Eigentumsschutz und Sozialversicherung: Eine rechtsvergleichende Analyse German

Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht

Begründet von Viktor Bruns

Herausgegeben von Armin von Bogdandy · Rüdiger Wolfrum

Band 185

Pál Sonnevend

Eigentumsschutz und Sozialversicherung Eine rechtsvergleichende Analyse anhand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des ungarischen Verfassungsgerichts Protection of Property and Social Insurance. A Comparative Analysis on the Basis of the Jurisprudence of the German Federal Constitutional Court and the Hungarian Constitutional Court (English Summary)

ISSN 0172-4770 ISBN 978-3-540-74322-4 Springer Berlin · Heidelberg · New York Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. September 1965 in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtsgesetzes. © by Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e.V., to be exercised by Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg 2008 Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Herstellung: LE-TEX Jelonek, Schmidt & Vöckler GbR, Leipzig Umschlaggestaltung: WMX Design GmbH, Heidelberg SPIN 12109166

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Meiner Mutter und dem Gedenken an meinen Vater

Vorwort Die Wahl des Gegenstands dieser Arbeit geht auf eine Reihe von Entscheidungen des ungarischen Verfassungsgerichts zurück, die 1995-1996 ein umfassendes Sparpaket der damaligen Regierung überprüft haben. Mein ursprüngliches Ziel war, die Haltbarkeit der ungarischen Rechtsprechungsergebnisse im rechtsvergleichenden Kontext zu untersuchen. Im Laufe der Untersuchung wurde mir klar, daß die Anwendung der Eigentumsgarantie auf Rechtspositionen in der Sozialversicherung als Rechtsfigur im Allgemeinen Probleme aufwirft. Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Rentenversicherung der DDR haben diese Einsicht bekräftigt und mein Verständnis von der Problematik weitgehend bestimmt. So entstand eine Arbeit, die vordergründig die Deutsche Verfassungsjudikatur analysiert, und die Ungarische anhand der so gewonnenen Konklusionen zu verstehen versucht. Die Arbeit lag der Juristischen Fakultät der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg im Wintersemester 2004 als Dissertation vor. Rechtsprechung und Literatur konnten bis Ende 2005 weitgehend berücksichtigt werden. Die Arbeit entstand über einen längeren Zeitraum während mehrerer Forschungsaufenthalte im Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht und im Collegium Budapest, Institute of Advanced Studies. Die für den Abschluß erforderliche Zeit wurde nicht nur dadurch länger, daß ich als ungarischer Jurist in der Deutschen Rechtsordnung und Rechtswissenschaft mit doppelter Vorsicht vorgehen mußte, sondern auch dadurch, daß ich in diesem Zeitraum beim ungarischen Verfassungsgericht und später beim ungarischen Präsidialamt als Rechtsberater tätig war. Eine Doktorarbeit zur Vollendung zu bringen benötigt vielfältige Unterstützung. Dafür gebührt in erster Linie meinem Doktorvater, Professor Dr. Dr. h. c. Jochen Abr. Frowein, herzlicher Dank. Sein juristisches Denken und sein Verständnis von der Rechtswissenschaft haben mich grundlegend beeinflußt. Ihm, Professor Dr. Rüdiger Wolfrum und Professor Dr. Armin von Bogdandy danke ich auch herzlich für die Möglichkeit, daß ich im Institut unter für Wissenschaftler idealen Umständen arbeiten konnte. Nicht weniger bin ich Professor Wolfrum und Professor von Bogdandy dankbar für die Aufnahme der Arbeit in die Reihe der Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völker-

VIII

Vorwort

recht. Für die Mühen der redaktionellen Arbeit danke ich Frau Angelika Schmidt sehr herzlich, wie auch den Herren Matthias Frost und András Jakab für ihre Unterstützung bei der Erstellung der deutschen Fassung des Werks. Eine besondere Erwähnung verdienen die freundschaftliche Atmosphäre und die wertvollen Gespräche im Institut. Ohne an dieser Stelle eine vollständige Aufzählung geben zu können, danke ich dafür Georg Nolte, Christian Walter, Andreas Zimmermann und Tigran Beknazar. Matthias Hartwig bin ich nicht nur für die vielen wertvollen Hinweise verbunden, sondern auch für die Unterstützung, die er und seine Frau, Christine von Busch-Hartwig, bei der Einrichtung unseres Familienlebens in Heidelberg geleistet haben. Wer eine Promotion hinter sich hat, kennt die Höhen und die Tiefen des wissenschaftlichen Schaffens. Diese zu ertragen sind nicht nur eine Aufgabe für den Doktoranden, sondern auch für die Familie. Meine Frau, Judit, hat mich auf dem Weg stets mit der Zuversicht begleitet, daß meine Bemühungen zum Erfolg führen können. Ihr und unseren Kindern, Eszter und Barnabás, danke ich auch dafür, daß sie mehrere Auslandsaufenthalte mitgemacht und die mit den Umzügen verbundenen Schwierigkeiten ertragen haben. Pál Sonnevend

Inhaltsübersicht Einleitung............................................................................................................ 1 Teil I. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ................................................................. 7 1. 2.

Kapitel: Die Entwicklung der Rechtsprechung ............................... 9 Kapitel: Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht ............................................................................... 25 3. Kapitel: Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ................... 93 Zwischenergebnis ................................................................................... 147

Teil II. Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts ........................................................................... 153 4.

Kapitel: Die Eigentumsgarantie in der Ungarischen Verfassung ....................................................................................... 153 5. Kapitel: Die Entwicklung der Rechtsprechung zum Eigentumsschutz sozialrechtlicher Rechtspositionen ................. 181 6. Kapitel: Kriterien des Eigentumsschutzes der Rechtspositionen aus der Sozialversicherung .............................. 191 7. Kapitel: Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers und seine Grenzen ................................................................................. 203 Zwischenergebnis ................................................................................... 211

Teil III. Eigene Leistung, Versicherungselement und Existenzsicherung im Rahmen der allgemeinen Eigentumsdogmatik .................................................. 215 8. 9.

Kapitel: Das Leistungskriterium ................................................... 217 Kapitel: Existenzsicherung ............................................................ 237

Zusammenfassende Bewertung ..................................................... 249 Summary............................................................................................... 255 Literaturverzeichnis .......................................................................... 261 Sachregister .......................................................................................... 275

Inhaltsverzeichnis Einleitung............................................................................................................ 1 Teil I. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ................................................................. 7 1.

2.

Kapitel: Die Entwicklung der Rechtsprechung ............................... 9 I. Die Entwicklung bis zum 53. Band............................................. 9 1. Das Leistungskriterium als entscheidendes Element ........... 9 2. Die freiheitssichernde Funktion des Eigentums................. 13 II. Das Urteil zum Versorgungsausgleich und die nachfolgende Entwicklung......................................................... 14 1. Rechtspositionen aus der Sozialversicherung und die konstituierenden Merkmale des Eigentums........................ 15 2. Privatnützigkeit, nicht unerhebliche Eigenleistung, Existenzsicherung ................................................................. 19 3. Die Folgeentscheidungen ..................................................... 22 Kapitel: Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht ............................................................................... 25 I. Eine privatnützig zugeordnete, vermögenswerte Rechtsposition ............................................................................ 25 1. Privatnützigkeit oder ausschließliche Zuordnung? ............ 26 2. Abgrenzung privatnützig zugeordneter Rechtspositionen................................................................... 29 a. Versicherungsschutz als zugeordnetes Vollrecht?......... 32 b. Die erste Beitragszahlung als entscheidendes Element?........................................................................... 35 c. Die Rechtsprechung und die Lösungsansätze............... 36 II. Nicht unerhebliche Eigenleistung ............................................. 41 1. Beitrag- oder Arbeitsleistung? ............................................. 42 a. Die Rechtslage bis zum 97. Band ................................... 42 b. Der Beschluß zu der Hinterbliebenenversorgung und die Urteile zur Altersversorgung der DDR ........... 44 aa. Leistung: Ausschließlich Beitragsleistung?............. 44 bb. Erwerbsarbeit als Anknüpfungspunkt: Ausnahme oder Regel?............................................. 45 aaa. Die Problematik der DDR Altersversorgung als Sonderfall............................................................ 49

XII

Inhaltsverzeichnis

bbb. Die Stellungnahmen in der Literatur ..................... 52 ccc. Die Erwerbsarbeit als entscheidendes Merkmal................................................................... 53 2. Eine nicht unerhebliche Leistung – die Frage der Äquivalenz............................................................................. 56 a. Keine Äquivalenz? .......................................................... 57 b. Gleichwertigkeit oder synallagmatisches Austauschverhältnis?....................................................... 57 aa. Die Frage der Äquivalenz ........................................ 58 aaa. Die Kritik in der Literatur...................................... 58 bbb. Die Irrelevanz der Beitragsäquivalenz in der Rentenversicherung ................................................ 61 ccc. Globaläquivalenz in der Arbeitslosenversicherung: ein Mittel des sozialen Ausgleichs ................................................. 62 c. Die Urteile zur Zusatz- und Sonderversorgung der DDR – nicht Unerheblichkeit des Vermögensentzuges ......................................................... 64 3. Die Leistungen Dritter als eigene Leistung......................... 66 a. Die Literatur .................................................................... 67 b. Arbeitsleistung als Grundlage der Leistung Dritter ..... 68 aa. Die Arbeitgeberanteile ............................................. 69 bb. Eine für das spezifische Versicherungsrisiko erbrachte Leistung – die Frage der Hinterbliebenenrenten ............................................. 70 aaa. Die Beitragsleistung des Versicherten als Drittleistung für die Arbeitsleistung des Ehepartners?............................................................ 71 bbb. Das Kriterium einer für das spezifische Risiko erbrachten Leistung ................................................ 72 cc. Leistungen ausschließlich Dritter – Die Frage der Unfallversicherung ............................................. 76 III.Existenzsicherung ....................................................................... 77 1. Existenzsicherung als Freiheitssicherung ............................ 77 a. Ausgangspunkt: die freiheitssichernde Funktion des Eigentums .................................................................. 77 b. Gefahr für die materielle Grundlage der eigenverantwortlichen Lebensgestaltung....................... 79 aa. Freiheitssicherung im Kontext der Sozialversicherung als Sicherung des Existenzminimums? ................................................. 80

Inhaltsverzeichnis

XIII

bb. Freiheitssicherung als Sicherung des jeweiligen Vermögenstands ........................................................ 83 3. Die Unabhängigkeit von der individuellen Angewiesenheit und von weiteren Möglichkeiten zur Existenzsicherung ................................................................. 90 4. Existenzsicherung: negatives Tatbestandsmerkmal ............ 92 3. Kapitel: Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ................... 93 I. Abgestufter Eigentumsschutz im Rahmen von Art. 14 Abs. 1 und 2 GG? .......................................................... 93 1. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG als ausschließlicher Prüfungsmaßstab................................................................... 93 2. Abgestufter Eigentumsschutz in der Rentenversicherung ............................................................ 100 a. Die spärlichen Aussagen des Bundesverfassungsgerichts ........................................... 100 b. Gibt es einen besonders geschützten Kernbereich?.... 102 aa. Die Bestimmung des Kerns in der Literatur......... 103 bb. Stellungnahme ......................................................... 106 c. Gibt es einen besonderen Schutz für den Kernbereich?.................................................................. 108 aa. Ansätze in der Literatur ......................................... 108 bb. Abgestufter, aber qualitativ nicht unterschiedlicher Schutz ........................................ 111 aaa. Die Institutsgarantie des Art. 14 GG ist im Bereich der Sozialversicherung nicht anwendbar ............................................................. 112 bbb. Die Wesensgehaltsgarantie des Eigentums bietet keinen absoluten Schutz für die Rentenversicherung .............................................. 117 ccc. Abstufung im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung i.e.S. ...................... 121 II. Die allgemeinen Schranken der Gestaltungsfreiheit .............. 126 1. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ........................... 127 2. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes ............................ 134 a. Vertrauensschutz im Rahmen des Art. 14 GG............ 134 b. Vertrauensschutz als Abwägungsgebot in der Sozialversicherung......................................................... 139 3. Exkurs: Die Dynamisierung der Renten............................. 145 Zwischenergebnis ................................................................................... 147 1. Die Kriterien des Eigentumsschutzes................................ 147 2. Die Schranken der Gestaltungsmacht des Gesetzgebers........................................................................ 150

XIV

Inhaltsverzeichnis

Teil II. Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts ........................................................................... 153 4.

5.

6.

Kapitel: Die Eigentumsgarantie in der Ungarischen Verfassung ....................................................................................... 153 I. Die Entwicklung der Rechtsprechung zu § 13 Verf............... 153 1. Der Normbefund ................................................................ 153 2. Die Entwicklung der Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie bis zur Entscheidung Nr. 64/1993..... 156 a. Die Anerkennung der Grundrechtsqualität des Rechts auf Eigentum ..................................................... 156 b. Das zivilrechtliche Eigentum als Schutzobjekt des § 13 Verf. ........................................................................ 160 3. Die Entscheidung Nr. 64/1993 als Wendepunkt............... 162 II. Der heutige Stand der Dogmatik des § 13 Verf. ..................... 164 1. Die Träger des Grundrechts ............................................... 164 2. Das Eigentum als normgeprägtes Grundrecht.................. 166 3. Das Eigentum im Sinne von § 13 Verf............................... 168 a. Die Funktion des Eigentums: Begriffsmerkmal? ........ 168 b. Eigene Leistung als Grund des Eigentumsschutzes? ...................................................... 173 4. Verfassungsrechtliche Schranken gegenüber Eingriffen des Gesetzgebers ................................................................. 174 a. Enteignung und sonstige Einschränkung: ein fließender Übergang? .................................................... 175 b. Die einschlägigen Maßstäbe.......................................... 178 Kapitel: Die Entwicklung der Rechtsprechung zum Eigentumsschutz sozialrechtlicher Rechtspositionen ................. 181 I. Von der Ablehnung zur Einräumung der Möglichkeit des Eigentumsschutzes ....................................... 181 II. Die Anerkennung der Eigentumsqualität und die Konkretisierung der Schutzvoraussetzungen ......................... 183 1. Versicherungselement und Sicherung der persönlichen Autonomie........................................................................... 183 2. Die Folgeentscheidungen ................................................... 186 Kapitel: Kriterien des Eigentumsschutzes der Rechtspositionen aus der Sozialversicherung .............................. 191 I. Eine subjektive Rechtsposition................................................ 191 1. Die abstrakte Normenkontrolle als Rahmen für die Entscheidungen ................................................................... 191 2. Ein durch Gesetz vorgesehenes subjektives Recht........... 193 II. Das “Versicherungselement” ................................................... 196

Inhaltsverzeichnis

XV

1. Versicherung: Beitragspflicht ............................................. 196 2. Die Frage der Äquivalenz................................................... 197 III.Die freiheitssichernde Funktion als Grund des Eigentumsschutzes ................................................................... 200 1. Sicherung der individuellen Handlungsfreiheit ................ 200 2. Freiheitssicherung – keine selbständige Voraussetzung ... 201 7. Kapitel: Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers und seine Grenzen ................................................................................. 203 I. § 13 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 2 Verf. als Basisnorm ................... 203 II. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung............................................ 204 1. Der Eingriff ......................................................................... 204 2. Die bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung abzuwägenden Faktoren..................................................... 205 a. Zulässige Einschränkungsgründe ................................. 205 b. Gesichtspunkte der Verhältnismäßigkeit..................... 206 Zwischenergebnis ................................................................................... 211 1. Die Kriterien des Eigentumsschutzes................................ 211 2. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers .................... 212

Teil III. Eigene Leistung, Versicherungselement und Existenzsicherung im Rahmen der allgemeinen Eigentumsdogmatik .................................................. 215 8.

Kapitel: Das Leistungskriterium ................................................... 217 I. Die Begründungsansätze der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts....................................................... 218 1. Vergleichbarkeit mit dem Eigentumsbegriff des Privatrechts .......................................................................... 218 2. Eigentumsschutz für das Ergebnis der Freiheitsausübung ............................................................... 219 a. Eigentum als Ergebnis der Freiheitsausübung in der Literatur................................................................... 220 b. Kritik .............................................................................. 221 aa. Unbegründeter Sprung vom Ergebnis der Freiheitsausübung zum Ausgleich, der für den Zugriff auf dieses Ergebnis gewährt wird ............. 222 bb. Gefahr für die Einheit des Eigentumsbegriffs ...... 223 cc. Funktionalisierung der Eigentumsgarantie........... 226 c. Leistung: Erscheinungsform der Verfügungsbefugnis als konstituierendes Merkmal des Eigentums ................................................................ 227

XVI

9.

Inhaltsverzeichnis

II. Leistung als Abgrenzungskriterium für die im staatsfreien Bereich zustande gekommenen Rechtspositionen....................................................................... 228 1. Gewährleistung des bestehenden Systems der Güterverteilung ................................................................... 229 2. Die notwendige Äquivalenz............................................... 231 III.Die Sozialversicherung: Versicherung? ................................... 233 1. Positionen über die Versicherungsqualität der Sozialversicherung in der Bundesrepublik........................ 233 2. Die strukturellen Unterschiede.......................................... 234 Kapitel: Existenzsicherung ............................................................ 237 I. Eigentum ist alles, was die Existenz sichert? .......................... 237 II. Die Unmöglichkeit der Übertragung des Kriteriums der Existenzsicherung auf sonstige durch die Eigentumsgarantie erfaßte Vermögensrechte ......................... 238 III.Die Funktion als Grundlage der Bestimmung des Schutzbereichs?......................................................................... 241 1. Nur für bestimmte Güterkategorien geltende funktionale Kriterien?......................................................... 242 2. Kein Eigentum nach Funktion........................................... 243 IV. Schluß von der Funktion des Schutzes auf die objektive Funktion der einzelnen geschützten Rechtspositionen ......... 244 V. Existenzsicherung – ein Kriterium der Schutzwürdigkeit und dadurch der Schrankenziehung........................................ 246

Zusammenfassende Bewertung ..................................................... 249 1. Die Voraussetzungen des Eigentumsschutzes .................. 249 2. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers .................... 252 3. Eigentumsschutz als Vertrauensschutz für die Sozialversicherung .............................................................. 253

Summary: Protection of Property and Social Insurance............................................................................................... 255 Literaturverzeichnis .......................................................................... 261 Sachregister .......................................................................................... 275

Abkürzungsverzeichnis a.A.

anderer Ansicht

AAÜG

Anspruchs- und Anwartschaftsüberführungsgesetz vom 25. Juli 1991

ABH

Az Alkotmánybíróság határozatai

Abs.

Absatz

AFG

Arbeitsförderungsgesetz

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts

Art.

Artikel

Aufl.

Auflage

BayVBl

Bayerische Verwaltungsblätter

BB

Betriebs-Berater

Bd.

Band

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BVerfGE

Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen

bzw.

beziehungsweise

d.h.

das heißt

ders.

derselbe

DJT

Deutscher Juristentag

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung

DRV

Deutsche Rentenversicherung

DVBl.

Deutsches Verwaltungsblatt

EGMR

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

EMRK

Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte

EuGRZ

Europäische Grundrechte Zeitschrift

f.

folgende

FamRZ

Zeitschrift für das gesamte Familienrecht

Fn.

Fußnote

Abkürzungsverzeichnis

XVIII

gem.

gemäß

GG

Grundgesetz

Hrsg.

Herausgeber

Id.

am angegebenen Ort

i. V. m.

in Verbindung mit

JR

Juristische Rundschau

JZ

Juristenzeitung

m. w. N.

mit weiteren Nachweisen

NJ

Neue Justiz

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

Nr.

Nummer

NZS

Neue Zeitschrift für Sozialrecht

NZA

Neue Zeitschrift für Arbeits- und Sozialrecht

Rn.

Randnummer

RVO

Reichsversicherungsordnung

s.

siehe

SGb

Die Sozialgerichtsbarkeit

SGB

Sozialgesetzbuch

StbG

Wirtschaftsstabilisierungsgesetz

u.a.

und andere

VerfGG

Gesetz über das Verfassungsgericht

vgl.

vergleiche

VSSR

Vierteljahresschrift für Sozialrecht

VVDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer

ZaöRV

Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

z. B.

zum Beispiel

ZSR

Zeitschrift für Sozialreform

Einleitung Die soziale Fürsorge erfährt sowohl in vielen Wohlfahrtsstaaten Westeuropas als auch in den neuen Demokratien eine weitgehende Umgestaltung. Die die Wettbewerbsfähigkeit verhindernden sozialen Kosten1 verbunden mit einer ungünstigen Änderung der Altersstruktur und hoher Arbeitslosigkeit einerseits sowie ein vom Staatssozialismus vererbtes, übertrieben ausgebautes Sozialversicherungssystem andererseits zwingen die Gesetzgeber auf beiden Seiten des ehemaligen eisernen Vorhangs zu strukturellen Änderungen und zur Kürzung bestehender Leistungen. Dabei werden unvermeidlich Rechtspositionen berührt und Erwartungen enttäuscht. Vor diesem Hintergrund ist die Frage nach den verfassungsrechtlichen Grenzen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers im Bereich der sozialen Fürsorge besonders aktuell. Es geht nicht nur um das Problem dogmatischer Lösungen, sondern auch um die Frage, inwieweit subjektive Rechte aus der sozialen Fürsorge angesichts wirtschaftlicher und wirtschaftspolitischer Interessen mit volkswirtschaftlicher Bedeutung Bestand haben können.2 Die vorliegende Arbeit untersucht einen umstrittenen Teil der dogmatischen Lösungsansätze: den Eigentumsschutz der Rechtspositionen aus der Sozialversicherung. Das Thema wird aus rechtsvergleichender Sicht behandelt, wobei die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des ungarischen Verfassungsgerichts berücksichtigt wird. Die Wahl des Bundesverfassungsgerichts und des ungarischen Verfassungsgerichts ist insbesondere dadurch gerechtfertigt, daß – soweit ersichtlich – sie die einzigen Staaten in Europa sind, die bislang eine umfangreiche Rechtsprechung zu der Problematik entwickelt haben. Das Bundesverfassungsgericht war das erste Verfassungsgericht in Europa, das mit seinem Urteil vom 28.02.1980 Rechtspositionen aus der gesetzlichen Sozialversicherung Eigentumsschutz zuerkannt hat.3 Seither hat es 20 wichtige Entscheidungen zur Frage des Eigentumsschutzes in der Sozi1

Vgl. statt aller Walter Leisner, Fremdlasten der Sozialversicherung – ein schwerwiegender Verfassungsverstoß, in: ders., Eigentum (1996), 988 ff. 2

Vgl. Otto Depenheuer, Wie sicher ist verfassungsrechtlich die Rente – Vom liberalen zum solidarischen Eigentumsbegriff, AöR 120 (1995), 417, 439 ff. 3

BVerfGE 53, 257, 289 ff.

Einleitung

2

alversicherung gefällt.4 Als zweites Verfassungsgericht in Europa hat das ungarische Verfassungsgericht mit seiner Entscheidung vom 30.06. 1995 den gleichen Weg beschritten, in der es grundsätzlich anerkannt hat, daß sozialversicherungsrechtliche Rechtspositionen den Schutz der Eigentumsgarantie genießen können.5 Daraufhin hat das Gericht in fünf weiteren Entscheidungen Eigentumsschutz für Rechtspositionen aus der Sozialversicherung gewährt, und auf dieser Grundlage auch die Verfassungswidrigkeit von gesetzlichen Regelungen festgestellt.6 Daß die Problematik über die gewählten Länder hinaus Relevanz besitzt, wird daran deutlich, daß auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, der österreichische Verfassungsgerichtshof und das Litauische Verfassungsgericht den Rechtspositionen aus der Sozialversicherung ausdrücklich Eigentumsschutz zuerkannten. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in seinem Urteil Gaygusuz v. Austria vom 16. September 1996 die Eigentumsqualität bestimmter Rechtspositionen aus der Sozialversicherung anerkannt, allerdings nur für die Zwecke der Anwendung von Art. 14 der EMRK.7 Diesem Urteil 4

BVerfGE 55, 114, 131 f.; 58, 81, 109 ff.; 63, 152, 174; 64, 87, 98 ff.; 66, 234, 247; 69, 272, 298 ff.; 70, 101, 110 ff.; 71, 1, 11 ff.; 71, 66, 80; 72, 9, 18 ff.; 72, 141, 152 ff.; 75, 78, 96 ff.; 76, 220, 235 ff.; 80, 297, 308 ff.; 97, 271, 283 ff.; 100, 1, 32 ff.; 100, 59, 97 ff.; 100, 104, 126; 100, 138, 183 ff.; Beschluss des Ersten Senats vom 11. Mai 2005 – Nichtdynamisierung von DDR Renten, 1 BvR 368/97, 1 BvR 1304/98, 1 BvR 2300/98, 1 BvR 2144/00. 5

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 195.

6

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995 260, 264 ff; 38/1996 (IX. 26.) AB, ABH 1996, 126, 128 ff; 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 85 ff.; 39/1999. (XII. 21.) AB, ABH 1999, 325, 340 ff.; 18/2001. (VI. 1.) AB, ABH 2001, 600, 603. Die Entscheidung 16/2003. (IV. 18.) wird hier nicht ausführlich behandelt. Die Entscheidung hat eine Regelung zum Gegenstand, welche subjektive Rechtspositionen lediglich mittelbar betrifft, indem sie die Finanzierung der Leistungen aus der Krankenversicherung regelt. Eine bestimmte Auslegung des betreffenden Gesetzes hätte zur Folge, daß Sachleistungen der Krankenversorgung gegenüber den medizinischen Einrichtungen nicht mehr finanziert werden, wobei allerdings die Ansprüche der Krankenversicherten auf die Sachleistungen an sich unberührt bleiben. Hier entschied das Verfassungsgericht, daß das betreffende Gesetz unter anderem aufgrund der Eigentumsgarantie der Verfassung verfassungskonform dahingehend auszulegen sei, daß die Ansprüche aus der gesetzlichen Krankenversicherung erfüllt werden. Dies gelte selbst dann, wenn die dazu nötigen Aufwendungen die finanziellen Mittel des Krankenversicherungsfonds übersteigen. www.mkab.hu. 7

Gaygusuz v. Austria, Judgement of 16 September 1996, Reports 1996-IV, pp. 1141-1142, §§ 39-41.

Einleitung

3

folgte der Gerichtshof auch in den Fällen Wessels-Bergervoet v. Netherlands, 8 Koua Poirrez v. France, 9 Kjartan Ásmundsson v. Iceland,10 Svetlana Naumenko v. Ukraine,11 Gorokhov and Rusyayev v. Russia12 und Solodyuk v. Russia.13 Die Entscheidungen stützen sich allerdings in geringerem Maße auf die frühere Rechtsprechung der Europäischen Kommission für Menschenrechte,14 und scheinen keinen einheitlichen dogmatischen Hintergrund aufzuweisen. Ferner ist es fraglich, wie weit der Gerichtshof bereit ist, eine inhaltliche Verletzung von Art. 1 des 1. ZP EMRK im Zusammenhang mit sozialrechtlichen Rechtspositionen festzustellen.15 Diese Frage stellt sich vor allem vor 8

Wessels-Bergervoet v. Netherlands (Appl. No. 34462/97), Endgültige Zulässigkeitsentscheidung vom 3. Oktober 2000, http://hudoc.echr.coe.int/ hudoc/; Urteil vom 4. Juni 2002, para. 43. http://hudoc.echr.coe.int/hudoc/. 9

Koua Poirrez v. France, Urteil vom 30 September 2003, § 36 ff. http:// hudoc.echr.coe.int/hudoc/. In diesem Fall erkennt das Gericht die Anwendbarkeit der Art. 1 1. ZP auch für soziale Rechte, die keine vorherige Beitragsleistung voraussetzen. Siehe § 37 des Urteils. 10

Kjartan Ásmundsson v. Iceland, Urteil vom 12. Oktober 2004, §§ 39 ff. http://hudoc.echr.coe.int/hudoc/. 11

Svetlana Naumenko v. Ukraine, Urteil vom 9. November 2004, § 104. http://hudoc.echr.coe.int/hudoc/ 12

Gorokhov and Rusyayev v. Russia, Urteil vom 17. März 2005, § 39 f. des Urteils. http://hudoc.echr.coe.int/hudoc/ 13

Solodyuk v. Russia, Urteil vom 12. Juli 2005, § 26.

14

Vgl. X v. the Netherlands Appl. No. 4130/69, Yb Bd. 14, 224 ff.; Müller v. Austria Appl. No. 5849/72, 3 DR, 25 ff.; The National Federation of Self-Employed v. UK Appl. No. 7995/77, 15 DR, 198 ff.; X v. Austria Appl. No. 7624/76, 19 DR, 100 ff.; G v. Austria Appl. No. 10094/82, 38 DR, 84 ff.; Otto Kuhlman v. FRG Appl. No. 21519/93. Zusammenfassend s. auch: Winfried Boecken, Der verfassungsrechtliche Schutz von Altersrentenansprüchen und -anwartschaften in Italien und in der Bundesrepublik Deutschland sowie deren Schutz im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention (1987), 85 ff. Die Entscheidung zur Zulässigkeit der Klage im Fall Wessels-Bergervoet v. Netherlands weist zwar auf einige frühere Entscheidungen der Kommission hin, setzt sich aber nicht mit diesen auseinander. 15

In Svetlana Naumenko v. Ukraine hat der EGMR eine Verletzung von Art. 1 1. ZP festgestellt, aber im konkreten Fall wurde der Anspruch des Beschwerdeführers durch rechtskräftige Gerichtsurteile bestätigt, so der EGMR vom Vorliegen eines durchsetzbaren Anspruchs (enforceable claim) ausgehen konnte. S. §§ 10 ff. sowie § 104 des Urteils. Das gleiche betrifft die Fälle Gorokhov and Rusyayev v. Russia (vgl. §§ 8 ff. des Urteils), sowie Solodyuk v.

Einleitung

4

dem Hintergrund der Entscheidung im Fall Bellet, Huertas et Vialatte c. France, wo das Gericht die Anwendbarkeit des Art. 1 des 1. ZP EMRK auf die in Frage stehenden Rentenrechte verneinte und den Antrag unter anderem auch aus diesem Grunde für unzulässig erklärte.16 Unter Einfluß der Straßburger Rechtsprechung dehnte auch der Österreichische Verfassungsgerichtshof den Eigentumsschutz auf Rechtspositionen der betreffenden Art aus.17 Das gleiche trifft auf das Litauische Verfassungsgericht zu, das in seiner Entscheidung vom 23. November 2002 Rentenrechte unter den Schutz des das Grundrecht auf Eigentum gewährenden Art. 23 der Litauischen Verfassung stellte. In dieser Entscheidung wies das Gericht auf die Entscheidung des EGMR im Fall Wessels-Bergervoet v. Netherlands hin.18 Schließlich gibt es auch in der Schweiz Tendenzen, sozialrechtliche Ansprüche unter das Eigentumsgrundrecht zu fassen, es besteht jedoch keine Klarheit über den Umfang und Voraussetzungen dieses Schutzes.19

Russia (vgl. § 27 des Urteils), mit dem Unterschied, daß im letzteren Fall die Regierung das Vorliegen des Anspruchs nicht bestritt, und der Eingriff in der verspäteten Auszahlung zustehender Renten bestand. 16

Bellet, Huertas et Vialatte c. France, Zulässigkeitsentscheidung vom 12. März 1998, http://hudoc.echr.coe.int/hudoc/. 17

Vgl. Erkenntnis vom 11.3.1998, G 363/1997. Sammlungsnummer 15129 (Zitat nach Florian Opitz: Armut und Verfassung, Die Rechtslage in Österreich, in: Hofmann/Holländer/Merli/Wiederin (Hrsg.), Armut und Verfassung, Sozialstaatlichkeit im europäischen Vergleich (1998), 161, 166 ff. 18

Entscheidung vom 25.11.2002, Teil II Punkt 2.3, http://www.lrkt.lt/2002/ r021125.htm. In der Entscheidung heißt es: In the context of the case at issue it needs to be noted that in the case that the collection of funds necessary to pay pensions and the payment of the pensions themselves are based on social insurance, the human being, to a certain extent, takes part in the creation of the material preconditions of payment of these pensions. [...] The person who meets the conditions established by law in order to receive the old age pension, and who has been awarded and paid this pension, has the right to a monetary payment of a respective amount, i.e. the right to possession. Under Article 23 of the Constitution, this right must be protected and safeguarded. It needs to be noted that the old age pension is linked with possession in the Jurisprudence of the ECHR as well. (ECHR, Wessels-Bergervoet v. Netherlands, Urteil vom 4.6. 2002). 19

ter

Vgl. Georg Müller in: Kommentar BV (Stand Mai 1987) Art 22 Rn. 2; sowie Peter Uebersax, Armut und Verfassung, Die Rechtslage in der Schweiz, in: Hofmann/Holländer/Merli/Wiederin (Fn. 8) 243, 270 f. (Am 1. Januar 2000 ist in der Schweiz eine neue Verfassung in Kraft getreten, in der Art. 26 an die

Einleitung

5

Vor diesem Hintergrund ist die mittlerweile umfangreiche Rechtsprechung der in dieser Arbeit berücksichtigten Verfassungsgerichte auch im Hinblick auf die weitere Rechtsentwicklung im Europäischen Verfassungsraum aufschlußreich. Der dogmatische Hintergrund dieser Rechtsprechungsergebnisse ist allerdings unterschiedlich. Während die deutsche Fachliteratur und Rechtsprechung den Eigentumsschutz entsprechender Rechtspositionen bis zu der tatsächlichen Anerkennung ausführlich vorbereitet hatte,20 standen dem ungarischen Verfassungsgericht zum Zeitpunkt der Ausdehnung der Eigentumsgarantie mangels einschlägiger wissenschaftlicher Abhandlungen lediglich eine begrenzte Anzahl von Ansatzpunkten in seiner Rechtsprechung zur Verfügung. Auch die nachträgliche Analyse der dogmatischen Haltung der zwei Gerichte unterscheidet sich in ihrem Umfang und Tiefe. Ausgangs wird daher die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts analysiert, daraufhin die ungarische Spruchpraxis. Der Zweck der Untersuchung ist ein doppelter. Zunächst soll eine Bestandsaufnahme der Rechtsprechungsergebnisse erfolgen. Danach gilt es, die Vereinbarkeit des so festgestellten Standes der Rechtsprechung mit der allgemeinen Dogmatik des Eigentumsschutzes in der jeweiligen Rechtsordnung zu untersuchen. Es wird versucht darzustellen, daß der Eigentumsschutz im Bereich der Sozialversicherung den allgemeinen dogmatischen Rahmen der Eigentumsgarantie sprengt, wodurch aber nicht wesentlich mehr gewonnen wird, als was unter dem rechtsstaatlichen Vertrauensschutzgrundsatz möglich wäre.

ter

Stelle des bisherigen Art. 22 getreten ist, wobei sich jedoch der Normtext aus dem Gesichtspunkt des Schutzbereichs der Eigentumsgarantie nicht geändert hat. Die neue Verfassung gilt allerdings als “Nachführung” des schon geltenden ungeschriebenen Verfassungsrechts. Soweit sich also der Verfassungstext nicht geändert hat, kann vom Fortbestand der bisherigen Judikatur ausgegangen werden; zum Ganzen s. Martin Kayser/Dagmar Richter, Die neue schweizerische Bundesverfassung, ZaöRV 59/4 (1999), 985 ff., insb. 998 ff.). 20

Vgl. die Nachweise bei BVerfGE 40, 65, 82 f.

Teil I. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts In seiner bisherigen Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht Rechtspositionen aus der Rentenversicherung und der Arbeitslosenversicherung Eigentumsschutz gewährt. Aus der Rentenversicherung wurde vor allem Ansprüchen und Anwartschaften auf Versichertenrente die Eigentumsqualität im verfassungsrechtlichen Sinne zuerkannt.21 Dies galt auch für die Rechtspositionen, die im Rahmen der Zusatzund Sonderversorgung der DDR erlangt wurden.22 Die Rechtsposition derjenigen, die der Pflichtversicherung freiwillig beigetreten sind, wurde auch in den Schutzbereich des Art. 14 GG einbezogen,23 wie auch Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrenten. 24 Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht auch diejenigen durch Gesetz festgelegte Zuschüsse oder Beiträge der Eigentumsgarantie unterstellt, die die Rentenversicherungsträger den Krankenversicherungsträgern zahlen, um den Rentnern einen ihren Einkommensverhältnissen entsprechenden Krankenversicherungsschutz zu gewähren.25 Offengelassen hat hingegen das Gericht, ob und inwieweit die im geltenden Recht allgemein vorgesehene Anpassung von Renten in den Schutzbereich des Art. 14 GG einbezogen ist.26 Im Bereich der Arbeitslosenversicherung hat das Bundesverfassungsgericht Ansprüche auf Arbeitslosengeld und die Anwartschaften derjenigen als Eigentum geschützt, die innerhalb der gesetzlichen Rahmenfrist die Anwartschaftszeit erfüllt haben.27 In der Arbeitslosenversicherung hat das Bundesverfassungsgericht auch Ansprüche auf Unterhaltsgeld

21

BVerfGE 53, 257, 289 ff.

22

BVerfGE 100, 1, 32 ff.; 100, 59, 97 ff.; 100, 104, 126; 100, 138, 183 ff.

23

BVerfGE 58, 81, 109 ff.; BVerfGE 71, 1, 11 ff.

24

BVerfGE 75, 78, 96 f.

25

BVerfGE 69, 272, 304 ff.

26

Vgl. BVerfGE 64, 87, 97 f.; 100, 1, 44; Beschluss des Ersten Senats vom 11. Mai 2005 – Nichtdynamisierung von DDR Renten. 27

BVerfGE 72, 9, 19.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

8

und Übergangsgeld, die bereits durch Leistungsbescheid festgestellt worden sind, unter den Schutz des Art. 14 GG gestellt.28 Dieses Ergebnis beruht auf einer langen Entwicklung der Rechtsprechung, die von der grundsätzlichen Verneinung der Eigentumsqualität der Rechtspositionen aus der Sozialversicherung über die Eröffnung der Möglichkeit eines Eigentumsschutzes bis zum tatsächlichen Eigentumsschutz führte, wobei die Kriterien des Schutzes auch später weiter differenziert worden sind. Zunächst soll untersucht werden, wie sich die dogmatische Haltung des Bundesverfassungsgerichts im Laufe dieser Entwicklung geändert hat.

28

BVerfGE 76, 220, 235.

1. Kapitel: Die Entwicklung der Rechtsprechung I. Die Entwicklung bis zum 53. Band 1. Das Leistungskriterium als entscheidendes Element In der Anfangsphase der Rechtsprechung zum Eigentumsschutz vermögenswerter öffentlich-rechtlicher Rechtspositionen hat das Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit des Eigentumsschutzes sozialrechtlicher Berechtigungen konsequent abgelehnt. Jedoch sind bereits in dieser Phase Ansatzpunkte zu finden, die bei einer späteren eventuellen Erstreckung des Schutzbereiches des Art. 14 GG aufgegriffen werden konnten. Zum einen wurde der Zusammenhang des Eigentumsschutzes mit der eigenen Leistung mehrmals in den Vordergrund gestellt. Zum anderen ist eine Änderung der dogmatischen Haltung zu beobachten, insoweit als die ursprüngliche Anknüpfung an die Vergleichbarkeit mit dem zivilrechtlichen Eigentumsbegriff vom Gericht im Laufe der Zeit aufgegeben wurde.29 Das Bundesverfassungsgericht hat zu Beginn seiner Rechtsprechung den Eigentumsschutz vermögenswerter Rechte des öffentlichen Rechts mit Fürsorgecharakter grundsätzlich abgelehnt. Im Urteil über das Haftentschädigungsgesetz30 zog es verschiedene Auslegungsmethoden heran, um diese Folgerung zu begründen. Das Gericht wies zunächst auf die Rechtsprechung und wissenschaftliche Kommentierung des Art. 153 der Weimarer Reichsverfassung hin, wonach sich diese Bestimmung lediglich auf private Vermögensrechte bezog. Ebensowenig fand das Gericht Anhaltspunkte für eine Ausdehnung des Eigentumsbegriffs in der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes. Die Verankerung der Eigentumsgarantie in Verbindung mit der des Erbrechts sowie ihre Stellung zwischen dem Wohnungsgrundrecht des Art. 13 GG und dem die Sozialisierung regelnden Art. 15 GG wurde vom Gericht auch als ein Argument für die Beschränkung des Eigentumsschutzes auf

29

Jann Meyer-Abich, Der Schutzzweck der Eigentumsgarantie (1980), 22; Rudolf Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (1985), 77. 30

BVerfGE 2, 380, 399.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

10

den Bereich des Privatrechts angesehen. Schließlich hob das Gericht die Gefahr der Blockierung des Gesetzgebers als einen Umstand hervor, der eine ausdrückliche und unzweideutige Normierung in der Verfassung nötig gemacht hätte.31 Jedoch hat das Bundesverfassungsgericht bereits im Urteil über das Haftentschädigungsgesetz die Möglichkeit des Eigentumsschutzes für öffentlich-rechtliche Ansprüche nicht völlig ausgeschlossen. Es sei nicht zu untersuchen, so heißt es im Urteil, ob öffentlich-rechtliche Ansprüche denkbar sind, die so starke privatrechtliche Elemente enthalten, daß sie dem verfassungsrechtlichen Begriff des Eigentums zugerechnet werden müssen. 32 Ob auch Ansprüche mit Fürsorgecharakter diese Voraussetzung erfüllen können, erschien zu diesem Zeitpunkt fraglich, insbesondere im Hinblick auf das Urteil im 3. Band, wo das Gericht den Eigentumsschutz öffentlich-rechtlicher Ansprüche, die Ausfluß der Fürsorgepflicht des Staates sind, im allgemeinen abzulehnen schien.33 Zu keiner wesentlichen Änderung führte die Entscheidung über die Unterbringungszusicherung für die bei der Entnazifizierung tätigen Personen.34 Das Bundesverfassungsgericht stellte fest, Art. 14 GG sei nicht auf alle vermögenswerten subjektiven öffentlichen Rechte zu erstrecken. Nach der später mehrmals wiederholten Formel der Entscheidung sei es für den Eigentumsschutz subjektiver öffentlicher Rechte maßgebend, ob “die Zusicherung ihrem Inhaber eine Rechtsposition verschafft, die derjenigen des Eigentümers so nahe kommt, daß Art. 14 GG Anwendung finden muß.”35 Diese ersten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts beruhten auf einer Auffassung, die das Eigentum als Rechtsinstitut so zu schützen suchte, wie es das bürgerliche Recht und die gesellschaftlichen Anschauungen geformt haben.36 Aus den Entscheidungen geht hervor, daß das Gericht bei der Vergleichbarkeit mit dem bürgerlichen Recht die 31

Diese Auslegungsergebnisse des Bundesverfassungsgerichts wurden in der Literatur in mehrerer Hinsicht in Frage gestellt. Vgl. Jürgen Eschenbach, Der verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums (1996), 251 ff., mit weiteren Nachweisen. 32

BVerfGE 2, 380, 402.

33

BVerfGE 3, 4, 11.

34

BVerfGE 4, 219 f.

35

BVerfGE 4, 219, 241; danach 16, 94, 111; 18, 392, 397; 24, 220, 226; 40, 65,

83. 36

S. zunächst BVerfGE 1, 264, 278; danach BVerfGE 2, 380, 402; 4, 219, 240.

Die Entwicklung der Rechtsprechung

11

Möglichkeit der freien Verfügung für maßgeblich hielt. Im Zusammenhang mit den gesellschaftlichen Anschauungen bezüglich des Eigentums wurde auf den Aufwand von eigener Arbeit und eigenem Kapital hingewiesen.37 So hat das Bundesverfassungsgericht im Urteil über die Einführung einer Altersgrenze für Bezirksschornsteinfegermeister den Umstand als nach den gesellschaftlichen Anschauungen besonderen Schutzgrund bezeichnet, ob der Einzelne die Rechtsposition durch eigene Leistung und eigenen Kapitalaufwand erworben hat.38 Im konkreten Fall wurde der Einsatz von eigener Arbeit, persönlicher Fähigkeiten und vor allem eigenem Kapital hervorgehoben. Ferner wurden das Unternehmerrisiko und die Rechtsverkehrsfähigkeit der betreffenden Rechtsposition als maßgebliche Gesichtspunkte genannt, welche den Eigentumsschutz von Rechtspositionen rechtfertigen, die sowohl öffentlich-rechtliche, als auch privatrechtliche Elemente aufweisen.39 Im 4. Band hat das Bundesverfassungsgericht die Eigentumsqualität der Unterbringungszusicherung deswegen verneint, weil die Rechtsposition des Zusicherungsinhabers weder verfügbar oder vererblich, noch inhaltlich hinreichend bestimmt war, und weil es an einer Gegenleistung der Berechtigten fehlte.40 Die nachfolgende Entwicklung der Rechtsprechung ist von der ursprünglichen These, vermögenswerte Rechte des öffentlichen Rechtes seien grundsätzlich nicht Gegenstand der Eigentumsgarantie, nicht abgewichen. Jedoch ist eine Änderung der Akzentuierung zu beobachten. Im Urteil über den Ausschluß der Fortführung bestimmter Selbstversicherungen vom 11. Oktober 196241 setzte das Bundesverfassungsgericht zwar seine Rechtsprechung fort, wonach das durch eigene Leistung Erworbene im besonderen Sinne als Eigentum anzuerkennen ist. Gleichwohl hat es die Vergleichbarkeit mit dem Eigentumsbegriff des Zivilrechts nicht mehr berücksichtigt, sondern die Funktion der Gewährleistung des Eigentums hervorgehoben. Es wurde nicht nur festge-

37

Jann Meyer-Abich (Fn. 29), 45 verneint hingegen, daß das Kriterium der eigenen Leistung in allen Fällen als maßgeblich erachtet wurde. 38

BVerfGE 1, 264, 278.

39

BVerfGE 1, 264, 277 f.; auf Grund der oben genannten Überlegungen erkannte das Urteil den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als Eigentum im Sinne des Art. 14 GG an, während die Eigentumsqualität des Betriebs der Schorsteinfegermeister abgelehnt wurde. 40

BVerfGE 4, 219, 241 f.

41

BVerfGE 14, 288, 293 ff.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

12

stellt, die Gewährleistung des Eigentums ergänze die Handlungs- und Gestaltungsfreiheit, sondern gerade diese Funktion wurde auch als Grund des Schutzes des durch eigene Leistung Erworbenen genannt.42 Im Ergebnis hat das Gericht darauf abgestellt, inwieweit sich die beeinträchtigte Rechtsposition als Äquivalent eigener Leistung erweist oder auf staatlicher Gewährung beruht.43 Im 16. Band wurde dann mit der Vergleichbarkeit der Rechtsposition mit dem zivilrechtlichen Eigentumsbegriff ausdrücklich gebrochen.44 Statt dessen hat das Bundesverfassungsgericht auf die Stärke der betreffenden Rechtsposition abgestellt. Nach der Entscheidung müsse die Rechtsposition “so stark sein, daß es nach dem rechtsstaatlichen Gehalt des Grundgesetzes als ausgeschlossen erscheint, daß der Staat sie ersatzlos entziehen kann.”45 Dabei hat das Gericht die eigene Leistung weiterhin als das entscheidende Element berücksichtigt.46 Ab dieser Entscheidung im 16. Band werden in der Rechtsprechung zum Eigentumsschutz öffentlich-rechtlicher Rechtspositionen die “so nahe” Formel und das Stärkekriterium parallel angewandt.47 Ob demgemäß die betreffende Rechtsposition in den Schutzbereich des Art. 14 GG fällt, beantwortete das Gericht weiterhin danach, inwieweit sich die Rechtsposition als Äquivalent eigener Leistung erweist oder auf staatlicher Gewährung beruht.48

42

BVerfGE 14, 288, 293.

43

BVerfGE 14, 288, 294 f.

44

BVerfGE 16, 94, 111 ff. In der Entscheidung heißt es: “Dabei kann es offensichtlich nicht darauf ankommen, ob die öffentlich-rechtlichen Ansprüche so starke ‘privatrechtliche Elemente’ enthalten, daß sie dem verfassungsrechtlichen Begriff des Eigentums zugerechnet werden müssen.” Ibid. 111. Vgl. auch Eschenbach (Fn. 31) 267 f. 45

BVerfGE 16, 94, 111. Für eine Kritik dieses Kriteriums s. Hans-Jürgen Papier, Verfassungsschutz sozialrechtlicher Rentenansprüche, -anwartschaften und –“erwerbsberechtigungen”, VVSSR 1973, 33 ff., 43 f. 46

BVerfGE 16, 94, 112 f.

47

Vgl. BVerfGE 18, 392, 397 (Stärke); 24, 220, 225 (so nahe); in BVerfGE 40, 65, 83 wird neben dem Stärkekriterium darauf abgestellt, ob die Rechtsposition derjenigen eines Eigentümers entspricht. 48

BVerfGE 18, 392, 397; 24, 220, 226; 29, 283, 302.

Die Entwicklung der Rechtsprechung

13

2. Die freiheitssichernde Funktion des Eigentums Den Auftakt für die Kehrtwende der Rechtsprechung hat die abweichende Meinung der Richterin Rupp von Brünneck im 32. Band49 gegeben.50 In dem Dissens geht von Brünneck von der vom Bundesverfassungsgericht zunächst im 24. Band formulierten These aus, dem Eigentum komme “im Gesamtgefüge der Grundrechte die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich sicherzustellen und ihm damit eine eigenverantwortliche Gestaltung des Lebens zu ermöglichen”.51 Ohne auf den ersten Teil dieser zweifachen Funktionsbestimmung hinzuweisen,52 hob der Dissens die Rolle des Eigentums in der Sicherstellung einer eigenverantwortlichen Lebensgestaltung hervor. Daraus hat er die Folgerung gezogen, der Eigentumsschutz müsse sich auf diejenigen öffentlich-rechtlichen Berechtigungen erstrecken, auf die der Bürger in seiner wirtschaftlichen Existenz zunehmend angewiesen ist. Jedoch hat die abweichende Meinung für die Erstreckung des Eigentumsschutzes nicht nur mit der Funktion des Eigentums argumentiert, sondern auch die Möglichkeit der Abtretung oder Verpfändung in Bezug auf die in Frage stehenden Rechtspositionen sowie ihre konkret berechenbare Ausgestaltung durch das Gesetz berücksichtigt.53 Das Bundesverfassungsgericht griff diese Argumentation erst im 40. Band auf.54 In dem Beschluß vom 9. Juni 1975 hat es zwar Rechtspositionen aus der Sozialversicherung weiterhin nicht Eigentumsschutz zuerkannt, aber es eröffnete ausdrücklich die Möglichkeit eines solchen Schutzes. In einem obiter dictum stellte das Gericht ebenso wie von Brünneck auf die Funktion des Eigentums ab, während die übrigen Gesichtspunkte der vom Gericht ausdrücklich zitierten abweichenden 49

BVerfGE 32, 129, 142 ff.

50

Vgl. Hoimar von Ditfurth, Die Einbeziehung subjektv-öffentlicher Berechtigungen, insbesondere sozialversicherungsrechtlicher Positionen, in den Schutz der Eigentumsgarantie (1994), 39; Alfred Söllner, Zum Eigentumsschutz sozialrechtlicher Positionen, in: Festschrift für Willi Geiger (1989), 262 ff., 263. 51

BVerfGE 24, 367, 389.

52

Dagegen kritisch Jürgen Eschenbach (Fn. 31), 300 ff., unter Hinweis auf Peter Krause, Eigentum an subjektiven öffentlichen Rechten (1982), 55, Fn. 130. Für die Erörterung dieser Problematik siehe unten. 53

BVerfGE 32, 129, 143.

54

BVerfGE 40, 65, 83 f.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

14

Meinung nicht erwähnt wurden: Der Funktion des Eigentums, die wirtschaftlichen Voraussetzungen für eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung zu ermöglichen, stellte das Gericht die Feststellung gegenüber, die große Mehrzahl der Staatsbürger erlange ihre wirtschaftliche Existenzsicherung weniger durch privates Sachvermögen, sondern durch den Arbeitsertrag und die daran anknüpfende solidarisch getragene Daseinsvorsorge. Ob aus diesen Umständen die Erweiterung des Schutzbereiches der Eigentumsgarantie folgen soll, wurde offengelassen.55 Die auf der so bestimmten Funktion des Eigentums basierende Argumentation wurde zunächst in den nachfolgenden Entscheidungen nicht erwähnt. Das Bundesverfassungsgericht stellte lediglich darauf ab, daß die betreffende Rechtsposition auf eigene Leistung zurückzuführen sei, oder ausschließlich auf staatlicher Gewährung beruhe, 56 wobei die Möglichkeit eines darüber hinausgehenden Eigentumsschutzes öffentlich-rechtlicher Rechtspositionen weiterhin offengelassen wurde.57 Somit ist die freiheitssichernde Funktion des Eigentums als maßgeblicher Gesichtspunkt des Eigentumsschutzes von Rechtspositionen des öffentlichen Rechts anerkannt worden. Es war allerdings offen, in welchem Umfang diese Erkenntnis zur Änderung des Leistungskriteriums führen würde.

II. Das Urteil zum Versorgungsausgleich und die nachfolgende Entwicklung Im Urteil über den Versorgungsausgleich unterstellte das Bundesverfassungsgericht erstmals Rechtspositionen aus der Sozialversicherung der Eigentumsgarantie.58 Das Urteil hat zwar die Funktion des Eigentums berücksichtigt, aber letztendlich den Eigentumsschutz den in Frage stehenden Rechtspositionen deswegen zuerkannt, weil sie “die konstituierenden Merkmale des durch Art. 14 GG geschützten Eigentums aufweisen.”59 Diese dogmatische Haltung wurde vom Gericht so55

BVerfGE 40, 65, 84.

56

BVerfGE 45, 142, 170; 48, 403, 412.

57

BVerfGE 45, 142, 170.

58

BVerfGE 53, 257, 289 ff.

59

BVerfGE 53, 257, 290 ff.

Die Entwicklung der Rechtsprechung

15

dann im 69. Band in der Entscheidung über die beitragslose Krankenversicherung der Rentner weiterentwickelt.60 Die Entwicklung bestand vor allem darin, daß die existenzsichernde Funktion einer Rechtsposition aus der Sozialversicherung ausdrücklich Voraussetzung ihres Eigentumsschutzes geworden ist.

1. Rechtspositionen aus der Sozialversicherung und die konstituierenden Merkmale des Eigentums Ausgangspunkt des Urteils über den Versorgungsausgleich war die Feststellung, der Eigentumsschutz subjektiv-öffentlicher Rechte komme dann in Betracht, wenn die Rechtsposition derjenigen eines Eigentümers entspricht.61 Mit dieser Feststellung griff das Gericht den Leitsatz des Urteils zur Unterbringungszusicherung für die bei der Entnazifizierung tätigen Personen auf62 und verzichtete auf die “so nahe”Formel und auf das Stärkekriterium. Somit ist noch keine wesentliche Abkehr von der früheren Rechtsprechung durchgeführt worden. Eine Entwicklung ist vielmehr darin zu sehen, daß das Gericht die Erfüllung der so formulierten Voraussetzung nunmehr unter Berücksichtigung der freiheitssichernden Funktion des Eigentums anhand von Kriterien beurteilt, die in der allgemeinen Eigentumsdogmatik festgelegten dogmatischen Rahmen der Eigentumsgarantie übernehmen. In diesen Rahmen fand das Kriterium der eigenen Leistung seinen Platz. Im Urteil mußte das Bundesverfassungsgericht über die Eigentumsqualität von Ansprüchen und Anwartschaften auf Versichertenrenten aus der gesetzlichen Sozialversicherung entscheiden. Im Ergebnis ist das Gericht aus zweierlei Gründen zu dem Ergebnis gelangt, solche Rechtspositionen entsprächen derjenigen eines Eigentümers. Zum einen hat es festgestellt, rentenversicherungsrechtliche Positionen der fraglichen Art erfüllten Funktionen, deren Schutz Aufgabe der Eigentumsgarantie ist. Zum anderen befand das Gericht, daß diese Rechtspositionen die konstituierenden Merkmale des durch Art. 14. GG geschützten Eigentums aufwiesen.63 60

BVerfGE 69, 272, 298 ff.

61

BVerfGE 53, 257, 289.

62

BVerfGE 4, 219 f.

63

Die These, daß öffentlich-rechtliche Rechtspositionen Eigentum sein können, wenn ihr Merkmale eignen, die den Eigentumsbegriff konstituieren,

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

16

Zur Funktion des Eigentums zitierte das Gericht die zunächst im 24. Band formulierte zweifache Funktionsbestimmung dieses Mal – im Gegensatz zum 40. Band – in seinem vollem Wortlaut:64 Das Eigentum solle dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich sicherstellen und ihm damit eine eigenverantwortliche Gestaltung des Lebens ermöglichen. Daß die Anrechte des Einzelnen auf Leistungen der Rentenversicherung die gleiche Funktion erfüllen, begründete des Gericht mit der Feststellung aus dem 40. Band: Die große Mehrzahl der Staatsbürger erlange ihre wirtschaftliche Existenzsicherung durch den Arbeitsertrag und die daran anknüpfende solidarisch getragene Daseinsvorsorge. Insoweit seien diese Anrechte an die Stelle privater Vorsorge und Sicherung getreten.65 Die wesentlichen Merkmale verfassungsrechtlich geschützten Eigentums wurden vom Bundesverfassungsgericht bereits in anderen Bereichen seiner Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie bestimmt. Danach sei das verfassungsrechtlich geschützte Eigentum in seinem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit und durch die von dieser Nutzung nicht immer deutlich abgrenzbare grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. 66 Gemäß dem Mitbestimmungsurteil bedeutete Privatnützigkeit in diesem Zusammenhang die Zuordnung zu einem Rechtsträger, in dessen Hand es als Grundlage privater Initiative und im eigenverantwortlichen privaten Interesse von “Nutzen” sein soll.67 Das Gericht sah diese Merkmale bei den vom Versorgungsausgleich betroffenen Rentenansprüchen und Anwartschaften als vorhanden an.68

wurde bereits von Werner Weber und Ulrich Scheuner in den 50er Jahren entwickelt. Vgl. Alexander v. Brünneck, Die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes (1984), 303 f., m.w.N. 64

BVerfGE 24, 367, 389.

65

BVerfGE 53, 257, 290.

66

Zunächst beschrieb das Hamburger Deichurteil mit den Merkmalen der Privatnützigkeit und der Verfügungsbefugnis das Eigentum des bürgerlichen Rechts (BVerfGE 24, 367, 390). Die darauf folgende Rechtsprechung (BVerfGE 31, 229, 240; 38, 348, 370; 42, 263, 294; 50, 290, 339 ff.) hat allmählich diese Merkmale auf das Eigentum im Sinne des Grundgesetzes übertragen. 67 68

BVerfGE 50, 290, 339.

Nach Auffassung von Eschenbach führt die diesbezügliche Argumentation zu einer völligen Sinnentleerung der verwendeten Begriffe. Vgl. Eschenbach (Fn. 31), 270.

Die Entwicklung der Rechtsprechung

17

Das Kriterium der Privatnützigkeit war nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts deswegen erfüllt, weil die betreffenden Rechtspositionen dem Rechtsträger zugeordnet und zu seinem Nutzen bestimmt waren.69 In bezug auf das Kriterium der grundsätzlichen Verfügungsbefugnis mußte das Gericht feststellen, daß die Möglichkeit einer selbstverantwortlichen Begründung von Rentenversicherungsverhältnissen, sowie die Möglichkeit einer freien inhaltlichen Ausgestaltung der Position des Versicherten im Bereich der Pflichtversicherung fehle. Ferner war eine Übertragung oder Verpfändung bei Anwartschaften und Rentenstammrechten völlig ausgeschlossen, bei Rentenzahlungsansprüchen nur beschränkt zulässig. Trotzdem hat das Bundesverfassungsgericht das Vorhandensein der grundsätzlichen Verfügungsbefugnis nicht verneint. Zum einen berief es sich darauf, daß private Vermögensrechte auch vielfältigen Einschränkungen unterlägen. Zum anderen deutete das Gericht die Voraussetzung der Verfügungsbefugnis dahingehend, daß sie die Herrschaft über das Eigentumsobjekt und damit den besonderen personalen Bezug des Inhabers zu diesem zum Ausdruck bringt. Letztendlich war daher entscheidend, ob sich ein besonderer personaler Bezug der Berechtigten zur Rechtsposition als nachweisbar erweist. Dies hat das Gericht mit der späteren Nutzung und damit begründet, daß der Umfang der Rentenansprüche und Rentenanwartschaften durch die persönliche Arbeitsleistung des Versicherten mitbestimmt werde, wie dies vor allem in den einkommensbezogenen Beitragsleistungen Ausdruck findet.70 Somit integrierte das Bundesverfassungsgericht das bislang angewandte Kriterium einer eigenen Leistung in die konstituierenden Merkmale des Eigentums, und wies zugleich darauf hin, daß die Berechtigung und die Eigenleistung einander nicht entsprechen müssen.71 Seit dem Urteil über den Versorgungsausgleich sind jene Rechtspositionen aus der Sozialversicherung als Eigentum anzusehen, die dem Rechtsträger zugeordnet sind und auf eigener Leistung beruhen.72 Aus den Folgeentscheidungen hat zunächst die Entscheidung zu den Aus-

69

BVerfGE 53, 257, 291.

70

BVerfGE 53, 257, 291.

71

BVerfGE 53, 257, 292.

72

Vgl. Dietrich Katzenstein, Die bisherige Rechtsprechung des BVerfG zum Eigentumsschutz sozialrechtlicher Positionen, in: Festschrift für Simon (1987), 853.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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bildungs-Ausfallzeiten73 diesen Test fortentwickelt. Es wurde klargestellt, daß die vom Staat finanzierte und auf der Eigenleistung der Betroffenen beruhenden Elemente einer Rente oder Rentenanwartschaft nicht voneinander losgelöst behandelt werden könnten, die rentenversicherungsrechtliche Position sei insgesamt Schutzobjekt unter Art. 14 GG.74 Ferner brachte auch die Feststellung eine Änderung, Ausfallzeiten beruhten überwiegend auf staatlicher Gewährung und seien Ausdruck besonderer staatlicher Fürsorge. Diese Feststellung gründete sich auf die Tatsache, daß der Versicherte für die Ausfallzeiten keine Beiträge bezahlt.75 Daraus ergab sich, daß das Kriterium einer eigenen Leistung nur in dem Falle erfüllt wird, wenn die Arbeitsleistung des Betroffenen in der Zahlung von Beiträgen Ausdruck findet. Die reine Arbeitsleistung entfiel damit als den Eigentumsschutz begründender Umstand, unabhängig davon, wie nützlich auch immer die Arbeitsleistung für die Gesellschaft ist.76 Im Übrigen ist bis zum 69. Band keine wesentliche Weiterentwicklung der Dogmatik zu beobachten. Im 55. Band entschied das Gericht, daß die im Verfahren betroffenen rentenrechtlichen Positionen der Witwen nicht in den Geltungsbereich des Art. 14 GG fielen, da sie den Beschwerdeführerinnen überhaupt nicht zugestanden haben. 77 Im 63. Band hat es die Anwendbarkeit der Eigentumsgarantie deshalb verneint, weil es um eine Ermessensleistung der Sozialversicherung ging.78 Offengelassen wurde im 64. Band die Frage, ob die Anpassung der Renten in den Geltungsbereich des Art. 14 GG fällt. Nach Auffassung des Gerichts hat sich der Gesetzgeber im konkreten Fall im Rahmen seiner Befugnis zur Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums gehalten, selbst wenn die Anwendbarkeit der Eigentumsgarantie unterstellt wird.79 Im 66. Band wurde schließlich von der Prüfung des Art. 14 GG abgesehen, weil die Rentenanwartschaft des Betroffenen durch die zur Prüfung gestellte Norm nicht beeinträchtigt wurde.80

73

BVerfGE 58, 81, 109 ff.

74

BVerfGE 58, 81, 109.

75

BVerfGE 58, 81, 112 f.

76

In dem Sinne Katzenstein (Fn. 72), 253; Söllner (Fn. 50), 274.

77

BVerfGE 55, 114, 132 f.

78

BVerfGE 63, 152, 174.

79

BVerfGE 64, 87, 98 ff.

80

BVerfGE 66, 234, 247.

Die Entwicklung der Rechtsprechung

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2. Privatnützigkeit, nicht unerhebliche Eigenleistung, Existenzsicherung Nach dem Urteil zum Versorgungsausgleich und seinen Folgeentscheidungen war in vielfacher Hinsicht fraglich, in welchem Umfang Rechtspositionen aus der Sozialversicherung Eigentumsschutz genießen. Im 69. Band hat das Bundesverfassungsgericht den Versuch gemacht, das Substrat der bisherigen Rechtsprechung zum Eigentumsschutz von Rechtspositionen aus der Sozialversicherung zusammenzufassen und die bestehenden Unsicherheiten zu klären.81 Im Ergebnis kam das Gericht zu einer Formel, die in den späteren Entscheidungen aufrechterhalten und bestätigt wurde. Nach dieser Formel ist Voraussetzung für einen Eigentumsschutz sozialversicherungsrechtlicher Positionen eine vermögenswerte Rechtsposition, die nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Rechtsträger als privatnützig zugeordnet ist; diese genießt den Schutz der Eigentumsgarantie dann, wenn sie auf nicht unerheblichen Eigenleistungen des Versicherten beruht und zudem der Sicherung seiner Existenz dient.82 Mit dieser Formel hat das Gericht nicht nur seine frühere Rechtsprechung zusammengefaßt, sondern auch eine weitere Entwicklung der Rechtsprechung herbeigeführt.83 Grundlegend hielt es zwar daran fest, daß der Eigentumsschutz der Rechtspositionen der betreffenden Art davon abhänge, ob diese Rechtspositionen die konstituierenden Merkmale des durch Art. 14. GG geschützten Eigentums aufwiesen. Des weiteren wandte sie sich aber von der Argumentation des Urteils über den Versorgungsausgleich ab. Dort wurde die existenzsichernde Funktion des Eigentums bei der Beantwortung der Frage berücksichtigt, ob die Rechtsposition derjenigen eines Eigentümers entspricht.84 Dies hätte so verstanden werden können, daß die Funktion des Eigentums nicht zu seinen wesentlichen Merkmalen im verfassungsrechtlichen Sinne 81

Dietrich Katzenstein, Aspekte einer zukünftigen Rechtsprechung des BVerfG zum Eigentumsschutz sozialer Rechtspositionen, in: Festschrift für Zeidler (1987), 645 ff., 651. 82

BVerfGE 69, 272, 300.

83

Es wird vorgebracht, daß somit die traditionellen Rahmen der Eigentumsdogmatik überschritten wurden. Am schärfsten formuliert diese Kritik Walter Leisner, Eigentum als Existenzsicherung?, in: Rechtsstaat, Kirche, Sinnverantwortung, Festschrift für Klaus Obermayer (1986), 65 ff., 71 f. Zur Problematik siehe unten. 84

BVerfGE 53, 257, 289.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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gehöre, und dementsprechend nicht Voraussetzung des Eigentumsschutzes sei.85 Im Gegensatz dazu stellte jetzt das Urteil zur Halbbelegung auf den Zweck und die Funktion der Eigentumsgarantie ab, um feststellen zu können, welche sozialversicherungsrechtlichen Leistungsansprüche als Eigentum im Sinne des Art. 14. GG anzusehen sind.86 Da diese Vorgehensweise auf der Erkenntnis beruhte, daß die als Eigentum geschützten Rechtspositionen aus der Sozialversicherung die konstituierenden Merkmale des Eigentums im Sinne des Grundgesetzes aufweisen müssen, kann nur davon ausgegangen werden, daß hierdurch die Funktion des Eigentums zu seinem konstituierenden Merkmal erklärt worden ist.87 Dementsprechend ist die existenzsichernde Funktion auch Voraussetzung für den Eigentumsschutz sozialversicherungsrechtlicher Positionen geworden. Für die Beantwortung der Frage, ob eine Rechtsposition der Existenzsicherung dient, zählt die Entscheidung mehrere Gesichtspunkte auf. Es komme nicht darauf an, ob der Berechtigte individuell auf die Leistung angewiesen sei. Vielmehr müsse die öffentlich-rechtliche Leistung ihrer Zielsetzung nach objektiv der Existenzsicherung der Berechtigten dienen. Allerdings komme der Eigentumsschutz für Sozialleistungen nur dann in Betracht, wenn ihr Fortfall oder ihre Einschränkung die freiheitssichernde Funktion der Eigentumsgarantie wesentlich berühren würde.88 In bezug auf die anderen Voraussetzungen des Eigentumsschutzes konkretisierte die Entscheidung die frühere Rechtsprechung. Zum Kriterium der Privatnützigkeit verallgemeinerte sie die Aussagen des Versorgungsausgleichsurteils89 und des Urteils zu medizinischen Rehabilitationsleistungen für Beamte.90 Eine Rechtsposition sei dem Rechtsträger nur in dem Falle zugeordnet, wenn es sich weder um eine Ermes85

Anderes folgt aus der Argumentation von Söllner (Fn. 50), 275. Seiner Auffassung nach ist die Existenzsicherung gleichzeitig Grund und Grenze des Eigentumsschutzes. 86

BVerfGE 69, 272, 300.

87

Diese Auslegung wird auch durch die Feststellung der Entscheidung unterstützt, die existenzsichernde Funktion einer sozialversicherungsrechtlichen Position sei “konstituierendes Merkmal für deren Eigentumsschutz”. BVerfGE 69, 272, 303. Zu der Problematik siehe unten. 88

BVerfGE 69, 272, 303 f.

89

BVerfGE 53, 257, 289 f.

90

BVerfGE 63, 152, 174.

Die Entwicklung der Rechtsprechung

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sensleistung noch um eine bloße Aussicht handele, die anders als eine Anwartschaft nicht allein durch Erfüllung weiterer Voraussetzungen, etwa des Ablaufs einer Wartezeit und des Eintritts des Versicherungsfalles, zum Vollrecht erstarken könne.91 Das Kriterium der grundsätzlichen Verfügungsbefugnis wurde im Halbbelegungsurteil nicht erwähnt. Stattdessen bezeichnete die Entscheidung die eigene Leistung des Versicherten als Voraussetzung des Eigentumsschutzes. Nach Auffassung des Gerichts stellt die eigene Leistung ein Tatbestandsmerkmal dar, das die grundsätzliche Verfügungsbefugnis begründet.92 Allerdings ist eine Änderung der früheren Praxis darin zu sehen, daß nunmehr lediglich die Eigenleistung die grundsätzliche Verfügungsbefugnis begründen konnte. Ferner baute die Entscheidung die frühere Praxis auch in der Hinsicht aus, daß sie für den Eigentumsschutz eine nicht unerhebliche Eigenleistung verlangte.93 Das Versorgungsausgleichsurteil beschränkte sich damals unter Hinweis auf frühere Entscheidungen auf die Feststellung, der Eigentumsschutz sei ausgeschlossen, wenn die betreffende Rechtsposition ausschließlich auf staatlicher Gewährung beruhe.94 Mit dem Kriterium der Nichtunerheblichkeit klärte die nun vorliegende Entscheidung, in welchem Umfang die Rechtsposition auf eigener Leistung beruhen müsse. Sie wies auch darauf hin, daß die Annahme einer nicht unerheblichen Eigenleistung nicht ausschließe, daß die Rechtsposition auch oder überwiegend auf staatlicher Gewährung beruhe.95 Ferner wurde festgestellt, daß die von Dritten zu Gunsten des Versicherten geleisteten Beiträge auch als eigene Leistung zu bewerten seien.96

91

BVerfGE 69, 272, 301.

92

Ditfurth (Fn. 50, 43 f.) meint hingegen, daß die Eigenleistung zu einer selbständigen Schutzvoraussetzung erhoben wurde. 93

BVerfGE 69, 272, 301 f.

94

BVerfGE 53, 257, 292.

95

BVerfGE 69, 272, 301 f. Hans Jürgen Papier und Fritz Ossenbühl sind trotz dieser Feststellung der Auffassung, daß eine überwiegende staatliche Gewährung den Eigentumsschutz ausschließt. Vgl. Hans-Jürgen Papier, Art. 14, Rn. 134, in: Maunz - Dürig, Grundgesetz Kommentar; Fritz Ossenbühl, Der Eigentumsschutz sozialrechtlicher Positionen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, eine Zwischenbilanz, in: Festschrift für Zeidler (1987), 632. 96

BVerfGE 69, 272, 302.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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3. Die Folgeentscheidungen Die Folgeentscheidungen führten keine wesentliche Änderung der dogmatischen Rahmen des Eigentumsschutzes vermögenswerter öffentlich-rechtlicher Rechtspositionen herbei. Im Bereich der Rentenversicherung bestätigte das Bundesverfassungsgericht in bezug auf die Doppelanrechnung von Ersatz- und Ausfallzeiten in der Rentenversicherung,97 auf die Begrenzung der Bewertung der Ausbildungs-Ausfallzeiten,98 sowie auf Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrenten,99 daß Versichertenrenten und die hierauf gegründeten Anwartschaften den Schutz der Eigentumsgarantie genössen. Die im 69. Band entwickelten Voraussetzungen des Eigentumsschutzes der Rechtspositionen aus der Sozialversicherung wurden im Zusammenhang mit Ansprüchen nach dem Arbeitsförderungsgesetz in drei Fällen ausdrücklich angewandt. Im 72. Band hat das Bundesverfassungsgericht den Eigentumsschutz auf Ansprüche und Anwartschaften auf Arbeitslosengeld erstreckt. Unter ausdrücklicher Bezugnahme auf den Leitsatz des Halbbelegungsurteils entschied das Gericht, daß die betreffenden Rechtspositionen dem Rechtsträger privatnützig zugeordnet seien, auf nicht unerheblicher Eigenleistung beruhten und der Sicherung der Existenz der Berechtigten dienten.100 Im 76. Band setzte das Bundesverfassungsgericht die Erweiterung der Eigentumsgarantie fort, und erkannte auch die durch Leistungsbescheid festgestellten Ansprüche auf Unterhaltsgeld oder Übergangsgeld als Eigentum im Sinne des Grundgesetzes an.101 Die viel diskutierte Frage, ob das Kurzarbeitergeld als Eigentum geschützt werden soll, ließ das Gericht im 95. Band offen, da nach seiner Auffassung die im Verfahren angegriffene Regelung nicht als verfassungswidriger Eingriff hätte bewertet werden können.102 Im 77. Band kam das Gericht hingegen zum Ergebnis, daß der Anspruch auf ungekürztes Übergangsgeld der Schwerbehinderten nach

97

BVerfGE 70, 101, 110.

98

BVerfGE 71, 1, 12.

99

BVerfGE 75, 78, 96 f.

100

BVerfGE 72, 9, 18 ff. BVerfGE 74, 203, 213 bestätigt, daß Ansprüche auf Arbeitslosengeld Eigentumsschutz genießen. 101

BVerfGE 76, 20, 235 ff.

102

BVerfGE 92, 365, 406 f.

Die Entwicklung der Rechtsprechung

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dem Schwerbehindertengesetz nicht auf eigener Leistung, sondern ausschließlich auf staatlicher Gewährung beruhe.103 Im Bereich der Hinterbliebenenversorgung fällte das Bundesverfassungsgericht zwei Entscheidungen. Im 72. Band hat das Gericht die Frage des Eigentumsschutzes für Hinterbliebenenrente im allgemeinen noch offengelassen, während die im Verfahren betroffene Rechtsposition – Aussicht auf Geschiedenen-Witwenrente – nicht als Eigentum anerkannt wurde. Grund dafür war, daß die Rechtsposition der Klägerin nicht hinreichend zugeordnet war, weil das Zustandekommen des Anspruchs nicht nur vom Ablauf der Wartezeit und vom Eintritt des Versicherungsfalles abhing.104 In seinem Beschluß vom 18. Februar 1998 hat dann das Bundesverfassungsgericht die offen gelassene105 und lang diskutierte106 Frage des Eigentumsschutzes für Rechtspositionen aus der Hinterbliebenenversorgung im allgemeinen verneint.107 Grund dafür war, daß die Hinterbliebenenversorgung dem Versicherten nicht als Rechtsposition privatnützig zugeordnet ist. Ferner ging das Gericht davon aus, daß die Hinterbliebenenrenten nicht auf einer dem einzelnen Versicherten individuell zurechenbaren Leistung beruhten.108 Weder sei eine Beitragsleistung des Rentenempfängers, noch eine erhöhte Beitragsleistung des Versicherten vorhanden. Vielmehr trüge jeder Versicherte über seinen Beitrag zugleich auch zur Versorgung aller Hinterbliebenen von Versicherten bei.109 103

BVerfGE 77, 370, 375 ff.

104

BVerfGE 72, 141, 152 f.

105

BVerfGE 55, 114, 131 f.; 71, 66, 80; 72, 141, 152 f.

106

Vgl. für die Einbeziehung dieser Rechtspositionen in die Eigentumsgarantie: Hermann Plagemann, Flexibilität contra Vertrauensschutz im Recht der gesetzlichen Sozialversicherung, NJW 1982, 558, 559; Krause (Fn. 52) 197 ff.; Rolf Stober, Verfassungsrechtlicher Eigentumsschutz sozialer Rechtspositionen, in: Schriftenreihe des Deutschen Sozialrechtsverbands, Bd. XXII (1982), 34 ff.; Hans-Jürgen Papier, Die Differenziertheit sozialrechtlicher Positionen und der Anspruch der Eigentumsgarantie, in: Schriftenreihe des Deutschen Sozialrechtsverbands, Bd. XXII (1982), 202; Wolfgang Rüfner, Die Differenziertheit sozialrechtlicher Positionen und der Anspruch der Eigentumsgarantie, in: Schriftenreihe des Deutschen Sozialrechtsverbands, Bd. XXII (1982), 180; nur begrenzt: Katzenstein, Aspekte (Fn. 81), 663. Dagegen Hans Schneider, Der Verfassungsrechtliche Schutz von Renten der Sozialversicherung (1980), 17 f. 107

BVerfGE 97, 271, 283 ff.

108

BVerfGE 97, 271, 284.

109

BverfGE 97, 271, 285.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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Die letzte Erweiterung des Eigentumsschutzes erfolgte mit den Urteilen zu den Zusatz- und Sonderversorgungssystemen der DDR. Hier stellte das Bundesverfassungsgericht fest, daß die in der Deutschen Demokratischen Republik erworbenen und im Einigungsvertrag nach dessen Maßgaben als Rechtspositionen der gesamtdeutschen Rechtsordnung anerkannten Ansprüche und Anwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen den Schutz des § 14 Abs. 1 Satz 1 GG genießen.110 Diese Urteile stellen eine Ausnahme insoweit dar, als sie die im 69. Band entwickelte Formel nicht ausdrücklich wiederholen. Trotzdem wendet das Gericht die in der Formel enthaltenen Kriterien an: sowohl das Vorliegen der ausschließlichen, privatnützigen Zuordnung, als auch der persönlichen Leistung des Versicherten wird bejaht, wie auch die existenzsichernde Funktion der betreffenden Rechtspositionen.111

110

BVerfGE 100, 1, 32; 100, 59, 98; 100, 138, 182.

111

BVerfGE 100, 1, 32 f.

2. Kapitel: Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht Aus der oben dargestellten Entwicklung der Rechtsprechung läßt sich zunächst feststellen, daß das Bundesverfassungsgericht seit dem 69. Band die dort genannten Kriterien für den Eigentumsschutz von Rechtspositionen aus der Sozialversicherung für maßgeblich hält. Es kann daher davon ausgegangen werden, daß eine sozialversicherungsrechtliche Position dann Eigentum im Sinne des Art. 14 GG ist, wenn sie eine vermögenswerte Rechtsposition ist, die nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Rechtsträger als privatnützig zugeordnet ist, auf nicht unerheblichen Eigenleistungen des Versicherten beruht und zudem der Sicherung seiner Existenz dient.112 Des weiteren gilt es, die in dieser Formel genannten Kriterien auf ihren Inhalt hin zu untersuchen. Diese Untersuchung wird Grundlage für die Beurteilung der Frage, inwieweit sie mit der allgemeinen Eigentumsdogmatik des Grundgesetzes vereinbar sind.

I. Eine privatnützig zugeordnete, vermögenswerte Rechtsposition Nach der allgemeinen Eigentumsdogmatik sind Privatnützigkeit und die davon nicht immer deutlich abgrenzbare grundsätzliche Verfügungsbefugnis wesentliche Merkmale des verfassungsrechtlich geschützten Eigentums.113 Das Bundesverfassungsgericht hat den Inhalt des Merkmals der Privatnützigkeit in der allgemeinen Eigentumsdogmatik dahingehend definiert, daß Privatnützigkeit die Zuordnung zu einem Rechtsträger bedeute, in dessen Hand es als Grundlage privater Initiative und im eigenverantwortlichen privaten Interesse von “Nutzen” sein solle.114 Diese Begriffsbestimmung wurde auch in die Recht-

112

BVerfGE 69, 272, 300.

113

BVerfGE 31, 229, 240; 38, 348, 370; 42, 263, 294; 50, 290, 339 ff.

114

BVerfGE 50, 257, 290, unter Hinweis auf BVerfGE 42, 263, 294.

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Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

sprechung zum Eigentumsschutz von Rechtspositionen der Sozialversicherung übernommen.115

1. Privatnützigkeit oder ausschließliche Zuordnung? Die privatnützige Zuordnung als konstituierendes Merkmal des Eigentums und als Voraussetzung des Eigentumsschutzes sozialrechtlicher Rechtspositionen wird in der Literatur mit unterschiedlichen Inhalten ausgelegt. Ein Teil der Literatur versteht das Kriterium der privatnützigen Zuordnung zu dem Rechtsträger so, daß es sowohl die Privatnützigkeit als auch die Verfügungsbefugnis als konstituierende Merkmale des Eigentums einschließt. Danach erfaßt das vom Bundesverfassungsgericht verwendete und umgeschriebene Merkmal der Privatnützigkeit, wie in der Kurzformel “vermögenswerte Rechtsposition” zusammengefaßt wird, alles, was das Eigentum im positiven Sinne konstituiert. Element der privatnützigen Zuordnung sei also die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand. 116 In diesem Sinne stellen mehrere Autoren in Frage, ob sozialrechtliche Rechtspositionen als privatnützig bezeichnet werden können, da Privatnützigkeit auch die Dispositionsmacht einschließen sollte.117 Ein anderer Teil der Literatur unterscheidet die Privatnützigkeit von der Verfügungsbefugnis, und legt jene als ein Kriterium aus, welche die nicht gefestigten Rechtspositionen aus dem Eigentumsschutz ausklammern soll. Eindeutig formuliert Rüfner: Voraussetzung für die Anerkennung eines zukünftiges Anspruchs ist unter anderem die Verfestigung der Zuordnung, die das Recht bereits als einen gegenwärtigen Vermögenswert in der überkommenen Eigentumsgarantie erkennen 115

Vgl. BVerfGE 53, 257, 291; 69, 272, 301; 72, 9, 19; 72, 141, 153.

116

Ossenbühl, Der Eigentumsschutz (Fn. 95), 629 f. Auch Ditfurth behandelt Privatnützigkeit und Verfügungsbefugnis zusammen, als seien sie Teil der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Voraussetzung der Zuordnung zu dem Rechtsträger. Ditfurth (Fn. 50), 55 ff. 117

Depenheuer (Fn. 2), 431 ff.; Karl-Jürgen Bieback, Verfassungsrechtlicher Schutz gegen Abbau und Umstrukturierung von Sozialleistungen (1997), 12 f.; Brigitte Jährling-Rahnefeld, Verfassungsmäßigkeit der Grundrente, Verfassungsprobleme eines Systemwechsels in der gesetzlichen Rentenversicherung (2001), 231 ff. In diese Richtung scheint auch die Argumentation von Wolfgang Grüttner (Die sozialversicherungsrechtliche Anwartschaft (1990), 51 ff.) zu gehen.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

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läßt.118 In diesem Sinne wird das Kriterium der privatnützigen Zuordnung als logischer Ausfluß der ständigen Rechtsprechung119 verstanden, wonach bloße Chancen und Aussichten nicht Gegenstand der Eigentumsgarantie sein können.120 So solle dieses Kriterium zum Ausdruck bringen, daß lediglich Rechtspositionen mit einer bestimmten Stärke den Schutz des Art. 14 GG genießen können.121 Diese Argumentation wird damit ergänzt, daß die Zuordnung zu dem Rechtsträger ein wesentliches Merkmal des Sacheigentums nach § 903 BGB ist. Die übrigen durch die Verfassung geschützten Eigentumsobjekte wiesen eine Ähnlichkeit im Verhältnis zum bürgerlich-rechtlichen Eigentum auf, selbst wenn das Sacheigentum lediglich ein Leitbild für die verfassungsrechtliche Begriffsbestimmung darstelle.122 Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts scheint zwischen diesen beiden Auffassungen zu vermitteln. Das Urteil zum Versorgungsausgleich schafft noch wenig Klarheit, da das Gericht die Privatnützigkeit der betreffenden Rentenansprüche und -anwartschaften mit der lapidaren Feststellung begründet, sie seien einem privaten Rechtsträger zugeordnet, zu seinem Nutzen bestimmt.123 Das Halbbelegungsurteil formuliert abstrakter, insoweit es feststellt: Wenn die in Betracht kommende Rechtsposition ein subjektiv-öffentliches Recht auf Leistung begründet, das dem Einzelnen eine Rechtsposition verschafft, die derjenigen eines Eigentümers entspricht, ist das Kriterium der Privatnützigkeit erfüllt. Dies sei der Fall, wenn der Berechtigte davon ausgehen kann, daß es sich um “seine”, ihm ausschließlich zustehenden Rechtspositionen handele. Die Privatnützigkeit sei hingegen zu verneinen, wenn die Leistung vom Ermessen des Versicherungsträgers abhängt, oder wenn lediglich eine Aussicht besteht, die anders als eine Anwartschaft nicht allein durch die Erfüllung weiterer Voraussetzungen, etwa des Ablaufs einer Wartezeit und des Eintritts des Versicherungsfalles, zum Vollrecht erstarken kann.124

118

Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 172.

119

Siehe z. B. BVerfGE 51, 193, 222.

120

Papier, Die Differenziertheit (Fn. 106), 206 f.; Söllner (Fn. 50), 273.

121

Ditfurth (Fn. 50), 63; Grüttner (Fn. 117), 47 f.

122

Grüttner (Fn. 117), 49 f.

123

BVerfGE 53, 257, 291.

124

BVerfGE 69, 272, 301. Später BVerfGE 72, 9, 19; 72, 141, 153.

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Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Aus diesen Ausführungen geht hervor, daß die privatnützige Zuordnung, wie sie vom Bundesverfassungsgericht als Abgrenzungskriterium in diesem Bereich angewandt wird, die Verfestigung einer Rechtsposition bedeutet. Die Verfestigung beinhaltet in diesem Zusammenhang zwei miteinander verbundene Elemente. Sie bringt zunächst zum Ausdruck, daß das Eigentum eine Schöpfung der Rechtsordnung darstellt, und dementsprechend nur den Schutz genießen kann, der sich aus den einfachen Gesetzen ergibt.125 Nur die von den einfachen Gesetzen ausgeformten Rechtspositionen können daher Gegenstand des Eigentumsschutzes sein.126 In bezug auf die Sozialversicherung folgt dies auch daraus, daß der Gesetzgeber unter Art. 14 GG nicht verpflichtet wäre, dem Eigentumsbegriff des Grundgesetzes entsprechende Rechtspositionen in der Sozialversicherung zu schaffen. Dementsprechend kann es nur um den Schutz der vom Gesetzgeber ausgeformten und dem Rechtsträger zugeordneten sozialrechtlichen Rechtspositionen gehen.127 Ohne Individualisierung in Form eines subjektiven Bandes zwischen Leistungsempfänger und öffentlicher Zuteilungsstelle gibt es also keinen Grundrechtsschutz.128 Der Akzent liegt daher bei der Zuordnung, und nicht bei dem “privaten Nutzen” oder der Verfügungsmöglichkeit.129 Es spielt allerdings bei dem Kriterium der privatnützigen Zuordnung auch ein zweites Element eine Rolle und zwar das der Ausschließlichkeit der Rechtsposition. Die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, die betreffende Rechtsposition müsse “nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts” dem Rechtsträ-

125

Gunther Schwerdtfeger, Die dogmatische Struktur der Eigentumsgarantie (1983), 13. 126

Walter Leisner (Eigentum, in: HStR VI, § 149 Rn. 66 ff.) vertritt allerdings, daß es auch Güter gibt, die “natürlich abgegrenzt” seien – etwa die beweglichen Güter. Das an diesen Gütern bestehende Eigentum könne ohne einfachgesetzliche Ausgestaltung Gegenstand des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes sein. 127

Vgl. Krause (Fn. 52), 64 f. Krause leitet diese Folgerung aus der These ab, daß die Sozialversicherung durch die Institutsgarantie des Art. 14. GG nicht erfaßt sei. 128

Rolf-Ulrich Schlenker, Soziales Rückschrittsverbot und Grundgesetz (1986), 135. 129

A. A. Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 41 f.; Peter Baumeister, Neuer Verfassungsverstoß im Recht der offenen Vermögensfragen, AöR 2003, 255, 269.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

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ger privatnützig zugeordnet sein,130 bringt gerade dieses Erfordernis zum Ausdruck. In diesem Sinne muß der Berechtigte davon ausgehen können, daß es um seine eigene Rechtsposition geht. Mit anderen Worten darf die Rechtsposition der Verfügungsmacht anderer nicht zugänglich sein, um den Eigentumsschutz genießen zu können. In diesem und nur in diesem Zusammenhang weist das Kriterium der privatnützigen Zuordnung einen Bezug zur Verfügungsbefugnis als Merkmal des verfassungsrechtlich geschützten Eigentums auf: es verweist nicht auf die Macht des Rechtsträgers, über das Eigentumsobjekt zu verfügen, sondern vielmehr darauf, daß Dritte über die Rechtsposition nicht verfügen dürfen. Aus alledem folgt zugleich, daß der Einwand gegen das Kriterium der Privatnützigkeit, man könne von sämtlichen vermögenswerten Berechtigungen sagen, sie dienten dem Inhaber stets zu seinem Nutzen,131 nicht zutreffend ist. Diese Betrachtungsweise übersieht nämlich, daß es hierbei nicht um die Nützlichkeit einer Rechtsposition geht, sondern darum, die dem Inhaber zugeordneten Rechtspositionen von den Situationen zu unterscheiden, in denen das Zustandekommen der Berechtigung von weiteren Voraussetzungen abhängt. Aus ähnlichen Gründen trifft auch die Kritik nicht zu, Eigentum sei ebenso allgemein- wie privatnützig, weswegen die Privatnützigkeit kein Abgrenzungskriterium darstellen kann. 132 Denn Privatnützigkeit soll nicht den Begünstigten der Rechtsposition bestimmen, sondern den Grad der Zuordnung zu dem Rechtsträger beschreiben. Daraus geht aber hervor, daß Privatnützigkeit in diesem Kontext nicht etwa als Verneinung der allgemeinnützigen Aspekte des Eigentums verstanden werden kann.

2. Abgrenzung privatnützig zugeordneter Rechtspositionen Bei der Abgrenzung privatnützig zugeordneter Rechtspositionen geht es also darum, die hinreichend gefestigten Rechtspositionen von Chan-

130

BVerfGE 69, 272.

131

Schneider (Fn. 106), 22.

132

Holger Andersen, Probleme der Wandlung des Eigentumsbegriffs (1984), 55 f. Zustimmend: Ditfurth (Fn. 50), 59.

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Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

cen oder Aussichten, die nicht schutzwürdig sind, zu unterscheiden.133 Daß diese Unterscheidung keineswegs eindeutig ist, wird mehrfach hervorgehoben.134 Hieraus rührt wohl die Vielzahl unterschiedlicher Meinungen in der Diskussion um die privatnützige Zuordnung einzelner Rechtspositionen.135 Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bietet keine allgemeine Regel an, sie liefert aber mehrere verallgemeinerungsfähige Anhaltspunkte. Zunächst erfüllen nach der Rechtsprechung bereits bestehende Ansprüche auf Regelleistungen das Kriterium der Privatnützigkeit und zwar sowohl im Bereich der Rentenversicherung als auch in der Arbeitslosenversicherung.136 Ferner sind auch diejenigen Ansprüche auf Ermessensleistungen als privatnützig anzusehen, die durch Leistungsbescheid bereits festgestellt wurden, selbst wenn der Berechtigte zu einem bestimmten Verhalten verpflichtet ist, um seinen Anspruch nicht zu verlieren.137 Über bereits bestehende Ansprüche hinaus bejaht das Bundesverfassungsgericht die Zuordnung zu dem Rechtsträger auch in solchen Fällen, in denen noch kein Vollrecht, sondern lediglich eine Anwartschaft vorlag. Anwartschaften werden allerdings in den verschiedenen Zweigen der Sozialversicherung unter unterschiedlichen Voraussetzungen als privatnützig zugeordnet angesehen. In der Rentenversicherung liegt nach der Rechtsprechung eine solche Anwartschaft dann vor, wenn die Rechtsposition des Berechtigten mit der Erfüllung weiterer Voraussetzungen, wie etwa des Ablaufs der Wartezeit und des Eintritts des Ver-

133

Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 26 ff.; ders., Eigentumsschutz im Sozialrecht, SGb (1989), 53, 70. 134

Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 29; Katzenstein, Aspekte (Fn. 81), 661; Söllner (Fn. 50), 273. Ossenbühl, Der Eigentumsschutz (Fn. 95), 629 meint hingegen, daß das Kriterium der privatnützig zugeordneten vermögenswerten Rechtsposition im Vergleich zu den anderen Voraussetzungen des Eigentumsschutzes am wenigsten Verständnisschwierigkeiten bereitet. 135

Zum Kurzarbeitergeld vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts: Ernst Benda, Sozialrechtliche Eigentumspositionen im Arbeitskampf (1986), 105 f.; Katzenstein, Aspekte (Fn. 73), 659 f.; Stober, Eigentumsschutz (Fn. 134), 55. Zu der Erstattung von Rentenversicherungsbeiträgen Klaus Sieveking, Die Erstattung von Rentenversicherungsbeiträgen an Ausländer (1988), 67 ff. 136

BVerfGE 53, 257, 290 f.; 69, 272, 300; 72, 9, 19; 74, 203, 213.

137

BVerfGE 76, 220, 235 f.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

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sicherungsfalls zum Anspruch erstarken kann.138 Die Zuordnung zu dem Rechtsträger läßt sich also in diesem Bereich nach der Begründung des Versicherungsverhältnisses schon vor dem Ablauf der Wartezeit feststellen.139 Demgegenüber erkennt das Bundesverfassungsgericht nur diejenigen Anwartschaften auf das Arbeitslosengeld als privatnützig zugeordnet an, bei denen die Wartezeit erfüllt ist.140 Hierbei wird allerdings die privatnützige Zuordnung trotz der Tatsache bejaht, daß das Zustandekommen des Anspruchs vom Erfüllen weiterer Voraussetzungen abhängt. Dies deswegen, weil es allein an den Versicherten liegt, die Voraussetzungen herbeizuführen.141 Als nicht hinreichend zugeordnet sieht hingegen das Bundesverfassungsgericht die Aussicht der Versicherten in der Rentenversicherung an, als Rentner beitragsfrei krankenversichert zu werden. Grund hierfür ist, daß die Versicherten erst nach der Stellung des Antrags auf Rente eine Mitgliedschaft in der Krankenversicherung begründen konnten.142 Eindeutig verneint wird die Privatnützigkeit auch bei solchen Rechtspositionen, bei denen die Leistung vom Ermessen des Versicherungsträgers abhängt.143 Im allgemeinen verneint das Bundesverfassungsgericht auch die Privatnützigkeit der Rechtspositionen aus der Hinterbliebenenversorgung, weil die Leistung nicht nur den Ablauf der Wartezeit und den Eintritt des Versicherungsfalles voraussetze, sondern auch, daß der Versicherte zu dem relevanten Zeitpunkt in gültiger Ehe lebt.144 Verneint wurde bereits früher die privatnützige Zuordnung zu dem Rechtsträger auch bei der Aussicht einer Witwe auf Geschiedenen-Witwenrente, deren Anspruch im relevanten Zeitpunkt über den Eintritt des Versicherungsfalles hinaus von weiteren Voraussetzungen abhing.145

138

BVerfGE 53, 257, 290 f.; 69, 272, 301. Zu Erwerbs- und Arbeitsunfähigkeitsrenten BVerfGE 75, 78, 97. 139

Katzenstein, Die bisherige (Fn. 72), 851; Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 28. 140

BVerfGE 72, 9, 21 f.

141

BVerfGE 72, 9, 21 f.

142

BVerfGE 69, 272, 308.

143

BVerfGE 63, 152, 174; 69, 272, 301. In diesem Sinne schon Krause (Fn. 52), 90; Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 172. 144

BVerfGE 97, 228, 284.

145

BVerfGE 72, 141, 153 f.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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Schließlich sind auch die Ausführungen in der Entscheidung zum Kurzarbeitergeld wegweisend, welche die Umstände nennen, die gegen die privatnützige Zuordnung einer Leistung nach dem Arbeitsförderungsgesetz zu dem Rechtsträger sprechen. Danach ist zum einen ein solcher Umstand, daß die Erfüllung einer Wartezeit nicht erforderlich ist. Zum anderen entsteht der Anspruch auf die Leistung nicht automatisch im vorgesehenen Versicherungsfall, sondern hängt von einer Anzeige des Arbeitsausfalles ab, die aber lediglich der Arbeitgeber oder die Betriebsvertretung durchführen kann.146 Hieraus geht zunächst hervor, daß jedenfalls bereits erworbene Ansprüche als privatnützig zugeordnet qualifiziert werden können, welchem Zweig der Sozialversicherung sie auch immer zugehören. Dies gilt auch dann, wenn es um eine Ermessensleistung geht, aber das Ermessen ausgeübt und der Leistungsbescheid erstellt wurde.147 Es ist auch klar, daß Ermessensleistungen vor der Ausübung des Ermessens nicht privatnützig zugeordnet sind,148 es sei denn, daß das Ermessen auf Null reduziert ist.149 Für die verbleibenden Fälle können in der Literatur im Grunde genommen zwei Ansätze identifiziert werden.

a. Versicherungsschutz als zugeordnetes Vollrecht? Der erste und von mehreren Autoren übernommene Deutungsansatz wurde von Krause ins Feld geführt. Auf den Bereich der Rentenversicherung bezogen ging Krause davon aus, daß nicht nur die beim Eintritt des Versicherungsfalles vorgesehene Leistung, sondern auch die Gefahrtragung eine Leistung des Versicherungsträgers darstellt. Diese Gefahrtragung sei Gegenstand des Anspruchs auf Versicherungsschutz,

146 147

BVerfGE 92, 365, 406. Vgl. BVerfGE 76, 220, 235.

148

Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 172; Ossenbühl, Der Eigentumsschutz (Fn. 95), 630; Söllner (Fn. 50), 273; Ditfurth (Fn. 50), 64. 149

Zunächst Stober, Eigentumsschutz (Fn. 133), 53 ff., 55; zustimmend: Ditfurth (Fn. 50), 64; Bieback (Fn. 117), 13. Bieback stellt auch die These des Bundesverfassungsgerichts in Frage, daß eine weitgehende, aber nicht auf Null reduzierte Bindung des Ermessens des Versicherungsträgers keine gefestigte Rechtsposition begründet. Grüttner (Fn. 117, 157 ff.) meint hingegen, daß gefestigte Anwartschaften auf Ermessensleistungen nicht entstehen können, selbst wenn das Ermessen des Leistungsträgers auf Null reduziert ist.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

33

der in diesem Sinne als Vollrecht anzusehen sei.150 Dies sei eine gesicherte Rechtsposition, die dem Eigentumsschutz unterliegen könne.151 Dieser Ansatz ist auch in den Stellungnahmen von Papier erkennbar. Papier zieht die Grenzlinie zwischen Anwartschaften auf der einen Seite und Erwerbsberechtigungen auf der anderen Seite.152 Seiner Auffassung nach liegt eine schutzwürdige Anwartschaft im Bereich der Rentenversicherung erst nach dem Ablauf der Wartezeit vor. Diese Betrachtungsweise folgt der Argumentation von Krause,153 insoweit sie eine solche Anwartschaft bereits als Vollrecht in dem Sinne bezeichnet, daß mit der Anwartschaft dem Berechtigten der Versicherungsschutz, die ständige Leistung der Gefahrtragung zusteht.154 Von den Anwartschaften unterscheidet Papier die Erwerbsberechtigungen, die er in Anlehnung an die frühere Rechtsprechung 155 als subjektive öffentliche Rechte auf Fortsetzung des gesetzlich eröffneten bzw. erzwungenen Versicherungsverhältnisses bis zum Rechtserwerb definiert. Zwar enthielten auch Anwartschaftsrechte in der Rentenversicherung Erwerbsberechtigungen, aber andere Rechtspositionen bestünden lediglich aus dem Recht auf Fortsetzung des Versicherungsverhältnisses. Während also bei Anwartschaftsrechten aus der Rentenversicherung die Beendigung der Beitragspflicht den Anspruch auf den Versicherungsschutz nicht berührt, erlischt bei Erwerbsberechtigungen mit der Beitragspflicht auch der Versicherungsschutz. Dementsprechend klammert Papier die Rechtsposition derjenigen aus dem Eigentumsschutz grundsätzlich aus, die in der gesetzlichen Kranken-, Unfall- oder Arbeitslosenversicherung versichert sind, aber weder einen Anspruch auf die Leistung, noch mit dem Ablauf der Wartezeit eine Anwartschaft erlangt haben.156

150 151

Krause (Fn. 52), 104 ff. Krause (Fn. 52), 140.

152

Papier, Die Differenziertheit (Fn. 106), 206 ff.; ders., Art. 14, Rn. 155 ff., in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. 153

Krause (Fn. 52), 104 ff. Dazu näher siehe unten.

154

Papier, Die Differenziertheit (Fn. 106), 206; ders., Art 14, Rn. 155, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. 155 156

BVerfGE 14, 288, 293 ff.

Papier, Die Differenziertheit (Fn 106), 207; ders., zu Art 14 , Rn. 157 f., in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. Vgl. auch ders., Verfassungsschutz (Fn. 45), 49.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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Von Begriffen des Privatersicherungsrechts ausgehend kommt Rolfs zu einem ähnlichen Ergebnis. 157 Demnach unterscheidet das Privatversicherungsrecht zwischen formellem, technischem und materiellem Versicherungsverhältnis. Das formelle Versicherungsverhältnis sei der Bestand des Versicherungsvertrags als solcher, unabhängig davon, ob wechselseitige Leistungspflichten bereits bestehen oder nicht. Das technische Versicherungsverhältnis begründe die Beitragspflicht, und das materielle Versicherungsverhältnis bezeichne diejenige Zeitspanne, in der die Sozialversicherung das versicherte Risiko zu tragen hat. Technischer und materieller Versicherungsbeginn können auseinanderfallen, wenn – wie in der Arbeitslosen- und Rentenversicherung – eine Mindestversicherungsdauer zurückgelegt werden muß, bevor die Gefahrtragungspflicht des Versicherungsträgers beginnt.158 Dieser Ansatz knüpft den Eigentumsschutz an das materielle Versicherungsverhältnis, und verneint das Vorliegen einer Anwartschaft auf Leistungen, wenn mit dem technischen Versicherungsverhältnis auch das materielle endet. Dementsprechend würden in der Kranken-, Pflegeund Unfallversicherung keine Anwartschaften auf Leistungen begründet, weil der Versicherungsschutz mit der Beendigung der Beitragspflicht ipso jure entfällt. So könne in diesen Zweigen der Sozialversicherung der Eigentumsschutz erst dann eingreifen, wenn der Versicherungsfall bereits eingetreten ist, und dadurch der Versicherte eine Position erworben hat, die Leistungsansprüche grundsätzlich auszulösen geeignet ist.159 Ferner schließt Rolfs den Eigentumsschutz in der Renten- und Arbeitslosenversicherung vor dem Ablauf der Wartezeit aus.160 Die These, der bestehende Versicherungsschutz könne als zugeordnete Rechtsposition angesehen werden, wird von Ossenbühl mit dem Gesichtspunkt der ausschließlichen Verfügungsmacht des Berechtigten ergänzt. Ossenbühl bejaht die Zuordnung zu dem Rechtsträger ohne Unterscheidung zwischen den Zweigen der Sozialversicherung, wenn es um eine gesetzlich umrissene Rechtsposition geht, die nicht mehr der Verfügbarkeit des Leistungsträgers oder eines Dritten unterliegt. 161 Ähnlich argumentiert eine andere Meinung, die die These vertritt: wenn 157

Christian Rolfs, Das Versicherungsprinzip im Sozialversicherungsrecht (2000), 138 ff.; 147 ff. 158 159 160 161

Id. 138. Id. 138 f. Id. 149 f. Ossenbühl, Der Eigentumsschutz (Fn. 95), 631.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

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der reine Zeitablauf den Anspruch zur Entstehung bringt, dürfte in der Regel eine hinreichende Anwartschaft zu bejahen sein.162 Eine vermittelnde Auffassung führt den Ansatz von Krause und Ossenbühl zusammen. Nach dieser liegt eine verfestigte Rechtsposition in allen Fällen vor, wo der Versicherungsschutz mit dem Ablauf der Wartezeit oder mit dem Beginn des Versicherungsverhältnisses bereits zustande kam und nur noch der Eintritt des Versicherungsfalles offen ist, bzw. das Zustandekommen des Anspruchs lediglich vom Versicherten abhängt. Dementsprechend könne in der Kranken- und Unfallversicherung bereits mit der Begründung des gesetzlichen Versicherungsverhältnisses, in der Renten- und Arbeitslosenversicherung mit der Erfüllung der vorgeschriebenen Wartezeit eine privatnützig zugeordnete Rechtsposition entstehen. Ferner sieht er im allgemeinen eine verfestigte Position in den Fällen, in denen die Wartezeit noch nicht abgelaufen ist, aber das Erlangen des Versicherungsschutzes nur noch von dem im Gesetz festgelegten Zeitablauf und nicht von einem Tun Dritter abhängt.163

b. Die erste Beitragszahlung als entscheidendes Element? Ein anderer Deutungsansatz vertritt, daß eine Unterscheidung zwischen dem Recht auf Sozialversicherung und den Rechten aus der Sozialversicherung gemacht werden soll.164 Das Recht auf Sozialversicherung umfasse das Recht auf Zugehörigkeit zu dem jeweiligen Versicherungszweig, sowie das Recht, weiterhin dort versichert zu werden. Der mit dem Eintritt des Versicherungsfalles erworbene Anspruch auf eine Leistung sei hingegen ein Recht aus der Sozialversicherung wie auch die sozialversicherungsrechtliche Anwartschaft. Der Anspruch auf Versicherungsschutz könne nur in dem Sinne des Rechts auf Sozialversicherung verstanden werden. Unter Hinweis auf das Privatversicherungsrecht wird vertreten, der Versicherungsschutz sei kein eigenständiges Recht aus der Sozialversicherung, sondern lediglich ein Reflex, eine “Vorwirkung” des auf den Eintritt des Versicherungsfalles bedingten Leistungsversprechens. Dafür sei aber die Rechtsfigur der Anwartschaft entwickelt worden.165 162 163 164 165

Bieback (Fn. 117), 14. Ditfurth (Fn. 50), 72 ff. Grüttner (Fn. 117), 88 ff. Id. 89 ff.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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Im Ergebnis verneint diese Auffassung nicht, daß die Anwartschaften aus der Sozialversicherung als Rechtsposition anzuerkennen sind. Es wird auf die Erwartung des Versicherten abgestellt, bereits ab dem Beginn des Versicherungverhältnisses für den Fall des Eintritts des Versicherungsfalles Sicherheit zu haben. Diese Erwartung, sowie die von dem Versicherten entrichteten Beiträge begründeten das Bedürfnis, die Stellung des Versicherten rechtlich anzuerkennen, und zwar dann, wenn der Erwerb des Rechts weder vom Sozialleistungsträger noch von einem sonstigen am Sozialversicherungsverhältnis beteiligten Dritten in rechtlich zulässiger Weise verhindert werden kann.166 Auf Grund der Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Berechtigten betrachtet diese Auffassung nicht nur die Anwartschaften nach der Erfüllung der Wartezeit als dem Rechtsträger privatnützig zugeordnet,167 sondern bereits vor dem Ablauf der Wartezeit die Rentenanwartschaft,168 sowie die Anwartschaft auf Arbeitslosengeld.169 Ferner begründe die erste Beitragsleistung auch dort eine zugeordnete Anwartschaft, wo keine Anwartschaftszeit vorgesehen ist.170 Sie bejaht eine gefestigte Rechtsposition auch dort, wo der Anspruch vom Verhalten des Berechtigten171 oder vom Tun Dritter abhängt, im letzteren Fall nur dann, wenn dem Dritten kein eigener Ermessensspielraum eingeräumt ist.172 Schließlich begründet danach auch die Hinterbliebenenversorgung feste Anwartschaften sowohl für den Versicherten als auch für die Ehegatten.173

c. Die Rechtsprechung und die Lösungsansätze Die Begründung der Zuordnung einer Rechtsposition zu dem Rechtsträger mit dem Vertrauen des Berechtigten, und dabei im wesentlichen 166

Id. 93 ff. Im Ergebnis ähnlich: Wolf-Rüdiger Schenke, Sozialversicherungsrechtliche Ansprüche und das Eigentumsgrundrecht, in: Festschrift Lorenz (2004), 715, 741. 167 168 169 170 171 172 173

Id. 99 ff. Id. 101 ff. Id. 108 ff. Id. 118 ff. Id. 113 ff. Id. 115 ff. Id. 118 ff.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

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mit der Zahlung von Beiträgen, kann die Rechtsprechungsergebnisse kaum erklären. Zwar geht es bei dem Kriterium der Zuordnung zu dem Rechtsträger um die Stärke der Rechtsposition. Ferner dient zweifelsohne der Schutz hinreichend erstarkter Rechtspositionen zugleich dem Schutz des Vertrauens der Berechtigten. Das Vertrauen an sich kann aber kein trennscharfes Kriterium zur Abgrenzung der Rechtspositionen darstellen, die nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Berechtigten zugeordnet sind. Das Gleiche gilt für die Zahlung von Beiträgen. Knüpfte man die Entstehung einer hinreichend zugeordneten Rechtsposition an das Entrichten des ersten Beitrags, würden auch solche Rechtspositionen als zugeordnet angesehen werden müssen, die die Rechtsprechung aus der Eigentumsgarantie eindeutig ausklammert. Das gilt vor allem für die Anwartschaft auf Arbeitslosengeld vor der Erfüllung der Wartezeit,174 und die Anwartschaften auf Hinterbliebenenrente.175 Dem Ansatz von Krause kann hingegen grundsätzlich zugestimmt werden. Die Sozialversicherung dient gerade der Abdeckung der verschiedenen Lebensrisiken. Dies gilt nicht nur für die Rentenversicherung, sondern auch für die anderen Zweige der Sozialversicherung. Wenn die gesetzliche Regelung die Gefahrtragung durch die Sozialversicherung vorsieht, dann ist die hieraus entstehende Rechtsposition bis zur Änderung der Gesetzeslage dem Versicherten zugeordnet, es sei denn, daß das Zustandekommen des Anspruchs vom Verhalten Dritter oder von Ereignissen abhängt, die außerhalb der Person der Berechtigten stehen. In solchen Fällen besitzt der Berechtigte eine Rechtsposition, die in dem Anspruch auf ständige Gefahrtragung durch den Versicherungsträger besteht. Der Vermögenswert dieser Rechtsposition kann auch nicht bezweifelt werden, selbst wenn seine genaue Höhe nicht zwangsläufig festgestellt werden kann. Schließlich steht die Rechtsposition in der Macht des Berechtigten, und gerade dieses Element begründet die vom Bundesverfassungsgericht geforderte Ausschließlichkeit.176 Natürlich beschränkt sich die Macht des Versicherten auf das, was die Gesetzeslage dem Berechtigten ermöglicht. Oft bedeutet dies, daß der Versicherte den Eintritt des Versicherungsfalles einfach abwarten muß. 174

Vgl. BVerfGE 72, 9, 19 ff.; sowie Katzenstein, Aspekte (Fn. 81), 661.

175

Vgl. BVerfGE 97, 271, 284.

176

Vgl. Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29, 101), der das verfassungsrechtliche Eigentum gerade als rechtliche Beziehung zwischen Eigentümer und Dritter in bezug auf den Eigentumsgegenstand versteht, insoweit Dritte von der Innehabung und dem Genuß des Gegenstandes ausgeschlossen sind.

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Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Was aber mit seiner Rechtsposition geschieht, ob sie in einen Anspruch auf eine Leistung umgewandelt wird, hängt von keinerlei Umständen ab, die außerhalb der Person des Berechtigten stehen.177 Die Fortentwicklung dieses Ansatzes durch andere Autoren ist nicht in jeder Hinsicht vereinbar mit der Rechtsprechung. Der von Papier entwickelten Unterscheidung zwischen Erwerbsberechtigungen und Anwartschaften kann zunächst entgegengehalten werden, daß das Bundesverfassungsgericht das Vorliegen einer privatnützig zugeordneten Anwartschaft in der Rentenversicherung bereits dann bejaht, wenn die Rechtsposition des Berechtigten mit der Erfüllung weiterer Voraussetzungen, wie etwa des Ablaufs der Wartezeit und des Eintritts des Versicherungsfalls, zum Anspruch erstarken kann, d.h. bereits vor der Erfüllung der Wartezeit. Solche Rechtspositionen hätten nach der Logik von Papier als nicht schutzwürdige Erwerbsberechtigungen angesehen werden müssen. Die von Papier herangezogene Entscheidung im 14. Band ist in diesem Sinne überholt, da dort gerade die Rechtsposition derjenigen aus der Eigentumsgarantie ausgeklammert wurde, die der Rentenversicherung bereits beigetreten sind, aber die Anwartschaftszeit nicht erfüllt haben.178 Nach der heutigen Rechtsprechung hätten solche Rechtspositionen als privatnützig zugeordnet angesehen werden müssen. Ferner soll hierzu angemerkt werden, daß die Rechtspositionen in der gesetzlichen Kranken-, Unfall- und Arbeitslosenversicherung vor dem Erlangen des Anspruchs auf die Leistung im allgemeinen nicht als Erwerbsberechtigung qualifiziert werden können. Das Recht auf Gefahrtragung ist ebenso Teil der Rechtsposition der Versicherten, wie das Recht, das Versicherungsverhältnis fortzuführen. 179 Daran ändert nichts, daß der Versicherungsschutz in diesen Fällen von vornherein vom Fortbestehen des technischen Versicherungsverhältnisses bzw. der Beitragspflicht abhängt. Denn die hier zu entscheidende Frage ist gerade, ob eine Beschränkung oder Abschaffung des Versicherungsschutzes dem Rechtsträger zugeordnete Rechtspositionen betrifft. Aus dem gleichen Grund hilft das Argument auch nicht weiter, außer der Rentenversicherung überwöge bei den Rechtspositionen das Element der

177

Natürlich ist von dieser Frage zu unterscheiden, ob eine solche Rechtsposition in allen Zweigen der Sozialversicherung auf nicht unerheblicher Eigenleistung beruht und der Existenzsicherung dient. 178

Vgl. BVerfGE 14, 288, 293 ff.

179

In diesem Sinne auch Grüttner (Fn. 117), 162 ff.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

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Erwerbsberechtigung. Daß die Rechtsposition schwerpunktmäßig aus Erwerbsberechtigung besteht, kann lediglich bei der Frage relevant sein, ob die betreffende Rechtsposition auf eigener Leistung oder auf staatlicher Gewährung beruht.180 Die Schwierigkeit der Auffassung, die die Zuordnung bereits vor der Erfüllung der Wartezeit im allgemeinen bejaht, liegt darin, daß sie nicht erklären kann, warum Anwartschaften auf Arbeitslosengeld vor der Erfüllung der Wartezeit nicht als privatnützig zugeordnet angesehen werden können.181 Da in diesem Fall das Zustandekommen des Versicherungsschutzes nicht vom Verhalten Dritter abhängt, stünde aufgrund der These, wonach die Zuordnung bestehe, soweit das Erlangen des Versicherungsschutzes nur noch von dem im Gesetz festgelegten Zeitablauf abhänge, der Bejahung der Privatnützigkeit nichts entgegen. Eine mögliche Lösung aufgrund des Ansatzes von Krause besteht daher in dem Ausschluß derjenigen Rechtspositionen aus dem Eigentumsschutz, bei denen der Versicherungsschutz noch nicht zusteht. Demnach soll die Rechtsposition derjenigen als privatnützig zugeordnet angesehen werden, denen der Versicherungsschutz als Vollrecht bereits zusteht und deren Anspruch auf die eigentliche Leistung allein von einem bestimmten Zeitablauf oder von ihnen selbst, aber nicht vom Verhalten Dritter abhängt, die außerhalb der betroffenen Personen liegen. Die Rechtsposition des Inhabers kann somit als “seine”, als ihm nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts zugeordnet angesehen werden. Diese Auslegung wird zunächst dem Ausschluß der Anwartschaften auf Arbeitslosengeld vor der Erfüllung der Wartezeit aus der Eigentumsgarantie gerecht. Diese Rechtspositionen bestehen lediglich aus dem Recht, weiterhin versichert zu bleiben, und zu einem späteren Zeitpunkt Versicherungsschutz zu erlangen. Bei solchen Erwerbsberechtigungen steht dem Berechtigten kein Vollrecht zu, der Versicherungsträger ist zu der Leistung der Gefahrtragung nicht verpflichtet. Ferner entspricht die obige Auslegung der ständigen Rechtsprechung, daß Aussichten auf Ermessensleistungen vor der Ausübung des Ermessens keinen Eigentumsschutz genießen. Solche Rechtspositionen stehen nämlich nicht in der ausschließlichen Macht des Berechtigten. Die Entscheidung zum Kurzarbeitergeld,182 sowie die zwei Entscheidungen zu

180

Vgl. BVerfGE 14, 288, 295.

181

BVerfGE 72, 9, 19 ff. Katzenstein, Aspekte (Fn. 81), 661.

182

BVerfGE 92, 365, 406.

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der Hinterbliebenenversorgung183 stützen auch diese Auslegung. In allen drei Fällen steht der Versicherungsschutz dem Berechtigten zu, aber die Entstehung des Anspruchs hängt vom Tun Dritter ab. Bei dem Kurzarbeitergeld muß für das Erlangen des Anspruchs der Arbeitsausfall vom Arbeitgeber oder von der Betriebsvertretung angezeigt werden.184 Im Beschluß zu den Geschiedenen-Witwenrenten wird die Aussicht auf die Leistung deswegen nicht als Eigentum anerkannt, weil das Zustandekommen des Anspruchs nicht nur vom Ablauf der Wartezeit und vom Eintritt des Versicherungsfalles, sondern auch davon abhängt, daß die Ehe der Klägerin des Ausgangsverfahrens in Zukunft geschieden wird und der geschiedene frühere Ehemann ihr im Zeitpunkt seines Todes in einer nicht unerheblichen Höhe zum Unterhalt verpflichtet ist, oder ihr jedenfalls tatsächlich Unterhalt zahlt.185 Im Beschluß zur Hinterbliebenenversorgung wird die privatnützige Zuordnung deswegen verneint, weil in der Hinterbliebenenversorgung der Anspruch unter der Voraussetzung entsteht, daß die Ehe nicht aufgelöst wird und der Ehepartner nicht vor dem Versicherten verstirbt.186 Das Verhalten Dritter ist also in allen drei Entscheidungen ein Umstand, der nicht in der ausschließlichen Macht des Berechtigten liegt, aber für das Erlangen des Anspruchs notwendig ist. Schließlich erkennt auch das Privatversicherungsrecht das Vorliegen einer Anwartschaft dann, wenn die Position des Erwerbenden durch den anderen an der Entstehung des Rechts Beteiligten nicht mehr einseitig zerstört werden kann.187 Bei dem Abstellen auf das Bestehen des Versicherungsschutzes und auf die Ausschließlichkeit des Rechts des Versicherten stellen sich allerdings andere Fragen. Zum einen ist damit nicht zu erklären, warum die Rentenanwartschaften schon vor dem Ablauf der Wartezeit Eigentumsqualität besitzen und dementsprechend als zugeordnet angesehen werden können.188 Solche Rechtspositionen enthalten ebenso wie die Anwartschaft auf Arbeitslosengeld vor der Erfüllung der Wartezeit nichts an-

183

BVerfGE 72, 141m 152 ff.; BVerfGE 97, 271, 284.

184

BVerfGE 92, 365, 406 f.

185

BVerfGE 72, 141, 152 f.

186

BVerfGE 97, 271, 284.

187

Friedhelm Hase, Hinterbliebenenrente als Eigentum im verfassungsrechtlichen Sinn, JZ 2000, 591, 593 m.w.N. 188

Katzenstein, Die bisherige (Fn. 81), 851; Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 28.

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deres, als das Recht, weiterhin versichert zu bleiben und nach dem Ablauf der Wartezeit Versicherungsschutz zu erhalten. Zum anderen stellen auch die Ausführungen der Entscheidung zum Kurzarbeitergeld die oben dargestellte Auslegung in Frage. Dort hat das Bundesverfassungsgericht darauf hingewiesen, daß der Mangel an der Erfordernis einer Wartezeit gegen die Privatnützigkeit des Kurzarbeitergeldes spricht.189 Nach dieser Feststellung scheint also, daß solche Leistungen, die die Erfüllung einer Wartezeit nicht voraussetzen, nicht unter Art. 14 des Grundgesetzes fallen. Dies führt unmittelbar dazu, daß der bereits zustehende Versicherungsschutz allein eine gefestigte Rechtsposition nicht notwendigerweise begründen kann. Demzufolge bleibt festzuhalten, daß sich ein einheitlicher Begriff einer privatnützig zugeordneten Rechtsposition anhand der Rechtsprechung nicht definieren läßt. Es bedarf daher einer Differenzierung zwischen den Rechtspositionen aus den verschiedenen Zweigen der Sozialversicherung,190 wobei die Kriterien der Abgrenzung nicht eindeutig feststellbar sind.

II. Nicht unerhebliche Eigenleistung Von Anfang an verlangte die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine eigene Leistung als Voraussetzung des Eigentumsschutzes der Rechtspositionen aus der Sozialversicherung, 191 allerdings unter unterschiedlichen Verortungen.192 Zunächst sah das Gericht die eigene Leistung deswegen als einen besonderen Schutzgrund an, weil es das Eigentum als Rechtsinstitut so zu schützen suchte, wie es das bürgerliche Recht und die gesellschaftlichen Anschauungen geformt haben.193 Im Laufe der Entwicklung entscheidet dann das Gericht, daß was der Einzelne durch eigene Leistung erworben hat, deswegen als in besonderem Sinne als sein Eigentum anzuerkennen ist, weil die Gewährlei-

189

BVerfGE 92, 365, 406.

190

So auch Bieback (Fn. 117), 13; Schlenker (Fn. 128), 137.

191

So bereits BVerfGE 1, 264, 278.

192

Zu der Entwicklung siehe oben 1. Kapitel, sowie Eschenbach (Fn. 31), 272 ff. 193

240.

Siehe zunächst BVerfGE 1, 264, 278; danach BVerfGE 2, 380, 402; 4, 219,

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stung des Eigentums die Handlungs- und Gestaltungsfreiheit ergänze. 194 Im Urteil zum Versorgungsausgleich wird die Verortung der Voraussetzung einer eigenen Leistung dahingehend geändert, daß sie nunmehr unter einem konstituierenden Merkmal des verfassungsrechtlich geschützten Eigentums subsumiert wird. Nach dem Urteil gelange im konstituierenden Merkmal der Verfügungsbefugnis der besondere personale Bezug des Inhabers zu dem Eigentumsobjekt zum Ausdruck. Dieser personale Bezug werde bei Rentenansprüchen und Anwartschaften neben der späteren Nutzung dadurch hergestellt, daß ihr Umfang durch die Leistung des Versicherten mitbestimmt werde.195 Am Ende der Entwicklung steht das Halbbelegungsurteil, das darauf verzichtet, den Zusammenhang der eigenen Leistung mit der Verfügungsbefugnis zu erörtern.196 Diese Entwicklung zeigt, daß die eigene Leistung unter den Voraussetzungen des Eigentumsschutzes sozialrechtlicher Positionen eine zentrale Rolle spielt.197 Zugleich ist diese Voraussetzung heftig umstritten,198 wobei unter anderem in Frage gestellt wird, ob selbst die Renten auf einer nicht unerheblichen Eigenleistung beruhen.199

1. Beitrag- oder Arbeitsleistung? a. Die Rechtslage bis zum 97. Band Bei der Frage, was als Leistung zum Zwecke des Eigentumsschutzes sozialversicherungsrechtlicher Rechtspositionen angesehen werden kann,

194

BVerfGE 14, 288, 293.

195

BVerfGE 53, 257, 291.

196

BVerfGE 69, 272, 301.

197

Vgl. Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 33. Ossenbühl, Der Eigentumsschutz (Fn. 95, 631) ist hingegen der Auffassung, daß das Kriterium “nicht unerhebliche Eigenleistung” nicht konstituierendes Merkmal des Eigentumsschutzes ist. Ähnlich argumentiert Bieback (Fn. 117, 16), dessen Auffassung nach dieses Kriterium lediglich eine zusätzliche Anforderung an die Zuordnung eines individuellen subjektiven öffentlichen Rechts zum Eigentumsschutz aufstellt, das sonst wegen seiner gering ausgeprägten Privatnützigkeit nicht zum Schutzbereich zu zählen wäre. 198

Zusammenfassend siehe Eschenbach (Fn. 31), 272 ff.

199

Schneider (Fn. 106), 20 f.; Depenheuer (Fn. 2), 428 ff.

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ist eine Entwicklung der Rechtsprechung zu beobachten. Im Urteil zum Versorgungsausgleich begründet das Gericht zunächst den besonderen personalen Bezug der Berechtigten zu den Rentenansprüchen und -anwartschaften damit, daß ihr Umfang durch die persönliche Arbeitsleistung des Versicherten mitbestimmt wird, wie dies vor allem in den einkommensbezogenen Beitragsleistungen Ausdruck findet. 200 Diese Feststellung ließ noch die Möglichkeit offen, daß nicht nur die Beitragsleistung, sondern auch die Arbeitsleistung als eine den Eigentumsschutz begründende Leistung angesehen werden kann. 201 Dies hätte die Einbeziehung der Kriegsopferversorgung, 202 aber auch der Minderung des Familienaufwandes gemäß § 6 SGB I203 in den Eigentumsschutz nicht ausgeschlossen. In der Entscheidung zu den Ausbildungs-Ausfallzeiten entscheidet das Gericht hingegen so, daß den Ausbildungs-Ausfallzeiten keine eigenen Leistungen zugrunde liegen, und zwar deswegen, weil die Ausfallzeiten dem Versicherten angerechnet werden, ohne daß er dafür Beiträge bezahlt.204 Bereits diese Feststellung ist als eindeutiges Zeichen gewertet worden, daß ausschließlich eine Beitragsleistung als Leistung für die Zwecke des Eigentumsschutzes angesehen werden kann. 205 Insoweit war aber diese Auslegung nicht völlig zutreffend, da der Wortlaut der Entscheidung eine der Gemeinschaft der Versicherten zugute kommende Arbeitsleistung oder ein Opfer nicht eindeutig aus dem Begriff der Leistung ausschließt. Das Gericht weist nämlich darauf hin, daß Ausbildungszeiten keine “persönliche Arbeitsleistung” zu Gunsten der Solidargemeinschaft in dem Sinne seien, daß der Versicherte aufgrund der Ausbildung höhere Verdienste erzielt und entsprechend höhere Beiträge leistet. Die höheren Beiträge führten nämlich für ihn auch zu höheren Renten.206 Diese Formulierung ließ die Frage offen, ob eine 200 201

BVerfGE 53, 257, 291. So auch Katzenstein, Die bisherige (Fn. 72), 853; Söllner (Fn. 50), 274.

202

Katzenstein, Die bisherige (Fn. 72), 853, unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts. 203 204

Vgl. Stober, Eigentumsschutz (Fn. 133), 53, 56 f. BVerfGE 58, 81, 112.

205

Vgl. Katzenstein, Die bisherige (Fn. 72), 853; Söllner (Fn. 50), 274; Kritisch zur Rechtsprechung des BVerfG Papier, Art. 14 Rn. 145, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; ders., Die Differenziertheit (Fn. 106), 189 ff.; Ditfurth (Fn. 50), 78. 206

BVerfGE 58, 81, 113.

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Arbeitsleistung (etwa Erziehung der Kinder) oder ein Opfer (etwa im Militärdienst), welche der Solidargemeinschaft der Versicherten oder der Gesamtheit der Gesellschaft zugute kommen, aber dem Betroffenen keinen finanziellen Vorteil bringen, als eine den Eigentumsschutz begründende Leistung angesehen werden könnten. Daß diese Frage noch offen sein dürfte, läßt sich auch aus späteren Entscheidungen entnehmen, wo die Arbeitsleistung im Zusammenhang mit der eigenen Leistung weiterhin erwähnt wird.207 Bei diesem Stand der Rechtsprechung wurde vorgeschlagen, eine Arbeitsleistung könne dann als eigentumskonstituierend angesehen werden, wenn die Einräumung der öffentlich-rechtlichen Berechtigung tatbestandlich (im weitesten Sinne) an eine durch den Bürger zu erfüllende Voraussetzung anknüpft, die zugleich eine materielle Grundlage der staatlichen Leistung darstellt.208 Dieser Ansatz wurde durch die spätere Rechtsprechung teilweise bestätigt, allerdings mit einer gewissen Beschränkung.

b. Der Beschluß zu der Hinterbliebenenversorgung und die Urteile zur Altersversorgung der DDR Neuere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts scheinen nunmehr die Diskussion um die Natur der zu berücksichtigenden eigenen Leistung zum Stillstand zu bringen. Die erste von diesen ist der Beschluß zu der Hinterbliebenenversorgung,209 die weiteren sind die Urteile zu den Zusatz- und Sonderversorgungssystemen der DDR.210 Der Beschluß auf der einen Seite und die Urteile auf der anderen Seite scheinen zunächst einander zu widersprechen, lassen sich aber auf einen gemeinsamen Nenner zurückführen.

aa. Leistung: Ausschließlich Beitragsleistung? Die Frage, ob für die Zwecke des Eigentumsschutzes auch die Arbeitsleistung oder das persönliche Opfer des Betroffenen als eigene Leistung anzusehen ist, schien mit dem Beschluß zu der Hinterbliebenenversor207 208 209 210

Vgl. BVerfGE 69, 272, 301; 77, 370. Siehe auch Ditfurth (Fn. 50), 79. Ditfurth (Fn. 50), 95. BVerfGE 97, 271 ff. BVerfGE 100, 1 ff.; 59 ff.; 104 ff.; 138 ff.

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gung endgültig und eindeutig entschieden worden zu sein. Im Beschluß heißt es ausdrücklich: Die Hinterbliebenenrente ist eine vorwiegend fürsorgerisch motivierte Leistung, weil sie ohne eigene Beitragsleistung des Rentenempfängers und ohne erhöhte Beitragsleistung des Versicherten gewährt wird. Dementsprechend beruhe sie nicht auf einer dem einzelnen Versicherten individuell zurechenbaren Leistung. Im Beschluß wird auch darauf hingewiesen, daß der Versichertenrente im Gegensatz zu den Hinterbliebenenrenten keine Beiträge zugrunde liegen.211 Damit scheint klargestellt zu sein, daß bei unter der Geltung des Grundgesetzes entstandenen Rechtspositionen ausschließlich Beitragsleistungen den Eigentumsschutz begründen können. Die diesbezüglichen anderweitigen Überlegungen212 wären somit überholt.

bb. Erwerbsarbeit als Anknüpfungspunkt: Ausnahme oder Regel? Die Urteile zu den Rentenansprüchen und -anwartschaften aus den Zusatz- und Sonderversorgungssystemen der DDR weichen aber von dieser Linie wieder ab. Bei diesen Rechtspositionen entschied das Bundesverfassungsgericht, daß sie auch dann Eigentumsschutz genießen können, wenn sie in erster Linie nicht durch Beitragszahlungen, sondern durch Arbeitsleistung erworben wurden. Der Eigentumsschutz beruhe nämlich in diesem Bereich wesentlich darauf, daß die in Betracht kommende Rechtsposition durch die persönliche Arbeitsleistung des Versicherten mitbestimmt ist, die in den einkommensbezogenen Leistungen “lediglich” – an der angerufenen Stelle des Halbbelegungsurteils213 hieß es noch “vor allem” – einen Ausdruck findet. Die Bereitstellung von Zusatzversorgungsleistungen hätte an die erbrachte Arbeitsleistung der Versicherten angeknüpft, und wäre nicht als Maßnahme staatlicher Fürsorge verstanden worden.214 Im Kontext des Eigen211

BVerfGE 97, 271, 284 f.

212

Günter Dürig, Der Staat und die vermögenswerten öffentlich-rechtlichen Berechtigungen seiner Bürger, in: Staat und Bürger, Festschrift für Willibalt Apelt (1958), 33; Krause (Fn. 52), 197 ff.; Papier, Die Differenziertheit (Fn. 106), 202; Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 180; Plagemann (Fn. 106), 559; Ditfurth (Fn. 50), 89 ff. 213

BVerfGE 69, 272, 301: “Der Eigentumsschutz beruht dabei wesentlich darauf, daß die in Betracht kommende Rechtsposition durch die persönliche Arbeitsleistung des Versicherten, wie diese vor allem (Herv. vom Verf.) in den einkommensbezogenen Eigenleistungen Ausdruck findet, mitbestimmt ist.” 214

BVerfGE 100, 1, 34 f.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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tumsschutzes weist das Gericht sogar ausdrücklich auf den “erforderlichen Zusammenhang zwischen Zusatzversorgung und Arbeitsleistung” hin.215 In diesen Fällen berücksichtigt also das Bundesverfassungsgericht nicht nur die Beitragsleistung der Versicherten als eigentumskonstituierend, sondern auch die Arbeitsleistung, mit der die Versorgungsempfänger die Rechtsposition in der Zusatz- und Sonderversorgung der DDR erlangt haben. Dies gilt für das gesamte Zusatz- und Sonderversorgungssystem der DDR, also sowohl für die Zusatzversorgung der Intelligenz,216 als auch für das Zusatzversorgungssystem für hauptamtliche Mitarbeiter des Staatsapparates217, sowie für das Sonderversorgungssytem des Ministeriums für Staatssicherheit und des Amtes für Nationale Sicherheit.218 Diese Feststellungen bedürfen der Einführung eines weiteren Gesichtspunktes, der erklären kann, warum in diesem Fall die Arbeitsleistung als eigentumskonstituierend angesehen werden kann, während die eventuellen Arbeitsleistungen der Hinterbliebenen für den Eigentumsschutz im allgemeinen als irrelevant behandelt werden. 219 Denn die Hinterbliebenenrenten könnten in bestimmten Fällen als durch eigene Arbeitsleistung erworben angesehen werden. Die Pflege und Erziehung der Kinder ist nämlich eine Arbeitsleistung, welche als Grundlage der Hinterbliebenenversorgung betrachtet werden kann.220

215

BVerfGE 100, 1, 35.

216

BVerfGE 100, 1, 34 f.

217

BVerfGE 100, 59, 98 f.

218

BVerfGE 138, 182 f.

219

Eine andere Lösung wäre, die Methode des Bundesverfassungsgerichts als selektiv abzuschreiben. (So Anne Lenze, Staatsbürgerversicherung und Verfassung (2005), 95 f.) Soweit es allerdings möglich ist, muß versucht werden, bei der Deutung der Rechtsprechung die Kohärenz zu bewahren. 220

Vgl. Friedhelm Hase, Anrechnung von Kindererziehungszeiten in der Rentenversicherung: Element eines sozialen Ausgleichs neuer Art? VSSR 1/1995, 25 ff., 30 ff., m.w.N.; Hans-Jürgen Papier, Ehe und Familie in der Neueren Rechtsprechung des BVerfG, NJW 2002, 2129, 2131 f. Elke Gurlit geht hingegen davon aus, daß der überlebende Ehegatte eines Rentenversicherten keine relevante Arbeitsleistung erbracht hat. Siehe Elke Gurlit, Die Reform der Rentenversicherung im Lichte der Eigentumsgarantie des Artikel 14 Grundgesetz, VSSR 2005, 45, 56.

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Erstens zeigt der Versorgungsausgleich bei Ehescheidung, daß während der Ehe erworbene Rentenanwartschaften auch dem versicherten Ehegatten zustehen.221 Das Bundesverfassungsgericht stellt nicht in Frage, daß der Versorgungsausgleich zum Teil auf dem güterrechtlichen Prinzip der Vermögensteilung in Weiterentwicklung des Zugewinnausgleichs beruht.222 Ferner erkennt das Bundesverfassungsgericht auch an, daß es bei der Betreuung der Kinder um eine vom Verfassungsrecht anerkannte vermögenswerte Arbeitsleistung geht. Dies ergibt sich zunächst aus seinem Beschluß vom 10. November 1998, wonach der Betreuungsbedarf des Kindes einkommensteuerrechtlich unbelastet bleiben muß, ohne daß danach unterschieden werden dürfte, in welcher Weise dieser Bedarf gedeckt wird.223 Dies bedeutet, daß die Arbeitsleistung bei der Betreuung des Kindes zumindest im Einkommensteuerrecht von Verfassung wegen als mit einem Geldaufwand gleichstehend anerkannt werden muß.224 Darüber hinaus kommen die Arbeitsleistungen des Ehepartners in Bezug auf die Erziehung und Pflege der Kinder letztendlich auch der Solidargemeinschaft der Versicherten zugute, da die Kinder die künftigen Beitragszahler darstellen.225 Dies erkennt auch das Bundesverfassungsgericht an, indem es zum Ausdruck bringt, die Kinderbetreuung sei eine 221

Margarete Schuler-Harms, Kein Grundrechtsschutz für Hinterbliebene? – Zum Beschluß des BVerfG über die Anrechnung eigenen Einkommens auf Witwen-/Witwerrenten, NJW 1998, 3095, 3096; Rolfs (Fn. 157), 153; Hase, Hinterbliebenenrente (Fn. 187) 597 f. 222 223

BVerfGE 53, 257, 294 f. BVerfGE 97, 272, Leitsatz des Gerichts zum Beschluß.

224

Zur Problematik der Steuerfreiheit des Betreuungsbedarfs des Kindes als notwendiger Bestandteil des familiären Existenzminimums im allgemeinen vor diesem Beschluß s. Otfried Seewald/Dagmar Felix, Das steuerfreie Existenzminimum der Familie – Widerspruch oder Wende in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts? VSSR 1995, 277 ff. 225

Schenke (Fn. 166), 752. Harald Bogs, Art. 14 (Eigentum) als Vertrauensschutz-Basisnorm für Rentenversicherte, in: Verfassung, Theorie und Praxis des Sozialstaats, Festschrift für Hans Zacher (1998), 65, 81. Hase vertritt hingegen, daß der Nutzen der Kindererziehung für die Rentenversicherung die Gleichwertigkeit von Erwerbsarbeit und Kindererziehung nicht begründen könnte. (Anrechnung von Kindererziehungszeiten (Fn. 220), 34 f.) So seien die Berechtigungen, die das Sozialversicherungsrecht Angehörigen der Versicherten zuerkennt Elemente des sozialen Ausgleichs (Hinterbliebenenrente (Fn. 187), 598).

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Leistung, die auch im Interesse der Gemeinschaft liegt und deren Anerkennung verlangt.226 Noch eindeutiger ist die Erkenntnis des Urteils zur sozialen Pflegeversicherung. Dort stellt das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich fest: “Wird ein (...) regelmäßig erst in höherem Alter auftretendes Lebensrisiko durch ein Umlageverfahren finanziert, so hat die Erziehungsleistung konstitutive Bedeutung für die Funktionsfähigkeit dieses Systems. Denn bei Eintritt der ganz überwiegenden Zahl der Versicherungsfälle ist das Umlageverfahren auf die Beiträge der nachwachsenden Generation angewiesen.”227 Das Gericht weist auch ausdrücklich darauf hin, daß die Bedeutung des vorliegenden Urteils auch für andere Zweige der Sozialversicherung zu prüfen sein werde. 228 Dementsprechend steht außer Frage, daß die diesbezüglichen Feststellungen des Urteils in ihrer ganzen Tragweite auch für die Rentenversicherung gelten.229 Vor diesem Hintergrund kann nicht geleugnet werden, daß die Arbeitsleistungen der Kinder erziehenden Ehegatten der Versicherten zumindest in einem bestimmten Umfang mit denjenigen der Versicherten der Zusatz- und Sonderversorgung der DDR gleichstehen: In beiden Fällen 226

BVerfGE 99, 216, 234, m.w.N.

227

BVerfGE 103, 242, 263 f. Ähnlich schon: Hans-Jürgen Papier, Alterssicherung und Eigentumsschutz, in: Freiheit und Eigentum, Festschrift für Walter Leisner (1999), 720, 738. 228

BVerfGE 103, 242, 270. S. dazu auch Papier, Ehe und Familie (Fn. 224), 2132. Freilich kann eingewandt werden, daß der Nutzen der Kindererziehung nicht nur im System der im Umlageverfahren finanzierten Altersversicherung vorhanden ist, sondern diffus über die ganze Gesellschaft verteilt ist. Insoweit kann die Frage gestellt werden, ob nicht die Sozialversicherung überfordert wird, wenn die Kompensation der Erziehungs- und Betreuungslast ihr aufgebürdet würde. (So Ingwer Ebsen, Die gesetzliche Pflegeversicherung (SGB XI) auf dem Prüfstand des Bundesverfassungsgerichts, Jura 6/2002, 401, 407; Hermann Ribhegge, Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Pflegeversicherung, Kritische Justiz 2002, 358 ff. Früher Matthias Pechstein, Familiengerechtigkeit als Gestaltungsgebot für die staatliche Ordnung (1994), 325 f.) Aber hier geht es nur um die spezifische Frage, ob die Kindererziehung eine auch für die Sozialversicherung relevante Leistung darstellt. 229

Anne Lenze, Die Urteile des Bundesverfassungsgerichts zur Pflegeversicherung – Konsequenzen für die Rentenversicherung und für den Prozess der europäischen Sozialrechtsharmonisierung, EuGRZ 2001, 280 ff. An einer anderen Stelle sieht Lenze das Urteil sogar als Kehrtwende der Rechtsprechung, wonach Kindererziehungszeiten doch als durch eigene Leistung erdient werden sollten. S. Lenze, Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 84.

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gibt es eine Arbeitsleistung, die der Solidargemeinschaft der Versicherten zugute kommt. Vor der Behandlung dieser Problematik muß zunächst darauf hingewiesen werden, daß die Tatsache, daß die Zusatz- oder Sonderversorgten der DDR zum Teil – geringfügig – Beiträge geleistet haben, kein zulässiges Unterscheidungskriterium darstellt. Diesem zufolge müßte die Arbeitsleitung in der Sozialversicherung in irgendwelcher Beitragsleistung zum Ausdruck kommen, um den Eigentumsschutz begründen zu können. Wenn die Arbeitsleistung zumindest in einer nominalen Beitragsleistung zum Ausdruck kommt, könnte die gesamte Arbeitsleitung berücksichtigt werden. Eine solche Betrachtungsweise wäre derart formalistisch, daß sie dem Sinn des Eigentumsschutzes im einschlägigen Bereich widersprechen würde. Wenn Grundlage des Eigentumsschutzes tatsächlich die Arbeitsleistung ist, kann nicht entscheidend sein, ob neben der Arbeitsleistung irgendwelche geringfügige Beitragsleistung vorhanden ist.

aaa. Die Problematik der DDR Altersversorgung als Sonderfall Der erste und unausweichliche Gesichtspunkt bei der Bewertung der Urteile zu der Altersversorgung der DDR ist die Tatsache, daß es sich hier um eine von der bisherigen Rechtsprechung nicht vorgesehene Situation handelt. Da im Grundgesetz keine besondere Regelung zur Behandlung der Probleme dieser Art bei der Wiedervereinigung aufgenommen wurde,230 müssen diese Probleme im Rahmen des allgemein geltenden Verfassungsrechts behandelt werden. Dies führt dazu, daß die in diesem Kontext angewandten Lösungsansätze Sonderprobleme behandeln, die bislang nicht entstanden sind und in Zukunft auch nicht entstehen werden. Dementsprechend ist die Tragweite der in diesem Zusammenhang entwickelten Rechtsprechung fraglich.231 Spezifisch auf die Sozialversicherung bezogen bedeutet dies, daß die Aussagen der bisherigen Rechtsprechung die Sozialversicherung der Bundesrepublik vor Augen hatten, in der die Lohn erzielende versicherungspflichtige Arbeit automatisch zur Beitragsleistung führt. Dementsprechend behandelten auch die Stellungnahmen in der Literatur meistens die Frage, inwieweit die in der Rentenversicherung anerkann230

Vgl. Hans Hugo Klein, Kontinuität des Gundgesetzes und seine Änderung im Zuge der Wiedervereinigung, in: HStR VIII, § 198 Rn. 23 ff. 231

Im gleichen Sinne Lenze, Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 124.

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ten, mit keiner Beitragszahlung gedeckten Zeiten als durch eigene Leistung erworben angesehen werden können bzw. ob das persönliche Opfer als relevante eigene Leistung berücksichtigt werden kann. In den verschiedenen Altersversorgungssystemen der DDR führte hingegen die Erwerbsarbeit nicht automatisch zu einer, auf Äquivalenzgedanken beruhenden Beitragspflicht.232 In den vom Bundesverfassungsgericht behandelten Fällen ist das besonders auffällig.233 In der Zusatzversorgung der Intelligenz waren die Zusatzversorgten zur Zahlung von Beiträgen nicht verpflichtet. Die Anstellungskörperschaften, bei denen die Versorgten angestellt waren, haben für die Zusatzversorgung Finanzmittel aufgewandt. Diese Finanzmittel waren zwar formell keine Beiträge, konnten aber im wesentlichen als Beitrag angesehen werden.234 Die Intelligenz an wissenschaftlichen, künstlerischen, pädagogischen und medizinischen Einrichtungen hat daher die Zusatzversorgung mit ihrer Arbeitsleistung erlangt, die allerdings in einer finanziellen Leistung der Anstellungskörperschaft – die etwa dem Arbeitgeberanteil entspricht – Ausdruck gefunden hat. Ähnliches gilt für die Rechtspositionen aus der Zusatzversorgung für Mitarbeiter des Staatsapparates und aus der Sonderversorgung für die Angehörigen des Ministeriums für Staatssicherheit und des Amtes für Nationale Sicherheit. In diesen Systemen hatten die Mitarbeiter Beiträge an den zuständigen Sonderversorgungsträger zu entrichten, die allerdings niedrig bemessen waren. Der Status dieses Personenkreises konnte in gewisser Weise als mit den Beamten gleichstehend angesehen werden.235 Somit ergibt sich die Frage, inwieweit sich die Feststellungen und Konsequenzen der Urteile des Bundesverfassungsgerichts zur Zusatz- und Sonderversorgung der DDR auf die Rechtsprechung zum Eigentums232

Im allgemeinen s. Olaf Faßhauer, Die Überführung der Zusatzversorgung der Hochschullehrer der ehemaligen DDR in die bundesdeutsche Rentenversicherung (1999), 11-30. 233

Auf diese Besonderheit weist auch das Bundesverfassungsgericht hin: BVerfGE 100, 1, 35 f. 234

Norbert Bernsdorff, Eingliederung von Rentenansprüchen und –anwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen der DDR in die gesetzliche Rentenversicherung – Eine Darstellung der Rechtsentwicklung vom Staatsvertrag bis zum AAÜG Änderungsgesetz, VSSR 1999, 57, 63, unter Hinweis auf Henner Wolter, Zusatzversorgungssysteme der Intelligenz: Verfasungsrechtliche Probleme der Rentenüberleitung in den neuen Bundesländern (1992), 31. S. auch Faßhauer (Fn. 232), 22. 235

Bernsdorff (Fn. 234), 65; Faßhauer (Fn. 232), 25.

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schutz in der bundesdeutschen Sozialversicherung übertragen lassen. Die Frage ist besonders berechtigt im Anbetracht der Tatsache, daß die erwähnten Urteile in bestimmten Hinsichten mit der vorherigen Rechtsprechung zunächst unvereinbar zu sein scheinen. Dies gilt um so mehr, als sich einige Stimmen vor den Urteilen gegen die Eigentumsqualität der betreffenden Rechtspositionen äußerten.236 Stellen die Altersversorgung der DDR einen Sonderfall und die Wiedervereinigung eine besondere Situation dar, so kann doch der einheitliche dogmatische Rahmen der Grundrechtsprechung nicht durchbrochen werden. Wo es um Ermessen und Abwägung geht, kann grundsätzlich die besondere Lage berücksichtigt werden. Wo aber die Aufgabe der Rechtsprechung darin liegt, bestimmte Tatbestände unter bestimmte, keine Abwägung zulassende Rechtsbegriffe zu subsumieren, kann man nur von der Einheitlichkeit der Begriffe ausgehen. Dies bedeutet, daß die auf Sonderfälle bezogenen und die allgemeinen Rechtsprechungsergebnisse auf einen gemeinsamen Nenner zurückzuführen sein müssen.237

236

Hans Jürgen Papier, Rechtsgutachten zur Verfasssungsmäßigkeit der Versorgungsüberleitung, erstattet 1994 im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung, veröffentlicht als Forschungsbericht 238 des Ministeriums, 33 f.; Markus Heintzen, Vergangenheitsbewältigung durch Rentenversicherungsrecht – dargestellt am Beispiel der hauptberuflichen Mitarbeiter des Ministeriums für Staatssicherheit der DDR, VSSR 1995 1, 1 ff., 19 f. Später: Peter A. Köhler, Völker- verfassungs- und sozialrechtliche Probleme bei der Überführung von DDR-Zusatz- und Sonderversorgungssystemen in die gesetzliche Rentenversicherung, NJ 2003, 4, 8. 237

Matthias Ulmer (Rentenrecht, Einigungsvertrag und Grundgesetz – Die Versorgungssystementscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Neue Zeitschrift für Sozialrecht 2000, 176, 177) vertritt im allgemeinen, daß sich das Bundesverfassungsgericht in diesen Urteilen auf dem Boden der gefestigten bisherigen Judikatur bewegt. Lenze, Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 125 f. sieht hingegen die Subsumtion der DDR Renten unter die der Eigentumsgarantie als historischen Notbehelf, der unter anderem deswegen nötig war, um die unterschiedliche Behandlung der „Westrenten“ und „Ostrenten“ zu vermeiden. Lenze erkennt allerdings auch an, daß die Logik des Umlageverfahrens keinen Anhaltspunkt liefert, daß aus der fehlenden Beitragsentrichtung auf den fehlenden Eigentumsschutz geschlossen werden kann.

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bbb. Die Stellungnahmen in der Literatur Die einschlägigen Stellungnahmen in der Literatur, welche die Urteile des Bundesverfassungsgerichts noch nicht berücksichtigen konnten, haben die für den Eigentumsschutz erforderliche eigene Leistung unterschiedlich begründet. Zum einen wurde darauf hingewiesen, daß die Zusatzversorgungssysteme der DDR nicht ein Akt der Fürsorge seien und gerade dieser Umstand sei für den Eigentumsschutz entscheidend.238 Zum anderen hoben viele Autoren hervor, daß die Zusatz- und Sonderversorgung in der DDR eine Lohnersatzfunktion erfüllte. 239 Dementsprechend könnte man das Einsetzen der für die Altersversorgung aufzuwendenden Beträge in den Staatshaushaltsplan wie die Beitragsleistung eines Dritten zugunsten des Berechtigten werten. 240 In diesem Zusammenhang wird auch auf die Beamtenversorgung verwiesen, die ebenso auf keiner Beitragszahlung beruht, aber unter dem Schutz von Art. 33 Abs. 5 GG, der in dieser Hinsicht die Rolle von Art. 14 GG erfüllt, steht.241 Diejenigen, die gegen das Vorliegen einer relevanten Eigenleistung argumentieren, fordern einen wirtschaftlichen Zusammenhang zwischen der eigenen Leistung und der Altersversorgung. Demnach müßten die vermögenswerten Leistungen des Berechtigten dem Versicherungssystem zugute kommen, das später die Versorgung zahlen soll.242 Der Versicherte müsse also sowohl bei der Erbringung der eigenen Leistung als auch bei dem Bezug der Altersversorgung der gleichen Solidargemeinschaft angehören.243 Daß es hier nicht darum geht, werde auch dadurch deutlich, daß die Berechtigungen aus der Zusatz- und Sonderversorgung der DDR der Rentenversicherung als Fremdlast aus dem Bundeshaushalt erstattet werden.244 238

Detlef Merten, Verfassungsprobleme der Versorgungsüberleitung (1993), 81 f.; zum Teil auch Faßhauer (Fn. 224), 116. Nach den Urteilen auch Ulmer (Fn. 237), 178. 239

Ulmer (Fn. 237), 177.

240

Wolter (Fn. 234), 141.

241

Wolter (Fn. 234), 141 f.; Heintzen (Fn. 228), 7. Heintzen verneint allerdings, daß die Sonderversorgung der Stasi Mitarbeiter auf relevanten Eigenleistungen beruht. Vgl. Fn. 236, 19 f. 242

Heintzen (Fn. 236), 19 f. Im wesentlichen auch Köhler (Fn. 236), 8.

243

Papier, Rechtsgutachten (Fn. 236), 33 f., ders., Art. 14 Rn. 135, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar. 244

Heintzen (Fn. 236), 19 f., in bezug auf Stasi-Renten.

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ccc. Die Erwerbsarbeit als entscheidendes Merkmal Mit den Urteilen zur Zusatz- und Sonderversorgung der DDR erteilt zunächst das Bundesverfassungsgericht denjenigen oben dargestellten Argumenten, die gegen die Einbeziehung dieser Rechtspositionen in den Eigentumsschutz geltend gemacht wurden, eine Absage. Da das Gericht die Frage eines wirtschaftlichen Zusammenhanges zwischen eigener Leistung und Versorgung nicht behandelt und zugleich den Eigentumsschutz bejaht, kann nur davon ausgegangen werden, daß es diesen Aspekt als irrelevant betrachtet. Dies führt aber unmittelbar zur Konsequenz, daß der Eigentumsschutz keinen wirtschaftlichen Zusammenhang zwischen der eigenen Leistung und der Leistung der Sozialversicherung voraussetzt. Denn die wirtschaftlichen Vorteile, die in Beitragsleistungen und in dem Ertrag der Erwerbsarbeit der Zusatz- und Sonderversorgten der DDR bestanden, sind nicht der gesetzlichen Rentenversicherung der Bundesrepublik Deutschland zugeflossen. Eine entsprechende Vermögensübergabe erfolgte im Laufe der Wiedervereinigung auch nicht. Damit schließt sich das Bundesverfassungsgericht auch derjenigen Auffassung nicht an, die den Eigentumsschutz mit der Vermehrung des Vermögens des Staates zu begründen sucht. Danach könnten öffentlich rechtliche Ansprüche des Bürgers gegen die öffentliche Gewalt nur dann in den Schutzbereich des Art. 14 fallen, wenn diese eine vermögenswerte Geld-, Sach- oder Dienstleistung des Berechtigten (oder eines für ihn leistenden Dritten) ausgleichen, durch die das Vermögen des Staates vermehrt worden ist.245 Es ist nämlich klar, daß die eigenen Leistungen in der Zusatz- und Sonderversorgung der DDR zu keiner Vermehrung des Vermögens der bundesdeutschen Rentenversicherung geführt haben. Es steht also fest, daß die eigene Leistung des Berechtigten weder das Vermögen des Staates oder des Versicherungsträgers vermehren, noch in irgendeinem wirtschaftlichen Zusammenhang mit den ihm zugute kommenden Leistungen stehen muß, um den Eigentumsschutz begründen zu können. Die Frage ist nun, worin der Unterschied zwischen der Arbeitsleistung der hinterbliebenen Ehepartner und der Arbeitsleistung der Zusatz- und Sonderversorgten der DDR besteht.

245

Carl Hermann Ule, Rentenkürzung als Enteignung? ZSR 1953, 136, 181; Hans-Jürgen Papier, Art. 14 Rn. 134, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar.

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Ausgangspunkt kann der Umstand sein, daß die Zusatz- und Sonderversorgung der DDR auf einer Erwerbsarbeit beruhte. Gerade diese Eigenschaft unterscheidet diesen Tatbestand von der Arbeitsleistung der Hinterbliebenen. Es spricht daher viel dafür, daß das Bundesverfassungsgericht von diesem Unterschied ausgegangen ist. Zunächst kann man zweifelsohne die Erwerbsarbeit als prägendes Element der Sozialversicherung ansehen. Die Sozialversicherung ist von Anfang an Arbeitnehmerversicherung gewesen. 246 Dementsprechend beruhen die elementaren Kategorien und Maßgrößen des Rentenversicherungsrechts auf der Erwerbsarbeit: Mit dem Zugrundelegen der Erwerbsarbeit in der Rentenversicherung ist es möglich, zwischen den Positionen der Einzelnen zu unterscheiden, sowie eine Verbindung zwischen der Finanzierung und den Leistungen herzustellen. Ebenso unabdingbar ist es für das Konzept der Lebensstandardsicherung.247 Ferner sind auch die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Urteil zur Unterschiedlichen Besteuerung der Beamtenpensionen und der Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung wegweisend.248 Dort befand das Gericht, daß die Versorgungsbezüge der Beamten – ebenso wie die beitragsfinanzierte Versicherungsrente – Gegenwert für die zur Zeit der aktiven Beschäftigung erbrachten Dienstleistungen sind.249 Die Umschichtung von (wirtschaftlichen) Beiträgen der aktiven Beamten zu Versorgungsbezügen der Pensionäre finde innerhalb des öffentlichen Haushalts des Dienstherrn statt. Statt Beiträge einzubehalten, zahle der Dienstherr entsprechend geringere Bezüge aus.250

246

Helmar Bley, Sozialrecht, 6. Aufl. (1988), 128; Wolfgang Rüfner, Einführung in das Sozialrecht, 2. Aufl. (1991), 141; Hase, Anrechnung von Kindererziehungszeiten (Fn. 220), 28, m.w.N.; ders., Sozialversicherung und Familie – verfassungsrechtliche Vorgaben für die Ausgestaltung der sozialen Sicherung, VSSR 2/1996, 79, 92 ff. Daran ändert nichts, daß inzwischen annähernd 90% der deutschen Wohnbevölkerung unter dem Schutz der gesetzlichen Krankenversicherung steht (s. Friedrich E. Schnapp, Sozialstaatlichkeit im Spannungsfeld von Eigenverantwortung und Fürsorge, DVBl. 2004, 1053, 1055), und daß etwa 99,8% der Einwohner von einem Vorsorgesystem vor dem Krankheitsrisiko gesichert sind. (S. Ferdinand Kirchhof, Verfassungsrechtliche Probleme einer umfassenden Kranken- und Renten-„Bürgerversicherung“, NZS 2004, 1). 247

Hase, Anrechnung von Kindererziehungszeiten (Fn. 220), 32 f.

248

BVerfGE 105, 73 ff.

249

BVerfGE 105, 73, 114.

250

BVerfGE 105, 73, 115.

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Schließlich steht es auch mit einer grundlegenden Funktion des Eigentumsschutzes im Einklang, die Erwerbsarbeit als Grundlage des Eigentumsschutzes anzusehen. Bereits Werner Weber hat darauf hingewiesen, daß Art. 14 GG eine Garantie gegen soziale Umschichtungen darstelle.251 Damit bedeutet die Eigentumsgarantie eine grundsätzliche Gewährleistung der bestehenden Güterverteilung.252 Daß diese Funktion des Eigentumsschutzes auch bei subjektiven öffentlichen Rechten zugrunde gelegt werden soll, heben mehrere Autoren hervor.253 Dementsprechend könnte die Eigentumsgarantie grundsätzlich auf solche öffentlich-rechtliche Rechtspositionen erstreckt werden, die nach Art ihres Erwerbs eine eigentumsrechtlich geschützte “private” Vermögensposition fortsetzen oder ersetzen.254 Von diesem Ansatz ausgehend kann man die Anknüpfung an die Erwerbsarbeit als entscheidendes Kriterium des Eigentumsschutzes verstehen.255 Ist der Versicherte zur Zahlung von Beiträgen verpflichtet, oder wird seine Arbeit zum Teil mit einer Altersversorgung belohnt, bekommt er unmittelbar nicht in voller Höhe die ihm zustehende Belohnung. Bei ihm entsteht also kraft Gesetzes ein Vermögensverlust, der zugleich mit dem Versprechen einer entsprechenden Altersversorgung kompensiert wird. Bei denjenigen Formen der Arbeit hingegen, die keinen Lohn erzielen, entsteht kein derartiger Vermögensverlust.256 Mit dem Beschluß zu der Hinterbliebenenversorgung und den Urteilen zu der Zusatz- und Sonderversorgung der DDR verengt sich also die Betrachtungsweise auf die Seite des Berechtigten. Entscheidend wird allein, ob die öffentliche Gewalt den Ertrag der Erwerbsarbeit des Berechtigten entweder – als Regelfall – durch Auferlegung einer Beitrags251

Werner Weber, in: Neumann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte, Bd. 2, 331 ff., 348. 252

Peter Badura, Zur Lehre von der verfassungsrechtlichen Institutsgarantie des Eigentums, betrachtet am Beispiel des geistigen Eigentums, in: Festschrift für Theodor Maunz zum 80. Geburtstag (1981), 1 ff., 11. 253

Ernst Forsthoff, Eigentumsschutz öffentlich-rechtlicher Rechtsstellungen, NJW 1955, 1249 ff., 1250; Krause (Fn. 52), 53 und 65 f. 254

Krause (Fn. 52), 53.

255

Ähnlich: Rolfs (Fn. 157), 150 f. Kritisch dagegen: Lenze, Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 50. 256

Freilich führt die Kindererziehung auch zu materiellen Verlusten für den aus der Erwerbsarbeit ausscheidenden Ehepartner, diese Verluste entstehen aber gerade aus dem freiwilligen Verzicht auf die Erwerbsarbeit.

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pflicht oder durch eine nicht vollständige Belohnung der Arbeit abgeschöpft hat, und im Rahmen des gleichen Rechtsverhältnisses eine entsprechende Rechtsposition versprochen hat. Dies bedeutet, daß die Nützlichkeit einer Tätigkeit – wie z.B. der Kindererziehung – für die Gemeinschaft der Versicherten an sich den Eigentumsschutz nicht begründen kann,257 und daß der Eigentumsschutz eine solche Nützlichkeit auch nicht voraussetzt. Ein wirtschaftlicher Zusammenhang zwischen der Leistung des Versicherten und der Leistung der Sozialversicherung wird hingegen nicht vorausgesetzt.

2. Eine nicht unerhebliche Leistung – die Frage der Äquivalenz Eine der heikelsten Fragen des Eigentumsschutzes öffentlich-rechtlicher Rechtspositionen war die Frage der Äquivalenz zwischen eigener Leistung und den Leistungen der Sozialversicherung, und zwar in zweierlei Hinsicht. Zum ersten wurden unterschiedliche Auffassungen geäußert in Bezug auf die Frage, welches Maß an Äquivalenz das vom Bundesverfassungsgericht aufgestellte Kriterium einer nicht unerheblichen Eigenleistung erfordert.258 Zum anderen wurde eben die fehlende Äquivalenz in der Sozialversicherung als die wichtigste Schwachstelle des Eigentumsschutzes hervorgehoben. Zunächst widmet sich die Arbeit der ersten Frage, der zweite Problemkreis wird im 9. Kapitel behandelt. 257

Eine Reihe von Stellungnahmen in der Literatur hat eben das Gegenteil vertreten. Vgl. Plagemann (Fn. 106), 559; Stober, Eigentumsschutz (Fn. 133), 148; Karl-Jürgen Bieback, Das Sozialleistungssystem in der Krise, ZSR 1985, 705, 711; Georg Wannagat, Die umstrittene verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie für die Renten der gesetzlichen Rentenversicherung, in: Festschrift für Horst Peters (1975), 171, 180; Bogs (Fn. 225), 81 vertritt auch, daß die Kinderbetreuung neben Berufsleistung und Vorsorgemittelaufbringung auch Leistung des einzelnen Versicherten ist. Dagegen: Hase, Sozialversicherung (Fn. 246), 97 f.; Rolfs (Fn. 157), 150 f. 258

Papier, Verfassungsschutz (Fn. 45), 46 ff.; ders., Art. 14 Rn. 133, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; Andersen (Fn. 132), 37 f.; Ossenbühl (Fn. 95), 631 f.; Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 173 ff.; ders., Eigentumsschutz sozialversicherungsrechtlicher Positionen, in: Rolf Stober (Hrsg.), Eigentumsschutz sozialrechtlicher Positionen (1986), 157, 158 f.; Harry Rohwer-Kahlmann, Zum Eigentumsschutz sozialrechtlicher Positionen, SGb 1975, 161, 165; ders., Sozialversicherung und sozialer Rechtsstaat, in: FS für Walter Bogs (1967), 109, 119; Krause (Fn. 52), 65 ff.; Ditfurth (Fn. 50), 119 ff.

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a. Keine Äquivalenz? Geht man nach den Urteilen zu der Zusatz- und Sonderversorgung der DDR davon aus, daß der Eigentumsschutz keinen wirtschaftlichen Zusammenhang zwischen der eigenen Leistung und der öffentlich-rechtlichen Berechtigung voraussetzt, scheint der Frage nach der Äquivalenz der Boden entzogen zu sein. Denn nach diesen Urteilen können Rechtspositionen auch dann Eigentumsschutz genießen, wenn die vorher erbrachte eigene Leistung in keiner Weise die wirtschaftliche Grundlage der späteren Versorgung darstellt. Somit stellt sich die Frage, ob dieses Ergebnis der Rechtsprechung zur Frage der Äquivalenz tatsächlich eine neue Richtung gibt, oder immanente Tendenzen der bisherigen Judikatur sichtbar macht und fortsetzt.

b. Gleichwertigkeit oder synallagmatisches Austauschverhältnis? Das Bundesverfassungsgericht hat vor der Ausdehnung des Eigentumsschutzes hinsichtlich der notwendigen Äquivalenz eine eher striktere Haltung eingenommen.259 Im 16. Band hat es festgestellt: die Bewertung der beeinträchtigten Rechtsposition als Eigentum hänge davon ab, “wie weit sie sich als Äquivalent eigener Leistung erweist oder auf staatlicher Leistung beruht.”260 Der in dieser Formulierung zum Ausdruck kommende Äquivalenzgedanke wird in den späteren Entscheidungen aufgeweicht.261 In dem den Eigentumsschutz auf sozialrechtliche Rechtspositionen ausdehnenden Urteil zum Versorgungsausgleich weist das Gericht bereits darauf hin, daß Berechtigung und Eigenleistung einander nicht entsprechen müssen. Entscheidend sei, ob die Berechtigung nicht ausschließlich auf einem Anspruch beruht, den der Staat in Erfüllung seiner Fürsorgepflicht durch Gesetz einräumt.262 Im 69. Band verallgemeinert das Bundesverfassungsgericht diesen Ansatz, und verlangt für den Eigentumsschutz eine nicht unerhebliche eigene Leistung.263 Nach den Ausführungen des Gerichts stehe es der Annahme einer nicht unerheblichen Eigenleistung nicht entgegen, wenn die Rechtsposition auch oder überwiegend auf staatlicher Gewährung beruhe. Nur aus259

Depenheuer (Fn. 2), 424.

260

BVerfGE 14, 288, 293. Später 18, 392, 397.

261

Ossenbühl (Fn. 95), 631.

262

BVerfGE 53, 257, 292.

263

BVerfGE 69, 272, 300.

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schließlich auf staatlicher Gewährung beruhende Ansprüche unterfielen nicht dem Schutz des Art. 14 GG.264 Ob nun eine Rechtsposition auf einer nicht unerheblichen Eigenleistung beruht, kann nur in Anbetracht der Gesamtheit der Rechtsposition beantwortet werden. Im Hinblick auf Art. 14 ist die sozialrechtliche Rechtsposition insgesamt Schutzobjekt.265 Es ist also nicht zulässig, aus dem Schutz des Art. 14 GG diejenigen Elemente abzuspalten, die nicht auf eigene Leistungen zurückgeführt werden können.266

aa. Die Frage der Äquivalenz aaa. Die Kritik in der Literatur Einer der wichtigsten Kritikpunkte der Literatur gegen die Ausdehnung des Eigentumsschutzes auf die Sozialversicherung knüpft an das Kriterium der nicht unerheblichen eigenen Leistung. Es wird zum einen die Aufweichung dieses Kriteriums in der Rechtsprechung für unzutreffend erklärt. Zum anderen wird die faktisch fehlende Beitragsäquivalenz in der Sozialversicherung hervorgehoben. So warnen mehrere Stimmen davor, die Nicht-Unerheblichkeit der eigenen Leistung zu großzügig zu interpretieren. Solle das Kriterium der eigenen Leistung eine tatsächliche Abgrenzungsfunktion für den Eigentumsschutz subjektiv-öffentlicher Rechte erfüllen, so dürfe es nicht zur Konturlosigkeit erweitert werden.267 Dementsprechend formuliert Ossenbühl, daß die Eigenleistungen als erheblich angesehen werden müssen, selbst wenn sie der Berechtigung nicht äquivalent zu sein brauchen.268 Ähnliches meint auch Papier, wenn er feststellt, die Eigenleistung des Berechtigten dürfe nicht eine Art und Umfang der Berechtigung in keiner Weise prägende Marginalie sein. 269 Noch strengere Maßstäbe hält Hesse für angebracht: nach seiner Auffassung muß die

264

BVerfGE 69, 272, 301 f.

265

Vgl. BVerfGE 58, 81, 109.

266

Alexander v. Brünneck, Eigentumsschutz der Renten – Eine Bilanz nach zehn Jahren, Juristenzeitung 1990, 993. 267

Papier, Art. 14 Rn. 134, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; Ditfurth (Fn. 50), 122. 268

Ossenbühl (Fn. 95), 632.

269

Papier, Art. 14 Rn.134 GG, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

59

eigene Leistung überwiegen, bzw. das wertmäßige Äquivalent der Berechtigung darstellen.270 Was die fehlende Beitragsäquivalenz in der Sozialversicherung betrifft, so wird neben der Existenz der Bundeszuschüsse271 vor allem darauf hingewiesen, daß die Rentenversicherung im Rahmen eines Umlageverfahrens finanziert wird, wobei die laufenden Leistungen aus den Beiträgen der aktiven Generation bezahlt werden.272 Dies bedeutet, daß es nicht um einen den Beiträgen äquivalenten Anteil am Vermögen der Sozialversicherung geht, sondern um den künftigen relativen Anteil im Rahmen des Generationenvertrages.273 Die geleisteten Beiträge können also infolge der Entwicklung des Lohnniveaus und des Geldwertes lediglich einen niedrigen Anteil der späteren Rentenleistungen darstellen.274 Zugespitzt formuliert wird festgestellt: in einem Umlageverfahren bestehe zwischen den Beiträgen eines Versicherten und seiner Rente kein rechtlicher, wirtschaftlicher oder zeitlicher Zusammenhang.275 Wie niedrig die Eigenfinanzierungsquote in der Rentenversicherung ist, darauf hat Hans Schneider in einem Aufsatz 1980 aufmerksam gemacht. Anhand einer Modellrechnung von 1978 wies Schneider darauf hin, daß die Eigenfinanzierungsquote des Versicherten in der Rentenversicherung bei einer dynamischen Altersgrenze mit anschließender Witwenrente knapp 20% beträgt, falls man auch die Arbeitgeberanteile berücksichtigt.276 Nach Ansicht von Schneider stellt diese niedrige Eigenfinanzierungsquote das Beruhen der Renten auf eigener Leistung in Frage.277

270

Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland (19. Aufl. 1993), Rn. 445; Ditfurth (Fn. 50), 123. 271

Schneider (Fn. 106), 18; Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 12, 33; Papier, Art. 14 GG, Rn.136, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; Ditfurth (Fn. 50), 128 f. 272

Schneider (Fn. 106), 19; Andersen (Fn. 132), 37 ff.; Ditfurth (Fn. 50), 130 f.

273

Depenheuer (Fn. 2), 430. Ähnlich Schnapp (Fn. 246), 1059; Gurlit (Fn. 220), 59. 274

Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 12, 33. S. auch Andersen (Fn. 132), 37 f. 275

Schnapp (Fn. 246), 1059, unter Hinweis auf einen Beitrag von Dieter Schewe aus dem Jahre 1967 (Dieter Schewe, in: Festschrift für Walter Bogs (1967), 147, 149). Ähnlich: Gurlit (Fn. 220), 59. 276

Schneider (Fn. 106), 20 f.

277

Schneider (Fn. 106), 20 f.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

60

Dieses Argument wird von Depenheuer noch im Jahre 1995 aufgegriffen.278 Inzwischen wurden allerdings in der Literatur neuere Zahlen veröffentlicht, die ein Steigen der Eigenfinanzierungsquote zeigen. So hat Bieback bereits 1985 festgestellt, daß die im Jahre 1981 neu zugegangenen Renten ca. 50-65% durch kapitalisierte frühere Beiträge mitfinanziert waren.279 1997 konnte dann Ruland anhand des geltenden Beitragssatzes eine Eigenfinanzierungsquote von etwa 84% für die beitragszahlende aktive Generation prognostizieren, ohne allerdings die beitragsfreien Zeiten zu berücksichtigen.280 In Anbetracht dieser Entwicklungen wird von mehreren Autoren gemahnt, daß das künftige Problem der Rentenversicherung nicht die zu niedrige Eigenfinanzierungsquote sein wird, sondern daß eine von über 100% vermieden werden muß.281 Das Bundesverfassungsgericht legte in seiner Entscheidung zur Besteuerung der Renten vom 6. März 2002 für die Rentenzugänge des Jahres 1981 eine durchschnittliche Eigenfinanzierungsquote von 65 v.H zugrunde. Für die Rentenzugänge 1997 konnte das Gericht auf einen Kapitalrückzahlungsanteil von 45 bis 55 vH. hinweisen. 282 Die zitierten literarischen Stellungnahmen – auch diejenigen, die für das Vorhandensein der Beitragsäquivalenz plädieren – gehen davon aus, daß die nicht unerhebliche eigene Leistung eine die spätere Rente im wesentlichen prägende Leistung bedeuten sollte. Insoweit sie damit die Erstreckung des Eigentumsschutzes auf den relevanten Bereich überhaupt in Frage stellen,283 werfen sie Probleme auf, die sich auf die dogmatische Haltbarkeit dieses Schrittes im Rahmen der verfassungsrechtlichen Eigentumskonzeption beziehen.284 Zunächst soll allerdings die Frage gestellt werden, ob das Bundesverfassungsgericht bei dem Eigen278

Depenheuer (Fn. 2), 430.

279

Bieback, Das Sozialleistungssystem (Fn. 257), 712. Ditfurth (Fn. 50, 130 f.) geht von diesen Zahlen aus, als er die These vertritt, das Vorlageverfahren stehe der Beitragsäquivalenz in der Rentenversicherung entgegen. 280

Franz Ruland, Verfassungs- und europarechtliche Grenzen bei der Umgestaltung des Sozialstaats im Bereich der Alterssicherung, VSSR 1997, 19, 28, m.w.N. 281

Ruland, Verfassungs- und europarechtliche (Fn. 280), 28, m. w. N.; Bieback, Verfassungsrechtlicher (Fn. 117), 17, m.w.N. 282

BVerfGE 105, 73, 93.

283

Schneider (Fn. 106), 31; Depenheuer (Fn. 2), 444 f.

284

Dieser Aspekt wird im 8. Kapitel behandelt.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

61

tumsschutz tatsächlich eine wertmäßige Äquivalenz vor Augen hat, oder den aus den Besonderheiten der Sozialversicherung eventuell folgenden niedrigen Eigenfinanzierungsanteil bewußt in Kauf nimmt. Die Rechtsprechung des Gerichts unterstützt nämlich die zweite Variante.

bbb. Die Irrelevanz der Beitragsäquivalenz in der Rentenversicherung Das Bundesverfassungsgericht weist bereits im 53. Band ausdrücklich darauf hin, daß die Rentenversicherungsansprüche und Rentenanwartschaften in einen Gesamtzusammenhang eingefügt sind, der auf den Gedanken der Solidargemeinschaft und des Generationsvertrages beruht. Es sei die im Berufsleben stehende Generation, welche die Mittel für die Erfüllung der Ansprüche der älteren Generation aufzubringen hat, und die Rentenversicherung sei auch aus staatlichen Zuschüssen mitfinanziert.285 Im 69. Band stellt das Gericht auch fest, daß die Beiträge in der Rentenversicherung im Laufe der Jahre aufgrund wechselnder Gesetzgebung in sehr unterschiedlicher Höhe geleistet werden.286 Diese Feststellungen deuten darauf hin, daß das Gericht den Finanzierungsmodus der Sozialversicherung mit allen seinen Folgen berücksichtigt. Noch deutlicher wird dies, wenn man sich die Ausführungen des Gerichts im 76. Band vor Augen hält, die den Unterschied zwischen der gesetzlichen Rentenversicherung und einer privaten Vorsorgeversicherung erörtern.287 Dort heißt es unter anderem ausdrücklich: Die gesetzliche Rentenversicherung beruhe wesentlich auf dem Gedanken der Solidarität der Mitglieder sowie des sozialen Ausgleichs und enthält von jeher auch ein Stück sozialer Fürsorge. Der versicherungsmäßige Risikoausgleich werde also mit sozialen Komponenten verbunden.288 Vor diesem Hintergrund ist zutreffend mit Ossenbühl festzustellen, daß der Äquivalenzgedanke deswegen abgeschwächt geworden ist, weil er den Besonderheiten von Versicherungsleistungen nicht voll gerecht zu werden vermag. 289 Das Bundesverfassungsgericht hielt die Beitragsäquivalenz bereits bei der Ausdehnung des Eigentumsschutzes nicht für entscheidend. Die Feststellung, lediglich die ausschließlich auf staatli285

BVerfGE 53, 257, 292 f.

286

BVerfGE 69, 272, 302.

287

BVerfGE 76, 256, 300 ff.

288

BVerfGE 76, 256, 301.

289

Ossenbühl (Fn. 95), 631.

62

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

cher Gewährung beruhenden Ansprüche auf Sozialleistungen genießen nicht den Eigentumsschutz,290 deckt die Möglichkeit ab, daß die als Eigentum geschützte Rente gegebenenfalls auf einer Eigenfinanzierungsquote von etwa 20% beruht. Damit wird natürlich nicht gesagt, das Bundesverfassungsgericht verzichte auf den Äquivalenzgedanken. Aus den Feststellungen des Gerichts geht nämlich hervor, daß es die Äquivalenz von Beitrag und Leistung in der Rentenversicherung als den prägenden Grundsatz betrachtet.291 Dennoch nimmt das Bundesverfassungsgericht bewußt in Kauf, daß eine durch das Eigentumsgrundrecht geschützte Berechtigung aus der Rentenversicherung lediglich in kleinem Maß durch eigene Leistung finanziert ist. Damit kann aber festgehalten werden, daß das Kriterium der nicht unerheblichen eigenen Leistung in der Rentenversicherung keine der Höhe nach bestimmte Äquivalenz voraussetzt.292

ccc. Globaläquivalenz in der Arbeitslosenversicherung: ein Mittel des sozialen Ausgleichs Die Rechtsprechung zum Eigentumsschutz von Rechtspositionen aus der Arbeitslosenversicherung liefert ein weiteres Argument dafür, daß das Bundesverfassungsgericht das Element des sozialen Ausgleichs in der Sozialversicherung als kein Hindernis für die Anwendung von Art. 14 GG ansieht. Dies zeigt sich daran, daß das Bundesverfassungsgericht in diesem Bereich eine Globaläquivalenz als den Eigentumsschutz begründenden Umstand betrachtet. Im Beschluß zur Verdoppelung der Anwartschaftszeit für das Arbeitslosengeld gewährt das Bundesverfassungsgericht Anwartschaften und Ansprüche auf Arbeitslosengeld Eigentumsschutz. Dies geschieht trotz der Tatsache, daß, nach den Worten des Gerichts, der Äquivalenzgedanke als vorrangiger Maßstab für die Bemessung von Ansprüchen ge-

290

BVerfGE 69, 272, 301 f.

291

BVerfGE 72, 9, 20: Die Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung sind “in der Regel in ihrer Höhe wesentlich nach den Grundsätzen der Äquivalenz von Beitrag und Leistung ausgestaltet.” 292

Wie Wannagat (Die umstrittene, Fn. 257, 180) bereits 1975 festgestellt hat: In den Leistungen der Rentenversicherung manifestiere sich eine eigene Leistung des Berechtigten, weswegen sie nicht ausschließlich auf staatlicher Gewährung beruhen. Insoweit sei es nicht entscheidend, daß die Leistungen der Rentenversicherung nicht beitragsadäqat sind.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

63

gen die Arbeitslosenversicherung wegen der kurzen Anwartschaftszeiten, des kurzen Bemessungszeitraums und der häufig nur kurzen Leistungsbezugszeit nicht in Betracht kommt.293 Bei der Frage, warum hier nicht eine Individualäquivalenz zugrunde zu legen ist, geht das Bundesverfassungsgericht von den Unterschieden der Versicherungszweige aus. Es weist darauf hin, daß die Rentenversicherung in der Regel wesentlich nach den Grundsätzen der Äquivalenz von Beitrag und Leistung ausgestaltet sei, während die Arbeitslosenversicherung ihrem Wesen nach Risiken verteile und auf einer Globaläquivalenz von Beiträgen und Leistungen beruhe.294 Demnach könnte die Tatsache den Eigentumsschutz begründen, daß die Gesamtheit der Beiträge der Gemeinschaft der Versicherten der Gesamtheit der gewährten Leistungen entspricht. Wesentlich wäre dementsprechend, daß sich das jeweilige System selbst aus der eigenen Kraft der Versicherten trägt.295 Damit wird impliziert, daß die Arbeitslosenversicherung einer nach den Regeln des freien Marktes funktionierenden Risikoversicherung ähnlich ist, in der die bezahlten Beiträge mit großer Wahrscheinlichkeit höher oder eben wesentlich niedriger sein können, als die Leistungen der Versicherung beim Eintreten des Versicherungsfalles. Dieser Ansatz vermag allerdings nicht zu verbergen, daß eine nicht unerhebliche Eigenleistung auch in diesem Bereich äußerst geringfügig sein kann. Es ist nicht nur deshalb so, weil die bezahlten Beiträge den eventuellen Versicherungsleistungen nicht entsprechen, sondern weil die Beiträge nicht nach dem konkreten Risiko gestaffelt werden.296 In der Arbeitslosenversicherung bestehen erhebliche Unterschiede im von den einzelnen Versicherten dargestellten Grad des Risikos. Selbst wenn die Versicherten gegen den gleichen Versicherungsfall (Arbeitslosigkeit) versichert werden, tritt der Versicherungsfall wegen der strukturellen Gegebenheiten des Arbeitsmarktes und der persönlichen Fähigkeiten des Versicherten in bestimmten Fällen mit einer wesentlich größeren Wahrscheinlichkeit ein als bei anderen Versicherten. Trotzdem bezahlt 293

BVerfGE 72, 9, 20; später 76, 220, 236.

294

BVerfGE 72, 9, 20. 76, 220, 236f.

295

Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 173.

296

Es darf auch nicht außer Betracht bleiben, daß der Staat verpflichtet ist, die Ausgaben der Arbeitslosenversicherung durch Gewährung von Darlehen oder Zuschüssen zu decken, falls sie aus den eigenen Einnahmen nicht gedeckt wären. Vgl § 187 AFG.

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Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

jeder Versicherte in der Arbeitslosenversicherung den gleichen Beitragssatz. Dies bedeutet, daß die Existenz einer Globaläquivalenz in der Arbeitslosenversicherung nicht ausschließt, daß dieser Zweig der Sozialversicherung in einem großen Maße auf einer staatlichen Umverteilung beruht.297 Der soziale Ausgleich tritt in diesem Bereich eben dadurch hervor, daß die Beiträge nicht risikoadäquat bemessen werden.298 Die staatliche Gewährung erfolgt hier also nicht durch direkte Zuschüsse des Staates, sondern dadurch, daß der Staat die Versicherten im System der Sozialversicherung zur Deckung der Risiken anderer Versicherten verpflichtet. Daran ändert auch die statistische Erwartung individueller Äquivalenz beim einzelnen Versicherten nichts.299 Damit steht fest, daß dem Eigentumsschutz auch in der Arbeitslosenversicherung nicht entgegensteht, daß konkrete Rechtspositionen in einem überwiegendem Umfang auf einem sozialen Ausgleich und dadurch auf einer staatlichen Gewährung beruhen.

c. Die Urteile zur Zusatz- und Sonderversorgung der DDR – nicht Unerheblichkeit des Vermögensentzuges Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung zur Frage der Äquivalenz läßt sich feststellen, daß die Urteile zur Zusatz- und Sonderversorgung der DDR eine immanente Tendenz der bisherigen Rechtsprechung fortsetzen. Nach dem oben Gesagten nimmt das Bundesverfassungsgericht bewußt in Kauf, daß die als Eigentum geschützten Rechtspositionen in großem Umfang auf einem sozialen Ausgleich beruhen. Das Gericht hat nie die Frage gestellt, ob die Leistungen der Sozialversicherung versicherungsmathematisch gesehen durch eigene Leistungen gedeckt sind. Bei der Rentenversicherung wurde die jeweilige Eigenfinanzierungsquote nicht berücksichtigt, wie auch die Frage bei der Arbeitslosenversicherung nicht behandelt wird, inwieweit sich die Beitragsleistung von der nach Risiko gestaffelten Beitragsleistung in einer nach 297

Vgl. Josef Isensee, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge (1973), 14 f. 298

Vgl. Wolfgang Gitter, Sozialrecht (4. Aufl. 1996), 50. In Bezug auf die Krankenversicherung Peter Krause, Fremdlasten der Sozialversicherung, VSSR 1980, 115, 147. 299

Dagegen: Johannes Denck, Eigentumsgarantie für Kurzarbeitergeld, Betriebs-Berater 1987, 1597, 1599.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

65

den Regeln des freien Marktes funktionierenden Risikoversicherung unterscheidet. Wenn aber der Umfang des ökonomischen Zusammenhanges zwischen der Beitragsleistung und der Leistung der Sozialversicherung nicht entscheidend ist, kann das nur bedeuten, daß sich das Kriterium der nicht unerheblichen eigenen Leistung auf den Vermögensverlust des Versicherten bezieht. Die eigene Leistung ist demnach nicht deswegen nicht unerheblich, weil sie der gewährten Gegenleistung gleichwertig oder annähernd äquivalent ist, sondern weil sie bei dem Versicherten zu einer nicht unerheblichen Vermögensminderung führt. So wird verständlich, warum das Bundesverfassungsgericht den Eigentumsschutz von einer nicht unerheblichen Eigenleistung abhängig macht, aber dieses Kriterium auch dann als erfüllt ansieht, wenn die Rechtsposition auch oder überwiegend auf staatlicher Gewährung beruht.300 Daß die Rechtspositionen aus der Zusatz- und Sonderversorgung der DDR als Eigentum im Sinne von Art. 14 GG angesehen werden können, macht diese Auslegung des Kriteriums der nicht unerheblichen Eigenleistung deutlich. Bei diesen Rechtspositionen wurde der Ertrag der Erwerbsarbeit der Versicherten abgeschöpft, wodurch bei ihnen ein Vermögensentzug erfolgte. Dieser Umstand reichte nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts für die Zwecke des Eigentumsschutzes aus,301 ungeachtet dessen, daß die Leistungen der Versicherten auf keine Weise die wirtschaftliche Grundlage ihrer Rechtsposition gegenüber den bundesdeutschen Rentenversicherungsträgern darstellte. Damit wird wiederum nicht gesagt, daß das Bundesverfassungsgericht bereits bei der Ausdehnung des Eigentumsschutzes im Halbbelegungsurteil solche Situationen vor Augen hatte, in denen kein wirtschaftlicher Zusammenhang zwischen Eigenleistung und Gegenleistung besteht. In diesem Sinne ist die Überführung der Renten aus der Zusatz- und Sonderversorgung der DDR ein nicht wiederkehrender Sonderfall. Aber eben dieser Sonderfall macht deutlich, daß die Nicht-unerheblichkeit der eigenen Leistung entscheidend vom Element des Entzugs von Vermögenswerten abhängt.

300

BVerfGE 69, 272, 301.

301

BVerfGE 100, 1, 34 ff.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

66

3. Die Leistungen Dritter als eigene Leistung Für einen eventuellen Eigentumsschutz öffentlich-rechtlicher Rechtspositionen hat die Rechtsprechung von Anfang an eine eigene Leistung verlangt.302 Inwieweit die Leistungen Dritter zu Gunsten des Berechtigten als eigene Leistung angesehen werden kann, wurde vom Gericht bis zum 69. Band nicht näher erörtert.303 Aus dem Urteil zum Versorgungsausgleich läßt sich in dieser Hinsicht keine Folgerung ziehen, da dort im allgemeinen auf die einkommensbezogenen Beitragsleistungen abgestellt wurde.304 Im Halbbelegungsurteil stellt das Bundesverfassungsgericht klar, daß als eigene Leistung des Versicherten auch solche Beiträge berücksichtigt werden können, die von Dritten zu Gunsten des Versicherten dem Träger der Sozialversicherung zugeflossen sind. Zu diesen Beiträgen zählte das Gericht ausdrücklich die Arbeitgeberanteile in der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung.305 Daß die Arbeitgeberanteile als eigene Leistung zu qualifizieren sind, wird auch im 72. Band bestätigt.306 Den Grund für die Berücksichtigung der Leistungen Dritter nennt das Urteil zur Zusatz- und Sonderversorgung der DDR. Demnach könnten die Arbeitgeberanteile den eigentumsrelevanten Eigenleistungen des Arbeitnehmers deshalb zugerechnet werden, weil der Eigentumsschutz im wesentlichen darauf beruht, “daß die in Betracht kommende Rechtsposition durch die persönliche Arbeitsleistung der Versicherten mitbestimmt ist.”307 Der Beschluß zu den Hinterbliebenenrenten ergänzt dies, insoweit in dem Beschluß eine dem Versicherten individuell zurechenbare eigene Leistung verlangt wird. In diesem Sinne wird festgestellt, daß die Hinterbliebenenrenten nicht auf einer dem einzelnen Versicherten individuell zurechenbaren Leistung beruhen, weil sie ohne eigene Beitragslei-

302

BVerfGE 1, 264, 277 f. Siehe oben 1. Kapitel.

303

Bereits in BVerfGE 51, 1, 29 wurden allerdings die Arbeitgeberbeiträge neben den Arbeitnehmerbeiträgen im Rahmen der Beitragserstattung an einen Versicherten berücksichtigt. Vgl. Eschenbach (Fn. 31), 275. 304

BVerfGE 53, 257, 291.

305

BVerfGE 69, 272, 302.

306

BVerfGE 72, 9, 19.

307

BVerfGE 100, 1, 35.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

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stung des Rentenempfängers und ohne erhöhte Beitragsleistung des Versicherten gewährt werden.308

a. Die Literatur Die meisten Stellungnahmen in der Literatur begründen die Berücksichtigung der Leistungen der Arbeitgeber als eigene Leistung mit dem Zusammenhang der Drittleistung mit der eigenen Arbeit des Versicherten, und machen sich damit eine ökonomische Betrachtungsweise eigen. Am weitesten geht mit der Formulierung die von Rohwer-Kahlmann entwickelte These, der Beitragsanteil, der vom Arbeitgeber entrichtet wird, müsse als zweckgebundener Lohnanteil verstanden werden.309 Mit einer ähnlichen Folgerung weist Sieveking auf den Entstehungsprozeß der gesetzlichen Sozialversicherung hin. In Anbetracht dieses Prozesses sei es deutlich, daß die Beiträge der Arbeitgeber vorenthaltene Lohnbestandteile sind; die einheitliche Wertung von Arbeitgeberund Arbeitnehmer-Anteilen habe sich bis heute bei der gesetzlichen Formulierung des einheitlichen Gesamtsozialversicherungsbeitrages erhalten.310 Zurückhaltender sind diejenigen Meinungen, die die Lohnarbeit als Grundlage der Leistungen des Arbeitgebers311, oder als mittelbaren Ertrag der eigenen Arbeitsleistung des Versicherten sowie als Ausfluß der arbeitsrechtlichen Fürsorgepflicht des Arbeitgebers bewerten.312 Mit diesem Ansatz verwandt ist die Auffassung, die Arbeitge-

308

BVerfGE 97, 271, 285.

309

Harry Rohwer-Kahlmann, Krise des Eigentums, ZSR 1956, 239 und 308, 309; ders., Die Einwirkung verfassungsrechtlicher Normen auf das Recht der sozialen Sicherheit, NJW 1960, 1641, 1644; ders. Sozialversicherung und sozialer Rechtsstaat (Fn. 258) 119. Ihm folgend: Werner Paptistella, Eigentum und eigene Leistung, Zum Kriterium der eigenen Leistung beim Eigentumsschutz öffentlichrechtlicher Rechtspositionen (1974), 13; Jan Meydam, Eigentumsschutz und sozialer Ausgleich in der Sozialversicherung (1974), 75 f.; Christoph Degenhart, Rentenreform, “Generationenvertrag” und Bestandsschutz sozialversicherungsrechtlicher Positionen, BayVBl 1984, 65, 67. 310

Sieveking (Fn. 135), 70 f.

311

Peter Badura, Eigentumsordnung, in: Festschrift zum 25jährigen Bestehen des Bundessozialgerichts (1979) 687. 312

Papier, Die Differenziertheit (Fn. 106), 201; ders., Art. 14 GG Rn. 135, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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beranteile seien den Beiträgen zuzurechnen, weil sie dem Arbeitnehmer endgültig zugute kommen.313 Ein anderer Ansatz sieht im Kriterium der eigenen Leistung ein Abgrenzungsmerkmal, das die auf staatlicher Gewährung beruhenden Rechtspositionen ausklammern soll. Dementsprechend wird die Leistung Dritter für den Versicherten deswegen als eigene, oder zumindest dem Versicherten zurechenbare Leistung angesehen, weil sie keine staatliche Leistung ist. In diesem Sinne müsse ein spezifischer Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung bestehen. 314 Diese Auffassung wird dahin präzisiert, daß ein hinreichender Zusammenhang zwischen der Leistung des Dritten und der staatlichen Gegenleistung an den Begünstigten jedenfalls dann anzunehmen sei, wenn die die öffentliche Berechtigung einräumende gesetzliche Regelung auf die materiell zugrundeliegende Drittleistung ausdrücklich oder wenigstens inzident Bezug nimmt und daran tatbestandlich anknüpft.315 Obwohl die exakte Bedeutung dieser Voraussetzung nicht geklärt wird, wird sie bei den Arbeitgeberanteilen als erfüllt angesehen, weil die Arbeitgeberbeiträge der Deckung der entsprechenden Sozialversicherungsausgaben dienen, und in der Rechtsposition tatbestandlich berücksichtigt werden.316

b. Arbeitsleistung als Grundlage der Leistung Dritter Nach dem oben Dargestellten317 müssen die Leistungen der Sozialversicherung an den Ertrag der Arbeitsleitung des Versicherten anknüpfen, um den Eigentumsschutz begründen zu können. Dementsprechend können nur diejenigen Beiträge Dritter als eigene, d.h. dem Versicherten zurechenbare Leistung berücksichtigt werden, die auf der Arbeitsleistung des Versicherten beruhen. Nur wenn die Beitragsleistung Dritter die Arbeitsleistung des Versicherten zum Ausdruck bringt318 kann sie

313

Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 127 f.

314

Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 170 f.

315

Ditfurth (Fn. 50), 104.

316

Ditfurth (Fn. 50), 106.

317

Vgl. oben II.1.b.bb.

318

Vgl. BVerfGE 53, 257, 291.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

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dem Versicherten zurechenbar sein.319 Ansonsten kann von “eigener” Leistung keine Rede sein. Das Gleiche ergibt sich daraus, daß die Dritten ihre Leistungen nicht freiwillig, sondern unter dem Zwang des Gesetzes erbringen.320 Geschieht dies, ohne daß ein Zusammenhang zwischen der Leistung des Versicherten und der Drittleistung (und nicht dem leistenden Dritten) besteht, kann die Drittleistung nur als ein Element des sozialen Ausgleichs angesehen werden.321

aa. Die Arbeitgeberanteile Die Frage ist zunächst, ob selbst ein solcher Zusammenhang zwischen Beitragsleistung und Arbeitsleistung die Qualifizierung der Beitragsleistung der Arbeitgeber als eigene Leistung rechtfertigt. Das eine Hauptargument dagegen ist, daß die Arbeitgeberanteile kraft Gesetz zwangsweise eingezahlt werden müssen.322 Dies überzeugt kaum, da auch die Beiträge des Versicherten kraft Gesetz erhoben werden, und trotzdem als eigentumskonstituierend anerkannt sind.323 Überlegenswerter ist der Einwand, es bestehe lediglich ein mittelbarer Zusammenhang zwischen der Beitragsleistung des Arbeitgebers und der Arbeitsleistung des Versicherten.324 Überzeugend ist er jedoch auch nicht. Aus dem Gesichtspunkt des Arbeitgebers sind die Arbeitgeberanteile Lohnnebenkosten,325 die dem Wesen der Sache nach ebenso Gegenleistung für die erbrachte Arbeit sind, wie der Lohn. Ökonomisch betrachtet ist also der Arbeitgeberanteil Teil des Lohnes.326 Diesen Umstand erkennt auch das

319

BVerfGE 97, 271, 284.

320

Diesen Aspekt hebt Schneider (Fn. 106, 18) und Eschenbach (Fn. 31, 276) hervor. 321

Vgl. Ferdinand Kirchhof, in: Handbuch des Sozialversicherungsrechts, Bd. 1 (1994), § 53 Rn. 26. 322

Schneider (Fn. 106), 18; Eschenbach (Fn. 31), 276.

323

Ob die zwangsweise Erhebung der Beiträge überhaupt der Anwendung der Eigentumsgarantie für Rechtspositionen aus der Sozialversicherung entgegensteht, wird unten diskutiert. 324

Eschenbach (Fn. 31), 275 ff.

325

Vgl. Kurt Wannagat, Sozialversicherungsrecht, 153.

326

Bertram Schulin, Verfassungsrechtliche Grenzen bei der Umgestaltung des Sozialstaats im Bereich der Gesundheitssicherung, VSSR 1997, 45.

70

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Steuerrecht an, insoweit es den Arbeitgeberanteil als Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit betrachtet und sie erst in § 3 Nr. 62 EStG von der Steuer befreit.327 Einer solchen Betrachtungsweise kann schließlich auch nicht entgegengehalten werden, daß somit die reine Arbeitsleistung als eigentumskonstituierend anerkannt würde. Denn die Arbeitsleistung findet in den Beiträgen des Arbeitgebers Ausdruck. Somit steht fest, daß die Arbeitgeberanteile deswegen als eigene Leistung des Versicherten berücksichtigt werden können, weil diese Beiträge die Arbeitsleistung des Versicherten zum Ausdruck bringen und daher dem Versicherten zurechenbar sind. Dadurch bedeutet die Beitragszahlung des Arbeitgebers eine Abschöpfung des Ertrages der Erwerbsarbeit des Versicherten, ein Element, das für den Eigentumsschutz nach dem oben Dargestellten entscheidend ist.

bb. Eine für das spezifische Versicherungsrisiko erbrachte Leistung – die Frage der Hinterbliebenenrenten Diese Überlegungen müssen mit einer weiteren ergänzt werden, die sich aus dem Beschluß zu den Hinterbliebenenrenten ergibt. Nach dem Beschluß zu der Hinterbliebenenversorgung liegt den Hinterbliebenenrenten keine dem Versicherten individuell zurechenbare Leistung zugrunde, weil sie ohne eigene Beitragsleistung des Rentenempfängers und ohne erhöhte Beitragsleistung des Versicherten gewährt werden.328 Dieses Ergebnis schließt mögliche Überlegungen aus, die nach der bisherigen Rechtsprechung noch zulässig waren, und führt damit ein weiteres Kriterium ein. Es geht darum, ob die Beitragsleistungen des Versicherten als den Eigentumsschutz der Rechtspositionen aus der Hinterbliebenenversorgung begründende nicht unerhebliche Drittleistung anzusehen ist.329

327

Ferdinand Kirchhof, in: Handbuch des Sozialversicherungsrecht, Bd. 1 (1994), § 53 Rn. 27. Dementsprechend trifft das Gegenargument von Schneider (Fn. 106, 17 f.), der Arbeitgeberanteil könne nicht zum Lohn des Versicherten zugerechnet werden, da er nicht besteuert wird, nicht zu. Vgl. Eschenbach (Fn. 31), 274, Fn. 887. 328 329

BVerfGE 97, 271, 284 f.

Die Frage, ob die reine, für die Gemeinschaft der Versicherten nützliche Arbeitsleistung der Ehepartner als eigentumskonstituierende eigene Leistung anzusehen ist, wurde oben unter II. 1. b. behandelt.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

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Diese Frage wäre für den Eigentumsschutz der bereits erworbenen Ansprüche auf Hinterbliebenenversorgung relevant gewesen. Die Fragestellung muß hier deswegen auf die bereits erworbenen Ansprüche beschränkt werden, weil lediglich diese Rechtspositionen überhaupt schutzfähig wären. Die Anwartschaften auf die Hinterbliebenenversorgung sind nämlich in das Anspruchssystem der Rentenversicherung nicht eingefügt und können dementsprechend nicht als dem potentiellen Hinterbliebenen privatnützig zugeordnet angesehen werden.330

aaa. Die Beitragsleistung des Versicherten als Drittleistung für die Arbeitsleistung des Ehepartners? Eine Überlegung, die für das Vorliegen einer eigenen Leistung der Hinterbliebenen spricht, hätte zumindest für die Berechtigungen solcher nicht versicherter Ehepartner auf Witwen- bzw. Witwerrente gelten können, deren versicherter Ehepartner während der Ehe Beitragsleistungen geleistet hat.331 Zwar bezahlen die verheirateten Versicherten keine erhöhten Beiträge im Vergleich zu den anderen Versicherten. Jedoch können ihre Beiträge als gemeinsame Leistung der beiden Ehepartner angesehen werden, geht man mit der ständigen Rechtsprechung davon aus, daß die unmittelbaren Leistungen der Frau (oder im umgekehrten Fall des Mannes) bei der Führung des Haushalts und der Pflege und Erziehung der Kinder als Unterhaltsleistungen anzusehen sind, die gleichwertig neben der Unterhaltsleistung durch Bereitstellung der notwendigen Barmittel stehen. 332 Demgemäß hätten nur diejenigen Ansprüche auf Witwen- bzw. Witwerrente den Eigentumsschutz nicht genießen können, die von solchen Versichertenrenten abgeleitet werden, die außerhalb der Ehezeit des Versicherten erworben sind.333

330

Vgl. oben I. 2. Es ist eine andere Frage, ob die Anwartschaft des Versicherten als dem Versicherten, und nicht den potentiellen Hinterbliebenen zugeordnete Rechtsposition Schutz genießt. 331

Vgl. Katzenstein, Aspekte (Fn. 81), 659 f. So auch Fritz Ossenbühl, Anmerkung zum Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 18. 2. 1998, JZ 679; Schenke (Fn. 166), 738; Hase, Hinterbliebenenrente (Fn. 187), 595. 332 333

BVerfGE 53, 257, 296, m.w.N. In diesem Sinne auch Krause (Fn. 52), 198.

Zum Ganzen Katzenstein, Aspekte (Fn. 81), 663 f.; Papier (Die Differenziertheit (Fn. 106), 202); ders., Alterssicherung (Fn. 227), 729 f.; Rüfner, Eigentumsschutz (Fn. 238), 163 f., und Plagemann (Fn. 106), 559 vertreten sogar ohne weitere Differenzierung die Eigentumsqualität der Hinterbliebenenrenten.

72

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Etwas anderes hätte sich für die Ansprüche auf Waisenrenten ergeben. Bei Kindern kann nicht davon ausgegangen werden, daß sie die Beiträge ihrer Eltern mitgeleistet haben. Den Eigentumsschutz der Ansprüche auf Waisenrente hätte daher nur die Annahme begründen können, daß die Versicherten ihre Beiträge auch für den Versicherungsschutz ihrer Familienmitglieder entrichtet haben.334 Trotz dieser möglichen Überlegungen entschied das Bundesverfassungsgericht im allgemeinen, daß die Vorschriften der gesetzlichen Rentenversicherung über die Hinterbliebenenversorgung keine Rechtsposition begründen, die dem verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz unterliegt. Somit wird klargestellt, daß weder die die Arbeitsleitung des Ehepartners zum Ausdruck bringenden Beiträge des Versicherten, noch die Beiträge der Mitglieder der Risikogemeinschaft der Versicherten als Leistungen Dritter zu Gunsten der einzelnen Versicherten angesehen werden können.

bbb. Das Kriterium einer für das spezifische Risiko erbrachten Leistung Nach dem oben Gesagten335 knüpft die Rechtsprechung den Eigentumsschutz an die Erwerbsarbeit. Wird der Ertrag der Erwerbsarbeit kraft Gesetzes in einem sozialversicherungsrechtlichen Verhältnis abgeschöpft, entstehen auf der Seite des Versicherten Vermögensverluste, welche nach der Rechtsprechung für die Zwecke des Art. 14 GG entscheidend sind. Dieser Umstand ist auch bei den Leistungen des Versicherten gegeben, insoweit man sie als Drittleistungen zu Gunsten des nicht versicherten Ehepartners ansieht. Daran ändert nichts, daß die Arbeitsleistung der Hinterbliebenen keine Erwerbsarbeit darstellt. Denn die Beiträge werden von dem durch Erwerbsarbeit erzielten Lohn des Versicherten abgezogen, und der daraus folgende Vermögensverlust betrifft das gemeinsame Vermögen der Ehepartner. Daß das Bundesverfassungsgericht die Leistungen des Versicherten nicht als Drittleistung zu Gunsten des Ehepartners bewertet, läßt sich auch nicht auf den Äquivalenzgedanken zurückführen, und zwar aus zweierlei Gründen. Zum einen kann eine grundsätzliche Globaläquivalenz auch in der Rentenversicherung nicht geleugnet werden. Zum an334

So auch im allgemeinen für Hinterbliebenenrente Krause (Fn. 52), 197 ff.; Rüfner, Eigentumsschutz (Fn. 238), 164; Papier, Die Differenziertheit (Fn. 106), 202. 335

Dazu s. oben II.1.b.bb.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

73

deren wird eine strikte Individualäquivalenz vom Gericht in der Rentenversicherung nicht verlangt. Durch die Hinterbliebenenversorgung werden die verheirateten Versicherten gegen ein zusätzliches Risiko versichert. Damit steht ihren eigenen Leistungen die Wahrscheinlichkeit erhöhter bzw. zusätzlicher Rentenleistungen gegenüber. Eine Globaläquivalenz ist allerdings in dieser Hinsicht auch in der Rentenversicherung vorhanden.336 Zwar werden regelmäßig staatliche Zuschüsse an die Träger der Rentenversicherung geleistet, was bei der Arbeitslosenversicherung nicht der Fall ist.337 Der Zuschuß ist jedoch, wie auch das Bundesverfassungsgericht erkannt hat, nicht auf eine staatliche Mitfinanzierung der Hinterbliebenenversorgung ausgerichtet. Die Hinterbliebenenrenten werden ebenso wie alle Leistungen der Rentenversicherung aus den Beiträgen der Versicherten und der Arbeitgeber sowie aus dem Bundeszuschuß finanziert.338 Überträgt man die im Zusammenhang mit der Arbeitslosenversicherung entwickelte These, die bloße Globaläquivalenz zwischen der Gesamtleistung und den Gesamtbeiträgen der Versicherten stehe der Bejahung einer nicht unerheblichen Eigenleistung nicht entgegen,339 auf die Rentenversicherung, wäre der Eigentumsschutz der Hinterbliebenenrenten nicht ausgeschlossen. Daß die Globaläquivalenz für die Zwecke des Eigentumsschutzes in der Rentenversicherung nicht relevant sein kann, ergibt sich nicht aus den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts.340 Zwar sah das Gericht in seinen früheren Entscheidungen den Unterschied zwischen der Rentenversicherung und der Arbeitslosenversicherung darin, daß die erste grundsätzlich durch den Gedanken der individuellen Beitragsäquivalenz geprägt ist, während die zweite ihrem Wesen nach keine individuelle Beitragsäquivalenz voraussetzt.341 Von diesem Ansatz ausgehend könnte die bloße Globaläquivalenz in der Rentenversicherung deswe-

336

Vgl. Ditfurth (Fn. 50), 126 f.

337

Eberhard Eichenhofer, Sozialrecht, 5. Aufl. (2004), 151, Rn. 282.

338

BVerfGE 97, 271, 284.

339

BVerfGE 72, 9, 20; 76, 220, 236 f.

340

Ditfurth plädiert dafür, daß die Globaläquivalenz lediglich in den als Risikoversicherung anzusehenden Zweigen der Sozialversicherung – aber nicht in der Rentenversicherung – ausreicht. Vgl. Fn. 50, 123 ff. 341

BVerfGE 72, 9, 20; 76, 220, 236 f.

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Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

gen als unzureichend angesehen werden, weil der Mangel an einer individuellen Beitragsäquivalenz bei einer bestimmten Rechtsposition in der Rentenversicherung den sozialen Ausgleich und dadurch eine einseitige Gewährung durch den Staat zeigt. Dieser Ansatz kann aber kein tragendes Argument sein. Die Globaläquivalenz deckt in der Arbeitslosenversicherung ebenso einen sozialen Ausgleich.342 Wenn dieser Umstand den Eigentumsschutz in der Arbeitslosenversicherung nicht ausschließt, könnte das Element des sozialen Ausgleichs dem Eigentumsschutz auch in der Rentenversicherung nicht entgegenstehen. Geht man trotz alledem davon aus, daß eine Globaläquivalenz in der Rentenversicherung nicht vorhanden ist oder daß die reine Globaläquivalenz in der gesetzlichen Rentenversicherung nicht ausreicht, um den Eigentumsschutz zu begründen, könnte das Kriterium einer nicht unerheblichen eigenen Leistung noch als erfüllt angesehen werden. Zwar liegen die eventuellen zusätzlichen Leistungen der Rentenversicherung, die den Beiträgen der verheirateten Versicherten gegenüberstehen, darin, daß die Verheirateten auch gegen ein zusätzliches Versicherungsrisiko versichert sind. Dies hätte aber nicht zwangsweise zur Verneinung einer für die Zwecke des Eigentumsschutzes ausreichenden individuellen Äquivalenz führen müssen.343 Zum einen steht jedem Versicherten die Möglichkeit offen, mit der Eheschließung diesen erhöhten Schutz zu erlangen.344 Zum anderen ist nach dem oben Gesagten eine strikte Äquivalenz zwischen Leistung und Gegenleistung der Sozialversicherung fremd, und wird für den Eigentumsschutz auch von der Rechtsprechung nicht verlangt.345 Es steht dem Eigentumsschutz auch nicht entgegen, daß die Rentenversicherung ein Element des sozialen Ausgleichs enthält, was unter anderem auch 342

Dazu s. oben II.2.b.aa.ccc.

343

Vgl. Krause (Fn. 52), 198; Papier, Die Differenziertheit (Fn. 106), 202; Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 184. Ohne Hinweis auf den Unterschied im Risiko: Rolf Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 35. 344

Vgl. Krause (Fn. 52), 198; Hase, Hinterbliebenenrente (Fn. 223), 596. Kritisch dagegen Jährling-Rahnefeld (Fn. 117), 323. 345

S. oben. II.2.b-c. S. in diesem Zusammenhang auch Ursula Rust, Historische Entwicklung und gegenwärtige Bedeutung von Familienleistungen in der Sozialversicherung, VSSR 1996, 103, 114. Christian Rolfs weist sogar darauf hin, daß den durch Gewährung von bedarfsadäquaten Sachleistungen geprägten Sozialversicherungszweigen eine individuelle Äquivalenz von Beitrag und Leistung systemfremd ist. Vgl. Christian Rolfs, Versicherungsfremde Leistungen der Sozialversicherung, Neue Zeitschrift für Sozialrecht, 1998, 551, 555.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

75

dadurch zum Ausdruck kommt, daß die Beiträge in der Rentenversicherung nicht gemäß dem konkreten Risiko gestaffelt sind.346 Denn selbst in der Rentenversicherung können erhebliche Unterschiede im Grad des Versicherungsrisikos nachgewiesen werden, insoweit die Lebenserwartungen der individuellen Versicherten unterschiedlich sein können. Die Beitragssätze sind aber auch bei der Rentenversicherung nicht nach dem konkreten versicherungsmathematischen Risiko bemessen. Dies erkennt auch das Bundesverfassungsgericht an,347 gewährt aber trotzdem diesen Rechtspositionen Eigentumsschutz. Wenn aber das erhöhte Risiko des Versicherungsfalles bei dem gleichen Beitragssatz den Eigentumsschutz nicht ausschließt, könnte auch das Zusammentreffen der Risiken mehrerer Versicherungsfälle dem Eigentumsschutz nicht entgegenstehen. Denn die für die Versicherungsträger im Ergebnis entstehenden Aufwendungen sind in den beiden Fällen ebenso erhöht. Dies bedeutet, daß hier wiederum ein weiterer Gesichtspunkt gefunden werden muß, der die Nicht-Einbeziehung der betreffenden Rechtspositionen erklären kann. Dies läßt sich nur in dem Umstand finden, daß der Versicherungsschutz bei der Hinterbliebenenversorgung gegen zusätzliche Risiken entsteht. Für diesen zusätzlichen Versicherungsschutz wird allerdings keine zusätzliche Eigenleistung erbracht, da jeder Versicherte den gleichen Beitragssatz bezahlt. Die unterschiedliche eigentumsrechtliche Behandlung soll sich also dadurch rechtfertigen lassen, daß es sich um eine externe versicherungsfremde Leistung handelt, die ihren Anknüpfungspunkt nicht in einem eigenen Versicherungsverhältnis hat.348 In der Existenz zusätzlicher Risiken ohne zusätzliche Beitragszahlung unterscheidet sich daher dieser Tatbestand von den durch die Eigentumsgarantie geschützten Tatbeständen in der Rentenversicherung. Hieraus folgt aber, daß im Falle der Drittleistungen jedem durch die Versicherung gedeckten Risiko eine für die Deckung dieses Risikos vorgesehene Leistung gegenüberstehen muß.

346

Vgl. Isensee (Fn. 297), 18 ff. Franz Ruland, Notwendigkeit und Grenzen einer Reform der Finanzierung der Sozialversicherung, Deutsche Rentenversicherung (1985), 13, 24. 347 348

BVerfGE 76, 256, 304 f. Sinngemäß Gurlit (Fn. 220), 60.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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cc. Leistungen ausschließlich Dritter – Die Frage der Unfallversicherung Daß Rechtspositionen aus der Unfallversicherung aus dem Gesichtspunkt der eigenen Leistung unter der Eigentumsgarantie gefaßt werden können, läßt sich gut begründen. Zwar sind Versicherte in diesem Zweig der Sozialversicherung nicht beitragspflichtig. Jedoch leisten die Arbeitgeber für den Versicherungsschutz Beiträge.349 Geht man davon aus, daß die Leistungen Dritter insoweit dem Versicherten zurechenbar sind, als sie seine Erwerbsarbeitsleistung zum Ausdruck bringen, kann das Fehlen eigener Beiträge nicht zur Verneinung des Eigentumsschutzes führen, wenn eine solche Drittleistung vorliegt. Die Beiträge in der Unfallversicherung werden auch für das spezifische Versicherungsrisiko geleistet. Es gibt also keinen Grund, die Beiträge in der Unfallversicherung anders anzusehen, als die Arbeitgeberanteile in der Rentenversicherung, da sie ebenso die Arbeitsleistung des Versicherten zum Ausdruck bringen. Somit sollte dem Eigentumsschutz der Rechtspositionen aus der Unfallversicherung aus diesem Gesichtspunkt nichts entgegenstehen.350 Diese Folgerung wird auch durch den Beschluß zu den Hinterbliebenenrenten bestätigt, insoweit er darauf abstellt, ob den Hinterbliebenenrenten eine eigene Beitragsleistung des Rentenempfängers oder eine erhöhte Beitragsleistung des Versicherten zugrunde liegt.351 Denn eine erhöhte Beitragsleistung des Versicherten für die Hinterbliebenenversorgung wäre eine für das spezifische Versicherungsrisiko geleistete ausschließliche Drittleistung.

349

Eichenhofer (Fn. 337), 216, Rn. 389.

350

So auch Walter Bogs, Die Einwirkung verfassungsrechtlicher Normen auf das Recht der sozialen Sicherheit, in: Verhandlungen des 43 DJT Band II (1962), Referat G, 56, Fn. 147; Stober, Verfassungsrechtlicher Eigentumsschutz (Fn. 106), 34; Papier, Die Differenziertheit (Fn. 106), 201 f.; Ditfurth (Fn. 50), 106. Sieveking (Fn. 135, S. 71) weist allerdings darauf hin, daß in der Unfallversicherung die Zahlung der Beiträge historisch aus der Ablösung der individuellen Unternehmerhaftpflicht zu erklären ist. 351

BVerfGE 97, 271 285.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

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III. Existenzsicherung Die Existenzsicherung ist diejenige Voraussetzung des Eigentumsschutzes, die in der Literatur am meisten kritisiert,352 zum Teil völlig abgelehnt wurde.353 Zugleich ist ihr Inhalt in der Rechtsprechung nur unscharf erkennbar. Im folgenden wird untersucht, wie dieses Kriterium verstanden werden kann.

1. Existenzsicherung als Freiheitssicherung a. Ausgangspunkt: die freiheitssichernde Funktion des Eigentums Der Gedanke der Existenzsicherung wird in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Eigentumsschutz öffentlich-rechtlicher Rechtspositionen erst relativ spät erwähnt.354 Ausgangspunkt ist die vom Bundesverfassungsgericht im 24. Band formulierte Funktion des Eigentums, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern, und ihm damit eine eigenverantwortliche Gestaltung des Lebens zu ermöglichen.355 Im 32. Band griff die Richterin von Brünneck in einer abweichenden Meinung den zweiten Teil dieser Funktionsbestimmung auf, und schloß daraus auf den Eigentumsschutz derjenigen öffentlich-rechtlichen Berechtigungen, auf die “der Bürger in seiner wirtschaftlichen Existenz zunehmend angewiesen ist.”356 Dieser Gedanke wurde vom Bundesverfassungsgericht im 40. Band aufgenommen, wo das Gericht eine eventuelle Erweiterung des Eigentumsschutzes mit funktionalen Über352

Vgl. Rolf Stober, Anmerkung zum Urteil des ersten Senats vom 16. Juli 1985, in: Rolf Stober (Hrsg.), Eigentumsschutz sozialer Rechtspositionen (1986), 44 f.; Ossenbühl (Fn. 95), 632 ff.; Ditfurth (Fn. 50), 177 ff.; Papier, Art. 14 GG Rn. 2 ff., in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. 353

Walter Leisner, Eigentum als Existenzsicherung, in: Festschrift Obermayer (1986), 65, insb. 69 ff.; Depenheuer (Fn. 27), 433 f.; Eschenbach (Fn. 31), 293 ff.; insb. 317 ff. 354

Alexander von Brünneck meint, diese Entwicklung sei vom Aufsatz von Charles Reich über den “New Property” und von der darauf basierenden US-Amerikanischen Rechtsprechung inspiriert gewesen. Vgl. Eigentumsschutz (Fn. 266), 993. 355

BVerfGE 24; 367; 389.

356

BVerfGE 32, 129, 142.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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legungen andeutete. Es wird festgestellt: Es würde für den Eigentumsschutz sozialversicherungsrechtlicher Ansprüche sprechen, daß die Eigentumsgarantie in ihrer freiheitsverbürgenden Funktion darauf zielt, dem Einzelnen die wirtschaftlichen Voraussetzungen für eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung zu sichern, daß die große Mehrzahl der Bürger ihre wirtschaftliche Existenzsicherung durch den Arbeitsertrag und die daran anknüpfende solidarisch getragene Daseinsvorsorge erlangt und daß diese Daseinsvorsorge historisch von jeher eng mit dem Eigentumsgedanken verbunden war.357 Das Urteil zum Versorgungsausgleich verweist auf diese Ausführungen, und geht bei der Ausdehnung des Eigentumsschutzes von der freiheitssichernden Funktion des Eigentums aus.358 Dieses Urteil ist allerdings noch nicht eindeutig so zu verstehen, daß der existenzsichernden Funktion einer öffentlich-rechtlichen Rechtsposition eine für die Zwecke des Eigentumsschutzes entscheidende Bedeutung beigemessen werden solle. Vielmehr wird die existenzsichernde Funktion als Legitimation der Erweiterung des Eigentumsschutzes herangezogen.359 Das Halbbelegungsurteil führt einen Wechsel herbei, indem die existenzsichernde Funktion einer Rechtsposition aus der Sozialversicherung unter Hinweis auf die freiheitssichernde Funktion der Eigentumsgarantie zur Voraussetzung ihres Eigentumsschutzes erklärt wird.360 Zum Inhalt dieses Kriteriums trifft das Bundesverfassungsgericht zwei Feststellungen. Zum einen kommt es nicht darauf an, ob der Betroffene individuell mehr oder weniger auf den Bezug einer sozialversicherungsrechtlichen Leistung angewiesen ist. Es gehe vielmehr um die objektive Feststellung, ob eine öffentlich-rechtliche Leistung ihrer Zielsetzung nach der Existenzsicherung der Berechtigten zu dienen bestimmt ist.361 Die zweite inhaltliche Klärung in Bezug auf das Kriterium der Existenzsicherung knüpft an die freiheitssichernde Funktion der Eigen357

BVerfGE 40, 65, 83 f.

358

BVerfGE 53, 257, 290.

359

B 53, 257, 290: “Rentenversicherungsrechtliche Positionen dieser Art erfüllen Funktionen, deren Schutz Aufgabe der Eigentumsgarantie ist [...] Sie weisen auch (Herv. vom Verf.) die konstituierenden Merkmale des durch Art. 14 GG geschützten Eigentums auf.” Vgl. auch Ditfurth (Fn. 50), 163. In diesem Sinne auch Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 170. 360

BVerfGE 69, 272, 303 f. Vgl. Ossenbühl (Fn. 95), 634.

361

BVerfGE 69, 272, 304. Später BVerfGE 72, 9, 21; 76, 220, 237.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

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tumsgarantie an. Danach komme der Eigentumsschutz für sozialversicherungsrechtliche Positionen nur dann in Betracht, wenn sie für den Berechtigten von solcher Bedeutung seien, daß ihr Fortfall oder ihre Einschränkung die freiheitssichernde Funktion der Eigentumsgarantie wesentlich berühren würde.362

b. Gefahr für die materielle Grundlage der eigenverantwortlichen Lebensgestaltung Aus dieser Entwicklung der Rechtsprechung wird ersichtlich, daß das Bundesverfassungsgericht das Kriterium der Existenzsicherung aus der freiheitssichernden Funktion des Eigentums herleitet.363 Diese Funktion kann auch den Schlüssel für die Bestimmung des Inhalts dieses Kriteriums liefern. Ausgangspunkt ist dabei die Feststellung des Gerichts, der Eigentumsschutz für sozialversicherungsrechtliche Positionen komme nur dann in Betracht, wenn sie für den Berechtigten von solcher Bedeutung sind, daß ihr Fortfall bzw. ihre Einschränkung die freiheitssichernde Funktion der Eigentumsgarantie wesentlich berühren würde.364 Es stellt sich zunächst die Frage, was das Bundesverfassungsgericht in diesem Kontext unter der freiheitssichernden Funktion des Eigentums versteht. Es bieten sich zwei Varianten an. Nach der ersten Variante nimmt das Gericht lediglich auf den zweiten Teil jener Funktionsbestimmung im 24. Band Bezug, wonach die Garantie des Eigentums die Aufgabe habe, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern, und damit die materielle Grundlage einer eigenverantwortlichen Lebensgestaltung zu gewährleisten. Nach der zweiten Variante werden hier beide Elemente dieser Funktionsbestimmung angesprochen. Die erste Variante führt dazu, daß diejenigen Rechtspositionen existenzsichernd seien, deren Streichung das Existenzminimum des Betroffenen gefährde.365 Die zweite Auslegungsvariante hat zur Folge, daß die für die wirtschaftliche Exi-

362

BVerfGE 69, 272, 304.

363

Ähnlich: Bieback, Verfassungsrechtlicher (Fn. 117), 18.

364

BVerfGE 69, 272, 304.

365

Hans D. Jarass, Sicherung der Rentenfinanzierung und Verfassungsrecht, NZS 1997, 546.

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stenz wesentlichen Rechtspositionen aus der Sozialversicherung als existenzsichernd angesehen werden.366

aa. Freiheitssicherung im Kontext der Sozialversicherung als Sicherung des Existenzminimums? Nach der ersten Auslegungsvariante knüpft das Bundesverfassungsgericht an die Funktion des Eigentums an, die materielle Grundlage der eigenverantwortlichen Lebensgestaltung zu schützen.367 Für diese Variante spricht, daß die sozialrechtlichen Rechtspositionen einem freien Schalten des Berechtigten meistens entzogen sind.368 Zutreffend stellt Lenze fest: “Die Gleichung »Eigentum ist Freiheit« ist im Kontext der Sozialversicherung ein Fremdkörper.”369 In diesem Sinne ist es schwer nachvollziehbar, daß das Bundesverfassungsgericht bei diesen Rechtspositionen die Funktion der Eigentumsgarantie für relevant hielt, einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern. Ferner ist zu bedenken, daß das Gericht im Halbbelegungsurteil zunächst die Funktionsbestimmung aus dem 24. Band wiederholt,370 daraufhin aber in Anknüpfung an das Sondervotum von Richterin von Brünneck371 und die Entscheidung im 40. Band372 ausführlich darstellt, daß Leistungen der Sozialversicherung für die wirtschaftliche Existenzsicherung der Versicherten notwendig seien.373 Vor diesem Hintergrund kann die Aussage gedeutet werden, daß der Eigentumsschutz für sozialversicherungsrechtliche Positionen nur in

366

Hans-Achim Frietsche, Wer dem Gesetz vertraut, muß die Folgen tragen, Das Karlsruher Urteil zum Eigentums- und Vertrauensschutz läßt viele Fragen offen, Betriebs-Berater 1986, 1149. 367

Eschenbach (Fn. 31), 300 ff.

368

Aus diesem Grund wird auch in Frage gestellt, ob solche Rechtspositionen der grundsätzlichen Verfügungsbefugnis des Berechtigten zustehen, und dadurch die konstituierenden Merkmale des Eigentums aufweisen; vgl. Schneider (Fn. 106), 23 f.; Depenheuer (Fn. 2), 432; Eschenbach (Fn. 31), 271; Bieback, Verfassungsrechtlicher Schutz (Fn. 117), 12 f. 369

Lenze, Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 25.

370

BVerfGE 69, 272, 300.

371

BVerfGE 32, 129, 142.

372

BVerfGE 40, 65, 84.

373

BVerfGE 69, 272, 303.

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Betracht kommen könne, wenn sie für den Berechtigten von solcher Bedeutung sind, daß ihr Fortfall oder ihre Einschränkung die freiheitssichernde Funktion der Eigentumsgarantie wesentlich berühren würde.374 Bedeutet Freiheitssicherung im Kontext der Sozialversicherung die Sicherung der eigenverantwortlichen Lebensgestaltung, könne das wesentliche Berühren der freiheitssichernden Funktion der Eigentumsgarantie dann angenommen werden, wenn im Falle des Fortfalls oder der Einschränkung einer Rechtsposition die materielle Grundlage der eigenverantwortlichen Lebensgestaltung nicht mehr gesichert ist. Es muß also untersucht werden, ob die Leistung auf die Vermeidung solcher Lebenssituationen abzielt, in denen die materielle Grundlage der eigenverantwortlichen Lebensgestaltung fehlt.375 Wann der Fortfall oder die Einschränkung einer Leistung die materiellen Grundlagen der eigenverantwortlichen Lebensgestaltung wesentlich in Gefahr bringt, läßt sich anhand der Rechtsprechung im allgemeinen schwer feststellen. 376 Ausgangspunkt einer Deutung kann allerdings sein, daß das Bundesverfassungsgericht darauf abstellt, in welcher Lage sich der Betroffene bei einem eventuellen Fortfall oder der Einschränkung der Leistung befinden würde. Danach ist also nicht entscheidend, ob die Leistung – falls sie zusteht – ihrer Höhe nach lediglich das Existenzminimum oder etwa den jeweiligen Lebensstandard sichert.377 Ist es entscheidend, ob der Fortfall oder die Einschränkung der betreffenden Leistung die materiellen Grundlagen einer eigenverantwortlichen Lebensgestaltung gefährdet, könnte dies grundsätzlich erst dann angenommen werden, wenn das Existenzminimum des Betroffenen ohne die Leistung nicht mehr gewährleistet ist. Denn das Existenzminimum hat auch eine gewisse freiheitssichernde Funktion inne. 374

BVerfGE 69, 272, 304.

375

Ähnlich Denck (Fn. 299, 1601), der unter anderem darauf abstellt, ob die betreffende Leistung das einzige Einkommen des Betroffenen ist; im Ergebnis versteht auch Ossenbühl (Fn. 95, 633 f.) das Kriterium der Existenzsicherung ähnlich, wenn er meint, es sollte die nicht-existenziellen Elemente eines Versicherungsverhältnisses ausgrenzen; vgl. auch Sieveking (Fn. 135), 80; nach der Auffassung von Katzenstein (Aspekte, Fn. 81, 666) müssen die Berechtigten auf die Leistung existentiell angewiesen sein, um die existenzsichernde Funktion bejahen zu können. 376

Leisner, Eigentum als Existenzsicherung (Fn. 353), 65, insb. 70 f.; Katzenstein, Aspekte (Fn. 81) 666; Ditfurth (Fn. 50), 168 f. 377

168 f.

Offenbar versteht Ditfurth dies anders; vgl. Ditfurth (Fn. 50) 165 und

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Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Diese Folgerung ergibt sich zunächst aus der Verbindung des verfassungsrechtlichen Gebots der Sicherung des Existenzminimums mit der Menschenwürdegarantie. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der Staat nach der Menschenwürdegarantie des Art. 1. Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsgrundsatz des Art. 20. Abs. 1 GG verpflichtet, dem mittellosen Bürger die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein – das Existenzminimum378 – zu sichern.379 Die Menschenwürdegarantie enthält ihrerseits auch ein Element der Freiheitssicherung – das natürlich in den speziellen Freiheitsgrundrechten konkretisiert und erweitert wird.380 Folgerichtig kann man davon ausgehen, daß die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein auch ein Maß an Freiheit bei der eigenen Lebensgestaltung gewährleisten. Wäre es anders, könnte das Existenzminimum die verfassungsrechtliche Aufgabe nicht erfüllen, Freiheit zur Daseinsentfaltung zu schaffen.381 Daran ändert nichts, daß die tatsächliche Freiheit auch über mehrere vom Staat gewährte Berechtigungen vermittelt wird, wie etwa das Recht auf Ausbildung, auf berufliche Fortbildung, oder auf einen Kindergartenplatz.382 Das positive Recht erkennt auch an, daß die Sicherung des Existenzminimums eine freiheitssichernde Funktion besitzt. Gemäß § 9 SGB I ist Ziel der Sozialhilfe, “die Teilnahme am Leben in der Gesellschaft” zu ermöglichen, und “die Führung eines menschenwürdigen Lebens” zu sichern. Damit wird zum Ausdruck gebracht, daß die Sozialhilfe dem Betroffenen nicht nur als Einzelperson die persönliche soziale Existenz sichert, sondern auch die Möglichkeit, seine Persönlichkeit durch freie Entscheidungen im Gesellschaftsleben zu entfalten.383 Die Sozialhilfe

378

BVerfGE 82, 60, 85; 87, 153, 169 f.; 99, 246, 259.

379

BVerfGE 82, 60, 85, unter Hinweis auf BVerfGE 40, 121, 133.

380

Vgl. Dürig, Art. 1 GG, Rn. 87 f., in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar, Art. 1 (Stand. 1958); Höfling, Art. I, Rn. 57, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl.; Starck, Art. 1, Rn. 124, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl; im Ergebnis auch Dreier, Art. 1, Rn. 162 f., in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl. 381

Vgl. Dürig, Art. 1 Abs. I, Rn. 43, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. 382

Vgl. Lenze, Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 24.

383

Hauck/Haines, SGB I K § 9, Rn. 7.

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ermöglicht dadurch eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung.384 Für die Bestimmung der Funktion des verfassungsrechtlich gewährleisteten Existenzminimums gewinnt dies dadurch Bedeutung, daß die Untergrenze des verfassungsrechtlich gesicherten Existenzminimums nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch die Sozialhilfeleistungen konkretisiert wird, die das im Sozialstaat anerkannte Existenzminimum gewährleisten sollen.385

bb. Freiheitssicherung als Sicherung des jeweiligen Vermögenstands Gewährt das verfassungsrechtlich gesicherte Existenzminimum eine grundsätzlich eigenverantwortliche Lebensgestaltung, stellt sich allerdings die Frage, ob diese im Kontext des Art. 14 GG berücksichtigt werden kann. Mit anderen Worten ist es fraglich, ob die Existenzsicherung mit der Sicherung des Existenzminimums gleichgesetzt werden kann.386 In der Literatur werden zwei Einwände dagegen erhoben. Es wird zum einen geltend gemacht, die Freiheitssicherung setze einen wirtschaftlichen Spielraum voraus, den die bloße Sicherung des Existenzminimums nicht bieten könne.387 Zum anderen wird darauf hingewiesen, daß die Sicherung des Existenzminimums verfassungsrechtlich anderweitig gewährleistet sei.388

384

Josef Hoffmann, Sicherung eines gerechten Existenzminimums im Sozialstaat – Zur aktuellen Diskussion um die Reform des Sozialhilferechts, VSSR 2002, 107. 385

BVerfGE 99, 246, 260.

386

Franz Ruland, Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juli 1985 zum Eigentumsschutz von Anrechten aus der gesetzlichen Rentenversicherung, in: Stober (Hrsg.), Eigentumsschutz sozialrechtlicher Positionen (1986), 45, 49; gleichlautend ders., Verfassungs- und europarechtliche Grenzen (Fn. 280), 31; ders., Die Sparmaßnahmen im Rentenrecht und der Eigentumsschutz von Renten, DRV 1997, 94, 101 f.; Denck (Fn 299), 1600; Hans D. Jarass, Sicherung (Fn. 299), 546. 387

Ruland, Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Fn. 386), 49; gleichlautend ders., Verfassungs- und europarechtliche Grenzen (Fn. 280), 31; ders., Die Sparmaßnahmen (Fn. 386), 101 f.; Jarass, Sicherung (Fn. 365), 546. 388

Franz Ruland, Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Fn. 386), 49; gleichlautend ders., Verfassungs- und europarechtliche Grenzen (Fn. 280), 31; ders., Die Sparmaßnahmen (Fn. 386), 101 f.; Jarass, Sicherung (Fn. 365), 546. Rolfs (Fn. 157), 165 f.

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Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Dem ersten Einwand kann entgegengehalten werden, daß er den freiheitssichernden Aspekt des Existenzminimums in Frage stelle. Denn das Existenzminimum hat unter anderem die Aufgabe, Freiheit zur Daseinsentfaltung zu schaffen. Der zweite Einwand, wonach die Sicherung des Existenzminimums anderweitig gewährleistet sei, weist aber auf einen wichtigen Aspekt hin. Der Einwand läuft darauf hinaus, daß die eigenverantwortliche Lebensgestaltung im Kontext des Art. 14 GG mehr bedeute, als das, was vom Existenzminimum angeboten wird. Eigenverantwortliche Lebensgestaltung würde demnach nicht nur die allgemeine Fähigkeit bedeuten, das eigene Leben vom Staat unabhängig nach eigenen Vorstellungen zu gestalten.389 Vielmehr ginge es hier darum, daß der Betroffene sein Leben seinem Vermögensstand entsprechend gestalten könne. Eigentum würde die Freiheit bedeuten, das eigene Leben nach dem jeweiligen Haben zu gestalten.390 Diese Folgerung wird in der Literatur – soweit ersichtlich – dogmatisch nicht im Detail untermauert. Es läßt sich allerdings damit begründen, daß das Bundesverfassungsgericht im Kontext des Kriteriums der Existenzsicherung auf beide Aspekte der im 24. Band formulierten freiheitssichernden Funktion der Eigentumsgarantie Bezug nimmt. Danach sichert das Eigentum die Freiheit im gesamten Grundrechtsbereich gegenüber dem Staat in erster Linie dadurch, daß der Genuß der Vermögensrechte des Grundrechtsträgers vor dem ungerechtfertigten staatlichen Zugriff geschützt wird. Erst durch den Schutz der Freiheit im vermögensrechtlichen Bereich wird die materielle Grundlage einer eigenverantwortlichen Lebensgestaltung gesichert. Der freiheitliche Charakter der Eigentumsgarantie spricht für diese Auslegung des Kriteriums der Existenzsicherung. Das Eigentum wurde seit der Aufklärung stets mit der persönlichen und politischen Freiheit gegenüber dem Staat verbunden.391 Der politische Liberalismus des 17. Jahrhunderts sprach aber weder über das Eigentum als Garant der 389

BVerfGE 79, 292, 303; s. auch Depenheuer, Art. 14, Rn. 14, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.; vgl. Ulrich Hösch, Eigentum und Freiheit (2000), 56. 390

In diesem Sinne schlägt Jarass (Sicherung, Fn. 365) vor, daß mit der Existenzsicherung diejenigen Mittel gemeint seien, die für die Gewährleistung des regulären Lebensunterhalts notwendig sind. 391

Dieter Schwab, Eigentum, in: Brunner/Conze/Koselleck (Hrsg.), Geschichtliche Grundbegriffe Bd. 2 (1975), 79; Ulrich Scheuner, Die Garantie des Eigentums in der Geschichte der Grund- und Menschenrechte, in: Ulrich Scheuner/Emil Küng, Der Schutz des Eigentums (1967), 12 f.

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Freiheit,392 noch wurde die Eigentumsgarantie funktionalisiert. In diesem Sinne betonte die bis ins 19. Jahrhundert vorherrschende Rechtslehre nicht die Funktion des Eigentums, sondern seine Verbindung mit der Freiheit des Individuums.393 Dies spiegelt sich auch in den frühkonstitutionellen Verfassungen der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts wider, in denen Freiheit und Eigentum meist in einem Satz normiert werden.394 Dieses altliberale Gedankengut wurde auch unter der Geltung des Grundgesetzes übernommen.395 Die Stellungnahmen in der Literatur, die in den ersten Jahren der Geltung des Grundgesetzes die Auslegung des Art. 14 GG weitgehend beeinflußt haben, knüpften auch an den Zusammenhang zwischen Eigentum und Freiheit an. 396 Dabei beschränkt sich eine Strömung weiterhin darauf, die enge Verbindung zwischen Art. 2 GG und Art. 14 GG hervorzuheben, und dadurch das Eigentum als Ausdruck der Freiheit darzustellen.397 Daneben ist allerdings ein neuer, letztendlich auf Hegel zurückgehender398 Gedanke er392

Entgegen der vereinzelt vertretenen Auffassung (vgl. von Brünneck, Die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes (Fn. 63), 302) hob Locke nicht die freiheitssichernde Funktion des Eigentums hervor. Vielmehr sah er den Zweck des Staates darin, das Eigentum der Menschen zu schützen, wobei er unter Eigentum Leben, Freiheit und Vermögen der Person verstand. John Locke, Two Treatises of Government (1690) II, Nrn. 123 ff.; s. dazu Hösch (Fn. 389), 87 f.; Schwab (Fn. 391), 79 f. 393

Scheuner, Die Garantie (Fn. 391), 24.

394

Günter Dürig, Das Eigentum als Menschenrecht, ZgS 1953, 334, m.w.N.

395

Papier, Art. 14, Rn. 18, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. Lenze vertritt die Auffassung, daß diese freiheitszentrierte Eigentumskonzeption lediglich ein Gegenentwurf zum Nationalsozialismus und zum Gesellschaftsmodell der DDR darstellte, und daher heute als überholt anzusehen sei. (S. Lenze, Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 18 ff.). Diese These – wie überzeugend auch immer sie sein kann – ist allerdings irrelevant bei der Frage, welche Freiheitskonzeption der hier relevanten Rechtsprechung zugrunde liegt. 396

Von Brünneck, Die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes (Fn. 63), 300,

302. 397

Rudolf Reinhardt, Wo liegen für den Gesetzgeber die Grenzen, gemäß Art. 14 des Bonner Grundgesetzes über Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen? in: Reinhardt/Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums (1954), 14; Ernst Rudolf Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2. Aufl. 2. Bd. (1954), 8; Dürig, Das Eigentum als Menschenrecht (Fn. 394), 334 f. 398

Von Brünneck, Die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes (Fn. 63), 302.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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schienen, der die Bedeutung des Eigentums für einen wirksamen Freiheitsschutz im Allgemeinen hervorhob.399 Am deutlichsten formulierte Werner Weber die These, der Sinn der Eigentumsgarantie sei es seit jeher gewesen, im Eigentum die entscheidende Grundlage und das ordnende Element für eine möglichst unabhängige Existenzerhaltung und für eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung zu sichern.400 Diese Betrachtungsweise sah also die Aufgabe des Eigentums darin, einen minimalen Bestand freiheitlicher Lebensgestaltung für alle Bürger zu sichern.401 Der Einfluß von Werner Weber auf die vom Bundesverfassungsgericht im 24. Band entwickelte Formel ist nicht zu verkennen. Wenn aber das Bundesverfassungsgericht feststellt, dem Eigentum komme im Gesamtgefüge der Grundrechte die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich sicherzustellen und ihm damit eine eigenverantwortliche Gestaltung des Lebens zu ermöglichen,402 geht es vom klassischen Verständnis des Eigentums als Freiheit nicht ab. Denn das Bundesverfassungsgericht stellt vor allem darauf ab, daß die primäre ratio die Gewährleistung der Handlungsfreiheit im wirtschaftlichen Verkehr darstelle.403 Erst durch die Gewährung dieser Freiheit erfülle die Eigentumsgarantie die Aufgabe, eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung zu sichern. In diesem Sinne erkennt auch die Rechtslehre im allgemeinen, daß die Sicherung einer eigenverantwortlichen Lebensgestaltung nicht als selbständiger Zweck postuliert werden könne, neben der Funktion des Eigentums die Freiheit des Eigentümers im wirtschaftlichen Verkehr zu schützen.404 399

Hermann v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 1. Aufl. (1953), 100: Der Artikel sichert zwar nicht wie die übrigen Artikel des Grundrechtsteils unmittelbar ein Freiheitsrecht. Aber das geschützte Gut ist für einen wirksamen Freiheitsschutz von so großer Bedeutung, daß sich dadurch die Aufnahme der Bestimmung rechtfertigt. 400

Weber, Eigentum und Enteignung (Fn. 251), 352.

401

Weber, Eigentum und Enteignung (Fn. 251), 352. Eine ähnliche These vertrat Ulrich Scheuner (Grundlagen und Art der Enteignungsentschädigung, in: Reinhardt/Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums (1954), 63, 98.). Seiner Auffassung nach will Art. 14 GG die wirtschaftliche Lebensbasis natürlicher und juristischer Personen gewährleisten. 402

BVerfGE 24, 367, 389.

403

Eschenbach (Fn. 31), 301.

404

Vgl. z. B. Kimminich, Art. 14, Rn. 18 ff., in: Bonner Kommentar; Papier, Art. 14, Rn. 1 f., in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; Depenheuer, Art.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

87

Die herkömmliche Auffassung vom Eigentum als Freiheit und nicht nur Ergänzung und Nebenstück zur Freiheit405 prägt also die im 24. Band formulierte Funktionsbestimmung. Würde das Bundesverfassungsgericht im Kontext der subjektiven Rechte des öffentlichen Rechts lediglich isoliert auf die Sicherung einer eigenverantwortlichen Lebensgestaltung Bezug nehmen, wäre es eine Aufgabe des traditionellen Verständnisses der Verbindung von Eigentum und Freiheit. Weist das Bundesverfassungsgericht auf eine so verstandene freiheitssichernde Funktion des Eigentums im Kontext des Kriteriums der Existenzsicherung hin, führt die Deutung dieses Kriteriums zu einem zunächst als paradox erscheinenden Ergebnis. Die Frage ist nämlich, wann der Fortfall oder die Einschränkung einer Rechtsposition aus der Sozialversicherung die freiheitssichernde Funktion des Eigentums wesentlich berührten. Gewährt das Eigentum dadurch Freiheit, daß es die bestehende Vermögensverteilung durch Bestandsschutz und Entschädigungspflicht sichert, wird die freiheitssichernde Funktion des Eigentums dann wesentlich berührt, wenn die in der Hand des Eigentümers befindlichen Vermögensrechte wesentlich vermindert werden. Mit anderen Worten kann eine Rechtsposition dann als existenzsichernd angesehen werden, wenn ihr Fortfall oder ihre Einschränkung zu einem wesentlichen Vermögensverlust führt. Das Ergebnis ist also eine Banalität: existenzsichernd ist, was für die wirtschaftliche Existenz wesentlich ist. Die überwiegende Mehrheit der diesbezüglichen Literatur kommt zum gleichen Ergebnis. Am häufigsten wird in diesem Zusammenhang auf die Feststellung von Ruland zurückgegriffen. Nach seiner Auffassung wird mit dem Kriterium nichts anderes angesprochen, als daß der Gesetzgeber die für die Existenz des Einzelnen unbedeutenden Ansprüche streichen, aber die wesentlichen Leistungen der Rentenversicherung

14, Rn. 14, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.; Bryde, Art. 14, Rn. 3, in: von Münch/Kunig, GGK I; 5. Aufl.; Krause, Eigentum (Fn. 52), 53 f. (Es wird jedoch häufig auch darauf hingewiesen, daß das Bundesverfassungsgericht im Kontext der Sozialversicherung mit diesem Verständnis gebrochen habe. Vgl. Rüfner, Eigentumsschutz für sozialversicherungsrechtliche Ansprüche, Jura 1986, 473, 477; Leisner, Eigentum als Existenzsicherung (Fn. 353), 71; Ossenbühl, (Fn. 95), 634; Eschenbach (Fn. 31), 304 f.; Depenheuer, Art. 14, Rn. 71 ff., in: Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.; Harald Bogs (Fn. 225), 68.) 405

So meint aber Weber, Eigentum und Enteignung (Fn. 251), 352.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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nicht in ihrer Funktion aushöhlen dürfe.406 Dieser Ansatz ist zu erkennen, wenn andere Autoren feststellen, daß das Kriterium der Existenzsicherung die typischen sozialversicherungsrechtlichen Positionen auszeichnet,407 oder die weniger bedeutenden sozialversicherungsrechtlichen Positionen aus dem Eigentumsschutz ausklammert,408 oder daß weniger wichtige Nebenleistungen nicht vom Eigentumsschutz erfaßt werden sollten.409 Zur Frage, was im Kontext der Existenzsicherung als wesentlich zu bewerten sei, wird in der Literatur vertreten, daß jedenfalls der Lohnersatzcharakter einer Leistung ihre existenzsichernde Funktion begründen könne.410 So werden in diesem Kontext die Mittel angesprochen, die zur Gewährleistung des regulären Lebensunterhalts notwendig sind. 411 Dietrich Katzenstein, der als Richter am Bundesverfassungsgericht die diesbezügliche Rechtsprechung wesentlich mitbestimmt hat, führt auch weitere ergänzende Überlegungen ins Feld. Katzenstein sieht auch die Dauer als erheblich an, auf die die Leistung gewährt wird. Danach dienten die nur für kürzere Zeiträume gedachten Leistungen weniger der existentiellen Sicherung, als die für längere Zeitspannen gewährten Leistungen. Bei einmaligen Zahlungen sei die existentielle Bedeutung in der Regel zu verneinen, wobei allerdings eine Beitragserstattung durchaus der Existenzsicherung dienen könne.412 Diesen Ansätzen kann grundsätzlich zugestimmt werden. Es muß aber auch darauf hingewiesen werden, daß die existenzsichernde Funktion keineswegs mit der Lohnersatzfunktion gleichgestellt werden kann, da das Bundesverfassungsgericht auch die Krankenversicherung der Rentner als existenzsichernd bewertet hat.413 Ferner kann nicht übersehen

406

Ruland, Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Fn. 386), 49; gleichlautend ders., Verfassungs- und europarechtliche Grenzen (Fn. 280), 31; ders., Die Sparmaßnahmen (Fn. 365), 101 f. 407

Söllner (Fn. 50), 275.

408

Ditfurth (Fn. 50), 164, 168.

409

Denck (Fn. 299), 1600.

410

Bieback, Verfassungsrechtlicher (Fn. 117), 18; Jarass, Sicherung (Fn. 365),

546. 411

Jarass, Sicherung (Fn. 365), 546.

412

Katzenstein, Aspekte (Fn. 81), 645, 665. Zur Frage der Beitragserstattung auch Sieveking (Fn. 135), 80. 413

BVerfGE, 69, 272, 306.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

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werden, daß diese Ansätze keinerlei Klarheit über den Inhalt des Kriteriums der Existenzsicherung schaffen. Denn es gibt keine dogmatisch herleitbaren Merkmale dafür, was für die wirtschaftliche Existenz wesentlich ist. Ebensowenig wegweisend sind die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts, mit denen es die existenzsichernde Funktion sozialrechtlicher Rechtspositionen begründet oder verneint hat. Im Halbbelegungsurteil bejahte das Bundesverfassungsgericht für den Versicherungsfall die existenzsichernde Funktion des Anspruchs des Versicherten gegen den Rentenversicherungsträger auf einen Krankenversicherungsschutz, der seinen Einkommensverhältnissen entspricht. Nach Auffassung des Gerichts wären Rentner nicht mehr oder nur noch mit unverhältnismäßigem Aufwand in der Lage gewesen, ihren Krankenversicherungsschutz sicherzustellen. Dies hätte ihre wirtschaftliche Existenz gefährden können.414 Demgegenüber verneinte das Gericht im gleichen Urteil die existenzsichernde Funktion der Aussicht der Versicherten, mit der Rentenantragstellung beitragsfreien Versicherungsschutz zu erlangen. Zur Begründung wird schlicht festgestellt, die beitragsfreie Krankenversicherung sei im Gegensatz zu einem den Einkommensverhältnissen entsprechenden Krankenversicherungsschutz für die existentielle Sicherung nicht erforderlich.415 Beim Arbeitslosengeld 416 und Unterhalts- sowie Übergangsgeld 417 wird die existenzsichernde Funktion deswegen bejaht, weil die betreffenden Leistungen Lohnersatzcharakter hätten. Im Beschluß zum Unterhalts- und Übergangsgeld wird auch darauf hingewiesen, daß die Leistungen trotz ihrer über die reine Daseinsvorsorge hinausgehenden Zielsetzung der Existenzsicherung dienten.418 In den bisherigen Entscheidungen stellt das Gericht also darauf ab, ob ohne die Leistung eine Situation entstehen könnte, die die wirtschaftliche Existenz gefährdet,419 ob die betreffende Leistung dem Lebensunterhalt diene,420 oder ob die Leistung einen Lohnersatzcharakter ha-

414

BVerfGE, 69, 272, 306.

415

BVerfGE 69, 272, 308.

416

BVerfGE 72, 9, 21.

417

BVerfGE 76, 220, 237.

418

BVerfGE 76, 220, 238.

419

BVerfGE 69, 272, 306.

420

BVerfGE 72, 9, 21.

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be.421 Es kann mit guten Gründen vertreten werden, daß das Gericht lediglich die überragende Wesentlichkeit der betreffenden Leistungen hervorheben wollte, ohne allerdings handfeste Kriterien entwickelt zu haben. Im Ergebnis läßt sich festhalten, daß das Kriterium der Existenzsicherung die für die jeweilige wirtschaftliche Existenz des Betroffenen wesentlichen Rechtspositionen auszeichnet. Ob diese Rechtspositionen so wesentlich sein müssen, daß ihre Einschränkung oder ihr Fortfall das Existenzminimum des Versicherten gefährden würde, ist unklar. Der genaue Inhalt dieses Kriteriums bleibt also eine offene Frage.422

3. Die Unabhängigkeit von der individuellen Angewiesenheit und von weiteren Möglichkeiten zur Existenzsicherung Das Kriterium der Existenzsicherung wird ferner in der Rechtsprechung dadurch relativiert, daß es lediglich auf die Funktion der die betreffende Leistung gewährenden Rechtsnorm bezogen verstanden wird. Zum einen stellt das Bundesverfassungsgericht nicht auf die individuelle Angewiesenheit des Betroffenen ab. Es ist also irrelevant, ob ein Grundrechtsträger nach seinem Vermögensstand individuell auf die Leistung angewiesen ist.423 Nicht nur der Vermögensstand des Betroffenen ist irrelevant, sondern auch die Tatsache, ob der Betroffene über weitere Möglichkeiten zur Existenzsicherung verfügt.424 Dies bedeutet, daß die Möglichkeit der Inanspruchnahme anderer Sozial(hilfe)leistungen nicht gegen die existenzsichernde Funktion einer Leistung spricht. Dies hat aber wiederum Folgen für die Frage, ob die Mehrzahl der Berechtigten auf die Leistung angewiesen sein muß, um über Existenzsicherung reden zu können. Die Frage ergibt sich aus der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, es sei entscheidend, ob die Position der großen Mehrzahl der Staatsbürger zur existentiellen Sicherung dient.425 Diese Feststellung wurde von mehreren Autoren kritisch bewertet. 421 422 423 424 425

BVerfGE 76, 220, 237. Ditfurth (Fn. 50), 164, 169. BVerfGE 69, 272, 303. BVerfGE 72, 9, 21; 76, 220, 237. BVerfGE 69, 272, 304.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes im Deutschen Verfassungsrecht

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Leisner sah sie als Beweis dafür an, daß damit diejenigen Rechtspositionen aus dem Eigentumsschutz ausgeklammert wurden, die nicht der großen Mehrzahl der Bevölkerung, sondern lediglich einer kleinen Gruppe zustehen. So sei ein “Majoritätseigentum” geschützt.426 Eine andere Meinung leitet hingegen aus der gleichen Feststellung ab, daß sich das Bundesverfassungsgericht auch auf die tatsächliche Angewiesenheit der großen Mehrzahl der Betroffenen bezieht.427 Ob der Hinweis auf die Existenzsicherung der großen Mehrzahl der Staatsbürger in diesem Sinne verstanden werden kann, stellt bereits die betreffende Passage in Frage. Denn das Gericht nimmt an dieser Stelle ausdrücklich auf die entsprechenden Ausführungen im 40. und im 53. Band Bezug, die die Erstreckung des Eigentumsschutzes auf Rechtspositionen aus der Sozialversicherung damit zu begründen suchten, daß “die große Mehrzahl der Staatsbürger ihre wirtschaftliche Existenz [...] durch die solidarisch getragene Daseinsvorsorge” erlangt.428 Es scheint also, daß das Gericht hier die frühere Rechtsprechung als Grundlage und Legitimation des neu formulierten Kriteriums der Existenzsicherung heranzieht, und nicht den Inhalt dieses Kriteriums erläutert. Dementsprechend scheint der im gleichen Absatz niedergelegte Gesichtspunkt entscheidend zu sein, wonach die Zielsetzung der öffentlich-rechtlichen Leistung maßgeblich sei.429 Diese Folgerung wird auch dadurch unterstützt, daß das Bundesverfassungsgericht sowohl in Bezug auf das Arbeitslosengeld im 72. Band, als auch in Bezug auf das Unterhalts- und Übergangsgeld im 76. Band die Ausgestaltung und die Funktion der jeweiligen Leistung untersucht hat, und die Angewiesenheit der Betroffenen und der Versicherten im allgemeinen außer Acht ließ.430 Entscheidend ist aber schließlich in diesem Zusammenhang die bereits zitierte Aussage des Gerichts, wonach es unerheblich ist, ob der Versicherte noch über weitere Möglichkeiten zur Existenzsicherung verfügt. 431 Wird nämlich mit dieser Aussage die Möglichkeit der Inanspruchnahme alternativer Sozialleistungen, gegebenenfalls Sozialhilfeleistungen für irrelevant erklärt, dann gilt sie für alle Berechtigten, die die gleiche als Eigentum zu schützende Leistung 426

Leisner, Eigentum als Existenzsicherung? (Fn. 353), 70.

427

Ditfurth (Fn. 50), 169 f.

428

BVerfGE 40, 65, 84; 53, 257, 290.

429

B 69, 272, 303 f.

430

BVerfGE 72, 9, 20 f.; 76, 220, 237 f.

431

BVerfGE 72, 9, 21; 76, 220, 237.

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Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

beziehen. Denn die Leistungen der Sozialhilfe können eventuell von jedem Versicherten in der Sozialversicherung in Anspruch genommen werden. Insoweit sind alle Berechtigten ebenso oder ebensowenig auf die als Eigentum zu schützende Leistung angewiesen. Dies bedeutet, daß sich das Kriterium der Existenzsicherung lediglich auf die aus den Gesetzen folgende Funktion der betreffenden Leistung bezieht. Die Leistung muß also von ihrer allgemeinen, objektiven Funktion her der Existenzsicherung dienen.432 Sieht das Gesetz eine Leistung vor, die ihrer Zielsetzung und ihrem Umfang nach für den Berechtigten so bedeutend sein kann, daß ihr Fortfall die freiheitssichernde Funktion der Eigentumsgarantie wesentlich berührt, kann von einer existenzsichernden Rechtsposition die Rede sein. Alle anderen Aspekte, wie die individuelle Angewiesenheit des Betroffenen oder die Angewiesenheit der Mehrzahl der Berechtigten in Anbetracht alternativer Sozial(hilfe)leistungen, bleiben außer Betracht.

4. Existenzsicherung: negatives Tatbestandsmerkmal Hält man sich das oben Gesagte vor Augen, ist es klar, daß das Kriterium der Existenzsicherung keineswegs ein Mittel für die Erweiterung des Eigentumsschutzes ist. Es kann nicht der Schluß gezogen werden: was zur Existenzsicherung benötigt wird, darauf besteht verfassungsrechtlich ein Anspruch unmittelbar aus dem Eigentumsgrundrecht.433 Vielmehr trifft die Feststellung von Ossenbühl zu, daß es hier um ein den verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz einschränkendes Kriterium geht.434 Dieses Kriterium grenzt jene Rechtspositionen aus dem Eigentumsschutz aus, die zwar die anderen Voraussetzungen für den Schutz erfüllen, aber nicht von existentieller Bedeutung sind.435

432

Bieback, Verfassungsrechtlicher Schutz (Fn. 117), 18. In diesem Sinne schreibt auch Sieveking (Fn. 135), 80: Existenzsicherung meint die auf die Leistung bezogene Funktionssicherung. Bereits vor der Ausdehnung des Eigentumsschutzes: Friedrich von Zeschwitz und Michael Breitbach, Verfassungsrechtliche Probleme des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes vom 30.03.1973, VSSR 1974, 297, 317. 433

So meint aber Depenheuer (Fn. 2), 433.

434

Ossenbühl (Fn. 95), 633 f. So auch Söllner (Fn. 50), 262, 274.

435

So auch Stober, Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (Fn. 386), 44.

3. Kapitel: Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers Die bisherigen Untersuchungen konzentrierten sich auf die tatbestandlichen Voraussetzungen der Erstreckung der Eigentumsgarantie auf Rechtspositionen aus der Sozialversicherung. Der Sinn und die wahre Bedeutung dieses Schritts kann allerdings erst dann vollständig erfaßt werden, wenn die Schranken, die dadurch der Gestaltungsmacht des Gesetzgebers gesetzt werden, aufgedeckt werden. Denn die Anerkennung der Eigentumsqualität der betreffenden Rechtspositionen sagt noch wenig darüber aus, welche gesetzgeberischen Eingriffe diese Anerkennung abzuwehren vermag. Dabei ist es klar, daß die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zwischen der Scylla der Blockierung der Gesetzgebung und der Carybdis des den individuellen Rechtsschutz nivellierenden verfassungsrechtlichen Opportunismus einen schwierigen Mittelweg finden muß. Nachfolgend gilt es zu untersuchen, wie das Bundesverfassungsgericht diesen Mittelweg gefunden hat. Die Bestandsaufnahme gibt dann Anlaß zur Bewertung des praktischen Gewinns, der mit der Ausdehnung des Eigentumsschutzes erreicht worden ist.

I. Abgestufter Eigentumsschutz im Rahmen von Art. 14 Abs. 1 und 2 GG? 1. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG als ausschließlicher Prüfungsmaßstab Eingriffe in das Grundrecht auf Eigentum können entweder als Inhaltsund Schrankenbestimmung gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG,436 oder als 436

Trotz vereinzelter entgegenstehender Ansichten in der Literatur (dazu vgl. Wendt, Art. 14 Rdn. 55, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl., m.w.N.) behandelt das Bundesverfassungsgericht die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhaltsbestimmung einerseits und Schrankenziehung andererseits als einheitliche Regelungsermächtigung. Papier, Art. 14 Rdn. 300, in: Maunz/Dürig, GG; Bryde, zu Art. 14 Rn. 51, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl.; Wendt, Art. 14 Rdn. 58, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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Enteignung im Sinne von Art. 14. Abs. 3 GG eingestuft werden. Die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zieht eine Trennlinie zwischen den verschiedenen Einwirkungen. Unter Inhaltsund Schrankenbestimmungen versteht das Gericht “die generelle und abstrakte Festlegung von Rechten und Pflichten durch den Gesetzgeber hinsichtlich solcher Rechtsgüter, die als Eigentum im Sinne der Verfassung zu verstehen sind”. Die Inhalts- und Schrankenbestimmung ist also “auf die Normierung objektiv-rechtlicher Vorschriften gerichtet, die den Inhalt des Eigentumsrechts vom Inkrafttreten des Gesetzes an für die Zukunft in allgemeiner Form bestimmen.”437 Wesensmerkmal der Enteignung im verfassungsrechtlichen Sinne ist hingegen die durch Rechtsakt erfolgende vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben.438 Die Enteignung im Sinne des Grundgesetzes wird also entscheidend vom Merkmal des Rechtsentzugs gekennzeichnet.439 Der Rechtsentzug ist allerdings nicht das einzige Merkmal. Vielmehr muß die Enteignung auf konkrete Rechtspositionen gerichtet und gezielt sein.440 Ferner setzt das Vorliegen einer Enteignung einen Güterbeschaffungsvorgang voraus.441 Nicht jeder Entzug konkreter Rechtspositionen ist eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG. Diese ist beschränkt auf solche Fälle, in denen Güter hoheitlich beschafft werden, mit denen ein konkretes, der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienendes Vorhaben durchgeführt werden soll.442 Bei den in den Bereich des Art. 14 GG fallenden sozialrechtlichen Positionen hat das Bundesverfassungsgericht die Einschränkungen stets un437

BVerfGE 52, 1, 27; 58, 137, 144 f.: 58, 300, 330; 72, 66, 76.

438

BVerfGE 70, 191, 199 f.; 79, 174, 191; 83, 201, 211; 100, 226, 239 f. S. dazu Papier, Art. 14 Rn. 345, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Kommentar; Bryde, Art. 14 Rn. 54, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl.; Depenheuer, Art. 14 Rn. 204, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl. 439

Hartmut Maurer, Enteignungsbegriff und Eigentumsgarantie, in: Das akzeptierte Grundgesetz, Festschrift für Günter Dürig (1990), 293, 303 f.; Hans-Jürgen Papier, Der Stand des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes, in: Bitburger Gespräche, Jahrbuch 2004/1, 97, 100 ff. 440

Maurer (Fn. 439), 305; D. Ehlers, Eigentumsschutz, Sozialbindung und Enteignung bei der Nutzung von Boden und Umwelt, VVDStRL 51 (1992), 211, 235. 441

Papier, Der Stand (Fn. 439), 102 f. Depenheuer, Art. 14 Rn. 204, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl. 442

BVerfGE 104, 1, 10.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

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ter Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG eingeordnet.443 Es wiederholt die Formel, die konkrete Reichweite des Schutzes ergebe sich aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Sache des Gesetzgebers sei.444 Lediglich in zwei Fällen wurde Art. 14 Abs. 1 Satz 2 nicht ausdrücklich herangezogen. Im Halbbelegungsurteil wird ohne einen konkreten Hinweis auf den Maßstab festgestellt, der Gesetzgeber habe eine Rechtslage geschaffen, die nicht gegen Art. 14 GG verstieße.445 Der Beschluß zur Austrittsmöglichkeit von Pflichtversicherten untersucht die Sachlage anhand des Prinzips des Vertrauensschutzes, wobei Art. 14 GG im allgemeinen zum Prüfungsmaßstab erklärt wird.446 Es kann davon ausgegangen werden, daß das Bundesverfassungsgericht die gesetzgeberischen Maßnahmen auch hier als Inhaltsund Schrankenbestimmung behandelt hat. In allen anhand von Art. 14 GG entschiedenen Fällen handelte es sich um solche Tatbestände, in denen Rechtspositionen mit Wirkung für die Zukunft umgestaltet wurden, wobei allerdings auch bereits bestehende subjektive Rechte verkürzt, oder an weitere Voraussetzungen geknüpft wurden. In diesen Fällen betonte das Bundesverfassungsgericht oft, daß der Gesetzgeber eine Rechtslage für künftig entstehende Versicherungsverhältnisse geschaffen hat, die allerdings auch in bestehende Anwartschaften eingreift. Hätte der Gesetzgeber die betreffende Regelung nur für künftig entstehende Versicherungsverhältnisse vorgesehen, so 443

BVerfGE 53, 257, 292 ff.; 58, 81, 109 ff.; 64, 87, 98 ff. (Die Anwendbarkeit des Art. 14 GG unterstellt); 70, 101, 110 ff.; 72, 9, 22 ff.; 75, 78, 97 ff.; 76, 220, 238 ff.; 100, 1, 39 ff., 50 ff.; 100, 59, 98; 100, 138, 187 ff. 444

BVerfGE 53, 257, 292; 58, 81, 110; 70, 101, 110, 72, 9, 22; 75, 78, 97; 76, 220, 238. 445

BVerfGE 69, 272, 306. Die Prüfung im Halbbelegungsurteil erfolgte nicht anhand von Art. 14 GG. Das Bundesverfassungsgericht überprüfte diejenigen Regelungen des Gesetzes zur Dämpfung der Ausgabenentwicklung und zur Strukturverbesserung in der gesetzlichen Krankenversicherung (KVKG), die die beitragsfreie Krankversicherung für Rentner von der Voraussetzung abhängig machten, daß der Versicherte seit der Aufnahme der Erwerbstätigkeit bis zur Stellung des Rentenantrags mindestens die Hälfte dieser Zeit Mitglied der gesetzlichen Krankenversicherung war. In diesem Fall hat das Gericht zwar die Anwendbarkeit des Art. 14 GG auf Rechtspositionen aus § 1235 Nr. 5 der Reichsversicherungsordnung, nach welcher der Rentenversicherungsträger Beiträge oder Zuschüsse für die Krankenversicherung der Rentner zu zahlen hat, bejaht. Es stellte aber zugleich fest, daß die betreffenden Rechtspositionen durch die im Fall überprüften Bestimmungen des KVKG nicht berührt wurden. 446

BVerfGE 71, 1, 11 ff.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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bestünden hiergegen im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie keine Bedenken.447 Die betreffenden Fälle lassen sich in drei Gruppen einteilen.448 In der ersten Gruppe ging es darum, daß der Gesetzgeber einen Berechnungsfaktor der betreffenden Sozialleistung geschmälert hat. In drei Fällen handelte es sich um Kürzungen von Anwartschaften, die durch das Gesetz zur Zwanzigsten Rentenanpassung und zur Verbesserung der Finanzgrundlagen der gesetzlichen Rentenversicherung (Zwanzigstes Rentenanpassungsgesetz) eingeführt wurden. Dabei sahen die überprüften Regelungen die Berücksichtigung von Ausbildungs-Ausfallzeiten mit einem geringeren Wert in der Angestelltenversicherung449 und die Abschaffung der Berücksichtigung der beitragslosen Zeiten in der gesetzlichen Rentenversicherung, soweit diese Zeiten gleichzeitig einen Anspruch auf beamtenrechtliche Versorgung begründeten.450 Von den vier Urteilen, die im Jahre 1999 verschiedene Regelungen des Gesetzes zur Überführung der Ansprüche und Anwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen des Beitrittsgebiets (AAÜG) überprüften, betrafen zwei eine ähnliche Konstellation: erstens die Nicht-Berücksichtigung von Arbeitsentgelt oder Arbeitseinkommen, die zwischen dem Durchschnittsentgelt und der Beitragsbemessungsgrenze lagen, sofern diese einen bestimmten Prozentsatz des Durchschnittsentgelts überstiegen;451 und zweitens die Begrenzung der berücksichtigungsfähigen Arbeitsentgelte oder Arbeitseinkommen auf 70 % des jeweiligen Durchschnittsentgelts im Beitrittsgebiet für Angehörige des Sonder447

BVerfGE 58, 81, 110; 70, 101, 110 f.; 72, 9, 22.

448

Der Beschluß zur Rentenanpassung muß hier gesondert erwähnt werden. In diesem Verfahren unterstellte das Bundesverfassungsgericht die Anwendbarkeit des Art. 14 GG, und führte die Untersuchung anhand von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch. 449

BVerfGE 58, 81 ff. Im BVerfGE 71, 1 ff. überprüfte das Bundesverfassungsgericht nochmals das Zwanzigste Rentenanpassungsgesetz in Bezug auf die Berücksichtigung der Ausbildungs-Ausfallzeiten. Gegenstand dieses Verfahrens war allerdings die Frage, ob der Gesetzgeber gehalten war, Selbständigen, die der gesetzlichen Rentenversicherung als Pflichtversicherte beigetreten sind, durch Übergangsvorschriften das Recht einzuräumen, das Pflichtversicherungsverhältnis zu beenden. 450 451

BVerfGE 70, 101 ff.

BVerfGE 100, 59 ff. Die überprüfte Fassung der § 6 Abs. 2 und 3 AAÜG wurde durch das Gesetz zur Ergänzung der Rentenüberleitung vom 24. Juni 1993 eingeführt.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

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versorgungssystems des Ministeriums für Staatssicherheit und des Amtes für Nationale Sicherheit gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 AAÜG. Zu der zweiten Gruppe der Fälle gehören diejenigen, in denen das Bundesverfassungsgericht Regelungen überprüfte, die nicht einen Berechnungsfaktor der betreffenden Sozialleistung betrafen, sondern den Gesamtbetrag einer Leistung ziffernmäßig herabsetzten bzw. auf einen Höchstbetrag begrenzten. Hierzu gehört zunächst das Verfahren, in dem die durch das Haushaltsbegleitgesetz 1984 erfolgten Kürzungen von Unterhalts- und Übergangsgeld überprüft wurden, die bereits zuerkannte Ansprüche betrafen.452 Ferner lassen sich die zwei Entscheidungen zum Versorgungsausgleich in diese Gruppe einordnen. Im ersten Fall handelte es sich um den durch das Erste Gesetz zur Reform des Ehe- und Familienrechts in das Bürgerliche Gesetzbuch eingeführten Versorgungsausgleich, der als neues Rechtsinstitut im Falle einer Scheidung unter anderem die Übertragung von Rentenanwartschaften von dem einen Ehegatten auf den anderen vorsah.453 Im zweiten Fall hat das Bundesverfassungsgericht diejenigen Bestimmungen des Gesetzes zur Regelung von Härten im Versorgungsausgleich überprüft, wonach der Ausgleichsverpflichtete, dessen Versorgung zugunsten des Ausgleichsberechtigten gekürzt wurde, diese im Falle des Vorversterbens des Ehegatten nur unter bestimmten Voraussetzungen wieder ungekürzt erhält.454 Schließlich überprüfte das Bundesverfassungsgericht in den Urteilen zur Überleitung der Altersversorgung der DDR zweimal eine mengenmäßige Kürzung des Gesamtbetrags einer Sozialleistung: erstens die Begrenzung der in die bundesdeutsche Rentenversicherung überführten Renten der Rentenversicherung und der Zusatz- und Sonderversorgungssysteme der DDR auf einen Höchstbetrag durch § 10 Abs. 1 Satz 2 AAÜG;455 und zweitens die Begrenzung der Zahlbeträge der Leistungen des Sonderversorgungssystems des Ministeriums für

452

BVerfGE 76, 220 ff. In diesem Fall wurde die Prüfung ausdrücklich auf die Kürzung bereits bewilligter Leistungen beschränkt, während das Haushaltsbegleitgesetz 1984 auch die nach seinem Inkrafttreten entstehenden Ansprüche verkürzt hat. 453

BVerfGE 53, 257 ff.

454

BVerfGE 80, 297 ff.

455

BVerfGE 100, 1 ff. Die überprüfte Fassung des § 10 Abs. 1 Satz 2 AAÜG wurde durch das Gesetz zur Ergänzung der Rentenüberleitung vom 24. Juni 1993 eingeführt.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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Staatssicherheit und des Amtes für Nationale Sicherheit auf einen Höchstbetrag gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1.456 Die dritte Gruppe der einschlägigen Fälle besteht aus denjenigen, in denen der Gesetzgeber den Bezug der betreffenden Leistung von der Erfüllung neuer Voraussetzungen abhängig machte. Im ersten von diesen Verfahren überprüfte das Bundesverfassungsgericht eine durch das Gesetz zur Konsolidierung der Arbeitsförderung vom 22. Dezember 1981 eingeführte Regelung, die die Anwartschaftszeit für Arbeitslosengeld verdoppelte.457 Gegenstand des zweiten Verfahrens waren die Regelungen des Haushaltsbegleitgesetzes 1984, die den Bezug von Renten wegen Berufs- und Erwerbsunfähigkeit davon abhängig machten, daß der Versicherte von den letzten 60 Kalendermonaten vor Eintritt der Berufsunfähigkeit mindestens 36 Kalendermonate mit Beiträgen für eine versicherungspflichtige Beschäftigung oder Tätigkeit belegt hat. Diejenigen, die diese Voraussetzung nicht erfüllt hatten, konnten ihre Anwartschaft durch Weiterzahlung von Beiträgen aufrechterhalten.458 Mit der Anwendung von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG auf diese Tatbestände folgt das Bundesverfassungsgericht seiner allgemeinen Dogmatik zur Qualifizierung von Eingriffen in das Eigentumsgrundrecht. Zwar wurde in der Literatur geltend gemacht, die Beurteilung der Einschränkung der eigentumsrechtlich geschützten öffentlich-rechtlichen Positionen als Inhalts- und Schrankenbestimmung sei nur als Analogie zu verstehen, da die Herabsetzung der Höhe einer Forderung zumindest im Bereich des Privatrechts stets als teilweise Enteignung gelten müßte.459 Ferner kann die Einschränkung einer Rechtsposition aus der Sozialversicherung grundsätzlich als Teilenteignung angesehen werden, da eine Teilenteignung vorliegen kann, wenn abspaltbare Eigentümerbefugnisse entzogen werden, wenn also die von der Enteignung betroffene Rechtsposition in selbständige Teile zerlegt werden kann.460 Das ist bei sozialversicherungsrechtlichen Rechtspositionen wie auch bei Forde-

456

BVerfGE 100, 138 ff. Die überprüfte Fassung der § 7 Abs. 1 Satz 1 und § 10 Abs. 2 Satz 1 wurde durch das Gesetz zur Änderung des Renten-Überleitungsgesetzes vom 18. Dezember 1991 eingeführt. 457

BVerfGE 72, 9 ff.

458

BVerfGE 75, 78 ff.

459

Krause (Fn. 52), 71 f. Ähnlich Andersen (Fn. 132), 188, 195. Früher: Papier, Verfassungsschutz (Fn. 45), 41. 460

Maurer (Fn. 439), 304. Ehlers (Fn. 440), 236 f.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

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rungen des Privatrechts461 tatsächlich der Fall. Aber die neuere Rechtsprechung erkennt an, daß eine abstrakt-generelle Bestimmung des Eigentumsinhalts selbst dann als Inhalts- und Schrankenbestimmung zu qualifizieren ist, wenn sie subjektive Rechte umgestaltet, die der einzelne aufgrund des alten Rechts erworben hat.462 Die Trennlinie zwischen Inhalts- und Schrankenbestimmung auf der einen Seite und Enteignung auf der anderen Seite läßt sich also nicht anhand der Intensität des Eingriffs ziehen. Selbst die völlige Beseitigung bisher bestehender, durch die Eigentumsgarantie geschützter Rechtspositionen kann als Inhaltsbestimmung zulässig sein.463 Eine Regelung zur Inhalts- und Schrankenbestimmung kann also zugleich keine Legalenteignung darstellen,464 wohl aber eine ausgleichspflichtige Schrankenbestimmung. Falls die Reformgesetzgebung nicht den Anforderungen der Inhalts- und Schrankenbestimmung gerecht wird, so liegt eine verfassungswidrige Inhaltsbestimmung vor und keine Enteignung.465 Dies bedeutet, daß ein gesetzgeberischer Eingriff in bestehende sozialversicherungsrechtliche Rechtspositionen unter keinen Umständen unter Art. 14 Abs. 3 GG subsumiert werden kann.466 Insoweit der Gesetzgeber die Regelungen in bezug auf Anspruchsvoraussetzungen und Leistungshöhe in der Sozialversicherung im allgemeinen umgestaltet und dadurch bestehende Rechtspositionen verkürzt oder beseitigt, ist Art. 14. Abs. 1 Satz 2 GG einschlägig. Dies mag auch für den Fall gelten, daß bestimmte Leistungen der Sozialversicherung durch Gesetz für die Zukunft allgemein abgeschafft werden.467 Selbst wenn er konkrete 461

Papier, Verfassungsschutz (Fn. 45), 41f.; Krause (Fn. 52), 72.

462

BVerfGE 70, 191, 200 ff.; 83, 201, 212.

463

BVerfGE 83, 201, 213. S. dazu auch Depenheuer, Art 14 Rn. 204, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I. Bryde, Art. 14, Rn. 57, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl., m.w.N. A. A. Eschenbach (Fn. 31), 456 ff.; Papier, Der Stand (Fn. 439), 102. f. 464

Martin Thormann, Abstufungen in der Sozialbildung des Eigentums (1996), 89. 465

Bryde, Art. 14, Rn. 57, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl. m.w.N.

466

Bereits Krause (Fn. 52), 24 f. Ähnlich Werner Thieme, Verfassungsrechtliche Probleme einer Neuregelung der Hinterbliebenenversorgung, in: Im Dienst des Sozialrechts, Festschrift für Georg Wannagat (1981), 599, 609; Gurlit (Fn. 220), 61. Schenke (Fn. 166, 725) sieht hingegen auch Art. 14 Abs. 3 GG anwendbar. 467

Vgl. Eschenbach (Fn. 31), 636. Ein solches Vorgehen könnte natürlich durchaus gegen Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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bestehende Rechtspositionen entziehen oder verkürzen würde, ohne die gesetzliche Ausgestaltung der Rechtspositionen mit Wirkung für alle Betroffenen im allgemeinen für die Zukunft zu ändern, fehlte es an einem Güterbeschaffungsvorgang. 468 Zumal ist ein solches Vorgehen kaum vorstellbar, da das gesetzgeberische Interesse an der Umgestaltung bestimmter Rechtsinstitute auf die Zukunft, und nicht auf den Entzug einzelner konkreter subjektiver Rechte gerichtet ist.469 In diesem Sinne sind auch die Passagen des Beschlusses zu den Berufsund Erwerbsunfähigkeitsrenten zu werten, welche die Frage untersuchten, ob ein Totalentzug einer eigentumsgeschützten sozialversicherungsrechtlichen Rechtsposition vorlag.470 Wäre das Bundesverfassungsgericht in diesem Fall zum Ergebnis gekommen, daß Rechtspositionen entzogen worden seien, hätte dies nach dem heutigen Stand der Dogmatik an sich nicht die Anwendung von Art. 14 Abs. 3 GG ausgelöst. Vielmehr hätte das Gericht zu untersuchen gehabt, ob die Abschaffung eines durch Art. 14 GG geschützten Rechtsinstituts mit dem gleichzeitigen Erlöschen von subjektiven öffentlichen Rechten als zulässiger Inhalts- und Schrankenbestimmung Bestand haben darf.

2. Abgestufter Eigentumsschutz in der Rentenversicherung a. Die spärlichen Aussagen des Bundesverfassungsgerichts Seit dem Mitbestimmungsurteil 471 erkennt das Bundesverfassungsgericht in seiner ständigen Rechtsprechung472 an, daß die Funktion der durch die Eigentumsgarantie geschützten Rechtspositionen einen bei ihrer Einschränkung maßgeblichen Gesichtspunkt darstellt. Bei dieser Erkenntnis stützt sich das Bundesverfassungsgericht auf den Zusam468

Dazu s. Papier, Der Stand (Fn. 439), 102 f.

469

Es ist anzumerken, daß manche Stellungnahmen in der Literatur die Anwendbarkeit des Art. 14 Abs. 3 auf sozialversicherungsrechtliche Rechtspositionen von der Intensität des Eingriffs abhängig machen. (Vgl. Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 65 f.). Diese Betrachtungsweise wurde allerdings mit der Grundsatzentscheidung im Naßauskiesungsfall (BVerfGE 58, 300 ff.), der darauf folgenden Rechtsprechung und mit dem Beschluß betreffend die Baulandumlegung (BVerfGE 104, 1, 9 f.) überholt. 470

BVerfGE 75, 78, 97.

471

BVerfGE 50, 290 ff.

472

Leisner, Eigentum, in: HStR VI, § 149 Rn. 161, m.w.N.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

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menhang von der Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1, dem Regelungsauftrag des Art. 14 Abs. 1 Satz 2, sowie der Sozialpflichtigkeit des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG.473 Die Ermächtigung des Gesetzgebers zur Bestimmung des Inhalts und der Schranken des Eigentums ist also in Zusammenhang mit Art. 14 Abs. 2 anzuwenden: die soziale Bindung des Eigentums dient als Grund und als Grenze der Inhalts- und Schrankenbestimmung.474 Hieraus leitet das Bundesverfassungsgericht die Differenzierung ab: Soweit es um die Funktion des Eigentums als Element der Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht, genießt dieses einen besonders ausgeprägten Schutz. Dagegen ist die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung um so weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und einer sozialen Funktion steht.475 Diese Differenzierung findet auch bei dem Eigentumsschutz der Rechtspositionen aus der Rentenversicherung Eingang. Bereits das Urteil zum Versorgungsausgleich greift sie auf, und weist auf die unterschiedlichen Bezüge der Rechtspositionen aus der Rentenversicherung hin.476 Den personalen Bezug sieht das Urteil dort, wo die betreffenden subjektiven Rechte durch die eigene Leistung des Versicherten geprägt sind.477 Zugleich stehen nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts die Rechtspositionen im Bereich der Sozialversicherung “in einem ausgeprägten sozialen Bezug”. Grund dafür sei, daß die Berechtigungen des einzelnen Eigentümers in einem Gesamtzusammenhang eingefügt sind, der auf dem Gedanken der Solidargemeinschaft und des Generationenvertrages beruht. Dies entstehe einerseits dadurch, daß die Mittel für die Erfüllung der Ansprüche der älteren Generation zu einem wesentlichen Teil durch die im Berufsleben stehende Generation aufge473

BVerfGE 50, 290, 340.

474

Papier, Art. 14, Rn. 299, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. Manche Stimmen in der Literatur vertreten hingegen, daß ein über Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgehender normativer Gehalt des Art. 14 Abs. 2 GG nicht besteht. Vgl. Walter Leisner, Sozialbindung des Eigentums (Berlin 1972), 44; Jan-R. Sieckmann, Modelle des Eigentumsschutzes (1997), 391 f. 475

BVerfGE 50, 290, 340. Kritisch dagegen Leisner, Eigentum, in: HStR VI, § 149 Rn. 162 ff.; Wendt, Art. 14 Rn. 89 ff., in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl.; Depenheuer, Art. 14 Rn. 277 ff., in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl. 476 477

BVerfGE 53, 257, 292 f.

BVerfGE 53, 257, 293: “Allerdings verengt sich seine Gestaltungsfreiheit in dem Maße, in dem Rentenansprüche oder Rentenanwartschaften durch den personalen Bezug des Anteils eigener Leistung des Versicherten geprägt sind.”

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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bracht werden. Andererseits werde der soziale Bezug auch darin deutlich, daß die Rentenversicherungen durch staatliche Zuschüsse, also aus Mitteln der Allgemeinheit mitfinanziert werden.478 Aus den verschiedenen Bezügen der Rechtspositionen aus der Sozialversicherung leitet das Urteil zum Versorgungsausgleich eine Abstufung der Kontrolldichte ab. Bei der Bestimmung des Inhalts und der Schranken solcher Rechtspositionen komme dem Gesetzgeber grundsätzlich eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Allerdings verenge sich die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers in dem Maße, in dem Ansprüche oder Anwartschaften durch “den personalen Bezug des Anteils eigener Leistung geprägt sind.” An die Rechtfertigung eines Eingriffs in diesen Anteil seien “strengere Anforderungen zu stellen als an die Änderung einer Rechtslage, die mit der eigenen Leistung des Versicherten nichts zu tun hat.”479 Drei Folgeentscheidungen nehmen auf diese Erkenntnisse Bezug. Eine gewisse inhaltliche Klärung scheint der Beschluß zur Bewertung der Ausbildungs-Ausfallzeiten480 mit sich zu bringen. In dem Beschluß betont das Bundesverfassungsgericht den Unterschied zwischen den einzelnen Elementen einer Rentenposition, wobei das Gericht die eigene Leistung des Versicherten als wesentliches Kriterium für die Bestimmung der Grenzen gesetzlicher Eingriffsmöglichkeiten bezeichnet.481 Der Beschluß zur Rentenanpassung im 64. Band,482 sowie das Urteil zur Überführung der Zusatz- und Sonderversorgungssysteme der DDR in die gesamtdeutsche Rentenversicherung483 wiederholen hingegen lediglich den personalen und zugleich den sozialen Bezug der zugrunde liegenden Rechtspositionen, und die sich daraus ergebenden Unterschiede für die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers.

b. Gibt es einen besonders geschützten Kernbereich? Vor diesem Hintergrund ist in der Literatur mehrfach vertreten worden, daß der Eigentumsschutz von Rechtspositionen aus der Renten478

BVerfGE 53, 257, 292 f.

479

BVerfGE 53, 257, 293.

480

BVerfGE 58, 81 ff.

481

BVerfGE 58, 81, 112.

482

BVerfGE 64, 87, 101.

483

BVerfGE 100, 1, 37 f.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

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versicherung soweit abgestuft sei, daß man einen Kern solcher Rechtspositionen identifizieren könne.484 Demnach sei der Kern einer durch Art. 14 GG geschützten Rechtsposition diejenige Zone, die durch die eigene Leistung des Versicherten bestimmt wird. Dieser Kern genieße einen besonderen Schutz.

aa. Die Bestimmung des Kerns in der Literatur Zu Recht wird in der Literatur behauptet, daß die absolute Größe der Eigenfinanzierung nicht den besonders geschützten Kern ausmache. Wäre dies nämlich der Fall, würde sich der besondere Schutz nur auf die jeweils angesparten Beitragsmittel und auf ihre Verzinsung beziehen.485 Dies würde jedoch zu einer Einzelfallbezogenheit des Eigentumsschutzes führen. Dies würde nicht nur im Verhältnis der verschiedenen Rechtskategorien untereinander, sondern auch für die jeweiligen Anspruchsberechtigten innerhalb einer Anspruchsart gelten.486 Darüber hinaus kann die absolute Eigenfinanzierungsquote je nach den wirtschaftlichen und demografischen Entwicklungen einen kleinen Anteil der Leistungen decken.487 Steigt hingegen die Eigenfinanzierungsquote, würde dies zu einem erhöhten Schutz immer größerer Teile der betref484

Krause (Fn. 52), 70 ff.; Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 48 ff.; Papier, Die Differenziertheit (Fn. 106), 200; Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 183 f.; Wolfgang Rüfner, Das Sozialleistungssystem zwischen Anpassung und Bestandsschutz, JZ 1984, 801, 803; Rolf Stober, Möglichkeiten der Fortentwicklung des Rechts der sozialen Sicherheit zwischen Anpassungszwang und Bestandsschutz, DVBl 1984, 857, 861 f.; Hans Jürgen Papier, Das Anrechnungsmodell aus verfassungsrechtlicher Sicht, in: Rolf Stober (Hrsg.), Eigentumsschutz sozialrechtlicher Positionen (1986), 189, 191; Wolfgang Rüfner, Vertrauensschutz in der sozialgerichtlichen Rechtsprechung, in: Rolf Stober (Hrsg.), Eigentumsschutz sozialrechtlicher Positionen (1986), 148; Sieveking (Fn. 135), 93 ff.; Söllner (Fn. 50), 268; Bieback, Verfassungsrechtlicher (Fn. 117), 23. 485

So aber Schenke (Fn. 166, 747 ff.) der ausdrücklich davon ausgeht, daß der eigentumsrechtlich geschützte Anteil des Rentenanspruchs eines Versicherten anhand des versicherungsmathematisch zu ermittelnden (fiktiven) Werts der insgesamt gezahlten Rentenbeiträge sowie des hierauf entfallenden Beitragsanteils des einzelnen Versicherten zu bestimmen ist. Ähnlich: Rolfs (Fn. 157), 157 ff. Zurückhaltender: Ferdinand Kirchhof, Verfassungsrechtliche Probleme (Fn. 246), 6. 486

Papier, Die Differenziertheit (Fn. 106), 199.

487

Id. 199.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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fenden Rechtspositionen führen, was letztendlich die Haushaltshoheit des Gesetzgebers und zugleich den Sinn der Verfassungsrechtsprechung diesbezüglich in Frage stellen würde. Schließlich ist nicht zu verkennen, daß nicht die Höhe der Beitragsleistung Grundlage der Rentenberechnung ist, sondern die Relation des individuell erzielten Nettoarbeitsentgelts zum durchschnittlich erzielten Nettoarbeitsentgelt aller Versicherten während eines Kalenderjahres.488 Unter der Herrschaft eines Umlageverfahrens wird nie ein Anspruch auf eine bestimmte Rentenhöhe oder ein bestimmtes Rentenniveau gewährt, sondern nur ein Anspruch auf eine relative Beteiligung an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der jeweiligen Erwerbsgeneration.489 Dementsprechend definiert ein Teil der Literatur den Kernbereich in Anlehnung an den Beschluß zu den Ausbildungsausfallzeiten490 anhand der verschiedenen Elemente der Rechtspositionen aus der Rentenversicherung. Die besonders geschützten Zonen des personalen Bezuges erstrecken sich demnach auf bestimmte Berechnungsfaktoren, und zwar auf diejenigen, die sich als lohn- bzw. beitragsbezogen erweisen.491 Der besondere Schutz des Kernbereichs würde sich also auf bestimmte Elemente der Rentenformel beziehen. Wendet man dieses Abgenzungskriterium auf die rentenrechtlichen Positionen an, würden sich diejenigen Elemente der Rentenformel zum Kernbereich zählen lassen, die auf einem dem Versicherten zurechenbaren Beitrag beruhen,492 d.h. die mit Beiträgen abgedeckten anrechnungsfähigen Versicherungsjahre und die persönliche Bemessungsgrundlage. Im Ergebnis läuft eine andere Deutung des Kernbereichs auf ein ähnliches Ergebnis hinaus. Nur ansatzweise deutet Rüfner an, daß das eigentlich schwierige Problem des Eigentumsschutzes im Rahmen der Rentenversicherung in der relativen Veränderung der Ansprüche zueinander liege, da die Renten zu den geleisteten aufgewerteten Beiträgen streng proportional seien, soweit nicht zusätzliche Vergünstigungen diese anheben würden.493 Eindeutig dargelegt wird dieser Ansatz in der 488

Schnapp (Fn. 246), 1059.

489

Gurlit (Fn. 220), 59.

490

BVerfGE 58, 81 ff.

491

Id. 200; ders., Das Anrechnungsmodell (Fn. 484), 191; ders., Art. 14, Rn. 140, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. 492

Nach dem oben Gesagten können auch Beiträge Dritter zugunsten des Versicherten einen zurechenbaren Beitrag darstellen. 493

Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 183.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

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Formulierung eines Beschlusses der Sozialrechtlichen Abteilung des Fünfundfünfzigsten Deutschen Juristentages von 1984. Danach ist Kern des Bestandsschutzes diejenige Rechtsposition, die der Einzelne vor allem nach Maßgabe seiner eigenen Beiträge innerhalb des staatlich garantierten Solidarsystems nach und nach erlangt (”Rangstelle”).494 Besonders geschützt ist also eine aus vielerlei Komponenten errechnete Relation.495 Als Begründung dieses Ansatzes wird der Beschluß des Bundesverfassungsgerichts zur Besteuerung der Altersversorgung 496 herangezogen.497 Dort führt das Bundesverfassungsgericht aus, daß die absolute Höhe der Beiträge für die Höhe der Rente nur insofern Bedeutung erlange, als sie die Rangstelle des Versicherten innerhalb der Versichertengemeinschaft festlegt. Damit stehe fest, daß der selbstfinanzierte Anteil des Rentenrechts nicht durch Vergleich des Gesamtwerts dieses Rechts bei Anlaufen der Rente mit dem nominellen Gesamtwert der Beiträge in diesem Zeitpunkt zu ermitteln ist.498 Die These, daß die Rangstelle innerhalb der Solidargemeinschaft den besonders geschützten Kern darstelle, findet in der Literatur immer mehr Zustimmung.499 Innerhalb dieser Literaturmeinungen wird vertreten, der unantastbare Kern des Eigentums fordere in jedem Fall – ungeachtet der Veränderbarkeit der Renten in der Summe oder in der Art der Berechnung – eine Differenzierung nach den geleisteten Beiträgen.500 Daß die Identifizierung der Rangstelle mit dem besonders geschützten Kern sozialversicherungsrechtlicher Rechtspositionen zum gleichen Ergebnis führt, wie der hier an erster Stelle behandelten An-

494

Beschluß der Sozialrechtlichen Abteilung, Ziff. 10, in: Verhandlungen des 55. Deutschen Juristentages, Band II, S. N 217. Diemer hat bereits früher die Möglichkeit einer solchen Auslegung nachgewiesen, lehnte sie aber ab. Vgl. Hans Wolfgang Diemer, Sozialrechtliche Anwartschaften und der Eigentumsschutz des Art. 14 GG, VSSR 1982, 325, 341 f. 495

Referat Michael Stolleis, in: Verhandlungen des 55. Deutschen Juristentages, Band II, S. N 9, N 41. 496

BVerfGE 54, 11 ff.

497

Vgl. Referat Michael Stolleis (Fn. 495), Fn. 122 auf S. N 41. Früher Krause (Fn. 52), 162. 498

BVerfGE 54, 11, 28 f.

499

So ausdrücklich in Bezug auf den Beschluß des 55. Juristentages Söllner (Fn. 50), 268. Ähnlich Rüfner, Vertrauensschutz (Fn. 484), 148; Gurlit (Fn. 220), 59. Dagegen ausdrücklich: Rolfs (Fn. 157), 161 ff. 500

Rüfner, Das Sozialleistungssystem (Fn. 484), 803.

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Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

satz, machen mehrere Autoren klar. Nach ihrer Argumentation erwirbt der Versicherte mittels seiner Beiträge sowie aufgrund der Dauer seiner Zugehörigkeit zum Sicherungssystem eine Rangstelle auf der Einkommensskala der Versichertengemeinschaft. Die Rangstelle wird also über die persönliche Bemessungsgrundlage und die tatsächlich zurückgelegten Beitragszeiten (Versicherungsjahre) festgelegt.501 Ein dritter Ansatz versteht den besonders geschützten Kern offenbar ganz anders. Dieser scheint den Kern vom Eingriff her zu bestimmen. Danach wird geltend gemacht: eine Fallkonstellation dürfte auf jeden Fall unter den Schutz eines Kernbereichs fallen, der völlige Entzug von schon verdienten Anwartschaften.502

bb. Stellungnahme Die Identifizierung der Rangstelle innerhalb der Gemeinschaft der Versicherten mit dem besonders geschützten Kernbereich bietet den Vorteil, daß sie der Gestaltungsmacht des Gesetzgebers Rechnung trägt. Wird nämlich lediglich die Rangstelle, d.h. die relative Stellung der Versicherten zueinander besonders geschützt, so könnte der Gesetzgeber selbst gravierende Kürzungen im Rahmen der allgemeinen Schranken-Schranken durchführen, soweit sämtliche Versicherten dadurch gleich betroffen sind. Diese Folgerung wirft allerdings andere Fragen auf. Bei genauerer Betrachtung läßt sich zunächst feststellen, daß das Urteil zum Versorgungsausgleich nicht Änderungen bestimmter Elemente der Rente zum Gegenstand hatte, sondern die ziffernmäßige Kürzung der Ansprüche und Anwartschaften eines Ehegatten zu Gunsten des anderen.503 Die Rangstelle des Betroffenen innerhalb der Versichertenge501

Degenhart (Fn. 309), 65, 103, 104 ff.; Sieveking (Fn. 135), 94. Sieveking ordnet allerdings auch den Beitragserstattungsanspruch zum Kern der Rentenversicherungsrechtlichen Rechtsposition, da er diesen Anspruch als Äquivalent der im Zeitpunkt der Entstehung des Anspruchs bestehenden Rangstelle ansieht. Vgl. Sieveking (Fn 135), 96. 502

Bieback, Verfassungsrechtlicher (Fn. 117), 22. In eine ähnliche Richtung deutet Krause (Fn. 52, S. 71) mit der Feststellung: Soweit die Rechtsposition so stark ist, “daß es nach dem rechtsstaatlichen Gehalt des Grundgesetzes als ausgeschlossen erscheint, daß der Gesetzgeber sie ersatzlos entziehen kann” ist sie vor entschädigungsloser Beseitigung gesichert, das ist der Kernbestand. 503

Gemäß den überprüften Bestimmungen des BGB soll das Familiengericht die Hälfte des Wertunterschiedes zwischen den während der Ehezeit erworbe-

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meinschaft wird also in dem Sinne berührt, daß die Höhe der Anwartschaften der ausgleichspflichtigen Betroffenen verringert wird, während die der vom Versorgungsausgleich nicht betroffenen Versicherten unverändert bleibt. Die leistungsbezogenen Elemente der Berechtigung – die persönliche Bemessungsgrundlage und die anrechnungsfähigen Versicherungsjahre – werden nur mittelbar betroffen, wobei das genaue Ausmaß der Betroffenheit dieser Elemente nicht festgestellt werden kann. Ferner ist es fragwürdig, ob die Identifizierung der Rangstelle mit dem besonders geschützten Kern der Ableitung des abgestuften Schutzes aus der eigenen Leistung gerecht werden kann. Dies läßt sich am Beispiel einer allgemeinen, gleichmäßigen, exzessiven Kürzung erworbener Anwartschaften sämtlicher Versicherten veranschaulichen, welche die Eigenfinanzierungsquote weit über 100% drückt: Wird nur die Rangstelle innerhalb der Gemeinschaft der Versicherten geschützt, würde ein solcher Eingriff nicht den mit der Rangstelle identifizierten Kern der Rechtspositionen betreffen. Dies wäre aber mit der Herleitung der Abstufung des Schutzes aus dem in der eigenen Beitragsleistung zum Ausdruck kommenden personalen Bezug nicht vereinbar, selbst wenn natürlich die Eigenfinanzierungsquote keinen handfesten Maßstab für die Bestimmung des Kerns darstellt. Es kann auch nicht verkannt werden, daß der besondere Schutz der Rangstelle die Eigentumsgarantie in ein Teilhaberecht umwandelt.504 Denn die Rangstelle kennzeichnet lediglich einen Anteil, zu dem der Anteilseigner im Verhältnis zu anderen Anteilseignern an einem zukünftig verfügbaren Umverteilungspotenzial zu beteiligen ist. 505 Mit anderen Worten wäre der besondere Schutz der Rangstelle nichts anderes als eine Sonderformel für die aus dem Gleichheitssatz folgende Regel, wonach wesentlich ungleiche Tatbestände – verschiedene Beitragsleistung während der Erwerbstätigkeit – auch wesentlich ungleich behandelt werden müssen. nen Rentenanwartschaften der Ehegatten auf die niedrigeren Anwartschaften übertragen. (§ 1587b BGB) Dabei soll der Wertunterschied aus den Beträgen ermittelt werden, die im Zeitpunkt des Eintritts der Rechtshängigkeit des Scheidungsantrags den Ehegatten aus den in die Ehezeit fallenden anrechnungsfähigen Versicherungsjahren als Altersruhegeld zustünden. § 1587a BGB. 504

Friedhelm Hase, Eigentum als Teilhaberecht – Überlegungen zur Absicherung sozialrechtlicher Ansprüche durch Verfassungsrecht, in: Festschrift Ridder (1989), 259. 505

Lenze, Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 138 f., m.w.N.

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Schließlich ist zu bedenken, daß eine erhebliche, aber nicht differenzierte Kürzung von Ansprüchen oder Anwartschaften für die Betroffenen wesentlich schwerwiegender sein kann, als eine kleine Korrektur, die nicht alle gleichmäßig und deswegen die Rangstelle der Betroffenen betrifft. Wird allerdings der Kernbereich der sozialversicherungsrechtlichen Rechtspositionen mit der Rangstelle identifiziert, wird die Schwere des finanziellen Verlusts irrelevant. Im Ergebnis bleibt festzuhalten, daß die Identifizierung des Kerns mit der Rangstelle den besonderen Schutz des Kernbereichs in einen besonderen Gleichheitssatz umwandelt. Dadurch kann die Blockierung des gesetzgeberischen Handlungsspielraums vermieden werden, aber der besondere Schutz wird letztendlich ausgehöhlt. Von einem besonderen Schutz im Rahmen der Eigentumsgarantie kann nicht mehr die Rede sein, wenn trotz dieses Schutzes dem Gesetzgeber bei der Kürzung der Rechtspositionen insoweit freie Hand gelassen wird, als die relative Stellung der Versicherten zueinander nicht betroffen ist. Da allerdings die Eigenfinanzierungsquote zur Bestimmung des Kernbereichs auch nicht taugt, scheitert hier der Versuch zur abstrakten Definition des besonders geschützten Kerns.

c. Gibt es einen besonderen Schutz für den Kernbereich? Über das genaue Wesen des besonders geschützten Kernbereichs hinaus gibt es auch Zweifel darüber, ob ein solcher Kernbereich einen qualitativ unterschiedlichen Schutz im Vergleich zu anderen Bereichen der betroffenen Rechtspositionen genießen kann.

aa. Ansätze in der Literatur Daß bestimmte Bereiche der rentenrechtlichen Rechtspositionen einen besonderen Schutz genießen, deutete das Bundesverfassungsgericht im Versorgungsausgleich-Urteil mit der Feststellung an, den Rechtspositionen komme hinsichtlich des Anteils eigener Leistung ein erhöhter verfassungsrechtlicher Schutz zu. An die Rechtfertigung eines Eingriffs seien strengere Anforderungen zu stellen als an die Änderung einer Rechtslage, die mit der eigenen Leistung des Versicherten nichts zu tun hat.506 Hinsichtlich der Frage, wie dieser erhöhte verfassungsrechtliche Schutz zu verstehen sei, zeichnen sich in der Literatur drei Ansätze ab. 506

BVerfGE 53, 257, 293.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

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Nach dem ersten Ansatz besteht der besondere Schutz des Kernbereichs darin, daß dieser nicht völlig entzogen werden dürfe.507 Es wird vertreten, daß die Kernbestandsgarantie dem Gedanken des Art. 19 Abs. 2 GG Rechnung trage, wonach auch das Grundrecht des Art. 14 GG in keinem Falle in seinem Wesensgehalt angetastet werden darf. Folgerichtig wäre dieser Grundanspruch nicht ohne Kompensation entziehbar.508 Die Unantastbarkeit des Kerns wird unter Heranziehung von Art. 14 Abs. 3 GG auch mit dem Hinweis begründet, geldwerte Ansprüche seien unentziehbar, da hier eine Enteignung gegen Entschädigung nicht in Betracht komme.509 Im Ergebnis läuft auch die Forderung, der Gesetzgeber dürfe im Rahmen der Beitragserstattung die Arbeitgeberanteile nicht außer Berücksichtigung lassen, auf eine ähnliche Folge hinaus.510 Wird nämlich diese Forderung damit begründet, daß Arbeitgeberanteile eine nicht unerhebliche Eigenleistung darstellten und somit zum Kern der eigentumsgeschützten Position gehörten, führt sie zum Verbot des Entzugs des Kerns. Auch läßt sich der Beschluß Nr. 10 der Sozialrechtlichen Abteilung des 55. Deutschen Juristentages in diesem Sinne deuten. Der Beschluß stellt fest, der Bestandsschutz der Rangstelle sei wegen des Zwangsprinzips der Sozialversicherung unverzichtbar.511 Diese Aussage ist zwar relativ vage, da der Begriff Bestandsschutz verschieden ausgelegt werden kann. Das von Stolleis vorgebrachte Argument, die Konkretisierung der Sozialbindung dürfe nicht so weit gehen, daß vom Kern des Eigentums nichts übrigbleibt, leuchtet jedoch ein.512 Der zweite Ansatz wird vornehmlich von Papier vertreten. Papier geht davon aus, daß das Bundesverfassungsgericht im Versorgungsausgleichsurteil für die Übertragung eines Teils der Rentenansprüche und -anwartschaften einer “besondere verfassungsrechtliche Rechtfertigung” bedurfte. Diese Rechtfertigung sei in der Schutzbedürftigkeit anderer Grundrechte513 zu finden.514 Nach Auffassung von Papier soll 507

Bieback (Fn. 117), 22.

508

Stober, Verfassungsrechtlicher (Anm. 106), 40. Es ist allerdings nicht klar, ob Stober hiermit den Kernbestand mit der Rangstelle identifiziert. 509

Rüfner, Vertrauensschutz (Fn. 484), 148.

510

Sieveking (Fn. 135), 96 f.

511

Beschluß der Sozialrechtlichen Abteilung, Ziff. 10 Abs. 2, in: Verhandlungen des 55. Deutschen Juristentages, Band II, S. N 217. 512

Referat Michael Stolleis (Fn. 495), N 42.

513

Art. 6 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 2 GG.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

110

im Kontext des Kernbereichs sozialrechtlicher Rechtspositionen nicht mehr jeder Gemeinwohlbelang als Eingriffsgrund ausreichen. Vielmehr würde die geforderte besondere Eingriffslegitimation vor allem aus den Grundrechten der Verfassung und dem staatlichen Schutzauftrag zu ihren Gunsten folgen.515 Darüber hinaus sieht Papier lediglich überragende Rechtsgüter als legitime Eingriffsgründe an,516 wobei diese nicht näher definiert werden. Als weitere Voraussetzung für einen Eingriff in den besonders geschützten Kernbereich postuliert Papier, daß dieser zur Abwehr nachweisbarer oder höchst wahrscheinlicher schwerer Gefahren notwendig sei. Dem Gesetzgeber komme also in diesem Bereich hinsichtlich des Eingriffsgrundes und des -mittels keine Einschätzungsprärogative mehr zu.517 Zu einem ähnlichen Ergebnis führt der Vorschlag, die Abstufung des Eigentumsschutzes nach dem Muster der Rechtsprechung zu Art. 12 GG vorzunehmen.518 Dieser Vorschlag sieht neben dem Schutz anderer Grundrechte nur wichtige Gemeinschaftsgüter als zulässigen Eingriffsgrund in den Kernbereich an.519 Der dritte Ansatz will den eigentumsrechtlichen Schutz der Rechtspositionen aus dem Bereich der Sozialversicherung generell eine Stufe niedriger anordnen. Danach sei letztlich alles am Verhältnismäßigkeitsprinzip zu messen, soweit der Kernbestand der Ansprüche gewahrt bleibe.520 Der Eigentumsschutz – und so die sich aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2 ergebenden Grenzen – würden sich letztlich nur auswirken, soweit die betreffende Rechtsposition aus der Eigenfinanzierung der Beitragszahler bestritten werde.521 Für die zum Randbereich gehörenden Teile der

514

BVerfGE 53, 257, 296.

515

Papier, Die Differenziertheit (Fn. 106), 198; ders., Art. 14 Rn. 139, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; ders., Alterssicherung (Fn. 227), 722. 516

Papier, Die Differenziertheit (Fn. 106), 199 f.; ders., Art. 14 Rn. 139, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. Ihm folgend Schenke (Fn. 166), 761. 517

Papier, Die Differenziertheit (Fn. 106), 200; ders., Art. 14 Rn. 139, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. 518

So Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 70.

519

So Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 70; ders., Möglichkeiten der Fortentwicklung (Fn. 484), 862. 520 521

Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 185.

Rüfner, Das Sozialleistungssystem (Fn. 484), 803. Ähnlich: Rolfs (Fn. 157), 157 ff.; Schenke (Fn. 166), 743.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

111

Rechtsposition bietet dieser Ansatz den Vertrauensschutz an, der für den Art. 14 GG lediglich Anknüpfungspunkt sein könne.522

bb. Abgestufter, aber qualitativ nicht unterschiedlicher Schutz Daß die Intensität des Schutzes bei den durch eigene Leistung geprägten Anteilen der betroffenen Rechtspositionen höher sein kann, liegt auf der Hand. Aber die in der Literatur entwickelten Ansätze für einen qualitativ unterschiedlichen Schutz der Rangstelle in der Rentenversicherung führen in mehrfacher Hinsicht zu Schwierigkeiten. Der Vorschlag, wonach lediglich der durch eigene Leistungen bestimmte Kern der betreffenden Rechtspositionen durch das Prinzip der Verhältnismäßigkeit geschützt wäre, scheidet von vornherein aus. Denn das Bundesverfassungsgericht betrachtet den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als einen im betreffenden Bereich allgemein einschlägigen Maßstab,523 und prüft auch ausdrücklich die Verhältnismäßigkeit von Eingriffen in Anteile von Ansprüchen und Anwartschaften, die nicht durch eigene Leistung gedeckt sind.524 Es bestehen aber auch Zweifel, ob der völlige Entzug des Kerns – etwa in der Form der Abschaffung des Systems der Rentenversicherung unter gleichzeitiger Einführung einer gleichmäßigen Grundsicherung für alle Versicherten – dem Gesetzgeber unter allen Umständen verboten wäre. Schließlich ist es fraglich, ob jeder Eingriff in die Rangstelle besonderer Gemeinwohbelange bedürfte. Der Vorschlag, der besondere Schutz des Kernbereichs bestehe darin, daß dieser nicht völlig entzogen werden dürfe, könnte auf zwei Arten begründet werden. Zum einen ließe sich das Verbot des Entzugs des Kernbereichs damit untermauern, daß der Kern sozialversicherungsrechtlicher Positionen durch die Institutsgarantie erfaßt ist. Zum anderen könnte die Zuordnung des Kernbereichs zum Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung eine Begründung liefern. 525 Diese Garantien scheiden allerdings im Falle der Rentenversicherung aus.

522

Rüfner, Das Sozialleistungssystem (Fn. 484), 803.

523

BVerfGE 53, 257, 293.

524

Vgl. BVerfGE 58, 81, 114 ff. Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Schranken-Schranke im einschlägigen Bereich. 525

So Stober, Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 40.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

112

aaa. Die Institutsgarantie des Art. 14 GG ist im Bereich der Sozialversicherung nicht anwendbar Seit Martin Wolff526 ist anerkannt,527 daß die Eigentumsgarantie zugleich eine Institutsgarantie verbürgt. Die Institutsgarantie des Eigentums verbietet dem Gesetzgeber, solche Sachbereiche der Privatrechtsordnung zu entziehen, die zum elementaren Bestand grundrechtlich geschützter Betätigung im vermögensrechtlichen Bereich gehören.528 Somit sichert sie einen Grundbestand von Normen, die als Eigentum im Sinne von Art. 14 GG bezeichnet werden.529 Der konkrete Inhalt der Institutsgarantie ist bisher nicht näher definiert worden,530 läßt sich aber zumindest in wenigen allgemeinen und durchgehenden Strukturprinzipien identifizieren.531 Zu diesen Strukturprinzipien zählen vor allem die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand, und die Privatnützigkeit des Eigentums.532 Die Institutsgarantie sichert freilich vor allem nicht den Bestand vorhandener subjektiver Eigentümerrechte. Ein Gegensatz zwischen subjektivem Grundrecht und objektiver Institutsgarantie kann allerdings nicht konstruiert werden. Die institutionelle Seite des Grundrechts verstärkt in erster Linie die Rechtsstellung des Grundrechtsträgers.533 Über seine anderen Schutzwirkungen hinaus setzt vor allem die Institutsgarantie dem inhalts- und schrankenbestimmenden Gesetzgeber Schran526

Martin Wolff, Reichsverfassung und Eigentum, in: Festgabe Kahl (1923),

5 f. 527

Leisner, Eigentum, in: HStR VI, § 149 Rn. 12 ff.; Wendt, Art. 14 Rn. 70 ff., in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl.; Depenheuer, Art. 14 Rn. 222 ff., in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl. Unter der Geltung des Grundgesetzes zunächst Weber, Eigentum und Enteignung (Fn. 251), 355 ff. Für die Zeit der Geltung des WRV vgl. Thormann (Fn. 464), 125. Als überholt betrachtet hingegen Eschenbach die Institutsgarantie. Vgl. Eschenbach (Fn. 31), 578 ff. 528

BVerfGE 24, 367, 389; 58, 300, 339.

529

BVerfGE 24, 367, 389.

530

Leisner, Eigentum, in: HStR VI, § 149 Rn. 12.

531

Papier, Art. 14 Rn. 11, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar.

532

Papier, Art. 14 Rn. 13, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; Depenheuer, Art. 14 Rn. 223, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.; Wieland, Art. 14 Rn. 125, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl. 533

Bryde, Art. 14 Rn. 33, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl. Vgl. BVerfGE 24, 367, 389: “Die Garantie des Eigentums als Grundrecht des Einzelnen setzt das Rechtsinstitut “Eigentum” voraus.”

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

113

ken. Insoweit kann die Institutsgarantie auch hinsichtlich des Schutzes konkreter Rechtsstellungen relevant sein, die durch die gesetzgeberische Maßnahme betroffen sind. Daher kann die Institutsgarantie als eine innerste Verteidigungslinie gegen den Gesetzgeber angesehen werden, deren Schutz dem subjektiv-öffentlich Berechtigten zugute kommen sollte.534 Da die Institutsgarantie einen Grundbestand an Normen sichert und bestimmte Strukturmerkmale des Eigentums festschreibt, entziehen sich diese Strukturmerkmale grundsätzlich dem gesetzgeberischen Gestaltungsraum.535 Könnte der Kern der Rechtspositionen aus der Rentenversicherung zu dem durch die Institutsgarantie geschützten Kern des Eigentums im Sinne von Art. 14 GG gezählt werden, könnte die völlige Abschaffung des Kerns durch den inhalts- und schrankenbestimmenden Gesetzgeber grundsätzlich verboten sein.536 Es ist allerdings in mehrfacher Hinsicht fraglich, ob sich die Institutsgarantie des Art. 14 GG auf die Sozialversicherung erstreckt.537 Der Garantiegehalt der Einrichtungsgarantie des Eigentums läßt sich im Grunde genommen auf zwei Arten ermitteln.538 Nach der traditionali534

Leisner, Eigentum, in: HStR VI, § 149 Rn. 15.

535

So bereits Weber, Eigentum und Enteignung (Fn. 251), 356: “Die Garantie des Eigentumsinstituts will [...] etwas im Wandel bleibendes festlegen.” Schmidt-Aßmann vertritt unter Hinweis auf BVerfGE 58, 300, 339, daß der gesetzgeberische Zugriff auf einzelne Ausprägungen der Institutsgarantie zur Sicherung “überragender Gemeinwohlbelange” nicht ausgeschlossen ist. Schmidt-Aßmann postuliert aber auch “eine Art Wesensgehaltgarantie” für die Sachbereiche, die zum elementaren Bestand grundsätzlich geschützter Betätigung gehören. Eberhard Schmidt-Aßmann, Öffentlich-rechtlicher Grundeigentumsschutz und Richterrecht, in: Festschrift der Juristischen Fakultät zur 600-Jahr-Feier der Ruprecht-Karls-Universität (1986), 107, 114. S. auch Kimminich, Art 14, Rn. 124, in: Bonner Kommentar (Lfg. 1992). 536

So Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 175. Kai-Alexander Heine geht ausdrücklich davon aus, daß der bundesdeutsche Gesetzgeber nach der Wiedervereinigung kraft der Institutsgarantie des Eigentums verpflichtet war, eines jedweden Rentenanspruchs zu schaffen. S. Kai-Alexander Heine, Die Bedeutung der Eigentumsgarantie bei der Überleitung von Ansprüchen und Anwartschaften aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen der DDR in die gesetzliche Rentenversicherung, VSSR 2003, 317, 323 und 328. 537 538

Ausdrücklich ablehnend Krause (Fn. 52), 64 f.

Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 187 ff. Rittsteig ist hingegen der Aufassung, daß das Institut “Verfassungseigentum” keine scharfe Konturen hat. Als gemeinsamer Nenner der Vielfalt Art. 14 zugerechneter Rechte

114

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

stischen Konzeption ist Sinn des Grundrechts die Gewährleistung der historisch gewachsenen Grundstrukturen bestimmter Rechtseinrichtungen. Dieser Konzeption steht diejenige gegenüber, welche die Funktion des Grundrechts in den Vordergrund stellt, und mit deren Hilfe verschiedenartige aber funktional äquivalente Strukturen unter den Schutz der Institutsgarantie subsumieren. Der Gedanke der Institutsgarantie fußt auf dem Schutz des zivilrechtlichen Eigentums.539 Dieser Bezug läßt sich noch in der Formel der früheren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erkennen, wonach das Eigentum als Rechtsinstitut so zu schützen sei, wie es das bürgerliche Recht und die gesellschaftlichen Anschauungen geformt haben.540 Diese Formel ist inzwischen vom Bundesverfassungsgericht aufgegeben worden,541 aber sie zeigt eindringlich, daß die Verfassungsrechtsprechung das Eigentum des BGB als überliefertes, “natürliches” Schutzobjekt der Eigentumsgarantie betrachtet.542 Damit wird freilich nicht ausgeschlossen, daß sich die Institutsgarantie auch auf andere unter die Eigentumsgarantie fallende Rechtsinstitute erstreckt.543 Aber hierzu bedarf es zusätzlicher Gesichtspunkte, die sich aus der Funktion der Eigentumsgewährleistung ergeben.544 Diese Funktion kann in der Sicherung der Freiheit gesehen werden, wobei vor allem die Gewährleistung eines Freiheitsraums im vermögensrechtlichen Bereich, aber auch die dadurch entstehende Möglichkeit der Verwirkli-

ergebe sich demnach nur die Abstraktion des subjektiven vermögenswerten Rechts. Rittsteig scheint deshalb den Inhalt der Institutsgarantie von der freiheitssichernden Funktion des Eigentums her zu verstehen. Rittsteig, Art. 14 Rn. 51AK-GG GW 2001. 539

Wolff (Fn. 100, 6) ging noch davon aus, daß die Institutsgarantie nur für das BGB Eigentum, nicht für den erweiterten Eigentumsbegriff gilt. 540

S. zunächst BVerfGE 1, 264, 278; danach BVerfGE 2, 380, 402; 4, 219, 240.

541

Rittsteig, AK-GG GW 2001, Art. 14 Rn. 169.

542

Vgl. Bryde, Art. 14 Rn. 63, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl.

543

Daß das der Fall ist, steht außer Frage. Vgl. Weber, Eigentum und Enteignung (Fn. 251), 357 f.; Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 187 ff.: ders., Art. 14 Rn. 60 ff., in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl.; Bryde, Art. 14 Rn. 32, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl.; Rittsteig, Art. 14 Rn. 50, in: AK GG Art. 14/15 (GW 2001). 544

Wie auch die Erweiterung des Schutzes des Art. 14 GG über das zivilrechtliche Eigentum hinaus auf andere vermögenswerte Rechte des Privatrechts. Vgl. Weber, Eigentum und Enteignung (Fn. 251), 352 f.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

115

chung anderweitig garantierter grundrechtlicher Freiheiten gemeint ist. 545 Aus dieser grundlegenden Funktion der Eigentumsgewährleistung ergibt sich auch die Maxime, daß das Ergebnis der Freiheitsentfaltung – sei es die Ausübung eines vorhandenen Eigentumsrechts oder eine berufliche, literarische, künstlerische oder sonstige Betätigung – durch das Gesetz demjenigen zugeordnet werden muß, der dieses Ergebnis erzielt hat.546 Daß die Grundstrukturen der Rentenversicherung traditionell nicht unter die Einrichtungsgarantie des Eigentums fallen, steht außer Frage. Denn das Bundesverfassungsgericht verwendet den Begriff der Institutsgarantie stets auf das Privatrecht bezogen.547 Damit läßt sich erklären, daß, soweit ersichtlich, die Sozialversicherung nirgends in der Literatur unter die Institutsgarantie gestellt wird.548 Diese Folgerung wird auch durch die mehrfachen Aussagen des Bundesverfassungsgerichts unterstützt, wonach im jeweiligen Fall keine Bedenken im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie bestehen würden, hätte der Gesetzgeber die betreffende Regelung nur für künftig entstehende Versicherungsverhältnissse vorgesehen.549 Noch deutlicher ist die Erkenntnis im 100. Band: “Aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ergibt sich keine Verpflichtung des Gesetzgebers, das Altersversorgungssystem der Deutschen Demokratischen Republik einschliesslich der Zusatz- und Sonderversorgungen beizubehalten. (...) Auch das Rentensystem der Bundesrepublik Deutschland genießt als System keinen verfassungsrechtlichen Bestandsschutz, sondern könnte vom Gesetzgeber auf andere Grundlagen gestellt werden.”550 Selbst wenn sich diese Aussage auf das System bezieht, hat sie eine entscheidende Bedeutung für die im System verankerten Rechtsinstitute. Wenn die Grundlagen des Systems der Gestaltungsmacht des Gesetzgebers nicht entzogen sind, können auch die einzelnen Rechtsinstitute nicht bewahrt werden.

545

Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 255.

546

Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 258 f.

547

Vgl. BVerfGE 24, 367, 389: “Die Institutsgarantie verbietet jedoch, daß solche Sachbereiche der Privatrechtsordnung entzogen werden, die zum elementaren Bestand grundrechtlich geschützter Betätigung im vermögensrechtlichen Bereich gehören”. Ähnlich BVerfGE 58, 300, 339. 548

Krause (Fn. 52), 64 lehnt diese Möglichkeit ausdrücklich ab.

549

BVerfGE 58, 81, 110; 70, 101, 110 f.; 72, 9, 22.

550

BVerfGE 100, 1, 39.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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Ebensowenig begründen funktionale Überlegungen die Einbeziehung grundsätzlicher Strukturmerkmale der Rentenversicherung in die Institutsgarantie des Eigentums. Zweifelsohne sichern Rechtspositionen aus der Sozialversicherung eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung und dienen dadurch der Verwirklichung anderer Freiheiten. Bei solchen Rechtspositionen fehlt aber eben die primäre ratio des Schutzes, nämlich die Sicherung der “grundrechtlich geschützten Betätigung im vermögensrechtlichen Bereich.” 551 Ansprüche und Anwartschaften verkörpern in sich lediglich marginal die Freiheit der Betätigung; eine Verfügung über diese Rechte ist äußerst begrenzt. Dies steht der Annahme einer freiheitssichernden Funktion im engeren Sinne selbst dann entgegen, wenn die Verfügungsbefugnis bei den verschiedenen Schutzobjekten der Eigentumsgarantie selbst im Privatrecht erhebliche Unterschiede aufweist. Denn die Rechtsinstitute der Rentenversicherung werden nicht mit dem Zweck geschaffen, Handlungsmöglichkeiten dadurch anzubieten, daß der Berechtigte das betreffende Recht ausüben kann. Der vorrangige Zweck ist die Sicherung der materiellen Lebensgrundlagen der Versicherten. Die daseinssichernde Funktion der Rechtsinstitute kann aber nicht dazu führen, daß der Gesetzgeber solche Rechtsinstitute in ihrem Kern kraft der Institutsgarantie des Eigentums aufrechterhalten muß. Ferner kann die Erstreckung der Institutsgarantie auf die Rentenversicherung nicht mit der Notwendigkeit der Zuordnung des Ergebnisses der Freiheitsausübung zu dem Rechtsträger begründet werden. Obwohl die Rechtsprechung keinen ökonomischen Zusammenhang zwischen den Vorleistungen der Versicherten und den Leistungen der Rentenversicherung verlangt, sind Rechtspositionen aus der Rentenversicherung in der Regel durch eigene Leistung geprägt. In diesem Sinne könnte die Institutsgarantie grundsätzlich den durch eigene Leistung geprägten Kern erfassen. Jedoch erbringen die Versicherten ihre Rentenversicherungsleistungen aufgrund gesetzlicher Pflicht. Gäbe es keine durch Rechtsnormen statuierte Sozialversicherung und die daraus folgende Rechtspflicht zur Beitragszahlung, gäbe es auch keine relevante Leistung. Die Rechtspositionen in der Rentenversicherung verkörpern in diesem Sinne nicht das Ergebnis der Freiheitsentfaltung, sondern das Ergebnis einer dem Sozialversicherungsrechtsverhältnis immanenten Rechtspflicht. Die Erstreckung der Institutsgarantie des Eigentums auf den durch eigene Leistung geprägten Kern der Rechtspositionen der Rentenversicherung würde daher zwangsläufig auch die korrelierende 551

BVerfGE 24, 367, 389.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

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Beitragspflicht miterfassen. Es kann aber nicht Sinn einer freiheitlichen Eigentumsgarantie sein, Rechtspflichten aufrechtzuerhalten, damit auch die sich aus solchen Rechtspflichten ergebenden Rechtspositionen fortbestehen. Dies schließt natürlich grundsätzlich nicht aus, daß eine eigene Leistung bei konkreten Rechtspositionen im Rahmen des Bestandsschutzes eine Rolle spielt. Aber nicht die Institutgarantie des Art. 14 GG, sondern die Ausstattung solcher Rechtspositionen durch das einfache Gesetz ist dafür entscheidend, ob und in welchem Maße diese in den Schutz der Eigentumsgarantie einbezogen werden.552

bbb. Die Wesensgehaltsgarantie des Eigentums bietet keinen absoluten Schutz für die Rentenversicherung Als absolute Grenze für gesetzgeberische Eingriffe in den Kern rentenrechtlicher Rechtspositionen könnte sich auch die Wesensgehaltsgarantie anbieten. Eine genauere Analyse zeigt allerdings, daß, soweit überhaupt die Anwendung von Art. 19 Abs. 2 GG auf von Art. 14 GG geschützte Rechte aus der Rentenversicherung in Frage kommt, von einem absoluten Schutz nicht die Rede sein kann. Zunächst läßt sich feststellen, daß die Kontroverse um die richtige Lesart des Art. 19 Abs. 2 einer überzeugenden Lösung bis heute nicht zugeführt werden konnte.553 Umstritten ist, ob die Wesensgehaltsgarantie im absoluten oder im relativen Sinne zu verstehen ist. Ebensowenig ist klar, ob diese Garantie die objektive Grundrechtsnorm oder zugleich auch das subjektive Recht des Grundrechtsträgers betrifft. 554 Die absolute Theorie geht davon aus, daß Art. 19 Abs. 2 GG einen Kernbereich des Schutzgutes garantiert, der in keinem Fall angetastet werden darf.555

552

Krause (Fn. 52), 64 f.

553

Huber, Art. 19, Rn. 110, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.; Krebs, Art. 19, in: Rn. 22, von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl. Dies schließt freilich nicht aus, daß einzelne Autoren die eine oder die andere Variante vorziehen. S. zuletzt Claudia Drews, Die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 II GG (2005), 293. 554

Vgl. Maunz, Art. 19. Abs. 2 Rn. 14 f., in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; Krebs, Art. 19, in: Rn. 22, von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl. 555

K. Stern, Staatsrecht II/2., 867; Krüger/Sachs, Art. 19, Rn. 41, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl. Vgl. auch H. D. Jarass, Art. 19, Rn. 7, in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 5. Aufl.; Huber, Art. 19, Rn. 110, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG I, 5. Aufl.

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Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Die relative Theorie begreift den Wesensgehalt als variable Größe, und sieht ihn bereits dann als nicht verletzt an, wenn unverhältnismäßige Einschränkungen des Schutzgutes vermieden werden.556 Für das auf die objektive Grundrechtsnorm als Wertentscheidung bezogene Verständnis der Wesensgehaltsgarantie kommt es darauf an, daß die Mehrzahl der Rechtsgenossen die Möglichkeit zur Inanspruchname der Grundrechte besitzt, daß sie die soziale Wirklichkeit vieler Grundrechtsberechtigter prägen.557 Das auch auf die subjektive Berechtigung bezogene Verständnis geht hingegen davon aus, daß das Wesen eines Grundrechts auch im konkreten Fall bewahrt werden müsse.558 Die absolute Theorie läßt sich grundsätzlich eher mit dem objektiv-rechtlichen Verständnis vereinbaren,559 während die relative Theorie eher in der Lage ist, im Einzelfall eine praktikable Lösung zu liefern. 560 Das Bundesverfassungsgericht scheint zumindest verbal 561 die Wesensgehaltsgarantie überwiegend als Gewährleistung eines absoluten Mindeststandards zu betrachten.562 War hingegen eine individuelle Betroffenheit zu überprü-

556

Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland 19. Aufl. (1993), Rn. 332. In diesem Sinne auch Krebs, Art. 19, Rn. 24 f., in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl. 557

Peter Häberle, Die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 Grundgesetz, 3., Aufl. (1983) 44 ff., 100. 558

Vgl. Maunz, Art. 19 Abs. 2, Rn. 15, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. 559

Vgl. H. Jäckel, Grundrechtsgestaltung und Grundrechtssicherung (1967), 111 ff. Gerade wegen der Unvereinbarkeit der absoluten Theorie mit der Anwendung von Art. 19, Abs. 2 auf individuelle Rechtspositionen lehnt Lerche die individuelle Betrachtungsweise ab. Vgl. P. Lerche, Grundrechtsschranken, HBStR Bd. V, § 122 Rn. 27. 560

Maunz, Art. 19. Abs. 2 Rn. 15, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; Hesse (Fn. 556), Rn. 334; Dreier, Art. 19 Abs. 2, Rn. 15, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl. 561

So Dreier, Art. 19 Abs. 2 Rn. 16, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl. 562

Vgl. BVerfGE 7, 377, 411; 34, 238, 245; 80, 367, 373. S. auch Huber, Art. 19, Rn. 149, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.; Dreier, Art. 19 Abs. 2 Rn. 16, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

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fen, finden sich Feststellungen, die mehr auf eine relative Betrachtungsweise hindeuten.563 Trotz dieser Unklarheiten in bezug auf den genauen Inhalt der Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG wird in der Literatur mehrfach vertreten, daß Art. 19 Abs. 2 GG einen absoluten, substantiellen Wesenskern der Eigentumsgarantie schütze.564 Demnach umfaßt der Wesensgehalt des Eigentums im Sinne eines absoluten, substantiellen Kerns die Privatnützigkeit des Eigentums sowie die grundsätzliche Verfügungsbefugnis.565 Vereinzelt wird die Schutzwirkung nicht nur für die Eigentumsinstitutsgarantie, sondern auch für das subjektive Eigentumsgrundrecht ausdrücklich bejaht.566 Daß der Schutz der Wesensgehaltsgarantie sich auch auf Art. 14 GG erstreckt, kann im allgemeinen nicht in Frage gestellt werden. Eine gegenteilige Auffassung567 würde den Anwendungsbereich des Art. 19 Abs. 2 GG gegen ihren Wortlaut willkürlich verkürzen. Welche praktische Bedeutung die Anwendbarkeit des Art. 19 Abs. 2 GG hat, kann dahingestellt bleiben. Allerdings kann der absolute Schutz des Art. 19 Abs. 2 GG den durch die Eigentumsgarantie geschützten subjektiven Rechtspositionen aus der Sozialversicherung nicht zugute kommen. Insoweit es um den Schutz der objektiven Grundrechtsnorm geht, verdrängt die Institutsgarantie des Eigentums weitgehend die Anwendung

563

Dreier, Art. 19 Abs. 2, Rn. 16, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl.; Huber, Art. 19, Rn. 150, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I. Vgl. auch BVerfGE 27, 344, 352. 564

Papier, Art. 14 Rn. 333, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; Depenheuer, Art. 14, Rn. 232, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl. In eine ähnliche Richtung deutet Leisner, als er die Unzulässigkeit totaler Sozialbindung erörtert. Vgl. Leisner, in: HStR VI, § 149 Rn. 138 ff.; Eschenbach stellt hingegen die Anwendbarkeit des Art. 19 Abs. 2 GG auf Art. 14 grundsätzlich in Frage. Eschenbach (Fn. 31), 353 ff. 565

Papier, Art. 14 Rn. 334, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; Depenheuer, Art. 14 Rn. 232, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl. Roman Herzog stellt hingegen die Privatnützigkeit des Eigentums in den Mittelpunkt mit der Ergänzung, das privatnützig ausgestaltete Privateigentum dürfe innerhalb der gesellschaftlichen Güterordnung nicht allzuweit zurückgedrängt werden. Vgl. Roman Herzog, Grundrechte aus der Hand des Gesetzgebers, in: Festschrift Zeidler (1987) Bd. 2, 1415, 1426. 566

Papier, Art. 14, Rn. 333, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar.

567

Vgl. Eschenbach (Fn. 31), 353 ff.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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des Art. 19 Abs. 2 GG auf Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.568 In diesem Sinne stellt das Bundesverfassungsgericht im Naßauskiesungsbeschluß fest: “Die dem Gesetzgeber bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung gezogenen Grenzen ergeben sich unmittelbar aus der Instituts- und Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Werden diese Grenzen eingehalten, kann kein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 2 GG vorliegen.”569 Diese Folgerung liegt hinsichtlich der Institutsgarantie vor allem deswegen auf der Hand, weil auch die Institutsgarantie die Aufrechterhaltung wesentlicher Züge von unter Art. 14 GG fallenden Rechtspositionen gebietet und zugleich auch als Schranken-Schranke funktioniert. 570 Die wesentlichen Merkmale des Eigentums für die Zwecke der Institutsgarantie und der objektiv verstandenen Wesensgehaltsgarantie dürfen daher wohl identisch sein.571 Die Frage, welche Strukturmerkmale die durch die Institutsgarantie des Eigentums erfaßten Rechtspositionen aufweisen müssen, kann letztendlich auch unter Heranziehung der Wesenszüge des Eigentums im Sinne von Art. 14 GG, nämlich der Privatnützigkeit und der grundsätzlichen Verfügungsbefugnis, beantwortet werden.572 568

Thormann, Abstufung (Fn. 464), 127.

569

BVerfGE 58, 300, 348.

570

So Leisner, in: HStR VI, § 149 Rn. 16.

571

In diesem Sinne wird die Institutsgarantie des Eigentums als Ausfluß des Art. 19 Abs. 2 GG betrachtet. 572

Papier, Art. 14, Rn. 11, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; Wieland, Art. 14 Rn. 125, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl.; Depenheuer, Art. 14, Rn. 232, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl. S. auch Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 252. Wendt sieht die Freiheitssicherung und die Privatnützigkeit als Leitlinien für den inhaltsbestimmenden Gesetzgeber an, wobei er als Freiheit die freie Betätigung im vermögensrechtlichen Bereich versteht, und die Gleichsetzung von Freiheitssicherung und Existenzsicherung ablehnt. Vgl. Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29) 106 f. Somit erweitert Wendt das Merkmal “Verfügungsbefugnis” leugnet es aber nicht. Ähnlich: Wendt, Art. 14, Rn. 69, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl. Eine andere Auffassung lehnt wegen der Vielfalt der durch Art. 14 GG geschützten Rechte die Möglichkeit einer abstrakten Bestimmung dessen, welche Merkmale die durch die Institutsgarantie des Eigentums erfaßten Rechtsinstitute aufweisen müssen, ab. Vgl. Rittsteig, Art. 14 Rn. 50, AK-GG (GW 2001); Bryde, Art. 14, Rn. 32, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl. In diesem Sinne wird sowohl die Institutsgarantie des Eigentums als auch die Wesensgehaltsgarantie in bezug auf Art. 14 GG angesprochen, wenn das Bundesverfassungsgericht feststellt, der Kernbereich der Eigentumsgarantie dürfe nicht ausgehöhlt

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

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Daß sich die Institutsgarantie des Eigentums nicht auf die Sozialversicherung erstreckt, wurde bereits dargestellt. Wenn nun die Institutsgarantie des Eigentums nicht zuletzt wegen der Identität der Maßstäbe die Anwendung der Wesensgehaltsgarantie verdrängt, führt dies auch in bezug auf die Wesensgehaltsgarantie im objektiven Sinne zum gleichen Ergebnis. Es bleibt nur zu prüfen, welchen Schutz die Wesensgehaltsgarantie den als Eigentum geschützten subjektiven Rechten aus der Sozialversicherung bieten kann. Hierzu ist entscheidend, daß das Bundesverfassungsgericht im allgemeinen zu der relativen Betrachtungsweise neigt, wenn es um die Anwendung der Wesensgehaltsgarantie auf individuelle Rechtspositionen geht. Hinsichtlich der Eigentumsgarantie ergibt sich dies aus der bereits zitierten Passage im Naßauskiesungsbeschluß, wo neben der Institutsgarantie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zum vorrangigen Maßstab erklärt wird.573 Daher kann mit guten Gründen angenommen werden, daß eine absolut verstandene und zugleich auch auf subjektive Grundrechte bezogene Wesensgehaltsgarantie bezüglich Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG generell ausgeschlossen sei.574 Dies gilt für die Rechtspositionen aus der Sozialversicherung ebenso wie für andere subjektive Eigentumsrechte. Im Ergebnis kann also die Anwendung des Art. 19 Abs. 2 GG nicht zu einem absoluten Schutz des Kernbereichs der Rechtspositionen aus der Rentenversicherung führen: Wird der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet, kann ein Eingriff in den Kern auch aus diesem Gesichtspunkt nicht beanstandet werden.

ccc. Abstufung im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung i.e.S. Ein qualitativ unterschiedlicher Schutz des Kernbereichs der Rechtspositionen aus der Rentenversicherung kann auch nicht in der Form be-

werden. Zu diesem gehöre sowohl die Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu einem Rechtsträger, dem es als Grundlage privater Initiative von Nutzen sein soll, als auch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand. BVerfGE 91, 294, 308; 100, 226, 241. In BVerfGE 79, 174, 198 und 87, 114, 139 sprach das Gericht nur noch davon, daß die verfassungsrechtliche Gewährleistung die Erhaltung der Substanz des Eigentums in jedem Falle erfordere. 573

BVerfGE 58, 300, 348.

574

Herzog, Grundrechte (Fn. 565), 1424 f.

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gründet werden, daß für einen Eingriff von vornherein bestimmte qualifizierte Eingriffsgründe notwendig seien.575 Zunächst ist zu bedenken, daß die neuere Rechtsprechung eine Abstufung des Eigentumsschutzes sozialrechtlicher Rechtspositionen selbst in solchen Fällen nicht durchführt, wo der besondere Schutz nach dem Urteil zum Versorgungsausgleich durchaus geboten wäre. Hierzu gehören zunächst diejenigen Entscheidungen, in denen das Bundesverfassungsgericht mit dem Versorgungsausgleich vergleichbare Konstellationen, wie etwa die Herabsetzung des Gesamtbetrags einer Leistung der Sozialversicherung, überprüft hat. Läßt man die Kürzung vom Unterhalts- und Übergangsgeld576 als nicht rentenrechtliche Leistung zunächst beiseite, verdienen hier zwei Urteile zur Überleitung der Altersversorgung der DDR Aufmerksamkeit. 577 In beiden Fällen wurden durch die Eigentumsgarantie geschützte Anwartschaften und Ansprüche auf einen Höchstbetrag begrenzt, was im Ergebnis die Kürzung der Berechtigungen bedeutete. In einem Fall wäre der Anspruch des Klägers infolge der überprüften Regelung etwa vom Achtfachen einer Durchschnittsrente auf das 1,8fache herabgestuft.578 Da das Bundesverfassungsgericht die betreffenden Rechtspositionen als auch durch eigene Leistung erworben angesehen hat,579 liegt es nahe, daß auch der Anteil eigener Leistung betroffen ist. Insoweit wäre es der früheren Rechtsprechung zufolge geboten, eine besondere Rechtfertigung für den Eingriff zu fordern und die Prüfung an einem strengeren Maßstab durchzuführen. Zwar erklärte das Gericht die betreffenden Regelungen für mit Art. 14 GG nicht vereinbar.580 Jedoch wies das Bundesverfassungsgericht lediglich in einem Fall auf die begrenzte Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers hinsichtlich des Anteils eigener Leistung hin,581 zeigte sich aber selbst in diesem Falle bereit, allgemeine Gemeinwohlgründe wie die Funktions- und Leistungsfähigkeit der Sozialversicherung582 als zulässigen Eingriffsgrund zu akzeptieren.

575

Im Ergebnis auch: Lenze, Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 60 f.

576

BVerfGE 76, 220 ff.

577

BVerfGE 100, 1 ff.; BVerfGE 100, 138 ff.

578

BVerfGE 100, 1, 43.

579

BVerfGE 100, 1, 34; 100, 138, 182 und 184.

580

BVerfGE 100, 1; BVerfGE 100, 138.

581

BVerfGE 100, 1, 38.

582

BVerfGE 100, 1, 41 und 52; 100, 138, 188 f.

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Im Ergebnis tangierten auch diejenigen Regelungen des AAÜG den Anteil eigener Leistung, die die Nichtberücksichtigung von Arbeitsentgelten bzw. Arbeitseinkommen zwischen einem bestimmten Niveau und der Beitragsbemessungsgrenze bei der Ermittlung der Altersversorgung anordneten. Diese Maßnahmen hatten auch eine Kürzung des Gesamtbetrags der zustehenden Leistung der Altersversicherung zur Folge. Die zwei diesbezüglichen Urteile des Bundesverfassungsgerichts583 stellen eine Verletzung von Art. 14 GG fest, weisen aber nicht auf eine Abstufung des Schutzes entsprechend dem personalen Bezug der Berechtigung hin. Dies wäre allerdings durchaus geboten gewesen, wäre das Gericht der Logik des Urteils zum Versorgungsausgleich gefolgt. Zwar strebte der Gesetzgeber in beiden vorliegenden Fällen den Abbau unverdienter Privilegien derjenigen an, die einen erheblichen Beitrag zur Stärkung oder Aufrechterhaltung des politischen Systems der DDR geleistet haben bzw. Angehörige des MfS/AfNS waren. Insoweit ließe sich annehmen, daß der durch eigene Leistung geprägte Anteil der Berechtigung nicht berührt wurde. Aber das Bundesverfassungsgericht stellt im BVerfGE 100, 59 ff. ausdrücklich fest, daß der Gesetzgeber an Merkmale angeknüpft habe, die für sich genommen nicht als Indikatoren für ein überhöhtes, nicht auf Arbeit und Leistung beruhendes Entgelt ausreichen. 584 Damit wird anerkannt, daß auch durch eigene Leistung erworbene Anteile der Rechtspositionen betroffen sein können. Das Gleiche mag in bezug auf die Rechtspositionen aus dem Sonderversorgungssystem der Angehörigen des MfS/AfNS gelten, wenn man mit dem Bundesverfassungsgericht annimmt, daß diese auf einer nicht unerheblichen eigenen Leistung beruhen. Die These über den besonderen Schutz des Kernbereichs wirft weitere Fragen auf, weil Rechtsprechung und Literatur die Abstufung des Schutzes nur in bezug auf die Rentenversicherung erörtert haben. Bei Berechtigungen aus der Arbeitslosenversicherung wurde diese Möglichkeit weder vom Bundesverfassungsgericht noch – soweit ersichtlich – von Stimmen in der Literatur diskutiert. Fraglich ist, inwieweit sich diese Unterscheidung zwischen der Rentenversicherung und der Arbeitslosenversicherung hinsichtlich der Abstufung des Schutzes begründen läßt. Denn sowohl die Ausgestaltung der durch Art. 14 GG geschützten Rechtspositionen aus der Arbeitslosenversicherung als auch zumindest ein vom Bundesverfassungsgericht überprüfter Eingriff

583

BVerfGE 100, 59, 98 und 101; 100, 138, 182 f.

584

BVerfGE 100, 59, 98.

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in diese Rechtspositionen weisen ähnliche Merkmale wie bei der Rentenversicherung auf. Ansprüche und Anwartschaften auf Arbeitslosengeld, sowie Ansprüche auf Unterhalts- und Übergangsgeld genießen Eigentumsschutz.585 Diesen Rechtspositionen liegt eine eigene Beitragsleistung zugrunde, und die Höhe dieser Berechtigungen wird als Vomhundertsatz des früheren Arbeitsentgelts berechnet.586 Somit ergibt sich für die Berechtigten eine Rangstelle innerhalb der Gemeinschaft der Versicherten, die aus den Unterschieden der Arbeitsentgelte folgt, und dadurch einen engen Zusammenhang mit der eigenen Beitragsleistung aufweist. Die vom Bundesverfassungsgericht überprüften Eingriffe waren zumindest im Falle des Unterhalts- und Übergangsgeldes auch vergleichbar mit dem Versorgungsausgleich. In diesem Fall wurde der bei der Berechnung der Leistung maßgebliche Prozentsatz herabgesetzt, und dadurch auch die Höhe der betroffenen Leistungen.587 Im Ergebnis geschieht das Gleiche bei dem Versorgungsausgleich in bezug auf die Altersversorgung des Verpflichteten. Wenn also durch den Versorgungsausgleich in den durch eigene Leistung geprägten Anteil eingegriffen wird, gilt das Gleiche hinsichtlich der vom Bundesverfassungsgericht überprüften Änderung bezüglich des Unterhalts- und Übergangsgeldes. Insoweit wäre es angebracht gewesen, einen erhöhten Schutz auch in diesem letzteren Fall zu gewähren.588

585

BVerfGE 72, 9, 18 ff.; 76, 220, 235 ff.

586

§§ 129, 157 und 163 SGB III.

587

Vgl. BVerfGE 76, 220, 222 f.

588

Der Einwand, Rechtspositionen aus der Arbeitslosenversicherung seien weniger durch eigene Leistung geprägt als Ansprüche und Anwartschaften aus der Rentenversicherung, kommt hier nicht zum Tragen. Zwar erkennt das Bundesverfassungsgericht lediglich eine Globaläquivalenz zwischen der Beitragsleistung aller Versicherten und den Leistungen der Arbeitslosenversicherung an. Jedoch verlangt das Gericht für die Zwecke des Eigentumsschutzes nicht einmal in der Rentenversicherung eine Äquivalenz, und nimmt vielmehr in Kauf, daß die Beitragsleistungen der Versicherten wenn überhaupt nur in einem niedrigen Maße den gezogenen Renten entsprechen. Insoweit vermag die vom Gericht ins Feld geführte Überlegung nicht zu überzeugen, Leistungen der Arbeitslosenversicherung stünden in aller Regel in ihrer Höhe nicht in Äquivalenz zum Geleisteten Beitrag, während die Rentenversicherung in der Regel nach den Grundsätzen der Äquivalenz von Beitrag und Leistung ausgestaltet seien.

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Ein Vergleich mit der allgemeinen Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie vermehrt auch die Zweifel an einem qualitativ unterschiedlichen Schutz für den Kernbereich von Ansprüchen und Anwartschaften aus der Rentenversicherung. Denn der Rückgriff auf die personalen und sozialen Bezüge im Rahmen der Eigentumsgarantie bietet im allgemeinen eine Orientierung für die Bestimmung der Sozialbindung konkreter Rechtspositionen.589 Es handelt sich also um Gesichtspunkte für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit,590 die allerdings an sich nicht entscheidend sein können. In diesem Sinne legt das Bundesverfassungsgericht im Mitbestimmungsurteil dar, daß es der Differenzierung nach verschiedenen Funktionen des Eigentums entspreche, wenn Eigentumsbindungen stets verhältnismäßig sein müßten.591 Durch die Abstufung des Schutzes erlangt die Verhältnismäßigkeitsprüfung also eine besondere Struktur.592 Die Abstufung des Schutzes kann in bestimmten Fällen auch dazu führen, daß eine besondere Legitimation für den Eingriff in Eigentümerrechte notwendig wird. 593 Dies bedeutet aber freilich nicht, daß bestimmte Gemeinwohlgründe von vornherein auszuschließen seien. Es sei im konkreten Fall zu entscheiden, ob das vom Gesetzgeber zugrunde gelegte öffentliche Interesse den Eingriff rechtfertigen kann.594 Mit anderen Worten können die verschiedenen Bezüge des Ei-

589

Depenheuer, Art. 14, Rn. 270, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5.

Aufl. 590

Wendt, Art. 14, Rn. 85 f., sowie 89 ff., in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl.

591

BVerfGE 50, 290, 341.

592

Thormann, Abstufung (Fn. 464), 210.

593

So entschied das Bundesverfassungsgericht im “Contergan” Urteil hinsichtlich der Beseitigung der in Frage stehenden Ansprüche, daß “nicht jedes denkbare öffentliche Interesse eine Beschränkung “der Handlungsfreiheit im Bereich der Eigentumsordnung” rechtfertige; es müßten vielmehr solche Gründe des gemeinen Wohls vorliegen, denen auch bei Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit der Vorrang vor dem grundsätzlichen Freiheitsanspruch des Bürgers zukommt”. BVerfGE 42, 263, 295. 594

So befand das Bundesverfassungsgericht im “Contergan” Urteil, daß die außergewöhnliche Ausgangslage und besondere Schutzbedürftigkeit der geschädigten Kinder – die vor allem dadurch entstand, daß sie kaum eine Chance hatten, eine volle Entschädigung zu erlangen – den Gesetzgeber zu Recht veranlaßten, die Abwicklung der Schadensfälle aus der privatrechtlichen Ordnung in die gesetzliche Stiftungslösung zu verlagern. BVerfGE 42, 263, 298.

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gentums im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne berücksichtigt werden.595 Im Ergebnis läßt sich also feststellen, daß nicht jeder Eingriff in die Rangstelle innerhalb der Gemeinschaft der Versicherten und dadurch in den Anteil der eigenen Leistung qualifizierter Eingriffsgründe bedarf. Wenn das Bundesverfassungsgericht im Versorgungsausgleichs-Urteil eine besondere verfassungsrechtliche Rechtfertigung verlangt, 596 schließt es bestimmte Gemeinwohlbelange nicht automatisch aus, sondern weist lediglich auf die Notwendigkeit gewichtiger öffentlicher Interessen hin. Letztendlich geht es also darum, daß die Abstufung des Schutzes im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung im engeren Sinne zur Geltung kommt. Die konkreten Umstände des Falls sollen darüber entscheiden, ob der Eingriff auch den Anteil der eigenen Leistung berührt, aber auch darüber, ob das vom Gesetzgeber zugrunde gelegte öffentliche Interesse, sei es der Schutz anderer Grundrechte oder eben die Funktionsfähigkeit der Rentenversicherung, den Eingriff rechtfertigt. Denn eine gravierende Störung der Funktionsfähigkeit der Rentenversicherung, die mit dem Zusammenbruch des gesamten Systems droht597 kann ebenso gewichtig sein, wie die Notwendigkeit des Schutzes bestimmter Aspekte anderer Grundrechte. Jede allzu starre Festigung des Gewichts der abzuwägenden Interessen trennt die Verfassungsrechtsprechung von der Realität.

II. Die allgemeinen Schranken der Gestaltungsfreiheit Sind Eingriffe in eigentumsrechtlich geschützte Rechtspositionen der Sozialversicherung typischerweise im Rahmen von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu prüfen – wobei ein qualitativ unterschiedlicher Schutz selbst für 595

Thormann (Fn. 464), 210. Jarass, Art. 14 Rn. 42 f., in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 5. Aufl. Pieroth/Schlink (Grundrechte, Staatsrecht II, 17. Aufl, Rn. 932) vertreten hingegen, daß die verschiedenen Bezüge des Eigentumsrechts im Rahmen der Prüfung der Geeignetheit und der Notwendigkeit berücksichtigt werden können. 596 597

BVerfGE 53, 257, 296.

Man bedenke die Rentenkürzungen im Jahre 1931 und 1932. Vgl. Schneider (Fn. 106), 8. Zur Frage der Eingriffe in einer Wirtschaftskrise s. Krause (Fn. 52), 171 ff.

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den Kernbereich der Berechtigungen aus der Rentenversicherung nicht in Frage kommt – bieten sich als allgemeine Prüfungsmaßstäbe die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes an. Obwohl der Gleichheitssatz bei Art. 14 Abs. 1 Satz 2 im allgemeinen eine einschlägige Schranken-Schranke darstellt598 kam er bei dem Eigentumsschutz von Rechtspositionen aus der Sozialversicherung nicht zur Anwendung. Im Folgenden sollen die Eckpunkte der diesbezüglichen Rechtsprechung dargestellt werden, wobei die Ergebnisse der jeweiligen Prüfungen besondere Aufmerksamkeit verdienen.

1. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Trotz aller sich aus der Normgeprägtheit des Eigentums ergebenden gegenteiligen Überlegungen599 prüft das Bundesverfassungsgericht die Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums anhand des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.600 Grundsätzlich besitzt das Verhältnismäßigkeitsprinzip im Kontext der Eigentumsgarantie keine besondere Struktur und keinen spezifisch eigentumsrechtlichen Gehalt.601 In diesem Sinne sind Eingriffe im Rahmen von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG in das Grundrecht auf Eigentum nur dann zulässig, wenn der Eingriff zum Wohle der Allgemeinheit erfolgt und zur Erreichung des angestrebten Zwecks geeignet und notwendig, sowie nicht übermäßig belastend und

598

Ossenbühl (Fn. 95), 641 m.w.N; Depenheuer, Art. 14 Rn. 231, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.; Bryde, Art. 14, Rn. 64a, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl. 599

Vgl. Wieland, Art. 14, Rn. 126, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl.; Depenheuer, Art. 14, Rn. 226, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.; Bryde, Art. 14, Rn. 63, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl. 600

Vgl. Rolfs (Fn. 157), 168; Wieland, Art. 14, Rn. 126, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl.; Depenheuer, Art. 14 Rn. 227 in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.; Bryde, Art. 14, Rn. 63a, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl. Es ist allerdings nicht zu verkennen, daß sich das Bundesverfassungsgericht in einigen Fällen mit der Feststellung begnügt, das betreffende Gesetz stelle eine auf Grund der Sozialbildung in Art. 14 Abs. 2 GG zulässige typische Inhaltsbestimmung dar, die dem Gesetzgeber ausdrücklich nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erlaubt sei. Eschenbach (Fn. 31), 367 m.w. N. 601

Depenheuer, Art. 14 Rn. 226, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.

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deshalb unzumutbar ist. 602 Die Kontrolldichte ist allerdings unterschiedlich: während der Gesetzgeber hinsichtlich der Erforderlichkeit einer gesetzlichen Regelung grundsätzlich eine weitgehend freie Hand hat,603 kann die Geeignetheit von Maßnahmen vor dem Hintergrund der Zielsetzungen des Gesetzgebers überprüft werden, wobei allerdings ein Prognosespielraum des Gesetzgebers zu beachten ist.604 Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit findet auch im Bereich der durch die Eigentumsgarantie geschützten Rechtspositionen der Sozialversicherung Anwendung. Zunächst begnügt sich das Versorgungsausgleichs-Urteil mit der Feststellung, Eigentumsbindungen müßten stets verhältnismäßig sein. 605 Diese Aussage wiederholt sich bis zum 72. Band von einer Ausnahme606 abgesehen in sämtlichen späteren Entscheidungen, in denen ein Eingriff in das Eigentumsgrundrecht festgestellt wird.607 Seitdem wird oft608 nicht nur der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angeführt, sondern auch dessen Teilprinzipien. So wiederholt sich die Formel, Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG seien nur zulässig, wenn sie durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt seien. Eigentumsbindungen müßten zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und erforderlich sein, sie dürften insbe-

602

Schwerdtfeger (Fn. 125), 19; Papier, Art. 14, Rn. 315, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. 603

So bereits BVerfGE 8, 71, 80. S. auch Bryde, Art. 14, Rn. 63a, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl. 604

Wieland, Art. 14, Rn. 127, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl.; Bryde, Art. 14, Rn. 63a, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl.; Papier, Art. 14, Rn. 321 f., in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar, m.w.N. 605

BVerfGE 53, 257, 292, im Zusammenhang mit der Abstufung des Schutzes nach Maßgabe der sozialen bzw. personalen Bezüge des Eigentums, unter Hinweis auf BVerfGE 50, 290, 339 ff. 606 607 608

BVerfGE 71, 1 ff.: Anwendung des Vertrauensschutzgrundsatzes. BVerfGE 58, 81, 114; 64, 87, 97; 70, 101, 111.

Ausnahme: BVerfGE 80, 297, 312: bloßer Hinweis auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; 100, 1, 38: fehlender Hinweis auf die Teilprinzipien; 100, 59, 98: das Prinzip der Verhältnismäßigkeit und in diesem Rahmen der Geeignetheit angesprochen; 100, 138, 182 ff.: das Verhältnismäßigkeitsprinzip ausdrücklich nicht erwähnt, jedoch die Geeignetheit geprüft.

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sondere den Betroffenen nicht übermäßig belasten und deswegen unzumutbar sein.609 Die Prüfung der jeweiligen Eingriffe erfolgt dementsprechend vor allem anhand des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, wobei allerdings die Kontrolldichte erhebliche Unterschiede aufweist. Bei der Frage, welche Gemeinwohlgründe die Umgestaltung oder Kürzung von Ansprüchen und Anwartschaften aus der Sozialversicherung rechtfertigen könnten, gibt das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber im Ergebnis freie Hand. Daß der Schutz anderer Grundrechte bzw. der diesbezügliche Regelungsauftrag des Gesetzgebers aufgrund von etwa Art. 6 Abs. 1 und Art. 3. Abs. 2 einen legitimen Zweck darstellt, liegt auf der Hand.610 Als dem Gemeinwohl dienender, zulässiger Zweck kann jedoch nicht nur die Aufrechterhaltung oder Verbesserung der Funktions- und Leistungsfähigkeit der Sozialversicherung bzw. ihre Anpassung an die veränderten wirtschaftlichen Bedingungen611 – was vor allem die Verbesserung der Finanzgrundlagen der betreffenden Sparte der Sozialversicherung bedeutet612 – angesehen werden. Vielmehr wird auch der Abbau besonderer, unverhältnismäßiger Begünstigungen einer Personengruppe,613 die Stärkung des Lohnersatzcharakters der betreffenden Leistung,614 sowie im allgemeinen der Gedanke der Solidarität der Pflichtversicherten als ein solcher legitimer Zweck angesehen.615 Das Bundesverfassungsgericht scheint sogar die Entlastung der Staatshaushalte des Bundes und der Länder als legitimen Eingriffsgrund zu betrachten.616 Nicht weniger zurückhaltend ist das Bundesverfassungsgericht bei der Prüfung der Geeignetheit. Wenn das Gericht überhaupt auf diese Prüfung eingegangen ist, begnügte es sich entweder mit der schlichten Feststellung, daß die gesetzgeberische Maßnahme geeignet gewesen sei,

609 610 611

72, 9, 23; 75, 78, 97 f; 76, 220, 238. BVerfG 53, 257, 295 f.; 80, 297, 310. Vgl. BVerfGE 53, 257, 293 f.; 58, 81, 110; 76, 220, 239; 75, 78, 98.

612

Vgl. BVerfGE 58, 81, 110; 76, 220, 238 f.; 70, 101, 111 f.; 72, 9, 23; 75, 78, 98; 100, 1, 41. 613 614 615 616

Vgl. BVerfGE 58, 81, 111; 70, 101, 112. BVerfGE 75, 78, 98. BVerfGE 75, 78, 98. BVerfGE 100, 1, 52; 100, 138, 189.

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den angestrebten Zweck zu erzielen,617 oder wies darauf hin, daß der Prognosespielraum des Gesetzgebers nicht überschritten worden sei.618 Dies geschah trotz der Tatsache, daß sich das Gericht mit dem dem jeweiligen Gesetz zugrunde liegenden finanziellen Konzept durchaus beschäftigt hat.619 Ausnahmen hierzu stellen zwei Urteile zu der Überführung der Altersversorgung der DDR in die bundesdeutsche Rentenversicherung dar, in denen die fehlende Geeignetheit des Eingriffs tragender Grund der Feststellung der Verfassungswidrigkeit war. Hinsichtlich der Nicht-Berücksichtigung eines bestimmten Anteils des Arbeitsentgelts bei der Bemessung der Rente stellt das Bundesverfassungsgericht das Fehlen der Geeignetheit deswegen fest, weil der Gesetzgeber bei der näheren Ausgestaltung der Regelung an Merkmale angeknüpft hat, die allein nicht als Indikatoren für ein überhöhtes Entgelt ausreichen.620 Bei der Höchstbetragsregelung für die ehemaligen Mitglieder des MfS/AfNS weist das Gericht darauf hin, daß die Kürzung auf die Entlastung des Staatshaushalts gerichtet sein könne aber zugleich dazu führe, daß die Versicherungsberechtigten zusätzlich andere Sozialleistungen in Anspruch nehmen müßten. Deswegen fehle es an der Geeignetheit der Regelung.621 Aus der Natur der Sozialversicherung scheint sich die Zurückhaltung des Bundesverfassungsgerichts bei der Prüfung der Erforderlichkeit zu ergeben. Würde das Gericht auf die Frage eingehen, ob die meist finanziellen Zwecken dienenden Eingriffe durch andere, weniger belastende Sparmaßnahmen zu ersetzen sind, würde es letztendlich die Haushaltshoheit des Gesetzgebers an sich ziehen. In diesem Sinne stellt das Bundesverfassungsgericht mehrmals fest, daß es an der Erforderlichkeit nur fehle, wenn evident sei, daß die angestrebten Einsparungen mit weniger eingreifenden Mitteln hätten erreicht werden können.622 Die Evidenzprüfung bedeutet praktisch die völlige Anerkennung der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, insoweit wiederholt festgestellt wird, es liege in der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers zu entscheiden, ob gerade die in Frage stehenden Sparmaßnahmen erforderlich gewesen seien 617

BVerfGE 72, 9, 23.

618

BVerfGE 75, 78, 100 und 76, 220, 240: Es handelt sich “um vertretbare Prognosen, denen das Bundesverfassungsgericht nicht entgegentreten kann.” 619 620 621 622

Vgl. Katzenstein, Die bisherige (Fn. 72), 859. BVerfGE 100, 59, 98. BVerfGE 100, 138, 189. BVerfGE 75, 78, 100; 76, 220, 241.

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und ob die erforderliche Einsparung durch Kürzungen in anderen Bereichen hätte bewirkt werden können.623 Selbst wenn der jeweilige Träger der Sozialversicherung im Zusammenhang mit den Sparmaßnahmen einen Überschuß erzielt, kann die Erforderlichkeit der Maßnahmen im Hinblick auf den Prognosespielraum des Gesetzgebers nicht in Frage gestellt werden. 624 Die gesetzliche Einstandspflicht des Bundes ist ebenso irrelevant,625 wie auch die Tatsache, daß der Spareffekt der in Frage stehenden Regelungen im Verhältnis zu den erstrebten Gesamteinsparungen nicht ins Gewicht fällt.626 Der eigentliche Bereich der Prüfung ist folglich die Untersuchung dessen, ob der Eingriff in die Sozialleistung übermäßig und daher unzumutbar ist.627 Diese Frage bietet reichlich Raum für Kasuistik, so daß in diesem Bereich endgültige und berechenbare Grundsätze kaum zu erwarten sind.628 Sicher ist jedoch, daß das Ausmaß der Kürzung629 einer Leistung allein nicht entscheidend sein kann.630 In der AusbildungsAusfallzeiten Entscheidung wird eine Senkung der betroffenen Anwartschaften um 10% für verhältnismäßig erachtet,631 in einer späteren Entscheidung sogar eine Leistungskürzung um rund 25%.632 Gleichwohl sollte eine wesentlich geringere Leistungssenkung unverhältnismäßig sein, würde sie im Vergleich zur Zielsetzung der Maßnahme übermäßig ausfallen.

623 624 625 626 627

BVerfGE 72, 9, 23; 76, 220, 241. BVerfGE 76, 220, 241 f. BVerfGE 76, 220, 242. BVerfGE 76, 220, 240. So auch Papier, Alterssicherung (Fn. 227), 725.

628

Katzenstein, Aspekte (Fn. 81), 669; ders., Die bisherige (Fn. 72), 860 f. Es wird vertreten, daß das verfolgte Regelungsziel bei der erforderlichen Rechtfertigung des Eingriffs eine Rolle spielt. Demnach seien Maßnahmen, welche die Funktions- und Leistungsfähigkeit des Systems der Gesetzlichen Rentenversicherung im Interesse aller zu erhalten, zu verbessern oder veränderten wirtschaftlichen Bedingungen anzupassen bestimmt sind, nur den Eigenanteil des Versicherten zu berücksichtigen haben. S. Gurlit (Fn. 220), 63. Die Rechtsprechung bietet allerdings wenig Unterstützung für diese These. 629 630 631 632

BVerfGE 58, 81, 115 ff.; 71, 1, 13; 75, 78, 98; 76, 220, 242. Katzenstein, Die bisherige (Fn. 72), 860. BVerfGE 58, 81, 119. BVerfGE 70, 101, 111.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

132

Aufschlußreich ist allerdings ein Überblick über die Gesichtspunkte, die zur Verfassungswidrigkeit von Regelungen geführt haben. Zu einer solchen Erklärung aufgrund einer Verhältnismäßigkeitsprüfung im engeren Sinne im Rahmen von Art. 14 GG ist es bislang in drei Fällen633 gekommen. Zwei von diesen Entscheidungen betrafen die Überführung von Berechtigungen aus der Altersversorgung der DDR in die bundesdeutsche Rentenversicherung. Außerdem war Art. 14 GG im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung die Grundlage für eine Verpflichtung des Gesetzgebers zur Regelung bestimmter Härtefälle634 sowie für eine verfassungskonforme Auslegung.635 Die tragenden Argumente lassen sich im wesentlichen in drei Gruppen einteilen. Zunächst scheint das Bundesverfassungsgericht bestimmte Grundcharakteristika der Sozialversicherung als Mindeststandard im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung anzuwenden. In anderen Fällen konnte das Gericht entweder kein relevantes öffentliches Interesse identifizieren, oder aber Aspekte des Vertrauensschutzes waren entscheidend. Die drei Argumentationslinien werden auch mehrmals innerhalb einer Entscheidung miteinander kombiniert.636 Grundlegende Charakteristika der Rentenversicherung dienten in BVerfGE 100, 1 ff. als Maßstab für eine verfassungskonforme Auslegung der Zahlbetragsgarantie des Einigungsvertrags. 637 Nach dieser Auslegung sei der garantierte Zahlbetrag an die Lohn- und Einkommensentwicklung anzupassen, solange er für die davon betroffenen Bestandsrentner auch nach der bis zum 31. Dezember 1992 laufenden Übergangsphase Bedeutung behält, weil der Monatsbetrag der nach dem am 1. Januar 1992 in Kraft getretenen SGB VI neu berechneten Rente den Zahlbetrag zum 1. Januar 1992 nicht erreicht.638 Grund für diese Auslegung war, daß ohne die Dynamisierung der Zahlbetragsgarantie die Betroffenen nicht in den Genuß zweier grundlegender Charakteristika der Rentenversicherung kämen: Zum einen wäre nicht ge633

BVerfGE 72, 9, 22 ff.; 100, 1, 49 ff.; 100, 138, 182 f. sowie 184 ff. Im 71, 1, 11 ff. war der Vertrauensschutzgrundsatz der Maßstab, das Bundesverfassungsgericht prüfte jedoch nicht die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs. 634 635 636

BVerfGE 53, 257, 300 ff. BVerfGE 100, 1, 38 ff. Gleichlautend BVerfGE 100, 138, 173 f. Vgl. BVerfGE 100, 1, 51 ff.; 100, 138, 187 ff.

637

Anlage II Kapitel VIII Sachgebiet H Abschnitt II Nr. 9 Sätze 4 und 5 Buchst. b des Einigungsvertrags. 638

BVerfGE 100, 1, 43 f.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

133

währleistet, daß die durch Lebensleistung erreichte relative Position innerhalb der jeweiligen Rentnergeneration erhalten bleibe; zum anderen wären die betroffenen Personen auf Dauer von der Dynamisierung, die seit 1957 zu den Wesensmerkmalen der gesetzlichen Rentenversicherung gehört, ausgeschlossen.639 Unterbliebe die Dynamisierung für die Bestandsrentner aus Zusatz- und Sonderversorgungssystemen, käme dies der Beseitigung ihrer relativen versorgungsrechtlichen Position gleich.640 Als grundlegendes Charakteristikum der Rentenversicherung identifizierte das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 100, 138 ff., daß diese eine bedürftigkeitsunabhängige Sicherung nach einem vollen Versicherungsleben gewähren müßte. Ein Abbau, der die Rentenansprüche und Rentenanwartschaften unter diese Grenze fallen läßt, schränke das Eigentum unverhältnismäßig ein.641 Ist also der Betroffene infolge einer Verminderung der Rentenleistung auf andere Sozialleistungen – vor allem auf die Sozialhilfe – angewiesen, belastet der Eingriff die davon Betroffenen unzumutbar.642 Im Ergebnis war diese Überlegung Grundlage für die Nichtigerklärung der Begrenzung auf einen Höchstbetrag der Renten der ehemaligen Angehörigen des MfS/AfNS der DDR durch § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AAÜG, sowie der Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 1 AAÜG (in Verbindung mit Anlage 6), welche die berücksichtigungsfähigen Arbeitsentgelte auf 70 % des jeweiligen Durchschnittsentgelts im Beitrittsgebiet beschränkte.643 Zu den Fällen, wo das Fehlen eines hinreichenden öffentlichen Belangs zur Erklärung der Verfassungswidrigkeit führte, gehört zunächst das Urteil zum Versorgungsausgleich. Hier hat das Gericht beanstandet, daß in bestimmten Fällen eine spürbare Kürzung der Rentenansprüche

639 640 641

BVerfGE 100, 1, 42. BVerfGE 100, 1, 43. BVerfGE 100, 138, 182.

642

BVerfGE 100, 138, 187. Es ist anzumerken, daß die Angewiesenheit des Versicherten auf andere Sozialleistungen aus dem Gesichtspunkt der Entlastung des Staatshaushalts dazu führt, daß die betreffende Regelung als nicht geeignet zu beanstanden ist. Vgl. BVerfGE 100, 138, 189. 643

BVerfGE 100, 138, 182 f. sowie 187 f. Lenze bewertet diese Folgerung als begriffliche Klärung des Kriteriums der Existenzsicherung auf der tatbestandlichen Seite des Eigentumsschutzes (Lenze, Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 130 ff.) Es ist allerdings fraglich, von einer Schranken-Schranke auf die Bedeutung eines Tatbestandsmerkmals geschlossen werden kann.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

134

der Ausgleichsverpflichteten zu keinem entsprechenden Erwerb eines selbständigen Versicherungsschutzes der Ausgleichsberechtigten führt. In solchen Fällen erbringe der Verpflichtete ein Opfer, das nicht mehr dem Ausgleich zwischen den geschiedenen Ehegatten dient. So lasse sich der Eingriff weder durch Art. 6 Abs. 1 GG noch mit Art. 3 Abs. 2 GG rechtfertigen. In diesem Sinne fand das Gericht dort keine Legitimation, wo der Ausgleichsberechtigte vor dem anderen Ehegatten verstirbt, ohne eine erhebliche Rentenleistung bezogen zu haben, und wo der Ausgleichsverpflichtete vor dem anderen Ehegatten pensioniert wird, aber ihm gegenüber unterhaltspflichtig bleibt. Demzufolge hat das Gericht den Gesetzgeber verpflichtet, eine entsprechende Regelung zu den Härtefällen zu treffen.644 Ebensowenig fand das Bundesverfassungsgericht ein hinreichendes öffentliches Interesse in bezug auf § 10 Abs. 1 Satz 2 AAÜG in BVerfGE 100, 1 ff. Über die Aspekte des Vertrauensschutzes hinaus wies das Gericht hier darauf hin, daß die durch die Absenkung des Zahlbetrags bewirkten Einsparungen – etwa 500 000 DM im Monat – im Vergleich zu den Gesamtausgaben der Staatshaushalte des Bundes und der betroffenen Länder645 nicht entscheidend ins Gewicht fallen. Schließlich verringere sich stetig die finanzielle Entlastung des Staatshaushalts wegen den Rentenanpassungen.646 Praktisch identisch lief ein Teil der Argumentation in bezug auf § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AAÜG in BVerfGE 100, 138 ff. mit dem Unterschied, daß hier ein Kappungsvolumen von etwa 1 Million DM errechnet wurde.647

2. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes a. Vertrauensschutz im Rahmen des Art. 14 GG Der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes hat nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für die vermögenswerten Güter im Eigentumsgrundrecht eine eigene Ausprägung und ver-

644

BVerfGE 53, 257, 302 ff.

645

Die durch die Überführung entstehenden Mehraufwendungen werden vom Bund und von den Ländern im Beitrittsgebiet getragen. BVerfGE 100, 1, 52. 646 647

BVerfGE 100, 1, 52 f. BVerfGE 100, 138, 189.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

135

fassungsrechtliche Ordnung gefunden.648 Dies folgt aus der Funktion der Eigentumsgarantie, den Bürgern Rechtssicherheit hinsichtlich der von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Güter zu gewähren und das Vertrauen auf das durch die verfassungsmäßigen Gesetze ausgeformte Eigentum zu schützen.649 Die Eigentumsgarantie erfüllt daher für die durch sie geschützten Rechtspositionen die Funktion des Vertrauensschutzes gegenüber Eingriffsakten. 650 So wird der Vertrauensschutzaspekt in die Prüfung am Maßstab der Eigentumsgarantie integriert.651 Dabei kann die Prüfung anhand des Vertrauensschutzprinzips auf zwei Weisen erfolgen: Der Vertrauensschutz kann einerseits als Erwägungsgrund bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung dienen 652 oder aber eine selbständige Schranken-Schranke darstellen. 653 Soweit der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit eine Rolle spielt, ist er auf der Stufe der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne zu berücksichtigen.654 Somit greifen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes ineinander.655 Die in der Rechtsprechung zum rechtsstaatlichen Vertrauensschutzgrundsatz entwickelte Unterscheidung zwischen echter und unechter Rückwirkung656 – in der Nomenklatur des 2. Senats Rückbewirkung 648

BVerfGE 45, 142, 168; 53, 257, 309; 64, 87, 104; 70, 101, 114.

649

Zunächst BVerfGE 36, 281, 293; s. auch Wieland, Art. 14, Rn. 130, in: H. Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl.; Bryde, Art. 14, Rn. 64, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl.; Depenheuer, Art. 14, Rn. 228, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl. 650

BVerfG 76, 220, 244 f.

651

Bodo Pieroth, Die Neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Grundsatz des Vertrauensschutzes, Juristenzeitung 1990, 281, m.w.N. 652

Pieroth, Die Neuere Rechtsprechung (Fn. 651), 281, m.w.N. Thilo Rensmann, Reformdruck und Vertrauensschutz, JZ 1999, 168, 169. 653

Pieroth, Die Neuere Rechtsprechung (Fn. 651), 281, m.w.N. Aufgrund von BVerfGE 58, 81, 121 meinen v. Brünneck, Eigentumsschutz (Fn. 503, 994 f.) und Boecken (Fn. 14, 78), daß das Vertrauensschutzprinzip nur als Teil der Verhältnismäßigkeitsprüfung zur Bedeutung kommt. 654

Sommermann, Art. 20 Rn. 286, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 4.

Aufl. 655 656

Rensmann, Reformdruck und Vertrauensschutz (Fn. 652), 169.

Vgl. Bodo Pieroth, Rückwirkung und Übergangsrecht (1981), 30 ff. m.w. N.; Thomas Berger, Zulässigkeitsgrenzen der Rückwirkung von Gesetzen (2002), 46 ff.; Kyrill-A. Schwarz, Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip

136

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

von Rechtsfolgen und tatbestandliche Rückanknüpfung657 – und die daraus resultierenden grundsätzlich unterschiedlichen Rechtsfolgen658 haben auch im Rahmen des Art. 14 GG Bedeutung.659 “Echte” rückwirkend belastende Gesetze, die in bereits abgewickelte Tatbestände eingreifen, sind auch im Rahmen der Eigentumsgarantie grundsätzlich verboten. Wirkt dagegen der Gesetzgeber auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Tatbestände ein und entsteht dadurch eine unechte Rückwirkung, so entscheidet eine Güterabwägung zwischen den schutzwürdigen Interessen der Betroffenen einerseits und dem öffentlichen Interesse an der gesetzlichen Neuregelung andererseits. Es ist allerdings nicht zu verkennen, daß die von der Rechtsprechung voneinander unterschiedenen Fälle sich qualitativ nicht prinzipiell unterscheiden.660 Die scheinbar alternative Unterscheidung zwischen echter und unechter Rückwirkung bzw. zwischen Rückbewirkung von Rechtsfol-

(2002), 106 ff., m.w.N.; Shultze-Fielitz, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 142, sowie 144 f. und 152 f., in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, jeweils m.w.N.; Sommermann, Art. 20 Rn. 284, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 4. Aufl. 657

Es ist anzumerken, daß die unterschiedliche Terminologie keinen wesentlichen inhaltlichen Unterschied bedeutet. Vgl. statt aller Pieroth, Die neuere Rechtsprechung (Fn. 651), 280; Fritz Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Fragen eines Ausstiegs aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie, AöR 1999, 1, 35 f.; Sommermann, Art. 20 Rn. 284, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I 4. Aufl.; Sachs, Art 20, Rn. 132, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl.; A. A. Berger (Fn. 656), 85 ff. 658

Pieroth, Rückwirkung (Fn. 656), 53 ff.; Shultze-Fielitz, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 146 ff. und 154 ff., in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2; Sommermann, Art. 20 Rn. 285 f., in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 4. Aufl.; Sachs, Art 20 Rn. 133 ff., in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl., jeweils m.w.N. 659

Papier, Art. 14 Rn. 327, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar, m. w.N. Nach BVerfGE 97, 67 ff. vertritt hingegen Ossenbühl (Verfassungsrechtliche Fragen eines Ausstiegs (Fn. 657), 37), daß der rechtsstaatliche Vertrauensschutz für die echte Rückwirkung (Rückbewirkung von Rechtsfolgen) die einzige verfassungsrechtliche Sperre ist, was zur Folge hätte, daß die Grundrechte und auch die Eigentumsgarantie nur im Falle einer unechten Rückwirkung (tatbestandlichen Rückanknüpfung) anzuwenden wäre. Ob sich allerdings das Spezialitätsverhältnis zwischen dem Rechtsstaatsprinzip und den einzelnen Grundrechten derart umdrehen läßt, erscheint zweifelhaft. Vgl. noch aufgrund der früheren Rechtsprechung H. Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, HBStR III § 60, Rn. 24. 660

Stefan Muckel, Kriterien des Verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzes bei Gesetzesänderungen (1989), 74; Schwarz (Fn. 656), 110.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

137

gen und tatbestandlicher Rückanknüpfung vermag darüber hinwegzutäuschen, daß es sich lediglich um graduelle Unterschiede handelt.661 Die Unterscheidung zwischen den Rechtsfolgen der echten und unechten Rückwirkung (Rückbewirkung von Rechtsfolgen und tatbestandlicher Rückanknüpfung) wird ferner dadurch relativiert,662 daß es mehrfach Ausnahmen vom grundsätzlichen Verbot der echten Rückwirkung gibt.663 Diese Ausnahmen sind – abgesehen vom Bagatellvorbehalt – Ausprägungen des Grundgedankens, daß allein zwingende Gründe des Gemeinwohls oder das Fehlen eines schutzwürdigen Vertrauens des einzelnen eine Durchbrechung des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbots rechtfertigen können. 664 Das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage ist also unter anderem dann nicht schutzwürdig, wenn der Bürger schon im Zeitpunkt, auf den die Rechtsfolge rückbewirkt wird, nicht mit dem Fortbestand der Regelung rechnen durfte und wenn zwingende Gründe des Gemeinwohls, die dem Gebot der Rechtssicherheit übergeordnet sind, eine Rückwirkungsanordnung rechtfertigen.665 Damit kann im Einzelfall auch bei einer echten Rückwirkung letztendlich eine Interessenabwägung entscheiden.666 Bedeutung erlangt der Vertrauensschutzgrundsatz im Rahmen des Art. 14 GG vor allem dann, wenn bestehende Eigentumspositionen im Zuge der Neugestaltung eines Rechtsgebiets abgeschafft oder verkürzt werden.667 In diesem Falle verlangt der eigentumsrechtliche Vertrauensschutz das Vorliegen eines öffentlichen Interesses von solcher Bedeu661

H. Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: HBStR III, § 60 Rn. 13. 662

Schwarz (Fn. 656), 125.

663

BVerfGE 30, 367, 387 ff.; 88, 384, 404; 95, 64, 87; 98, 17, 39. Dazu im Einzelnen Pieroth, Rückwirkung (Fn. 656), 55 ff. 664

BVerfGE 72, 200, 258.

665

Zunächst BVerfGE 13, 261, 271 f. BVerfGE 97, 67, 81 f. scheint sogar die Ausnahmen auf diese zwei Fallkonstellationen zu begrenzen. S. dazu auch Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Fragen eines Ausstiegs (Fn. 657), 37. 666

Muckel (Fn. 660), 74. In diesem Sinne auch Rensmann (Fn. 652), 175. Martin Stötzel, Vertrauensschutz und Gesetzesrückwirkung (2002, Seite 99) meint sogar, daß der Beschluß in BVerfGE 97, 67 ff. die Frage erlaubt, ob das Bundesverfassungsgericht nicht den Weg zu einem einheitlichen handlungsbezogenen Rückwirkungsbegriff angebahnt hat. 667

Wendt, Art 14, Rn. 88, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl.; Bryde, Art. 14, Rn. 64, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl.; Depenheuer, Art. 14, Rn. 228, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.

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Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

tung, daß sie Vorrang vor dem schutzwürdigen Vertrauen des Betroffenen auf den Fortbestand seines Rechts besitzen.668 Im Ergebnis ist der Gesetzgeber regelmäßig gehalten, durch Überleitungsvorschriften einen schonenden Übergang vom alten ins neue Recht zu ermöglichen.669 In diesem Zusammenhang wird vertreten, daß das bestehende Eigentum stets ein schutzwürdiges Vertrauen gerade auf den Bestand der das Eigentum konstituierenden Normen zulasse.670 Der Vertrauensschutz sei daher der Eigentumsgarantie gleichermaßen immanent und begrenze die Möglichkeit der Inhaltsbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.671 Diese Auffassung trifft insoweit zu, als die Eigentumsgarantie eine vertrauensschützende Funktion besitzt und eine vorrangige Rolle beim Schutz des Gesetzesvertrauens des Bürgers spielt. Richtig ist auch, daß diejenigen, die sich auf Art. 14 GG berufen können, ihren Vertrauensschutz in diesem Grundrecht finden und daneben keinen weiteren Vertrauensschutz genießen.672 Die vertrauensschützende Funktion des Art. 14 GG wird allerdings durch die Eigentumsgarantie selbst und vor allem durch sämtliche einschlägigen Schranken-Schranken erfüllt. Will der Grundsatz des Vertrauensschutzes darüber hinaus als besondere Schranken-Schranke gegenüber dem inhalts- und schrankenbestimmenden Gesetzgeber innerhalb der Eigentumsgarantie eine Rolle spielen, müssen über die Anwendbarkeit des Art. 14 GG besondere tatbestandliche Voraussetzungen vorliegen. Mit anderen Worten kann und muß nicht jede Inhaltsund Schrankenbestimmung des Eigentums über die Verhältnismäßigkeit hinaus zugleich auch anhand des Vertrauensschutzgrundsatzes geprüft werden.

668

Depenheuer, Art. 14, Rn. 229, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5.

Aufl. 669

BVerfGE 43, 242, 288; 53, 336, 351; 58, 300, 351; 70, 101, 114; 70, 191, 201 f.; 71, 137, 144; 83, 201, 212 f.; 95, 64, 86. S. auch Wieland, Art. 14 Rn. 130, in: H. Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl.; Wendt, Art 14 Rn. 88, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl.; Bryde, Art. 14, Rn. 64, in: von Münch/Kunig, GGK I, 5. Aufl.; Depenheuer, Art. 14 Rn. 229, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.; Jarass, Art. 14 Rn. 47, in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 5. Aufl.; Papier, Art. 14 Rn. 327, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. 670

Muckel, Kriterien (Fn. 660), 40 f.

671

Wolfgang Rüfner, Anmerkung zum Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 10. 5. 1983, JZ 1983, 755. Ähnlich Schwarz (Fn. 656), 187. 672

Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Fragen eines Ausstiegs (Fn. 657), 36.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

139

Das für den Vertrauensschutz erforderliche besondere Tatbestandsmerkmal besteht im Vertrauensverhalten, einer Betätigung des subjektiv bestehenden Vertrauens.673 Das Vertrauen schützt vor allem den tätigen Bürger, der sich auf die Gesetzgebung einrichtet.674 Die Vertrauensbetätigung prägt also das Wesen des Vertrauensschutzes.675 In diesem Sinne wird Vertrauensschutz mit dem Dispositionsschutz gleichgesetzt. 676 Vertrauensschutz kommt dementsprechend auch im Bereich der Eigentumsgarantie seinem Wesen nach nur dann in Betracht, wenn der Bürger entsprechend disponiert hat. Für Art. 14 GG gilt also auch, daß es Vertrauen ohne konkrete Dispositionen nicht gibt.677

b. Vertrauensschutz als Abwägungsgebot in der Sozialversicherung Im Bereich des Eigentumsschutzes der Rechtspositionen aus der Sozialversicherung spielt das Vertrauensschutzprinzip eine entscheidende Rolle. Mit zwei Ausnahmen678 wurden Aspekte des Vertrauensschutzes in allen Entscheidungen als Prüfungsmaßstab zumindest für einen Teilaspekt des Falls herangezogen, wo ein Eingriff in die Eigentumsgarantie festgestellt oder zumindest unterstellt wurde.679 Selbst wenn die Prüfung nicht automatisch erfolgt, und das Bundesverfassungsgericht mit einer Ausnahme680 in jedem einschlägigen Fall untersucht hat, ob ein 673

Fritz Ossenbühl, Vertrauensschutz im sozialen Rechtsstaat, DÖV 1972, 25, 27; Walter Leisner, Das Gesetzvertrauen des Bürgers, in: Festschrift für Friedrich Berber (1973), 273, 296; Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht (1983), 96 ff. So auch Stötzel (Fn. 666), 121, sowie 205 ff. Vgl. auch Rensmann (Fn. 652), 172 sowie BVerfGE 97, 67, 80. Muckel (Kriterien, Fn. 660 98 ff.) vertritt hingegen, daß das Erfordernis einer Vertrauensbetätigung im Grundsatz verzichtbar sei. Muckel will das “ins Werk gesetzte” Vertrauen bei der Abwägung zwischen Vertrauensschaden und dem öffentlichen Interesse berücksichtigen. 674

Leisner, Das Gesetzvertrauen des Bürgers (Fn. 673), 279.

675

Weber-Dürler (Fn. 673), 96.

676

Weber-Dürler (Fn. 673), 19 mit zahlreichen Nachweisen.

677

Leisner, Das Gesetzvertrauen des Bürgers (Fn. 673), 296.

678

BVerfGE 80, 297, 308 ff.; 100, 58, 98; 100, 138, 182 f. sowie 184 ff.

679

BVerfGE 58, 81, 120 ff.; 64, 87, 104 ff. (Die Anwendbarkeit des Art. 14 GG unterstellt); 70, 101, 114 f.; 71, 1, 11 f.; 72, 9, 23 ff.; 75, 78, 104 f.; 76, 220, 244 ff.; 100, 1, 51 f. 680

BVerfGE 75, 78, 104 f.

140

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Vertrauenstatbestand vorliegt,681 sind die Kriterien für das Vorliegen eines solchen Tatbestands relativ weit. Denn nicht nur die Dispositionen des Betroffenen begründen ein schutzwürdiges Vertrauen,682 sondern auch die lange Tradition einer Regelung683 und ein spezifisches gesetzgeberisches Versprechen.684 Dies bedeutet, daß das Bundesverfassungsgericht ein Vertrauensverhalten nicht in jedem Falle erfordert und dadurch mit dem allgemeinen Prinzip bricht, wonach Vertrauensschutz Dispositionsschutz bedeutet.685 Bei der Prüfung anhand des Vertrauensschutzprinzips war die Regel der unechten Rückwirkung maßgeblich: Prüfte das Bundesverfassungsgericht den Eingriff in die Eigentumsrechte der Versicherten anhand des Vertrauensschutzprinzips, hat es stets implizit 686 oder explizit 687 die Regel der unechten Rückwirkung selbst dann angewandt, wenn der Gesetzgeber auch bereits bestehende Ansprüche gekürzt hatte.688 Somit

681

BVerfGE, 58, 81, 120; 64, 87, 104 f.; 70, 101, 114 f.; 71, 1, 12 f.; 72, 9, 23 f.; 76, 220, 245; 100, 1, 51. 682

BVerfGE 58, 81, 120: Freiwilliger Beitritt in die Rentenversicherung als Pflichtversicherter und Nachentrichtung für die nicht mit Beiträgen belegten Zeiten bis 1956 zurück; ebenso: BVerfGE 71, 1, 12 f.; BVerfGE 76, 220, 245: Teilnahme an Maßnahmen der beruflichen Fortbildung oder Umschulung oder an einer berufsfördernden Maßnahme zur Rehabilitation. 683

BVerfGE 72, 9, 23: Bestehen der halbjährigen Anwartschaftszeit seit 1927, der Entstehung der Arbeitslosenversicherung. 684

BVerfGE 64, 87, 104 f.: Die Festlegung des Zeitpunkts künftiger Anpassungen durch das Rentenreformgesetz 1972 sowie die Streichung des § 34 AVG, der ausdrücklich für besondere Fälle das Außerachtlassen der rechnerisch ermittelten allgemeinen Bemessungsgrundlage ermöglichte durch das Rentenversicherungs-Änderungsgesetz vom 28. Juli 1969; BVerfGE 100, 1, 51: Die Zahlbetragsgarantie des Einigungsvertrags. 685

Ossenbühl, Der Eigentumsschutz (Fn. 95), S. 642. Rüfner vertritt hingegen, daß im Sozialversicherungsrecht nicht nur im Einzelfall, sondern auch generell, d. h. im Falle von Gesetzesänderungen Vertrauensschutz gewährt werden muß. S. Anmerkung (Fn. 671), 755, sowie Das Sozialleistungssystem (Fn. 484), 803. 686

BVerfGE 58, 81, 120 ff.; 70, 101, 114 f.; 71, 1, 12 ff.; 72, 9, 24 f.; 76, 220, 244 ff.; 100, 1, 51 f. 687 688

BVerfGE 64, 87, 104 ff.

BVerfGE 76, 220, 244: Kürzung der durch Leistungsbescheid festgestellten Ansprüche auf Unterhaltsgeld und Übergangsgeld; 100, 1, 51 f.: Kürzung von Ansprüchen und Anwartschaften auf Renten aus der Rentenversicherung

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

141

ist die Überlegung, wonach die Trennlinie zwischen echter und unechter Rückwirkung in der Sozialversicherung dort liege, wo der Gesetzgeber über Anwartschaften hinaus auch in bereits bestehende Ansprüche eingreift, hinfällig.689 Hinzu kommt, daß das Bundesverfassungsgericht bei keinem anhand des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzgrundsatzes kontrollierten sozialversicherungsrechtlichen Gesetz eine echte Rückwirkung angenommen hat, selbst dort nicht, wo das betreffende Gesetz ein Inkrafttreten vor Verkündung anordnete. 690 Vor diesem Hintergrund ist anzunehmen, daß das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich nicht gewillt ist, die strengeren Maßstäbe der echten Rückwirkung in der Sozialversicherung anzuwenden. Vielmehr läßt es die Möglichkeit offen, den jeweiligen Fall im Rahmen der bei der unechten Rückwirkung gebotenen Güterabwägung zu entscheiden. Im Ergebnis unterscheidet sich also im Bereich der Sozialversicherung die Prüfung anhand der Verhältnismäßigkeit und des Grundsatzes des Vertrauensschutzes kaum,691 zumal Aspekte des Vertrauensschutzes oft im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung berücksichtigt werden. Während im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung grundsätzlich die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne entscheidet, erfordert der Grundsatz des Vertrauensschutzes die Abwägung zwischen dem Ausmaß des durch den gesetzlichen Eingriff verursachten Vertrauensschadens des Einzelnen und der Bedeutung des gesetzlichen Anliegens für

und einer Zusatzversicherung der DDR durch § 10 Abs. 1 Satz 2 AAÜG. Es ist allerdings anzumerken, daß über diese Fälle hinaus das Vertrauensschutzprinzip nur auf Gesetze angewandt wurde, die Rechtspositionen im Anwartschaftsstadium umgestaltet haben. Vgl. Stober, 63. 689

So ist allerdings noch Stober (Verfassungsrechtlicher (Fn. 106), 63) zu verstehen, der allerdings nur die frühere Rechtsprechung berücksichtigen konnte. 690

Vgl. BVerfGE 14, 288, 296 ff.; 22, 241, 248; 24, 220, 229; 31, 185, 192; 36, 73, 82; 40, 65, 75 f.; 51, 356, 362 f. S. auch Pieroth, Rückwirkung und Übergangsrecht (Fn. 656), 36. 691

In diesem Sinne stellt das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 75, 78, 105 und in BVerfGE 76, 220, 245 gleichlautend fest: “Die Eigentumsgarantie erfüllt daher für die durch sie geschützten rentenversicherungsrechtlichen Positionen die Funktion des Vertrauensschutzes gegenüber Eingriffsakten. Im Hinblick auf die eigentumsgeschützten Rechtspositionen der Betroffenen ergibt sich gegenüber den Gründen, nach denen die angegriffene Regelung mit Art. 14 vereinbar ist, nichts anderes.”

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

142

das Wohl der Allgemeinheit.692 In beiden Fällen ist es nichts anderes als eine Abwägung der entgegengesetzten Interessen.693 Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, daß der Vertrauensschutz in der bisherigen Rechtsprechung im einschlägigen Bereich eine auf die Besonderheiten des Einzelfalls zugeschnittene Abwägung bedeutete.694 Die dadurch entstandene Kasuistik wiederholt allerdings einige topoi, die im allgemeinen als wegweisend erscheinen. So ist auf der Seite des Einzelnen zu berücksichtigen, daß der Versicherte zusammen mit den Chancen, welche die gesetzliche Rentenversicherung ihm gibt, auch Risiken trägt.695 Zu diesen gehören die Veränderungen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und der Produktivität. 696 Der Versicherte “kann nicht von vornherein erwarten, daß die gesetzlichen Vorschriften über die Leistung auf Dauer unverändert fortbestehen.”697 Schutzwürdiger ist hingegen das Vertrauen desjenigen Berechtigten, den die Gesetzeslage dazu besonders veranlaßt hat, der gesetzlichen Rentenversicherung beizutreten.698 Nach der Judikatur des Bundesverfassungsgerichts zum allgemeinen rechtsstaatlichen Vertrauensschutz spielen auch sozialstaatliche Überlegungen bei der Güterabwägung eine gewichtige Rolle. Das Vertrauen des Bürgers darf nämlich um so weniger enttäuscht werden, wenn er durch eine Gesetzesänderung in eine wesentlich schlechtere Lage gerät, die er aus eigener Kraft nicht mehr bewältigen kann.699 Auf der Seite des Interesses des Gemeinwohls ist zunächst zu berücksichtigen, daß der Gesetzgeber Neuregelungen treffen können

692

Katzenstein, Die bisherige (Fn. 72), 862.

693

In dem Sinne auch Boecken (Fn. 14), 79.

694

Wie das auch im Bereich des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes der Fall ist. Vgl. Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, HBStR II, § 60 Rn. 52. 695

BVerfGE 58, 81, 123; 64, 87, 105. Ähnlich Stober, Möglichkeiten (Fn. 484), 863. 696

BVerfGE 64, 87, 105. Ähnlich Degenhart (Fn. 309), 106.

697

BVerfGE 69, 272, 314. Freilich kann diese Feststellung – anders als die Vorhersehbarkeit des Eingriffs im Bereich des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes – das den Eingriff legitimierende öffentliche Interesse nicht ersetzen. Vgl. Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, HBStR III, § 60 Rn. 25. 698

BVerfGE 58, 81, 120 ff.; 71, 1, 12 f.

699

BVerfGE 40, 65, 76.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

143

muß, die sich den jeweiligen Erfordernissen anpassen.700 So ist die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Sozialversicherungssystems, insbesondere die Verminderung der Defizite, als gewichtiger Grund für einen Eingriff zu betrachten.701 Für die Verfassungsmäßigkeit des Eingriffes spricht auch, wenn der Gesetzgeber schonende Übergangsvorschriften vorsieht,702 oder wenn solche Vorschriften mit dem Ziel der angegriffenen Vorschriften oder mit anderen Verfassungsnormen, vor allem dem Gleichheitssatz, vereinbar sind. 703 Ist hingegen nicht erkennbar, welche Einsparungen der Gesetzgeber bei der überprüften Regelung vor Augen hatte, so kann dies dazu führen, daß der Schutz des Vertrauens der Betroffenen schwerer wiegt als das öffentliche Interesse.704 Im Ergebnis hat das Bundesverfassungsgericht in drei Fällen einen Verstoß gegen Art. 14 GG aufgrund des Grundsatzes des Vertrauensschutzes, oder zumindest im Hinblick auf diesen Grundsatz festgestellt. In zwei Fällen war vor allem entscheidend, daß die Gesetzgebungsmaterialien keinen erkennbaren Grund für die gerügte Regelung enthielten. Im Zusammenhang mit der Einschränkung der Bewertung der Ausbildungs-Ausfallzeiten entschied das Gericht, daß diese Regelung die Rechtsposition der freiwillig beigetretenen Pflichtversicherten in einer unzulässigen Weise beeinträchtigt hat. Grund dafür war, daß die Ausbildungs-Ausfallzeitregelungen die Betroffenen besonders veranlaßt haben, der Rentenversicherung beizutreten. Gleichfalls wären sie auch dazu veranlaßt gewesen, Dispositionen für ihre Altersversorgung zu treffen, wenn sie von einer Gesetzesänderung gewußt hätten. Demgegenüber war den Gesetzgebungsmaterialien nicht zu entnehmen, welche finanziellen Konsequenzen die Eröffnung der Austrittsmöglichkeit nach sich gezogen hätte. Das Gericht nahm weiter an, daß es zu keiner besonderen finanziellen Belastung geführt hätte, wenn den Betroffenen die Austrittsmöglichkeit eingeräumt gewesen wäre, da eine Vielzahl von Austritten unwahrscheinlich gewesen sei. Demzufolge wurde der Gesetzgeber verpflichtet, für die betroffene Personengruppe eine Aus-

700

BVerfGE 24, 220, 230; 51, 356, 363.

701

BVerfGE 64, 87, 106; 72, 9, 24 f.

702

BVerfGE 70, 101, 115; 72, 9, 24.

703

BVerfGE 64, 87, 106; 70, 1, 15.

704

BVerfGE, 70, 1, 14 f.; 72, 9, 24 f.

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

144

trittsmöglichkeit, allerdings ohne Beitragsrückerstattung, vorzusehen.705 Das Vertrauensschutzprinzip war auch bei der Verdoppelung der Anwartschaftszeiten für das Arbeitslosengeld entscheidungserheblich.706 Dem Beschluß zufolge hat die fast 60 Jahre alte Tradition der 180 Tage Anwartschaftszeit ein besonders festes Vertrauen der Versicherten auf die bestehende Rechtslage begründet. Angesichts dieses Vertrauens waren die in der Begründung des Regierungsentwurfs zum überprüften Gesetz angeführten Gründe nicht hinreichend. Als es darum ging, ungerechtfertigte Inanspruchnahmen von Arbeitsmarktleistungen zu verhindern, war nicht ersichtlich, in welcher Weise diese Zielsetzung durch die Verlängerung der Anwartschaftszeit erreicht werden sollte. Insoweit die Finanzkraft der Bundesanstalt gesichert werden sollte, ließ sich aus den Gesetzgebungsmaterialien nicht entnehmen, welche finanziellen Einsparungen durch das übergangslose Inkrafttreten der Regelung im einzelnen erwartet wurden.707 Aspekte des Vertrauensschutzes kommen schließlich unter anderem auch in BVerfGE 100, 1 ff. bei der Nichtigerklärung der Regelung des § 10 Abs. 1 Satz 2 AAÜG über die vorläufige Zahlbetragsbegrenzung zum Tragen. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts hat der Gesetzgeber mit der Zahlbetragsgarantie des Einigungsvertrags eine Regelung geschaffen, die in erster Linie dem Schutz von Rentenansprüchen und Anwartschaften oberhalb der Höchstgrenzen der allgemeinen Rentenversicherung diene. Damit habe er Ansprüche privilegierter Personengruppen ausdrücklich vom Vorbehalt ausgenommen, daß überhöhte Leistungen abzubauen sind. Damit habe er dem Vertrauensschutz auch insoweit Vorrang eingeräumt. Ohne das Hinzutreten neuer Umstände oder Erkenntnisse, die eine andere Sicht des Gesetzgebers sachlich rechtfertigen könnten, könne dieser Vertrauensschutz nicht beseitigt werden.708 Gerade das hat aber § 10 Abs. 1 Satz 2 AAÜG mit der Begrenzung der betroffenen Renten auf einen Höchstbetrag getan, was zu erheblich niedrigeren Rentenberechtigungen führte, wie es sich aus der Zahlbetragsgarantie des Einigungsvertrags ergeben hätte.

705

BVerfGE 71, 1, 12 ff.

706

BVerfGE 72, 9, 22 ff.

707

BVerfGE 72, 9, 24 f.

708

BVerfGE 100, 1, 51.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

145

3. Exkurs: Die Dynamisierung der Renten Im Umlageverfahren spielt die regelmäßige Anpassung der Renten eine erhebliche Rolle. Unterbleibt die Anpassung bei steigendem Einkommen der Arbeitnehmer, so kommt dies in seiner Wirkung einer Rentenkürzung nahe.709 Auf der anderen Seite stellt das Hinauszögern der regelmäßigen Anpassungen für den Gesetzgeber das einfachste Mittel dar, das überkommene System der Sozialversicherung zu erhalten.710 Für die Effektivität des Eigentumsschutzes im Bereich der Rentenversicherung ist es dementsprechend entscheidend, ob die Lohnersatzfunktion der Renten auch gewährleistet wird. Dem entspricht, daß mehrere literarische Stellungnahmen für die Einbeziehung der Dynamisierung der Renten unter die Eigentumsgarantie plädierten.711 Vor dem Hintergrund der offensichtlichen Zurückhaltung des Bundesverfassungsgerichts bei den Schranken der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit wundert es nicht, daß das Gericht über 22 Jahre nicht bereit war, über die Eigentumsqualität der Dynamisierung der Renten zu entscheiden. 1983 hat das Gericht zunächst entschieden, daß die Frage offen bleiben kann, da es erwünscht ist, daß die wissenschaftliche Diskussion der schwierigen Problematik weiter fortgeführt wird. Ferner habe sich der Gesetzgeber im Rahmen seiner aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Befugnis gehalten, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen. 712 1999 weist das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zur Überleitung von DDR-Renten wiederum darauf hin, es sei hier nicht zu entscheiden, ob und inwieweit die im geltenden Recht allgemein vorgesehene Anpassung von Renten in den Schutzbereich des Art. 14 GG einbezogen ist.713 2005 befand das Gericht wiederum, daß die Nicht-Dynamisierung des sog. Auffüllbetrags – welcher 709

Vgl. Krause (Fn. 52), 195 f.; Ruland, Die Sparmaßnahmen (Fn. 386), 103 m.w.N. 710

Anne Lenze, Die Rentenanpassung unter dem Eigentumsschutz des Grundgesetzes, NJW 2003, 1427, 1428; ders. Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 87. 711

Krause (Fn. 52), 195 f.; Ruland, Die Sparmaßnahmen (Fn. 386), 103. Rolfs, Das Versicherungsprinzip (Fn. 157), 161 f. Differenzierend: Ulmer (Fn. 237), 181. Dagegen: Papier, Alterssicherung (Fn. 227), 733; Jährling-Rahnefeld (Fn. 117), 237; Lenze, Die Rentenanpassung (Fn. 710), 1428; ders., Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 87. 712

BVerfGE 64, 87, 98.

713

BVerfGE 100, 1, 44.

146

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

der bei der Überführung der DDR Renten entstandenen Differenz zwischen der alten und neuen Rente entsprach –, sowie dessen spätere Abschmelzung bei den Rentenanpassungen den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG selbst dann entspricht, wenn die betreffenden Rechtspositionen den Schutz der Eigentumsgarantie genießen.714 Auch in diesem Falle bestand daher keinen Anlaß zu entscheiden, ob die Eigentumsgarantie auch die regelmäßige Anpassung der Renten erfaßt.

714

Beschluss des Ersten Senats vom 11. Mai 2005 – Nichtdynamisierung von DDR Renten, 1 BvR 368/97, 1 BvR 1304/98, 1 BvR 2300/98, 1 BvR 2144/00. §§ 89 ff.

Zwischenergebnis 1. Die Kriterien des Eigentumsschutzes Die vorstehende Darstellung der Kriterien des Eigentumsschutzes liefert zwei Ergebnisse. Zum einen sind die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien des Eigentumsschutzes im einschlägigen Bereich zum Teil weitgehend unbestimmt. Dies gilt vor allem für das Kriterium der Existenzsicherung, aber auch für das Kriterium der Privatnützigkeit. Zum anderen liegt es nahe anzunehmen, daß alle drei Kriterien stark von Aspekten des Vertrauensschutzes geprägt sind. Die Rechtsposition derjenigen, denen der Versicherungsschutz als Vollrecht bereits zusteht, können grundsätzlich als privatnützig angesehen werden. Ferner soll der Anspruch auf die eigentliche Leistung allein von einem bestimmten Zeitablauf oder vom Berechtigten selbst, aber nicht vom Verhalten Dritter abhängen. Die Rechtsposition des Inhabers kann somit als dem Berechtigten nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts zugeordnet angesehen werden. Besteht hingegen die Rechtsposition lediglich aus dem Recht, weiterhin versichert zu bleiben, und in einem späteren Zeitpunkt Versicherungsschutz zu erlangen, kann von keiner privatnützigen Zuordnung die Rede sein. Ebensowenig sind Aussichten auf Ermessensleistungen vor der tatsächlichen Ausübung des Ermessens privatnützig zuzuordnen. Solche Rechtspositionen stehen nicht in der ausschließlichen Macht des Berechtigten, vielmehr hängt die Entstehung des Anspruchs vom Verhalten Dritter ab. Mag diese Deutung des Kriteriums der Privatnützigkeit überzeugend sein, so kann sie nicht erklären, warum die Rentenanwartschaften schon vor dem Ablauf der Wartezeit als privatnützig zugeordnet angesehen werden können. Ferner zieht die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts erhebliche Konsequenzen nach sich, so etwa daß der Mangel des Erfordernisses einer Wartezeit gegen die Privatnützigkeit des Kurzarbeitergeldes spricht.715 Nach dieser Feststellung scheinen also solche Leistungen, die nicht das Abwarten einer Wartezeit voraussetzen, nicht unter Art. 14 des Grundgesetzes zu fallen. Dies führt unmittelbar dazu,

715

BVerfGE 92, 365, 406.

148

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

daß der bereits zustehende Versicherungsschutz allein keine gefestigte Rechtsposition begründen kann. Diese Unstimmigkeiten verleiten zum Schluß, daß das Kriterium der privatnützigen Zuordnung in den verschiedenen Zweigen der Sozialversicherung unterschiedlich auszulegen ist. Vor diesem Hintergrund liegt die Annahme nahe, daß das Bundesverfassungsgericht bereits bei der Privatnützigkeit der betreffenden Rechtspositionen Aspekte der Schutzwürdigkeit berücksichtigt, ohne allerdings diese Aspekte deutlich zu machen. Diese explizit nicht dargelegten Überlegungen könnten erklären, daß die langfristig angelegten und existenziell besonders bedeutenden rentenrechtlichen Rechtspositionen im Gegensatz zur Arbeitslosenversicherung bereits vor dem Abwarten der Wartezeit Eigentumsschutz genießen können. Auf der gleichen Grundlage läßt sich verstehen, daß Rechtspositionen aus der Sozialversicherung, die keine Wartezeit voraussetzen, nicht privatnützig zugeordnet sein können. Steht nämlich der Versicherungsschutz bereits ab dem Anfang des Versicherungsverhältnisses zu, so erhält der Versicherte sogleich die Gegenleistung für seine Beiträge. Somit ist sein Vertrauen auf den Fortbestand des Versicherungsverhältnisses weniger schutzwürdig als das Vertrauen der Versicherten der Rentenversicherung, die ihrerseits erst nach der Erfüllung der Wartezeit den Versicherungsschutz erlangen. Bestimmte implizite Vertrauensschutzaspekte lassen sich auch in bezug auf das Kriterium der Existenzsicherung ausmachen. Das Bundesverfassungsgericht leitet dieses Kriterium aus der Funktion des Eigentums ab, dem Eigentümer einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihm dadurch eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung zu gewährleisten. Existenzsichernd ist die Rechtsposition, wenn ihr Wegfall oder ihre Einschränkung diese Funktion des Eigentums berührt. Im Ergebnis führt dies dazu, daß eine Rechtsposition dann als existenzsichernd anzusehen ist, wenn sie für die wirtschaftliche Existenz wesentlich ist. Ob das bereits dann der Fall ist, wenn infolge des Eingriffs der Vermögensstand des Betroffenen erheblich gemindert wird, oder aber erst dann, wenn das Existenzminimum des Betroffenen nicht mehr gesichert ist, kann nicht eindeutig festgestellt werden. Dogmatisch herleitbare Merkmale sind ebenso wenig zu erkennen, wie feste Anhaltspunkte in der Rechtsprechung. Jedenfalls bezieht sich dieses Kriterium auf die objektive Funktion der betreffenden Rechtsposition, und nicht auf die spezifische Lage des Versicherten. Letztendlich geht es hier um ein den verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz einschränkendes Kriterium, also um eine Art de minimis Regel. Wenn das Bundesverfassungsgericht mit der Einführung dieses Kriteriums nicht ein-

Zwischenergebnis

149

fach die Konsequenzen der Erweiterung des Eigentumsschutzes auf Rechtspositionen aus der Sozialversicherung begrenzen wollte, dann bringt dieses Kriterium die Wichtigkeit der betroffenen Rechtsposition für den Berechtigten, und dadurch die Schutzwürdigkeit seines Vertrauens zum Ausdruck. Infolge der relativen Unbestimmtheit der beiden anderen Voraussetzungen des Eigentumsschutzes bleibt die eigene Leistung die zentrale Frage. Die Analyse zeigt allerdings, daß das Leistungskriterium keineswegs auf ökonomischen Überlegungen beruht. Das Bundesverfassungsgericht erkennt sowohl die Beitrags- als auch die Arbeitsleistung als relevant an, verlangt aber, daß die Arbeitsleistung durch Erwerbsarbeit erbracht wird. Das Bundesverfassungsgericht verlangt weiter keine wertmäßige Äquivalenz zwischen der eigenen Leistung und der Gegenleistung der Sozialversicherung. In der Rentenversicherung geht dies sogar soweit, daß selbst solche Fälle unter Art. 14 GG subsumiert werden können, in denen die eigene Leistung des Betroffenen keinen ökonomischen Zusammenhang mit seiner Rechtsposition ausweist. Auf der anderen Seite setzt das Bundesverfassungsgericht voraus, daß die Drittleistung spezifisch für das Versicherungsrisiko aufgebracht wird, das mit der Versicherungsleistung gedeckt wird. So stellen die Arbeitgeberanteile eine eigene Leistung des Versicherten dar, während die Beitragsleistung des einen Ehegatten nicht als Eigenleistung des anderen Ehegatten anerkannt wird. Aus diesem Ergebnis ergibt sich, daß das Bundesverfassungsgericht die eigene Leistung deswegen für maßgeblich hält, weil dadurch ein Vermögensverlust für den Betroffenen entsteht. Dieser Verlust kann eine Folge der Beitragszahlung sein, oder er kann dadurch entstehen, daß die Erträge der Erwerbsarbeit nicht vollständig ausgezahlt werden. Nicht unerheblich ist also die eigene Leistung, wenn der durch die Pflichtversicherung entstandene Vermögensverlust nicht unerheblich ist. Da allerdings Beiträge in der Sozialversicherung in der Regel nicht unerheblich sind, reduziert sich dieses Kriterium darauf, ob die betreffende Rechtsposition eine Beitragszahlung oder die Abschöpfung der Erträge der Erwerbsarbeit im Rahmen des Versicherungsverhältnisses voraussetzt. Diese Deutung des Kriteriums der nicht unerheblichen eigenen Leistung zeigt sehr deutlich, daß das Bundesverfassungsgericht eher von der Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Berechtigten auf das Fortbestehen seiner Rechtsposition ausgeht als von ökonomischen Überlegungen. Das schutzwürdige Vertrauen entsteht dabei aus der Vermögensminderung der Versicherten im System der Pflichtversicherung und aus dem damit verbundenen Leistungsversprechen.

150

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

2. Die Schranken der Gestaltungsmacht des Gesetzgebers Eingriffe in die durch die Eigentumsgarantie geschützten Rechtspositionen werden vom Bundesverfassungsgericht stets anhand Art. 14 Abs. 1 und 2 GG geprüft. Dies leuchtet ein, da nach Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts abstrakt-generelle Eingriffe in das Eigentum eine Inhalts- und Schrankenbestimmung darstellen, während nur konkret-individuelle Eingriffe als Enteignung qualifiziert werden können. Dementsprechend kann eine Reformgesetzgebung selbst dann keine Legalenteignung darstellen, wenn dadurch subjektive Rechtspositionen gestrichen werden. Im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 und 2 spricht das Bundesverfassungsgericht für den durch eigene Leistung erlangten Anteil der Rechtspositionen einen erhöhten Schutz zu. Die Analyse zeigt allerdings, daß sich ein solcher Kern der betreffenden Berechtigungen nicht eindeutig definieren läßt. Ferner kann der erhöhte Schutz keinen absoluten Schutz bedeuten. Die Institutsgarantie des Art. 14 GG ist auf die Sozialversicherung nicht anwendbar, und die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG ist nicht geeignet, eine absolute Schranke für die Umgestaltung der durch Art. 14 GG geschützten subjektiven sozialversicherungsrechtlichen Rechtspositionen zu setzen. Schließlich läßt sich auch nicht die These begründen, daß Eingriffe in den Kernbereich von vornherein bestimmter, qualifizierter Eingriffsgründe bedürften. Denn die neuere Rechtsprechung verlangt einen solchen Eingriffsgrund nicht einmal in solchen Fällen, wo der Kernbereich eindeutig berührt ist. Wenn also ein Kernbereich bei Rechtspositionen der Sozialversicherung überhaupt einen erhöhten Schutz genießt, kommt dieser im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zum Tragen. Dabei sind die jeweiligen Umstände des konkreten Falls darüber entscheidend, ob das vom Gesetzgeber zugrunde gelegte öffentliche Interesse den Eingriff in den Kernbereich rechtfertigt. Vorrangiger Maßstab bleibt daher der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wobei die Teilprinzipien der Geeignetheit und der Notwendigkeit eine unerhebliche Rolle spielen. Ebenso zurückhaltend ist das Bundesverfassungsgericht bei der Frage, welche Gemeinwohlgründe Eingriffe in Rechtspositionen aus der Sozialversicherung rechtfertigen können. Dem Gesetzgeber wird hierbei praktisch freie Hand gegeben. Ferner zeigen die einzelnen Ergebnisse, daß das Gericht bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne vor allem Vertrauensaspekte be-

Zwischenergebnis

151

rücksichtigt. 716 Aber selbst in solchen Fällen, in denen andere Gesichtspunkte entscheidungserheblich sind, verläuft die Prüfung ähnlich wie unter dem Grundsatz des Vertrauensschutzes. Es werden nämlich das öffentliche Interesse und das Gewicht des Eingriffs gegeneinander abgewogen. Der Überblick über die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts legt den Schluß nahe, daß der Eigentumsschutz ins Leere läuft, wenn der Gesetzgeber Leistungskürzungen mit dem Erhalt der Sozialversicherung „im Interesse aller“ oder mit der Sanierung des Bundeshaushalts begründet.717 Erfolgte die Prüfung anhand des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, so sind nur offensichtlich überhaupt nicht begründete Eingriffe718 bzw. nicht nachvollziehbare politisch begründete Kürzungen719 an der Hürde des Art. 14 GG gescheitert.720 War das Vertrauensschutzprinzip im Rahmen des Art. 14 GG entscheidend, so sind Regelungen für nichtig erklärt worden, die keine erkennbaren finanziellen Einsparungen nach sich gezogen hätten,721 oder überhaupt nicht begründet waren. 722 Es ist nicht übertrieben festzustellen, daß die Erstreckung des Geltungsbereichs der Eigentumsgarantie mehr versprochen als gehalten hat.723

716

Ähnlich: Gurlit (Fn. 220) 68.

717

Ähnlich Josef Isensee, allerdings im allgemeinen für die verfassungsgerichtliche Behandlung des Sozialversicherungsrechts: „Die Formel «Sicherung der finanziellen Stabilität und damit der Funktionsfähigkeit der Gesetzlichen Krankenversicherung» wirkt als Codewort, das alle verfassungsrechtliche Türen aufschließt.“ S. Josef Isensee, Bürgerversicherung im Koordinatensystem der Verfassung, in: Bitburger Gespräche, Jahrbuch 2004/II, 5, 8. 718

BVerfGE 53, 257, 302 ff.; 100, 1, 52 f.

719

BVerfGE 72, 9, 24 f.; BVerfGE 100, 138, 189.

720

So auch Lenze, Die Rentenanpassung (Fn. 710), 1428; gleichlautend ders., Rentenreform zwischen Eigentumsschutz und Gleichheitssatz - Zugleich eine Besprechung der BSG-Entscheidung vom 31. 7. 2002 zur Frage des Eigentumsschutzes der Rentenanpassung, NZS 2003, 505, 508. Ähnlich ders., Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 103, 108 ff. 721

BVerfGE 71, 1, 12 ff.; 72, 9, 22 ff.

722

BVerfGE, 100, 1, 51.

723

Renate Jaeger, Die Reformen in der gesetzlichen Sozialversicherung im Spiegel der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, NZS 2003, 225, 227.

152

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Schließlich stellt die offensichtliche Zurückhaltung des Gerichts bei der Frage der Rentenerhöhung den Sinn der Erweiterung der Eigentumsgarantie in Frage. Wenn Art. 14 GG gegen die praktische Entwertung der Renten nicht herangezogen wird, kann das Eigentumsgrundrecht zumindest für die Renten eher eine symbolische Funktion erfüllen, als effektiven Schutz gewähren.

Teil II. Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts Eine Darstellung der Rechtslage in Bezug auf den Eigentumsschutz der Rechtspositionen aus der Sozialversicherung in Ungarn setzt voraus, daß der Rahmen der verfassungsrechtlichen Eigentumsdogmatik in der nötigen Kürze dargestellt wird. Diese Darstellung kann des weiteren als Bezugspunkt für die Bewertung der Rechtsprechungsergebnisse genommen werden.

4. Kapitel: Die Eigentumsgarantie in der Ungarischen Verfassung I. Die Entwicklung der Rechtsprechung zu § 13 Verf. 1. Der Normbefund Die Normierung des Grundrechts auf Eigentum in der ungarischen Verfassungsurkunde hat keine lange Tradition. Freilich trug die erste Verfassungsurkunde Ungarns,724 die als Gesetz Nr. XX. von 1949 verabschiedete Verfassung die Zeichen des kommunistischen Regimes, und enthielt in seinem Kapitel über die Grundrechte, die ohnehin unter dem

724

Die ungarische Verfassung ist bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs vielfach mit der englischen Verfassung verglichen worden. Dieser Vergleich ist insofern richtig, daß das Land über keine geschriebene Verfassungsurkunde verfügte. Einige grundlegende Gesetze in Bezug auf die Organisation des Staates und einzelne Grundrechte wurden als die Verfassung Ungarns betrachtet. Diese Gesetze genossen allerdings keinen Vorrang vor den sonstigen Gesetzen, und es galten keine formellen Einschränkungen hinsichtlich ihrer Änderung. Vgl. Georg Brunner, Ungarn, in: Brunner/Meissner, Verfassungen der kommunistischen Staaten (1980), 475; István Kukorelli, Alkotmánytan (Verfassungslehre) 4. Aufl (1997), 31 ff.

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

154

Vorbehalt der Interessen der sozialistischen Gesellschaft standen, 725 kein solches Grundrecht. Daran änderten die späteren Verfassungsreformen im kommunistischen Regime, vor allem das unter dem Vorzeichen einer gewissen eingeschränkten Liberalisierung verabschiedete Gesetz Nr. I. von 1972726 nichts. Unmittelbar vor der demokratischen727 Verfassungsrevision vom 23. Oktober 1989 war Eigentum nur insoweit Gegenstand der Verfassung, als diese in ihrem Ersten Kapitel über die Gesellschaftsordnung der Ungarischen Volksrepublik das gesellschaftliche Eigentum an den Produktionsmitteln zur Grundlage der Wirtschaftsordnung erklärte,728 das Eigentum des Staates und das Eigentum der Genossenschaften gesondert normierte,729 und dem persönlichen Eigentum Anerkennung und Schutz versprach.730 Nach dem Gesetz Nr. I. von 1972 ließ die Verfassung auch das Privateigentum zu, stellte aber ausdrücklich fest, daß Privateigentum und Privatinitiative die Interessen der Allgemeinheit nicht verletzen dürfen. 731 Vor diesem normativen Hintergrund war auch die Rechtswissenschaft mit der aus der marxistischen Ideologie folgenden Unterscheidung zwischen persönlichem und privatem Eigentum, sowie mit der Hierarchie des Eigentums des Staates, der Genossenschaften sowie des persönlichen Eigentums beschäftigt.732 Die ersten literarischen Stellungnahmen vor dem Systemwechsel, 725

§ 54 Abs. (2) Verf. a.F. Für eine Übersetzung des im Jahre 1979 geltenden Textes der Verfassung s. Brunner/Meissner (Fn. 724), 480 ff. 726

Brunner, Ungarn (Fn. 724), 478 f.

727

Das Adjektiv demokratisch bezieht sich vor allem auf den Inhalt der Verfassungsrevision, da diese noch von einem Parlament verabschiedet wurde, das nicht frei gewählt worden war. Eine gewisse demokratische Legitimation wurde dadurch gesichert, daß der entsprechende Entwurf bei einem sog. “Nationalen Runden Tisch” ausgehandelt wurde, wo über die Einheitspartei und andere, der Partei nahestehenden gesellschaftlichen Organisationen hinaus auch oppositionelle Kräfte teilnahmen. Dazu s. Géza Kilényi, Hungary’s Road to a Democratic State of the Rule of Law, in: Kilényi/Lamm (Hrsg.), Democratic Changes in Hungary (1990), 5 ff.; Brunner, Die neue Verfassung der Republik Ungarn, Jahrbuch für Politik 1991, 297 ff. 728 729 730 731 732

§ 6 Abs. 1 Verf. a.F. §§ 8 und 10 Verf. a.F. § 11 Verf. a.F. § 12 Verf. a.F.

Vgl. kurz noch vor dem Systemwechsel Lajos Vékás, Das Eigentumsrecht des Staatsbürgers, in: Márta Katonáné Soltész (Hrsg.), Az emberi jogok hazánkban (1988), 297 ff. So behandelte das bis 1988 einzige große Handbuch

Die Eigentumsgarantie in der ungarischen Verfassung

155

die für eine Reform plädierten, kritisierten vor allem auch die Unterscheidung zwischen den verschiedenen Kategorien des Eigentums.733 Es ist wohl als Reaktion auf diese Situation zu verstehen, daß die demokratische Verfassungsrevision vom 23. Oktober 1989 zunächst in § 9 Verf. die Gleichberechtigung von Gemein- und Privateigentum normierte,734 und in § 13 Verf. die Enteignung unter strenge Voraussetzungen stellte.735 Dies geschah allerdings weiterhin unter den allgemeinen Bestimmungen im I. Kapitel. Erst nach den ersten freien Wahlen ist § 13 Verf. um die Deklaration ergänzt worden, daß die Republik Ungarn das Recht auf Eigentum gewährleiste.736 Eine Ermächtigung zur Inhaltsund Schrankenbestimmung oder zur Regelung der Benutzung des Eigentums in Anlehnung an Art. 1 des 1. ZP EMRK ist allerdings in § 13 Verf. nicht enthalten.737

über die Grundrechte in seinem Kapitel über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte das Grundrecht auf Eigentum lediglich als eine Frage der Rechtsgeschichte. Vgl. Lajos Lőrincz, Die verfassungsrechtliche Regelung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, in: Az állampolgárok jogai és kötelességei (1965), 231, 237 ff. S. dazu auch Péter Paczolay, Judicial Review of the Compensation Law in Hungary, Michigan Journal of International Law 13 (1992) No. 4, 806, 808 ff. 733 734

Vgl. Vékás (Fn. 732), 297 ff. § 9 Abs. (1) Verf.

735

Gemäß § 13 Verf. (In der Fassung des Gesetzes Nr. XXXI. von 1989) darf Eigentum “nur ausnahmsweise und zum Gemeinwohl, in den durch Gesetz geregelten Fällen und Verfahren und unter vollständiger, unbedingter und sofortiger Entschädigung enteignet werden.” Für eine Übersetzung in Deutscher Sprache s. Brunner/Sólyom, Verfassungsgerichtsbarkeit in Ungarn (1995), 583 ff. 736

§ 13 Abs. 1 Verf. Die Regeln bezüglich der Enteignung sind nunmehr in § 13 Abs. 2 enthalten. 737

Die geltende Fassung von § 13 Verf. lautet:

Abs. 1 Die Republik Ungarn gewährleistet das Recht auf Eigentum. Abs. 2 Eigentum darf nur ausnahmsweise und zum Gemeinwohl, in den durch Gesetz geregelten Fällen und Verfahren und unter vollständiger, unbedingter und sofortiger Entschädigung enteignet werden.

156

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

2. Die Entwicklung der Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie bis zur Entscheidung Nr. 64/1993 Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts zur Eigentumsgarantie läßt sich in zwei voneinander deutlich trennbare Phasen einteilen. Die Grenzlinie zwischen den zwei Phasen bildet die Entscheidung Nr. 64/1993.738 Hier wurde eine Eigentumskonzeption zuerst ausgeführt, die sich vom zivilrechtlichen Eigentumsbegriff abhob. Zugleich wurde eine signifikante Klärung der im Bereich des § 13 Verf. einschlägigen Schranken-Schranken herbeigeführt.

a. Die Anerkennung der Grundrechtsqualität des Rechts auf Eigentum Die erste Aufgabe des Verfassungsgerichts in bezug auf § 13 Verf. hätte wohl darin bestanden, die Qualität des Rechts auf Eigentum zu bestimmen, da dieses Recht nicht in das Kapitel XII zu den Grundrechten und -pflichten der Verfassung aufgenommen wurde. Diese Frage klärte das Gericht allerdings nicht ausdrücklich, sondern behandelte die Eigentumsgarantie bereits seit den ersten relevanten Entscheidungen ohne weitere Begründung als Grundrecht.739 Die erste ausdrückliche Anerkennung der Grundrechtsqualität der Eigentumsgarantie740 stützt sich ebensowenig auf irgendeine Begründung. Es ist als Zeichen des Konsenses hinter der Grundrechtsqualität des § 13 Verf. zu verstehen, daß, soweit ersichtlich, die diesbezüglichen literarischen Stellungnah-

738

64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373 ff.; deutsche Übersetzung: Brunner/Sólyom, (Fn. 735), 539 ff. 739

László Sólyom, Zum Geleit zu den Entscheidungen des Verfassungsgerichts der Republik Ungarn, in: Brunner/Sólyom (Fn. 735), 59, 97. S. auch András Sajó, A “láthatatlan alkotmány” apróbetűi: A magyar Alkotmánybíróság első ezerkétszáz napja, Állam és Jogtudomány 1993, 37, 52. 740

64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 379; deutsche Übersetzung: Brunner-Sólyom (Fn. 735), 539, 546. Tamás Lábady, A tulajdonvédelem változása az Alkotmánybíróság gyakorlatában, in: Tíz éves az Alkotmánybíróság (2000, 157) und vereinzelt auch das Verfassungsgericht selber (1/2003. (I. 14.) AB, www.mkab.hu) sieht bereits in der Entsch. Nr. 7/1991. (II. 28.) AB, ABH 1991, 22, 26 die Anerkennung der Grundrechtsqualität des Rechts auf Eigentum. Diese Entscheidung nennt allerdings das Recht auf Eigentum noch “verfassungsmäßiges Recht”, aber kein Grundrecht.

Die Eigentumsgarantie in der ungarischen Verfassung

157

men weder das Fehlen einer entsprechenden Begründung in den Entscheidungen bemängeln, noch eine eigene Begründung vorschlagen.741 Die Anerkennung der Grundrechtsqualität des Rechts auf Eigentum lief parallel mit der Anwendung der für die Einschränkung der Grundrechte einschlägigen Schranken-Schranken für dieses Recht.742 Die Schranken ergeben sich mit allgemeiner Gültigkeit für alle Grundrechte aus § 8 Abs. 2 Verf., die allerdings auch eine Änderung in der Anfangsphase der Geltung der revidierten Verfassung erfahren hat. Die am 23. Oktober 1989 verabschiedete Fassung von § 8 Abs. 2 ließ noch die Einschränkungen der Grundrechte in Anlehnung an die Artikel 8 - 11 EMRK743 für besondere Eingriffszwecke zu, falls die Einschränkung notwendig ist.744 § 8 Abs. 2 a. F. verlangte außerdem eine qualifizierte Rechtsgrundlage, ein Gesetz mit Verfassungsrang. 745 Dieses letztere 741

Vgl. Sajó, A “láthatatlan alkotmány” (Fn. 739), 52 f.; Antal Ádám, Az emberi jogok védelme az alkotmánybíráskodásban, Magyar Jog 1994, 399, 401 f.; Lábady (Fn. 740), 146 f. weist allerdings darauf hin, daß der verfassungsändernde Gesetzgeber das Recht auf Eigentum nicht notwendigerweise als Grundrecht betrachtete. Lediglich in einer Stellungnahme stellt András Sajó in Frage, ob das Recht auf Eigentum überhaupt als Grundrecht gleichen Ranges mit anderen Grundrechten angesehen werden kann. Vgl. András Sajó, A materiális természetjog árvái avagy hogyan védi Alkotmánybíróságunk az elesetteket, Magyar Jog 1996/4, 205, 209. 742

Sólyom, Geleit (Fn. 739), 95.

743

Ähnlich Sólyom, Geleit (Fn. 739), 68.

744

§ 8 Abs. 2 a. F. lautete: Die Wahrnehmung eines Grundrechts darf ausschließlich durch ein Gesetz mit Verfassungsrang und nur insoweit eingeschränkt werden, wie dies im Interesse der äußeren und inneren Sicherheit des Staates, der inneren Ordnung, der Gesundheit und des moralischen Empfindens der Allgemeinheit oder des Schutzes der Grundrechte und der Freiheit anderer erforderlich ist. 745

Gemäß § 8 Abs. 2 a. F. konnte die Ausübung der Grundrechte und -pflichten nur durch Gesetze mit Verfassungsrang geregelt werden. § 8 Abs. 3 a. F. sah zudem vor, daß “die Wahrnehmung eines Grundrechts ausschließlich durch ein Gesetz mit Verfassungsrang” eingeschränkt werden darf. Der Begriff “Gesetz mit Verfassungsrang” wurde in der Verfassung nur prozedural definiert, insoweit § 24 Abs. 3 vorsah, daß die Verabschiedung der Gesetze mit Verfassungsrang – ähnlich wie die Verfassungsänderung – der Zustimmung von zwei Dritteln aller Abgeordneten bedarf. Die diesbezügliche Passage der Begründung des Entwurfs des verfassungsändernden Gesetzes Nr. XXXI/1989 und ihr folgend auch das Verfassungsgericht ging davon aus, daß Gesetze mit Verfasungsrang zusammen mit der Verfassung die oberste Stufe der Normhierarchie bilden. Die Frage, inwieweit ein eventueller Konflikt zwischen

158

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

Erfordernis führte aber in der Praxis dazu, daß sich das Verfassungsgericht nicht zu der Notwendigkeit der gesetzlichen Eingriffe äußern konnte. Das Gericht ging nämlich davon aus, daß jegliche Regelung in bezug auf die Grundrechte ein Gesetz mit Verfassungsrang verlangt.746 An dieser hohen Hürde sind die überprüften Gesetze meistens gescheitert, bevor es zu einer inhaltlichen Prüfung kam.747 Lediglich bei Gesetzen, die vor dem Inkrafttreten der Verfassungsrevision vom 23. Oktober 1989 verabschiedet worden waren, nahm das Gericht eine inhaltliche Prüfung vor. Ein einheitlicher Maßstab war aber zunächst nicht zu erkennen.748 Eine Entwicklung der Rechtsprechung zeichnete sich erst nach der Einführung der bis heute geltenden Fassung von § 8 Abs. 2 Verf. durch Gesetz Nr. XL. von 1990 ab. Danach werden in der Republik Ungarn die Bestimmungen, die Grundrechte und Grundpflichten betreffen, durch Gesetz, das aber den Wesensgehalt der Grundrechte nicht einschränken darf, festgelegt. Auf dieser Grundlage bekannte sich das Verfassungsgericht zu einem relativen Verständnis der Wesensgehaltsgarantie,749 indem es die Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit der Verfassung und einem Gesetz zu behandeln wäre, wurde nicht aufgeworfen. Vgl. Entsch. Nr. 4/1990. (III. 4.) AB, ABH 1990, 28, 30 f. S. auch Entsch. Nr. 4/1993. (II. 12.) AB, ABH 1993, 48, 58 f. 746

Entsch. Nr. 4/1990. (III. 4.) AB, ABH 1990, 28, 30 f.

747

Vgl. z.B. Entsch. Nr. 5/1990. (IV. 9.) AB, ABH 1990, 32 ff. In diesem Sinne auch Zsolt Balogh, Alapjogi tesztek az Alkotmánybíróság gyakorlatában, in: Gábor Halmai (Hrsg.), A megtalált Alkotmány (2000), 122. S. auch László Sólyom, Rendszeres áttekintés, in: László Sólyom, Az Alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon (2001), 397 f. 748

Vgl. Entsch. Nr. 8/1990. (IV. 23.) AB, ABH 1990, 42, 43 ff.; Entsch. Nr. 10/1990. (IV. 27.) AB, ABH 1990, 50 ff.; Entsch. Nr. 13/1990. (VI. 18. )AB, ABH 1990, 54, 55 f. Lediglich ein Sondervotum im Februar 1990 wies bereits auf den Grundsatz der Erforderlichkeit hin. S. Entsch. Nr. 2/1990. (II. 18.) AB, ABH 1990, 22, 23. S. auch Georg Brunner, Vier Jahre ungarische Verfassungsgerichtsbarkeit, in: Brunner/Sólyom (Fn. 735), 13, 54 f. 749

Lediglich in einem Fall scheint das Verfassungsgericht den Wesensgehalt in einem absoluten Sinne zu verstehen: In bezug auf die Verhältnismäßigkeit der Todesstrafe entschied das Gericht, daß die Todesstrafe die Vernichtung des Grundrechts auf Leben und der Menschenwürde erlaubt und daher gegen § 8 Abs. 2 Verf. verstößt. S. Entsch. Nr. 23/1990. (X. 31.) AB, ABH 1990, 88, 92. Die abweichende Meinung des Präsidenten des Gerichts ging weiter und stellte fest, daß das Recht auf Leben nur einen absoluten Wesensgehalt hat, da es begrifflich gar nicht einschränkbar ist. S. Entsch. Nr. 23/1990. (X. 31.) AB, ABH

Die Eigentumsgarantie in der ungarischen Verfassung

159

zum Maßstab der Beachtung der Wesensgehaltsgarantie erklärte.750 Es darf allerdings nicht übersehen werden, daß das Verfassungsgericht diesen Grundsatz teilweise abweichend von der deutschen Verfassungsdogmatik konkretisiert.751 Obwohl auch die im deutschen Verfassungsrecht entwickelten Teilprinzipien der Geeignetheit, der Notwendigkeit und der Angemessenheit in mehreren Entscheidungen Erwähnung finden,752 wird das Verhältnismäßigkeitsprinzip oft auf die sog. “kurze Formel”753 reduziert. Demnach ist eine Einschränkung eines Grundrechts verfassungswidrig, wenn die Einschränkung ohne zwingenden Grund erfolgt oder im Vergleich zu dem verfolgten Zweck unverhältnismäßig ist. 754 Dabei nennt Rechtsprechung 755 und Literatur 756 die Frage, ob ein zwingender Grund für die Grundrechtseinschränkung vorliegt, von der deutschen Terminologie abweichend die Frage der Notwendigkeit. In diesem Sinne wird die “kurze Formel” in der Literatur nach der angelsächsischen Terminologie als Test der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit genannt.757 In bezug auf die Frage, was im Kontext von § 8 Abs. 2 Verf. als zwingender Grund angesehen werden kann, bekennt sich das Verfassungsgericht zumindest äußerlich zu einem strikten Maßstab. Dieser weist mit der in der deutschen Dogmatik als immanente Schranken bekannten Rechtsfigur Ähnlichkeiten auf. Nach Auffassung des Gerichts kann 1990, 88, 106. Vor allem dieses Sondervotum wird zugrunde gelegt, wenn in der Literatur ein absolutes Verständnis der Wesensgehaltsgarantie erörtert wird. Vgl. Brunner, Vier Jahre (Fn. 748), 54; Sólyom, Rendszeres áttekintés (Fn. 747), 396 f. 750

Zunächst Entsch. Nr. 20/1990. (X. 4.) AB, ABH 1990, 69, 71.

751

Brunner (Vier Jahre (Fn. 748), 54 f.) sieht hingegen eine völlige Übereinstimmung zwischen der diesbezüglichen deutschen und ungarischen Dogmatik. 752

Zunächst Entsch. Nr. 20/1990. (X. 4.) AB, ABH 1990, 69, 71; später 7/1991. (II. 28.) AB, ABH 1991, 22, 25.; 30/1992. (V. 26.) AB, ABH 167, 171. S. auch Brunner, Vier Jahre (Fn. 748), 55, m.w.N. und Gábor Halmai/Attila Gábor, Az emberi jogok korlátozása, in: Halmai (Hrsg.) Az Alapjogok (2003), 130 m.w.N. 753

So Sólyom, Rendszeres áttekintés (Fn. 747), 399 Fn. 14 sowie 400.

754

Zunächst Entsch. Nr. 8/1991. (III. 5.) AB, ABH 1991, 30, 32. St. Rspr. S. Balogh (Fn. 747), 132 ff. m.w.N. 755 756 757

Vgl. z.B. Entsch. Nr. 64/1993. (XII. 23.) AB, ABH 1993, 373, 382. Balogh (Fn. 747), 130; Sólyom, Geleit (Fn. 739), 68; Tóth (Fn. 752), 130. Balogh (Fn. 747), 130; Sólyom, Geleit (Fn. 739), 98.

160

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

nämlich ein Eingriff in Grundrechte lediglich durch den Schutz von Grundrechten Dritter oder von sonstigen Verfassungsgütern legitimiert werden.758 Diese strikte Haltung, die bei einer konsequenten Anwendung zu einer weitgehenden Blockierung des Gesetzgebers führen könnte, wird allerdings in der Praxis durch die weite Auslegung des Begriffs “sonstiges Verfassungsgut” aufgeweicht.759 Der sich aus § 8 Abs. 2 Verf. als allgemeine Schranken-Schranke ergebende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wurde neben § 13 Abs. 2 Verf.760 bereits in den ersten Entscheidungen zur Eigentumsgarantie explizit oder implizit auf Eingriffe auf § 13 Verf. angewandt.761 Das Gericht stellt immer wieder darauf ab, ob die Einschränkung des Eigentumsgrundrechts durch einen zwingenden Grund gerechtfertigt wird und verhältnismäßig ist.762 Diese Entwicklung ist vor allem deswegen wichtig, weil dadurch § 8 Abs. 2 Verf. die Rolle einer ausdrücklichen Ermächtigung zur Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums erfüllt.

b. Das zivilrechtliche Eigentum als Schutzobjekt des § 13 Verf. Die frühe verfassungsgerichtliche Rechtsprechung unterscheidet nicht zwischen zivilrechtlichem und verfassungsrechtlichem Eigentumsbegriff.763 Dies bedeutet nicht nur die Bestimmung des Schutzbereichs des 758

S. beispielsweise Entsch. Nr. 6/1998. (III. 11.) AB, ABH 1998, 91, 98. So auch Balogh (Fn. 752), 131. 759

So hat das Gericht unter anderem “die Sauberkeit des öffentlichen Lebens” (Entsch. Nr. 20/1990. (X. 4.) AB, ABH 1990, 69, 71), “die öffentliche Ruhe” (30/1992. (V. 26.) AB, ABH 1992, 167, 178), “die öffentliche Moral” (20/1997. (III. 19.) AB, ABH 1997, 85, 92 f.) und sogar “das gewichtige öffentliche Interesse” (56/1994. (XI. 10.) AB, ABH 1994, 312, 313) als legitimen Eingriffsgrund behandelt. S. Halmai/ Tóth (Fn. 752), 126 m. w. N. 760

Entsch. Nr. 21/1990. (X. 4.) AB, ABH 1990, 73, 82; Entsch. Nr. 27/1991. (V. 20.) AB, ABH 1991, 73, 76 f. 761

Entsch. Nr. 7/1991 (II. 28.) AB, ABH 1991, 22, 26; Entsch. Nr. 16/1991. (IV. 20.) AB, ABH 1991, 58, 63; Entsch. Nr. 28/1991. (VI. 23.) AB, ABH 1991, 88, 105 f; Entsch. Nr. 13/1992 (III. 25.) AB, ABH 1992, 95, 96; Entsch. Nr. 24/1992 (IV. 21.) AB, ABH 1992, 126 ff., 128. 762

Entsch. Nr. 7/1991 (II. 28.) AB, ABH 1991, 22, 26; Entsch. Nr. 13/1992 (III. 25.) AB, ABH 1992, 95, 96; Entsch. Nr. 24/1992 (IV. 21.) AB, ABH 1992, 126 ff., 128. 763

Sólyom, Geleit (Fn. 739), 98.

Die Eigentumsgarantie in der ungarischen Verfassung

161

§ 13 Verf. anhand des zivilrechtlichen Eigentumsbegriffs, sondern auch die Identifizierung des – in diesem Zusammenhang scheinbar absolut verstandenen – Wesensgehalts des Rechts auf Eigentum mit den zivilrechtlichen Teilbefugnissen von Besitz, Nutzung und Verfügung.764 In diesem Sinne wird mehrfach festgestellt, daß eine einstweilige Beschränkung der Verfügungsbefugnis über das Eigentum den Wesensgehalt des Rechts auf Eigentum nicht berühre, vorausgesetzt, daß die Beschränkung zeitlich befristet ist.765 Eine ähnliche Betrachtungsweise läßt sich auch in einer anderen Entscheidung erkennen, wo das Gericht feststellt, daß das Vorkaufsrecht nicht zu dem Inhalt des Rechtsinstituts des Eigentums gehöre. Deswegen verstoße eine von den allgemeinen Regeln des Vorkaufsrechts des Zivilgesetzbuchs abweichende Regelung nicht gegen § 13 Verf.766 Eine Auseinandersetzung mit der Frage, nach welchen Gesichtspunkten das Schutzobjekt des § 13 Verf. zu bestimmen ist, erfolgte zu dieser Zeit noch nicht.767 Ebensowenig wurde der erste Schritt zur Erweiterung des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs dogmatisch begründet. Dieser Schritt erfolgte dadurch, daß das Verfassungsgericht die im staatssozialistischen Regime entstandenen Nutzungsrechte von gesellschaftlichen Organisationen am staatlichen Eigentum unter den Schutz von § 13 Verf. stellte und zugleich anerkannte, daß § 13 Verf. sämtliche dinglichen Vermögensrechte schützt.768 Demnach konnte nicht nur das Eigentum im Sinne des Zivilrechts, sondern auch ein anderes vermögenswertes Recht Eigentumsschutz genießen, falls es sich um eine “selbständige Teilbefugnis” des Eigentums handelt.769 Zu diesem Zeitpunkt schien es so, daß das Gericht zu einer Ausweitung des Schutzbereichs des § 13 Verf. über die dinglichen Vermögensrechte hinaus auch auf andere vermögenswerte Rechte nicht bereit sei. In diesem Sinne verneinte das Ver764

Sólyom, Geleit (Fn. 739), 98.

765

Entsch. Nr. 7/1991 (II. 28.) AB, ABH 1991, 22, 26; Entsch. Nr. 13/1992 (III. 25.) AB, ABH 1992, 95, 96. 766

Entsch. Nr. 39/1992. (VII. 16.) AB, ABH 1992, 235, 236 f.

767

Kritisch dazu Imre Vörös, A tulajdonhoz való jog az alkotmányban Acta Humana 1995. No. 18-19, 154, 157. 768

Entsch. Nr. 17/1992 (III. 20.) AB, ABH 1992, 104, 108. Als Begründung wies das Gericht – ohne konkrete Angaben - lediglich darauf hin, daß Verfassungsgerichte in anderen Ländern über das zivilrechtliche Eigentum hinaus auch anderen Vermögensrechten Eigentumsschutz gewähren. 769

Entsch. Nr. 17/1992 (III. 20.) AB, ABH 1992, 104, 108.

162

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

fassungsgericht zunächst ausdrücklich den Eigentumsschutz sozialversicherungsrechtlicher Rechtspositionen. Das Gericht wies unter anderem darauf hin, daß selbst der Teil des Rentenrechts, der keinen fürsorgerischen Charakter hat, auf einem Versicherungsverhältnis beruhe und kein dingliches Recht darstelle.770

3. Die Entscheidung Nr. 64/1993 als Wendepunkt Mit der Entscheidung 64/1993771 hat das Verfassungsgericht eine Eigentumskonzeption eingeführt, die die frühere Rechtsprechung großenteils überholte. Die Entscheidung bringt in dreierlei Hinsicht neue Gesichtspunkte. Sie löst den verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff vom zivilrechtlichen. Ferner klärt sie die Frage nach dem Verhältnis des Eigentums des Privatrechts und seinen öffentlich-rechtlichen Beschränkungen und nach den verfassungsrechtlichen Schranken bei den Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums. Selbst wenn spätere Entscheidungen gelegentlich die vor der Entscheidung Nr. 64/1993 entwickelte Rechtsprechung zugrunde legen und demzufolge zumindest äußerlich abweichende Maßstäbe anwenden,772 kann davon ausgegangen werden, daß die Dogmatik der Rechtsprechung zu § 13 Verf. aus dieser Entscheidung und den ihr folgenden Entscheidungen zu entnehmen ist.773 Bei der Loslösung des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs vom zivilrechtlichen geht die Entscheidung von der Autonomie des Verfassungsbegriffs Eigentum aus. Umfang und Art des Eigentumsschutzes durch die Verfassung folgten nicht zwangsläufig den Begriffen des Zivilrechts, da die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Ein-

770

Entsch. Nr. 26/1993 (IV. 29.) AB, ABH 1993, 196, 202. Das Gericht wies unter anderem darauf hin, daß das Rentenrecht selbst in dem Teil, der keinen fürsorgerischen Charakter hat, auf einem Versicherungsverhältnis beruht und kein dingliches Recht darstellt. 771

64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 379 ff.; deutsche Übersetzung: Brunner-Sólyom (Fn. 735), 539, 546 ff. 772

Vgl. 58/1994. (XII. 14) AB, ABH 1994, 334, 338; 67/1997. (XII. 29.) AB, ABH 1997, 411, 418 f.; 1/2003. (I. 14.) AB, ABH 2003, 737, 739 ff.; 4/2004 (II. 20) AB, ABH 2004, 66, 69 ff. 773

So auch Sólyom, Geleit (Fn. 739), 98 f.; ders., Rendszeres Áttekintés (Fn. 747), 626 f.; Lábady (Fn. 740), 160.

Die Eigentumsgarantie in der ungarischen Verfassung

163

schränkung sowie der Wesensgehalt des Eigentumsrechts kein zivilrechtliches Korrelat hätten. So könnten die Teilbefugnisse des Eigentumsrechts nicht mit dem Wesensgehalt des Rechts auf Eigentum identifiziert werden, der den Schutz der Verfassung genießt.774 Hinsichtlich der Frage nach dem Verhältnis des Eigentums des Zivilrechts zu den öffentlichrechtlichen Schranken des Eigentums bekennt sich die Entscheidung zu einem Verständnis, das der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seit dem Naßauskiesungsurteil775 ähnelt. Die Entscheidung stellt fest: der Inhalt des als Grundrecht geschützten Eigentumsrechts muß mit den jeweiligen (verfassungsmäßigen) öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Schranken gemeinsam verstanden werden.776 Was die bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums maßgeblichen verfassungsrechtlichen Schranken betrifft, relativiert die Entscheidung den Schutz insoweit, als sie von den allgemeinen Kriterien abweichend nicht nur zwingende Gründe des Gemeinwohls, sondern jegliches öffentliches Interesse zum legitimen Eingriffsgrund im Zusammenhang mit § 13 Verf. erklärt.777 Ferner beschränkt die Entscheidung die Kontrolle darauf, ob der Gesetzgeber sich auf das öffentliche Interesse offensichtlich unbegründet beruft.778

774

64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 379 ff.; deutsche Übersetzung: Brunner-Sólyom (Fn. 735), 539, 546 ff. 775

Dazu statt aller Werner Böhmer, Grundfragen der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, NJW 1988, 2561 ff., 2567 ff. 776

64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 380; deutsche Übersetzung: Brunner-Sólyom (Fn. 735), 539, 547. Der ehemalige Präsident des Verfassungsgerichts, Prof. László Sólyom, der bei dem Fall als Berichterstatter tätig war, weist in einer literarischen Stellungnahme ausdrücklich darauf hin, daß dieses Erkenntnis von der deutschen Verfassungsdogmatik motiviert wurde. S. Sólyom, Rendszeres áttekintés (Fn. 747), Fn. 522 auf S. 641. 777

64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 381 f.; deutsche Übersetzung: Brunner-Sólyom (Fn. 735), 539, 548 f. 778

64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 381 f.; deutsche Übersetzung: Brunner-Sólyom (Fn. 735), 539, 548 f. S. auch Sólyom, Geleit (Fn. 739), 99.

164

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

II. Der heutige Stand der Dogmatik des § 13 Verf. 1. Die Träger des Grundrechts Daß natürliche Personen Träger des Grundrechts auf Eigentum sind, ergibt sich aus der Sache. Obwohl eine mit Art. 19 Abs. 3 GG vergleichbare ausdrückliche Regelung über die Anwendbarkeit der Grundrechte auf juristische Personen in der ungarischen Verfassung fehlt, erkennt das Verfassungsgericht auch mit der gleichen Selbstverständlichkeit an, daß juristische Personen des Privatrechts berechtigt sind, sich auf dieses Grundrecht zu berufen. Begründet wird diese Erkenntnis bei den landwirtschaftlichen Produktionsgemeinschaften (LPG). Das Verfassungsgericht hatte zu entscheiden, ob das Eigentum der landwirtschaftlichen Produktionsgemeinschaften zum Zwecke der Reprivatisierung entzogen werden könne. Es kam zu dem Schluß, daß § 13 Verf. i.V.m. § 12 Abs. 1 Verf. auch das Eigentumsrecht einer LPG an ihrem landwirtschaftlichen Boden garantiere.779 Nach Auffassung des Gerichts erkennt § 12 Verf. die Selbständigkeit der Genossenschaften an.780 Dies schließe die Anerkennung des Eigentumsrechts der Genossenschaften ein, obwohl die Verfassung über das Genossenschaftseigentum keine ausdrückliche Regelung enthalte.781 Dieselbe Entscheidung geht aber zugleich weiter, und stellt fest, daß auch Wirtschaftsgesellschaften den Schutz der Verfassung aufgrund von § 13 Verf. genießen.782 Es ist wiederum als Zeichen eines Konsenses zu bewerten, daß die diesbezügliche Fachliteratur – soweit ersichtlich – das Fehlen einer

779

Entsch. Nr. 21/1990. (X. 4.) AB, ABH 1990, 73. Deutsche Übersetzung in: Brunner/Sólyom (Fn. 735), 126. Zu der Problematik der Entschädigung früher verstaatlichter Vermögen und der Reprivatisierung s. Péter Paczolay, Judicial Review of the Compensation Law in Hungary, Michigan Journal of International Law 13 (1992) No. 4, 806, 810 ff., insb. 817 ff. 780

§ 12 Verf. Abs. 1: “Der Staat fördert die auf freiwilligen Zusammenschluß basierenden Genossenschaften und anerkennt die Selbständigkeit der Genossenschaften.” 781

Entsch. Nr. 21/1990. (X. 4.) AB, ABH 1990, 73, 81; Deutsche Übersetzung: in: Brunner/Sólyom (Fn. 735), 126, 134. 782

Entsch. Nr. 21/1990. (X. 4.) AB, ABH 1990, 73, 81; Deutsche Übersetzung: in: Brunner/Sólyom (Fn. 735), 126, 134.

Die Eigentumsgarantie in der ungarischen Verfassung

165

Begründung für diese – inhaltlich durchaus richtige – Aussage nicht bemängelte.783 Über diese – mit der deutschen Grundrechtsdogmatik durchaus vergleichbaren784 – Ergebnisse hinaus weist die ungarische Verfassungsdogmatik dadurch eine Besonderheit auf, daß sie den Schutz des § 13 Verf. auch den örtlichen Selbstverwaltungen zuerkennt. Grundlage dafür ist § 12 Abs. 2 Verf., der – im Einklang mit § 44/A Abs. 1. b) Verf.785 – erklärt, daß der Staat das Eigentum der örtlichen Selbstverwaltungen achtet. Statt § 12 Abs. 2 Verf. als selbständige Schutznorm zu konzipieren betrachtet die Rechtsprechung diese Bestimmung – zusammen mit §§ 42, 43 und 44/A Verf. – als Anerkennung der Grundrechtsfähigkeit der Selbstverwaltungen in bezug auf § 13 Verf. Im Lichte der genannten Bestimmungen der Verfassung – so die Entscheidung Nr. 64/1933 – kann nicht bezweifelt werden, daß die örtlichen Selbstverwaltungen als Träger der öffentlichen Gewalt grundrechtlichen Schutz der staatlichen öffentlichen Gewalt gegenüber genießen.786 Sinngemäß legt hingegen das Verfassungsgericht § 9 Abs. 1 Verf. eng aus. Während der Wortlaut dieser Bestimmung auch dem Gemeineigentum - womit offenbar auch das Eigentum des Staates gemeint wird – Schutz in Aussicht stellt787, legt die Rechtsprechung § 9 Abs. 1 als Spe783

Vgl. Sajó, A “láthatatlan alkotmány” (Fn. 739), 52 f.; Antal Ádám, Az emberi jogok védelme (Fn. 739), 399, 401 f.; Lábady (Fn. 740), 145, 146 f. 784

Vgl. statt aller Depenheuer, Art. 14, Rn. 186, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG I, 5. Aufl. 785

§ 44/A. (1) b) “[Die örtliche Selbstverwaltung] übt die dem Eigentümer zukommenden Rechte bezüglich des Eigentums der Selbstverwaltung aus [...].” Die in § 44/A. Verf. aufgezählten Befugnisse werden durch § 43 Abs. 1 Verf. zu Grundrechten der Selbstverwaltungen erklärt, die gemäß § 44/C Verf. nur in einem Gesetz eingeschränkt werden können, das mit der Zustimmung von zwei Dritteln der anwesenden Abgeordneten angenommen wurde. Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts stellte klar, daß die “Grundrechte” der Selbstverwaltungen grundlegende Kompetenzen darstellen, die für die Autonomie der Selbstverwaltungen unerläßlich sind. Vgl. Sólyom, Geleit (Fn. 739), 114 m.w.N. 786

64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 382; deutsche Übersetzung: Brunner-Sólyom (Fn. 735), 539, 550. Zu der Problematik s. János Sári, Alapjogok, Alkotmánytan II (2000), 183 m. w. N.; sowie Imre Vörös, A tulajdonhoz való jog és az önkormányzatok (1994), 53 ff. 787

§ 9 Abs. 1 Verf. “Das Wirtschaftssystem der Republik Ungarn ist eine Marktwirtschaft, in der Gemein- und Privateigentum gleichberechtigt sind und den gleichen Schutz genießen.”

166

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

zialfall des in § 70/A Verf. verankerten Diskriminierungsverbots aus.788 Damit wird der Begriff “Schutz des Gemeineigentums” als Schutz durch den einfachen Gesetzgeber, nicht aber durch § 13 Verf. bestimmt.789

2. Das Eigentum als normgeprägtes Grundrecht Mit der Einbeziehung der öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Schranken des zivilrechtlichen Eigentums in den verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff deutet die Rechtsprechung an, daß das Eigentum ein Geschöpf der Rechtsordnung darstellt. Die Rechtsprechung zur Übertragung von Teilen des Staatsvermögens auf die örtlichen Selbstverwaltungen790 macht deutlich, daß diese Erkenntnis nicht nur bei der Überprüfung von inhalts- und schrankenbestimmenden Gesetzen, sondern auch bei der Bestimmung des Schutzbereichs von § 13 Verf. relevant ist. Der Eigentumsübergang bestimmter, im Kommunalgesetz grob umrissener Eigentumsrechte erfolgte teils von Gesetzes wegen, teils auf der Grundlage eines Übergabeverfahrens, das durch Ausschüsse durchgeführt wurde, die zu diesem Zweck durch die Regierung eingerichtet wurden.791 Die Bestimmung der zu überführenden Vermögensgegenstände erfolgte allerdings nachträglich und oft nicht mit der nötigen Klarheit. 792 So stellte sich die Frage, welche Rechtspositionen den Selbstverwaltungen aus dem Kommunalgesetz erwachsen sind und ob diese als Eigentum zu qualifizieren sind. Diese Frage beantwortete das Verfassungsgericht anhand eines Gesichtspunkts, der die Normgeprägtheit des Rechts auf Eigentum zum Ausdruck bringt. Nach Auf-

788

Entsch. Nr. 21/1990. (X. 4.) AB, ABH 1990, 73, 81; Deutsche Übersetzung: Brunner/Sólyom (Fn. 735), 126, 134. S. auch Sólyom, Geleit (Fn. 739), 95 ff.; Lábady (Fn. 740), 155 f. 789

S. dazu Sári (Fn. 786), 176 ff.

790

Zu diesem Prozeß s. Sólyom, Rendszeres áttekintés (Fn. 747), 635 ff.; Herbert Küpper, Autonomie im Einheitsstaat (2002), 273. 791

S. § 107 Gesetz Nr. LXV/1990 über die örtlichen Selbstverwaltungen Gesetz Nr. XXXIII/1991 über die Übergabe bestimmter Vermögensgegenstände in das Eigentum der Selbstverwaltungen. S. auch Küpper (Fn. 790), 274. 792

Sólyom, Rendszeres áttekintés (Fn. 747), 636. Das wichtigste Gesetz war in dieser Hinsicht Gesetz Nr. XXXIII/1991 über die Übergabe bestimmter Vermögensgegenstände in das Eigentum der Selbstverwaltungen.

Die Eigentumsgarantie in der ungarischen Verfassung

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fassung des Gerichts steht der Eigentumsschutz erst dann zu, wenn die örtliche Selbstverwaltung über einen “zweifellosen Rechtstitel” verfügt. Ein zweifelloser Rechtstitel liegt dann vor, wenn sich der Inhalt des Anspruchs der Selbstverwaltung anhand der einschlägigen Gesetze konkret bestimmen läßt.793 Die Voraussetzung des zweifellosen Rechtstitels wird in der späteren Rechtsprechung auch in bezug auf Ansprüche von Privatpersonen angewandt um festzustellen, ob eine durch § 13 Verf. geschützte Rechtsposition vorliegt.794 Lediglich in einem Fall wurde ein zweifelloser Rechtstitel für den Eigentumsschutz nicht verlangt. Aber gerade dieser Fall zeigt, daß das Verfassungsgericht das Eigentum als normgeprägtes Recht betrachtet. In der Entscheidung Nr. 36/1998795 hatte das Verfassungsgericht darüber zu entscheiden, ob die örtlichen Selbstverwaltungen einen Anspruch auf die Überführung bestimmter für die Gasversorgung nötiger Anlagen haben. Die Frage ergab sich daraus, daß die Überführung zwar bereits durch § 107 Abs. 1 c) Kommunalgesetz in Aussicht gestellt wurde, aber der konkrete Kreis der zu überführenden Gegenstände nicht bestimmt war. So mußte das Verfassungsgericht feststellen, daß kein hinreichend konkretisierter, zweifelloser Rechtstitel vorlag.796 Die Anwendbarkeit des § 13 Verf. wurde jedoch durch zwei normative Umstände begründet. Zum einen erklärte das Kommunalgesetz die betroffenen – allerdings nicht näher konkretisierten – Gegenstände als unveräußerlich.797 Zum anderen hat ein späteres Gesetz798 die sich aus 793

Entsch. Nr. 37/1994. (VI. 24.) AB, ABH 1994, 238, 246: “(D)er Grundrechtsschutz aufgrund von § 13 Abs. 1 Verf. besteht nur in Bezug auf jene Vermögensgegenstände, bei denen es sich eindeutig bestimmen läßt, daß sie zweifelsohne von einem Gesetz unter die Tatbestandsmerkmale des zu überführenden Vermögens geordnet wurden. Die Selbstverwaltungen haben nämlich hinsichtlich des staatlichen Vermögens, welches den gesetzlichen Merkmalen entspricht, einen Rechtstitel auf den Eigentumserwerb und dadurch auf den verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz erworben.” Eine spätere Entscheidung konkretisiert diese Aussage insoweit, daß sie feststellt: der Rechtstitel sei dann zweifellos, wenn der Eigentumserwerb der Selbstverwaltung und dessen Umfang aufgrund der gesetzlichen Tatbestandsmerkmale ohne jeglichen Zweifel garantiert ist. S. Entsch. Nr. 893/B/1994 AB, ABH 1996, 496, 500. 794 795 796 797 798

40/1998. (IX. 25.) AB, www.makb.hu. Entsch. Nr. 36/1998. (IX. 16.) AB, ABH 1998, 263. Entsch. Nr. 36/1998. (IX. 16.) AB, ABH 1998, 263, 277. Entsch. Nr. 36/1998. (IX. 16.) AB, ABH 1998, 263, 278. Gesetz Nr. LXIII/1994.

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Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

§ 107 Abs. 1 c) Kommunalgesetz ergebenden Ansprüche ausdrücklich zum Eigentumsanspruch für die Selbstverwaltungen erklärt und zugleich den Rechtsweg für ihre Geltendmachung eröffnet.799 Nach Auffassung des Gerichts hat damit der Gesetzgeber die Eigentumsqualität der betreffenden Ansprüche anerkannt und dadurch die Möglichkeit für die Anwendung von § 13 Verf. eröffnet.800 Aus diesen Entscheidungen geht hervor, daß das ungarische Verfassungsrecht die Normgeprägtheit des Eigentums weitgehend anerkennt. In diesem Sinne ist Eigentum vor allem das, was vom Gesetz zum Eigentum erklärt wird. Bei anderen Positionen kommt der Eigentumsschutz erst dann in Betracht, wenn sie durch eine Rechtsnorm als Rechtsposition anerkannt und ihr Inhalt hinreichend bestimmt ist.

3. Das Eigentum im Sinne von § 13 Verf. Alle Positionen, die vom einfachen Gesetzgeber als Eigentum benannt sind, unterliegen dem Schutz von § 13 Verf. Dies ergibt sich aus der bereits geschilderten Rechtsprechung. Mit der Erweiterung des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs über den zivilrechtlichen hinaus stellt sich allerdings unmittelbar die Frage nach den Merkmalen, anhand dessen der Schutzbereich des § 13 Verf. zu bestimmen ist. Während die Entscheidung Nr. 17/1992 den Eigentumsschutz auf dingliche Vermögenswerte erstreckt 801 und keinerlei Hinweise auf solche Merkmale enthält, lassen sich aus der Entscheidung Nr. 64/1993 und ihren Folgeentscheidungen bestimmte Kriterien ableiten.

a. Die Funktion des Eigentums: Begriffsmerkmal? Während die frühere Rechtsprechung nicht auf die Frage nach der Funktion des Eigentums eingegangen ist, führt die Entscheidung Nr. 64/1993 diese Frage als ein zentrales Element der Eigentumsdogmatik

799

Entsch. Nr. 36/1998. (IX. 16.) AB, ABH 1998, 263, 280.

800

Entsch. Nr. 36/1998. (IX. 16.) AB, ABH 1998, 263, 288. S. auch Sólyom, Rendszeres áttekintés (Fn. 747), 639. Die sich aus der Unbestimmtheit der Ansprüche ergebenden Probleme löst das Gericht dadurch, daß es den Gesetzgeber verpflichtet hat, den genauen Inhalt der Ansprüche zu bestimmen. 801

Entsch. Nr. 17/1992. (III. 30.) AB, ABH 1992, 104.

Die Eigentumsgarantie in der ungarischen Verfassung

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an. Die Entscheidung führt in starker Anlehnung802 an eine wichtige Zusammenfassung der deutschen Verfassungsdogmatik 803 aus: “Die Verfassung gewährt den grundrechtlichen Schutz des Eigentums als der traditionellen materiellen Grundlage der individuellen Handlungsfreiheit. Der verfassungsmäßige Schutz muß der Änderung der gesellschaftlichen Rolle des Eigentums auf eine Weise folgen, daß er dabei die gleiche Schutzaufgabe erfüllen kann. Wenn also vom Schutz der individuellen Autonomie die Rede ist, erstreckt sich der grundrechtliche Eigentumsschutz auf die Vermögensrechte, die diese einstige Rolle des Eigentums übernommen haben, und auch auf Befugnisse mit öffentlichrechtlicher Grundlage (zum Beispiel auf Ansprüche in der Sozialversicherung).”804 Diese Feststellung, die in späteren Entscheidungen wiederholt wird,805 bringt zunächst zum Ausdruck, daß das Eigentum Grundlage der Freiheit ist.806 Bemerkenswert ist allerdings, daß hiermit das Eigentum nur 802

Der frühere Präsident des Verfassungsgerichts, der bei der Entscheidung Nr. 64/1993 als Berichterstatter tätig war, weist hingegen darauf hin, daß das funktionale Verständnis des Eigentums tiefere und weiter reichende Wurzeln hat, als die Rezeption der Deutschen Rechtsprechung. Vgl. Sólyom, Rendszeres áttekintés (Fn. 747), 640. 803

Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 18. Aufl. (1991), S. 181, Rdnr. 442 ff. “Auch die Eigentumsgarantie umfaßt mehrere Bedeutungsschichten. Sie gewährleistet das Eigentum als Voraussetzung freier und selbstverantwortlicher Lebensgestaltung; [...] Die Bestimmung von Inhalt und Bedeutung des in dieser Weise verfassungsrechtlich gewährleisteten Eigentums kann nicht an den Wandlungen der Funktion des Eigentums vorübergehen [...] Grundlage individueller Existenzsicherung und Lebensgestaltung ist überwiegend nicht mehr das private Eigentum im überkommenen Sinne des bürgerlichen Rechts, sondern die eigene Arbeit und die Teilhabe an den Leistungen staatlicher Daseinsvorsorge und Fürsorge. [...] Dieser Wandel hat zu einem veränderten Verständnis der verfassungsrechtlichen Garantie des Eigentums und ihrer Tragweite geführt.” 804

64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 380; deutsche Übersetzung: Brunner-Sólyom (Fn. 735), 539, 547. Dazu s. auch Georg Brunner, Verfassungsrechtlicher Eigentumsschutz und Restitution enteigneten Vermögens in Osteuropa, in: Manssen/Banaszak, Wandel der Eigentumsordnung in Mittel- und Osteuropa (1998), 29, 37 f. 805

Entsch. Nr. 45/1995. (VI: 30.) AB, ABH 1995, 210, 215; Entsch. Nr. 10/2201. (IV. 12.) AB, ABH 2001, 123, 137. 806

In diesem Sinne auch László Sólyom, Polgári jogi kérdések az Alkotmánybíróság gyakorlatában, Jogtudományi Közlöny 1994, 99, 103.

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Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

als Grundlage, nicht aber als Verkörperung der Freiheit betrachtet wird. Während also das Bundesverfassungsgericht dem Eigentum vor allem die Aufgabe zuschreibt, einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich sicherzustellen und erst damit eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung zu ermöglichen,807 hebt die Entscheidung Nr. 64/1993 lediglich den letzteren Aspekt hervor. Damit wird nicht die Freiheit des Eigentümers in den Vordergrund gestellt, über das Eigentumsobjekt frei zu verfügen, sondern erst die Autonomie, die durch den Besitz bestimmter Vermögenswerte in anderen Lebensbereichen entsteht. Die Entscheidung Nr. 10/2001 ergänzt allerdings diese Funktionsbestimmung und stellt unter Bezugnahme auf die zitierte Passage der Entscheidung Nr. 64/1993 fest: “Der über den Eigentumsschutz im zivilrechtlichen Sinne hinausgehende verfassungsrechtliche Eigentumsschutz gewährleistet, daß die Träger des Rechts auf Eigentum die wirtschaftlichen Entscheidungen, die die Lebensverhältnisse und die wirtschaftlichen Verhältnisse gestalten, selbständig und frei treffen können.”808 Selbst wenn diese Aussage die Freiheit des Eigentümers nicht ausdrücklich auf das Eigentumsobjekt bezieht, kann sie als Ausdruck der Qualität des Eigentums als Freiheitsrecht angesehen werden. Denn sie postuliert die Freiheit im wirtschaftlichen Bereich und läßt die Ermöglichung der Ausübung anderer Grundrechte außer Betracht. Wenn aber von wirtschaftlicher Entscheidungsfreiheit die Rede ist, kann das nur Entscheidungsfreiheit hinsichtlich bestimmter vermögenswerten Rechte bedeuten. Damit wird die Erkenntnis der Entscheidung Nr. 64/1993 nicht nur konkretisiert, sondern auch ergänzt: Das Recht auf Eigentum gewährleistet die Freiheit bei wirtschaftlichen Entscheidungen und ermöglicht zugleich eine autonome Lebensgestaltung im allgemeinen.809 Die Bedeutung der so verstandenen Funktion des Eigentums erscheint zunächst unklar. Während die Erkenntnis in der Entscheidung Nr. 64/1993 nicht zur Bestimmung der Eigentumsqualität von Rechtspositionen herangezogen wurde, scheinen spätere Entscheidungen diese 807

BVerfGE 24, 367, 389.

808

Entsch. Nr. 10/2001. (IV. 12.) AB, ABH 2001, 123, 137. In der Entscheidung überprüft das Verfassungsgericht ein Gesetz, das die landwirtschaftlichen Genossenschaften verpflichtet hat, die Anteilsrechte von nicht aktiven Mitgliedern der Genossenschaft für einen Preis zu kaufen, der weit über dem Marktpreis lag. 809

In diesem Sinne beschreibt Sári (Fn. 786, 169) die Funktion des Eigentums, allerdings aus einer geschichtlichen Perspektive.

Die Eigentumsgarantie in der ungarischen Verfassung

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Funktion des Eigentums als wesentliches Merkmal des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs zu betrachten. So stellt die Entscheidung Nr. 45/1995 eine Verletzung des § 13 Verf. durch die Erhebung einer Abgabe zu Gunsten der Sozialversicherung mit dem Hinweis fest: “die obligatorische Sozialversicherung schränkt sowohl die Handlungsautonomie des Einzelnen, als auch deren traditionelle materielle Grundlage, nämlich das Recht auf Eigentum ein.”810 Noch weiter geht die Entscheidung Nr. 10/2001 indem sie feststellt: “Der verfassungsrechtliche Eigentumsschutz reicht soweit, bis die zu schützenden Rechtspositionen die Aufgabe des Eigentums erfüllen, die persönliche Autonomie zu gewähren.”811 Diese Aussagen tragen in beiden Fällen die Anwendung von § 13 Verf., so daß der Schluß nahe liegt, daß die Funktion, persönliche Handlungsfreiheit zu gewähren, ein Wesensmerkmal des Eigentums im Sinne der Verfassung sei, und daß bei dessen Fehlen die Eigentumsgarantie nicht anwendbar ist. Ferner läßt sich die zitierte Aussage in der Entscheidung Nr. 10/2001 dahingehend auslegen, daß jedes vermögenswerte Recht Eigentum im Sinne von § 13 Verf. ist, das eine freiheitssichernde Funktion erfüllt.812 Die beiden Folgerungen erscheinen allerdings als voreilig. Zunächst ist zu bedenken, daß die beiden zitierten Entscheidungen solche Regelungen überprüft haben, die eine öffentlich-rechtliche Geldleistungspflicht zur Folge hatten, und dadurch das Vermögen als ganzes betrafen. Aber gerade weil der Eigentumsschutz für das Vermögen als problematisch gilt,813 scheint es verständlich, daß das Verfas810

Entsch. Nr. 45/1995. (VI: 30.) AB, ABH 1995, 210, 215. Im konkreten Fall überprüfte das Verfassungsgericht eine Regelung, wonach die Erträge urheberrechtlich geschützter Tätigkeiten mit Beitragspflicht zu Gunsten der Krankenversicherung belastet wurden, ohne daß die Verpflichteten einen Anspruch auf die Leistungen der Krankenversicherung erworben hätten. Zu der Entscheidung s. Herbert Küpper, Der Sparkurs der ungarischen Regierung auf dem Prüfstand des Verfassungsgerichts, ROW 1996, 101, 103. 811

Entsch. Nr. 10/2001. (IV. 12.) AB, ABH 2001, 123, 137. Sowohl die Entscheidung 45/1995 als auch die Entscheidung 10/2001 führte im Ergebnis dazu, daß eine das Vermögen als Ganzes betreffende Zahlungspflicht als Verletzung von § 13 Verf. für nichtig erklärt wurde. Die sich daraus ergebende Frage nach der Möglichkeit des Eigentumsschutzes des Vermögens als solchem kann allerdings hier nicht näher erörtert werden. 812 813

In diesem Sinne ist Lábady (Fn. 740, S. 160) zu verstehen.

Vgl. Depenheuer, Art. 14, Rn. 160 ff., in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.; Papier, Art 14, Rn. 160 ff., in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar.

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Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

sungsgericht die unzweifelhafte freiheitssichernde Funktion des Vermögens zur Begründung von dessen Eigentumsqualität im Sinne der Verfassung heranzieht.814 Daß das Verfassungsgericht die Funktion des Eigentums nicht als dessen einzig entscheidendes Merkmal ansieht, ist auch daran zu erkennen, daß die Entscheidung Nr. 10/2001 auch die mittelbare Betroffenheit einzelner vermögenswerter Rechte durch die Geldleistungspflicht hervorhebt, um den Eigentumsschutz zu begründen.815 Ferner verzichtet das Verfassungsgericht oft auf die Heranziehung der Funktion des Eigentums bei der Erweiterung des Schutzes auf weitere vermögenswerte Rechte. So erkennt die Entscheidung Nr. 64/1993 in einem obiter dictum816 an, daß der Mieter einer Wohnung Eigentumsschutz genieße.817 Ähnlich spielen funktionale Überlegungen in den Entscheidungen, die der behördlichen genehmigten, eingerichteten und ausgeübten Tätigkeit den Eigentumsschutz zuerkennen, keine Rolle.818 Ebenso wurden bestimmte Teilberechtigungen von Anteilsrechten an Gesellschaften ohne Hinweis auf die Funktion des Eigentums in den Schutzbereich des § 13 Verf. einbezogen.819 Schließlich untersucht das Verfassungsgericht in keinem Fall, ob die betreffende Rechtsposition tatsächlich eine freiheitssichernde Funktion erfüllt. Dort, wo sich ein Hinweis auf diese Funktion des Eigentums findet, begnügt sich das Verfassungsgericht mit der schlichten Feststel-

814

Es ist anzumerken, daß § 13 Verf. selbst nach den Entscheidungen 45/1995 und 10/2001 nicht gegen sämtliche öffentlich-rechtlichen Geldleistungspflichten schützt. Denn § 70/I Verf. sieht eine allgemeine Pflicht der Staatsbürger der Republik Ungarn vor, sich nach ihren Einkommens- und Vermögensverhältnissen an den öffentlichen Lasten zu beteiligen. Soweit eine Geldleistungspflicht als öffentliche Last im Sinne des § 70/I Verf. qualifiziert werden kann, schließt dies die Anwendung von § 13 Verf. aus. Vgl. Entsch. Nr. 17/1999. (VI. 11) AB, ABH 1999, 131, 134. 815 816

Entsch. Nr. 10/2001. (IV. 12.) AB, ABH 2001, 123, 137. So Sólyom, Rendszeres Áttekintés (Fn. 747), 644.

817

64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 385; deutsche Übersetzung: Brunner-Sólyom (Fn. 735), 539, 552. 818

Entsch. Nr. 40/1997. (VII. 1) AB, ABH 1997, 282, 286 f. – Mitgliedschaft in der Architektenkammer; 27/1999. (IX. 15.) AB, ABH 1999, 281, 288 – Tätigkeit als Notar ohne zweites Staatsexamen. 819

Entsch. Nr. 935/B/1997. AB, ABH 1998, 765, 769.

Die Eigentumsgarantie in der ungarischen Verfassung

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lung, die überprüfte Regelung berühre die individuelle Handlungsfreiheit der Betroffenen.820

b. Eigene Leistung als Grund des Eigentumsschutzes? Eine eigene Leistung als Gesichtspunkt des Eigentumsschutzes wird vom Gericht im Bereich des Privatrechts nicht erwähnt. Die Rechtsprechung zum Eigentumsschutz öffentlich-rechtlicher Rechtspositionen führt hingegen zu dem Schluß, daß eine eigene Leistung der Betroffenen in diesem Bereich für den Eigentumsschutz entscheidend sein kann. Die wesentlichen Argumente dafür ergeben sich aus den Entscheidungen zur Sozialversicherung. Außerhalb dieses Bereichs enthalten lediglich zwei Entscheidungen zum Eigentumsschutz in Bezug auf behördliche Genehmigungen Indizien dafür, daß eine eigene Leistung Voraussetzung des Eigentumsschutzes ist. An dieser Stelle wird nur auf die Ergebnisse dieser Rechtsprechung kurz hingewiesen, während die Judikatur zu den Ansprüchen und Anwartschaften aus der Sozialversicherung im nächsten Kapitel ausführlich analysiert wird. In bezug auf behördlich genehmigte Tätigkeiten stellte das Verfassungsgericht darauf ab, ob die genehmigte Tätigkeit für den Berechtigten eine regelmäßige Einkommensquelle darstellte, und ob durch die Ausübung der Tätigkeit der Kreis der Kunden sowie der Tätigkeitsbereich gefestigt wurde.821 So genieße die eingerichtete und ausgeübte Tätigkeit den Schutz von § 13 Verf., wenn sie ein regelmäßiges Einkommen sichert.822 Wenngleich dieser Wortlaut an den Begriff des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs im deutschen Recht erinnert, wird dieser Begriff hier nicht angesprochen.823 Denn dieser Begriff bedeutet im deutschen Recht die Gesamtheit der sachlichen, persönlichen und sonstigen Mittel in allen ihren Erscheinungsformen und Ausstrahlungen, die in der Hand des Betriebsinhabers zu einem einheitlichen Organismus zusammengefaßt sind. 824 In beiden zitierten Ent820

Entsch. Nr. 45/1995. (VI: 30.) AB, ABH 1995, 210, 215; Entsch. Nr. 10/2001. (IV. 12.) AB, ABH 2001, 123, 138. Dazu s. auch unten. 821

Entsch. Nr. 40/1997. (VII. 1) AB, ABH 1997, 282, 286 f.

822

Entsch. Nr. 40/1197. (VII. 1) AB, ABH 1997, 282, 286 f.; Entsch. Nr. 27/1999. (IX. 15.) AB, ABH 1999, 281, 288. 823 824

Anderer Auffassung Sólyom, Rendszeres áttekintés (Fn. 747), 646 f.

Vgl. Papier, Art. 14 Rn. 95. m.w.N., in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar.

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Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

scheidungen ging es aber um die spezifische Frage, ob die behördliche Genehmigung für eine bestimmte Tätigkeit zurückgezogen werden kann. Der Eigentumsschutz galt also einer öffentlich-rechtlichen Rechtsposition, die die Grundlage für die gewerbliche Tätigkeit des Betroffenen war.825 In dieser Hinsicht besteht eher eine Ähnlichkeit mit Fällen vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, in denen eine öffentlich-rechtliche Genehmigung als Eigentum im Sinne von Art. 1 des 1. ZP EMRK anerkannt wurde.826 Stellt das Verfassungsgericht im diesem Zusammenhang auf die tatsächliche Ausübung der Tätigkeit aufgrund der Genehmigung und auf die daraus entstehenden Vorteile für den Berechtigten ab, bedeutet dies die Anerkennung der Bedeutung einer eigenen Leistung für den Eigentumsschutz. So liegt der Schluß nahe, daß eine eigene Leistung zumindest für bestimmte öffentlich-rechtliche Rechtspositionen eigentumskonstituierend sein kann.827 Ob dies die allgemeine Anerkennung der eigenen Leistung als Voraussetzung des Eigentumsschutzes darstellt, ist allerdings unklar.

4. Verfassungsrechtliche Schranken gegenüber Eingriffen des Gesetzgebers Es wurde bereits erwähnt, daß Eingriffe in das Recht auf Eigentum entweder anhand von § 13 Abs. 2 Verf. als Enteignung oder von § 13 Abs. 1 i. V. m. § 8 Abs. 2 Verf. als sonstige Einschränkung zu prüfen sind. An dieser Stelle soll zunächst der Frage nachgegangen werden, nach welchen Gesichtspunkten die verschiedenen Eingriffsarten zu unterscheiden sind. Anschließend werden die einschlägigen Maßstäbe kurz dargestellt.

825

Eine Konstruktion, die auch im deutschen Recht erörtert wird. Vgl. Papier, Art. 14 Rn. 107 ff., in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar, m.w.N. 826

Tre Taktörer AB v. Sweden, Series A 159 – Lizenz zum Ausschank alkoholischer Getränke; Fredin v. Sweden, Series A 192 – Erlaubnis zur Ausbeutung einer Kiesgrube. Dazu s. Peukert zu Art. 1 des 1. ZP in: Frowein/Peukert, EMRK Kommentar, 2. Aufl. (1996), Rn. 7. 827

Diese Überlegung liegt auch der diesbezüglichen Rechtsprechung des EGMR zugrunde. Vgl. Peukert zu Art. 1 des 1. ZP in: Frowein/Peukert, EMRK Kommentar, 2. Aufl. (1996), Rn. 7.

Die Eigentumsgarantie in der ungarischen Verfassung

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a. Enteignung und sonstige Einschränkung: ein fließender Übergang? Mit der Entscheidung Nr. 64/1993 versucht das Verfassungsgericht, die sich aus § 8 Abs. 2 und § 13 Abs. 2 Verf. ergebenden verfassungsrechtlichen Schranken auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen. Dabei entsteht der Eindruck, daß das Gericht keine klare Trennlinie zwischen den Voraussetzungen einerseits und den Rechtsfolgen der beiden Rechtsinstitute andererseits sieht. Dieses Bild ergibt sich aus drei Aussagen des Gerichts. Zunächst heißt es in der Entscheidung Nr. 64/1993: “Im Schutz des Grundrechts auf Eigentum zieht sich die qualitative Grenze nicht mehr zwischen der “Einschränkung” des Eigentums und dessen “Entzug” im zivilrechtlichen Sinne. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit lautet nunmehr, in welchen Fällen der Eigentümer die Einschränkung durch die öffentliche Hand ohne jedes Entgelt hinnehmen muß, bzw. wann er Anspruch auf Entschädigung für die Einschränkung seiner Rechte als Eigentümer hat.”828 Ferner ermittelt das Verfassungsgericht die bei der Anwendung von § 8 Abs. 2 Verf. auf das Recht auf Eigentum einschlägigen Kriterien anhand von § 13 Abs. 2 Verf. So schreibt das Gericht: “Bei der Prüfung der Erforderlichkeit bzw. Unvermeidbarkeit der Einschränkung des Grundrechts auf Eigentum muß von vornherein berücksichtigt werden, daß § 13 Abs. der Verfassung für die Enteignung lediglich das “Gemeinwohlinteresse” erfordert.” 829 Schließlich hält das Verfassungsgericht eine Entschädigung auch in solchen Fällen für geboten, wo keine Enteignung vorliegt. Dieses Postulat wird zum Teil aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit,830 aber zum Teil aus § 13 Abs. 2 Verf. abgeleitet. Die Entscheidung Nr. 64/1993 stellt unter Hinweis auf § 13 Abs. 2 Verf. fest: wenn auch die Wertgarantie zur Geltung kommt, verlangt die Verfassung keinen strengeren Maßstab der Erforderlichkeit, sondern läßt das Gemeinwohlinteresse aus-

828

Entsch. Nr. 64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 381; Übersetzung Brunner/Sólyom (Fn. 735), 539, 548. 829

Entsch. Nr. 64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 381; Übersetzung Brunner/Sólyom (Fn. 735), 539, 549. 830

Entsch. Nr. 64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 381; Übersetzung Brunner/Sólyom (Fn. 735), 539, 548: “Doch kann auch die schwere Belastung des Eigentums aufgrund der Verfassung einen ähnlichen Schutz wie bei der Enteignung fordern. [...] In solchen Fällen wird der Ausgleich durch die Verhältnismäßigkeit zwischen dem Eingriff rechtfertigenden Gemeinwohl und der zwangsläufigen Rechtsverletzung des Eigentümers gefordert.”

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Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

reichen.831 Diese Aussage wird in der Literatur als Zeichen dafür gewertet, daß das Verfassungsgericht die Eigentumsgarantie im allgemeinen letztendlich als Wertgarantie und nicht als Bestandsgarantie versteht. 832 Hierbei ist mit Wertgarantie die Entschädigungspflicht des Staates im Falle eines rechtswidrigen Eingriffs in das Eigentum gemeint.833 Die Pflicht für eine Entschädigung im Falle eines rechtswidrigen Eingriffs, der keine Enteignung darstellt, folge somit aus dem Wesen der Eigentumsgarantie als relative Wertgarantie. Dieses Wesen ergibt sich seinerseits aus § 13 Abs. 2 Verf. Das Gericht scheint somit aufgrund von § 13 Abs. 2 Verf. eine einheitliche, letztendlich auf die Entschädigungspflicht hinauslaufende Garantie des Eigentums zugrunde zu legen. In diesem Sinne sind die folgenden Ausführungen des ungarischen Verfassungsgerichts zu verstehen: Die Art des verfassungsmäßigen Schutzes des Eigentums werde durch den – bei anderen Grundrechten nicht vorhandenen – spezifischen Charakterzug des Eigentums determiniert, daß es, was seine verfassungsmäßig geschützte Aufgabe anbelangt, ersatzfähig sei. Der Gegenstand des verfassungsrechtlichen Schutzes sei in erster Linie das Objekt des Eigentums, d. h. der Bestand des Eigentums. Es sei jedoch die Verfassung selbst, die die Enteignung wegen eines öffentlichen Interesses ermögliche, und damit signalisiere, daß die Grenze der Eigentumsgarantie der Verfassung bei der Sicherung des Wertes des Eigentums liege.834 Diese Auffassung kommt der Rechtslage unter der Weimarer Reichsverfassung nahe. Art. 153 WRV wurde nach der damals herrschenden Meinung als relative Entschädigungsgarantie verstanden.835 So lief die

831

Entsch. Nr. 64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 381; Übersetzung Brunner/Sólyom (Fn. 735), 539, 549. 832

Vgl. Sólyom, Geleit, in: Brunner/Sólyom (Fn. 739), 98.

833

Hier geht es also nicht um die in der deutschen Lehre erörterte Frage, ob die Eigentumsgarantie auch Schutz gegenüber der Geldentwertung gewährt. Dazu vgl. Papier, Art. 14 Rn. 184 ff., in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar, m. w. N. Nach deutscher Terminologie wäre der Begriff Entschädigungsgarantie eher angebracht. Daß die Geldentwertung keinerlei Eingriff in das Recht auf Eigentum darstellt, stellte die Entsch. Nr. 26/ 1993. (IV. 29.) AB, ABH 196, 202 ausdrücklich fest. 834

Entsch. Nr. 64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 380; Übersetzung Brunner/Sólyom (Fn. 735), 539, 547. 835

Böhmer (Fn. 775), 2562.

Die Eigentumsgarantie in der ungarischen Verfassung

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Eigentumsgarantie auf den Satz hinaus: dulde und liquidiere.836 Freilich ist es dem ungarischen Verfassungsgericht nicht untersagt, das Eigentumsgrundrecht verletzende Gesetze für nichtig zu erklären. Aber der letzte Maßstab bleibt die Beachtung der Wertgarantie als relative Entschädigungsgarantie. Versteht man das Eigentumsgrundrecht als eine einheitliche, auf eine relative Entschädigungsgarantie hinauslaufende Garantie, so kann man mit dem Verfassungsgericht eine Enteignung von sonstigen Einschränkungen des Eigentums anhand der Schwere des Eingriffs unterscheiden. Dabei wird der Entzug des Eigentumsrechts als Enteignung im Sinne von § 13 Abs. 2 Verf. gewertet.837 Aber die Entscheidung Nr. 64/1993 weist darauf hin, daß § 13 Abs. 2 Verf. nicht nur den traditionellen Begriff der Enteignung betreffe, wenn das Eigentum in seiner Ganzheit entzogen werde. Auch eine schwere Belastung des Eigentums könne einen ähnlichen Schutz wie bei der Enteignung fordern.838 In der – soweit ersichtlich – einzigen Entscheidung, in der ein Eingriff in das Recht auf Eigentum ohne dessen Entzug anhand von § 13 Abs. 2 Verf. überprüft wurde, 839 begründete das Verfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit der in Frage stehenden Regelung damit, daß sie das Eigentumsrecht des Betroffenen unverhältnismäßig einschränke. 840 Bemerkenswert an dieser Entscheidung ist, daß sie neben einem Verstoß gegen § 13 Abs. 2 Verf. auch einen Verstoß gegen § 13 Abs. 1 Verf. in Verbindung mit § 8 Abs. 2 Verf. feststellt.841 Gleichwohl wendet das Verfassungsgericht in Bezug auf die Beschlagnahme und den Entzug wegen Verstoßes gegen das Zollgesetz § 13 Abs. 1 Verf., nicht aber § 13 Abs. 2 an.842

836

Böhmer (Fn. 775), 2562.

837

Entsch. Nr. 21/1990. (X. 4.) AB, ABH 1990, 73, 82. Übersetzung Brunner/Sólyom (Fn. 735), 126, 135. 838

Entsch. Nr. 64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 381; Übersetzung Brunner/Sólyom (Fn. 735), 539, 548. 839

Entsch. Nr. 45/1997. (IX. 19.) AB, ABH 1997, 311, 316 ff.

840

Entsch. Nr. 45/1997. (IX. 19.) AB, ABH 1997, 311, 317 f. Im konkreten Fall wurden per Gesetz sämtliche Nutzungs- und Verfügungsrechte in Bezug auf ein konkretes Grundstück auf den Staat übertragen, wobei der Eigentümer lediglich das nudum ius behielt. 841 842

Entsch. Nr. 45/1997. (IX. 19.) AB, ABH 1997, 311, 318. Entsch. Nr. 33/2002 (VII. 4.) AB, ABH 2002, 173, 180 ff.

178

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

b. Die einschlägigen Maßstäbe Trotz der erheblichen Verflechtung der Regel der Enteignung und der sonstigen Eigentumseinschränkungen besteht weiterhin ein Unterschied zwischen den jeweiligen Maßstäben. Liegt eine Enteignung im Sinne von § 13 Abs. 2 Verf. vor, muß das Verfassungsgericht prüfen, ob diese zum Gemeinwohl, aufgrund oder durch843 Gesetz erfolgte und ob eine vollständige, unbedingte und sofortige Entschädigung gewährt wurde.844 Die Prüfung des Vorliegens eines Gemeinwohlgrunds bleibt dabei eine prima facie Untersuchung. Das Verfassungsgericht geht davon aus, daß in einer demokratischen Gesellschaft das Gemeinwohlinteresse in den das Eigentum berührenden wirtschaftlichen und sozialen Fragen sehr unterschiedlich beurteilt werde. Die verfassungsrechtliche Prüfung richtet sich nicht auf die unbedingte Notwendigkeit. Demnach ist die vom Gesetzgeber getroffene Wahl für die verfassungsrechtliche Prüfung nicht zwingend maßgeblich. Vielmehr müsse sich die Prüfung darauf beschränken, ob die Berufung auf das Gemeinwohl durch den Gesetzgeber begründet ist.845 Dies bedeutet, daß die Berufung auf das öffentliche Interesse – von Grenzfällen abgesehen – durch das Verfassungsgericht nicht geprüft wird. Ein solcher Grenzfall liegt sicherlich dann vor, wenn die Berufung auf das Gemeinwohl offensichtlich unbegründet ist.846 Folglich beschränkt sich die Untersuchung im Falle einer Enteignung neben dem Vorhandensein einer gesetzlichen Grundlage auf die Frage der Entschädigung. Sieht das in Frage stehende Gesetz keine

843

§ 13 Abs. 2 sieht vor, daß eine Enteignung nur in den durch Gesetz vorgesehenen Fällen und Verfahren erfolgen kann. Dieser Wortlaut würde dafür sprechen, daß eine Legalenteignung nicht zulässig ist. Gleichwohl geht das Verfassungsgericht davon aus, daß § 13 Abs. 2 eine Schutzbestimmung sei, die nicht nur für die Enteignung durch Verwaltungsakt, sondern auch für die durch Gesetz maßgebend sei. (Entsch. Nr. 21/1990. (X: 4.) AB, ABH 1990, 73, 82; Übersetzung in Brunner/Sólyom (Fn. 735), 126, 135; Entsch. Nr.16/1991. (IV. 20) AB, ABH 1991, 58, 62 f.; Entsch. Nr. 45/1997, (IX. 19.) AB, ABH 1997, 311, 318) Dies bedeutet zugleich, daß eine Legalenteignung nicht per se verfassungswidrig ist, sondern anhand von § 13 Abs. 2 zu beurteilen ist. 844

Entsch. Nr. 21/1990. (X. 4.) AB, ABH 1990, 73, 82.

845

Entsch. Nr. 64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 381 f.; Übersetzung in Brunner/Sólyom (Fn. 735), 539, 549. 846

Sólyom, Geleit, in: Brunner/Sólyom (Fn. 739), 99; ders., Introduction, in: Sólyom/Brunner, Constitutional Judiciary in a new Democracy, The Hungarian Constitutional Court (2000), 28.

Die Eigentumsgarantie in der ungarischen Verfassung

179

den Anforderungen des § 13 Abs. 2 entsprechende Entschädigung vor, ist seine Verfassungswidrigkeit festzustellen.847 Bei Eingriffen in das Eigentum, die nicht als Enteignung anzusehen sind, gilt das in § 8 Abs. 2 Verf. begründete Prinzip der Verhältnismäßigkeit als Maßstab. Dies bedeutet eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse und der Eigentumseinschränkung,848 also die Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Die Geeignetheit und Erforderlichkeit des Eingriffs muß hingegen nicht überprüft werden. Bei der Prüfung spielen verschiedene Gesichtspunkte eine Rolle: Der Umfang des Schutzes hängt vom Subjekt, vom Objekt und von der Funktion des Eigentums ab, sowie von der Art der Einschränkung. Dementsprechend sind die Eingriffsmöglichkeiten der öffentlichen Hand unterschiedlich.849

847

Vgl. Entsch. Nr. 21/1990. (X. 4.) AB, ABH 1990, 73, 82; 45/1997. (IX. 19.) AB, ABH 1997, 311, 318. 848

Entsch. Nr. 64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 382; Übersetzung in Brunner/Sólyom (Fn. 735), 539, 549. 849

Entsch. Nr. 64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 380; Übersetzung in Brunner/Sólyom (Fn. 735), 539, 547.

5. Kapitel: Die Entwicklung der Rechtsprechung zum Eigentumsschutz sozialrechtlicher Rechtspositionen I. Von der Ablehnung zur Einräumung der Möglichkeit des Eigentumsschutzes Obwohl die Sozialversicherung bereits zu Beginn der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts Gegenstand von zahlreichen Entscheidungen850 war, wurde die Möglichkeit des Eigentumsschutzes in diesem Bereich zunächst nicht erörtert. Dies hängt vor allem damit zusammen, daß die frühere Rechtsprechung des Verfassungsgerichts den verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff mit dem zivilrechtlichen gleichsetzte. Bereits in den ersten Entscheidungen zum sozialversicherungsrechtlichen Themenkomplex tauchen allerdings topoi auf, die in der späteren Entwicklung eine erhebliche Rolle spielen. So stellt die Entscheidung Nr. 11/1991 fest, daß Ansprüche aus der Sozialversicherung einen Zusammenhang mit Arbeitsleistung und Beitragszahlung aufweisen. Zugleich seien auch Elemente der Sozialhilfe in der Sozialversicherung auffindbar. Trotzdem sei die Sozialversicherung dem Wesen nach eine Versicherung, bei der der Versicherungsträger gegenüber dem Beitragszahler bestimmte Risiken trägt.851 Das Gericht erklärte zugleich ein auch in der Sozialversicherung gültiges allgemeines Prinzip zur Regel. Danach muß der Versicherungsträger für die Beitragszeiten die entsprechende Leistung erbringen.852 In diesem Sinne stellt eine weitere Entscheidung 850

Entsch. Nr. 10/1990. (IV. 27.) AB, ABH 1990, 50 ff; 16/1990. (VII. 11.) AB, ABH 1990, 64 ff.; 17/1990. (VII. 31.) AB, ABH 1990, 173 ff.; 33/1990. (XII. 26.) AB, ABH 1990, 191 ff.; 11/1991. (III. 29.) AB, ABH 1991, 34 ff; 45/1991. (IX. 10.) AB, ABH 1991, 206 ff.; 24/1991. (V. 18.) AB, ABH 1991, 363 ff.; 44/1991. (VIII. 28.) AB, ABH 1991, 428 ff.; 772/B/1990/5 AB, ABH 1991, 519 ff. 851

Entsch. Nr. 11/1991. (III. 29.) AB, ABH 1991, 34, 35. Die Entscheidung hatte eine Regelung zum Gegenstand, welche die Nichtberücksichtigung bestimmter Versicherungszeiten anordnete. 852

Entsch. Nr. 11/1991. (III. 29.) AB, ABH 1991, 34, 35.

182

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

aus dem Jahre 1991 fest, daß das System der Sozialversicherung zum Teil auf dem Prinzip des “erkauften Rechts” beruhe.853 Die Ähnlichkeit der Rentenansprüche mit dem Eigentum wird zuerst in einem Sondervotum angesprochen. Das von vier Verfassungsrichtern unterzeichnete Votum geht davon aus, daß die Rentner ein erworbenes Recht auf soziale Sicherheit hätten. Dieses Recht dürfe nicht entzogen werden, weil es ein ebenso persönliches Recht darstelle, wie das Recht auf Eigentum. Es ginge hier um ein erworbenes und nicht mehr entziehbares Recht auf die Erträge des staatlichen Eigentums, da das Eigentum des Staates zum Teil durch die Leistung der heutigen Rentner entstanden sei.854 Trotz dieser Ansätze lehnt die erste Entscheidung, welche die Frage des Eigentumsschutzes für Rechtspositionen aus der Sozialversicherung ausdrücklich behandelt, einen solchen Schutz ab.855 In der Entscheidung Nr. 26/1993 legt das Verfassungsgericht die bereits entwickelte These zugrunde, die Sozialversicherung sei ebenso durch Züge des sozialen Ausgleichs wie auch Züge der Versicherung gekennzeichnet.856 Dementsprechend seien die Beitragssätze in der Sozialversicherung unabhängig von Leistungen und Risiken bestimmt.857 Grundlage der Ansprüche auf Leistungen der Sozialversicherung sei daher das in § 70/E Verf. normierte Recht auf soziale Sicherheit.858 Das Rentenrecht beruhe

853

Entsch. Nr. 772/B/1990/5 AB, ABH 1991, 519 ff., 522.

854

Entsch. Nr. 24/1991. (V. 18.) AB, ABH 1991, 363, 366. Die Entscheidung befaßte sich mit der Frage, inwieweit die Erhöhung der Renten verfassungsrechtlich geboten ist. Die Mehrheit des Gerichts ließ die Frage offen. 855

Entsch. Nr. 26/1993 (IV. 29.) AB, ABH 1993, 196. Die Entscheidung untersuchte wiederum verschiedene Regelungen, die die Erhöhung der Renten betrafen. András Sajó sieht gerade wegen dieser Entscheidung einen Bruch darin, daß die spätere Rechtsprechung die Anwendbarkeit der Eigentumsgarantie auf sozialrechtliche Ansprüche erstreckte; s. András Sajó, A materiális (Fn. 741), 207. 856 857 858

Entsch. Nr. 26/1993 (IV. 29.) AB, ABH 1993, 196, 198. Entsch. Nr. 26/1993 (IV. 29.) AB, ABH 1993, 196, 198. § 70/E. Verf. hat den folgenden Wortlaut:

“(1) Die Staatsbürger der Republik Ungarn haben das Recht auf soziale Sicherheit; jeder hat Anspruch auf die zur Existenzsicherung erforderliche Fürsorge im Alter, bei Krankheit und Invalidität, im Witwen- und Waisenstand sowie bei Arbeitslosigkeit ohne eigenes Verschulden.

Die Entwicklung der Rechtsprechung

183

selbst in dem Anteil, der als “erkauftes Recht” anzusehen ist, auf einer Versicherung und sei kein dingliches Recht.859 Ein Zusammenhang mit § 13 Verf. bestehe daher nicht. Daß die Ablehnung des Eigentumsschutzes in der Entscheidung Nr. 26/1993 nicht abschließend sein sollte, wird rückblickend gerade durch die zuletzt zitierte Passage deutlich. Da das Verfassungsgericht davon ausging, daß Ansprüche aus der Sozialversicherung deswegen kein Eigentum im Sinne von § 13 Verf. darstellen, weil sie kein dingliches Recht seien, konnte die ablehnende Haltung durch die Loslösung des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs vom zivilrechtlichen geändert werden.860 So kam es in der Entscheidung Nr. 64/1993. Parallel mit dem Postulat eines eigenständigen verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs stellt die Entscheidung ausdrücklich fest, daß sich der grundrechtliche Eigentumsschutz auf die Vermögensrechte erstreckt, die die freiheitssichernde Rolle des Eigentums übernommen haben. So seien auch Befugnisse mit öffentlich-rechtlicher Grundlage, wie etwa sozialversicherungsrechtliche Ansprüche, Gegenstand des Eigentumsschutzes.861

II. Die Anerkennung der Eigentumsqualität und die Konkretisierung der Schutzvoraussetzungen 1. Versicherungselement und Sicherung der persönlichen Autonomie Da die Entscheidung Nr. 64/1993. die Möglichkeit des Eigentumsschutzes lediglich in einem obiter dictum eröffnete,862 war es unklar, (2) Die Republik Ungarn verwirklicht das Recht auf Fürsorge durch das Sozialversicherungssystem und durch die Unterhaltung von sozialen Einrichtungen.” 859

Entsch. Nr. 26/1993 (IV. 29.) AB, ABH 1993, 196, 202.

860

Pál Sonnevend, A társadalombiztosítási jogosultságok védelme a Német Szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlatában, Magyar Jog 1997, 208, 221; Tamás Lábady (Fn. 740), 159. 861

64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 380; deutsche Übersetzung: Brunner-Sólyom (Fn. 735), 539, 547. 862

Die Entscheidung Nr. 64/1993 befaßte sich mit der Frage, inwieweit ein Kaufrecht für die Mieter der Mietwohnungen der örtlichen Selbstverwaltungen in Bezug auf die gemietete Wohnung begründet werden kann.

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Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

unter welchen Umständen und in welchem Umfang sozialversicherungsrechtliche Rechtspositionen den Schutz von § 13 Verf. genießen.863 Die entscheidende Klärung erfolgte in der Entscheidung Nr. 43/1995., wobei nicht einmal hier § 13 Verf. ausdrücklich zur Urteilsbegründung herangezogen wurde.864 Im Rahmen dieser Entscheidung überprüfte das Gericht diejenigen Bestimmungen des sog. Wirtschaftsstabilisierungsgesetzes, die das Inkrafttreten von verschiedenen Sparmaßnahmen im Bereich der sozialen Fürsorge regelten. Die Sparmaßnahmen betrafen verschiedene Geldleistungen für Mütter und Familien. Das Wirtschaftsstabilisierungsgesetz sollte 15 Tage nach seiner Verkündung in Kraft treten. Dies gab dem Verfassungsgericht Anlaß, zunächst nur die Übergangsbestimmungen zu untersuchen. Die inhaltliche Prüfung erfolgte in späteren Entscheidungen.865 Diese Entscheidung führt die Ansätze der früheren Rechtsprechung mit den Erkenntnissen der Entscheidung Nr. 64/1993. zusammen. Mit einer gewissen Verschiebung in der Akzentuierung knüpft die Entscheidung zunächst an die frühere Rechtsprechung mit dem Hinweis an, das Verfassungsgericht habe die Sozialversicherung stets vorrangig als Versicherung angesehen. 866 Als Konkretisierung führt die Entscheidung hierzu weiter aus, der Eigentumsschutz verliere auch im Bereich der Sozialversicherung nicht die Verbindung mit dem eigenen Vermögen oder der wertschaffenden Arbeit. Aus diesem Grunde würden die durch Beiträge gedeckten Ansprüche einen höheren Schutz genießen, als Rechtspositionen aus der Sozialhilfe.867 Auf der anderen Seite beruft sich das Gericht auf die bereits zitierten Aussagen der Entscheidung Nr. 64/1993 über die freiheitssichernde Funktion des Eigentums und die

863

Sajó, A materiális (Fn. 741), 209.

864

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30) AB, ABH 1995, 188 ff. Auszüge auf englisch übersetzt finden sich in Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322 ff. 865

Dazu im einzelnen Pál Sonnevend, Der verfassungsmäßige Schutz sozialrechtlicher Ansprüche in der jüngeren Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts, ZaöRV 1996/4, 977, 980 ff.; s. auch Herbert Küpper, Der Sparkurs der ungarischen Regierung auf dem Prüfstand des Verfassungsgerichts, ROW 1996, 101 ff. 866

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30) AB, ABH 1995, 188, 194; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 328. 867

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30) AB, ABH 1995, 188, 194; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 328.

Die Entwicklung der Rechtsprechung

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daraus folgende Erweiterung des Eigentumsschutzes.868 Es wird ferner ausgeführt, die gesellschaftliche und wirtschaftliche Absicherung der großen Mehrzahl der nicht mehr berufstätigen Bürger werde nicht durch ihre eigenen Güter gewährleistet. Vielmehr investieren sie einen Anteil der Ergebnisse ihrer Arbeit in die Sozialversicherung. Die Leistungen der Sozialversicherung übernehmen damit die Aufgabe, das Vermögen im engeren zivilrechtlichen Sinne zu sichern. Diese Überlegungen führen zu der Feststellung, die auch der folgenden Rechtsprechung zugrunde liegt: “Im Falle von Sozialversicherungsleistungen, bei denen das Versicherungselement eine Rolle spielt, soll die Kürzung oder Streichung der Leistungen nach den Regeln des Eigentumsschutzes beurteilt werden.”869 Nicht nur die Voraussetzungen des Eigentumsschutzes werden in der Entscheidung Nr. 43/1995. weitgehend geklärt, sondern auch die Frage des Maßstabs, der bei der Einschränkung von durch § 13 Verf. geschützten Rechtspositionen einschlägig ist. Unter Hinweis auf die soziale Bindung des Eigentums und die Entscheidung Nr. 64/1993. erklärt das Gericht das Prinzip der Verhältnismäßigkeit in seiner im Bereich des § 13 einschlägigen Form hier für anwendbar.870 Die so verstandene Verhältnismäßigkeit bietet nach Auffassung des Gerichts einen geeigneten Maßstab dafür, die Besonderheiten des sozialversicherungsrechtlichen Rechtsverhältnisses zu berücksichtigen. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit kann – so das Verfassungsgericht – das öffentliche Interesse an der Kürzung von Berechtigungen, wie etwa Interesse am Fortbestehen und der Funktionsfähigkeit der Sozialversicherung, oder die Schwierigkeiten des Staates, seiner Pflicht zur ergänzenden Finanzierung der Sozialversicherung nachzukommen, bewertet werden.871

868

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30) AB, ABH 1995, 188, 195; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 329. 869

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30) AB, ABH 1995, 188, 195; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 329. 870

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30) AB, ABH 1995, 188, 196; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 330. 871

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30) AB, ABH 1995, 188, 196; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 330.

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Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

2. Die Folgeentscheidungen Die tatsächliche Anerkennung der Eigentumsqualität sozialversicherungsrechtlicher Rechtspositionen und eine damit einhergehende Nichtigerklärung von gesetzlichen Regelungen erfolgt noch im gleichen Jahr. Die Entscheidung Nr. 56/1995 872 untersucht Regelungen des Wirtschaftsstabilisierungsgesetzes, die einerseits das Krankengeld, andererseits verschiedene Sachleistungen der Krankenversicherung gekürzt haben. Nach der früheren Rechtslage stand das Krankengeld als Leistung der Krankenversicherung denjenigen Versicherten zu, die vorübergehend arbeitsunfähig wurden. Wenn aber der Versicherte Anspruch auf bezahlten Krankenurlaub hatte, den die Arbeitgeber 10 Tage lang im Jahr zu gewähren hatten, dann war der Versicherte bis zum Ablauf dieses Urlaubs nicht berechtigt, das Krankengeld zu verlangen. Nach der überprüften Regelung des Gesetzes änderte sich die Rechtslage dahingehend, daß die Arbeitgeber zur Gewährung eines fünf Tage nicht bezahlten und 20 Tage bezahlten Krankenurlaubs verpflichtet wurden. In dieser Zeit hätten die Arbeitnehmer kein Krankengeld beanspruchen können. Unter den Sachleistungen der Krankenversicherung wurden viele ersatzlos gestrichen.873 In der Entscheidung wird im allgemeinen festgestellt, daß sich der grundrechtliche Schutz des Eigentums auf Ansprüche und Anwartschaften auf Leistungen der Sozialversicherung erstreckt.874 Auf dieser Grundlage wird das Krankengeld, sowie verschiedene Sachleistungen der Krankenversicherung unter den Schutz des § 13 Verf. gestellt. Als Maßstab für die Überprüfung des Eingriffs wendet das Gericht auch hier das Prinzip der Verhältnismäßigkeit an. Eine Entwicklung ist darin zu sehen, daß die Verpflichtung des Staates, die Funktionsfähigkeit der Sozialversicherung aufrechtzuerhalten, nunmehr aus § 70/E Verf. abgeleitet wird, der das Recht auf soziale Sicherheit normiert.875 Im Ergebnis wird in der Entscheidung die Neuregelung der Krankengeldgewährung für verfassungswidrig erklärt, während die Kürzung der Sachleistungen der Krankenversicherung nicht beanstandet wird.

872

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260 ff.

873

Siehe dazu im Einzelnen Sonnevend, Der verfassungsmäßige Schutz (Fn. 864), 983. 874 875

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 264. Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 265.

Die Entwicklung der Rechtsprechung

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Die Entscheidung Nr. 38/1996876 bringt noch eine weitere Klärung. Gegenstand der Entscheidung war eine Krankengeldregelung, die mit der in Entscheidung Nr. 56/1996 überprüften Regelung durchaus vergleichbar war. Gemäß der hier untersuchten Regelung wurden die Arbeitgeber zur Gewährung von 15 Tagen bezahlten Krankenurlaub im Jahr verpflichtet. Für diesen Zeitraum verloren die Versicherten den Anspruch auf Krankengeld. Zugleich wurden die Arbeitgeber verpflichtet, ein Drittel des dem Versicherten ausgezahlten Krankengelds zu tragen. Die Regelung wurde anhand des Verhältnismäßigkeitsprinzips gründlich untersucht. Hierbei wurden die Faktoren, die bei der Prüfung zu berücksichtigen sind, einzeln behandelt. Diesmal hat das Verfassungsgericht die Kürzung des Krankengelds nicht beanstandet. Mit der Entscheidung Nr. 5/1998877 erfolgt wiederum eine Erweiterung des Eigentumsschutzes, da § 13 Verf. das erste Mal explizit auf Rechtspositionen aus der Rentenversicherung angewandt wird. Die Entscheidung hat eine Regelung zum Gegenstand, welche die Hinterbliebenenrente wesentlich verkürzte. Nach der früheren Rechtslage betrug die Hinterbliebenenrente 50% der Alterversorgung des Verstorbenen. Gemäß der überprüften Regelung wurde dies auf 20% der Altersversorgung des Verstorbenen herabgesetzt. Die Entscheidung Nr. 5/1998 – die gerade zehn Tage nach dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts zu den Hinterbliebenenrenten878 ergangen ist – stellt im Gegensatz zu jenem Beschluß fest, daß Ansprüche auf Hinterbliebenenrenten den Schutz der Eigentumsgarantie genießen.879 Begründet wird diese Erkenntnis lediglich mit einem langen Zitat880 aus der Entscheidung Nr. 43/1995. Die Frage, ob Anwartschaften und Ansprüche auf die Hinterbliebenenversorgung Besonderheiten aufweisen, die die Anwendung des § 13 Verf. in Frage stellen könnten, wird nicht erörtert. Im Ergebnis stellt die Entscheidung die Verfassungswidrigkeit der überprüften Regelung fest, denn sie greift unzulässigerweise in die Rechtspositionen der anspruchsberechtigten Eltern sowie derjenigen ein, die keine eigene Altersversorgung aufgebaut haben und dies aufgrund ihres Alters auch nicht mehr zumutbar ist.881 876 877 878 879 880 881

Entsch. Nr. 38/1996. (IX. 25.) AB, ABH 1996, 126, 128 ff. Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 85 ff. BVerfGE 97, 271, 283 ff. Der Beschluß ist vom 18. 2. 1998. Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 86 ff. Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 86 f. Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82.

188

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

Die Entscheidung Nr. 39/1999 untersucht die in der früheren Rechtsprechung mehrmals behandelte882 Frage der Rentenerhöhung nunmehr auch aus dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie.883 Gegenstand der Entscheidung war eine Gesetzesänderung, welche die bei der Rentenerhöhung maßgebliche Formel umgestaltete. Während die frühere Regelung die Erhöhung der Renten gemäß der Entwicklung der Nettolöhne anordnete, führte die überprüfte Änderung eine Differenzierung ein. Danach sollten die niedrigeren Löhne über das Niveau der Entwicklung der Löhne erhöht werden, während höhere Renten lediglich gemäß der Inflation zu erhöhen waren. Die Entscheidung Nr. 39/1999 stellt fest, daß § 13 Verf. Schutz gegen die Einschränkung oder den Entzug des Eigentums gewähre. Die untersuchte Regelung, welche eine differenzierte, von früheren Regeln abweichende Rentenerhöhung vorsah, habe allerdings keine Versorgung gekürzt oder entzogen. Daß der Gesetzgeber die Renten unter dem gesetzlich vorgesehenen Maß erhöht hat, könne nicht als Kürzung einer Leistung der Sozialversicherung angesehen werden.884 Im Ergebnis hielt das Gericht die untersuchte Regelung für verfassungsgemäß. Die bislang letzte relevante Entscheidung betrifft wiederum die Krankenversicherung. In der von einem Dreier-Ausschuß angenommenen885 Entscheidung Nr. 18/2001886 wird eine Regelung untersucht, welche die kostenlose künstliche Befruchtung in bestimmten Fällen ausschloß. Der Ausschuß weist auf die Entscheidung Nr. 56/1995 hin und stellt fest, daß die Eigentumsgarantie nicht verlangt, daß bestimmte medizinische Leistungen im Rahmen der Sozialversicherung für den Versicherten unentgeltlich beansprucht werden könnten. Die Verfassung gewähre kein subjektives Recht für den Bürger auf kostenlose Inanspruchnahme bestimmter medizinischer Versorgungsarten.887 Die Entscheidung er882

Vgl. Entsch. Nr. 24/1991. (V. 18.) AB, ABH 1991, 363 ff.; 26/1993 (IV. 29.) AB, ABH 1993, 196 ff. 883 884

Entsch. Nr. 39/1999. (XII. 21.) AB, ABH 1999, 325, 340 ff. Entsch. Nr. 39/1999. (XII. 21.) AB, ABH 1999, 325, 341.

885

Gemäß dem VerfGG werden Entscheidungen, welche untergesetzliche Rechtsnormen – Regierungsverordnungen, ministeriale Verordnungen, sowie Satzungen der örtlichen Selbstverwaltungen – betreffen, nicht vom Plenum des Verfassungsgerichts, sondern von einem aus drei Richtern bestehenden Ausschuß angenommen. Die vorliegende Entscheidung hatte eine Regierungsverordnung zum Gegenstand. 886 887

Entsch. Nr. 18/2001. (VI. 1.) AB, ABH 2001, 600, 603. Entsch. Nr. 18/2001. (VI. 1.) AB, ABH 2001, 600, 603.

Die Entwicklung der Rechtsprechung

189

klärt die untersuchte Regelung allerdings wegen Verstoßes gegen das in § 70/A. Verf. niedergelegte Diskriminierungsverbot für verfassungswidrig.888

888

Entscheidung Nr. 18/2001. (VI. 1.) AB, ABH 2001, 600, 603 ff.

6. Kapitel: Kriterien des Eigentumsschutzes der Rechtspositionen aus der Sozialversicherung Aus der Gesamtbetrachtung der Entwicklung ergibt sich, daß das Verfassungsgericht die Rechtspositionen aus der Sozialversicherung im allgemeinen als Gegenstand der Eigentumsgarantie betrachtet. Spezifisch wurde die Eigentumsqualität nicht nur rentenrechtlichen Rechtspositionen889 zuerkannt, sondern auch Geld-890 und Sachleistungen891 der Krankenversicherung. Dabei berücksichtigt die Rechtsprechung zwei entscheidende Gesichtspunkte. Diese sind der Versicherungscharakter der betreffenden Leistung, sowie ihre Aufgabe, die persönliche Autonomie zu gewährleisten. Neben diesen explizit aufgeführten Überlegungen spielt allerdings auch eine dritte Überlegung eine Rolle, die zwar nicht ausdrücklich als Voraussetzung für den Eigentumsschutz angeführt wird, aber für den Eigentumsschutz unerläßlich ist. Eigentumsschutz kann nämlich auch in der ungarischen Verfassungsordnung nur dann gewährt werden, wenn eine gefestigte Rechtsposition vorhanden ist. Die weitere Untersuchung soll klären, ob die genannten Überlegungen zu echten Kriterien des Eigentumsschutzes führen, und welchen Inhalt diese Kriterien haben.

I. Eine subjektive Rechtsposition 1. Die abstrakte Normenkontrolle als Rahmen für die Entscheidungen Daß die bisherige Rechtsprechung das Vorhandensein einer gefestigten Rechtsposition nicht in den Vordergrund stellte, liegt wohl daran, daß alle einschlägigen Entscheidungen im Rahmen einer nachträglichen ab889

Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 86 ff.

890

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 264 ff.; 38/1996. (IX. 25.) AB, ABH 1996, 126, 128 ff. 891

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 268 f.; Nr. 18/2001. (VI. 1.) AB, ABH 2001, 600, 603.

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Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

strakten Normenkontrolle gemäß § 1 Buchst. b) VerfGG gefällt wurden. Ein solches Verfahren kann gemäß § 21 Abs. 2 VerfGG von jedermann beantragt werden.892 Einschränkungen sind dafür nicht vorgesehen; es sind weder Fristen zu beachten, noch wird die Betroffenheit oder ein sonstiges Rechtsschutzinteresse des Antragstellers verlangt.893 Nicht nur die hier behandelten Entscheidungen wurden in einem solchen Verfahren getroffen, sondern in den ersten sechs Jahren der Tätigkeit des Verfassungsgerichts betrug der Anteil der nachträglichen Normenkontrolle etwa 80% sämtlicher Verfahren.894 Diese Tendenz setzt sich aller Wahrscheinlichkeit nach fort. Demgegenüber gibt es keine Verfahrensart, die mit der der deutschen Verfassungsbeschwerde vergleichbar wäre. Die in § 1 Buchst. d) i. V. m. § 48 VerfGG vorgesehene Verfassungsbeschwerde richtet sich wohl gegen die Anwendung einer verfassungswidrigen Norm auf einen konkreten Sachverhalt.895 Wenn die formellen Voraussetzungen der Verfassungsbeschwerde gegeben sind, überprüft das Verfassungsgericht nur die abstrakte Norm, nicht aber ihre Anwendung im konkreten Fall.896 Damit läßt sich erklären, daß die Verfassungsbeschwerden lediglich 2% der Verfahren darstellen.897 Vor diesem Hintergrund läßt sich gut verstehen, daß das Verfassungsgericht meist auf einer abstrakten Ebene entscheidet,898 selbst wenn es um den Schutz von Grundrechten geht. Diese Abstraktheit zeigt sich nicht nur in der Entwicklung und Anwendung von Verfahrensgrundsätzen,899 sondern auch darin, daß das Gericht selten bemüht ist, schutzfähige subjektive Rechtspositionen zu identifizieren. Vielmehr wird die Be-

892

Dazu im Einzelnen Gábor Spuller, Das Verfassungsgericht der Republik Ungarn (1998), 54 ff.; s. auch Georg Brunner, Vier Jahre (Fn. 748), 30 ff. 893

S. auch Georg Brunner, Vier Jahre, in: Brunner/Sólyom (Fn. 748), 30.

894

Spuller (Fn. 892), 401.

895

S. dazu im Einzelnen Spuller (Fn. 892), 82 ff.

896

László Sólyom, Az alkotmánybíróság hatáskörének sajátossága, abgedruckt in: Sólyom, Az Alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon (2001), 157, 175. 897

Sólyom, Az alkotmánybíróság hatáskörének (Fn. 896), 163.

898

Sólyom, Az alkotmánybíróság hatáskörének (Fn. 896), 164.

899

Sólyom, Az alkotmánybíróság hatáskörének (Fn. 896), 168. Dazu im Einzelnen Spuller (Fn. 892), 278 ff.

Die Kriterien des Eigentumsschutzes

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troffenheit der Grundrechtsträger angenommen. 900 Dementsprechend stellt das Verfassungsgericht die Frage, ob subjektive Rechtspositionen betroffen sind, erst dann explizit, wenn diesbezüglich ein Zweifel besteht.

2. Ein durch Gesetz vorgesehenes subjektives Recht Mit der abstrakten Betrachtungsweise des Gerichts hängt zusammen, daß die ersten Entscheidungen, die einen Eigentumsschutz gewähren, nicht geklärt haben, inwieweit subjektive Rechte durch die Gesetzesänderung berührt sind.901 Das Gericht begnügt sich zunächst mit der Feststellung, die Sozialversicherung gewähre persönliche, von vornherein festgelegte Ansprüche.902 Ihrem Wortlaut nach beziehen sich manche Entscheidungen auf die Leistungen der Sozialversicherung, nicht aber auf die Anwartschaften und Ansprüche auf solche.903 Die Fixierung auf die abstrakte Rechtslage ist vor allem in der Entscheidung Nr. 56/1995 zu sehen, in der das Gericht die überprüfte Kürzung des Krankengelds im allgemeinen für verfassungswidrig erklärt, ohne zu untersuchen, ob eine Neuregelung für die Zukunft mit Wirkung für diejenigen zulässig wäre, die noch nicht versichert sind.904 Diese Entscheidungen haben die Kritik veranlaßt, das Verfassungsgericht schütze 900

Für die hieraus folgenden Schwierigkeiten s. Sajó, A materiális (Fn. 741), 213 ff. 901

Vgl. Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30) AB, ABH 1995, 188, 194 ff.; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 328 ff.; 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 264 ff.; 38/1996. (IX. 25.) AB, ABH 1996, 126, 128 ff.; 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 85 ff. 902

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 193; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 327. 903

Vgl. Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30) AB, ABH 1995, 188, 195; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 329. 904

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 264 ff.; ähnlich abstrakt verläuft die Prüfung in der Entsch. Nr. 38/1996. (IX. 25.) AB, ABH 1996, 126, 128 ff., sowie in der Entsch. Nr. 18/2001. (VI. 1.) AB, ABH 2001, 600, 603. Diese Vorgehensweise wird sicherlich auch dadurch bestimmt, daß es hier um Leistungen der Krankenversicherung ging, die keine Wartezeit und keine bestimmte Versicherungszeit voraussetzen. Es hätte daher technische und auch Gerechtigkeitsprobleme aufgeworfen, wenn für die noch nicht Versicherten ein unterschiedliches Regime vorgeschrieben wäre.

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Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

nicht individuelle Rechte, sondern überprüfe lediglich das jeweilige Gesetz als Grundlage der Berechtigungen.905 Dennoch spielt die Betroffenheit von subjektiven Rechten eine gewisse Rolle. Wird eine die Leistungen der Sozialversicherung umgestaltende gesetzliche Regelung für nichtig erklärt, wird die Verfassungswidrigkeit in Bezug auf bestimmte Personengruppen festgestellt.906 Ferner ergibt sich aus der Entscheidung Nr. 39/1999, daß eine gefestigte Rechtsposition in der Tat Voraussetzung des Eigentumsschutzes ist. Stellt die Entscheidung fest, daß eine differenzierte, von früheren Regeln abweichende Rentenerhöhung keine Versorgung gekürzt oder entzogen habe, 907 so wird damit zum Ausdruck gebracht, daß keine gefestigte Rechtsposition eingeschränkt wurde. Die durch die untersuchte Regelung geänderte frühere Fassung des Gesetzes Nr. LXXXI von 1997 über die Altersversorgung durch die Sozialversicherung (ASG) sah vor, daß die Renten der Sozialversicherung gemäß der Entwicklung des allgemeinen Lohnniveaus der Berufstätigen erhöht werden sollten.908 Die Neuregelung staffelte die Erhöhung nach bestimmten Gruppen. Wären aufgrund der früheren Rechtslage subjektive Rechte entstanden, hätte ein Eingriff in Rechte, die von § 13 geschützt werden, bejaht werden müssen. Da das Verfassungsgericht keinen Eingriff feststellte, verneinte es implizit das Vorliegen schützenswerter Rechte. Daß das Gericht von dieser Prämisse ausging, unterstützt eine – allerdings nicht im Zusammenhang mit § 13 Verf. stehende – Passage der Entscheidung, die feststellt, daß die Regeln des ASG nur die Methode für die Rentenerhöhung vorsehen, aber kein subjektives Recht begründen würden. Die 905

Sajó, A materiális (Fn. 741), 213.

906

So stellte die Entsch. Nr. 43/1995 – hier aufgrund des Prinzips der Rechtssicherheit – fest, daß die in den früheren Gesetzen vorgesehenen Leistungen bei den kurzfristigen und befristeten Unterstützungen im Rahmen der Mutterschafts- und Kinderversorgungssysteme lediglich bei den Kindern fortzuzahlen sind, die im Zeitpunkt des geplanten Inkrafttretens der Neuregelung bereits geboren sind oder innerhalb von 300 Tagen geboren werden. S. Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30) AB, ABH 1995, 188; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322. Ähnlich entschied die Entsch. Nr. 5/1998, daß eine Änderung der Hinterbliebenenversorgung in Bezug auf denjenigen Ehepartner und Eltern von Versicherten verfassungswidrig ist, die keinen Anspruch auf Altersversorgung erlangt haben und wegen ihres Alters keinen solchen Anspruch mehr erlangen können. Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82. 907 908

Entsch. Nr. 39/1999. (XII. 21.) AB, ABH 1999, 325, 341. § 62 Abs. 2 ASG.

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Rentenerhöhung müsse jährlich durch eine besondere Rechtsnorm erfolgen. Erst durch diese Rechtsnorm entstehe ein Anspruch auf eine bestimmte Rentenerhöhung.909 Steht somit fest, daß eine subjektive Rechtsposition Voraussetzung des Schutzes ist, so stellt diese Voraussetzung keine unüberwindbare Hürde dar. Denn das Verfassungsgericht unterscheidet bei dem Eigentumsschutz sozialer Rechtspositionen nicht zwischen schutzwürdigen Ansprüchen und Anwartschaften einerseits, und nicht schutzwürdigen Aussichten und Erwerbsberechtigungen andererseits. Dies wird vor allem im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung aber auch im Bereich der Krankenversicherung deutlich. Aus der gesetzlichen Rentenversicherung werden Leistungen erst dann gewährt, wenn der Versicherte ein bestimmtes Alter erreicht und bestimmte anrechnungsfähige Versicherungsjahre vorweisen kann.910 Bis die nötige Anzahl der anrechnungsfähigen Versicherungsjahre vorliegt, hat der Versicherte keinen Anspruch darauf, beim Eintritt des Versicherungsfalles eine Leistung der gesetzlichen Rentenversicherung zu beziehen. Seine Anwartschaft auf die Leistung hängt von weiteren Voraussetzungen ab. Ähnliches gilt im Bereich der Krankenversicherung. Die jeweiligen Beitragsleistungen des Versicherten gelten die vom Versicherungsträger in der aktuellen Versicherungszeit getragenen Risiken ab. Endet das versicherungspflichtige Arbeits- oder sonstiges Verhältnis, erlischt nach einer Übergangszeit der Anspruch des früheren Versicherten auf die Gefahrtragung. Eine Anwartschaft auf spätere Leistungen der Krankenversicherung hängt also auch hier von einer weiteren Voraussetzung – der Fortsetzung des Versicherungsverhältnisses – ab. Trotz dieser möglichen Überlegungen vertritt das Verfassungsgericht im allgemeinen, daß es aus dem Gesichtspunkt des Schutzes keine Rolle spielt, ob die Leistung während der Beitragszahlung oder erst danach fällig werde.911 Besonders eindeutig wird die Haltung des Verfassungsgerichts in der Entscheidung Nr. 5/1998 zu der Hinterbliebenenversorgung. In dieser Entscheidung werden die Anwartschaften der Versicherten und der Rentner auf die Hinterbliebenenversorgung der potentiellen Begünstigten als Eigentum geschützt, ohne die Frage zu stellen, ob das tatsächli909

Entsch. Nr. 39/1999. (XII. 21.) AB, ABH 1999, 325, 335.

910

Nach der alten Rechtslage §§ 39-59 Gesetz Nr. II/1975 über die Sozialversicherung; ab dem 1. Januar 1998: §§ 7-22 ASG. 911

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 195; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 329.

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che Entstehen des Anspruchs von weiteren Voraussetzungen – vor allem vom Vorversterben des Versicherten – abhängt.912 Die Entscheidung erkennt sogar ausdrücklich an, daß der Verwandte des Versicherten die gleiche Stellung aus dem Gesichtspunkt des Eigentumsschutzes habe, welche der Versicherte inne hat.913 Hieraus ergibt sich, daß der Eigentumsschutz in der Sozialversicherung zwar ein subjektives Recht voraussetzt. Jedoch kann das Fortbestehen des Rechts auch von Umständen abhängen, die nicht in der ausschließlichen Macht des Versicherten stehen. Eine Ausschließlichkeit wird in diesem Sinne nicht verlangt. Nur wenn der Gesetzgeber tätig werden muß, um überhaupt eine subjektive Rechtsposition entstehen zu lassen, ist die Anwendung der Eigentumsgarantie ausgeschlossen.

II. Das “Versicherungselement” Die entscheidende Voraussetzung des Eigentumsschutzes sozialer Leistungsansprüche stellt der Versicherungscharakter des Anspruchs dar. Nach Entscheidung Nr. 43/1995 soll “im Falle der Sozialversicherungsleistungen, bei denen das Versicherungselement eine Rolle spielt, die Verminderung oder Abschaffung der Leistungen nach den Regeln des Eigentumsschutzes beurteilt werden.”914 Die Frage ist nun, was das “Versicherungselement” als Voraussetzung für den Eigentumsschutz darstellt.

1. Versicherung: Beitragspflicht Bereits die frühere Rechtsprechung ist zu dem Schluß gekommen, daß das Wesen der Sozialversicherung die Tatsache ist, daß der Versicherungsträger gegenüber der Beitragszahlung bestimmte Gefahren trägt.915 In diesem Sinne spricht das Gericht mehrfach über das Prinzip 912 913

Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1995, 82, 86 ff. Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1995, 82, 86.

914

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 195; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 329. 915

Entsch. Nr. 11/1991. (III. 29.) AB, ABH 1991, 34, 35. Die Entscheidung hatte eine Regelung zum Gegenstand, welche die Nichtberücksichtigung bestimmter Versicherungszeiten anordnete.

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des “erkauften Rechts” als Grundlage der Sozialversicherung.916 Die Entscheidung Nr. 43/1995 führt näher aus, der Eigentumsschutz verliere auch im Bereich der Sozialversicherung nicht den Zusammenhang mit dem eigenen Vermögen und der wertschaffenden Arbeit. Aus diesem Grunde würden die mit eigenen Beiträgen erkauften “Versicherungsleistungen” einen umfassenden Schutz genießen, während den Leistungen der Sozialhilfe ein niedrigerer Schutz zukomme. Die Entscheidung erkennt auch ausdrücklich an, daß die Leistungen der Krankenversicherung und der Rentenversicherung sowie die Leistungen der Sozialversicherung für Mütter auf Gegenleistungen beruhen.917 Vor diesem Hintergrund kann davon ausgegangen werden, daß das Gericht unter Versicherung ein Rechtsverhältnis versteht, in dem der Versicherungsträger gegen Beiträge für bestimmte Risiken einzustehen hat.918 Das Versicherungselement bei einer sozialrechtlichen Rechtsposition wird demnach dann bejaht, wenn die Leistung die Zahlung von Beiträgen voraussetzt. Damit läßt sich auch erklären, daß jede sozialrechtliche Rechtsposition, die an ein Sozialversicherungsverhältnis geknüpft ist, durch § 13 der Verfassung geschützt wird, da das Sozialversicherungsverhältnis automatisch zu einer Beitragspflicht führt.

2. Die Frage der Äquivalenz Auffällig ist, daß das Verfassungsgericht die Frage, in welchem Umfang die Leistungen der Sozialversicherung durch die Beiträge gedeckt sein müssen, um den Eigentumsschutz zu begründen, nicht explizit erörtert.919 Das Gericht spricht diese Problematik nur in der Form an, daß es das System der Sozialversicherung als ein “gemischtes” System beschreibt, in dem neben den Versicherungselementen soziale Elemente aufgrund des Prinzips der Solidarität vorhanden seien.920 Das Verhältnis zwischen Beitragsleistung und Gegenleistung wird lediglich im Kontext 916

Entsch. Nr. 772/B/1990/5 AB, ABH 1991, 519 ff., 522; 26/1993. (IV. 29.) 196, 202. 917

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 195; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 801), 322, 329. 918 919 920

Sajó, A materiális (Fn. 741), 207 f. Kritisch dazu Sajó, A materiális (Fn. 741), 207 ff.

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 195; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 326.

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Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

der Einschränkungsmöglichkeiten erwähnt. So schreibt das Gericht in der Entscheidung Nr. 56/1996: Eine genaue Übereinstimmung der Beitragszahlung und der Leistungen der Sozialversicherung sei – wegen des gemischten Systems der Sozialversicherung – kein verfassungsrechtliches Erfordernis. Da das Versicherungselement, d. h. das Prinzip des “erkauften Rechts” und der Grundsatz der Solidarität in der Sozialversicherung gleichermaßen gewichtet werden, könne die Verfassungsmäßigkeit der Sozialversicherung nicht anhand des quantitativen Verhältnisses zwischen dem gezahlten Beitrag und der Gegenleistung beurteilt werden.921 Nicht nur die Aussagen des Verfassungsgerichts zeigen die Irrelevanz einer individuellen Äquivalenz, sondern auch der Kreis der geschützten Rechtspositionen. Das eklatanteste Beispiel stellen in diesem Zusammenhang die Sachleistungen der Krankenversicherung dar. Diese werden ohne Wartezeit und völlig unabhängig von den entrichteten Beiträgen gewährt. Der Wert der beanspruchbaren Leistungen hängt lediglich vom individuellen Bedarf und von der allgemeinen Finanzkraft des Versicherungsträgers ab. Im Ergebnis ist auch die Äquivalenz zwischen Krankengeld und Geldleistung der Krankenversicherung unwesentlich. Zwar wird die Höhe des Krankengelds als Prozentsatz des Durchschnittlohns des Versicherten festgestellt und die Leistungsdauer zeitlich begrenzt. Jedoch führt dies zu keiner individuellen Äquivalenz. Zum einen gelten die an die Löhne gekoppelten Beiträge nicht nur die Anwartschaft auf das Krankengeld, sondern auch die Sachleistungen der Krankenversicherung ab. Zum anderen sind abhängig von den zurückgelegten Versicherungsjahren erhebliche Unterschiede bei der Eigenfinanzierungsquote möglich. Ferner zeichnet sich selbst die Rentenversicherung nicht durch eine individuelle Beitragsäquivalenz aus. Zwar besteht seit 1975 ein allgemeines System der Sozialversicherung für alle Arbeitnehmer, die auch die Rentenversicherung einschließt und eine Beitragspflicht zugunsten der Altersversorgung vorsieht.922 Aber die Rentenversicherung wurde bis zum 1. Januar 1998 ausschließlich im Umlageverfahren finanziert. Ab diesem Zeitpunkt besteht auch eine zweite Säule der Altersversorgung,

921 922

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 265.

§ 103 Gesetz Nr. II/1975 über die Sozialversicherung. Davor wurde die Altersversorgung für die Arbeitnehmer und für bestimmte Gruppen in besonderen Rechtsnormen geregelt. Vgl. die folgenden Verordnungen mit Gesetzeskraft: Nr. 40/1958; Nr. 20/1961; Nr. 30/1966; Nr. 42/1969.

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die durch die Ansammlung von Kapital finanziert wird.923 Jedoch bezogen sich die Entscheidungen des Verfassungsgerichts bislang auf Rechtspositionen, die aus dem durch das Umlageverfahren finanzierten System erwuchsen. Ferner ist zu bedenken, daß die Renten in der gesetzlichen Rentenversicherung als Vomhundertsatz des Durchschnittlohns eines bestimmten Zeitraums festgestellt werden,924 wobei auch eine Degression vorgesehen ist.925 Diese Berechnungsmethode gewährt keine Übereinstimmung zwischen Beitragsleistung und Altersversorgung.926 Schließlich spricht gegen eine individuelle Äquivalenz in allen Bereichen der Sozialversicherung, daß der Staat für die Leistungen der Sozialversicherung einzustehen hat, falls die Ausgaben die jeweiligen Einnahmen übersteigen.927 Die Höhe der staatlichen Mitfinanzierung ist nicht begrenzt.928 Vor diesem Hintergrund kann festgehalten werden, daß der schutzwürdige Anspruch oder die Anwartschaft auf eine Leistung der Sozialversicherung in keinem Bezug zu den Beiträgen stehen soll. Es ist nicht nötig, daß die Höhe der Leistung in irgendeinem Verhältnis zu den Beiträgen bestimmt wird. Es bleibt auch außer Acht, inwieweit die Sozialversicherung als Ganzes vom Staatshaushalt mitfinanziert wird. Damit ist das Kriterium des Versicherungselements als erfüllt anzusehen, wenn der Berechtigte im Rahmen des sozialversicherungsrechtlichen Verhältnisses Beiträge entrichtet hat. Die Höhe der Beiträge und ihr Verhältnis zum Wert der erlangten Rechtsposition ist irrelevant.

923

Dazu s. Gesetz Nr. LXXXII/1997 über die private Altersversorgung und die privaten Rentenkassen. 924

Bis 31. Dezember 1997: § 44 Abs. 1 Gesetz Nr. II/1975 über die Sozialversicherung. Ab dem 1. Januar 1998 §§ 12 und 20 ASG. 925

Bis 31. Dezember: § 44/A Gesetz Nr. II/1975 über die Sozialversicherung. Ab dem 1. Januar 1998 §§ 12 und 20 ASG. 926

Eine auf faktischen Zahlen beruhende Ermittlung der Eigenfinanzierungsquote wurde weder vom Verfassungsgericht zitiert, noch – soweit ersichtlich – in der Fachliteratur bekannt gegeben. 927

Bis 31. Dezember: § 5 Gesetz Nr. II/1975 über die Sozialversicherung. Ab dem 1. Januar 1998 § 3 Abs. 2 Gesetz Nr. LXXX von 1997 über die Berechtigten auf die Leistungen der Sozialversicherung und auf die private Altersversorgung, sowie über die Finanzierung dieser Leistungen. 928

Kritisch dazu Sajó, A materiális (Fn. 741), 208.

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III. Die freiheitssichernde Funktion als Grund des Eigentumsschutzes Wie bereits erwähnt betrachtet das Verfassungsgericht die freiheitsbzw. autonomiesichernde Funktion im allgemeinen als einen wichtigen Gesichtspunkt des Eigentumsschutzes. Außerhalb des Bereichs der öffentlich-rechtlichen Rechtspositionen ist diese Funktion der einzige Faktor, den das Verfassungsgericht bei der Bestimmung des Schutzbereichs des § 13 Verf. berücksichtigt. An dieser Stelle gilt es zu untersuchen, was das Gericht unter Sicherung der individuellen Handlungsfreiheit versteht und ob eine solche Funktion eine notwendige Voraussetzung für den Eigentumsschutz im einschlägigen Bereich darstellt.

1. Sicherung der individuellen Handlungsfreiheit Spricht das Verfassungsgericht im Kontext der Sozialversicherung die freiheitssichernde Funktion des Eigentums an, so stellt das Gericht die Handlungsfreiheit des Einzelnen im allgemeinen in den Vordergrund. Bereits in der Entscheidung Nr. 64/1993 heißt es, die Verfassung gewähre den grundrechtlichen Schutz des Eigentums als traditionelle materielle Grundlage der individuellen Handlungsfreiheit.929 Die Feststellung wird in der Entscheidung Nr. 43/1995,930 und in den späteren Entscheidungen931 wiederholt und bestätigt. Das Gericht betrachtet somit das Eigentum vordergründig nicht als Freiheit, sondern als Garant der tatsächlichen Ausübung der Freiheit in anderen Lebensbereichen. Dabei interpretiert das Gericht die Freiheitssicherung schon beinahe in eine soziale Sicherung um. Besonders deutlich wird diese Einstellung in der folgenden Passage der Entscheidung Nr. 43/1995: “Die überwiegende Mehrzahl der Bürger ist heutzutage nicht mehr “Selbstrentner”; in ihrem inaktiven Alter bieten ihre eigenen dinglichen Vermögensgüter keine gesellschaftliche und wirtschaftliche Sicherheit mehr. Vielmehr investieren sie einen Teil des Ergebnisses ih929

Entsch. Nr. 64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 380; deutsche Übersetzung: Brunner-Sólyom (Fn. 735), 539, 547. 930

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 195; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 329. 931

Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 86; Entsch. Nr. 39/1999. (XII. 21.) AB, ABH 1999, 325, 341.

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rer Arbeit in die Sozialversicherung, deren Leistungen die Aufgabe erfüllen, das Vermögen im zivilrechtlichen Sinne zu sichern.”932 Wenn nach dieser Erkenntnis – die in den späteren Entscheidungen mehrmals zitiert wird933 – die Aufgabe des Eigentums darin besteht, gesellschaftliche und wirtschaftliche Sicherheit zu gewähren, dann geht die Verbindung mit der Freiheit gänzlich verloren. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, welchen Status das Eigentum garantieren soll. Das Verständnis des Eigentums als Grundlage der individuellen Handlungsfreiheit führt letztendlich zur Sicherung eines Existenzminimums. Denn schon ein Minimum an Gütern soll genügende Grundlage für die Wahrnehmung der individuellen Freiheit bieten. Betrachtet hingegen das Verfassungsgericht das Eigentum als Garant der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Sicherheit, so liegt es nahe, die Eigentumsgarantie als Garantie des jeweiligen Vermögensstandes zu verstehen. Gesellschaftliche und wirtschaftliche Sicherheit bedeutet nämlich den Erhalt des jeweiligen sozialen Status.

2. Freiheitssicherung – keine selbständige Voraussetzung Daß das Verfassungsgericht keine eindeutige Wahl zwischen den möglichen Varianten trifft, mag an mehreren Umständen liegen. Zunächst ist es dem Gericht bewußt, daß das Entfallen von Leistungen der Sozialversicherung in den meisten Fällen eine erhebliche Minderung des jeweiligen sozialen Status herbeiführt. Selbst wenn nicht in allen Fällen das Unterschreiten des Existenzminimums droht, wird die Entfaltungsfreiheit des Betroffenen erheblich eingeschränkt. Gewichtiger ist aber, daß das Gericht funktionale Argumente heranzieht, die sich auf den Versicherungscharakter der Leistungen der Sozialversicherung beziehen. In der Entscheidung Nr. 43/1995 heißt es, daß für die Güter, die dem Bürger zum Zwecke der Gewährung der Sicherheit durch Gesetz entzogen werden, durch Gesetz eine dem Eigentum vergleichbare Sicherheit gewährleistet werden müsse.934 Die Pflichtver932

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 195; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 329. 933

Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 86; Entsch. Nr. 39/1999. (XII. 21.) AB, ABH 1999, 325, 341. 934

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 195; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 329. Gleichlautend Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.)

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sicherung – so die Entscheidung an einer anderen Stelle – entziehe diejenigen Mittel, mit denen sich der Betroffene um sich selbst und um seine Familie selbständig kümmern könnte. Somit verkollektiviere der Staat ein typisches Verhalten des Eigentümers.935 Diese Verbindung von Beitragsleistung und Autonomiesicherung bringt zum Ausdruck, daß die freiheitssichernde Funktion keine selbständige Voraussetzung des Eigentumsschutzes darstellt. Vielmehr verstärken und legitimieren die funktionalen Überlegungen den Eigentumsschutz der “erkauften” Rechtspositionen. Diese Folgerung wird dadurch unterstützt, daß das Gericht in Einzelfällen nicht untersucht, ob die betreffende Leistung selbst im allgemeinen, oder für einen bestimmten Personenkreis für die Sicherung seiner Existenz nötig oder überhaupt geeignet ist.936 Es wird angenommen, daß jede Leistung der Sozialversicherung die existentielle Sicherheit der Versicherten zu wahren pflegt. Das Gericht folgt dieser Methode selbst dann, wenn in mehrere unterschiedliche Berechtigungen eingegriffen wird. So stellt die Entscheidung Nr. 43/1995 im allgemeinen fest, die Erstreckung des grundrechtlichen Eigentumsschutzes auf Ansprüche und Anwartschaften aus der Sozialversicherung stehe im Einklang mit der Funktion des Eigentums.937 Wäre die Funktion des Eigentums zugleich Voraussetzung für den Eigentumsschutz, hätte das Gericht im einzelnen überprüfen müssen, ob tatsächlich freiheitssichernde Rechtspositionen beeinträchtigt wurden. Folglich kann festgehalten werden, daß die freiheitssichernde Funktion sozialer Rechtspositionen eine wichtige Legitimation für die Einbeziehung sozialversicherungsrechtlicher Positionen in den Schutzbereich von § 13 der Verfassung darstellt. Als Voraussetzung des Schutzes einzelner Leistungen kommt sie jedoch nicht in Betracht. Dieser Umstand erklärt auch, warum das Verfassungsgericht den Inhalt des Begriffs “Sicherung der Individuellen Handlungsfreiheit” nicht näher präzisiert.

AB, ABH 1998, 82, 86; Entsch. Nr. 39/1999. (XII. 21.) AB, ABH 1999, 325, 341. 935

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 193; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 327. 936

Vgl. Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 195; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 329; 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 264 ff.; 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 86 ff. 937

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 195; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 329.

7. Kapitel: Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers und seine Grenzen I. § 13 Abs. 1 i. V. m. § 8 Abs. 2 Verf. als Basisnorm Im Bereich der Sozialversicherung spielt die soziale Bindung des Eigentums eine entscheidende Rolle. Diese Tatsache wird vom Verfassungsgericht bereits in der Entscheidung Nr. 43/1995 nicht nur ausdrücklich anerkannt, sondern zugleich bei der Bestimmung des für die Einschränkung von Rechtspositionen einschlägigen Maßstabs herangezogen. Nach Auffassung des Gerichts sei das Prinzip der Verhältnismäßigkeit, in der Form, in der es in der Entscheidung Nr. 64/1993 entwikkelt wurde, ein geeignetes Mittel für die verfassungsrechtliche Prüfung von Änderungen im Bereich der Sozialversicherung, da es die Berücksichtigung der Besonderheiten des sozialversicherungsrechtlichen Rechtsverhältnisses ermögliche. So werde es möglich, das öffentliche Interesse, das die Kürzungen rechtfertigt, mit verfassungsrechtlichen Kategorien zu bewerten.938 Somit wird das Prinzip der Verhältnismäßigkeit und damit § 13 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 2 Verf. zum Maßstab erklärt. Die späteren Entscheidungen wenden diesen Maßstab bei der Einschränkung der Rechtspositionen aus § 13 Verf. explizit oder implizit an.939 Dabei werden die folgenden Änderungen untersucht: die Kürzung des Krankengelds durch das StbG 940 und durch Gesetz Nr. CXVIII/1995; 941 die Streichung von mehreren kostenlosen medizinischen Sachleistungen durch das StbG942 und die Streichung der kostenlosen künstlichen Befruchtung als Sach938

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 196; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 330. Gleichlautend Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 87. 939

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 265 f.; 38/1996. (IX. 25.) AB, ABH 1996, 126, 128 ff.; 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 87 f.; 18/2001. (VI. 1.) AB, ABH 2001, 600, 603. 940

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 265 f.

941

Entsch. Nr. 38/1996. (IX. 25.) AB, ABH 1996, 126, 128 ff.

942

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 268 f.

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

204

leistung der Krankenversicherung durch Ministerialverordnung Nr. 49/1997. (XII. 17.) NM.943 Daß das Verfassungsgericht auch bei der völligen Streichung von Sachleistungen der Krankenversicherung letztendlich § 13 Abs. 1 i. V. m. § 8 Abs. 2, und nicht § 13 Abs. 2 Verf. anwendet, stellt formell keinen Bruch mit seiner Rechtsprechung in anderen Anwendungsbereichen der Eigentumsgarantie dar. Zwar betrachtet das Verfassungsgericht den völligen Entzug von Eigentümerrechten als Enteignung und unterscheidet die Enteignung von sonstigen Eingriffen in das Eigentum anhand der Intensität des Eingriffs. 944 Aber zumindest rechtstechnisch gesehen konnte das Verfassungsgericht in beiden erwähnten Fällen davon ausgehen, daß kein Totalentzug vorlag. Denn die einschlägigen Normen des Sozialversicherungsrechts 945 normieren die medizinische Sachleistung als eine Leistungsart, im deren Rahmen der Versicherte bestimmte Teilleistungen in Anspruch nehmen kann. Dementsprechend sind alle medizinischen Sachleistungen in einem gleichrangigen Kapitel geregelt wie das Krankengeld. So kann davon ausgegangen werden, daß das Verfassungsgericht die betroffenen Leistungen als einen Teil einer einheitlichen medizinischen Leistung betrachtete, und ihre Streichung als Kürzung jener einheitlichen Leistung bewertet. Dies bedeutet allerdings nicht, daß die Anwendung von § 13 Abs. 2 Verf. im Bereich der Sozialversicherung ausgeschlossen ist. Kommt es zu einem Totalentzug von Rechtspositionen, oder erreicht die Schwere des Eingriffs eine Schwelle, die das Verfassungsgericht als Schwelle der Enteignung bewertet, ist § 13 Abs. 2 anwendbar.

II. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung 1. Der Eingriff Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts stellt nicht nur die Kürzung oder Abschaffung einer Leistung der Sozialversicherung einen Eingriff in das Recht auf Eigentum dar. Vielmehr wird die Rechtsposition der Berechtigten auch dadurch beeinträchtigt, daß die Versiche943

Entsch. Nr. 18/2001. (VI. 1.) AB, ABH 2001, 600, 603.

944

S. oben. Kapitel 4. II.4.

945

In Bezug auf die vom Gericht untersuchten Leistungen § 16/A Abs. 3 des Gesetzes Nr. II/1975.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

205

rungsleistung in eine Beihilfe umgestaltet wird.946 Diese Umgestaltung kann auf zwei verschiedenen Wegen erfolgen. Einerseits kann der Anspruch auf die Leistung von der Bedürftigkeit des Empfängers abhängig gemacht werden, wobei aber der Anspruch weiterhin nur den Versicherten zusteht.947 Andererseits würde aber auch eine solche Änderung einen Eingriff darstellen, die die Höhe einer Leistung unverändert läßt, sie aber nicht mehr als Sozialversicherungsleistung, sondern als Sozialleistung des Staatshaushaltes gewährt. In diesem Fall entfällt nämlich die Möglichkeit des Eigentumsschutzes, was die Rechtsposition der Betroffenen wesentlich berührt.948 Das gleiche gilt auch dann, wenn die Stelle der bisherigen Leistung der Sozialversicherung eine von Privatpersonen zu gewährende Leistung – wie den Krankenurlaub – übernimmt.949

2. Die bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung abzuwägenden Faktoren a. Zulässige Einschränkungsgründe Was die Rechtfertigungsgründe für den Eingriff in geschützte Rechtspositionen anbelangt, weist das Verfassungsgericht mehrfach auf § 70/E Verf. hin.950 Die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichts leitet aus § 70/E der Verfassung die Verpflichtung des Staates ab, das System der Sozialversicherung und der sozialen Hilfen zur Sicherung der sozialen Fürsorge zu organisieren, zu entwickeln und seine Finanzierung zu garantieren.951 Dementsprechend betrachtet das Verfassungsgericht 946

Vgl. Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 194; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 326. 947

Das war der Fall bei den Leistungen für Mütter, denen das StabG den Anspruch versagte, wenn das Pro-Kopf-Einkommen der Familie einen bestimmten Betrag übersteigt, oder wenn Gegenstände von bestimmtem Wert zum Vermögen der Familie gehören. 948

Vgl. Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 195; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 327. 949

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 265 f.

950

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 265; 38/1996. (IX. 25.) AB, ABH 1996, 126, 129. 951

Zunächst Entsch. Nr. 45/1991. (IX. 10.) AB, ABH 1991, 206, 208; 26/1993. (IV. 29.) AB, ABH 1993, 196, 199; s. dazu Pál Sonnevend, Armut und Verfassung, Die Rechtslage in Ungarn, in: Hoffmann/Holländer/Merli/Wiede-

206

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

nicht nur das Fortbestehen und die Funktionsfähigkeit des Systems der Sozialversicherung als legitimen Eingriffsgrund, sondern auch die Schwierigkeiten bei der Eintreibung der Beiträge von den Arbeitgebern, sowie die Knappheit der Mittel des Staatshaushalts, die für die staatliche Mitfinanzierung der Sozialversicherung vorgesehen sind.952 Dies führt in dieser Hinsicht zu einer niedrigen Kontrolldichte, was allerdings mit der Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie im Einklang steht. Denn das Verfassungsgericht untersucht außer in Grenzfällen nicht, ob das vom Gesetzgeber für die Einschränkung des Eigentums angerufene öffentliche Interesse einen legitimen Zweck darstellt. Eine Prüfung des öffentlichen Interesses erfolgt nur dann, wenn die Berufung auf das Gemeinwohl durch den Gesetzgeber offensichtlich unbegründet ist.953

b. Gesichtspunkte der Verhältnismäßigkeit Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit besteht wie auch in anderen Bereichen in einer Abwägung zwischen dem Gemeinwohlbelang und der Schwere des Eingriffs. Auf der Seite des Gemeinwohls zählt das Verfassungsgericht mehrere Faktoren auf, die die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers erweitern. In den ersten Entscheidungen wird darauf hingewiesen, daß das vom Staatssozialismus geerbte System der Sozialversicherung den marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht entspricht, unangemessen und sogar ungerecht sei. Es solle umgestaltet werden.954 Nach einer umfassenden Neuregelung des Rechtsgebiets im Jahre 1997955 wird allerdings dieses Argument nicht mehr erwähnt.956 Tragendes Argument bleibt hingegen stets der Verweis auf das “gemischte” System der Sozialversicherung: Wegen der parallelen Geltung des Prinzips des “erkauften Rechts” und der Solidarität in der Sozialversicherin (Hrsg.), Armut und Verfassung, Sozialstaatlichkeit im Europäischen Vergleich (1998), 327, 333, m.w.N. 952

Entsch. Nr. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 196; auf Englisch: Sólyom/Brunner (Fn. 846), 322, 330. 953

Sólyom, Geleit, in: Brunner/Sólyom (Fn. 739), 99; ders., Introduction, in: Sólyom/Brunner (Fn. 1010), 28.(Verweis so richtig???) 954

Zunächst Entsch. Nr. 26/1993. (IV. 29.) AB, ABH 1993, 196, 200; bestätigt durch Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 268. 955 956

S. Gesetze Nr. LXXX/1997, Nr. LXXXI/1997 und Nr. LXXXII/1997.

Vgl. Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 87; 18/2001. (VI. 1.) AB, ABH 2001, 600, 603.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

207

rung könne die Verfassungsmäßigkeit der Sozialversicherung nicht anhand des Verhältnisses zwischen Leistung und Gegenleistung beurteilt werden.957 Darüber hinaus berücksichtigt das Verfassungsgericht auch Aspekte des Vertrauensschutzes. Dies spiegelt sich zum einen in der Feststellung wider, die Rechtsverhältnisse seien im einschlägigen Bereich langfristig angelegt. Diese würden auch ein hohes Risiko in sich bergen, das auch die Berechtigten zu tragen hätten. Die Versicherten könnten daher nicht erwarten, daß die Höhe der Leistungen der Sozialversicherung und der Beiträge einander decken.958 Als Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes kann auch gewertet werden, daß das Verfassungsgericht die Möglichkeit einer alternativen Vorsorge für den Versicherten als Argument für die Verfassungsmäßigkeit von Kürzungen verwendet.959 Auf der Seite des Betroffenen berücksichtigte das Verfassungsgericht zunächst das Ausmaß der Kürzung,960 sowie der Unmöglichkeit der alternativen Vorsorge.961 Bemerkenswert ist in der Rechtsprechung, daß das Gericht eine formelle Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse und dem Eingriff an und für sich nicht vornimmt. Vielmehr werden die verschiedenen Gesichtspunkte unabhängig voneinander aufgezählt. Mehrfach entsteht der Eindruck, daß das Gericht zwar auf das Ausmaß der Kürzung eingeht, aber das öffentliche Interesse als eine Konstante betrachtet. So untersucht das Gericht in der Entscheidung Nr. 56/1995 eine Änderung des Krankengelds. Im konkreten Fall wurde der Anspruch der Versicherten auf Krankengeld für die ersten 25 Tage der Krankheit gestrichen. Zugleich wurden die Arbeitgeber verpflichtet, ab dem 6. Tag der Krankheit bis zum Entstehen des Anspruchs auf Krankengeld bezahlten Krankenurlaub zu gewähren.962 Diese Rechtslage vergleicht das Gericht damit, daß die Versicherten das Krankengeld früher im Durch957

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 265; 18/2001. (VI. 1.) AB, ABH 2001, 600, 603. 958

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 265.

959

Entsch. Nr. 38/1996. (IX. 25.) AB, ABH 1996, 126, 129 f.; 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 87 f. 960

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 265 f. und 269 f.; 38/1996. (IX. 25.) AB, ABH 1996, 126, 129 f.; 18/2001. (VI. 1.) AB, ABH 2001, 600, 603. 961 962

Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 87 f.

§ 39 Gesetz Nr. LV/1995 über die Änderung des Gesetzes Nr. XXII/1992 über das Arbeitsgesetzbuch; § 81 StbG.

208

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

schnitt für 32 Tage beansprucht hatten. Mit der Abschaffung des Krankengelds in den ersten 25 Tagen wird daher der Gesamtheit der Versicherten mehr als drei Viertel der Leistung entzogen. Somit wurde dieser Leistungsanspruch ausgehöhlt. Dies stellt nach Auffassung des Verfassungsgerichts einen übermäßigen Eingriff, und daher einen Verstoß gegen das Recht auf Eigentum dar, selbst wenn die Versicherten gegenüber dem Arbeitnehmer einen Anspruch auf Krankenurlaub erlangt haben. 963 Demgegenüber beanstandet die Entscheidung Nr. 38/1996 nicht eine Kürzung des Krankengelds anhand des § 13 Verf. Hier hatte der Gesetzgeber die Inanspruchnahme des Krankengelds für die ersten 15 Tage der Krankheit ausgeschlossen, wenn der Versicherte in einem Arbeitsverhältnis steht. Die Arbeitgeber waren gleichzeitig verpflichtet worden, 15 Tage bezahlten Krankenurlaub zu gewähren. Das Verfassungsgericht sieht in diesem Fall keinen Grund für die Feststellung der Verfassungswidrigkeit. Nach Auffassung des Gerichts erlangten die Versicherten durch die Änderung einen höheren Anspruch, da der vom Arbeitgeber gewährte Krankenurlaub mehr betrage, als das Krankengeld.964 Noch schwächer ist die Abwägung zwischen Kürzung und Abschaffung verschiedener Sach- und Dienstleistungen der Krankenversicherung. In beiden einschlägigen Fällen weist das Gericht lediglich auf die Notwendigkeit des Fortbestehens und der Funktionsfähigkeit der Sozialversicherung, sowie darauf, daß Leistung und Gegenleistung in der Sozialversicherung nicht äquivalent sein müssen, hin. Auf dieser Grundlage stellt das Gericht schlicht fest, der Eingriff sei nicht unverhältnismäßig.965 Der einzige Fall, in dem das Gericht eine differenzierte Analyse durchführt, ist die Entscheidung 5/1998.966 Hier untersucht das Gericht eine wesentliche Kürzung der Hinterbliebenenversorgung durch Gesetz Nr. LXXXI/1997. Seiner Auffassung nach ist es entscheidend, ob die potentiellen Berechtigten eine alternative Altersvorsorge aufbauen könnten. In Bezug auf diejenigen, die das nicht mehr könnten, sei die Rege-

963 964

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 265 f. Entsch. Nr. 38/1996. (IX. 25.) AB, ABH 1996, 126, 128 ff.

965

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 269 f.; 18/2001. (VI. 1.) AB, ABH 2001, 600, 603. 966

Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82.

Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

209

lung verfassungswidrig.967 Damit kommen wichtige Vertrauensaspekte zum Tragen.

967

Entsch. Nr. 5/1998. (III. 1.) AB, ABH 1998, 82, 87 f.

Zwischenergebnis 1. Die Kriterien des Eigentumsschutzes Die vorstehende Darstellung zeigt, daß die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts Rechtspositionen aus der Sozialversicherung beim Vorliegen von zwei Voraussetzungen unter § 13 Verf. subsumiert. Voraussetzung des Schutzes ist demnach ein subjektives Recht, das ein Versicherungselement enthält. Die freiheitssichernde Funktion der Eigentumsgarantie wird zwar hervorgehoben, aber nicht zur tatsächlichen Voraussetzung des Eigentumsschutzes erklärt. Eine Analyse dieser Voraussetzungen führt zum Schluß, daß das Vorliegen eines subjektiven Rechts vom Gericht kaum untersucht wird. Das zentrale Kriterium ist dementsprechend das Versicherungselement, das allerdings stark von Aspekten des Vertrauensschutzes geprägt ist, da es keinen ökonomischen Zusammenhang zwischen der eigenen Leistung des Versicherten und den Leistungen der Sozialversicherung verlangt. Das ungarische Verfassungsgericht behandelt die existenzsichernde Funktion der Rechtspositionen aus der Sozialversicherung nicht als Voraussetzung des Schutzes. Das Gericht geht zwar von der Funktion des Eigentums als Grundlage der individuellen Handlungsfreiheit aus. Damit betrachtet es das Eigentum nicht als Freiheit, sondern als Garant der tatsächlichen Ausübung der Freiheit in anderen Lebensbereichen. Zugleich stellt aber das Gericht im allgemeinen fest, daß die Erstrekkung des grundrechtlichen Eigentumsschutzes auf Ansprüche und Anwartschaften aus der Sozialversicherung im Einklang mit der Funktion des Eigentums steht. Letztendlich gewährt nach Auffassung des Verfassungsgerichts die Sozialversicherung ebenso wie das Eigentum gesellschaftliche und wirtschaftliche Sicherheit. Somit dienen die funktionalen Überlegungen in der ungarischen Verfassungsrechtsprechung der Legitimation der Erstreckung des Eigentumsschutzes, aber sie stellen keine Schutzvoraussetzung dar. Infolge der Abstraktheit seines Verfahrens ist das Verfassungsgericht ferner selten bemüht, schutzfähige subjektive Rechtspositionen zu identifizieren. In den meisten Fällen wird die Betroffenheit der Grundrechtsträger angenommen. Dementsprechend stellt das Verfassungsge-

212

Die Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts

richt die Frage, ob subjektive Rechtspositionen betroffen sind, erst dann explizit, wenn diesbezüglich ein Zweifel besteht. Vor diesem Hintergrund wird das Vorliegen eines Versicherungselements zum entscheidenden Kriterium. Dies knüpft in der ungarischen Rechtsprechung daran an, daß der Versicherte im heutigen System der Sozialversicherung zur Zahlung von Beiträgen verpflichtet ist. Eine Äquivalenz wird aber von vornherein nicht verlangt, ja nicht einmal erwähnt. Weder die Änderungen der Finanzierung der Sozialversicherung vor dem Systemwechsel, noch die staatliche Mitfinanzierung in der Sozialversicherung wird für relevant gehalten. Damit kommt es dem ungarischen Verfassungsgericht darauf an, daß der Staat die Erträge der Arbeit des Versicherten abschöpft. Ein bestimmter ökonomischer Zusammenhang wird nicht vorausgesetzt. Das ungarische Verfassungsgericht verlangt auch nicht, daß die eigene Leistung spezifisch für das versicherte Risiko erbracht wird. So können auch Ansprüche und Anwartschaften aus der Hinterbliebenenversorgung Eigentumsschutz genießen. Diese Deutung des Kriteriums des Versicherungselements zeigt, daß das ungarische Verfassungsgericht von der Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Berechtigten auf das Fortbestehen seiner Rechtsposition ausgeht. Das schutzwürdige Vertrauen entsteht dabei aus der Beitragspflicht in der gesetzlichen Sozialversicherung, sowie daraus, daß die Pflichtversicherung alternative Wege der Vorsorge unnötig oder unmöglich macht. Diese großzügige Rechtsprechung führt dazu, daß die ungarische Verfassungsrechtsprechung den Kreis der geschützten Rechtspositionen auf die gesamte Sozialversicherung erstreckt und selbst Ansprüche auf Geld- und Sachleistungen aus der Krankenversicherung als Eigentum im Sinne des § 13 Verf. betrachtet.

2. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers In seiner bisherigen Rechtsprechung wendet das ungarische Verfassungsgericht auf Kürzungen der Rechtspositionen aus der Sozialversicherung das Prinzip der Verhältnismäßigkeit an, wie es aus § 13 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 2 Verf. folgt. Dies bedeutet allerdings nicht, daß die Anwendung von § 13 Abs. 2 Verf. im Bereich der Sozialversicherung ausgeschlossen ist. Denn das Verfassungsgericht scheint das Eigentumsgrundrecht als eine einheitliche, auf eine relative Entschädigungsgarantie hinauslaufende Garantie zu verstehen. Dementsprechend kann

Zwischenergebnis

213

man in der ungarischen Verfassungsordnung eine Enteignung von sonstigen Einschränkungen des Eigentums anhand der Schwere des Eingriffs unterscheiden. Kommt es daher zu einem Totalentzug von Rechtspositionen aus der Sozialversicherung, oder erreicht die Schwere des Eingriffs eine Schwelle, die das Verfassungsgericht als Schwelle der Enteignung bewertet, kann § 13 Abs. 2 anwendbar sein. Die ungarische Verfassungsrechtsprechung identifiziert keinen besonders geschützten Kern der betreffenden Rechtspositionen, und integriert den Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht in die Maßstäbe der Eigentumsgarantie. Dementsprechend verläuft die Prüfung anhand des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, d.h. des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im engeren Sinne. Aber selbst bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung erfolgt keine detaillierte Abwägung zwischen dem Gemeinwohlbelang und dem Individualinteresse. Vielmehr untersucht das Gericht, welches Ausmaß die Kürzungen der betroffenen Berechtigungen haben. Es mag wohl an dieser einseitigen Betrachtungsweise liegen, daß einige Entscheidungen – vor allem die Entscheidung Nr. 56/1995 über die Kürzung des Krankengelds968 – besonders streng ausgefallen sind. Das Verfassungsgericht mag vor allem die Schutzwürdigkeit der einzelnen Rechtspositionen vor Augen gehabt haben. Vergleicht man diese Ergebnisse mit der Zurückhaltung, die das Verfassungsgericht im Bereich der in der Verfassung gewährten sozialen Grundrechte ausübt,969 läßt sich annehmen, daß das Gericht dem durch die Beitragspflicht entstandenen Vertrauen der Berechtigten einen besonderen Stellenwert zumißt, selbst wenn die Vertrauensaspekte meistens nicht explizit angesprochen werden.

968 969

Entsch. Nr. 56/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 260, 265 f.

Küpper (Fn. 864), 101 ff.; Sonnevend, Der Verfassungsmäßige Schutz (Fn. 864), 977 ff.; ders., Armut und Verfassung (Fn. 951), 327 ff.

Teil III. Eigene Leistung, Versicherungselement und Existenzsicherung im Rahmen der allgemeinen Eigentumsdogmatik Die Bestandsaufnahme über die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im 2. Kapitel zeigt, daß das Gericht seit dem 69. Band gefestigte Kriterien anwendet um festzustellen, ob sich die Geltung der Eigentumsgarantie auf die in Frage stehenden Rechtspositionen erstreckt. Eine Untersuchung der Vereinbarkeit der diesbezüglichen Rechtsprechung mit der allgemeinen Eigentumsdogmatik muß sich dementsprechend auf diese Kriterien konzentrieren. Dabei bedarf allerdings das Kriterium einer privatnützig zugeordneten Rechtsposition an dieser Stelle keiner vertieften Analyse. Denn Rechtsprechung970 und Literatur971 sind sich darüber einig, daß der Eigentumsschutz im allgemeinen eine hinreichend gefestigte, ausschließlich zugeordnete Rechtsposition voraussetze. Wie bereits dargestellt, ist das Kriterium einer privatnützig zugeordneten Rechtsposition eine logische Folge von dieser Erkenntnis. Dementsprechend werden des weiteren die eigene Leistung und die Existenzsicherung im Gefüge der allgemeinen Eigentumsdogmatik untersucht. Die im 7. Kapitel dargestellte Rechtsprechung des Ungarischen Verfassungsgerichts hält im Ergebnis zwei Gesichtspunkte für maßgeblich. Liegt eine Rechtsposition im Bereich des Sozialrechts vor, so sei diese durch die Eigentumsgarantie geschützt, wenn sie ein Element der Versicherung enthalte. Hierbei sei wiederum das Erfordernis einer subjektiven Rechtsposition zwingende Folge der Natur der Eigentumsgarantie, und bedürfe keiner weiteren Untersuchung. Ferner sei das Kriterium des Versicherungselements mit dem Kriterium nicht unerheblicher eigener Leistung, wie vom Bundesverfassungsgericht entwickelt, weitgehend identisch. Denn beide setzen lediglich voraus, daß der Berech970 971

BVerfGE 20, 31, 34; 24, 367, 396; 31, 275, 293.

Vgl. statt aller Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 33 ff.; Depenheuer, Art. 14, Rn. 64, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, 5. Aufl.; in bezug auf sozialrechtliche Rechtspositionen: Grüttner (Fn. 117), 58 ff.; Ditfurth (Fn. 50), 62; Jährling-Rahnefeld (Fn.117), 225; Gurlit (Fn. 220), 58.

216

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

tigte im Rahmen des sozialrechtlichen Rechtsverhältnisses für seine Rechtsposition Beiträge geleistet hat. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geht nur insoweit weiter, als sie eine für das spezifische Versicherungsrisiko erbrachte Beitragsleistung verlangt. Keines der beiden Verfassungsgerichte verlangt eine zumindest annähernde Äquivalenz. Dies gilt trotz der Tatsache, daß die ungarische Verfassungsrechtsprechung den Kreis der geschützten Rechtspositionen wesentlich weiter faßt als das Bundesverfassungsgericht, und im Ergebnis sogar für Rechtspositionen aus der gesamten Sozialversicherung einschließlich der Krankenversicherung Eigentumsschutz gewährt. Aus diesem Grunde kann das Kriterium des Versicherungselements zusammen mit dem Leistungskriterium untersucht werden.

8. Kapitel: Das Leistungskriterium Das Herzstück der Rechtsprechung zum Eigentumsschutz sozialrechtlicher Rechtspositionen ist der Gedanke, daß der Berechtigte für seine Rechtsposition eine eigene Leistung erbracht hat. Die Frage, ob und unter welchen Umständen eine eigene Leistung den Eigentumsschutz von öffentlich-rechtlichen Rechtspositionen begründen kann, begleitet die Entwicklung der Rechtsprechung beider Verfassungsgerichte. Es scheint, daß Rechtsprechung und Rechtswissenschaft das Vorhandensein einer eigenen Kapital- oder Arbeitsleistung von Anfang an als entscheidend angesehen haben, und sogar die Möglichkeit des Eigentumsschutzes im öffentlich-rechtlichen Bereich erst durch eine solche Leistung eröffnet sehen. Im folgenden wird versucht, das Kriterium der eigenen Leistung in der Dogmatik der Eigentumsgarantie zu verorten. Auch wird die konkrete Ausgestaltung dieses Kriteriums durch die bereits behandelte Rechtsprechung berücksichtigt. In diesem Sinne wird also das Kriterium der nicht unerheblichen eigenen Leistung als ein Kriterium verstanden, das an die Erwerbsarbeit des Berechtigten anknüpft und voraussetzt, daß der Ertrag der Erwerbsarbeit in der Form einer Beitragspflicht oder auf andere Art und Weise vom Staat abgeschöpft wird. Ferner wird berücksichtigt, daß dieses Kriterium auch dann als erfüllt angesehen werden kann, wenn keine versicherungsmathematische Äquivalenz, oder sogar kein ökonomischer Zusammenhang zwischen eigener Leistung und Leistung der Sozialversicherung besteht. Im Sinne des oben ausgeführten wird also eigene Leistung als durch Gesetz erzwungener Vermögensverlust verstanden, dessen genaues Verhältnis zur hierdurch erlangten Berechtigung letztendlich irrelevant ist. Im Laufe der langen Entwicklung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Eigentumsschutz öffentlich-rechtlicher Rechtspositionen wurde die Berücksichtigung einer eventuellen eigenen Leistung unterschiedlich begründet. Zunächst werden diese Begründungsansätze untersucht, daraufhin eine von der Literatur entwickelte Lösung. Schließlich wird die von der Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts motivierte Frage gestellt, inwieweit die Sozialversicherung mit einer privatrechtlichen Versicherung vergleichbar ist.

218

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

I. Die Begründungsansätze der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 1. Vergleichbarkeit mit dem Eigentumsbegriff des Privatrechts Die ersten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu dieser Problematik beruhten auf einer Auffassung, die das Eigentum als Rechtsinstitut so zu schützen suchte, wie es das bürgerliche Recht und die gesellschaftlichen Anschauungen geformt haben.972 Schon zu Beginn der Rechtsprechung hat das Gericht auf den Aufwand von eigener Arbeit und eigenem Kapital im Zusammenhang mit den gesellschaftlichen Anschauungen bezüglich des Eigentums ausdrücklich hingewiesen.973 Die Folgeentscheidung begnügte sich mit dem Hinweis, daß die vom Staat in Erfüllung seiner Fürsorgepflicht durch Gesetz eingeräumten Ansprüche nicht durch die Eigentumsgarantie Art. 14 GG geschützt würden. Dabei schloß das Gericht nicht aus, daß öffentlich-rechtliche Ansprüche denkbar seien, die so starke privatrechtliche Elemente enthalten, daß sie dem verfassungsrechtlichen Begriff des Eigentums zugerechnet werden müssen.974 Später hat das Gericht wiederum das Vorhandensein einer Gegenleistung des Berechtigten für relevant gehalten. In diesem Fall wurde die in Frage stehende Rechtsposition mit derjenigen des Eigentümers verglichen und eine Anwendung von Art. 14 GG diskutiert.975 Wenn diese Aussagen überhaupt auf dogmatisch fundierten Überlegungen beruhen,976 dann hat das Gericht darauf abgestellt, inwieweit die zu schützende Rechtsposition mit dem privatrechtlichen Eigentumsbe-

972

BVerfGE 1, 264, 278; 2, 380, 402; 4, 219, 240.

973

BVerfGE 1, 264, 277 f.: “Denn es entspricht den heute allgemein herrschenden gesellschaftlichen Auffassungen, das, was der Einzelne sich durch eigene Leistung und eigenen Kapitalaufwand erworben hat, im besonderen Sinne als Eigentum anzuerkennen und gegenüber Eingriffen als schutzwürdig anzusehen.” Meyer-Abich (Fn. 29, 45), verneint hingegen, daß das Kriterium der eigenen Leistung in allen Fällen als maßgeblich erachtet wurde. 974 975 976

BVerfGE 2, 380, 402. BVerfGE 4, 219, 241 f. Ditfurth (Fn. 50, 137) stellt dies im allgemeinen in Frage.

Das Leistungskriterium

219

griff vergleichbar ist.977 Dies wird vor allem daran deutlich, daß das Gericht die Eigentumsqualität der Unterbringungszusicherung deswegen verneinte, weil die Rechtsposition des Zusicherungsinhabers weder verfügbar noch vererblich, noch inhaltlich hinreichend bestimmt war, und weil es an einer Gegenleistung der Berechtigten fehle.978 Aber auch der Hinweis auf den bürgerlich-rechtlichen Eigentumsbegriff und das Abstellen auf privatrechtliche Elemente unterstützen diese Auslegung. Daß dieser Begründungsansatz nicht vertretbar ist, ist relativ leicht einzusehen. Denn bereits unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung waren sämtliche privaten Vermögenswerte von der Eigentumsgarantie geschützt. Die Eigentumsgarantie des GG hat mindestens denselben Schutzbereich.979 Ein so erweiterter Eigentumsschutz wäre nicht möglich, ginge man von dem privatrechtlichen Eigentumsbegriff aus.980

2. Eigentumsschutz für das Ergebnis der Freiheitsausübung Im Urteil über den Ausschluß der Fortführung bestimmter Selbstversicherungen vom 11. Oktober 1962981 stellte das Bundesverfassungsgericht die Berücksichtigung einer eigenen Leistung auf eine andere dogmatische Grundlage: Es hat die Vergleichbarkeit mit dem Eigentumsbegriff des Zivilrechts nicht mehr berücksichtigt, sondern die Funktion der Gewährleistung des Eigentums hervorgehoben. Es wurde festgestellt, daß die Gewährleistung des Eigentums die Handlungs- und Gestaltungsfreiheit ergänze. Demgemäß sei das, was der einzelne durch eigene Leistung erworben hat, im besonderen Sinne als sein Eigentum anzuerkennen und gegenüber Angriffen als schutzwürdig anzusehen.982 Obwohl diese Aussage der eigenen Leistung lediglich eine schutzintensivierende Funktion zuschreibt,983 leitete das Gericht daraus die Folge977

Vgl. Eschenbach (Fn. 31), 264 ff. Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings in BVerfGE 16, 94, 111. geleugnet, daß die frühere Rechtsprechung das Vorhandensein privatrechtlicher Elemente als entscheidend betrachtete. 978 979

BVerfGE 4, 219, 241f. Vgl. statt aller Wendt, Art. 14, Rn. 22, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl., m.

w. N. 980 981 982 983

Eschenbach (Fn. 31), 265 f. BVerfGE 14, 288, 293 f. BVerfGE 14, 288, 293. Meyer-Abich (Fn. 29), 47 f.; ihm folgend Ditfurth (Fn. 50), 138 f.

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

220

rung ab, daß die Bewertung der betroffenen Rechtsposition als Eigentum davon abhinge, inwieweit sie sich als Äquivalent eigener Leistung erweist oder auf staatlicher Gewährung beruht.984 Diese Ausführungen können nicht anders verstanden werden, als daß sie die eigene Leistung als Freiheitsentfaltung verstehen, und die Aufgabe des Eigentumsschutzes unter anderem auch darin sehen, das Ergebnis dieser Freiheitsentfaltung zu schützen.985 Dieser Ansatz wurde in der Literatur bereits früher formuliert, aber auch mehrmals widerlegt.

a. Eigentum als Ergebnis der Freiheitsausübung in der Literatur Der Gedanke, das Ergebnis eigenverantwortlicher Tätigkeit im Güterbereich solle als Eigentum geschützt werden, wurde bereits von Dürig 1958 ins Feld geführt.986 Dürig ging davon aus, daß der verfassungsrechtliche Vermögensschutz sich letztendlich aus der Menschenwürdegarantie ableiten ließe. Deswegen könne die causa dieses Schutzes nur in der Person und ihrem Verhalten gefunden werden. 987 Die Menschenwürde sei in den zwei nachfolgenden verfassungsrechtlichen Wertaussagen verdeutlicht, nämlich im “Hauptfreiheitsrecht” des Art. 2 Abs. I GG, sowie im “Hauptgleichheitsrecht” des Art. 3 Abs. I GG.988 Aus dem ersteren folge, daß nicht nur die eigenverantwortliche Tätigkeit im vermögensrechtlichen Bereich, sondern auch ihr Ergebnis unter Schutz stehen müsse, damit der Schutz der Tätigkeit überhaupt Sinn mache. Die eigenverantwortliche Tätigkeit, die Leistung, sei daher causa des Schutzes.989 Daß der Schutz im Rahmen der Eigentumsgarantie erfolgen solle, leitet Dürig aus der These ab, daß Eigentum Freiheit bedeute, und zwar eine Freiheit, die sich in der vermögenswerten Güterwelt “vergegenständlicht” habe.990 Nach Auffassung Dürigs führt diese 984 985 986 987 988

BVerfGE 14, 288, 294. Anders Meyer-Abich (Fn. 29), 46. Dürig, in: Festschrift für Apelt (Fn. 212), 26 ff. Id. 26. Id. 27 f.

989

Id. 27. Das “Hauptgleichheitsrecht” rechtfertigt nach Auffassung von Dürig den Schutz der Vermögensrechte, die als Ausgleich für vom Staat erzwungene, ungleiche Opfer entstehen. Id. 28. 990

Id. 31.

Das Leistungskriterium

221

These dazu, daß der Inhalt des Eigentumsgrundrechts stets von der Person her bestimmt werden müsse, weswegen “sich folgerichtig beim Eigentum die personalen Grundentscheidungen der Verfassung widerspiegeln müssen”.991 Dieser Gedankengang wurde von mehreren Autoren aufgegriffen.992 Es wird darauf hingewiesen, daß das Ergebnis des Einsatzes der Mittel und Kräfte menschlicher Entfaltungsfreiheit (d.h. der Leistung) ebenso den Wertschutz der Verfassung genieße, wie die Entfaltungsfreiheit selbst, und daß dieser Wertschutz über die Eigentumsgarantie des Art. 14. GG erfolgen solle, soweit das Ergebnis der Leistung Vermögenswert hat.993 Der Schutz des Ergebnisses einer bestimmten Art von Persönlichkeitsentfaltung, nämlich der auf Erfolg gerichteten privatinitiierten Leistung, erfolge, damit sich Leistung lohnt, auch zukunftsgerichtet.994 Es bestehe eine dynamische Beziehung zwischen Freiheit und Eigentum insoweit, als die Freiheitsentfaltung zur Bildung des Eigentums führen könne, das wiederum in sich Freiheit verkörpere und eine neue Freiheitsentfaltung ermögliche.995 Die in der Sozialversicherungspflicht immanente Einschränkung der Freiheit und finanzielle Belastung wird sogar ausdrücklich als Eingriff in individuelle Grundrechtspositionen qualifiziert. Dies sei nur dann gerechtfertigt, wenn sie zu Sicherheitsvorteilen für die Versicherten und ihren Angehörigen führen, und insofern durch die Vermehrung individueller Freiheit aufgewogen werden.996

b. Kritik Daß der Eigentumsschutz nicht allein als Schutz des Ergebnisses der Freiheitsentfaltung verstanden werden kann, ergibt sich aus mehreren 991

Id. 31.

992

Vgl. Klaus Brammen, Die Ausdehnung der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie auf Rechte des öffentlichen Rechts (1968), 91 ff.; Hans Herbert v. Armin, Besteuerung und Eigentum, VVDStRL 39 (1981), 287, 304 f.; Karl Heinrich Friauf, Eigentumsgarantie, Leistung und Freiheit im demokratischen Rechtsstaat, in: Bod Gemper (Hrsg.), Marktwirtschaft und soziale Verantwortung (1973), 438 ff., 447; sowie Ditfurth (Fn. 50), 139 ff. m. w. N.; Friedhelm Hase, Versicherungsprinzip und sozialer Ausgleich (2000), 223. 993 994 995 996

Brammen (Fn. 992), 96 f. v. Armin (Fn. 992), 304 f. Friauf (Fn. 992), 447. Hase, Versicherungsprinzip (Fn. 992), 223.

222

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

allgemeinen Gründen, die die Berücksichtigung einer eigenen Leistung bei der Bestimmung des Schutzbereichs des Art. 14. GG erforderlich machen.

aa. Unbegründeter Sprung vom Ergebnis der Freiheitsausübung zum Ausgleich, der für den Zugriff auf dieses Ergebnis gewährt wird Zunächst kann gegen der Argumentation von Dürig eingewendet werden, daß sie Voraussetzung und Rechtsfolge vertauscht.997 Zwar wird im Bereich der Sozialversicherung der Ertrag der Erwerbsarbeit vom Staat zum Teil entzogen, wodurch der Staat auf das Ergebnis der Freiheitsentfaltung zugreift. Dieser Zugriff allein sagt aber noch nichts darüber aus, ob die als Ausgleich gewährte Rechtsposition als Eigentum im Sinne des Art. 14 GG anzusehen ist. Denn die Zulässigkeit des Zugriffs ist isoliert von der Eigentumsqualität der gewährten Rechte zu prüfen:998 Selbst wenn der Zugriff nur durch die Einräumung einer Rechtsposition gerechtfertigt ist, führt dies nicht dazu, daß diese Rechtsposition als Eigentum zu behandeln wäre. Dies könnte höchstens in einer der Enteignung gleichkommenden Situation der Fall sein, wo die gewährte Rechtsposition als eine Art Entschädigung verstanden werden könnte.999 Das würde allerdings bedeuten, daß das Ergebnis der Freiheitsentfaltung, also der Leistung und die dafür im Rahmen des Sozialversicherungsrechtsverhältnisses eingeräumte Rechtsposition in der Regel gleichwertig sein müßten.1000 Nach der Rechtsprechung zum Ei997 998

Eschenbach (Fn. 31), 290 f. Eschenbach (Fn. 31), 291, Fn. 978.

999

Ähnliches meint Peter Kutschera, Bestandsschutz im öffentlichen Recht (1990), 63 ff. Daß der Anspruch auf Entschädigung Eigentumsschutz genießen kann, ergibt sich schon daraus, daß der Entschädigungsanspruch ab dem Zeitpunkt zu verzinsen ist, in dem das Entschädigungskapital dem Betroffenen hätte zur Verfügung stehen müssen. Nach der Rechtsprechung des BGH sind diese Zinsen eine besondere Form der Entschädigung für entgangene Nutzungsmöglichkeiten. Vgl. Papier, Art. 14 Rn. 649, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. 1000

Gemäß Art. 14 Abs. 3 S. 3 GG kann natürlich die Entschädigung unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit weniger als den Marktwert darstellen. (Vgl. Papier, Art. 14 Rn. 599 ff., insb. 602, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar, m.w.N., in: MD.) Es kann aber nicht von einer Entschädigung die Rede sein, wenn wesentlich mehr als der Wert des Enteigneten gewährt wird.

Das Leistungskriterium

223

gentumsschutz sozialversicherungsrechtlicher Rechtspositionen wird jedoch eine Äquivalenz zwischen eigener Leistung und Berechtigung nicht verlangt: Selbst eine überwiegende staatliche Gewährung, oder ein völliger Mangel an einem wirtschaftlichen Zusammenhang zwischen Leistung und Berechtigung steht dem Eigentumsschutz nicht entgegen.1001

bb. Gefahr für die Einheit des Eigentumsbegriffs Ferner ist zu bedenken, daß die Gleichstellung des Eigentumsschutzes mit dem Schutz des durch Leistung oder Opfer Erlangten die Eigentumsqualität vieler privatrechtlicher Rechtspositionen in Zweifel zieht. Bei allgemeiner Betrachtung des Kriteriums einer nicht unerheblichen eigenen Leistung stellt sich die Frage, inwieweit eine vorherige Leistung bei dem Schutz privatrechtlicher Rechtspositionen vorhanden ist und verlangt werden kann. Wenn dies nämlich nicht der Fall ist, dann paßt dieses Kriterium nicht in die Dogmatik einer einheitlichen Eigentumsgarantie.1002 Eine Fülle von Stellungnahmen in der Literatur weist darauf hin, daß die Rechtspositionen aus dem Privatrecht ungeachtet einer früheren eigenen Leistung geschützt würden, und daß die Leistungsthese der Eigentumsgarantie fremd sei.1003 Es wird auf das durch Lotteriegewinne,

1001

Vgl. oben. 2. Kapitel II. 2.

1002

Depenheuer (Fn. 2), 428. Daran ändert nichts, daß das Bundesverfassungsgericht das Leistungskriterium nur in bezug auf subjektiv-öffentliche Rechte verwendet und die Eigentumsqualität von nicht unmittelbar auf eigene Leistung beruhenden privatrechtlichen Rechtspositionen nicht in Frage stellt. Vgl. Lenze, Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 47 f. 1003

S. eingehend Meyer-Abich (Fn. 29), 35 ff.; Paptistella (Fn. 309), 76 ff.; s. weiter Theodor Maunz, Art. 14, Rn. 37, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar (Stand 1969); Jan Richter, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Eigentumsbegriff des Art. 14 GG (1971), 60 f.; von Zezschwitz/ Breitbach, Verfassungsrechtliche Probleme des 4. Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes, VSSR 1974, 297, 316; Wannagat, in: Festschrift für Peters (Fn. 257), 175, 176 f.; Josef Aicher, Grundfragen der Staatshaftung bei rechtmäßigen hoheitlichen Eigentumsbeeinträchtigungen (1978), 323; Andersen (Fn. 132), 47, 50; Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 119 ff.; Hans Peter Bull, Der Sozialstaat als Rechtsstaat, ZSR 34 (1988), 30; Depenheuer (Fn. 2) 427 f.

224

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

Erbe,1004 Schenkung,1005 Ersitzung oder Fund1006 Erlangte, auf die Spekulationsgewinne und aus der Veräußerung von knappen Gütern erzielte Gewinne, 1007 auf Aktiengewinne, 1008 private Entschädigungsansprüche von Arzneimittel-Opfern,1009 sowie auf mit Hilfe von staatlichen Subventionen Erlangte1010 hingewiesen, um darzustellen, daß viele, zweifelsohne dem verfassungsrechtlichen Eigentum zugehörenden Vermögenswerte auf keiner vorherigen Leistung des Berechtigten beruhen. In seiner allgemeinen Formulierung stellt Andersen fest, daß die heutige Rechts- und Wirtschaftsordnung in vielen Bereichen den Eigentumserwerb auch ohne eigene Arbeit und Leistung durchaus anerkenne. Die Marktwirtschaft scheine mit dieser Erwerbsform untrennbar verbunden zu sein.1011 Es wurden mehrere Versuche unternommen, die Schwierigkeiten, die sich aus der Übertragung der Leistungsthese auf privatrechtliche Vermögensrechte ergeben, zu bewältigen.1012 Bereits Dürig hat versucht, seine These gegen mögliche Einwände mit dem Argument abzusichern, daß der Eigentumserwerb durch Leistung oder Opfer den typischen Fall darstelle, und daß die Ausnahmen von geringer Bedeutung seien. Ferner sah er die Gewährleistung des Erbrechts als Beweis dafür an, daß ohne Gegenleistung erfolgende rechtsgeschäftliche Tradierungen den Kausalzusammenhang des verfassungsrechtlichen Güterschutzes nicht unterbrechen.1013 Er machte allerdings nicht klar, ob dieser Hinweis den Begriff der Leistung im allgemeinen auf die Leistung aller Rechtsvor-

1004

Maunz, Art. 14, Rn. 37, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar (Stand 1969); Wannagat, in: Festschrift für Peters (Fn. 257), 176. 1005 1006 1007 1008 1009 1010 1011

Meyer-Abich (Fn. 29), 36. Andersen (Fn. 132), 47; Ditfurth (Fn. 50), 152. Paptistella (Fn. 309), 80; Andersen (Fn. 132), 48. Lenze, Bürgerversicherung (Fn. 231), 19. Lenze, Bürgerversicherung (Fn. 231), 48. Ditfurth (Fn. 50), 151 f. Andersen (Fn. 132), 47.

1012

Es gibt vereinzelt auch Stimmen, die die Spaltung des Eigentumsbegriffs als unproblematisch ansehen. S. Baumeister (Fn. 129), 271. 1013

Dürig, in: Festschrift für Apelt (Fn. 212), 31 f.

Das Leistungskriterium

225

gänger erweitert,1014 oder ob die ausdrückliche Garantie des Erbrechts die fehlende eigene Leistung bei einem Eigentumserwerb ersetzt.1015 Das Argument, eine vorherige eigene Leistung sei typisch für die von der Eigentumsgarantie erfaßten Rechtspositionen, taucht auch in späteren Stellungnahmen auf. So schreibt v. Armin, daß Einzelfälle, wie vom Eigentumsschutz erfaßte Lotteriegewinne schon aus den Gründen der erforderlichen Typisierung kein Gegenargument lieferten.1016 Eine andere Meinung betrachtet die Gegenbeispiele der Ersitzung, Schenkung und Lotteriegewinn als wirtschaftlich gering bedeutend, die als Ausnahmen von einer anders gearteten Regel gedeutet werden könnten.1017 Noch öfter wird aber von mehreren Autoren versucht, das zweite Gegenargument Dürigs dadurch zu retten, daß innerhalb der Leistungstheorie der Begriff der eigenen Leistung erweitert wird. In diesem Sinne wird vorgeschlagen, daß Art. 14 GG nicht nur durch “eigene” Leistung erworbene Vermögenswerte, sondern auch solche schütze, die “bereits von einem Rechtsvorgänger her das eigentumsbegriffsbildende Merkmal der Leistung tragen”.1018 So könne das durch Erbschaft oder Schenkung Erlangte als auf eigener Leistung beruhend angesehen werden.1019 Es wird Dürig folgend auch geltend gemacht, daß der ausdrückliche Schutz des Erbrechts durch Art. 14 GG gerade deshalb erforderlich sei, weil die Eigentumsgarantie prinzipiell nur das durch eigene Leistung Erworbene schütze.1020 Ob die Gewährleistung des Erbrechts tatsächlich darauf zielt, die fehlende eigene Leistung bei der Erbschaft zu ersetzen, kann dahingestellt bleiben. Dagegen spricht allerdings, daß dem Erbrecht eine andere Funktion zukommt: Es füllt die Lücke aus, die dadurch entsteht, daß die eigentumsgrundrechtliche Stellung des Erblassers mit dessen Tod erlischt und die eigentumsgrundrechtliche Stellung des Erben erst ein1014

So versteht es Heinz Robert Schmitz, Verfassungsrechtlicher Eigentumsschutz subjektiver öffentlicher Berechtigungen (1960), 25; sowie Brammen (Fn. 992), 98. 1015 1016 1017 1018

So v. Armin (Fn. 992), 304 f., Fn. 70. v. Armin (Fn. 992), 304 f., Fn. 70. Andersen (Fn. 132), 47. Brammen (Fn. 992), 98.

1019

Vgl. Richter (Fn. 1003), 61; Max Dietlein, Grundrechtlicher Eigentumsschutz und soziale Sicherung, ZSR 1975, 129 142. 1020

v. Armin (Fn. 992), 304 f., Fn. 70. Vgl. auch Richter (Fn. 1003), 60.

226

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

setzt, wenn er die entsprechenden Rechte erworben hat.1021 Aber ungeachtet der Erbschaft gibt es leistungslose Erwerbsarten privatrechtlicher Rechtspositionen, die keineswegs eine zu vernachlässigende Ausnahme darstellen.1022 Selbst wenn Schenkung, Fund oder Ersitzung eine geringe wirtschaftliche Bedeutung haben, sind sie feste, mit den anderen Erwerbsarten gleichrangige Bestandteile des Privatrechts. Sie als untypisch zu bezeichnen stellt das System des Privatrechts in Frage. Daher könnte lediglich die Erweiterung des Leistungsbegriffs eine Lösung darstellen, wonach auch die Leistung des Rechtsvorgängers als die den Eigentumsschutz begründende Leistung angesehen werden könnte. Diese Möglichkeit wirft allerdings auch unlösbare Probleme auf. Mit der Begründung, nicht gerade der konkrete Rechtsinhaber brauche die Leistung erbracht zu haben, löst sich das Merkmal der eigenverantwortlichen Leistung als einer auf die Menschenwürdegarantie und das “Hauptfreiheitsrecht” gegründeten Wertaussage auf. Denn in diesem Fall ist es eben nicht die eigenverantwortliche Leistung des Rechtsinhabers, sondern lediglich die der früheren Rechtsvorgänger, die zum Eigentumserwerb führt. Unter Berufung auf die Berücksichtigung der Entfaltungsfreiheit der durch den Verfassungsschutz begünstigten Person kann der Eigentumsschutz nicht durch die auf der Leistung des Rechtsvorgängers beruhenden Rechtspositionen begründet werden.1023

cc. Funktionalisierung der Eigentumsgarantie Schließlich ist zu bedenken, daß die Begründung des Eigentumsschutzes mit einer früheren Leistung den Selbstwert und Selbständigkeit der Eigentumsgarantie in Frage stellt. Denn der im Eigentum selbst liegende personenbezogene Freiheitsspielraum hat als Freiheit Selbstwert.1024 Wie Wendt mit einem Zitat aus einer Abhandlung aus der Zeit der Weimarer Reichsverfassung beweist,1025 schützt die Eigentumsgarantie 1021

Walter Leisner, Erbrecht, in: HStR VI, § 150, S. 1101 f.

1022

Vgl. Andersen (Fn. 132), 47 f. m.w.N.; sowie Ditfurth (Fn. 50), 153. Es ist allerdings anzumerken, daß der Hinweis von Andersen auf marktwirtschaftliche Wertsteigerungen und Spekulationsgewinne übersieht, daß diese auch auf einer Freiheitsentfaltung beruhen, die sich in der Verfügung mit dem vorhandenen Vermögen verkörpert. 1023 1024 1025

Schmitz (Fn. 1014), 25. Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 84. Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 120 f.

Das Leistungskriterium

227

das Eigentum nicht deshalb, weil irgendwann eine Rechtsposition durch einen leistungsbezogenen Erwerbsmodus begründet worden ist1026: “Die reale Existenz (subjektiver Privatrechte), unabhängig von der Art des Entstehungsgrundes, ist es, die von Art. 153 (WRV) mit verfassungsmäßiger Garantie umhegt ist.”1027

c. Leistung: Erscheinungsform der Verfügungsbefugnis als konstituierendes Merkmal des Eigentums Der dritte, vom Bundesverfassungsgericht ins Feld geführte Begründungsansatz für die Berücksichtigung einer eigenen Leistung bei dem Eigentumsschutz sozialrechtlicher Rechtspositionen wurde im Halbbelegungsurteil ausgeführt. Nach der – als gekünstelt vorkommenden1028 – Argumentation komme im Element der grundsätzlichen Verfügungsbefugnis die Herrschaft über das Eigentumsobjekt und damit der besondere personale Bezug des Inhabers zu diesem zum Ausdruck. Dieser personale Bezug werde bei Rentenansprüchen und -anwartschaften nicht nur durch die spätere Nutzung, sondern auch dadurch hergestellt, daß ihr Umfang durch die persönliche Leistung mitbestimmt werde. Die Berechtigung des Inhabers stehe also im Zusammenhang mit einer eigenen Leistung, die als besonderer Schutzgrund für die Eigentümerpositionen anerkannt sei.1029 Versteht man die Verfügungsbefugnis als Freiheit, über das Eigentumsobjekt im Rahmen der allgemeinen Gesetze zu verfügen – was bereits aus dem Wesen des Eigentums als Freiheit im vermögensrechtlichen Bereich folgt1030 – bieten sich wenige Argumente, die die Folgerung des Gerichts unterstützen, weil die grundsätzliche Dispositionsfreiheit über den Eigentumsgegenstand nichts bezüglich der Art und Weise der Ei-

1026

Aicher (Fn. 1003), 323, Fn. 317; ihm folgend Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 120; s. auch: Andersen (Fn. 132), 47; Eschenbach (Fn. 31), 289. 1027 1028 1029 1030

Holstein, Fideikomißauflösung und Reichsverfassung (1930), 4. So Eschenbach (Fn. 31), 270. BVerfGE 53, 257, 291.

Vgl. BVerfGE 24, 367, 389; sowie Leisner, Eigentum, in: HStR VI § 149, Rn. 45 sowie 81; Joachim Wieland, Art. 14 Rn. 29, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl.

228

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

gentumsbegründung aussagt.1031 Selbst wenn die Verfügungsbefugnis über den Rechtsgegenstand bejaht werden könnte – was in der Sozialversicherung nicht der Fall ist1032 – würde dies die Berücksichtigung einer eigenen Leistung bei Begründung der Rechtspositionen nicht rechtfertigen. Es hilft auch nicht weiter, wenn man die Argumentation des Gerichts dahingehend versteht, daß eine durch die Eigentumsgarantie geschützte Rechtsposition auf einer früheren freien Verfügung des Berechtigten beruhen muß. Diese Auslegung führt zum einen zu den gleichen Schwierigkeiten, die sich aus dem Verständnis des Eigentumsschutzes als Schutz der Ergebnisse der Freiheitsentfaltung ergeben. Zum anderen würde diese Auslegung übersehen, daß sozialversicherungsrechtliche Positionen lediglich in Ausnahmefällen auf Grund einer freien Verfügung des Berechtigten entstehen.1033 Diese Schwierigkeiten haben möglicherweise dazu beigetragen, daß die im 53. Band formulierte Argumentation in späteren Entscheidungen – so auch in den Grundsatzurteilen im 69. und 100. Band – nicht wiederholt wurde.

II. Leistung als Abgrenzungskriterium für die im staatsfreien Bereich zustande gekommenen Rechtspositionen Bereits am Anfang der Diskussion zur Frage des Eigentumsschutzes öffentlich-rechtlicher Rechtspositionen wurde ein Ansatz für die Abgrenzung der als Eigentum zu schützenden Rechtspositionen von Forsthoff ins Feld geführt.1034 Dieser Ansatz wurde später von mehreren Autoren im Zusammenhang mit dem Kriterium einer eigenen Lei-

1031

Hinzu tritt, daß die Rechtspositionen in der Sozialversicherung der Dispositionsmacht des Berechtigten fast völlig entzogen sind. Vgl. Schneider (Fn. 106), 23 f. 1032

Die Berechtigten können im Sozialversicherungsrecht Verfügungen über ihre Rechtspositionen nur bei den Geldleistungsansprüchen treffen. Bei Sachund Dienstleistungsansprüchen sowie bei sämtlichen Anwartschaften aus der Sozialversicherung ist die Übertragung und die Verpfändung ausgeschlossen. Vgl. Hase, Versicherungsprinzip (Fn. 992), 214. S. auch oben Fn. 368. 1033 1034

Schneider (Fn. 106), 23 f. Forsthoff (Fn. 253), 1250 f.

Das Leistungskriterium

229

stung in verschiedenen Formen aufgegriffen.1035 Während dieser Ansatz geeignet zu sein scheint, ein Leistungskriterium im allgemeinen zu rechtfertigen, kann er den bisherigen Stand der Rechtsprechung zum Kriterium einer nicht-unerheblichen eigenen Leistung nicht begründen.

1. Gewährleistung des bestehenden Systems der Güterverteilung Forsthoff ging in einer Abhandlung aus dem Jahre 1955 von der von Weber formulierten These aus, die Eigentumsgarantie schließe soziale Umschichtungen aus und bedeute damit eine grundsätzliche Gewährleistung des bestehenden Systems der Güterverteilung. Art. 14 GG sei also die verfassungsrechtliche Garantie des Vermögens des einzelnen und damit des individuellen Anteils am Volksvermögen. Forsthoff meinte, daß diejenigen subjektiven öffentlichen Rechte der Eigentumsgarantie, deren Substrat sich als individueller Anteil am Volksvermögen darstellt, in diesem Sinne einzuordnen seien.1036 Dabei wies er auch auf die eigene Leistung als entscheidenden Gesichtspunkt hin,1037 stellte allerdings nicht klar, welche Rolle sie spielen sollte. Aus dem Sinn der Eigentumsgarantie, staatliche Vermögensentziehungen und -umschichtungen abzuwehren, leitete Papier die Notwendigkeit einer eigenen Leistung für einen eventuellen Eigentumsschutz öffentlich-rechtlicher Rechtspositionen ab. 1038 Seiner Auffassung nach enthält Art. 14 GG ausschließlich ein Vermögensentziehungsund -minderungsverbot, nicht hingegen Gewährungs- oder Bereicherungsgebot für den Staat. Dementsprechend tangiere nur die Beeinträchtigung entgeltlicher, im Austauschverhältnis stehender Leistungsverpflichtungen des Staates das in Art. 14 GG enthaltene Vermögensminderungsverbot. Dementsprechend sei allein entscheidend, daß der

1035

Krause (Fn. 52), 50 ff.; Papier, Verfassungsschutz (Fn. 45), 33, 46; ders., Die Differenziertheit (Fn. 106), 196; Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 170; Kutschera (Fn. 999), 63; Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 121 ff. 1036 1037 1038

Forsthoff (Fn. 253), 1250. Forsthoff (Fn. 253), 1250 f. Papier, Verfassungsschutz (Fn. 45), 38 und 46.

230

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

Berechtigte eine vermögenswerte Leistung an den verpflichteten Hoheitsträger erbracht hat.1039 Die späteren Stellungnahmen variieren diesen Ansatz. So schreibt Krause, es sei eine grundlegende Aufgabe des Art. 14 GG, die vorgefundene Vermögensverteilung vor staatlichem Zugriff zu sichern. Dementsprechend könne Art. 14 GG nur auf diejenigen subjektiven öffentlichen Rechte erstreckt werden, die nach der Art des Erwerbs eine eigentumsrechtlich geschützte “private” Vermögensposition fortsetzen oder ersetzten, insbesondere die unter und zu Bedingungen erworben worden sind, die den Bedingungen staatsfreien Vermögenserwerbs mehr oder minder entsprechen.1040 Ähnlich leitet Rüfner aus der Funktion der Eigentumsgarantie, selbst erworbene Güter des Bürgers gegen den Zugriff des Staates zu sichern, ab, daß zwischen Leistung und Gegenleistung ein spezifischer Zusammenhang bestehen muß, der es erlaubt, im Anspruch gegen die Sozialversicherung die Fortsetzung einer differenzierten Güterordnung zu sehen.1041 Ein ähnlicher Gedankengang ist aucn bei Schenke zu erkennen.1042 Demnach substituierten die aufgrund eigener Leistung erworbenen öffentlichen Rechte vermögenswerter Art vermögenswerte subjektive Privatrechte. Entscheidend sei, daß das Recht nicht auf einen Akt einseitiger staatlicher Gewährung beruht.1043 Unter Anwendung des von ihm entwickelten Begriffs des qualifizierten normativen Zugehörens geht auch Wendt einen ähnlichen Argumentationsweg. 1044 Seiner Auffassung nach weisen die vermögenswerten Rechte des Privatrechts den für den Eigentumsschutz erforderlichen besonderen Zuweisungsgehalt auf, weil sie in einer Sphäre erworben sind, die der Staat dem privatautonom bestimmten privatrechtlichen und privatwirtschaftlichen Rechtsverkehr überlassen hat. Dagegen müßten die vermögenswerten Rechte des öffentlichen Rechts dem Bürger so zugeordnet sein, daß sie ähnlich wie ein privater Vermögenswert 1039

Papier, Verfassungsschutz (Fn. 45), 46; s. auch ders., Die Differenziertheit (Fn. 106), 170; ders, Art. 14, Rn. 133, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar. 1040 1041 1042 1043 1044

Krause (Fn. 52), 50 und 53, sowie 65 ff. Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 170 f. Schenke (Fn. 166), 724 f. Im gleichen Sinne: Baumeister (Fn. 129), 268.

Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 121 ff.; ders., Art. 14, Rn. 29 ff., in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl.

Das Leistungskriterium

231

dessen Verfügungs- und Verwendungsbereich überantwortet und entsprechend aus dem Verfügungsbereich des Staates entlassen sind. Dies sei etwa dann anzunehmen, wenn der Staat zur Abgeltung einer ihm gegenüber erbrachten Leistung dem einzelnen ein Recht auf den Vermögensgehalt dauerhaft zuwendet.1045

2. Die notwendige Äquivalenz Die Ableitung des Leistungskriteriums aus der Aufgabe der Eigentumsgarantie, die die im staatsfernen Bereich zustande gekommene Güterverteilung sichern soll, vermeidet viele Schwierigkeiten, die sich aus anderen Begründungsansätzen ergeben. Dieser Ansatz ist allerdings nicht geeignet, die Rechtsprechungsergebnisse beider Verfassungsgerichte zu rechtfertigen. Zunächst geht das Verständnis der Eigentumsgarantie als der Garantie der vorhandenen Vermögensverteilung vom Wesen des Eigentumsgrundrechts als Abwehrrecht aus,1046 dessen Aufgabe ist, Schutz gegenüber staatlichen Eingriffen in einem bestimmten Lebensbereich zu gewähren. Denn es betrachtet die Eigentumsgarantie nicht anders als Garantie der Freiheit im vermögensrechtlichen Bereich. Damit wird der Selbstwert des Eigentumsgrundrechts nicht in Frage gestellt,1047 und eine Funktionalisierung wird vermieden. Ferner führt eine solche Begründung für die Heranziehung des Kriteriums einer eigenen Leistung nicht zu einer Spaltung des Schutzbereichs von Art. 14 GG. Ist die Aufgabe der Eigentumsgarantie der Schutz von im staatsfernen Bereich entstandenen vermögenswerten Rechten, muß die eigene Leistung nicht im gesamten Schutzbereich des Art. 14 GG vorhanden sein. Bei dieser Betrachtungsweise konstituiert die eigene Leistung noch nicht das Eigentum. Vielmehr ist sie ein Hilfsmittel für die Feststellung, ob eine, prima facie nicht dem staatsfernen Bereich zugehörende Rechtsposition im Wesentlichen trotzdem dem staatsfreien Bereich zuzuordnen ist: Die

1045

Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 130 f.; ders., Art. 14, Rn. 30 f., in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl. Ähnlich: Hartmut Malinka, Leistung und Verfassung, Das Leistungsprinzip in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (2000), 57 ff. 1046 1047

Vgl. Kutschera (Fn. 999), 63. Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 84.

232

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

eigene Leistung bildet die Brücke zwischen dem staatsfernen und dem staatlichen Bereich. Freilich setzt dieser Gedankengang einen grundlegenden Unterschied zwischen privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Rechtspositionen voraus.1048 Dieser Unterschied liegt aber vor. Es kann nicht geleugnet werden, daß es auch privatrechtliche Eigentumspositionen gibt, die auf direktem staatlichen Tun, sei es fürsorgerisch oder wirtschaftspolitisch motiviert, beruhen, wie man das am Beispiel von ausgezahlten Sozialleistungen und Subventionen sehen kann, die daher in eine Privatrechtsposition umgeschlagen sind.1049 Jedoch darf nicht verkannt werden, daß das einfache Recht in den genannten Fällen unter bestimmten Umständen eine Rückforderung vorsieht und dadurch die besondere Stellung des Leistungsempfängers zum Ausdruck bringt. Wenn aber das Eigentum an ausgezahlten Sozialleistungen oder Subventionen einen Sonderfall im System der privatrechtlichen Rechtspositionen darstellt, kann es nicht als Gegenbeispiel für den hier behandelten Ansatz verwendet werden. Trotz der grundsätzlichen Überzeugungskraft der These, daß eine eigene Leistung den staatsfernen Bereich der vermögenswerten Rechte mit dem staatlichen Bereich verbindet, kann sie die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des ungarischen Verfassungsgerichts in ihrem aktuellen Stand nicht begründen. Soll nämlich die eigene Leistung diejenigen öffentlich-rechtlichen Rechtspositionen bestimmen, die als Fortsetzung des staatsfernen Bereichs vermögenswerter Rechte anzusehen sind, muß eine zumindest annähernde Äquivalenz zwischen eigener Leistung und Berechtigung bestehen.1050 Jedoch setzt wie bereits aufgeführt der Eigentumsschutz sozialrechtlicher Rechtspositionen keine Äquivalenz zwischen der eigenen Leistung und der Gegenleistung der Sozialversicherung voraus: Weder eine wertmäßige noch eine versicherungsmathematische Äquivalenz wird verlangt. Selbst das Fehlen von jeglichem ökonomischen Zusammenhang zwischen eigener Leistung und Berechtigung steht der Anwendung von Art. 14 GG und von § 13 Verf. nicht entgegen. Vor diesem Hintergrund kann die eigene Leistung keineswegs als Brücke zwischen dem staatsfernen und dem staatlichen Bereich angesehen werden. Somit scheitert auch dieser Begründungsansatz. 1048 1049 1050

Ditfurth (Fn. 50), 154 ff. Krause (Fn. 52), 138 f.; Ditfurth (Fn. 50), 155 f. Ähnlich: Schenke (Fn. 166), 727.

Das Leistungskriterium

233

III. Die Sozialversicherung: Versicherung? Stellt das ungarische Verfassungsgericht darauf ab, ob eine Rechtsposition der Sozialversicherung ein Element der Versicherung enthält, so wird die Vergleichbarkeit mit einem privaten Versicherungsverhältnis angesprochen. Da Rechtspositionen aus einer privaten Versicherung zweifelsohne Gegenstand der Eigentumsgarantie sein können, könnte dies grundsätzlich den Ansatz des ungarischen Verfassungsgerichts für den Eigentumsschutz in der Sozialversicherung begründen. Bei genauerer Betrachtung wird aber klar, daß sich die Sozialversicherung ihrem Wesen nach von einer privatrechtlichen Versicherung unterscheidet.

1. Positionen über die Versicherungsqualität der Sozialversicherung in der Bundesrepublik1051 Seit dem Entstehen der bismarckschen Arbeiterversicherung wurden im Wesentlichen drei Grundpositionen über die Versicherungsqualität der Sozialversicherung vertreten. Die erste – die früheren Jahrzehnte der Entwicklung der Sozialversicherung prägende – Auffassung verstand die Sozialversicherung als sozialpolitische Fürsorge des Staates. Einer im Jahre 1912 erschienenen prominenten Abhandlung1052 zufolge ist die Sozialversicherung vor allem deswegen keine Versicherung im Rechtssinne, weil sie keinen Versicherungsvertrag und kein synallagmatisches Verhältnis zwischen Beitragszahlungen und Leistungen vorsehe. Dies werde auch daran deutlich, daß die Beiträge nicht risikogerecht bemessen werden. Es handele sich auch nicht um eine Sicherung gegen zukünftige, ungewisse Schäden, da auch solche Schäden gedeckt seien, die bereits vorhanden sind oder mit aller Gewißheit eintreten. Mit unterschiedlichen Begründungen kommen auch andere Autoren zum Schluß, daß strukturelle Unterschiede zwischen der Sozialversicherung und einer privaten Versicherung bestünden.1053 1051

Dieser Teil der Arbeit folgt im Wesentlichen der Darstellung von Hase, Versicherungsprinzip (Fn. 992), 18 ff. 1052

Walter Kaskel/Friedrich Sitzler, Grundriß des sozialen Versicherungsrechts. Systematische Darstellung auf Grund der Reichsversicherungsordnung und des Versicherungsgesetzes für Angestellte (1912, Berlin), 33 ff. 1053

Hase, Versicherungsprinzip (Fn. 992), 22 f.

234

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

Eine zweite Grundlinie erkannte in der Sozialversicherung Strukturen einer Versicherung im engeren Sinne. Nach dieser Konzeption sei zumindest das in der Bundesrepublik entwickelte Modell der Sozialversicherung eine Form der Selbsthilfe, mir der die Arbeitnehmer die Kosten der Risikovorsorge untereinander verteilen.1054 Enthält das System der Sozialversicherung Elemente – wie z. B. die staatlichen Zuschüsse –, die mit dem so verstandenen Versicherungsprinzip unvereinbar sind, so sei die Sozialversicherung von diesen Elementen zu bereinigen. Die heute in der Bundesrepublik herrschende Auffassung sieht die Sozialversicherung als eine eigenständige Sicherungsform an, die zwar auf dem aus der Privatversicherung entlehnten Versicherungsprinzip begründet ist, aber dieses Prinzip mit Elementen des sozialen Ausgleichs modifiziert.1055 Die Sozialversicherung als solche sei eine Schöpfung des öffentlichen Rechts, sie könne daher nicht aus zivilistischen Modellen, aus Maximen der Privatwirtschaft hergeleitet werden. Auch das Versicherungsprinzip sei nicht in Maximen zu verankern, die für den Bereich der Privatversicherung maßgebend sind.1056

2. Die strukturellen Unterschiede Stellt man im Sinne der zuletzt erwähnten Auffassung die Privatversicherung der Sozialversicherung gegenüber, so stellt sich unmittelbar die Frage nach der Äquivalenz. Zwar ist selbst die Privatversicherung durch keine individuelle wertmäßige Äquivalenz gekennzeichnet, weil die Leistung des Versicherungsträgers keinen vorgegebenen Wert hat. Vielmehr geht es darum, daß die Vertragsparteien die Leistung und die Gegenleistung im Einvernehmen bewerten und den Versicherungsvertrag dementsprechend abschließen.1057 Grundgedanke der Versicherung ist

1054

Exemplarisch Wilfrid Schreiber, Die Deutsche Sozialversicherung im Lichte der Gegenwart, in: ders., Zum System sozialer Sicherung (Hrsg: Allekotte, H.) (1971, Köln), 55 ff. 1055

Statt aller Georg Wannagat, Lehrbuch des Sozialversicherungsrechts, I. Bd. (1965, Tübingen), 3, 17. 1056

Hase, Versicherungsprinzip (Fn. 992), 36. Für die Unterschiede s. auch BVerfGE 76, 256, 300 ff. 1057

Hase, Versicherungsprinzip (Fn. 992), 89 ff.

Das Leistungskriterium

235

somit die gemeinsame Selbsthilfe von gleichartig Gefährdeten durch ihren Zusammenschluß.1058 Das Verhalten der Beteiligten ist allerdings im Rahmen der Gesetze frei und richtet sich nach den Maßstäben der Marktökonomie. Ferner muß in der Privatversicherung eine Globaläquivalenz zwischen der Summe der Prämieneinnahmen und den aus den Versicherungsleistungen folgenden Kosten bestehen.1059 Dieser Zwang ist wiederum wirtschaftlicher Art. In der Sozialversicherung ist hingegen keine so verstandene Äquivalenz auffindbar. Was der Versicherte zu zahlen hat, hängt von seiner Einkommenshöhe und nicht von seinem Risikoumfang ab.1060 Die Sozialversicherung geht also nicht von dem individualbezogenen Risikobegriff der Privatversicherung aus.1061 Eine Globaläquivalenz im Sinne des Privatrechts ist ebensowenig zu erkennen. Nicht nur die staatlichen Zuschüsse1062 sprechen dagegen, sondern auch die Tatsache, daß die Beitragssätze gemäß dem Finanzierungsbedarf der Sozialversicherung per Gesetz geändert werden können.1063 Somit ist das Verhältnis zwischen den Einnahmen und Ausgaben der Sozialversicherung stets korrekturbedürftig. Somit kann festgehalten werden, daß der Vergleich der Sozialversicherung mit der Privatversicherung mehr Unterschiede als Ähnlichkeiten aufweist. Dem Wesen der gesetzlichen Sozialversicherung entspricht im allgemeinen, daß das Äquivalenzprinzip durch das Solidarprinzip ergänzt bzw. überlagert wird.1064 Die Sozialversicherung ist gleichzeitig 1058 1059 1060 1061

BVerfGE 76, 256, 300. Id. 79. Id. 105 ff. So auch Jaeger (Fn. 723), 229; Schenke (Fn. 166), 731. Vgl. BVerfGE 76, 256, 300.

1062

Für die Bundesrepublik Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG, §§ 364 f. SGB III, §§ 213 ff. SGB VI. In der Bundesrepublik fließen darüber hinaus die Einnahmen aus der Erhöhung der Mehrwertsteuer mit einem Prozentpunkt durch das Rentenreformgesetz 1999, sowie aus der Ökosteuer in die Rentenversicherung. Für Ungarn § 3 Abs. 2 Gesetz Nr. LXXX/1997. 1063 1064

Hase, Versicherungsprinzip (Fn. 992), 81 ff.

Vgl. Hans-Jürgen Papier, Alterssicherung (Fn. 227), 736 f. Papier meint, daß ein völliges Zurücktreten des Solidarprinzips in der gesetzlichen Sozialversicherung gar dazu führen würde, daß diese nicht mehr als Sozialversicherung i. S. d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG angesehen werden könnte und somit ihre gesetzlichen Grundlagen kompetenzwidrig würden.

236

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

Versicherung und Versorgung,1065 mit allen ihren Konsequenzen. Das einzige Element, das beide Versicherungsarten gemeinsam haben, ist das Vorhandensein einer – allerdings in der Sozialversicherung nicht äquivalenten – eigenen Leistung. Dies führt aber wiederum zur grundlegenden Frage, inwieweit eine eigene Leistung Kriterium des Eigentumsschutzes sein kann.

1065

Lenze, Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 71.

9. Kapitel: Existenzsicherung Unter den Kriterien des Eigentumsschutzes ist das der Existenzsicherung in der Literatur am heftigsten umstritten. Es fehlt nicht an Stellungnahmen, die dieses Kriterium als “Fremdkörper” in der Dogmatik von Art. 14 GG bezeichnen,1066 das Ende der liberalen Eigentumsgarantie sehen, 1067 oder die Aushöhlung des Eigentumsschutzes befürchten.1068 Im folgenden werden die Kritikpunkte untersucht, und daraufhin die Frage gestellt, ob das Kriterium der Existenzsicherung wie es vom Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung angewandt wird in eine einheitliche Dogmatik der Eigentumsgarantie paßt.

I. Eigentum ist alles, was die Existenz sichert? Vor dem Grundsatzurteil zur Halbbelegung, aber auch vereinzelt danach,1069 haben viele Autoren auf die Gefahr der übermäßigen Ausdehnung des Eigentumsschutzes aufmerksam gemacht. Die Stellungnahmen warnen davor, den Schutzbereich des Art. 14 GG anhand der existenzsichernden Funktion der Eigentumsgarantie zu bestimmen, da hierdurch alle Berechtigungen und Anwartschaften zum geschützten Eigentum gezählt würden, auf die jemand notwendigerweise angewiesen ist und auf deren Erfüllung er vertraut hat.1070 Damit würde der der Eigentumsgarantie zugrunde liegende liberale Gedanke aufgegeben. 1066

Rüfner, Eigentumsschutz (Fn. 379), 473, 477; Ossenbühl, Der Eigentumsschutz (Fn. 95), 634 f. 1067

Leisner, Eigentum als Existenzsicherung (Fn. 353), 65, 72; ders., Eigentum, in: HStR VI, § 149, Rn 92; Depenheuer (Fn. 2), 434; Schenke (Fn. 166), 734 f. 1068

Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 89.

1069

Vgl. Depenheuer (Fn. 2), 433; Papier, Art. 14, Rn. 2 passim, in: MaunzDürig, Grundgesetz Kommentar. 1070

Schneider (Fn. 106), 25. In diesem Sinne auch Papier, Verfassungsschutz (Fn. 45), 33, 37 f.; ders., Art. 14 Rn. 2, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; Michael Stolleis, Der Schutz der Vermögensrechte der Bürger gegenüber dem Staat – aus verfassungsgeschichtlicher Sicht, in: Schriftenreihe des

238

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

Diese Argumente hat bereits das den Eigentumsschutz ausdehnende Urteil insoweit entkräftet, als es die Funktion der Eigentumsgewährleistung zwar berücksichtigt, aber die Ausdehnung letztendlich damit begründet hat, daß die betreffenden sozialversicherungsrechtlichen Positionen die konstituierenden Merkmale des von Art. 14 GG geschützten Eigentums aufweisen.1071 Danach stellte das Halbbelegungsurteil klar, daß die existenzsichernde Funktion einer Rechtsposition eine Voraussetzung für den Eigentumsschutz darstellt, allerdings die Eigentumsqualität an sich nicht begründen kann. Vielmehr grenzt das Kriterium der Existenzsicherung bestimmte Rechtspositionen aus dem Eigentumsschutz aus, die zwar die Kriterien der privatnützigen Zuordnung und einer nicht unerheblichen Eigenleistung erfüllen, aber nicht von existentieller Bedeutung sind. In diesem Sinne bezweckt das Kriterium der Existenzsicherung nach dem heutigen Stand der Rechtsprechung nicht die Erweiterung sondern eben die Einengung des Schutzbereichs des Art. 14 GG.

II. Die Unmöglichkeit der Übertragung des Kriteriums der Existenzsicherung auf sonstige durch die Eigentumsgarantie erfaßte Vermögensrechte Demgegenüber kommen diejenigen Warnungen als begründet vor, die auf die Gefahr der Reduzierung des Schutzbereichs der Eigentumsgarantie hinweisen. Der wichtigste Kritikpunkt in der Literatur betrifft nämlich die Frage, ob sich das Kriterium der Existenzsicherung auf die vermögenswerten Rechte des Privatrechts übertragen läßt. Daß eine solche Übertragung möglich sein sollte, ergibt sich aus der Einheit des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs, die voraussetzt, daß alle als Eigentum geschützten Rechtspositionen unter die gleichen verfassungsrechtlichen Merkmale subsumiert werden können. Das Problem, wie es von Leisner formuliert wurde, ist das Folgende: wenn Existenzsicherung ein konstituierendes Merkmal des Eigentumsschutzes darstellt, dann kann die Folge nur sein: Kein Eigentumsschutz dort, wo keine Existenzsicherung geboten wird.1072 Da sowohl das KaDeutschen Sozialrechtsverbands, Bd. XXII (1982), 104, 120 ff.; Rüfner, Die Differenziertheit (Fn. 106), 170. 1071 1072

BVerfGE 53, 257, 290 ff. Leisner, Eigentum als Existenzsicherung (Fn. 353), 65, 71.

Existenzsicherung

239

pitaleigentum, als auch das gesellschaftsrechtliche Eigentum und in vielen Fällen das Grundeigentum höchstens zufälligerweise eine existenzsichernde Funktion haben, wären diese aus dem Eigentumsschutz auszuklammern.1073 Auf die Gefahr der Reduzierung des Schutzbereichs von Art. 14 GG weisen auch andere Autoren hin.1074 Es wird ferner geltend gemacht, daß eine existenzsichernde Funktion des Sacheigentums früher nur für den geringeren Teil der Bevölkerung bestanden habe. In diesem Sinne war das von Locke dargestellte Bild des Eigentums als wirtschaftliche Grundlage der Freiheit bereits zu seiner Zeit idealistisch und traf selbst bei einem Teil des Bürgertums nicht zu, die Bauern und Handwerker nicht zu erwähnen.1075 Eschenbach macht am Beispiel der Arbeit von Rittsteig1076 besonders deutlich,1077 daß das Zugrundelegen der existenzsichernden Funktion des Eigentums eine reale Gefahr darstellt. Rittsteig hat Art. 14 Abs. 1 GG als Garantie einer menschenwürdigen Lebensgrundlage gedeutet,1078 was nach Auffassung von Eschenbach zwangsläufig dazu führt, den Eigentumsschutz für juristische Personen sowie für solche Rechtspositionen in Frage zu stellen, die nicht unmittelbar der eigenen Daseinssicherung zu dienen bestimmt sind, sondern als Machtinstrumente gegen die individuelle Freiheit anderer gebraucht werden können.1079 Es ist schwer, diese Einwände zu überwinden. Diejenigen Stellungnahmen, die das Kriterium der Existenzsicherung nicht ablehnen und über eine Auseinandersetzung mit dem Inhalt dieses Kriteriums hinausgehen, sehen die Existenzsicherung als keine eigentliche Voraussetzung 1073

Leisner, Eigentum als Existenzsicherung (Fn. 353), 65, 72.

1074

Ossenbühl, Der Eigentumsschutz (Fn. 95), 634 f.; Roman Herzog, Verfassungsrechtliche Aspekte des Sozialrechts, NZA 1989, 3 f.; Jarass, Sicherung (Fn. 365), 546; bereits früher: Badura, Eigentumsordnung(Fn. 311), 675; Schenke (Fn. 166), 734. 1075

Helmut Rittsteig, Eigentum als Verfassungsproblem, zur Geschichte der Gegenwart des bürgerlichen Verfassungsstaates (1975), 294; Meyer-Abich (Fn. 21), 72; Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 21), 88; Ausführlich: Lenze, Staatsbürgerversicherung (Fn. 219), 66 ff. 1076 1077 1078 1079

Helmut Rittsteig, Eigentum als Verfassungsproblem (1975). Eschenbach (Fn. 31), 305 ff. Rittsteig (Fn. 1076), 373.

Eschenbach (Fn. 31), 308 f. Es ist anzumerken, daß Rittsteig diese These im allgemeinen mit dieser Schärfe nicht formuliert hat. Vgl. Rittsteig (Fn. 1076), 313 ff. Wohl aber Meydam (Fn. 309), 88 ff. und 93 ff.

240

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

des Eigentumsschutzes an. In diesem Sinne meint Ruland, daß dieses Kriterium als Ergänzung und Korrektiv gegenüber den anderen Kriterien anzusehen sei. Es begründe einen besonderen Schutz für solche Rechtspositionen, die bereits als Eigentum anzusehen sind.1080 Ähnlich argumentiert Bieback, und betrachtet die Existenzsicherung lediglich als einen Faktor bei der Ausdehnung des Eigentumsschutzes, der den personalen, freiheitsbegründenden Aspekt des Eigentums betont.1081 Unter Berufung auf Rüfner weist auch Denck darauf hin, daß das Merkmal der Existenzsicherung keine selbständige Bedeutung neben der hinreichend gefestigten Zuordnung habe, sondern allein die Voraussetzung dafür darstelle, eine solche Zuordnung anzunehmen.1082 Nach dem oben Dargestellten ist es allerdings klar, daß das Kriterium der Existenzsicherung in der Rechtsprechung herangezogen wird, um Rechtspositionen aus dem Eigentumsschutz auszugrenzen, deren Fortfall die materielle Grundlage einer eigenverantwortlichen Lebensgestaltung nicht gefährdet. Eine solche Ausgrenzung ist jedoch nur möglich, wenn das Kriterium der Existenzsicherung ein Wesensmerkmal der Eigentumsgarantie zum Ausdruck bringt. Die Formulierung des Bundesverfassungsgerichts, die Existenzsicherung sei “konstituierendes Merkmal für den Eigentumsschutz einer sozialversicherungsrechtlichen Position”,1083 deutet ebenfalls in diese Richtung. Wenn aber die Existenzsicherung für Rechtspositionen ausgrenzendes Wesensmerkmal der Eigentumsgarantie darstellt, müßte es auch für sonstige, von Art. 14 GG geschützte Rechtspositionen gelten, und alle diejenigen vom Eigentumsschutz ausschließen, die dieses Merkmal nicht aufweisen. Diejenigen Rechtspositionen also, deren Entzug die materielle Grundlage der eigenverantwortlichen Lebensgestaltung der Betroffenen nicht gefährdet, würden nicht als Eigentum geschützt. Um diese Folgerung auszuschließen, scheint lediglich ein Ausweg zu bestehen: Man muß die Anwendbarkeit des Kriteriums der Existenzsicherung auf sozialversicherungsrechtliche Positionen beschränken.1084 1080

Ruland, Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Fn. 386), 49. Gleichlautend ders., Verfassungs- und europarechtliche Grenzen (Fn. 280), 31. Ihm folgend: Sieveking (Fn. 135), 80. 1081 1082 1083 1084

Bieback, Verfassungsrechtlicher Schutz (Fn. 117), 18. Denck (Fn. 299), 1600. BVerfGE 69, 272, 303.

So Leisner, Eigentum als Existenzsicherung (Fn. 353), 72 f.; ders., Eigentum, HStR VI, § 149 Rn. 92.

Existenzsicherung

241

Demnach würde dieses Kriterium die Eigentumsfähigkeit bestimmter Güterkategorien bestimmen, nicht aber den Eigentumswert aller anderen Güter.1085 Nach der Formulierung von Söllner würde dies bedeuten, daß die existentielle Bedeutung der zu schützenden Rechtsposition als Grund und zugleich als Grenze des Eigentumsschutzes angesehen wird.1086 Der Schutzbereich des Art. 14 GG würde daher insoweit auf Rechtspositionen ausgedehnt werden, als sie der Eigentumsgarantie dienen. Damit stellt sich jedoch die Frage, ob dieser Schritt nicht einen offenen Bruch mit der Einheitlichkeit des Eigentumsbegriffes bzw. die Anerkennung, daß das Kriterium der Existenzsicherung nicht in einen einheitlichen Eigentumsbegriff paßt, bedeutet.1087

III. Die Funktion als Grundlage der Bestimmung des Schutzbereichs? Will man die Einheitlichkeit des Eigentumsbegriffes nicht in Frage stellen, aber zugleich das Kriterium der Existenzsicherung aufrechterhalten und auf sozialrechtliche Rechtspositionen beschränken, bietet sich nur die folgende Möglichkeit an: Man muß das Nebeneinander mehrerer Schutzzwecke des Art. 14 GG innerhalb der Eigentumsgarantie postulieren können.1088 Das Postulat mehrerer den Schutzbereich bestimmender Schutzzwecke innerhalb der Eigentumsgarantie führt allerdings in zweierlei Hinsicht zu Schwierigkeiten. Zum einen läßt sich weder ein Konsens über die relevanten Schutzzwecke noch ein gemeinsamer Nenner für diese Schutzzwecke feststellen. Zum anderen beruht dieses Postulat auf der Vorstellung, daß der Schutzbereich der Eigentumsgarantie anhand deren Funktionen bestimmt werden könne.

1085

Leisner, Eigentum, HStR VI, § 149 Rn. 92.

1086

Söllner (Fn. 50), 275. Söllner behandelt allerdings nicht die Frage, ob die Anwendbarkeit des Kriteriums der Existenzsicherung beschränkt werden sollte. 1087

Leisner schlägt die Beschränkung des Kriteriums der eigenen Leistung auf bestimmte Güterkategorien als Lösung des von ihm gerügten Problems vor. Diese Lösung kann allerdings die Frage nach der Einheit des Eigentumsbegriffes noch nicht beantworten. 1088

So auch Leisner, Eigentum als Existenzsicherung (Fn. 353), 71 f.

242

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

1. Nur für bestimmte Güterkategorien geltende funktionale Kriterien? Soweit ersichtlich, hat in der Literatur lediglich Meyer-Abich versucht, die Eigentumsgarantie von ihren Funktionen her abschließend zu definieren.1089 Meyer-Abich stellte als – an sich nicht völlig überzeugendes – Ergebnis seiner Untersuchung fest, daß der Eigentumsgarantie mehrere Schutzzwecke eigen sind, die einen jeweils getrennten Sachbereich konstituieren. Diese Zwecke könnten etwa in der Sicherung der individuellen Freiheit, im Schutz des durch Arbeit verdienten und in der Sicherung der sozialen Gewaltenteilung gesehen werden.1090 Damit ergab sich für ihn die Frage, ob die Existenz verschiedener, teleologisch konstruierter Teilgarantien mit der Einheit der Eigentumsgarantie vereinbar sei. Diese Frage fand er deswegen besonders schwerwiegend, weil der Mangel an einem einheitlichen Grundrecht nach seiner Auffassung dazu führen könne, daß das “Springen” von telos zu telos willkürlich, und dadurch Ausdruck vorhandener, aber nicht begründbarer Wertungen und Vorurteile, also ideologisch motiviert sei. In diesem Sinne wären die jeweils herausgegriffenen Schutzzwecke mehr oder wenig beliebig einsetzbare Argumentationsbruchstücke in der Hand des Interpreten.1091 Als Antwort auf seine Fragestellung konnte Meyer-Abich außer der Sicherung des sozialen Friedens durch die Eigentumsgarantie nichts mehr feststellen. Das bedeute auch die Aufrechterhaltung der die sozialen Schichtungen widerspiegelnden Balance zwischen Rechts- und Sozialstaat. Damit führt nach seiner Auffassung die Frage nach der Einheit der Eigentumsgarantie von der Verfassungsnorm zur sozialen Wirklichkeit; der Verfassungstext selbst stelle diese Einheit nicht her.1092 Dieses Ergebnis macht deutlich, daß das Postulat mehrerer Schutzzwecke innerhalb der Eigentumsgarantie nicht weiterhilft. Zwar ist es möglich, bei bestimmten Gruppen von den durch Art. 14 GG geschützten Rechtspositionen einen Schutzzweck zu identifizieren, es herrscht aber kein Konsens darüber, welche diese Funktionen sein 1089 1090

Meyer-Abich (Fn. 29). Meyer-Abich (Fn. 29), 156.

1091

Meyer-Abich (Fn. 29), 158. Meyer-Abich sieht einen eventuellen Mangel an der Einheit des Eigentumsbegriffes auch als mit der Wesensgehaltsgarantie unvereinbar. Vgl. Meyer-Abich (Fn. 29), 158 f. 1092

Meyer-Abich (Fn. 29), 168.

Existenzsicherung

243

könnten.1093 Noch weniger lassen sich diese Schutzzwecke auf einen gemeinsamen Nenner zurückführen. Ist dies doch der Fall, kann man den Schutzbereich des Art. 14 GG nicht anhand dieser Schutzzwecke bestimmen, da hiermit die Einheit des Eigentumsbegriffes verloren geht, und letztendlich eben die von Meyer-Abich angezeigte Gefahr der willkürlichen Grundrechtsauslegung entsteht.

2. Kein Eigentum nach Funktion Die Bestimmung des Schutzbereichs der Eigentumsgarantie anhand von verschiedenen Funktionen stößt allerdings auf weitere, grundsätzliche Bedenken. Es kann nicht bezweifelt werden, daß die Eigentumsgarantie bestimmte Funktionen hat, unter denen die Sicherung der persönlichen Freiheit traditionell die Hauptfunktion darstellt.1094 Es erscheint allerdings recht zweifelhaft, ob sich der Schutzbereich des Art. 14 GG anhand dieser Funktionen umschreiben läßt. Eine solche teleologische Interpretation stellt den Selbstwert des Eigentumsschutzes in Frage, denn Art. 14 GG könnte nur insoweit zum Tragen kommen, als dies von seiner Funktion, bzw. – wenn man mehrere Schutzzwecke postuliert – einer seiner Funktionen gerechtfertigt wird. Das Eigentum wird aber nicht zu einem konkreten Zweck geschützt, sondern allgemein zur Privatnützigkeit für den Eigentümer.1095 Das Bundesverfassungsgericht erkennt dies auch insoweit, als es die Privatnützigkeit und die davon nicht immer klar abgrenzbare Verfügungsbefugnis als Wesensmerkmale des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffes definiert, und lediglich in Bezug auf sozialrechtliche Positionen ein zusätzliches konstituierendes Merkmal des Schutzes aufstellt. Seine Aufgabe erfüllt die Eigentumsgarantie eben dadurch, daß sie den im Eigentum selbst liegenden personenbezogenen Freiheitsspielraum 1093

Vgl. Leisner, HStR VI, § 149 Rn. 42.

1094

Vgl. Papier, Art. 14 GG, Rn. 1, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar; Wieland, Art. 14, Rn. 30, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl.; Wendt, Art. 14, Rn. 5, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl.; vgl. auch Krause (Fn. 52), 50 ff. 1095

Leisner, HStR VI, § 149 Rn. 44, unter Hinweis auf BVerfGE 31, 229, 240; 42, 263, 294; 58, 300, 345; vgl. auch Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 82 ff.

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Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

vor staatlichen Eingriffen schützt. Alle anderen Funktionen bauen auf diese Aufgabe der Eigentumsgewährleistung auf und setzen sie voraus.1096 Eigentum ist also Freiheit, und kein funktionaler Annex zur Freiheit.1097 Dies kommt auch dadurch zum Ausdruck, daß das Bundesverfassungsgericht die Aufgabe der Eigentumsgarantie darin sieht, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihm (erst) damit eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung zu ermöglichen.1098 Die primäre ratio des Eigentumsschutzes ist also die Gewährleistung der Handlungsfreiheit im wirtschaftlichen Verkehr.1099 Hat die Eigentumsgarantie einen Selbstwert, der in der Sicherung eines Freiheitsraums im vermögensrechtlichen Bereich vor staatlichen Eingriffen besteht, kann ihr Schutzbereich nicht anhand von partiellen funktionalen Kriterien beschränkt werden. Was als Eigentum unter Art. 14 GG zu schützen ist, kann nur anhand von Merkmalen beurteilt werden, die den Selbstwert der Eigentumsgewährleistung nicht in Frage stellen.

IV. Schluß von der Funktion des Schutzes auf die objektive Funktion der einzelnen geschützten Rechtspositionen Über die Schwierigkeiten hinaus, die sich im Zusammenhang mit der Einheit und des Selbstwerts der Eigentumsgarantie ergeben, soll hier schließlich auf einen Bruch in der Argumentation des Gerichts hingewiesen werden. Dieser macht deutlich, daß das Kriterium der Existenzsicherung in seiner heutigen Form selbst dann nicht haltbar wäre, wenn das Postulat einer existenzsichernden Funktion bei einem einheitlichen Eigentumsbegriff zutreffend wäre. Hier geht es im wesentlichen darum, ob eine Funktion der Eigentumsgarantie mit der objektiven Funktion der als Eigentum geschützten Rechtspositionen gleichgesetzt werden kann. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar zunächst bei der Bestimmung der Funktion des Art. 14 1096

Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 84 f.

1097

Bernhard Kempen, Der Eingriff des Staates in das Eigentum (1991), 5 f. In diesem Sinne auch Ditfurth (Fn. 50), 178 f. 1098 1099

BVerfGE 24, 367, 389. Eschenbach (Fn. 31), 301.

Existenzsicherung

245

GG keine klare Terminologie angewandt, da es im 24. Band noch über die Aufgabe des “Eigentums” als elementares Grundrecht gesprochen hat.1100 Später hat es aber immer die Aufgabe der “Garantie des Eigentums”1101 oder der “Eigentumsgarantie”1102 erwähnt, und die freiheitsund existenzsichernde Funktion der Garantie des Eigentums, nicht aber dem Eigentum im Sinne der Verfassung beigemessen. Damit hat es die Funktion des Schutzes, und nicht der einzelnen Schutzobjekte angesprochen.1103 Mit dieser Funktionsbestimmung schließt jedoch das Kriterium der Existenzsicherung Rechtspositionen aus dem Eigentumsschutz aus, die objektiv keine existenzsichernde Funktion haben. Dadurch wird der Schutzbereich der Eigentumsgarantie unter Berücksichtigung ihrer Funktion derart bestimmt, daß nur diejenigen Rechtspositionen einbezogen werden, die die gleiche Funktion wie die Eigentumsgarantie erfüllen. Mit anderen Worten wird hier von der Funktion des Schutzes auf die objektive Funktion der einzelnen Schutzobjekte geschlossen. Freilich ist es theoretisch nicht ausgeschlossen, von der Funktion der Eigentumsgarantie auf die Funktion des Eigentums im Sinne des Art. 14 GG zu schließen. Dieser Schluß könnte aber nur zum Schutz eines vermögenswerten Saldos führen – wie es von Wendt angemahnt wurde.1104 Denn in der Rechtsprechung bedeutet Existenzsicherung die Sicherung der materiellen Grundlagen der eigenverantwortlichen Lebensgestaltung. Kommt der Eigentumsgarantie eine existenzsichernde Funktion zu, anhand derer ihr Schutzbereich bestimmt werden soll, 1100 1101 1102

Vgl. BVerfGE 24, 367, 389. BVerfGE 50, 290, 339; 53, 257, 290. BVerfGE 31, 229, 239; 40, 65, 85; 69, 272, 300; 100, 1, 32.

1103

In der Literatur wird überwiegend zumindest stillschweigend unterstellt, daß die Aufgabe der Sicherung der Freiheit der Garantie des Eigentums und nicht dem Eigentum zukommt; vgl. Papier, Art. 14 GG, Rn. 1 f., in: MaunzDürig, Grundgesetz Kommentar; Wendt, Art. 14, Rn. 4 f., in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl.; Wieland, Art. 14, Rn. 30, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl. S. auch Krause (Fn. 52), 50 ff. In seinem Werk Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29, 80 ff.) spricht Wendt hingegen parallel über die Funktion des Eigentums und der Eigentumsgarantie. Ansonsten sind es eben diejenigen Stellungnahmen, welche den Schutzbereich der Eigentumsgarantie anhand von funktionalen Überlegungen zu bestimmen suchen, die von der Funktion des Eigentums und nicht seiner Garantie reden; vgl. Peter Badura, Eigentum, in: HdbVerfR, 653 ff., insb. 654; Meyer-Abich (Fn. 29), 156 ff. 1104

Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 89 f.

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kann aus dieser Funktion nur eines folgen, daß sich Art. 14 nur auf einen vermögenswerten Saldo beziehen würde. Der eigentumsgestaltende Gesetzgeber könnte beliebig subjektive Privatrechte aufheben oder ersetzen, sie ohne jede Beschränkung modifizieren, sofern den Rechtsgutsträgern nur im Ergebnis ein entsprechender “Vermögensstand” erhalten bliebe.1105 Dementsprechend wäre Eigentum nur das, worauf der Berechtigte in Anbetracht seiner gesamten Vermögenslage existentiell angewiesen ist. 1106 Auf die objektive Funktion einer Rechtsposition käme es nicht an. Demgegenüber versteht das Bundesverfassungsgericht das Kriterium der Existenzsicherung auf die objektive Funktion der betreffenden Rechtsposition bezogen. Wie oben ausgeführt wurde, berücksichtigt das Bundesverfassungsgericht nicht, ob die einzelnen Betroffenen oder die Mehrheit der Berechtigten auf die Rechtsposition tatsächlich angewiesen sind, und verzichtet auf die Untersuchung alternativer Sicherungsmöglichkeiten. Freilich ist der von Wendt angezeigte – und auch von ihm abgelehnte1107 – Weg nicht vertretbar. Dies rechtfertigt aber noch nicht den Schritt, von der Funktion der Eigentumsgarantie auf die objektive Funktion der einzelnen Rechtspositionen zu schließen. Denn die objektive Funktion einer Rechtsposition sagt noch nichts darüber, ob ihr Schutz für die Sicherung der materiellen Grundlage der eigenverantwortlichen Lebensgestaltung notwendig ist oder nicht. Daran ändert nichts, daß die Rechtsprechung notwendigerweise typisieren und objektivieren muß, um durchschaubare Kriterien entwickeln zu können. Es wird hier nämlich eben eine mit der Prämisse unvereinbare Objektivierung vorgenommen.

V. Existenzsicherung – ein Kriterium der Schutzwürdigkeit und dadurch der Schrankenziehung Die bisherigen Überlegungen zeigen, daß das Kriterium der Existenzsicherung nicht in die Dogmatik einer einheitlichen Eigentumsgarantie 1105

Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 89 f.

1106

Wendt versteht unter Existenzsicherung die Erhaltung des bisherigen Vermögensstandes oder eines durchschnittlichen Vermögensstandes und nicht des Existenzminimums; vgl. Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 29), 90. 1107

Wendt, Eigentum und Gesetzgebung (Fn. 21), 90 f.

Existenzsicherung

247

paßt. Seine wahre Bedeutung wird aber klar, wenn man es nicht als konstituierendes Merkmal des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs, sondern als vorgezogene Schrankenziehung betrachtet.1108 Denn das Kriterium der Existenzsicherung bezieht sich offenbar auf die Schutzwürdigkeit der Rechtsposition.1109 Dies wird bereits daran deutlich, daß das Bundesverfassungsgericht darauf abstellt, in welche Situation der Betroffene mit dem Fortfall der Leistung versetzt werden würde. Das ist nichts anderes, als die Berücksichtigung der Wichtigkeit der Leistung für die Betroffenen. In diesem Sinne legt das Bundesverfassungsgericht dar, daß im Bereich der Sozialversicherung vielfach Ansprüche auf Leistungen von ersichtlich nicht existentieller Bedeutung eingeräumt würden, und daß diese nicht als Eigentum zu schützen seien.1110 Daß es hier vielmehr um Überlegungen geht, die mehr zur Schrankenziehung als zur Bestimmung des Schutzbereichs gehören, ergibt sich auch aus dem im Zusammenhang mit dem Kriterium der Existenzsicherung im 69. Band formulierten Satz des Gerichts. Danach sei es nicht zu besorgen, daß die Erstreckung der Eigentumsgarantie auf Positionen der in Rede stehenden Art die Gesetzgebung im Bereich der Sozialpolitik blockieren würde.1111 Wenn Katzenstein meint, dieser Satz zeige die Zurückhaltung des Gerichts bei der Beurteilung einer Rechtsposition als “existentiell”,1112 bringt er zum Ausdruck, daß das Kriterium der Existenzsicherung die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers in solchen Fällen bewahrt, in denen ein eventueller Eingriff von vornherein als weniger bedeutend erscheint. Schließlich sind auch die Ausführungen des Gerichts aussagekräftig, die darauf hinweisen, daß außerhalb des Rentenversicherungsbereichs auch andere sozialversicherungsrechtliche Positionen für die große Mehrzahl der Bevölkerung eine wichtige Grundlage der Daseinsversicherung sein können, “insbesondere dann, wenn sich eine wesentliche, durch lange Zeiträume gewährte Leistung so verfestigt hat, daß die Versicherten sie 1108

Ossenbühl, Der Eigentumsschutz (Fn. 95), 634.

1109

Ossenbühl (Fn. 95), 634; Depenheuer (Fn. 2), 433 f.; vgl. auch Leisner, Eigentum als Existenzsicherung (Fn. 353), 69. 1110

BVerfGE 69, 272, 304. So zählt Bieback unter den Kriterien des Eigentumsschutzes nicht die Existenzsicherung sondern die “existenzielle Bedeutung” auf; Bieback, Verfassungsrechtlicher Schutz (Fn. 117), 18 f. 1111 1112

BVerfGE 69, 272, 304. Katzenstein, Aspekte (Fn. 81), 665.

248

Die Kriterien und die allgemeine Eigentumsdogmatik

zu ihrer existentiellen Versorgung rechnen können.”1113 Diese Bemerkung deutet auch darauf hin, daß das Bundesverfassungsgericht Aspekte berücksichtigt, die – wie hier die Erwartungen der Versicherten – mit der Schutzwürdigkeit der Rechtsposition zusammenhängen. Damit kann festgehalten werden, daß das Kriterium der Existenzsicherung als Mittel für die Bestimmung des Schutzbereichs von Art. 14 GG mit der Einheit und dem Selbstwert der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie im Widerspruch steht, und sich auch nicht aus der existenzsichernden Funktion der Eigentumsgarantie ableiten läßt. Seine Rolle wird jedoch klar, wenn man es als ein Kriterium der Schutzwürdigkeit ansieht, das die Bedeutung der Rechtsposition für die Einzelnen zum Ausdruck bringt. Damit kann das Kriterium der Existenzsicherung in der Dogmatik der Eigentumsgarantie nur der Schrankenziehung zugeordnet werden.

1113

BVerfGE 69, 272, 303.

Zusammenfassende Bewertung 1. Die Voraussetzungen des Eigentumsschutzes Die Analyse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des ungarischen Verfassungsgerichts zum Eigentumsschutz in der Sozialversicherung ergibt, daß zwar beide Gerichte unterschiedliche Voraussetzungen für maßgeblich halten, aber letzten Endes vergleichbare Gesichtspunkte berücksichtigen. Bereits die Entwicklung der Rechtsprechung weist in beiden Ländern Ähnlichkeiten auf.1114 Das Bundesverfassungsgericht erwägt die Möglichkeit der Anwendung der Eigentumsgarantie auf Ansprüche und Anwartschaften aus der Sozialversicherung zunächst wegen der eigenen Leistung der Versicherten. Die Frage der eigenen Leistung prägt daraufhin die gesamte relevante Rechtsprechung. Der Gesichtspunkt der Freiheitssicherung wird erst in einer späteren Phase der Entwicklung erörtert, wird aber zum Auslöser für die Ausweitung des Eigentumsbegriffs. Ähnlich verläuft die Entwicklung der ungarischen Verfassungsrechtsprechung. Bereits die ersten Entscheidungen heben den Versicherungscharakter der Sozialversicherung hervor, wenngleich diese Entscheidungen nicht im Zusammenhang mit der Eigentumsgarantie stehen. Den Versicherungscharakter sieht das Gericht von Anfang an darin, daß die Versicherten ihre Berechtigungen durch eigene Beitragsleistungen “erkauft” haben. Erst später erkennt das Gericht an, daß das Eigentum eine freiheitssichernde Funktion besitzt und daß diese Funktion auch für die Sozialversicherung relevant ist. Bei der Anerkennung der Eigentumsqualität von Berechtigungen aus der Sozialversicherung wird dann die Funktion des Eigentums, eine individuelle Handlungsfreiheit zu gewähren, vorrangig berücksichtigt. Die vergleichbaren Entwicklungen führen zunächst zu unterschiedlich formulierten Kriterien. Während das Bundesverfassungsgericht eine privatnützig und ausschließlich zugeordnete Rechtsposition verlangt, die auf einer nicht unerheblichen eigenen Leistung beruht und zudem der Existenzsicherung des Berechtigten dient, begnügt sich das ungari-

1114

S. 1. und 5. Kapitel.

Zusammenfassende Bewertung

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sche Verfassungsgericht mit einem subjektiven Recht, das ein Versicherungselement enthält. Die freiheitssichernde Funktion der Eigentumsgarantie wird zwar hervorgehoben, aber nicht zur tatsächlichen Voraussetzung des Eigentumsschutzes erklärt. Die unterschiedlich formulierten Kriterien werden jedoch in der Rechtsprechung mit einem ähnlichen Inhalt ausgefüllt.1115 Bei dem Kriterium einer zugeordneten Rechtsposition liegt diese Ähnlichkeit auf der Hand.1116 Eine nicht unerhebliche eigene Leistung in der deutschen Verfassungsrechtsprechung setzt allerdings auch ähnliche Tatbestandsmerkmale voraus, wie das Versicherungselement in der ungarischen Rechtsprechung.1117 Das Bundesverfassungsgericht erkennt sowohl die Beitrags- als auch die Arbeitsleistung als relevant an, verlangt aber, daß die Arbeitsleistung durch Erwerbsarbeit erbracht wird. Das Bundesverfassungsgericht verlangt weiter keine wertmäßige Äquivalenz zwischen der eigenen Leistung und der Gegenleistung der Sozialversicherung. Selbst dann wird das Vorliegen einer nicht unerheblichen eigenen Leistung bejaht, wenn in der betreffenden Leistung die staatliche Gewährung und dadurch das Element des sozialen Ausgleichs überwiegt. In der Rentenversicherung geht dies sogar soweit, daß selbst solche Fälle unter Art. 14 GG subsumiert werden, in denen die eigene Leistung des Betroffenen keinen ökonomischen Zusammenhang mit seiner Rechtsposition ausweist. Auf der anderen Seite setzt das Bundesverfassungsgericht voraus, daß die Drittleistung spezifisch für das Versicherungsrisiko aufgebracht wird, das mit der Versicherungsleistung gedeckt wird. So stellen die Arbeitgeberanteile eine eigene Leistung des Versicherten dar, während die Beitragsleistung des einen Ehegatten nicht als Eigenleistung des anderen Ehegatten anerkannt wird. Aus diesem Ergebnis ergibt sich, daß das Bundesverfassungsgericht die eigene Leistung deswegen für maßgeblich hält, weil dadurch ein Vermögensverlust für den Betroffenen entsteht. Dieser Verlust kann eine Folge der Beitragszahlung sein, oder er kann dadurch entstehen, daß die Erträge der Erwerbsarbeit nicht vollständig ausgezahlt werden. Nicht unerheblich ist die eigene Leistung, wenn der durch die Pflichtversicherung entstandene Vermögensverlust nicht unerheblich ist. Das Versicherungselement in der ungarischen Rechtsprechung knüpft daran an, daß der Versicherte seine Arbeit in die Sozialversicherung in1115 1116 1117

S. 2. und 6. Kapitel. S. 2. Kapitel I. und 6. Kapitel I. S. 2. Kapitel II. und 6. Kapitel II.

Zusammenfassende Bewertung

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vestiert. Eine Äquivalenz wird von vornherein nicht verlangt. Weder die Änderungen der Finanzierung der Sozialversicherung vor dem Systemwechsel, noch die staatliche Mitfinanzierung in der Sozialversicherung wird für relevant gehalten. Damit kommt es auch dem ungarischen Verfassungsgericht darauf an, daß der Staat die Erträge der Arbeit des Versicherten abschöpft. Ein bestimmter ökonomischer Zusammenhang wird nicht verlangt. Lediglich ein Unterschied zeichnet sich gegenüber der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ab, indem das ungarische Verfassungsgericht nicht verlangt, daß die eigene Leistung spezifisch für das versicherte Risiko erbracht wird. So kann auch die Hinterbliebenenversorgung Eigentumsschutz genießen. Was die existenz- bzw. freiheitssichernde Funktion des Eigentums betrifft, legen die Gerichte diese Funktion ähnlich aus.1118 Das Bundesverfassungsgericht leitet das Kriterium der Existenzsicherung aus der Funktion des Eigentums ab, dem Eigentümer einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihm dadurch eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung zu gewährleisten. Existenzsichernd ist die Rechtsposition, wenn ihr Wegfall oder ihre Einschränkung diese Funktion des Eigentums berührt. Ob das bereits dann vorliegt, wenn der Vermögenstand des Betroffenen erheblich gemindert wird, oder aber erst dann, wenn infolge des Eingriffs das Existenzminimum des Betroffenen nicht mehr gesichert ist, kann nicht eindeutig festgestellt werden. Das ungarische Verfassungsgericht stellt hingegen auf das Eigentum als eine Grundlage der individuellen Handlungsfreiheit ab, und vergleicht, ob die sozialversicherungsrechtlichen Rechtspositionen die gleiche Funktion erfüllen. Gleichwohl weist aber das Gericht auch darauf hin, daß die Sozialversicherung gesellschaftliche und wirtschaftliche Sicherheit gewährt. Damit eröffnet das Gericht wie auch das Bundesverfassungsgericht zwei Auslegungsmöglichkeiten. Nach der einen bedeutet Freiheitssicherung die Sicherung des Existenzminimums, nach der anderen die Sicherung des jeweiligen Vermögensstandes. Ein Unterschied zwischen den Rechtsprechungsergebnissen beider Gerichte besteht lediglich in der Hinsicht, daß das Bundesverfassungsgericht im Gegensatz zum ungarischen Verfassungsgericht die existenzsichernde Funktion als Voraussetzung des Schutzes behandelt. Die Analyse zeigt allerdings, daß dieses Kriterium seiner wahren Natur nach eine vorgezogene Schrankenziehung darstellt.

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S. 2. Kapitel III und 6. Kapitel III.

Zusammenfassende Bewertung

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2. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers Sowohl das deutsche als auch das ungarische Verfassungsrecht unterscheiden zwischen Enteignung und sonstigem Eingriff, in der deutschen Verfassungsordnung Inhalts- und Schrankenbestimmungen. Die Unterscheidung zwischen den beiden Eingriffsarten erfolgt allerdings anhand unterschiedlicher Kriterien. Nach dem Grundgesetz stellen abstrakt-generelle Eingriffe in das Eigentum eine Inhalts- und Schrankenbestimmung dar, während konkret-individuelle Eingriffe als Enteignung qualifiziert werden können. Das ungarische Verfassungsgericht hält hingegen die Schwere des Eingriffs für entscheidend und qualifiziert diejenigen Eingriffe als Enteignung, die eine – nicht näher bestimmte – Schwelle erreichen.1119 Dies hat weitgehende Folgen. Unter dem Grundgesetz kann eine Reformgesetzgebung selbst dann keine Legalenteignung darstellen, wenn dadurch subjektive Rechtspositionen gestrichen werden. Da in der ungarischen Verfassungsordnung die Schwere des Eingriffs maßgeblich ist, ist es grundsätzlich möglich, daß eine grundlegende Umgestaltung eines Rechtsgebiets zugleich eine Legalenteignung verwirklicht. Dies bedeutet zugleich, daß Reformgesetze im Bereich der Sozialversicherung grundsätzlich anhand von § 13 Abs. 2 geprüft werden können. Trotz dieses Unterschieds im dogmatischen Rahmen wenden beide Verfassungsgerichte die für die Inhalts- und Schrankenbestimmung bzw. für die sonstigen Eigentumseingriffe einschlägigen Maßstäbe auf die Einschränkung von Rechtspositionen aus der Sozialversicherung an.1120 Bei dem Bundesverfassungsgericht bedeutet dies die Anwendung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes. Obwohl das Bundesverfassungsgericht einen erhöhten Schutz für den durch eigene Leistung erlangten Anteil der Rechtspositionen zuspricht, führt dieser erhöhte Schutz zu keinem absoluten oder erhöhten Schutz eines Kernbereichs.1121 Zum einen läßt sich ein solcher Schutz dogmatisch nicht begründen. Zum anderen ist keine konsequente Rechtsprechung zu erkennen. Vorrangiger Maßstab bleibt daher der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wobei die Teilprinzipien der Geeignetheit und der Notwendigkeit eine unerhebliche Rolle spielen.1122 Die einzelnen 1119 1120 1121 1122

S. 4. Kapitel II. S. 3. und 7. Kapitel. S. 3. Kapitel I. S. 3. Kapitel II.

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Ergebnisse zeigen, daß das Gericht bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne vor allem Vertrauensaspekte berücksichtigt. Aber selbst in solchen Fällen, in denen andere Gesichtspunkte entscheidungserheblich sind, verläuft die Prüfung ähnlich wie unter dem Grundsatz des Vertrauensschutzes. Es werden nämlich das öffentliche Interesse und das Gewicht des Eingriffs gegeneinander abgewogen. Das ungarische Verfassungsgericht integriert den Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht in die Maßstäbe der Eigentumsgarantie.1123 Dementsprechend verläuft die Prüfung anhand des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Dies bedeutet wiederum die Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Trotzdem erfolgt keine detaillierte Abwägung zwischen dem Gemeinwohlbelang und dem Individualinteresse. Vielmehr liegt das Gericht Wert darauf, welchen Schaden der Betroffene erlitten hat.

3. Eigentumsschutz als Vertrauensschutz für die Sozialversicherung Der Vergleich der Rechtsprechungsergebnisse mit der allgemeinen Verfassungsdogmatik zeigt, daß die von den beiden Gerichten entwickelten Kriterien des Eigentumsschutzes einen Fremdkörper im Bereich des Art. 14 GG bzw. des § 13 der ungarischen Verfassung darstellen. Das wichtigste Argument hierfür ergibt sich aus der Einheit des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs. Überträgt man die im Bereich der Sozialversicherung maßgeblichen Kriterien auf andere durch die Eigentumsgarantie geschützte Rechtspositionen, so stellt sich heraus, daß diese die Kriterien nicht erfüllen. Ferner lassen sich die Rechtsprechungsergebnisse auch mittelbar nicht aus dem Wesen der Eigentumsgarantie ableiten. Das Kriterium einer eigenen Leistung könnte grundsätzlich mit der grundlegenden Aufgabe der Eigentumsgarantie begründet werden, die vom Staat vorgefundene Vermögensverteilung zu schützen. Soll aber die eigene Leistung im Sinne dieses Ansatzes eine Brücke zwischen dem staatsfernen und staatsnahen Bereich schlagen, so sollte die eigene Leistung mit der öffentlich-rechtlichen Rechtsposition äquivalent sein. Dies ist aber nicht der Fall.1124 Das Kriterium der Existenzsicherung läßt sich seinerseits schon deswegen nicht aus dem We-

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S. 7. Kapitel II. S. 8. Kapitel.

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sen der Eigentumsgarantie ableiten, weil es eine vorgezogene Schrankenziehung darstellt.1125 Dogmatisch bereiten die Rechtsprechungsergebnisse hinsichtlich des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers weniger Schwierigkeiten. Eine Schwierigkeit entsteht jedoch in der ungarischen Verfassungsordnung dadurch, daß grundsätzlich auch die Regeln der Enteignung zur Anwendung kommen können. Dies führt dazu, daß Eingriffe, die die Schwelle der Enteignung erreichen, per se verfassungswidrig werden, da eine von § 13 Abs. 2 Verf. verlangte vollständige Entschädigung praktisch nicht möglich ist. Das ungarische Verfassungsgericht wird dieses Problem vermutlich mit einer gewissen gerichtlichen Zurückhaltung lösen müssen. Die dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gesetzten Schranken verdienen allerdings aus einem anderen Grund Aufmerksamkeit. Führt man sich vor Augen, daß die Prüfung anhand der Eigentumsgarantie im wesentlichen ähnlich abläuft wie die Prüfung nach Maßgabe des Vertrauensschutzgrundsatzes, so stellt sich die Frage nach dem Sinn der Ausweitung des Eigentumsbegriffs. Diese Frage ist um so eindringlicher, da bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen des Eigentumsschutzes Vertrauensaspekte zum Ausdruck bringen. Denn die nicht unerhebliche eigene Leistung und das Versicherungselement bedeuten einen vom Sozialversicherungsverhältnis folgenden Vermögensverlust, der allerdings keinen bestimmten ökonomischen Zusammenhang mit der Versicherungsleistung aufweisen muß. Somit stellt aber die Bindung des Staates an das Versprechen, das er im Rahmen des Rechtsverhältnisses gemacht hat, nichts anderes als den Schutz des Vertrauens des Versicherten auf den Fortbestand der zugrunde liegenden Rechtslage dar. Damit wird die Eigentumsgarantie eine Basisnorm für Vertrauensschutz im relevanten Rechtsbereich. Diese Art von Vertrauensschutz mag rechtspolitisch wünschenswert sein. Aber sie belastet die Eigentumsgarantie übermäßig, und bringt dafür wenig praktischen Gewinn.

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S. 9. Kapitel.

Summary Protection of Property and Social Insurance A Comparative Analysis on the Basis of the Jurisprudence of the German Federal Constitutional Court and the Hungarian Constitutional Court

1. Social Security Rights as Property Rights Social security entitlements have long been regarded as a matter of social law that has little to do with the constitutional guarantee of private property. It was the German Federal Constitutional Court that first extended the protection of this constitutional right to pension entitlements in 1980. The Hungarian Constitutional Court followed this example as second in Europe in 1995. It is most probable, that especially the German example motivated the European Court of Human Rights to regard social security benefits as property, which in turn, resulted in similar developments in Austria and Lithuania. The present treatise seeks to explore the real meaning of such an extension of the constitutional protection of property, as well as its doctrinal background. In order to do so, the example of Germany and Hungary is used, not the least because to date both courts have developed an extensive jurisprudence in the relevant field. The preconditions of regarding a social insurance entitlement as property are formally different in the German and the Hungarian constitutional order. A closer analysis, however, reveals that the decisive considerations are comparable. Already the way of recognising the relevant rights as property shows similarities. In the 1950’s, the Federal Constitutional Court considered the application of the right to property to entitlements from the social insurance on the basis of the contribution of the insured. Since then, the question of contribution has dominated the complete relevant jurisprudence. Only later has the Court discussed the function of social insurance rights to secure a degree of freedom for the holder of the right. These functional considerations proved to be the immediate reason of extending the constitutional protection of property to the rights in question. A similar path can be tracked in the Hungarian

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Summary

constitutional practice. Early decisions pointed out that social insurance has strong elements of an ordinary insurance contract. According to the Hungarian Constitutional Court, the insurance element was to be found in the fact that the beneficiary has “bought” his entitlement with his financial contribution to the social security system. These early decisions did not mention the constitutional right to property in this context. Only later has the Court recognised that property has a function of securing freedom for the individuals and that this function is also relevant for the social insurance. When the Court extended the constitutional protection of property to entitlements from the social insurance system, it did so by taking these functional considerations strongly into account. Comparable developments in the jurisprudence of the two courts have first led to differently worded preconditions of applying the guarantee of property to the rights in question. The German Federal Constitutional Court has set up a test containing three criteria. First, there must be a right that is of personal use for the individual and is attached to him in an exclusive manner. Second, this right must be based on a not insubstantial contribution of the insured. Third, the right in question must secure the existence of the bearer of the right. In contrast, the Hungarian Constitutional Court requires a subjective right containing an element of insurance for the purposes of protection of property in the relevant field. However different the respective criteria may seem, in practice they are filled with a similar content. Inasmuch the criterion of a sufficiently attached subjective right is concerned, this similarity is self-evident. Yet a not insubstantial contribution of the insured in the German practice is interpreted to mean broadly the same as insurance element in Hungary. The German Federal Constitutional Court regards both the payment of insurance fees by the insured and his work as relevant, as long as this work is carried out for some sort of remuneration. The Court does not regard equivalence between the contribution of the insured and the service of the insurance as necessary. It is ready to establish the existence of a not insubstantial contribution by the insured even in those cases, where the entitlement is decisively financed by the state, and therefore rather represents a social transfer. In the field of the pension scheme this goes as far as to include such pension rights inherited from the social security system of the GDR into the constitutional protection of property that have no economic correlation with the previous contribution of the beneficiaries. Further, the Federal Constitutional Court deems contributions of third persons for the insured as his own contribution.

Summary

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Nevertheless such contributions must be effected specifically to finance such insurance risks that are covered by the relevant service of the insurance. In that sense, the contributions of the employer are to be seen as contribution of the insured, whereas insurance fees paid by one spouse cannot count as contribution of the other spouse. From these it follows that the Federal Constitutional Court regards the contribution of the insured as constituting property because such contribution diminishes the financial means of the insured. The financial loss can be a result of paying insurance fees, and may also follow from the fact that the existence of the insurance is part of the remunerations for the work of the insured without his paying fees. The contribution of the insured is not insubstantial if the diminution of the financial means caused by the obligatory social insurance system is not insubstantial. The concept of “insurance element” in the Hungarian jurisprudence means nothing more than the fact that the insured invests his labour into the social security system. No equivalence is required between contributions on the one hand and benefits on the other. Different modifications of the social security system before the change of the regime are as irrelevant as present payments of the state budget into the social security funds. Accordingly, for the Hungarian Constitutional Court it is only decisive whether the fruits of the labour of the insured are partly taken by the state in an obligatory social insurance system. A specific economic correlation is not presupposed. There is only one difference compared to the German practice: the Hungarian Court does not consider whether the relevant contributions are effected specifically to finance such insurance risks that are covered by the relevant service of the insurance. In that sense, insurance fees paid by one spouse can count as contribution of the other spouse. As regards the function of property to secure the existence of the proprietor, we experience a similar interpretation by both courts. The German Constitutional Court derives this precondition of the protection from the function of property, to secure a sphere of freedom in the area of pecuniary rights and by this guarantee for the proprietor the possibility to conduct his life on his own responsibility. An entitlement secures the existence of the bearer of the right if its abolition or limitation affects this function of property. It is far from obvious when exactly this precondition is fulfilled. There are two concurring interpretations. One option is that a substantial reduction of the wealth of the insured is sufficient. The other option would presuppose that the abolition or limitation of the right in question endangers the material subsistence of the person affected. In contrast, the Hungarian Constitutional

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Summary

Court regards property as the foundation of individual freedom and asks whether social insurance rights fulfill the same function. At the same time, it emphasises that the system of social insurance provides economic and social security. With this, the Hungarian Constitutional Court also opens ground for two different interpretations. Accordingly, securing freedom might mean securing a minimum of material subsistence or securing the actual wealth of the insured. The only difference between the German and the Hungarian practice is that the German Federal Constitutional Court utilises the function of property to secure the existence as a real precondition of the protection, whereas the Hungarian Constitutional Court stipulates this function of all social insurance entitlements without any further investigation. Notwithstanding this the analyses of the German practice show that this criterion is nothing else but a de minimis rule that excludes less important entitlements from the protection.

2. Possible Limitations Both the German and the Hungarian constitutional practice distinguish between two sorts of intervention into the right of property, namely expropriation on the one hand and other limitations of property on the other. In Germany, these other limitations are qualified as definition of the content and limits of property. The distinction between the two categories is carried out, however, on the basis of different criteria in Germany and in Hungary. Under the German Grundgesetz abstract and general limitations of property are qualified as definition of the content and limits of property, whereas specific and individual limitations may qualify as expropriation. The Hungarian Constitutional Court deems the intensity of the limitation to be decisive and declares such limitations as expropriation that reach a certain – undefined – threshold. That has far-reaching theoretical consequences. Under the German Constitution reform laws generally transforming certain areas can not qualify as expropriation even if such reforms also abolish subjective rights. In Hungary, however, a substantial modification of complete areas may theoretically be regarded as expropriation, depending on to what an extent subjective rights are affected. Notwithstanding this difference in the doctrinal framework both courts refrain from qualifying limitations of the benefits of the social insurance system as expropriation. Accordingly, the German Federal Constitutional Court applies the standards relevant to the definition of the content and limits of property, and the Hungarian Constitutional Court

Summary

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applies the test pertinent to limitations of property other than expropriation. In Germany, this means the application of the principles of proportionality and of the protection of legitimate expectations. The Federal Constitutional Court promises an enhanced protection for the part of the entitlements acquired by the insured with his own contribution. Yet this promise does not result in an absolute or even higher protection for the core of the entitlements. First, no doctrinal foundation may be found for such an enhanced protection. Second, the jurisprudence is far from coherent if the application of the enhanced protection is concerned. As a result, the principle of proportionality is the decisive test in most cases, whereas the Court barely examines whether the limitation was appropriate and less intrusive means were available. A closer look at the results of the application of the principle of proportionality in these cases reveals that the Court mostly considers the legitimate expectations of the insured. Even where these expectations are not mentioned, the examination follows a similar pattern as in cases involving the principle of the protection of legitimate expectations in the sense that the Court compares the relevant public interest and the weight of the actual harm to the individual. The Hungarian Constitutional Court does not integrate the principle of the protection of legitimate expectations into the standards of the protection of property. The sole test is the one of proportionality: the court compares public interest and individual harm. The main focus is, nevertheless, on the individual. It is decisive for the court how serious the limitation of the rights of the individuals is.

3. Protection of Property as Protection of Legitimate Expectations The preconditions of granting the protection of property to social insurance rights developed by the courts do not fit into the general doctrine of the constitutional right. The strongest argument for this follows from the unity of the concept of property. Should other “traditional” property rights have to fulfill the same criteria they could not be protected by the constitutional right to property. Further, the criteria may not be deducted from the function of the constitutional guarantee of property. The requirement of a contribution of the insured could possibly be a result of the task of the right to property to preserve the distribution of wealth produced by the market. In that sense, this criterion could be the bridge between the sphere of the market forces and the sphere created and regulated by the state. However, such understanding of the criterion of a contribution by the insured would presuppose

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equivalence between the contributions and the benefits, and this is not the case. The criterion relating to securing the existence of the insured cannot be deducted from the constitutional concept of property precisely because it is nothing more than a means to exclude less important entitlements from the protection. The tests used to assess limitations of the relevant rights lead to less doctrinal difficulties. Only in Hungary may the applicability of the rules pertaining to expropriation cause problems. If namely reform laws in the field of social insurance may qualify as expropriation, then this qualification automatically means the unconstitutionality of such laws, since complete compensation necessitated by the expropriation is mostly impossible in this area. The Hungarian Constitutional Court will probably have to resolve this problem with a certain judicial self-restraint. The possibility of limitations of the social insurance rights deserves attention, however, for another reason. The test applied under the right to property is practically identical with the one under the principle of the protection of legitimate expectations. This inevitably raises the question about the sense of the extension of the protection of property. That question is underlined by the fact that already the preconditions of the protection reflect considerations relating to the legitimacy of the expectations of the insured. The contribution of the insured in Germany and the insurance element in Hungary both express the fact that the financial means of the insured have been diminished by the obligatory social insurance system. They do not presuppose any economic correlation between contributions and benefits. Protecting the rights of the insured means under these circumstances forcing the state to keep its promise it made in the laws on social insurance, the promise of providing benefits. This is hardly more than protecting the expectations of the insured that the legal situation will not change. With this the constitutional guarantee of property is transformed into the protection of legitimate expectations in the relevant field. Politically, such a protection might be reasonable. Yet it overburdens the constitutional protection to property and provides little practical benefit in return.

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Sachregister Abschaffung von Sozialleistungen: 38, 100, 111, 113, 196, 204, 208 Abstufung des Eigentumsschutzes: 102, 107, 108 ff.; 110, 121, 122, 123, 125, 126 Äquivalenz mit der eigenen Leistung: 50, 56 ff., 124, 149, 197 ff., 212, 216, 217 ff. Anpassung von Renten: 7, 18, 96, 102, 134, 140, 145 f. Anwartschaftszeit: 7, 36, 38, 62 f., 98, 140, 144 Arbeitgeberanteile: 59, 66, 69 f., 76, 109, 149, 250 Arbeitsförderungsgesetz: 22, 32 Arbeitsleistung: 17 f., 42 ff., 53 f., 66 f., 68 ff., 76, 149, 181, 217, 250 Arbeitslosengeld: 7, 22, 31, 36 f., 39 f., 62, 82, 91, 98, 124, 144 Arbeitslosenversicherung: 7, 30, 33 ff., 38, 62 ff., 73 f., 123 f., 140, 148 Ausbildungs-Ausfallzeiten: 22, 43, 96, 102 Ausschließlichkeitsrecht: 19, 25, 28, 37, 39, 147 Autonomiesicherung: 162, 165 ff., 169 ff., 183 ff., 191, 200, 202 Beamtenversorgung: 52

Behördliche Genehmigungen: 173 Beitragserstattung: 30, 66, 88, 106, 109, 144 Beitragsleistung: 17, 23, 36, 43, 45 f., 49, 52 f., 64 ff., 69 ff., 76, 104, 107, 124, 149, 195, 197, 199, 202, 216, 249 f. Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrenten: 7, 22, 100 Bestandsgarantie: 101, 109, 120, 176 Betreuung der Kinder/Kinderbetreuung: 44, 46 ff., 54 ff., 71 f., 82 Blockierung des Gesetzgebers: 10, 93, 108, 160 Dispositionsschutz: 139 f., 143 Drittleistung: 66 ff., 149, 250 Dynamisierung der Renten: 2, 7, 132 f., 145 f. Echte Rückwirkung = Rückbewirkung von Rechtsfolgen: 135 ff., 141 Eigene Arbeit, siehe Arbeitsleistung: 17 ff., 42 ff., 68 ff., 149, 169, 181, 217, 224, 250 Eigenfinanzierung: 59 ff., 64, 103, 107 f., 110, 198 f. Eigentumsbegriff des Privatrechts = Eigentumsbegriff des Zivilrechts= zivilrechtlicher Eigentumsbegriff: 9, 11 f., 114, 156, 160 ff., 166, 181, 183, 218 f.

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Eigenverantwortliche Lebensgestaltung: 13 f., 78, 79 ff., 116, 148, 169 f., 240, 244 ff., 251 Eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb: 11, 173 Einheit des Eigentumsbegriffs: 51, 223 ff., 237 f., 241, 242 ff., 246, 248, 253 Einkommensteuer: 47 Enteignung: 53, 86 f., 175 ff., 94, 98 f., 109, 112 f., 114, 150, 155, 174, 175 ff., 204, 213, 222, 252, 254 Entschädigung: 87, 106, 109, 125, 155, 164, 175 ff., 212, 222, 224, 254 Erbrecht: 9, 224 ff. Erforderlichkeit: 128, 130, 158, 162, 175, 179 Erkauftes Recht = Erworbenes Recht: 182 f., 197 f., 202, 206 Ermessensleistung: 18, 30, 32, 39, 147 Ersatz- und Ausfallzeiten: 22 Erwerbsarbeit: 45 ff., 53 ff., 65, 70, 72, 76, 149, 217, 222, 250 Erwerbsberechtigung: 12, 33, 38 f., 195 Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte: 3 f., 174 Existenzminimum: 47, 79 ff., 90, 148, 201, 246, 251 Freiheitssichernde Funktion des Eigentums: 13 ff., 20, 77 ff., 92, 114, 116, 171 f., 183 f., 200 ff., 211, 249 ff. Fremdlast: 52, 64

Sachregister

Funktion der Eigentumsgarantie: 20, 78 ff., 84, 92, 134, 212, 230, 238, 244 ff., 248, 250 Funktion des Eigentums: 13 ff., 19 f., 55, 77 ff., 85 ff., 101, 114, 148, 168 ff., 179, 184, 200, 202, 211, 239, 245, 250 f. Funktionsfähigkeit der Sozialversicherung: 48, 126, 143, 151, 185 f., 206, 208 Gaygusuz v. Austria: 2 Geeignetheit: 126, 128 ff., 150, 159, 179, 252 Gefahrtragung als Leistung des Versicherungsträgers: 32 ff., 37 ff., 195 Generationsvertrag: 61 Geschiedenen-Witwenrente: 23, 40 Globaläquivalenz: 62 ff., 72 ff., 124, 235 Grundlegende Charakteristika der Rentenversicherung: 132 Haftentschädigungsgesetz: 9 f. Halbbelegungsurteil: 20 ff., 27, 42, 45, 65 f., 78, 80, 89, 95, 227, 237 f. Haushaltshoheit des Gesetzgebers: 104, 130 Hinterbliebenenversorgung: 23, 31, 36 f., 44 ff., 66, 70 ff., 187, 194 f., 208, 212, 251 Individualäquivalenz: 63, 73 Individuelle Handlungsfreiheit: 86, 125, 169, 171, 173, 200 ff., 244, 249, 251

Sachregister

Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums: 18, 93 ff., 101, 120, 127, 138, 150, 155, 160, 162 f., 252 Institutsgarantie des Eigentums: 28, 55, 111, 112 ff., 119 ff., 150 Kernbereich des Eigentumsrechts: 102 ff., 121, 123, 125, 127, 150, 252 Kindererziehung = Erziehung der Kinder: 44, 46 ff., 54 ff., 71 Konstituierende Merkmale des Eigentums: 14, 15 ff., 19 f., 26, 42, 70, 78, 80, 138, 227, 238, 240, 243, 247 Kontrolldichte: 102, 128 f., 206 Krankenversicherung: 2, 7, 15, 31, 54, 64, 66, 88 f., 95, 151, 171, 186, 188, 191, 193, 195, 197 f., 204, 208, 212, 216 Krankenversicherung der Rentner: 15, 88, 95 Kriegsopferversorgung: 43 Lebensstandardsicherung: 54, 81 Leistungsbescheid: 8, 22, 30, 32, 140 Lohnersatzcharakter = Lohnersatzfunktion: 52, 88, 89, 129, 145 Menschenwürde: 82, 158, 220, 226 Mitbestimmung: 16, 100, 125 Normgeprägtheit des Rechts auf Eigentum: 127, 166, 168 Personaler Bezug des Inhabers zum Eigentumsobjekt: 17,

277

42 f., 101 f., 104, 107, 123, 125, 128, 227, 240 Privatnützigkeit des Eigentums: 16 f., 20, 25 ff., 42, 112, 119 ff., 148, 243 Rangstelle des Versicherten innerhalb der Versichertengesellschaft = Relative versorgungsrechtliche Position des Versicherten: 105 ff., 111, 124, 126, 133 Reformgesetzgebung: 99, 150, 252 Rentenerhöhung: 152, 182, 188, 194 f. Rentenformel: 104 Sachleistungen der Krankenversicherung: 2, 74, 186, 191, 198, 203 f., 212 Schutzzweck der Eigentumsgarantie: 241 ff. Solidargemeinschaft der Versicherten: 43 f., 47, 49, 52, 61, 101, 105 Solidarität: 61, 129, 197 f., 206, Sonderversorgung für die Angehörigen des Ministeriums für Staatssicherheit und des Amtes für Nationale Sicherheit: 64 ff., 96 f., 102, 113, 115, 123, 133 Sozialer Bezug des Eigentumsobjekts: 101 f. Sozialhilfe: 82 f., 91 f., 133, 181, 184, 197, Sozialpflichtigkeit des Eigentums: 101 Staatliche Gewährung: 21, 64, 223, 250

278

Staatliche Zuschüsse zur Sozialversicherung: 59, 61, 63 f., 73, 95, 102, 234 f. Totalentzug von Rechtspositionen: 100, 204, 213 Übergangsgeld: 8, 22, 89, 91, 97, 122, 124, 140 Übergangsvorschriften: 96, 138, 143, 184, 195 Umlageverfahren: 48, 51, 59, 104, 145, 198 f. Unechte Rückwirkung = Tatbestandliche Rückanknüpfung: 135 ff., 140 f. Urteil zu den Zusatz- und Sonderversorgungssystemen der DDR: 7, 24, 44 ff., 57,.64 ff., 96 f., 102, 115, 133 Urteil zum Versorgungsausgleich: 14 ff., 27, 42 f., 47, 57, 66, 77, 97, 101 f., 106 ff., 122 ff., 128, 133 Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand: 16 f., 21, 25 f., 29, 42, 80, 112, 116, 119 ff., 161, 227 f., 243 Vergleichbarkeit mit dem zivilrechtlichen Eigentumsbegriff: 9 ff., 218 f. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz = Grundsatz der Verhältnismäßigkeit: 110 f., 120 f., 125 f., 127 ff., 150 f., 158 ff., 162, 175, 179, 185 ff., 203, 204 ff., 212 f., 252 f.

Sachregister

Versicherungselement: 183 ff., 196 ff., 211 f., 215 ff. 250, 254 Versicherungsmathematik: 64, 75, 103, 217, 232 Versicherungsschutz: 7, 32 ff., 38 ff., 72, 75 f., 89, 133, 147 f. Vertrauensschutz: 5, 95, 111, 127 f., 132, 134 ff., 147 f., 151, 207, 211, 213, 252 ff. Vertrauensverhalten = Vertrauensbetätigung: 139 f. Vollrecht: 21, 27, 30, 32 ff., 39, 147 Wartezeit: 21, 23, 27, 30 ff., 147 f., 193, 198 Wertgarantie: 175 ff. Wesensgehalt des Eigentums: 109, 111, 113, 117 ff., 119, 150, 163 Wesensgehaltsgarantie: 117 ff., 158 ff., 242 Wiedervereinigung: 49, 51, 53, 113 Wirtschaftsstabilisierungsgesetz: 184, 186, 204, 207 Witwenrente: 23, 40, 59 Zulässige Eingriffsgründe: 110, 122, 126, 150 Zusatzversorgung der Intelligenz: 46, 50 Zusatzversorgung für Mitarbeiter des Staatsapparates: 46, 50 Zweifelloser Rechtstitel: 167

Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht Hrsg.: A. von Bogdandy, R. Wolfrum Bde. 27–59 erschienen im Carl Heymanns Verlag KG Köln, Berlin (Bestellung an: Max-Planck-Institut für Völkerrecht, Im Neuenheimer Feld 535, 69120 Heidelberg); ab Band 60 im Springer Berlin, Heidelberg, New York, London, Paris, Tokyo, Hong Kong, Barcelona 190 Winfried Brugger, Michael Karayanni (eds.): Religion in the Public Sphere: A Comparative Analysis of German, Israeli, American and International Law. 2007. XVI, 467 Seiten. Geb. E 89,95 zzgl. landesüblicher MwSt. 189 Eyal Benvenisti, Chaim Gans, Sari Hanafi (eds.): Israel and the Palestinian Refugees. 2007. VIII, 502 Seiten. Geb. E 94,95 zzgl. landesüblicher MwSt. 188 Eibe Riedel, Rüdiger Wolfrum (eds.): Recent Trends in German and European Constitutional Law. 2006. VII, 289 Seiten. Geb. E 74,95 zzgl. landesüblicher MwSt. 187 Marcel Kau: United States Supreme Court und Bundesverfassungsgericht. 2007. XXV, 538 Seiten. Geb. E 99,95 zzgl. landesüblicher MwSt. 186 Philipp Dann, Michael Rynkowski (eds.): The Unity of the European Constitution. 2006. IX, 394 Seiten. Geb. E 79,95 zzgl. landesüblicher MwSt. 185 Pál Sonnevend: Eigentumsschutz und Sozialversicherung. 2008. XVIII, 278 Seiten. Geb. E 74,95 184 Jürgen Bast: Grundbegriffe der Handlungsformen der EU. 2006. XXI, 485 Seiten. Geb. E 94,95 183 Uwe Säuberlich: Die außervertragliche Haftung im Gemeinschaftsrecht. 2005. XV, 314 Seiten. Geb. E 74,95 182 Florian von Alemann: Die Handlungsform der interinstitutionellen Vereinbarung. 2006. XVI, 518 Seiten. Geb. E 94,95 181 Susanne Förster: Internationale Haftungsregeln für schädliche Folgewirkungen gentechnisch veränderter Organismen. 2007. XXXVI, 421 Seiten. Geb. E 84,95 180 Jeanine Bucherer: Die Vereinbarkeit von Militärgerichten mit dem Recht auf ein faires Verfahren gemäß Art. 6 Abs. 1 EMRK, Art. 8 Abs. 1 AMRK und Art. 14 Abs. 1 des UNPaktes über bürgerliche und politische Rechte. 2005. XVIII, 307 Seiten. Geb. E 74,95 179 Annette Simon: UN-Schutzzonen – Ein Schutzinstrument für verfolgte Personen? 2005. XXI, 322 Seiten. Geb. E 74,95 178 Petra Minnerop: Paria-Staaten im Völkerrecht? 2004. XXIII, 579 Seiten. Geb. E 99,95 177 Rüdiger Wolfrum, Volker Röben (eds.): Developments of International Law in Treaty Making. 2005. VIII, 632 Seiten. Geb. E 99,95 zzgl. landesüblicher MwSt. 176 Christiane Höhn: Zwischen Menschenrechten und Konf liktprävention. Der Minderheitenschutz im Rahmen der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). 2005. XX, 418 Seiten. Geb. E 84,95 175 Nele Matz: Wege zur Koordinierung völkerrechtlicher Verträge. Völkervertragsrechtliche und institutionelle Ansätze. 2005. XXIV, 423 Seiten. Geb. E 84,95 174 Jochen Abr. Frowein: Völkerrecht – Menschenrechte – Verfassungsfragen Deutschlands und Europas. Ausgewählte Schriften. Hrsg. von Matthias Hartwig, Georg Nolte, Stefan Oeter, Christian Walter. 2004. VIII, 732 Seiten. Geb. E 119,95 173 Oliver Dörr (Hrsg.): Ein Rechtslehrer in Berlin. Symposium für Albrecht Randelzhofer. 2004. VII, 117 Seiten. Geb. E 54,95

172 Lars-Jörgen Geburtig: Konkurrentenrechtsschutz aus Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EGV. Am Beispiel von Steuervergünstigungen. 2004. XVII, 412 Seiten (4 Seiten English Summary). Geb. E 84,95 171 Markus Böckenförde: Grüne Gentechnik und Welthandel. Das Biosafety-Protokoll und seine Auswirkungen auf das Regime der WTO. 2004. XXIX, 620 Seiten. Geb. E 99,95 170 Anja v. Hahn: Traditionelles Wissen indigener und lokaler Gemeinschaften zwischen geistigen Eigentumsrechten und der public domain. 2004. XXV, 415 Seiten. Geb. 84,95 169 Christian Walter, Silja Vöneky, Volker Röben, Frank Schorkopf (eds.): Terrorism as a Challenge for National and International Law: Security versus Liberty? 2004. XI, 1484 Seiten. Geb. E 169,95 zzgl. landesüblicher MwSt. 168 Kathrin Osteneck: Die Umsetzung von UN-Wirtschaftssanktionen durch die Europäische Gemeinschaft. 2004. XXXIX, 579 Seiten. Geb. E 99,95 167 Stephan Sina: Der völkerrechtliche Status des Westjordanlandes und des Gaza-Streifens nach den Osloer Verträgen. 2004. XXI, 410 Seiten. Geb. E 84,95 166 Philipp Dann: Parlamente im Exekutivföderalismus. 2004. XXIII, 474 Seiten. Geb. E 89,95 165 Rüdiger Wolfrum (Hrsg.): Gleichheit und Nichtdiskriminierung im nationalen und internationalen Menschenrechtsschutz. 2003. VIII, 299 Seiten. Geb. E 74,95 164 Rüdiger Wolfrum, Nele Matz: Conflicts in International Environmental Law. 2003. XI, 213 Seiten. Geb. E 64,95 zzgl. landesüblicher MwSt. 163 Adam Bodnar, Micha Kowalski, Karen Raible, Frank Schorkopf (eds.): The Emerging Constitutional Law of the European Union. 2003. IX, 595 Seiten. Geb. E 99,95 zzgl. landesüblicher MwSt. 162 Jochen Abr. Frowein, Klaus Scharioth, Ingo Winkelmann, Rüdiger Wolfrum (Hrsg.): Verhandeln für den Frieden/Negotiating for Peace. Liber Amicorum Tono Eitel. 2003. XIII, 866 Seiten. Geb. E 129,95 161 Michaela Fries: Die Bedeutung von Artikel 5 (f ) der Rassendiskriminierungskonvention im deutschen Recht. 2003. XIX, 429 Seiten. Geb. E 84,95 160 Helen Keller: Rezeption des Völkerrechts. 2003. XXXV, 855 Seiten. Geb. E 129,95 159 Cordula Dröge: Positive Verpflichtungen der Staaten in der Europäischen Menschenrechtskonvention. 2003. XX, 432 Seiten. Geb. E 89,95 158 Dagmar Richter: Sprachenordnung und Minderheitenschutz im schweizerischen Bundesstaat. 2005. LIV, 1315 Seiten. Geb. E 179,95 157 Thomas Giegerich: Europäische Verfassung und deutsche Verfassung im transnationalen Konstitutionalisierungsprozeß: Wechselseitige Rezeption, konstitutionelle Evolution und föderale Verflechtung. 2003. LXV, 1534 Seiten. Geb. E 199,95 156 Julia Sommer: Verwaltungskooperation am Beispiel administrativer Informationsverfahren im Europäischen Umweltrecht. 2003. XXX, 891 Seiten. Geb. E 129,95 155 Frank Schorkopf : Die Maßnahmen der XIV EU-Mitgliedstaaten gegen Österreich – Möglichkeiten und Grenzen einer ,,streitbaren Demokratie” auf europäischer Ebene. 2002. XIII, 217 Seiten. Geb. E 64,95 154 Hanri Mostert: The Constitutional Protection and Regulation of Property and its Influence on the Reform of Private Law and Landownership in South Africa and Germany. 2002. XXV, 643 Seiten. Geb. E 99,95 zzgl. landesüblicher MwSt. 153 Stefan Ohlhoff : Methoden der Konfliktbewältigung bei grenzüberschreitenden Umweltproblemen im Wandel. 2003. XXX, 651 Seiten. Geb. E 99,95 152 Hans-Joachim Cremer, Thomas Giegerich, Dagmar Richter, Andreas Zimmermann (Hrsg.): Tradition und Weltoffenheit des Rechts. Festschrift für Helmut Steinberger. 2002. XVI, 1483 Seiten. Geb. E 199,–