Social et médico-social : une spécificité en danger ? : L'année de l'action sociale 2010

978-2-10-054837-8

Avant-propos ’ANNÉE 2010 représente, sans conteste, l’année du grand chambardement pour le secteur social et médico-social. Inauguré en 2009, avec l’adoption, dans le courant de l’été, de la loi « Hôpital, patients, santé et territoires », le vaste chantier de la réorganisation du secteur sera terminé à fin 2010. À cette date, le paysage de l’action sociale et médico-sociale aura fondamentalement changé. L’État a achevé la mue de ses services sociaux, conduite dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Au niveau central, la Direction générale de la Cohésion sociale (DGCS) succède à la DGAS. Dotée de compétences élargies, la nouvelle direction abandonne donc l’action sociale pour embrasser la cohésion sociale. Au niveau déconcentré, depuis le 1er janvier 2010, les directions régionales de la Jeunesse, des Sports et de la Cohésion sociale (DRJSCS) et les directions départementales de la Cohésion sociale (DDCS) ont remplacé les DRASS et les DDASS. La révolution viendra, plus sûrement, de l’application de la loi « Hôpital, patients, santé et territoires », qui a, d’ores et déjà, acquis ses lettres de noblesse sous l’appellation loi HPST. Au programme : la création des agences régionales de santé (ARS), une nouvelle planification sociale et médico-sociale, une nouvelle procédure de délivrance des autorisations des établissements et services, la création d’une une Agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP)... Les préfigurateurs des vingt-six ARS sont en poste depuis l’automne 2009. Leur mission est claire : mener l’ensemble des opérations nécessaires à l’installation et la mise en place effective des ARS en région. Ils endosseront leur habit de directeur général d’ARS dans le courant du premier semestre 2010. Seront-ils, alors, en mesure d’incarner une autre figure que celle d’un « préfet sanitaire » ? De fait, les principaux acteurs du champ social et médico-social redoutent, par-dessus tout, que l’avènement des ARS se traduise par une dilution du secteur médico-social au sein du secteur sanitaire. Pour éviter une telle dérive, ils ont demandé que le tout-puissant DG de l’ARS soit assisté d’un adjoint spécifiquement chargé du médico-social. Ils n’ont, jusqu’à présent, pas été entendus. Des professionnels du travail social s’émeuvent de l’abandon de l’action sociale au profit de la cohésion sociale. Il n’y aura bientôt plus d’action sociale que les centres communaux, CCAS et CIAS ! Au-delà de la sémantique, voire d’un brin de nostalgie, ces doutes sont plutôt à rapporter au sens même de l’intervention sociale. Pas question d’entonner le triste chant du « malaise des travailleurs sociaux » ! Le mal se révèle, aujourd’hui, plus profond. Le secteur traverse une véritable crise d’identité. Dans tous ses domaines d’activités, les professionnels, comme les dirigeants, expriment, sans retenue, leur interrogation : qu’est-ce que la société attend de nous ? De nombreux acteurs sont mal à l’aise face à cette notion de cohésion sociale. « L’usage du terme “cohésion sociale” témoigne d’une nouvelle appréhension plus globale des enjeux, à l’échelle de la société dans son ensemble et dans un cadre qui dépasse celui des frontières de l’hexagone », leur répond la DGCS. Et la nouvelle direction générale de s’appuyer sur la définition

L

AVANT-PROPOS

IV

européenne de la cohésion sociale. À savoir : « La capacité d’une société à assurer le bien être de tous ses membres, à minimiser les disparités et à éviter la polarisation. Une société cohésive est une communauté solidaire composée d’individus libres poursuivant des buts communs par des voies démocratiques. » Il n’est pas certain que cela suffise à les rassurer. Ainsi, L’Année 2010 de l’action sociale explore l’avenir du métier d’assistante sociale et l’évolution de la fonction de direction. Il ne s’agit pas, ici, de rejeter en bloc les évolutions du secteur. Certaines se révèlent nécessaires, voire indispensables, d’autres sont plus contestables, qui pourraient, à l’avenir, brider les capacités d’imagination et d’innovation d’un secteur qui n’en a jamais manqué. Qui peut contester le bien-fondé d’une reconfiguration des services déconcentrés de l’État, devenus exsangues au fil des années ? En revanche, le recours quasi-systématique à la technique des appels à projets pour autoriser les établissements et services — qui s’accompagne de la disparition des comités régionaux de l’organisation sociale et médico-sociale (CROSMS) — pose question. Nombre d’organisations représentant les associations voient, dans cette nouvelle procédure de délivrance des autorisations, une inversion de la logique ascendante qui a fondé l’histoire de l’action sociale. À savoir : traditionnellement, les innovations nées du terrain, localement, venaient nourrir les politiques sociales mises en œuvre à l’échelon national. Ce processus pourra-t-il perdurer ? Les appels à projets ne seront-ils pas de simples appels d’offres déguisés, favorisant systématiquement le moins gourmand sur le plan financier ? Cette procédure ne risque-t-elle pas de stériliser l’imagination du secteur ? Seul l’avenir pourra apporter une réponse à ces questions. Rendez-vous donc en 2011, pour dresser un premier bilan des évolutions en cours. Jean-Yves GUÉGUEN Directeur de La Lettre des managers de l’action sociale

Table des matières Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III

Liste des auteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XI

Chapitre 1

Naissance de la DGCS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . par Fabrice HEYRIÈS

1

1.

Un repositionnement stratégique

3

2.

Une direction élargie

3

3.

Une direction pilote et partenaire

4

Un social de compétition ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . par Dominique BALMARY

9

Chapitre 2

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

1.

Respecter l’équilibre entre responsabilité individuelle et responsabilité collective

13

2.

Respecter l’équilibre entre droits individuels et cadres collectifs

14

3.

Respecter l’équilibre entre la puissance de l’État et celle du marché

15

Quel rôle pour un syndicat employeur ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . par Jean-Luc DURNEZ

19

1.

Les associations du secteur sanitaire, social et médico-social La solidarité et le but non lucratif Des services et des organisations en évolution Un mode de gouvernance spécifique

21 21 21 22

2.

Des risques et des opportunités D’importantes réformes institutionnelles Des enjeux de ressources humaines Des financements à assurer

22 22 23 23

Chapitre 3

TABLE DES

MATIÈRES

3.

Chapitre 4

VI

La création d’un nouveau syndicat employeur : le Syndicat des employeurs associatifs action sociale et santé (Syneas) La défense des valeurs de l’économie sociale et solidaire La négociation dans le cadre d’un dialogue social constructif L’accompagnement des dirigeants des associations adhérentes La fonction de lobbyiste Une nouvelle dynamique

24 24 24 25 26 26

Loi HPST : quel impact pour le secteur social et médico-social ?. . . . par Arnaud VINSONNEAU

29

1.

La création des ARS Présentation des agences Quelques questions posées

32 32 34

2.

La nouvelle régulation du secteur social et médico-social La future planification sociale et médico-sociale Les appels à projet La contractualisation obligatoire Les opérations de regroupement et de coopération

36 36 39 42 42

MP4 : un an déjà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . par François CHOBEAUX

45

1.

Archéologie

47

2.

La naissance

47

3.

Un manifeste diffusé en septembre 2008

47

4.

Une organisation et un langage commun qui s’inventent pas à pas

49

5.

Trois exemples d’actions et de prises de position La question des SSIG La suppression du défenseur des enfants La création d’un séminaire national « Politiques sociales de solidarité de demain »

52 52 52

Fin 2009, un projet qui agit. Un pari ?

53

Réformes impactant le secteur de la santé, du médico-social et du social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . par Hubert ALLIER

55

De profonds bouleversements sont à l’œuvre

57

Chapitre 5

6. Chapitre 6

1.

53

Table des matières 2.

Le positionnement de l’Uniopss Les associations revendiquent le statut « non-lucratif » Les piliers fondateurs de l’associatif Le secteur associatif sera-t-il en capacité de changer de « culture » pour adapter « ces pratiques » ?

58 58 58

3.

Des enjeux de solidarité face aux réformes en cours L’impact de l’Europe L’architecture institutionnelle de la République La régulation du secteur

59 59 59 60

4.

La « concourrence » plutôt que la concurrence

61

Handicap et pauvreté : l’urgence du revenu d’existence . . . . . . . . . . . par Jean-Marie BARBIER et Patrice TRIPOTEAU

63

1.

Handicap et pauvreté : un traitement social historiquement distinct

65

2.

Handicap : la survie en dessous du seuil de pauvreté

66

3.

« Ni pauvre, ni soumis » : l’urgence d’un revenu d’existence !

67

4.

Revenu d’existence : mobiliser et convaincre

68

Chapitre 7

58

VII

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Chapitre 8

Le lancement de l’évaluation externe des ESMS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . par Didier CHARLANNE

71

1.

La procédure d’habilitation La mise en œuvre Refus, suspension ou retrait d’habilitation Les candidats à l’habilitation

73 74 75 76

2.

L’évaluation externe Le déroulement Les objectifs de l’évaluation externe Structuration de la démarche évaluative

77 77 77 78

3.

Les étapes de l’évaluation

78

4.

Le rapport d’activité renduà l’Anesm par les organismes habilités Les attendus de l’Anesm

79 79

L’évolution du métier d’assistant de service social . . . . . . . . . . . . . . . . . . par Françoise LÉGLISE

81

Le contexte social actuel

83

Chapitre 9 1.

TABLE DES

VIII

MATIÈRES

2.

L’évolution des pratiques professionnelles L’intervention dans l’urgence Le travail social instrumentalisé L’informatisation à tout prix Le secret professionnel sans cesse remis en question

84 84 85 86 87

3.

L’évolution du métier d’assistant de service social Les nouvelles formes de management Les nouveaux intervenants La validation des acquis de l’expérience (VAE)

87 87 88 89

Chapitre 10

L’avancée en âge des personnes handicapées mentales . . . . . . . . . . . . par Thierry NOUVEL

91

1.

Le vieillissement des personnes handicapées mentales : un constat heureux pourtant source d’angoisse L’accroissement de l’espérance de vie des personnes handicapées mentales Des ruptures successives Une santé plus fragile

2.

3.

Chapitre 11

93 93 94 96

Résultats de l’enquête Unapei 37,8 % des personnes handicapées mentales accueillies et accompagnées par les associations de l’Unapei ont plus de 45 ans Les solutions innovantes des associations affiliées

96

Les revendications de l’Unapei Garantir la continuité L’indispensable collaboration des secteurs sanitaire et médico-social

97 98 98

96 97

Ancasd : promouvoir le travail social généraliste dans les départements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . par Marc REVAULT

101

1.

La place stratégique de l’Ancasd

103

2.

L’avenir du travail social généraliste Atelier 1 : garantir l’évaluation des situations sociales individuelles Atelier 2 : développer la prévention, entre obligation de moyens et de résultats Atelier 3 : identifier des compétences et des métiers Atelier 4 : définir l’accompagnement social, individuel et collectif Atelier 5 : inscrire le travail social généraliste dans le territoire

104 105 105 105 105 106

Table des matières 3.

L’accompagnement social individuel et collectif La problématique Une modélisation de l’accompagnement social

106 106 108

4.

La reconnaissance de l’Ancasd

110

Chapitre 12

Tarification des ESMS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . par Jean-Pierre HARDY

113

1.

Fin de la tarification en fonction « des charges historiques » relevant du « droit créance »

2.

Où en est la convergence tarifaire ? La qualité de la prise en charge est-elle indifférente au nombre d’heures de prise en charge éducative effective ? Les tarifs plafonds

120 123

3.

Où en sont les référentiels nationaux des coûts ?

123

4.

La tarification « en fonction des besoins de la personne »...

127

5.

... et dans la limite des ressources financières disponibles

128

6.

Pour conclure : nouvelle régulation ou dérégulation ?

130

7.

Annexe : réforme de la tarification des SSIAD en 2011 ?

131

La fièvre délinquante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . par Michel FRANZA

135

1.

La délinquance, en parler toujours, la régler... un jour peut-être

138

2.

Le rapport Varinard : une occasion manquée, malgré la volonté de réformer

138

Chapitre 13

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

115 117

3.

Un avant-projet de Code de justice pénale des mineurs, quatre livres sans vigueur 140

4.

Sept dispositions qui contreviennent aux principes d’une refondation de la justice des mineurs 141

Chapitre 14

Quel avenir pour les ESAT ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . par Gérard ZRIBI

143

1.

Un décalage entre les textes et la réalité

146

2.

Trop de textes tuent la norme, trop de textes tuent l’initiative

146

3.

Un consensus associatif sur la situation actuelle

146

IX

TABLE DES

MATIÈRES

4.

Un environnement administratif mouvant, de nouvelles règles budgétaires critiquables 147 Les liens entre le sanitaire et le social 147 Le nouvel environnement administratif des ESAT 147

5.

Des questions en suspens, des évaluations nécessaires Des réponses nécessairement plus variées et flexibles, mais des outils administratifs excessivement rigides Des processus d’évaluation lisibles par tous et utiles aux usagers

148 149

Éléments bibliographiques

150

Situations de handicap : lever les obstacles par les principes d’accessibilité et de conception universelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . par Jean-Marie BARBIER et Patrice TRIPOTEAU

151

6. Chapitre 15

1.

148

Accessibilité universelle, conception universelle : « l’accès à tout pour tous »

153

2015 : une échéance, un défi sociétal

154

La dimension managériale dans la fonction de direction . . . . . . . . . . . par Daniel GUAQUÈRE et François NOBLE

157

1.

Une reconfiguration de la fonction de direction Agir dans un nouveau champ de contraintes Le management : quelle place dans l’entreprise sociale ? Dans le cadre d’une entreprise associative

159 159 159 162

2.

Construction de l’argumentaire

163

3.

Pour des « bonnes pratiques » managériales La gouvernance associative Planification du secteur et stratégie associative La direction Organisation du travail Emplois et formation Sécurité et gestion des risques Animation des équipes et communication Évaluation Négociation et gestion des conflits Innovations

164 164 165 167 170 172 174 175 176 177 178

2. Chapitre 16

X

Liste des auteurs Hubert ALLIER Directeur général de l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (Uniopss) Dominique BALMARY Président de l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (Uniopss) Jean-Marie BARBIER Président de l’Association des paralysés de France (APF) Didier CHARLANNE Directeur de l’Agence nationale de l’évaluation sociale et médico-sociale (Anesm)

Fabrice HEYRIÈS Directeur général de la Cohésion sociale (DGCS) Françoise LÉGLISE Présidente de l’Association nationale des assistants de service social (Anas) François NOBLE Responsable de formation à l’Association nationale des cadres du social (Andesi) Thierry NOUVEL Directeur général de l’Union nationale des associations de parents, de personnes handicapées mentales et de leurs amis (Unapei)

François CHOBEAUX Vice-président du Mouvement pour une parole politique des professionnels du champ social (MP4)

Marc REVAULT Président de l’Association nationale des cadres de l’action sociale des départements (Ancasd)

Jean-Luc DURNEZ Directeur général du Syndicat des employeurs associatifs action sociale et santé (Syneas)

Patrice TRIPOTEAU Directeur des actions nationales de l’Association des paralysés de France (APF)

Michel FRANZA Directeur général de l’Union nationale des associations de Sauvegarde de l’enfance, de l’adolescence et des adultes (Unasea)

Arnaud VINSONNEAU Adjoint au Directeur général de l’Uniopss en charge du développement des relations institutionnel

Daniel GUAQUÈRE Directeur de l’Association nationale des cadres du social (Andesi)

Gérard ZRIBI Président de l’Association nationale des directeurs et cadres des Esat (Andicat)

Jean-Pierre HARDY Inspecteur hors classe de l’action sanitaire et sociale, chargé d’enseignement à l’EHESP

Chapitre 1 Naissance de la DGCS Une grande direction d’administration centrale dédiée à la cohésion sociale

Fabrice HEYRIÈS Directeur général de la Cohésion sociale

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

2

1. Un repositionnement stratégique

3

2. Une direction élargie

3

3. Une direction pilote et partenaire

4

1 • Naissance de la DGCS

’ANNÉE 2010 marque la naissance de la direction générale de la Cohésion sociale, une direction d’administration centrale entièrement dédiée à la promotion de la cohésion sociale. Outre l’intervention en faveur des personnes vulnérables, cette nouvelle entité a vocation à impulser une dynamique de cohésion sociale susceptible de développer un nouveau vivre ensemble, plus humaniste et solidaire. Née de la fusion entre plusieurs directions d’administration centrale et délégations interministérielles1 , la direction générale de la Cohésion sociale incarne un nouveau positionnement de l’État dans la conduite des politiques sociales : un positionnement recentré sur la stratégie et sur une fonction de pilote des politiques de cohésion sociale, pilotage qui doit se mettre en œuvre dans un large esprit de concertation et de partenariat. C’est cette ambition nouvelle qu’il convient de présenter.

L

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

1. UN REPOSITIONNEMENT STRATÉGIQUE La cohésion sociale ne se décrète pas, elle se bâtit au quotidien et en commun. C’est de ce constat que le projet d’une direction générale de la Cohésion sociale a germé. À l’unanimité, les observateurs s’accordaient à estimer que le concept d’action sociale, qui avait prouvé son utilité mais aussi ses limites, ne s’avérait plus pertinent pour structurer l’action publique. Dans une société de plus en plus fragmentée, notamment du fait des difficultés économiques, il semblait plus que jamais nécessaire de conforter les mécanismes de soli1. DGAS, SDFE, DIF, DIIESES et DIPH.

darité institutionnelle tout en développant les liens sociaux. L’usage du terme « cohésion sociale » témoigne d’une nouvelle appréhension plus globale des enjeux, à l’échelle de la société dans son ensemble et dans un cadre qui dépasse celui des frontières de l’Hexagone. Selon la définition européenne, la cohésion se définit comme « la capacité d’une société à assurer le bien être de tous ses membres, à minimiser les disparités et à éviter la polarisation. Une société cohésive est une communauté solidaire composée d’individus libres poursuivant des buts communs par des voies démocratiques ». Afin de rénover le pilotage des politiques de solidarité, il s’agit d’ouvrir le prisme à travers lequel l’État considérait son intervention. Sans abandonner l’action en direction des publics les plus fragiles, la direction générale de la Cohésion sociale se positionne donc sur le terrain du développement social et de la promotion de l’égalité entre les citoyens. Les objectifs de la nouvelle direction reflètent cette ouverture puisqu’elle développera des actions dans des domaines tels que la promotion de l’accès aux droits, la participation des usagers, la prise en compte des territoires qui concentrent les difficultés sociales — notamment les zones rurales et les zones prioritaires de la politique de la ville —, la promotion du bénévolat et du volontariat, le renforcement des liens entre l’économique et le social, etc.

2. UNE DIRECTION ÉLARGIE Pour donner corps à cette ambition de développer la « cohésion sociale », il fallait

3

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 revoir les modes d’intervention des services de l’État. L’organisation de l’administration, centrale en particulier, n’avait pas connu de réforme significative depuis plusieurs décennies. Le pilotage des politiques sociales souffrait de l’éclatement de structures dont les compétences étaient voisines, voire concurrentes, et les moyens respectifs très limités.

4

Par souci de bonne gestion de l’argent public mais aussi pour gagner en efficacité et en qualité de service, il convenait de regrouper les services, de leur faire gagner en visibilité, en lisibilité et à vrai dire, en cohérence. C’est ainsi que la Révision générale des politiques publiques (RGPP) impulsée en 2007 par le président de la République a retenu le principe de la création d’une direction générale de la Cohésion sociale regroupant les administrations qui exerçaient dans le champ de politiques d’action sociale ou médico-sociale : la direction générale de l’Action sociale (DGAS), le service des Droits des femmes et de l’Égalité (SDFE), la délégation interministérielle à la Famille (DIF), la délégation interministérielle à l’Innovation, à l’Expérimentation sociale et à l’Économie sociale (DIIESES) ainsi que les services de l’ancien délégué interministériel aux Personnes handicapées (DIPH). Pour mener à bien cette réforme, des missions d’appui (de l’IGAS1 et de la DGME2 ) et un groupe de « grands témoins3 » sont venus appuyer un travail participatif impulsé et déployé au sein de la direction générale de l’Action sociale et des services et délégations

parties au projet, en début d’année 2009. Ce travail a abouti à une nouvelle organisation portée par un nouvel organigramme (cf. encadré).

3. UNE DIRECTION PILOTE ET PARTENAIRE La création la DGCS incarne un nouveau positionnement de l’État dans la conduite des politiques sociales. Si l’État reste le principal pilote des politiques, leur mise en œuvre est désormais quotidiennement partagée avec les collectivités locales et de très nombreux acteurs associatifs. La décentralisation des politiques d’action sociale oblige à rénover les méthodes et les outils des partenariats et à structurer le cadre des relations avec les acteurs territoriaux. La DGCS a donc souhaité se doter d’un outil de relation cohérente avec les collectivités locales et les grandes associations. De même, la réponse aux besoins sociaux ne peut plus s’envisager sans une mobilisation plus coordonnée de l’action des différents ministères. Nombreux sont en effet les départements ministériels qui conduisent des politiques poursuivant un objectif de cohésion sociale, ou influant sur elle. Il convient d’organiser la généralisation des méthodes, outils et pratiques susceptibles de contribuer à la cohésion sociale, dans une acception large et donc interministérielle.

1. Inspection générale des Affaires sociales. 2. Direction générale de la Modernisation de l’État. 3. Composé de personnalités qualifiées : Marie-Sophie Desaulle, directrice de l’ARH de Poitou-Charentes, ancienne présidente de l’Association des paralysés de France ; Bertrand Fragonard, président de chambre à la Cour des Comptes, ancien délégué interministériel au RMI, ancien directeur de la CNAF ; Élisabeth Maurel, chercheuse en sciences sociale, UMR-CNRS/IEP Grenoble ; Étienne Petitmengin, DGA des services du conseil général du Territoire de Belfort, chargé de la solidarité ; Jean-Michel Rapinat, chef du Pôle société, politiques sociales et familiales, insertion et cohésion sociale, logement, habitat, urbanisme et politique de la ville à l’Assemblée des départements de France (ADF) ; Bernard Seillier, sénateur honoraire, président du CNLE ; Michel Thierry, IGAS, ancien DGAS.

1 • Naissance de la DGCS La nouvelle direction permettra de combiner les points forts de chacune des structures associées : capacités de pilotage d’une grande direction d’administration centrale telle que la DGAS et mode de fonctionnement interministériel, souple et réactif qui caractérise les délégations interministérielles et le SDFE. Les attributions qu’exerçaient précédemment ces délégations se déploieront désormais dans un cadre plus adapté et cohérent mais sans perdre de leur visibilité. Au contraire, les fonctions interministérielles1 sont désormais directement portées par le directeur général de la Cohésion sociale. Une fonction de délégué interministériel aux Droits des femmes et à l’Égalité est d’ailleurs créée pour permettre à cette politique publique de gagner en transversalité notamment.

La feuille de route de la DGCS est bien remplie. Elle sera prochainement synthétisée au sein d’un plan stratégique 2010-2012 largement diffusé. Le travail qui attend les trois cents agents de la direction générale de la Cohésion sociale est d’ampleur mais la volonté de contribuer à l’évolution positive des droits sociaux est manifeste. À cette fin, la nouvelle direction s’impliquera dans les mois à venir dans la réalisation de diagnostics sur lesquels bâtir des réponses adaptées ; des sujets lourds et sensibles, tels que le besoin d’autonomie des personnes âgées dépendantes ou l’adoption constitueront ainsi en 2010 autant de défis que d’opportunités pour cette nouvelle direction, ses partenaires et la société dans son ensemble.

La nouvelle organisation de la direction générale de la Cohésion sociale

La direction générale de la Cohésion sociale (DGCS) comprend trois services : un service des politiques sociales et médico-sociales ; un service des droits des femmes et de l’égalité entre les femmes et les hommes et un service des politiques d’appui. Le service des politiques sociales et médico-sociales

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Il a pour mission d’élaborer et d’assurer le suivi d’une stratégie de mise en œuvre articulée des politiques de solidarité à destination des personnes en situation de précarité, de l’enfance, de la famille, des personnes handicapées et des personnes âgées et dépendantes. Il est organisé en trois sous-directions qui auront à développer les points de convergences dans les politiques publiques de leur compétence : • une sous-direction gérant les dispositifs spécifiques pour les plus défavorisés dans une

perspective plus forte d’inclusion sociale (retour à l’emploi, logement, etc.) et d’accès à la citoyenneté. Elle œuvre également à développer dans le champ de l’inclusion sociale le partenariat avec les acteurs de l’économie sociale et solidaire. Elle porte la responsabilité de minima sociaux (notamment le RSA et l’AAH) et gère les dispositifs de la veille sociale et de l’hébergement au terme de la refondation menée par Jean-Louis Borloo et Benoist Apparu ; • une sous-direction dédiée aux problématiques de la famille, de l’enfance et de la jeunesse pour tenir compte des nouvelles attentes des familles (garde d’enfants, autonomie

☞ 1. Le DGCS exercera également les fonctions de délégué interministériel aux Droits des femmes et à l’Égalité entre les femmes et les hommes, délégué interministériel à la Famille et délégué interministériel à l’Innovation, à l’Expérimentation sociale et à l’Économie sociale.

5

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 ☞ des jeunes, solidarité intergénérationnelle, adoption, etc.) et pour conforter la politique de lutte contre la maltraitance ; elle soutient évidemment le directeur dans ses fonctions de délégué interministériel à la famille ; • une sous-direction de l’autonomie qui rassemble, au sein d’une même structure, les politiques en direction des personnes âgées et des personnes handicapées, dans une approche de convergence entre ces politiques du fait de la progression de la dépendance au grand âge et du vieillissement des personnes handicapées. Parmi ses nombreuses missions, cette structure soutiendra le fonctionnement du comité interministériel au handicap. Le service des droits des femmes et de l’égalité entre les femmes et les hommes Il est chargé d’initier, promouvoir, et mettre en œuvre les politiques relatives aux droits des femmes et à l’égalité entre les femmes et les hommes. Il pilote et anime l’action interministérielle en faveur des droits des femmes et de l’égalité entre les femmes et les hommes. La direction générale de la Cohésion sociale s’appuiera sur le réseau constitué de délégués régionaux et de chargés de mission départementaux aux droits des femmes et à l’égalité implanté sur tout le territoire pour conduire cette politique. Le service des politiques d’appui

6

Il mène les actions transversales utiles à l’ensemble des compétences de la direction ; il vise en cela à faire progresser le lien, la complémentarité, et le niveau de performance existant dans cet ensemble. Il contribue ainsi à l’organisation et à la modernisation du secteur social et médico-social, ainsi qu’à la formation et à l’emploi des professionnels de ces secteurs. Son objectif sera d’offrir aux pôles chargés des politiques publiques des capacités renforcées d’expertise financière, juridique et de pilotage transversal du secteur social et médico-social et de bâtir un cadre dynamique d’animation de services et réseaux déconcentrés plus nombreux, dont il convient de tirer force, ainsi que de favoriser les conditions du développement de l’ingénierie et de l’expérimentation sociales. Le service des politiques d’appui comprend deux sous-directions : • la sous-direction des professions sociales, de l’emploi et des territoires ; • la sous-direction des affaires financières et de la modernisation.

Deux nouvelles missions La Mission analyse stratégique, synthèses et prospective La direction générale de la Cohésion sociale affiche son ambition de structurer l’observation sociale et de développer la connaissance et l’analyse prospective, avec la création de la mission analyse stratégique, synthèses et prospective. Directement rattachée au directeur général, cette mission sera chargée de développer la connaissance, l’observation et l’analyse sur le champ de la cohésion sociale et des politiques qui y concourent. En lien avec les autres départements ministériels concernés et l’ensemble des parties prenantes du secteur, elle assurera une veille générale et interministérielle sur l’inscription et la prise en compte des problématiques de cohésion sociale dans les politiques publiques. Elle appuiera la création et le développement de partenariats avec les collectivités territoriales. Elle sera associée aux réflexions et travaux menés dans le champ de l’observation sociale et

☞

1 • Naissance de la DGCS ☞ des systèmes d’information. La création de cette mission repose sur la conviction que l’efficacité d’une politique publique doit être fondée sur une analyse plus étayée des problématiques sociales et qu’elle est désormais aussi largement conditionnée par un dialogue permanent avec les collectivités territoriales, de la phase de conception en amont jusqu’à l’évaluation de ses résultats. La Mission innovation, expérimentation sociale et économie sociale Elle sera par ailleurs chargée de soutenir et de promouvoir le développement de l’économie sociale ainsi que les innovations en vue de renforcer les politiques publiques en faveur de la cohésion sociale, en coordonnant l’action de la direction sur ces sujets. Cette mission veillera tout particulièrement à la prise en compte de ces thématiques dans le déploiement de l’ensemble des politiques initiées par la nouvelle direction. Son action, combinée aux nouvelles compétences confiées aux sous-directions de politiques publiques, permettra de garantir que les engagements portés par les pouvoirs publics à destination des acteurs de l’économie sociale et de l’économie solidaire seront pleinement respectés. C’est dans cet esprit, par exemple, que la future DGCS animera les travaux du Conseil supérieur de l’économie sociale et du Conseil supérieur de la coopération. Le Bureau des affaires européennes et internationales Dans cette nouvelle configuration, le Bureau des affaires européennes et internationales, en s’appuyant sur les bonnes pratiques des entités constitutives de la DGCS, contribuera également à la diffusion d’une véritable culture européenne et internationale au sein de la direction. Cette sensibilisation est essentielle : en effet, l’élaboration, le suivi et l’élaboration des politiques de cohésion sociale ne se limitent pas au seul cadre national. Par ailleurs, les réformes s’appuient, de plus en plus, sur la comparaison avec d’autres pays et des études menées par des partenaires internationaux. Il faut à la fois compter et peser sur la dimension extérieure des sujets portés, en particulier au niveau communautaire, afin de garantir la cohérence et la valorisation de nos actions. La direction générale de la Cohésion sociale comportera également un cabinet étoffé, en charge notamment de l’assistance au pilotage stratégique et de la communication.

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Bureau 1A

Bureau 1B

Minima sociaux

Accès aux droits, inser!on et économie sociale et solidaire

Urgence sociale et hébergement

Sous-direc!on inclusion sociale, inser!on et lu"e contre la pauvreté

Services et établissements

Inser!on et citoyenneté

Droits et aides à la compensa!on

Protec!on de l'enfance et de l'adolescence

Familles et parentalité

Sous-direc!on de l'autonomie

Protec!on des personnes

Sous-direc!on de l'enfance et de la famille

Service des poliques sociales et médico-sociales

Bureau des affaires européennes et interna!onales

Bureau 2B

Bureau 2B

Égalité entre les Femmes et les Hommes dans la vie personnelle et sociale Égalité entre les Femmes et les Hommes dans la vie professionnelle

Anima!on et veille

Service des droits des femmes et de l'égalité entre les femmes et les hommes

Cohésion sociale (*)

de la

Sous-direc!on des professions sociales, de l'emploi et des territoires

Modernisa!on du secteur social et médico-social

Emploi et poli!que salariale

Anima!on territoriale

Greffe de la CCAS

Affaires juridiques

Professions sociales

Budgets et performances

Sous-direc!on des affaires financières et de lamodernisa!on

Service des poliques d'appui

Management de l'informa!on et gouvernance des SI

B RHAG

Mission « innova!on, expérimenta!on sociale et économie sociale »

Mission « analyse stratégique, synthèses et prospec!ve »

Bureau 4B Bureau 4C

Directeur général

Bureau 4A

Bureau 5A Bureau 5B Bureau 5C

Cabinet - communica!on

Bureau 3A Bureau 3B Bureau 3B

(*) Délégué interministériel à la famille - Délégué interministériel aux droits des femmes et à l’égalité entre les femmes et les hommes Délégué interministériel à l’innova!on, à l’expérimenta!on sociale et à l’économie sociale

Bureau 1B

Bureau B1 Bureau B2 Bureau B3

Bureau 2A

8 Organigramme de la Direction générale de la Cohésion sociale

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

Chapitre 2 Un social de compétition ? Dominique BALMARY Président de l’Uniopss

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

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1. Respecter l’équilibre entre responsabilité individuelle et responsabilité collective

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2. Respecter l’équilibre entre droits individuels et cadres collectifs

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3. Respecter l’équilibre entre la puissance de l’État et celle du marché

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2 • Un social de compétition ?

L

a été récemment posée dans la revue Esprit 1 par le sociologue Jacques Donzelot dans ces termes :

A QUESTION

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

« Il s’agit de voir comment on passe d’un social de compensation, conçu dans la perspective d’une pacification de la société, d’une réduction de ses conflits internes, à un social de compétition destiné à permettre la mobilisation de la société par rapport à des enjeux économiques définis au plan externe. »

La question peut surprendre au premier abord, car la compétition, par ce qu’elle contient de désir de vaincre et de s’élever audessus de l’autre, paraît bien loin des valeurs de solidarité, de justice et de construction de la paix que renferme, en principe au moins, le social. Mais, si on la rapporte, comme le fait Jacques Donzelot, à la compétition économique, l’interrogation se déplace et manifeste l’inquiétude de voir le « social » devenir un des leviers de « l’économique », d’être désormais instrumentalisé au profit de fins qui ne sont plus celles du développement de l’homme, pris individuellement et collectivement, mais seulement de sa puissance et de sa richesse. Après tout, l’Europe se construit à partir de l’échange économique et d’un droit de la concurrence qui semble surplomber tous les autres droits, y compris le droit social. Après tout, la crise des subprimes n’a-t-elle pas eu pour origine aux États-Unis une défaillance de la politique sociale, non seulement en matière d’accès au logement, mais aussi en matière salariale, conduisant à un endettement des ménages que l’appétit du système bancaire n’a fait que creuser ? Après tout, la mondialisation des échanges, la financiarisation des activités, l’exacerbation de la concurrence ne conduisent-elles pas à de graves excès dans 1. Esprit (novembre 2008).

l’organisation du travail, solitude et rythme du travail, et à la mise en cause de la santé, voire de la vie, des salariés ? Et, si ce diagnostic se vérifie, que deviennent le système de protection sociale et les moyens de l’action sociale ? Faut-il qu’ils s’adaptent à cette évolution pour tenter d’en compenser les méfaits ? Et le peuvent-ils ? Doivent-ils, tout en assurant du mieux qu’ils peuvent les sécurités qu’on attend d’eux, s’organiser pour mieux signaler les virus qui sont à l’œuvre, voire les dénoncer de façon plus sonore ? Comment peuvent-ils préserver leur contribution à la cohésion sociale ? Y a-t-il donc une incompatibilité de nature entre le social et la compétition, le social est-il en passe de devenir le supplétif de la compétition ? Sinon, y a-t-il place, dans le social, pour une compétition raisonnable et positive et à quoi convient-il d’être attentif pour qu’il n’en soit pas autrement ? On ne voit pas pourquoi un instinct aussi naturel chez les hommes que celui de se « mesurer » à d’autres, que l’on retrouve dans toutes les activités humaines, et pas seulement économiques, politiques ou sportives, serait absent du domaine social qui règle une partie importante de leur existence individuelle et communautaire. Il n’y a pas, à première vue, d’exception à ce principe. Dès lors, le « social » n’exclut pas la compétition en ce sens qu’il est un des ingrédients inévitables d’autres domaines où elle règne et avec lesquels il se croise, naturellement le domaine économique ; il la retrouve, aussi, dans la mesure où il peut être le champ naturel de cette compétition. On sait bien, depuis l’ouverture des frontières et la théorie des avantages comparatifs, que la qualité d’une main-d’œuvre (qui dépend des politiques d’éducation, de formation et aussi des politiques familiales), comme

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 aussi le coût de cette main-d’œuvre (qui dépend non seulement de la politique salariale, mais aussi de l’intensité de la politique de protection sociale) comptent pour beaucoup dans la compétitivité d’une économie placée dans un monde désormais ouvert. C’est pourquoi, la plupart des pays européens ont mis en place des mesures permanentes d’allégement des charges sociales qui pèsent sur les entreprises (en France depuis 1993), sans que ces allégements réduisent les droits sociaux des individus. Autrement dit, le « social » est capable de servir les intérêts de la compétition économique sans s’en trouver amputé pour autant.

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Autre exemple, l’anticipation des évolutions quantitatives et qualitatives de l’emploi et des métiers (la GPEC), la recherche par la négociation collective d’une « sécurisation des parcours professionnels », le développement de politiques de formation préparant au changement, ont un double effet combiné : celui d’une meilleure garantie pour les individus face aux accidents de l’emploi (parfois même celui d’une promotion sociale et professionnelle) et aussi celui d’une adaptation continue de l’appareil économique aux exigences de la compétition internationale. Ici, « social » et compétition marchent la main dans la main. Enfin, le « social », et sa qualité, dans une entreprise et dans un secteur d’activité peuvent être, et sont de plus en plus, des éléments qui comptent dans les choix professionnels des jeunes, alors que notre population active vieillit et est en passe de se réduire. Les entreprises doivent devenir elles-mêmes plus attractives sur le plan social, et le marché du travail, même en situation dégradée, peut être le lieu d’une « compétition », non seulement entre les demandeurs d’emploi, mais aussi entre les entreprises elles-mêmes. D’autant que

le public et les consommateurs commencent à se montrer plus sensibles aux comportements écologiques et sociaux de celles-ci. C’est ainsi qu’on voit se développer des fondations d’entreprises qui prennent en charge des problèmes sociaux ou sociétaux qui leur sont « extérieurs » et les politiques dites de « RSE1 ». Ceci dit, la compétition reste porteuse de virus et leur contamination possible dans le social, en particulier les excès, physiques, psychologiques et aussi éthiques qu’elle peut engendrer, mérite que l’on garde les yeux ouverts. « It’s a crime not to excel », comme le proclament certaines entreprises d’outreAtlantique. Un crime pas moins, voilà une extension imprévue, mais significative, du droit pénal ! Comme le disent très bien Jacques Delors et Michel Dollé : « La compétition est normale et souhaitable entre les nations et les entreprises. Elle existe entre les individus pour se promouvoir. Mais de là à entrer dans un social de compétition tel que l’analyse si bien Jacques Donzelot, nous marquons une attitude de méfiance, craignant que des excès dans ce domaine nuisent à l’esprit de solidarité qui doit baigner une société et qui est, en quelque sorte, le fondement qualitatif de la cohésion sociale2 . »

Dans ces conditions, de quoi peut être faite cette « attitude de méfiance », de quoi convientil de se « méfier », quel doit être l’objet de notre vigilance ? Il me semble que cette dernière doit conduire à surveiller, plus particulièrement, la préservation et l’amélioration de trois équilibres majeurs pour le social : l’équilibre entre responsabilité individuelle et responsabilité collective, l’équilibre entre droits individuels et cadres collectifs, l’équilibre entre la puissance de l’État et celle du marché.

1. Responsabilité sociale de l’entreprise. 2. J. Delors et M. Dollé, Investir dans le social, Paris, Odile Jacob, 2009, p. 253.

2 • Un social de compétition ?

1. RESPECTER L’ÉQUILIBRE ENTRE RESPONSABILITÉ INDIVIDUELLE ET RESPONSABILITÉ COLLECTIVE

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Le « social de compétition » peut, en effet, sous couleur de restituer aux individus leur dignité et leur pleine autonomie de citoyens, déplacer les curseurs traditionnels qui règlent l’équilibre difficile entre responsabilité individuelle et responsabilité collective ; il s’agira parfois de demander aux salariés de prendre une part plus intense aux efforts de productivité de l’entreprise ; il s’agira encore d’inciter les assurés sociaux à des comportements plus économes en matière de protection sociale. L’organisation du travail dans certaines entreprises, sous couvert d’autonomie et de responsabilité, de réduction des contraintes liées au travail prescrit traditionnel, peut conduire à imposer aux salariés des objectifs de production exigeants en termes de volumes, de qualité, de délais. Mais, en sus de ces exigences, la principale difficulté vient de ce que l’entreprise peut leur laisser une excessive latitude dans le choix des moyens et des processus, y compris de dépannage, d’approvisionnement, de communication avec les unités de l’entreprise qui sont à leur aval et à leur amont. L’insuffisance parfois de préparation des intéressés à la maîtrise de cette complexité, le défaut d’appui collectif, le déplacement de la charge d’organisation vers l’individu sont, on le sait, générateurs de problèmes de santé au travail et, notamment, se trouvent à l’origine du fameux stress. Le phénomène est connu. Ce changement d’équilibre, on a pu l’observer, d’une autre manière, à l’occasion du débat sur le comportement exigé de la part des demandeurs d’emploi. On se le rappelle, les décisions prises se sont traduites par un durcissement de la définition de « l’offre raisonnable d’emploi », laquelle ne peut désormais être refusée plus de deux fois sans que le

demandeur s’expose à des sanctions de la part du service public de l’emploi, allant jusqu’à la suppression de ses indemnités de chômage. Certes, depuis la « crise » et la nouvelle dégradation du marché de l’emploi, le sujet n’est plus guère à l’ordre du jour, mais on peut gager qu’il refleurira aux premiers signes de reprise. On peut remarquer une tendance de même direction, dans le domaine de la santé cette fois, avec l’institution du forfait hospitalier et, surtout, de la « franchise médicale », qui consiste, en contradiction avec les principes qui gouvernent les régimes d’assurance solidaires, à faire acquitter par le malade lui-même une partie croissante du prix de sa maladie. L’assuré ne choisit pas sa maladie, bien sûr. Mais il est clair et non contesté que son comportement peut être pathogène ou anormalement consommateur ; c’est pourquoi de multiples moyens sont mis en œuvre pour restreindre sa consommation médicale et le responsabiliser financièrement. Mais on sait bien aussi que cette responsabilisation individuelle et purement financière reste insuffisante du point de vue de l’efficacité, sans parler même de son aspect culpabilisant et, parfois, de son iniquité. La loi invite alors l’assuré à des choix plus positifs : désignation d’un médecin traitant comme point d’entrée quasi obligé du parcours de soins, définition de protocoles de soins entre le patient, le médecin et la Caisse d’assurance-maladie en cas d’affection de longue durée... Mais, dans un régime en principe gouverné par le principe de solidarité, peut-on dire que l’équilibre entre la responsabilité individuelle et la prise en charge collective est encore assuré de manière satisfaisante ? Certes, il est naturel et souhaitable que le chômeur, le malade, l’exclu, ne soient pas regardés uniquement comme des sujets de droits, comme des citoyens passifs. Leur demander d’exercer leurs droits de manière

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 responsable et consciente, autant que faire se peut, des équilibres collectifs, est chose nécessaire. La difficulté est que le débat sur l’articulation des responsabilités personnelles et collectives dans l’ensemble du champ social n’est, pour le moment, ni clairement posé ni même explicite. Ce silence, qui masque probablement une absence cruelle de consensus sur ce sujet majeur, est gros d’un risque d’une dérive, qui nous conduirait à majorer aveuglément les impératifs de la compétition au détriment de ceux de la cohésion sociale. L’individu, en principe sujet du social, peut alors devenir un des leviers de la compétition et se trouver placé dans une position inverse de ce à quoi tend précisément le social, ou, en forçant un peu le trait, se trouver négligé par la protection sociale parce que, chômeur ou malade, il ne se montre pas suffisamment « compétitif » !

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2. RESPECTER L’ÉQUILIBRE ENTRE DROITS INDIVIDUELS ET CADRES COLLECTIFS En contrepoint de ce qui précède, on voit, depuis plusieurs années maintenant, se développer une législation sociale qui met davantage l’accent sur les droits et devoirs individuels que sur l’organisation de règles collectives. Comme si nous avions du mal, désormais, à concevoir des régulations collectives, des lois communes permettant de « faire société ». Rober Castel nous le confirme : « L’avènement du capitalisme postindustriel est marqué par une décollectivisation des protections [...] Nous vivons dans une société de plus en plus mobile où les gens se trouvent de moins en moins encastrés dans des collectifs protecteurs. »

Ce n’est pas dire que le législateur ait abandonné la création de règles d’encadrement de la vie sociale. Et on en a observé bien des

exemples dans la période récente : réforme de la négociation collective et de la représentativité syndicale, protection de l’enfance, droit des personnes handicapées, restructuration du système de santé... Mais, on sent bien, avec la montée de la complexité telle que la développe la compétition mondiale, l’interpénétration croissante des problématiques (chômage et protection sociale, par exemple), la diffusion des responsabilités à de multiples acteurs dans un même domaine (santé, formation professionnelle, par exemple), la mondialisation ou l’européanisation de la règle pas toujours en harmonie avec la tradition nationale (droit de la concurrence versus services publics ou services d’intérêt général, par exemple), que toutes ces évolutions subies rendent plus difficiles à concevoir des cadres juridiques communs à des domaines et à des acteurs qui se croisent nouvellement. La clarté de ces cadres juridiques et celle des systèmes de gouvernance en souffrent inévitablement. Ajoutons à cela que le désir légitime d’autonomie que manifestent les acteurs, les groupes, les individus, qui forment le tissu économique et social, contribue à un dépérissement de la crédibilité de la loi au profit d’un retour en force de la religion du contrat. Peut-être parce que chacun respire tous les jours davantage l’air de la culture anglo-saxonne qui nous environne. Supposé permettre l’édiction de règles qui refléteront au mieux la réalité parce qu’émises par les intéressés eux-mêmes, supposé être mieux respecté parce qu’assorti d’un consentement plus personnel, supposé s’adapter plus souplement aux évolutions, le contrat est paré de mérites nombreux, en particulier au regard des exigences de la compétition. La règle de droit a, par conséquent, tendance à se fragmenter et, si elle est supposée plus efficace, elle n’en devient pas plus lisible pour autant, au contraire. Il n’est que d’observer la multiplication des conventions collectives nationales, l’efflorescence du droit du contrat de travail en de

2 • Un social de compétition ? multiples avatars, ou le développement par la puissance publique de sous-traitances contractuelles dans des domaines qui étaient naguère de son ressort (emploi, formation, santé...). Même si, bien entendu, la compétition n’est pas seule en cause dans cet émiettement du droit, avec cette diversification des statuts sociaux, avec ce « ciblage » de plus en plus fin de la protection, le risque ne peut plus être négligé de glisser vers ce qu’Alain Supiot appelle « la voie du chacun sa loi1 ». La reconstruction de cadres collectifs adaptés au nouveau paysage économique et social, qui tente de se dessiner dans l’entreprise comme dans la société, devient une priorité.

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

3. RESPECTER L’ÉQUILIBRE ENTRE LA PUISSANCE DE L’ÉTAT ET CELLE DU MARCHÉ Le troisième équilibre à surveiller pour que les excès de la compétition inévitable, et même nécessaire, ne l’emportent pas sur les intérêts de la cohésion sociale et de la protection des individus est celui des puissances respectives de l’État et du marché. Ici, le monde associatif a un rôle éminent à remplir, on peut même dire une mission. L’impératif de la compétition donne, très naturellement, au marché une place privilégiée, puisque c’est son terrain « naturel » en quelque sorte, où peuvent s’exprimer librement les responsabilités, les innovations, les consensus. Le marché est aussi le lieu du contrat dont on a évoqué plus haut la capacité d’attraction. Mais, dans un pays comme le nôtre, coutumier de la régulation étatique et qui est viscéralement attaché au principe d’égalité, l’État demeure, malgré un certain

« dépérissement », un point de passage fréquemment obligé. L’originalité de la situation actuelle tient à ce que nous voyons monter, dans des activités publiques ou d’intérêt général, à la fois le recours au marché, y compris par la puissance publique elle-même, et une floraison des normes. Compétition et étatisation semblent former un couple nouveau, avec lequel les corps intermédiaires, les partenaires habituels de l’État vont devoir composer. Le recours au marché pour le développement de politiques publiques, on le trouve, par exemple, dans le domaine de l’emploi, avec la loi de 2005 sur les services aux personnes venue installer, pour des motifs d’appui à la création d’emplois, des règles souples favorisant la création de ces services. Mais, ce texte de 2005 a, dans le même temps, laissé subsister les règles de la loi de 2002, nettement plus exigeantes en matière de qualité des services et des emplois et beaucoup plus contrôlées par l’État. On a, ainsi, dans ce même domaine, deux ordres de législations, d’inspiration et de mécanismes fort différents, cette dualité marquant de manière étonnante le double tropisme qui anime aujourd’hui l’État, celui du marché, celui de la régulation publique. L’inspiration du marché, on la retrouve aussi dans la disparition, avec la récente loi « Hôpital, patients, santé, territoires » (HPST), du statut des établissements de soins non lucratifs, le statut dit « PSPH2 », qui organisait, entre l’hôpital public et les cliniques privées, un troisième secteur constitué par des organismes sans but lucratif, lesquels, en échange de quelques facilités de gestion, remplissaient des missions de service public sur le modèle de l’hôpital public. Cette disparition laisse, désormais, place à un régime où les agences régionales de santé (ARS) auront la possibilité de s’adresser, indifféremment, à des structures

1. A. Supiot, « L’inscription territoriale des lois », Esprit, novembre 2008, p. 169. 2. Participant au service public hospitalier.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 à but lucratif ou à des organismes sans but lucratif pour leur confier, par contrat, telle ou telle mission de service public. Faut-il voir, ici, une dilution de la notion de mission de service public ou faut-il y voir une répartition plus démocratique des responsabilités en matière de santé ? Seul l’avenir le dira, mais on peut néanmoins, à ce stade, affirmer, sans trop de risques, que le nouveau système, sans exclure d’autres motifs, est certainement inspiré par l’esprit de compétition.

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La loi HPST prévoit aussi que, tant dans le domaine hospitalier que dans le domaine médico-social, les relations avec les pouvoirs publics, nationaux et locaux, seront « obligatoirement » contractuelles, avec application du Code des marchés publics. Il ne s’agit pas, naturellement, de récuser les règles du marché, ni le marché lui-même. C’est le milieu naturel des démocraties et il serait même périlleux de vouloir s’en affranchir. Mais les associations qui œuvrent dans le domaine de la solidarité considèrent que, par leur participation à l’intérêt général, leur absence de soumission aux intérêts d’actionnaires, par leur histoire plus que centenaire au contact des plus défavorisés, elles témoignent d’un autre fonctionnement possible du marché, non pas contradictoire, mais complémentaire du premier, car davantage porteur de sens et de lien social. L’application systématique du Code des marchés publics, inspiré par la réglementation européenne sur les services, inverse le sens traditionnel de l’action sociale. C’est, la plupart du temps, à partir de l’initiative privée que sont nés les établissements et services sociaux qui couvrent notre territoire. C’est de cette manière que sont apparues bien des innovations répondant à des besoins nouveaux repérés sur le terrain par des acteurs de terrain, qui y ont apporté des solutions adaptées au terrain : CHRS, entreprises d’insertion, ESAT, 1. Article cité.

SSIAD... La liste est longue. Elle montre que la solidarité commence au voisinage et s’appuie sur la citoyenneté ; la compétition, à cet endroit, n’a pas sa place. Bien sûr, la commande publique est indispensable pour organiser la planification commune, pour suppléer à la carence éventuelle de l’initiative privée, lorsque des coordinations sont nécessaires. Mais il faut prendre garde à ce que l’intervention de la puissance publique n’en vienne, par son excès de présence, à stériliser l’innovation et à normaliser les réponses. Allons un peu plus loin. Une référence trop univoque au marché, avec une puissance publique fixant autoritairement ses règles, risque de conduire à regarder le service de solidarité comme un produit marchand, comme un objet économique obéissant d’abord à un impératif de rentabilité, et non plus comme devant être guidé d’abord par les besoins de la personne. Il s’ensuivrait que la position des opérateurs deviendrait celle de producteur, de simple sous-traitant, et non plus de partenaire adulte de la puissance publique. Nous serions alors bien dans le « social de compétition ». Alain Supiot, sur ce sujet, ne mâche pas ses mots : « Faire de la compétition le seul principe universel d’organisation du monde conduit aux mêmes impasses que les totalitarismes du e XX siècle [...] Ériger cette lutte en principe fondateur de l’ordre juridique, c’est nier la possibilité même de cet ordre et programmer la casse humaine1 . »

Une telle évolution vers l’extension de la place du marché assortie d’une étatisation plus forte de la règle, peut entraîner, non seulement une banalisation de l’action sociale par l’industrialisation à laquelle elle invite, mais pose en définitive une question d’équilibre démocratique. Le monde associatif, et notamment le monde associatif de la solidarité, qui assure le

2 • Un social de compétition ? plus gros de l’action sociale et qui est au front de la lutte contre la pauvreté et la précarité sous toutes leurs formes, constituent l’un des intermédiaires indispensables au fonctionnement harmonieux de la démocratie. Ils existent, même si leur mission ne s’arrête pas là, pour servir de garde-fou entre les deux grandes forces des sociétés modernes que sont l’État, d’un côté, et le marché, de l’autre. Comme toute puissance, la tendance naturelle de ces entités est d’abuser de leur puissance. Il faut,

par conséquent, maintenir en état des forces de « rappel », pour « rappeler », justement, qu’il y a, dans le concert social et dans les politiques sociales, d’autres objectifs légitimes en jeu, un intérêt général à servir, des droits individuels qui ne peuvent être « marchandisés », d’autres manières de produire de la cohésion sociale, qui méritent d’être, non seulement respectés, mais encore développés. C’est la tâche des corps intermédiaires dans une démocratie.

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Chapitre 3 Quel rôle pour un syndicat employeur ? Secteur sanitaire, social et médico-social

Jean-Luc DURNEZ Directeur général du Syneas

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

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1. Les associations du secteur sanitaire, social et médico-social La solidarité et le but non lucratif Des services et des organisations en évolution Un mode de gouvernance spécifique

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2. Des risques et des opportunités D’importantes réformes institutionnelles Des enjeux de ressources humaines Des financements à assurer

22 22 23 23

3. La création d’un nouveau syndicat employeur : le Syndicat des employeurs associatifs action sociale et santé (Syneas) La défense des valeurs de l’économie sociale et solidaire La négociation dans le cadre d’un dialogue social constructif L’accompagnement des dirigeants des associations adhérentes La fonction de lobbyiste Une nouvelle dynamique

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3 • Quel rôle pour un syndicat employeur ?

sont des acteurs essentiels de la vie sociale, tout particulièrement dans le monde du travail. Bien souvent, le grand public n’en perçoit que le volet salarié et ne connaît que les organisations syndicales qui défendent les salariés. Ce syndicalisme qui défend les intérêts des salariés, parce qu’il est présent sur la scène politique et sociale, est un partenaire incontournable et reconnu des pouvoirs publics. À l’inverse, l’existence d’un syndicalisme patronal est souvent méconnue et se limite, en général, au MEDEF. Cependant, d’autres structures gravitent dans la sphère du syndicalisme patronal et les syndicats employeurs de l’économie sociale et solidaire ne sont pas des moindres, parmi lesquels sont les syndicats employeurs de l’action sanitaire, sociale et médico-sociale.

L

ES SYNDICATS

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

1. LES ASSOCIATIONS DU SECTEUR SANITAIRE, SOCIAL ET MÉDICO-SOCIAL Avec environ autant d’associations dans ce secteur que de communes en France, soit quelque trente-cinq mille structures, le paysage de l’action sanitaire, sociale et médicosociale est certes riche et diversifié, mais également fragile, du fait même de cette multiplicité des acteurs. Cette fragilité tient d’ailleurs, avant tout, à la difficulté de présenter un front uni, capable de négocier pour l’ensemble du secteur, face aux pouvoirs publics en particulier. Il est donc important, pour ces organismes, de savoir qui ils sont, quelles sont les valeurs communes autour desquelles ils se fédèrent, leurs objectifs, et de les faire connaître et reconnaître pour assurer leur pérennité.

La solidarité et le but non lucratif Le caractère associatif à but non lucratif des structures intervenant dans le champ sanitaire, social et médico-social les distingue des établissements et services du secteur public et, plus encore, des entreprises du secteur marchand. Il s’agit bien, pour les associations et fondations, d’offrir un service aux usagers dans une logique de prise en charge globale et d’accompagnement des personnes, dans une démarche de solidarité et de respect. Pour le secteur associatif, s’il est possible de dégager des « excédents financiers » sur ces activités, ils ne peuvent en aucun cas être redistribués aux dirigeants ou à des actionnaires. A contrario du secteur privé lucratif, qui a pour but de procurer des dividendes à ses actionnaires. Or ce dernier occupe une place de plus en plus significative dans la protection et l’insertion des personnes vulnérables et fragilisées socialement. Cette situation est la conséquence de la conjugaison de plusieurs facteurs concomitants : la disparition d’acteurs historiques du secteur (diminution des congrégations religieuses, par exemple), l’attrait pour des usagers solvables (particulièrement les personnes âgées), mais également, parfois, un certain manque de capacité de financement d’associations concurrencées, également, sur des critères de gestion. Cette arrivée du secteur privé dans le domaine de la solidarité n’est pas sans interroger les associations du secteur, ainsi que les fédérations et syndicats les regroupant, la réflexion en termes de rentabilité prenant le pas sur celle liée à la solidarité.

Des services et des organisations en évolution Par ailleurs, les associations, avec leurs caractéristiques structurelles, sont confrontées

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

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à d’importantes évolutions et modifications de leur secteur d’intervention, à commencer par l’évolution des publics et des modes de prise en charge. Ainsi, le vieillissement de la population, un fort taux de natalité, l’augmentation de la monoparentalité ou encore l’allongement de la durée de vie des personnes en situation de handicap, facteurs d’émergence de nouvelles situations d’exclusion et de pauvreté sociale, économique ou affective, sont autant de paramètres dont les associations doivent tenir compte et de besoins auxquels il importe de trouver des réponses et des solutions adéquates. Parallèlement, la globalisation de la prise en charge des personnes est un enjeu de plus en plus prégnant dans la réflexion des associations. Il s’agit de coordonner et de favoriser, plus facilement et plus systématiquement, la rencontre entre offres de soins et offres d’interventions sociales, pour répondre à des problématiques plus larges. C’est la question de la coopération et du regroupement entre établissements ou associations qui est alors posée. Or, s’il est vrai que les logiques de partenariat ont toujours existé entre les structures, il n’en demeure pas moins que passer le cap d’une mise en forme contractualisée de ces partenariats, que ce soit par un groupement de coopération ou, éventualité également possible, par une fusion, est une démarche beaucoup plus complexe à mettre en œuvre.

Un mode de gouvernance spécifique Structures associatives, les acteurs du secteur sanitaire, social et médico-social privé à but non lucratif sont gérés par un conseil d’administration élu par une assemblée générale, porteurs du projet de l’association et garant de sa viabilité et de sa pertinence. Ce mode de fonctionnement, cette assise de l’action sur un projet durable et pertinent au regard d’un

contexte donné et de besoins repérés, qui repose sur l’engagement de personnes physiques, est au cœur de la vie des associations et une marque de leur spécificité. Le maintenir, le faire vivre est donc aussi un enjeu de survie des associations, bien souvent confrontées à la difficulté de renouveler les équipes de bénévoles et de d’administrateurs. À l’extrême, c’est le statut associatif lui-même qui est questionné, également ébranlé par la directive européenne relative aux services dans le marché intérieur, qui menace les services d’intérêt général et pèse sur l’avenir du statut loi 1901.

2. DES RISQUES ET DES OPPORTUNITÉS Au-delà des problématiques inhérentes à l’évolution démographique ou au statut même des associations, ces dernières se voient imposer des réformes par les pouvoirs publics qui impactent fortement le secteur.

D’importantes réformes institutionnelles Les récents textes de loi, inspirés de plusieurs rapports mettant l’accent sur le nombre important de structures dans le champ sanitaire, social et médico-social et sur une nécessaire reconfiguration de l’offre, s’inscrivent dans une démarche globale de restructuration du secteur. C’est le cas de la loi portant réforme de l’hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires, qui, par exemple, relance les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) et modifie les groupements de coopération sanitaire, ou encore de la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui, en affaiblissant l’échelon départemental des services déconcentrés de l’État, pose la question de la capacité des struc-

3 • Quel rôle pour un syndicat employeur ? tures du champ médico-social et sanitaire n’ayant pas un rayonnement régional à rester visible. C’est là une dimension non négligeable dans l’évolution du secteur et de la place des associations, interfaces entre les pouvoirs publics et les citoyens, « individuels » par définition. Mais ces réformes ont, également, des incidences indéniables sur la situation économique des associations. Ainsi, la signature de CPOM, si elle garantit un certain niveau de financement de façon pérenne sur trois ou cinq ans, peut être handicapante pour une politique de développement qui se trouverait limitée du fait de budget insuffisant.

Des enjeux de ressources humaines Les individus sont le cœur de l’action des associations. Et ce, à trois niveaux :

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• les administrateurs qui définissent et portent

le projet, dont nous avons déjà mentionné la difficulté de renouvellement et la nécessaire formation pour gérer des associations de plus complexes dans leur fonctionnement ; • les personnes accompagnées dans le cadre des actions mises en place par les associations, c’est-à-dire les usagers des services développés : • les salariés en contact direct et quotidien avec les personnes prises en charge et sur lesquels repose l’effectivité de la mise en œuvre opérationnelle du projet associatif. Cet enjeu de ressource humaine est fondamental aujourd’hui, dans la mesure où, ainsi que nous le disions précédemment, les personnes accueillies dans les structures demandent des accompagnements de plus en plus élaborés et individualisés, sur des périodes de temps plus longues, parce qu’elles sont confrontées à des problématiques plus lourdes de soin ou de fragilité sociale. Ainsi,

les employeurs du secteur, pour répondre à ces besoins croissants de populations fragiles, doivent recruter de plus en plus de professionnels spécialisés et formés, en particulier des aides soignants et des aides médicopsychologiques dans le secteur médico-social, mais aussi des ergothérapeutes, des médecins coordonnateurs, des éducateurs ou encore des personnels administratifs et des dirigeants. Or il y a, là encore, une véritable difficulté. Celle-ci est liée, à la fois, à la difficulté des employeurs à recruter et au manque d’attractivité de certains emplois, en raison des rémunérations, des conditions de travail ou d’un manque de valorisation de ces métiers.

Des financements à assurer Le financement des associations et des services qu’elles rendent est au cœur des relations entre les structures gestionnaires et les « donneurs d’ordre » financeurs. L’équilibre à trouver entre indépendance politique et de fonctionnement et dépendance financière est toujours délicat et précaire, particulièrement en cette période critique où l’État et les collectivités territoriales visent la réduction de leurs dépenses. Aux dépens de qui ? Aujourd’hui, pour les associations, il s’agit d’assurer des services de plus en plus coûteux, notamment en raison de la médicalisation croissante des personnes prises en charge, en particulier dans le secteur des personnes âgées et des handicapés et, conjointement, de maîtriser au mieux les dépenses. La pérennité des financements des partenaires publics étant moins assurée, d’autres sources de financement doivent être trouvées. Or, pour les associations, cette démarche n’est pas aisée parce qu’elle est, parfois, perçue comme une « marchandisation » de leurs services, alors même qu’il s’agit, avant tout, de solidarité. En outre, la recherche de financement est une activité à part entière, qui nécessite des compétences que les associations n’ont pas toujours

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 en interne. Les évolutions législatives et réglementaires imposent donc aux associations de se penser aussi, voire avant tout, comme structures économiques et d’assurer une gestion saine des finances, notamment en évitant les déficits, dont la reprise ne devrait plus être assurée. Face à ces évolutions prévues et parfois redoutées, le secteur est morcelé, les associations étant représentées par une multitude de syndicats d’employeurs, de fédérations, d’unions, qui, chacun, porte légitimement une partie des valeurs, des aspirations et des besoins des acteurs associatifs. Le « front » est dispersé et présente à l’État, aux collectivités territoriales et au grand public une image complexe et brouillée. En outre, cet éparpillement nuit aussi à la capacité de représentation et de négociation avec les pouvoirs publics, qui privilégient les contacts avec les structures les plus importantes, fédérations ou syndicats employeurs.

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3. LA CRÉATION D’UN NOUVEAU SYNDICAT EMPLOYEUR : LE SYNDICAT DES EMPLOYEURS ASSOCIATIFS ACTION SOCIALE ET SANTÉ (SYNEAS) Un syndicat patronal est, certes, une organisation professionnelle dont l’objet est la défense des intérêts de ses membres, donc des employeurs. Pourtant, il ne s’agit pas de se définir ou de se positionner à l’opposé, ou contre, le syndicalisme salarié, mais bien de défendre une posture d’employeur particulière, de réfléchir et d’appliquer à la gestion des ressources humaines les valeurs portées et défendues par les associations adhérentes.

La défense des valeurs de l’économie sociale et solidaire Les associations du secteur agissent au nom de la solidarité et de la dignité de la personne et elles concrétisent leur engagement dans la proximité, la durée et la continuité des services, ainsi que dans le professionnalisme de leurs salariés. Ces valeurs sont, également, transcrites dans la gestion des ressources humaines : les textes conventionnels négociés par les partenaires sociaux permettent de déterminer l’environnement juridique nécessaire à la réalisation des missions des associations auprès des personnes accueillies, par des salariés bénéficiant de la même attention manifestée par leur employeur. Il s’agit donc bien de permettre aux personnels intervenant au quotidien auprès des personnes accueillies d’agir dans le respect, à la fois, des usagers et d’eux-mêmes car ces métiers demandent beaucoup de présence et d’engagement individuel. Mais il importe également d’assurer que ces valeurs et leur application restent compatibles avec une gestion rigoureuse. En effet, les associations s’inscrivent pleinement dans l’économie sociale et peuvent, légitimement, se réapproprier une certaine dimension économique, induite notamment par le poids de leurs emplois dans le produit intérieur brut.

La négociation dans le cadre d’un dialogue social constructif Un syndicat employeur est, certes, avant tout, responsable du suivi de l’application, de la mise en œuvre et des modifications éventuelles des conventions collectives et accords dont il est signataire. Mais la mission d’une organisation patronale ne peut s’arrêter à ce volet très technique d’application du droit. Elle doit, nécessairement, embrasser la totalité des problématiques auxquelles est confronté un dirigeant.

3 • Quel rôle pour un syndicat employeur ?

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Ainsi, le rôle d’une organisation professionnelle moderne est, d’une part, de négocier des textes conventionnels adaptant le Code du travail aux particularités de son secteur et déterminant les conditions de travail des salariés et, d’autre part, d’assurer le financement des mesures négociées en influençant en amont la rédaction des lois et en négociant en aval les conditions de financement. La mise en œuvre d’un dialogue social constructif est, par conséquent, au cœur de l’action syndicale, qui permet de négocier, avec les « partenaires » sociaux que sont les organisations syndicales salariées, des accords à portée collective. Il est tout également central pour mener à bien la gestion paritaire des organismes de financement de la formation professionnelle, de prévoyance et de retraite.

s’élaborent les directives européennes. Pour une organisation patronale moderne, il importera donc d’être vigilant à tous ces niveaux et d’être en mesure de mener des actions collectives pertinentes.

L’accompagnement des dirigeants des associations adhérentes

La question du financement des mesures négociées dans ce cadre, primordiale pour la survie des associations, est particulièrement cruciale aujourd’hui, alors que les financeurs sont dans une posture de réduction des financements. Anticiper cette baisse probable de financement et cette nouvelle rigueur budgétaire relève de la mission du syndicat employeur qui doit, simultanément, défendre les intérêts de ses adhérents auprès des pouvoirs publics et trouver des solutions alternatives pour stabiliser les budgets malmenés. En effet, il n’importe pas seulement de négocier des mesures, encore faut-il aller au bout de la démarche et assurer leur financement.

Le syndicat a aussi pour mission d’accompagner ses adhérents dans l’application de ces mesures, en leur proposant des services relatifs à l’ensemble de leurs problématiques. Dans le contexte actuel de restructuration du secteur et d’incitations des pouvoirs publics à réduire le nombre de leurs interlocuteurs, la mise en œuvre de la coopération entre associations et entre établissements nécessite une bonne connaissance du secteur et des enjeux, mais aussi des compétences techniques, indispensables à la réussite d’une opération de groupement, voire de fusion. Là encore, le syndicat employeur a un rôle majeur à jouer dans l’information de ses adhérents, afin que ces derniers ne soient pas contraints par des injonctions de leurs partenaires institutionnels et qu’ils soient en mesure de choisir leurs coéquipiers et le projet qu’ils souhaitent porter.

Un syndicat employeur ne peut plus, aujourd’hui, se cantonner à une action d’envergure nationale, reposant principalement sur la négociation de convention collective nationale et de ses avenants. L’action collective doit prendre des dimensions diverses : elle se retrouve, tout à la fois, au niveau local, au sein des associations où se concluent des accords d’entreprises ; au niveau national, où continuent à être négociés les accords nationaux ; et, de plus en plus, au niveau européen, où

Cette mission du syndicat employeur est donc bien un rôle global d’accompagnement des dirigeants associatifs dans la gestion au quotidien de leur structure, au-delà de leur objet premier qui demeure l’application du droit du travail et des conventions et accords collectifs négociés et signés paritairement. Cet accompagnement se traduit, à la fois, par des services directs aux adhérents du syndicat, sur des questions techniques et précises attendant une réponse immédiate, et par des activités de

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 conseil, formation et édition, portées par un institut1 dédié à cet effet.

La fonction de lobbyiste

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La vie quotidienne d’une association intervenant dans le secteur sanitaire, social et médico-social est, comme nous venons de le voir, à la fois celle d’une entreprise classique, dans sa dimension économique et notamment budgétaire, et celle d’une structure s’inscrivant dans l’économie sociale et solidaire, plaçant l’humain au premier rang de ses préoccupations de gestion. C’est cette double identité qu’il importe de défendre et de valoriser ; ces valeurs qu’il est fondamental de préserver et de faire connaître, en particulier auprès des pouvoirs publics, mais aussi de l’ensemble de la société civile. En effet, seule la visibilité et la lisibilité de ce qu’est ce secteur, de ce qu’il représente en termes de prise en charge de personnes en difficulté, d’emplois, permettront d’assurer sa défense et sa pérennité. Et cette visibilité dépend, entre autres, de la capacité de lobbying du syndicat. Bien souvent, voire trop souvent, envisagé de façon négative, le lobbying peut être défini comme l’attitude et l’action des groupes de pression (lobbies) qui cherchent à protéger leurs intérêts face aux décisions des pouvoirs publics : il s’agit d’agir, en amont, pour ne pas subir, en aval. Néanmoins, lorsque l’action en amont, par exemple dans le cadre d’une discussion sur un projet ou une proposition de loi, n’a pas abouti, l’action en aval est également nécessaire, par exemple pour influer sur l’écriture des décrets d’application. En outre, l’action de lobbying est aussi au cœur des discussions sur le financement. Dans sa fonction de lobbyiste, le syndicat des « employeurs associatifs » au service de « l’action sociale et santé » doit donc envi-

sager l’ensemble des problématiques de ses adhérents, au-delà de la question salariale, et défendre cette particularité qu’est le fonctionnement associatif et la mission d’intérêt général que portent les associations gestionnaires. Aujourd’hui, cette fonction de lobbying, de représentation et de défense, des adhérents, est elle aussi éclatée entre différents interlocuteurs, fédérations, unions ou syndicats, qui peinent à parler d’une voix commune et qui sont, conséquemment, bien souvent mal, voire pas, connus des pouvoirs publics. En outre, la liberté de parole nécessaire à un dialogue sain repose sur un fonctionnement indépendant et seul un organisme financé à l’aide des seules cotisations de ses adhérents et des produits de ses services peut s’exprimer avec une liberté de parole et d’action susceptible de porter et de défendre les intérêts de ses adhérents auprès de leurs différents interlocuteurs. Cette indépendance financière du syndicat est d’autant plus importante que ses adhérents ne l’ont pas.

Une nouvelle dynamique Fin 2009, deux syndicats signataires de la CCN 66 ont décidé d’œuvrer à la réduction du nombre d’interlocuteurs et de procéder à une fusion, pour donner naissance au Syndicat des employeurs associatifs action sociale et santé (Syneas). Pour le Sop et le Snasea, ce rapprochement est le résultat d’une réelle volonté politique, s’appuyant sur des analyses et une conception identique de leur rôle. Les circonstances ont aidé au déclenchement du rapprochement et, bien entendu, la rénovation de la convention collective a été un facteur déterminant. Travailler concrètement à la réalisation d’un projet commun a conduit les deux

1. IDAES : Institut des dirigeants et acteurs de l’économie sociale.

3 • Quel rôle pour un syndicat employeur ? organisations à rapprocher leurs points de vue, à partager leur analyse et leur vision de l’avenir du secteur. Les conseils d’administration et les dirigeants ont, ensuite, porté ce projet formalisé dans une fusion, qui devait être effective au 1er janvier 2010. Ce nouveau syndicat portera les ambitions qui étaient celles du Snasea et du Sop et qui sont celles développées précédemment : être à l’écoute des employeurs, les informer et les conseiller lors de leurs questionnements quotidiens, ainsi que leur donner

des clés de compréhension et d’anticipation du secteur dans son ensemble. Pour ce faire, le syndicat portera plus haut et plus fort les intérêts de ses adhérents et défendra, face à ses partenaires institutionnels, les spécificités de ce secteur privé mais menant des missions d’intérêt général, créateur d’emplois dans un contexte économique général fragile, à destination des personnes les plus faibles de la société et porteur des valeurs d’humanité et de solidarité.

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Chapitre 4 Loi HPST : quel impact pour le secteur social et médico-social ? Arnaud VINSONNEAU Adjoint au directeur général de l’Uniopss

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

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1. La création des ARS Présentation des agences Quelques questions posées

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2. La nouvelle régulation du secteur social et médico-social La future planification sociale et médico-sociale Les appels à projet La contractualisation obligatoire Les opérations de regroupement et de coopération

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4 • Loi HPST : quel impact pour le secteur social et médico-social ?

de la loi portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, dite loi HPST1 , marque un tournant certain pour le secteur social et médico-social et pour les associations de solidarité engagées dans celui-ci. Création des agences régionales de santé, nouvelle planification sociale et médico-sociale, nouvelle procédure de délivrance des autorisations par le recours quasi systématique à la technique des appels à projets, contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens obligatoires pour certains gestionnaires d’établissements et services, création d’une agence nationale d’appui à la performance (ANAP)2 ... en sont autant d’illustrations. Certaines de ces évolutions sont déjà effectives, comme la création de l’ANAP, d’autres nécessitent la parution de décrets d’application et entreront en vigueur, au plus tard, le 1er juillet 2010.

L

A PUBLICATION

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Quelles en sont les lignes directrices ? D’abord, au niveau de l’État et de l’assurancemaladie, un renforcement du niveau régional comme niveau de pilotage des politiques publiques. Cela se traduit, certes, par la création des ARS et par la réorganisation et le

renforcement des directions régionales de l’État3 , mais également par la planification, à ce niveau, d’un certain nombre d’établissements et services qui le sont actuellement au niveau départemental. Ensuite, une volonté de renforcer les pouvoirs des collectivités publiques dans la définition des réponses du secteur. À travers les appels à projets quasi systématiques, la puissance publique passe bien commande. Logique très descendante, à l’opposé de la logique en grande partie ascendante qui a fait la force de ce secteur. Il y a également, à travers le recours à une certaine forme d’appel à projet, la volonté de développer une logique concurrentielle pour choisir « le mieux disant », selon l’expression de l’ancienne secrétaire d’État à la Solidarité, Valérie Létard, dont il est à craindre qu’elle n’aboutisse, parfois, à retenir le moins disant en terme de coûts, sans vision globale de la qualité de la réponse apportée à la population et de l’ancrage territorial des acteurs porteurs des réponses. Plus largement, avec la disparition annoncée des CROSMS4 , est reposée la question de la concertation entre les pouvoirs publics et les acteurs impliqués dans ce secteur. À ce stade, toutes les missions des CROSMS ne seraient pas

1. Loi n◦ 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, Journal officiel du 22 juillet 2009. 2. CSP, art. L. 6113-10 à L. 6113-10-2, Arrêté du 16 octobre 2009 portant approbation de la convention constitutive du groupement d’intérêt public « Agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux » (ANAP), Journal officiel du 23 octobre 2009, Arrêtés du 19 octobre 2009 portant nomination du président, du directeur général et des membres du conseil d’administration de l’ANAP, Journal officiel du 25 octobre 2009. 3. Voir notamment : Instruction du Premier ministre du 19 mars 2008 relative à la réforme de l’organisation des services territoriaux de l’État. Décret n◦ 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à l’organisation et aux missions des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale, Journal officiel du 12 décembre 2009. Décret n◦ 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles, Journal officiel du 4 décembre 2009. 4. Comités régionaux de l’organisation sociale et médico-sociale. La loi HPST prévoit la suppression des CROSMS. Celle-ci ne sera effective que dans le courant du second semestre 2010. La date exacte de cette suppression dépend de la date d’entrée en vigueur des dispositions sur les appels à projet. À partir de cette date, les CROSMS continueront à fonctionner au maximum pour six mois, afin de pouvoir donner un avis sur les demandes d’autorisation déposées avant l’entrée en vigueur de la procédure d’appel à projets.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 reprises par d’autres instances de concertation. Autre ligne directrice, une volonté d’élaborer des critères de performance des établissements et services médico-sociaux financés par l’assurance-maladie, à travers la création de l’ANAP, qui sera tant un appui aux structures qu’une agence au soutien des futures ARS pour le pilotage. Enfin, une volonté d’amplifier les reconversions hospitalières, notamment vers le secteur médico-social personnes âgéespersonnes handicapées, qui pose la question des conditions de leur mise en œuvre : véritable adaptation de ces structures hospitalières aux spécificités du secteur social et médicosocial ou perpétuation d’anciens modes de fonctionnement ? Retour sur la création des ARS et sur certains changements affectant la régulation du secteur social et médico-social.

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1. LA CRÉATION DES ARS Présentation des agences Évoquée depuis plus de quinze ans, la création des agences régionales de santé sera effective dans le courant du premier semestre 2010. La loi HPST qui les instaure nécessite plusieurs textes d’application. Afin de préparer leur mise en œuvre dans les régions, vingt-six directeurs généraux préfigurateurs ont été nommés en Conseil des ministres le 30 septembre 2009. Ces agences auront dans leur champ de compétence la médecine de ville, les établissements de santé, les établissements et services médico-sociaux financés par l’assurance-maladie (pour la part financée par l’assurance-maladie), les ESAT1 , la prévention et l’éducation à la santé, certaines 1. Établissements et services d’aide par le travail. 2. Selon l’exposé des motifs du projet de loi.

compétences en matière de veille et de sécurité sanitaires. Avec la création des ARS, les pouvoirs publics poursuivent plusieurs objectifs2 : • renforcer l’ancrage territorial des politiques

de santé : l’agence régionale de santé devant permettre, dans le cadre des orientations fixées au niveau national, de mieux adapter les politiques de santé aux besoins et aux spécificités de chaque territoire ; • simplifier le système de santé et réunir, au niveau régional, les forces de l’État et de l’assurance-maladie : les ARS regroupant en une seule entité sept organismes actuellement chargés des politiques de santé dans les régions et les départements, auxquels elles vont se substituer. Cette simplification devant favoriser les décloisonnements entre l’ambulatoire, l’hospitalier et le médicosocial ; • mettre en place de nouveaux outils pour améliorer l’efficacité du système de santé : les ARS devant renforcer la capacité d’action collective du système de santé. Les ARS vont se substituer aux administrations et organismes suivants : • les agences régionales de l’hospitalisation

(ARH) ; • les services déconcentrés actuels de l’État

(les pôles « santé » et « médico-social » des directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales, DRASS et DDASS) ; • les

unions régionales des caisses d’assurance-maladie (URCAM) ; • les groupements régionaux de santé publique (GRSP) ; • les missions régionales de santé (MRS) ;

4 • Loi HPST : quel impact pour le secteur social et médico-social ? • la partie sanitaire des caisses régionales

• au moins une personnalité choisie à raison

d’assurance-maladie (CRAM). Ces dernières vont être recentrées sur leurs missions relatives aux accidents du travail et maladies professionnelles et à la vieillesse et seront dénommées caisses d’Assurance retraite et de la santé au travail.

de sa qualification dans les domaines de compétence de l’agence.

Les ARS seront dirigées par un directeur général, nommé en Conseil des ministres. Les ministres chargés de la santé, de l’assurancemaladie, des personnes âgées et des personnes handicapées signeront, avec chaque directeur général, un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens de l’agence. Le contrat sera conclu pour une durée de quatre ans. Il sera révisable chaque année. Ce directeur général concentrera les prérogatives opérationnelles de l’agence. Ainsi, il arrêtera le projet régional de santé et ses diverses composantes, dont le schéma régional d’organisation médicosociale. Il sera aussi chargé de délivrer les autorisations pour les ESAT et les autres structures médico-sociales relevant de l’agence1 , de passer convention avec eux, de les tarifer... À ses côtés, un conseil de surveillance, aux prérogatives nettement moins étendues. Présidé par le préfet de région, il sera composé de :

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• représentants de l’État ; • membres des conseils et conseils d’adminis-

tration des organismes locaux d’assurancemaladie du ressort de l’agence (régime général, régime agricole et régime des indépendants) ; • représentants des collectivités territoriales ; • représentants des patients, des personnes

âgées et des personnes handicapées,

Il ne comprendra pas de représentants des organismes gestionnaires, contrairement à ce que souhaitait l’Uniopss. Outre l’approbation du budget et du compte financier, il émettra un avis sur le plan stratégique régional de santé, le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens de l’agence, ainsi qu’au moins, une fois par an, sur les résultats de l’action de l’agence. En matière de concertation ou de coordination, la conférence régionale de la santé et de l’autonomie, les conférences de territoire et deux commissions de coordination des décideurs publics seront instituées. La conférence régionale de la santé et de l’autonomie prendra le relais de l’actuelle conférence régionale de santé. Organisme consultatif, elle concourra, par ses avis, à la politique régionale de santé. Cette conférence sera composée de plusieurs collèges. Seront notamment représentés, au sein de ceux-ci, les collectivités territoriales, les usagers et associations œuvrant dans les domaines de compétence de l’ARS, les conférences de territoire, les organisations représentatives des salariés, des employeurs et des professions indépendantes, les professionnels du système de santé, les organismes gestionnaires des établissements et services de santé et médicosociaux, les organismes de protection sociale. Dans chacun des territoires de santé, une conférence de territoire sera, par ailleurs, instituée (elle prendra le relais de l’actuelle conférence sanitaire de territoire). Elle pourra, notamment, faire toute proposition au directeur général de l’ARS sur l’élaboration, la mise en œuvre, l’évaluation et la révision du projet régional de santé.

1. Les autorisations seront délivrées en fonction des catégories d’établissement ou service soit par le seul directeur général de l’ARS (par exemple IME, SESSAD) soit conjointement par ce dernier et le président du conseil général (par exemple EHPAD, FAM, SAMSAH, CAMSP).

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 Deux commissions de coordination des politiques publiques de santé seront placées près de l’ARS. Elles associeront les services de l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements et les organismes de Sécurité sociale. Elles seront compétentes pour assurer la cohérence et la complémentarité des actions déterminées et conduites par leurs membres, respectivement : • dans les domaines de la prévention, de la

santé scolaire, de la santé au travail et de la protection maternelle et infantile ; • dans le domaine des prises en charge et des accompagnements médico-sociaux.

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Un conseil national de pilotage des ARS a, par ailleurs, été créé. Il est, notamment, chargé de donner aux agences régionales les directives pour la mise en œuvre de la politique nationale de santé sur le territoire et de valider toutes les instructions qui leur sont données. Il s’est réuni, pour la première fois, le 27 juillet 2009, sous la présidence de Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la Santé et des Sports, et de Xavier Darcos, ministre du Travail, des Relations sociales, de la Famille, de la Solidarité et de la Ville. Enfin, une Agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux a vu le jour1 . L’ANAP est un groupement d’intérêt public constitué entre l’État, l’Union nationale des caisses d’assurance-maladie, la CNSA2 et les fédérations représentatives des établissements de santé et médico-sociaux. Elle a pour objet d’aider les établissements de santé et médico-sociaux3 à améliorer le service rendu aux patients et aux usagers, en élaborant et en diffusant des recommandations et des outils

dont elle assure le suivi de la mise en œuvre, leur permettant de moderniser leur gestion, d’optimiser leur patrimoine immobilier et de suivre et d’accroître leur performance, afin de maîtriser leurs dépenses. À cette fin, dans le cadre de son programme de travail, elle peut procéder ou faire procéder à des audits de la gestion et de l’organisation de l’ensemble des activités des établissements de santé et médico-sociaux.

Quelques questions posées L’articulation de l’action des différents décideurs et financeurs publics impliqués dans le secteur social et médico-social est une question cruciale, si l’on veut apporter des réponses globales et cohérentes à la population. Ainsi, l’ARS devra travailler avec l’Éducation nationale, autour de la question de la scolarisation des enfants et adolescents handicapés. Elle devra, également, articuler son action avec la future direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), qui aura notamment en charge le pilotage d’établissements sociaux relevant de la compétence de l’État, où les problématiques de santé sont importantes, comme par exemple les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Certains établissements et services étant financés pour partie par l’assurancemaladie et pour partie par les départements, le directeur général de l’ARS et le président du conseil général devront coordonner leur action, ce qui supposera, notamment, d’avoir, en amont, des outils de planification cohérents (le schéma régional médico-social de l’ARS et

1. Cette agence remplace plusieurs missions ou groupements nationaux impliqués dans le domaine hospitalier : mission pour l’appui à l’investissement hospitalier (MAINH), mission nationale d’expertise et d’audit hospitalier (MEAH) et groupement pour la modernisation des systèmes d’information hospitaliers (GMSIH). 2. Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. 3. Si la loi n’évoque que les établissements de santé et médico-sociaux, la convention constitutive de l’ANAP retient une formulation plus large pour intégrer les services médico-sociaux.

4 • Loi HPST : quel impact pour le secteur social et médico-social ?

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les schémas départementaux personnes handicapées ou en perte d’autonomie des conseils généraux le seront-ils dans les faits ?). Il en ira de même avec la région, qui a en charge certaines compétences en matière de formation des personnels indispensables au fonctionnement des établissements et services relevant de la compétence de l’ARS (formation initiale des travailleurs sociaux et de certaines professions paramédicales). Les futures agences seront-elles en capacité d’appréhender les différentes cultures médicosociales ? La crainte est, en effet, grande que le médico-social ne soit abordé qu’à travers la question des soins. Or les enfants et adolescents handicapés qui sont accueillis dans les établissements et services médico-sociaux donnent lieu à un accompagnement global, pour lequel les soins ne sont qu’un des aspects au côté d’autres, comme l’éducation et la socialisation. Les établissements et services d’aide par le travail mettent en œuvre une réponse médico-sociale via, notamment, une activité productive et divers soutiens à caractère professionnel et extra-professionnel, les centres de rééducation professionnelle visent à donner une qualification professionnelle à des personnes handicapées... Certes, l’agence aura un champ plus large que les soins pour s’emparer des thématiques de santé, dans une acception large donnée à cette notion. Mais l’accompagnement médico-social ne saurait être réduit à cette dimension, aussi large soit-elle, et même s’il concourt à cet état de bien-être physique et mental, selon la définition donnée par l’Organisation mondiale de la santé. De même, le secteur social et médico-social ne se confond pas avec le secteur hospitalier. Si les deux doivent bien sûr mieux coordonner leurs actions, c’est en préservant leurs spécificités respectives. Les personnes accompagnées par les établissements et services sociaux et

médico-sociaux le sont pour des périodes relativement longues. Il en résulte que le projet de vie des personnes ne se résume pas à un projet de soins, que les personnels qui travaillent dans ces structures ont des profils variés... La volonté d’amplifier les reconversions hospitalières, notamment vers le secteur médico-social personnes âgées-personnes handicapées, pose à nouveau la question des conditions de leur mise en œuvre : véritable adaptation de ces structures hospitalières aux spécificités du secteur social et médico-social ou perpétuation d’anciens modes de fonctionnement ? À plusieurs reprises, au cours du débat parlementaire, le gouvernement s’est engagé à ce qu’il y ait un pôle médico-social fort au sein des ARS. Le dispositif de « fongibilité asymétrique » est également mis en avant pour tenter de rassurer le secteur médicosocial1 . Toutefois, s’il vise à empêcher que les moyens du médico-social pilotés par les ARS soient ponctionnés pour financer autre chose que du médico-social, il ne garantit pas, pour autant, une dynamique de progression propre des enveloppes médico-sociales. Hors phénomène de transferts de l’enveloppe hospitalière vers l’enveloppe médico-sociale, pour accompagner les restructurations de capacités hospitalières en capacités médico-sociales, l’enveloppe médico-sociale aura-t-elle, dans les années à venir, une dynamique de progression soutenue pour faire face à l’ampleur des besoins non satisfaits ? Au niveau national, comment l’ANAP et l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (Anesm) articuleront-elles leur action, dans le respect de leurs compétences respectives, déterminées par le législateur ? Qu’est-ce que la performance dans le secteur médico-social ? Quelle prise en compte des

1. CSP, art. L. 1434-13 dans sa version en vigueur au plus tard le 1er juillet 2010.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 spécificités du secteur médico-social, avec sa dimension accompagnement très importante ? Enfin, quelle place de la société civile dans l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques ? Les futurs décrets d’application de la loi HPST sur les conseils de surveillance des ARS, les conférences de territoire, la conférence régionale de la santé et de l’autonomie... donneront un certain nombre d’indications en la matière. Au-delà des textes, beaucoup dépendra de la pratique des directeurs généraux des ARS et des autres autorités administratives, ainsi que de la capacité de la société civile à continuer à porter une parole forte sur les besoins de la population et les réponses indispensables à mettre en œuvre.

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2. LA NOUVELLE RÉGULATION DU SECTEUR SOCIAL ET MÉDICO-SOCIAL Parmi les nombreux changements opérés par la loi HPST1 , nous n’aborderons que la future planification sociale et médico-sociale, la procédure d’appel à projet, la contractualisation obligatoire et les actions de coopération.

La future planification sociale et médico-sociale La législation a historiquement privilégié l’échelon départemental comme échelon pertinent de planification des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Ainsi, les lois de décentralisation des 22 juillet 1983 et 6 janvier 1986 ont créé un schéma départemen-

tal des établissements et services sociaux et médico-sociaux. La loi du 2 janvier 2002, qui a pris le relais, a prévu que le schéma départemental d’organisation sociale et médicosociale concernerait la majeure partie des établissements et services à l’exception, d’une part, des équipements peu nombreux planifiés au niveau régional ou national et, d’autre part, des lieux de vie et d’accueil et des établissements et services expérimentaux, qui échappent à toute planification. Les équipements planifiés au niveau national sont ceux qui interviennent en faveur des personnes porteuses de handicaps rares. Sont planifiés au niveau régional, les centres de soins, d’accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA), les centres de rééducation professionnelle (CRP), les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA), les services mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par l’autorité judiciaire, les services mettant en œuvre les mesures judiciaires d’aide à la gestion du budget familial et les personnes physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs. Les évolutions introduites par la loi HPST, qui entreront en vigueur au plus tard le 1er juillet 2010, sont à relier aux orientations gouvernementales retenues dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Par une instruction en date du 19 mars 20082 , le Premier ministre affirme, ainsi, que le niveau régional est le niveau de droit commun de pilotage des politiques de l’État sur le territoire. En matière de planification sociale et médico-sociale, cela se traduit par le recours quasi systématique au niveau régional pour les équipements relevant de la compétence du directeur général de l’ARS ou du préfet, là

1. Pour une présentation complète : Arnaud Vinsonneau, Bulletin spécial du dictionnaire permanent de l’action sociale, n◦ 261-1, septembre 2009. 2. Instruction du Premier ministre du 19 mars 2008 relative à la réforme de l’organisation des services territoriaux de l’État.

4 • Loi HPST : quel impact pour le secteur social et médico-social ? où l’échelon de droit commun est aujourd’hui l’échelon départemental. Quelques exceptions sont, cependant, prévues, mais elles sont très limitées1 . L’échelon départemental reste l’échelon retenu pour les schémas des conseils généraux, tandis que l’échelon national demeure pour les handicaps rares.

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Ainsi, le directeur général de l’ARS arrêtera un schéma régional d’organisation médicosociale — inclus dans le projet régional de santé — pour les établissements et services qui relèvent de la compétence de l’agence2 (établissements et services pour enfants et adolescents handicapés ou inadaptés, établissements et services pour personnes adultes handicapées financés par l’assurance-maladie, ESAT, établissements et services pour personnes âgées financés par l’assurance-maladie, appartements de coordination thérapeutique, centres d’accueil et d’accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogue, centres de soins d’accompagnement et de prévention en addictologie, structures dénommées lits haltes soins santé, certains centres de ressources et autres, certains établissements et services à caractère expérimental). Le préfet de région continuera à fixer le schéma régional des centres d’accueil pour demandeurs d’asile, ainsi que le schéma régional portant sur les services mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par l’autorité judiciaire, les services mettant en œuvre les mesures judiciaires d’aide à la gestion du budget familial et les personnes

physiques mandataires judiciaires à la protection des majeurs3 . Les ministres arrêtent, pour leur part, le schéma national, qui actuellement ne porte que sur les handicaps rares. Les départements arrêteront plusieurs types de schémas : des schémas dans le champ de l’ASE et de la PJJ et des schémas relatifs aux personnes handicapées ou en perte d’autonomie. Pour le schéma PJJ portant sur les établissements et services mettant en œuvre les mesures éducatives ordonnées par l’autorité judiciaire ou les mesures d’investigation préalables aux mesures d’assistance éducative, le président du conseil général devra prendre en compte, comme aujourd’hui, les orientations fixées par le représentant de l’État dans le département. S’agissant du schéma départemental personnes handicapées ou en perte d’autonomie, la loi HPST ne cite pas explicitement les différentes catégories d’établissements et services concernés, contrairement aux autres schémas départementaux ou aux schémas régionaux. Cette loi fait, par ailleurs, disparaître la possibilité, pour le représentant de l’État, de se substituer à un président du conseil général qui serait défaillant dans l’élaboration d’un schéma ou dans sa révision. Cette innovation de la loi du 2 janvier 2002 était largement restée lettre morte sur le terrain. Elle traduisait, cependant, le rôle d’un État garant4 . Ces évolutions à venir suscitent plusieurs questions ou remarques.

1. Outre les équipements inclus dans le schéma national sur les handicaps rares et les CHRS et autres structures de lutte contre les exclusions qui relèvent du plan départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile, ces exceptions concernent, d’une part, les établissements et services mettant en œuvre les mesures éducatives ordonnées par l’autorité judiciaire ou les mesures d’investigation préalables aux mesures d’assistance éducative planifiées au niveau départemental et, d’autre part, les lieux de vie et d’accueil financés par l’État ou l’assurance-maladie, les établissements et services expérimentaux financés par l’État et les FJT qui ne relèvent pas ou ne relèveront plus de la démarche de planification sociale et médico-sociale. 2. CSP, art. L. 1434-12 et CASF, art. L. 312-5, 3◦ dans leur version en vigueur au plus tard le 1er juillet 2010. 3. CASF, art. L. 312-5, 2◦ dans sa version en vigueur au plus tard le 1er juillet 2010. 4. CASF, art. L. 312-5, 4◦ dans sa version en vigueur au plus tard le 1er juillet 2010.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 Certains établissements et services, qui échappaient à la planification, en relèveront à l’avenir et d’autres, au contraire, ne seront plus concernés par cette démarche. Les établissements et services expérimentaux échappaient jusqu’alors à la démarche de planification1 . Ce ne sera plus le cas pour ceux qui relèvent de la compétence de l’ARS. A contrario, les foyers de jeunes travailleurs sont planifiés aujourd’hui au niveau départemental ; ils ne le seront plus du tout à l’avenir2 .

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La question de l’articulation du schéma de l’ARS avec ceux des conseils généraux concernant les besoins et les réponses à apporter aux personnes handicapées et aux personnes âgées est également posée. L’ARS et les conseils généraux arriveront-ils à construire des diagnostics partagés et à tomber d’accord sur l’évolution de l’offre, sous peine, sinon, d’avoir deux documents de planification contradictoires ? Les difficultés actuelles entre les conseils généraux et les préfets de région autour des contenus des PRIAC (outil de programmation des moyens financiers) démontrent la pertinence d’une telle question. C’est la raison pour laquelle l’Uniopss avait milité pour la création de schémas conjoints ARS-conseils généraux. Cette proposition n’a malheureusement pas été retenue par les parlementaires. Ces derniers ont, cependant, cherché à marquer, dans la loi, les liens entre ces deux démarches. Ainsi, à titre d’exemple, la loi HPST prévoit que le schéma régional de l’ARS devra être établi et actualisé au regard des schémas départementaux arrêtés par les conseils généraux de la région relatifs aux personnes handicapées ou en perte d’autonomie. Ce schéma régional devra, par ailleurs, être arrêté après consultation de la commission de 1. 2. 3. 4.

coordination des politiques publiques portant sur les accompagnements médico-sociaux et après avis des présidents de conseils généraux. De même, les schémas départementaux relatifs aux personnes handicapées ou en perte d’autonomie seront arrêtés par le président du conseil général, après concertation avec le représentant de l’État dans le département et avec l’agence régionale de santé, dans le cadre de la commission de coordination des politiques publiques portant sur les accompagnements médico-sociaux3 . La question de la concertation des représentants des usagers et des gestionnaires n’est pas résolue, à ce stade, pour les différents niveaux de planification. Cette concertation est prévue pour le schéma national, à travers la saisine du CNOSS. Pour les schémas départementaux relatifs aux personnes handicapées ou en perte d’autonomie, la loi HPST dispose que les représentants des organisations professionnelles représentant les acteurs du secteur du handicap ou de la perte d’autonomie dans le département, ainsi que les représentants des usagers, sont consultés, pour avis, sur leur contenu. Le schéma régional de l’ARS étant une composante du projet régional de santé, il devrait normalement être soumis, pour avis, à la conférence régionale de la santé et de l’autonomie. Pour les schémas arrêtés par le préfet de région, aucun passage de relais entre le CROSMS et une autre instance de concertation n’est prévu. Dans le champ de l’ASE et de la PJJ, après la disparition des CROSMS, seul subsistera l’avis de l’observatoire départemental de la protection de l’enfance, prévu par la loi du 5 mars 20074 . L’Uniopss avait souhaité le maintien des CROSMS et de leurs missions consulta-

CSP, art. L. 1434-12 et CASF, art. L. 312-5, 3◦ dans leur version en vigueur au plus tard le 1er juillet 2010. CASF, art. L. 312-5, dans sa version en vigueur au plus tard le 1er juillet 2010. CSP, art. L. 1434-12 et CASF, art. L. 312-5 dans leur version en vigueur au plus tard le 1er juillet 2010. L’avis de l’observatoire départemental de la protection de l’enfance est prévu par l’article L. 226-3-1 du CASF.

4 • Loi HPST : quel impact pour le secteur social et médico-social ? tives, notamment sur les schémas régionaux et départementaux. Elle n’a malheureusement pas été suivie par les parlementaires1 . Enfin, les autorités concernées s’investirontelles plus qu’aujourd’hui dans ce travail de planification et sa mise à jour régulière ? Dans son dernier rapport annuel, la Cour des comptes relevait, ainsi, qu’en mars 2007, 65 % des départements n’avaient pas de schémas gérontologiques à jour2 . Plus récemment, dans le champ de la protection de l’enfance, la Cour a dressé un bilan sévère des démarches de planification, en indiquant, notamment, que « les schémas départementaux présentent des faiblesses : n’étant pas assis sur une évaluation précise des besoins, ils peinent à définir une programmation détaillée de l’offre de prise en charge et s’articulent mal avec les autres outils de programmation3 ».

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Les appels à projet Historiquement, le secteur social et médicosocial s’est construit à partir d’initiatives d’acteurs de terrain, qui, détectant des besoins non satisfaits de la population, se proposaient d’y répondre et allaient, pour ce faire, chercher le soutien, notamment financier, des collectivités publiques et organismes de sécurité sociale. Cette démarche ascendante ne fut pas remise en cause par la loi du 30 juin 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales ou par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale. Certes cette démarche ascendante a dû se combiner, avec le temps, avec une démarche descendante, fruit de la créa-

tion des schémas d’organisation sociale et médico-sociale et des PRIAC, qui visent à permettre à la puissance publique d’afficher ses priorités en matière de création, de transformation ou d’extension d’équipements sociaux et médico-sociaux. Certes, avec la création des fenêtres de dépôt de demandes d’autorisation, les décideurs publics ont été dotés d’un outil leur permettant de comparer les projets de même nature déposés à un moment donné. Mais c’est une évolution d’un autre ordre que prévoit la loi HPST avec le recours quasi systématique à la technique des appels à projet. Selon le gouvernement, « la procédure d’appel à projets, qui interviendra sur la base des besoins déterminés collectivement et des moyens disponibles, permettra de sélectionner et de financer sans délai les projets présentant la meilleure réponse aux besoins, au meilleur coût pour les usagers et la collectivité. Le gain de temps sera considérable, alors que des milliers de projets attendent aujourd’hui des années avant d’être mis en œuvre. Les projets pourront être comparés entre eux sur la base d’un cahier des charges clair, qui permettra de sélectionner le mieux disant4 ». Les députés et sénateurs ont indiqué dans la loi que cette procédure a pour objectif « une mise en concurrence loyale, sincère et équitable et la qualité de l’accueil et de l’accompagnement5 ». Cette procédure d’appel à projet entrera en vigueur au plus tard le 1er juillet 2010, la date exacte dépendra du décret d’application. Il appartiendra, en effet, au pouvoir réglementaire de préciser un certain nombre de points. Ainsi, le décret devra définir ce que l’on entend par appel à projet. Depuis plu-

1. Sur la date exacte de la disparition des CROSMS, cf. note n◦ 5. 2. La prise en charge des personnes âgées dépendantes, Rapport public annuel de la Cour des comptes, p. 271, février 2009. 3. La protection de l’enfance, rapport de la Cour des comptes, octobre 2009, p. 50. 4. Valérie Létard, Assemblée nationale, Journal officiel compte rendu des débats — 3e séance du 11 février 2009 — p. 1609. 5. CASF, art. L. 313-1-1, dans sa version en vigueur au plus tard le 1er juillet 2010.

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sieurs années, on constate, sur le terrain, que des décideurs publics ont recours à la technique des appels à projet, pourtant non prévue explicitement par la loi du 2 janvier 2002, avec des modalités de mise en œuvre extrêmement variables ; certains appels à projet s’apparentant à de véritables appels d’offres. En fonction du degré de détail du cahier des charges des appels à projet, on basculera soit dans une pure logique de commande publique, soit dans un système qui conservera aux acteurs de terrain une certaine capacité d’initiative et d’imagination de réponses. La loi prévoit, certes, que le cahier des charges sera allégé pour les projets innovants ou expérimentaux, mais il ne faudrait pas, pour autant, que l’on aboutisse à des cahiers des charges très détaillés et enfermant pour les autres projets. La réglementation devra, également, expliciter les cas où la technique de l’appel à projet ne s’applique pas et les situations où, bien que concerné par l’appel à projet, le projet du gestionnaire ne sera pas examiné par la commission de sélection d’appel à projet social et médico-social (commission qui rend un avis avant que l’autorité administrative prenne sa décision). En effet, l’article L. 313-4 du CASF, dans sa version en vigueur au plus tard le 1er juillet 2010, prévoit que l’autorisation de création, de transformation ou d’extension1 sera accordée si le projet du gestionnaire répond au cahier des charges établi par l’autorité administrative chargée de délivrer l’autorisation. Cette règle ne supporte que quelques exceptions. Ce critère ne s’applique pas aux opérations

de regroupements d’établissements et services préexistants s’accompagnant d’une extension de capacité, qui seront exonérées de la procédure d’appel à projet, si elles n’entraînent pas des extensions de capacités supérieures à des seuils qui seront fixés par décret et si elles ne modifient pas les missions des établissements et services concernés2 . Le décret devra préciser les modalités de réception et d’examen de ces demandes. Il s’agit, clairement, d’une incitation au regroupement. La procédure d’appel à projet ne s’appliquera également pas aux demandes d’autorisation qui ne font pas appel à des financements publics (cas très rares) ; ces autorisations seront accordées dès lors que le projet satisfera aux règles d’organisation et de fonctionnement prévues au Code de l’action sociale et des familles et prévoira les démarches d’évaluation3 . La procédure d’appel à projet ne s’appliquera également pas aux renouvellements d’autorisation, le Parlement ayant écarté une telle hypothèse4 . Pour les projets des gestionnaires devant respecter le cahier des charges de l’appel à projet — c’est-à-dire ceux qui font appel partiellement ou totalement à des financements publics (hors exceptions citées ci-dessus) —, la législation prévoit que les autorités délivrent l’autorisation après avis d’une commission de sélection d’appel à projet social ou médico-social, qui associe des représentants des usagers. L’avis de cette dernière n’est, toutefois, pas requis en cas d’extension inférieure à un seuil qui sera fixé par décret. Beaucoup de confusions et d’interprétations diverses de la loi règnent, actuellement,

1. Le mot « initiale » a été supprimé de l’article L. 313-4 du CASF par la loi HPST en vue de rendre applicables aux autorisations de transformation et d’extension les critères de délivrance jusqu’alors prévus que pour les seules autorisations initiales. 2. CASF, art. L. 313-1-1, II, dans sa version en vigueur au plus tard le 1er juillet 2010. 3. CASF, art. L. 313-4, dernier alinéa, dans sa version en vigueur au plus tard le 1er juillet 2010. 4. On notera que la procédure d’appel à projet ne s’applique également pas aux services d’aide et d’accompagnement à domicile qui optent pour l’agrément qualité et non pour l’autorisation de création.

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4 • Loi HPST : quel impact pour le secteur social et médico-social ? sur le terrain. Il appartiendra au pouvoir réglementaire de faire œuvre de pédagogie. Il lui appartiendra, également, de préciser la mécanique de l’appel à projet : les règles de publicité, les modalités de l’appel à projet et le contenu de son cahier des charges, ainsi que les modalités d’examen et de sélection des projets présentés. Ainsi, qu’est-ce que le mieux disant social évoqué par Madame Valérie Létard ? Le système privilégiera-t-il les extensions de capacité, moins onéreuses, au détriment des créations d’établissements et services ex nihilo ? Des gestionnaires de petite taille aurontils la capacité de mobiliser les compétences nécessaires à la réponse à un appel à projet et prendront-ils le risque de dépenser plusieurs milliers d’euros pour constituer un dossier, sans avoir l’assurance d’être retenu en bout de course ? Quel contenu sera donné à la notion « d’établissements et services sociaux et médicosociaux privés d’intérêt collectif » (ESMS-PIC) introduite par la loi HPST ? et quel lien sera fait avec la procédure d’appel à projet ? Alors que certaines administrations délivrent les autorisations et sont elles-mêmes gestionnaires d’établissements et services (l’État, avec, par exemple, la protection judiciaire de la jeunesse, mais aussi les départements), comment sera garantie la mise en concurrence loyale, sincère et équitable ? Comment se concilieront reconversions hospitalières et application légale de la technique des appels à projet, qui ne devrait pas préjuger du choix final du titulaire de l’autorisation de l’établissement ou du service social ou médico-social ? Autant de questions parmi d’autres qui sont, aujourd’hui, posées. L’Uniopss aurait souhaité que la procédure d’appel à projet soit limitée aux situations où il y a, sur un territoire donné, des besoins

de la population non satisfaits et aucun promoteur qui se positionne pour y répondre. Nous n’avons malheureusement pas réussi à convaincre les parlementaires sur ce point. La loi étant votée et publiée au Journal officiel, une nouvelle phase s’engage ; celle de l’élaboration des décrets d’application. L’Uniopss compte apporter sa pierre à cet édifice, afin de tenter de limiter les risques d’effets pervers. Les associations doivent se préparer à ce nouveau mode de régulation, qui entrera en vigueur dans le courant de l’année 2010. Elles devront porter une parole commune, pour essayer de peser sur le contenu des schémas d’organisation sociale et médico-sociale, des PRIAC et des appels à projet qui en seront, sans aucun doute, la déclinaison. Les réformes en cours invitent, en effet, les associations à assumer pleinement leur militantisme et à ne pas se laisser cantonner à la gestion d’équipement. Leur connaissance du terrain, des besoins de la population et des réponses à mettre en œuvre, leur capacité à interpeller les pouvoirs publics sur ce qui marche et sur les failles des dispositifs publics, leur capacité à créer de nouvelles formes de réponses ou à adapter celles qui existent déjà à l’évolution des besoins des personnes, leur ancrage territorial, leur gestion désintéressée... sont précieuses pour notre pays. Des politiques publiques ne peuvent être pertinentes que si elles s’appuient sur de bons constats. Il est de la responsabilité des associations de porter une parole forte, notamment sur les manquements à la solidarité dans notre pays et sur les voies d’amélioration. Chacune d’entre elle devra, également, clarifier sa stratégie de développement à moyen terme, afin de donner des repères à ceux, qui, en son sein, seront chargés de répondre à ces appels à projet. Faut-il répondre à tel ou tel appel à projet, à quelle condition, en partenariat avec quel acteur... ? Le temps de réponse à un appel à projet étant plus court que le

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 temps de maturation d’un projet associatif, il est donc indispensable que ces points soient clarifiés, au préalable, afin de donner des éléments de guidance aux opérationnels qui vont devoir formaliser la proposition de l’association. Répondre à un appel à projet suppose, également, de développer une certaine expertise en la matière. Chaque association va donc devoir se former à ce nouveau cadre, réfléchir à la façon d’acquérir la technicité que cela requiert : recrutement ou non d’une personne dédiée, seule ou à plusieurs, avoir recours à un prestataire extérieur pour la formalisation de la proposition... Elle devra, également, avoir en tête que le résultat d’un appel à projet a plus de risque d’être contesté en justice par les promoteurs éconduits.

La contractualisation obligatoire 42

La loi HPST a prévu que les gestionnaires d’un certain nombre d’établissements et services sociaux et médico-sociaux sont tenus de conclure, avec leurs autorités de tarification, un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM), dès lors que les établissements et services concernés atteignent ensemble, en raison tant de leur taille que des produits de leur tarification, un seuil fixé par arrêté ministériel1 . Les établissements et services visés sont, d’une part, les EHPAD, et, d’autre part, des établissements et services sous compétence tarifaire exclusive du directeur général de l’ARS ou du préfet de région. Pour pouvoir entrer en vigueur, ces dispositions nécessitent, au préalable, la parution d’un ou plusieurs arrêtés ministériels fixant les seuils de déclenchement de cette obligation, la mise en place effective des ARS, ainsi qu’un texte précisant l’éten-

due des pouvoirs de tarification du préfet de région. Au cours des débats parlementaires qui ont précédé le vote de la loi HPST, comme récemment lors du vote des lois de finances et de financement de la Sécurité sociale pour 2010, l’Uniopss a demandé le retrait de ces dispositions. Notre Union défend, en effet, le principe de volontariat, base d’un dialogue sain et d’un vrai partenariat. Une telle négociation suppose un accord entre les parties sur des objectifs à atteindre et les moyens à mobiliser à cet effet. Nous n’avons malheureusement pas réussi à convaincre le gouvernement et le Parlement2 .

Les opérations de regroupement et de coopération Depuis quelques années, des associations sont confrontées, sur certains territoires, à des pressions plus ou moins fortes de la part des autorités administratives, en vue de fusionner avec d’autres associations ou de constituer des groupements de coopération, notamment des groupements de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS). Allant au-delà des textes législatifs et réglementaires, ces autorités utilisent l’arme budgétaire en vue de parvenir à leurs fins. On pouvait se demander si la volonté de certains d’aboutir à une plus grande concentration du secteur social et médico-social allait amener le législateur à renforcer les pouvoirs des autorités administratives en la matière. Tel n’a pas été le cas, si l’on fait abstraction de la disposition de la loi HPST qui permet au préfet, ou au directeur général de l’ARS, d’inviter les établissements sociaux et médico-sociaux publics à mettre en place

1. CASF, art. L. 313-12 et L. 313-12-2. 2. Pour aller plus loin : « Les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens des établissements et services sociaux et médico-sociaux », Les Cahiers de l’Uniopss, n◦ 20, septembre 2008.

4 • Loi HPST : quel impact pour le secteur social et médico-social ?

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

une direction commune, s’ils n’en prennent pas préalablement l’initiative1 . La loi HPST contient, cependant, d’autres dispositions sur la coopération2 . Ainsi, elle élargit la liste des personnes ou organismes à l’origine de la création de différents modes de coopération (conventions, GIE, GIP, GCSMS, regroupements, fusions) aux personnes physiques ou morales qui concourent à la réalisation des missions des ESMS. Elle élargit, par ailleurs, les missions des GCSMS, en prévoyant qu’ils peuvent également créer des réseaux sociaux ou médico-sociaux et adhérer à ces mêmes réseaux ou aux réseaux et groupements de coopération ou d’intérêt public prévus au Code de la santé publique. Elle change, en outre, certaines règles qui leur sont applicables en modifiant les renvois à certaines dispositions du Code de la santé publique. Enfin, la loi prévoit que la convention constitutive des groupements de coopération devra définir, notamment, l’ensemble des règles de gouvernance et de fonctionnement. Elle pourra prévoir des instances de consultation du personnel. En matière de rapprochement et de coopération, l’Uniopss a une approche pragmatique. Elle est, en effet, favorable à la coopération entre acteurs, afin d’assurer la continuité de la réponse à l’usager, de mutualiser des compétences, dans un environnement qui se complexifie. Mais là où certains visent en fait une concentration des acteurs, elle a une vision toute différente : pour elle, ces démarches peuvent, au contraire, permettre à des petites associations, dynamiques et ancrées sur leur territoire, de poursuivre leur projet d’action sociale, alors que, seules, elles risquent d’en être empêchées. Diriger une association gestionnaire, dans notre secteur, est de plus en plus difficile. Il faut maîtriser des législations 1. CASF, art. L. 313-24-2. 2. CASF, art. L. 312-7.

de plus en plus complexes, recruter et fidéliser des personnels aux compétences multiples, négocier les budgets sur des bases évolutives, anticiper les transformations d’un environnement mouvant. Seules, les petites associations peinent à mobiliser et financer les compétences nécessaires ; à plusieurs c’est possible. À nos yeux, la pluralité du secteur a fait sa force. Ainsi, où en serait-il si des dizaines de milliers de citoyens n’avaient créé des associations pour apporter une réponse aux personnes handicapées, trop longtemps délaissées par la collectivité, lutter contre l’exclusion sociale et professionnelle, accompagner les personnes âgées à domicile... ? Ce qui fait sa force semble, aujourd’hui, présenté comme un handicap, au nom de la rationalisation budgétaire et des moyens humains réduits des administrations chargées de le réguler. Certes, il nous faut collectivement optimiser l’organisation des réponses, l’utilisation des moyens dédiés au secteur ; mais il convient, aussi, de se garder des effets de mode ou des dogmes. Le secteur ne gagnera rien à une concentration excessive autour de quelques grands opérateurs ou groupements désincarnés. De petites structures ancrées sur leur territoire, enracinées dans leurs projets, ont toute leur utilité. Au-delà, pour l’Uniopss, plusieurs conditions doivent présider à la mise en place de ces démarches, qui ne se résument pas au seul outil du GCSMS. Cette coopération doit se faire sur une base volontaire et non être imposée par la puissance publique. L’expérience prouve que la réussite de ces démarches de coopération est liée à la libre adhésion des partenaires. Les injonctions à la fusion ou les menaces de représailles en cas de non-constitution d’un GCSMS — qui émanent parfois d’autorités locales — sont donc inacceptables. La coopération doit s’engager sur la

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base d’un projet partagé, construit en commun et validé politiquement par les instances des organismes concernés. La coopération nécessite, par ailleurs, de bien distinguer ce qui peut être mis en commun de ce qui doit demeurer du ressort de chaque organisme gestionnaire. Mettre en commun des moyens n’est pas toujours synonyme d’économies, mais peut engendrer des dépenses nouvelles liées à l’amélioration du service rendu. Ainsi, si le groupement (ou une autre formule de coopération) parvient à recruter du personnel à temps plein pour le compte de plusieurs structures, là où un établissement isolé n’y arrivait pas (car il ne proposait qu’un temps très partiel) ; ou si le groupement permet de financer des compétences nouvelles jusqu’alors non prises en charge, il en résulte des dépenses supplémentaires. A contrario, des groupements peuvent aboutir à réduire les prix de certains produits ou matériels, là où une association seule bute. Ces démarches de coopération prennent du temps, comme l’ont montré les expériences passées, temps plus ou moins long en fonction du degré de connaissance et de collaboration antérieure, de l’ampleur du projet envisagé... Elles nécessitent, également, de penser la gouvernance du nouvel ensemble.

Sous ces conditions, le GCSMS, comme les autres outils de coopération, peuvent donc être des outils utiles à une partie des acteurs du secteur1.

Dans cet environnement en pleine mutation, les associations de solidarité doivent, plus que jamais, renforcer leur unité pour essayer de construire des diagnostics partagés et tenter de peser collectivement sur les choix des décideurs publics, là où, à travers le développement de logiques concurrentielles, la tentation du chacun pour soi pourrait l’emporter, mais serait collectivement suicidaire. De même, alors que certains seraient tentés d’enfermer les associations dans un rôle de simple prestataire de service, l’affirmation des associations comme acteur spécifique contribuant à l’intérêt général est plus que jamais nécessaire. La capacité des associations à se projeter dans le temps et à ne pas se laisser enfermer dans la gestion du quotidien ou de l’urgence, leur capacité à repenser régulièrement leurs projets et modes de fonctionnement, à réfléchir aux modes de coopération possibles pour mieux répondre aux besoins de la population, sont également indispensables.

1. Pour aller plus loin : « Associations de solidarité, acteurs économiques et politique », Les Cahiers de l’Uniopss, n◦ 19, juin 2007.

Chapitre 5 MP4 : un an déjà Mouvement pour une parole politique des professionnels du champ social

François CHOBEAUX Vice-président du MP4

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

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1. Archéologie

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2. La naissance

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3. Un manifeste diffusé en septembre 2008

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4. Une organisation et un langage commun qui s’inventent pas à pas

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5. Trois exemples d’actions et de prises de position La question des SSIG La suppression du défenseur des enfants La création d’un séminaire national « Politiques sociales de solidarité de demain »

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6. Fin 2009, un projet qui agit. Un pari ?

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5 • MP4 : un an déjà

1. ARCHÉOLOGIE

2. LA NAISSANCE

On pourrait remonter au mouvement CQFD (C’est la qualification qu’il faut développer), créé à l’époque du rapport Les Mutations du travail social 1 issu des travaux initiés par la Mire, afin de faire exister, dans le débat public, le point de vue des professionnels et des institutions du social. L’ouvrage Qualifier le travail social 2 en présentait les acquis.

Fin juin-début juillet 2008, ressort entre les porteurs des actions précédentes le projet d’aller vers la mise en place d’un espace collectif de réflexion et d’action concernant l’ensemble des acteurs du champ social. Il ne s’agit pas de doubler ou de suppléer les organisations syndicales, affinitaires ou catégorielles. Chacune d’entre elles agit légitimement dans son secteur et selon ses objectifs propres. Mais il s’agit de faire exister la pensée, l’expertise du social, dans les débats conduisant à la détermination, puis dans les choix conduisant à la mise en œuvre des politiques sociales. Il est évident, pour le noyau initiateur de MP4, que les acteurs du social ne sont pas pris en compte dans ce qu’ils voient, savent et analysent, et que, de plus en plus, ces politiques sont déterminées, en dernière instance, par des choix économiques et conçues par des responsables politiques qui n’ont, souvent, qu’une vision partielle des réalités, conseillés par des lobbies familialistes et des « associations d’usagers », qui n’agissent que pour la satisfaction de leurs intérêts. L’idée, l’image émerge, d’un triangle équilatéral de la décision, dont les trois pointes seraient les décideurs politiques, les professionnels et les usagers.

On pourrait remonter aux états généraux du social, projet collectif de réflexions, d’analyses et de propositions, conduit en 2002-2004. Les « cahiers de doléance » qui en sont issus ont été diffusés en octobre 2004 ; l’ouvrage Reconstruire l’action sociale 3 en faisait l’histoire et en présentait les synthèses. On pourrait évoquer « 7-8-9 radio sociale », site internet né en lien avec les états généraux, et la constitution puis les échanges du Mouvement interprofessionnel pour un humanisme laïque (MIHL).

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

On pourrait rappeler la plate-forme d’échanges et de partage d’analyses qu’était la conférence permanente des organisations professionnelles du social (CPO) entre 2002 et 2008, ses analyses et ses prises de position sur les politiques sociales. On pourrait, aussi, évoquer ce qui a construit chacun des initiateurs du Mouvement pour une parole politique des professionnels du champ social (MP4), tous déjà engagés dans les mouvements rappelés ici : les engagements associatifs, politiques, syndicaux, les choix d’orientations professionnelles, les choix d’investissement dans la recherche, les responsabilités dans la formation des travailleurs sociaux...

3. UN MANIFESTE DIFFUSÉ EN SEPTEMBRE 2008 « L’action sociale anesthésiée ? Reprenons collectivement l’initiative. » Qui sont les initiateurs du manifeste intitulé de la sorte ?

1. Chopart J.-N. (dir.), Les Mutations du travail social, Paris, Dunod, 2000. 2. Bouquet B., Chauvière M., Ladsous J. (coord.), Qualifier le travail social, Paris, Dunod, 2002. 3. Chauvière M., Belorgey J.-M., Ladsous J. (coord.), Reconstruire l’action sociale, Paris, Dunod, 2006.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 Nous sommes tous actifs dans les métiers de l’action sociale. Salariés sur fonds publics et exigeant, légitimement, d’en vivre décemment, nous n’avons pas choisi cette voie pour faire du « business », mais par souci d’humanité et de justice. Beaucoup d’entre nous sont, quotidiennement, au contact direct des gens qui souffrent et ont des besoins ou des demandes spécifiques. Chaque jour, ils posent des actes professionnels. Ce ne sont pas des métiers d’« exécution », mais d’initiative et de responsabilité. Aujourd’hui, cinq ans après les états généraux de 2004, où en sommes-nous ? De manière générale, la situation des classes exclues, pauvres ou marginalisées, de même que celle des jeunes, s’aggrave. Les salaires stagnent par rapport aux revenus du capital.

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Alors, le social trinque et il trinquera demain plus encore. Pourtant protégé par la Constitution, il est devenu une variable d’ajustement. Alors que notre pays est riche ! C’est donc une affaire de choix politiques et, tout spécialement, de choix de politique sociale. La relance par le haut, prônée par l’actuel gouvernement, est sans effet économique tangible. On assiste, au contraire, à un renforcement des inégalités et à un recul global des systèmes de redistribution et de partage de la richesse.

• La police s’est accaparé le dossier de la

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Voyons cela plus en détail. • Les gouvernants ne se cachent même plus

pour prétendre que les pauvres coûtent trop cher et pour dénoncer les soi-disant fraudeurs. Ils ne se cachent pas, non plus, pour mépriser les travailleurs sociaux, du secteur public comme du secteur associatif. • Les juges pour enfants, les psychiatres

et autres spécialistes voient leurs pratiques professionnelles devenir des espaces d’« obtempérance ».

•

délinquance, au détriment de la Justice. Les jeunes récidivistes sont désespérants pour la sécurité publique et l’éducatif est vilipendé pour ne pas être assez « performant ». Apparaissent des fichiers dangereux pour les libertés, comme Edwige. La protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) est renvoyée au pénal et la protection civile des enfants aux départements, plus soumise que jamais aux variations et aux limites des politiques locales, sans garanties pour les libertés publiques. Dans les établissements spécialisés du secteur médico-social, de plus en plus soumis à la frénésie gestionnaire, les listes d’attente s’allongent et la solution du maintien, voire du retour au domicile, par exemple dans le cadre des services à la personne, a les préférences de plus d’un décideur. Ainsi, chacun isolé est en charge de sa difficulté. Certes, de nouveaux droits sont généreusement inventés. Mais c’est souvent de l’ordre de la rhétorique : droit au logement, droit à la scolarité pour les enfants handicapés. Manque, évidemment, une sérieuse et courageuse politique d’offres, de la petite enfance aux personnes âgées, sans oublier les jeunes. L’offensive contre les services publics est engagée. Dans les territoires de la décentralisation, le développement social et les actions de solidarité sont affaire de programmes et les intervenants ne sont plus, dès lors, que « ressources humaines », entraînés par un régime général de mise en concurrence des opérateurs, de comparaison systématique des coûts et des résultats, et de contrôle administratif. Comme si le social était devenu un quasi-marché. La régionalisation du système de formation a accéléré son délitement et favorisé son adaptation aux besoins stratégiques du nouveau patronat social. Loin de ce

5 • MP4 : un an déjà

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

que font nos voisins européens, souvent dans le cadre universitaire. Nous allons, au contraire, vers une sorte de privatisation à la française. • L’État est aux abonnés absents et la direction générale de l’Action sociale (DGAS), qui assurait tant bien que mal l’unité politique de l’action sociale et du travail social, a été rayée de la carte. Merci la LOLF, la RGPP, merci l’agence régionale de santé (ARS)... • L’Éducation nationale est aussi dans la cible, mais résiste encore. Le retour aux fondamentaux s’accompagne d’un discours vichyssois de dénonciation des sciences de l’éducation et des IUFM, pendant que la réduction autoritaire des postes fait le reste. Dans le même temps, d’autres politiques promeuvent le droit à la scolarisation pour tous les enfants handicapés, même une heure par jour ou deux jours par mois, dénigrant au passage le secteur associatif spécialisé. • Sur le front des sans-papiers, heureusement le Conseil supérieur du travail social (CSTS) a récemment réagi avec courage à une mise en œuvre de la politique migratoire de plus en plus attentatoire aux libertés. N’oublions pas qu’il est présidé par la ministre ! Voilà pourquoi il est temps de (re)prendre, une fois encore, la parole, tous ensemble, pour dire plus haut et plus fort : « Ça suffit. » Des mobilisations, il en existe beaucoup dans toute la France, mais plus souvent locales que nationales, et cette dispersion est, sans doute, ce qui fait notre commune faiblesse. Voilà pourquoi un collectif composé, pour l’heure, de trois organisations — la CPO, qui est déjà un groupement, le MILH et sept cent quatre-vingt-neuf radios sociales — a proposé, dans un premier temps, une université de rentrée, les 4 et 5 octobre 2008, à Paris. Ce fut l’occasion de faire le point, de rapprocher les

expériences, de confronter les analyses et, surtout, de décider des suites à donner.

4. UNE ORGANISATION ET UN LANGAGE COMMUN QUI S’INVENTENT PAS À PAS Les 4 et 5 octobre 2008, cent vingt professionnels se sont donc retrouvés, à Paris, pour échanger sur les bases d’un manifeste. Le bouche à oreilles, les réseaux, les informations dans la presse professionnelle ont fonctionné. Des ateliers se mettent au travail : médico-social, jeunesse, formation... La presse professionnelle rend compte des échanges et des projets. Des échanges par internet suivront, sur un site internet dédié — www.mp4-champsocial.org —, qui devient le pôle fédérateur des contributions des groupes locaux et des individus. Mais ce n’est pas simple : le site est créé bénévolement, géré bénévolement, les webmasters ayant chacun leurs occupations professionnelles, leurs vies familiales, leurs engagements. Les mises en ligne ne sont pas instantanées, les choix de mise en ligne vont, parfois, plus vite que la discussion sur l’opportunité de les diffuser. Une nouvelle rencontre nationale est organisée le 27 novembre 2008, centrée sur la nécessaire organisation à adopter. Les personnes porteuses de la rencontre d’octobre, au nom de leurs institutions, laissent la place à un collectif légitimé par les présents et des groupes de travail permanents sont mis en place : formation, enfance-jeunesse, souffrance au travail, place de la clinique, médico-social, services sociaux d’intérêt général (SSIG). Chacun repart avec du travail à faire : les membres du collectif doivent s’organiser entre eux pour se partager les tâches de pilotage ; les responsables des groupes thématiques doivent écrire une présentation de

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 chaque projet d’échange ; les représentants associatifs et des groupes locaux doivent faire relais. Des réunions plus techniques suivront jusqu’à l’été 2009, réunissant les responsables des groupes thématiques, des professionnels franciliens et le collectif issu du 27 novembre. Les échanges ne sont pas simples : vitesses de travail différentes selon les groupes, disponibilités différentes selon les co-porteurs du

projet, tensions et désaccords sur des analyses et des prises de position, en particulier sur la question de la validation des acquis de l’expérience (VAE). Ce débat sort de MP4 et apparaît dans les colonnes de la presse professionnelle. Pourquoi pas ? En mars 2009, MP4 progresse d’un pas de plus, en diffusant sa Déclaration fondatrice, issue d’une écriture collective, particulièrement complexe (encadré suivant).

MP4 : Déclaration fondatrice (mars 2009)

La justice, la santé, l’éducation, le droit du travail tout comme l’action sociale et le travail social sont des institutions de droit commun qui fondent notre République et concrétisent ses valeurs d’égalité et de solidarité. Nous, professionnels du champ social, dont le métier est d’aider, de soigner ou d’accompagner les plus fragilisés, déclarons qu’il est de notre responsabilité de prendre collectivement la parole. Parce que :

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Les conditions d’existence faites actuellement dans ce pays à un nombre croissant de personnes pauvres, jeunes, immigrées, handicapées ou âgées sont inacceptables : • manque de ressources et d’emplois ; • impossibilité d’accéder à un logement décent ; • insuffisance et souvent inhospitalité des lieux d’accueil, d’hébergement ou de prise en charge

spécialisée ; • manque du respect le plus élémentaire pour les personnes les plus en difficulté devenues

souvent les plus vulnérables. Parce que : Les moyens dont nous disposons pour les aider, les soigner ou les accompagner sont à la fois restreints et plus contrôlés que jamais, qu’il s’agisse de solutionner leurs problèmes de logement, d’hébergement, d’emploi, de ressources ou tout simplement de vie quotidienne (se soigner, s’alimenter, régler les factures d’énergie, de loyer, éduquer leurs enfants...). Parce que : Les soutenir pour qu’ils accèdent à ce que l’on appelle encore (mais pour combien de temps ?) leurs « droits sociaux » relève d’un parcours d’obstacles et d’un combat permanent avec : • des institutions qui deviennent de plus en plus inaccessibles ; • des personnels surchargés, soumis à des logiques gestionnaires qui conduisent à l’indifférence,

voire à l’évitement ; • des comportements collectifs dominés par la peur et le rejet ou encore le sentiment de fatalité

du malheur ;

☞

5 • MP4 : un an déjà ☞ • des politiques sociales habillées d’évidence ou de « bon sens », dont les seuls objectifs sont de

réduire les coûts, par tous les moyens ; • une conception de la justice et de la santé mentale de plus en plus répressive (jusqu’à l’invraisemblable), surtout pour les mineurs, les immigrés et les plus pauvres. Parce que : Notre espace professionnel d’intervention — qui n’a de raison d’être, faut-il le rappeler, que l’aide aux personnes — nous est de plus en plus confisqué. Nos savoir-faire cliniques sont ramenés à des procédures ou à des protocoles, notre temps de travail est de plus en plus prescrit et contingenté. Quant à notre devoir d’interpellation des décideurs, il est dénié et pratiquement impossible à exercer. Nous devenons des « ressources humaines » affectées à des programmes ou à des dispositifs technocratiques, carburant à la performance et à l’évaluation. Notre disqualification s’aggrave encore : • avec le recours trop fréquent au caritatif en lieu et place des professionnels, alors que chacun

doit avoir sa place dans l’action sociale ; • avec la solvabilisation croissante des usagers, qui change la nature même de la relation d’aide ; • avec la détérioration des conditions de mise en œuvre des formations en travail social ; • avec le déclin des références militantes à l’éducation populaire. Parce que : Les professionnels du champ social ne peuvent exercer leurs métiers qu’en référence à des valeurs non négociables : • le respect des droits et de la dignité de chaque personne ; • la recherche opiniâtre d’une autre répartition des richesses ; • l’adhésion aux valeurs d’éducation et de progrès social ; • la primauté du principe d’égalité sur celui d’équité et sa mise en œuvre dans des institutions

publiques ou associatives de solidarité non lucratives ;

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

• des prises en charge basées sur la responsabilité, la technicité et la créativité.

Pareille régression générale est inacceptable. C’est pourquoi nous nous sommes constitués en : « MOUVEMENT POUR UNE PAROLE POLITIQUE DES PROFESSIONNELS DU CHAMP SOCIAL » (MP4 - champ social). Il s’agit, pour nous, dans tous les secteurs où nous intervenons : Précarité - Santé - Justice Éducation - Animation - Formation - Culture... : • d’exiger le retour au droit commun du travail, du logement et du bien-être pour les populations

les plus en difficulté, comme condition minimale du « vivre ensemble » ; • de reconstruire une action sociale globale, cohérente et innovante, qui ne serait soumise, ni à l’économie concurrentielle, ni aux lois du marché des services à la personne ; • de défendre tous les services publics ; • de résister, avec le plus grand nombre, à la destruction systématique et programmée des acquis sociaux, jusque dans les établissements, services et dispositifs où nous travaillons ;

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 ☞ • de réaffirmer avec force notre professionnalité, nos métiers et nos savoir-faire ; • de faire connaître, par tous les moyens, nos analyses critiques et nos propositions quant

aux politiques sociales actuellement conduites en France et de dénoncer spécialement les renoncements des pouvoirs publics, alors que les difficultés sociales s’aggravent.

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Le 17 octobre 2009 a lieu un nouveau pas en avant : MP4 se donne une forme associative dans le cadre de la loi de 1901. Le collectif constituant était mandaté pour faire des propositions en ce sens ; des statuts sont proposés, discutés, amendés, votés. Un conseil d’administration est élu, qui désigne un bureau constitué de quatre personnes. Il devenait nécessaire de fixer clairement les règles de fonctionnement du mouvement et, quitte à les écrire, pourquoi ne pas aller vers une formalisation associative ? La forme associative pourra permettre, également, de se situer en tant qu’institution légitime auprès des pouvoirs publics et des décideurs politiques, toujours soucieux de savoir qui est leur interlocuteur.

5. TROIS EXEMPLES D’ACTIONS ET DE PRISES DE POSITION La question des SSIG La question de l’impact du droit communautaire sur la notion de « services sociaux » est pointée, dès l’automne 2008, durant les deux premières assemblées générales de MP4. Sans définition juridique européenne opposable, les « services sociaux d’intérêt général » (SSIG) risquent d’être assimilés à des services marchands. D’autre part, le droit français doit retranscrire le droit européen en la matière, en l’adaptant. Avec une date butoir fixée au 31 décembre 2009. Comment s’est élaborée la position française dans les instances européennes ? Comment se travaille, en France

même, la retranscription ? Qu’en savent les professionnels et comment sont-ils associés à ces débats ? Un collectif français existe déjà, centré sur l’économie sociale. Ses membres agissent afin que cette branche de l’économie échappe à la non-réglementation, facteur de marchandisation. Mais, d’une part, ses débats restent entre experts, d’autre part, la notion même de service social n’est pas interrogée, donc pas soutenue par ce collectif. Nous décidons, alors, que cette question doit être prise en compte par MP4, aidé en cela par Joël Henry, qui met son expertise à la disposition du mouvement. Une pétition est lancée sur le site internet et fait l’objet d’une diffusion à l’occasion de rencontres locales et nationales de collectifs, dont l’« Appel des appels ». Une nouvelle fois, la presse professionnelle est au rendez-vous et relaie cette action. Des courriers partent aux partis politiques. La plupart y répondent. Une journée de travail suivra, organisée au conseil régional d’Ile-de-France. Le film de cette journée est mis en ligne.

La suppression du défenseur des enfants En septembre 2009, la fonction de défenseur des enfants est supprimée au détour d’un projet de loi réformant le rôle et l’organisation du médiateur de la République. Les réactions associatives, professionnelles et institutionnelles sont vives. Beaucoup d’entre elles portent sur la notion particulière de droit de l’enfant, sur la convention européenne, sur les engagements de la France en la matière.

5 • MP4 : un an déjà

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

MP4 choisit de ne pas aborder la question par le droit, mais par l’analyse politique, sous l’angle : « La suppression du défenseur des enfants est une injure faite à la protection de l’enfance. » « La décision de supprimer cette autorité indépendante, spécifiquement en charge de la défense et de la promotion des droits de l’enfant, agissant dans le cadre des recommandations de la Convention internationale des droits de l’enfant qui fête son vingtième anniversaire, est totalement incompréhensible. Le prétexte de la création d’un nouveau défenseur des droits, dont la compétence serait élargie et inclurait celle des enfants, est une ineptie pratique doublée d’un mensonge d’État sur un recul des libertés et du droit. Pareille création supprime en réalité une institution spécifique à l’enfance, dont la nécessité est reconnue de tous et dont le travail remarquable depuis sa création en 2000 est unanimement salué en France et à l’étranger. C’est l’indépendance qui fait peur aux pouvoirs en place, ici comme dans l’inquiétant projet de suppression des juges d’instruction. La question est éminemment politique. C’est la façon dont la fonction de Défenseur a été investie par Claire Brisset, puis par Dominique Versini, qui dérange. Qu’est-ce que cette autorité indépendante qui se permet des analyses sévères des politiques publiques portant sur l’aide sociale à l’enfance, sur la justice des mineurs, sur le sort fait aux parents clandestins et à leurs enfants, sur la santé des adolescents ? Il est évidemment plus simple de briser le thermomètre, de nier les évidences, que d’accepter d’entendre ce que les analyses légitimes ont pointé et pointent actuellement... Le mouvement MP4 appelle à une très large mobilisation pour dénoncer et, surtout, faire échouer cette politique liberticide en trompel’œil. »

La création d’un séminaire national « Politiques sociales de solidarité de demain » L’idée d’un espace, d’un laboratoire d’échanges, d’un séminaire centré sur les poli-

tiques sociales du point de vue des acteurs professionnels du social était, très vite, apparue à l’automne 2008. Cette idée a rencontré des réflexions conduites au sein du MIHL, la rencontre s’est faite avec le CEDIAS et, septembre 2009, voyait la première rencontre du séminaire national « Politiques sociales de solidarité de demain ». Celui-ci doit se dérouler sur trois ans, avec plus de quatre-vingts participants. MP4 a contribué à sa préparation, participe à sa conduite et participera à sa synthèse et son exploitation.

6. FIN 2009, UN PROJET QUI AGIT. UN PARI ? L’objet de MP4, défini à l’article 2 de ses statuts, est « la défense d’une professionnalité au service de la personne, que ce soit dans le champ du social, de l’éducation, de la justice, de la santé, dans le respect des valeurs républicaines d’égalité et de solidarité, excluant toute marchandisation de ces activités ». MP4 se donne trois axes de travail : • faire exister un site internet réactif, ouvert

aux mouvements et aux collectifs « amis » ; • poursuivre le développement des groupes thématiques, en lancer de nouveau, selon l’émergence et l’évolution des questions à traiter ; • aider à la coordination des mouvements et des collectifs, ponctuée par des temps de rencontres nationaux ; Et, en plus de ces axes « permanents », MP4 continuera de réagir rapidement à l’actualité professionnelle et politique, en ayant pour curseur à ces réactions l’inter-professionnalité et le décalage par rapport aux institutions légitimes, que sont les organisations professionnelles thématiques et les syndicats. Ceci permet une parole décalée des enjeux institutionnels de ces organisations.

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Chapitre 6 Réformes impactant le secteur de la santé, du médico-social et du social Quels enjeux pour les acteurs du non-lucratif ?

Hubert ALLIER Directeur général de l’Uniopss

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

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1. De profonds bouleversements sont à l’œuvre

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2. Le positionnement de l’Uniopss Les associations revendiquent le statut « non-lucratif » Les piliers fondateurs de l’associatif Le secteur associatif sera-t-il en capacité de changer de « culture » pour adapter « ces pratiques » ?

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3. Des enjeux de solidarité face aux réformes en cours L’impact de l’Europe L’architecture institutionnelle de la République La régulation du secteur

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4. La « concourrence » plutôt que la concurrence

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6 • Réformes impactant le secteur de la santé, du médico-social et du social

1. DE PROFONDS BOULEVERSEMENTS SONT À L’ŒUVRE Un constat en cinq points et en forme d’interrogations pour ouvrir la réflexion. La mise en œuvre des changements en cours apportera, peut-être, des nuances à ces « affirmations abruptes » données aujourd’hui. Ces changements annoncés ne font, cependant, qu’amplifier certaines tendances déjà existantes. À savoir : • la gestion de l’action publique change de

nature : fondamentalement, toutefois, il ne se dégage pas une ligne de force :

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

– l’État fait appel, de plus en plus, au marché ou à ses mécanismes, ses méthodes et, en même temps, il renforce son emprise. Par exemple, les appels à projets et le nouveau service public hospitalier, mais aussi un directeur d’agence régionale de santé (ARS) très puissant et une réglementation foisonnante. C’est plus qu’un simple glissement. C’est, sans doute, une nouvelle logique de régulation ; – le choix entre véritable décentralisation et décentralisation déconcentrée ne s’impose pas de manière claire et compréhensible ; • le « statut de la personne morale gestion-

naire » n’intéresse que peu. Ce qui est premier, c’est l’activité. D’où une question : à quoi cela sert-il de garder le modèle associatif et le caractère « non lucratif » ? On y voit clairement l’influence de l’Europe. Au nom de l’efficacité économique, de la performance, le « culte de la norme » risque justement de devenir « la norme » dans les formes de réponses à apporter !

• plus ennuyeux si cette tendance se confir-

mait, le « véritable statut » des personnes (leurs potentialités) semble passer au second plan. C’est particulièrement sensible dans le domaine des services à la personne, où le droit d’option — entre autorisation loi 2002-2 et agrément loi Borloo 2005 — crée une césure au sein même de la population vulnérable et fragile. On retrouve, ici, deux problématiques fondamentales qui n’ont jamais été approfondies jusqu’au bout : le financement de l’aide à domicile et le choix (donc l’articulation), jamais véritablement opéré, entre politique d’action sociale et politique de l’emploi dans le soutien à ce secteur d’avenir ;

• un changement de logique de « dialogue » :

d’une logique qui faisait se rencontrer l’ascendant et le descendant (CROSMS, procédure budgétaire...), on glisse vers une logique plutôt descendante (appels à projets, réforme de la tarification...). Espérons que, côté « dialogue », celui-ci s’améliorera entre collectivités territoriales et État. Les relations actuelles n’étant pas de nature à créer les conditions de la confiance et de la responsabilité partagée ;

• des modes de financement qui « inter-

rogent » la fonction collective et la mixité sociale ! Dans le secteur de la solidarité, ces financements risquent de ne pas prendre suffisamment en compte, du fait de leurs nouveaux fondements (tarifs à l’activité, à la personne, à la ressource...), le souci de l’ingénierie globale et collective d’accompagnement. Attention, de ce fait, à ne pas favoriser la sélection du public ou la baisse de la professionnalisation, de la qualité ou de la sécurité !

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

2. LE POSITIONNEMENT DE L’UNIOPSS Avant d’entrer dans le vif du propos, voici trois rappels qui expliquent le positionnement porté par l’Uniopss au regard du bouleversement profond auquel conduisent ces nombreuses réformes. L’Uniopss s’appuie et met en avant sa mission de « valorisation du secteur non lucratif dans les dispositifs de solidarité en France et en Europe, en contribuant à sa modernisation », pour éclairer les mutations en cours.

Les associations revendiquent le statut « non-lucratif »

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Depuis des années, les associations affirment leurs spécificités. Aujourd’hui, il ne s’agit plus de crier « non-lucratif, gestion désintéressée, démocratie », il s’agit de faire vivre plus, mieux et de manière plus visible ces spécificités. C’est important, non seulement du fait des réformes engagées en France, mais aussi en raison de notre appartenance à l’Union européenne — nous sommes dans un marché unique —, en particulier avec les dossiers touchant à la transposition de la directive services, aux services sociaux d’intérêt général (SSIG) et aux aides d’État.

Les piliers fondateurs de l’associatif Au-delà de la gestion désintéressée, trois autres points, dans les spécificités revendiquées, sont à regarder de près : 1. les deux piliers fondateurs du non-lucratif, particulièrement de l’associatif, sont : – le projet social, qui se veut un projet socio-politique de transformation sociale engageant la société civile dans

un contrat social sur un territoire. C’est le projet associatif. Il renvoie à la gouvernance de l’organisation ; – les projets liés aux activités économiques, qui traduisent ce projet associatif en actions et mettent en mouvement de multiples acteurs, dans le cadre de financements divers (public, privé, fonds propres...). C’est le projet des structures gérées (projets d’établissements et de services). Ils renvoient à la dirigeance de ces activités au sein de la gouvernance de l’organisation ; 2. la pluralité des acteurs au service de la mise en œuvre du projet associatif (bénéficiaires, familles, administrateurs, bénévoles, salariés, volontaires, donateurs...) ; 3. l’ancrage territorial et la participation à la vie sociale, économique de ce territoire.

Le secteur associatif sera-t-il en capacité de changer de « culture » pour adapter « ces pratiques » ? Il s’agit de développer une culture nouvelle, sans perdre son âme, pour promouvoir un modèle associatif et des associations en capacité de maintenir et de développer leurs actions dans la société et dans les dispositifs de solidarité. Ce changement de « culture » constitue, sans doute, le principal défi : garder sa propre identité, tout en « jouant » collectif au sein de la famille ; mieux distinguer, pour mieux les articuler, la dimension projet et la dimension activités ; organiser, de manière cohérente, la représentation collective à tous les niveaux pertinents territoriaux ; travailler les notions de « taille critique », de rapport coûts/qualité, sans perdre le sens et la finalité...

6 • Réformes impactant le secteur de la santé, du médico-social et du social

3. DES ENJEUX DE SOLIDARITÉ FACE AUX RÉFORMES EN COURS Il ne s’agit pas de reprendre en détail toutes les réformes qui impactent ou vont impacter le secteur de la santé, du médico-social et du social, dans un contexte de crise très lourd, dont les conséquences sont, à ce jour, loin d’être totalement connues. La liste serait trop longue : réforme de l’État, révision générale des politiques publiques (RGPP), réforme des collectivités territoriales, loi « Hôpital, patients, santé et territoires » (HPST), réforme de la tarification et des financements... Je vais plutôt m’attacher à les ordonner autour de trois points forts. Il semble, en préalable, important de nous remettre en mémoire les enjeux auxquels notre pays est confronté et pour lesquels une mobilisation et une parole du monde associatif sont attendues :

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

• le financement de la protection sociale pour

une « couverture » accessible à tous ; • des besoins, mais aussi des attentes, de plus en plus importants (vieillissement, jeunesse, santé...) ; • la garantie du respect et de l’exercice des droits individuels — pas seulement le droit du consommateur/prestataire, mais aussi celui du citoyen — par la reconnaissance d’un cadre collectif accompagnateur. Ce sont des enjeux de solidarité qui sont devant nous et pas seulement des « adaptations économiques et structurelles. » Au regard de leur histoire commune, de leurs engagements, les associations ne peuvent rester étrangères aux solutions qu’il convient d’inventer. Ce que l’Uniopss résume à travers la thématique abordée lors de son congrès des 27, 28, 29 janvier 2010, à Lyon : « Les solidarités à l’épreuve de la crise : intérêt général ou compétition ? ».

L’impact de l’Europe Les règles européennes, qui s’imposent à la France, touchent le secteur de la solidarité. Celles-ci demandent aux États d’adapter leur législation nationale. Avec, notamment, l’achèvement du marché unique, la transposition de la directive services dans le droit français... c’est la considération réservée, dans les dispositifs, aux personnes vulnérables et fragiles, riches ou pauvres, lourdement atteintes ou plus légèrement, qui est à observer. C’est aussi la place reconnue aux acteurs non lucratifs, au sein de l’économie sociale, dans l’économie et dans la société. C’est, enfin, la reconnaissance de l’intérêt général comme fondement de l’action qui est en cause. Mais il y a des personnes qui ne sont pas des consommateurs comme les autres. Il ne faut jamais l’oublier. Le secteur non lucratif veut privilégier la mixité sociale pour éviter la création de « ghettos sociaux ». Il y a donc une vision sociétale affirmée et défendue !

L’architecture institutionnelle de la République En pleine évolution, la nouvelle architecture n’est pas encore totalement dévoilée. À la clef, une simplification annoncée, qui, dans les faits, débouchera sur tout autant de complexité et, peut-être, moins de visibilité et de compréhension pour le citoyen et l’usager ! L’article 1er de la Constitution se révèle bien difficile à mettre en œuvre dans les faits. Il stipule : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. »

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 Nous n’arrivons pas à opérer un choix entre décentralisation et déconcentration. La réforme de l’État, la RGPP, la nouvelle organisation régionale, la direction régionale de la Jeunesse, des Sports et de la Cohésion sociale (DRJSCS), la direction interrégionale de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) sur neuf régions, les représentations départementales différenciées suivant la démographie du territoire, la réforme des collectivités territoriales... Tout cela conjugué risque fort de complexifier le paysage ! A cela, il convient d’ajouter l’impact de la loi « Hôpital, patients, santé et territoires », avec, en particulier, la création des agences régionales de santé (ARS), tout à la fois un produit de la RGPP et de la réforme de l’État.

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C’est donc le rapport aux territoires et la relation aux pouvoirs publics qui se voient questionnés. Les interlocuteurs sont multiples. Comment vont-ils travailler ensemble ? Comment les acteurs de terrain vont-ils s’y retrouver ? Le sanitaire et le médico-social (relevant de l’assurance-maladie) seront, certes, réunis au sein des ARS. Mais le reste du médico-social (hébergement) et une partie du social (aide sociale à l’enfance...) sont de la compétence des départements. Enfin, une autre partie du social (CHRS...) demeure l’apanage de l’État via les DRJSCS. Le secteur non lucratif est, quant à lui, présent dans tous les dispositifs, à travers tous les modes d’intervention. C’est sa force. Il peut donc contribuer à une meilleure coordination des politiques publiques et une meilleure continuité des prises en charge entre tous les dispositifs, au-delà du décloisonnement sanitaire/social, mis en avant avec la création des ARS.

La régulation du secteur Les fondements historiques de la régulation du secteur sont bouleversés. Nous assistons à une inversion du rapport traditionnel entre les acteurs qui interviennent dans l’accompagnement, le soin... des personnes fragiles et vulnérables. Dès lors, que deviennent les associations ? Prestataires plutôt que partenaires ! Soumises à une logique descendante plutôt qu’une logique ascendante ! « Bras mécanique » de la puissance publique ? Cette évolution découle de la réforme de la tarification et des financements, mais aussi des dispositions de la loi « HPST ». À savoir : • la disparition du service public au profit des

missions de service public, sans garantie d’un bloc de service public assuré. Au passage, on enregistre la disparition du statut « participant au service public hospitalier » (PSPH) et l’on s’interroge sur la bataille législative qui a conduit à l’obtention d’une dénomination dont le contenu — quelles conséquences juridiques ? — n’est pas clair à ce jour, dans l’attente des décrets : établissement sanitaire privé d’intérêt collectif (ESPIC) et établissement social et médicosocial privé d’intérêt collectif (ESMSPIC) ; • la nouvelle planification sanitaire, sociale et

médico-sociale ; • la nouvelle procédure de délivrance des

autorisations, avec le recours quasi systématique à la technique de l’appel à projets — au contenu juridique flou —, qui précipite la disparition des comités régionaux de l’organisation sociale et médico-sociale (CROSMS) ; • les contrats pluriannuels d’objectifs et de

moyens (CPOM) obligatoires au-delà de certains seuils ; • un directeur d’ARS intronisé nouveau régu-

lateur ?

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6 • Réformes impactant le secteur de la santé, du médico-social et du social C’est la relation entre les organisations du secteur, avec les autorités publiques, qui doit être analysée, au-delà des rencontres bilatérales, pour être porteurs d’une parole collective de l’ensemble des acteurs non lucratifs de la solidarité, comme d’une parole collective plus sectorielle, pour des actions coordonnées. C’est aussi la capacité d’adaptation à un environnement difficile qui doit être encouragée. La capacité à travailler autour de notions que le secteur n’aime pas prendre en compte : la définition d’une taille critique, les économies de moyens, les fonctions ressources communes, les groupements ou mutualisation (à différencier des fusions). Dans le contexte de cette nouvelle régulation — qui met, plus encore, en avant la professionnalisation, la qualité, l’évaluation, la sécurité — la seule question qui demeure et qui vaille est la suivante : pour faire vivre mon projet, pour le maintenir vivant et actuel, de quoi ai-je besoin ? Pour y répondre, l’analyse managériale doit précéder la réponse économique. Le secteur non lucratif porte, quant à lui, le souci du bien commun, de l’intérêt général. Son histoire collective est faite d’avancées innovantes en terme de modalités de prise en charge, de progression institutionnelles et pédagogiques, entre autres la notion de projets... À ce titre, mieux que d’autres, il devrait être à même de s’organiser sur les territoires, pour accompagner, sans se faire dominer, les mutations qu’il va devoir conduire en son sein, tant dans la dimension de chaque organisation que dans le collectif. Et ce, en se posant, individuellement et collectivement, les bonnes questions : • analyse de la « taille critique » pour assu-

rer qualité, sécurité, professionnalisation

et permettre la mobilisation dynamique et inventive ; • recherche « d’économies d’échelles », par la gestion commune de moyens, des rapprochements, la coopération, le regroupement de fonctions ressources (ressources humaines, qualité...), pour être en capacité de se concentrer sur l’essentiel, l’accompagnement des personnes ; • meilleure inscription dans la coordination des acteurs, pour assurer une plus grande continuité dans le parcours du bénéficiaire et offrir une plus grande complémentarité de l’offre ; • se regrouper de manière pertinente, localement, pour être en capacité de répondre aux attentes et aux besoins des populations.

4. LA « CONCOURRENCE » PLUTÔT QUE LA CONCURRENCE Le « non-lucratif » a encore de beaux jours devant lui. Il a du sens dans une société qui se marchandise de plus en plus. Mais il doit se moderniser. Cette modernisation du non lucratif de solidarité, au nom des spécificités qu’il souhaite promouvoir, doit adopter une « posture particulière », faisant de « l’intérêt général » sa priorité. Ne laissons pas la seule compétition s’imposer comme règle du jeu. Développons ce que nous pourrions nommer la « concourrence » — collaborer dans le cadre du marché —, plutôt que de nous aligner sur la concurrence largement pratiquée. Ces réformes multiples sont une opportunité à saisir pour le faire.

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Chapitre 7 Handicap et pauvreté : l’urgence du revenu d’existence Jean-Marie BARBIER, Président de l’APF Patrice TRIPOTEAU, Directeur des actions nationales à l’APF

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

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1. Handicap et pauvreté : un traitement social historiquement distinct

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2. Handicap : la survie en dessous du seuil de pauvreté

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3. « Ni pauvre, ni soumis » : l’urgence d’un revenu d’existence !

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4. Revenu d’existence : mobiliser et convaincre

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7 • Handicap et pauvreté : l’urgence du revenu d’existence

’UNION européenne consacre l’année 2010 comme l’Année européenne de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. L’occasion de mieux connaître toutes les formes de pauvreté et d’exclusion sociale. L’opinion publique associe, très souvent, le phénomène de la pauvreté aux populations des pays en voie de développement ou aux personnes sans domicile fixe vivant dans nos rues. Mais, à compter des années 1980, on a commencé à parler des « nouveaux pauvres ». Puis, aujourd’hui, on identifie des « travailleurs pauvres », des « seniors pauvres », des « enfants pauvres »... : les riches sociétés occidentales produisent des nouvelles formes de pauvreté, dont les pouvoirs publics et les associations essaient, à la fois, de mieux préciser les contours et d’élaborer des politiques pour atténuer ces nouveaux phénomènes.

L

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

La pauvreté d’un grand nombre de personnes en situation de handicap constitue une forme particulière de précarisation et d’exclusion sociale, qu’il faut prendre en compte dans les politiques de lutte de pauvreté. Aujourd’hui, cette réalité est encore mal évaluée et les indicateurs de pauvreté actuels mesurent trop partiellement l’impact de l’état de santé ou de handicap sur les situations de pauvreté.

1. HANDICAP ET PAUVRETÉ : UN TRAITEMENT SOCIAL HISTORIQUEMENT DISTINCT À partir du Moyen Âge, une distinction s’opère progressivement au sein des « pauvres », avec l’institutionnalisation des dispositifs d’assistance en direction de populations qui ne peuvent subvenir à leurs besoins en raison de leur âge, de leur état de santé...,

en les distinguant des « vagabonds » et des « mendiants ». Avec l’industrialisation de la France de la fin du XIXe siècle et la grande guerre de 1914, l’importance du nombre de personnes accidentées du travail ou de victimes de guerre va poser le problème de la prise en charge de l’invalidité. La responsabilité collective est reconnue et, de ce fait, ouvre des droits à réparation. Cette réparation prend différentes formes : celle d’une indemnisation financière d’abord (indemnisation des accidents du travail, pension d’invalidité des mutilés de guerre), puis celle d’une réadaptation, via les pratiques de rééducation et d’appareillage. Dans le courant du XXe siècle, des « malades » et des « paralysés » vont commencer à se regrouper en amicales — l’Association des paralysés de France est issue d’une amicale qui émerge au début des années trente — pour faire reconnaître leurs difficultés spécifiques pour se soigner, aller à l’école, travailler... Le terme « handicap » apparaît dans le courant de ce XXe siècle et englobe tout type de déficience, quelle que soit sa nature ou son origine. La catégorie de « personne handicapée » se substitue alors aux précédentes (infirmes, invalides, inadaptés, idiots...), en les unifiant sous une qualification commune de « personnes à réadapter », associée à des dispositifs institutionnels et législatifs, principalement la loi d’orientation en faveur des personnes handicapées, votée en 1975. Celle-ci institue le statut de « personne handicapée », assorti de droits spécifiques, de modes d’aide et de prise en charge, en particulier dans le cadre d’un secteur spécialisé. Ce rappel historique montre comment s’est construit, pendant plusieurs siècles, un traitement social du handicap distinct de celui de la pauvreté.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 Sans assimiler ces deux situations, il est, aujourd’hui, nécessaire de mieux repérer la spécificité des conditions de pauvreté vécues par les personnes en situation de handicap.

2. HANDICAP : LA SURVIE EN DESSOUS DU SEUIL DE PAUVRETÉ

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Entre 2003 et 2005, le projet de loi « Handicap » a donné lieu à de nombreux échanges sur la question des ressources des personnes en situation de handicap. Les associations représentatives attendaient de cette nouvelle loi une évolution des dispositifs d’allocations et pensions versées aux personnes qui ne peuvent travailler en raison de leur handicap ou de leur maladie, en sortant d’une logique de minima sociaux et en ne prenant plus en compte les ressources du conjoint. Pour le gouvernement et une majorité de parlementaires, la nouvelle prestation de compensation du handicap — l’une des principales innovations de la loi — devait mieux financer les dépenses liées aux conséquences des incapacités fonctionnelles et, par conséquent, améliorer le niveau de vie des personnes en situation de handicap. Or une enquête de l’APF1 , publiée en juillet 2004, démontrait le contraire. Tout d’abord, le résultat de cette enquête indiquait que 60 % des personnes qui avaient répondu vivaient avec moins de 1 000 euros par mois. L’analyse des données mettait également en exergue un phénomène, révélateur de l’insuffisance de moyens pour vivre dignement : l’utilisation d’une partie de leurs aides financières liées à la compensation pour subvenir à leurs frais de vie quotidienne. 28 % des

personnes ayant moins de 1 000 euros pour vivre touchaient entre 500 et 1 000 euros de compensation ; or seulement 16 % de celles-ci consacraient le même montant, dans leur budget, aux frais liés au handicap. Cette même enquête nous indiquait qu’un tiers des personnes ayant moins de 1 000 euros pour vivre n’utilisaient pas certaines aides techniques par manque de moyens financiers. Les personnes réalisaient donc bien un choix cornélien : elles préféraient utiliser une partie de leur compensation pour survivre au quotidien, ce qui se ressentait sur la compensation de leur handicap, qui, de ce fait, était incomplète ! En 2004, les adhérents de l’APF décident donc de se mobiliser et l’association commence à communiquer sur le fait que les personnes en situation de handicap vivent en dessous du seuil de pauvreté, notamment les bénéficiaires de l’allocation adulte handicapé (AAH) et de certaines pensions d’invalidité ou de vieillesse. Cette réalité de pauvreté, le gouvernement la conteste, considérant que les bénéficiaires de l’AAH ont accès à des droits connexes (allocation logement, exonérations fiscales...) portant leur pouvoir d’achat équivalent à celui d’un salarié au SMIC. Et certains parlementaires s’interrogent sur l’écart du montant du RMI et de l’AAH. Par conséquent, la question des ressources des personnes en situation de handicap est « l’oubliée » de la loi handicap du 11 février 2005, malgré la création d’une garantie de ressources octroyée à moins de 10 % des bénéficiaires de l’AAH. En 2005, la lutte contre la pauvreté des personnes en situation de handicap ne fait que commencer...

1. « Ressources et compensation : Quelles conditions de vie pour les personnes en situation de handicap ? », enquête nationale de l’APF, juillet 2004, échantillon représentatif de trois mille cent quatre-vingt-dix-sept personnes en situation de handicap. 75 % des personnes ont entre 20 et 60 ans et 90 % vivent à domicile.

7 • Handicap et pauvreté : l’urgence du revenu d’existence

3. « NI PAUVRE, NI SOUMIS » : L’URGENCE D’UN REVENU D’EXISTENCE !

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Déjà, en avril 2007, le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) adressait au gouvernement un rapport sur le sujet des ressources des personnes en situation de handicap : « Le manque de ressources est l’une des préoccupations majeures des personnes en situation de handicap. Les personnes en situation de handicap qui souhaitent travailler expriment leurs difficultés d’accéder à des formations, à un emploi et dénoncent des montants d’allocation ou de pension trop bas. Celles qui sont dans l’impossibilité de travailler en raison de leur handicap réclament un revenu d’existence et non un revenu d’assistance. Dans le rapport d’activité 2004-2005, le CNCPH a rappelé que la loi du 11 février 2005 n’a pris en compte que de manière partielle et insuffisante la question des ressources des personnes en situation de handicap. Le CNCPH a souligné qu’il est essentiel de distinguer le financement des moyens de compensation lié aux surcoûts du handicap, des ressources des personnes liées à une dimension d’insertion et de participation sociale. C’est la raison pour laquelle le CNCPH s’est auto-saisi au mois d’octobre de cette question. En décembre 2006, le ministre délégué aux Personnes handicapées, Philippe Bas, a demandé au CNCPH d’élaborer des propositions à lui transmettre pour la fin du mois de février 2007. »

Aucune suite n’a réellement été donnée à ce rapport. L’APF prend alors l’initiative, à l’automne de 2007, de solliciter le plus grand nombre d’organisations pour se rassembler autour des questions des ressources et pour la création d’un revenu d’existence. En janvier 2008, « Ni pauvre, ni soumis » présente sa plate-forme « L’urgence d’un revenu d’existence ». L’introduction de ce document est forte :

« La situation est grave : des centaines de milliers de personnes en situation de handicap ou de maladie invalidante, quel que soit leur âge, sont condamnées à vivre toute leur vie sous le seuil de pauvreté. Cela fait des années que cela dure, tant d’années, trop d’années que nous dénonçons cette situation. [...] Notre mobilisation interassociative et citoyenne, nous en sommes sûrs, y parviendra ! Parce que notre mission n’est pas de panser des plaies mais bien de défendre des droits ! Qui sont ces personnes dont nous parlons ? Et bien ce sont les personnes en situation de handicap ou atteintes d’une maladie invalidante, quel que soit leur âge, qu’elles vivent à domicile ou en établissement. Ce sont ces familles qui s’inquiètent pour l’avenir de leur enfant, qui aimeraient leur offrir d’autres perspectives que celle d’une précarité et d’une insécurité financière toujours croissantes. “Ni pauvre, ni soumis”, c’est le projet d’une société qui n’exclut personne, c’est faire en sorte que les valeurs de citoyenneté, de solidarité, de participation, de non-discrimination, de respect et de dignité cessent d’être des mots, encore des mots, toujours des mots, rien que des mots dans le discours de nos politiques. Ce que nous attendons d’eux, ce que nous exigeons d’eux, c’est qu’ils en viennent enfin aux actes ! »

« Ni pauvre, ni soumis » veut frapper fort et, le 29 mars 2008, trente-cinq mille personnes en situation de handicap ou de maladie invalidante défilent à Paris. C’est un événement historique. Le président de la République réaffirme son engagement d’augmenter l’AAH de 25 % pendant son mandat — comme il s’y était engagé lors de la campagne présidentielle, mais le projet de loi de finances pour 2008 ne présente aucune augmentation significative de l’AAH. Le président de la République annonce, à la conférence du handicap du 10 juin 2008, une réforme de l’AAH, qui se réduit à décliner le slogan présidentiel : « Travailler plus, pour gagner plus ! » Et d’inviter les bénéficiaires de l’AAH à reprendre un travail ! Depuis près de deux ans, le gouvernement annonce des réformes partielles pour un

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 meilleur cumul AAH/salaires (sur une logique équivalente à celle du RSA), ainsi qu’une réforme des compléments ressources, avec une réflexion sur la notion d’employabilité des personnes en situation de handicap. En novembre 2009, les associations n’avaient toujours pas connaissance du contenu de ces réformes.

4. REVENU D’EXISTENCE : MOBILISER ET CONVAINCRE

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Le revenu d’existence doit avoir deux objectifs prioritaires : réduire les conditions de pauvreté des personnes en situation de handicap, dont la majorité des bénéficiaires se trouvent en dessous du seuil de pauvreté, et inciter et encourager, quand cela est possible, l’accès ou le retour à l’emploi. Les principes du revenu d’existence ne font que reprendre l’alinéa 11 du préambule de la Constitution de 1946, qui précise : « Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ».

Ce revenu d’existence doit s’appuyer sur les principes suivants : • sortir d’une logique d’assistance des minima

sociaux et favoriser l’exercice d’une pleine citoyenneté ; • instaurer un revenu d’existence au moins égal au SMIC brut assorti de cotisations ; • être calculé indépendamment du revenu du conjoint, du concubin, de la personne avec laquelle un pacte civil de solidarité a été conclu ; • permettre l’exercice de la citoyenneté, en étant soumis à l’impôt sur le revenu et en rentrant dans les ressources du foyer ;

• favoriser un principe d’intéressement de

type RSA, encourageant l’accès ou le retour à l’emploi. L’APF a défini une typologie des personnes concernées au regard de leur positionnement à l’égard de l’accès à un emploi : • les personnes en situation de handicap dans

l’incapacité de travailler ou d’exercer une activité régulière dans un milieu professionnel salarié, y compris en entreprise adaptée ou encore en ESAT ; • les personnes en situation de handicap à potentiel, à faire évoluer, dotées d’une aptitude à intégrer socialement un milieu d’activité, nécessitant un accompagnement médico-social (comme un ESAT, par exemple) ; • les personnes en situation de handicap avec compétence et aptitude, mais sans qualifications ; • les personnes en situation de handicap avec une qualification et des compétences, mais ayant des difficultés d’accès aux offres d’emploi. Le revenu d’existence serait versé à toute personne en situation de handicap, présentant un taux d’incapacité égal ou supérieur à 50 %, momentanément ou durablement dans l’incapacité d’avoir accès à l’exercice d’une activité professionnelle rémunérée, quel que soit son lieu de vie. Il interviendrait aussi si une perspective d’accès à l’emploi est raisonnablement avérée : le versement du revenu d’existence serait alors revu régulièrement et conditionné à l’engagement dans un parcours d’insertion (voire de formation), avec l’appui d’une équipe pluridisciplinaire. Cependant, il est difficile de définir et d’objectiver la notion d’impossibilité d’accès à l’emploi. Les réflexions et expérimentations relatives à l’employabilité ne donnent aucun élément constructif. Pour l’APF, les difficultés d’accès à l’emploi ou d’efficience

7 • Handicap et pauvreté : l’urgence du revenu d’existence réduite ne peuvent s’analyser qu’en situation. Pour une personne en situation de handicap, il s’agit de la conjonction de plusieurs facteurs dans différents registres : situation économique, environnement, perception du handicap, état de la personne, qualification, transport, logement de proximité... Lors de la conférence nationale du handicap de juin 2008, le gouvernement a rejeté ce projet de revenu d’existence, considérant que 40 % des personnes concernées seraient perdantes. En fait, l’étude d’impact de ce revenu d’existence a considéré que la création du revenu d’existence aurait pour conséquence de supprimer l’attribution d’une demi-part supplémentaire, attribuée notamment aux bénéficiaires de pension d’invalidité ou bénéficiant d’une carte d’invalidité civile. Cette disposition fausse l’analyse sur l’impact du revenu d’existence car l’attribution de cette demi-part supplémentaire est plus liée à une situation de handicap qu’à une condition de ressources : rappelons que de nombreuses personnes en situation de handicap doivent financer de nombreux moyens de compensation, qui ne sont pas pris en charge par la prestation de compensation. Pour l’APF, le débat n’est pas clos. D’ailleurs, à l’occasion du débat d’initiative parlementaire relatif au bilan de l’application de la loi du 11 février 2005, le député Jean-François

Chossy est intervenu en conclusion, au nom du groupe UMP, avec ces mots, en s’adressant à Valérie Létard : « J’aimerais tout de même évoquer les ressources, notamment le fameux revenu d’existence personnel. Vous avez, Madame la secrétaire d’État, dénoncé les effets pervers de ce revenu d’existence, ce que je veux bien entendre. Cependant, il me paraît nécessaire de réfléchir afin de mettre sur pied un système innovant et concerté permettant aux personnes handicapées de bénéficier d’un revenu d’existence qui soit digne de celles-ci. ».

Sur la base de cette intervention, il est important que le président de la République, le gouvernement et les parlementaires reprennent ce sujet, qui doit être la base d’une nouvelle étape d’une réforme de la politique du handicap en France, cinq ans après la loi du 11 février 2005 et en vue de la prochaine conférence nationale du handicap. Cette réforme des ressources des personnes en situation de handicap doit s’initier dès cette année 2010, en s’inscrivant dans la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale engagée par le gouvernement et l’Union européenne. La pauvreté des personnes en situation de handicap est une réalité que les pouvoirs publics ne peuvent plus ignorer et doivent appréhender en identifiant ses formes particulières et les réponses appropriées.

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Chapitre 8 Le lancement de l’évaluation externe des ESMS Didier CHARLANNE Directeur de l’Anesm

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

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1. La procédure d’habilitation La mise en œuvre Refus, suspension ou retrait d’habilitation Les candidats à l’habilitation

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2. L’évaluation externe Le déroulement Les objectifs de l’évaluation externe Structuration de la démarche évaluative

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3. Les étapes de l’évaluation

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4. Le rapport d’activité renduà l’Anesm par les organismes habilités Les attendus de l’Anesm

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8 • Le lancement de l’évaluation externe des ESMS

de rénovation de l’action sociale du 2 janvier 2002 fait obligation aux établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) visés à l’article L. 312-1 du Code de l’action sociale et des familles (CASF) de « procéder à l’évaluation de leurs activités et de la qualité des prestations qu’ils délivrent, notamment au regard de recommandations de bonnes pratiques validées par l’Agence ».

L

A LOI

Cette disposition nécessite que les établissements et services puissent s’appuyer sur des repères élaborés par le secteur professionnel et validés par une instance nationale, ou, en cas de carence, élaborés par cette dernière, l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (Anesm). Le législateur a confié deux missions à l’Anesm : • d’une part, valider ou, en cas de carence,

élaborer des procédures, des références et des recommandations de bonnes pratiques professionnelles, selon les catégories d’établissements ou de services (art. L. 312-1 du CASF), en vue de l’évaluation interne et externe ;

• l’autre fixe le cadre d’une évaluation

externe pratiquée par des organismes extérieurs : les ESSMS visés à l’article L. 312-1 du CASF étant désormais tenus de procéder à deux évaluations externes entre la date de l’autorisation et le renouvellement de celle-ci. Le calendrier de ces évaluations est fixé par décret. Par dérogation, les ESSMS autorisés et ouverts avant la promulgation de la loi HPST procèdent au moins à une évaluation externe au plus tard deux ans avant le renouvellement de leur autorisation. Conformément aux dispositions du décret n 2007-975 du 15 mai 2007, l’évaluation externe doit, notamment, porter sur les modalités selon lesquelles les établissements et services ont mis en œuvre leurs évaluations internes. Ainsi, ils sont invités à conduire en premier lieu ces dernières et à en transmettre les résultats, avant d’engager les évaluations externes. Une étude menée en 2008 par l’agence a fait apparaître que seuls 10 % des établissements et services avaient effectivement transmis leurs résultats à l’autorité ayant délivré l’autorisation. ◦

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

• d’autre part, habiliter les organismes exté-

rieurs qui procèdent à l’évaluation externe des activités et de la qualité des prestations des établissements et services cités ci-dessus. Le dispositif de l’évaluation, dont le calendrier a été modifié par la loi du 21 juillet 2009 dite « Hôpital, patients, santé et territoires » (HPST), comporte ainsi deux dimensions complémentaires : • l’une oblige chaque établissement et ser-

vice à mettre en œuvre une évaluation interne, avec l’obligation d’en communiquer les résultats aux autorités de contrôle ;

1. LA PROCÉDURE D’HABILITATION La procédure d’habilitation des organismes en charge de l’évaluation externe des ESSMS a été élaborée, d’une part, au regard des dispositions législatives et réglementaires du droit français (art. L. 312-8 du CASF et décret n◦ 2007-975 du 15 mai 2007) et, d’autre part, dans la perspective de la transposition de la directive européenne 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Il est ainsi prévu que les établissements et services fassent procéder à l’évaluation de

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

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leurs activités et de la qualité des prestations délivrées par un organisme extérieur. Ce sont eux les donneurs d’ordre. L’agence ne déclenche ni ne sélectionne l’organisme. La responsabilité qui lui est confiée est d’établir la liste des organismes habilités parmi lesquels les ESSMS assureront une sélection. Le législateur n’a pas prévu un système identique à celui du secteur sanitaire, pour lequel la Haute Autorité de santé (HAS) emploie directement des experts visiteurs, car le nombre d’établissements concernés est dix fois plus important dans le secteur social et médico-social. Par ailleurs, l’exercice d’habilitation s’inscrit dans le calendrier de la transposition de la directive européenne citée ci-dessus. Dans ce cadre, les États membres ont été appelés à en notifier les exceptions, en se référant à un motif d’intérêt général qu’ils devaient préciser. Celles-ci devant être appréciées en mettant en rapport les enjeux qu’elles sous-tendent au regard des restrictions mises en œuvre en termes de libre accès au marché concerné, que l’on peut évaluer à environ 400 millions d’euros par cycle. Enfin, le troisième élément est relatif au décret fixant le cahier des charges de l’évaluation externe, qui précise les conditions de sélection des organismes par les ESSMS. Le décret du 15 mai 2007 indique, en effet, les critères à examiner dans ce cadre et confie expressément certaines compétences aux ESSMS, relatives notamment à l’examen des qualifications et de l’expérience des intervenants proposés ou de la régularité de la situation de l’organisme vis-à-vis des obligations administratives. Il fallait donc préciser, dans la procédure d’habilitation, les éléments complémentaires que l’agence demanderait aux organismes. Les travaux conduits pour définir la procédure ont associé l’inspection générale des Affaires sociales (IGAS), le président du

Conseil scientifique de l’Anesm, la direction générale de l’Action sociale (DGAS) et la direction générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des fraudes (DGCCRF). La procédure a été déterminée afin de proportionner les exigences au regard des attendus de l’évaluation externe des ESSMS en complément du décret. S’agissant des références que l’Agence était susceptible de demander aux organismes, en dehors de celles demandées aux intervenants par le décret, il n’est pas apparu pertinent de prévoir un tel axe. Celui-ci aurait, en effet, fixé des barrières à l’entrée sur le marché sans réelle plus value, une société pouvant se constituer en recrutant des intervenants ayant, eux, des références individuelles. Il a donc fallu concevoir une procédure qui offre des garanties d’indépendance et d’intégrité des organismes, au regard des enjeux que représente l’évaluation externe pour les autorisations des ESSMS.

La mise en œuvre La procédure retenue par le groupe a été soumise à l’avis du conseil scientifique de l’agence. Elle peut être résumée de la façon suivante : • les organismes transmettent à l’agence un

dossier comprenant des données d’identification et un engagement à respecter des principes définis en matière d’intégrité, d’objectivité, de confidentialité et de compétence des personnes employées, directement ou indirectement, dans le cadre d’une mission d’évaluation externe ; • dès lors que le dossier transmis est complet,

l’organisme se voit adresser un certificat d’habilitation, qu’il pourra produire à l’appui de sa candidature ;

8 • Le lancement de l’évaluation externe des ESMS • la durée de l’habilitation est indéterminée.

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Seule une décision de suspension ou de retrait peut la remettre en cause. Cette première série de dispositions distingue ainsi la procédure d’habilitation confiée à l’agence, de la procédure de sélection d’un organisme qui comprend un examen des compétences individuelles des évaluateurs personnes physiques. La procédure d’habilitation n’a donc pas été établie en redondance avec la procédure de sélection. Il est, à cet égard, important de souligner que celle-ci n’est pas un point d’arrivée pour les organismes habilités, mais le point de départ d’une activité qui devra s’effectuer dans un cadre régulé. Ainsi, il est important que les ESSMS soient informés du fait que l’agence ne vérifie pas les compétences des intervenants et qu’ils soient pleinement conscients du rôle qui leur est attribué, en la matière, par le décret, la loi ayant confié à l’établissement ou au service la responsabilité du déclenchement de l’évaluation externe1 . L’examen des compétences, qualifications individuelles et références intervient au stade de la procédure de sélection. De nombreux organismes se sont créés récemment pour développer cette activité ; d’autres sont plus anciens dans le secteur social et médico-social. Mais tous doivent, pour être retenus, justifier de propositions d’équipes d’évaluateurs répondant aux critères fixés par le décret du 15 mai 2007. Ceux-ci peuvent être difficiles à apprécier, en particulier ceux afférents à l’obligation de « formation aux méthodes évaluatives » et à la composition des équipes. Pour garantir la qualité des procédures d’évaluation externe, il est conseillé aux ESSMS de retenir les propositions d’organismes habi-

lités qui s’adjoignent les compétences spécifiques nécessaires à l’évaluation de chacune des activités déployées (médicale, sociale, sociologique, éducative...). Le conseil scientifique de l’agence a formulé, le 8 juillet 2009, deux avis destinés aux établissements et aux services pour les éclairer dans le choix d’un prestataire. À titre d’illustration, le conseil invite les EHPAD à choisir les propositions d’équipes d’évaluateurs comprenant un professionnel de santé et un professionnel de l’action sociale. Ces avis ne sont pas opposables, mais visent à garantir la complémentarité et la qualité des procédures suivies en matière d’évaluations externe et interne.

Refus, suspension ou retrait d’habilitation Compte tenu des modalités d’accès à l’habilitation, qui reposent sur la fourniture d’un dossier complet, les refus reposent sur l’absence d’exhaustivité des engagements demandés. Un organisme peut toujours accéder à une habilitation, s’il remet son dossier complet. Les décisions coercitives en matière d’habilitation, telles que les suspensions et les retraits, sont issues, d’une part, des modalités d’accès à cette habilitation évoquées plus haut et, d’autre part, de l’application des dispositions du décret du 15 mai 2007. Si l’organisme habilité ne respecte pas ses engagements ou a un litige avec l’ESSMS qui l’a mandaté, il n’est pas exclu d’envisager que les services de l’État ou des départements destinataires des rapports d’évaluation puissent aussi porter un avis sur la qualité de la mission et saisissent l’agence.

1. La procédure a été mise en ligne sur le site de l’Agence afin que ces derniers aient connaissance des engagements demandés aux organismes habilités www.anesm.sante.gouv.fr.

75

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

76

Dans ce cas, il faudra distinguer si l’organisme est en capacité de rétablir son obligation ou non. Dans le premier cas, la suspension doit être examinée comme un levier pour contraindre l’organisme à s’exécuter, alors que, dans le second, elle n’a de sens que pour éviter que l’organisme ne soit sélectionné pour de nouvelles évaluations dans l’attente d’un éventuel retrait. S’agissant, en dernier lieu, des mesures de retrait, elles seront prononcées lors de manquements graves ou répétés et avérés, aux engagements d’un organisme, soit au titre de son dossier d’habilitation, soit lors de la réalisation d’une mission d’évaluation. La durée du retrait est de cinq ans. Au terme de ce délai, l’organisme sera alors susceptible de déposer un nouveau dossier. L’agence procédera, en outre, à un contrôle des rapports d’évaluation, par échantillonnage, en lien avec les autorités destinataires de ces rapports. Qui en décide ? Dans l’actuelle convention constitutive de l’agence, le conseil d’administration est appelé à délibérer sur les refus, retraits et suspensions. Il serait alors saisi après la mise en œuvre d’une procédure contradic-

toire, par ailleurs prévue dans le décret précité. Il n’est, toutefois, pas exclu que le conseil ait à se prononcer sur une proposition de retrait suite à une demande de l’Agence restée infructueuse. Un projet de modification de la convention constitutive, encore à l’étude en novembre 2009, pourrait à l’avenir donner au directeur, assisté d’une commission, le pouvoir d’arbitrer.

Les candidats à l’habilitation Au 30 septembre 2009, cinq cent trente-six organismes s’étaient porté candidats. Quatorze ont ensuite annulé leur candidature. Sur cinq cent vingt-deux dossiers, trois cent quarante-huit organismes étaient habilités au 1er novembre 2009 : cent treize lors de la première session et deux cent trente-cinq à l’occasion de la seconde session. Concernant les dossiers non encore habilités, dans la majorité des cas, soit il s’est agi de dossiers incomplets au plan administratif, soit l’objet social des structures candidates a suscité des questions.

Avis n◦ 2009-22 du conseil scientifique de l’Anesm du 8 juillet 2009

Objet : principes et précautions concernant le recours aux évaluateurs des organismes habilités pour la réalisation de missions d’évaluation externe. Le conseil scientifique de l’Anesm, après en avoir délibéré, formule l’avis suivant : Le décret n◦ 2007-975 du 15 mai 2007 précise qu’au nombre des critères demandés au titre des qualifications et compétences des évaluateurs des organismes habilités figure « une formation aux méthodes évaluatives s’appuyant sur celles existant en matière d’évaluation des politiques publiques et comportant une méthodologie d’analyse pluridimensionnelle, globale, utilisant différents supports ». En raison de l’antériorité faible et de la forte hétérogénéité de ces formations existantes actuelles, le Conseil scientifique considère que l’exigence de formation des évaluateurs des organismes habilités ne peut constituer un critère opposable et estime qu’il convient de se reporter à l’examen de « l’expérience professionnelle dans le champ social et médico-social » des évaluateurs proposés.

8 • Le lancement de l’évaluation externe des ESMS

Avis n◦ 2009-23 du conseil scientifique de l’Anesm du 8 juillet 2009

Objet : composition des équipes des évaluateurs des organismes habilités pour la réalisation de missions d’évaluation externe. Le conseil scientifique, après en avoir délibéré, formule l’avis suivant : Pour garantir la qualité des procédures d’évaluation externe, il est conseillé aux établissements et services sociaux et médico-sociaux de retenir les propositions d’organismes habilités qui, pour composer les équipes d’évaluateurs, s’adjoignent les compétences spécifiques nécessaires à l’évaluation de chacune des activités déployées (médicale, sociale, sociologique, éducative...).

2. L’ÉVALUATION EXTERNE Elle se réalise selon le cahier des charges fixé par le décret n◦ 2007-975 du 15 mai 2007 et dans le respect des engagements pris par les organismes habilités par l’Agence.

Le déroulement L’évaluation externe est réalisée dans le cadre habituel des procédures de mise en concurrence et, concernant les établissements publics, dans le respect des règles du Code des marchés publics.

• Seuls les organismes habilités par l’Anesm

peuvent procéder à l’évaluation externe ; et l’habilitation qui leur sera conférée ne concerne aucune autre activité ; • La personne physique ou morale de droit

public ou de droit privé gestionnaire de l’établissement ou du service devra recevoir les résultats de l’évaluation externe sous la forme d’un rapport transmis par l’organisme habilité. Elle l’adressera à son tour à l’autorité ayant délivré l’autorisation, conformément aux dispositions prévues aux articles L. 312-8, L. 313-1 et L. 313-5 du CASF.

Différend

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

En cas de différend ou de manquements survenus en matière de méthodologie d’évaluation et de production des résultats, le gestionnaire de l’établissement ou service, les acteurs de l’évaluation (par exemple, le conseil de la vie sociale), ou encore les conseils généraux ou les agences régionales de santé (ARS), devront en informer l’Anesm.

Les objectifs de l’évaluation externe Les organismes habilités sont invités à porter une appréciation globale : • sur l’adéquation des objectifs de la structure

au regard de ses missions et des besoins des personnes ; • sur l’atteinte des objectifs et sur la production des effets sur les usagers ;

• sur les conditions d’efficience de l’action et

sur l’impact des pratiques ; • enfin, sur la réactualisation régulière de

l’organisation. Il s’agit, aussi, d’examiner les suites réservées à l’évaluation interne, le législateur ayant souhaité disposer d’un jugement indépendant sur les modalités de déploiement de l’évaluation interne au sein des ESSMS.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 Pour cela, les organismes devront être en mesure d’apprécier les priorités et la mise en œuvre de la démarche, puis les mesures d’amélioration possibles au sein de la structure et in fine la dynamique générale d’amélioration continue de la qualité des prestations.

Sachant que ces résultats seront pris en compte pour le renouvellement de l’autorisation de l’établissement (art. L. 313-5 du CASF), les organismes habilités ont donc une responsabilité particulière.

Les principes généraux énoncés par le décret du 15 mai 2007

L’évaluation a pour but : • la production de connaissance et d’analyse [...] dans une logique d’intervention et d’aide à la

décision ; • de mieux connaître et comprendre les processus ; • d’apprécier les impacts produits au regard des objectifs ; • de promouvoir des outils de mesure adaptés.

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Structuration de la démarche évaluative L’évaluation porte sur les effets produits par les activités et leur adéquation aux besoins et attentes des personnes accompagnées. Elle repose sur : • la caractérisation du profil de la population ; • la spécification des objectifs d’accompagne-

ment ;

L’évaluation externe joue un rôle important dans l’appréciation de la qualité des prestations délivrées. À cet égard, il faut souligner l’importance de la qualité de la restitution pour que la structure puisse se l’approprier. Les organismes auront, ainsi, intérêt à rendre transparents et accessibles les principaux résultats, le choix des préconisations et les méthodes et données utilisées.

• le recueil de données sur la structure, les

processus mis en œuvre et les effets ; • l’analyse des conditions de faisabilité.

Elle est centrée sur les principaux objectifs suivants : • la promotion de l’autonomie et de la qualité

de vie ; • la personnalisation de l’accompagnement ; • la garantie des droits ; • la protection et la prévention des risques.

3. LES ÉTAPES DE L’ÉVALUATION Elles sont au nombre de trois : • définir le cadre évaluatif ; • recueillir des informations fiables et perti-

nentes ; • réaliser la synthèse (préconisations et rapport d’évaluation).

8 • Le lancement de l’évaluation externe des ESMS

4. LE RAPPORT D’ACTIVITÉ RENDUÀ L’ANESM PAR LES ORGANISMES HABILITÉS

selon les formes et une périodicité qu’elle détermine [...], un rapport d’activité qui permet, notamment, d’examiner le respect du cahier des charges et des critères d’habilitation.

Selon le décret 2007-975 du 15 mai 2007, les organismes habilités rendent à l’Anesm, Nota bene • Le rapport d’évaluation est adressé par les organismes habilités à l’ESSMS évalué, qui le transmet

ensuite à l’autorité. • Le rapport d’activité est adressé à l’Anesm par les organismes habilités.

Les attendus de l’Anesm L’Anesm doit, d’une part, s’assurer du respect des exigences du cahier des charges par les organismes habilités, d’autre part, obtenir des informations sur les principaux champs couverts et la méthodologie employée et, enfin, disposer d’éléments de synthèse sur les résultats des évaluations interne et externe et la dynamique d’amélioration de la qualité dans le secteur social et médico-social.

Le lecteur trouvera les éléments concernant la structuration du rapport sur www.anesm. sante.gouv.fr. Les principales données attendues par l’agence, dans ce rapport, concernent l’identité de l’organisme habilité et du commanditaire de l’évaluation externe, le respect des critères de l’habilitation, le profil de l’établissement ou du service évalué, la méthode retenue pour procéder à l’évaluation externe.

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Chapitre 9 L’évolution du métier d’assistant de service social Françoise LÉGLISE Présidente de l’Anas

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

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1. Le contexte social actuel

83

2. L’évolution des pratiques professionnelles L’intervention dans l’urgence Le travail social instrumentalisé L’informatisation à tout prix Le secret professionnel sans cesse remis en question

84 84 85 86 87

3. L’évolution du métier d’assistant de service social Les nouvelles formes de management Les nouveaux intervenants La validation des acquis de l’expérience (VAE)

87 87 88 89

9 • L’évolution du métier d’assistant de service social

D

ses origines, le travail social, en particulier le métier d’assistant de service social, n’a cessé de subir des modifications, dans ses concepts comme dans ses métho-

EPUIS

dologies.

Parfois accusé d’être un instrument de contrôle, parfois valorisé comme vecteur d’insertion, il a su, au fil du temps, adapter ses méthodes d’intervention aux politiques sociales et aux conceptions de l’individu et du citoyen que promulguaient les sociétés successives. Néanmoins, il a toujours su garder les valeurs qui le fondent et qu’il promeut, comme le montre le code de déontologie rédigé par l’Association nationale des assistants de service social (ANAS), dont la première version date de 1949.

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Cependant, depuis les années 1980, des mutations profondes transforment le modèle social et modifient la relation de l’individu à la société. Dans cette nouvelle configuration, les professionnels peinent à retrouver le sens du travail social, comme le manifestent les nombreuses interpellations de ces professionnels, en direction de l’ANAS.

Le travail social, notamment le métier d’assistant de service social, subit, en conséquence, des évolutions, tant dans les pratiques professionnelles, qui doivent, parfois violemment s’adapter, que dans l’essence même de ce métier, qui se transforme peu à peu, avec l’arrivée de nouveaux intervenants sociaux, de nouvelles formes de management et de nouvelles formes de recrutement.

1. LE CONTEXTE SOCIAL ACTUEL Depuis les années 1980, le contexte socioéconomique subit des mutations, qui ont des influences directes sur le travail social. La crise économique, la loi organique relative aux lois de finances de 2001, mais aussi les lois de décentralisation, ont profondément modifié le modèle social dans lequel s’inscrivait, jusqu’alors, le travail social. L’idéologie néolibérale devient progressivement prégnante. L’économie de marché provoque l’augmentation de la concurrence, la course à la productivité. La volonté de diminuer les finances publiques et le désengagement progressif de l’État dans la prise en charge des risques sociaux favorisent les assurances privées et l’épargne individuelle. Ainsi, l’exclusion prend un autre visage. Les crises se conjuguent, faisant apparaître ces nouveaux pauvres, qui, même s’ils ont un salaire, ne peuvent plus se loger ou, à l’inverse, ne peuvent plus payer leur loyer, tant celui-ci a augmenté. Parallèlement, l’accès aux soins s’est réduit avec la réforme de la Sécurité sociale et les plus démunis ne peuvent prétendre à des complémentaires de santé. Les droits aux allocations chômage sont limités dans le temps, soumis à une obligation de trouver un emploi, même précaire. Or, dans le même temps, des emplois disparaissent à grande vitesse, comme le prouve la multiplication des licenciements et délocalisations. Les personnes âgées ont du mal à subvenir à leurs besoins et fréquentent, de plus en plus, les distributions alimentaires. Dans ce noir tableau, on peut aussi citer les jeunes, qui n’ont droit au RSA (depuis très récemment) que s’ils ont déjà travaillé deux ans1 ; ainsi que ceux, d’ailleurs, qui sont censés faire preuve d’une réelle envie d’insertion,

1. Plan d’action en faveur de la jeunesse annoncé le 29 septembre 2009 par Nicolas Sarkozy.

83

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 quand ni les formations ni les emplois ne sont pléthores. On peut encore citer les personnes handicapées, pour lesquelles les nombreuses lois d’accès au travail ne sont que peu mises en œuvre et qui ne peuvent subsister avec une allocation atteignant à peine le niveau du seuil de pauvreté1 . Les paradigmes du monde entrepreneurial entrant en force dans la sphère publique, ce contexte est traversé par un discours qui valorise l’individu, sa capacité à prendre en charge sa propre vie, sa mobilité, son adaptabilité, son autonomie. Il est donc responsable de ce qui lui arrive. De cette responsabilité, le pas vers la culpabilité est rapidement franchi. Le regard sur les chômeurs, les jeunes, les sans-abri n’est plus compassionnel, mais accusateur. Ils sont, alors, suspectés de se complaire dans leur situation et de trouver bénéfice à être assistés.

84

La responsabilisation (et donc la culpabilisation) des individus et des familles trouve, par exemple, son expression concrète dans l’article 9 de la loi de prévention de la délinquance du mars 5 mars 2007, instituant le Conseil pour les droits et devoirs des familles. Il s’agit, là, de rappeler aux parents leurs droits et devoirs envers l’enfant et de leur faire les recommandations nécessaires pour éviter que se produisent, ou se reproduisent, les troubles constatés chez l’enfant. Une aide à la parentalité peut être proposée, mais également une mesure éducative ou une aide budgétaire. Tout se déroule, ici, comme si un absentéisme récurrent de l’enfant, par exemple, relevait de la seule responsabilité de ses parents. Comme si les comportements menaçant l’ordre public d’un jeune ne pouvaient être imputables qu’à ses parents, lorsque l’on sait, par ailleurs, combien la délinquance est un problème complexe, multifactoriel, devant

lequel bien des parents sont démunis lorsqu’ils le constatent chez leur propre progéniture. Les personnes en situation de précarité sont montrées du doigt ; les jeunes sont soupçonnés de délinquance ; les familles taxées de faillite parentale. Parallèlement, les mécanismes d’intégration ne fonctionnent plus. L’école n’est plus un repère et subit elle-même les mutations de la société, qu’elle parvient difficilement à enrayer ou intégrer ; le logement social ne répond plus à la demande exponentielle ; les services publics s’affaiblissent. Dans ce contexte, l’augmentation de la précarisation favorise le délitement du lien social. De plus en plus de personnes se retrouvent dans des situations sociales complexes et ont à faire face à de multiples problèmes, parfois inextricables. Les liens familiaux se distendent, les amis et familles ayant eux aussi leur part de difficultés à régler. L’isolement s’accroît, renforçant lui-même le phénomène d’exclusion et pérennisant les souffrances sociales vécues. Les individus sont durablement fragilisés et peuvent s’installer dans des comportements qui se dégradent au fil du temps.

2. L’ÉVOLUTION DES PRATIQUES PROFESSIONNELLES L’intervention dans l’urgence Le travail social est, évidemment, fortement touché par ces modifications sociétales et leurs conséquences sur les individus. « Le travail social est avant tout une action qui doit permettre à des sujets de s’engager dans un processus de changement, de mieux-être avec les autres et avec eux-mêmes2 . » La première

1. Le seuil de pauvreté monétaire était équivalent à 867 euros en 2007. 2. Rapport du CSTS : « Le travail social aujourd’hui », rapport à l’assemblée générale du 9 décembre 2008.

9 • L’évolution du métier d’assistant de service social

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

difficulté à laquelle se heurte, désormais, le travail social est donc de redonner une place de sujet à des personnes malmenées, isolées, sans projets et seulement préoccupées du lendemain. On constate, d’ailleurs, que l’intervention dans l’urgence est de plus en plus fréquente et récurrente pour la même personne. Qu’elle soit alimentaire ou d’hébergement, le traitement de l’urgence fait partie du quotidien des assistants de service social. De nombreux professionnels parlent de plus en plus de « faire de l’humanitaire » en lieu et place de travail social, entendant par là qu’il s’agit de répondre à des besoins élémentaires, et cependant indispensables, à satisfaire pour envisager tout processus de changement. L’intervention sociale de fond a du mal à pouvoir se mettre en place, quand il s’agit de trouver un hébergement pour le soir même ou de jongler avec des fins de mois régulièrement difficiles, quand les fins de mois existent. Mais elle a du mal, également, à se mettre en place quand les problèmes exposés ne peuvent trouver de solutions. Le travail social se trouve, alors, confronté à la mission impossible d’avoir à accompagner l’insertion des personnes dans une société qui ne cesse de produire de l’exclusion. Il fonctionne de plus en plus par à coups, dans l’urgence, ne pouvant mettre en place le travail d’accompagnement, parfois long, pour une insertion durable.

Le travail social instrumentalisé Pour tenter d’atténuer les conséquences de ces nouvelles politiques sociales — parce qu’il est encore insupportable, aujourd’hui, de voir se dégrader les conditions d’intégration des individus dans la société —, les gouvernements qui se succèdent ont légiféré à tour de bras, instaurant des systèmes compensatoires, reposant sur des dispositifs destinés à redonner d’un côté ce qui était retiré de l’autre. On

a vu ainsi naître, pêle-mêle, le RMI, devenu le RSA, le FSL pour accéder au logement et surtout pour s’y maintenir, la mesure d’accompagnement social personnalisé (MASP), destinée à aider les personnes à gérer un budget précaire. À l’heure du slogan devenu incontournable — « droits et devoirs » —, ces aides ne sont pas gratuites, mais obligent les bénéficiaires à se soumettre à des devoirs formalisés sous forme de contrats. Or l’intervention sociale est basée sur la libre adhésion des personnes (excepté en ce qui concerne la protection de l’enfance). Il s’agit, à partir de leur problématique et de l’évaluation faite par le professionnel, de proposer des formes d’aide adaptées à la situation, négociées avec la personne. Ces aides peuvent prendre diverses formes, comme, par exemple, ponctuellement un secours financier ou, dans le cas de dettes de loyers, un FSL. Elles sont proposées tout au long de l’intervention, selon l’évolution de la situation et à un moment déterminé conjointement par le professionnel et l’usager. L’implication systématique et obligatoire du service social dans ces contrats influe sur la relation entre l’assistant de service social et l’usager. D’une part, le premier peut se trouver contraint d’établir le contrat demandé, alors même que son évaluation ne l’incitait pas à le proposer immédiatement. Il doit alors mettre en œuvre tout son savoir-faire pour convaincre la personne de différer sa demande et entamer, ensemble, un travail d’accompagnement préliminaire à la mise en place du dispositif. D’autre part, le deuxième se voit contraint de faire appel au service social, même si sa situation n’est que ponctuellement précaire et ne nécessite pas un accompagnement social, ou s’il n’en exprime pas le besoin. Son attitude est alors profondément différente, puisque le

85

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 service social n’est plus là pour l’aider, mais pour lui donner la prestation qu’il demande. Le contrat fait irruption de manière assez massive dans le travail social. Jusqu’alors, le contrat passé avec l’usager était moral, la relation était basée sur une confiance réciproque et un échange permanent. Il est maintenant, très souvent, formalisé, quasiment obligatoire et transforme l’image du service social, qui se vit comme un instrument dans la mise en œuvre des dispositifs légaux, au détriment de l’accompagnement et de l’évaluation.

L’informatisation à tout prix

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À l’heure de la communication à grande échelle et de l’emploi des nouvelles technologies, l’informatique devient un outil incontournable. Pour pertinent qu’il soit et utile dans bien des cas, son utilisation systématique dans le domaine de l’action sociale ne va pas sans poser certaines questions éthiques et de réquisition de l’intervention sociale. La question éthique est évidemment prééminente. De l’informatisation du dossier social au remplissage de fiches recueillant des données confidentielles, les professionnels se trouvent confrontés à des pratiques qui bouleversent profondément leurs valeurs et leur habitude de travail. Il ne faut pas voir là une résistance négative et conservatrice. Nul ne nie la facilité d’utilisation et la rapidité de l’outil, lorsqu’il s’agit de fournir à un employeur, entre autres, des statistiques prouvant la charge de travail. En revanche, caractériser une situation de protection de l’enfance, par exemple, par quelques croix dans des cases prévues à cet effet, devient un problème insoluble. Pour un assistant de service social, chaque situation est unique, parce qu’elle relève de l’humain. Aucune fiche, aucun recueil de données, si complet soit-il, ne peut rendre compte de la réalité complexe de la personne et de sa vie. Et, même pour les très bonnes volontés qui

souhaitent sincèrement se plier à cet exercice périlleux, il n’y a jamais la bonne case. Cependant, il y a souvent des cases inutiles, qui n’apportent aucune indication intéressante ou utile au regard de l’objet du recueil de données, mais qui exigent une réponse. On l’a vu, récemment, dans les fiches établies par l’Observatoire national de l’enfance en danger (ONED). Celles-ci répondaient à la loi du 5 mars 2007 relative à la protection de l’enfance, sur le recueil de l’information préoccupante. Sur les premières fiches diffusées, apparaissaient des items complètement inutiles, sur la situation de logement des personnes (propriétaire ou locataire) ou sur leurs revenus (bénéficiaires de minima sociaux). Les professionnels, par la voie de l’ANAS et d’autres associations, se sont insurgés. Quel intérêt pour la protection de l’enfance ? Ils sont même allés plus loin dans leur questionnement et leur constat, puisque, grâce à ces fiches, si elles avaient été utilisées, les départements auraient été en possession de bases de données très larges sur les personnes et les familles, sans garantie de confidentialité et sans aucune utilité pour les moyens à mettre en œuvre dans la protection de l’enfance. L’éthique donc ! Car les données sur les personnes sont conservées, consultables, utilisables. Et, même si des garanties sont sans cesse affirmées, nul ne peut être sûr qu’elles ne seront pas utilisées un jour à mauvais escient. Au-delà de l’éthique, se pose aussi le problème de la multiplication de ces fichiers. Tout dispositif est maintenant informatisé. Or, par facilité, pour économiser des postes de secrétaires, il est souvent demandé au travailleur social lui-même d’effectuer cet acte. Outre les entretiens sociaux et les tâches inhérentes à l’accomplissement de son travail social, le professionnel est désormais obligé d’y consacrer du temps. Du temps qu’il ne peut plus passer à son travail, auprès des usagers, au risque qu’il devienne de plus en plus administratif.

9 • L’évolution du métier d’assistant de service social

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Le secret professionnel sans cesse remis en question Ce qui fonde la relation de confiance entre l’usager et l’assistant de service social, c’est le secret professionnel. Il permet à la personne de pouvoir exposer sans crainte ses problèmes, ses difficultés, ses défaillances, ses doutes. Il permet au professionnel de pouvoir engager, avec la personne, un vrai travail d’accompagnement car il sera basé, à la fois, sur la réalité énoncée de la personne et sur la relation de confiance établie. C’est pourquoi il est une obligation légale, à laquelle sont soumis les assistants de service social, comme les médecins et les avocats, depuis la loi du 8 avril 1946. Mais le secret professionnel a toujours été en butte aux suspicions. Celle de conférer un pouvoir au professionnel car il saurait ce que d’autres ne savent pas. Celle d’empêcher la résolution de certains problèmes par manque d’éléments de connaissance sur la vie d’une famille ou d’une personne, éléments jugés indispensables. Partant de ces principes, les lois récentes s’efforcent de le faire disparaître, par petites touches, l’air de rien, sous couvert de chartes déontologiques. On a commencé avec le secret partagé, ou plutôt le partage d’information, des lois de protection de l’enfance et de prévention de la délinquance, puis dans la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion du 25 mars 2009. Mais, l’exemple final le plus frappant est le nouveau plan de prévention de délinquance, annoncé le 2 octobre 2009, qui affirme haut et fort que le secret professionnel n’aura plus lieu d’être dans les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD). Tout est dit. Grâce à l’abolition du secret professionnel, la lutte contre la délinquance sera plus efficace et les travailleurs sociaux

n’auront qu’à se plier à ces nouvelles injonctions. Que deviendra, dans ces conditions, la relation de confiance ? L’usager continuera-t-il à se confier au professionnel ? La crainte majeure est que la défiance s’installe, que la personne ne s’autorise plus à dire, par peur d’être trahie. Le travailleur social se verrait alors encore plus confiné dans les tâches administratives décrites plus haut, le lien avec la personne ayant perdu toute sa substance. L’assistant de service social se voit contraint, aujourd’hui, de lutter sans cesse pour le maintien du secret professionnel car il est le garant de la vie privée des personnes. Mais c’est une bataille difficile car il est attaqué de toutes parts, plus ou moins insidieusement, nécessitant une vigilance constante de la profession.

3. L’ÉVOLUTION DU MÉTIER D’ASSISTANT DE SERVICE SOCIAL L’évolution des pratiques professionnelles est, évidemment, étroitement liée à celle du métier, l’une influant sur l’autre. En faire deux chapitres distincts peut sembler arbitraire et aléatoire. Néanmoins, au-delà des pratiques décrites ci-dessus, on peut remarquer d’autres types d’évolution, dues aux nouvelles formes de management, à l’apparition d’intervenants sociaux de types différents ou encore à la modification du recrutement des professionnels.

Les nouvelles formes de management Mettre la focale sur le management comme facteur d’évolution du métier d’assistant de service social peut paraître réducteur. En effet, le

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 management n’est qu’une partie dans une organisation, sachant que celle du service social a subi de nombreuses transformations aux cours des dernières décennies, du fait notamment des lois de décentralisation. Cependant, il est, à la fois, révélateur du système dans lequel est inclus le service social et de l’inflexion donnée, par là même, aux missions du service social. Dans les nouvelles organisations, les responsables des équipes sont, de plus en plus, issus de la filière administrative, et ce à tous les étages de la hiérarchie.

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Pour accéder aux postes de responsabilité dans le domaine social, au sein de la fonction publique, il faut être soit titulaire du grade de conseiller socio-éducatif (CSE), soit du grade d’attaché d’administration. Or ces deux filières ne sont pas comparables en matière de déroulement de carrière, ni en matière de rémunération, la première étant nettement déficitaire par rapport à la seconde. De plus, des passerelles sont possibles entre les deux filières, permettant aux CSE d’accéder au grade d’attaché d’administration. Ainsi, de nombreux cadres sociaux aspirent-ils à devenir attachés et le deviennent, pour être mieux rémunérés et, en ces temps incertains, espérer donc bénéficier d’une meilleure retraite. À terme, la disparition de l’encadrement social peut être envisagée. En sera-t-il de même pour la filière sociale ? Mais, la différence de taille, pour le sujet qui nous préoccupe, est que les CSE sont obligatoirement issus de la filière sociale, ce qui n’est pas le cas pour les attachés. Ceux-ci peuvent venir de tous horizons (finances, télécoms...) et encadrer des équipes de travailleurs sociaux. On peut donc imaginer la tonalité d’un entretien d’encadrement technique entre un assistant de service social et son responsable, si celui-ci n’a aucune connaissance du métier et de sa culture, des valeurs éthiques

et déontologiques de la profession, alors qu’il doit en être le garant. Quelle orientation de travail pourra-t-il donner au professionnel ? Quelle évaluation de la situation pourra-t-il faire ? Dans le même temps, les modèles socioéconomiques de gestion et d’organisation des entreprises sont entrés en force dans la sphère publique et les méthodes de management, jusque-là réservées aux entreprises, sont désormais installées au sein des institutions publiques et des collectivités. On parle, désormais, de rationalité, d’opérationnalité, notions étrangères à la culture des travailleurs sociaux. Il ne s’agit pas, ici, de faire des raccourcis suspicieux, en liant directement l’arrivée de cadres administratifs dans la sphère sociale et celle des volontés de rationalisation. Cependant, l’encadrement de nature sociale disparaissant au profit de l’encadrement administratif — lequel ignore la spécificité du travail social, ses méthodologies, ses temporalités —, il est à craindre que la tendance à la bureaucratisation du service social, déjà favorisée par l’entrée massive de l’informatisation, aura tendance à s’accroître.

Les nouveaux intervenants L’intervention sociale se diversifie. Les domaines qui ressortent de l’action sociale se multiplient. De la distribution alimentaire aux loisirs des enfants des milieux défavorisés, en passant par l’accès au logement ou la parentalité, les besoins sont énormes. Dans ce cadre-là, on a vu apparaître, au cours des dernières décennies, de nouveaux métiers, ou plutôt de nouveaux intervenants, qui se sont peu ou prou spécialisés dans certains domaines et ont étendu leurs missions. Ainsi, par exemple, de nombreuses associations caritatives, qui, jusqu’alors, se cantonnaient à la distribution alimentaire, se chargent maintenant d’insertion, par le biais de dispositifs qui

9 • L’évolution du métier d’assistant de service social leur sont propres, sans faire appel à des professionnels, mais à toutes sortes d’autres intervenants (médiateurs, animateurs...), dont des bénévoles. Ces évolutions se sont faites progressivement, pour tenir compte des besoins croissants en matière d’insertion et de pauvreté.

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

D’autres interventions, dites sociales, ont été créées par décision gouvernementale. On a vu ainsi, récemment, la création de médiateurs de réussite scolaire1 , chargés, au sein des établissements, de s’intéresser de plus près à l’absentéisme. Ces médiateurs peuvent ainsi aller au domicile des parents, sur décision du chef d’établissement. Il est intéressant de noter que ces emplois sont réservés à des personnes prioritairement issues des quartiers défavorisés. Par ailleurs, il s’agit d’emplois précaires et non qualifiés. Certaines de ces interventions sont complémentaires des missions du service social. De tout temps, le service social a agi en partenariat avec de nombreuses associations pour, autour d’une situation, travailler selon les missions et les moyens de chacun et parvenir à un traitement de la situation. Cependant, le champ d’intervention de ces associations s’étendant, beaucoup d’usagers ne s’adressent plus au service social, trouvant au sein de l’association, à la fois, la réponse à leurs besoins immédiats et une intervention plus large visant à leur insertion. Tant mieux pour les personnes, pourra-t-on dire. Mais on constate une restriction du type de population qui s’adresse au service social. Les grands exclus n’y viennent plus, les jeunes de moins en moins et les personnes âgées n’y trouvent plus les réponses qu’elles attendent. Le service social voit se resserrer, à la fois, les moyens mis à sa disposition pour intervenir

et les populations qui s’adressent à lui ; l’un étant la conséquence de l’autre et vice versa. Cette restriction a encore plus de conséquences quand elle est délibérément choisie. L’exemple, déjà évoqué, des médiateurs scolaires est, à ce titre, tout à fait significatif. La lutte contre l’absentéisme fait partie intégrante des missions du service social en faveur des élèves. Il est un symptôme et doit être replacé dans le contexte socio-économique de la famille. Les assistants de service social sont formés pour ces interventions et pour ces problématiques. Malheureusement, ils sont souvent peu nombreux, pas assez présents dans les établissements. Ici, le choix a été de créer une nouvelle fonction, peu rémunérée, précaire, pour accomplir une des missions essentielles du service social, plutôt que de créer des postes de professionnels, dont les missions sont plus larges, mais qui coûtent sans doute plus chers. On peut même aller jusqu’à penser que l’intérêt n’était pas tant de trouver des solutions à ce problème grave que d’obtenir des résultats rapides et visibles sur un phénomène inquiétant, propre, s’il n’est pas résolu, à s’interroger sur les politiques sociales annoncées et à douter de leur efficacité. Ces exemples montrent comment, progressivement, par choix politique et budgétaire, le service social voit ses missions et ses interventions se restreindre.

La validation des acquis de l’expérience (VAE) La validation des acquis de l’expérience (VAE), née en 20022 , est une reconnaissance officielle du fait que les compétences acquises par l’expérience ont la même valeur que celles acquises par la formation. Destinée à promou-

1. Annonce le 22 janvier 2009, par le ministre de l’Éducation nationale, de la création de cinq mille postes de médiateurs de réussite scolaire. 2. Loi de modernisation sociale n◦ 2002-73 du 17 janvier 2002.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

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voir et à qualifier les personnes ne disposant pas de diplômes, elle permet, par la validation de certains modules, de dispenser de tout ou partie d’une formation diplômante. Aucun domaine n’y échappe et l’action sociale pas plus que les autres. Le diplôme d’État d’assistant de service social est une formation post-Bac qui se déroule en trois ans et qui, sous forme de domaines de compétence validés, permet d’acquérir des savoirs, savoir être et savoir-faire. Depuis la mise en place de la VAE, on commence à voir arriver dans le champ du social des personnes qui sont issues de divers horizons. Ils peuvent venir du champ de l’insertion, mais aussi de la communication ou du marketing. Certains d’entre eux seront, selon les dossiers qu’ils auront pu constituer, totalement dispensés de la formation initiale. Or celle-ci permet, au-delà des méthodologies et des savoir-faire, d’acquérir des valeurs communes à la profession, élaborées dans un apprentissage commun, au cours des trois années, et expérimentées au cours de stages auprès des professionnels et des services. Ces valeurs fondent l’intervention et le positionnement professionnel au sein de l’institution et contribuent à forger l’identité de l’assistant de service social. Ces nouveaux professionnels auront, sans doute, de grandes compétences et qualités. Mais ils n’auront peut-être pas cette identité commune, qui, au-delà de la formation, distingue, par exemple, un éducateur spécialisé d’un assistant de service social ou d’une conseillère en économie sociale et familiale. Il n’y a pas lieu de porter, ici, un regard systématiquement négatif sur l’arrivée de

ces nouveaux professionnels dans le service social. Ils sont riches d’autres expériences, qui peuvent être un plus pour le travail social. Simplement, force est de constater que ces nouveaux apports ne pourront qu’influencer et contribuer à une évolution majeure du métier d’assistant de service social. Pour son bien ? Le panorama dressé ici sur l’évolution du métier d’assistant de service social peut sembler assez pessimiste. Le contexte y oblige et les mutations qu’il subit sont, parfois, suffisamment violentes pour que les professionnels réagissent, s’opposent et revendiquent, au risque de paraître corporatistes et conservateurs. Le travail social a, néanmoins, toujours su évoluer, en ne cessant d’inventer de nouveaux types d’intervention, de nouvelles méthodologies, en s’ouvrant aux multiples partenariats proposés, en s’adaptant aux politiques territoriales et aux politiques sociales. Le développement de l’intervention sociale d’intérêt collectif (ISIC) en est une démonstration. Passant d’une relation exclusivement individuelle à une action plus globale, le travail social agit, de plus en plus, aux côtés des usagers, pour rechercher collectivement des réponses aux problèmes individuels. Il s’appuie sur les personnes et les groupes, en développant leur pouvoir d’agir. Il s’engage du côté de la dynamisation du lien social. Il est, cependant, des concessions qu’il ne pourra pas faire. Celles, notamment, de ses valeurs éthiques et déontologiques, qui garantissent le respect des personnes et le respect des libertés individuelles.

Chapitre 10 L’avancée en âge des personnes handicapées mentales Un manque d’anticipation aux conséquences dramatiques

Thierry NOUVEL Directeur général de l’Unapei

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE 1. Le vieillissement des personnes handicapées mentales : un constat heureux pourtant source d’angoisse L’accroissement de l’espérance de vie des personnes handicapées mentales Des ruptures successives Une santé plus fragile

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2. Résultats de l’enquête Unapei 37,8 % des personnes handicapées mentales accueillies et accompagnées par les associations de l’Unapei ont plus de 45 ans Les solutions innovantes des associations affiliées

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3. Les revendications de l’Unapei Garantir la continuité L’indispensable collaboration des secteurs sanitaire et médico-social

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96 97

10 • L’avancée en âge des personnes handicapées mentales

E PAPY -BOOM

chez les personnes handicapées mentales existe aussi. Même si l’on ne peut que se réjouir de cet allongement de l’espérance de vie, le vieillissement a des conséquences physiques, psychologiques, affectives, sociales et financières plus graves chez ces personnes déjà vulnérables. Comment les accompagner durant cette période difficile de pertes successives : lien social, travail, proches, lieu de vie... ? De plus en plus nombreuses, les personnes handicapées mentales avançant en âge n’ont pas de solution adaptée à leurs besoins. Nous assistons à de brutales ruptures de parcours, souvent sources de grandes souffrances. Hier, déjà, nous nous préoccupions de ce phénomène alors nouveau. Aujourd’hui, la situation est devenue critique.

L

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

1. LE VIEILLISSEMENT DES PERSONNES HANDICAPÉES MENTALES : UN CONSTAT HEUREUX POURTANT SOURCE D’ANGOISSE L’accroissement de l’espérance de vie des personnes handicapées mentales L’évolution de l’espérance de vie des personnes handicapées mentales connaît une croissance équivalente à celle des personnes dites « valides ». Si une personne trisomique ne pouvait espérer vivre plus de trente ans dans les années soixante-dix, aujourd’hui elle peut atteindre plus de 70 ans. En moyenne, leur espérance de vie a augmenté de douze ans ces vingt dernières années. On estime qu’il y a, en France, six cent cinquante mille à

huit cent mille personnes handicapées vieillissantes, dont au moins deux cent cinquante mille personnes handicapées mentales. Cette longévité concerne toutes les personnes handicapées mentales, quelles que soient la nature et la gravité du handicap. L’accroissement heureux de l’espérance de vie des personnes handicapées mentales est certainement dû au progrès de la médecine et à l’amélioration générale de leurs conditions de vie, grâce notamment à l’action menée, depuis bientôt cinquante ans, par les associations de l’Unapei. Par ailleurs, le phénomène de vieillissement de la personne handicapée mentale ne se conçoit pas uniquement en termes d’âge, mais d’apparition de signes (fatigabilité, dépendance, besoins de médicalisation, isolement, solitude) qui s’ajoutent à des déficiences existantes et provoquent une dégradation précoce de l’autonomie. La notion « d’âge avancé », voire de « grand âge », pour les personnes handicapées mentales, ne peut se calquer sur un âge théorique (60 ans). Il est fréquent que les premiers signes du vieillissement (fatigabilité, perte de mémoire ou de repères...) apparaissent dès 40 ans. De même, la fréquence de certaines maladies, en corollaire au vieillissement, peut être jusqu’à sept fois supérieure pour les personnes handicapées mentales par rapport à la population générale (rapport de l’HAS sur la maladie d’Alzheimer 2008). Or ce phénomène engendre des problématiques majeures quant à l’accompagnement et aux conditions d’accueil des personnes en situation de handicap intellectuel, les structures de prise en charge étant rares et souvent inadaptées. En France, cette question est posée depuis une vingtaine d’années.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

Des ruptures successives En vieillissant, la personne handicapée mentale voit disparaître les quelques repères qu’elle a, non sans mal, identifiés : décès de ses parents, changement de cadre de vie, perte d’activité... Or c’est précisément à cet âge que notre société nie son handicap en remettant en cause les solutions dont elle a pu bénéficier : structures adaptées, ressources... C’est à ce moment de la vie que le besoin de continuité dans l’accompagnement est le plus important (continuité des référents, continuité de la structure d’accueil).

Les structures d’accueil

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Les personnes handicapées mentales présentent souvent un vieillissement ou une fatigabilité accrue, bien avant l’âge administratif de 60 ans, âge légal de la retraite. Un travailleur handicapé mental avançant en âge ne pouvant plus exercer son activité peut être renvoyé dans sa famille (elle-même vieillissante) ou orienté en maison de retraite classique dès l’âge de 50 ans. Cette rupture brutale peut se révéler très douloureuse, voire dramatique, d’un point de vue identitaire et de l’estime de soi. L’offre d’accueil et d’accompagnement des personnes handicapées mentales âgées est largement insuffisante et inadaptée et doit être développée de manière urgente, afin de pouvoir faire face à l’accroissement significatif des demandes. La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale impose des prises en charge personnalisées, en lien avec les projets individuels. Ainsi, quelques départements permettent aux personnes handicapées mentales de rester, 1. Maison d’accueil pour personnes handicapées âgées. 2. Maison d’accueil spécialisé.

au-delà de 60 ans, dans l’établissement qu’elles ont toujours connu. D’autres, conçoivent et mettent en œuvre des solutions innovantes, de types MAPHA1 ou MAS2 Alzheimer, ou encore construisent des structures d’accueil et d’hébergement pour parents vieillissants et personnes handicapées mentales. Mais ces avancées restent limitées et marginales car les dispositifs de création et de financement de ces structures ne sont pas facilités par les politiques publiques actuelles en matière de handicap (cloisonnement des enveloppes de financement, démultiplication des modes de tarification, contingentement des offres de création de places innovantes...). Toutefois, de nombreux départements remplissent les places disponibles en maison de retraite et s’acquittent ainsi de leurs responsabilités. Or, orienter une personne handicapée mentale à l’âge de 60 ans vers le secteur gériatrique non adapté, dont la moyenne d’âge est de 85 ans, et en rupture totale avec son ancien cadre de vie, peut apparaître comme fatal. Cela crée des dégâts psychologiques chez les personnes handicapées mentales, qui, jusqu’alors, ont connu un environnement éducatif et social protégé.

Les ressources Il résulte de l’augmentation de l’espérance de vie des personnes handicapées mentales une inadéquation de la logique d’aide sociale à la situation des personnes handicapées, telle qu’elle a été conçue à l’origine. En effet, à 60 ans, un basculement difficilement compréhensible du régime de l’aide sociale aux personnes handicapées à celui applicable aux personnes âgées est opéré. Ces deux régimes répondent à des logiques internes très différentes.

10 • L’avancée en âge des personnes handicapées mentales Entre 20 et 60 ans, les personnes handicapées déficientes intellectuelles perçoivent, pour la plupart, l’allocation aux adultes handicapés (AAH). À l’âge de 60 ans, compte tenu du caractère subsidiaire de l’AAH, les personnes handicapées mentales ont l’obligation de faire valoir, prioritairement, leurs droits aux avantages vieillesse. Elles voient donc cette allocation remplacée par l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), destinée à garantir un minimum vieillesse aux personnes âgées à faibles revenus. C’est ce que l’on appelle la « barrière d’âge des 60 ans ». Or ces deux allocations ne sont pas attribuées de la même façon. L’ASPA s’avère inadaptée, plus contraignante et moins favorable que l’AAH, car les organismes qui versent l’ASPA peuvent : • entamer des actions en récupération : ce

recours est lourd de conséquences pour les personnes handicapées mentales et leurs familles, générant angoisse et incompréhension. Il est d’autant plus incompréhensible que le champ de la récupération de l’aide sociale aux personnes handicapées n’a cessé d’être restreint ces dernières années, avec notamment la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ;  Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

• inscrire une hypothèque légale sur les biens

immobiliers des bénéficiaires. Cette action est souvent douloureuse pour les familles, attachées à leur patrimoine ; • prendre en compte des ressources plus

larges que celles retenues pour le calcul de l’AAH, ainsi que le patrimoine des personnes : l’ASPA versée est donc bien souvent plus faible que l’AAH perçue auparavant. Avec ce mécanisme, dès l’âge de 60 ans, une personne handicapée mentale est confrontée à des difficultés supplémentaires et à des

démarches administratives qui peuvent s’avérer compliquées, et dans le seul but d’obtenir une allocation moins avantageuse. Elle passe d’une allocation à une autre, cumule parfois deux allocations. Cette superposition est loin de simplifier leur vie. Depuis plusieurs années, l’Unapei milite en faveur de la mise en place d’un « bouclier social », garantissant à la personne handicapée mentale un maintien de ses droits et un droit d’option, après 60 ans. En parallèle, les personnes ayant travaillé peuvent, elles, avoir droit à une pension de retraite. Ce droit est ouvert dès 55 ans pour les travailleurs éligibles à la retraite anticipée, dès 60 ans pour les autres. Mais, ayant souvent cotisé sur des salaires faibles, ces pensions sont trop précaires pour permettre d’acquérir un niveau de vie décent et elles doivent alors être complétées par des allocations comme l’ASPA. Bien qu’ils aient cotisé pour leur retraite, les travailleurs handicapés sont donc, eux aussi, concernés par les problématiques de la barrière d’âge. L’angoisse des parents, des frères, des sœurs, des personnes elles-mêmes est criante. Les parents s’inquiètent du devenir de leurs « enfants » lorsqu’ils ne seront plus en mesure de les aider. Les frères, les sœurs s’interrogent sur leurs responsabilités, lorsque leurs parents disparaîtront. Les personnes ellesmêmes craignent pour leur avenir : • où habiterai-je ? • resterai-je près de l’endroit où j’ai toujours

vécu ? • garderai-je le contact avec mes anciens col-

lègues ? • quels seront mes revenus ? • aurai-je les moyens de payer mon nouvel

habitat ? • comment me déplacerai-je pour continuer mes activités de loisirs ? • partirai-je en vacances ?

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 • après mes parents, qui s’occupera de moi

et qui prendra soin de moi ? Autant de questions qui ne trouvent aucune réponse.

Une santé plus fragile

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D’ordinaire, les personnes handicapées mentales ont besoin de 2,5 fois plus de soins que tout un chacun. À cela s’ajoute le fait qu’elles connaissent prématurément les effets du temps, qui se manifestent par l’apparition de pathologies trop souvent mal décelées. Elles ont besoin de davantage de soins et de recours aux professionnels de la santé permettant le maintien d’un bien être. Même si les pathologies des personnes handicapées mentales liées à l’âge ne sont pas différentes de celles observées dans la population ordinaire (cancers, Alzheimer, problèmes cardiovasculaires...), elles peuvent apparaître prématurément chez les personnes handicapées mentales et sont mal décelées. Ceci, pour plusieurs raisons : • les personnes handicapées mentales ont des •

• • •

difficultés à exprimer leur douleur ; il y a une tendance à attribuer les comportements peu habituels au seul fait de leur handicap ; pour elles, l’accès aux soins est un parcours semé d’obstacles ; le personnel de santé est très peu formé au handicap ; enfin, les établissements médico-sociaux ne peuvent proposer des emplois (ou des vacations) financièrement attractifs aux professionnels de santé.

L’ensemble de ces facteurs provoque un risque pour la bientraitance des personnes.

2. RÉSULTATS DE L’ENQUÊTE UNAPEI1 Créée en 1960, l’Unapei est le premier mouvement associatif français œuvrant pour la représentation et la défense des intérêts des personnes handicapées mentales. Les associations affiliées à l’Unapei agissent pour répondre aux besoins et aux attentes des personnes handicapées mentales, favoriser leur insertion et leur permettre de vivre dignement avec et parmi les autres. L’Unapei est un mouvement national, qui fédère six cents associations présentes au niveau local (APEI, Papillons-Blancs, Chrysalide, Envol...), départemental (ADAPEI, UDAPEI, association tutélaire) et régional (URAPEI). L’Unapei en chiffres : • 180 000 personnes handicapées accueillies,

dont 107 000 adultes ; • 60 000 familles adhérentes des associations affiliées ; • 3 000 établissements et services spécialisés, dont 2 250 structures pour adultes ; • 75 000 professionnels employés dans les associations et les établissements.

37,8 % des personnes handicapées mentales accueillies et accompagnées par les associations de l’Unapei ont plus de 45 ans L’Unapei fédère mille quatre cent soixantequinze établissements et services pour adultes

1. Enquête menée par l’Unapei en février 2009 auprès de deux cent soixante-dix associations affiliées gestionnaires de mille quatre cent soixante-quinze établissements et services médico-sociaux.

10 • L’avancée en âge des personnes handicapées mentales (hors entreprises adaptées, services d’insertion, centres de formation et foyers d’hébergement). S’agissant de cette dernière catégorie, le parti de la retirer des bases de référence se justifie par la volonté de ne pas avoir de doublon, puisque les personnes accueillies en foyer d’hébergement ont une activité en établissement et service d’aide par le travail (ESAT). Les mille quatre cent soixante-quinze établissements servant de base à l’enquête représentent quatre-vingt mille deux places. Si l’on part du principe qu’une place correspond à une personne, l’enquête permet d’analyser 44 % de la population accompagnée dans les établissements et services du mouvement parental. 37,8 % de personnes handicapées mentales de plus de 45 ans sont accueillies dans les structures ou services pour adultes gérées par les associations du mouvement Unapei, soit environ trente mille deux cent quatre-vingts personnes, dont : • 18,67 % ont entre 45 et 50 ans (soit 14 936

personnes) ; • 17,18 % ont entre 51 et 60 ans (soit 13 744

personnes) ;

Les solutions innovantes des associations affiliées 73,1 % des associations ayant répondu à l’enquête ont un projet spécifique dédié aux personnes avançant en âge, dont : • 63,8 % sont en cours d’élaboration de dos-

sier ; • 29,5 % sont en cours de négociation avec

les pouvoirs publics ; • 21,9 % sont en cours de réalisation. Les associations trouvent des solutions face à l’urgence de la situation. Ceci grâce à la volonté de quelques conseils généraux. Si certains départements estiment qu’il est indispensable de prendre en compte la problématique intrinsèque du vieillissement des personnes handicapées mentales, d’autres considèrent que les maisons de retraite classiques répondent à ce besoin et ne permettent la création d’aucune structure adaptée. La disparité d’un département à un autre est flagrante. Faut-il que les personnes handicapées mentales changent de département pour trouver une solution adaptée ?

• 2 % ont plus de 60 ans (soit 1 600 per-

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

sonnes). Soit un total immédiat de 15 344 places à créer ou adapter et, à cinq ans, de 14 936 places supplémentaires. Combien de personnes sont à l’âge de 50 ou de 60 ans sorties des établissements de nos associations ? Impossible de le quantifier. Il faudrait recenser l’ensemble des personnes handicapées mentales vieillissantes vivant au domicile de leurs parents ou de leurs frères/sœurs, accueillies en maison de retraite classique. Cette enquête ne peut donc dresser un état des lieux fidèle à la réalité. Elle permet, malgré tout, de mettre en exergue le besoin criant de places.

3. LES REVENDICATIONS DE L’UNAPEI L’avancée en âge ne doit pas être une source de rupture pour la personne handicapée mentale, au prétexte qu’une barrière administrative imposerait un changement d’habitat pour répondre à des exigences réglementaires et à des compétences publiques. Il relève de la responsabilité des pouvoirs publics d’accompagner les personnes handicapées vers cette nouvelle vie, en cohérence avec leurs projets, et ainsi garantir leur pleine citoyenneté.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

Garantir la continuité Des ressources L’Unapei demande, depuis de nombreuses années, aux gouvernements successifs que les personnes handicapées mentales puissent bénéficier de l’AAH tout au long de leur vie.

De l’accueil et l’accompagnement La loi pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées fixe le droit à compensation du handicap :

Maison de retraite (en partage avec des personnes âgées), MAPAD, MAS, FAM, maintien en foyer de vie... sont autant de solutions possibles, dès lors qu’elles répondent aux problématiques spécifiques de chaque personne handicapée vieillissante. Un rapide panorama des différents modes d’accueil et d’accompagnement proposés aux personnes handicapées mentales vieillissantes met en évidence la diversité des solutions, qui se multiplient progressivement, avec l’augmentation des besoins de ce public. Plusieurs solutions possibles : • le maintien de la personne le plus long-

« La personne handicapée a droit à la compensation des conséquences de son handicap quelles que soient l’origine et la nature de sa déficience, son âge ou son mode de vie. »

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Ce droit à compensation s’exprime aussi par la création de places ou structures d’accueil adaptées aux spécificités du handicap mental quel que soit l’âge des personnes. L’Unapei demande un programme pluriannuel de création et de requalification de trente mille cinq cents places dédiées à l’accueil et l’accompagnement des personnes handicapées mentales vieillissantes, dont :

•

• le plus rapidement, l’adaptation et/ou la

•

création de quinze mille cinq cents places dédiées à l’accueil et l’accompagnement des personnes handicapées mentales vieillissantes ; • d’ici cinq ans, l’adaptation et/ou la création de quinze mille places supplémentaires dédiées à l’accueil et l’accompagnement des personnes handicapées mentales vieillissantes. Il n’existe pas une seule solution à la problématique de l’accueil et l’accompagnement des personnes handicapées avançant en âge, mais des solutions adaptées à des parcours de vie individuels.

• •

temps possible dans son milieu de vie habituel. Il faut, pour cela, accroître le financement de services extérieurs médicaux ou paramédicaux, au sein de structures telles que foyer d’hébergement ou foyer de vie ; le maintien à domicile et l’accompagnement de la personne au sein de la famille, avec l’appui de services pour les personnes les plus autonomes, tels que des services d’auxiliaires de vie sociale ; déployer les partenariats avec des services de soins palliatifs pour les MAS ou FAM ; créer des sections spécialisées dans les EHPAD ; créer des établissements spécialisés.

La médicalisation de structures d’accueil existantes peut donc être une solution. Cette médicalisation repose, cependant, sur le recrutement de personnel médical et paramédical et la mise en place d’un réel projet de soins. Or les moyens manquent !

L’indispensable collaboration des secteurs sanitaire et médico-social Si, à tout âge, les soins apportés aux personnes handicapées mentales laissent à désirer,

10 • L’avancée en âge des personnes handicapées mentales lorsqu’arrivent les premiers signes de vieillissement, les carences sont d’autant plus criantes. Ces besoins doivent être reconnus et mieux pris en charge, à la fois par les établissements médico-sociaux qui les accueillent, mais aussi par le corps médical. Il faut pouvoir apporter un équilibre entre ces deux secteurs. Les passerelles sont à développer pour offrir aux personnes handicapées mentales une approche 100 % médicale et 100 % sociale. Les établissements médico-sociaux doivent favoriser le recrutement de personnels soignants. Pourquoi ne pas employer un infirmier plutôt qu’un veilleur de nuit ? Pour cela, les établissements médico-sociaux doivent être pourvus des moyens nécessaires pour recruter et devenir un secteur attractif pour les professionnels de santé qualifiés. L’Unapei demande donc : • les moyens nécessaires aux associations

gestionnaires d’établissements pour avoir recours ou embaucher des professionnels

de la santé, afin de garantir la santé et la bientraitance des personnes handicapées mentales qui connaissent un vieillissement précoce ; • la mise en place de protocoles de suivi médical individualisé et la mise en œuvre d’initiatives participant à la sensibilisation et à la formation du corps médical et paramédical, avec les associations ; • la formalisation de parcours de soins, clairement identifiés au sein des établissements de santé (définis dans les dossiers d’accréditation) et en médecine de ville (développement des réseaux de santé consacrés au handicap) ; • le développement de la collaboration des secteurs médico-social et sanitaire. La mise en place des nouvelles agences régionales de santé (ARS), qui rapprochent les deux secteurs, devrait, théoriquement, améliorer leur collaboration. L’Unapei sera attentive à ce que cela se traduise dans les faits.

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Chapitre 11 Ancasd : promouvoir le travail social généraliste dans les départements Marc REVAULT Président de l’Ancasd

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

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1. La place stratégique de l’Ancasd

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2. L’avenir du travail social généraliste Atelier 1 : garantir l’évaluation des situations sociales individuelles Atelier 2 : développer la prévention, entre obligation de moyens et de résultats Atelier 3 : identifier des compétences et des métiers Atelier 4 : définir l’accompagnement social, individuel et collectif Atelier 5 : inscrire le travail social généraliste dans le territoire

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3. L’accompagnement social individuel et collectif La problématique Une modélisation de l’accompagnement social

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4. La reconnaissance de l’Ancasd

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11 • Ancasd : promouvoir le travail social généraliste dans les départements

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

1. LA PLACE STRATÉGIQUE DE L’ANCASD À l’heure où tout le monde s’interroge afin de savoir comment recomposer le territoire (grand ou petit, commune, région ou département) ; à l’heure où les acteurs des conseils généraux se demandent à quelle sauce ils seront mangés demain ; à l’heure où, même, ils se demandent s’ils sont encore comestibles..., l’Ancasd, sans révolution de palais ni bruits outranciers, avance sur la scène de l’action sociale... Inutile de chercher dans les répertoires des réseaux, vous ne trouverez — pas encore — son nom en bonne place. Et pour cause, elle n’a vu le jour qu’en 2000. Elle comptait, à cette époque, une vingtaine d’adhérents, pas plus. Les cadres de l’action sociale, conseiller technique ou souvent maintenant directeur adjoint des territoires, sont, en règle générale, seuls à occuper cette fonction. Il est donc, pour eux, plus difficile de se fédérer, de ponctionner de ce temps précieux pour l’association, tant les contraintes se font sentir dans les départements. Cependant, à ce jour, l’Ancasd totalise environ soixante-quinze membres représentant plus d’une cinquantaine de départements, du sud au nord, de l’est à l’ouest en passant par les départements d’outre-mer. Cette montée en charge de l’association s’explique, à la fois, par le contexte de plus en plus tendu et complexe des départements — pour résumer : moins de moyens, des missions nouvelles qui arrivent quasiment annuellement et majoritairement vers le service social —, mais aussi par ce besoin de rompre l’isolement de chacun de ces cadres dans son département, besoin de collecter qui une organisation ou une procédure, qui un témoignage sur tel ou tel dispositif. Cette attente est d’autant plus forte que, depuis les lois de décentralisation,

chaque département met en place et organise l’activité comme il peut et, parfois, en fonction de son interprétation de la loi et de ses décrets. C’est pour cela que nos rencontres n’ont rien de « grands messes » théâtrales, avec des ordres du jour nébuleux, loin, parfois très loin, du travail du terrain. Non, l’Ancasd se réunit et veut travailler sur la durée, régulièrement, parce que, pour réfléchir et produire, il faut de la continuité. Aussi, nos ordres du jour sont souvent en prise directe avec notre actualité sociale et la mise en œuvre des dispositifs (MASP, loi DALO, chiffres ONED et RSA). Cependant, il serait bien réducteur de limiter l’action de L’Ancasd à cette démarche. En effet, forte des ressources et des compétences en son sein, l’Ancasd veut, aujourd’hui, aller de l’avant et rejoindre ses aînés (ANDASS, ADF, UNCASS, notamment) dans une démarche empreinte de maturité. Nos objectifs se centrent donc autour de l’observation et du repérage des évolutions du travail social, ainsi que son impact sur les populations. Nous souhaitons, également, être entendus comme des interlocuteurs du social à part entière et prendre place dans les instances décisionnelles. Par exemple : nous avons participé aux travaux concernant l’élaboration des décrets de la loi de protection des majeurs, grâce à une invitation de la DGAS. Pour ce faire, nous avons mis en place, depuis quelques mois, une organisation sous la forme de commissions restreintes, avec pour mission, soit de participer à des travaux (ce fut le cas pour la MASP), soit d’élaborer un dossier en recueillant les contributions des autres adhérents de l’Ancasd (en octobre 2009, le dossier logement — loi DALO, loi Molle — a été présenté en réunion plénière). Les cadres de l’Ancasd occupent, dans les départements, des postes stratégiques, en étant à l’interface entre les cadres intermédiaires

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

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de terrain, les directeurs généraux et les politiques. Cette place nous permet d’avoir une vision très globale des organisations et des choix à réaliser. C’est pour cette raison que nous pensons avoir une carte à jouer dans la formulation de propositions ou dans l’analyse des politiques sociales, sans jamais oublier le sens et l’éthique du travail social. C’est dans cette optique que nous avons travaillé, toute l’année 2008, à l’élaboration de deux journées de réflexion pour les cadres de l’action sociale des départements sur l’évolution, le devenir du travail social... En effet les conseils généraux, outre leurs compétences obligatoires, ont un rôle de coordination de l’action sociale sur le territoire départemental. La décentralisation a donné, à chaque conseil général, une autonomie dans l’organisation des services, tout en lui confiant la mise en place des grands dispositifs spécialisés par public (RMI, RSA, APA, protection de l’enfance, protection des majeurs, logement...). Ces dispositifs complexes dans leur approche et leur mise en œuvre concentrent une grande partie des budgets et des personnels de l’action sociale départementale. Mais, pour éviter les ruptures dans les accompagnements, pour être en capacité d’apporter une réponse adaptée à toute personne en difficulté, et aussi pour permettre un fonctionnement harmonieux des équipes, il apparaît nécessaire d’avoir des agents qui sont spécialisés... dans le « général ». Ce travail social généraliste est-il aujourd’hui le parent pauvre des départements ? Moins visible, il accomplit un service public d’accueil, d’accès aux droits, de prévention au quotidien et d’accompagnement individuel et collectif des populations, qui contribue au maintien de la cohésion sociale. L’encadrement est pris dans une double contrainte. La réponse à la demande sociale et la mise en œuvre des lois, avec des exi-

gences de qualité, doivent être articulées avec le développement d’une action sociale innovante associant les usagers. Pour autant, le cadre est garant des valeurs et du sens du travail social. Les 29 et 30 janvier 2009, l’École nationale d’application des cadres territoriaux (ENACT) d’Angers a donc accueilli un colloque, coorganisé par le pôle de compétence social du CNFPT et l’Association nationale des cadres de l’action sociale départementale (Ancasd), sur le thème : « Quel avenir pour le travail social généraliste dans les départements ? Les enjeux pour l’encadrement ». Ce colloque a réuni deux cent cinquante cadres des conseils généraux représentant soixante-quinze départements et quinze conseillers formation du CNFPT, mobilisés pour travailler avec eux. Les deux jours de travaux ont été denses, alternant tables rondes et ateliers. Chaque atelier, co-animé par l’Ancasd et le CNFPT, bénéficiait du soutien d’un expert, pour aider la réflexion, et devait produire des éléments de réponse à la problématique. Ces productions sont des points d’appui pour la pratique des cadres dans l’accompagnement des équipes. Voici la restitution synthétique de ces ateliers.

2. L’AVENIR DU TRAVAIL SOCIAL GÉNÉRALISTE Intitulée « Des perspectives pour l’avenir du travail social généraliste », la table ronde finale était animée par Marc Revault, le président de l’Ancasd. Ce débat a réuni les cinq experts ayant apporté leur contribution dans les ateliers. À savoir : Charles Dubourg, consultant, Optim Ressources ; Geneviève Decrop, sociologue ; Marie-Joëlle Gorisse, direction générale de l’Action sociale (DGAS) ; Pierre Vidal-Naquet, sociologue ; Denys Cordonnier, consultant, Valeur Plus.

11 • Ancasd : promouvoir le travail social généraliste dans les départements La restitution synthétique des ateliers a servi de support au débat.

individu ou territoire, son objectif, sa conduite et son utilisation doivent se définir en amont de tout processus évaluatif.

Atelier 1 : garantir l’évaluation des situations sociales individuelles

Atelier 3 : identifier des compétences et des métiers

• Évaluer signifie donner de la valeur à la rela-

• Dans le travail social généraliste, le travail

tion d’aide ; c’est aussi poser une première pierre dans l’accompagnement. • La place de l’encadrement : le cadre garantit la légitimité de l’évaluation (la validité de l’origine de la demande), la qualité de son contenu (l’évaluation doit produire une plus-value) et toutes les exigences qui sont liées (conditions et délai de l’évaluation). Le cadre peut proposer des outils, des référentiels, de la formation, mais il doit aussi laisser aux professionnels une certaine liberté dans la conduite de l’évaluation. • Un point qui fait débat : les dispositifs s’additionnent et les demandes d’évaluation prolifèrent, sous des formes diverses (avis, cautions, évaluations...). Cette complexité et cette surenchère font craindre aux professionnels d’être instrumentalisés.

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

• L’objet de l’évaluation du service rendu,

Atelier 2 : développer la prévention, entre obligation de moyens et de résultats • La promotion de la prévention passe par la

valorisation du travail discret et son évaluation, acquise sur le principe mais complexe à mettre en œuvre. Cette valorisation a pour but de donner de la valeur, mais non d’aboutir à la totale transparence. • Le cadre a une place stratégique pour promouvoir la prévention (auprès des équipes, mais aussi des décideurs) et susciter la commande politique.

d’équipe fabrique l’équipe de travail ; il est composé d’une palette de ressources : métiers, compétences individuelles et collectives... Comment faire équipe avec les usagers, qui sont aussi une ressource sur le territoire ? • Le cadre est un ensemblier qui fédère des compétences au service des publics qui se diversifient dans un territoire donné. Quelle stratégie de recrutement pour avoir la bonne personne à la bonne place ? • Questions qui ont fait débat : statut = statufié ? Les concours sont-ils adaptés ? Comment passer de la gestion des statuts à la gestion des besoins ? Externalisation : risque ou richesse ?

Atelier 4 : définir l’accompagnement social, individuel et collectif • L’accompagnement social est plus ou moins

ouvert (en libre adhésion) ou fermé (prescrit). Au regard du contexte tendu et d’aggravation de la crise, deux options se profilent : celle du maintien ou du renforcement de la qualité de l’accompagnement social en complément ou au détriment d’autres missions ; celle de la disqualification de la mesure au risque d’une segmentation des publics. • L’accompagnement doit-il rester un outil à maintenir, à revendiquer ? si oui comment : en élaborant une charte de l’accompagne-

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 ment social ? en le labellisant ? en revendiquant la nécessité de l’approche globale des personnes ? • Rôle pour le cadre : s’agit-il de construire un référentiel, de multiplier les expérimentations, de généraliser et de mutualiser au travers de formations actions, de « visibiliser » ? Ce rôle entraîne-t-il un autre positionnement du cadre ?

Atelier 5 : inscrire le travail social généraliste dans le territoire • Le développement social local, ou le pro-

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jet de territoire (les termes mêmes font débat), est une réponse pertinente qui suppose une volonté politique, la recherche de complémentarités partenariales, un territoire pertinent par rapport au projet, une ouverture du social aux autres champs de l’action publique (culture, urbanisme...), la participation des habitants. • Dans la dynamique du développement social local, le cadre doit s’engager auprès des professionnels, des directions et des élus. La posture du cadre est d’être « avec » et « à côté », de mobiliser de la formation, d’outiller les élus, de rechercher des compromis entre la commande et les besoins des habitants. • Un point qui a fait débat : la participation des habitants. Comment passer du vouloir au faire ? Cela questionne le besoin de formation et le dépassement des peurs. Il s’agit d’oser et d’avoir de l’audace.

3. L’ACCOMPAGNEMENT SOCIAL INDIVIDUEL ET COLLECTIF L’atelier 4 a permis de dégager des perspectives.

La problématique L’accompagnement social... une des modalités d’intervention du travail social L’Ancasd et le CNFPT ont voulu à travers cet atelier s’interroger sur les aspects du travail social généraliste, l’accompagnement social étant une composante centrale de cette réflexion. Le Conseil supérieur du travail social (CSTS) définit pour sa part l’intervention sociale « comme la rencontre de deux histoires celle de l’accompagnant et celle de l’accompagné, avec ses tensions et ses difficultés pour faire en sorte que ces histoires se rencontrent ». Ce processus se situe à l’articulation du psychologique et du social, du social et de l’institutionnel, du social et du politique. L’intervention sociale peut prendre bien des formes : accueil, soutien, aide matérielle, « médiation et... accompagnement... ». L’accompagnement social s’inscrit donc dans une relation entre la personne en difficulté et un professionnel. C’est une démarche contractuelle, formalisée ou non, qui est orientée vers le « faire ensemble », toujours attentive au cheminement des personnes et, surtout, à leur adhésion dans le parcours proposé.

Un accompagnement... ou des accompagnements Du spécifique au généraliste L’accompagnement est-il un mot passepartout, un mot à la mode : scolaire, psychologique, fin de vie ou... accompagnement social ? Depuis quelques années, cette notion d’accompagnement social est venue peu à peu remplacer la notion de suivi, liée directement à celle, plutôt négative, du contrôle social.

11 • Ancasd : promouvoir le travail social généraliste dans les départements Par ailleurs, on voit apparaître ce terme dans les textes liés aux politiques sociales. Avec le RMI, en 1988, le législateur évoque clairement le recours à l’accompagnement social dans le cadre du contrat d’insertion. Plus récemment, la réforme de la protection des majeurs, ainsi que la loi sur le revenu de solidarité active (RSA), emploient ce même terme d’accompagnement social. Il s’agit ici d’un champ clairement délimité, d’un public cible avec un financement spécifique des mesures. On peut donc parler ici d’un accompagnement social spécifique. A contrario, l’accompagnement social généraliste sera proposé suite à une libre négociation contractuelle et repose sur une prise en charge globale, en lien avec les missions généralistes des services sur les mêmes composantes : objectifs, durée et évaluation. Cette terminologie entraîne-t-elle des pratiques différentes ? Si les composantes sont identiques — objectifs, durée et évaluation —, les enjeux pour les usagers ne sont-ils pas de natures différentes entre le « spécifique » et le « généraliste » ?

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Par ailleurs, comment les différents intervenants arrivent-ils, entre eux, à articuler leurs accompagnements respectifs avec cohérence et lisibilité ? De l’intervention sociale d’intérêt collectif (ISIC) à l’intervention sociale d’aide à la personne (ISAP) La réforme du DEAS (décret du 29 juin 2005) « labellise » l’intervention sociale en deux domaines : l’ISAP (intervention sociale d’aide à la personne) et l’ISIC (intervention sociale collective). L’accompagnement social doit-il concourir à accentuer cette dichotomie entre collectif et individuel ? Si le travail social avec les groupes requiert des pratiques nouvelles (travail social communautaire, DSL...), doit-on pour autant l’opposer à l’accompagnement

individuel ou plutôt réfléchir à une opportunité de passer de l’un à l’autre ? Le législateur, pour sa part, a clairement repositionné le travail collectif. Mais comment cela se traduit-il pour les travailleurs sociaux et les institutions ?

L’accompagnement social est-il une pratique trop ambitieuse ? Les nouvelles missions, les réorganisations, la charge de travail... Tous ces arguments, le plus souvent légitimes, sont parfois mis en avant comme une impossibilité à s’approprier « une pratique par trop ambitieuse » et pas toujours lisible. Par ailleurs, les travailleurs sociaux ont du mal à inverser leur démarche et à passer du « je prends tout, tout le temps » au « j’évalue et je gradue le travail possible ou non avec ce ménage ». L’enjeu n’est-il pas, au final, de continuer à vouloir travailler comme par le passé, alors que l’on n’en a plus réellement les moyens et qu’il serait essentiel de développer d’autres pratiques ? Assistance et contractualisation... Un autre écueil réside dans la pratique même de la contractualisation, dans l’adhésion de la personne et, surtout, dans la réponse à sa propre demande. Pour faire court, est-ce que si je ne demande rien cela signifie que je n’ai besoin de rien ? Si la personne ne s’implique pas dans une démarche contractuelle, comment doit-on, ou peut-on, travailler avec elle ? Peut-on contractualiser tout le temps avec tout le monde ? Est-ce une « pratique alibi » qui, en fait, donne bonne conscience au travailleur social en réglant radicalement la question de savoir comment faire émerger la demande, en réglant également le problème du choix ?

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 L’encadrant de proximité : chef d’orchestre ou funambule ? Porteur de l’innovation des pratiques auprès des équipes, c’est à lui qu’est dévolue la tâche de « mettre en musique harmonieusement » ces différentes sortes d’accompagnements (individuel, collectif, spécifique, généraliste...), d’y donner du sens, afin de redynamiser le travail social et de développer le pouvoir d’agir des personnes. Ce chef d’orchestre lutte, parfois, contre une cacophonie, sans beaucoup de moyens. Funambule, il a la responsabilité du balancier, avec, d’un côté, des interventions sociales novatrices et, de l’autre, les contraintes des missions obligatoires à décliner sur les territoires. Les deux sont-elles encore compatibles ? Peuvent-elles être complémentaires ? Jusqu’à quand les cadres pourront-ils maintenir le fragile équilibre du balancier ?

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Une modélisation de l’accompagnement social Suite à la lecture du texte introductif et des échanges qu’il a suscités, l’option a été prise de préciser les contours de l’accompagnement social, à partir de sa définition, de sa finalité et des méthodes, procédures et organisations qu’il sous-tend. Sur la base de ce travail, nous avons arrêté une définition consensuelle, commune et succincte de l’accompagnement social.

La définition de l’accompagnement social L’accompagnement social, qu’il soit individuel ou collectif, fait appel aux outils multiples du travail social. Cependant, il se particularise par : • aller vers, aller avec les usagers ;

• une relation de confiance ; • un acte professionnel ; • un diagnostic ; • un projet partagé ; • un cheminement, un parcours ; • un

plan d’action construction ; • un début ; • une fin ; • une évaluation.

négocié,

une

co-

La finalité de l’accompagnement social Accompagner la personne vers une autonomie dans les différents aspects de la vie quotidienne, transformer, promouvoir, protéger, aller vers un changement, un mieux être.

Les points de questionnement Puis, nous avons dégagé les points de questionnement consécutifs à la mise en place des nouvelles réformes et au contexte de crise.

L’accompagnement, une appellation contrôlée ou non ? Y a-t-il une distinction à faire entre un accompagnement social réalisé dans le cadre d’un dispositif et un autre réalisé dans le cadre de la polyvalence ? Le terme « généraliste » ne prête-t-il pas à confusion ? Le travail généraliste ne se retrouve-t-il partout, sous des formes différentes ? À partir du travail des sous-groupes, il a été proposé une modélisation de l’accompagnement social (tableau ci-contre). Il ressort, ainsi, des débats que la distinction entre un accompagnement qui serait « spécialisé » et un accompagnement qui serait

11 • Ancasd : promouvoir le travail social généraliste dans les départements Travail social

Les acteurs

Partenaires institutionnels (Caf, Msa, Cram...)

Polyvalence CG

Entrées

Autres collectivités locales

Secteur marchand

Dispositifs ou hors dispositifs

Approches

Curseur

Spécialisée ou globale

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Secteur associatif

Curseur

Méthodes

Accompagnement I – C dur

Accompagnement I – C facultatif

Temporalité

Butoir incidences

Plasticité

Évaluation

Résultats à l’aune du dispositif

Évaluation circonstancielle du résultat

« généraliste » n’est pas opérante. Qu’il s’exerce au sein d’un dispositif tel que le RMI ou hors dispositif et sans contractualisation, l’accompagnement se situe, dans les deux cas, dans le cadre d’une approche globale de la situation.

mier serait plus ou moins fermé ou et le second plus ou moins ouvert :

Ce qui distinguerait un accompagnement qui s’inscrirait dans un dispositif ou dans une intervention de polyvalence, c’est que le pre-

• entrée polyvalence : l’accompagnement

• entrée dispositif : l’accompagnement est

prescrit dans une temporalité précise ; facultatif est en libre adhésion, sans limite fixée a priori.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

Le contexte institutionnel et la crise, une fatalité ou une opportunité ? L’accompagnement social est plus ou moins ouvert ou fermé, selon qu’il est en libre adhésion ou prescrit. Au regard d’un contexte tendu et d’aggravation de la crise, deux options se profilent :

• s’agit-il de mobiliser et de construire un • • • •

référentiel ? de démultiplier les expérimentations ? de généraliser et/ou de mutualiser, notamment au travers de formations action ? de rendre l’action visible, tant en interne qu’en externe ? enfin, ce rôle entraîne-t-il un autre positionnement du cadre ?

• celle du maintien et/ou du renforce-

ment de la qualité de l’accompagnement social, en complément ou au détriment d’autres missions (traitement de la demande, urgence...) ; • celle de la disqualification de la mesure, au risque d’une segmentation des publics. En effet, les leviers suivants peuvent être actionnés par les politiques et les cadres : • priorisation des publics entre accompagne-

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• • • • •

ment et traitement de la demande initiale ; développement de la « méthode anglaise » : des contrats courts de type « coaching » ; priorisation de la logique de traitement de la demande ; développement du travail en réseau avec les associations, les CCAS, les EPCI et autres... ; mutualisation des moyens avec d’autres partenaires ; innovation...

Avec l’arrivée d’autres missions, d’autres acteurs, l’accompagnement doit-il rester un outil à maintenir, à revendiquer ? et si oui comment ? • en élaborant une charte de l’accompagne-

ment social ? • en le labellisant ? • en revendiquant la nécessité de l’approche globale des personnes ? Et pour l’encadrement ?

4. LA RECONNAISSANCE DE L’ANCASD L’Ancasd a activement initié cette réflexion et a souhaité que la démarche se poursuive dans les départements, bien au-delà de ces deux journées. Si ce travail était conséquent, les ambitions de notre association sont aussi, à court terme, de nous faire connaître et reconnaître d’un large public. La conférence de presse qui a suivi la publication des actes du colloque d’Angers nous a permis de nouer des contacts avec les médias, ce qui nous permettra, par la suite, de communiquer des travaux, prises de position ou interrogations émanant de notre association. À ce jour, les sujets ne manquent pas : les fiches de l’ONED (pour lesquelles nous rejoignons la position critique de l’ANAS, de l’ONES et du SNMPPMI), la loi MOLLE (avec la nouvelle enquête demandée aux travailleurs sociaux), la suppression du défenseur des enfants ou encore les difficultés rencontrées par les départements dans la mise en œuvre du RSA. Autant de préoccupations partagées par les cadres de l’Ancasd, avec ce besoin de prendre le temps d’une analyse critique et, cependant, l’impérieuse nécessité d’être réactif. Nous restons vigilants sur le sens du travail social, impacté par ces nouveaux dispositifs,

11 • Ancasd : promouvoir le travail social généraliste dans les départements et la place que l’on donne (que l’on laisse...) à l’usager ou, plus précisément, au citoyen. À moyen terme, notre bonne collaboration avec le CNFPT et, plus particulièrement, avec le pôle social nous a amenés à un constat partagé sur l’absence ou, du moins, le peu de formations adaptées aux cadres intermédiaires, au regard de l’évolution des organisations et des contextes de travail. Ce sont eux qui doivent conduire le changement ; ce sont eux qui vont être chargés d’évaluer les besoins. Nous allons donc, ensemble, réfléchir aux types de formations à élaborer et, éventuellement, pouvoir envisager notre participation active à ces sessions de formation. Là encore, nous avons, au sein de l’Ancasd, un potentiel, une expérience, qui peuvent tout à fait être mis à profit. À titre d’exemple, nous avons été invités à participer au comité de pilotage RSA animé par le CNFPT, afin de cerner les besoins

de formations en lien avec ce nouveau dispositif. Le travail social est au cœur des paradoxes et des contradictions de notre société. Il doit rester ce grain de sable qui provoque, qui interpelle. Dans notre travail au quotidien, nous savons qu’il n’y a pas de bonne solution et que l’accompagnement d’un cheminement individuel ou collectif n’est jamais programmé à l’avance et demeure toujours inachevé. Nous avons à participer au travail que fait la société sur elle-même, afin d’être moins injuste et plus équitable, et il est important de pouvoir inscrire le travail social dans un autre rapport social, qui développe la citoyenneté et le pouvoir d’agir des habitants. Dans cette dynamique de l’action sociale, l’Ancasd prendra toute sa place pour faire entendre la voix des cadres de l’action sociale.

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Chapitre 12 Tarification des ESMS Frénésie de réformes ou continuité dans la réforme de 2003 ?

Jean-Pierre HARDY Inspecteur hors classe de l’action sanitaire et sociale chargé d’enseignement à l’EHESP

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE 1. Fin de la tarification en fonction « des charges historiques » relevant du « droit créance »

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2. Où en est la convergence tarifaire ? La qualité de la prise en charge est-elle indifférente au nombre d’heures de prise en charge éducative effective ? Les tarifs plafonds

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3. Où en sont les référentiels nationaux des coûts ?

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4. La tarification « en fonction des besoins de la personne »...

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5. ... et dans la limite des ressources financières disponibles

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6. Pour conclure : nouvelle régulation ou dérégulation ?

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7. Annexe : réforme de la tarification des SSIAD en 2011 ?

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12 • Tarification des ESMS

plafonnés, tarification « à la ressource », tarification « en fonction des besoins de la personne », les fédérations gestionnaires disent avoir le tournis. Tout bouge, rien n’est stable, de quoi faire regretter à jamais le « bon vieux prix de journée » de la seconde moitié du XX e siècle, calculé au prix de revient des charges nettes avec incorporation des déficits. Aussi, il apparaît nécessaire, pour donner suite à l’article paru dans L’Année de l’action sociale 2007 1 , de faire à nouveau le point sur la tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux2 .

T

ARIFS

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

1. FIN DE LA TARIFICATION EN FONCTION « DES CHARGES HISTORIQUES » RELEVANT DU « DROIT CRÉANCE » La tarification qui ne fait que reconduire, chaque année, les budgets historiques de chaque établissement et service est injuste. Cependant, certaines fédérations continuent à considérer que les propositions budgétaires d’un établissement constituent la pure expression d’un « droit créance » de l’usager, dont l’établissement n’est que le mandataire. Selon ce principe du « droit créance », les personnes en difficulté, les personnes handicapées, les personnes âgées ont une créance sur la société, que cette dernière se doit d’honorer. Ce principe du « droit créance » trouve ses fondements dans le préambule de la Constitution

et notre droit social, le droit de l’aide sociale en particulier. Au nom de ce « droit créance », les établissements devraient continuer à être financés à « prix coûtant » et à leurs « prix de revient », mais non de façon forfaitaire ou prédéterminée : tarifs plafonnés ou tarifs nationaux formatés par le financeur. Les propositions budgétaires des établissements sociaux et médico-sociaux sont analysées comme l’expression de ce « droit créance » des usagers, cette créance devant être une dépense obligatoire pour la collectivité. Il n’est pas tenu compte du fait que ces propositions budgétaires sont, aussi, la résultante de modalités de gestion (ressources humaines, investissements, choix des prestataires dans un secteur géré majoritairement pas des associations non soumises aux règles de marché public, choix financiers, gestion patrimoniale...), qui explique que, pour des services et des publics identiques, la dispersion des coûts est considérable. Si la personne relevant de l’aide sociale a bien une créance sur la société, force est de constater, « qu’à l’insu de son plein gré », l’usager en institution voit sa créance escomptée, voire réescomptée, par son établissement d’accueil. En effet, les propositions budgétaires des établissements sociaux et médico-sociaux sont des combinaisons complexes de réponses aux besoins des usagers et de tendances objectives visant à accroître, à leur profit, des allocations de ressources, pour compenser un rapport coût-efficacité pas toujours favorable.

1. « Établissements et services : le nouveau contexte budgétaire, comptable et financier ». 2. Inspecteur hors classe de l’action sanitaire et sociale, chargé d’enseignement à l’EHESP, chef du bureau de la réglementation financière et comptable (2000-2009). Auteur de la deuxième édition de Financement et tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux, Dunod, 2006. Plusieurs paragraphes de cette contribution seront repris et développés dans la troisième édition de cet ouvrage, à paraître au deuxième trimestre 2010.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

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Pour des besoins et des objectifs identiques, on constate, dans les établissements, des coûts différents, souvent liés à des questions d’organisation du travail et d’articulation des interventions. Il y a des forces expansionnistes importantes : montée de l’exclusion sociale, vieillissement de la population..., qui justifient de voir les moyens du secteur social et médico-social croître fortement. Mais cela n’enlève en rien la nécessité de veiller à l’utilisation optimale des ressources allouées. La rapidité de la croissance globale des enveloppes sociales et médico-sociales est, en fait, très dépendante de la certitude de son utilisation rationnelle et efficiente.

teur, de la « sous-productivité objective » des publics accueillis —, elles sont aussi, souvent, la résultante de la « sous-productivité relative » de la structure que, soit l’on cache, soit l’on ignore, en l’absence d’éléments de comparaisons objectives lorsqu’il n’y a pas d’indicateurs et de référentiels de coûts.

Il ne peut pas y avoir d’arbitrages macroéconomiques favorables pour le secteur social et médico-social si les ressources dégagées ne sont pas allouées de façon équitable et optimale.

Pour conclure sur cette question du « droit créance » de l’usager, sans remettre totalement en cause cette pratique de l’escompte des établissements, on peut aussi s’interroger sur le taux de réescompte, voire les taux d’usure parfois pratiqués. Il est grand temps de ne plus confondre le créancier, l’escompteur et, parfois même, l’usurier.

Si, demain, le montant global des budgets alloués aux établissements sociaux et médico-sociaux pouvait être multiplié par 10, il ne faudrait pas se contenter de multiplier, bêtement et mécaniquement, tous les budgets pris isolément par 10, mais faire une allocation fortement différenciée des nouveaux moyens, afin d’effectuer une convergence tarifaire tenant compte du rapport coûts-efficience et des besoins des publics pris en charge. Si les propositions budgétaires d’un établissement sont bien l’expression des besoins de ses usagers — c’est-à-dire, dans notre sec-

Il apparaît normal que les propositions budgétaires intègrent les besoins des salariés. Mais il est intellectuellement malhonnête de prétendre à la parfaite homologie entre les intérêts des salariés et ceux des usagers. Ils peuvent être, d’ailleurs, en matière d’organisation du temps de travail, complètement en contradiction avec ceux des usagers.

La plupart des organisations représentatives d’établissements sociaux et médicosociaux adeptes du « droit créance » ont, dans les faits, reconnu l’inanité de leur position, en réclamant, en juillet 2009, le maintien de la tarification administrée de l’hébergement des personnes âgées, que la DGAS voulait assouplir1 . Alors que l’administration voulait les libérer des « chaînes de la tarification administrée », que pourtant ils dénoncent depuis

1. Le projet de la DGAS, dans sa version de juillet 2009, en transférant des charges de l’hébergement, notamment l’animation et le suivi social vers la dépendance et en faisant financer les psychologues sur les soins, entraînait une baisse des tarifs de l’hébergement. Une libéralisation des tarifs des résidents non bénéficiaires de l’aide sociale, qui était cependant très encadrée par une limitation de la possibilité de se dégager une capacité d’autofinancement (CAF) et par le respect d’un référentiel départemental des coûts de l’hébergement, devait permettre le basculement des EHPAD dans une TVA à 5,5 % récupérable, au lieu de continuer à s’acquitter de la taxe sur les salaires... Au final, les prix hébergement devaient baisser et donc augmenter « le reste à vivre » des résidents. Qu’une association de directeurs d’EHPAD ait « caramélisé » le projet, en affirmant dans les journaux télévisés du mois d’août bien contents de ne pas en rester au « marronnier » de la canicule, que les directeurs en profiteraient pour augmenter les tarifs à la fin d’augmenter « leur train vie », en dit long sur les conflits d’intérêts pourtant niés entre usagers et directeurs.

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

12 • Tarification des ESMS des décennies, considérant que les établissements à but non lucratif sont majeurs pour fixer eux-mêmes le juste tarif dans un cadre contractuel avec un usager renforcé dans ses droits de consommateur, elles ont exigé le maintien d’une « tutelle renforcée », afin d’être protégées d’elles-mêmes (risque de prodigalité ?) et de faire garantir par l’administration la tempérance des tarifs. Ce refus revenait à reconnaître que la liberté de tarification dans des établissements ne recherchant pourtant pas le profit et le partage des dividendes était dangereuse pour les usagers.

2. OÙ EN EST LA CONVERGENCE TARIFAIRE ?

En effet, l’argument du risque d’éviction des bénéficiaires de l’aide sociale, avancé par certains partenaires, en cas de suppression de la tarification administrée apparaît bien surprenant s’agissant d’un dispositif concernant les établissements publics et associatifs sans but lucratif, qui n’ont pourtant pas pour objectif d’établir des tarifs contractuels visant à dégager et partager un dividende, à la différence du secteur commercial. Ce dispositif vise, uniquement, à leur permettre d’obtenir un juste prix traduisant un bon rapport qualité-prix, comme ils le réclament et comme ils reprochent à la tarification administrée de l’empêcher. Cette crainte traduit une méfiance dans les propres capacités des gestionnaires (la tarification administrée serait le seul moyen d’éviter les exigences démesurées des gestionnaires) et des conseils généraux censés ne pas avoir d’exigences en matière de qualité de prise en charge des bénéficiaires de l’aide sociale... Mais, à défaut de dividende, n’y a-t-il donc pas, dans cette attitude, la reconnaissance de l’existence d’autres intérêts, qui font que les intérêts des gestionnaires et ceux des usagers sont quelque peu contradictoires ? C’est bien pourquoi les propositions budgétaires d’un établissement ne sont pas la pure traduction du « droit créance » de l’usager.

De juillet 2003 à juillet 2005, la DGAS s’est attachée à la co-construction, avec les partenaires du secteur, de ces indicateurs. Il en a résulté un nombre conséquent de comités de pilotage et de groupes de travail sectoriels, sachant que le secteur est riche de plus d’une centaine de confédérations, fédérations généralistes ou sectorielles, syndicats d’employeurs et associations professionnelles, soucieux de la reconnaissance de leur représentativité et de la prise en compte de leurs multiples préoccupations.

Le décret du 22 octobre 2003 a impulsé un processus de convergence tarifaire régionale et/ou départementale sur des groupes homogènes d’établissements ou services, sur la base d’indicateurs médico-économiques et sociaux. En effet, une des pièces maîtresses de la réforme budgétaire et comptable de 2003, s’inspirant de celle de 1999 sur les EHPAD, est la mise en œuvre d’une convergence tarifaire entre établissements et services comparables, s’appuyant sur des indicateurs médico-sociaux et socio-économiques.

En octobre 2004, pour les indicateurs de « première génération », et en juillet 2005, pour les indicateurs de « deuxième génération », des arrêtés ont fixé la liste des indicateurs et leurs modes de calcul pour les catégories d’ESMS présentées dans le tableau 1. Alors que les indicateurs de « première génération » portent sur les caractéristiques socio-démographiques des publics et les coûts structure/encadrement/immobiliers, ceux de « deuxième génération », notamment celui sur les coûts de la prise en charge médicoéducative rapportée au temps actif mobilisable des personnels médico-socio-éducatifs, sont centrés sur le coût de la prise en charge directe (« les yeux dans les yeux ») par les personnels

117

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 Tableau 1. Les établissements sociaux et médico-sociaux. 1 Instituts médico-éducatifs (IME) en externat et semi-internat 2 Instituts médico-éducatifs (IME) en internat et mixte 3 Instituts médico-éducatifs (IME) (ensemble des IME) 4 Instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques (ITEP) en externat et semi-internat 5 Instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques (ITEP) en internat et mixte 6 Instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques (ITEP) (ensemble des ITEP) 7 Établissements et services prenant en charge des enfants ou adolescents présentant une déficience motrice en externat et semi-internat 8 Établissements et services prenant en charge des enfants ou adolescents présentant une déficience motrice en internat et mixte 9 Établissements et services prenant en charge des enfants ou adolescents présentant une déficience motrice (ensemble de ces établissements) 10 Établissements et services prenant en charge des enfants ou adolescents polyhandicapés en externat et semi-internat 11 Établissements et services prenant en charge des enfants ou adolescents polyhandicapés en internat et mixte 12 Établissements et services prenant en charge des enfants ou adolescents polyhandicapés (ensemble de ces établissements) 13 Établissements et services d’aide par le travail (ESAT) 14 Maisons d’accueil spécialisées (MAS) 15 Services d’éducation spécialisée et de soins à domicile (SESSAD) 16 Centres médico-psycho-pédagogiques (CMPP) 17 Centres d’action médico-sociale précoce (CAMSP)

118

18 Foyers d’accueil médicalisé (FAM) 19 Services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) 20 Centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) « hébergement d’urgence » 21 Centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) « hébergement d’insertion » 22 Centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) « hébergement avec pluri-activité » 23 Services d’aide à domicile

médicaux, paramédicaux et socio-éducatifs (tableau 2). Les services tutélaires de protection des majeurs sont devenus, à compter du 1er janvier 2009, des services sociaux et un arrêté a fixé leurs indicateurs. La plupart des DRASS publient leurs résultats régionaux, mais tous les indicateurs ne sont pas bien renseignés par les établissements et services. L’indicateur « temps actif mobilisable », qui correspond au « présentéisme » des personnels éducatifs, rencontre de lourdes réticences. Si les dépenses afférentes à la structure (encadrement, immobilier, logistiques...) sont

des dépenses faiblement liées à l’intensité et la nature de la prise en charge, ce n’est pas le cas pour les dépenses médico-socioéducatives. Cependant, ces indicateurs sur les coûts structure/encadrement/immobilier mettent en évidence que la capacité des ESMS est un facteur explicatif fort de ces coûts, qui représentent entre 50 % et 70 % des coûts moyens des ESMS. Ces dépenses médico-socio-éducatives sont facilement isolables puisqu’il s’agit, pour l’essentiel, des dépenses des personnels socioéducatifs et des dépenses des personnels soignants, auxquelles il faut ajouter quelques comptes budgétaires.

x x x

11 Coût de structure

12 Indicateur relatif à la fonction d’encadrement

13 Indicateur relatif à l’immobilier

x x

17 Coût de prise en charge ou d’intervention

18 Répartition des populations par déficience primaire

Nombre d’indicateurs par catégorie

26 Indicateur relatif au bénévolat

25 Indicateur relatif au temps institutionnel

24 Indicateur de fractionnement des interventions

23 Demandes non satisfaites

22b Charge en soins infirmiers (libéraux)

22a Charge en soins infirmiers (salariés)

21 Coût d’intervention des infirmiers libéraux

20 Indicateur relatif aux soins

12

x

16 Indicateur du temps de formation

19 Répartition des populations en ITEP

x

15 Indicateur du temps actif mobilisable

14 Indicateur relatif au transport du personnel

x

x

x

10 Indicateur de vieillesse-technicité

9 Indicateur de qualification

8 Taux d’occupation

7 Indicateur de proximité

6 Durée moyenne de prise en charge

5 Répartition des populations par situation familiale

4 Répartition des populations par type d’intervention

3 Répartition des populations par condition de cohabitation

2 Indicateur du nombre de travailleurs handicapés à temps partiel

x

1b Répartition des populations par sexe

IME-EEAP x

Intitulé

1a Répartition des populations par classe d’âge

N◦

Indicateurs

13

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CAT

12

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x x x x

x x

x x

Population

13

12

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14

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x

x

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x

x

SSIAD

SESSAD

IEM-MAS

ITEP x

Arrêté 27/07/05

Arrêté 20/07/05

Activité

8

x

x

x

x

x

x

x

x

CMMP

Arrêté 20/07/05

13

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x

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CHRS

Arrêté 19/04/06

Personnel

10

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x

x

x

x

x

x

x

x

x

CAMSP

Arrêté 05/07/076

Tableau 2. Les indicateurs d’allocation de ressources par catégorie d’établissements ou service.

13

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FAM

Arrêté 28/02/07

Financier

14

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x

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x

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x

x

x

x

SAD

Arrêté 28/02/07

12 • Tarification des ESMS

119

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 La question n’est donc pas d’identifier les dépenses médico-socio-éducatives qui iront pour le calcul de l’indicateur au numérateur de ce dernier, mais de choisir un dénominateur. Les partenaires du comité de pilotage national ont refusé de prendre comme dénominateur un très classique nombre de places autorisées ou nombre de postes en équivalents temps pleins des personnels médico-socio-éducatifs pour lui préférer le « présentéisme » (temps de présence réelle dans l’établissement des personnels éducatifs et soignants). Dans le Code du travail, la notion d’absentéisme est bien connue. Cette notion de « présentéisme » est, elle, toute nouvelle. Et c’est bien une notion qualitative.

120

Le temps annuel légal théorique sur la base de 35 heures hebdomadaires est, depuis la suppression d’un jour férié pour financer la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), de 1 607 heures. Ces 1 607 heures ont été calculées sur une année, en retirant les cinquante-deux samedis et dimanches, les cinq semaines de congés annuels légaux et en considérant que les dix jours fériés légaux tombent toujours un autre jour que le samedi et le dimanche. Le temps de travail potentiel est, selon les conventions collectives du secteur social et médico-social, aux alentours de 1 400 heures.

La qualité de la prise en charge est-elle indifférente au nombre d’heures de prise en charge éducative effective ? C’est pourquoi la volonté de prendre en compte, via l’allocation équitable des ressources (par définition « rares »), la présence horaire réelle des personnels médico-socioéducatifs auprès des usagers est particulièrement courageuse, puisqu’elle est susceptible de lever un des « secrets tabous » du secteur. Bien qu’on ait parlé de la présence entre professionnels et usagers « les yeux dans les yeux », il s’agit, en fait, de la présence réelle des professionnels dans l’établissement, quand celui-ci est ouvert à la totalité de ses usagers. Il ne s’agit pas de savoir si cette présence réelle des professionnels dans l’établissement consiste en de la prise en charge individuelle ou collective directe ou en réunions de travail institutionnelles. Cette présence effective et potentiellement les « yeux dans les yeux » consiste donc à décompter, sur un exercice passé et en cours, les 1 607 heures théoriques. Ce qui permet une comparaison de tous les établissements entre eux, quels que soient leur statut et les heures conventionnelles : • les heures d’absentéisme pour maladie ; • les heures de congés trimestriels ;

Enfin, selon, d’une part, les durées journalières (début de journée, pause méridienne et heure de fermeture) ou hebdomadaires (fermeture partielle le mercredi et fermeture dès le vendredi midi) et, d’autre part, les modes de fonctionnement (alignement sur le calendrier scolaire), il est difficile, à un certain nombre d’établissements, d’offrir à leurs usagers 1 400 heures d’ouverture réelles et de prises en charge potentielles.

• les heures de congés d’ancienneté ; • les heures d’absence pour convenance per-

sonnelle ; • les heures accordées pour travaux et études

personnelles ; • les heures d’absence pour mandats syndi-

caux et électifs ou mandats externes ; • les heures d’absence pour formation interne

et externe ;

12 • Tarification des ESMS • les autres heures à décompter1 .

Comme cela peut être constaté, une partie de ces heures décomptées n’entre pas dans le calcul de l’absentéisme au sens du bilan social prévu par le Code du travail. C’est bien en quoi ce « présentéisme » est une notion nouvelle par rapport à la notion d’absentéisme. L’appellation de « temps actif mobilisable » (TAM) a été finalement préférée à « présentéisme ». Les heures supplémentaires effectives et payées doivent aussi être comptabilisées et analysées au regard de la pratique étendue des « congés trimestriels ».

Les heures de formation sont importantes, mais peuvent se justifier par le besoin de qualifier des personnels compte tenu des besoins des usagers (l’indicateur de qualification permet de le vérifier). Les heures supplémentaires importantes sont-elles la conséquence d’une mauvaise organisation du travail, d’une politique de rémunération complémentaire, d’une pénurie de personnel ou d’un absentéisme exceptionnel élevé... ? L’indicateur des dépenses médico-socioéducatives divisées par les heures de présence effective de ces personnels devrait révolutionner l’analyse des ESMS.

Exemples

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Aujourd’hui, deux CAT de cent places, ayant la même activité et dont les ateliers sont encadrés par dix moniteurs d’atelier, apparaissent comme équivalents. Mais, si l’un est ouvert toute l’année et ne bénéficie pas, conformément à la convention collective, des congés trimestriels, alors que l’autre a tendance à s’aligner, en matière de congés, sur les congés scolaires pratiqués par l’IME voisin et, en plus, accorde les congés trimestriels, la prise en compte de la présence effective des moniteurs d’atelier va bouleverser l’appréciation. De même, deux IME en externat de semaine, avec la même capacité et le même niveau d’encadrement, ne seront plus analysés comme équivalents, si l’un est ouvert du lundi 9 heures au vendredi après-midi 17 heures, alors que l’autre ferme le vendredi midi et envoie les jeunes handicapées le mercredi en centres de loisirs, avec quelques éducateurs de permanence dans l’établissement, prêts à intervenir en cas de problèmes.

Le juge de la tarification vient de reconnaître, dans ses jurisprudences récentes, la possibilité d’utiliser ses indicateurs pour réformer les propositions budgétaires des ESMS et allouer, de façon plus équitable, les ressources disponibles. Les écarts de coûts qui ont été constatés et vont de 1 à 3, voire de 1 à 5 dans des établissements similaires relevant d’une même catégorie, ne s’expliquent pas par les caracté-

ristiques médico-sociales des publics pris en charge. La convergence tarifaire permet de tolérer des écarts raisonnables et justifiés, qui tiennent compte, notamment, de la différenciation des statuts, de la localisation en milieu rural ou urbain, des temps de déplacements inévitables, du partage des temps de travail entre interventions directes auprès de l’usager et les temps correspondant à de la formation, de la concertation, des réunions de service ; plutôt

1. Les DDASS, lors de réunions techniques régionales et interrégionales, ont alerté la DGAS sur la diversité et la « richesse » des pratiques et « us et coutumes ».

121

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 que d’aligner tous les établissements sur UN tarif. D’ailleurs, une convergence tarifaire parvenue à son stade ultime du tarif unique s’apparenterait alors à une totale uniformisation, remettant en cause le principe même d’une convergence tarifaire et d’une tarification administrée. En effet, la convergence tarifaire vise seulement à réduire les écarts injustifiables et non à tout uniformiser. Il doit donc rester des écarts raisonnables puisqu’il est impossible, compte tenu de la diversité du secteur, de conduire les différents établissements vers un tarif unique.

122

Si la convergence tarifaire devait aboutir à ce résultat, il ne suffirait plus, alors, que de retenir et d’actualiser, chaque année, ce tarif et mettre fin à la tarification administrée et à ses actuels mécanismes annuels : dépôts des budgets, notification des enveloppes, procédure contradictoire, fixation des tarifs, décisions modificatives, contrôle budgétaire, contentieux tarifaire... Aussi, la convergence tarifaire doit être organisée de façon à trouver un point d’équilibre entre droits et obligations des établissements et de leurs financeurs, pour le meilleur rapport qualité-prix pour les usagers. Cette convergence tarifaire doit devenir un des éléments de la régulation du secteur social et médico-social, au moyen des outils qu’offrent l’évaluation et la « concurrence par la comparaison » des rapports coûts-efficience et des écarts raisonnables, lesquels doivent être appréciés de façon raisonnée. Elle constitue une tentative de trouver un point d’équilibre entre, d’une part, la tentation de recourir à la « concurrence par les prix » ou à la régulation par le marché dans le secteur des établisse-

ments sociaux et médico-sociaux et, d’autre part, le maintien d’une tarification administrée présentant des rapports coût/efficacité et coût/efficience de plus en plus défavorables. Lors du colloque du 13 décembre 2006, organisé à Lyon par l’IFROSS1 et le CREAI2 de Rhône-Alpes, sur le thème : « Le secteur médico-social à l’aune de la performance », dont les actes ont été publiés par Juris Association, n◦ 353 du 15 février 2007, je concluais mon intervention par cette mise en garde : « Si la convergence tarifaire devait échouer du fait des résistances de certaines fédérations d’organismes gestionnaires qui souhaitent retarder sa mise en œuvre en exigeant des marges d’incertitudes autour de la moyenne et de la médiane desdits indicateurs défiant les “lois statistiques”, ainsi que des périodes de tolérance longue (3 à 5 ans), il est probable que des tarifs nationaux forfaitaires seront imposés aux établissements par les ministères financiers. C’est bien d’ailleurs parce que les DDASSDRASS, puis les ARH, ont échoué dans cette convergence tarifaire autour de la valeur du point ISA dans les établissements de santé que la T2A a été imposée, afin de mettre fin à une tarification administrée où l’on devait aligner les recettes sur les charges, au profit de l’imposition sur les établissements d’une contrainte économique forte visant à les obliger à devoir par eux-mêmes ajuster leurs charges à des ressources mécaniquement liées à des effets prix volume. Au secteur médico-social de prendre ses responsabilités en la matière. S’il fait échouer la convergence tarifaire, il aura une T2A qu’il semble pourtant terriblement redouter3 . »

1. Institut de formation et de recherche sur les organisations sanitaires et sociales de l’université Jean-Moulin Lyon-III. 2. Centre régional de l’enfance et de l’adolescence inadaptée. 3. Juris Association, n◦ 353, 15 février 2007.

12 • Tarification des ESMS

Les tarifs plafonds Avant une T2A, le plafonnement de certains tarifs a pour objectif de permettre une accélération du processus de convergence tarifaire. Les lois de financement de la Sécurité sociale pour 2008 et 2009 et la loi de finances de l’État pour 2009 confortent la convergence tarifaire en permettant aux ministres compétents de fixer, par arrêtés interministériels, des tarifs plafonds et les règles de convergence tarifaire applicables ESMS.

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Ces tarifs plafonds ont été fixés par arrêté ministériel, pour la première fois en 2008, dans le secteur des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). En 2009, ces tarifs plafonds ont été actualisés et assortis, pour la première fois en 2009, des règles de convergence tarifaire (étalement de la démarche sur la base d’une réduction par septième et enfermé dans un calendrier de huit ans). De même, ces tarifs plafonds ont été étendus, en septembre 2009, aux établissements et services d’aide par le travail (ESAT). Les tarifs plafonnés doivent, cependant, être maniés avec précaution. En effet, il y a un risque que le « tarif plafond », qui est déterminé aujourd’hui sur la base du dernier décile et qui ne touche donc qu’environ 10 % des établissements concernés, soit considéré comme un « tarif plancher » (et non plafond) par tous les autres établissements. Le fait que, dans les années à venir, les ministères financiers devraient vouloir fixer de nouveaux tarifs plafonds sur le niveau d’autres déciles, n’est pas pris en compte. Les tarifs plafonds nationaux permettent bien d’enclencher la convergence tarifaire, là où elle était balbutiante. Mais, là où elle était déjà bien engagée, de façon plus volontariste, autour des coûts médians départementaux ou régionaux, voire les coûts moyens, les tarifs plafonds ralentissement alors la convergence tarifaire.

L’audit de productivité IGAS-IGF en 2008 sur la DGAS a souligné le caractère prometteur des indicateurs de convergence tarifaire (un « bon point » similaire a été aussi accordé aux CPOM) et a incité fortement le ministère à adopter un schéma de montée en charge ambitieux, puisque ces outils sont susceptibles d’importants gains de productivité pour les autorités de tarification, qui doivent se recentrer sur leurs autres missions. Si la tarification plafond est un dispositif qui peut être efficace pour la régulation des excès ou dérive constatés parfois dans l’allocation budgétaire, la construction d’une véritable tarification « à la ressource », évolutive et progressive en fonction des besoins de l’usager, reste l’objectif à atteindre pour certaines catégories d’ESMS où cela paraît possible. Après avoir fait le point sur les référentiels nationaux de coûts, nous examinerons « l’état de l’art » en la matière sur certaines catégories d’ESMS.

123

3. OÙ EN SONT LES RÉFÉRENTIELS NATIONAUX DES COÛTS ? Certaines catégories d’établissements et de services, peu nombreuses au niveau départemental ou régional — par exemple les centres de rééducation professionnelles (CRP) — ou plus hétérogènes en leur sein — par exemple les CHRS —, éprouvent des difficultés à se positionner dans la démarche des indicateurs. Aussi, des corps d’inspection et des juridictions financières avaient préconisé l’élaboration de référentiels nationaux. L’article R. 314-33-1 issu du décret du 31 mai 2006 a donc prévu la fixation de référentiels nationaux de coûts pour des catégories d’établissements et de services. Dans mon article de L’Année de l’action sociale 2007, j’avais présenté la démarche de l’analyse de l’activité et des coûts des CHRS

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

124

par groupe majeur d’activités (GAM). Cette démarche, proposée en juin 2005, a d’abord été bloquée par certaines fédérations, sans que les ministères financiers en tirent immédiatement les conséquences. Il faut rappeler que les mois suivants et précédents l’élection présidentielle de 2007 ont été marqués par les actions médiatiques des « Enfants de Don Quichotte », qui ont permis aux CHRS d’obtenir le plan d’action renforcée en faveur des personnes sans abri (PARSA). Aussi, des moyens financiers ont été dégagés et répartis rapidement, sans s’appuyer sur des critères objectifs. Il s’agissait plus de combler des déficits, sans s’interroger sur les origines de ces derniers et en lésant, objectivement, les établissements à la gestion rigoureuse et équilibrée. L’adoption de la loi DALO, en mars 2007, a encore permis de dégager des moyens pour les CHRS, mais en enfermant ces derniers dans une fonction de « logement de stabilisation », au risque de marginaliser les aspects multidimensionnels de leurs actions (santé mentale, resocialisation, réinsertion par le travail...). Fin 2009, la nécessaire connaissance des coûts du dispositif « Accueil, hébergement, insertion » (AHI), qui concerne les CHRS et les dispositifs connexes à ces derniers (maraude, 115, SAMU social, service de suite, accueil de jour, boutique de solidarité...), a ressurgi pour éviter ou accompagner des ajustements budgétaires. Aussi, le travail sur les groupes majeurs d’activités (GAM) des CHRS a été repris et un référentiel national des coûts (le 1H 6A), reposant sur les sept principales fonctions du dispositif « AHI », doit être finalisé en 2010. Pour les CRP et les ERP, il a été convenu, en octobre 2008, avec la Fédération des associations gestionnaires de réadaptation pour handicapés (FAGERH), qui fédère ces établissements, et les UEROS, d’élaborer un référentiel national des coûts, qui est toujours en test.

Les GAM « gérer-administrer », « restaurer » et « héberger » sont très « classiques » et les unités d’œuvre à retenir pour avoir un référentiel des coûts tout autant. Par contre, sur la GAM « former, soigner, accompagner », les professionnels des CRP ont élaboré, de façon pluridisciplinaire, une grille pour mesurer, à l’entrée et à la fin de la formation, un indicateur synthétique appelé : « Impact du handicap sur la distance à l’emploi » (IHDE). Cet indicateur (l’IHDE d’un CRP) est le résultat des pondérations d’une cotation en points sur vingt-trois questions relatives à quatre axes d’évaluation des stagiaires, dans le champ médical et paramédical, le champ psychologique, le champ social et le champ pédagogique (tableau 4). Les fonctions ou les GAM « géreradministrer », « alimenter-restaurer », « héberger » expliquent souvent 60 % des coûts dans de nombreux ESMS relevant de différentes catégories et ces coûts sont peu liés aux publics accueillis. Dans les EHPAD, la section tarifaire hébergement représente plus de 55 % du budget global EHPAD. La fonction « prise en charge directe » est homogène selon les catégories d’ESMS. Cette fonction varie en fonction de la catégorie d’ESMS et des publics accueillis (dans le secteur du handicap cette fonction peut être subdivisée entre éduquer, former, soigner), mais elle ne représente généralement pas la fonction financièrement la plus importante. L’objectif des référentiels nationaux et des indicateurs est bien d’y voir plus clair et de percer l’actuelle « boîte noire » de la connaissance des coûts. Si les GAM « gérer-administrer », « alimenterrestaurer », « héberger » représentent la grande majorité du budget, la question de la tarification « à l’activité » ou « à la personne » ne concernerait donc, alors, qu’une partie minoritaire du budget.

12 • Tarification des ESMS Tableau 3. Référentiel des coûts en application de l’article R. 314-33-1 du CASF du dispositif AHI. Référentiel/unité d’œuvre

Définition

Principales dépensesa

Administrergérer

Rassemble toutes les activités qui ne constituent pas les missions directes des CHRS mais qui leur permettent de fonctionner sur le plan financier, sur le plan des ressources humaines, de la vie institutionnelle, du développement des partenariats...

Ÿ Personnel de direction, d’administration générale, services comptable et encadrement de niveau II et I Ÿ Fournitures administratives. Frais de siège social, PTT, informatique. Déplacements des personnels

Ÿ Coût annuel place « administrergérer » Ÿ Pourcentage de la classe 6

Ÿ Agents d’accueil et travailleurs sociaux diplômés ou sélectionnés dans une école de travail social agréé, ou admis dans un processus de VAE Ÿ Psychologues

Prix de journée accueil

Accueilliraccompagner

Agents d’accueil et travailleurs sociaux chargés de l’admission, de la première orientation des hébergés, de l’élaboration de leur projet individuel, de l’accès aux droits sociaux et de l’accompagnement social global Prise en compte du mode d’hébergement : collectif ou éclaté

Ÿ Dotations aux amortissements, loyers frais financiers, entretien, chauffage, eau, fluides Ÿ Personnel d’entretien et nettoyage des locaux

Coût annuel place « abriterhéberger »

Ÿ Petit-déjeuner, dîner et déjeuner Ÿ Prise en compte de la pondération servant au calcul du nombre de repas pondéré, à savoir : déjeuner = 1 dîner = 0,8 petit-déjeuner = 0,2

Ÿ Personnel de cuisine et en charge de l’économat Ÿ Denrées Ÿ Prestations de services Ÿ Bons alimentaires

Ÿ Productivité du service restauration Ÿ Prix de revient du repas pondéré

Ÿ Travailleurs sociaux spécialisés diplômés (moniteur d’atelier, éducateur technique spécialisé...) Ÿ Personnels de la formation professionnelle (prospecteur placier...)

Prix de journée accompagnement vers l’emploi

Fonctions

Abriterhéberger

Alimenter

Toutes les activités mises en œuvre par des travailleurs sociaux diplômés Accompagner ou en cours de formation dans une vers l’emploi école agrée visant à assurer un accompagnement vers l’emploi.

Toutes les activités mises en œuvre Travailleurs sociaux spécialisés par des travailleurs sociaux diplômés diplômés (conseillère en économie Accompagner ou en cours de formation dans une sociale et familiale...) vers et dans école agrée visant à assurer un le logement accompagnement vers et dans le logement service de suite

Prix de journée accompagnement vers et dans le logement

Toutes les activités mises en œuvre par des travailleurs sociaux diplômés Accompagner ou en cours de formation dans une vers la santé école agrée visant à assurer un accompagnement vers à la santé

Prix de journée accompagnement vers la santé

Ÿ Personnels médicaux, paramédicaux et auxiliaires médicaux Ÿ Fournitures et prestations à caractère médical

a. Une annexe de cette étude précise l’imputation dans l’une (et dans une seule par souci de simplification) de ces fonctions de chacun des postes du plan comptable des établissements et services sociaux et médico-sociaux et de chaque poste de personnel.

125

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 Tableau 4. Référentiel des coûts des CRP et des ERP. Groupe d’activités majeures d’un CRP

126

Description rapide

Référentiel/unité d’œuvre

1. Géreradministrer

Rassemble toutes les activités qui ne constituent pas les missions directes des CRP mais qui leur permettent de fonctionner sur le plan financier, sur le plan des ressources humaines, de la vie institutionnelle, du développement des partenariats...

Ÿ Coût annuel place « administrer-gérer » Ÿ Pourcentage de la classe 6

2. Restaurer

Ÿ Petit-déjeuner, dîner et déjeuner ou petit-déjeuner et déjeuner Ÿ Prise en compte de la pondération servant au calcul du nombre de repas pondéré, à savoir : déjeuner = 1 dîner = 0,8 petit-déjeuner = 0,2

Ÿ Productivité du service restauration Ÿ Prix de revient du repas pondéré

3. Héberger

Prise en compte de l’hébergement en internat du CRP de certains stagiaires

Prix de la nuitée

4. Former, soigner, accompagner

Toutes les activités mises en œuvre par les professionnels médicaux et paramédicaux, les psychologues, les travailleurs sociaux et les formateurs diplômés ou en cours de formation dans une école agrée visant à assurer le suivi et la formation des stagiaires du CRP en dehors des activités d’hébergement et de restauration...

Valeur du point de l’IHDE (impact du handicap sur la distance à l’emploi)

Pour les services aux majeurs protégés, la dotation globale de financement repose aussi sur un référentiel. Celui-ci produit une cotation à chaque mesure, en tenant compte de son lieu d’exercice (domicile du majeur protégé ou établissement d’accueil) et de la durée de la mesure (pendant les trois premiers mois, après le troisième mois et lors de la mainlevée) (tableau 5). Cette cotation permet d’obtenir le poids moyen de la mesure majeur protégé (2P3M) de chaque service tutélaire de protection juridique des majeurs. Le temps de travail effectif des personnels assurant l’accompagnement des majeurs protégés devra, enfin, être pris en compte pour allouer de façon équitable les ressources. L’utilisation de la cotation précitée doit permettre, via une valeur monétaire du point, de construire une équation tarifaire garante d’une progression équitable des moyens alloués, en fonction de la charge réelle de travail. De façon générale, les référentiels nationaux, qui doivent avoir une opposabilité plu-

riannuelle, ont vocation à remplacer partiellement, voire totalement, les indicateurs. Il peut, néanmoins, s’avérer intéressant de maintenir certains indicateurs qui sont communs à toutes les catégories d’ESMS, puisqu’ils permettent de vérifier les différenciations historiques entre ces catégories, en matière de moyens alloués. Cela permet de constater, sans réelle surprise, que la fonction « gérer-administrer » est nettement moins bien financée dans un CHRS de soixante places que dans un IME de la même capacité, qui a certes plus de personnels, mais ne connaît pas les flux d’usagers d’un CHRS... Ces indicateurs transversaux aux différentes catégories d’établissements et de services peuvent être utiles pour élaborer un CPOM, puisque ces indicateurs concernent a priori toutes les catégories d’établissements et de services ayant le même financeur. Un article R. 314-33-2 inséré dans le projet de décret relatif à la réforme de la tarification des EHPAD, à partir de 2010, devrait permettre aux conseils généraux de fixer des référen-

12 • Tarification des ESMS Tableau 5. Cotations en points de mesures de protection juridique. Durée Nature de la mesure

MJAGBF (ex-TPSE) TPSA ou MAJ Curatelle renforcée Curatelle simple Tutelle

Ouverture d’une nouvelle mesure pendant les trois premiers mois

Mesure ouverte depuis plus de 3 mois

Fermeture d’une mesure pour cause d’une mainlevée ou d’un décès

49.9

18

0

En établissement

23

8,3

10,56

À domicile

36

13

16,5

En établissement

23

8,3

10,56

Lieu

Milieu ouvert

À domicile

36

13

16,5

En établissement

17,7

6,4

8,1

À domicile

27,7

10

12,7

En établissement

17,7

6,4

8,1

27,7

10 20

12,7

À domicile Sauvegarde de justice (mandat spécial)

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

tiels départementaux dans les catégories d’établissements ou les sections d’établissements (hébergement des personnes handicapées et des personnes âgées) relevant de leur compétence. Dans le secteur de l’hébergement des personnes handicapées et des personnes âgées, voire des adolescents relevant de l’aide sociale à l’enfance, il sera donc possible d’obtenir un référentiel départemental des coûts sur les fonctions « gérer-administrer », « alimenterrestaurer », « héberger ». Sur la fonction « prise en charge socio-éducative et soigner », dans les établissements d’hébergement pour personnes handicapées, il faudrait vérifier, si le secteur du handicap ne produit pas, luimême, son outil d’évaluation, l’opérationnalité des outils AGGIR (foyers de vie) et AGGIR et Pathos (FAM et MAS). En ce qui concerne la partie hébergement « pure » des EHPAD, les fonctions « gérer-administrer », « alimenter-restaurer », « héberger » sont suffisantes, sachant que la prise en charge de la dépendance et des soins font déjà l’objet d’une analyse des coûts propre avec la grille AGGIR et le référentiel PATHOS.

4. LA TARIFICATION « EN FONCTION DES BESOINS DE LA PERSONNE »... Lorsqu’il y a des outils co-construits avec les différents partenaires pour analyser les besoins, comme la grille AGGIR et le référentiel PATHOS dans le secteur des personnes âgées, il est possible de s’appuyer dessus pour tarifer les établissements de façon plus efficiente et plus juste. La structuration budgétaire des EHPAD issue de la réforme de la tarification de 19992001 repose sur la répartition des charges en trois sections tarifaires afférentes à l’hébergement, la dépendance et les soins. Depuis cette époque, ont été mis en place des outils permettant, en plus de l’évaluation de la charge de travail liée à la dépendance avec l’outil AGGIR, d’estimer le besoin en soins techniques requis avec l’outil PATHOS. Ces outils permettent de sortir d’une tarification administrée, basée sur les coûts historiques, pour basculer vers une tarification fondée sur la définition d’une ressource proportionnelle à la charge de travail. Les EHPAD vont, progressivement, utiliser cet

127

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 outil PATHOS et ainsi basculer, à compter de l’exercice 2010, dans un mode de tarification dite « à la ressource », fixée par référence « aux besoins de la personne ». Ces types d’outils sont certes perfectibles. Mais l’expérience prouve que c’est bien en les utilisant que tous les acteurs les perfectionnent, alors que, tant qu’ils ne sont qu’expérimentés et utilisés « à blanc », personne ne s’en soucie. Quelques autres catégories d’ESMS devraient, à terme, évoluer vers ce nouveau type de tarification, notamment les services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) en 2011, puisqu’une étude médico-économique a permis d’élaborer, d’une part, une grille de mesure de la charge de travail et, d’autre part, une cotation en « points SSIAD » en fonction d’un « score patient », à laquelle doivent s’ajouter les « forfaits liés à la structure administrative » (voir annexe).

128

Dans le secteur du handicap, nous n’avons pas encore d’outils du type AGGIR ou Pathos. Il conviendrait, cependant, de vérifier si la grille AGGIR et le référentiel PATHOS ne sont pas utilisables dans les établissements pour adultes handicapés, alors que, dans le secteur de l’enfance et l’adolescence handicapée, la pertinence de tels outils reste à prouver. En outre, la mise au point de groupes iso-ressources adaptés à ces classes d’âges est encore balbutiante. La mise en place d’une telle tarification dans certains secteurs, comme l’aide sociale à l’enfance, est encore beaucoup plus malaisée. En effet, elle suppose que soit possible l’évaluation objective d’une charge de travail à l’aide d’outils et de grilles, et l’on voit mal comment les établir pour les enfants de l’aide sociale à l’enfance, par exemple. La méthodologie suppose, pour s’appliquer, que l’on ait affaire à des tâches relativement techniques et clairement définissables, notamment lorsque l’étiologie organique est prédominante par

rapport aux facteurs sociaux et environnementaux. Aussi, un certain nombre d’activités du secteur social et médico-social ne pourront, probablement, pas entrer dans ce mode de tarification. Pour ces établissements, une autre piste est à explorer : continuer à développer, ce qui est en cours, des notions de catégories homogènes d’établissements permettant de faire des comparaisons pertinentes à l’aide d’indicateurs, affiner la décomposition des dépenses en items (les groupes d’activités majeures, les principales fonctions) permettant de mieux contrôler la bonne gestion et l’efficience de l’établissement ou du service.

5. ... ET DANS LA LIMITE DES RESSOURCES FINANCIÈRES DISPONIBLES La tarification en fonction des besoins de la personne gagne des adeptes. Elle est peu contestée dans le secteur des personnes âgées. Elle a, désormais, des partisans de poids dans le secteur du handicap (FEGAPEI, APAJH, FEHAP). Il apparaît, en effet, juste et équitable qu’un EHPAD présentant un GIR Moyen Pondéré Soins (GMPS) de 800 ait deux fois plus de moyens qu’un EHPAD qui, lui, a un GMPS de 400. De même, le score patient dans un SSIAD varie de 65 à 675, avec une moyenne à 221. Pourtant, pratiquement tous les SSIAD ont bénéficié, en 2009, d’un coût moyen par place autour de la moyenne nationale. Le total des points 2P3M d’un service tutélaire multiplié par les temps effectifs de travail des délégués à la tutelle doit permettre d’allouer, proportionnellement, plus de ressources à ceux qui accompagnent plus et mieux (durée de la mesure, temps de travail réel) les personnes juridiquement protégées.

12 • Tarification des ESMS Si la tarification en « fonction des besoins des personnes », lorsqu’elle est techniquement possible du fait de l’existence de « groupes iso-ressources » reconnues, devrait voir le ralliement de la plupart des partenaires1 , les choses vont se gâter du fait de l’articulation (et non de la déconnexion) entre la tarification « en fonction des besoins » avec la tarification « à la ressource ». Pour une meilleure compréhension et pour simplifier la suite de l’exposé, nous appellerons valeur du point « salarié », la valeur du point d’une des CCNT du secteur ou d’une des fonctions publiques ; et valeur du point « besoins des personnes », les valeurs qui correspondent à des valeurs du point comme le point GIR dans les EHPAD, le point « patient » dans les SSIAD ou encore le point 2P3M dans un service tutélaire...

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En effet, les ressources, même si elles peuvent augmenter de façon significative, n’évoluent pas au niveau réclamé par les gestionnaires. Aussi, la question n’est plus qu’un établissement qui a trois fois plus de point GIR qu’un autre, ou un score patient SSIAD trois fois plus élevé, doit bien avoir trois fois plus de ressources, mais le « pouvoir d’achat » de la valeur du point « besoins des personnes ». Si la valeur du point « besoins des personnes » est à la moyenne, les trois fois plus, pour les établissements en dessous de la moyenne, ne peuvent être financés que par des trois fois moins sur les établissements au-dessus de cette même moyenne. Lorsqu’une telle réforme tarifaire est accompagnée par d’importants moyens nouveaux, ce qui est notamment le cas avec la « pathossification » des soins en EHPAD qui entraîne une augmentation d’environ 30 % de la dotation

globale de financement des soins, il est plus facile de faire une telle réforme, la majorité des établissements en bénéficiant. Cependant, les 10 % de perdants peuvent bloquer la réforme en ralliant les autres (plus ou moins réellement consentant, mais les « plus riches » sont les plus puissants et les plus influents) à un impossible alignement de tous sur les plus chers, même si cela permet à l’immobilisme inégalitaire de triompher. Cette tarification en « fonction des besoins des personnes », articulée avec « les ressources publiques réellement disponibles », déstabilise la représentation historique du secteur, puisque la séparation entre syndicats employeurs, fédérations sectorielles de gestionnaires, inter-fédérations, organisations de directeurs ou d’autres professionnels, devient inopérante. En effet, avant de discuter la valeur du point « salarié », il faut discuter le « pouvoir d’achat » de la valeur du point « besoins des personnes » qui va être retenue par le tarificateur. À titre d’exemple, dans le secteur sanitaire, la Fédération nationale des centres de lutte contre le cancer (FNCLCC) est très vigilante sur les tarifs de la T2A en cancérologie, qui correspondent à plus de 80 % de son activité : radiothérapies, cancers du sein, cancers du colon... Selon les tarifs annuels fixés nationalement en début d’année, les CLCC savent s’ils vont dégager une capacité d’autofinancement (CAF) pour moderniser leurs investissements médicaux et s’ils ont de quoi dégager des marges de manœuvre sur leur masse salariale. En cas de marges de manœuvre sur la masse salariale, ils devront librement choisir, puisque leur convention collective n’est plus agréée par les financeurs, entre des mesures salariales

1. Sauf ceux qui font « commerce » de l’aide à l’élaboration des budgets prévisionnels des trente-quatre mille ESMS et du maintien d’une procédure contradictoire suivi de contentieux de la tarification portant plus sur la forme que sur le fond.

129

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 générales (augmentation uniforme de la valeur du point) et des mesures catégorielles pour, par exemple, les infirmières ou les radiologues... Il faut savoir que les tarifs formatés par les tarificateurs sont déterminés pour financer la prise en charge des publics en « fonction de leurs besoins » sans tenir compte des différences entre les conventions collectives et les statuts des personnels. Or des CCNT sont plus coûteuses que d’autres. Les établissements publics ont moins de charges sociales et fiscales que les établissements associatifs. Les établissements ne sont pas égaux en matière de TVA et de récupération de TVA ; les établissements commerciaux ont une fiscalité avantageuse. Ces inégalités sont de véritables distorsions de concurrence.

130

Aussi, pour assurer la prise en charge d’un public similaire, deux établissements de même capacité, mais avec des CCNT ou des statuts différents, n’auront pas, avec la même valeur du point « besoins des personnes », le même pouvoir d’achat, notamment en matière de masse salariale. À partir du moment où la tarification ne repose plus sur la « structure historique des charges », mais sur la valorisation des réponses aux besoins des personnes, il y a bien un risque de rupture d’égalité si la valeur du point « besoins des personnes » est majorée pour tenir compte de la valeur du point « salarié ». Dans le passé, la DGAS avait été condamnée par la section du contentieux du Conseil d’État, à la suite d’un recours de l’Unapei et de la FNAT, pour avoir fixé des mois « Tutelles et curatelles d’État » différents entre la CNCT de 1966 et l’ancienne CNCT de l’UNAF. Comme des organisations gestionnaires et professionnelles sont farouchement opposées à la tarification « à la ressource », on peut souligner, avec malice, qu’UNIFAF, l’OCPA gérée paritairement par les syndicats employeurs et salariés du secteur, pratique la tarification « à

la ressource » dans les actions de formation qu’elle finance. Par exemple, elle finance la formation CAFERUIS sur la base prédéterminée de 23 euros de l’heure, multipliés par le nombre d’heures fixé par la réglementation relative à cette formation. Seules les heures de présence peuvent être facturées. En cas « d’évaporation » des étudiants durant la formation, c’est une perte de recettes de l’organisme de formation, qui doit anticiper et prévenir son « taux d’évaporation ». Ces 23 euros de l’heure ont été fixés sans se soucier du fait de savoir si ce tarif couvre bien les charges des centres de formation agréés. Pourtant, un centre de formation relevant d’une des annexes de la convention collective nationale de travail de 1966 (CCNT 66), qui leur est destinée, aura plus de mal à équilibrer ses comptes, sachant que ses formateurs ne sont astreints qu’à 600 heures d’interventions pédagogiques directes, alors que les centres de formation relevant de la convention collective nationale de la formation professionnelle de 1966 obligent leurs formateurs à en assurer 1 200 heures. Inutile d’évoquer, pour amadouer UNIFAF, l’ancienneté des personnels, les charges locatives ou immobilières des uns par rapport aux autres, pour expliquer la probabilité d’avoir un déficit sur une action pour les uns, alors qu’elle va concourir à dégager des bénéfices pour les autres. Les conseils régionaux sont, en matière de formation continue et permanente, dans des démarches d’appel d’offres, qui risquent de mettre sur la touche les IRTS relevant de la CCNT de 1966.

6. POUR CONCLURE : NOUVELLE RÉGULATION OU DÉRÉGULATION ? Les lenteurs de la convergence tarifaire « raisonnée et raisonnable » ne peuvent qu’ac-

12 • Tarification des ESMS centuer la généralisation des tarifications plafonnées et l’élaboration de référentiels de coûts opposables. Toutes les catégories d’ESMS ne peuvent pas entrer dans une tarification « en fonction des besoins des personnes ». Lorsqu’une telle tarification est possible, il reste à savoir si elle doit être utilisée pour déterminer l’intégralité du budget ou sur certaines fonctions comme « suivi socio-éducatif », « accompagnement social », « former », « soigner », souvent budgétairement minoritaires...

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Cette tarification « en fonction des besoins des personnes » est dénoncée par certains partenaires du secteur comme étant l’introduction du libéralisme économique dans le secteur des ESMS. Pourtant, il s’agit bien encore de tarifs administrativement déterminés et, souvent, nationalement préformatés. On est plus dans le contrôle administratif (voire bureaucratique) des prix pour éviter les dérapages, mettre fin à des sous-productivités, tout en prenant en compte les « effets volumes » pouvant contrecarrer l’encadrement des prix. La T2A sanitaire est, d’ailleurs, plus proche du défunt « gosplan » soviétique que de la libre concurrence avec « la main invisible du marché ». Cette tarification « en fonction des besoins des personnes » est, généralement, accompagnée de mesures incitatives consistant à « survaloriser » certaines prises en charge, afin de prévenir l’éviction de certains publics et maintenir l’équilibre social de certains territoires, voire d’accorder des « primes » à la prise en compte des priorités des politiques publiques. On est, effectivement, bien loin de logiques marchandes. La tarification « en fonction des besoins » des personnes, mais concomitamment « à la ressource », ne risque-t-elle pas d’entraîner l’uniformisation et la standardisation des ESMS ? A moyen terme, non. Il sera même intéressant de voir pourquoi des ESMS ayant

la même capacité et les mêmes publics, et donc les mêmes ressources, les utilisent très différemment. Par exemple, plusieurs EHPAD, ayant la même capacité et le même GMPS et donc le même budget soins, en feront des utilisations très différentes. Certains remplaceront leurs infirmières libérales, qui ne font pas d’actes médicaux infirmiers (AMI) mais des toilettes, par des aides-soignantes plus nombreuses. D’autres en resteront à des organisations des soins moins coordonnées pour les résidents et plus dispendieuses. Les choix entre le salariat et les interventions des libéraux seront différents selon les EHPAD. Certains comprendront qu’il faut faire des groupements de coopération sur la gestion des médicaments pour réaliser des économies d’échelle sur cette fonction, afin d’avoir, au final, plus de personnel « au pied du lit », alors que d’autres s’y refuseront, compte tenu de contraintes politiques locales... L’échec de ses nouveaux modes de régulation rendrait crédible une régulation plus brutalement marchande tant que nous serons dans une logique de révision générale des politiques publiques (RGPP), qui n’est pas une révision générale des politiques de dérégulation (RGPD). Laquelle ne saurait consister à simplement revenir à la régulation du dernier quart du XXe siècle, dont l’échec est bien à l’origine des actuelles remises en cause des paradigmes du secteur social et médico-social.

7. ANNEXE : RÉFORME DE LA TARIFICATION DES SSIAD EN 2011 ? Le passage en 2006 du forfait journalier à une dotation globale avait déjà permis de moduler les moyens des services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) en fonction des publics pris en charge. La dotation globale

131

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 Tableau 6. Caractéristiques du patient en SSIAD. Variation en %

Groupe GIR

GIR 1

+ 43,4%

GIR 2

+ 34,2%

GIR 3

+ 19.3%

GIR 5

–6%

GIR 6

– 11,1 %

Incontinence urinaire Déficiences

Aides techniques Soins délivrés par des soignants extérieurs

Provenance du patient

Incontinence fécale

132

Zone d’intervention

+ 16%

Non

+8 %

Non

+ 6,4%

Non

Lit médicalisé

+ 14%

Non

Soulève-malade

+ 19%

Non

Fauteuil roulant

+ 6,7%

Non

+ 9%

Non

Nutrition entérale

+ 30,3 %

Non

HAD

+ 20,9%

Kinésithérapie

SSR

+ 5%

MCO

+ 1,8 %

Domicile

+ 5,9 %

Passage d’au moins une infirmière Accompagnement de fin de vie

+ 50,10 % + 12,20%

Un service Aidant principal

GIR 4

Déficience des membres supérieurs

USLD ou EHPAD Soins infirmiers assurés par le SSIAD

Individu type Score : 100

+ 7,3%

Non Non

Personne de la génération suivante

– 1,10 %

Autre

– 2,20 %

Aidant de la précédente ou de la même génération

Zone urbaine

– 16,9 %

Zone mixte ou rurale

de financement et les indicateurs de convergence tarifaire ont permis une adaptation de la dotation des SSIAD. Cependant, la moitié des SSIAD remplissent leurs obligations en matière de transmission des indicateurs de convergence tarifaire et de rapport d’activité.

Il existe une grande variabilité dans le coût et, donc, dans l’intensité de prise en charge des patients, qui s’étendent de 10 fois moins à 3,5 fois plus que leur valeur moyenne. L’argent ne suit pas le patient puisque seul un tiers des services reçoit une dotation qui, par rapport à la quantité de patients pris en charge, correspond à leurs besoins ; un tiers est en excédent ; un tiers est déficitaire.

La réforme de la tarification des SSIAD devrait reposer sur un modèle mixte per capita partageant la dotation en deux : • une partie qui couvre le coût de structure,

qui représente, en moyenne, 20 % du coût total de fonctionnement d’un service et varie en fonction de la taille des services car il existe des économies d’échelle ; • une partie qui couvre le coût de prise en

charge des patients et dépend de la charge en soins de la population prise en charge : le « score patient ». Les scores patients des SSIAD varient théoriquement de 65 à 675, la moyenne étant à 221 (tableau 6).

12 • Tarification des ESMS Pour chaque caractéristique, le pourcentage mentionné est égal à la part additionnelle de coût pour le patient présentant cette particularité par rapport à celui qui en est indemne ou qui présente la modalité de l’individu type. Lorsque le patient présente plusieurs caractéristiques, les effets se cumulent et le coût initial est successivement augmenté des valeurs correspondantes. Le modèle de calcul des scores est dit multiplicatif. Des économies d’échelle sont à l’origine d’une décroissance du coût structure, lorsque le nombre de patients pris en charge augmente. Le score structure varie, de plus, du simple au double entre un service de cent patients et plus et un service de moins de vingt patients. Pour inciter les structures au regroupement, on peut envisager une diminution du score inférieure à la diminution du coût terrain réel. Ce regroupement est nécessaire, aussi, pour la qualité de la prise en charge : remplacement des personnels absents, prise en charge 365 jours sur 365 difficile pour les petits SSIAD. La meilleure adaptation de la dotation au coût du patient permet de diminuer le risque d’éviction des patients dont la prise en charge

est lourde pour les services. Cependant, afin de favoriser encore plus la prise en charge de ces patients, qui sont ceux qui bénéficient le plus de la coordination offerte par les SSIAD, on envisage de leur attribuer des points additionnels. Il est proposé qu’au-delà du score pour lequel plus de 50 % des patients bénéficient de plus de deux passages de soignants par semaine, les services reçoivent un « bonus » de points. Actuellement, ce seuil se situe au niveau du score 350. Près de 15 % des patients sont dans ce cas. Plusieurs classes de bonus pourront être envisagées. À l’inverse, les patients nécessitant trois passages et moins par semaine ne relèvent pas, en général, de la prise en charge coordonnée des SSIAD. Afin d’orienter leur prise en charge vers un autre type d’offre (offre infirmière ambulatoire, services d’aide à domicile...), on envisage d’attribuer un « malus » de points en deçà du score pour lequel plus de 50 % des patients sont dans ce cas. Le score retenu ici s’élève à 90 points. Près de 8 % des patients ont un score inférieur.

133

Chapitre 13 La fièvre délinquante Michel FRANZA Directeur général de l’Unasea

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

136

1. La délinquance, en parler toujours, la régler... un jour peut-être

138

2. Le rapport Varinard : une occasion manquée, malgré la volonté de réformer

138

3. Un avant-projet de Code de justice pénale des mineurs, quatre livres sans vigueur

140

4. Sept dispositions qui contreviennent aux principes d’une refondation de la justice des mineurs

141

13 • La fièvre délinquante

une poussée de fièvre intemporelle, la question de la délinquance des mineurs occupe le débat public avec d’autant plus d’acuité que la perception par l’opinion de ce phénomène révèle une peur inconsciente de ses propres enfants et lui renvoie, avec force, ses propres échecs. » Tel était le début de l’article qu’avec JeanJacques Andrieux, nous avions consacré à la première édition de L’Année de l’action sociale, en 2005, sur le thème de la prévention de la délinquance. Comment ne pas voir, dans ce nouvel accès de fièvre éditoriale de fin d’année 2009, un débat par nature inachevé ? Un débat récurrent, rythmé par les variations statistiques incertaines de la délinquance des mineurs et par des plans gouvernementaux toujours miraculeux. Une politique publique verbalement ambitieuse, bien que répétitive. Des résultats si médiocres qu’il faut renouveler, sans cesse, la pédagogie juridique et éducative qui l’accompagne. Mais la magie des mots n’opère plus. A contrario, le terrain baigne toujours dans l’action et la recherche de solutions opérationnelles. La force de l’engagement associatif n’est-ce pas, finalement, d’accepter de remettre sans cesse le travail sur l’établi ? Mais, tout de même, depuis la fin des années quatre-vingt, on pourrait croire que les meilleures pistes ont été explorées ! Tel n’est pourtant pas le cas, si l’on se réfère aux variations statistiques. Certes, la croyance en l’homme demeure le principal terreau de la mission éducative des associations, même si l’environnement est de plus en plus délétère, les politiques peu rigoureuses et les partenaires souvent démissionnaires... sauf quand l’état de l’opinion — ou ce que l’on croit être l’opinion — vient

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«T

ELLE

subitement secouer des élus en quête de résurrection identitaire.

En cette année 2009, nous pouvions penser que le politique allait, enfin, traduire la volonté affichée par tous d’une réforme volontaire. La commission Varinard avait tracé la voie, qu’ensemble nous avions, à un titre ou un autre, élus, magistrats, associations, balisée de longue date. Un garde des Sceaux prêt, enfin, à bousculer le système — on peut lui reconnaître cette volonté — un rapport de commission qui n’était pas circonstanciel, pour une fois, prolongeant les débats à maints égards. Chacun attendait l’avant-projet de Code de justice pénale des mineurs comme le creuset d’une réforme fondamentale pour la République des justiciables.

Mais le nouveau ministre de la Justice, en annonçant le projet de code pour l’été 2010, dès ses premiers mots, dans un discours devant les professionnels de la justice le 28 septembre 2009, a présenté comme objectif premier du code de « lutter contre la récidive », en omettant de prononcer les mots « prévention » et « éducation ».

Et nous voilà de nouveau plongés dans le réactif, l’approximatif et le circonstanciel.

Deux ans de travaux et d’échanges. Nous attendions un final à la hauteur des espoirs présentés par le législateur. Mais ne sommes-nous pas devenus trop ambitieux au cours d’une année de débat, alors que la lutte contre la délinquance des mineurs demeure un évangile sacré de la bible politique ? La rédemption attendant l’au-delà !

137

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

1. LA DÉLINQUANCE, EN PARLER TOUJOURS, LA RÉGLER... UN JOUR PEUT-ÊTRE

138

Le 2 octobre 2009 à Villeneuve-la-Garenne (Hauts-de-Seine), le Premier ministre, François Fillon, entouré de tout ce que la République compte de ministres encore intéressés de près ou de loin à la jeunesse, annonce les vingt et une mesures d’un nouveau plan triennal de prévention de la délinquance. Le 1er janvier 2010, l’État doit, de nouveau, mobiliser ses forces vives, moins de trois ans après avoir révolutionné les politiques publiques par une loi fondatrice sur la prévention de la délinquance, le 5 mars 2007 ! Consolidation des partenariats locaux en renforçant les pouvoirs de coordination du maire, le pivot des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) et l’autorité suprême du rappel à l’ordre ; amélioration de la prévention par « un suivi individuel des mineurs penchant vers la délinquance » : telles sont les orientations du x ième plan gouvernemental, à côté duquel la planification chère à la Ve République gaulliste est un contresens sémantique, voire une mascarade historique. Le nouveau ministre de l’Intérieur cherche, en vain, à exister, mais perd le fil médiatique par la rupture de la magie des statistiques et des courbes de popularité à la fluctuation boursière ! Après des années de baisse, les chiffres de la délinquance reprennent de la vigueur. Le président de la République, en personne, doit « mettre au pas » les préfets et doit « ensemencer » les champs désormais défertilisés de l’État sécuritaire. Même mélange approximatif des genres quand la secrétaire d’État, pourtant en charge de l’enfance, en vient à valoriser la mise en place de onze nouveaux conseils des droits et devoirs des familles, se trompant sur la loi

qu’elle devrait effectivement mettre en œuvre, préférant se complaire dans la facilité langagière de la sanction, plutôt que dans l’effort collectif de l’éducation. La magie d’une recette élective, pourtant usée, va jusqu’à faire perdre sa dignité à la fonction ministérielle. Le temps électoral brise, de nouveau, le temps gouvernemental et la confusion gagne les travées des assemblées. Décidément, les cent vingt mille mineurs délinquants et les quelques centaines de récidivistes n’en finissent pas d’occuper les esprits des élus et d’assécher le réformisme des professionnels. Si la crise financière a cassé, un temps, les effets de l’insécurité sur l’opinion, les indices de confiance flirtent toujours avec les variations statistiques de la transgression juvénile. La délinquance des mineurs est donc bien demeurée ce révélateur récurrent de l’état de l’opinion, même si les enquêtes confirment son reflux dans les préoccupations des Français et que sa magie sondagière opère moins que par le passé sur les indices de confiance.

2. LE RAPPORT VARINARD : UNE OCCASION MANQUÉE, MALGRÉ LA VOLONTÉ DE RÉFORMER Après plus de six mois de débats et d’audition, le recteur Varinard a rendu, le 3 décembre 2008, le rapport de la commission qu’il présidait et dont la mission était de dessiner les axes d’une réforme de l’ordonnance du 2 février 1945. Un rapport de soixante-dix propositions, qui devait marquer la première étape de la réforme de la justice pénale des mineurs. Trois axes de réflexion étaient assignés à la commission : • assurer une meilleure lisibilité des disposi-

tions applicables aux mineurs ;

13 • La fièvre délinquante • renforcer la responsabilisation des mineurs,

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notamment en fixant un âge minimum de responsabilité des mineurs et en assurant une réponse pénale adaptée et une sanction adéquate, graduée et compréhensible par tous ; • revoir la procédure et le régime pénal applicable aux mineurs. Par cette réflexion officiellement engagée, tous les acteurs pouvaient, enfin, mettre en avant leur désir de réforme et valoriser leurs propositions. Une étape était franchie. L’État ouvrait le débat. Cependant, la volonté partagée de prendre à bras le corps ce syndrome de la transgression et de la marginalité d’une partie infime de la jeunesse en s’attaquant au texte fondateur le régulant, si elle était nécessaire, attendue et réclamée, n’était pas suffisante. Certes, en paraphrasant Serge Portelli, on pouvait penser qu’à nouveau on ne s’intéresserait toujours pas à l’homme, mais à son acte1 . Pourtant, l’ensemble des professionnels, des magistrats aux éducateurs, savaient la nécessité d’une refondation de l’ordonnance de 1945. Mais, dans l’esprit de tous, la participation aux auditions traduisait une détermination plus large, celle de construire, à partir de ce débat procédural et hautement symbolique, les bases d’une politique ambitieuse en direction de la jeunesse, cette grande laissée-pour-compte de la rupture républicaine chère à l’oracle et scribe élyséen, Henri Guaino. Pour tous, les travaux et auditions qui ont construit le rapport Varinard ne devaient pas rester l’une de ces innombrables commandes qui rejoindrait la longue liste des réflexions évanouies dans les bibliothèques ministérielles, mais bien un texte qui devait réveiller, après avoir nourri un projet législatif

ambitieux, les travées du Parlement dans un débat de société qui ferait date. Tel était la volonté collective pour, à la fois, en finir avec cette litanie idéologique et procédurière sur la délinquance juvénile et donner respiration et créativité aux débats parlementaires, afin d’engager une réforme de fond sur la jeunesse. Voire d’élaborer un vrai code dédié à l’enfance et de consacrer aux adolescents autant d’énergie que celle déployée pour rassurer les marchés. Car c’est bien là que résidait le fond du débat. Bien plus que sur les soixante-dix propositions d’un rapport qui est resté trop figé sur sa lettre de mission, tant est si bien que soixante-huit d’entre elles ont été adoptées à l’unanimité. Ni révolution, ni réaction, en définitive. L’équilibre entre la sanction et l’éducation n’a pas été rompu. La prudence est restée de mise, tant sur les derniers textes législatifs et dispositifs, faute « de recul nécessaire pour évaluer leur pertinence », comme les peines plancher ou la composition pénale, que sur la question de la minorité des 12-14 ans en se réfugiant derrière la norme internationale, entre crime et délit, pour finalement se retrouver cloué au pilori par tous les tenants de l’exception et du statu quo. Certes, l’exercice était difficile, le contexte particulier et le sujet sensible. Mais, si l’on pouvait faire un reproche à cette commission, c’est justement de n’avoir pas eu ce courage, que chacun pouvait espérer et à la mesure des craintes qu’elle avait soulevées, comme fixer l’âge de la responsabilité pénale à 14 ans, tel un pied de nez idéologique à ses commanditaires. À demeurer trop professionnelle, la commission, malgré la qualité de ses membres et la volonté de son président, s’est privée de sa liberté la plus élémentaire, l’audace. Certes, tout le monde a joué le jeu institutionnel, sans

1. Interview Les Inrockuptibles, vice-président du tribunal de Paris.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 trop croire, d’ailleurs, à la portée des arguments, tant le climat pouvait laisser penser que la répression allait s’abattre sur les quelque cent vingt mille mineurs qui font aujourd’hui l’objet d’une mesure éducative dans le cadre pénal. Le secret espoir nous animait, pourtant, de contredire les propos de Dominique Charvet, qui, dans son rapport du Plan1 sur la jeunesse, soulignait que nous avions « fini par croire que le fait qu’elle vivait des problèmes faisait d’elle un problème ». Finalement, le cadre convenu d’un rapport ministériel était-il la bonne méthode, avec sa lettre de mission, son public averti, ses professionnels du spectacle politique et ses intermittents associatifs ?

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Pourtant, c’est bien là que réside le principal reproche que l’on peut formuler à une commission qui n’a pas transgressé les figures qui lui étaient imposées. Un manque d’ambition et de courage. En effet, si la prévention n’a pas eu droit de cité dans un préambule identitaire fort, pour appuyer une volonté partagée de réformer la justice, et par là même la politique judiciaire, la réinsertion demeure le parent pauvre du corpus de propositions. Comme si la délinquance commençait à la porte du tribunal pour s’évanouir dans l’écho du dernier tour de clé de l’établissement. Mais, au-delà des analyses et des critiques qui ont été formulées sur ce rapport et sur les trente propositions qui sont conservées dans la rédaction du futur projet de loi, ce n’est pas tant sur les éléments techniques, juridiques ou éducatifs qu’il faut réellement se pencher, mais avant tout sur la substitution du terme de mineur à celui d’enfant. Celle qui, précisément, justifie le propos de Serge Portelli sur le désintérêt de l’homme au profit de son acte. 1. Rapport du Plan.

Ici est engagée directement la responsabilité des membres de la commission et, maintenant, des rédacteurs de l’avant-projet de Code de justice pénale des mineurs. Une responsabilité symbolique et éthique majeure. En effet, en restant calés sur la lettre de mission, les membres de la commission ont pris le risque de nier l’Homme dans sa construction, au profit de la simple définition d’un statut.

3. UN AVANT-PROJET DE CODE DE JUSTICE PÉNALE DES MINEURS, QUATRE LIVRES SANS VIGUEUR Avant de découvrir le projet, chacun espérait qu’il serait, certes, le testament de l’ordonnance de 1945, mais, avant tout, le texte fondateur d’une justice des mineurs rénovée et modernisée. Un projet digne d’une République en phase avec ses principes immanents et prête à se doter des moyens nécessaires à leur satisfaction. Qu’il aurait, malgré tout, l’ambition de conserver son identité éducative et qu’il ne céderait pas aux facilités de la sanction, en oubliant de mettre l’accent sur des politiques de prévention. D’autant que son centre d’intérêt unique, c’est l’enfant. L’enfant, certes dans la transgression de la norme sociale, mais, néanmoins, l’enfant en devenir et en reconstruction. C’est pourquoi nous avions à cœur que ce texte s’ouvre sur un plus large débat, notamment sur la jeunesse, et qu’il profite des réflexions qu’ouvrait, en parallèle, la commission Hirsch, pour s’articuler avec une politique globale de la jeunesse. L’autre regret fut que, des principales propositions retenues de la commission Varinard, il n’ait conservé qu’une trentaine d’entre elles

13 • La fièvre délinquante et pas les plus innovantes, reformulant de surcroît les dispositions des lois du 5 mars et du 11 août 2007, malgré un manque évident de recul et dans l’approximation du sujet ! Mais les deux principaux griefs furent, notamment, que, profitant de cette réforme d’ampleur, notre souhait de faire du Code général des mineurs un véritable code dédié, réunissant les dispositions pénales, civiles et sociales relatives aux enfants, malgré l’intérêt manifesté par la commission Varinard dans sa proposition 47, n’ait pas été satisfait.

4. SEPT DISPOSITIONS QUI CONTREVIENNENT AUX PRINCIPES D’UNE REFONDATION DE LA JUSTICE DES MINEURS Dans un premier temps, la réponse interfédérale s’est orientée sur ces propositions, qui contrevenaient aux principes fondamentaux de la justice des mineurs : • tout d’abord, celles concernant les 16-18

Mais le plus symbolique, comme nous l’avions craint lors du débat sur le rapport Varinard, fut d’entériner le changement de terminologie dans l’appellation des juridictions, où au terme enfant s’est substitué le terme mineur. •

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

On passait, ainsi, du symbole naturel de l’humain en construction au statut juridique d’un comportement. Une terminologie qui, de plus, s’opposait à celle du Code civil, où le juge des enfants et la protection de l’enfance perdaient, avec leur identité, le sens de leur mission. L’enfant disparaissait derrière l’acte et le mineur incarnait le nouvel horizon d’une jeunesse transgressive. Ainsi, l’UNASEA, avec les principales fédérations — Citoyens et Justice, FN3S et Uniopss —, fidèles à leur engagement réformateur, ont élaboré un corpus de propositions sur cet avant-projet, mais en prenant soin de poser très clairement leur opposition à certaines dispositions qui portaient atteintes, selon elles, aux principes de la réforme qu’elles appelaient de leurs vœux, depuis de nombreuses années. Pas seulement en qualité d’observateurs avertis d’une évolution générationnelle, mais avant tout d’acteurs de la prise en charge des publics, aussi bien auteurs que victimes.

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ans, qui glissaient d’un régime spécialisé applicable aux mineurs vers un régime général applicable aux majeurs. Un régime global qui, du tribunal pour mineurs aux peines planchers pour les récidivistes, en passant par la garde à vue et à la détention provisoire, entamait cette spécificité du mineur justiciable ; la possibilité d’incarcération dès 13 ans, alors que la commission Varinard proposait 14 ans (et, par exception, 12 ans en matière criminelle) ; le renforcement du rôle du parquet, qui devient le personnage central de la justice pénale des mineurs, au détriment du juge des enfants, ce qui est contraire au principe de spécialisation de la justice des mineurs ; la remise en question de la liberté d’appréciation du juge des mineurs et l’automaticité et la progressivité des réponses ; les peines planchers, qui nient certains principes de la justice pénale en France, notamment ceux d’individualisation et de proportionnalité. Une mesure qui écarte, de plus, le principe d’excuse de minorité, l’un des principes de l’ordonnance du 2 février 1945 ; la mesure la plus critiquable restant celle du livre IV qui présente un certain nombre de dispositions particulières pour les mineurs de 10 à 13 ans, brisant l’équilibre du texte, mais surtout la philosophie initiale d’une

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 réforme voulue par tous les acteurs. Une sorte de trahison, en somme, de la lettre et de l’esprit de la réforme annoncée ; • quand, en conclusion, on assigne aux justiciables la charge des frais de stage, les orientations de la réforme prennent une tournure particulière, rompant le principe de l’équité de traitement entre les justiciables. Finalement, cet avant-projet, dans la continuité des textes et propositions, porte atteinte de surcroît à l’identité historique de la République. Car, en oubliant d’élargir le champ de la réflexion à la jeunesse dans son ensemble et à l’absence consternante de destin politique la concernant, on communautarise un phénomène, la délinquance juvénile, comme pour mieux nous absoudre de nos responsabilités collectives à son endroit. La lutte contre la délinquance ne pourra se réduire à la simple réécriture d’un cadre

juridique, même aseptisé par des normes éducatives. C’est une question globale par essence. De l’ignorer par facilité politique et aisance philosophique, on renforce, artificiellement, les fondations d’un éternel débat idéologique, sans régler la question sociale qui en constitue le ciment et le révélateur. Car, comme l’a écrit Jean-Fabien Spitz1 , l’« intervention constante de la puissance publique pour remettre dans le jeu ceux que le mouvement spontané à tendance à exclure, pour mobiliser ceux que la constitution artificielle des hiérarchies tend à figer, est donc une fonction vitale dans une société moderne ». De là à penser que nous régressons, il n’y a qu’un pas. D’ailleurs, notre crainte sémantique s’est révélée et l’enfant a perdu identité et image pour un mineur au statut par nature précaire.

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1. « Le Moment républicain en France », Paris, 2005, cité in Vincent Peillon, La révolution française n’est pas terminée, Paris, Le Seuil, 2008.

Chapitre 14 Quel avenir pour les ESAT ? Gérard ZRIBI Directeur général de l’Afaser, président d’Andicat

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

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1. Un décalage entre les textes et la réalité

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2. Trop de textes tuent la norme, trop de textes tuent l’initiative

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3. Un consensus associatif sur la situation actuelle

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4. Un environnement administratif mouvant, de nouvelles règles budgétaires critiquables Les liens entre le sanitaire et le social Le nouvel environnement administratif des ESAT

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5. Des questions en suspens, des évaluations nécessaires Des réponses nécessairement plus variées et flexibles, mais des outils administratifs excessivement rigides Des processus d’évaluation lisibles par tous et utiles aux usagers

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6. Éléments bibliographiques

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14 • Quel avenir pour les ESAT ?

dans nos sociétés, les questions de l’emploi et de l’État providence sont plus que jamais prégnantes, il est d’autant plus nécessaire, sous peine d’un abandonisme social, de les aborder précisément pour les groupes les plus vulnérables ; ce qui se fera ici sous l’angle du travail protégé, qui concerne environ cent quinze mille travailleurs handicapés. Ceux-ci sont, bien entendu, intéressés par les débats en cours sur ces sujets et par les valeurs (positives ou négatives) qui les traversent. L’avenir des établissements et services d’aide par le travail (ESAT) est fortement lié à la mise en application (ou pas) de positions déclaratoires, sur un plan général, des uns et des autres, et parmi les plus attractives : « vivre dans un environnement socialement juste » ; « chacun doit pouvoir développer les capacités qu’il porte en lui » ; « investir dans l’homme et couvrir convenablement les risques de l’existence » ; « réhabiliter l’investissement social » ; et encore l’obligation constitutionnelle que « chacun a le devoir de travailler et le droit d’obtenir un emploi ». Les ESAT, leurs responsables et les personnes handicapées en sont preneurs, non pas défensivement, mais par une intégration active dans les nouvelles configurations sociales. Il n’est, en effet, pas question de nier les mutations environnementales (économiques, sociales, culturelles), à condition qu’elles n’en deviennent pas, par essence, une valeur positive en soi. Le corollaire est, à moins d’être marginalisé et transformé en réserve indienne, que le secteur du travail protégé accepte lui-même de changer et d’évoluer. Mais, il en est très différemment d’une volonté de changement illustrée par une sorte de toxicomanie de la production de textes (décrets, circulaires...). Il faut dire

A

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

LORS QUE,

aussi, clairement, que pour le secteur social et médico-social, le conservatisme peut être catastrophique ; il lui faut, bien au contraire, anticiper les transformations qu’il va devoir opérer — et non pas se les faire imposer — et les inscrire dans son système de valeurs. C’est donc une attitude entreprenante, pragmatique et combative que « le social » aura à adopter pour éviter l’effacement de ses spécificités. L’une d’entre elles est la prise en compte des caractéristiques et des attentes de personnes avec des besoins particuliers. Les lois successives (1975, 2002, 2005) ont permis aux personnes handicapées d’être, du moins formellement, des sujets de droit(s) et, d’une certaine façon, d’instaurer, selon les termes de Robert Castel, une « solidarité de semblables ». Mais la loi n’efface pas le caractère incompressible de l’altérité. Évidence pour beaucoup, elle ne l’est finalement pas lorsqu’on se heurte à la métaphysique des textes et à la magie de leurs impacts (sauf dans la réalité !) : dans une lettre du 18 janvier 2008 adressée à l’Association nationale des directeurs et cadres d’ESAT (ANDICAT), la délégation générale à l’Emploi et à la Formation professionnelle soutient, au nom du principe de compensation, « qu’un travailleur handicapé, dont l’aménagement du poste est en parfaite adéquation avec son handicap, peut être aussi performant qu’un travailleur valide. » Quid, alors, de personnes ayant un handicap cognitif ou un handicap psychique (93 % des travailleurs d’ESAT) ? Aucun système de compensation ne « réparera » les déficiences ou la grande instabilité et l’imprévisibilité des comportements. Faut-il rappeler, également, que l’émancipation de l’individu vulnérable ne suppose certainement pas qu’il soit fondamentalement responsable de son propre destin ou de constructions sociales abstraites ? Elle implique, bien

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 plus sûrement, que des décisions publiques raisonnées et réalistes soient prises en matière d’accès à l’emploi, à la formation, à la santé... C’est, notamment, à cette condition que le droit au travail et au travail protégé pourra être concrètement respecté. Où en sommes-nous aujourd’hui ? Quels constats sur les effets de l’application des lois du 2 janvier 2002 et du 11 février 2005 ?

1. UN DÉCALAGE ENTRE LES TEXTES ET LA RÉALITÉ

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Les lois de 2002 et 2005 sont positives et intéressantes dans leur logique de configuration de nouveaux droits, ceux de l’inclusion, de l’assertivité, de la représentation, des choix de vie, de l’accession à la vie de tout un chacun, d’évaluation de la bonne tenue des services... Mais nous sommes déçus par l’écart entre les principes, l’intention (mais l’intention estelle toujours sérieuse ? questionnait en son temps le philosophe Jankélévitch), et les réalités quotidiennes que connaissent bien les personnes handicapées, leurs proches et les établissements et services médico-sociaux. Que penser, ainsi, du rapport du gouvernement au Parlement sur le suivi de la réforme de la politique du handicap, à propos duquel de nombreuses associations, notamment celles représentées au Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), ont déjà porté de vives critiques : autosatisfaction, manque de perspectives, un pacte pour l’emploi peu volontariste, des dysfonctionnements importants dans l’action des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), des ressources pour les personnes handicapées insuffisantes, un manque patent d’information et de communication...

2. TROP DE TEXTES TUENT LA NORME, TROP DE TEXTES TUENT L’INITIATIVE Que faire de la tyrannie textuelle qui fonctionne comme si rien n’existait déjà, comme si le monde devait être refondé, et comme si encore les rédacteurs de règles et de normes étaient dépositaires de la vérité et appréhendaient la réalité des personnes et de nos organisations dans sa totalité ? Cela ne peut que régénérer, en fait, un modèle taylorien distinguant ceux qui pensent et rédigent à l’infini des textes à appliquer et ceux qui doivent exécuter et les appliquer, et, enfin, ceux qui en sont les cibles. Il faut laisser, à l’inverse, aux acteurs (les usagers, les responsables, les équipes) le pouvoir de penser et d’adapter leurs modes d’action et ne pas leur imposer une grille rigide de fonctionnement. C’est le projet d’établissement ou de service, bien sûr, dans le cadre plus général d’une politique publique qui est important. Les moyens pour l’atteindre doivent rester ouverts : c’est la condition du respect des personnes, mais aussi de la promotion des innovations sociales.

3. UN CONSENSUS ASSOCIATIF SUR LA SITUATION ACTUELLE Ÿ L’analyse des besoins : il est annoncé des plans pluriannuels de création de places sans analyse qualitative — pour quelle population ? avec quel projet ? avec quel type de fonctionnement ? — ni quantitative — faut-il le même nombre de places dans toutes les régions ? a-t-on bien appréhendé les demandes des personnes pour chiffrer des besoins ? Ÿ L’intégration professionnelle et le passage du milieu protégé vers le milieu ordinaire du travail : la seule mesure essentielle pour favo-

14 • Quel avenir pour les ESAT ? riser le passage du milieu protégé (les ESAT) vers le milieu de travail ordinaire est l’attribution simplifiée, lisible, et assouplie des aides à l’emploi, lorsque « la lourdeur du handicap » est reconnue.

4. UN ENVIRONNEMENT ADMINISTRATIF MOUVANT, DE NOUVELLES RÈGLES BUDGÉTAIRES CRITIQUABLES

ANDICAT demande, avec insistance, depuis deux ans, que soit attribuée, automatiquement et pour une durée de cinq ans renouvelable, une aide à l’emploi maximum aux employeurs qui recruteraient un travailleur handicapé en ESAT ou orienté vers un ESAT.

Trois points posent notamment problème au secteur social et médico-social.

Cette proposition reste absente des orientations publiques, alors que la direction générale de l’Action sociale (DGAS) en reconnaît la pertinence.

L’intention initiale, qui était de fluidifier les relations entre le secteur sanitaire et le médico-social, avait totalement l’aval d’ANDICAT. Nous ne la retrouvons plus dans la loi « Hôpital, patients, santé et territoires » (HPST), qui est marquée par un poids excessif du sanitaire.

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Ÿ Le niveau actuel des ressources des travailleurs handicapés en ESAT est sensiblement insuffisant pour favoriser l’intégration sociale, qui est pourtant l’axe fort de la politique publique. Le risque patent est le maintien des personnes handicapées dans les foyers d’hébergement, alors que certaines d’entre elles ont la capacité de vivre dans un appartement personnel, avec l’aide d’un service d’accompagnement à la vie sociale. Ÿ Les dysfonctionnements des MDPH : tout en reconnaissant que la jeunesse de ces entités ne permet pas une bonne qualité de fonctionnement, on note de fortes difficultés dans de nombreux départements : absence d’interlocuteurs, retards, documents incomplets... Ÿ L’absence d’actions positives et visibles sur les recherches et les innovations.

Les liens entre le sanitaire et le social

Le nouvel environnement administratif des ESAT La loi HPST intègre les ESAT dans le champ agences régionales de santé (ARS). Il est affirmé, notamment : • le principe de la convergence tarifaire et les

tarifs plafonds ; • la signature obligatoire des contrats pluriannuels d’objectif et de moyens (CPOM), dès lors que les organismes gestionnaires atteignent une certaine taille, fixée par décret. Ces deux points posent problème : • en ce qui concerne les tarifs plafonds, le

Ÿ Enfin, les textes sur les ESAT (décrets de 2006 et circulaire du 1er août 2008) sont excessivement rigides, irréalistes et donc peu applicables, et même parfois contradictoires les uns par rapport aux autres.

principe est, au premier abord et en apparence, juste. Mais la réalité le contredit. En effet, les évolutions budgétaires des dernières années ont déjà provoqué de grandes difficultés dans les ESAT (30 % à 40 % des

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 ESAT sont en déficit). Les tarifs plafonds, qui reviennent, en fin de compte, à la tarification à l’activité, ne feront qu’aggraver les difficultés. Il est préférable de laisser de l’espace à un dialogue constructif entre les gestionnaires et les financeurs publics, ainsi que la possibilité de recours. Là encore, la négociation n’a pas été possible ; • en ce qui concerne la signature de CPOM

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par les organismes gestionnaires, ANDICAT a déjà eu l’occasion d’exprimer, comme d’autres associations et fédérations nationales, ses réserves. Il peut se trouver que les CPOM soient adaptés à des modes de fonctionnement associatifs et à des besoins bien identifiés ou bien, à l’inverse, totalement inadéquats, négatifs et contre-productifs. ANDICAT avait donc demandé, avec d’autres organismes, que la loi HPST intègre la notion de volontariat et de libre choix (comme cela était prévu, il y a encore quelques mois) dans la signature de CPOM. Mais les pouvoirs publics ont décidé que les CPOM seront obligatoires ; • enfin, la révision de la procédure d’au-

torisation des établissements sociaux et médico-sociaux par « l’appel à projets ». Selon la loi HPST, une commission de sélection d’appel à projet social et médico-social est instituée à la place du comité régional de l’organisation sociale et médico-sociale (CROSMS). Cette proposition n’est pas positive, en ce sens qu’elle bureaucratise le système, écarte les acteurs engagés dans l’action et n’offre aucune garantie de qualité, le moinsdisant dans le financement ayant toutes les chances d’être favorisé. Certains pays voisins qui ont adopté les appels d’offres sont en train d’en revenir. Pourtant, les pouvoirs publics n’ont pas renoncé à leurs intentions initiales.

5. DES QUESTIONS EN SUSPENS, DES ÉVALUATIONS NÉCESSAIRES Des réponses nécessairement plus variées et flexibles, mais des outils administratifs excessivement rigides On sait, aujourd’hui, que le défi est de rendre les ESAT plus souples, plus réactifs, plus ouverts, plus mutualisant, pour répondre : • à des attentes nouvelles, faisant davantage

part aux choix d’existence ; • à une culture différente, axée davantage sur l’utilisation de services et de prestations individualisées plutôt que sur l’accès à des services collectifs traditionnels ; • à des problématiques personnelles et sociales beaucoup plus complexes ; • à un environnement économique problématique, qui prive aujourd’hui un certain nombre d’ESAT d’activités de sous-traitance industrielle et amène, dans l’urgence, mais avec une exigence déontologique, à la recherche de nouvelle « niches » convenant à l’extrême diversité des capacités et des contraintes des travailleurs handicapés. Mais comment y répondre avec une réglementation figée, opaque et, pour tout dire, bureaucratique et obsessionnelle ? Comment y répondre, aussi, avec les incitations publiques à la centralisation des décisions et des moyens, privant, à coup sûr, un certain nombre de responsables, d’implication, d’autonomie, de créativité et d’imagination, qui sont pourtant si nécessaires ? Beaucoup de réalisations remarquables témoignent des risques qu’il y aurait à bousculer un système au nom d’un imaginaire technocratique où les prairies sont plus vertes et l’efficacité définie par décret.

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

14 • Quel avenir pour les ESAT ? Comment y répondre, également, avec des processus d’admission et de sortie des usagers des ESAT qui, sous prétexte de protection, aboutiront, paradoxalement mais immanquablement, à une sélection des populations, mettant à l’écart les plus fatigables et les plus perturbés ? Comment y répondre, encore, avec des financements irréalistes (les coûts plafonds), apparemment logiques, mais surtout parfaitement contradictoires avec la logique de la loi du 2 janvier 2002 et qui ne pourront pas — malgré les affirmations de principe — prendre en compte une intrication compliquée de plusieurs paramètres : les besoins variés et évolutifs liés à la complexité des handicaps et des parcours de vie, l’environnement socio-économique, les coûts des implantations foncières... ? Faut-il rappeler, aussi, que les prix de revient actuels des ESAT sont loin d’être élevés ? En Allemagne, le coût d’une place majoré des compléments salariaux est de 60 000 euros par an, soit plus du double qu’en France. Faut-il rappeler que les pouvoirs publics ont décidé le montant des économies qui sera réalisé dès 2009 (– 14 millions d’euros) et en 2010 (– 5 millions d’euros) ? Comment, enfin, répondre à des objectifs ambitieux et modernes de politique sociale avec le mécanisme « d’appel à projets » contenu dans la loi HPST ? Celui-ci étouffera l’innovation et la recherche de solutions nouvelles, en même temps qu’elle fera la part belle au moins-disant budgétaire et à la baisse de la qualité des structures.

Des processus d’évaluation lisibles par tous et utiles aux usagers La mise en œuvre des démarches d’évaluation interne et externe est nécessaire à

l’amélioration des politiques publiques, de la qualité des activités et des prestations, de la promotion des droits des usagers, d’une amélioration des managements, de la lisibilité des actions et des projets et de la démocratie interne. Mais il doit être clair qu’il faut s’en tenir à la logique de la définition de l’évaluation telle qu’elle apparaît dans la loi du 2 janvier 2002. À savoir, l’évaluation dynamique du projet d’établissement et de ses missions au regard des bonnes pratiques professionnelles élaborées par l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (Anesm). Il faudra prendre garde aux dérives possibles quant au rôle de l’Anesm. Celle-ci a pour mission d’élaborer de bonnes pratiques professionnelles, c’est-à-dire d’expliciter les valeurs actuelles du secteur médico-social et non pas de réécrire ou de rédiger des circulaires d’application. Le risque patent est de se trouver dans des impasses techniques et juridiques et d’accentuer les réticences et les objections « du terrain ». Le rapport d’évaluation établi à partir de l’analyse des différentes rubriques et en référence aux bonnes pratiques professionnelles doit, enfin, se conclure par des objectifs à court, moyen et long terme. Pour être valables, la conduite de l’évaluation, comme l’utilisation des résultats, qui sont fondamentalement des outils de management participatif, aura à faire l’objet de regards croisés, de propositions et d’enrichissement de la part des différents acteurs (équipes, usagers, conseils d’administration, conseils de la vie sociale...), notamment sur l’état des lieux et sur la définition des objectifs à trois ou cinq ans. Il faudra, également, proscrire au niveau des recommandations de bonnes pratiques professionnelles, des textes trop pointillistes pour la conduite de l’évaluation interne. Il est

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

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indispensable de laisser de la souplesse et de la diversité, au niveau des modalités, et s’attacher essentiellement au sens et au fond, et surtout à l’amélioration régulière du fonctionnement et des activités, avec le concours de tous. Enfin, nous insistons sur le fait qu’il faut éviter des démarches chronophages, qui décourageraient rapidement les plus convaincus. *** Les ESAT ont, non pas à se redéfinir, mais à s’adapter, dans un cadre clair de valeurs, à une réalité changeante : un environnement économique très différent ; des impératifs budgétaires plus contraignants ; des populations aux caractéristiques plus complexes (troubles psychiques, dégradation de l’état de santé...) ; une reconstruction de la décision publique. Ils auront, aussi, à mettre en avant les réalisations présentes, souvent de grande qualité, l’intelligence collective et leur potentiel, bien réel, d’innovation et de résolution de problématiques nouvelles.

6. ÉLÉMENTS BIBLIOGRAPHIQUES BEULNÉ TH., DANDOY S., « La place de l’ESAT dans la réadaptation sociale et professionnelle », in Zribi G., Beulné Th. (dir.), Les handicaps psychiques, Concepts, approches, pratiques, Rennes, EHESP, 2009. « Droits des usagers et réglementation des CAT, une cohérence entre les objectifs et

les moyens », Les Cahiers d’ANDICAT, n◦ 4, 2004-2005. LAFORCADE M., TALANDIER C., VIELLE J., L’Évaluation interne dans les établissements et services pour personnes handicapées, Paris, Éditions Seli Arslan, 2009. LEGUY P., Travailleurs handicapés : reconnaître leur expérience, Ramonville Saint-Agne, Érès, 2007. PACHOU B., « Remarques sur les déterminants de la réinsertion professionnelle des personnes en situation de handicap psychique », in Zribi G., Beulné Th. (dir.), Les handicaps psychiques, Concepts, approches, pratiques, Rennes, EHESP, 2009 SGAS, Rapport d’analyse des résultants de l’enquête « Politique de contractualisation et de restructuration du secteur social et médicosocial », Bilan 2007-2008. VIDAL-NAQUET P., Maladie mentale, handicap psychique et insertion professionnelle, CERPE/Réseau Galaxie, 2003. ZRIBI G., L’Avenir du travail protégé, Paris, Éditions EHESP, 3e éd. 2008. ZRIBI G., BEULNÉ Th., Les Handicaps psychiques. Concepts, approches, pratiques, Paris, Éditions EHESP, 2009. ZRIBI G., SARFATY J., Handicapés mentaux et psychiques. Vers de nouveaux droits, Paris, Éditions EHESP, 2008.

Chapitre 15 Situations de handicap : lever les obstacles par les principes d’accessibilité et de conception universelles Jean-Marie BARBIER, Président de l’APF Patrice TRIPOTEAU, Directeur des actions nationales à l’APF

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

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1. Accessibilité universelle, conception universelle : « l’accès à tout pour tous »

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2. 2015 : une échéance, un défi sociétal

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15 • Situations de handicap : lever les obstacles par les principes...

personne a le droit de circuler librement et de choisir sa résidence à l’intérieur d’un État », selon l’article 7 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948.

«T

OUTE

Et l’article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne précise : « Est interdite toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle. »

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Voici deux engagements internationaux primordiaux, s’appuyant sur le respect des droits de l’homme. L’entrave à ces droits et à la liberté est vivement dénoncée par de nombreux acteurs politiques et les opinions publiques à travers le monde. Et pourtant, les personnes en situation de handicap vivent au quotidien ces entraves à leur liberté d’aller et venir (par exemple : un lieu public ou un transport inaccessible à une personne se déplaçant en fauteuil roulant, alors que les solutions techniques existent) et sont victimes de discriminations directes ou indirectes, comme l’accès à certains commerces ou services ne prenant pas en compte tous les publics. Ce qui exclut, de fait, les consommateurs ou utilisateurs en situation de handicap... Le combat des associations représentatives des personnes en situation de handicap et de leur famille est de dénoncer toutes les formes d’exclusion et de discrimination et de promouvoir une société ouverte à tous, prenant en compte toutes les situations, tous les usages, dans une approche universelle.

1. ACCESSIBILITÉ UNIVERSELLE, CONCEPTION UNIVERSELLE : « L’ACCÈS À TOUT POUR TOUS » Dans son article 2, la Convention internationale de l’ONU relative aux droits des personnes handicapées définit plusieurs notions, afin de préciser leurs contours et leurs objectifs : • « On entend par « discrimination fondée sur

le handicap » toute distinction, exclusion ou restriction fondée sur le handicap qui a pour objet ou pour effet de compromettre ou réduire à néant la reconnaissance, la jouissance ou l’exercice, sur la base de l’égalité avec les autres, de tous les droits de l’homme et de toutes les libertés fondamentales dans les domaines politique, économique, social, culturel, civil ou autres. La discrimination fondée sur le handicap comprend toutes les formes de discrimination, y compris le refus d’aménagement raisonnable. » • « On entend par “aménagement raisonnable”

les modifications et ajustements nécessaires et appropriés n’imposant pas de charge disproportionnée ou indue apportés, en fonction des besoins dans une situation donnée, pour assurer aux personnes handicapées la jouissance ou l’exercice, sur la base de l’égalité avec les autres, de tous les droits de l’homme et de toutes les libertés fondamentales. » • « On entend par “conception universelle”

la conception de produits, d’équipements, de programmes et de services qui puissent être utilisés par tous, dans toute la mesure possible, sans nécessiter ni adaptation ni conception spéciale. La “conception universelle” n’exclut pas les appareils et accessoires fonctionnels pour des catégories

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 particulières de personnes handicapées, là où ils sont nécessaires. »

Ces approches dépassent largement le champ de la construction du cadre bâti, de l’urbanisme et des moyens de transports, en l’élargissant à l’ensemble de l’accès aux biens et services, dans des dimensions universelles et sans discrimination. Et ce, à partir d’un réflexe simple : prendre en compte les besoins et les usages de tous, dès leur conception.

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L’approche universelle est donc une démarche qui prône la réalisation d’environnements sans obstacles, tels des bâtiments, des lieux, des équipements ou des objets. Il s’agit, ainsi, d’aménager un monde et de concevoir des produits et des services afin que toute la population, incluant les personnes ayant des limitations fonctionnelles (ne pouvant pas se déplacer en marchant, ne pouvant pas communiquer...) — y compris temporaires —, puisse vivre en toute liberté, en sécurité et sans discriminations. L’aménagement ou l’adaptation aux besoins spécifiques d’un groupe d’individus doit être pris en compte dès la conception et être traité de sorte que cela bénéficie également à l’ensemble de la population. Le bien fondé de cet « accès à tout pour tous », selon la formule élaborée par l’APF lors des débats parlementaires relatifs à la loi du 11 février 2005, n’est pas discutable. Il doit s’imposer à tous et être inscrit dans les politiques économiques, écologiques et sociales, c’est-à-dire les trois piliers d’une politique de développement et d’aménagement durable.

2. 2015 : UNE ÉCHÉANCE, UN DÉFI SOCIÉTAL La loi « handicap » du 11 février 2005, dans son article 41, apporte une définition juridique de l’accessibilité : « Est considéré comme accessible aux personnes handicapées tout bâtiment ou aménagement permettant, dans des conditions normales de fonctionnement, à des personnes handicapées, avec la plus grande autonomie possible, de circuler, d’accéder aux locaux et équipements, d’utiliser les équipements, de se repérer, de communiquer et de bénéficier des prestations en vue desquelles cet établissement ou cette installation a été conçu. Les conditions d’accès des personnes handicapées doivent être les mêmes que celles des personnes valides ou, à défaut, présenter une qualité d’usage équivalente. »

Cette définition couvre un champ très large et s’inscrit bien dans une approche universelle. Elle permet, également, d’interroger l’ensemble des éléments qui permettront l’effectivité des diverses modalités d’accès : • un accès physique pour le cadre bâti et l’uti-

lisation des équipements ; • un accès informationnel pour le repérage

spatial ; • un accès communicationnel par la qualité

de l’accueil et des échanges ; • un accès organisationnel, afin d’offrir une

équivalence de prestations par rapport à celles proposées au public valide. C’est donc bien l’accès à de nombreux espaces, qui soient liés à des services publics ou à des services marchands, pour une forte minorité de 10 % de la population qu’il faut repenser.

1. Le Sénat, en deuxième lecture sur la loi du 11 février 2005, avait essayé de supprimer ce délai. L’APF avait vivement réagi, dénonçant le vote contre des sénateurs « pour une France accessible ».

15 • Situations de handicap : lever les obstacles par les principes... La loi du 11 février 2005 donne un délai de 10 ans pour « une France accessible »1 : « Les établissements recevant du public existants devront répondre à ces exigences dans un délai, fixé par décret en Conseil d’État, qui pourra varier par type et catégorie d’établissement, sans excéder dix ans à compter de la publication de la loi n◦ 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. ».

Cet objectif ambitieux est légitime. Dès 1975, la loi d’orientation en faveur des personnes handicapées impulsait, déjà, une volonté de prise en compte de l’accessibilité pour les établissements recevant du public ou les transports. Mais sans calendrier, ni contrôle. Et les textes réglementaires ont tardé à paraître. Pendant trente ans, la mise en accessibilité de bâtiments existants (voire pour le neuf !) s’est réalisée suivant la bonne volonté des maîtres d’ouvrage ou des maîtres d’œuvre. Et ces derniers reconnaissaient, régulièrement, l’oubli ou la négligence de la prise en compte des situations de handicap dans leurs projets... une fois qu’ils étaient finis !

Depuis la loi parution de la loi du 11 février 2005, l’APF « met la pression » pour que l’objectif de 2015 soit atteint. Tout d’abord, en rappelant partout l’obligation de ce délai et les étapes pour y parvenir : diagnostics, budgets pluriannuels... Ensuite, en suscitant la concertation — notamment au sein des commissions communales et intercommunales — dans tous les départements, afin de rechercher les solutions les plus adaptées et correspondant au mieux à la qualité d’usage. Enfin, l’APF souhaite valoriser les bonnes pratiques et dénoncer — si nécessaire — tout refus de respecter la loi, par des actions de communication et juridiques. Aujourd’hui, dans une république démocratique et de droits, il n’est plus acceptable d’exclure, directement ou indirectement, une partie des citoyens, des usagers de services publics ou des consommateurs. Le réalisme économique et le pragmatisme budgétaire — souvent avec des vues à court terme — ne peuvent être au-dessus des lois et guider, seuls, le développement et l’équilibre d’une société. 2015 : la France doit être au rendez-vous pour une « société ouverte à tous ».

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Chapitre 16 La dimension managériale dans la fonction de direction Daniel GUAQUÈRE, Directeur de l’Andesi François NOBLE, Responsable de formation

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

PLAN DU CHAPITRE

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1. Une reconfiguration de la fonction de direction Agir dans un nouveau champ de contraintes Le management : quelle place dans l’entreprise sociale ? Dans le cadre d’une entreprise associative

159 159 159 162

2. Construction de l’argumentaire

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3. Pour des « bonnes pratiques » managériales La gouvernance associative Planification du secteur et stratégie associative La direction Organisation du travail Emplois et formation Sécurité et gestion des risques Animation des équipes et communication Évaluation Négociation et gestion des conflits Innovations

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16 • La dimension managériale dans la fonction de direction

1. UNE RECONFIGURATION DE LA FONCTION DE DIRECTION

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Agir dans un nouveau champ de contraintes La période 1975-2007 a été celle de la structuration du secteur, caractérisée par sa planification et sa professionnalisation, dont celle des directeurs (de la circulaire du 26 février 1975 au décret sur la qualification de février 2007). 2007-2015 augurent d’autres temps : celle d’une structuration différente du secteur au regard de nouvelles problématiques sociales, du nombre d’établissements et de leur gestion, mais aussi concernant le management. Depuis deux ans, les changements se sont accélérés et nous assistons à un nouvel étagement des fonctions de direction. Nous nous demandons si ces dernières, pleines et entières telles qu’exercées aujourd’hui dans de nombreux petits établissements, ne vont pas disparaître peu à peu. Nous nous interrogeons sur les fondements de notre professionnalité pourtant difficilement conquise. Le directeur se sent-il dans l’incapacité, chargé d’une mission impossible ? Une nouvelle configuration n’est-elle pourtant pas en voie de construction ? Il est toujours difficile de changer d’époque, même si la fin d’un monde n’a jamais été la fin du monde ! Il nous semble indispensable de s’engager dans ces nouveaux défis, sans renier l’histoire, en s’appuyant sur les atouts et les compétences développées de longue date. C’est ainsi que l’Andesi1 , avec la FNADES2 et l’ADC3 , a voulu se positionner dans un

thème qui rompt avec la morosité ambiante du secteur, qui montre qu’il y a un espace ouvert pour l’action et l’innovation, et toujours un plaisir de diriger.

Le management : quelle place dans l’entreprise sociale ? Manager se situe entre posture et techniques. Il s’agit d’un ensemble d’actes de la direction qui concernent les différents segments d’une organisation de travail (stratégie, objectifs, structures, division de travail et de l’autorité, communication, production et évaluation...), qui visent à faire travailler ensemble des personnes différentes sur un même projet, en recherchant le meilleur rapport coût/efficience/efficacité. Diriger l’entreprise sociale suppose de mobiliser les équipes sur la qualité et son efficience, dans un projet et une production de services efficace au bénéfice des personnes accueillies. Trois articulations sont ainsi immédiatement mises en avant : • le management et la clinique : pour quel

public agissons-nous et comment ? avec quelles valeurs ? quelle volonté déployonsnous à leur endroit ? avec quelles compétences individuelles et collectives ? quelle est notre expertise ? • le management et la gestion : comment gérer la rareté des ressources ? les pratiques et leurs coûts ? peut-on travailler autrement et mieux ? • le management et le politique : quel projet associatif ? quel est notre positionnement au regard des politiques et de la com-

1. Andesi : Association nationale des cadres du social. 2. FNADES : Fédération nationale des associations de directeurs d’établissements sociaux. 3. ADC : Association de directeurs certifiés de l’École des hautes études en santé publique.

159

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 mande publiques ? que défendons-nous et proposons-nous, refusons-nous d’être ligotés par le tout économique ? sommes-nous innovants ?

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Cependant et comme le souligne J.M. Belorgey1 , « partout où l’obsession du management tient lieu de principe dominant, elle est stérilisante », il nous faut donc proposer « un autre modèle d’entreprise d’action sociale ». Le management peut en effet être le serviteur des économies budgétaires et du changement instrumentalisé, parce qu’enfermant les directions dans les procédures, la raison technique, la loi des comptables et experts. Mais il peut aussi permettre à l’acteur d’agir autrement, d’être ouvert à l’imprévu, de penser des processus et pas uniquement des procédures, de prendre des risques, de construire collectivement le sens et de trouver un sens collectif à l’action. Nous pensons en effet que manager n’est pas renoncer aux valeurs. Manager n’est pas forcément « antisocial2 », nous pensons que mieux gérer les hommes n’est pas les « casser » mais peut être, au contraire, leur permettre de penser et d’agir plus librement dans des postes moins prescrits. Mais pour cela le management doit être étayé par une position éthique3 : humanité, rigueur, efficience, qui tient à la posture des acteurs eux-mêmes, et qui se traduit clairement dans les pratiques. Si éthique et management composent un couple indissociable comme le pensent heureusement de nombreux dirigeants, alors il y a un premier jalon de spécificité du management dans le social.

Situons plus avant le cadre de notre propos pour tenter d’établir de « bonnes pratiques managériales ».

D’abord prendre en compte la complexité et le changement Selon nous la direction d’un établissement ou d’un service social et médico-social relève de la complexité parce qu’elle est aux prises avec des systèmes fluctuants et incertains. Celui des environnements qui structurent l’action sociale (lois, règlements, financements, décisions politiques, planification médicosociale...), celui de l’organisation de travail caractérisée par des objectifs, des structures, des techniques de gestion et de production, une culture, enfin celui des acteurs (désirs, jeux et stratégies). Ces systèmes fluctuants agissent, réagissent et interagissent sur des ensembles (établissements et services) pourtant pensés et très organisés. Mais nos ressources, notamment cognitives, ne nous permettent pas d’analyser complètement ce qui s’y joue, et notre volonté fait défaut car notre rationalité est limitée quant à prendre « la » ou « les » bonnes décisions. Et il s’agit bien alors d’appréhender les pratiques comme se réalisant dans un univers incertain, avec de fait, une incertitude d’appréciation. Nous ne pouvons pas le maîtriser, mais le reconnaître comme tel pour penser et agir. Un univers dans lequel se trouvent des circonstances où le radicalement nouveau peut apparaître et où le changement est continu. Source d’inquiétude, mais aussi de possibles, sous réserve de penser et projeter des scéna-

1. Interview dans Union sociale, n◦ 231, novembre 2009. 2. Le management véhicule des stéréotypes négatifs concernant les relations de l’homme au travail et son aliénation au travail (antérieurement physique par le contrôle et aujourd’hui psychique par les outils du management). 3. Éthique : selon nous, la façon dont chacun exprime personnellement la part de morale (ensemble de règles, de normes propres à une société donnée à un moment de son histoire) qui n’est pas négociable : ce sur quoi nous ne cédons pas.

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16 • La dimension managériale dans la fonction de direction rios pour l’action (des alternatives possibles) et non à une planification (un chemin unique). Cette notion de changement est en effet très importante dans le contexte actuel plutôt « noir », car sans annoncer des « lendemains qui chantent », le changement toujours à l’œuvre ouvre cependant « une fenêtre » sur un certain fatalisme ou déterminisme, en montrant une voie : nous sommes tous et toujours des acteurs « changés et changeant ». Ce qui éloigne le management de l’instrumentation pour le rapprocher de la notion de projet : management de projets (pour l’organisation dirigée et pour les hommes qui y travaillent), management par projets, c’est-à-dire en unités de travail déconcentrées ou décentralisées, avec ou sans hiérarchie, à fort potentiel créatif. On peut aussi dire que les services et les équipes que l’on croit solides, ou à l’inverse faibles, sont en fait des constructions instables et provisoires parce qu’imprévisibles pour partie, et qu’elles peuvent se dé(construire), reconstruire, résister à l’épreuve, et que nous pouvons agir pour et avec elles. Ce qui veut dire que la direction n’est pas sans objet ni moyens.

Cette voie médiane, actuellement en tension, veut allier d’une part, des compétences de haut niveau en politiques sociales, en stratégie, en management de projets et par projets, en gestion, et d’autre part des capacités relationnelles tant au plan interne (management d’équipes et d’organisations), qu’externe (partenariat, négociation, communication). Cette voie revendique aussi une éthique en gardant le sens de la mission d’intérêt général et d’utilité sociale1 , en défendant la spécificité des valeurs et missions associatives.

Ensuite construire une 3e voie

Cette situation peut parfois faire peur mais ne devrait pas pour autant annihiler la nécessité de prise de risque dans les métiers sociaux... et dans ceux de l’encadrement (exercer des fonctions impliquant initiative et responsabilité)2 .

Le problème pour nombre de dirigeants est aujourd’hui de gérer le paradoxe suivant : moderniser les organisations et les modes d’action des équipes en lien avec la commande publique actuelle tout en maintenant les valeurs qui ont organisé ce secteur. Une voie est donc en construction entre le modèle de professionnalisation qui s’est construit jusqu’aux années 2000 et un modèle tourné entièrement vers la gestion.

Un autre aspect de cette 3e voie est celui de la responsabilité et du risque à prendre. Le risque ne peut être réduit à zéro, et la montée actuelle de la recherche en responsabilité des dirigeants, influencée par l’individualisme et la transformation des relations sociales, crée un « climat » nouveau chez les acteurs. Si les risques volontaires (imprudence...) impliquent par définition un auteur qui en portera la responsabilité, les risques involontaires liés à la fonction font référence à des victimes, qui aujourd’hui, sont de moins en moins accommodantes (plaintes des consommateurs, des usagers, revendications...).

L’art de prendre intelligemment des risques en univers incertain, comme l’est l’action sociale, est en effet une chose nécessaire, et prendre une décision au bon moment après une évaluation habile de ce risque, est un jeu complexe qui exige de la prudence, du

1. Mission d’intérêt général : mission définie comme un service public, bénéficiant directement aux usagers (agrément et habilitation d’un établissement). Mission d’utilité sociale : qui contribue au-delà de l’intérêt général, à transformer les organisations ou les groupes sociaux (mission des projets associatifs). 2. Extrait de la Convention collective des Caisses de retraite et de prévoyance des cadres (14 mars 1947) :

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

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savoir faire, un sens aigu de ses devoirs et des charges de sa mission. C’est sans doute la part la plus subtile du rôle des cadres de direction et peut-être la plus intéressante, car elle touche à l’éthique de l’action et à nos valeurs. Et comme le souligne F. Ewald1 , « ce qui fait la valeur d’une valeur c’est ce qu’on est prêt à risquer pour elle ». La responsabilité est donc au cœur de chacun et fait sans doute la valeur de l’existence. Sa forme extrême, la responsabilité pénale, ne doit pas faire écran à une réflexion plus globale, qui est d’abord morale parce qu’elle traverse les divers champs de notre vie. A. Etchegoyen2 nous rappelle que la responsabilité en général exprime toujours une charge, une lourdeur, mais qu’elle annonce aussi une liberté, un peu d’espace et de jeu. Elle renvoie à la conscience, au jugement. Dans le domaine du travail elle représente a priori aussi une charge (« crouler sous le poids des responsabilités ») mais elle donne aussi de l’espoir pour peu que l’organisation mette en cohérence son invitation à la responsabilité, avec les conditions humaines favorables à son exercice. Il nous faut alors revenir au management des hommes avec lesquels et grâce auxquels nous agissons, et passer « de la gestion des ressources humaines à la gestion humaine des ressources3 ». La question n’est-elle pas alors, lorsque l’on veut dans les organisations du travail sortir d’un système normatif (la prescription des postes) pour aller vers davantage d’initiative, et donc de risque (un système délégatif), de savoir sur qui et sur quoi (le salarié, directeur

ou pas !) on peut effectivement compter en cas de problème ? sur quelle politique, quelle force, quel conseil d’administration, quel projet, quel climat social, quels autres ?

Dans le cadre d’une entreprise associative Repenser un management de plein exercice qui prenne acte des mutations en cours, oblige non seulement à redessiner « la figure » et la fonction du manager lui-même, mais en même temps à reconsidérer l’organisation associative pour et dans laquelle il agit. Il nous paraît que de nouvelles logiques émergentes restructurent les associations d’action sociale de manière irréversible. Nous en citerons deux : • la première concerne les mutualisations et

notamment les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) qui renvoient aux personnes morales gestionnaires, éventuellement via leur siège ou leur direction générale, la responsabilité de « tarifer » leurs établissements et services ; • la seconde logique à l’œuvre découle des financements à la ressource, et non plus selon des budgets reconductibles en fonction des demandes de moyens des dirigeants d’établissements et services. La crise financière et économique actuelle qui renforce de manière inquiétante les déséquilibres financiers des comptes publics et sociaux déjà abyssaux, ne laisse planer aucun doute sur un éventuel retour à la situation antérieure.

1. « – exercer des fonctions impliquant initiative et responsabilité et pouvant être considérées comme ayant délégation de l’autorité de l’employeur. » François Ewald : professeur, ses travaux portent sur la politique du risque. 2. Le lecteur peut consulter à ce sujet le livre d’Alain Etchegoyen : Le Temps des responsables, Paris, Le Seuil. 3. Titre d’un chapitre du dernier ouvrage de Vincent de Gauléjac : La Société malade de la gestion, Paris, Le Seuil, 2004.

16 • La dimension managériale dans la fonction de direction Même si, du fait de l’évolution croissante des besoins et des demandes, les secteurs sanitaire, social et médico-social non lucratifs restent des secteurs en croissance (cinquante mille emplois ont en effet été créés dans ces secteurs en 2008), le leitmotiv adressé aux associations restera bien : « faites mieux et avec moins » ! Aussi dans ce contexte, on peut se demander si les personnes morales gestionnaires pourront encore longtemps penser leur développement (et donc à terme leur survie) dans une logique de financement reposant uniquement sur fonds publics. Au risque de ne plus avoir comme horizon que celui de la gestion de la pénurie. Ainsi ces deux logiques (mutualisation et financement à la ressource) obligent les associations à changer radicalement leur conception de la gestion des ressources, qu’elles soient humaines ou financières et techniques. Pour autant elles doivent se garder de ne devenir que des entreprises gestionnaires d’équipements. L’enjeu étant de ne jamais en rabattre sur leur projet politico-éthique de transformation sociale.

2. CONSTRUCTION DE L’ARGUMENTAIRE Dans le cadre du Forum de la fonction de direction organisé par la FNADES, les 3 et 4 décembre 2009 à Paris, l’ANDESI a recueilli l’opinion autour de l’évolution de la dimension managériale d’un groupe significatif de directeurs agissant dans des établissements et services différents (adhérents de l’ANDESI et directeurs intervenant dans le centre de formation professionnelle continue). L’enjeu était d’être en mesure de présenter un argumentaire et des positions étayés sur des avis et témoignages, peut-être homogènes, peut-être contrastés. Nous leur avons formulé la question qui nous occupe aujourd’hui comme telle : « Face aux transformations du secteur (regroupements d’établissements, redistribution des fonctions de direction, contraintes financières et réglementaires, risques de déqualifications des personnels...) : • quelle analyse faites-vous et quels constats

en tirez-vous, y compris pour vous-même ?

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

• comment percevez-vous ces modifications

C’est pourquoi nous parlons dorénavant d’entreprises associatives d’action sociale et de professionnels chargés de direction appelés à devenir de véritables entrepreneurs sociaux. Entrepreneurs sociaux qui, ayant intégré les nouvelles logiques, ne perdront jamais de vue que leur mission consiste plus que jamais à transformer les valeurs et le projet politique de l’entreprise associative en prestations de service en direction des publics en difficulté. En somme, des organisations composées de dirigeants bénévoles et salariés animés par la conviction que leur action se différencie de celle de l’entreprise classique, du fait de leur gestion désintéressée mais aussi de leur capacité à produire une plus value sociale.

en cours, ont-elles une incidence sur votre fonction de directeur et sur la façon de l’exercer ? • dans ce contexte avez-vous déjà fait évo-

luer le management de votre établissement ou service ? Sinon pensez-vous qu’il devra évoluer à court ou moyen terme, et si oui comment ? » Pour ce faire nous avons scindé nos entretiens en deux parties : • première partie : l’évolution de la dimen-

sion managériale concernant le directeur lui-même, autour de trois domaines : gouvernance associative, direction, planification et stratégie ;

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 • seconde partie : l’évolution du management

• de l’autre côté ceux qui estiment que

dans le projet compte tenu des contraintes et au bénéfice des usagers, autour de huit domaines : organisation du travail, emploi et formation, sécurité, animation, communication, évaluation, gestion des conflits et négociation, innovation.

l’employeur joue un rôle plus important, notamment avec la nomination de directions générales et que, dans ce cadre, les relations sont satisfaisantes, organisées et respectueuses des places permettant une meilleure lisibilité.

La partie qui suit est donc la résultante de nos réflexions internes au sein de l’association ANDESI (celles de nos adhérents) et de son centre de formation (celles de nos intervenants). Chaque chapitre commence par le recueil des opinions des personnes enquêtées, puis sont formulées nos réflexions et positions. Notre exposé n’a pas valeur de recherche ou d’étude, mais se veut témoignage et positionnement institutionnel pour « penser et agir ».

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3. POUR DES « BONNES PRATIQUES » MANAGÉRIALES La gouvernance associative Opinions de directeurs Les directeurs interrogés ont des points de vue très différents sur cette question en fonction des contextes dans lesquels ils agissent : • d’un côté ceux qui ont un conseil d’adminis-

tration « inexistant » avec des bénévoles qui deviennent « une ressource en voie de raréfaction » et qui ont du mal à s’approprier le cadre réglementaire. Les administrateurs les plus impliqués et compétents sont alors sursollicités. Le directeur doit intervenir sur le politique et « doit participer à refonder son employeur » ;

Nos réflexions et position La gouvernance est une relation de pouvoir, elle amène à (re)définir la clarification et la répartition des pouvoirs entre l’espace politique des associés et l’espace technique et managérial. Elle nécessite un pouvoir politique fort porté par un projet politique qui, au-delà des valeurs, s’inscrit dans un projet de transformation sociale qui oblige aujourd’hui à repenser le militantisme associatif. Dans le secteur social et médico-social, les associations « militantes » ont représenté une première figure de gestion des équipements. L’expression politique et des valeurs dominaient le domaine technique encore peu professionnalisé. Progressivement, le professionnalisme des intervenants sociaux et des cadres s’est installé, développant une expertise technique, gestionnaire et stratégique de plus en plus forte et réclamée par la commande publique, alors que parallèlement le militantisme associatif régressait. Si l’on suit F. Traversaz1 sur ce sujet, il semble qu’aujourd’hui le pouvoir politique des associations a été perdu au bénéfice de professionnels qualifiés et à même de diriger les structures indépendamment de leurs dirigeants de droit. La question se pose alors de savoir ce qui reste de la légitimité des associations gestionnaires quand le cadre juridique, financier,

1. Fabrice Traversaz : conférence Association régionale d’intervention et de formation (ARIF) sur les associations d’action sociale, Paris.

16 • La dimension managériale dans la fonction de direction technique est calé par la réglementation et maîtrisé par les cadres dirigeants. Les associations ne font-elles que subir, au mieux accompagner le changement ? Leur reste-t-il une part d’innovation ? Concernant la spécificité associative le changement doit aussi s’opérer. D’une part au plan éthique et politique, mais aussi au plan managérial : « Il s’agit de professionnaliser les fonctions des dirigeants associatifs » rappelle D. Tronche qui ajoute : « Il s’agit de promouvoir un type de management et de démocratie dans l’entreprise, de faire en sorte que les associations ne tiennent pas seulement une posture d’adaptation à leur environnement, mais qu’elles adoptent une position stratégique et prospective1 . »

Il ne s’agit ni de plier face aux injonctions, ni de résister mais de construire des réponses qui montrent les dimensions sociétales de l’action (rôle de transformation sociale). Mais pas de bonne gouvernance associative qui ferait l’impasse sur la place laissée aux directeurs quant à l’élaboration de la stratégie.

Planification du secteur et stratégie associative  Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Opinions de directeurs Si certains nous disent avoir de bonnes relations avec le conseil général et avec les partenaires, la majorité de nos directeurs interrogés disent se trouver devant des politiques instables, devant des incertitudes telles qu’il est difficile « d’avoir une pensée sereine et efficace par rapport à l’avenir au moment où la définition de stratégie à court et moyen terme s’impose ».

De toute façon la liaison avec le territoire s’impose et « la stratégie consiste à prendre les devants pour conserver l’initiative » : • il s’agit par exemple de passer de relations

qui restent personnalisées pour établir des conventions avec la psychiatrie de secteur, d’avoir un esprit très fort de collaboration avec le sanitaire pour que le médico-social « s’inscrive durablement dans un réseau territorial de soins » ; • la pertinence des structures va dépendre de « la capacité à cerner et anticiper les besoins et à proposer des réponses innovantes », mais comment lutter contre « des décisions de plus en plus politiques, prises au coup par coup sur des critères économiques » ?

Nos réflexions et position Au-delà du rappel des exigences dues aux usagers quant à leur droit, la loi 2002-2 instaure de nouvelles régulations au plan territorial à travers le renforcement de la planification, c’est-à-dire l’organisation de l’offre et de la demande sociale et médico-sociale. Avec une double conséquence : • les ESMS2 n’existent et ne peuvent garantir

leur pérennité que parce qu’ils répondent et continueront de répondre à un besoin ou parce qu’ils auront montré qu’ils sont en capacité d’articuler leur offre de service à l’évolution des besoins et des demandes. Il s’agit ici de penser et d’agir au-delà de l’unité que constitue l’établissement médicosocial et de le considérer comme une des ressources, non pérenne et autorisée pour un temps à agir, dans l’ensemble des réponses aux besoins des usagers offertes sur un espace donné. La question de la prise en compte du temps et de l’espace n’est pas

1. Entretien avec Didier Tronche, directeur général du SNASEA, revue Directions, n◦ 21, juillet-août 2005. 2. ESMS : établissements et services sociaux et médico-sociaux.

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 la moindre des « révolutions » apportées par la nouvelle organisation médico-sociale (loi de rénovation du 2 janvier 2002) ; • les ESMS ne peuvent réussir leurs missions qu’au prix d’un accroissement de la coopération entre acteurs pour assurer d’une part la continuité des réponses aux besoins des usagers et d’autre part, et si nécessaire, de mutualiser les moyens et les compétences entre établissements du secteur, voire avec d’autres ressources hors secteur (sanitaires, éducatives, culturelles, économiques...).

Derrière le consensus apparent, le conflit est toujours latent. Il ne s’agit pas moins d’aller vers l’autre et d’admettre que le partenariat aura aussi un effet de transformation de l’ensemble des partenaires.

Les effets produits par la planification renforcée du secteur appellent une élaboration stratégique qu’il convient de contextualiser :

C’est ainsi qu’il faudra agir sur le décloisonnement et le partage des compétences pour favoriser l’articulation des intervenants de culture différente dans un modèle économique qui tend à la standardisation des différents secteurs. Le sanitaire a beaucoup à apprendre de la culture et des pratiques du médico-social dans le suivi de patients (accueil en structures, aide à domicile...), et ce dernier doit se positionner et développer des coopérations. L’Andesi a pris position en ce sens lors de son dernier conseil d’administration de novembre 2009 :

• veille et observation relatives aux évolu-

•

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•

• •

•

tions et transformations des organisations publiques (agences...) ; évaluation des besoins et des attentes des populations à prendre en compte ; restructuration de projets d’ESMS soit en restant sur leur « cœur de métier », soit dans le cadre de diversification (plate-forme de services au bénéfice des usagers...) ; recherche de nouvelles sources de financements ; mise en œuvre de partenariats avec des institutions avec lesquelles la concurrence peut exister par ailleurs ; inscription dans des réseaux.

Cet « appel » aux réseaux et au partenariat est cependant difficile, voir conflictuel pour de multiples raisons : • l’histoire du secteur dans son organisation

et sa professionnalisation segmentaire ; • l’absence d’une culture de la négociation ; • les représentations de l’autre ; • un certain protectionnisme et parfois une

méfiance entre établissements et associations à l’heure d’une mise en concurrence certaine.

Avec la mise en œuvre de la loi « Hôpital, patients, santé et territoires » du 21 juillet 2009 et de ses décrets (encore à venir en décembre 2009) le secteur médico-social devra s’adapter à de nouvelles règles et engager de nouveaux partenariats avec le secteur sanitaire.

« Nous devons être aux aguets et trouver toute ouverture pour faire reconnaître notre compétence [...] Soyons attentifs à toutes les formules de comité d’entente ou de groupement qui pourraient permettre de faire entendre la voix des opérateurs que nous sommes. Rapprochons-nous des autres associations voisines de l’Andesi pour faire valoir notre point de vue. »

D’une manière générale, il convient dans la période de ne pas négliger que la puissance publique sous l’effet conjugué de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et de la crise financière qui agrandit les déficits des comptes publics et sociaux, est elle-même en pleine restructuration. Pour en partie d’autres raisons, il en va de même pour les départements (réforme des collectivités territoriales à venir).

16 • La dimension managériale dans la fonction de direction Ceci va augurer l’apparition de nouveaux acteurs (les agences notamment) et de nouveaux jeux d’acteurs, c’est-à-dire de nouvelles régulations. Il y a là sans doute matière à imaginer de nouvelles stratégies de positionnement vis-à-vis de la puissance publique au cœur d’une gouvernance territoriale en partie refondée. Le rôle des dirigeants va s’en trouver massivement bouleversé et c’est à « l’invention » d’une nouvelle gouvernance que sont conviés les personnes morales, leurs administrateurs et leurs cadres de direction, de façon à ce qu’ils appréhendent les changements attendus en termes de : • contractualisation renouvelée avec les pou• • • • •

voirs publics ; négociation avec les autorités de contrôle ; articulation avec les projets de service ; élaboration de constats partagés entre les différents acteurs au niveau territorial ; globalisation des capacités de financements ; responsabilité et positionnement.

La direction  Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

Opinions de directeurs De l’avis général, ça bouge ou ça va bouger. D’abord on assiste à une extension des responsabilités, d’où un contrôle et une évaluation permanente à exercer, puis un éloignement des directeurs du management opérationnel pour réaliser des fonctions complémentaires (prévention des risques, qualité, plan senior...) : « Ça fait beaucoup pour un seul homme » surtout si ce dernier est isolé et ne participe à aucun réseau de directeurs. Même une équipe de direction à deux est insuf-

fisante pour pouvoir pluraliser les nouvelles compétences nécessaires. Dans le cadre des regroupements et de partenariats (obligés ?) devraient être créés deux directions séparées, gestion et technique. Selon certains, le directeur devient avant tout un gestionnaire « metteur en scène de la nouvelle commande politique », pour d’autres les directeurs garderont la dimension technique mais ne seront plus les seuls à représenter l’employeur (renforcement du rôle des directions générales). Les directeurs deviennent des directeurs de pôles gérant plusieurs ESMS et des directeurs adjoints sont apparus dans les organigrammes. Il serait donc important de s’orienter vers un management plus entreprenarial qui privilégie objectifs, compétences à réaliser des alliances, consultations, négociations et délégations.

Nos réflexions et position Le directeur doit être un « marginal sécant » La fonction de direction ne peut pas se réduire à « l’administration des hommes et des choses », mais s’inscrit bien dans ces nouvelles logiques caractérisées par l’entrée massive du politique, de la gestion et du droit dans les pratiques sociales et dans la nécessité d’un management tant interne qu’externe des organisations. La compétence de la direction repose aujourd’hui en effet sur la preuve de capacités à résoudre des problèmes sociaux dans des environnements de plus en plus complexes et à conduire des projets en ce sens. Les directeurs doivent ainsi se situer à l’interface : • des environnements politique, économique

et social ; • des domaines institutionnels, organisationnels et cliniques.

167

L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 En ce sens le directeur est compétent s’il est un « marginal sécant », situé et agissant au nouage de différents sous systèmes d’action. Cette position « intermédiaire » lui confère de grands pouvoirs stratégiques : sa position nodale, incontournable, lui permet de développer deux grands types d’action : • des projets intégrant les différentes logiques

en présence dans les différents systèmes d’action auxquels il participe, à partir de l’observation et le diagnostic, la compréhension, la traduction ; • la production de changements internes dans les organisations en agissant sur les modes et conditions de travail, sur les attentes et besoins des autres professionnels : différencier les personnes et les fonctions, fonder une équipe...

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Ces types d’action sont bien sûr combinés et il revient à chacun de « personnaliser » sa propre légitimité et à en créer de nouvelles facettes en fonction de sa personnalité, de sa stratégie, du contexte et du jeu des acteurs en présence. La direction était un statut, elle redevient une fonction La diversité et la complexité croissante des organisations agissant au sein du secteur social et médico-social, amènent à constater que le même statut (par exemple entre deux directeurs ou entre deux chefs de service) recouvre

des réalités et des configurations d’activités très différentes. Ainsi, des fonctions multiples et diverses peuvent se référer au même statut. Ceci vient rappeler que la légitimité institutionnelle repose sur le choix managérial de l’employeur et à la place (y compris dans les délégations) qu’il souhaite accorder à ses cadres. Cet état de fait va se développer et ce pour au moins deux raisons : • le « retour de la fonction employeur » lors-

qu’il s’agit aujourd’hui de déterminer les statuts des « professionnels chargés de direction » et d’établir les documents uniques de délégations (DUD)1 , et demain probablement de trancher quant au maintien des conditions des conventions collectives dès lors qu’elles ne seront plus opposables aux financeurs ; • le regroupement et la coopération d’établis-

sements (décret du 6 avril 2006) conduisent inéluctablement à la réduction d’un nombre important de directeurs au profit d’une configuration nouvelle de la répartition des statuts et des fonctions. Doit-on y voir les signes rampants d’une déqualification programmée dans les petits établissements et services ? Rappelons-nous qu’en décembre 2005 le directeur de la direction générale de l’Action sociale2 disait « les formules de regroupe-

1. La circulaire du 30 avril 2007 apporte les précisions nécessaires : les délégations consenties par la personne morale gestionnaire doivent désormais être écrites et communiquées aux autorités publiques ayant donné l’autorisation de fonctionnement et au conseil de la vie sociale. Doivent être précisées la nature et l’étendue de ces délégations dans les quatre domaines jugés essentiels : – définition et mise en œuvre du projet d’établissement ; – gestion et animation des ressources humaines ; – gestion budgétaire, financière et comptable ; – coordination avec les institutions et intervenants extérieurs. La personne morale garde toutefois l’entière liberté d’en déterminer le contenu et les limites. Le référentiel professionnel des directeurs d’ESMS, décrivant les activités puis les compétences attachées à la fonction est fort utile pour la rédaction de ce document unique. 2. Déclaration de J.-J. Trégoat, directeur de la DGAS, revue Directions, n◦ 25, décembre 2005.

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

16 • La dimension managériale dans la fonction de direction ment permettent de rationaliser la fonction de direction en plaçant notamment les petits établissements sous l’autorité d’un directeur commun qui sera hautement qualifié. Mais là encore aucune obligation ». D’ores et déjà certains employeurs associatifs, gérant plusieurs établissements et dotés d’une Direction générale1 , ont emboîté le pas à cette incitation en supprimant à « l’occasion » de départs en retraite de directeurs, les postes au profit de ceux de chefs de service ou de responsables faisant fonction, qualifiés de niveau II le plus souvent par le CAFÉRUIS2 . Or nous pensons que le CAFÉRUIS n’est pas une formation et une certification à la fonction de direction.

• un environnement caractérisé par les textes

Repenser et refonder l’équipe de direction

Il convient de rappeler les conditions — qui de notre point de vue — sont indispensables pour que l’on puisse réellement parler d’équipe de direction :

La position de l’Andesi depuis longtemps repose sur la conviction que l’encadrement de direction est une fonction qui chaque fois que possible doit être « partagée ». La notion d’équipe de direction, composée du directeur, parfois d’un directeur général, et du (ou des) chef(s) de service (ou responsable d’unités), doit être « travaillée » et refondée au sein de chaque structure concernant les spécificités et les rôles de chacun au regard du projet managérial. Il n’y a pas de norme en la matière, et c’est donc en fonction du contexte que doivent être pensées les complémentarités et articulations des pouvoirs. Directeur général, directeur d’établissement et chef(s) de service se trouvent ainsi ensemble « associés » à l’intersection de trois systèmes d’action :

législatifs et réglementaires, les valeurs de l’association employeur, ses représentations des fonctions, l’histoire et celle de l’établissement, les données territoriales ; • une organisation de travail caractérisée elle aussi par une histoire, par des objectifs, des structures, des techniques de production, une culture qui réunit les acteurs et fonde le sentiment d’appartenance à une entreprise commune ; • des hommes et des groupes constitués par les usagers (et leurs ayants droit), les acteurs professionnels de l’organisation qui mettent en scène leurs stratégies, leurs comportements rationnels, leurs affects...

• que les délégations

soient clairement posées et explicitées ; • que soit dissocié ce qui concerne le processus de décision, de la décision elle-même (débattre collectivement n’implique pas obligatoirement que la décision soit collective), ce qui veut dire qu’en dernier ressort c’est le directeur qui décide ; • qu’il y ait une différenciation des fonctions (indépendamment des statuts) entre les différents cadres. En effet, les fonctions au sein de l’équipe de direction sont différentes : quand le directeur se tient davantage à l’articulation entre les environnements, le développement de la stratégie associative3 et l’organisation, le chef de

1. L’existence d’une direction générale se justifie par l’existence d’un nombre important de salariés répartis sur plusieurs établissements ou services, d’un patrimoine et d’une dispersion géographique des différents sites. 2. CAFÉRUIS : certificat d’aptitude à la fonction d’encadrement et de responsable d’unité d’intervention sociale. 3. Stratégie : ensemble d’actions coordonnées en vue d’une victoire, elle suppose une vision d’ensemble et ne concerne pas directement, contrairement à la tactique, la relation directe avec les opérateurs de terrain. Dans le secteur social elle concerne directement le conseil d’administration, qui peut se faire conseiller par son ou ses

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 service se tient, lui, au plan tactique, à l’articulation entre l’organisation et les acteurs directs de la production (les travailleurs sociaux) et les usagers. Davantage en effet, et non exclusivement, car il ne s’agit pas de cloisonner les interventions mais plutôt de raisonner en termes de « pôles dominants » relatifs à l’action de chacun. Nul ne peut en effet ignorer ce que fait l’autre, sachant que chacun est bien dans son rôle, à savoir dans une posture de cadre, membre de l’équipe de direction. Dans le cas d’une association gérant plusieurs établissements, le management de cette équipe de direction est plus complexe du fait de la multiplicité des lieux d’intervention et de leur éventuelle dispersion géographique. Toutefois la répartition des « pôles dominants » relatifs aux fonctions reste analogue :

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• au directeur général d’élaborer la stratégie

en relation avec les dirigeants de droit de l’association, et de coordonner et de donner une cohérence aux projets des différents services ; • aux directeurs et/ou adjoints la mise en

œuvre sur le plan territorial.

Organisation du travail Opinions de directeurs C’est la dimension managériale qui parait la plus en mouvement, les changements sont en rapport direct avec la nouvelle gestion associative caractérisée par l’extension des fonctions : • conduire un ensemble d’actions réparties en

pôles. Pour certains la création de pôles est « discutable, si elle éloigne le directeur de la proximité avec les centres opérationnels et si elle altère la disponibilité des chefs de service au regard du management technique » ; • il convient donc de revoir la composition et le fonctionnement des équipes de direction et les délégations : mieux les définir, les formaliser. De même il est nécessaire de spécifier et différencier les fonctions (par exemple éducateurs spécialisés et moniteurs-éducateurs) sans affecter la compétence collective ; • la transversalité et la flexibilité semblent requises sans que les opinions recueillies permettent de les définir plus avant ; • la mobilité des personnels entre les différents ESMS de la même association est mise en avant comme une des solutions organisationnelles.

Et rien ne change vraiment pour le responsable d’unité.

Nos réflexions et position

Dans les associations éclatées au plan géographique, une partition territoriale des pouvoirs devra être pensée, qui ne renvoie pas le directeur de service au plan uniquement tactique, mais au contraire qu’il reste largement associé au positionnement et développement stratégique de son site.

Différents modèles d’organisation de la direction et émergence de nouvelles fonctions On constate une complexification des organigrammes qui traduisent l’ébauche de différents modèles en construction. Le premier modèle est caractérisé par :

directeurs et par délégation, s’il existe le directeur général. Tactique : exécution locale, adaptée aux circonstances, des plans de la stratégie. Dans le secteur social elle concerne le directeur de site et les responsables d’unités.

16 • La dimension managériale dans la fonction de direction • une chaîne hiérarchique « tirée » vers le haut

(des directeurs de niveau 1 occupent des postes de directeurs généraux, d’association, de groupements...)1 , les ESMS étant encore « pilotés » par des directeurs voir des adjoints, qualifiés au niveau I (type CAFDÈS ou masters) ; • cette chaîne est accompagnée d’un mouvement de recentralisation de fonctions au niveau des sièges associatifs, comme par exemple celles relatives à l’évaluation et la qualité, à la gestion financière et des ressources humaines, au développement ou encore de la sécurité. Ces fonctions étant confiées à des cadres experts de niveau I (DAF, DRH, plutôt issus d’autres secteurs professionnels) ; • enfin au sein de l’ESMS un centre opérationnel incarné par les cadres intermédiaires dont l’étendue des missions et délégations est à préciser en fonction du contexte dans lequel ils évoluent dont le niveau requis est au moins le CAFÉRUIS. Le second modèle est caractérisé par :

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

• une direction générale exerçant des fonc-

tions stratégiques et managériales globales, entourée d’une technostructure composée de directeurs de pôles ou de territoire et de cadres experts également de niveau I, attachés à des fonctions transversales ; • ce premier niveau hiérarchique étant directement secondé par des cadres de direction « pilotant » les ESMS aux statuts divers : directeurs adjoints ou chefs de service ou encore responsables (de niveau II) ; • enfin le centre opérationnel est alors incarné par les vrais/faux cadres dont l’étendue des missions et délégations est à préciser en fonction du contexte dans lequel ils évoluent.

Dans ce second modèle, on assiste ainsi dans certaines associations à la quasidisparition des postes statutaires de direction et à la mise en place d’une organisation « caricaturée » par la formule « DG – CAFÉRUIS » (cf. les propositions des employeurs relatives à la réforme de la CC 66 en date du 23 octobre 2009 : le directeur ne figure pas dans la liste des emplois repères). Ce qui amène à plusieurs questions : • qu’en est-il alors de la composition et du

mode de fonctionnement de l’équipe de direction ? • les directeurs deviennent-ils de simples exécutants ou ont-ils leur place auprès de la direction générale pour participer à la réflexion liée à la stratégie et au développement ? • l’ESMS est-il alors « vidé » de ses fonctions administratives et de gestion, à l’exclusion d’être le lieu de gestion des projets personnalisés et des relations avec les familles ? • où sont et qui sont les cadres en proximité des professionnels ? les « contremaîtres » ? On sait que les fonctions de proximité en lien direct avec les équipes et les usagers, autrefois remplies par les « éducateurs chefs » sont de moins en moins assurées par les chefs de service. Ces nouvelles fonctions, assurées par des travailleurs sociaux, ne correspondent à aucune référence statutaire ou professionnelle stable (des vrais faux cadres) mais créent de nouveaux collaborateurs aux « appellations non contrôlées » : référents et coordonnateurs. Il en va de même pour les responsables du personnel ou de gestion, économes, attachés et adjoints de direction, secrétaires de direction... dans le vaste mouvement de restructuration des établissements et services et des

1. Les formations requises sont alors de très haut niveau, de type sciences politiques ou écoles supérieures de management (master spécialisé, MBA).

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

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fonctions de direction, les cadres administratifs sont aujourd’hui aussi amenés à jouer un rôle clé dans la conduite des projets et le management des équipes : on les appelle par exemple « responsables multiservices ». Ces responsables de « l’intérieur » au croisement des multiples informations et situations, traits d’union entre la direction, l’équipe éducative et les autres salariés, sont des hommes et des femmes de communication. Mais ils sont aussi ceux qui œuvrent spécifiquement à la qualité des services, en matière d’accueil des usagers et de leurs familles, de gestion du personnel, avec les fournisseurs et les partenaires, en matière d’hébergement, de logistique... Autres modifications du fonctionnement des organisations : le management par projets (voir l’organisation-projet). Il s’est développé dans l’idée de mobiliser les équipes sur des chantiers en rapport avec les missions ou activités de l’ESMS ou son fonctionnement. Il s’agit de groupes hors hiérarchie qui s’investissent pour trouver des solutions et/ou de nouvelles cohérences à une problématique grâce à la mutualisation de leurs compétences. Ces structures éphémères (objectif précis, temps compté, production obligée) sont autant de lignes transversales qui viennent « croiser » l’organisation hiérarchique et fonctionnelle.

se garantir d’une bonne lisibilité des enjeux humains et financiers ». Quels sont les enjeux ? • un défi : « maintenir une dynamique ins-

titutionnelle avec des professionnels qui vont vieillir sur leurs postes », qu’ils gardent « l’envie », il faut donc accompagner ces équipes : – la mise en œuvre des entretiens annuels (appréciation et professionnel) est encore particulièrement sensible, car elle heurte les intervenants sociaux ; – former les équipes est une priorité pour garder une « mobilité intellectuelle » : développer la qualification mais aussi les compétences « généralistes » et aussi relatives à de nouvelles techniques pour développer de l’expertise (soin, sécurité, gestion). • une question : allons-nous vers des profes-

sionnels mobiles émargeant sur plusieurs ESMS ? • une remarque : un seul directeur interviewé s’est exprimé sur l’avenir des conventions collectives du travail : « menace sur les équilibres institutionnels due à la précarisation des CCN ».

Nos réflexions et position

Emplois et formation Opinions de directeurs Cela semble être un point très préoccupant pour les directeurs interrogés : « les RH 80 % du budget, 120 % du temps du directeur ». La GPEC est souvent évoquée comme une méthode, un outil à mettre en œuvre (parfois avec l’aide d’un intervenant extérieur), mais ce doit être avant tout une politique ; en effet, « il serait peu prudent pour une association s’engageant dans un CPOM pendant cinq ans sans

Politique GRH : accompagner la GPEC Les changements obligés dans les ESMS entraînent nécessairement l’évolution des emplois et des compétences du personnel en place. On ne peut réduire GRH et GPEC à la mise en place d’outils. Ces outils ne sont d’aucune utilité s’ils ne s’inscrivent pas dans une politique globale portée par la direction et relayée par les cadres intermédiaires qui connaissent les équipes, les métiers, donc les besoins en compétence.

16 • La dimension managériale dans la fonction de direction Il est nécessaire également d’introduire la concertation avec les instances représentatives du personnel et de formuler un accord, pour co-construire des réponses adaptées et définir des méthodes GRH respectueuses de la tension existant entre le projet et le management : ouvrir le débat sur le problème des compétences, développer la capacité à évaluer les collaborateurs, à détecter les potentiels. Le management doit anticiper et devra faire face aux conséquences sociales de la crise : • gérer la rareté des ressources ; • évaluer la qualité des pratiques et leurs

coûts ; • réduire les effectifs parfois de façon dras-

 Dunod – La photocopie non autorisée est un délit

tique (dans le cadre de plans sociaux déjà à l’œuvre dans certaines associations nécessités par la suppression brutale de financement d’activités par un conseil général). Il faut s’interroger sur l’appropriation par les équipes de ces changements : que saventelles ? que comprennent-elles ? Le déficit de communication par la direction peut être désastreux. Le changement s’effectue plus facilement si le personnel est informé, s’il comprend et s’approprie les enjeux des transformations demandées dans les pratiques. Il faut aussi prévoir les conséquences de ces changements sur les relations sociales internes : convergences et divergences des opinions relatives aux valeurs, idéologies, cultures. Il y a des points particulièrement sensibles à traiter : l’âge et l’ancienneté des salariés, les possibilités de mobilité, leur formation, leurs contrats et délégations. Contributions et rétributions Si la contribution des différents acteurs doit changer, comment alors gérer les rétributions lorsque les politiques de rémunération, d’emploi sont totalement encadrées et indé-

pendantes de la volonté ou des souhaits des acteurs de l’organisation ? Le seul levier « rétributif » dont dispose la direction reste : • l’intervention sur des politiques sociales

internes (animation, formation, projets pertinents, innovation...) ; • la reconnaissance sociale des acteurs (res-

pect, considération, valorisation...). Il faut donc que l’institution soit « intéressante » pour que les salariés restent motivés, c’est-à-dire qu’ils y trouvent intérêt. Un des défis est donc aujourd’hui de maintenir (soutenir) l’intérêt des acteurs. Pour cela, sur quoi peut-on agir précisément ? • sur le positionnement éthique du service et

des acteurs quant à leur mission auprès des usagers ; • sur le projet qui doit en conséquence être

un lieu fédérateur, un guide, une référence pour le sens de l’action, mais aussi un lieu d’expression de l’ensemble des idées et des innovations portées par les différents acteurs ; • sur les postes de travail en les rendant moins

prescriptifs, de manière à ce que les acteurs puissent développer des initiatives et saisir de nouvelles responsabilités ; • sur l’évaluation qui interroge les pratiques

et redonne du sens : l’analyse des pratiques doit ainsi être développée ; • sur les équipes, leur dynamique et leur

composition. Comment intégrer la complémentarité et la multi-référencialité des acteurs de manière à ce qu’elles correspondent au champ réel des besoins des usagers ? • sur l’information concernant l’ensemble des

questions, autant politiques que techniques, concernant le positionnement et l’avenir des structures ;

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 • sur le développement des compétences indi-

viduelles et collectives par la formation (nous allons y revenir) ; • sur l’élargissement des relations professionnelles en facilitant la participation des acteurs à des groupes professionnels, à des réseaux, et en favorisant les échanges interinstitutionnels ; • sur la politique de développement de la culture de l’organisation par le biais de manifestations telles qu’assises, colloques, manifestations...

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Développer des compétences individuelles et collectives La question des compétences et des qualifications s’inscrit le plus souvent dans une problématique d’individualisation des rapports à la formation et au travail. Il est donc indispensable de conduire de front des démarches qui participent du développement des compétences individuelles mais aussi collectives. Parler de compétences collectives n’est cependant pas faire la somme des compétences individuelles. La compétence collective n’existe pas a priori. Elle est à construire de façon continuelle dans l’organisation du travail car elle est centrée sur le principe de la coopération d’action de l’ensemble des membres de l’établissement ou du service social ou médico-social. Elle repose sur les conditions suivantes : • la modification des représentations concer-

nant les cultures professionnelles et leurs acteurs pour le dépassement des cloisonnements (développement de la transversalité inter-métiers) ; • l’acquisition d’un langage commun entre ces acteurs, l’acceptation de la dimension conflictuelle entre les acteurs au nom des territoires de légitimité de l’action, l’existence d’organisations et d’actions pertinentes concertées.

Si la formation peut représenter un mode de réponse majeur à la qualification et aux compétences, il est cependant indispensable d’instaurer d’autres types de réponses en termes de soutien aux cadres en place : l’analyse des pratiques professionnelles tutorées, le coaching, l’institution de groupes cadres dans les associations, mais aussi la fréquentation des réseaux... En effet, l’appartenance à un groupe professionnel, où se travaillent la défense et le partage de valeurs, d’une culture et de pratiques liées à un champ d’exercice, la reconnaissance entre pairs constitue également une nécessité.

Sécurité et gestion des risques Opinions de directeurs Après les changements dans l’organisation du travail, c’est le domaine pour lequel les directeurs enquêtés estiment que le changement managérial est le plus important, et pesant, du fait de l’obligation des écrits et procédures. Les réponses expriment une critique unanime : • « ne pas confondre impératifs de sécurité

avec la recherche de la traçabilité tatillonne et administrative » ; • « la traçabilité offre de nombreux avantages mais elle ne peut venir altérer le contenu même de l’action » ; • la tendance est à « tout protocoliser », à empiler des documents devant la montée de la judiciarisation : « Trop de papier tue l’écrit » ; • « il faut limiter les risques repérables surtout quand l’environnement fait pression, cette situation crée une tension entre sécurité, risque et innovation ».

16 • La dimension managériale dans la fonction de direction Partout ou presque les protocoles sont en place, les CHSCT s’installent ou sont de plus en plus présents dans leurs actions, certains directeurs demandent l’appui du siège associatif pour traiter ces questions, ce dernier se dotant parfois « d’un technicien pointu pour les différents ESMS qu’ils gèrent ».

Nos réflexions et position Les intervenants sociaux pratiquent des « métiers à risques », pour lesquels il existe une souffrance au travail lié à la charge physique et mentale, organisationnelle des professions axées sur la relation à autrui. À cela se rajoutent les interrogations sur l’avenir du secteur. C’est pourquoi en matière de management, il est nécessaire d’introduire une certaine rationalité dans l’approche des risques présents et à venir :

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• à tout risque

doit correspondre une démarche politique, une volonté d’agir. Il faut observer, évaluer, prévenir et qualifier, tenter d’en saisir les conséquences à long terme dans une perspective dynamique et intégrative ; • il s’agit aussi de développer l’auto-sécurité et la responsabilité, afin que les personnes et les groupes humains concernés restent acteurs et non pas objets du risque ; • tout risque correspond à un coût qu’il s’agit de réduire, la non-qualité peut en effet fort coûter cher, et l’on comprend mieux l’importance de la réalisation des plans d’amélioration de la qualité. On comprend aussi pourquoi certains DRH du secteur associatif construisent leur politique en ayant pour axe essentiel la santé et le bien-être au travail : action de prévention relative à la santé, cellule d’observation interne concernant maladies et accidents, mise en valeur d’expériences...

Animation des équipes et communication Opinions de directeurs Le changement est « une opportunité pour fédérer et mobiliser les personnels : il ne faut pas qu’ils aient le sentiment que ça se fait sans eux, il faut créer des espaces institutionnels bien repérés pour que les professionnels participent effectivement à l’évolution des pratiques ». « La communication interne est primordiale pour se garantir que les salariés s’approprient les mutations en cours en conservant les valeurs associatives. » Il faut effectivement faire attention à « une survalorisation du changement et au fait que les orientations ne soient pas assez énoncées à l’interne ». La communication externe est une nécessité pour se faire connaître et pouvoir s’inscrire dans les enjeux territoriaux, ou encore pour obtenir des fonds complémentaires. Pour cela il faut « apprendre le juste niveau de formalisation afin de gérer les contradictions entre les rationalités différentes, voire divergentes des différents acteurs » : • « Les relations avec la presse doivent être

prudentes compte tenu du besoin de faire du sensationnel » ; • des outils de communication cités sont peu originaux : création de groupes de travail inter-ESMS dans l’objectif de changer les représentations (par exemple se sentir salarié de l’association plutôt que de l’établissement), création d’un répertoire des salariés, de sites Internet.

Nos réflexions et position Pour nous le problème n’est pas de chercher à motiver (psychologiquement) les équipes, mais plutôt de les mettre dans des

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010

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situations qui les motivent. Il ne s’agit plus aujourd’hui de penser l’acteur comme une « force de production » mais comme une « force d’intelligence1 » à qui on doit donner la parole et dont le savoir représente une source de richesse propre. C’est autour de la qualité d’un savoir reconnu et partagé (savoir affectif, pratique, organisationnel, individuel ou collectif) et sans cesse actualisé que se distingue une organisation, et qu’elle peut s’inscrire dans les défis qui s’imposent à elle. En termes de management spécifique au social il est donc urgent de penser le couple « personne-organisation » dans l’ensemble de ses dimensions. Particulièrement, moins que de commander ou de mener les hommes, il convient plutôt de les écouter (actes et discours), de saisir les informations et les propositions faites, et de considérer leurs opinions comme nécessaires et indispensables à la conduite de l’organisation. Manager c’est dialoguer, négocier avant de décider. Cette approche concerne les relations entre les décideurs politiques (conseils d’administration) et les directions, ou entre les directions et les acteurs professionnels ou encore les usagers : elle peut être qualifiée de participative mais aussi de sociopolitique (renvoyant à la citoyenneté). La conduite des organisations de travail est en effet de plus en plus délibérative, du fait de la prise en compte des contre-pouvoirs et des stratégies des acteurs. Il ne s’agit plus seulement d’être cohérent selon une rationalité technique... mais de prendre en compte les contre-pouvoirs et leur expression. Ceci implique que les décisions ne peuvent plus s’élaborer en aparté ou en colloque restreint : il faut confronter les points de vue de toutes les parties de manière à ce que les décisions prises par la direction soient considérées

comme économiquement, techniquement et socialement acceptables, et estimées comme optimales. L’appropriation du sens des actions et des décisions demande en conséquence du temps, et notamment celui de l’élaboration de diagnostics partagés entre les membres d’une équipe.

Évaluation Opinions de directeurs Elle représente « un des grands enjeux des années à venir », « c’est un moyen de garantir une offre de qualité durable et de pérenniser les financements publics ». Considérée comme « une opération de base pour un pilotage stratégique dans un environnement mouvant », elle nécessite du dialogue avec les équipes et elle demande aux salariés peu habitués de s’adapter, ces derniers s’y engagent volontiers « si les méthodologies sont au service de la clinique ».

Nos réflexions et position La mise en œuvre de l’évaluation et de l’amélioration continue de la qualité des activités et des prestations impacte l’organisation tout entière des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Cette problématique concerne en effet autant les acteurs eux-mêmes (rôles et fonctions) que les structures de l’organisation (conditions d’exercice) du travail : • changement de posture professionnelle

vis-à-vis des usagers considérés comme acteurs, ayant des compétences dans la co-construction de leurs projets d’accompagnement, de soins, de formation, de vie... ;

1. Sauret J.-M., Le Management post-moderne, Paris, L’Harmattan, 2003.

16 • La dimension managériale dans la fonction de direction • rigueur méthodologique accrue des inter-

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venants : recours plus systématique à l’observation, à l’écriture, meilleure tenue des dossiers, planification de l’action, suivi des décisions prises, évaluation... ; • conception même de l’établissement tourné désormais en direction des usagers, de la prise en compte de leurs attentes, besoins et de leur satisfaction ; • rôle des acteurs et particulièrement des cadres en tant que pilotes du changement. On perçoit aisément qu’au-delà de la relation d’accompagnement de la personne en situation de handicap qui est reconfigurée, tous les segments de l’organisation sont touchés : les projets associatifs et d’établissement, la gestion des ressources, la communication, la sécurité, le management... L’évaluation et la démarche qualité constituent donc un processus dynamique qui mobilise tous les acteurs. Parce qu’elles interrogent le sens des pratiques et qu’elles proposent de nouveaux modèles d’intelligibilité de l’action, l’évaluation et l’amélioration continue de la qualité ne sauraient se réduire à une série de procédures à appliquer. Elles doivent d’abord être pensées et considérées comme des processus. Vouloir la qualité ne suffit pas à l’obtenir, encore faut-il une méthode ou des méthodes. Et la mise en œuvre des méthodes suppose un engagement de la direction et un management approprié. Tout dépend évidemment de « l’état organisationnel » et de la culture « de départ » des acteurs, une étape de sensibilisation puis d’acculturation des professionnels est donc indispensable, cette période est plus ou moins longue. Comme le note encore un ingénieur qualité : « La qualité est un levier managérial puissant si sa mise en œuvre est progressive et pragmatique, et qu’elle se fait dans un milieu préparé. » Le projet de service est évidemment le lieu de la construction collective indispen-

sable de la culture, de la loi interne régissant l’organisation du travail et de la production psycho-médico-sociale, mais c’est aussi la base pour la construction des référentiels d’évaluation. Le projet d’établissement est ainsi le premier élément facilitateur de cette « lente dynamique d’appropriation ». Même si le document présentant le projet peut désormais être « allégé » du fait de l’élaboration des documents de traçabilité qu’exige la démarche qualité, il ne saurait se réduire à un manuel de procédures, mais il doit au contraire, parce qu’il est un lieu de débat et d’expression démocratique de l’ensemble des acteurs, traduire leurs intentions en modes opératoires à moyen terme, ainsi que les engagements de progrès du service sur différents axes (le plan d’amélioration de la qualité). En effet s’il existe des projets de service sans qualité il ne peut y avoir de qualité sans projet de service. Mais s’il existe un management sans qualité il ne peut y avoir de qualité sans management lui-même de qualité.

Négociation et gestion des conflits Opinions de directeurs « C’est la fin des logiques personnalisées et pseudo-idéologiques qui régissaient la vie sociale des ESMS », le dialogue social dans l’entreprise est fondamental et il convient de développer la communication avec les instances représentatives du personnel (IRP). Ainsi une des questions posée est comment faire pour que la contrainte que représente la présidence des instances représentatives du personnel devienne une opportunité pour construire des relations partenariales ? Ceci demande « de travailler avec les IRP de manière à ce que les évolutions soient réfléchies et construites avec eux », cependant certains pensent qu’ils « exercent un contre

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L’ANNÉE DE L’ACTION SOCIALE 2010 pouvoir en décalage avec les évolutions du secteur compte tenu d’un manque d’informations et de lisibilité suffisante sur les enjeux ». Si certains disent avoir les meilleures relations avec les IRP, d’autres estiment que la pression monte compte tenu des effectifs réduits des équipes et des restrictions budgétaires. Enfin l’intégration d’un ESMS dans une plus grande structure va déplacer et permettre la régulation des négociations et des conflits dans d’autres instances plus éloignées (au niveau du siège par exemple).

Nos réflexions et notre position

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L’existence de conflits et la pratique de la négociation sont des données « ordinaires » dans une organisation dynamique, dans laquelle les idées circulent et s’affrontent éventuellement autour des conditions de travail, du management... Le conflit peut en effet concerner un éventail de sujets (intérêts, besoins, opinions...), et tout le monde aura sans doute essayé d’autres solutions avant d’en venir au conflit ouvert. L’écoute est donc le meilleur moyen de prévenir ce type de situation. Il faut donc dire les choses au bon moment, au bon endroit, à la bonne personne. L’analyse stratégique nous enseigne que la résolution d’un conflit passe par le compromis, un pacte dans lequel chaque partie doit « se retrouver ». Afin que le conflit n’évolue pas en crise, toute négociation doit en effet être menée dans un jeu « gagnant-gagnant », jeu dans lequel chaque partie obtient au moins partiellement ce qu’elle veut. Il s’agit donc de penser avec soin ce que l’on veut essayer de réaliser avant de négocier et donc d’établir une stratégie. Et de partir du principe qu’il existe plusieurs solutions au problème à résoudre, de tenter de saisir les objectifs et intérêts de l’autre partie, d’avoir une capacité à écouter, de savoir qu’un accord n’est vraiment réalisé qu’une fois

mis en pratique (attention aux promesses non tenues) donc de définir un programme daté de mise en œuvre.

Innovations Opinions de directeurs Mécénat, création de fonds de dotation, dons et appel à la solidarité, investissements technologiques, mêmes la création de projet paraît difficile à réaliser pour beaucoup de directeurs interrogés, c’est le domaine où les réponses à notre enquête sont les plus réduites. L’innovation consisterait surtout à rechercher des ressources financières supplémentaires pour pérenniser l’activité devant les restrictions budgétaires. Mais comment faire ? Selon eux, l’utilisation du bénévolat nécessite une attention particulière, compte tenu de la responsabilité et de « l’avalanche de la réglementation ». Il convient alors d’établir des chartes et des conventions pour encadrer l’action de ces bénévoles. La recherche et le développement permettant le renouvellement des pratiques, semblent réservés aux associations bien dotées en ressources humaines (études avec l’université). En effet, elle serait difficile pour les petites associations à cause de la prégnance du quotidien et de l’ingénierie nécessaire, ne serait-ce que pour répondre à des appels à projets.

Nos réflexions et position On entend par innovation la mise ou point d’un processus plus performant dans le but de fournir au consommateur (usager ?) des services nouveaux ou améliorés. Ces innovations peuvent concerner les matériels, l’organisation et les méthodes de travail, de nouveaux modes de réponses aux besoins.

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16 • La dimension managériale dans la fonction de direction L’innovation peut naître d’une démarche de travail coopératif (groupes-projets) et de diffusion de solutions nouvelles : elle dépend de la créativité de tous et de chacun et surtout d’une écoute favorable de la direction et des possibilités de sa diffusion propre à chaque ESMS. Elle peut aussi venir de rencontres imprévues entre différents acteurs, ainsi créer des lieux de rencontre entre acteurs qui ne se côtoient pas, peut être un facteur d’innovation. Enfin, elle peut procéder d’un véritable management de l’innovation : politique de développement, innovation comme pilier et moteur de la stratégie de l’ESMS. Elle s’appuie alors sur un système de veille, de partage de l’information, de développement, d’éventuelles synergies partenariales en accordant une place importante au client dans le processus. Il est vrai qu’avec les restrictions budgétaires et la montée des incertitudes, les dirigeants des ESMS réalisent d’abord des économies sur les dépenses de communication mais aussi sur celles concernant les innovations dont la rentabilité peut paraître lointaine. Pourtant nous pensons que l’innovation est un des moyens d’acquérir un avantage concurrentiel pour la stratégie d’entreprise associative en termes de réponse aux besoins et de création de nouveaux services. S’inscrire dans les appels à projets à venir paraît ainsi indispensable. Tous les ESMS pourront-ils le faire, auront-ils les ressources humaines et financières nécessaires à leur développement ?

*** Cet exposé est l’occasion d’ouvrir des chantiers, tant ce que nous présentons ici s’inscrit dans un environnement changeant et incertain. Dans la période qui s’annonce, nous sommes — semble-t-il — au début d’une nouvelle phase de mutation du secteur. Nos propos ont vocation à ouvrir un débat, qui ne saurait s’achever à la fin de cet article. Nous avons, à l’Andesi, l’intention de le prolonger et de l’approfondir. Nous emprunterons, pour terminer, cette déclaration de P. Gauthier en préface de notre ouvrage Être directeur en action sociale aujourd’hui1 : « Les pratiques professionnelles doivent évoluer, ou plus exactement continuer à évoluer : du fait moins des évolutions réglementaires que de ce qu’il y a derrière ces évolutions réglementaires ; aucune pratique n’est à l’abri d’une approche critique. Il doit y avoir un trait d’union entre les pratiques et le cadre politique et normatif dans lequel elles s’inscrivent ; être ce trait d’union entre deux cultures, entre deux langages, celui du terrain et celui de la commande sociale, est encore une des composantes, une des plus anciennes, de la fonction de direction. Les institutions évoluent, ne cessent d’évoluer : entre l’évolution subie et le changement conduit et construit, la différence est grande. Or c’est bien là l’enjeu de la fonction de direction : aucune réglementation n’empêchera un directeur de conduire le changement dans son institution : tel est bien, au contraire, le cœur de sa fonction2 . »

Pourvu qu’il dise vrai !

1. D. Guaquère et H. Cornière (dir.), Être directeur en action sociale aujourd’hui, Paris, ANDESI, ESF, 2005. 2. Gauthier Pierre, directeur de l’ARH de Midi-Pyrénées, préface de l’ouvrage Être directeur en action sociale aujourd’hui (op. cit.).

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