vgl. Vaubel, 1994, S. 200. Zum Zielsystem der Personalwirtschaft s. z. B. Jung, 2003, S. 11-18. 4 Vgl. Ortner, 1982, S. 364. 5 Vgl. Meffert/Bruhn, 2003, S. 604. 2 3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

223

zielen ein positiver Einfluss auf die individuellen Motivationen der Mitarbeiter zu erwarten ist, kann es auf Grund des multiplikativen Zusammenhanges der beiden Personalvermögenskomponenten angezeigt sein, aus personalwirtschaftlicher Sicht ebenso Nebenziele zu formulieren und zu bedienen, um über die Bereitschaften der Mitarbeiter eine positive Einwirkung auf deren individuelle Qualifikationen herbeizuführen. Die Loslösung des Personalvermögens von den einzelnen Individuen ermöglicht es, bei der Ableitung personalwirtschaftlicher Ziele nicht allein von den vorhandenen oder ggf. zu akquirierenden Mitarbeitern auszugehen, sondern darüber hinaus weitere Möglichkeiten der Personalvermögensbereitstellung z. B. mittels Dienstleistungs- bzw. Werkverträgen oder Substitution durch Informationsvermögen in die Betrachtung einzubeziehen. Für die personalen Subsysteme in Verwaltungsbetrieben gehen diese Varianten der Personalvermögensbereitstellung i. d. R. mit dem positiven Effekt der Reduzierung von Personalkosten im Personalhaushalt einher; in anderen verwaltungsbetrieblichen Funktionsbereichen, z. B. der Informationstechnik führen sie hingegen zu einer Belastung der dort veranschlagten Vertragsmittel, so dass Zielkonflikte zwischen den einzelnen Subsystemen nicht auszuschließen sind.1 Aufbauend auf der Gegenüberstellung der Ergebnisse der Personalvermögensbedarfsprognose und -bestandsanalyse für die mBKom lassen sich operationale personalwirtschaftliche Ziele bezogen auf das vorhandene oder zu akquirierende bzw. zu entwickelnde mBKom-Vermögen formulieren. Sie sind Voraussetzung für die Ermittlung eines Zielerreichungsgrades und damit für die Messung des Erfolges entsprechender personalwirtschaftlicher Maßnahmen im Anschluss an deren Durchführung. Mögliche operationale personalwirtschaftliche Ziele können z. B. sein: ƒAusschöpfung des aktuellen und latenten Innovationsvermögens der Führungskräfte für den Zeitraum des Auf- und Ausbaus der mBKom, ƒAnhebung der Qualifikationskomponente des mBKom-Vermögens i. e. S. bei allen Mitarbeitern um mindestens 20 % innerhalb des nächsten Quartals, ƒzeitnahes Outscourcen von instrumentellem Personalvermögen i. e. S. durch die Inanspruchnahme von IuK-Dienstleistern und damit Freisetzen von personellen Kapazitäten für anstehende verwaltungsbetriebliche Kernaufgaben, ƒAnhebung der Qualität des verfügenden mBKom-Vermögens bei allen Führungskräften durch positive Veränderung der diesbzgl. Motivationskomponente innerhalb eines halben Jahres. 1

Vgl. Steinebach, 1998, S. 98.

224

5.4.2.2

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Zielobjekt Mitarbeiter

Mitarbeiterbezogene Interessen hinsichtlich ihres individuellen mBKom-Vermögens stehen nicht in jedem Fall in einer komplementären Beziehung zu den institutionellen personalwirtschaftlichen Zielen. Sie können durchaus konträr sein, wenn sich z. B. ein Mitarbeiter durch den Verwaltungsbetrieb für die Programmierung von HTML-Seiten qualifizieren lassen möchte, obwohl dieses spezielle mBKom-Vermögen derzeit und auch künftig nicht an seinem Arbeitsplatz für den verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess eingesetzt werden soll. Hier sind individuelle freizeitorientierte Ziele, wie z. B. das Vermögen, eine eigene Homepage zu gestalten, nicht mit den Behördenzielen zu vereinbaren und diesbzgl. Qualifizierungsmaßnahmen aus ökonomischer Sicht nicht zu begründen. Aus personalwirtschaftlicher Perspektive sind Mitarbeiterziele den verwaltungsbetrieblichen Zielen daher grundsätzlich unterzuordnen.1 Bei einer gesamtheitlichen Betrachtungsweise der Bereitstellung von mBKom-Vermögen sind individuelle Mitarbeiterziele jedoch dort als restriktive Nebenbedingung zu berücksichtigen, wo sie sich positiv auf die Bereitstellung des individuellen mBKom-Vermögens auswirken und damit die personalwirtschaftliche Aufgabe zum Zweck der Erreichung der Behördenziele unterstützen oder wo vermieden werden kann, dass sie bei Nichtberücksichtigung negative Folgen, z. B. durch den geplanten Entzug von Personalvermögen seitens der Betroffenen entfalten. In der Praxis wird zumeist ungeprüft unterstellt, dass die Nichtbeachtung von individuellen Mitarbeiterzielen, die nicht mit personalwirtschaftlichen Zielen konform gehen, keine Auswirkungen auf die Motivationen der entsprechenden Personalvermögensträger und damit auf die Bereitstellung des Personalvermögens hat; dies ist aber nicht auszuschließen, sondern sehr wahrscheinlich. Da die Bewertung von personalwirtschaftlichem Handeln individuell höchst unterschiedlich ausfallen kann, bedarf es bei der Betrachtung von individuellen Mitarbeiterzielen in jedem Fall einer Risiko-Nutzen-Abwägung. Dabei ist das personalwirtschaftliche Risiko nicht allein bezgl. des betreffenden Mitarbeiters, sondern auch im Hinblick auf den anzunehmenden negativen Einfluss auf die Motivationen der übrigen, i. d. S. benachteiligten Personalvermögensträger einzuschätzen und dem erwarteten Nutzen gegenüberzustellen. Die Variante, dass sich personalwirtschaftliche Ziele und individuelle Mitarbeiterziele exakt entsprechen, ist nicht ausgeschlossen; bei kongruenten Zielen stellt sich jedoch die Frage nach der Berücksichtigung der Mitarbeiterziele nicht explizit. 1

Vgl. Anderseck, 2002, S. 23.

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

225

Soweit sich die Unterstützung individueller Mitarbeiterziele positiv auf den Personalvermögenseinsatz auswirkt, Mitarbeiterinteressen mit verwaltungsbetrieblichen Zielen vereinbar sind und demnach ökonomischen Kriterien genügen, besitzen sie in dem zu Grunde gelegten Verständnis mittelbaren Charakter.1 Die Nichtberücksichtigung dieser Ziele kann zu einem Motivationsverlust bei den Personalvermögensträgern und damit zum Entzug von individuellem Personalvermögen bis hin zur Fluktuation führen, was insbesondere bei hohem und höchstem Personalvermögen kritisch zu bewerten ist. Um an das eingangs beschriebene Beispiel anzuknüpfen, ist der Qualifizierungswunsch des Mitarbeiters anders zu beurteilen, wenn damit ein entsprechender Aufgaben- bzw. Arbeitsplatzwechsel als eine Maßnahme der Personalvermögensdisposition verbunden wird, sofern das zu entwickelnde mBKom-Vermögen im Hinblick auf die Behördenziele knapp und bei dem Mitarbeiter das notwendige Personalentwicklungsvermögen vorhanden ist. In diesem Fall lassen sich individuelle Mitarbeiterziele und verwaltungsbetriebliche Ziele durchaus vereinbaren. Im Idealfall entsteht dabei ein zusätzlicher Nutzen durch den möglichen positiven Einfluss der personalwirtschaftlichen Maßnahme auf die Motivationskomponenten der einzelnen Personalvermögenselemente des Mitarbeiters. Auch andere individuelle Mitarbeiterziele, wie die Vereinbarkeit von Beruf und Familie im Rahmen von personalwirtschaftlichen Maßnahmen oder verbesserte Karrierechancen, müssen den institutionellen Zielen nicht entgegenstehen.2 Auf Grund des gesamtheitlichen Verständnisses der mBKom-Vermögensbereitstellung ist es notwendig, ebenso individuelle Ziele der Mitarbeiter zu ermitteln, hinsichtlich des personalwirtschaftlichen Risikos einzuschätzen und ggf. in die personalwirtschaftliche Maßnahmenplanung mit einzubeziehen. Negativen Auswirkungen beim Einsatz des Personalvermögens, ausgelöst durch Nichtbeachtung von Mitarbeiterzielen, kann somit gezielt entgegengewirkt werden. Positive Korrelationen erhöhen den Bestand des Personalvermögens. 5.4.2.3

Zielobjekt mBKom-Qualifikationen

Im internationalen Maßstab betrachtet, weist das Personal von deutschen Verwaltungsbetrieben beachtliche Ausgangsqualifikationen auf; der weitere Qualifizierungsprozess ist dagegen qualitativ wie quantitativ unzureichend.3 Das einmal erworbene Wissen reicht jedoch nicht aus, um mit den Veränderungen – insbesondere auf dem Gebiet der 1

Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 89; auch: Anderseck, 2002, S. 32 f.; Müngersdorff, 2000, S. 55. Vgl. Meffert/Bruhn, 2003, S. 604; auch: Becker, 2002, S. 417; Schanz, 1993, S. 94; Heymann/Müller, 1982, S. 152; Flohr/Niederfeichtner, 1982, S. 14 u. S. 39. 3 Vgl. Naschold, 2000, S. 98. 2

226

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

IuK – Schritt zu halten.1 Umso wichtiger wird es für Verwaltungsbetriebe, neben den vorhandenen Qualifikationen ebenso die Qualifikationspotenziale der Mitarbeiter für die mBKom zu bewerten und, soweit es sinnvoll erscheint, möglichst effektiv und effizient zu erschließen. Dabei ist davon auszugehen, dass die für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom benötigten Qualifikationen individuell unterschiedlich in begrenztem Umfang erlernt werden können und dieser Prozess nicht beliebig zu beschleunigen ist;2 begrenzend wirkt das individuelle Personalentwicklungsvermögen als ein höchst heterogenes Gut. Der „neue Mitarbeiter“ wird zwar als ein sich im Wesentlichen selbst entwickelndes Wesen gedacht,3 zu beachten ist jedoch, dass sich nicht jedes Individuum zu einem beliebigen Zeitpunkt gleich weit entwickeln kann (These von der anthropogenen Heterogenität der personalen Qualifikationen).4 Mitarbeiter mit jahrelangen, i. d. R. positiven Lernerfahrungen und demnach einem tendenziell eher hohen Personalentwicklungsvermögen werden sich neue mBKom-Qualifikationen zumeist schneller aneignen können als Mitarbeiter mit einem eher niedrigen Personalentwicklungsvermögen. Das gilt sowohl für die qualitative als auch quantitative Dimension diesbzgl. Leistungsfähigkeiten. Gerade mit dem Einsatz neuer Medien in der BKom sind Verwaltungsbetriebe daher in besonderem Maße aufgefordert, durch geeignete personalwirtschaftliche Maßnahmen die Qualifikationsschere zwischen personalvermögensreichen und -armen Anwendern zum Zweck der Realisierung der Behördenziele nicht weiter klaffen zu lassen, soweit dieses ökonomisch zu begründen ist. Dabei ist es Aufgabe der Personalwirtschaft, bei dem zu Grunde gelegten gesamtheitlichen Ansatz zeitgemäße Lösungen aufzuzeigen, die sowohl das jeweilige individuelle Personalentwicklungsvermögen berücksichtigen als auch die Möglichkeit in Betracht ziehen, benötigte Qualifikationen, dort wo es ökonomisch sinnvoll erscheint, extern durch Abschluss von zweiseitigen detaillierten Dienstleistungs- bzw. Werkverträgen mit Experten zu rekrutieren oder durch entsprechendes Informationsvermögen zu substituieren. Weiterhin ist in Erwägung zu ziehen, dass die mBKom nicht allein als Informations- und Kommunikationsmedium, sondern ebenso zielgerichtet als Lehr- und Lernmedium zum Zweck der Entwicklung und Sicherung von mBKom-Vermögensqualifikationen eingesetzt werden kann.

1

Vgl. Jütte/Masurek, 1999, S. 11; auch: o. V., 1987, S. 181. Vgl. Ortner, 2000, S. 17. Vgl. Epskamp et al., 2001, S. 40. 4 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 45; auch: Ortner, 2000, S. 17. 2 3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

5.4.2.4

227

Zielobjekt mBKom-Motivationen

Mitarbeitermotivationen sind eine wichtige Voraussetzung für die Umsetzung von Innovationsprozessen.1 Der Motivationskomponente kommt bei der Bereitstellung der mBKom-Vermögenselemente eine besondere Bedeutung zu, denn welche individuellen mBKom-Vermögenselemente Mitarbeiter einem Verwaltungsbetrieb in welchem Ausmaß zur Nutzung überlassen, hängt nicht allein vom ihrem Arbeitsvertrag ab, sondern wird insbesondere von den subjektiven Einschätzungen und Wertungen der Personalvermögensträger geprägt. Das trifft ebenso auf latentes und potenzielles mBKomVermögen zu, denn bisher nicht abgerufene Qualifikationen und mBKom-Qualifikationspotenziale können nur dort zur Entfaltung kommen, wo die innere Bereitschaft zu ihrer Verwirklichung als Pendant vorhanden ist.2 Dabei kann sich der Erfolg einer extrinsischen Motivierung, mithin die zielführende Aktivierung der jeweiligen individuellen Antriebe und damit der Auslöser von gewünschtem verwaltungsbetriebskonformen Verhalten entweder sofort und im Idealfall nachhaltig andauernd,3 zeitlich versetzt oder gar nicht einstellen. Denkbar ist aber auch das Auslösen von negativen Bereitschaften, d. h. Motivationsverlust, auf Grund von extrinsischer Motivierung, was einen Verlust bzw. Rückgang an individuellem und damit institutionellem Personalvermögen zur Folge hat oder sogar zu nicht verwaltungsbetriebskonformen Handlungen führen kann. So kann eine beabsichtigte Motivierung durch Arbeitsplatzgestaltung in Form von Aufgabenanreicherung (Job Enrichment) bspw. durch Delegation einzelner Kompetenzen der Führungskräfte auf Mitarbeiter bzgl. des Innovationsmanagements beim Auf- oder Ausbau der mBKom auch zur Überforderung und damit zum Motivationsverlust führen; Motivierung im Hinblick auf die Herbeiführung einer bestimmten Motivation ist daher höchst individuell zu verstehen.4 Allgemein ist es jedoch eher möglich, eine nicht vollständig vorhandene Motivation kurzfristig zu erhöhen, als die fehlende bzw. unzureichende Qualifikation kurzfristig zu entwickeln.5 Da sich das mBKom-Vermögen arbeitsvertraglich nicht präzise festschreiben lässt,6 ist es nicht ausgeschlossen und bei höheren Einkommen sogar bis zu einem gewissen

1

Vgl. Hill/Frey, 1997, S. 7. Vgl. Kunz, 2004, S. 16. Es hat sich erwiesen, dass die intrinsische Motivierung gegenüber der extrinsischen Variante nachhaltigere Wirkungen aufweist; von den Motivationen ist wiederum die Verhaltensänderung als Folge der Motivationen zu separieren; vgl. Zimbardo, 1995, S. 408-410 u. S. 439 f.; auch: Becker, 2002, S. 14 f.. 4 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2007a, S. 25. 5 Vgl. Ortner/Berte, 2007, S. 46. 6 Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 59. 2 3

228

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Grad selbstverständlich, dass über die vertragliche Regelung hinaus dem Verwaltungsbetrieb individuelles mBKom-Vermögen freiwillig bereitgestellt wird. Arbeitsvertraglich lässt sich eine optimale Bereitstellung von individuellem mBKom-Vermögen ex ante i. d. R. nicht vollständig beschreiben und vertraglich absichern und wird gerade bei höher- und höchstwertigem mBKom-Vermögen eher fließend ausgelegt, so dass ein Interpretationsspielraum bleibt. Eben diese „Grauzone“ kann dem Verwaltungsbetrieb dann Nachteile generieren, wenn die Personalvermögensträger Teile ihres individuellen mBKom-Vermögens z. B. auf Grund von Motivationsfading oder Angst vor Kompetenzverlust durch die neue Informationstransparenz einer Nutzung durch den Arbeitgeber entziehen. Für den Verwaltungsbetrieb führt dieser Personalvermögensentzug zu Einbußen im Leistungserstellungsprozess oder gar zu Ausfällen, so dass die jeweiligen Kommunikations- und damit die Behördenziele nicht mehr oder nur suboptimal erreicht werden können. Theoretisch werden dabei zur Nutzung überlassene mBKom-Qualifikationen nicht zu 100 % eingesetzt, da deren korrespondierende mBKom-Motivationen nicht (mehr) in vollem Umfang vorhanden sind (Faktor < 1).1 Mögliche individuelle Motivationshemmnisse sind daher frühzeitig zu erkennen, um ihnen gezielt mit personalwirtschaftlichen Maßnahmen entgegenwirken zu können. Für Verwaltungsbetriebe eröffnet sich somit ein weites Feld, die Bereitstellung von individuellem mBKom-Vermögen durch positives Einwirken auf die jeweiligen Motivationskomponenten zu optimieren. Zu beachten ist dabei jedoch, dass mangelnder Wille nicht allein mit rationalen Argumenten überwunden werden kann.2 Aus personalwirtschaftlichem Erkenntnisinteresse legitimieren sich insoweit unter bestimmten Voraussetzungen Motivierungsinstrumente, die ebenso emotionale Aspekte berücksichtigen, insbesondere, wenn im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess ein höheres individuelles mBKom-Vermögen genutzt werden soll als arbeitsvertraglich vereinbart wurde.3 Über das Einwirken auf die Motivationskomponente sowohl vor einer qualifikationssteigernden Maßnahme als auch prozessbegleitend während der Umsetzung kann der Erfolg personalwirtschaftlicher Instrumente positiv beeinflusst werden. Im Rahmen der mBKom kommen hauptsächlich dem Innovationsvermögen und extrafunktionalen Personalvermögen der Führungskräfte diese Motivierungsfunktion zu. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass sowohl die Güte von institutionellen Informationsgütern, bspw. 1 2 3

S. o. Kap. 2.3.2.3. Vgl. Kälin, 1995, Sp. 2039-2053. Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2002, S. 65.

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

229

hinsichtlich der internen arbeitsumfeldbezogenen PR, als auch die Entwicklung von mBKom-Qualifikationen die Leistungsbereitschaft der Personalvermögensträger von Verwaltungsbetrieben positiv beeinflussen kann.1 Nicht zuletzt trägt die positive Darstellung des Personal(vermögen)s eines Verwaltungsbetriebes mittels der internen und externen mBKom zur Identifikation der Personalvermögensträger mit dem Verwaltungsbetrieb bei und kann die Motivationen damit ebenfalls positiv beeinflussen. 5.4.3

Personalwirtschaftliche Maßnahmenplanung

Nachfragebedingte Ungleichgewichtssituationen zwischen benötigtem institutionellen mBKom-Vermögen und arbeitsvertraglich zur Verfügung gestellten individuellen Qualifikationen und Motivationen für die mBKom erlauben es aus personalwirtschaftlicher Sicht, sich im nächsten Schritt auf operativer Ebene der Planung geeigneter Maßnahmen zur Bereitstellung knapper mBKom-Vermögen zuzuwenden.2 Dabei ist generell zu berücksichtigen, dass Maßnahmen zur Bereitstellung von mBKom-Vermögen teilweise erhebliche Kosten verursachen, denen ein bestimmter Nutzen im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele gegenüberstehen muss, wobei der Nutzen für eine ökonomische Legitimation idealerweise höher als die eingesetzten Kosten ausfallen sollte.3 Nachfolgend wird die Gesamtheit der einzelnen personalwirtschaftlichen Instrumente betrachtet, mit deren Hilfe die zuvor festgelegten Ziele einer Personalvermögensstrategie für die mBKom mit einer möglichst optimalen Maßnahmen- und Methodenkombination (Handlungsbündel) bei Berücksichtigung dynamischer Aspekte erreicht werden sollen. Zu den klassischen Instrumenten der Personalwirtschaft gehören die Personal(vermögens)akquisition, -sicherung, -entwicklung, -dequisition und -disposition.4 Dabei ist zu berücksichtigen, dass die mBKom selbst als elektronisches Hilfsmittel zumindest für Teilbereiche der Personal(vermögens)akquisition, -sicherung und -entwicklung genutzt werden kann i. S. v. „We shape our tools and afterwards our tools shape us“.5 Darüber hinaus können verwaltungsbetriebliche Personalvermögenselemente, mithin auch mBKom-Vermögenselemente dauerhaft durch Informationsvermögen substituiert werden. Das Instrument der Personalvermögensdequisition, mit dem mBKom-Vermö1

Vgl. Zander/Femppel, 2002, S. 3. Vgl. Reichwald/Koller, 1995, Sp. 948; auch: KGSt, 1991, S. 11. Vgl. Ortner/Berte, 2007, S. 29. 4 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 20. Hier ist die reguläre Rekrutierung von Verwaltungspersonal gemeint, nicht die hoheitlich angeordnete Verpflichtung als Staatsbürger sein Personalvermögen in zeitlich begrenzter Form zur Verfügung zu stellen, bspw. als Wahlhelfer gemäß § 53 Abs. 1 LWahlG. 5 McLuhan, 1964, S. XXI. 2 3

230

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

gen mittels unterschiedlicher direkter und indirekter Methoden wie z. B. Reduzierung der Arbeitszeiten, Kündigung von Mitarbeitern oder Dienstleistungs- bzw. Werkverträgen zeitlich begrenzt oder dauerhaft verringert wird und Maßnahmen zur Disposition von mBKom-Vermögen,1 d. h. dessen zeitlich-räumliche Zuordnung, werden nicht näher betrachtet. Auf Grund der jeweiligen Spezifika der einzelnen Verwaltungsbetriebe ist bei den weiteren Ausführungen zu beachten, dass in dieser Arbeit keine allgemeingültige dogmatische Maßnahmenplanung konzipiert werden kann und soll, sondern vielmehr ein Set an Möglichkeiten dargestellt wird, das der dynamischen Ausrichtung der Personalvermögensbereitstellung folgend auch bei wechselnden Auslastungsgraden oder neuen Anforderungen flexibel zur Optimierung der Bereitstellung von mBKom-Vermögen heranzuziehen ist. 5.4.3.1

Akquisition von mBKom-Vermögen

Sofern auf Grund der Personalvermögensbedarfsprognose für die mBKom ein Ersatzoder Erweiterungsbedarf an mBKom-Vermögen festgestellt wurde, der nicht bzw. nicht optimal durch die Entwicklung oder zeitlich-räumliche Disposition von vorhandenem mBKom-Vermögen oder mittels Substitution durch Informationsvermögen zu decken ist, gilt es, das erforderliche mBKom-Vermögen zu beschaffen und anschließend für die Nutzung im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess bereitzustellen.2 Das erfordert zunächst die Auswahl einer geeigneten Beschaffungsalternative,3 entweder auf geschlossenen internen oder offenen externen Personalvermögensmärkten,4 verbunden mit der Entscheidung darüber, ob entsprechendes mBKom-Vermögen besser zeitlich begrenzt in Form von Dienstleistungs- bzw. Werkverträgen oder über sog. Personaldienstleister (Personal-Leasing)5 zur Erreichung der Behördenziele bereitzustellen ist. Die Variante der ggf. temporären Bereitstellung von externem mBKom-Vermögen ist immer dann unter Kosten-Nutzen-Aspekten ins Kalkül zu ziehen, sofern kurzfristig be1

Die Personalvermögensdisposition stellt die Schnittstelle zur Arbeitswirtschaft dar, die sich bezogen auf die mBKom mit dem optimalen Einsatz des bereitgestellten mBKom-Vermögens im verwaltungsbetrieblichen Kommunikationsprozess unter ökonomischen Bedingungen auseinander setzt. 2 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001b, S. 10. 3 Vgl. Drumm, 1992, S. 243. 4 Eine enge Auslegung des Akquisitionsbegriffes von ORTNER versteht darunter ausschließlich die Beschaffung von Personalvermögen über den externen Markt. Die Beschaffung von Personalvermögen über den internen Markt wird von ihm der internen Personalvermögensbeschaffung und -entwicklung zugeordnet; vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001b, S. 95; auch: Ortner/Berte, 2007, S. 35. Im Hinblick auf den umfangreichen internen Personalvermögensmarkt des Supersystems Landesverwaltung wird in dieser Arbeit die weite Auslegung des Akquisitionsbegriffes favorisiert. 5 S. z. B.: Jung, 2003, S. 138 f.; Berthel, 2000, S. 168-170; Oechsler, 1997, S. 199.

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

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nötigte mBKom-Vermögenselemente nur mittel- bis langfristig zu entwickeln sind oder für einmalige, selten auszuführende bzw. unregelmäßig anfallende Aufgaben verwendet werden. Letztlich hängt die Wahl der Beschaffungsalternative aus personalwirtschaftlicher Sicht bei Berücksichtigung politisch-rechtlicher Vorgaben von der Situation auf dem internen und externen Personalvermögensmarkt und den Kosten der Beschaffung bis zur vollen Wirksamkeit des BKom-Vermögens ab.1 Ausgehend von der dreiteiligen funktionalen Differenzierung des BKom-Vermögens kann sich die originäre Akquisition von mBKom-Vermögen auf wenige mBKom-Vermögenselemente für Führungs- und Fachfunktionen konzentrieren. Der funktionsübergreifende Anteil an mBKom-Vermögen umfasst ausschließlich mBKom-Vermögenselemente, die auf unterschiedlichem Niveau bei jedem Mitarbeiter für den Einsatz der mBKom dauerhaft vorhanden sein müssen; er lässt sich somit nicht originär akquirieren. Gleiches gilt für das generelle Führungsvermögen, das spezielle verfügende mBKomVermögen und das Lehrvermögen der Führungsfunktionen. Über fachbezogenes Informationsbereitstellungsvermögen muss ebenfalls jeder Personalvermögensträger im Rahmen seiner Zuständigkeit verfügen. Personalvermögenselemente für die Finanzund die Personalvermögensbereitstellung auf operativer Ebene sind i. d. R. bei dem vorhandenen Fachpersonal in den administrativ-ökonomischen Subsystemen vorhanden oder können dort kurzfristig entwickelt werden, so dass diese Personalvermögenselemente ebenso aus dem Blickwinkel der originären Akquisition von mBKomVermögen rücken. Es verbleibt beim Anteil an mBKom-Vermögen für Führungsfunktionen das Innovationsvermögen2 und das dispositive Personalbereitstellungsvermögen3 als spezielles Personalvermögen für den Auf- und Ausbau der mBKom, welches nicht zwingend bei jedem Träger von Führungsfunktionen vorhanden sein muss. Auf Grund der fokussierbaren Bereitstellung dieser mBKom-Vermögenselemente sind die Möglichkeiten der zeitlich begrenzten Akquisition von externem Personalvermögen in Form von Dienstleistungsverträgen wie z. B. Beraterverträgen oder der dauerhaften Einstellung von externen bzw. der Versetzung / Umsetzung von internen Personalvermögensträgern gegeben. Letztgenannte Variante setzt voraus, dass individuelles Innovationsvermögen und dispositives Personalbereitstellungsvermögen vorhanden sind, die sofort genutzt werden können oder diesbzgl. Potenziale existieren, die sich kurzfristig mit ent1 2 3

Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001b, S. 15. S. o. Kap. 5.2.3.1.3. S. o. Kap. 5.2.3.1.4.

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5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

sprechenden Personalentwicklungsvermögen erschließen lassen. Bei dem Anteil an mBKom-Vermögen für Fachfunktionen lassen sich das instrumentelle Personalvermögen i. e. S.1 und das fachübergreifende Informationsbereitstellungsvermögen2 originär akquirieren, zumal beide Personalvermögenselemente nicht bei allen Trägern von Fachfunktionen vorhanden sein müssen. In jedem Fall ist bzgl. der „make or buy“Entscheidung ein Kostenvergleich durchzuführen. Da der Weg über Neueinstellungen in Verwaltungsbetrieben i. d. R. rasch auf quantitative Grenzen stößt, sind die notwendigen mBKom-Vermögenselemente überwiegend durch interne Akquisition bzw. Personalvermögensdisposition oder im Rahmen von Dienstleistungs- bzw. Werkverträgen bereitzustellen. Hinsichtlich der Akquisition von Personalvermögen, das nicht explizit für die mBKom bereitgestellt wird, ist bei der Formulierung der zu rekrutierenden Qualifikationen und Motivationen in den Stellenausschreibungen zwingend darauf zu achten, dass ebenso das funktionsübergreifende mBKom-Vermögen und notwendiges spezifisches mBKom-Vermögen für Führungs- oder Fachaufgaben berücksichtigt werden, da der Bedarf an mBKom-Vermögen in zeitgemäßen Verwaltungsbetrieben für die Ausübung verwaltungswirtschaftlicher Aufgaben unabdingbar ist. In den meisten Stellenausschreibungen von Verwaltungsbetrieben sind bisher keine, das mBKom-Vermögen betreffende Anforderungen enthalten, so dass entsprechendes mBKom-Vermögen mit dem Vorliegen der Laufbahnprüfung bzw. Ausbildung bereits impliziert wird. Auf Grund des juvenilen Charakters der mBKom stellt sich diese Annahme realiter jedoch nicht dar. Vereinzelt werden allgemeine Formulierungen wie z. B. „PC-Kenntnisse mit Standard-Software“, „Fähigkeiten und Erfahrung mit neuen Technologien im Bürobereich“, „Umgang mit Internet und elektronischer Post“ oder „Internetrecherche und Pflege elektronischer Dokumente im Internet“ verwendet, deren Umfang i. d. R. positiv mit abnehmender Ausgangsqualifikation für die vakanten Stellen korreliert. Bei Stellenausschreibungen für Führungsfunktionen wird das mBKom-Vermögen im Anforderungsprofil zumeist bei den sozialkommunikativen und persönlichen Kompetenzen mitgedacht. Es bietet sich daher an, entsprechende mBKom-Vermögenselemente generell mit jeder Stellenausschreibung bei variabel gehaltenem Niveau der Qualifikationen und Motivationen explizit zu akquirieren. Sofern spezielle mBKom-Vermögenselemente nicht auf externen Personalver-

1 2

S. o. Kap. 5.2.4.1.3. S. o. Kap. 5.2.4.2.2.

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

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mögensmärkten angeboten werden, ist bei der Akquisition von Personalvermögen in jedem Fall auf hinreichendes Personalentwicklungsvermögen zu achten, um die fehlenden Elemente schnellstmöglich bilden zu können. Dem bifunktionalen Charakter der mBKom entsprechend kann diese selbst als elektronisches Hilfsmittel für die interne und externe Personalvermögensakquisition, mithin auch für die Akquisition von mBKom-Vermögen eingesetzt werden. Das Electronic Recruitment (E-Recruitment), wie die elektronische Stellenausschreibung auf der Homepage des Verwaltungsbetriebes oder im Intranet bezeichnet wird,1 hat gegenüber anderen Varianten der Personalvermögensakquisition für den Verwaltungsbetrieb den Vorteil, entsprechende Bezugsgruppen mit geringem finanziellen Aufwand ohne zeitliche Verzögerung zu erreichen, indem Informationen über vakante Stellen transparent für jeden Personalvermögensträger elektronisch bekannt gegeben werden. Zudem lässt sich individueller Abnehmernutzen durch zeitverzugslosen Informationszugriff vermehren. 5.4.3.2

Entwicklung von mBKom-Vermögen

Die Entwicklung des individuellen mBKom-Vermögens dient dazu, bereits bestehende oder zukünftig zu erwartende Engpasssituationen bezogen auf das zum verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess und dessen Optimierung benötigtem institutionellen mBKom-Vermögen im Hinblick auf die Erreichung der Kommunikationsziele und folglich der Behördenziele zu beseitigen. Unter der Annahme, dass bestimmte individuelle Personalentwicklungsvermögen bei den Mitarbeitern vorhanden sind, bietet es sich an, das Potenzial an mBKom-Vermögen zu entwickeln mit der Absicht, das einsetzbare individuelle mBKom-Vermögen insgesamt qualitativ und quantitativ positiv zu verändern, um es anschließend im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess einsetzen zu können. Diese auf Grund von technischen Innovationen initiierte Personalvermögensentwicklung wird in der Literatur der Anpassungsfortbildung zugeordnet.2 Ein personalwirtschaftliches Ziel der Anpassung oder Erhöhung von mBKom-Vermögen ist die Bereitstellung einer an den jeweiligen institutionellen Belangen ausgerichteten optimalen Struktur an institutionellem mBKom-Vermögen, wobei die Bedeutung eines sinnvollen Verhältnisses von interner Entwicklung zu externer Bereitstellung3 zunimmt. Grundsätzlich ist Personalvermögensentwicklung nur dann als personalwirtschaftliche 1

Vgl. Jung, 2003, S. 142. S. exemplarisch Olfert/Steinbuch, 1999, S. 432. Weitere Varianten sind die Erweiterungs- und Aufstiegsfortbildung; vgl. Becker, 1999, S. 171. 3 S. o. Kap. 5.4.3.1. 2

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5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Teilaufgabe legitimiert, sofern sie zur Deckung des institutionellen mBKom-Vermögensbedarfes beiträgt und keinen Selbstzweck darstellt.1 Schwerpunktmäßig wird bei der mBKom-Vermögensentwicklung zwar die Qualifikationskomponente des Personalvermögens verändert, in jedem Fall impliziert die Implementierung und Weiterentwicklung der mBKom jedoch gesamtheitliche mBKom-Vermögensentwicklung als conditio sine qua non.2 Die zielgerichtete mBKom-Vermögensentwicklung stellt eine risikoreiche Erweiterungsinvestition in die Entwicklung des vorhandenen individuellen Personalvermögens durch den Einsatz finanzieller und zeitlicher Ressourcen dar. Inwieweit das zusätzliche mBKom-Vermögen anschließend im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess eingesetzt wird, ist einerseits davon abhängig, ob es von Führungskräften im Rahmen der Aufgabendisposition abgerufen wird, die etablierten institutionellen Kommunikationsprozesse eine Nutzung zulassen oder die Mitarbeiter das erworbene mBKom-Vermögen dem Verwaltungsbetrieb überhaupt zur Verfügung stellen wollen. Andererseits kann die mBKom-Vermögensentwicklung ebenso auf mehreren Ebenen misslingen, z. B. wenn eine Unsicherheit hinsichtlich des Entwicklungsbedarfes besteht oder Entwicklungsziele überhaupt nicht erreicht werden.3 Zur Minimierung der aufgezeigten Risiken ist auf verwaltungsbetrieblicher Ebene eine aus den institutionellen Kommunikationszielen abgeleitete, auf einer mBKom-Vermögensbedarfsprognose aufbauende dynamische Personalvermögensentwicklungsplanung notwendig, die ebenso eine möglichst exakte Bewertung des jeweils individuellen Personalentwicklungsvermögens einbezieht. Nur so kann sich die mBKom-Vermögensentwicklung ex ante bedenkenlos einem Personalvermögensentwicklungs- resp. Bildungscontrolling stellen. 5.4.3.2.1 Begriffsbestimmung Die Erweiterung des individuellen Personalvermögens wird allgemein als Personalentwicklung bezeichnet und als lebenslanger Prozess verstanden, der nicht beliebig beschleunigt werden kann und nicht notwendig selbst motivierend wirkt, da Lernen für den Lernenden immer mit Zeit und Mühen sowie mit Veränderungen von bisher gewohnten

1 2 3

Vgl. Ortner, 2000a, S. 18; auch: Thielmann-Holzmayer, 2005a, S. 17. Vgl. Ortner, 1993, S. 106. Vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 61-63.

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Zuständen verbunden ist.1 Vielmehr muss die Entwicklung von individuellem mBKomVermögen als notwendige Voraussetzung zur Entwicklung von institutionellem mBKomVermögen durch geeignete Methoden zielgerichtet, systematisch und gesamtheitlich2 gestaltet und gesteuert werden. Der Natur nach ist ein Betrieb zwar ein permanentes Bildungssystem,3 das erübrigt jedoch nicht die Forderung nach einer systematischen und zielgerichteten mBKom-Vermögensentwicklung, u. a. um den diesbzgl. Qualifikationsunterschied zwischen Mitarbeitern mit hohen und niedrigen Personalentwicklungsvermögen nicht weiter ungewollt auseinander driften zu lassen. Inwieweit Mitarbeiter einerseits tatsächlich bereit sind, nachgefragte mBKom-Vermögenselemente zu entwickeln und dem Verwaltungsbetrieb anschließend zur Nutzung zur Verfügung zu stellen, hängt neben den qualifikationsbezogenen Potenzialen in nicht unerheblichem Ausmaß von den entsprechenden individuellen Veränderungsmotivationen, d. h. den Entwicklungsbereitschaften ab.4 Andererseits kann Personalvermögensentwicklung individuell erfolgreich sein, aber nicht notwendig zur Entwicklung von institutionellem Personalvermögen und damit zur Organisationsentwicklung beitragen, wenn die individuellen Motivationen hierfür nicht vorhanden sind oder zurückgehalten werden.5 Vice versa können Veränderungen von sozio-technischen Systemen nur bewirkt werden, wenn sich deren Elemente, die Individuen, verändern.6 Traditionelle Modelle der Personalentwicklung beschränken sich weitgehend auf die Qualifikationskomponente der Mitarbeiter und gehen somit eindimensional vor. Im Gegensatz zur Vielzahl der unterschiedlichen Definitionen zur Personalentwicklung7 wird dieser Arbeit ein gesamtheitliches Verständnis von Personalvermögensentwicklung zu Grunde gelegt, das sowohl verwaltungsbetriebliche Ziele als auch Mitarbeiterziele in ei-

1

Vgl. Ortner, 2000a, S. 19; auch: Welsch, 1999, S. 28; Jütte/Masurek, 1999, S. 11. Der Begriff Personalentwicklung entstammt dem englischen Terminus personal development und wurde Ende der 60er, Anfang der 70er Jahre des 20. Jhds. erstmals linear übersetzt in deutschsprachiger Literatur verwendet; vgl. u. a. Olesch, 1992, S. 18. Im weit gefassten Begriffsverständnis bedeutet Personalentwicklung allgemein die Entwicklung eines Individuums; i. e. S. steht die Entwicklung in direktem Zusammenhang zur beruflichen Aufgabenerfüllung. Letztgenannte Interpretation wird dieser Arbeit zu Grunde gelegt. Neben dem Begriff Personalentwicklung ist in Literatur und Praxis ebenso der Terminus Bildung gebräuchlich. Prozessual verwendet, umfasst dieser Begriff ebenso die externe Ausrichtung, d. h., er bezieht die Akquisition von Personalvermögen und die arbeitsplatzferne Entwicklung als weitere Varianten der Bildung von Personalvermögen in die Betrachtung mit ein. 2 S. zum Begriff „gesamtheitlich“ in der Personalvermögensentwicklung Ortner/Berte, 2007, S. 55 f.. 3 Vgl. Ortner, 2002c, S. 65 f.. 4 Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2005a, S. 18. 5 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001b, S. 37 u. S. 39. 6 Vgl. Ortner, 2002h, S. 3 u. S. 10. 7 S. z. B. Becker, 1999, S. 2-6; auch: Berthel, 2000, S. 221; Drumm, 1992, S. 292; Jung, 2003, S. 244; Weber/Mayrhofer/Nienhüser, 1997, S. 208; Oechsler, 1997, S. 429; Hentze/Kammel, 2001, S. 339.

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nem ausgewogenen Verhältnis in die Betrachtung einbezieht1 und neben der Qualifikationskomponente die ebenso wichtige Motivationskomponente, d. h. die jeweils individuelle Akzeptanz bzw. aktive Mitwirkung der Mitarbeiter explizit berücksichtigt. Unter gesamtheitlicher Personalvermögensentwicklung im Rahmen der mBKom werden alle Maßnahmen von Verwaltungsbetrieben zusammengefasst, die darauf abzielen, ƒdas individuelle mBKom-Vermögen der Mitarbeiter einschließlich des jeweiligen Personalentwicklungsvermögens ƒregelmäßig, zielgerichtet, systematisch und gesamtheitlich, d. h., ƒbei gleichzeitiger Berücksichtigung verwaltungsbetrieblicher Entwicklungsziele für das individuelle mBKom-Vermögen und diesbzgl. Mitarbeiterinteressen bzw. -zielen, ƒhinsichtlich der Qualifikations- und Motivationskomponente und ƒam aktuellen oder künftigen institutionellen Bedarf ausgerichtet, ƒunter Berücksichtigung von natürlich und kulturell bedingten Ungleichheiten der Personalvermögensträger ƒbei Kombination unterschiedlicher medialer und personaler Komponenten mit dem Ziel des vollständigen Lernens von Individuen ƒunter Zugrundelegung eines ökonomischen Denkens, bei dem sowohl der pädagogische Aspekt der Effektivität (= Wirksamkeit) der Maßnahmen als auch der bildungsökonomische Aspekt ihrer Effizienz (= Wirtschaftlichkeit) hinsichtlich finanzieller und zeitlicher Ressourcen Berücksichtigung findet,2 ƒqualitativ und quantitativ zu vermehren, d. h., anzupassen oder zu erweitern ƒmit dem Ziel, die notwendige Voraussetzung für die Erhöhung des institutionellen mBKom-Vermögens zu schaffen, um Knappheitssituationen zu beseitigen3 und ƒdamit die Kommunikationsziele und somit die Behördenziele realisieren zu können. 5.4.3.2.2 Curriculum zur mBKom-Vermögensentwicklung Vor der Planung von geeigneten Lernarrangements zur Entwicklung von knappem mBKom-Vermögen sind die Entwicklungsziele hinsichtlich der jeweiligen mBKom-Vermögenselemente zu definieren. Konkret sind sowohl Ziele als auch Inhalte operationalisiert festzulegen, bevor eine Entscheidung über geeignete Maßnahmen und Methoden der mBKom-Vermögensentwicklung getroffen werden kann. Üblicherweise werden diese Vorgaben curricular, d. h. in einem Lernzielkatalog aufbereitet. Ein Katalog für das mBKom-Vermögen wird auszugsweise in nachfolgender Abbildung dargestellt. 1 2 3

Vgl. Kailer, 2004, Sp. 770 f.; auch: Becker, 1999, S. 176. Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2007, S. 18; auch: dies., 2006, S. 21. Vgl. Becker/Wagner, 1977, S. 119; auch: Ortner, 2000, S. 22.

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

1

Basis-Personalvermögen für die mBKom

1.1

Groblernziel

237

Die Bedeutung der mediengestützten Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben, d. h. die mBKom, als eine wichtige Aufgabe zur Erreichung der Behördenziele verstehen und einsetzen können. 1.2

Feinlernziele

1.2.1

Die Begriffe „Informationen“, „Nachrichten“, „Daten“ und „Wissen“ definieren und erläutern können.

1.2.2

Den Begriff „institutionelle Informationsgüter“ definieren und von den übrigen verwaltungsbetrieblichen Leistungen abgrenzen können.

1.2.3

Die Eigenschaften von verwaltungsbetrieblichen Dienstleistungen, Austauschgütern und institutionellen Informationsgütern nennen und hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die Gestaltung und Steuerung von mediengestützten institutionellen Kommunikationsprozessen beurteilen können.

1.2.4

Den Begriff „mBKom“ definieren und erläutern können.

1.2.5

...

Abb. 18: Auszug aus dem Lernzielkatalog zur Entwicklung von mBKom-Vermögen1 Der Lernzielkatalog ist an den achtzehn einzelnen mBKom-Vermögenselementen ausgerichtet und legt jeweils formale Groblernziele und daraus abgeleitete operationale Feinlernziele fest.2 Interne und externe Fortbildungsveranstaltungen lassen sich danach modular, dem aktuellen Bedarf entsprechend, dynamisch zusammenstellen. Führungskräften dient der Katalog als inhaltliche Grundlage für die gezielte und individuell ausgerichtete Entwicklung des mBKom-Vermögens ihrer Mitarbeiter im Rahmen ihrer Führungsaufgaben unter Einsatz ihres individuellen Lehrvermögens. Darüber hinaus können die einzelnen Lernziele in ein Pflichtenheft für die Softwareerstellung einfließen, soweit Funktionen der Lehrenden ganz oder teilweise auf EDV-Programme übertragen werden. In diesem Zusammenhang stellt die mBKom selbst eine Variante eines elektronischen Bildungsmediums dar. Nicht zuletzt ist ein Lernzielkatalog für die Entwicklung von mBKom-Vermögen auf Grund der Operationalisierung der Lernziele geeignet, diese während oder nach der Entwicklungsmaßnahme zu überprüfen und somit Erfolgskontrollen zugänglich zu machen. Intra- und interpersonale sowie subsystemübergreifende Vergleiche des Lernerfolges werden somit möglich. Denkbar ist, in einem nächsten Schritt zu den einzelnen Lernzielen den durchschnittlich anzusetzenden Lern-

1 2

Der vollständige Lernzielkatalog zur Entwicklung von mBKom-Vermögen ist in Anhang 1 abgedruckt. Eine eindimensionale Lernzielklassifikation ordnet Lernziele mit abnehmendem Abstraktionsgrad nach Richt-, Grob- und Feinzielen; vgl. Ott, 2007, S. 174.

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aufwand für die Phasen des Erkennens, Einordnens und Einübens festzulegen1 und ggf. im Hinblick auf die motivationalen Aspekte der Lernenden eine Zertifizierung anzustreben. Die Einschätzung der durchschnittlich benötigten Zeit für die Entwicklung eines knappen mBKom-Vermögenselementes ist insbesondere für einen Kostenvergleich hinsichtlich der Varianten Akquisition und mBKom-Vermögensentwicklung grundlegend und richtungsweisend. Darüber hinaus bildet die Bemessung in Zeiteinheiten eine handhabbare Grundlage für eine monetäre Bewertung der Investitionen in das mBKomVermögen, denn Personalentwicklung wird (noch) allzu oft ausschließlich unter Kostenaspekten, wie z. B. genau nachweisbaren Seminar- und Reisekosten, beurteilt. Die Wertsteigerung des Personalvermögens, ausgelöst durch die Entwicklungsmaßnahme, aber ebenso Personalvermögensausfallkosten, die durch die Abwesenheit der Mitarbeiter unweigerlich entstehen, sind bisher kaum im Blickfeld der Betrachtung. 5.4.3.2.3 Gesamtheitliches Verfahren zur mBKom-Vermögensentwicklung Personalentwicklung ist ein wichtiger Bestandteil moderner Betriebe.2 Die Einführung neuer IuK lässt Institutionen in wachsendem Maße zum Lernort werden.3 Die Gewöhnung der Mitarbeiter im Umgang mit neuen Medien durch private Nutzung fördert dabei zumeist deren bereitwillige berufliche Handhabung. Verwaltungsbetriebliche Personalvermögensentwicklung kann jedoch nicht gänzlich durch Erfahrung oder Erfahrungszuwachs ersetzt werden; vielmehr erfordern Innovationen die gezielte Aneignung von Kenntnissen, Fähigkeiten oder Fertigkeiten als Grundlage für weitere Erfahrungen.4 Nicht organisiertes beiläufiges Lernen (Erfahrungslernen) und selbst organisiertes berufliches Lernen, das en passent täglich am Arbeitsplatz stattfinden kann, ist somit von der intentionalen gesamtheitlichen, durch den Verwaltungsbetrieb gestalteten und gesteuerten Personalvermögensentwicklung abzugrenzen.5 Allgemein besteht in Verwaltungsbetrieben noch ein weitgehendes Defizit an gesicherten Erkenntnissen über die 1

Leistungen von Lernenden sind z. B. über den Erwerb von Leistungspunkten (LP), engl. credit points (CP), standardisiert nach dem European Credit Transfer System (ECTS), mess- und vergleichbar. Für die Vergabe von credit points ist die Annahme eines in Stunden gemessenen durchschnittlich zu leistenden Arbeitsaufwandes grundlegend. Credit points spiegeln somit die durchschnittliche Arbeitslast einzelner Lernmodule wider. Gemäß der europäischen Kulturministerkonferenz entspricht ein credit point 30 Arbeitsstunden; diese beinhalten sowohl den durchschnittlichen Lern- als auch den Vor- und Nachbereitungsaufwand von Personalvermögensentwicklungsprozessen. S. dazu insg. weiterführend Europäische Gemeinschaften, 2004. 2 Vgl. Merk, 1998, S. 2. 3 Vgl. Heidack, 1997, S. 96. 4 Vgl. o. V., 1987, S. 182. 5 Vgl. Becker, 1999, S. 173; auch: Reischmann, 1995, S. 200.

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Eignung verschiedener Methoden der Personalvermögensentwicklung zur Erreichung bestimmter Entwicklungsziele. Fortbildungsverantwortliche beurteilen die Programme zumeist undifferenziert auf Grund ihres Erfahrungswissens und hinsichtlich der Erfüllung einzelner, ggf. gewichteter Kriterien wie z. B. Teilnehmeranzahl, verfügbare Zeit, vorhandenes Budget oder betriebsspezifische Inhalte.1 Die zu wählende Methode hängt jedoch entscheidend von den zu vermittelnden Inhalten ab und differiert i. d. R. bzgl. der einzelnen Phasen eines Lernprozesses. Außerdem ist erwiesen, dass nur ein gesamtheitlicher Methoden- und Medienmix vollständige Lernprozesse optimal unterstützen kann, womit ein konzeptionelles Vorgehen bei der Entwicklung und Gestaltung von gesamtheitlichen Programmen zur mBKom-Vermögensentwicklung zu begründen ist. Allgemein wird die personale von der medialen Lehre unterschieden, d. h. die Präsenzvon der Distanz- bzw. Fernlehre. Während in einem personalen Lehrprozess ein Lehrender den individuellen Lernprozess des Lernenden in direkter Kommunikation und Interaktion auf allen drei Ebenen des vollständigen Lernens begleitet, wird dieser Vorgang in einem medialen Lehrprozess durch den Einsatz geeigneter Medien auf einzelnen oder allen Ebenen substituiert.2 Der Präsenzlehre sind z. B. Seminare, Einzel- bzw. Gruppen-Coachings, Mentorings oder intentional geführte Lehrgespräche im Rahmen der Führungsfunktionen, sog. Mitarbeiter-Lehrgespräche (MLG), zuzuordnen. Diese Methode geht mit dem Vorteil einher, dass inhaltliche Fragen zeitverzugslos zwischen Lehrenden und Lernenden ausgeräumt werden können; außerdem lassen sich die Lernmotivationen auf allen drei Ebenen des vollständigen Lernens direkt beeinflussen.3 Medien, wie bspw. Bücher / Skripte, CDs / DVDs oder Computer / Web Based Training (CBT / WBT) und Blended Learning (bLearning),4 die personale Lehrprozesse ersetzen oder ergänzen, werden als didaktische Medien bzw. didaktische Multimedia-Produkte (dMP) bezeichnet; Lerninhalte können mit ihnen audiell, visuell, skriptural und vereinzelt haptisch erfahren werden. Gegenüber der Präsenzlehre zeichnet sich diese Methode durch ihre zeit- und ortsunabhängige Einsetzbarkeit aus; inhaltliche und didaktische Qualitätssicherung sowie eine Erfolgsmessung sind durchführbar.5 1

Vgl. Kailer, 2004, Sp. 775 f.. Varianten sind die personale Lehre mit medialer Unterstützung (Lehrende setzen Medien als Instrument ein) und die mediale Lehre mit personaler Unterstützung (Lehrende fungieren als Berater der Lernenden); vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 33 u. S. 69. 3 Vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 77 f.. 4 Engl. Blended Learning, d. h. vermischtes Lernen, kombiniert verschiedene Medien und Methoden. 5 Vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 77 f.. 2

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Kombinationen der Methoden und Medien für Lernprozesse sind möglich und üblich. Werden personale und mediale Lehre dabei unverbunden nebeneinander eingesetzt, handelt es sich um eine additive Methode. Dieses Verfahren hat den Nachteil, dass die Lerninhalte i. d. R. nicht aufeinander abgestimmt sind. Didaktisches Vorgehen über die Grenzen einer Methode hinaus wird damit erschwert oder ganz verhindert. Jede Methode hat somit für sich das vollständige Lernen über alle drei Ebenen bestmöglich zu unterstützen. Aus ökonomischer Sicht mögen additive Methoden zwar noch effektiv sein, um ein zuvor knappes mBKom-Vermögen zu entwickeln. Sie scheitern bei einer Wirtschaftlichkeitsbeurteilung aber spätestens an dem Kriterium der Effizienz, da additive Methoden kosten- und zeitintensiv sind, sowohl für Lehrende als auch Lernende und damit letztendlich für den Verwaltungsbetrieb als Auftraggeber der Personalentwicklungsmaßnahme. Wird die Kombination der Methoden und Medien hingegen gezielt und systematisch, mithin integrativ vorgenommen, liegt ein gesamtheitlicher Methoden- und Medienmix vor. Entsprechende berufsbegleitende Programme werden als Blended Education (bEducation) Programme (BEP) und das Vorgehen als integrative Lehre bezeichnet. Dabei handelt es sich um die Integration von personalen und medialen Lehr- und Lernphasen im Rahmen eines gesamtheitlichen Bildungsprozesses unter Berücksichtigung der differenziellen Didaktik nach ORTNER.1 Gegenüber der additiven Methode hat ein gesamtheitliches Vorgehen den Vorzug, dass der Lernprozess individuell zeitlich strukturierbar ist und die jeweiligen Vorteile einzelner Methoden und Medien bei der Unterstützung der drei Ebenen des vollständigen Lernens voll ausgeschöpft werden können. Ein persönlicher Austausch zwischen Lehrenden und Lernenden ist während der Präsenzphasen oder auf elektronischem Weg gegeben. Insgesamt ermöglicht die integrative Lehre somit eine bestmögliche Anpassung von individuellen und institutionellen Anforderungen an die mBKom-Vermögensentwicklung. Nachfolgend werden einzelne Methoden der personalen und medialen Personalvermögensentwicklung vorgestellt und hinsichtlich ihres optimalen Einsatzes im Rahmen eines gesamtheitlichen Methoden- und Medienmixes zur mBKom-Vermögensentwicklung beurteilt. Bei den Methoden Präsenzseminar, Coaching / Mentoring und Bildungsmedien stellt die Personalvermögensentwicklung jeweils das Hauptprodukt dar. Die Methode Mitarbeiter-Lehrgespräch (MLG) wird i. d. R. als ein Element eines Personalgespräches eingesetzt; Personalvermögensentwicklung ist in diesem Fall ein Nebenprodukt. 1

Gesamtheitliche Theorie für intentionales Lehren; vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 14 u. S. 76.

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5.4.3.2.3.1 Präsenzseminar Die zeitlich-räumlich abhängige mBKom-Vermögensentwicklung in Seminarform kann durch interne oder externe Fachkräfte entweder in einem zusammenhängenden Zeitraum z. B. als Tagesseminar bzw. mehrtägige Kompaktveranstaltung oder auf einzelne zeitlich auseinanderliegende Module verteilt durchgeführt werden.1 Grundsätzlich ist diese Methode für die Entwicklung aller mBKom-Vermögenselemente und für alle Ebenen des vollständigen Lernens geeignet. Unter dem Aspekt der Kosteneffizienz sind jedoch vornehmlich jene Ebenen des individuellen Lernprozesses durch die Anwesenheit eines Lehrenden zu unterstützen, bei denen im Rahmen der Distanzlehre nur ein suboptimales Ergebnis zu erzielen ist. Bei den meisten mBKom-Vermögenselementen wäre somit ausschließlich die erste Ebene, das Erfahren, durch einen Lehrenden zu begleiten. Bei einigen sehr fachspezifischen mBKom-Vermögenselementen, wie z. B. dem instrumentellen Personalvermögen i. e. S., kann es sinnvoll sein, ebenso die zweite Ebene, das Einordnen, durch die Präsenzlehre und die Möglichkeit des Austausches mit anderen Experten im Seminar zu unterstützen. Für wenige mBKom-Vermögenselemente, bei denen das Ändern von Verhalten im Vordergrund der Personalvermögensentwicklung steht, wie bspw. beim extrafunktionalen Personalvermögen, ist darüber hinaus die Unterstützung durch einen Lehrenden beim Trainieren der neuen Fähigkeiten zweckmäßig. Dabei kann der optimale Einsatz der Methode Seminar sowohl inter- als auch intrapersonal, z. B. auf Grund unterschiedlicher Lernstile, und im Zeitablauf variieren. Individuelle Dispositionen sind daher mit institutionellen Vorgaben bestmöglich in Übereinstimmung zu bringen. Organisierte mBKom-Vermögensentwicklung in Seminarform kann i. d. R. nur Impulse für den Start des Lernprozesses geben; sie ist daher um weitere Methoden der Personalvermögensentwicklung zu ergänzen. 5.4.3.2.3.2 Coaching / Mentoring Die optimale Entwicklung von mBKom-Vermögenselementen, bei denen der Schwerpunkt bei der Persönlichkeitsentwicklung der Personalvermögensträger liegt, ist selten allein mit der Methode Präsenzseminar zu realisieren. Alternativ oder integrativ wird eine begleitende individuelle Betreuung (Coaching) oder Beratung (Mentoring) im beruflichen Kontext als weitere zeitlich-räumlich abhängige Methode der mBKom-Vermögensentwicklung erforderlich sein, die je nach Anlass und der damit verbundenen Höhe der

1

Zur Konzipierung von Personalentwicklungsseminaren s. weiterführend z. B. Meier, 2005.

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Eingriffsintensität mit internen oder externen Spezialisten außerhalb des üblichen Vorgesetzten-Mitarbeiter-Verhältnisses in Form einer Leithilfe arrangiert wird.1 Im Coaching bzw. Mentoring wird an generellen Dimensionen gearbeitet, wie z. B. Wahrnehmung, Verhaltensverfestigung, Kommunikationsmuster, Einstellungen oder Emotionen.2 Die Spannweite des Coachings bzw. Mentorings bewegt sich somit zwischen den Extremen Führungsarbeit und Psychotherapie.3 Da Verhaltensmodifikationen durch das Anwenden und Reflektieren neuer Verhaltensvariationen zu begünstigen sind, sollte bei dieser Form der mBKom-Vermögensentwicklung Unterstützung auf allen Ebenen des vollständigen Lernens gewährleistet werden. Darüber hinaus können Coaches bzw. Mentoren ihren Protegés informelle und implizite Prinzipien und Regeln, die sog. Corporate Philosophy und -Culture, der jeweiligen Institution vermitteln und diese in bestehende Netzwerke einführen. Während der Coach in einem Coachingprozess eine neutrale Position gegenüber der zu begleitenden Person einnimmt, indem er als Experte für den Weg zum Finden einer Lösung – nicht jedoch für die Lösung selbst – auftritt, zeichnet sich ein Mentor insbesondere durch seine berufliche Erfahrung und sein herausragendes persönliches Engagement aus und wirkt insoweit als Vorbild für noch unerfahrene Organisationsmitglieder. Da Kenntnisse und Fähigkeiten, die in einem Coaching- bzw. Mentoringprozess vermittelt werden, überwiegend Bestandteil des habituellen Leistungsvermögens der Klienten sind, können diese i. d. R. nur langfristig vermittelt oder beeinflusst werden.4 Coaching bzw. Mentoring kann sonach nur dann erfolgreich sein, wenn es über einen längeren Zeitraum kontinuierlich eingesetzt wird. Eben diese längerfristige und damit kostenintensive Bindung an einen Coach bzw. Mentor lässt diese fortschrittliche Methode der Personalvermögensentwicklung in Verwaltungsbetrieben noch allzu schnell aus dem Blickwinkel jener Entscheider rücken, die in ihrem Umfeld eher mit kurzfristigen Erfolgen glänzen als mit langfristigem Nutzen werben wollen. Hier bestehen, auch über die Verfahren zur mBKom-Vermögensentwicklung hinaus, offensichtliche Optimierungspotenziale hinsichtlich des Einsatzes geeigneter Methoden. 1

Der Begriff des Coachings wird in Literatur und Praxis meist unscharf verwendet. LOOSS bspw. versteht hierunter eine rollenbezogene Individualberatung im Management durch eine vorzugsweise externe Person; vgl. Looss, 2006, S. 16. Zum Coaching s. weiterführend z. B. Schneider, 2004. Speziell zum Mentoring s. weiterführend z. B. Richert, 2006. Eine auch für Verwaltungsbetriebe bemerkenswerte Weiterentwicklung ist BÖNING mit dem Ansatz des Systemcoachings gelungen, der einen Schnittpunkt zwischen Einzelberatung, Teamentwicklung und Unternehmenskulturentwicklung bildet; vgl. insg. Böning, 1990. 2 Vgl. Looss, 2006, S. 42. 3 Vgl. Büning/Streich, 2000, S. 80 f.. 4 Vgl. Büdenbender/Strutz, 2003, S. 308; auch: Lang/Alt, 2004, Sp. 485.

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Persönlichkeitsentwicklung steht insbesondere bei drei mBKom-Vermögenselementen für Führungsfunktionen im Vordergrund, und zwar bei dem extrafunktionalen Personalvermögen, dem Lehrvermögen sowie dem Innovationsvermögen hinsichtlich der E-Komponente, so dass die Methode Coaching bzw. Mentoring zur Entwicklung dieser Elemente im Hinblick auf ihre individuelle Erfolgsaussicht unter Kosten-Nutzen-Aspekten in die Betrachtung einbezogen werden sollte. Bei dieser Erwägung ist zu beachten, dass dem mBKom-Vermögen für Führungsfunktionen bei der Personalvermögensentwicklung insofern eine Schlüsselrolle zukommt, indem die übrigen mBKom-Vermögenspotenziale erst durch das Management in ihrer Bedeutung erkannt und durch dessen Aktivitäten erschlossen und gefördert werden.1 Investitionen in das Personalvermögen von Führungskräften wirken im optimalen Fall somit über die individuelle Entwicklung von Qualifikationen und Motivationen hinaus positiv auf das Personalvermögen der Mitarbeiter. Vor dem Hintergrund der Eigenschaftstheorie der Führung galten Führungsfähigkeiten jedoch lange Zeit als angeboren, zumindest nicht als eine lehr- und erlernbare Kunst.2 Erst ab den 80er Jahren des 20. Jhd. wandelte sich dieses Bild, und verhaltenswissenschaftliche, handlungs- und lerntheoretische Ansätze haben sich für die Gestaltung der Entwicklung von Führungsvermögen als bedeutsam erwiesen.3 Die wissenschaftliche Literatur bietet diverse Konzepte für das „Management Development“; diesen ist jedoch gemeinsam, dass sie kaum Kohärenz mit der Strategie und Zielsetzung der Betriebe aufweisen.4 Personalentwicklungsmaßnahmen für Führungsvermögen stehen in Verwaltungsbetrieben noch weitgehend zusammenhanglos für sich.5 Zur „Übersetzung“ des Verfahrenswissens in optimales Führungsverhalten bedarf es zunehmend einer gezielten Begleitung.6 Nach einer Expertenbefragung7 in 1998 geht der Trend in der Personalentwicklung von Führungskräften weg von traditionellen Fortbildungsmaßnahmen hin zu individuellen Lernarrangements wie Workshops zum Erfahrungsaustausch, Supervisionen, Netzwerke8 oder eben auch Coachings bzw. Men1

Vgl. Kammel, 2001, S. 49; auch: Müngersdorff, 2000, S. 57. Vgl. Lang/Alt, 2004, Sp. 483; auch: Gutenberg, 1962, Vorwort. 3 Vgl. Lang/Alt, 2004, Sp. 484. 4 Vgl. Kammel, 2001, S. 55. 5 Vgl. Novak, 1994, S. 187. 6 Vgl. Büning/Streich, 2000, S. 82. 7 Es handelt sich um eine schriftliche teilstandardisierte Expertenbefragung von 296 leitenden Personalmanagern in 1998 mit Unterstützung durch das Universitätsseminar der Wirtschaft von Unternehmen mit einem Umsatz von mindestens 300 Mio. DM in 1997 aus unterschiedlichen Branchen. 8 Diese Instrumente werden auch genutzt, um Möglichkeiten zur geeigneten Personalvermögensentwicklung der Mitarbeiter (Multiplikatoren-Konzepte, Qualitätszirkel, Lernstatt etc.) zu erarbeiten oder zu erlernen, mithin um Lehrvermögen zu entwickeln; vgl. Kailer, 2004, Sp. 774. 2

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torings. Gestiegene Anforderungen an kommunikative und soziale Qualifikationen und Motivationen haben dazu geführt, dass diese Instrumente verstärkt an Bedeutung gewinnen; sie ergänzen das klassische Instrumentarium des Führungskräftetrainings um eine persönlichkeitsorientierte Dimension, die sich zwischen beruflichen und privaten Rollen positioniert.1 Die Methode Coaching bzw. Mentoring bietet sich im Rahmen der mBKom-Vermögensentwicklung nicht zuletzt aus Kostengründen überwiegend für Personalvermögensträger an, die Führungsfunktionen wahrnehmen, da deren erfolgreiche Persönlichkeitsentwicklung auf Grund ihres Tätigkeitsfeldes in besonderem Maße dazu beiträgt, das Erreichen der Kommunikations- und damit der Behördenziele sicherzustellen. Darüber hinaus kann diese Methode im Einzelfall auch für Mitarbeiter mit hohen und höchsten fachlichen Personalvermögen geeignet sein, um vorhandene Persönlichkeitsdefizite zu minimieren oder vollkommen zu beseitigen, die anderenfalls den optimalen Einsatz ihres Personalvermögens behindern würden. Neben der Möglichkeit des externen Coachings bzw. Mentorings kann individuelle verhaltenssteuernde mBKom-Vermögensentwicklung jedoch ebenso im Rahmen des üblichen Vorgesetzten-Mitarbeiter-Verhältnisses wahrgenommen werden, wie nachfolgend gezeigt wird. Welche Methode speziell für die Persönlichkeitsentwicklung von Mitarbeitern unter Effektivitäts- und Effizienzgesichtspunkten optimal geeignet ist, sollte auf Grund der Komplexität menschlicher Beziehungen und individueller Dispositionen nur für den Einzelfall festgelegt werden. 5.4.3.2.3.3 Mitarbeiter-Lehrgespräch (MLG) Während bei der Methode Coaching bzw. Mentoring die Verhaltensänderung und -erweiterung im Fokus der Personalvermögensentwicklung stehen, ist das MLG als eine weitere zeitlich-räumlich abhängige Methode grundsätzlich für die Entwicklung aller mBKom-Vermögenselemente und für alle Ebenen des vollständigen Lernens geeignet. Ein MLG liegt vor, wenn Informationen von einer Führungskraft intentional, d. h. systematisch geplant und gesteuert, mit dem Ziel der Personalvermögensentwicklung an einen oder mehrere Mitarbeiter weitergegeben werden. Die Grenze zum Mitarbeitergespräch, das im Rahmen der System- und Personalführung durchgeführt wird, ist dabei fließend. Das MLG unterscheidet sich jedoch demgegenüber einerseits durch seine Zielrichtung, andererseits durch den bewussten Einsatz von didaktischen Methoden zur Gestaltung und Steuerung von Lehrgesprächen. Gegenüber der organisierten mBKom1

Vgl. Büning/Streich, 2000, S. 80.

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Vermögensentwicklung in Seminarform ist diese Methode flexibel zu handhaben, kurzfristig im Rahmen von allgemeinen Mitarbeitergesprächen umzusetzen und jederzeit durchzuführen. Im Hinblick auf die Effizienz dieser Methode sind in einem MLG jedoch nur jene Ebenen des vollständigen Lernens zu unterstützen, bei denen sich die Anwendung anderer Methoden, insbesondere der Einsatz von Bildungsmedien, hinsichtlich ihrer Effektivität als suboptimal erweisen. Die Einsatzmöglichkeiten des MLG sind bei den einzelnen mBKom-Vermögenselementen inter- und intrapersonal sowie im Zeitablauf unterschiedlich zu beurteilen, so dass nachfolgend lediglich Tendenzen aufgezeigt werden, von denen im begründeten Einzelfall abgewichen werden kann. Das MLG ist i. d. R. nicht geeignet, um breites Grundlagenwissen zum Einsatz der mBKom oder spezielles Fachwissen zum Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom auf der Ebene des Erfahrens zu vermitteln. Im ersten Fall besteht die Gefahr, dass Informationen nicht über alle Mitarbeiter hinweg identisch weitergegeben werden. Im zweiten Fall scheitert der Wille zur Vermittlung von neuestem Fachwissen zumeist an den aktuellen und latenten Fachqualifikationen der jeweiligen Führungskraft, da diese i. d. R. mit zunehmendem Grad an zu vermittelndem Fachwissen, z. B. bei dem instrumentellen Personalvermögen i. e. S., abnehmen oder gar nicht vorhanden sind. Ausgenommen davon sind zeitnahe Anpassungen der mBKom-Vermögenselemente an den aktuellen Bedarf, die auf Grund von neuen, durch die Führungskraft selbst initiierten Aufgabeninhalten, Verfahrensweisen oder -abläufen erforderlich werden. Demgegenüber liegt der Einsatzschwerpunkt des MLGs bei der Unterstützung der zweiten Ebene des vollständigen Lernens, dem Einordnen von zuvor Erkanntem mit dem Ziel des Einsehens. Die Führungskraft reichert die Lerninhalte in diesem Zusammenhang mit Hintergrundinformationen an und ordnet das Erfahrene gemeinsam mit dem Lernenden ggf. modifiziert in seinen Aufgabenzusammenhang und damit in den Kontext des Subsystems ein. Zur Unterstützung der zweiten Ebene des Lernprozesses gehört darüber hinaus die Bereinigung der erhaltenen Informationen um Irrelevantes und das Nachsteuern bei Verständnisschwierigkeiten, um die individuelle mBKom-Vermögensentwicklung zum Erfolg zu führen. Da Führungskräfte selbst ebenso Mitarbeiter auf einer höheren Ebene sind, ist deren mBKom-Vermögensentwicklung im Rahmen eines MLGs nicht ausgeschlossen, sondern angezeigt.1 1

Zur internen Entwicklung von Führungsvermögen s. insg. Pedler/Burgoyne/Boydell, 1994.

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5.4.3.2.3.4 Bildungsmedien Während die zuvor beschriebenen Methoden die gleichzeitige Anwesenheit von Lehrenden und Lernenden am selben Ort voraussetzen, ist bei der zeitlich-räumlich unabhängigen mBKom-Vermögensentwicklung ausschließlich die Lernsituation der Lernenden mit den jeweils bestgeeigneten informationellen Medien zu gestalten und zu steuern. Zweck des Medieneinsatzes in einem Lehrprozess ist das Erreichen informationeller und kommunikativer Ziele mittels der gespeicherten Informationen1 sowie die Unterstützung des vollständigen Lernens durch die eingesetzten Methoden bzw. Techniken. Sog. dedizierte Medien, die als Lehr- und Lernmedien genutzt werden, müssen so gestaltet und aufgebaut sein, dass die Lernenden in der Lage sind, diese sinnvoll in einem individuellen Lernprozess einzusetzen, um sich Inhalte erarbeiten, wiederholen und Gelerntes durch Selbstkontrolle überprüfen zu können.2 Diese Medien werden je nach Ausgestaltung u. a. als Bildungsmedien, didaktische Medien oder didaktische Multimedia-Produkte (dMP)3 bezeichnet. Grundsätzlich ist der Medieneinsatz bei der Entwicklung von mBKom-Vermögen auf allen drei Ebenen des vollständigen Lernens möglich. Mit Text-, Bild- oder Tondokumenten lassen sich Inhalte individuell erfahren. Nachlesen in Fachliteratur, Nachschlagen in Lexika oder Nachsuchen im Inter- bzw. Intranet4 ermöglichen es, das Erkannte in den verwaltungsbetrieblichen Kontext einzuordnen und mittels programmierter Übungen einzuprägen.5 Für das Erfahren von Inhalten (erste Ebene) ist, abhängig vom Lerntyp, dem gewohnten Lernstil und von der Bereitschaft des Lernenden, mit Medien zu lernen, für die mBKom-Vermögenselemente im Einzelfall abzuwägen, ob eher die Präsenzoder Distanzlehre zum persönlichen Lernerfolg führen wird. Bei der Wahl zwischen diesen Methoden sollte so individuell wie möglich und so allgemein wie nötig vorgegangen werden, um den bestmöglichen Lernerfolg zu erzielen und damit die Voraussetzung für die Entwicklung von institutionellem mBKom-Vermögen zu schaffen. Das Einordnen von Inhalten (zweite Ebene) kann demgegenüber nur dort optimal mit Bildungsmedien unterstützt werden, wo es weniger darum geht, das Erfahrene an die subsystemspezifischen Gegebenheiten anzupassen, sondern vielmehr darum, fachliches Hintergrund1

Vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 64. Vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 32 f.. Didaktische Multimedia-Produkte sind Medien, die das vollständige Lernen unterstützen; sie sprechen unterschiedliche Wahrnehmungskanäle der Lernenden an, sind interaktiv zu nutzen und können Konektivität zu den Autoren bzw. Tutoren herstellen; vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 67. 4 In diesem Fall wird auch die mBKom als nicht dediziertes, d. h. nicht intentionales Medium eingesetzt. 5 Vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 71. 2 3

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wissen zu erhalten, um die Lerninhalte in einen Gesamtzusammenhang stellen zu können. Das trifft eher bei generellem Personalvermögen, wie z. B. dem verwaltungswirtschaftlichen Personalvermögen, und bei fachspezifischem, aber nicht allein in Verwaltungsbetrieben anwendbarem Personalvermögen, wie z. B. dem instrumentellen Personalvermögen i. e. S., zu. Das Einprägen (dritte Ebene) von Erkanntem und Eingesehenem kann überall dort optimal mit Medien unterstützt werden, wo der Schwerpunkt der Personalvermögensentwicklung nicht darin liegt, neue oder veränderte Verhaltensweisen zu trainieren und damit zu habitualisieren. Die mBKom kann, ihrem bifunktionalen Charakter folgend, selbst als mediale Komponente und kognitives Werkzeug1 zur Entwicklung bestimmter mBKom-Vermögenselemente eingesetzt werden und dazu beitragen, den Lernprozess zu individualisieren und zeitlich-räumlich variabel zu gestalten.2 Arbeits- und Lernprozesse werden auf diese Weise intelligent miteinander verzahnt.3 Voraussetzung dafür ist, dass die mBKom, partiell auf das Ziel der mBKom-Vermögensentwicklung ausgerichtet, so gestaltet wird, dass sie über das sog. E-Learning hinaus geht und das vollständige Lernen qualifikations- und motivationsbezogen unter Minimierung von Fehlzeiten am Arbeitsplatz bestmöglich unterstützen kann.4 Die mBKom wird in diesem Fall über ihre Funktion als Informations- und Kommunikationsinstrument hinaus als ein didaktisches Bildungsmedium eingesetzt und ergänzt die Auswahl an elektronischen Bildungsmedien um eine neue Variante. Denkbar ist in diesem Zusammenhang die Entwicklung von fortschrittlichem medialen Lehr- und Lernmaterial mit internem oder externem instrumentellen Personalvermögen i. e. S. und Lehrvermögen,5 das anschließend mittels der mBKom in geeigneter Form bereitgestellt wird. Insbesondere in Dienstleistungsbetrieben zeichnet sich ein unmittelbarer Einfluss neuer Medien in der Entwicklung von Personalvermögen durch eine wachsende Nachfrage nach Fernstudienangeboten ab; der Trend zur Eigeninitiative und damit zur selbstbestimmten Qualifizierung mittels neuer Medien nimmt allseits zu.6 Diese Entwicklung ist jedoch institutionell zu gestalten und zu steuern, wenn mit der selbstinitiierten Bildung von individuellem Personalvermögen die Absicht verfolgt wird, eine institutionelle Personalvermögenslücke zu schließen. 1

Vgl. Kommers/Jonassen/Mayes, 1992. Vgl. Weber, 1996, S. 181 f.. Vgl. Flum, 2002, S. 20. 4 Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2005, S. 17; auch: dies., 2006, S. 22 f.. 5 Z. B. um neuere Entwicklungen wie das Edutainment, d. h. unterhaltsame spielerische Lernprozesse, aufzugreifen; vgl. Ortner, 1996, S. 25 u. S. 27. 6 Vgl. Heidack, 1997, S. 85-126; auch: Voss/Häring/Welge, 2000, S. 8-22. 2 3

248

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

5.4.3.2.3.5 Blended Education Programm (BEP) für die institutionelle Kommunikation: mBKom-Führerschein Vollständiges Lernen wird nur durch einen gezielt und systematisch konzipierten gesamtheitlichen Methoden- und Medienmix ermöglicht, der von ORTNER aufbauend auf seiner differenziellen Didaktik als Blended Education, kurz bEducation, bezeichnet wird und der personale und mediale Lehr- und Lernphasen bestmöglich in einem berufsbegleitenden, sog. Blended Education Programm (BEP) integriert.1 Kommerzielle Beispiele für BEP stellen derzeit der Wirtschaftsführerschein2 und das Hagener Masterstudium Management3 dar; beide Programme lassen sich optimal von Verwaltungsbetrieben nutzen, um über das im Rahmen der mBKom benötigte Personalvermögen hinaus wirtschaftliches Basis- und Management-Wissen bei bestimmten Personalvermögensträgern zu entwickeln. Aufbauend auf den Erkenntnissen über den Einsatz unterschiedlicher Methoden und Medien der mBKom-Vermögensentwicklung lässt sich ein entsprechendes BEP für die institutionelle Kommunikation, das die Bezeichnung mBKom-Führerschein erhalten soll, als eine Gesamtheit von genau festgelegten Modulen entwickeln, welches das Ziel verfolgt, den Prozess des vollständigen Lernens effektiv und effizient zu unterstützen. Die optimale Kombination von personalen und medialen Phasen des mBKom-Führerscheins ist in der Praxis auf die jeweiligen Lernziele, die individuellen und institutionellen Lernvoraussetzungen sowie die benötigte bzw. zur Verfügung stehende Zeit für den Lehr- und Lernprozess abzustimmen.4 Die einzelnen Komponen1

Vgl. Ortner, 2005, S. 18-20. Der Methoden- und Medienmix ist derzeit unter dem Terminus Blended Learning (bLearning) bekannt und wurde bereits vor drei Jahrzehnten als didaktisches Medienverbundsystem bezeichnet und eingesetzt. Er entspricht jedoch nicht dem Ziel der differenziellen Didaktik nach ORTNER, für das die didaktische Dualität und mehrdimensionale Gesamtheitlichkeit grundlegend sind; vgl. Thielmann-Holzmayer, 2005, S. 17; auch: dies., 2007, S. 18. 2 Vom Kuratorium Wirtschaftskompetenz für Europa e. V. wird die flächendeckende Verbreitung von betriebswissenschaftlichem Basiswissen nach dem Prinzip der bEducation mit einem einheitlichen Lernzielkatalog und Leistungszertifizierungssystem gefördert (Europäischer Wirtschaftsführerschein EBC*L); vgl. o. V., 2006, S. 10; auch: www.ebcl-online.de (20.10.2008, 08:30 MEZ). Ein entsprechendes Programm existiert mit dem Europäischen Verwaltungswirtschafts-Zertifikat (EPMC) für die öffentliche Verwaltung; vgl. www.dbbakademie.de/epmc.html (20.10.2008, 08:45 MEZ). 3 Eine Reaktion auf die Nachfrage von Management-Wissen ist seit dem Sommersemester 2006 ein berufsbegleitendes Programm zur zielgerichteten akademischen Weiterqualifizierung von Führungs- und Führungsnachwuchskräften der Fakultät für Wirtschaftswissenschaft und des Hagener Instituts für Managementstudien e. V. an der FernUniversität in Hagen (Hagener Masterstudium Management), das nach dem Prinzip der bEducation als optimierter Mix aus betreutem und medial aufbereitetem Fernstudium einerseits sowie ergänzenden Präsenzseminaren und Lernerfolgskontrollen andererseits in kompakter Form bereits vorhandene fachspezifische Personalvermögen in vier Semestern systematisch um Managementkenntnisse erweitert bzw. aktualisiert. Der Weiterbildungsabschluss „Master of Sience (M.Sc.)“ kann alternativ in drei Stufen über das 10-monatige Hagener Zertifikatsstudium Management und das dreisemestrige Institutsstudium zur geprüften Führungskraft (HIMS) erworben werden. Vgl. dazu: Thielmann-Holzmayer, 2007, S. 16-18; www.fernuni-hagen.de/hims (17.10.2008, 13:50 MEZ). 4 Vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 77.

249

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

ten im Methoden- und Medienmix sind folglich zu einem jeweils unterschiedlichen Maßnahmenbündel zusammenzustellen, wobei die Anpassung dabei situativ, temporal, lokal und personal erfolgt.1 Die jeweils geeignete Kombination personaler und medialer Phasen ist daher vom „Spannungsdreieck“ Mitarbeiter, Führungskraft und Personalbereich im Hinblick auf die optimale Erreichung der mBKom-Vermögensentwicklungsziele festzulegen. Basierend auf der funktionalen Differenzierung des mBKom-Vermögens richtet sich der mBKom-Führerschein mit der ersten Modulgruppe an alle Fach- und Führungsfunktionen. Die zweite Modulgruppe ist den Trägern von Führungsfunktionen und die dritte Modulgruppe den Trägern von speziellen Fachfunktionen vorbehalten. Die Gruppen enthalten obligatorische Module für Elemente, die notwendig für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom zu entwickeln sind, und fakultative Module für die Entwick-

fakultative Module

obligatorische Module

lung genereller, ggf. bereits vorhandener Personalvermögenselemente. I. Modulgruppe für alle Fach- und Führungsfunktionen

II. Modulgruppe für alle Führungsfunktionen

III. Modulgruppe für spezielle Fachfunktionen

Basis-Personalvermögen für die mBKom

Innovationsvermögen

Fachübergreifendes Informationsbereitstellungsvermögen

2

mBKom-Vermögen i. e. S.

Verfügendes mBKom-Vermögen

Fachbezogenes Informationsbereitstellungsvermögen

Instrumentelles Personalvermögen i. w. S.

Verwaltungswirtschaftliches Personalvermögen

Personalvermögen für Finanzbereitstellung

Personalentwicklungsvermögen

Extrafunktionales Personalvermögen

Operatives Personalbereitstellungsvermögen

Dispositives Personalbereitstellungsvermögen

Instrumentelles Personalvermögen i. e. S.

Lehrvermögen

Abb. 19: Obligatorische und fakultative Module des mBKom-Führerscheins für Fachund Führungsfunktionen 1 2

Vgl. Ortner/Berte, 2007a, S. 14. Das mBKom-Vermögen i. e. S. besteht aus den Elementen Informationsverarbeitungsvermögen i. e. S., Informationsaufbereitungsvermögen, Informationsweitergabevermögen und Informationsrezipientenvermögen i. w. S.; s. o. Kap. 5.2.2.2.

250

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

5.4.3.2.4 Ebenen der Erfolgskontrolle Nach der Konzipierung und Durchführung der mBKom-Vermögensentwicklungsmaßnahmen im Kontext des mBKom-Führerscheins hat eine qualitative und quantitative Erfolgskontrolle, d. h. ein Bildungscontrolling1 zur Ermittlung der Effektivität und Effizienz der Maßnahmen im Hinblick auf die Erreichung der personalwirtschaftlichen Ziele zu erfolgen. Im Rahmen des Bildungscontrollings werden dabei pädagogische Qualitätsziele und verwaltungswirtschaftliche Ziele von mBKom-Vermögensentwicklungsmaßnahmen verknüpft (konzeptionelle Dualität).2 Bei der Erfolgsbewertung sind der Beitrag zur individuellen und institutionellen Bildung von mBKom-Vermögen unter Einbeziehung der beiden Komponenten des Personalvermögens sowie kosten-nutzenbezogene Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Dabei geht es in dieser Phase nicht allein um die Teilaspekte der ex-post-orientierten Kontrolle und Kostenminimierung, sondern ebenso um ein in die Zukunft gerichtetes Gestalten und Steuern des Prozesses der mBKom-Vermögensentwicklung, d. h. um ein Feedforward-Controlling.3 Bildungscontrolling wird im Rahmen der mBKom-Vermögensentwicklung somit definiert als der zielgerichtet gestaltete, gesteuerte und kontrollierte Abbau einer festgestellten mBKom-Vermögenslücke durch den Einsatz geeigneter Maßnahmenbündel aus dem Angebot des mBKom-Führerscheins unter Bewertung von Kosten-Nutzen-Relationen im Hinblick auf die Erreichung personalwirtschaftlicher Ziele.4 I. d. S. ist das Bildungscontrolling eingebunden in die Personalvermögensstrategie und deren Controlling-Prozess. Die effektive und effiziente Bewertung der mBKom-Vermögensentwicklungsmaßnahmen erfolgt einerseits als Lernziel- und Transferkontrolle, andererseits unter KostenNutzen-Aspekten und hinsichtlich ihres Beitrages zum Behördenerfolg. 5.4.3.2.4.1 Lernzielkontrolle Die Lernzielkontrolle, im pädagogischen Kontext Evaluation genannt, zielt sowohl auf die Feststellung des Erfolges der Maßnahme als auch auf die Überprüfung der Maßnahme selbst ab.5 Das Erreichen von operationalen Lernzielen, die auf die Bereiche des Wissens und Könnens ausgelegt sind, lässt sich i. d. R. während der Maßnahme z. B. durch Befragen, schriftliche Aufgaben oder indirekt mittels Indikatoren überprüfen; 1

Zum Bildungscontrolling s. weiterführend z. B.: Krekel/Seusing, 1999; Hummel, 1999; Lehnert, 1999; Böttger/Walter/Stark, 1998. Vgl. Landsberg, 1995, S. 17. 3 Vgl. Krekel/Seusing, 1999, S. 5 f. u. S. 19; auch: Merk, 1992, S. 290-304. 4 Vgl. ähnlich: Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001b, S. 63 f.. 5 Vgl. Krekel/Seusing, 1999, S. 14-17. 2

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

251

geht es hingegen um die Auseinandersetzung mit Problemen (Erkennen) und die Einstellung zu Werten, mithin um längerfristige Lernziele, stellt sich der Erfolg und dessen Messbarkeit erst zu einem späteren Zeitpunkt ein.1 Lernzielkontrollen während einer laufenden Maßnahme geben Lehrenden und Lernenden unmittelbare Auskunft über den Lernerfolg bzw. noch bestehende Defizite und ermöglichen es, während der Maßnahme korrigierend einzugreifen, z. B. durch Umstellung der Methoden und Medien. Lernzielkontrollen nach einer Maßnahme geben den Lehrenden Hinweise für spätere Veranstaltungen; Teilnehmer können ihren eigenen Lernerfolg einschätzen. Allgemein verbreitet ist in der Praxis die Einschätzung von Personalentwicklungsmaßnahmen durch die Fortbildungsteilnehmer mittels sog. Beurteilungsbögen. Derartige Fragebögen decken üblicherweise die Dimensionen Inhalt, Didaktik, Praxisrelevanz und Einschätzung des antizipierten Lernerfolges ab. Es handelt sich jedoch mehr um „Zufriedenheitsabfragen“ und nicht um die Bestätigung des tatsächlichen Lernerfolges und einer Lernzielkontrolle im hier geforderten Sinne; gleichwohl können mit Beurteilungsbögen wichtige Hinweise für Korrekturen der Bildungsmaßnahme gegeben werden.2 Die Lernzielkontrolle allein ist indes kein hinreichender Nachweis für den Gesamterfolg der Maßnahme. Lernziele können zwar individuell erreicht werden, die Übertragung in die Praxis und damit die Bildung von institutionellem mBKom-Vermögen kann dennoch z. B. an mangelnder Motivation oder Unterstützung am Arbeitsplatz scheitern. 5.4.3.2.4.2 Transfersicherung Um die Investition in das individuelle Personalvermögen über die Maßnahme hinaus zu sichern, ist es notwendig, den Transfer des Gelernten an den Arbeitsplatz mit geeigneten Instrumenten zu unterstützen und zu begleiten, damit die Mitarbeiter nicht in die sog. Transferlücke, die Differenz zwischen Ist- und Soll-Verlauf der Lern- und Anwendungskurve geraten (Abbildung 20), um zu vermeiden, dass die Maßnahme für den Verwaltungsbetrieb eine Vergeudung von Ressourcen darstellt und damit personalwirtschaftlich nicht legitimiert ist. Für den Verwaltungsbetrieb optimal ist eine stetig steigende Lern- und Anwendungskurve, die über das Ende der Maßnahme hinaus in die Nachbereitungsphase hineinreicht, was i. d. R. nur mit entsprechenden Transfermaßnahmen als integraler Bestandteil der Maßnahme zu gewährleisten ist.3 1 2 3

Vgl. Ott, 2007, S. 172 f.; auch: Lehnert, 1999, S. 30 f.. Vgl. Lehnert, 1999, S. 148. Zur Supervision in der Fortbildung s. insg. z. B. Hanke/Schaeffer, 1992. Vgl. Hummel, 1999, S. 74 u. S. 78.

252

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Soll-Kurve

Fortbildungserfolg

Transferlücke Lern- und Anwendungskurve

Ist-Kurve Vorbereitungsphase

Durchführungsphase

Nachbereitungsphase Zeitverlauf

Abb. 20: Modell der Transferlücke bei Fortbildungsmaßnahmen Quelle: Wilkening, 1989, S. 371. Der erste Schritt zur Transfersicherung sollte mit der Einbindung der Mitarbeiter bei der Zielfestlegung bezogen auf die individuelle mBKom-Vermögensentwicklung und dem dafür persönlich geeigneten Maßnahmenbündel vollzogen werden.1 Grundsätzlich wollen Mitarbeiter in einem für sie wichtigen Arbeitsumfeld handlungsfähig bleiben oder werden. Wenn sie mitbestimmen dürfen, welche Maßnahme ihre Qualifikations- und Motivationsprobleme lösen kann, sind sie i. d. R. auch stärker in die Verantwortung für das Gelingen der Maßnahme eingebunden. Bei der Durchführung der Maßnahme wird der Transfer in die Praxis bereits durch die Konzeption des BEPs unterstützt, insbesondere dann, wenn der jeweilige Vorgesetzte aktiv z. B. bei der Methode des MLGs in die Maßnahme einbezogen wird.2 Ebenso wichtig ist die Betrachtung der Motivationen der Mitarbeiter, bspw. mit Hilfe der Analyse von Akzeptanz-Motivations-Wirkungen,3 um zielgerichtet auf die Teilnahme-, Durchhalte- und Transfermotivationen der Personalvermögensträger einwirken zu können,4 damit diese die Anstrengungen des Lernprozesses bewältigen können und wollen. Schließlich ist der Transfererfolg aktiv, z. B. im Rahmen von Mitarbeitergesprächen zu kontrollieren, u. a. auch mit dem Ziel, die Motivationen aufrechtzuerhalten und möglichen Transferhindernissen, wie bspw. Zeitproble1

S. o. Kap. 5.4.2.2. u. Kap. 5.4.3.2.3.5. S. o. Kap. 5.4.3.2.3.3. Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2005a, S. 20. 4 Vgl. Becker, 1999, S. 193; auch: Hummel, 1999, S. 65 f.; Lehnert, 1999, S. 29-32; Gnahs/Krekel, 1999. 2 3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

253

men, rechtzeitig entgegenzuwirken. In Verwaltungsbetrieben mangelt es zumeist noch an einer geeigneten Begleitung von vollständigen Lernprozessen einschließlich einer Erfolgskontrolle. Ursächlich dafür mag die Auffassung vieler Führungskräfte sein, dass Personalvermögensentwicklung ausschließlich von den Subsystemen für Fortbildung vorzunehmen und von Lernenden zu verantworten ist.1 Das entbindet sie aber keinesfalls von ihren Personal- und Systemführungsaufgaben, denn gerade das Trainieren von Fähigkeiten und Fertigkeiten im laufenden Leistungserstellungsprozess macht eine permanente Begleitung durch Führungskräfte erforderlich, um das mBKom-Vermögen gezielt, d. h. im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele aufzubauen. 5.4.3.2.4.3 Kosten-Nutzen-Aspekte Neben der pädagogischen, qualitativ ausgerichteten Erfolgskontrolle werden verwaltungswirtschaftliche Kosten-Nutzen-Betrachtungen für eine optimale Gestaltung und Steuerung sowie Rechtfertigung von mBKom-Vermögensentwicklungsmaßnahmen zunehmend wichtiger, da die permanente Forderung nach Kostenminimierung die wirtschaftlichen Überlegungen im Personalbereich dominiert. Umso mehr sollten die mittelbewirtschaftenden Stellen eine optimale Relation von In- und Output sowie den Beitrag der Investitionen zum Erreichen der Behördenziele nachweisen können. Problematisch an diesem Nachweis ist die Asymmetrie der Kosten-Nutzen-Relation. Während sich die Input-Dimension (Kosten der Maßnahme) relativ genau in Währungseinheiten quantifizieren lässt, entzieht sich die Output-Dimension (Nutzen der Maßnahme) vor deren Durchführung weitestgehend einer Quantifizierung und diesbzgl. Prognosen sind mit Unsicherheit behaftet.2 Auf der Kostenseite sind unmittelbare und mittelbare Kosten sowie Opportunitätskosten zu differenzieren.3 Zu den unmittelbaren Kosten zählen Honorare der Lehrenden, Kosten für Entwicklung bzw. Erwerb und Wartung von BEP, Raummieten, Reisekosten, Materialien etc..4 Als mittelbare Kosten sind Ausfallkosten, die durch die Abwesenheit der Lernenden am Arbeitsplatz verursacht werden, in das wirtschaftliche Kalkül einzubeziehen. Opportunitätskosten entstehen durch nicht rechtzeitig erfolgte oder unterbliebene mBKom-Vermögensentwicklung. Die Kostenrelation kann in einer speziellen EDV-gestützten Kostenrechnung für die Personalvermögensentwicklung erfasst werden, in der Kostenarten, -träger und -stellen explizit zu definie1

Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001b, S. 41 f.; auch: Schwuchow, 2000, S. 29. Vgl. Ortner, 2002d, S. 33. Vgl. Bardeleben/Herget, 1999, S. 86; Opportunitätskosten werden dort alternative Kosten benannt. 4 Vgl. Flum, 2002, S. 21; auch: Klein, 1998, S. 119. 2 3

254

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

ren sind. Die Informationen der Kostenrechnung schaffen ferner die Basis für ein Kennzahlensystem, mit dem sich Entwicklungen im Fortbildungsbereich abbilden lassen; so können z. B. bei Soll- / Ist-Abweichungen Handlungsempfehlungen für den nächsten Planungszyklus gegeben werden.1 Im Gegensatz zur Bestimmung der Input-Größen bleibt die Messung des Nutzens von mBKom-Vermögensentwicklungsmaßnahmen und der Vergleich alternativer Nutzen untereinander schwierig, soweit allein nach dem maximalen Nutzen bei Konstanz der Kosten gefragt wird. Ausgehend von einem qualitativen Nutzenvergleich alternativer Maßnahmen lässt sich der Faktoreinsatz jedoch unter den Varianten gleichen Nutzens minimieren, vorausgesetzt, dass das gewünschte Ergebnis, das Endverhalten der Adressaten, möglichst genau definiert ist (Lernziel) und sich mit pädagogischen Kontrollinstrumenten überprüfen lässt. 5.4.3.2.4.4 Beitrag zum Behördenerfolg Eine gesamtheitliche Bewertung der Maßnahmen zur mBKom-Vermögensentwicklung schließt insbesondere auch die Bewertung ihres Beitrages zum Behördenerfolg mit ein. Sofern die Lernziele einer Fortbildung erreicht werden, der Transfer am Arbeitsplatz stattgefunden hat und die Maßnahmen einer Kosten-Nutzen-Betrachtung standhalten, müssen nicht zwangsläufig „die richtigen Dinge“ (Effektivität) getan worden sein, um einen positiven Beitrag zum Behördenerfolg zu leisten. Eine Effektivitätskontrolle kann im Extremfall ergeben, dass die gesetzten Lernziele z. B. im Zeitverlauf für den Behördenerfolg bereits irrelevant sind. Damit wurde zwar erfolgreich in das individuelle mBKomVermögen investiert, nicht jedoch in das institutionelle mBKom-Vermögen, das aus verwaltungswirtschaftlicher Sicht maßgeblich ist. Die Rentabilität des eingesetzten Kapitals (Return on Investment) stellt sich nur ein, wenn der Beitrag zur Wertschöpfung im Ergebnis höher ist als die Kosten für den Prozess der mBKom-Vermögensentwicklung selbst. Hierbei handelt es sich nicht mehr um eine pädagogische, sondern um eine ökonomische Frage. Quantitativ zu messen ist der Beitrag zum Behördenerfolg z. B. an Kosteneinsparungen, Output-Steigerungen oder Zeitersparnissen, qualitativ zu bewerten bspw. anhand von neuartigen Informationsleistungen oder Qualitätssteigerungen bei den institutionellen Informationsgütern. Voraussetzung für entsprechende Feststellungen ist eine eindeutige Zielfestlegung am Anfang des Controllingprozesses, in der auch Kriterien für die qualitative Beurteilung festgelegt sind.

1

Zu Kennzahlensystemen im Fortbildungsbereich s. exemplarisch Schulte, 1995, S. 270-276.

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

5.4.3.3

255

Sicherung des vorhandenen mBKom-Vermögens

Soweit ein Verwaltungsbetrieb ein bestimmtes, zum Erreichen der Behördenziele erforderliches individuelles mBKom-Vermögen akquiriert oder aufgebaut hat und somit über institutionelles mBKom-Vermögen auf einem gewissen benötigten Niveau verfügt, in das er investiert hat, besteht sein verwaltungsbetriebliches Interesse neben der aktuellen Nutzung des mBKom-Vermögens ebenso daran, auf dieses langfristig zugreifen zu können, u. a. damit sich diesbzgl. Investitionen und sog. Transaktionskosten wie z. B. aufgewendete Mühe und Zeit amortisieren.1 Aus streng ökonomischer Sicht ist zwar kein personalwirtschaftliches Handeln i. e. S. erforderlich, sofern der personalvermögensbezogene Bedarf dem vorhandenen Bestand entspricht, da es keine Knappheit zu beseitigen gilt.2 Das Ziel der gegenwärtigen und zukünftigen Sicherung von mBKomVermögen besteht jedoch darin, für den Verwaltungsbetrieb unerwünschte Reduktionen des vorhandenen bzw. zuvor zielgerichtet gebildeten bedarfs- und potenzialorientierten mBKom-Vermögens zu verhindern oder auf einem möglichst niedrigen und vertretbaren Niveau zu halten,3 indem dieses mit geeigneten Maßnahmen gesichert und langfristig an den Verwaltungsbetrieb gebunden wird, um insgesamt einen positiven Beitrag zur institutionellen mBKom-Vermögensbereitstellung im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele leisten zu können. Insoweit darf die Bestandsorientierung bei der personalwirtschaftlichen Maßnahmenplanung gegenüber der allgemein dominierenden Bedarfsorientierung nicht außer Acht gelassen werden. Folgende Teilziele der Sicherung des vorhandenen mBKom-Vermögens sind daraus abzuleiten: Annäherung der von den Mitarbeitern individuell bestimm- und steuerbaren Nutzungsdauer ihres mBKom-Vermögens durch den Verwaltungsbetrieb (NDind mBKom-V) an die institutionell erwünschte, ggf. maximale Nutzungsdauer (NDinst mBKom-V), sofern gilt: NDind mBKom-V < NDinst mBKom-V Optimale Erhaltung der jeweiligen individuellen mBKom-Qualifikationen (mBKom-Q) im Zeitpunkt t0, insbesondere im Hinblick auf die latenten, d. h. aktuell nicht oder selten eingesetzten, aber künftig benötigten mBKom-Qualifikationen im Zeitpunkt t1 einschließlich der individuellen Personalentwicklungsqualifikationen, sofern gilt: mBKom-Qt0 > mBKom-Qt1

1 2 3

Zum Transaktionskostenansatz bezogen auf das Personalvermögen s. insg. Mroß, 2001. Vgl. Thielmann-Holzmayer, 2005a, S. 14. Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001, S. 20. Für diesen Sachverhalt werden auch Begriffe wie Erhaltungsentwicklung oder Leistungsstimulation verwendet; vgl. Hentze/Graf, 2005, S. 3; auch: Heymann/ Müller, 1982, S. 152.

256

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Optimale Erhaltung der jeweiligen individuellen mBKom-Motivationen (mBKom-M) im Zeitpunkt t0 im Hinblick auf alle im Zeitpunkt t1 benötigten mBKom-Motivationen einschließlich der individuellen Personalentwicklungsmotivationen, sofern gilt: mBKom-Mt0 > mBKom-Mt1 Über die Motivationskomponente können diesbzgl. Maßnahmen zugleich positive Ausstrahlungseffekte auf die Erhaltung weiterer, nicht dem mBKom-Vermögen zurechenbarer individueller Personalvermögenselemente entfalten und damit zur Sicherung des gesamten institutionellen Personalvermögens von Verwaltungsbetrieben beitragen. Es handelt sich in diesem Fall um eine Art Zusatznutzen durch eine Quasi-Kuppelproduktion, die nicht als Investition für die mBKom verrechnet werden kann.1 Der Hauptaspekt der Sicherungsmaßnahmen liegt bei der Erhaltung der jeweiligen individuellen mBKom-Motivationen über die Phasen des Auf- und Ausbaus der mBKom hinaus insbesondere während des täglichen Einsatzes, um speziell einen Entzug von zielgerichtet gebildetem individuellen mBKom-Vermögen und damit i. d. R. von weiteren Personalvermögenselementen des jeweiligen Personalvermögensträgers durch Motivationsfading, Absentismus, Fluktuation etc. aus personalwirtschaftlicher Perspektive zu vermeiden. Insbesondere über die Motivationskomponente kann bei den Personalvermögensträgern eine Bindung an „ihren“ Verwaltungsbetrieb erreicht werden, indem sich die Mitarbeiter mit diesem identifizieren.2 Die Diskontinuität verwaltungsbetrieblicher Aufgaben, Strukturen und Prozesse erfordert bei den Mitarbeitern umso mehr eine stabile Einstellung zum Verwaltungsbetrieb, die weniger über detaillierte Regelungen, sondern vielmehr über eine Art psychologischen Kontrakt in Form einer „Selbststeuerung über Identifikation“ zu erzielen ist.3 Entscheidendes strategisches Instrument für das Bewirken eines sog. „Wir-Gefühls“ und der Erhaltung der Arbeitszufriedenheit ist eine geeignete Corporate Identity, in der sich die Prinzipien und Regeln der Behördenphilosophie und -kultur ausdrücken.4 Instrumental betrachtet stellt die mBKom in diesem Zusammenhang selbst ein Medium der Corporate Identity dar, das dazu beiträgt, „die Mitarbeiterbindung zu erleichtern, da es sich positiv auf die Mitarbeiterzufriedenheit auswirkt.“5 Gerade Mitarbeiter- und Behördenportale können Mitarbeitermotivationen mit einer optimalen Gestaltung und Steuerung von institutionellen Kommunikationsprozes1

Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001a, S. 76. Vgl. Hill/Frey, 1997, S. 7. Vgl. Hill/Frey, 1997, S. 13. 4 S. o. Kap. 3.2.3.2. 5 Franke, 2002, S. 18. 2 3

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

257

sen positiv beeinflussen.1 Sie leisten somit neben ihrem rein funktional-ökonomischen Ziel, institutionelle Informationsgüter zur richtigen Zeit am richtigen Ort in der erforderlichen Qualität und Quantität zur Verfügung zu stellen, ebenso einen wichtigen Beitrag zur Personalvermögenssicherung. Hinsichtlich weiterer materieller und immaterieller Instrumente, bei deren Einsatz ein genereller positiver Zusammenhang zu dem Grad der bereitgestellten Motivationen zu erwarten ist, wie z. B. flexible Arbeitszeitmodelle, wird auf die entsprechende Fachliteratur verwiesen.2 Unter ökonomischem Primat hat die Höhe des anzustrebenden Sicherungsaufwandes den zu erwartenden Nutzen i. d. R. nicht zu übersteigen. Bei dieser Betrachtung sind allgemeine Sicherungsmaßnahmen wie z. B. eine optimal gestaltete institutionelle Kommunikation, die sich i. d. R. positiv auf die Motivationen der Personalvermögensträger auswirkt, von individuell ausgerichteten Sicherungsmaßnahmen zu differenzieren. Für letztgenannte Maßnahmen ist die „Goldene Regel“ nach ORTNER anzuwenden, nach der ein hoher individueller Sicherungsaufwand nur für langfristig unverzichtbares Personalvermögen begründet ist.3 Übertragen auf das mBKom-Vermögen ist eine über das übliche Maß hinausgehende individuelle Sicherung insbesondere für das instrumentelle Personalvermögen i. e. S. und das fachübergreifende Informationsbereitstellungsvermögen angezeigt, soweit in diesem Zusammenhang Spezialisten wie Informatiker, Multimedia-Journalisten etc. langfristig „eingekauft“ oder intern aufgebaut wurden. In diesem Fall ist das mBKom-Vermögen ein hochwertiges und damit an internen und externen Personalvermögensmärkten knappes fachliches Personalvermögen, das der investierende Verwaltungsbetrieb möglichst langfristig sichern sollte, da anderenfalls dem abwerbenden Verwaltungs- oder Wirtschaftsbetrieb das „Bildungsertrags-Differential“ (Rente der höher qualifizierten Verwaltungsbetriebsleistung) zufallen würde.4 Demgegenüber stellt sich ein hoher individueller Sicherungsaufwand für mBKom-Vermögenselemente, über die jeder Personalvermögensträger zusätzlich zu dem hauptsächlich für seine tägliche Arbeit benötigten Personalvermögen verfügen muss, realiter nicht dar. Das mBKom-Vermögen dieses Personenkreises lässt sich durch wiederkehrende individuelle Erhaltungs- und Fortbildungsmaßnahmen sowie hinsichtlich der Motivationskomponente durch allgemeine Sicherungsmaßnahmen langfristig erhalten. 1

Vgl. Linser/Kunow, 2001, S. 35; auch: Beger/Gutzeit, 2003, S. 29; Zander/Femppel, 2002, S. 5; Dotzler, 1999, S. 673; Klöfer, 1999, S. 93. S. exemplarisch: Hentze/Graf, 2005, S. 66-341; Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001b, S. 72-81. 3 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001b, S. 69. 4 Vgl. Ortner, 1982, S. 381. 2

258

5.4.3.4

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Substitution von mBKom-Vermögen

Neue IuK übernimmt zahlreiche Leistungen, die zuvor von Menschen erbracht wurden, wie z. B. Realauskünfte, die von Mitarbeitern des Verwaltungsbetriebes an Bürger oder Institutionen erteilt werden und die sich standardisieren und somit vorproduzieren lassen, des Weiteren ermöglicht sie Leistungen, die bisher unmöglich waren, wie bspw. die tagesaktuelle Bereitstellung von institutionellen Informationsgütern im Inter- und Intranet. Vorhandene Qualifikationen der Mitarbeiter von Verwaltungsbetrieben, die unter Elimination der Motivationskomponente im Rahmen der Geschäftsprozessoptimierung auf neue Medien übertragen werden, zählen per definitionem nicht mehr zum Personalvermögen, sondern zum Informationsvermögen des Verwaltungsbetriebes.1 Inwieweit einzelne Elemente des mBKom-Vermögens künftig selbst zu substituieren sind, kann nur unter Unsicherheit prognostiziert werden. Derzeit besteht die Möglichkeit der Substitution teilweise für das Informationsaufbereitungsvermögen, indem die Formatierung von institutionellen Informationsgütern automatisiert wird. Verfasser von elektronischen Texten nutzen dabei sog. Templates für Standardseiten, die den formalen Aufbau des Textes und die Zeichen-, Absatz- und Seitenformatierung vorgeben.2 Qualitätskriterien wie z. B. die Aktualität der institutionellen Informationsgüter lassen sich elektronisch überprüfen und beeinflussen. Darüber hinaus können Teile der R-Komponente des Innovationsvermögens auf neue Medien übertragen werden, indem Informationsverantwortliche den Innovationsprozess vom Zeitpunkt der Entscheidungsfindung über alle Zwischenstufen der Abwicklung bis hin zum Ergebnis elektronisch kommunizieren. Lösungen für moderne intelligente Mitarbeiterportale, die Teile des Informationsrezipientenvermögens ersetzen können, werden bereits auf dem IuK-Markt angeboten. Es ist nur eine Frage der Zeit, wann die nächste Generation der mediengestützten institutionellen Kommunikation in Verwaltungsbetrieben eingeführt wird und welche weiteren mBKom-Vermögenselemente mit ihr auf die Technik zu transformieren sind. Immerhin mag diese Entwicklung einen entscheidenden Vorteil mit sich bringen: Technische Systeme wie die mBKom müssen nur funktionieren, personale Systeme müssen funktionieren können und wollen.3 Somit können durch die Substitution Störfaktoren wie bspw. nachlassende Motivationen, die im Personalvermögen begründet liegen, minimiert und Personalkosten für die substituierten Geschäftsprozesse reduziert werden. 1 2 3

S. o. Kap. 2.3.4. S. o. Kap. 4.3.2.3. Vgl. Ortner, 2002h, S. 4.

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

5.4.4

259

Personalwirtschaftliche Finanzplanung

Während die personalwirtschaftliche Maßnahmenplanung das Ziel verfolgt, ausgehend von einer zuvor erkannten Personalvermögenslücke und basierend auf der personalwirtschaftlichen Zielplanung Lösungsvarianten zur optimalen Bereitstellung des benötigten mBKom-Vermögens für den verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess zur Realisierung der Behördenziele zu erarbeiten, obliegt es der personalwirtschaftlichen Finanzplanung, eine hierzu interdependente Kosten- und Investitionsplanung aufzustellen.1 Die Personalwirtschaft benötigt regelmäßig Informationen darüber, was das Personalvermögen, hier speziell das mBKom-Vermögen, „leistet” und was es „kostet”,2 um dieses optimal unter Beachtung des ökonomischen Prinzips und vor dem Hintergrund sich permanent ändernder Anforderungen und Auslastungsgrade dynamisch bereitzustellen. Daher liegt es nahe, den Wert dieses Personalvermögens zu ermitteln, monetär zu erfassen, zu dokumentieren und nach innen und außen darzustellen,3 nicht zuletzt auch, um der Reduktion von Mitarbeitern auf reine Kostenfaktoren entgegenzuwirken und den Stellenwert personaler vermögensbezogener Ressourcen zu steigern. ORTNER hat mit seiner Personalvermögensrechnung (PVR) bereits Ende der 70er bzw. Anfang der 80er Jahre des 20. Jhd. einen Ansatz zur quantitativen Bewertung des Personalvermögens begründet4 und mit dem Hagener Schema weiterentwickelt,5 der eine angemessene Berücksichtigung des Faktors „Personale Arbeit“, z. B. in Form von Personalvermögensbilanzen, und dessen Einbeziehung in die gesamtbetrieblichen Kontrollsysteme fordert. ORTNERS Ansatz ist anderen bislang existierenden Vorstößen in Richtung einer Wertermittlung personaler Ressourcen vorzuziehen,6 da er nicht allein durch die gedankliche Abstraktion des Personalvermögens von seinen Trägern nichtökonomischen Vorbehalten standhält, sondern darüber hinaus unterschiedliche dokumentäre und instrumentale Intentionen der Wertermittlung differenziert berücksichtigt 1

Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001a, S. 18 f.. Demgegenüber erlangt die in Verwaltungsbetrieben mit diesem Terminus belegte Finanzplanung im Gegensatz zur Haushalts“planung“ keine Gesetzeskraft, sondern entfaltet programmatischen Anspruch; sie steht insoweit unter Haushaltsvorbehalt. Nach § 9 und § 14 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StabG) ist der Haushaltswirtschaft des Landes eine fünfjährige Finanzplanung zu Grunde zu legen. Dieser ausgabenorientierte Finanzplan ist eine zukunftsorientierte und vollständige Zusammenstellung der von einer Regierung verbindlich angekündigten Ausgaben und der zu ihrer Deckung vorgesehenen Einnahmen. Er setzt sachliche Schwerpunkte und zeitliche Prioritäten; vgl. Wille, 1989, Sp. 361 f.. 2 Vgl. KGSt, 1990, S. 7. 3 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2006, S. 18. 4 Vgl. Ortner, 1982, S. 357-395; auch insg.: Ortner/Mroß, 2001. 5 Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2005, S. 8 f.; auch: Thielmann-Holzmayer, 2005a, S. 23-27. 6 S. z. B.: Saarbrücker Formel (vgl. Scholz/Bechtel, 2005); Wissensbilanzen (vgl. Mertins/Alwert/Heisig, 2005), Kompetenzbilanzen (vgl. Hasebrook/Zawacki-Richter/Erpenbeck, 2004).

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5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

und die dafür notwendige Datenbasis mit geringst möglichem Aufwand erhoben werden kann.1 Derzeit stehen diesem Ansatz wie auch den Ansätzen anderer Autoren u. a. bilanzrechtliche Vorgaben entgegen, z. B. verbindliche operationale Bewertungsvorschriften für das Personalvermögen, so dass die praktische Umsetzung zumindest in Wirtschaftsbetrieben nur intern vollzogen werden kann, solange diese Restriktionen nicht beseitigt sind. Hingegen eröffnen sich für die nicht dem Handelsgesetzbuch und damit dem Bilanzrecht verpflichteten Verwaltungsbetriebe Chancen, theoretische Ansätze zur Wertermittlung von Personalvermögen zu adaptieren. Aufgabe der personalwirtschaftlichen Finanzplanung ist darüber hinaus, den Beitrag der insgesamt geplanten personalwirtschaftlichen Maßnahmen zur Schließung einer zuvor ermittelten Personalvermögenslücke zu bestimmen und eine personalwirtschaftliche Kosten-Nutzen-Bewertung vorzunehmen. Sie bildet in diesem Zusammenhang einen monetären Restriktionsbereich für die Gestaltung und den Einsatz personalwirtschaftlicher Instrumente.2 5.4.5

Zusammenfassung

Mit der Konzeption zur dynamischen mBKom-Vermögensbereitstellung wird vor dem Hintergrund des Personalvermögens-Konzeptes eine zeitgemäße Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom vorgelegt, die sich als weiteres wesentliches Element in den in dieser Arbeit entwickelten gesamtheitlichen Managementprozess der BKom einfügt. Hierfür wurde keine eklektische, d. h. andere Personaltheorien adaptierende Vorgehensweise, sondern ein streng ökonomisch ausgerichteter Ansatz gewählt, der bisher weder in der Theorie noch in der Praxis im Kontext der Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben vorgenommen wird. Die dargelegte Ausgestaltung der Personalvermögensstrategie kann jedoch nicht generalisiert werden, sondern ist in der Praxis an den Anforderungen und Restriktionen des jeweiligen Verwaltungsbetriebes auszurichten. Daher kann die beschriebene Vorgehensweise nur als ein Gerüst verstanden werden, das erst durch die dynamische Anpassung an verwaltungsbetriebsspezifische Kontextfaktoren für Verwaltungsbetriebe handhabbar gemacht werden kann. Die dynamische, d. h. zeitraumbezogene Ausrichtung der Personalvermögensstrategie macht es möglich, das institutionell erforderliche mBKom-Vermögen optimal an den je1 2

Gesamtheitliche Bewertung: Bestands-, Ertrags-, Nutzen- und Substanzorientierung; s. weiterführend: Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2006, S. 19 f.; auch: dies., 2005. Vgl. Ortner/Thielmann-Holzmayer, 2001a, S. 19.

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

261

weiligen Bedarf anzupassen, indem wachsenden Anforderungen an das Personalvermögen, u. a. ausgelöst durch innovative Prozesse wie die mBKom, und schwankenden Auslastungsgraden im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess flexibel, bspw. mit zeitlich begrenzten Dienstleistungs- bzw. Werkverträgen oder durch Substitution von personaler durch reale Arbeit, begegnet wird. Die Zielplanung innerhalb der Konzeption zur dynamischen mBKom-Vermögensbereitstellung wird mit dem personalwirtschaftlichen Zielquadrat gesamtheitlich, d. h. sowohl verwaltungsbetriebs- und mitarbeiter- als auch qualifikations- und motivationsbezogen, ausgerichtet. Personalwirtschaftliche operative Unterziele hinsichtlich der mBKom leiten sich aus den Kommunikationszielen ab und sind laufend an Zielveränderungen auf höherer Ebene anzupassen. Individuelle Mitarbeiterziele sind diesen dabei grundsätzlich unterzuordnen, es sei denn, sie besitzen mittelbaren Charakter, sofern mit ihrer Berücksichtigung ein personalwirtschaftliches Risiko entscheidend minimiert oder als Verstärker von Mitarbeitermotivationen maßgeblich auf deren individuelle Qualifikationen eingewirkt wird. Bei der Bereitstellung von mBKom-Qualifikationen ist zur Erreichung optimaler Kosten-Nutzen-Relationen insbesondere zu berücksichtigen, dass das individuelle Personalentwicklungsvermögen ein höchst heterogenes Gut darstellt, d. h., dass sich nicht jeder Mitarbeiter in jede Richtung gleich gut und gleich schnell entwickeln kann. Demgegenüber lässt sich eine nicht vollständig vorhandene Motivation eher kurzfristig durch geeignete personalwirtschaftliche Maßnahmen erhöhen; der Entzug ihrer Nutzung durch den Verwaltungsbetrieb stellt jedoch auf Grund der multiplikativen Verknüpfung ein nicht zu verkennendes personalwirtschaftliches Risiko dar. Die vier Zielausrichtungen sind dabei nicht unabhängig voneinander zu berücksichtigen, sondern sie beeinflussen sich gegenseitig sowohl positiv als auch negativ. Im Rahmen der personalwirtschaftlichen Maßnahmenplanung werden, bezogen auf die dynamische Bereitstellung von knappem mBKom-Vermögen, Varianten hergeleitet und dargestellt, aus denen Verantwortliche in der Praxis unter Berücksichtigung des ökonomischen Prinzips und basierend auf der verwaltungsbetriebsspezifischen Zielplanung das optimale personalwirtschaftliche Maßnahmen-Arrangement zur Schließung einer zuvor festgestellten mBKom-Vermögenslücke zusammenstellen können. Nachfragebedingten Ungleichgewichtssituationen wird dabei mit klassischen Instrumenten der Personalwirtschaft, d. h. der Personalvermögensakquisition, -sicherung und -entwicklung sowie mit der Substitution von mBKom-Vermögen entgegengewirkt, wobei alle Maßnahmen speziell auf den Kontext des mBKom-Vermögens ausgerichtet sind.

262

5 Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom

Die Frage der originären Akquisition von mBKom-Vermögen stellt sich hinsichtlich jener mBKom-Vermögenselemente, die nicht zwingend von jedem Personalvermögensträger bereitzustellen sind. Ob dabei eine temporäre Bereitstellung von kurzfristig benötigtem mBKom-Vermögen unter Kosten-Nutzen-Aspekten optimal ist, hängt u. a. davon ab, wie häufig das mBKom-Vermögen eingesetzt wird oder ob es nur langfristig entwickelt werden kann. Demgegenüber ist das mBKom-Vermögen, über das alle Mitarbeiter auf unterschiedlichem Niveau verfügen müssen, zwar nicht explizit zu akquirieren, jedoch in Stellenausschreibungen ausdrücklich und einheitlich zu berücksichtigen. Die Entwicklung von mBKom-Vermögen als notwendige Voraussetzung für die Erhöhung des institutionellen mBKom-Vermögens wird in einem zielgerichteten, systematischen und gesamtheitlichen Planungsprozess unter der Annahme vorgenommen, dass bestimmte individuelle Personalentwicklungsvermögen und benötigte mBKom-Vermögenspotenziale bei den Mitarbeitern vorhanden sind. Aufbauend auf einem Lernzielkatalog für die achtzehn mBKom-Vermögenselemente wird ein gesamtheitliches Verfahren zur mBKom-Vermögensentwicklung konzipiert, das auf den Grundsätzen des vollständigen Lernens und der differenziellen Didaktik basiert. Nach Vorstellung und Bewertung einzelner Methoden der personalen und medialen mBKom-Vermögensentwicklung wird, an diese Erkenntnisse anknüpfend, ein Blended Education Programm für die institutionelle Kommunikation hergeleitet und als mBKom-Führerschein bezeichnet. Das Programm besteht aus obligatorischen und fakultativen Modulen, jeweils ausgerichtet auf Fach- und Führungsfunktionen, das personale und mediale Lehr- und Lernphasen integriert und das vollständige Lernen auf allen Ebenen in optimaler Weise unterstützt. Da Maßnahmen zur mBKom-Vermögensentwicklung je nach Ausgestaltung mit einem hohen personellen, finanziellen und zeitlichen Aufwand verbunden sind, aber nicht notwendig zur Bildung von institutionellem mBKom-Vermögen führen müssen und demnach eine risikoreiche Investition darstellen, hat sich eine qualitative und quantitative Erfolgskontrolle zwingend anzuschließen. Bestandsorientierte Maßnahmen zur Sicherung von mBKom-Vermögen, die dazu dienen, das Personalvermögen langfristig zu nutzen, wirken insbesondere auf die Motivationskomponente. Möglichkeiten der Substitution von mBKom-Vermögen bestehen derzeit nur in geringem Umfang. Vielmehr handelt es sich bei dem mBKom-Vermögen um ein zusätzliches Personalvermögen auf überwiegend hohem Niveau. Nicht allein diese Feststellung ist Grund genug, das mBKom-Vermögen im Rahmen einer personalwirtschaftlichen Finanzplanung kosten- und wertmäßig zu erfassen.

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

6

263

Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung SchleswigHolstein

„Land setzt auf E-Government“1 formulierten die Kieler Nachrichten bereits 2004 plakativ den Modernisierungstrend der Landesregierung Schleswig-Holstein (Landesregierung S-H). Ein Jahr zuvor bezeichnete REICHARD Schleswig-Holstein im Kontext des New Public Managements (NPM) als reformintensives Land;2 diese Feststellung wird u. a. durch den zweimaligen Gewinn des Speyer-Preises der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in den Jahren 1998 und 2000 belegt.3 Damit trägt die Landesverwaltung Schleswig-Holstein (Landesverwaltung S-H) u. a. der Entwicklung Rechnung, dass die Nutzung der Internet-Technik durch die Bürger des Landes an Bedeutung gewinnt und bereits Teil des täglichen Handelns geworden ist. Das Modernisierungspostulat ist auch für die 16. Legislaturperiode des Schleswig-Holsteinischen Landtages von 2005 bis 2010 als ein politisches Oberziel aufgenommen worden;4 erneut zeigt sich die Landesverwaltung S-H bspw. mit der geplanten Umsetzung der 2006 in Kraft getretenen EU-Dienstleistungsrichtlinie in nationales Recht und mit einem beabsichtigten E-Government-Gesetz (EGovG) über die Landesgrenzen hinaus als ein Promotor für Innovationsprozesse. Innovationen sind jedoch nur mit eigenverantwortlich arbeitenden, qualifizierten und motivierten Mitarbeitern nachhaltig umzusetzen; ihre Fähigkeiten, Bereitschaften und Potenziale sind Voraussetzungen für den Modernisierungsprozess.5 Ein entsprechendes Konzept zur Personalentwicklung bietet hierfür den Handlungsrahmen in der Landesverwaltung S-H. Restriktionen ergeben sich jedoch aus dem sog. Personaleinsparkonzept, mit dem das politisch vorgegebene Ziel der Senkung von Personalkosten erreicht werden soll.6 Derzeit wird in der Praxis noch nicht nachgewiesen, dass zielgerichtete Investitionen in das individuelle und institutionelle Personalvermögen kurzfristig zu Mehrausgaben führen, langfristig jedoch zur Senkung der Per1

Kieler Nachrichten, 07.05.2004. Vgl. Reichard, 2003, S. 121. 1998 erhielt Schleswig-Holstein eine Prämie für das Projekt „Aufgabenanalyse und Aufgabenkritik“ und 2000 für das Personalmanagement. Die prämierten Projekte sind nach Aussagen der Preisverleiher von Speyer innovativ, bereits praktisch umgesetzt und auf andere Verwaltungen übertragbar; vgl. http://www.hfv-speyer.de/qualitaetswettbewerb (04.10.2008, 21:30 MEZ). 4 Vgl. Koalitionsvertrag von CDU und SPD, 2005, S. 8. 5 Vgl. Staatskanzlei des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 1028. Der Schleswig-Holsteinische Landtag hatte zuvor in seiner 111. Sitzung am 25.01.1996 beschlossen, den öffentlichen Sektor mit der Einführung neuer Steuerungsinstrumente und eines fortschrittlichen Personalmanagements zu modernisieren. 6 Vgl. Koalitionsvertrag von CDU und SPD, 2005, S. 11. 2 3

M. L. Bornschein, Mediengestützte Behördenkommunikation, DOI 10.1007/978-3-8349-8756-3_6, © Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010

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6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

sonalkosten insgesamt beitragen können. Im Folgenden werden die theoretischen Konzeptionen der BKom und mBKom auf genereller und spezieller mediengestützter Ebene an dem Anwendungsbeispiel Landesverwaltung S-H aufgezeigt. Die bestehende Personalstrategie der Landesverwaltung S-H wird daraufhin untersucht, inwieweit sie mögliche Auswirkungen der mediengestützten institutionellen Kommunikation berücksichtigt und ob sie mit entsprechenden Programmen darauf reagiert. Mögliche Schwachstellen der vorhandenen Konzepte des Anwendungsbeispiels werden mittels Soll-Ist-Vergleich dargelegt und begründet sowie im Hinblick auf Optimierungsmöglichkeiten betrachtet. 6.1

Strategischer Handlungsrahmen für Innovationen

Als strategischen Handlungsrahmen für konzeptionelle Einzelmaßnahmen von Modernisierungsprozessen hat die Landesverwaltung S-H das Führungsinstrument Corporate Identity (CI)1 gewählt und ihre Zielsetzung sowie ihr gewünschtes Image 1995 mit breiter Mitarbeiterbeteiligung in ein Leitbild „Wir arbeiten für Schleswig-Holstein“2 einfließen lassen. Das Leitbild entspricht der Corporate Philosophy, d. h. der Idee bzw. dem Grundverständnis der Landesverwaltung S-H und seiner Corporate Culture; es wird schrittweise in konkrete Maßnahmen überführt. Neben allgemeinen Oberzielen, wie z. B. „höhere Zufriedenheit“, „größere Wirksamkeit“ oder „besseres Ansehen“, werden im Leitbild qualitative Kommunikations- und Personalentwicklungsziele beschrieben:3 - Wir verpflichten uns, in Schriftverkehr, Formularen und Regelungen eine verständliche Sprache zu verwenden. - Im Umgang miteinander werden wir uns gegenseitig rechtzeitig und umfassend informieren. - Wir verpflichten uns, Bürger möglichst wenig zu beanspruchen, für kurze Wege zu sorgen und erreichbar zu sein. - Wir wollen eine systematische Personalentwicklung fördern und die Aus- und Fortbildung zielgerichtet weiterentwickeln. - Wir sind bereit, unser Fachwissen regelmäßig aufzufrischen, uns fortzubilden und moderne Techniken zu nutzen.

Die systematische Entwicklung der Corporate Identity unterstützt die Landesverwaltung S-H durch ein einheitliches Erscheinungsbild (Corporate Design) und die Definition eines gestalterischen Rahmens für Veröffentlichungen; beides wird in einem Gestaltungshandbuch für alle Verwaltungsbetriebe der Landesverwaltung S-H verbindlich vorgege1

S. o. Kap. 3.2.3.2. S. Landesregierung Schleswig-Holstein, 1995 (s. Anhang 2). Zu Leitbildern der öffentlichen Verwaltung s. allg. Belzer/Brandel/Stöbe, 1995. 3 S. Landesregierung Schleswig-Holstein, 1995 (s. Anhang 2). 2

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

265

ben.1 Das Design soll den Charakter einer modernen, aufgeschlossenen und innovativen Landesverwaltung S-H widerspiegeln. Dafür werden z. B. ein Signet (zusammengesetzt aus Bild- und Wortmarke), geeignete Schriften, Gestaltungsraster und Formate definiert. Die Vorgaben sind laut Gestaltungshandbuch nicht nur für papierene Dokumente, sondern auch für Internetseiten bindend.2 Spezielle Anforderungen an das Design (Informationsästhetik)3 von Internetpräsentationen, wie bspw. die Gestaltung von Startseiten, werden zudem in einem Online-Styleguide zusammengefasst,4 womit ein einheitliches Auftreten der Landesregierung S-H im Internet sichergestellt werden soll. Demgegenüber mangelt es noch an zeitgemäßen Vorgaben für die Informationsgestaltung im Intranet. Zur Entwicklung der Corporate Identity trägt ebenso die BKom i. e. S. bei, d. h. alle verbalvisuellen institutionellen Kommunikationsmaßnahmen, die sowohl langfristig-strategisch gesteuert als auch anlassbedingt kurzfristig-taktisch eingesetzt werden. Entsprechende Vorgaben sind in Verwaltungsvereinbarungen, Richtlinien oder Handlungsanweisungen festgehalten. Corporate Behavior, das Verhalten der Institution, wird schließlich im Leitbild manifestiert und in der gelebten Praxis konkretisiert. 6.2

Analyse des Kommunikationskonzeptes

Den strategischen Bezugsrahmen für die institutionelle Kommunikation der Landesverwaltung S-H bildet die E-Government-Strategie des Landes Schleswig-Holstein,5 die sich an der E-Government-Definition der Europäischen Kommission orientiert.6 Das Konzept umfasst nachfolgende Aufgabenfelder:7 - Dienstleistungen in Form von Informationen, bei denen keine Identifikation des Bürgers notwendig ist und bei denen keine Interaktion mit dem Bürger erfolgt (z. B. Öffnungszeiten, Ansprechpartner, Antrags- und Tourismusinformationen), - allgemeine Dienstleistungen, bei denen keine gesicherte Identifikation des Bürgers notwendig ist und bei denen eine Interaktion mit dem Bürger erfolgt (z. B. Umfragen, Informationen per E-Mail), - individuelle Dienstleistungen, bei denen eine Identifikation des Bürgers und Authentisierung zwingend erforderlich sind (z. B. Beantragen eines Ausweises, Steuererklärung).

Die ersten beiden Aufgabenfelder, das öffentliche Bereitstellen von Informationen im Internet und die allgemeinen Dienstleistungen, sind mit der externen mBKom der theore1

S. insg. Landesregierung Schleswig-Holstein, 2005. Vgl. Landesregierung Schleswig-Holstein, 2005, S. 4. S. o. Kap. 4.3.2.3. 4 S. insg. Landesregierung Schleswig-Holstein, 2007. 5 S. insg. Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2008. 6 S. o. Kap. 4.1. 7 Vgl. Ismer, 2002, S. 10-12; ähnlich auch: Lenk et al., 1990, S. 2 u. S. 31. 2 3

266

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

tischen Konzeption zu vergleichen; individuelle elektronische Dienstleistungen werden dort dem Aufgabenfeld E-Transaction und nicht der mBKom zugeordnet.1 Mit der E-Government-Strategie des Landes Schleswig-Holstein werden qualitative Oberziele wie besserer Service, mehr Transparenz, mehr Flexibilität, Effizienzsteigerung oder Kostensenkung angestrebt.2 Ungeklärt ist zurzeit, ob der Begriff E-Government nur für externe oder ebenso für interne Prozesse steht. Es bleibt abzuwarten, ob in einem geplanten EGovG3 der Anwendungsbereich des Begriffes hinreichend definiert wird. Das Budget für IuK-Investitionen für E-Government des Landes Schleswig-Holstein bewegt sich seit 2006 zwischen 100 Mio. und 105 Mio. Euro.4 Im Vergleich zu den Vorjahren wurden die Mittel um ca. 16 % erhöht, was den Stellenwert von E-Government unterstreicht. 6.2.1

Terminologie der institutionellen Kommunikation

Bevor die Umsetzung der theoretischen Aspekte der institutionellen Kommunikation am Anwendungsbeispiel untersucht werden kann, ist zu klären, wie die eingangs definierten Grundbegriffe in der Praxis verwendet werden, welche Abweichungen ggf. vorhanden sind und wo es derzeit an einer geeigneten Terminologie mangelt. Die eindeutige Verwendung von Begriffen ist nicht nur für ein gemeinsames Verständnis des Erkenntnisobjektes grundlegend, sie kann zudem eine Marketingstrategie für die mBKom unterstützen und zur Positionierung dieses Instrumentes im Kanon der verwaltungsbetrieblichen Medien beitragen. Das Informationsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (IFG-SH) enthält eine Generaldefinition für den Begriff Informationen, die mangels anderer Definitionen obgleich eines offensichtlichen Circulus vitiosus maßgeblich sein dürfte. Danach umfassen „Informationen alle in Schrift-, Bild-, Ton- oder DV-Form oder auf sonstigen Informationsträgern bei Behörden vorhandenen Informationen“.5 Eine Konkretisierung durch die Ausrichtung auf die Zielsetzung des jeweiligen Verwaltungsbetriebes und den Bekanntheitsgrad der Information erfährt der Begriff im organisatorischen Konzept des Intranets durch den qualifizierenden Zusatz „entscheidungsrelevant“.6

1

S. o. Kap. 3.3.1 u. Kap. 4.1. Vgl. Ismer, 2002, S. 19 f.. Zum Zeitpunkt der Dissertationserstellung liegt ein Gesetzentwurf der Landesregierung S-H vor. Der Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens soll noch in 2008 erfolgen; vgl. Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2008, S. 41. 4 S. Landeshaushaltsplan Schleswig-Holstein für das Haushaltsjahr 2007 / 2008, S. 30 u. 2006, S. 50. 5 § 2, Nr. 1 Informationsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein. 6 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 818. 2 3

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

267

Institutionelle Informationsgüter werden in der E-Government-Strategie des Landes Schleswig-Holstein unreflektiert den Dienstleistungen zugeordnet. Damit wird außer Acht gelassen, dass Informationen, die im Rahmen der mediengestützten institutionellen Kommunikation weitergegeben werden, bereits vor ihrer Abnahme existieren und somit den Charakter von fertigen Produkten besitzen.1 Der in dieser Arbeit eingeführte Begriff der institutionellen Informationsgüter ermöglicht eine weitergehende Differenzierung der im Rahmen von E-Government bereitgestellten verwaltungsbetrieblichen Absatzleistungen und infolgedessen eine eindeutige Verwendung des Terminus Dienstleistungen. Darüber hinaus wird mit dem Begriff institutionelle Informationsgüter eine Abgrenzung gegenüber echten, dem Marktgeschehen weitestgehend entzogenen Hauptleistungen von Verwaltungsbetrieben erreicht, die mittels E-Transaction elektronisch im Rahmen von E-Government bereitgestellt werden, so dass sich für derart separierte Elemente der mediengestützten institutionellen Kommunikation interne und externe marktliche Austauschprozesse nachweisen lassen.2 Diese Prozesse sind grundlegend für ökonomische Handlungsmaximen, wie z. B. Kosten-Nutzen-Betrachtungen oder die Bildung von Marktpreisen für bestimmte institutionelle Informationsgüter. Der zentrale Begriff Kommunikation, definiert als das Austauschen von Informationen zwischen Individuen oder Institutionen nach bestimmten Regeln, findet in der Praxis noch keinen Eingang. Informationen allein sind jedoch nur Voraussetzung und Ergebnis des Informierens bzw. des Informationsprozesses sowie dessen Lenkungsgröße.3 Mit einem geeigneten Terminus für den Vorgang des Informierens kann bereits durch die Wortwahl verdeutlicht werden, dass es sich um einen Prozess handelt, der optimal i. S. der Behördenziele zu gestalten und zu steuern ist. Weitere Eingrenzungen des Betrachtungsgegenstandes können entsprechend der theoretischen Konzeption hinsichtlich der dienstlichen und privaten Nutzung durch das Voranstellen der Adjektive individuell und institutionell vorgenommen werden. Ebenso lassen sich interne und externe Kommunikationsprozesse klassifizieren und durch den Zusatz medial bzw. mediengestützt oder elektronisch hinsichtlich des Einsatzes von IuK qualifizieren. Eine eindeutige Terminologie könnte in der Praxis dazu beitragen, mediengestützte Kommunikationsprozesse, die der Erreichung der Behördenziele dienen, innerhalb der E-Government-Strategie zu positionieren und von weiteren E-Government-Aufgabenfeldern abzugrenzen. 1 2 3

S. o. Kap. 3.1.3.2. S. o. Kap. 3.1.3.3. S. o. Kap. 3.1.2.

268

6.2.2

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

Entwicklungsstand der mediengestützten Kommunikation

Die Landesverwaltung S-H hat auf der Basis des einheitlichen TCP/IP-Protokolls geschlossene Netzwerke für Bedienstete (Intranet) und ausgewählte externe Bezugsgruppen wie z. B. Fraktionen des Schleswig-Holsteinischen Landtages (Extranet) sowie eine Internetpräsentation für einen offenen Benutzerkreis separat voneinander aufgebaut. Spezielle aufgabenbezogene interne Netzwerke existieren u. a. für den Steuerfach- und Haushaltsbereich. Der Zugriff auf das Intranet ist hierarchisch organisiert, d. h., dass einzelne Subsysteme über einen geschlossenen Intranetbereich verfügen und einen Bereich, der ebenso für Mitarbeiter von Um- oder Subsystemen offen bleibt. In den vorhandenen Netzwerken werden Informationen als ein Pool von Informationen bereitgestellt (Pull-Strategie), auf den die Nachfrager zurückgreifen können. Informationen werden i. d. S. als Holschuld betrachtet, und die Bezugsgruppen sind aufgefordert, aktiv Informationsnachfrage zu betreiben. Eine Integration aller Plattformen in einer zusammengehörenden Portallösung ist in der Praxis noch nicht realisiert. 6.2.2.1

Projekt Internet-Strategie

Das Kabinett des Landes Schleswig-Holstein hat 2001 beschlossen, das Projekt „Nutzung von Internet-Technologien für Kommunikation und Dienstleistungen der Landesregierung“, kurz Projekt Internet-Strategie, einzurichten. Unter der Federführung der Staatskanzlei war bis Ende 2001 eine nachhaltige Internet-Strategie für die Landesregierung S-H zu entwickeln, mit der die Aspekte Informationen und Transaktionen bei der seit 1996 vorhandenen Internetpräsentation auszubauen waren.1 Seit 2002, zuletzt geändert im Juli 2007, ist die Landesregierung S-H mit einem neuen Layout und erweiterter Funktion im Internet unter der Adresse „http://www.schleswig-holstein.de“ vertreten.2 Das Landesportal soll sukzessiv zu einem Zugang für alle Informationen, Services und E-Government-Dienstleistungen der Landesregierung S-H ausgebaut werden und vorrangig Inhalte erschließen, die für ein erfolgreiches Standortmarketing des Landes Schleswig-Holstein im Internet relevant sind.3 Inhalte können über eine Zentralredaktion bei der Staatskanzlei des Landes Schleswig-Holstein und dezentrale Redaktionen in den einzelnen Ressorts publiziert und gepflegt werden.4

1

Vgl. Ruck, 2001, S. 1 f.. Vgl. Ruck/Jensen, 2002, S. 2 f. u. Schleswig-Holsteinischer Landtag, 2007, S. 21. Vgl. Landesregierung Schleswig-Holstein, 2008, S. 2. 4 Vgl. Ruck, 2001, S. 1 f.; auch: Landesregierung Schleswig-Holstein, 2008, S. 5 f.. 2 3

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

269

Die Entfaltung der Internetpräsentation befindet sich nach der in dieser Arbeit herangezogenen Einteilung von KUNKEL überwiegend in der zweiten Entwicklungsphase.1 Wesentliche Merkmale dieser Phase sind ein bezugsgruppenorientierter Webauftritt und die Möglichkeit der Bürgerrückkoppelung per E-Mail. Dementsprechend ist das Informationsangebot im Internetauftritt webgerecht strukturiert und aufbereitet. Neben einem organisatorischen Einstieg über die jeweiligen Ressorts unter der Rubrik „Landesregierung“ ist ein themen- und problemorientierter Informationszugriff über die Rubriken „Auf einen Blick“, „In Schleswig-Holstein“ und „Service“ möglich; zudem wird die Informationsrecherche durch eine Volltextsuche, Themen-Icons wie z. B. „Schleswig-HolsteinTag“ und eine Seitenübersicht unterstützt.2 Texte sind nicht lediglich als portable document format (pdf) konvertiert, sondern mit einer speziellen Internetsoftware aufbereitet, jedoch fehlt derzeit eine Verlinkung von Informationen innerhalb des Portals und zu relevanten Webseiten. Zur Kontaktaufnahme mit dem jeweiligen Ressort über dessen Internetredaktion wird entweder ein an ein zentrales Postfach bzw. den Pressesprecher adressiertes E-Mail Formular angeboten oder die Telefon- und Telefaxnummer des für den Pressetext verantwortlichen Mitarbeiters angegeben; themenbezogen können Newsletter wie z. B. die FinanzDepesche abonniert werden. Ein wesentliches Merkmal der dritten Entwicklungsphase der mediengestützten institutionellen Kommunikation ist nach KUNKEL die Möglichkeit der personalisierten Informationsaufbereitung in Form einer persönlichen Homepage. In dieser Hinsicht ist der Internetauftritt der Landesregierung S-H ausbaufähig mit dem Anspruch, dass für Informationsnachfrager ihren Interessenprofilen entsprechend institutionelle Informationsgüter bereitgestellt werden.3 In einem Punkt bleibt das Landesportal in der ersten Entwicklungsphase stehen, in der Verwaltungsbetriebe lediglich die Organisation und die von ihnen angebotenen Dienstleistungen im Internet darstellen, denn zu- und nachgeordnete Verwaltungsbetriebe werden zum Teil nur mit der Kontaktadresse und einer kurzen Aufgabendarstellung im Internet präsentiert. Diese Form wird überwiegend gewählt, wenn Verwaltungsbetriebe ausschließlich als interne Dienstleister für die Landesverwaltung S-H auftreten wie z. B. das dem Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein zugeordnete Amt für Informationstechnik, bei dem sämtliche Aufgaben der Automation und Informationstechnik für die Steuerverwaltung des Landes Schleswig-Holstein gebündelt sind. 1 2 3

S. o. Kap. 4.2.1.1. Vgl. http://www.schleswig-holstein.de (29.06.2008, 16:00 MEZ). S. o. Kap. 4.2.2.2.

270

6.2.2.2

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

Schleswig-Holsteinischer Informations Pool

Die Internet-Technik beeinflusst auch verwaltungsbetriebsintern zunehmend die Art der Informationsbereitstellung. Mit einer Verwaltungsvereinbarung wurde 1998 der Einsatz eines ressortübergreifenden Intranets in den obersten Landesbehörden Schleswig-Holsteins als ein zentrales Informationsmedium geregelt, das den Namen „Schleswig-Holsteinischer Informations Pool“, kurz SHIP, erhalten hat.1 Das Intranet wird darin definiert als „eine Menge von (Web)-Servern, geeigneten Clients und einem Kommunikationsmedium.“2 Unter dem ressortübergreifenden Intranet (Mainweb) können ressortinterne Intranets (Subwebs) eingerichtet werden, die nur den dort beschäftigten Mitarbeitern zugänglich sind. Der Aufbau des SHIPs erreicht nach der in dieser Arbeit herangezogenen Entwicklungslinie interner Netzwerke von MAST überwiegend die erste, zweite und dritte Phase; hinsichtlich der vierten Phase ist er insgesamt ausbaufähig.3 In der ersten Phase werden nach MAST allgemeine und spezielle Informationen statisch und unkoordiniert im Intranet dargestellt, ohne dass eine Bezugsgruppendifferenzierung stattfindet. Dieser Phase entsprechend sind Informationsgüter, wie z. B. Geschäftsverteilungen, Fachinformationen oder Fortbildungsmaterialien, vorwiegend 1 : 1 als pdf im SHIP abgebildet, ohne in einen elektronischen Informationszusammenhang gestellt zu werden. Die Informationsdarstellung im Intranet entspricht damit der papierenen Form. Sich davon unterscheidende Anforderungen an das Rezipieren von elektronischen Informationen, wie bspw. eine reduzierte Informationsmenge am Bildschirm oder das Einsetzen von Teasern und Hintergrundinformationen, bleiben unberücksichtigt. Für einen gezielten Zugriff auf die internen Informationen mangelt es an einer Differenzierung nach internen Bezugsgruppen wie z. B. Personalsachbearbeiter, Führungskräfte, Auszubildende etc.. Die Informationsaufnahme erfolgt somit noch nicht unter optimalen Bedingungen. Qualifizierte und motivierte Nutzer stellen sich die benötigten Informationen mit einem erhöhten Suchaufwand, d. h. zeit- und kostenintensiv, selbst zusammen; weniger qualifizierte oder motivierte Mitarbeiter nutzen das Informationsangebot unter Umständen gar nicht.4 Während bezogen auf die erste Gruppe nur die Effizienz der Aufgabenerledigung leidet, ist bei der zweiten Gruppe ebenso die Effektivität in Frage zu stellen. In der zweiten 1

Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 818 f.. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 818 (indirektes Zitat: Kauffels, 1997, S. 731). S. o. Kap. 4.2.1.2. 4 Die Nutzung des Intranets wird noch nicht in einer Dienstanweisung geregelt, es handelt sich lediglich um ein Angebot zur Nutzung; vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 818. 2 3

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

271

Phase nach der Einteilung von MAST existieren allgemeine Richtlinien für die Architektur und das Einstellen von Inhalten; Kategorien werden gebildet und Intranetredaktionen etablieren sich. Das ressortübergreifende Intranet ist themenorientiert über drei Ebenen strukturiert. Zur ersten Ebene gehören die Kategorien „Aktuelles“, „Allgemeines“ und „Oberste Landesbehörden“, die nebeneinander dargestellt werden und die Rubriken der zweiten Ebene abbilden. Unter der Kategorie „Aktuelles“ stehen bspw. Auswahlmöglichkeiten wie „Fortbildung“ und „Stellenausschreibungen“. Die Optionen der dritten Ebene werden durch das Positionieren des Mauszeigers auf den jeweiligen Begriff in einem Auswahlfenster angezeigt. Zudem enthält die Startseite des SHIPs eine Kopfzeile mit Optionen wie z. B. „Neu im SHIP“ und „Telefonbuch“. Die Informationsgüter werden als einfache Intranettexte oder nicht intranetgerecht verfasste Dokumente bereitgestellt. Die Darstellung der einzelnen Ressorts im Intranet lässt noch kein einheitliches Corporate Design erkennen; Informationsangebote werden nicht ressortübergreifend koordiniert, womit diesbzgl. Optimierungsmöglichkeiten gegeben sind. In der dritten Phase wird durch Intranetredaktionen insbesondere auf die Qualität der Informationsgüter geachtet. Zu deren Aufgaben zählen in der Landesverwaltung S-H u. a., Informationen in den SHIP einzustellen, notwendige Konvertierungen der Daten vorzunehmen, die Aktualität der Informationen zu prüfen und das Intranet weiterzuentwickeln.1 Mit der vierten Entwicklungsphase nach MAST werden individuell gestaltete Mitarbeiterportale erreicht. Jeder Mitarbeiter erhält einen unmittelbaren Zugang zu den Informationsgütern, die für die Durchführung seiner täglichen Arbeit notwendig sind. Die Personalisierung des Angebots drückt sich u. a. in einer rollenbasierten Informationsversorgung und individuellen Konfigurierbarkeit des Systems aus. Zugleich wird die Verantwortung für die Qualität der Informationen auf den jeweiligen Sender verlagert, der diese direkt in das System eingibt und pflegt. Im SHIP ist weder ein individueller Informationsabruf durch die Nutzer gegeben noch sind personenbezogene Konfigurationsmöglichkeiten vorhanden. Für einzelne, regelmäßig zu aktualisierende Dokumente ist geplant, dass die Informationen direkt vom Sender in das Intranet eingebracht und gepflegt werden.2 Ob diese Verlagerung der Informationsverantwortung jedoch auf alle Mitarbeiter ausgeweitet wird, ist noch offen. Es bleibt abzuwarten, was mit der angekündigten Evaluierung des Intranets von der theoretischen Konzeption dieser Arbeit bereits umgesetzt wird.

1 2

Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 820. Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 820.

272

6.2.3

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

Umsetzung genereller Aspekte der BKom

Entsprechend der Strukturierung der theoretischen Konzeption der BKom nach den Konzeptionsebenen Zielsystem, Bezugsgruppen und Integration wird in der Folge aufgezeigt, inwieweit ein Management-Prozess zur Gestaltung und Steuerung der institutionellen Kommunikation der Landesverwaltung S-H vorhanden ist und auf welchen Ebenen er sich ggf. optimieren lässt. 6.2.3.1

Konzeptionsebene Zielsystem

Nach dem Grundlagenpapier „Zielbildung und Zieldefinition“ der Landesverwaltung S-H leiten sich die Ziele des Verwaltungshandelns aus den Bedürfnissen der Bürger ab und werden durch Gesetze, Landtagsbeschlüsse, Regierungserklärungen, Arbeitsprogramme, Kabinettsbeschlüsse etc. konkretisiert.1 Hierbei handelt es sich um strategische politische Ziele, aus denen strategische exekutive Ziele für die Landesverwaltung S-H abgeleitet werden.2 Neben politischen Vorgaben können sich Formalziele der institutionellen Kommunikation ebenso aus der Corporate Philosophy und der Corporate Culture, die im Leitbild der Landesregierung S-H manifestiert sind, ergeben. Die generelle Zielkonzeption der Landesverwaltung S-H differenziert fachliche Ziele und die Querschnittsziele Wirtschaftlichkeit, Bürger- und Mitarbeiterzufriedenheit, die der weiteren Operationalisierung in Form von konsistenten, realisier- und messbaren Teil- bzw. Zwischenund Unterzielen auf der Arbeitsebene bedürfen.3 In verschiedenen Konzepten festgelegte strategische Kommunikationsziele sollen mittel- bis langfristig insbesondere die Änderung von Verhalten, Erwartungen und Einstellungen bewirken, indem Vertrauen aufgebaut, Verständnis geschaffen sowie Identität vermittelt und somit das Image der Landesverwaltung S-H positiv verändert wird. Es handelt sich vorwiegend um qualitative psychografische Zielinhalte, die den Zielkorridoren Bürger- und Mitarbeiterzufriedenheit zugeordnet werden können und die bei den jeweiligen Bezugsgruppen Lernprozesse auslösen sollen, welche sich ex post in einem geänderten verwaltungsbetriebskonformen Verhalten widerspiegeln. Teilweise werden in den einzelnen Konzepten bereits Wirtschaftlichkeitsziele auf genereller Ebene explizit definiert, wie z. B. Effizienzsteigerung oder Kostensenkung; teilweise ist das ökonomische Denken in Formalzielen, wie z. B. der besseren Informationsbeschaffung und -weitergabe, inbegriffen.

1 2 3

Vgl. Ministerium für Finanzen und Energie des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 3 u. S. 13 f.. Vgl. Ministerium für Finanzen und Energie des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 8. Vgl. Ministerium für Finanzen und Energie des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 7, S. 9 u. S. 11.

273

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

Leitbild

1

E-Government2 Strategie

Internet-Strategie

3

Intranet-Strategie

4

Ziele vereinbaren

besserer Service

besserer Service

verständliche Sprache

mehr Transparenz

bessere Zusammenarbeit mehr Informationen der Verwaltungsbetriebe

rechtzeitige, umfassende Informationen

mehr Flexibilität

besserer Informationszu- bessere Informationen griff, Transparenz (Bilder, Multimedia etc.)

kurze Wege, erreichbar sein

Effizienzsteigerung

höherer Output durch ra- leichtere Handhabung tionelle Prozesse

umfassende Beratung

Kostensenkung

bessere Arbeitsbedingungen für das Personal

Kritik ernst nehmen

Vorreiterrolle, Wettbewerbspositionierung

Dialog mit den Bürgern

bessere Informationsbeschaffung u. -weitergabe

höhere Akzeptanz

Tab. 12: Strategische Ziele der Kommunikation in und von der Landesverwaltung S-H Die Konkretisierung der genannten strategischen Ziele erfolgt selten im Rahmen von generellen Vorschriften, sondern in Form von operativen Zielen, die bspw. bei jährlich geführten Mitarbeiter-Vorgesetzten-Gesprächen zwischen den Beteiligten auf allen Verwaltungsebenen vereinbart werden.5 Der Zielfindungsprozess gestaltet sich mit diesem Instrument in einem Gegenstromverfahren.6 Zu den bestehenden Zielvorgaben werden Zielvorstellungen der Führungskraft und des Mitarbeiters zusammengetragen, erörtert, gewichtet und als bindendes Programm auf einem Formular schriftlich fixiert.7 An dieser Stelle wird der enge Zusammenhang von Kommunikations- und Personalentwicklungsstrategie deutlich. Die Zielvereinbarung (Zielinhalt und -wirkung) wird hinsichtlich der Dimensionen „Zeitraum für Realisierung“, „Maßnahmen zur Zielerreichung“ (unterstützende Aktionen, Mittel etc.) und „Zielerreichung“ (Zielausmaß) weiter präzisiert. Die Zielerreichung beinhaltet ebenso Erfolgsmaßstäbe wie Arbeitsmengen, Zeitaufwand in Zeiteinheiten, Ober- und Untergrenzen des Kostenaufwands oder Qualitäts1

S. Landesregierung Schleswig-Holstein, 1995 (s. Anhang 2). Vgl. Ismer, 2002, S. 19 f., der diese Ziele bereits im Rahmen des der E-Government-Strategie vorangegangenen E-Government-Konzeptes definiert hat. 3 Vgl. http://intranet/-3.Allgemeines/-b.Informationen/-Projekt%20INT/ziele.htm (28.03.2002, 12:30 MEZ). Die Internet-Strategie ist in den jüngsten Konzepten in der E-Government-Strategie aufgegangen. 4 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 817-822. 5 Das Mitarbeiter-Vorgesetzten-Gespräch ist ein Führungsinstrument des Personalentwicklungskonzeptes der Landesregierung S-H; vgl. insg. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998d. Es dient u. a. dazu, Arbeitsziele zu vereinbaren und Mitarbeiter gezielt individuell zu fördern. 6 Vgl. Ministerium für Finanzen und Energie des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 13-18. Dort wird auf die beiden Varianten des Gegenstromverfahrens, das top-down- und das bottom-up-Verfahren, eingegangen sowie deren Vor- und Nachteile dargestellt. 7 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998d, S. 1048. 2

274

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

standards.1 Die speziell für Kommunikationsziele vorgesehenen Dimensionen Zielausrichtung, d. h. Ein- oder Zweiwegkommunikation, und Geltungsbereich, d. h. Öffentlichkeitsarbeit oder Marktkommunikation mit ihren internen und externen Varianten, werden mit dem allgemeinen Formular zur Zielvereinbarung nicht erfasst. Alternativ lassen sich diese Aspekte jedoch in speziellen Leitfäden für die Einstellung von institutionellen Informationsgütern in den entsprechenden Netzwerken aufnehmen. 6.2.3.2

Konzeptionsebene Bezugsgruppen

Um Zeitverluste durch wahlloses Rezipieren von Informationen oder planlose Informationssuche zu vermeiden, ist eine differenzierte, adressatenorientierte Informationsgestaltung und -steuerung notwendig, die an den Behördenzielen ausgerichtet wird und individuelle Interessen und Bedürfnisse der jeweiligen Bezugsgruppen als restriktive Nebenbedingung mit in das Kalkül einbezieht. Voraussetzung hierfür ist eine geeignete Segmentierung der internen und externen Adressaten im Rahmen einer Bezugsgruppenanalyse, um darauf aufbauend die Informationsbedarfe der jeweiligen Bezugsgruppen mittels einer Informationsbedarfsanalyse feststellen zu können. Die Segmentierung der Bezugsgruppen erfolgt im Kommunikationskonzept der Landesverwaltung S-H überwiegend organisations- oder themenbezogen. Die bezugsgruppenorientierte Informationsweitergabe wird in Tabelle 13 am Beispiel des Finanzministeriums des Landes Schleswig-Holstein dargestellt. In den internen Main- und Subwebs wird bereichsweise eine personalvermögensbezogene Segmentierung vorgenommen, um den Mitarbeitern über die Grenzen des eigenen Verwaltungsbetriebes hinweg einen gezielten Zugriff auf spezielle Informationen ihres Aufgabengebietes zu ermöglichen, bspw. in den Bereichen Haushalt und Steuer. Diese Segmentierung könnte sinnvoll auf Personalvermögenselemente bzw. -anteile, wie z. B. das Personalvermögen für die Gleichstellung oder EU-Förderung, ausgedehnt werden. Im Rahmen einer Informationsbedarfsanalyse wurde in 2001 das vorhandene institutionelle Informations- und Nachrichtenangebot des Internetauftritts mittels einer Bestandsaufnahme erfasst, um einen Überblick über den Ist-Zustand der externen mediengestützten institutionellen Kommunikation zu erhalten. In dieser Phase wurde auf allen Arbeits- und Führungsebenen entschieden, welche Inhalte noch aktuell sind oder überarbeitet bzw. eliminiert werden müssten. Einzelne Verwaltungsbetriebe haben parallel dazu das Instrument Mitarbeiterbefragung eingesetzt. Exemplarisch werden hier 1

Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998d, S. 1048.

275

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

die Befragungsergebnisse eines nachgeordneten Verwaltungsbetriebes des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein, der „Polizeiinspektion Rendsburg“, angeführt. Dort wurden im Jahr 2000 zum Thema „Optimierung des Umgangs mit Informationen“ 266 Mitarbeiter befragt:1 Im Ergebnis kamen Informationen danach zu früh, zu spät oder gar nicht, andere dafür doppelt oder dreifach zu den Bezugsgruppen. Die Inhalte waren für die Empfänger teils unbestimmt, irrelevant, zu umfangreich oder bedeutungslos. Als weitere Schwachstelle wird genannt, dass das gewählte Medium teils nicht passend zum Inhalt, zum Zeithorizont oder zur Informationsmenge gewählt wurde. Einzelne Verwaltungsbetriebe haben diese Schwachstellen erkannt und spezielle Handlungsanweisungen für den jeweiligen Zuständigkeitsbereich entwickelt, die über Regelungen für die papierene Post hinausgehend ebenso Hinweise für den „richtigen“ Umgang mit den vorhandenen Informationsportalen beinhalten, um Aufgaben schneller, besser und wirtschaftlicher erledigen zu können.2 Mit einer ressortübergreifenden generellen Regelung wurde bisher noch nicht auf die erkannten Defizite reagiert. Sender Finanzministerium

Empfänger Öffentlichkeit

Informationsportal Internet

Finanzministerium

Mitarbeiter der Landesverwaltung

Intranet – SHIP

Finanzministerium einschließlich aller Subsysteme

Mitarbeiter der Landesverwaltung

Intranet – SHIP – Seite des Finanzministeriums (FM SHIP)

Finanzministerium

Mitarbeiter des Finanzministeriums

FM-Intranet

Finanzministerium einschließlich aller Subsysteme der Steuerverwaltung (allg. Informationen)

Mitarbeiter des Finanzministeriums und der Subsysteme der Steuerverwaltung

FM-Intranet – Steuer-Intranet (St-Intranet)

Finanzministerium einschließlich aller Subsysteme der Steuerverwaltung (fachl. Informationen)

Mitarbeiter des Finanzministeriums und der Subsysteme der Steuerverwaltung

FM-Intranet – Allgemeines Informationssystem (AIS)

Finanzministerium – Amt für Informationstechnik (AIT) – (zugeordneter Verwaltungsbetrieb)

Mitarbeiter des Finanzministeriums – Amt für Informationstechnik (AIT) –

WEB-Server des AIT Kiel

Finanzministerium

Mitarbeiter der Haushaltsabteilungen der Landesverwaltung

Intranet – HAVWin LSH

3

Tab. 13: Bezugsgruppenorientierte interne und externe Informationsweitergabe am Beispiel des Finanzministeriums des Landes Schleswig-Holstein Quelle: Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2004, S. 3. 1

Vgl. Schmitt, 2002, S. 3. Ähnliche Ergebnisse liefern empirische Untersuchungen zur Mitarbeiterkommunikation in der Privatwirtschaft; vgl. Wollert, 1995, S. 530. S. exemplarisch: Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2003; ders., 2005. 3 HAVWin LSH ist ein DV-Verfahren unter Windows für die Haushaltsplanaufstellung der Landesverwaltung S-H. 2

276

6.2.3.3

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

Konzeptionsebene Integration

Die Integration aller institutionellen Kommunikationsprozesse erfolgt mit dem Ziel, bei gleichbleibendem Kommunikationsbudget eine höhere Gesamtwirkung zu erlangen. Für den jeweiligen Verwaltungsbetrieb muss das Optimum, das mit der Integration angestrebt wird, jedoch nicht notwendig erst mit der höchsten Integrationsstufe erreicht sein; es kann sich bereits auf einer darunter liegenden Stufe einstellen. Nach der theoretischen Konzeption der BKom werden vier Integrationsstufen unterschieden: Image-Integration, funktionale, bezugsgruppenorientierte und strategische Integration.1 Im Kommunikationskonzept der Landesverwaltung S-H ist ein integratives Vorgehen auf mehreren Stufen zu erkennen. Die Image-Integration wird mit der verbindlichen Vorgabe eines einheitlichen Corporate Designs gewährleistet und für den Inter- und Intranetauftritt fortentwickelt.2 Funktional betrachtet plant die Landesverwaltung S-H ihre Kommunikationsaktivitäten bereichsübergreifend über die einzelnen Subsysteme hinweg. Mit der Neugestaltung des Internetauftritts in 2007 sind Verwaltungsbetriebe zwar weiterhin mit eigenständigen Homepages, jedoch basierend auf einem einheitlichen Design im Internet vertreten. Hinsichtlich der Öffentlichkeitsarbeit wird das klassische PR-Modell der Informationstätigkeit nach GRUNIG/HUNT in Verbindung mit deren asymmetrischem Kommunikationsmodell favorisiert.3 Die Inhalte sind in einem sachlich-informativen Stil verfasst, ergänzt um die Möglichkeit, ohne Medienbruch über eine E-MailAdresse Kontakt zum jeweiligen Verwaltungsbetrieb aufzunehmen.4 Entwicklungsmöglichkeiten, in geeigneten Kommunikationssituationen intern wie extern einen symmetrischen, d. h. dialogorientierten Stil z. B. in Foren für den Wissens- und Meinungsaustausch zu praktizieren, sind für bestimmte Fachbereiche wie den IT-Service langfristig geplant.5 Die Stufe der adressatenorientierten Integration bedingt eine genaue Analyse der Ausgangslage, z. B. mittels einer umfassend angelegten Mitarbeiterbefragung für die interne Kommunikation sowie Befragung einer repräsentativen Menge der Bevölkerung für externe Kommunikationsprozesse. Beide Richtungen der Befragung wurden in der Landesverwaltung S-H bisher noch nicht umfassend durchgeführt, so dass sich auf dieser Stufe Möglichkeiten zur Optimierung des Kommunikationskonzeptes bieten. An1

S. o. Kap. 3.3.4. Vgl. Ruck, 2001, S. 1 f.. S. o. Kap. 3.2.2.3. 4 Bei der internen Behördenkommunikation wird die Rückkoppelungsmöglichkeit nicht in jedem Fall explizit angegeben; Mitarbeitern steht jedoch die Möglichkeit offen, über Geschäftsverteilungen Kontakt zu dem zuständigen Mitarbeiter aufzunehmen. 5 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 819. 2 3

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

277

sätze für eine strategische Integration der Kommunikation in und von der Landesverwaltung S-H sind bereits durch das konzeptionelle Vorgehen vorhanden. Jedoch sollte der Management-Prozess konsequent um eine aussagekräftige Erfolgskontrolle erweitert werden, nicht zuletzt um die uneingeschränkte Unterstützung der Leitungsebenen der Verwaltungsbetriebe sicherzustellen. Als eine Maßnahme der Erfolgskontrolle werden derzeit einzelne Aufrufe einer Rubrik oder Seite elektronisch gezählt und statistisch ausgewertet, um Rückschlüsse hinsichtlich des Interesses an dem Informationsangebot zu ziehen. Zu den einzelnen Kostenträgern der institutionellen mediengestützten Kommunikation müssten jedoch steuerungsrelevante Kennzahlen bzw. Indikatoren in den zuständigen Fachbereichen entwickelt werden, mit denen nicht nur Zugriffsquantitäten, sondern insbesondere die jeweiligen Zielerreichungsgrade der kommunikativen Aufgaben regelmäßig mess- und kontrollierbar sind.1 Neben den quantitativen Kennzahlen aus der Kosten- und Leistungsrechnung, wie z. B. Zeitaufwand für die Informationsgestaltung und -weitergabe pro Kostenträger oder Fortbildungskosten für die Entwicklung von Personalvermögen für die institutionelle Kommunikation, sind gemäß dem Grundlagenpapier zur Zielbildung und Zieldefinition der Landesverwaltung S-H für eine gesamtheitliche Beurteilung zusätzlich Kennzahlen bzw. Indikatoren zur Messung von Kommunikationswirkung, Qualität der Informationsgüter sowie Bürger- und Mitarbeiterzufriedenheit zu bilden, um im Zeitvergleich oder im Vergleich mit Dritten fundierte Aussagen für das Controlling zu erhalten.2 Da i. d. R. nicht von der Leistung selbst, dem Output, wie z. B. eine Informationskampagne zum Thema Rauchen, sondern erst von deren Wirkungen, dem Outcome, wie z. B. abnehmende Anzahl der Raucher, auf die Zielerreichung geschlossen werden kann, sind bei der Formulierung von Kennzahlen bzw. Indikatoren Zusammenhänge zwischen Ursachen und Wirkungen zu beachten sowie externe Einflüsse und zeitliche Verzögerungen zu berücksichtigen.3 Informationen über die Kommunikationswirkung und die Zufriedenheit der Bezugsgruppen können durch Befragungen, Auswertung von Statistiken, indirekt aus einer verstärkten Leistungsnachfrage oder über aktives Beschwerdemanagement gewonnen werden.4 In jedem Fall muss der Beschaffungsaufwand für geeignete Kennzahlen bzw. Indikatoren selbst einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung standhalten.5 1

Vgl. Ministerium für Finanzen und Energie des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 8 u. S. 18. Vgl. Ministerium für Finanzen und Energie des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 19. Vgl. Ministerium für Finanzen und Energie des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 22. 4 Vgl. Ministerium für Finanzen und Energie des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 12. 5 Vgl. Ministerium für Finanzen und Energie des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 20. 2 3

278

6.2.4

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

Umsetzung spezieller Aspekte der mBKom

Anknüpfend an die theoretische Konzeption der mBKom wird nachfolgend für die drei Phasen der Informationsverarbeitung getrennt untersucht, welche Aspekte der mediengestützten Kommunikation bereits in speziellen Handlungsanweisungen oder in der gelebten Praxis der Landesverwaltung S-H berücksichtigt werden, ob es Abweichungen gibt und wo ggf. Defizite vorhanden sind. 6.2.4.1

Phase 1: Informationsverarbeitung i. e. S.

Im Rahmen der Informationsverwertungsentscheidung sind gemäß der theoretischen Konzeption Fragen nach der Zuständigkeit, der zieladäquaten Verwendung der Informationen, der Eignung für die elektronische Weitergabe, den betroffenen Bezugsgruppen sowie der Informationsart und -vernetzung zu berücksichtigen. Informationen, die bei der Landesverwaltung S-H eingehen, werden entsprechend des Bürokratieansatzes nach W EBER über die Behördenleitung gegeben, die diese mit Namenszeichen, Tagesdatum und Geschäftsgangvermerken versieht und an die nächste zuständige, hierarchisch abwärts gerichtete Verwaltungsebene leitet. Dieses Verfahren gilt entsprechend für elektronische Informationen, die in einem zentralen E-Mail-Postfach eingehen.1 Über Informationen, die die Arbeitsebene direkt erreichen, sind Führungskräfte und Behördenleitung, abhängig von der Wichtigkeit der Angelegenheit, in Kenntnis zu setzen.2 Die Prüfung, ob mit den eingegangenen Informationen die Behördenziele unterstützt werden, hat die für die Angelegenheit zuständige und fachlich verantwortliche Stelle durchzuführen; diese entscheidet auch, ob, wo und wie Informationen elektronisch und ggf. parallel dazu mittels klassischer Medien bereitzustellen sind und nimmt Kontakt zur jeweils zuständigen Inter- oder Intranetredaktion auf.3 Aufbauend auf die strategische Bezugsgruppenanalyse4 und den institutionellen Informationsbedarf wird auf operativer Ebene situativ durch die zuständige Stelle bestimmt, welche internen und externen Bezugsgruppen die Informationen erhalten müssen, sollen, können bzw. dürfen und ob die Informationen in einen Gesamtzusammenhang zu stellen sind. Insgesamt gesehen, werden Entscheidungen bzgl. der Informationsverarbeitung i. e. S. sowohl auf der Fachals auch Führungsebene getroffen, so dass bei diesen Mitarbeitern entsprechende Qualifikationen und Motivationen vorhanden sein oder aufgebaut werden müssen. 1

Vgl. exemplarisch: Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2003, S. 12. S. Staatskanzlei des Landes Schleswig-Holstein, 1998a, Nr. 5.1.2 GGO. Vgl. exemplarisch: Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2005, S. 2. 4 S. o. Kap. 6.2.3.2. 2 3

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

6.2.4.2

279

Phase 2: Informationsaufbereitung

Informationen, die sich in Phase 1 für die Transformationsphase qualifiziert haben, werden i. d. R. bei Beachtung des ökonomischen Prinzips vor der Informationsweitergabe gestaltet. In der Landesverwaltung S-H sind Informationen im Landesportal internetgerecht aufbereitet anzubieten.1 Hierfür existieren Vorlagen, sog. Templates, für verschiedene Dokumentarten (z. B. Pressemitteilung, Publikation, Rede, Termin), so dass eine Transformation der Informationen zwingend vorgegeben wird; dabei ist einzelfallbezogen über den Umfang der Informationsaufbereitung zu entscheiden. Im Rahmen der internen institutionellen Kommunikation besteht dagegen die Möglichkeit, Dokumente unverändert in den internen Netzwerken abzubilden, wovon überwiegend Gebrauch gemacht wird. Für Gesetze, Verordnungen, Handbücher etc. ist die vollständige Bereitstellung der Informationen unumgänglich. Es wäre jedoch zu prüfen, inwieweit aktuelle Änderungen oder auch Kernaussagen gesondert und ggf. bezugsgruppenspezifisch dargestellt werden könnten, um den Informationsnutzen durch Zeitersparnis und positiven Einfluss auf die Motivationen der Rezipienten zu erhöhen. Gleiches gilt für Informationen aus den Fachbereichen, die ohne Erklärungen 1 : 1 im Intranet abgebildet werden. Bisher wird die Aufmerksamkeit der Bezugsgruppen auf neue Informationsinhalte im Intranet durch eine Rubrik „Neues im SHIP“ sowie anlassbezogen mittels einer Laufschrift, die auf aktuelle Informationen z. B. den Termin der Weihnachtsfeier hinweist, gelenkt. Mit detaillierten Vorgaben für die interne Informationsaufbereitung könnten die Kommunikationsprozesse in den internen Netzwerken weiter optimiert werden. Die semantische Informationsaufbereitung richtet sich in den internen Netzwerken eher an rationale Rezipienten (R-Typ). Der Internetauftritt operiert dagegen bereits mit Bilddokumenten, die bevorzugt emotionale Rezipienten (E-Typ) ansprechen. Über eine überwiegend textbasierte fachliche Aufbereitung wird Zutrauen aufgebaut. Darüber hinaus würde die Darstellung von Können und Wollen der Personalvermögensträger für den Bereich der Marktkommunikation dazu beitragen, Zutrauen in die Eigenschaften verwaltungsbetrieblicher Hauptleistungen zu gewinnen und positiv auf Fähigkeits- und Willensbarrieren der Leistungsabnehmer (externer Faktor) einzuwirken.2 Bisher werden allein Minister und Staatssekretäre im Internet porträtiert, um die Persönlichkeitsrechte der Mitarbeiter mit Funktionen ohne Außenwirkung zu wahren. Denkbar wäre jedoch ei-

1 2

Vgl. Landesregierung Schleswig-Holstein, 2008, S. 2. S. o. Kap. 3.2.1.2.

280

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

ne nicht personenbezogene Darstellung aller vorhandenen Qualifikationen und Motivationen, mithin des institutionellen Personalvermögens der jeweiligen Verwaltungsbetriebe. Um eher emotionale Rezipienten (E-Typ) gleichermaßen zu erreichen, lassen sich weitere Varianten der Textaufbereitung, wie z. B. die Interviewmethode, bei der zusätzlich Informationen auf der Beziehungs- und Selbstoffenbarungsebene vermittelt werden, Zitate, Beispiele oder bildgestützte Kommunikation heranziehen. Sprache und Stil der Inter- und Intranettexte werden implizit bezugsgruppenorientiert an den Hauptnutzergruppen ausgerichtet; für gelegentliche Informationsnutzer lassen sich Informationen jedoch noch anreichern, z. B. mit Hintergrundinformationen oder Glossaren. Durch eine Verlinkung der Struktur könnten die Informationen außerdem übersichtlich und leicht aktualisierbar zur Verfügung gestellt und von den jeweiligen Bezugsgruppen auf selbst gewählten Wegen je nach eigenen Interessenschwerpunkten erschlossen werden. Im Rahmen der ästhetischen Informationsgestaltung werden bei der externen institutionellen Kommunikation Gestaltungsraster für Standardseiten genutzt, die das Corporate Design der Landesverwaltung S-H berücksichtigen. Das Design der Startseite des SHIPs sowie Datenformate für Dokumente, Bilder und Multimedia sind in einem Styleguide festgelegt.1 Alle Dokumente der Internetpräsentation werden mit einem Teaser, d. h. einer Kurzbeschreibung der Informationen dargestellt, an deren Ende über die Schaltfläche „mehr lesen“ das komplette Internetdokument, die sog. Maximalansicht, aufzurufen ist. Jeder Teaser verfügt über eine Schlagzeile und lässt sich mit einem kleinen Bild illustrieren; in seiner Maximalansicht können ebenfalls Bilder und Grafiken angezeigt und Optionen der Textgestaltung verwendet werden. Multimedia-Elemente, die nach Wahrnehmungskanal unterschiedliche Lerntypen ansprechen, setzt die Landesverwaltung S-H dagegen noch nicht in der institutionellen Kommunikation ein. 6.2.4.3

Phase 3: Informationsweitergabe

Die Phase der Informationsweitergabe umfasst nach der Konzeption der mBKom die Gestaltung und Steuerung der Quantitäten und Qualitäten unter Berücksichtigung von technisch-organisatorischen Möglichkeiten und administrativ-ökonomischen Engpässen. Das Ausmaß der Deckung des (objektiven) Informationsbedarfs der jeweiligen Bezugsgruppen des Verwaltungsbetriebes wird hinsichtlich der Breite der Informationen (Anzahl an Themen) und deren Tiefe (Details) auf operativer Ebene von den jeweils zu-

1

Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 820 f..

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

281

ständigen Personalvermögensträgern der Landesverwaltung S-H bestimmt. Jeder Mitarbeiter hat den gerade bearbeiteten Vorgang standardisiert zu prüfen, ob er informationsrelevant für andere ist und anschließend ggf. an die zuständige Inter- oder Intranetredaktion zu übermitteln.1 Die alleinige Entscheidungsbefugnis über den Umfang der Informationsweitergabe auf Mitarbeiterebene kann zu einer „Informationsflut“ und damit im Endeffekt zu einem Informationsengpass führen, da die Quantität der Informationsweitergabe ebenso durch individuelle Interessen wie das Streben nach Selbstdarstellung initiiert sein kann. Bei dieser einseitigen Betrachtungsweise wird die durch die rezipierten Informationen belegte kognitive Informationsverarbeitungskapazität der Bezugsgruppen verkannt, die bei diesen Zeitaufwand und damit indirekte Kosten verursacht, da deren kognitive Ressourcen nicht für andere Aufgaben frei sind. Es bedarf daher geeigneter Steuerungsmechanismen für das weiterzugebende Informationsvolumen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich eine optimal gelebte Informationsverarbeitung i. e. S. durch entsprechende Verfügungen bereits indirekt positiv auf die Quantität der weiterzugebenden Informationen auswirken kann. Die Qualität der Informationsweitergabe wird nach dem Konzept der mBKom durch das Marketing für die institutionelle elektronische Kommunikation, den Komfort bei der gezielten Informationssuche, die Aktualität des Angebotes und die Rückkoppelungsmöglichkeiten determiniert. Der Internetauftritt der Landesverwaltung S-H ist über eine allgemein schlüssige Domain, das Landesportal „http://www.schleswig-holstein.de“ zu erreichen.2 Auf diese wird in einigen Broschüren der Verwaltungsbetriebe und mittels „Werbeschildern“ an Autobahnen verwiesen. Die Einrichtung des ressortübergreifenden Intranets wird den Mitarbeitern durch eine Verwaltungsvereinbarung bekannt gegeben;3 seine regelmäßige Nutzung teilweise durch ressortinterne Handlungsanweisungen gesteuert.4 Laut Handlungsanweisung des Finanzministeriums des Landes SchleswigHolstein sind die Mitarbeiter im Rahmen ihrer Aufgabenerledigung gehalten, sich an je-

1

Vgl. exemplarisch: Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2004, S. 4. Ein Zugriff besteht ebenso über die Domain http://landesregierung.schleswig-holstein.de; der Informationsnachfrager wird in diesem Fall an das Portal der Landesregierung S-H weitergeleitet. Wird dagegen die Adresse „http://landesregierung-schleswig-holstein.de“ aufgerufen, gelangt der Informationsnachfrager auf eine kommerzielle Seite; dieser Sachverhalt wird in einem Rechtsstreitverfahren geklärt. 3 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998. 4 Vgl. exemplarisch: Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2005, S. 2. Die Portale sind dort als weitere Eingangskörbe zu nutzen; vgl. ders., 2004, S. 4. Während der Aufbauphase des SHIPs wurde für die Mitarbeiter ein Anreiz zur Befriedigung des subjektiven Nachrichtenbedarfs durch ein Forum „Schwarzes Brett“ geschaffen, in das private Ver- und Ankaufsangebote eingestellt werden konnten. Das Forum wurde mittlerweile u. a. auf Grund des täglichen Pflegeaufwands eliminiert. 2

282

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

dem Arbeitstag in den ihren Arbeitsplatz betreffenden Informationssystemen über Neuerungen zu informieren.1 Einschließlich des Internetauftritts der Landesregierung S-H sind demnach mindestens vier Informationsplattformen einzusehen,2 arbeitsplatzabhängig kommen ggf. weitere Fachinformationsnetzwerke hinzu. Hier ist ein Entwicklungspotenzial in Richtung sog. Mitarbeiterportale3 zu erkennen, die jeden einzelnen Rezipienten durch rollenbasierte Informationsversorgung bei der effektiven und insbesondere zeitlich effizienten Durchführung seiner täglichen Aufgaben unterstützen. Die Bindung der Bezugsgruppen an das Internetportal wird über tagesaktuelle Medieninformationen forciert. Möglichkeiten des aktiven Marketings, wie z. B. die Abonnierung von Newslettern durch Interessenten, unterstützen bereits im Einzelfall die Nutzung des Landesportals. Zur informationellen Grundversorgung der Bezugsgruppen gehört weiter deren Unterstützung beim Suchen, Finden und Verstehen der Informationen.4 Der Internetauftritt bietet dafür mehrere Gliederungsmöglichkeiten. Neben einem hierarchischen Zugriff über die einzelnen Ressorts und einem Serviceangebot (Broschüren, Landesrecht, Stellenangebote, Newsletter etc.) ist eine themenbezogene Auswahl (Wirtschaft, Tourismus, Kultur, Bildung, Wissenschaft, Gesundheit etc.) möglich. Das Auffinden der bereitgestellten Informationsgüter wird durch Volltextsuche, lexikalischen Zugriff auf die Verwaltungsbetriebe, Themenübersicht in Form einer Sitemap und Hilfefunktion unterstützt. Für die internen Netzwerke wird ebenso eine leistungsfähige Suchmaschine konstatiert,5 wobei für das vorhandene Anfragewerkzeug des SHIPs noch nicht jedes Dokument zwingend mit Schlagwörtern hinterlegt werden muss. Dem Qualitätskriterium Aktualität trägt die Landesverwaltung S-H dadurch Rechnung, dass die fachlich verantwortliche Stelle u. a. zu prüfen hat, wann und wie lange die jeweiligen Informationen bekannt gemacht werden sollen.6 Der Verfasser hat bei der Übersendung der Informationen an die zuständige Redaktion festzulegen, zu welchem Zeitpunkt die Informationen zu löschen (Verfallsdatum) bzw. zu überprüfen (Prüfdatum) sind.7 Der Aktualitätsstand der Dokumente soll durch die Angabe des Einstell- bzw. Änderungsdatums jederzeit zu erkennen sein.8 1

Vgl. Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2005, S. 2. S. o. Kap. 6.2.3.2, dort insb. Abb. 13. S. o. Kap. 4.2.1.2. 4 Vgl. Reinermann, 2002, S. 22. 5 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 820. 6 Vgl. Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2004, S. 4; auch: Ruck, 2001, S. 1 f.. 7 Vgl. Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2004, S. 2; auch: Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 819. 8 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 819. 2 3

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

6.3

283

Analyse der Personalstrategie

Die Personalkosten stellen den größten Ausgabenblock im Landeshaushalt dar; ca. 60 % der Steuereinnahmen werden für Personal aufgewendet.1 Nicht allein diese Zahl spricht dafür, die aktuellen und potenziellen Qualifikationen und Motivationen aller Mitarbeiter der Landesverwaltung S-H zu erkennen, zu erhalten und verwendungs- und entwicklungsbezogen im Hinblick auf die Behördenziele und unter Berücksichtigung persönlicher Zielsetzungen bestmöglich zu fördern. Ökonomische Ziele der Verwaltungsbetriebe, wie Steigerung der Leistungsmenge, Reduzierung der Erledigungszeit oder Verbesserung der Leistungsqualität, die Mitarbeiter verstärkt erfüllen sollen, erfordern ebenso eine differenzierte Strategie der personalen Arbeit. Erschwerend kommt hinzu, dass die Leistung bei verringertem Ressourceneinsatz i. d. R. gleichbleiben soll. Diese Vorgaben sind jedoch nur mit einem quantitativen „Mehr“ an Personalvermögen oder mit qualitativ höherem Personalvermögen zu erfüllen. Der quantitative Weg wird bereits durch das Postulat der Personalreduzierung versperrt; der Wegweiser für den qualitativen Pfad trägt den Aufruf zur Personalentwicklung. Ohne zielgerichtete Investitionen in die Leistungsfähigkeiten und -bereitschaften der Mitarbeiter sind die genannten Ziele nur suboptimal oder gar nicht zu erreichen. Grundlegende Regelungen für die Entwicklung, Erhaltung und Sicherung des individuellen und institutionellen Personalvermögens der Mitarbeiter der schleswig-holsteinischen Verwaltungsbetriebe sind sowohl im ressortübergreifenden Personalentwicklungskonzept2 als auch im Fortbildungskonzept für eine moderne Landesverwaltung3 enthalten; spezifische Vorgaben finden sich in speziellen Vereinbarungen, Richtlinien und Handlungsanweisungen. Nachfolgend werden diese Konzepte und Vorschriften sukzessiv analysiert und hinsichtlich der Tauglichkeit zur Anwendung im Rahmen einer zeitgemäßen Personalwirtschaft diskutiert. Darüber hinaus wird betrachtet, inwieweit die im theoretischen Teil dargestellten Auswirkungen des Einsatzes neuer Medien in der institutionellen Kommunikation auf das individuelle und institutionelle Personalvermögen von Verwaltungsbetrieben in diesen praktischen Konzepten und Vorschriften bereits explizit berücksichtigt werden. Die Untersuchung wird an der Strukturierung der theoretischen Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom einschließlich der dort dargelegten Konzeption ausgerichtet. 1 2 3

Vgl. Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2008a, S. 2. S. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998a. S. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2001.

284

6.3.1

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

Terminologie der personalen Arbeit

Die eindeutige Verwendung von personalen Begriffen ist nicht nur für ein gemeinsames Verständnis der personalen Arbeit in der Landesverwaltung S-H maßgeblich, sondern ebenso grundlegend für eine Ausfaltung der Personalstrategie, die ökonomische Betrachtungen wie die Wertermittlung personaler Ressourcen einschließlich einer personalwirtschaftlichen Finanzplanung auf der Basis einer Kosten- und Investitionsplanung zulässt. Es stellt sich die Frage, ob sich der Ansatz des Personalvermögenskonzeptes nach ORTNER in den Begriffen der Praxis widerspiegelt, welche Abweichungen ggf. vorhanden sind und wo es an einer geeigneten Terminologie mangelt. Der Gegenstand der Personalwirtschaft, das Personalvermögen, wird in dieser Arbeit beschrieben als die Gesamtheit der Qualifikationen und dazu gehörender Motivationen einschließlich deren Entwicklungspotenziale von Personen, die sie in ihrer Eigenschaft als Mitarbeiter bzw. Personal eines Verwaltungsbetriebes diesem zur Nutzung zur Verfügung stellen und die für die Erreichung der Behördenziele relevant sind.1 Davon zu differenzieren ist das Personal, die Gesamtheit aller Fach- und Führungskräfte und der Träger des institutionellen Personalvermögens. Die rund 65.000 Mitarbeiter der Landesverwaltung S-H werden im Personalhaushalt kollektiv unter der Bezeichnung Personal geführt und im Stellenplan hinsichtlich des stellenmäßigen Bedarfs an Beamten und Beschäftigten ausgewiesen.2 Eine davon separierte Erfassung ihrer Fähigkeiten und Bereitschaften i. S. von Geld- oder Sachwerten existiert noch nicht. Im Haushaltsplan wird das Personal als Ausgabenposition geführt und stellt damit kein Vermögen dar, das als Aktiva wertmäßig erfasst werden kann, in das sich investieren und das sich im Verhältnis zu anderen Wertgrößen der Landesverwaltung S-H analysieren lässt. Die von ORTNER für die Personalwirtschaft entwickelte Terminologie des betrieblichen Personalvermögens kann der Praxis einen Impuls geben, die gegen Entgelt zur Nutzung zur Verfügung gestellten Qualifikationen und Motivationen einschließlich ihrer Entwicklungspotenziale losgelöst vom einzelnen Mitarbeiter haushaltstechnisch als ideelle Vermögensbestandteile darzustellen und somit einem verwaltungswirtschaftlichen Denken zugänglich zu machen. Der Begriff Personalvermögen würde damit neben den Begriff Personal treten und ökonomische Diskussionen über die Akquisition, Entwicklung, Sicherung, Disposition oder auch Substitution sowie Dequisition ermöglichen.

1 2

S. o. Kap. 2.3.1. Vgl. Haushaltsstrukturgesetz 2006/2007, Anlage Personalhaushalt.

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

285

In der theoretischen Konzeption wird gezeigt, dass die notwendige individuelle Voraussetzung zum Erbringen bestimmter Arbeitsleistungen nicht allein in den Leistungsfähigkeiten (Qualifikationen), sondern ebenso in den Leistungsbereitschaften (Motivationen) begründet ist. Beide Komponenten müssen zusammenkommen, damit eine konkrete Leistung entsteht. Qualifikationen und Motivationen werden an unterschiedlichen Stellen der vorhandenen Konzepte genannt und hinsichtlich der Qualifikationen zum Teil explizit definiert, z. B. mit dem Anforderungsprofil für Führungskräfte.1 Die beiden Komponenten des Personalvermögens werden jedoch nicht in einen direkten Zusammenhang gebracht. Gerade bei der Behebung von Leistungsdefiziten oder der Erschließung von Potenzialen ist es entscheidend, ob eher am Können, am Wollen oder an beiden Komponenten anzusetzen ist. Eine eindeutige Terminologie kann den Grundstein für gezieltere personalwirtschaftliche Maßnahmen legen, bei denen ein ausgewogenes Verhältnis bei der Betrachtung beider Komponenten nicht nur vermutet, sondern nachgewiesen werden kann. 6.3.2

Darstellung des Personalentwicklungskonzeptes als ein Baustein des Personalmanagements

Die Modernisierung des Personalmanagements ist seit 1995 eines von vier zentralen Modernisierungsfeldern der Landesverwaltung S-H.2 In diesem Zusammenhang werden u. a. neue Leistungs- und Beförderungsgrundsätze eingeführt, das öffentliche Dienstrecht reformiert, eine weitgehende Arbeitszeitflexibilisierung erprobt und ein innovatives Personalentwicklungskonzept in der gesamten Landesverwaltung S-H eingeleitet. Die systematische Personalentwicklung wird von der Leitidee getragen, dass Führungskräfte eine besondere Verantwortung für die Entwicklung ihrer Mitarbeiter haben. Diesen Gedanken bekräftigt u. a. die Schulung der obersten Führungskräfte (Staatssekretäre und Abteilungsleiter aller obersten Verwaltungsbetriebe und Leiter der nachgeordneten Verwaltungsbetriebe) hinsichtlich der Personalentwicklungsinstrumente und deren Einsatz als erste Multiplikatoren des Konzeptes. Nach dem Personalentwicklungskonzept zielt Personalentwicklung in der Landesverwaltung S-H darauf ab, „das Leistungs- und Befähigungspotential aller Beschäftigten im Landesdienst zu erkennen, zu erhalten und verwendungs- und entwicklungsbezogen sowie unter Berücksichtigung der persönli-

1 2

S. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998d. Weitere Modernisierungsfelder sind: Aufgabenanalyse und Aufgabenkritik, Einführung von Controllinginstrumenten, Reform des Haushalts- und Kassenwesens.

286

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

chen Zielsetzung zu fördern.“1 Zur Umsetzung dieses Anspruchs hat die Landesregierung S-H 1998 mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften nach § 59 des Mitbestimmungsgesetzes Schleswig-Holstein zum ressortübergreifenden Personalentwicklungskonzept der Landesverwaltung S-H Vereinbarungen über Grundsätze zu folgenden Instrumenten beschlossen:2 -

Zusammenarbeit und Führung,

-

Mitarbeiter- und Vorgesetztengespräch (MVG),

-

Anforderungsprofil für Führungskräfte,

-

Rückmeldung für Führungskräfte.

Zudem stellen die Beurteilungsrichtlinien (BURL), das Personalentwicklungsseminar für Führungskräfte (PES) und das Fortbildungskonzept für alle Fach- und Führungskräfte einen Teil des Personalentwicklungskonzeptes der Landesverwaltung S-H dar.3 Aufbauend auf den Aussagen des Leitbildes der Landesverwaltung S-H dienen die Grundsätze der Zusammenarbeit und Führung der Umsetzung des kooperativen Führungsstils.4 Voraussetzungen für eine erfolgreiche Zusammenarbeit sind danach das gegenseitige Respektieren und Informieren von Mitarbeitern und Führungskräften als Basis eines wechselseitigen Vertrauens. Führung beinhaltet neben der zielgerichteten sozialen Einflussnahme auf andere zur Erfüllung gemeinsamer Aufgaben ebenso die Verantwortung für die Vereinbarung und Umsetzung von Arbeitszielen sowie für die Steuerung der Verfahrensabläufe und des Ressourceneinsatzes. Das umfasst u. a. die Erhaltung und Förderung der Motivation(en) der Mitarbeiter und den Abbau von Motivationshemmnissen. Nach diesen Grundsätzen stellen die individuelle Förderung der Mitarbeiter sowie die rechtzeitige Steuerung von Informationsprozessen und transparente Vermittlung von Entscheidungen durch die Führungskräfte herausragende Motivierungsinstrumente dar, denn nur qualifizierte und gut informierte Mitarbeiter können erfolgreich an Entscheidungsprozessen teilhaben.5 1

Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998a, S. 1031. Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998b, S. 1031. Die Umsetzung wurde durch Multiplikatoren vorgenommen; s. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998g. Auf eine Darstellung des Umsetzungskonzepts für die Instrumente wird in dieser Arbeit verzichtet. 3 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 155. 4 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998c, S. 1032. 5 Als weitere Motivierungsinstrumente werden in der Anlage zu den Grundsätzen zur Zusammenarbeit und Führung genannt: Anerkennung von Leistung und konstruktive Kritik; Delegation von Aufgaben, Entscheidungskompetenz und Verantwortung; vertrauensvolles Arbeitsklima; Frauenförderung; kooperative Planung und Koordinierung; Team- und Projektarbeit; individuelle Zielvereinbarung und -kontrolle; Fürsorgepflicht; vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998c, S. 1036-1039. 2

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

287

Das Mitarbeiter- und Vorgesetztengespräch (MVG) soll als ein Instrument der Personalentwicklung die Kommunikation zwischen Führungskräften und Mitarbeitern fördern; es dient der Erörterung der Zusammenarbeit, der individuellen Förderung der beruflichen Entwicklung der Mitarbeiter sowie der Vereinbarung von Arbeits- und Fortbildungszielen mit der Intention, die Eigenständigkeit der Mitarbeiter zu unterstützen, die Motivation zu verbessern und die Arbeitszufriedenheit zu erhöhen und damit insgesamt zu besseren Arbeitsergebnissen beizutragen.1 Im MVG werden auch die Anforderungen des jeweiligen Arbeitsplatzes (Arbeitsplatzbeschreibung) betrachtet und ggf. aktualisiert. Das MVG ist obligatorisch jährlich und anlassunabhängig zu führen. Im Anforderungsprofil für Führungskräfte werden ressortübergreifende, arbeitsplatzunabhängige Eigenschaften für Führungsfunktionen definiert u. a. mit dem Ziel, erfolgsorientierte Qualifizierung und Fortbildung von Führungskräften zu betreiben sowie deren Leistungspotenziale zu erkennen, zu entwickeln und für die Landesverwaltung S-H zu nutzen.2 Hierzu gehören persönliche, soziale und methodische Kompetenzen als generelle Anforderungen, die in ihrer Gesamtheit als Führungskompetenzen i. S. eines kooperativen, partnerschaftlichen und auf vertrauensvolle Zusammenarbeit gerichteten Führungsstils beschrieben werden.3 Das Anforderungsprofil für Führungskräfte dient ebenso als Grundlage für transparente Stellenbesetzungsverfahren. Notwendige fachliche Qualifikationen und Motivationen zur Aufgabenwahrnehmung auf einem bestimmten Arbeitsplatz bleiben von diesen Vorgaben unberührt. Das Personalentwicklungsinstrument der Rückmeldung für Führungskräfte4 verfolgt das Ziel, durch optimiertes Führungsverhalten den Zusammenhalt der Mitarbeiter und deren Leistungsfähigkeit zu fördern sowie deren Motivation(en) zu steigern.5 Es soll jährlich in zeitlicher Nähe nach dem MVG eingesetzt werden und baut auf einer Selbsteinschätzung der Führungskräfte und einer gleichzeitigen anonymen Beurteilung durch die Mitarbeiter, d. h. einer Fremdeinschätzung auf. In einem gemeinsamen Auswertungsgespräch, das ggf. eine externe Person moderieren kann, werden Konsequenzen und Maßnahmen für die zukünftige Zusammenarbeit vereinbart.6

1

Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998d, S. 1042. Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998e, S. 1053. Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998e, S. 1055-1057. 4 Die Rückmeldung für Führungskräfte wird in Literatur und Praxis auch als Führungsgespräch, Upwardoder 360-Grad-Feedback bezeichnet. Sie stellt die moderne Fassung der sog. Conduitenliste dar, in der preußische Soldaten bereits 1726 Leistung und Verhalten ihrer Offiziere festhalten konnten. 5 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998f, S. 1058. 6 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998f, S. 1059. 2 3

288

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

Die Beurteilungsrichtlinien (BURL) sind ein wesentlicher Bestandteil des Personalentwicklungskonzeptes der Landesverwaltung S-H. Dienstliche Beurteilungen bilden die Grundlage für die Personalbestandsanalyse, die Personaldisposition und -entwicklung. Die Mitarbeiter sind alle zwei Jahre zu einem Stichtag nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu beurteilen.1 Regelmäßige Beurteilungen und Beurteilungen aus besonderem Anlass verfolgen das Ziel, ein aussagefähiges Bild über die Leistung und Befähigung des Personals zu gewinnen und einen Vergleich unter den Mitarbeitern zu ermöglichen. Im Rahmen der „Leistungsbeurteilung werden die dienstlichen Tätigkeiten erfasst und die Arbeitsergebnisse bewertet“;2 mit der „Befähigungsbewertung werden die im dienstlichen Umgang gezeigten Fähigkeiten und Kenntnisse differenziert bewertet, die für die dienstliche Verwendung und berufliche Entwicklung von Bedeutung sind.“3 Die BURL werden derzeit u. a. hinsichtlich ihrer Aussagekraft evaluiert. Das Personalentwicklungsseminar für Führungskräfte (PES) ist ein ergänzendes Instrument, mit Hilfe dessen bei den vorhandenen und potenziellen Führungskräften über den Arbeitsalltag hinausgehende Potenziale erkannt, gefördert und weiterentwickelt werden können.4 Im Seminar werden die Teilnehmer mit ihren Stärken und Schwächen konfrontiert mit dem Ziel, sowohl für die Betroffenen als auch für den Verwaltungsbetrieb für die zukünftige Entwicklung und den Einsatz verwertbare Erkenntnisse gemäß dem Win-Win-Prinzip zu erhalten und Optimierungsmöglichkeiten anzugehen.5 In einem Rückmeldegespräch mit den Personalentwicklern sowie in einem Fördergespräch mit den Vertretern des Personalbereichs und dem direkten Vorgesetzten wird anschließend mit dem Seminarteilnehmer ein individueller Maßnahmenplan erstellt. Zur systematischen Weiterentwicklung der fachlichen, persönlichen, sozialen und methodischen Kompetenzen wurde 2001 ein neues Fortbildungskonzept veröffentlicht. Darin heißt es: Fortbildung „fördert die Bereitschaft und die Fähigkeit zur Bewältigung der eigenen Aufgaben sowie zur Innovation und Reform.“6 Sie soll u. a. zur Motivation und Arbeitszufriedenheit der Mitarbeiter beitragen.7 Wesentliche Eckpunkte des Konzeptes bilden die Bedarfsorientierung, die Praxisnähe sowie die Einführung eines zentralen Erfolgs- und Fortbildungscontrollings. 1

Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 156. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 157. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 158. 4 Vgl. Staatskanzlei des Landes Schleswig-Holstein, 2001, S. 604. 5 Vgl. Staatskanzlei des Landes Schleswig-Holstein, 2001, S. 604 f.. 6 Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2001, S. 503. 7 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2001, S. 503. 2 3

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

6.3.3

289

Verfahren der Personalbedarfsprognose

Personalbedarfsprognosen1 werden in den Verwaltungsbetrieben der Landesverwaltung S-H auf institutioneller Ebene anhand von Schätzungs- oder statistischen Personalbemessungsverfahren über die Stellenplan- und Arbeitsplatzmethode durch Fortschreibung dieser Vorlagen im Quervergleich vorgenommen. Auf individueller Ebene sollen die jährlichen MVG u. a. dazu dienen, einen vorhandenen oder künftigen Bedarf der Mitarbeiter an individuellen Qualifikationen und Motivationen durch die obligatorische Abfrage von Fortbildungswünschen festzustellen. Mit den Instrumenten der Rückmeldung für Führungskräfte und dem Personalentwicklungsseminar lässt sich ebenso über einen dort ggf. erkannten individuellen Personalentwicklungsbedarf der Führungskräfte indirekt auf eine vorhandene oder künftige Knappheitssituation an entsprechenden Qualifikationen und Motivationen schließen. Während die Personalbedarfsprognose auf institutioneller Ebene allein auf den Stellenplan ausgerichtet ist, wird auf individueller Ebene im Rahmen der Personalentwicklung bereits auf das personalwirtschaftliche Gut, die Qualifikationen und Motivationen, abgestellt, das Mitarbeiter dem Verwaltungsbetrieb auf der Basis eines Arbeitsvertrages oder beamtenrechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses zur Verfügung stellen. Dieser Ansatz ließe sich auf die institutionelle Ebene übertragen und würde es Verwaltungsbetrieben ermöglichen, den derzeitigen und künftigen Bedarf an Qualifikationen und Motivationen losgelöst von den vorhandenen Planstellen, Stellen und Aufgabenbeschreibungen sowie von den Restriktionen des Haushalts-, Status- und Laufbahnrechts prognostizieren zu können. 6.3.4

Verfahren der Personalbestandsanalyse

Für die formale Feststellung des Personalbestandes2 werden auf institutioneller Ebene in den personalverwaltenden Subsystemen Stellenbesetzungslisten geführt, die basierend auf den Vorgaben des Personalhaushalts die Soll- und Istbesetzung der Planstellen und Stellen quantitativ gegenüberstellen sowie qualitativ nach Laufbahnen, Besoldungs- und Vergütungsgruppen ordnen. Auf individueller Ebene werden stichtagsbezogene zweijährige Aussagen über die Leistung und Befähigung der zu beurteilenden

1

2

Der Begriff „Personalvermögensbedarfsprognose“ wird bei der Darstellung des Anwendungsbeispiels bewusst nicht gewählt, da dort eben nicht der (künftig) benötigte Bedarf an Personalvermögen, sondern an Personal prognostiziert wird. Der Begriff „Personalvermögensbestandsanalyse“ wird bei der Darstellung des Anwendungsbeispiels analog der Argumentation in Fn. 1 nicht gebraucht.

290

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

Mitarbeiter1 (Personalbeurteilungen) herangezogen, um den aktuellen und potenziellen Personalbestand qualitativ zu bewerten. Mit der Leistungsbeurteilung lassen sich die dienstlichen Tätigkeiten erfassen und die Arbeitsergebnisse anhand von Leistungsmerkmalen (Arbeitsmenge, -güte, -weise, ggf. Führungsverhalten, soziales Verhalten)2 in Relation zu den durchschnittlichen Anforderungen des wahrgenommenen Aufgabengebietes und im Verhältnis zum Amt bzw. zur Vergütungsgruppe bewerten.3 Die Befähigungsbewertung erfasst die Ausprägung von Kenntnissen und Fähigkeiten, die im dienstlichen Umgang gezeigt werden und die für die dienstliche Verwendung und berufliche Entwicklung von Bedeutung sind, wie Urteilsfähigkeit, Belastbarkeit, wirtschaftliches Verständnis, Ausdrucksfähigkeit, Verhandlungsgeschick etc..4 Die Qualifikationen und Motivationen für den optimalen Einsatz der institutionellen Kommunikation werden in dem Beurteilungssystem der Landesverwaltung S-H noch nicht als eigenständiges Leistungs- oder Befähigungsmerkmal, wie z. B. das Ausdrucksvermögen, bewertet, vielmehr sind sie bei den vorhandenen Merkmalen mitzudenken. BULLERDIEK/GREVE

konstatierten bereits 1997, dass die Fähigkeiten und Kenntnisse im Um-

gang mit neuen Medien in die Beurteilungen als ein weiteres Leistungsmerkmal mit einbezogen werden sollten.5 Dem heutigen Stellenwert der institutionellen Kommunikation entsprechend ist es sachdienlich, den Einsatz diesbzgl. Qualifikationen und Motivationen explizit über spezielle Leistungs- und Befähigungsmerkmale der Beurteilung zu bewerten u. a. auch, um ein gezieltes personalwirtschaftliches Handeln bezogen auf entsprechende Kenntnisse und Fähigkeiten erst zu ermöglichen. Die angekündigte Neufassung der BURL sollte als Chance genutzt werden, die Leistungs- und Befähigungsmerkmale auch im Hinblick auf den Einsatz neuer Medien zeitgemäß zu überarbeiten. Alternativ kommt eine Ergänzung zu den Erläuterungen der vorhandenen Beurteilungsmerkmale in Betracht: Mit dem Einzelleistungsmerkmal „Zweckmäßigkeit des Handelns“ wird z. B. die Arbeitsgüte hinsichtlich der vorausschauenden zweckmäßigen Planung und umsichtigen Durchführung der Aufgaben von Führungskräften und Mitarbeitern bewertet.6 Hierzu gehört auch das Optimieren von Nutzen und Aufwand bzgl.

1

Nach Vollendung des 55. Lebensjahres erfolgt eine Beurteilung nur auf Antrag. Gleiches gilt für Beschäftigte der Vergütungsgruppen, die den Besoldungsgruppen in Laufbahnen des einfachen und mittleren Dienstes vergleichbar sind; vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 155 f.. 2 Die Leistungsmerkmale werden jeweils weiter in Einzelleistungsmerkmale differenziert und gewichtet. 3 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 157. 4 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 158. 5 Vgl. Bullerdiek/Greve, 1997, S. 27. 6 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 168.

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

291

des Einsatzes von Personal, Finanz- und Sachmitteln sowie ein rationeller Zeit- und Kostenaufwand bei der Erledigung des Arbeitspensums.1 Die Erweiterung der genannten Bestandsgrößen um das Informationsvermögen würde dieses und damit auch den Einsatz der institutionellen Kommunikation explizit mit in die Bewertung einbeziehen. Mit dem Einzelleistungsmerkmal „Eigenständigkeit / Initiative“ wird die im Beurteilungszeitraum gezeigte Arbeitsweise der Führungskräfte und Mitarbeiter dahingehend bewertet, inwieweit diese Aufgaben eigenständig, weitgehend ohne Anleitung und Kontrolle in Angriff nehmen und diesbzgl. Entscheidungen treffen, indem eigene Vorstellungen gezielt und nachhaltig entwickelt und Probleme aus eigenem Antrieb gelöst werden.2 Die institutionelle Kommunikation ist bezeichnend dafür, dass Eigenverantwortung und Entscheidungsautonomie notwendige Voraussetzungen für deren zielgerichteten Einsatz sind. Die Erläuterungen zu diesem Einzelleistungsmerkmal ließen sich dahingehend ergänzen, dass die genannten Aufgaben i. d. R. institutionelle kommunikative Prozesse implizieren, deren Abwicklung bei der Bewertung einbezogen werden sollte. Neben der Feststellung von beobachtbaren Leistungen und Befähigungen mittels Personalbeurteilungen dient das MVG u. a. dazu, latente und potenzielle Qualifikationen und Motivationen der Mitarbeiter über offen gestellte Fragen zu ergründen und die für deren Erschließung notwendigen Lernbereitschaften zu prognostizieren. Hinderlich stellt sich bei der Umsetzung der Gesprächsergebnisse die Vorgabe dar, dass alle Inhalte des MVGs vertraulichen Charakter besitzen und nicht in die Personalakte oder in das elektronische Personalverwaltungssystem PERMIS3 aufzunehmen sind.4 Das MVG könnte über seine Funktion als anlassunabhängiges Gespräch hinaus ebenso dazu genutzt werden, wesentliche personalwirtschaftliche Gestaltungs- und Steuerungsinformationen zum Personalbestand systematisch zu erheben und in den personalverwaltenden Stellen zusammenzuführen und auszuwerten, um die personalwirtschaftliche Aufgabe weiter zu optimieren. 1

Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 168. Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 168. Zur elektronischen Verwaltung der personalwirtschaftlichen Informationen wird in den Subsystemen für Personal das Personalmanagement und -informationssystem PERMIS (elektronische Personalakte) eingesetzt, zu dem Module für die Verwaltung der Personaldaten, die Abrechnung der Personalkosten, das Personalcontrolling und die Personalkostenhochrechnung gehören; vgl. insg. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998h. 4 Insbesondere dürfen die Zielvereinbarungen des MVGs in keinem anderen Zusammenhang z. B. als Grundlage für die Gespräche über Leistungen nach den BURL verwendet werden; nur im gegenseitigen Einvernehmen von Vorgesetzten und Mitarbeitern können Zielvereinbarungen zur Personalentwicklung an die zuständigen Subsysteme weitergeleitet werden; vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998d, S. 1045. 2 3

292

6.3.5

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

Umsetzung der Aspekte der dynamischen Bereitstellung von personaler Arbeit im Rahmen der mediengestützten institutionellen Kommunikation

Die Landesverwaltung S-H berücksichtigt in ihrer Personalstrategie auch die Bereitstellung von Qualifikationen und Motivationen für die institutionelle Kommunikation. Es mangelt jedoch an einem systematischen gesamtheitlichen Konzept, mit dem losgelöst von der einzelnen Person die erforderlichen Qualifikationen und Motivationen dynamisch zur Erreichung der Behördenziele bereitgestellt werden. Nachfolgend wird aufgezeigt, welche Ansätze der theoretischen Konzeption zur dynamischen mBKom-Vermögensbereitstellung sich in der Personalstrategie der Landesverwaltung S-H wiederfinden und welche Optimierungsmöglichkeiten ggf. vorhanden sind.1 6.3.5.1

Ansätze für eine dynamische Ausrichtung

Der Vorteil einer dynamischen Maxime bei der Gestaltung einer Strategie zur Bereitstellung von personaler Arbeit ist u. a. in einer bewussteren und detaillierteren Auseinandersetzung mit den personalwirtschaftlichen Teilaufgaben begründet. Ein Ziel der dynamischen Betrachtungsweise ist die Abfederung von schwankenden Auslastungs- und Motivationsgraden im verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozess, bspw. durch den Abschluss von zeitlich begrenzten zweiseitigen Dienstleistungs- bzw. Werkverträgen oder durch die Substitution von personaler durch technisch-mediale Arbeit. Die Grenzen dieser Betrachtungsweise, die es zu überwinden gilt, werden einerseits durch politische Vorgaben und haushalts- sowie tarifrechtliche Bestimmungen gezogen, andererseits aber auch durch eine suboptimale Kommunikation und Kooperation der jeweiligen Subsysteme für Personal, Haushalt und Informationstechnik erhalten. Trotz der genannten Restriktionen sind in der Landesverwaltung S-H Ansätze für eine dynamische Ausrichtung der Bereitstellung von personaler Arbeit vorhanden. Bspw. werden für ein Großprojekt zur Einführung eines neuen automatisierten Besteuerungsverfahrens in der Steuerverwaltung zeitlich begrenzt intelligente Leistungen anderer Bundesländer mit IT-Projektmitteln „eingekauft“;2 personale Arbeit in Zusammenhang mit der Bewirtschaftung, der Bauunterhaltung und dem Neu- bzw. Erweiterungsbau von landeseigenen Liegenschaften wird von externen Dienstleistern im Rahmen von Bewirtschaftungsverträgen bereitgestellt, IT-Dienstleistungen lassen sich auf der Basis eines

1

Die in der Landesverwaltung S-H gebräuchlichen Bezeichnungen in Zusammenhang mit personaler Arbeit beziehen sich auf das „Personal“; im personalwirtschaftlichen Kontext ist bei Wortverbindungen „Personal-“ im Hinblick auf das Personalvermögen zu interpretieren. 2 Vgl. Godau, 2007, S. 45.

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

293

Rahmenvertrages nur bei einem großen IT-Dienstleister beziehen usw.. Allerdings belasten diese Varianten derzeit nicht die Personalkostenbudgets der einzelnen Verwaltungsbetriebe, da sie aus Vertragsmitteln der fachlich zuständigen Bereiche finanziert werden. Eine zielorientierte Gestaltung und Steuerung der Bereitstellung von personaler Arbeit, die sich nicht allein auf das vorhandene Personal beschränkt, sondern innovative Varianten der Bereitstellung von personaler Arbeit einbezieht, kann somit zurzeit nur bereichsübergreifend durch Kommunikation und Kooperation aller zuständigen Subsysteme erfolgen. An dem Dilemma der Mehrfachzuständigkeit für die Bereitstellung von personaler Arbeit wird deutlich, dass erst die Ablösung des Personalvermögens von seinen Trägern eine visionäre Denkweise bei der Suche nach innovativen Lösungen und darüber hinaus eine streng ökonomische Vorgehensweise erlaubt, die federführend sinnvollerweise in den personalverwaltenden Subsystemen zu installieren ist. 6.3.5.2

Personalwirtschaftliche Ziele

Nach dem personalwirtschaftlichen Zielquadrat haben personalwirtschaftliche Maßnahmen sowohl verwaltungsbetriebs- und mitarbeiterbezogen zu sein als auch Qualifikations- und Motivationsaspekte zu gleichen Teilen zu berücksichtigen.1 Personalwirtschaftliche Ziele leiten sich primär aus dem zu realisierenden Zielsystem des Verwaltungsbetriebes ab und unterliegen hinsichtlich der personalwirtschaftlichen Sach- und Formalziele der Dynamik des politischen Auftrags, d. h., sie sind laufend an die Zielveränderungen auf oberer und oberster Ebene anzupassen. Derartige Ziele, die den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mediengestützten institutionellen Kommunikation betreffen, finden sich auf allgemeiner Ebene im Leitbild der Landesregierung S-H und im Personalentwicklungskonzept sowie auf spezieller Ebene u. a. in den Konzepten der E-Government- und Intranet-Strategie. Generell gehört die systematische Personalentwicklung zu den erklärten Zielen der Landesregierung S-H.2 Die einzelnen Instrumente des Personalentwicklungskonzeptes enthalten weitere formale personalwirtschaftliche Ziele, wie bspw. vorhandene Leistungsreserven erschließen3 oder Leistungspotenziale erkennen, fördern und institutionell nutzen.4 Demgegenüber wird in den Konzepten der E-Government- und Intranet-Strategie speziell auf den Personalentwicklungsbedarf in Zusammenhang mit Veränderungsprozessen hingewiesen, und es werden Maßnahmen 1

S. o. Kap. 5.4.2. Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998c, S. 1035. Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998c, S. 1035. 4 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998e, S. 1053. 2 3

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6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

wie Schulungskonzepte, E-Learning oder Coaching empfohlen.1 Mitarbeiterbezogene Interessen werden bei der Landesverwaltung S-H im Rahmen von personalwirtschaftlichen Maßnahmen grundsätzlich in die Betrachtung mit einbezogen. Konkret wird diese Haltung mit dem Personalentwicklungskonzept zum Ausdruck gebracht. Dieses ist darauf ausgerichtet, „die Ziele und Anforderungen sowie den Bedarf der Verwaltung mit den individuellen Erwartungen, Bedürfnissen und Fähigkeiten der Beschäftigten im Landesdienst in Einklang zu bringen.“2 Beide Aspekte sind laut Fortbildungskonzept bei der Ermittlung des Fortbildungsbedarfs zu beachten.3 Qualifikationsaspekte werden bei personalwirtschaftlichen Maßnahmen der Landesverwaltung S-H bereits bei der Akquisition des Personals berücksichtigt, indem bei Ausschreibungsverfahren bestimmte Ausgangsqualifikationen als Minimalvoraussetzungen definiert werden. Der weitere Qualifizierungsprozess der Fachkräfte verläuft meist noch nicht gesamtheitlich gestaltet und gesteuert, sondern wird jeweils bei aktuellen Knappheitssituationen an bestimmten Qualifikationen und Motivationen angestoßen, bspw. wenn ein Verwaltungsbetrieb aus dem eigenen Personalbestand einen Datenschutzbeauftragten bestellt, bei dem zunächst fachspezifisches Wissen durch Fortbildung zu entwickeln ist. Hier könnte ein subsystemübergreifendes personalwirtschaftliches Handeln Einsparungseffekte erzielen. Für Führungskräfte existiert dagegen ein detailliertes Anforderungsprofil,4 auf das entsprechende Fortbildungsprogramme aufbauen. Insgesamt mangelt es noch an der Festlegung von Qualifikationen für das übrige Personal, die für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der institutionellen Kommunikation benötigt werden. Motivationsaspekte werden bei den personalwirtschaftlichen Instrumenten in allgemeiner Form berücksichtigt. Grundsätzlich haben Führungskräfte die notwendigen Voraussetzungen für Motivation(en) und gute Leistungen zu schaffen.5 Klar definierte Ziele und das Sicherstellen ihrer Erreichung motivieren nach der Personalstrategie der Landesverwaltung S-H Mitarbeiter ebenso,6 wie deren Beteiligung an Modernisierungsprozessen mit der Chance, fachliche Qualifikationen, soziale Interessen und Ideen in diesen Prozess einbringen zu können.7 Nach GODAU tragen eine transparente Personalpolitik und die frühzeitige Einbindung der Mitarbeiter in Veränderungsprozesse entscheidend 1

Vgl. Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2008, S. 43. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 155. Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2001, S. 503. 4 S. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998e, S. 1053-1057. 5 Vgl. Landesregierung Schleswig-Holstein, 1995 (s. Anhang 2). 6 Vgl. Ministerium für Finanzen und Energie des Landes Schleswig-Holstein, 2000, S. 4. 7 Vgl. Staatskanzlei des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 1029. 2 3

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

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zu deren Identifikation mit „ihrem“ Verwaltungsbetrieb und mit den anstehenden Aufgaben bei; sie lassen ein sog. Commitment entstehen, bei dem sich jeder Einzelne für den Erfolg verantwortlich fühlt.1 Im Fortbildungskonzept der Landesverwaltung S-H wird diese allgemeine Motivationsmaxime fortgesetzt, indem mit dem Instrument Fortbildung nicht nur die Fähigkeiten zur Bewältigung der eigenen Aufgaben zu fördern, sondern ebenso die Bereitschaften hierfür auszubilden sind.2 Diese Formulierung impliziert den multiplikativen Zusammenhang von Leistungsfähigkeiten und -bereitschaften. 6.3.5.3

Personalwirtschaftliche Maßnahmen

„Gesamtheitliche Konzepte für die mediengestützte Behördenkommunikation und darauf aufbauende Fortbildungskonzepte sind in der Landesverwaltung Schleswig-Holstein allenfalls in Anfängen vorhanden.“3 Durch den Einsatz neuer Medien in der internen und externen Kommunikation der Landesverwaltung S-H ergibt sich neben der Rekrutierung von Fachpersonal oder dem Einkauf von vertraglichen Leistungen, z. B. für die Aufgaben der Internetredaktion,4 insbesondere ein Bedarf an diesbzgl. Personalentwicklung, um Knappheitssituationen hinsichtlich der Qualifikationen und Motivationen für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der institutionellen Kommunikation zu vermeiden.5 Ein Gestaltungsziel des Modernisierungsprozesses in der Landesverwaltung S-H ist die Gewährleistung einer Fortbildung, die dem Ziel der lern- und innovationsfähigen Verwaltung dient und Fortbildungsbedürfnissen der Mitarbeiter entspricht; die Qualifikation für die Mitgestaltung ist durch Information oder Fortbildung zu sicherzustellen.6 Bisher wird darauf nur mit verteilten Lösungsansätzen in unterschiedlichen Bereichen reagiert, „mag es daran liegen, dass ein diesbezüglicher Entwicklungsbedarf nicht vorhanden, nicht erkannt oder gar verkannt wird.“7 In der „Richtlinie zur Nutzung von Internet und E-Mail“ am Arbeitsplatz wird z. B. angekündigt, dass Mitarbeiter in der Nutzung der angebotenen Dienste bedarfsgerecht zu schulen sind, indem sie zum selbständigen und effizienten Gebrauch dieser Medien im Rahmen ihrer dienstlichen Aufgaben befähigt werden.8 Tabelle 14 enthält eine Zusammenstellung der einzelnen Schulungsbausteine.

1

Vgl. Godau, 2007, S. 44. Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2001, S. 503. Godau, 2007, S. 46. 4 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 820. 5 Vgl. WIBERA AG, 2000, S. 7, S. 19 u. S. 24. 6 Vgl. Staatskanzlei des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 1029 f.. 7 Godau, 2007, S. 46. 8 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2004, S. 28. 2 3

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6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

Grundlagen

Schulungsbausteine zur Nutzung der mediengestützten institutionellen Kommunikation - Bedienung von aktuellem Internet-Browser und E-Mail-Client - Viren und SPAM - Internet-Dienste und ihre Einsatzmöglichkeiten (Suchmaschinen, Newsgroups etc.) - Modellhafte Internetangebote ausgewählter Verwaltungen - Datenschutz und Datensicherheit (Einführung) - Internetaufbau und -dienste

Vertiefung1

- Microsoft Internet Information Server, Mail-Server, Anwendungen wie z. B. Java - Kompakteinstieg in die Datenkommunikation - Datenschutz bei der Internetnutzung - Technik und Recht bei Firewalls - Datenschutz und Internetnutzung durch Schulen - Texteditoren, HTML-Tool wie z. B. Front-Page - Texten für das Web: Unterschied zwischen Print und Web, knackige Teasertexte, suchmaschinen-optimierte Texte

Tab. 14: Schulungsbausteine der Landesverwaltung S-H für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mediengestützten institutionellen Kommunikation Quelle: Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2004, S. 30; ders., 1998, S. 821. Der theoretischen Konzeption der Arbeit entsprechend wird Grundlagenwissen zum Einsatz der mediengestützten institutionellen Kommunikation, das bei allen Mitarbeitern vorhanden sein soll, und vertieftes Wissen für das Fachpersonal separat geschult. Dazu wird den Mitarbeitern von der Internetredaktion individuelle Unterstützung bei Fragen zur Erstellung von Kommunikationsmitteln angeboten.2 Zur Entwicklung von generellen Qualifikationen und Motivationen, die ebenso bei dem Aufbau, Ausbau und Einsatz der mediengestützten Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben der Landesverwaltung S-H notwendig sind, bestehen allgemeine Fortbildungsprogramme für neue Mitarbeiter, die keine Verwaltungsausbildung und -erfahrung mitbringen (Einführungsfortbildung)3 und für Führungskräfte, bei denen neben fachlichem Wissen insbesondere methodische und soziale Kenntnisse und Fähigkeiten zu fördern sind.4 Einzelne Fachverwaltungen wie bspw. die Steuerverwaltung haben selbst detaillierte Führungskräfte1

Schulungsbausteine, die vertieftes Wissen vermitteln, sind insbesondere für Fachpersonal der IT-Leitstellen und der Internetredaktionen gedacht. Vgl. Landesregierung Schleswig-Holstein, 2005, S. 4. 3 Die Einführungsfortbildung besteht aus einzelnen ein- bzw. zweitägigen Seminaren zu den Themen Haushalts- und Personalwesen, Personalentwicklung, Einführung in die Betriebswirtschaftslehre etc.. 4 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2001, S. 505 f.. 2

6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

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Fortbildungs-Konzepte entwickelt, die aufeinander abgestimmte mehrtägige Grund- und Aufbauseminare zu den Bereichen Führungs-, Kommunikations- und Fortbildungskompetenz vorsehen.1 Anderen Verwaltungsbetrieben stehen diesbzgl. Fortbildungsangebote der Verwaltungs(fach)hochschule und -akademie sowie der kommerziellen Bildungsbetriebe im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel offen. Inhaltlich lassen sich diese Seminare um die Aspekte der mediengestützten institutionellen Kommunikation anreichern. Methodisch mangelt es in der Landesverwaltung S-H jedoch noch an zeitgemäßen Lehr- und Lernarrangements, wie z. B. der Einsatz der Methode bEducation.2 Innovative Ansätze der Personalentwicklung wie das Coaching von Führungskräften3 oder die Online-Fortbildung „Bilden am Bildschirm“ (BamB) sind erst angekündigt. Zur ständigen Optimierung des Fortbildungsangebotes hinsichtlich Bedarf, Nachfrage, Qualität und Kosten beabsichtigt die Landesverwaltung S-H den Aufbau eines veranstaltungsübergreifenden zentralen Controllings.4 Basierend auf einer sowohl individuell als auch institutionell ausgerichteten Bedarfsanalyse stellen die zuständigen Referate für Personalentwicklung in Zusammenarbeit mit dem Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein ein jährliches Fortbildungsangebot zusammen. Bei den in das zentrale Controlling einfließenden Daten handelt es sich überwiegend um quantitative Informationen, wie Teilnehmeranzahl, Seminar- und Reisekosten. Eine individuelle Erfolgskontrolle ist i. d. R. über Seminarbewertungsbögen gegeben; die Transferkontrolle wird dagegen nicht institutionell gesteuert unterstützt, sondern für geeignete Fälle empfohlen.5 Neben der Qualifizierungsfortbildung zur Erhaltung der für die Aufgabenwahrnehmung erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten erstrecken sich Maßnahmen zur Sicherung personaler Investitionen in der Landesverwaltung S-H vornehmlich auf integrierende und identitätstiftende Instrumente, an oberster Stelle das Leitbild „Wir arbeiten für Schleswig-Holstein“. Die Motivationskomponente ist damit entscheidend für die Sicherung der Leistungsfähigkeiten, wie die Aussage des Leiters eines Verwaltungsbetriebes belegt: „Sofern jedoch Mitarbeiter, die von uns eine hochwertige IT-Ausbildung bspw. im Datenbankbereich oder in der Systemsteuerung erhalten haben, kurz- bis mittelfristig auf lukrative Posten in der Wirtschaft zu wechseln beabsichtigen, fehlt derzeit die recht1

Vgl. Oberfinanzdirektion Kiel, 1995; auch: dies., 1995a. S. o. Kap. 5.4.3.2.3.5. Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2001, S. 504. 4 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2001, S. 506. 5 Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2001, S. 504. 2 3

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6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

liche Handhabe, dieses zu verhindern. Es gab zwar Bestrebungen, die in Form von Bildungsinvestitionen getätigten Ausgaben in diesem Fall zumindest anteilig zurückzufordern. Wir sind damit aber nicht an den verwaltungsinternen Vorbehalten vorbeigekommen. Es bleibt daher nur der Appell an die Mitarbeiter, ihr Engagement innerhalb der Landesverwaltung Schleswig-Holstein fortzusetzen.“1 Die Substitution von Kenntnissen, Fähigkeiten und Leistungsbereitschaften in Zusammenhang mit der mediengestützten institutionellen Kommunikation durch Technik ist teilweise für das Vermögen, Informationen ästhetisch webgerecht aufzubereiten, durch sog. Templates gegeben. Möglichkeiten, Teile des Innovationsvermögens auf die neuen Medien zu übertragen, indem über den Innovationsprozess der Inter- und Intranetportale von der Entscheidungsfindung über alle Zwischenstufen bis zum Ergebnis prozessbegleitend elektronisch kommuniziert wird, werden bisher nur zögerlich durch das Einstellen von Protokollen und umfangreichen entscheidungsbegründenden Abhandlungen im Intranet genutzt. Mitarbeiter sind jedoch der „erste“ Markt für Innovationen; die optimale Nutzung der neuen Medien für die Mitarbeiterinformation über den diesen Medien immanenten Innovationsprozess würde nicht nur zur Akzeptanz der elektronischen Kommunikation, sondern auch zur Identifikation mit der Landesverwaltung S-H beitragen und gleichsam das Können und Wollen der Mitarbeiter sichern wie es an anderer Stelle von vielen kleinen verbalen ggf. differierenden Informationsprozessen entlastet. 6.3.5.4

Personalwirtschaftliche Finanzierung

Die personalwirtschaftliche Finanzplanung setzt sich idealerweise aus einer Kostenund einer Investitionsplanung zusammen.2 Kosten entstehen im Rahmen der mediengestützten Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben laut Intranetvereinbarung für den Personalmehrbedarf in den Redaktionen und IT-Leitstellen, für den dortigen Schulungsbedarf und für das Outsourcen von personaler Arbeit.3 Entsprechende finanzielle Mittel werden über die Haushaltsanmeldungen im Personal- und Sachhaushalt der Folgejahre bereitgestellt. Die fachbezogene und fachübergreifende Fortbildung der Mitarbeiter wird allgemein mit einem Ansatz kalkuliert, der ca. 2 % der gesamten Personalkosten ausmacht. Bereits 2001 wurde im Fortbildungskonzept der Landesverwaltung S-H das Anstreben einer schrittweisen Erhöhung der Fortbildungsmittel bis zu ei1 2 3

Godau, 2007, S. 45 f.. S. o. Kap. 5.4.4. Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 1998, S. 821 f.; analog für den Aufbau, Ausbau und Einsatz des Internetauftritts auszulegen.

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ner Richtgröße von 3 % der Personalkosten angekündigt.1 Der fortdauernde Sparkurs der Landesregierung S-H lässt künftig jedoch eher an eine Stagnation oder Kürzung als an eine Erhöhung der Investitionen in die Fortbildung der Mitarbeiter denken. Das erfordert umso mehr ein systematisches Bildungscontrolling und die Forcierung innovativer Varianten der Personalentwicklung bis hin zu der Prüfung von (teil-)finanzierten Personalentwicklungsmaßnahmen durch die Mitarbeiter oder der Verlagerung von Fortbildung in die Freizeit, wie es in Wirtschaftsbetrieben gängige Praxis ist.2 Entsprechende Motivationen sowohl auf institutioneller als auch auf individueller Ebene ließen sich durch die Einführung einer Investitionsrechnung für die personale Arbeit und die Einbeziehung dieser Informationen in die personalwirtschaftlichen Kontroll- und Steuerungssysteme fördern. Bisher belaufen sich die Modernisierungsaspekte bei der finanziellen Steuerung der personalen Arbeit in der Landesverwaltung S-H nur auf eine Budgetierung der Personalkosten und nicht auf eine Wertermittlung. Ohne Kosten- und Leistungsinformationen werden nach der KGSt jedoch nur selten Initiativen ergriffen, die Qualifikationen und Motivationen der Mitarbeiter zu verbessern.3 6.4

Zusammenfassung

Mit dem Anwendungsbeispiel wird eine wissenschaftliche Betrachtung der in der Landesverwaltung S-H vorhandenen Konzepte zur mediengestützten institutionellen Kommunikation einschließlich der personalen Arbeit vorgenommen, wie sie an einem Stichtag existiert. Der Gegenüberstellung mit der Soll-Konzeption des theoretischen Teils der Arbeit ist anzumerken, dass sich die gewonnenen ökonomischen Erkenntnisse nicht ohne Einbußen von Verwaltungsbetrieben adaptieren lassen. Zudem können Defizite der Praxis nicht mit einer theoretischen Arbeit gelöst werden, aber sie können herausgearbeitet werden. Zusammenfassend betrachtet ist das Kommunikationskonzept der Landesverwaltung S-H hauptsächlich hinsichtlich der internen Kommunikation ausbaufähig. Die personale Arbeit wird an verschiedenen Stellen mitgedacht und umfangreiche Personalentwicklungskonzepte sind insbesondere für Führungskräfte vorhanden. Es mangelt jedoch an einer gesamtheitlichen identitätstiftenden Betrachtung aller personalen Arbeit in Zusammenhang mit dem Aufbau, Ausbau und Einsatz der mediengestützten Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben. Die Gestaltungsarbeit richtet sich

1 2 3

Vgl. Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2001, S. 505. Vgl. Schwuchow, 2000, S. 31. Vgl. KGSt, 1990, S. 7.

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6 Anwendungsbeispiel: Landesverwaltung Schleswig-Holstein

noch zu sehr auf die Umsetzung technischer Möglichkeiten, anstatt die Leistungsfähigkeiten und -bereitschaften der Mitarbeiter, die dem Technikeinsatz erst Sinn geben, von Beginn des Innovationsprozesses an zu berücksichtigen. Abschließend werden der theoretisch herausgearbeitete Soll-Zustand der mediengestützten institutionellen Kommunikation einschließlich der diesbzgl. Personalstrategie und der Ist-Zustand des Anwendungsbeispiels Landesverwaltung S-H synoptisch gegenübergestellt. Soll-Zustand Kapitel 3 bis 5

Personalvermögensstrategie

Konzeption der mBKom

Konzeption der BKom

Zielsystem

Zielsystem bestehend aus formalen langfristigen Oberzielen sowie operativen Zwischen- / Unterzielen Bezugsgruppen Definition interner / externer Bezugsgruppen basierend auf objektiven Informationsbedarfen u. institutionellen Kommunikationszielen Integration 4-Stufenmodell: Image-Integration, funktionale, bezugsgruppenorientierte und strategische Integration einschließlich Erfolgskontrolle Informationsver- Definition der Kriterien Zuständigarbeitung i. e. S. keit, zieladäquate Informationsverwendung, Eignung, Bezugsgruppen, Informationsart / -vernetzung Informationsauf- Definition der Kriterien Informatibereitung onsökonomie, Informationsmarketing, wirkungsorientierte semantische u. ästhetische Gestaltung InformationsDefinition der Kriterien Informatiweitergabe onsgrad, -redundanz, Bezugsgruppenbindung, Positionierung, Aktualität / Periodizität, Möglichkeiten der Rückkoppelung (Feedback) Dynamische zeitraumbezogene Bereitstellung Aspekte des mBKom-Vermögens losgelöst von seinen Trägern unter Berücksichtigung innovativer Varianten wie „Einkauf“, Substitution etc. Zielplanung ausgewogene Berücksichtigung v. Behörden-, Mitarbeiterzielen, Qualifikations- / Motivationskomponente MaßnahmenEinsatz der Instrumente Akquisitiplanung on, Entwicklung, Sicherung, Substitution, Einsatz der mBKom als Instrument der Personalwirtschaft FinanzAufstellung einer Kosten- u. Investiplanung tionsplanung auf Basis einer monetären Bewertung des mBKom-Vermögens gemäß Hagener Schema

Ist-Zustand Landesverwaltung S-H strategische Ziele festgelegt in Leitbild, E-Government-, Inter- / Intranet-Strategie, operative Ziele u. a. im MVG definiert überwiegend organisations- / themenbezogene Segmentierung in interne / externe Bezugsgruppen, personalvermögensbezogene Segmentierung ausbaufähig 1. u. 2. Stufe durch bereichsübergreifendes Corporate Design realisiert, jedoch überwiegend asymmetrisches Kommunikationsmodell, Defizite bei Stufe 3 u. 4 Informationsverarbeitung i. e. S. ist abschließend geregelt in GGO, Grundsätzen für Zusammenarbeit und Führung, speziellen Handlungsanweisungen Generalia zur Informationsökonomie u. zum -marketing fehlen, Informationsgestaltung formal unterstützt durch Templates u. Vorgaben für externe mBKom Defizite insb. bei der Steuerung interner Informationsquantität, externe Bindung über Tagesaktualität, intern über Vorgaben, Effektivität u. Effizienz der Informationssuche insb. intern ausbaufähig Ansätze vorhanden, jedoch Mehrfachzuständigkeit in Subsystemen für Personal, Haushalt u. Informationstechnik, Dilemma der suboptimalen bereichsübergreifenden Kommunikation u. Kooperation Ausrichtung auf Behörden- u. Mitarbeiterziele geregelt, gesamtheitliche Betrachtung des mBKom-Vermögens fehlt komplexes Personalkonzept vorhanden, die mBKom wird dort jedoch nur indirekt berücksichtigt, verteilte Ansätze in speziellen Vorschriften, insg. ausbaufähig finanzielle Steuerung der personalen Arbeit erfolgt nur auf eine Budgetierung der Personalkosten und nicht auf eine Wertermittlung, insg. ausbaufähig

Tab. 15: Soll- und Ist-Zustand der mediengestützten institutionellen Kommunikation und diesbzgl. Personalstrategien dargestellt am Anwendungsbeispiel Landesverwaltung S-H

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7 Resümee

7

Resümee

Das zentrale Anliegen der Arbeit bestand darin, einen theoretisch fundierten und darauf aufbauend gestaltenden Beitrag zur Generierung verwaltungswirtschaftlicher Erkenntnisse bezogen auf die mBKom und das dafür notwendige individuelle und institutionelle Personalvermögen von Verwaltungsbetrieben unter Zugrundelegung einer ökonomischen Handlungsmaxime zu leisten. Vor dem Hintergrund, dass die mediengestützte Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben bisher noch nicht im Fokus eines eigenständigen, wissenschaftlichen und ökonomisch ausgerichteten Untersuchungsfeldes stand, galt es zunächst, eine generelle Konzeption der BKom zu entwickeln und speziell für den Einsatz neuer Medien zu gestalten. Die theoretische Begründung für die strategisch ausgerichtete BKom und die operational handhabbare mBKom sowie die daraus hergeleiteten konzeptionellen Bedingungen hatten sehr ausführlich zu erfolgen, bevor die Auswirkungen dieser Konzeptionen auf das individuelle und institutionelle Personalvermögen von Verwaltungsbetrieben herausgearbeitet werden konnten. Daher wurden die Themenschwerpunkte nicht in gleichgewichtigem Umfang behandelt, sondern der Konzeption zur Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben einschließlich ihrer medialen Variante kam ein größerer Stellenwert gegenüber der Entwicklung einer geeigneten Personalvermögensstrategie für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom und der Darstellung an dem Anwendungsbeispiel Landesverwaltung S-H zu. Die verwaltungswirtschaftliche Perspektive in Zusammenhang mit institutionellen Kommunikationsprozessen und mit personaler Arbeit in Verwaltungsbetrieben kann als richtungsweisend betrachtet werden, um einem gesamtheitlichen Ansatz unter dem Primat des ökonomischen Denkens und Handelns gerecht zu werden. Sie legt den Grundstein für weitere Forschung und zeigt Anschlussstellen zu vorhandenen Partialbetrachtungen der mediengestützten institutionellen Kommunikation auf. 7.1

Zusammenfassung

Ausgehend von der Annahme, dass die mBKom Auswirkungen auf die individuellen Qualifikationen und Motivationen von Mitarbeitern in Verwaltungsbetrieben hat und damit einen Einfluss auf das institutionelle Personalvermögen von Verwaltungsbetrieben ausübt, bestand die Notwendigkeit, eine operationale Terminologie der zentralen Begrif-

M. L. Bornschein, Mediengestützte Behördenkommunikation, DOI 10.1007/978-3-8349-8756-3_7, © Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010

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7 Resümee

fe der Arbeit in Abgrenzung zur vorherrschenden Begriffsvielfalt herzuleiten, die ein ökonomisches Erkenntnisinteresse überhaupt erst ermöglicht. In Abgrenzung zum Finanz-, Sach- und Informationsvermögen wurde das individuelle Personalvermögen als die Gesamtheit der Qualifikationen und Motivationen von Personen einschließlich deren Entwicklungspotenziale interpretiert, das von diesen partiell in ihrer Eigenschaft als Mitarbeiter dem Verwaltungsbetrieb zur Nutzung zur Verfügung gestellt wird und das zur Erreichung der Behördenziele von entscheidender Bedeutung ist. Die gedankliche Loslösung des Personalvermögens vom Menschen und die Einordnung als immaterielles Gebrauchsgut ließ es zu, ohne soziologische, anthropologische, politische o. ä. Vorbehalte verwaltungswirtschaftliche Erkenntnisgewinnung zu erwarten mit dem Ziel, personalvermögensbezogene Knappheitssituationen bezogen auf den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom bestmöglich zu überwinden. Für die institutionelle interne und externe Kommunikation aller rechtlich geschaffenen Einrichtungen von Verwaltungsträgern wurde der von ORTNER geprägte Begriff BKom eingeführt und bezogen auf den Einsatz von Internet-Technologien durch das Adjektiv „mediengestützt“ bzw. „medial“ präzisiert. In Abgrenzung zu gewinnorientierten Wirtschaftsbetrieben wurde für das zu untersuchende Erfahrungsobjekt der Terminus Verwaltungsbetriebe gewählt. Wenngleich deren primäre Ziele die Umsetzung politischer Vorgaben sind, wofür sie von ihren Trägern den Aufwendungen entsprechend mit Finanzmitteln ausgestattet werden, ließen sich ökonomische Probleme durch verwaltungsbetriebliche Knappheitssituationen charakterisieren, gesetzlich begründet durch die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und politisch lanciert durch neuere Ökonomisierungsbestrebungen wie den NPM-Ansatz. Die ökonomische Ausrichtung der Arbeit begründete die intensive Beschäftigung mit der Einordnung der institutionellen Informationsgüter in den Kanon der verwaltungsbetrieblichen Absatzleistungen als unechte Hauptleistungen in Form einer neu deklarierten Güterklasse und die plausibilitätsgestützte Herleitung von freiwilligen Markt- bzw. Tauschprozessen auf internen und externen Informationsgütermärkten unter Rückgriff auf KOTLER’S

generischen Marketingansatz, womit die Einordnung der institutionellen Informati-

onsgüter als Wirtschaftsgüter ermöglicht wurde. Diese modellhafte Konstruktion von Absatzmärkten für institutionelle Informationsgüter war für das verwaltungsbetriebliche Verständnis dieser Arbeit und deren weiteren Fortgang grundlegend.

7 Resümee

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Aufbauend auf dem eingangs dargestellten Verständnis der Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben konnte eine verwaltungswirtschaftliche Konzeption der BKom anhand literaturbasierter unternehmenskommunikationsspezifischer Analysen aus marketing-, kommunikationswissenschaftlich- und managementorientierten Ansätzen hergeleitet werden. Anknüpfend an ein Marketingverständnis, das ebenso immaterielle Tauschgüter wie ein vom Tauschpartner gewünschtes Verhalten einbezieht, wurde der Frage nachgegangen, ob es möglich und sinnvoll ist, Marketingtheorien auf die interne und externe Kommunikation von Verwaltungsbetrieben zu übertragen. Dazu wurden allgemeine Charakteristika der Marktkommunikation dargestellt und bereits existierende und praktizierte Ansätze hinsichtlich ihrer Ziele analysiert und evaluiert. Hierzu zählten das Dienstleistungsmarketing und das Interne Marketing. Die Ergebnisse führten zu der Erkenntnis, dass die Qualität der verwaltungsbetrieblichen Dienstleistungen und die Effizienz ihrer Herstellung insbesondere von der Qualität der individuellen internen und externen Personalvermögen i. S. von „Mitproduzenten“ abhängen. In diesem Zusammenhang wurde herausgearbeitet, dass die Marktkommunikation das Können und Wollen der Personalvermögensträger, das Image des Verwaltungsbetriebes und die Leistungsergebnisse i. d. R. durch Surrogate, wie z. B. die Darstellung der Mitarbeiter, zu transportieren hat, um damit positiv auf Fähigkeits- und Willensbarrieren der Leistungsabnehmer einzuwirken. Dies gilt gleichermaßen für das interne und das externe Marketing. Für den Teilaspekt der langfristig ausgelegten Öffentlichkeitsarbeit, die auch als Element der Kommunikationspolitik im Marketing-Mix eingeordnet wird, wurden die breiter gefassten meso- und mikrotheoretischen Ansätze der Kommunikationswissenschaften herangezogen und mit Blick auf ein geeignetes Verständnis von Public Relations (PR) als ein Baustein der internen und externen BKom analysiert und bewertet. Es konnte gezeigt werden, dass basierend auf den PR-Grundmodellen von GRUNIG und HUNT unter Berücksichtigung der Restriktionen hoheitlichen Verwaltungshandelns für jede anstehende Kommunikationsaufgabe das situativ bestgeeignete Kommunikationsmodell individuell zu wählen ist, um durch Informieren, Überzeugen oder wechselseitiges Verständnis Meinungen zu schaffen mit dem Ziel, öffentliches Vertrauen zu gewinnen, zu bestätigen oder zu erhöhen. Für die strategische Ausrichtung der BKom wurde zunächst ein Verständnis des Terminus Management zu Grunde gelegt, das die Gestaltung und Steuerung von Systemen unter ökonomischen Gesichtspunkten meint. Anschließend wurden bestehende Ma-

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7 Resümee

nagement-Konzepte hinsichtlich ihrer Verwendbarkeit im Rahmen der BKom analysiert und bewertet. Hierzu zählten das Bezugsgruppenmanagement, das Instrument Corporate Identity und die neueren Modelle der Integrierten Unternehmenskommunikation. Die bezugsgruppenzentrierte Sichtweise auf interne und externe Informationsadressaten ermöglichte deren Interpretation als aktive Teilnehmer einer Nutzengenerierung; dieses Verständnis war grundlegend für den späteren Einsatz personalwirtschaftlicher Instrumente. Der Corporate-Identity-Ansatz stellte sich unter dem Aspekt, dass Verwaltungsbetriebe als Dienstleistungsbetriebe insbesondere auf ein positives Image (Fremdbild) als Ersatzfaktor für die Qualitätsbeurteilung angewiesen sind, als richtungsweisend für den Aufbau eines geschlossenen Selbstbildes heraus. Anhand der holistischen Modelle der Integrierten Unternehmenskommunikation, mit denen die Zersplitterung der institutionellen Kommunikation in unterschiedlichen Wissenschaftsdisziplinen überwunden wurde, indem Kommunikation aus Rezipientensicht als ein einheitlicher Fluss von Informationen aus undifferenzierbaren Quellen interpretiert wird, konnte gezeigt werden, dass eine konzeptionelle Vorgehensweise auf Grund der Komplexität der institutionellen Kommunikation angebracht und um den ökonomischen Aspekt der Erfolgsmessung zu erweitern war. Darauf aufbauend wurde eine verwaltungswirtschaftlich ausgerichtete Konzeption der BKom entwickelt, für die einzelne Gesichtspunkte der zuvor analysierten Ansätze als Fundament dienten. Dafür war zunächst der von ORTNER eingeführte Begriff BKom, dem Erkenntnisinteresse der Arbeit folgend, zweckmäßig, umfassend und gesamtheitlich darzulegen. Es konnte nachfolgend gezeigt werden, dass die zuvor analysierten, auf Wirtschaftsbetriebe zugeschnittenen Ansätze in Teilaspekten auf die Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben übertragbar und erfolgversprechend zu gestalten sind. Dazu wurden konzeptionelle Bedingungen für eine in sich geschlossene, institutionelle Kommunikationskonzeption für Verwaltungsbetriebe herausgearbeitet und mittels eines Planungsprozesses von der Zielformulierung über die Analyse der Bezugsgruppen und die Feststellung der objektiven Informationsbedarfe bis hin zu einer als konstitutiv anzusehenden, integrativen vierstufig ausrollbaren Kommunikationsstrategie einschließlich Erfolgsmessung erläutert. Von dieser generellen Konzeption der BKom wurde ein positiver Beitrag zur verwaltungswirtschaftlichen Erkenntnisgewinnung bezogen auf die Überwindung von informationsvermögensbasierten Knappheitssituationen erwartet.

7 Resümee

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Die strategische Konzeption der BKom wurde vor dem Hintergrund des Einsatzes neuer Medien in den konzeptionellen Rahmen von E-Government eingeordnet und bezogen auf ihren Auf- und Ausbau den Prozess-Innovationen zugeordnet. Aufbauend auf eine konsekutive Nachzeichnung der Entwicklungsphasen von Mitarbeiter- und Behördenportalen wurden in diesem Zusammenhang Problembereiche herausgearbeitet, die bezogen auf einen erwarteten personalwirtschaftlichen Handlungsbedarf Anknüpfungspunkte für die anschließende Konzeption der mBKom boten. Hierzu zählten die Reorganisation von Kommunikationsstrukturen, die Strategie der Informationsbereitstellung und die medialen Informationsaufbereitungsmöglichkeiten. Die Ergebnisse führten zu der Erkenntnis, dass die elektronische Überbrückbarkeit der institutionellen Binnendifferenzierung eine Anpassung der vorhandenen Kommunikationsregeln nach sich zieht. Auf Grund der partiellen Ablösung der Verteilkommunikation durch die Pull-Strategie (ein Pool von Informationen wird bereitgestellt) wurden die Aktivitätspotenziale in Richtung Bezugsgruppen verschoben, wofür Fähigkeiten zur aktiven Informationssuche, -einordnung, -bewertung und -filterung notwendig sind. An dem Problemaufriss konnte verdeutlicht werden, dass neue Medien nicht nur an Informationsempfänger geänderte Anforderungen stellen, sondern ebenso die Senderperspektive hiervon betroffen ist. Der verwaltungswirtschaftlichen Betrachtungsweise folgend, waren für den Einsatz neuer Medien in der BKom möglichst optimale Kosten-Nutzen-Relationen nachzuweisen. Als problematisch erwies sich, dass die Kosten- nicht mit den Nutzengrößen zu vergleichen sind, so dass unter Zugrundelegung von ORTNERS Matrix-Vergleich bei einem Zeit- oder Verfahrensvergleich jeweils eine Dimension konstant zu halten ist. Zur Messung des Nutzens der institutionellen medialen Kommunikation waren die Grade der Erreichung der zuvor definierten Behörden- und der daraus abgeleiteten Kommunikationsziele mittels operationaler Indikatoren festzustellen. Dafür war auf der Handlungsebene eine Konzeption für den Einsatz der mBKom zu entwickeln, die Kriterien für die Informationsverarbeitung i. e. S., die semantische und ästhetische Informationsaufbereitung sowie die quantitative und qualitative Informationssteuerung definiert. Daran anknüpfend waren im Ergebnis konstitutive Merkmale der mBKom zu formulieren, die in einer tabellarischen Checkliste präsentiert wurden und die Verwaltungsbetrieben als Ausgangsbasis für jeweils systemspezifische Vorgaben dienen können. Basierend auf den Konzeptionen der BKom und mBKom wurde der Frage nachgegangen, welche Auswirkungen diese Innovationen auf das individuelle und das institutionel-

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7 Resümee

le Personalvermögen entfalten, d. h., welche Personalvermögenselemente gebildet, entwickelt, gesichert, ggf. akquiriert oder nicht mehr benötigt bzw. substituiert werden. Dazu war der Brutto-Bedarf an institutionell benötigten individuellen Personalvermögenselementen für die Aufgabe und das Instrument mBKom bezogen auf alle Fach- und Führungsfunktionen möglichst exakt zu prognostizieren, wobei dieser allein hinsichtlich der qualitativen, inhaltlichen Bedarfskomponente umfassend betrachtet wurde. Die quantitative Bedarfsprognose, zeitliche und lokale Aspekte wie auch ein Vergleich mit dem tatsächlich vorhandenen Personalvermögen von Verwaltungsbetrieben wurde demgegenüber theoretisch nicht vertieft dargestellt, da diese Komponenten in der Praxis von den Gegebenheiten des jeweiligen Verwaltungsbetriebes abhängig sind und somit differieren können. Im Ergebnis wurden im Rahmen einer systematischen und differenzierten Bedarfsanalyse achtzehn Personalvermögenselemente für die mBKom herausgearbeitet und hinsichtlich der motivations- und qualifikationsbezogenen Anteile spezifiziert. Die Differenzierung des Personalvermögensbedarfs für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom erfolgte instrumental, d. h. zweckabhängig. Im Hinblick auf ggf. zu planende personalwirtschaftliche Maßnahmen wurden die einzelnen Personalvermögenselemente nach funktionalen, zeitraum- und kommunikationsrichtungsbezogenen Aspekten, nach ihrer Verwendungsbreite und nach Möglichkeiten der externen Bereitstellung klassifiziert und in einem institutionellen Personalvermögensbedarfstableau für die mBKom abgebildet. Auf diese Weise ist es gelungen, Anforderungen an das Personalvermögen von Verwaltungsbetrieben für die Aufgabe und den Einsatz des Instruments mBKom losgelöst von den jeweiligen Personalvermögensträgern, Stellenbeschreibungen und Vorgaben des Haushalts-, Status- und Laufbahnrechts zu skizzieren und damit einer verwaltungswirtschaftlichen Betrachtungsweise zugänglich zu machen, nach der Teile des Personalvermögensbedarfs ebenso zeitweise extern, z. B. im Rahmen von Werkverträgen, gedeckt oder dauerhaft als Informationsvermögen mittels Medien oder Software bereitgestellt werden können. Anknüpfend an die inhaltlichen Vorgaben des prognostizierten Personalvermögensbedarfs für die mBKom wurde das individuelle mBKom-Vermögen segmentiert in aktuell eingesetzte bzw. sofort einsetzbare (latente) Anteile und potenzielle, d. h. erst zu entwickelnde Anteile. Ausgehend von einer fiktiven Differenz des prognostizierten institutionellen Brutto-mBKom-Vermögensbedarfs und des vorhandenen Bestandes an individuellem mBKom-Vermögen, können aufbauend auf der vorgenommenen Segmentierung differenzierte Aussagen für eine Konzeption zur dynamischen Personalvermö-

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7 Resümee

gensbereitstellung abgeleitet werden. Für die praktische Umsetzung wurden die jeweils funktional relevanten Personalvermögenselemente entsprechend segmentiert und zu individuellen dreidimensionalen Personalvermögensprofilen für die mBKom zusammengeführt, wobei aus Gründen der verwaltungsmäßigen Handhabung das Anlegen von Standardprofilen für Fach- und Führungsfunktionen empfohlen wurde. Vor dem Hintergrund des Personalvermögens-Konzeptes wurden zur Konzeptionierung einer dynamischen Personalvermögensstrategie als ein weiterer wichtiger Baustein im Managementprozess der BKom zunächst innovative Varianten einer dynamischen Personalvermögensbereitstellung zur Erreichung optimaler Kosten-Nutzen-Relationen dargestellt. Als personalwirtschaftliches Zielquadrat deklariert, wurden vier Problembereiche herausgearbeitet, die Ungleichgewichtszustände im Rahmen der gesamtheitlichen Personalvermögensbereitstellung begründen können. Im Kontext der Maßnahmenplanung konnten operative Gestaltungsempfehlungen hinsichtlich der Akquisition, Entwicklung, Sicherung und Substitution von mBKom-Vermögenselementen herausgearbeitet werden, die für eine zeitgemäße Personalwirtschaft als richtungsweisend einzustufen sind. Hierbei wurden ebenso Möglichkeiten aufgezeigt, E-Medien, mithin auch die mBKom, als Bildungsmedien und folglich als Instrument der Personalwirtschaft zu nutzen. Basierend auf einem Lernzielkatalog wurde zur Bildung von mBKom-Vermögen eine gesamtheitliche, durch Verwaltungsbetriebe im Detail zu gestaltende und zu steuernde Entwicklungsmethode konzipiert und als mBKom-Führerschein deklariert, die den aktuellen Erkenntnissen der lerntheoretischen Forschung und den unterschiedlichen Einsatzzwecken der mBKom Rechnung trägt. In der Gesamtschau ist es gelungen, eine Personalvermögensstrategie mit qualitativer Ausrichtung zu entwickeln, die sich als ein Element in den gesamtheitlichen Planungsprozess der BKom einfügt. Am Anwendungsbeispiel Landesverwaltung Schleswig-Holstein konnte gezeigt werden, dass die theoretischen Konzeptionen durchaus von Bedeutung sein können und in Ansätzen erfolgreich praktiziert werden. Verwaltungsbetriebe setzen dabei zwar einzelne institutionelle Kommunikationsinstrumente als Strategie ein, jedoch nicht auf der Basis eines

verwaltungswirtschaftlichen

integrativen

Behördenkommunikations-Manage-

ments, das über finanzielle und materielle Ressourcen hinaus das Personalvermögen in seiner Gesamtheit als entscheidende Komponente berücksichtigt. Die praktizierten Teillösungen bekräftigen jedoch den theoretisch beschrittenen Weg. Vorhandene Defizite und umgesetzte Empfehlungen des Anwendungsbeispiels wurden abschließend synoptisch in einem Soll- / Ist-Vergleich den theoretischen Konzeptionen gegenübergestellt.

308

7.2

7 Resümee

Ausblick

Die Bedeutung der elektronischen Kommunikation wird weiter zunehmen. Rasante Entwicklungen der IuK wie auch bevorstehende rechtliche Rahmenbedingungen für die mBKom als ein Aufgabenfeld von E-Government-Prozessen lassen erwarten, dass im Bereich der diesbzgl. personalwirtschaftlichen Aufgaben zukünftig große Forschungsdesiderata bestehen. Die Versuche zur Bewertung des mBKom-Vermögens und des Nachweises von langfristig reduzierbaren Personalkosten durch intelligente Investitionen in die Qualifikationen und Motivationen der Mitarbeiter stellen heraus, dass ökonomische Betrachtungen in dem hier behandelten Themenbereich nicht nur theoretischer Selbstzweck sind, sondern Wissen für die Praxis bereitstellen. Mit dieser Arbeit wurde die Betrachtung allein auf die regelmäßig genutzten Inter- und Intranetportale der Verwaltungsbetriebe gelenkt. Aber auch weitere soziotechnische Innovationen wie Videokonferenzen, Bildtelefone,1 Business TV,2 sprachgesteuerte Systeme etc. sind nicht mehr nur „nice-to-have“ Varianten der institutionellen Kommunikation; in der modernen Unternehmenskommunikation finden sie längst Einsatz. Es ist eine Frage der Zeit, wann Verwaltungsbetriebe über die Pilotierung hinaus auch diese Instrumente für die interne und externe mBKom nutzen werden. Begrenzend sind für diese Innovationsprozesse künftig nicht mehr technische Rahmenbedingungen, sondern (noch) nicht vorhandene Qualifikationen und Motivationen der Mitarbeiter von Verwaltungsbetrieben. Die Anforderungen an deren Leistungsfähigheit und -willen werden weiter ansteigen. Dies gilt in besonderem Maße für das Personalentwicklungsvermögen als ein Teil des individuellen Personalvermögens. Hierzu tragen ebenso neueste rechtliche Rahmenbedingungen aus Brüssel bei, die die Interoperabilität im europäischen Verwaltungsverbund forcieren. Mit der Ende 2006 in Kraft getretenen EU-Dienstleistungsrichtlinie, die innerhalb von drei Jahren von den Mitgliedsstaaten umzusetzen ist, bleibt E-Government keine freiwillige Leistung der Verwaltungsbetriebe, sondern es besteht ein europarechtlicher Zwang zur ebenenübergreifenden Einführung elektronischer Verfahren und ein Recht auf Information durch einheitliche Ansprechstellen.3 Es bleibt abzuwarten, inwieweit das vom Kabinett beauftragte Umsetzungskonzept für die EUDienstleistungsrichtlinie4 das Personalvermögen in die Betrachtung einbeziehen wird. 1

Vgl. Reichwald/Koller, 1995, Sp. 955; auch: Mast, 2002, S. 187. Vgl. Mohr/Scherer, 2001, S. 147-154. Vgl. Dienstleistungsrichtlinie, Kap. II, S. 52-54; auch: Schliesky, 2005. 4 Mit Beschluss vom 24.01.2006 wurden das Finanzministerium und das Innnenministerium des Landes Schleswig-Holstein mit dem Umsetzungskonzept beauftragt. 2 3

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363

Anhang 1

Curriculum zur Entwicklung von mBKom-Vermögen I. Lernzielkatalog zur Entwicklung von funktionsübergreifendem mBKom-Vermögen 1

Basis-Personalvermögen für die mBKom

1.1

Groblernziel Die Bedeutung der mediengestützten Kommunikation in und von Verwaltungsbetrieben, d. h. die mBKom, als eine wichtige Aufgabe zur Erreichung der Behördenziele verstehen und einsetzen können.

1.2

Feinlernziele

1.2.1

Die Begriffe „Informationen“, „Nachrichten“, „Daten“ und „Wissen“ definieren und erläutern können.

1.2.2

Den Begriff „institutionelle Informationsgüter“ definieren und von den übrigen verwaltungsbetrieblichen Leistungen abgrenzen können.

1.2.3

Die Eigenschaften von verwaltungsbetrieblichen Dienstleistungen, Austauschgütern und institutionellen Informationsgütern nennen und hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die Gestaltung und Steuerung von mediengestützten institutionellen Kommunikationsprozessen beurteilen können.

1.2.4

Den Begriff „mBKom“ definieren und erläutern können.

1.2.5

Die mBKom als ein Instrument zum Erreichen von institutionellen Kommunikationszielen und damit von Behördenzielen darstellen und erste Schlüsse daraus ziehen können.

1.2.6

Die mBKom hinsichtlich ihrer internen und externen sowie markt- und PR-orientierten Ausrichtung verstehen können.

1.2.7

Wichtige interne und externe Bezugsgruppen der mBKom nennen können.

1.2.8

Die mBKom in das Aufgabenfeld einer verwaltungsbetriebsübergreifenden E-Government-Strategie einordnen können.

1.2.9

Die Entwicklungslinien von Behörden- und Mitarbeiterportalen beschreiben und interpretieren können.

2

Informationsverarbeitungsvermögen i. e. S.

2.1

Groblernziel Eigenverantwortlichkeit und Entscheidungsautonomie bei der Verwertungsentscheidung von Informationen durch grundlegende Kenntnisse der institutionellen kommunikativen Prozesse innerhalb des eigenen Subsystems und über dessen Grenzen hinaus erlangen.

2.2

Feinlernziele

2.2.1

Autonomiegrenzen erkennen und akzeptieren können.

2.2.2

Abstimmungsbedarf bzgl. der intentionalen Kommunikationsaktivitäten abwägen und umsetzen können.

2.2.3

Den Einsatz der mBKom hinsichtlich der Relevanz für das eigene Aufgabengebiet beurteilen und Beispiele nennen können.

M. L. Bornschein, Mediengestützte Behördenkommunikation, DOI 10.1007/978-3-8349-8756-3, © Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010

364

Anhang 1

2.2.4

Einsatzgrenzen der mBKom sowohl situativ als auch bezogen auf die Eigenschaften der Bezugsgruppen erkennen und beschreiben können.

2.2.5

Erklären können, warum unterlassene Informationsweitergabe ebenso als eine Form von Information interpretiert werden kann, und fähig sein, diese Erkenntnis auf die mBKom zu übertragen.

2.2.6

Erklären können, welche Vorteile eine Informationsweitergabe im Medienverbund bietet, und fähig sein, Kommunikationsprozesse zu nennen, bei denen sie sinnvoll ist.

2.2.7

Die Reichweite und den Nutzungsgrad der unterschiedlichen internen und externen Behördenportale darstellen können.

2.2.8

Die Aufbau- und Ablauforganisation des eigenen Systems sowie der Sub- und Umsysteme wiedergeben können.

2.2.9

Relevante Bezugsgruppen des eigenen Aufgabenbereiches nennen und je nach institutionellem Kommunikationsanlass individuell adressieren können.

2.2.10

Imstande sein, institutionelle Informationsgüter mit vorhandenen Informationen zu vernetzen und beurteilen können, welche Informationen durch sie ggf. ersetzt oder modifiziert werden.

3

Informationsaufbereitungsvermögen

3.1

Groblernziele

3.1.1

Die Informationsaufbereitung neben der Informationsweitergabe als wichtige Teilaktivität der institutionellen Kommunikation interpretieren können.

3.1.2

Informationen für die elektronische Weitergabe inhaltlich und optisch bezugsgruppengeeignet aufbereiten können.

3.2

Feinlernziele

3.2.1

Individuelle Lernprozesse als Voraussetzung für die vollständige Informationsaufnahme wiedergeben können.

3.2.2

Den Begriff „3-E-Konzept“ definieren, erläutern und seine Bedeutung für die Gestaltung von mediengestützten institutionellen Kommunikationsprozessen darstellen können.

3.2.3

Grundlagen der Informationsökonomie darstellen und einzelfallbezogen im Kontext der mBKom anwenden können.

3.2.4

Methoden kennen und beurteilen können, mit denen sich die Aufmerksamkeit der Rezipienten auf elektronische Informationen lenken lässt.

3.2.5

Beschreiben können, mit welchen Gestaltungsprinzipien elektronische Informationen auf inhaltlicher Ebene angemessen aufbereitet und welche Ziele damit im Einzelnen verfolgt werden.

3.2.6

Bedeutende Kommunikationsmodelle in den Grundzügen erläutern und auf die mBKom übertragen können.

3.2.7

Darstellen können, worin sich rationale und emotionale Rezipienten bei der Informationsaufnahme unterscheiden und Möglichkeiten kennen, Informationen jeweils typgerecht aufzubereiten.

3.2.8

Formen der ästhetischen Informationsgestaltung beschreiben können.

365

Anhang 1

3.2.9

Elektronische Informationen strukturieren, hierarchisieren, priorisieren und vernetzen sowie einen bezugsgruppenorientierten Zugriff ermöglichen können.

3.2.10

Systematik von Schlagworten in Suchmaschinen verstehen und anwenden können.

3.2.11

Gestaltungsmöglichkeiten mit optischen, akustischen und visuellen Elementen nennen und anwenden können.

4

Informationsweitergabevermögen

4.1

Groblernziele

4.1.1

Die optimale Steuerung der Informationsweitergabe neben dem Informationsinhalt als wichtige Teilaktivität der institutionellen Kommunikation interpretieren können.

4.1.2

Die elektronische Informationsweitergabe quantitativ und qualitativ steuern können.

4.2

Feinlernziele

4.2.1

Die mBKom als einen Prozess verstehen und gegenüber anderen Prozessen in Verwaltungsbetrieben abgrenzen können.

4.2.2

Die Begriffe „subjektiver Informationsbedarf“ und „objektiver Informationsbedarf“ definieren können.

4.2.3

Den Begriff „Informationsgrad“ definieren, erläutern und im Rahmen einzelner mediengestützter institutioneller Kommunikationsprozesse anwenden können.

4.2.4

Den Begriff „Qualität“ in Zusammenhang mit der mBKom definieren können.

4.2.5

Qualitätseigenschaften von elektronischen Informationsprozessen aufzählen und erläutern können.

4.2.6

Den Begriff „Cross-Media-Promotion“ erklären und Möglichkeiten nennen können, wie „Informationsinformationen“ zu generieren sind.

4.2.7

Methoden der Bezugsgruppenbindung wiedergeben und anwenden können.

4.2.8

Die Bedeutung eines bezugsgruppenorientierten Informationszugriffes erläutern und einzelne institutionelle Informationsgüter den jeweils geeigneten Informationsplattformen zuordnen können.

4.2.9

Elektronische Hilfsmittel für den effektiven und effizienten Zugriff auf bereitgestellte Informationsgüter nennen können.

4.2.10

Die Bedeutung der Aktualität bei der elektronischen Informationsbereitstellung gegenüber der Bereitstellung in traditionellen Medien einschätzen und erste Schlüsse daraus ziehen können.

4.2.11

Möglichkeiten der elektronischen Rückmeldung der Rezipienten kennen und beurteilen können, welche institutionellen Vor- und Nachteile damit verbunden sind.

5

Informationsrezipientenvermögen

5.1

Groblernziel Eigenverantwortlichkeit und Entscheidungsautonomie beim gezielten Abrufen elektronischer Informationsgüter erlangen.

5.2

Feinlernziele

5.2.1

Den Nutzen des Informationsangebotes neuer Medien für die eigene Aufgabenerledigung kennen und einschätzen können.

366

Anhang 1

5.2.2

Die elektronische Informationsnachfrage sinnvoll in den eigenen Arbeitsablauf integrieren können.

5.2.3

Entscheidungsrelevante Informationen aus dem Informationsangebot effektiv und effizient selektieren und das Informationsangebot durch Reduktion von Komplexität bewältigen können.

5.2.4

Informationsanfragen mit Hilfe von Suchfunktionen effektiv und effizient formulieren können.

5.2.5

Anfrageergebnisse für die vorhandene Problemstellung bewerten und reflektieren können.

5.2.6

Für die vorhandene Problemstellung relevante Anfrageergebnisse in den zu Grunde liegenden Kontext einordnen und mit dem vorhandenen Wissen verknüpfen können.

5.2.7

Navigationsentscheidungen in Hypertextsystemen effektiv und effizient treffen können.

5.2.8

Lektürestrategien für Hypertexte, wie z. B. zerfasernde und ignorierende Strategien, kennen und anwenden können.

6

Instrumentelles Personalvermögen i. w. S.

6.1

Groblernziel Das Leistungsspektrum der neuen IuK erfassen und aufgabenbezogen einsetzen können.

6.2

Feinlernziele

6.2.1

Die IuK bedienen und Kommunikationsoberflächen zweckentsprechend nutzen können.

6.2.2

Allgemeine Anwendungsprogramme wie Textverarbeitung, Tabellenkalkulation und Präsentationssoftware zur Erstellung von Dokumenten für die BKom bedienen können.

6.2.3

Spezielle Anwendungsprogramme im Rahmen der mBKom, wie verwaltungsbetriebsinterne Portale, bedienen können.

6.2.4

Die Browseroberflächen und Suchmaschinen im Internet bedienen können.

6.2.5

Grundzüge des Persönlichkeits- und Datenschutzes kennen.

7

Personalentwicklungsvermögen

7.1

Groblernziel Individuelles Lernvermögen i. S. des vollständigen Lernens in Bezug auf die Entwicklung von mBKom-Vermögenselementen anwenden, d. h. Lernen lernen können.

7.2

Feinlernziele

7.2.1

Individuelle Lernprozesse als Voraussetzung für vollständiges Lernen darstellen können.

7.2.2

Den Begriff „3-E-Konzept“ definieren, erläutern und seine Bedeutung für die Bildung und den effektiven Einsatz von Personalentwicklungsvermögen darstellen können.

7.2.3

Erkennen können, welche Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom zu lernen relevant sind.

367

Anhang 1

7.2.4

Beurteilen und analysieren können, welches individuelle mBKom-Vermögen bezogen auf die eigene Person bereits vorhanden ist.

7.2.5

Darstellen und begründen können, welche individuellen Lernziele bezogen auf die mBKom angestrebt werden.

7.2.6

Eine subjektive Lernbedarfsanalyse durchführen können.

7.2.7

Verschiedene Lernstrategien beschreiben und bei der Entwicklung von mBKom-Vermögen anwenden können.

7.2.8

Neue Medien auf den verschiedenen Ebenen des vollständigen Lernens effektiv und effizient einsetzen können.

7.2.9

Methoden der Selbstmotivierung wiedergeben und bezogen auf die Lernmotivationen anwenden können.

7.2.10

Strategien für den Lerntransfer kennen und hinsichtlich des entwickelten mBKomVermögens anwenden können.

7.2.11

Einschätzen können, wo die eigenen Grenzen des Lernvermögens liegen.

7.2.12

Die Einsicht erlangen, dass bisheriges Wissen, geübtes Verhalten und erworbene Erfahrungen für das Erreichen neuer institutioneller Kommunikationsziele teilweise aufzugeben oder umzulernen sind.

II. Lernzielkatalog zur Entwicklung von mBKom-Vermögen für Führungsfunktionen 8

Verwaltungswirtschaftliches Personalvermögen

8.1

Groblernziele

8.1.1

Verwaltungsbetriebliche Konzepte wie den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom auf strategischer Ebene gesamtheitlich gestalten, steuern und evaluieren können.

8.1.2

Einzelne Maßnahmen an übergeordneten Zielen ausrichten und in einen Gesamtzusammenhang stellen können.

8.1.3

Ein Bewusstsein dafür entwickeln, dass Methoden und Verfahren von Wirtschaftsbetrieben nicht unreflektiert von Verwaltungsbetrieben übernommen werden können.

8.2

Feinlernziele

8.2.1

Die ökonomische Denkweise als das Überwinden von Knappheit, das Denken in Input-Output-Relationen, in Alternativen und Restriktionen verstehen und im Rahmen der haushaltsrechtlichen Vorschriften anwenden können.

8.2.2

Auf die Behördenziele ausgerichtete Zwischen- und Unterziele der institutionellen Kommunikation unter Beachtung von konkurrierenden Zielen hinsichtlich der Zielinhalte, -wirkungen, -ausmaße, -ausrichtungen, zeitlichen Bezüge und Geltungsbereiche festlegen und steuern können.

8.2.3

Die Gründe für ein integratives Vorgehen bei der Gestaltung der institutionellen Kommunikation erläutern sowie wichtige Bausteine der Integration bewerten können.

8.2.4

Strategische Bezugsgruppen der mBKom definieren und deren subjektive Informationsbedarfe erfassen und analysieren können.

8.2.5

Methoden kennen und anwenden können, mittels derer Konflikte bzw. Störungen antizipierbar sind, mit denen bei der Umsetzung von Innovationen zu rechnen ist.

368

Anhang 1

9

Extrafunktionales Personalvermögen

9.1

Groblernziel In zwischenmenschlichen Situationen konstruktiv und zielorientiert mit Mitarbeitern, Kollegen, Vorgesetzten, Firmenvertretern und Bürgern zusammenarbeiten können.

9.2

Feinlernziele

9.2.1

Die Grundlagen der zwischenmenschlichen Kommunikation, wie z. B. die vier Seiten einer Nachricht (Sach-, Beziehungs-, Selbstoffenbarungs- und Appellseite), einseitige Empfangsgewohnheiten, Attributionen, Transaktionsanalyse etc., erklären und Beispiele nennen können.

9.2.2

Individuelle und institutionelle Vorteile einer gelungenen zwischenmenschlichen Kommunikation kennen.

9.2.3

Methoden zur Gestaltung und Steuerung von zwischenmenschlichen Kommunikationsprozessen, wie z. B. aktives Zuhören, Fragetechniken, Feedbackregeln für Sender und Empfänger, Umgang mit Störungen etc., erklären und situationsbedingt anwenden können.

9.2.4

Entscheidungen zum richtigen Zeitpunkt treffen, umsetzen und argumentativ auch gegen Einwendungen unter Berücksichtigung anderer Interessen vertreten können sowie fähig sein, sich rechtzeitig verbindlich festzulegen.

9.2.5

Die Grundlagen der Kommunikation im Team, wie z. B. Phasen der Teamentwicklung, das innere Team, Gruppendynamik etc., erklären und Beispiele nennen können.

9.2.6

In einem Arbeitsteam die Qualifikationen und Motivationen Einzelner einsetzen, fördern und bündeln können sowie durch Zusammenarbeit mit anderen gemeinsame Ergebnisse erzielen wollen.

9.2.7

Zusammenkünfte mit Hilfe von Moderationstechniken leiten, Impulse geben und Klärungshilfe leisten können.

9.2.8

Konflikte erkennen und Strategien zu ihrer Lösung wiedergeben und anwenden können.

9.2.9

Eigenes Verhalten reflektieren und Kritik an der eigenen Person zulassen können, um daraus konstruktive Lösungen zu entwickeln.

10

Innovationsvermögen

10.1

Groblernziele

10.1.1

Entscheidungen über den Auf- und Ausbau der mBKom in einem Dialog mit den Mitarbeitern auf emotionaler und rationaler Ebene verständlich machen und diese damit für den Umgestaltungsprozess gewinnen und dauerhaft motivieren können.

10.1.2

Die mBKom als strategische Aufgabe verstehen, erläutern und beurteilen können.

10.2

Feinlernziele

10.2.1

Innovationen wie die mBKom als Chance und Lernprozess einordnen sowie erste Schlüsse daraus ziehen können.

10.2.2

Das Promotorenmodell wiedergeben und personelle Maßnahmen ableiten können.

10.2.3

Begründen können, warum es für den Erfolg von Innovationen wichtig ist, Mitarbeiter laufend i. S. einer Prozesskommunikation zu informieren, damit die getroffenen Entscheidungen sowohl emotional als auch rational akzeptiert werden.

369

Anhang 1

10.2.4

Instrumente wie Mitarbeiterbefragungen, -gespräche, individuelle Zielvereinbarungen, Qualitätszirkel etc. kennen und im Rahmen des Change Managements effektiv und effizient einsetzen können.

10.2.5

Imstande sein, Bestehendes in Frage zu stellen, langfristige Trends erkennen und ggf. aufgreifen sowie visionär planen können.

10.2.6

Aufgaben der Marktkommunikation bezogen auf Verwaltungsbetriebe beschreiben und die mBKom als ein Instrument des Internen Marketings einordnen können.

10.2.7

Die klassischen PR-Grundmodelle beschreiben und hinsichtlich ihrer Anwendbarkeit in der internen und externen mBKom beurteilen können.

10.2.8

Managementtheorien wie das Bezugsgruppenmanagement, die Corporate Identity und die Ansätze der Integrierten Unternehmenskommunikation kennen und hinsichtlich ihrer Anwendbarkeit auf die BKom beurteilen können.

10.2.9

Klare, strukturierte Arbeitsgrundlagen, wie z. B. Dienstvereinbarungen, für die Nutzung neuer Medien zusammenstellen und begründen können.

11

Dispositives Personalbereitstellungsvermögen

11.1

Groblernziele

11.1.1

Vorgeben können, welches mBKom-Vermögen bezogen auf die Art und das Ausmaß für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom wann und wo benötigt wird.

11.1.2

Die Instrumente der Personalwirtschaft erklären und bezogen auf die mBKom effektiv und effizient anwenden können.

11.2

Feinlernziele

11.2.1

Personalwirtschaftliche Ziele hinsichtlich der mBKom aus den Behördenzielen und institutionellen Kommunikationszielen ableiten und Beispiele nennen können.

11.2.2

Eine personalwirtschaftliche Strategie bezogen auf die mBKom entwickeln können.

11.2.3

Begründen können, warum die Bereitstellung von mBKom-Vermögen in einem permanenten Prozess gestaltet und gesteuert werden muss.

11.2.4

Personalvermögen als einen Bestand in die verwaltungsbetrieblichen Vermögenswerte einordnen und hinsichtlich seiner beiden Komponenten und deren Zusammenhänge beschreiben können.

11.2.5

Die Begriffe „individuelles Personalvermögen“ und „institutionelles Personalvermögen“ definieren, erläutern und anwenden können.

11.2.6

Das mBKom-Vermögen als ein Personalvermögenssegment einordnen und Dimensionen zur Klassifizierung des mBKom-Vermögens nennen können.

11.2.7

Den Begriff „mBKom-Vermögenselement“ definieren, erläutern und anwenden können.

11.2.8

Die mBKom-Vermögenselemente inhaltlich erklären können.

11.2.9

Den Begriff „Personalvermögensbedarfsprognose“ definieren, erläutern und anwenden können.

11.2.10 Die Begriffe „aktuelles Personalvermögen“ und „potenzielles Personalvermögen“ definieren, erläutern und anwenden können. 11.2.11 Instrumente nennen können, mit denen der mBKom-Vermögensbestand laufend er-

370

Anhang 1

mittelt werden kann, und fähig sein zu beurteilen, welche Varianten im eigenen Zuständigkeitsbereich pragmatisch eingesetzt werden können. 11.2.12 Elektronische Auswertungen des mBKom-Vermögensbestandes interpretieren und erste Schlüsse daraus ziehen können. 11.2.13 Den Begriff „dynamisch“ bezogen auf die mBKom-Vermögensbereitstellung definieren, erläutern und anwenden können. 11.2.14 Instrumente der Personalvermögensbereitstellung beschreiben und Maßnahmen ableiten können. 11.2.15 Die mBKom selbst als ein Instrument zur Akquisition, Entwicklung, Sicherung und Substitution von mBKom-Vermögen darstellen können. 12

Verfügendes mBKom-Vermögen

12.1

Groblernziel Vorgeben können, wie eingehende Informationen und im jeweiligen Zuständigkeitsbereich als Ergebnis des Leistungserstellungsprozesses generierte institutionelle Informationsgüter optimal im Hinblick auf die Erreichung der Behördenziele verwertet werden.

12.2

Feinlernziele

12.2.1

Die Bedeutung einer optimalen institutionellen Informationsbereitstellung für das Erreichen der Kommunikations- und Behördenziele erläutern und beurteilen können.

12.2.2

Erläutern können, warum die Entscheidung darüber, ob Informationen überhaupt weitergegeben werden oder alternativ zu archivieren bzw. zu vernichten sind, allen weiteren Verfügungen vorzuschalten ist.

12.2.3

Erklären können, warum die Wahl des Mediums selbst in seiner Funktion und praktischen Anwendung eine Botschaft beinhaltet und Beispiele hierfür nennen können.

12.2.4

Vor- und Nachteile der elektronischen Informationsweitergabe kennen und situativ bei der Medienwahl anwenden können.

12.2.5

Vor- und Nachteile der Informationsweitergabe im Medienverbund kennen und situativ bei der Medienwahl anwenden können.

12.2.6

Im Rahmen der konkreten Informationsaufgabe beurteilen können, welche Muss-, Soll-, Kann- und Darf-Bezugsgruppen betroffen sind.

12.2.7

Die jeweilige Wirkung einer internen und externen Informationsbereitstellung beurteilen und situativ anwenden können.

12.2.8

Die unterschiedliche Zielsetzung von PR und Marktkommunikation wiedergeben und erklären können, wie Informationen diesbzgl. zu differenzieren sind.

12.2.9

Erklären können, warum es zur Unterstützung von Lernprozessen sinnvoll ist, institutionelle Informationsgüter mit vorhandenen oder noch zu generierenden bzw. zu erwartenden Informationen zu vernetzen.

12.2.10 Beurteilen können, in welchen Fällen Informationen erklärt, begründet und mit Hintergrundinformationen anzureichern sind. 12.2.11 Hinweise zur adressatengerechten semantischen und ästhetischen Gestaltung institutioneller Informationsgüter und zur Weitergabe unter quantitativen und qualitativen Aspekten bei Berücksichtigung von technisch-organisatorischen Möglichkeiten und administrativ-ökonomischen Engpässen formulieren können.

371

Anhang 1

13

Lehrvermögen

13.1

Groblernziel

13.2

Feinlernziele

13.2.1

Rationale und emotionale Aspekte in der didaktischen Kommunikation kennen.

13.2.2

Informationen zur Gestaltung und Steuerung von institutionellen Kommunikationsprozessen in Mitarbeitergesprächen gezielt, d. h. systematisch geplant und gesteuert weitergeben können mit der Absicht, das individuelle mBKom-Vermögen der Mitarbeiter in einem vollständigen Lernprozess dauerhaft i. S. der personalwirtschaftlichen Entwicklungsziele zu erweitern oder zu entwickeln.

13.2.3

Ziel und Zweck von Mitarbeiter-Lehrgesprächen (MLG) darstellen und diese als ein Element von Blended Education Programmen (BEP) verstehen und programmgemäß einsetzen können.

13.2.4

Grundlagen und Methoden der didaktischen Kommunikation kennen und situationsgerecht anwenden können.

13.2.5

Ein Gespür entwickeln, welche Informationen für ein MLG geeignet sind und beim Mitarbeiter diesbzgl. Interesse bzw. Neugier erzeugen können.

13.2.6

Informationen für die Weitergabe im MLG strukturieren, verknüpfen und damit Zusammenhänge verdeutlichen können, um dem Mitarbeiter die Notwendigkeit des Lernprozesses zu vermitteln.

13.2.7

Lerntechniken wie z. B. Merkhilfen vermitteln können, um dem Mitarbeiter das Wiederholen zu erleichtern und zum Durchhalten zu ermuntern.

13.2.8

Unterschiedliche Medien für den Lehrprozess kennen und situationsgerecht didaktisch einsetzen können.

Individuelle Lernprozesse von Mitarbeitern initiieren und unterstützen können.

III. Lernzielkatalog zur Entwicklung von mBKom-Vermögen für Fachfunktionen 14

Personalvermögen für Finanzbereitstellung

14.1

Groblernziel Den Sach- und Personalhaushalt bezogen auf die Aufgabe und das Instrument mBKom aufstellen und ausführen können.

14.2

Feinlernziele

14.2.1

Die Vorschriften des Haushaltsrechts, des Vertragsrechts und angrenzender Rechtsnormen wiedergeben und in Zusammenhang mit der mBKom anwenden können.

14.2.2

Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit definieren, erläutern und anwenden können.

14.2.3

Beiträge für die Aufstellung des Haushalts unter fachlicher Einbindung der anfordernden Subsysteme sachgerecht, klar und präzise formulieren können.

14.2.4

Die Mittelbewirtschaftung im laufenden Haushaltsjahr einschließlich des Finanzcontrollings effektiv und effizient durchführen können.

14.2.5

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen verstehen und durchführen können.

14.2.6

Software für die Haushaltsaufstellung und -ausführung kennen und bedienen können.

372

15

Anhang 1

Operatives Personalbereitstellungsvermögen

15.1

Groblernziele

15.1.1

Die Verwaltung des Personalvermögens bezogen auf die Aufgabe und das Instrument mBKom effektiv und effizient ausführen können.

15.1.2

Die Instrumente der Personalwirtschaft erklären und bezogen auf die mBKom effektiv und effizient anwenden können.

15.2

Feinlernziele

15.2.1

Die Vorschriften des Dienst- und Tarifrechts wiedergeben und in Zusammenhang mit der mBKom anwenden können.

15.2.2

Personalvermögen als einen Bestand in die verwaltungsbetrieblichen Vermögenswerte einordnen und hinsichtlich seiner beiden Komponenten und deren Zusammenhänge beschreiben können.

15.2.3

Die Begriffe „individuelles Personalvermögen“ und „institutionelles Personalvermögen“ definieren, erläutern und anwenden können.

15.2.4

Das mBKom-Vermögen als ein Personalvermögenssegment einordnen können.

15.2.5

Den Begriff „mBKom-Vermögenselement“ definieren können.

15.2.6

Den Begriff „Personalvermögensbedarfsprognose“ definieren können.

15.2.7

Die Begriffe „aktuelles Personalvermögen“ und „potenzielles Personalvermögen“ definieren können.

15.2.8

Instrumente nennen und anwenden können, mit denen der mBKom-Vermögensbestand laufend ermittelt werden kann.

15.2.9

Elektronische Auswertungen des mBKom-Vermögensbestandes vornehmen können.

15.2.10 Instrumente der Personalvermögensbereitstellung beschreiben können. 15.2.11 Den Begriff „dynamisch“ bezogen auf die mBKom-Vermögensbereitstellung definieren, erläutern und Beispiele nennen können. 15.2.12 Die mBKom selbst als ein Instrument zur Akquisition, Entwicklung und Sicherung von mBKom-Vermögen verstehen und einsetzen können. 15.2.13 Die mBKom-Vermögensentwicklung als eine risikoreiche Erweiterungsinvestition in das vorhandene individuelle Personalvermögen verstehen und mögliche Risiken aufzeigen können. 15.2.14 Spezielle Software für die Personalvermögensverwaltung kennen und bedienen können. 16

Instrumentelles Personalvermögen i. e. S.

16.1

Groblernziel Die technische Infrastruktur für den Aufbau, Ausbau und Einsatz der mBKom effektiv und effizient bereitstellen, weiterentwickeln und warten können.

16.2

Feinlernziele Spezielle Hard- und Software zum Einsatz von Inter- und Intranettechniken kennen, verstehen und einsetzen können. Anmerkung: Weitere Feinlernziele ergeben sich aus speziellen technischen Ausbildungen und Studiengängen sowie speziellen technischen Fortbildungen.

373

Anhang 1

17

Fachbezogenes Informationsbereitstellungsvermögen

17.1

Groblernziel Aus der eigenen fachlichen Zuständigkeit heraus und bei Berücksichtigung der Kommunikationsziele eigeninitiativ eine fundierte Auswahlentscheidung der für Online-Angebote geeigneten Behördenkommunikationsleistungen treffen können.

17.2

Feinlernziele

17.2.1

Ein Gespür für Publikationsrelevantes auf der Grundlage fundierter Fachkenntnisse entwickeln können.

17.2.2

Aus kommunikativen Zwischenzielen kommunikative Unterziele für die institutionelle interne und externe Kommunikation im eigenen Bereich ableiten können.

17.2.3

Die unterschiedliche Zielrichtung der Marktkommunikation und PR erläutern und auf den eigenen Bereich anwenden können.

17.2.4

Erkennen können, welche institutionellen Informationsgüter aus dem eigenen fachlichen Zuständigkeitsbereich onlinefähig sind und entscheiden können, ob und in welchem Umfang diese in welchen Medien bereitgestellt werden.

17.2.5

Fachliche institutionelle Informationsgüter mit anderen Informationen aus dem eigenen Bereich oder angrenzenden Bereichen in einen Zusammenhang stellen können.

18

Fachübergreifendes Informationsbereitstellungsvermögen

18.1

Groblernziel Institutionelle Informationsgüter für die elektronische Weitergabe inhaltlich und optisch bezugsgruppengerecht und über alle Subsysteme hinweg einheitlich und über mehrere Ebenen integrativ aufbereiten können.

18.2

Feinlernziele

18.2.1

Das Corporate Design als ein Baustein der Corporate Identity definieren können und imstande sein, optische Elemente eines Corporate Design wie Logos, Kopfzeilen oder Banner zu entwickeln.

18.2.2

Aufbau und Struktur von Inter- und Intranetportalen gestalten und pflegen können.

18.2.3

Erklären können, was mit dem Begriff „Integration“ im Rahmen der institutionellen Kommunikation gemeint ist, und vier Integrationsstufen aufzählen und beschreiben können.

18.2.4

Einzelne institutionelle Informationsgüter in unterschiedlicher Weise adressatenspezifisch für verschiedene Interessen aufbereiten und darstellen können.

18.2.5

Verschiedene Gestaltungsmöglichkeiten elektronischer Informationsgüter mit optischen, akustischen und visuellen Elementen bewerten und anwenden können.

18.2.6

Das vernetzte Schreiben mit modularen Texten verstehen und einsetzen können.

18.2.7

Texte in Suchmaschinen verschlagworten können.

18.2.8

Didaktische Multimedia-Produkte (dMP) beschreiben und für den Einsatz im Verwaltungsbetrieb entwickeln können.

18.2.9

Internetredaktions- und Bildbearbeitungssoftware kennen, verstehen und einsetzen können.

Anhang 2

375

Das Leitbild der Landesregierung Schleswig-Holstein Unser Leitbild: Wir arbeiten für Schleswig-Holstein Das Leitbild – Richtschnur unseres Handelns Die Anforderungen an den öffentlichen Dienst verändern sich, wir müssen unsere Ziele von Zeit zu Zeit neu definieren. Unser Leitbild bietet dabei Orientierung; es baut auf Bewährtem auf, beschreibt Werte und definiert Grundsätze für Zusammenarbeit und Führung. Das Leitbild wurde in einem breiten Diskussionsprozess von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern aus dem Landesdienst erarbeitet und von der Landesregierung verabschiedet. Damit ist es für uns alle verbindliche Richtschnur unseres Handelns. Dieses Leitbild gilt für den gesamten Landesdienst. Teilbereiche des Landesdienstes können in diesem Rahmen eigene Leitbilder entwickeln. Unser Leitbild formuliert Ziele, die wir nur gemeinsam erreichen können. Wir alle sind gefordert, es umzusetzen. Davon versprechen wir uns eine höhere Zufriedenheit, eine größere Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit unseres Handelns sowie ein besseres Ansehen bei den Bürgerinnen und Bürgern. Wir alle müssen uns daran messen lassen, ob wir im Sinne des Leitbildes handeln. Nur so werden wir es mit Leben erfüllen.

Wir arbeiten für die Menschen in unserem Lande Im Dienste des Landes Schleswig-Holstein arbeiten rund 70.000 Menschen. Wir sind Frauen und Männer mit unterschiedlichen Begabungen und Fähigkeiten, mit verschiedenen Interessen und Neigungen. Und wir arbeiten zusammen – zum Wohle der Bürgerinnen und Bürger und für die Entwicklung des Landes. Wir arbeiten in Schulen und Hochschulen, Polizei und Justiz, Finanzämtern und Krankenhäusern, in Ministerien, im Straßenbau und in vielen anderen Bereichen. Gemein-

M. L. Bornschein, Mediengestützte Behördenkommunikation, DOI 10.1007/978-3-8349-8756-3, © Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010

376

Anhang 2

sam sorgen wir für Ausbildung, für innere Sicherheit und vieles andere mehr. Ohne unsere Leistungen kann die Gesellschaft nicht funktionieren. Wir arbeiten für einen demokratischen, sozialen und dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen verpflichteten Rechtsstaat und orientieren uns am Gemeinwohl. Wir arbeiten nach Recht und Gesetz und bemühen uns, unterschiedliche Interessen zu einem Ausgleich zu bringen und den sozialen Frieden zu bewahren. Dies alles ist für uns Verpflichtung und Herausforderung gleichermaßen.

Unsere Dienstleistungen Öffentlicher Dienst ist Dienstleistung für einzelne und für die Gemeinschaft. Dabei legen wir Wert auf Qualität und wollen sie ständig verbessern. Das kann nur im Dialog mit den Bürgerinnen und Bürgern gelingen. Wir verpflichten uns: ƒBürgerinnen und Bürger möglichst wenig zu beanspruchen, für kurze Wege und einfache Verfahren zu sorgen; ƒerreichbar zu sein; ƒzügig und termingerecht zu arbeiten; ƒfreundlich zu sein; ƒVerfahren zu erläutern und Entscheidungen nachvollziehbar zu begründen; ƒin Schriftverkehr, Formularen und Regelungen eine verständliche Sprache zu verwenden; ƒumfassend zu beraten und gemeinsam nach Lösungen zu suchen; ƒErmessensspielräume zu nutzen; ƒKritik ernst zu nehmen und sinnvolle Verbesserungsvorschläge umzusetzen.

Unsere Organisation Unsere Organisations- und Steuerungsformen passen wir flexibel an neue Herausforderungen und Entwicklungen an. Wir nutzen moderne Methoden und Techniken. Personal ist unsere wichtigste Ressource.

Anhang 2

377

Wir wollen: ƒdie Verfahren der Personalauswahl verbessern; ƒeine systematische Personalentwicklung fördern; ƒdie Aus- und Fortbildung zielgerichtet weiterentwickeln; ƒdie Gleichstellung von Frauen und Männern fördern; ƒHierarchiestufen abbauen; ƒVerantwortung so weit wie möglich delegieren und z. B. Zeichnungsrechte erweitern; ƒmehr in flexiblen Formen, z. B. in Projektgruppen, auf Zeit zusammenarbeiten; ƒdie Verantwortung für Ergebnisse, Personal und Ressourcen dezentral zusammenführen; ƒAufgabenkritik durchführen und gewährleisten; ƒdas Haushaltswesen so gestalten, dass mehr Anreize für wirtschaftliches Verhalten entstehen; ƒLeistungsvergleiche vornehmen und uns dem Wettbewerb stellen; ƒmit anderen – auch privaten Dienstleistern – kooperieren und, wo es sinnvoll erscheint, Aufgaben auf andere Stellen übertragen. Anspruch an uns selbst Um die steigenden und komplexer werdenden Anforderungen zu bewältigen, sind der Sachverstand, die Leistungs- und Lernbereitschaft von uns allen notwendig. Möglichkeiten, unsere Kompetenz zu erweitern, nehmen wir wahr. Wir sind bereit: ƒunser Fachwissen regelmäßig aufzufrischen und uns fortzubilden; ƒneue Methoden zu lernen und moderne Technik zu nutzen; ƒeigene Schwächen zu erkennen und abzubauen; ƒVerantwortung zu übernehmen und selbständig zu handeln; ƒuns von veralteten Aufgaben zu trennen und neue zu übernehmen; ƒinitiativ zu werden, bevor Probleme überhand nehmen.

Wir arbeiten zusammen Vertrauensvolle Zusammenarbeit und ein gutes Betriebsklima sind Voraussetzungen für Motivation und gute Leistungen. Allen Führungskräften kommt dabei eine besondere Verantwortung zu.

378

Anhang 2

Im Umgang miteinander werden wir: ƒZiele klar benennen und vereinbaren; ƒim Team zusammenarbeiten, einander helfen und unterstützen; ƒuns gegenseitig rechtzeitig und umfassend informieren; ƒtolerant, offen und ehrlich miteinander umgehen; ƒKonflikte fair und konstruktiv austragen; ƒandere so behandeln, wie wir selbst behandelt werden möchten; ƒgute Leistungen anerkennen und berechtigte Kritik annehmen; ƒaus Fehlern lernen und nach Lösungen statt nach Schuldigen suchen. In Führungsverantwortung werden wir darüber hinaus: ƒan unseren Führungsqualitäten arbeiten; ƒunsere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beraten und fördern, z. B. durch regelmäßige Fördergespräche; ƒihren persönlichen Erfolg unterstützen und herausstellen; ƒKonflikte aufgreifen und Lösungswege aufzeigen; ƒfür Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und ihre Ergebnisse einstehen. Dieses Leitbild gibt die Richtung für einen gemeinsamen Entwicklungsprozess vor. Wenn dieser Prozess oder gesellschaftliche Veränderungen neue Ziele und ein Überarbeiten des Leitbildes erfordern, werden wir das tun.

Herausgeberin: Pressestelle der Landesregierung Schleswig-Holstein Landeshaus 24105 Kiel