Der Wandel der Alterssicherung in Deutschland: Die Rolle der Sozialpartner

Tobias Wiß Der Wandel der Alterssicherung in Deutschland

Tobias Wiß

Der Wandel der Alterssicherung in Deutschland Die Rolle der Sozialpartner

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Zugl. Dissertation an der Universität Mannheim, 2010

1. Auflage 2011 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Dorothee Koch | Anette Villnow VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-18211-7

Danksagung

Das vorliegende Buch zum Wandel der Alterssicherung und der Rolle der Sozialpartner ist eine überarbeitete Fassung meiner Dissertation an der Fakultät für Sozialwissenschaften der Universität Mannheim, die ich am 17. Dezember 2010 verteidigt hatte. Nicht nur der Untersuchungsgegenstand, sondern auch die Entstehung des vorliegenden Buches basiert auf einem Zusammenspiel von Institutionen und Akteuren. Auch wenn Dissertationen als selbständige wissenschaftliche Arbeiten von einem Autor verfasst werden, ist der Entstehungsprozess und Verlauf in ein wissenschaftliches und soziales Umfeld eingebettet, das ich gerne würdigen würde. An erster Stelle möchte ich mich bei meinem Betreuer Professor Bernhard Ebbinghaus (Universität Mannheim) bedanken, der mir überhaupt erst die Möglichkeit eröffnet hat, das vorliegende Buch zu verfassen. Er stand immer mit konstruktiven Ratschlägen zur Seite, und ich habe sehr von seinen Ideen und seiner Herangehensweise profitiert. Mein weiterer Dank gilt meiner Zweitgutachterin Professorin Christine Trampusch (Universität Bern, seit April 2011 Universität Köln), die den Abschluss meines Buches durch ihre intensive Lektüre meiner Manuskripte sowie durch hilfreiche Kommentare voranbrachte. Meine Forschungsarbeit wurde für mehrere Jahre durch das DFG-geförderte Projekt „Regulierung von Zusatzrenten in Europa“ (Leitung: Prof. Ebbinghaus, EB 434/1) am Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung (MZES) unterstützt. Mein Dissertationsprojekt zum deutschen Fall ergänzt und vertieft die Ergebnisse dieses internationalen Projektes, das nun parallel im Sammelband The Varieties of Pension Governance: Pension Privatization in Europe (Ebbinghaus 2011) erschienen ist. Institutionell sorgte das MZES durch seine Infrastruktur und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter für ein exzellentes und inspirierendes Forschungsumfeld. Weiterhin ermöglichte mir die Mitarbeit im Teilprojekt über Renten (Leitung Professor Noel Whiteside) des EU-geförderten Projektes „Governance of Uncertainty and Sustainability: Tensions and Opportunities“ (GUSTO) nicht nur einen Forschungsaufenthalt an der Universität Warwick, sondern Einblicke über den nationalen Tellerrand hinaus in die Forschung außerhalb Deutschlands. Zusätzlich ermöglichte mir ein Promotionsstipendium vom Forschungsnetzwerk Alterssicherung (FNA) der Deutschen Rentenversicherung Bund den zügigen Abschluss der Dissertation. Bedanken möchte ich mich herzlich bei meinen beiden Mitstreitern innerhalb des DFG-Projektes, Mareike Gronwald und Jörg Neugschwender, für zahlreiche

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Danksagung

fachliche und private Diskussionen. Vor allem meiner Bürokollegin Mareike verdanke ich zahlreiche intensive Gespräche über fachlich-inhaltliche, tagespolitische und sehr grundsätzliche Dinge. Die empirischen Analysen wären nicht ohne die Bereitschaft meiner Interviewpartnerinnen und -partner möglich gewesen, die mir äußerst aufschlussreiche Hinweise für mein Thema und auch Zusammenhänge zwischen Forschung und Praxis gegeben haben. Hierfür vielen Dank. Nicht zuletzt haben mich auch die studentischen Hilfskräfte bei der Transkription der Interviews unterstützt. Über die Jahre hinweg gesehen waren mir meine Familie, meine Eltern und Brüder, der größte Anker in einer sich verändernden (Wohn-)Umwelt. Ihre fortdauernde Unterstützung hat mehr zum Erfolg beigetragen, als sie vielleicht denken, sei es durch Alltagsdiskussionen, Gespräche über den Wert und Sinn von sozialwissenschaftlicher Forschung und nicht zuletzt durch ihren mentalen und fürsorglichen Beistand. Sie gaben mir immer die benötigte Freiheit, das zu tun und zu studieren, was meinen Interessen entsprach, auch wenn es für sie vielleicht nicht immer nachvollziehbar war. Einer Person möchte ich zum Schluss ganz besonders danken: Valeria. Sie hat mich in den letzten Jahren mit ihrer liebevollen Zuneigung privat aber auch fachlich begleitet und aus der ein oder anderen Sackgasse herausgeführt. Grazie mille!!! Mannheim, im März 2011 Tobias Wiß

Inhalt

Tabellenverzeichnis ..........................................................................................................11 Abbildungsverzeichnis .....................................................................................................13 Abkürzungen .....................................................................................................................15 1

Einleitung ................................................................................................17 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

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Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive ..... 39 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

3

Wandel trotz Unbeweglichkeit ......................................................................17 Forschungsfragen ............................................................................................23 Fallauswahl und Methodologie .....................................................................25 Die Einflusskanäle der Sozialpartner ...........................................................30 Struktur des Buches ........................................................................................35

Die Sozialpartner in der politischen und kollektiven Arena .....................40 Politische Systeme, Vetospieler und Vetopunkte .......................................44 Industrielle Beziehungen und Machtressourcen .........................................51 Spielarten des Kapitalismus („Varieties of Capitalism“) ................................60 Wohlfahrtsregime und Mehr-Säulen-Rentensysteme .................................67 Interdependenzen und Wandel .....................................................................73 Theoretische Implikationen und Erwartungen ...........................................82

Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik .......................................... 89 3.1 Akteure in der Alterssicherung......................................................................89 3.2 Gewerkschaften .............................................................................................92 3.2.1 DGB.....................................................................................................92 3.2.2 Einzelgewerkschaften ........................................................................97 3.3 Arbeitgeberverbände und Unternehmen .................................................. 101 3.4 Sonstige Interessenvertreter ....................................................................... 108 3.5 Sozialpartner als Kernakteure in der Alterssicherung mit nachlassenden Machtressourcen ................................................................ 110

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Inhalt

Die politischen Verbindungen der Sozialpartner ................................. 113 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

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Verbindungen zu Parteien .......................................................................... 113 Verbindungen zu Parlamenten ................................................................... 117 Ministerien, Sozialbeirat, Kommissionen ................................................. 129 Selbstverwaltung der GRV ......................................................................... 133 Abnehmende Einflussnahme auf politischer Ebene ............................... 136

Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess ....................................... 139 5.1 Die Rentenreform 1992 .............................................................................. 140 5.2 Die Rentenreform 1999 .............................................................................. 143 5.3 Das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit von 1998-2003 ............................................................................................. 151 5.4 Altersvermögens(ergänzungs)gesetz 2001 ................................................ 153 5.5 Alterseinkünftegesetz 2004 ......................................................................... 167 5.6 Rentenversicherungnachhaltigkeitsgesetz 2004 ....................................... 170 5.7 Gesetz zur Organisationsreform der gesetzlichen Rentenversicherung 2004............................................................................ 173 5.8 Anpassung der Altersgrenzen 2007 ........................................................... 176 5.9 Gesetz zur Förderung der zusätzlichen Altersvorsorge 2007 ................ 178 5.10 Reformen 2008 und 2009 ........................................................................... 181 5.11 Interessen nach den Reformen von 2008/2009 ...................................... 183 5.12 Auslaufmodell Rentenkonsens – klassenimmanente Konflikte – klassenübergreifende Allianzen .................................................................. 186

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Regulierung der betrieblichen und privaten Zusatzrenten .................. 191 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

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Die unterschiedlichen Durchführungswege ............................................. 191 Wer ist abgesichert und wer profitiert? ..................................................... 194 Welche Art von Leistungen? ...................................................................... 196 Wer bezahlt? ................................................................................................. 198 Wer kontrolliert und überwacht? ............................................................... 202

Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge ........................................................................................207 7.1 7.2 7.3 7.4

Entwicklung der BAV ................................................................................. 209 Tarifverträge in ausgewählten Sektoren .................................................... 220 Kollektive Versorgungswerke .................................................................... 242 Stärkere Sozialpartner durch Ausbau der BAV? ...................................... 256

Inhalt

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9 Sozialpartnerschaft und Wandel der Alterssicherung ..........................263 8.1 Forschungsfragen und Ergebnisse............................................................. 264 8.2 Theoretischer Beitrag .................................................................................. 270 8.3 Politische Implikationen ............................................................................. 276

Liste der Interviews ....................................................................................... 281 Literatur .........................................................................................................283

Tabellenverzeichnis Tabelle 1 Tabelle 2 Tabelle 3 Tabelle 4 Tabelle 5 Tabelle 6 Tabelle 7 Tabelle 8 Tabelle 9 Tabelle 10 Tabelle 11 Tabelle 12 Tabelle 13 Tabelle 14 Tabelle 15 Tabelle 16 Tabelle 17 Tabelle 18 Tabelle 19 Tabelle 20 Tabelle 21 Tabelle 22 Tabelle 23 Tabelle 24 Tabelle 25 Tabelle 26 Tabelle 27 Tabelle 28 Tabelle 29

Die Sozialpartner als Vetospieler an Vetopunkten in der Alterssicherung ...........................................................................................50 Klassifizierung von Mehr-Säulen-Systemen............................................71 Interdependenzen .......................................................................................74 Qualifikationsstrukturen in ausgewählten Sektoren...............................86 Entwicklung von Organisationsgrad und Tarifbindung (in %) ............93 Tarifbindung der Beschäftigten 2009 (in %)...........................................94 Mitgliederentwicklung der DGB-Gewerkschaften in 1.000 (in % aller DGB-Mitglieder) .....................................................................98 Tarifbindung Unternehmen (in %) ....................................................... 102 Tarifbindung der Unternehmen 2009 (in %) ....................................... 102 Organisationsgrad Gesamtmetall .......................................................... 104 Inhalt des Rentenreformgesetzes 1992 ................................................. 143 Inhalt des Rentenreformgesetzes 1999 ................................................. 149 Inhalt des Rentenkorrekturgesetzes 1998 ............................................ 150 Inhalt des Altersvermögens(ergänzungs)gesetzes 2001...................... 164 Inhalt des Alterseinkünftegesetz (2004) ............................................... 169 Inhalt des Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetzes (2004)......... 172 Inhalt des Altersgrenzenanpassungsgesetz (2007) .............................. 177 Überblick Zusatzrenten .......................................................................... 193 Anteil der Betriebsstätten in der Privatwirtschaft nach Finanzierungsform .................................................................................. 200 Finanzielle und steuerliche Regulierung der BAV .............................. 200 Entwicklung der Reinverzinsung bei Pensionskassen und Pensionsfonds (in %) ...................................................................... 202 Entwicklung der BAV in der Privatwirtschaft 1973-1990 ................. 210 Verbreitung der BAV in der Privatwirtschaft 2001-2007 (in %)....... 210 Entwicklung der BAV nach Unternehmensgröße 1976-1990 (West, in %) .............................................................................................. 211 Entwicklung der BAV nach Unternehmensgröße 2001-2007 (in %) ..................................................................................... 212 Entwicklung der Durchführungswege (in %) ...................................... 213 Verbreitung der BAV 1973-1976 nach Wirtschaftszweigen (in %) .. 217 Verbreitung der BAV 1990 nach Wirtschaftszweigen (nur West, in %)....................................................................................... 217 Verbreitung der BAV nach Wirtschaftszweigen (in % der SV-Beschäftigten) ................................................................... 219

12 Tabelle 30 Tabelle 31 Tabelle 32 Tabelle 33 Tabelle 34 Tabelle 35

Tabellenverzeichnis Übersicht ausgewählter Tarifverträge ................................................... 239 Entwicklung Metallrente......................................................................... 243 Entwicklung des ChemiePensionsfonds .............................................. 248 Entwicklung der VBL-Versicherten (in Mio.) ..................................... 250 Leistungen SOKA-BAU (in Mio. EUR) .............................................. 254 Interdependenzen in Sektoren ............................................................... 261

Abbildungsverzeichnis Abbildung 1 Abbildung 2 Abbildung 3 Abbildung 4 Abbildung 5 Abbildung 6 Abbildung 7 Abbildung 8 Abbildung 9 Abbildung 10 Abbildung 11 Abbildung 12 Abbildung 13 Abbildung 14 Abbildung 15 Abbildung 16 Abbildung 17 Abbildung 18 Abbildung 19

Sozialpartner in Politikformulierung und -implementation............34 Gewerkschaftsmitglieder im Bundestag (in %) ............................. 119 Gewerkschaftsmitglieder in % der Fraktion (SPD, CDU/CSU) ............................................................................ 120 Gewerkschaftsmitglieder in % der Fraktion (sonstige Parteien) ............................................................................. 121 Einzelgewerkschaften in % aller DGB MdBs ............................... 122 Verbandsvertreter Arbeitnehmer im Bundestag ........................... 126 Verbandsvertreter Industrie und Arbeitgeberverbände im B.tag............................................................................................... 126 Angestellte von Gewerkschaften und AN-Organisationen......... 127 Angestellte von Wirtschaftsorganisationen (Verbände, IHK) .... 127 Entwicklung der betrieblichen Altersvorsorge und Riester-Verträge in Deutschland 2001-2010.................................. 195 Finanzierungsformen der BAV in der Privatwirtschaft 2005 in Prozent der Unternehmen (Angaben von Betriebsräten) ....... 199 Entwicklungen des Pensions-Sicherungs-Vereins 1975-2009 ..... 205 Entwicklung der BAV nach Durchführungswegen...................... 213 Entwicklung der Deckungsmittel (in Mrd. EUR) ......................... 214 Anteil Arbeitnehmer mit BAV ........................................................ 218 Anteil Unternehmen mit BAV ........................................................ 218 Struktur der Metallrente ................................................................... 243 Prinzipal-Agent in der Metallrente.................................................. 244 Struktur der VBL............................................................................... 250

Abkürzungen aba AKA BaFin BAV BAVC BBG BDA BDI BDE BfA BMAS BMGS CDU CME CSU DAG DB DC DEHOGA DGB DRV DV DZ FDP GdED GdP GDV GEW GGLF GKV GRV HBV IG BAU IG BCE IG BE IG BStE

Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung Arbeitsgemeinschaft kommunale und kirchliche Altersversorgung Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht Betriebliche Altersvorsorge Bundesarbeitgeberverband Chemie Beitragsbemessungsgrenze Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände Bundesverband der Deutschen Industrie Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft Bundesversicherungsanstalt für Angestellte Bundesministerium für Arbeit und Soziales Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung Christlich Demokratische Union Coordinated Market Economy (koordinierte Marktökonomie) Christlich Soziale Union Deutsche Angestellten Gewerkschaft (heute ver.di) Defined benefits (Leistungszusage) Defined contributions (Beitragszusage) Deutscher Hotel- und Gaststättenverband Deutscher Gewerkschaftsbund Deutsche Rentenversicherung Bund Direktversicherung Direktzusage Freie Demokratische Partei Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands (heute Transnet) Gewerkschaft der Polizei Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft Gewerkschaft Gartenbau, Land- und Forstwirtschaft (heute IG BAU) Gesetzliche Krankenversicherung Gesetzliche Rentenversicherung Gewerkschaft Handel, Banken und Versicherungen (heute ver.di) Industriegewerkschaft Bauen Agrar Umwelt Industriegewerkschaft Bergbau, Chemie, Energie Industriegewerkschaft Bergbau und Energie (heute IG BE) Industriegewerkschaft Bau-Steine-Erden (heute IG BAU)

16 IG Metall LME NGG ÖTV

Abkürzungen

Industriegewerkschaft Metall Liberal Market Economy (Liberale Marktökonomie) Gewerkschaft Nahrung-Genuss- Gaststätten Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (heute ver.di) PK Pensionskasse PF Pensionsfonds PSV Pensions-Sicherungs-Verein SOKA BAU Zusatzversorgungskasse des Baugewerbes SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands Transnet Gewerkschaft Transport, Service, Netze UK Unterstützungskasse UKC Gruppenunterstützungskasse Chemie VBL Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder VDR Verband der Deutschen Rentenversicherungsträger ver.di Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft VWL Vermögenswirksame Leistungen ZfA Zentrale Zulagenstelle für Vermögensfragen ZÖD Zusatzversorgung Öffentlicher Dienst ZVK Zusatzversorgungskasse

1

Einleitung

1.1 Wandel trotz Unbeweglichkeit Die jüngsten Rentenreformen in Deutschland, insbesondere die Reformen von 2001 und 2004, haben wesentliche Veränderungen des Alterssicherungssystems herbeigeführt. Da Deutschland repräsentativ für ein konservatives Wohlfahrtsregime mit Sozialversicherungen Bismarck’scher Prägung steht (Esping-Andersen 1990), wurde bisher von einer starken Kontinuität eines solchen Systems ausgegangen (Myles/Pierson 2001). Gründe hierfür sind die hohen umlagefinanzierten Leistungen mit Quasi-Eigentumscharakter für die Beitragszahler und Leistungsempfänger sowie das Doppelzahlerproblem beim Übergang zu einer stärkeren Kapitalfundierung, bei dem die erwerbstätige Bevölkerung mit ihren Beiträgen die Leistungen der heutigen Rentner finanzieren und zugleich Kapital für ihre eigenen zukünftige Renten sparen müsste. Diese sind verantwortlich für die Unbeweglichkeit, frozen landscapes (Esping-Andersen 1996), und die hohen Hürden des Wandels. In der bisherigen Literatur wurde Ländern mit besonders ausgeprägter institutioneller Trägheit nur sehr geringe Möglichkeiten des Wandels zugeschrieben, in der Regel wird dafür ein externer Schock beispielsweise in Form eines Krieges oder einer existenziellen Wirtschaftskrise benötigt. (Radikaler) Wandel kann hauptsächlich auf kurzfristige exogene „Penetration“ zurückgeführt werden (Pierson 2000), wie bspw. die jüngste Finanzkrise. Dennoch, so das Anliegen der vorliegenden Studie, auch konservative Wohlfahrtsregime sind beweglich und haben sich gewandelt (Palier 2010). Deutschland als typisches Beispiel für konservative Wohlfahrtsregime wurde in den vergangenen beiden Jahrzehnten gründlich reformiert. Wandel ist möglich. Dieser Wandel vollzog sich jedoch nicht abrupt, ausgelöst durch einen externen Schock, vielmehr wurden erste Veränderungen bereits in den 1990er Jahren herbeigeführt, und diese waren eher inkrementell und kumulativ. Grundlegender Wandel ist also auch in konservativen Wohlfahrtsregimen möglich, als Ergebnis einer Summe von mehreren Anpassungsschritten (kumulativ) auch mit kleineren Reformen (inkrementell) (Streeck/Thelen 2005a). Graduelle Veränderungen benötigen nicht zwingend einen exogenen Impetus, sondern können auch endogen hervorgerufen werden. Die jahrhundertlange Dominanz der gesetzlichen Rentenversicherung (EinSäulen-System) für Alterseinkommen wurde zurückgefahren und gleichzeitig der betrieblichen und privaten Altersvorsorge (Mehr-Säulen-System) mehr Gewicht T. Wiß, Der Wandel der Alterssicherung in Deutschland, DOI 10.1007/978-3-531-92899-9_1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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1 Einleitung

verliehen. Durch den Übergang vom Ein-Säulen- zum Mehr-Säulen-System hat sich der Public-Private-Mix, das Verhältnis von öffentlich und privat, nicht nur in Deutschland geändert (Ebbinghaus 2011b). Mit der ersten Säule ist im Folgenden die gesetzliche Rente, mit der zweiten Säule die betriebliche Altersvorsorge und mit der dritten Säule die individuelle private Altersvorsorge gemeint. Ziel ist es, den nicht-staatlichen Bereich der Alterssicherung inklusive deren Akteure und das Wechselspiel mit der staatlichen Ebene näher zu beleuchten, anstatt lediglich auf den staatlichen Bereich zu fokussieren (Rein/Rainwater 1986; Shalev 1996; Reynaud et al. 1996). In Deutschland waren bereits vor Einführung der Sozialversicherungssysteme sozialpolitische Leistungen auf Betriebsebene organisiert. Der Rückbau/die Privatisierung der staatlichen Sozialleistungen reaktivieren diese alten Formen kollektiver Sicherheit und Solidarität. Diese zweite (und zum Teil auch dritte) Säule wurde keineswegs neu erfunden, vielmehr kann sie auf eine lange Entwicklung und Ursprünge im 19. Jahrhundert verweisen. In der jüngeren Vergangenheit spielten sie für die Alterseinkommen nur eine geringe Rolle, was sich mit den aktuellen Reformen geändert hat. Erstmals werden die zweite und dritte Säule staatlich gefördert und deren Ausbau forciert, da sie für den Erhalt der Lebensstandardsicherung im Alter unabdingbar werden. Kürzungen im staatlichen Bereich gehen somit mit einem erheblichen Ausbau der Zusatzrenten einher, es kommt zu einer Verlagerung von staatlichen hin zu nicht-staatlichen Leistungen. Bei einer Verschiebung der Sozialleistungen sollten sich auch Verschiebungen bezüglich der Akteurskonstellation und Akteursinteressen ergeben. Verantwortliche und interessierte Akteure (Sozialpartner, Versicherungen etc.) von nicht-staatlichen Leistungen wie der betrieblichen Altersvorsorge (BAV) werden für künftige Alterseinkommen wichtiger. Gleichzeitig bleiben zwar auch die verantwortlichen und interessierten Akteure von staatlichen Sozialleistungen wie der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) von herausgehobener Bedeutung, allerdings weniger stark als in der Vergangenheit. Argumentativer Hintergrund der Studie ist, dass eine Verbreiterung der Forschungsperspektive im Sinne eines erweiterten institutionellen Kontextes und der Beantwortung der Frage, welchen Beitrag Akteure leisten, notwendig ist, um den Wandel der Alterssicherung zu erfassen. Vergleichende institutionalistische Ansätze können zwar Teile des Wandels der Alterssicherung erklären, für ein umfassendes Verständnis aber ist eine Verknüpfung verschiedener Ansätze notwendig. Das Zusammenspiel von Institutionen und Akteuren muss berücksichtigt werden (vgl. zum moderierenden Effekt von Institutionen auf Akteurshandeln: Petring 2010: 19). Während bei bisherigen Untersuchungen zum Umbau der staatlichen Rentenversicherung hauptsächlich die beteiligten parteipolitischen Akteure im Zentrum standen, versucht die vorliegende Studie stärker auch auf die Bedeutung der Sozialpartner und deren Interessen bei Reformen des Alterssicherungssystems hinzuweisen.

1.1 Wandel trotz Unbeweglichkeit

19

Zudem wurde es versäumt, die nicht-staatliche Seite der Alterssicherung bei Reformaktivitäten mit einzubeziehen. Ein umfassendes Verständnis vom Wandel der Alterssicherung kann aber nur erreicht werden, wenn sowohl die staatliche Rentenversicherung als auch nicht-staatliche Zusatzrenten und deren Zusammenspiel analysiert werden. Vor allem beim Ausbau der nicht-staatlichen Renten müssen auch die hier beteiligten und mitentscheidenden Akteure berücksichtigt werden. Im Bereich der BAV treten Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände als (mit-)entscheidende Akteure auf. Die Rolle der Sozialpartner in diesem nicht-staatlichen Bereich wurde bisher noch kaum systematisch untersucht, da beim Wandel der Alterssicherung der sozialwissenschaftliche Forschungsfokus auf dem Einfluss von Regierungen und Parteien lag (Schludi 2005; Schulze/Jochem 2007). Die zentrale Frage dieser Studie ist daher: Welche Rolle spielen nicht-staatlichen Akteure, vorwiegend die Sozialpartner bestehend aus Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, bei dieser Entwicklung? Inwieweit forcieren oder behindern die Sozialpartner (als politische Akteure) durch ihre Einfluss- und Vetomöglichkeiten Reformen der Alterssicherung und den Public-Private-Mix? Um hier Unterschiede und Gemeinsamkeiten von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden sowie Branchenunterschiede und Interdependenzen zu verstehen, lohnt sich eine intensive Auseinandersetzung mit einem Land. Deutschland als typischer Fall für ein Bismarck-System mit kooperativen industriellen Beziehungen kann hier das Verständnis für Wandel von konservativen Wohlfahrtsregimen erweitern. Die Unterscheidung in zwei Phasen bzw. Arenen, den Gesetzgebungsprozess (policy-making) und die politische Arena sowie die Implementierung (policyimplementation) und kollektive Arena kann den Prozess von Wandel tiefgreifender nachvollziehen. Wandel vollzieht sich zwar maßgeblich über Reformen und Gesetze, ist damit aber längst nicht vollständig erfasst und abgeschlossen. Daher wird in der vorliegenden Studie zusätzlich die kollektive Ebene, insbesondere in der tarifvertraglichen BAV, einbezogen. Wie werden hier die Reformen umgesetzt, was genau geschieht in der Implementierung und bei Selbstregulierung? Beim Umbau der Alterssicherung wird häufig mit externen Zwängen (hier vor allem: ökonomische und demografische) argumentiert, die mehr oder weniger automatisch zu einem Rückbau der GRV und Vermarktlichung führen mussten, wobei unter Vermarktlichung eine stärkere Privatisierung und Individualisierung der Alterssicherung verstanden wird. So kann auch auf die Europäische Union und die stärker werdende Europäisierung von Alterssicherung1 hingewiesen werden, in deren Zuge die Bedeutung der EU durch direkte Eingriffe (Richtlinien, Verordnun1 Verstanden als Kompetenzübertragung von Politik von der nationalstaatlichen auf die europäische Ebene (bottom up Perspektive).

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1 Einleitung

gen und Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs) und indirekte (Offene Methode der Koordinierung und Wirtschafts- und Währungsunion) für das Alterssicherungssystem wichtiger wird (Wiß 2008). Des Weiteren kann der „Übergang zu einem fiskalischen Regime der Austerität und der mit ihm einhergehende Rückgang der politischen Handlungsfähigkeit des Staates“ (Streeck/Mertens 2010: 24) in Augenschein genommen werden, welcher den politischen Akteuren gewisse Zwänge auferlegt (vgl. zum fiskalischen Regime der Austerität für die USA: Pierson 2001a, 2001b). Die Bewältigung der fiskalpolitischen Dauerkrise wird so zu einer Daueraufgabe der Politik, welche die Gestaltungsmöglichkeiten in anderen politischen und gesellschaftlichen Feldern schrumpfen lässt. Die hieraus resultierenden Probleme und Herausforderungen lassen sich mit den existierenden Institutionen, hier der lebensstandardsichernden gesetzlichen Rentenversicherung, nicht lösen, Reformen und Veränderungen sind notwendig. Aber nicht nur äußere Zwänge führen zur Vermarktlichung von Sozialpolitik, auch die politischen Akteure sind hier maßgeblich. Wirtschaftliches Handeln ebenso wie Tendenzen der Vermarktlichung sind immer in gesellschaftliche und politische Strukturen eingebunden, eine sozial gerechte Marktwirtschaft ohne bzw. mit minimalen staatlichen Kompetenzen ist eine Illusion. Die soziale Einbettung und Eingrenzung von Märkten erfolgen nur über nicht-marktförmige Entscheidungen und Institutionen. Insofern gehen nicht-marktförmige Konstrukte wie Solidarität (Empathie) regelmäßig der Marktordnung (Rationalität) logisch und funktional voraus (Streeck 2008: 25). Externe Zwänge können von den verantwortlichen politischen Akteuren zwar als Legitimation für angeblich „alternativlose“ Reformen2 und ihre eigene Ideenlosigkeit verwendet werden, aber sie können den Umstand nicht verbergen, dass es immer bewusste politische Entscheidungen von Akteuren sind, die zu politischen, gesellschaftlichen und ökonomischen Reformen führen. Die rhetorisch angepriesenen eingeschränkten Handlungsspielräume können vor allem von den Sozialwissenschaften nicht akzeptiert werden. Die deutsche Wiedervereinigung hat sicherlich einen Großteil dazu beigetragen, dass die Ausgaben für die GRV und damit auch die Beitragssätze gestiegen sind (Ritter 2006; Czada 1998). Die Integration von circa 17 Millionen Menschen (Einwohner der ehemaligen DDR) in einen existierenden Staat (BRD) ist natürlich mit gewissen Problemen und Herausforderungen verbunden. Die Idee der Finanzierung der Ostrenten über die GRV und damit über die Sozialversicherungsbeiträge von Westdeutschland musste zwangsläufig zu finanziellen Engpässen der GRV führen; so wurden zwischen 1991 und 2003 insgesamt 56 Milliarden Euro (brutto) 2 Vgl. zu dieser Perspektive auch die Wahl von „alternativlos“ zum Unwort des Jahres 2010 mit folgender Begründung: „Das Wort suggeriert sachlich unangemessen, dass es bei einem Entscheidungsprozess von vornherein keine Alternativen und damit auch keine Notwendigkeit der Diskussion und Argumentation gebe.“ (http://www.tagesschau.de/inland/unwortdesjahres110.html, abgerufen am 24.01.2011).

1.1 Wandel trotz Unbeweglichkeit

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von West- nach Ostdeutschland umverteilt (Jochem 2009: 201). Allerdings, dies war kein von außen auferlegter Zwang, sondern alleine eine politische Entscheidung von verantwortlichen Akteuren, die auch hätten anders handeln können. Diese zu Beginn der 1990er Jahre geschaffene Situation der GRV mitsamt ihren Herausforderungen musste aber nun von den verantwortlichen Akteuren bearbeitet werden. Da die Rolle der parteipolitischen Akteure innerhalb der Reformprozesse zwischen 1989 und 2009 relativ ausführlich analysiert worden ist (Schludi 2005; Schulze/Jochem 2007), konzentriert sich die vorliegende Studie auf die Sozialpartner. Auch wenn die Auslöser für Reformaktivitäten in externen Ereignissen gefunden werden können, so obliegt den Akteuren die Wahl der Antworten, Reformen, Inhalte und Formen zur Überwindung von Problemen und Herausforderungen, im Folgenden die Umgestaltung des Systems der Alterssicherung. Dies kann in der politischen Arena über den Gesetzgebungsprozess (policy-making) und in der kollektiven Arena über die Implementierung von Reformergebnissen sowie Selbstregulierung erfolgen (policy-implementation). Da außer Frage steht, dass Veränderungen stattfinden mussten, stellt sich die Frage, wie sich die Sozialpartner hier positionierten: Was waren deren Interessen, wo gab es Gemeinsamkeiten und Unterschiede? Zur Beantwortung dieser allgemeinen Frage müssen zunächst die jeweilige Struktur, Organisation und Machtressourcen der Einzelorganisationen der Sozialpartner berücksichtigt werden. In einem zweiten Schritt stellt sich die Frage, wie sich diese formulierten Positionen und Interessen im Politikprozess, genauer policy-making und policy-implementation, ausdrücken und wo Sozialpartner gestalterisch tätig werden können. Die Möglichkeiten der Einflussnahmen und die Rolle der Sozialpartner beim Wandel der Alterssicherung hängen dabei von zwei Faktoren ab: zum einen vom institutionellen Umfeld, zum anderen von Struktur, Organisation und Machtressourcen der Sozialpartner selbst. Generell kann Wandel nicht nur durch exogene Schocks, sondern auch durch einen inkrementellen, kumulativen und trotzdem transformativen Prozess erfolgen (Streeck/Thelen 2005a). Dies steht im Gegensatz zu Annahmen über Pfadabhängigkeiten und exogenen Wandel, bei denen das Beharrungsvermögen nur durch einen externen Impetus ausgelöst werden kann (Pierson 2000). Die Analyse und Erklärung von graduellem Wandel ist durch einen stärkeren Akteursbezug und der Berücksichtigung von staatlicher und nicht-staatlicher Sozialpolitik möglich. Durch die Inklusion von Akteuren und Institutionen (agency und structure) können dynamische Prozesse erfasst und Wandel verstanden werden (Jackson 2010). Voraussetzung ist, dass die Positionen und Interessen von Akteuren durch den institutionellen Kontext geprägt werden, gleichzeitig aber auch den Akteuren genügend Handlungsspielraum verbleibt, diese Institutionen selbst weiter zu entwickeln und zu verändern.

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1 Einleitung

Machtressourcen von wirkungsmächtigen Akteuren bilden dabei eine wichtige Erklärungsvariable. In dieser Studie werden neue Ergebnisse präsentiert, wie nichtstaatliche Akteure sozialpolitische Reformen beeinflussen und auch ihre eigenen Positionen anpassen. Zum einen werden die Interessen und Positionen von Akteuren von den sie umgebenden Institutionen geprägt, zum anderen sind Institutionen gleichzeitig auch Produkt der jeweiligen Akteurskonstellationen (Jackson 2010). Der Grund hierfür liegt darin, dass Institutionen weder als für exogen gegeben betrachtet werden können, noch dass sie allein das Ergebnis von strategischen Akteursentscheidungen sind. Weiterhin beschränken Institutionen auch nicht sämtliche Akteursaktivitäten. Allerdings können Akteure bzw. deren Interessen nicht unabhängig von den sie umgebenden Institutionen konzeptualisiert werden. Vielmehr wird der starre Dualismus von Institutionen und Akteuren in eine relationale Perspektive überführt, innerhalb derer sich Akteure und soziale Strukturen gegenseitig bedingen. Die vorliegende Studie baut somit auf zentralen Grundannahmen des Sozialkonstruktivismus auf. Dieser geht davon aus, dass Akteure und deren Interessen zum Teil durch ihre institutionelle Umwelt gesellschaftlich konstruiert sind. Dies geht einher mit einer stärkeren Kontextualisierung von Institutionen und Akteuren. Da die Sozialpartner keine homogenen Interessenblöcke darstellen, müssen Divergenzen, die sich entlang von Sektoren aufgrund von unterschiedlich starken Sozialpartnern und heterogenen Qualifizierungsmustern der entsprechenden Beschäftigten ergeben, in die Analyse einbezogen werden (vgl. Mares 2003a, 2003b). Der zweite theoretische Beitrag liegt daher auch in der Weiterentwicklung von Ansätzen zu klassenübergreifenden Kooperationen und Konflikten (Korpi 1983, 2006; Esping-Andersen 1985; Swenson 1991, 2002; Hall/Soskice 2001; Mares 2003a; Iversen 2005). Heterogenität kann auf die Struktur, Organisation und Machtressourcen der einzelnen Sozialpartner zurückgeführt werden. Sektorale Sozialpartnerschaften können zum Bespiel nationale Sozialpartnerschaften inklusive Kooperationen und Konflikten ablösen oder aber ergänzen. Der Dualismus von Industrie versus Dienstleistungssektor greift dabei zu kurz, die vorliegende Studie verfolgt eine Verfeinerung bzw. Erweiterung. Drittens scheitern institutionell vergleichende Ansätze, die sich alleine auf stark generalisierende Makro-Vergleiche stützen, an der Erklärung und Analyse von Wandel. Regimetheoretische Ansätze mit gruppierten Institutionen vernachlässigen nationalstaatliche Spezifika inklusive der unterschiedlichen Akteure. Dennoch kann davon ausgegangen werden, dass diese Institutionen die Bandbreite von möglichen Reformen und Handlungsspielräume der Akteure konditionieren. Bei genauerem Hinsehen stellt sich die Frage, ob Deutschland immer noch repräsentativ für bestimmte Regime innerhalb vergleichender Ansätze steht. Zuletzt schließlich ist die Betrachtung des Einflusses der Sozialpartner sowohl auf die gesetzliche Rentenversicherung als auch auf Zusatzrenten und deren Interessen und Strategien in Bezug auf den Public-Private-Mix von praktischer Bedeu-

1.2 Forschungsfragen

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tung. Welche Akteure haben einen großen bzw. schwachen Einfluss ausgeübt, wer war an der Formulierung von Gesetzen beteiligt und wie wurden entsprechende Ergebnisse und Probleme umgesetzt? Es soll zudem erklärt werden, warum es in verschiedenen Branchen zu einer unterschiedlichen Umsetzung der Reformen (BAV) kam und welche Erklärungsfaktoren sich hier als wirkungsmächtig erweisen. Hierzu trägt die vorliegende Studie bei, indem reichhaltiges empirisches Material zu Strukturen und Machtressourcen der Sozialpartner sowie zu den neu ausgestalteten Tarifverträgen und kollektiven Versorgungswerken der BAV analysiert wird. 1.2 Forschungsfragen Vor allem bei einem Rückgang der staatlichen Sozialpolitik steigt die Bedeutung der Selbstregulierung durch Verbände. Das Zusammenspiel der Akteure und deren institutioneller Handlungsspielraum für die Ausgestaltung der Alterssicherung sind entscheidend. Zwei Stränge strukturieren deshalb die folgende Untersuchung: zum einen die Analyse des Gesetzgebungsprozesses seit 1989 und der Vetomacht der Sozialpartner (Längsschnitt), zum anderen die Untersuchung der aktuellen Situation der Gestaltungsspielräume der Sozialpartner insbesondere im Bereich der tariflichen Renten (Querschnitt). Welche Fragen will die vorliegende Studie beantworten und welche theoretischen Ansätze liefern hinreichende Erklärungen? Zunächst stehen bezüglich der Reformen und des Wandels in Deutschlands Fragen nach den Zielen, Strategien und Interessen der Sozialpartner im Vordergrund. Welche Ziele, Strategien und Interessen haben die Sozialpartner verfolgt, wo konnten diese sich durchsetzen? Kam es zu einem Interessenwandel? Zur Beantwortung dieses ersten Fragenkomplexes sollen sowohl Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen den Sozialpartnern als auch innerhalb der Sozialpartner (und deren Einzelorganisationen) aufgezeigt werden. Durch den Abgleich der Reformergebnisse mit den Interessen und Positionen der Sozialpartner kann geklärt werden, inwieweit sich deren Vorstellungen auch durchsetzten. Um die Positionierung und Interessen der Sozialpartner und ihrer Einzelorganisationen zu verstehen, müssen ihre Organisation, Struktur und Machtressourcen sowie der institutionelle Kontext in Form des politisches Systems, des Produktionsregimes und des Wohlfahrtsregimes berücksichtigt werden. Beides kann mit Hilfe von vergleichenden typologischen Ansätzen erreicht werden. Während Ansätze zu Machtressourcen und industriellen Beziehungen stärker auf klassenimmanente Unterschiede abzielen und Gewerkschaften im Vordergrund stehen, bieten Ansätze zu Spielarten des Kapitalismus Erklärungen für klassenübergreifende Kooperationen (Qualifikationen der Beschäftigten) und berücksichtigen stärker Arbeitgeber und Unternehmen. Der zweite Schwerpunkt liegt in der Beantwortung der Frage: Wie und wo können die Sozialpartner Einfluss auf die Alterssicherung ausüben? Wie bei der ersten Frage ist

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1 Einleitung

der institutionelle Kontext elementar. An erster Stelle steht hier die Ausgestaltung des Wohlfahrtsregimes, vor allem des Alterssicherungssystems. Veränderungen in der Alterssicherung sollten auch mit veränderten Angriffsflächen für die Einflussnahme einhergehen. Das politische System und die industriellen Beziehungen, also das Zusammenspiel von Staat, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, geben Auskunft, wie und auf welche Art Einfluss ausgeübt werden kann, kooperativkonsensual oder eher konfliktbehaftet, in der politischen Arena oder in der tariflichen Arena. Konnten die Sozialpartner stärker im Gesetzgebungsprozess oder in der Implementation partizipieren? Es kann dabei davon ausgegangen werden, dass sich der Einfluss der Sozialpartner auf das Alterssicherungssystem von der politischen Arena (policy-making) stärker in die kollektive Arena (policy-implementation) verschiebt. Wesentliche Gründe für Machtverluste sind fallende Organisationsgrade von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, neue parteipolitische Strategien und nachlassende Verbindungen zwischen Sozialpartnern und Parlamenten und Parteien. Zusammen mit den jüngsten Rentenreformen und reduzierten staatlichen Renten sind dies wesentliche Faktoren für ein verstärktes Interesse und mehr Einfluss im Bereich der Zusatzrenten und hier der betrieblichen Altersvorsorge. Sozialpolitik kann entweder durch den Sozialstaat (push from above) oder durch die Tarifvertragsparteien (pull from below) gestaltet werden (vgl. Ebbinghaus 2011b). Hier knüpft der dritte Fragenkomplex an: Welche Rolle nehmen die Sozialpartner beim Wandel der Alterssicherung ein? Wurde der Wandel der Alterssicherung und die Entwicklung der betrieblichen Altersvorsorge vom Staat (von oben) oder von den Sozialpartnern (von unten) forciert? Die neue Rolle der Sozialpartner bei der Umsetzung der Reformen und innerhalb des selbstregulierten Bereiches der betrieblichen Altersvorsorge kann mit Hilfe von Machtressourcen und Spielarten des Kapitalismus analysiert werden. Unterschiede zwischen einzelnen Sektoren können demzufolge auf die Stärke der Sozialpartner und/oder die Qualifikationen der Beschäftigten zurückgeführt werden. Vorrangiges Interesse der Studie ist es darzulegen, wie die Sozialpartner auf den Wandel Deutschlands vom klassischen Bismarck-System hin zum Mehr-SäulenModell reagierten, wie sie diesen mitgestaltet haben und wie ihre (neue) Rolle innerhalb dieses Systems aussieht. Es wird aufgezeigt, dass die Sozialpartner nicht unbedingt an Bedeutung für die Architektur des Wohlfahrtsstaates verloren haben, da Verluste durch Rückbau der staatlichen Rente und weniger Beachtung im Politikentscheidungsprozess zumindest teilweise durch eine stärkere Rolle in der Politikimplementierung und in der betrieblichen Altersvorsorge abgefedert werden können. Umstrukturierungen und Kürzungen der staatlichen Rente sowie Privatisierung der Alterssicherung müssen nicht automatisch zu Deregulierung führen, sondern

1.3 Fallauswahl und Methodologie

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können auch Elemente von organisierter Dezentralisierung (kollektive Regulierung)3 und (staatlicher) Re-Regulierung beinhalten. Andere Autoren betonen hier den breiten Prozess der systematischen Liberalisierung, der weit davon entfernt ist, zu einer De-Institutionalisierung zu führen (Streeck 2009: 158). Die Verlagerung von vormals staatlichen Aufgaben zu nicht-staatlichen Akteuren kann einhergehen mit staatlicher Intervention und Regulierung innerhalb der liberalisierten Bereiche. Die betriebliche Altersvorsorge steht hierbei für eine typische korporatistische Lösung im Sinne einer Übernahme staatlicher Aufgaben in der Alterssicherung durch die Tarifpartner. Steuerungsaufgaben werden zwar vom Staat auf nicht-staatliche Akteure übertragen, allerdings findet gleichzeitig auch eine Intervention des Staates in die nun „freigelegten“ Bereiche statt, um gewisse sozialpolitische Zielvorstellungen zu erreichen; die Rede ist von „Sozialpolitisierung der Märkte“ und „Vergesellschaftung von Sozialpolitik“ (Leisering 2008). Vor dem Hintergrund der Verbindung von politischen (politisches System, Vetopunkte), ökonomischen (Unternehmen) und wohlfahrtsstaalichen Institutionen (Sozialpartner, Alterssicherung) wird davon ausgegangen, dass die Ausgestaltung des politischen Systems, der (inner-)organisatorischen Machtveränderungen und des Produktionsregimes einen wesentlichen Einfluss auf die Veto- und Beteiligungsmöglichkeiten (Governance-Formen) der Sozialpartner und damit auf deren Bedeutung für den Wandel der Alterssicherung (Public-Private-Mix) haben. 1.3 Fallauswahl und Methodologie Die vorliegende qualitative Fallstudie ist dem Bereich der Politikfeldanalyse zuzuordnen, welche sich insbesondere mit den Phasen policy-making und policyimplementation beschäftigt. Die Fallstudie bedient sich der Untersuchungsmethode der theoriegeleiteten Prozessanalyse (process tracing), innerhalb derer theoriegeleitete Erklärungen und Hypothesen mit empirischen Ergebnissen zusammengeführt werden. Die Erklärungskraft jeder einzelnen Theorie bzw. deren Zusammenspiel kann getestet werden, um so auf eventuelle Defizite und Lücken hinzuweisen sowie Ergänzungen zu unterbreiten (Jahn 2006: 328; George/Bennett 2005: 254f). Ziel der 3 Die Verwendung des Terminus „organisierte Dezentralisierung“ unterscheidet sich von der Verwendung von „organized decentralization“ bei Traxler (1995). Während Traxler damit die Veränderung von industriellen Beziehungen selbst meint (stärkere Verbetrieblichung: Verlagerung von Tarifverhandlungen auf nachgeordnete Ebenen wie dem Betrieb, auch ohne Verlust der Koordinierungskontrolle der Sozialpartner), versteht die vorliegende Arbeit darunter den Prozess der Liberalisierung und Dezentralisierung des Politikfeldes Alterssicherung, wobei auch hier eine Verlagerung von Politik von einer übergeordneten (Staat) zu einer nachgeordneten Ebene (Tarifarena) stattfindet. Allerdings war die nachgeordnete Ebene bisher noch nicht (bzw. nur schwach) mit der neuen Thematik Alterssicherung (BAV) befasst, daher haben die Sozialpartner hier zum Teil Koordinierungskontrolle hinzugewonnen.

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1 Einleitung

Prozessanalyse ist es, den Wandel der Alterssicherung unter Einbezug der Sozialpartner nachzuzeichnen und zu interpretieren, wobei auf theoretisch orientierte Erklärungen abgezielt wird. Es soll aufgezeigt werden, wie sich der Aufstieg der Tarifrenten vollzog und welche Rolle die Sozialpartner hierbei spielten. Vorteile einer Prozessanalyse sind, dass dem Umstand der Äquifinalität Rechnung getragen wird, potenzielle intervenierende Variablen und Interaktionen mit einfließen und den Kontext berücksichtigende Analysen durchgeführt werden können (Blatter/Janning/Wagemann 2007: 157 ff.; George/Bennett 2005: 205 ff.). Verbindungen zwischen Wandel der Alterssicherung und der Rolle der Sozialpartner sowie zwischen den theoretischen Ansätzen werden nachvollzogen. Theoriegeleitete Modifizierungen erfolgen durch die intensive Beschreibung des Falls Deutschland zwischen 1989 und 2009 und der Einteilung in die beiden Phasen policy-making und policy-implementation, innerhalb derer die Rolle der Sozialpartner offengelegt wird. Der Zeitraum 1989-2009 wurde bewusst gewählt, da 1989 das letzte Rentenreformgesetz unter einem breiten Konsens von verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen wie den Sozialpartnern verabschiedet wurde. Der Zeitraum von 20 Jahren deckt die Reformaktivitäten ab, die in Deutschland zu einem Wechsel vom EinSäulen- zum Mehr-Säulen System geführt haben. Die Studie berücksichtigt somit zum einen Variationen über die Zeit hinweg (diachron) und zum anderen vor allem im Bereich der BAV Unterschiede zwischen einzelnen Branchen (synchron).4 Ziel ist es, breit formulierte Hypothesen zu spezifizieren und zu testen sowie Ereignisse und Abläufe theorieorientiert zu verstehen. Bei der Betrachtung des historischen Gesetzgebungsprozesses soll mittels Sequenzanalyse die Frage beantwortet werden, wo und wie Sozialpartner Rentenreformen mitgestaltet haben und wie ihre Interessen aussahen. Einzelne Sequenzen und deren zeitliche Abfolge sind für das Eintreten eines Ereignisses wichtig (Jahn 2006: 346). Im zweiten Teil der Studie wird dann aufgezeigt, was das Resultat des Reformprozesses ist, wie die Reformergebnisse angewendet werden und welche unterschiedlichen Muster in verschiedenen Branchen zu finden sind. Innerhalb der Fallstudie zu Deutschland werden somit Variationen der BAV auf sektoraler Ebene in verschiedenen Branchen aufgezeigt, wobei hier die Bandbreite fast aller in Deutschland zu findenden Branchen abgedeckt wird. Die Auswahl erstreckt sich von der verarbeitenden Industrie über Finanzdienstleistungen, den öffentlichen Dienst, sonstige und einfache Dienstleistungen hin zum Baugewerbe und Handwerk.5 4 Vgl. hierzu auch den Typ4 von Fallstudien bei Gerring (2007). 5 Chemische Industrie, Metall- und Elektroindustrie, Textil- und Bekleidungsindustrie, holz- und kunststoffverarbeitende Industrie, Süßwarenindustrie, Brauereien, Bankgewerbe, Versicherungsgewerbe, öffentlicher Dienst, Hotel- und Gastgewerbe, Redakteure, Handel, Reisebürobetriebe, Druckindustrie, Filmtheater, Wach- und Sicherheitsgewerbe, Bäckerhandwerk, Bauwirtschaft, Dachdeckerhandwerk, Maler- und Lackiererhandwerk.

1.3 Fallauswahl und Methodologie

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Fallauswahl Eine qualitative Fallstudie zu Deutschland bietet sich an, da Deutschland ein typischer Fall in Bezug auf die verwendeten Theorien ist (Seawright/Gerring 2008: 299). Deutschland ist für die theoretischen Ansätze jeweils ein ausschlaggebender Fall, der repräsentativ für jeweils einen Idealtyp der verwendeten Typologien ist (Konsensdemokratie, kooperative industrielle Beziehungen, koordinierte Marktökonomie, konservativer Wohlfahrtsstaat) und damit für ein Set von Ländern steht. Das Erkenntnisinteresse sowie das zu lösende Puzzle liegen innerhalb des Falles Deutschland, der als idealtypische Illustration für allgemeine kausale Mechanismen einer Ländergruppe herangezogen wird. Hintergrund ist hier die Zuordnung Deutschlands zu konservativen Wohlfahrtsregimen, welchen starke Pfadabhängigkeiten unterstellt werden, zu konsensualen politischen Systemen, die aufgrund zahlreicher Vetospieler und Vetopunkte radikale Pfadabweichungen verhindern, zu kooperativen industriellen Beziehungen, die einen starken Einbezug der Sozialpartner erwarten lassen und zu koordinierten Marktökonomien, bei denen funktionalistische Komplementaritäten Wandel erschweren. Vor dem Hintergrund des Wandels des deutschen Alterssicherungssystems vom Ein-Säulen- zum Mehr-Säulen-System bieten diese Ansätze alleine nur geringe Erklärungskraft. Die Ansätze für sich können zwar Teile des Wandels erklären, um ein umfassendes Bild zu erhalten müssen aber Verknüpfungen erfolgen. Durch einen stärkeren Akteursbezug sollen die erwähnten theoretischen Ansätze modifiziert werden, wobei der institutionelle Kontext weiterhin Berücksichtigung findet. Der Einbezug der Akteure Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände bricht die Dominanz der Strukturebene auf, um so mehr Raum für Dynamik zu geben. Eine detaillierte Analyse Deutschlands erscheint auch sinnvoll, da es allein durch seine Größe und der Bedeutung für andere Länder (eine der weltweit führenden Exportnationen, größte Wirtschaftsmacht in Europa) und die Europäische Union eine herausragende Stellung besitzt. Viele Entwicklungen in Europa hängen stark davon ab, wie sich die politische Ökonomie in Deutschland entwickelt (Streeck 2009: 21).6 Bei einem quantitativen Vergleich mit hoher Fallzahl wird dagegen die Bedeutung eines großen Landes im Vergleich zu kleineren Ländern stark unterschätzt, jedes Land besitzt hier den gleichen Rang und zählt genauso viel wie jedes andere Land (Ebbinghaus 2005). Gleichwohl wird durch die qualitative Fallstudie die Aussagekraft der Ergebnisse eingeschränkt, Generalisierungen sind nur bedingt möglich, ebenso wie die Übertragung von Schlussfolgerungen der Fallstudie auf eine breitere Basis.

6 Selbstverständlich sind auch Entwicklungen in anderen Ländern von Bedeutung, allerdings haben diese in kleineren Ländern wie Österreich oder Luxemburg keine so weitreichenden externen Effekte.

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1 Einleitung

Methodische Vorgehensweise Der Vorteil einer qualitativen Untersuchung ist, dass am Alltagshandeln und Alltagsgeschehen angeknüpft wird und somit das Verstehen von komplexen Zusammenhängen als Erkenntnisprinzip umgesetzt werden kann. Dokumente und Experteninterviews bieten hierbei die Möglichkeit, Situationsdeutungen und Handlungsmotive offenzulegen. Die Dokumentenanalyse erstreckte sich zunächst auf Plenarprotokolle während des Gesetzgebungsprozesses der entscheidenden Reformen und Stellungnahmen im Vorfeld von Reformen der Alterssicherung im Zeitraum 1989-2009. Ziel war es, die Interessen und Strategien der Sozialpartner bezüglich des Alterssicherungssystems in Deutschland herauszukristallisieren, Veränderungen aufzudecken und einen Blick auf die verabschiedeten Rentenreformen zu nehmen. Mit Hilfe dieser Methode können Hinweise auf die Beeinflussung des Gesetzgebungsprozesses und staatlicher Reformen der gesetzlichen Rentenversicherung aber auch der betrieblichen und privaten Altersvorsorge durch die Sozialpartner gegeben werden. Es kann allerdings kein direkter Zusammenhang zwischen Forderungen der Sozialpartner und verabschiedeten Gesetzen hergestellt werden, da auch intervenierende Faktoren wie u. a. die Zustimmung des Bundesrates, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes sowie Aushandlungsprozesse zwischen den Regierungsparteien und zwischen Regierung und Opposition das Ergebnis von Politik beeinflussen. Es wird zumindest ersichtlich, in welchen Bereichen die Reformergebnisse den Forderungen der Sozialpartner entsprechen. Zudem können auf diese Weise auch die unterschiedlichen Ansichten zwischen und innerhalb der Sozialpartner erkannt werden. Für die Analyse der Gestaltungsspielräume und der tariflichen Arena wurden hauptsächlich Tarifverträge, Geschäftsberichte und Dokumente der kollektiv organisierten Versorgungswerke sowie der Sozialpartner gesichtet. Als Ergänzung und Unterstützung dieser Längs- und Querschnittsanalysen fungierten Experteninterviews, die mit amtierenden bzw. ehemaligen Vertretern der Sozialpartner, des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales und der Rentenversicherungsträger durchgeführt wurden, um die Entwicklung der Zusatzrenten und der gesetzlichen Rentenversicherung aus deren Sicht zu beleuchten und eventuelle Interessenänderungen herauszufiltern. Insgesamt besitzen die Experteninterviews drei Funktionen: a) bereits bestehende sekundäre Informationen und Erkenntnisse aus der Dokumentenanalyse werden überprüft und ergänzt, b) Überzeugungen und Interessen der einzelnen Akteure werden herausgearbeitet und c) Sequenzen der Prozesse von Rentenreformen können besser nachvollzogen werden, da Informationen von am Prozess beteiligten Akteuren aus erster Hand gewonnen werden können (Tansey 2009: 484 f.). Fast der gesamte Untersuchungszeitraum wurde abgedeckt, indem einerseits an den wesentlichen Reformen beteiligte Akteure und andererseits Akteure an heutigen Schlüsselstellen befragt wurden. Des Weiteren haben die beiden qualitativen Verfahren den Vorteil diskutierte Entscheidungsoptionen und mögliche Handlungsrestriktionen sowie informelle Kontakte zu veranschauli-

1.3 Fallauswahl und Methodologie

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chen. Besonders hilfreich auch für innerorganisatorische Konflikte und Übereinstimmungen sind der Wissensvorsprung, die langjährige Erfahrung und das Organisationswissen der Expertinnen und Experten. Die Interviewten selbst waren nicht Gegenstand der Untersuchung, sondern vielmehr ihr Wissen über den Untersuchungsgegenstand, sie fungieren als Zeugen für die Erklärung von Prozessen (Meuser/Nagel 2009). Sie repräsentieren dabei keine Einzelfälle, sondern sprechen als Expertin oder Experte im Namen ihrer Organisation, wobei ihr organisatorisches Umfeld und ihre Position bei der Interpretation der Ergebnisse berücksichtigt wurden (Kontextualisierung). Bei den Interviews im Bereich der kollektiven Arena stand das Interesse an Betriebswissen im Vordergrund, während Kontextwissen hauptsächlich bei der Suche nach Einflussmöglichkeiten und Verschiebungen abgefragt wurde. Bei der Auswahl der Expertinnen und Experten wurden sowohl die Dachverbände Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB) und Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) als auch deren Einzelorganisationen Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di), IG Metall, IG Bergbau, Chemie und Energie (IG BCE), Gesamtmetall und Bundesarbeitgeberverband Chemie (BAVC) berücksichtigt. Im Bereich der Zusatzrenten waren zudem die Positionen der Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung (aba) und des Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft (GDV) von Interesse. Vertreter der kollektiven Versorgungswerke Metallrente, SOKA BAU und des Chemie-Versorgungswerkes konnten im tariflichen Bereich Details erläutern. Vertreter der Deutschen Rentenversicherung Bund und des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales gaben aus „staatlicher“ Sichtweise Einblicke in die Reformprozesse. Insgesamt wurden 16 Interviews durchgeführt. Die konkrete Auswahl der Personen erfolgte gezielt anhand der Teilnehmer bei Anhörungen zu Rentenreformen, Teilnehmer bei relevanten Konferenzen zur Alterssicherung sowie Hinweise und Ratschläge von exponierten und erfahrenen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern und Expertinnen und Experten im Bereich Alterssicherung7 (purposive sampling). Nachfragen und Hinweise zu weiteren Expertinnen und Experten am Ende der Interviews (snowball/chain-referral sampling) bestätigten im Wesentlichen die getroffene Auswahl (vgl. zu nicht-zufälligen Stichproben bei Experteninterviews: Tansey 2009). Halbstrukturierte Interviews mit Leitfäden wurden gegenüber geschlossenen Fragebögen und freien Interviews bevorzugt. Der Vorteil von leitfaden-gestützten Interviews liegt in deren Strukturierung bei gleichzeitiger Flexibilität. Es werden keine starren und geschlossenen Fragen abgehandelt, vielmehr sind die Interviews durch Moderation mit den wichtigsten Punkten im Hintergrund und Offenheit 7 Frank Berner, Barbara Riedmüller, Wolfgang Schroeder und Christine Trampusch gaben hilfreiche Informationen.

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1 Einleitung

gegenüber abweichenden und für die Erkenntnis gewinnbringenden Gesprächsinhalten gekennzeichnet. Der Nachteil von Leitfäden und einer eher offenen Struktur ist die geringere Vergleichbarkeit der Interviews. Da nach der Transkription die Inhalte zu identischen Überthemen sortiert wurden, konnte dieser Makel behoben werden und eine inhaltliche Vergleichbarkeit hergestellt werden (vgl. auch Meuser/Nagel 2005: 81). Die einzelnen Auswertungsschritte umfassten zunächst die vollständige Transkription, die Paraphrasierung (Reduktion der Komplexität durch Sequenzierung des Textes nach thematischen Abschnitten) und schließlich der Vergleich thematisch verwandter Abschnitte über alle Interviews hinweg auf Konsistenzen und Differenzen. In der vorliegenden Studie werden die beiden wissenschaftlichen Disziplinen Soziologie und Politikwissenschaft miteinander verbunden. Einerseits werden Grundanliegen der Soziologie, die Erforschung von Übergängen und Wandel gesellschaftlicher (Sub-)Systeme sowie von Spannungsverhältnissen zwischen Kontinuität und Wandel integriert, andererseits finden Grundgedanken der Politikwissenschaft wie das Zusammenspiel von Akteuren, Zustandekommen von Entscheidungen und Politikinhalten sowie der Politikprozess Berücksichtigung. Innerhalb der Politikwissenschaft wiederum wird eine Verknüpfung der Dimensionen politics (Politikprozess mitsamt Interessen und Macht) und policy (Problemlösung) angestrebt (siehe dazu auch Trampusch 2009). 1.4 Die Einflusskanäle der Sozialpartner Die Beziehungen zwischen staatlicher Steuerung und gesellschaftlicher Selbstorganisation stehen im Mittelpunkt. Staatliche und nicht-staatliche Akteure und ihre Interaktionen in institutionalisierten Formen sind entscheidend (Mayntz/Scharpf 1995). Die Vetomacht dieser Akteure und ihre Einflussmöglichkeiten sind abhängig von Institutionen (Scharpf 1997; Immergut 2006). „Governance meint dann das Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte: von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure.“ (Mayntz 2004: 66)

Politische Steuerung mit starkem Drang zu Staat und Hierarchie wird abgelöst durch das Governance-Konzept, dies wird auch der Entgrenzung des Sozialstaates (Berner 2009) gerecht. Die vorliegende Untersuchung fasst unter dem Begriff Sozialpartner die Spitzenverbände und Einzelorganisationen der Gewerkschaften und Arbeitgeberver-

1.4 Die Einflusskanäle der Sozialpartner

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bände zusammen. Im Bereich der Gewerkschaften werden Organisationen außerhalb des DGB nicht berücksichtigt.8 Auf der Wirtschaftsseite wird hauptsächlich die Bundesvereinigung der Arbeitgeberverbände (BDA) inklusive der angeschlossenen Verbände in die Analyse einbezogen, da diese für die Alterssicherung zentral und zudem in das Tarifgeschehen eingebunden sind. Die Beziehungen zwischen staatlichen Akteuren und den Sozialpartnern, die kooperativ und institutionalisiert geregelt sind, werden als Korporatismus und kooperative Beziehungen zwischen den Sozialpartner als Sozialpartnerschaft bezeichnet. In Anlehnung an Schmitter (1974) und Schmitter/Lehmbruch (1979) wird Korporatismus zweidimensional betrachtet, als „mitverantwortliche Einbeziehung“ von (zentralen) Interessengruppen in die Politikgestaltung sowie in die Umsetzung von Politiken und als „korporatistische Gruppenstruktur“ (Leiber 2005a: 40). Das politische System Deutschlands zeichnet sich durch hohe politische Hürden für Reformen aus. Neben dem Zweikammersystem aus Bundestag und Bundesrat, der starken Rolle des Bundesverfassungsgerichtes und dem Föderalismus konnten sich organisierte Strukturen des Austausches von Interessen der Sozialpartner etablieren. Zum Verständnis von Reformprozessen muss die institutionelle Konfiguration der deutschen Verhandlungsdemokratie berücksichtigt werden (Czada 2003; Scharpf 1988). Die Sozialpartner können hierbei über verschiedene Vetopunkte und Kanäle ins politische System ihre Interessen artikulieren. Laut Visser und Hemerijck (1998) kann eine institutionelle Logik wie Sozialpartnerschaft auf drei Wegen politische Prozesse und Ergebnisse beeinflussen. Zunächst teilen die institutionellen Spielregeln den einzelnen Akteuren einen gewissen Grad an Einfluss und Macht zu, je nach Partizipationsmöglichkeit im Entscheidungsprozess. Bestimmte Akteure werden so von Anfang an bevorzugt oder benachteiligt. Zweitens bestimmen diese Spielregeln Kompetenzen für sozialpartnerschaftliches Handeln. Dies vollzieht sich durch die Zuweisung von Verantwortlichkeiten und Beziehungen zwischen den Akteuren. Dieses Geflecht bildet auch die Art und den Charakter des Entscheidungsprozesses ab (konsensorientiert versus problemorientiert). Zuletzt legen die Spielregeln den inhaltlichen politischen Raum fest, innerhalb dessen Akteure auf der politischen Ebene auftreten können. Allerdings ist es schwierig institutionelle Regeln und politische Inhalte zu trennen, da Akteure meistens an beidem interessiert sind. In Anlehnung an Max Weber sollten die drei Bereiche Struktur, Entscheidungsstil und politischer Inhalt als Wahlver8 Der Deutsche Beamtenbund als Interessenvertretung der Beamten hat keinen wesentlichen Einfluss auf die gesetzliche Rentenversicherung und noch weniger auf die betriebliche Altersversorgung. Beamte verfügen über eine eigene Altersversorgung (Pensionen), welche ein umfassendes Versorgungsniveau beinhaltet, steuerfinanziert ist und eine private Alterssicherung für Lebensstandardsicherung weniger notwendig ist. Splittergewerkschaften werden aufgrund ihrer (noch) geringen Bedeutung für das Alterssicherungssystem nicht berücksichtigt.

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1 Einleitung

wandtschaften verstanden werden. Inhalte werden hierbei in institutionellen Strukturen wirksam, die wiederum die Inhalte in Entscheidungen umsetzen und implementieren können. Spielregeln und verfassungsrechtliche Vorgaben legen die Macht- und Einflussverteilung von Akteuren fest, bilden einen Entscheidungsstil ab und formen politische Inhalte und Ziele der Akteure. Die Einflussmöglichkeiten der Sozialpartner können durch Konsultationen, Verflechtungen mit Parteien und Parlamenten, ihre Rolle in der Selbstverwaltung der GRV und als Anbieter/Regulierer betrieblicher Sozialpolitik durch Tarifverträge analysiert werden (vgl. für eine erste Übersicht: Streeck/Hassel 2003). Anders ausgedrückt agieren die Sozialpartner zum einen als arbeitsmarktpolitischer Akteur durch Tarifverträge, geprägt durch einen Formwechsel (Verbetrieblichung) und Inhaltswandel (neue Themen wie BAV). Zum anderen repräsentieren die Sozialpartner politische Verbände, was sich durch ihr Verhältnis zu Parteien und Parlamenten sowie in der Selbstverwaltung ausdrückt (Schroeder/Keudel 2008). Der politische Prozess Der Vorteil der Verwendung von Politikprozess-Phasen ist, dass ein statischer Blick auf Politik vermieden und stattdessen der Prozesscharakter betont wird. Obwohl sich die einzelnen Phasen nicht immer eindeutig unterscheiden lassen und es zu Überlappungen kommt, ist eine Differenzierung aus analytischer Sicht sinnvoll.9 Natürlich entsteht auf diese Art und Weise ein vereinfachtes Wirklichkeitsbild, allerdings führt ein differenziertes Verständnis von internen Dynamiken und Ursachen spezieller komplexer Prozesse zu wesentlichen Erkenntnissen (Jann/Wegrich 2009; Mayntz 1983). Der Ursprung des Politikprozessmodels geht auf Harold Lasswell (1956) und die späteren Standardwerke von Jones (1974) und Anderson (1975) zurück (Jann/Wegrich 2009: 78). Allgemein können vier Phasen des Politikprozesses unterschieden werden. In der ersten Phase „Agenda Setting“ geht es um die Problemwahrnehmung und -definition. Anschließend erfolgt die Phase der Politikformulierung, wo Ziele formuliert, Handlungsmöglichkeiten entwickelt und Entscheidungen getroffen werden. Diese Entscheidungen werden in der Implementationsphase durchgeführt und umgesetzt. Abschließend beschäftigt sich die Evaluation mit den konkreten Wirkungen und überprüft die getroffenen Entscheidungen mitsamt deren Problemlösungsfähigkeit. Das Interesse hier liegt in den Phasen Formulierung und Implementation, da die Problemwahrnehmung durch demografische Veränderungen sowie Anstieg der Kostenbelastungen in der gesetzlichen Ren9 Allerdings muss berücksichtigt werden, dass bestimmte Politiken in der Realität nicht an einem Punkt, wie dem Beginn des policy cycle entstehen oder erfunden werden. Vielmehr sind diese wiederum Folgen und Nachläufer von vorangegangen Politiken und Wirklichkeiten. Ebenso kann kritisiert werden, dass ein politischer Prozess nicht an einem bestimmten Punkt endet, er setzt sich kontinuierlich fort und hat Auswirkungen auf die darauf folgenden Politiken.

1.4 Die Einflusskanäle der Sozialpartner

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tenversicherung und der Wille von politischen und nicht-politischen Kräften zur Destabilisierung der staatlichen Rente und Stärkung von privaten kapitalgedeckten Renten relativ klar umzeichnet werden kann. Die Evaluation und damit Überprüfung von Rentenreformen ist überaus komplex, da Reformen meist erst mit jahrzehntelanger Verzögerung wirken und das wesentliche Kriterium, die Höhe der Alterseinkommen, von multiplen Faktoren wie beispielsweise Entwicklung der Arbeitsmärkte und der Wirtschaft abhängt. Im Bereich der Politik-Formulierung dagegen geht es um den Prozess, innerhalb dessen politische Ziele formuliert und alternative Handlungsmöglichkeiten entwickelt und gewählt werden. Handlungsziele werden festgelegt, Adressaten bestimmt und die Verantwortlichen für die Durchführung sowie deren Mittel benannt. Die konkrete Verabschiedung von Programmen und Gesetzen erfolgt meist formal, allerdings sind im Vorfeld informelle Verhandlungen und Austauschprozesse sowie Beziehungen zu berücksichtigen. Hier sind die Verbände und damit Sozialpartner von Bedeutung. Das Ergebnis ist dann häufig durch Interessenkonstellationen und Machtverteilung (und damit Einfluss) bestimmt (Jann/Wegrich 2009: 91). In aller Regel nehmen politische Programme dabei die Form von Gesetzen oder Verordnungen an. Die hieran beteiligten formalen Akteure werden durch die Verfassung festgelegt (Abgeordnete des Bundestages, Bundesrat und Regierung). Fragen nach dem Zustandekommen von politischen Programmen und Entscheidungen stehen im Vordergrund. Die Durchführung einer getroffenen Entscheidung und die Anwendung von Gesetzen finden anschließend in der Phase der Implementation statt. Wie werden Gesetze umgesetzt, wie wirken die unterschiedlichen Steuerungsinstrumente und warum sind politische Programme erfolgreich bzw. scheitern sie? Insbesondere in dieser Phase kommen nicht-staatliche Akteure wie die Sozialpartner ins Spiel, da die Durchsetzung und Zielsetzung von politischen Programmen von einer Reihe von Bedingungen abhängt, die nicht bzw. nur teilweise vom Staat beeinflusst werden können. Der Rückgang der staatlichen Rente soll durch den Ausbau der betrieblichen und privaten Altersversorgung ausgeglichen werden, daher kann der Staat das Verhalten der Sozialpartner bei Nicht-Inanspruchnahme dieser Zusatzrenten nicht mit Sanktionen belegen, vielmehr stehen Anreizstrukturen im Vordergrund. Sowohl die Akteurskonstellation als auch das Politikinstrument beeinflussen die Implementation. Diese erfolgt dabei nicht unabhängig von der Formulierung und Verabschiedung von politischen Programmen. Akteure werden versucht sein ihre Interessen bei der Implementierung umzusetzen, wenn diese bei der Formulierung nicht berücksichtigt worden sind. Auch die Formulierung von Gesetzen, detaillierte Vorgaben versus grob umrissene Leitlinien, lässt entsprechend viel oder wenig Handlungsspielraum bei der Durchführung. Da Politikinhalte kontinuierlich formuliert werden und auch immer wieder von der Implementation und Evaluation beeinflusst werden, also die Phasen miteinander verflochten sind, wird oftmals vom Politikzyklus (policy-cycle) gesprochen (Jann 1981).

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1 Einleitung

Abbildung 1:

Sozialpartner in Politikformulierung und -implementation Gewerkschaften Vetopunkte/-akteure Arbeitgeber Staat

Policy making (Formulierung und Entscheidung) Konsultationen/Anhörungen Verflechtungen mit Parteien und Parlamenten Kommissionen

Policy implementation (Durchführung, Umsetzung)

Selbstregulierung (durch Tarifverträge und kollektive Versorgungswerke)

Verbände: Dachorganisationen

Selbstverwaltung (GRV)

Verbände: Einzelorganisationen

Innerhalb des policy-making-Prozesses, also der Politikgestaltung, nehmen die Sozialpartner via Anhörungen, Stellungnahmen und Konsultationen im Vorfeld der Gesetzgebung und während des Gesetzgebungsprozesses teil (vgl. die Übersicht in Abbildung 1). Des Weiteren können sie durch Verflechtungen mit Parteien Einfluss nehmen. Dies geschieht zum einen durch die Mitgliedschaft von Parteimitgliedern in Gewerkschaften, zum anderen über institutionalisierte Arbeitnehmerflügel in den beiden Volksparteien. Direktes policy-making ist ebenfalls möglich durch Selbstregulierung, etwa durch den Vorschlag an das Ministerium für Arbeit und Soziales, existierende Tarifverträge für einen bestimmten Sektor für allgemeinverbindlich zu erklären. Zudem sind auch weitere Selbstregulierungen wie etwa Übereinkommen über die Einrichtung von kollektiven Versorgungswerken an der Schnittstelle von policy-making und policy-implementation angesiedelt. Funktional betrachtet erhöht Selbstregulierung die Problemlösungsfähigkeit von gesellschaftlichen Problemen ebenso wie deren Legitimität. Gleichzeitig profitieren auch die Sozialpartner, welche diese Aufgaben wahrnehmen, durch Steigerung von Macht und Status (Streeck/Kenworthy 2005: 455). Die Sozialpartner sind im tariflichen Bereich an der Implementierung ihrer eigenen Tarifverträge und Versorgungswerke beteiligt.

1.5 Struktur des Buches

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Daneben wirken sie in der gesetzlichen Rentenversicherung durch ihre Rolle als Selbstverwalter bei der Implementation staatlicher Entscheidungen mit. Mit Hilfe der Unterscheidung von Politikgestaltung und Implementierung können eventuelle Verschiebungen bezüglich des Einflusses der Sozialpartner aufgezeigt werden, ebenso wie die unterschiedlichen Rollen der Akteure. Hier knüpft auch die Einteilung in politische und kollektive Arena an, wobei policy-making im Sinne von Selbstregulierung auch in der kollektiven Arena möglich ist. 1.5 Struktur des Buches In Kapitel 2 wird zunächst die Forschungsliteratur zu Sozialpartnern als Vetoakteure in der Rentenpolitik und in der politischen Arena (policy-making) sowie zu Sozialpartnern in der kollektiven Arena (policy-implementation) aufbereitet. Den theoretischen Rahmen des vorliegenden Buches liefert eine Kombination aus Theorien und Ansätzen zu Regimen politischer Systeme, industrieller Beziehungen und Varieties of Capitalism, um so den Wandel der Alterssicherung (Wohlfahrtsregime) besser erfassen zu können. Während politische Systeme Angriffsflächen und das Ausmaß von Einflussaktivitäten von Akteuren aufzeigen sowie Bezug zur Berücksichtigung nicht-staatlicher Akteure im Bereich policy-making nehmen, geben vor allem Ansätze zu industriellen Beziehungen und Spielarten des Kapitalismus vertiefte Erkenntnisse über die kollektive Arena (Implementation) und die Formierung von Interessen von Gewerkschaften und Arbeitgebern. Das 2. Kapitel klärt zudem die Zusammenhänge zwischen politischen Systemen, industriellen Beziehungen und Spielarten des Kapitalismus sowie deren Bedeutung für den Wandel von Wohlfahrtsregimen (Alterssicherung). Allen Ansätzen gemeinsam ist die institutionelle Einbettung von Institutionen in ein gesamtgesellschaftliches System, woraus sich Interdependenzen ergeben. Am Ende von Kapitel 2 wird dann, ausgehend vom Forschungsstand und theoretischen Vorüberlegungen, auf die zentralen Implikationen und Erwartungen bezüglich Alterssicherung und der Rolle der Sozialpartner eingegangen. In Kapitel 3, welches den Hauptteil des Buches einläutet, stehen die kollektiven Akteure Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände im Vordergrund. Gemäß den theoretischen Überlegungen beeinflussen die Organisation und Machtressourcen die Interessen und Verhandlungspositionen der Sozialpartner, was sich wiederum auf deren Einflussmöglichkeiten und damit Gestaltung des Wandels der Alterssicherung auswirkt. Um die Interessen und Positionen der Sozialpartner nachvollziehen zu können, wird ein Überblick über Organisation und Struktur der verschiedenen Sozialpartner sowie die jeweils zu vertretenden Interessen gegeben. Erste Hinweise auf Einflussmöglichkeiten geben die Machtressourcen, welche eine Bedingung für die Ausübung von Macht sind.

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1 Einleitung

Ausgehend von den tariflichen Machtstrukturen und Machtressourcen erfolgt in Kapitel 4 die Analyse des Zusammenspiels von Staat und Sozialpartnern, indem ein Blick auf die Machtressourcen in der staatlichen Arena genommen wird. Von besonderer Bedeutung ist hier die Betrachtung der Beziehungen der Sozialpartner zu Parteien und zu Parlamenten. Zu dessen Verdeutlichung bedient sich das vorliegende Buch verschiedener bereits erhobener Studien und Statistiken, um diese deskriptiv als Indikatoren für den Rückgang der Verbindungen zwischen Parteien und Parlamenten auf der einen Seite und Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden auf der anderen Seite zu verwenden. Bereits hier wird ersichtlich, dass die Machtressourcen sowohl auf der tariflichen, als auch auf der staatlichen Ebene zurückgehen. Ausgehend von diesen Erkenntnissen werden dann in Kapitel 5 der Gesetzgebungsprozess und die Beteiligung der Sozialpartner an den entscheidenden Rentenreformen in Deutschland zwischen 1989 und 2009 nachgezeichnet, wobei der Schwerpunkt auf Gemeinsamkeiten und Unterschieden zwischen und innerhalb der Sozialpartner bei der Interessenwahrnehmung und -durchsetzung liegt. Es wird argumentiert, dass institutioneller Wandel und damit Wandel der Alterssicherung einer politischen Logik folgt, die sich aus dem Verlauf und Ergebnis von Reformprozessen, welche wiederum von Akteuren wie den Sozialpartnern und deren Interessen geprägt werden, ergibt. Da die Sozialpartner im politischen Prozess lediglich als ideeller Vetospieler auftreten können, hängt ihre Berücksichtigung von der jeweiligen Regierung und deren Suche nach Kooperationspartnern ab. Es wird deutlich, dass die in Kapitel 4 erläuterten nachlassenden Machtressourcen auf staatlicher Ebene in Form von Verbindungen und Kontakten zu Parlamenten und Parteien mit weniger Berücksichtigung vor allem von gewerkschaftlichen Forderungen bei Rentenreformen einhergehen. Im Vergleich zu Reformen noch in den 1990er Jahren lässt der Einfluss der Gewerkschaften auf den Gesetzgebungsprozess und damit auf die Ausgestaltung der Alterssicherung nach. Anschließend zeigt Kapitel 6 als Verknüpfung von politischer Arena (policymaking) und kollektiver Arena (policy-implementation) die Reformergebnisse in Form von staatlicher Regulierung der Zusatzrenten auf, um so die Bedingungen für Handlungsspielräume in der Implementation abzustecken. In Kapitel 7 erfolgt dann die Analyse der kollektiven Arena. Da aufgrund nachlassender Machtressourcen auf staatlicher Ebene und zurückgehendem Einfluss auf policy-making eine stärkere Hinwendung der Sozialpartner zur Implementierung und Selbstregulierung erwartet wird, steht hier die Analyse der betrieblichen Altersvorsorge und kollektiver Versorgungswerke im Fokus. Neben dem Gesetzgebungsprozess ist dies die zweite Ebene, auf welcher die Sozialpartner, sowohl in Reaktion auf staatliche Reformen als auch in Eigenregie, Einfluss auf die Alterssicherung und damit Wandel nehmen können. Entsprechend den theoretischen Überlegungen ist hier von Unterschieden zwischen den Sozialpartnern und zwischen einzelnen Sektoren auszugehen. Ein knapper Rückblick auf die Entwicklung

1.5 Struktur des Buches

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der BAV seit 1970 verdeutlicht zunächst deren zurückgehende Bedeutung in den 1990er Jahren. Im Fokus des Kapitels stehen dann die neuen Elemente der Alterssicherung seit 2001, Tarifverträge und kollektive Versorgungswerke in der verarbeitenden Industrie, in quartären und sonstigen Dienstleistungen sowie im Handwerk und Baugewerbe. Durch die Berücksichtigung einer Vielzahl von verschiedenen Branchen werden Unterschiede und Gemeinsamkeiten herausgestellt. Abschließend beinhaltet Kapitel 8 eine kompakte Darstellung der wesentlichen Ergebnisse, theoretische Befunde und praktisch-politische Implikationen.

2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

Wie sieht der theoretische und analytische Rahmen der Arbeit aus? Welche theoretischen Ansätze helfen bei der Beantwortung der Forschungsfragen und können erste Thesen liefern? Hierzu wird in diesem Kapitel zunächst das Forschungsfeld zur Rolle der Sozialpartner in der politischen und in der kollektiven Arena ausgelotet. Die Rolle der Sozialpartner und die betriebliche Altervorsorge wurden bei bisherigen Analysen nicht ausreichend erfasst. Vergleichende sozialwissenschaftliche Ansätze sind bei der Untersuchung der Rolle der Sozialpartner beim Wandel der Alterssicherung hilfreich. Daher erfolgt zunächst die Einführung in die zentralen Ansätze. Ziel ist es, die verschiedenen institutionellen Kontexte zu unterscheiden und zentrale Eigenschaften Deutschlands hervorzuheben. Dieser institutionelle Kontext führt zu Handlungsanreizen und Entscheidungskalkülen von politischen Akteuren wie den Sozialpartnern, er ist also zentral für die Formierung von Interessen und Positionen sowie Machtverteilung (Petring 2010: 41). Innerhalb der Ansätze zu Politischen Systemen, Industriellen Beziehungen, Varieties of Capitalism und Wohlfahrtsregimen wird die zentrale Stellung Deutschlands herausgearbeitet sowie deren Bedeutung für die Beantwortung der Forschungsfragen verdeutlicht. Elementar bei der Betrachtung von Wandel unter Berücksichtigung der Sozialpartner ist zunächst deren Vetomacht innerhalb des politischen Prozesses. Es lohnt sich daher ein Blick auf das politische System, welches das institutionelle Umfeld für die Sozialpartner und damit Gestaltungs- und Angriffsmöglichkeiten für die Interessendurchsetzung und Einflussnahme strukturiert. Prinzipiell erschweren Konsensdemokratien mit Vetoakteuren radikalen Wandel. Daher erfolgt hieran anknüpfend eine Konzentrierung auf die Akteure Sozialpartner und den nicht-staatlichen institutionellen Kontext, der beim Umbau der Alterssicherung Ausweichmöglichkeiten anbietet. Bestandteil der Ansätze zu industriellen Beziehungen ist das Zusammenspiel der Akteure Staat, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, zugleich wird näher auf Machtressourcen und Organisation der Sozialpartner eingegangen, was zentral für die Formulierung von Positionen und Interessen ist. Da der Schwerpunkt hier bei den Gewerkschaften liegt, wird abschließend Bezug auf Ansätze zu Spielarten des Kapitalismus genommen, die stärker auf Arbeitgeber fokussieren und auch zu möglichen Differenzen innerhalb der Sozialpartner Stellung nehmen. StärT. Wiß, Der Wandel der Alterssicherung in Deutschland, DOI 10.1007/978-3-531-92899-9_2, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

ker als Ansätze zu industriellen Beziehungen zielt dieser Ansatz auch auf die Möglichkeit von klassenübergreifenden Kooperationen und Sektorunterschieden ab. Ein weiterer Grund der Verlinkung dieser Ansätze besteht darin, dass diese die drei Hauptakteure (Staat – Politisches System, Gewerkschaften – Industrielle Beziehungen, Kapital – Varieties of Capitalism) abdecken und behandeln und Deutschland jeweils Musterbeispiel eines Idealtypus ist. Durch die Inklusion dieser drei Ansätze in Wohlfahrtsregime, welche aufgrund der Konzentration auf Institutionen und Pfadabhängigkeiten die Erklärung von Wandel erschweren, kann ein dynamischeres Bild gezeichnet werden, das bei der Betrachtung von Wandel der Alterssicherung und damit auch einem großen Teil des Wohlfahrtsregimes den bisherigen starken Fokus auf den Staat um die betriebliche Ebene und die Berücksichtigung der hier agierenden Akteure Arbeit und Kapital erweitert. Die einzeln behandelten Ansätze sind dabei nicht unabhängig voneinander. Im Anschluss wird dann auch auf Interdependenzen der behandelten theoretischen Ansätze abgestellt. Im letzten Teil des Kapitels erfolgt eine knappe Zusammenfassung der theoretischen Implikationen und Erwartungen, welche die empirischen Analysen anleiten. 2.1 Die Sozialpartner in der politischen und kollektiven Arena Politische Arena Zunächst müssen die institutionelle Struktur des politischen Systems und das Parteiensystem berücksichtigt werden, um die Einflussmöglichkeiten von politischen Akteuren auf den Gesetzgebungsprozess und damit den Wandel von Alterssicherung herauszustellen. Zugleich kann die Ausgestaltung des politischen Systems Antworten auf die Frage geben, wo und wie die Sozialpartner beim Wandel der Alterssicherung Einfluss ausüben konnten. In bisherigen Untersuchungen zu Rentenreformen und zum Wandel von Alterssicherungssystemen standen meistens die staatliche Ebene mitsamt Parteipolitik und dem politischen Prozess im Vordergrund (Schludi 2005; Schulze/Jochem 2007), nicht-staatliche Akteure blieben weitestgehend außen vor. Diese aber sind innerhalb von Reformprozessen von großer Bedeutung. Die wesentlichen (machtpolitischen) Arenen für Akteure sind die ParteienArena (Regierung-Opposition) und die korporatistische Arena (RegierungSozialpartner). Während die erste Arena bereits detailliert analysiert worden ist (Kitschelt 2001; Wagschal 2000; Huber/Stephens 2001; Kittel/Obinger 2003) klaffen in der zweiten Arena noch Forschungslücken. Strategien und Möglichkeiten von Gewerkschaften (und Arbeitgeberverbänden), Reformen zu blockieren oder zu unterstützen, sind ausschlaggebend (Schludi 2005). Daher ist es notwendig zu un-

2.1 Die Sozialpartner in der politischen und kollektiven Arena

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tersuchen, in welchem Ausmaß der Staat die Tarifvertragsparteien im Feld Alterssicherung agieren lässt. Marier (2008) hat dies analysiert, allerdings nur für die staatliche Rente und die Länder Belgien, Schweden, Großbritannien und Frankreich. Die entscheidenden Erklärungsfaktoren für Reformen in der Alterssicherung sind bei ihm die Beziehungen von Staat und Sozialpartnern sowie das Wahlsystem. Eine wesentliche Erkenntnis ist die höhere Bedeutung der Natur der Vetospieler als deren Anzahl. Vetospieler in Form von Parteien zum Beispiel unterliegen regelmäßigen Wahlen und werden daher versucht sein, möglichst allgemeine Interessen zu verfolgen, was die Suche nach Paketlösungen und damit Zustimmung anderer Parteien erleichtert. Interessengruppen wie die Sozialpartner aber haben als Vetospieler spezifische Interessen, gemäß ihren Mitgliedern. Bei Reformen, die diesen Interessen entgegenstehen, wird die Suche nach Gemeinsamkeiten oder Paketlösungen schwieriger. So ist die Institutionalisierung der Sozialpartner innerhalb des Rentensystems problematischer (im Sinne der Blockademöglichkeiten) als eine Mehrparteienregierung (Marier 2008). Zur Untersuchung und Bestimmung der Handlungsspielräume der Akteure bietet sich daher der Vetospieler-Ansatz an. Um einen Wandel herbeizuführen muss eine gewisse Anzahl von individuellen oder kollektiven Entscheidungsträgern (Vetospieler) diesem Wandel zustimmen (Tsebelis 2000). Béland (2001) zeigt für Rentenreformen seit 1980 in Frankreich auf, dass Gewerkschaften in Zeiten eines Rückbaus staatlicher Sozialpolitik eine starke Rolle als Anbieter von betrieblicher Sozialpolitik spielen und durch institutionelle Faktoren zu einem formalen oder ideologischen Vetoakteur werden. In Deutschland können die Sozialpartner insgesamt über Konsultationen, den Einbezug in den Sozialbeirat und Kommissionen und in die soziale Selbstverwaltung Einfluss auf Rentenreformen nehmen, seit den Reformen von 2001 auch verstärkt über die betriebliche Altersvorsorge (Ebbinghaus 2010a). Die Umsetzung von Interessen der Sozialpartner und damit Einflussnahme im Politikprozess hängt somit von der Art der Vetospieler und den Vetopunkten ab. Was nun aber fehlt ist die stärkere Berücksichtigung von Gewerkschaften und Arbeitgebern, um so auf Gemeinsamkeiten und Unterschiede eingehen zu können. Neben den Gewerkschaften wird auch vermehrt auf die Bedeutung der Unternehmen und Arbeitgeberverbände als Unterstützer von sozialpolitischen Leistungen hingewiesen, da staatliche Sozialsysteme im deutschen Produktionsregime einen positiven Einfluss auf die Wirtschaft haben (Mares 2001, 2004; Swenson 2002; Estevez-Abe/Iversen/Soskice 2001; Hall/Soskice 2001). Häusermann (2010) konnte für kontinentaleuropäische Länder zeigen, dass die Interessen von parteipolitischen und nicht-staatlichen Akteuren bei Rentenreformen von ihren jeweiligen Wählerschichten bzw. Qualifikationsstrukturen der Mitglieder und Größe der Unternehmen abhängen und Reformen trotz Pfadabhängigkeiten durch die Suche nach geeigneten Koalitionspartnern möglich sind (Häusermann 2010). Auch Berner (2009) hat diesbezüglich einen wesentlichen Beitrag ge-

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

leistet, indem er die Entwicklung und den Wandel der gesetzlichen Rentenversicherung zusammen mit der betrieblichen und individuellen privaten Altersversorgung für Deutschland analysiert hat. Er kommt zu dem Ergebnis, dass die Unterscheidung staatlich-privat verwischt, sich die Politiknetzwerke und Institutionen von GRV, betrieblicher und privater Altersversorgung angleichen und der Einfluss- und Geltungsbereich des Staates größer wird (Berner 2009). Allerdings werden die Sozialpartner und hier insbesondere die Ausgestaltung der tariflichen Ebene nicht ausreichend berücksichtigt. Kollektive Arena Nachdem auf die stärkere Berücksichtigung von nicht-staatlichen Akteuren in Form der Sozialpartner hingewiesen wurde, wird im folgenden Abschnitt ein Blick auf die Literatur im zweiten Bereich, der für die Untersuchung und das Verständnis von sozialpolitischem Wandel elementar ist, der kollektiven Arena, geworfen. Dies geschieht vor dem Argument, dass staatliche und nicht-staatliche Akteure sowie die staatliche und nicht-staatliche (= tarifliche) Alterssicherung analysiert werden müssen. Die Sozialpartner beeinflussen einerseits die Sozialpolitik, andererseits wirkt diese aber auch auf jene zurück. Hier setzt auch die Kritik an der retrenchment Literatur (Pierson 1996) an, die von einem Triumph des liberalen Wohlfahrtsstaates und des Kapitalismus ausgeht, da in diesem Zuge Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände an Kompetenzen verlieren. Aus dieser Sicht wird eine stärkere Rolle von betrieblicher Sozialpolitik vernachlässigt. Jüngere Studien zu Deutschland (Trampusch 2006a, 2007a, 2007b) und den USA (Béland/Hacker 2004) betrachten dagegen die tarifliche Sozialpolitik aus historisch-analytischer Sichtweise und deren Rolle und Funktion als Anbieter und Finanzier von Wohlfahrt. Die Schnittstelle Tarifund Sozialpolitik wird mittels der Entwicklung der industriellen Beziehungen einerseits und wohlfahrtsstaatlichen Regulierungen andererseits beleuchtet. Die international vergleichend unterdurchschnittlich entwickelte betriebliche Sozialpolitik auf der Basis von Tarifverträgen in Deutschland ist hierbei laut Trampusch (2007a) darauf zurückzuführen, dass in Deutschland die industriellen Bürgerrechte erst nach den politischen Bürgerrechten eingeführt wurden und die staatliche Rolle im Bereich der Tarifverhandlungen passiv ist (Trampusch 2007a: 261). Zusätzlich konstatiert Streeck für die Gewerkschaften einen Machtverlust auf der Tarifebene für alle Politikbereiche, weshalb diese verstärkt auf ihre Macht in der politischen Arena angewiesen sind (Streeck 2003a). Die sozialpolitische kollektive Arena aber ist in den Sozialwissenschaften (Politikwissenschaft und Soziologie) eher stiefmütterlich behandelt worden. Das Feld der BAV wurde weitgehend den Wirtschaftswissenschaften und der Jurisprudenz überlassen. Während es aus wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive stärker um Effizienz und Kostensenkungen geht, untersuchen Juristen vor allem die

2.1 Die Sozialpartner in der politischen und kollektiven Arena

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Vereinbarkeit von Regelungen und Reforminhalten mit bestehendem Recht. Klassische ökonomische Analysen gehen zunächst davon aus, dass die Nachteile und somit die Kosten den Nutzen von staatlichen Sozialleistungen überwiegen. Abgesehen von niedrigen staatlichen Grundleistungen betonen diese die höhere Effizienz von kapitalfundierten Renten, entweder als BAV über den Betrieb oder als individuelle Altersvorsorge. Aus wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive nehmen geringe staatliche Renten Druck von den Lohnnebenkosten, was die Schaffung von neuen Arbeitsplätzen erleichtere. Gleichzeitig verbleibt die BAV den Unternehmen als Instrument der Personalbindung und -rekrutierung. Im Vordergrund stehen die Ausgabenentwicklungen und Kostenvergleiche. Aus juristischer Perspektive geht es um die Klärung des verfassungsrechtlichen Rahmens und der Vereinbarkeit von Reformen mit bestehendem Recht, so zum Beispiel um Fragen der Eigentumsgarantie von Anwartschaften, Rechtsprechung zum Versorgungsausgleich, steuer- und sozialabgabenrechtliche Aspekte. Da diese Forschungsaktivitäten aber nur Teilbereiche umfassen, wird eine sozialwissenschaftliche Perspektive benötigt, die stärker auf die von Reformen betroffenen Menschen, an den Reformen beteiligte Akteure und die Möglichkeit von Vorteilen von Sozialpolitik für die Wirtschaft fokussiert. Was bedeutet die Verschiebung des Einflusses der Sozialpartner von der politischen zur kollektiven Arena und die ansteigende Bedeutung der BAV für die Versicherten und Beschäftigten, wie kann diese Entwicklung aus sozialwissenschaftlicher Perspektive erklärt werden? Was für ein Interesse haben Gewerkschaften und Arbeitgeber an kollektiver Alterssicherung? Im Gegensatz zu ökonomischen Ansätzen kann Sozialpolitik gemäß den Ansätzen zu Spielarten des Kapitalismus auch einen positiven Einfluss auf die wirtschaftliche Performanz von Firmen und Ökonomien haben und damit in deren Interesse sein (Mares 2001, 2004; Estevez-Abe/Iversen/Soskice 2001). Freiwillige private Sozialversicherungen bzw. betriebliche Sozialleistungen vom Arbeitgeber finanziert gab es schon vor der Einführung der staatlichen Sozialversicherungen in Deutschland. Dies legt nahe, dass Sozialversicherungen den Arbeitgebern unter bestimmten Bedingungen Vorteile bringen. Verschiedene Studien erwarten insgesamt einen Einfluss der Sozialpartner und hier insbesondere der Gewerkschaften auf den Politikgestaltungs- und Implementierungsprozess (Ebbinghaus/Kittel 2006; Traxler/Blaschke/Kittel 2001). In diesen Studien werden das Tarifsystem und der Wohlfahrtsstaat aus einer Vogelperspektive analysiert sowie Interessengruppen und deren Wechselspiel mit der staatlichen Ebene im Vorfeld von Rentenreformen für verschiedene Länder verglichen (Ebbinghaus 2006a). Hier knüpft die vorliegende Studie an und fokussiert dabei stärker auf den Fall Deutschland, indem die Einflussmöglichkeiten der Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess seit 1989 und anschließend in der Implementation und der kollektiven Arena näher untersucht werden. Während die angeführten Studien einen

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

guten Überblick über länderübergreifende Gemeinsamkeiten und Unterschiede geben, fehlen detailliertere Fallstudien, die auf Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen und innerhalb der Sozialpartner sowie Erklärungsfaktoren für die Stärkung der kollektiven Ebene und von branchenspezifischen Mustern eingehen. Deutschland in den vergleichenden Sozialwissenschaften Vor dem argumentativen Hintergrund, dass Wandel und Reformergebnisse nur verstanden werden können, wenn Ansätze zu Institutionen und Akteuren miteinander verknüpft werden, liefern Ansätze zu Politischen Systemen, Industriellen Beziehungen und Spielarten des Kapitalismus Thesen und Erklärungsfaktoren zum institutionellen Kontext, Wandel von Wohlfahrtsregimen, Berücksichtigung von staatlicher und nicht-staatlicher Sozialpolitik sowie zum Zusammenspiel von Staat, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden. 2.2 Politische Systeme, Vetospieler und Vetopunkte Politische Systeme Ein Blick auf das politische System gibt Auskunft darüber, wie der Gesetzgebungsprozess organisiert ist und welche Institutionen und Akteure berücksichtigt werden müssen. Dies ist hilfreich für die Beantwortung der Frage, wo die Sozialpartner Einfluss auf den Wandel der Alterssicherung nehmen können. Hieran angelehnt können Rückschlüsse von der Art der Demokratie auf die Radikalität von Wandel (Reformen) und der Berücksichtigung verschiedener politischer Akteure (Sozialpartner) gezogen werden. Da Konsensdemokratien wie Deutschland ein geringer Handlungsspielraum für radikalen Wandel unterstellt wird, kann der für graduellen Wandel typische Einbezug verschiedener Akteure wie der Sozialpartner erwartet werden. Während Konsensdemokratien auf den ersten Blick radikalen Wandel erschweren, da aufgrund der Konstitution des politischen Systems Vetospieler in den Politikprozess eingebunden werden müssen, kann auf den zweiten Blick gerade dieser Umstand Wandel herbeiführen, indem die Regierung mit Hilfe wechselnder Koalitionspartner Reformen durchsetzen kann (Häusermann 2010). Durch Erweiterung um eine stärker akteurszentrierte Perspektive und Verfeinerung von Vetospielern und -punkten können diese Ansätze einen Beitrag zum besseren Verständnis von Wandel leisten. Dies wird erreicht, indem neben der politischen Ebene auch die tarifliche Ebene und deren Akteure inkludiert werden. Zunächst aber wird auf die Unterscheidung von Mehrheits- und Konsensdemokratie in Anlehnung an Lijphart (1999) Bezug genommen. Er klassifiziert die Länder danach, ob deren Demokratien die Herrschaft der Mehrheit eher unterstützt oder einschränkt.

2.2 Politische Systeme, Vetospieler und Vetopunkte

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Während in Mehrheitsdemokratien größere Handlungsspielräume für die Regierung existieren, werden Regierungen in Konsensdemokratien durch institutionelle Strukturen stärkere Handlungsrestriktionen auferlegt, was den Sozialpartnern Möglichkeiten der Interessenvertretung öffnet. Zwei Meta-Dimensionen strukturieren die Unterschiede, Exekutive-Parteien und Föderalismus-Unitarismus. Mittels zehn Indikatoren ordnet Lijphart empirisch die Länder entsprechend eher konsensualen oder eher majoritären Ausprägungen einem Demokratietypus zu (Lijphart 1999).10 Durch die zwei Ausprägungen der zwei Meta-Dimensionen lassen sich Demokratien in vier Haupttypen einteilen: unitarische Mehrheitsdemokratie, föderale Mehrheitsdemokratie, unitarische Konsensdemokratie und föderale Konsensdemokratie (Croissant 2010). Die unitarische Mehrheitsdemokratie sowie die föderale Konsensdemokratie entsprechen den Reinformen von Mehrheitsdemokratie bzw. Konsensdemokratie, allerdings fallen die meisten Länder in die beiden Mischformen. Kritisiert werden kann, dass die Idealtypen weniger theoretischkonzeptionell begründet, als vielmehr Ergebnis seiner empirischen Untersuchung sind. Auch erscheinen die Zusammenhänge vor allem der zweiten Dimension nicht zwingend logisch. Der Zusammenhang zwischen Möglichkeiten der Verfassungsänderungen, Verfassungsgerichtsbarkeit und Staatsaufbau sowie Parlamentsstruktur ist weniger stark als zunächst vermutet.11 Da das Verbändesystem Bestandteil der industriellen Beziehungen ist (Abschnitt 2.3) und die Zentralbankautonomie im Zuge der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (Europäische Zentralbank) an Ausprägungskraft verloren hat, werden diese beiden bei Lijphart verwendeten Indikatoren hier nicht weiterverfolgt.12 Im internationalen Vergleich entlang der beiden Meta-Dimensionen entsprechen die Schweiz, Niederlande und Belgien in der Exekutive-Parteien Dimension am ehesten der Konsensdemokratie, während dies für die Mehrheitsdemokratie der Fall bei Großbritannien und Frankreich ist. Der Föderalismus ist in Deutschland, den USA und der Schweiz am stärksten ausgeprägt, Großbritannien, Finnland und Schweden dagegen zeichnen sich durch ein unitarisches System aus (vgl. hierzu die entsprechenden Kennzahlen bei Armingeon et al. 2010). 10 Konsensdemokratie: Mehrparteienkoalition, Machtbalance der Exekutive, Mehrparteiensystem, Verhältniswahl, Korporatismus, föderal-dezentral, Zweikammersystem, Verfassungsänderungen benötigen hohe Mehrheiten, hohe Verfassungsgerichtsbarkeit, autonome Zentralbank. Mehrheitsdemokratie: Einparteienregierung, Machtkonzentration der Exekutive, Zweiparteiensystem, Mehrheitswahl, Pluralismus, unitaristisch-zentral, Einkammersystem, Verfassungsänderungen benötigen geringe Mehrheit, keine Verfassungsgerichtsbarkeit, abhängige Zentralbank. 11 Vgl. zu weiterer (methodologischer) Kritik: Kaiser (1998). Ein weiterer Kritikpunkt richtet sich an die fehlende Integration von direktdemokratischen Elementen (Referendum) (Vatter/Bernauer 2009). 12 Zudem kommen neuere Untersuchungen zu dem Ergebnis, dass sich Verfassungsgerichtsbarkeit, Hürden für Verfassungsänderungen und Unabhängigkeit der Zentralbank nicht überschneiden (Vatter/Bernauer 2009).

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

Länder mit wenigen parlamentarischen Parteien wie Großbritannien und die USA sind eher majoritär und Länder mit vielen parlamentarischen Parteien wie Italien und die Schweiz müssen eher auf Konsens und Kompromisse während des politischen Prozesses setzen. Der Indikator Wahlrecht unterscheidet im Wesentlichen Mehrheits- und Verhältniswahlrecht. Je höher die Unverhältnismäßigkeit (bzw. mismatch) von Stimmen und Sitzen im Parlament ist, desto eher ist ein Land majoritär. Hier bietet sich ein deutliches Bild: Während die die USA, Großbritannien und Frankreich die höchsten Werte aufweisen, ist das Verhältnis zwischen Wählerstimmen und Parlamentssitzen in den skandinavischen und kontinentaleuropäischen Ländern wesentlich ausgeglichener. Erster Indikator der Föderalismus-Unitarismus Dimension ist der Staatsaufbau. Föderale und dezentrale Systeme sind eher ein Kennzeichen von Konsensdemokratien, da hier verschiedene vertikale Ebenen (und die hier agierenden Akteure) während des Gesetzgebungsprozesses berücksichtigt werden müssen. Deutschland gehört hier zu den Ländern mit der stärksten Ausprägung von Föderalismus, Irland und Großbritannien sind die Länder mit den zentralisiertesten Systemen. Die Struktur des Parlamentes ist mit dem Staatsaufbau zumindest der stark dezentralisierten Länder eng verbunden. Starke Zweikammersysteme sind eher ein Kennzeichen für Konsensdemokratie. Deutschland, die Schweiz sowie die USA verfügen über ein starkes Zweikammersystem, die skandinavischen Länder über Einkammersysteme. Die Indikatoren Verfassungsänderungen und Verfassungsgerichtsbarkeit, welche weniger starke Zusammenhänge aufweisen, sagen aus, dass hohe Hürden für Verfassungsänderungen sowie eine starke Verfassungsgerichtsbarkeit Kennzeichen von Konsensdemokratien sind.13 Deutschland, Österreich und die USA lassen sich hier eindeutig dem Föderalismus und damit eher der Konsensdemokratie zuordnen, während die Niederlande, Schweiz und Finnland zwar hohe Mehrheiten für Verfassungsänderungen verlangen, aber über keine Verfassungsgerichtsbarkeit (sondern Parlamentssouveränität) verfügen. Wie in Abschnitt 2.6 (Interdependenzen) zu sehen sein wird, weisen die für Interdependenzen mit den anderen Regimen wichtigsten Indikatoren Regierungsform (Einparteienregierung vs. Mehrparteien-Koalitionen) und Wahlsystem (Mehrheitsvs. Verhältniswahlrecht) eindeutige logische Zusammenhänge auf, so dass hier die Mehrheitsdemokratien Großbritannien, Frankreich und USA (und zum Teil Irland) den Konsensdemokratien in Skandinavien und Kontinentaleuropa gegenüberstehen. Die Muster der Beziehungen zwischen politischen Akteuren und die Funktion der Interessenvermittlung von Verbänden wie den Sozialpartnern werden durch die Ausgestaltung von politischen Systemstrukturen konkretisiert, die wiederum in 13 Was sich, wie bei allen Indikatoren, mit der Ausprägung von Großbritannien erklären lässt, das als Ideal einer Mehrheitsdemokratie die Ausgangsposition einnimmt.

2.2 Politische Systeme, Vetospieler und Vetopunkte

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verschiedenen Systemtypen und Ländern unterschiedliche Formen annehmen können. Die Organisation des Staates (Zentral- oder Bundesstaat), das Regierungssystem (präsidial oder parlamentsrisch) sowie das Wahlsystem sind wichtige Erklärungsfaktoren. Die unterschiedlichen Wahlsysteme grenzen Erfolgschancen und Wettbewerb von Parteien ein, wobei die Sozialpartner eine Komplementärstruktur entwickeln (Schiller 2007: 442 f.). In der Dimension Exekutive-Parteien, die für den Bereich von Reformen der Alterssicherung von größerer Bedeutung als Föderalismus-Unitarismus ist, sowie beim Indikator Zweikammersystem fällt Deutschland eindeutig in die Gruppe der Konsensdemokratien, was einerseits radikale Reformen erschweren sollte, gleichzeitig aber auch den Sozialpartnern breitere Angriffsflächen zur Mitgestaltung der Alterssicherung bietet. Folgende Erwartungen lassen sich daher als Zwischenfazit festhalten: Wenn ein Land zu den Konsensdemokratien gezählt werden kann (Deutschland), dann kann gradueller Wandel erwartet werden, da die Regierung nur über eingeschränkte Handlungsspielräume verfügt. Wenn nun verschiedene Institutionen und Akteure bei Reformprozessen berücksichtigt werden müssen, dann sollten auch die Sozialpartner mit einbezogen werden. Um nun aber den Einbezug der Sozialpartner konkreter erfassen zu können, muss deren Rolle als Vetospieler spezifiziert werden. Vetospieler und Vetopunkte Der Blick auf institutionelle Strukturen des politischen Systems reicht alleine nicht aus, um die Rolle der Sozialpartner sowohl im Gesetzgebungsprozess als auch in der Implementierung zu spezifizieren. Da zudem politische Systeme in der Regel relativ stabil sind und sich nur geringfügig verändern, muss bei der Betrachtung von politischem Wandel die Akteursebene stärker berücksichtigt werden, die Konzepte der Vetospieler und -punkte erweisen sich hierbei an die Lijphart’sche Typologie anschlussfähig (Kaiser 1997, 1998). Der mehr rational-choice-orientierte VetospielerAnsatz (Tsebelis 2002) betrachtet Akteure und deren Stellung innerhalb formaler institutioneller Regeln. Ein Vetospieler definiert sich durch seine zwingende Zustimmung, ohne die ein Gesetz nicht verabschiedet bzw. der Status quo nicht verändert werden kann. Dagegen dienen Vetopunkte (Immergut 1992; Bonoli 2001) dazu, die Institutionalisierung von bestimmten Gruppen innerhalb des politischen Prozesses zu beschreiben, was dann von opponierenden Gruppen dazu benutzt werden kann, unilaterale Aktionen der Regierung zu verhindern. An das auf der Makroebene angesiedelte Konzept von Konsensdemokratien knüpft das am Akteurshandeln orientierte Konzept des Vetospieler-Ansatzes an (Tsebelis 2002, 1995). Diese stärkere Akteursorientierung macht in politischen Institutionen strukturierende Variablen aus, welche das Handeln von politischen Akteuren eingrenzen und sortieren. Kennzeichen von Vetospielern, welche individuelle oder kollektive Akteure sein können, ist, dass deren Zustimmung für die Einführung von neuen policies oder auch für Politikwechsel zwingend notwendig ist

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

(Croissant 2010: 132 f.). In der Regel entscheidet die Verfassung eines Landes über die Rolle und Anzahl von Vetospielern. Insofern existieren Anschlussmöglichkeiten des Vetospieler-Ansatzes an die Lijphart’sche Unterscheidung in Mehrheits- und Konsensdemokratien, da in letzteren die Interessen von vielfältigen Akteuren berücksichtigt werden und somit die potenzielle Anzahl von Vetospielern höher sein sollte. Auch hier gilt: Je mehr Vetospieler berücksichtigt werden müssen, desto eher kann Stabilität bzw. gradueller Wandel und nicht radikaler Wandel erwartet werden. Für Deutschland lassen sich Parteien, der Bundesrat und das Bundesverfassungsgericht als zentrale Vetospieler identifizieren. Je nach Art des Gesetzes und Zusammensetzung des Bundesrates ist die Regierung bei der Verabschiedung von Gesetzen auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen und muss die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, welche vom Bundesverfassungsgericht kontrolliert wird, sicherstellen. Gemäß der Absorptionsregel hängt der Status eines (institutionellen) Vetospielers von dessen Akteursbesetzung ab. Verfügt die Regierungskoalition zum Beispiel sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat über die erforderlichen Mehrheiten, so rangiert letzterer nicht mehr als zu berücksichtigender Vetospieler. Gleichzeitig spielen aber die einzelnen Parteien bei Berücksichtigung der ideologischen Distanzen eine große Rolle. So können Parteien, die zusammen eine Regierung bilden, für sich alleine die Rolle eines Vetospielers einnehmen, wenn es zum Beispiel um Koalitionsverhandlungen geht. Bei Koalitionen bestehend aus zwei Parteien gibt es somit zwei Vetospieler, bei Koalitionen bestehend aus drei Parteien drei Vetospieler und so weiter (Tsebelis 2002). Die verschiedenen Stationen innerhalb von politischen Prozessen und insbesondere die Phase der Implementation sowie die Unterscheidung der politischen von der kollektiven Arena können vom Vetospieler-Ansatz aber nicht ausreichend erfasst werden. Der Vetospieler-Ansatz kann daher, um die Bedeutung von Akteuren wie den Sozialpartnern herauszustellen, um den ideellen/de facto/vorschlagsberechtigten Vetospieler erweitert werden (Héritier 2001; Orenstein 2008: 56 f.). Die Betrachtung von nicht formalen Vetoakteuren soll die Schwäche des ursprünglichen Vetospieler-Ansatzes beseitigen, welcher Akteure wie Nichtregierungsorganisationen, soziale Bewegungen, Sozialpartner und transnationale Akteure negiert. Orenstein (2008) unterscheidet diesbezüglich zwei Arten von Akteuren, formale Vetospieler, die Gesetze verabschieden oder verhindern können, und zusätzlich vorschlagsberechtigte Akteure (proposal actors), welche Einfluss auf Agenda-Setting und die politische Akteure nehmen können. Sie bieten Reformvorschläge und Alternativen an und beraten die formalen Vetoakteure. Diese Eigenschaften besitzen die Sozialpartner und Interessengruppen generell. Dieser Typus von Vetospieler, welcher im Folgenden als ideeller Vetospieler bezeichnet wird, kann durch die Zusammenarbeit und Verbindungen mit formalen Akteuren Einfluss auf die Politikgestaltung und Umsetzung und damit auf den Wandel von Alterssicherung nehmen. Ideelle Vetospieler können zwar Reformen formal nicht verhindern, aber durch die

2.2 Politische Systeme, Vetospieler und Vetopunkte

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Möglichkeit der informellen Einflussnahme und vor dem Hintergrund des starken Einbezugs der Sozialpartner in Rentenreformen vor den 1990er Jahren in Deutschland wurden deren Interessen dennoch automatisch berücksichtigt und keine Reformen gegen die Sozialpartner durchgesetzt. Hieraus leitet sich eine gewisse Art von Vetomacht aus, die aber keinen formalen, sondern ideellen Charakter hat. Es kann somit insgesamt nach a) institutionellen Vetospielern (Bundestag/-rat) b) parteipolitischen Vetospielern (Regierungsparteien, Mehrheit im Bundesrat) und c) ideellen Vetospielern (Sozialpartner) unterschieden werden. Zur analytischen Vereinfachung und vor dem Hintergrund der Konzentration auf das Zusammenspiel Sozialpartner-Staat werden der institutionelle und parteipolitische Vetospieler (Bundestag/-rat und Parteien) zum formalen Vetospieler Staat und die Sozialpartner in Form von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden zum ideellen Vetospieler. Von den Vetospielern unterschieden werden müssen Vetopunkte, welche durch die institutionelle Struktur und die Verfassung erzeugt werden. Institutionen etablieren strategische Kontexte für Akteure, die von diesen als Vetopunkte im politischen Prozess genutzt werden können (Kaiser 1998: 529; Kaiser 1997), sie fungieren als Einfallstore für Akteure und deren Interessen auf der politischen Ebene. Politische Institutionen wie Regierungssystem, Wahlrecht, Verfassungsgerichtsbarkeit und Föderalismus strukturieren die Handlungsmöglichkeiten bzw. Vetomöglichkeiten von Vetospielern und bieten den Akteuren damit Gelegenheitsstrukturen der Einflussnahme. Vetopunkte sind zunächst unabhängig von bestimmten Akteuren, diese können von (verschiedenen) Akteuren genutzt werden um den Politikprozess zu beeinflussen (Immergut 1992). Damit erweitert dieser Ansatz den potenziellen Kreis von Akteuren, die sich der Vetopunkte bemächtigen können und so zu wichtigen Playern der Politikgestaltung werden. Insbesondere erleichtert diese Perspektive die Untersuchung nach dem Einfluss und der Rolle der Sozialpartner bei Reformprozessen. Um auf die Typologie von Lijphart zurückzukommen, kann man die Endpunkte des Kontinuums zwischen Minimum an Vetopunkten als Mehrheitsdemokratie und Maximum an Vetopunkten als Konsensdemokratie (bzw. Verhandlungsdemokratie) bezeichnen (Kaiser 1998: 537). Um nun das Konzept der Vetopunkte für den Wandel der Alterssicherung nutzbar zu machen, muss neben der politischen Ebene auch die kollektive Ebene berücksichtigt werden. Unter kollektiver Ebene wird der Rahmen verstanden, innerhalb dessen die Sozialpartner über weitgehende Handlungsspielräume unabhängig von anderen politischen Akteuren verfügen. Dies ist im Bereich der Alterssicherung der Fall in der Selbstverwaltung der GRV, den tariflichen Renten und bei kollektiven Versorgungswerken. Die Sozialpartner sollten daher an folgenden Vetopunkten Berücksichtigung finden: In der Politikgestaltung müssen sie berücksichtigt werden, da sie im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung in der Selbstverwaltung sitzen und zudem zu zwei Drittel die gesetzliche Rente mit Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträgen finanzieren. Insbesondere über die Beteiligung und Integra-

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

tion in den Management Prozess der GRV verfügen die Sozialpartner über einen ideologischen Vetopunkt und damit Einfluss auf der Verwaltungsebene (Béland 2001: 154). Zweitens sind einige Parlamentarier, deren Zustimmung für die Verabschiedung von Gesetzen im Bundestag benötigt wird, Mitglieder von Gewerkschaften. Dies können sich die Gewerkschaften theoretisch zu Nutzen machen und Druck auf das Abstimmungsverhalten dieser Abgeordneten ausüben. Zuletzt hängt die Verbreitung sowie Ausgestaltung von Tarifverträgen in der betrieblichen Altersvorsorge von der Verhandlungsstärke und dem Willen der Sozialpartner ab, zugleich kann die Alterssicherung über Selbstregulierung mitgestaltet werden. Zur analytischen Verfeinerung und der adäquaten Erfassung der Phasen policy-making und policy-implementation bzw. der politischen und kollektiven Arena wird im Folgenden daher zwischen politischen und kollektiven Vetopunkten unterschieden. Unter politischen Vetopunkten werden Vetopunkte der Konkordanz (Verhältniswahlsystem, duale Exekutive, Ministerien) und legislative Vetopunkte (Zweikammersystem, Parlamente, hohe Hürden für Verfassungsänderungen) verstanden, während kollektive Vetopunkte den Konzepten der Vetopunkte der Delegation (quasi-staatliche Behörden wie GRV, Tarifautonomie, tripartistische Gremien) und der Expertise (Schlichtungsbehörden, Verfassungsgerichte) entsprechen (Kaiser 1998). Durch die Erweiterung des Vetospieler-Ansatzes um den ideellen Vetospieler und des Vetopunkte-Ansatzes um den kollektiven Vetopunkt kann nun der analytische Rahmen erfasst werden, innerhalb dessen die Sozialpartner ihre Interessen im Bereich der Alterssicherung durchsetzen können und damit Einfluss auf den Wandel nehmen können (siehe Tabelle 1). Während die Sozialpartner in der politischen Arena politische Akteure und Institutionen (politische Vetopunkte) ideell beeinflussen können, indem diese ihre Interessen gegenüber Regierung, Ministerien und Abgeordneten artikulieren und versuchen, letztere zu beeinflussen (ideeller Vetospieler), so ist in der kollektiven Arena (kollektive Vetopunkte) der Abschluss von Tarifverträgen und der Aufbau von kollektiven Versorgungswerken ebenso von der Tabelle 1: Die Sozialpartner als Vetospieler an Vetopunkten in der Alterssicherung

Politische Arena

Kollektive Arena

Vetospieler

Vetopunkt

GRV

ideell

politisch (Gesetzgebung, Parlament, Ministerien)

BAV

ideell

politisch (Gesetzgebung, Parlament, Ministerien)

GRV

formal

kollektiv (Selbstverwaltung)

BAV

formal

kollektiv (Tarifverträge, kollekt. Versorgungswerke)

2.3 Industrielle Beziehungen und Machtressourcen

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zwingend formalen Zustimmung der Sozialpartner abhängig, wie Entscheidungen innerhalb der Selbstverwaltung der GRV (formaler Vetospieler). Insgesamt sollte der Einfluss als formaler Vetospieler an kollektiven Vetopunkten hoch sein, aber auch die Kombination ideeller Vetospieler an politischen Vetopunkten sollte von ersterem beeinflusst werden. Das heißt, durch ihre Rolle bei der Ausgestaltung der BAV und der Gründung von kollektiven Versorgungswerken sollten die Sozialpartner auch im Gesetzgebungsprozess, wenn auch nur als ideeller Vetospieler, berücksichtigt werden, um so die anschließende Implementierung der Reformergebnisse zu vereinfachen und effizient zu gestalten. Dies ist hilfreich bei der Suche nach Antworten auf die Forschungsfrage, wo und wie die Sozialpartner Einfluss ausüben konnten, um damit ihren Beitrag zum Wandel der Alterssicherung aufzuzeigen. Ein besseres Verständnis für Akteurshandeln und -verhalten wird durch Bezugnahme auf Vetospieler und Vetopunkte erreicht. Dies liefert Hinweise auf die Art der Berücksichtigung (ideell=schwächer, formal=stärker) und dem Einfluss auf welcher Ebene (politische Ebene oder kollektive Ebene). Wenn die Sozialpartner als formale Vetospieler auftreten, werden ihre Interessen eher berücksichtigt und eher in Prozesse eingebunden, als wenn sie nur ideelle Vetospieler sind. Wenn im Zuge des Wandels der Alterssicherung ein Ausbau der kollektiven Ebene in Form der BAV erfolgt, dann kann eine stärkere Rolle der Sozialpartner im Gesamtsystem der Alterssicherung prognostiziert werden, da sie hier als formale Vetospieler berücksichtigt werden müssen und dies zudem auch deren Rolle als ideelle Vetospieler in der politischen Arena stärken sollte. Der Einfluss der Sozialpartner hängt somit von institutionellen Faktoren ab (politisches System), welche die Angriffsflächen und Beteiligungsmöglichkeiten beim Wandel der Alterssicherung (politische und kollektive Arena) und ihre Rolle innerhalb von politischen Prozessen (formale und ideelle Vetospieler) spezifizieren. Welche Ziele und Interessen verfolgen die Sozialpartner nun in der politischen und kollektiven Arena? Um Thesen und Antworten zu finden, wird Bezug auf Organisation und Machtressourcen der Sozialpartner unter Berücksichtigung von Ansätzen zu industriellen Beziehungen und Spielarten des Kapitalismus genommen. 2.3 Industrielle Beziehungen und Machtressourcen Wie und wo kann Einfluss ausgeübt werden? In Anlehnung an die Rolle der Sozialpartner als formale Vetospieler auf der kollektiven Ebene erfolgt unter Bezugnahme auf Ansätze zu industriellen Beziehungen die Untersuchung von Struktur, Funktion und Prozessen der tariflichen Ebene. Weiterhin wird das Zusammenspiel von Staat, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden erhellt. Unterschiedliche industrielle Beziehungen bzw. Ausprägungen des Korporatismus beziehen die Sozialpartner unterschiedlich stark in den Politikprozess ein, was sich wiederum auf die Reform-

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

ergebnisse und damit den Wandel der Alterssicherung auswirkt. In einem zweiten Schritt liefern Ansätze zu industriellen Beziehungen Hinweise auf die Strukturen und Machtressourcen der Sozialpartner, welche die Interessen und Positionen der Sozialpartner beeinflussen. Starke Gewerkschaften und starke Arbeitgeberverbände sollten andere Positionen und Interessen vertreten als schwache Gewerkschaften respektive Arbeitgeberverbände. Gleichwohl dieser Schritt Anwendung für länderübergreifende Muster findet, kann diese Argumentation auch auf die innerstaatliche Ebene transferiert werden und damit Argumente für unterschiedliche Interessen der Sozialpartner in unterschiedlichen Branchen liefern. Industrielle Beziehungen und Korporatismus Ansätze zu industriellen Beziehungen beziehen sich zunächst auf das Zusammenspiel von Staat und Sozialpartnern (Korporatismus) als Struktur (statisch) und Prozess der Politikgestaltung (dynamisch). Ausgehend von unterschiedlichen Staat-Gesellschaft Beziehungen verbleiben den Sozialpartnern mehr oder wenig Handlungsspielräume und Einflussnahme auf die öffentliche Politik. Das stark von Lehmbruch und Schmitter geprägte (Neo-) Korporatismus-Konzept (Lehmbruch 1982; Schmitter 1974) ermöglicht es, die Beziehungen zwischen Sozialpartnern/Verbänden und Politik nicht nur einseitig als Aktion der Verbände „von unten“, sondern auch als institutionalisierte Beziehungen „von oben“ zu analysieren. Korporatismus beinhaltet als Kern die institutionelle Verbindung von Entscheidungsfindung und Interessenrepräsentation. Mit Hilfe des Korporatismus kann die kontinuierliche und strukturierte Beteiligung von organisierten Interessenverbänden beim Politikgestaltungsprozess sowie in der Implementation verstanden werden (Schmidt 2008). Er integriert somit die Interessenvertretung der Verbände gegenüber dem Gesetzgeber und staatlichen Institutionen und die Vermittlung von politischen Entscheidungen und Aufklärung der Mitglieder. Vorrausetzung ist, dass der Staat bereit ist, politische Macht mit organisierten Interessen zu teilen, wobei letztere im Gegenzug ihre Mitglieder mobilisieren. Durch die Beteiligung der Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess kann diesen eine Mitverantwortung für öffentliche Politik übertragen und radikale Ideen ausgeglichen werden. Die Sozialpartner profitieren somit von Zugang und Einflusskanälen in das politische System, während der Staat eine breitere Legitimation seiner Entscheidung und eine bessere Implementation erwarten darf (Visser/Hemerijck 1998). „Indem sich die formalen Institutionen des Korporatismus in großem Maße auf politische Unterstützung, professionelle Expertise und gesamtgesellschaftliche Bindungen stützen, verknüpfen sie einen problemlösenden Stil der Entscheidungsfindung auf der Makroebene mit wirksamen Prozessen der Implementation und bauen auf den Meso- und Mikroebenen organisatorische Ressourcen auf.“ (Visser/Hemerijck 1998: 97)

2.3 Industrielle Beziehungen und Machtressourcen

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Hochkultur besaß das Konzept des Korporatismus in den 1970er Jahren und erlebte Ende der 1980er/Anfang der 1990er Jahre im Zuge von wohlfahrtstaatlichen Kürzungsmaßnahmen einen Bedeutungsverlust. Kernpunkt war die Ansicht, dass eine den Einbezug gesellschaftlicher Interessen der Sozialpartner begünstigende institutionelle Ausgestaltung besser in der Lage ist, soziale Konflikte zu lösen und die wirtschaftliche Leistungskraft zu verbessern (Schmitter/Lehmbruch 1979), was Ausdruck in tripartistischen Verhandlungsrunden während der 1970er Jahre fand (Visser/Hemerijck 1998). Vor dem Hintergrund keynesianischer Wirtschaftspolitik waren europäische Regierungen in den 1970er und 1980er Jahren bemüht, die Sozialpartner und hier vor allem die Gewerkschaften in wirtschaftliche Reformen mit einzubeziehen und Zugeständnisse zu gewähren, um moderate Lohnabschlüsse einzufordern. Diese Konzessionen an die Gewerkschaften führten allerdings zu immer höheren staatlichen Ausgaben und belasteten die Staatshaushalte, während die Gewerkschaften durch moderate Lohnabschlüsse in die Kritik ihrer Mitglieder gerieten (Streeck 2006: 19; Streeck/Kenworthy 2005: 453). Die Art der industriellen Beziehungen und deren Struktur übertragen den Sozialpartner bestimmte Aufgaben und formen deren Handlungsform (kooperativ vs. konfliktbehaftet) (Crouch 1993). Kooperative industrielle Beziehungen in Deutschland bieten Bedingungen für das Zusammenspiel von Staat und Sozialpartnern und für die Organisation der Zusatzrenten (BAV), indem sie Einsichten in Prozesse und Strukturen von Tarifverhandlungen geben. Um nun eine Einordnung Deutschlands in die internationale Umwelt zu ermöglichen, wird auf Subsysteme zwischen den beiden Endpunkten Pluralismus und Korporatismus zurückgegriffen. Im Gegensatz zum Pluralismus, welcher von einem freien Wettbewerb zwischen verschiedenen Organisationen auf dem Markt der politischen Repräsentation ausgeht, verfügen ausgewählte Verbände im Korporatismus über ein Repräsentationsmonopol (Streeck/Kenworthy 2005: 488). Ein weiterer wesentlicher Unterschied zwischen Pluralismus und Korporatismus besteht darin, dass Verbände und Interessengruppen in ersterem spezialisiert und fragmentiert sind, während diese im Korporatismus zentralisiert und umfassender sind (Streeck/Kenworthy 2005: 450). Die Typologie von Crouch (1993) unterscheidet (polarisierte) konfliktbeladene Beziehungen (contentious relations/contestation), freiwillige pluralistische Verhandlungen (pluralist bargaining/pluralism) und korporatistische Verhandlungen (neo-corporatism). Im Konzept von contestation sind die Beziehungen zwischen Arbeit und Kapital durch Nullsummenspiele gekennzeichnet, Hinzugewinne einer Partei finden nur und immer auf Kosten der anderen Partei statt. Die Spezialisierung der Repräsentanten ist gering, deren Erwartungen decken sich somit stark mit denen der Mitglieder. Typische Länder für diese Art der polarisierten Beziehungen sind Italien und Frankreich. In beiden Ländern führen die konfliktbeladenen Beziehungen zu staatlichen Antworten, die vor allem in Frankreich in einer etatistischen Tradition stehen.

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

Im Falle von pluralist bargaining dagegen hat die Arbeiterseite mehr Macht und ist in der Lage, Forderungen zu stellen. Konfliktreduzierung ist das langfristige Ziel beider Parteien und die Repräsentanten sind stärker spezialisiert als in contestation. Die Sozialpartner weisen ein höheres Maß an Organisation auf, jedoch ist deren Struktur fragmentiert, freiwillig und es existieren konkurrierende statt zentralisierte Gewerkschaften. Die Austauschbeziehungen und Verhandlungen sind weitestgehend freiwillig und ohne staatliche Intervention (UK, US). Als stärkste Form der Zusammenarbeit und des Austausches fungiert das Konzept des bargained corporatism, wo die Verfolgung gemeinsamer Interessen schmerzlos ist. Positivsummenspiele sind nun möglich, in Verhandlungen und Austauschprozessen können Gewinne für beide Parteien erlangt werden. Weitreichende Verhandlungen binden Arbeitgeber und Gewerkschaften auf verschiedenen Ebenen, auch durch den Einbezug in nationale politische Koordinierung und Selbstverwaltungsorgane. Die zentrale Voraussetzung für Neo-Korporatismus ist ein hohes Maß an strategischem Handeln mit zentralen Führungen, wobei dies sowohl mit starken als auch schwachen Gewerkschaften möglich ist. Weitergehende Ansätze differenzieren den Neokorporatismus oder bargained corporatism nochmals in eine nordische Variante (SE, DK, FI) und in die kontinentale Sozialpartnerschaft (DE, NL, CH) (Ebbinghaus/Visser 1997), entsprechend der Unterteilung von Crouch in Neo-Korporatismus mit stark und schwach organisierten Gewerkschaften. Die nordischen Gewerkschaften sind gegenüber ihren Kollegen in konservativen Wohlfahrtsstaaten stärker zentralisiert und verfügen über einen höheren Organisationgrad. Gemäß dieser Unterteilung lässt sich die kooperative Sozialpartnerschaft Deutschlands in die Kategorie der korporatistischen Verhandlungen einordnen. Ein Blick in die Empirie zeigt, dass die Zentralisierung und Koordinierung in fast allen westeuropäischen Ländern zwischen 1985 und 2005 ansteigt, vor allem in kooperativen Ländern wie Deutschland (für entsprechendes Datenmaterial siehe Visser 2009). Vom Niveau her ist der Zentralisierungs- und Koordinierungsgrad entsprechend den theoretischen Annahmen in kooperativen und korporatistischen Ländern höher, in den polarisierten und pluralistischen Ländern geringer. Erstere verfügen zudem über relativ zentralisierte Arbeitgeberverbände, entgegen stärkeren dezentralen Strukturen in den pluralistischen Ländern (Kenworthy 2003). Die Zentralisierung der beiden Sozialpartner ist über die Zeit hinweg sehr stabil (Traxler/Blaschke/Kittel 2001: 70). Die Sozialpartner werden in den kooperativen und korporatistischen Ländern regelmäßig in Wirtschafts- und Sozialreformen einbezogen, nur gelegentlich in den polarisierten und (fast) gar nicht in den pluralistischen Ländern. Deutschland nimmt aufgrund fehlender langfristig institutionalisierter Strukturen des Einbezugs der Sozialpartner in die Politikgestaltung eine Sonderrolle ein. Insgesamt überzeugt aber die vorgenommene Einteilung bei der Betrachtung des Siaroff-Indexes (Siaroff 1999). Der Korporatismusgrad ist in Ländern mit korporatistischen industriellen Beziehungen am höchsten, gefolgt von

2.3 Industrielle Beziehungen und Machtressourcen

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Ländern wie Deutschland mit kooperativen Beziehungen. Dagegen verweilen Länder mit polarisierten Beziehungen im unteren Mittelfeld und Länder mit pluralistischen industriellen Beziehungen verfügen über den niedrigsten Korporatismusgrad. Die aufkommenden Tendenzen von Dezentralisierung und Liberalisierung in den 1980er Jahren schwächten das Gedankengerüst des Korporatismus. Allerdings erfuhren korporatistische Ansätze im Zuge sozialer Pakte über Lohnzurückhaltung, Arbeitsmarktflexibilität und Beschäftigung in den 1990er Jahren eine Reaktivierung (Visser/Hemerijck 1998), so beispielsweise in Studien über die Bedeutung von korporatistischen Strukturen auf sozialpolitische Reformen (Ebbinghaus/Hassel 2000). Zentrale Erkenntnis ist, dass die Einbindung der Sozialpartner weniger über fest institutionalisierte Verhandlungen und Konsultationen organisiert wird, sondern verstärkt auf der programmatischen Ebene der Arbeits- und Sozialpolitik (Sozialpakte). Seit den 1990er Jahren geht es weniger um klassische Tauschgeschäfte in Form von Lohnzurückhaltung der Gewerkschaften im Austausch gegen höhere Investitionen von Staat und Unternehmen, wie noch zu Hochzeiten des Korporatismus. Vielmehr stehen Informationen, Überzeugung der eigenen Mitglieder von Reformen und Übernahme von Verantwortung auf Seiten der Gewerkschaften und im Gegenzug Einbezug und Mitsprache bei Reformen und deren Implementation im Vordergrund. Vorrangiges Ziel besteht in der Herbeiführung eines Ausgleichs der Interessen, einerseits zwischen Staat und Sozialpartnern, andererseits zwischen Arbeit (Gewerkschaften) und Kapital (Arbeitgeberverbände). Die institutionalisierte Suche nach Konsens rückt in den Vordergrund, womit Anknüpfungspunkte an das politische System von Konsensdemokratien gegeben sind. Die stetig vorhandene Möglichkeit der Auslagerung von staatlicher Sozialpolitik auf kollektive Tarifverhandlungen befördert die Suche nach Konsens und damit Reformen. Für Deutschland bedeutet dies, dass die Sozialpartner für Reformen gewonnen werden können, wenn diese zum Beispiel durch Verlagerung von Kompetenzen in die tarifliche Ebene stärker in die Verantwortung genommen werden. Den Sozialpartnern wiederum bietet diese Möglichkeit eine Steigerung ihrer tariflichen Machtressourcen und Attraktivität. Wenn also den Sozialpartnern die Möglichkeit von größeren Handlungsspielräumen in der tariflichen Arena in Aussicht gestellt wird, dann kann deren Zustimmung zu Reformen erreicht werden. Industrielle Beziehungen und Machtressourcen Zum einen werden die Sozialpartner im Bereich policy-making von staatlicher Seite aus mit einbezogen, und auf der anderen Seite agieren die Sozialpartner autonom in bestimmten Bereichen. Gleichzeitig erfüllen Sozialpartner die Funktion Entscheidungsfindung und Einflussnahme auf staatliche Politik (logic of influence) und die Funktion der Interessenrepräsentation und des Austauschs mit ihren Mitgliedern (logic of membership) (Schmitter/Streeck 1999). Für beide Funktionen spielen Machtressourcen eine entscheidende Rolle. Sollte es zu Verschiebungen zwischen der

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

Logik des Einflusses und der Logik der Mitgliedschaft kommen, auch aufgrund veränderter Machtressourcen, kann dies einen Beitrag zur Erklärung von veränderten Interessenlagen leisten. Hieran anknüpfend liegt denn auch der zweite Schwerpunkt von Ansätzen zu industriellen Beziehungen in der Organisationsstruktur und den Machtressourcen der Sozialpartner, wobei tendenziell antagonistische Beziehungen betont werden. Machtressourcen sind zum einen der zentrale Indikator und Bedingung für die Ausübung von Macht und damit Einfluss, zum anderen prägen Organisation und Machtstrukturen auch die Interessen und Positionen der Sozialpartner. Damit tragen theoretische Überlegungen von Ansätzen zu industriellen Beziehungen zu Thesen über die Interessen und Positionen von Sozialpartnern bei. Die Machtressourcen in zwei Bereichen, der politischen und der kollektiven Arena, bestimmen die Strategien und Interessen der Sozialpartner. Das aktuelle und künftige System ist historisch geprägt und steht unter dem Einfluss unterschiedlicher Klassen-, Interessen- und Machtstrukturen, diese sind entscheidend für die Durchführung und Umsetzung von Reformen (vgl. zum Machtressourcen-Ansatz Korpi 2001). Gegensätzliche soziale und ökonomische Interessen sind für Politikentscheidungen und speziell für redistributive Wirkungen verantwortlich. Die Verteilung der Machtressourcen hat somit einen direkten Einfluss auf die Politik (Prozesse und Ergebnisse). Die These, dass Machtressourcen Strategien und Interessen der Sozialpartner und damit Politikergebnisse beeinflussen, liefert Hinweise auf die Beantwortung der Frage, welche Interessen die Sozialpartner verfolgt haben. Wandel kann somit zu großen Teilen aus den verschiedenen Interessen von Gruppierungen und deren Fähigkeit, diese durchzusetzen, erklärt werden. Wenn nun die Machtressourcen von Verteidigern hoher staatlicher Sozialleistungen wie den Gewerkschaften in Deutschland zurückgehen, finden diese weniger Beachtung bei der Politikgestaltung und können sich weniger für hohe Sozialleistungen stark machen. In der kollektiven Arena finden Machtressourcen Ausdruck in Organisationsgrad und Tarifbindung, in der politischen Arena in Verbindungen zu Parteien und Parlamenten sowie Einbindung in Kommissionen und Beiräte. Sollten sich hier die Machtressourcen verschieben, ändert sich auch die Wahrnehmung der beiden genannten Funktionen. Wenn die Organisationsmacht der Sozialpartner in Form von Organisationsgrad und Tarifbindung insgesamt zurückgeht, so werden diese versucht sein, stärker auf staatlicher Ebene aufzutreten und staatliche Lösungen zu bevorzugen.14 Wenn allerdings die staatliche Einbindung der Sozialpartner nachlässt und korporatistische Arrangements zurückgehen, dann werden die Sozialpartner eher versucht sein ihre Machtressourcen zu stärken, indem sie sich (zwangsläufig) auf die Interessenvertretung innerhalb der Tarifautonomie konzentrieren. 14 Vgl. das Bespiel Schweiz (Trampusch 2010) und für Deutschland die Bemühungen der Gewerkschaften, gesetzliche Mindestlöhne einzuführen.

2.3 Industrielle Beziehungen und Machtressourcen

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Bevor auf genauere Aussagen zur Rolle der Sozialpartner beim Wandel der Alterssicherung in Deutschland eingegangen wird, lohnt sich ein Blick auf andere Länder, um so die deutschen Eigenheiten klarer herauszustellen zu können. In fast allen westeuropäischen Ländern ist die Anzahl der Gewerkschaftsmitglieder ebenso wie der Organisationsgrad zwischen 1985 und 2005 rückläufig15, Deutschland bildet somit keinen Sonderfall (vgl. die entsprechenden Kennzahlen bei Visser 2009). In Deutschland ging der Organisationsgrad sogar trotz sehr schwachem Anstiegs der Beschäftigtenzahlen zurück (Visser 2006: 45 f.). Die Länder mit den höchsten Organisationsgraden sind alle in der Gruppe der korporatistischen industriellen Beziehungen zu finden, Schweden, Finnland und Dänemark überschreiten die Marke von 70 Prozent. In Ländern mit kooperativen industriellen Beziehungen wie Deutschland sind 20-50 Prozent der abhängig Beschäftigten gewerkschaftlich organisiert. Erstaunlich ist die relativ hohe gewerkschaftliche Organisation in den liberalen Ländern (30-37 %), die, abgesehen von den USA mit nur 12 Prozent, im Durchschnitt über den Werten der Länder mit kooperativen industriellen Beziehungen liegen. Dies zeigt, dass die Macht von Gewerkschaften allein keine Rückschlüsse auf die Art der industriellen Beziehungen zulässt, vielmehr sind die Art von strategischem Handeln und zentralisierte Strukturen entscheidend. Allerdings werden schwache Gewerkschaften ohne Einbezug in die Politikgestaltung andere Interessen und Ziele verfolgen als Gewerkschaften, die in Verhandlungen mit zentralen politischen Akteuren stehen. Institutionelle Faktoren wie die gewerkschaftliche Wahrnehmung der Arbeitnehmerinteressen am Arbeitsplatz (Betriebsräte), gewerkschaftlich geführte Arbeitslosenkassen, industrieoder landesweite Tarifverträge sowie der Einbezug von Gewerkschaften in nationale Institutionen begünstigen insgesamt einen hohen Organisationsgrad (Visser 2006; Ebbinghaus/Visser 1999). Hängt die Höhe des Organisationsgrades insgesamt stärker von institutionellen Faktoren ab, so werden Veränderungen des Organisationsgrades etwas stärker durch ökonomische Faktoren beeinflusst (Traxler/Blaschke/Kittel 2001: 90). Während sich der Organisationsgrad auf die verbandliche Machtdimension der Sozialpartner bezieht, repräsentiert die Tarifbindung die Machtdimension des Tarifvertragssystems. Der Organisationsgrad der Sozialpartner hängt stark von ihrer Rolle in Tarifverhandlungen und von staatlichen Eingriffen ab (Traxler 2010). Die Tarifbindung der Beschäftigten ist im Vergleich in den pluralistischen Ländern gering, Deutschland nimmt hier eine Mittelposition ein. Die hohe Tarifbindung (über 80 %) in den korporatistischen Ländern ist auf hohe Organisationsgrade, staatliche Eingriffe oder gewerkschaftlich organisierte Arbeitslosenkassen 15 Dagegen stagnieren die Mitgliederzahlen in der Schweiz, Dänemark, Finnland und Irland und steigen in den Niederlanden und Belgien sogar an. Ebenfalls gegen den Trend sinken die Organisationsgrade nicht in Belgien und Finnland.

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

zurückzuführen. Insgesamt gehen starke Sozialpartner einher mit zentralisierten und koordinierten Institutionen sowie hoher Tarifbindung. Während der Rückgang des Organisationsgrades von Arbeitgeberverbänden eher Tarifverhandlungen und deren Institutionen schwächt, ist dies bei einem Rückgang des Organisationsgrades von Gewerkschaften weniger der Fall (European Commission 2009). Erfahrungen aus anderen Ländern zeigen, dass staatliche Eingriffe in das Tarifvertragssystems zu einer Stärkung der Sozialpartner führen kann, wenn dieser Eingriff die Organisation oder die Aushandlungsprozesse der industriellen Beziehungen beinhaltet, nicht aber die Inhalte von Vereinbarungen. Hieran angelehnt kann auch den Sozialpartnern in Deutschland ein Interesse an staatlichen Eingriffen bei der Reform der BAV unterstellt werden, wenn diese hierdurch ihre tariflichen Machtressourcen stärken können. Bezüglich der Interessen sind starke Gewerkschaften mit hoher Tarifbindung eher in der Lage, ihre Interessen auch auf der tariflichen Ebene in Eigenregie durchzusetzen und sind weniger stark auf staatliche Maßnahmen angewiesen. Untermauert werden kann dies bei einem Blick auf Länder mit starken Gewerkschaften und hoher Tarifbindung wie Dänemark, Schweden und Finnland. Hieraus resultiert auch ein starkes Interesse an Sozialpolitik per Tarifvertrag, da es nur wenig weiße Flecken in der Tariflandschaft gibt und fast die gesamten Beschäftigten erreicht werden (höhere soziale Gleichheit). Durch die starken Gewerkschaften können diese in Verhandlungen mit den Arbeitgebern für die Beschäftigten günstige Verträge abschließen, was sich auch in der flächendeckenden Ausbreitung der BAV abbildet. Demgegenüber sind die schwächeren Gewerkschaften in Großbritannien und den USA infolge von geringer Tarifbindung nicht in der Lage, für eine weit verbreitete Abdeckung von Beschäftigten mit einer BAV zu sorgen. Die lückenhafte Abdeckung mit einer BAV führt zu Ungleichheiten. Im westeuropäischen Vergleich liegt Deutschland in Bezug auf den Organisationgrad der Sozialpartner und der Tarifbindung im Mittelfeld, allerdings mit Branchenunterschieden. In Anlehnung an länderübergreifende Unterschiede sollte die BAV in Branchen mit starken Gewerkschaften und höherer Tarifbindung weiter verbreitet sein als in Branchen mit schwachen Gewerkschaften und geringer Tarifbindung; gleiches gilt für das Interesse an tariflicher Sozialpolitik. Gewerkschaften mit hohen tariflichen Machtressourcen (Organisationsgrad) können bessere Leistungen für ihre Mitglieder herausholen als Gewerkschaften mit geringen Machtressourcen. Je stärker die Gewerkschaften in einem Sektor organisiert sind, desto mehr Druck können sie in Tarifverhandlungen aufbauen und damit höhere Leistungen für die Beschäftigten durchsetzen, so auch im Bereich der BAV. Machtressourcen betreffen auch die Form der BAV. Wenn starke Gewerkschaften und eine hohe Tarifbindung vorhanden sind, können industrieweite Tarifverträge und kollektive Versorgungswerke erwartet werden. Sollten dagegen Gewerkschaften dezentral organisiert und nur schwach in den Staat eingebunden sein, breitet sich die betrieb-

2.3 Industrielle Beziehungen und Machtressourcen

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liche Altersvorsorge auf Einzelfirmenebene aus, da keine oder nur eine geringere Koordination und Zentralisierung anzutreffen ist. Kontrolle spielt für Gewerkschaften eine herausragende Rolle. Beim Wandel der Alterssicherung und Ausbau der Zusatzrenten werden daher Systeme, die gewerkschaftlicher Kontrolle unterstehen (Tarifverträge und kollektive Versorgungswerke) privaten individuellen Formen der Altersvorsorge vorgezogen. Zusammenfassend sind die industriellen Beziehungen in Deutschland im Vergleich durch relativ zentralisierte und vor allem koordinierte Verbände gekennzeichnet, mit jeweils einem starken Dachverband bei den Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden. Während die Tarifbindung zumindest bis in die 1990er Jahre traditionell hoch war, verharrt der Organisationsgrad von Gewerkschaften schon seit Jahrzehnten auf relativ niedrigem Niveau. Seit den 1990er Jahren geht der Rückgang des ohnehin niedrigen Organisationsgrades mit einer nachlassenden Tarifbindung von Beschäftigten und Unternehmen einher. Die Einbindung von Sozialpartnern in die Politikgestaltung durch Konzessionen erhöht den Konsens, zugleich können Proteste vermieden, die Legitimität erhöht und Gegenbewegungen und -reformen vermieden werden. Wenn also kooperative industrielle Beziehungen wie in Deutschland vorhanden sind, dann sollte radikaler Wandel erschwert werden und stattdessen stärker Muster von graduellem Wandel, der nachhaltiger ist, ersichtlich sein. Indikatoren, die Hinweise auf kooperative industrielle Beziehungen und der Suche nach Konsens geben, sind tripartistische Gremien (Bündnis für Arbeit), Beiräte und Kommissionen mit Vertretern der Sozialpartner sowie Verflechtungen zwischen Staat und Sozialpartnern (Parlamente, Parteien, Ministerium). Bezüglich der Rolle des Staates innerhalb des Korporatismus kann zudem erwartet werden: Je stärker Reformen Umverteilungselemente und Leistungskürzungen enthalten, desto stärker versucht der Staat auch die Sozialpartner in den Prozess mit einzubeziehen, um diesen Mitverantwortung zu übertragen und die Legitimität zu erhöhen. Wenn zudem Bereiche der Implementation berührt werden, dann sollten die an der Umsetzung beteiligten Akteure (Sozialpartner im Bereich der BAV) ebenfalls am politischen Prozess beteiligt werden, um die Implementation zu erleichtern und wirksamer zu gestalten. Die Sozialpartner sollten daher auch Reformen mittragen, die eventuell ihren prästrategischen Interessen entgegenstehen, gleichzeitig aber strategischen Interessen und einem Machtgewinn zuträglich sind, vor allem, wenn die staatliche Einbindung der Sozialpartner nachlässt und korporatistische Arrangements zurückgehen. Der Um- oder Abbau von staatlichen Leistungen kann unterstützt werden, indem Wohlfahrt auf der kollektiven Ebene über Tarifverträge zur Verfügung gestellt wird. Die potenzielle Delegation von Wohlfahrt und Sozialpolitik auf kollektive Verhandlungen sollte daher bei der Untersuchung von Wandel im Bereich Alterssicherung berücksichtigt werden (Trampusch 2006a; Ebbinghaus 2006a).

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

Im Schatten der Hierarchie werden beide Sozialpartner versucht sein, tarifliche Aktivitäten auszuweiten, um staatliche Regulierungen zu verhindern. Zudem können steuerliche und beitragsrechtliche Anreize tarifliche Lösungen unterstützen. Zwei Thesen lassen sich für die kollektive Arena ableiten: Je zentralisierter, kooperativer und auf Konsens basierend die industriellen Beziehungen sind, desto eher werden sich die Sozialpartner für kollektive Lösungen in Form von Tarifverträgen entscheiden. Je stärker die Gewerkschaften in einem Wirtschaftsektor sind, desto eher können diese weitreichende Tarifverträge im Bereich der BAV abschließen Weiterhin kann die These aufgestellt werden, dass die Sozialpartner insgesamt einen größeren Einfluss auf die Ausgestaltung der Alterssicherung nehmen, wenn diese klassenübergreifend gemeinsame Positionen vertreten. Da Ansätze zu Korporatismus und Machtressourcen aber stärker auf Klassengegensätze abzielen und Gewerkschaften im Vordergrund stehen, wird zur Bedeutung von klassenübergreifenden Allianzen und der Unternehmen im Folgenden auf den Varieties of Capitalism-Ansatz eingegangen. 2.4 Spielarten des Kapitalismus („Varieties of Capitalism“) Ebenso wie Industrielle Beziehungen und Machtressourcen geben Ansätze zu Varieties of Capitalism Auskunft über die Interessen und Positionen von Sozialpartnern, vor allem Arbeitgebern. Im Gegensatz zum Konzept des Korporatismus, welcher stärker auf Machtressourcen und Klassenkonflikte abstellt, ziehen diese Ansätze die Qualifikationsmuster der Beschäftigten als Erklärungsansatz für die Interessenformulierung heran und räumen zudem stärker die Möglichkeit von klassenübergreifenden Allianzen ein. Indem die in diesen Ansätzen dominierende länderübergreifende Betrachtung auf die intrastaatliche Ebene und eine sektorübergreifende Perspektive und damit von der Erklärung verschiedener nationaler Marktökonomien auf sektorale BAVSysteme übertragen wird, können Erklärungsfaktoren für Branchenunterschiede abgeleitet werden. Damit wird die Sinnhaftigkeit von und Erklärungskraft für länderübergreifende Gemeinsamkeiten und Unterschiede keinesfalls negiert, vielmehr erfolgt eine Stärkung der Interpretationskraft dieser Ansätze durch Anwendung auch auf intrastaatliche Gemeinsamkeiten und Unterschiede. Die länderübergreifende Perspektive Ebenso wie Ansätze zu industriellen Beziehungen liefern Beiträge zu Varieties of Capitalism Hinweise auf der Suche nach Interessen der Sozialpartner sowie der Rolle der Sozialpartner bei der Umsetzung der Reformen bzw. Selbstregulierung der BAV. Während bei Ansätzen zu industriellen Beziehungen die Konflikte zwischen Befürwortern (Gewerkschaften) und Gegnern (Arbeitgeber) von Sozialpolitik aus-

2.4 Spielarten des Kapitalismus („Varieties of Capitalism“)

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schlaggebend sind, fokussieren Ansätze zu Spielarten des Kapitalismus verstärkt auf die Möglichkeit von klassenübergreifenden Koalitionen und klassenimmanenter Heterogenität. Unternehmen und ihre Interessen stehen im Mittelpunkt, deren Koordinierungsbemühungen bilden ein Produktionsregime. Die Qualität der Beziehungen und Koordination von Unternehmen mit anderen Akteuren in Bereichen wie Arbeitsbeziehungen, Unternehmensmitbestimmung, Berufsausbildung aber auch Sozialpolitik steht im Vordergrund (Hall 2006; Hall/Soskice 2001). Variationen ergeben sich aus unterschiedlichen Koordinationsbedürfnissen in verschiedenen Ländern. Das zentrale theoretische Gerüst besteht aus unterschiedlichen nationalen institutionellen Konfigurationen, komparativen Vorteilen und institutionellen Pfadabhängigkeiten (Jackson/Deeg 2008: 681), wobei sich zwei Haupttypen, die koordinierte und die liberale Marktökonomie, gegenüberstehen. Wichtige Erkenntnis ist, dass der Markt einer Ökonomie und seine Akteure nicht in einem Vakuum frei von Regeln und Institutionen angesiedelt, sondern vielmehr in soziale und politische Institutionen eingebettet sind. Institutionen einzelner Produktionssphären der Wirtschaft verhalten sich komplementär zueinander, so dass ein komparativer Vorteil erzielt wird. Nutzen und Effizienz einer Institution verstärken Nutzen und Effizienz einer anderen Institution. Sind Institutionen in einem Bereich erfolgreich, so regt dies Akteure an, komplementäre Institutionen zu reproduzieren. Je deutlicher ein Land der koordinierten oder der liberalen Marktökonomie entspricht, je abgestimmter die Institutionen sind, desto größer ist sein internationaler komparativer Wettbewerbsvorteil (Lütz 2006: 33). Akteure, allen voran Arbeitgeber, erhalten durch Institutionen Anreize für eine bestimmte Art des wirtschaftlichen Handelnd und damit komparative Vorteile. Unternehmen werden daher in ihrem eigenen Interesse bemüht sein, diese Vorteile und den Wettbewerbsvorteil zu erhalten und werden daher die institutionelle Konfiguration des Gesamtsystems reproduzieren. Ähnlich wie bei Ansätzen zu Wohlfahrtsregimen neigen die Erklärungsmuster von Spielarten des Kapitalismus zu starken Pfadabhängigkeiten. Arbeitgeber sind bestrebt, Institutionen zu erhalten, da diese in der Vergangenheit deren Koordinationsbemühungen unterstützt haben. Der Varieties of Capitalism-Ansatz stellt dem Idealtyp koordinierte Marktökonomie (CME) (Deutschland, Niederlande) den Idealtyp liberale Marktökonomie (LME) (USA, Großbritannien) gegenüber. Beiden gemeinsam ist die Erkenntnis, dass ökonomische Handlungen innerhalb eines sozialen Kontextes stattfinden und möglicherweise koordiniert werden müssen. In einer CME sind nicht-marktliche Koordination und kooperative Beziehungen vorherrschendend, während eine liberale Marktökonomie durch Verträge und dem Wettbewerb ausgesetzte Marktarrangements sowie durch unkoordinierte und dezentrale industrielle Beziehungen gekennzeichnet ist (Hall/Soskice 2001).

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

Die staatliche Regulierung in LMEs ist gering, es herrscht ein wettbewerbsfreundliches liberales Klima. Kurzfristige und flexible Beziehungen finden ihren Ausdruck in dezentralisierten Tarifverhandlungen. Die Strategien von Unternehmen in LMEs werden durch Märkte mit Produkten von allgemeiner Qualität aber mit mehr Innovationen und Zukunftsorientierung geleitet (Biotechnologie, Halbleiterund Software-Industrie, Finanzwirtschaft), daher auch ein geringerer Bedarf an spezialisierten Fachkräften und mehr an allgemein ausgebildeten Arbeitskräften. Das ökonomische Verhalten einer koordinierten Marktökonomie wie Deutschland dagegen verläuft über Mechanismen, die nicht markt-affin sind. Die wirtschaftliche Orientierung von Unternehmen in Deutschland ist eher langfristig ausgerichtet und sie koordinieren ihre Tätigkeiten unter anderem mittels Tarifverträge und Austausch mit Gewerkschaften, wodurch klassenübergreifende Allianzen möglich werden. Der Interessenausgleich zwischen den Sozialpartnern und dem Staat ist eine Prägung der koordinierten Marktökonomie. In CMEs bestehen die Märkte hauptsächlich aus Produkten mit hoher Qualität, die auch über einen längeren Zeitraum noch Abnehmer finden werden, was wiederum die Strategien der Unternehmen beeinflusst. Exemplarisch für Deutschland seien hier die hochwertigen und kapitalintensiv hergestellten Qualitätsprodukte in den Bereichen Automobil-, Elektro- und Chemische Industrie genannt, die einen Großteil der Wirtschaft ausmachen. Informationsaustausch und Kooperation zwischen Arbeitgebern, Gewerkschaften und Staat erhöhen den Wettbewerbsvorteil von Firmen, die Nischen mit Qualitätsprodukten besetzen. Zur Herstellung dieser Produkte benötigen die Unternehmen gut ausgebildete Arbeitskräfte, die über Spezialwissen verfügen und bereit sind, dieses weiter zu vertiefen und sich weiterzubilden. Neben dieser Dichotomie schlagen andere Autoren mehrere Typen vor, so unter anderem die Unterscheidung in marktbasiertes, sozialdemokratisches, kontinentaleuropäisches, mediterranes und asiatisches Modell (Amable 2003). Amable gesteht den Akteuren mehr Gestaltungsmacht und Änderungspotenzial zu als Hall und Soskice (2001), bei denen die Institutionen im Vordergrund stehen. Im Gegensatz zum eher theoriegeleiteten Vorgehen von Hall und Soskice gruppiert Amable seine Länder mittels empirisch-quantitativer Daten in einer Typologie. Wie bei den Politischen Systemen und den Industriellen Beziehungen lohnt sich auch hier ein Blick auf die internationale Umwelt, um so die zentralen Charakteristika Deutschlands hervorzuheben. Zentral für diese Studie sind die nationalen Unterschiede in den Feldern nationale Koordination, betriebliche Koordination (jeweils unter besonderer Berücksichtigung der Sozialpartner) und das Politikfeld Alterssicherung. Es ist unklar, ob starke Gewerkschaften für Komplementaritäten benötigt werden, auf jeden Fall aber die Koordination von Tarifverhandlungen und Arbeitgeberverbänden (Visser 2007: 105). Überbetriebliche und weitreichende Regulierungsinstrumente wie Flächentarifverträge und die gemeinsame Übernahme der Selbstverwaltung in den Sozialversicherungen ebenso wie die Verantwortung für das

2.4 Spielarten des Kapitalismus („Varieties of Capitalism“)

63

duale Berufsbildungssystem in Deutschland bieten gute Beispiele (Schroeder 2003: 150). Auf der nationalen Ebene findet die Koordination der Tarifverhandlungen, einem zentralen Unterscheidungsmerkmal, in den CMEs hauptsächlich landes- und industrieweit statt, während diese in LMEs vorrangig auf Firmeneben ausgehandelt werden und fragmentiert sind (vgl. hierzu die Datenbasis von Visser 2009). Ähnlich sieht es im Bereich der Ebene der Tarifverhandlungen aus, die in den liberalen Marktökonomien auf Unternehmensebene und in den koordinierten Marktökonomien stärker auf Industrie- und Landesebene durchgeführt werden. Die Koordinierung zwischen Regierung und Interessengruppen stützt sich in CMEs auf kooperative Interaktionen, während LMEs durch konfliktbehaftete Beziehungen gekennzeichnet sind (vgl. hierzu die Daten für 1966-1994 bei Huber et al. 2004). Im Bereich der betrieblichen Koordination zwischen 1975 und 1994 – neuere vergleichbare Daten sind nicht verfügbar – zeigt Deutschland als Paradebeispiel einer CME eine beträchtliche Kontinuität in Form hoher Kooperation auf (Huber et al. 2004). Die Allianzen zwischen konkurrierenden Firmen in den Bereichen Entwicklung, Training und Produktivität sind im Durchschnitt in CMEs umfassender und eher selten in LMEs. Bei den langfristigen Beziehungen zwischen Firmen und ihren Investoren, einem Kernbereich der Abgrenzung von Marktökonomien, zeigt sich ein klares Bild. Während Firmen in den koordinierten Marktökonomien über große Investoren mit signifikante Besitzanteilen über einen längeren Zeitraum verfügen, sind die liberalen Marktökonomien durchgängig durch dezentrale Firmenbesitze mit häufigen Wechseln gekennzeichnet. Ein ähnliches Muster zeigt sich bezüglich der Beschäftigungssicherheit, die in den koordinierten Marktökonomien längerfristig und in liberalen Ländern eher unüblich ist. Auch die Mitbestimmung in Unternehmen ist in CMEs mit einigen wenigen Ausnahmen höher, während in liberalen Marktökonomien keine Mitbestimmung anzutreffen ist. Die Arbeitnehmervertretung auf Firmenebene mit mindestens 50 Beschäftigten ist in allen CMEs bis auf die Schweiz verpflichtend, in Großbritannien, Irland und den USA dagegen freiwillig bzw. bei weniger als 25 Prozent der Firmen (Visser 2009). Neben der nationalen und betrieblichen Koordination, welche für die Sozialpartner zentral sind, können entsprechend der Art der Marktökonomie auch im Bereich der Alterssicherung wesentliche Unterschiede erwartet werden. So sollte der Grad der Koordination und Kooperation zwischen und innerhalb von Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden, aber auch staatlichen Institutionen, einen Zusammenhang mit der Ausgestaltung der Alterssicherung aufweisen, einerseits mit der Ausgestaltung und Höhe der staatlichen Rente, andererseits aber auch mit der Bedeutung und Form der betrieblichen Altersvorsorge. Angesichts der hohen (staatlichen) Koordination passen hohe staatliche Renten eher in das Bild einer CME als einer LME, da erstere stärker auf nicht markt-affine Koordination setzen, während niedrige staatliche Renten und eine höhere Bedeutung der dem Wettbewerb ausgesetzten privaten Rente mit der in LMEs typischen marktbasierten Koordination

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

vereinbar sind. Die Ausgestaltung der BAV sollte in CMEs eher über unternehmensinterne Pensionsrückstellungen unter Einbezug der Sozialpartner organisiert sein, während externe kapitalfundierte Systeme der BAV ohne gewerkschaftliche Beteiligung eher in das Bild einer LME passen. Bei einem Blick auf die Empirie ergibt sich aber ein widersprüchliches Bild. Das Pensionsfondsvermögen, welches in direktem Zusammenhang zur Höhe der staatlichen Rente steht, ist in den liberalen Ländern entsprechend ihrer geringeren staatlichen Renten überdurchschnittlich (2007: 79 % des BIP in UK und US), aber auch in den CMEs Niederlande (138 %) und Schweiz (119 %) (siehe hierzu OECD Global Pension Statistics). Dagegen weisen CMEs wie Deutschland, Österreich und Belgien aufgrund höherer staatlicher Renten nur geringe Pensionsfondsanteile auf (5 %). Variationen reflektieren die Unterschiede in der Ausgestaltung und dem Reifegrad des Public-Private-Mix in den Ländern wieder. Der Einfluss von Finanzmärkten auf die Alterssicherung (und umgekehrt), ein Kennzeichen für LMEs, ist in Ländern wie Deutschland, Österreich und Belgien geringer (nur koordinierte Produktionsregime) und relativ hoch in den CMEs Niederlanden, Schweiz, Finnland und den liberalen Ökonomien. In Deutschland werden hohe sozialpolitische Leistungen staatlicher und betrieblicher Art den Anforderungen an Unternehmen in CMEs, vor allem der Anwerbung und Bindung von spezialisierten Arbeitskräften, gerecht. Im Bereich der Bildung und Weiterbildung besteht in Deutschland auf Industrieebene eine umfassende Zusammenarbeit von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden (Deeg 2006: 70). Dieses Kennzeichen der Institution Bildung und Weiterbildung bietet Übernahmepotenzial auch für den Bereich Wohlfahrt in Form von weitreichenden Tarifverträgen und kollektiven Versorgungswerken für die betriebliche Altersvorsorge (Komplementarität). Produktionssysteme und Sozialschutz sind in einer koordinierten Marktökonomie wie in Deutschland miteinander verbunden, was sich gut anhand der Unternehmensfinanzierung abbilden lässt, die wiederum mit der Ausgestaltung der BAV zusammenhängt. Eine hohe Innenfinanzierung der Unternehmen ging in der Vergangenheit mit einer hohen Stellung von auf Pensionsrückstellungen fußenden Durchführungswegen der BAV wie der Direktzusage einher, welche nach dem Ende des 2. Weltkrieges als Finanzierungsinstrument von Unternehmen diente, da die Buchungsrückstellungen der Direktzusage für Investitionen genutzt werden konnten. Demgemäß sollte ein Zusammenhang zwischen verstärkter externer Finanzierung von Unternehmen und stärker kapitalfundierten Durchführungswegen der BAV bestehen. Abgesehen von der Unternehmensfinanzierung spielt die Höhe und Finanzierung der BAV auch für die Kapitalmärkte eine Rolle (Jackson/Vitols 2001). Die Unternehmensfinanzierung über Bankkredite und Pensionsrückstellungen führte zu einer im internationalen Vergleich eher geringen Marktkapitalisierung, wobei seit den 1990er Jahren eine stärkere Orientierung am Aktionärsvermögen (shareholder value) bei Unternehmen zu erkennen ist (Siegel 2007). Je stärker die Unternehmen nun zu einer externen Unternehmensfinanzie-

2.4 Spielarten des Kapitalismus („Varieties of Capitalism“)

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rung und Orientierung an Aktienmärkten übergehen, desto unwichtiger wird die frühere Funktion von Direktzusagen und desto stärker sollte ein Ausbau der BAV über externe kapitalfundierte Systeme verlaufen. Übertragung auf die innerstaatliche Ebene und BAV Überlegungen über den Zusammenhang von arbeitsmarktbezogener Sozialpolitik und Qualifikationsniveau von Beschäftigten auf länderübergreifender Ebene werden im Folgenden auf die betriebliche Altersvorsorge und innerstaatliche Ebene übertragen. Die vom Varieties of Capitalism-Ansatz unterstellten Komplementaritäten auf der Makro-, also Länderebene, besagen, dass sich bestimmte Institutionen einzelner Produktionssphären komplementär zueinander verhalten, so dass ein komparativer Vorteil erzielt wird. Die tarifliche Ebene mitsamt industriellen Beziehungen ist ein Beispiel par excellence für die Verknüpfung von Produktionssystem und Wohlfahrtsregime. Unterschiedliche Arten von Sozialschutz können komplementär zu verschiedenen Qualifikations-Gleichgewichten sein (Estevez-Abe/Iversen/Soskice 2001: 145). Die Fokussierung auf die Länderebene sagt wenig aus über die Situation auf der Mesooder Mikroebene. So können stabile Komplementaritäten auf der Makroebene mit sich verändernden Strukturen auf der Mikroebene einhergehen (vgl. zu sektoralen und regionalen Spielarten des Kapitalismus: Crouch/Schröder/Voelzkow 2009; Lane/Wood 2009). Im Folgenden wird diese Betrachtungsweise erweitert, indem auf innerstaatliche Differenzen fokussiert wird. Hier ist es hilfreich, mögliche Unterschiede zwischen den Wirtschaftssektoren näher zu betrachten, da sich die Qualifikationsmuster der Beschäftigten von Sektor zu Sektor unterscheiden. Welcher Zusammenhang besteht zwischen arbeitsmarktbezogener Sozialpolitik und Qualifikation der Beschäftigten? Sowohl staatliche Sozialversicherungen als auch betriebliche Sozialleistungen können Marktversagen bei der Qualifizierung von Arbeitskräften kompensieren. Die Qualifikationen und Kompetenzen der Arbeitnehmer prägen die Art der sozialen Sicherung mit. Arbeitnehmer treten hier als Investoren in ihr eigenes Humankapital auf, woraus sich ein Arbeitgeberinteresse an Sozialpolitik herleiten lässt. Dadurch kann es zu klassenübergreifenden Allianzen kommen, da Gewerkschaften im Allgemeinen ein Interesse an sozialpolitischen Leistungen und Verbesserungen für die Beschäftigten haben. Ein hochqualifizierter Arbeitnehmer mit spezifischer Ausbildung wird bei einer Unterbrechung seiner Erwerbsarbeit wie bei Krankheit oder Arbeitslosigkeit hohe Verluste hinnehmen müssen, im Gegensatz zu wenig Qualifizierten mit allgemeiner Bildung und geringerem Einkommen. Eine Investition in industrie- oder firmenbezogene Qualifikationen ist riskanter als in allgemeine Qualifikationen, da die Gewissheit über ein kontinuierliches Arbeitsverhältnis in einem bestimmten Beruf oder Feld gering ist. Aufgrund der spezifischen Qualifikation gestaltet sich die Suche nach einem neuen Arbeitsplatz schwierig. Dementsprechend geringer ist die

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

Arbeitnehmermobilität. Bei speziellen industrie- oder firmenbezogenen Qualifikationen geraten die Beschäftigten in eine starke Abhängigkeit von ihrem Arbeitgeber, was die Job-Mobilität vermindert. Gerade in koordinierten Marktökonomien (CME) wie Deutschland, die durch spezifisch-qualifizierte Arbeitnehmer gekennzeichnet sind, ist dies der Fall. In liberalen Ökonomien tritt dies weniger auf, da hier allgemeinere und weniger firmenspezifische Qualifikationen gefragt sind. Bevor nun der Arbeitnehmer in die Qualifizierung seiner Arbeitskraft investiert, wird er sicherstellen und prüfen, ob sich dies für ihn im Falle von Erwerbsunterbrechung lohnt. Die Arbeitgeber in CMEs bieten für eine größere Abhängigkeit von Investitionen in Spezialwissen freiwillige Sozialleistungen an oder akzeptieren staatliche Sozialpolitik. Um Unsicherheiten zu kompensieren, sind zunächst Beschäftigungsschutz, Arbeitslosenversicherungen und Lohnschutz zentral (EstevezAbe/Iversen/Soskice 2001). Sozialleistungen tragen also dazu bei, dass die Arbeitnehmer bereit sind, in spezifische Qualifikationen zu investieren, da sie im Falle von zum Beispiel Arbeitslosigkeit mit höheren Lohnersatzraten rechnen können und daher eher bereit sind, Phasen der Arbeitslosigkeit bis zu einem ihren Qualifikationen entsprechenden Jobangebot zu überbrücken. Wichtig hierbei ist, dass die Sozialleistungen an das Einkommen gebunden sind (Äquivalenzprinzip), um so eine dem Einkommen entsprechende Ersatzrate zu erlangen und damit qualifikationserhaltend zu wirken. Einheitliche Grundleistungen gewähren dies nicht. Sozialpolitik, die hoch qualifizierte Arbeitnehmer vor Einkommensverlusten schützt, bietet somit auch dem Arbeitgeber Vorteile (Mares 2004: 37 f.), je nach Qualifikationsniveau seiner Belegschaft. Für Unternehmen ist es rational, Sozialleistungen anzubieten, damit Arbeitnehmer ermutigt werden, in ihre Qualifikationen zu investieren, wovon wiederum das Unternehmen profitiert. Es kann somit ein Zusammenhang zwischen dem Qualifikationsprofil der Beschäftigten, dem Produktionssystem und Sozialpolitik hergestellt werden. Was bedeutet dies nun für die Analyse der betrieblichen Altersvorsorge? Entsprechend den unterschiedlichen Qualifikationsniveaus der Beschäftigten und damit unterschiedlichen Interessen der Arbeitgeber sollten sich nun auch unterschiedliche Arrangements der BAV in einzelnen Sektoren herausbilden. Arbeitgeber können auf die BAV größere Kontrolle ausüben, als über staatliche Renten. Weiterhin dient die BAV als Personalbindungs- und Rekrutierungsinstrument und ist damit der Investition in firmen- oder sektorspezifische Qualifikationen förderlich. Beschäftigte werden eher Teil einer Firma sein und in spezifische Qualifikationen investieren, wenn sich hieraus langfristige Vorteile für die Alterssicherung ergeben. Je höher bzw. industrie-/firmenspezifischer Beschäftigte qualifiziert sind, desto höher ist das Interesse der Arbeitgeber an betrieblicher Altersvorsorge. Vor dem Hintergrund der Einführung des Rechtsanspruches der Beschäftigten auf eine BAV geht es in der vorliegenden Studie weniger um die Existenz bzw. Nicht-Existenz der BAV, als vielmehr um die Höhe der Abdeckung der Beschäftigten mit einer BAV und der

2.5 Wohlfahrtsregime und Mehr-Säulen-Rentensysteme

67

Art und Höhe der Arbeitgeberleistungen. Wenn Sektoren über hoch- und industriespezifisch qualifizierte Beschäftigte verfügen, dann haben die Arbeitgeber ein Interesse an der BAV, so dass in diesen Sektoren der Anteil der Beschäftigten mit einer BAV größer ist, ebenso wie die Höhe der Arbeitgeberleistungen. Neben der Art der Qualifikationen beeinflusst auch die Größe eines Unternehmens dessen Interesse an Sozialleistungen und damit an der BAV. Institutionen, die Komplementaritäten für größere Firmen produzieren, erfüllen dies nicht unbedingt auch für kleinere Unternehmen (Deeg 2005). In manchen Sektoren werden Firmen eher koordiniert handeln (Automobilbranche, exportorientierte Sektoren) als in anderen (Einzelhandel) und somit unterschiedlich von Komplementaritäten profitieren. Insbesondere große Firmen mit hoch spezialisierten Fachkräften favorisieren Sozialpolitiken, die mit einer hohen Kontrolle durch die Arbeitgeber einhergehen. Je höher die Kontrolle der Arbeitgeber über die Sozialleistungen ist, desto mehr Vorteile bringen sie ihm und er ist bereit, sie anzubieten (Mares 2003b: 241). Große Unternehmen mit qualifizierten Arbeitskräften bevorzugen lohngebundene Sozialversicherungen bzw. betriebliche Zusatzleistungen, während bei kleineren Unternehmen mit gering Qualifizierten die Kosten für die staatliche und betriebliche Sozialpolitik überwiegen und eher keine BAV angeboten wird. Es kann die These aufgestellt werden, dass große Firmen eigene Systeme der BAV installieren, bei denen diese die Kontrolle behalten, während sich vor allem kleinere und mittlere Unternehmen an den neu gegründeten kollektiven Versorgungswerken beteiligen oder aber verwaltungskostengünstige Durchführungswege wie die Direktversicherung wählen. Hieraus können auch Konflikte zwischen großen und kleinen und mittleren Unternehmen innerhalb von Arbeitgeberverbänden resultieren. Ein weiterer Aspekt, der berücksichtigt werden muss, ist die Frage, wer die Sozialleistungen finanziert. Eine höhere Kontrolle der Arbeitgeber über die Verwaltung von Sozialversicherungen geht mit einem höheren Finanzierungsanteil der Arbeitgeber einher (Mares 2003b: 237). Für die BAV kann daher geschlussfolgert werden: Je höher die Kontrolle der Arbeitgeber über die BAV ist, desto höher sind die Arbeitgeberleistungen. Für den Wandel der Alterssicherung und der BAV kann umgekehrt die These aufgestellt werden, dass die stärkere Beteiligung der Arbeitnehmer an der Finanzierung der BAV seit 2001 mit einem Rückgang der Kontrolle der Arbeitgeber über die (frühere Arbeitgeber finanzierte) BAV einhergeht und damit die Gewerkschaften an Einfluss gewinnen. 2.5 Wohlfahrtsregime und Mehr-Säulen-Rentensysteme Durch die Verknüpfung von politischem System, industriellen Beziehungen und Spielarten des Kapitalismus kann die Rolle und Bedeutung der Sozialpartner in der politischen und tariflichen Ebene erfasst werden. Um nun deren Rolle beim Wandel

68

2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

der Alterssicherung zu untersuchen, muss der Wandel der Alterssicherung nachvollzogen werden und die Alterssicherung in Deutschland gegenüber anderen Ländern abgegrenzt werden, um den typischen Charakter herauszustellen. Dies gelingt über die Betrachtung von Wohlfahrtsregimen, innerhalb derer die Alterssicherung eine herausragende Rolle einnimmt. Wohlfahrtsregime stecken den sich wandelnden Rahmen ab, in dessen Kontext sich die Sozialpartner an der Ausgestaltung der Alterssicherung beteiligen können. Der Blick auf das Politikfeld Alterssicherung erfolgt zunächst über Wohlfahrtsregime und anschließend auf einer stärker programmatischen Ebene über Mehr-Säulen-Systeme. Wohlfahrtsregime Als Hauptvertreter für Wohlfahrtsregime wird näher auf Esping-Andersen und seine Typologie eingegangen (Esping-Andersen 1990). Seine drei Idealtypen stehen dabei in engem Zusammenhang mit drei Strömungen der politischen Philosophie (Konservativismus, Liberalismus und Sozialismus) (Arts/Gelissen 2002: 140). Die Hauptargumente zur Unterscheidung umfassen dabei politische und historische Gegebenheiten. Ein Wohlfahrtsregime zeichnet sich durch eine systemische Konfiguration von zusammenhängenden Institutionen aus, so dass unterschiedliche sozialpolitische Modelle voneinander unterschieden werden können. Differenzen zwischen den Regimen werden anhand von drei Kategorien analysiert: Wohlfahrtsmix (öffentliche versus private Leistungen), Grad der Dekommodifizierung (Grad der Marktabhängigkeit von Individuen) und Stratifizierung (Mechanismus zur Abschwächung bzw. Reproduktion marktbedingter Ungleichheiten durch sozialpolitische Maßnahmen) (Esping-Andersen 1990). Liberale Wohlfahrtsregime (USA, Großbritannien) zeichnen sich dabei durch bedürftigkeitsgeprüfte Fürsorgeleistungen, geringe staatliche Eingriffe in den Markt und niedrige soziale Leistungen aus. Der Grad der Dekommodifizierung ist dementsprechend gering. Private Lösungen durch den Markt und individuelle Eigenverantwortung werden bevorzugt. Staatliche Sozialpolitik findet nur begrenzt statt, demgemäß haben private Renten eine hohe Bedeutung, da die staatliche Rente relativ niedrige Leistungen bietet. Im Vordergrund stehen steuerfinanzierte Mindestleistungen mit dem Ziel der Armutsvermeidung. Die wesentlichen Charakteristika des sozialdemokratischen Regimes (Schweden, Dänemark) sind dessen universalistische Ausrichtung (Staatsbürgerversorgung), hohe staatliche Leistungen, Vermeidung von Marktabhängigkeiten der Individuen (hohe Dekommodifizierung) und Steuerfinanzierung mit dem übergeordneten Ziel der Gleichheit der Klassen. Hohe steuerfinanzierte universelle Sozialleistungen gehen mit Umverteilungsmechanismen einher, unabhängig von individuellen Beiträgen. Die staatlichen Renten sind gut ausgebaut, Esping-Andersen spricht hier von einem crowding-out (Verdrängung) des Marktes (Esping-Andersen 1990: 28). Im

2.5 Wohlfahrtsregime und Mehr-Säulen-Rentensysteme

69

Unterschied zum konservativen Regime werden Frauen dazu ermutigt, am Arbeitsmarkt zu partizipieren. Als konservative Regime (Deutschland, Österreich) gelten jene mit einer eher paternalistischen Ausrichtung, welche auf dem männlichen Einverdienermodell (male breadwinner), Sozialversicherungsprinzip und der starken Verknüpfung von Erwerbsbiografie und Alterseinkommen basieren. Typischerweise sind hierbei die Sozialpartner in die (Selbst-)Verwaltung der Sozialversicherungen integriert. Dekommodifizierung der Arbeitnehmer wird durch staatliche Maßnahmen erreicht, allerdings auf moderatem Niveau. Die Rentenversicherung basiert auf Sozialbeiträgen und ist in aller Regel umlagefinanziert. Staatliche sozialpolitische Leistungen sollen den Lebensstandard (im Alter) außerhalb des Erwerbslebens erhalten, das Äquivalenzprinzip steht im Vordergrund. Wie bei (vergleichenden) Typologien üblich, wurde Esping-Andersen häufig kritisiert und seine Idealtypen mehrfach erweitert (Bonoli 1997; Ferrera 1996; Arts/Gelissen 2002). Er korrigierte sich zudem selber, indem er später die stärkere Berücksichtigung der Familie neben Staat und Markt proklamierte (EspingAndersen 1999). Insbesondere wird ihm die Fehlinterpretation der mediterranen Länder und die Vernachlässigung der Gender-Dimension vorgeworfen (vgl. übersichtlich bei Arts/Gelissen 2002). Die Kreation eines vierten Regimes für die mediterranen Länder wurde als Reaktion auf diese Kritik forciert (Leibfried 1992; Ferrera 1996; Bonoli 1997). Dessen Besonderheiten bestehen in fragmentierten Einkommensgarantien, hohen Sozialleistungen ohne explizite Mindestleistungen und ein Finanzierungsmix aus Beiträgen und Steuern. Wie typisch ist Deutschlands für ein konservatives Wohlfahrtsregime und wie grenzt es sich gegenüber anderen Regimen ab? Bezüglich der staatlichen Ausgaben für gesetzliche Renten, welche sich auf die Rentnergeneration des jeweiligen Jahres und damit über das Rentensystem der vorherigen Jahre und Jahrzehnte bezieht, sticht eine hohe Ausgabenquote von Deutschland (10,8 % des BIP im Jahr 2007), zusammen mit Österreich (12,7 %) und Italien (14,1 %), über den Zeitverlauf hervor, was der hohen Lebensstandardsicherung geschuldet ist (vgl. für staatliche Rentenausgaben: OECD SOCX). Andere Bismarck-Länder wie die Niederlande und die Schweiz weisen aber - für konservative Länder untypisch - relativ geringe Rentenausgaben auf (5,5 % bzw. 6,7 %), ein Hinweis auf eine höhere Bedeutung von Zusatzrenten in diesen Ländern und Probleme der Übernahme der Einteilung von Esping-Andersen für die Alterssicherung. Ein einheitliches Muster ist in liberalen Wohlfahrtsstaaten auszumachen: hier sind nur geringe staatliche Rentenausgaben zu verzeichnen (UK: 5,9 %, US: 6,0 %). Ähnliches kann für das Nettorentenniveau im Jahr 2006 festgehalten werden, wo die konservativen Länder im Durchschnitt höhere Werte aufweisen (DE: 61 %, AT: 90 %, IT: 75 %) als liberale Länder (UK: 41 %, US: 45 %) (OECD 2009: 121).

70

2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

Ein Blick auf die privaten Renten ergibt ein differenziertes Bild. Auffallend ist die Heterogenität bei konservativen Wohlfahrtsstaaten. Die Ausgaben für Leistungen aus privaten Renten im Verhältnis zu Ausgaben für staatliche Renten verdeutlichen die Bedeutung der Zusatzrenten, wobei aktuelle Entwicklungen nicht abgelesen werden können. In der Mehrheit der Länder ist hier ein Anstieg zu verzeichnen. Eine Klassifizierung nach Wohlfahrtsregimen ergibt hier weniger Sinn, da Länder mit hohen privaten Rentenausgaben und damit hoher Bedeutung von Zusatzrenten in allen Ländergruppen zu finden sind. Insbesondere in den Niederlanden (64 %), Schweiz (90 %), Dänemark (30 %), Großbritannien (77 %) und den USA (72 %) sind die Ausgaben für Zusatzrenten im Jahr 2007 beträchtlich, eher gering dagegen in Deutschland (7 %) und Österreich (4 %) (OECD SOCX). Die aktuelle Abdeckung der Bevölkerung mit Zusatzrenten (2009) zeigt die neuesten Entwicklungen auf, auch hier ist insbesondere eine hohe Bedeutung in den Niederlanden, der Schweiz und Schweden zu erkennen, wo mehr als 90 Prozent der Beschäftigten über eine BAV verfügen. Die liberalen Länder werden ihren im Vergleich zur staatlichen Rente hohen Ausgaben nicht gerecht, da weniger als 50 Prozent der Beschäftigten mit einer BAV abgesichert sind, und liegen damit noch unter Deutschland (65 %).16 Auf den ersten Blick gehen liberale Wohlfahrtsregime mit gewachsenen MehrSäulen-Systemen einher. Allerdings haben Zusatzrenten auch in Ländern mit konservativem Wohlfahrtsregime schon länger eine hohe Bedeutung (NL, CH), seit den jüngsten Reformen auch vermehrt in Deutschland, Italien und Belgien. Bei einer stärkeren Fokussierung auf die Alterssicherung ergibt eine Klassifizierung nach dem staatlichen Grundsystem und Reife der Zusatzrenten mehr Sinn (programmatische Ebene). Mehr-Säulen-Rentensysteme Unterschiedliche Entwicklungen der Rentensysteme führten in Westeuropa zunächst entweder zu Bismarck-Systemen (Lebensstandardsicherung) oder BeveridgeSystemen (Armutsvermeidung) (Bonoli 2003; Ebbinghaus/Gronwald 2011), so dass die Niederlande, Dänemark und auch die Schweiz17 in eine Gruppe mit Großbritannien fallen (Beveridge). Diese Gruppe der Nachzügler (latecomer) (Hinrichs 2000) verfügt über quasi-universelle Zusatzrenten, was Ausdruck in einem hohen Anteil der Ausgaben für private Renten sowie einer hohen Abdeckung findet. Demgegenüber verharrt Irland im Originalzustand des Beveridge-Typus mit einer Einheitsren16 Dies könnte Ausdruck sozialer Ungleichheit sein, wenn sich hohe Ausgaben für private Renten nur auf die Hälfte der Bevölkerung konzentrieren, die dementsprechend höhere Leistungen erhalten als die andere Hälfte der Bevölkerung. 17 Der sehr eingeschränkte Korridor der beitragsorientierten staatlichen Rente kann als Basisrente bezeichnet werden.

71

2.5 Wohlfahrtsregime und Mehr-Säulen-Rentensysteme

te für alle (flat-rate) ohne universelle Zusatzrenten, was am geringen Anteil der Ausgaben für private Renten gemessen an staatlichen Renten und mittleren Abdeckungsraten heute ersichtlich ist. Diesen beiden Beveridge-Gruppen steht eine Bismarck-Gruppe (Deutschland, Österreich, Italien, Frankreich und Belgien) bestehend aus Ländern mit Sozialversicherungen gegenüber (Hinrichs 2000), die über höhere staatlich Rentenausgaben und einen geringen Anteil von privaten Rentenausgaben verfügen. Bei der analytischen Unterscheidung von Säulen und Schichten in der Alterssicherung ergeben sich drei Gruppierungen (siehe Tabelle 2). Das Säulen-Konzept unterscheidet nach dem institutionellem Leistungsanbieter und Finanzier (1.Säule: staatlich, 2.Säule: betrieblich, 3.Säule: individuell), beim Schichten-Konzept ist die Einkommensfunktion entscheidend (1.Schicht: Mindesteinkommen, 2.Schicht: einkommensbezogene Lebensstandardsicherung, 3.Schicht: topping up) (Ebbinghaus 2011b; Immergut/Anderson/Schulze 2007). Deutschland, Österreich, Belgien und Italien und Frankreich fallen dann in die Gruppe der Bismarck’schen Nachzügler auf dem Weg zum Mehr-Säulen-Modell, Dänemark, Schweden und Finnland bilden aufstrebende skandinavische Mehr-Säulen-Systeme. Großbritannien, die Niederlande und Schweiz konstituieren ausgereifte Mehr-Säulen-Systeme. Tabelle 2: Klassifizierung von Mehr-Säulen-Systemen Staatliche Renten I. Staatlich Land

1.Schicht

Zusatzrenten II. Betrieblich (BAV)

2.Schicht

Kollektiv

Firmenebene

III. Individuell Individuell

Bismarck’sche Nachzügler DE

Bedarfsgeprüft

Einkommensbezogen

Sektorweit

Große Firmen

Freiwillig

AT

Bedarfsgeprüft

Einkommensbezogen

Vereinzelt

Abfertigung

Freiwillig

BE

Minimum

Einkommensbezogen

Sektorweit

–

Freiwillig

IT

Minimum

Einkommensbezogen

Vereinzelt

(Tfr)**

Freiwillig

FR

Min., gemischt

Freiwillig

Freiwillig

Obligatorische semi-staatliche BAV

Aufstrebende skandinavische Mehr-Säulen-Systeme DK

Basisrente+

FI

Nach Prüfung

SE

Nach Prüfung

Einheitlich

Sektorweit

Obligatorisch semi-staatliche BAV Einkommensbezogen

–

Obligatorisch-staatl.

Freiwillig

Freiwillig

–

Obligatorisch-staatl. Opt-in*

Landesweit

Ausgereifte Mehr-Säulen-Systeme UK

Basisrente

Einkommensbezogen*

–

Opt-in*

NL

Basisrente

–

Sektorweit

Große Firmen

CH

Gemischt

–

Obligatorisch

– Freiwillig

Quelle: Ebbinghaus (2011a). Anmerkung: Unterstrichen: Haupteinkommenssystem; box: integraler Teil der Ersten Säule; *opt-out aus der staatlichen state second pension möglich; **Tfr: verpflichtende Abfindungszahlung, die vermehrt in eine BAV überführt wird.

72

2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

Was lässt sich nun hieraus für den Wandel der Alterssicherung und die Rolle der Sozialpartner ableiten? Ähnlich wie bei Ansätzen zu Spielarten des Kapitalismus neigen Wohlfahrtsregime zu Pfadabhängigkeiten, die radikalen Wandel verhindern, so dass Transformationen einer regimeabhängigen Logik folgen. Wandel findet lediglich innerhalb bestimmter Pfade statt (Myles/Pierson 2001). Veränderungen von Wohlfahrtsstaaten werden mit relativ trägen institutionellen Komplexen erklärt (inertia), wobei das Alterssicherungssystem lediglich ein, dafür aber besonders bedeutsamer Teil ist. Für ein besseres Verständnis von Wandel müssen öffentliche und private Leistungen berücksichtigt werden. Eine genauere Betrachtung des Zusammenspiels von staatlicher Rente und privaten Zusatzrenten lässt sich auf programmatischer Ebene nur schwer mit der traditionellen Regimeeinteilung verknüpfen. Für Alterssicherung alleine ist die daher Unterscheidung in Regime weniger zielführend, da vor allem innerhalb der konservativen Wohlfahrtsregime ähnliche große Unterschiede bestehen wie zwischen den einzelnen Regimen. Ergiebiger ist hier die Einteilung in Bismarck- und Beveridge-Systeme sowie die Art der Zusatzrenten, um dem jeweils spezifischen Public-Private-Mix gerecht zu werden. Zugleich kann damit eine Antwort auf die Frage geliefert werden, wie und vor allem wo die Sozialpartner Einfluss ausüben können. In Anlehnung an den institutionellen Kontext des Wohlfahrtsregimes kann dies entweder über die staatliche Rentenversicherung oder aber über die betriebliche Ebene (BAV) erfolgen. Durch die Differenzierung von Wohlfahrtsregimen von Staat, Familie und Markt entstehen Unklarheiten. Vor allem der Bereich Markt, wozu auch die BAV gezählt werden kann, bleibt unterbelichtet, ebenso wie die Rolle der Sozialpartner. Innerhalb des Marktbereiches handeln die Akteure nicht nur individuell für sich, sondern auch kollektiv über Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände. Diese kollektive Ebene wird bei Wohlfahrtsregimen aber vernachlässigt, vor allem die hier beteiligten Akteure Gewerkschaften und Arbeitgeber. Die Sozialpartner erscheinen besonders interessant, da sie sowohl am Staat als auch am Markt partizipieren. Diese Lücke soll für den deutschen Fall in den nachfolgenden Kapiteln geschlossen werden. Gewerkschaften wird innerhalb von Wohlfahrtsregimen eine konservative Rolle zugeschrieben, was kritisiert werden kann. Sie nutzen Zugänge zur Politik, um jede Veränderung zu verhindern (rent-seeking). Möglichkeiten von Verhandlungsergebnissen und Kompromisse werden vernachlässigt (Visser/Hemerijck 1998). Die betriebliche Sozialpolitik und damit betriebliche Altersversorgung wird bei der Betrachtung von Wohlfahrtsregimen zwar berücksichtigt, aber die Rolle der Sozialpartner innerhalb dieses Systems und deren Präferenzen werden ausgeblendet. Durch die dennoch weitreichenden Reformen in Deutschland in den letzten beiden Jahrzehnten, welche zu einem Wandel der Alterssicherung geführt haben, kann der deutsche Fall als Paradebeispiel für einen konservativen Wohlfahrtsstaat einen Beitrag zum Verständnis und zur Weiterentwicklung von Ansätzen zu Wohlfahrtsregimen leisten.

2.6 Interdependenzen und Wandel

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2.6 Interdependenzen und Wandel Ansätze zu Varieties of Capitalism unterstellen, ebenso wie Vertreter von Wohlfahrtsregimen, wechselseitige Beziehungen zwischen einzelnen Subsphären, die von den in dieser Studie verwendeten theoretischen Ansätzen abgedeckt werden. Beide Ansätze versuchen aus einer Systemperspektive verschiedene Subsphären miteinander zu verknüpfen, um so auf der Grundlage systematischer Gemeinsamkeiten und Unterschiede eine Einteilung in Regime vornehmen zu können. Diese Interdependenzen können für die Analyse des Wandels der Alterssicherung und der Rolle der Sozialpartner hilfreich sein, da eine Verknüpfung von Institutionen und Akteuren zum Verständnis von Wandel und Reformprozessen zentrales Anliegen der Studie ist. Die Kombination von Spielarten des Kapitalismus und Wohlfahrtsregimen vermutet einen Zusammenhang zwischen Kapitalismusart und Wohlfahrtsregime, wobei Produktionssysteme, sozialpolitische Arrangements und sozialpartnerschaftliche Beziehungen in einem systematischem Zusammenhang stehen und kohärente und interdependente Subsysteme bilden (Ebbinghaus/Manow 2001; Huber/Stephens 2001). Ähnliche Wohlfahrtsregime bzw. Rentensysteme sowie ähnliche Produktionsregime benötigen ähnliche Formen der Koordinierung. Konsens und Kooperation schweben als Verbindungsstück über den einzelnen hier betrachteten Ansätzen. Die Verbindungen zwischen den theoretischen Ansätzen können dabei einerseits auf funktionale Interdependenzen, andererseits aber auch auf politische Prozesse und die beteiligten Akteure sowie auf Qualifikationsprofile zurückgeführt werden. Innerhalb eines Landes passen die Art und Form von Sozialpolitik zu Art und Form der Arbeitsbeziehungen, des Produktionsregimes und des politischen Systems, ohne hierdurch eine Hierarchisierung vorzunehmen. Bei der Betrachtung der Rolle der Sozialpartner beim Wandel der Alterssicherung muss daher das politische System, die industriellen Beziehungen, das Produktionsregime und natürlich das Wohlfahrtsregime berücksichtigt werden, ebenso wie deren Interdependenzen. Die vorliegende Studie stellt über das Politikfeld Alterssicherung und die Akteure Sozialpartner Verbindungen zwischen den theoretischen Ansätzen her. Der Wandel der Alterssicherung (Sozialpolitik) vollzieht sich sowohl über staatliche (Konsensdemokratie) als über nicht-staatliche Prozesse (industrielle Beziehungen), wobei die Rolle der Gewerkschaften (Machtressourcen) und der Arbeitgeber (Varieties of Capitalism) im Vordergrund steht. Interdependenzen Aus vergleichender Perspektive lassen sich die Länder in den einzelnen Ansätzen verschiedenen Clustern zuordnen. Deutschland als konservativer Wohlfahrtsstaat und kontinentaleuropäische Marktökonomie mit kooperativen industriellen Beziehungen steht dabei Italien und Frankreich als mediterranen Wohlfahrtsstaaten und Marktökonomien mit polarisierten industriellen Beziehungen gegenüber. Schweden

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

und Dänemark verfügen über sozialdemokratische Wohlfahrtstaaten und sozialdemokratische Marktökonomien mit korporatistischen Arbeitsbeziehungen. Die USA und Großbritannien lassen sich als liberale Wohlfahrtsstaaten und liberale Marktökonomien mit pluralistischen industriellen Beziehungen charakterisieren (siehe auch: Ebbinghaus 2006b: 87 ff.) (Tabelle 3). In Bezug auf das politische System können die liberalen Länder den Mehrheitsdemokratien zugeordnet werden, während der Großteil der kontinentaleuropäischen und skandinavischen Ländern Konsensdemokratien sind. Im Wesentlichen stehen sich zwei Muster gegenüber: Verhältniswahlsysteme, großzügige Wohlfahrtsregime und auf spezifischen Qualifikationen basierende Produktionsregime mit kooperativen/korporatistischen Arbeitsbeziehungen auf der einen Seite sowie Mehrheitswahlrecht, schwache Wohlfahrtsstaaten und auf allgemeinen Qualifikationen basierende Produktionssysteme mit pluralistischen Arbeitsbeziehungen (Iversen 2005: 163 f.). Deutschland lässt sich somit mittels der 4 Ks definieren: konsensual (Demokratie), kooperativ (industrielle Beziehungen), koordiniert (Marktökonomie) und konservativ (Wohlfahrtsregime).18 Die gegenseitigen Verbindungen von Wohlfahrtsstaat, Ökonomie und Arbeitsbeziehungen werden insbesondere im Bereich der betrieblichen Altersvorsorge deutlich. Diese deckt alle drei Bereiche durch ihre Funktion als Sozialschutz (Ersatz oder Zusatz zur staatlichen Rente), Instrument des Personalwesens (Bindung von Arbeitskräften an Unternehmen und Förderung von Weiterbildung spezieller Qualifikationen), Finanzsystem (Kapitalbildung über Pensionsrückstellungen, Versicherungen oder Pensionsfonds) und Bestandteil von Tarifverhandlungen ab (siehe auch ähnlich Shalev 2001). In Deutschland unterstützen hohe staatliche Renten, typisch für konservative Wohlfahrtsregime, das auf Koordination basierende Produktionsregime mit hoch und spezifisch qualifizierten Beschäftigten. Die hohe Koordinierung findet auch Ausdruck in den kooperativen industriellen Beziehungen und der KonsensdemoTabelle 3: Interdependenzen Politisches Regime Industrielle Beziehungen

Mehrheitsdemokratie

Konsensdemokratie kooperativ

polarisiert

korporatistisch

pluralistisch

kontinentaleuropäisch

mediterran

sozialdemokratisch

liberal

konservativ

mediterran

sozialdemokratisch

liberal

Wandel

Konsens

Protestwellen

Konsens

stop-and-go

Länder

DE, AT, BE, NL, (CH)

IT, (FR)

SE, DK, FI

UK, US, (IE)

Marktökonomie Wohlfahrtsregime

18 Vergleiche zu den 3 Ks koordiniert, konservativ und konsensual auch Lessenich (2003).

2.6 Interdependenzen und Wandel

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kratie. Der Wandel der Alterssicherung sollte daher diese Interdependenzen und angrenzenden Bereiche berücksichtigen, so dass radikaler Wandel unwahrscheinlich wird. Auch vom reformierten Alterssicherungssystem kann erwartet werden, dass es in die institutionelle Umwelt eingebettet und dementsprechend ausgestaltet ist. Reformen der Alterssicherung und der Ausbau der BAV sollten daher auch am Ende des Veränderungsprozesses in diesen Rahmen passen, sei es, dass auch benachbarte Felder ähnlichen Wandlungsprozessen unterliegen oder aber durch den Ein-/Umbau von Elementen in die neue Alterssicherung, die dem bestehendem Kontext dienlich sind. Politisches System – Industrielle Beziehungen Ein konsensuales politisches System mit Verhältniswahlrecht ermöglicht bzw. erfordert bei Reformprozessen verschiedene Koalitionen, was von zentralisierten und kooperativen Institutionen wie Sozialpartnerschaft und kollektiven Tarifverhandlungen unterstützt wird. Durch die Suche nach Konsens und gemeinsamen Lösungen findet ein Ausgleich von verschiedenen Interessen statt, einerseits zwischen Staat und Sozialpartner, andererseits zwischen Arbeit (Gewerkschaften) und Kapital (Arbeitgeberverbände). Die institutionalisierte Suche nach Konsens rückt in den Vordergrund. Die kooperative Sozialpartnerschaft Deutschlands schließt sich also dem politischen System, der Konsensdemokratie, an, indem ein problemlösender Stil der Entscheidungsfindung favorisiert wird. Dies gilt sowohl für den Politikgestaltungsprozess als auch für die Implementation. Durch die Möglichkeit der Sozialpartner, an (politischen und kollektiven) Vetopunkten Einfluss auf den politischen Prozess zu nehmen, ergeben sich Wechselwirkungen mit kooperativen Arbeitsbeziehungen, da die Interessen der Sozialpartner vor allem dann Berücksichtigung finden, wenn diese gemeinsame Positionen finden. Die Anreize, Interessengruppen wie Sozialpartnern beizutreten und damit einen höheren Organisationsgrad zu erreichen, sind in politischen Systemen mit koordinierten Interaktionen ausgeprägter, weil dies die Effektivität der Politikbeeinflussung steigert (Weßels 2007a). Demgegenüber zeichnen sich Länder mit Mehrheitsdemokratien durch stärker fragmentierte Arbeitsbeziehungen aus, und die geringe Anzahl von Vetospielern und Vetopunkten machen die Suche nach Konsens und Ausgleich von Interessen weniger wahrscheinlich. Die Sozialpartner müssen aufgrund der Mehrheitsdemokratie im politischen Prozess auch weniger stark berücksichtigt werden als in Ländern mit Konsensdemokratie. Dies führt eher zu fragmentierten Sozialpartnern mit geringerem Organisationsgrad, weil die Politikbeeinflussung aufgrund der nicht erforderlichen Berücksichtigung im politischen Prozess gering ist und damit eine Mitgliedschaft weniger attraktiv ist. Sozialpartner werden daher aufgrund fehlender institutioneller Einbindung in die Politikgestaltung weniger bemüht sein, zusammen mit den Arbeitgebern auf politischer Ebene zusammenzuarbeiten. Stattdessen engagie-

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

ren sich die Sozialpartner stärker in der tarifliche Arena, vor allem auf der Firmenebene. Wohlfahrtsregime – Industrielle Beziehungen Auch das Wohlfahrtsregime steht in starkem Zusammenhang zu den Arbeitsbeziehungen. Starke Gewerkschaften in den skandinavischen Ländern verfügen über eine sehr hohe Kontaktdichte und Verflechtungen mit Parteien, vor allem den Arbeiterparteien, was wiederum zur Berücksichtigung von Sozialpartnerinteressen im politischen Prozess und damit der Wohlfahrtsstaatsarchitektur führt. Gleichzeitig prägen starke Sozialpartner über Flächentarifverträge zur BAV die nicht-staatliche Seite des Wohlfahrtsregimes. In konservativen Ländern wie Deutschland sind die Gewerkschaften zwar weniger stark als in Skandinavien, allerdings sind deren Beziehungen zur Politik institutionalisiert, was einen kontinuierlichen Interessenaustausch und Einfluss ermöglicht. Zudem überlässt der Staat den Sozialpartnern Handlungsspielräume in der Selbstverwaltung, so dass staatliche Akteure auf eine kooperative Zusammenarbeit angewiesen sind. Diese Stellung der Sozialpartner, deren Einbezug in die Implementation und das hieraus resultierende Fachwissen, sind dem Einbezug der Sozialpartner in die Politikgestaltung förderlich. In Deutschland kommen die Interdependenzen zwischen Arbeitsbeziehungen und Wohlfahrtsstaat in der Selbstverwaltung der gesetzlichen Rentenversicherung und in korporatistischen Austauschprozessen im Bereich der Zusatzrenten zum Ausdruck. Die Repräsentationsmacht der Arbeitgeberverbände, ihre Koordination und Integration in den Gesetzgebungsprozess resultiert in einer stärkeren Unterstützung und Beteiligung von Arbeitgebern im Bereich Sozialpolitik (Formulierung und Implementierung) (Martin/Swank 2004). So profitieren Unternehmen von (Flächen-)Tarifverträgen (auch bezüglich der BAV), indem diese die Kosten im Rahmen halten. Wenn starke Gewerkschaften vorhanden sind, die auch in staatliche Angelegenheiten eingebunden sind, können industrieweite Tarifverträge und kollektive Versorgungswerke erwartet werden. Sollten dagegen Gewerkschaften dezentral organisiert und nur schwach in den Staat eingebunden sein, breitet sich die betriebliche Altersversorgung auf Einzelfirmenebene aus. In liberalen Ländern dagegen entsprechen die pluralistischen und fragmentierten Arbeitsbeziehungen der stärker vorhandenen Marktlogik in der Sozialpolitik. Während niedrige staatliche Renten den über den Markt organisierten Zusatzrenten eine hohe Bedeutung zukommen lässt, müssen sich auch die dezentral organisierten Sozialpartner auf dem Markt behaupten und um Mitglieder und Einfluss kämpfen. Hierzu passt auch die eher kurzfristige und punktuelle Zusammenarbeit von Sozialpartner, hauptsächlich auf Firmenebene. Dies schlägt sich auf der privaten Seite des Wohlfahrtsregimes durch eine geringere Ausbreitung der BAV, die über Einzelfirmen organisiert wird, nieder.

2.6 Interdependenzen und Wandel

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Produktionsregime – Industrielle Beziehungen Schließlich können auch systematische Verbindungen zwischen der Art des Produktionsregimes und den Arbeitsbeziehungen ausgemacht werden. Aus der Sicht des VoC-Ansatzes stärken neokorporatistische Kapazitäten, bei denen eine kooperative Zusammenarbeit zwischen den Sozialpartnern (und dem Staat) charakteristisch ist, den institutionellen Unterbau einer CME. Das Qualifikationsniveau einer Branche oder eines Unternehmens hat nicht nur Konsequenzen für staatliche und betriebliche Sozialpolitik, sondern auch für die Verteilung von Einkommen und Lohnverhandlungen. Generell können betriebliche Lohnschutzsysteme ebenso wie die BAV individuelle Investitionen in spezifisches Wissen fördern. Die Festlegung von Löhnen ist hier zentral, so dass eine höhere Koordination von Lohnverhandlungen bei Firmen, in denen Beschäftigte über Spezialwissen verfügen, erwartet werden kann (Estevez-Abe/Iversen/Soskice 2001: 154), was mit stärkeren Sozialpartner einhergeht. Es kann die These aufgestellt werden, dass Firmen mit (starkem) Betriebsrat oder starken Gewerkschaften eher eine BAV anbieten. So befinden sich unternehmens- oder sektorspezifisch qualifizierte Beschäftigte in koordinierten Marktökonomien in einer relativ starken Verhandlungsposition gegenüber den Arbeitgebern, was wiederum koordinierte Verhandlungen von zentralisierten Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden sowie Flächentarifverträge begünstigt. Es ist für Unternehmen günstiger, möglichst auf sektoraler Ebene über mehrere Unternehmen hinweg Konditionen mit den Beschäftigten auszuhandeln als Verhandlungsangebote abzulehnen und im Falle der Kündigung von Arbeitnehmern neue Beschäftigte einzustellen, die kostenintensiv das spezifische Fachwissen erlernen müssen (Soskice 2007). In liberalen Marktökonomien sind die eher allgemein qualifiziert Beschäftigten in einer wesentlich ungünstigeren Ausgangssituation. Durch die leichtere Austauschbarkeit von Arbeitskräften aufgrund deren allgemeiner Qualifikation und damit der höheren Mobilität ist die Kündigung und Neueinstellung von Beschäftigten wesentlich einfacher und für Unternehmen kostengünstiger als in CMEs. Daher besteht auch keine Notwendigkeit von zentralisierten Gewerkschaften und Flächentarifverträgen. Dieser Zusammenhang wirkt sich wiederum auf die Ausgestaltung der nicht-staatlichen Seite von Wohlfahrtsregimen wie der BAV aus. Dementsprechend finden sich in CMEs mit geringen staatlichen Renten, was zunächst untypisch für dieses Regime ist, weitreichende Tarifverträge zur BAV und damit einer geringeren Ungleichheit im Rahmen von betrieblicher Sozialpolitik, was wiederum ins Bild dieser Regime passt. Gleichzeitig entsprechen die weniger weit verbreitete BAV auf Firmenebene zusammen mit niedrigen staatlichen Renten der in LMEs vorherrschenden Marktlogik, was in der Regel mit höherer sozialer Ungleichheit verbunden ist.

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Politisches System – Produktionsregime – Wohlfahrtsregime Politische Systemvariablen lassen sich ebenfalls in das Konzept von Interdependenzen eines Produktionsregimes integrieren, so etwa der Zusammenhang zwischen Organisation der Marktwirtschaft, Art der Demokratie und Wahlsystem. Aus demokratietheoretischer Sichtweise können Verhandlungsdemokratien und konsensuale bzw. korporatistische Regime den koordinierten Wohlfahrtskapitalismen zugeordnet werden (Jochem 2004; Amable 2003). Ein Blick auf den Zusammenhang von Wahlsystem und Parteien in der Regierung zeigt, dass in Ländern mit Verhältniswahlrecht linke Regierungen dominieren, während in Ländern mit Mehrheitswahlrecht Mitte-Rechts-Regierungen stärker vertreten sind (Iversen 2005: 24 f.). Konsensuale Systeme begünstigen insgesamt eher linke Regierungskoalitionen, welche wiederum eher umverteilende Wohlfahrtsregime favorisieren, die komplementär zu koordinierten Marktökonomien sind (Jackson/Deeg 2008: 696). Basierend auf dem Qualifikationsargument sind Beschäftigte in den koordinierten Marktökonomien, deren Vorteil höhere und firmenspezifischere Qualifikationen sind, eher bereit, auch in diese Qualifikationen zu investieren, da höhere staatliche und/oder betriebliche Sozialleistungen gegen Einkommensausfälle bestehen. Gleichzeitig besteht in Ökonomien, die stärker auf spezifische und nichtportable Qualifikationen setzen, eine höhere Nachfrage nach Absicherungen und Versicherungen gegen Einkommensverluste, also nach Sozialleistungen (Jackson/Deeg 2008: 697). Das Angebot dieser höheren Sozialleistungen ist durch politische Institutionen wie das Wahlsystem bedingt. Die höhere Beteiligung von linken Parteien in Regierungen kann durch das glaubwürdigere Eintreten für höhere Sozialleistungen und Umverteilung erklärt werden. Eine stärkere Dominanz von linken Regierungen und damit Umverteilung wird wiederum durch Verhältniswahlsysteme begünstigt. Es kann argumentiert werden, dass die Art des Wahlsystems das Koalitionsverhalten beeinflusst und zu systematischen Unterschieden in der Parteienzusammensetzung von Regierungen führt, was wiederum zu unterschiedlichen Umverteilungspolitiken und Sozialleistungen führt. Erklärt wird dies damit, dass die Mittelschicht die wahlentscheidende Wählergruppe ist. In einer Mehrheitsdemokratie mit zwei Parteien tendiert die Mittelschicht eher zu Koalitionen mit der Oberschicht (Mitte-Rechts-Partei), da diese bei Durchsetzung der Interessen der Oberschicht (weniger Umverteilung, Steuersenkungen) stärker von Steuersenkungen profitiert als dass sie von weniger Umverteilung getroffen wird. Bei einer Koalition mit der Unterschicht (Mitte-Links-Partei) dagegen besteht die Gefahr, dass bei deren Interessendurchsetzung (höhere Umverteilung) die Mittelschicht stärker Steuererhöhungen als zusätzlichen Sozialleistungen ausgesetzt ist. Mitte-Rechts-Regierungen werden daher in Mehrheitsdemokratien mehr Erfolg haben. In Konsensdemokratien mit Mehrparteien-Koalitionen dagegen profitiert die Mittelschicht stärker von Kooperationen mit der Unterschicht als von Kooperation mit der Oberschicht. Wenn es um

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Umverteilung geht, ist die Unterschicht immer beteiligt, auch bei einer Koalition von einer Mitte-Partei mit einer Rechts-Partei (Oberschicht), die Mittelschicht muss sich Sozialleistungen mit der Unterschicht teilen. Eine Koalition aus einer MittePartei mit einer Links-Partei (Unterschicht) dagegen kann zusammen die Oberschicht schröpfen und Gewinne gleichermaßen aufteilen, da beide ein Interesse an einem gewissen Grad von Umverteilung für Unter- und Mittelschicht und höheren Steuern für die Oberschicht haben. In Konsensdemokratien dominieren daher Koalitionsregierungen von Mitte- und Links-Parteien (Iversen/Soskice 2006).19 Zusätzlich sind starke Wohlfahrtsstaaten Garanten für die Investition in Spezialwissen und damit für spezifisch-qualifizierte Arbeitnehmer, was wiederum Implikationen für Wählerinteressen hat. Der Medianwähler in diesen Länderregimen unterstützt Umverteilung und Sozialleistungen. Es besteht Übereinkunft in den generellen Institutionen wie Arbeitslosenversicherung, allerdings kann es zu Abweichungen und unterschiedlichen Interessen bei der konkreten Ausgestaltung kommen (Soskice 2007). Neben der qualitativen Erläuterung der Zusammenhänge von Arbeitsbeziehungen, Marktökonomie und Wohlfahrtsregime verdeutlichen auch quantitative Aspekte diese Interdependenzen. Insbesondere eine Studie von Bruno Amable (2003), aber auch neuere Aufsätze (Hall/Gingerich 2009; Schröder 2008) bestätigen Korrelationen zwischen den einzelnen Sphären. So besteht ein negativer Zusammenhang zwischen der Stärke von Gewerkschaften in einem Land und dem liberalen Charakter einer Marktökonomie. Die Dekommodifizierung von Arbeit korreliert positiv mit dem Koordinationsgrad eines Landes, auf Finanzmärkte ausgerichtete Rentensysteme erhöhen die Investitionen an der Börse, und die Höhe der Einkommensersatzrate für Ältere korreliert positiv mit dem Koordinationsgrad von 19 Die lange Regierungsbeteiligung der CDU/CSU in Deutschland erscheint zunächst als Widerspruch. Allerdings entspricht die CDU/CSU eher einer Partei der Mitte als einer konservativen Partei, da alle Einkommensgruppen innerhalb der Partei berücksichtigt werden. Um Wahlen zu gewinnen, wurden Interessen der unteren Einkommensklassen regelmäßig berücksichtigt (vgl. den Arbeitnehmerflügel CDA) (Iversen/Soskice 2006). Iversen fügt als weiteren Bestandteil der Komplementarität die Art von Parteien an, wobei großzügige Wohlfahrtsregime und Verhältniswahlrecht mit disziplinierten und verantwortliche Parteien einhergeht, während schwache Wohlfahrtsregime und Mehrheitswahlsysteme durch Parteien, in denen starke Parteiführer dominieren, charakterisiert sind. Verstärkt wird der Zusammenhang zwischen Verhältniswahlrecht - linker Regierung - höhere Umverteilung durch zeitliche Inkonsistenzen, d. h. der Medianwähler heute wird sich vom Medianwähler in der Zukunft unterscheiden (bei bspw. Krisen, die zu Jobverlusten führen). Da der heutige Medianwähler mit sicherem Arbeitsplatz der morgige Nichtmedianwähler in Arbeitslosigkeit sein kann, der aufgrund firmenspezifischer Qualifikationen Schwierigkeiten hat einen neuen Job zu finden, wird der heutige Medianwähler zur Vermeidung dieses Risikos bereits heute auf Regierungen setzten, die für hohe Sozialleistungen eintreten. Da aber in Mehrheitswahlsystemen Parteien gemäß dem Prinzip the-winner-takes-all handeln, werden diese versuchen den Wähler der Mitte (Medianwähler) zu gewinnen, während in Verhältniswahlsystemen Koalitionen (auch mit Gewerkschaften) im Vordergrund stehen und damit auch längerfristige Übereinstimmungen.

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einzelnen Ländern (Schröder 2008: 28 f.). Diese ersten generalisierenden statistischen Ergebnisse gilt es für die Untersuchung des Wandels der Alterssicherung in Deutschland zu überprüfen. Auch wenn die einzelnen Typologien nicht immer jedes Land eindeutig einer Kategorie zuordnen können, so vermitteln diese doch einen Überblick über die wesentlichen Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern. Zudem können so gewisse Erwartungen geweckt werden, was die Beziehungen zwischen Umbau der Alterssicherung, Marktökonomie und System der industriellen Beziehungen angeht. Wandel Um Aussagen über Wandel treffen zu können, werden die aufgezeigten Interdependenzen weniger aus funktionalistischer als vielmehr aus einer politischinstitutionalistischen Sichtweise betrachtet. Durch die Berücksichtigung der zentralen Akteure, hier der Sozialpartner, und deren (veränderten) Interessen kann Wandel greifbarer gemacht werden. Einerseits können Interdependenzen zwischen Alterssicherung und Sozialpartnerschaft unterstellt werden (funktionalistische Systemtheorien), andererseits stehen aber hinter den verschiedenen Institutionen bestimmte Interessen von Akteuren (politischer Institutionalismus). Der Wandel von Institutionen benötigt einen Wandel der Governance (hier: der Alterssicherung) (Crouch 2005: 129 ff.). Interdependenz kann somit ein kausaler Effekt oder aber ein Ergebnis sein (Deeg 2005: 5). Institutionelle Möglichkeiten und Konstellationen in einer Ökonomie reflektieren politische Koalitionen und Präferenzen von dominanten (Macht-)Blöcken wie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden (Amable 2003). Zentrale Annahme der Untersuchung ist, dass Institutionen und deren Verknüpfungen in kontinuierlichen Verhandlungen und Austauschprozessen ständig ausbalanciert werden, Machtverteilungen und Interessen stehen im Vordergrund. Stabilität und Wandel implizieren daher die Ausübung von Macht. Bestehende Institutionen reduzieren zwar Unsicherheiten, schließen aber nicht alle Handlungsmöglichkeiten aus. Zwischen den historisch gewachsenen Strukturen und Regeln und aktuellen situativen Anforderungen kann sich eine Lücke auftun, die es zu überwinden oder schließen gilt. Unterstützt wird dies durch die Tatsache, dass es kein Monopol der Interpretation einer Institution gibt und diese daher modifiziert und angepasst werden kann (Deeg/Jackson 2007: 162). Da Institutionen den Rahmen setzen, sind Akteure nicht oder nur sehr selten in der Lage, diese institutionelle Struktur der politischen Ökonomie zu verändern (Deeg 2006: 68). Funktionale Interdependenzen erschweren Wandel und dessen Erklärung. Dem eher statischen Charakter dieser Interdependenzen stehen dabei empirisch beobachtbare Veränderungen gegenüber: stärker werdende Unterschiede zwischen Firmen und Sektoren innerhalb eines Landes, funktionale Veränderungen von Institutionen bei formaler Stabilität und schließlich systemrelevante Abwei-

2.6 Interdependenzen und Wandel

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chungen von nationalen Systemen inklusive Regimewechsel (Deeg/Jackson 2007: 153 f.). In Anlehnung an den historisch-politisch geprägten Ansatz (Streeck/Thelen 2005a; Pierson 2004) entwickeln und verändern sich Interdependenzen durch trial and error-Prozesse. Institutionen repräsentieren nicht nur eine ökonomische Logik oder Funktionalitäten, sondern beinhalten vielmehr soziale Ziele ebenso wie Machtbeziehungen. Für eine dynamischere Konzeption von Interdependenzen und zur Unterscheidung von Länderregimen sind folgende Schritte wichtig: eine stärkere Beleuchtung der Beziehungen zwischen Institutionen und Akteuren sowie die Berücksichtigung verschiedener Mechanismen des institutionellen Wandels. Ein dynamischeres Verständnis von Wandel bezieht, neben durch einen externen Schock ausgelöstem Wandel, die Möglichkeit eines endogenen institutionellen Wandels ein, der zwar inkrementell aber durchaus transformativ sein kann (Deeg 2006: 94 f.). Die Form der graduellen Transformation kann mit Hilfe der Mechanismen Ablösung (displacement), Überlagerung (layering), Bedeutungs-/Funktionswandel (drift), Umformung/Konversion (conversion) und Erschöpfung (exhaustion) spezifiziert werden (Streeck/Thelen 2005b). Akteure können ihre unternehmerische Macht und Zugang zu Netzwerken nutzen, um bestehende Institutionen zu überwinden bzw. ihren geänderten Interessen anzupassen. Des Weiteren garantieren formal stabile Institutionen keinesfalls kontinuierliche Koordination; hinter deren Maske können durchaus Prozesse des Wandels stattfinden (Hall/Thelen 2009). Hierbei ist es sinnvoll, neben den Institutionen auch die sie unterstützenden oder ablehnenden Akteure mit einzubeziehen, im Folgenden die Sozialpartner und ihre Interessen einschließlich Veränderungen. Wandel kann damit auf Änderungen in Machtstrukturen von Akteuren oder sozialen Normen und nicht nur auf abnehmende Funktionalität zurückgeführt werden (Deeg 2005). Während der VoC-Ansatz auf funktionalistischen Erklärungen beruht, sollen durch die Verbindung mit politischen Systemen, industriellen Beziehungen und Wohlfahrtsregimen auch Machtressourcen und auf Klassenkonflikten basierende Erklärungen integriert werden. Funktionalistische Ansätze unterstellen den Institutionen, dass diese existieren, solange sie Vorteile im Wettbewerb unterstützen. Politisch-historische Ansätze dagegen setzen bei der Erklärung der Entstehung und Fortentwicklung von Wohlfahrtsstaaten auf das Ausmaß der Beteiligung der Arbeiterklasse und auf verschiedene Koalitionskonstellationen (Schröder 2008: 20). „As a result of these conceptual extensions, a dynamic picture of capitalism emerges which can take account of change and the political-economic dynamics underpinning change, while keeping us aware of the continuities in the frameworks and in the strategies of the central actors in the different models. The interaction between the role of the state, shifting cross-class coalitions, and the ability of the latter to dominate political-economic agendas may be especially fruitful in analyzing changes in modes of coordination.” (Hancké/Rhodes/Thatcher 2007: 37)

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Wandel vollzieht sich damit nicht ausschließlich über gesetzgeberische Aktivitäten, sondern auch über Veränderungen in den Positionen und Interessen von Akteuren oder Machtverschiebungen zwischen sozialen Gruppen. Auf Konsens ausgelegte politische Systeme mit Verhältniswahlrecht, Koalitionsregierungen und multiplen Vetopunkten, Eigenschaften von koordinierten Marktökonomien, befördern endogenen und inkrementellen Wandel, da bei Anpassungen und Reformen von Institutionen vielfältige Interessen berücksichtigt werden müssen. Ausgehend von den Innovationsfähigkeiten neigen LMEs eher zu radikalen Innovationen, während in CMEs eher inkrementelle Innovationen vorherrschend sind. Dementsprechend sollten sich auch die Arten des Wandels unterscheiden. Während in Deutschland und den Benelux-Länder ebenso wie in den skandinavischen Ländern mit Konsens gerechnet werden kann, wird Wandel in den mediterranen Staaten über Protestwellen und in den liberalen Ländern über ökonomisches stop-and-go verlaufen (Ebbinghaus 2010b). Ein (radikaler) Umbau der Alterssicherung würde lediglich in das Bild von liberalen Staaten passen, da diese dezentraler organisiert und offener für Innovationen sind. Je stärker Staaten auf kooperative und konsensuale Akteursbeziehungen und Institutionen ausgelegt sind, desto eher ist gradueller Wandel anzutreffen, der spezifischen und veränderten Interessenlagen entsprechender Akteure entspricht. Deutschland mit seinen 4 Ks innerhalb von Makroansätzen sollte daher für graduellen Wandel besonders empfänglich sein. 2.7 Theoretische Implikationen und Erwartungen Ausgehend von dieser idealtypisch dargestellten Makroperspektive lassen sich nun Schlüsse und Thesen für die Untersuchung des deutschen Falls ziehen. Aufgrund der im vorherigen Abschnitt aufgezeigten Interdependenzen beinhalten die theoretischen Ansätze weniger konkurrierende Hypothesen und Erwartungen, diese ergänzen sich vielmehr. Die vorliegende Studie verfolgt eine konsequente Anwendung der länderübergreifenden Ansätze auf den deutschen Fall und gleichzeitig Übertragung der Erklärungsfaktoren und Argumente für länderübergreifende Unterschiede und Gemeinsamkeiten auf die intrastaatliche Ebene und für unterschiedliche Muster in verschiedenen Branchen. Im Folgenden werden die wesentlichen Thesen der in den vorherigen Abschnitten diskutierten Ansätze zusammengefasst und damit für die Beantwortung der Forschungsfragen nutzbar gemacht. Der Zustand Deutschlands kurz vor der Wende 1989 ist Ausgangspunkt der Studie und lässt sich wie folgt beschreiben: Der Public-Private-Mix in der Alterssicherung war nur schwach ausgeprägt und hohe den Lebensstandard sichernde Leistungen aus der GRV machten die betriebliche und private Altersvorsorge mehr oder weniger überflüssig (crowding-out). Lediglich für Personen mit Einkommen über der Beitragsbemessungsgrenze war zusätzliche Altersvorsorge notwendig, um im

2.7 Theoretische Implikationen und Erwartungen

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Alter ein lebensstandardsicherndes Einkommen zu erreichen. Durch die starke Rolle von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden konnte eine weitreichende Tarifbindung der Beschäftigten erreicht werden. Koordinierte und meistens branchenweite Lohnverhandlungen verhinderten starke Einkommensungleichheiten und damit Wettbewerb über Löhne. Stattdessen führten die relativ einheitlichen Löhne dazu, dass Unternehmen zur Anwerbung und Bindung von Fachkräften häufig auf betriebliche Zusatzleistungen setzten. Entsprechend der Eigenschaft Deutschlands als koordinierte Marktökonomie mit langfristigen Unternehmensstrategien setzten Arbeitgeber auf eine unternehmensintern organisierte BAV, um qualifizierte Arbeitnehmer zu halten. Aus diesem Grund ist die BAV durch ihre Eigenschaft als Lohnzusatzleistung (fringe benefit) trotz hoher staatlicher Rente nicht verschwunden und konnte sich im Laufe der Zeit weiterentwickeln. Finanziert wurde die BAV vor allem durch Pensionsrückstellungen in den Unternehmen über die Direktzusage, so dass das angesparte Geld in das Unternehmen reinvestiert werden konnte und damit vor allem nach 1945 ein wichtiges Finanzierungsinstrument von Unternehmen war. Dieses System hatte sich im Jahr 2009 weitgehend überholt. Es gilt nun zu analysieren, wie der Wandel und die Rolle der Sozialpartner erklärt werden kann. Aus diesem Grund, der stärkeren Suche nach Erklärungsfaktoren als Suche nach Korrelationen zwischen Variablen, wird auf eine formalistische Variablenbildung verzichtet und stattdessen auf mögliche Einflussfaktoren eingegangen (welche im weitesten Sinne unabhängigen Variablen entsprechen). Das Erkenntnisziel und -interesse dieser Studie (welches im weitesten Sinne der abhängigen Variable entspricht) liegt in der Analyse des Beitrages der Sozialpartner zum Wandel der Alterssicherung sowie deren Einflussverschiebung von der politischen zur kollektiven Arena. Es soll aufgezeigt werden, was einzelne Einfluss- und Erklärungsfaktoren sind. Hierzu erfolgt auch die Hypothesenbildung weniger strikt. Um dennoch nicht mit „leeren Händen“ zu starten und die Studie in eine bestimmte Richtung zu lenken, können einige grundlegende Erklärungsfaktoren und deren Bezug zur Rolle der Sozialpartner in der Alterssicherung aufgeführt werden. Es wird erwartet, dass Ansätze zu Politischen Systemen, Industriellen Beziehungen und Spielarten des Kapitalismus eine Wirkung auf das Wohlfahrtsregime und den sich verändernden Public-Private-Mix in der Alterssicherung haben und damit zu einem gewissen Grad Erklärungsfaktoren für die Rolle der Sozialpartner liefern. Erwartungen zum Wie und Wo des Einflusses der Sozialpartner Der Blick auf die Art des politischen Systems und der Anzahl und Natur von Vetospielern und -punkten liefert zusammen mit der Art der industriellen Beziehungen und Ausmaß des Korporatismus Thesen zur Beantwortung der Frage, wie und wo die Sozialpartner Einfluss auf den Wandel der Alterssicherung nehmen. Stark ausgeprägte Konsensdemokratien wie Deutschland (Lijphart 1999) führen dazu, dass aufgrund des politischen Systems Vetospieler vorhanden sind, die bei

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der Verabschiedung von Reformen eingebunden werden müssen. Der Charakter des deutschen politischen Systems als Konsensdemokratie kann sich dabei im Gegensatz zur Vermutung der Behinderung von radikalen Reformen sogar positiv auf Reformen auswirken, indem durch eine Vielzahl an potenziellen Allianzen Legitimationsressourcen und Anzahl der Verbündeten erhöht werden können. Hypothesen zur Einbindung der Sozialpartner lassen sich über die Konzepte Vetospieler und Vetopunkte ableiten. Die Umsetzung von Interessen und damit Einflussnahme auf den Politikprozess hängt von der Art der Vetospieler und den Vetopunkten ab. Wenn die Sozialpartner als formale Vetospieler auftreten, werden ihre Interessen eher berücksichtigt und eher in Prozesse eingebunden, als wenn sie nur ideelle Vetospieler sind. Wenn im Zuge des Wandels der Alterssicherung ein Ausbau der kollektiven Ebene in Form der BAV erfolgt, dann kann eine stärkere Rolle der Sozialpartner im Gesamtsystem der Alterssicherung prognostiziert werden, da sie nun zusätzlich als formale Vetospieler im Bereich der BAV berücksichtigt werden müssen und dies zudem auch deren Rolle als ideelle Vetospieler in der politischen Arena stärken sollte. In Anknüpfung an Ansätze zu Spielarten des Kapitalismus können klassenübergreifende Kooperationen erwartet werden. Je homogener jeweils Gewerkschaften und Arbeitgeber für sich sind, desto offensiver können sie ihre Positionen vertreten und desto stärker wird deren einheitliche Stimme bei politischen Akteuren wahrgenommen und berücksichtigt. Daraus folgt, dass die Sozialpartner dann einen größeren Einfluss auf die Ausgestaltung der Alterssicherung nehmen, wenn diese klassenübergreifend gemeinsame Positionen vertreten. Kooperative Arbeitsbeziehungen in Deutschland bieten Bedingungen für das Zusammenspiel von Staat und Sozialpartnern, indem sie Einsichten in Prozesse und Strukturen von Tarifverhandlungen geben. Die stetig vorhandene Möglichkeit der Auslagerung von staatlicher Sozialpolitik auf kollektive Tarifverhandlungen befördert die Suche nach Konsens und damit Reformen. Für Deutschland bedeutet dies, dass die Sozialpartner für Reformen gewonnen werden können, wenn diese z. B. durch Verlagerung von Kompetenzen in die tarifliche Ebene stärker in die Verantwortung genommen werden. Den Sozialpartnern wiederum bietet diese Möglichkeit eine Steigerung ihrer tariflichen Machtressourcen. Wenn also den Sozialpartnern die Möglichkeit von größeren Handlungsspielräumen in der tariflichen Arena in Aussicht gestellt wird, dann kann deren Zustimmung zu Reformen erreicht werden. Erwartungen zu Interessen und Zielen der Sozialpartner Teile der Ansätze zu industriellen Beziehungen (Machtressourcen) sowie Spielarten des Kapitalismus (Qualifikationsprofile) beinhalten Implikationen zur Klärung der Ziele, Strategien und Interessen der Sozialpartner. Während prästrategische Interessen und Allianzen stärker auf Qualifikationsprofile zurückzuführen sind, können strategische Interessen und Allianzen besser mit Machtressourcen erklärt werden.

2.7 Theoretische Implikationen und Erwartungen

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Vertreter der Machtressourcen-Theorie (Esping-Andersen 1990; Korpi 1983) erwarten eher gegensätzliche Interessen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, wobei Erstere sich stärker für sozialpolitische Leistungen und Umverteilung einsetzen. Arbeitgeberverbände lehnen dagegen sozialpolitische Leistungen aus Kostengründen und vor dem Hintergrund geringer staatlicher Eingriffe ab. Die Einführung und der Ausbau von Sozialleistungen ist nicht das vorrangige Interesse der Arbeitgeber, sondern eher Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Profit. Sie sind weniger Agenda Setter und Initiatoren von Sozialpolitik, vielmehr reagieren sie mit strategischen (nachrangigen) Interessen und Allianzen auf entsprechende Forderungen (Korpi 2006). Die Machtressourcen in zwei Bereichen, der politischen und der kollektiven Arena, bestimmen die Strategien und Interessen der Sozialpartner und beeinflussen damit Politikergebnisse. Wandel kann somit zu großen Teilen aus den verschiedenen Interessen von Gruppierungen und deren Fähigkeit, diese durchzusetzen, erklärt werden. Wenn die tariflichen Machtressourcen (Organisationsgrad, Tarifbindung) zusammen mit den politischen Machtressourcen (Verbindungen zu Parlamenten, Parteien und Exekutive) zurückgehen, dann werden die Sozialpartner bemüht sein ihre Machtressourcen zu stärken, indem diese sich (zwangsläufig) auf die Interessenvertretung innerhalb der Tarifautonomie konzentrieren (Übernahme neuer qualitativer Tarifvertragselemente wie BAV). Erfahrungen aus anderen Ländern zeigen, dass staatliche Eingriffe in das Tarifvertragssystems zu einer Stärkung der Sozialpartner führen kann, wenn dieser Eingriff die Organisation oder die Aushandlungsprozesse der Arbeitsbeziehungen beinhaltet, nicht aber die Inhalte von Vereinbarungen. Hieran angelehnt kann auch den Sozialpartnern in Deutschland dann ein Interesse an staatlichen Eingriffen bei der Reform der BAV unterstellt werden, wenn diese hierdurch ihre tariflichen Machtressourcen stärken können. Im Gegensatz zu Anhängern von Machtressourcen-Theorien betonen Vertreter der Spielarten des Kapitalismus die unterstützende Rolle von Arbeitgebern für Sozialpolitik. Es können klassenübergreifende Kooperationen sowie Konflikte innerhalb der Sozialpartner erwartet werden (Mares 2004). Gemeinsamkeiten und Unterschiede bezüglich der Interessen von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden in verschiedenen Sektoren können auf unterschiedliche Qualifikationsmuster zurückgeführt werden. Arbeitgeber haben insbesondere dann ein Interesse an (betrieblicher) Sozialpolitik, wenn diese über hoch- oder spezifisch-qualifizierte Beschäftigte verfügen. Erwartungen zur Implementation und Selbstregulierung Hieran angelehnt lassen sich aus Ansätzen zu industriellen Beziehungen und Varieties of Capitalism auch Thesen zur Rolle der Sozialpartner beim Wandel der Alterssicherung, vor allem in der Implementation und bei der Selbstregulierung ableiten.

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2 Sozialpartner und Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive

Gewerkschaften mit hohen tariflichen Machtressourcen können bessere Leistungen für ihre Mitglieder herausholen als Gewerkschaften mit geringen Machtressourcen. Je stärker die Gewerkschaften in einem Wirtschaftssektor organisiert sind, desto mehr Druck können sie in Tarifverhandlungen aufbauen und damit höhere Leistungen für die Beschäftigten durchsetzen. Wenn starke Gewerkschaften und eine hohe Tarifbindung vorhanden sind, können industrieweite Tarifverträge zur BAV und kollektive Versorgungswerke erwartet werden. Durch Übertragung der aus einer länderübergreifenden Perspektive gewonnenen Erklärungen des Varieties of Capitalism-Ansatzes auf intrastaatliche Strukturen kann dieser Ansatz einen Beitrag zu Erwartungen im Bereich der Implementation und Selbstregulierung leisten. In unterschiedlichen Subsystemen oder Sektoren von politischen Ökonomien können verschiedene Arten von Koordination und Interdependenzen erwartet werden. Es bestehen institutionelle und strukturelle Unterschiede auch innerhalb von Ländern, diese sind integraler Bestandteil von politischen Ökonomien und bieten Alternativen, auf die beim Wandel der Alterssicherung zurückgegriffen werden kann. Nicht alle Sektoren sind gleich, es bestehen erhebliche Unterschiede, die mit unterschiedlichen Interessenlagen der Arbeitgeber aufgrund der Qualifikationsmuster der Beschäftigten erklärt werden können. Je spezifischer und höher die Qualifikationen von Beschäftigten in einem Sektor sind, desto stärker ist das Arbeitgeberinteresse an betrieblichen Sozialleistungen. Wenn Sektoren über hoch- und industriespezifisch-qualifizierte Beschäftigte verfügen, dann haben die Arbeitgeber eher ein Interesse an der BAV, was sich in einer weit verbreiteten BAV und hohen Arbeitgeberbeiträgen niederschlägt. Sektoren wie die Chemische Industrie sollten hieran angelehnt eher zu betrieblichen Sozialleistungen tendieren, als etwa Unternehmen in der Dienstleistungsbranche mit eher allgemein und geringer qualifizierten Beschäftigten (siehe Tabelle 4). Des Weiteren kann in Anlehnung an den VoC-Ansatz für die BAV geschlussfolgert werden: Je höher die Kontrolle der Arbeitgeber über die Verwaltung und Durchführung der BAV ist, desto höher sind die Arbeitgeberleistungen. Für den Wandel der Alterssicherung und der BAV bedeutet dies im Umkehrschluss, dass die stärkere Beteiligung der Arbeitnehmer an der Finanzierung der BAV seit 2001 mit Tabelle 4: Qualifikationsstrukturen in ausgewählten Sektoren Beschäftigte mit höheren Qualifikationen Beschäftigte mit geringeren Qualifikationen

Sektor Öffentlicher Dienst (Wissenschaft, leitende Verwaltungsbedienstete) Banken und Versicherungen Chemische Industrie Metall- und Elektroindustrie Personenbezogene Dienstleistungen (Hotel- und Gaststättengewerbe) Einzelhandel Baugewerbe Bäckerhandwerk

2.7 Theoretische Implikationen und Erwartungen

87

einem Rückgang der Kontrolle der Arbeitgeber über die (früher arbeitgeberfinanzierte) BAV einhergeht und damit die Gewerkschaften an Einfluss gewinnen. Zusammenfassend lässt sich als Kerninhalt der theoretischen Ansätze und Thesen folgendes festhalten: Der Rückgang von tariflichen Machtressourcen der Sozialpartner – nachlassende Organisationsgrade und Tarifbindung – sollte in den Versuch münden, verstärkt Einfluss auf die staatliche Politik zu nehmen. Wenn nun aber die Gewerkschaften aufgrund ebenfalls nachlassender Verbindungen zu Parteien und Parlamenten keine Chance haben, ihre Ziele durch staatliche Politik durchzusetzen, dann werden sie zwangsläufig nach Möglichkeiten suchen, diese tarifpolitisch umzusetzen. Um Einfluss auf die Alterssicherung auch weiterhin bei gekürzten staatlichen Renten ausüben zu können, ziehen die Sozialpartner kollektive Lösungen über die BAV individuellen privaten Altersvorsorgeplänen vor. Allerdings ist der Ausbau der BAV vor allem dann möglich, wenn tarifpolitisch starke Gewerkschaften vorhanden sind und die Arbeitgeber ein Interesse an der BAV haben. Arbeitgeber sind dann aus drei Gründen bereit, die BAV auszubauen und mitzufinanzieren: a) Verfügen Arbeitgeber über Beschäftigte mit hohen und spezifischen Qualifikationen, dann sollte sich das Interesse der Arbeitgeber an der BAV in höheren Abdeckungsraten und großzügigeren Arbeitgeberleistungen niederschlagen, b) Ebenso wie die Gewerkschaften können Arbeitgeber ihr Service-Angebot durch Tarifverträge und Beratungsangebote im Feld der BAV gegenüber bestehenden und potenziellen Mitgliedern ausweiten und c) Wenn staatliche Anreize in Form von Steuer- und Abgabenbefreiungen vorhanden sind und ein drohendes Obligatorium im Raum steht, dann werden sich Arbeitgeber auch auf freiwilliger Basis an der BAV beteiligen, um höhere staatliche Regulierungen (Obligatorium) zu vermeiden und die Kontrolle über betriebliche Sozialleistungen zu wahren. Weiterhin lassen sich in Anknüpfung an die diskutierten Ansätze allgemeine Aussagen zur Art des Wandels treffen. Wie in den jeweiligen Abschnitten erläutert, kann in Deutschland aufgrund der Konsensdemokratie, kooperativer Sozialpartnerschaft, koordinierter Marktökonomie und konservativem Wohlfahrtsregime nur gradueller anstelle von radikalem Wandel erwartet werden. Die hier angeführten theoretischen Ansätze zeichnen insgesamt hohe Hürden für Reformen und Wandel der Alterssicherung, eher werden Stabilität und Pfadabhängigkeiten verfochten. Konsensdemokratien mit multiplen Vetospielern und -punkten, korporatistische Arbeitsbeziehungen sowie funktionale Komplementaritäten scheinen den Wandel von konservativen Wohlfahrtsregimen mit Bismarck’schen Sozialversicherungen nicht erklären und interpretieren zu können. Trotzdem hat Wandel stattgefunden, sogar im locus classicus der Alterssicherung. Es konnte in den vorherigen Abschnitten gezeigt werden, dass eine Verknüpfung der Ansätze und Re-Formulierungen in der Lage sind, diese dennoch für die Untersuchung von Wandel fruchtbar zu machen und einzusetzen.

3 Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik

Warum kann ein Einfluss der Sozialpartner in der Alterssicherung erwartet werden? Hierzu stellt Abschnitt 3.1 die Bedeutung der Sozialpartner innerhalb der Politiknetzwerke in der GRV und in der BAV heraus. Anschließend wird zunächst auf spezifische Strukturen und Organisation von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden eingegangen, um herauszuarbeiten, welche Interessen diese vertreten. Qualifikationen der Beschäftigten und Mitglieder zusammen mit Machtressourcen können die Interessen und Einflusschancen der Sozialpartner erklären. Hinweise auf die tariflichen Machtressourcen in Form von Mitgliederentwicklung, Organisationsgrad und Tarifbindung liefern erste Erkenntnisse für die Stärke der Sozialpartner und deren Einflusschancen in der politischen und kollektiven Arena. Allerdings soll der Blick auf Machtressourcen nicht nur auf Klassenkonflikte abstellen, sondern vielmehr auch die gemeinsamen Machtressourcen von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften analysieren, die insgesamt in der kollektiven Arena abnehmen. Dieser Schritt ist notwendig, um darauf aufbauend die politischen Machtressourcen in Form von Verbindungen zu Parteien und Parlamenten zu analysieren, um gemeinsame Trends bzw. Unterschiede in der kollektiven und politischen Arena herauszustellen, was wiederum leitend für die Untersuchung des Gesetzgebungsprozesses (Kapitel 5) ist. 3.1 Akteure in der Alterssicherung Um erste Hinweise auf die Machtstrukturen und damit Einflussmöglichkeiten von Akteuren zu erhalten, werden die Akteure Arbeit und Kapital im Folgenden näher beleuchtet. Der Staat als dritter Akteur in den industriellen Beziehungen und als Hauptakteur in der gesetzlichen Rentenversicherung ist politisch verantwortlich. In der vorliegenden Studie werden unter dem Begriff Staat Parlamente, Ministerien und auch Parteien verstanden, obgleich es unumstritten ist, dass diese keinen homogenen Akteur darstellen. Auf diese Weise ist es aber möglich, sich auf die Sozialpartner zu konzentrieren, ohne den Staat vollkommen zu vernachlässigen. Der Staat selber ist auch Arbeitgeber und sorgt schon seit Jahrzehnten betrieblich für seine Angestellten im öffentlichen Dienst vor. Außer als Arbeitgeber selbst hält sich der Staat gemäß der Tarifautonomie aus den Arbeitsbeziehungen und den Lohnaushandlungsprozessen heraus. Durch die Regulierung von Zusatzrenten T. Wiß, Der Wandel der Alterssicherung in Deutschland, DOI 10.1007/978-3-531-92899-9_3, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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3 Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik

greift er aber in die Betriebsrenten und in Riester- und Rürup-Renten ein. Die betriebliche Altersversorgung wird somit durch die Höhe der gesetzlichen Rentenversicherung (crowding-out), durch staatliche Gesetze und steuerliche Förderung institutionell gerahmt. Da es kein einheitliches Politiknetzwerk im Bereich Alterssicherung gibt, wird auf die Netzwerke im Bereich der GRV und der BAV Bezug genommen (vgl. zu folgendem Abschnitt ausführlich: Berner 2009: 188 ff.). Während diese beiden Netzwerke bis Mitte der 1990er Jahre von stärkerer Autonomie geprägt waren, hat seitdem eine Zunahme der Verschränkungen und Interdependenzen stattgefunden. Gesetzliche Rentenversicherung Den Kern des Politiknetzwerkes der GRV bildete bis in die 1990er Jahre das BMAS, die Rentenversicherungsträger (BfA, LVA, VDR und später DRV), die großen Verbände DGB, DAG und BDA, der Sozialbeirat sowie die rentenpolitischen Arbeitskreise der Bundestagsfraktionen. Zwischenverbandliche Abstimmungen führten zu einer hohen Konsensorientierung, die für die Bestimmung der Grundlinien der Alterssicherungspolitik verantwortlich waren. „Selbstverwaltungskörperschaften und Großverbände agieren in einem vom politischen Konsens und fachpolitischer Autorität abgestützten Verbund, der alle nicht dem VDR angehörenden Organisationen tendenziell an den Rand des rentenpolitischen Netzwerks drängt.“ (Winter 1997: 386)

Daneben beteiligen sich vereinzelt noch andere Akteure, wenn es zum Beispiel um Belange der Beamten (Deutscher Beamten Bund) oder Wechselwirkungen mit dem Arbeitsmarkt (Bundesagentur für Arbeit) geht. Der Verband der Rentenversicherungsträger erreichte seine fachpolitische Autorität durch die Pflicht, die Implementationsagenturen bei rentenrechtlichen Verordnungen und Verwaltungsvorschriften förmlich zu beteiligen. Er besaß damit eine Leitungs- und Moderationsfunktion, war auf Ausgleich angelegt und erreichte Sachkonsens durch von DGB und BDA paritätisch besetzte Organe. Unterstützend und stabilisierend wirkte der Sozialbeirat, welcher durch seine Besetzung aus Vertretern der Sozialpartner und der Wissenschaft den Rentenkonsens untermauerte. Ebenfalls im Netzwerk vertreten, allerdings mit geringerem Einfluss, waren der Deutsche Beamtenbund, der Zentralverband des deutschen Handwerks, der Sozialverband Deutschland (SoVD), der Sozialverband VDK Deutschland und der Deutsche Führungskräfteverband (ULA). Dieses Netzwerk zeichnete sich in den 1990er Jahren durch eine konservative strukturelle und inhaltliche Geschlossenheit aus, was in dem relativ autonomen Politikfeld der Rentenversicherung begründet war. Der Paradigmenwandel der Alterssicherung seit Ende der 1990er Jahre öffnete das Netzwerk für neue Inhalte und Akteure. Dies findet Ausdruck in einer stärkeren Rolle des Bundesministeriums für Finanzen, der Sozialverbände (als Interessenvertretung für Rentner), zum anderen aber auch von einzelnen Wirtschaftswissen-

3.1 Akteure in der Alterssicherung

91

schaftlern (Bert Rürup, Axel Börsch-Supan, Bernd Raffelhüschen) und der Versicherungswirtschaft eng verbundene Institute (Mannheimer Forschungsinstitut Ökonomie und demographischer Wandel (MEA) und Forschungszentrum Generationenverträge).20 Die genannten Akteure und Personen besitzen zwar keinen Zugang zu den paritätisch besetzten Organen (=Machtbeschränkung), können ihre Absichten und Interessen aber über informelle und persönliche Kontakte sowie Ausschussanhörungen und öffentliche Diskussionen vermitteln. Betriebliche Altersvorsorge Im Gegensatz zum Netzwerk der GRV, welches sich hauptsächlich mit dem Sozialrecht beschäftigt, ist das Politikfeld und Politiknetzwerk der BAV weniger autonom, auch weil es das Arbeitsrecht, Sozialversicherungsrecht, Steuerrecht und das Versicherungsaufsichtsrecht umfasst. Während das Arbeitsrecht (Betriebsrentengesetze) und das Sozialversicherungsrecht unter die Hoheit des BMAS fallen, hat das BMF die Kompetenzhoheit in den Bereichen Steuer- und Versicherungsaufsichtsrecht. Den Kern dieses Netzwerkes bilden daher das BMAS, BMF, die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) (als Aufsichtsbehörde für Versicherungen, Pensionskassen und Pensionsfonds), Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände sowie die Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung (aba), der Interessenorganisation von Anbietern und Trägern der BAV. Bei den Gewerkschaften sind die Einzelgewerkschaften als zentrale tarifpolitische Akteure von größerer Bedeutung als der Dachverband DGB. Im Wesentlichen stehen sich hier die beiden Lager IG Metall und ver.di als eher sozialpolitisch orientiert und die IG BCE und IG BAU (zum Teilen auch NGG) als eher tarifpolitisch orientiert gegenüber. Bei den Arbeitgebern besitzt die BDA die führende Rolle, welche im Rahmen der GRV einerseits eine eher konservative Rolle einnimmt, im Bereich der BAV aber Forderungen nach Ausbau der Zusatzrenten erhebt. Zusätzlich kommt hier auch der Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung (aba), dem Gesamtverband der deutschen Versicherungswirtschaft (GDV), dem Bundesverband deutscher Banken, Wohnungsbaugesellschaften, großen Firmen und auf die BAV spezialisierte Beratungsunternehmen eine erhöhte Bedeutung zu. Die stärkere Bedeutung der BAV für die Alterssicherung hat das rentenpolitische Netzwerk vergrößert, zudem entfällt die klare Trennung zwischen Akteuren im Bereich der GRV und der BAV.21

20 So finanziert der Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft (GDV) die Hälfte der Grundausstattung des MEA und ist im Vorstand vertreten. Die Mehrheit der Sponsoren und Partner des FZG kommen aus der Versicherungsbranche. 21 Vergleiche zum hier nicht behandelten Netzwerk der individuellen-privaten Altersvorsorge: Berner (2009).

92

3 Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik

Trotz stärkerer Verschränkungen der GRV und der BAV (sowie der privaten Vorsorge, vor allem Riester-Renten) im Sinne einer umfassenden Alterssicherung bleiben diese jeweils eigenständige Politikfelder und -netzwerke. Die kurzfristige Konstituierung von Netzwerken entlang bestimmter Themen überlagert ein dauerhaftes und festgefügtes Politiknetzwerk Alterssicherung. Die gegenseitige Öffnung der Netzwerke für jeweils andere Akteure führt auch zu stärkeren Aktivitäten von sozialpolitischen Akteuren in der BAV (Berner 2009: 235). Festzuhalten bleibt, dass Gewerkschaften (DGB und Einzelgewerkschaften) und Arbeitgeberverbände (vor allem BDA) zum Kern beider Netzwerke, in der GRV und der BAV, gezählt werden können. Insgesamt besitzen sie somit eine Schlüsselstellung in der Alterssicherung. In den nächsten Abschnitten werden daher deren Struktur und Organisation, die Entwicklung der Machtressourcen und die Verbindungen zu Parteien und Parlamenten erläutert. Hieraus können Rückschlüsse auf die verfolgten Interessen der Sozialpartner gezogen und, basierend auf den Machtressourcen, deren Stellung in der politischen und kollektiven Arena umrissen werden. 3.2 Gewerkschaften 3.2.1 DGB Dem historischen Hintergrund kommt angesichts der Stellung von Gewerkschaften im politischen System große Bedeutung zu. Die Industrialisierung und Etablierung von Demokratien waren mitentscheidend für den Platz der Gewerkschaften innerhalb des politischen Systems, das heißt, ob der Staat in die Arbeitsbeziehungen eingreift und ob Gewerkschaften in Selbstverwaltungssystemen der Sozialversicherungszweige sitzen oder eigene Systeme betreiben (Ebbinghaus/Visser 2000). Ausgehend von diesen historischen Entwicklungen spielen für den heutigen Einfluss der Organisationsgrad, die Reichweite von Tarifverträgen und Verbindungen zu Parteien, Parlamenten und Ministerien eine Rolle. International betrachtet ist die Gewerkschaftslandschaft in Deutschland durch eine konzentrierte und mittlere zentralisierte Struktur gekennzeichnet. Das deutsche Modell zeichnet sich durch sektorale Tarifverhandlungen, gesetzliche Mitbestimmungsrechte, Tarifautonomie, duale Interessenvertretung und Selbstverwaltung der Sozialversicherungssysteme aus. Die duale Interessenvertretung ist das zentrale Charakteristikum der Gestaltungsmacht auf Betriebs- und Unternehmensebene. Auf betrieblicher Ebene erfolgt die Interessenvertretung der Beschäftigten über den Betriebsrat (Personalrat im öffentlichen Dienst) und auf der Unternehmensebene über den Aufsichtsrat. Die Arbeitnehmerseite im Aufsichtsrat besteht zum Teil aus Beschäftigten des Unternehmens selbst und aus (externen) Gewerkschaftsvertretern (Schröder/Kallas/Greef 2008). Auch wenn die Betriebsräte nicht immer Mitglieder

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3.2 Gewerkschaften

einer Gewerkschaft sind, so stehen diese in aller Regel in engem Kontakt. Verhandlungen zwischen Betriebsräten und dem Arbeitgeber münden meist in Betriebsvereinbarungen. Auf der zweiten Ebene, der tariflichen Mitbestimmung, greifen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände auf Tarifverträge als Mittel zum Interessenausgleich (Tarifautonomie) zurück, und zwar ohne staatliche Interventionen. Durch die betriebliche Mitbestimmung und Unternehmensmitbestimmung sind Gewerkschaften in den Unternehmen präsent und erhöhen dadurch auch ihre tarifliche wie politische Macht (Hassel 2006). Organisation Der Dachverband DGB hat sich dem Prinzip der pluralistischen und unabhängigen Einheitsgewerkschaft verpflichtet, wobei eine inhaltliche Nähe zu sozialdemokratischen und linken Inhalten erkennbar ist. Dennoch besitzt regelmäßig mindestens ein Mitglied des Bundesvorstandes das Parteibuch der CDU/CSU (Streeck/Hassel 2003: 341). Die Aufgabenwahrnehmung zwischen DGB und Einzelgewerkschaften besteht darin, dass der DGB mehrheitlich die (sozialpolitische) Interessenvertretung gegenüber der Politik wahrnimmt sowie die Einzelinteressen koordiniert und schlichtet, während die Einzelgewerkschaften die konkrete (tarifpolitische) Umsetzung von politischen Entscheidungen nach unten vermitteln (Bezirke-RegionenMitglieder) und hierbei vom DGB ideell und materiell unterstützt werden. Seit den 1980er Jahren ist der DGB, nach einem kurzen Hoch im Anschluss an die Wiedervereinigung, mit einem stetigen Mitgliederrückgang konfrontiert. Verfügte der DGB 1980 noch über 7,8 Millionen Mitglieder, so sanken die Mitgliederzahlen im vereinten Deutschland von 11,8 Millionen 1991 bis auf 6,3 Millionen im Jahr 2009. Ein identisches Bild zeigt sich bezüglich des Netto-Organisationsgrades, der von 35 Prozent im Jahr 1980 und einem leichten Anstieg auf 36 Prozent 1991, auf nur noch 20 Prozent im Jahr 2007 sank. Lediglich jeder fünfte abhängig Beschäftigte ist somit gewerkschaftlich (DGB) organisiert (siehe Tabelle 5). Dieser Rückgang organisationspolitischer Macht geht mit einem Rückgang von tarifpolitischer Macht einher. Waren in den 1970er und 1980er Jahren noch 78 Prozent der Beschäftigten Tabelle 5: Entwicklung von Organisationsgrad und Tarifbindung (in %) Organisationsgrad (netto)

1970

1980

1990

1991

1995

2000

2005

2009

32

35

31

36

29

25

22

20b

78

78

72

76a

70

67

65

Tarifbindung Beschäftigte

West

71

Ost 63 55 53 51 Quelle: Organisationsgrad 1970-1990: West, 1991-2007 West + Ost: ICTWSS Daten; Tarifbindung 1970-1990: West, 1991: West + Ost: ICTWSS Daten; Tarifbindung 1995-2005: Bispinck (2007); Tarifbindung 2009:(Ellguth/Kohaut (2010). a= Jahr 1998, b=2007. a

94

3 Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik

in Westdeutschland an einen Tarifvertrag gebunden, so fiel dieser Wert vor allem seit 1998 auf 65 Prozent im Jahr 2009. Auch in Ostdeutschland sinkt der Anteil der Tarifbindung von Beschäftigten, allerdings auf einem niedrigeren Niveau als in Westdeutschland (von 63 % 1998 auf 51 % 2009). Der Rückgang des Organisationsgrades reflektiert niedrige Zahlen von Gewerkschaftsmitgliedern trotz geringerer Beschäftigungszahlen aufgrund höherer Arbeitslosigkeit. Zusätzlich verstärkten Trends hin zu atypischer Beschäftigung (400 Euro Jobs, Solo-Selbstständige) und informeller Ökonomie sowie eine Abneigung von jüngeren Menschen gegenüber einem Eintritt in Gewerkschafen (und anderen Organisationen wie Kirchen und Parteien) diesen Effekt (Streeck 2003a). Für die Analyse der BAV sind vor allem Branchenunterschiede interessant (vgl. Kapitel 7). Im Querschnitt betrachtet liegt die Tarifbindung von Betrieben und Beschäftigten überdurchschnittlich hoch in den Bereichen Öffentliche Verwaltung/ Sozialversicherung, Finanz- und Versicherungsdienstleistungen, Baugewerbe und Energie/Wasser/Bergbau (siehe Tabelle 6). Eine geringe Tarifbindung weisen die Branchen Information und Kommunikation sowie Gastgewerbe und sonstige Dienstleistungen auf. Die Stärke der Gewerkschaften bzw. der Tarifbindung scheint, entsprechend den Annahmen des Varieties of Capitalism-Ansatzes, mit einer höheren oder spezifischeren Qualifikation der Beschäftigten in einer Branche einherzugehen (mit Ausnahme des Baugewerbes). Auch der Anteil der Betriebe mit Betriebsrat geht zurück. Etwas mehr als jeder zweite Arbeitnehmer arbeitet in einem Unternehmen (mit mindestens 5 Beschäftigten) ohne Betriebsrat. Während in Westdeutschland 45 Prozent der Beschäftigten in Betrieben mit Betriebsrat arbeiten, verringert sich dieser Anteil auf 38 Prozent bei einem Blick nach Ostdeutschland. Nur 10 Prozent aller Betriebe in Deutschland verfügen über einen Betriebsrat, was auf die große Zahl von Kleinbetrieben ohne Betriebsrat zurückgeführt werden kann. Insbesondere die stark mitbestimmten Tabelle 6: Tarifbindung der Beschäftigten 2009 (in %) Branche Öffentliche Verwaltung/Sozialversicherung Finanz- und Versicherungsdienstleistungen Baugewerbe Energie/Wasser/Bergbau Verarbeitendes Gewerbe Gesundheit und Erziehung/Unterricht Handel Information und Kommunikation Gastgewerbe und sonstige Dienstleistungen Insgesamt

Quelle: Ellguth/Kohaut (2010: 205).

Branchentarifvertrag West 88 85 75 74 58 55 48 23 48 56

Ost 82 59 51 47 25 36 24 14 26 38

Firmentarifvertrag West 10 3 3 14 10 12 6 8 4 9

Ost 15 5 5 23 15 19 8 29 7 13

Kein TV (Orientierung TV) West Ost 2 (69) 3 (67) 12 (42) 36 (50) 22 (54) 44 (61) 12 (66) 31 (45) 33 (60) 61 (48) 33 (67) 45 (54) 47 (57) 68 (51) 69 (32) 57 (25) 49 (39) 68 (50) 36 (52) 49 (49)

3.2 Gewerkschaften

95

Branchen Bergbau/Energie, Finanz- und Versicherungsdienstleistungen sowie das verarbeitende Gewerbe verfügen über eine hohe Abdeckung mit Betriebsräten während die kleinbetrieblich geprägten Sektoren Baugewerbe, Gastgewerbe und sonstige Dienstleistungen nur wenig Betriebsräte eingesetzt haben. Insgesamt ist nur ein geringer Anteil der Beschäftigten in der Privatwirtschaft in Betrieben, die zur Kernzone der dualen Interessenvertretung gehören, zu finden. Lediglich 30 Prozent der privat Beschäftigten in West- und 18 Prozent in Ostdeutschland sind von Betriebsräten und Branchentarifen abgedeckt (gegenüber 41 % bzw. 29 % 1996) (Ellguth/Kohaut 2010). Die heutigen Gewerkschaften befinden sich in einer dreifachen Krise. Die Mitgliederkrise, welche durch einen Rückgang von Mitgliedern und Schwierigkeiten bei der Rekrutierung von neuen Mitgliedern gekennzeichnet ist, führt zu einer Abnahme gesellschaftlicher Akzeptanz. Dies wiederum treibt die Gewerkschaften in eine Legitimitätskrise, da sie an Macht und Einfluss verlieren. Rückgehende Mitgliederzahlen verursachen des Weiteren eine finanzielle Krise, weniger Mitgliedsbeiträge und damit niedrigere Einnahmen (Schroeder/Keudel 2008). Die größten Herausforderungen für die Gewerkschaften sind insgesamt der seit 1991 anhaltende Mitgliederrückgang und die geringere Gültigkeit von Tarifverträgen. Der starke Rückgang ist zu einem großen Teil den Folgen der Wiedervereinigung geschuldet, infolge derer es zu einem Anstieg der Arbeitslosigkeit und Desillusionierung der Ostdeutschen bezüglich der Marktwirtschaft kam. Allerdings muss bei der langfristigen Entwicklung des Organisationsgrades eingeräumt werden, dass die deutschen Gewerkschaften schon in der Vergangenheit ihre Stärke weniger aus hohen Organisationsgraden und mehr aus ihrer Stärke in bestimmten Sektoren (Industrie) bezogen (Ebbinghaus/Visser 2000: 296 f.). Zudem haben es die Gewerkschaften versäumt, ihre Attraktivität für neue Zielgruppen wie Frauen, Teilzeitbeschäftigte, Jüngere und unregelmäßig Beschäftigte zu steigern. Dieser Rückgang bzw. fehlende Rekrutierung jüngerer Mitglieder ist zum Teil verantwortlich für die immer älter werdenden Mitglieder von Gewerkschaften, was auch bei deren Haltung gegenüber der Alterssicherung und Reformen berücksichtigt werden muss (Schludi 2005: 81). Interessen/Politik Gewerkschaften tendieren eher dazu, den Status quo aufrechtzuerhalten, als radikale Reformen mit Abbau von Sozialleistungen zu unterstützen. Auch die immer älter werdenden Gewerkschaftsmitgliedern befördern dies (Ebbinghaus 2006c). Gemessen an ihrem Anteil im Arbeitsmarkt sind dagegen Frauen und Jugendliche im DGB unterrepräsentiert, während ältere männliche und gewerbliche Arbeitnehmer dominieren (Schroeder 2003: 147). Zudem vertreten die Gewerkschaften hauptsächlich die Beschäftigten, Renten werden daher als nachgelagerter Lohn betrachtet. Rentenpolitik spiegelt damit eher einen Dissens zwischen Arbeit und Kapital als zwi-

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3 Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik

schen jüngeren und älteren Generationen wieder. Daher fordern sie eine Beteiligung der Arbeitgeber bei der Finanzierung und einen starken Staat, der die Interessen von Beitragszahlern und Empfängern ausgleicht (Schludi 2008: 58 f.). Im Bereich der Sozialpolitik verfügten die Gewerkschaften lange vor der Etablierung staatlicher Sozialversicherungen über Handlungsspielräume. Bereits in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts existierten gewerkschaftliche Sozialhilfeeinrichtungen, die Arbeitnehmer bei bestimmten Risiken unterstützten. Hilfskassen dienten einerseits als soziale Sicherung für Arbeiterinnen und Arbeiter, andererseits aber auch als institutioneller Bezugsrahmen im Zuge der staatlich forcierten Zwangsauflösung einiger Gewerkschaftsverbände in Folge des Sozialistengesetzes. Ende des 19. Jahrhunderts wurden die Gewerkschaften gezwungen, die Hilfskassen aufzulösen und gaben daher das Ziel der autonomen sozialen Sicherung jenseits des Staates auf (Döring/Koch 2003: 383). Allerdings besaßen noch kurz vor Ausbruch des 1. Weltkrieges 81,3 Prozent der Mitglieder der sozialistischen deutschen Gewerkschaftsbewegung Ansprüche auf Arbeitslosenunterstützung, welche von den Gewerkschaften alleine finanziert wurde. Hauptsächlich Gewerkschaften mit hoch qualifizierten Mitgliedern boten diese Sozialleistungen an (daneben noch u. a. Krankengeld) (Mares 2004: 55). Durch den Einbezug der Gewerkschaften in die Selbstverwaltung der gesetzlichen Rentenversicherung konnten diese nicht mehr ausschließlich die Interessen ihrer Mitglieder vertreten. Fortan musste zwischen Mitglieder- und Einflussinteressen abgewogen werden (Döring/Koch 2003: 390). Zum einen wollten die Mitgliederinteressen berücksichtigt werden, zum anderen auch das institutionelle Umfeld, auf das Einfluss ausgeübt werden sollte (siehe auch Streeck/Kenworthy 2005: 451 f.). Der historische Wandel der Gewerkschaften zu intermediären Organisationen inklusive der Balance von Mitglieder- und Einflusslogik wird deutlich, wenn Mitglieder des Verwaltungsausschusses einer Sozialversicherung Entscheidungen mittragen und verabschieden, die nicht mit Arbeitnehmerinteressen übereinstimmen (Döring/Koch 2003: 393). Ausgehend von Schmitter und Streeck (1999) ist eine Mobilisierung von Mitgliedern, die Berücksichtigung von partikularen Mitgliederinteressen, aber auch die Bündelung verschiedener Interessen notwendig. Des Weiteren müssen strategische Organisationsinteressen berücksichtigt werden. Die gewerkschaftliche Einflussnahme auf die Sozialpolitik konnte im Zuge des Ausbaus des Wohlfahrtsstaates bis Ender der 1970er Jahre kontinuierlich erweitert werden. Es kann für diesen Zeitraum von einer großen sozialpolitischen Koalition gesprochen werden, die für Gewerkschaften mit einem hohen Einfluss auf den Bundestag und Parteien und ihrer Verankerung in den Selbstverwaltungsgremien der Sozialversicherung gekennzeichnet war (Hassel 2006). Im Zuge der 1980er und 1990er Jahre wendete sich die Regierung vermehrt von den Gewerkschaften ab. Kooperative Konfliktregulierung blieb im Verlauf der Jahrzehnte bestehen, allerdings kam es zu Dezentralisierungstendenzen. Das Interesse der Gewerkschaften,

3.2 Gewerkschaften

97

auch unpopuläre Maßnahmen und Kürzungen im Bereich der Rentenversicherung mitzutragen, kann durch quid-pro-quo Prozesse geweckt werden. Zusätzlich tendieren Gewerkschaften eher zu Partizipation an Reformen, wenn ihre organisatorische Macht (Mitglieder und Tarifbindung) zurückgeht. Insgesamt sind drei Bereiche elementar, in denen Gewerkschaften Macht ausüben können: in ihrer Rolle als Tarifpartei (diese nimmt qualitativ zu, quantitativ eher ab), als Vertreter in der Selbstverwaltung der Sozialversicherungen (bleibt gleich, nimmt wenig ab) und durch Einfluss auf Parlamente und Parteien (nimmt ab). Problematisch bei der Macht- und Interessenvertretung ist, dass der DGB und die Einzelgewerkschaften über keine einheitliche sozialpolitische Agenda verfügen, auch nicht im Bereich der Altersversorgung. Insbesondere zwischen Industrie- und Dienstleistungsgewerkschaften sind Differenzen wahrnehmbar (Döring/Koch 2003: 381). 3.2.2 Einzelgewerkschaften Während der Dachverband DGB eine mittlere Zentralisierung aufweist, sind die Industriegewerkschaften selbst stärker zentralisiert. Über eine besonders homogene Mitgliederschaft verfügen die kleineren Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes, Gewerkschaft der Polizei (GdP), Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) und die (ehemalige) Transportgewerkschaft (Transnet), während die großen Gewerkschaften in der Privatwirtschaft heterogener sind (IG Metall, IG BCE und ver.di) (Hassel 2003: 111). Seit der Gründung des DGB 1949 hat sich die Anzahl seiner Einzelgewerkschaften aufgrund von Fusionen von anfangs 16 und einem zwischenzeitlichen Anstieg durch den Beitritt der GdP auf 17 auf heute 8 Gewerkschaften halbiert. Von Beginn an dominierten die Industriegewerkschaften. Durch den Übergang zu einer Dienstleistungsgesellschaft und der Fusion von 5 Gewerkschaften zur Dienstleistungsgewerkschaft ver.di im Jahr 2001 bekamen insbesondere die IG Metall und die IG BCE einen starken Mitstreiter und Konkurrenten innerhalb des DGB. Durch die Fusionsprozesse zu weniger und stärkeren Gewerkschaften konnten diese ihr Gewicht gegenüber dem Dachverband erhöhen. Die Organisationsgrade sind generell höher in der Industrie und im öffentlichen Sektor und niedriger im Handel und privaten Dienstleistungen. Insbesondere die Metallindustrie, Bergbau, Erziehung und öffentlicher Dienst sind gut organisierte Bereiche (Ebbinghaus/Visser 2000: 297). Beim Blick auf die absoluten Mitgliederzahlen (siehe Tabelle 7) fällt auf, dass alle Gewerkschaften bis 1991 über Mitgliederzuwächse verfügen, während seit 1991 bis auf die GEW und GdP alle Gewerkschaften massive Verluste erlitten. Von einschneidender Bedeutung für die Gewerkschaftslandschaft war die Wiedervereinigung, die bei den DGBGewerkschaften zunächst zu einem Mitgliederzuwachs in Höhe von circa 3 Millio-

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3 Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik

Tabelle 7: Mitgliederentwicklung der DGB-Gewerkschaften in 1.000 (in % aller DGB-Mitglieder) 1970 DGB gesamt IG Metall ver.di IG BCE IG BAU GEW Transnet NGG GdP

6.713 2.223 (33) 1.678 (25) 1.048 (16) 550 (8) 120 (2) 413 (6) 247 (4) 117 (2)

1980 7.883 2.622 (33) 2.140 (27) 1.085 (14) 575 (7) 184 (2) 407 (5) 253 (3) 166 (2)

1991 11.800 3.624 (31) 3.732 (32) 1.426 (12) 912 (8) 360 (3) 527 (5) 431 (4) 201 (2)

2000 7.772 2.763 (36) 2.539 (33) 892 (12) 540 (7) 270 (4) 320 (4) 261 (3) 188 (2)

2007 6.441 2.306 (36) 2.205 (34) 713 (11) 352 (6) 249 (4) 240 (4) 208 (3) 168 (3)

2008 6.372 2.301 (36) 2.180 (34) 701 (11) 336 (5) 252 (4) 228 (4) 206 (3) 168 (3)

2009 6.265 2.263 (36) 2.138 (34) 687 (11) 325 (5) 258 (4) 219 (4) 205 (3) 169 (3)

Quelle: Eigene Berechnungen nach: 1970-1980: nur West, ab 1991 West und Ost, Ebbinghaus (2003: 180); 2007-2008: DGB (2009a); 2009: DGB (2010). Anmerkung: IG BCE 1970-1991: IG CGPK + IG BE + GL. IG BAU 1970-1991: IG BSE + GGLF. ver.di 1970-1980: ÖTV + DPG + HBV + IG D&P + GK. ver.di 1991-2000: ÖTV + DPG + HBV + IG Medien.

nen führte, in den darauffolgenden Jahren aber verließ fast jedes zweite Mitglied in Ostdeutschland den DGB (Ebbinghaus 2003: 184 f.). Bezüglich der innerorganisatorischen Machtverteilung des DGB steigt der Anteil der IG Metall nach einem Zwischentief 1991 auf 36 Prozent im Jahr 2000 und bleibt bis 2009 stabil. Gewinne und Verluste seit 2000 entsprechen somit dem Durchschnitt aller DGB Gewerkschaften. Dagegen verloren vor allem die Industriegewerkschaften IG BCE, IG BAU und Transnet an Mitgliederanteilen des DGB, wenn man deren heutige Organisationsbereiche auch auf die Vergangenheit anwendet. Demgegenüber konnten die Gewerkschaften im Bereich Dienstleistungen und öffentlicher Dienst ihre Bedeutung steigern. Vor allem die in ver.di organisierten Bereiche steigerten sich von 25 Prozent 1970 auf inzwischen 34 Prozent im Jahr 2009. Allerdings muss hier auch der Anstieg der Beschäftigung im Dienstleistungssektor gegenüber Verlusten in der Industrie berücksichtigt werden (Tertiarisierung). Die Heterogenität des DGB manifestiert sich zwischen eher konsens- und konfliktorientierten Gewerkschaften mit unterschiedlichen „Weltanschauungen“ wie beispielsweise zwischen IG BCE und IG Metall/ver.di. Diese Heterogenität zusammen mit Differenzen zwischen Sozial- und Tarifpolitikern erschwert die Arbeit des DGB bei der Suche nach einer einheitlichen Linie. Allerdings gibt es gewisse gemeinsame Grundüberzeugungen, die auch nach außen vertreten werden, da es keine Gewerkschaft gibt, mit der ein besonders hohes Konfliktpotenzial in-

3.2 Gewerkschaften

99

nerhalb des DGB verbunden ist. Der DGB ist zwar eine Einheitsgewerkschaft, aber keine „Einheitssuppe“ (Interview DGB2). Die Vielfalt von Meinungen wird unter dem Dach des DGB zusammengeführt und zunächst auf Fachebene mit Vertretern der Einzelgewerkschaften und dann mit den politisch Verantwortlichen diskutiert. Während die IG Metall und ver.di (zusammen ca. 70 % aller Gewerkschaftsmitglieder) eher mit dem linken Parteiflügel der SPD sympathisieren und seit kurzem auch mit der Linkspartei, setzt die IG BCE, die 11 Prozent aller Gewerkschaftsmitglieder repräsentiert, auf Verbindungen zur Spitze der SPD und zu moderaten Kräften innerhalb der CDU/CSU. Trotz der relativ geringen Bedeutung der IG BCE erreichte diese das höchste Maß an Einfluss auf SPD und CDU/CSU bei Rentenreformen (siehe Kapitel 5). Diese zwei Lager und deren Streitigkeiten erschwerten dem DGB die Bildung und Vertretung von gemeinsamen Positionen (Streeck 2009: 51). Generell obliegt die sozialpolitische Interessenvertretung der Gewerkschaften dem DGB, dieser entwickelt seine Grundprinzipien auch auf der Grundlage innergewerkschaftlicher Diskussionen und Austauschprozessen. Insbesondere in der Alterssicherung weisen die Einzelgewerkschaften aber Interessenunterschiede auf. Die ehemalige IG Bergbau und Energie (IG BE) hatte in der Vergangenheit wohl die deutlichste rentenpolitische Interessenorientierung. Ihr vorrangiges Ziel war es, die knappschaftliche Rentenversicherung als Sondersystem zu erhalten (heute: Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See), da deren Versicherte insgesamt ein höheres Leistungsniveau als in der gesetzlichen Rentenversicherung erwarten konnten (Winter 1997: 176). Auch plädierte die durch den Zusammenschluss mit der Chemiegewerkschaft entstandene IG BCE schon früh und im Gegensatz zu den anderen Gewerkschaften für einen Ausbau der betrieblichen Altersvorsorge und tariflicher Sozialpolitik insgesamt, während insbesondere die IG Metall dies ablehnte. Eine weitere Besonderheit der IG BCE, ist, dass sie die einzige DGBGewerkschaft ist, in deren Tarifkommissionen mit Ausnahme des Verhandlungsführers keine hauptamtlichen Funktionäre, sondern ehrenamtliche Kolleginnen und Kollegen sitzen. Auch die Zusammenarbeit mit den Arbeitgebern ist in der chemischen Industrie von gegenseitigem Interesse und Vertrauen geprägt, allerdings ist dies kein Selbstläufer und funktioniert nur, weil es kontinuierlich weiterverfolgt wird. „Wir haben genau die gleichen unterschiedlichen Interessen auszustehen [TW: wie andere Branchen] und mit denen umzugehen. Es ist eben nur eine andere Art des Umgangs, dass man Konflikte nicht in der Öffentlichkeit austrägt, sondern sie intern klärt. Wenn wir recht geräuschlos und schnell zu Tarifabschlüssen kommen, heißt das nicht, dass dem nicht ein hartes Ringen vorausgegangen ist, und man muss ständig hart daran arbeiten.“ (Interview BAVC)

Die IG Metall dagegen orientiert sich an ihren vorwiegend in der gesetzlichen Rentenversicherung versicherten Mitgliedern und an einer eher linken gesellschaftspoli-

100

3 Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik

tischen Grundorientierung inklusive egalitärer Einbindung von Arbeitern, Angestellten und Beamten (einheitliches Leistungsrecht, zumindest bis zu den 1980er Jahren). Im Gegensatz zur IG BCE verabsolutiert die IG Metall nicht das Äquivalenzprinzip und tritt daher stärker für soziale Ausgleichselemente ein. Insbesondere zwischen der IG Metall und der IG BE gab es bis zu den 1990er Jahren erhebliche Auseinandersetzungen über eine DGB-einheitliche Ausrichtung der Alterssicherung, wobei die IG BE auf eine Forderung der IG Metall nach Abschaffung der knappschaftlichen Rentenversicherung mit dem Austritt aus dem DGB drohte. Innerorganisatorisch veränderte sich die IG Metall durch einen stärker werdenden Wettbewerb zwischen Reformern und Traditionalisten (Schulze/Jochem 2007: 670), wobei Erstere an Einfluss gewinnen. Die Interessen von ver.di und deren Vorgängerorganisation ÖTV lagen nahe an den Interessen der IG Metall. Dadurch, dass in ver.di die Beschäftigten der sozialen Sicherungssysteme organisiert sind, hat diese Gewerkschaft ein natürliches Interesse am Erhalt der Sozialversicherungssysteme und setzt sich gegen Kürzungen von gesetzlichen Leistungen ein. Insgesamt ergibt sich eine breite Schnittmenge zwischen ver.di, GEW, Gewerkschaft der Polizei und Transnet (Interview ver.di). Allerdings waren die Interessen bezüglich der Vereinheitlichung der Leistungen für Arbeiter, Angestellte und Beamte divergent, hier wollten die Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes keine Privilegien ihrer Mitglieder preisgeben. Diese unterschiedlichen Interessenlagen erschwerten eine gemeinsame Position des DGB, es standen vielmehr Formelkompromisse zur Abstimmung sowie gemeinsame Interessenvertretung in den Bereichen Altersgrenzen, Leistungsniveau und Dynamisierung (Winter 1997: 176 ff.). Insgesamt lassen sich die Unterschiede in den Positionen aus der Vertretung von verschiedenen Personengruppen ableiten, was auch in einer Interviewaussage deutlich wird: „Also wir zum Beispiel achten auch auf die Selbstständigen, weil wir ja viele Künstler und Selbstständige bei uns organisiert haben. Dann natürlich das ganze Thema Frauen, Geringverdiener, also alterssicherungsrechtlich, da ist jetzt zum Beispiel die IG BCE nicht so sehr hinterher, weil das im Klientel nicht vertreten ist.“ (Interview ver.di)

Die IG BCE, welche eher über qualifizierte männliche Mitglieder in sicheren Beschäftigungsverhältnissen verfügt, ist auch vor dem Hintergrund ihres Organisationsgrades eher bereit, betriebliche sozialpolitische Arrangements zu verhandeln. Ver.di mit höheren Anteilen von Frauen sowie Beschäftigten mit geringeren Qualifikationen und Einkommen und den damit verbundenem niedrigeren Organisationsgrad wird sich aufgrund der Mitgliederstrukturen stärker für einheitliche staatliche soziale Leistungen einsetzen. Die Machtressourcen der Gewerkschaften in Form von Mitgliedern und Tarifbindung hat in den letzten 20 Jahren abgenommen, gleichzeitig ist vermehrt Heterogenität innerhalb des Gewerkschaftslagers wahrnehmbar.

3.3 Arbeitgeberverbände und Unternehmen

101

3.3 Arbeitgeberverbände und Unternehmen Wie bei den Gewerkschaften können auch bei den Arbeitgeberverbänden Heterogenitäten erwartet werden, zum einen entlang von Sektoren, zum anderen entlang der Unternehmensgröße. Ähnlich den Gewerkschaften lässt sich bei den Arbeitgebern die wesentliche Motivation für die Beteiligung an politischen Maßnahmen im organisatorischen Umfeld verorten. Als Interessenverband steht zunächst die Artikulation der Mitgliederinteressen im Vordergrund. Wie Gewerkschaften haben zudem auch Arbeitgeberverbände unter Austritten und Dezentralisierung von Tarifverhandlungen zu leiden, daher können Machtverluste durch Beteiligung am politischen Prozess aufgefangen werden. Allerdings liegen die Organisationsgrade der Arbeitgeber traditionell höher als bei den Gewerkschaften, was für die Tarifbindung der Beschäftigten ausschlaggebend ist. Die Dachorganisation der deutschen Arbeitgeber ist die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA), während der Spitzenverband der Unternehmen der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) ist. BDA und BDI sind durch das Prinzip der Arbeitsteilung miteinander verbunden, wobei die BDA im Bereich der Sozialpolitik und insbesondere in der (betrieblichen) Altersversorgung durch tarifpolitische Funktionen federführend ist. Während der BDI als reiner Interessenverband Industrieunternehmen vertritt, vereinigt der Dachverband BDA als Pendant zum DGB als Interessenvertreter gegenüber der Politik und tarifpolitischer Akteur Branchenarbeitgeberverbände aller Sektoren in Deutschland. „Die Zusammenarbeit überfachlich und branchenübergreifend über die BDA ist sicher unverzichtbar, ist auch nötig, wenn man gemeinsam ziehen will und mit einer Stimme sprechen will, klar.“ (Interview BAVC)

Diese gemeinsame Linie erfordert natürlich im Vorfeld einen gewissen Abstimmungsaufwand, es kann auch als eine Art Serviceleistung für die Politik interpretiert werden, die sich dann nicht mit zahlreichen Einzelinteressen von Einzelgruppierungen auseinandersetzen muss (Interview BAVC). Die Tarifbindung der Unternehmen geht, ebenso wie die der Beschäftigten, seit 1995 kontinuierlich zurück (siehe Tabelle 8). Während 1998 noch 53 Prozent der Unternehmen in Westdeutschland (33 % in Ostdeutschland) an Tarifverträge gebunden waren, betrug der Anteil im Jahr 2009 nur noch 39 Prozent (Ost: 23 %). Dieser Rückgang spiegelt zum einen zurückgehende Mitgliedschaften der Arbeitgeberverbände und zum anderen neue Mitgliedschaftsformen (ohne Tarifbindung) wider. Ähnlich den Gewerkschaften geht auch der Organisationsgrad der Arbeitgeberverbände seit den 1990er Jahren zurück. Insbesondere kleine und mittlere Unternehmen verließen die Arbeitgeberverbände. Im Unterschied zu den Gewerkschaften hat die Mitgliedschaft in Arbeitgeberverbänden aber direkten Einfluss auf die (Nicht-)Anwendung von Tarifverträgen. Der Organisationsgrad der Arbeitge-

102

3 Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik

Tabelle 8: Tarifbindung Unternehmen (in %) Unternehmen

West Ost

1998 53 33

2000 48 27

2005 41 23

2009 39 23

Quelle: Tarifbindung 1998-2005: Bispinck (2007); Tarifbindung 2009 Ellguth/Kohaut (2010).

berverbände in Höhe von 63 Prozent entspricht daher exakt der Tarifbindung der Beschäftigten. Wie bei den Beschäftigten ist die Tarifbindung von Betrieben überdurchschnittlich hoch in den Bereichen Öffentliche Verwaltung/Sozialversicherungen, Baugewerbe und Energie/Wasser/Bergbau. Im Gastgewerbe und sonstigen Dienstleistungen sowie in der Informations- und Kommunikationsbranche unterliegen dagegen nur wenige Betriebe einem Tarifvertrag (Tabelle 9). In Westdeutschland sind insgesamt 61 Prozent der Unternehmen nicht tarifgebunden, von diesen orientieren sich aber 41 Prozent an Tarifverträgen. Nicht tarifgebundene Unternehmen sind in Ostdeutschland traditionell häufiger anzutreffen (77 %), wobei sich 40 Prozent dieser Betriebe nach Tarifverträgen richten. Starke Veränderungen der Organisationsstrukturen erfuhren Arbeitgeberverbände durch die Einführung von Mitgliedschaften ohne Tarifbindung. Ziel dieser Mitgliedschaftsform war es, den Mitgliederrückgang zu stoppen. Solche zentrifugalen Tendenzen sind stärker, wenn die Mitglieder der Arbeitgeberverbände heterogen sind, insbesondere was die Firmengröße angeht (Visser 2007: 105). Kleine und mittlere Unternehmen steigen aus Tarifverträgen aus, wenn diese für sie zu starr sind und andere Ausweichmöglichkeiten blockiert sind. OT-Mitgliedschaften bieten Mitgliedern somit eine Art Tarifflucht, ohne Angebote und Hilfe der Verbände zu verlieren (Schroeder/Silvia 2003: 264). Diese Entwicklung ist eine natürliche Folge der Strategie von Dezentralisierung und Flexibilisierung von tariflichen Vereinbarungen. Allerdings profitieren die Gewerkschaften nicht von schwächeren ArbeitTabelle 9: Tarifbindung der Unternehmen 2009 (in %) Branche Öffentliche Verwaltung/Sozialversicherung Finanz- und Versicherungsdienstleistungen Baugewerbe Energie/Wasser/Bergbau Verarbeitendes Gewerbe Gesundheit und Erziehung/Unterricht Handel Information und Kommunikation Gastgewerbe und sonstige Dienstleistungen Insgesamt

Quelle: Ellguth/Kohaut (2010: 205).

Branchentarifvertrag West 80 39 61 60 38 40 34 10 34 36

Ost 88 26 38 27 15 19 14 12 13 19

Firmentarifvertrag West 16 3 3 6 3 7 3 3 1 3

Ost 7 1 3 11 5 7 4 3 1 4

Kein TV (Orientierung TV) West Ost 4 (41) 6 (30) 58 (39) 73 (33) 36 (45) 59 (52) 34 (46) 61 (38) 59 (49) 80 (43) 53 (56) 74 (55) 63 (44) 82 (38) 87 (34) 85 (20) 64 (28) 85 (36) 61 (41) 77 (40)

3.3 Arbeitgeberverbände und Unternehmen

103

geberverbänden, denn von einer dann geringeren Reichweite der Tarifverträge sind Gewerkschaften und deren Mitglieder ebenfalls betroffen. Wie die Gewerkschaften verlagern auch die Arbeitgeberverbände ihre Aktivitäten teilweise von der Politik der Einflusslogik zu einer Politik der Mitgliedschaftslogik, was insgesamt zu einer drohenden Schwächung des Systems der industriellen Beziehungen führen kann (Haipeter/Schilling 2006). Ein Blick auf den Organisationsgrad der BDA hinsichtlich der Beschäftigtenzahlen verdeutlicht deren zurückgehende Bedeutung. 1980 waren 80 Prozent der Beschäftigten in Mitgliedsunternehmen der BDA angestellt, 1995 immerhin noch 73 Prozent (nur Westdeutschland), während dieser Wert im Jahr 2003 schließlich auf nur noch 59 Prozent (West und Ost) sank (Traxler 2010: 153). Beispielhaft steht die Entwicklung des Organisationsgrades von Gesamtmetall, dem Arbeitgeberverband des Metall-Sektors. Aufgrund des Pilotcharakters von Tarifverträgen in der Metallindustrie haben Veränderungen in den Organisationsstrukturen von Gesamtmetall Auswirkungen auch über die Metallindustrie hinaus. Zudem finanziert Gesamtmetall knapp die Hälfte des BDA-Haushalts (Haacke 2006: 171). Die Mitglieder (und deren Beiträge) haben daher Bedeutung für die gesamte Arbeitgeberschaft. Die Anzahl sowohl der tarifgebundenen Unternehmen als auch der Beschäftigten unter Gesamtmetall ist nach einem Hoch zu Beginn der 1970er Jahre seit 1985 kontinuierlich gesunken (siehe Tabelle 10). Waren 1985 noch 54,6 Prozent der Betriebe im Organisationsbereich von Gesamtmetall tarifgebunden, so halbierte sich der Wert bis 2008 auf nur noch 27,7 Prozent. Zum Teil ist der Rückgang auf die Wiedervereinigung und das seit 1990 konstant niedrige Niveau der Tarifbindung in Ostdeutschland zurückzuführen. Hier sind bereits OT-Mitgliedschaften erfasst, die Anzahl der tarifgebundenen Unternehmen und Beschäftigten liegt noch einmal niedriger. Von den im Jahr 2008 angeschlossenen Unternehmen waren wiederum 39 Prozent ohne Tarifbindung, dieser Wert steigt in den letzten Jahren stetig an. Bei den Beschäftigten ergibt sich ein ähnliches Muster. Waren 1985 noch 73,8 Prozent der Beschäftigten tariflich abgesichert, so fiel der Wert bis 2008 auf 58,1 Prozent. Von den im Jahr 2008 über Mitgliedsunternehmen von Gesamtmetall abgedeckten Beschäftigten waren 16 Prozent nicht tarifgebunden, auch hier ist in den letzten Jahren ein Anstieg zu verzeichnen. Da der Anteil von Beschäftigten ohne Tarifbindung niedriger ist als der entsprechende Wert für Unternehmen, kann herausgelesen werden, dass mehrheitlich kleinere und mittlere Unternehmen Mitglieder ohne Tarifbindung sind. Insbesondere große Unternehmen bleiben eher den Arbeitgeberverbänden angeschlossen, Austritte von kleineren Unternehmen bewirken somit einen weniger starken Rückgang bei den betroffenen Beschäftigten (Thelen/Kume 2006: 24). Eine leichte Aufwärtsbewegung in den letzten Jahren lässt sich darauf zurückführen, dass Gesamtmetall seit 2005 auch Spitzenverband der OT-Verbände ist. Der aber insgesamt

104

3 Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik

Tabelle 10: Organisationsgrad Gesamtmetall 1985 1989 Organisationsgrad (%) Unternehmen 54,6 46,5 Beschäftigte 73,8 70,3 Ohne Tarifbindung (in % der Mitglieder) Unternehmen Beschäftigte

1993

1998

2003

2006

2007

2008

42,8 63,1

31,8 62,2

22,5 55,1

27,4 59,3

25,9 58,6

27,7 58,1

31 11

37 14

39 16

Quelle: 1985-2003: Streeck (2009: 48); ab 2006: Gesamtmetall (2007-2009). Anmerkung: Brüche zwischen 2003 und 2006 sind auf unterschiedliche Quellen zurückzuführen. Zur Berechnung des Organisationsgrades der Beschäftigten ist die Bezugszahl ab 2006 alle Beschäftigten in Betrieben mit 20 und mehr Beschäftigten.

starke Rückgang des Organisationsgrades von Gesamtmetall seit 1985 hat eine direkte schwächende Wirkung auf die Reichweite der Tarifverträge. Im Gegensatz zu den historisch niedrigen Organisationsgraden der Gewerkschaften waren die hohen Organisationgrade der Arbeitgeber verantwortlich für einen hohen Anteil von tarifgebundenen Beschäftigten. Neben der Metallindustrie sind OT-Verbände auch häufig in der Plastik-, Textil- und Holzindustrie zu finden (Silvia 2010: 173). Einen ähnlich niedrigen Organisationsgrad weist der Hauptverband des deutschen Einzelhandels auf, in dem lediglich 25 Prozent der Unternehmen organisiert sind (www.einzelhandel.de). Der Arbeitgeberverband der Versicherungsunternehmen weist dagegen einen hohen Organisationsgrad auf (circa 94 % der Beschäftigten von Versicherungsunternehmen), allerdings gehen die tarifgebundenen Vollmitgliedschaften zurück, von 251 im Jahr 2003 auf 243 im Jahr 2009 (AGV 20042009).22 Im Arbeitgeberverband des privaten Bankgewerbes sinkt die Zahl tarifgebundener Institute von 144 im Jahr 2000 über 117 2005 auf schließlich 103 im Jahr 2009. Dies geht einher mit einem Rückgang der von Bank-Tarifverträgen erfassten Arbeitnehmer von 89 Prozent im Jahr 2003 auf 84 Prozent im Jahr 2008 (AGV Banken 2000-2009). Zudem verzeichnet auch das Bankgewerbe einen Anstieg von OT-Mitgliedschaften von 11 Prozent im Jahr 2000 auf 26 Prozent 2009. Da in den beiden letztgenannten Sektoren Vergleichszahlen zu allen in diesen Sektoren existierenden Unternehmen fehlen, kann keine Aussage über den Organisationsgrad getroffen werden. Ein Rückgang der absoluten Zahlen kann daher auch auf Fusionen zurückzuführen sein. Dagegen weist der Organisationsgrad hinsichtlich der Beschäftigten des Bundesarbeitgeberverbandes Chemie (BAVC) 2007 einen höheren Wert als 1995 auf (Silvia 2010: 175-177). Betrug der Organisationsgrad 1995 71,1 Prozent, so lag dieser 2007 bei 71,3 Prozent. Zwar sind die Beschäftigtenzahlen bei den Mitgliedsfirmen zurückgegangen, allerdings reduzierte sich die Gesamtbeschäftigung in dieser 22 Im Vergleich zur Anzahl aller Versicherungsunternehmen laut GDV ergibt sich ein Organisationsgrad von etwa 40 %.

3.3 Arbeitgeberverbände und Unternehmen

105

Branche gleichermaßen. Insgesamt sind die Tendenzen nicht ganz so eindeutig wie bei den Gewerkschaften, da es in einigen Branchen zu Erosionen kam, während andere eine höhere Stabilität aufzuweisen haben. Zwei wesentliche Aspekte beeinflussen die Haltung und das Kalkül der Arbeitgeber zur Sozialpolitik allgemein. Einerseits trägt Sozialpolitik zu sozialem betrieblichen Frieden und zur Leistungsmotivation bei (gewinnsteigernd), andererseits verursachen hohe Sozialleistungen auch Kosten für die Unternehmen (kostensteigernd) (Winter 1997: 321 f.). Die Interessendivergenz im Arbeitgeberlager ist im Vergleich zum Gewerkschaftslager geringer, es kann eher von einem homogenen Erscheinungsbild gesprochen werden. Die deutschen Arbeitgeberverbände bildeten im Gegensatz zu anderen europäischen Ländern eine wichtige Stütze für das deutsche Modell des Wohlfahrtsstaates. Eine Partnerschaft mit den Gewerkschaften wurde befürwortet und die Strukturen des Wohlfahrtsstaates verteidigt (Schulze/Jochem 2007: 670). Bis in die 1990er Jahre hinein wurde das bestehende Rentensystem inklusive Äquivalenzprinzip befürwortet, da es dem Leistungsgedanken und dem Prinzip der sozialen Gerechtigkeit entsprach. Soziale Ausgleichszahlungen wurden nicht abgelehnt, sollten aber auch nicht aus dem Beitragsaufkommen, sondern vollständig durch den Bundeszuschuss gedeckt werden. Grundsätzlich stehen die Arbeitgeberverbände einer Anhebung der Altersgrenzen positiv gegenüber, ebenso wie dem Ausbau der betrieblichen Altersversorgung als wichtiger Bestandteil unternehmerischer Sozialpolitik (Winter 1997: 186 ff.). Hier zeigen sich Übereinstimmungen mit Annahmen des VoC-Ansatzes, der vor allem für koordinierte Marktökonomien klassenübergreifende Kooperationen im Bereich Sozialpolitik betont, aber auch mit Ansätzen zum Korporatismus (industrielle Beziehungen), welche die enge und kooperative Zusammenarbeit von Gewerkschaften, Arbeitgebern und Staat betonen. In den 1990er Jahren aber kam es zu Unstimmigkeiten zwischen dem BDI, der einen eher neoklassischen Kurs verfolgte, und der BDA, die mit den Gewerkschaften Tarifverträge aushandelte. Infolge der Flexibilisierung von Arbeitszeiten und einer stärkeren Dezentralisierung der Arbeitsbeziehungen blieb auch das Arbeitgeberlager nicht frei von Konflikten. Ein neuer Kompromiss innerhalb des Arbeitgeberlagers ermöglichte den kleineren Firmen mehr Mitsprache, was zu Änderungen bezüglich der Sozialpolitik führte. Frühverrentungsmaßnahmen und staatliche Subvention für Sozialleistungen wurden nicht mehr forciert, Maßnahmen, von denen hauptsächlich die großen Unternehmen profitierten. Insbesondere der BDI votierte für mehr Gestaltungsmöglichkeiten auf Betriebsebene, zu Lasten der Flächentarifverträge. Die BDA dagegen fürchtete eine stärkere Rolle der Betriebsräte und eine Schwächung des klassischen Tarifvertragssystems. Starke Gewerkschaften in Einzelunternehmen könnten die Unternehmen zu starken Zugeständnissen zwingen, zudem steht die eigene Existenz der BDA bei vermehrten Betriebsvereinbarungen zur Disposition. Durch Flächentarifverträge dagegen werden Unternehmen vor

106

3 Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik

Verteilungskonflikten bewahrt. Stattdessen seien Öffnungsklauseln die bessere Lösung (Hassel 2007). Hier zeigt sich, dass die Positionen von BDA und BDI nicht immer homogen, sondern zum Teil recht konfliktbeladen sein können, was sich mit Annahmen von Ansätzen zu Spielarten des Kapitalismus deckt, die auf Divergenzen zwischen Unternehmen in unterschiedlichen Sektoren sowie von unterschiedlicher Größe hinweisen (Mares 2004). Die Abkehr vom Flächentarif erscheint nicht für alle Unternehmen von Vorteil, da die Gefahr der Verlagerung von Arbeitskämpfen in die Betriebe droht. Ursprünglich nutzte die starke Verhandlungsmacht der Beschäftigten in prosperierenden Unternehmen den weniger starken Beschäftigten in weniger gut verdienenden Betrieben. Allerdings lag das Ergebnis von Verträgen in der Mitte (oder zumindest nicht bei der Maximalforderung von „starken“ Beschäftigten), so dass im Zuge der Verbetrieblichung gut organisierte Beschäftigte in gut verdienenden Unternehmen mehr erreichen und fordern können. Die Internationalisierung der Produkt- und Produktionsmärkte verstärkte Konflikte im Arbeitgeberlager. Insbesondere kleine Unternehmen litten unter der Reduzierung der tariflichen wöchentlichen Arbeitszeit, was für diese zu Kostensteigerungen führte. Große multinationale Unternehmen dagegen konnten diese Kosten auf Subunternehmer und Zulieferbetriebe abwälzen (Streeck 2003a). Diese forderten niedrigere Preise der Zulieferbetriebe - paradox, da beide Seiten unter dem Dach desselben Arbeitgeberverbandes mit den gleichen Vergütungstrukturen und Lohnhöhen standen. Die unterschiedlichen Interessen zwischen kleinen und großen Unternehmen, zwischen Zulieferfirmen und Endherstellern über Arbeitszeitverkürzungen, konnten in der Chemie- und Textilbranche eher ausgeglichen werden als in der Holz- und Metallindustrie, wo es zu Mitgliederrückgängen und zur Einführung von OT-Mitgliedschaften kam (Schroeder/Silvia 2003: 254 f.). Der vermeintliche Nutzen der Mitbestimmung für Arbeitgeber und Arbeitnehmer sowie Funktionszuweisungen beeinflussten die Tarifpartner und Verhandlungen über betriebliche Sozialpolitik. Ab Mitte der 1970er Jahre wurde vermehrt auf Sozialpolitik durch Tarifvertrag gesetzt. Insbesondere die Chemiearbeitgeber änderten ihre Strategie und wollten keine weitere Schwächung der Gewerkschaften aus Angst vor wilden Betriebsräten (Trampusch 2004b). Infolge des kontinuierlichen Machtverlustes von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden wächst die Bedeutung der Mikro- oder Unternehmensebene. Verhandlungen auf Betriebs- und Unternehmensebene gewinnen auf Kosten von sektoralen Verhandlungen an Kompetenzen und stärken Betriebsräte und Einzelunternehmen (Schröder/Kallas/Greef 2008). Auch stimmen die Interessen der Unternehmen und ihrer Arbeitgeberverbände nicht immer überein. Während die Verbände für eine Reduzierung der Frühverrentung waren, da diese hohe Kosten für die soziale Sicherung verursachte, sahen die Unternehmen in der Praxis darin ein geeig-

3.3 Arbeitgeberverbände und Unternehmen

107

netes Mittel ihrer betrieblichen Kalkulation, um beispielsweise ihre Belegschaft zu verjüngen (Hegelich 2006: 170). Im Bereich der Alterssicherung vertreten die Arbeitgeber eine gemeinsame Linie: steigende Lohnnebenkosten durch höhere Beiträge zur GRV sollen verhindert werden. Unterschiede sollten sich aber in der tariflichen Ebene, also der BAV per Tarifvertrag finden lassen, da die Arbeitgeber hier eine größere Kontrolle und Gestaltungsmacht ausüben können. Bezüglich der Interessen der Arbeitgeber an der BAV dominierten personal- und fiskalpolitische Motive. Ökonomische Gründe für betriebliche Sozialleistungen wie die Beeinflussung und Verbesserung der Leistungen von Arbeitnehmern, Bindung an das Unternehmen, eine bessere Personalrekrutierung von hochqualifizierten Arbeitskräften, Ermöglichung von Frühverrentung und Substitution von Entgelt überwiegen die (früheren) nicht-ökonomischen Gründe wie sozialpolitische Fürsorge des Arbeitgebers, Paternalismus und Kooperation. Sozialpolitik, die hoch qualifizierte Arbeitnehmer vor Einkommensverlusten auch im Alter schützt, bietet auch dem Arbeitgeber Vorteile (Mares 2004: 37 f.). Vor allem bei einem Mangel an qualifizierten Fachkräften überwiegen die Vorzüge von betrieblichen Sozialleistungen. In Kapitel 2 wurde hierzu die These aufgestellt, dass Sozialleistungen den Arbeitgebern mehr Vorteile bringen und eher angeboten werden, je höher die Kontrolle der Arbeitgeber über diese Sozialleistungen sind. Mit Kontrolle sind der Versichertenkreis, die Höhe der Beitragszahlungen und die Organisation gemeint. Als Schlussfolgerung kann festgehalten werden: Je höher die staatliche Regulierung (vor allem der Verpflichtungsgrad) von Betriebsrenten ist, desto weniger eignet sich die BAV als Personalrekrutierungs- und -motivationsinstrument und desto geringer ist die Bereitschaft der Arbeitgeber, diese anzubieten. Im Umkehrschluss folgt daraus, dass Arbeitgeber auch freiwillig für den Ausbau der BAV eintreten, wenn dies steuer- und abgabenrechtlich gefördert wird und zudem höhere staatliche Regulierungen und ein höherer Verpflichtungsgrad der BAV vermieden werden können. Auch die Größe eines Unternehmens ist mitentscheidend, da ein großes Unternehmen mehr Macht bedeutet. Große Unternehmen können höhere Kosten für Sozialleistungen eher an den Endverbraucher/Abnehmer abwälzen als kleinere Unternehmen. Hier knüpft auch der Konflikt zwischen großen und kleineren und mittleren Unternehmen innerhalb der Arbeitgeberverbände an. Insbesondere große Unternehmen mit qualifizierten Arbeitskräften bevorzugen lohngebundene Sozialversicherungen oder eigene betriebliche Sozialleistungen wie die BAV, während bei kleineren Unternehmen die Kosten für die Sozialversicherung überwiegen und eher keine BAV angeboten wird, bzw. wenn überhaupt, dann verwaltungskostengünstig als Direktversicherung. Es zeigt sich, dass der Arbeitgeberblock ebenso wie die Gewerkschaften gewisse Konflikte aushalten muss. Während bei den Gewerkschaften die Konfliktlinien entlang von Einzelgewerkschaften sowie zwischen tarif- und sozialpolitischen

108

3 Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik

Akteuren verlaufen, divergieren die Interessen bei den Arbeitgeberverbänden stärker zwischen großen und kleinen und mittleren Unternehmen, Sektoren mit hoch und gering qualifizierten Beschäftigten sowie zwischen öffentlichen und privaten Dienstleistungen. 3.4 Sonstige Interessenvertreter Neben den Sozialpartnern finden in der vorliegenden Untersuchung auch noch andere Interessengruppen während des Gesetzgebungsprozesses Berücksichtigung. Vor allem die in den Medien eher wenig wahrgenommene Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung (aba), der Interessenverband von Anbietern und Beteiligten der betrieblichen Altersversorgung, wird im Folgenden berücksichtigt, da dieser Verband im Zuge des Ausbaus der BAV an Bedeutung gewinnt und zudem beide Sozialpartner Mitglieder sind. Aufgrund der vielfältigen Akteure innerhalb der aba, Arbeitgeberverbände, einzelne Unternehmen, Anbieterunternehmen wie Pensionskassen, Pensionsfonds und Versicherungen, Gewerkschaften und Einzelpersonen ist die Interessenlage komplex und auf Konsens ausgerichtet, was die folgende Aussage untermauert: „Das heißt, wir leben von Anfang an aufgrund unserer inhomogenen Mitgliedschaft mit Kompromissen und das ist auch unsere große Stärke.“ (Interview aba). In solch einer breiten Fachvereinigung steht daher der informelle Austausch von Informationen und Interessen im Vordergrund. Die aba umfasst in etwa 1.400 Mitglieder, wobei ein Drittel aus großen Unternehmen, die eine BAV anbieten, besteht, ein weiteres Drittel stellen die Versorgungseinrichtungen und Dienstleister (Pensionskassen, Pensionsfonds, Unterstützungskassen, Lebensversicherer, Beratungshäuser, Banken, Asset-Manager), während Arbeitgeber-, Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften und Einzelpersonen (v.a. Wissenschaftler) das restliche Drittel repräsentieren (Interview aba). Eine Besonderheit besteht darin, dass sowohl der privatwirtschaftliche als auch der öffentliche Sektor (wie VBL und AKA) vertreten sind. Von gewerkschaftlicher Seite wird allerdings bedauert, dass weder die Einzelgewerkschaften noch der DGB intensiv in die aba involviert sind. „Leider, ich finde es ein bisschen schade, sind die Einzelgewerkschaften da [aba, TW] nicht so stark, selbst der DGB ist nicht so stark involviert, wie eigentlich aus meiner Sicht notwendig wäre.“ (Interview IG BCE1)

Die in der aba organisierten Akteure nehmen vermehrt an Diskussionen im Vorfeld von Rentenreformen teil und werden zu Stellungnahmen im Bundestag eingeladen. „Und wir gehören also, das sieht man ja, zu den Verbänden, die nicht groß Öffentlichkeitsarbeit machen, wir arbeiten eher im Hintergrund und versuchen dann eben zu vermitteln.“ (Interview aba)

3.4 Sonstige Interessenvertreter

109

„Also wir unterscheiden uns von vielen anderen Verbänden dadurch, dass wir eben nicht in Berlin Klinken putzen gehen. Wir stehen immer bereit, wenn wir gefragt werden, und man sieht natürlich wie das halt eben so ist, am Rande von Veranstaltungen dann eben auch Abgeordnete, Minister oder ähnliches.“ (Interview aba)

Dies beinhaltet aber nicht, dass der aba keine Bedeutung zukommt, im Gegenteil, die gut gepflegten Kontakte führen dazu, dass auf ihren Tagungen politisch verantwortlich Akteure wie Arbeits- und Sozialminister der Bundes- und Landesebene auftreten.23 „Für uns ist es eben sehr wichtig, dass wir nicht nur die Kontakte auf der Bundesebene haben, und nicht nur auf europäischer Ebene, sondern auch sehr viel eben auf Landesebene. Und da haben wir sehr gute Kontakte und sind sehr häufig dann eben auch gebeten worden in unterschiedlichen Kommissionen mitzuarbeiten.“ (Interview aba)

Neben den Kontakten zur Politik darf auch die Wirkung auf Anbieter und Unternehmen nicht vernachlässigt werden, da durch die Mitgliedschaft großer Unternehmen in der aba (und deren Vorstand) innerhalb der aba erarbeitete Lösungen und Konzepte so direkt in die Unternehmen transportiert werden können. Bei der zweiten Interessengruppierung, die zusätzlich zu den Sozialpartnern bei der Analyse des Gesetzgebungsprozesses aufgenommen wird, handelt es sich um den Gesamtverband der deutschen Versicherungswirtschaft (GDV). Der GDV als Dachorganisation der privaten Versicherungsunternehmen und damit auch Anbieter der privaten Altersvorsorge kann auf jahrzehntelange Expertise im Bereich der BAV zurückgreifen. Für die Durchführungswege Pensionskassen, Direktversicherungen sowie für die versicherungsförmigen Produkte der Riester- und RürupRenten spielt der GDV eine bedeutende Rolle und konnte sich mit seinen Forderungen vor allem seit Ende der 1990er Jahre stärker Gehör bei politischen Akteuren verschaffen. Der GDV ist auch Mitglied in der aba und steht zudem in Kontakt mit der BDA. „Die Finanzdienstleister haben natürlich eine sehr eigene Lobby, allerdings gelingt glaube ich der Interessenausgleich im Rahmen der BDA sehr gut, zumindest in dem Bereich, was die BAV angeht.“ (Interview Gesamtmetall)

Der GDV steht als Interessengruppe in der Ecke des Kapitals, so können im Gesetzgebungsprozess Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen Arbeitgebern und Produktanbieter am Bespiel der Versicherungswirtschaft herausgestellt werden. Neben den klassischen Versicherungsunternehmen steigt durch den Ausbau der Zusatzrenten auch der Aktionsradius von weiteren Akteuren wie Banken und In23 Eine starke Zusammenarbeit auf Länderebene besteht z. B. im Rahmen der Initiative „Pro Sicherheit im Alter“ in Baden-Württemberg sowie in Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Bayern (Interview aba).

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3 Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik

vestmentgesellschaften (neuerdings auch der Bausparkassen durch den WohnRiester). Da Banken im Bereich der BAV von geringerer Bedeutung sind und fondsförmige Produkte im Bereich der BAV noch nicht über wesentliche Marktanteile verfügen, werden diese aus Platzgründen im weiteren Verlauf nicht mit aufgenommen. Grundsätzlich besteht das vorrangige Interesse der Finanzdienstleister in einem Rückgang der staatlichen Leistungen und im Ausbau der zusätzlichen Vorsorge. Ihr Ziel ist es, den eigenen Geschäftsbereich innerhalb der Alterssicherung auszubauen (u. a. mit dem Hinweis, demografisch stabiler24 zu sein und höhere Renditen zu erreichen25). 3.5 Sozialpartner als Kernakteure in der Alterssicherung mit nachlassenden Machtressourcen Ziel dieses Kapitels war es, die Bedeutung der Sozialpartner innerhalb der Netzwerke der GRV und der BAV herauszustellen. Anschließend wurden die Entwicklungen der Machtressourcen in der kollektiven Arena nachvollzogen, für beide Sozialpartner ist ein Rückgang zu verzeichnen. Sowohl die Gewerkschaften als auch die Arbeitgeberverbände mussten Verluste bezüglich Organisationsgrad, Anzahl der Mitglieder und Tarifbindung hinnehmen. Dieser machtpolitische Rückgang entspricht ähnlichen Entwicklungen in anderen gesellschaftlichen Teilbereichen wie bei Parteien und Kirchen. Auch die Koordinationsfunktion lässt nach. Flächentarifverträge verlieren an Reichweite und Bedeutung, es werden vermehrt Rahmentarifverträge mit Öffnungsklauseln vereinbart. Während die institutionelle Struktur des Tarifverhandlungssystems und seine kollektiven Akteure relativ stabil geblieben sind, haben sich Funktion und Wirkung geändert (Hassel/Rehder 2001; Lessenich 2003). Der Rückgang der tariflichen Machtressourcen ist mit einer Schwächung der Interessenvertretung verbunden, welcher politischen Einfluss sichert. Verschiebungen von Machtressourcen tangieren auch die Interessen der Sozialpartner. Im Bereich der GRV können bis in die 1990er Jahre klassenübergreifende Ansichten über die Grundform der staatlichen Rente konstatiert werden. Diese Gemeinsamkeiten auf der Ebene der sozialpolitisch orientierten Dachverbände 24 Auch kapitalfundierte Systeme sind von demografischen Zwängen betroffen. Insbesondere bei einem größeren „Verkauf“ von Anleihen bei Renteneintritt der Baby-Boom Generation und einer gleichzeitig kleineren Gruppe (Geburtenrückgang) von neuen Nachfragern nach diesen Anleihen machen sich demografische Verschiebungen bemerkbar. 25 Rendite GRV: Rentenzugang 2008 Männer 3,5 % Frauen 4,1 %. Bis 2040: 2,8-3,3 % Rendite für neue Rentenjahrgänge (Quellen: Deutsche Rentenversicherung Bund, Sozialbeirat, „Finanztest“). Durchschnittliche Rendite Pensionskassen 2001-2008: 4,5 %; Pensionsfonds 2006-2008: 3,3 % (BaFin 20022009).

3.5 Sozialpartner als Kernakteure in der Alterssicherung mit nachlassenden Machtressourcen

111

konnten aber nicht über Differenzen innerhalb der Sozialpartner entlang den stärker tarifpolitisch orientierten Einzelverbänden hinweg täuschen. Auf Seiten der Gewerkschaften zeichneten sich zunehmende Konflikte zwischen den Einzelgewerkschaften ab, insbesondere zwischen IG BCE auf der einen und IG Metall und ver.di auf der anderen Seite. Dahinter steht auch das Ringen um die Meinungshoheit zwischen stärker tarifpolitisch und stärker sozialpolitisch orientierten Akteuren. Auf Seiten der Arbeitgeber verläuft die Konfliktlinie dagegen zwischen BDI und BDA und stärker zwischen großen und kleinen Unternehmen, da in der Vergangenheit verstärkt Kosten von den großen hin zu den kleinen Unternehmen verlagert wurden. Diese sahen keinen Nutzen mehr in ihrer Mitgliedschaft zum Arbeitgeberverband, was schließlich zur Einführung von neuen Mitgliedschaftsformen ohne Tarifbindung führte. Hieraus resultieren auch unterschiedliche Interessen, die auf die Qualifikationsstruktur der Beschäftigten bei Arbeitgebern und der Mitglieder bei Gewerkschaften sowie unterschiedlicher tariflicher Machtressourcen zurückzuführen sind. Die Funktion der Spitzenverbände der Sozialpartner, divergierende Interessen auszugleichen und gemeinsame Positionen zu finden und zu vertreten, nimmt ab. Innerhalb der Verbände kann eine Stärkung der tarifpolitischen Akteure zu Lasten von sozialpolitischen Akteuren konstatiert werden, eine Entwicklung, die auch im Zusammenhang mit stärkeren Einzel- und schwächeren Dachverbänden steht. Es findet ein Prozess der Destabilisierung und Pluralisierung statt. Neue Verbände jenseits des DGB machen den traditionellen Gewerkschaften zusätzlich Konkurrenz, insbesondere höher qualifizierte Beschäftigte versuchen ihre Partikularinteressen in Eigenregie durchzusetzen.26 Gleichzeitig haben Arbeitgeberverbände größere Probleme im Bereich der Mitgliederlogik und sind gezwungen auf neue Mitgliedschaftsformen (OT-Mitgliedschaft) zurückzugreifen (Schroeder/Silvia 2003: 260). Diese Divergenzen innerhalb der Sozialpartner ermöglichen aber zugleich aufgrund unterschiedlicher Qualifikationen von Beschäftigten und Mitgliedern sowie Machtressourcen auch neue klassenübergreifende Allianzen. Der machtpolitische Rückgang in der tariflichen Arena drückt sich somit aus in zurückgehenden Organisationsgraden, nachlassender Koordination durch weniger weitreichende Tarifbindung und Flächentarifverträge sowie in schwindender innerverbandlicher Solidarität und aufkommenden klassenimmanenten Konflikten. Diese Entwicklung widerspricht zunächst den Erwartungen der auf Konsens abzielenden Ansätze zu industriellen Beziehungen und Spielarten des Kapitalismus. Bei stärkerer Fokussierung auf intrastaatliche Strukturen können aber gerade diese Entwicklungen zu neuen, branchenbezogenen, klassenübergreifenden Allianzen führen und die Abstellung auf landesweite Klassenkonflikte durchbrechen. 26 So z. B. die Vereinigung cockpit (Berufsverband der Verkehrsflugzeugführer und Flugingenieure), Marburger Bund (Verband der angestellten und beamteten Ärztinnen und Ärzte) und GDL (Gewerkschaft deutscher Lokomotivführer).

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3 Die kollektiven Akteure in der Sozialpolitik

In Anknüpfung an die Ausgangsthesen haben veränderte Machtressourcen Einfluss auf die Aktivitäten der Sozialpartner. Der Rückgang von Machtressourcen in der tariflichen Arena sollte daher erhöhte Anstrengungen auf der staatlichen Ebene und Forderungen nach staatlichen Maßnahmen nach sich ziehen, um Schwächen im Tarifvertragssystem auszugleichen. Wie aber sehen die Machtressourcen auf der staatlichen Ebene aus? Wie stark sind Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände mit Parteien und Parlamenten verknüpft, welche Entwicklungen haben hier in den letzten Jahrzehnten stattgefunden?

4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

Ausgehend von den Überlegungen zur Rolle der Sozialpartner innerhalb des politischen Systems (siehe Kapitel 2) sollten deren Interessen umso stärker berücksichtigt werden, über je mehr Kontakte sie zu Parteien und Parlamenten verfügen. Es wird im Folgenden überprüft, wie sich die Machtressourcen auf der politischen Ebene in den letzten Jahrzehnten entwickelt haben und ob Verluste in der tariflichen Arena mit einer Stärkung in der politischen Arena kompensiert werden konnten. Insgesamt ist es schwieriger, Verflechtungen von Parteien und Parlamenten mit Arbeitgeberverbänden und Unternehmen zu untersuchen, da hier nicht Einzelpersonen, sondern Firmen die Mitglieder sind. Folglich stehen im anschließenden Abschnitt die Gewerkschaften im Vordergrund. Durch die Verflechtung von organisierten Interessen der Sozialpartner mit staatlichen und parteidemokratischen Akteuren können diese in Form eines ideellen Vetospielers Einfluss auf Gesetzgebung und Entwicklung von Politikfeldern nehmen. Auf diese Weise werden gesellschaftliche Interessen, hier der Sozialpartner, in die politische Sphäre vermittelt (Trampusch 2004c: 5). Neben Verbindungen zu Parteien und Parlamenten dürfen aber auch die Kontakte zu Ministerien und Verflechtungen mit dem Sozialbeirat sowie Regierungskommissionen nicht vernachlässigt werden. Eine besondere Form der Zusammenarbeit zwischen Regierung und Sozialpartner ist zudem innerhalb der Selbstverwaltung der GRV zu verzeichnen, einem zentralen Merkmal konservativer Wohlfahrtsstaaten. Diese Zusammenarbeit und Interessenaustausch/-verflechtung von Sozialpartnern und Staat ist Kennzeichen von koordinierten Marktökonomien und korporatistischen Beziehungen. Insgesamt liefern die Verknüpfungen von Staat und Sozialpartnern erste Erkenntnisse für die Stärke der Sozialpartner und deren Einflusschancen in der politischen Arena. Dieser Schritt ist notwendig, um darauf aufbauend in Kapitel 5 die im politischen Prozess vertretenen Positionen der Sozialpartner und deren Einbezug zu verstehen und zu analysieren. 4.1 Verbindungen zu Parteien Vielversprechend erscheint die informelle Beeinflussung schon weit vor den letzten Anhörungen über Kontakte zu den exekutiven Arbeitsebenen von Kanzleramt, Ministerien, aber eben auch zu hochrangigen Parteifunktionären. T. Wiß, Der Wandel der Alterssicherung in Deutschland, DOI 10.1007/978-3-531-92899-9_4, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

114

4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

„Sie sehen so, dass es ja nicht nur darum geht die Gesetzgebungsverfahren zu begleiten, die jetzt von den Ministerien oder von der Regierung selber auf den Weg gebracht werden, sondern es geht auch darum, dass Sachen angestoßen werden.“ (Interview DGB2)

Bis in die frühen 1990er Jahre hinein war die deutsche Sozialpolitik geprägt durch ein enges Netzwerk von Staat, Parteien und Sozialpartnern (Korporatismus). Sozialpolitisch orientierte Politiker waren in den 1970er und 1980er Jahren mächtige Akteure innerhalb von Parteien, die bei der Politikgestaltung nicht umgangen werden konnten (Trampusch 2004c; Döhler/Manow 1997; Winter 1997). Dies hat sich Ende der 1980er und insbesondere in den 1990er Jahren geändert. Politiker, die sich mit Finanz- und Wirtschaftsfragen beschäftigen, haben einen Machtzuwachs erfahren. Neben diesen strukturellen Änderungen verfügen Gewerkschaften nach wie vor über mehr oder weniger institutionalisierte Kontakte in die Parteien. Innerhalb der SPD werden Arbeitnehmerinteressen in der Arbeitsgemeinschaft für Arbeitnehmerfragen (AfA) und in der CDU in der ChristlichDemokratische Arbeitnehmerschaft (CDA) gebündelt, auch wenn die hier versammelten Parteifunktionäre nicht alle Mitglieder einer Gewerkschaft sind. Besaßen die Vorsitzenden der CDA unter Norbert Blüm und seinen Vorgängern noch starke Mitspracherechte bei der Festlegung von politischen Strategien, so hat die CDA seitdem einen Bedeutungswandel erfahren. Sie präsentiert zwar weiterhin die Arbeitnehmerinteressen, ihre früheren starken Mitspracherechte aber hat sie verloren (Hassel/Trampusch 2006: 125). Gewerkschaftliche Belange kommen in der SPD im Gewerkschaftsrat zur Sprache, der aus dem SPD-Präsidium und den Parteimitgliedern unter Vorsitzenden des DGB und der Einzelgewerkschaften besteht.27 Durch regelmäßige Treffen und den Austausch von Positionen kann der Gewerkschaftsrat den Charakter einer Clearingstelle annehmen (Schroeder 2008: 235). Auch informelle Kontakte zur SPD dürfen nicht vernachlässigt werden, da immer noch die meisten Hauptamtlichen bei Gewerkschaften, wenn sie denn Parteimitglied sind, der SPD angehören. Der größte Anteil der Gewerkschaftsvorstände sympathisiert mit der SPD, während in den Vorständen meist ein Platz für CDU-Mitglieder reserviert ist (Hassel 2006). In den 1970er Jahren und zu Beginn der 1980er Jahre verfügten die Gewerkschaften über gute Beziehungen zur CDU/CSU, nicht zuletzt aufgrund des Arbeitnehmerflügels (Streeck/Hassel 2004: 103). Die Bedeutung der CDU in den Gremien des DGB und seiner Einzelgewerkschaften hat aber in den letzten Jahrzehnten abgenommen, allerdings kann der DGB auch heute noch jederzeit die CDU anrufen (Interview DGB1). Auch die Verbindung zu Bündnis 90/Die Grünen verläuft nicht zuletzt durch das grüne Parteimitglied Frank Bsirske (ver.di) und persönliche 27 Bis auf Frank Bsirske von ver.di (Bündnis 90/Die Grünen) trifft dies auf alle Vorsitzenden zu.

4.1 Verbindungen zu Parteien

115

Kontakte sehr gut (Interview DGB1, Interview ver.di). Die guten und wichtigsten Kontakte zur SPD sind auch vor dem Hintergrund zu interpretieren, dass die SPD über zehn Jahre den verantwortlichen Minister stellte und daher auch die Hausleitung des Ministeriums entsprechend gefärbt ist bzw. bis 2009 war. „(…) natürlich würden sich die Kontakte etwas verschieben, wenn plötzlich die Union zum Bespiel das Ministerium hält, dann würde man sicherlich da nochmal mehr Energie draufsetzen und öfters mit denen Mittagessen gehen.“ (Interview DGB1).

Insbesondere die IG BCE reklamiert für sich, gute Kontakte zu beiden Volksparteien sowie seit Jahrzehnten zur amtierenden Regierung zu haben, unabhängig von der parteipolitischen Zusammensetzung. „Das zeigt natürlich auch, dass die IG BCE da in bestimmten Prozessen stärker verhaftet ist als andere DGB-Gewerkschaften.“ (IG BCE1). Waren die öffentliche Sozial- und Arbeitsmarktpolitik in den 1980er und 1990er Jahren oftmals identisch mit Gewerkschaftsforderungen, so hat sich dies spätestens seit den „Hartz“ Reformen geändert, die Distanz zwischen Gewerkschaften und Parteien insgesamt (inklusive der SPD) hat zugenommen (Hassel 2006). Gewerkschaften kommen dabei nicht an dem langfristigen Trend vorbei, dass ihr Einfluss auf die Gesetzgebung, nicht nur im Bereich der Alterssicherung, schwindet. Dies drückt sich insbesondere in ihrem Verhältnis zur SPD aus, der traditionellen Arbeiterpartei und jahrhundertlangen Partnerin. Der Beginn der Entflechtung von SPD und Gewerkschaften kann auf die 1980er Jahre datiert werden. Heute ist die SPD nicht mehr automatisch die Verbündete der Gewerkschaften, spätestens seit Kanzler Schröder mehrmals verlautbarte er fürchte gewerkschaftliche Proteste nicht und werde den Wohlfahrtsstaat auch ohne deren Unterstützung reformieren. Ein weiteres Kennzeichen für das Auseinanderdriften von Parteien und Gewerkschaften ist der Rückgang von Doppelfunktionären, die gleichzeitig in einer Partei und in einer Gewerkschaft aktiv sind (Hassel 2006). Allerdings kann dies auch auf eine höhere Professionalisierung und größere Arbeitsbelastung zurückgeführt werden. Dennoch sind 88 Prozent der SPD-Sozialpolitiker im Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung Gewerkschaftsmitglieder, während es in der Union nur 23 Prozent sind (Trampusch 2004c). Ein Viertel der CDU/CSU Abgeordneten dagegen ist Mitglied eines Arbeitgeberverbandes. Insgesamt ist die Verflechtung von Partei und Interessengruppen in der SPD größer als in der CDU/CSU (Trampusch 2004c). Nicht unerwähnt bleiben sollte die Wirkung der neu gegründeten Linkspartei als Zusammenschluss von PDS und Initiative Arbeit und soziale Gerechtigkeit beziehungsweise Wahlalternative Arbeit und soziale Gerechtigkeit (WASG), wobei letztere insbesondere auf eine Initiative von Gewerkschaftsfunktionären in Westdeutschland zurückzuführen ist. Von der SPD aufgrund der Agenda 2010 enttäuschte Gewerkschafter wechselten teilweise von der SPD zur Linkspartei. Daher

116

4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

verfügen die Gewerkschaften und hier insbesondere die Abteilung Wirtschaftspolitik von ver.di sowie die IG Metall über gute Kontakte in die Linkspartei. Die SPD erscheint nicht mehr als alleinige Verbündete im Parlament, was die Arbeit auch der Gewerkschafter nicht unbedingt erleichtert. Im Umgang mit der Linkspartei ist eine Diskrepanz zwischen der Führungsebene, welche verstärkt die politische Unabhängigkeit der Gewerkschaften in Deutschland betont (aber eher zur SPD tendieren) und der mittleren Funktionärs- bzw. der Mitgliederebene auszumachen, welche sich mit Ausnahme der IG BCE gegenüber der Linkspartei vermehrt öffnet. Erstmals seit Verschwinden der KPD aus den Parlamenten stehen sich wieder zwei Gewerkschaftslager im Parlament gegenüber, Gewerkschafter in der Regierungsfraktion bis 2009 (vor allem SPD) einerseits und Gewerkschafter in der Opposition (vor allem Linkspartei) andererseits. Weitgehend vernachlässigt werden kann dagegen das Verhältnis der Gewerkschaften zur FDP, zumindest zu Zeiten der Regierungsbeteiligung der SPD. „Aber die Kontakte sind da und man hat da zu allen Fraktionen außer vielleicht zur FDP, weil da haben wir sowieso nichts zu gewinnen als DGB, da legen wir noch nicht mal großen Wert drauf, da Kontakte zu haben. Vielleicht würden wir das auch ein bisschen stärker pflegen wenn die Regierungsfraktion werden sollten, aber momentan lohnt es sich schon fast gar nicht, inhaltlich wie machtpolitisch.“ (Interview DGB1)

Allerdings gibt es durchaus Punkte, wo sich Gewerkschaften und FDP annähern. Auch wenn die FDP lange kein Interesse an einer Zusammenarbeit mit den Gewerkschaften gezeigt hat, nähert man sich beispielsweise im Bereich des Datenschutzes an (Interview DGB2). Die Entflechtungen von Sozialdemokratie und Gewerkschaften können auch auf die im Laufe der Zeit entstandenen unterschiedlichen Mitgliederstrukturen zurückgeführt werden. Der Blick auf die Sozialstruktur der Mitglieder, vor allem von SPD und Gewerkschaften, zeigt, dass die SPD den gesellschaftlichen Wandel (weniger Arbeiter, mehr Angestellte) in ihrer Mitgliedschaft eher abbildet als die Gewerkschaften, bei denen immer noch die Arbeiter dominieren und höher Qualifizierte sowie Frauen und Jugendliche vernachlässigt werden. Zudem ist die SPD bei Wahlen stärker als die Gewerkschaften darauf angewiesen, auch Wähler aus dieser Gruppe anzusprechen und zu mobilisieren. Den Gewerkschaften dagegen ist es nicht gelungen, ihre Mitgliederstrukturen den gesellschaftlichen Veränderungen anzupassen, so dass sie nicht mehr die aktuelle Sozialstruktur des Arbeitsmarktes und der Gesellschaft wiederspiegeln (Schroeder 2008), sondern eher einem Abbild der vergangenen Jahrzehnte gleichen (mit Ausnahme von z. B. ver.di). Die abnehmenden Beziehungen zwischen Parteien und Verbänden sind Teil eines umfassenderen Wandels von den Institutionen Parteien und Verbände. Die Entflechtung von Seiten der Parteien kann zudem mit Wahlstrategien und Präferenzänderungen der Wähler erklärt werden, welche sich weniger an Parteien als stärker an Problemlö-

4.2 Verbindungen zu Parlamenten

117

sungs-Kompetenzen und Personen bei ihrer Wahlentscheidung orientieren. Die innerparteiliche Kleinhaltung von Verbänden vergrößert zudem den Handlungsspielraum für die Partei(führung) und erhöht die Flexibilität, neue Themen aufzugreifen (Kitschelt 2000). In Bezug auf das Verhältnis von Gewerkschaften und Parteien scheinen zurückgehende Machtressourcen auf der tariflichen Ebene nicht mit einer stärkeren Verbindung zur staatlichen Politik in Form von Parteien einherzugehen. Lässt sich ein ähnliches Szenario auch in den Beziehungen zu Parlamenten, vor allem dem Bundestag beobachten? 4.2 Verbindungen zu Parlamenten Über Gewerkschaftsmitglieder in Parlamenten können Gewerkschaften als ideelle Vetospieler mit Reformvorschlägen an Abgeordnete herantreten und damit am politischen Vetopunkt Bundestag Einfluss auf die Gesetzgebung nehmen. Solange Gewerkschaften die Verabschiedung von Gesetzen nicht formal verhindern können, werden sie versuchen durch Verhandlungen mit der Regierung oder Kontakten zu Abgeordneten Reformen zu ihren Gunsten zu beeinflussen. In parlamentarischen Ausschüssen zur Beratung von Gesetzesentwürfen können häufig letzte Änderungen bewirkt werden. Interessengruppen setzten sich hier in Anhörungen und Stellungnahmen für Änderungen ein und versuchen die Fraktionen der Parteien für sich zu gewinnen. Bis 1990 gab es einen gesellschaftsübergreifenden Konsens über die Dominanz von zwei Volksparteien und der Präsenz von gewerkschaftlichen Interessen im Parlament. Die Mitgliedschaft von Bundestagsabgeordneten in einer Gewerkschaft ist per se aber noch kein Beweis für den Einfluss von Gewerkschaften auf die Parlamente, allerdings kann dies ein Hinweis sein für eine nachlassende traditionelle Milieubindung von (Sozial-)Politikern und Großorganisationen wie Gewerkschaften (Weßels 2007b: 161). Viele Mitglieder des Bundestages, die Gewerkschaftsmitglieder sind, sind zudem keine Aktiven mit starkem gewerkschaftlichem Engagement, allerdings stechen hochrangige Personen wie Gewerkschaftsvorstände und Hauptamtliche oftmals hervor. Im Bundestag ist der Gewerkschaftsblock nicht homogen. „Wir haben in Deutschland weder einen DGB-Block noch einen geschlossenes Verhältnis der Funktionäre und Mitglieder in den Einzelgewerkschaften zu den großen Herausforderungen unserer Gesellschaft. Wer in den Medien und in der gesellschaftlichen Debatte einen monolithischen Block unterstellt, weiß nicht um die Wirklichkeit.“ (Walter Riester, zitiert nach Hönigsberger 2008: 39).

Bestes Beispiel hierfür sind die Gesetzgebung und Diskussionen um die Agenda 2010, wo Parlamentarier mit Gewerkschaftsmitgliedschaft massiver Kritik ausge-

118

4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

setzt waren. Als Konsequenz verließen einige Gewerkschaftsmitglieder mit SPDParteibuch ihre Partei und schlossen sich der Linkspartei an. Dies führte zu der Situation, dass innerhalb der gewerkschaftlich organisierten Parlamentarier Dissens herrscht, nämlich zwischen Regierungsvertretern (SPD, bis 2009) und Oppositionellen (Die Linke). Während erstere Regierungsbeschlüsse mittragen, in die Öffentlichkeit kommunizieren und verteidigen, sind letztere versucht, eine stärkere Übereinstimmung ihrer parteipolitischen Positionen mit Gewerkschaftsforderungen zu proklamieren und entsprechende Anträge im Parlament einzubringen. Andererseits aber kann der Druck von Seiten der Linkspartei auch die Stellung von Gewerkschaftern innerhalb der SPD stärken, da diese Argumentationshilfe von außen bekommen und die SPD versucht sein wird, ihre traditionelle Rolle als (ehemalige) Arbeiterpartei zu behaupten. „Die Differenzen zwischen den Gewerkschaften der beiden Fraktionen reflektieren innergewerkschaftliche Gegensätze.“ (Hönigsberger 2008: 87). Innergewerkschaftliche Auseinandersetzungen werden verstärkt auch auf der parlamentarischen Ebene ausgetragen, was zu einer Gefährdung der Einheitsgewerkschaft führen könnte, aber auch klassenübergreifenden Allianzen innerhalb des Parlaments ermöglicht. Anhand verschiedener Daten und Quellen lässt sich der Rückgang von Bundestagsmitgliedern, die gleichzeitig Mitglied einer Gewerkschaft sind, dokumentieren.28 Die verschiedenen Quellen (Kürschners Volkshandbuch, Datenhandbuch des Deutschen Bundestages, Hönigsberger 2008) kommen dabei zum Teil zu recht unterschiedlichen Ergebnissen. Nicht alle Gewerkschaftsmitglieder finden sich in den öffentlichen und amtlichen Statistiken wieder, da einige MdBs scheinbar nicht wollen, dass ihre Gewerkschaftszugehörigkeit publik wird. Als Gründe können hierfür neben anderen Vergesslichkeit oder aber auch Zweifel am Nutzen angeführt werden (Hönigsberger 2008: 45).29 In der 16. Wahlperiode waren circa 247 Mitglieder des Bundestages gewerkschaftlich organisiert (40,2 %), davon fast 90 Prozent bei DGB-Gewerkschaften (Abbildung 2). Der Wert von Hönigsberger und des Datenhandbuches unterscheidet sich dabei vom in der Zeitschrift „einblick“ des DGB publizierten Wertes von 29 Prozent, wobei Hönigsberger für sich beansprucht über eine genauere Datenlage aus verschiedenen Quellen zu verfügen (Hönigsberger 2008: 39f). In Anlehnung an die 36 Prozent entspricht dieser Wert in etwa der Legislaturperiode zuvor sowie dem Wert Ende der 1950er und den 1960er Jahren. Höhepunkt von Gewerkschaftsmitgliedern im Bundestag war die 7. Wahlperiode (1972-1976), ein Wert, der seitdem nicht mehr erreicht wurde. Der Knick 1990-1994 lässt sich auf zwei Gründe zurückführen und ist daher mit Vorsicht zu genießen. Zum einen haben die 28 Mitglieder von CGB, DBB und sonstigen Verbänden finden auf Grund der geringen Bedeutung im Folgenden keine Berücksichtigung. 29 Hönigsberger 2008 geht davon aus, dass etwa 50 MdBs ihre Mitgliedschaft „verheimlichen“.

119

4.2 Verbindungen zu Parlamenten

Abbildung 2:

Gewerkschaftsmitglieder im Bundestag (in %)

60 50 40

Datenhandbuch (alle Gewerkschaften)

30

Datenhandbuch (DGBGewerkschaften

20

DGB

10

Hönigsberger (DGBGewerkschaften)

0

Quelle: Eigene Darstellung, 16.-17.WP: Feldkamp (2010); 13.-15.WP: Feldkamp/Ströbel (2005); 1.-12.WP: Schindler (1999); 14.WP DGB: DGB (1999b); 15.WP DGB: DGB (2002); 16. WP DGB: DGB (2005b). Datenhandbuch (alle Gewerkschaften): ohne Deutscher Beamtenbund.

Gewerkschaften seit 1990 aus Datenschutzgründen keine Zahlen über organisierte Abgeordnete mehr publiziert, Angaben beruhen daher auf anderen teils lückenhaften Quellen mit weniger zuverlässiger Datenlage. Zum anderen drängten insbesondere in Ostdeutschland kurz nach der Wiedervereinigung Abgeordnete ins Parlament, die noch keinen Zugang zu den westdeutschen Gewerkschaften gefunden hatten und sich zudem letztere noch nicht im Osten Deutschlands ausbreiten konnten (Schindler 1999: 722). Recht deutlich zu erkennen ist zudem nach 1990 der größer werdende Abstand zwischen den DGB-Parlamentariern und den sonstigen gewerkschaftlich organisierten Abgeordneten wie dem Christlichen Gewerkschaftsbund, ein weiterer Hinweis auf eine mögliche Zersplitterung der deutschen Gewerkschaftslandschaft. In der aktuellen 17. Wahlperiode scheint sich diese Lücke wieder zu schließen. Nimmt man dennoch für die 17. Wahlperiode die knapp 30 Prozent, dann nimmt der Anteil der gewerkschaftlich organisierten Mitglieder des Bundestags seit 1998 stetig ab und erreicht 2009 einen Tiefpunkt, noch unter dem historischen geringen Wert kurz nach der Wiedervereinigung.30 Bei näherer Betrachtung der beiden Volksparteien wird die Rolle der SPD als Arbeiterpartei deutlich (siehe Abbildung 3). Von den 1970er bis Ende der 1980er Jahre war fast die gesamte Fraktion Mitglied in einer DGB-Gewerkschaft, während 30 Dieser starke Rückgang kann auch auf die hohen Verluste der SPD und den Zugewinn der FDP bei der Bundestagswahl 2009 zurückgeführt werden.

120

4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

Abbildung 3:

Gewerkschaftsmitglieder in % der Fraktion (SPD, CDU/CSU)

100 90 80 70 60 50 40 30 20

SPD (alle Gewerkschaften) SPD (DGB-Gewerkschaften) CDU/CSU (alle Gewerkschaften) CDU/CSU (DGB-Gewerkschaften)

10 0

Quelle: Eigene Darstellung nach Schindler (1999), Feldkamp/Ströbel (2005), Feldkamp (2010).

in der CDU/CSU-Fraktion der Anteil bei allen Gewerkschaften traditionell nicht über knapp 20 Prozent reichte. Der Knick 1990 resultiert, wie erwähnt, aus einer wenig verlässlichen Datenlage und dem hohen Anteil anfänglich nicht organisierter Abgeordneter aus Ostdeutschland. Erstaunlich ist, dass der Anteil von Gewerkschaftsmitgliedern innerhalb der CDU/CSU-Fraktion nach der Wiedervereinigung auf ein historisches Hoch von fast 26 Prozent in der 15. Wahlperiode ansteigt, wobei der Anstieg vollständig auf das Konto von Gewerkschaften außerhalb des DGB geht. Seit 2009 sind aber nur noch ca. 10 Prozent gewerkschaftlich organisiert. In der SPD dagegen nimmt der Anteil sowohl von im DGB- als auch von in anderen Gewerkschaften organisierten Parlamentariern nach einem kurzen der Wiedervereinigung geschuldetem Anstieg seit Mitte der 1990er Jahre auf 73 Prozent im Jahr 2005 ab und steigt 2009 leicht an. Nach wie vor ist die SPD im Vergleich zu den anderen Parteien im Bundestag die Partei mit dem höchsten Anteil von Gewerkschaftsmitgliedern (77 %), wobei fast alle Mitglieder im DGB organisiert sind. Die Partei mit dem zweithöchsten Anteil von gewerkschaftlich organisierten Abgeordneten ist die PDS/Linkspartei, alle organisierten Parlamentarier sind Mitglied einer DGB-Gewerkschaft (siehe Abbildung 4). Allerdings ist kein eindeutiger Trend über die Zeit hinweg zu beobachten. Nach einem Hoch 2002, dass der Gewerkschaftsmitgliedschaft der beiden einzigen über Direktmandat gewählten Abgeordneten verschuldet ist, sinkt dieser Anteil bis 2009 auf 53 Prozent. Trotz der zahlreichen neuen Mitglieder aus dem gewerkschaftlichen Milieu verfügt die Linkspartei über ehebliche weniger Abgeordnete, die Mitglied des DGB sind, als die SPD. Allerdings besitzt letztere unter gewerkschaftlich organisierten Abgeordneten nicht mehr den „Alleinvertretungsanspruch“.

121

4.2 Verbindungen zu Parlamenten

Abbildung 4: 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Gewerkschaftsmitglieder in % der Fraktion (sonstige Parteien) PDS/Linkspartei (alle Gewerkschaften) PDS/Linkspartei (DGB-Gewerkschaften) B 90/Die Grünen (alle Gewerkschaften) B 90/Die Grünen (DGB-Gewerkschaften) FDP (alle Gewerkschaften) FDP (DGB-Gewerkschaften)

Quelle: Eigene Darstellung nach Schindler (1999), Feldkamp/Ströbel (2005), Feldkamp (2010).

Bei Bündnis 90/Die Grünen unterliegt der Anteil von organisierten Parlamentariern einem Schrumpfungsprozess, in der 17. Wahlperiode sind nur noch 12 Prozent der Fraktion DGB-Mitglieder. Das Einsacken 1990 lässt sich mit der Listenverbindung von den westdeutschen Grünen mit dem ostdeutschen Bündnis 90 erklären, mit dem wohl unglücklichen Ergebnis, dass lediglich ostdeutsche Abgeordnete, die noch nicht gewerkschaftlich organisiert waren, in den Bundestag einziehen konnten. Die traditionell gering organisierte Fraktion der FDP erlebte ihren Höhepunkt in den 1970er Jahren, wo bis zu 15 Prozent der Abgeordneten Gewerkschaftsmitglieder waren und der Anteil von DGB-Mitgliedern an der Fraktion höher als in der CDU/CSU war. Allerdings ist auch hier, wie bei der CDU/CSU, eine stärkere Kluft zwischen allen gewerkschaftlich Organisierten und den DGB-Mitgliedern zu verzeichnen, seit 2009 verfügt die FDP über keinen DGB-Parlamentarier mehr. Die Verflechtungen der DGB-Gewerkschaften, den zentralen Gewerkschaften der vorliegenden Studie, mit den großen Volksparteien konnten nach der Wiedervereinigung zunächst kurz zunehmen, bevor diese ihren abnehmenden Prozess seit den 1980er Jahren fortgesetzt haben. Gemäß dem Indikator von Gewerkschaftsmitgliedern in Prozent der Fraktionsabgeordneten für den Einfluss von Gewerkschaften auf das Parlament lässt sich vorerst festhalten, dass heute weniger Mitglieder von SPD und CDU/CSU im Bundestag gewerkschaftlich organisiert sind und daher ein Rückgang des Einflusses angenommen werden kann. Dagegen findet eine gewisse Zunahme des gewerkschaftlichen Einflusses durch die Partei „Die Linke“ statt, die sich als Alternative zur SPD bezüglich der Wahrung von Arbeitnehmerinteressen sieht.

122

4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

Welche Einzelgewerkschaften sind besonders stark oder schwach im Bundestag vertreten? Knapp die Hälfte aller Gewerkschaftsmitglieder im Bundestag gehören der Gewerkschaft ver.di an, wobei deren Anteile seit 1990 kontinuierlich abnehmen (Abbildung 5). Die traditionellen Industriegewerkschaften IG BCE und IG Metall repräsentieren dagegen nur 30 Prozent, beide können aber seit 1990 Zugewinne verbuchen. Für den historischen Überblick wurden die DGB Einzelgewerkschaften zu den heute vorhanden Blöcken auch für die Vergangenheit zusammengeführt, um einen besseren Überblick zu erhalten. Die Gewerkschaften aus dem Dienstleistungsbereich stellten von Anfang an die dominante Gruppe (>50 %) unter den organisierten Bundestagsabgeordneten und repräsentierten auch in der 17. Wahlperiode etwas mehr als die Hälfte. Die „staatsbetriebsnahe“ progressive IG BCE konnte ihre Stellung unter den organisierten MdBs von 2,9 Prozent in der 9. Wahlperiode auf 18 Prozent in der 17. Wahlperiode ausbauen, entgegen ihren Mitgliederverlusten. Überproportional zu den absoluten Mitgliederzahlen ist ebenfalls die GEW im Bundestag vertreten, was auch mit der Ausbildung und dem beruflichen Hintergrund der Abgeordneten zusammenhängt. Während die GEW in den 1980er und zu Beginn der 1990er Jahre noch zwischen 20-21 Prozent der Abgeordneten mit DGB-Mitgliedschaft stellte, sank dieser Wert in der 17. Wahlperiode auf 12 Prozent. Abbildung 5:

Einzelgewerkschaften in % aller DGB MdBs

100 90

Eisenbahner/Transnet

80

GdP

70

GEW

60

NGG

50

IG BAU

40

IG BCE

30

IG Metall

20

ver.di

10 0 1961-1965-1969-1972-1976-1980-1983-1987-1990-1994-1998-2002-2005-2009-

Quelle: Eigene Berechnungen nach Schindler (1999), Feldkamp/Ströbel (2005), Feldkamp (2010). Anmerkung: ver.di: ver.di, ÖTV, HBV, IG Medien Druck und Papier, Publizistik und Kunst, IG Druck und Papier, Gewerkschaft Kunst. IG Metall: IG Metall, IG Textil-Bekleidung, IG Holz und Kunststoff. IG BCE: IG BCE, IG BE, IG CPK, Gewerkschaft Leder. IG BAU: IG BAU, IG Bau-Steine-Erden, Gewerkschaft Gartenbau, Land- und Forstwirtschaft.

4.2 Verbindungen zu Parlamenten

123

Die Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes ver.di und GEW verfügen somit über höhere Einflussmöglichkeiten und haben laut diesen Zahlen auch eine höhere Kontaktdichte zu Parlamentariern, was wiederum deren Einfluss auf die Gesetzgebung begünstigen kann. Trotz des Übergangs von einer Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft konnten aber die klassischen Industriegewerkschaften IG BCE und IG Metall durch „ihre“ Abgeordneten in den letzten 20 Jahren an Einfluss zulegen. Einzig in der SPD finden sich Vertreter aller DGB-Gewerkschaften, während die Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes ver.di und GEW in der Linkspartei und bei Bündnis 90/Die Grünen dominieren. Ver.di ist als einzige Gewerkschaft in vier Fraktionen vertreten, was auch deren breites Spektrum an Branchen und Mitgliedern entspricht. Die meisten anderen Gewerkschaften sind in drei Fraktionen zu finden (Hönigsberger 2008: 43). Bezogen auf die gesamte Mitgliedschaft der Gewerkschaften verfügen GEW, ver.di und IG BCE über überdurchschnittlich viele MdBs pro Gewerkschaftsmitglied, ein Hinweis auf eine stärkeres Interesse an Politik und parlamentarischer Präsenz dieser Gewerkschaften bzw. deren Mitgliedern. Unterdurchschnittlich vertreten sind demgegenüber die Gewerkschaft Nahrung Genuss und Gaststätten (NGG) und TRANSNET (Hönigsberger 2008: 44). Innerhalb des Parlamentes können Mitglieder ihre Stellung als (stellvertretende) Vorsitzende von Ausschüssen stärken, was meistens mit einem Aufstieg innerhalb der Fraktionshierarchie verbunden ist (Hönigsberger 2008: 67). Je höher Gewerkschaftsmitglieder hier aufsteigen, desto stärker dürfte somit auch ihr Gewicht innerhalb der Fraktion sein. In der 16. Wahlperiode stehen Parlamentarier mit Gewerkschaftsmitgliedschaft in 15 von 26 Fachausschüssen an der Spitze, wobei diese in 10 Ausschüssen den Vorsitz und in 9 den stellvertretenden Vorsitz führen. Hier ist ver.di mit zehn Ausschussvorsitzenden überproportional stark vertreten, während die IG Metall lediglich durch eine Stellvertreterin repräsentiert ist. An den Karrieren von Sozialpolitikern im Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung von 1972 bis 2002 lässt sich eine Professionalisierung und Ausdifferenzierung des politischen Bereichs und des Bereichs gesellschaftlicher Interessenträger beobachten (siehe für die folgenden Analysen: Trampusch 2004c, 2009). Eine Auflösung des bis in die 1990er Jahre prägenden korporatistischen Ausgleichs zwischen Sozialpartnern und Parteien/Staat durch die Verknüpfung von Verbänden mit Parteien ist ersichtlich. Sozialpolitiker sind in der heutigen Zeit eher auf ihre politische Karriere und Wahlen fixiert, als auf Verbindungen zu Verbänden und Sozialpartnern. Insgesamt sind durchschnittlich 47,1 Prozent der Ausschussmitglieder Mitglied in einer Gewerkschaft, 16,1 Prozent in einem arbeitgeber- oder wirtschaftsnahen Verband und 24,7 Prozent sind vor oder während ihres Mandates in einer Führungsposition eines Verbandes. Der Anteil von Gewerkschaftsmitgliedern im Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung nimmt zwischen 1972 und 2002 von ca. 62 Prozent auf 50-55 Prozent ab (Daten für die 16. Wahlperiode: 44,4 %). Der Anteil von Gewerkschaftsmitgliedern in der SPD lässt nach einem Hoch Anfang

124

4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

der 1990er Jahre (fast 100 %) bis 2002 kontinuierlich nach (80-85 %). Ähnlich sieht der Trend bei Ausschussmitgliedern aus, die Angehörige eines arbeitgeber- oder wirtschaftsnahen Verbands sind, ihr Anteil (alle sind CDU/CSU-Mitglieder) sinkt von 20 auf 10-15 Prozent. Der Anteil der Abgeordneten, die vor oder während ihrer Mandatstätigkeit in einer leitenden Position innerhalb von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden waren, schwankt im gesamten Zeitraum zwischen 20 und 30 Prozent, wobei seit dem Jahr 2000 ein Anstieg zu verzeichnen ist. Die berufliche Herkunft aus einer Gewerkschaft, Arbeitgeberverband, sozialpolitischer Organisation oder Selbstverwaltung vor dem Bundestagsmandat sinkt deutlich zwischen 1972 (ca. 45 %) und 2002 (ca. 20 %). Heutige Sozialpolitiker verfügen somit über weniger berufsbezogene sozialpolitische Fertigkeiten und Erfahrungen mit den Sozialpartnern als früher. Neben dem Sozialausschuss sind Gewerkschaftsmitglieder auch überdurchschnittlich im Europa-, Bildungs-, Wahlprüfungs-, Wirtschafts-, Verteidigungs- und Auswärtigen Ausschuss vertreten. In den beiden wichtigen Ausschüssen Haushalt und Finanzen sind Gewerkschafter allerdings nur unterdurchschnittlich anzutreffen. Bezüglich der Verteilung auf die Einzelgewerkschaften ist die IG Metall besonders stark im Ausschuss für Arbeit und Soziales vertreten, während ver.di Mitglieder in allen für arbeitnehmerorientierte Politik besonders wichtigen Ausschüssen31 gegenüber den übrigen DGB-Gewerkschaften in der Mehrheit sind. Die stärkere Besetzung des Gesundheits- und Umweltausschusses mit Vertretern der IG BCE entspricht deren Organisationsbereich. Auch die stärkere Vertretung der IG Metall in den für Arbeitnehmer zentralen Ausschüssen spiegelt deren Durchsetzungsfähigkeit und den hohen Anteil von Hauptamtlichen im Parlament wieder. Die Tatsache, dass ver.di zahlenmäßig in allen Ausschüssen stark vertreten ist, führt zu der Vermutung, dass hier wohl auch der Anteil von Pro-Forma Gewerkschaftern und eher inaktiveren Mitgliedern höher ist (Hönigsberger 2008: 69 f.). Neben normalen MdBs, die Mitglied einer Gewerkschaft sind, bilden Vorsitzende von Gewerkschaften, die gleichzeitig im Parlament sitzen, einen wesentlich größeren Einflussfaktor auf die Gesetzgebung. Gewerkschaftsvorstände waren regelmäßig in Landes- oder Bundesparlamenten vertreten. Vor allem im Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung waren Gewerkschaftsmitglieder und -vorstände häufig anzutreffen. Seit dem Ausscheiden von Klaus Wiesehügel (IG BAU, SPD) nach der 15. Wahlperiode saß in der 16. Wahlperiode kein Vorsitzender einer Gewerkschaft mehr im Bundestag.32 Letzter hochrangiger Minister war Walter Riester, 31 Diese umfassen Europa, Bildung, Arbeit und Soziales, Wirtschaft und Technologie, Gesundheit, Ernährung, Familie, Umwelt, Verkehr, Entwicklung. 32 In der 17. Wahlperiode sitzt aber wieder ein Vorstandsmitglied einer Gewerkschaft im Bundestag, Martin Burkert, Vorstandsmitglied von Transnet und Mitglied im Ausschuss für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung sowie als Stellvertreter im Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit.

4.2 Verbindungen zu Parlamenten

125

ehemals zweiter Vorsitzender der IG Metall und 1998-2002 Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung. Im Vergleich zur aktuellen Situation saßen in der 7. Wahlperiode (1972-1976) zwei amtierende Vorsitzende (Adolf Schmidt, IG BE und Philipp Seibert, GdED) und drei Ehemalige (Heinz Frehsee, GGLF, Georg Leber und Walter Arendt, IG BstE) im Bundestag.33 Zusätzlich waren zwei ehemalige Vorsitzende (Georg Leber, Verteidigung und Walter Arendt, Arbeit und Sozialordnung) und ein stellvertretender Vorsitzende der Postgewerkschaft (Kurt Gscheidle, Post) Minister. Hier war der Bundestag mit hochrangigen Spitzengewerkschaftern besetzt, die ihren Einfluss geltend machen konnten. In der 16.Wahlperiode saßen neben Walter Riester lediglich noch der stellvertretende IG BAU Vorsitzende Steppuhn (SPD) und der ehemalige DGB Vorsitzende Thüringens Spieth (Die Linke) im Parlament (Hönigsberger 2008: 61 ff.). Als Erklärung für die abnehmende Präsenz von Gewerkschaftern und insbesondere Vorständen im Parlament könnte die generelle zurückgehende gesellschaftspolitische Relevanz von Gewerkschaften angeführt werden, allerdings greift dies zu kurz. Neben den Erfahrungen von ehemaligen Vorsitzenden im Bundestag, dass beispielsweise kaum Gestaltungsmöglichkeiten hinzugewonnen werden können, sollten auch die gestiegene Professionalität und engere Zeitpläne sowohl von Vorsitzenden als auch von Bundestagsabgeordneten berücksichtigt werden (Hönigsberger 2008: 64 f.). Neben den Vorständen besitzen hauptamtliche Gewerkschafter im Parlament eine Scharnierfunktion. In den folgenden Tabellen handelt es sich um Verbandsvertreter, also Abgeordnete, die hauptberuflich oder ehrenamtlich Funktionen in einem Verband ausüben oder ausgeübt haben und somit für den Einfluss von Interessenverbänden bedeutend sind (Schindler 1999: 718). Aktive Vertreter von Arbeitnehmern sind in den letzten Jahren im Bundestag weniger vertreten als noch in den 1970er Jahren (siehe Abbildung 6). Während sich diese vorrangig in der SPD und seit 1990 auch in der PDS wiederfinden, lag die CDU/CSU immer unter dem Durchschnitt, auch wenn leichte Annäherungstendenzen der beiden Volksparteien ersichtlich sind. Obwohl neuere Daten nicht verfügbar sind, so lässt sich doch ein gewisser Trend ablesen. Auch wenn keine Vorstände in der 16. Wahlperiode im Parlament mehr vertreten waren, so befinden sich dennoch 30 Hauptamtliche im Bundestag (4,9 %), die mehrheitlich Angehörige der IG Metall sind (Hönigsberger 2008: 45).34 Von Bedeutung waren in der 16. Wahlperiode insbesondere Heinrich Tiemann im Außenamt (ehemals Staatssekretär im BMAS und Mitarbeiter der Grundsatzabteilung Des Weiteren sitzt noch Steffen Lemme, ehemaliger DGB-Landesvorsitzender Thüringen, im Bundestag (Ausschuss für Gesundheit, Stellvertreter im Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit). 33 Ebenso wie zwei künftige Vorsitzende (Ernst Haar und Hermann Rappe). 34 Im 17. Deutschen Bundestag sitzen noch 24 Parlamentarier (3,9 %), die vor ihrem Mandat Angestellte einer DGB-Gewerkschaft waren oder immer noch sind (DGB 2009b).

126

4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

Abbildung 6:

Verbandsvertreter Arbeitnehmer im Bundestag

Abbildung 7:

25%

25%

20%

20%

15%

15%

10% 5%

SPD B.tag CDU/CSU

Verbandsvertreter Industrie und Arbeitgeberverbände im B.tag CDU/CSU FDP Bundestag SPD

10% 5%

PDS

0%

Quelle: Schindler (1999: 719).

0%

Quelle: Schindler (1999: 719).

der IGM), Klaus Brandner (Staatssekretär im BMAS, IGM) und Franz Thönnes (Staatssekretär BMAS, IG BCE). Während Vertreter der Industrie und von Arbeitgeberverbänden traditionell schwächer im Bundestag vertreten sind (maximal 5-6 % gegenüber 16 % bei den Arbeitnehmern), sank auch ihr Anteil kontinuierlich auf 2,9 Prozent in der 12. Wahlperiode (siehe Abbildung 7). Neu hingegen ist, dass in der 11. und 12. Wahlperiode erstmals mehr Verbandsvertreter der Wirtschaft als von Arbeitnehmern im Bundestag saßen.35 Die SPD liegt hier kontinuierlich unter dem Parlamentsdurchschnitt, während sich CDU/CSU und FDP an der Spitzenposition regelmäßig abwechseln. Hauptberuflich oder ehrenamtlich tätige Verbandsvertreter sind in der 11. und 12.Wahlperiode weniger im Bundestag vertreten als noch in der 7. und 8. Wahlperiode, wobei die Abnahme im Arbeitnehmerlager wesentlich stärker verläuft. Ein ähnliches Bild mit gleichem Verlauf und den jeweiligen Anteilen in den Fraktionen ergibt sich, wenn man sich die Angestellten von Gewerkschaften und Arbeitnehmerorganisationen sowie die Angestellten von Wirtschaftsorganisationen (Verbände, IHK) anschaut. Die Anteile beider Berufsgruppen gehen seit 1949 zurück, wobei Angestellte von Gewerkschaften und Arbeitnehmerorganisationen 35 Nicht berücksichtigt werden hier Mittelständische Verbände und Verbände der freien Berufe, der Anteil wäre dementsprechend höher. Aufgrund von Änderungen der Anzeigepflichten und Wechsel in der Bearbeitung sind die Angaben der 11. und 12.WP möglicherweise nicht voll mit der 10.WP vergleichbar (Schindler 1999) (siehe Abbildungen 6 und 7).

127

4.2 Verbindungen zu Parlamenten

insgesamt stärker im Bundestag vertreten sind, vor allem in der SPD-Fraktion (Abbildung 8). Dagegen finden sich überdurchschnittlich viele Angestellte von Wirtschaftsorganisationen in den Fraktionen von FDP und CDU/CSU (Abbildung 9). Zusammen mit den Verbandsvertretern im Bundestag liefert dies einen genaueren Hinweis auf den Einfluss der Sozialpartner im Bundestag als die reinen Gewerkschaftsmitglieder. Dennoch nehmen sowohl die Gewerkschaftsmitglieder als auch die Verbandsvertreter und Angestellten von Arbeitnehmer- und Wirtschaftsorganisationen im Bundestag über die Zeit hinweg ab. Gleichzeitig kann eine etwas stärkere Verflechtung in den Landesparlamenten konstatiert werden. Dieser Umstand hängt eventuell damit zusammen, dass ein Landtagsmandat weniger arbeitsintensiv ist oder aber eine Entflechtung zunächst auf Bundesebene stattfindet und sich erst später auch auf der Landesebene bemerkbar macht (Hassel 2006). Ein weiteres Kriterium für Verbindungen zwischen Gewerkschaften und Parlamenten sind Kontakte zwischen Bundestagsabgeordneten und den Sozialpartnern. Eine Befragung von Mitgliedern des Bundestags im Jahr 2003 kommt zu dem Ergebnis, dass 50 Prozent der Delegierten zumindest einmal im Monat Kontakt mit einem Arbeitgeberverband (BDA oder BDI) und 44 Prozent mindestens einmal im Monat Kontakt mit Gewerkschaften hatten. Gegenüber 1996 sanken insbesondere die Kontakte mit Gewerkschaften (Weßels 2003). Vertreter der SPD haben dabei häufiger Kontakt mit Gewerkschaften und die CDU und FDP eher mit Vertretern der Wirtschaft. Bezüglich der Frage nach dem Einfluss der Sozialpartner in der heutigen deutschen Gesellschaft gaben die Abgeordneten dem DGB 6,5 und der Abbildung 8:

Angestellte von Gewerkschaften und ANOrganisationen

Abbildung 9:

18%

SPD

18%

16%

Bundestag

16%

14% 12%

CDU/CSU

FDP

14%

CDU/CSU

12%

Bundestag

10%

10%

8%

8%

6%

6%

4%

4%

2%

2%

0%

0%

Quelle: Schindler (1999: 678 ff.).

Angestellte von Wirtschaftsorganisationen (Verbände, IHK)

Quelle: Schindler (1999: 67).

SPD

128

4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

BDA 6,2 Punkte (auf einer Skala von 0 bis 10 = viel Einfluss), wobei beide Sozialpartner nach Ansicht der Parlamentarier zu viel Einfluss haben und einen Wert von 4,2 für angemessener hielten (Weßels 2003). Trotz der ohnehin zurückgehenden Verknüpfungen zwischen Parteien/Parlamenten und Gewerkschaften wird diesen immer noch ein zu hoher Einfluss konstatiert.36 Die Entflechtung von Sozialpartnern mit Parteien und Parlamenten verringert deren direkte politische Aktivitäten innerhalb des parlamentarischen Raumes. Der Rückzug der Gewerkschaften aus Parlamenten und Parteien erschwert die politische Einflussnahme. Hinzu kommt der Rückgang der Mitgliederzahlen, welcher zu finanziellen und personellen Rückgängen führt. Während die Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes zahlenmäßig überdurchschnittlich im Bundestag vertreten sind, verfügen die Industriegewerkschaften IG Metall und IG BCE über mehr Schwergewichte (Hauptamtliche, Staatssekretäre) im Parlament und mit Funktionen in der Exekutive. Die Unternehmen und Arbeitgeber fahren stärker eine zweigleisige Strategie. Sie setzen einerseits auf die klassischen Arbeitgeberverbände und andererseits auf eigenmächtige Lobbyarbeit oft mit Hilfe externer Agenturen. In Bezug auf die beiden verschiedenen Logiken von Gewerkschaften kann festgehalten werden, dass Gewerkschafter im Bundestag eher gemäß der Einflusslogik (logic of influence oder auch logic of politics) gehandelt haben, indem sie die Interessenvertretung der Gewerkschaftsmitglieder (logic of membership) zugunsten der parlamentarischen Mehrheitsbeschaffung zurückgestellt haben. Insbesondere im Zuge der Gesetzgebung zur Agenda 2010 wurde dies deutlich. Es ist zudem fraglich, ob die Logik der Interessenvertretung hier überhaupt eine Durchsetzungschance hatte (Hönigsberger 2008: 81). Bezüglich der Linkspartei erscheint es wahrscheinlich, dass deren Einbezug in Regierungshandeln wie in den Ländern Berlin und Brandenburg diese (und deren Gewerkschaftsmitglieder) künftig stärker zu Handlungen gemäß der Einflusslogik (logic of influence) zwingt. Vor allem im Bundestag wird nach wie vor eine Linie entlang der Interessenvertretung verfolgt. Es ist eher nicht davon auszugehen, dass sich die Mitgliederlogik und Interessenvertretung (logic of membership) auf parlamentarischer Ebene gegen die Einflusslogik (logic of influence) durchsetzt, da auch Gewerkschafter den politikeigenen informellen Regeln unterliegen (Hönigsberger 2008: 88). Aggregierte quantifizierende Daten über Gewerkschaftsmitglieder im Bundestag allein lassen nach wie vor Verflechtungen und somit Einfluss auf die Gesetzgebung vermuten. Eine genauere Analyse, insbesondere der unterschiedlichen Interessen von Einzelgewerkschaften, Mitgliedern in Regierung und Opposition sowie Hauptamtlichen und ‚normalen‘ Gewerkschaftsmitglieder offenbart Interessenun36 Wobei hier berücksichtigt werden sollte, dass nationale Parlamentarier sich selbst als die entscheidenden politischen Akteure sehen und daher den Einfluss von „außen“ möglichst gering halten wollen, was für die Sozialpartner ebenso wie gilt wie bspw. für den Einfluss der Europäischen Union.

4.3 Ministerien, Sozialbeirat, Kommissionen

129

terschiede, so dass sich ein vermuteter Gewerkschaftsblock mit einheitlichen Interessen und großem Einfluss nicht bestätigen lässt. Für Gewerkschaften sind deren „Mitglieder-MdBs“ hilfreiche Ansprechpartner und potenzielle Unterstützer im Parlament, allerdings werden die Parlamentarier keineswegs von Gewerkschaftszentralen geführt, sondern unterliegen vielmehr den Fraktionsführungen und den Parteivorständen. Sie besitzen eine wichtige kommunikative Funktion als Vermittler zwischen Politik und Interessenvertretung (Hönigsberger 2008: 103). Je nach Publikum repräsentieren sie die Einflusslogik oder die Mitgliederlogik und versuchen so weit möglich, diese miteinander zu verknüpfen und zu vereinen. Neben den Parlamentariern werden parlamentarische Verbindungsbüros von Gewerkschaften wichtiger, da so gezielt Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess genommen werden kann. Es geht zudem vermehrt darum, auch Einfluss auf die Exekutive (Kanzleramt, Ministerien) auszuüben, als parlamentarische Mehrheiten zu sichern oder Denkanstöße durch das Parlament zu erwirken.37 Das Vorfeld von Reformen inklusive vorparlamentarischer Raum gewinnt an Bedeutung (Hönigsberger 2008: 93). Eine kurze Übersicht über diese Verbindungen zur Exekutive gibt der nächste Abschnitt. 4.3 Ministerien, Sozialbeirat, Kommissionen Während die Verbindungen von Sozialpartnern zu Parteien und zur Legislative eher längerfristig angelegt sind, hängen die Kontakte zur Exekutive von wechselnden Regierungen mit verschiedenen Bundeskanzlern, -ministern und Regierungsstilen ab. Ministerien Generell verfügen die beiden Spitzenverbände DGB und BDA über kontinuierliche informelle Kontakte in die Ministerien, was auch an der folgenden Aussage deutlich wird: „Also wir haben schon gute Kontakte in die Fraktionen hinein und wir haben halbwegs gute Kontakte ins Ministerium hinein, das ist nicht institutionalisiert, dass man einen Jour fixe BMAS-DGB hat, aber wir kennen unsere Telefonnummern und wenn es irgendwas gibt, ruft man an.“ (Interview DGB1)

Gegenüber der Leitungsebene von Ministerien bestehend aus dem Minister und seinen Staatssekretären sind die Arbeitsebenen der Ministerien durch höhere personelle Kontinuität gekennzeichnet, die weniger an Legislaturperioden ausgerichtet ist. 37 Vgl. auch das nachlassende Interesse von Gewerkschaften an der Kandidatenplanung von Parteien.

130

4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

Dies eröffnet den Sozialpartnern die Möglichkeit auf Ansprechpartner in den jeweiligen Abteilungen zurückzugreifen. Wie in der Legislative scheint sich auch hier die IG BCE mit besonders guten Kontakten hervorzuheben. „Und von daher gibt es zum Kanzleramt, aber auch sehr stark, am stärksten mit Sicherheit zum Arbeitsministerium, aber auch zum Finanzministerium, nicht nur auf der obersten Ebene, sondern einfach auch über Jahrzehnte entwickelte sehr gute Kontakte zur Fachebene.“ (Interview IG BCE1)

Diese guten Kontakte materialisieren sich unter anderem in Anfragen auf Mitarbeit in kleinen Arbeitsgruppen, so auch bei der Entwicklung des Altersvermögensgesetzes. „So, und dahinter stecken dann natürlich auch persönliche Beziehungen, die über Jahrzehnte entstanden sind und da ist natürlich klar, wenn was benötigt wird, dann ruft man halt an, das sind sicherlich dann auch Dinge, die nie rauskommen werden oder die breit getrampelt werden.“ (Interview IG BCE1)

Informationen fließen dabei in zwei Richtungen, von den Sozialpartnern zu den Ministerien sowie von den Ministerien zu den Sozialpartnern. Auch in den anderen Gewerkschaften lobt man die gute Zusammenarbeit mit dem BMAS, zumal man vertrauensvoll miteinander umgeht und sich seit Jahren kennt (Interview ver.di). Für die BDA spielt das Parlament gegenüber dem Ministerium eine untergeordnete Rolle, Letzteres ist entscheidend (Interview BDA). Ebenso wie die Einzelgewerkschaften verfügen natürlich auch die in der BDA organisierten Arbeitgeberverbände über Kanäle in die Ministerien, da beide Seiten eine erfolgreiche praktische Umsetzung von Maßnahmen anstreben. Dies funktioniert aber nur über einen kontinuierlichen beiderseitigen Austausch, einmalige und punktuelle Interessensbekundungen zu Einzelaspekten von Gesetzen sind nicht ausreichend (Interview BAVC). „Dass die Sozialpartner zum Thema Altersvorsorge mit den Ministerien und auch den entsprechenden Abgeordneten, die sich damit im Ausschuss befassen, einen Dialog pflegen, ist eigentlich schon eine Selbstverständlichkeit.“ (Interview BAVC)

Von Seiten des Ministeriums wird ein permanenter Austauschprozess mit Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden bestätigt, die Sozialpartner sind nach wie vor die wichtigsten Ansprechpartner, aber auch die Versicherungswirtschaft und Träger der BAV sind wichtige Akteure (Interview BMAS2). Da über die Verbindungen der Sozialpartner zur Exekutive keine Datengrundlage vorhanden ist und diese Verstrickungen in einem Schattenbereich verlaufen, über den von politisch verantwortlichen Akteuren nur ungern berichtet wird, können keine Aussagen über die Entwicklung in den letzten Jahrzehnten getroffen werden. Nach wie vor scheinen aber gute Beziehungen des für die Alterssicherung relevanten Arbeitsministeriums zu den Sozialpartnern vorhanden zu sein. Auch die Deutschen Rentenversicherung als

4.3 Ministerien, Sozialbeirat, Kommissionen

131

paritätisch verwaltete Institution im Bereich der staatlichen Rente steht in engem Kontakt zum BMAS. Neben der selbstverständlichen Integration in Anhörungen und Beratungen zu Gesetzen werden bereits im Vorfeld von Reformen Entwürfe diskutiert und rechtliche Regelungen mit dem Ministerium erörtert. Ebenso bestehen Verbindungen in die Fraktionen des Bundestages, wo schon lange vor Gesetzesentwürfen generelle Probleme und künftige Entwicklungen der Alterssicherung ausgetauscht werden (Interview DRV). Sozialbeirat und Regierungskommissionen Über den Sozialbeirat, der sich aus jeweils vier Vertretern der Versicherten und der Arbeitgeber zusammensetzt38, treten die Sozialpartner als unabhängige Sachverständige auf. Aufgaben sind die Erarbeitung von Stellungnahmen und regelmäßige Kommentierung des Rentenversicherungsberichts, welcher über die künftige Entwicklung der Alterssicherung informiert. Die Einflussnahme erfolgt dabei hinter verschlossenen Türen und relativ früh im Reformprozess (Schulze/Jochem 2007 f.). Die Mitglieder werden für vier Jahre von der Bundesregierung ernannt (BMAS 2006: 352 f.). Der Sozialbeirat soll zudem die Interessen zwischen Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden und der Wissenschaft ausgleichen. Die frühere zentrale Rolle des Sozialbeirates und damit auch deren Mitglieder aus den Reihen der Sozialpartner für Rentenreformen wurde in jüngster Zeit zu Gunsten anderer Regierungskommissionen wie der Rürup-Kommission aufgeweicht. Während der Sozialbeirat das Regierungshandeln langfristig und kontinuierlich begleitet und kommentiert, spielt er bei einzelnen Reformen keine herausgehobene Stellung. Hier sind gezielt von der Regierung eingesetzte Kommissionen wichtiger. Auch wenn medial der Eindruck entstanden ist, dass seit den 1990er Jahren vermehrt Politik über Kommissionen verläuft, so täuscht dieser Eindruck. Seit 1990 hat sich die Anzahl von Regierungskommissionen nicht wesentlich erhöht (Hassel/Trampusch 2006). Was sich aber geändert hat, ist die Funktion und Zusammensetzung dieser Kommissionen. In der Vergangenheit wurden Kommissionen dazu eingesetzt, bestimmte Probleme anzugehen und gemeinsam erarbeitete Lösungen zu präsentieren. Die Sozialpartner konnten hierzu ihre Repräsentanten selbst auswählen. Die neuen Regierungskommissionen wie die Hartz- und RürupKommission werden dagegen auch personell von der Exekutive eingesetzt, um mehr oder weniger ihre eigenen Vorstellungen in der Öffentlichkeit zu legitimieren und nicht, um gemeinsame Lösungen zu finden oder einen Konsens zu erreichen (Schulze/Jochem 2007). Dies entspricht dem Pierson’schen Argument, dass Regierungen bei unpopulären, weil mit Kürzungen verbundenen, Reformen versuchen, 38 Daneben sitzen noch ein Vertreter der Deutschen Bundesbank und drei Vertreter der Wirtschaftsund Sozialwissenschaften im Sozialbeirat.

132

4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

die politische Verantwortung für diese Reformen auf mehrere Schultern zu verteilen, indem auf unterstützende Regierungskommissionen verwiesen werden kann (Pierson 2001b). Eine weitere Änderung betrifft die in Kommissionen beteiligten Akteure. Während in der Vergangenheit Vertreter von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden in sozialpolitischen Kommissionen dominierten, hat sich der Kreis der Akteure ausgeweitet. Vor allem Vertreter von Beratungsunternehmen und Finanzinstitutionen finden zu Lasten der Sozialpartner eine stärkere Berücksichtigung. Die Einsetzung der Hartz-Kommission im Jahr 2002 löste inoffiziell das Ende des aus Gewerkschaften und Wirtschaftsverbänden bestehenden zweiten Bündnisses für Arbeit aus, welches kurz nach Antritt der rot-grünen Regierung 1998 etabliert worden war.39 Im Gegensatz zu diesem tripartistischen Gremium waren die Sozialpartner in der 15-köpfigen Hartz-Kommission nur mit 3 Repräsentanten vertreten, Unternehmen und Unternehmensberater entsendeten dagegen 7 Mitarbeiter (Hassel/Trampusch 2006).40 Auch wenn die Hartz-Kommission nicht über Fragen der Alterssicherung verhandelte, so löste sie dennoch das Bündnis für Arbeit ab, welches sich unter anderem mit Fragen zu künftigen Rentenreformen und der Lebensarbeitszeit beschäftigen sollte. Von größerer inhaltlicher Bedeutung für die Alterssicherung war die Einsetzung der Rürup-Kommission Ende 2002, deren Ziel es war, langfristig finanzierbare und damit nachhaltige sowie zukunftsfeste Maßnahmen für die Sozialversicherungen und hier vor allem die Rentenversicherung zu erarbeiten. Von den insgesamt 26 Mitgliedern aus Unternehmen, Unternehmensberatungen, Wissenschaft und staatlichen und nicht-staatlichen Institutionen waren lediglich 5 Personen Repräsentanten der Sozialpartner.41 Mit Einsetzung dieser Kommissionen konnte die Regierung Schröder sowohl die Öffentlichkeit als auch die Regierungsfraktionen disziplinieren und Handlungsfähigkeit zeigen bzw. ausbauen (Hassel/Trampusch 2006). Die ideellen Vetospieler Sozialpartner, insbesondere die Gewerkschaften, konnten so außer Kraft gesetzt und umgangen werden. Diese Vorgehensweise ist dagegen in der Selbstverwaltung nicht möglich, da die Sozialpartner hier innerhalb der GRV als formale Vetospieler berücksichtigt werden müssen. Die Selbstverwaltung als Träger der GRV muss daher gesondert berücksichtigt werden.

39 Vertreter der Sozialpartner waren die einzigen „externen“ Akteure neben Vertretern aus dem Bundeskanzleramt und den Ministerien. 40 Auf der Seite der Sozialpartner waren ver.di, IG Metall und der Zentralverband des Deutschen Handwerks vertreten. Lediglich ein Mitglied der Hartz-Kommission, die Vertreterin von ver.di, war weiblich. 41 Diese kamen vom DGB, IG BAU, IG BCE, IG Metall und BDA.

4.4 Selbstverwaltung der GRV

133

4.4 Selbstverwaltung der GRV Die paritätische Selbstverwaltung der GRV, einer anstaltlichen Selbstverwaltung (Klenk 2008b: 222), als Kernelement von konservativen Wohlfahrtsregimen und kooperativen Arbeitsbeziehungen, steht unter besonderer Beobachtung bei Reformprozessen. Hat sich der korporatistische Charakter der Selbstverwaltung verändert, wie arbeiten die Sozialpartnern zusammen? Mit Selbstverwaltung ist die Übernahme öffentlicher Aufgaben durch die davon Betroffenen, hier der Versicherten und Arbeitgeber, gemeint. Gesetzlich zugewiesene Aufgaben werden eigenverantwortlich unter staatlicher Aufsicht erfüllt (Grühn/Mühlhausen 2007: 374). Die Selbstverwaltung in Deutschland besteht seit der Etablierung der Sozialversicherungen durch Bismarck Ende des 19. Jahrhunderts. Zentrales Kennzeichen bis 2004 waren die berufsständische Gliederung, die Unterscheidung von Arbeitern und Angestellten, knappschaftlich Versicherte sowie Beschäftigte der Bahn und in der Seefahrt und damit institutionelle Vielfalt der Trägerlandschaft sowie die föderale Struktur (Klenk 2008b: 191 f.). Innerhalb der Selbstverwaltung der Gesetzlichen Rentenversicherung können die Sozialpartner unmittelbar Einfluss auf das Geschehen nehmen, sie werden durch ihre Administratoren-Rolle zudem bei Rentenreformen als Sachverstand berücksichtigt. Die Sozialversicherungen wiederum haben einen wichtigen Einfluss auf die organisatorischen Entwicklungen der Sozialpartner und die Besetzung von Ämtern (siehe zu Letzerem u. a. Manow 2001). Die Selbstverwaltung war und ist für die Sozialpartner eine wichtige Stütze für Funktionärsposten, da es künftiges Personal schult. Allerdings unterliegt die Selbstverwaltung einem Wandel, ein zunehmender Steueranteil an den Einnahmen der GRV untergräbt deren Legitimität. Je mehr steuerfinanzierte Bundeszuschüsse in die GRV fließen, desto geringer wird der relative Finanzierungsanteil von Sozialversicherungsbeiträgen. Hintergedanke der Selbstverwaltung aber ist, dass diejenigen, die zur Finanzierung beitragen, auch die Verwaltung übernehmen. Die gesetzliche Rentenversicherung ist eine dreistufige Selbstverwaltung bestehend aus der ehrenamtlichen Bundesvertreterversammlung (Versichertenparlament), dem ehrenamtlichen Bundesvorstand und der hauptamtlichen Geschäftsführung (Exekutive). Der Bundesvorstand wird dabei von der Bundesvertreterversammlung gewählt. Jener erlässt die für die Führung der laufenden Verwaltungsgeschäfte nötigen Richtlinien. Die Bundesvertreterversammlung und der Bundesvorstand sind paritätisch je zur Hälfte mit Vertretern der Versicherten und der Arbeitgeber besetzt. Alle sechs Jahre werden sie in freien und geheimen Wahlen gewählt, wobei die Gewerkschaften und andere Arbeitnehmervereinigungen die eine und Vereinigungen von Arbeitgebern die andere Hälfte stellen. Allerdings entfällt in aller

134

4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

Regel die Wahl aufgrund der so genannten Friedenswahl (BMAS 2006: 347).42 Durch Sozialwahlen soll die Beteiligung der Versicherten und Arbeitgeber an der GRV sichergestellt werden. Allerdings kann eingewendet werden, dass dies keine Wahl im eigentlichen Sinne ist und das kompetitive Moment fehlt, da die Wähler bei Friedenswahlen nicht zwischen konkurrierenden Gruppierungen mit unterschiedlichen Positionen auswählen können (Braun et al. 2008). Die Selbstverwaltungsorgane haben die Befugnis, die innere Ordnung der Sozialversicherung und die Rechte und Pflichten der Mitglieder im Rahmen der staatlichen Gesetze zu regeln. Auf diese Weise kann auf veränderte Bedürfnisse und Rahmenbedingungen flexibel reagiert werden. Der Selbstverwaltung obliegt die Befugnis zur Satzungsgebung, also der rechtliche und organisatorische Aufbau der Deutschen Rentenversicherung. Die Versicherungsträger teilen sich auf in die Deutsche Rentenversicherung Bund, welche über den 17 Regionalträgern steht und die Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See. Die Zusammenarbeit von Versicherten und Arbeitgebern bzw. von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden soll Ausdruck des Interessenausgleichs zwischen den Sozialpartnern sein. Keinen direkten Einfluss hat die Selbstverwaltung auf die Höhe des Beitragssatzes und auf die Art und Höhe der Leistungen (BMAS 2006: 679 f.). Fragen darüber, wie gesetzliche Vorgaben und Regelungen umgesetzt werden, verbleibt bei den Vertretern von Versicherten und Arbeitgebern.43 Allerdings unterliegen die kollektiven Akteure eingeschränkten Handlungsmöglichkeiten. Im Vergleich zur Selbstverwaltung im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung oder auch der Bundesagentur für Arbeit waren die Befugnisse in der gesetzlichen Rentenversicherung immer begrenzter, dennoch ist die Selbstverwaltung in der GRV gefragt, wenn es um organisationspolitische Fragen wie Personal und Standorte von Reha-Kliniken geht (Interview DGB1). Neben Einschränkungen durch die Reform 2004 (siehe Kapitel 5) konnten im Zuge der Stärkung der BAV und der Einführung der Riester-Rente auch Kompetenzen hinzugewonnen werden. Außer neuen Funktionen wie Information und Beratung im Bereich der Grundsicherung im Alter sowie zur privaten Vorsorge wurden auch neue Institutionen wie die Zentrale Zulagenstelle für Vermögensfragen (ZfA) geschaffen, die organisatorisch in den Bereich der DRV fällt, allerdings vom Finanzministerium finanziert und überwacht wird. Insofern hat die Bedeutung des Finanzministeriums für die Selbstverwaltung der GRV zugenommen (Interview DRV). Von gewerkschaftlicher Seite erhofft man sich eine Stärkung der Selbstverwaltung durch die Rückbesinnung auf sozialpartnerschaftlichen Konsens, der allerdings seit einigen Jahren nicht mehr besteht. 42 Hierbei einigen sich die Versichertenseite bzw. Arbeitgeberseite auf eine Vorschlagsliste. 43 Immerhin bestimmt die Vertreterversammlung über den zweitgrößten öffentlichen Haushalt in Deutschland.

4.4 Selbstverwaltung der GRV

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„Ich meine, wenn die Arbeitgeberseite immer für Leistungskürzungen ist, wir sind dagegen, ist da kein Konsens möglich. Das war früher anders in diesen berühmten Rentenkommissionen, wo es dann auch schon mal darum ging, Kompromisse zu suchen auch in der Selbstverwaltung, das war natürlich dann schon eine sehr starke und hörbare Stimme. Das ist weg, aber wahrscheinlich ist das so ein Ausdruck, dass das korporatistische System nicht mehr so gut funktioniert wie früher.“ (Interview DGB1)

Einigkeit der Sozialpartner besteht dann, wenn es darum geht, den Einfluss des Gesetzgebers oder des Ministeriums einzuschränken bzw. einen größeren Einfluss zu verhindern (Interview DGB1). So konnte der Genehmigungsvorbehalt des Bundes bei der Aufstellung des Haushalts während der Verhandlungen zur Organisationsreform 2004 erfolgreich durch die Sozialpartner und Rentenversicherungsträger verhindert werden (siehe Kapitel 5). Auch in organisationspolitischen Fragen ist Konsens möglich, insbesondere bei Entscheidungen zu Klinik-Schließungen oder Zusammenlegungen und bei der Fusion von Rentenversicherungsträgern. Sobald es aber um Leistungsfragen geht, ist im Gegensatz zu früher kein Konsens mehr möglich (Interview DGB1, Interview BDA). Bezüglich des Leistungsniveaus stimmen die Eigeninteressen der Deutschen Rentenversicherung stärker mit den Gewerkschaften als mit den Arbeitgebern überein. „Also wenn es um Stärken des System geht, denke ich, sind sie [TW: Deutsche Rentenversicherung] auf unserer Seite, wenn die Arbeitgeber das System runterfahren wollen, ist das nicht im Interesse der Rentenversicherung, klar.“ (Interview ver.di)

Auf der anderen Seite wird auch den Arbeitgebern ein sozialpolitisches Interesse am Erhalt des Systems bescheinigt. „Es sind jetzt keine FDP-Motivierten, also da kommt jetzt kein Herr Bahr, der sagt, alles nur ein Grundsicherungsniveau und alles andere zahlt jeder selber, das erlebt man da nicht. Also da sind die Arbeitgeber auch wirklich verantwortungsbewusst dabei.“ (Interview ver.di)

Die Arbeitgeber sehen die Funktion und auch ihre Rolle in der Selbstverwaltung wie folgt: „Die Rolle und Funktion der Selbstverwaltung in der gesetzlichen Rentenversicherung verstehe ich jedenfalls, oder verstehen die Arbeitgeber auch ein Stück weit anders als in anderen Sozialversicherungszweigen. Ich denke, was sich im jeden Fall bemerkbar macht ist, dass die Einbettung der Sozialpartner, die sind es ja in der Regel, in der Rentenversicherung der Selbstverwaltung eine gewisse integrative Wirkung hat und dass auf diese Art und Weise beide Seiten zu dem System Rentenversicherung zwar immer noch unterschiedliche Auffassungen haben, aber jedenfalls zu den Grundstrukturen stehen und dieses dann auch in der Öffentlichkeit so verbreiten, ob das gegenüber der Presse, in Seminaren oder bei anderen Anlässen ist. Und das glaube ich ist eigentlich die wichtige Rolle, die die Selbstverwaltung in der Rentenversicherung hat.“ (Interview BDA)

Es ist nicht erkennbar, dass das Interesse der Sozialpartner an der Selbstverwaltung nachgelassen hat, allerdings gibt es Verschiebungen über das Ausmaß der Wahl-

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4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

handlungen. Einige Gruppen tendieren dazu, von den Wahlhandlungen etwas Abstand zu nehmen und ein korporatistisches System zu etablieren, wo Gewerkschaften und Arbeitgeber beteiligt sind, ohne sich von den Versicherten wählen zu lassen (Interview DRV). Dies hängt wohl auch damit zusammen, dass bei Versicherungsträgern, in denen echte Wahlhandlungen stattfinden, zum Teil mehrheitlich Listen gewählt werden, die nicht zum Gewerkschafts- oder Arbeitgeberlager zählen.44 Konnten die Sozialpartner ihre Rolle in der Implementation der GRV stärken? Diese Frage muss verneint werden, die Sozialpartner und ehrenamtliche Selbstverwaltungsakteure unterliegen eher einer nachlassenden Bedeutung durch stärkere Eingriffsrechte des Staates. Die korporative Autonomie erfuhr in den letzten Jahrzehnten eine kontinuierliche Schwächung. Dennoch finden die Interessen der Sozialpartner bei Reformen der Selbstverwaltung Berücksichtigung (siehe Kapitel 5), da der Gesetzgeber bei der Implementation der GRV auf die Sozialpartner in der Selbstverwaltung angewiesen ist (Vetospieler). Starke Pfadabhängigkeiten verhinderten einen fundamentalen Umbau der Selbstverwaltung. Auch nach der Organisationsreform steht die neue Selbstverwaltung der GRV in der Tradition der letzen 100 Jahre und tendiert eher zu inkrementeller Weiterentwicklung (Klenk 2008b: 219). 4.5 Abnehmende Einflussnahme auf politischer Ebene Das Kapitel zielte darauf ab, die Verbindungen der Sozialpartner mit der staatlichen und politischen Ebene zu beleuchten. Als Zwischenergebnis lässt sich festhalten, dass die Machtressourcen auf der politischen Ebene, ebenso wie auf der tariflichen Ebene, über die letzten Jahrzehnte abgenommen haben. Die Schwächung tariflicher Machtressourcen konnte nicht durch eine Stärkung der Sozialpartner auf der politischen Ebene ausgeglichen werden. Die Verbindungen der Sozialpartner vor allem der Gewerkschaften zu Parteien sind schwächer geworden, was Ausdruck in wachsender Distanz zwischen Gewerkschaften und SPD sowie zurückgehenden Mitspracherechten des Arbeitnehmerflügels innerhalb der CDU findet. Allerdings konnten starke gewerkschaftliche Verbindungen zur neuen Linkspartei aufgebaut werden, was sich wiederum negativ auf das Verhältnis zur SPD und das Verhältnis zwischen den Gewerkschaftsmitgliedern von SPD und Linkspartei auswirkt. Im Bereich der Legislative, den Verbindungen zum Bundestag, hat sich ein Prozess der Entflechtung in Gang gesetzt. Der Anteil der Abgeordneten, die Gewerkschaftsmitglieder des DGB sind, ist zurückgegangen.

44 Zum Beispiel Kolping, Katholische Arbeitnehmer-Bewegung oder Versicherte der Barmer Ersatzkasse.

4.5 Abnehmende Einflussnahme auf politischer Ebene

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Der Rückgang betrifft zwar die beiden Volksparteien CDU/CSU und SPD gleichermaßen, allerdings auf unterschiedlichem Niveau. Zugleich verfügen die Sozialpolitiker im Ausschuss für Arbeit und Soziales über immer weniger berufsbezogene Erfahrungen mit den Sozialpartnern. Neben normalen Gewerkschaftsmitgliedern sitzen inzwischen auch weniger Verbandsvertreter von Arbeitnehmern und Industrie und Arbeitgeberverbänden im Bundestag. Dagegen finden sich nach wie vor mehr Angestellte von Gewerkschaften als von Wirtschaftsorganisationen im Parlament, auch wenn die Anteile beider Gruppen ebenfalls zurückgehen. In Bezug auf die Einzelgewerkschaften stellen ver.di und GEW die Mehrheit aller Abgeordneten mit Gewerkschaftsmitgliedschaft, die IG Metall und IG BCE verfügen aber über mehr Hauptamtliche im Parlament sowie Staatssekretäre. Aufgrund von Divergenzen zwischen den Einzelgewerkschaften sowie unterschiedlichen Parteizugehörigkeiten ist ein homogener Gewerkschaftsblock nicht zu erkennen. Die Gewerkschaften mussten zwar eine Schwächung ihrer Repräsentanz im Bundestag hinnehmen, verfügen aber immer noch über zum Teil gute Kontakte zu Parteien und Parlamenten. Die Präsenz von gewerkschaftlichen Interessen im Bundestag vor allem von Hauptamtlichen und Gewerkschaftsvorsitzenden ist aber keine Selbstverständlichkeit mehr. Im Bereich der Exekutive verfügen die Sozialpartner über gute Kontakte zur Fachebene in Ministerien, allerdings hat die Bedeutung des Sozialbeirates und von tripartistischen Gremien wie dem Bündnis für Arbeit zu Gunsten von Regierungskommissionen mit neuer Funktion und Zusammensetzung an Bedeutung eingebüßt. Das Verhältnis zwischen Sozialpartnern, Parteien und Parlamenten hat sich von der vergangenen Verflechtung hin zu einem Prozess der Entflechtung gewandelt. Die Sozialpolitiker in den zuständigen Ministerien und Bundestagsfraktionen sowie die Sozialpartner verfügen nicht mehr wie früher über das „Politikformulierungsmonopol“ (Trampusch 2006b) in sozialpolitischen Fragen. Entsprechend der Ausgangsthese wurde die Erwartung geweckt, dass nachlassende Machtressourcen und damit die Interessenvertretung in der tariflichen Arena mit stärkeren Aktivitäten auf staatlicher Ebene und einem Ausbau der Einflusslogik einhergeht. Entgegen der These können zumindest keine stärkeren politischen Erfolge in Form von zunehmenden Verbindungen zu Parteien und Parlamenten konstatiert werden. Vielmehr sind die Gewerkschaften und etwas weniger stark auch die Arbeitgeberverbände von einem doppelten Machtverlust betroffen: auf der tariflichen Ebene in Form von nachlassenden Organisationsgraden und Tarifbindung, auf der staatlichen Ebene in Form von geringerer Zusammenarbeit mit Parteien und weniger Parlamentsabgeordneten, die Gewerkschaftsmitglieder sind. Diese Entwicklungen fanden in etwa zeitgleich statt, daher konnte die Schwächung der tariflichen Macht nicht mit einer Stärkung von staatlichen Aktivitäten einhergehen. Hieran anknüpfend kann daher für die nachfolgenden Kapitel die Vermutung auf-

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4 Die politischen Verbindungen der Sozialpartner

gestellt werden, dass die Sozialpartner zwangsläufig bemüht sein werden, ihre Stellung innerhalb der kollektiven Arena zu stärken. Die Sozialpartner sind dennoch ein ideeller Vetospieler an politischen Vetopunkten geblieben. Um dies an Politikinhalten zu klären, muss die politics Dimension (politischer Prozess inklusive Interessen und Macht) um die policy-Dimension (Politikinhalte und Problemlösung) erweitert werden. Inwieweit die Sozialpartner in der Lage sind, ihre Interessen auf der staatlichen Ebene durchzusetzen, lässt sich an Ergebnissen und Inhalten von Reformprozessen festmachen. Konnten die Einflusskanäle im Interesse der Sozialpartner genutzt werden? Vor dem Hintergrund der Interdependenzen zwischen politischem System, Arbeitsbeziehungen und Produktionsregime sollten sich die Entwicklungen im Bereich der Machtressourcen auch im Gesetzgebungsprozess niederschlagen. Es kann vermutet werden, dass weniger koordinierende Formen in der Aushandlung von Tarifverträgen, zurückgehende Machtbasen und schwächer werdende Verknüpfungen zu Parteien und Parlamenten die Berücksichtigung von sozialpartnerschaftlichen Interessen bei Rentenreformen negativ beeinflusst. Zusätzlich sollte die zurückgehende Inklusionskraft der Dachverbände den Einzelorganisationen und deren Interessen Aufwind verschaffen.

5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

Nachdem die Machtressourcen der Sozialpartner in der tariflichen und der staatlichen Arena erläutert worden sind, soll dieses Kapitel klären, inwieweit die Sozialpartner diese Machtressourcen nutzen konnten, um ihre Interessen im Gesetzgebungsprozess durchzusetzen. Um dies zu veranschaulichen werden die Positionen der Sozialpartner, Veränderungen von Gesetzesentwürfen im Politikgestaltungsprozess und die Inhalte der verabschiedeten Reformen miteinander abgeglichen, um so erste Hinweise auf mögliche Übereinstimmungen oder Differenzen zwischen Positionen der Sozialpartnern und politischen Inhalten zu ermitteln. In Bezug auf die Frage des „Wie“ und „Wo“ von Einfluss geht es im Folgenden um die Sozialpartner in ihrer Rolle als ideelle Vetospieler an politischen Vetopunkten. Die Sequenzanalyse des historischen Prozesses von Rentenreformen soll Antworten auf die Fragen geben, was die Ziele und Interessen der Sozialpartner waren und wo diese sich durchsetzen konnten. Zurückgegriffen werden kann hierbei auf die in den vorangegangenen Kapiteln dargelegten unterschiedlichen Interessen aufgrund verschiedener Qualifikationsmuster von Beschäftigten und Mitgliedern der Sozialpartner sowie deren Machtressourcen. Da zwischen 1989 und 2009 die Machtbasis der Sozialpartner sowohl auf der tariflichen Ebene als auch auf der staatlichen Ebene in Form von schwächer werdenden Kontakten zu Parteien und Parlamenten geringer wird, kann aufgrund von Interdependenzen auch bei der Interessendurchsetzung von Reforminhalten eine Schwächung erwartet werden. Wenn nun aber die BAV ausgebaut wird, dann wertet dies die kollektive Ebene inklusive der Sozialpartner auf. Die Stellung der Sozialpartner als formale Vetospieler in der kollektiven Ebene (Selbstregulierung und Implementierung) stärkt deren Rolle als ideelle Vetospieler in der politischen Arena. Durch den potenziellen Rückgriff auf verschiedene Koalitionspartner können Allianzen der Regierung mit den Sozialpartnern erwartet werden. Um durch Tauschprozesse ihre (tariflichen) Machtressourcen zu stärken, sollten die Sozialpartner Reformen mittragen, die eventuell ihren prästrategischen Interessen entgegenstehen. Je homogener die Interessen jeweils von Gewerkschaften und Arbeitgeber sind, desto eher werden diese auch auf der politischen Ebene berücksichtigt. Weitere Annahme ist, dass die stärkere Heterogenität innerhalb der Sozialpartner zu einer Schwächung der Dachverbände aber auch zu neuen branchenbezogenen klassenübergreifenden Allianzen führen.

T. Wiß, Der Wandel der Alterssicherung in Deutschland, DOI 10.1007/978-3-531-92899-9_5, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

Im Gesetzgebungsprozess sind insbesondere die Strukturreformen von 1992, 1999, 2001, 2004 und 2007 bedeutsam. Es werden hierbei Inhalte sowohl bezüglich der gesetzlichen Rentenversicherung als auch der betrieblichen und privaten Altersvorsorge betrachtet (= Alterssicherung). Insbesondere mit Hilfe von Gesetzesentwürfen, den Stellungnahmen der Sozialpartner und schließlich der (veränderten) verabschiedeten Gesetzen werden im Folgenden die Interessen und auch der Einfluss der Sozialpartner im Gesetzgebungsverfahren nachvollzogen. Als Ergänzung werden die durchgeführten Experteninterviews und Sekundärliteratur herangezogen. Da das Gesetzgebungsverfahren aber auch schon vor den Entwürfen eine Fülle an Lobbyarbeit von Seiten der Interessengruppen hervorruft, finden auch Interviewaussagen und Dokumente der Sozialpartner außerhalb des Gesetzgebungsverfahrens Berücksichtigung. 5.1 Die Rentenreform 1992 Bis Mitte der 1990er Jahre war das Politikfeld Rente durch ein geringes Konfliktniveau zwischen den Sozialpartnern, gemeinsame Initiativen und Konsens gekennzeichnet. Ein relativ kleiner Zirkel aus Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden, Rentenversicherungsträger und Sozialbeirat dominierte das Feld (Schulze/Jochem 2007: 669; Nullmeier/Rüb 1993: 293 f.). Innerhalb der Gewerkschaften waren zwar durchaus Interessenkonflikte vorhanden, wie zwischen der IG BE und IG Metall, grundsätzlich aber waren die Gewerkschaften Anhänger des Status quo. Die BDA vertrat eine „strukturkonservative“ Haltung, mit der Ansicht, dass das bestehende System zu sozialer Gerechtigkeit beiträgt und dem Leistungsgedanken entspricht (Winter 1997: 185 f.). Hintergrund der Rentenreform war der kontinuierliche Anstieg von Frühverrentungen sowie ein Anstieg der Arbeitslosigkeit, die zu erhöhten Rentenausgaben führten. Die Regierung war daher bemüht, die Ausgaben zu konsolidieren und den Beitragssatzanstieg zu begrenzen. Das Rentenreformgesetz von 1992 war die umfassendste Rentenreform seit 1957, die zugleich auf einem gemeinsamen interfraktionellen Gesetzesentwurf von CDU/CSU, FDP und SPD fußte. Dem voraus ging eine gemeinsame Erklärung einer Arbeitsgruppe von BDA, DGB und Deutscher Angestellten Gewerkschaft (DAG) 1987, worauf eine Reformkommission des Verbandes der Deutschen Rentenversicherungsträger (VDR) weitergehende Details ausarbeitete (Schulze/Jochem 2007: 679 f.). Beide Sozialpartner begrüßten Reformen im bestehenden System und ausdrücklich auch die Absicht eine Lösung im Konsens zu suchen, wobei der dieser darin bestand, demografisch bedingte Belastungen angemessen auf Beitragszahler, Rentner und Staat zu verteilen. Weiterhin waren sich die Sozialpartner einig, dass ein Ab- und Umbau der GRV zu einer Grundsicherung nicht verfolgt werden sollte.

5.1 Die Rentenreform 1992

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Es wurde die gemeinsame Kritik geäußert, dass der Staat sich nicht ausreichend an den Belastungen beteiligt und daher der Anteil des Bundeszuschuss bis Anfang der 1990er Jahre auf 20 Prozent der Rentenausgaben erhöht sowie entsprechend der Entwicklung der Rentenausgaben und des Beitragssatzes angepasst werden sollte (DGB/DAG/BDA 1987). Sozialminister Norbert Blüm traf zusammen mit der FDP bezüglich der Übernahme von nicht-versicherungspflichtigen Leistungen durch den Bund auf den Widerstand von Finanzminister Gerhard Stoltenberg. Das 1989 verabschiedete Rentenreformgesetz wurde kurz vor der Wiedervereinigung verabschiedet und konnte daher Folgen des Zusammenschlusses von DDR und BRD nicht berücksichtigen. Der DGB begrüßte das Bemühen um einen gemeinsamen Konsens von Regierungsparteien und SPD, da die Renten nicht zum Zankapfel von parteipolitischen Wahlkämpfen gemacht werden dürfen. Die Berücksichtigung von Arbeitnehmerinteressen drückte sich in der grundsätzlich positiven Einstellung des DGB zum Reformentwurf aus (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1989d). Der DGB forderte eine Erhöhung des Bundeszuschusses auf mindestens 20 Prozent der Rentenausgaben ab 1990 inklusive Anpassung an die Ausgabenentwicklung der GRV anstelle der Bruttolöhne. Begründet wurde dies mit einer ansonsten unausgewogenen Lastenverteilungen zwischen Beitragszahlern, Rentnern und Staat zuungunsten von Ersteren. Die steuerfinanzierte Grundsicherung wurde abgelehnt, da diese die demografischen Probleme nicht zu lösen vermag. Die stärkere Berücksichtigung von Kindererziehungszeiten ging in die richtige Richtung, sollte aber auch für Kinder, die vor 1992 geboren sind, gelten. Eine weitere Stärkung von familiären Aspekten erfolgte durch die Berücksichtigung von unentgeltlicher Pflege von Schwerpflegebedürftigen. Die Heraufsetzung der Altersgrenzen wurde generell abgelehnt, auch künftig sollten Arbeitslose mit 60 Jahren in Rente gehen können und wie alle Frührentner ohne Abschläge. Eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit konnte, wenn überhaupt, nur unter Berücksichtigung der Arbeitsmarktsituation erfolgen (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1989c). Gleichfalls abgelehnt wurde die restlos verunglückte Neuordnung der beitragsfreien Zeiten (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1989d). Die DAG schloss sich in ihrer eigenen Stellungnahmen den Forderungen des DGB an (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1989c). Ebenso wie der DGB begrüßte die BDA das Gesetz und dessen breiten politischen und gesellschaftlichen Konsens, da die Rentenversicherung nicht dem Wechselspiel parlamentarischer Mehrheiten unterworfen sein sollte. In diesem Zuge waren die Arbeitgeber bestrebt, an der Entwicklung eines gesamtgesellschaftlichen Konsenses mitzuwirken, ohne einen grundlegenden Systemwechsel einzuleiten (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1989a). Gleichzeitig wurde aber auch verdeutlicht, dass weitere Schritte an die Reform anzuschließen sind, insbesondere eine Überprüfung des Leistungsniveaus und eine Stärkung der privaten Altersvorsorge (Mehr-Säulen-Modell). Bezüglich des Beitragssatzes wurden noch keine Kür-

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

zungen gefordert, künftige Anhebungen sollten lediglich auf das unbedingt notwendige Maß beschränkt werden. In einer steuerfinanzierten Grundrente sahen die Arbeitgeber in Übereinstimmung mit dem DGB keine Alternative. Der Übergang zur nettolohnorientierten Rentenanpassung wurde befürwortet, allerdings erachtete die BDA ebenso wie die Gewerkschaften eine Anhebung und Fortschreibung des Bundeszuschusses für notwendig. Die stärkere Anerkennung von Kindererziehungszeiten sollte aus Steuermitteln finanziert werden. Die vorgesehene Verlängerung der Renten nach Mindesteinkommen bis 1992 wurde abgelehnt. Die Erhöhung der Altersgrenzen war unumgänglich, sollte vorgezogen werden und auch für Schwerbehinderte erhöht werden. Im Rahmen der Flexibilisierung der Altersgrenzen erschienen die vorgesehen Abschläge von 0,3 Prozent pro Monat als zu niedrig, vielmehr sollte dieser Abschlag auf 0,5-0,6 Prozent pro Monat erhöht werden (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1989a). Aus Sicht der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA) waren die im Entwurf vorgesehenen Maßnahmen dringend erforderlich, das Gesetz war richtungsweisend (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1989b). Ebenso wie bei den Sozialpartnern wurde die Erhöhung des Bundeszuschusses als unzureichend beurteilt. Wie die Gewerkschaften empfahl die BfA eine Anhebung auf 20 Prozent der Ausgaben mit künftiger Fortschreibung an den Ausgaben und der Beitragssatzentwicklung. Die Nettolohnanpassungen hingegen entsprachen dem Vorschlag der Rentenversicherungsträger. Die Anerkennung von Zeiten des Bezugs von Lohnersatzleistungen wurde ebenso befürwortet wie die Reduzierung der Anrechnung von Ausbildungszeiten. Zusammen mit den Sozialpartnern lehnte man bedürftigkeitsorientierte Mindestsicherungselemente in der Rentenversicherung ab. Bezüglich der Renten nach Mindesteinkommen sprach sich die BfA gegen eine Entfristung aus. Maßnahmen zur Anhebung des Renteneintrittsalters wurden generell befürwortet, allerdings sollten, wie von den Gewerkschaften gefordert, ökonomische Rahmenbedingungen und die Arbeitsmarktsituation berücksichtigt werden. Zum damaligen Zeitpunkt sah die BfA keinen Bedarf für einen Anstieg des Rentenalters, eine stufenweise Anhebung ab 2001 erschien sinnvoller (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1989b). Die Positionen von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden lagen relativ nahe beinander, lediglich in Nuancen waren Differenzen erkennbar. Einen guten Querschnitt der Interessenlage bildeten die Rentenversicherungsträger ab, die sich in kleineren Punkten mal mehr bei der Position des DGB und mal mehr bei der Position der BDA befand. Die Sozialpartner und der VDR waren die treibenden Kräfte hinter der Reform. Die Arbeitgeber konnten sich mit der Erhöhung der Altersgrenzen durchsetzen, wenn auch zunächst über einen längeren Übergangszeitraum. Dagegen wurde eine Begrenzung der Beitragssätze nicht vereinbart und eventuelle Steigerungen noch akzeptiert. Die 1989 verabschiedete Reform beinhaltete Veränderungen der GRV innerhalb des bestehenden Systems. Der politische Konsens war aber nicht

5.2 Die Rentenreform 1999

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Tabelle 11: Inhalt des Rentenreformgesetzes 1992 -

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Sozialhilfeempfänger sind nun versicherungspflichtig, wenn sie im Jahr vor Beginn der Leistung versicherungspflichtig waren; Neuordnung beitragsfreier Zeiten: Lohnersatzzeiten zählen wie Beitragszeiten, aber Verkürzung der Anrechnung von Ausbildungszeiten; Verlängerung der Anrechnung von Kindererziehungszeiten; Stufenweise Anhebung der Altersgrenzen von 60 und 63 Jahren auf 65 Jahre ab 2001 (weiterhin Altersgrenze von 60 Jahren für Schwerbehinderte, Berufs- und Erwerbsunfähige), Frührente mit Abschlägen frühestens drei Jahre vor der Regelaltersgrenze möglich; Einführung von Rentenabschlägen bei Frühverrentung; Nettoanpassungen; Einführung der Teilrente; Anhebung des Bundeszuschusses, dessen weitere Entwicklung wird an den Beitragssatz und die Entwicklung der Bruttolöhne angelehnt.

institutionell hervorgerufen, da die Regierungsfraktionen auch im zustimmungspflichtigen Bundesrat über eine Mehrheit verfügten. Man wollte ein so wichtiges Thema wie die Alterssicherung nicht den Launen des Wahlkampfes 1990 überlassen (Schulze/Jochem 2007: 682). Insgesamt basierte das Rentenreformgesetz von 1992 noch auf dem alten Kompromiss zwischen Regierung, Opposition und Sozialpartnern und klassenübergreifenden Gemeinsamkeiten (Ruland 2007: 34; Busemeyer 2006: 413; Schulze/Jochem 2007; Schludi 2005). Zudem verhinderte eine Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage einiger Unternehmen die Einführung von neuen bzw. den Ausbau bereits bestehender zusätzlicher Altersvorsorgesysteme (Schmähl 1997: 111), es wurden vielmehr bereits bestehende betriebliche Altersversorgungsysteme für neue Mitarbeiter geschlossen. Die Sozialpartner wurden innerhalb des Gesetzgebungsprozesses stark in Konsultationen eingebunden, der problemlösende und konsensuale Politikstil entsprach dem typischen Muster von koordinierten Marktökonomien, kooperativen industriellen Beziehungen und Konsensdemokratien. 5.2 Die Rentenreform 1999 Eine der entscheidenden Veränderungen, ohne die die folgenden Rentenreformen nicht vollständig erfasst werden können, war die Wiedervereinigung kurz nach Verabschiedung des Rentenreformgesetzes 1989. Indem das westdeutsche Rentensystem auf Ostdeutschland übertragen wurde, mussten nun auch die ostdeutschen Renten mitfinanziert werden. Zusätzlich belastet wurden die Rentenfinanzen durch den Umstand, dass Frauen in Ostdeutschland wesentlich höhere und vor allem eigenständige Rentenansprüche aufgrund der hohen Beschäftigungsraten von Frauen in der ehemaligen DDR besaßen. Weiteren Druck auf die GRV übten die hohe

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

Arbeitslosigkeit in Deutschland Ende der 1990er Jahre und der Anstieg der Frühverrentung aus (Schludi 2005: 135). Im Vorfeld des Rentenreformgesetzes 1999 (Blüm II Reform) machten sich bereits seit 1993 erste Spannung zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden aufgrund der sich nicht bessernden Arbeitsmarktsituation in Ostdeutschland bemerkbar. Der Versuch der Etablierung eines Bündnisses für Arbeit 1995 bis 1996 als tripartistisches Gremium mit dem Ziel der Diskussion und Rahmengebung von Reformmaßnahmen scheiterte an Forderungen von CDU/CSU, FDP und BDI nach stärkeren sozialen Einschnitten. Diese setzten Reforminhalte durch, welche für die Gewerkschaften nicht verhandelbar waren, so die Absenkung der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall und Erhöhung des Rentenalters für Frauen auf 65 Jahre (Schulze/Jochem 2007: 683; Streeck 2003a). Bereits hier wurde der Dissens über den sozialpolitischen Veränderungsbedarf ersichtlich (Trampusch 2009: 140). Innerparteiliche Konflikte der CDU/CSU zwischen dem Arbeitnehmer- und dem Wirtschaftsflügel sowie die Radikalität der vertretenen Positionen ließen das Bündnis für Arbeit erst gar nicht seine Arbeit aufnehmen. Den Sozialpartnern und vor allem den Gewerkschaften waren die ernsten Absichten der Bundesregierung nicht klar. Die Unberechenbarkeit über die eigentlichen Interessen am Bündnis führte mit zu dessen Scheitern (Hassel/Trampusch 2006). Wesentliche Bestandteile des späteren Reformentwurfes wurden innerhalb der 1996 eingesetzten Blüm-Kommission vorgeschlagen, welche aus Experten, Wissenschaftlern und Politikern, aber ohne Vertreter der Sozialpartner, bestand. Bereits hier zeigten sich Erosionstendenzen des alten korporatistischen Arrangements. Ziel war der Erhalt der GRV im Kontext steigender Lohnnebenkosten und des demografischen Wandels. Insbesondere die Arbeitgeberverbände beriefen sich auf die hohen und steigenden Lohnnebenkosten, um die Ausgaben der GRV zu kürzen und Zusatzrenten auszubauen. Interessen der Gewerkschaften Der DGB und die Gewerkschaften lehnten die Einführung eines Demografischen Faktors und damit einhergehend eine Absenkung des Rentenniveaus ab. Auch die Änderungen im Bereich der Erwerbsminderung und eine faktische Privatisierung dieses Risikos waren keine Lösung (Deutscher Bundestag 1997). Eine Umfinanzierung der GRV durch einen höheren Bundeszuschuss und Verbesserungen im Bereich der Kindererziehungszeiten wären als Reforminhalte ausreichend gewesen (DGB 1997). Die Erhöhung der Altersgrenzen für Schwerbehinderte war für den DGB nicht akzeptabel und inhuman. Positiv wurde dagegen die Höherbewertung von Kindererziehungszeiten gewertet. Um die Stellung der Frauen zu stärken, gab es Forderungen nach Einführung eines Rentensplittings. Der Ausbau der BAV wurde zwar eingesehen, allerdings sei es in Ostdeutschland nur begrenzt möglich,

5.2 Die Rentenreform 1999

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im Rahmen von Tarifverträgen eine BAV für Arbeitnehmer zu schaffen (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1997c). Der Wegfall der Altersrente für Frauen und nach Arbeitslosigkeit führe zu Verschärfungen für die betroffenen Personen, auch einer Erhöhung der Regelaltersgrenze stand man negativ gegenüber (DGB 1997). Der Antrag auf Einführung einer bedarfsorientierten Grundsicherung durch die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen wurde begrüßt, die Rentenversicherung sollte die Zahlung aus Steuermitteln übernehmen. Hier war ein Positionswandel des DGB zu verzeichnen, wurde dieses Ansinnen noch 1989 abgelehnt. Der DGB forderte bereits hier die Vergrößerung des Beitragszahlerkreises um geringfügig Beschäftigte und Scheinselbstständige (Deutscher Bundestag 1997). Kritisiert wurde zudem, dass immer noch keine eigenständige Alterssicherung der Frauen erreicht wurde. Im Bereich der BAV waren die geplanten Verbesserungen notwendig und daher zu begrüßen. Die Schaffung der Möglichkeit von pauschalen Rentenanpassungen war auch richtig, hätte aber mindestens 2 und nicht wie vorgesehen 1 Prozent betragen sollen. Dagegen war die Aufgabe der nachholenden Anpassungen mit der Folge von niedrigeren BAV-Renten bedenklich. Zudem herrschte Unverständnis darüber, dass die verbesserten Unverfallbarkeitsfristen nicht auch für die Angestellten im Öffentlichen Dienst gelten sollen (DGB 1997). Die Interessen der DAG stimmten im Wesentlichen mit denen des DGB überein, allerdings lehnten erstere im Gegensatz zu letzteren die bedarfsorientierte Grundsicherung unter dem Dach des VDR aus ordnungspolitischen und verwaltungstechnischen Gründen weiterhin ab (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1997c). Diese Haltung kann auch auf deren Mitgliederstruktur, Arbeitsmarkt-Insider (Angestellte) mit hohen Qualifikationen zurückgeführt werden, die nicht von einer Grundsicherung betroffen sind. Interessen der Arbeitgeber Aus Sicht der BDA war ein neues Gleichgewicht zwischen Leistung und Beitrag notwendig, das aber nicht bei der Lebensstandardsicherung, sondern darunter liegen sollte. Hierzu sollte das Leistungsniveau abgesenkt werden, damit der Beitragssatz unter 20 Prozent bleibe (Deutscher Bundestag 1997). Langfristig hätte der Beitragssatz sogar unter 19 Prozent stabilisiert werden sollen. Der Demografische Faktor war daher unabdingbar, zudem sollte die Absenkung des Rentenniveaus von 70 auf 64 Prozent schneller vollzogen werden (BDA 1997). Diese Aussagen markierten einen Positionswandel der Arbeitgeber, vertraten sich noch bei der Rentenreform 1992 die Ansicht, dass Beitragssteigerungen auf ein Minimum reduziert werden sollten und von Beitragssatzsenkungen noch keine Rede war. Innerhalb der Arbeitgeber stieg der Druck aufgrund steigender Lohnnebenkosten. Die Änderungen bei der Erwerbsminderungsrente, der Rente für Schwerbehinderte sowie die Anhebung der Altersgrenzen wurden von den Arbeitgebern unterstützt. Der abschlagsfreien

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

Altersrente für langjährig Versicherte geboren vor 1942 wurde eine Absage erteilt. Das Vorhaben, eine vorzeitige Rente nur noch ab 62 Jahren und nur noch für Versicherte mit 35 Beitragsjahren einzuführen, wurde kritisch gesehen, als Alternative schlug die BDA eine vorzeitige Rente ab 60 Jahren mit Abschlägen für alle Versicherten vor. Die Höherbewertung von Kindererziehungszeiten sollte erst später in Angriff genommen werden (BDA 1997). Eine steuerfinanzierte Grundrente unter dem Dach des VDR wurde abgelehnt, dagegen wurde eher eine Grundsicherung mit Beitrags- und Lohnorientierung sowie Umlagefinanzierung angestrebt: „Was wir von der Arbeitgeberseite anpeilen, ist ein System in Richtung Grundsicherung, aber nicht Richtung Grundrente“ (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1997c: 46). Anstelle der Grundrente bot sich eher ein unteres Netz im Bereich der Sozialhilfe an. Im Gegensatz zu den Gewerkschaften lehnte die BDA den Einbezug von geringfügig Beschäftigten und Selbstständigen in die GRV ab (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1997c). Darüber hinaus forderte die BDA eine Anhebung der Regelaltersgrenze über 65 Jahre hinaus und Reformen auf der Ausgaben- und nicht auf der Einnahmeseite (BDA 1997). Wiederholt wurde auch die Stärkung der Zusatzrenten betont, wobei die Möglichkeit, die BAV um 1 Prozent jährlich anzupassen, nicht nur für Neuzusagen, sondern auch für Altverträge gelten sollte, da man sich eine Entlastung für Arbeitgeber erhoffte. Der Verkürzung der Unverfallbarkeitsfristen konnte zugestimmt werden, dürfe aber nur bei gleichzeitiger steuerlicher Flankierung für die Arbeitgeber eingeführt werden. Zudem sollten die neuen Fristen auch auf den Öffentlichen Dienst übertragen werden. Über den Entwurf hinaus plädierte die BDA für eine Stärkung der extern finanzierten Durchführungswege inklusive der Einführung von Verträgen mit Beitragsorientierung (DC) und der Möglichkeit einer stärkeren finanziellen Beteiligung der Arbeitnehmer an der BAV (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1997c; BDA 1997). Eine gemeinsame Stellungnahme von BDA, BDI, dem Bundesverband deutscher Banken und der GDV zur Modernisierung der BAV (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1997b) zeugte von großer Homogenität und Interessenkonvergenz im Wirtschaftsund Arbeitgeberlager. So wurde bereits 1997 über die Fortentwicklung der bestehenden Durchführungswege zu Euro-Pensionskassen, PensionsfondsUnterstützungskassen oder Pensionsfonds nachgedacht und ein Übergang zur nachgelagerten Besteuerung für alle Durchführungswege verlangt. Interessen der Rentenversicherungsträger Der VDR sah die Vorteile eines Demografischen Faktors in der Finanzierung der steigenden Lebenserwartung auch durch die Rentner. Dagegen wurden die Abschläge bei vorzeitiger Inanspruchnahme der Erwerbsminderungsrenten in Höhe von 18 Prozent von VDR und BfA als problematisch gesehen, diese sollten auf maximal 10,8 Prozent gesenkt werden. Begrüßt wurde dagegen die Besserstellung

5.2 Die Rentenreform 1999

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der Kindererziehung, welche aber aus Sicht des VDR steuerfinanziert erfolgen sollte (Deutscher Bundestag 1997). In Anlehnung an den Antrag von Bündnis 90/Die Grünen und in Übereinstimmung mit dem DGB sollte nach Ansicht der BfA eine Ausweitung der Versicherungspflicht auf schutzbedürftige Personen erwogen werden. Abgelehnt wurde demgegenüber die bedürftigkeitsorientierte Grundsicherung innerhalb der Rentenversicherung, ebenso wie der Aufbau eines Kapitalstocks unter dem Dach der GRV (Deutscher Bundestag 1997). Wie bei der Rentenreform 1992 vertraten die Rentenversicherungsträger teils Positionen der Gewerkschaften und teils der Arbeitgeberverbände. Interessen der aba Die aba sah die Verkürzung der Unverfallbarkeitsfristen der BAV kritisch, da dies die Arbeitgeber Geld koste, ein weiterer Rückzug der Arbeitgeber von der BAV befürchtet wurde und zudem auch nicht auf den Öffentlichen Dienst angewendet werden sollte. Auch wenn die Möglichkeit der Anpassungen der BAV um 1 Prozent sowie die Verwendung von Überschüssen für Anpassungen bei Direktversicherung und Pensionskassen vorgesehen war, hätte die Dynamisierung der Betriebsrenten besser in den Versorgungszusagen individuell oder auf betrieblicher Ebene geregelt werden sollen, anstatt einheitlich. Die DGB-Forderung nach mindestens zweiprozentigen Erhöhungen wurde als zu teuer abgelehnt (Deutscher Bundestag 1997). Es wäre zudem für Arbeitgeber attraktiver, die neuen Anpassungspflichten nicht nur auf Neuzusagen zu begrenzen (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1997a). Die Betriebsbezogenheit der BAV sei sinnvoll, zumal Tarifverträge über die BAV nur in sehr wenigen Fällen vorhanden und auch keine Trends zu Tariflösungen zu erkennen waren. Nach Ansicht der aba fehlte dem Reformentwurf eine Passage über das Anwartschaftsbarwertverfahren, also der Möglichkeit von Einmalbeiträgen des Arbeitgebers (Rentenbausteine statt regelmäßiger Einzahlungen). Dies würde der jeweiligen finanziellen Situation der Unternehmen gerecht und die BAV attraktiver machen. Nach Ansicht der aba sollte, in Anlehnung an die Position der Arbeitgeber, die Möglichkeit der Beitragszusage (DC) eingeführt werden. Es sollte zudem kein neuer fünfter Durchführungsweg geschaffen werden, dem bereits 1997 diskutierten Modell des Pensionsfonds stand die aba skeptisch gegenüber (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1997c). Durch die ganze Stellungnahme und auch die Anhörung hindurch vertrat die aba Positionen, die eher mit den Interessen der Arbeitgeberverbände und weniger mit den Interessen der Gewerkschaften im Einklang standen. Interessen der Versicherungswirtschaft Auch der GDV wurde zur Anhörung der Rentenreform eingeladen, ein relativ neues Phänomen. Einem bereits 1997 diskutierten kapitalfundierten Obligatorium, angedacht innerhalb der GRV in Form von Vorsorgesparen, sollte zunächst eine

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freiwillige Möglichkeit vorgezogen werden. Falls ein Obligatorium nicht abzuwehren wäre, sollte dies aber privatwirtschaftlich über die BAV organisiert werden (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 1997c). Im Bereich der GRV befürwortete der GDV den für ihn günstigen Demografischen Faktor, da eine Reduktion des Leistungsniveaus unausweichlich sei. Man ging davon aus, dass eine Erhöhung der Regelaltersgrenze über 65 Jahre im Gegensatz zu Forderungen der Arbeitgeber aus biometrischen Gründen kaum möglich sei. Im Bereich der BAV wurden die neuen Anpassungspflichten für Pensionskassen und Direktversicherungen begrüßt. Da eine Implementierung echter Beitragszusagen auch aus politischen Gründen damals nicht möglich war, schlug der GDV die Einführung von beitragsorientierten Zusagen vor (GDV 1997). Insgesamt überschneiden sich die Interessenlagen von BDA, aba und GDV, während die Rentenversicherungsträger eher eine Mittelposition zwischen Ersteren und den Gewerkschaften einnahmen. Der Grundtenor des Gesetzesentwurfes entsprach mehr den Konzepten von Arbeitgebern, aba und GDV und weniger denen der Gewerkschaften. Im Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung wurden im Anschluss an die Anhörungen einige Änderungen des Reformentwurfes vorgenommen und in das Gesetz aufgenommen (Deutscher Bundestag 1997). So wurde die Erhöhung des Rentenalters für Erwerbsunfähige von 60 Jahren nicht wie ursprünglich vorgesehen auf 65 Jahre, sondern nur auf 63 Jahre erhöht. Ebenso wurde der Abschlag bei vorzeitiger Inanspruchnahme auf 10,8 Prozent reduziert (im Entwurf waren noch max. 18 % vorgesehen). In diesen Fällen konnten sich zwar die Gewerkschaften und Rentenversicherungsträger bzw. die Opposition mit ihren Forderungen durchsetzen. Die Nichtaufnahme der im Entwurf geplanten Senkung der Unverfallbarkeitsfristen für die BAV war aber auf Drängen der Arbeitgeberverbände zurückzuführen. Auch die Versicherungsbranche konnte sich (zusammen mit den Arbeitgeberverbänden) bereits mit der Neuaufnahme der beitragsorientierten Leistungszusage für die BAV in das Gesetz durchsetzen. Weitgehend unbemerkt wurde bereits hier und nicht erst mit der Riester-Reform 2001 die Möglichkeit der Entgeltumwandlung in der BAV in das Gesetz aufgenommen. Wesentliche Reformelemente des Rentenreformgesetzes 1999 führten zu Veränderungen im Bereich der BAV und schufen die Grundlage für den späteren Ausbau der Zusatzrenten. Die Erhöhung des Bundeszuschusses durch Erhöhung der Mehrwertsteuer war dagegen ein Zugeständnis an die SPD. Die verabschiedete Reform entsprach letztlich mehr den Interessen und Positionen der Arbeitgeberverbände als der Gewerkschaften. Trotz Verhandlungsangebot durch Norbert Blüm, welches aufgrund fehlender Konzessionen nicht angenommen wurde, konnten die Gewerkschaften keine signifikanten Änderungen des Gesetzesentwurfes bewirken. Erstmals wurden die Sozialpartner nur wenig im Reformprozess berücksichtigt, ebenso wie die parlamentarische Opposition, wobei hier die SPD ein Verhandlungsangebot von Norbert Blüm

5.2 Die Rentenreform 1999

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Tabelle 12: Inhalt des Rentenreformgesetzes 1999 -

Einführung Demografischer Faktor; Neuordnung der Renten wegen verminderter Erwerbsfähigkeit; Ablösung der Berufsunfähigkeitsrente durch abgestufte Erwerbsminderungsrente; Erhöhung des Rentenalters für Erwerbsunfähige von 60 auf 63 Jahre (Abschläge bei vorzeitiger Inanspruchnahme max. 10,8 %); Änderung der Altersrente für Schwerbehinderte: Anhebung auf 63 Jahre (Frührente: 60 Jahre), Anhebung des Grades der Behinderung von 50 % auf 60 %; Vorzeitige Inanspruchnahme der Altersrente für langjährig Versicherte künftig ab 62 Jahren (bisher: 63 Jahre) (Abschläge dann bis zu 10,8 % statt bisher bis zu 7,2 %); Abschaffung der Altersrenten wegen Arbeitslosigkeit oder nach Altersteilzeitarbeit und für Frauen ab 2012 (für Geburtsjahrgänge ab 1952); Stufenweise Anhebung der Bewertung von Kindererziehungszeiten von bisher 75 % auf 100 % des Durchschnittsentgelts; Zusätzlicher Bundeszuschuss durch Erhöhung der Mehrwertsteuer um 1 %; Einführung der Möglichkeit der Entgeltumwandlung von künftigen Entgeltansprüchen; Einführung der beitragsorientierten Leistungszusage; Änderungen im Bereich der Insolvenzsicherung; Einführung der Möglichkeit für Neuzusagen, Betriebsrenten um 1 % anzuheben (für DV und PK: Verwendung der Überschüsse für laufende Renten); Abschaffung der Pflicht zur nachholenden Anpassung;

ausschlug (Schludi 2005: 140 f.). Während die Regierung im Bundestag über eine Mehrheit verfügte, war sie im Bundesrat auf Stimmen der Opposition angewiesen. Diese institutionelle Konstellation führte zu einer Zweiteilung des Gesetzentwurfes in einen zustimmungspflichtigen und einen nicht-zustimmungspflichtigen Teil. Bis auf finanzielle Aspekte konnte der erste Teil ohne Zustimmung des Bundesrates verabschiedet werden. Nach dem Vorschlag der Erhöhung der Mehrwertsteuer um einen Prozent und Verwendung dessen für die GRV stimmte schließlich auch der Bundesrat dem zweiten Teil des Gesetzes zu (Schulze/Jochem 2007: 684 f.). Allerdings entschied sich die Regierung Kohl 1997 im Gegensatz zur Reform von 1989 gegen eine Konsenslösung und setzte das Gesetz stärker unilateral um. In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre konnte der (klassenübergreifende) Konsens in der Rentenpolitik zwischen Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden und Politik über die Grundausrichtung der GRV nicht aufrechterhalten werden. Die Gewerkschaften hielten am Status quo fest und wollten den Versichertenkreis ausweiten, während hingegen die Arbeitgeber die staatliche Rente auf lange Sicht zu einer Grundsicherung umfunktionieren wollten, um die Ausgaben zu senken und damit hohe Beitragszahlungen zu vermeiden. Das Interesse der Arbeitgeber an staatlicher Sozialpolitik schien nachzulassen, stattdessen wurde stärker auf private und betriebliche Formen der Zusatzrenten gesetzt. Mit einem Großteil ihrer Forderungen im Jahr 1997 wie Ausbau der BAV, Stärkung der externen Durchführungswege, Beteiligung der Arbeitnehmer an der BAV und Einführung von Beitragszusa-

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gen nahmen die Arbeitgeber bereits zentrale Elemente der späteren Rentenreformen von 2001 und 2004 vorweg. Angesichts der Kürzungspolitik von sozialstaatlichen Leistungen verfolgten die Gewerkschaften eine konfrontative Strategie gegenüber der Kohl-Regierung, gleichzeitig unterstützten sie die SPD, welche eine Rücknahme zentraler Reforminhalte im Wahlkampf 1998 ankündigte, um einen Regierungswechsel herbeizuführen. Dieses unilaterale Vorgehen der Regierung war wohl mit dafür verantwortlich, dass das Thema Rente im folgenden Wahlkampf 1998 zentral war und nicht wie noch 1989 aus dem Wahlkampf herausgehalten werden konnte. Die Rücknahme wesentlicher Reformelemente vor Inkrafttreten Kurz nach Abwahl der Kohl-Regierung und noch im Jahr 1998 veranlasste die neue Regierung aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen die Rücknahme der von ihr kritisierten Inhalte des Rentenreformgesetzes 1999, vor allem des Demografischen Faktors durch das Rentenkorrekturgesetz 1998. Damit setzte die neu gewählte Regierung ihr zentrales Wahlversprechen um. Fast alle Reformmaßnahmen konnten so aufgrund der Regierungsmehrheit in Bundestag und Bundesrat noch vor deren Einführung außer Kraft gesetzt. Einer alten gewerkschaftlichen Forderung nach Einbezug weiterer Erwerbstätiger in die GRV wurde durch den Einbezug von Schein-Selbstständigen und geringfügig Beschäftigten Rechnung getragen. Gleichzeitig erhöhte die Regierung den Anteil des Bundes an den Ausgaben der GRV, die Einnahmen aus der neu eingeführten Ökosteuer fließen seitdem in den Rentenhaushalt (Schulze/Jochem 2007: 686 f.). Ziel dieser Maßnahmen war die vorübergehende Stabilisierung des Beitragssatzes, so dass Zeit für die Vorbereitung von weiteren Reformen verblieb. Die neue Regierung erfüllte damit zunächst ihre Wahlversprechen der Rücknahme der Reform von 1997 und ging gleichzeitig auch auf einige Gewerkschaftsforderungen ein, was in engem Zusammenhang mit der Etablierung eines Bündnisses für Arbeit stand. Tabelle 13: Inhalt des Rentenkorrekturgesetzes 1998 -

Aussetzung des Demografischen Faktors für 1999 und 2000; Verschiebung der zum 1. Januar 2000 vorgesehenen Neuordnung der Renten wegen verminderter Erwerbsfähigkeit um ein Jahr; Stufenweise Anhebung der Altersgrenze für die Altersrente für Schwerbehinderte vom 60. auf das 63. Lebensjahr erst vom Jahr 2001; Umstellung der Finanzierung versicherungsfremder Leistungen in der gesetzlichen Rentenversicherung: zukünftig echte Beiträge des Bundes für die Kindererziehung; Ausnahmsweise Festlegung des Beitragssatzes in der gesetzlichen Rentenversicherung für 1999 per Gesetz: Senkung ab 1. April 1999 von 20,3 auf 19,5 Prozent. Einbezug von Schein-Selbstständigen und geringfügig Beschäftigten in die GRV

5.3 Das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit von 1998-2003

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5.3 Das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit von 1998-2003 Tripartistische Ausschüsse bestehend aus Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden und staatlichen Akteuren sind Ausdruck korporatistischer Strukturen, kooperativer industrieller Beziehungen und stehen beispielhaft für koordinierte Marktökonomien. Das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit war das zweite tripartistische Bündnis seit Bestehen der BRD, nach der konzertierten Aktion im Bereich Wirtschaftspolitik zwischen 1967 und 1977.45 Bei der Erklärung der Bildung des Bündnisses stehen macht- und interessenpolitische Gründe im Vordergrund (Trampusch 2004a; Streeck 2003b).46 Im Vorfeld der Bundestagswahlen 1998 suchte die SPD den Kontakt zu den Gewerkschaften, die sich nach dem Scheitern eines Bündnisses für Arbeit Mitte der 1990er Jahre sowie der Rentenreform von der Kohl-Regierung abgewendet hatten. Zusammen mit den Gewerkschaften konnte die Diskussion um die Rentenreform wahltaktisch instrumentalisiert werden. Die Gewerkschaften wiederum erhofften sich zum einen stärkere öffentlichkeitswirksame Präsenz und stärkere Mitsprache in der Politikformulierung, da diese in den vergangen Jahren tarifpolitische Machtverluste ebenso wie weniger Einfluss auf die staatliche Sozialpolitik verkraften mussten. In Anlehnung an die These, dass die Sozialpartner bei nachlassenden tariflichen Machtressourcen versuchen stärker Einfluss auf die staatliche Politik zu nehmen, erhofften sich die Sozialpartner und hier die Gewerkschaften eine stärkere Rolle in der Politikformulierung. Vorläufer des eigentlichen Bündnisses war also zunächst ein Bündnis aus SPD und Gewerkschaften mit dem Ziel, die Regierung Kohl abzulösen. Nach dem Wahlsieg waren gewisse Hoffnungen mit der neuen SchröderRegierung verknüpft, so auch eine Fortsetzung des Bündnisses mit den Gewerkschaften. Das Rentenkorrekturgesetz 1998 kann hier als erster Erfolg gewertet werden, auch wenn einzelne vorerst zurückgenommene Reformelemente wie der Demografische Faktor im späteren Verlauf der Schröder-Regierung wieder eingeführt wurden. Mit der offiziellen Aufnahme der Arbeit des Bündnisses versprachen sich die Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände eine Verhinderung zu starker Allianzen zwischen SPD und Gewerkschaften und damit Sicherung von Einfluss auf die Politikformulierung. Die Bundesregierung wiederum verband mit dem Bündnis eine Entlastung durch sozialpolitische Initiativen der Sozialpartner und Zähmung der Regierungsfraktion sowie des eigenen Lagers (Streeck 2003b; Trampusch 2004a: 553). Rhetorisch standen beschäftigungs- und sozialpolitische Probleme im Vorder45 Wie bereits erwähnt, scheiterte der Versuch der Bildung eines Bündnisses für Arbeit 1995 und 1996 unter der Kohl-Regierung und wird daher als nicht existent betrachtet. 46 Vgl. zum Scheitern der Politikwissenschaft an der Erklärung des Bündnisses für Arbeit, da diese auf die Problemlösungsfähigkeit fokussierte: Trampusch (2004a).

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grund, die allerdings in den weiteren Gesprächsrunden nicht angesprochen und spezifiziert wurden. Die IG Metall machte sich schließlich das Bündnis zu Eigen, um ihrer Forderungen nach Einführung der Rente ab 60 bzw. einer Lebensarbeitszeitverkürzung Nachschub zu verleihen. Bereits Mitte der 1990er Jahre wartete die IG Metall mit der Idee auf, Frühverrentung über einen Tariffonds zu ermöglichen. Dieses Vorhaben, hinter dem Walter Riester einer der entscheidenden Verfechter war, scheiterte jedoch 1996 an der Haltung von Gesamtmetall. 1998 wurde dieses Konzept vom Vorsitzenden der IG Metall Klaus Zwickel aufgegriffen, um über einen Tariffonds die Rente ab 60 zu ermöglichen. Der entscheidende Punkt aber war die Haltung von Walter Riester, der inzwischen Arbeitsminister war und den Tariffonds für die Finanzierung der Altersvorsorge erweitern und nutzen wollte. Der Aufbau einer kapitalgedeckten Säule der Alterssicherung traf allerdings auf heftigen Widerstand innerhalb der IG Metall und des DGB. Der Konflikt über die künftige Finanzierung der Rente war somit auch ein Konflikt innerhalb der Gewerkschaften. Es bestand kein gewerkschaftlicher Konsens mehr über die Grundpfeiler des Alterssicherungssystems. Es standen sich Modernisierer und Traditionalisten, Tarifpolitiker und Sozialpolitiker, IG Metall sowie DGB und Walter Riester sowie die IG BCE gegenüber. Letztere betrieb schon länger eine Strategie, die auf einen Ausbau betrieblicher Sozialleistungen in den Bereichen Altersteilzeit und Altersvorsorge setzte und bereits erste Erfolge in Form von Tarifverträgen vorweisen konnte. Hier kamen der IG BCE auch die guten Kontakte zur Führungsebene im Arbeitsministerium sowie zum Kanzleramt zu Gute, in dessen Folge eine Verlängerung des Verteilzeitraumes bei der Altersteilzeit erreicht werden konnte und der Tarifvertrag zur Entgeltumwandlung als Modell für die künftige Form der BAV Pate stand. Die IG Metall drohte mit einem Ausstieg aus dem Bündnis, sollte die Rente mit 60 nicht eingeführt werden, was die IG BCE wiederum öffentlich kritisierte (Trampusch 2004a: 556 f.). Die IG Metall scheiterte letztlich mit ihrer Forderung und musste sich schließlich dem tariflichen Altersteilzeitmodell der IG BCE beugen, da von Seiten der Regierung und der Arbeitgeber keine Unterstützung zu erwarten war. Die innergewerkschaftlichen Divergenzen waren im Bündnis ebenso zum Ausbruch gekommen, wie Konflikte zwischen der Regierung und den Gewerkschaften. Das Bündnis für Arbeit lief anschließend ins Leere, für Bundeskanzler Schröder standen kooperative Beziehungen zu den Gewerkschaften und ein konsensualer Politikstil nicht mehr auf der Prioritätenliste. Das Bündnis hatte sich zwar als Wahlkampfinstrument bewährt, aber weniger als Regierungsinstrument (Streeck 2003b). Das Bündnis für Arbeit scheiterte somit nicht nur an den Sozialpartnern, sondern auch am Parteiensystem und dem neuen Führungsstil der Regierung Schröder, die fortan auf Regierungskommissionen mit veränderten Funktionen und Zusammensetzung setzte. Parallel zu den Sitzungen des Bündnisses für Arbeit

5.4 Altersvermögens(ergänzungs)gesetz 2001

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wurden erste Entwürfe für eine weitreichende Rentenreform ausgearbeitet, die teilweise auch auf Ergebnisse des Bündnisses Bezug nahmen. 5.4 Altersvermögens(ergänzungs)gesetz 2001 Die vorübergehende Aussetzung von Inhalten des Rentenreformgesetzes 1999 durch das Rentenkorrekturgesetz 1998 verschaffte der Regierung Schröder Zeit, um eine umfassende Rentenreform vorzubereiten, die angesichts steigender Ausgaben und fiskalischen Zwängen notwendig war. In Anknüpfung an die Idee der Erweiterung und Nutzung des Tariffonds für eine kapitalgedeckte Altersvorsorge innerhalb des Bündnisses für Arbeit umfasste der erste Entwurf von Arbeitsminister Walter Riester 1999 eine verpflichtende private Altersvorsorge mit einem Beitrag von 2,5 Prozent des Bruttoentgelts, eine steuerfinanzierte Grundsicherung unter dem Dach der Deutschen Rentenversicherung und die Möglichkeit des Rentensplittings (Schludi 2005: 148; DGB 1999a). Insbesondere die DAG, IG Metall, Arbeitgeberverbände und die Opposition lehnten die Reformvorschläge aus unterschiedlichen Gründen ab. Darüber hinaus rief der Entwurf auch innerhalb des Regierungslagers bei einigen SPD-Abgeordneten und Vertretern der Grünen Protest hervor. Eine Außenseiterposition im Gewerkschaftslager vertrat die IG BCE, die zusammen mit dem Arbeitgeberverband BAVC im Vorfeld der Riester-Reform die Grundsatzposition verkündete, dass eine Rentenreform notwendig und unaufschiebbar und eine Förderung der betrieblichen Altersvorsorge nötig sei. Die Chemiebranche besaß zudem mit ihrer Entgeltumwandlung bereits Modellcharakter (IG BCE 2000a). Die sich verschärfenden Divergenzen innerhalb des Gewerkschaftslagers führten somit gleichzeitig zu klassenübergreifenden Allianzen, hier in der chemischen Industrie. Änderungen im Bereich der GRV Stellvertretend für alle Gewerkschaften forderte der DGB die Streichung des vorgesehenen Ausgleichsfaktors, da ansonsten das Rentenniveau zu stark gesenkt werde. Die Begrenzung des Beitragssatzanstiegs sei nur für die Arbeitgeber von Vorteil, Arbeitnehmer werden dagegen im Gesetzesentwurf benachteiligt (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000e). Das Rentenniveau durfte aus Sicht des DGB nicht unter 67 Prozent sinken, es sollte daher eine Klausel zur Niveausicherung als Gegenstück zur Fixierung des Beitragssatzes in das Gesetz aufgenommen werden. Die Ansichten von DAG, HBV und ÖTV bezüglich der Rentenreform knüpften weitgehend an den Forderungen des DGB an. Die IG Metall ging mit ihrer Forderung nach einem Standardsicherungsniveau in der GRV von 70 Prozent sogar noch über die Forderung des DGB hinaus (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000d), während für die IG BCE das Niveau bei einem Durchschnittsverdiener

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nicht unter 60 Prozent sinken durfte (IG BCE 2000b). Diese Differenzen von immerhin 10 Prozent zeugen von der nachlassenden Inklusionskraft des DGB und Interessendivergenzen zwischen den Einzelgewerkschaften, die zudem mit eigenen Stellungnahmen und Vertretern an den Anhörungen teilnahmen. Anstelle des Ausgleichsfaktors unterstützte der DGB das VDR Modell einer Änderung der Rentenanpassungsformel (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000i). Dies fand auch die Zustimmung der BDA. Von Arbeitgeberseite wurde der Gesetzesentwurf mit seinem doppelten Paradigmenwechsel im Gegensatz zu den Gewerkschaften begrüßt. Insbesondere die Vermeidung von Beitragssatzsteigerungen war eine der Hauptforderungen der Arbeitgeber seit Mitte der 1990er Jahre. Allerdings sollte gegenüber den vorgesehenen 22 Prozent im Jahr 2030 ein dauerhafter Beitragssatz unter 20 Prozent anvisiert werden. Die beiden Ziele Stabilisierung des Beitragssatzes und Aufbau der Kapitaldeckung können aber nur erreicht werden, wenn die GRV wie alle Zweige der Sozialversicherung auf eine Basissicherung reduziert würde. Befürchtungen, dass künftig die Altersarmut wieder zunehmen würde, wurden als Unterstellungen abgetan, die zudem wissenschaftlich nicht gesichert seien. Zwischenzeitlich sollte das Nettorentenniveau auf 60-62 Prozent gesenkt werden, aber die Schwelle von 60 Prozent als unteres Niveau nicht deutlich unterschreiten. Diese Gemeinsamkeit mit dem geforderten Rentenniveau der IG BCE zeigt die Interessenüberschneidung der Chemie-Gewerkschaft mit den Arbeitgebern bzw. dem BAVC. In einer gemeinsamen Stellungnahme zur Rentenreform wurde eine langfristige Reduzierung der Lohnnebenkosten und die Einführung einer ergänzenden kapitalgedeckten Altersvorsorge für unverzichtbar erklärt (IG BCE 2000a). In drei zentralen Punkten, Rentenniveau, Einführung der Kapitaldeckung und Senkung der Lohnnebenkosten rangierten die Positionen der IG BCE näher an den Arbeitgebern als am DGB. Unterstützung bei der Einführung der Kapitaldeckung erhielt die IG BCE dabei von der IG BAU (Hegelich 2006: 206).47 In den endgültigen Gesetzestext wurde schließlich ein unteres Nettorentenniveau von 64 Prozent als Zielmarke aufgenommen, welches allerdings nachträglich durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Künstlersozialversicherungsgesetzes und anderer Gesetze (13.06.2001) mittels eines Rechentricks aufgrund einer Änderung der Berechnung des Nettorentenniveaus auf 67 Prozent angehoben wurde. Ausweitungen von Leistungen wie zusätzliche Entgeltpunkte für die Kindererziehung und Pflege waren aus Sicht der BDA sozialpolitisch nachvollziehbar, dürfen aber nicht zu Lasten der Beitragszahler gehen (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000b).

47 Die IG BAU schloss sich zwar der Kritik des DGBs an der Senkung des Rentenniveaus an, befürwortete aber paritätische und obligatorische Zusatzrenten (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000f).

5.4 Altersvermögens(ergänzungs)gesetz 2001

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Die Änderungen im Sozialhilferecht für die bedarfsorientierte Grundsicherung, ebenfalls schon häufiger vom DGB begrüßt, und vor allem die Beseitigung des Rückgriffs auf Kinder wurden befürwortet (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000e). Einzig die IG BAU kritisierte den Verzicht auf den Rückgriff der Kinder bei der bedarfsorientieren Grundsicherung für Ältere, da dies die Solidarität innerhalb der Familie zerstören würde (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000f). Hier zeigte sich die IG BAU von ihrem Weltbild her eher konservativ als fortschrittlich, was eventuell auch auf die Überzeugungen ihrer Mitglieder zurückgeführt werden kann. Die BDA aber sah im Bereich der Grundsicherung eine Fehlentwicklung durch Leistungsausweitungen, was eine Belastung für die Beitragszahler darstelle.48 Der Unterhaltsrückgriff müsse zudem für alle Sozialhilfeempfänger gelten. Kritisiert wurden zudem der nicht vollzogene Übergang zur nachgelagerten Besteuerung für alle Säulen der Alterssicherung und der Verzicht auf die Anhebung der Regelaltersgrenze auf 67 Jahre ab 2010 (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000b). Wie in den Rentenreformen zuvor forderte der DGB weiterhin eine Ausweitung des in der GRV versicherten Personenkreises hin zu einer Erwerbstätigenversicherung. Aus Sicht der BfA und des VDR beinhaltete der Gesetzesentwurf einen tiefgreifenden Richtungswandel. Der Ausgleichsfaktor wurde zusammen mit den Gewerkschaften abgelehnt und zudem eine Niveausicherungsklausel gefordert. Anstelle des Ausgleichsfaktors schlug der VDR eine vergleichbare Lösung in der Rentenanpassungsformel vor (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000c), die sich schließlich auch im späteren Gesetz wiederfinden ließ. Gegenüber dem Entwurf wurde der Ausgleichsfaktor gestrichen und durch eine Reduzierung der Rentenanpassung bei steigenden Bruttolöhnen durch Berücksichtigung der Veränderungen des Beitragssatzes ersetzt. Insbesondere die Gewerkschaften wollten den Ausgleichsfaktor verhindern, wobei die Neuregelung dem VDR Modell entsprach. Ebenfalls neu aufgenommen wurde der Riester-Abschlag, also die Berücksichtigung der fiktiven Beiträge zur Riester-Rente in beiden Rentenformeln. Eine weitere Gemeinsamkeit der Rentenversicherungsträger mit dem Gewerkschaftslager bestand in der Diskussion des Einbezugs von Selbstständigen in die GRV (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000i). Bezüglich der dann später eingeführten Grundsicherung übernimmt die GRV eine Auskunftsfunktion, indem sie Versicherte mit niedrigen Einkünften auf die Möglichkeit eines Anspruchs auf Grundsicherungsleistungen hinweist inklusive der Annahme und Weiterleitung entsprechender Anträge. Die Rentenversicherungsträ48 Hier waren wohl eher die Steuerzahler gemeint, die für die Finanzierung der Grundsicherung aufkommen sollten und nicht die Beitragszahler zur Sozialversicherung. Allerdings herrschte in diesem Punkt Unklarheit, da seit den Verhandlungen zum Rentenreformgesetz 1999 auch eine beitragsfinanzierte Grundsicherung unter dem Dach des VDR zur Diskussion stand.

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ger zeigten sich dankbar, dass die Grundsicherung nicht im Bereich der GRV durchgeführt wurde (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000i). Daneben sah die Deutsche Rentenversicherung ihre neue Aufgabe im veränderten Säulen-System als Informations- und Auskunftsstelle für die Versicherten (Interview DRV). Die aba beurteilte den Ausgleichsfaktor und die neue Rentenanpassungsformel als sinnvoll, gleichzeitig reihte sie sich in die Reihe der Befürworter eines Übergangs zur nachgelagerten Besteuerung für alle Säulen der Alterssicherung ein. Ebenfalls begrüßt wurde der Ausbau der betrieblichen und tariflichen Altersvorsorge. Die Maßnahmen zur Verbesserung seien aber völlig unzureichend (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000a). Beim Thema Rentensplitting stand die aba mit ihrer Ansicht dagegen weitgehend alleine da. Während die Gewerkschaften, BDA und die Rentenversicherungen eine Ausweitung des Rentensplittings auch auf Altersvorsorgeformen außerhalb der GRV erreichen wollten, lehnte die aba dies wegen einer Verteuerung für die BAV ab (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000a). Einführung der Kapitaldeckung Der Wechsel des Arbeitsministers 1998, Walter Riester (SPD) löste Norbert Blüm (CDU) ab, trug erheblich zur Dynamik der Reformen bei. Das Ministerium unter Norbert Blüm, der eine zusätzliche kapitalgedeckte Vorsorge ablehnte, öffnete sich mit dem Wechsel an der Spitze durch Walter Riester neuen Ideen. Bereits die Diskussionen um die Bildung eines Tariffonds zur Gestaltung einer Rente mit 60 Jahren 1998 zeigten Aufgeschlossenheit gegenüber der Kapitalfundierung. „Das war immer klar, da muss ich irgendwie Geld zurücklegen und allein dadurch, dass man sich über solche Fragen Gedanken gemacht hat, also Rente mit 60, Tariffondsmodelle, über die dann diskutiert worden ist, und klar war, man kann das nicht mit der gesetzlichen Rentenversicherung machen, war irgendwo schon abzusehen, dass man im Bereich der kapitalgedeckten Vorsorge sich was einfallen lassen müsste.“ (Interview BDA)

Von ministeriellen Überlegungen aus wurde auf Diskussionen und Modelle in anderen Ländern geschaut. „Und andere Staaten hatten ihre Modelle entwickelt mit der privaten Altersvorsorge, insbesondere die Betriebliche in der Schweiz war ein Modell für uns, dann war für uns interessant die tarifliche Entwicklung ergänzend zu dem Wohnsitzsystem in den Niederlanden, dann war sehr interessant für uns das schwache Grundsystem in Großbritannien mit dem starken Zusatzversorgungscharakter und den vielen Krisen, die dort schon Ursache dafür waren, dass die Glaubwürdigkeit dieses Versorgungssystems schon in der Anfangsphase der Diskussion über eine kapitalgedeckte Vorsorge erhebliche Einbrüche zu verzeichnen hatte. Wir bekamen also Anschauungsunterricht aus den Vergleichen, was in den internationalen Entwicklungen war, welche Chance und welche Risiken solche zusätzlichen Altersvorsorgesysteme im Kapitalbereich mit sich bringen würden.“ (Interview BMAS1)

Vor Einführung der privaten Zusatzrenten spielte auch der Rendite-Vergleich zwischen GRV und kapitalgedeckten Systemen eine Rolle (Interview ver.di). Eine Un-

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tersuchung der OECD über die Alterssicherung im Wandel, in der eine langfristige Betrachtung über die Zins- und Renditeentwicklungen der kapitalgedeckten und der umlagefinanzierten Systeme gegenübergestellt wurden, hatte als Grundlage die Entscheidung und Legitimität eines Umstieges erleichtert (Interview BMAS1). Innerhalb des Ministeriums waren unterschiedliche Ausgangsinteressen feststellbar. Während die für private Altersvorsorge zuständige Abteilung für eine Ausweitung der Vermögensbildung mit zusätzlicher Förderung für die Altersvorsorge entwickeln wollte, plädierte die für die gesamte Alterssicherung zuständige Abteilung dafür, die Gewerkschaften für eine maßvolle Reduzierung des Umlagesystems zu gewinnen, indem auf eine möglichst kollektiv organisierte BAV umgestiegen wird. Es hat sich dann schließlich ein Mittelweg durchgesetzt, indem der Ausbau der Förderung der Riester-Rente auch in der BAV genutzt werden konnte (Interview BMAS1). Mehrere Gründe können angeführt werden, warum zunächst eine Stärkung bzw. ein Obligatorium in der dritten Säule erfolgen sollte. Zum einen war für Gewerkschaften, und wohl auch Walter Riester, die BAV eher etwas für Führungskräfte und nicht für normale Arbeitnehmer, zudem bestand die Gefahr die Nettolöhne zu belasten, wenn Beiträge zur BAV aus dem Tarifvolumen entnommen werden müssen. Ursprünglich hatte man die Idee, alle Personen von der Förderung der dritten Säule profitieren zu lassen und nicht nur die sozialversicherungspflichtig Beschäftigten wie in der BAV. Ein weiteres Zögern der Stärkung der BAV bestand in der ungünstigen Situation in einigen Unternehmen, die ihre BAV einschränkten oder für neue Beschäftigte schlossen. Daher bestand die Vorstellung, eine zusätzliche Altersvorsorge unabhängig vom Arbeitsplatz und Arbeitsplatzwechseln sei auch im Interesse der Arbeitgeber (Interview aba). „Es wurde uns sehr schnell deutlich signalisiert, dass aus Sicht der Politik und auch der Ministerien damals die betriebliche Altersversorgung deshalb nicht in den Fokus der Politik kommen könne, weil sie ja eine rein freiwillige Angelegenheit der Arbeitgeber sei und man deshalb eben nicht darauf vertrauen könne, dass die Ausweitung der betrieblichen Altersversorgung so stattfindet, wie man das Ganze wollte und deshalb war ja im Raum ein Obligatorium zu schaffen.“ (Interview aba)

Da eine flächendeckende Ausbreitung auf freiwilliger Basis nicht erreicht werden könne, befürwortete der DGB zwischenzeitlich ein gesetzliches BAV Obligatorium mit Mindeststandards bezüglich Leistung und Finanzierung. Ein Tarifobligatorium mit gesetzlicher Verpflichtung zum Aufbau einer betrieblichen Altersversorgung wurde angestrebt, so dass alle Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft von dieser Form profitieren (DGB 2005a), allerdings unter der Voraussetzung einer paritätischen Finanzierung. Eine obligatorische Vorsorge wäre auch sinnvoll, um so weiße Flecken in der Tariflandschaft zu füllen (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000e). Dies unterstützt die aufgestellte These, dass die Sozialpartner bei einem Rückgang tariflicher Machtressourcen auf staatliche Aktivitäten setzen, um so ihren

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Einfluss zu sichern. Ein staatliches Obligatorium wäre zudem in der Lage, die tarifliche Macht wieder auszubauen. Die BDA lehnte ein Obligatorium im Bereich der Zusatzrenten dagegen vehement ab. Man war der Ansicht, dass die BAV über tarifvertragliche Lösungen zu einer flächendeckenden Nutzung führen könne, jüngste Tarifbeispiele belegen dies. Hierbei sollten Tarifverträge aber nur einen Rahmen vorgeben, der Spielräume auf betrieblicher Ebene lässt. Letztere dürften auch nicht durch einen diskutierten Tarifvorbehalt beeinträchtigt werden (Deutscher Bundestag 2001). Da ein Obligatorium, sei es in der zweiten oder dritten Säule nicht verwirklicht werden konnte, orientierten sich die Diskussionen innerhalb der aba an dem britischen Modells des opting-out. Allerdings war auch hier den Arbeitgebern der Verpflichtungsgrad zu hoch, so dass man es nochmals abschwächte und schließlich der Anspruch auf Entgeltumwandlung entstand (Interview aba). „Alle diese Vorbehalte, die man gegenüber der privaten Altersvorsorge hatte, erstreckten sich dann auch auf ein Betriebsrentenobligatorium, weil den Gewerkschaften damit in Grunde genommen zusätzlicher Druck auferlegt wurde in der Lohnauseinandersetzung noch zusätzlich den obligatorischen Rentenbeitrag für die betriebliche Altersversorgung organisieren zu müssen. Damit war klar, dass der Zeitpunkt für ein Obligatorium nicht gegeben war und auch die Konstellationen waren nicht dafür geeignet. Und im weiteren Verlauf waren alle Beteiligten der Überzeugung, dass es eigentlich eines gesetzlichen Obligatoriums nicht bedarf, wenn die Gewerkschaften ein tarifliches Obligatorium sozusagen zu ihrem Ziel erheben würden. Das ist aber mit den Arbeitgebern nicht gelungen, die eher auf sozusagen den individuellen Vorsorgecharakter abstellen wollten, auch in der betrieblichen Altersversorgung und deshalb allenfalls bereit waren tarifliche Abschlüsse in die Breite zu machen mit Förderung der individuellen Entgeltumwandlung.“ (Interview BMAS1)

Hier konnten sich somit die Arbeitgeber mit ihrer Ablehnung eines Obligatoriums und der Forderung nach individueller betrieblicher Altersvorsorge durch Lohnverzicht durchsetzen. Es standen allerdings von Beginn an Zweifel im Raum, ob eine freiwillige BAV den nötigen Verbreitungsgrad erreiche. Während die Regierung also eine verpflichtende Altersvorsorge in der dritten Säule einführen wollte, lehnte die Opposition dies ab, woraufhin die Regierung mit hohen staatlichen Subventionen für eine freiwillige private Altersvorsorge antwortete, einer Forderung insbesondere der CDU/CSU (Streeck/Hassel 2004: 116).49 Bezüglich der Höhe der staatlichen Zulagen und Förderung (4 % der Beitragsbemessungsgrenze, BBG) übertraf Kanzler Schröder zur Überraschung der Opposition sogar deren Forderungen (Schulze/Jochem 2007: 689). Nachdem man sich schließlich darauf geeinigt hatte, einen weiteren Schwerpunkt auf die BAV zu legen, mussten aufgrund der Mitbestimmungsrechte automatisch die Sozialpartner berücksichtigt werden. Man hatte er49 Nachdem die Überlegung, das Obligatorium dann in die zweite Säule zu verlegen, am Widerstand der Arbeitgeber und schließlich auch der Gewerkschaften scheiterte, die einen Eingriff in die Tarifhoheit ablehnten (Interview BMAS1).

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kannt, dass die Tarifvertragsparteien und hier insbesondere die Gewerkschaften die Initiative übernehmen konnten, den Umstieg selbst in die Hand zu nehmen. Auch die Arbeitgeber hatten schließlich ein Interesse daran, dass die Arbeitnehmer entweder an einer individuellen oder der betrieblichen Altersvorsorge via Entgeltumwandlung teilnehmen (Interview BMAS1). Im gewerkschaftlichen Lager befürchtete man, dass eine zu positiv ausgestaltete Riester-Rente (gewinnorientiert) die betriebliche Altersvorsorge (kollektiv organisiert) unattraktiver mache und damit auch den Einfluss von Gewerkschaften auf die Alterssicherung zurückdränge. Der Zugang zu den Gewerkschaften im Vorfeld erfolgte über die Tarifexperten der IG BCE, die durch ihren bereits bestehenden Tarifvertrag zur Entgeltumwandlung zusammen mit ihrem Arbeitgeberverband eine gewisse Vorreiterrolle übernommen hatten. „Und Walter Riester als Arbeitsminister, der ja dann diese Rentenreform eingeleitet hat, hat da eigentlich auch immer einen Zusammenhang zu diesem Tarifvertrag hergestellt, dass dieser Tarifvertrag eigentlich ja auch bei den Gewerkschaften in den Köpfen was verändert hat, dass man eben eine kapitalgedeckte ergänzende Altersvorsorge sehr wohl durch Tarifvertrag regeln kann und damit auch durchaus Positives erreichen kann.“ (Interview IG BCE1) „So dass die chemische Industrie für uns der natürliche Partner war, um bei den Gewerkschaften den Zuspruch für eine solche zusätzliche Altersvorsorge über die betriebliche Altersversorgung zu entwickeln.“ (Interview BMAS1)

Unmittelbar darauf öffneten sich auch die tarifpolitischen Abteilungen der IG Metall und des Bau Sektors für diese Konstruktion, so dass Diskussionen mit den Tarifexperten der Einzelgewerkschaften folgten (Interview BMAS1). Allerdings führte die Entgeltumwandlung ohne Arbeitgeberbeiträge zu einer stärkeren individuellen Altersvorsorge, die lediglich über den Arbeitgeber abgewickelt wird: „Das veränderte natürlich den Charakter der betrieblichen Altersversorgung gegenüber der Erwartung, die wir zuvor hatten, als das ganze System mehr kollektiv ausgerichtet war.“ (Interview BMAS1). Insbesondere die sozialrechtlichen Betriebsrentenexperten des Vorstandes der IG Metall waren Anhänger der traditionellen freiwilligen BAV und lehnten die Neuerungen ab. Die Traditionalisten der IG Metall verhinderten durch das Festhalten am Ein-Säulen-System eine stärkere Rolle der IG Metall innerhalb des Reformprozesses (Interview IG Metall, Interview aba). Dies ist umso erstaunlicher, da mit Walter Riester als ehemaliger Zweiter Vorsitzender der IG Metall, der Sozialminister aus den eigenen Reihen kam. Erfolgreicher agierte hier die IG BCE, die ihre Kontakte in das Sozialministerium durch den parlamentarischen Staatsekretär Gert Andres, einem ehemaligen Funktionär des Hauptvorstandes der IG BCE, nutzte, um ihren Einfluss geltend zu machen (Interview IG Metall). Die Sozialversicherungsfreiheit bei Entgeltumwandlung führte zudem zu Interessendivergenzen zwischen den Sozial- und Tarifpolitikern bei den Gewerkschaf-

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

ten, obwohl auch den Tarifpolitikern bewusst war, dass ein Ausbau der BAV die Lohnprozente kürzt und daher an einer zu starken Senkung der GRV nicht interessiert waren (Interview DGB1). Die Tarifpolitiker sahen in einem Ausbau der BAV die Möglichkeit ein neues Feld zu gewinnen, das tarifvertraglich gestaltet werden kann und somit ein Ausbau von nicht lohnbezogenen Komponenten den Verhandlungsspielraum und die Suche nach Kompromissen erweitern konnte. „Das war ein Preis, den die Gewerkschaften bezahlen mussten, den haben wir nicht gerne bezahlt, das ist eigentlich auch ganz klar. Aber es ging uns darüber auch um die Konkurrenzfähigkeit der Betrieblichen zu Riester.“ (Interview DGB1)

Ein Ausgleichsangebot an die Gewerkschaften, der Tarifvorbehalt, fand deren vorbehaltlose Zustimmung. Er wurde vor allem von den Gewerkschaften und vereinzelt auch von Arbeitgebern begrüßt, da er zusätzliche Möglichkeiten bot, tarifliche Standardmodelle einzuführen (Interview BAVC). Ein weiteres Zugeständnis an die Gewerkschaften, die Einführung der Möglichkeit Riester-Zulagen auch in der BAV in Anspruch zu nehmen, machte diese insofern attraktiver, als dort nun zwei Fördermöglichkeiten zur Verfügung standen, während in der individuellen Altersvorsorge nur ein Fördersystem bestand (Streeck/Hassel 2004: 116). Aus Arbeitgebersicht war dagegen die Bruttoentgeltumwandlung mit Beitragsbefreiungen zentral, da man mit dieser den Verbreitungsgrad am besten ausweiten konnte (Interview BAVC). Die neuen Unverfallbarkeitsfristen, bereits im Gesetzesentwurf des RRG 1999 enthalten, wurden zwar vom DGB begrüßt, Leistungen in allen Durchführungswegen sollten aber sofort unverfallbar werden (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000e). Abgelehnt wurden dagegen die neuen Unverfallbarkeitsfristen von der BDA, da diese eine arbeitgeberfinanzierte BAV verteuerten. Es wurde von den Arbeitgebern moniert, dass die Maßnahmen im Bereich der BAV einerseits insgesamt nicht ausreichen, andererseits aber gleichzeitig ein Übermaß an Regulierungen bestehe (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000b). Auch die Rentenversicherungsträger und deren Dachverband konnten anfänglich nicht für einen Ausbau der zweiten und dritten Säule gewonnen werden (Interview aba, Interview IG Metall), da dies einem Angriff auf ihr eigenes Geschäftsfeld, die umlagefinanzierte GRV, gleichkam. „Ich würde sogar sagen, dass noch heute nicht, natürlich in der Spitze und in der Außendarstellung, aber nicht bei jedem Mitarbeiter im Haus in den Köpfen wirklich drinnen ist, dass wir Teil eines drei Säulen-Systems sind und ich glaube da trauern schon noch einige dem früheren Paradigma nach.“ (Interview DRV)

Begrüßt wurde hingegen die Förderung der kapitalgedeckten Altersvorsorge. Der VDR sah die teilweise Ersetzung der GRV durch die zweite und dritte Säule mit erheblichen Nachteilen und Risiken verbunden (kein Hinterbliebenenschutz, keine

5.4 Altersvermögens(ergänzungs)gesetz 2001

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Erwerbsminderungsrente, Kapitalmarktschwankungen) (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000h) und war der Auffassung, dass auch die Rentenversicherung in der Lage wäre, Produkte der zusätzlichen Altersvorsorge anzubieten. Auch die GRV könne soziale Elemente einbeziehen, die dann als kapitalgedeckte Sozialversicherung zu werten wären. In Übereinstimmung mit der vorgesehen Zertifizierung von Riester-Verträgen hätte auch die GRV eine Garantie der einbezahlten Beiträge leisten können. Entsprechend den Forderungen der Gewerkschaften wurde zudem die Befristung der Beitragsfreiheit bei Entgeltumwandlung begrüßt (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000i). Der Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung wurde von der aba im Gegensatz zu Äußerungen der Arbeitgeber als Mittel zur Ausbreitung der BAV befürwortet. Dies wurde allerdings durch Verschlechterungen im Bereich der arbeitgeberfinanzierten BAV konterkariert, Vorteile ergaben sich nur für die Entgeltumwandlung. So trüge die Absenkung der Unverfallbarkeit der Mobilität von Arbeitnehmer Rechnung (= internationaler Standard), verteuere aber im Gegenzug die arbeitgeberfinanzierte BAV (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000a). Weiterhin kritisch stand die aba, wie bereits beim RRG 1999, der BAV über Tarifverträge gegenüber. Im Einvernehmen mit den Arbeitgebern sollten Tarifverträge nur Rahmenbedingungen festlegen, die individuelle Ausgestaltung sollte den Betrieben obliegen. Der angedachte Tarifvorbehalt führe darüber hinaus zu einer willkürlichen Ausgrenzung von Arbeitnehmern (Deutscher Bundestag 2001). Da nun die BAV und die individuelle Altersvorsorge im Wettbewerb zueinander standen, drängten auch die Finanzdienstleister in den Bereich der BAV, insbesondere die Versicherungen (Interview BMAS1). Der GDV begrüßte im Gegensatz zu den Arbeitgebern den Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung, ebenso wie die neuen Unverfallbarkeitsfristen. Vor allem erstere Maßnahme konnte über versicherungsförmige Wege der BAV zu einer Ausweitung des Geschäftsfeldes der Versicherungen führen. Der Tarifvorbehalt wurde abgelehnt, eine Bindung an Tarifverträge sollte vermieden werden, da so die individuelle Wahlfreiheit eingeschränkt werde. Eine von der Öffentlichkeit weitestgehend unbemerkte Neuerung im Gesetz gegenüber dem Entwurf war die Einführung der Beitragszusage mit Mindestleistung, was einer DC-Leistung mit Nominalwerterhalt der Beiträge entspricht. Hier konnten anscheinend Finanzdienstleister und auch die Arbeitgeberverbände ihren bereits im Vorfeld des RRG 1999 geäußerten Wunsch durchsetzen. Riester-Rente In der dritten Säule machte sich der DGB auch für eine Riester-Förderung für Beschäftigte im öffentlichen Dienst stark, zudem sollte eine Dynamisierung der Zulagen geprüft werden. Bezüglich der Zertifizierung wurde die fehlende Indexierung in der Auszahlungsphase, die fehlende Absicherung von Invalidität und Tod sowie unterschiedliche Tarife für Männer und Frauen bemängelt (Ausschuss für Arbeit

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

und Sozialordnung 2000e). Die IG Metall kritisierte dagegen die geplante Kinderzulage, welche in der GRV besser aufgehoben wäre. Auch die Garantie des Nominalwertes der Beiträge sei zu wenig, eine Koppelung an den Rentenwert oder Inflationsausgleich sollte bedacht werden (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000d). Im Bereich der Riester-Rente bemängelte die BDA, dass die Zulagen nicht für alle Durchführungswege der BAV verwendet werden können und forderte hier Veränderungen. Die Begrenzung der zulagenberechtigten Personen fand im Gegensatz zu den Gewerkschaften Unterstützung. Insgesamt sei aber, wie die BAV, auch die Riester-Rente zu stark reguliert (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung/Finanzausschuss 2000). Auch die aba sprach sich für eine Öffnung der Riester-Förderung im Öffentlichen Dienst sowie für die nicht kapitalgedeckten Durchführungswege aus (Deutscher Bundestag 2001). Bezüglich der Zertifizierungskriterien der Riester-Rente wünschte sich der GDV eine Mindestverzinsung von 2-3 Prozent, ähnlich dem von der Versicherungsaufsicht (BaFin) bestimmten Rechnungszins für Versicherungsprodukte und eine Rücknahme der Verteilung der Abschluss- und Vertriebskosten über 10 Jahre, da dies das Provisionssystem der Versicherungswirtschaft erschweren würde (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2001a). In diesem Punkt konnte sich GDV (noch) nicht durchsetzen. Pensionsfonds Hintergedanke der Einführung des Pensionsfonds war die Modernisierung der Durchführung der BAV. Es bestand ein generelles Interesse, weg von Pensionsrückstellungen zu kommen und das Kapital freier als in den bestehenden Durchführungswegen anlegen zu können. Während die Versicherungswirtschaft die Pensionskasse zu einer Art Europensionskasse umbauen wollte, favorisierten die aba und auch die Arbeitgeber eine Reform der Unterstützungskasse (Interview aba). Schließlich entschied sich der Gesetzgeber für einen eigenständigen fünften Durchführungsweg, diese Stärkung der BAV war auch Ergebnis der Bemühungen des DGB (Deutscher Bundestag 2001). Auch die BDA sah ihre jahrelange Forderung nach Erweiterung der Durchführungswege berücksichtigt (Deutscher Bundestag 2001). Im Arbeitgeberlager herrschte weitgehend Einigkeit, dass alle Durchführungswege gleichberechtigt sein sollten und es nicht darum ging, neue Geschäftsfelder zu generieren. Bei den Diskussionen um den Pensionsfonds sah auch der Finanzminister zusammen mit den Gewerkschaften die Risiken, so dass im Ergebnis in der Anlagephase hohe Anlagefreiheit bei gleichzeitig versicherungsförmigen Renten in der Auszahlungsphase garantiert wurde (Interview BMAS1). Als zusätzliches Sicherungsinstrument stellte man den Pensionsfonds unter das Dach des PensionsSicherungs-Vereins, allerdings mit reduzierten Beiträgen. Die IG BCE in ihrer Sonderrolle innerhalb des Gewerkschaftslagers lehnte zu Beginn die Einführung eines

5.4 Altersvermögens(ergänzungs)gesetz 2001

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Pensionsfonds ab, erst als die steuerrechtlichen Vorschriften für den Pensionsfonds auf die Pensionskassen ausgeweitet wurde, auch auf Drängen der IG BCE, stimmte diese deren Einführung zu. Hintergrund waren die bereits lange bestehenden Pensionskassen der großen Chemieunternehmen, die gegenüber attraktiveren Regulierungen des Pensionsfonds ins Hintertreffen geraten wären: „Im Gegenteil, da hätten wir eher den Pensionsfonds scheitern lassen.“ (Interview IG BCE1). Der Einbezug des Pensionsfonds in den Pensions-Sicherungs-Verein stieß auf Verwunderung und nicht überall auf Wohlwollen (Interview IG BCE2). Die hierdurch verursachten zusätzlichen Kosten machten den Pensionsfonds gegenüber den anderen Durchführungswegen Pensionskasse und Direktversicherung für Arbeitgeber unattraktiver. Begründet wurde diese Insolvenzabsicherung neben erhöhter Sicherheit für die Versicherten wohl auch damit, den PSV finanziell stabiler auszustatten. „Es ging da weniger um die Bewertung des Pensionsfonds als Durchführungsweg, der womöglich unsicherer sei als Pensionskasse oder Direktversicherung, sondern es ging wohl in erster Linie auch darum den Sicherungsverein, der zum damaligen Zeitpunkt durch eine Häufung von Insolvenzen etwas in die Klemme geraten war, im Grunde frisches Geld zuzuführen.“ (Interview IG BCE2)

Die Skepsis der aba gegenüber dem Pensionsfonds hatte sich ein wenig gelegt, aber die Interessenlage der aba war etwas unklar. Die Einführung eines fünften Durchführungsweges wurde abgelehnt, vielmehr sollte die Unterstützungskasse oder Pensionskasse zu einem Pensionsfonds weiterentwickelt werden. (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung/Finanzausschuss 2000). Entsprechend den Forderungen des GDV sollte der Pensionsfonds aber gewisse Mindeststandards wie die Absicherung von biometrischen Risiken beinhalten (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2001b). Die teilweise nicht stringente Interessenslage der aba zeigt, dass diese versucht war, möglichst alle an ihr beteiligten Verbände, Firmen und Institutionen in ihren Stellungnahmen zu berücksichtigen, wobei insgesamt eine größere Übereinstimmung mit Arbeitgebern und GDV als mit den Gewerkschaften bestand. Da der wachsende Anteil von privaten Renten mit einer größeren Bedeutung der Aufsicht einherging, war die BaFin intensiv in den Regierungsentwurf eingebunden. Aufgrund der so geschaffenen Mehrbelastungen gründete die BaFin eine neue Abteilung, welche für Pensionskassen und Pensionsfonds verantwortlich ist (BaFin 2003: 95). Daneben führten die Verkürzung der Unverfallbarkeitsfristen sowie der Anspruch auf Entgeltumwandlung zu einer erheblichen Ausweitung geschützter Ansprüche und damit zu höheren potenziellen „Kunden“ des PensionsSicherungs-Vereins. Der Versuch von Arbeitgebern und Anbietern, die PSVBeiträge auf die Pensionsfonds anstelle der Arbeitgeber abzuwälzen, da ansonsten Wettbewerbsnachteile gegenüber Pensionskassen zu befürchten waren, scheiterte (BaFin 2003).

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

Tabelle 14: Inhalt des Altersvermögens(ergänzungs)gesetzes 2001 Änderungen im Bereich der GRV Verpflichtung der Bundesregierung Maßnahmen vorzuschlagen, wenn der Beitragssatz auf über 20 % in 2020 und 22 % in 2030 zu steigen droht sowie das Nettorentenniveau auf unter 64 % zu sinken droht (bzw. 67 %); Aufwertung der Kindererziehungszeiten; Reform der Hinterbliebenenrente; Einführung Rentensplitting; Modifizierung der Rentenanpassungsformel; Einführung Riester-Faktor in die Rentenformel; Einführung jährlicher Informationspflichten in der GRV; Grundsicherung im Alter: Gesetz über eine bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung; Änderungen im Bereich der Zusatzrenten Einführung der Riester-Rente; Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung mit Eichel-Förderung; Tarifvorbehalt; Beitragszusage mit Mindestleistung; Einführung Pensionsfonds; Verkürzung der Unverfallbarkeitsfristen auf ein Alter von 30 Jahren (vorher: 35 Jahre) und 5 Jahre BAV-Anwartschaft; Verbesserung der Portabilität der BAV; neu: Altersvorsorgeverträge-Zertifizierungsgesetz.

Bewertung Der ursprüngliche Reformvorschlag von Walter Riester musste mehrmals geändert werden, auch weil er die Sozialpartner und den VDR nicht ausreichend konsultiert hatte (Schludi 2005: 152). Insgesamt wurden die wesentlichen Neuerungen zunächst innerhalb des Ministeriums ausgearbeitet und diskutiert, ehe die Pläne nach außen kommuniziert wurden. Dies rief entsprechende negative Reaktionen innerhalb der Regierungsfraktionen hervor, die sich übergangen fühlten. Diese fehlende politische Kommunikation überrollte dann die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen, wobei die BILD Schlagzeile über eine „Zwangsrente“ die Diskussion über ein Obligatorium sehr schnell beendete. „So, das war die Schwierigkeit, die Situation sozusagen einen Paradigmenwechsel vorbereiten zu wollen, ohne dass die Beteiligten in allen Phasen intensiv beteiligt werden konnten und sich nicht beteiligt fühlten. Das war die Spannung. Die war nicht aufzulösen. Hätten wir sie so beteiligt, wie wir es eigentlich gewollt hatten und wie es auch erwartet wurde, hätten wir das Modell nicht entwickeln können. Dadurch, dass wir das aber diskret gemacht haben fühlte sich die Politik ausgegrenzt und reagierte emotional.“ (Interview BMAS1)

Allerdings wurden zunächst hauptsächlich Änderungswünsche der CDU/CSU und nicht des linken Parteiflügels oder der Gewerkschaften berücksichtigt, da unpopulä-

5.4 Altersvermögens(ergänzungs)gesetz 2001

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re Maßnahmen mit der konkurrierenden Partei CDU/CSU geteilt werden sollten, um so die Renten aus den kommenden Wahlkämpfen herauszuhalten. Die formalen Vetospieler parteipolitischer und verfassungsrechtlicher Art mussten eingebunden und deren Interessen zum Teil berücksichtigt werden, da die Regierung auf deren Zustimmung am formalen Vetopunkt Bundesrat zur Durchsetzung der Reform angewiesen war. Die SPD wurde in einer Reihe von Landtagswahlen 1999 abgewählt und verlor dadurch ihre Mehrheit im Bundesrat, auch weil ihr Regierungsstart von großen Teilen der Bevölkerung als unglücklich empfunden wurde. Die Regierung entschied sich daher, dass Gesetz, wie die Regierung Kohl bei der Rentenreform 1999, in zwei Teile aufzuspalten, wobei der nicht zustimmungspflichtige Part über Änderungen in der GRV den Bundestag passierte. Der zweite Teil mit Veränderungen in der zweiten und dritten Säule konnte erst nach Zugeständnissen an die Opposition und einige Länder im Bundesrat verabschiedet werden. Die erwähnte Errichtung der Riester-Zulagenstelle im Endstadium des Gesetzgebungsprozesses und die Integration von Immobilien in die Riester-Förderung konnten die Länder Brandenburg, Berlin und Rheinland-Pfalz zur Zustimmung bewegen (Schulze/Jochem 2007: 693; Schludi 2005: 156).50 Zudem wurden die Zertifizierungskriterien für die RiesterRente ebenso wie die Grundsicherung im Alter in jeweils eigene Gesetze überführt. Allerdings wurden im parlamentarischen Gesetzgebungsprozess auch Stimmen des linken SPD Flügels und Gewerkschaftsmitgliedern in der Partei benötigt (Verflechtungen). So wurden hohe Belastungen für Neurentner ab 2011 abgelehnt und stattdessen durch die Reformierung der Indexierung heutige und künftige Rentner gleichermaßen belastet, allerdings weniger als durch den ursprünglichen Ausgleichsfaktor vorgesehen. Hier vertraten die Gewerkschaften nicht die Interessen der Rentner, was aufgrund der älter werdenden Mitgliederstruktur zu vermuten gewesen wäre, sondern die Rentner wurden mehr belastet als im Entwurf vorgesehen, allerdings zu Gunsten jüngerer Leute (Generationenausgleich). Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände leisteten erfolgreiche Lobbyarbeit vor allem in der End- also der Ausschussphase des Gesetzgebungsprozesses, so dass die Regierung schließlich Beiträge zur betrieblichen Altersvorsorge bis zu einer Höhe von 4 Prozent der Beitragsbemessungsgrenze steuer- und sozialabgabenbefrei stellte (Streeck 2006: 29 f.), was sich mit einer entsprechenden Forderung der IG BCE deckte. „Die Präferierung einer gewerkschaftlichen Beteiligung über betriebliche Altersvorsorge ist dann erst in den Entwicklungsprozessen im Endstadium der Gesetzgebung zu Tage getreten. So dass also dann in der Endphase auch erst die steuerliche Förderung und die Beitragsfreiheit der Entgeltumwandlung entwickelt wurde, der Pensionsfonds entwickelt wurde, alle Instrumente sind erst in 50 Der Sitz der Zentralen Zulagenstelle für Altersvermögen wurde in die Region Berlin/Brandenburg gelegt, wodurch sich diese Länder die Schaffung von neuen Jobs in einer ansonsten eher strukturschwachen Region erhofften.

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess der 2./3. Lesung in Arbeitsgruppen mit den Gewerkschaften entwickelt worden.“ (Interview BMAS1)

Trotz der häufig verbreiteten Ansicht, dass im Endstadium des Gesetzgebungsprozesses keine Änderungen von Gesetzen mehr bewirkt werden können, wurden während der Anhörungen zum Altersvermögens(ergänzungs)gesetz nahezu sämtliche Vorschläge des Gesetzentwurfes abgeändert. „Ich habe auch den Eindruck, dass Anhörungen in den letzten zwei Jahren unter dieser Koalition, einen völlig anderen Stellenwert bekommen haben: Sie sind in der Lage, Gesetzentwürfe völlig zu drehen“ (Wolfgang Meckelburg CDU/CSU, zitiert nach (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000i: 39)).

Die Zusammenarbeit von Gewerkschaften und linkem SPD-Flügel sowie deren Auftreten in der Endphase verlieh diesen Vetomacht (Schludi 2005: 155), auf die die Regierung für eine erfolgreiche Reform angewiesen war. Sie konnten ihre Eigenschaft als ideeller Vetospieler im policy-making an den Vetopunkten Bundestag und Sozialministerium ausspielen, da sie als formaler Vetospieler im Bereich der Umsetzung der BAV nicht umgangen werden konnten. Für eine Ausbreitung der BAV und Tarifverträge zur Entgeltumwandlung war die Regierung auf die Zusammenarbeit der Sozialpartner angewiesen. Die Gewerkschaften konnten durch den Ausbau der betrieblichen Altersvorsorge den Rückgang staatlicher Leistungen in Eigenregie auffangen, ohne die paritätische Finanzierung theoretisch aufzugeben. Zudem ergab sich so ein neues machtpolitisches Feld bei Tarifverträgen und damit verbunden die Hoffnung auf mehr Attraktivität der Gewerkschaften für Mitglieder. Zu verdanken haben die Gewerkschaften dies nicht zuletzt der IG BCE, die sich zwar entgegen der Mehrheit der Gewerkschaften für eine Stärkung der Zusatzrenten unter Inkaufnahme niedrigerer Rentenniveaus einsetzte, aber durch ihre guten Kontakte in die Spitzen der Exekutive und das Sozialministerium den Einfluss der Gewerkschaften auf die BAV sichern und ausweiten konnte. Details der BAV wie beitragsfreie Entgeltumwandlung51, Begrenzung auf 4 Prozent der BBG und die einheitliche steuerrechtliche Behandlung von Pensionsfonds und Pensionskassen kann auf Bemühungen der IG BCE zurückgeführt werden. Den Gewerkschaften und hier insbesondere den Sozialpolitikern gelang es nicht, die Stärkung der zweiten und dritten Säule sowie die Senkung des Rentenniveaus zu verhindern (Interview ver.di). Insgesamt wurden die Ergebnisse der Reform nicht jubelnd aufgenommen, angesichts der starken staatlichen Förderung von Riester-Renten und dem Ausbau 51 Eine Verbeitragung hätte negative Konsequenzen für die tarifliche Altersvorsorge in der chemischen Industrie nach sich gezogen, die IG BCE agierte hier zusammen mit der BAVC (Deutscher Bundestag 2001).

5.5 Alterseinkünftegesetz 2004

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der BAV aber gerade noch akzeptiert (Interview DGB1). Wie beim Bündnis für Arbeit führten auch bei den Rentenreformen von 2001 macht- und interessenpolitische Faktoren zur konkreten Ausgestaltung der Alterssicherung und dem Design der Zusatzrenten. 5.5 Alterseinkünftegesetz 2004 Die Rentenreform von 2001 konnte zwar den fiskalischen Druck, der auf der GRV lastete mindern, dennoch reichten die Maßnahmen für eine nachhaltige staatliche Rente nicht aus. Vor diesem Hintergrund wurden 2003 kleinere Veränderungen innerhalb der GRV vorgenommen, um einen Beitragsanstieg zu vermeiden. Hintergrund der Notwendigkeit einer Reform der Besteuerung von Alterseinkünften war ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 6. März 2002, in dem die unterschiedliche Besteuerung von Beamtenpensionen und von Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung für nicht vereinbar mit dem Gleichbehandlungsgebot des Art.3 Abs.1 GG erklärt wurde und daher der Gesetzgeber verpflichtet wurde, bis zum 1. Januar 2005 eine verfassungskonforme Neuregelung zu verfassen. Zur Vorbereitung des Gesetzes wurde eine sechsköpfige „Sachverständigenkommission zur Neuordnung der steuerrechtlichen Behandlung von Altersvorsorgeaufwendungen und Altersbezügen“ unter der Leitung von Bert Rürup eingesetzt, deren Arbeit im Wesentlichen in den Gesetzesentwurf aufgenommen wurde. Vertreter der Sozialpartner waren nicht Teil der Kommission, dafür aber ein Repräsentant einer Versicherungsgruppe.52 Angesichts der komplexen Materie und dem stark juristisch geprägten Auftrag führte die Einrichtung der Regierungskommission mit Sachexperten ohne Berücksichtigung der Sozialpartner nicht zu größeren Konflikten. Insgesamt betrachtete der DGB den Reformentwurf mitsamt dem Übergang zur nachgelagerten Besteuerung, Vereinfachungen bei der Riester-Rente und mehr Transparenz in der BAV positiv. Im Bereich der Zusatzrenten gab es einige Änderungswünsch, so sollten alle biometrischen Risiken als Zertifizierungsmerkmal verpflichtend abgesichert werden (Unisex-Tarife) und der Zeitraum, auf den Kosten und Provisionen verteilt werden müssen, nicht herabgesetzt werden. Eine Verkürzung der Zillmerungs-Frist führe dazu, dass die ersten Jahre der Ansparphase nicht zum Kapitalaufbau, sondern zur Begleichung von Provisions- und Verwaltungskosten benutzt wird. Begrüßt wurde die Möglichkeit der Weiterführung der BAV mit eigenen Beiträgen bei Arbeitsverhältnissen ohne Entgeltbezug sowie Verbesserungen der Portabilität (DGB 2004a). 52 Mitglieder der Kommission waren neben Bert Rürup, Klaus Altehoefer (Oberfinanzpräsident a.D.), Peter Bareis (Universität Hohenheim), Herbert Rische (BfA), Hans Schreiber (Mannheimer AG Holding) und Hartmut Söhn (Universität Passau).

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

Bezüglich der Inhalte des Alterseinkünftegesetz herrschte große Einigkeit im Arbeitgeberlager, was Ausdruck in der gemeinsamen Stellungnahme von sechs Verbänden fand (BDA et al. 2004). Auch wenn der Übergang zur nachgelagerten Besteuerung befürwortet wurde, waren die Arbeitgeber mit vielen Reforminhalten unzufrieden. Kritisiert und abgelehnt wurden die weitgehende Pflicht zur Verrentung von Leistungen der BAV, Verbesserungen der Portabilität und neue Auskunftspflichten, allesamt Maßnahmen welche zu erhöhten Kosten führen. Um die BAV dennoch für Arbeitgeber attraktiv zu belassen sollte die Steuerfreiheit der Beiträge auf 8 Prozent der BBG angehoben werden. Die Liste wurde fortgeführt mit Kritik an der Fortführung der BAV in entgeltfreien Zeiten, was mit höheren Verpflichtungen der Arbeitgeber sowie erhöhtem Verwaltungsaufwand einhergehe. Fast alle den Versicherten zu Gute kommenden Verbesserungen wurden abgelehnt. Die Arbeitgeber zeigten kein großes Interesse an der Mitnahme von BAVAnsprüchen und damit Mobilität von Arbeitnehmern, was ins Bild der koordinierten Marktökonomie passt. Angesichts von firmen- und sektorspezifisch qualifizierten Beschäftigten steht die Anwerbung und Bindung von spezialisierten Fachkräften an die Unternehmen als Funktion von betrieblichen Sozialleistungen wie der BAV an erster Stelle. Allerdings konnten sich die Arbeitgeber in diesen Forderungen nicht durchsetzen. Ähnlich den Gewerkschaften plädierte der VDR für eine längere Übergangsfrist zur nachgelagerten Besteuerung über 2040 hinaus (VDR 2004). Im Bereich der Zusatzrenten stand die BfA mit der Begrüßung von mehr Transparenz und verbesserter Portabilität der BAV den gewerkschaftlichen Interessen näher als denen der Arbeitgeber. Gleichzeitig wurde konstatiert, dass die Halbierung des Verteilungszeitraumes für Vertriebskosten Riester-Policen zwar attraktiver für den Versicherungsvertrieb machen, gleichzeitig aber auch der Aufbau von Vorsorgekapital verringert wird (BfA 2004). Im Einklang mit den Arbeitgebern wurden neue ungünstige Bedingungen der BAV bemängelt. Kritisiert wurde die Fortsetzung der BAV in entgeltfreien Zeiten und die Verbesserung der Portabilität, die freiwillig und nicht verpflichtend erfolgen sollte. Geändert werden sollte zudem der Zustand, dass lediglich die Entgeltumwandlung und Riester-Rente, nicht aber die arbeitgeberfinanzierte BAV staatlich gefördert wurde. Die aba schlug vor, ähnlich den Forderungen der Arbeitgeber, eine Ausweitung der Förderung zu 4 Prozent Arbeitnehmerbeiträge plus 4 Prozent für Arbeitgeberbeiträge vorzunehmen. Wie alle Interessenvertreter begrüßte auch die aba die nachgelagerte Besteuerung (aba 2004). Im Gesetzgebungsprozess zum Alterseinkünftegesetz verstand sich die aba einmal mehr als Interessenvertreterin der Anbieter und Verwalter der BAV und nicht als Vertreterin der Leistungsempfänger und Versicherten. Ebenso wie aba und Arbeitgeber sah der GDV eine Schwächung der BAV durch den Wegfall der Pauschalbesteuerung. Zudem sei die verbesserte Portabilität

5.5 Alterseinkünftegesetz 2004

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Tabelle 15: Inhalt des Alterseinkünftegesetz (2004) -

Übergang zur nachgelagerten Besteuerung der GRV und Zusatzrenten; Steuerliche Gleichstellung von DV, PK und PF, Erhöhung der Steuerbefreiung um 1.800 Euro; Verbesserung der Portabilität der für BAV (DV, PK und PF); Verringerung der Riester-Zertifizierungskriterien; Vereinfachung für Riester-Verträge: Dauerzulagenverfahren, Verbesserung des Verbraucherschutzes durch Informationsrechte; Einführung von Uni-Sex Tarifen ab 2006; Herabsetzung der Zillmerungs-Frist von 10 auf 5 Jahre.

der BAV kontraproduktiv und erhöhe Komplexität und Kosten. Im Bereich der Riester-Rente sollte die steuerliche Förderung entsprechend der BAV auf 4 Prozent der jeweiligen BBG dynamisiert werden, damit in Zukunft auch in der Riester-Rente mehr angespart werden kann. Die Halbierung des Verteilungszeitraumes für Abschluss- und Vertriebskosten von 10 auf 5 Jahre reichte dem GDV nicht aus, eine zeitnahe Entlohnung wäre angemessen (GDV 2004). Den Interessen der Arbeitgeber und auch der aba wurde Rechnung getragen, indem die Steuerbefreiung für Arbeitgeberbeiträge zur BAV um 1.800 Euro erhöht wurde. Ebenso neu gegenüber dem Entwurf war die Einführung geschlechtsneutraler Tarife für Riester, gefordert vom Bundesrat aber auch vom DGB. Die Regelungen im Bereich der Zusatzrenten führten insgesamt zu für Versicherte günstigeren Regelungen, was in Übereinstimmung mit gewerkschaftlichen Forderungen lag. Im Gegensatz noch zur Riester-Reform gelang es den Arbeitgeberverbänden, der aba und dem GDV nicht, für diese ungünstige Regelungen zu verhindern. Lediglich eine für die Versicherungswirtschaft günstigere Zillmerung war Bestandteil des Gesetzes. Die verbesserte Portabilität sowie die Fortführung der BAV in entgeltfreien Zeiten wurden gegen die Interessen der Kapitalseite durchgesetzt. Auch der gemeinsamen Forderung nach Erhöhung des steuer- und beitragsfreien Rahmens der BAV, was mit geringeren Ansprüchen in der staatlichen Rente für die Versicherten und Steuerausfällen für den Staat verbunden gewesen wäre, entsprach der Gesetzgeber nicht. Im Juli 2004 wurde das Alterseinkünftegesetz schließlich von Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat verabschiedet. Während bei der Riester-Reform 2001 und beim Rentenreformgesetz 1999 bereits die Divergenzen zwischen den Sozialpartnern in Bezug auf die Rolle und Funktion der GRV sichtbar wurden, zeichneten sich bei den Diskussionen um das Alterseinkünftegesetz auch unterschiedlichen Interessen im Bereich der Zusatzrenten ab.

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

5.6 Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetz 2004 Parallel zu den Verhandlungen und Anhörungen zum Alterseinkünftegesetz verlief der Entstehungsprozess des Rentenversicherungs-Nachhaltigkeitsgesetzes, vereinzelt gab es Überschneidungen. Wie beim Alterseinkünftegesetz wurde auch hier im Vorfeld eine Regierungskommission (Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme) eingesetzt, ebenfalls unter Leitung von Bert Rürup. Die Rürup-Kommission bestand nicht mehr ausschließlich aus Vertretern der Sozialpartner. Im Gegensatz zum tripartistischen Bündnis für Arbeit stellten Repräsentanten der Sozialpartner in der Rürup-Kommission nur noch eine Minderheit neben anderen. Ein starker Anteil von Vertretern der Wirtschafts- und Finanzbranche löste das korporatistisch geprägte Bündnis ab. Wesentliche Vorschläge dieser Kommission waren die Erhöhung der Regelaltersgrenze von 65 auf 67 Jahre und die Einführung eines Nachhaltigkeitsfaktors. Die Idee hinter dem Nachhaltigkeitsfaktor war, dass die jährlichen Rentenanpassungen die Entwicklung des Verhältnisses von Rentnern zu Beitragszahlern berücksichtigen sollte. Ändert sich dieser Quotient zu Lasten der Beitragszahler (mehr Rentner), dann reduzieren sich die Rentenanpassungen entsprechend, gleiches gilt auch umgekehrt (BMGS 2003). Eine Schutzklausel verhindert dabei, dass es aufgrund des Nachhaltigkeitsfaktors zu einer möglichen Rentenkürzung kommt.53 Begleitet wurde der Gesetzgebungsprozess, ebenso wie beim Alterseinkünftegesetz, von Konflikten zwischen den Gewerkschaften und der SPD über die zukünftigen Regierungspläne im Rahmen der Agenda 2010. Allerdings vertraten die Gewerkschaften keine einheitliche Linie. Während der DGB und vor allem die IG Metall der Agenda 2010 äußerst kritisch gegenüberstanden, forderte die IG BCE die Gewerkschaften auf, eine aktive Rolle bei der Suche nach Kompromissen einzunehmen (Trampusch 2009: 145). Im Jahr 2003 waren die Beziehungen zwischen den Sozialpartnern insbesondere der Gewerkschaften und der Regierung durch Auseinandersetzungen geprägt, die den traditionellen Interessenallianzen entgegenstanden (Weßels 2007b: 155). Bei der Ausarbeitung des RentenversicherungsNachhaltigkeitsgesetzes war die SPD einer heftigen Opposition aus ihrem linken Flügel und den Gewerkschaften ausgesetzt. Die Gewerkschaften lehnten den Nachhaltigkeitsfaktor klar ab, da die Rentenniveausicherung hierbei aus dem Blick gerate. „Also diese starke schleichende und immer weitergehende Senkung des Rentenniveaus durch den Nachhaltigkeitsfaktor, das ist etwas, was wir weiterhin ablehnen und wir würden tatsächlich dafür

53 Diese Schutzklausel verhinderte gleich in den ersten Jahren ihrer Anwendung 2005 und 2006 Rentenkürzungen.

5.6 Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetz 2004

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auch, das muss man auch sagen, steigende Kosten akzeptieren, vor allem deswegen, weil sie paritätisch finanziert sind.“ (Interview DGB1)

Die vorgesehene Streichung der Verpflichtung der Bundesregierung, Maßnahmen vorzulegen, wenn das Nettorentenniveau unter den Wert von 67 Prozent sinkt, wurde abgelehnt. Stattdessen wünschte sich der DGB ein verbindliches und aussagekräftiges Rentenniveau, so dass die Brutto-Standardrente (Rentenniveau vor Steuern) nicht unter 50 Prozent sinke. Eine Niveausicherungsklausel, die Handlungsnotwendigkeiten bei drohender Unterschreitung des Mindestsicherungsniveaus vorsieht, sollte den einseitigen Blick auf den Beitragssatz ausgleichen. Um die Einnahmeseite zu stärken, wurde abermals die Prüfung des Einbezugs weiterer Personenkreise in die GRV gefordert. Nicht durchsetzen konnten sich die Gewerkschaften mit ihrem Appell, die Abschaffung der Anrechnungszeiten für die Hochschulausbildung zurückzunehmen. Nach wie vor stand der DGB der Anhebung von Altersgrenzen sehr kritisch gegenüber (Ausschuss für Gesundheit und Soziale Sicherung 2004b), eine Anhebung auf 67 Jahre, wie von der Rürup-Kommission gefordert, konnte verhindert werden. Gemäß ihren Forderungen seit den 1990er Jahren plädierten die Arbeitgeber für eine Beitragssatzsenkung unter 19 Prozent, langfristig auf unter 20 Prozent, sowie für eine Erhöhung der Abschläge bei vorgezogener Rente. Im Gegensatz zu den Gewerkschaften wurden der Nachhaltigkeitsfaktor und der Wegfall der Bewertung (hoch-)schulischer Ausbildung begrüßt. Allerdings sah die BDA keinen Bedarf für Niveausicherungsklauseln. Aus Sicht der Arbeitgeber bewirke die Anhebung der Mindestaltersgrenze keine Entlastung, daher sollte die Regelaltersgrenze auf 67 Jahre angehoben werden (Ausschuss für Gesundheit und Soziale Sicherung 2004b). Der VDR forderte ähnlich den Gewerkschaften die Aufnahme einer Zielgröße für das Leistungsniveau, wobei ein Nettorentenniveau vor Steuern von 46 Prozent bis 2020 und 43 Prozent bis 2030 vorgeschlagen wurde (VDR 2004). Dieser Punkt wurde vom Gesetzgeber berücksichtigt. Gleichzeitig zeigte der VDR aber Verständnis für den DGB-Vorschlag eines höheren Rentenniveaus (Ausschuss für Gesundheit und Soziale Sicherung 2004b). Einvernehmlich mit den Arbeitgebern zeigte sich der VDR in der Anhebung der Regelaltersgrenzen, welche angemessen seien (VDR 2004). Die BfA schloss sich in ihrer Beurteilung des Gesetzesentwurfes weitgehend dem VDR an. Die Zielsetzung des Entwurfs wurde begrüßt, wenngleich die absolute Beitragssatzorientierung kritisiert und die politische Festsetzung eines angestrebten Mindestleistungsniveaus gefordert wurde (BfA 2004). Im Anschluss an die Ausschussanhörungen wurde der Gesetzesentwurf an einigen Stellen revidiert (siehe hierzu Deutscher Bundestag 2004b). Die Bundesregierung wurde verpflichtet, auch über 2008 hinaus über die Beibehaltung des Sicherungsniveaus zu berichten sowie eine Einschätzung abzugeben, ob eine Erhöhung der Altersgrenzen vertretbar ist. Dies kam den Forderungen der Gewerkschaften entgegen. Die Anpassung der laufenden Renten an die beitragspflichte Bruttolohn-

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

Tabelle 16: Inhalt des Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetzes (2004) -

Einführung eines Nachhaltigkeitsfaktors; Einführung einer Niveausicherungsklausel (46 % bis 2020, 43 % bis 2030); Anhebung der frühestmöglichen Altersgrenze bei Rente nach Arbeitslosigkeit und Altersteilzeit von 60 auf 63 Jahre; Streichung von Anrechnungszeiten bei Schul- und Hochschulausbildung; Umwandlung der Schwankungsreserve in eine Nachhaltigkeitsrücklage; Rentenanpassung an beitragspflichtige Bruttolohnsumme; Berichtspflicht über Rahmenbedingungen einer Anhebung der Altersgrenzen und Beibehaltung des Sicherungsniveaus; Regelmäßiger Bericht über Maßnahmen zur Mindestniveausicherung unter Wahrung der Beitragssatzstabilität;

summe wurde ebenfalls nachträglich in das Gesetz aufgenommen. Im Zuge des Übergangs zu einer nachgelagerten Besteuerung wird anstelle des bisherigen Nettorentenniveaus künftig eine Niveausicherungsklausel (Nettorentenniveau vor Steuern) berücksichtigt, die 46 Prozent bis 2020 und 43 Prozent bis 2030 nicht unterschreiten soll inklusive Maßnahmen bei drohender Unterschreitung. Hier konnten sich die Interessen von DGB, VDR und BfA durchsetzen. Das Gesetz war zwar nicht zustimmungspflichtig, allerdings war die Regierung heftiger Kritik innerhalb der SPD von Seiten des linken Parteiflügels unterstützt durch Gewerkschaften ausgesetzt. Erst ein Sonderparteitag der SPD verschaffte Kanzler Schröder die SPD-eigene Mehrheit zur Rentenreform und Agenda 2010 (Schulze/Jochem 2007: 693 f.). Zugeständnisse an den linken Parteiflügel (und die Gewerkschaften) in Form der Aufnahme der Niveausicherungsklausel sowie der Berichtspflichten über die Beibehaltung des Sicherungsniveaus in das Gesetz konnten eine Mehrheit im Bundestag sichern. Im Nachhaltigkeitsgesetz setzte sich fort, was mit der Rentenreform 2001 in Gang gesetzt wurde. Die Suche nach Konsens mit den Sozialpartnern, insbesondere den Gewerkschaften, wurde umgangen, stattdessen setzte die Regierung Schröder auf ein unilaterales Vorgehen und berief sich bei der Legitimität der Reform auf die von der Regierung selbst eingesetzte Rürup-Kommission. Gerade bei mit Kürzungen verbundenen Rentenreformen wie 2001 und 2004 hätte eine Beteiligung möglichst vieler Akteure erwartet werden können, um die Verantwortung auf mehreren Schultern zu verteilen und die Legitimation zu erhöhen. Während dies bei der RiesterReform noch teilweise durch die Verlagerung künftiger Renteneinkommen auf die BAV unter Einflussnahme der Sozialpartner erreicht wurde, schuf sich die Regierung 2004 durch die Rürup-Kommission(en) ihre eigene Legitimitätsressource auf die verwiesen werden konnte, welche sie mit selbst ausgewählten Mitgliedern und einem entsprechenden Auftrag ausgestattet hatte.

5.7 Gesetz zur Organisationsreform der gesetzlichen Rentenversicherung 2004

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5.7 Gesetz zur Organisationsreform der gesetzlichen Rentenversicherung 2004 Neben inhaltlichen Veränderungen der GRV wurde bereits seit Ende der 1990er Jahre über eine Reform der Organisationsform der GRV nachgedacht. Die Reform betraf den sozialpartnerschaftlichen Kernbereich der staatlichen Rente, die paritätische Selbstverwaltung. Da die Sozialpartner im Bereich der Implementierung innerhalb der Selbstverwaltung als formale Vetospieler auftreten, konnte erwartet werden, dass der Gesetzgeber auf deren Expertise in Form eines ideellen Vetospielers im policy-making-Prozess zurückgreift. Angesichts der veränderten Wirtschaftsstruktur, die zu weniger Arbeitern und mehr Angestellten führte, erschien eine berufsständische Gliederung als nicht mehr zeitgemäß und sinnvoll. Zudem machten Konflikte zwischen Bund und Ländern über Kompetenzen und Struktur der Selbstverwaltung eine Reform notwendig (siehe auch Klenk 2008b: 198). Der über 15 Jahre andauernde Prozess der Neuorganisation der gesetzlichen Rentenversicherung mündete 2004 in einen entsprechenden Gesetzesentwurf, wobei sich hier Ziele und Kernelemente wiederfinden, die bereits einige Jahre im Vorfeld von den Sozialpartnern, von der Rentenversicherung und einer Arbeitsgruppe von Staatssekretären erarbeitet wurden. Bereits 1999 wurden in einer Diskussionsgrundlage wichtige Aspekte von den Sozialpartnern festgehalten, auf deren Basis die gesetzliche Rentenversicherung 2003 dann ein Organisationsmodell vorgelegt hat (vgl. hierzu ausführlich Klenk 2008a). Dieses Modell wurde dann von Staatssekretären aufgegriffen und in Zusammenarbeit mit Bund und Ländern zu einem Gemeinsamen Konzept ausgebaut (Ausschuss für Gesundheit und Soziale Sicherung 2004a). Im Zuge der organisatorischen Neuordnung der Rentenversicherung wurde der ehemalige Verband der Deutschen Rentenversicherungsträger (VDR) und die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA) zur Deutschen Rentenversicherung Bund zusammengelegt. So sollten Steuerungs- und Koordinationsfunktionen gestärkt, der Beitragseinzug für Arbeitgeber erleichtert und die Wirtschaftlichkeit und Effektivität der Rentenversicherung verbessert werden. Grundsatz- und Querschnittsaufgaben mit verbindlichen Entscheidungskompetenzen sind seit 2005 bei der DRV-Bund angesiedelt. Gleichzeitig sind die Regionalträger sowie die ebenfalls neu geschaffene Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See (als zweiter Bundesträger) in Entscheidungsgremien mit eingebunden. Der DRV-Bund obliegen fachliche, rechtliche sowie organisatorische Grundsatzfragen. Im Zuge einer stärkeren „Kunden“-Orientierung und zur Erhöhung der Effektivität koordiniert die DRV-Bund nun Benchmarking-Prozesse für Leistungs- und Qualitätsdaten. Bezüglich der Betreuung der Versicherten wurde ein Anteil von 40 Prozent für die DRV-Bund, 55 Prozent für die Regionalträger und 5 Prozent für DRV-Knappschaft-Bahn-See angestrebt.

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

Innerhalb der Selbstverwaltung wurden die neue Bundesvertreterversammlung der DRV-Bund und der Bundesvorstand der DRV-Bund geschaffen. Die Bundesvertreterversammlung, eine Art Parlament, besteht aus 90 Mitgliedern mit je einem alternierenden Vorsitzendem der Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Die Bundesvertreterversammlung wählt einen 22-köpfigen Vorstand, der aus Vertretern der DRVBund, der DRV-Knappschaft-Bahn-See und den Regionalträgern besteht. Auch hier bestellen die Versicherten und die Arbeitgeber je einen alternierenden Vorsitzenden. Die laufenden Geschäfte der Rentenversicherungen übernimmt das Direktorium, welches aus einem Präsidenten und zwei weiteren Direktoren zusammengesetzt ist. Daneben ist das Erweiterte Direktorium, gewählt von der Bundesvertreterversammlung, für Aufgaben in den Bereichen Versichertenverteilung und Finanzsteuerung zuständig. Der DGB begrüßte die Zielrichtung des Entwurfs, da auch gewerkschaftliche Vorschläge wie die klare Trennung von Querschnitts- und Trägeraufgaben aufgenommen wurden. Auf die Genehmigungspflicht des Haushaltes durch den Bund sollte aber verzichtet und stattdessen das Beanstandungsrecht beibehalten werden. Ebenso abgelehnt wurde die Machtausweitung des Erweiterten Direktoriums, wenn verbindliche Beschlüsse der Selbstverwaltung von diesem vorher genehmigt werden müssen. Dies wäre ein Eingriff in die Entscheidungsfreiheit der Selbstverwaltung. Kritisch sahen DGB und ver.di die neue Personalvertretung. Die Bildung einer Arbeitsgruppe Personalvertretung wäre nur die zweitbeste Lösung, da diese lediglich mit Anhörungsrechten ausgestattet wäre. Favorisiert wurde dagegen vom DGB eine zentrale Personalvertretung statt dezentraler Personalräte (DGB 2004b) während ver.di die Rechte der örtlichen Personalräte bewahren wollte (Ausschuss für Gesundheit und Soziale Sicherung 2004c). Ebenso vertrat ver.di die Ansicht, dass Einsparungen in Höhe von 10 Prozent innerhalb der nächsten 5 Jahre unrealistisch und damit abzulehnen seien (Ausschuss für Gesundheit und Soziale Sicherung 2004c). Dies fand bei den Änderungen im Ausschuss aber keine Berücksichtigung. Auch die BDA befürwortete wie die Gewerkschaften die Reform, sah aber unzureichende Modernisierungsmaßnahmen und Effizienzsteigerungen. Gemeinsam mit den Gewerkschaften wurde der Genehmigungsvorbehalt und die Ausweitung der Rechte des Erweiterten Direktoriums kritisiert, auch die Fusionen sollten alleine von der Selbstverwaltung entschieden werden können. Bezüglich der Modernisierung wünschten sich die Arbeitgeber nur noch ein Selbstverwaltungsorgan ähnlich der GKV und eine Verschlankung der Selbstverwaltung anstelle der vorgesehenen Vergrößerung bis 2011 (BDA 2004). Die Rentenversicherungsträger lehnten in ihrer gemeinsamen Stellungnahme den Genehmigungsvorbehalt des Haushaltes ab, da dies ein gravierender Eingriff in die Selbstverwaltung sei. Änderungen, die auf Vorschläge der Rentenversicherungsträger zurückzuführen sind, waren die Neufassung des Artikels über das Zusammenspiel von Fachausschüssen und Erweitertem Direktorium und die Herausgabe

5.7 Gesetz zur Organisationsreform der gesetzlichen Rentenversicherung 2004

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regelmäßiger Informationen durch die DRV zu Fragen der Alterssicherung und Rehabilitation. Nicht durchsetzen konnte sich die Forderung nach Einführung einer weiteren Hierarchieebene (Hauptabteilungsleiter), da ansonsten das Direktorium übermäßig mit Koordinierungsaufgaben beschäftigt sei (Ausschuss für Gesundheit und Soziale Sicherung 2004a). Im Ausschuss wurden nur wenige Änderungen vorgenommen (Deutscher Bundestag 2004a), am bedeutendsten war aber wohl die Rücknahme des Genehmigungsvorbehaltes des Bundes bei der Aufstellung des Haushaltes. Hier berücksichtigte der Gesetzgeber die Position der klassenübergreifenden Allianz aus Rentenversicherungsträger und beider Sozialpartner. Neu aufgenommen in das Gesetz wurde eine Zielvorgabe für die Senkung von Verwaltungskosten. Entscheidungen der DRV bedürfen auch weiterhin der Zustimmung des Erweiterten Direktoriums, die Ergebnisse der Beratungen in den Fachausschüssen werden aber an die Vertreterversammlung oder den Vorstand weitergeleitet. Eine Schwächung der demokratisch legitimierten Selbstverwaltung wurde auf Druck von ehrenamtlichen Selbstverwaltungsakteuren und den Gewerkschaften verhindert, indem regionale Geschäftsführer zwar in den Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse der GRV eingebunden werden, ohne aber die Initiativrechte der ehrenamtlichen Akteure zu beschneiden (Klenk 2008b: 218). Dagegen konnten sich die Länder gegen die Bemühungen von Rentenversicherungsträgern und Sozialpartnern durchsetzen, indem auch weiterhin Fusionen von Regionalträgern der Genehmigung der Länder bedürfen. Auf der einen Seite wurde die Selbstverwaltung durch die Möglichkeit, verbindliche Entscheidungen im Querschnittsbereich der Deutschen Rentenversicherung Bund zu fällen, gestärkt, auf der anderen Seite wurde der koordinierende Bereich vom früheren VDR in die DRV-Bund und damit von einer privatrechtlichen zu einer körperschaftlichen Organisation überführt. Dies führte zu einer Schwächung des Selbstverwaltungsprinzips, da nun die Eingriffsmöglichkeiten des BMAS stärker waren (Interview DGB1). Staatliche Rechtssetzungs-, Aufsichts- und Interventionskompetenzen setzen den Selbstregulierungskompetenzen, den korporativen Akteuren und damit dem korporatistischen Charakter Grenzen (Klenk 2008b: 198). Innerhalb der Selbstverwaltung überschneiden sich die Interessen der Sozialpartner stärker als bei Fragen zur Leistungshöhe. Im Gegensatz zu den Reformen von 2001 und 2004 kam es wieder zu klassenübergreifenden Kooperationen. Im Vordergrund standen gemeinsame Aktionen, um den Einfluss von Bund und Ländern auf die Selbstverwaltung einzugrenzen. Durch ihre gemeinsame Position und ihre faktische Vetomacht in der Selbstverwaltung waren die Sozialpartner hier erfolgreich. Insgesamt steht die Organisationsreform insofern in der Tradition des Bündnisses für Arbeit und der Riester-Reform, als das Ergebnis auf macht- und interessenpolitische Faktoren der beteiligten Akteure und weniger auf die Problemlösungsfähigkeit zurückzuführen ist (Klenk 2005). Über die Jahre hinweg betrachtet bildete die Organisationsreform eine Ausnahme, was die Positionen der Sozialpart-

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

ner angeht. Diese fanden seit langem wieder Schnittpunkte und man pflegte einen konsensualen Modus bei Gesprächen und Verhandlungen, was auch Ausdruck in der Berücksichtigung zentraler Aspekte durch den Gesetzgeber fand. 5.8 Anpassung der Altersgrenzen 2007 Hintergrund zur Erhöhung der Altersgrenzen war die Gefahr eines weiteren Anstiegs der Beitragssätze. Die zunehmende Alterung der Bevölkerung und eine höhere Lebenserwartung verlängert die Phase des Leistungsbezugs bei gleichzeitig weniger Erwerbstätigen. Legitimatorisch konnte wie beim RentenversicherungsNachhaltigkeitsgesetz 2004 auf die Rürup-Kommission verwiesen werden, deren zentrale Forderung die Erhöhung der Altersgrenzen von 65 auf 67 Jahre war. Die Erhöhung der Regelaltersgrenze für den Bezug der gesetzlichen Rentenversicherung wurde weitgehend im Alleingang der Regierung durchgesetzt. Die seit 2005 regierende Große Koalition aus CDU/CSU und SPD erschwerte die gewerkschaftliche Einflussnahme, da die Beziehungen zur CDU/CSU traditionell geringer waren als zur SPD oder Bündnis 90/Die Grünen. Obwohl ein Sozialdemokrat, Franz Müntefering, Bundesminister für Arbeit und Soziales war, wurden Gewerkschaftsinteressen nicht berücksichtigt und diese auch weniger stark in den Beratungsprozess mit einbezogen, da er sich selbst für die Erhöhung der Altersgrenzen einsetzte. Der DGB lehnte wie in der Vergangenheit konsequent die Erhöhung des Renteneintrittsalters von 65 auf 67 Jahre ab. Auch die geplante Überprüfung in 2010 wäre zu unverbindlich, da keine klaren Kriterien definiert wurden. Ebenfalls verworfen wurde die Idee, aufgrund der 2004 eingeführten Schutzklausel unterbliebene Rentenkürzungen ab 2011 nachzuholen (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2007c). Während die IG BCE zusammen mit der IG BAU die abschlagsfreie Rente nach 45 Versicherungsjahren befürwortete (IG BCE 2007), wurde dies von ver.di abgelehnt (ver.di 2007). Diese innergewerkschaftlichen Interessenunterschiede können auf unterschiedliche Mitgliederstrukturen zurückgeführt werden. Während die IG BCE und IG BAU hier einen Ausgleich für Personen mit besonderen Belastungen im Berufsleben wie im Bergbau und im Baugewerbe sahen, führe diese Regelung aus Sicht von ver.di zu einer Diskriminierung von Frauen, da diese die erforderlichen 45 Jahre nur selten erreichen. Knapp die Hälfte aller ver.di Mitglieder sind weiblich gegenüber nur 20 Prozent bei IG BCE und IG BAU. Dagegen sahen die Arbeitgeber endlich ihre langjährige Forderung nach Anhebung der Altersgrenzen erfüllt. Die Anhebung sollte ihrer Meinung nach nicht von der Arbeitsmarktlage für ältere Arbeitnehmer in 2010 abhängig gemacht werden, auch sollte auf eine Ausnahme für langjährig Versicherte verzichtet werden. Konträr zur Position der Gewerkschaften begrüßte die BDA die Nachholung von nicht erfolgten Rentenkürzungen. Des Weiteren wäre ein stärkerer Anstieg der

5.8 Anpassung der Altersgrenzen 2007

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Altersgrenze für die große Witwenrente wünschenswert gewesen, da die Maßnahmen insgesamt unzureichend sind und zu keiner dauerhaften Begrenzung des Beitragssatzes führen (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2007b). Die durch die paradigmatischen Rentenreformen 2001, 2004 und 2007 verursachten Leistungseinbußen für künftige Bezieher der GRV wurden von Arbeitgeberseite für nicht ausreichend erachtet und weitere Kürzungen und Leistungseinbußen gefordert. So wurde bereits im Jahr 2005 zwischenzeitlich die Forderung nach Umbau der GRV zu einer Basissicherung mit beitragsbezogenen Leistungen erneuert (BDA 2005a: 3). Aus Sicht der Rentenversicherungsträger war die Anhebung der Altersgrenzen grundsätzlich eine geeignete Maßnahme zur Sicherung der Nachhaltigkeit. In diesem Zuge wurde die Sonderregel für langjährig Versicherte aus systematischen, rechtlichen und verteilungspolitischen Gründen abgelehnt (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2007a). Nach der Schwächung der GRV und dem partiellen Ersatz durch die zweite und dritte Säule sowie der Senkung des Rentenniveaus durch den Nachhaltigkeitsfaktors mussten die Gewerkschaften 2007 eine weitere rentenpolitische Niederlage hinnehmen. Ihre drei Kernpositionen, Erhalt der Lebensstandardsicherung in der GRV, Verhinderung von Leistungskürzungen und Ablehnung der Anhebung von Altersgrenzen wurden innerhalb von 10 Jahren durch den Gesetzgeber verworfen. In einer Reihe mit dem Altersvermögens(ergänzungs)gesetz und dem Nachhaltigkeitsgesetz bedeuteten die Erhöhung der Altersgrenzen und die Nachholung von nicht erfolgten Rentenkürzungen (modifizierte Schutzklausel) einen weiteren Rückgang der Berücksichtigung gewerkschaftlicher Interessen. Im Gegensatz zu den ersten beiden Gesetzen, wo es Zustimmungspunkte und auch Veränderungen durch Gewerkschaften gab, wurde das Gesetz von 2007 insgesamt abgelehnt, auch die Einflussnahme in der Endphase des Gesetzgebungsprozesses scheiterte. Das kurze Wiederaufflammen von klassenübergreifenden Kooperationen bei der Organisationsreform 2004 fand keine Fortsetzung, sobald es um inhaltliche Regelungen wie Leistungen und Finanzierung der GRV ging. Konnten die Gewerkschaften eine Erhöhung der Altersgrenzen 2004 noch (mit)verhindern, so war dies unter der neuen Großen Koalition nicht mehr möglich. Einmal mehr lagen die ReformergebTabelle 17: Inhalt des Altersgrenzenanpassungsgesetzes (2007) -

Stufenweise Anhebung der Regelaltersgrenze auf 67 Jahre zwischen 2012 und 2029; Einführung der abschlagsfreien Rente ab 65 Jahren für langjährig Versicherte mit 45 Versicherungsjahren; Vorzeitige Inanspruchnahme für langjährig Versicherte ab 63 Jahren mit 14,4 % Abschlag möglich; Entsprechende Anhebungen bei anderen Rentenarten; Änderung der Schutzklausel bei Rentenanpassungen: ab 2011 werden seit 2005 unterbliebene Anpassungsdämpfungen realisiert, wenn Rentensteigerungen möglich sind.

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

nisse näher an den Interessen der Arbeitgeber als an den Wünschen der Gewerkschaften. Die Regierung konnte die Verantwortung der mit erheblichen Verschärfungen für künftige Erwerbstätige und Rentner einhergehenden Anhebung der Altersgrenzen mit Arbeitgebern, Rentenversicherungsträgern und der RürupKommission teilen und somit die Legitimation der Reform erweitern. Zudem konnte die SPD gegenüber Kritikern auf ihre Rolle als Juniorpartner in der Regierung an der Seite von CDU/CSU verweisen, was aber nicht über die Zustimmung in Teilen der SPD-Führung, allen voran Franz Müntefering, hinwegtäuschen konnte. Es scheint so, als ob sich die These des politischen Machtrückgangs (Einflusslogik) bestätigt, welcher unter anderem auf zurückgehende tarifliche Machtstrukturen und weniger Verflechtungen mit Parteien und Parlamenten zurückgeführt werden kann. 5.9 Gesetz zur Förderung der zusätzlichen Altersvorsorge 2007 Die Rentenreform von 2001 sah eine Befristung der Beitragsfreiheit in der BAV bei Entgeltumwandlung bis 2007 vor. Hierauf hatte sich der Gesetzgeber geeinigt, vor allem der DGB und die Deutsche Rentenversicherung hatten sich im Gesetzgebungsprozess für die Befristung stark gemacht, da diese zu Lasten der GRV ging. Allerdings hatte auch gerade die Steuer- und Beitragsfreiheit im Anschluss an die Reform zu einem Ausbau der BAV und deren Attraktivität geführt. Es wurde befürchtet, dass der Wegfall der Beitragsfreiheit zu einer Stagnation bei der Verbreitung der BAV führen und diese für die Beschäftigten und Arbeitgeber unattraktiver machen würde. Vor diesem Hintergrund vollzog der DGB einen Positionswandel und setzte sich zusammen mit den Arbeitgebern für die dauerhafte Beitragsfreiheit und damit für eine Entfristung ein. Es herrschte Einigkeit zwischen DGB und BDA, dass die beitragsfreie Entgeltumwandlung fortgeführt werden sollte, damit insbesondere auch Bezieher kleiner und mittlerer Einkommen von der BAV profitieren können (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2007i), welche aufgrund geringer Steuerzahlungen hauptsächlich von der Beitragsfreiheit begünstigt wurden. Gleichzeitig war es den Sozialpartnern gelungen, weitreichende Tarifverträge zur beitragsfreien Entgeltumwandlung auszuhandeln, denen man durch eine Abschaffung der Beitragsfreiheit nicht die Arbeitsgrundlage entziehen wollte. Die Arbeitgeber profitierten zudem zum Teil in Form von Kostensenkungen, wenn die eingesparten Sozialversicherungsbeiträge nicht an die Versicherten weitergegeben wurden. Unterschiedliche Meinungen innerhalb des DGBs bezüglich der Beitragsfreiheit führten zu Konflikten, auch weil die Befristung 2001 noch von weiten Teilen der Gewerkschaften gefordert wurde. Die Differenzen zwischen Sozial- und Tarifpolitikern sind bei der Diskussion um die Entfristung der Sozialversicherungsfreiheit erneut ausgebrochen.

5.9 Gesetz zur Förderung der zusätzlichen Altersvorsorge 2007

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„Also wir haben in den Gewerkschaften heftige Auseinandersetzungen untereinander gehabt. Als Sozialpolitiker haben wir die Entgeltumwandlung oder die Fortführung der beitragsfreien Entgeltumwandlung auf Dauer immer abgelehnt, denn es war damals, als wir im Gesetzgebungsverfahren für Riester waren, war es ein Deal, um was ins Laufen zu bringen. Das war damals abgesprochen, auch wenn sich hinterher keiner mehr erinnern konnte, aber ich war dabei, ich kann mich noch sehr wohl erinnern.“ (Interview ver.di)

Die IG BCE konnte sich mit ihrer Forderung nach Beibehaltung der Beitragsfreiheit in der Entgeltumwandlung gegen erhebliche Widerstände im Gewerkschaftslager durchsetzen (Interview IG BCE2), zusammen mit den Tarifpolitikern in den Einzelgewerkschaften. Auch die Sozialpolitiker der Gewerkschaften wollten keinen ersatzlosen Wegfall der Sozialversicherungsfreiheit, konnten sich aber mit ihrem Vorschlag einer stärkeren steuerlichen Förderung nicht durchsetzen. Um Schaden von der BAV abzuwenden, die zu einem Erfolgsmodell avancierte, akzeptierte man schließlich mehrheitlich die unbefristete Fortsetzung der Sozialversicherungsfreiheit (Interview DGB1). „Ansonsten ohne die Sozialversicherungsfreiheit wäre der Aufschwung der Betrieblichen gestoppt worden. Das kann nicht in unserem Sinne sein, weil wir in diesem Bereich zum Teil recht attraktive Lösungen auch zum Teil recht kostengünstige Lösungen für die Leute geschaffen haben, wir waren tarifpolitisch relativ erfolgreich und wollten das hier nicht gefährden, ganz klar.“ (Interview DGB1)

Den Gewerkschaften war es gelungen, aus der beitragsfreien BAV Profit zu schlagen und tarifpolitische Kompetenzen hinzu zugewinnen. Dies war ein wichtiger Schritt, um den tarifpolitischen Machtverlust abzuschwächen. In seiner Stellungnahme begrüßte der DGB denn auch den Gesetzesentwurf trotz sozialpolitischer Bedenken: „Das war dann am Ende auch durchaus ein Erfolg, ich meine ohne die Gewerkschaften hätte es die nicht gegeben, diese Fortsetzung der Sozialversicherungsfreiheit.“ (Interview DGB1). Um die BAV stärker an den Bedürfnissen der Versicherten auszurichten forderte man zudem die Absenkung des Alters für die Unverfallbarkeit. Als Ausgleich für eventuell sinkende Rentenniveaus durch die Beitragsfreiheit der BAV stimmte der DGB dem Vorschlag der DRV zu, eine Aussetzung der letzten Riestertreppe zu prüfen, um Effekte für diejenigen abzumildern, die zwar vom sinkenden Rentenniveau betroffen sind, aber nicht umwandeln (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2007g). Die Arbeitgeber begrüßten die Fortführung der Sozialversicherungsfreiheit, auch wenn ein höherer steuerfreier Rahmen von 8 Prozent BBG wünschenswert gewesen wäre (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2007i; BDA 2005b). Alleine die beitragsrechtliche Förderung mache die BAV so attraktiv und ihren Förderrahmen gegenüber anderen Produkten einzigartig (Interview Gesamtmetall). Traditionell negativ eingestellt waren die Arbeitgeber dagegen gegenüber der Senkung des Alters für die Unverfallbarkeit von arbeitgeberfinanzierten Renten. Die Vergrößerung des betroffenen Personenkreises erhöhe die wirtschaftlichen Belastungen aus Pensionen

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und senke die Bereitschaft der Arbeitgeber zu freiwilligen Angeboten der BAV (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2007h). Es wurde auch die weiterhin hohe Bedeutung der BAV als personalpolitisches Instrument betont. Die Deutsche Rentenversicherung hat sich im Zuge des Reformprozesses aktiv gegen die Aufhebung der Befristung ausgesprochen, insbesondere wegen der Gefahr von Beitragsausfällen für die GRV (Interview aba). Allerdings konnte sie für ihre Position keine Mehrheit bei den Regierungsfraktionen und Sozialpartnern, bis auf einige Sozialpolitiker in den Gewerkschaften, gewinnen. „Ja, also die Rentenversicherung hat sich in der politischen Diskussion um die Entfristung dieser Regelung also für meine Verhältnisse, also für mein Gefühl erstaunlich weit aus dem Fenster gelehnt in der Gegnerschaft zu dieser Entfristung. Also solange wie ich hier im Hause bin habe ich es noch überhaupt nicht erlebt, dass eine politische Regelung, die relativ weit gediehen war und wo die Politik sehr eindeutig gesagt hat, sie will das haben, so dauerhaft und bis zum Gesetzesbeschluss und darüber hinaus von der Rentenversicherung abgelehnt wurde.“ (Interview DRV)

Man wollte verhindern, dass auch diejenigen negativ durch die Entgeltumwandlung in Form von niedrigeren Rentenanpassungen und geringeren Rentenwerten betroffen werden, die sie gar nicht in Anspruch nehmen (können). Während alle Versicherten und Rentner die negativen Folgen der beitragsfreien Entgeltumwandlung spüren, da dies die für die Rentenanpassung und die Berechnung des Rentenwertes entscheidende beitragspflichtige Bruttolohnsumme reduziert, profitieren nur die sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, die über eine BAV verfügen, von der Beitragsfreiheit. Daher wurde eine Aussetzung der letzten Riester-Treppe als Ausgleich ins Spiel gebracht (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2007 f.). Trotzdem konnte sich die DRV hier beim Gesetzgeber nicht durchsetzen. „Ich vermute auch deswegen, weil die Sozialpartner da in einhelliger Stimme gesprochen haben. Gewerkschaften und Arbeitgeber haben sich massiv dafür eingesetzt, dass die Entgeltumwandlung entfristet wird und das hat die Politik stärker beeindruckt, als unsere Argumente.“ (Interview DRV)

Die aba befürwortete die Aufhebung der Befristung, eine Ausweitung der Verbreitung der BAV sei nun möglich. Die Senkung der Unverfallbarkeit müsse vor dem Hintergrund erhöhter Flexibilitäts- und Mobilitätsanforderungen an die Arbeitnehmer gesehen werden, allerdings erhöhen sich für den Arbeitgeber dadurch die wirtschaftlichen Belastungen aus Pensionen (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2007e). Die aba stellte sich zwar mehr hinter die Interessen der Arbeitgeber und Anbieter als hinter gewerkschaftliche Positionen, lehnte die für Beschäftigte verbesserten Unverfallbarkeitsfristen aber nicht generell ab. Wie bei der Organisationsreform der GRV kam es zu einer klassenübergreifenden Allianz der Sozialpartner, weil es weniger um konkrete Leistungen ging, sondern vielmehr um den regulatorischen Rahmen, innerhalb dessen Sozialpartner handeln und Machtressourcen schöpfen können. Während bei der Organisationsre-

5.10 Reformen 2008 und 2009

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form die Strukturen der Selbstverwaltung Kernpunkt waren, trat man nun gemeinsam mit der Forderung nach Entfristung der beitragsfreien Entgeltumwandlung an den Gesetzgeber heran. Die Rentenversicherungsträger hatten sich bezüglich dieser Frage isoliert und konnten Beitragsausfälle sowie geringere Rentenansprüche nicht verhindern. Die interessen- und machtpolitischen Gründe der Sozialpartner wiegten stärker, diese sahen bei Wegfall der Beitragsfreiheit ihren gerade erst neu errungenen Ausbau tarifpolitischen Handlungsspielraums in Gefahr. Die Sozialpartner konnten sich erneut ihrer Rolle als faktischer Vetospieler bei der Implementierung der BAV ermächtigen, die sie als ideeller Vetospieler im policy-making-Prozess an politischen Vetopunkten für ihre Interessen nutzen konnten. Allerdings wollte auch die Große Koalition einen weiteren Ausbau der BAV nicht behindern, mit der Senkung des Alters für die Unverfallbarkeit der BAV waren zudem erstmals seit der Rentenreform von 1992 die Interessenüberschneidungen mit den Gewerkschaften höher als mit den Arbeitgebern, wobei auch Verbesserungen durch das Alterseinkünftegesetz 2004 im Bereich der Zusatzrenten der gewerkschaftlichen Linie entsprachen. Während 2004 Divergenzen der Sozialpartner über Fragen der Ausgestaltung der BAV Gemeinsamkeiten überlagerten, konnten sich Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände 2007 auf eine gemeinsame Linie verständigen. 5.10 Reformen 2008 und 2009 Rentenanpassung 2008 Ähnlich der Reform von 2007 standen auch bei der Reform zur Rentenanpassung die Belange der Versicherten bzw. Rentner im Vordergrund, weniger finanzielle Nachhaltigkeit und Kürzungsmaßnahmen. Die Kaufkraft der Rentner wurde durch drei Nullrunden in Folge (2004-2006) sowie einen sehr geringen Anstieg ihrer Bezüge von lediglich 0,54 Prozent im Jahr 2007 erheblich geschmälert. Um die Renten nicht dauerhaft vollständig den Preissteigerungen auszusetzen und Realwertverluste herbeizuführen sowie um das durch die Reformen der vergangenen Jahre ohnehin gesenkte Rentenniveau nicht weiter zu reduzieren, entschied sich der Gesetzgeber in die Rentenanpassungsformel einzugreifen, um eine gewisse Teilhabegerechtigkeit der Rentner zu verwirklichen. Ziel der Reform von 2008 war es, die Rentenanpassungen in den Jahren 2008 und 2009 durch die Verschiebung der Berücksichtigung der Veränderung des Altersvorsorgeanteils (Riestertreppe) auf die Jahre 2012 und 2013 zu erhöhen. Nach einem Jahrzehnt der Kürzungen war der Gesetzgeber bereit, Rentenerhöhungen wieder näher an die Einkommensentwicklung der Arbeitnehmer zu rücken. Hintergrund war das bevorstehende Wahljahr 2009, so dass die Regierung dem Verdacht ausgesetzt war, es handele sich hierbei um ein Wahlgeschenk an die Rentner.

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5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

Der DGB begrüßte den Entwurf, schon 2007 schlug man eine Aussetzung der Riestertreppe als Ausgleich für Kürzungen durch die beitragsfreie Entgeltumwandlung vor. Der DGB sah einen gewissen Aufwind für gewerkschaftliche Interessen und forderte daher zugleich zusammen mit seinen Mitgliedsgewerkschaften die Abschaffung des Nachhaltigkeitsfaktors. Weiterhin müsse die GRV zu einer Erwerbstätigenversicherung ausgebaut, die Rente nach Mindesteinkommen aufrecht erhalten und höhere Rentenversicherungsbeiträge für Arbeitslosengeld II Empfänger eingeführt werden (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2008b). Im Gegensatz dazu lehnte die BDA den Entwurf ab, durch die Aussetzung der regelgebundenen Rentenanpassung erfolgt die Rentenfestsetzung nach politischer Opportunität (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2008c). Ähnlich den Gewerkschaften befürwortete auch die DRV die Vorschläge, bereits beim Altersvermögensgesetz 2001 wurde auf eine langsamere Anpassung aufgrund der Berücksichtigung der Beiträge zur privaten Altersvorsorge hingewiesen (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2008a). Erneut lagen die Interessenschwerpunkte von Gewerkschaften und Bundesregierung näher beieinander als zwischen Arbeitgebern und Regierung. Der 2007 von Gewerkschaften und Rentenversicherungsträgern vorgeschlagenen Forderung nach Aussetzung oder Verschiebung der Riestertreppe wurde mit einem Jahr Verzögerung entsprochen. Gleichzeitig setzten sich die unterschiedlichen Interessen der Sozialpartner in Bezug auf die GRV fort. Drittes SGB IV Änderungsgesetz 2009 (Rentengarantie) Die Idee hinter Überlegungen zur Einführung der erweiterten Rentenschutzklausel war, dass Rentner im Falle von Lohnkürzungen mit einer Kürzung ihrer Rentenbezüge rechnen mussten. Im Jahr der Finanzkrise sollte vermieden werden, dass Rentner, deren Anpassungen in den letzten Jahren unter der Inflationsrate lagen und damit zu Realwertverlusten führten, bei einem Rückgang der Löhne der Erwerbstätigen durch Kurzarbeit ebenfalls Kürzungen hinnehmen mussten. In der Öffentlichkeit machten Gerüchte die Runde, dass durch die ausgedehnte Kurzarbeit mit geringeren Löhnen auch die Renteneinkommen in Mitleidenschaft gezogen werden könnten (Spiegel, 6.5.2009).54 Die Bundesregierung und vor allem Sozialminister Olaf Scholz wollten das Vertrauen der Rentner in die Sicherheit ihrer Renten stärken, sicher auch vor dem Hintergrund der bevorstehenden Bundestagswahl. Der Gesetzesentwurf zur Rentengarantie sah vor, dass eigentlich vorzunehmende Rentenkürzungen bei sinkenden Löhnen und Veränderungen des Altersvorsorgeanteils 54 Dagegen bewahrte die Rentenschutzklausel im Jahr 2010 die Rentner vor Kürzungen ihrer Bezüge. Diese hätten ohne Rentengarantie eine Minusanpassung von 2,1 % hinnehmen müssen (von denen wiederum -0,96 % aus der Lohnentwicklung, -0,64 % aus dem Riesterausgleichsfaktor und -0,51 % aus dem Nachhaltigkeitsfaktor entspringen).

5.11 Interessen nach den Reformen von 2008/2009

183

nicht vollzogen werden und damit zu einer Nullrunde führen. Allerdings werden die nicht vorgenommenen Kürzungen mit künftigen Rentenerhöhungen verrechnet. Nach den Rentenanpassungen 2008 verfolgte der Gesetzgeber zum zweiten Mal eine Reform, die breite Zustimmung bei den Gewerkschaften fand, im Gegensatz zu den Reformen vor 2008. Die Rentengarantie war aus Sicht des DGB ein Beweis für die Leistungsfähigkeit der GRV. Es sollte wieder mehr über die Leistungsziele der GRV diskutiert werden, der DGB sei auch bereit zusammen mit den Arbeitgebern die Folgen für die Beitragshöhe der GRV zu schultern (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2009c). Die BDA dagegen lehnte die Rentengarantie ab, da sie unnötige Risiken für die künftige Finanzierbarkeit der GRV schaffe und Mehrausgaben durch die Beitragszahler getragen werden müssten. Es sei nicht begründbar, warum Beschäftigte Lohneinbußen hinnehmen müssen, nicht aber Rentner. Dies verstoße gegen das Prinzip der lohnbezogenen Rente. Ebenso wie der DGB kritisierten die Arbeitgeber den ständigen gesetzgeberischen Eingriff in die Rentenanpassungen (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2009a). Dieser Kritik schloss sich die DRV an, mit einem Rückgang des Anteils des Bundes an der Finanzierung der GRV müsse gerechnet werden (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2009b). Allerdings beurteilten laut DRV Rentner und Versicherte die Rentengarantie offensichtlich positiv, daher sei dies ein Beitrag zur Beruhigung der Situation (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2009c). Seit Ende 2007 scheint sich das Klima zwischen Regierung und Sozialpartnern verbessert zu haben, bei der Rentenreform 2009 überschnitten sich die Interessen von Gewerkschaften und Regierung bereits zum dritten Mal in Folge stärker als zwischen Regierung und Arbeitgebern. Allerdings muss auch hier wie bereits 2008 die nahende Bundestagswahl berücksichtigt werden, bei der Rentner als eine große Wählergruppe von den Parteien umworben wurden. 5.11 Interessen nach den Reformen von 2008/2009 Bevor die Ergebnisse des Gesetzgebungsprozesses der letzten 20 Jahre zusammengefasst wird, soll noch ein Blick auf aktuelle Kontroversen und Interessen und mögliche künftige Entwicklungen genommen werden. Auch wenn von Seiten der Linkspartei Stimmen erhoben werden, den Ausbau und die Förderung der zweiten und dritten Säule wieder zurückzunehmen (Interview ver.di), herrscht zwischen den Sozialpartnern weitgehend Konsens, dass der eingeschlagene Weg auch fortgesetzt werden soll. „Also wir als Gewerkschaft und das ist die Meinung des Vorsitzenden, wir können nicht sagen, wir haben uns acht Jahre lang geirrt und alles was ihr jetzt betrieblich oder in Riester angespart habt wickeln wir zurück ab“ (Interview ver.di)

184

5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

Allerdings wird auch ein weiter so abgelehnt, jetzt muss nach Ansicht der Gewerkschaften eine stärkere Beteiligung der Arbeitgeber und verbindlichere Formen der BAV forciert werden. Innerhalb des DGB und auch in den Einzelgewerkschaften, insbesondere der IG Metall, wird ein Angebotsobligatorium verstärkt diskutiert. Die stärkere Bereitstellungspflicht von Seiten des Arbeitgebers findet auch Sympathien bei Branchenversorgungswerken (Interview Metallrente). Ein echtes Obligatorium wird dagegen abgelehnt. „Ich glaube nicht, dass wir ein echtes Obligatorium hinkriegen. Das halte ich für falsch und allein schon juristisch und verfassungsrechtlich für sehr schwierig, weil dies ein Eingriff in die Einkommensverfügung der Leute ist und wahrscheinlich würde man da auch einige Leute überversorgen, die das gar nicht brauchen.“ (Interview DGB1)

Allerdings lehnen Teile der Gewerkschaften eine stärkere Verpflichtung ab. Während die IG BCE argumentiert, dass dies für den Aufbau der Eigenvorsorge kontraproduktiv sei, da ansonsten hohe Arbeitgeberbeiträge ihre Anreizstruktur verlieren, schlussfolgert ver.di, dass eine verpflichtende Entgeltumwandlungsvariante letztlich vom Arbeitnehmer alleine bezahlt werden muss und insbesondere Niedrigverdiener finanziell überfordert. „Wenn wir jetzt hergehen und sagen, wir wollen ein Obligatorium, wie auch der DGB sagt, es muss sogar quasi ein Angebotsobligatorium geben und eine Option, jeder ist drin, jeder muss raus optieren, ist es zwar zum einen positiv, nur ich fürchte mal, dass ganz viele Menschen und viele davon sind in ver.di organisiert, das Geld nicht haben, um das zu bezahlen. Denn das Angebotsobligatorium heißt ja nicht, dass der Arbeitgeber zwangsweise was zugibt.“ (Interview ver.di)

Hier werden erneut die jeweils repräsentierten Mitgliederstrukturen sichtbar, wenn ver.di auch Niedrigverdiener im Dienstleistungssektor im Blick hat und die IG BCE gleiche Leistungen für alle (für gut qualifizierte Beschäftigte und allgemein qualifizierte Beschäftigte) ablehnt und zudem eher in der Lage ist, vorteilhafte Tarifverträge abzuschließen. Gleichzeitig sollen aber auch die Leistungen der GRV verbessert werden, damit mittels der BAV nicht nur den Kürzungen hinterher gespart wird. Dabei wird angestrebt, die GRV langfristig zu einer Erwerbstätigenversicherung auch für politische Mandatsträger, Beamte und die berufsständisch versorgten Selbstständige auszubauen. Vorrangig aber besteht das Interesse, die Rente mit 67 Jahren zu verhindern bzw. abzuschaffen (DGB 2008). Nachdem der Fortführung der beitragsfreien Entgeltumwandlung heftige Diskussionen zwischen Sozial- und Tarifpolitkern vorausgegangen waren und diese schließlich akzeptiert wurde, drängt die IG BCE zu einer Ausweitung der 4 Prozent Regelung. Man hatte schon früher die 4 Prozent Regelung in dem Sinne gedacht und gefordert, dass 4 Prozent vom Arbeitnehmer und weitere 4 Prozent vom Arbeitgeber umgewandelt werden sollten (Interview IG BCE1). Unterstützung finden diese Gedanken auch bei den sozialpartnerschaftlich verwalteten Versorgungswer-

5.11 Interessen nach den Reformen von 2008/2009

185

ken Metallrente und SOKA BAU, die eine Erhöhung der 4 Prozent befürworten (Interview Metallrente, Interview SOKA BAU). Während also der größte Teil der Gewerkschaften die Einführung der Kapitaldeckung, auch auf Kosten der GRV, gerade noch akzeptiert hat, stellt die IG BCE bereits neue Forderung auf und plädiert für eine Verstärkung dieses Bereiches. Erneut stimmt die IG BCE hier mit einer Forderung der Arbeitgeber überein, die eine Ausweitung dieser Grenze bereits seit längerem verfolgen. Die BDA setzt sich weiterhin für die paritätische Selbstverwaltung ein, da die Sozialpartner dort kooperativ zusammenwirken und ihre Interessengegensätze ausbalancieren. Die Autonomie der Selbstverwaltung solle ausgebaut und der gewachsene Einfluss des Staates auf die Sozialversicherung zurückgefahren werden (BDA 2008a). Bei der BAV wurde in der Vergangenheit zu stark auf die Förderung der Arbeitnehmer gesetzt, wobei attraktivere Anreize für Arbeitgeber bei einer Verbreitung der BAV entscheidend sind. Zudem erscheint es fraglich, ob die 4 Prozent Regelung ausreicht um die Kürzungen der GRV auszugleichen. Eine Überprüfung der entsprechenden Schwellenwerte in Richtung 8 Prozent wäre wünschenswert (Interview Gesamtmetall).55 Ständige neue bürokratische Lasten, zum Teil aufgrund europäischer Vorgaben und zum Teil aufgrund nationaler gesetzlicher Neuerungen, verringern für Arbeitgeber die Anreize, die BAV auszuweiten (Interview BDA). Vielmehr sollte der Reformdynamik der letzten zehn Jahre Zeit gegeben werden, sich in der Realität zu setzen und zu beweisen. Ein Obligatorium zur Forcierung der BAV wird weiterhin abgelehnt, da so jede unternehmerische Gestaltungsfreiheit und die ursprüngliche Funktion der BAV, Personalpolitik und Personalbindung, verloren gehen. „Ein Obligatorium auf gesetzlicher Ebene heißt immer, dass der Gesetzgeber etwas befiehlt was gemacht werden muss und das kann natürlich nur dann befohlen werden, wenn es absolut durchreguliert ist. Wer so etwas macht, schafft ein formalisiertes Etwas, wo keine Gestaltungspielräume mehr bestehen, weder für Personalpolitik noch für etwas anderes. Das wäre im Grunde genommen die Abbildung der Sozialversicherung unter dem Mantel der BAV, sie würden jeglichen Gestaltungsspielraum verlieren.“ (Interview Gesamtmetall)

Auch wenn das Thema Obligatorium derzeit kein großes Interesse hervorruft, bleibt es zumindest innerhalb des Ministeriums aktuell. „Also aus meiner Sicht ist es bei uns immer ein Thema, Obligatorium. Also bei allen Vorbereitungen von Leitungsterminen ist immer der Vermerk drin "Einführung eines Obligatoriums" beziehungsweise des "Opting-Out-Systems".“ (Interview BMAS2)

55 Allerdings wird eingestanden, dass die Ausnutzung der bestehenden Möglichkeiten Priorität hat, da längst nicht jeder die 4 Prozent ausschöpft (Interview BAVC).

186

5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

Der Erhöhung des Dotierungsrahmens von 4 Prozent der BBG wird eine Absage erteilt. Da die durchschnittliche Entgeltumwandlungssumme ungefähr bei 1.000 Euro liegt, besteht noch erheblicher Spielraum bis zu 2.640 Euro (4 % BBG West, 2010), Forderungen nach Erhöhung des Dotierungsrahmens sind daher für die Masse der Beschäftigten irrelevant (Interview BMAS2). 5.12 Auslaufmodell Rentenkonsens – klassenimmanente Konflikte – klassenübergreifende Allianzen Rentenreformen seit 1992 verfolgten drei Ziele im Bereich der GRV: a) eine nachhaltige Finanzierbarkeit und Begrenzung des Beitragssatzanstiegs, b) die Verlängerung der Lebensarbeitszeit und Erhöhung des Renteneintrittsalters und c) verbesserte Berücksichtigung von Kindererziehungszeiten und Besserstellung von Frauen. Wirtschafts- und finanzpolitische Aspekte dominierten, erst am Ende des Untersuchungszeitraumes, 2008 und 2009, wurden Belange der Rentner stärker berücksichtigt. Der Umbau der GRV und die stärkere Rolle der zweiten und dritten Säule entsprechen insgesamt eher den Interessen des Arbeitgeberlagers, während Reformen und Änderungen innerhalb der BAV näher an den Interessen der Gewerkschaften lagen. Insgesamt nimmt die gesetzliche Rentenversicherung auch nach den Reformen noch die größte Rolle für künftige Alterseinkommen ein, allerdings wurde von dem Ziel der Lebensstandardsicherung, einem zentralen Charakteristikum von Bismarck-Systemen, Abstand genommen, vielmehr geht es heute um Armutsvermeidung und in Richtung einer Basissicherung (Interview IG Metall, BDA). Die neue GRV bietet in Zukunft eine Art paritätisch finanzierte Grundsicherung, für die Lebensstandardsicherung ist jeder selbst verantwortlich und kann nur noch aus dem Zusammenspiel der drei Säulen erreicht werden (Interview Gesamtmetall). „Ja, auch wenn man es gerne verkauft hat als ein zusätzliches Add-on, ein zusätzliches goody, das ist es nicht, sondern es ist ein Substitut für Leistungseinbußen.“ (Interview Metallrente) „Angesichts des absinkenden Rentenniveaus kommt der tariflichen Altersvorsorge eine echte Ersetzungsfunktion zu.“ (BAVC 2005)

Diese Aussagen werden allerdings durch die Arbeitgeber teils selbst konterkariert, indem eine stärkere Verpflichtung abgelehnt und die Betonung der unternehmerischen Freiheit inklusive freiwilliger BAV als personalpolitisches Gestaltungsinstrument propagiert wird. Es kann die Frage aufgestellt werden, ob eine die GRV ersetzende tarifliche Altersvorsorge als personalpolitisches Instrument geeignet ist. Das Rentenreformgesetz von 1992 war die letzte Reform, die sich an einem problemlösenden und auf Konsens beruhendem Politikstil orientierte, Veränderungen innerhalb des bestehenden Rentensystems waren im gemeinsamen Interesse

5.12 Auslaufmodell Rentenkonsens – klassenimmanente Konflikte – klassenübergreifende Allianzen 187

von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden. 1999 vollzogen dann die Arbeitgeber einen Positionswandel, Beitragssatzsenkungen und Fortentwicklung der GRV hin zu einer Basissicherung standen von nun an im Vordergrund. Der Interessenbereich von BDA, aba und GDV überschnitt sich, während ein sozialpartnerschaftlicher Konsens über die Ausrichtung der GRV nicht mehr aufrecht erhalten werden konnte. Der Regierungswechsel von Helmut Kohl zu Gerhard Schröder 1998 verschaffte den Gewerkschaften zunächst, wie erwartet, Aufwind. Das Bündnis aus SPD und Gewerkschaften mit dem Ziel eines Regierungswechsels wurde kurz nach den Wahlen unter Hinzunahme der Arbeitgeber als Bündnis für Arbeit fortgesetzt, scheiterte aber in den folgenden Jahren. Die neue Regierung Schröder startete entsprechend den Erwartungen an eine SPD geführte Regierung und entsprechend dem Bild Deutschlands als koordinierte Marktökonomie mit kooperativen industriellen Beziehungen. Allerdings wurde in den ersten Regierungsjahren deutlich, dass die Schröder-Regierung die Gewerkschaften für ihre macht- und interessenpolitische Absichten nicht mehr benötigte und ging stattdessen zur Suprematie der Politik und zu unilateralem Regierungshandel über. Wie in den Ausgangsthesen angenommen, sahen die Gewerkschaften das Bündnis für Arbeit als Chance, bei tarifpolitischem Machtrückgang stärkeren Einfluss auf die Politikgestaltung zu nehmen. Dies wurde nicht verwirklicht, nicht zuletzt aufgrund der Heterogenität innerhalb des Gewerkschaftlagers über politische Forderungen. Die nachlassende Inklusionskraft und Interessendurchsetzung der Dachverbände, insbesondere des DGB, wertete die Interessendurchsetzung von Einzelorganisationen auf. Bei den Diskussionen zwischen Tarif- und Sozialpolitikern konnte sich schließlich die IG BCE gegen die Sozialpolitiker bei DGB und IG Metall durchsetzen, auch dank ihrer besseren Kontakte in die Regierungsspitze und das Sozialministerium. Differenzen innerhalb der Gewerkschaften ermöglichten zugleich neue sektorale klassenübergreifende Allianzen wie in der chemischen Industrie. Die tiefgreifende Rentenreform von 2001 wurde dann ohne Konsultation der Sozialpartner im Vorfeld ausgehend von Überlegungen innerhalb des Ministeriums vorbereitet. Während die Arbeitgeberinteressen und die Inhalte der RiesterReform übereinstimmten, konnten die Gewerkschaften ihre genuinen Interessen nicht mehr durchsetzen und mussten sich mit Erfolgen bei Detailregelungen und damit strategischen Interessen zufrieden geben. Zu Beginn des Gesetzgebungsprozesses zum RentenversicherungsNachhaltigkeitsgesetz fanden die Gewerkschaften erneut nur wenig Berücksichtigung und ebenso wie 2001 konnten gewerkschaftliche Interessen in der Endphase durchgesetzt werden. Nach der Bearbeitung von inhaltlichen Aspekten stand der Umbau der Selbstverwaltung innerhalb der Organisationsreform von 2004 an. Die Politik und der Staat konnten ihre starke Stellung ausbauen, mehr Eingriffsrechte schwächten den korporatistischen Charakter der Selbstverwaltung. Die Sozialpart-

188

5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

ner fühlten sich unmittelbar in ihrem Geschäftsfeld bedroht, was zu einer klassenübergreifenden Koalition aus BDA und DGB führte. Diese gemeinsame Initiative zusammen mit den Rentenversicherungsträgern konnte immerhin den angedachten Genehmigungsvorbehalt bei der Haushaltsaufstellung verhindern. Im Zuge des Gesetzes zur Förderung der zusätzlichen Altersvorsorge vollzogen die Gewerkschaften einen Positionswandel, indem sie die Entfristung der beitragsfreien Entgeltumwandlung befürworteten. Da ansonsten eine Zerstörung des gerade erst neu gewonnenen tarifpolitischen Machtfeldes in der BAV gedroht hätte, setzte sich eine klassenübergreifende Koalition aus BDA und DGB für eine dauerhafte Befreiung der Beiträge zur BAV von der Sozialversicherungspflicht ein um die zweite Säule erneut gemeinsam zu stärken. „Ich glaube ohne Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften, ich würde das weiß Gott nicht immer sagen, aber ohne das hätten wir heute eine Entwicklung, die sich sehr auf die erste und die dritte Säule oder Schicht, wie man ja auch häufig sagt jetzt mit Rürup, konzentriert hätte.“ (Interview BDA)

Interessen- und machtpolitische Gründe überwiegten erneut, den Sozialpartnern bot sich die Chance der Wiedergewinnung von in den letzten Jahren verlorenen tarifpolitischen Machtressourcen. Der Regierung Schröder gelang es trotz eher unilateralem Regierungsstil die politische Verantwortung für Leistungseinbußen in der GRV auch auf Akteure außerhalb der Exekutive zu übertragen. Bei der Riester-Reform 2001 erhöhte die Regierung die politische Legitimität durch den Einbezug der Sozialpartner am Ende des Gesetzgebungsprozesses und die Übertragung der BAV auf die Tarifvertragsebene, 2004 durch die Einsetzung der beiden Rürup-Kommissionen und bei der Erhöhung der Altersgrenzen 2007 durch politischen Rückhalt und Überschneidung der Interessen mit Arbeitgebern, Rürup-Kommission und den Rentenversicherungsträgern. Da sich den Sozialpartnern eine Steigerung ihrer tariflichen Machtressourcen bat, konnten sie durch Verlagerung von staatlicher Sozialpolitik auf die Tarifebene als Reformpartner gewonnen werden. Der Regierung war hierbei die Uneinigkeit innerhalb des Gewerkschaftlagers nützlich und konnte sich vor allem auf die IG BCE als Legitimationsressource stützen. Im policy-making-Prozess konnten die Sozialpartner dennoch als ideelle Vetospieler an politischen Vetopunkten Einfluss ausüben. Mittels ihrer Verbindungen zu Parteien im Bundestag und Verflechtungen mit dem linken Flügel der SPD trugen die Sozialpartner ihre Ansichten und Vorschläge zu Rentenreformen an die Abgeordneten heran und konnte auf die jüngsten Rentenreformen Einfluss nehmen. Die Kontakte zur Fachebene des Sozialministeriums und teilweise auch in die Spitze der Exekutive gaben den Gewerkschaften, insbesondere der IG BCE, und den Arbeitgebern Möglichkeiten, Gesetzesentwürfe in ihrem Interessen zu beeinflussen. Allerdings ging die Schwächung von tariflichen und politischen Machtressourcen klar

5.12 Auslaufmodell Rentenkonsens – klassenimmanente Konflikte – klassenübergreifende Allianzen 189

mit einem Einflussverlust einher, vor allem gewerkschaftliche Positionen aber auch die Arbeitgeber wurden wiederholt übergangen. Die SPD ist zudem nicht mehr automatisch Verbündete der Gewerkschaften, spätestens seit Schröder mehrmals verkündete, dass er Gewerkschaftsproteste nicht fürchte und zur Not auch ohne deren Unterstützung den Sozialstaat reformieren werde. Obwohl die Gewerkschaften Kürzungen bei der GRV nicht verhindern konnten, waren sie bei der Stärkung der BAV und auch bei den anschließenden Reformen wie Portabilität eine treibende Kraft. „Und nur weil die Gewerkschaften dann im Jahr 2000 über Weihnachten ganz intensiv ihren Einfluss geltend gemacht haben, wurde dann umgeschwenkt auf die betriebliche Altersversorgung und es gab dann eben halt dieses Drei-Säulen-Modell, wobei die stärkste Säule eben gesetzliche Rentenversicherung, zweite Säule BAV und dritte Säule private Vorsorge gewesen ist. Also in der ursprünglichen Fassung war das so nicht vorgesehen.“ (Interview DGB2)

Sowohl bei der erstmaligen Förderung der BAV im Zuge der Riester-Reform als auch bei der Fortführung der sozialversicherungsfreien Entgeltumwandlung waren die Gewerkschaften mitbestimmend, auch wenn diese Entwicklung letzten Endes keine Entscheidung der Gewerkschaften alleine war, sondern diese den politischen Gegebenheiten folgten und entsprechende Aufgaben übernahmen (strategische Interessen). „Es ist vor allem eben auch der Einsatz der Gewerkschaften gewesen, die es erstens 2000 ermöglicht haben, dass die betriebliche Altersversorgung bei der Riester-Reform nicht hinten runter fiel und nur die private gefördert wurde. Es waren die Gewerkschaften, die letztlich eben auch mitgeholfen haben durchzusetzen, dass die beitragsfreie Entgeltumwandlung über 2009 eben erhalten bleibt. Das heißt, die Bedeutung der Gewerkschaften, auch im politischen Raum, ist hier ausgesprochen wichtig.“ (Interview aba)

Insgesamt kam es den Sozialpartnern in ihrer Rolle als ideelle Vetospieler zu Gute, dass sie als formaler Vetospieler bei der Implementierung berücksichtigt werden mussten, da die Verbreitung und Durchführung der BAV von ihnen abhängt. Ausgehend von den nachlassenden Machtressourcen in der tariflichen Arena wurde zunächst ein stärkeres Engagement der Sozialpartner im policy-making-Prozess vermutet. Diese These erfuhr zunächst zu Beginn der Schröder-Regierung und der Gründung des tripartistischen Bündnisses für Arbeit Bestätigung, konnte aber im weiteren Verlauf nicht bestätigt werden. Das kooperative Klima und der 1992 noch vorherrschende Rentenkonsens haben nachgelassen. Da die Verbindungen der Sozialpartner zu Parteien und Parlamenten zeitgleich mit den tariflichen Machtressourcen zurück ging, waren die Möglichkeiten der Sozialpartner begrenzt. In diesem Zuge besannen sich die Sozialpartner auf ihr Kerngeschäft, Tarifverhandlungen, und versuchten dies durch eine stärkere Bedeutung der BAV aufzuwerten. Durch eine stärkere staatliche Unterstützung der BAV gegenüber der dritten Säule in Form von Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung und Tarifvorbehalt gelang es den

190

5 Die Sozialpartner im Gesetzgebungsprozess

Sozialpartnern ein neues machtpolitisches Feld auf tariflicher Ebene zu schaffen. Während der Staat die Verantwortung von Leistungseinbußen und politische Verantwortung auch auf die Sozialpartnern übertragen konnten, erhofften sich die Sozialpartner eine Stärkung ihrer Machtressourcen. Mit einer stärkeren Rolle in der Implementierung ist zudem auch die Hoffnung einer künftigen stärkeren Rolle im policy-making verbunden, wenn Reformen der kollektiven Arena anstehen und die hier maßgeblichen Akteure berücksichtigt werden müssen. Es stellt sich die Frage, ob sich Deutschland nach den Reformen noch in die in Kapitel 3 eingeordneten Regime einfügt, oder ob eine Abkehr von konsensual (Demokratie), kooperativ (industrielle Beziehungen), koordiniert (Marktökonomie) und konservativ (Wohlfahrtsregime) konstatierbar ist. Feststellen lässt sich vorläufig, dass ein konsensualer Politikstil mit kooperativen industriellen Beziehungen an Kraft verliert und der Einbau der zweiten und dritten Säule das konservative Wohlfahrtsregime geschwächt hat. Die Leistungseinbußen bei der staatlichen Rente zusammen mit neuen kapitalfundierten Zusatzrenten zeugen von der Integration liberaler Elemente.

6 Regulierung der betrieblichen und privaten Zusatzrenten

Um den Wandel der Alterssicherung und des Public-Private-Mix zu verstehen, müssen die staatliche und nicht-staatliche Ebene inklusive staatlicher und nichtstaatlicher Regulierung berücksichtigt werden. Als Voraussetzung für die Analyse der Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der kollektiven Arena werden in diesem Kapitel die staatlichen Regulierungen für Zusatzrenten dargestellt, die im Gesetzgebungsprozess von den Sozialpartnern zum Teil mitgestaltet wurden und diesen mehr oder weniger Spielraum lassen. Auf dieser Grundlage kann dann Kapitel 7 analysieren, welchen Beitrag die Sozialpartner in der kollektiven Arena zum Wandel der Alterssicherung beigetragen haben und wie ihre Rolle nach den Reformen aussieht. Berücksichtigt werden muss hier allerdings, dass neben dem top-downProzess die unteren Regulierungsebenen auch an Entscheidungen der höheren Ebenen partizipieren und versuchen, Einfluss auszuüben (bottom-up-Prozess). Nachdem im vorherigen Kapitel die historische Entwicklung des Gesetzgebungsprozesses mitsamt Reformen nachgezeichnet wurde, stehen nun die aktuellen Rahmenbedingungen im Vordergrund (vgl. zu den folgenden Ausführungen: Ebbinghaus/Gronwald/Wiß 2011). Nach einem Überblick über die verschiedenen Durchführungswege werden Regulierungen bezüglich des Versichertenkreises, Art der Leistungen, Finanzierung und Aufsicht erläutert. 6.1 Die unterschiedlichen Durchführungswege Der aufgezeigte Reformprozess hat die Landschaft der Alterssicherung verändert, neben fünf Durchführungswegen in der betrieblichen Altersvorsorge werden zwei Durchführungswege in der individuellen Altersvorsorge staatlich besonders gefördert (siehe Tabelle 18): Ɇ

Die Direktzusage des Arbeitgebers ist eine Rentenzusage an den Beschäftigten (und der Hinterbliebenen) in Form eines bestimmten Prozentsatzes des letzten Gehalts, finanziert über Pensionsrückstellungen im Unternehmen (BMGS 2004: 4 f.). Der Arbeitgeber trägt alle Risiken, kann aber die Zusage als Betriebsausgabe geltend machen und somit für einen Liquiditätsgewinn sorgen.

T. Wiß, Der Wandel der Alterssicherung in Deutschland, DOI 10.1007/978-3-531-92899-9_6, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

192 Ɇ

Ɇ

Ɇ

Ɇ Ɇ

6 Regulierung der betrieblichen und privaten Zusatzrenten

Unterstützungskassen sind die älteste Form der BAV in Deutschland und umfassen in der Regel Trägerunternehmen von einem oder mehreren Arbeitgebern in Form eines Vereins oder einer GmbH, welche die Auszahlungen der Betriebsrenten übernehmen. Direktversicherungen sind aufgrund geringer Verwaltungskosten insbesondere bei kleineren Unternehmen beliebt. Es bestehen geringe Verpflichtungen des Arbeitgebers, da dieser im Namen seiner Beschäftigten eine Versicherung abschließt (aba 2005: 23 f.; TNS Infratest 2005: 21). Pensionskassen sind unabhängige Institutionen die auf ein oder mehrere Unternehmen zugeschnitten sind. Ähnlich der Direktversicherung beruhen diese in der Mehrheit auf Versicherungen, die Beschäftigten sind durch ihre Mitgliedschaft in der Pensionskasse stärker eingebunden (Ricken 2007: 371). Der Pensionsfonds wurde 2001 neu eingeführt und erlaubt im Gegensatz zu den anderen Durchführungswegen mehr Flexibilität und mehr riskante Investments, welche höhere Renditen erwirtschaften sollen. Die Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst basiert auf einem Umlagesystem in Westdeutschland. Sie besitzt quasi-verpflichtenden Charakter und bietet den Versicherten vorteilhaftere Bedingungen bezüglich Leistungen und solidarischer Elemente im Vergleich zur Privatwirtschaft.

In der dritten Säule ist die geförderte individuelle Altersvorsorge eine neuere Erscheinung, mit Ausnahme von Lebensversicherungen, die bereits in der Vergangenheit steuerlich privilegiert waren. Zusammen mit stärkeren staatlichen Förderungen gehen auch stärkere staatliche Regulierungen einher: Ɇ Ɇ

Die Riester-Rente56 (seit 2001) ist eine garantierte individuelle Altersvorsorge, die durch staatliche Zulagen insbesondere Menschen mit niedrigen Einkommen und Familien mit Kindern zum Abschluss eines Vertrages bewegen soll. Demgegenüber sollen von der 2004 eingeführten Rürup- oder Basis-Rente57 insbesondere Selbstständige profitieren, allerdings ohne staatliche Zulagen aber mit hohen steuerlichen Vergünstigungen.

Eine Besonderheit ist die Möglichkeit der Verwendung der Riester-Zulagen für die betriebliche Altersvorsorge, wobei dies nur in sehr geringem Ausmaß in Anspruch genommen wird.

56 Zurückzuführen auf Walter Riester, Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung von 1998-2002. 57 Benannt nach Prof. Bert Rürup, ehemaliger Vorsitzender des Sozialbeirates, des Sachverständigen Rates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und einer nach ihm benannten Rentenkommission.

4,5

0,3

5,2

13,9

0,6

Pensionskasse

Pensionsfonds (seit 2002)

Zusatzversorgung Öffentlicher Dienst

Riester-Rente

Rürup-Rente

AG und AN Versicherte Versicherte

Umlage/ Kapitalfundierung Kapitalfundierung Kapitalfundierung DC

DC

DB, 2002: DC

DC

DC

AG und/ oder AN AG und/ oder AN

DC

AG und/ oder AN

extern

extern

extern

DB

DB

DB/DC

AG

AG

BeitragsZahler

ja/ nein

ja/ ja

ja

ja/ möglich

ja/ möglich

…

…

…

14,5

107,0

50,1

37,1

ja/ nein ja/ möglich

245,1

Deckungsmittel 2008 (Mrd. EUR)

ja/ nein

Steuervergünstigungen/ Subventionen

-

-

nein (Umlage)

Marginal

Ja

Ja

Keine

keine (Rückstellungen)

Investitionsbeschränkungen

BaFin

(Protektor AG)/ BaFin

BMF+BaFin

PSV/ BaFin

(Protektor AG)/ BaFin

Protektor AG/ BaFin

PSV/ keine

PSV/ keine

Insolvenzschutz/ Aufsicht

Quelle: aba (2005), TNS Infratest (2005), BMGS (2005a), TNS Infratest (2008), Schwind (2010); Darstellung nach Ebbinghaus/Gronwald/Wiß (2011). Anmerkung: Erfasster Personenkreis beinhaltet mehrfache Anwartschaften. PSV: Pensions-Sicherungs-Verein, BaFin: Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, BMF: Bundesministerium für Finanzen

4,4

Erfasster PersonenFinanzierung kreis (Mio.) intern/ Pensionsrückstellungen 4,6 intern

Direktversicherung

Unterstützungskasse

Direktzusage

Zusatzrente

Tabelle 18: Überblick Zusatzrenten

194

6 Regulierung der betrieblichen und privaten Zusatzrenten

6.2 Wer ist abgesichert und wer profitiert? Generell zählen alle sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (Voll- und Teilzeit) zu den Anspruchsberechtigten der BAV, Beamte sind aufgrund ihrer Sonderstellung mit vergleichsweise hohen steuerfinanzierten Pensionen ebenso ausgeschlossen wie Selbstständige und die meisten Minijobber und befristet Beschäftigten. Insofern knüpft die BAV ebenso wie die gesetzliche Rentenversicherung an ein Beschäftigungsverhältnis an. Grundsätzlich ist die BAV in der Privatwirtschaft in Deutschland freiwillig. Durch die Einführung des Rechtsanspruches auf Entgeltumwandlung blieb die BAV für Arbeitnehmer freiwillig, allerdings ist der Arbeitgeber auf Nachfrage nun verpflichtet, einen Teil der Arbeitnehmer-Einkommen entweder in einen Pensionsfonds, eine Pensionskasse oder in eine Direktversicherung zu überführen. Bei Entgeltumwandlung muss allerdings der so genannte Tarifvorbehalt berücksichtigt werden, das heißt, tarifliches Entgelt darf nur mittels eines gesonderten Tarifvertrages in eine BAV überführt werden (= Delegierung an Sozialpartner). Seit der Reform von 2001 kam es zu einem Anstieg der betrieblichen Altersvorsorge im öffentlichen und privaten Sektor, von 14 Millionen Beschäftigten 2001 auf 17,5 bis 19 Millionen 2007 (65-70 % der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten). Hier hatte man sich vor den Reformen erhofft, dass mehr in der BAV passieren würde (Interview BMAS2). Gleichzeitig stieg die Anzahl der staatlich geförderten Riester-Renten, die im Jahr 2010 knapp 14 Millionen Verträge aufzuweisen hatte (siehe Abbildung 10). Während in der Privatwirtschaft im Wesentlichen höher qualifizierte männliche Arbeiter und höher gestellte Angestellte über eine betriebliche Altersvorsorge bis in die 1990er Jahre verfügten, waren im öffentlichen Sektor schon lange alle Beschäftigten betrieblich versorgt. Nicht jeder hat einen Anspruch auf die Riester-Rente, aber alle sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, Beamte und Arbeitslose, insgesamt etwa 35-40 Millionen Menschen. Ungefähr 35-40 Prozent der Anspruchsberechtigten verfügen über eine Riester-Rente, trotzdem wurden die hohen Erwartungen der Bundesregierung, dass im Jahre 2008 85 Prozent der Anspruchsberechtigten die staatlichen Zulagen erhalten, nicht erfüllt (Bundesregierung 2006b), ähnlich wie in der betrieblichen Altersvorsorge. „Wir hatten ursprünglich eigentlich die Zahl viel größer erwartet, wegen der enorm guten Förderung, weil die Förderintensität ist also so eindeutig gegeben, dass man sich immer noch wundert, warum die Ausbreitung dieser Förderung nicht noch mehr Verträge geschaffen hat.“ (Interview BMAS1) „Ja, also zu Beginn war die Einschätzung schon, dass sich die Riester-Rente schneller verbreiten würde. Man muss auch sagen, dass die Situation im Jahre 2002 nicht so ganz einfach war. Es war ein Wahljahr und es wurde mit Hilfen zur Rentenpolitik Wahlkampf betrieben, insbesondere, wenn mich ich mich erinnere, dass die Union sehr skeptisch diesem Instrument Riester-Rente ge-

195

6.2 Wer ist abgesichert und wer profitiert?

genüberstand und eigentlich mit der Aussage in die Wahl ging, wenn wir an die Macht kommen, dann werden wir etwas Neues machen, etwas anders und Besseres.“ (Interview GDV)

Dieser Umstand zusammen mit einem Appell von Verbraucherschützern, vor Abschluss eines Riester-Vertrages auf Entwicklungen und Tarifverträge in der BAV zu warten, führten zu einer Stagnation der Riester-Rente 2003 und 2004 (Interview GDV). Während das Wachstum von 2001 bis 2005 geringer ausgeprägt war, erfuhren die Abschlussraten aufgrund von gesetzlichen Verbesserungen anschließend einen stärkeren Zuwachs. Einen wesentlichen Schub verursachte neben der Reduzierung der Zertifizierungskriterien sicherlich auch die höhere Besteuerung von Lebensversicherungen ab 2005, welche die Attraktivität von Riester-Verträgen gegenüber Lebensversicherungen erhöhte. Von der Rürup-Rente sollen dagegen hauptsächlich Selbstständige erreicht werden, da sie von betrieblicher Altersvorsorge und Riester-Rente ausgeschlossen sind, generell sind aber alle Steuerzahler abschlussberechtigt. Im Gegensatz zu Riester gibt es keine staatlichen Zulagen, dafür aber Steuerfreiheit, allerdings wurden bis zum Jahr 2009 lediglich 600.000 Verträge abgeschlossen.58 Abbildung 10: Entwicklung der betrieblichen Altersvorsorge und RiesterVerträge in Deutschland 2001-2010 20 18 Beschäftigte in Mio.

16 14 12 10 8

BAV

6

Riester

4 2 0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Quelle: TNS Infratest (2008), BMAS (2010). Anmerkung: Durch die Auflistung von Mehrfachanwartschaften ist ein realitätsnäherer Wert für die Anwärter der BAV 17,5 Mio. Beschäftigte.

58 Bei ungefähr 4 Millionen Selbstständigen (Interview GDV).

196

6 Regulierung der betrieblichen und privaten Zusatzrenten

6.3 Welche Art von Leistungen? Die betriebliche Altersversorgung unterscheidet sich in der Art der Leistungsfinanzierung und –kalkulation. Bei Leistungszusagen (defined benefit, DB) übernimmt der Sponsor, in der Regel der Arbeitgeber, die Verantwortung sowie Beiträge und sagt dem Arbeitnehmer eine bestimmte Leistung abhängig von seinem Gehalt zu. Leistungszusagen werden meistens per Umlage oder Pensionsrückstellungen finanziert, aber auch kapitalfundierte Systeme sind möglich. Bei Beitragszusagen (defined contribution, DC) ergibt sich die spätere Rentenleistung aus den eingezahlten Beiträgen und Zinsen des angelegten Kapitals, folglich wird das Investitionsrisiko auf die Arbeitnehmer übertragen. Bis zum Jahr 2001 existierten in Deutschland hauptsächlich (beitragsorientierte) Leistungszusagen. Insbesondere die internen Durchführungswege Direktzusage und Unterstützungskasse sind durch ihre Leistungszusage kombiniert mit einer steuerfreien Dotierung ohne Obergrenze für Führungskräfte und Beschäftigte mit höheren Einkommen geeignet und passten gut in das Institutionengefüge einer koordinierten Marktökonomie. Erst seit 2002 besteht die Möglichkeit von Beitragszusagen (DC), allerdings erhalten Arbeitnehmer in jedem Fall die Summe ihrer eingezahlten Beiträge (Nominalwertgarantie), man spricht daher auch von Beitragszusage mit Mindestleistung. Aktuell ist eine Verschiebung von DB zu DC Rentenplänen offensichtlich (auch im öffentlichen Sektor), was auf Kosteneinsparungen der Arbeitgeber zurückgeführt werden kann (Stevens/Gieselink/Van Buggenhout 2002: 31). Dieser Trend kann zu niedrigeren Leistungen im Alter führen, da nun der Arbeitnehmer die erwähnten Risiken zu tragen hat. Allerdings besteht auch die Chance auf höhere Zinsen und Leistungen bei einem erfolgreichen Investment Portfolio. Bei Neuzusagen in den externen Durchführungswegen dominieren seither Beitragszusagen. Die Anpassung der Rentenleistungen aus der betrieblichen Altersversorgung hängt vom Durchführungsweg ab, normalerweise aber sollten die Leistungen an die Inflation oder an die Entwicklung der Netto-Löhne vergleichbarer Beschäftigter eines Unternehmens (alle 3 Jahre), zumindest aber um 1 Prozent pro Jahr angepasst werden. Ausnahmen von dieser Regel bestehen für Unternehmen mit wirtschaftlichen Schwierigkeiten. Trotzdem, bzw. wegen der nicht klar definierten Auslegung, was unter „wirtschaftlichen Schwierigkeiten“ zu verstehen ist, erfüllen längst nicht alle Unternehmen diese Bestimmungen, wobei die Arbeitnehmer aus Unwissenheit über ihre Rechte ihre Ansprüche oftmals nicht geltend machen (Bundesregierung 2006a). Leistungen aus der Zusatzversorgung des Öffentlichen Dienstes werden jährlich um mindestens 1 Prozent angehoben, ebenso wie Leistungen aus Entgeltumwandlung (Betriebsrentengesetz 2007). Allerdings gleicht dies die durchschnittli-

6.3 Welche Art von Leistungen?

197

che Inflationsrate der letzten Jahre nicht aus59 und führt somit zu Realverlusten. Leistungen der Riester- und Rürup-Renten werden wie alle privaten Rentenversicherungen in der Auszahlungsphase nicht angepasst (Ehrentraut 2007: 587). In den meisten Verträgen ist ein Mindestalter von 60 Jahren oder Orientierung an der gesetzlichen Regelaltersgrenze üblich, inklusive Abschläge für Frührentner (Neise 2007; aba 2005: 37). Gleiches gilt für die Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst (BMAS 2006: 717). Die betriebliche Altersversorgung ist von Natur aus weniger bis gar nicht umverteilend, aber dennoch lassen sich einige solidarische Elemente finden. Im Gegensatz zu privaten Sparplänen deckt die betriebliche Altersversorgung meistens eine der Risiken Langlebigkeit, Erwerbsunfähigkeit oder Hinterbliebenenschutz ab. Im Falle einer Unterbrechung der Erwerbstätigkeit aufgrund von Krankheit oder Kindererziehung kann die BAV mit individuellen Beiträgen freiwillig fortgeführt werden (aba 2005: 35). Das System des Öffentlichen Dienstes berücksichtigt Zeiten von Berufsunfähigkeit, Mutterschaftsschutz und Elternurlaub mit zusätzlichen Punkten (BMAS 2006: 716 f.). Dagegen spielen solche Aspekte keine Rolle in DCSystemen, die vom Arbeitnehmer alleine finanziert werden (BMGS 2004: 14). Die Verschiebung von DB zu DC birgt somit die Gefahr einer Verringerung solidarischer Elemente. In Zeiten flexibler Arbeitsmärkte spielen Arbeitsplatzwechsel mitsamt der Portabilität von Ansprüchen auf soziale Leistungen eine große Rolle. Auf der anderen Seite verringern mitnahmefähige Sozialleistungen das Interesse von Arbeitgebern an der BAV, wenn dies personalpolitische Motive der Bindung von qualifizierten Beschäftigten an das Unternehmen unterläuft. Gerade diese Funktion ist aber für Arbeitgeber in koordinierten Marktökonomien wie Deutschland mit spezifisch qualifizierten Beschäftigten elementar. Die Arbeitgeberseite unterliegt hier einem inneren Konflikt und Widerspruch, werden doch einerseits flexible Arbeitsmärkte sowie Beschäftigte und andererseits eine weniger flexible und starre betriebliche Altersvorsorge bezüglich der Portabilität gefordert. Durch den Arbeitgeber finanzierte Leistungen sind nach 5 Jahren Betriebszugehörigkeit und dem Mindestalter von 25 Jahren unverfallbar. Leistungen aus Entgeltumwandlung sind sofort nach Zahlung der ersten Beiträge unverfallbar. Von diesen neuen Regeln profitieren insbesondere weniger qualifizierte, befristete Erwerbstätige und Frauen, die häufiger Unternehmen verlassen (müssen) (z. B. für die Kindererziehung). Bis zum Jahre 2004 war Portabilität abhängig von einem Konsens zwischen altem und neuem Arbeitgeber, für Verträge ab 2005 haben Arbeitnehmer Anspruch auf die Mitnahme 59 Harmonisierter Verbraucherpreisindex (Veränderung zum Vorjahr) 1998: 0,6 % 1999: 0,6 % 2000:1,4 % 2001:1,9 % 2002: 1,4 % 2003:1,0 % 2004: 1,8 % 2005: 1,9 % 2006: 1,8 % 2007: 2,3 % 2008: 2,8 % (Statistisches Bundesamt 2009).

198

6 Regulierung der betrieblichen und privaten Zusatzrenten

ihrer angesammelten Leistungen bei einem Wechsel des Arbeitgebers bis zu einem Betrag in Höhe der Beitragsbemessungsgrenze (BMGS 2005b: 64).60 Der Öffentliche Dienst bildet eine Ausnahme, da nur diejenigen Ansprüche transferierbar sind, die kapitalfundiert angespart werden (BMGS 2005a, 2005b). Da die Zusatzversorgung aber nur in Ostdeutschland kapitalfundiert ist, während in Westdeutschland das Umlageverfahren dominiert, erschwert dies Arbeitsplatzwechsel zwischen der Privatwirtschaft und öffentlichem Dienst. Für seine eigenen Beschäftigten setzt der Staat somit restriktivere Regelungen. Im Bereich der Portabilität besteht insgesamt ein Konflikt zwischen Arbeitgebern, für die eine höhere Flexibilität bei der betrieblichen Altersversorgung mit höheren Kosten verbunden ist und so weniger attraktiv macht, und Gewerkschaften, die Ansprüche von Arbeitnehmern angesichts reduzierter gesetzlicher Rente und flexibler werdenden Arbeitsmärkten sichern möchten. Im Falle von Riester- oder Rürup-Verträgen ist der Versicherte jederzeit berechtigt, seinen Anbieter zusammen mit seinen angesparten Ansprüchen zu wechseln, allerdings ist dies meist mit hohen Kosten bzw. Verlusten verbunden (BMGS 2005a: 51). 6.4 Wer bezahlt? Die Durchführungswege der BAV unterscheiden sich danach, wer für die Beiträge aufkommt, der Arbeitgeber, Arbeitnehmer oder beide gemeinsam (siehe Tabelle 18). Die traditionellen Durchführungswege Direktzusage und Unterstützungskasse werden hauptsächlich vom Arbeitgeber finanziert, da sie als Zusatzleistung zum Gehalt und als Bindungsinstrument an das Unternehmen konzipiert sind (siehe Abbildung 11). Buchungsrückstellungen mit nominaler Verzinsung reduzieren die Unternehmensgewinne vor Steuern. Nach Ende des zweiten Weltkrieges wurde hierauf zurückgegriffen, um Firmeninvestitionen zu refinanzieren, so dass, im Vergleich zu angloamerikanischen Unternehmen, eine niedrigere Abhängigkeit von Kapitalmärkten bestand (Jackson/Vitols 2001). Diese Zusagen (Pensionsrückstellungen) wurden im Zuge ansteigender shareholder value Orientierung und der Anwendung internationaler Bilanzierungsregeln vermehrt als Verpflichtungen angesehen (Clark 2003), die in den Bilanzen ausgezeichnet werden mussten, so dass neue betriebliche Altersvorsorgeverträge andere Durchführungswege vorsehen. Die drei anderen Durchführungswege (Direktversicherung, Pensionskasse und Pensionsfonds) werden hauptsächlich vom Arbeitnehmer allein und teilweise auch gemeinsam finanziert (Leiber 2005b). Während bei Betrieben mit Pensionskassen 39 Pro60 BBG 2010 West: 66.000 Euro Ost: 55.800 Euro.

199

6.4 Wer bezahlt?

Abbildung 11: Finanzierungsformen der BAV in der Privatwirtschaft 2005 in Prozent der Unternehmen (Angaben von Betriebsräten) 68%

67%

47%

46% 39% 29% 23%

37%

36%

24%

16% 17%

15%

AG-finanziert

AN-finanziert

14%

17%

gemeinsam

Quelle: Leiber (2005b: 318). Anmerkung: Nur Betriebe mit Betriebsräten und einem Angebot zur betrieblichen Altersvorsorge im Jahr 2005.

zent alleine vom Arbeitnehmer finanziert werden, sind dies bei Pensionsfonds bereits 46 und bei den Direktversicherungen sogar 68 Prozent (Abbildung 11). Gerade also die neuen geförderten Durchführungswege, auf die auch ein Rechtsanspruch von Seiten der Arbeitnehmer besteht, werden weniger vom Arbeitgeber (mit-)finanziert. Zahlen über die gemeinsame Finanzierung sagen noch nichts über den konkreten Anteil von Arbeitnehmern und Arbeitgebern am Gesamtbeitrag aus. Auch ein Blick über die Zeit hinweg und für die gesamte betriebliche Altersvorsorge bestätigt diesen Trend, wobei hier bereits vor 2001 bestehende Verträge die Prozentzahlen zugunsten von arbeitgeberfinanzierten Formen verschieben und nicht nur neu abgeschlossene Verträge berücksichtigt wurden (vgl. Tabelle 19). Der Anteil der arbeitgeberfinanzierten Altersvorsorge sinkt hier zwischen 2001 und 2007 um 16 Prozent von 54 auf 38 Prozent, während der Anteil der arbeitnehmerfinanzierten Altersvorsorge von 26 Prozent im Jahr 2001 auf 32 Prozent im Jahr 2007 ansteigt. Waren 2001 noch die Mehrheit aller Verträge (54 %) arbeitgeberfinanziert, erreicht die gemeinsame Finanzierung zwischen 2003 und 2007 die Mehrheit (42 %), ein besonders starker Sprung (13 %) lässt sich unmittelbar nach den Reformen von 2000/2001 für den Zeitraum 2001 bis 2003 ablesen. Die NichtBeteiligung der Arbeitgeber an der Finanzierung der betrieblichen Altersvorsorge kann zu niedrigeren Abschlussraten führen, da erst die Arbeitgeberbeteiligung die BAV für Arbeitnehmer attraktiv macht. Generell sind Fragen über die Höhe der

200

6 Regulierung der betrieblichen und privaten Zusatzrenten

Tabelle 19: Anteil der Betriebsstätten in der Privatwirtschaft nach Finanzierungsform Finanzierung 2001 2003 2005 2007 AG 54 % 42 % 40 % 38 % AN 26 % 30 % 32 % 32 % AG und AN 27 % 40 % 40 % 42 % Quelle: BMAS (2008b: 129). Anmerkung: Die Summe der Anteile kann mehr als 100 % betragen, da in Betrieben mehrere Regelungen gleichzeitig vorkommen können.

Beiträge und der Aufteilung zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber Bestandteil von Tarifverhandlungen (siehe Kapitel 7). Aus steuerlicher Perspektive habe alle Beschäftigten seit 2002 das Recht, Bestandteile ihres Entgelts in Höhe von 4 Prozent steuer- und sozialversicherungsbefreit in eine kapitalfundierte Altersvorsorge einzuzahlen (siehe Tabelle 20). Unter bestimmten Konditionen ist es zudem möglich, auf die Steuerfreiheit zu verzichten und dafür Lohnbestandteile in eine Riester-Rente einzuzahlen, was allerdings kaum in Anspruch genommen wird. Die Möglichkeit von staatlichen Zulagen erfolgt über den Abschluss einer Riester-Rente, die aus steuerlichen Vergünstigungen, staatlichen Zulagen und eigenen Beiträgen besteht. Während generell Besserverdienende von Steuerbefreiungen profitieren, bieten die staatlichen Zulagen Vorteile für Personen mit Niedrigeinkommen (Schmähl 2004).61 Um in den Genuss der Zulagen zu kommen müssen bestimmte Kriterien durch den Vertrag erfüllt werden (z. B. Verrentungspflicht, Mindestaltersgrenze bei Bezug, Verbraucherinformationen). Während die Zulagen seit 2008 mit Ausnahme der Kinderzulage nicht mehr erhöht werden und der maximale Steuerfreibetrag von 2.100 Euro nicht dynamisiert ist, ist die Steuer- und Tabelle 20: Finanzielle und steuerliche Regulierung der BAV Durchführungsweg Direktzusage Unterstützungskasse Direktversicherung Pensionskasse Pensionsfonds Zusatzversorgung ÖD

Steuervergünstigung + Befreiung SV-Beiträge AG-Beiträge sind unbegrenzt steuerbefreit und frei von SV-Beiträgen bis 4 % BBG Steuerbefreit bis 4 % BBG + €1.800 und frei von SV-Beiträgen bis 4 % BBG Steuer- und SV-Beitragspflicht für AN

Staatliche Zulagen

Mindestleistung

Nein

DB

Nein Möglich Möglich Möglich

DB Ja Ja Nein (0 %)

InvestitionsRestriktionen Nein (Rückstellungen) Nein Ja Ja Marginal

Möglich

-

-

Quelle: aba (2005), BMGS (2004), OECD (2005), TNS Infratest (2005). 61 Seit 2008 müssen mind. 4 % des Vorjahreseinkommens (jedoch max. 2.100 EUR/Jahr = Steuerbefreit) eingezahlt werden, um die volle staatliche Zulage erhalten (154 Euro für Ledige, 300 Euro für Kinder geboren nach 2007).

6.4 Wer bezahlt?

201

Sozialversicherungsbeitragsfreiheit in der betrieblichen Altersvorsorge an die Veränderungen der Beitragsbemessungsgrenze und damit an die Einkommensentwicklung angelehnt, welche sich in regelmäßigen Abständen erhöht. Insgesamt kann somit über die betriebliche Altersvorsorge mehr (steuer- und abgabenbefreit) vorgesorgt werden als mit einer Riester-Rente. Für die Rürup-Rente zahlt ausschließlich die versicherte Person ein, es bestehen ähnlich der Riester-Rente Verrentungspflicht und ein Mindestalter bei Bezug. Die Beiträge können flexibel eingezahlt werden (Einmalzahlungen möglich) und kommen damit den oft unstetigen Einkommen von Selbstständigen entgegen (BMGS 2005a: 72). Beiträge können zusammen mit Leistungen zur Basisversorgung steuerlich geltend gemacht werden.62 Die Kosten und Einnahmeausfälle für den Staat durch die Zusatzrenten sind substantiell. Die Ausgaben für die Riester-Zulagen summierten sich bis 2009 auf 6,1 Milliarden Euro (Deutscher Bundestag 2010), insgesamt entgehen dem Staat 0,8 Prozent des BIPs durch Steuervergünstigungen für Zusatzrenten (OECD 2011: 157). Auch die GRV ist mit den Zusatzrenten verknüpft. Die staatliche Rente reduziert sich automatisch, wenn mehr betrieblich und privat vorgesorgt wird. Durch Entgeltumwandlung reduziert sich das für die Berechnung der späteren Rente entscheidende sozialversicherungspflichtige Einkommen (persönliche Entgeltpunkte). Auch der aktuelle Rentenwert und die Anpassungen von laufenden gesetzlichen Renten vermindern sich um den Altersvorsorgeanteil (2010: 4 %) sowie der Entwicklung der Bruttolohn- und -gehaltssumme je durchschnittlich beschäftigtem Arbeitnehmer unter Berücksichtigung der Veränderung der beitragspflichtigen Bruttolohn- und -gehaltssumme. Dank der äußerst komplizierten Berechnung der Höhe der Rente und der Rentenanpassungen sind schon heutige Rentner von Kürzungen aufgrund vermehrter Inanspruchnahme von Entgeltumwandlung und der potenziellen 4 Prozent für Vorsorgesparen betroffen, obwohl diese niemals selbst Entgelt umgewandelt haben bzw. eine Riester-Rente hatten.63 Bezüglich finanzieller Regulierung werden die Direktzusage und die Unterstützungskasse als Refinanzierungsinstrument angesehen und müssen daher gegen Insolvenz abgesichert werden, während hingegen für Pensionskassen und Direktversicherungen Investitionsbeschränkungen gelten, da ein höherer Aktienanteil mit 62 In einer Einführungsphase von 2005 bis 2025 steigt der jährliche steuerlich absetzbare Prozentsatz der Beiträge in 2 Prozent Schritten von 60 Prozent im Jahr 2005 bis 100 Prozent im Jahr 2025 (mit einem Maximalbeitrag von 20.000 EUR/Jahr). 63 So minderte die Berücksichtigung der Aufwendungen der Beschäftigten für die zusätzliche Altersvorsorge die Rentenanpassung im Jahr 2008 um 0,64 Prozentpunkte (Deutscher Bundestag 2008). Ganz zu schweigen vom Faktor ơ in der Rentenanpassungsformel, der weitere der Öffentlichkeit weitestgehend verborgenen Änderungen ermöglicht.

202

6 Regulierung der betrieblichen und privaten Zusatzrenten

Tabelle 21: Entwicklung der Reinverzinsung bei Pensionskassen und Pensionsfonds (in %) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Pensionskassen 5,60 2,90 4,80 5,10 5,20 4,90 5,00 2,60 Pensionsfonds 3,40 4,00 2,40 Quelle: BaFin (2003-2009). Anmerkung: Die Reinverzinsung errechnet sich aus den Erträgen der Kapitalanlagen abzüglich der Aufwendungen für Kapitalanlagen (bspw. Verwaltungskosten) und wird in Prozent des arithmetischen Mittels der Kapitalanlagen am Anfang und Ende des Berichtsjahres angegeben.

größeren finanziellen Risiken einhergeht. Da Restriktionen in Bezug auf Investitionen in ausländisches Vermögen und Aktien ein Hindernis für den gemeinsamen europäischen Binnenmarkt sind, erlaubt die Richtlinie 2003/41/EG den Pensionsfonds in dieser Hinsicht mehr Freiheit, was zur Förderung des deutschen und europäischen Kapitalmarktes beitragen soll (BMGS 2002: 11). Direktversicherungen unterliegen der Versicherungsaufsicht, Kapitalanlagen können somit gemäß dem Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) investiert werden (max. 35 % in Aktien). Pensionskassen werden wie eine Versicherung behandelt und unterliegen daher ebenfalls der Versicherungsaufsicht. Der erhoffte Vorteil von Pensionsfonds aufgrund ihrer liberaleren Anlagevorschriften konnte wegen des Abwärtstrends an den Börsen und damit einhergehenden Risiken nicht immer erfüllt werden, der vermeintliche Vorteil kehrte sich eher in einen Nachteil um. Die bei Zulassung der Pensionsfonds vorhergesagten Erfolge in den Businessplänen konnten nicht erreicht werden (BaFin 2004b). Auch in den Folgejahren erfüllten sich die in den Pensionsfonds gesteckten Erwartungen nicht, anstelle liberalerer und auch riskanterer Anlagen wurden vielmehr Verträge mit umfangreichen Garantien und stetigen Wertsteigerungen nachgefragt (BaFin 2005a). Ein Vergleich der Reinverzinsung zwischen Pensionskassen und Pensionsfonds zeigt sogar höhere Werte für Pensionskassen (siehe Tabelle 21). Für das Jahr 2008 ist fast eine Halbierung der Reinverzinsung für Pensionskassen und -fonds gegenüber 2007 zu verzeichnen, ähnlich dem Rückgang im Krisenjahr 2002. 6.5 Wer kontrolliert und überwacht? Die Governance der BAV untersteht einem Prinzipal-Agenten Verhältnis, das sich über mehrere Ebenen erstreckt. Versicherte und Betriebsrentner besitzen die Rolle eines Prinzipals (Nachfrage) der von einem Agenten (Angebot) abhängig ist, dies kann der Arbeitgeber, ein externes Versorgungswerk oder Investmentmanager sein. Vorrangig gilt es, asymmetrische Informationensverteilung (verborgenes Wissen) ebenso wie die asymmetrische Verteilung von Macht mittels angemessener Strukturen einzugrenzen. Wegen der Mehrstufigkeit dieser Beziehungen kann der Arbeit-

6.5 Wer kontrolliert und überwacht?

203

geber einerseits der Agent des Prinzipals Versicherter sein, andererseits aber gleichzeitig auch selbst Prinzipal gegenüber dem Agenten externes Versorgungswerk und Investmentmanager sein. Daher können Versicherte und Leistungsempfänger Repräsentanten für Aufsichtsorgane nominieren (in der Regel Gewerkschafter) und sind zudem mit Auskunfts- und Informationsrechten ausgestattet (auf Anfrage) (BMGS 2004: 33). Finanzwissen (financial literacy) ist eine zwingende Voraussetzung um sich ausreichend informiert zwischen einem Überangebot an Finanzprodukten für das geeignete Produkt zu entscheiden. Daher sind Anbieter dazu verpflichtet, vor Vertragsabschluss bestimmte Informationen zur Verfügung zu stellen. Des Weiteren müssen während der Versicherungszeit Informationen über die Wertentwicklung der Rente und die Investment-Politik in schriftlicher Form angeboten werden. Diese Informationspflichten von Anbieter und Arbeitgeber sind zum Teil auf europäische Richtlinien zurückzuführen (BMGS 2004: 33). Neben Informationen für Versicherte vor Vertragsabschluss und während der Laufzeit sollen Aufsichtsbehörden die Zusatzrenten kontrollieren und Fehlentwicklungen ausgleichen. Staatliche Aufsicht ist insbesondere bei auf Leistungszusagen basierenden Systemen erforderlich, um das Risiko der Unterfinanzierung zu vermeiden. Die drei Durchführungswege Direktversicherung, Pensionskasse und Pensionsfonds stehen unter der Aufsicht der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), welche eine staatliche Einrichtung ist, die dem Finanzministerium unterstellt ist und Versicherungen und Finanzdienstleister überwacht.64 Zusätzlich ist die BaFin für die Zertifizierung der Riester-Produkte und deren Vertrieb zuständig. Finanziert wird BaFin ausschließlich durch Beiträge der von ihr beaufsichtigten Firmen. Die wesentlichen Aufgaben sind die Überwachung der Solvabilität von Banken, Versicherungen und Pensionsfonds, örtliche Inspektionen der überwachten Unternehmen, der Entzug von Geschäftsbefugnissen und Stress-Tests. Daneben soll BaFin faire und transparente Verhältnisse am Markt sowie Verbraucherschutz sicherstellen. Pensionskassen und Direktversicherungen fallen zudem unter das Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG). Diese nationalen Strukturen werden auf der europäischen Ebene durch EU-Richtlinien (2002/83/EG und 2003/41/EG), die die Überwachung von privaten Renten regulieren, ergänzt (BMGS 2005a: 39). Insolvenzschutz/Finanzmarktkrise Neben staatlichen Behörden, die den laufenden Betrieb überwachen, wurden Sicherungsinstitutionen eingerichtet, die im Falle einer Insolvenz des Arbeitgebers oder des Versorgungswerkes finanzielle Verluste für die Begünstigten abmildern sollen. Grundsätzlich haftet der Arbeitgeber für die betriebliche Altersversorgung (Subsidi64 2009 standen 153 Pensionskassen und 29 Pensionsfonds unter der Aufsicht der BaFin.

204

6 Regulierung der betrieblichen und privaten Zusatzrenten

ärhaftung), auch für die externen Durchführungswege (im Unterschied zu den meisten anderen europäischen Ländern). Schutz vor Arbeitgeberinsolvenz ist verpflichtend für die internen und über Buchungsrückstellungen finanzierten Systeme der Direktzusagen und Unterstützungskassen sowie für die mit höheren Investmentrisiken verbundenen Pensionsfonds. Es besteht eine Rückgriffsverpflichtung für den Arbeitgeber, wenn ein Versorgungswerk nicht die vereinbarten Leistungen, zum Beispiel die Mindestverzinsung, erbringen kann. Der Pensions-Sicherungs-Verein springt erst bei einer Insolvenz des Arbeitgebers ein. Bereits seit seiner Gründung im Jahr 1974 garantiert der Pensions-Sicherungs-Verein (PSV) die Auszahlungen von Betriebsrenten im Falle einer Insolvenz des Arbeitgebers und dient bezüglich der Insolvenzsicherung international als Vorbild (Gieg 2008). Eingerichtet als Selbsthilfe-Institution der deutschen Wirtschaft auf Druck des Gesetzgebers finanziert sich der PSV durch Mitgliedsbeiträge der angeschlossenen Unternehmen. Der PSV hat das Versicherungsaufsichtsgesetz zu beachten und steht ebenfalls unter der Aufsicht der BaFin. Die Auszahlungen bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers erfolgen über ein Konsortium verschiedener Lebensversicherungsunternehmen. Sowohl die potenziell auf PSV-Leistungen Anspruchsberechtigten als auch die direkten Leistungsempfänger von Renten durch den PSV sind im Laufe der Zeit angestiegen. Vor allem während des Krisenjahres 1982 (AEG Insolvenz), in den 1990er Jahren und schließlich während den beiden Finanzmarktkrisen 2002 und 2009 sind die gemeldeten Rentner, die ihre Betriebsrente vom PSV erhielten und die Anwärter unter Schutz des PSV stark angestiegen (siehe Abbildung 12). Die Anteile der Durchführungswege an der gesamten Beitragsbemessungsgrundlage sind von 1993 bis 2008 relativ stabil. Die Direktzusage dominiert nach wie vor mit Anteilen zwischen 86-89 Prozent, gefolgt von Unterstützungskassen (10-14 %). Die Direktversicherung bleibt bedeutungslos bei 0,1-0,2 Prozent während der Pensionsfonds einen geringfügig höheren Stellenwert einnimmt (2007: 0,5 % und 2008: 0,8 %) (Pensions-Sicherungs-Verein 2004-2009). Die Sicherungsfälle/Insolvenzen und vor allem das Schadensvolumen sind seit 1975 angestiegen. Vor allem die Krisenjahre 1982 (AEG-Insolvenz), 2002 (Finanzmarktkrise und Insolvenzen u. a. von Holzmann, Babcock-Borsig und Dornier) und 2009 stechen hervor (siehe Abbildung 12). Unter Berücksichtigung der ungünstigen ökonomischen Situation im Jahr 2009 wird von einer deutlichen Erhöhung der Schadensentwicklung ausgegangen (Pensions-Sicherungs-Verein 2009: 13). Der Beitrag zum PSV wird sich voraussichtlich von 1,8 Promille 2008 auf 16,5 Promille im Jahr 2010 erhöhen. Alleine im ersten Halbjahr 2009 wurden so viele Insolvenzen gemeldet wie im gesamten Jahr 2008. Das Schadensvolumen ist deutlich von 590 Millionen Euro im Jahr 2008 auf 4,4 Milliarden Euro 2009 angestiegen. Dementsprechend haben sich auch die von den Unternehmen zu zahlenden Beiträge von 1,8 ‰ im Jahr 2008 auf 14,2 ‰ 2009 fast verachtfacht.

205

6.5 Wer kontrolliert und überwacht?

Abbildung 12: Entwicklungen des Pensions-Sicherungs-Vereins 1975-2009 5.000

Beitragssatz (‰)

4.500 4.000 3.500

Sicherungsfälle/ Insolvenzen Schadensvolumen (Mio. EUR)

16

100.000

14

90.000

12

80.000 70.000

10

60.000

2.500

8

50.000

2.000

6

40.000

3.000

1.500 1.000

4

gemeldete Rentner, die Betriebsrente vom PSV erhalten Anwärter unter Schutz des PSV

30.000 20.000

500

2

10.000

0

0

0

Quelle: Eigene Darstellung nach Pensions-Sicherungs-Verein (2004, 2009).

Organisatorisch ist der PSV aus einem Aufsichtsrat, in welchem Vertreter der Arbeitgeberverbände, der Versicherungswirtschaft (GDV) und Mitgliederunternehmen sitzen, und einem Beirat aufgebaut, in dem je vier Mitglieder der Mitgliederunternehmen (BDA), der Lebensversicherungen (GDV) und der Arbeitnehmer sowie Mitglieder (Gewerkschaften und Deutscher Führungskräfteverband) vertreten sind.65 Der Beirat berät den Aufsichtsrat sowie den Vorstand. Angesichts der alleinigen Finanzierung durch die Arbeitgeber akzeptieren die Gewerkschaften deren stärkere Position innerhalb des PSV (Interview ver.di). Die übrigen Direktversicherungen sowie Pensionskassen, die auf Versicherungen basieren, ebenso wie versicherungsförmige Riester- und Rürup-Verträge sind am Falle der Insolvenz der Versicherung durch die Protektor AG abgesichert. Der Protektor AG vorgeschaltet sind die Sicherungslinien Arbeitgeberhaftung und BaFin-Aufsicht. Die Protektor AG entwickelte sich von einer anfangs freiwilligen Selbsthilfeeinrichtung der deutschen Versicherungswirtschaft (2002), ähnlich dem PSV, per Rechtsverordnung zu einem verbindlichen Sicherungsfonds für alle Lebensversicherer (2005). Wurde ein Sicherungsfonds für die Versicherungswirtschaft noch in den 1990er Jahren von Versicherungen und Aufsichtsbehörden für nicht notwendig erachtet, war der entscheidende Auslöser zur Etablierung dieser Institution die Finanzmarktkrise von 2001, in deren Folge mehrere Versicherungsunternehmen in Schieflage gerieten und die Mannheimer Lebensversicherung der erste 65 Für den DGB sitzen hier die einzigen zwei Frauen im Beirat, im Aufsichtsrat sind nur Männer vertreten. Der Vorsitzende des Vorstandes, Martin Hoppenrath ist zugleich auch alternierender Vorsitzender der Vertreterversammlung der DRV für die Arbeitgeber.

206

6 Regulierung der betrieblichen und privaten Zusatzrenten

und bisher einzige Fall war, wo die Protektor Lebensversicherung zum Einsatz kam (Müller 2010). Im Gegensatz zu den Zusatzrenten in anderen europäischen Ländern sind Leistungen aus den Betriebsrenten sowie aus den beiden versicherungsförmigen staatlich geförderten Individualrenten aufgrund von Mindestgarantien, staatlicher Regulierung und institutionalisiertem Schutz vor Insolvenz relativ sicher. Gleiches trifft auf die Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst zu, der größte auf dem Umlageverfahren beruhende Anteil ist dank staatlicher Garantien (=Arbeitgeber) nicht von Leistungsausfällen betroffen. Im Gegensatz zu den von Börsenschwankungen unabhängigen Leistungen aus der staatlichen Rentenversicherung hängt der Einfluss der Finanzkrise auch davon ab, ob die Zusatzrenten DB oder DC Leistungen versprechen. Die eingezahlten Beiträge sind den Versicherten sicher (Beitragszusage mit Mindestleistung), allerdings können netto Verluste durch Inflationssteigerungen entstehen. Bei DB Systemen obliegt es zunächst dem Arbeitgeber (teilweise auch den Versicherten), eine mögliche Unterfinanzierung durch höhere Beiträge auszugleichen. Des Weiteren drohen die Aussetzung von Rentenanpassungen und geringere Zusagen für neue Beschäftigte (Ebbinghaus/Wiß 2011). Die versicherungsbasierten Riester-Verträge garantieren sogar eine Mindestverzinsung in Höhe von 2,25 %66 und die risikoreicheren fondsbasierten Verträge immerhin noch die eingezahlten Beiträge. Neben den nationalen Regelungen haben auch europäische Vorgaben Einfluss auf die Regulierung von Zusatzrenten. Harte direkte (Richtlinien und Verordnungen) und weiche indirekte (Offene Methode der Koordinierung) Formen fördern den Ausbau der Zusatzrenten und deren Harmonisierung (siehe hierzu: Wiß 2008; Haverland 2007; Mabbett 2009; European Commission 2010). Die Privatisierung der Alterssicherung, verstanden als Rückbau der GRV bei gleichzeitigem Ausbau der Zusatzrenten, ist mit staatlicher Re-Regulierung einhergegangen. Die Politik wollte den Handlungsbereich der Zusatzrenten nicht vollständig dem Markt und privaten Akteuren überlassen, sondern gewisse Schutzmechanismen für Versicherte und Rentner einbauen. Zudem wurden die steuer- und beitragsrechtliche Förderung sowie die staatlichen Riester-Zulagen mit gewissen Bedingungen verknüpft, um auch im Bereich der Zusatzrenten sozialpolitische Ziele zu verfolgen.

66 Der garantierte Rechnungszins, der als Mindestverzinsung bei Versicherungen angesetzt wird, ist seit 1994 kontinuierlich von 4 %, auf 3,5 % (2000), 2,75 % (2004) bis schließlich 2,25 % (2006) gesunken. Für 2012 wird zudem von einer weiteren Senkung auf nur noch 1,75 % ausgegangen (Süddeutsche Zeitung, 14.08.2010: 29).

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

Nach dem Gesetzgebungsprozess und der Regulierung der BAV von oben (staatlich), stehen in diesem Kapitel die nicht-staatlichen Regulierungen in Form von Tarifverträgen und kollektiven Versorgungswerken im Fokus. Wie und wo können die Sozialpartner ihre Interessen umsetzen und Einfluss auf die Alterssicherung nehmen? Neben dem Gesetzgebungsprozess tragen die Sozialpartner insbesondere in der kollektiven Arena zum Wandel der Alterssicherung bei, teils in Form von Implementierung staatlicher Vorgaben, teils durch Selbstregulierung. Wie in den vorangegangen Kapiteln gezeigt wurde, sind die Sozialpartner zunehmenden Verlusten von tariflichen Machtressourcen und weniger starken Verbindungen zu Parteien und Parlamenten konfrontiert. Hierauf aufbauend wird folgende These untersucht: Wenn die Sozialpartner nicht in der Lage sind, Ressourcenverluste in der tariflichen Arena mit stärkerer Einflussnahme auf staatliche Politik zu kompensieren, dann versuchen sie aus eigener Kraft Erfolge in der kollektiven Arena und bei der Implementierung der BAV zu verzeichnen. Ein stärkeres Engagement in der BAV kann dazu beitragen, das tarifpolitische Machtfeld zu erweitern und damit auf verlorene Machtressourcen zu reagieren. Trotz nachlassender Kontakte und damit Einflussnahme auf Parteien und Parlamente gelang es den Sozialpartnern im Zuge der Reformprozesse der zweiten Säule der Alterssicherung, welche in den Kompetenzbereich von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden fällt, eine stärkere Rolle zukommen zu lassen, als ursprünglich vom Gesetzgeber angedacht. Zurückzuführen ist dies auf die Rolle der Sozialpartner als formale Vetospieler bei der Implementierung der BAV, an denen der Gesetzgeber nicht vorbeikommt, wenn er den Versichertenkreis und die Leistungen von Zusatzrenten ausbauen will. Dies verschaffte den Sozialpartnern Gehör in der politischen Arena. Durch staatliche Eingriffe in Form des Tarifvorbehalts und dem Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung erfuhren die Sozialpartner in der kollektiven Arena einen Bedeutungsgewinn, der in den folgenden Abschnitten analysiert wird. Zwei Fragen stehen im Vordergrund: Wie werden die Reformvorgaben und staatlichen Rahmenregulierungen nun umgesetzt, wie füllen die Sozialpartner die ihnen gelassenen Gestaltungsspielräume aus? Komplementaritäten auf der Makroebene, wie vom ursprünglichen VoCAnsatz vermutet, sagen wenig aus über die Situation auf der Meso- und MikroebeT. Wiß, Der Wandel der Alterssicherung in Deutschland, DOI 10.1007/978-3-531-92899-9_7, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

208

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

ne. So können stabile Komplementaritäten auf der Makroebene durchaus mit sich verändernden Strukturen auf unteren Ebenen einhergehen. Es ist daher angebracht und hilfreich, neben der nationalen Ebene auch mögliche Unterschiede zwischen Wirtschaftssektoren zu betrachten und auf Makrointerdependenzen hin zu untersuchen. Zwei Faktoren können die Differenzen zwischen Sektoren erklären: zum einen die Qualifikationsstruktur der Beschäftigten und zum anderen die Stärke und Interessen von Gewerkschaften eines Sektors. Leitende These ist, dass die BAV weiter verbreitet ist und höhere Arbeitgeberbeiträge aufweist, wenn die Beschäftigten einer Branche über höhere Qualifikationen verfügen und starke Gewerkschaften vertreten sind. Da in der vorliegenden Studie branchenweite Tarifverträge und kollektive Versorgungswerke im Vordergrund stehen, wird hauptsächlich auf branchenspezifische Qualifikationen abgestellt. Entsprechend der Kritik an der länderübergreifenden Sichtweise des Qualifikationsarguments, der Ausblendung von innerstaatlicher Heterogenität, werden die BAV-Programme in den folgenden Abschnitten entlang von Branchen analysiert. Während die klassische verarbeitende Industrie, die in länderübergreifenden Analysen repräsentativ für Deutschland steht, die erste Gruppe bildet, muss insbesondere im Dienstleistungssektor zwischen zwei Gruppen differenziert werden. Von den eher einfacheren Dienstleistungen müssen gehobenere Dienstleistungen unterschieden werden. Für deren Ausübung, meistens informationsverarbeitende Aktivitäten, ist eine höhere Ausbildung erforderlich. Diese von einem Geographen unternommene Einteilung (Gottmann 1961) ist in der Lage, einfachere Dienstleistungen (tertiärer Sektor) von quartären Dienstleistungen (in Anlehnung an einen möglichen quartären Sektor) wie öffentliche und privatwirtschaftliche Verwaltungen, Banken, Versicherungen sowie Forschung und Entwicklung abzugrenzen. Es stehen sich somit die hoch und sektorspezifisch qualifizierten Beschäftigten in der verarbeitenden Industrie, gut qualifizierte Beschäftigte mit lebenslangen Berufsmustern im Dienstleistungssektor und dynamische aber niedriger und allgemein qualifizierte Beschäftigte im Dienstleistungssektor gegenüber (vgl. auch Eichhorst/Marx 2009).67 Als vierte Kategorie fungiert das Baugewerbe und Handwerk, welches sich durch handwerkliche Tätigkeiten und geringere Qualifikationen der Beschäftigten auszeichnet. In den Bereich der verarbeitenden Industrie fallen im Folgenden die Produktionsgüter-, Investitions-/Gebrauchsgüter-, Verbrauchsgüterindustrie und die Nahrungsmittel- und Genusswirtschaft. Zu den quartären Dienstleistungen zählen Banken, Versicherungen und der öffentliche Dienst, während die sonstigen Dienstleistungen hauptsächlich personenbezogene Dienstleistungsbereiche beinhal67 Eichhorst und Marx 2009 teilen den Dienstleistungssektor noch in eine dritte Gruppe, neue hoch qualifizierte Beschäftigte im IT Sektor, ein. Diese Einteilung wird hier nicht vorgenommen, auch vor dem Hintergrund der hohen Anteile Selbstständiger in diesem Bereich (nicht von der BAV betroffen).

7.1 Entwicklung der BAV

209

tet. Eine vierte Kategorie bildet schließlich das Baugewerbe, Maler und Lackierer sowie das Dachdecker- und Bäckerhandwerk. Ausgehend von einem Rückblick auf die Entwicklung der BAV (7.1) werden anschließend ausgewählte Tarifverträge (7.2) und kollektive Versorgungswerke (7.3) entlang der Brancheneinteilung analysiert. 7.1 Entwicklung der BAV Bevor die aktuellen Tarifverträge und kollektiven Versorgungswerke in den einzelnen Sektoren in Augenschein genommen werden, erfolgt zunächst die Nachzeichnung der historischen Entwicklung der BAV bis zum Jahr 2007, um vor diesem Hintergrund einen Anstieg der BAV seit 2001 und eine höhere Bedeutung für künftige Alterseinkommen zu konstatieren. Dies dient gleichzeitig auch der Überprüfung der crowding-out-Hypothese, welche eine Verdrängung von Zusatzrenten bei hohen staatlichen Rentenleistungen und eine höhere Bedeutung von Zusatzrenten bei nachlassenden staatlichen Rentenleistungen unterstellt. Entwicklung der BAV insgesamt Ein erster Blick auf die Entwicklung der BAV in der Privatwirtschaft von 1970 bis 1990 zeigt zunächst einen Anstieg der Arbeitnehmer und Unternehmen mit BAV in den 1970er Jahren mit anschließendem Rückgang für Beschäftigte im Jahr 1990 (siehe Tabelle 22).68 Interessant ist hier, dass die erste staatliche Regulierung der BAV im Jahr 1974 nicht zu einem Rückgang geführt hat, wie es Ökonomen bei stärkeren staatlichen Regulierungen erwarten, sondern es trotz oder gerade wegen des neuen Gesetzes zu einem Anstieg zwischen 1973 und 1976 von 6 Prozent bei den Beschäftigen und fast 16 Prozent bei den Unternehmen kam. Angesichts der lückenhaften Datenlage können keine genaueren Aussagen über die exakte Entwicklung zwischen 1976 und 1990 getroffen werden. Da in der Tabelle Unternehmen mit mindestens 10 Beschäftigten aufgelistet sind, wird die BAV eher überschätzt. Eine genauere Analyse für das Jahr 1990 für Unternehmen mit drei und mehr Beschäftigten inklusive Baugewerbe kommt zu dem Ergebnis, dass 46,1 Prozent der Beschäftigten und nur 32,4 Prozent der Unternehmen über eine BAV verfügten (Heppt 1995). Betrachtet man die Werte der Beschäftigten mit BAV im Jahr 1990 (46,1 %) und 2001 (alte Länder, 42 %) kann man trotz geringer Unterschiede der Grundgesamtheit erkennen, dass es zumindest keinen Anstieg der BAV gab (eher Stagnation oder leichter Rückgang). 68 Aufgrund der begrenzt zur Verfügung stehenden Daten wurden die 1970er Jahre als Startpunkt für den Rückblick ausgewählt.

210

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

Tabelle 22: Entwicklung der BAV in der Privatwirtschaft 1973-1990 1973 1976 1990 AN mit BAV 60,5 % 66,5 % 49,3 % Unternehmen mit BAV 27,2 % 42,9 % 46,7 % Quelle: Heppt (1995), Kaukewitsch (1978). Anmerkung: Integriert sind Unternehmen mit mind. 10 Beschäftigten in der Privatwirtschaft ohne Baugewerbe. Obwohl alle drei Erhebungen vergleichbar sind, kommen Heppt und Kaukewitsch für Unternehmen mit BAV 1976 zu unterschiedlichen Ergebnissen (Heppt: 42,9 %, Kaukewitsch: 36 %). 1990: nur Westdeutschland.

Demgegenüber lässt sich ein klarer Trend zur Stärkung der BAV in den Jahren 2001 bis 2007 für die Privatwirtschaft konstatieren (Tabelle 23). Im Jahr 2007 verfügten etwas mehr als die Hälfte aller sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in der Privatwirtschaft über eine BAV, gegenüber 38 Prozent vor den Reformen. Dagegen stagniert das Niveau zwischen 2005 und 2007, wobei hier sicherlich auch die Verunsicherung der Beschäftigten aufgrund der damals bestehenden Befristung der Sozialversicherungsfreiheit beigetragen hat. Der Anstieg verlief in Ostdeutschland etwas stärker, allerdings von einem niedrigeren Ausgangsniveau. Im Bereich der Unternehmen, die über eine BAV verfügen, ist ebenfalls eine Zunahme auszumachen, was sicherlich auch auf die Einführung der BAV gerade in kleinen und mittleren Unternehmen als Reaktion auf den 2001 eingeführten Rechtsanspruch zurückgeführt werden kann. Integriert man den Öffentlichen Dienst, so verfügten 2007 64 Prozent der Beschäftigten über ein BAV (+12 % gegenüber 2001). Insgesamt kann die crowding-out-Hypothese bestätigt werden, Kürzungen der staatlichen GRV seit 2001 zusammen mit staatlicher Regulierung der Zusatzrenten haben zu einem Ausbau der BAV geführt. Tabelle 23: Verbreitung der BAV in der Privatwirtschaft 2001-2007 (in %) 2001 Deutschland Alte Länder Neue Länder

38 42 19

Deutschland Alte Länder Neue Länder

31 32 24

2003 Beschäftigte mit BAV 45 47 30 Unternehmen mit BAV 37 39 32

2005

2007

52 55 34

52 55 35

48 49 43

51 51 47

Quelle: TNS Infratest (2008). Anmerkung: Die TNS Infratest Studien haben in ihre Befragung Unternehmen mit mind. 1 sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten befragt.

211

7.1 Entwicklung der BAV

Entwicklung der BAV nach Betriebsgröße Zwischen der Größe eines Unternehmens und der Abdeckung mit BAV besteht eine hohe positive Korrelation. Mit steigender Unternehmensgröße steigt die Anzahl der Unternehmen und der Arbeitnehmer mit BAV. Während zwischen 1973 und 1976 ein Anstieg der Arbeitnehmer und der Unternehmen mit BAV in allen Unternehmensgrößen zu verzeichnen war, zeigt der Vergleich zwischen 1976 und 1990 ein anderes Bild. Während nun ein Rückgang der Arbeitnehmer mit einer BAV in allen Unternehmensgrößen und bei großen Unternehmen mit BAV zu konstatieren war, stieg der Anteil der kleineren Unternehmen (weniger als 200 Beschäftigte), die eine BAV angeboten haben (siehe Tabelle 24). Insgesamt ging der Anteil von Arbeitnehmern mit einer BAV um 17,2 Prozent zurück, während der Anteil von Unternehmen mit einer BAV leicht um 3,8 Prozent anstieg, was auf einen höheren Anteil vor allem von Unternehmen unter 200 Beschäftigten zurückzuführen ist. Die niedrigeren Zahlen für den Zeitraum 2001-2007 sind auf eine größere Grundgesamtheit zurückzuführen, da hier alle Unternehmen mit mindestens einem Beschäftigten in die Untersuchung aufgenommen wurden (siehe Tabelle 25). Gegenüber früheren Untersuchungen bleibt die stark positive Korrelation zwischen Unternehmensgrößer und Abdeckung mit BAV bestehen. Während 86 Prozent der Beschäftigten und sogar 97 Prozent der Unternehmen aller Unternehmen mit mehr als 1.000 Beschäftigten im Jahr 2007 über eine BAV verfügen, so liegen die entsprechenden Zahlen für Unternehmen mit 1-4 Beschäftigten nur noch bei 29 bzw. 35 Prozent. Der Anstieg bei kleinen Unternehmen mit 5-19 Beschäftigten war am höchsten, der Anteil der Betriebe mit BAV hat sich hier um 30-33 Prozent zwischen 2001 und 2007 erhöht. Auch der Zuwachs bei den mittleren Unternehmen betrug knapp 30 Prozent, während die Dynamik bei den großen Unternehmen mit über 200 Beschäftigten wegen der bereits bestehenden hohen Abdeckungsraten Tabelle 24: Entwicklung der BAV nach Unternehmensgröße 1976-1990 (West, in %) 10-49 50-99 100-199 200-499 500-999 1.000-4.999 5.000 und mehr Insgesamt

1976 18,7 31,9 45,0 63,2 77,1 89,2 90,1 66,5

AN mit BAV 1990 14,1 21,8 32,8 45,1 57,0 70,6 86,2 49,3

1976-90 -4,6 -10,1 -12,2 -18,1 -20,1 -18,6 -3,9 -17,2

1976 32,3 54,9 69,4 84,4 92,8 98,6 99,3 42,9

Unternehmen mit BAV 1990 1976-90 41,2 +8,9 60,4 +5,5 72,2 +2,8 79,3 -5,1 88,2 -4,6 93,2 -5,4 98,3 -1,0 46,7 +3,8

Quelle: Heppt (1994). Anmerkung: Integriert sind Unternehmen mit mind. 10 Beschäftigten in der Privatwirtschaft ohne Baugewerbe.

212

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

Tabelle 25: Entwicklung der BAV nach Unternehmensgröße 2001-2007 (in %) 1-4 5-9 10-19 20-49 50-99 100-199 200-499 500-999 1.000 und mehr Insgesamt

2001 15 20 19 23 28 31 44 51 83 38

AN mit BAV 2007 29 34 42 43 45 47 61 73 86 52

2001-07 +14 +14 +23 +20 +17 +16 +17 +22 +3 +14

2001 21 34 51 64 75 81 88 92 95 31

Unternehmen mit BAV 2007 2001-07 35 +14 64 +30 84 +33 92 +28 97 +22 98 +17 97 +9 99 +7 97 +2 51 +20

Quelle: TNS Infratest (2008). Anmerkung: nur Privatwirtschaft.

niedriger war. Gegenüber 2001 ist die BAV inzwischen schon bei Unternehmen mit mindestens 10 Beschäftigten fast flächendeckend im Angebot. Bei den Beschäftigten ist der Zuwachs bei Unternehmen mit 10 bis 49 sowie 500 bis 999 Beschäftigten am höchsten, während die großen Unternehmen mit 1000 und mehr Beschäftigten lediglich um 5 Prozent zulegten, allerdings auf bereits hohem Ausgangsniveau. Entwicklung der BAV nach Durchführungswegen Die Aufschlüsselung nach Durchführungswegen ist für die Analyse der Art der Marktökonomie aufschlussreich. Während koordinierte Marktökonomien mit internen auf Pensionsrückstellungen basierenden Durchführungswegen in Verbindung gebracht werden, sind externe und kapitalfundierte Durchführungswege eher typisch für liberale Marktökonomien. Die Direktzusage ist in großen Unternehmen besonders stark vertreten, während Pensionskassen und Direktversicherungen stärker von kleineren Unternehmen in Anspruch genommen werden (Heppt 1995). Je größer die Unternehmen, desto mehr Direktzusagen werden gegeben, und je kleiner die Unternehmen sind, desto mehr Direktversicherungen werden abgeschlossen. Bezogen auf die Zahl der Unternehmen sind Direktzusagen und Unterstützungskassen zwischen 1973 und 1990 stark zurückgegangen, während vor allem Direktversicherungen zugenommen haben (Tabelle 26). Der Anstieg von Unternehmen und Arbeitnehmern mit Direktversicherungen geht auf eine steigende Verbreitung der BAV in kleineren Unternehmen zurück, für welche die Direktversicherung eine kostengünstige Lösung ist. Gleichzeitig nimmt aber die Bedeutung der Direktzusage für Arbeitnehmer zu, ein Hinweis, dass hauptsächlich große Unternehmen vermehrt von Pensionsrückstellungen Gebrauch machen. 62 Prozent aller Beschäftigten mit BAV hatten 1990 eine Direktzusage erhalten, während 78 Prozent aller Unternehmen mit BAV Direktversicherungen angeboten haben.

213

7.1 Entwicklung der BAV

Tabelle 26: Entwicklung der Durchführungswege (in %) 1973 50,7 37,8 6,4 5,0

Direktzusage U-Kasse Pensionskasse Direktversicherung

AN mit BAV 1976 51,3 34,1 6,8 7,7

1990 62,0 14,6 10,0 13,4

Unternehmen mit BAV 1973 1976 1990 51,6 48,2 25,0 18,2 13,6 3,2 8,9 6,8 9,5 47,9 51,9 77,7

Quelle: Heppt (1994), Kaukewitsch (1978).

Für die Betrachtung des Zeitraumes 2001 bis 2007 können neben der Privatwirtschaft auch Aussagen über den Öffentlichen Dienst getroffen werden. Aufgeschlüsselt nach Durchführungswegen dominiert aufgrund des Verpflichtungsgrades die Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst, allerdings gab es starke Zuwächse für Direktzusagen/Unterstützungskassen und Pensionskassen (siehe Abbildung 13). Direktversicherungen und Pensionsfonds konnten dagegen nur leicht zulegen. Während 2007 die Zusatzversorgung nach wie vor der bedeutendste Durchführungsweg ist, liegen Direktzusagen/Unterstützungskassen, Pensionskassen und Direktversicherung auf gleichem Niveau. Als Grund für den starken Zuwachs der Pensionskasse von 1,4 auf 4,5 Mio. Anwartschaften kann neben anderen vermutet werden, dass er zumindest zu Beginn der einzige Durchführungsweg war, in dem man entweder die Riester-Förderung, Abbildung 13: Entwicklung der BAV nach Durchführungswegen 20 18 Beschäftigte in Mio.

16 5,4

14 12

5,1

3,9

3,9

6 4 2 0

4,2

5,3

5,2

5,2

4,7

4,5

4,6

4,1

4,2

4,4

0,1

0,3

0,3

5,2

10 8

5,4

4,2

4,1

4,1

4,2

4,2 0,1 3,5

4,1

4,3

4,5

2004

2005

2006

2007

0 1,4

0,1 2,1

0,1 3,2

2001

2002

2003

Öffentl. ZV Direktzus., U-Kassen Direktversich. Pensionsfonds Pensionskassen

Quelle: TNS Infratest (2008). Anmerkung: Durch die Auflistung von Mehrfachanwartschaften ist ein realitätsnäherer Wert für die Anwärter 17,5 Mio. Beschäftigte.

214

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

die Entgeltumwandlung oder die alte §40b EstG Besteuerung nutzen konnte (Interview GDV).69 Neben den Anteilen der Durchführungswege an Arbeitnehmern und Unternehmen mit einer BAV können mittels des finanziellen Umfangs (Bilanzsumme oder Deckungsmittel) Aussagen über die Größe und finanzpolitische Bedeutung getroffen werden, was wiederum die Bedeutung der BAV für Kapitalmärkte und damit die Art der Marktökonomie prägt. Im Gegensatz zu den Versicherten mit einer BAV steigen die Deckungsmittel seit 1990 kontinuierlich an, mit einem Schub seit 1995 (siehe Abbildung 14). Die Direktzusage bleibt über die Zeit hinweg der Durchführungsweg mit den höchsten Deckungsmitteln (245 Milliarden Euro), was an der großzügigen steuerlichen Förderung und einem Versichertenkreis aus höheren Einkommensklassen liegt. Generell besitzen interne Durchführungswege wie die Direktzusage für Bezieher höherer Einkommen eine besondere Attraktivität, da Bestandteile oberhalb der BBG hier beitrags- und steuerfrei eingezahlt werden können. Seit 2001 hat sich der Anstieg etwas abgeflacht, aber im Jahr 2007 stellt sie immer noch 54 Prozent aller Deckungsmittel. Die Pensionskasse kann ebenfalls Zuwächse seit 1990 verzeichnen, seit 2004 auch etwas stärker (2008: 107 Milliarden Euro). Direktversicherungen konnten sich zwischen 1990 und 2005 ähnlich den Pensionskassen steigern, und Abbildung 14: Entwicklung der Deckungsmittel (in Mrd. EUR) 500

500

400

400

300

300

200

200

100

100 0

0 1990 Gesamt Pensionskasse U.-kasse

1995

2000

2005

Direktzusage Direktversicherung Pensionsfond

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Gesamt Pensionskasse U.-kasse

Direktzusage Direktversicherung Pensionsfond

Quelle: aba-Statistik, Schwind (2007-2009).

69 Nach Daten der BaFin liegt die Anzahl der Versicherungen über Pensionskassen höher als in der Studie von TNS Infratest (2008: 6,2 Mio.), zudem lässt sich ein starker Anstieg der Kapitalanlagen erkennen (2001: 71 Mio. Euro, 2008: 103 Mio. Euro) (BaFin 2003-2009b).

7.1 Entwicklung der BAV

215

erreichten 2008 50 Milliarden Euro Deckungsmitteln (11 %). Die Unterstützungskasse konnte zwischen 1990 und 2000 kaum zulegen und erreichte 2008 37 Milliarden Euro an Deckungsmitteln (8 %). Der Pensionsfonds spielte bis 2006 so gut wie keine Rolle, erst seit 2007 ist eine stark positive Bewegung auch dank der Gründung von Firmenpensionsfonds (Siemens, RWE, MAN, Bosch, allerdings ohne Anwärter) zu erkennen (3 %). Der Anstieg der BAV seit 2001 scheint daher bei Betrachtung von Versicherten und Deckungsmittel vor allem Zuwächsen in den Pensionskassen und in Direktzusagen/Unterstützungskassen geschuldet zu sein. Während also weiterhin die Mehrheit der Deckungsmittel bei den Direktzusagen zu finden ist, was typisch für koordinierte Marktökonomien ist, konnten insbesondere die Pensionskassen an Gewicht zunehmen. Bezüglich des Erfolgs der Zusatzrenten ist neben dem Verbreitungsgrad der durchschnittliche Sparbeitrag (Inhalt der Anwartschaft) aussagekräftig, da Zusatzrenten das abgesenkte Leistungsniveau der GRV ausgleichen sollen. Hierzu sind allerdings nur wenige Informationen und Daten vorhanden.70 Bei den Pensionskassen werden durchschnittlich 1.248 Euro pro Jahr (2007) an Beiträgen eingezahlt, wobei die Werte für die Entgeltumwandlung (1.272 Euro) wesentlich höher sind als für die Riester-Rente (480-600 Euro) (TNS Infratest 2008). Ein ähnliches Bild ergibt sich bei der Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst, hier werden 984 Euro pro Jahr bei Entgeltumwandlung eingezahlt (von 3 % der Versicherten genutzt), nur 420 Euro bei Riester Verträgen und insgesamt 1.920 Euro an Pflichtbeiträgen. Für die Pensionsfonds zeigen die Daten für 2007 (1.152 Euro) etwas niedrigere Werte als noch 2005 (1.248 Euro). Als Annäherung kann festgehalten werden, dass die Beiträge zu Pensionskassen und Pensionsfonds in etwa auf dem gleichen Niveau liegen. Beschäftigte im öffentlichen Dienst profitieren dagegen von wesentlich höheren Arbeitgeberbeiträgen. Zudem zeigt sich eine starke Diskrepanz zwischen Beiträgen zu Riester-Verträgen und bei Entgeltumwandlung. Im Bereich der Rürup-Renten werden durchschnittlich 2.000 Euro pro Jahr in die Verträge eingezahlt (Interview BMAS2). Während es bei der stärker ansteigenden Zahl von Riester-Verträgen nur durchschnittlich 400-600 Euro pro Jahr sind (Stolz und Rieckhoff 2009: 800 Euro), wird im Rahmen der Entgeltumwandlung in etwa das Zweifache, 1.000-1.200 Euro, jährlich angespart (Interview BMAS2). Diese grob geschätzten Zahlen verdeutlichen, dass die Füllung der durch das abgesenkte Leistungsniveau der GRV entstandenen Lücke für Riester-Sparer fraglich erscheint,

70 Dies wird selbst vom verantwortlichen Bundesministerium eingeräumt (Interview BMAS2): hier befindet sich ein interessantes und weitgehend unbearbeitetes Forschungsfeld für die Wissenschaft und künftige Umfragen. Vgl. zu der beschränkten Aussagekraft der folgenden Daten: TNS Infratest (2008).

216

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

während dies hingegen Arbeitnehmer mit Entgeltumwandlung eher schaffen.71 Allerdings schließen sich diese beiden Rentenarten nicht aus und es kann von Überschneidungen ausgegangen werden. Angesichts einer Verbreitung der Riester-Rente von 14 Millionen Verträgen gegenüber ungefähr 6 Millionen Verträgen mit Entgeltumwandlung (2007)72 findet das Instrument den größten Anklang, das eher eine Versorgungsillusion erzeugt (Interview Metallrente). Auch wenn der durchschnittliche Betrag der Entgeltumwandlung bei etwa 1.000-1.200 Euro pro Jahr liegt, sagt dies noch nichts über die Verteilung auf die verschiedenen Einkommensgruppen aus. Gerade die niedrigeren Einkommensgruppen, die zur Lebensstandardsicherung im Alter eine zusätzliche Altersvorsorge benötigen, scheinen die BAV weniger in Anspruch zu nehmen. Dieses Gefälle kann für die chemische Industrie bestätigt werden. „Das bedeutet, in den oberen Tarifgruppen und natürlich auch bei den außertariflichen Angestellten ist die Teilnahme relativ gut. Bei den Arbeitnehmern mit mittleren und niedrigen Einkommen ist die Teilnehmerquote relativ niedrig. Wenn man fragt woran das liegt, dann also gibt es zwei mögliche Erklärungen. Die erste Erklärung lautet, weil die Erkenntnis von der zwingenden Notwendigkeit der Zusatzvorsorge noch nicht bei allen angekommen ist. Die zweite mögliche Erklärung ist, die Arbeitnehmer sehen im Augenblick keinen nennenswerten finanziellen Spielraum, um also Eigenbeiträge in die Altersvorsorge zu leisten.“ (Interview IG BCE2)

Neben diesen sozialpolitischen Dimensionen sind für die vorliegende Studie insbesondere Branchenunterschiede elementar. Entwicklung nach Wirtschaftszweigen Betrachtet man die Entwicklung der BAV in verschieden Branchen, ergeben sich interessante Unterschiede. Zunächst verlief der Anstieg der Beschäftigten in allen Wirtschaftszweigen parallel, er lag zwischen 1973 und 1976 bei ungefähr 4-5 Prozent (siehe Tabelle 27). Vom Niveau her verfügten in den 1970er Jahren wesentlich mehr Beschäftigte im produzierenden Gewerbe über eine BAV als bei Finanzdienstleistern und hier wiederum mehr als in den sonstigen Dienstleistungsbranchen. Der Anteil der Unternehmen mit einer BAV lag dagegen auf ähnlichem Niveau im produzierenden Gewerbe und in den Bereichen Handel, Kredit und Versicherungen und niedriger bei den restlichen Dienstleistungen. Das nur unwesentlich höhere Niveau von Unternehmen mit BAV im produzierenden Gewerbe gegenüber Handel, Kredit und Versicherung bei gleichzeitig hohen Anteilen der Beschäftigten

71 Gleichzeitig muss beachtet werden, dass Riester-Sparer im Durchschnitt eher weniger verdienen als Personen mit einer betrieblichen Altersvorsorge und letztere daher auch größere Sparsummen erzielen müssen um ihren Lebensstandard im Alter zu erhalten. 72 Die Teilnehmerquote der Entgeltumwandlung liegt bei ca. 30 % (Interview IG BCE2), was bei 20 Mio. über Tarifverträge anspruchsberechtigten Beschäftigten 6 Mio. entspricht.

217

7.1 Entwicklung der BAV

Tabelle 27: Verbreitung der BAV 1973-1976 nach Wirtschaftszweigen (in %) Wirtschaftszweig Produzierendes Gewerbe Handel/Kredit/Versicherungen Dienstleistungen

Unternehmen mit BAV 1973 1976 28,1 39,9 30,7 36,3 19,6 26,1

AN mit BAV 1973 1976 66,2 70,4 48,1 52,9 41,4 46,2

Quelle: Kaukewitsch (1978). Anmerkung: Produzierendes Gewerbe ohne Baugewerbe, Dienstleistungen: Verkehr und Nachrichtenübermittlung sowie Dienstleistungen, soweit von Unternehmen und Freien Berufen erbracht.

mit einer BAV weist auf einen hohen Anteil von großen Unternehmen mit BAV hin. Ein ähnliches Bild ergibt sich auch für Unterschiede in den Wirtschaftszweigen für das Jahr 1990 (siehe Tabelle 28). Die Branchen Kredit und Versicherung, verarbeitendes Gewerbe und Baugewerbe standen an der Spitze der Beschäftigten mit BAV, wobei der hohe Anteil im Baugewerbe auf die Allgemeinverbindlichkeit des entsprechenden Tarifvertrages zurückzuführen ist. Die hohen Anteile in der Kreditund Versicherungswirtschaft lassen sich durch die dortigen höheren Gehälter erklären, die aber aufgrund der Beitragsbemessungsgrenze in der GRV nicht für eine Lebensstandardsicherung im Alter ausreichen und daher mit arbeitgeberfinanzierten Vorsorgeplänen ergänzt werden. Zudem ist die BAV im Bereich Banken und Versicherungen ein nicht unbedeutendes Geschäftsfeld. Am unteren Ende standen dagegen die Branchen Handel, Verkehr/Nachrichten und restliche Dienstleistungen. Eine Panelstudie über den Zeitraum 1979-1999 für lediglich zwei Wirtschaftszweige kommt zu ähnlichen Ergebnissen (siehe Abbildung 15 und 16). Beschäftigte und Unternehmen im verarbeitenden Gewerbe West verfügten über wesentlich höhere Anteile im Bereich der BAV als Beschäftigte und Unternehmen im Handel. Ein gewisser Teil der Differenz der Verbreitung der BAV zwischen den beiden Wirtschaftszweigen kann auf die unterschiedlichen Referenzkategorien zurückgeführt werden, da der Einbezug auch kleinerer Unternehmen im Handel automatisch zu einer niedrigeren BAV Verbreitung führt. Der Anstieg der Arbeitnehmer mit einer BAV im verarbeitenden Gewerbe zwischen 1979 und 1984 ist auf den StellenTabelle 28: Verbreitung der BAV 1990 nach Wirtschaftszweigen (nur West, in %) Wirtschaftszweig Kredit/Versicherung Baugewerbe Verarbeitendes Gewerbe Energie/Bergbau/Wasservers. Handel Verkehr/Nachrichten Dienstleistungen

Arbeitnehmer mit BAV 75,1 63,0 58,1 53,2 25,8 24,9 15,3

Unternehmen mit BAV 62,4 61,2 40,0 66,1 27,6 26,5 17,4

Quelle: Heppt (1994: 182). Anmerkung: Integriert sind Unternehmen mit mind. drei Beschäftigten in der Privatwirtschaft.

218

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

Abbildung 15: Anteil Arbeitnehmer mit BAV 100 80

Abbildung 16: Anteil Unternehmen mit BAV 100

Verarbeitendes Gewerbe (West)

80 Verarbeitendes Gewerbe (West)

60

60

40

40

Verarbeitendes Gewerbe (Ost)

20

Handel (West) Handel (Ost)

20

Handel (Ost) Handel (West)

Verarbeitendes Gewerbe (Ost) 0

0 1979 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999

Quelle: Ruppert (1985, 1997, 2000). Anmerkung: Industrieunternehmen/verarbeitendes Gewerbe mit mehr als 20 Beschäftigten, Handelsunternehmen mit mind. 3 Beschäftigten.

1979 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999

Quelle: Ruppert (1985, 1997, 2000). Anmerkung: Industrieunternehmen/verarbeitendes Gewerbe mit mehr als 20 Beschäftigten, Handelsunternehmen mit mind. 3 Beschäftigten.

abbau (niedrigerer Vergleichswert) um 8 Prozent zurückzuführen (Ruppert 1985: 13). Nach 1981 fand kein weiterer Ausbau der BAV statt, unter anderem auch wegen der schlechteren wirtschaftlichen Situation der Unternehmen. In Ostdeutschland stieg dagegen der Anteil der Beschäftigten mit BAV seit 1996 in beiden Branchen stark an. Während die BAV in Unternehmen im verarbeitenden Gewerbe West bis 1987 rückläufig war und anschließend wieder bis auf 68 Prozent im Jahr 1999 anstieg, verzeichneten die Unternehmen mit BAV im Handel West seit 1993 einen Rückgang (Abbildung 16). Außergewöhnlich waren die Zuwachsraten in Ostdeutschland, die in beiden Branchen höher als im Handel West lagen. Als ein möglicher Grund können große (Handels-)Ketten angeführt werden, die im Osten Ableger eröffnet haben. Aufgrund der unterschiedlichen Einteilung in Wirtschaftszweige nur für Westdeutschland lassen sich die Zahlen von 1990 aus Tabelle 28 nicht mit dem Zeitraum 2001 bis 2007 vergleichen. Allerdings sind bezüglich der Art der Branchen und den Qualifikationsniveaus der Beschäftigten ähnliche Muster ersichtlich (siehe Tabelle 29). Im gesamten Zeitraum 2001-2007 verfügen die Beschäftigen im Bereich Kredit/Versicherungen über die höchsten Anteile, im Jahr 2007 besaßen 90 Prozent der Beschäftigten über eine BAV. Auch die Branchen Bergbau/Steine/Erden und die Investitions- und Gebrauchsgüterindustrie können ihre Spitzenpositionen behalten, wobei der Anteil der Beschäftigten mit BAV vor allem in der Produktionsgüterin-

219

7.1 Entwicklung der BAV

Tabelle 29: Verbreitung der BAV nach Wirtschaftszweigen (in % der SVBeschäftigten) Wirtschaftszweig Kredit/Versicherung Produktionsgüterindustrie Bergbau/Steine/Erden Investitions-/Gebrauchsgüterindustrie Nahrungs-/Genussmittel Verbrauchsgüterindustrie Handel/Handelsvermittlung/Reparatur Baugewerbe Gesundheits-/Veterinär-/Sozialwesen Vermietung/Sonstige Dienstleistungen Gastgewerbe

2001 76 43 63 58 30 24 27 22 18 16 10

2003 83 55 72 59 57 39 39 30 20 25 25

2005 89 73 71 62 62 53 47 37 32 28 26

2007 90 74 73 62 61 53 46 42 33 29 28

Quelle: TNS Infratest (2008: 42).

dustrie stark ansteigt (+31 %). Daneben konnten auch die Beschäftigten im Bereich Nahrungs- und Genussmittel ein überdurchschnittliches Wachstum verzeichnen. Entsprechend den Qualifikationsniveaus der Beschäftigten und der Stärke der Gewerkschaften verfügen die verarbeitende Industrie und die quartären Dienstleistungen überdurchschnittlich über eine BAV, während die Branchen der sonstigen Dienstleistungen und das Baugewerbe nur unterdurchschnittlich mit einer BAV ausgestattet sind. Insgesamt zeigen sich über die Zeit hinweg relativ stabile branchenspezifische Unterschiede, wobei die Zahlen für das Baugewerbe ungewöhnlich bzw. fraglich erscheinen, da das Baugewerbe zum einen über einen für allgemeinverbindlich erklärten Tarifvertrag verfügt und die Anteile der Beschäftigten mit BAV noch 1990 in einer anderen nicht vergleichbaren Studie bei 63 Prozent lag (siehe Tabelle 28). Während sich die Verbreitung von Arbeitnehmern mit einer BAV noch in den 1970er Jahren positiv entwickelte, reduzierte sich die Bedeutung der BAV in den 1990er Jahren, bevor 2001, ausgelöst durch staatliche Reformen, eine erneute Aufwärtsbewegung erfolgte. Große Unternehmen verfügen durchgängig über eine höhere BAV-Abdeckung als kleinere Unternehmen. Bezüglich der Durchführungswege dominiert nach wie vor die Direktzusage, welche über die Hälfte aller Deckungsmittel in der BAV ausmacht. Hier scheint sich eine gewisse Kontinuität der für koordinierte Marktökonomien typischen internen Buchungsrückstellungen abzuzeichnen. Allerdings sind die externen kapitalfundierten Durchführungswege, vor allem die Pensionskassen und Direktversicherungen, auf dem Vormarsch. Die vorgenommene Einteilung der Wirtschaft in verarbeitende Industrie, quartäre Dienstleistungen und sonstige Dienstleistungen fand Bestätigung. Wie angenommen können die höhere BAV-Abdeckung in der verarbeitenden Industrie und den quartären Dienstleistungen mit der Qualifikationsstruktur und der Stärke der Gewerkschaften erklärt werden. Die heutige Struktur der BAV ist in hohem Maße von

220

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

ihrer Vergangenheit geprägt, was Ausdruck in der immer noch starken Rolle der Direktzusage und über Jahrzehnte hinweg stabile Branchenunterschiede findet. Der historische Rückblick bis in die 1970er Jahre kommt zu dem Ergebnis, dass hohe staatliche Renten eine weitreichende Ausbreitung der BAV verhindert haben (crowding-out). Umgekehrt ist ein Ausbau der BAV seit 2001 ersichtlich. Dies kann auch im Zusammenhang mit sozialpartnerschaftlichen Koalitionen interpretiert werden. Die geringere Ausbreitung der BAV bis in die 1990er Jahre wurde begleitet von unterschiedlichen Interessen der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände bezüglich der Bedeutung der BAV für die gesamte Alterssicherung. Die höhere Reichweite der BAV seit 2001 dagegen geht einher mit staatlicher Förderung und klassenübergreifenden Kooperationen in Form von Tarifverträgen und kollektiven Versorgungswerken. Wie aber sieht hier konkret die Zusammenarbeit der Sozialpartner aus, setzen sich die bereits seit Jahrzehnten existierenden Branchenunterschiede fort (Pfadabhängigkeiten)? Nachdem die Entwicklung der BAV für verschiedene Kategorien aufgezeigt wurde, soll im folgenden Abschnitt näher auf die aktuelle Situation in bestimmten Branchen eingegangen werden, um stärker die Rolle der Sozialpartner in der tariflichen Arena herauszustellen. 7.2 Tarifverträge in ausgewählten Sektoren Hintergrund Wie im vorherigen Abschnitt gezeigt wurde, ist der Anteil von Beschäftigten und Unternehmen mit einer BAV seit 2001 angestiegen. Diese Entwicklung hat im Wesentlichen in Form von kollektiven Tarifverträgen und in einigen Branchen unter dem Dach von kollektiven Versorgungswerken stattgefunden. Der Ausbau der BAV und eine größere Rolle der Sozialpartner in der kollektiven Arena sind mit der Hoffnung verbunden, die tariflichen Machtressourcen zu stärken. Vor dem Hintergrund staatlicher Regulierung (Kapitel 6) sind folgende Fragen zentral: Wie werden die Reformvorgaben und staatlichen Rahmenregulierungen nun umgesetzt, wie füllen die Sozialpartner die ihnen gelassenen Gestaltungsspielräume aus? Welche Unterschiede bestehen zwischen einzelnen Sektoren und worauf sind diese zurückzuführen? Zur Beantwortung der Fragen wird auf die vorgenommene Unterscheidung in verarbeitende Industrie, quartäre Dienstleistungen, sonstige Dienstleistungen sowie Baugewerbe und Handwerk zurückgegriffen, welche die Untersuchung der Tarifverträge und kollektiver Versorgungswerke gliedert. Bis 1990 war die betriebliche Altersversorgung nur ein untergeordneter und selten berücksichtigter Bereich bei Tarifverhandlungen. Gewerkschaften waren mehr an Lohnerhöhungen interessiert. Des Weiteren übertrifft die Dauer einer betrieblichen Altersvorsorge die reguläre Laufzeit von Tarifverträgen, ungeachtet davon, dass auch die Arbeitgeber kein Verlangen nach kollektiver Alterssicherung

7.2 Tarifverträge in ausgewählten Sektoren

221

für alle Arbeitnehmer hatten (Stiefermann 2003: 447 f.). Bei der Betrachtung der tariflichen Arena kann zwischen den tariflich geregelten Zusatzversorgungssystemen, die teilweise schon seit Jahrzehnten existieren, und den neu abgeschlossenen Tarifverträgen und gegründeten kollektiven Versorgungswerken seit den Reformen von 2000/2001 differenziert werden. Unterschiedliche Gründe führten zu einem erhöhten Interesse für betriebliche Altersversorgung im Zuge des Rechtsanspruches von Arbeitnehmern auf Entgeltumwandlung. Für die Arbeitgeber stehen effiziente und für sie vorteilhafte Lösungen mit niedrigen Verwaltungskosten und –aufwand im Vordergrund, auch um die Lohnkosten möglichst niedrig zu halten und gleichzeitig ihre Attraktivität für neue Mitglieder zu erhöhen. Weiterhin kann, entsprechend dem VoC-Ansatz, auch den Arbeitgebern ein Interesse an Sozialpolitik unterstellt werden. „Es gibt rein engstirnig und egoistisch gesprochen nicht den zwingenden Grund ich kümmere mich um die flächendeckende Altersversorgung meiner Mitarbeiter, sondern da spielt schon ein übergeordnetes sozialpolitisches Interesse eine Rolle, dass man sagt, wir stehen alle in der Verantwortung eine angemessene Altersversorgung zu schaffen sowie Vertrauen ins System insgesamt.“ (Interview BAVC)

Die Steigerung der Attraktivität von Gewerkschaften für potenzielle Mitglieder war auch ein wesentlicher Grund für deren Zustimmung zur Rentenreform 2001. Generell können die Arbeitgeber über die Auswahl des Durchführungsweges und des Versorgungsträgers frei entscheiden, solange kein tarifliches Entgelt umgewandelt wird. Dagegen ist es möglich und üblich die Entgeltumwandlung über eine freiwillige Betriebsvereinbarung zu konkretisieren (Meyer/Janko/Hinrichs 2009). Da die vorliegende Untersuchung Bezug auf Sektoren nimmt, werden im weiteren Verlauf Firmenzusagen und Betriebsvereinbarungen vernachlässigt und damit auch die Rolle einzelner Firmen und Betriebsräte. Die Konzentration auf die Branchenebene erfolgt auch vor dem Hintergrund, dass der Rahmen für die betriebliche Altersvorsorge durch den Tarifvorbehalt und den Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung von der Betriebsebene auf die kollektive Tarifvertragsebene und den individuellen Arbeitnehmer verschoben wurde (siehe auch Berner 2006: 16). Betriebliche Altersvorsorge auf Basis von Tarifverträgen existiert in Deutschland bereits seit Jahrzehnten, mehrheitlich handelt es sich hier um arbeitgeberfinanzierte Einrichtungen, die für allgemeinverbindlich erklärt wurden oder aber auf Firmentarifverträgen in großen Unternehmen beruhen. Tarifverträge können im Einvernehmen mit einem Ausschuss bestehend aus je drei Vertretern der Spitzenorganisationen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer auf Antrag einer der Sozialpartner für allgemeinverbindlich erklärt werden. Das BMAS entscheidet über die Zulassung der Allgemeinverbindlichkeit. Bei Zustimmung erlangt der Tarifvertrag Gül-

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7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

tigkeit auch für Arbeitnehmer und Arbeitgeber, die nicht Mitglieder der jeweiligen Sozialpartner sind. Im Baugewerbe73, im Maler- und Lackiererhandwerk, bei Zeitungsverlagen, in der Forst- und Landwirtschaft, im Gastgewerbe sowie in Teilen der Nahrungs- und Genussmittelindustrie74 wurden insgesamt 15 Tarifverträge zur betrieblichen Altersvorsorge vom BMAS auf Antrag der Sozialpartner für allgemeinverbindlich erklärt und umfassen circa 1,2 Millionen Arbeitnehmer (BMGS 2004: 4, 21; BMAS 2009). Zusammen mit den Pflichtversicherten im Öffentlichen Dienst sind fast 6,5 Millionen Beschäftigte per Tarifvertrag verpflichtend betrieblich abgesichert. Vorreiter in Sachen Allgemeinverbindlichkeit waren hier die IG BAU und die Gewerkschaft des öffentlichen Dienstes (früher ÖTV, jetzt ver.di).

Verarbeitende Industrie Chemische Industrie Traditionell besteht eine hohe Abdeckungsrate der BAV in den großen Unternehmen (ca. 70 %), was auf die alten Pensionskassen zurückgeführt werden kann (Bayer, BASF, Hoechster Pensionskasse, Wacker). Diese Pensionskassen sind zum Teil vor 1900 und noch vor Einführung der Bismarckschen Rentenversicherung eingeführt worden (Interview IG BCE1). Entsprechend den jeweiligen Satzungen sitzen Arbeitnehmer zusammen mit dem Arbeitgeber in den Aufsichtsgremien (Vertreterversammlung, Aufsichtsrat) (IG BCE 2008: 107). Die Diskussionen seit den 1980er Jahren drehten sich daher hauptsächlich auf den Problemkreis der kleinen und mittleren Unternehmen, die über keine Pensionskassen verfügten. Die Idee einer Tarifrente wurde erstmals Anfang der 1980er Jahre diskutiert und ist dann vor dem Hintergrund der politischen Auseinandersetzungen um den Vorruhestand und die 35 Stunden Woche nicht weiter verfolgt worden (Interview IG BCE1). Hintergrund des ersten Tarifvertrages zur Entgeltumwandlung im Frühjahr 1998 waren Beratungen mit der Bundesregierung. Ergebnis war eine Ergänzung des Betriebsrentengesetzes zur Förderung der BAV zum 1. Januar 1999 (Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung 2000g), welche schließlich die Grundlage für Tarifverhandlungen lieferte (Interview IG BCE1). Nach dem Tarifvertrag zur Verwendung vermögenswirksamer Leistungen für die Altersvorsorge (1998)75 wurde die BAV durch den Tarifvertrag Einmalzahlungen Altersvorsorge 2001 nachhaltig gestärkt

73 Hierzu zählen Steine und Erdenindustrie, Steinmetz und Steinbildhauerhandwerk, Dachdeckerhandwerk, Gerüstbauerhandwerk und Bauhauptgewerbe. 74 Brot- und Backwarenindustrie, Bäckerhandwerk (Bayern, Bremen), Hotel- und Gaststättengewerbe (Bayern). 75 Vergleichbare Regelungen zur Entgeltumwandlung wurden auch in der Papier erzeugenden sowie der Kunststoff verarbeitenden Industrie getroffen (WSI 2001).

7.2 Tarifverträge in ausgewählten Sektoren

223

und durch die Umwandlung der vermögenswirksamen Leistungen (VWL) in einen Altersvorsorgebetrag quasi tarifobligatorisch. „Also von daher hat sicherlich der Tarifvertrag in der chemischen Industrie ja eine prinzipielle Vorreiterfunktion für Tarifverträge gehabt, ganz allgemein und auch die, die uns am Anfang kritisiert haben, haben ja heute dann auch Tarifverträge.“ (Interview IG BCE1)

Tarifverträge in der Chemie-Branche entsprechen eher den Interessen der eigenen Mitglieder als in anderen Gewerkschaften, da der Hauptvorstand der IG BCE keinen direkten Einfluss auf Tarifvertragsinhalte nehmen kann, weil ehrenamtliche Mitglieder in den Tarifkommissionen sitzen.76 Die neuen Tarifvertragsinhalte zur BAV wurden somit weniger von der Funktionärsebene als auch von der Mitgliederebene befürwortet. Die tarifliche Einmalzahlung von 478,57 Euro kann nicht mehr als vermögenswirksame Leistung verwendet werden, sondern ausschließlich für die Entgeltumwandlung (für vollzeitbeschäftigte Arbeitnehmer und Auszubildende, anteilig für Teilzeitbeschäftigte). Hier stand der Gedanke einer Verbreitung der BAV ohne obligatorisches Element Pate. Die Sozialpartner sahen in der Nutzung eines Betrages, der nur für die Altersvorsorge verwendet werden kann, die Möglichkeit, die BAV auch ohne rechtlichen Zwang voranzubringen. Da die (ehemaligen) VWL teilweise von bis zu 95 Prozent in den Unternehmen in Anspruch genommen wurde, kann davon ausgegangen werden, dass auch die Umwandlung in eine Entgeltumwandlung nun in ähnlicher Weise beansprucht wird (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2007d). „Ein tarifliches Obligatorium, wenn man das so sehen will, haben wir ja vor einigen Jahren durch die Umwidmung der vermögenswirksamen Leistungen schon erreicht, indem wir die ursprünglich mal freiwillige Umwandlung dieser vermögenswirksamen Leistungen in Altersvorsorge nun insofern verbindlich gemacht haben, als der gleiche Geldbetrag aufgrund dieser Umwidmungen eben nur noch für die Altersvorsorge zur Verfügung steht, (…)“ (Interview IG BCE2)

Wird dieser Betrag in eine BAV umgewandelt, erhalten die Arbeitnehmer einen Arbeitgeberzuschuss in Höhe von 134,98 Euro (Chemie-Tarifförderung I) und können somit knapp 613 Euro ohne Eigenbeitrag sparen. Für jede weiteren 100 Euro Eigenbetrag erhalten die Arbeitnehmer nochmals je 13 Euro (ChemieTarifförderung II). Über eine freiwillige Betriebsvereinbarung kann die RiesterFörderung, welche primär ausgeschlossen wurde, und die Nutzung des beitragspflichtigen 1.800 Euro Dotierungsrahmens in Anspruch genommen werden. Ausgenommen werden können Auszubildende, befristet Beschäftigte und Arbeitnehmer in der Probezeit. 76 Natürlich gibt es die Möglichkeit sich durch Diskussionen zu beteiligen, allerdings obliegt die endgültige Entscheidung bei der Tarifkommission.

224

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

Der neue Tarifvertrag „Lebensarbeitszeit und Demografie“ sieht ab 2010 einen zusätzlichen jährlichen Arbeitgeberbeitrag in Höhe von 300 Euro pro Tarifarbeitnehmer vor, der mittels einer freiwilligen Betriebsvereinbarung für Langzeitkonten, Berufsunfähigkeits-Zusatzversicherung, Altersteilzeit, Teilrenten-Modelle oder für die tarifliche Altersvorsorge verwendet werden kann.77 Sollte eine Betriebsvereinbarung nicht zustande kommen, fungiert die Altersvorsorge als Auffanglösung für Betriebe mit bis zu 200 Arbeitnehmern. Die Auswahl des Durchführungsweges erfolgt durch den Arbeitgeber, bei fehlendem Angebot wird der ChemiePensionsfonds eingesetzt (IG BCE 2008). Einschließlich der Arbeitgeberbeiträge werden durchschnittlich ca. 900 Euro in eine BAV umgewandelt, geringfügig niedriger als der deutschlandweite Durchschnitt.78 Ungefähr ein Drittel der Tarifmitarbeiter in der chemischen Industrie betreiben Entgeltumwandlung (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2007i: 859), 10 Prozent mehr als noch 2003 (22,03 %) (Vogeler 2006). Während sich der Anteil von tariflich Beschäftigten mit einer arbeitgeber- oder gemischtfinanzierte BAV auf 70 Prozent im Jahr 2006 erhöhte (2004: 66 %), war dies für 81 Prozent der außertariflichen Mitarbeiter der Fall (2004: 75 %). Inzwischen bieten 76 Prozent der Unternehmen eine arbeitgeber- oder gemischtfinanzierte BAV an (Vogeler 2006). Insgesamt besitzen knapp 80 Prozent der Beschäftigten in der chemischen Industrie eine arbeitgeber- oder arbeitnehmerfinanzierte BAV (Interview IG BCE2). Traditionell verfügt die chemische Industrie über einen hohen Exportanteil und höher qualifizierte Beschäftigte, was mit einer hohen Verbreitung der BAV und einem hohen Organisationsgrad der Gewerkschaft IG BCE von durchschnittlich knapp unter 50 Prozent79 einhergeht. Hier spiegeln sich auch die Interessen der IG BCE wieder, die eher progressiv-gemäßigt und tarifpolitisch orientiert auftritt. Gegenüber anderen Gewerkschaften war sie Vorreiter von betrieblicher Sozialpolitik und pflegt eine gute Zusammenarbeit mit den Arbeitgebern. Die chemische Industrie passt damit in das von den aufgestellten Thesen gezeichnete Bild, wonach sich die hohe Verbreitung mit höheren Arbeitgeberbeiträgen durch die Qualifikationsmuster und Stärke der Sozialpartner erklären lässt. Metall- und Elektroindustrie Hintergrund des Tarifvertrages in der Metall- und Elektroindustrie war, im Gegensatz zur chemischen Industrie, der neu eingeführte Anspruch auf Entgeltumwand-

77 Diese 300 Euro erhöhen sich jährlich um den jeweiligen prozentualen Tariferhöhungssatz. 78 2002: 849,37 Euro, 2004: 858,31 Euro, 2006: 885,93 Euro (persönliche Kommunikation mit BAVC). 79 Entsprechend der Aussage des IG BCE Vorsitzenden Michael Vassiliadis: (http://www.stern.de/wirtschaft/news/maerkte/vassiliadis-neuer-ig-bce-chef-fordert-zukunftsdebatte1514373.html, 02.04.2010).

7.2 Tarifverträge in ausgewählten Sektoren

225

lung und die dadurch verursachte ungeklärte Rechtsfrage, ob man auf tarifliche Ansprüche verzichten kann. „Also musste man im Grunde genommen die Tarifverträge dafür öffnen, dass man auf Tarifentgelt verzichten kann, um daraus eine BAV aufzubauen. Und demzufolge hatten sie das Thema konsequenterweise in den Tarifverträgen drinnen.“ (Interview Gesamtmetall)

Um die BAV für die Arbeitnehmer attraktiv zu machen und so höhere Abdeckungsraten zu erzielen, entschied man sich für die Möglichkeit, die vermögenswirksamen Leistungen in eine BAV einzuzahlen. Die Arbeitgeber hätten sich hier eine stärkere Verpflichtung ähnlich der Chemiebranche gewünscht, wo diese Leistungen nur noch für die Einzahlung in die BAV gewährt wurden. Dies überstieg aber die Belastbarkeitsgrenze der IG Metall und deren stärkeres Interesse an staatlichen Renten, die von ihren eigenen Mitgliedern stark unter Druck gesetzt wurde, so dass diese Idee zunächst nicht umgesetzt wurde (Interview Gesamtmetall). Seit 2006 aber können die ehemaligen vermögenswirksamen Leistungen in Höhe von 319,08 Euro für Vollzeitbeschäftigte und 159,48 Euro für Auszubildende nur noch für eine BAV genutzt werden. Teilzeitbeschäftigte haben Anspruch auf anteilige Leistungen. Betriebsrat und Arbeitgeber können per Betriebsvereinbarung die Umwandlungsmöglichkeit auf Sonderzahlungen und Urlaubsgeld beschränken. Der Arbeitgeberverband in der Metallindustrie lehnt ein staatliches Obligatorium grundsätzlich ab, aber auch stärker verpflichtende tarifliche Anstrengungen über bereits bestehende Mechanismen werden vor dem Hintergrund der Gefahr von Mitgliedsaustritten nicht weiter verfolgt. „Ich persönlich kann Ihnen nur sagen, wir werden in einem Tarifvertrag keine weiteren Obligatorien in Richtung BAV regeln können, weil wir die Möglichkeit haben, dass sich die Betriebe durch OT-Mitgliedschaft entziehen. Wir werden einseitig durch Tarifvertrag keine Belastungen schaffen, weil wir ansonsten eine Ausweichbewegung organisieren.“ (Interview Gesamtmetall)

Hier kommen machtpolitische Aspekte ins Spiel, die Einführung der neuen Mitgliedschaftsform „ohne Tarifbindung“ kann sich für Gesamtmetall als Bumerang erweisen, wenn durch drohende Ausweichbewegungen adäquate Problemlösungsstrategien des Arbeitgeberverbandes nicht verfolgt werden können. Alle Durchführungswege sind möglich, wobei der Arbeitgeber die Auswahl trifft.80 Im Gegensatz hierzu muss in der Stahlindustrie der Betriebsrat angehört und in die Entscheidung mit einbezogen werden. Pensionsfonds, Direktversicherung und Pensionskasse können über das Versorgungswerk Metallrente abgewickelt werden. Abweichend können Arbeitgeber und Betriebsrat vereinbaren, die Umwandlung in einer anderen Einrichtung durchzuführen. Dagegen entscheiden die 80 Es muss aber mindestens entweder eine Direktversicherung, Pensionskasse oder Pensionsfonds angeboten werden.

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7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

Beschäftigten, ob sie ihr Entgelt brutto oder netto (Riester-Förderung) umwandeln. Der Arbeitgeber garantiert, dass alle Überschüsse aus der Anlage vollständig den Begünstigten zur Erhöhung ihrer Bezüge zufließen (IG Metall 2006). Bezüglich des umwandelbaren Entgelts, der Auswahl des Durchführungsweges und Verwendung von Überschüssen für die Textil- und Bekleidungsindustrie gelten die Bestimmungen der Metallindustrie. Zusätzlich entscheidet der Arbeitgeber über die Zusageart (Leistungszusage, beitragsorientierte Leistungszusage oder Beitragszusage mit Mindestleistung). Von den Sozialpartnern wird die Anlage über das von den Tarifvertragsparteien ausgewählte Versorgungswerk angeboten. Eine Beteiligung an der Metallrente erfolgt über die angeschlossene Textilrente. Bei einem Grundbetrag von 240 Euro zahlt der Arbeitgeber 120 Euro zusätzlich in die BAV ein, so dass mindestens 360 Euro umgewandelt werden (IG Metall 2001a)81. Bei Entgeltumwandlung erhalten die Beschäftigten nochmals 10 Prozent des Umwandlungsbetrages. Für den Bereich Textile Dienste müssen die Beschäftigten einen Grundbeitrag von 360 Euro aufbringen, um eine 7-prozentige Arbeitgeberförderung und den Arbeitgeberbeitrag in Höhe von 170 Euro zu erhalten. Ähnlich der Metallindustrie erhalten Vollzeitbeschäftigte in der holz- und kunststoffverarbeitenden Industrie statt 319,80 Euro jährlich abhängig vom Tarifgebiet ungefähr 360 Euro anstelle der vermögenswirksamen Leistungen.82 Dieser Altersvorsorgegrundbetrag ist, wie der Demografiebeitrag in der Chemieindustrie, an künftige tarifvertragliche Entgelterhöhungen gekoppelt. Im Gegensatz zur Metallindustrie und ebenso wie in der chemischen Industrie erhalten Auszubildende den vollen Beitrag. Bezüglich des umwandelbaren Entgelts, der Auswahl des Durchführungsweges und Verwendung von Überschüssen gelten die Bestimmungen der Metallindustrie (IG Metall 2008). Im Elektrohandwerk sieht der Tarifvertrag von 2002 einen Arbeitgeberzuschuss in Höhe von 10 Prozent des umgewandelten Betrags bei einem Mindestbeitrag von 360 Euro vor. Die Auswahl des Durchführungsweges erfolgt durch den Arbeitgeber im Einvernehmen mit dem Arbeitnehmer. Aufgrund von vorteilhaften Konditionen wurde eine Rahmenvereinbarung mit sechs Trägern der betrieblichen Altersvorsorge, unter anderem Metallrente, abgeschlossen. Im Jahr 2007 besaßen 75 Prozent der Beschäftigten in der Metall- und Elektroindustrie über einen Anspruch auf eine arbeitgeberfinanzierte BAV, bei Unternehmen mit bis zu 500 Beschäftigten immerhin noch 59,4 Prozent. Sowohl die arbeitgeberfinanzierte BAV als auch die Entgeltumwandlung haben gegenüber 2004 an Bedeutung gewonnen, wobei letztere auch verstärkt in großen Unternehmen genutzt wird (Gesamtmetall 2008: 34). Ähnlich der Chemieindustrie prägt eine hohe 81 In Ostdeutschland beträgt der Arbeitgeberzuschuss sogar 230 Euro. 82 Zunächst gilt dieser Tarifvertrag für Niedersachsen und Bremen, weitere Tarifgebiete sollen aber folgen.

7.2 Tarifverträge in ausgewählten Sektoren

227

Exportorientierung die Metallindustrie (v.a. Maschinenbau und Automobilindustrie), wofür höher bis mittlere und spezifisch qualifizierte Beschäftigte benötigt werden. Auch die BAV ist weitverbreitet und der Organisationsgrad der IG Metall liegt mit ca. 29 Prozent (2003)83 etwas höher und in der Stahlindustrie mit 89 Prozent (2008)84 sogar erheblich höher als im bundesdeutschen Durchschnitt. Im Gegensatz zur IG BCE lag der Interessenschwerpunkt der IG Metall weniger im Ausbau der BAV als stärker in der Lebensstandardsicherung innerhalb der GRV, was auch mit dem höheren Anteil an Arbeitern und Beschäftigten mit geringeren Qualifikationen gegenüber der IG BCE erklärt werden kann. Dies entspricht zudem ihrer linken gesellschaftspolitischen und vor allem stärker sozialpolitischen Orientierung. Einheitliche Leistungen in der GRV waren gegenüber dem Ausbau der BAV vorrangig. Dementsprechend wurde die arbeitnehmerfinanzierte BAV als Reaktion auf staatliche Reformen und nicht aus Eigeninitiative heraus ausgebaut. Allerdings hat in den letzten Jahren ein Wandel der Interessen stattgefunden, Reformer innerhalb der IG Metall konnten ihre Positionen gegenüber den Traditionalisten stärken. Es werden sogar Stimmen nach einem Arbeitgeberobligatorium in der BAV erhoben, um die unterschiedliche Verbreitung der BAV in kleinen und großen Unternehmen abzuschwächen (IG Metall 2009). Hier taucht erneut das Interesse an einheitlichen Leistungen der Alterssicherung für alle Beschäftigte auf, allerdings nicht in der GRV, sondern nun auch in der BAV. Nahrung und Genuss Eine Flächendeckung der BAV ist in weiten Teilen der NGG erreicht (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2007i: 860). Fast 350 Tarifverträge zur tariflichen Altersvorsorge wurden im Ernährungsgewerbe für 200.000 Anspruchsberechtigte abgeschlossen. Trotz der hohen Anzahl an Tarifverträgen sind einheitliche Regelungen in fast allen Bereichen zu finden. Der Arbeitgeber beteiligt sich in aller Regel durch eine obligatorische Einzahlung eines Altersvorsorgebetrages für Beschäftigte, wobei als Träger in der Regel die Pensionskasse Ernährung und Genuss fungiert. Die Riester-Rente spielt mit einem Anteil unter 1 Prozent wie in den anderen Branchen keine Rolle (NGG 2007). In der Süßwarenindustrie zahlt der Arbeitgeber, abhängig von Region und Vergütungsgruppe, eine jährliche Einmalzahlung zwischen 60-160 Euro in eine BAV ein (0,35 % des Tarifentgelts), Arbeitnehmer können per Entgeltumwandlung zusätzliche Beiträge ohne Arbeitgeberförderung einzahlen (NGG 2009d; WSI 2001: 83 „Jürgen Peters weist kämpferischen Kurs“ in Süddeutsche Zeitung vom 30.08.2003 S. 5 Für das Jahr 2009 konnte ein Wert von 27 % ermittelt werden: http://www.vsp-vernetzt.de/soz0912/091207.php (02.04.2010). 84 EIRO: http://www.eurofound.europa.eu/eiro/studies/tn0811027s/de0811029q.htm (02.04.2010). Auch in der Automobilindustrie liegt der Organisationsgrad höher.

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7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

54). In der Süßwarenindustrie beteiligen sich 23 Prozent der Beschäftigten an der Entgeltumwandlung über die Pensionskasse Ernährung und Genuss (NGG 2006). Erklärt werden kann der Arbeitgeberbeitrag zur BAV mit der Dualisierung des Süßwarenmarktes. Auf der einen Seite steigt der Niedrigpreisbereich durch verschärfte Preiswettwerbe der Discounter, auf der anderen Seite besteht Nachfrage nach hochpreisigen Produkte, welche sich durch Produktinnovationen und hochwertige Erzeugnisse auszeichnen.85 Beschäftigte in Brauereien, bei denen ein hoher Bedarf an Ingenieuren besteht, erhalten bei Entgeltumwandlung insgesamt knapp 500 Euro von ihrem Arbeitgeber, die sich aus den bisherigen vermögenswirksamen Leistungen und einem Arbeitgeberbeitrag zusammensetzen. Zusätzlich erhalten Arbeitnehmer in BadenWürttemberg 10 Prozent bei eingesparten Sozialversicherungsbeiträgen. Ein ähnliches Bild zeigt sich in der Milchwirtschaft Baden-Württembergs und der Milchindustrie in Bayern, wo 460 bzw. 614 Euro anstelle der bisherigen Vermögensleistungen vom Arbeitgeber eingezahlt werden und die Pensionskasse Ernährung und Genuss Verwendung findet (BDA 2008b). In der gegenüber anderen Durchführungswegen favorisierten Pensionskasse Ernährung und Genuss sind inzwischen mehr als 170.000 Arbeitnehmer versichert, wobei der durchschnittliche Einzahlungsbeitrag pro Beschäftigtem im Jahr 2005 470 Euro betrug (2002: 300 Euro), also wesentlich geringer als in der Chemie- und Metallindustrie. Rund 60 Prozent der Beschäftigten im Ernährungsgewerbe verfügen über eine BAV, eine beträchtliche Steigerung gegenüber 2001 (NGG 2007). Der unterdurchschnittliche BAV-Beitrag kann auf die Struktur der Branche mit vielen Teilzeitbeschäftigten und einem vergleichsweise geringen Lohnniveau zurückgeführt werden. Der Organisationsgrad der NGG liegt bei durchschnittlich 30 Prozent (Betriebe mit Betriebsrat)86, dürfte aber in Bereichen außerhalb des Gastgewerbes höher liegen. Hohe Leistungen in der Milchwirtschaft zum Beispiel können auf die starke Rolle der NGG zurückgeführt werden, welche hier in Bayern über einen Organisationsgrad von 60 Prozent verfügt (Süddeutsche Zeitung, 01.10.2010, S. 1). Zudem zählt die NGG zusammen mit IG BCE und IG BAU zu den Unterstützern von betrieblicher Sozialpolitik, was bereits Ausdruck in erfolgreichen Verhandlungen zu tariflichen Vorruhestandsregelungen 1983 und der Verabschiedung des Vorruhestandsgesetzes 1984 auf Druck der Gewerkschaften IG BAU, IG Bergbau, IG Chemie, GTB und NGG fand (Wiesenthal 1987: 207).

85 Siehe hiezu: http://www.ngg.net/branche_betrieb/suesswaren/branchen_info/ (19.08.2010). 86 NGG Region Oldenburg/Ostfriesland (2005): Projekt Auster: EU Osterweiterung – als Bedrohung von Arbeitsplätzen? Präsentation an der Universität Oldenburg am 01.12.2005 http://www.kooperationsstelle.uni-oldenburg.de/download/Folien_Matthias.pdf (06.04.2010).

7.2 Tarifverträge in ausgewählten Sektoren

229

Insgesamt gelang es den Gewerkschaften und Arbeitgebern in der verarbeitenden Industrie den Ausbau der BAV über relativ hohe Arbeitgeberleistungen zu forcieren, was auf die spezifischen Qualifikationsstrukturen der Beschäftigten und den Organisationsgrad der Sozialpartner zurückgeführt werden kann. Gleichzeitig zeigen sich aber auch Unterschiede über das Interesse an betrieblichen Sozialleistungen. IG BCE und die NGG verfügten bereits vor den Reformen über tarifvertraglich vereinbarte Angebote zur BAV, die IG Metall erst als Antwort auf staatliche Regulierungen.

Quartäre Dienstleistungen

Neben der verarbeitenden Industrie kann aufgrund der höheren und spezifischen Qualifikationen sowie einem höheren Organisationsgrad der Gewerkschaften auch in den quartären Dienstleistungssektoren eine stärkere Verbreitung der BAV erwartet werden.

Banken und Versicherungen Im privaten Versicherungsgewerbe (240.000 Beschäftigte) wurde den Arbeitnehmern bereits 1997 ein Rechtsanspruch auf Umwandlung von Sonderzahlungen oder vermögenswirksamen Leistungen in eine Pensionszusage eingeräumt, wobei eine Unter- (1.000 DM) und Obergrenze (10.000 DM) jährlich eingehalten werden musste (WSI 2001: 44), die inzwischen auf einen Mindestbeitrag von 50 Euro bei 5.200 Euro Höchstbetrag gesenkt wurde. Die alte Regelung, dass nur eine Direktzusage angeboten werden muss, wurde zugunsten der anderen Durchführungswege aufgehoben. Gegenüber den Regelungen kurz nach den Reformen von 2001 wurde eine arbeitgeberseitige Anschubfinanzierung in den Tarifrunden 2003-2005 nicht fortgesetzt, die Gewerkschaft ver.di konnte sich hier nicht durchsetzen (Hopfner 2005: 484). Allerdings muss berücksichtigt werden, dass die Versicherungsbranche traditionell und schon lange vor den Riester-Reformen über eine hohe Abdeckung arbeitgeberfinanzierter BAV verfügte. Der beamtenähnliche Status von vielen Mitarbeitern bei Banken und Versicherungen in Form von lebenslangen Erwerbs- und Berufsmustern in großen Unternehmen sowie der Tatsache, dass Finanzprodukte Vertrauenssache sind, führte zu einem erhöhten Interesse der Arbeitgeber an gut und spezifisch qualifizierten Beschäftigten, was durch betriebliche Sozialleistungen erreicht werden kann. Grundsätzlich sind bei Entgeltumwandlung alle Durchführungswege möglich, die Auswahl erfolgt durch den Arbeitgeber oder über eine freiwillige Betriebsvereinbarung. Im Vergleich zu anderen Branchen gibt es keinen Altersvorsorgebetrag (mehr), aber die vermögenswirksamen Leistungen von 480 Euro jährlich können für die Entgeltumwandlung genutzt werden (ver.di 2008). Das Bankgewerbe zeichnet sich ebenso wie die Versicherungsbranche durch weit verbreitete arbeitgeberfinanzierte Altersvorsorgesysteme aus. Die zusätzliche

230

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

Umwandlung von tariflichen Entgeltansprüchen wurde bereits 1997 mittels einer Öffnungsklausel tarifvertraglich geregelt (475.000 Beschäftigte sind betroffen). Es gibt keine Arbeitgeberbeiträge und alle Durchführungswege stehen zur Verfügung. Es könne alle geldlichen Ansprüche der Arbeitnehmer in unbegrenzter Höhe umgewandelt werden, einzig ausgenommen sind vermögenswirksame Leistungen, relativ einmalig im Bereich der BAV (Thau 2005). Aus Sicht der Banken macht dies aber Sinn, da diese eher in Bankprodukte investiert werden und man sich wohl nicht das eigene Geschäftsfeld streitig machen will, indem man die Investition der in versicherungs- oder fondsförmige Produkte ermöglicht. Im Finanzdienstleistungsbereich liegt der Organisationsgrad von ver.di durchschnittlich bei lediglich 15 Prozent87, im Bankgewerbe ist jeder siebte Beschäftigte organisiert88, also niedriger als in der verarbeitenden Industrie. Die hohe Verbreitung der BAV ist auf arbeitgeberfinanzierte Produkte schon vor den Rentenreformen und eine hohe und spezifische Qualifikationsstruktur der Beschäftigten zurückzuführen (Eichhorst/Marx 2009), der Organisationsgrad von ver.di dient weniger als Erklärung. Öffentlicher Dienst Bis zum Jahr 2000 diente die verpflichtende Zusatzversorgung im Öffentlichen Dienst als Lückenfüller zwischen den Leistungen der GRV und einer an der Beamtenversorgung angelehnten Gesamtversorgung. Im Jahr 2001 wurde dieses Gesamtversorgungssystem geschlossen, mit der Umstellung von einer reinen Leistungszusage (bis zu 92 % des letzten Gehalts) zu einem notional DC System (Punktemodell)89 erfolgte eine Angleichung an die Privatwirtschaft. Die künftige Höhe der Versorgungsleistungen ist abhängig von der Versicherungszeit und den jährlich eingezahlten Beiträgen, was insgesamt zu einer Verringerung des Versorgungsniveaus gegenüber dem alten System führt. Neben der Reduzierung der Leistungen werden nun auch die Arbeitnehmer in die Pflicht genommen, eigene Beiträge beizusteuern (von 1978 bis 1998 war die Zusatzversorgung dagegen ausschließlich arbeitgeberfinanziert). In Westdeutschland steuert der Arbeitgeber 6,45 und der Arbeitnehmer 1,41 Prozent des Lohns zur BAV bei. Durch die schrittweise Umstellung des Systems in Ostdeutschland von der Umlage- zur Kapitalfinanzierung beträgt der Beitrag zum Umlageverfahren 1 Prozent des Entgelts und für das Kapitaldeckungsverfahren seit 2010 einheitlich 4 Prozent (paritätisch finanziert). 87 http://fidi.verdi.de/branchenpolitik/ver.di-programmatik_fuer_das_finanzdienstleistungsgewerbe (06.04.2010). 88 „Wie bei einer Drückerkolonne“, Interview mit Uwe Foullong, Süddeutsche Zeitung 16.04.2010 S. 18. 89 Im Prinzip beinhaltet dies eine Beitragszusage, finanziert per Umlage und Leistungsberechnung auf der Basis eines fiktiven Kontos (auch beitragsorientierte Leistungszusage genannt).

7.2 Tarifverträge in ausgewählten Sektoren

231

Es wird eine Leistung zugesagt, die sich ergeben würde, wenn ein Beitrag von 4 Prozent in ein kapitalgedecktes System eingezahlt werden würde (Anlehnung an 4 % Förderung Riester und Entgeltumwandlung). Konkret erhalten die Versicherten Versorgungspunkte abhängig vom jährlichen Entgelt, sozialen Komponenten und Bonuspunkten (bei Überschüssen). Im Vergleich zum privaten Sektor werden die Elternzeit und Erwerbsminderungszeiten vor dem 60. Lebensjahr mit Versorgungspunkten berücksichtigt. Bleibt nach Berücksichtigung der Verwaltungskosten und dem Aufwand für soziale Komponenten ein Überschuss, wird dieser in Bonuspunkte umgewandelt, welche den Pflicht- und beitragsfrei Versicherten zu Gute kommen (VBL 2007). Der durchschnittliche Beitrag zu allen öffentlichen Zusatzversorgungsträgern (Pflichtbeiträge) betrug Ende 2006 knapp 1.900 Euro (TNS Infratest 2008: 94) und liegt damit deutlich über den freiwilligen Beiträgen in der Privatwirtschaft (ca. 1.0001.200 Euro). Um in den Genuss der Leistungen des hohen Arbeitgeberanteils zu kommen (82 % des Gesamtbeitrages), muss der Versicherte aber mindestens 60 Monate im öffentlichen Dienst beschäftigt sein. Gegenüber dem alten auf einem Gesamtversorgungsniveau basierenden Modell verbessert hat sich die Unverfallbarkeit der Leistungen. Ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem öffentlichen Dienst führte zu starken Einschnitten bei der Altersversorgung, im neuen Punktemodell behalten die Versicherten dagegen ihre Anwartschaft und bleiben weiterhin beitragsfrei versichert (Preller 2010: 22). In der Zusatzversorgung des öffentlichen Dienst (VBL + AKA) sind 4,9 Millionen Arbeitnehmer pflicht- und 5 Millionen beitragsfrei versichert, dies sind ehemalige Pflichtversicherte, deren Versicherungsverhältnis (und Ansprüche) bis zum Renteneintritt beitragsfrei weiterbesteht. Insgesamt umfasst die ZÖD somit 9,9 Millionen Versicherte (BMAS 2008a: 42 f.). Während im Bereich der Länder und Kommunen die zusätzliche kapitalgedeckte Entgeltumwandlung möglich ist (rund 5 Millionen Begünstigte), wenn auch erst seit 2006, so ist dies für Beschäftigte des Bundes (noch) nicht möglich (rund 150.000 Begünstigte). Die Entgeltumwandlung für Beschäftigte der Länder muss über die VBL erfolgen, zudem können nicht die vermögenswirksamen Leistungen, sondern nur die Jahressonderzahlung und monatliches Entgelt umgewandelt werden. Es gibt allerdings keine Arbeitgeberzuschüsse, auch nicht in Form eines Prozentsatzes durch eingesparte Sozialversicherungsbeiträge. Einerseits treibt also der Gesetzgeber die Arbeitgeber in der Privatwirtschaft an, die BAV auszubauen, andererseits verwehrt er aber den eigenen Beschäftigten (Bund) den Zugang zur Entgeltumwandlung.90 90 Allerdings muss berücksichtigt werden, dass diese bereits durch die verpflichtende Zusatzversorgung mit einer BAV abgedeckt sind.

232

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge „Interessanterweise ist es ja in Deutschland so, dass ausgerechnet der Bund als Arbeitgeber der einzige ist, der seinen Beschäftigten verweigert Entgeltumwandlung zu machen. Ansonsten haben die Tarifparteien das ja überall ermöglicht, da gibt es eigentlich keine nennenswerten Lücken.“ (Interview BDA)

Traditionell sind im Öffentlichen Dienst neben den Beamten auch die Angestellten relativ gut im Alter versorgt, schon seit Jahrzehnten bestehen hier verpflichtende Zusatzsysteme. Im Jahr 2001 wurde das bestehende System reformiert und gleichzeitig teilweise für die Entgeltumwandlung geöffnet. Angesichts der Verpflichtung und hohen Arbeitgeberleistungen in der ZÖD bleibt weniger Platz für die freiwillige Entgeltumwandlung, zumal diese auf Bundesebene nicht möglich ist. Die hohe Verbreitung der BAV im Öffentlichen Dienst beruht auf der besonderen Rolle des Staates als Arbeitgeber und, im Vergleich zur Privatwirtschaft, einem höheren Organisationsgrad der Gewerkschaften, zum Teil aber auch auf dem Qualifikationsniveau der Beschäftigten, welches eher durchschnittlich bis höher ist.

Sonstige Dienstleistungen

Da über 800 Tarifverträge von ver.di in die Kategorie Altersvorsorge fallen, werden im Folgenden nur einige (wichtige und beispielhafte) Tarifvertragsinhalte für sonstige Dienstleistungen erläutert. Beschäftigte in der Druckindustrie sowie in der Papier, Pappe und Kunststoff verarbeitenden Industrie, die an der Schnittstelle von verarbeitender Industrie und Dienstleistungen stehen, können Teile ihrer Jahresleistung, Urlaubsgeldes oder vermögenswirksamen Leistungen in eine BAV umwandeln, erhalten aber keine Zuschüsse des Arbeitgebers. Letzterer entscheidet auch über den Durchführungsweg, wobei von den Sozialpartnern die Branchenlösung Zukunftsfonds Medien, Druck und Papier empfohlen wird (ver.di 2001; BDA 2008b). Trotz eines höheren Organisationsgrad in der Druckindustrie, 1998 waren 50 Prozent der Beschäftigten in der IG Medien (Weber 2000: 16), heute ver.di, konnte keine umfassende BAV mit Arbeitgeberzuschüssen vereinbart werden, was sicherlich auch der eher kleinbetrieblichen Struktur geschuldet ist. Beschäftigte an Filmtheatern erhalten bei Entgeltumwandlung und eingesparten Sozialversicherungsbeiträgen einen Arbeitgeberzuschuss von 10 Prozent des umgewandelten Beitrages, im Vergleich zu anderen Branchen eine eher geringe Leistung. Der Arbeitgeber entscheidet über den Durchführungsweg (ver.di 2002a), es besteht die Möglichkeit der Beteiligung am Zukunftsfonds Medien. Im Wach- und Sicherheitsgewerbe Nordrhein-Westfalen stellt der Arbeitgeber seinen Beschäftigten die Durchführungswege Pensionskasse (Gothaer Pensionskasse) und Direktversicherung (Gothaer Lebensversicherung) zur Auswahl. Ein Arbeitgeberbeitrag kann zwischen den Sozialpartnern vereinbart werden, darf aber die Höhe des Arbeitnehmerbeitrages bei Entgeltumwandlung nicht überschreiten. Bei Einsparung von Sozialversicherungsbeiträgen zahlt der Arbeitgeber 30 Prozent

7.2 Tarifverträge in ausgewählten Sektoren

233

lediglich des eingesparten Beitrages und nicht wie üblich, des umgewandelten Entgelts. Ansprüche auf Arbeitgeberbeiträge haben allerdings nur Beschäftigte, die mindestens zwei Jahre für ein Unternehmen gearbeitet haben. Eine Allgemeinverbindlichkeit durch Antrag beider Sozialpartner wurde angestrebt (ver.di 2002b). In Reisebürobetrieben erhalten die Arbeitnehmer bei Umwandlung von Sonderzahlungen oder Vermögensleistungen keine Arbeitgeberbeiträge, es sind alle Durchführungswege möglich, wobei der Arbeitgeber entscheidet (BDA 2008b). In den exemplarisch aufgeführten Branchen verfügt die Gewerkschaft ver.di nur über geringe Organisationsgrade, auch das Qualifikationsniveau der Beschäftigten ist eher allgemein und durchschnittlich. Der Bereich „Handel“ lässt sich ebenfalls nicht eindeutig einer der drei Kategorien einordnen, er bewegt sich an der Schnittstelle von Dienstleistungen und verarbeitender Industrie. Im Bereich Handel war der Groß- und Außenhandel NRW ein Vorreiter, der bereits im Jahr 2000 die Entgeltumwandlung von vermögenswirksamen Leistungen ermöglichte. Zusätzlich zahlte der Arbeitgeber 312 DM (2008: 159,50 Euro), die nur für die Altersvorsorge verwendet werden konnten sowie einen Zuschuss von 15 Prozent des zusätzlich umgewandelten Betrages, wenn Sozialversicherungsbeiträge gespart wurden (WSI 2001: 25; BDA 2008b). Die bundesweit rund 2,5 Millionen Beschäftigten im Einzelhandel profitieren von einer Arbeitgeberleistung in Höhe von 300 Euro (150 Euro für Auszubildende), die sich aus dem Verzicht auf vermögenswirksame Leistungen und einem Arbeitgeberbeitrag zusammensetzen. Ohne Verzicht auf die Vermögensleistungen leistet der Arbeitgeber einen Beitrag in Höhe von 122 Euro. Arbeitnehmer im Verkauf erhalten insgesamt nur 150 Euro (BDA 2008b). Zusätzlich besteht die Möglichkeit der Entgeltumwandlung, wobei der Arbeitgeber 10 Prozent des Umwandlungsbetrages bei Einsparung von Sozialversicherungsbeiträgen einzahlt. Die Entscheidung des Durchführungsweges obliegt dem Arbeitgeber nach Beratung mit dem Betriebsrat. Sollte der Arbeitgeber kein BAV-Angebot vorlegen, haben die Beschäftigten Anspruch auf Nutzung der Verbandsregelung, welche verschiedene Einrichtungen und Durchführungswege beinhaltet (Wirmer 2005).91 Im Jahr 2005 lag der Anteil der Beschäftigten, die über eine tarifliche Altersvorsorge verfügten, über 50 Prozent (Wirmer 2005: 464), in zahlreichen Großunternehmen sogar 70 bis 80 Prozent (Kerschbaumer 2005: 301). Nach Aussage des DGB ist im Bereich Handel ein sehr hoher Nutzungsgrad vorhanden (Ausschuss für Arbeit und Soziales 2007i: 860). Der Organisationsgrad von ver.di im Einzelhandel liegt mit 25 Prozent im Jahr 2007, in Großunternehmen auch 30 bis 40 Pro-

91 Direktversicherungen und Pensionskassen u. a. bei der Allianz, Hamburg-Mannheimer und Hamburger Pensionskasse.

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7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

zent92, etwas höher als im Durchschnitt Deutschlands. Die Beschäftigten verfügen dabei über allgemeinere Qualifikationen. Der mittelhohe Verbreitungsgrad der BAV im Groß- und Außenhandel ist auch auf den recht hohen Organisationsgrad des Arbeitgeberverbandes (Bundesverband des Deutschen Groß- und Außenhandels) von 65 Prozent zurückzuführen.93 Der Tarifvertrag für die tarifliche Altersvorsorge von Redakteuren bei Tageszeitungen wurde bereits 1997 vereinbart und ist seit 1999 gültig, also bereits vor den Reformen von 2000/2001. Es besteht im Gegensatz zu den anderen Dienstleistungen Versicherungspflicht beim Versorgungswerk der Presse GmbH. Insgesamt müssen 7,5 Prozent des Entgelts bis zur monatlichen Beitragsbemessungsgrenze (+ 200 Euro) an das Versorgungswerk überwiesen werden, der Arbeitgeber trägt hierbei zwei Drittel und der Arbeitnehmer ein Drittel des Gesamtbetrages (ver.di 2009). In den sonstigen Dienstleistungen, die unter dem Dach von ver.di organisiert sind, lässt sich eine Vielfalt an Regelungen finden, freiwillig und verpflichtend, mit und ohne Arbeitgeberbeiträge. Hotel- und Gaststättengewerbe Auch im Hotel- und Gaststättengewerbe, in dem 600.000 Beschäftigte in rund 220.000 Betrieben beschäftigt sind, ist die BAV verpflichtend, allerdings nur für Mitgliedsunternehmen des deutschen Hotel- und Gaststättenverbandes (DEHOGA). Angesichts der kleinbetrieblichen Strukturen ist aber nur eine Minderheit der Arbeitgeber und damit auch der Beschäftigten an Tarifverträge gebunden. Im Rahmen der hogarente, vereinbart vom Arbeitgeberverband DEHOGA und der Gewerkschaft NGG, wird eine obligatorische Anschubfinanzierung in Höhe von 150 Euro bei gleichzeitiger Minderung des Urlaubsgeldes jährlich gewährt, wenn die Beschäftigten mindestens 12 Monate beim Unternehmen beschäftigt sind. Dieser Betrag kann nur für die Entgeltumwandlung genutzt werden, die Riester-Förderung ist ausgeschlossen. Während Teilzeitbeschäftigte mit einem reduzierten Beitrag versehen werden, sind Auszubildende gänzlich ausgeschlossen, im Gegensatz zu Regelungen in der Chemie- und Metallindustrie. Bei zusätzlicher Entgeltumwandlung zahlt der Arbeitgeber einen Zuschuss von 16 Prozent bei Einsparung von Sozialversicherungsbeiträgen. Die Auswahl des Durchführungsweges erfolgt durch den Arbeitgeber (NGG 2009a, 2009c). Die Pensionskasse HDIGerling (freiwilliges Mitglied bei Protektor) wird bevorzugt.

92 „Wir werden die Streiks im Einzelhandel ausweiten“, Interview mit Mönig-Raane in Berliner Zeitung vom 26.07.2007. http://www.berlinonline.de/berliner-zeitung/archiv/.bin/dump.fcgi/2007/0726/ wirtschaft/0010/index.html (06.04.2010). 93 Vgl. hierzu: http://www.einzelhandel.de/pb/site/hde/node/10401/Lde/index.html (09.04.2010).

7.2 Tarifverträge in ausgewählten Sektoren

235

Liegt der Organisationsgrad der hier verantwortlichen Gewerkschaft NGG im Durchschnitt bei 30 Prozent (Betriebe mit Betriebsrat)94, so beträgt dieser im Gastgewerbe lediglich 5 Prozent. Als Gründe können dafür die Struktur aus kleinen und Kleinstbetrieben, eine ständige Präsenz des Chefs und ungünstige Beschäftigungsstrukturen mit vielen Teilzeitbeschäftigten und Minijobbern angeführt werden (Pohl 2006). Die Tarifbindung der Beschäftigten im Gastgewerbe liegt immerhin bei knapp 60 Prozent, in einigen regionalen Bereichen, vor allem in den neuen Bundesländern aber nur bei 30 Prozent.95 Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund entschieden sich die Sozialpartner den Tarifvertrag zur BAV für organisierte Mitglieder für allgemeinverbindlich zu erklären, um die Beschäftigten mit einer BAV zu versorgen. Aufgrund des Qualifikationsniveaus, eher niedrig und allgemein, wäre eine stärkere Verbreitung der BAV wohl nicht zustande gekommen.

Baugewerbe und Handwerk

Da es gerade im Bereich des Handwerks und Baugewerbes Bereiche gibt, die zwar eher zur verarbeitenden Industrie gehören, allerdings mit niedriger und allgemeiner qualifizierten Beschäftigten, wird dieser Bereich in einer gesonderten Kategorie dargestellt. Im Bäckerhandwerk waren die Beschäftigten von 1970 bis 2003 über eine Zusatzversorgungskasse pflichtversichert. Der Arbeitgeber finanzierte die Leistungen (58-82 DM im Jahr 2001) über die Einzahlung von 3,8 Promille der Lohnsumme, die für die Berechnung des Beitrages zur gesetzlichen Unfallversicherung maßgeblich war (WSI 2001: 1).96 Diese Arbeitgeberleistung kann auf die historische Sonderstellung des Bäckerhandwerks als Hersteller des Grundnahrungsmittels Brot und der Ansiedelung im Schnittbereich von produzierenden Gewerbe, Handwerk und Dienstleistung zurückgeführt werden. Allerdings gerieten die klassischen Bäckereibetriebe aufgrund von Konzentrationsprozessen und Konkurrenz durch große Bäckereiketten und Discounter unter Druck, so dass bezüglich des Tarifgeschehens Dualisierungstendenzen dahingehend festzustellen sind, dass Löhne und Gehälter bei Großbäckereien höher liegen als bei Filialbäckereien und Handwerksbetrieben. Im Jahr 2003 wurde das System von Zusatzversorgungskassen geschlossen und es können keine neuen Ansprüche über die ZVK mehr erworben werden. Die neu eingeführte obligatorische tarifliche Altersvorsorge wird über die Pensionskasse der Signal Iduna durchgeführt, wobei ein gemeinsamer Beirat die Durchführung der BAV kontrolliert. Der Arbeitgeber zahlt für seine Beschäftigten nach 94 NGG Region Oldenburg/Ostfriesland (2005): Projekt Auster: EU Osterweiterung – als Bedrohung von Arbeitsplätzen? Präsentation an der Universität Oldenburg am 01.12.2005 http://www.kooperationsstelle.uni-oldenburg.de/download/Folien_Matthias.pdf (06.04.2010). 95 http://www.dgb-jugend.de/mediabig/6035A.ppt (06.04.2010). 96 Ähnliche Regelungen fanden sich auch in der Brot- und Backwarenindustrie.

236

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

mindestens 12-monatiger Betriebszugehörigkeit eine jährliche Leistung in Höhe von 80 Euro in die Pensionskasse ein. Darüber hinaus können weitere Entgeltbestandteile in Höhe von mindestens 150 Euro jährlich vom Arbeitnehmer eingezahlt werden (NGG 2009b). Das Tarifobligatorium kann sicherlich auch auf den hohen Organisationsgrad des Zentralverbandes des Deutschen Bäckerhandwerkes in Höhe von 72 Prozent97 zurückgeführt werden, die Gewerkschaft NGG mit einem sehr geringen Organisationsgrad im Bäckerhandwerk wäre es auf freiwilliger Basis nur schwer gelungen, BAV-Leistungen für ihre Mitglieder zu verhandeln. Bauwirtschaft Seit 1957 sind alle Beschäftigten in der Baubranche tarifvertraglich bei der Zusatzversorgungskasse des Baugewerbes pflichtversichert. Im Rahmen der verpflichtenden Zusatzrente (Altgeschäft) wird alleinig vom Arbeitgeber ein Beitrag von etwas mehr 3 Prozent des jeweiligen Bruttolohns in eine BAV eingezahlt. Diese überbetriebliche Altersversorgung gewährt neben Beihilfen zur gesetzlichen Rente auch Beihilfen zur Erwerbsminderung, zur gesetzlichen Unfallversicherung und zur Hinterbliebenenrente. Die monatliche Beihilfe zur Altersrente beträgt je nach Wartezeit zwischen 59,90 und 88,70 Euro. Überschüsse werden nach Auffüllung einer Verlustrücklage an den Beitragszahler zurückerstattet bzw. zum Aufbau eines Kapitalstocks verwendet (IG BAU 2007b). Neben der verpflichtenden Zusatzrente bestand bereits kurz vor Verabschiedung des Altersvermögensgesetzes 2001 die Möglichkeit einer tariflichen Zusatzrente. Grundlage hier war bereits die Umwandlung der vermögenswirksamen Leistungen, die bei Eigenbeteiligung der Arbeitnehmer nochmals aufgestockt wurden. Der Tarifvertrag über die tarifliche Zusatzrente war der erste bundesweit gültige Flächentarifvertrag in dieser Form. Als favorisierter Durchführungsweg wurde zunächst ein Versicherungszweig in Form einer rückgedeckten Unterstützungskasse, später dann Pensionskasse eingerichtet. Auch für diese tarifliche Zusatzrente wurde eine Allgemeinverbindlichkeit angestrebt, allerdings durch Widerstand der BDA im zuständigen Ausschuss beim Bundesarbeitsministerium verhindert (WSI 2001: VII).98 In der Bauwirtschaft mit 1,1 Millionen Beschäftigten beträgt die Arbeitgeberleistung 77 Prozent der Mindestbeiträge, wenn auf vermögenswirksame Leistungen zugunsten eines nominal höheren Altersvorsorgebeitrages verzichtet wird. In Westdeutschland beträgt der Arbeitgeberbeitrag jährlich 368,16 Euro bei einer Eigenleistung von 110,40 Euro und in Ostdeutschland 122,76 Euro bei einer Eigenleistung 97 http://www.baeckerhandwerk.de/Innungen-Verbaende.7.0.html (05.10.2010). 98 Hier gab es wohl einen Konflikt innerhalb des Arbeitgeberlagers, da die Bauarbeitgeber zunächst zusammen mit der IG BAU den Antrag auf Allgemeinverbindlichkeit stellten und dann von der BDA zurückgezogen wurden.

7.2 Tarifverträge in ausgewählten Sektoren

237

in Höhe von 36,84 Euro. Führt die Entgeltumwandlung zu einer Unterschreitung des Mindestlohnes, dann besteht Anspruch auf den Arbeitgeberanteil auch ohne Eigenleistung des Arbeitnehmers. Die Auswahl des Durchführungsweges erfolgt im Einvernehmen zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer, bei Nichteinigung oder Forderung eines der Sozialpartner wird die BAV über die Zusatzversorgungskasse des Baugewerbes abgewickelt. Die IG BAU scheiterte mit ihrem Versuch, alle freiwilligen BAV-Einzahlungen über die Sozialkassen der SOKA BAU laufen zu lassen an der Haltung der Arbeitgeber, die alle Durchführungswege offen lassen wollten. Eine Besonderheit bei den Sozialkassen ist die eingerichtete regulierte Pensionskasse, die unter strenger Bundesaufsicht steht. Durch eine stärkere Aufsicht der BaFin kann anders kalkuliert und somit ein höherer Rechnungszins angeboten werden (2,75 % statt der üblichen 2,25 % in 2009). Zusätzlich finden nicht die standardmäßigen DAV Sterbetafeln, sondern eigene „Bausterbetafeln“ aufgrund der geringeren Lebenserwartung Verwendung. Dies führt dazu, dass die garantierten Mindestleistungen 15-20 Prozent höher sind als bei Mitbewerbern (Interview SOKA BAU). Sämtliche Überschussanteile sind bei den externen Durchführungswegen ausschließlich für eine Erhöhung der Versorgungsleistungen zu verwenden (IG BAU 2005). Der durchschnittliche Entgeltumwandlungsbetrag liegt bei ungefähr 80 Euro monatlich und setzt sich aus 30 Euro Arbeitgeberbeitrag und 50 Euro Arbeitnehmerbeitrag zusammen (Interview SOKA BAU). Nur geringfügig niedriger als im Bundesdurchschnitt und ähnlich der Chemiebranche kommen die Arbeitnehmer so auf rund 960 Euro pro Jahr. Auch im Dachdeckerhandwerk profitieren die Beschäftigten von einem hohen Arbeitgeberzuschuss (399 Euro pro Jahr) bei Entgeltumwandlung in der tariflichen Zusatzrente, wenn sie auf vermögenswirksame Leistungen verzichten (IG BAU/ZVDH 2004). Wie im Baugewerbe verfügt auch das Dachdeckerhandwerk seit Jahrzehnten über obligatorische Rentenbeihilfen (70,22 Euro pro Monat seit 2009), finanziert durch Arbeitgeberbeiträge in Höhe von 1 Prozent des Bruttolohns (IG BAU/ZVDH 2009). Ähnlich dem Baugewerbe existieren im Maler- und Lackiererhandwerk eine Zusatzversorgungskasse und eine neue tarifliche Zusatzrente, allerdings mit niedrigeren Arbeitgeberbeiträgen. Im obligatorischen Teil wurden die alten ZVK Beihilfen 2006 von der ZVK Zukunft Rente abgelöst, wobei der Arbeitgeber nun 1,1 statt 2 Prozent des Bruttolohns in eine BAV einzahlt und die Leistungszusage (DB) durch eine Beitragszusage mit Mindestleistung (DC) ersetzt wurde. In der tariflichen Zusatzrente (Maler-Lackierer-Rente) können sowohl Geld (Entgelt, Sonderzahlungen, VWL) als auch Zeit (Arbeitszeitkonto) für die Entgeltumwandlung genutzt werden, wobei der Arbeitgeber den Betrag um 12 Prozent aufstockt. Bei Teilnahme am Urlaubskassenverfahren schreibt die ZVK nochmals 14,1 Prozent gut. Die garantierte Verzinsung liegt wie in der Baubranche (2,75 %) höher als im Durchschnitt (IG BAU 2007a). Im Gegensatz zu den relativ langen Wartezeiten für die

238

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

obligatorischen Rentenbeihilfen im Baugewerbe (220 Monate), im Dachdeckerhandwerk (240 Monate) und im Maler- und Lackiererhandwerk (220 Monate alt, 36 Monate neu) sind Leistungen der neuen tariflichen Zusatzrenten sofort unverfallbar. Für die tariflichen Zusatzrenten entfallen die gesetzlich vorgeschriebenen Anpassungsprüfungspflichten, da sämtliche Überschussanteile dem Versicherungskonto gutgeschrieben bzw. für eine Erhöhung der Versorgungsleistung verwendet werden. Während im gesamten Baugewerbe die BAV 1 über die Zusatzversorgungskassen seit Jahrzehnten verpflichtend für alle Beschäftigten ist, scheiterten die BauSozialpartner mit einer obligatorischen auf Entgeltumwandlung basierenden BAV 2 an der Haltung der BDA. Dennoch konnten hier hohe Arbeitgeberbeiträge erreicht werden, welche den freiwilligen Ausbau der BAV fördern sollen. Im Gegensatz zu den meisten Gewerkschaften hat sich die IG BAU schon lange vor den Rentenreformen von 2001 für betriebliche Zusatzrenten eingesetzt und mit den Zusatzversorgungskassen schließlich auch für alle Beschäftigten verbindlich eingeführt. Besonderheiten des Bausektors wie eine saisonal schwankende Beschäftigung machten dies bei ansonsten sehr geringen Ansprüchen aus der GRV erforderlich. Angesichts der Kürzungen der staatlichen Rente seit 2001 wurde schließlich ein weiterer Baustein der Zusatzrenten, die freiwillige tarifliche Zusatzrente, forciert. Trotz des eher geringen und allgemeinen Qualifikationsniveaus der Beschäftigten in der BauBranche ist eine hohe Verbreitung der BAV durch verpflichtende und freiwillige Zusatzsysteme mit hohen Arbeitgeberbeiträgen zu konstatieren, was in Zusammenhang mit einem recht hohen Organisationsgrad der IG BAU von 30-40 Prozent (1999) im Bauhauptgewerbe99 gebracht werden kann. Vom VoC-Ansatz abgeleitete Thesen bieten hier keine Erklärungsfaktor, allerdings können die Machtressourcen der Sozialpartner Argumente liefern. Unterschiede in der Verbreitung der BAV zu Tabelle 29 in Abschnitt 7.1 (Entwicklung der BAV) resultieren aus unterschiedlichen Grundgesamtheiten. Während in den detaillierten Analysen hier zum Teil nur auf die organisierten Unternehmen und Arbeitnehmer abgestellt wird, erfasst Tabelle 29 alle, also auch nichttarifgebundene, Unternehmen und Beschäftigte. So liegt das Gastgewerbe in Tabelle 29 am Ende der Sektoren mit BAV, da die kleinbetrieblichen Strukturen hohe Organisationsgrade von Unternehmen und Beschäftigen behindern, während die hier untersuchte obligatorische Anschubfinanzierung nur für tarifgebundene Unternehmen bindend ist. Die hohe Verbreitung im Bereich Nahrung- und Genussmittel geht nicht zuletzt auf die obligatorische BAV im Bäckerhandwerk zurück, welches in diesem Sektor die Mehrheit der Beschäftigten stellt.

99 http://www.trend-zeitschrift.de/trend80/8055.html (02.04.2010). Dagegen liegt der Organisationsgrad in Bereichen wie den Gebäudereiniger wesentliche niedriger (ca. 8-10 %).

Beschäftigte

180.000

50.000

13.000

4.000

Süßwarenindustrie

Brauereien, BY/BW

Milchwirtschaft, BW

BY: €511 (anstelle VWL + AG-Beitrag) BW: €538 (anstelle VWL + AG-Beitrag) + 10 % des Umwandlungsbetrages bei eingesparten SV-Beiträgen (BW) €460 (anstelle VWL + AG Beitrag + eingesparte SV-Beiträge); + 10 % des Umwandlungsbetrages bei eingesparten SV-Beiträgen (max. €175)

0,35 % des Tarifentgelts (€60-€160)

Umwandlung von Sonderzahlungen und VWL (€319,08) möglich; 10 % des Umwandlungsbetrags bei eingesparten SV-Beiträgen und Mindesteigenbeitrag von €360

West: €120 bei Entgeltumwandlung mit Eigenbeteiligung von mind. €240; Ost: €230; + 10 % des Umwandlungsbetrages bei eingesparten SV-Beiträgen

Elektrohandwerk

208.000

Textil-/Bekleidungsindustrie

€319,08 anstelle der VWL

€360 anstelle der VWL

3.400.000

Metall- und Elektroindustrie

€478,57 anstelle der VWL + €134,98 AGZuschuss; Für jede weiteren €100 Eigenleistung €13 vom AG (2010: + €300)

AG-Beiträge (pro Jahr)

Holz- und Kunstoff verarbeitende Industrie

590.000

Chemische Industrie

Verarbeitende Industrie

Tarifbereich

Tabelle 30: Übersicht ausgewählter Tarifverträge

Unterschiede nach Region und Vergütungsgruppe

mind. 6-monatige Betriebszugehörigkeit; Vollzeit und Auszubildende; anteilig für TZ-Beschäftigte

mind. 6-monatige Betriebszugehörigkeit

mind. 6-monatige Betriebszugehörigkeit; VZ-Beschäftigte und Auszubildende; anteilig für TZBeschäftigte mind. 6-monatige Betriebszugehörigkeit; VZ-Beschäftigte; anteilig für TZ-Beschäftigte, €159,48 für Auszubildende

Anspruchsberechtigte

Pensionskasse Ernährung und Genuss Pensionskasse Ernährung und Genuss

Pensionskasse Ernährung und Genuss

Pensionskasse Ernährung und Genuss

Pensionskasse Ernährung und Genuss Pensionskasse Ernährung und Genuss

Rahmenvereinbarungen mit Trägern der BAV u. a. Metallrente

Metallrente (Altersvorsorge Holz und Kunststoff)

Nutzung der Metallrente unter branchenspezifischer Bezeichnung (Textilrente)

MetallRente

Chemie-Pensionsfonds

Versorgungswerk/ Rahmenvereinbarung

Auswahl durch AG im Einvernehmen mit AN

Auswahl durch AG, AG entscheidet über Zusageart

Auswahl durch AG, ansonsten Metallrente

Auswahl durch AG; bei fehlendem Angebot ChemieVersorgungswerk

Durchführungsweg

10.000

Beschäftigte

Keine AG-Beiträge; Umwandlung von Sonderzahlungen oder VWL (West: €319,08, Ost: €79,80) möglich

Reisebüros

40.000

AG-Beitrag kann vereinbart werden, darf aber nicht höher als AN-Beitrag sein; + 30 % der eingesparten Beiträge

Wach- und Sicherheitsgewerbe, NRW

Keine AG-Beiträge; Umwandlung von Jahresleistungen, Urlaubsgeld oder VWL (€319,08) möglich

10 % bei Entgeltumwandlung

90.000

Papier, Pappe und Kunststoffe verarbeitende Industrie

Filmtheater

220.000

Druckindustrie

mind. 24-monatige Betriebszugehörigkeit

Auswahl durch AG

Gothaer Pensionskasse Gothaer Lebensversicherung

Auswahl durch AG

Auswahl durch AG, Empfehlung des Branchenmodells

Auswahl durch AG

5.300.000

Keine AG-Beiträge; Umwandlung von Jahresleistungen, Urlaubsgeld oder VWL (€319,08) möglich

West: Umlage OST: z.T. kapitalfundiert

West: 6,45 % des Lohns vom AG, 1,41 % vom AN Ost: 0,5-2 % vom AG, 0,5-2 % vom AN Entgeltumwandlung möglich, keine AGBeiträge

Angestellte ÖD (VBL) (obligatorisch)

Sonstige Dienstleistungen

Auswahl durch AG

Seit 2003-2005 keine AG-Beiträge mehr; Umwandlung der VWL möglich (€480)

240.000

Pensionskasse Ernährung und Genuss

Pensionskasse Ernährung und Genuss

Beteiligung am Zukunftsfonds Medien, Druck & Papier (Pensionskasse)

Rahmenvereinbarung einer gemeinsamen Pensionskasse

Zukunftsfonds Medien, Druck & Papier (Pensionskasse)

VBL

BVV

Versorgungswerk/ Rahmenvereinbarung

Durchführungsweg

Versicherungen

mind. 60-monatige Zugehörigkeit ÖD

Anspruchsberechtigte

Keine AG-Beiträge; Umwandlung aller geldlicher Ansprüche bis auf VWL möglich

€614 anstelle der VWL

AG-Beiträge (pro Jahr)

Banken

Quartäre Dienstleistungen

Milchindustrie, BY

Tarifbereich

1.600.000

Einzelhandel

West: €368 bei Verzicht auf VWL und €110 Eigenbeitrag Ost: €123 bei Verzicht auf VWL und €37 Eigenbeitrag

700.000

100.000

120.000

Bauwirtschaft/ Bauhauptgewerbe (freiwillig)

Dachdeckerhandwerk (freiwillig)

Maler- und Lackiererhandwerk (freiwillig)

Quelle: Kapitel 7 und BDA (2008b).

Umwandlung von Sonderzahlungen und VWL (€319,08) möglich; 12 % des Umwandlungsbetrages bei ersparten SV-Beiträgen; + 14,1 % bei Teilnahme am Urlaubskassenverfahren

€399 bei Verzicht auf VWL

€80, weitere Eigenbeträge in Höhe von mind. €150 möglich

€150 bei Minderung des Urlaubsgeldes + 16 % des Umwandlungsbetrags bei eingesparten SV-Beiträgen

€208,56 für Auszubildende

mind. 12-monatige Betriebszugehörigkeit

mind. 12-monatige Betriebszugehörigkeit; anteilig für TZ-Beschäftigte; Ausschluss von Auszubildenden

Verpflichtend ab einem Alter von 25 und 1 Berufsjahr

mind. 6-monatige Betriebszugehörigkeit; Anteilig für TZBeschäftigte; €150 für Auszubildende

Umwandlung von Sonderzahlungen und VWL (€319,05) möglich; €159,50 AG-Zuschuss; + 15 % des Umwandlungsbetrages €300 (bei Verzicht auf VWL + AG Beitrag); ohne Verzicht €122; +10 % des Umwandlungsbetrages bei eingesparten SV-Beiträgen

7,5 % des Bruttoentgelts: 2/3 AG, 1/3 AN

Anspruchsberechtigte

AG-Beiträge (pro Jahr)

Bäckerhandwerk (obligatorisch)

Hotel und Gaststätten650.000 gewerbe (obligatorisch) Baugewerbe und Handwerk

Redakteure bei Tageszeitungen (obligatorisch)

300.000

Beschäftigte

Groß- und Außenhandel, NRW

Tarifbereich

Auswahl durch AN + AG; bei Nichteinigung: Zusatzversorgungskasse Bau Zentrales Versorgungswerk des Dachdeckerhandwerks (Pensionskasse) Zusatzversorgungskasse des Maler- und Lackiererhandwerks (ZVK); Anderer Durchführungsweg bei Einvernehmen AG +AN

Pensionskasse Signal Iduna

Auswahl durch AG, Ausschluss der Riester-Förderung

Versorgungswerk Presse GmbH

Auswahl durch AG mit Beratung Betriebsrat

Auswahl durch AG, bei fehlendem Angebot: Hamburger Pensionskasse

Durchführungsweg

Zusatzversorgungskasse des Maler- und Lackiererhandwerks (Malerrente) (Pensionskasse)

Zentrales Versorgungswerk des Dachdeckerhandwerks (Pensionskasse)

SOKA BAU (ZukunftPlus)

hogarente

Versorgungswerk Presse GmbH

Rahmenvereinbarungen mit 6 Anbietern

Rahmenvereinbarung mit Hamburger Pensionskasse

Versorgungswerk/ Rahmenvereinbarung

242

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

7.3 Kollektive Versorgungswerke Fast allen Beschäftigten ist die Möglichkeit eröffnet worden, freiwillig Beiträge in die BAV einzuzahlen, um die sinkenden Leistungen der GRV abzufedern. Neben den Tarifverträgen und deren Inhalten werden im Folgenden die Institutionen kollektive Versorgungswerke analysiert, die sich mit der Umsetzung der Tarifvertragsinhalte befassen, meistens im Wettbewerb mit anderen Anbietern stehen und als selbstverwaltete Organe Beispiel gelebter Sozialpartnerschaft sind. Diese sind Ausdruck hoher klassenübergreifender Kooperation und Koordination, entsprechend den Eigenschaften Deutschlands als koordinierte Marktökonomie mit kooperativen industriellen Beziehungen. Aufgrund der Verhandlungen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften und damit einhergehenden Machtsymmetrien und höheren Informationskompetenzen weisen solche Vereinbarungen eine größere Abdeckung und Risikoverteilung auf als unilaterale Arbeitgeberentscheidungen oder individuelle Verträge.

Verarbeitende Industrie Metall Das Versorgungswerk Metallrente war eine der ersten kollektiven Institutionen (gegründet 2001) und ist heute das größte von den Sozialpartnern verwaltete Versorgungswerk in Deutschland. Die Metallrente steht vorrangig den Unternehmen aus der Metall- und Elektroindustrie offen, aber auch Unternehmen aus anderen Wirtschaftszweigen können partizipieren. Im Jahr 2009 waren 16.000 Unternehmen angeschlossen (bei insgesamt 21.500 Unternehmen in der Metallindustrie). Auch die Stahlindustrie und die Branchen Textil, Holz und Kunststoff beteiligen sich an der Metallrente. Im Jahr 2009 waren 300.000 Personen über die Metallrente versichert, was einer Abdeckungsrate von 7,5 - 8,5 Prozent bei 3,5 bis 4 Millionen Anspruchsberechtigten entspricht (Interview Metallrente) und eine Verdoppelung der Versicherten gegenüber 2004 bedeutet (siehe Tabelle 31). Der durchschnittliche einbezahlte Beitrag bei der Metallrente beträgt 1.200 Euro pro Jahr,100 das Beitragsvolumen beläuft sich auf 1,5 Milliarden Euro (Interview Metallrente). Die Metallrente wird als GmbH gemeinsam durch die Sozialpartner IG Metall und Gesamtmetall geführt. Je eine Person der Gesellschafter nimmt in der Geschäftsführung Aufgaben über den Abschluss und Änderungen von Verträgen mit Betreibern der Durchführungswege und Verträge mit Dritten zur Kontrolle der Finanzdienstleister wahr (IG Metall 2001b). 100 Der sinkende durchschnittliche Entgeltumwandlungsbetrag geht auf eine höhere Verbreitung und einem Anstieg der 319 Euro Verträge zurück (Gesamtmetall 2008).

243

7.3 Kollektive Versorgungswerke

Tabelle 31: Entwicklung Metallrente 2004 Beteiligte Unternehmen Versicherte

2005

2006

2007

2008

2009

7.000

9.000

10.000

13.000

15.000

16.000

144.000

161.000

200.000

270.000

300.000

>300.000

1.300

1.300

1.340

1.200

Durchschnittlicher Beitrag

1.200

Quelle: 2009: Interview Metallrente; vor 2009: Gesamtmetall (2005-2009).

Die Gesellschafter der Metallrente, IG Metall und Gesamtmetall, spielen durch den Beirat, deren verlängertem Arm, eine sehr große Rolle. Der Beirat ist paritätisch besetzt und wird bei den Trägern der Durchführungswege mit empfehlendem Charakter zur Entwicklung der Vermögensanlage sowie zur Gestaltung von Pensionsplänen und Anlagegrundsätze eingesetzt (Karch 2002). Er bildet sozusagen das Denkzentrum für die Produktgestaltungspolitik, allerdings ohne operative Funktion (Interview Gesamtmetall). Der Beirat und der mit dem Controlling beauftragte Dritte können jedoch jederzeit Auskunft und Einsicht in Unterlagen der Finanzdienstleister verlangen (IG Metall 2001b). Ein weiteres wichtiges Governance Gremium ist der Anlageausschuss, welcher die Kapitalanlagen in den fondsförmigen Pensionskassen, Direktversicherungen und Pensionsfonds beaufsichtigt. Hier sitzen zwar Vertreter der Sozialpartner, jedoch wird auf Sachverstand und nicht auf Personen gesetzt. „Wir als Tarifvertragsparteien, wir können Arbeitsbeziehungen gestalten, wovon wir keine Ahnung haben sind Kapitalanlagen und wenn das der Fall ist, sollte man die Finger davon lassen.“ (Interview Gesamtmetall)

Als Durchführungswege stehen Pensionsfonds, Pensionskasse, Direktversicherung, Unterstützungskasse und Riester-Rente zur Auswahl, wobei Finanzdienstleister Abbildung 17: Struktur der Metallrente Metallrente (50% Gesamtmetall, 50% IG Metall)

a) Textilrente b) Altersvorsorge Holz und Kunststoff

Konsortialpartner

Beirat (paritätisch)

BU

RR

PF

DV

PK

UK Sachverständiger Dritter

Kapitalanlagegesellschaften für Fondsprodukte

Kapitalanlageausschuss

Quelle: Eigene Darstellung nach www.metallrente.de. Anmerkung: BU: Berufsunfähigkeitsversicherung, RR:Riester-Rente, PF: Pensionsfonds, DV: Direktversicherung, PK: Pensionskasse, UK: Unterstützungskasse.

244

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

deren Durchführung übernehmen. Bezüglich der Durchführungswege gibt es die klassischen versicherungsförmigen Produkte (95 %) aber auch fondsgebundene Produkte (5 %), wobei hier principal agent Beziehungen auf mehreren Ebene zu beobachten sind. Für die klassische versicherungsförmige Pensionskasse und Direktversicherung werden die aufgespaltenen Beiträge in ein Versicherungskonsortium eingezahlt und dort in deren Anlageverwaltung integriert und in entsprechende Kapitalanlagen investiert. Somit wird das Kapital beaufsichtigt und von der BaFin kontrolliert. Für die Arbeitnehmer bedeutet dies eine Beitragszusage mit Mindestleistung (2,25 % Verzinsung). Im Gegensatz zum Pensionsfonds kann bei der Direktversicherung und bei der Pensionskasse eine einmalige Kapitalauszahlung statt einer lebenslangen Rente erfolgen (Metallrente 2008a, 2008b). Die Governance der Metallrente bzw. der Sozialpartner richtet sich nicht nach der Art der Allokation, sondern vielmehr nach dem Verzinsungsergebnis der versicherungsförmigen Instrumente. Somit wird indirekt auf zwei Wegen in die Kapitalanlage eingegriffen um das Prinzipal-Agenten Problem der unzureichenden Kontrolle des Agenten durch den Prinzipal zu überwinden: zunächst werden die Beiträge auf mehrere Versicherungen aufgeteilt, zum anderen partizipiert die Metallrente an der Nettoverzinsung der Versicherer durch eine Zinssicherungsklausel (Abbildung 18). Liegt nun ein Versicherer mit seiner Nettoverzinsung um mehr als 10 Prozent unter dem arithmetischen Mittel der übrigen Versicherer, dann muss entsprechend den Regelungen der Metallrente entweder der Versicherer nachbessern oder die Metallrente senkt dessen Quote. Zur Verwendung der Überschüsse wurde ein Abrechnungskollektiv gebildet, welches versicherungstypische Kosten für die Abbildung 18: Prinzipal-Agent in der Metallrente Arbeitnehmer Prinzipal

Agent Arbeitgeber Prinzipal

Agent Metallrente

Mitsprache durch IG Metall

Prinzipal

Agent Versicherung1 Versicherung2

Mindestzusage: 2,25% Zinssicherungsklausel Beirat: Auskunft und Einsicht

Versicherung3 Versicherung i

BaFin, VAG

7.3 Kollektive Versorgungswerke

245

Verwaltung und den Abschluss abrechnet. Das verbleibende Surplus kommt dann dem Kollektiv zu Gute (Interview Metallrente). Die zweite Form umfasst die fondsgebundene Direktversicherung und Pensionskasse. Der wesentliche Unterschied zu den versicherungsförmigen Produkten für Arbeitnehmer ist die Leistungszusage. Rechtsgrundlage der Zusage hier ist eine Beitragszusage mit geringerer Mindestleistung, lediglich der Nominalkapitalerhalt der eingezahlten Beiträge wird garantiert. Diese Variante ermöglicht eine andere Architektur, welche in stärkerem Maße im Aktienmarkt tätig ist. Der eingezahlte Beitrag wird in etwa hälftig geteilt, wobei ein Teil für die biometrische Langlebigkeitsabsicherung (Mindestleistung) und der andere Teil für die freie Anlage und hier überwiegend Aktien verwendet wird (Interview Metallrente). Um alle Möglichkeiten, die der Gesetzgeber 2001 erlassen hat, auszuschöpfen, steht als drittes Instrument der Pensionsfonds zu Verfügung. Er unterscheidet sich von den fondsförmigen Produkten durch ein höheres Investment in Aktien, ebenfalls verbunden mit einer Beitragszusage mit Mindestleistung. Die Zielaktienquote beträgt 80 Prozent, wurde aber im Juni 2009 mit einem realen Wert von 11,5 Prozent aufgrund der Finanzmarktkrise bei weitem nicht erreicht.101 „Wir übernehmen für eine konkrete Anlageentscheidung keine Verantwortung, die muss der Asset-Manager tragen. Wir übernehmen nur für die Definition der Strategischen Allokationen die Verantwortung. Das heißt also die Zielallokation von 80 Prozent Aktien, wenn der Markt es ermöglicht, die verantworten wir.“ (Interview Metallrente)

Die Anlagestrategie ist an das Alter geknüpft, mit zunehmendem Alter wird daher der Aktienanteil gesenkt und zu Rentenbeginn das angesparte Kapital in eine Rentenversicherung überführt. Bis zu 30 Prozent des Kapitals kann bei Renteneintritt als Einmalbetrag ausgezahlt werden. Im Pensionsfonds wird eine Anlageorientierung an nachhaltigen Investments mit hoher Sozial- und Umweltperformance in Anlehnung an den Dow-Jones-Sustainability-Index verfolgt, wobei auch Abweichungen möglich sind (Interview Metallrente).102 Die Berücksichtigung von ethischen, sozialen und ökologischen Belangen ist auf eine Forderung der Gewerkschaften zurückzuführen (Karch 2009: 189). Eine weitere Besonderheit der Metallrente ist, dass diese keine gezillmerte Tarife mehr anbietet. „Die Metallrente ist ein Versorgungswerk, das keine gezillmerten Tarife mehr im Portfolio hat. Andere Versicherer sehen das ganz anders, denn gezillmerte Tarife begünstigen den Vertrieb, der

101 Ende 2009 stieg der Aktienanteil wieder auf knapp 50 % (http://www.institutionalinvestment.de/content/investor-news/artikel/36/metallrente-versicherungsfoermige-plaene-nicht-fuerjeden-das-mass-der-dinge.html, 01.04.2011). 102 Ausgeschlossen sind Investitionen in Militärproduktion, nukleare Energie, Pornografie und Tabak (Karch 2009).

246

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge Vertrieb macht das, was für ihn am besten ist, also wird es verkauft, aber das ist für den Arbeitgeber nicht am Besten.“ (Interview Gesamtmetall)

Ein Vergleich der Zahl der angeschlossenen Unternehmen (16.000) mit den Verbandsunternehmen von Gesamtmetall (6.200) zeigt, dass die Metallrente eine starke Wirkung auch über die an die Tarifpartner angebundenen Unternehmen hat, somit profitieren von dieser sozialpartnerschaftlichen Institution nicht tarifgebundene Unternehmen auch über die Branche hinaus. „Also wie gesagt, unser Kundenkreis in der nicht-tarifgebundenen Landschaft, der ist inzwischen fast doppelt so hoch wie der Kundenkreis der tarifgebundenen, weil man einfach diesen Referenzcharakter von dem, was die Tarifparteien da gemacht haben, dann auch für sich nutzt.“ (Interview Metallrente)

Obwohl die meisten großen Unternehmen ihre eigenen Versorgungswerke haben, können sie sich an den Instrumenten der Metallrente bedienen und das zukaufen, was ihnen fehlt. Auf diese Weise partizipieren auch große Unternehmen wie die Daimler, Porsche, EADS und Miele an der Metallrente, wobei ein breiterer Anwendungsbereich im Mittelstand besteht (Interview Metallrente). „Das heißt wir haben versucht durch die Branche für die Unternehmen besondere Vorteile zu generieren, indem wir die Nachfragemacht der gesamtem Branche gebündelt haben und auf die Versicherungsunternehmen fokussiert haben, was dazu führte, dass sie rabattierte Tarife bekommen, wo natürlich das eine oder andere Großunternehmen wahrscheinlich alleine für sich immer noch mehr rausholen kann, aber für den Mittelstand bekommen sie Tarife, die sie alleine niemals bekommen hätten.“ (Interview Gesamtmetall)

Allerdings muss auch bei einer erfolgreichen Institution wie der Metallrente ergänzt werden, dass hier hauptsächlich Unternehmen mit mehr als 20 Beschäftigten angeschlossen sind. „Die unter 20 Beschäftigten, der Kleine um die Ecke, die Schlosserei, dieser sehr kleine Bereich ist kaum erschlossen. Ich meine, dass man die verbleibenden Unternehmen letztendlich wird nicht bekommen können, wenn man da nicht eine Verpflichtung einbaut, die erreicht man auch nicht durch einen Tarifvertrag. Da muss der Gesetzgeber ran.“ (Interview Metallrente)

Chemie Bereits 1998 wurde der erste Konsortialvertrag in der chemischen Industrie mit zehn Lebensversicherern geschlossen, so dass den Beschäftigten ein provisionsfreier Tarif der Direktversicherung, eine rückgedeckte Direktzusage und Unterstützungskasse angeboten werden konnte. Der Gruppenvertrag wurde 2009 erneuert und erweitert. Das Konsortium besteht aus sieben Lebensversicherern unter Führung der Allianz AG. Neben der Direktversicherung, der meistgewählten Form, kann auch eine Direktzusage oder Unterstützungskasse gewählt werden. Überschüsse werden je nach Tarif für zusätzliche Leistungsansprüche oder Erhöhung der Altersrente verwendet (BAVC 2009).

7.3 Kollektive Versorgungswerke

247

„Und da haben wir einfach bei der Umsetzung doch auch einiges an negativen Erfahrungen machen müssen, was Versicherungsunternehmen betrifft.“ (Interview IG BCE1) „Das ist sicherlich heute ein Stück weit korrigiert, aber von daher hatten wir bei dem Chemiepensionsfonds wert drauf gelegt, dass wir da als Partner kein Versicherungsunternehmen bekommen, sondern haben uns ja bewusst für eine Bank entschieden, auch wenn das in der Zwischenzeit jetzt aus anderen Gründen revidiert wurde.“ (Interview IG BCE1)

Im Jahr 2001 wurde dann ein Vertrag zwischen den Tarifvertragsparteien und einem Finanzdienstleitungsunternehmen über die Ausgestaltung eines BranchenPensionsfonds unterzeichnet. Der Chemiepensionsfonds, der erste Pensionsfonds in Deutschland 2002, ist nur für die Chemie-Branche gedacht und geht auf eine Initiative der IG BCE und des BAVC zurück. Die Sozialpartner sind im Aufsichtsrat und im Anlageausschuss vertreten, sind aber keine Anteilseigner und auch nicht im Vorstand. Sie verfügen allerdings wie die Sozialpartner in der Metallrente über eine Mitsprache bei der konzeptionellen Ausrichtung der Kapitalanlagen. Im strategischen Anlageausschuss werden die Anlagerichtlinien und die Asset Management Gesellschafter festgelegt. Ähnlich der Metallrente werden die Beiträge auf zwei Wegen angelegt. Im Sicherungsvermögen 1 wird das garantierte Mindestkapital finanziert und nach Abzug von Kostenanteilen wird der Restbetrag im Sicherungsvermögen 2 relativ frei angelegt. Bei Renteneintritt werden die beiden Bestandteile dann wieder zusammengeführt. Die Verzinsung lag in den letzten fünf Jahren zwischen 4,7 (Sicherungsvermögen 1) und 9,8 Prozent (Sicherungsvermögen 2) (ChemiePensionsfonds 2008), wobei der Aktienanteil im Zuge der Finanzmarktkrise wie in der Metallrente deutlich zurückgefahren wurde (R+V Versicherung 2009). Überschüsse der Kapitalanlagen führen nach Abzug etwaiger Kosten für den Risikoausgleich und Verwaltungs-/ Abschlusskosten zu einer Erhöhung des individuellen Versorgungskapitals (Interview BCE2). Wie bei Versorgungswerken in anderen Branchen fallen keine Vermittlungsprovisionen an und die Abschlusskosten sind über 10 Jahre verteilt. An dem Pensionsfonds können sich auch andere Branchen aus dem Organisationsbereich der IG BCE beteiligen, so die Glas-, Papier- und Feinkeramikindustrie.103 Die ganz großen Unternehmen wie Bayer und BASF verfügen über eigene Versorgungswerke und lassen auch die Entgeltumwandlung darüber abwickeln, aber auch große Unternehmen wie Henkel, Roche, Beiersdorf und Schering nutzen neben mittleren und kleineren Unternehmen den Chemiepensionsfonds (Interview IG BCE1). Über 500 Unternehmen aus allen Betriebsgrößen nehmen Angebote des Chemiepensionsfonds wahr. Die Abdeckungsrate liegt mit knapp 7 Prozent (40.000 Versicherte bei 600.000 Anspruchsberechtigten) etwas niedriger als im Bereich der Metallrente. Im Gegensatz zum leichten Anstieg des Entgeltumwandlungsbetrages in allen Durchführungswegen sind die durchschnittlichen Beiträge zum Pensions103 U. a. partizipieren hier die Schott AG (Mainz) und Villeroy & Boch.

248

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

fonds auf 850 Euro pro Jahr gesunken, allerdings von einem höheren Ausgangsniveau (siehe Tabelle 32).104 Seit 2008 ist der Chemie-Pensionsfonds Teil des neu geschaffenen ChemieVersorgungswerkes, das von der BAVC und der IG BCE mit Beteiligung der R+V Versicherung ins Leben gerufen wurde und zentraler Bestandteil der Umsetzung des neuen Tarifvertrages „Lebensarbeitszeit und Demografie“ ist. Neben der tariflichen Altersvorsorge umfasst das Versorgungswerk noch eine Berufsunfähigkeitsversicherung, Rückdeckung von Lebensarbeitszeitkonten, Absicherung der Altersteilzeit und eine Aufbesserung der Teilrente. In Zusammenarbeit mit der R+V Versicherung und dem Unternehmen Pension Consult sind für die BAV die Instrumente ChemiePensionsfonds, Gruppen-Unterstützungskasse Chemie und Auslagerungsmodell Chemie von Bedeutung. Neben dem bereits erwähnten ChemiePensionsfonds ermöglicht die Unterstützungskasse eine arbeitgeberfinanzierte BAV und die Nutzung von Entgeltumwandlungsbeiträgen oberhalb der 4 Prozent BBGGrenze. Das Auslagerungsmodell ermöglicht die Auslagerung von bestehenden Pensionszusagen auf den ChemiePensionsfonds und auf die Unterstützungskasse (ChemieVersorgungswerk 2008). Die rückgedeckte Unterstützungskasse soll vor allem als Ergänzung zu den geförderten Wegen Pensionsfonds, Direktversicherung und Pensionskasse verwendet werden. Insgesamt haben die beiden Instrumente Chemie-Pensionsfonds und Konsortialvertrag erheblich zur Verbreitung der BAV in der chemischen Industrie beigetragen (Interview IG BCE1). Ähnlich wie bei den Tarifverträgen sind die kollektiven Versorgungswerke in der verarbeitenden Industrie auf die höheren Organisationsgrade der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände zurückzuführen, allerdings verfügen auch die quartären Dienstleistungen über eigene Versorgungswerke. Tabelle 32: Entwicklung des ChemiePensionsfonds 2005 Durchschnittsbeitrag (EUR) 1.026 Versicherte 18.000 Quelle: ChemiePensionsfonds (2006-2009).

2006 1.007 25.500

2007 950 33.000

2008 850 40.000

104 Wahrscheinlich haben auch hier, wie bei der Metallrente, zu Beginn stärker Personen mit höherem Einkommen den Pensionsfond in Anspruch genommen, so dass der Durchschnittsbeitrag durch stärkere Teilnahme auch der mittleren und unteren Einkommensklassen mit geringeren Eigenbeiträgen gesenkt wurde.

7.3 Kollektive Versorgungswerke

249

Quartäre Dienstleistungen BVV Der Beamtenversicherungsverein des deutschen Bankgewerbes (BVV) ist eine Institution für die Altersversorgung in der Bank- und Finanzwirtschaft. Gegründet 1909 bildet der BVV die größte (regulierte) Pensionskasse in Deutschland. Dem BVV sind 680 Unternehmen und 330.000 Versicherte angeschlossen. Es sind drei Durchführungswege wählbar, der BVV Versicherungsverein (Pensionskasse), die BVV Versorgungskasse (Unterstützungskasse) und der BVV Pensionsfonds. Die branchenweite Bedeutung drückt sich in der Inanspruchnahme von 90 Prozent aller privaten Banken aus. Neben dem Normalgeschäft bietet der BVV auch die Möglichkeit der freiwilligen Entgeltumwandlung. Organisatorisch gehört der BVV seinen Mitgliedern. Die Gremien sind paritätisch besetzt, von den 15 Mitgliedern im Aufsichtsrat sind sieben Vertreter der Versicherten, wobei hier wiederum sechs Mitglied der Gewerkschaft ver.di sind. Der Vorsitzende wird von der Mitgliederversammlung gewählt, die paritätisch mit Arbeitgebern und Versicherten besetzt ist und über wichtige Unternehmensentscheidungen abstimmt (BVV 2009a). Prinzipiell schließen Arbeitgeber eine Grundversorgung mit einem Beitragssatz von 3,5 Prozent des Gehalts (mindestens 50 % Arbeitgeberbeteiligung) über die Unterstützungskasse ab und stocken diese bei Bedarf ergänzend mit ausschließlicher Arbeitnehmerfinanzierung über die Pensionskasse auf. Viele Mitgliedsunternehmen entscheiden sich hierbei für Modelle, die insbesondere Gehaltsbestandteile oberhalb der BBG stärker berücksichtigen oder sich auf exklusive Mitarbeiterkreise beschränken (BVV 2009b: 4). VBL Das am stärksten regulierte und kollektiv ausgehandelte System ist die betriebliche Altersvorsorge für Angestellte im Öffentlichen Dienst, welches auf einem verpflichtenden Tarifvertrag beruht und seit 1967 besteht. Die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBL), gegründet 1929, ist zusammen mit kommunalen Zusatzversorgungseinrichtungen zuständig für die Verwaltung und entspricht einer öffentlich-rechtlichen Pensionskasse. Die VBL ist eine Anstalt öffentlichen Rechts wobei die Sozialpartner im Verwaltungsrat gleichermaßen vertreten sind, beaufsichtigt durch das Bundesministerium für Finanzen (VBL 2004: 66). Von dem 17köpfigen Vorstand werden die hauptamtlichen Mitglieder sowie acht Mitglieder von der Aufsichtsbehörde in Konsultation mit den beteiligten Bundesländern nominiert, weitere acht Mitglieder werden auf Vorschlag der Gewerkschaft vom Verwaltungsrat nominiert (VBL 2004: 78). Der Verwaltungsrat wiederum besteht aus 38 Mitgliedern, die je zur Hälfte von Gewerkschaften und den (öffentlichen) Arbeitgebern ernannt werden.

250

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

Abbildung 19: Struktur der VBL VBL gesamt

Pflichtversicherung VBLklassik

Freiwillige Versicherung

VBLextra (Anlehnung an Punktesystem)

Entgeltumwandlung

Riester-Rente

VBLdynamik (fondsbasiert)

Entgeltumwandlung

Riester-Rente

Quelle: Eigene Darstellung nach VBL (2006: 10).

Die Kapitalanlagen der VBL sind langfristig defensiv ausgerichtet um die Versorgungsansprüche zu sichern, daher wird überwiegend in festverzinsliche Titel investiert (VBL 2008b: 25). Neben der obligatorischen Zusatzversorgung bietet die VBL auch zwei Varianten (VBLextra und VBLdynamik) für die freiwillige Riester-Rente und die Entgeltumwandlung an (siehe Abbildung 19). In der ersten Variante werden die Beiträge in einer Rentenversicherung mit einer garantierten Verzinsung von 2,75 Prozent (2009) angelegt, während die VBLdynamik auf einer am Lebenszyklus orientierten fondsgebundenen Rentenversicherung basiert (ähnlich der Metallrente) mit Zweiteilung der Beiträge und Garantie der eingezahlten Beiträge. Bezüglich der Investments finden ethische, soziale und ökologische Belange Beachtung, rangieren aber hinter den Zielen Sicherheit und Rentabilität (VBL 2009: 11). Die Höhe der freiwilligen Betriebsrente VBLextra richtet sich wie in der Pflichtversicherung an Versorgungspunkten entsprechend den Beiträgen zusammen mit Bonuspunkten (VBL 2008a). Bei der risikoorientierteren Form VBLdynamik richten sich die Rentenleistungen nicht nach Versorgungspunkten, sondern nach der Performanz der Aktien- und Rentenfonds. Während die Anzahl der Pflichtversicherten seit 2001 kontinuierlich zurückgeht, steigen die beitragsfrei Versicherten im Gegenzug an, was auch auf den Personalabbau im öffentlichen Dienst zurückgeführt werden kann (siehe Tabelle 33). Die Anzahl der freiwillig Versicherten über den Zeitverlauf an und umfasste 2008 190.000 Versicherte. Tabelle 33: Entwicklung der VBL-Versicherten (in Mio.) Pflichtversicherte Beitragsfrei Versicherte Freiwillig Versicherte Insgesamt

Quelle: VBL (2006, 2010).

2001 1,948 1,930 0 3,879

2002 1,934 1,979 0,021 3,934

2003 1,918 2,077 0,053 4,048

2004 1,849 2,165 0,078 4,092

2005 1,827 2,212 0,099 4,138

2006 1,808 2,257 0,123 4,188

2007 1,800 2,289 0,160 4,250

2008 1,796 2,332 0,189 4,318

7.3 Kollektive Versorgungswerke

251

Auf kommunaler Ebene sind Beschäftigte in kommunalen und kirchlichen Versorgungseinrichtungen versichert, welche sich 1998 mit den entsprechenden Versorgungseinrichtungen für Beamte zum Dachverband Arbeitsgemeinschaft kommunale und kirchliche Altersversorgung (AKA) zusammengeschlossen haben. In den 24 Zusatzversorgungskassen sind knapp 3,1 Millionen Angestellte des öffentlichen Dienstes pflichtversichert.105 Die kollektiven Versorgungswerke der quartären Dienstleistungen bestehen bereits seit Jahrzehnten und nicht erst, wie in den meisten anderen Branchen, seit den Rentenreformen von 2001. Die besonderen Beschäftigten- und Qualifikationsstrukturen sowie Staat und Finanzdienstleister als Arbeitgeber haben zum Aufbau dieser Institutionen geführt.

Sonstige Dienstleistungen

Im Organisationsbereich von ver.di gibt es kein zentrales kollektives Versorgungswerk wie in der Chemie- und Metallindustrie, dafür aber mehrere überbetriebliche Versorgungswerke für die einzelnen Branchen. Angestellte Redakteure bei Tageszeitungen und Zeitschriften zahlen ihre obligatorischen Beiträge in das Versorgungswerk Presse. Dieses Versorgungswerk wurde bereits im Jahre 1926 gegründet und ist eine gemeinsame Einrichtung der Deutschen Zeitungsverleger, dem Verband Deutscher Zeitschriftenverleger sowie des Deutschen Journalisten-Verbandes und der Gewerkschaft ver.di, Fachbereich Medien, Kunst und Industrie. Die Gesellschafterversammlung und Gremien sind paritätisch besetzt. Vier Leistungskomponenten werden abgedeckt: Alter, Berufsunfähigkeit, Tod und Unfalltod (Presse-Versorgung 2005). Grundsätzlich kann sich der Versicherte bei Beginn der Versicherungspflicht zwischen der Kapitalvorsorge mit Einmalzahlungen und der Rentenvorsorge entscheiden. Überschüsse werden entsprechend einem Überschuss-Verteilungssystems für zusätzliche Versicherungsleistungen verwendet (ver.di 2009). Neben dem Pflichtverfahren kann auch eine Riester-Rente und Entgeltumwandlung in Form einer Direktversicherung über das Versorgungswerk Presse abgeschlossen werden. In einigen Branchen wie dem Einzelhandel wird dagegen von beiden Sozialpartnern die Ansicht vertreten, dass die Nutzung des Wettbewerbs mit pluralistischen Lösungskonzepten vorteilhafter ist und daher bewusst auf eine Branchenlösung verzichtet wurde (Wirmer 2005: 457). Es darf auch nicht vergessen werden, das sozialpartnerschaftlich gegründete und verwaltete Systeme mit erheblichen Anstrengungen für Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden verbunden sind, abgesehen vom erforderlichen Finanzwissen und Details der BAV-Regulierungen. 105 Für weitere Informationen siehe: http://www.aka.de/portal/page/portal/AKA/index.html (20.08.2010).

252

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

Für die Druckindustrie und die Papier, Pappe und Kunststoff verarbeitende Industrie haben die beiden Arbeitgeberverbände Bundesverband Druck und Medien und Hauptverband der Papier, Pappe und Kunststoffe verarbeitenden Industrie mit der Gewerkschaft ver.di im Jahr 2002 ein Branchenmodell entwickelt, den Zukunftsfonds Medien, Druck und Papier, mit dessen Umsetzung sie die HDI-Gerling Pensionskasse beauftragt haben. Ein paritätisch besetzter Beirat übt die Rechte der Sozialpartner aus. Die Aufgaben und Befugnisse des Beirates umfassen Informationen über Gestaltung und Performance der Kapitalanlagen, Einsicht in Berichte und im Falle der Bildung eines eigenen Deckungsstocks zusammen mit Vertretern der Pensionskasse die Festlegung von Grundsätzen der Vermögensanlagen (Bundesverband Druck und Medien et al. 2002). Der einheitliche Durchführungsweg bietet eine sicherheitsorientierte klassische Rentenversicherung und eine am Kapitalmarkt orientierte fondsförmige Rentenversicherung an. Der fondsgebundene Weg ist wie in den Branchen Chemie und Metall organisiert. Ein Teil des Beitrages wird für die Mindestleistung investiert, ein anderer Teil wird in internationale Aktienfonds angelegt. Die Versicherten erhalten eine Beitragszusage mit Nominalkapitalerhaltungsgarantie (Zukunftsfonds Medien Druck und Papier 2008). Der Aktienanteil der Pensionskasse wurde für das Jahr 2003 auf 5 Prozent begrenzt, es wird fast ausschließlich in festverzinsliche Wertpapiere investiert. Der Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft BDE und die Gewerkschaft ver.di haben für die Entsorgungswirtschaft mit 4.500 Beschäftigten das überbetriebliche Versorgungswerk Altersvorsorge Entsorgungswirtschaft errichtet, wobei beide Sozialpartner zu je 50 Prozent beteiligt sind. Tarifvertraglich sind hier explizit keine Arbeitgeberzuschüsse vorgesehen, die Verwendung der eingesparten Sozialversicherungsbeiträge des Arbeitgebers bei Entgeltumwandlung wird über Betriebsvereinbarungen konkretisiert. Die Geschäfte werden auf ein Konsortium aus drei ausgewählten Versicherungsunternehmen (Gerling, Allianz, Victoria) übertragen. Drei Durchführungswege stehen zur Auswahl, eine Direktversicherung, Pensionskasse sowie die Riester-Förderung über einen Rahmenvertrag. Dem Arbeitgeber obliegt die Auswahl (AVE 2003). Es sind nur Rentenversicherungen und keine fondsförmigen Lösungen als Produkte wählbar.106 Im Organisationsbereich von ver.di sieht man auf absehbare Zeit keine Chancen, ein branchenübergreifendes Versorgungswerk ähnlich der Metallrente oder dem ChemieVersorgungswerk zu verwirklichen, da die organisierten Bereiche zu unterschiedlich sind. „Und man würde in ver.di nie einen Versicherungsbeschäftigten mit einem Wachschützer in den neuen Bundesländern zusammenbringen, also das sind Welten. Der eine hat noch nicht mal einen

106 Weitere Informationen unter www.ave-rente.de.

7.3 Kollektive Versorgungswerke

253

Mindestlohn von 7,50 Euro und der andere arbeitet im Versicherungsunternehmen, wo er das ganz gut hinkriegt.“ (Interview ver.di)

Da die BAV im Gastgewerbe keine Tradition besaß, mussten als Reaktion auf die Reformen von 2001 neue Strukturen aufgebaut werden. Vor dem Hintergrund häufiger Arbeitsplatzwechsel im Hotel- und Gastgewerbe entschieden sich die Sozialpartner für eine Branchenlösung. Im Jahr 2002 hat die Gewerkschaft NGG und der Deutsche Hotel- und Gaststättenverband (DEHOGA) zusammen mit der Hamburg-Mannheimer Versicherung eine kollektive Versorgung für das Hotel- und Gaststättengewerbe aufgebaut. Die HDI-Gerling Pensionskasse ist zusammen mit der Hamburg-Mannheimer Pensionskasse als Konsortialpartner mit der Umsetzung beauftragt. Im Rahmen der Branchenlösung hogarente ist die Pensionskasse der meist gewählte Durchführungsweg. Sicherheit gewährleistet die HDI-Gerling Pensionskasse durch ihre freiwillige Mitgliedschaft im Sicherungsfonds Protektor der Versicherungswirtschaft.107 Im Gegensatz zu den relativ neuen Branchenlösungen mit relativ wenigen Beschäftigten bei den sonstigen Dienstleistungen besitzen die kollektiven Versorgungswerke im Baugewerbe eine längere Tradition.

Baugewerbe

Die spezifischen Charakteristika der Baubranche zeigen, wie anpassungsfähig und dynamisch tarifliche Regelungen und kollektive Versorgungswerke sein können. Die paritätisch besetzten Sozialkassen sind auf den besonderen Charakter dieser Branche, unter anderem die hohe Winterarbeitslosigkeit, zurückzuführen. Die Erkenntnis zur Errichtung eines Branchenversorgungswerkes setzte sich vor dem Hintergrund niedriger Leistungen aus der gesetzlichen Rentenversicherung und den für die Branche typischen häufigen Wechsel der Arbeitgeber durch. Schon kurz nach 1945 erkannten die Tarifvertragsparteien, dass die bauspezifischen Probleme nicht alleine durch den Staat gelöst werden können und nahmen daher Verhandlungen über betriebliche Sozialleistungen auf. Bereits seit den 1950er Jahren sind alle Unternehmen dieses Wirtschaftssektors durch die Gründung der Zusatzversorgungskasse im Jahr 1957, einer Pensionskasse, an Tarifverträge gebunden (Wohlfeil/ Fraedrich/ Sahl 2005: 531). Im Jahre 2001 wurde schließlich als Reaktion auf die staatlichen Reformen die BauRente ZukunftPlus als freiwillige ergänzende Altersvorsorge eingeführt. Die Zusatzversorgungskasse SOKA-BAU ist eine Einrichtung des Zentralverbandes des Deutschen Baugewerbes, dem Hauptverband der deutschen Bauindustrie und der IG BAU. Der Vorstand wird von einem Aufsichtsrat kontrolliert, welcher wiederum der Mitgliederversammlung und den drei Tarifvertragsparteien ver107 Vgl. zu diesen und weiteren Informationen www.hogarente.de (07.04.2010).

254

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

antwortlich ist. Die hohe Kooperation der Sozialpartner drückt sich in der intensiven Zusammenarbeit in paritätischen Ausschüssen zu Kapitalanlagen, Unternehmensentwicklung und Umsetzung von wichtigen Tarifverträgen aus (Interview SOKA BAU). Die SOKA-Rente steht zudem unter der Aufsicht der BaFin, die das Anlage-Portfolio überprüft, um den höheren garantierten Zins (2,75 %) zu überwachen. Daher wird gegenüber normalen Versicherungen auch weniger in Aktien investiert. „Wobei wir natürlich Immobilien haben, weil wir eben ein Spitzeninstitut der Bauwirtschaft sind. Ganz klar. Wenn die Arbeitgeber hier schon Geld einzahlen, dann ist es auch eine gewisse Verpflichtung einen Teil der Vermögen in Immobilien anzulegen, weil man eben in der Bauwirtschaft ist.“ (Interview SOKA BAU)

Zusätzlich zur BAV wird über die BauRente ZukunftPlus auch die Rürup-Rente unter dem Namen Basis Plus angeboten, wobei man hier hauptsächlich Inhaber der Bauwirtschaft als Zielgruppe anvisierte. Am Gesamtbestand von ZukunftPlus (2008) macht die Entgeltumwandlung 96,6 Prozent, Riester-Verträge 2,9 Prozent und die Basis Rente 0,5 Prozent aus (SOKA-BAU 2009: 33). Im Jahr 2009 verfügten 64.000 Beschäftigte (10 Prozent Abdeckung) des Bauhauptgewerbes aus fast 9.800 Betrieben über ZukunftPlus (Interview SOKA BAU), fast doppelt so hoch wie beim Chemie-Pensionsfonds und höher als im Bereich der Metallrente. Allerdings hat die freiwillige BAV in den vergangenen drei Jahren so gut wie keinen Zuwachs mehr gehabt: „Also, der Durchdringungsgrad wird sich aus unserer Sicht im Moment dauerhaft nicht verbessern. Ich halte das sozialpolitisch für gescheitert.“ (Interview SOKA BAU). Abgesehen von der Anzahl der Versicherten verzeichnen die Leistungen für die obligatorische Rentenbeihilfe einen leichten Rückgang, während gleichzeitig die Leistungen für die freiwillige ZukunftPlus ansteigen (Tabelle 34). Die Besonderheit der Bauwirtschaft besteht in ihrer Struktur mit vielen Kleinbetrieben, von denen über 80 Prozent im Durchschnitt weniger als zehn Arbeitnehmer beschäftigen. Unter diesen Bedingungen fällt es Arbeitnehmern schwerer als bei großen Unternehmen, auf den Arbeitgeber zu zugehen, ihren Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung einzufordern und zudem um einen Arbeitgeberzuschuss zu bitten. Des Weiteren entwickeln hier die Arbeitgeber angesichts einer fehlenden professionellen Personalabteilung nur ein geringes Interesse an der BAV (Interview SOKA BAU). Diese Struktur macht die Branche auch für VersicherunTabelle 34: Leistungen SOKA-BAU (in Mio. EUR) 2003 2004 Rentenbeihilfe 398,9 396,8 ZukunftPlus 0,0 0,1 Quelle: SOKA-BAU (2009: 16, 2008: 51).

2005 399,6 0,3

2006 391,1 0,6

2007 384,4 0,9

2008 384,1 1,6

7.3 Kollektive Versorgungswerke

255

gen eher uninteressant, da es sich nur wenig lohnt Vertriebspersonen in Unternehmen mit weniger als zehn Beschäftigten zu schicken. Die SOKA BAU stellt sich hier ihrer Verantwortung und berät auch die kleinen Unternehmen. Probleme bei der Verbreitung der BAV über die SOKA BAU werden auch in finanzieller Hinsicht gesehen. Andere Anbieter bieten für schlechtere BAV-Angebote im Gegenzug günstigere Versicherungen zum Beispiel für den Fuhrpark an (cross-selling). Zusätzlich geraten kleinere und mittlere Unternehmen als Kunden bei bestimmten Banken unter Druck, auch bei diesen ihre BAV durchführen zu lassen, um an benötigte Kredite heranzukommen (Interview SOKA BAU), was auch für andere Branchen ein Problem ist. „Ja, ich denk ein zentraler Grund ist natürlich, wenn sie betriebliche Altersversorgung verkaufen und der Betrieb hat einen großen Fuhrpark, dann gibt es natürlich das Cross-Selling, was wir nicht leisten können. Die machen mir vielleicht ein gutes Angebot für den Fuhrpark, aber ein schlechtes Angebot für die betriebliche Altersversorgung. Die Leidtragenden sind dann die Arbeitnehmer, aber dann wird der Fuhrpark gut versichert.“ (Interview SOKA BAU) „Ich habe nämlich auch bei der Beratung in Unternehmen erlebt, dass da nicht immer das günstigste Produkt ausgewählt wird, sondern dass da oft gerade wenn es um Versicherungslösungen geht, der Arbeitgeber eben günstige Konditionen für, was weiß ich, für seine Haftpflichtversicherung oder für die Versicherung seines Fuhrparks hat und im Gegenzug wird dann eben eine weniger günstige Direktversicherung für die betriebliche Altersversorgung angeboten und da könnte der Betriebsrat entgegenwirken, das wäre ein richtiger Ansatz.“ (Interview DGB2)

Es wird insgesamt selbst eingeräumt, dass es so gut wie unmöglich ist, ein ehemaliges Pflichtverfahren (gekürzte Leistungen der GRV) durch ein freiwilliges Verfahren zu ersetzen. „Also das, was wir machen, ist sozusagen nur ein verdrängtes Pflichtgeschäft. Und das auf freiwilliger Basis, wird nicht funktionieren.“ (Interview SOKA BAU)

Innerhalb der SOKA BAU plädiert man daher für die Einführung des opting-outPrinzips, so dass Arbeitgeber dem Arbeitnehmer ein zwingendes BAV Angebot unterbreiten müssen und der Arbeitnehmer nur durch Eigeninitiative schriftlich ablehnen kann (Interview SOKA BAU). Häufige Arbeitgeberwechsel und unstetige Beschäftigungsverhältnisse führten im Maler- und Lackiererhandwerk zu ähnlichen Entwicklungen und Institutionen wie in der Bauwirtschaft. Die BAV besteht ebenso aus einer obligatorischen Teilnahme an der Zusatzversorgungskasse Maler- und Lackiererhandwerk und einer freiwilligen tariflichen Zusatzrente „Malerrente“. Die Zusatzversorgungskasse wurde bereits 1975 gegründet und ist eine gemeinsame Einrichtung der Sozialpartner. Dem vierköpfigen und paritätisch besetzten Vorstand stehen zwei Vorsitzende vor, zudem findet eine Kontrolle durch den ebenfalls paritätisch besetzen sechsköpfigen Aufsichtsrat statt (ZVK Maler und Lackierer 2008).

256

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

Im Dachdeckerhandwerk entschloss man sich 2001 auf Initiative des Zentralverbandes des Deutschen Dachdeckerhandwerks und der IG BAU als Reaktion auf die Reformen zur Gründung eines Branchenversorgungswerkes, dem Zentralen Versorgungswerk für das Dachdeckerhandwerk. Dies ist Bestandteil der Sozialkassen des Dachdeckerhandwerks, einer gemeinsame Einrichtung der Tarifpartner. Bereits seit 1966 ist hier die Zusatzversorgungskasse des Dachdeckerhandwerks verantwortlich für das Pflichtgeschäft der Rentenbeihilfen.108 Generell ist es in Bereichen, in denen der Organisationsgrad von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden gering ist und die durch kleinbetriebliche Strukturen gekennzeichnet sind schwieriger bis unmöglich, kollektive Versorgungswerke für eine Branche zu organisieren. Im Baugewerbe scheiterte zwar der Versuch, auch die tarifliche Zusatzrente für allgemeinverbindlich zu erklären, allerdings profitieren hier Arbeitnehmer und Arbeitgeber von den bereits bestehenden Zusatzversorgungkassen, über die Entgeltumwandlung möglich ist. Die großen Versorgungswerke in der verarbeitenden Industrie und im Baugewerbe besitzen den Vorteil, dass die Unternehmens- und Beschäftigtenstrukturen für die Etablierung einer kollektiven BAV günstiger sind, als heterogenere Strukturen im Dienstleistungssektor. Vor allem kleinbetriebliche Strukturen und Beschäftigte mit geringen Einkommen in verschiedenen Branchen erschweren den Aufbau von finanzstarken kollektiven Versorgungswerken. 7.4 Stärkere Sozialpartner durch Ausbau der BAV? Die Rentenreformen der letzten 20 Jahre haben den Sozialpartnern durch den Ausbau der Zusatzrenten erhebliche Spielräume in der kollektiven Arena bei der Implementierung und Selbstregulierung der BAV verschafft. Die Sozialpartner konnten ihre tariflichen Machtressourcen sowohl in Form tarifpolitischer Inhalte als auch in institutioneller Hinsicht ausweiten. Seit den Reformen von 2001 ist ein starker Anstieg von Tarifverträgen zur Entgeltumwandlung und Gründungen von kollektiven Versorgungswerken ersichtlich. Was waren die Interessen, die zur Stärkung der BAV geführt haben? Während der Rückgang staatlicher Leistungen der GRV bei gleichzeitigem Ausbau der Zusatzrenten zur Stabilisierung der Lohnnebenkosten im Interesse der Arbeitgeber lagen, reagierten die Gewerkschaften auf die Senkung der staatlichen Leistungen mit einer Stärkung der BAV aufgrund strategischer Interessen. Dies bestätigt die Kernthese der Studie, dass sich die Sozialpartner bei zurückgehenden tariflichen und

108 Vgl. zu diesen und weiteren Informationen www.lakdach.de (08.10.2010).

7.4 Stärkere Sozialpartner durch Ausbau der BAV?

257

politischen Machtressourcen zwangsläufig wieder auf ihre Stellung in der kollektiven Arena konzentrieren. Die Arbeitgeber hatten aus mehreren Gründen ein Interesse am Ausbau der BAV. Zunächst führten der Rechtsanspruch und der Tarifvorbehalt zu unmittelbaren Reaktionen, die Steuer- und Sozialversicherungsfreiheit begünstigte auch die Arbeitgeber. Im Gegensatz zu Verhandlungen über Tarifverträge, ausgelöst durch den Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung und den Tarifvorbehalt, bestanden für den Aufbau von kollektiven Versorgungswerken aber keine Handlungszwänge. Die wesentlichen Motive auf Arbeitgeberseite gemeinsam mit den Gewerkschaften kollektive Versorgungswerke zu gründen und branchenweite Tarifverträge abzuschließen, waren ein Service-Angebot an die angeschlossenen Unternehmen und die Bündelung von möglichst vielen Teilnehmern um attraktive Konditionen bei Anbietern zu verhandeln. Mittlere und kleine Unternehmen, die wenig Erfahrung mit der BAV hatten, waren durch die Reformen gezwungen, auf Anfrage ihrer Arbeitnehmer eine BAV anzubieten. Hier sahen es die Arbeitgeberverbände als ihre Aufgabe, diesen Unternehmen eine Hilfestellung in Form von Beteiligung an Branchenversorgungswerken zu bieten (Interview Metallrente). Gleichzeitig konnten die Arbeitgeber so ihre Attraktivität für neue potenzielle Mitglieder erhöhen. Nachdem sich die Sozialpartner mit dem Gesetzgeber auf eine Stärkung der BAV geeinigt hatten, forcierten die Arbeitgeber den Abschluss von Tarifverträgen, auch, um ein im Raum stehendes Obligatorium überflüssig zu machen und zu verhindern. Nur durch eine freiwillige BAV können die Unternehmen über diese die Kontrolle behalten und auch weiterhin als Personalrekrutierungs- und -bindungsinstrument einsetzen. Vereinzelt finden sich aber auch unterschiedliche Interessenkonstellationen, vor allem zwischen den Branchenarbeitgeberverbänden und dem Dachverband BDA. Während die Bau-Arbeitgeber den Tarifvertrag zur tariflichen Zusatzrente für allgemeinverbindlich erklären lassen wollten, wurden sie von der BDA im zuständigen Ausschuss daran gehindert. Ebenso scheiterte ver.di mit dem Vorhaben, aufgrund der hohen sozialpolitischen Bedeutung für alle Tarifverträge zur BAV die Allgemeinverbindlichkeit zu beantragen, am Widerstand der Arbeitgeber (BDA).109 Das Motiv der Arbeitgeber ist die Beibehaltung der BAV als personalpolitisches Instrument inklusive der Gestaltungsfreiheit bzw. Kontrolle für Unternehmen. Auch die Gewerkschaften hatten ein Interesse daran, durch die Übernahme sozialpolitischer Aufgaben in Form von Tarifverträgen ihren Einfluss auszuweiten und neue Tarifinhalte für ihre Mitglieder zu verhandeln. Gegenüber der Alternative einer höheren Bedeutung privater individueller Altersvorsorge können Gewerkschaften auf die BAV direkten Einfluss nehmen. Insbesondere tarifpolitisch starke 109 Vgl. hierzu „Verdi droht Arbeitgebern mit Krach um Betriebsrenten“, Financial Times Deutschland 28.06.2001 S. 9.

258

7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

Gewerkschaften wie die IG BCE forcierten die Aufnahme betrieblicher Sozialleistungen in Tarifverträge. Auf Seiten der Gewerkschaften, insbesondere der IG Metall und des DGB, wurden die Ergebnisse der Riester-Reform zwar weitgehend abgelehnt, gleichzeitig musste man aber nun die neu geschaffene Situation bewältigen und gegenüber den Mitgliedern positive Signale senden. Zunächst sollte verhindert werden, dass sich einzelne Mitglieder im Überangebot an zusätzlicher Altersvorsorge verlieren und für sie ungünstige Verträge abschließen. Weiterhin wollte man durch die Bündelung der Arbeitnehmer auf der Nachfrageseite einen Markt schaffen (Interview Metallrente). Branchenversorgungswerke und branchenweite Tarifverträge erleichtern zudem die Portabilität von BAV-Ansprüchen. Zusätzlich konnte in einigen Branchen auf bereits bestehende kollektive Versorgungswerke zurückgegriffen werden, die mit der Durchführung des Pflichtgeschäfts beauftragt waren. Die Gewerkschaften sprechen aber nicht immer mit einer Stimme, so wurden die unterschiedlichen Interessen der Einzelgewerkschaften im Zeitpunkt und Ausmaß der Einführung der BAV ersichtlich. Während die IG BAU aufgrund der besonderen Struktur des Baugewerbes schon früh das Konzept einer allgemeinverbindlichen BAV mit Arbeitgeberbeiträgen verfolgte und auch die IG BCE bereits vor den entscheidenden Reformen von 2001 in Verhandlungen mit den Arbeitgebern getreten war, zeigten die IG Metall und einige Vorgängerorganisationen von ver.di weniger Interesse und führten die BAV als Reaktion auf den 2001 eingeführten Rechtsanspruch und Tarifvorbehalt ein. Insgesamt ergab sich aber eine hohe Überschneidung der Interessenlagen von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften, einerseits Service-Leistung gegenüber den Mitgliedern, andererseits Schaffung einer gewissen Marktmacht um attraktive Konditionen im Rahmen der BAV zu erlangen. In gewisser Weise funktionieren die Versorgungswerke damit als Wegweiser in einem Dschungel von BAV-Angeboten mit dem Ziel der Komplexitätsreduzierung. Branchenübergreifende Gemeinsamkeiten bestehen in der guten Zusammenarbeit von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, da eine friedensstiftende und konsensorientierte Umsetzung der BAV in beiderseitigem Interesse ist. Die sozialpartnerschaftlichen Kooperationen durch Tarifverträge und kollektive Versorgungswerke bleiben aber auf die jeweilige Branche beschränkt, es findet keine landesweite Kooperation oder Koordinierung statt. So existiert auch keine formalisierte Struktur des Austausches und der Verbindungen zwischen den Versorgungswerken, da diese doch recht unterschiedlichen Ansätzen, Tarifverträgen und auch anderen Kulturen verhaftet sind. „Nun wird man noch sagen müssen, dass im Bereich der BAV, ja wie soll man sagen, ein unterschiedlicher Konsensgrad in den unterschiedlichen Branchen besteht. Sie werden in der chemischen Industrie einen sehr breiten Konsens finden, dass man sich gemeinsam in der BAV engagieren will, das schlägt sich in der Chemie dahingehend nieder, dass man die Geschäftsgrundlagen im

7.4 Stärkere Sozialpartner durch Ausbau der BAV?

259

Bereich der BAV gemeinsam akzeptiert und dann auf dieser Geschäftsgrundlage loszieht, das ist mit der IG Metall nicht unbedingt der Fall.“ (Interview Gesamtmetall)

So verfolgt die Chemiebranche durch ambitionierte Regelungen mit eigenem Pensionsfonds und Förderung der Sparaktivitäten durch Arbeitgeberleistungen einen anderen Weg als die Metallbranche, die auf den Vertrieb und die Förderung einer Marktpositionierung mit Hilfe externer Anbieter setzt und der Baubranche, deren Vertrieb durch die eigene Pensionskasse auch auf kleine Unternehmen ausgerichtet ist. Eine paritätische Finanzierung wie in der GRV findet nicht statt. Die Verbreitung der BAV hat sich zwar positiv entwickelt, gleichzeitig beteiligen sich aber die Arbeitgeber, mit Ausnahmen, weniger stark an der Finanzierung. Hier konnte die These zur Kontrolle über BAV-Systeme bestätigt werden. Höhere Arbeitgeberbeiträge gehen mit einer höheren Kontrolle über die BAV einher, umgekehrt sind die Arbeitgeberbeiträge dann geringer, wenn deren Kontrolle über die BAV geringer ist. Die Gewerkschaften konnten zudem an Einfluss gewinnen. Begünstigt werden Arbeitnehmer meistens entweder durch prozentuale Arbeitgeberzuschüsse bei eingesparten Sozialversicherungsbeiträgen oder durch die Umwandlung der vermögenswirksamen Leistungen in eine BAV. Aus institutionalistischer Perspektive bilden letzere eine Art Einfallstor (institutional gate) für die betriebliche Altersvorsorge, ähnlich dem Tfr in Italien (Ferrera/Jessoula 2007; Jessoula 2009) und der Abfertigung in Österreich. Diese traditionelle Arbeitgeberleistung, meistens durch Tarif- oder Arbeitsvertrag vereinbart, wurde in zahlreichen Tarifverträgen in einen Altersvorsorge-Sparbetrag umgewandelt. Je nach Branche werden die vermögenswirksamen Leistungen sogar erhöht, wenn diese für eine BAV verwendet werden. Da keine zusätzlichen finanziellen Mittel von Seiten der Arbeitgeber zur Verfügung gestellt werden und es auch für Arbeitnehmer aufgrund niedriger Einkommen oft nicht möglich ist zusätzliches Geld für die private Altersvorsorge zurückzulegen, konnte durch die Möglichkeit der bereits bestehenden Arbeitgeberleistung VWL ein Ausbau der BAV erreicht werden. Tarifpolitiker stehen insbesondere in wirtschaftlich ungünstigen Zeiten unter Druck, angemessene Lohnsteigerungen in Tarifverhandlungen zu verhandeln, so dass nur wenig Tarifvolumen für die BAV übrig bleibt. Das vorrangige Interesse ist die Erhöhung der Netto-Löhne, betriebliche Zusatzleistungen wie die BAV werden hierfür zunächst zurückgestellt und erst bei einem ausreichend hohen Tarifvolumen verhandelt. Zusätzliche belastet wird ein Ausbau der BAV durch Ideen, vermehrt Sozialpolitik auf Tarifverträge auszulagern. „Aus unserer Sicht wäre es natürlich eine schönere Regelung gewesen, wenn die Tarifvertragsparteien tatsächlich in den jährlichen Tarifverhandlungen gesagt hätten, okay dieses Jahr mal nicht drei Prozent, sondern zwei Prozent und das eine Prozent geben wir als arbeitgeberfinanzierte Unterstützung in eine betriebliche Altersversorgung. Das ist aber bei den Mitgliedern der Gewerk-

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7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge schaften offenbar auch schwer zu kommunizieren, dass da verpflichtend dann für die Rente gespart werden sollte und man nicht sofort das Geld in der Tasche hat.“ (Interview BMAS2)

Im Gegensatz zu regelmäßigen Tarif- und Entgeltsteigerungen, meistens jährlich, werden Leistungen zur Altersvorsorge nur selten angepasst. Einige bestehende Regelungen wurden seit erstmaliger Unterzeichnung der Tarifvertrages 2001/2002 nicht verändert und dementsprechend auch die Arbeitgeberleistungen nicht erhöht, was zu einem geringeren realen Sparbetrag führt. Innovativ sind dagegen die Regelungen in der Chemiebranche, in der Holz- und Kunststoff verarbeitenden Industrie und im Öffentlichen Dienst (prozentual vom Einkommen), wo tarifliche Altersvorsorgeleistungen entsprechend den Entgelterhöhungen angepasst werden. Neben Gemeinsamkeiten können aber auch Unterschiede zwischen einzelnen Branchen in der Verbreitung der BAV und der Höhe der Arbeitgeberbeiträge konstatiert werden. Ein erster Überblick führt zu dem Ergebnis, dass die tarifvertraglichen Inhalte in der verarbeitenden Industrie und in den quartären Dienstleistungen für Arbeitnehmer positiver zu bewerten sind als in den sonstigen Dienstleistungen. Zur Erklärung dieser Unterschiede kann auf die Qualifikationsmuster der Beschäftigten (Spielarten des Kapitalismus) und den Organisationsgrad der Gewerkschaften (industriellen Beziehungen) zurückgegriffen werden. Die klassischen Interdependenzen einer koordinierten Marktökonomie finden sich in der verarbeitenden Industrie (Tabelle 35).110 Demgemäß ist diese geprägt durch sektorspezifische Qualifikationen, Exportorientierung, hohe Verbreitung der BAV mit Arbeitgeberbeiträgen, große Versorgungswerke, hohe Koordinierung und Kooperation der Sozialpartner und hoher Organisationsgrad der Gewerkschaften. Auch in der Nahrungs- und Genussmittelindustrie besteht eine mittlere bis hohe Verbreitung der BAV, hohe Arbeitgeberbeiträge, überdurchschnittlicher Organisationsgrad der Gewerkschaften und sektorspezifisch qualifizierte Beschäftigte, wobei hier der Anteil von allgemein qualifizierten Beschäftigten höher ist. Auch die Interdependenzen auf dem Gebiet von Versicherungen und Banken sowie öffentlichem Dienst knüpfen hier an. Im Bereich der quartären Dienstleistungen gehen, ähnlich der verarbeitenden Industrie, sektorspezifische Qualifikationen mit einer hohe Verbreitung der BAV, Arbeitgeberbeiträgen (stärker bei arbeitgeberfinanzierter BAV, etwas geringer bei Entgeltumwandlung) und branchenweiten Versorgungswerken einher. Allerdings unterscheiden sich die Organisationsgrade zwischen Banken/Versicherungen und Öffentlichem Dienst. Die hohe Verbreitung der BAV bei Banken und Versicherungen trotz geringerem Organisationsgrad der Gewerkschaften geht auf den speziellen Charakter der Finanzbranche und Beschäftigte mit höheren Einkommen zurück, während die verpflichtende BAV im 110 Da rein arbeitgeberfinanzierte Formen der BAV bei den Analysen ausgeschlossen wurden, können weniger Aussagen über firmenspezifische Qualifikationen getroffen werden.

261

7.4 Stärkere Sozialpartner durch Ausbau der BAV?

Tabelle 35: Interdependenzen in Sektoren Subsphäre Qualifikationen

Verarbeitende Industrie Firmen-/ Sektorspezifisch

Quartäre Dienstleistungen Sektor-/ Firmenspezifisch

Sonstige Dienstleistungen Allgemein

Dauer der Betriebszugehörigkeit

Hoch

Hoch

Niedrig

Art der Beschäftigung

Vollzeit

Vollzeit

Teilzeit/Minijobs

Organisationsgrad Gewerkschaften

Hoch

Mittel/Hoch

Niedrig

Verbreitung BAV

Mittel/Hoch

Hoch

Niedrig

AG-Leistung BAV

Hoch

Hoch

Niedrig

Banken/Versicherungen, öffentliche Verwaltung

Hotels/Gaststätten, Wach/Sicherheitsgewerbe, Reisebüros

Branchen

Metall, Chemie

Quelle: Eichhorst/Marx (2009), eigene Darstellung.

öffentlichen Dienst dem Staat als Arbeitgeber und dem hohen Organisationsgrad der Gewerkschaften geschuldet ist. Dagegen weicht die Logik in den sonstigen Dienstleistungen ab und entspricht eher den Kennzeichen liberaler Marktökonomien. Beschäftigte verfügen über allgemeine Qualifikationen und die BAV mit niedrigen Arbeitgeberbeiträgen findet nur begrenzt Anklang. Die schwächere Koordination und Kooperation der Sozialpartner in Form von weniger bzw. kleineren kollektiven Versorgungswerken geht mit niedrigeren Organisationsgrad der Gewerkschaften einher. Die vereinfachte Darstellung in Tabelle 35 verdeutlicht die unterschiedlichen Interdependenzen, allerdings passen beispielsweise das Baugewerbe, Handwerk und der Bereich Handel nicht in das Schema, da die allgemein qualifiziert Beschäftigten im Baugewerbe, Handwerk als auch im Handel über eine mittlere bis hohe Verbreitung der BAV mit höheren Arbeitgeberbeiträgen verfügen, was teilweise auf den etwas überdurchschnittlichen Organisationsgrad der Sozialpartner und die besondere Struktur der Sektoren zurückgeführt werden kann. Vor allem die obligatorische BAV im Baugewerbe (aber: lange Wartezeit von ca. 200 Monaten) und in Teilen des Handwerks sind auf die Tradition der Versorgungskassen und den segmentierten Charakter zurückzuführen. Es wird daher auch kein Erklärungsmuster für alle in die jeweiligen Kategorien fallenden Branchen und Firmen unterstellt, eher handelt es sich um Idealtypen, die eine Interpretation der Ergebnisse erleichtern sollen. Nicht nur die Branchenunterschiede, sondern auch der Wandel der BAV bezüglich der Finanzierungsform, von Pensionsrückstellungen hin zur Kapitalmarktfundierung, und die geringere Beteiligung der Arbeitgeber an der Finanzierung kann mit veränderten Qualifizierungsstrukturen der Beschäftigten erklärt werden. Der Übergang von einer Industrie- zu einer Dienstleistungsgesellschaft ging einher mit Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt, mit neuen Qualifikationsanforderungen an

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7 Die Gestaltungsspielräume der Sozialpartner in der betrieblichen Altersvorsorge

die Beschäftigten, was sich wiederum auf die betriebliche Altersvorsorge auswirkt. Während früher mehr Arbeitsplätze in der verarbeitenden Industrie vorhanden waren, wo hoch qualifizierte Beschäftigte mit firmen- und industriespezifischen Wissen benötigt wurden, was wiederum zu einer arbeitgeberfinanzierten BAV über Pensionsrückstellungen führte, ist heute der Anteil der Beschäftigten in den Dienstleistungssektoren, in denen zum Teil gut qualifizierte Beschäftigte aber auch weniger Qualifizierte mit Allgemeinwissen benötigt werden, höher, was wiederum eine kostengünstige kapitalfundierte BAV mit stärkerer Beteiligung der Arbeitnehmer begünstigt. Die Beteiligung der Arbeitnehmer an der Finanzierung der BAV geht, in Anlehnung an die theoretischen Implikationen, mit einem Rückgang der Kontrolle der Arbeitgeber und einem stärkeren Einfluss der Gewerkschaften einher. Keinesfalls wurde die Direktzusage von anderen Durchführungswegen komplett abgelöst, aber es ist heute eine höhere Heterogenität der BAV feststellbar, die sich auf unterschiedliche Qualifikationsstrukturen zurückführen lässt. Während Arbeitgeber in der Vergangenheit höhere Beiträge für weniger Beschäftigte bereit stellten, fand eine Verteilung auf geringere Beiträge bei mehr Versicherten statt. Auch Unterschiede in der Beschäftigungssicherheit verdeutlichen dies. Die stärker auf lange Erwerbskarrieren in einer Firma/Industrie abzielenden Pensionsrückstellungen bieten sich für hochqualifizierte und weniger mobile Beschäftigte an, während die übertragbare kapitalfundierte BAV einer höheren Mobilität von allgemein Qualifizierten entspricht. Trotz der Konstanz von Buchungsrückstellungen fanden liberale Elemente Einzug in das System der Alterssicherung und der BAV. Zum einen führte die Stärkung der Zusatzrenten zu einem Mehr-Säulen-Modell, zum anderen wächst die Bedeutung von kapitalfundierten und extern organisierten Durchführungswegen innerhalb der BAV. Dies aber geht einher mit einer gleichzeitigen starken Koordinierung der neuen BAV in Form von Tarifverträgen und kollektiven Versorgungswerken, insgesamt also eher eine Hybridisierung. Insgesamt gelang es den Sozialpartnern angesichts fallender Organisationsgrade sowie eingeschränkter Handlungsspielräume auf politischer Bühne durch eine Stärkung der BAV ihre Kernkompetenz, die Tarifarbeit, auszubauen. Allerdings besteht für Gewerkschaften die Gefahr Aspekte einer solidarischen Arbeitnehmerschaft aus den Augen zu verlieren, wenn jede Einzelgewerkschaft versucht für sich und ihre Mitglieder ohne Rücksicht auf andere Branchen erfolgreich zu sein. Jede Einzelgewerkschaft ist hierbei versucht, die für sie geeignetste Lösung zu verfolgen, was wiederum die Koordinierung des Dachverbandes DGB erschweren kann.111 111 Hierunter fallen beispielsweise Divergenzen zwischen Gewerkschaften, die ein Obligatorium der BAV befürworten (weil diese in ihrem Sektor keine hohe Abdeckung erreichen konnten), versus Gewerkschaften, die auf Freiwilligkeit setzen (weil in deren Bereich bereits eine hohe Abdeckung vorhanden ist). Ähnlich verhält sich bei der Diskussion um tarifliche, branchenbezogenen Mindestlöhne versus einen gesetzlichen einheitlichen Mindestlohn.

8 Sozialpartnerschaft und Wandel der Alterssicherung

Was lässt sich nun als Ergebnis der Untersuchung zur Rolle der Sozialpartner in der Alterssicherung in Deutschland festhalten? Zunächst bedarf es eines kurzen Rückblicks auf die Entwicklung der letzten beiden Jahrzehnte. Bis in die 1990er Jahre entsprach das deutsche System dem Idealbild einer koordinierten Marktökonomie, kooperativen sozialpartnerschaftlichen Beziehungen und einem konservativen Wohlfahrtsstaat mit hohen staatlichen Rentenleistungen. Die staatlichen Rentenausgaben steigen kontinuierlich an, dagegen geht das Nettorentenniveau zurück. Durch den durchschnittlich höheren Finanzierungsanteil bei der BAV und individuellen Beiträgen bei Riester-Renten beteiligen sich die Beschäftigten nach den Reformen stärker an der Finanzierung der Alterssicherung als die Arbeitgeber. Im Bereich der industriellen Beziehungen geht der gewerkschaftliche Organisationsgrad zwischen 1985 und 2005 trotz Bevölkerungsanstieg durch die Wiedervereinigung zurück, zusammen mit der Tarifbindung der Beschäftigten. Begleitet wird dieser Prozess durch vermehrte Tarifverhandlung auf Unternehmensebene und weniger stark als noch in den 1980er Jahren auf Industrieebene. Koordiniert werden die Tarifverhandlungen allerdings nach wie vor landes- und industrieweit. Der Anteil der Pensionsfondsvermögen am BIP steigt zwischen 1990 und 2007 lediglich um 2 Prozent, wobei hier aber nur Pensionskassen- und Pensionsfonds und nicht Direktzusagen und Direktversicherungen berücksichtigt sind. Ein großer Anteil der deutschen BAV ist immer noch über interne Rückstellungen durch Direktzusagen organisiert, hier scheinen klassische Muster der koordinierten Marktökonomie nachzuwirken. Der Anteil der Beschäftigten in der Privatwirtschaft, die über eine BAV verfügen, hat sich zwischen 1989 und 2009 erhöht, insbesondere das Tief 2001 (38 %) und der anschließende Anstieg weisen auf einen Erfolg des beabsichtigten Umstiegs zum Mehr-Säulen-Modell hin. In drei Bereichen drückt sich Wandel aus: in der gesetzlichen Rentenversicherung (Leistungsabbau und leicht veränderte Selbstverwaltung), in der betrieblichen Altersvorsorge (Leistungsausbau und neue Organisation) sowie in der Organisation der Sozialpartner (Rückgang von Organisationsgraden und Tarifbindung, weniger Einfluss auf Politikentscheidungen).

T. Wiß, Der Wandel der Alterssicherung in Deutschland, DOI 10.1007/978-3-531-92899-9_8, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Sozialpartnerschaft und Wandel der Alterssicherung

8.1 Forschungsfragen und Ergebnisse Entgegen den oft vorgebrachten theoretischen Annahmen zu Pfadabhängigkeiten und Stabilität Bismarck‘scher Rentensysteme fand tatsächlich ein Übergang zum Mehr-Säulen-System in Deutschland statt, der auf veränderte Problemlagen, neue Risiken und finanzielle Zwänge zurückgeführt werden kann. Das neue Design der Alterssicherung und die konkreten Inhalte basieren dabei auf Entscheidungen von Akteuren. Neben den staatlichen Akteuren und der staatlichen Rente rückte die vorangegangene Untersuchung ihren Blick vor allem auf nicht-staatliche Akteure (Sozialpartner) und nicht-staatliche Renten (BAV). Dabei zeigte sich, dass kollektive Akteure wie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände zusammen mit staatlichen Akteuren auf Machtressourcen basierende Interessenkonflikte austragen, wobei auch klassenübergreifende Allianzen möglich sind. Ergebnis und Verlauf von Wandel sowie hierzu beitragende Entscheidungsprozesse werden von Akteuren und deren Interessen geprägt. Um die Reaktionen der Sozialpartner auf Probleme und Herausforderungen zu analysieren, wurden zunächst deren Positionen und Interessen unter Bezugnahme auf deren Struktur und Organisation herausgearbeitet. Sowohl die Art der Qualifikationen der Mitglieder von Gewerkschaften als auch der Beschäftigten von Arbeitgebern zusammen mit Machtressourcen sind dabei prägend. Für die Umsetzung der Interessen und damit Einflussnahme auf die Alterssicherung waren zwei Faktoren entscheidend: zum einen innere Struktur, Organisation und Machtressourcen, zum anderen das politische institutionelle Umfeld. Vor dem Verständnis von wechselseitigen Beziehungen zwischen Institutionen und Akteuren wurden die Handlungsspielräume der Sozialpartner sowie deren Beteiligung an der Ausgestaltung der Alterssicherung in der politischen und kollektiven Ebene analysiert. Wesentliches Ergebnis ist, dass die Rolle und Bedeutung der Sozialpartner in der politischen Arena schwächer zu werden scheint und gleichzeitig eine Stärkung der Sozialpartner in der kollektiven Arena stattfindet, also bei der Implementierung von staatlichen Reformergebnissen und innerhalb der Selbstregulierung in der BAV. Fragen und Ergebnisse Bezüglich der zu Beginn der Studie aufgeworfenen Fragen können folgende Antworten gegeben werden. a.

Welche Ziele/Strategien und Interessen haben Gewerkschaften und Arbeitgeber verfolgt? Was waren Gemeinsamkeiten und Unterschiede?

Bis in die 1990er Jahre herrschte relative Interessenhomogenität innerhalb von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden. Den klassenübergreifenden Gemeinsamkeiten bezüglich der lebensstandardsichernden staatlichen Rente, die für sozial-

8.1 Forschungsfragen und Ergebnisse

265

politisch sinnvoll und geboten betrachtet wurde, standen größtenteils Unterschiede bezüglich der betrieblichen und individuellen Altersvorsorge gegenüber. Während die Gewerkschaften der BAV ablehnend gegenüberstanden, da sie nur Bedeutung für Beschäftigte mit hohem Einkommen hatte, besaß sie einen höheren Stellenwert für die Arbeitgeber, welche die BAV als personalpolitisches Instrument zur Anwerbung und Bindung von Fachkräften einsetzten. Seit Mitte der 1990er Jahre hat sich dies umgedreht. Klassenübergreifende Gemeinsamkeiten im Bereich der GRV wurden durch Konflikte und unterschiedliche Ansichten über die GRV, mit Ausnahmen der Autonomie der Selbstverwaltung, abgelöst. Der noch bei der Rentenreform 1992 vorhandene Konsens zwischen Gewerkschaften, Arbeitgebern und Staat löste sich in den 1990er Jahren auf und wurde durch eher asymmetrische und konfliktbeladene Beziehungen ersetzt. Während die Gewerkschaften weiterhin für eine relativ hohe staatliche Absicherung im Alter sowie eine Ausweitung des versicherten Personenkreises zu einer Erwerbstätigenversicherung eintreten, wollen die Arbeitgeber die GRV zu einer Art Basissicherung herabstufen. Dagegen wurden die Differenzen im Bereich der BAV seit 2000/2001 durch neue (klassenübergreifende) sozialpartnerschaftliche Kooperationen in Form von Tarifverträgen und kollektiven Versorgungswerken abgelöst. Beispielhaft seien hier gemeinsame Aktionen zur Entfristung der sozial- und abgabenfreien Entgeltumwandlung sowie zur Stärkung der BAV gegenüber einer verpflichtenden Riester-Rente zu nennen. Allerdings machen sich auch verstärkt Spannungen innerhalb der Sozialpartner bemerkbar. Die unterschiedlichen Positionen der Einzelgewerkschaften sind dabei auf deren Mitgliedschaftsstrukturen zurückzuführen, wo sich Angestellte und Arbeiter, hoch und weniger Qualifizierte sowie Arbeitsmarkt-Insider und Outsider gegenüberstehen. Bei den Gewerkschaften ringen eher progressive, tarifpolitisch orientierte und pro-BAV eingestellte Gewerkschaften (IG BCE und IG BAU) mit den traditionellen, sozialpolitisch orientierten und pro-GRV eingestellten Gewerkschaften (IG Metall und ver.di) um die Meinungsführerschaft. Angesichts der in den letzten Jahren geschaffenen Realitäten haben sich aber auch die traditionell sozialpolitischer agierenden Gewerkschaften der veränderten Umwelt gestellt und zum Ausbau der BAV beigetragen. Die Trennung von Sozial- und Tarifpolitik durch Verlagerung vormals sozialpolitischer Inhalte (staatlich organsiert) auf die betriebliche Ebene (tarifvertraglich organisiert) wird vermehrt aufgeweicht. Bei den Arbeitgebern verfolgen die kleinen und mittleren Unternehmen andere Interessen als die großen Unternehmen. Die Konfliktlinien verlaufen ebenfalls entlang der Qualifikationsstrukturen der Beschäftigten, aber auch zwischen großen und kleinen Unternehmen. Des Weiteren prägen die jeweiligen Machtressourcen, welche die Durchsetzungsfähigkeit bestimmter Positionen beeinflussen, die strategischen Interessen. Diese Spannungen erschweren die Vertretung von einheitlichen Positionen durch die Dachverbände und schwächen damit deren Vetomacht und Einflusschancen.

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Sozialpartnerschaft und Wandel der Alterssicherung

Weiterhin können soziale Ungleichheiten erwartet werden, da erfolgreichere Unternehmen und Branchen für ihre Mitglieder höhere betriebliche Sozialleistungen verhandeln können (zusätzlich zu den durchschnittlich höheren Löhnen), während weniger erfolgreiche Branchen und Unternehmen mit niedrigerem Organisationsgrad der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden weniger bzw. niedrigere betriebliche Sozialleistungen anbieten werden (zu den durchschnittlich niedrigeren Löhnen). Hieraus erklären sich auch Differenzen zwischen den Einzelgewerkschaften bezüglich ihrer Interessen gegenüber der betrieblichen Altersvorsorge bzw. der gesetzlichen Rentenversicherung. Während die IG BCE, welche zur ersten Gruppe von Branchen zuzuordnen ist, von einer Stärkung der Tarifpolitik zu profitieren scheint, verlieren Gewerkschaften der letzten Gruppe wie IG Metall und teilweise ver.di eher. Diese aufkeimenden Differenzen innerhalb der Gewerkschaften ermöglichten zugleich neue Allianzen zwischen den Sozialpartnern. Während der Ausbau der BAV für Arbeitgeber und IG BCE sowie zum Teil der IG BAU deren prästrategischen Präferenzen entsprach, hielten DGB, IG Metall und ver.di an hohen staatlichen Leistungen fest und akzeptierten schließlich die kollektive BAV nur als zweitbeste Lösung. Diese klassenübergreifende Allianz basierte auf einer strategischen Allianz, die vor dem Hintergrund bereits bestehender Institutionen (Pilotcharakter der Entgeltumwandlung in der chemischen Industrie) und staatlicher Förderung ermöglicht wurde. b.

Wie und wo konnte Einfluss ausgeübt werden?

Aufbauend auf den Interessen und Machtressourcen der Sozialpartner können unter Berücksichtigung des politischen Systems und der industriellen Beziehungen die beiden Ebenen politische und kollektive Arena unterschieden werden. Die Einflussverschiebung der Sozialpartner von policy-making zu policy-implementation findet Ausdruck in einem nachlassenden Einbezug von sozialpartnerschaftlichen Interessen in den Gesetzgebungsprozess vor dem Hintergrund zurückgehender Verknüpfungen von Gewerkschaften mit Parteien und Parlamenten. Sozialpartner und insbesondere die Gewerkschaften finden nicht mehr die frühere starke Berücksichtigung bei Fragen der Sozialpolitik. Allerdings verläuft der Rückgang der Interessenberücksichtigung asymmetrisch, stärker für die Gewerkschaften und weniger stark für die Arbeitgeber. Als Reaktion versuchen die Sozialpartner ihr Kerngeschäft, Tarifverhandlungen in der kollektiven Ebene, auszubauen, um ihre Attraktivität für Mitglieder zu steigern. Im Bereich der Alterssicherung konnte die Machtbasis der Sozialpartner auf der betrieblichen Ebene durch den Ausbau der BAV erweitert werden. Durch den Rückgriff auf das politische System und Erweiterung des Vetospieler-Ansatzes konnte der Einfluss der Sozialpartner in der politischen und kollekti-

8.1 Forschungsfragen und Ergebnisse

267

ven Arena spezifiziert werden. Vor dem Hintergrund der Vermeidung steigender Sozialversicherungsbeiträge bestand die Lösung in Kürzung der staatlichen Rente und Ausbau alternativer Finanzierungsformen über Sozialpartner und die Tarifebene. Das auf Konsens ausgelegte politische System Deutschlands förderte die Suche nach geeigneten Koalitionspartnern. Zusammen mit der Fragmentierung der Sozialpartner konnte die Regierung vor allem 2001 eine Allianz aus Teilen der Gewerkschaften mit den Arbeitgeberverbänden nutzen, um eine breitere Unterstützung für Reformen zu erhalten. Dies schwächte zugleich den DGB, der gewillt war, einen gemeinsamen gewerkschaftlichen Konsens herzustellen. Dieses Zusammenspiel aus konsensualem politischem System und unterschiedlichen gewerkschaftlichen Interessen war der Regierung bei der Suche nach Reformpartnern behilflich. Bei Reformen der GRV werden Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände als ideelle Vetospieler an politischen Vetopunkten berücksichtigt, allerdings nur bei Bedarf und je nach Regierungsstil, da auch auf andere Legitimationsressourcen (Kommissionen) zurückgegriffen werden konnte. Bei Reformen der BAV erfuhren sozialpartnerschaftliche Interessen eine fast automatische Berücksichtigung, da sie bei der Implementierung und Selbstregulierung der BAV als formale Vetospieler in der kollektiven Arena handeln. Wurden die Sozialpartner noch beim Rentenreformgesetz 1992 wie in den Jahrzehnten zuvor automatisch und intensiv in Konsultationen einbezogen, so hat sich dies seit der Rentenreform 1999 geändert. Die Sozialpartner und vor allem die Gewerkschaften waren bei den entscheidenden Reformen 2001 und 2004 weniger stark involviert. Dennoch gelangen den Sozialpartnern einige Teilerfolge, vor allem in den Endphasen der Gesetzgebungsprozesse. Auf der Seite der Parteien hat sich deren Verflechtung mit Verbänden geändert, nicht nur in der Alterssicherung, sondern auch in anderen Politikfeldern (vgl. für Gesundheitspolitik: Döhler/Manow 1997). Parteien sind von Verbänden und traditionellen Klienten unabhängiger geworden, was sich gut an personellen Verflechtungen ablesen lässt, zudem gehen diese verstärkt von einer Klientel- zur Problemlösungsorientierung (issueKompetenz) über. Bei tripartistischen konzertierten Aktionen scheiterten die Bemühungen um die beiden Bündnisse für Arbeit, es konnten keine Erfolge bezüglich der Alterssicherung erzielt werden. Nach wie vor können sich die Sozialpartner aber ihrer Rolle als ideeller Vetospieler an politischen Vetopunkten bedienen, wenn auch weniger stark als in der Vergangenheit. Demgegenüber fand eine Stärkung der kollektiven Arena statt, einerseits durch BAV-bezogene Tarifverträge, andererseits durch die Errichtung von kollektiven Versorgungswerken. In ihrem Kerngebiet, der Tarifautonomie, zeigten die Sozialpartner erhöhtes Engagement, zumal die Verbreitung und Umsetzung der BAV von ihnen abhängig ist (formaler Vetospieler). Vor allem die Gewerkschaften konnten durch die stärkere Beteiligung von Arbeitnehmern an der Finanzierung der BAV unter Rückgang der Kontrolle der Arbeitgeber an Einfluss gewinnen.

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Sozialpartnerschaft und Wandel der Alterssicherung

Der Rückbau und die Privatisierung der gesetzlichen Rentenversicherung haben in Deutschland weniger zu reiner Vermarktlichung geführt als vielmehr zu organisierter Dezentralisierung (Tarifverträge und kollektive Versorgungswerke) und staatlicher Re-Regulierung. Sozialpolitische Ziele wurden so in den Bereich der zusätzlichen Altersvorsorge hinein verlagert. Die Bedeutung der Sozialpartner steigt insofern an, als die Bedeutung der betrieblichen Altersversorgung für die Alterseinkommen immer wichtiger wird. Trotz höherer Regulierung der Zusatzrenten durch Reformen im Jahr 2001 und 2004 hat sich deren Verbreitungsgrad erhöht. Mit Hilfe staatlicher Regulierung in Form von Tarifvorbehalt und Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung konnten Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände erfolgreich eine Vielzahl an Tarifverträgen abschließen und ihre Stellung in der tariflichen Arena ausbauen. c.

Welche Rolle haben die Sozialpartner beim Wandel der Alterssicherung eingenommen?

Veränderungen innerhalb der industriellen Beziehungen durch den Rückgang von Tarifbindung und Organisationsgraden bei beiden Sozialpartnern sowie veränderte Umstände der politischen Aktivitäten von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden (weniger Verbindungen zu Parteien und Parlamenten) führten zu machtpolitischen Verlusten und weniger Berücksichtigung bei der Politikgestaltung. Diese nachlassende Berücksichtigung führte zusammen mit reduzierten staatlichen Renten zu einem stärkeren Engagement in der betrieblichen Sozialpolitik in Form der BAV (Druck von außen). Gleichzeitig haben sich aber auch die Akteurskonstellationen und Interessen von Gewerkschaften gewandelt. Bereits vor den staatlichen Reformen von 2000/2001 haben die Sozialpartner in einigen Branchen auf die BAV gesetzt und diese durch gemeinsame Verhandlungen vorangetrieben (Veränderungen von innen). Ähnlich den Konflikten um die Verkürzung der Arbeitszeiten und Regelungen zum Vorruhestand in den 1980er Jahren setzten die Gewerkschaften aufgrund von weniger erfolgreichem Einfluss im Gesetzgebungsprozess auf Verhandlungen mit den Arbeitgebern. „Nur für den Fall, daß der Versuch der Einflußnahme auf das staatliche Verhandlungssystem keinen Erfolg bringt, erinnert man sich des tarifvertraglichen Verhandlungssystems, als sei es eine Ersatzbühne und nicht der Originalschauplatz.“ (Wiesenthal 1987: 211). Insgesamt führten zum einen staatliche Aktivitäten und Reformen zu einem Ausbau der BAV, zum anderen kann die Stärkung der BAV aber auch auf Eigeninitiativen der Sozialpartner vor den Reformen zurückgeführt werden. Staatliche Interventionen in die Arbeitsbeziehungen in Form des Tarifvorbehalts und dem Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung haben den Wandel begünstigt. Zugleich profitierten auch die Sozialpartner vom Eingriff in die Tarifautonomie und konnten dadurch ihre tarifpolitischen Machtressourcen ausbauen.

8.1 Forschungsfragen und Ergebnisse

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Obwohl der größte Teil der Tarifverträge als Reaktion auf Reformen verhandelt wurde (push from above), so hatten insbesondere Branchen wie die chemische Industrie und das Baugewerbe bereits vor den Reformen Tarifverträge zur Entgeltumwandlung aufgesetzt, die als Anschauungsmaterial und Vorlagen dienten (pull from below). Hier nahmen die Sozialpartnern bereits wesentliche spätere Entwicklungen, Entgeltumwandlung und Verwendung der vermögenswirksamen Leistungen, vorweg. Bei der Verabschiedung der Rentenreformen 2001 hatten die verantwortlichen Akteure keine von den Sozialpartnern gemeinsam getragenen Institutionen im Sinn. Initiativen zur Gründung von kollektiven Versorgungswerken gingen von den Sozialpartnern selbst aus, ohne Druck oder Aufforderungen des Gesetzgebers. Diese Bereitschaft der Sozialpartner, auch ohne gesetzgeberische Aktivitäten betriebliche Sozialpolitik zu betreiben, wird durch die seit Jahrzehnten bestehenden Versorgungswerke im Baugewerbe und im Öffentlichen Dienst untermauert. Die neu gegründeten Versorgungswerke seit 2000 unterscheiden sich von den traditionellen Versorgungseinrichtungen durch ihren freiwilligen partizipatorischen Charakter und damit einhergehend einer wettbewerblichen Behauptung auf dem Markt. Die neue Rolle der Sozialpartner bei der Umsetzung der Reformen und innerhalb des selbstregulierten Bereiches der betrieblichen Altersvorsorge konnte mit Hilfe von Machtressourcen und Spielarten des Kapitalismus erklärt werden. Unterschiede zwischen einzelnen Sektoren, sowohl in Bezug auf die Interessen als auch auf die Verbreitung und Ausgestaltung der BAV, konnten auf die Stärke der Sozialpartner und/oder die Qualifikationen der Beschäftigten zurückgeführt werden. Die verarbeitende Industrie entspricht dabei dem traditionellen Modell Deutschlands, welches auf höheren und spezifischen Qualifikationen der Beschäftigten sowie Gewerkschaften mit höheren Organisationsgraden basiert und schließlich zu einer weitreichenden Ausbreitung der BAV führte, mit höheren Arbeitgeberbeiträgen in der Chemiebranche gegenüber dem Metallsektor. Auch die Beschäftigten in den „quartären“ Dienstleistungen, Banken, Versicherungen und öffentlicher Dienst, verfügen über ausgebaute Systeme der BAV, was auf die verpflichtende Zusatzversorgung im öffentlich Dienst und langfristige Beschäftigungsverhältnisse mit arbeitgeberfinanzierter BAV im Finanzsektor aufgrund qualifizierter Beschäftigter zu erklären ist. In den sonstigen Dienstleistungen dagegen lassen sich verstärkt Elemente liberaler Länder finden, gekennzeichnet durch flexible Arbeitsmärkte mit kürzeren Beschäftigungsverhältnissen, allgemein qualifiziert Beschäftigten und unterdurchschnittlich organisierten Sozialpartnern, was zu einer schwachen Ausbreitung der BAV mit nur geringen Arbeitgeberbeiträgen geführt hat. Im Handwerk und Bau dagegen konnten sich entgegen dem Qualifikationsargument trotz allgemein qualifizierter Beschäftigter verpflichtende Zusatzversorgungssysteme etablieren, was dem besonderen Charakter dieser Branche und der gut funktionierenden Sozialpartnerschaft verschuldet ist.

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Sozialpartnerschaft und Wandel der Alterssicherung

8.2 Theoretischer Beitrag Neben der Beantwortung der Forschungsfragen liefert die vorliegende Studie einen zweifachen Beitrag zur Forschungsliteratur über institutionellen Wandel. Zum einen konnte aufgezeigt werden, dass Wandel nicht unbedingt einen externen Schock benötigt und stattdessen auch über endogene Prozesse gradueller aber transformativer Wandel möglich ist. Zum zweiten können Wandlungsprozesse und deren Dynamiken besser verstanden werden, wenn Institutionen und Akteure sowie deren Wechselbeziehungen stärker berücksichtigt werden. Insgesamt vollzog sich der Wandel in Deutschland über negative Rückkoppelungseffekte, die jahrzehntelange positive Rückkoppelungseffekte ablösten. Positive Effekte bestanden bezüglich relativ geschlossener Staat-Verbände-Beziehungen mit homogenen Akteuren von „Arbeit“ und „Kapital“ (autonomes Politikfeld) sowie der Finanzierbarkeit einer hohen staatlichen Sozialpolitik mittels verschiedener Verschiebebahnhöfe (Trampusch 2009). Angesichts steigender Finanzierungslasten der gesetzlichen Rentenversicherung war der Staat nicht mehr länger bereit höhere staatliche Subventionen in die Sozialkassen zu transferieren. Ebenso wenig waren die Arbeitgeber bereit, steigende Beitragssätze zu schultern. Gleichzeitig führten innerorganisatorische Konflikte von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden zu einer Pluralisierung und Verschiebung der Interessen. Die Kumulation der positiven Rückkoppelungseffekte führte zu unausweichlichen Konflikten und inneren Widersprüchen. Diese endogene und kontinuierliche Aufwallung mündete dann in einen inkrementellen Wandel, der von Akteuren mit verursacht aber auch mitgestaltet wurde (vgl. auch Trampusch 2009). Dieser inkrementelle Wandel, der typisch für konservative Wohlfahrtsstaaten mit umlagefinanzierten hohen staatlichen Renten und für koordinierte Marktökonomien mit kooperativen Sozialpartnern ist, erfolgte über drei Wege. Die RiesterRente und zum Teil auch die Entgeltumwandlung in der BAV knüpfen am bereits bestehenden System der gesetzlichen Rentenversicherung an, sie wurden als kleine Zusätze eingeführt, die aber größere Auswirkungen auf das Gesamtsystem der Alterssicherung haben (institutional layering). Zudem hat sich die Funktion der GRV und der BAV gewandelt (conversion). Reichte die GRV vor den 1990er Jahren in der Regel für eine Lebensstandardsicherung aus, kann die GRV nach den Reformen dies nicht mehr alleine gewährleisten, Zusatzrenten sind notwendig. Während die BAV noch zu Beginn des 20. Jahrhunderts durch Paternalismus und Fürsorge von Seiten der Arbeitgeber gegenüber ihren Beschäftigten geprägt war, so waren seit Ende des 2. Weltkrieges bis in die 1990er Jahre hinein ökonomische Motive wie die Rekrutierung von Arbeitnehmern und Bindung an Unternehmen vorherrschend. Seit 2000 sind zwar weiterhin ökonomische Motive zu finden, aber die BAV ist nun viel stärker ein Ersatz der GRV und für die Erhaltung des Lebensstandards im Alter notwendig. Über die Zeit hin-

8.2 Theoretischer Beitrag

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weg haben sich die Funktionen und Ziele geändert, verharren aber formal im alten Gewand. Die vormals arbeitgeberfinanzierte Leistungszusage mit personalpolitischen Motiven wurde durch eine gemischtfinanzierte Beitragszusage mit Mindestleistung abgelöst. Während die BAV früher stärker eine reine Arbeitgeberentscheidung war und den Beschäftigten eher als zusätzliche Leistung diente, ist sie heute Gegenstand von Tarifverhandlungen und einem Rechtsanspruch sowie partieller Ersatz der GRV. Die BAV ist zudem zu einem Mantel für individuelle Altersvorsorge in Form der arbeitnehmerfinanzierte Entgeltumwandlung geworden, die aber noch betrieblich und damit kollektiv organisiert ist. Einerseits können funktionalistische Erklärungsmuster (Wirkungen von Politiken werden zu ihrer eigenen Ursache, z. B. für Wandel) unterstellt werden, auf der anderen Seite konnte durch die Analyse des politischen Prozesses und der Entwicklung der Organisationsstrukturen von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden mitsamt deren Verknüpfungen zum Parteien- und Parlamentssystem gezeigt werden, dass Akteure und deren Handlungsorientierungen inklusive veränderter Konflikt- und Machtstrukturen über mehrere Jahrzehnte hinweg einen wesentlichen Beitrag zum Wandel geleistet haben (vgl. auch Trampusch 2009). Die hinter einer Institution stehenden Überzeugungen und Eigenschaften müssen durch Akteure stetig ausgehandelt und neu ausbalanciert werden (kontinuierliche Instabilität bzw. Möglichkeit des Wandels). Auch hinter vermeintlich stabilen Institutionen und in Phasen von Kontinuität ändern und verhandeln Akteure Interessen und Konflikte. Führen vergangene Politiken nun zu negativen Rückkoppelungseffekten für Institution, werden die Akteure diese Institution aktualisieren und ihren Interessen und Bedürfnissen anpassen. Das Zusammenspiel von Institutionen/Struktur und Akteuren eröffnet Handlungsspielräume. Somit kann auch inkrementeller Wandel über einen längeren Zeitraum zu radikalen Veränderungen führen (Streeck/Thelen 2005b). Für die Interpretation und Erklärung der Bildung von Positionen und Interessen müssen Struktur und Machtressourcen der Akteure/Sozialpartner sowie die repräsentierten Mitglieder und Beschäftigten einbezogen werden. Machtressourcen und Qualifikationsstrukturen sind entscheidend, diese schließen sich nicht gegenseitig aus. Nicht nur Klassenkonflikte (Machtressourcen) oder Interessen der Arbeitgeber alleine dienen als Erklärung des Beitrags der Sozialpartner zum Wandel der Alterssicherung. Sowohl Gewerkschaften als auch Arbeitgeberverbände haben (gemeinsame) strategische Interessen an Zusatzrenten in Form der BAV. Weiterhin sollten Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände nicht länger als homogene Blöcke Einzug in wissenschaftliche Analysen finden. Unterschiede und Gemeinsamkeiten existieren nicht nur bzw. zum Teil weniger stark zwischen Arbeit und Kapital, sondern auch bzw. zum Teil stärker entlang von Sektoren aufgrund unterschiedlich starker Sozialpartner und unterschiedlicher Qualifikationsmuster. Bei genauerer Betrachtung ergeben sich darüber hinaus mehr Untersuchungskatego-

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Sozialpartnerschaft und Wandel der Alterssicherung

rien als Industrie und Dienstleistungen. Insbesondere im Dienstleistungssektor finden sich große Unterschiede, was in der Einteilung in quartäre und sonstige Dienstleistungen Entsprechung fand. Welche Ergebnisse können in Bezug auf den theoretischen Rahmen und Ansätze zu politischen Systemen, industriellen Beziehungen, Spielarten des Kapitalismus und Wohlfahrtsregimen festgehalten werden? Das politische System Deutschlands ist durch hohe politische Hürden für Reformen gekennzeichnet. Um die Reformprozesse des deutschen Alterssicherungssystems und Fragen nach dem Wie und Wo von Einflussnahme zu verstehen, muss die institutionelle Ausgestaltung der deutschen Verhandlungsdemokratie berücksichtigt werden. Trotz des relativ begrenzten Spielraums für Reformmaßnahmen wurden Reformen der Alterssicherung nur selten blockiert. Gleichzeitig konnten die Sozialpartner Teile ihrer Interessen in Reforminhalte einbringen. Entgegen klassischer Annahmen förderte das konsensuale System die Suche nach geeigneten Koalitionspartnern. Durch Rückgriff auf verschiedene Partner wie Regierungskommissionen und Teile der Sozialpartner auch außerhalb der formalen politischen Institutionen, können Regierungen Reformallianzen bilden und politische Verantwortung auf mehreren Schultern verteilen sowie einer effizienten und erfolgreichen Implementierung von Reformen Vorschub leisten. Vor allem bei Kürzungsmaßnahmen sind zwar stärker unilaterale Vorgehensweisen der Regierungen ersichtlich, dennoch konnten Sozialpartner kleinere Erfolge erzielen, um eine höhere Akzeptanz für die Reformen zu schaffen. Durch Modernisierungsmaßnahmen oder auch Zugeständnisse konnten Teile der Gewerkschaften für Reformen gewonnen werden. Dies steht auch wieder typisch für Konsensdemokratien, die auch ohne Zwang und formale Vetomöglichkeiten zumindest teilweise Positionen der Sozialpartner in ihre Entwürfe integriert haben. Um hier zu genaueren Analysen zu gelangen, muss neben der politischen Arena auch die nicht-staatliche, die kollektive Arena untersucht werden, da der Staat vermehrt Aufgaben in nicht-staatliche Bereiche auslagert und Akteure dort selbstregulierend tätig werden. Innerhalb des politischen Systems und des Politikprozesses gelang es den Sozialpartnern, durch ihre Eigenschaft als ideelle Vetospieler an politischen Vetopunkten (Gesetzgebung, Parlament und Ministerien) Reformelemente in Gesetze einfließen zu lassen. An politischen Vetopunkten wie Gesetzgebung, Parlamente und Ministerien konnten die Sozialpartner ihre Vorschläge und Kritik einbringen (ideell). Durch den Ausbau der BAV schlüpfen die Sozialpartner in die Rolle von formalen Vetospielern in der kollektiven Arena, indem sie in der Lage sind, eigenmächtig Institutionen aufzubauen und Regelungen zu setzen, für die eine Zustimmung der Politik nicht benötigt wird. Diese kollektiven Vetopunkte bestehen in der Übertragung von Entscheidungsmacht auf die Tarifebene (BAV), quasi-staatlichen Behörden (DRV) und tripartistischen Gremien (Bündnis für Arbeit). Geht es um Fragen dieser kollektiven Ebene, dann werden die Sozialpartner regelmäßig in die Politikge-

8.2 Theoretischer Beitrag

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staltung eingebunden. Bei künftigen sozialpolitischen Analysen sollte daher verstärkt auf die unterschiedlichen Arten von Vetospielern und -punkten, ideelle Vetospieler an politischen Vetopunkten und formale Vetospieler an kollektiven Vetopunkten eingegangen werden. Der Wandel der Alterssicherung wurde nicht zuletzt durch die Ausweichmöglichkeiten in die tarifliche Arena (industrielle Beziehungen) unterstützt und mitgetragen. Sozialpartner können für Reformen gewonnen werden, wenn durch Verlagerung von Kompetenzen auf die Tarifebene Machtressourcen gesteigert werden können. Auf diese Weise werden Reformen auch dann mitgetragen, wenn diese eigentlich den prästrategischen Interessen entgegenstehen, aber einem Machtgewinn zuträglich sind. Ausgehend von theoretischen Überlegungen hätte aufgrund der tarifpolitischen Schwächung eine stärkere Einflussnahme auf staatliche Politik erwartet werden können, was zunächst über das Bündnis für Arbeit auch gelang. Allerdings konnte dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass auch in der politischen Arena bereits ein Prozess des Machtverlustes am Laufen war. Als Konsequenz strebten die Sozialpartner eine Aufwertung der industriellen Arena an. Die Verschiebung von der Politik der Einflusslogik zur Politik der Mitgliederlogik geht auf nachlassende Machtressourcen zurück und erklärt veränderte Interessenlagen. Die Koordination und der konsensuale Politikstil sowie kooperative Zusammenarbeit der Sozialpartner haben auf der staatlichen Ebene nachgelassen und die sozialpartnerschaftliche Koordinierung auf tariflicher Ebene im Bereich Alterssicherung zugenommen. Ein stärkerer Blick auf intranationale Strukturen legt Branchenunterschiede offen. Hier hat sich das theoretisch abgeleitete Qualifikationsargument der Beschäftigten, welches um die Stärke der Gewerkschaften (Machtressourcen) erweitert wurde, bei der Erklärung der Branchenunterschiede als wirkungsmächtig erwiesen. Generell verfügen Arbeitnehmer in Branchen mit sektorspezifisch qualifizierten Beschäftigten und/oder gut organisierten Sozialpartnern häufiger über eine BAV mit höheren Arbeitgeberbeiträgen als Arbeitnehmer in Branchen mit allgemein qualifizierten Beschäftigten und/oder schwach organisierten Sozialpartnern. Die Differenzierung innerhalb Deutschlands und zwischen den verschiedenen Sektoren zeigt, dass das Modell Deutschland in der verarbeitenden Industrie, im öffentlichen Sektor und in Teilen von Banken und Versicherungen fortbesteht. Dagegen häufen sich liberale Charakteristika bei den sonstigen Dienstleistungen. Abgesehen von den Branchenunterschieden lässt sich länderübergreifend eine stärkere Liberalisierung des deutschen Produktionsregimes konstatieren, was Ausdruck im Mehr-Säulen-System und der neuen kapitalfundierten und extern durchgeführten BAV findet. In Bezug auf den Varieties of Capitalism-Ansatz kann die Frage aufgeworfen werden, ob sich Deutschland auf den Weg zu einem Regimewechsel gemacht hat. Es lassen sich allerdings drei Prozesse feststellen, die der Liberalisierung Einhalt gebieten. Die Privatisierung der Alterssicherung wurde begleitet von staatlicher Regulierung, die intern durchgeführte BAV auf Basis von

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Sozialpartnerschaft und Wandel der Alterssicherung

Pensionsrückstellungen verfügt immer noch über die Hälfte aller Deckungsmittel in der BAV, und es finden starke Koordinierungsbemühungen innerhalb der BAV in Form von Tarifverträgen und kollektiven Versorgungswerken statt. Diese Entwicklung entspricht eher einem hybriden Muster. Während früher der Schwerpunkt auf den unternehmensintern finanzierten Direktzusagen lag, findet der Ausbau der BAV seit 2001 hauptsächlich über kapitalfundierte Durchführungswege statt. Interdependenzen zwischen Unternehmensfinanzierung und Sozialschutz sind ersichtlich. Lag der Schwerpunkt der Unternehmen vor den 1990er Jahren auf einer Innenfinanzierung verbunden mit Direktzusagen, verschiebt sich dies nun in Richtung externe Unternehmensfinanzierung und kapitalfundierte BAV. Allerdings führte diese auf den ersten Blick konstatierte Privatisierung auch zu stärkerer staatlicher Regulierung und neuen Koordinierungsbemühungen der Sozialpartner. Trotz Privatisierung passen die neuen BAV Arrangements und deren Governance-Strukturen gut in das Bild einer koordinierten Marktökonomie mit kooperativen industriellen Beziehungen, da der Ausbau der BAV über Tarifverträge und kollektive Versorgungswerke erfolgte. Die nach wie vor vorhandene relativ hohe Koordination zwischen den Sozialpartnern setzt sich auch in den neuen BAV-Strukturen fort. Der Ausbau der kapitalgedeckten BAV spricht zwar für ein liberales Regime, Form und Beteiligung der Sozialpartner aber für ein koordiniertes Regime. Ebenso ist der Rückgang der Organisationsgrade von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden Zeichen für eine stärkere Liberalisierung, der Zugewinn an tariflicher Macht durch die spezifische BAV aber Zeichen für fortbestehende Koordination. Bei Ländervergleichen unter dem Dach des VoCAnsatzes muss stärker auf die Art von Koordination und weniger auf formale Institutionen fokussiert werden. Die Institution Alterssicherung hat sich gewandelt, aber die Art der Koordination hat sich nicht auch zwangsläufig geändert, da die beteiligten Akteure, hier die Sozialpartner, sowohl das alte als auch das neue Alterssicherungssystem entsprechend ihrer vorherigen Beziehungen und Verhalten nutzen und damit weiterhin erhalten. Die Art und das Ausmaß der Koordination unterscheiden eine liberale von einer koordinierten Marktökonomie und weniger einzelne Institutionen (Deeg/Jackson 2007: 172). Gleichwohl hat sich der Wohlfahrtsmix geändert, die Bedeutung der Bismarck’schen Rentenversicherung hat nachgelassen. Durch Kürzungen der GRV wurde eine sozialpolitische Saugkraft in Gang gesetzt, die zu einem Ausbau der Zusatzrenten führte. Bei der Klassifizierung von Ländern in der Alterssicherung sind Abweichungen zur traditionellen Typologie von Wohlfahrtsregimen angebracht. Es erscheint sinnvoller, sich nicht das gesamte Wohlfahrtsregime vorzunehmen, sondern bei der Analyse einzelner Politikfelder deren Besonderheiten zur Kenntnis zu nehmen (programmatische Ebene). Für die Alterssicherung macht eine Einteilung mittels des Public-Private-Mix oder auch Bismarck- versus Beveridge-Systeme Sinn. Bei

8.2 Theoretischer Beitrag

275

Festhalten an der traditionellen Einteilung bestehen innerhalb eines Regimes die gleichen Unterschiede wie zwischen Regimen, was nicht Ziel einer Typologisierung sein kann. Im Bereich Alterssicherung ist die Heterogenität der Gruppe der konservativen Regime, Staaten mit hohen Bismarck’schen Rentenversicherungen wie Deutschland und Österreich sowie Staaten mit geringen flat-rate-ähnlichen Rentensystemen wie die Schweiz und Dänemark, ähnlich der Heterogenität zwischen konservativen, sozialdemokratischen und liberalen Wohlfahrtsregimen, was bei der Einteilung in Länder-Cluster vermieden werden sollte. Durch den Blick auf die institutionelle Umgebung, in welche das Alterssicherungssystem und die Sozialpartner eingebettet sind, konnte ein gewisser Rahmen identifiziert werden, innerhalb dessen sich Wandel vollziehen konnte. Dies determiniert aber keinesfalls die genauen Reformergebnisse. Institutionelle Strukturen können das Ausmaß und die Bandbreite von Reformen erklären. Allerdings müssen, um die Reformergebnisse zu verstehen und Raum für Wandel zu schaffen, politisch verantwortliche Akteure mit einbezogen werden. Durch Interaktionen mit den existierenden Institutionen verbleiben innerhalb eines gewissen Rahmens Handlungsspielräume für unterschiedliche Reformoptionen. Innerhalb dieses Musters obliegt es den Akteuren, die unterschiedliche Ideen über die Zielerreichung haben, in welche Richtung sich Reformprozesse bewegen. Da hier in früheren Untersuchungen bereits ausführlich parteipolitische Akteure ins Visier genommen wurden, legte die vorliegende Studie ihren Fokus auf die nicht-staatlichen Akteure Sozialpartner. Durch den Einbezug der hinter den Sozialpartner stehenden Strukturen wiederum konnten deren Interessen nachgezeichnet werden. Insgesamt verdeutlichen die Machtverluste für Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände zusammen mit innerorganisatorischen Konflikten, weniger institutionalisierten und mehr punktuellen Einflussmöglichkeiten Interdependenzen zwischen veränderten staatlichen Strukturen, verändertem Alterssicherungssystem und veränderten korporatistischen Strukturen (siehe hierzu auch Trampusch 2009). Die nachlassende Vetomacht auf der politischen Bühne bei gleichzeitiger stärkerer Übernahme von Verantwortung auf Tarifebene geht einher mit nachlassenden tariflichen und politischen Machtressourcen der Sozialpartner inklusive aufkeimender Heterogenität auch innerhalb von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, veränderten Koordinationsmustern des Produktionsregimes und schließlich reduzierten staatlichen Rentenleistungen. Aufgrund der unterschiedlichen Kooperationen und Konflikte zwischen und innerhalb der Sozialpartner kann die Frage aufgeworfen werden, ob die neuen Realitäten immer noch unter die Kategorie kooperative industrielle Beziehungen mit homogenen Blöcken fallen, oder sich nicht vielmehr eine gewisse Fragmentierung vollzieht. Sektorale Sozialpartnerschaften ergänzen den nationalstaatlichen Blick. Hieran knüpfen auch Argumente der länderübergreifenen Sicht von VoC und industriellen Beziehungen an, welche in

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Sozialpartnerschaft und Wandel der Alterssicherung

dieser Studie erfolgreich zur Erklärung von Branchenunterschieden herangezogen wurden. 8.3 Politische Implikationen Sozialpartner Welche praktisch-politischen Implikationen ergeben sich nun aus den hier gewonnenen Ergebnissen? Durch die Einteilung in politische und kollektive Arena und Beachtung des institutionellen Umfeldes wird stärker deutlich, wo die Sozialpartner angreifen können, um Einfluss auf die Alterssicherung zu nehmen. Die Analyse zeigt, dass die Dachverbände der Sozialpartner die Bemühungen zur Berücksichtigung heterogener Interessen der Einzelmitglieder verstärken müssen, um so mit einer Stimme zu sprechen und als einheitlicher ideeller Vetospieler mehr Berücksichtigung auf politischer Ebene zu finden. Ansonsten droht die Gefahr, dass bestehende Verluste der Einflussnahme auch in anderen Politikfeldern weiter anwachsen, wenn Politiker nicht wissen, welche Position das Gewerkschafts- oder Arbeitgeberlager vertritt. Trotz Schwächung der Sozialpartner sind diese auch im neuen Jahrhundert regelmäßig in den Gesetzgebungsprozess und in die Umsetzung und Ausgestaltung der Alterssicherung in Deutschland integriert. Es kann auch künftig wieder eine Berücksichtigung der Sozialpartner im policy-making-Prozess erwartet werden, da voraussichtlich Nachfrage nach Expertenwissen der Sozialpartner durch ihre stärkere Beteiligung im policy-implementation-Prozess bestehen wird. Ob sich die mit einem Ausbau der tariflichen Macht in der kollektiven Arena verbundenen Hoffnungen auf eine Stärkung der Sozialpartner auch auf der staatlichen Ebene realisieren, wenn Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände aufgrund ihrer höheren Bedeutung in der BAV bei Reformen dieser Bereiche stärker berücksichtigt werden müssen, bleibt abzuwarten. Gleichzeitig werden die Sozialpartner aber auch stärker in die Pflicht genommen. Da künftige Alterseinkommen stärker von kapitalgedeckten Zusatzrenten abhängen und sich damit auch Schwankungen der Finanzmärkte verstärkt auf künftige Renteneinkommen auswirken, kommt der Regulierung der Zusatzrenten und damit den Sozialpartnern eine wachsende Bedeutung zu. Es bleibt zudem abzuwarten, ob der von Arbeitgeberverbänden und Einzelfirmen geforderte Abbau von staatlichen Sozialleistungen sich nicht zu einem Bumerang für diese entwickelt. Erstere werden nun direkt in die Verantwortung gezogen, indem sie auf betrieblicher Ebene Sozialleistungen anbieten (müssen) und hierüber in Verhandlungen mit Gewerkschaften und Betriebsräten entscheiden. Erfahrungen aus Großbritannien zeigen, dass dort Arbeitgeberverbände eine Stärkung und einen Ausbau der staatli-

8.3 Politische Implikationen

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chen Alterssicherung forderten (und auch erreichten), um die Lasten der unternehmensbezogenen Renten abzumildern. Die Stärkung von Einfluss und Macht hängt von hohen Organisationsgraden und weitreichender Tarifbindung ab. Hierbei können die Sozialpartner von verschiedenen Institutionen profitieren. Den Arbeitgeberverbänden könnte in diesem Zuge ein stärkerer staatlicher Eingriff in Tarifverhandlungen in Form von für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträgen, unter anderem im Bereich der BAV, zu Gute kommen. Da hier die Initiative auch von den Arbeitgeberverbänden ausgeht bzw. diese besonders berücksichtigt werden, haben nicht-tarifgebundene und nicht den Verbänden angehörige Unternehmen ein größeres Interesse an der Mitwirkung dieser allgemeinverbindlichen Tarifverträge durch Beteiligung an der Positionierung und damit Mitgliedschaft in Arbeitgeberverbänden. In Deutschland allerdings lehnte der Dachverband BDA genau dies ab, indem er mehrmals die Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen auch gegen die Branchenarbeitgeberverbände ablehnte. Für Gewerkschaften dagegen wirken sich selbstverwaltete soziale Sicherungssysteme positiv auf den Organisationsgrad aus, wie Beispiele der Ghent-Systeme in anderen Ländern zeigen. Da bereits die GRV paritätisch verwaltet wird, aber unter staatlicher Aufsicht und mit nachlassenden Handlungsspielräumen, könnte eine stärkere Rolle der Gewerkschaften in der Verwaltung und Durchführung von Systemen der BAV wie bei kollektiven Versorgungswerken eine stärkere Bindungskraft für Nicht-Mitglieder bewirken. Je mehr Verantwortung die Gewerkschaften tragen und je größer die damit verbundenen Vorteile einer Gewerkschaftmitgliedschaft sind, desto eher werden Arbeitnehmer einer Gewerkschaft beitreten. Alterssicherung Die Armutsquoten von Älteren in Deutschland sind von Mitte der 1970er Jahre bis Mitte der 1990er Jahren stetig gesunken und stagnieren seitdem (Strengmann-Kuhn 2008). Die gesetzliche Rentenversicherung hat somit in der Vergangenheit Altersarmut effektiv verhindert und abgebaut. Allerdings besteht vor dem Hintergrund der jüngsten Reformen in Zukunft die Gefahr steigender Altersarmut. Insbesondere die zweite Säule verstärkt den negativen Effekt von unterbrochenen Erwerbsbiografien und Niedriglöhnen. Für die Lebensstandardsicherung im Alter ist eine betriebliche oder private Altersversorgung notwendig. Selbst bei denjenigen, die über eine betriebliche oder individuelle Altersvorsorge verfügen (1. Schwelle), ist es aber fraglich, ob ein Sparvolumen, dass die gesetzlichen Fördermöglichkeiten ausschöpft (4 % BBG), ausreicht, um die Kürzungen der GRV zu kompensieren und genug für eine Lebensstandardsiche-

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rung im Alter gespart wird (2. Schwelle).112 Hierzu wurde, wenn auch etwas drastisch, in einem Interview auf die Bedeutung der individuellen privaten Altersvorsorge in Ergänzung zur staatlichen und betrieblichen Rente hingewiesen: „Und wie gesagt, unsere Auffassung ist, das reicht natürlich nicht. Da muss man wirklich von dieser kollektiven Ebene runter und dann muss der Arbeitnehmer individuell noch was machen, das ist völlig klar. Aber wir haben noch nicht mal diese Abdeckung sozusagen auf dieser kollektiven Ebene in einem vernünftigen Verhältnis. Das ist eine tickende Zeitbombe.“ (Interview SOKA BAU)

Abgesehen von Altersarmut besteht die Gefahr einer Verstärkung der Dualisierung zwischen Insidern und Outsidern des Arbeitsmarktes. Im Bereich betrieblicher Sozialpolitik, hier der BAV, steigt die Gefahr von sozialen Ungleichheiten, ähnlich wie bereits im Bereich der Arbeitsmarktpolitik erkennbar. Benachteiligt werden vor allem Frauen, atypisch Beschäftigte und Bezieher von Niedriglöhnen. Branchenunterschiede werden durch eine Aufwertung der BAV verstärkt, im Gegensatz zur GRV, die für alle Beschäftigten verpflichtend ist und eher in der Lage ist, Branchenunterschiede zu mindern. Statt einer Entkoppelung von Einkommen oder Leistungen und Beschäftigung, die stärker in der Lage wäre Ungleichheiten zu reduzieren, verstärkt betriebliche Sozialpolitik wie die BAV die Verknüpfung von Einkommen oder Leistungen und Beschäftigung (Re-Kommodifizierung). Arbeitnehmer in Branchen mit höheren Löhnen und damit auch höheren Ansprüchen in der GRV profitieren von in diesen Sektoren eher stärkeren Gewerkschaften, die für eine höhere Reichweite der BAV sorgen. Zudem besitzen auch die Arbeitgeber in diesen Sektoren eher ein Interesse, durch höhere Arbeitgeberbeiträge hoch qualifizierte Arbeitnehmer anzuwerben und zu binden. Diese Tendenz kann für die verarbeitende Industrie, den Öffentlichen Dienst und die Branche Banken und Versicherungen ausgemacht werden. Diesen Branchen stehen die Verlierer gegenüber, Beschäftigte in Firmen, die eher allgemein und niedrig Qualifizierte benötigen, welche bereits aufgrund niedrigerer Löhne über geringere Anwartschaften in der GRV verfügen. Diese Personengruppe hat zudem kaum Möglichkeiten, zusätzlich privat oder betrieblich vorzusorgen, zumal eher schwächere Gewerkschaften nur niedrige bis keine Arbeitgeberbeiträge aushandeln können. Betriebliche Sozialpolitik in Form der BAV reduziert somit nicht die Abhängigkeit der Beschäftigten von Märkten (wie es eher bei staatlicher Sozialpolitik der Fall ist), sondern erhöht aufgrund starker Branchenunterschiede die Abhängigkeit von einzelnen Arbeitgebern. Auch die Einbindung und der Einfluss der Sozialpartner kann diesem Umstand Nachschub leisten, wenn diese aus macht- und interes-

112 Hier besteht auch eine Lücke in der Statistik, welche die durchschnittlichen Sparbeiträge in der BAV und bei Riester-Verträgen nur unzureichend erfasst.

8.3 Politische Implikationen

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senpolitischen Gründen die BAV stärken wollen, welche nur sozialversicherungspflichtig Beschäftigten zu Gute kommt. Versuche, bestehende Ungleichheiten in der Alterssicherung zu beseitigen, bestehen in der Ausweitung des versicherten Personenkreises und der Einführung stärker verpflichtender Elemente in der BAV. Obwohl Überlegungen zu einem echten Obligatorium regelmäßig auf der Tagesordnung im BMAS stehen, könnte die Etablierung eines Systems zur automatischen Absicherung von neuen Beschäftigten in einer BAV, aus dem nur auf ausdrücklichen Wunsch des Beschäftigten heraus optiert werden kann (auto-enrolment), ein realistischer Weg und nächster Schritt sein.

Liste der Interviews

aba BAVC BDA BMAS1 BMAS2 DGB1 DGB2 DRV GDV Gesamtmetall IG BCE1 IG BCE2 IG Metall Metallrente SOKA BAU ver.di

Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung e.V. Bundesarbeitgeberverband Chemie Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände Bundesministerium für Arbeit und Soziales Bundesministerium für Arbeit und Soziales Deutscher Gewerkschaftsbund Deutscher Gewerkschaftsbund Deutsche Rentenversicherung Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft e.V. Die Arbeitgeberverbände der Metall- und Elektroindustrie Industriegewerkschaft Bergbau, Chemie, Energie Industriegewerkschaft Bergbau, Chemie, Energie Industriegewerkschaft Metall Metallrente (Versorgungswerk der Metall- und Elektroindustrie) Sozialkasse des Baugewerbes Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft

T. Wiß, Der Wandel der Alterssicherung in Deutschland, DOI 10.1007/978-3-531-92899-9, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

Literatur

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